prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Andra punkten innehåller också bestämmelser om - att sambandssystem mellan nationella tjänstemän skall främjas och - att ett nätverk för forskning, dokumentation och statistik om gränsöverskridande brottslighet skall upprättas. Enligt en gemensam förklaring (7) till artikel K 2 skall insatserna på polis- och tullsamarbetsområdet, inbegripet Europols verksamhet, vara underkastade en ändamålsenlig rättslig prövning av behöriga nationella myndigheter. Föreskrifterna i artikel K 2.1 tar närmast sikte på sådant samarbete som redan förekommer och som har beskrivits i det föregående. Bestämmelsen innebär således inga sakliga nyheter. Med operativt samarbete mellan myndigheterna avses sådan verksamhet som bedrivs i form av gemensamma utredningar, samordnade kontrollaktioner m.m. En hel del av detta arbete samordnas i praktiken genom de sambandsmän som är stationerade vid Europols narkotikaenhet. Informationsutbyte förekommer i stor omfattning och kommer att bli än mer effektivt när Europol startar sin verksamhet och när konventionen om ett nytt gemensamt tullinformationssystem har trätt i kraft. Informationsutbyte förekommer också inom andra områden, t.ex. i fråga om samarbete mot fotbollshuliganism och läktarvåld. Den nordiska modellen för samarbete mellan polisen och tullen i främst narkotikafrågor inom ramen för det s.k. PTN-samarbetet har tjänat som inspiration för EU:s arbete med att utveckla användandet av sambandsmän. Det nordiska samarbetet går ut på att länderna vanligen delar på en sambandsman som tar tillvara samtliga nordiska länders intressen i det land där han eller hon är stationerad. Polissamarbetet skall också omfatta gemensam utvärdering av särskild utredningsteknik när det gäller att upptäcka organiserad brottslighet. Med detta avses exempelvis det samarbete som redan äger rum när det gäller kemisk analys för ursprungsbestämning av narkotiska preparat. Föreskrifterna i artikel K 2.2 tar sikte på Europol och dess verksamhet. Utgångspunkten är att Europol skall kunna ta en mer aktiv del i utredningar som bedrivs i medlemsstaterna på sådana områden där Europol har särskilda expertkunskaper. Sådana kunskaper kan Europol ha både på ett generellt plan genom tillgången till expertis på olika områden och genom att Europol har särskild sakkunskap efter att ha anlitats för att genomföra en analys i ett särskilt fall. Europol har också främst genom de nationella sambandsmän som finns där en kapacitet att vid behov tekniskt samordna erforderliga utredningsinsatser. Enligt artikel K 2.2 skall åtgärder beslutas som tillåter Europol att anmoda enskilda medlemsstater att genomföra och samordna sina utredningar i särskilda fall eller att vidta andra åtgärder, som exempelvis spaning efter en viss person, när sådana åtgärder behövs. Det bör framhållas att bestämmelserna i artikel K 2.2 inte ger Europol eller dess tjänstemän några polisiära befogenheter eller någon befälsrätt över de nationella polismyndigheterna för att få dem att göra som Europol vill. Alla beslut om polisingripanden och beslut om att engagera nationella polismyndigheters resurser kommer även också efter utgången av den i artikel K 2.2 nämnda genomförandetiden att fattas av de nationella polismyndigheterna i enlighet med nationell lagstiftning. 12.1.3 Straffrättsligt samarbete Sammanfattning: Innehållet i det straffrättsliga samarbetet blir tydligare. Insatserna på området skall dels ta sikte på att direkt förbättra förutsättningarna för det praktiska samarbetet, såsom utlämning, bevisupptagning och gränsöverskridande undersökningar, dels syfta till att göra de nationella materiella reglerna mer lika varandra. Det sistnämnda innebär att för viss allvarlig brottslighet beslut skall kunna fattas som fastställer minimiregler för vad som skall vara brottsligt. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 100 f. och 1996/97:UU13 s. 113 f. Bakgrund: Det internationella straffrättsliga samarbetet har i likhet med internationellt civilrättsligt samarbete varit väl utvecklat . Detta samarbete har då främst ägt rum inom ramen för andra internationella samarbetsorgan som exempelvis och FN. De grundläggande konventioner som gäller på områdena för utlämning och inbördes rättshjälp i brottmål är utarbetade inom ramen för , nämligen utlämningskonvention respektive konvention om inbördes rättshjälp. Sedan Unionsfördragets ikraftträdande har det straffrättsliga samarbetet i tredje pelaren varit intensivt. Flera konventioner och andra instrument har antagits. Till de viktigaste hör - en ny konvention om utlämning vid samtycke (EGT C 78, 30.3.1995 s. 1), som har ratificerat (prop. 1996/97:88, bet. 1996/97:JuU15, rskr. 1996/97:198), - en ny konvention om utlämning (EGT C 313, 23.10.1966) som EU:s medlemsstater emellan kommer att komplettera den nu gällande , - en konvention om skydd av gemenskapens finansiella intressen (EGT C 316, 27.11.1995, s. 48; Ds 1988:1) jämte tre till konventionen hörande protokoll, nämligen ett om korruption, ett om juridiska personers ansvar och ett om förhandsavgöranden från rörande tillämpningen av konventionen och protokollet om korruption (EGT C 313, 23.10.1996, s. 1, EGT C 221, , s. 11, respektive EGT C 151, 20.5.1997, s. 1), - en konvention om kamp mot korruption inom EU (EGT C 195, 25.6.1997, s. 1), - en gemensam åtgärd om tillnärmning av lagstiftning och praxis i medlemsstaterna i syfte att bekämpa narkotikamissbruk och förhindra och bekämpa olaglig handel med narkotika (EGT L 342, 31.12.1996, s. 6), - en gemensam åtgärd om åtgärder mot människohandel och sexuella övergrepp mot barn (EGT L 63, ), - en resolution om utdömande av straff vid grova narkotikabrott (EGT C 10, , s. 3). Härutöver pågår arbete på en rad områden med sikte på åtgärder främst i kampen mot den organiserade brottsligheten. Här kan nämnas arbetet på en ny konvention om inbördes rättshjälp i brottmål, dvs. en konvention med bestämmelser om bistånd över gränserna vid lagföring för brott som är avsedd att komplettera Europarådskonvention på området. Över huvud taget pågår inom det straffrättsliga området, liksom på polis- och tullområdet, ett intensivt arbete med att på olika sätt genomföra den handlingsplan mot organiserad brottslighet som lades fast av rådet (EGT C 251, , s. 1). En god bild av det arbete som sker och har skett på dessa områden ger de årliga berättelser som regeringen har avgivit till om verksamheten i EU (skr. 1995/96:190, 1996/97:80 och 1997/98:60). : Den närmare omfattningen av det framtida straffrättsliga samarbetet anges i artikel K 3. Enligt denna artikel skall detta samarbete omfatta - underlättande och påskyndande av samarbetet när det gäller rättsliga förfaranden (dvs. vad som vanligen kallas inbördes eller internationell rättshjälp i brottmål) och verkställighet av beslut, - underlättande av utlämning mellan medlemsstaterna, - säkerställande av förenlighet mellan tillämpliga regler i medlemsstaterna, när detta är nödvändigt för att förbättra samarbetet, - förebyggande av behörighetskonflikter mellan medlemsstaterna, och - gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler för brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel. Enligt en gemensam förklaring (8) till artikel K 3 e är medlemsstaterna i konferensen eniga om att bestämmelsen inte innebär att en medlemsstat vars rättssystem saknar bestämmelser om lindrigaste tillämpliga påföljder är skyldig att införa sådana. De gemensamma insatserna inom unionen på det straffrättsliga området skall alltså avse dels åtgärder som tar direkt sikte på att förbättra förutsättningarna för det rättsliga samarbetet, såsom utlämning, bevisupptagning och gränsöverskridande undersökningar, dels åtgärder som syftar till att göra de materiella reglerna mer lika varandra i medlemsstaterna. Reglerna innebär i teorin att beslut kan fattas som medför att åtar sig att straffbelägga förfaranden som inte är straffbara. Det bör dock framhållas att sådana beslut måste fattas enhälligt och att något hinder mot att fatta sådana beslut inte heller finns i nu gällande fördrag. Vidare bör framhållas att det är fråga om minimiregler. Det innebär att medlemsstaterna kan ha strängare regler på sitt eget territorium. Detta är av särskild betydelse för när det gäller narkotikafrågorna. Ingen åtgärd på detta område som vidtas inom unionen kan således hindra från att behålla sin nuvarande restriktiva narkotikapolitik. 12.1.4 Beslutsfattande m.m. Sammanfattning: Beslutsinstrumenten i tredje pelaren blir effektivare. Genom Amsterdamfördraget slås det uttryckligen fast att vissa beslut som rådet fattar skall vara bindande för medlemsstaterna. Detta gäller bl.a. rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning, som skall vara bindande för medlemsstaterna såvitt avser det resultat som skall uppnås men överlåta åt medlemsstaterna själva att bestämma hur detta skall gå till. Den mellanstatliga karaktären på samarbetet bibehålls. En konvention skall kunna träda i kraft om minst hälften av medlemsstaterna har ratificerat den. Endast de stater som har ratificerat konventionen blir bundna. Möjligheter öppnas för ett närmare samarbete mellan ett antal medlemsstater. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågorna. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 100 f. och 1996/97.UU13 s. 113 f. Bakgrund: I tredje pelaren finns enligt nuvarande artikel K 3 i Unionsfördraget tre olika beslutsformer, nämligen gemensam ståndpunkt, gemensam åtgärd och konventioner. Även rekommendationer och yttranden används, liksom särskilda beslut i vissa frågor. Alla beslut som rådet fattar i tredje pelaren kräver i princip enhällighet. Frågan om i vilken utsträckning gemensamma åtgärder är bindande för medlemsstaterna har diskuterats fortlöpande sedan Unionsfördraget trädde i kraft, utan att något entydigt svar har kunnat ges. Klart är dock att dessa beslut inte är bindande på samma sätt som förordningar och direktiv i första pelaren, där ju medlemsstaterna har överlåtit normgivningskompetens till EG. Konventioner som beslutas i tredje pelaren skall på sedvanligt mellanstatligt sätt antas av medlemsstaterna, dvs. i allmänhet godkännas av deras parlament, och genomföras på nationell nivå, allt i enlighet med medlemsstaternas respektive konstitutionella bestämmelser. : Genom Amsterdamfördraget kommer det uttryckligen att framgå att vissa beslut som rådet fattar på tredjepelarområdet är bindande för medlemsstaterna. Således skall i tredje pelaren bl.a. rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning vara bindande för medlemsstaterna såvitt avser det resultat som skall uppnås. Det skall emellertid ankomma på medlemsstaterna själva att bestämma hur detta skall gå till (artikel K 6.2 b). Besluten skall inte ha direkt effekt. Grundläggande beslut i tredje pelaren skall även i fortsättningen fattas enhälligt (artikel K 6.2). Genomförandebeslut kan dock i vissa fall fattas med kvalificerad majoritet (artiklarna K 6.2 c och K 6.2 d andra stycket). Rambeslut och andra beslut I artikel K 6 regleras beslutsfattandet inom tredje pelaren. I första punkten anges att medlemsstaterna skall informera och samråda med varandra i rådet och upprätta ett samarbete mellan behöriga nationella myndigheter. Enligt andra punkten skall rådet vidta åtgärder och främja samarbete som bidrar till att uppnå unionens mål. Detta skall ske genom att rådet på initiativ av en medlemsstat eller kommissionen enhälligt fattar beslut om - att anta gemensamma ståndpunkter som anger unionens inställning i en viss fråga, - att fatta rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning som skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt; rambeslutet skall inte ha direkt effekt, - att fatta andra beslut som överensstämmer med målen för avdelning VI (med undantag för tillnärmning av nationell lagstiftning); besluten skall vara bindande men inte ha direkt effekt; åtgärder som behövs för att genomföra sådana beslut kan fattas med kvalificerad majoritet, - att upprätta konventioner, som medlemsstaterna skall rekommenderas att anta (första stycket) och som skall kunna träda i kraft så snart de har tillträtts (ratificerats) av minst hälften av medlemsstaterna (andra stycket). Ikraftträdandet gäller naturligtvis endast de stater som har tillträtt. har krävts att en konvention på tredje pelarens område har tillträtts av samtliga medlemsstater för att den skall kunna träda i kraft. Åtgärder som krävs för att genomföra en konvention skall beslutas inom rådet med en majoritet av två tredjedelar av de fördragsslutande parterna. Rambesluten och besluten, som alltså uttryckligen skall vara bindande för medlemsstaterna, är liksom kommissionens förslagsrätt, parlamentets roll (som regleras i artikel K 11) och möjligheten av ett tidigare ikraftträdande av ingångna konventioner nyheter i förhållande till vad som gäller och är ett led i strävandena att göra arbetet i tredje pelaren mer effektivt. Rambesluten skall i likhet med vad som gäller för direktiv i första pelaren vara bindande för medlemsstaterna såvitt avser målet. Men medlen för att uppnå detta bestäms på nationell nivå. Att dessa beslut skall vara bindande innebär att de på samma sätt som gemensamma åtgärder är folkrättsligt bindande. Medlemsstaterna är således skyldiga att se till att besluten genomförs i enlighet med sina respektive konstitutionella bestämmelser. I tredje punkten anges vad som skall gälla i fråga om röstviktning när rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet i stället för enhällighet. I fjärde punkten föreskrivs att beslut i procedurfrågor skall fattas med enkel majoritet. I syfte att öka öppenheten skall, enligt en gemensam förklaring (9) till artikel K 6.2, initiativ till åtgärder och beslut enligt artikel K 6.2 offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning enligt bestämmelserna i rådets och kommissionens arbetsordningar. En nyhet i förhållande till vad som gäller är att kommissionen får en initiativrätt vid sidan om medlemsstaterna också på områdena för polis- och straffrättsligt samarbete. Någon sådan rätt har kommissionen inte enligt nuvarande bestämmelser. Enligt nuvarande artikel K 4 skall det i tredjepelarsamarbetet finnas en samordningskommitté. Den s.k. K 4-kommittén har enligt nuvarande bestämmelser vissa uppgifter också enligt EG-fördraget, nämligen när det gäller viseringsfrågor enligt artiklarna 100c och 100d. Detta kommer emellertid inte att vara fallet när det nya fördraget träder i kraft. De nämnda artiklarna utgår då, eftersom viseringsfrågorna uteslutande kommer att regleras i den nya avdelningen i EG-fördraget om visering, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer (avdelning IIIa). , dess sammansättning och uppgifter regleras i artikel K 8. Internationella organisationer I likhet med vad som gäller enligt nuvarande artikel K 5 skall medlemsstaterna inom internationella organisationer och vid internationella konferenser även företräda de gemensamma ståndpunkter som har antagits enligt bestämmelserna i avdelning VI (artikel K 9). Enligt ett tillägg i andra stycket skall bestämmelserna i artiklarna J 8 och J 9 i Unionsfördraget i förekommande fall gälla också frågor som hör till tredjepelarsamarbetet. Dessa artiklar handlar om vem som företräder unionen i sådana internationella kontakter och hur samordningen vid sådana kontakter skall gå till. Närmare samarbete Genom Amsterdamfördraget öppnas en möjlighet till ett närmare samarbete (s.k. flexibel integration) mellan medlemsstaterna. Bestämmelser om ett sådant samarbete i tredje pelaren finns i artikel K 12. Bestämmelserna kompletterar de allmänna reglerna för ett närmare samarbete som finns i artiklarna K 15 K 17 (se avsnitt 13.1). Enligt första punkten i artikel K 12 kan medlemsstater som avser att ingå ett närmare samarbete med varandra på ett område som omfattas av tredjepelarsamarbetet bemyndigas att i enlighet med artiklarna K 15 och K 16 använda de institutioner, förfaranden och mekanismer som gäller enligt fördragen. Förutsättningarna för detta är att det närmare samarbetet dels respekterar EG:s befogenheter och de mål som uppställs i avdelning VI och dels syftar till att göra det möjligt för EU att snabbare utvecklas till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I andra punkten föreskrivs att bemyndigande enligt första punkten meddelas av rådet, som skall besluta med kvalificerad majoritet på begäran av berörda medlemsstater och efter det att kommissionen har yttrat sig. Om en medlemsstat av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik motsätter sig att tillstånd ges, skall någon omröstning inte äga rum. Frågan kan då i stället efter beslut med kvalificerad majoritet hänskjutas till för enhälligt beslut. Det föreligger alltså en vetorätt för varje medlemsstat. Enligt tredje punkten skall varje medlemsstat som önskar delta i ett närmare samarbete anmäla sin avsikt till rådet och kommissionen. Kommissionen skall avge yttrande till rådet och rådet skall fatta beslut från anmälan. Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta att vilandeförklara ärendet, men måste då motivera sitt beslut och bestämma en ny tidsfrist för ärendets behandling. Fjärde punkten innehåller en bestämmelse om att artiklarna K 1 K 13 skall tillämpas på ett närmare samarbete, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Vidare framgår att EG-fördragets bestämmelser om EG- domstolens befogenheter skall tillämpas fullt ut såvitt avser första, andra och tredje punkterna i denna artikel. Detta innebär att domstolen får behörighet att övervaka tillämpningen av bestämmelserna om ett närmare samarbete också på tredje pelarens område. Enligt femte punkten skall artikel K 12 inte påverka tillämpningen av bestämmelserna i det särskilda protokollet om införande av i EU. Tillämpliga bestämmelser i artikel K 13.1, som i huvudsak motsvarar nuvarande artikel K 8.1, anges vilka bestämmelser i som är tillämpliga också på tredje pelaren. Ett par ytterligare bestämmelser har lagts till, nämligen artikel 138e om ombudsman, artikel 148.3 enligt vilken rådet kan fatta beslut som kräver enhällighet även om en medlemsstat är frånvarande vid omröstningen och artikel 191a som innehåller nya bestämmelser om tillgången till , rådets och kommissionens handlingar. Finansiering Frågor om finansieringen av arbetet i tredje pelaren behandlas i artikel K 13.2 13.4, som delvis motsvarar nuvarande artikel K 8.2. Enligt artikel K 13.2 skall kostnader för institutionerna (dvs. administrativa kostnader) belasta EG:s budget. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt artikel K 8.2 första stycket. Rådet kan enligt artikel K 8.2 andra stycket besluta att kostnaderna för det praktiska genomförandet av åtgärder på tredjepelarområdet (operativa kostnader) skall belasta gemenskapsbudgeten. Enligt artikel K 13.3 skall en annan, omvänd ordning gälla. Sålunda skall också de operativa kostnaderna som huvudregel belasta EG:s budget, om inte rådet enhälligt beslutar något annat. Enligt artikel K 13.4 skall EG:s normala budgetregler gälla för de fall finansiering i tredje pelaren sker över EG:s budget. Överföring av åtgärder till första pelaren I likhet med vad som gäller enligt nuvarande artikel K 9 om överföring till första pelaren av åtgärder på de områden som omfattas av den tredje pelaren, skall åtgärder på de kvarvarande områdena i tredje pelaren kunna beslutas på grundval av bestämmelserna i den nya avdelningen IIIa i första pelaren. Regler om detta ges i artikel K 14. 12.1.5 Institutionernas roller Sammanfattning: Institutionernas roll i tredjepelarsamarbetet stärks. Kommissionen får förslagsrätt på samtliga områden, skall rådfrågas innan rådet fattar beslut och får nya behörigheter. Remissinstanserna: anser att det är positivt att kommissionen får förslagsrätt i tredje pelaren. Flera remissinstanser har berört frågan om behörighet att på begäran av nationella domstolar avge förhandsavgöranden. Dessa remissynpunkter har redovisats i avsnitt 7. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 100 f. och 1996/97:UU13 s. 113 f. Bakgrund: Enligt Unionsfördraget har kommissionen i tredje pelaren rätt att fullt ut delta i arbetet på samtliga områden (nuvarande artikel K 4.2). Den har emellertid inte alls de vidsträckta befogenheter som den har i första pelaren. I stället för den exklusiva förslagsrätten har kommissionen en delad förslagsrätt som inte omfattar alla områden. Straffrätt samt polis- och tullsamarbetet är undantagna. I tredje pelaren har kommissionen inte heller till uppgift att övervaka att fattade beslut i praktiken genomförs och efterlevs av medlemsstaterna. roll i tredje pelaren är mycket begränsad. Enligt nuvarande artikel K 6 skall ordförandelandet och kommissionen regelbundet underrätta parlamentet om överläggningar på relevanta områden och ordförandelandet skall i vissa fall rådfråga parlamentet. Parlamentet kan vidare ställa frågor och lämna rekommendationer till rådet. Någon allmän skyldighet för rådet att höra parlamentet inför beslut i tredje pelaren finns alltså inte. har i tredje pelaren i princip inte någon behörighet alls. Medlemsstaterna har dock enligt nuvarande artikel K 3.2 sista stycket möjlighet att i konventioner bestämma att domstolen skall ha rätt att genom förhandsavgöranden tolka bestämmelser i konventionerna och att slita tvister mellan medlemsstaterna om deras tillämpning. I de konventioner som har upprättats inom ramen för tredje pelaren har på olika sätt tilldelats sådana befogenheter. : Med Amsterdamfördraget förstärks institutionernas roll i tredjepelarsamarbetet betydligt. Kommissionen får förslagsrätt på samtliga områden (artikel K 6.2), får nya behörigheter (artikel K 7) och skall rådfrågas innan rådet fattar beslut (artikel K 11.1). behörighet får genom Amsterdamfördraget nya uppgifter i tredje pelaren enligt artikel K 7. I artikel K 7.1 slås fast att domstolen skall ha behörighet att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, om tolkningen av konventioner antagna inom tredjepelarområdet samt om giltigheten och tolkningen av åtgärder som genomför konventionerna (se avsnitten 5.5 och 7). Det står dock varje medlemsstat fritt att för egen del godta domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden. Efter förebild i Europolkonventionen ges nämligen medlemsstaterna i artikel K 7.2 en möjlighet att genom en förklaring i samband med undertecknandet av fördraget eller senare närmare ange om och, i så fall, i vilken form domstolen skall få denna behörighet. Medlemsstaterna kan enligt artikel K 7.3 välja att ge de nationella domstolarna en generell möjlighet att begära förhandsavgörande eller begränsa möjligheten till domstolar i sista instans. I en särskild gemensam förklaring (10) till artikel K 7 klargörs att medlemsstaterna kan välja att göra det obligatoriskt för domstolar i sista instans att begära förhandsavgörande. Enligt artikel K 7.4 får även medlemsstater som inte har avgivit någon förklaring rätt att inkomma med skriftliga yttranden till i mål av denna typ. Artikel K 7.5 innebär en begränsning av domstolens behörighet. EG- domstolen skall inte vara behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av operationer av polis eller andra brottsbekämpande organ i en medlemsstat. Detsamma gäller när medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter att upprätthålla lag och ordning eller skyddet av den inre säkerheten. ges i artikel K 7.6 även behörighet att pröva lagligheten av rambeslut och andra beslut. Det kan ske på talan av en medlemsstat eller kommissionen under åberopande av bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller rörande maktmissbruk.