prop · GL03150D7 · 1998-01-01 00:00:00 — Ett flertal har också möjlighet att utöka verksamhetsvolymen och därmed antalet anställda. Det är framför allt de ökade statsbidragen, men också en förbättrad samhällsekonomi som ligger till grund för denna bedömning. De kommuner och landsting som bedöms kunna få svårigheter att klara balanskravet utan besparingar eller ökade intäkter har vissa gemensamma problem. När det gäller kommunerna är det i stor utsträckning fråga om problem som är hänförliga till den omflyttning som sker inom landet och som framför allt innebär en avfolkning av vissa delar av landet. När det gäller landstingen kan problemen bl.a. hänföras till att man ligger i olika fas i sitt omstruktureringsarbete. Utjämningssystemet omfördelar resurser En stor del av kommunerna som bedöms få svårigheter med att klara balanskravet har en negativ befolkningsutveckling. En kompensation för detta ges inom ramen för utjämningssystemet, varigenom anpassningen av kostnaderna underlättas. Ett kvarstående problem är emellertid den negativa spiral som befolkningsminskningen leder till för berörda kommuner. För att motverka den negativa utvecklingen har regeringen i propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62) bl.a. föreslagit att regionala tillväxtavtal utarbetas vars syfte är att åstadkomma bättre samverkan mellan olika organ som arbetar med tillväxt- och sysselsättningsfrämjande åtgärder på såväl lokal och regional som på central nivå. Dessa tillväxtavtal kan bli ett viktigt instrument i arbetet för att bekämpa den utveckling som innebär en koncentration av befolkningen till storstadsområden och högskoleorter. Kommuner och landsting som bedöms få svårigheter med att klara balanskravet har ofta högre nettokostnader i verksamheten än vad som kan förklaras av strukturella faktorer. Exempel på sådana faktorer är befolkningens ålderssammansättning, befolkningens geografiska spridning samt faktorer som är specifika för storstadsområden och glesbygdsområden. Utjämningssystemet syftar till att utjämna för strukturella kostnadsskillnader och för skillnader i skattekraft. Bland de kommuner och landsting som kan få svårigheter att klara balanskravet har en stor del fått minskade bidrag genom omläggningen av utjämningssystemet . För att dämpa effekterna av omläggningen finns särskilda införanderegler . Den parlamentariska kommitté (dir. 1995:118) som genomför en översyn av utjämningssystemet skall överlämna sina förslag i sådan tid att förändringar kan träda i kraft . En del av de kommuner och landsting som kan få svårigheter att klara balanskravet har i utgångsläget en skattesats som ligger över den genomsnittliga för riket. Kommuner och landsting med redan höga skattesatser bör inrikta sig på att fortsätta arbetet med att anpassa kostnaderna till långsiktigt hållbara ekonomiska förutsättningar. Särskilda insatser disponerar regeringen medel för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (prop. 1994/95:150, bil. 7 s. 64). Av de som regeringen disponerar för åren 1996 1998 har en stor del fördelats till kommuner och landsting för flyktingkostnader, för omstruktureringsprojekt och för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Regeringen har och fram till nu dessutom erhållit ansökningar om bidrag för särskilda insatser från 66 kommuner och två landsting. Efter prövning av varje särskilt fall har beslut om bidrag fattats för elva kommuner. De kommuner som beviljats bidrag har en särskilt svår ekonomisk situation till följd av att ett antal faktorer samverkat. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med hög arbetslöshet och höga kostnader för bl.a. socialbidrag. Med en negativ befolkningsutveckling följer ofta problem även på bostadsmarknaden, bl.a. ökande vakansgrader i de kommunalt ägda bostadsföretagen. De flesta av dessa kommuner har vidtagit ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp i form av tillskott eller driftbidrag till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag ekonomi. Regeringen gör bedömningen att det även fortsättningsvis finns behov av särskilda medel för kommuner och landsting med en särskilt svår ekonomisk situation, och att en betydande del av de medel som kommer att avsättas framöver för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting behövs för att lösa de kommunala bostadsproblemen. För att skolan, vården och omsorgen skall prioriteras har regeringen i propositionen Bostadspolitik för hållbar utveckling (prop. 1997/98:119) föreslagit åtgärder för att stödja kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Bl.a. framförs att en mer ändamålsenlig ordning bör etableras för att hantera kommunernas problem orsakade av åtaganden för bostadsföretagen. En särskild delegation föreslås inrättas för att avlasta regeringen i ärenden där en kommuns svårigheter väsentligen är en följd av åtaganden för boendet. Delegationens uppgift blir att från fall till fall bedöma vilka åtgärder som behövs och att, inom de ramar som regeringen bestämmer, besluta om villkoren för och omfattningen av statens stöd. Det är kommunernas förmåga att klara av bostadsföretagens svårigheter, och inte svårigheterna i sig, som skall bestämma inriktningen och omfattningen av statens insatser. Frågor om stöd skall i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. I grunden är problemen att se som tillfälliga omstruktureringsproblem. Den hanteringsordning som föreslås skall därför avvecklas inom loppet av . Regeringen föreslår att delegationen etableras fr.o.m. . Regeringen kommer emellertid att göra det möjligt för delegationen att förbereda sitt arbete tidigare så att de mest angelägna ärendena kan beslutas . I den bostadspolitiska propositionen aviserade regeringen att man i den ekonomiska vårpropositionen skulle återkomma till hur kostnaden för eventuella subventionsinslag i kombination med kreditgarantier och lån skall hanteras. I den mån kreditgarantier och lån behöver kombineras med subventionsinslag skall kostnaden för sådana inslag normalt kapitaliseras i direkt anslutning till att kreditgarantin eller lånet lämnas. Subventionen skall täckas genom anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Anslaget skall även kunna användas för att stödja kommuner som hamnar i en särskilt svår ekonomisk situation utan att åtaganden för boendet är den avgörande orsaken. I avsnitt 7.6.4 föreslås att regeringen ges möjlighet att bilda ett bolag med uppgift att äga och förvalta bostadsföretag och fastigheter som övertas från kommun, i avvaktan på att en mer permanent lösning kan åstadkommas. 7.4 Ökade satsningar på kommuner och landsting 7.4.1 Höjda statsbidrag Regeringens bedömning: För att värna kvaliteten i skolan, vården och omsorgen och för att minska behovet av att höja kommunalskatterna, höjs nivån på statsbidragen till kommuner och landsting med ytterligare . Av tillskottet avsätts och för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Återstående belopp tillförs de generella statsbidragen. För att styra de höjda statsbidragen mot skolan och omsorgen kommer regeringen att, inom ramen för det generella statsbidraget, fördela av bidraget till kommunerna viktat efter olika åldersgrupper. Därutöver höjs statsbidragsnivån med vardera i enlighet med vad regeringen tidigare aviserat. Skälen för regeringens bedömning: Den prognostiserade samhällsekonomiska utvecklingen lägger grunden för en fortsatt positiv utvecklingstrend av kommunernas och landstingens ekonomi. Som tidigare nämnts har beslutat om höjda statsbidrag med för och ytterligare . I budgetpropositionen (prop. 1997/98:100, UO25) aviserade regeringen en ytterligare höjning med för vardera . De beslutade och aviserade höjningarna av statsbidragen om sammanlagt fram , jämfört med , har klart bidragit till förbättrade förutsättningar för kommuner och landsting att klara en bra verksamhet och att kunna uppnå balanskravet detta år. Skillnaderna i ekonomisk situation mellan olika kommuner respektive landsting är emellertid fortfarande stora. Kommunalskatterna ligger redan på en hög nivå och bör enligt regeringens mening inte öka ytterligare. Regeringen föreslår därför i avsnitt 7.6.2 att lagen (1996:1061) om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting förlängs att gälla även för . Utvecklingen i de prioriterade verksamheterna visar, trots de ökade statsbidragen, på vissa problem av både resursmässig och annan karaktär. Regeringen presenterar nu ett tiopunktsprogram för skolan samt en nationell handlingsplan för äldreomsorgen. För att förbättra förutsättningarna för kommuner och landsting att leva upp till den inriktning som presenteras bedömer regeringen att det, vid sidan av ordinarie verksamhetsutveckling, bör tillföras ytterligare resurser. Även förutsättningarna för att minska väntetiderna inom sjukvården förbättras. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i tilläggsbudgeten för en ökning av statsbidragen med . Därtill bedömer regeringen att statsbidragen bör öka med ytterligare i enlighet med vad som tidigare aviserats. Den sammanlagda nivåökningen av statsbidragen kommer därigenom att uppgå till . 2001 avsätts därmed sammanlagt extra till kommuner och landsting. Regeringen kvarstår också vid sin tidigare bedömning att resurstillskottet bör tillföras kommuner och landsting genom en höjning av de generella bidragen, men vill understryka vikten av att kommuner och landsting använder de ökade statsbidragen i enlighet med de prioriteringar som regeringen har givit uttryck för i de för välfärden och för framtiden så viktiga verksamheterna skola, vård och omsorg. Regeringen har för avsikt att intensifiera arbetet med att förbättra och utveckla uppföljningen och utvärderingen av den kommunala verksamheten och ekonomin, vilket beskrivs i avsnitt 7.6.1. Regeringen vill också framhålla att sektorsmyndigheterna har givits och kommer att ges särskilda uppdrag att följa upp i vilken utsträckning måluppfyllelsen i kommunernas och landstingens verksamhet förbättras som statsbidragen höjs. Fördelningen mellan kommuner och landsting bör ske på så sätt att av bidragshöjningen tillförs kommunernas generella bidrag , medan landstingens generella bidrag tillförs . För att ytterligare betona tillskottens inriktning mot skola och omsorg väljer regeringen att fördela av det nya tillskottet till kommunerna viktat efter olika åldersgrupper. Av bidragshöjningen för avsätts för särskilda insatser. Det sammanlagda beloppet för särskilda insatser detta år uppgår därigenom till . Även för bör avsättas för särskilda insatser. bedömer regeringen således att sammanlagt bör avsättas för detta ändamål. bör av tillskotten avsättas respektive år för särskilda insatser. Därigenom skulle sammanlagt avsättas för ändamålet. Sammanfattningsvis föreslås resurstillskotten fördelas enligt tabell 7.5. TABELL 7.5 HÖJDA STATSBIDRAG TILL KOMMUNER OCH LANDSTING ÅREN 1997 2001 MILJONER KRONOR, LÖPANDE PRISER. ÅR 1997 1998 1999 2000 2001 Generellt Kommuner (invånarrelate rat) 1 330 3 265 4 540 5 660 5 6601 Kommuner (åldersrelater at) 1 330 4 345 5 620 6 740 6 7401 Landsting (invånarrelate rat) 1 140 3 590 5 240 6 900 6 900 Särskilda insatser 200 800 600 700 700 Summa 4 000 12 000 16 000 20 000 20 000 1 Nuvarande bestämmelser om åldersrelaterade bidrag gäller endast för åren 1997 2000. Beräkningstekniskt görs dock samma fördelning för som för . 7.4.2 Andra satsningar som påverkar kommuner och landsting Även inom andra områden görs satsningar som direkt påverkar kommuner och landsting. De större satsningarna sammanfattas nedan. Regeringens förslag till Nationell handlingsplan för äldrepolitiken innehåller förslag till åtgärder inom vissa angelägna områden, främst avseende äldreomsorgen. Förslagen innebär bland annat ett ökat stöd till anhöriga, en satsning på fortbildning av personer i ledande funktioner samt ökade medel till forskning. Totalt föreslås att tillförs utgiftsområde 9 för och för vardera . Mot bakgrund av kommunernas investeringsbehov för utbyggnad och anpassning av bostäder och lokaler för äldre har regeringen i den bostadspolitiska propositionen föreslagit ett tillfälligt byggstöd om totalt . Regeringen föreslår ett särskilt tiopunktsprogram för kvalitet och likvärdighet i skolan. För insatserna föreslås att avsätts vardera åren 1999 2001. Ett program för att stimulera IT-användning i skolan kommer att presenteras. För dessa åtgärder beräknas sammanlagt 2001. beslutade i samband med budgetpropositionen om lokala investeringsprogram för att främja en ekologiskt hållbar utveckling. Gensvaret bland kommunerna har varit stort. Stödet föreslås därför förlängas med och utökas med för . Regeringen lägger denna dag en proposition om Vissa kommunala frågor (prop. 1997/98:153). Propositionen innehåller förslag om förändringar i det kommunala systemet för ersättning av viss mervärdesskatt. Regeringen lämnar även förslag som ger möjligheter för landstingen och kommunerna i och att lämna bidrag till annan kommun i syfte att underlätta den ekonomiska regleringen vid bildandet av de nya landstingen. Regeringen har i beräkningen av utgiftsområdesramen för beaktat effekten av det tidigare utlovade s.k. återbetalningsskyddet avseende skatteinkomster med . 7.5 Beräkning av ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner omfattar utgiftsområdet sammanlagt (inklusive förslag i tilläggsbudgeten), varav avser generellt statsbidrag till kommuner och landsting, avser bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting och avser utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Utjämningsbidraget motsvaras av en lika stor avgift på statsbudgetens inkomstsida. I detta avsnitt redovisas en preliminär beräkning av utgiftsområdesramen för åren 1999 2001. De preliminära regleringarna av ramen till följd av bland annat finansieringsprincipen redovisas särskilt i tabellen nedan. TABELL 7.6 UTGIFTSOMRÅDE 25 ALLMÄNNA BIDRAG TILL KOMMUNER ÅREN 1999 2001 MILJONER KRONOR, LÖPANDE PRISER ÅR 1999 2000 2001 enl. budget- propositionen 102 0281 Tillskott 4 000 4 000 4 000 Ökad omslutning i utjämningssysteme t 285 Regleringar enligt finansieringsprinc ipen Ändrade regler i systemet för återbetalning av viss mervärdesskatt -30 -30 -30 Unga lagöverträdare 8 8 8 Vårdnad, umgänge och boende 12 8 8 Skatteunderlags- regleringar Höjning av reducerat basbelopp (pensioner) -445 -905 -905 Summa 104 118 105 214 105 394 1 för med tillägg för ytterligare kompensation för lärarpensioner. Regeringen gör bedömningen att ramen för utgiftsområdet bör ökas med . Skälet är att värna kvaliteten i skolan, vården och omsorgen, och för att minska behovet av att höja kommunalskatterna. Det statliga utjämningsbidraget till kommuner och landsting ökas med . Vid den slutliga beräkningen från avseende blev både utjämningsbidraget och utjämningsavgiften högre än vad beslutat i samband med budgetpropositionen . Utjämningsbidraget beräknas bli högre än det anslagna beloppet. Det ökade bidraget motsvaras av en lika stor ökning av utjämningsavgiften. Regleringar enligt finansieringsprincipen Till följd av regeringens förslag i proposition Vissa kommunala frågor (prop. 1997/98:153) om ändrade regler för systemet för återbetalning av viss mervärdesskatt för kommuner och landsting fr.o.m. , bör det generella statsbidraget för sänkas med . bör det generella statsbidraget sänkas med ytterligare . Med anledning av regeringens proposition Vissa reformer av påföljdssystemet (1997/98:96) beräknas kommunerna få ökade kostnader till följd av att kommunens socialtjänst skall ha det primära ansvaret för unga lagöverträdare. Kostnaderna beräknas uppgå till ca och därför bör det generella statsbidraget höjas med motsvarande belopp. Regeringens proposition Vårdnad, boende och umgänge (prop. 1997/98:7) innehåller förslag till ändringar i bestämmelser om vårdnad m.m. Förslagen leder till ett utökat ansvar för kommunerna och därmed ökade kostnader. Då de ökade kostnaderna beräknas till och åren därefter bör det generella statsbidraget öka i motsvarande mån. Förändringar av det kommunala skatteunderlaget I denna proposition föreslås en höjning av det reducerade basbeloppet som används vid beräkning av pensioner med en procentenhet och ytterligare en procentenhet , vilket leder till ökade skatteintäkter för kommuner och landsting. Det generella statsbidraget minskas med motsvarande belopp. De ekonomiska effekterna för kommuner och landsting av den planerade ålderspensionsreformen har inte beaktats. Detta gäller även övriga utgiftsområden (se avsnitt 4.8). Regeringen återkommer till frågan i budgetpropositionen . Fr.o.m. undantas från beskattning, under vissa förutsättningar, förmån av att få använda en av arbetsgivaren tillhandahållen da- torutrustning för privat bruk, s.k. skattefria lånedatorer (prop. 1996/97:173, bet. 1997/98:SkU4, rskr. 1997/98:21). Regeringen har inte för avsikt att reglera de eventuella effekter på skatteunderlaget som detta kan medföra. Övrigt Regeringen föreslog i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) att fordonskatten för bussar skall höjas fr.o.m. . För att motverka kostnadsökningar inom lokal och regional busstrafik bör berörda landsting och kommuner kompenseras. Då storleken på höjningen ännu inte är fastställd återkommer regeringen i budgetpropositionen med förslag till reglering. 7.6 Övriga frågor 7.6.1 Förbättrad uppföljning av resultat och resursutnyttjande Regeringens bedömning: Arbetet med att förbättra och utveckla uppföljningen och utvärderingen av verksamheten och ekonomin i kommuner och landsting bör intensifieras. Syftet är att förbättra underlaget för samlade bedömning av utvecklingen, måluppfyllelsen och resursutnyttjandet i den kommunala sektorn. Skälen för regeringens bedömning: De stora skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting när det gäller ekonomiska och andra förutsättningar för att klara sin verksamhet och uppnå nationella mål har åter aktualiserat frågan om statens behov och möjligheter att styra den kommunala verksamheten, samt frågan om olika styrinstrument och deras effekter. har också efterlyst en förbättrad uppföljning av resursutnyttjandet och måluppfyllelsen i den kommunala verksamheten. Utvecklingen har många kommuner och landsting decentraliserat och effektiviserat sin verksamhet samt ändrat sin organisation och sina styrformer. En viktig förutsättning för detta har varit avregleringen av den kommunala verksamheten som skett, inte minst genom kommunallag. Statens styrning av kommuner och landsting har således förändrats . Ett förändrat statsbidrags- och utjämningssystem och en ny lagstiftning har tillsammans med den ekonomiska utvecklingen banat väg för stora förändringar i verksamheten. Nationella mål Förutsättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur kvaliteten utvecklats och av hur resultaten överensstämmer med de nationella målen varierar mellan olika verksamheter bl.a. beroende på om och hur målen för verksamheten formulerats. respektive regeringen fastställer nationella mål för verksamheten i kommuner och landsting i lagar och förordningar. De nationella målen för verksamheterna är i huvudsak uttryckta som inriktningsmål och anger mer sällan en direkt mätbar nivå för resultatet. De avser oftast också bredare förhållanden än de som den kommunala verksamheten i sig kan påverka. har uttalat att uppföljningen skall inriktas mot mål och resultat. En av principerna för mål- och resultatstyrning är att staten utifrån fastställda mål i huvudsak skall följa resultatet av verksamheten och inte på vilket sätt de uppnåtts. I vissa av de kommunala verksamheterna är emellertid även processen viktig för resultatet. Behovet av samordnad uppföljning Ett generellt statsbidragssystem ger de enskilda kommunerna och landstingen stora möjligheter att anpassa sin verksamhet efter lokala behov och att själva prioritera mellan olika verksamheter. En utgångspunkt är att dessa prioriteringar också sker i överensstämmelse med nationellt formulerade mål för olika verksamheter. Det finns ett stort nationellt intresse av att följa utvecklingen av ekonomin och kvaliteten i kärnverksamheterna. Efter genomförandet av de kommunalekonomiska reformerna har staten ökat sina insatser för att fortlöpande följa upp och utvärdera verksamheten inom den kommunala sektorn. Sektorsmyndigheternas uppföljning, utvärdering och tillsyn har utvecklats och förbättrats. En samlad årlig redogörelse för utvecklingen inom den kommunala sektorn lämnas till genom en skrivelse i anslutning till regeringens ekonomiska vårproposition. Arbete pågår inom olika områden för att förbättra informationen om verksamhetens kostnader, prestationer och kvalitet så att den skall kunna relateras till de mål för verksamheten som statsmakterna ställt upp. Genom lagen om den kommunala redovisningen ges ökade förutsättningar för att ta fram ett underlag för finansiell information som bygger på gemensamma och objektiva principer och därmed ger ökad enhetlighet och jämförbarhet i den externa redovisningen. Det finns dock fortfarande problem med bristande enhetlighet i redovisningen som försvårar jämförelser mellan kommuner respektive landsting och även mellan olika tidsperioder. Svårigheterna att utforma enhetlig redovisning och statistik kan bero på att kommuner och landsting valt att organisera sin verksamhet på olika sätt. En annan orsak kan vara att redovisningen och statistiken fyller olika behov. Regeringen ser dock positivt på det arbete som bedrivs i kommuner och landsting för att göra redovisningen mer jämförbar. Regeringen anser att de nationella målen kan behöva förtydligas t.ex. genom nedbrytning till olika delmål. Någon övergripande och samlad analys av kvalitets- och resultatutveckling i relation till de ekonomiska resurser kommuner och landsting förfogar över är svår att göra, främst till följd av att den nuvarande uppföljningen sker utifrån ett sektorsperspektiv och utifrån sektorsvisa mål. En sammanvägning av verksamhetsmål och ekonomiska mål görs inte systematiskt. Som ett led i arbetet med att förbättra informationen om verksamhetens kostnader tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till hur kvalitet och jämförbarhet kan förbättras för de uppgifter, av i huvudsak ekonomisk karaktär, som staten samlar in från kommuner och landsting. Betänkandet överlämnades till regeringen (SOU 1996:179). Utredningen lämnade förslag om ett antal åtgärder för att förbättra den statliga uppföljningen. Utredaren föreslog bl.a. att statens uppföljning av utvecklingen i den kommunala sektorn skulle baseras på en gemensam indelning i verksamhetsområden, nyckeltal med tillhörande definitioner och en samordning av uppgifter om ekonomi, personal och verksamhet. En förbättrad samordning av den ekonomiska statistik som samlas in av SCB samt och har skett. Detta arbete skall fortsätta. Arbete för att förbättra uppföljningen Mot bakgrund av vad som redovisats kommer regeringen att tillsätta en arbetsgrupp inom som skall intensifiera arbetet med att förbättra och utveckla uppföljningen och utvärderingen av den kommunala sektorn. I detta arbete är det naturligt att , , SCB och berörda sektorsmyndigheter medverkar. Arbetsgruppens uppdrag blir bl.a. att utifrån befintlig statistik om den kommunala verksamheten och ekonomin förbättra det underlag som presenteras för samlade bedömning av utvecklingen inom sektorn. Vidare skall arbetsgruppen initiera olika typer av åtgärder för att åstadkomma ytterligare förbättringar av uppföljningen av hur kommuner och landstings resurser används och hur de nationella målen uppfylls. En viktig del i detta arbete blir att utveckla resultatindikatorer som visar hur enskilda kommuner och landsting uppnår de nationella målen.