prop · GL03127 · 1998-01-01 00:00:00 — m.fl. s.k. nischbanker framhåller att den kraftiga minskningen av besök på postkontor inte beror på allmänhetens minskade behov av kassaservice utan att det snarare beror på ett ändrat beteende som hänger samman med den tekniska utvecklingen. Skälen för regeringens bedömning: Marknaden för betaltjänster har genomgått betydande strukturella förändringar. Ett flertal nya aktörer har tillkommit. Ny teknik såsom telefonbanker, IT-lösningar och olika former av kontantkort skapar nya servicelösningar och använd- ningsområden. har såväl bankerna som fått känna av ett minskat antal kundbesök och ett stadigt sjunkande antal transaktio- ner. Skälen till detta är bl.a. att kunderna i större utsträckning väljer att uträtta sina enklare ärenden via de nya tekniska lösningarna och besöker kontoren bara i de fall de behöver personlig service. För att kunna möta de vikande transaktionsvolymerna har såväl bankerna som genomfört stegvisa förändringar i sitt kontorsnät. Utvecklingen på marknaden har därför aktualiserat frågan om vilket ansvar staten har för betaltjänsten och kontantförsörjningen samt vilka krav som skall ställas på dessa och hur de skall säkerställas. Lagstiftningen på området är uppdelad på så sätt att säkerheten och skyddet för konsumenternas ekonomiska intressen regleras i lagstift- ningen om den finansiella verksamheten medan den rikstäckande till- gången till kassaservice regleras i postlagen. Denna fördelning kan för- av den traditionella kopplingen mellan postservice och kassaser- vice. Med dagens utveckling på både post- och finansmarknaden, där tjänsterna blivit mer specialiserade och fått nya distributionskanaler, har denna koppling emellertid försvagats. Enligt regeringens mening är en förutsättning för att statens ansvar för betaltjänsterna i landet skall kunna fastställas, att staten närmare preciserar de krav som skall ställas på dessa och hur de skall säkerställas. Sambanden mellan statens ansvar, konsu- menternas krav på kassaservice, dvs. dess utformning, och det faktiska utnyttjandet av kassaservice över disk och nya tekniker är inte helt tydliga. Nuvarande reglering Lagstiftningen om finansiella tjänster är övergripande och motiveras av ett antal grundläggande skyddsintressen såsom det finansiella systemets stabilitet, sundhet och effektivitet. Dessa skyddsintressen utgör också utgångspunkten för tillsynen av de olika finansiella instituten. Något förtydligande om var, när och hur tjänsterna skall tillhandahållas har emellertid inte ingått i lagstiftningen. Detta har varit en uppgift för mark- nadens aktörer att lösa. De myndigheter som i huvudsak har ansvaret för att betalningsväsendet fungerar är och . I och med avregleringen av postmarknaden och omvandlingen av till bolag kom formen för tillhandahållandet av samhällets betalningsförmedling till viss del att regleras i postlagen (1993:1684). I lagen fastställs att det i landet, utöver rikstäckande postservice, också skall finnas en rikstäckande kassaservice. Det innebär att alla skall ha möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Till- gången till en rikstäckande kassasevice regleras därmed i en lagstiftning som behandlar en annan verksamhet och marknad än den för finansiella tjänster. Servicen säkerställs närmare i ett avtal mellan staten och , nedan benämnt avtalet. I avtalet preciseras servicenivån såsom en möj- lighet för alla privatpersoner, företag, myndigheter och andra organisa- tioner i hela landet att göra in- och utbetalningar samt kvittera ut kontan- ter. har ålagts tillsynen över avtalets uppfyllelse. Den grundläggande kassaservicen skulle enligt beslut (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) fr.o.m. upphandlas av . Upphandlingen skulle omfatta den olönsamma delen av kassaservicen dvs. den del till vilken alternativ kassaservice saknas och som inte är kommersiellt motiverad. Med anledning av att regeringen avsåg att, , presentera ytterligare förslag till angående ändringar på postområdet upphävdes det tidigare beslutet om upphandling genom ett nytt beslut av (prop. 1997/98:1, Utg.omr.22, bet. 1997/98:TU1, rskr. 1997/98:104). Gällande avtal förlängdes att gälla till . Regeringen har för avsikt att förlänga detta avtal till dess att den föreslagna utredningen beträffande statens ansvar för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning är avslutad. Nuvarande ordning med ersättning till för den rikstäckande kassaservicen bibehålls alltså tills vidare. Postkontorsnätet Postkontorens betydelse som kontaktyta mot kunden har avtagit. Till följd av den tekniska utvecklingen och kundernas ändrade beteendemönster har de olika affärsområdena inom utvecklat nya distributionssystem för sina tjänster och kundkontakterna sker till viss del utanför postkontorsnätet. har antalet transaktioner på postkontoren halverats och fortsätter att minska med 5 . Denna trend är inte unik för utan flertalet banker känner av det minskade antalet kundbesök och transaktioner och anpassar sina kontorsnät efter marknadens ändrade förutsättningar. För att kunna möta ökade kostnader och förändringar i utnyttjandet av kontorsnätet har arbetat med att anpassa sin service efter de behov och förutsättningar som råder i landets olika delar. Förändringarna i kundbeteende sker emellertid i allt snabbare takt. har det visat sig att de anpassningar som gjorts för att erhålla en rimlig balans mellan kostnader och intäkter inte är tillräckliga, trots att de varit omfattande. Enligt regeringens mening är därför huvudfrågorna vilket det reella be- hovet av kassaservice är i landet samt vad som kan anses vara en rimlig kostnad för servicen. Det torde inte vara rimligt att kräva femdagars ser- vice om behovet är betydligt mindre som kostnaden vida över- stiger de ekonomiska möjligheterna att tillhandahålla servicen. Av den genomlysning av Posten AB:s ekonomi som gjorts av Lybrand på uppdrag av fram- går det att nuvarande kontorsnätet visar ett negativt resultat. Affärs- området Posten Försäljning har med nuvarande förutsättningar inte kunnat skapa lönsamhet i kontorsnätet. I sin förlängning kan det innebära att statens möjligheter att säkerställa kassaservicen genom försvåras. I detta sammanhang kan det därför ifrågasättas om grund- läggande betaltjänster och kontantförsörjning kan anses vara frågor som skall regleras och säkerställas enbart inom postområdet. Utredningen regeringens mening bör staten även ansvara för att en välfungerande och ur konsumenternas synvinkel säker betaltjänst finns i landet. Regeringen anser därför att det finns anledning att tillsätta en särskild utredare med uppgift att analysera statens fortsatta ansvar för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning, samt föreslå hur tjänsterna skall tillhandahållas och finansieras. Vägledande för utredaren skall vara det faktiska utnyttjandet av ser- vicen och den nya teknikens möjligheter att ersätta nuvarande ser- viceformer. Möjligheten att förenkla kraven för kassatjänster på olika mindre serviceställen, exempelvis mindre livsmedelsbutiker, bensin- stationer m.m., bör ses över. Målet skall vara att finna alternativ som kan anpassas i takt med förändringar i kundernas efterfrågan och ny teknik på området. I samband med detta finns det anledning att inte enbart se på de tjänster som erbjuds genom utan även på jämförbara tjänster som erbjuds på marknaden för finansiella tjänster. Utredaren skall klargöra hur dagens reglering på finansmarknaden för- håller sig till statens nuvarande ansvar för kassaservice samt om det även finns behov av en reglering för denna. I samband med ana- lysen är det viktigt att fastställa om ansvaret för tillsyn bör delas upp mellan olika myndigheter, dvs. och Finansin- spektionen. Utredaren skall uppskatta kostnaderna för olika alternativ och lämna förslag till hur finansiering skall ske. Behovet av en upphand- ling av betaltjänst och kontantförsörjning skall analyseras. En utgångspunkt för utredaren bör vara genomförda bedöm- ningar och analyser av Posten AB:s ekonomiska utveckling och finan- siella ställning. För att få ett bredare underlag bör utredaren även under- söka hur den grundläggande betaltjänsten och kontantförsörjningen säkerställs och finansieras i de nordiska länderna och jämförbara EU- länder. 9 Kostnadskonsekvenser De förslag som läggs i denna proposition innebär att vissa av de mer- kostnader som beräknats ha för den samhällsomfattande posttjänsten kommer att försvinna. Andra kostnader kommer att kvarstå och möjligen också förändras. Merkostnaden för det nya pristaket är t.ex. ännu inte känd. Vissa av Posten AB:s merkostnader torde till stor del vara sådana som bolaget måste bära för att upprätthålla sin affärsmässigt motiverade service, t.ex. ett rikstäckande distributionsnät för brev. har i sitt remissvar till promemorian framfört att merkostnaderna alltjämt kommer att vara betydande men att bolaget anser sig kunna klara den servicenivå som föreslås utan ersättning, under förutsättning att får samma konkurrensvillkor som andra dominerande aktörer. Enligt regeringen har sammantaget möjlighet att tills vidare tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten utan ersättning. beslut om tillstånd till postverksamhet kan redan nu överklagas. Möjligheten att förena tillstånd med villkor torde i sig inte innebära någon nämnvärd ökning av antalet mål angående till- lämpningen av postlagen i förvaltningsdomstolarna. Erfarenheten från teleområdet, där tillstånd kan förenas med villkor, talar inte för detta. Vad gäller postområdet är dessutom antalet operatörer relativt be- gränsat och mer komplicerade villkor torde inte komma i fråga för andra än det statligt ägda . 10 Författningskommentar 10.1 Förslaget till lag om ändring i postlagen (1993:1684) Samhällsomfattande posttjänst 1 § Paragrafen anger omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten. Begreppet motsvarar i princip det statliga åtagandet på postområdet. Be- nämningen har anpassats till EG:s postdirektiv. Förslaget motiveras i avsnitt 7.1. Det övergripande målet att alla skall kunna ta emot brev och andra försändelser utgör tillsammans med servicemålet att posttjänsten skall vara av god kvalitet den samhällsomfattande posttjänsten. Bestämningen av servicenivån tjänar bl.a. som grund för att i tillståndsvillkor precisera kraven enligt direktivets bestämmelser om befordringstider, insamlingspunkter m.m. I övrigt har vissa ändringar av redaktionell karaktär vidtagits i paragrafen, bl.a. som en följd av att be- greppet paket utmönstras ur lagen. Den samhällsomfattande posttjänsten omfattar liksom tidigare alla adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev som alltjämt anges uttryckligen, bl.a. paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker. Vidare anges uttryckligen i lagtexten vad som redan tidigare gällt (se avsnitt 7.3.1), nämligen att kravet på enhetliga priser endast gäller enstaka försändelser. Med enstaka försändelser avses styckevis befordran av försändelser som måste hanteras enskilt. Ett exempel är brevlådepost. Angående förenligheten av begreppet enhetliga priser med det införda kravet på priser som grundar sig på kostnaderna för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten, se avsnitt 7.3.1. 1 a § Paragrafen är ny. För att tydligare skilja kassatjänsten från posttjänsten har bestämmelsen, som tidigare hade sin plats i 1 § andra stycket, efter vissa redaktionella ändringar placerats i en egen paragraf. 3 § Innebörden av ändringen är att i definitionen av postverksamhet inte längre ingår den paketbefordran som bedrivs av tillståndshavare. Skälen härför utvecklas i avsnitt 7.2. Begreppen paket och postförsändelse utgår därmed ur lagen. 4 b § Paragrafen som är ny upptar en möjlighet att ansöka om förhandsbesked om en viss verksamhet är tillståndspliktig eller inte. Med hänsyn till att begreppet postverksamhet inte är helt entydigt kan det vara svårt för den enskilde att förutse om en planerad verksamhet är att anse som postverk- samhet och därmed tillståndspliktig. Det bör därför finnas en möjlighet att få ett bindande besked från tillståndsmyndigheten i frågan. För att myndigheten skall kunna göra en bedömning av verksamheten måste den sökande lämna uppgift om dess omfattning och inriktning. Ett förhandsbesked skall ha en begränsad giltighetstid. Vidare bör det av beslutet framgå vilka förutsättningar som utgjort grundval för beslutet och att förhandsbeskedet endast gäller under dessa förutsättningar. 5 § Ändringen i första stycket är en följd av att paketbefordran inte längre skall anses utgöra postverksamhet. I andra stycket anges förutsättning- arna för att tillstånd skall kunna beviljas. Efter ändringen föreligger inte längre en presumtion för att tillstånd skall beviljas. Det får i stället an- komma på den sökande att komma med sådana uppgifter att tillstånds- myndigheten kan bedöma om förutsättningarna för att erhålla tillstånd är uppfyllda. Se i övrigt avsnitt 7.5.1. 5 a § Som en följd av att tillståndsvillkor införs blir det möjligt att återkalla tillståndet även när meddelade villkor inte följs. I det nya andra stycket införs en uttrycklig möjlighet för tillståndshavaren att på begäran få sitt tillstånd återkallat. Detta har betydelse bl.a. för att undgå avgiftsskyldig- het enligt 18 §. 5 b § Paragrafen är ny och upptar bestämmelser om tillståndsvillkor. I be- stämmelsen anges uttömmande vilka frågor som får regleras i form av villkor. Postdirektivets krav på att användarna skall ha tillgång till samhälls- omfattande tjänster säkerställs genom att tillståndsmyndigheten enligt första punkten förenar tillstånd att bedriva postverksamhet för en eller flera tillståndshavare med skyldighet att tillhandahålla en samhällsom- fattande posttjänst enligt 1 §. Myndigheten skall därvid föreskriva på vilket sätt tillståndshavaren skall fullgöra vad som föreskrivs i 1 §. Däri- genom kan det generella kravet på att tjänsten skall vara av god kvali- tet preciseras beträffande insamlingsfrekvens, befordringstider, etc. på sådant sätt att direktivets krav uppfylls (se avsnitt 7.5.2). Myndigheten kan göra undantag från direktivets generella krav på insamlings- och ut- delningsfrekvensen med hänsyn till geografiska förhållanden eller andra omständigheter. Sådana undantag skall rapporteras till Europeiska gemenskapernas kommission och alla nationella tillsynsmyndigheter. kan också i villkoren föreskriva hur skyldig- heterna för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst som anges i 7 a § skall uppfyllas. Genom andra punkten kan tillståndsmyndigheten för tillståndshavarna närmare ange hur kraven i 5 § på tillförlitlighet och integritetsskydd skall fullgöras, anpassat till de individuella förutsättningarna för varje operatör (se avsnitt 7.5.2). I det nuvarande avtalet mellan staten och förbinder sig att mot kostnadsbaserad ersättning tillhandahålla viss service till handikappade och utföra beredskapsåtgärder för totalförsvaret. Genom tredje och fjärde punkten kan sådana tjänster i stället säkerställas genom att i tillståndsvillkor föreskriva en skyldighet för tillståndshavare att mot ersättning tillhandahålla dessa. Detta hindrar inte att PTS även i fortsättningen skall upphandla tjänsterna (se avsnitt 7.6.1). Genom bemyndigandet i andra stycket ges bl.a. möjlighet att närmare reglera direktivets genomförande. 5 c § Paragrafen är ny. Till skillnad från tillstånden skall tillståndsvillkor gälla för en bestämd tid. Villkoren måste kunna omprövas för att kunna anpassas till t.ex. den tekniska utvecklingen, ändringar i kun- dernas önskemål och marknadsutvecklingen. Olika villkor kan bestäm- mas att gälla , beroende på bl.a. av vad som kan för- utses om utvecklingen på det område det enskilda villkoret omfattar. Beslut om villkor skall fattas av tillståndsmyndigheten i samband med att en ansökan om tillstånd prövas, i samband med att ett tillståndsvill- kors giltighetstid löper ut eller om det annars finns särskilda skäl. Sådana skäl kan t.ex. vara att en operatör når en sådan storlek och kapacitet att det är rimligt att ålägga denne sådana skyldigheter som anges i 5 b §, p. 1, 3 och 4. Genom en övergångsbestämmelse kan även vid ikraft- trädandet befintliga tillstånd förenas med villkor. I andra stycket ges en begränsad möjlighet att, under vissa förhållan- den, ändra ett villkor under löpande villkorstid. 7 a § Paragrafen är ny. Den upptar bestämmelser om tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten enligt 1 § som följer av EG-direktivet. En operatör som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster kan därut- över bedriva postverksamhet som inte omfattas av kraven i paragrafen. Sådana fall där operatören träffat ett individuellt avtal om priser för be- fordran av en större mängd post som lämnas in vid ett och samma tillfälle omfattas t.ex. inte. Genom hänvisningen i 5 b § till denna paragraf kan tillståndsmyndig- heten precisera kraven i de enskilda tillståndsvillkor som meddelas. Där- utöver ges genom bemyndigandet i andra stycket en möjlighet att i före- skrifter precisera de generella regler som ges i första stycket. Kraven har behandlats i avsnitt 7.3.1, 7.5.2 och 7.6.1 Kraven i fjärde punkten innebär också ett krav på att befogade klagomål, såsom när ett brev förlorats när avtal om ersättning för förlust av brev träffats, skall leda till en snabb lösning av tvisten. 7 b § Paragrafen är ny och möjliggör för regeringen att föreskriva om ett tak för priserna för tjänster som ingår i postverksamhet. Bestämmelsen är motiverad i avsnitt 7.3.2 14 § Paragrafen är upphävd. Eftersom paketbefordran inte längre omfattas av tillståndsplikt saknas skäl att i lagen reglera frågan om ansvaret för sådan befordran. Paragrafen kan därför upphävas. Detta föranleder följdänd- ringar i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport och järnvägstrafiklagen (1985:192). 15 § Eftersom paket inte längre omfattas av begreppet postverksamhet kom- mer tillsynen över att postlagens krav på tillförlitlighet, integritetsskydd, att tillstånd finns och hur obeställbara försändelser hanteras efterlevs, liksom , att vara begränsad till brevbefordran. Genom ändringarna utvidgas tillståndsmyndighetens tillsynsansvar till att omfatta även tillsyn över att meddelade tillståndsvillkor efterlevs. 17 § Myndigheten får möjlighet att meddela förelägganden för att upprätthålla efterlevnaden även av meddelade tillståndsvillkor. 18 § Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, tillståndsmyndigheten ges möjlighet att ta ut avgift även för ansökningar om förhandsbesked. Genom punkt 2 i övergångsbestämmelserna kommer de skärpta bestäm- melserna i 5 § om tillståndsprövning att omfatta endast sådana ansök- ningar om tillstånd som kommer in till tillståndsmyndigheten efter ikraftträdandet. I punkt 3 ges möjlighet för tillståndsmyndigheten att, under en begrän- sad period, förena befintliga tillstånd med villkor, trots att dessa villkor inte meddelas i samband med att tillståndet beviljas eller i samband med att ett tidigare villkors giltighetstid löper ut eller med stöd av att det finns 10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport 2 § Enligt den nuvarande lydelsen av första stycket första meningen undantas postbefordran från lagens tillämpningsområde. I andra meningen hän- visas dock till 14 § postlagen, där det anges att vissa delar av lagen skall vara tillämplig i fråga om postbefordringsföretags ansvar gentemot den som har anlitat företaget för befordran av paket inom landet. Till följd av att paket inte längre omfattas av begreppet postverksamhet upphävs 14 § postlagen. Detta föranleder att hänvisningen i förevarande paragraf till 14 § postlagen bör utgå. Det förhållande att paket ändå ingår i den sam- hällsomfattande posttjänsten medför dock att paragrafen, för undvikande av missförstånd, dessutom bör ändras på det sättet att det anges att lagen inte skall tillämpas på brevbefordran, i stället för postbefordran. Däri- genom står det klart att lagens bestämmelser är tillämpliga i fråga om paketbefordran. 10.3 Förslaget till lag om ändring i järnvägstrafiklagen (1985:192) 1 kap. 1 § Enligt tredje stycket i paragrafens nuvarande lydelse skall lagen inte tillämpas på postbefordran med järnväg. Reglerna i järnvägstrafiklagen bör dock gälla för all befordran av paket. För att tydliggöra detta bör ordet postbefordran ändras till brevbefordran (jfr kommentaren till 2 § lagen (1974:610) om inrikes vägtransport). Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684) Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (1993:1684) dels att 14 § skall upphöra att gälla, dels att 1 3, 5, 5 a, 15, 17 och 18 §§ samt rubriken närmast före 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 1 a, 4 b, 5 b c, 7 a och 7 b §§, samt närmast före 1 a, 5 b och 7 a §§ nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Grundläggande post- och kassa- service Samhällsomfattande posttjänst 1 § I landet skall det finnas en riks- täckande postservice som innebär att brev, andra adresserade för- sändelser som väger högst och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser beford- rade till enhetliga och rimliga pri- ser. Det skall därvid finnas möjlig- het att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Därutöver skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Det skall finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till enhetliga och rimliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga pri- ser. 2 § Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer skall fortlö- pande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att post- servicen och kassaservicen motsva- rar samhällets behov. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer skall fort- löpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsten och kassaservicen motsvarar samhällets behov. 3 § Med postverksamhet avses i lagen regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket. Brev och paket som hanteras i postverksamhet utgör postförsän- delser. Med brev avses adresserade postförsändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst . Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpning av lagen. Med paket avses adresserade postförsändelser som väger mer än 2 men högst . Med postverksamhet avses i lagen regelbunden befordran av brev mot avgift. Med brev avses adresserade för- sändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst . Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpning av lagen. skall efter ansökan meddela förhands- besked om tillstånd enligt 4 § be- hövs för viss postverksamhet. Ett förhandsbesked gäller och under de förutsättningar i övrigt som anges i beskedet. 5 § Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Tillstånd enligt 4 § skall beviljas, om sökanden inte saknar förut- sättning att bedriva postverksamhet på det sätt som anges i första stycket. Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.