prop · GL0363 · 1998-01-01 00:00:00 — 1993/94:310) ut- talade regeringen, att ett beslut om återkallelse av ett trafiktillstånd bör gälla , men att återkallelsen vid särskilda skäl bör gälla först när beslutet därom vunnit laga kraft. Skälen till regeringens bedömning redovisas på s. 34. Vad regeringen nu föreslår är en återgång till vad som gällde . Huvudregeln var då att ett beslut om återkallelse av trafiktillstånd blev gällande efter det att beslutet delgetts trafikutövaren. Som motiv för ändringen anfördes i proposition 1983/84:65 om vissa yrkestrafikfrågor m.m. att överinstansernas prövning i extrema situationer kunde framstå som illusorisk; ett för trafikutövaren positivt beslut i högsta instans blev meningslöst om rörelsen hade avvecklats av ekonomiska skäl. Situationen inom yrkestrafiken, framför allt inom taxitrafiken och godstrans- porterna, gör det emellertid motiverat att låta huvudregeln vara att beslutet om återkallelse bör gälla . I annat fall är det risk för att verksamheten fortsätter medan överprövning pågår i högre instans. kan missförhållandena fortsätta, ibland under loppet av , samt också förvärras. De vanligaste brott som ligger till grund för beslut om återkallelse av trafiktillstånd är skattebrott, bokföringsbrott, uppbördsbrott samt brott mot den enskilda passageraren. Den brottslighet som nämnts är svår att komma till rätta med men skulle dock i många fall kunna minska i omfattning genom en bestämmelse om att ett beslut om återkallelse av ett trafiktillstånd skall gälla . I annat fall finns risk för långvariga bolagskaruseller eller bulvanverksamhet. Åtgärden förhindrar att trafikföretag systematiskt plundras på sina tillgångar fram till en konkurs. I den mån tillståndsmyndigheten känner tveksamhet till om missförhållan- dena är av så allvarlig beskaffenhet att tillståndet bör återkallas, finns möjlighet liksom nu att i stället besluta om varning. Om tillståndsmyndigheten å andra sidan bedömer att det kan finnas särskilda skäl av betydelse i sammanhanget, bör myndigheten alternativt kunna besluta om att återkallelsen skall ske först när beslutet därom har vunnit laga kraft. Regeringen gör samma bedömning av situationen inom yrkestrafiken som i prop. 1993/94:168. Mot bakgrund härav bör således beslut om återkallelse enligt YTL gälla från det den beslutet rör har fått del av det eller vid den senare tidpunkt som finner skäl att bestämma. 7.11 Behörig myndighet för frågor om tillstånd Regeringens förslag: Alla frågor om tillstånd till yrkesmässig trafik utom frågor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län skall prövas av i det län där den sökande är folkbokförd respektive i det län där den juridiska personens ledning finns. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har tillstyrkt förslaget. Länsstyrelsernas samrådsgrupp för yrkestrafikfrågor anser att läns- styrelserna bör få möjlighet att notera varje tillsynsåtgärd i yrkes- trafikregistret för att underlätta hanteringen med handlingar från andra länsstyrelser. anser att all till- ståndsprövning för yrkesmässig busstrafik bör hanteras av . anser att prövning av sökande som inte är folk- bokförda i eller om sökanden är en juridisk person där före- tagets ledning finns utanför bör göras av i län. Skälen för regeringens förslag: Vad gäller den principiella frågan om var tillståndsgivningen inom den yrkesmässiga trafiken skall ligga har antagit regeringens förslag i prop. 1994/95:126 (bet. 1994/95:TU23, rskr. 1994/95:356) att länsstyrelserna även fortsätt- ningsvis huvudsakligen skall vara tillståndsmyndighet. Samma stånd- punkt intogs beträffande uppgift som regional kör- kortsmyndighet. Beträffande körkortshanteringen antog i sam- band därmed även förslaget att frågor om återkallelse av körkort skall prövas av i det län där körkortshavaren är folkbokförd i stället för av den länsstyrelse som meddelat körkortstillståndet. Enligt den gällande ordningen följer handläggningen av ansökan respektive frågan om återkallelse olika regler i forumhänseende. När det gäller en ansökan om trafiktillstånd är i det län där sökan- den är folkbokförd behörig myndighet liksom i det län där företagets ledning finns prövar ansökan när sökanden är en juridisk person. Frågor om återkallelse av trafiktillstånd eller om varning prövas däremot av den myndighet som har meddelat tillståndet. Det finns fördelar med att låta den myndighet som en gång utfärdat tillståndet också pröva frågan om återkallelse. Vissa farhågor kan resas över de hanteringsmässiga svårigheterna som kan uppstå vid en över- flyttning av ärenden i samband med att tillståndshavaren flyttar och där- för blir folkbokförd i ett annat län eller företagets ledning flyttas. Det kan exempelvis finnas en risk att ärenden hamnar mellan olika myndigheter så att varken den ena eller andra myndigheten ansvarar för tillsynen. Ett system med överflyttat ansvar kan även medföra olägenheter i statistik- hänseende m.m. Dessa olägenheter bör dock inte överdrivas utan prak- tiska frågor av den karaktären får lösas genom samordningsinsatser mellan länsstyrelserna och verkställighetsföreskrifter från sida. Kännedom om lokala förhållanden och kontakter med andra myndig- heter etc. inom regionen kan underlätta tillsynsarbetet och talar därför för förslaget. Eftersom även överensstämmelse med bl.a. regelverket be- träffande körkort uppnås föreligger övervägande skäl för att reglerna om behörig myndighet för samtliga frågor om tillstånd till yrkesmässig trafik såväl ansökan som återkallelse eller varning skall följa motsvarande bestämmelser som beträffande körkort. Frågor om trafiktillstånd in- klusive frågor om återkallelse eller varning skall således prövas, om sökanden är en fysisk person, av i det län där vederbörande är folkbokförd samt om sökanden är en juridisk person, häri inräknat staten eller en kommun eller ett landsting, av i det län där företagets eller verksamhetens ledning finns. I avsnitt 10.1 föreslås även en motsvarande ordning beträffande frågor om särskild förarlegitimation för taxi. bör dock, liksom , pröva frågor om tillstånd till sådan linjetrafik som berör flera län. för en sökande som inte är folkbokförd i eller, om sökanden är en juridisk person, där företagets ledning finns utanför , är enligt nuvarande bestämmelser i . Det finns inte heller skäl att ändra den regeln. För frågor om behöriga myndigheter för den internationella trafiken, se vidare avsnitt 11 och beträffande tillsynsfrågor avsnitt 14. 8 Regler för offentliga subjekts rätt att bedriva yrkesmässig trafik Regeringens förslag: Särreglerna för stats, kommuns och landstings rätt att utöva yrkesmässig trafik tas bort. De offentliga subjekten skall således omfattas av yrkestrafikförfattningarnas alla bestämmelser om prövning i olika avseenden. Tillsynsmyndigheterna skall ges en ut- trycklig uppgift att verka för lika konkurrensvilkor inom yrkes- trafiken. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar i och för sig upp- fattningen att offentliga organ skall få utöva yrkesmässig trafik på samma villkor som privata rättssubjekt om verksamheten även från kon- kurrenssynpunkt bedrivs under samma förutsättningar. m.fl. anser emellertid att det under nuvarande förhållanden inte föreligger lika villkor mellan offentliga och privata subjekt till följd av att den offentliga näringsverksamheten är finansierad med skattemedel och ofta subventionerad. och i delar uppfattningen att tillsynsmyndigheternas uppgift att verka för lika konkurrensvillkor inom yrkestrafiken bör komma till uttryck i lagstiftningen och att offentliga subjekt bör omfattas av yrkes- trafikförfattningarnas bestämmelser om prövning i olika avseenden. Enligt skall offentliga huvudmän inte bedriva närings- verksamhet på marknader med fungerande konkurrens utan i stället ut- veckla sin kompetens som upphandlare och utnyttja konkurrensen på marknaden. Liknande åsikter framförs av Länsstyrelserna i , och , , och . i anser att det måste införas formella krav inom yrkes- trafiklagstiftningen dels för att kunna särskilja konkurrensutsatt och skyddad verksamhet hos de offentliga organen, dels för att säkerställa tillsynen och förhindra eventuell underprissättning. anser att utredningens förslag inte säker- ställer att en rättvis konkurrens tillförsäkras. Skälen för regeringens förslag: Utredningens uppdrag innebar att den skulle överväga vilken reglering som bör gälla för offentliga organ i yrkestrafiksammanhang, t.ex. när myndigheter erbjuder transporttjänster till andra förvaltningar och på den öppna marknaden inom de verksam- heter där de offentliga subjekten har överkapacitet. Den avgörande frågan var om offentliga och privata subjekt skulle likställas i yrkestrafiksam- manhang eller om de offentliga organens verksamhet borde begränsas till de egna behoven. Flera remissinstanser har uttalat kritiska synpunkter som närmast avser frågan om den kommunala näringsverksamhetens berättigande över huvud taget. Detta är dock en fråga som får behandlas i andra samman- hang. Den statliga och kommunala näringsverksamheten inom transport- sektorn är en realitet och de frågor som här aktualiseras är om de offentliga subjekten över huvud taget skall omfattas av om prövning m.m. Regeringen delar utredningens bedömning att det finns flera skäl till att från konkurrenssynpunkt ställa särskilda krav på offentliga aktörer inom yrkestrafiksektorn. Det främsta skälet är de oftast helt skilda förutsätt- ningar som gäller för offentliga respektive privata företag att finansiera sin verksamhet och att erhålla riskkapital. Medan privata företag får satsa eget kapital finansieras offentlig verksamhet ytterst med skattemedel. Vidare kan det knytas en borgen till verksamhet. Såsom flera remissinstanser påpekat har i olika sammanhang fram- hållits att konkurrensutsatt verksamhet bör ha en egen kostnadsredovis- ning och vara organisatoriskt åtskild från övrig verksamhet inklusive myndighetsutövning. Därigenom kan eventuella subventioner upptäckas och förhindras. Det är även utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv av intresse att det finns sunda spelregler som ger klara och långsiktiga förutsättningar för denna typ av konkurrens. Regeringen gjorde i prop. 1995/96:167 uppdragsverksam- het avseende kollektivtrafik, m.m. den bedömningen att kollektivtrafiken agerar på en konkurrensmarknad och att de största aktörerna blir allt större. Det konstaterades att det fanns en uppenbar risk för att de kommunala trafikföretagen antingen köps upp eller tvingas samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. De kommunala företagens möjligheter att agera har ändrats i och med ikraftträdandet av lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Den höga graden av skattefinansiering av kollektivtrafiken var också ett skäl som talade för att de kommunala bolagen skulle ges ökade möjligheter att utvecklas till effektiva och konkurrenskraftiga aktörer under samma villkor som privata aktörer genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra kommuner och landsting. Regeringen fann därför att de kommunala trafikbolagen borde tillåtas delta i upphandlingar som anordnas av andra kommuner och landsting. För att få bedriva uppdragsverksamhet i en annan kommun eller ett annat landsting uppställdes i propositionen ett antal villkor i syfte att ge de kommunala och privata aktörerna lika konkurrensvillkor. Bland de villkor som uppställts är t.ex. att uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder. Med det avses att självkostnadsprincipen inte gäller för bolaget. Vidare skall verksamheten kostnadskalkyleras och uppdragsverksamheten särredovisas i bolagets räkenskaper. Borgens- och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller ingått för bolaget skall redovisas. Vidare föreligger förbud för kommuner och landsting att stödja uppdragsverksamheten på ett sådant sätt att kon- kurrensen hämmas eller i övrigt tillämpa annat konkurrensbegränsande förfarande. Verksamheten regleras i lagen (1996:637) om försöksverk- samhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksam- het inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Såsom utredningen funnit bör regleringen för myndigheter i yrkes- trafiksammanhang vara densamma som för andra subjekt inom näringen. Med andra ord bör offentliga och privata rättssubjekt likställas om de skall ha rätt att utöva yrkesmässig trafik. En grundläggande förutsättning härför är att verksamheten kan bedrivas på villkor som även från konkurrenssynpunkt är lika. Härav följer bl.a. att även ett offentligt subjekt bör omfattas av om prövning i olika avseenden. För den som har trafiktillstånd bör det således alltid finnas en eller flera personer som har särskilt ansvar för trafiken; trafikansvariga (nuvarande 5 § YTL). saknas det regler om trafikansvarig hos staten, kommun eller landsting. Enligt regeringens förslag i avsnitt 7.1 skall emellertid även för ett offentligt subjekt finnas en eller flera trafikansva- riga. De ytterligare problem som kan hänga samman med de offentliga aktörerna på transportmarknaden t.ex. utifrån konkurrensaspekter får lösas genom reglering enligt kommunallagen, konkurrenslagen, lagen om offentlig upphandling och annan lagstiftning, främst näringsrättslig sådan. Ansvaret för övervakningen av regelefterlevnaden ur en konkurrens- aspekt åligger givetvis främst den centrala myndigheten på konkurrens- området men även på övriga berörda myndigheter. Regeringen har t.ex. i prop. 1995/96:131 sektorsansvar inom vägtransportsystemet m.m. uttalat att skall verka för en trafiksäker, miljövänlig och effektiv yrkestrafik som bedrivs under lika konkurrensvillkor mellan olika trafikutövare. Denna liksom övriga prövningsmyndigheters roll bör komma till uttryck i yrkestrafiklagstiftningen, se förslaget till 5 kap. 15 § YTL. Regeringen förordar däremot inte att man inom ramen för yrkes- trafiklagstiftningen särreglerar offentliga organs verksamhet på yrkes- trafikområdet. Regeringens förslag: Länsgränsöverskridande linjetrafik skall alltid kräva tillstånd. Bestämmelserna om trafikhuvudmannens rätt att utan särskilt tillstånd driva linjetrafik inom länet och definitionen av trafik- huvudman flyttas från lagen (1985:449) om rätt att driva viss linje- trafik, LRL, till yrkestrafiklagen. Övriga bestämmelser i upp- hävs. Som en konsekvens härav upphävs även lagen (1985:450) om buss- och taxivärderingsnämnden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utredningen föreslår dessutom att den skadlighetsprövning som sker i samband med prövningen av ansökningar om linjetrafiktillstånd skall upphävas såvitt avser skyddet för trafikhuvudmännens vägtrafik. Remissinstanserna: , i och tillstyrker utredningsförslaget om avskaffande av skadlighetsprövningen såvitt gäller trafikhuvud- männen. och anser dessutom att även skadlighetsprövning gentemot järnvägstrafiken skall avskaffas. anser att avskaffandet av skadlighetsprövningen gentemot trafikhuvudmännen behöver utredas ytterligare och att en sådan utredning också måste innefatta järnvägs- trafiken. och anser att den omfattande arbetspendlingen över länsgränserna gör att dessa administrativa gränser inte får utgöra hinder för utvecklingen av en bra regional trafik. Enligt dessa remissinstanser bör trafikhuvudmännen därför utan trafiktillstånd få trafikera över närmaste länsgräns eller läns- gränser. För linjer med kopplade trafikeringsrätter över flera länsgränser menar dock remissinstanserna att det bör krävas trafiktillstånd. anser det angeläget att bestämmelserna utformas så att de underlättar samarbetet mellan trafikhuvudmännen i olika län. och tillstyrker förslaget som innebär avveckling av Buss- och taxivärderings- nämnden. Nämnden anser inte heller att det krävs några övergångsbe- stämmelser för en sådan avveckling. Skälen för regeringens förslag: Tillstånd för länsöverskridande trafik Frågan om trafikhuvudmännens rätt att utföra länsöverskridande trafik har behandlats . 1984/85:168 om rätt att driva lokal och regional kollektivtrafik på väg uppmärksammades bl.a. riskerna med att trafikhuvudmännen genom att sinsemellan knyta samman sina trafikeringsrätter kan etablera långväga busslinjetrafik utan att några trafikpolitiska avvägningar kan göras (s. 33). Det uttalades därför att bestämmelsen om trafikeringsrätt för trafikhuvudmannen innebär att linjetrafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen krävs för all trafik som till någon del passerar en länsgräns (s. 56). framförde inte någon annan uppfattning (bet. 1984/85:TU30, rskr. 1984/85:383). Frågan om de kopplade trafikeringsrätterna har även lagstiftning aktualiserats vid olika tillfällen. 1987/88:78 om av- reglering av yrkestrafiken uttalade departementschefen att trafikhuvud- männen i princip inte bör bedriva långväga busstrafik (s. 26). Bland annat pekades på invändningar mot långväga busstrafik i huvudmanna- regi från konkurrens- och kommunalrättslig synpunkt. Det bör påpekas att med trafikhuvudman numera entydigt menas det organ oftast ett aktiebolag som handhar de länstrafikansvarigas upp- gifter (prop. 1996/97:115 s. 38 och s. 42, bet. 1997/98:TU3, rskr. 1997/98:10) Den gällande lagstiftningen tillåter således inte att trafikhuvudmännen bedriver länsgränsöverskridande trafik med stöd enbart av kopplade trafikeringsrätter. Lagtexten bör dock förtydligas så att detta klarare framgår. Regeringen delar vidare utredningens uppfattning att det inte till- kommit några omständigheter som motiverar att man nu ändrar det gällande kravet på att trafikhuvudmännen skall ha tillstånd, om de önskar utföra länsgränsöverskridande trafik. Det finns dock inte något skäl för att förbjuda trafikhuvudmännen att med stöd av gängse tillstånd utöva sådan trafik, så länge som den bedrivs på konkurrensneutral grund. Någon särskild prövning av trafikhuvudmännens rätt att utföra trafik över länsgränserna utöver den prövning som ingår i trafiktillståndsprövningen behövs inte. Utredningen har föreslagit att skadlighetsprövningen till förmån för linjetrafiken på väg upphävs (se betänkandet s. 263 f.). Även har i sitt slutbetänkande Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1997:35) föreslagit bl.a att den långväga busstrafiken av- regleras helt. Vidare har i sin rapport buss förutsättningar för konkurrens (rapportserie 1996:2) gjort bedömningen att skadlighetsprövningen bör slopas. I detta sam- manhang kan även nämnas () rapport av en ändrad reglering beträffande prövning av tillstånd till linjetrafik, som överlämnades till regeringen . Mot bakgrund av bl.a. förslag och slut- satser gav regeringen i uppdrag att utreda effekterna av en avreglering av den långväga busstrafiken. Uppdraget redovisades till regeringen . Eftersom frågan är under beredning lägger regeringen inte nu fram något förslag. Det är emellertid regeringens avsikt att återkomma i frågan i den trafikpolitiska proposition som skall föreläggas . Särskilt om lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik fick trafikhuvudmännen rätt att inom det egna länet be- driva linjetrafik utan linjetrafiktillstånd (1 § LRL). I 2 § LRL föreskrivs att , om det finns särskilda skäl, får besluta att en trafikhuvud- man utan tillstånd får driva linjetrafik även på bestämda linjer som sträcker sig från det län där huvudmannaskapet gäller in i ett angränsande län. Aktuella förarbeten till paragrafen finns i prop. 1987/88:78 och bet. 1987/88:TU15. I propositionen framhölls det att det borde finnas en möjlighet för en trafikhuvudman att utan linjetrafiktillstånd själv eller genom entreprenör i vissa fall bedriva kortväga linjetrafik som korsar en länsgräns, t.ex. för att tillgodose behovet av arbetspendling, skolresor och resor till köpcentra och serviceinrättningar (s. 29). hade regeringen enligt ett tillfälligt bemyndigande i LRL (dåvarande 3 § andra stycket) kunnat medge liknande tillstånd, vilket också skett bl.a. i och i . I 4 och 5 §§ LRL behandlas den situationen att någon annan än trafikhuvudmannen har tillstånd att driva linjetrafik på linjer som omfattas av beslut enligt 2 §. I sådant fall upphör det tillståndet att gälla efter det att det enligt 2 § fattade beslutet har upphört att gälla. Trafikhuvudmannen blir därvid, om tillståndshavaren begär det, skyldig att lösa in de fordon och andra tillgångar som används i den linjetrafik för vilken tillståndet upphör att gälla (5 §). Närmare bestäm- melser om inlösen finns i lagen (1985:450) om buss- och taxivärderings- nämnden. Enligt 6 § LRL får trafikhuvudmannen anlita någon annan för att utföra trafik som avses i lagen. Den som utför trafiken skall därvid ha tillstånd till persontransporter. I 7 § finns ett bemyndigande för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytter- ligare föreskrifter i de avseenden som anges i lagen. Enligt 8 § får Väg- verkets beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Enligt vad utredningen funnit har de ovan redovisade reglerna sällan tillämpats i praktiken. I stället har tillstånd meddelats enligt YTL (se be- tänkandet s. 265 ff.). Det bör poängteras att inte medför någon ensamrätt till linjetrafik och att det enligt YTL således inte heller föreligger någon in- lösenskyldighet. LRL ger visserligen inte heller någon ensamrätt, men ett betydligt starkare skydd för den redan befintliga trafiken genom skadlig- hetsprövningen enligt 8 § YTL och möjligheten att enligt 5 § kräva in- lösen. Redan i departementspromemorian Den yrkesmässiga trafiken Ä sam- ordnings- och genomförandefrågor (Ds 1994:100) antyddes att bestäm- melserna om länsöverskridande trafik i LRL skulle vara obehövliga och utredningen har ytterligare bekräftat att bestämmelserna praktiskt taget saknar betydelse . Trafikhuvudmannen kan dessutom välja att söka tillstånd enligt YTL och därigenom undgå inlösenskyldigheten enligt LRL. Härtill kommer den ovan föreslagna regeln att det för all läns- gränsöverskridande linjetrafik skall krävas linjetrafiktillstånd enligt YTL med därav följande skadlighetsprövning. Bestämmelserna i 2 § LRL om särskilt medgivande och i 4 och 5 §§ om inlösenskyldighet m.m. kan under sådana omständigheter upphävas. Detsamma gäller bestämmel- serna i 7 §. Bestämmelsen i 1 § LRL av innebörd att trafikhuvudmannen inom länet får driva linjetrafik utan tillstånd bör, jämte 3 § som innehåller en definition av trafikhuvudman, flyttas över till YTL. I samband härmed bör texten förtydligas i syfte att ytterligare inskärpa och klargöra att länsgränsöverskridande trafik alltid kräver linjetrafiktillstånd. Även bestämmelsen i 6 § LRL, som avser det s.k. trafikutövarbe- greppet bör flyttas över till YTL. Bestämmelsen föreskriver dels att trafikhuvudmannen får anlita någon annan för att utföra trafik som avses i lagen, dels att den som utför trafiken därvid skall ha tillstånd till persontransporter. 1984/85:168 uttalas bl.a. att avgörande för vem som skall anses bedriva trafiken är frågan om vem som i väsentliga av- seenden får anses ha bestämmanderätten över trafikens utövande, exempelvis vad avser tidtabell och taxa (s. 56). De principer i dessa avseenden som gäller enligt dagens lagstiftning bör tillämpas även fortsättningsvis. i dess nuvarande form tillkom i sam- band med den beslutade lagstiftningen om marknadsmässig upphandling av den lokala och regionala trafiken i länen (LRL m.fl. lagar). Dess verksamhet regleras i lagen (1985:450) om buss- och taxi- värderingsnämnden. Vissa kompletterande föreskrifter finns i förord- ningen (1985:454) om buss- och taxivärderingsnämnden. Nämndens huvudsakliga uppgift var ursprungligen att avgöra de frågor om inlösen som uppkom då tidigare gällande ensamrätt för innehavare av linjetrafik- tillstånd upphörde i samband med LRL:s ikraftträdande. Tillståndshavare som då inte ville fortsätta sin verksamhet att bedriva linjetrafik hade rätt att kräva inlösen av de tillgångar som användes för verksamheten.