prop · GL031 · 1998-01-01 00:00:00 — Med en ökning av marginallönen på ger detta en ökning av det önskade arbetsutbudet på för sammanboende kvinnor. Krisen innebar att efterfrågan på arbetskraft sjönk. Detta medförde att antalet arbetade timmar i ekonomin minskade med . Denna restriktion kan förväntas ha inneburit att ökningen av önskat antal arbetstimmar inte kunnat realiseras. Detta gäller i första hand de som blev arbetslösa . I expertbilagan till visas att arbetstiden för befolkningen i arbete under krisåren utvecklats mindre negativt än vad som kunnat förväntas från historiska mönster. Därigenom kan de sänkta marginalskatterna ha bidragit till att sysselsatta arbetar något mer än som annars hade varit fallet. I KUSK-bilagan konstateras också att arbetstiderna hållits uppe bättre bland högre utbildade, vars marginalskatt sjunkit kraftigt, än bland personer med lägre utbildning. Resultat från intervjuundersökningar initierade av ger också ett visst stöd för att reformen har gett upphov till begränsade positiva effekter på arbetsutbudet. I en senare studie presenteras resultat som visar att marginalskatteförändringarna medfört statistiskt säkerställda effekter på både mäns och kvinnors arbetsutbud. Beräkningarna avser effekten av sänkta marginalskattesatser på faktiskt realiserat arbetsutbud för individer som arbetade ett positivt antal arbetstimmar under både 1985 och 1992. Till skillnad från visar denna studie att marginalskattesänkningarna har gett större effekter på kvinnors arbetsutbud än mäns. Någon effekt av förändringar i mannens marginalskatt på hustruns arbetsutbud kan inte påvisas. Resultaten visar att de kvinnor som fick de största marginalskattesänkningarna ökade arbetsutbudet mest. Kvinnor vilkas marginalskatter sänktes med ökade i genomsnitt sin årsarbetstid med . Ökningen av arbetsutbudet för kvinnor som fick en marginalskattesänkning på mellan var omkring hälften så stor. Dessa resultat tyder på att skattereformen tillsammans med de skatteförändringar som gjordes 1990 sammantaget ökade faktiskt antal arbetade timmar för personer i arbete med i storleksordningen . Sammanfattningsvis visar KUSK:s studie och de studier som genomförts därefter att önskat antal arbetstimmar för män ökade med ett par procent som en följd av skattereformen. Skattereformens effekter på kvinnornas arbetsutbud är mer osäkra. Å ena sidan tenderar kvinnors arbetsutbud att vara mer lönekänsligt än mäns. Å andra sidan innebar reformen att kvinnornas marginallön i allmänhet höjdes mindre än för män. Arbetsutbudet torde dock ha ökat med ett par procent även för kvinnor. KUSK:s slutsats om att reformens effekt på kvinnors arbetsutbud var nära noll baseras på resultatet från enbart en studie och kan ifrågasättas. En senare studie som baseras på data om faktiskt antal arbetade timmar både före och efter reformen finner i stället att reformen fick påtagliga effekter på kvinnors arbetsutbud. KUSK:s slutsats att det totala arbetsutbudet i ekonomin ökat med ett par procent till följd av reformen är dock mot ovanstående bakgrund rimlig. Denna ökning i önskat antal arbetstimmar kan, trots krisen, ha resulterat i en ökning av faktiskt arbetad tid för personer i arbete med någon procent. Andra dimensioner av arbetsutbudet än antalet årsarbetstimmar kan också ha påverkats av skattereformen. Detta kan gälla t.ex. individens val av antal utbildningsår, valet av pensionstidpunkt och valet mellan att arbeta/inte arbeta däremellan. Incitament till arbetsmarknadsdeltagande styrs i första hand av storleken på individens disponibla inkomst i frånvaro av marknadsarbete och storleken på den disponibla inkomsten vid önskat antal arbetstimmar i det fall individen väljer att arbeta. I KUSK-bilagan konstateras att reformen inte i någon större omfattning påverkade skillnaden i disponibel inkomst vid arbete respektive utan arbete för sammanboende kvinnor som överväger att arbeta deltid. Den slutsats som dras i KUSK-bilagan är därför att det är osannolikt att deltagandet i arbetskraften påverkats i större utsträckning. Incitamenten till utbildning påverkas bl.a. av skillnaden mellan disponibla inkomsten efter avslutad utbildning och inkomsten i avsaknad av ytterligare utbildning. Denna beror till stor del på skillnaden i genomsnittsskatt mellan högutbildad/högavlönad och lågutbildad/lågavlönad arbetskraft. Reformen förändrade kraftigt incitamenten till utbildning eftersom genomsnittsskatten på högavlönades inkomster sänktes medan genomsnittsskatten på lågavlönades inkomster blev mer eller mindre oförändrad. Reformen kan även väntas ha påverkat hushållens köp av hushållsnära tjänster. De sänkta marginalskatterna höjde priset på fritid och hemarbete. Detta torde ha ökat incitamenten att ersätta hemarbete med marknadsproducerade tjänster. Den skärpta indirekta beskattningen av t.ex. restauranger, byggtjänster och frisörer kan dock ha haft en motverkande effekt. Kunskap saknas dock om i vilken ut-sträckning skattereformen gett upphov till minskat hemarbete och ökade köp av marknadsproducerade tjänster. Skattereformen kan även ha påverkat lönebildningen. Enligt ett traditionellt synsätt borde det högre arbetsutbudet bidra till att sänka lönerna i ekonomin. Enligt ett annat synsätt kan emellertid minskad progressivitet (sänkta marginalskatter vid bibehållen genomsnittsskatt) leda till motsatt resultat. En minskad progressivitet kan sänka kostnaden i form av förlorad sysselsättning för höjda löner efter skatt. Denna effekt av minskad progressivitet har ett visst stöd i den empiriska forskningen , men kan knappast ha varit en huvudförklaring bakom den snabba uppgången i arbetslösheten . Enligt vår bedömning är skattereformens effekter på lönebildningen fortfarande en öppen fråga. 3.5 Stabilisering och finansiering I vilken utsträckning bidrog skattereformen till att fördjupa lågkonjukturen och vilket var reformens bidrag till de kraftigt ökande budgetunderskotten? Det finns ett intimt samband mellan dessa frågor. En negativ effekt på konjukturutvecklingen försvagar skatteinkomsterna och ökar de offentliga utgifterna. Å andra sidan ger en underfinansiering, till den del den ökar hushållens köpkraft, en expansiv effekt på konjunkturen. redovisar två olika studier som belyser finanseringsfrågan. I den ena görs efterhandskalkyler baserade på samma metodik som användes i reformberäkningarna men där kalkylerna baseras på den faktiska, svagare utvecklingen av olika skattebaser i stället för på tidigare framskrivningar. Avvikelsen nedåt kan ses som den extra budgetförsvagning som blev följden av att man bytte skatteregler i en betydligt svagare konjunktur än den som förutsågs. Denna studie visade på en underfinansiering om ca i genomsnitt för . Vi kommenterar enskildheter i dessa kalkyler och gör vissa nya bedömningar i nästa avsnitt. I den första studien beaktades i princip inte reformens beteendeeffekter på de offentliga finanserna. I expertbilagan till kompletterades därför denna statiska kalkyl med en bedömning av den finansiella effekten av reformens effekt på konjunkturen. Reformen hade både expansiva och kontraktiva effekter. Underfinanseringen som sådan bidrog till att hålla uppe hushållens köpkraft vilket verkade stimulerande. Mot denna expansiva effekt står effekten av att det finansiella sparandet steg och av att fastighetspriserna föll. bedömde att nettoeffekten var negativ. Baserat på ett räkneexempel med en makromodell uppskattades denna effekt ha orsakat ett BNP-fall på knappt en procent. Reformen fördjupade alltså lågkonjunkturen men var inte en primär faktor bakom denna. Regeringen noterar att reformens relativa bidrag illustreras av att real BNP föll med inte . Den extra underfinansiering som följde av reformens kontraktiva effekt beräknades av till i storleksordningen . Detta ger en total underfinansiering om ca i genomsnitt . I den alternativa studie som redovisas av framkommer ett resultat i samma storleksordning, . I denna studie utnyttjas en väsentligt annorlunda metodik, där historiska samband mellan skattebaser och skatteintäkter utnyttjas. Att de olika studierna visar på likartade effekter indikerar att storleksordningen på underfinansieringen är förhållandevis korrekt uppskattad för de aktuella åren. Den underfinansiering om som beräknade är betydande. I förhållande till de totala underskott som växte fram är reformens bidrag emellertid begränsat. Den initiala underfinansieringen har dock bidragit till behovet av den sanering av de offentliga finanserna som senare blev nödvändig. Reformens finansiering på Enligt de båda KUSK-studierna tenderade underfinansieringen att minska , 1991-1993. Detta var bl.a. resultatet av stigande aktiepriser och en förbättrad lönsamhet i exportindustrin. redovisade också vissa kvalitativa överväganden kring ett antal faktorer som borde kunna minska underfinansieringen på lite . Bl.a. framhölls att på kan effektivitetsvinsterna genom reformen resultera i större skattebaser. Man avstod från en kvantifiering av dessa faktorer. Frågan är vad som kan sägas i finansieringsfrågan . Det slag av statiska ex post kalkyler som redovisades i KUSK:s betänkande blir allt mindre meningsfulla att upprepa genom att skattereformens beteendeeffekter görs sig gällande i allt större utsträckning. En annan svårighet ligger i det stora antal regelförändringar som gjorts efter reformen med betydande finansiella effekter. Mot denna bakgrund bedömer vi det inte möjligt att göra en heltäckande analys. Däremot kan frågan belysas partiellt genom att en analys av de poster som i den ena av KUSK- studierna visade sig ge de största bidragen till underfinansieringen. TABELL 1 HUVUDSAKLIGA KOMPONENTER BAKOM UNDERFINANSIERINGEN I SKATTE-REFORMENS ANDRA STEG MILJARDER KRONOR. 1991 1992 1993 SNITT 91-93 Sänkta skattesatser för individer -6 Basbreddning direktägda aktier -1,5 -1,5 -1,5 -1,5 Avkastningsskatt pensionssparande -3,6 -2,7 -0,6 -2,3 Bolagsskatt -3,1 -3,1 -1,8 -2,6 Dynamiska effekter -2,5 -5,0 -7,5 -5,0 Summa -16,7 -18,3 -17,4 -17,5 Skattereformens bidrag till underskott enligt KUSK1 -23,0 -21,5 -19,6 -21,4 1. , Was the tax reform fully financed?, Tax Reform Evaluation Report no. 23, , s. 25. De olika posterna och deras bidrag till underfinansieringen redovisas i tabell 1. I tabellen redovisas också den totala underfinansieringen avseende skattereformens andra steg enligt samma studie. De fem utvalda komponenterna svarar för den dominerande delen av skattereformens totala bidrag till underskottet. Särskilt gäller detta för . Den fortsatta utvecklingen av dessa poster är alltså av särskild betydelse vid ett försök att bedöma reformens finansiering på . Vi uppmärksammar ocksså vad senare regeländringar har betytt och kommenterar också den dynamiska komponenten av underfinansieringen. Sänkta skattesatser för individer Skattereformen innebar en kraftig sänkning av skattesatserna i personbeskattningen. För 1990-91 beräknades detta ge en sammanlagd budgetförsvagning om ca . I den upprepning som gjordes för bedömdes den tillkommande underfinansieringen till ca . Denna bedömning baserades på en sammanvägning av resultaten från olika slag av simuleringar på mikrodata. De två första byggde på framskrivningar av skattebaserna före reformen () till 1991. Därefter jämfördes skatteintäkterna vid de nya skattesatserna med beräknade skatteintäkter vid en framskrivning av skatteskalan före reformen. Med det senare avsågs skatteskala som skrevs fram med faktiska inflationen, där dock skattereformeffekterna på konsumentpriserna rensades bort. Som en känslighetsanalys gjordes en tredje simulering. Den innebar en reversering av den första framskrivningen, genom att skattebas skrevs tillbaka med en schablonmässig rensning för basbreddningar i reformen. beskrev alltså den tillkommande underfinansieringen (som schablonmässigt förlängdes till att avse även ). Frågan är vad som har hänt därefter. Möjligheterna att uttala sig om detta med någon större säkerhet är begränsade. Visserligen finns tillgång till data (utfallsdata på mikronivå finns dock ej senare än ). En ny upprepning av reformberäkningen förutsätter dock långtgående korrigeringar av utfallsdata, då det är nödvändigt att skapa en framskriven skattebas enligt 1989 (eller 1988) års skatteregler. Såvitt gäller skattebasen är det vidare nödvändigt att återlägga effekten av regelförändringar efter skattereformen. Slutligen skall en gammal skatteskala skapas för det studerade utfallsåret. Särskilt vad gäller skattebaskorrigeringarna är problemen betydande. Vi bedömer det inte möjligt att upprepa reformbedömningen med rimliga krav på säkerhet. Det finns alltså inget underlag för att frångå den tidigare bedömningen om en underfinansiering om ca p.g.a. sänkta skattesatser. En förklaring till detta är att inkomstfördelningen före skatt blivit ojämnare efter reformen än vad som förutsågs; vid en snabbare löneutveckling för höginkomsttagare än den förutsedda kostar det mer att sänka skattesatserna. Basbreddning direktägda aktier Ett centralt element i omläggningen av kapitalbeskattningen var en breddning av basen för beskattning av realisationsvinster på aktier. hade reavinster beskattats gynnsammare än utdelningar. Reformen syftade till en mera likformig kapitalbeskattning och breddningen av basen för beskattning av reavinster på aktier var en mycket central del i detta. Den ursprungliga reformberäkningen baserades på marknadsvärden från utgången av åren 1987 (övriga aktier och andelar) och 1988 (börsnoterade aktier) som skrevs fram med viss värde- och prisutveckling till nivå. Vidare beaktades att sparade arbetsinkomster i bolag fick en hårdare beskattning genom reformen. Reformberäkningen resulterade i de skattebaser och den inkomstförstärkning som redovisas i tabell 2. TABELL 2 DEN URSPRUNGLIGA REFORM- BERÄKNINGENS BASBREDDNINGAR OCH INKOMSTFÖRSTÄRKNINGAR MILJARDER KRONOR, 1991 ÅRS PRISER. BASBREDDNING INKOMST- FÖRSTÄRKNING Börsnoterade aktier 7,30 2,19 Övriga aktier och andelar 4,64 1,39 Sparade arbetsinkomster KUSK:s upprepning av de ursprungliga reformberäkningarna innebar en efterhandskalkyl i det att baserna för då var kända. Reformens regeländringar beräknades nu med anta- gandet om att man hade känt utfallet vid beräkningen. Dock lades i aktiernas fall baserna , mätt priser, till grund för den nya bedömningen. Detta gav en reviderad reformbedömning enligt tabell 3. TABELL 3 KUSK-UPPREPNING AV REFORM- BERÄKNINGEN FÖR BASBREDDNINGAR OCH INKOMSTFÖRSTÄRKNINGAR MILJARDER KRONOR, 1993 ÅRS VOLYMER I 1991 ÅRS PRISER. BASBREDDNING INKOMST- FÖRSTÄRKNING Börsnoterade aktier 3,90 1,17 Övriga aktier och andelar 3,12 0,94 Sparade arbetsinkomster Inkomstförstärkningen var här 1,5 mdkr lägre än den som hade beräknats i reformberäkningarna. Effekten redovisades som en jämn korrigering . Någon ny information har inte framkommit sedan KUSK-upprepningen. I tabell 4 redovisas i stället ett förlängt perspektiv, där utgångspunkten tas i faktiska tillgångsvärden och med revidering av antaganden kring ränta, inflation och riskpremier. Därefter kalkyleras skattebaserna enligt äldre regler och skattereformens regler samt effekterna på skatteintäkterna. Tabell 4 visar på en tendens till återhämtning ; i takt med att marknadsvärdet på aktier stiger minskar den initiella underfinansieringen för att enligt dessa kalkyler upphöra 1996. Inkomstförstärkningen i tabell 4 avser de varaktiga effekterna av basbreddningarna, teoretiskt beräknade på antaganden om omsättningshastigheter, räntor, inflationstakter och riskpremier. Framräknade basbreddningar kan tolkas som ökningen av den genomsnittliga skattebasen, sett över . För varje enskilt år kan den faktiskt, beskattningsbara reavinsten avvika från detta genomsnitt. Till bilden hör att man ur taxeringsstatistiken inte kan läsa ut utfall för reavinstskatt på aktier. Uppgifterna bör därför tolkas med försiktighet och effekten på statsbudget och graden av underfinansiering kan avvika från tabelluppgifterna; däremot är tendensen till minskad underfinansiering mer säker. TABELL 4 SKATTEBASER VID ÄLDRE REGLER OCH SKATTEREFORMREGLER OCH INKOMST-FÖRSTÄRKNING FÖR ÅREN 1991-1996 MILJARDER KRONOR I 1991 ÅRS PRISER. 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Börsnoterade aktier Skattebas enligt gamla regler 8,6 2 Skattebas enligt nya regler 19, 03 Inkomstökning 1,1 4 1,1 7 1,1 7 1,8 2 2,1 4 3,1 2 Övriga aktier och andelar Skattebas enligt gamla regler 2,3 3 Skattebas enligt nya regler 5,4 5 Inkomstökning 1,2 6 0,9 9 0,9 4 1,0 8 1,0 2 0,9 3 Sparande arbets- inkomster via aktier 1,4 0 Summa inkomst- förstärkning 5,4 6 Differens gentemot reformberäk- ningen 0,4 8 Avkastningsskatt på pensionssparande För att åstadkomma neutralitet i beskattningen av olika former av sparande infördes en särskild avkastningsskatt på det tidigare skattefria pensionssparandet. Inledningsvis beskattades medel som avsattes till tryggande av tjänstepensioner i företagens balansräkningar av förmögenheten. För andra tryggandeformer och för det privata pensionssparandet innebar reglerna att man beskattade överskottet i förvaltningsverksamheten (för tjänstepensionskapital) och (för privat pensionssparande). gäller att avkastningen beräknas på ett schablonmässigt sätt. Reformberäkningarna baserades på vissa antaganden om skattebasernas storlek, avkastning samt förhållandet mellan årlig avkastning och värdetillväxt. Uppgifter om medel avsatta i företagens balansräkningar och om livbolagens tillgångar avlästes vid utgången av 1987 och skrevs fram både pris och volymmässigt till 1991. För stiftelsetillgångar gjordes en liknande bedömning. Skattereformreglerna beräknades ge en budgetförstärkning brutto, på ca . Avkastningsskatten antogs på lång sikt övervältras på lönerna i företagen vilket gav en varaktig budget- förstärkning på . Då övervältringen antogs ske med en viss tidsfördröjning beräknades budgetförstärkningen till 6,21, 5,07 respektive , dvs. en genomsnittlig förstärkning på . Av diagram 2 framgår att reformberäkningen bl.a. överskattade den förmögenhet som avsatts till pensioner i företagens balansräkningar. Först vid ingången av har skett en återhämtning av förmögenheten i pensionstryggandet till en nivå som motsvarar den i reformberäkningen. För kan att noteras de faktiska pensionsförmögenheter som kan avläsas för alla tryggandeformer är lägre än de som förutsattes i reformberäkningen. På ett vid reformtillfället icke- förutsägbart sätt sjönk tillgångsvärdena kraftigt , dock endast till viss del beroende på skattereformen. Då har emellertid avkastningen på kapitalet sjunkit relativt den avkastning som antogs vid reformberäkningen. Även vid en återhämtning av den underliggande förmögenhetena sluts alltså inte finansie- ringsgapet i förhållande till ursprungliga kalkylen. I diagram 3 redovisas beräknad budgetförstärkning vid de i skattereformen introducerade avkastningsskattereglerna, baserat på faktiska förmögenhetsvärden . Vid beräkningarna har tillämpats samma övervältringsantaganden som i reformkalkylen. Bolagsskatten I skattereformen beräknades omläggningen av bolagsbeskattningen vara intäktsneutral. Undantaget var en viss inkomstförstärkning i form av en beräknad räntevinst hänförlig till avskattningen av gamla reserver. I den första beräknades en underfinansiering om ca . Nedjusteringen baserades primärt på en nedrevidering av finansieringsbidraget från beskattning av fulla nominella reavinster i bolagssektorn, som överskattades i reformberäkningen. , däremot, kalkylerades en mindre underfinansiering om . Då kunde en tendens till återhämtning ses beroende på förbättrad lönsamhet i näringslivet, bl.a. på grund av krondeprecieringen . Att fastställa graden av finansiering av bolagsskattereformen försvåras av flera faktorer; dels av att det är svårt att avgöra företagens grad av anpassning till de nya reglerna, dels av att det fanns särskilda övergångsregler för avskattningen av gamla reserver, dels av att reglerna förändrades, delvis tillfälligt, i förhållandevis betydelsefulla avseenden , dels av den extrema lågkonjunkturen. Konjunkturaspekten är av särskilt intresse. I det tidigare systemet med dess höga skattesats och dess omfattande reserveringsmöjligheter tenderade skattebetalningarna att variera motkonjunkturellt. Den effektiva skattebelastningen, skatten i förhållande till resultat före olika resultatreglerande dispositioner, var högre i lågkonjunktur än i högkonjunktur. En viktig förklaring till detta anses vara företagens utdelningsbeteende i kombination med kravet att finansiera utdelningar med beskattade medel. I en lågkonjunktur med otillfredsställande lönsamhet innebär detta att företagen inte kan utnyttja dispositionsmöjligheterna fullt ut vilket drar upp den effektiva skatten. Vid lönsamhetsförbättringar ökar utnyttjandegraden vilket sänker den effektiva skattebelastningen. Skattereformen med dess sänkning av den nominella skattesatsen och med dess begränsning av reserveringsmöjligheter försvagade ovanstående motkonjunkturella samband. Detta ger ett lägre skatteuttag under lågkonjunkturår och ett högre skatteuttag under högkonjunkturår. Den underfinansiering som konstaterades i KUSK-kalkylen för reformens första år, som sammanföll med krisen , kan bero på detta förhållande. En ny undersökning inom ger resultat som bekräftar denna tolkning. Genom en tidsserieanalys har företagens skattebetalningar studerats. För att ge tillfredsställande resultat har vissa delperioder beskrivits på med en särskild metodik. Undersökningen ger följande huvudresultat. I förhållande till en icke-reform -situation och följande år kan noteras en förhållandevis kraftig underfinansiering . En möjlig förklaring är den tidigare skisserade mekanismen, där en sänkning av den formella skattesatsen gör att företagen kan lämna utdelningar utan att redovisa så stor skattepliktig vinst som vid den tidigare högre skattesatsen. , å andra sidan, kan konstateras en förhållandevis kraftig överfinansiering i förhållande till en situation utan reform. Denna överfinansiering dämpas , vilket kan tolkas som en effekt av regeländringar. Dessa innebar en ytterligare sänkning av den formella skattesatsen från och att den tidigare i huvudsak egenkapitalbaserade skatteutjämningsreserven (surv) ersattes med nuvarande system med periodiseringsfonder. Skattereformen 1991 tillsammans med justeringar innebar en fullfinansierad reform. Däremot innebar systemet en viss budgetförsvagning (den effektiva skatten på en marginell vinstkrona sjönk något). Sammantaget indikerar den genomförda analysen att regeländringarna 1991 och 1994 innebar att skattebetalningarna, räknat som ett genomsnitt för 1991- -1996, kom att ligga marginellt över den nivå som skulle ha följt av de tidigare skattereglerna . Detta indikerar att skattereformen, om 1994 års förändringar beaktas, har varit fullfinansierad , låt vara med betydande variationer mellan enskilda år. Vad som gäller för perioden är däremot svårt att uttala sig om. Här finns motverkande tendenser. byggs systemet med periodiseringsfonder upp vilket tenderar att hålla nere skattebetalningarna, där dock begränsning av avsättningsmöjligheterna verkar i annan riktning. Fr.o.m 1999 börjar periodiseringsfonder att återföras till beskattning vilket drar upp skattebetalningarna. Dynamiska effekter Vid reformberäkningen antogs att de nya skattereglerna skulle bidra till en samhällsekonomiskt mer effektiv användning av befintliga resurser och till ett ökat utbud av produktiva resurser. Därigenom skulle underlaget för olika skatter komma att öka. Bidragen till reformens finansiering på grund av detta samlades under . Bedömningarna i denna del baserades på vissa överväganden av inkomstskatteutredningen, , som räknade med en produktionsökning på kort sikt motsvarande en ökning av arbetsinkomsterna . I reformbedömningen översattes detta till ett finansieringsbidrag om i genomsnitt för reformens tre första år. I avsnittet om reformens effekter på arbetsutbudet har resultat från olika studier redovisats.