prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Även överföring av pensionsrätt för premiepension kan förväntas leda till en merkostnad för försäkringskollektivet. Denna kan beräknas vara ungefär i samma storleksordning som vid delning av pensionsrätt. Det får anses rimligt att samma överväganden gör sig gällande vid överföring av pensionsrätt för premiepension som vid delning av pensionsrätt och att också en sådan lösning skall vara kostnadsneutral. I synnerhet som premiepensionssystemet är en del i ett obligatoriskt pensionssystem bör inte en frivillig möjlighet att överföra sådan pensionsrätt få medföra kostnader för dem som inte väljer detta. Även vid överföring av pensionsrätt för premiepension finns således ett behov av att justera värdet av den överförda pensionsrätten. En sådan justering med de justeringsfaktorer som föreslogs i Ds 1995:41 får emellertid av flera skäl anses mindre lämplig. Den före- slagna justeringen innebar nämligen att i princip endast en faktor, kön, var avgörande för hur en omräkning skulle ske, medan andra faktorer som också kan ha betydelse för kostnaderna inte skulle beaktas. Denna konstruktion avviker från jämställdhetspolitik, såväl nationellt som internationellt, och ett sådant inslag i ett nytt och reformerat pen- sionssystem bör därför undvikas. Det kan också ifrågasättas om en sådan konstruktion är i överensstämmelse med EG:s jämställdhetsdirektiv /7/EEG om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet vilket är tillämpligt på lagstadgade system som lämnar skydd vid bl.a. ålderdom. Den justeringsmetod som bör väljas bör därför behandla kvinnor och män lika som kostnaderna som är förknippade med överföring av pensionsrätt för premiepension bärs av dem som använder sig av möj- ligheten till överföring, så att de som inte använder sig av denna möjlig- het inte förlorar på att överföring får ske. Regeringen föreslår att en justering skall göras på premiepensions- kontot för den som mottagit överförd pensionsrätt för premiepension. Justeringen bör då som ovan nämnts behandla kvinnor och män lika samt bestämmas med beaktande av de merkostnader för kollektivet som möj- ligheten att överföra pensionsrätt för premiepension har medfört. Detta innebär att pension från överförd pensionsrätt måste beräknas separat men att beräkningen skall vara densamma oavsett om den mottagande maken är kvinna eller man. En justering av premiepensionen bör således ske med beaktande av alla faktorer som är av betydelse i detta sammanhang. Den viktigaste faktorn är den sammantagna åldersskillnaden mellan de som överför respektive tar emot pensionsrätt för premiepension. Eftersom kvinnor genomsnittligt sett lever än män kommer kostnaderna för premiepensionssystemet att öka vid överföringar från män till kvinnor. De arvsvinster som tillförs systemet kommer då att minska och premie- pensionerna blir generellt sett lägre. På motsvarande sätt kommer sys- temet typiskt sett att tillföras medel vid överföringar från kvinnor till män. I vilken utsträckning överföringarna av pensionsrätt för premiepension går från man till kvinna respektive från kvinna till man har således betydelse i sammanhanget. Det har också de försäkrades genomsnittliga livslängd och förvärvsinkomster liksom en hel del andra faktorer. Exempelvis kan personer med stor sannolikhet att avlida i något högre grad förväntas överföra pensionsrätt till maken. Effekterna av ett sådant s.k. moturval begränsas emellertid av att det enligt vad som föreslagits endast skall vara möjligt att överföra den för året intjänade pensionsrätten. Även de administrativa kostnader som uppkommer bör beaktas. Så långt det är möjligt bör justeringen med anledning av överföring baseras på vad som faktiskt är känt om kostnaderna för sådana över- föringar. Beräkningarna i samband med överföringen bör därför grunda sig på senast kända livslängdsstatistik, kända förhållanden om vilka som överför pensionsrätt etc. Om det skulle visa sig att möjligheten att överföra pensionsrätt mellan makar endast skulle utnyttjas av män för överföring av pensionsrätt för premiepension till kvinnor skulle endast kvinnornas pension till den del den härrör från överförd pensionsrätt justeras ned. Det skulle då i och för sig kunna hävdas att det föreligger s.k. indirekt diskriminering, dvs. att en regel som är neutralt utformad missgynnar en mycket större andel kvinnor än män. En sådan regel kan dock godtas om den rätt- färdigas av objektiva faktorer som helt saknar samband med diskrimi- nering på grund av kön. I detta fall motiveras reglerna om beräkningen av pension som härrör från överförd pensionsrätt för premiepension av att premiepensionssystemet skall vara ett fonderat system, vilket ställer stora krav på försäkringsmässiga och exakta beräkningar. Något tillskott till systemet från staten eller från det övriga försäkringskollektivet skall inte förekomma som den merkostnad som kan vara förknippad med överföring av pensionsrätt för premiepension endast skall belasta dem som utnyttjar möjligheten till överföring. Dessa skäl bör anses godtagbara. I Ds 1997:67 föreslogs att justeringen skulle ske i samband med att pensionerna betalas ut. Under den fortsatta beredningen har frågan om tidpunkten för justeringen övervägts på nytt. Det har under dessa över- väganden ansetts angeläget att de makar som önskar använda sig av möj- liheten till överföring av pensionsrätt för premiepension i så stor ut- sträckning som möjligt känner till konsekvenserna av överföringen för sitt beslut. Den i Ds 1997:67 föreslagna lösningen innebar att det kan gå från det att överföringen äger rum tills dess justeringen sker. Det torde vara en fördel om justeringen i stället sker i närmare anslutning till tidpunkten för överföringen. Det är vidare en fördel om denna justering sker vid samma tillfälle som övriga justeringar som har att genomföra på de försäkrades premiepensionskonton. Kontojusteringen för överföring skall göras med stöd av uppgifter om livslängdsstatistik, åldersskillnader, överföringsflöde, moturval och övriga kostnader för ett visst år. En i flera avseenden likartad försäkringsmässig bedömning skall göras i premiepensionssystemet för efterlevandeskyddet . Sedan pensionsrätten för premiepension har fastställts och i samband med att överföring sker till förvaltare i värdepappersfond eller AP-fond skall nämnda justering göras. Även vissa andra justeringar, t.ex. uttag för kostnader, skall ske vid samma tillfälle. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att kontojusteringen i första hand bör göras löpande och försäkringsmässigt sedan pensionsrätten för premiepension har fastställts och i samband med att överföring sker till förvaltare i värdepappersfond eller AP-fond. En sådan omräkningsmodell är lämplig särskilt om den ger utrymme för viss återbäring. Systemet kan också sägas svara mot en försäkringsmässig skälighetsprincip tillämpad för varje kalenderår. Det bör dock ankomma på att mot bakgrund av de angivna princi- perna och i enlighet med vad som gäller om betryggande antaganden om dödlighet och andra riskmått enligt försäkringsrörelselagen (1982:713), slutligen välja vilken teknisk lösning som skall tillämpas. Hur stor justering som behöver ske är bl.a. beroende av hur stora to- tala belopp som överförs till kvinnor respektive till män. Om så gott som all överföring skulle ske från män till kvinnor skulle den årliga pensionen behöva räknas ned med för det fall enbart nu aktuell livslängdsstatistik beaktades. Om överföringen skulle bli lika vanlig i båda riktningarna skulle pensionen å andra sidan räknas upp . Till detta kommer dock att även effekterna av moturval, administrations- kostnader m.m. skall beaktas, vilka inte kan beräknas närmare här. Det är, som ovan nämnts viktigt att konsekvenserna av överföringen är förutsägbara för anmälan om överföring. Med den här förordade lösningen för justering av överförd pension kan en god förut- sägbarhet uppnås vid överföringstillfället. Det bör vara möjligt att under vissa antaganden lämna besked om vilken ungefärlig justering som skall ske på mottagarens premiepensionskonto till följd av den överförda pen- sionsrätten. En sådan prognos bör såväl de allmänna försäkringskassorna som kunna lämna. Sistnämnda myndighet bör därför regelbundet lämna information om detta till försäkringskassorna. 14.6 Ändring av verkställd överföring i vissa fall Regeringens förslag: Om, efter verkställd överföring av rätt till pre- miepension, denna pensionsrätt ändras på grund av underlåten av- giftsbetalning, ändrad taxering eller annan liknande åtgärd, skall överföringen justeras med de nya pensionsrättsförhållandena som grund. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 1997:67 överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten bör, precis som enligt förslaget om delning av pensionsrätt, vara att en verkställd över- föring av pensionsrätt för premiepension inte bör kunna bringas att återgå för att en av makarna eller båda önskar det. Det kan däremot på samma sätt som efter delning hända att t.ex. den pensionsgrundande inkomsten för den överförande maken förändras efter överklagande av ett taxeringsbeslut eller efter annan liknande åtgärd. Det kan också vara så att maken har haft inkomster av annat för- värvsarbete (egenföretagarinkomster) men inte erlagt pensionsavgifter i föreskriven ordning, varför pensionsrätten efter justering blir lägre än den antogs vara då överföringen verkställdes. Överföringen av pensionsrätt för premiepension bör på samma sätt som enligt förslaget om delning av pensionsrätt verkställas i samband med att pensionsrätt för det aktuella intjänandeåret fastställs. Det är då inte alltid klarlagt om pensionsavgifter avseende egenföretagarinkomster överföringen avser har erlagts eller inte, eftersom detta kan ske fram till året efter fastställelseåret. Efter överväganden förordades i Ds 1995:41 den lösningen att i denna situation skulle en ny delning verkställas med makarnas nya pensionsrättsförhållanden som grund. En verkställd överföring av pensionsrätt för premiepension bör i detta avseende behandlas i huvudsak på samma sätt som en verkställd delning enligt förslaget i Ds 1995:41. Överföringen bör således inte gå åter utan i stället justeras efter den givande makens nya pensionsrättsförhållanden. Det kan härvid noteras att det torde bli fråga om färre justeringar än med en ordning för delning, eftersom endast ändringar i den överförande makens pensionsrättsförhållanden är av intresse i detta sammanhang. Enligt förslaget i Ds 1995:41 skulle en delning upphävas i de fall där pensionsgrundande inkomst i efterhand ändrats så att förvärvsvillkoret inte längre var uppfyllt. Bakgrunden härtill var att delning inte skulle verkställas för år då någon av makarna tillgodoräknats pensionsrätt för barnår eller plikttjänstgöring som var latent på grund av att förvärvs- villkoret inte uppfyllts. Motsvarande problem kommer inte att uppstå vid överföring av pensionsrätt för premiepension, eftersom pensionsrätt för barnår och plikttjänstgöring tillgodoräknas i sin helhet inom fördel- ningssystemet fram till dess förvärvsvillkoret uppfyllts. Det kan emellertid förhålla sig så att en make har tillgodoräknas pen- sionsrätt för barnår inom premiepensionssystemet, eftersom maken enligt vad som framgick vid fastställelsetidpunkten hade uppfyllt för- värvsvillkoret. Maken har vidare överfört hela den intjänade pensionsrätten för premiepension till sin make. Efter ändring av den pensionsgrundande inkomsten visar det sig emellertid att maken i realiteten inte hade uppfyllt förvärvsvillkoret. Även i en sådan situation bör den verkställda överföringen göras om på grundval av de nya förutsättningarna. 14.7 Vissa konsekvenser av överföring av pensionsrätt för premiepension En verkställd överföring av pensionsrätt för premiepension medför på samma sätt som delning att makarna får en annan faktisk pensionsbehåll- ning än överföringen förutan. Detta förhållande skall emellertid enligt det förslag som läggs fram här inte påverka makarnas eventuella garanti- pension. Överföringen av pensionsrätt för premiepension skall, enligt vad som nämnts ovan, inte påverka varken den överförande eller den mottagande makens rätt till garantipension. Därigenom uppstår inte de svårförutsedda konsekvenser som var ett av de starkaste skälen till att förslaget om delning ifrågasattes av remissinstanserna. Garantipensionen skall alltså enligt förslaget här beräknas som om någon överföring inte hade ägt rum. Detta innebär att den överförande makens eventuella garantipension beräknas på grundval av en högre in- komstgrundad pension än maken faktiskt uppbär, medan den mottagande maken får sin eventuella garantipension beräknad på en lägre inkomstpension än den verkliga. Makarna får på detta sätt en betydligt större möjlighet att förutse resultatet av en överföring än de skulle ha fått om överföringen hade påverkat storleken på garantipensionen. Eftersom premiepensionen utgör endast en mindre del av den totala in- komstgrundade ålderspensionen, bör det förhållandet att en make som överfört pensionsrätt för premiepension blir berättigad till en lägre ga- rantipension än vad den faktiska inkomstgrundade ålderspensionen be- rättigar till kunna accepteras. Förslaget om överföring av pensionsrätt för premiepension har således i detta avseende stora fördelar jämfört med förslaget om delning. Detta framgår också av de beräkningar som redovisats tidigare i detta avsnitt och som visar vilken effekt i garanti- pensionshänseende som delning respektive överföring av pensionsrätt för premiepension får för makarnas totala gemensamma pensionsinkomster. En annan fördel med förslaget om överföring av pensionsrätt för pre- miepension är, som tidigare nämnts, att också makar som tillhör mellan- generationen kan beredas möjlighet att överföra pensionsrätt för pre- miepension. En konsekvens som är ofrånkomlig i sammanhanget är dock att möjligheten att överföra pensionsrätt kommer att få relativt liten betydelse för de första årsklasserna som kan överföra pensionsrätt, vilket hänger samman med att de på grund av kvotdelsberäkningen kommer att tillgodoräknas endast små belopp i premiepensionssystemet och att överföring typiskt sett kommer att ske under relativt få år. Makarna i dessa åldersklasser kan emellertid fortsätta att tjäna in pensionsrätt för premiepension de fyller och fr.o.m. det år de fyller utnyttja möjligheten till överföring i sin helhet, eftersom de då om de väljer att fortsätta förvärvsarbeta kommer att tjäna in pensionsrätt fullt ut i det reformerade systemet. Något som påpekades i Ds 1995:41 och som av vissa remissinstanser framhållits som negativt med delning, är att makarnas familjeekonomi under vissa förutsättningar kan komma att på- verkas av att de delat pensionsrätt. Om den make som haft högst för- värvsinkomster går i pension först, ersätts denne makes förvärvsin- komster med en pension som är lägre än den skulle ha varit delningen förutan. Inte förrän den andre maken går i pension får makarna glädje av att denne make i gengäld har högre pension. Motsvarande situation kan uppstå även med den nu förslagna lösningen men i mindre omfattning, eftersom överföringen endast kan avse en begränsad del av den totala pensionsrätten. I viss mån kan emellertid makarnas familjeekonomi också påverkas av reglernas samspel med garanti- pensionssystemet, eftersom den givande makens eventuella garantipen- sion kommer att beräknas som om överföringen inte ägt rum, dvs. redu- ceras med en högre inkomstgrundad ålderspension än den maken faktiskt uppbär. Några remissinstanser har hävdat att förslaget om en ordning för löpande delning skulle kunna användas som ett skatteplaneringsinstru- ment på så sätt att makarna genom att dela pensionsrätt skulle kunna göra marginalskattevinster. Med en överföringsmöjlighet som endast gäller premiepensionsdelen kan dock endast mer begränsade skattevinster uppkomma. En fråga som aktualiseras vid överföring av pensionsrätt för premie- pension är hur denna möjlighet skall samspela med beräkningen av bo- stadstillägg till pensionärer. Bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer utbetalas bl.a. till den som är bosatt i och uppbär ålderspension enligt lagen om allmän försäkring. Vid beräkningen av bostadstillägget är utgångspunkten att bostadstillägg ges med en viss andel av den sökandes bostadskostnad inom ett visst kost- nadsintervall. Tillägget minskas därefter med hänsyn till storleken av pensionärens årsinkomst. Som årsinkomst räknas inte t.ex. folkpension och ATP i den mån den har inneburit en reducering av pensionstill- skottet. Vid beräkningen undantas också olika bidragsformer, såsom socialbidrag, familjebidrag och studiehjälp i olika former. Årsinkomsten påverkas dock av avkastningen av pensionärens förmögenhet enligt en viss schablon. Före påverkades inte beräkningen av den inkomst av anställning eller intäkt av aktiv förvärvsverksamhet som en ålderspensionär hade trots att ålderspension uppbars. Regeln hade över- förts från den tidigare lagen om kommunalt bostadstillägg till pensio- närer och tillkom för att minska marginaleffekterna för arbetsinkomster och därmed stimulera ålderspensionärerna att arbeta i då arbetskraftsbrist rådde. budgetproposition fann rege- ringen emellertid att det i det rådande statsfinansiella läget inte var rim- ligt att betala ut bostadstillägg utifrån en lägre inkomst än den faktiska och på så sätt betala ut bostadstillägg till personer som har ekonomisk förmåga att själv betala sin bostadskostnad. Mot denna bakgrund skall numera alla arbetsinkomster påverka bostadstilläggets storlek. De nuvarande reglerna om bostadstillägg till pensionärer är utformade med utgångspunkt från det nuvarande systemet med folkpension/ pensionstillskott och ATP. Reglerna om hur bostadstillägget skall beräknas och hur inkomstprövningen skall ske måste därför anpassas till reglerna i det reformerade pensionssystemet. Dessa frågor är för när- varande föremål för beredning. Redan här kan emellertid finnas anled- ning att överväga hur den pensionsrätt för premiepension som överförts från en make till en annan skall behandlas såvitt avser beräkningen av storleken på bostadstillägget. Frågan är om bostadstillägget skall beräk- nas på samma sätt som garantipensionen, dvs. som om någon överföring inte har skett, eller om bostadstillägget skall beräknas efter den faktiska pension som makarna har efter överföringen. Inkomstprövningen vid beräkning av bostadstillägget har gjorts alltmer fullständig och är nu beroende av alla arbetsinkomster, ATP som överstiger pensionstillskottet samt kapitalinkomster. Det kan finnas an- ledning att utgå från att rätten till bostadstillägg även efter anpassningen till det reformerade systemet kommer att vara beroende av en inkomst- prövning i samma utsträckning som . Rätten till garantipension kommer däremot, enligt förslaget i propositionen om Garantipension, m.m, inte att vara beroende av motsvarande inkomstprövning. Mot bak- grund av vad som sagts kan det anföras skäl för att överförd pensions- rätt på samma sätt som övrig intjänad pensionsrätt för premiepension skall påverka inkomstprövningen av bostadstillägget genom att detta beräknas på grundval av bl.a. makarnas faktiska pension från premiepen- sionssystemet. Ett annat skäl för en sådan lösning kan anses vara att bostadstillägget skall täcka en faktisk kostnad, varför det skulle kunna upplevas som stötande att betala ut bostadstillägg till någon som har förmåga att själv stå för denna kostnad, som ett sådant tillägg inte betalas ut till den som har större behov av det. Att beräkna bostadstillägget med hänsyn till makarnas faktiska pre- miepension efter överföring kommer emellertid att innebära att den make som har överfört pensionsrätt för premiepension kan bli berättigad till ett större tillägg än han eller hon annars skulle ha varit, dvs. att bostadstillägget i viss mån kompenserar den inkomstförlust som överföringen har medfört. blir dock den mottagande maken berättigad till ett lägre tillägg än eljest. I själva verket är det kanske så att möjligheten till överföring av pensionsrätt för premiepension i många fall kommer att utnyttjas av makar där den givande maken ligger i ett sådant inkomstintervall att bostadstillägg, oavsett om överföring sker eller inte, aldrig blir aktuellt. En lösning där bostadstillägget beräknas efter den faktiska pensionen torde därför inte innebära en ökad kostnad för staten. Som ovan nämnts har regeringen emellertid för avsikt att utreda bl.a. de här redovisade frågeställningarna i särskild ordning. Ordningen med delning av pensionsrätt skulle också enligt vad som diskuterats i Ds 1995:41 kunna innebära särskilda problem såvitt avser samordningen med tjänstepensioneringen. I de fall tjänstepensionssyste- men bruttosamordnas med den allmänna pensioneringen skulle det kunna inträffa att den vinst den ena maken gör genom delning inte mot- svaras av en förlust för den andre maken. I stället skulle förlusten falla på tjänstepensionssystemet. Detta problem uppstår även med den nu för- slagna ordningen för överföring av pensionsrätt för premiepension. Pro- blemet blir dock mindre accentuerat i och med att överföring av pen- sionsrätt för premiepension rör enbart en mindre den av den totala pen- sionsrätten. På samma sätt som beträffande delning av pensionsrätt torde det vara möjligt att komma till rätta med effekter av detta slag inom ramen för konstruktionen av tjänstepensioneringen. 15 Pensionsrätt för förfluten tid 15.1 Allmänt om tillgodoräknande av pensionsrätt för förflu- ten tid Regeringens förslag: I det reformerade ålderspensionssystemet skall pensionsrätt tillgodoräknas även för tid före lagstiftningens ik- raftträdande . Därvid skall pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster och pensionsgrundande socialförsäkringsersätt- ningar m.m. fastställas . Även pensionsrätt för förtids- pensionärer med s.k. antagandeinkomst och pensionsgrundande be- lopp för barnår skall tillgodoräknas fr.o.m. . Pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring skall tillgodoräknas . Pensionsrätt för förfluten tid skall fastställas endast för den som lever och som är född eller . För tid skall den anses försäkrad för inkomstgrundad ålderspension som respektive år har varit försäkrad för tilläggs- pension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) eller enligt lagen (1959:291) om försäkring för allmän tilläggspension. Pensionsrätt för år i förfluten tid skall inte fastställas till den del summan av pensionsgrundande inkomst och pensionsgrundande be- lopp överstiger 7,5 gånger det vid ingången av gällande bas- beloppet enligt AFL (för åren 1995 1998 det förhöjda basbeloppet). Pensionsrätt för förfluten tid skall i princip tillgodoräknas endast inom ramen för fördelningssystemet. 1998 skall dock pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster och pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. tillgodoräknas även inom premiepensionssystemet. Därvid skall av pensionsunderlaget tillgodoräknas som pensionsrätt inom fördelningssystemet och av pensionsunderlaget tillgodoräknas som pensionsrätt för premiepension. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 1995:41 stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: invänder mot att avsättning till någon del skall göras till premiepensionssystemet eftersom organisationen anser att något premiepensionssystem inte bör införas. () påpekar att vid beräkningen av pensionsrätter i det reformerade ålderspensionssystemet för förfluten tid sker ingen successiv real nedräkning av intjänandetaket bakåt i tiden och att det därför föreligger asymmetri i behandlingen och förfluten tid. KI anför att det borde vara möjligt att intjänandetaket räknas bakåt i tiden med det inkomstindex som fastställs för historisk tid.