prop · GL0396 · 1998-01-01 00:00:00 — Intensivövervakning passar bäst för korta strafftider Det finns anledning att till en början behandla den grundläggande frågan om vilka strafftider som lämpligen bör komma i fråga vid intensivövervakning med elektronisk kontroll. Kommitténs förslag innebär att intensivövervakning skall kunna användas vid strafftider . Förslaget går sålunda långt utöver vad som prövats under försöksverksamheten. Enligt regeringens mening finns det inte ett tillräckligt underlag för att föreslå en sådan användning av intensivövervakning. Försöksverksamheten är som nämnts öppen för den som är dömd till högst tre månaders fängelse. Reglerna om villkorlig frigivning innebär emellertid att normalt endast av ett sådant straff verkställs genom intensivövervakning. Det innebär i praktiken att dömda underkastas intensivövervakning under som längst . Det står klart att av intensivövervakning skulle innebära att de dömda utsätts för större påfrestningar och också föra med sig ett klientel som generellt sett kan antas ha sämre förutsättningar att klara de krav som intensivövervakning ställer. Enligt regeringens mening kan det därför befaras att av intensivövervakning medför fler misslyckanden. Det är av stor betydelse för straffsystemets trovärdighet att straffrättsliga sanktioner verkligen genomförs. Detta talar enligt regeringens bedömning mot att utvidga användningen av intensivövervakning. En viktig omständighet i sammanhanget är vidare att intensivövervakning med elektronisk kontroll bör användas som alternativ till fängelse i dess traditionella form. För att intensivövervakning skall vara ett trovärdigt alternativ till anstaltsvistelser krävs att ingripandenivån inte skiljer sig från alternativets i någon betydande utsträckning. Detta torde emellertid bli svårt att uppnå vid längre strafftider, bl.a. med hänsyn till att det kan vara svårt att upprätthålla de tämligen rigorösa regler som gäller. Regeringen anser mot denna bakgrund att intensivövervakning inte bör användas vid längre strafftider än vad som sker under den pågående försöksverksamheten. kan konstateras att försöksverksamheten fungerat bra också beträffande dem med de längsta strafftiderna, dvs. Regeringen anser därför att denna längsta strafftid också bör gälla när intensivövervakning blir ett permanent inslag i straffsystemet. Övervägande skäl talar för att intensivövervakning bör bli en verkställighetsform och inte en självständig påföljd Vad därefter gäller frågan om vilken ställning intensivövervakning med elektronisk kontroll bör ha i det ordinarie straffsystemet är konstruktionen av intensivövervakning av betydelse. Det grundläggande innehållet i intensivövervakning innefattar ett krav på att den dömde skall uppehålla sig i sin bostad under tid då han inte fullgör en sysselsättningsplikt eller deltar i någon godkänd aktivitet och att han därvid fullständigt skall avhålla sig från alkohol och andra droger. Genom utegångsförbudet och den intensiva övervakningen får den dömde vidkännas en betydande inskränkning av sin frihet. Avsikten är sålunda att bl.a. med hjälp av elektronisk övervakningsteknik skapa en form för den straffrättsliga reaktionen som är i princip lika ingripande som verkställighet i anstalt av kortare fängelsestraff. Detta mål synes också ha uppfyllts under försöksverksamheten. Utvärderingen av den hittillsvarande verksamheten tyder klart på att ingripandenivån varit hög. De som underkastats verkställighet i denna form synes också i stor utsträckning ha uppfattat intensivövervakningen som väl så sträng som ett traditionellt fängelsestraff. Utgångspunkten att intensivövervakning bör vara i princip lika ingripande som verkställighet i anstalt av kortare fängelsestraff, vilken bör gälla också sedan intensivövervakningen permanentats, talar för att intensivövervakning bör användas som en verkställighetsform och sålunda inte införas som en självständig påföljd. Av betydelse i sammanhanget är också att införande av intensivövervakning med elektronisk kontroll som ett permanent inslag i straffsystemet motiveras av såväl humanitära som samhällsekonomiska skäl. Hur stor betydelse i dessa båda hänseenden intensivövervakningen kommer att få, beror emellertid på möjligheterna att begränsa användningen av intensivövervakning till sådana fall där alternativet verkligen är en anstaltsvistelse. Om intensivövervakning kom att användas även i en del andra fall, dvs. där påföljden annars hade blivit någon form av kriminalvård i frihet, skulle de humanitära och samhällsekonomiska fördelarna av intensivövervakningen minska i motsvarande mån. Genom att införa intensivövervakning som en verkställighetsform för kortare fängelsestraff kan sådana effekter minimeras. Intensivövervakning med elektronisk kontroll bör därför endast komma till stånd i fall där en domstol först kommit fram till att påföljden skall vara fängelse. Om intensivövervakning med elektronisk kontroll hade getts ett så brett tillämpningsområde som kommittén har föreslagit hade det framstått som naturligt att införa intensivövervakning som en självständig påföljd. En sådan lösning hade innefattat sådana överväganden att de borde prövas av domstol. Intresset av att ge domstolen inflytande är emellertid inte lika framträdande vid den lösning regeringen förordat. Vid bedömningen av om beslutanderätten bör ligga på domstol eller inom kriminalvården bör vidare beaktas vilken typ av beslut det här är fråga om. Liksom är avsikten att reglerna om verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning skall innehålla standardiserade kriterier som endast ger det beslutande organet ett begränsat utrymme för skönsmässiga bedömningar. En huvudregel bör sålunda, liksom under försöksverksamheten, vara att de dömda som önskar avtjäna kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll också skall få göra det. Det blir därför inte fråga om sådana kvalificerade bedömningar som domstolar är särskilt lämpade för. I många fall kommer heller inte det nödvändiga underlaget för de bedömningar som trots allt måste göras att kunna föreligga domstolen avgör målet. Om inte grundkriterierna för intensivövervakningen görs om, vilket regeringen som ovan framgått inte finner motiverat, framstår domstolens medverkan inte som ändamålsenlig. Någon remissinstans har pekat på att domstolens inflytande kunde tillgodoses genom att domstolen gavs rätt att i enskilda fall bestämma att fängelsestraff inte får verkställas genom intensivövervakning. Detta är i och för sig en ordning som skulle kunna övervägas. Vissa av de faktorer som skall prövas vid beslutet om att medge verkställighet genom intensivövervakning är sådana att det skulle kunna övervägas att lägga dem på domstol. Det gäller särskilt betydelsen av återfall. Såsom framgår nedan anser dock regeringen att en tämligen standardiserad reglering bör gälla för prövningen när den dömde tidigare gjort sig skyldig till brott som föranlett straff som avtjänats genom intensivövervakning. Inte heller till följd härav torde således domstols medverkan kunna anses erforderlig. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att intensivövervakning med elektronisk kontroll också i fortsättningen bör vara upplagd som en ren verkställighetsreglering. Det innebär att några särskilda regler för domstolarna avseende denna verkställighetsform i princip inte behövs. Domstolarna skall alltså välja och utmäta påföljder enligt vanliga regler, utan hänsyn till att korta fängelsestraff i vissa fall kan verkställas genom intensivövervakning. Det innebär vidare att de lokala kriminalvårdsmyndigheterna till domstolen skall avge sedvanligt underlag i form av yttranden beträffande påföljdsval. 6.3 Utformningen av intensivövervakning med elektronisk kontroll i övrigt Regeringens bedömning: De närmare bestämmelser om intensivövervakning med elektronisk kontroll som gäller under försöksverksamheten behålls. förslag: Kommittén har som nämnts föreslagit att fängelse genom elektronisk övervakning införs som ett självständigt straff. Någon bedömning av den tilltalades lämplighet för fängelse genom elektronisk övervakning skall normalt inte göras vid straffbestämningen. Remissinstanserna: Medan några remissinstanser delar kommitténs syn på lämplighetsprövning anser många instanser att en mer ingående bedömning av den tilltalades förutsättningar att genomföra elektronisk övervakning bör göras. Från något håll sägs att personer med missbruksproblem inte bör komma i fråga för elektronisk övervakning eller att sådan övervakning skall vara utesluten vid vissa brottstyper såsom våldsbrott i allmänhet, våld mot tjänsteman eller ekonomiska brott. Någon instans pekar på risken för att elektronisk övervakning blir socialt diskriminerande. Från något håll uppmärksammas att de som sammanbor med den som undergår elektronisk övervakning kan utsättas för stora påfrestningar Skälen för regeringens bedömning: Erfarenheterna från det hittillsvarande försöket ger vid handen att det nuvarande regelsystemet fallit väl ut. Det har sålunda inte framkommit skäl att ändra de grundläggande principerna för verksamheten eller den relativt detaljerade regleringen av verkställigheten utanför anstalt. Även i fortsättningen bör sålunda intensivövervakning med elektronisk kontroll gå ut på att kontrollera den dömde och beskära hans rörelsefrihet på ett sätt som är jämförbart med verkställighet i anstalt men också, och i lika hög grad, på att sätta in olika behandlings- och påverkansprogram för att försöka motverka fortsatt brottslighet från den dömdes sida efter verkställigheten. Av central betydelse är härvid att komma till rätta med de missbruksproblem som ofta föreligger. Detta torde emellertid kräva ett intensivt arbete . De åtgärder mot drogmissbruk som sätts in under intensivövervakningen kan därför i de allra flesta fall inte ses isolerat utan som ett första steg i ett rehabiliteringsprogram. Ambitionen bör naturligtvis vara att lägga en grund så att den dömde efter verkställigheten av egen kraft skall kunna och vilja fortsätta med behandling eller andra åtgärder för att komma till rätta med sina missbruksproblem. Särskild uppmärksamhet bör därför ägnas åt att den dömde under intensivövervakningen får hjälp med att knyta de kontakter som behövs för en sådan uppföljning. Det finns anledning att stryka under att den elektroniska kontrollen inte skall ersätta den mänskliga kontakten mellan den dömde och kriminalvården. Sådana mänskliga kontakter bör tvärtom vara ett centralt inslag i en intensivövervakning. Vad den elektroniska kontrollen syftar till är främst att kontrollera att de frihetsinskränkande föreskrifterna efterlevs. Detta är viktigt inte minst för att göra intensivövervakningen till en trovärdig och för allmänheten godtagbar straffrättslig reaktion i de fall som omfattas av verksamheten. Även om de regler som styr den pågående försöksverksamheten i princip bör gälla framgent finns det anledning att ta upp vissa frågor. Under remissbehandlingen har sålunda pekats på risken för att intensivövervakning med elektronisk kontroll blir socialt diskriminerande. En utgångspunkt för försöket, som bör gälla även framgent, är att intensivövervakningen skall utformas för att så långt det är möjligt tillgodose rättviseaspekter. Huvudregeln bör sålunda, liksom under försöksverksamheten, vara att den som uppfyller kravet i fråga om straffets längd skall kunna avtjäna straffet utanför anstalt i form av intensivövervakning. I den nämnda redovisningen från () avseende den inledande geografiskt begränsade försöksverksamheten framkommer att av de dömda som önskat delta i försöksverksamheten har det stora flertalet (92,) fått göra det. Denna andel har enligt BRÅ:s redovisning avseende av den utvidgade försöksverksamheten sjunkit något (87,). Även om det av den sistnämnda redovisningen framgår att det vanligaste skälet till att någon vägrats delta i försöket är att vederbörande inte har medverkat i utredningen vill regeringen understryka vikten av att så få dömda som möjligt vägras intensivövervakning. Regeringen anser vidare att det inte finns skäl att tillföra några ytterligare begränsningar av möjligheten att verkställa straff genom intensivövervakning. I vissa speciella situationer är emellertid förhållandena sådana att det inte är lämpligt eller ens möjligt att verkställa straffet utanför anstalt i form av intensivövervakning. Liksom bör exempelvis den som sammanbor med den dömde kunna få slippa att verkställigheten äger rum i det gemensamma hemmet. Med anledning av vad som har anförts under remissbehandlingen vill regeringen betona vikten av att sammanboendes intressen tillvaratas. En annan fråga som det finns anledning att behandla gäller om dömda skall kunna avtjäna fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll mer än en gång. Under den tidsbegränsade försöksverksamheten har detta ansetts inte böra komma ifråga (se prop. 1993/94:184 s. 34). Enligt regeringens mening bör det inte heller fortsättningsvis komma i fråga att en person gång efter annan får möjlighet att avtjäna fängelsestraff genom intensivövervakning. Om någon som har avtjänat ett kortare fängelsestraff i form av intensivövervakning på nytt döms till fängelse bör straffet i princip inte kunna verkställas utanför anstalt i form av intensivövervakning. Med hänsyn till att intensivövervakningen infogas i det permanenta påföljdssystemet bör dock den nämnda principen modifieras något. Det kan sålunda förekomma att någon som har avtjänat ett kortare fängelsestraff i form av intensivövervakning på nytt döms till ett sådant fängelsestraff sedan avsevärd tid har förflutit. Om det har gått så mellan den tidigare verkställigheten och den nya brottsligheten att någon återfallssituation inte kan sägas vara för handen bör en ny verkställighet genom intensivövervakning vara möjlig. Detta förutsätter självfallet att den dömde inte heller begått något allvarligare brott. Det får anses rimligt att den som avtjänat ett fängelsestraff genom intensivövervakning därefter måste avhålla sig från att begå nya brott som föranleder strängare påföljd än böter av för att åter kunna komma i fråga för denna verkställighetsform. Med hänsyn härtill och vad som tidigare anförts om ett standardiserat regelverk, bör det i lag införas en bestämmelse som medför att en ny intensivövervakning inte kommer i fråga med mindre denna förutsättning är uppfylld. 7 Begreppet brottslighetens art Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att göra ändring i bestämmelsen om påföljdsval i 30 kap. 4 § andra stycket med avseende på begreppet brottslighetens art. förslag: Enligt kommittén bör det vid straffbestämningen göras en sammanvägning av brottets straffvärde och art. Kommittén föreslår att resultatet av denna samlade bedömning benämns brottets karaktär samt att det i lag anges att bedömningen av ett brotts karaktär skall grundas på dess straffvärde och att rätten, om det är påkallat, därjämte får beakta intresset av att för brott av viss art döma till en särskilt sträng form av straff. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att den begreppsapparat som kommittén introducerar komplicerar straffsystemet i onödan. Det framförs därvid att de invanda begreppen brottets straffvärde och art är tillfyllest. Från något håll förordas dock att termen brottets karaktär införs i lagstiftningen. Flera instanser anser att det av lagtexten bör framgå vilken typ av brottslighet som skall bedömas som artbrottslighet eller närmare anges vilka faktorer som skall medföra en sådan bedömning. Från något håll framförs att termen brottets art bör begränsas till ett fåtal brottstyper. Bakgrund: Valet mellan fängelse, å ena sidan, och en icke frihetsberövande påföljd, å andra sidan, styrs i huvudsak av bestämmelsen i nuvarande 30 kap. 4 § . Enligt första stycket i paragrafen skall domstolen vid val av påföljd fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Det föreligger således en presumtion för att en lindrigare påföljd skall väljas. I andra stycket anges tre omständigheter som kan bryta denna presumtion, nämligen brottslighetens straffvärde och art och den tilltalades tidigare brottslighet. Domstolen kan alltså åberopa brottslighetens art som skäl för att döma den tilltalade till fängelse, trots att varken brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet talar för fängelse. Vid påföljdsbestämningsreformen angavs som ett riktvärde att en presumtion för fängelse gäller vid brott som vid straffvärdebedömningen ansetts böra medföra fängelse eller mer (prop. 1987/88:120 s. 100). Det är således främst vid straffvärden under ett års fängelse som brottslighetens art får betydelse vid påföljdsvalet. Begreppet brottslighetens art infördes i samband med påföljdsbestämningsreformen för att ersätta uttrycket "av hänsyn till allmän laglydnad" med vilket domstolarna tidigare hade motiverat de korta fängelsestraffen för t.ex. rattfylleri, misshandel och mened. Begreppsförändringen innebar dock inte att allmänpreventiva hänsyn inte längre skulle få beaktas i straffrättskipningen. Man ansåg emellertid att detta i princip skulle ske på lagstiftningsnivån eller annars på ett mera övergripande plan och inte vid domstolarnas överväganden av påföljdsfrågan i enskilda fall. Skälet för detta var att straffets allmänpreventiva funktion främst torde upprätthållas genom en fast och konsekvent praxis som visar att lagens straffhot inte är tomt samt att enskilda domar mera sällan kan antas i sig vara av betydelse för allmänpreventionen (prop. 1987/88:120 s. 32 f.). Även före påföljdsbestämningsreformen torde domstolarna emellertid ha åberopat hänsynen till allmän laglydnad som grund för påföljdsvalet på ett mera generellt plan. Syftet med reformen var att begreppet brottslighetens art skulle anknyta till rådande praxis för påföljdsvalet (prop. 1987/88:120 s. 100). Det kan därför sägas att det inte blev någon större förändring i den praktiska rättskipningen genom införandet av begreppet brottslighetens art. Artbrottslighet kan således beskrivas som brott av sådan art att det bedöms lämpligt att av i huvudsak allmänpreventiva skäl ingripa med en sträng påföljd trots att straffvärdet i sig inte är påtagligt högt. Vad man härigenom förväntar sig att uppnå är en på generell nivå både moralbildande eller moralförstärkande effekt och en avskräckningseffekt som motverkar den aktuella typen av brott. Som exempel på brott som enligt praxis särbehandlas vid val av påföljd nämns i påföljdsbestämningspropositionen (prop. 1987/88:120 s. 100) trafiknykterhetsbrott, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen samt olovlig vistelse i riket. Vidare nämns vissa former av misshandel och våld mot tjänsteman liksom även vissa skattebrott, för vilka i praxis frihetsstraff utdöms i större utsträckning än vid flertalet förmögenhetsbrott. Från praxis kan såsom ytterligare exempel på brott som med hänsyn till sin art kan föranleda särbehandling i påföljdshänseende nämnas narkotikabrott, vissa bokföringsbrott, mened samt övergrepp i rättssak. Det är således främst genom Högsta domstolens avgöranden som det har fastslagits vilka brottstyper som med hänsyn till sin art skall kunna föranleda särbehandling i påföljdshänseende. Detta har i stor utsträckning skett brottstyp för brottstyp snarare än genom generella riktlinjer. Det mest tydliga exemplet på denna praxisbildning är de mycket specifika riktlinjer för påföljdsvalet som har formulerat när det gäller brott mot totalförsvarsplikten. Det är mot bakgrund härav svårt att göra någon fullständig uppräkning av vilka omständigheter som är av betydelse för att viss brottslighet skall anses vara av nu angiven art. En sådan omständighet kan emellertid vara att en brottstyp blivit mera utbredd. Vidare torde beaktas om en brottstyp visat sig svår att förebygga eller upptäcka (se NJA 1992 s. 190). Andra relevanta omständigheter torde vara att brottstypen innefattar ett angrepp på den personliga integriteten eller ett åsidosättande av respekten för rättsväsendet och dess företrädare eller att den påverkar möjligheterna att upprätthålla straffsystemets effektivitet. Att en gärning i det enskilda fallet rubriceras som ett brott tillhörande en sådan brottstyp som sagts innebär emellertid inte automatiskt att brottet skall anses vara av sådan art att påföljden enbart med hänsyn härtill skall bestämmas till fängelse. Under straffbestämmelsen om misshandel av normalgraden i 3 kap. 5 § ryms t.ex. både oprovocerad gatumisshandel, där presumtionen för fängelse på grund av brottets art är stark, och s.k. dansbaneslagsmål mellan två berusade personer, där det inte sällan döms till villkorlig dom jämte böter och någon mer ingripande påföljd ofta inte heller framstår som påkallad. En bedömning av styrkan av de skäl som kan föranleda särbehandling i påföljdshänseende måste således göras i varje enskilt fall. Skälen för regeringens bedömning: Såväl genom kommitténs förslag som i andra sammanhang har uppmärksammats frågan om vilken brottslighet som är av den arten att den skall särbehandlas vid påföljdsvalet. Flera remissinstanser har ansett det angeläget att domstolarna ges en mera utförlig vägledning för sin bedömning av vad som är artbrottslighet. Kommittén har som nämnts föreslagit att ett nytt begrepp, brottets karaktär, förs in i lagen. Enligt kommitténs förslag kan det vid bedömningen av brottets karaktär beaktas bl.a. intresset av att för brott av viss art ådöma en särskilt sträng form av straff. Förslaget kan dock, vilket påpekats av flera remissinstanser, inte sägas innebära något förtydligade av de omständigheter som bör leda till att ett visst brott anses vara av den arten att den skall särbehandlas vid påföljdsvalet. Någon anledning att i det syftet genomföra förslaget finns följaktligen inte. Det står emellertid klart att bedömningen om ett visst brott med hänsyn till sin art bör särbehandlas i påföljdshänseende ofta vållar svårigheter i rättstillämpningen. I avsaknad av mera generella riktlinjer för vad som skall föranleda sådan särbehandling har domstolarna att falla tillbaka på en relativt kasuistisk rättspraxis, vilket inte sällan leder till en stelbent tillämpning med endast begränsat utrymme för att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. En väg att från lagstiftarens sida möta dessa svårigheter vore naturligtvis att helt avskaffa begreppet brottslighetens art. Detta torde emellertid inte vara möjligt utan att förändra den grundläggande konstruktionen av påföljdssystemet. Så länge det råder en presumtion för att domstolen i första hand skall välja en lindrigare påföljd än fängelse, torde det vara nödvändigt att, utöver straffvärdet och eventuell tidigare brottslighet, kunna beakta också brottslighetens art såsom ett skäl för att döma till fängelse. Kommitténs förslag innebär enligt motiven ett förtydligande av att domstolen vid påföljdsvalet skall göra en sammanvägning av straffvärde och sådana omständigheter som kan föranleda att ett brott särbehandlas på grund av sin art. Sistnämnda omständigheter benämner kommittén i sina motiv brottets artvärde . Regeringen instämmer i kommitténs överväganden såvitt avser behovet av att åstadkomma en nyanserad syn på betydelsen av brottslighetens art för påföljdsvalet. Det bör således eftersträvas att resultatet av påföljdsbestämningen framstår som rättvist med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Kommitténs förslag synes i och för sig kunna bidra till detta. Som vi tidigare anfört är det emellertid svårt att med utgångspunkt i gällande rätt göra en uttömmande redovisning av de omständigheter som föranleder att en viss brottstyp anses vara av sådan art att särbehandling skall ske i påföljdshänseende. De exempel som kan lämnas på sådana artomständigheter är också relativt allmängiltiga. Vissa av dessa omständigheter, såsom exempelvis att brottet utgör ett angrepp på den personliga integriteten, är vidare sådana att de påverkar också straffvärdebedömningen.