prop · GL032 · 1998-01-01 00:00:00 — 14.1.1 Delprogram för bevarande av odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden Regeringens bedömning: Metoderna för värdeklassificering och in- delning av slåtter- och betesmarker bör förenklas. Måluppfyllelsen av programmet förbättras därigenom som administrationen av programmet underlättas. För att ytterligare stimulera anslutningen till delprogrammet bör ersättningsnivåerna höjas. utökas areal- målet till att omfatta alla utnyttjade betesmarker i landet. Området ut- ökas inom vilket ersättning för bevarande av ett öppet odlingslandskap utgår. Myndigheternas förslag: Myndigheterna föreslår att miljöstöden för bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i slåtterängar och betesmarker förenklas vad avser systemet för värdeklassificering. Beträffande betesmarkerna föreslås en utökning av arealmålet till att om- fatta alla kvarvarande utnyttjade betesmarker, ca . Ersätt- ningarna för att bevara betesmarker inom olika programåtgärder föreslås också slås samman till en enhetlig ersättningsform. Inför nästa femårs- period bör bl.a. behovet övervägas av ett system med grundersättning för skötsel av alla betesmarker och en tilläggsersättning för skötsel av de mest värdefulla markerna. I utredningen föreslås vidare enhetliga regler för beräkning av djur- innehav. I enlighet med uppdraget har myndigheterna även utrett områdesavgränsningen av stödet för bevarande av ett öppet odlings- landskap. Detta har resulterat i att ytterligare 37 församlingar bedöms uppfylla miljökriterierna för att ingå i området inom vilket ersättning utgår. Miljöåtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer har stängts för ytterligare sökande eftersom det uppsatta målet har nåtts. Utredningen innehåller därför inga förslag till förändringar under pågående programperiod. I stället hänvisas till behovet av en genomgripande översyn av åtgärden inför nästa femårsperiod. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till en för- enklad modell för värdeklassificering av slåtter- och betesmarker. Vissa förordar en mer genomgripande förändring där klassindelningen slopas helt till förmån för ett generellt basstöd och ett tilläggsstöd för de mest värdefulla markerna som väljs ut på grunder som bestäms av länssty- relsen. Förslaget att inkludera även gödselpåverkade betesmarker i ett utökat arealmål bemöts generellt positivt. De instanser som kommenterat hamling av träd på betesmark har ställt sig positiva till denna möjlighet. Beträffande kulturmiljöstödet har flera remissinstanser förespråkat att omfattningen utökas. har många instanser kommenterat be- hovet av förändringar och av att en översyn görs innan åtgärden öppnas för nya ansökningar under kommande period. Skälen för regeringens bedömning: Genomförda kontroller visar att problem med felaktigheter i ansökningshandlingar och ofullständiga skötselåtaganden i huvudsak finns inom miljöprogrammets första del- program. Delprogrammet innehåller åtgärder på markslag utanför åker som är svåra att definiera, avgränsa, arealmäta och klassificera. Krav ställs också på traditionella och naturvårdsanpassade skötselmetoder som inte längre praktiseras i någon större omfattning i det konventionella jordbruket. En god måluppfyllelse av programmet kräver lantbrukarnas engagemang, insikt och kunskap. En god förståelse är en förutsättning för att lantbrukarna skall kunna förstå och utveckla de bevarandevärden som programmet vill slå vakt om. Miljöprogrammet kommer även att fortsättningsvis baseras på principen om den enskilde lantbrukarens initiativrätt att söka miljöstöd. Vissa angivna kriterier skall därför gälla för den berörda marken och lantbrukaren skall förbinda sig att sköta den på bestämda villkor eller längre. Erfarenheterna visar att länsstyrelsernas vägledande roll behöver förstärkas när det gäller att erbjuda sakkunnig bedömning av bevarandevärdet på den berörda marken. Även rådgivning om hur dessa värden bäst kan tillvaratas i skötselarbetet är viktigt för att miljömålen i programmet skall kunna uppnås. Genom lämplig organisation av arbetet inom länsstyrelserna bör detta kunna ske utan att man riskerar att komma i konflikt med läns- styrelsernas funktion som kontrollorgan. Som villkor för utbetalning av EG:s medfinansiering av miljöåtgärderna måste formerna för ett sådant vägledande arbete kunna kombineras med de krav EU ställer på en riktigt genomförd kontroll. Med tanke på kraven på administrativ genomförbarhet kan mer genomgripande förändringar inte genomföras i det löpande programmet. Behovet av ett nytt ersättningssystem bör i stället tas under övervägande vid utformningen av ett nytt femårsprogram 2000-2004. En utökning av arealmålet för bevarande av betesmark motiveras av att nuvarande klassificering i huvudsak begränsas till botaniska värden. Stora arealer betesmark som är påverkade av markförbättrande åtgärder och därmed utarmad flora men med stora värden för fågellivet, insekter m.m. kan med de föreslagna förändringarna bevaras inom programmet. Genom att inkludera sådana gödselpåverkade betesmarker kan även för- lorade bevarandevärden återfås. Ytterligare ett antal församlingar inkluderas i området som berättigar till ersättning för bevarande av ett öppet odlingslandskap efter att utvär- deringen visat att detta är motiverat på miljömässiga grunder. 14.1.2 Delprogram för miljökänsliga områden Regeringens bedömning: Miljöprogrammet bör utökas för att ytter- ligare minska växtnäringsläckaget från jordbruket. Med hjälp av höjda ersättningsnivåer, förenklingar och utökade arealmål stimuleras en ökad anslutning och en förbättrad måluppfyllelse. Våtmarksanlägg- ning bör berättiga till ersättning även på betesmark. Antalet hotade husdjursraser som berättigar till ersättning bör utökas. Myndigheternas förslag: Måluppfyllelsen i delprogrammet bedöms som helhet vara för låg. Myndigheterna föreslår därför ändringar som underlättar anslutningen till de olika miljöåtgärderna bl.a. genom ökad flexibilitet i reglerna. Ersättningen för extensiv vall bör specifikt riktas till de mest kvävebelastade områdena i landet. Utredningen påtalar också vissa problem när rådets förordning (EEG) nr 2078/92 skall anpassas till reglerna för uttagen areal. Vidare föreslås att antalet hotade husdjursraser som är berättigade till ersättning skall utökas. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget om mer flexibla regler för att öka anslutningen. Skötselkraven för våtmarker bör anpassas bättre till förutsättningarna för bevarande av den biologiska mångfalden. Önskemål framförs om att anläggning av våtmarker bör kunna ersättas även på andra markslag än åker. De remissinstanser som kommenterat förslaget till förändringar av ersättningen till extensiv vall förordar i vissa fall att begränsningarna tas bort. I andra fall rekommen- deras ytterligare begränsningar för bättre miljönytta. Möjlighet till ökad flexibilitet för årlig areal fånggröda är ett starkt önskemål liksom att höja ersättningsnivån och utöka informationsinsatserna. Vissa miljöorganisa- tioner ser principiella svårigheter med att lämna ersättning för odling av fånggröda eftersom detta bör vara en del i näringens eget miljöansvar. De remissinstanser som kommenterat förslagen om utökning av antalet stöd- berättigade svenska utrotningshotade husdjursraser ansluter sig till för- slaget. Skälen för regeringens bedömning: Trots omfattande åtgärder och insatser av olika slag har miljömålet om en 50-procentig reduktion av kväveläckaget från jordbruket ännu inte nåtts. Regeringen bedömer att miljöersättningsprogrammet är ett viktigt redskap för att öka målupp- fyllelsen. Höjda ersättningsnivåer kan påverka anslutningen positivt. Med hjälp av förbättringar i det befintliga programmet och de till- kommande medlen möjliggörs ytterligare satsningar för att minska jord- brukets negativa omvärldspåverkan. Miljöersättningen till flerårig vall- odling som introduceras medverkar till ett minskat växt- näringsläckage genom att öka eller bibehålla långa liggtider för . Arealmålet för våtmarksanläggning på bör utökas. Ersättning bör också lämnas för våtmark som anläggs på betesmark under förutsätt- ning att den berörda marken inte besitter värdefulla natur- eller kultur- miljövärden. Ersättningen för anläggning av extensiv vall bör få en effektivare styrning till de områden i landet där miljöproblemen är störst som anläggning av skyddszoner bör underlättas genom för- enkling av reglerna. Sådd av fånggrödor och vårplöjning räknas som en av de mest effektiva åtgärderna för att minska växtnäringsläckaget. Rege- ringen finner därför det lämpligt att väsentligt höja ersättningsnivån för åtgärden. Den genetiska variation som representeras av våra lantraser är väsent- lig att bevara för framtiden. Miljöprogrammet syftar till att om- fatta alla hotade lokala husdjursraser som har svårt att konkurrera med framavlade raser med stor avkastningsförmåga. Programmet bör därför uttökas till att omfatta de utrotningshotade husdjursraserna linderödssvin och finullfår. 14.1.3 Delprogram för främjande av ekologisk produktion Regeringens bedömning: Delprogrammet för ekologisk produktion bör utökas med ersättning till ekologisk frukt- och bärodling. Admi- nistrativt enklare regler avseende användning av gödsel bör införas liksom möjlighet att låta antalet djur variera i syfte att minska komplexiteten och underlätta administrationen. Utredningens förslag: Myndigheterna bedömer att det bl.a. med hän- syn tagen till möjligheterna att uppnå 10 %-målet för ekologisk pro- duktion inte finns anledning att ändra i de befintliga ersätt- ningsnivåerna. Myndigheterna föreslår att ett stöd för ekologisk frukt- och bärodling införs. I utredningen föreslås också att generella och admi- nistrativt enklare regler avseende gödsel införs. Jordbrukare med miljö- ersättning för ekologisk produktion bör ges möjlighet att använda egen konventionell stallgödsel från extensiv djurhållning utan krav på behovs- prövning hos . För att öka anslutningen till stödet för eko- logisk djurhållning föreslås också att djurantalet tillåts variera mellan åren. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat förslagen i utredningen om ett nytt stöd till ekologisk frukt- och bärodling är posi- tiva. Skälen för regeringens bedömning: Den ekologiska frukt- och bär- odlingen är av mycket liten omfattning. Av landets totala fruktareal är ekologiskt odlad. Den ekologiska bärodlingen omfattar av totala bärareal. Att odla frukt eller bär ekologiskt innebär högre produktionskostnader. Regeringen bedömer att förslaget om en utökning av delprogrammet för ekologisk produktion leder till en förbättrad miljö främst genom utebliven användning av kemiska bekämpningsmedel. I syfte att minska den administrativa belastningen på länsstyrelserna och att underlätta för lantbrukarna avser regeringen att genomföra myn- digheternas förslag om enklare regler avseende gödsel samt om möjlighet att låta djurantalet variera . I kombination med miljöersättning är information och utbildning till ekologiska lantbrukare viktigt för att säkerställa en långsiktig omställ- ning till ekologisk produktion. 14.1.4 Behov av nya miljöåtgärder Regeringens förslag: Miljöersättningsprogrammet för jordbruket skall kompletteras med ett nytt delprogram för främjande av ett resurshushållande konventionellt jordbruk i hela landet samt en ny ersättningsform för restaurering av slåtterängar. Dessutom skall en ny miljöåtgärd för bevarande av natur- och kulturvärden i renskötsel- området införas efter vidare utredning. Myndigheternas förslag: Myndigheterna föreslår ett särskilt stöd till ett resurshushållande konventionellt jordbruk i slätt- och mellanbygder. Syftet är att ytterligare minska riskerna för miljön vid hanteringen av bekämpningsmedel och att minska växtnäringsförlusterna genom att öka lantbrukarnas kunskap om miljövänliga brukningsformer. Vidare föreslås att ersättning skall utgå till restaurering av slåtterängar som efter genomförda restaureringsåtgärder har förutsättningar att återfå karakteristiska natur- och kulturvärden. Dessa marker är på stark till- bakagång. Ett stöd för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet bör övervägas efter ytterligare utredning. Remissinstanserna: LRF ser förslaget om ett program för resurs- hushållande jordbruk som en möjlighet att bredda kunskapen hos lant- brukarna och förbättra miljösituationen inom konventionellt jordbruk. Flera remissinstanser anser att det föreslagna stödområdet bör utökas till att omfatta hela landet. Kemikalieinspektionen stöder förslaget med hän- visning till minskningen av riskerna med bekämpningsmedelshantering. Flertalet av miljöorganisationerna anser att programmet står i strid med principen om att förorenaren skall betala. Majoriteten av länsstyrelserna framhåller behovet av att erforderliga resurser för administration ställs till förfogande om programmet genomförs. Förslaget om ett nytt stöd till restaurering av slåtterängar välkomnas av de remissinstanser som kommenterat detta. Ersättning för restaurering av slåtterängar ses som ett sätt att utöka och förstärka den biologiska mångfalden. anser att förslaget om en ny stödform till samiska kulturmiljöer i renskötsel- området är angeläget. Skälen för regeringens förslag: Genom att utöka miljöprogrammet med ett nytt delprogram tillgodoses önskemål om ett stöd till ett resurshushållande konventionellt jordbruk (prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Programmet kommer att utgöra ett värdefullt tillskott inom det konventionella jordbrukets miljöarbete och medföra positiva miljöeffekter både på kort och på lång sikt. Pro- grammet är ett tidsbegränsat kompetensutvecklingsprogram som utöver direkta utbildningsinsatser ersätter lantbrukare för vidtagna miljöåtgärder i syfte att uppnå ett mer miljöanpassat jordbruk. Kraven på miljöåtgärder i kombination med krav på dokumentation och utbildning ökar med- vetenheten om olika miljöproblem samt möjligheterna att lösa dessa. Programmet är därigenom en långsiktig investering för miljöarbetet genom att kunskap förändrar brukares attityder och hur de agerar. Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att såväl enskilda jordbrukare som anställd arbetskraft vid jordbruksföretag är viktiga målgrupper i arbetet. Som ett tillägg till programmet för resurshushållande jordbruk föreslås åtgärder för att främja miljövänlig odling av sockerbetor på . Sammantaget bör åtgärderna leda till minskad användning av bekämp- ningsmedel och mindre förluster av växtnäring. Den biologiska mång- falden i odlingslandskapet kommer att öka. Det föreslagna programmet är en tidsbegränsad kompetenshöjande in- sats som syftar till att öka medvetenheten om olika miljöproblem och möjligheterna att lösa dessa. Detta strider enligt regeringen inte mot prin- cipen om att förorenaren skall betala. En ökad kunskap och en förändrad inställning hos lantbrukarna kan leda till att det svenska jordbruket i snabbare takt går mot det ekologiskt hållbara jordbruk vi strävar efter. Regeringen anser att det föreslagna programmet skall införas i hela landet så att alla lantbrukare får möjlighet att delta. I linje med åtgärdsförslag i aktionsplanen för be- varande av biologisk mångfald och förslagen i myndigheternas gemen- samma utvärdering, utökas också miljöprogrammet med en ny ersätt- ningsform för restaurering av slåtterängar. Åtgärden kompletterar möj- ligheten att ersätta bevarandet av biologisk mångfald och kulturmiljö- värden i slåtterängar inom ramen för det befintliga miljöprogrammet. Därigenom kan omfattningen av den för bevarandet av bl.a biologisk mångfald så strategiskt viktiga naturtypen utökas. Renskötselområdet omfattas inte av miljöprogrammet. Rennäringen har stor betydelse för upprätthållandet av natur- och kulturmiljövärden i fjälltrakterna. Inom ramen för ett förslag till utökat miljöprogram har möjligheten att ersätta fortsatt skötsel av vissa natur- och kulturvärden i miljöer knutna till renskötselns äldre markanvändning förts fram i utvärderingen. Utformningen är ännu inte fullständig. Rege- ringen avser därför att ge , och Riks- antikvarieämbetet i uppdrag att slutföra utformningen av förslaget. 14.1.5 Ett nytt miljöprogram för nästa femårsperiod Regeringens bedömning: Erfarenheterna av miljöersättningspro- grammet är goda. Ett program bör därför genomföras även under kommande programperiod. Utformningen av ett nytt miljöersättnings- program för bör utredas. Myndigheternas förslag: Myndigheternas föreslår att arbetet med att utforma ett nytt femårsprogram för påbörjas . Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser betonar vikten av att detta arbete påbörjas . Skälen för regeringens bedömning: Det befintliga miljöprogrammet löper av räknat från införandet . I ett miljöprogram för den kommande femårsperioden kan en större revide- ring än vad som har varit möjligt genomföras. Det finns anledning att överväga ytterligare förenklingar, inte minst ur administrativ synvinkel. Inför utarbetandet av nästa femårsprogram bör också möjligheterna tas till vara att överväga mer omfattande ändringar av såväl mål som på- gående stöd ifall målen inte nås. Förbättringar som kan underlätta för lantbrukaren eller det administrativa genomförandet bör också genom- föras. Kulturmiljöstödet har stängts för nya ansökningar till följd av den höga anslutningen. Inför kommande programperiod bör för- bättringar och förenklingar av kulturmiljöstödet genomföras. Ett för- bättrat kulturmiljöstöd, liksom miljöprogrammet i sin helhet, bör dess- utom konstrueras så att anslutning och måluppfyllelse bättre kan an- passas till tillgängliga budgetresurser. När det gäller bevarande av betesmarker har berörda myndigheter och flera remissinstanser föreslagit att en ny ersättningsform bör övervägas inför nästa programperiod. Detta mot bakgrund av de uppenbara svårig- heter som framkommit när det gäller lantbrukarnas möjligheter att göra en riktig värdeklassificering av berörda marker. En generell ersättnings- form för skötsel av alla landets betesmarker kombinerat med ett varierat tillägg som länsstyrelserna prövar utifrån värdet på den enskilda marken kan underlätta ansökningsförfarandet. Förslagets konsekvenser för bl.a. lantbrukarens initiativrätt att söka miljöstöd, samt för administration och kontroll bör närmare utredas. Rådets förordning (EEG) nr 2078/92 som ligger till grund för utform- ningen av miljöprogrammet har visat sig vara flexibel och fungerar rela- tivt väl som ramverk för utformningen av olika miljöåtgärder anpassade till svenska förhållanden. I vissa avseenden finns dock behov av föränd- ringar av regler i förordningen som varit till uppenbar nackdel när det gäller måluppfyllelsen av miljöprogrammet, t.ex. när det gäller möjlig- heterna att stödja ekologisk animalieproduktion på annat sätt än via arealersättning. Inför utformningen av ett nytt femårsprogram bör be- hovet av förändringar i rådsförordningen beaktas liksom utvecklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken i stort. Möjligheterna till en smidig infasning av det befintliga miljöprogrammet bör också beaktas. Regeringen avser att tillsätta en utredning med uppgift att lämna för- slag till hur ett miljöprogram för nästa femårsprogram kan utformas. 14.2 Jordbrukets växtnäringsförluster Regeringens bedömning: Växtnäringsförluster genom kväveläckage och ammoniakavgång är ett av jordbrukets största miljöproblem. Miljömålen har ännu inte nåtts trots omfattande insatser inom nu- varande åtgärdsprogram. Ansträngningarna för att ytterligare reducera jordbrukets kväveläckage måste därför intensifieras. Regeringen avser att återkomma till i en samlad bedömning av behovet för ytterligare åtgärder i syfte att uppnå miljömålen. skall inom EU fortsätta att aktivt arbeta för detta. Bakgrunden till regeringens bedömning: Miljöeffekter, olika källors bidrag och reduktionsmål Förluster av växtnäringsämnen från jordbruket sker dels genom läckage av kväve och fosfor till sjöar, vattendrag och hav, dels genom avgång av ammoniak. Förlusterna av växtnäringsämnen till omgivningen är ett av jordbrukets största miljöproblem. Miljöpåverkan kan regionalt vara av stor betydelse. finns även andra sektorer som bidrar med för- luster av växtnäringsämnen. Jordbrukets bidrag är en del i ett större pro- blem. Miljön i haven runt har förändrats . Siktdjupet har minskat liksom djuputbredningen av algbältena. Omfatt- ningen av syrefria bottnar ökar. Dessa förändringar orsakas av en ökad tillgång på närsalter, s.k. eutrofiering. Förändringarna har skett både i och i , såväl i kustvatten som i öppet hav. Förluster av gasformigt kväve kan ske genom avgång av ammoniak från stall- och handelsgödsel. Kvävenedfall i form av ammoniak kan leda till övergödning, men även till försurning av mark och vatten. Av den kvävebelastning som, beroende på mänsklig aktivitet, når haven via svenska vattendrag kommer enligt beräkningar från jordbruket, beror på ett naturligt bakgrundsläckage från jordbruket. Jordbruket är därmed den enskilt största föroreningskällan. Motsvarande siffror för skogsbruket är respektive . Av kvävebelastningen orsakar avloppsreningsverken och utgörs av deposition (nedfall) på sjöar och tätorter. Indu- strins andel är och enskilda avlopp står för . andel av den totala vattenburna tillförseln av kväve, dvs. både mänsklig och naturlig tillförsel, utgör av belastningen på den egentliga . Till bidrar med och till med av kvävetillförseln. Jordbruket svarade för , eller ca ammoniakkväve (NH3-N), av de mänskligt orsakade ammoniakförlusterna i . Enligt olika bedömningar beräknas mellan och av de- positionen i ha inhemskt ursprung medan övrigt kommer från andra länder. Det faktum att förlusterna av växtnäringsämnen orsakar gränsöverskri- dande miljöproblem har lett till ett flertal internationella konventioner. Vid beslutades att närsaltsutsläppen till sär- skilt påverkade områden skall minska . I Helsingforskonventionen finns motsvarande krav men med bör- jan . Regeringen uttalade att ammoniakförlusterna från jordbruket i bör minska . Basåret för reduktionen är (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU3, rskr. 1990/91:338). Åtgärdsprogram för minskade växtnäringsförluster beslutade om ett åtgärdsprogram för att minska växtnäringsläckaget från jordbruket med målet att uppnå en halvering av kväveutlakningen (prop. 1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr. 1987/88:138). Programmet har senare utökats med åtgärder mot ammo- niakförluster. Åtgärderna för att minska växtnäringsläckaget omfattar lagstiftning om begränsning av djurtätheten, lagring av stallgödsel, för- bud mot stallgödselspridning under delar av året liksom regler om höst- eller vinterbevuxen mark. Åtgärder för att minska ammoniakavgången från stallgödsel omfattar krav på täckning och fyllning under täckning av flytgödsel- och urin- behållare i och slättbygder. Likaså finns krav på snabb nedbrukning på obevuxen mark i de tre sydligaste länen. skall spridning av flytgödsel ske med teknik som effektivt minskar ammoniakförlusterna. Regelverket omfattar därmed åtgärder som ger förutsättningar för ett bra växtnäringsutnyttjande. Dessa åtgärder innebär också ekonomiskt kännbara investeringar för lantbruket. Information och rådgivning är be- tydelsefulla styrmedel för att motivera uppfyllandet av krav som ställs i regelverket liksom för att stimulera lantbrukare och anställd personal att vidta ytterligare åtgärder för att minska växtnäringsförlusterna. För före- tag med anställd personal är det angeläget att även dessa är med i utbild- nings- och informationsverksamheten. Lantarbetarnas kunskaper spelar i många fall en avgörande roll för det praktiska miljöarbetet på det en- skilda företaget. /88-1995/96 har 22 000 företag nåtts av enskild miljöinriktad växtnäringsrådgivning. Genom att stödja försöks- och utvecklingsverksamhet utvecklas odlingsmetoder och ny teknik som kan leda till kostnadseffektiva åt- gärder.