prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att försäkrade födda eller tidigare i princip lämnas helt utanför det föreslagna förtidspensionssystemet och även efter behåller respektive får sin förtidspension beräknad enligt nuvarande regler. Till individer födda som har beviljats förtidspension före ikraftträdandet eller beviljas denna förmån därefter bör vidare ålderspensionsrätt tillgodoräknas enligt i princip nuvarande regler. I lagrådsremissen Reformerade regler om inkomstgrundad ålderspension som beslutats har dock redovisats vissa förslag som föreslås omfatta denna grupp. 9.2.4 En bosättningsbaserad garantinivå Regeringens bedömning: Under den fortsatta beredningen bör övervägas i vilken utsträckning kravet på bosättning i för rätt till garantibelopp skall omfatta även dem som beviljats förtidspension enligt nuvarande regler. Utredningens förslag: De som har beviljats förtidspension enligt nuvarande regler skall omfattas av kravet på bosättning i för rätt till garantibelopp. Beträffande dem som är bosatta utomlands eller kommer att flytta utomlands bör övervägas om behov föreligger av regler som medger att dessa grupper under en övergångstid får möjlighet att anpassa sig till de föreslagna reglerna. Remissinstanserna: saknar en närmare beskrivning kring utredningens förslag om att garantibelopp inte till någon del ska utges till den som är bosatt utomlands och ställer frågan om förslaget skall gälla även t.ex. svenska medborgare som flyttar utomlands inom eller utom EU, personer som flyttar med under anhörigas tillfälliga anställning i offentligt uppdrag eller privat tjänst i svenskt eller utländskt företag. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 5.3 har redovisats regeringens förslag om att rätt till garantibelopp skall föreligga vid bosättning i och att således rätt till denna förmån inte föreligger vid bosättning i annat land. Enligt reglerna i lagen (1962:381) om allmän försäkring utges sjukbidrag eller förtidspension i form av folkpension till den som är bosatt utomlands endast om denne är svensk medborgare som dessutom är berättigad till allmän tilläggspension. Vidare gäller att folkpensionen i sådant fall utges i förhållande till antalet år med ATP-poäng. Till följd av reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och i den nordiska konventionen om social trygghet exporteras emellertid såväl 30- delsberäknad som 40-delsberäknad folkpension och pensionstillskott inom EU/EES till såväl svenska medborgare som medborgare i annat EU/EES-land. Export till en del andra länder sker vidare på grund av andra konventionsförpliktelser. Som redovisats i avsnitt 5.3 har en utgångspunkt vid utformningen av en garantinivå för förtidspensionärer varit att individer som bor i skall vara garanterade en viss minsta inkomst för sin försörjning. Rätten till ersättning i form av garantibelopp är därför i princip oberoende av försäkringstid och ersättningen utges således utan hänsynstagande till bo- sättningstid till den som är bosatt i och har beviljats förtidspen- sion. Däremot kommer garantibelopp inte till någon del utges till den som är bosatt utomlands. Detta innebär exempelvis att en förtidspen- sionär som flyttar till ett annat land och som inte har rätt till någon in- komstrelaterad förtidspension kan komma att stå utan försörjning om det nya landets lagstiftning inte ger rätt till något grundskydd. Ersättningen till dem som har beviljats förtidspension enligt nuvarande regler kommer för de allra flesta att omvandlas till inkomstrelaterad förtidspension och, om sådan ersättning saknas eller understiger en viss nivå, garantibelopp. Garantibelopp kommer således att utges även till många av dem som har förtidspension i form av folkpension. Det förtjänar dock att nämnas att den del av folkpensionen som utgörs av huvudförmånen och som utges till dem som har rätt till tilläggspension i princip kommer att omvandlas till inkomstrelaterad förtidspension, för vilken andra regler om rätt till export gäller. Den som är bosatt utomlands eller kommer att flytta utomlands och får sin folkpension ersatt med garantibelopp riskerar dock att ställas utan försörjning om de föreslagna reglerna om krav på bosättning i skall omfatta även henne eller honom. Frågan om i vilken utsträckning dessa individer skall omfattas av kravet på bosättning måste dock enligt regeringens uppfattning överlämnas till den fortsatta beredningen. Därvid bör övervägas regler som medger att dessa grupper under en övergångstid får möjlighet att anpassa sig för det fall kravet på bosättning skall omfatta även dem. Det föreslagna kravet på aktuell bosättning i för rätt till garantibelopp kommer i vart fall inte att beröra dem som är födda eller tidigare och som således i enlighet med vad som ovan redovisats inte kommer att få sin förtidspension omräknad utan i stället behåller sin folk- respektive tilläggspension även efter . 10 Ekonomiska konsekvenser 10.1 Allmänt De förslag som regeringen lämnar i denna proposition är av principiell natur. Några exakta beräkningar gällande förslagens ekonomiska konsekvenser kan därför inte göras. Detta kommer dock att naturligen vara en viktig del i det fortsatta beredningsarbetet med att reformera systemet för ersättning vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. I de delar som regeringens förslag innebär en förändring av de principer som gäller för ersättning vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl kan dock vissa ekonomiska konsekvenser uppskattas. 10.2 Förtidspensionernas utveckling Det finns över 400 000 personer som har förtidspension eller sjukbidrag, varav kvinnor. Det betyder att av befolkningen i förvärvsaktiv ålder helt eller delvis har lämnat arbetslivet och i stället uppbär dessa ersättningar. I och med att vidgad rätt till förtidspension infördes ökade antalet förtidspensioner kraftigt. Åren närmast nybeviljades omkring 20 000 förtidspensioner . Åren 1972 1984 förtidspensionerades 40 000 45 000 personer. Därefter låg nybeviljandet på över 50 000 . Inledningsvis berodde detta på en ökning av antalet förtidspensioneringar av arbetsmarknadsskäl men minskade dessa förtidspensioneringar gradvis. steg antalet förtidspensioneringar av medicinska skäl kraftigt. steg nybeviljandet till mycket höga nivåer, 63 1993, trots att förtidspension av arbetsmarknadsskäl hade avskaffats. Det höga antalet berodde främst på att försäkringskassorna, i samband med att man ökade insatserna på rehabilitering, förtidspensionerade ett stort antal personer med pågående långa sjukskrivningar som inte bedömdes vara rehabiliteringsbara. Därefter har nybeviljandet sjunkit till den lägsta nivån . nådde också nybeviljandet lägre nivåer än , men är de än lägre. Bland annat som en följd av att nyrekryteringen via långvarig sjukskrivning minskat, men också beroende på en mer strikt tillämpning av försäkringen. Nybeviljandet var under 1970- och högre bland män än bland kvinnor. har förhållandet dock varit det omvända. var av de nybeviljade förtidspensionärerna kvinnor. Antalet nybeviljade förtidspensioner är nu cirka 40 000 . kunde dock en viss ökning av antalet skönjas. En överströmning till förtidspensioneringen i samband med införandet av inkomstprövad änkepension samt ökat antal ansökningar med anledning av förändringar av kriterier för rätt till ersättning, och de övergångsregler som gäller för dessa förändringar, har bidragit till denna ökning. När det gäller den framtida utvecklingen har regeringen budgetproposition konstaterat att det finns starka skäl att tro på en ökad förtidspensionering framöver på grund av demografiska faktorer. De stora åldersgrupperna födda börjar nå upp i den ålder då risken för förtidspensionering ökar kraftigt. Skillnaden i antalet individer som är i den ålder då risken för förtidspensionering är som störst och 1940-talsårgångarna är mycket stor. Som jämförelse kan sägas att antalet individer född är fler än de födda . Jämfört med 1930-talsårgångarna är även åldersgrupperna efter de födda stora, vilket talar för att det demografiska trycket på utgifterna kommer att vara större än . Dock kommer trycket att lätta något in efter det att 1940-talsgenerationen övergått i ålderspension. Det finns faktorer som kan balansera en tendens med ökat tryck på förtidspensionssystemet. Det är inte självklart att den stora 1940- talsgenerationen har lika stor förtidspensionsrisk som tidigare födelseårgångar. Flera faktorer talar för att dessa åldersgrupper, och de som fötts därefter, i många avseenden har lägre risk för förtidspensionering . Genomförda regelförändringar avseende kriterierna för rätt till förtidspension kommer troligen också att ha en återhållande effekt på nybeviljandet. Det är dock ännu för tidigt att göra någon uppskattning av i vilken omfattning de förändrade kriterierna påverkat utgifterna. 10.3 Kostnaden för förtidspensioner Kostnaden för förtidspensioner bestäms av en rad faktorer. Dessa faktorer får betydelse genom att de påverkar antingen antalet individer som uppbär ersättning, storleken på den ersättning som utgår eller båda dessa. Faktorerna kan sorteras i tre grupper. Systemets egenskaper; såsom utformning av kriterier för rätt till ersättning, regeltillämpning och praxis, insatser för att förhindra eller begränsa långvarig arbetsförmågenedsättning samt ersättnings- villkoren. Utvecklingen inom andra områden; såsom förändringen av andra näraliggande system t.ex. ålderspensionssystemet (inkl. Avtalspen- sioner och privata pensioner) och arbetslöshetsförsäkringen. Inte bara konstruktionen av systemen kan påverka kostnaderna, utan också den allmänna utvecklingen inom dessa områden. Strukturella faktorer; såsom den demografiska utvecklingen, sjuklighetens eller ohälsan utveckling och fördelning i befolkningen samt inkomstutvecklingen. Generellt kan sägas att påverkan från faktorerna inom ovanstående tre grupper skiljer sig åt dels avseende graden av möjlighet att hantera genom lagstiftning och olika insatser, dels avseende förändringstakten och förutsägbarheten. Framförallt systemets egenskaper men även utvecklingen inom andra områden kan hanteras genom förändringar av lagstiftningen och genom olika typer av insatser t.ex. rehabilitering och förebyggande åtgärder mot ohälsa eller olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Genom att förändra systemets egenskaper kan relativt snabba effekter åstadkommas. Stora förändringar innebär dock att försäkringen får ett annat innehåll genom att dess villkor förändras. Att förändra innehållet i och resurstilldelningen till insatser i form av rehabilitering och förebyggande åtgärder mot ohälsa samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder tenderar att på kort sikt ha relativt begränsad effekt. Det faktum att denna typ av insatser är ständigt förekommande innebär att påverkan ofta sker på marginalen . De mer strukturella förhållandena i vilka innefattas såväl faktorer som har direkt inverkan såsom inkomstnivåer och sjuklighet som konjunkturella förändringar o.d. som omger försäkringen är till sin natur mindre påverkbara. Ofta är förändringstakten relativt långsam eller åtminstone i hög grad förutsägbar. I regeringens budgetproposition redovisas hur kostnaderna för förtidspensioner beräknas till . beräknas kostnaderna vara . Den demografiska utvecklingen har och kommer att få en kostnadshöjande effekt. Det påtagliga demografiska tryck som kommer att nå sin höjdpunkt kommer att innebära ökade utgifter i förhållande till avgiftsunderlaget. Storleken på detta tryck illustreras av det faktum att antalet individer som då är i den ålder då risken för förtidspensionering är störst, och därmed i den ålder i vilken flertalet förtidspensionärer är, har ökat i förhållande till . Ett allmänt förbättrat hälsoläge i befolkningen och en mängd insatser i och kring socialförsäkringen bedöms dock tillsammans bidra till att begränsa utgiftsutvecklingen. 10.4 Systemets kostnader i förhållande till dess intäkter Förtidspensionssystemets inkomstrelaterade del föreslås finansieras genom en med sjukpenningen gemensam arbetsgivaravgift (respektive egenavgift för egenföretagare). Utöver detta tillkommer ett behov av finansiering av garantibeloppen genom allmänna skattemedel. Således är försäkringens intäkter till stor del bestämda genom storleken på avgiftsunderlaget eller lönesumman. Detta innebär i kombination med att försäkringens utgifter till stor del bestäms av den demografiska utvecklingen och löneutvecklingen att sambandet mellan systemets intäkter och utgifter är starkt. Utgångspunkten för en försäkring mot uteblivna förvärvsinkomster på grund av arbetsförmågenedsättning av medicinska skäl bör vara i princip densamma oavsett hur olika strukturella faktorer som har inverkan på systemets kostnader förändras. Förändringar av systemets egenskaper bör inte göras utan att också hänsyn tas till att försäkringens innehåll bör vara stabilt. Det är viktigt att skilja på vilka utgiftsförändringar som orsakas av förändringar i systemets egenskaper, till exempel lagändringar som innebär ändrade kriterier eller glidningar i tillämpningen av dessa, och utgiftsförändringar som beror på strukturella förändringar. Om inte detta görs riskerar ökade utgifter till följd av t.ex. demografiska förändringar att leda till försämrade försäkringsvillkor. Allmänt sett bör villkoren för de offentliga trygghetssystemen vara så stabila som möjligt. Reglerna bör inte ändras annat än om det finns starka skäl för det. Den som till följd av ohälsa och nedsatt arbetsförmåga har blivit beviljad en förmån har av naturliga skäl mycket begränsade möjligheter att påverka sin ekonomiska situation för att kompensera eventuella försämringar i förmånen. För stora grupper kommer ersättningen från försäkringen att utgöra den huvudsakliga försörjningskällan . Vissa har förtidspensionen som en permanent ersättning från unga år ända fram till ordinarie pensionsålder vid . Denna långa tidshorisont ställer särskilda krav på stabilitet och långsiktighet i bestämmelserna. Det ligger också i karaktären av försäkring att villkoren skall vara stabila även för dem som inte har drabbats av ohälsa. Det finns en allmän välfärdsvinst i hållfasta regler. Om det finns en tvekan kring långsiktigheten i villkoren kan det uppkomma tendenser till överförsäkring i det fall människor skaffar sig kompletterande försäkringsskydd på egen hand. 10.5 Ekonomiska konsekvenser av regeringens förslag Inkomstrelaterad ersättning och garantibelopp vid varaktig nedsättning av arbetsförmågan Regeringen har föreslagit att inkomstrelaterad ersättning vid varaktig nedsättning av arbetsförmågan skall bestämmas till en viss andel av det inkomstbortfall som beräknas ha uppkommit. Regeringen bedömer att denna andel bör vara . I förhållande till dagens regler innebär detta dels att inkomstunderlaget bestäms på ett annat sätt, dels att inkomstunderlaget är direkt avgörande för ersättningens storlek. Regeringen har vidare föreslagit att till den som helt saknar eller har låg inkomstrelaterad ersättning skall utges ett garantibelopp som innebär att ersättningen inte understiger en viss nivå. Förslaget innebär en förstärkning av sambandet mellan den inkomst en individ har i samband med förtidspensioneringen och ersättningen. Utredningen har i sina beräkningar som utgår från att inkomstunder- laget utgörs av de fyra bästa inkomståren av de som föregår pensionsfallet och en garantinivå motsvarande 2,5 minskade basbelopp med lägre nivåer för de yngsta beräknat att detta innebär en nettobesparing motsvarande av dagens förtidspensions- kostnader. Utredningens beräkningar är dock gjorda på nybeviljade förtidspensioner . Sådana beräkningar kan innehålla viss osäkerhet genom att förhållandena under just det året skiljer sig i något avseende från det normala. Avgörande för vilka ekonomiska konsekvenser förslaget får är den konstruktion som slutligen väljs. Såväl valet av beräkningsmodell för den inkomstrelaterade ersättningen som konstruktionen och nivån på grundskyddet har stor inverkan. Avsikten med de principer som regeringen föreslår är bland annat att hantera den överkompensation som dagens system kan innebära för vissa individer. Överkompensationen beror på den korta beräkningsram som används för bestämning av antagandepoäng i kombination med att antagandepoängen sedan nästan uteslutande kan ligga till grund för ersättningen. Regeringens förslag innebär i allmänhet ett mer direkt samband mellan en individs inkomst åren före förtidspensioneringen och ersättningens storlek. Detta innebär enligt utredningens beräkningar relativt sett högre genomsnittliga ersättningar - i samband med nybeviljandet för äldre förtidspensionärer. Totalt sett visar vidare utredningens beräkningar på en betydande utjämning mellan kvinnor och mäns genomsnittliga ersättningar. En stor del av den utjämning som åstadkoms mellan kvinnor och mäns ersättningar beror så vitt kan bedömas på den något högre lägsta ersättning som utredningens föreslagna garantinivå ger i förhållande till dagens folkpension. Indexering med hänsyn till pris- och reallöneutveckling Regeringen har gjort den bedömningen att det bör övervägas på vilket sätt den inkomstrelaterade ersättningen och garantinivån skall indexeras. En koppling av ersättningarna till ett index som påverkas av pris- och löneutvecklingen innebär en kostnadsökning vid pris- och löneökningar. Det nuvarande förtidspensionssystemet är tekniskt sett endast knutet till prisutvecklingen. Den kostnadsökning som inflationen och tillväxten orsakar innebär dock inte att utgiften för systemet i förhållande till avgiftsunderlaget ökar. I följande tabell görs en grov jämförelse mellan kostnaderna och utgifterna i förhållande till avgiftsunderlaget i ett system med endast prisjustering och ett system med prisjustering och justering för halva realinkomstutvecklingen samt ett system med justering för hela pris- och reallöneutvecklingen vid några olika inflations- och tillväxtalternativ. Tillväxten definieras här som reallönetillväxt. Observera att tabellen inte avser att utgöra en prognos på kostnaderna vid olika alternativ. Till exempel har ingen hänsyn tagits till andra faktorer som påverkar kostnaderna. För ett resonemang om detta se avsnitt 3. Avsikten med tabellen är endast att jämföra de olika alternativen för indexering. Andra faktorer som påverkar systemets utgifter har samma inverkan oavsett vilket alternativ som används. Tabell 1 Utvecklingen av kostnader och utgifter i förhållande till avgiftsunderlaget för ett system med enbart prisindexering, ett system med pris- och halv reallöneindexering samt ett system med pris- och hel reallöneindexering. Inga antaganden om volymförändringar har gjorts. Förändringar angivna i procent Kostnadsförändring (KF) samt förändring av utgiften som andel av avgiftsunderlaget (UF) mellan år 0 och år 5 Inflation (I) och tillväxt (T) Pris- och ½ lön Pris- och hel lön I= +0,T= 0,KF= +2,5 KF= +1,3 KF= 0 UF= +2,5 UF= +1,3 UF= 0 I= +0,T= 0 KF= +2,5 KF= +2,5 KF= +2,5 UF= 0 UF= 0 UF= 0 I= +0,T= +0,KF= +2,5 KF= +3,8 KF= +5,1 UF= 2,5 UF= 1,3 UF= 0 I= +0,T= +1,KF= +2,5 KF= +6,4 KF= +10,4 UF= 7,7 UF= 3,8 UF= 0 I= +3% T= 0,KF= +15,9 KF= +14,5 KF= +13,1 UF= +2,5 UF= +1,3 UF= 0 I= +3% T= 0 KF= +15,9 KF= +15,9 KF= +15,9 UF= 0 UF= 0 UF= 0 I= +3% T= +0,KF= +15,9 KF= +17,3 KF= +18,8 UF= 2,5 UF= 1,3 UF= 0 I= +3% T= +1,KF= +15,9 KF= +20,2 KF= +24,6 UF= 7,7 UF= 3,8 UF= 0 Oberoende av inflation och tillväxt innebär hel pris- och löneindexering oförändrade utgifter i förhållande till avgiftunderlaget. Om tillväxten är negativ innebär de andra alternativen utgiftsökningar, framför allt om endast prisindexering används. På motsvarande sätt innebär en hög tillväxt begränsade kostnadsökningar och därmed utgiftsminskningar vid endast prisindexering. Alternativet med halv löneindexering innebär alltid mellantinget mellan enbart prisindexering och hel pris- och löneindexering såväl vad gäller kostnader som utgifter i förhållande till avgiftsunderlaget. Inflationen har endast inverkan på kostnadsutvecklingen, men påverkar inte utgifterna i förhållande till avgiftsunderlaget. I de beräkningar som gjorts har inte hänsyn tagits till tillväxtens inverkan på genomsnittliga förändringar av de nybeviljades ersättningar. Om detta görs skulle skillnaderna mellan alternativen minska. Skälet till detta är att de som kommer in i systemet får sin ersättning baserad på inkomster som påverkas av tillväxten, varför tillväxten även i ett rent prisindexerat system får betydelse för kostnaderna. Det stora flertalet förtidspensionärer beviljas förmånen före ålderspensioneringen. Till exempel var av alla förtidspensionärer eller äldre. En koppling till utöver prisutvecklingen också reallöneutvecklingen skulle inte i någon större omfattning påverka ersättningen för denna grupp. Regeringen har vidare föreslagit att särskild hänsyn bör tas till den realinkomstförsämring som normalt inträder för förvärvsarbetande i högre åldrar, vilket i praktiken innebär att kopplingen till reallöneutvecklingen blir av än mindre betydelse för de äldre förtidspensionärerna. Den förtidspensionär som uppbär ersättning , dvs. som förtidspensioneras vid lägre ålder, kommer dock vid tillväxt få sin ersättning justerad på ett sätt som innebär en viss standardförbättring i likhet med den som de förvärvsaktiva under samma förhållanden får del av. En individ som förtidspensioneras tidigt i livet har allmänt sett en betydligt lägre förtidspension än den som förtidspensioneras vid högre ålder. Detta innebär att indexeringen medför en omfördelning mellan de som är äldre och de som är yngre vid förtidspensioneringen samt därigenom mellan individer med hög och individer med låg förtidspension. Detta innebär bl.a. att indexeringen får delvis motverkande effekt i förhållande till vad som ovan angivits kring fördelningseffekterna av den inkomstrelaterade ersättningen vid nybeviljandet. Ålderspensionsrätt vid förtidspension Regeringen har förslagit att inkomstrelaterad förtidspension i princip bör vara ålderspensionsgrundande. Eftersom dagens förtidspension är en del av samma system som ålderspensionen finns inte någon jämförelse att göra med dagens system. I praktiken innebär dock kopplingen mellan dagens förtidspensioner och ålderspensioner att det finns ett direkt samband mellan storleken på en individs förtidspension och ålderspension. Bortsett från skillnaden i folkpensionsbelopp är ålderspensionen densamma som förtidspensionen. Eftersom pensionstillskottet är betydligt högre för en förtidspensionär blir dock skillnaden relativt stor om individens ATP är låg. Det är med anledning av att möjligheten till jämförelse med dagens system saknas svårt att avgöra vilka ekonomiska konsekvenser regeringens förslag kan få. Att ålderspensionsrätten på den del av förtidspensionen som är inkomstrelaterad tillgodoräknas på den antagna inkomsten kan dock sägas motsvara dagens förhållanden. För den enskilde individen som hela eller större delen av åren mellan 20-års åldern uppburit förtidspension skulle det om garantibeloppet var ålderspensionsgrundande innebära att ålderspensionen blir något högre än för den som frivilligt, eller av annan anledning som inte medger förmån som är ålderspensionsgrundande, avstår från förvärvsarbete under hela livet. I förhållande till en normalt förvärvsarbetande är dock ålderspensionen betydligt lägre. Kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension Regeringen har föreslagit att det formella kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension skall ändras från helt nedsatt till helt eller i det närmaste helt nedsatt . uppbar cirka 8 500 individer tre fjärdedels förtidspension. Regeringen bedömer att det absoluta flertalet av dessa har en återstående arbetsförmåga som motsvarar .