prop · GL03142 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen anser att sträng- are gemensamma regler bör införas på foder- och smittskyddsområdet. Även kontrollen av salmonella, som inte regleras i det gemen- samma regelverket, bör inordnas i gemenskapslagstiftningen. Utgångspunkten för regeringens ställningstagande är att djurskydds- bestämmelserna generellt måste förbättras på gemenskapsnivå. Därutöver är det enligt regeringen rimligt att de länder som vill ha strängare djur- skyddskrav skall ges en sådan möjlighet. Även inom smittskyddsområdet bör det vara möjligt att ha strängare nationella regler än t.ex. inom gemenskapslagstiftningen. Vid införande av strängare nationella krav måste beaktas både principen om att handeln inte skall hindras av god- tycklig diskriminering och principen om att människors och djurs hälsa och liv inte får äventyras. Det kan i många fall vara en konkurrensfördel med produktionsformer som tillfredsställer höga krav på djurhållningen. För att denna fördel skall kunna utnyttjas måste konsumenterna blir medvetna om livsmed- lens kvalitet. Det ankommer i första hand på branschen att informera om de produktionsformer som används. 4.5 Hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion Regeringens bedömning: En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduk- tion skall främjas genom en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU med sär- skilt avseende på successivt borttagande av EG:s marknadsordningar och på en avveckling av gränsskyddet med hänsyn till internationella åtaganden, konkurrenskraftiga företag, höga etiska krav för djurhållningen, att bevara och främja den biologiska mångfalden, bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer och ett varierat odlingslandskap, minimera mil- jöbelastningen samt beakta behovet av en långsiktig hushållning med naturresurserna, landsbygdsutveckling, regionala åtgärder. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår att den biologiska mångfalden skall bevaras och främjas, kulturmiljöer bevaras, ett varierat odlingslandskap främjas, miljöbelastningen minimeras, animalieproduktionen ske med höga djur- skyddskrav, en regional balans och en levande landsbygd främjas samt att ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU främjas. En gemensam lagstiftning som definierar minimikraven för miljöhän- syn på produktionen bör finnas i EU. Den gemensamma ambitionsnivån bör vara hög. Därutöver bör nationella miljökrav kunna införas med hän- syn till regionala och nationella behov. Vid sidan av principen att förore- naren betalar skall producenter ersättas för olika miljötjänster. Åtgärderna för att främja en regional balans och en levande landsbygd bör utformas regionalt i enlighet med en gemensam ramlagstiftning. Vid utformningen av regionala åtgärder förutsätts att konkurrensneutralitet skall gälla. För att nå målen bör åtgärderna utformas så att de stimulerar investeringar i nya brukningsformer och ger jordbruksföretagarna möjlig- het till generationsskifte. Medel behövs också för att möjliggöra en regio- nal produktion. Åtgärderna skall underlätta en samordning med såväl miljöåtgärder som åtgärder inom andra verksamheter. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. Skogs- och jordbru- kets forskningsråd anser att utredningen präglas av en uttalad avregle- ringsambition och att brister i utredningen klart visar på betydelsen av en ökad satsning på forskning inom området. i län i frågasätter att marknadskrafterna kommer att ha en sådan styrka och in- riktning att målen om miljö, djurskydd och regional utveckling blir upp- fyllda. i delar inte utredningens uppfatt- ning om regionalpolitikens betydelse för jordbrukssektorn. Skälen för regeringens bedömning: 4.5.1 En reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion förutsätter att hänsyn tas till såväl vad som är ekologiskt som ekonomiskt hållbart. Regeringen har i tidigare avsnitt redogjort för hur en avveckling av marknadsordningarna i kombination med riktade åtgärder för miljö, landsbygd och särskilt ut- satta regioner skapar förutsättningar för en framtida ekonomiskt hållbar jordbruksproduktion. Regeringen anser att det också finns starka miljöskäl till att den ge- mensamma jordbrukspolitiken måste förändras. Marknadsordningarna inom jordbrukspolitiken leder till höga priser, vilket ger incitament till en mer intensiv produktion än vad som hade varit fallet utan stöd. En mer intensiv produktion medför ökade risker för en större miljöbelastning ge- nom ökade insatser av gödselmedel och bekämpningsmedel. Den förda jordbrukspolitiken har medfört en ökad miljöbelastning bl.a. genom förluster av växtnäringsämnen till omgivande miljö och avdrift av bekämpningsmedel. En intensiv produktion hotar även artrikedomen i odlingslandskapet. Jordbruket bidrar också till positiva miljöeffekter såsom upprätthållan- det av den biologiska mångfalden, värdefulla kulturmiljöer och ett öppet odlingslandskap. Många djur och växtarter är direkt beroende av konti- nuerlig hävd av jordbruks- och betesmark för sin överlevnad. medför höga jordbruksstöd att markvärdena ökar, vilket le- der till att markvård lönar sig bättre och att produktionen upprätthålls i större omfattning. Sammantaget innebär dock nuvarande utformning av jordbrukspolitiken att viktiga miljöaspekter missgynnas. 4.5.2 samma sätt som konkurrenskraftiga företag är en förutsättning för att uppnå ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel är det också en för- utsättning för att uppnå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion. har bättre förutsättningar än andra företag att bära kostnader för att i ökad omfattning anpassa sig till rådande miljö- krav. 4.5.3 Djurhänsyn inom jordbruks- och livsmedelspolitiken Regeringen anser att det är angeläget att verka för att djurens situation inom EU förbättras genom en animalieproduktion med höga djurskydds- och djurhälsokrav. Det motiveras av etiska skäl för djurens välbefinnan- de, men också av konsumentskäl. 4.5.4 Miljöhänsyn inom jordbruks- och livsmedelspolitiken Miljömål inom EU Målet om en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion skall främjas genom ökad miljöhänsyn med avseende på att bevara och främja den bio- logiska mångfalden, värdefulla kulturmiljöer och ett varierat odlingsland- skap samt minimera jordbrukets miljöbelastning. Den gemensamma jord- bruks- och livsmedelspolitiken måste förändras för att skapa förutsätt- ningar att utveckla långsiktigt hållbara produktionssystem. Politiken speglar inte det ökade konsument- och samhällsintresset för en miljöanpassad produktion. Politiken har heller inte anpassats till behovet av att bedriva produktionen så att ett långsiktigt nyttjande av naturresurserna möjliggörs. Jordbruks- och livsmedelssektorn måste på ett tydligare sätt än ta ansvar för sektorns miljöpåverkan. All jordbruks- och livsmedelsproduktion påverkar miljön eftersom produktionen förutsätter att naturresurserna brukas. Produktionen bidrar därmed till såväl positiva som negativa miljöeffekter. Jordbruksproduk- tionens effekt på miljön beror på både den tekniska och den ekonomiska utvecklingen och på den förda politiken. Politiken har därmed en viktig uppgift för att påverka produktionen i riktning mot en ekologiskt hållbar utveckling, dvs. mot ett jordbruk som är miljöanpassat, resursbevarande och som tar etiska hänsyn. Den nuvarande gemensamma politiken är inte utformad för att ta detta ansvar. Enligt regeringen skall samma krav att hushålla med och bevara natur- resurserna ställas på jordbruket som på andra näringar. Det är angeläget att främja jordbruksproduktionens positiva miljöeffekter. Det kan t.ex. avse produktion av miljötjänster som bevarande av den biologiska mång- falden och värdefulla kulturmiljöer. Däremot måste de negativa miljöef- fekter som jordbruksproduktionen medför ses som en restriktion för verksamheten. Det kan t.ex. avse förluster av växtnäringsämnen till om- givande miljö och avdrift av bekämpningsmedel. Medel för miljöhänsyn inom EU I syfte att uppnå de miljöpolitiska målen för jordbruket och livsmedels- produktionen kan olika styrmedel komma till användning. Lagstiftning, avgifter, skatter samt utbetalning av ersättningar för produktion av kol- lektiva nyttigheter är exempel på medel som kan komma i fråga. I den mån miljöproblemen är gemensamma finns det skäl att samordna an- vändningen av dessa styrmedel inom gemenskapen. Styrmedlen bör ut- formas med hänsyn till regionala skillnader och med avseende på behov och förutsättningar. Vissa miljörelaterade problem är av stor betydelse regionalt medan andra är av gränsöverskridande natur och kräver därmed aktiva åtgärder på gemenskapsnivå. De gemensamma miljökraven kan enligt regeringens uppfattning för- stärkas på många områden. Det är därför angeläget att på gemen- skapsnivå verkar för att jordbrukets miljöansvar förtydligas. För att mot- verka en ojämlik konkurrenssituation är det angeläget att reglerna så långt som möjligt är gemensamma. Trots stora skillnader i naturliga för- utsättningar och miljöproblem samt nationella preferenser bör ambitions- nivån vara hög. En hög gemensam nivå för miljöhänsyn i EU minskar risken för en konkurrenssnedvridande situation mellan EU-länderna. Utöver gemensamma miljökrav bör nationella möjligheter finnas att vid behov införa strängare regelverk. Därigenom kan skilda nationella och regionala förhållanden beaktas. Principen om att förorenaren betalar skall gälla. Det innebär att jord- bruksföretagen får stå för kostnaden för att förebygga eller begränsa pro- duktionens negativa miljöpåverkan. Detta kan ske genom t.ex. avgifter på produktionsmedel med negativa miljöeffekter. Genom avgifter är det möjligt för samhället att skapa incitament för jordbruksföretagen att välja produktionsmetoder som reducerar de negativa miljöeffekterna. Det har också i detta sammanhang som ett villkor för att erhålla direkt- stöd diskuterats att knyta vissa miljökrav till produktionen. Kommissio- nen har i Agenda aviserat att ett förslag kommer att presenteras som innebär att medlemsländerna själva får besluta om direktstöden skall kunna villkoras med miljökrav. Regeringen anser dock att riktade miljö- åtgärder som t.ex. användning av miljöprogrammet för jordbruket sam- mantaget ger större möjligheter att nå miljömålen. Det är viktigt att slå vakt om en tydlig koppling mellan använda medel och uppsatta mål. Det bör dock inte uteslutas att en tillämpning av villkorade stöd i vissa fall kan medföra miljövinster, vilket kan föranleda att sådana stöd kan över- vägas. Tillämpningen av villkorade stöd får dock inte medföra att en re- form av den gemensamma jordbrukspolitiken försvåras. Jordbruksföretagen kan också ersättas för produktion av efterfrågade kollektiva nyttigheter. Inom jordbruksområdet kan detta t.ex. gälla beva- rande av biologisk mångfald och skötsel av kulturmiljön. Offentliga in- satser i form av köp av miljötjänster kan vara befogade för att garantera att dessa tjänster även fortsättningsvis produceras. utgår miljöersättningar inom ramen för EG:s miljöer- sättningsprogram. Miljöersättningsprogrammet för jordbruket kan i ses som en ersättning av de tidigare s.k. NOLA- och landskaps- vårdsersättningarna som infördes och utökades . Omfatt- ningen av programmet är dock för svensk del betydligt större och den ad- ministrativa utformningen baseras på andra kriterier. Med programmet kan olika typer av miljötjänster köpas av jordbruket. Ersättningen skall täcka inkomstbortfall och kostnader för utförda åtgärder. Efter EU-med- lemskapet har således valt att kraftigt öka användningen av betal- ning för miljötjänster från jordbruket. Miljöersättningsprogrammen regleras på EU-nivå genom en ramlag- stiftning. Det närmare innehållet i miljöersättningsprogrammen utformas nationellt, men kräver godkännande av . Finansiering- en delas mellan medlemslandet och EU. Regeringen anser att nuvarande fördelning av ansvar och finansiering mellan medlemsland och EU är acceptabel. Eftersom miljöproblemen, men även behovet av olika miljö- tjänster, till viss del är av lokal eller regional karaktär är det rimligt att åt- gärderna även fortsättningsvis utformas nationellt. Regeringen anser att det är viktigt att genom ett fortlöpande uppfölj- nings- och utvärderingsarbete göra jämförelser mellan medlemsstaters tillämpning, genomförande och måluppfyllelse av miljöprogrammen. Därigenom ges förutsättningar för att öka åtgärdernas kostnadseffektivi- tet. bör verka för att ökad öppenhet skall prägla arbetet med att miljöanpassa jordbruks- och livsmedelspolitiken. En större samordning bör om möjligt också ske med regionala åtgärder och åtgärder för lands- bygdsutveckling. Vid sidan av samhällets insatser kan även konsumenterna genom sitt val av livsmedel påverka produktionen i en mer miljövänlig riktning. har intresset för miljövänligt producerade livsmedel ökat, vilket bör ge förbättrade förutsättningar för att uppnå en ekologiskt hållbar pro- duktion. Kritik har framförts mot en minskning av livsmedelsproduktionen i , eftersom den i ett internationellt perspektiv anses mer miljövän- lig. Dessa resonemang antyder att en minskad produktion i skulle kunna leda till att mindre miljövänlig produktion ökar någon annanstans i världen. Regeringen anser dock att det inte är försvarbart att genom höga jordbruksstöd och gränsskyddsnivåer upprätthålla en hög produktion inom EU som missgynnar jordbruksproduktion i omvärlden. För att upp- nå en uthållig produktion i andra delar av världen behövs även riktade åt- gärder i form av t.ex. internationella överenskommelser, kunskapsöverfö- ring och andra typer av utvecklingsinsatser. Såväl utformningen av EG:s gemensamma jordbruks- och livsmedels- politik som innehållet i de regelverk som syftar till att reglera jordbrukets miljöpåverkan har betydelse för utvecklingen av ett hållbart jordbruk. Förutsättningarna för ett ekologiskt hållbart jordbruk avgörs av den sam- lade effekten av EG:s gemensamma jordbrukspolitik, av regelverk med syfte att begränsa miljöpåverkan och av möjligheter att ersätta jordbruka- re för utförda miljötjänster samt av konsumenternas beteende. Miljöhänsyn i De enskilda medlemsländerna har olika naturliga förutsättningar och där- med olika behov av miljöåtgärder, varför det är viktigt att nationella mål och prioriteringar läggs fast. Denna utgångspunkt bör ligga till grund för utformning av åtgärder som syftar till att nå ett ekologiskt hållbart jord- bruk. För innebär miljömålet för jordbruks- och livsmedelsproduk- tionen minimerad miljöbelastning samt att ökad miljöhänsyn skall tas i avsikt att bevara och främja den biologiska mångfalden, värdefulla kul- turmiljöer och ett varierat odlingslandskap. Detta skall ske som en långsiktig hushållning med naturresurserna uppnås. Detta överens- stämmer i huvudsak med miljömålen för den svenska livsmedelspolitiken som lade fast . Stora förändringar har skett i kulturlandskapet i takt med en ökad strukturrationalisering och förändrade brukningsmetoder. Stora värden i form av öppna odlingslandskap, värdefulla kulturmiljöer och biologisk mångfald hotas som en konsekvens av att åker- och naturbetesmark tas ur produktion och att djurhållningen minskar framför allt i skogs- och mel- lanbygder. Kväveförluster från jordbruket i form av dels kväveläckage, dels am- moniakförluster från framför allt stallgödselhantering bidrar till övergöd- ningen av vattendrag och hav. Användningen av kemiska bekämpnings- medel utgör risker för såväl människa som för miljö. En minskad och säkrare hantering av dessa medel är avgörande för en bättre miljö. En långsiktig hushållning med naturresurserna måste värnas. Odlings- markens långsiktiga produktionsförmåga måste säkerställas och de grundläggande ekologiska processerna i marken vidmakthållas. Krets- loppet av växtnäringsämnen mellan stad och land minskar belastningen på miljön och bidrar till en hushållning med den knappa resur- sen fosfor. Kvaliteten på de restprodukter som återförs till åkermarken måste vara sådan att markens produktionsegenskaper långsiktigt bevaras. Det svenska miljöarbetet omfattar bl.a. biologisk mångfald, växtnärings- förluster, bekämpningsmedel och ekologisk produktion. Den ekologiska produktionen kan i detta sammanhang nämnas som en del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk. En fortsatt utveckling av det ekologiska lantbruket är en viktig förutsättning för att nå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion. En utveckling av den ekologiska produktionen är också en förutsättning för att kunna möta konsumenternas krav på ökad kvalitet i livsmedelsproduktionen. En avreglering av den gemensamma jordbrukspolitiken utan att samti- digt särskilda och riktade åtgärder införs kan i leda till att åker- mark tas ur produktion i oacceptabel utsträckning. Det gäller främst i norra och i skogsbygderna. Den betesbaserade nötköttsproduk- tionen kan åtminstone på kort sikt i samband med en avreglering komma att minska. Sammantaget leder detta till att miljövärden, t.ex. i form av biologisk mångfald i naturbetesmarker och kulturmiljövärden, i vissa områden riskerar att minska i omfattning. En ökad specialisering av jord- bruksproduktionen i vissa regioner kan leda till förluster av natur- och kulturvärden. För att kunna tillgodose jordbrukets miljömål som t.ex. att bevara biologisk mångfald, värdefulla kulturmiljöer och ett öppet od- lingslandskap kommer enligt regeringen riktade åtgärder som köp av mil- jötjänster att vara ett centralt inslag i en framtida jordbruks- och livsme- delspolitik. Inom den svenska jordbruks- och livsmedelsproduktionen utgör även information och utbildning viktiga åtgärder för att främja ett aktivt miljö- arbete. Erfarenheterna av de svenska insatserna är goda. Ökad kunskap hos den enskilde lantbrukaren skapar såväl motivation och engagemang som möjlighet att åtgärda och förebygga miljöproblem. Försöks- och ut- vecklingsverksamhet samt forskning utgör en viktig grund för att utveck- la effektiva långsiktigt hållbara jordbrukssystem och är en förutsättning för ett effektivt informations- och utbildningsarbete. Enligt regeringen är uppföljning och utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter nödvändiga för att kunna bedöma insatta åtgärders effek- tivitet och framtida behov. Regeringen har lämnat en skrivelse till om hur konsumenterna bättre kan uppmuntras att ta ansvar för miljön (rskr. 1997/98:67). 4.5.5 Landsbygds- och strukturåtgärder samt regionala åtgärder inom jordbruks- och livsmedelspolitiken Struktur- och landsbygdsåtgärder inom EU Landsbygdsutveckling är viktigt för att ge möjligheter till sysselsättning och för att göra landsbygden till ett attraktivt alternativ för människor. Jordbruket är viktigt för landsbygdens utveckling. Enligt regeringens uppfattning omfattar dock landsbygdsutveckling hela landsbygdens eko- nomi, sysselsättning och miljö och inte enbart de verksamheter och sam- hällsintressen som är direkt kopplade till jordbruket. En ny gemensam jordbruks- och livsmedelspolitik kommer att påverka landsbygdens näringsliv och strukturutveckling genom att förutsättning- arna för att bedriva jordbruks- och livsmedelsproduktion förändras. För att underlätta de strukturförändringar som en reform av jordbrukspoliti- ken kan komma att medföra är åtgärder med syfte att hjälpa jordbruksfö- retagen att utveckla nya konkurrenskraftiga verksamheter eller en förbätt- rad struktur på sina företag viktiga. Sådana åtgärder vidtas inom den gemensamma politiken, men deras betydelse kommer sannolikt att öka under reformskedet. Dessa åtgärder har troligen större betydelse i de delar av gemenskapen där jordbrukets betydelse för landsbygdens ekonomi och sysselsättning är större än i . Åtgärder för lands- bygdsutveckling bör vara ett viktigt komplement till den framtida jord- brukspolitiken. Den förändrade situation som en avreglering innebär får effekter på behovet och valet av åtgärder för att uppnå långsiktiga mål för landsbygdens utveckling. Jordbruksföretagen är viktiga för att stärka landsbygden genom att de bidrar till att skapa attraktiva livs- och arbetsmiljöer för dem som lever och verkar på landsbygden. De kan även bidra till att skapa arbetstillfäll- en utanför jordbruket. Landsbygdsåtgärderna bör därför utformas så att de underlättar jordbrukarnas omställning till nya förhållanden. En viktig utgångspunkt för åtgärder i syfte att utveckla landsbygden, särskilt , är därför att främja konkurrensförmåga, tillväxt och sysselsättning hos företagen på landsbygden. Genom aktiva åtgärder för att underlätta en nödvändig omställning kan tillväxt i andra delar av landsbygdens ekonomi än i jordbruket ge nya arbetstillfällen. Därmed kan också negativa ekonomiska och sociala effekter av en reform mot- verkas. Även om utgångspunkten för landsbygdsåtgärder med anknytning till en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken är att åstadkomma ut- veckling på landsbygden i dess helhet och inte bara inom jordbruket mås- te naturligtvis det framtida jordbrukets inriktning och utvecklingsmöjlig- heter i hög grad beaktas. Jordbruk är, och måste förbli, en modern näring inriktad som kan möta konkurrensen på den internationella marknaden. Det ligger emellertid också en fara i att för starkt betona jordbrukets möjligheter att ensamt bära upp landsbygden och dess nä- ringsliv. Förutom insatser för ökad konkurrensförmåga inom jordbruket behövs därför också åtgärder som främjar en breddning av jordbruksföre- tagens och andra landsbygdsföretags verksamheter. För att behålla ett lågintensivt jordbruk i mindre gynnade områden och bergsområden kan produktion av kollektiva nyttigheter mot ersättning även medverka till ny eller fortsatt verksamhet i jordbruksföretagen. I många medlemsländer har livsmedelssektorn och därtill knuten verk- samhet en dominerande roll för ekonomi och sysselsättning på landsbyg- den. I de medlemsländer som har en tätbefolkad landsbygd eller en livs- medelsektor som utgör en liten del av hela ekonomin är landsbygdens nä- ringsliv mera differentierat. Förhållanden i de extremt glesbefolkade landsbygdsområdena, som bl.a. finns i norra delen av unionen, kräver särskild uppmärksamhet. Enligt regeringens mening bör detta beaktas då jordbruks- och livsmedelspolitiken reformeras. Åtgärderna för att utveckla landsbygden bör inom ramen för ett ge- mensamt regelverk anpassas till nationella och regionala förhållanden. bör verka för att åtgärderna fortlöpande följs upp och utvärderas. Struktur- och landsbygdsåtgärder i Förutsättningarna för anpassning till en reformerad jordbrukspolitik vari- erar starkt mellan olika delar av landet. Behovet av utvecklingsåtgärder inom jordbruket och landsbygden är också annorlunda i , som har en glest befolkad landsbygd med spridd bosättning, än i många andra medlemsländer med en koncentrerad jordbruksproduktion i tätbefolkade områden. Åtgärder för landsbygden i måste därför i hög grad bygga på kompletterande verksamhet till jord- och skogsbruket, eftersom en stor andel av företagen på den glesbefolkade landsbygden har verk- samhet inom dessa sektorer. Jordbruksföretagen har resurser i form av företagskunnande, entrepre- nörskap, mark och byggnader som kan utnyttjas för ekonomisk tillväxt och sysselsättning även i nya branscher vid sidan om själva jordbruks- produktionen. Dessa befintliga resurser kan stärka förutsättningarna för att utveckla nya initiativ som medverkar till en ny varaktig och konkur- renskraftig produktion av varor eller tjänster på landsbygden. Genom att så sker underlättas även bevarandet av värdefulla kulturmiljöer. Åtgärdsprogram för att utveckla det jordbruksberoende näringslivet på landsbygden kan bl.a. inriktas på att skapa förutsättningar för ett diffe- rentierat näringsliv och att underlätta entreprenörskap i olika former.