prop · GL03165 · 1998-01-01 00:00:00 — En ökad samordning av olika insatser och mer tvärsektoriella angreppssätt sågs som nödvändiga, liksom att involvera en lång rad aktörer i de lokala utvecklingprocesserna med särskild tonvikt på de boende. Staten har ställt krav på särskilda kommunala handlingsplaner för att stärka helhetsgreppet i områdenas utveckling och tydliggöra behoven av samordning. har ett s.k. underifrånperspektiv betonats för att öka mobiliseringen av de boende i utvecklingsprocesserna. De boendes aktiva medverkan spelar en avgörande roll i ett områdesbaserat utvecklingsarbete om detta skall kunna ske långsiktigt, uthålligt och med tillräcklig kontinuitet. I integrationspropositionen (prop. 1997/98:16) fullföljdes ambitionen att undvika användandet av begreppet invandrare genom att istället tala om en satsning på utsatta bostadsområden. Därmed markeras integrationspolitikens ömsesidighet genom att satsningen omfattar alla boende i området. Särskilda insatser i invandrartäta områden Regeringen angav i riktlinjer syftet med det särskilda statsbidraget som att öka arbetskraftsdeltagandet bland invandrare, höja deras kompetens, öka de vardagliga kontaktytorna mellan invandrare och svenskar, motverka utanförskap och i övrigt bidra till en god social och kulturell utveckling. De konkreta och operativa målen inom ramen för dessa riktlinjer överlämnades till kommunerna att utforma efter lokala förhållanden. Med lokalt utformade mål har även utvärderingsarbetet skett lokalt. Särskilda medel har avsatts i kommunernas handlingsplaner för utvärderingsarbetet. Regeringen har i flera beslut betonat vikten av uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning av pågående insatser. Urvalet av bidragsberättigade kommuner gjordes utifrån lägesbe- skrivningar som kommunerna anmodats lämna avseende arbetslöshet, socialbidrag och invandrartäthet. Faktorerna samvarierade i samtliga kommuner och det slutliga urvalet gjordes efter kommunernas invandrartäthet (andel utländska medborgare). utsåg regeringen åtta storstadskommuner som gavs möjlighet att inkomma med kompletta ansökningar. Ansökningarna skulle innehålla övergripande och samordnade handlingsplaner över planerade insatser samt genomföras i geografiskt avgränsade områden som kommunerna bestämde. Det sökta beloppet uppgick till ca varför samtliga kommuner reviderade sina handlingsplaner. beviljade regeringen för insatser i 12 bostadsområden. Beslutet innebar att ett belopp på per område beviljades som metodstöd för att utveckla insatser och arbetssätt i enlighet med upprättad handlingsplan. , , och beviljades medel för insatser i vardera två områden. , , och kommun beviljades medel för insatser i var sitt område. tillfördes satsningen fyra kommuner utanför storstadsregionerna. Med oförändrade riktlinjer beviljades till , , och för insatser i var sitt område. Sammanlagt har således beviljats i stöd från staten. medfinansiering har krävts på av kostnaderna för handlingsplanerna. Den totala summan som används i de tolv kommunerna är därför . Rapporter och utvärderingar från kommunerna är successivt på väg fram. I integrationspropositionen konstateras att den generella politiken inte förmått ge tillräckligt stöd för en utveckling som hindrar segregationen från att tillta. Huvudansvaret för levnadsvillkoren och för bostadsområdena åvilar kommunerna. Att bryta segregationen är emellertid även ett nationellt intresse. För att få till stånd långsiktiga och bestående förbättringar bör vissa bostadsområden få möjlighet att vidareutveckla sitt arbete på ett sätt som garanterar långsiktighet och kontinuitet i det arbete som kommunerna lagt grunden till. I budgeten för har anslagits för en sådan fortsatt satsning. avsätts för och för . medel avses användas dels till att bland aktuella kommuner få fördjupade erfarenheter så att några bostadsområden skall kunna fungera som nationella exempel, dels till att stödja de bostadsområden som inte utses till nationella exempel så att framgångsrika insatser kan fullföljas. 7.2 Pågående kommunala insatser i utsatta bostadsområden I samtliga berörda storstadskommuner pågår särskilda insatser för att stärka de utsatta bostadsområdena. Det handlar både om den reguljära resursfördelningen inom kommunen och om särskilda projekt och upprustningsprogram i de utsatta områdena. I genomsyrar integrationsarbetet hela den kommunala verksamheten. De viktigaste inslagen i denna politik är: - ett nytt och betydligt mer omfördelande resursfördelningssystem inom den kommunala budgeten. Skillnaden mellan den stadsdel som får mest kommunala resurser per invånare och den som får minst är nästan per invånare och år - en ytterstadssatsning som omfattar sociala och fysiska investeringar på i tretton socialt utsatta stadsdelar Därutöver pågår en omfattande kultursatsning och en modernisering av gymnasieskolorna i ytterstadens stadsdelar - ett integrationsprogram med ett fyrtiotal integrationspolitiska mål och lika många uppdrag som styr stadens samtliga bolag och förvaltningar. Resursfördelningen till stadsdelsnämnderna i syftar till att utjämna skillnaderna i de olika stadsdelarnas varierande förutsättningar att bedriva service. För att uppnå detta fördelas resurserna utifrån befolkningens varierande sammansättning. Det innebär t.ex. att två av de socialt utsatta stadsdelarna har ca 10 000 respektive mer i kommunbidrag per invånare än genomsnittet för . Resursfördelningsmodellen bör ses som en garant för en långsiktig prioritering av de kommunala resurserna till de stadsdelar där behoven är som störst. äger och förvaltar via sina dotterbolag ca 73 000 lägenheter. Koncernbolaget har som målsättning att skapa förutsättningar för människor att i sina bostadsområden ta makt över sin vardag och själva utveckla sin välfärd. I kraft av sin storlek och inom ramen för sin verksamhet har koncernen möjlighet att initiera sysselsättnings- och utbildningsinsatser i de socialt utsatta bostadsområdena. I , som brottas med stora problem, har ett nytt lokalt dotterbolag byggts upp. Bolaget har en okonventionell förvaltningsorganisation och har påbörjat ett arbete med att skapa nya samhällsstrukturer genom ett gränsöverskridande arbetssätt i lokalsamhället. I , som har många likheter med , har koncernbolaget genomfört projektet , som bl.a. omfattar en totalinventering av stadsdelen, inbjudit de boende och alla aktörer i området att tillsammans formulera en gemensam vision för området. Utredningen mynnar ut i ett förslag att inbjuda en rad representanter för boende, verksamma, kommunala och statliga aktörer samt det privata näringslivet att bilda ett gemensamt organ för en långsiktig utveckling av området Hjällboforum. Tvärsektoriell samverkan Utgångspunkten för alla insatser är att största nytta åstadkoms genom en tvärsektoriell samverkan där de gemensamma resurserna samlas runt den enskilde individen. Ett exempel på detta arbetssätt är DELTA på . Projektets målgrupper är personer i riskzonen för långa sjukskrivningar eller förtidspensionering. Syftet är att minska kostnaderna för sjukskrivning, arbetslöshet och socialbidrag, förkorta behandlingsprocesserna och ta bort flaskhalsar. Ytterligare syften är att minska långtidsarbetslösheten för att utsatta grupper skall kunna komma in på arbetsmarknaden eller i övrigt få meningsfulla arbetsuppgifter. I och med att projektet samarbetar med i är det möjligt att använda hela den arbetsmarknadspolitiska arsenalen i projektet. har tagit emot ett stort antal flyktingar och andra nyanlända invandrare. Ett utvecklingsarbete har bedrivits för att få till stånd introduktionsprogram som bättre är anpassade till individens förutsättningar när det gäller språk, utbildningsbakgrund m.m. Introduktionsprogrammen används till alla nyanlända invandrare och innehåller förutom Svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering även praktik. Som ett resultat av en bättre individuell anpassning av programmen har sfi-resultatet förbättrats markant och fler än i landet uppnår godkänt betyg. Ungdomar med otillräckliga kunskaper i svenska språket utgör en stor grupp arbetslösa, som har svårt att komma ut på arbetsmarknaden eller fortsätta i vidare studier. Projekt skall medverka till att öppna arbetsmarknaden för denna grupp ungdomar . Projektet har 200 platser och är en vidareutveckling av Datorteken. Projektet skall ge både nödvändig träning i svenska och utbildning i grundläggande IT- kunskaper samt projektarbete för arbetsmarknadsförankring. I stadsdelar som har en hög andel invandrare i befolkningen drivs projekt i syfte att förbereda invandrarna för arbetsmarknaden. Inom stadsdelsförvaltning drivs ett resurscenter för invandrare som ger tillfälle till olika former av sysselsättning inom miljöarbete med återvinning, hantverk av olika slag varvat med språkträning. Totalt finns 200 platser. Vidare bedrivs projekt med svenskundervisning, sömnad, företagande för invandrade kvinnor samt basar, en samlad handelsverksamhet för små rörelser. Inom stadsdelsorganisationen och i samarbete med andra förvaltningar, utbildningsanordnare och privata företag har flera ansökningar utarbetats och beviljats inom Europeiska socialfondens mål 3 som avser sysselsättningsfrämjande och kompetensutvecklande åtgärder t.ex.: - Tango, 360 långtidsarbetslösa invandrare och svenskar för utbildning, praktik, starta eget - Bärkraft, hjälper 30 långtidsarbetslösa invandrare att starta kooperativt företagande - Yrkescenter ger 100 långtidsarbetslösa invandrare arbetsplatsförlagd utbildning inom industri, handel och hantverksyrken. - sysselsätter 200 långtidsarbetslösa invandrare i en rad verksamheter från underhåll och ombyggnad till språkundervisning. Många av invandrarna i är välutbildade. De är dock inte säkert att utbildningarna från hemlandet är gångbara i utan kompletteringar. Kommunen planerar därför att i samarbete med arbetsförmedlingen ge möjligheter för invandrade med högskoleutbildning att i kombination med svenskundervisning komplettera sin högskoleutbildning för att erhålla examen. 7.3 Lokala utvecklingsavtal Regeringens bedömning: Lokala utvecklingsavtal bör tas fram för de mest utsatta stadsdelarna i storstadsregionerna. Dessa utvecklingsavtal bör innehålla lokalt framtagna mål, en åtgärdsplan, en reglering av de statliga och kommunala åtagandena i respektive område samt en plan för uppföljning och utvärdering. Av planen bör det framgå hur kostnaderna för överenskomna åtgärder skall finansieras. För att öka möjligheterna till samverkan bör för otraditionella insatser i arbetsmarknadspolitiken kunna disponeras för användning inom ramen för lokala utvecklingsavtal. De lokala utvecklingsavtalen bör träffas mellan staten och den eller de berörda kommunerna. bör företräda staten och bereda regeringens beslut om godkännande av utvecklingsavtal. Skälen för regeringens bedömning: Ett övergripande mål för storstadspolitiken är att bryta den sociala, ekonomiska och etniska segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika levnadsvillkor för både män och kvinnor i storstäderna. För att detta mål skall kunna nås krävs långsiktiga och samordnade insatser för att stärka medborgarna i de socialt utsatta bostadsområdena och för att tillvarata den kraft och kompetens som dessa besitter. har staten i olika satsningar fördelat projektstöd inom olika sektorer till dessa områden. Ofta har projekten varit mycket kortsiktiga och uppföljningen och utvärderingen har varit bristfällig. De internationella erfarenheter som redovisats i avsnitt 3 visar tydligt att segregationen endast kan motverkas med långsiktiga program som bygger på en helhetssyn på områdets utveckling, involverar en lång rad offentliga och privata aktörer och inte minst viktigt, bygger på invånarnas delaktighet i projekten. Regeringen anser därför att de statliga och kommunala storstadspolitiska insatserna bör samlas inom ramen för lokala utvecklingsavtal för de mest utsatta stadsdelarna. De lokala utvecklingsavtalen bör ses som komplement till de regionala tillväxtavtalen. Det finns en lång rad aktörer i de utsatta bostadsområdena som måste samverka för att målen i utvecklingsavtalen skall kunna nås. Det gäller bl.a. olika kommunala förvaltningar och lokala verksamheter med statligt huvudmannaskap som t.ex. arbetsförmedlingarna. Det är viktigt att företrädare för det lokala näringslivet och föreningslivet är engagerade i såväl utformning som genomförande av planerna. Likaså är det av stor vikt att , i första hand sjukvården, deltar i den lokala samverkan. Kommunen har emellertid huvudansvaret för stadsdelarnas utveckling, och det statliga stöd som kan komma att lämnas stadsdelens utveckling behöver kanaliseras genom den berörda kommunen. Regeringen anser därför att det normalt bör vara staten och den eller de berörda kommunerna som är parter i de lokala utvecklingsavtalen. De föreslagna utvecklingsavtalen bör således bygga på ett förtroendefullt samarbete och ömsesidiga ambitioner från statlig och nivå. Det kommer inte att finnas någon skyldighet för en kommun att ingå ett sådant avtal. Det statliga åtagandet i ett lokalt utvecklingsavtal kommer dock att vara beroende av att även den eller de berörda kommunerna gör ett motsvarande åtagande och därefter också fullföljer detta. De lokala avtalen skall således innehålla en överenskommelse om hur kostnaderna för överenskomna åtgärder skall finansieras. Geografisk avgränsning identifierade ett antal stadsdelar som har de allra lägsta medelinkomsterna inom de tre storstadsregionerna. Detta mått samvarierar med i princip alla andra mått på social utsatthet, som låg förvärvsfrekvens och sysselsättningsgrad, högt socialbidragstagande, högt ohälsotal och lågt valdeltagande. De aktuella stadsdelarna ligger i sju kommuner: , , , , , och . Regeringen anser att det slutliga urvalet av vilka stads- eller kommundelar som skall omfattas bör göras i de lokala utvecklingsavtalen, tillsammans med de övriga parterna i dessa avtal. Det är särskilt viktigt att de berörda kommunerna får en möjlighet att i dialog med statliga företrädare avgöra vilka stadsdelar som skall omfattas. urval av de allra mest utsatta stadsdelarna bör tjäna som utgångspunkt för diskussionerna. Gemensamma mål Regeringen har i avsnitt 4 i denna proposition gett förslag till mål för den nationella storstadspolitiken. Det bör ankomma på parterna i de lokala utvecklingsavtalen att omsätta dessa mål till gemensamma mål för det lokala utvecklingsarbetet. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att detta sker i en nära dialog med invånarna i de aktuella stads- eller kommundelar och med andra lokala aktörer som t.ex. , sjukvården, arbetsförmedlingen och närpolisen. Det är viktigt att samtliga berörda lokala aktörer ställer sig bakom de gemensamma målen så att de blir styrande för respektive aktörs insatser i stadsdelen. De lokala målen bör i första hand syfta till att förbättra sysselsättning och arbetskraftsdeltagande inom de utsatta stadsdelarna. En naturlig utgångspunkt för överläggningarna bör i övrigt vara de områden som omfattas av de nationella storstadspolitiska målen, dvs. beroende av socialbidrag det svenska språkets ställning skolresultat och utbildningsnivåer hälsoläget trivsel och trygghet i bostadsområdet tillgång till offentlig och kommersiell service tillgång till kultur- och fritidsverksamheter demokratisk delaktighet - god livsmiljö Inom varje delområde skall ett jämställdhetsperspektiv beaktas. De lokala målen bör följas upp och utfallet redovisas för regeringens storstadsdelegation. Innan treårsperioden är slut bör en samlad avstämning och utvärdering göras. Därefter får ställning tas till formerna för det fortsatta arbetet med storstadsfrågor och en eventuell fortsättning av utvecklingsarbetet. Lokala åtgärdsplaner Som ett led i det lokala utvecklingsarbetet bör en åtgärdsplan tas fram som visar vad som kan och bör göras för att främja en god utveckling i stadsdelen. I samtliga berörda stadsdelar pågår naturligtvis redan en mängd åtgärder. I en del fall kan det räcka med att fortsätta dessa, i andra fall kan det vara lämpligt att förändra inriktningen på åtgärderna, och i åter andra fall kan de behövas nya insatser eller åtgärder. Planerna skall vara långsiktiga och syfta till att bättre utnyttja de befintliga personella och ekonomiska resurserna i området. Även om planens genomförande initialt kräver ett visst resurstillskott måste den långsiktigt utgå från de reguljära resurser som staten, landstingen och kommunerna redan disponerar i området i fråga. Det är viktigt att de boende i de aktuella stadsdelarna engageras såväl i målformulering som i framtagandet av den lokala åtgärdsplanen. De internationella erfarenheterna från förnyelse av utsatta bostadsområden visar entydigt att framgång förutsätter en hög grad av delaktighet från invånarnas sida. Det finns en lång rad ideella föreningar och andra frivilliga initiativ i dessa områden som måste tas tillvara. I åtgärdsplanen skall tydligt regleras respektive myndighets ekono- miska och personella åtagande i stadsdelen . Det skall regleras hur samverkan mellan olika myndigheter skall fungera. Det kommunala åtagandet Regeringens bedömning: Det statliga stödet till lokalt utvecklingsarbete bör förutsätta en minst likvärdig motprestation. Kommunen bör i sin interna resursfördelning ta hänsyn till den eller de utsatta stadsdelarnas behov. Kommunens sammanlagda insatser i området bör vara minst lika omfattande som . Den eller de berörda kommunerna bör vara ansvariga för de lokala utvecklingsavtalens genomförande. Skälen för regeringens bedömning: Det bör vara respektive kommunstyrelse som fungerar som motpart gentemot staten i överläggningarna om lokala utvecklingsavtal. Visserligen berör avtalen inte hela kommunerna utan endast vissa geografiskt avgränsade områden, men det är av stor vikt att kommunen i sin helhet ställer sig bakom utvecklingsavtalen och förbinder sig att verka för att dess mål uppfylls. I flera av de berörda kommunerna finns en organisation med stadsdels- eller kommundelsnämnder. Dessa bör självklart spela en mycket viktig roll i framtagande och genomförande av de lokala utvecklingsavtalen. Hur den exakta ansvarsfördelningen inom den kommunala organisationen skall se ut är dock en fråga för respektive kommunledning. Kommunernas åtagande i de lokala utvecklingsavtalen bör innefatta: att resursfördelningen inom kommunen tar hänsyn till de utsatta stadsdelarnas behov, att eventuella projektmedel eller andra specialsatsningar från kommunens sida i de utsatta stadsdelarna inte minskar, att det statliga stödet till det lokala utvecklingsarbetet motsvaras av en minst likvärdig motprestation, att kommunen i all sin verksamhet inom de berörda områdena skall verka för uppfyllandet av målen i det lokala utvecklingsavtalet, samt att kommunen utvecklar den lokala demokratiska dialogen så att invånarna blir delaktiga i det lokala utvecklingsarbetet. Detta innebär att staten kommer att ställa upp krav på betydande motprestationer från kommunernas sida för att de skall få del av det statliga stödet. Eftersom regeringens avsikt är att de lokala utvecklingsavtalen skall ha karaktären av programsamarbete snarare än projektstöd är det däremot inte lämpligt att i förväg ange någon procentsats för hur stor grad av egen finansiering som kommunerna måste bidra med. De statliga kraven på kommunala motprestationer kommer istället att komma till uttryck vid utformandet av de lokala utvecklingsavtalen. Stor vikt kommer då att läggas vid hur kommunerna avser att fördela reguljära verksamhetsresurser till de utsatta stadsdelarna. Tidsplan Det är av största vikt att staten och de berörda kommunerna arbetar långsiktigt gentemot de utsatta stadsdelarna. Stora insatser i projektform kan göra mer skada än nytta. Ett långsiktigt och genomtänkt utvecklingsprogram byggt på en god lokal förankring har dock visat sig kunna ge goda resultat, såväl i som i andra länder. Utvecklingsavtalen bör därför ses som en bestående förändring av samarbetsformerna mellan stat och kommun och inte som ett tillfälligt program. Regeringen föreslår att avsätter medel för stöd till lokala utvecklingsavtalen. För att nå en långsiktighet i avtalen kan det vara rimligt att sluta avtal för trots att staten endast bidrar med medel . Det bör göras en årlig avstämning av måluppfyllelse, åtgärder och ekonomi i samverkan mellan regeringens storstadsdelegation och de berörda kommunerna. Det långsiktiga utvecklingsarbetet i de berörda stadsdelarna bör i allt väsentligt bygga på de befintliga resurserna i respektive kommun. De särskilda medel som staten kan bidra med 2001 är avsedda att stimulera detta utvecklingsarbete. Effekterna av de genomförda insatserna bör utvärderas. Erfarenheterna visar att lokala demokratiska processer av det slag som skissats ovan tar . Arbetet med lokala utvecklingsavtal behöver emellertid inte starta från noll i samtliga berörda stadsdelar finns redan en lång rad pågående verksamheter och även nätverk mellan olika aktörer. Regeringen bedömer därför att lokala utvecklingsavtal kan tas fram och att åtgärdsplanerna har kommit så pass långt att vissa medel kan utbetalas redan detta år. I de stadsdelar som utgör nationella exempel kommer arbetet att ha nått ännu längre eftersom de får del av statliga medel. Det är viktigt att formulera de lokala utvecklingsavtalen och handlingsplanerna så att de kan förändras över tiden. Ett förändringsarbete av detta slag är en process vars olika steg är omöjliga att från början förutse. Därför bör en årlig revidering av avtalen ske i dialog mellan kommunen och regeringens storstadsdelegation. 7.4 Det statliga åtagandet Regeringens bedömning: Regeringen avser att i budgetpropositionen föreslå att medel anvisas 2001 för särskilt statligt stöd till lokalt utvecklingsarbete i de utsatta stadsdelarna i storstadsregionerna. Stödet skall vara direkt kopplat till de lokala utvecklingsavtalen. bör sammanlagt anvisas, för beräknas och för år . En mindre del av dessa medel kan gå till bostadsområden utanför storstäderna. Medlen fördelas av efter beslut av regeringen inom ramen för arbetet med lokala utvecklingsavtal. De statliga myndigheterna på lokal nivå skall verka för de effektmål och den åtgärdsplan som tagits fram för respektive område och som ingår i utvecklingsavtalet. förslag: Kommittén föreslår att skall ha vissa medel att fördela till lokala storstadspolitiska insatser. Kommittén ser den föreslagna nationella storstadspolitiken som en kraftfull vidareutveckling av det redan pågående arbetet med stöd till utsatta bostadsområden. Anslaget för detta ändamål bör överföras till den särskilda delegationen som föreslås få det direkta ansvaret för den nationella storstadspolitiken. Kommittén föreslår vidare att Allmänna arvsfondsdelegationen avsätter för särskilda insatser för barn och ungdomar i de utsatta stadsdelarna. Arvsfondsdelegationen och den särskilda delegationen för storstadspolitik bör ha gemensamt beredningsansvar vid fördelningen av dessa medel. De kommuner som ansöker om stöd till lokala storstadspolitiska insatser bör själva delfinansiera insatserna. Kommittén framhåller att det också finns andra statliga stöd som riktar sig till kommuner, som exempelvis stöd till lokala investeringsprogram, det särskilda stödet för vuxenutbildningssatsningen () och projektmedel från andra centrala verk. När denna typ av medel ingår som statlig delfinansiering i ett lokalt utvecklingsavtal måste givetvis de kommunala insatserna stämma överens med målsättningarna för det berörda stödet. framhåller slutligen att anslaget för den nationella storstadspolitiken enligt deras mening bör vara avsevärt högre , uppskattningsvis . De menar att detta bör kunna finansieras genom en omprioritering inom de utgiftsområden som sorterar under de departement som förslagsvis bör ingå i den särskilda delegationen, dvs. inrikes-, närings-, arbetsmarknads, utbildnings- och .