prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Ytterligare krav kan vidare ställas när tillståndet omprövas enligt 24 kap. Tillståndsbeslutet kommer alltså att ha rättskraft endast i de frågor som beslutet omfattar. Det bör således vara möjligt för hälso- skyddsmyndigheterna eller kemikaliemyndigheterna att ingripa med stöd av de allmänna hänsynsreglerna eller de särskilda reglerna om kemikalier och hälsoskydd i frågor som inte har blivit föremål för prövning av tillståndsmyndigheten. Reglerna i balken om tillsyn bör ge tillsynsmyndigheterna rätt att ingripa med förelägganden och förbud i ett enskilt fall för att balkens föreskrifter och vad som kan följa av dem skall iakttas. 4.8.1 Försiktighetsprincipen och bevisbördan för att hänsynsreglerna tillämpas Regeringens förslag: Försiktighetsprincipen skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Avsaknad av bevisning om att sådan olägenhet uppkommer skall inte befria den som utövar verksamheten eller vidtar en åtgärd från denna skyldighet. Vid tillståndsprövning, prövning av villkor som inte avser ersätt- ning samt vid tillsyn skall den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet vara skyldig att visa att de allmänna hänsyns-reglerna tillämpas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Med något undantag har remissinstanserna varit positiva till att försiktighetsprincipen kommer till uttryck i lagtext. har dock anfört att försiktighetsprincipen tillämpad på fisket skulle innebära att inte något fiske skulle kunna äga rum. kommun har understrukit att försiktighetsprincipen som den kommer till uttryck i balken är en skärpning av gällande rätt vad gäller kravet på utredning av orsakssamband. kommun menar att den måste tillämpas med försiktighet för att inte leda till oskäliga krav på mindre verksamheter och privatpersoner. SAF/erinrar om den innebörd principen har i internationella sammanhang. Principen har kommit till uttryck i artikel 15 Rio-deklarationen som i svensk översättning lyder: "Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada får inte avsaknande av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring." å andra sidan, menar att regelns motsvarighet i Rio-deklarationen inte ger skäl att begränsa dess innebörd i . Kemikalieinspektionen och däremot, pekar på att försiktighetsprincipen inskränks i balkförslaget i den mån en skälighetsavvägning skall göras vid dess tillämpning. Flera länsstyrelser pekar på att det finns behov av att tydliggöra att bevisbördan ligger på verksamhetsutövaren och inte myndigheterna. anser att bestämmelsens karaktär av bevisbörderegel inte framkommer som den formulerats. Även vid menar att bevisbörderegeln bör uttryckligen framgå av lagtexten. anser att det av lagtexten skall framgå att utövaren måste visa att verksamheten bedrivs i enlighet med de allmänna aktsamhets- reglerna. Bl.a. några länsstyrelser, , SAF/och anför att regeln bör utformas som en egen bestämmelse eller arbetas in i regeln om kravet på att vidta försiktighetsmått. vid anför att den är för begränsad med hänsyn till balkens mål då den även borde tillämpas i situationer där verksamheten riskerar att innebära misshushållning med naturresurser. Vidare föreslår man att lagtexten kompletteras så att det klart framgår att domstolen skall tillämpa försiktighetsprincipen och inte bara beakta den samt att principen skall gälla även vid civil talan i domstol enligt 29 kap 11 § i miljöbalksbetänkandet. Skälen för regeringens förslag: Beteckningen "försiktighetsprin- cipen" används för olika handlingsregler i olika sammanhang. Defini- tioner från "man skall aldrig göra saker vars konsekvenser man inte kan förutse" till "om det finns ett hot om allvarlig eller oåterkallelig skada får avsaknaden av vetenskaplig bevisning inte användas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring" förekommer. Gemensamt för alla definitioner torde dock vara att syftet är att förebygga inte bara säkert förutsebara utan också möjliga skador och olägenheter. Denna förebyggande princip återfinns i flera konventioner och andra internationella instrument inom miljöområdet. har försiktighetsprincipen kommit att få en alltmer framträdande plats i den internationella miljöpolitiken. Vid om miljö och utveckling UNCED antogs den s.k. Rio-deklarationen som innehåller en bestämmelse om att försiktighets- principen skall tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter. Försiktighetsprincipen har också kommit till uttryck konvention om skydd av miljö Helsingforskonventionen och samma års konvention om skydd av den miljön i Nordostatlanten . Försiktighetsprincipen som tillhör de nyare principerna i EG-rätten har kommit till uttryck i flera av EG:s rättsakter. Det anges t.ex. i ingressen till rådets direktiv /219/EEG av om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer att innesluten användning av sådana organismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön begränsas. Det talas vidare om nödvändigheten av att vidta gemensamma åtgärder för att utvärdera och reducera potentiella risker som uppstår vid verksamhet som innefattar innesluten användning av genetiskt modifierade organismer. Regeringen vill också erinra om att principen att hänsyn skall tas redan till risken för skador på människors hälsa och miljön kommer till uttryck i nuvarande miljölagstiftning. Departementschefen anförde proposition till nuvarande miljöskyddslag att olägenheter kan förebyggas genom att redan risken för sådana beaktas vid bedömningen om och på vilka villkor en verksamhet bör få komma till stånd. Han underströk att det var nödvändigt att den nya lagen gav de tillämpande myndigheterna möjlighet att beakta de faror från allmän hälsosynpunkt eller andra allmänna synpunkter som kunde vara förbundna med okända eller otillräckligt utforskade föroreningsämnen. Den osäkerhet som kunde råda rörande ett ämnes farlighet skulle inte gå ut över allmänheten utan borde drabba den som släppte ut ämnet i luften eller i vattnet. behövde således inte vänta med att ingripa till dess skador inträffat. Den som ville släppa ut ett otillräckligt känt ämne som det fanns grundad anledning att anta vara skadligt måste kunna visa att olägenheter inte behöver befaras. Motsvarande skall gälla också i . Regeringen gör alltså den bedömningen att skyldigheten att förebygga eller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön bör inträda så snart det kan befaras att åtgärden eller verksamheten kan motverka balkens mål. I den mån kunskap om sambandet mellan verksamheten och olägenheten saknas, men det finns skäl att anta att ett samband likväl föreligger, bör bristen på bevisning om orsakssamband inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. Denna princip kommer till praktiskt uttryck genom att skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas så snart det föreligger en risk för miljöpåverkan. Försiktighetsprincipen och skyldigheten att begränsa olägenheter bör därför lämpligen regleras i ett sammanhang. En naturlig följd av försiktighetsprincipen kan sägas vara att bevisbördan kastas om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar en åtgärd som kan antas medföra olägenhet. Att det ankommer på den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet att visa att tillräckliga åtgärder och försiktighetsmått till skydd för människors hälsa och miljön vidtas bör komma till klart uttryck i lagtexten. Bevisbördans placering som sådan bör aldrig kunna bli föremål för någon skälighetsavvägning, däremot hur långt beviskravet sträcker sig. Olika verksamheter och åtgärder kan nämligen motivera att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått vidtas vid olika grad av sannolikhet för att miljö- eller hälsopåverkan uppkommer. Bestämmelsen bör gälla vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens, vid prövning av villkor för att förebygga, begränsa eller avhjälpa skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön och vid tillsyn enligt balken med avseende på samtliga av allmänna hänsynsregler. Kapitlet med allmänna hänsynsregler bör därför inledas med bevisbörderegeln. Bevisbörderegeln bör däremot inte gälla för frågor om skadestånd eller brott. Regeringens förslag: Alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd skall skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten medför olägenhet för människors hälsa och miljön och hur sådana olägenheter kan förebyggas eller begränsas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig att ett "kunskapskrav" införs bland de allmänna hänsynsreglerna. Några remissinstanser, t.ex. länsstyrelserna i , , och , har dock framfört att det klart måste framgå att det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att skaffa sig den kunskap som behövs om skadeverkningar och skyddsåtgärder. efterlyser en definition av begreppet "kunskap som behövs" och menar att man i lagtext bör införa krav på ett miljöstyrningssystem. saknar en diskussion om hur kunskapskravet skall kontrolleras och vem som skall ställa sådana krav. Kemikalieinspektionen anför att regeln om skälighetsavvägning inte får omfatta kunskapskravet. i invänder mot att kunskapskravet endast relaterar till hälsa och miljö. har anfört att det är en ny bestämmelse som kan bli viktig i det framtida miljövårdsarbetet. anmärker dock att utredningen inte närmare berört hur bestämmelsen skall tillämpas. Nämnden menar att för att en sådan bestämmelse skall få genomslagskraft torde krävas någon form av prövning av verksamhetsutövares lämplighet, exempelvis då en verksamhet byter ägare. I detta sammanhang vill framhålla att det redan i dagens situation finns oklarheter om vem som bör stå som tillståndshavare - ägaren till verksamheten eller utövaren, huvudföretaget eller dotterbolaget m.m. och att utredningens förslag permanentar den nuvarande osäkerheten. En lösning kan enligt nämnden vara att öppna möjligheten för att återkalla ett tillstånd vid allvarlig kunskapsbrist. Skälen för regeringens förslag: Det är rimligt, och för de flesta en självklarhet, att den som skall påbörja en verksamhet eller vidta en åtgärd, innan detta sker, skaffar sig den kunskap som behövs för att avgöra i vilken mån åtgärden eller verksamheten medför risker för påverkan på människors hälsa eller miljön. Med risker för hälsa och miljö avses här, liksom i balken i övrigt risker beträffande allt som omfattas av mål. Regeringen bedömer att hur långt denna skyldighet bör sträcka sig rimligen måste variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Det är naturligtvis skillnad på vilka krav som kan ställas på en enskild persons kunskap om olika vardagliga åtgärders påverkan på miljön och på de krav som kan ställas på den som avser att driva en industriell verksamhet vid valet av t.ex. olika kemiska produkter som behövs i verksamheten. Det är dock alltid den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs. För att förebygga skador och olägenheter bör rättsligt bindande krav ställas på att var och en som utövar verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras motverka mål skall skaffa sig den kunskap som behövs för att vidta åtgärder för att begränsa sådan påverkan, inbegripet att låta bli att vidta en åtgärd eller begränsa dess omfattning. Ett sådant kunskapskrav finns i gällande rätt t.ex. i lagen om kemiska produkter. Som framgår av avsnitt 4.19.1 gäller kravet enligt nämnda lag dock endast yrkesmässig verksamhet i motsats till den allmänna hänsynsregeln som gäller all kemikaliehantering. I och med att kunskapskravet skall gälla generellt för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balken behövs inte särskilda bestämmelser om detta för olika typer av verksamhet. Vad gäller tillämpningen av bestämmelsen kommer den bl.a. att få betydelse vid prövningen av om sökanden skall erhålla tillstånd till sökt verksamhet. Sökanden skall redovisa vilka miljöeffekter den ansökta verksamheten riskerar att medföra och vilka möjligheter det finns att begränsa verkningarna. Detta förutsätter att sökanden skaffar sig ingående kunskap både om verksamheten och omgivningen. Kunskapskravet kan också komma att preciseras i villkor för tillstånden. Olika typer av mätningar och andra utredningar kan föreskrivas. I de fall en verksamhets miljöpåverkan eller effekten av olika försiktighetsmått inte med säkerhet kan fastställas kan frågan om slutliga villkor skjutas i avvaktan på att erfarenheter av verkningarna vinns. Överträdelse av villkor kan ytterst leda till att tillståndet återkallas. I övrigt gäller bestämmelsen för all verksamhet och alla åtgärder av betydelse för mål, alltså även icke tillståndspliktig sådan, och det ankommer på tillsynsmyndigheten att kontrollera efterlevnaden. kan använda sig av förelägganden med utredningskrav eller begäran om olika uppgifter i tillsynsarbetet. Verksamhetsutövare är skyldiga att fortlöpande hålla sig underrättade om verksamheten och dess verkningar på miljön. Övervägandena utvecklas närmare i avsnitt 4.28. Om ett föreläggande inte följs kan vite påföras eller, som yttersta åtgärd, fortsatt verksamhet förbjudas. Även om det endast är för de mer påtagligt miljöpåverkande verksamheterna och åtgärderna som kunskapskravet kommer att läggas till grund för prövning och beslut av domstolar och andra myndigheter, understryker kunskapsregeln vikten av att i förväg överväga konsekvenserna för miljön av ett visst handlande. Detta ligger väl i linje med det ökande engagemanget för miljöfrågor. Ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter att var och en av oss tar ansvar för miljön. Ett sådant ansvar förutsätter i sin tur kunskap om miljön och hur vi påverkar den. 4.8.3 Skyddsåtgärder och försiktighetsmått Regeringens förslag: En verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd skall vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot att en generell hänsynsregel införs i lagtexten innebärande att krav skall ställas på att försiktighetsmått vidtas i syfte att begränsa sådana effekter som kan motverka mål. Synpunkter både på att bestämmelsen är för allmän och vid, och på att den i vissa hänseenden är för snäv har framförts. t.ex., menar att den vidare tillämpningen som framgår av motiven inte täcks av lagtexten och att ordalydelsen bör ändras till "skydda människors hälsa och miljön". i invänder mot att bestämmelsen endast relaterar till hälsa och "omgivning". i anser att regeln om försiktighetsmått måste kompletteras med hänsyn till biologisk mångfald. menar att det är viktigt att sådana hushållningsaspekter som regleras i naturresurslagen dvs. hänsyn jämväl till exploate- ringsföretag av allmänt intresse också omfattas av paragrafens bestäm- melser om försiktighetsmått m.m. menar att de använda begreppen måste ses över med avseende på kulturmiljön i bl.a. 3 §. vid menar att uttrycket omgivningen är olämplig eftersom utredningen avser även effekter inom verksamhetsområdet. anför att det måste komma till uttryck i lagtext om man med omgivningen avser även verksamhetens område. i och i invänder att uttrycket "som behövs" ger ett oklart ansvarsförhållande mellan utövare och prövnings/tillsynsmyndigheten. Det måste klart framgå att bevisbördan ligger på verksamhetsutövaren. ser det som en nackdel att man inte förmått vara mer precis i lagtexten när det gäller vilka försiktighetsmått som kan krävas. vid anför att exemplifiering borde finnas i lagtexten av pedagogiska skäl. i anser att det måste framgå att försiktighetsmått skall kunna föreskrivas även för storregionala och globala skador. Kemikalieinspektionen motsätter sig att en skälighetsavvägning skall ske vad gäller kraven på försiktighetsmått. Skälen för regeringens förslag: Principen att det är den som förorsakar miljöstörningar som har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter fastlades redan i samband med miljöskyddslagens tillkomst. Inom miljöpolitiken är principen numera internationellt vedertagen och går under beteckningen PPP (Polluter Pays Principle). Den sattes första gången på pränt i en rekommendation av . Rekommendationen gäller internationella aspekter på miljöpolitik. Den innebär att förorenaren skall betala kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en acceptabel miljö. Dessa kostnader bör enligt rekommendationen återspeglas i priserna på de varor och tjänster som ger upphov till föroreningar när de produceras eller konsumeras. Likaså bör priser på varor som är beroende av naturresurser återspegla den begränsade tillgången på de naturresurser som används. Principen har också slagits fast i (artikel 130 r i den europeiska enhetsakten) och i andra internationella överenskommelser. Regeringen vill inledningsvis erinra om att har miljöarbetets tyngdpunkt förskjutits mot att människors hälsa och miljön bäst skyddas genom förebyggande åtgärder och miljöreglerna har därför i större utsträckning kommit att avse förebyggande åtgärder istället för avhjälpande av redan uppkomna skador och olägenheter. I vissa hänseenden kan förutses vad ett sådant krav på förebyggande åtgärder skall innebära och mer eller mindre preciserade krav uppställas. Sådana mer preciserade regler kan i och för sig gälla generellt för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens tillämpningsområde, t.ex. produktvalsprincipen. Än mer preciserade regler kan föreskrivas för en särskild typ av verksamhet. T.ex. ställs särskilda krav för genteknisk verksamhet med hänsyn till de speciella risker som sådan verksamhet medför. Då det inte är möjligt att förutse alla risker från alla typer av verksamheter och åtgärder som omfattas av , och än mindre görligt att precisera lagregler för hur varje olägenhet skall förebyggas, bör en allmänt hållen hänsynsregel tas in i balken. Denna hänsynsregel bör innebära att var och en som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd av betydelse för mål skall vidta åtgärder för att förebygga olägenheter och skador. Regeringen förordar att det i en grundläggande rättsligt bindande allmän hänsynsregel i föreskrivs att sådana försiktighetsmått skall iakttas som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter. Regeln skall vara tillämplig på alla verksamheter och åtgärder som kan ha betydelse för mål och gälla i den mån särskilda krav på förebyggande åtgärder inte är föreskrivna. Till skillnad från vad som anförts av vissa remissinstanser ser regeringen det som naturligt att i begreppet skada för miljön även inbegripa sådant som att den biologiska mångfalden utarmas eller misshushållning med natur- och energiresurser liksom kulturresurser, då sådant är av direkt betydelse för miljön och i förlängningen även för människors hälsa. Regeringen bedömer att också det som i betänkande har angivits som omgivningen omfattas. Hänsynsregeln innebär även att sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, som behövs för att skyddssyftet i ett område där särskilt skydd föreskrivits enligt 7 kap. skall uppnås, skall vidtas oavsett om verksamheten sker inom eller utanför det skyddade området. Någon särskild bestämmelse i enlighet med vad utredningen föreslagit behövs därför enligt regeringens bedömning inte. Skyddskraven bör inte sättas lägre än att i princip allt skall göras som är meningsfullt för att dessa krav skall tillgodoses. Vad gäller teknikkrav bör principen om bästa möjliga teknik gälla, se avsnitt 4.8.4. Av praktiska eller ekonomiska skäl är emellertid detta inte alltid genomförbart. Vissa remissinstanser har ansett att en skälighetsavvägning måste göras medan andra menar att en sådan inte bör förekomma i detta sammanhang. Regeringen bedömer att det av hänsyn till motstående intressen kan vara nödvändigt att tillåta mindre långtgående försiktighetsmått än som från strikt hälso- eller miljösynpunkt skulle vara motiverat. Också i bör alltså finnas utrymme för en viss skälighetsprövning, se avsnitt 4.8.8. Flera remissinstanser har menat att det tydligare måste framgå vilka försiktighetsmått som kan komma ifråga. Regeringen anser att en exemplifiering i lagtexten inte är lämplig med hänsyn till att en sådan inte skulle vara ägnad att belysa den mängd av olika försiktighetsmått som kan komma ifråga. Vilka försiktighetsmått som kan komma ifråga i vissa hänseenden har preciserats ytterligare i andra paragrafer i detta kapitel. Det kan dels vara fråga om krav på teknisk utrustning såväl för att begränsa utsläpp som för processen som sådan. Det kan dels vara fråga om hur processen bedrivs och vilka råvaror och kemikalier som används i denna. T.ex. kan mekanisk slipning vara att föredra från miljösynpunkt framför användande av kemikalier och då skall mekanisk slipning väljas. Vad gäller omhändertagande av avfall har aktualiserats att omhändertagandet skall ske med hänsyn till varje avfallsslags särskilda egenskaper så att minsta miljöpåverkan uppstår och bästa resursutnyttjande uppnås. En skyldighet att beakta möjligheten till återanvändning, återvinning och energiutvinning vid val av metod följer av kravet på att de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått som behövs för att uppnå balkens mål skall vidtas. 4.8.4 Principen om bästa möjliga teknik Regeringens förslag: För yrkesmässig verksamhet skall bästa möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Olika åsikter om hur långt gående tekniska krav som skall kunna ställas enligt balken, och som kan ställas enligt gällande rätt, har kommit till uttryck i remissvaren. LO understryker att det inte enbart är frågan om att använda bästa kända teknik utan att det också gäller att precisera kraven "möjliga teknik" så att det också innefattar en utbildning av de anställda som möter de tekniska kraven. avstyrker att utredningskravet på bästa möjliga teknik skall kunna riktas mot små och medelstora företag i vilken utsträckning som helst. har anfört farhågor för att om krav på att bästa miljöstandard skall krävas för fartyg kan detta leda till konkurrenssvårigheter då vi folkrättsligt är tvungna att acceptera sjöfart i svenska vatten med tredje lands fartyg om dessa uppfyller vissa konventionsbundna krav. SAF/instämmer inte i bedömningen att svensk tillämpning av bästa möjliga teknik varit strängare än enligt vad som följer av IPPC-direktivet (se avsnitt 4.14.2). De menar tvärt om att det råder god överensstämmelse mellan direktivet och vår tillämpning av 5 § miljöskyddslagen. En gemensam definition av bästa tillgängliga teknik är för övrigt enligt SAF/nödvändig för att harmoni- seringen inom EU av villkoren för drift av fasta anläggningar överhuvud skall få någon substans. Först då detta centrala begrepp tolkas och tillämpas på samma sätt inom unionen finns det förutsättningar för ett starkt miljöskydd och lika konkurrensförutsättningar. anför att det är viktigt att det framhålls att utprovning av ny teknik under en prövotid skall vara möjlig att ålägga verksamhetsutövaren även . Skälen för regeringens förslag: För att tillräckliga förebyggande åtgärder för att begränsa olägenheter för människors hälsa och miljön skall vidtas bör krävas att bästa möjliga teknik skall användas vid bedrivande av yrkesmässig verksamhet.