prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Växthusgaserna kan på detta sätt uttryckas som koldioxidekvivalenter och adderas för att få ett mått på den sammantagna växthuseffekten. I ett 100-års perspektiv svarar koldioxid för av de sammanlagda utsläppen i . Detta är något högre än genomsnittet i . I många utvecklingsländer svarar koldioxidutsläppen för av de totala utsläppen. Det som framför allt avgör andelen är hur stora metanutsläppen är. Utsläppen av koldioxid globalt kommer framför allt från förbränningen av fossila bränslen inom transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin. Utsläppen i har minskat med nära hälften . De flesta andra länder har haft en motsatt utveckling och de globala utsläppen har ökat kontinuerligt om än i en lägre takt . De svenska utsläppen av koldioxid per capita eller i relation till BNP tillhör numera de lägsta bland . Däremot är energiförbrukningen per capita bland de högsta, något som får tillskrivas vår energiintensiva basindustri och vårt kalla klimat. Utsläpp av metan härstammar från deponering av organiskt avfall och från djurskötseln (idisslare och gödselhantering), från kolgruvor och läckage från naturgasledningar samt från risfält. Även utvinningen av olja och naturgas bidrar till utsläppen. I är de dominerande källorna kommunala avfallsdeponier och jordbruket. Utsläpp av dikväveoxid (lustgas) är dåligt känd. Utsläpp från lagring och användning av gödsel, från förbränning av bränslen och från tillverkning av handelsgödselmedel är de viktigaste källorna globalt. I dominerar utsläppen från förbränning. Fluorkarboner har ett flertal användningsområden exempelvis som köldmedium, som blåsmedel för tillverkning av vissa plastprodukter och i viss utsträckning för brandsläckning. Användningen av svavelhexafluorid (SF6) är framför allt begränsad till elsektorn där den bl.a. används som isolergas i ställverk och isoler- och kylmedium i transformatorer. Genomgående är statistiken för utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid mer osäker. Utsläppen av växthusgaser balanseras delvis av vårt upptag av koldioxid i skogsekosystemen, s.k. sänkor. har tillväxten i de svenska skogarna varit avsevärt större än avverkningen. En betydande virkesreserv i form av bunden koldioxid håller därför på att byggas upp. En betydande mängd kol finns också bunden i mark och sediment. Storleken och förändringen av dessa kolförråd är dock osäker och förtjänar en fortsatt uppmärksamhet Globalt är situationen annorlunda, då avskogningen i tropikerna är en källa till ackumulation av koldioxid i atmosfären. Stabilisering av atmosfärens koldioxidhalt EU:s miljöministrar uttalade att den globala temperaturen inte bör överskrida den förindustriella nivån med mer än 2oC och att koldioxidhalten i atmosfären därför bör vara lägre än 550 ppm. Miljökvalitetsmålet innebär att de globala utsläppen tillåts öka något under de kommande decennierna. Långsiktigt måste dock de globala utsläppen minska kraftigt för att inte värdet 550 ppm skall överskridas. EU:s mål överensstämmer med innebörden av regeringens förslag till miljökvalitetsmål. En internationell diskussion pågår om vad som är en rimlig tolkning av klimatkonventionens allmänt hållna mål. Kunskapen om vid vilka nivåer en farlig påverkan på klimatet från mänsklig verksamhet sker utvecklas successivt. I betänkandet Jordens klimat förändras (SOU 1995:96) drar Klimatdelegationen slutsatsen att det med hänsyn till det globala socioekonomiska systemets tröghet inte finns möjligheter att stabilisera växthusgaserna på en nivå som motsvarar en koldioxidkoncentration som är lägre än 450 ppm och knappast heller på denna nivå. Delegationen framhåller också att en stabilisering av växthusgaserna på en nivå motsvarande en fördubbling av koldioxidhalten i luften kräver att koldioxid stabiliseras på cirka 480 ppm eller till och med lägre om halterna av metan och dikväveoxid ökar även . Dessutom dras slutsatsen att en stabilisering vid så höga koldioxidkoncentrationer som 650 eller 750 ppm markant ökar risken för allvarliga störningar av klimatsystemet. Regeringen har därför föreslagit att åtgärderna inriktas mot att halten av koldioxid i atmosfären kan stabiliseras under 550 ppm. Det föreslagna miljökvalitetsmålet för klimatpåverkan och utsläppen av växthusgaser bygger enligt Klimatdelegationen på en bedömning och värdering av dagens kunskaper där risken för allvarliga störningar i det globala klimatsystemet vägts mot vilka förändringar som skulle kunna vara tekniskt, ekonomiskt och socialt möjliga att åstadkomma. Den mellanstatliga panelen för klimatförändringar IPCC har påbörjat arbetet med en tredje utvärderingsrapport för klimatområdet, som ska omfatta ny kunskap inom flera vetenskapliga discipliner. Växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid och ozon är tillsammans med vattenånga viktiga för jordens temperaturreglering och klimat. Under de senaste 150 200 åren har människan enligt IPCC:s andra utvärderingsrapport genom utsläpp och förändrad användning av mark ökat atmosfärens halt av koldioxid , metan och dikväveoxid . Det finns en betydande tröghet i när effekten av ökade utsläpp visar sig. Merparten av den koldioxid som släpps ut i atmosfären kommer fortfarande att finnas kvar och en betydande del bedöms vara kvar ända in . Detta innebär att vi ännu inte fullt ut kan se vilka effekter dagens utsläpp har på klimatsystemet. Enligt IPCC kommer koldioxidhalten i atmosfären att ha fördubblats i slutet av nästa århundrade, räknat från koncentrationen före industrialismens början, om de globala utsläppen av koldioxid förblir de samma som . Den framtida utvecklingen inom transport- och energisektorn samt inom industrin kommer att vara avgörande för att nå det uppsatta miljökvalitetsmålet. Omställningen av i-ländernas energi- och transportsystem kommer också att vara avgörande för vilken teknik som kommer till användning när industrialiseras allt mer och därmed storleken av utsläppsökningen. beslut och mål Regeringen erinrar om att har, i enlighet med klimatkonventionen, beslutat att koldioxidutsläppen från fossila bränslen skall stabiliseras till nivå (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1991/92:361). beslutade vid samma tillfälle att utsläppen av koldioxid skall minska. I samband med att detta mål behandlades i uttalade att det är av vikt att fastställa mål för klimatarbetet och att utarbeta förslag för att nå dessa mål. I Klimatkonventionen finns även uttalat om målet att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farliga antropogena störningar i klimatsystemet och att en sådan nivå bör vara uppnådd inom en tidsram som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändringar, att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt. Detta mål samt målet om att utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser skall begränsas (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1991/92:361) täcks in i det föreslagna miljökvalitetsmålet. Ytterligare ett befintligt mål lyder: Utsläppen av HFC och FC- föreningar liksom övriga närbesläktade gaser bör begränsas till att motsvara högst av koldioxidutsläpp , räknat som koldioxidekvivalenter (prop. 1994/95, bet. 1994/95:JoU22, rskr. 1994/95:423). Utsläppen regleras delvis i förordning (1995:555) om HFC, varför målet ej behöver vara kvar. Det befintliga målet om åtgärdsprogram för att minska utsläpp av växthusgaser (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1991/92:361) utgör en strategi och finns därför inte med i det nya förslaget (se dock avsnitt 7.3 Klimat). har tidigare tagit ställning för att metanutsläppen från avfallsupplag bör minska (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr.1991/92:361). Detta mål är enligt utvärdering mot minskad klimatpåverkan (rapport 4786) på god väg att nås åtminstone vad gäller kommunala deponier men finns fortsättningsvis med som delmål för att nå miljökvalitetsmålet. Utsläppen har minskat . En fullständig redovisning av tidigare beslut och mål finns i bilaga 57. Skälen för regeringens bedömning: har uppdragit åt regeringen att fastlägga mål för klimatarbetet och utarbeta förslag för att nå dessa mål. En tidig omställning kan också innebära ekonomiska fördelar för de länder som tidigt börjat ställa om sina energi- och transportsystem. I sina svar på förslag till nationella miljö- kvalitetsmål efterlyser remissinstanserna precisering av de svenska bidragen för att uppnå miljökvalitetsmålet samt ytterligare delmål. har föreslagit att bör minska utsläppen av koldioxid års nivå, vilket motsvarar en minskning års nivå. Regeringen bedömer att en noggrann studie behöver göras för att fastställa delmål för utsläpp av växthusgaser. Delmålet bör också relateras till Kyoto- protokollets tidsramar som är åren 2008 2012. En parlamentariskt sammansatt kommitté skall tillsättas som, med utgångspunkt i beslut om klimat- och energipolitiken samt ansvar för EU:s gemensamma åtagande, skall ha till uppgift att på basis av resultaten vid klimatkonventionens tredje partsmöte i presentera förslag till delmål och en strategi med åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. Som stöd i kommitténs arbete skall en särskild utredare granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyoto-protokollet för balansering av utsläpp mellan protokollets parter kan introduceras i . Regeringens bedömning om etappmål avseende utsläppen av koldioxid från transporter har behandlats i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56). För att arbetet med att uppfylla det globala miljömålet skall kunna gå vidare är det angeläget att de utestående frågorna i Kyoto-protokollet kan lösas i syfte att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande av protokollet. bör därför aktivt verka för att utveckla EU:s positioner i de fortsatta förhandlingarna. Arbetet med att begränsa och reducera utsläppen av växthusgaser är en långsiktig process. Kyoto-protokollets åtagande gäller för industri- länderna 2012. bör också verka för en utveckling av åtaganden så att de omfattar så många länder som möjligt. Miljökvalitetsmålet bör vara vägledande för tidtabeller och åtaganden. De fortsatta kunskaperna om effekterna och andra vetenskapliga aspekter inom klimatområdet är av avgörande betydelse för att behandla detta miljöproblem. Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet Forskarna kan bara ge en grov bild av vad som karaktäriserar framtida klimatförändringar. För att nå miljökvalitetsmålet bedöms de globala utsläppen av växthusgaser behöva minska med ca hälften jämfört med . Om tillåts öka utsläppen måste i- länderna minska utsläppen med 80 . Det föreslagna miljökvalitetsmålet att stabilisera utsläppen av koldioxid på en nivå som är lägre än 550 ppm, innebär en reduktion från dagens globala genomsnittliga utsläpp av koldioxid på C per capita/år, till per capita och ca per capita . En förutsättning är då att de samlade utsläppen av övriga växthusgaser förblir oförändrade. Industriländernas utsläpp av koldioxid per capita är i genomsnitt ca C med en variation mellan 1,1 C per capita. Motsvarande värde för är i genomsnitt C per capita. Det är inte möjligt att stabilisera koldioxidhalten i atmosfären enbart genom åtgärder i industriländerna. En strategi som förts fram av klimatdelegationen är att i- och konvergerar mot en gemensam per capita-nivå. Under antagandet att det skulle kunna ske en konvergens av utsläppen skulle i-länderna behöva minska utsläppen av koldioxid med i genomsnitt 60 , medan skulle kunna fördubbla utsläppen . I är utsläppen ca C per capita, vilket är avsevärt lägre än genomsnittet för i-länderna, men ca högre än i . Därigenom skulle få ett visst utrymme att öka utsläppen. Utsläppen av växthusgaser är en global fråga och kan därför bara bidra till att miljökvalitetsmålet uppfylls. Förutom de åtgärder som genomförs nationellt är aktivt i internationella fora för att utsläppen skall kunna minska. har förhandlingar pågått inom ramen för för klimatförändringar. Det tredje partsmötet ägde rum i Kyoto . Under mötet lyckades länderna anta ett protokoll som innebär bindande reduktioner av växthusgaserna, koldioxid, metan, dikväveoxid, HFC, FC, och SF6. Sammanlagt innebär reduktionerna en minskning av dessa gaser från industriländerna års nivå. Reduktionerna skall uppnås 2012. EU har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen och avser att uppfylla sina åtaganden gentemot protokollet gemensamt. EU har tidigare antagit en indikativ bördefördelning baserad på EU:s föreslagna minskning på för de tre gaserna koldioxid, metan och dikväveoxid sammanvägt. Den indikativa bördefördelningen fördelar 10 av dessa . EU:s nuvarande åtaganden om en minskning på gäller dock alla sex gaserna. Regeringen har påbörjat en detaljerad granskning av Kyoto- protokollet, och deltar aktivt inom EU för att utarbeta gemensamma EU- positioner i de utestående frågorna som skall behandlas vid Klimat- konventionens fjärde partsmöte . Eftersom många frågor som rör genomförandet av protokollet skall avgöras vid det fjärde partsmötet kommer ratifikationsprocessen troligen att vara utdragen. har tidigare beslutat att den slutliga bördefördelningen skall fastställas efter det tredje partsmötet i . fortsätter därför förhandlingarna inom EU i syfte att fastställa en slutlig bördefördelning av EU:s åtaganden. I denna bördefördelning kommer det att slås fast hur stor del av EU:s gemensamma minskning som skall bäras av . Internationellt arbete För att uppnå målet Begränsad klimatpåverkan skall aktivt agera internationellt: Inom EU delta i arbetet att utveckla en klimatstrategi för EU. Inom EU:s olika arbetsgrupper driva på för införande av minimi- skattenivåer på energiprodukter, för reduktion av koldioxidutsläpp från transporter och för reduktion av koldioxidutsläpp från energisektorn. Granska Kyoto-protokollet samt delta aktivt inom EU för att utarbeta gemensamma EU-positioner i de utestående frågorna som skall behandlas vid . Inom FN aktivt delta i arbetet inom ramkonvention om klimat- förändringar. Verka för att utestående frågor i Kyoto-protokollet kan lösas i syfte att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande av protokollet. Bidra till insatser för energieffektivisering och övergång till förny- bara energikällor i och . Delta i Baltic 21, ett samarbete med elva andra länder om en för , där bl.a. energi, transporter och jordbruk tillhör de sju prioriterade områdena. 4.3 Myndigheternas arbete med miljökvalitetsmålen m.m. 4.3.1 Ansvarsfördelning i miljömålsarbetet och uppföljning av målen Regeringens bedömning: bör ha ett generellt an- svar för att fortlöpande utveckla miljömålen, följa upp måluppfyllel- sen och tillsammans med övriga miljömyndigheter fungera som sam- ordnare av det övergripande miljömålsarbetet. Verket bör i samband med detta också göra sammanvägda bedömningar tillsammans med berörda myndigheter vad gäller kostnadseffektivitet och andra förut- sättningar för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. I fråga om flera miljökvalitetsmål delas samord- ningsansvar med andra myndigheter med särskilt ansvar för miljö- och hushållningsfrågor. Kemikalieinspektionen och Strålskyddsinsti- tutet är direkt berörda av vissa av målen. När det gäller kulturmiljö- aspekter har ett sektorsövergripande ansvar. I frågor om fysisk planering och hushållningen med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt och dessa verksamheters koppling till miljömålen har det sektorsövergripande ansvaret. Myndigheter med sektorsansvar bör tillsammans med Naturvårds- verket och övriga miljömyndigheter med utgångspunkt i de nationella miljökvalitetsmålen föreslå utveckling och precisering av dessa mål inom respektive sektor. Regeringen avser att klargöra innebörden i detta ansvar i uppdrag till myndigheterna. , övriga myndigheter och länsstyrelserna bör be- driva ett fortlöpande arbete som utgår från de av riksdag och regering antagna miljömålen. Regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk beredning som får i uppdrag att på förslag från olika myndigheter bl.a. föreslå delmål och åtgärder för att kunna uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen på avsett sätt. Arbetet bör ske i nära samverkan mellan berörda myndig- heter och beredningen. Skälen för regeringens bedömning och regeringens roller Det mål- och resultatsystem som regeringen avser skall gälla innebär att godkänner de nationella miljökvalitetsmålen och att regeringen ansvarar för delmål och att åtgärder vidtas i syfte att uppnå målen. Regeringen avser att lämna en årlig redovisning till om hur miljöarbetet fortskrider. En fördjupad redovisning lämnas en gång under varje mandatperiod med början under andra hälften av nästa mandat- period. och övriga miljömyndigheters roller har rollen som samordnare av det övergripande miljö- målsarbetet. I fråga om flera av miljömålen delas verkets samordnings- ansvar med andra myndigheter med särskilt ansvar för miljö- och hus- hållningsfrågor. Inom vissa områden delas samordningsansvaret med Kemikalieinspektionen respektive . Samråd skall ske med berörd sektorsmyndighet. och har sektorsövergripande miljöansvar när det gäller kulturmiljön respektive fysisk planering och hushållning med mark och vatten. Inom dessa om- råden har de en motsvarande roll när det gäller uppföljningen. För mål med sådan inriktning ställs därför krav på samarbete mellan Naturvårds- verket och dessa myndigheter. Uppfyllande av målen kräver medverkan från alla sektorer i samhället. Regeringen avser att uppdra åt berörda myndigheter att precisera målen inom respektive sektorsområde. För att göra en uppföljning möjlig och för att sätta in verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder behöver målen i vissa fall preciseras för att kunna tillämpas i en särskild sektor eller för ett avgränsat geografiskt område. bör i samar- bete med berörda myndigheter lämna förslag på hur ansvaret att nå målen bör fördelas mellan olika sektorer och regioner utifrån bl.a. kostnads- effektivitet. En avvägning bör även göras huruvida det är lämpligt att precisera olika delmål på sektorsnivå eller geografisk nivå. Regeringen har för avsikt att uppdra åt att i en första redovisning till regeringen föreslå delmål och åtgärder som kan utgöra underlag för den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 Miljökvalitets- målens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling som får i uppgift att mot bakgrund av förslag från myndigheterna göra en samlad bedöm- ning av delmål och åtgärder som behövs för att av antagna miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation. bör i övrigt fortlöpande rapportera sitt arbete till regeringen. bör stimulera arbetet inom olika sektorer och till- sammans med sektorsmyndigheterna och sektorernas aktörer utveckla formerna för detta. Erfarenheterna från projektet portsystem (MaTs) kan ligga till grund för hur sektorsarbetet kan genom- föras. Regeringen har också för avsikt att ge Miljövårdsberedningen i uppdrag att stimulera näringslivets deltagande i detta arbete. Målarbetet måste ske på ett sådant sätt att åtgärder inom olika sektorer samverkar så att en optimal effekt vad gäller kvalitet och kostnader uppnås. Myndig- heterna måste därför arbeta i nära samverkan med alla berörda. De sektorsansvariga myndigheterna bör i samverkan med Naturvårds- verket och utveckla bl.a. mått och indikatorer för målen på sektorsnivå. Regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att i sam- verkan med berörda myndigheter utveckla en strategi för att göra miljö- målsarbetet känt på olika nivåer i samhället. Ett led i detta är att produ- cera och sprida informationsmaterial till stöd för sektorernas arbete samt att samla sektorsmyndigheterna till strategiskt utvecklingsarbete. Infor- mation bör också utformas för målgrupper som t.ex. allmänheten och näringslivet. , och i förekommande fall Kemikalieinspektionen och , skall redovisa arbetet med miljömålen till regeringen. Dessa redovisningar skall tjäna som underlag för regeringens årliga rapporter till . Samrådet med övriga myndigheter skall därvid redovisas. Sektorsmyndigheterna Sektorsmyndigheterna skall inom ramen för sitt sektorsansvar tillsam- mans med berörda verksamhetsutövare inom respektive sektor driva miljömålsarbetet. Det innebär bl.a. att ta fram underlag i form av tänk- bara sektorsmål och åtgärder samt att beskriva dessa åtgärders samhälls- ekonomiska konsekvenser, inklusive sektorskostnad, och verka för att beslutade åtgärder genomförs. Arbetet skall utföras i nära samverkan med andra berörda myndigheter. Arbetet skall utgöra en grund för hur sektorsmålen skall kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål. Förslaget till sektorsmål skall utformas efter samråd med Naturvårds- verket så att sektorsmålen kvantifieras från ett samhällsekonomiskt hel- hetsperspektiv och åtgärder utförs där de är mest kostnadseffektiva. skall därvid på lämpligt sätt samråda med andra be- rörda sektorsövergripande myndigheter inom miljömålet. Varje sektorsmyndighet har ett uppföljningsansvar för sektorsmålen. Resultatet skall redovisas till regeringen. Sektorsmyndigheterna skall också informera i respektive sektor om resultatet och utvärdera arbetet i dialog med sektorn. Regeringen avser att i särskilda uppdrag till sektorsmyndigheterna pre- cisera innebörden i sektorsmyndigheternas ansvar för miljömålsupp- draget och hur detta arbete skall rapporteras. Regeringen avser också att uppdra åt sektorsmyndigheterna att till regeringen redovisa ett första för- slag till delmål och åtgärder som kan utgöra underlag för den parlamenta- riska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 Miljökvalitetsmålens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling och som får i uppgift att mot bakgrund av bl.a. sektorsmyndigheternas redovisningar göra en samlad bedömning av vilka delmål och åtgärder som behövs för att av antagna miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation. En parlamentarisk beredning Den parlamentariska beredningen får i uppgift att mot bakgrund av bl.a. vad berörda myndigheter föreslår och i samverkan med dessa göra en samlad översyn av vilka delmål, strategier och åtgärder som behövs för att miljökvalitetsmålen skall nås på avsett sätt. En viktig uppgift blir att redovisa kostnader samt samhällsekonomiska och statsfinansiella kon- sekvenser av olika delmål och åtgärder. Myndigheterna skall utöver att ta fram underlag till beredningen bedriva ett fortlöpande miljömålsarbete enligt vad som beskrivits. Myndigheternas fortlöpande arbete med mil- jömålen bör ske anpassat till beredningens uppdrag. Myndigheterna bör lämna lämna den information till beredningen om sitt arbete som bered- ningen kan behöva. Regeringen kommer i sina direktiv till beredningen att närmare beskriva hur samverkan med myndigheterna skall ske. Regionala myndigheter Det ankommer på länsstyrelserna att inom ramen för sitt övergripande ansvar för miljöarbetet i länet precisera de nationella målen inom sina respektive regioner. Länsstyrelsernas samordningsansvar för det övergri- pande regionala mål- och uppföljningsarbetet är en väsentlig del i arbetet med regionala miljöstrategier (STRAM). Ett brett deltagande från kom- muner, näringsliv, organisationer och andra aktörer i regionen skall efter- strävas. Medverkan från skogsvårdsstyrelserna, regionkontor och andra regionala statliga organ, som har ett sektorsansvar inom sina respektive områden, är angelägen. De olika sektorsmyndigheterna på regional nivå har ansvar för målens genomslag inom respektive ansvars- område. Länsstyrelserna har ett ansvar för att i samverkan med Natur- vårdsverket och övriga berörda centrala myndigheter samordna arbetet med anpassning av målen till respektive regioner. På motsvarande sätt ankommer det på m.fl. att stödja länsstyrelser och kommuner så att en samordnad avrapportering kan ske. I detta ingår bland annat samordnade tidpunkter för avrapportering samt gemen- samma IT-lösningar.