prop · GL03178 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:178 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. Ändringarna syftar till att komma till rätta med de problem som blivit följden av att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla det krav på styrkt identitet som gäller vid ansökan om svenskt medborgarskap. Förslaget innebär en möjlighet att medge dispens från detta krav för den som haft hemvist i och kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. Förslaget innebär vidare att det grundläggande kravet att sökanden skall styrka sin identitet anges uttryckligen i lagen. Vidare övervägs i propositionen om en möjlighet att återkalla ett beslut om medborgarskap som meddelats på grundval av felaktiga identitetsuppgifter bör införas i svensk rätt. Regeringens bedömning är att så inte bör ske. Ändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 3 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Nuvarande ordning 5 4.1 Förvärv av svenskt medborgarskap 5 4.1.1 Närmare om förvärv genom naturalisation 6 4.1.2 Dispens 7 4.1.3 Beslutsordning 7 4.1.4 Närmare om identitetskravet i ärenden om naturalisation 7 4.1.5 Hemvisttidens beräkning vid oklar identitet 9 4.2 Identitetsprövningen i ärenden om asyl och uppehållstillstånd 9 4.3 Återkallelse av medborgarskap 11 5 Dispens från kravet på styrkt identitet 13 6 Återkallelse av medborgarskap 18 7 Ekonomiska konsekvenser 20 8 Författningskommentar 20 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet 22 Bilaga 2 Betänkandets författningsförslag 30 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 32 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 33 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 35 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 36 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 § Utlänning kan på ansökan tas upp till svensk medborgare (naturaliseras) om han 1. fyllt , 2. eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare, har hemvist här i landet, samt 3. fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. 1. styrkt sin identitet, 2. fyllt , 3. eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare, har hemvist här i landet, samt 4. fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Även om villkoren enligt första stycket inte är uppfyllda kan naturalisation beviljas, Även om villkoren enligt första stycket 2 4 inte är uppfyllda kan naturalisation beviljas, 1. om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare, 2. om sökanden har varit svensk medborgare eller är gift med en svensk medborgare, eller 3. om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl för ett svenskt medborgarskap. Även om kravet på styrkt identitet enligt första stycket 1 inte kan uppfyllas får naturalisation beviljas, om sökanden har hemvist här i landet och gör sannolikt att den identitet han uppger är riktig. Frågor om naturalisation prövas av . Regeringen avgör dock om naturalisation skall beviljas på grund av att det är till gagn för landet. Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgi- vande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet, kan det som villkor för naturalisation anges att sökanden inför styrker att ett sådant medgivande lämnats. I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas huruvida naturalisa- tionen skall omfatta även sökandens ogifta barn . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (dir. 1997:5). I uppdraget ingick dels att göra en allmän översyn av lagen, dels att utreda vissa närmare angivna frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. Frågan om identitetsprövningen i ärenden om naturalisation skulle behandlas med förtur. Kommittén har antagit namnet medborgarskaps- kommitté. Kommittén lämnade delbetänkandet Medborgarskap och identitet (SOU 1997:162). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr In97/2921). Några remissinstanser har framfört synpunkter som faller utanför det område som delbetänkandet behandlar. Dessa synpunkter har inte tagits upp i detta lagstiftningsärende, men kan komma att övervägas i den fortsatta översynen av lagen om svenskt medborgarskap. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran, se bilaga 5. I propositionens lagförslag har vissa redaktionella ändringar gjorts. 4 Nuvarande ordning 4.1 Förvärv av svenskt medborgarskap Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap finns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen). Lagstiftningen bygger på den s.k. härstamningsprincipen, vilken innebär att föräldrarnas medborgarskap och inte födelselandet är avgörande för ett barns medborgarskapsrättsliga ställning. De olika sätt på vilka svenskt medborgarskap kan förvärvas framgår av följande uppställning. * av barn vid födseln (1 §) * av barn vid adoption (1 a §) * av barn genom att föräldrarna ingår äktenskap med varandra, s.k. legitimation (2 §) * av barn som biperson till förälder i vissa fall (5 §) * av barn till svensk far som inte är gift med barnets utländska mor (2 a §) * av utländsk medborgare som har haft hemvist i under uppväxten, s.k. increscens (3 § ) * av dansk, finsk eller norsk medborgare som har hemvist i (10 b §) * av tidigare svensk medborgare, s.k. återvinning (4 §) efter ansökan, s.k. naturalisation (6 §) 4.1.1 Närmare om förvärv genom naturalisation Med naturalisation avses att en utlänning efter ansökan tas upp som medborgare i ett land genom ett särskilt beslut. Enligt 6 § första stycket medborgarskapslagen krävs för naturalisation att utlänningen 1. har fyllt (åldersvillkoret), 2. , eller i fråga om medborgare i nordiska länder , har hemvist i (hemvistvillkoret), och 3. har fört och kan förväntas föra en hederlig vandel (vandelsvillkoret). Det föreligger inte någon absolut rätt att erhålla svenskt medborgarskap genom naturalisation, även om sökanden uppfyller kraven på ålder, hemvist och vandel. Stadgandet i 6 § medborgarskapslagen innebär istället en rätt för den beslutande myndigheten att under vissa förutsättningar bevilja svenskt medborgarskap. har således en diskretionär prövningsrätt och kan uppställa ytterligare förutsättningar för ett bifallsbeslut (se prop. 1975/76:136 s. 34). Ett sådant krav som inte anges i lagtexten, men som ställts upp i praxis är att sökanden skall kunna styrka sin identitet. Betydelsen av detta krav har dock i olika sammanhang understrukits av såväl regeringen som . En redogörelse för förhållandena på området i vissa andra länder finns i kommitténs betänkande (SOU 1997:162 s. 63 ff). 4.1.2 Dispens I 6 § andra stycket medborgarskapslagen finns bestämmelser om undantag, s.k. dispens, från ålders-, hemvist- och vandelsvillkoren. Dispens kan medges om en naturalisation skulle vara till gagn för landet, om sökanden har varit svensk medborgare, om sökanden är gift med en svensk medborgare eller om det med hänsyn till sökandens personliga förhållanden föreligger särskilda skäl. Möjligheten att medge dispens utnyttjas i stor omfattning, särskilt beträffande ålders- och hemvistvillkoren. Dispens från åldersvillkoret medges normalt ett utländskt barn som adopterats av en svensk medborgare under förutsättning att adoptionen är gällande i . Det förekommer vidare att dispens meddelas då någon av barnets biologiska föräldrar är svensk medborgare och antingen ensam eller gemensamt med den andre föräldern har vårdnaden om barnet. Den vanligaste situationen i dessa fall är att någon av föräldrarna förvärvat svenskt medborgarskap efter barnets födelse utan att barnet blivit svensk medborgare. Beträffande hemvistvillkoret beviljas dispens så att den som är flykting normalt kan bli svensk medborgare vistelse i . Ytterligare exempel på vanligt förekommande dispenser från detta villkor är att en utomnordisk medborgare, som är gift med en svensk medborgare, i regel naturaliseras hemvist om äktenskapet varat . När det slutligen gäller vandelsvillkoret är praxis mer restriktiv än för övriga naturalisationsvillkor. Då dispens förekommit har det i regel avsett personer som kommit till som mycket unga och dispens har då getts med upp till hälften av den normalt gällande s.k. karenstiden, dvs. den tid som skall förflyta sedan en vandelsanmärkning, t.ex. ett brott, har inträffat till dess att naturalisering kan ske. När det gäller kravet på styrkt identitet medges enligt fast praxis inga undantag. 4.1.3 Beslutsordning Ärenden om naturalisation prövas av som första instans. beslut kan överklagas till . och kan överlämna ett ärende till regeringens prövning, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller vara av vikt för ledningen av rättstillämpningen. Handläggningen är i huvudsak skriftlig både vid och vid . Muntliga inslag i handläggningen kan förekomma. Detta sker dock normalt endast på sökandens eget initiativ. 4.1.4 Närmare om identitetskravet i ärenden om naturalisation Frågan om sökandens identitet i naturalisationsärenden berörs inte i förarbetena till medborgarskapslagen. Detta beror antagligen på att det vid lagens tillkomst ansågs som självklart att, i likhet i med andra tillståndsärenden, klarhet skulle råda beträffande sökandens identitet. I praxis har emellertid växt fram ett uttalat krav på att sökanden i ett ärende om naturalisation skall kunna styrka sin identitet. Om sökanden inte förmår uppfylla detta krav, avslås ansökan. Som närmare skall utvecklas i avsnitt 5 är det dock först , i takt med den förändrade strukturen på invandringen till , som detta kommit att innebära problem. Praxis vid och vad gäller identitetsprövningen kan sammanfattas enligt följande. För att identiteten skall anses vara styrkt krävs att det råder klarhet om sökandens namn, ålder och som huvudregel medborgarskap. Det kan emellertid ibland vara svårt att fastställa sökandens medborgarskap på grund av omständigheter som denne inte råder över, t.ex. oklara hemlandsbestämmelser om medborgarskap. Detta utgör då, under förutsättning att identiteten i övrigt är fastställd, inte något hinder mot naturalisation. Ett exempel på detta är sökande från som erhålit s.k. laissez passer där medborgarskapet angetts som "à l étude", vilket innebär att utlänningen är registrerad i och medborgarskapet där är föremål för utredning. Ett annat exempel är utlänningar från det där osäkerhet råder huruvida sökanden är medborgare i eller . Kravet att även medborgarskapet skall vara styrkt har således inte upprätthållits fullt ut. Utgångspunkten är att sökanden, för att anses ha styrkt sin identitet på ett godtagbart sätt, skall kunna förete ett hemlandspass i original eller en fotoförsedd identitetshandling i original utfärdad av behörig myndighet i hemlandet, allt under förutsättning att äktheten inte kan sättas i fråga. Om sökanden har varit fast bosatt i ett annat land än hemlandet, kan en sådan handling utfärdad i den staten godtas. Som riktmärke gäller att handlingarna skall vara tillförlitliga och utfärdade på ett ur identitetssynpunkt tillfredsställande sätt. Härav följer bl.a. att handlingen inte får vara av alltför enkel beskaffenhet. I princip är kravnivån avseende bevisningen densamma oavsett vilket ursprungsland handlingarna härrör från. Emellertid ställs mindre långtgående krav på den rent tekniska utformningen av en handling som utfärdats i ett utvecklingsland jämfört med vad som gäller för handlingar som utfärdats i t.ex. . Även om sökanden inte kan förete handlingar som är tillräckliga för att uppfylla beviskravet, kan identiteten till följd av principen om fri bevisprövning anses vara styrkt i vissa fall. Det krävs då att det i ärendet, utöver de åberopade handlingarna, föreligger ytterligare omständigheter som ger ett starkt och otvetydigt stöd för den av sökanden uppgivna identiteten. En eller flera var för sig otillräckliga handlingar kan sammantagna med övriga omständigheter således anses utgöra tillräcklig bevisning. Även uppgifter från nära anhöriga kan åberopas. Därvid gäller som princip att a) den anhörige har förvärvat svenskt medborgarskap och i samband därmed uppvisat godtagbar identitetshandling samt att handlingen är godtagbar även enligt den praxis som råder för beslutet i det ärende vari den anhöriges uppgifter åberopas, b) den anhöriges relation till sökanden är antingen make/maka, syskon eller vuxet barn (dock har i enstaka fall även annan anhörig godtagits), c) sökanden och den anhörige, såväl i medborgarskapsärendet som i tidigare tillståndsärenden, lämnat samstämmiga uppgifter i fråga om identitet, släktskap, familjeförhållanden, bakgrund m.m. 4.1.5 Hemvisttidens beräkning vid oklar identitet Som framgår av avsnitt 4.1.1 krävs att sökanden i ett naturalisationsärende skall ha haft hemvist i , eller i fråga om nordiska medborgare . Med hemvist avses ett boende i med avsikt att stanna i landet stadigt. Folkbokföring utgör inte någon förutsättning för att hemvist skall föreligga. Inte heller finns något visst tidskrav. Hemvistbegreppet förutsätter dock att vistelsen i landet är legal. Vidare krävs att hemvisten varit oavbruten. Som huvudregel gäller att sökanden endast får tillgodoräkna sig den tid denne vistas i landet med styrkt identitet. Om den vid ankomsten angivna identiteten senare styrks, räknas dock enligt fast praxis hemvisttiden från det sökanden ansökte om tillstånd att bosätta sig i . Det förekommer ibland att en utlänning under vistelsen i lämnar nya uppgifter om sin identitet. I dessa fall får sökanden i medborgarskapsärendet normalt räkna hemvisttid först från den dag den nya identiteten kan anses ha styrkts. Om sökanden har fått främlingspass eller resedokument utfärdade i den nya identiteten utan att denna varit styrkt, räknas dock i regel hemvisttiden redan från tidpunkten för anmälan av den nya identiteten till , dock under förutsättning att identiteten senare styrks. 4.2 Identitetsprövningen i ärenden om asyl och uppehållstillstånd Den s.k. generella utlänningskontrollen omfattar kontroll av utlänningars inresa, vistelse och arbete i . Ett effektivt upprätthållande av denna kontroll förutsätter att utlänningar som kommer hit eller vistas här kan legitimera sig. I konsekvens härmed föreskrivs i 1 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (1989:529) att en utlänning som reser in i eller vistas i skall ha pass. Från denna huvudregel gäller emellertid vissa undantag, bl.a. för den som är medborgare i ett annat nordiskt land och som kommer hit direkt från något av de nordiska länderna. Trots att det således i princip råder passkrav saknar ett betydande antal utlänningar vid sin ankomst till godtagbar passhandling. Mot bakgrund därav föreskrivs i 1 kap. 11 § utlänningsförordningen (1989:547) att , om en utlänning varken har eller kan få fram någon godtagbar passhandling, får utfärda främlingspass för denne. När det råder oklarhet om utlänningens identitet får i främlingspasset anges att identiteten inte är styrkt. Såvitt avser flyktingar föreskrivs vidare i artikel 28 konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flykting-konventionen) att den stat som tar emot en flykting också skall utfärda resedokument för denne. Samma sak gäller beträffande statslösa enligt konvention om statslösas ställning. Enligt 1 kap. 10 § utlänningsförordningen gäller ett av utfärdat sådant resedokument som pass vid inresa och vistelse här. Även ett resedokument får förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt. Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Av 1 kap. 4 § utlänningslagen framgår att en utlänning förutom den som är medborgare i , , eller som vistas i mer än skall ha uppehållstillstånd. I ärenden om uppehållstillstånd föreligger inte, till skillnad från vad som är fallet i medborgarskapsärenden, något uttalat krav att utlänningens identitet skall vara styrkt för att ett uppehållstillstånd skall beviljas. Utgångspunkten är emellertid att så skall vara fallet. När det gäller flyktingar och andra skyddsbehövande blir dock identitetsfrågan i praktiken ofta av sekundär betydelse, även om stora ansträngningar görs för att klarlägga identiteten. Likaså kan identitetsfrågan i vissa andra fall minska i betydelse på grund av humanitära skäl, t.ex. vid allvarlig sjukdom. I övriga situationer gäller dock att utlänningen skall kunna visa vem han eller hon är. I de fall sökanden har för avsikt att bosätta sig i och i övrigt uppfyller vad som krävs för att få uppehållstillstånd utfärdas i regel ett permanent uppehållstillstånd redan från början. I sitt remissyttrande över betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) argumenterade för att tidsbegränsade uppehållstillstånd regelmässigt skulle användas när sökanden inte kan styrka sin identitet. I den proposition som följde, Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 127), förklarade regeringen sig dock inte dela denna uppfattning. En sådan ordning skulle knappast bidra till att lösa de problem som det innebär att många asylsökande inte tillförlitligen kan styrka sin identitet. Ett uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifer, t.ex om sin identitet, som har inverkat på beslutet. Vid bedömningen av om återkallelse skall ske skall särskild hänsyn tas till bl.a. utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att uppehållstillståndet återkallas. Om utlänningen har vistats i landet med uppehållstillstånd, krävs dessutom synnerliga skäl för att återkallelse skall få ske (prop. 1997/98:36 s. 38, bet. 1997/98:SfU7, rskr. 1997/98:114). Den som medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att tala om något förhållande av betydelse i ett ärende om uppehållstillstånd kan dömas till ansvar enligt 10 kap. 2 § 3 utlänningslagen. Påföljden är böter, eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse . 4.3 Återkallelse av medborgarskap Enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får en svensk medborgare som är, eller har varit bosatt i riket, inte berövas sitt medborgarskap i något annat fall än då han , efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i någon annan stat. Enligt samma lagrum får dock föreskrivas att barn i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som sedan födseln är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap eller . Någon ytterligare möjlighet att återkalla ett svenskt medborgarskap föreligger inte enligt svensk rätt. Folkrätten ställer i sig inte upp något hinder mot att en person förlorar sitt medborgarskap och därigenom blir statslös genom ett beslut om förverkande av medborgarskapet. Möjligheten att genom s.k. expatriering försätta någon i statslöshet är emellertid begränsad av FN- konvention om begränsning av statslöshet, till vilken har anslutit sig. I artikel 8 föreskrivs att en fördragsslutande stat inte skall beröva en person medborgarskapet om personen därigenom skulle bli statslös. Genom en undantagsbestämmelse i samma artikel accepteras dock att medborgarskapet berövas någon, även om detta leder till statslöshet, när medborgarskapet har erhållits genom osanna uppgifter eller bedrägligt förfarande. Även europeiska konvention om medborgarskap, vilken har undertecknats av , innehåller bestämmelser om expatriering. Av artikel 7 framgår bl.a. att återkallelse av medborgarskap tillåts om sökanden erhållit medborgarskapet genom bedrägligt förfarande, osanna uppgifter eller förtigande av relevanta omständigheter som rör sökanden. Möjlighet att återkalla medborgarskap finns i bl.a. , , , , och . En ofta förekommande omständighet som kan läggas till grund för återkallelse enligt andra länders rättsordningar är lämnande av felaktiga uppgifter beträffande bl.a. identiteten. Frågan om införande av en möjlighet att återkalla ett medborgarskap övervägdes redan vid tillkomsten av medborgarskapslagen. I lagrådsremissen fanns ett förslag om frånkännande av medborgarskap. Enligt förslaget skulle en naturaliserad medborgare kunna få sitt medborgarskap upphävt om han eller hon genom lagakraftvunnen dom dömts till straffarbete eller till förvaring under eller internering i säkerhetsanstalt efter 8, 9 eller 27 kap. strafflagen (brott mot rikets säkerhet, högmålsbrott och brott mot särskilda bestämmelser för krig, krigstillstånd m.m.). Beslut om expatriering skulle beslutas av Kungl. Föredragande statsrådet anförde bl.a. följande (prop. 1950:217 s. 50). De delegerades förslag, att naturaliserad person under särskilda förutsättningar skall kunna fråntagas svenskt medborgarskap, har hos mig liksom hos flera remissinstanser väckt vissa betänkligheter. Anledningen till mina betänkligheter är bl.a. att medborgarskapet för naturaliserade personer skulle undergå en viss principiell förändring samt att expatriering i regel skulle leda till att den expatrierade bleve statslös. Avsaknaden av medborgarskap medför nämligen så betydande olägenheter för den enskilde, att man i princip bör sträva efter att i möjligaste mån förhindra uppkomsten av statslöshet. Det oaktat har jag, ehuru med stor tvekan, stannat för att i princip ansluta mig till förslaget att expatriering under vissa begränsade förutsättningar skall kunna ske. Till att börja med kan man icke bortse från att möjligheten till expatriering kan vara av värde i vissa hänseenden. Frånsett att det känslomässigt framstår som stötande att man ej skall kunna frånkänna den medborgarskapet som i handling grovt svikit det land som upptagit honom som sin medborgare kan framhållas följande. En expatriering av den som dömts för landsförrädisk eller liknande verksamhet innebär, såsom de delegerade påpekat, ett i viss mån ökat skydd för att han icke fortsätter sin skadliga verksamhet. Den som frånkänts det svenska medborgarskapet kan nämligen i motsats till svenska medborgare utvisas ur landet, eller om utvisning inte är möjlig, underkastas andra ingripanden enligt utlänningslagstiftningen. Det är vidare ej uteslutet att blotta risken för expatriering kan medverka till att hindra en naturaliserad från att gå främmande makts ärenden. En starkt bidragande orsak till mitt ställningstagnade har även varit, att de flesta demokratiska länder med krigserfarenheter ansett sig icke kunna undvara expatrieringsinstitutet. Departementschefen uttalade vidare att han inte kunde förorda att lämnandet av oriktiga uppgifter i samband med ansökan om naturalisation skulle kunna föranleda återkallelse av ett naturalisationsbeslut. Lagrådet konstaterade att expatriering var ett i svensk rätt dittills okänt institut och pekade på 33 § i den dåvarande regeringsformen, där det bl.a. föreskrevs att naturaliserade svenska medborgare skulle njuta samma rättigheter och förmåner som infödda svenska medborgare med endast det undantaget att de inte kunde bli statsråd.