prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — När man skall be- döma lämpligheten och utformningen av olika styrmedel måste man också beakta bl.a. fördelningseffekterna på olika individer, hushåll och regioner. Samhällets prispolitik på transportområdet, liksom transport- politiken i stort, måste således ytterst bli resultatet av en politisk avväg- ning. Enligt regeringens mening kan man heller aldrig bortse från att pro- duktionen och konsumtionen av transporter utgör en väsentlig del av lan- dets totala ekonomi och därmed måste ses som en del i det allmänna skatteunderlaget. Varor och tjänster som förbrukas inom transportsektorn måste kunna beskattas eller avgiftsbeläggas på samma sätt som inom andra samhällssektorer. Eftersom fiskalt motiverade skatter och avgifter kan påverka den slutliga konsumtionen av transporter i samma grad som transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter bör det dock vara en strävan att olika delar av transportsektorn behandlas så likformigt som möjligt i dessa avseenden. En fortlöpande uppföljning av trafikens kostnadsansvar Ett resultat av de avsteg från principen om full marginalkostnadstäckning som diskuterats blir givetvis att samhället tills vidare kommer att un- derstödja en större total transportvolym än om internaliseringsprincipen hade kunnat tillämpas fullt ut och att särskilt godstransportproduktionen därför kan antas bli större än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. För att få ökad klarhet om storleksordningen av detta problem, men också på grund av att information om externa effekter kan vara ett väsentligt beslutsunderlag även i andra sammanhang än när det gäller kostnadsansvarets tillämpning, anser regeringen att trafikens externa effekter bör beräknas på mera regelbunden basis än vad som varit fallet. Resultaten av dessa beräkningar bör dessutom löpande stämmas av mot det faktiska skatte- och avgiftsuttaget inom olika delar av transport- sektorn. Vidare bör försök göras att koppla dessa beräkningar till en- skilda transporter och trafikrörelser snarare än till fordonsslag och trafik- grenar. En strävan bör vara att trafikens externa effekter fullt ut skall täckas i det framtida skatte- och avgiftssystemet. Tillämpningen av kostnadsansvaret på kort sikt Som tidigare framhållits bör den samhällsekonomiska prissättningen vara inriktad på att påverka förutsättningarna för enskilda transporter och tra- fikrörelser. Det finns dock en rad hinder för att på kort sikt åstadkomma en samhällsekonomiskt perfekt prissättning inom transportsektorn. De förslag och bedömningar avseende skatternas och avgifternas utformning som redovisas i kapitel 9 12 innebär dock att betydelsefulla steg tas på vägen mot en mer marginalkostnadsbaserad prissättning av trafiken. För järnvägstrafiken lämnas förslag till ett nytt banavgiftssystem som innebär en fullständig internalisering av de samhällsekonomiska margi- nalkostnader som ingår i avgiftssystemet. Vidare föreslås att energi- och koldioxidskatt skall tas ut på bränslen som används i spårtrafik, dvs. att nuvarande avdragsmöjlighet slopas. I fråga om vägtrafiken är inrikt- ningen på kort sikt att nedbringa de största avvikelserna från en sam- hällsekonomiskt riktig prissättning och åstadkomma ett skatte- och av- giftsuttag som är mer likformigt med avseende på de externa effekterna. För busstrafiken föreslås att internalisering sker av de externa effekterna genom höjd fordonsskatt. När det gäller luftfarten anser regeringen att de samhällsekonomiska marginalkostnader som orsakas av civil luftfart och som motsvaras av kostnader vid de statliga flygplatserna bör internaliseras genom luft- fartsavgifter. Regeringen följer noga utvecklingen av det system med buller och avgasrelaterade landningsavgifter som infört. skall även inom EU och andra internationella fora verka för att utsläppen på hög höjd och effekterna av koldioxidutsläppen internaliseras inom luftfarten. På sjöfartsområdet kommer regeringen att noga följa effekterna av den införda miljödifferentieringen av sjöfartsav- gifterna. Regeringen ser denna differentiering som ett steg på vägen mot en mer fullständig internalisering av externa effekter. För såväl luftfart som sjöfart anser regeringen att nuvarande finansieringsmodell bör bibe- hållas med hänsyn till att de praktiska konsekvenserna av detta avsteg från marginalkostnadsprincipen bedöms vara begränsade. 6.4 Planeringens roll som transportpolitiskt medel Regeringens bedömning: Planeringen bör syfta till att samordna och prioritera åtgärder inom infrastrukturen och åtgärder inom transport- systemet utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. Kopplingen i planeringsprocessen mellan investeringar i in- frastrukturanläggningar och den senare trafikeringen av dessa anlägg- ningar bör stärkas. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i behovet av helhetssyn och ökat politiskt inflytande. Statskontoret menar att det är alltför lätt att fatta beslut om olönsamma investeringar i infrastruktur och att beslut om infrastruktursatsningar i större utsträckning bör bygga på trafikens verkliga kostnader och den faktiska efterfrågan. Skälen för regeringens bedömning: Ett effektivt transportsystem måste utvecklas i takt med att samhällets efterfrågan på transporter ut- vecklas. krävs det tid och resurser att förändra transportsyste- met, vilket ställer krav på att det i planeringssystemet finns en god fram- förhållning och kunskap om samhällets behov. Planeringen skall vara ett instrument för samordning av olika intressen och åtgärder. Planeringsprocessen måste också möjliggöra ett demokra- tiskt inflytande. Betydelsen av att förankra planerna har ökat under 1990- talet. Det har skapat nya och mer tidskrävande planeringsprocesser men också medfört ökad förståelse från politiker, intressenter och andra aktö- rer för vikten av att åtgärderna i planerna också fullföljs. Som exempel på utvecklingen mot ett mer decentraliserat beslutsfattande och ökat demokratiskt inflytande över planeringsprocessen kan nämnas dels det ansvar som tilldelats länen för utarbetandet av länsplaner för regional infrastruktur (prop. 1996/97:53) dels försöksverksamheten med regionala självstyrelseorgan (prop. 1996/97:36). Den långsiktiga planeringen av transportsystemets utveckling har tidi- gare i första hand avsett investeringar i transportinfrastrukturen. inleds planeringsprocessen med en inriktningsplanering. Inriktningspla- neringen skall utgå från ett trafikslagsövergripande synsätt. Transport- systemet ses som en helhet där trafiken är slutprodukten och åtgärder inom infrastrukturen är ett medel bland andra för att nå de transportpoli- tiska målen. Denna helhetssyn förutsätter ett omfattande analyssystem där det är möjligt att parallellt analysera åtgärder i transportsystemet och väga dessa mot åtgärder inom infrastrukturen. Förslag till en utvecklad planeringsprocess beskrivs närmare i avsnitt 8.9. I enlighet med trafikpolitiska beslut bedrivs järnvägstrafiken på företagsekonomiska grunder. Viss trafik upphandlas av stat och tra- fikhuvudmän. Drift, förvaltning och investeringar i järnvägens in- frastruktur sker dock på samhällsekonomiska grunder. Detta förhållande innebär att samhällsekonomiskt lönsamma investeringar i infrastrukturen riskerar att inte fullt ut utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Regeringen anser därför att kopplingen i planeringsprocessen mellan investeringar i infrastrukturanläggningar och den senare trafikeringen av dessa anlägg- ningar måste stärkas. Vid beslut om investeringar måste det klart framgå vilka ekonomiska förutsättningar som finns för trafikeringen av en an- läggning. På väl trafikerade sträckor är transportmarknaden så utvecklad att ope- ratörernas beteende kan förutsägas genom prognoser över trafikutveck- lingen. I de fall där transportmarknaden, på grund av bristande underlag, inte är så väl utvecklad eller där förutsättningarna för transporterna kommer att förändras bör förhållandet mellan infrastrukturåtgärderna och andra väsentliga förutsättningar för att skapa möjligheter att resa analyse- ras mer ingående. 6.5 Rollfördelningen i transportpolitiken Regeringens förslag: skall inom EU prioritera och driva transportfrågor som har en tydlig gemenskapsdimension. Stat och kommun skall även i fortsättningen ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande. Staten skall även i fortsättningen ha ett särskilt ansvar för sådana trafikanläggningar som svarar mot nationella och internationella tra- fikbehov. Staten skall ha ett ansvar för en tillfredsställande interregional per- sontransportförsörjning. Beslut om transportförsörjning som främst rör lokala och regionala transportbehov skall i princip fattas på läns- och kommunnivå. Kommitténs förslag: Kommittén har inte presenterat någon samlad syn på rollfördelningen i transportpolitiken. Remissinstanserna: menar att statens med- verkan i transportfrågor vad gäller regelverk och ekonomiskt engage- mang är väsentliga förutsättningar för att tillgodose efterfrågan på effek- tiva och långsiktigt hållbara transporter. framhåller vikten av ett konstruktivt samspel mellan staten och regionerna. Skälen för regeringens förslag: Genom det svenska medlemskapet i EU och den överstatlighet som följer av detta har ytterligare en nivå och roll tillkommit vid utformande och genomförande av transportpolitiken. Överstatligheten innebär att EG:s institutioner inom vissa områden har lagstiftande och dömande befogenheter. Detta innebär att den svenska transportpolitiken måste utformas utifrån delvis nya utgångspunkter. Eftersom trafiken i stora delar är internationell är det också natur- ligt med en transportpolitik som utgår från möjligheten till samlade internationella åtgärder, detta gäller inte minst trafikens miljöeffekter. Vid utformandet av transportpolitiken skall utgångspunkten naturligt- vis vara de mål vi utifrån en nationell bedömning långsiktigt vill uppnå men det är också viktigt att försäkra sig om att dessa mål ligger i linje med vad som är möjligt att uppnå inom ramen för EU. Med utgångspunkt från de transportpolitiska målen måste en långsiktig strategi läggas fast för hur dessa mål skall kunna uppnås inom EU och vilka medel som bör användas för att nå målen. Regeringen återkommer i kapitel 7 med för- slag i denna del. skall inom EU prioritera och driva transportfrå- gor som har en tydlig gemenskapsdimension. Då de nationella rollerna och rollfördelningen inom transportpolitiken fastställs är det nödvändigt att skilja mellan den del av politiken som riktar sig mot planering och förvaltning av infrastrukturen och den del som riktas mot själva transportproduktionen och transportkonsumtionen. När det gäller infrastrukturen finns ett naturligt behov av nationell samordning och avvägning mellan åtgärder inom de olika trafikslagen. Planeringen av transportsystemet bör dock grundas på ett regionalt för- ankrat underlag. Stat och kommun skall även fortsättningsvis ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande. Staten har därvid ett särskilt ansvar för sådana trafikanläggningar som svarar mot nationella och internationella trafik- behov. Den rådande rollfördelningen för den lokala och regionala persontrafi- ken innebär att genom lagstiftning har slagit fast att det i varje län skall finnas länstrafikansvariga som svarar för den lokala och regio- nala linjetrafiken för persontransporter. Motsvarande reglering finns inte vad gäller den kollektiva interregio- nala persontrafiken. Staten har dock i praktiken denna roll genom det regelverk som finns för interregional trafik och genom upphandlingen av viss interregional persontrafik. Staten köper trafik på järnväg och i viss mån med flyg och båt som anses regionalpolitiskt angelägen. Rege- ringen anser att statens ansvar för viss interregional kollektiv persontrafik bör slås fast och återkommer längre fram (avsnitt 8.3) till hur ett sådant ansvar bör definieras och verkställas. De nya förslagen innebär att det ökade behovet av samordning över större geografiska områden än t.ex. trafikhuvudmännens ansvarsområden kan tillgodoses. Vi har tidigare som transportpolitiska principer slagit fast att konsu- menterna skall ha så stor valfrihet som möjligt när det gäller använd- ningen av olika transportmedel samt att beslut om transportproduktion skall ske i så decentraliserade former som möjligt. Beslut om person- transportförsörjning som främst berör lokala och regionala behov bör således fattas på läns- eller kommunnivå. 6.6 Styrning och uppföljning Regeringens förslag: Regeringen skall i samband med bud- getpropositionen redogöra för hur de transportpolitiska målen har uppfyllts. Uppföljningen av de transportpolitiska målen skall förbättras och metoderna för att genomföra uppföljningen skall utvecklas. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser tillstyrker förslaget om uppföljning av de transportpolitiska målen. under- stryker vikten av att trafikverken har krav på sig att ta fram uppföljning på mer detaljerad nivå. Skälen för regeringens förslag: De statliga trafikverken har ett samlat ansvar, ett sektorsansvar, för respektive trafiksystem. Detta innebär att verken på en övergripande nivå är ansvariga för att det egna området ut- vecklas i riktning mot de transportpolitiska målen. Det finns också ett stort antal andra aktörer på nationell, regional och lokal nivå som är del- aktiga i genomförandet av den fastlagda transportpolitiken. Trafikverken styrs liksom övrig statlig verksamhet genom mål- och re- sultatstyrning. Regeringen fastställer för respektive verksamhet mål som står i samklang med de transportpolitiska målen och utfallet följs löpande upp genom en dialog mellan verken och regeringen. Utfallet och en be- dömning av detta redovisas också till i budgetproposi- tionen. Tillämpning av mål- och resultatstyrning har successivt införts inom den statliga sektorn . Utvecklingen som i högsta grad är en fortlöpande process har lett till att vi på ett betydligt bättre sätt än tidigare kan följa upp och utvärdera hur sektorsmyndigheterna upp- fyller de mål och resultatkrav som ställs på dem. Denna utveckling gör det också möjligt att på en sektorsövergripande nivå följa upp och utvärdera hur väl de transportpolitiska målen har upp- fyllts och i vilken utsträckning de transportpolitiska principerna har tillämpats och bidragit till uppfyllelsen av målen. Regeringen har för av- sikt att till , i samband med budgetpropositionen, över- lämna en sådan analys. Vid uppföljning av all verksamhet finns ett intimt samspel mellan hur målen formuleras och hur de sedan följs upp och vilka metoder som ut- vecklas för uppföljningen. Målstyrningen utvecklas i en växelverkan mellan målformulering och uppföljning. Då de transportpolitiska målen formulerats har därför möjligheten till uppföljning varit en viktig ut- gångspunkt. Som vi redogjort för kommer vissa av de transportpolitiska målen att delas in i ett antal i tiden bestämda etappmål. En sådan ned- brytning av målen underlättar naturligtvis uppföljningen väsentligt efter- som målen redan är kvantifierade och tiden för uppfyllelse är bestämd. För andra mål är en sådan indelning i etappmål inte genomförbar med de metoder vi har . För vissa av målen är det möjligt att det inte går att formulera kvantifierade etappmål. Arbetet med att ta fram metoder för uppföljning skall prioriteras och får uppföljningen koncentre- ras till att beskriva och belysa i vilken riktning utvecklingen inom det aktuella området går. Det är av stor vikt att etappmålen kopplas till rele- vanta verksamhetsmål hos myndigheterna så att motsättningar och suboptimering mellan mål på olika nivåer så långt möjligt undviks. Regeringen kommer att uppdra åt att tillsammans med berörda myndigheter utreda möjligheten att ta fram uppföljningsbara etappmål för de transportpolitiska mål som saknar sådana mål och för vilka det bedöms möjligt att fastställa meningsfulla etappmål. Regeringen har också för avsikt att ge i uppdrag att ta fram metoder för att följa upp de transportpolitiska målen. Arbetet med att ta fram sådana metoder skall göras tillsammans med bl.a. Statskontoret och trafikverken. En förutsättning för att följa upp olika åtgärder är tillgång till korrekta uppgifter över utbud, resande och ekonomiskt utfall m.m. Vi kan kon- statera att det finns brister vad gäller kvalitet och omfattning i dagens statistik över den kollektiva trafiken. Det är därför angeläget att ta fram ett effektivt system för insamling och analys av statistiska uppgifter. KFB och har tagit initiativet till ett samordnat utvecklingsarbete som syftar till att etablera ett sådant system. För att detta skall lyckas måste underlaget från operatörerna vara av sådan kvalitet att fortsatt analys blir meningsfull. Regeringen anser därför att i samråd med företrädare för de olika trafikslagen skall utfärda bestämmelser om sta- tistikuppgifternas utformning m.m. Regeringens ambition är som tidigare nämnts att i samband med budgetpropositionen lämna en samlad redogörelse till för hur de transportpolitiska målen har uppfyllts . 7 Europeiska unionen och internationellt sam- arbete på transportområdet 7.1 Det internationella samarbetets förutsättningar Regeringens bedömning: geografiska läge och ekonomiska och handelspolitiska situation innebär att transportpolitiken bör ses i sitt internationella sammanhang. är i stort behov av goda internationella transporter. En lång rad av de problem som behandlas inom transportpolitiken kan endast lösas genom internationella överenskommelser. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Ett relativt stort antal remissinstanser framhåller att för att nå resultat måste satsa på internationella lösningar. Risken för att konkurrenskraft kan påverkas negativt av ensi- diga svenska åtgärder tas upp av ett antal instanser. Skälen för regeringens bedömning: geografiska, ekono- miska och handelspolitiska situation innebär att transportpolitiken måste ses ur en internationell synvinkel. Traditionellt viktiga marknader för svensk utrikeshandel som de nordiska länderna, , och övriga EU-länder beräknas fortsätta att dominera . Närliggande marknader som och de baltiska staterna förväntas växa snabbt. På förväntas också handeln med andra länder i att bli betydande. Det kommer emellertid att dröja relativt länge innan dessa marknader svarar för någon mera betydande andel av den svenska utrikeshandeln. Ökningen av utrikeshandeln förväntas med- föra att transportarbetet ökar både inom och utom . Den helt övervägande delen av dessa transporter kommer att ske söderut. Efter- som en ökning kan förväntas ske även av övriga transporter på konti- nenten kommer det, om inga åtgärder vidtas, att medföra att redan existe- rande trängselproblem ökar och att dessa problem sprider sig. Trängsel- problemen uppstår inte bara vid väg- och järnvägstransporter utan även i t.ex. luftrummet vid flygtransporter. Dessa problem har stor inverkan på den svenska industrin och transportnäringen. Den svenska transportpoli- tiken måste därför behandla frågor som rör såväl det egna landet som länder i vår närhet. Ett internationellt perspektiv är således nödvändigt men kan inte lösa problemen ensamt, varför en strategi för inter- nationellt samarbete bör utarbetas. Även om det internationella perspektivet blir allt viktigare inom hela transportpolitiken finns dock vissa skillnader mellan trafikslagen. Luft- farten och sjöfarten är, genom bl.a. sin dominerande ställning för längre transporter, mer beroende av internationella avtal och internationellt samarbete än de andra trafikslagen. En närmare beskrivning av de sär- skilda internationella aspekterna på transportpolitiken för luftfarten och sjöfarten finns i kapitel 10 respektive 11. Miljöfrågorna tillhör den typ av frågor som är internationella till sin natur. Utsläpp till luft av olika oönskade ämnen transporteras i atmosfä- ren utan hänsyn till geografiska gränser. Många miljöproblem skapas genom de sammanlagda effekterna från olika sektorer inom länder och mellan länder. Arbetet med att minska miljöpåverkan från den svenska transportsektorn leder därför nödvändigtvis också till ett starkare behov av internationell samordning. agerande i internationella fora inom transportområdet bör ha sin utgångspunkt i de mål, den strategi och de prioriteringar som fastsla- gits av och regeringen. Många av de frågor som transportpoli- tiken behandlar, t.ex. trafikens miljöeffekter eller konkurrensfrågor inom transportmarknaden, tangerar eller griper in också på andra politikom- råden. Ett samordnat agerande i olika internationella organisationer inne- bär därmed större möjligheter till framgång för svenska ståndpunkter. 7.2 Östersjösamarbetet Regeringens bedömning: Ett fortsatt nära samarbete inom Östersjö- regionen är viktigt för att ta till vara de möjligheter och komma till rätta med de problem som finns inom bl.a. transportområdet. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att skall verka för fortsatt integration på transportområdet av de som inte är medlemmar i och för att miljöfrågorna får fortsatt hög prioritet. Remissinstanserna: i har understrukit vikten av att den nationella transportstrategin är anpassad till den nya Östersjösituationen. Skälen för regeringens bedömning: Utvecklingen av transporterna till och från de länder runt som inte är medlemmar i är viktiga och kommer att bli ännu mer betydelsefulla ju mer det svenska handelsutbytet med dessa länder utvecklas. De politiska och ekonomiska förändringarna i , och särskilt i närområdet kring , har inneburit att givit politisk prioritet åt att stödja en demokratisk utveckling i dessa länder. Detta gäller inte minst förbättringar av trans- porter och kommunikationer, vilka är förutsättningar för ekonomiska framsteg. Åtgärder som förbättrar framkomligheten och effektiviserar det befintliga transportsystemet, t.ex. genom underlättande av gränspassager, är angelägna i . Den potential som finns för ett effekti- vare utnyttjande av befintlig infrastruktur, bl.a. hamnar, bör tas till vara. har med biståndsmedel och medel ur den s.k. Östersjömiljarden stött bl.a. en uppbyggnad av myndighetsstrukturen samt trafiksäkerhets- och miljöprojekt i de nya staterna. Det återstår dock mycket arbete för att komma till rätta med de miljö- och säkerhetsproblem som alltjämt finns inom transportsektorn. Regionens transportfrågor har, förutom vid bilaterala möten, behand- lats vid olika statschefs- och ministermöten. Regionens transportfrågor behandlas dessutom av ett flertal fora där deltar aktivt, som exempel kan nämnas HELCOM och för . Även inom EU pågår arbete för där EU har lagt särskild fo- kus på de länder som ansökt om medlemskap i unionen. Regeringen av- ser att även i fortsättningen aktivt engagera sig i detta arbete. 7.3 Europeiska unionen Regeringens bedömning: Eftersom stora delar av transportpolitiken rör internationella frågor, innebär EU-medlemskapet att nu har fått nya möjligheter att påverka utvecklingen inom EU och EES. EG-lagstiftningen bör utgöra grunden för svenska transportpolitiska åtgärder. Kommitténs förslag: Kommittén har inte samlat behandlat frågan om EU:s påverkan på den svenska transportpolitiken. Remissinstanserna: Ett relativt stort antal remissinstanser framhåller vikten av att arbetar för att åstadkomma internationella överens- kommelser, framför allt inom EU, om olika åtgärder för att de transport- politiska målen skall nås. anser att det är olyckligt om beskattning och reglering av olika trafikslag följer andra prin- ciper och ligger på andra nivåer än de som tillämpas i andra EU-länder. Skälen för regeringens bedömning: Den svenska transportpolitiken har beaktat de internationella transporternas betydelse.