prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — En fortsatt förstärkning av principer om hållbar utveckling, integrering av miljöhänsyn i andra sektorer, en hög ambitionsnivå i EU:s miljölagstiftning och möjligheten att gå före nationellt angavs som de viktigaste frågorna. drev också vid konferensen miljön som en av de mest prioriterade frågorna och lade fram förslag till fördragsändringar på de områden som angavs i strategin och i regeringens skrivelse (skr. 1995/96:30). Regeringen konstaterar att det arbete som bedrevs av och några andra medlemsstater för att förbättra miljöreglerna blev framgångsrikt, särskilt med hänsyn till den negativa inställning till att ta upp miljöfrågorna som många medlemsstater hade i början av förhandlingarna. Det kan också konstateras att fördragsändringar kom till stånd på de områden som tas upp strategi. Av de särskilda svenska förslag till fördragsändringar som lades fram var det bara förslaget att ta in substitutionsprincipen som mål för gemenskapens miljöpolitik som inte fick framgång. Principen har dock ändå börjat få ett genomslag i särskilda EG-direktiv på kemikalieområdet (se kapitel 6 Kemikaliepolitik för 2000-talet). Amsterdamfördraget innehåller ändringar i de grundläggande fördragen (Unionsfördraget och EG-fördraget) som direkt berör miljön på tre områden: hållbar utveckling som ett övergripande mål för gemenskapen, integrering av miljön i andra politikområden och förhållandet mellan miljö och inre marknad. Förhållandet mellan miljö och inre marknad behandlas i avsnitt 10.3 Förhållandet till den inre marknaden. Beträffande de övriga frågorna införs nya skrivningar i de inledande artiklarna i fördragen, som behandlar EU:s målsättningar och samordningen mellan olika politikområden. Dessa skrivningar om hållbar utveckling och sektorsintegrering är allmänt hållna men ändå viktiga eftersom de berör grunderna för EU:s hela verksamhet. De allmänna skrivningarna behöver dock fyllas med ett innehåll och det måste vara en högt prioriterad fråga för att verka inom EU för att målen konkretiseras. Som redovisats i avsnitt 10.1 Bakgrund och övergripande målsättningar har detta arbete redan påbörjats. Hållbar utveckling tas genom Amsterdamfördraget in som ett övergripande mål i både artikel B i Unionsfördraget och i artikel 2 i EG- fördraget. Vidare kompletteras ingressen till Unionsfördraget med att främjandet av ekonomiska och sociala framsteg och ekonomisk integration skall ske med beaktande av principen om hållbar utveckling. I en ny artikel 3c sägs att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet enligt artikel 3, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling . Denna formulering är hämtad från miljöartiklarna i EG- fördraget (artikel 130r.2), men genom att föra fram den till inledningen av fördraget ges miljön en viss särställning jämfört med andra allmänna intressen av horisontell karaktär som skall beaktas vid utformningen av politiken på andra områden. Artikeln visar också på sambandet mellan miljöpolitiken och målet hållbar utveckling, vilket inte framgår lika tydligt av artikel 2. Integrering av miljöaspekter i andra politikområden är en nyckelfråga för att nå hållbar utveckling. Detta understryks inte minst i det femte åtgärdsprogrammet för miljön. ville i sina förslag till regeringskonferensen i denna fråga gå ett steg längre och i fördraget införa tydliga miljömål för de viktigaste sektorerna (jordbruk, transporter och transportnätverk). Även om detta inte lyckades gör regeringen den bedömningen att de nya skrivningarna innebär ett kraftfullt stöd för ett fortsatt svenskt offensivt arbete på området. Amsterdamfördraget innebär också den viktiga ändringen att miljörättsakter som grundas på artikel 130s.1 i skall beslutas med det s.k. medbeslutandeförfarandet. Detta betyder att parlamentet får ett ökat inflytande med vetorätt. beslutades om vissa förenklingar i medbeslutandeförfarandet för att åstadkomma en effektivare beslutsprocess. Ett nytt åtgärdsprogram för miljön Rådet och arbetar med en resolution om översynen av EU:s femte åtgärdsprogram för miljön. Översynen har bekräftat betydelsen av programmets övergripande inriktning hållbar utveckling och sektorsintegrering men har visat på ett otillräckligt genomförande. I ett arbete med nästa åtgärdsprogram är således genomförandet av en politik för hållbar utveckling inom alla sektorer av avgörande betydelse. Regeringen gör dock den bedömningen att det inte är säkert att det viktigaste i den processen är att rådet och parlamentet slutligen antar en resolution om ett nytt program. De förseningar i beslutsprocessen och de spänningar mellan rådet och parlamentet som det genom Unionsfördraget införda medbeslutandeförfarandet för åtgärdsprogram på miljöområdet har lett till, kan leda till slutsatsen att dessa program inte är ett särskilt effektivt sätt att driva fram beslut mot fastlagda mål. Det är också en nackdel att de traditionella programmen bara behandlas av miljöministrarna och inte av de andra råd som blir berörda. Genom det beslut som på svenskt initiativ tagits av stats- och regeringscheferna i om en övergripande strategi för hållbar utveckling har ett viktigt steg tagits för att bredda basen för arbetet till att omfatta alla sektorer. En kommande strategi måste genomföras och följas upp av de olika sektorerna genom åtgärder av berörda generaldirektorat i kommissionen och berörda ministerråd. Ett sätt för uppföljning kan vara att utarbeta sektorsvisa åtgärdsprogram, inklusive ett nytt åtgärdsprogram för miljön. 10.3 Förhållandet till den inre marknaden Regeringens bedömning: bör arbeta för att de gemensamma regler som beslutas för den inre marknaden ligger på en hög skyddsnivå för miljön. Inte minst är detta viktigt för att den europeiska industrin skall kunna behålla utvecklingsförmåga och konkurrenskraft på världsmarknaden. Genom Amsterdamfördraget förtydligas och förbättras de grundläggande bestämmelserna om förhållandet mellan miljö och inre marknadsregler. En hög skyddsnivå slås fast som utgångspunkt för gemensamma regler. Den s.k. miljögarantin får en bättre utformning och skall kunna tillämpas även på områden där det finns en harmoniserad gemensam lagstiftning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: understryker att arbetet för en bättre miljölagstiftning i första hand skall bedrivas inom ramen för EU- samarbetet och att särlagstiftning bör undvikas. Liknande synpunkter framförs av . anför att det i vissa fall eventuellt kan finnas skäl att gå före och visa vägen genom strängare nationell lagstiftning. En förutsättning för ett sådant ställningstagande är att metoder, riskanalyser och bedömningar som ligger till grund för ställningstagandet är vetenskapligt grundade och accepterade. vid anser att bör vara berett på att stifta egna lagar innan EU antar miljöregler som inte innehåller tillräckligt höga ambitioner med hänsyn till svårigheten att tillämpa artikel 100a. anser att det är missvisande att i sammanhanget tala om en miljögaranti . Skälen för regeringens bedömning: En av målsättningarna med den inre marknaden är att säkerställa en fri cirkulation för varor. Många av de harmoniserade regler med varukrav som finns på inre marknadsområdet har sin bakgrund i önskemålet att tillämpa enhetliga miljökrav. De viktigaste reglerna avser kemikalier och miljökrav på fordon och bränslen. Eftersom detta rör centrala områden för miljöpolitiken har diskussionerna om EU och miljö ofta kommit att gälla vilken kravnivå som skall tillämpas och möjligheten för enskilda länder att använda strängare miljökrav än de gemensamma. Balansen mellan miljö och inre marknad behandlas i skrivelsen och den inre marknaden (skr. 1996/97:83). I skrivelsen framhåller regeringen bl.a. att gemensamma krav för den inre marknaden på en tillräckligt hög skyddsnivå innebär en möjlighet att komma till rätta med bl.a. gränsöverskridande miljöproblem. kan harmoniserade regler på för låg nivå bli ett hinder för den nationella miljöpolitiken. Vidare konstateras att det är viktigt att det säkerställs att gemensamma regler utformas på en tillräckligt hög skyddsnivå för miljön. I förhandlingarna om Amsterdamfördraget drev ståndpunkten att en av de grundläggande bestämmelserna om förhållandet mellan miljö och inre marknadsregler, artikel 100a, borde förtydligas och förbättras. Utfallet blev också i huvudsak i enlighet med det svenska förslaget. När det gäller nivån för de gemensamma reglerna infördes genom enhetsakten i artikel 100a.3 att kommissionen i sina förslag till gemensamma regler på inre marknadsområdet skall utgå från en hög miljöskyddsnivå. I Amsterdamfördraget har lagts till att rådet och parlamentet skall sträva efter att nå detta mål. sägs att ny utveckling grundad på vetenskapliga fakta skall beaktas. Även om den nya lydelsen av artikel 100a.3 inte innebär en absolut förpliktelse för rådet och parlamentet att bara besluta regler som ligger på en hög skyddsnivå är den enligt regeringens mening en viktig bekräftelse på att samma ambitionsnivå skall gälla för miljöregler på den inre marknaden som för miljöregler som grundas på miljöartiklarna 130r t. Det kan inte förnekas att beslut ibland fattas inom EU med miljökrav som från svenska utgångspunkter ligger på en för låg nivå. Ett exempel är rådets fattade beslut om gemensam ståndpunkt om bränslekrav för fordon (Auto/Oil). Trots att bl.a. fick gehör för förbättringar i det ursprungliga förslaget, fick den begränsade kapaciteten hos föråldrade raffinaderier i några länder stor betydelse för den kravnivå man hamnade på. Å andra sidan kan EU ibland driva igenom långtgående krav trots initialt motstånd från många länder och delar av den egna industrin. Den gemensamma ståndpunkten om nya fordonskrav i Auto/Oil-programmet är ett exempel på detta. Regeringen bedömer att den viktigaste målsättningen skall vara att säkerställa att de gemensamma regler som beslutas ligger på en hög skyddsnivå. Reglerna får inte bara anpassas till befintliga tekniska lösningar utan måste också när det är nödvändigt av miljöskäl kunna utformas så att de ger incitament till att ta fram ny teknik. Den nya lydelsen av artikel 100a.3 kan åberopas till stöd för detta. Inte minst är detta viktigt för att den europeiska industrin skall kunna behålla utvecklingsförmåga och konkurrenskraft på världsmarknaden. Utsläppskraven för bilar kan åter nämnas som ett exempel. Det faktum att de europeiska kraven låg på en lägre nivå än i andra delar av världen, särskilt i , ledde till att de europeiska tillverkare som inriktade sig på den europeiska marknaden kom efter i utvecklingen av renare fordon och att de fick svårare att konkurrera när kraven skärptes. Att använda andra styrmedel i stället för bindande krav är ofta en möjlighet om de gemensamma reglerna ligger på en för låg nivå. Ett framgångsrikt svenskt exempel är skattedifferentieringen för fordonsbränslen, som i praktiken lett till att EU:s kravnivåer saknar betydelse i fråga om dieselbränsle. Nästan allt bränsle som säljs uppfyller kraven för miljöklasser som är bättre än EU:s krav. En annan möjlighet kan vara att det utformas EG-regler på inre marknadsområdet som innehåller regionala differentieringar, t.ex. för att ta hänsyn till skillnader i naturliga miljöförutsättningar i olika delar av . Detta måste ske inom ramen för de begränsningar som ställs upp av . Det är dock inte säkert att regler för varor alltid måste vara harmoniserade. Av särskilt intresse är att kommissionens nya förslag om svavelhalten för tunga oljor, som ingår i försurningsstrategin, utformats som minimiregler och ger möjlighet för medlemsstaterna att ställa högre krav. Kommissionen har påbörjat ett arbete med ett särskilt meddelande om förhållandet mellan miljön och den inre marknaden. Företrädare för regeringen i har därför i ett brev till de ansvariga kommissionärerna gett uttryck för den svenska inställningen. Även i de fall EG-reglerna innehåller harmoniserade krav ger den s.k. miljögarantin i artikel 100a.4 under vissa förutsättningar en möjlighet att tillämpa strängare nationella bestämmelser. Amsterdamfördraget innehåller ändringar i denna regel. Viktiga nyheter är att miljögarantin även skall gälla kommissionsbeslut, att det klargörs att den kan tillämpas för nya nationella regler på områden där det redan finns EG-regler och att kommissionen får en tidsgräns för att fatta beslut. Det klargörs också att en medlemsstat inte behöver ha röstat mot en rättsakt för att den skall kunna åberopa miljögarantin. Den principiellt mest intressanta nyheten i miljögarantin är möjligheten att införa nationella strängare krav på områden som redan harmoniserats genom EG-regler. Det har hävdats att den gällande lydelsen av miljögarantin med en långtgående tolkning skulle omfatta även sådana fall, men i praktiken har ingen medlemsstat försökt utnyttja bestämmelsen på det viset. Genom ändringen har slagits fast att nationella strängare regler om miljö och arbetsmiljö i vissa fall kan införas trots att det strider mot harmoniserad lagstiftning. Viss kritik har framförts mot att den nya lydelsen av artikel 100a.4 inte har fått en helt tillfredsställande utformning. Det är också sant att ett antal begränsningar införts för möjligheten att införa nya regler på harmoniserade områden, bl.a. begränsningen att det måste röra sig om problem som är specifika för medlemsstaten. bör dock inte tveka att utnyttja miljögarantin om det behövs och det bedöms att dessa förutsättningar är uppfyllda. På verksamhetsområde har miljögarantin åberopats av regeringen i ett fall, som gäller användning av kreosot som träskyddsmedel. Anmälan enligt miljögarantin gjordes . Kommissionen har ännu inte fattat beslut i frågan. 11 Internationellt miljösamarbete Målet att lösa de stora miljöproblemen i vår del av världen inom en generation innebär en stor utmaning för det svenska internationella miljöarbetet. Många av de stora miljöproblemen känner inga nationella gränser. Dessutom fattas de beslut som styr utvecklingen och omfattningen av många av miljöproblemen i allt högre grad på internationell nivå, främst inom EU men också genom andra internationella överenskommelser på miljö- och handelsområdet. Regeringen har i tidigare avsnitt redovisat förslag till nya miljökvalitetsmål samt viktiga åtgärdsstrategier inom olika samhällssektorer för att uppnå miljömålen. För samtliga föreslagna mål är ett framgångsrikt svenskt internationellt miljöarbete av avgörande betydelse, om än i varierande grad. För flera av målen är även det svenska utvecklingssamarbetet av stor vikt. För att klara miljökvalitetsmålen krävs följaktligen både ett framgångsrikt nationellt miljöarbete och ett offensivt svenskt internationellt miljöarbete och utvecklingssamarbete. Dessa aspekter kompletterar varandra. I detta kapitel görs en genomgång av internationella miljöarbete. Regeringen redovisar sin syn på den fortsatta inriktningen av agerande och anger riktlinjerna för en samlad strategi med övergripande prioriteringar. Det internationella miljöarbete som kan kopplas till ett specifikt miljökvalitetsmål eller till en särskild sakfråga, redovisas mer detaljerat under relevanta kapitel i propositionen. samarbete inom EU behandlas i kapitel 10 Riktlinjer för det svenska miljöarbetet inom EU. 11.1 Ett stärkt internationellt miljösamarbete Regeringens bedömning: För att förverkliga regeringens mål om att till nästa generation lösa de stora miljöproblemen och för att uppnå de föreslagna nationella miljökvalitetsmålen krävs ett stärkt och intensifierat svenskt internationellt miljöarbete. Mot bakgrund av regeringens förslag till nya miljökvalitetsmål, bör följande övergripande områden särskilt prioriteras inom det fortsatta internationella miljöarbetet: stärkt konventionsarbete, resurseffektivisering och integrering av miljöaspekter inom säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Därutöver bör följande sakområden inom det internationella miljösamarbetet ges särskild prioritet: klimatförändringar, skydd av ozonlagret, minskad försurning och förbättrad Östersjömiljö samt internationellt kemikaliearbete. Vidare bör en särskild insats göras för att förbättra den svenska informationen till utlandet rörande svenska prioriteringar på miljöområdet, och en strategi för miljösamarbete med skall tas fram. En utredare skall också tillkallas, i syfte att närmare analysera relationen mellan det svenska miljöarbetet på nationell och internationell nivå. Skälen för regeringens bedömning: Möjligheten att bedriva en framgångsrik miljöpolitik på nationell nivå är i hög grad beroende av ett offensivt och framåtsyftande internationellt miljöarbete. Därför måste den nationella miljöpolitiken genomsyras av ett internationellt perspektiv. En fortsatt offensiv nationell miljöpolitik är nödvändig för att deltagande i internationella miljöförhandlingar skall vara trovärdigt. Det internationella arbetet på miljöområdet kan inte heller betraktas som en isolerad verksamhet utan måste integreras och följas upp i allt miljöarbete på nationell nivå. Det internationella miljöarbetet har vuxit kraftigt i omfattning under . Det kommer med all sannolikhet att intensifieras ytterligare. Av särskild vikt är det regionala miljösamarbetet, inkl. EU, det globala samarbetet för hållbar utveckling samt förhandlingar inom regionala och globala miljökonventioner. har varit aktivt i dessa sammanhang. FN:s första globala miljökonferens hölls i och hölls , bl.a. på svenskt initiativ. har även en pådrivande roll i flera miljökonventioner, t.ex. på kemikalieområdet, samt i ett antal viktiga regionala processer, exempelvis inom Östersjö- och Nordsjösamarbetet. Fortsatta svenska insatser i det internationella miljösamarbetet kommer att kräva ökad sakkunskap och kompetensutveckling inom och berörda myndigheter. För att kunna bedriva ett framgångsrikt internationellt miljöarbete krävs en konsekvent och genomtänkt strategi. Regeringen har tidigare i skrivelsen 1996/97:2 internationella samarbete för hållbar utveckling lämnat en utförlig redogörelse för sin syn på det internationella miljösamarbetet. I det följande redovisas vilka frågor som bör prioriteras . Övergripande prioriteringar Stärkt konventionsarbete bör verka för tillämpning och effektiv uppföljning av internationella miljökonventioner. Målet bör i första hand vara att flera länder skall bli parter till konventionerna och att parterna skall leva upp till de åtaganden som har gjorts. bör även verka för att stärka de existerande konventionerna och, där så är lämpligt, få till stånd nya internationella överenskommelser med konkreta och tidsbestämda åtaganden och förpliktelser (se avsnitt 11.4 Internationella miljökonventioner). bör verka internationellt för förbättrad ekoeffektivitet och resurseffektivisering. Viktiga metoder för att uppnå detta är bl.a. införande av ekonomiska styrmedel som gynnar resurssnål och ren produktion, teknikutveckling, översyn av statliga subventioner som begränsar möjligheterna till resurseffektivisering, sektors- och producentansvar, miljömärkning och miljöanpassad offentlig upphandling. kan genom att vara föregångare påverka utvecklingen internationellt (se kapitel 5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle). bör verka för att det internationella samarbetet för miljö och hållbar utveckling ges en säkerhetspolitisk dimension. En politik som syftar till global säkerhet måste, förutom att förebygga konflikter och krig, bidra till att bevara jordens livsuppehållande system. Miljökatastrofer, t.ex. i form av omfattande klimatstörningar, förstöring av ozonlagret, skogsbränder, översvämningar och torka, kan få allvarliga säkerhetskonsekvenser för stater och regioner. Stora flyktingströmmar och urlakade jordar kan utgöra hot mot länders ekonomiska, sociala och politiska utveckling och stabilitet. Resursbrist, t.ex. överexploatering av fiskbestånd, kan leda till spänningar och konflikter inom och mellan stater. Det internationella arbetet för miljö och hållbar utveckling har därför starka samband med nationers säkerhet och är en förutsättning för en väl fungerande demokrati. medverkar i ett pilotprojekt inom NATO som syftar till att utreda hur miljöförändringar kan leda till hot mot staters säkerhet. Som ett led i förberedelserna inför detta arbete har uppdragits åt i att kartlägga olika säkerhetspolitiska begrepp samt olika typer av hot mot stater, inkl. miljöhot, och hur dessa kan bemötas. Det pågår även ett viktigt internationellt försvarssamarbete på miljöområdet, bl.a. rörande miljöledningssystem inom den militära sektorn. På nordisk nivå har ett gemensamt handlingsprogram antagits för miljösamarbete på försvarsområdet, innehållande riktlinjer för bl.a. en gemensam nordisk försvarsmiljöpolicy, gemensamma miljömål och nordiskt försvarsmiljöbistånd till bl.a. de baltiska länderna. Vidare har inom ramen för Östersjömiljarden tillsammans med inlett två försvarsmiljöprojekt i . För att ytterligare utveckla det internationella försvarsmiljöarbetet i har inom ramen för det euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR) tillsammans med tagit initiativ till att införa miljöriktlinjer för den militära sektorn baserade på de riktlinjer som har utarbetats gemensamt av och . Miljösamarbetet under Försvarsdepartementet omfattar även arbetet med olje- och kemikaliebekämpning till sjöss samt olycksförebyggande och skadebegränsande verksamhet. Integrering av miljöaspekter inom handels- och biståndspolitiken bör verka för att internationella regelverk på handelsområdet och de globala konventionerna för hållbar utveckling skall vara ömsesidigt stödjande samt för att möjligheter till miljöanpassad produktion och export främjas. Svenska företags miljöanpassning av varor och tjänster skall kunna utgöra en konkurrensfördel internationellt. Vidare är det svenska utvecklingssamarbetet av stor betydelse för internationella miljöarbete. Det pågående arbetet med att integrera miljöaspekter inom allt utvecklingssamarbete bör därför intensifieras och fördjupas. , miljö och utvecklingssamarbete är föremål för samråd inom . Särskilda miljöinsatser, tillämpning av miljökonsekvensbedömningar och miljöekonomiska analyser, fortsatt bilateralt projektstöd till och integrering av miljöaspekter i EU:s utvecklingssamarbete är av särskild vikt. bör även verka för att förbättra miljöarbetet inom och Världsbanksgruppen (se avsnitt 11.6 Internationellt utvecklingssamarbete). Prioriterade sakområden För att uppfylla de föreslagna miljökvalitetsmålen krävs i de flesta fall framgångsrika svenska insatser inom det internationella miljösamarbetet. För flera av målen krävs arbete såväl inom ramen för EU (se kapitlen 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling och 10 Riktlinjer för det svenska miljöarbetet i EU) som i andra internationella fora. Vad gäller det internationella miljösamarbetet utanför EU anser regeringen att följande sakområden har särskild prioritet globalt miljösamarbete för att undvika klimatförändringar, främst inom om klimatförändringar (se avsnitt 4.2.15 Begränsad klimatpåverkan), globalt miljösamarbete för skydd av ozonlagret, främst inom Montrealprotokollet (se avsnitt 4.2.14 Skyddande ozonskikt), regionalt miljösamarbete för minskad försurning, bl.a. genom regionala miljökonventioner (se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning) och regionalt miljösamarbete för förbättrad miljö i (se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning och avsnitt 4.2.5 Hav i balans samt levande kust och skärgård) samt globalt och regionalt kemikaliearbete (se avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö). Särskilda informationsinsatser En förutsättning för att få genomslag av svenska ståndpunkter inom det internationella miljösamarbetet är ökad information om de bakomliggande skälen för dessa. De centrala miljömyndigheterna har ett särskilt ansvar att föra ut svensk miljöinformation till omvärlden. Dessa insatser bör intensifieras och förstärkas.