prop · GL03127 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är därför viktigt att fortlöpande följa utvecklingen för att vid behov kunna se över regleringen. 7.3 Prisregleringen 7.3.1 Prismålet Regeringens förslag: EG-direktivets krav på taxor som grundar sig på kostnaderna för samhällsomfattande posttjänst och separat kostnadsredovisning för operatörer som svarar för sådan förs in i postlagen. Kravet på enhetliga priser för försändelser som ingår i den samhälls- omfattande posttjänsten kvarstår. I lagtexten förtydligas dock att detta endast gäller för enstaka försändelser. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. Några remissinstanser (), Fria Postopera- törers Förbund och är dock av olika skäl tveksamma till lokalporto. Handikappförbundens samarbetsorgan anser att kravet på rabatterade föreningsporton bör finnas kvar. , och avstyrker dock en prisreglering med hänvisning till att det på en avreglerad marknad inte behövs någon prisreglering samt att ett bemyndigande för regeringen att vid behov föreskriva om ett nytt pristak är ett tillräckligt starkt medel för att förhindra oskäliga prishöjningar. Skälen för regeringens förslag: Postlagen och avtalet mellan staten och innehåller två olika prismål eller skydd mot alltför krafti- ga prisökningar. Dels finns ett generellt prisskydd i postlagen genom kravet på att den grundläggande postservicen i landet skall erbjudas till enhetliga och rimliga priser, dels finns ett specifikt skydd i avtalet mellan staten och som riktar in sig enbart på priserna för privatperso- ners post, dvs. Här behandlas det generella prisskyddet. Pris- taket behandlas i avsnitt 7.3.2 Det generella skyddet gäller alla, dvs. samtliga hushåll, företag och organisationer i hela landet. Kravet på enhetliga priser omfattar enligt tidigare propositioner (prop. 1993/94:38, s. 150 och prop. 1995/96:218, s. 63) endast enstaka försändelser, som kan vara brev eller andra adresse- rade försändelser upp till , samt paket (). Med enstaka försändelser avses endast styckevis befordran av brev och paket. I för- arbetena anges vidare att då det är fråga om befordran av en större mängd post som lämnas in från exempelvis ett företag vid ett och samma till- fälle, är prissättningen fri. Befordringspriserna skall vidare vara rimliga, dvs. en privatperson skall utan vidare ha råd att utnyttja brevtjänsterna. En jämförelse mellan EG-direktivets krav och nuvarande svenska reglering visar att det finns vissa skillnader mellan EG:s krav och de svenska kraven. Enligt EG-direktivet skall priserna för den samhällsomfattande posttjänsten grunda sig på kostnaderna. Detta krav införs nu i postlagen. Vidare införs i postlagen ett krav på att en operatör som utses svara för samhällsomfattande posttjänst redovisar kostnaderna för dessa posttjänster separat från övriga tjänster som denne tillhandahåller. Kraven skall gälla för försändelser som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Enhetliga priser Postlagen innehåller inte någon definition av begreppet enhetliga priser. Såsom begreppet har tillämpats, har det medgivit ett omfattande system med avgifter som varierar med hänsyn till inlämningsvolym, sorterings- grad, inlämningsställe, inlämningstid, tidsutdräkt för tjänsten, betalnings- sätt (frimärken, frankering, faktura, m.m.) innehåll i försändelsen, dimension, osv. Sammantaget innebär det att priset för ett 20 grams brev som befordras av mellan punkten A och punkten B kan variera i pris mellan och . Regeringen anser att kravet på enhetliga priser för försändelser som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten skall kvarstå i postlagen. Det bör dock i lagtexten uttryckligen anges att kravet endast gäller för en- staka försändelser. Härutöver står det operatörerna fritt att avtala om priset för försändelser som lämnas för befordran på annat sätt än stycke- vis och i sådan mängd att det innebär en enklare hantering för opera- törerna. Kravet på enhetliga priser är motiverat av postpolitiska skäl och som angivits ovan får sådana krav ställas av medlemsstaterna enligt EG- direktivet (se avsnitt 5). Kravet på enhetliga priser hindrar inte en differentierad prissättning för olika typer av tjänster för vilka det finns en differentierad kostnads- bild. En tjänst som innebär t.ex. lokal befordran till en lägre kostnad kan således erbjudas till ett lägre pris. Detta förutsätter dock att tjänsten er- bjuds inom hela landet och att priset för lokal befordran av enstaka för- sändelser är enhetligt för hela landet. Ett för hela landet enhetligt porto kan inte vara strikt kostnadsbaserat i varje enskilt fall. Ett över hela landet enhetligt porto som grundas på genomsnittskostnaderna för rikstäckande respektive lokal befordran av enstaka försändelser kan emellertid sägas uppfylla kravet på att grunda sig på kostnaderna. Rimliga priser Motsvarande definitionsbehov, som för enhetliga priser, finns beträf- fande begreppet rimliga priser . Den vägledning som finns är kravet på hänsyn till kostnader som omnämns i prop. Ändringar i postlagen m.m. (1995/96:218), dvs. dels att priserna inte skall vara betungande, dels att hänsyn skall tas till kostnaderna. Detta har emellertid inte preciserats i postlagen (1993:1684). Däremot finns krav i EG-direktivet om dels att taxorna skall grunda sig på kostnaderna, dels separat redovisning av kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten. Vad som är betungande bör relateras till hushållens totala årliga ut- gifter. Genomsnittshushållet köper 66 st frimärken för alternativt (dvs. till normalporto respektive rabatterat porto). Detta är en liten årlig utgift för de flesta hushåll. Däremot kan portokostnader vara betungande för företag, föreningar, organisationer m.fl. som vare sig får privatpersoners erbjudande om rabatterade frimärken eller storsänd- ningsrabatter. Portokostnader kan också vara betungande för de hushåll som skickar ovanligt många brev. Det centrala är att var och en i landet bör ha möjlighet att till ett rim- ligt pris utnyttja den samhällsomfattande posttjänsten och att ingen ute- sluts från denna p.g.a. orimligt höga portokostnader i förhållande till hushållsinkomsten. 7.3.2 Pristak Regeringens förslag: Ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer ersätter nuvarande prisreglering i avtalet mellan staten och . Kravet i avtalet för att erbjuda rabatterade frimärken till hushållen avskaffas. ges i uppdrag att löpande följa prisutveck- lingen samt att noga kontrollera att pristaket följs. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till promemorians förslag. Några har dock framfört att regeringens möjlighet att reglera priserna inte bör utnyttjas förrän det verkligen visar sig att det är nödvändigt och att marknaden inte klarar att hålla priserna på rimliga nivåer. Skälen för regeringens förslag: Den granskning som redovisas i promemorian av det nuvarande pristaket i avtalet mellan staten och , visar att dess konstruktion har ett antal väsentliga brister. Det finns flera osäkerhetsmoment som påverkar tillförlitligheten i utfallet, t.ex. de olika viktningarna och bruket av genomsnittsindex. Det innebär bl.a. att ändringar i vissa grundförutsättningar kan ge stora skillnader i det utrymme som finns för att höja portot utan att pristaket överskrids, t.ex. genom valet av viktning för rabatterade frimärken. Frå- getecken finns också rörande vilket index som är mest lämpligt, rapporte- ringstidpunkten för PTS uppföljning samt överföringen mellan åren. I postdirektivet ställs krav på kostnadsbaserade taxor, lika behandling av alla kunder samt separat kostnadsredovisning för den samhällsomfat- tande posttjänsten. Efterlevnaden av direktivets krav skall kontrolleras löpande genom tillsynsmyndighetens (PTS) tillsyn. Frågan är om kraven i EG-direktivet är tillräckliga för att skydda post- kunderna från alltför höga portokostnader eller om kraven behöver kompletteras med någon form av prisreglering. Mot att enbart förlita sig till EG-direktivets krav talar att det finns en stark uppslutning kring behovet av det skydd som ett pristak innebär. Ett pristak anses även ha en återhållande effekt på övriga posttaxor. saknas dessutom alternativ till för de flesta användare, vilket medför ett behov av prisskydd för dessa grupper. Det har också visat sig, bl.a. i samband med den analys av Posten AB:s ekonomi som genomförts, att det är mycket svårt att beräkna den faktiska kostnaden för olika posttjänster. Trots kravet på separat kost- nadsredovisning kommer det att vara komplicerat och resurskrävande för PTS att bedöma om EG-direktivets krav har uppfyllts. Den analys som gjorts i promemorian visar bl.a. att komplexiteten i pristakets konstruktion inte står i proportion till de värden som skall skyddas och att nuvarande pristak har lett till ett oöverskådligt system med rabatter. Pristaket har inte hindrat från att höja normalportot mer än nettoprisindex (NPI) för vart och ett av åren 1994 1997. Dessutom har den höjning av normalportot som genomfördes inte inneburit något överskridande p.g.a. pristakets konstruktion. Resultatet blir att portonivån anpassats till pristakets konstruktion, dvs. viktningen mellan normalporto och rabatterat porto. Förtro- endet för den nuvarande prisregleringens förmåga att hålla ner portokost- nader har hos t.ex. små och medelstora företag rubbats av de kraftigt ökade portokostnaderna som inflationen varit nära nog obefint- lig. Nuvarande system präglas också av bristande flexibilitet när ändrar sin prisstruktur. Det gällande pristaket återspeglar inte post- lagens krav på enhetliga och rimliga priser åt alla, utan inriktas på en mycket smalare skyddsgrupp privatpersoner som dessutom i prakti- ken inte kan avgränsas. Det är regeringens mening att nuvarande pris- reglering bör reformeras i grunden. Därför föreslås att EG-direktivets krav på rimliga priser kompletteras med att regeringen bemyndigas före- skriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. Bemyndigandet är relativt vitt då det omfattar alla försändelser inom postverksamheten, dvs. adresserade försändelser upp till . Orsaken till att bemyndigandet bestäms omfatta hela området är att den konkur- rens som finns på postmarknaden ännu överlag är förhållandevis begränsad och koncentrerad till storstadsregionerna. Ett exempel är befordran av tidningar och tidskrifter. togs prismålet för befordran av vissa tidningar och tidskrifter bort. Detta var ett led i försöken att komma tillrätta med de stora underskotten i tidnings- och tidskriftsbefordran. Enligt nu gällande regler fastställer själva sina priser för tidnings- och tidskriftsbeford- ran. Någon statlig ersättning betalas inte längre ut. Bolagets ambition är att avveckla underskottet i huvudsak genom rationaliseringar men till viss del även genom avgiftshöjningar. Posten AB:s förändrade prissätt- ning har inneburit konsekvenser som uppfattats som negativa, speciellt för de tidningar och tidskrifter som inte har något alternativ till Posten AB:s befordran. För dessa tidningar, adresserade veckotidningar och medlemstidningar samt andra fack- och specialtidningar, är möjlighe- terna små att pressa priserna på den befintliga marknaden. kommer också under en överskådlig framtid sannolikt att vara den enda rikstäckande distributören av dessa tidningar. Mot bakgrund av de speciella förhållanden som gäller på postmarkna- den och det faktum att (bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) framhållit vikten av att hela landets företag och hushåll har tillgång till en tillfredsställande postservice till rimliga priser anser rege- ringen det bör finnas möjlighet att ingripa om prissättningen blir orimligt hög. Det föreslagna bemyndigandet innefattar en möjlighet att reglera prissättningen också för befordran av vissa tidningar och tidskrifter. Det är regeringens avsikt att i en förordning utforma ett separat pristak som omfattar normalportot. Syftet att skydda samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser kan därmed säkerställas. Det innebär i praktiken att målgruppen för pristaket vidgas från enbart privatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickas som enstaka försändelser till normalporto. PTS skall övervaka prisut- vecklingen och rapportera till regeringen och liksom upp- märksamma regeringen på om priserna ökar i orimlig takt. Nuvarande prisreglering ersätts alltså med ett enklare och tydligare pristak inriktat på normalportot, dvs. portot för enstaka övernattbeford- rade brevförsändelser. Det bör utformas så att normalportot inte får höjas mer än den allmänna prisutvecklingen. I det pris som privatpersoner betalar ingår moms. Däremot ingår inte detta i det index som används nettoprisindex (NPI) som snarare är anpassat till företagens perspektiv. Det är därför lämpligare att i stället använda konsumentprisindex (KPI) för uppföljning av pristaket, då det bättre speglar ändringar i den prisnivå som konsumenterna möter. bemyndigande för regeringen (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) att teckna avtal med om att sätta gränser för bolagets eventuella höjning av avgiften för privatper- soners inrikes befordran av brevförsändelser kommer alltså att bli in- aktuellt. föreslås att kravet på rabatterade frimärken till privat- personer i avtalet mellan staten och slopas. 7.4 Finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten Regeringens bedömning: Det är regeringens avsikt att genom tillståndsvillkor skall åläggas att tillhandahålla den samhälls- omfattande posttjänsten utan ersättning. Om förhållandena på postmarknaden förändras ytterligare bör frå- gan om ett finansieringssystem åter tas upp till diskussion. bör ur denna aspekt noga följa utvecklingen på postmarknaden och informera regeringen om viktiga förändringar som sker. Promemorians förslag: I promemorian föreslås en särskild lag om postavgift. Enligt förslaget skall alla tillståndspliktiga postoperatörer be- tala en avgift beräknad på antalet förmedlade försändelser . Avgiften skall bidra till att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är negativa till förslaget om finansieringsavgift. Bland andra har , , och framfört synpunkter på analysen av kostnaderna och postavgiftens konstruktion. Den föreslagna avgiften anses vara alltför byråkratisk och ogenomtänkt. Skälen för regeringens bedömning: I samband med bolagiseringen av anförde den dåvarande regeringen att en förändrad konkur- renssituation kunde komma att innebära att Posten AB:s förmåga att till- handahålla den grundläggande postservicen försämrades och att det mot den bakgrunden kunde visa sig nödvändigt att framöver se över systemet med anmälningsplikt till ett tillståndssystem. Detta ansågs skapa en möj- lighet att ålägga postoperatörerna vissa uppdrag eller att avgiftsbelägga postverksamheten som ett medel att uppnå de postpolitiska målen. Genom den lagändring som genomfördes (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) infördes tillståndsplikt för bedrivande av postverksamhet. I sitt betänkande (1996/97:TU3) diskuterar trafikutskottet möjligheten att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten genom en särskild avgift för samtliga postoperatörer som har tillstånd att bedriva postverk- samhet. Ett sådant finansieringssystem skulle behövas om inte längre var villig att tillhandahålla denna tjänst utan särskild ersätt- ning. Enligt EG:s direktiv får medlemsländer etablera en fond för finansie- ring av den samhällsomfattande posttjänsten om denna skyldighet inne- bär att den operatör som tillhandahåller tjänsten drabbas orättvist av en finansiell börda. Fonden bör vara fristående i förhållande till den eller de som kan gynnas av denna. Bidrag till fonden får vara ett villkor vid till- ståndsgivning. De krav som ställs på ett finansieringssystem (fond) enligt EG:s förslag är insyn, icke-diskriminering och proportionalitet. Enbart de tjänster som ingår i direktivets definition av samhällsomfattande posttjänst får finansieras genom fondsystemet. Statens ansvar på postområdet är att säkerställa att alla i hela landet skall kunna skicka och ta emot postförsändelser. Detta sker främst genom avtalet mellan staten och . Bolaget erhåller inte någon ersättning för den posttjänst som staten säkerställer genom avtalet. tillsatte en konsult, , som fick till uppgift att tillsammans med departementet och analysera Posten AB:s ekonomi och kon- cernens förutsättningar att även tillhandahålla en grundläg- gande post- och kassaservice. Enligt denna analys beräknas den extra belastning som uppkommer genom de krav som staten ställer på uppgå till ca . Detta beror bl.a. på den prisreglering som finns i nuvarande avtal samt postlagens krav på enhetliga priser. Härutöver finns ett antal krav som av betecknas upplevda statliga krav , där merkostnaden beräknas till ytterligare ca . Om man bortser från dagens distinktion mellan uttalade och upplevda krav uppgår merkostnaden till ca . Vissa av de merkostnader som bedömer att man har för ut- talade och upplevda statliga krav är sådana att de kommer att försvinna i och med genomförandet av de förslag som läggs i denna proposition. Andra kostnader kommer att kvarstå och möjligen också förändras. Exempelvis är merkostnaden för det nya pristaket ännu inte känd. Vissa av de upplevda merkostnaderna torde vara sådana som bolaget måste bära för att upprätthålla sin affärsmässigt motiverade service, t.ex. ett rikstäckande distributionsnät för brev. har i sitt remissvar till promemorian anfört att merkostnaderna är betydande men att bolaget anser sig kunna klara den servicenivå som föreslås utan ersättning, under förutsättning att får samma konkurrensvillkor som andra dominerande aktörer. Av ovan nämnda rapport framgår att Posten Brev för åren 1992 1996 gett betydande överskott. Prognoserna fram visar på en fallande vinstmarginal. Detta beror dock inte på de statliga kraven utan på marknadens utveckling och konkurrensen från ny teknik, vilket enligt Lybrands bedömning leder till prisanpassning och viss volymminskning av fysiska försändelser. De förslag som bedöms minska Posten AB:s merkostnader är dels att kravet på rabatterade frimärken för privatpersoner slopas, dels att det i likhet med inte ställs några krav beträffande andra rabatter för före- ningar och tidskrifter. Vidare föreslås få möjlighet att anpassa sin service på landsbygden till kundernas behov. Däremot kommer ett krav på övernattbefordran att införas. är det som kommer att åläggas att upprätthålla den samhällsomfattande tjänsten. Det är visserligen enligt regeringens mening principiellt riktigt att samtliga operatörer som är verksamma på postmarknaden är med och finansierar de åtgärder som bedöms nödvändiga för att upprätthålla denna tjänst. Flertalet av remissinstanserna riktar dock allvarlig kritik mot promemorians förslag på finansieringsavgift. Den anses främst vara byråkratisk och utgöra ett etableringshinder. Vidare anser flera instanser att kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten inte blivit klart definierade och att vidare analyser är nödvändiga. PTS och Konkur- rensverket framhåller att för att kunna ta ut en avgift från operatörerna så måste marknaden få växa till sig och postoperatörerna måste få nå en viss storlek och stabilitet i sin verksamhet. För den i promemorian föreslagna avgiften som skall tas ut av post- operatörerna utgår ingen motprestation, vare sig direkt till den avgiftsbe- talande operatören eller till branschen som helhet i form av bidrag eller i annat näringsreglerande syfte. Avgiften är i stället avsedd att finansiera ett viktigt samhällsintresse som kommer enskilda och företag i hela lan- det tillgodo. En avgift som tas ut på detta sätt är därmed att betrakta som en skatt. Med hänsyn till vad som sagts ovan kommer regeringen inte nu att lägga fram något förslag om en avgiftsfinansiering av den samhällsom- fattande posttjänsten. Skulle det visa sig att förhållandena på postmark- naden förändras i sådan omfattning att kan upp- rätthålla denna service utan ersättning och att det föreligger förutsätt- ningar att låta marknadsaktörerna tillsammans finansiera servicen, avser regeringen dock att återkomma till . 7.5 Tillståndsreglering 7.5.1 Tillståndsprövning Regeringens förslag: Den som söker tillstånd skall visa att han har förutsättningar att bedriva postverksamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. Kammarrätten i och avvisar dock den föreslagna skärpningen i tillståndsprövningen. anser att det allmännas kontroll av operatörerna bör skärpas och effektiviseras på de sätt som föreslagits. Verket framhåller dock att kontrollen skall vara inriktad på företagens organisatoriska förutsättningar för att bedriva postverksamhet och att kontrollen under inga omständigheter får inne- bära någon form av behovsprövning, dvs. reglering av utbudet på mark- naden. Skälen för regeringens förslag: För att beviljas tillstånd att bedriva postverksamhet skall sökanden ha förutsättningar att i verksamheten upp- fylla lagens krav på tillförlitlighet och vid befordran av brevförsändelser upprätthålla skyddet för avsändares och mottagares personliga integritet. Prövningen skall inte avse sökandens affärsmässiga förutsättningar att agera i konkurrens med andra aktörer. När tillståndsförfarandet infördes (prop 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) var avsikten dels att förhindra att oseriösa företag träder in på postmark- naden, dels att möjliggöra en förhandsgranskning av den sökandes vilja, förmåga och möjlighet att uppfylla lagens krav på verksamheten. Syftet var att hos allmänheten öka förtroendet för den som vill bedriva post- verksamhet samt att ge den sökande möjlighet att i förväg få bättre kän- nedom om de krav som ställs på verksamheten. Lagregleringen bygger på en presumtion om att tillstånd skall ges. En ansökan om tillstånd bör därmed normalt beviljas och grund för avslag föreligger endast när en sökande saknar möjlighet att bedriva verksam- heten i enlighet med lagens krav. Postmarknaden visar emellertid en helt annan utveckling än de bedöm- ningar om det ringa antal förväntade postoperatörer som gjordes i sam- band med att postlagen antogs och postmarknaden avreglerades. Intresset för att bedriva postverksamhet har framför allt ökat efter den nya prisstruktur som införde . Enligt regeringens mening måste det ansvar som staten har för post- verksamheten i landet, vid sidan om de samhällsomfattande tjänsterna, utgå från behovet av att skydda konsumenterna från oseriösa postopera- törer. Det är nödvändigt att förtroendet i samhället för postbefordran upp- rätthålls. Missförhållanden, bristande tillförlitlighet och andra brister som upptäcks kan rubba allmänhetens förtroende för samtliga operatörer på marknaden. De krav staten ställer på den som vill bedriva postverksamhet måste formuleras med utgångspunkt i postkundernas behov av trygghet och tillförlitlighet vid brevbefordran. Kraven bör framgå av lagstiftningen och dess tillämpning i form av tillståndsvillkor. bör inte regle- ringen av postverksamheten utgöra ett hinder för nya, seriösa operatörer att etablera sig på postmarknaden eller påverka konkurrensförutsättning- arna negativt. PTS tillsyn har inte visat några missförhållanden som skulle motivera en ökad kontroll. Antalet operatörer har emellertid ökat kraftigt, drygt 100 stycken, varav drygt 70 kommit igång med sin verksam- het. Det innebär att PTS med nuvarande resurser får svårt att regelbundet besöka samtliga operatörer. Det kan därför enligt regeringens mening finnas anledning till att i högre grad kräva av sökanden att visa att denne uppfyller postlagens krav. Detta föreslås ske genom att presumtionen för tillstånd enligt nuvarande lydelse av 5 § andra stycket slopas.