prop · GL03155 · 1998-01-01 00:00:00 — Siffrorna visar en svag rörelse mot minskande skillnader mellan kommunerna, men framförallt visar de en pågående förskjutning mot att en allt lägre andel av vårdtagarna får sina behov av omsorg och vård tillgodosedda i ordinärt boende. Diagram 4.3 Antal äldre med hjälp i ordinärt boende, åldersfördelat, antal per 100 invånare i respektive åldersgrupp Finns i den tryckta versionen Diagram 4.4 Antal äldre med hjälp i särskilt boende inklusive landstingens långvård/geriatrik*), åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp. åldersgrupp Finns i den tryckta versionen Antalet platser i särskilt boende (inkl. långtidsvården) ökade , men har börjat minska. Det kan vara en konsekvens av besparingar i kommunerna. översteg antalet personer i särskilt boende (inklusive landstingens geriatrikplatser) antalet personer, som får hjälp i ordinärt boende. Delvis kan detta bero på att de äldre utgör en allt större andel av vårdtagarna, men är det också en konsekvens av att hjälpen i ordinärt boende har minskat så kraftigt. utgjorde andelen av samtliga omsorgstagare och av de i särskilt boende. hade andelen äldre av samtliga omsorgstagare stigit till och i det särskilda boendet utgjorde personer . Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget rum. 1996 av alla personer i särskilt boende egen toalett. Detta var betydligt färre än , då av de boende inte hade tillgång till egen toalett. Variationen mellan kommunerna är dock mycket kraftigt (0 ). Antalet personer i det särskilda boendet, som delar rum med annan än make/maka uppgick till i genomsnitt , vilket är nästan en halvering jämfört . Även här är skillnaderna fortfarande stora. Antalet personer i det särskilda boende, som saknade tillgång till kokvrå/kök uppgick till i genomsnitt . låg genomsnittet på . utveckling har inneburit att allt färre äldre får hjälp. Hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande. Den samlade servicenivån beräknas enligt ha sjunkit med . För att erhålla äldreomsorg krävs allt oftare att man är mycket vårdkrävande, ensamboende och utan närboende anhöriga. Tabell 4.2 nedan visar hur fördelningen på insatsernas omfattning enligt s.k. novemberenkät till kommunerna förändrats . Tabell 4.2 Antal personer som enligt novemberenkät fick ett individuellt beslut om social hemhjälp, fördelade efter hjälptidens omfattning Totalt antal 65-w år därav med hjälp i genomsnitt (i % av samtl. min än /dag /dag fler än /dag 1988 215 571 1992 183 284 1993 173 411 1994 175 942 1995 169 919 1996 163 777 Källa: , Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för . har andelen av omsorgstagarna med i genomsnitt hjälp per dag nästan fördubblats. Detta innebär att det - trots nedskärningen av det totala antalet som får hjälp - är fler omsorgstagare som får minst hjälp per dag än . beräkningar visar dock att den totalt utdelade hjälpvolymen för ligger på ca tio procents lägre nivå än för , om hänsyn tas till den över perioden förändrade ålderssammansättningen. Kostnader Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade . Av denna ökning faller dock den största delen på genomförandet av Ädel-reformen. Reformen innebar att ca 55 000 anställda flyttades från landstingen till kommunerna. Efter korrigering för Ädel-reformen och med tillägg för personal som arbetar i enskild regi begränsas ökningen av antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen 1993 till . Räknat i fasta priser var kostnadsökningen inom äldre- och handikappreformen efter korrigering för Ädel-reformen också . Jämförbara uppgifter saknas. Enligt senaste statistik för samtliga anställda inom äldre- och handikappomsorgen var utbildningssituationen följande. Tabell 4.3 Utbildningsnivån bland vårdpersonal inom äldre- och handi- kappsomsorg () Totalt antal anställda Därav med vård- utbildning med utbildning endast grundskola/folkskola Antal Procent Antal Procent Vårdbiträden 114 600 52 400 46 26 500 23 Undersköterskor 42 750 34 700 81 1 900 4 Arbetsledare 5 200 4 200 81 50 1 Källa: Svenska kommunförbundets personalstatistik samt SCB:s utbildningsregister . En orsak till den låga utbildningsnivån hos nästan en fjärdedel av vårdbiträdespersonalen kan bl.a. vara den höga personalomsättnigen i denna yrkeskategori. Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte särredovisar kostnaderna för omsorgen om de äldre respektive de funktionshindrade. Bruttodriftkostnaden för vård och omsorg om äldre och funktionshindrade i kommunerna uppgick till ca jämfört med ca (priser) . En starkt bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit att kommunerna fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshindrade genom handikappreformen () och psykiatrireformen (). För att kunna rapportera av utgifter för det sociala skyddet till det s.k. ESSPROS-systemet, som ansvarar för, har en fördelning av utgifterna på äldre och funktionshindrade. Fördelningen bygger på skattningar utifrån verksamhetsvolymen. Utgifterna avser nettoutgifter och är rensade från de dubbelräkningar som uppstår på grund av tjänsteköp m.m., då man lägger samman de enskilda kommunernas driftsutgifter. Tabell 4.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre Miljoner kronor, priser 1995 Förändring i % 1993 1995 Vård och hjälp i särskilt boende 27 824 28 025 27 varav Vård och hjälp i ordinärt boende 10 203 9 648 9 varav Färdtjänst 1 435 1 537 1 444 varav Totala utgifter för äldre (exkl. pensioner) 39 462 39 210 37 729 - varav 1 Offentligt finansierad Källa: SCB:s rapportering till , ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet). Enligt ESSPROS-systemets redovisning uppgick de totala offentliga utgifterna för omsorg och hjälp till de äldre till . var de totala utgifterna (priser). Detta innebär en minskning i fasta priser räknat . Det område som uppvisade den största utgiftsminskingen, var vård och hjälp i ordinärt boende (-). Driftkostnaden (kostnad för egen konsumtion) per person med insats enligt Sol, HSL och LSS varierar kraftigt mellan enskilda kommuner, men också mellan olika kommungrupper . Gruppen storstäder har den genomsnittligt högsta kostnaden (ca ) och industrikommunerna den genomsnittligt lägsta (). Mellan de enskilda kommunerna varierar kostnaden från ca till som mest . Kostnadsvariationerna mellan kommunerna har flera orsaker. Skillnader i åldersstruktur, omfattning av anhöriginsatser, servicenivå, bedömningsgrunder, geografisk struktur, fördelning mellan olika omsorgsformer, personaltäthet, lönenivå samt kostnadseffektivitet är några förklaringsfaktorer till de stora skillnaderna. En annan orsak kan vara olikheter i sättet att redovisa kostnaderna. Avgifter Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen är dels en finansieringskälla, men kan också användas för att påverka efterfrågans omfattning och inriktning. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller avgiftsinkomsterna i förhållande till bruttodriftkostnaderna är mycket stora, från ca 3 till . Detta beror dock till en del på olika principer för redovisningen. En del kommuner redovisar här också avgifter för kost och boende och inte endast avgifter för vård och omsorg. Medianen för riket ligger på . I uppdrag från regeringen att följa utvecklingen på äldreområdet ingår också att studera de äldres avgifter för vård och omsorg. I en rapport (Äldreuppdraget 1997:8) redovisas en analys byggd på HINK 1995 där utgifterna för äldreomsorg också ställts samman med utgifterna för hälso- och sjukvård, tandvård och tekniska hjälpmedel. Kostnaderna för uppgick i allmänhet till 4 av den sammanräknade inkomsten före skatt, men variationerna var stora. Medianavgiften var för ensamstående och för par. 5 Handikappomsorg Nationella mål Målen för handikappolitiken är - att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder, - att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestämmande för personer med funktionshinder, - att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att skapa sig ett värdigt liv i gemenskap med andra samt - att främja internationellt samarbete på handikappområdet. Vägledande principer för det handikappolitiska arbetet är alla männis- kors lika värde och lika rätt och målet är full delaktighet och jämlikhet i levnadsvillkor . I regeringens skrivelse om handikappolitik framhålls att regeringens åtgärder bygger på principen att handikappaspekterna skall beaktas inom varje samhällsområde och att huvudinriktningen är att ge staten, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer och verksamheter. Genom handikappomsorgen skall människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra (21 § SoL). Den enskilde skall erbjudas en meningsfull sysselsättning och få bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. infördes en bestämmelse (6 § SoL) som reglerar möjligheterna för äldre och funktionshindrade med stora behov av vård och omsorg att flytta till en annan kommun. fastslogs att so- cialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vår- dar långvarigt sjuka, äldre eller funktionshindrade. Måluppfyllelse och kvalitet rapporter I över handikappreformen redovisas och kommenteras ett stort antal studier, som sammanfattas nedan. Levnadsnivåundersökningar visar att vuxna personer med funktions- hinder har sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt vad gäller t.e.x. boende, fritid, arbete, utbildning, ekonomi, hälsa och sociala rela- tioner. Detta gäller speciellt personer med psykiska funktionshinder. Huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstör- ning har successivt mellan åren 1991 1996 övergått från landstingen till kommunerna. har följt utvecklingen och konstaterar att insatserna för utvecklingsstörda tenderar att minska som deras behov av stöd ökar. Om förändringarna är en följd av allmänna ekono- miska åtstramningar eller av något annat är svårt att avgöra. Resurserna för utvecklingsstörda koncentreras i viss utsträckning till personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Studier visar att personer med utvecklingsstörning nu är mera självständiga när det gäller att utnyttja allmän samhällsservice och att de tycks ha fått ökat inflytande över de egna livsvillkoren. Det gäller särskilt dem som flyttat från vårdhem till andra former av boende. Trots detta har de som grupp betraktat fortfarande ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv. Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a. habilitering, rehabilitering och insatser, men är missnöjda med omfattningen. Den enskildes möjligheter att få en individuell plan där insatser från olika instanser samordnas är dåligt tillgodosedda. Re- formen har ännu inte fått till effekt att samverkan mellan berörda parter nämnvärt har förbättrats. Råd och stöd är den LSS-insats som flest personer har beviljats. Det stora flertalet av de ca 22 000 personer som beviljats insatsen ingår i de grupper som redan under tidigare lagstiftning hade rätt till denna insats. konstaterar att det finns stora variationer i bedömningar mellan olika handläggare liksom i kvaliteten vad gäller utredningar och dokumentation. Domstolarnas arbete har därför haft stor betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Under LSS tre första år överklagades 2 000 avslagsärenden. Domstolstrots förekommer, dvs. huvudmännen dröjer med eller verkställer inte domar som gynnar den enskilde. Knappt hälften så många personer som beräknades vid införandet av LSS har fått insatser med stöd av lagen. Enligt utvärderingen finns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna. sammanfattande bedömning är att det inom vissa om- råden uppnåtts positiva resultat, att funktionshindrade personers levnads- förhållanden uppmärksammats och att kunskapsutvecklingen stimulerats. Inom vissa andra områden sker dock ingen utveckling. Personlig assis- tans är den insats som blivit mest uppmärksammad och den har haft po- sitiva effekter för många. Handikappombudmannens rapporter har i ett antal rapporter till regeringen lämnat uppgifter om funktionshindrade personers situation i samhället. Handi- kappombudsmannen har bl.a. följt upp hur för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet efterlevs av 192 statliga myndigheter. Alla myndigheter hade vidtagit anpassningsåtgärder för att göra bygg- nader och lokaler tillgängliga för rörelsehindrade. Tillgängligheten för personer med synskador och hörselskador var sämre. Även tillgängligheten i kommunerna har kartlagts i en stor undersökning. Utöver tillgänglighet i den fysiska miljön omfattar undersökningen sådana områden som utbildning, arbete och samarbete med handikapporganisationerna. Resultatet visar på brister inom de flesta områden när det gäller tillgänglighet, såväl till byggnader som till infor- mation som kommunen har ansvar för. Brister uppmärksammades även i kommunernas policy och planeringsarbete för de berörda grupperna. I en annan undersökning har tillämpningen av lagstiftning angående elever med dolda funktionshinder följts upp. Det framkom att en fjärde- del av tillsynsärenden rör elever med dolda funktionsned- sättningar. I en undersökning av rektorernas syn på stöd till elever med dolda funktionsnedsättningar angavs att bristen på resurser är ett stort hinder för att kunna ge rätt stöd. En majoritet ansåg sig också behöva mer kunskaper. En studie visar att nästan varannan funktionshindrad inte är sysselsatt. För hela befolkningen i åldern 16 är motsvarande siffra . Va- riationen är stor mellan olika grupper funktionshindrade. Endast var femte person med psykiskt funktionshinder har sysselsättning medan döva personers sysselsättning ligger i nivå med, eller något högre, än den övriga befolkningens. av funktionshindrade som har sysselsättning får inga hjälpmedel eller får inte arbetsplatsen anpassad trots att de själva anser att det behövs. Undersökningen visar även att funktionshindrade har betydligt sämre utbildningsbakgrund än befolk- ningen i övrigt. Prestationer Det finns många brister i statistikredovisningen vad gäller handikappom- sorgen. Det pågår dock en översyn av socialtjänststatistiken i syfte att förbättra möjligheterna till uppföljning. är den nu tillgängliga sta- tistiken samredovisad med och därmed inte urskiljbar från äldreomsor- gens statistik. Ett annat problem är att flera huvudmän stat, landsting och kommun ansvarar för verksamheten samt att denna regleras i flera olika lagar. Förhållandena illustreras av skissen nedan. Diagram 5.1 Antal personer som omfattas av SoL, LSS och . Finns i den tryckta versionen fick totalt 19 400 personer i åldern 0 stöd och hjälp enligt SoL, vilket är en minskning jämfört med . Knappt 42 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS av kommu- nerna. Ca 17 500 personer hade beslut enligt LSS från landstingen (insatsen råd och stöd) och ungefär 7 600 personer uppbar statlig assistansersättning enligt . Ett sätt att beskriva omfattningen och stödet till funktionshindrade i kommunerna med undvikande av de problem som beskrivits ovan är att redovisa de för individerna mest omfattande enskilda insatserna, dvs. stöd och service i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende. En person har vanligen endast en av dessa insatser enligt en av lagarna. Stöd och service i ordinärt boende kan ges enligt samtliga tre lagar: - Hjälp i ordinärt boende enligt SoL - Personlig assistans enligt LSS - Assistansersättning enl. i särskilt boende kan ges enligt två lagar, SoL och LSS : - Särskild boendeform enligt SoL - Bostad med särskild service enligt LSS Diagram 5.2 Antal personer i ordinärt eller särskilt boende per 10 000 invånare 0 , variation mellan kommunerna. Finns i den tryckta versionen Sammanlagt är det av befolkningen i åldern 0 , som erhåller stöd i ordinärt eller särskilt boende. Variationen mellan kommunerna är dock stor och har ökat sedan föregående år. Det finns kommuner som inte har någon funktionshindrad som ges hjälp i ordinärt boende. Detsamma gäller särskilt boende. I dessa kommuner ges hjälpen uteslutande i den ena boendeformen. Det förekommer också kommuner med hög andel i både ordinärt och särskilt boende. Det finns sålunda inget statistiskt samband mellan andelen personer som får hjälp i ordinärt boende respektive särskilt boende i de enskilda kommunerna. Hjälp enligt SoL är den oftast förekommande hjälpen för funktions- hindrade personer som bor i ordinärt boende. Detta innebär knappast någon förändring i förhållande till föregående år. Tabell 5.2 Procentuell fördelning av andelen hjälpmottagare i ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och (gäller endast personlig assistans eller motsvarande) respektive i särskilt boende enligt lagarna SoL och LSS. Hjälp i ordinärt boende Hjälp i särskilt boende Årskiftet 1995/96 1996/97 1995/96 1996/97 SoL LSS Totalt Källa: och . Diagrammet visar att en låg andel hjälpmottagare i ordinärt boende har personlig assistans enbart med stöd av LSS, vilket som regel innebär att "de grundläggande behoven" inte överstiger . Det förefaller som om behoven hos hjälpmottagarna i stället tillgodosetts ge- nom insatser enligt SoL eller med assistansersättning enligt (dvs. att "de grundläggande behoven" överstiger ). Insat- serna enligt de olika lagarna finansieras på olika sätt: Kommunerna fi- nansierar hjälpen i särskilt boende. Staten betalade tidigare, via assistans- ersättningen och efter beslut av , personlig assistans för funktionshindrade med , medan kommunerna bekostade assistans för personer med färre assistanstimmar. Fr.o.m. har dock kommunerna alltid det ekonomiska ansvaret för de 20 första assistanstimmarna medan statlig assistansersättning utgår för de överstigande timmarna. Hjälp i särskilt boende till funktionshindrade ges främst enligt LSS. Ingen förändring har ägt rum sedan föregående år avseende fördelningen mellan särskilt boende enligt SoL respektive LSS. Insatser enligt SoL Antalet personer i åldern 0 som bor i särskilda boendeformer har ökat med och uppgick till ca 5 800 personer. Antalet personer 0 med hemhjälp i ordinärt boende enligt SoL har minskat med knappt 25 till ca 15 600 personer . Beslut om färdtjänst fattades enligt SoL t.o.m. . Därefter gäller lagen om färdtjänst (SFS 1997:736). hade drygt 71 000 personer i åldern 0 tillstånd att använda färd- tjänst, vilket är en ökning med . Insatser enligt LSS Diagram 5.3 Antal personer i åldern 0 med en eller flera LSS- insatser per 10 000 invånare i samma åldersgrupp , variation mellan kommunerna Finns i den tryckta versionen Andelen personer med insatser enligt LSS skiljer sig kraftigt åt mellan kommunerna, vilket framgår av ovanstående diagram. Skillnaderna har flera orsaker, bl.a. historiska. När landstingen var ansvariga för verksam- heten för utvecklingsstörda koncentrerades den ofta till enstaka institu- tioner. När sedan avinstitutionaliseringen skedde valde många av de boende att inte flytta till sin hemkommun utan bodde kvar på institu- tionsorten där personen kanske levt . En annan orsak kan vara att det på vissa orter bedrivits en mycket bra verksamhet, vilket lett till att människor har valt att flytta dit för att få god omsorg för sig själva eller en anhörig. Verksamhet som tillgodoser behov hos numerärt små handikappgrupper kräver mycket hög kompetens hos omsorgsperso- nalen, vilket gör att verksamheten koncentreras till ett fåtal orter i landet. LSS personkrets är indelad i tre persongrupper. av personerna ingår i persongrupp 1 och 2, dvs personer med utvecklings- störning eller med begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i vuxen ålder. Andelen personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder ingår i persongrupp 3. Personerna som omfattades av verksamhet enligt LSS hade beslut av kommun om sammanlagt ca 90 000 insatser. Ca 80 000 av dessa insatser avsåg personer i persongrupp 1 och 2. av samtliga insatser rörde funktionshindrade i persongrupp 3. När det gäller assistansersättning enligt dominerar emellertid denna persongrupp. av alla beviljade insatser enligt LSS gällde barn och ungdomar som var . Ungefär två tredjedelar av de personer som fick stöd var i åldrarna och resten, , var eller äldre. I LSS finns tio särskilda insatser angivna. Kommunerna har ansvaret för flertalet, medan har ansvar för den insats som kallas råd- givning och annat personligt stöd. Staten för ansvarar för assistansersätt- ningen, om de s.k. grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt . Omfattningen av LSS-verksamheten redovisades . Redovisning av omfattningen av den statliga assistansersättningen enligt sker . Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive insats Källa: statistik, socialtjänst 1997:6. En person kan ha rätt till en eller flera insatser. Antalet insatser summerar således ej till antalet personer med beslut om hjälp. Råd och stöd var den vanligaste insatsen som flest personer hade beslut om. Andelen äldre med beslut enligt LSS Möjligheten att erhålla stöd enligt LSS kan med undantag av insatsen personlig assistans även gälla äldre personer än , om deras funk- tionshinder uppenbart inte beror på normalt åldrande. Antalet personer med beslut om stöd enligt LSS inom åldersgruppen uppgår till omkring 2 600 personer, dvs. av samtliga med LSS-beslut. De flesta av de äldre är personer med utveck- lingsstörning eller begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i vuxen ålder. Drygt hälften (ca 1400 personer) erhåller stöd i särskilt bo- ende. Resterande erhåller främst sådana insatser som ledsagarservice, kontaktperson etc. ofta i kombination med beslutad insats om hemhjälp enligt SoL. Bostadsanpassningsbidrag Bostadsanpassningsbidrag skall ge personer med funktionshinder möj- lighet till ett självständigt liv i eget boende. Nettoutgifterna för bostads- anpassningsbidraget var , 628 miljoner kro- nor och i löpande priser. Antalet beviljade bidrag har ökat från 38 500 till 46 100. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i genomsnitt lägre. Kostnader Som tidigare nämnts redovisas statistik och kostnader sammantaget för äldre- och handikappomsorgen. Nationalräkenskaperna har dock redovisat svenska siffror i sin rapportering till , , där de offentliga utgifterna för funktionshindrade respektive för äldre har beräknats separat. Dessa beräkningar baserar sig på skattningar gjorda av . Siffrorna upptar även landstingsutgifter och statliga utgifter för naturaförmåner riktade direkt till enskilda eller hushåll i egenskap av funktionshindrade eller äldre. Vidare särredovisas utgifter för offentligt finansierad privat produktion av naturaförmåner (service). Omslutningen av dessa totala offentliga ut- gifter för direkt service (naturaförmåner) till funktionshindrade och äldre är således betydligt högre än enbart de kommunala kostnaderna. Enligt ESSPROS-redovisningen har utgifterna för äldre- och handi- kappomsorgen allt mer koncentrerats till de funktionshindrade. Den ut- giftsökning på , som detta har inneburit, kan förklaras dels av kostnaden för den statliga assistansersättningen och dels av övriga kostnadsökningar som införandet av LSS har inneburit, bl.a. daglig sys- selsättning samt ökad vård och hjälp i särskilt boende. I tabellen nedan redovisas utgifterna för funktionshindrade fördelade på vissa huvudområden. Inom varje område redovisas en fördelning på verksamhetsansvarig huvudman för att kunna visa förskjutningen i ut- giftsbelastningen som följt av ändrad ansvarsfördelning inom handi- kappomsorgen . Det är framförallt överföringen av ansvaret för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunern samt statens utökade åtagande för personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som är intressant att notera.