prop · GL0345D4 · 1998-01-01 00:00:00 — För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att uppnå syftet med kommunens översiktsplan eller för att säkerställa att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses. Paragrafen hindrar att tillstånd meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Den riktar sig därför i första hand till prövnings- myndigheter. Indirekt riktar den sig även till den som tänker begära tillstånd, eftersom denne inte kan få tillstånd om verksamheten skall bedrivas på ett sätt som strider mot plan. Något krav finns däremot inte på att icke tillståndspliktiga verksamheter skall bedrivas i enlighet med detaljplan eller områdesbestämmelser. Det är tillståndsmyndigheten, och inte kommunen, som skall avgöra om den ansökta verksamheten strider mot detaljplan eller områdesbe- stämmelser. Denna bedömning kan ofta vara svår. Vid tveksamhet bör tillståndsmyndigheten därför samråda med kommunen. Om det vid ett sådant samråd framkommer att verksamheten visserligen strider mot planen, men att planen kan komma att ändras , kan tillstånd meddelas med villkoret att det endast gäller om planen ändras (jfr prop. 1981/82:130, s. 96 f). Det är inte möjligt att vägra tillstånd under hänvisning enbart till att en plan, som medger verksamheten inte kan anses visa de aktuella markanvändningsintressena. För en detaljplan skall enligt 5 kap. 5 § anges en genomförandetid på mellan fem och . Efter genomförande- tidens utgång fortsätter planen att gälla tills den ändras eller upphävs. Detta torde medföra att tillstånd inte ens får meddelas i strid mot en detaljplan för vilken genomförandetiden har löpt ut, såvida inte kommunen har ändrat eller upphävt planen. I paragrafen medges att mindre avvikelser görs från detaljplan eller områdesbestämmelser, förutsatt att syftet med planen eller bestämmel- serna inte motverkas. Även i dessa fall bör tillståndsmyndigheten vid tveksamhet höra kommunen. Det förhållandet att en verksamhet är förutsatt i en plan innebär inte att den utan vidare kan tillåtas. Övriga bestämmelser i måste naturligtvis vara uppfyllda. 5 § Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Verksamheten får dock tillåtas, om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning. Som framgår av reglerna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. skall tillståndsmyndigheterna vid sin prövning ta hänsyn till förekomsten av miljökvalitetsnormer och ha dessa som en grund för sin prövning. I ett belastat område är det särskilt viktigt för prövningsmyndigheten att avgöra huruvida ny verksamhet som ökar belastningen på miljön kan tillåtas. Tillstånd får inte beviljas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. För att tillstånd för ny verksamhet skall kunna meddelas krävs enligt paragrafen att den som avser att utöva verksamheten vidtar sådana åtgärder att olägenheter från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning. Detta innebär, som angetts även i kommentaren till 5 kap. 4 §, att om den planerade verksamheten i sig skulle leda till att en miljökvalitetsnorm överträds bör den inte få komma till stånd om inte utrymme för den skapas genom att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån så att inte överskrids. I det andra fallet där redan är överskriden räcker det dock inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. I dessa fall krävs att olägenheterna från annan verksamhet minskar så pass att möjligheterna att uppfylla ökar i inte obetydlig utsträckning. Detta innebär att det finns en möjlighet för ny verksamhet att etablera sig i ett område där en miljökvalitetsnorm redan är överskriden under förutsättning att utsläppen eller föroreningarna totalt minskar i området. Eftersom det är viktigt att en miljökvalitetsnorm som redan är överskriden uppnås krävs att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar på ett sätt som inte är obetydligt. Det innebär att endast marginella utsläppsminskningar inte räcker för att ny verksamhet skall få etableras i ett redan alltför belastat område utan möjligheten att uppfylla skall öka i mer avsevärd mån än så. Vid prövningen behöver inte åtgärderna vara genomförda. Om den andra verksamheten bedrivs av någon annan, måste dock avtal ha ingåtts som kan leda till den avsedda verkan. Det kan därför vara lämpligt att tillståndsmyndigheten tidsbegränsar tillståndet enligt 2 §. 6 § Tillstånd, godkännande eller dispens kan vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens. Detsamma gäller när någon har underlåtit att ansöka om nödvändigt tillstånd, godkännande eller dispens. Har sådan underlåtelse förekommit kan tillstånd, godkännande eller dispens vägras också om sökanden eller någon som på grund av ägar- eller ansvarsförhållanden har väsentlig anknytning till sökandens verksamhet, har eller har haft sådan anknytning till den verksamhet där underlåtelsen har förekommit. I paragrafen behandlas frågan om hur en myndighet som skall pröva frågor om tillstånd, godkännande eller dispens skall se på tidigare underlåtelse att fullgöra sina skyldigheter. Paragrafen skall tillämpas när det står klart att åligganden enligt ett tidigare tillstånd inte har följts. Underlåtenheten kan exempelvis bestå i att utsläppsvillkor inte har följts eller att återställningsåtgärder inte har vidtagits. Föreligger tveksamhet skall paragrafen inte tillämpas. Den skall givetvis inte tillämpas när tiden för fullgörande av en förpliktelse fortfarande löper vid den aktuella tillståndsprövningen. Paragrafen skall även tillämpas när någon har bedrivit en verksamhet som har krävt tillstånd, godkännande eller dispens men har underlåtit att låta pröva verksamheten. Den får dock inte tillämpas på ett sådant sätt att den som bedriver t.ex. en äldre miljöfarlig verksamhet underlåter att begära prövning av verksamheten. Normalt behöver det inte göras någon utredning om tidigare försyndelser. Endast om det har framkommit någon särskild omständighet som tyder på att ett tidigare tillstånd inte har följts eller att erforderligt tillstånd inte har inhämtats bör en utredning igångsättas. I första och andra meningen behandlas fall där det är samma fysiska eller juridiska person som har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter och söker tillstånd, godkännande eller dispens. I sådana fall kan ansökan alltså avslås. En bagatellartad överträdelse av ett tidigare tillstånd bör dock inte vara tillräcklig för att vägra nytt tillstånd. En annan omständighet som bör beaktas är att det har gått sedan överträdelsen skedde. I detta sammanhang avses med . Inte heller bör hinder mot tillstånd föreligga om en verksamhet har bedrivits utan tillstånd och det har varit oklart om tillstånd har behövts. Underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter vid en typ av verksamhet skall kunna medföra att tillstånd inte skall ges för en helt annan slags verksamhet. Tillstånd skall dock vägras endast om det finns anledning att befara att missförhållandena kan komma att upprepas. Enligt sista meningen kan den nya ansökan avslås även i vissa fall där det inte är samma fysiska eller juridiska person som har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter och som begär tillstånd, godkännande eller dispens. Exempelvis kan underlåtenhetssynder av en juridisk person leda till att en annan juridisk person, med samma huvudsakliga ägare eller samma styrelse, skall vägras tillstånd. Underlåtenhet av en juridisk person skall också kunna medföra att tillstånd inte ges till en fysisk person och vice versa. Paragrafen kan tillämpas vid bulvanförhållanden. 7 § Vid prövningen enligt denna balk skall hänsyn tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten skall kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. När en verksamhet tillståndsprövas bör i bedömningen av om verksamheten skall få komma till stånd och på vilka villkor detta skall få ske beaktas även följdföretag som nödvändiggörs av den ansökta verksamheten. Exempel på sådana följdföretag är vägar och kraftledningar. Hänsyn kan även tas till farliga transporter som skall ske till och från den prövade verksamheten. Paragrafen har tillkommit efter mönster från 3 kap. 5 § vattenlagen. Vid tillståndsprövningen måste en rimlig avgränsning göras av följdföretagen, så att endast följdföretag som har ett samband med den tillståndsprövade verksamheten beaktas. Det är i vanlig ordning sökanden som har att redovisa vilka följdföretag det är fråga om och konsekenserna av dem i miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 8 § Om två eller flera som bedriver eller avser att bedriva verksamhet kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa och miljön, får villkor som avses i 2 § andra stycket omfatta två eller flera verksamheter. Som förutsättning för detta gäller att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt. Frågor enligt första stycket får avgöras genom gemensamt beslut om tillstånd som innehåller villkor för verksamheterna eller genom skilda beslut med gemensamma villkor. Paragrafen avser de fall då verksamhetsutövarna för olika verksamheter helt eller delvis koncentrerar försiktighetsmåtten för respektive verksamhet till någon eller några av verksamheterna. Det kan exempelvis avse åtgärder enligt 5 §. I stället för att lägga ner kostnaderna i den egna verksamheten får företaget därmed medverka till att bekosta försiktig- hetsmåtten vid ett annat företag, om det innebär att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ökar eller om fördelar för människors hälsa eller miljön uppnås på annat sätt. Gemensamma villkor kan antingen meddelas i separata tillstånds- eller omprövningsbeslut eller i ett tillstånds- eller omprövningsbeslut som är gemensamt för olika verksamheter. Ansvaret för att villkor uppfylls är solidariskt. Detta innebär att var och en av tillståndshavarna skall se till att villkoren följs. Att tillträde till verksamhetsområdet ytterst kan ske med tvång framgår av 28 kap. 4 §. Reglerna i 3 § om säkerhet gäller. Verksamhetsutövarna bör förpliktas att gemensamt ställa säkerhet. Frågor om återlämnande av säkerhet, om någon av de samverkande verksamheterna upphör, kan prövas i samband med omprövning av villkoren. Kontroll över efterlevnaden av villkor som har beslutats enligt denna paragraf utövas av tillsynsmyndighet. Vid bristande efterlevnad kan vitesföreläggande och andra förelägganden beslutas. I föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 5 och 6 §§ kan samordningsfrågor som gäller prövning av tillstånd enligt paragrafen regleras. I fråga om samordning av tillsynsansvar finns bemyndigande för regeringen i 26 kap. 6 §. Samordningsbehov kan uppkomma när gemensamma villkor skall fastställas för verksamheter som annars tillståndsprövas av olika myndigheter. 9 § Tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta 1. särskild undersökning av berört område, 2. särskilda åtgärder för att bevara berört område, och 3. särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av en efterbehandlingsansvarigs skyldigheter enligt 10 kap. Med stöd av paragrafen kan den som drar nytta av ett tillståndsbeslut åläggas att utföra eller bekosta undersökningar av det område som påverkas av verksamheten, åtgärder för att bevara detta område eller åtgärder för att gottgöra det intrång som verksamheten medför. Vid bedömningen av om villkor skall meddelas med stöd av paragrafen har det betydelse hur allvarligt intrång som verksamheten medför samt vilken nytta som åtgärder enligt paragrafen medför. Kompensation enligt första stycket tredje punkten kan avse intrång i naturvårdsintressen, men även i andra allmänna intressen. Som exempel på andra allmänna intressen kan nämnas att i de fall där en verksamhet tar i anspråk ett område där det finns bad-, parkerings- eller tältplats eller en sanitär inrättning bör kunna krävas att verksamhetsutövaren ställer i ordning en ny liknande anordning på annan plats (prop. 1974:166, s. 117). I 10 kap. finns bestämmelser om utredning och efterbehandling av förorenade områden. Efterbehandlingsansvaret omfattar enligt 10 kap. 4 och 8 §§ att den ansvarige i skälig omfattning skall utreda, utföra och bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa eller miljön. Förevarande paragraf innebär inte någon inskränkning av detta efterbehandlingsansvar. Med stöd av 28 kap. 2 § kan åtgärder utföras mot markägarens vilja. Enligt 7 kap. 7 § fjärde stycket gäller som förutsättning för att skyddet för ett naturreservat helt eller delvis skall upphävas att intrånget i naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning. behandlad paragraf har en vidare tillämpning än 7 kap. 7 § fjärde stycket. 10 § Om en vattenverksamhet har bedrivits utan tillstånd, är verksamhetsutövaren bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde i vattnet innan verksamheten sattes i gång. Förevarande bestämmelse om bevisskyldigheten gäller om tillstånd saknas för den aktuella vattenverksamheten, oavsett om tillståndsplikt föreligger eller inte. Bestämmelsen har hämtats från vattenlagen 4 kap. 6 §. I balken ges bestämmelsen en tydligare processuell karaktär genom att den införs i ett kapitel om prövningen enligt balken. Den har sin största betydelse som incitament för verksamhetsutövaren att söka tillstånd om tillståndsplikt föreligger. Det kan anmärkas att en motsvarande bevisregel har tillämpats i vattenrättslig praxis när ett tillstånd har fått tas i anspråk innan ersättningsfrågor har prövats. Lagrådet ifrågasätter om en föreskrift av detta slag lämpligen bör överföras till ett modernt lagverk, eftersom bevisproblem av det slag som regeln tar sikte på numera vanligen överlämnas åt rättstillämpningen att bedöma utifrån de föreliggande omständigheterna, varvid en domstol även utan särskilt stadgande otvivelaktigt skulle fästa stor vikt vid att en vattenverksamhet inletts utan tillstånd. Därtill kommer att bevisregeln kommer att få tillämpning även i brottmål, något som överensstämmer med vad som i doktrinen antagits gälla i fråga om den motsvarande regeln i 4 kap. 6 § vattenlagen (se , Vattenlagen, s. 72 f ). Omkastad bevisbörda i brottmål är i svensk rätt synnerligen ovanligt; i finns inte något annat exempel på detta än förtal (5 kap. 1 § andra stycket), ett brott som har en speciell karaktär och enligt huvudregeln får åtalas endast av målsägande. I vad mån omkastad bevisbörda i brottmål är förenlig med är inte höjt över varje diskussion (se , Mänskliga rättigheter, 1992 s. 172 och 175). Lagrådet ifrågasätter av nu angivna skäl om inte föreskriften bör kunna utgå. Regleringen motsvarar vad som gäller . Den tar i första hand sikte på skadeståndsrättsliga förhållanden. Om regleringen tas bort skulle detta kunna tas till intäkt för att bevisbördan i en skadeståndsprocess inte längre skulle vara omkastad. Bestämmelsen bör därför enligt regeringens mening finnas kvar och tillämpas endast i skadeståndsmål och inte i brottmål. 11 § Om mål eller ärenden enligt denna balk om tillstånd eller dispens till skilda verksamheter prövas och verksamheterna på grund av att de berör samma naturresurs eller av någon annan orsak inte kan utövas vid sidan av varandra i enlighet med ansökningarna, skall verksamheterna om möjligt jämkas så att de kan komma till stånd utan väsentlig nackdel för någon av dem. Om en sådan jämkning inte kan göras, skall företräde ges åt den verksamhet som bäst stämmer överens med 3 kap. Första stycket gäller inte om en samfällighet för de särskilda verksamheterna bildas enligt lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Enligt 21 kap. 3 § får mål eller ärenden om tillstånd eller dispens under vissa förutsättningar handläggas gemensamt. Om prövningsmyndigheten i ett sådant fall finner att båda verksamheterna bör få komma till stånd men att detta inte kan ske i ansökt omfattning eftersom de t.ex. konkurrerar om samma naturtillgång, skall myndigheten enligt denna paragraf i första hand undersöka om det är möjligt att jämka verksamheten så att de kan utföras vid sidan av varandra. torde det vara lämpligt att försöka ena parterna om en förlikning. Om det inte är möjligt med en jämkning, skall företräde ges åt den verksamhet som bäst stämmer överens med bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 kap. Av grundläggande betydelse är 3 kap. 1 §. Enligt denna skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Enligt andra stycket gäller paragrafen inte när en samfällighet bildas enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 12 § Överklagbara domar eller beslut får överklagas av 1. den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot, 2. en lokal arbetstagarorganisation som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet, såvitt avser domar och beslut i frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, 3. en central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, motsvarande organisation på arbets- givarsidan samt en sammanslutning av konsumenter, såvitt avser beslut som en länsstyrelse eller en central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd av bemyndigande enligt 14 kap., förutsatt att beslutet inte avser ett särskilt fall, och 4. den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken har rätt att överklaga. Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att överklaga enligt bestämmelser i . Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafen anges vem som får överklaga domar eller beslut som det inte råder fullföljdsförbud mot. Att överklagande av förvaltningsmyndigheters beslut skall ske skriftligen och ges in till den myndighet som meddelat beslutet framgår av 23 § förvaltningslagen (1986:223). I första punkten anges det att sökanden och sakägare har rätt att överklaga. Vem som är sakägare enligt har behandlats i avsnitt 4.26. Andra punkten motsvarar gällande rätt, 48 a § miljöskyddslagen (1969:387). Endast redaktionella ändringar har gjorts. Tredje punkten motsvarar gällande rätt, förordningen (1985:835) om kemiska produkter. Endast redaktionella ändringar har gjorts. I fjärde punkten anges att den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken skall ha rätt att överklaga. Detta är föranlett av att det i en lag av natur, som delvis är ramlagstiftning, är omöjligt att uttömmande reglera vem som i olika situationer skall ha rätt att överklaga. Regeringen har således för avsikt att i den utsträckning det behövs i kommande förordningar som utfärdats med stöd av balken bl.a. ange vem eller vilka myndigheter som skall ha rätt att överklaga olika beslut. Regeringen anser t.ex. att skall få överklaga bl.a. beslut som avser tillstånd till miljöfarlig verksamhet och beslut som rör frågor som avses i 7 eller 8 kap. . Ett annat exempel är att bör få överklaga beslut om kultureservat enligt 7 kap. 9 § . Det kan bli aktuellt att ge rätt att överklaga vissa beslut som berör fiskeintressen. Det görs i denna punkt ingen inskränkning i kommunmedlemmars rätt till laglighetsprövning av kommunala beslut. En sådan inskränkning måste föreskrivas någon annanstans. I andra stycket anges för tydlighets skull - på inrådan av Lagrådet - att paragrafen inte innebär någon inskränkning av rätten att överklaga enligt bestämmelser i . 13 § Överklagbara domar eller beslut får överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, såvitt avser domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk. För att få överklaga domar och beslut skall en förening ha bedrivit verksamhet i under och ha lägst 2 000 medlemmar. får dock inte överklaga beslut som rör Försvarsmakten, , eller . Ett överklagande enligt första stycket prövas inte, om domen eller beslutet har vunnit laga kraft mot dem som varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafen regleras miljöorganisationers rätt att överklaga. Skälen för att ge organisationerna talerätt utvecklas i avsnitt 4.27. För att få överklaga räcker det inte att organisationen har talerätt enligt bestämmelsen. Den måste dessutom vara parts- och processbehörig. Rekvisiten för detta återfinns i 11 kap. 2 § . För partsbehörighet krävs att organisationen är en juridisk person, dvs. att den har rättskapacitet. En ideell förening brukar anses ha rättskapacitet om föreningen har stadgar och styrelse. För processbehörighet förutsätts att det finns en behörig ställföreträdare som kan föra organisationens talan. Att en ideell förening skall ha till ändamål att arbeta för naturskydds- eller miljöskyddsintressen skall inte tolkas så att annan verksamhet som föreningen bedriver vid sidan av miljövårdsarbetet diskvalificerar den som taleberättigad. Å andra sidan bör det inte räcka att föreningen har miljövård inskrivet som en ändamålsbestämmelse i sina stadgar. Föreningen skall dessutom visa att den har varit verksam i för att tillgodose ändamålet. Det skall vara fråga om en kontinuerlig verksamhet. Endast personsammanslutningar har talerätt. Det är alltså inte möjligt för t.ex. en stiftelse att överklaga. Det ankommer på organisationen att visa att den uppfyller kraven för klagorätt Exempel på sådan utredning kan vara stadgar, en verksamhetsberättelse eller någon annan dokumentation om det arbete som har bedrivits eller ett medlemsregister. Organisationen har således bevisbördan för rekvisitets uppfyllande. Beviskravet får bedömas på sedvanligt sätt. Föreningen får överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt . Rätten att överklaga omfattar alltså inte fristående processuella beslut. Den omfattar inte heller beslut som rör Försvarsmakten, , eller . Enligt tredje stycket - som tillagts på inrådan av Lagrådet - behöver ett beslut eller en dom inte delges miljöorganisationerna. Har beslutet eller domen vunnit laga kraft mot parterna eller sakägarna så skall den anses ha vunnit laga kraft mot organisationen. 5.1.17 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning