prop · GL03150D8 · 1998-01-01 00:00:00 — Revision och kontroll av EU-medel 8 Revision och kontroll av EU-medel 8.1 Europeiska revisionsrättens rapporter för 8.1.1 Bakgrund Regeringen aviserade i prop. 1994/95:40 att kommer att informeras om hur regeringen agerar med anledning av den Europeiska revisionsrättens årsrapporter. En redovisning avseende gjordes i förra årets ekonomiska vårproposition (1996/97:150). Revisionsrätten svarar för den externa revisionen inom EU och avger en årsrapport i vilken rätten redovisar sina iakttagelser från sin granskning av hur EU-budgeten genomförts. Från och med rapporten avseende 1996 ingår den s.k. revisionsförklaringen som en andra volym av rapporten. I revisionsförklaringen lämnas ett utlåtande över om redovisningen varit rättvisande och om de underliggande transaktionerna varit lagliga och korrekta. Vidare kan rätten närhelst den så önskar avge s.k. särskilda rapporter. Årsrapporten innehåller iakttagelser rörande finansiell förvaltning inom de olika sektorer som finansierar eller finansieras av EU-budgeten. De presenterade iakttagelserna är inte heltäckande för hela budgeten utan avser resultaten av olika granskningar som genomförts inom respektive sektor. Granskningen utförs såväl hos kommissionen/berörd EU-institution, som på plats i medlemsstaterna och hos bidragsmottagare. Revisionsrättens årsrapport och särskilda rapporter är de viktigaste underlagen för rådets rekommendation till parlamentet om beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen. I artikel 206 i anges bl.a. att rådet och , vid sidan av kommissionens upprättade räkenskaper, skall granska Revisionsrättens årliga rapport, revisionsförklaringen och relevanta särskilda rapporter. Parlamentet skall på rekommendation av rådet besluta om ansvarsfrihet för kommissionen beträffande budgetens genomförande. Sakberedningen av årsrapporten, revisionsförklaringen m.fl. rapporter avseende beviljande av ansvarsfrihet sker i rådets budgetkommitté och beslutas slutligen av Ekonomi- och finansministerrådet (). behandlades rekommendationen till parlamentet i . Parlamentet har ej följt rådets rekommendation avseende beviljande av ansvarsfrihet för genomförande av budgeten för . Parlamentet har dock inte avslagit ansvarsfrihet. Istället har man beslutat att skjuta upp ställningstagande till ansvarsfrihet i avvaktan på att kommissionen vidtar vissa åtgärder som parlamentet begärt. Regeringen redovisar i föreliggande proposition, dels vissa förändringar som Amsterdamfördraget innebär för Revisionsrätten, dels innehållet i rapporteringen, dels hur regeringen från svensk sida agerat vid behandlingen av rättens rapport och bedömningen av iakttagelserna som avser . 8.1.2 Amsterdamfördraget Inom ramen för regeringskonferensen som avslutades i gjordes vissa tillägg och ändringar i de delar av som rör Revisionsrätten. De viktigaste förändringarna var att Revisionsrätten gavs fördragsfäst rätt att föra talan inför för att tillvarata sina intressen. Vidare fastlades i fördraget att Revisionsrätten inom ramen för sin granskning skall rapportera alla fall av oegentligheter. Vad gäller Revisionsrättens tillgång till information som innehas av Europeiska investeringsbanken i dess förvaltning av gemenskapsmedel skall denna regleras i en överenskommelse mellan rätten, banken och kommissionen. Ett tillägg gjordes innebärande att rådet och inom ramen för beviljandet av ansvarsfrihet för kommissionen skall granska även revisionsförklaringen och att denna skall publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 8.1.3 Utgångspunkter för agerande Ett effektivt och korrekt användande av gemenskapsmedlen är en prioriterad fråga för i EU-arbetet. Regeringen lägger därför stort vikt vid Revisionsrättens iakttagelser liksom hur kommissionen tar till sig dessa. Revisionsrättens årsrapport är väsentlig för att bedöma hur EU:s budget använts och hur gemenskapspolitiken genomförts. Det finns en mängd skäl till att stödja strävandena inom EU för ökad effektivitet, säker medelshantering, stärkt kontroll och revision. Förutom att det för som stor nettobidragsgivare är angeläget att verka för en så ändamålsenlig och kostnadseffektiv användning av gemenskapens medel som möjligt, är det av avgörande betydelse för den gemensamma politiken att medlen går till avsedda ändamål och inte slösas bort på grund av dålig administration och kontroll. Även legitimiteten för EU:s verksamhet kan skadas om brister uppdagas och ej åtgärdas. 8.1.4 Iakttagelser i rapporterna och svenskt agerande i rådet Revisionsrätten har även konstaterat ett stort antal exempel på otillfredsställande räkenskapsmässig och finansiell förvaltning, men även förbättringar i förhållande till föregående år redovisas. I årsrapporten (som publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning 97/C 348/01) konstateras i huvudsak samma typ av brister som noterades i föregående års rapport. De allvarligaste bristerna konstateras på strukturfondsområdet. På jordbruksområdet redovisas förbättringar vad gäller kontroll och finansiell styrning, men noterar rätten att stödnivåerna lett till onödiga utgifter och överkompensation. På nästan samtliga områden finns iakttagelser om brister i förvaltning och kontroll som tyder på att utvecklingen av lämpliga redovisnings- och kontrollsystem släpar efter. Rätten konstaterar att kommissionen har svårigheter att inom bidragssystemen kontrollera unionens finanser avseende laglighet, korrekthet och sund ekonomisk förvaltning. Problemen är särskilt påtagliga när det gäller strukturfonderna, men även när det gäller den gemensamma jordbrukspolitiken. På jordbruksområdet konstateras att en avsevärd överkompensation förekommer, framförallt inom spannmåls- och nötköttstödet. Överkompensationen utgör inget formellt fel, men kan inte anses som ett sunt utnyttjande av allmänna medel. De allvarligaste bristerna finns på strukturfondsområdet. Bland annat uppmärksammas den bristfälliga definitionen av programmens mål och innehåll samt bristen på information om hur åtgärderna fortskrider. På biståndsområdet uppmärksammar rätten kommissionens oförmåga att genomföra kontrakt i samband med antagna program där åtaganden gjorts i budgeten. Som en följd av kommissionens strävan att göra åtaganden för hela årsbudgeten i kombination med ett stort programutbud och låg absorptionskapacitet hos mottagarna har förskottsinbetalningar ackumulerats på mottagande nationella förvaltningars konton. När det gäller inre åtgärder konstateras framförallt brister i små- och medelstora företags deltagande i program för forskning och teknisk utveckling. Felaktiga utgiftsredovisningar orsakas av komplexa regler och svagheter i företagens redovisningssystem. Kommissionen uppmanas här att förenkla och förbättra sina regler. Vad gäller den administrativa budgeten konstateras framförallt allvarliga brister i systemet för ersättning och traktamenten till ledamöter och suppleanter vid Ekonomiska och sociala kommittén. I revisionsförklaringen avstår Revisionsrätten, på grund av omfattningen av de problem som uppdagats vid granskningen av underliggande transaktioner i betalningarna, att avge en övergripande positiv förklaring vad gäller lagligheten och korrektheten i dessa transaktioner . Rätten har funnit att 5,av utbetalningarna varit behäftade med väsentliga felaktigheterna (dvs sådana som har mätbar effekt på beloppen för de underliggande transaktionerna), och att man ej kunnat bedöma 4,av betalningarna överhuvudtaget. Rätten noterar dock att en rad förbättringar skett framförallt inom jordbruksområdet. Kommissionen har också infört bestämmelser på strukturfondsområdet som väntas leda till förbättringar. Utöver årsrapporten och revisionsförklaringen beaktas vid ansvarsfrihetsprövningen avseende 1996 åtta särskilda rapporter som rätten avgivit samt rapporterna avseende den ekonomiska förvaltningen under vid Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor (Dublinfonden) och vid Europeiskt centrum för utveckling av yrkesutbildning. Kommissionen har i sitt svar på iakttagelserna reagerat positivt på många av rättens påpekanden. Den medger ofta behovet av att vidta åtgärder och anger i vissa fall exakta avsikter vad gäller åtgärder. Kommissionen strävar också efter att lösa många av de problem och svagheter som rätten anför genom att fullfölja 2000-initiativet, Sound and , kommissionens program för att förbättra den finansiella kontrollen och styrningen av gemenskapsmedel. Ekonomi- och finansministerrådet beslutade att rekommendera att bevilja kommissionen ansvarsfrihet, men tillfogade i vanlig ordning en lång rad kommentarer om vilka åtgärder som måste vidtas inom varje sektor. anser att de iakttagelser rätten gjort är viktiga och att det är mycket viktigt att de åtgärdas. I arbetet med att ta fram en rekommendation till parlamentet har strävat efter att rådet drar operativa slutsatser som ställer krav på berörda parter att vidta åtgärder. Även om Revisionsrätten visat på allvarliga brister inom många områden är de enligt vår uppfattning inte av en sådan art att kommissionen inte borde beviljas ansvarsfrihet. Kommissionen visar en konstruktiv attityd i hanteringen av de brister som konstaterats. Den rekommendation rådet avgivit till parlamentet avspeglar väl de svenska ståndpunkterna i frågan. 8.1.5 Bedömning av iakttagelser rörande i årsrapporten avser andra medlemsår i den europeiska unionen och omnämns precis som relativt sparsamt i rapporten. I tre konkreta fall omnämns explicit. En not om hur bedömer kritiken och vilka åtgärder som vidtagits har sänts till kommissionen. Detta görs av samtliga medlemsländer i syfte att kommissionen skall kunna göra en samlad redogörelse över vilka åtgärder som vidtas till följd av rättens iakttagelser. En kortfattad redogörelse för de iakttagelser som rör och den not överlämnat till kommissionen följer. Revisionsrätten konstaterar fördröjningar i genomförandet av mål 6 i . Man noterar att endast en förskottsbetalning gjorts och att inga medel därefter rekvirerats per . Vidare konstaterar man att de faktiska utgifterna var mycket låga i förhållande till berättigade utgifter. Det bör understrykas att Revisionsrättens iakttagelser inte innehåller några uppgifter om felaktigheter. Vad rätten konstaterar är bland annat att ingen ansökan om betalning, utöver det första förskottet, från regionala fonden hade inkommit per och att den första utbetalningen till en slutlig stödmottagare ägde rum först . Därefter har såväl andra förskottet för som första och andra förskottet för rekvirerats. Det sammanlagda beloppet som rekvirerats från regionala fonden för mål 6 uppgår till 35 827 miljoner ecu. För mål 6 hade per beslut fattats om av den totala ramen för 1995-1999 och hade av medelsramen betalats ut. Dessa siffror visar att Revisionsrättens iakttagelser hade sin grund i att programmen startade sent och allmänt sett behövde en igångkörningsperiod för att kunna fungera enligt planerna. Den andra iakttagelsen som görs beträffande är att personal inom den offentliga sektorn (sjukhus) erhållit utbildning inom ramen för mål 4, vilket normalt inte är stödberättigande kostnader. Kommissionen uppmanas i detta sammanhang av rätten att klarlägga om sådana utgifter berättigar till stöd. Det skall först klargöras att rätten inte riktar någon kritik mot , som av kommissionen medgivits ett undantag för den offentliga sektorn (vård och omsorg). I samlade programplaneringsdokument för mål 4 fastställs att av medlen kan avsättas till utbildning av arbetstagare i små och medelstora företag inom den allmänna hälso- och sjukvården på regional och lokal nivå. Regeringen poängterade i förhandlingarna med kommissionen om mål 4 just jämställdhetsaspekten och det faktum att den offentliga vården är konkurrensutsatt. Även det faktum att offentliganställda i kan sägas upp betonades. I revisionsförklaringen gör rätten den tredje iakttagelsen avseende . Man konstaterar att den felaktiga behandlingen vad gäller under- och överskott vid lagring av socker lett till att ett tillräckligt underlag om användningen av gemenskapsmedel ej kunnat tillhandahållas. Systemet för lagerersättning för socker innebär att företaget får ersättning för de kvantiteter av socker som lagras i lagerlokaler och silor. Enligt förordning (EEG) nr 1998/78 artikel 16 skall differenser som uppstått föranleda en justering av ersättningsbeloppet. Ungefär töms och rengörs silorna och då upptäcks eventuella differenser mellan redovisad och faktisk kvantitet. Dessa differenser har justerats i företagets lagersaldon per , men inte redovisats av företaget till (den betalningsansvariga myndigheten) varför inga åtgärder vidtagits från verkets sida. ingår i berörda myndigheters rutiner att bevaka att information erhålls från företaget om eventuella differenser. Beträffande kontroll har en riskindelning upprättats för samtliga lagerplatser. Varje lagerplats kontrolleras och varje lagertransaktion för samtliga lagerplatser kontrolleras. 8.2 Kompletterande regler till EG:s förordningar om strukturstöd 8.2.1 Ärendet och dess beredning Genomförandet i av EG:s regional- och strukturpolitik förutsätter att EG:s förordningar om stöd från strukturfonderna till viss del kompletteras med nationell lagstiftning avseende framförallt tillsyn och kontroll. Såvitt avser strukturrstöden inom den gemensamma jordbrukspolitiken finns sådana bestämmelser i lagen (1994:1708) om EG:s förordning om miljö- och strukturstöd. Motsvarande bestämmelser saknas beträffande övrigt strukturstöd. har en arbetsgrupp sammansatt av företrädare för , , , och Närings- och utarbetat en promemoria med förslag till hur EG:s förordningar om strukturstöd kan kompletteras med nationella regler om bl.a. tillsyn och kontroll. Remissyttranden över promemorian har inhämtats skriftligen och vid ett möte . En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena och protokoll från remissmötet finns tillgängliga i (dnr Jo98/378). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har en redaktionell ändring gjorts i 3§, i det remitterade lagförslaget. 8.2.2 Inledning EU har som ett mål att främja ekonomiska och sociala framsteg. Ett medel för att uppnå detta mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen genom att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer. EG:s regional- och strukturpolitik är det viktigaste instrumentet inom gemenskapen för att minska obalanserna och skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan regionerna. Regional- och strukturpolitiken består av åtgärder knutna till sex olika mål samt av gemenskapsinitiativ och pilotprojekt. De stöd och andra åtgärder som ingår i EG:s regional- och strukturpolitik bekostas delvis med nationella medel och delvis med medel från . 8.2.3 EG:s förordningar om strukturfonder EG:s strukturpolitik regleras främst av rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordningen av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbanken och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter. Denna förordning kompletteras av ett antal förordningar som huvudsakligen innehåller tillämpningsföreskrifter. Av dessa förordningar är den viktigaste rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordningen av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbanken och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter. 8.2.4 om kontroll och tillsyn För att skydda EG:s finansiella intressen har rådet antagit bl.a. förordning (EG, EURATOM) nr 2988/95 av om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och förordning (EURATOM, EG) nr 2185/96 av om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter. Båda dessa förordningar är tillämpliga på medel från . Medlemsstaternas skyldigheter när det gäller tillsyn och kontroll av medel från följer bl.a. av artikel 23 i förordning (EEG) nr 4253/88. Enligt den bestämmelsen skall medlemsstaterna kontrollera att de verksamheter som finansieras av gemenskapen genomförs korrekt, förhindra överträdelser och vidta sanktioner mot sådana samt återkräva medel vid överträdelser eller försummelser. I förordning (EG, EURATOM) nr 2988/95 fastslås att bestämmelser om kontroller, administrativa åtgärder och sanktioner skall införas av medlemsstaterna i den mån det är nödvändigt för att säkerställa en riktig tillämpning av gemenskapsrätten. Enligt förordningen åligger det medlemsstaterna att i enlighet med nationella bestämmelser vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att sådana transaktioner som berör gemenskapernas finansiella intressen följer reglerna och att de verkligen äger rum. Kontrollåtgärderna skall vara anpassade till varje sektors särdrag och vara proportionella i förhållande till de eftersträvade målen. I förordning (EURATOM, EG) nr 2185/96 fastställs de ytterligare bestämmelser som är tillämpliga på administrativa kontroller och inspektioner på platsen som utförs av kommissionen för att skydda gemenskapernas finansiella intressen mot oegentligheter. Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar. Den negativa effekten kan vara antingen en otillbörlig utgift eller ett bortfall av inkomster. Kontroller och inspektioner på platsen får enligt förordning (EURATOM, EG) nr 2185/96 utföras av kommissionen hos de ekonomiska aktörer som har begått oegentligheten. De kan också riktas mot personer som har deltagit i genomförandet av oegentligheten och mot dem som är skyldiga att stå till svars för oegentligheten eller förhindra att den begås. För att underlätta för kommissionen att utföra dessa kontroller och inspektioner på platsen skall de ekonomiska aktörerna lämna tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra platser som används yrkesmässigt. Vidare kan kommissionen, i den mån det är strikt nödvändigt för att fastställa att en oegentlighet har förekommit, utföra kontroller och inspektioner på plats hos andra berörda ekonomiska aktörer för att få tillgång till uppgifter av betydelse vad beträffar de omständigheter som är föremål för kontroll. Kommissionens kontrollanter är skyldiga att följa de förfaranderegler som finns i den berörda medlemsstatens lagstiftning, om inte annat följer av tillämplig gemenskapsrätt. De får använda samma hjälpmedel vid kontrollen som de nationella administrativa kontrollanterna och får bl.a. ta kopior av handlingar av betydelse. Om de ekonomiska aktörerna motsätter sig kontroll eller inspektion på platsen, skall den berörda medlemsstaten, med tillämpning av nationella bestämmelser, lämna kommis- sionens kontrollanter det biträde de behöver så att deras kontroller och inspektioner på platsen kan fullgöras. 8.2.5 Svenska lagregler om kontroll och tillsyn För de strukturstöd som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken finns i lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd kompletterande nationella bestämmelser om bl.a. tillsyn och kontroll. Av lagens tredje paragraf framgår vilka befogenheter nationella tillsynsmyndigheter har vid kontroll och tillsyn. Tillsynsmyndigheterna har rätt att få tillträde till områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i samband med hantering av jordbruksprodukter. Lagen förutsätter inte att det finns någon misstanke om oegentligheter för att kontroll skall kunna få ske. Att tillsynsmyndighetens möjlighet till tillträde är hänförlig till utrymmen som används i samband med hantering av jordbruksprodukter innebär att kontrollen även till viss del kan ske hos annan än den som mottagit stöd. Som exempel kan nämnas att stickprovskontroller kan ske på slakterier. Lagen ger inte någon möjlighet till tillträde för tillsynsmyndigheten i andra utrymmen, till exempel för att eftersöka handlingar hos en revisor. Vid misstanke om allvarlig brottslighet finns vissa starkt begränsade möjligheter till husrannsakan enligt 28 kap. 1 § även hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet. Enligt lagen får tillsynsmyndigheten meddela de förelägganden som behövs för att tillämpliga regler skall efterlevas och ta del av de handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen. Polisen skall på begäran lämna den hjälp som behövs för tillsynen. Rätten till tillträde och rätten att ta del av handlingar och upplysningar gäller även för EG:s institutioner och av institutionerna utsända inspektörer. Lagen innehåller även bestämmelser om rätt att ta ut avgift för tillsynen samt om ränta. Beslut enligt lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vilka myndigheter som är tillsynsmyndigheter beslutas av regeringen. Inom jordbrukssektorn har såväl som länsstyrelserna utpekats som ansvariga för tillsynen. Regeringens förslag: För att EG:s regional- och strukturpolitik skall kunna verkställas fullt ut skall lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd utvidgas till att omfatta även de strukturstöd som inte innefattas i den gemensamma jordbrukspolitiken. Promemorians förslag: Förslaget överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Kammarrätten i , Länsrätten i och har lämnat synpunkter på utformningen av författningstexten. har vidare anfört att lagen bör omfatta även nationella jordbruksstöd inom stödområdena 1 3. har också påpekat att regler om återbetalningsskyldighet bör införas i lagen. Skälen för regeringens förslag: EG:s förordningar om strukturstöd är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Av detta följer att förordningarna gäller som svensk rätt. För att vissa av förordningarna skall kunna tillämpas förutsätts dock kompletterande nationella regler. De kompletterande reglerna är i huvudsak av två olika slag. En kategori av utfyllande regler är bestämmelser om på vilket sätt skall utnyttja de möjligheter att lämna stöd som ryms inom EG:s strukturpolitik och om verkställighet av stödgivningen. För att detta behov skall kunna tillgodoses behövs inte något lagstöd eftersom det är fråga om för den enskilde gynnande föreskrifter. I viss utsträckning behövs emellertid kompletterande regler av annat slag, framför allt avseende tillsyn och kontroll. Dessa regler är av den karaktären att de måste meddelas i form av lagbestämmelser. För de strukturstöd som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken finns i lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd kompletterande nationella bestämmelser om bl.a. tillsyn och kontroll samt om ränta. Lagen omfattar enligt sin nuvarande lydelse bl.a. EG:s förordningar om stöd till landsbygdsutveckling, s.k. mål 5b-stöd. Lagens bestämmelser är, med undantag för vad som där sägs om möjlighet för regeringen att föreskriva om avgifter, av betydelse också för de strukturstöd som inte är en del av genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken. Samma reglering av tillsyn och kontroll bör gälla för allt strukturstöd. Regeringen föreslår därför att lagen ändras till att omfatta även strukturstöd utanför ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Genom den föreslagna utvidgningen ges tillsynsmyndigheterna de befogenheter som är nödvändiga för att tillsyn och kontroll skall kunna utövas gentemot mottagare av alla former av strukturstöd. Motsvarande rätt till tillträde och att ta del av handlingar ges också till EG:s institutioner och av institutionerna utsända inspektörer.