prop · GL031D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Utfallet av granskningen inom effektivitetsrevisionen visar att en stor del av förslagen i rapporterna genomförts helt eller delvis eller är föremål för beredning. Den årliga revisionen är i hög grad en granskning mot lagar, regler och normer, vilket talar för att en effektiv revisionsinsats direkt bör leda till åtgärder. För effektivitetsrevisionen är det svårare att med säkerhet uttala sig om i vilken omfattning olika initiativ är kopplade till en speciell rapport. För effektivitetsrevisionens del handlar det bl.a. om att vid planering och genomförande av olika projekt beakta i vilket skede regering och myndigheter får bäst nytta av informationen. Det är givetvis av stor vikt att rapporterna har en hög kvalitet. Det förtjänar dock att påpekas att alla rapporters kvalitet inte kan bedömas efter vilken omedelbar uppmärksamhet de ger. Bedömningen måste göras utifrån ett mer långsiktigt perspektiv. Behovet av att få rapporterna i rätt tid måste dessutom vägas mot kvalitetskravet. Det gäller för revisionen att göra bästa möjliga avvägning utifrån varje enskild gransknings förutsättningar. Regeringen har ett stort behov av att effektivitetsrevisionen håller en hög kvalitet och anser det därför vara av största vikt att RRV fortsätter sitt arbete med att utveckla modeller och metoder för att mäta kvalitet. Ett av RRV:s verksamhetsmål för innevarande budgetår är att metoderna för kvalitetskontroll i effektivitetsrevisionen skall utvecklas. RRV prövar alternativa lösningar för att vidareutveckla kvalitetsstyrning och kvalitetskontroll inom effektivitetsrevisionen. En viktig utgångspunkt i detta arbete är att undersöka de metoder som tillämpas internationellt. Regeringen anser att en modell med ett externt vetenskapligt råd med en sammansättning och uppgifter enligt internationella förebilder bör prövas. Renodling av RRV:s revisionsverksamhet RRV:s uppgifter innefattar såväl revision som normerande verksamhet samt tillhandahållande och utveckling av ekonomi- och personaladministrativa system. Rollkonflikter uppstår genom att verket på en gång är initiativtagare, verkställare, granskare och utvärderare. För att särskilja rollerna ställs stora krav på att de olika funktionerna kan utföras oberoende och med stor integritet i förhållande till varandra. Det är även väsentligt att revisionen kan bedrivas oberoende i förhållande till den normerande verksamheten. Det kan dock av principiella skäl ifrågasättas om RRV:s nuvarande funktioner bör inrymmas inom ett och samma organ. 1991/92:100, bet. 1991/ 92:FiU16, rskr. 1992/93:216) behandlade senast denna principiella fråga. betonade då revisionens oberoende ställning och angav att revisionsfunktionen och den normerande verksamheten skall verka oberoende och självständigt i förhållande till varandra. bedömdes RRV:s samlade kompetens som mycket betydelsefull i det då aktivt pågående arbetet med att förändra styrningen, redovisningen, uppföljningen m.m. av statsförvaltningen. Erfarenheterna från förändringsarbetet visar också att den samlade kompetensen varit värdefull för ett effektivt genomförande. när utvecklingen och införandet av en förändrad styrning av statsförvaltningen i huvudsak genomförts är enligt regeringens bedömning behovet av en samlad kompetens inte lika stort. Regeringen har betonat revisionens oberoende ställning. Enligt regeringens bedömning skulle ett renodlat revisionsorgan ytterligare markera revisionens oberoende och dessutom stärka RRV:s integritet. Regeringen anser därför att RRV:s verksamhet bör koncentreras till de revisionella uppgifterna. Regeringen menar dessutom att det ur styrningssynpunkt är angeläget att organisatoriskt renodla ekonomistyrningsverksamheten. Detta bör ge bättre förutsättningar att bidra till utvecklingen av statsförvaltningen. Regeringens förslag: Statens ekonomistyrningsfunktion renodlas och en ny myndighet inrättas. Den statliga produktionen av ekonomi- och personaladministrativa system- och stödtjänster samordnas och integreras i den nya myndigheten. Utredningens förslag: RRV:s verksamhetsområde Verktyg för den ekonomiska styrningen (System och Stöd) och Kammarkollegiets enhet för administrativ service överförs till SPV fr.o.m. . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget att samordna den statliga produktionen och servicen av ekonomi- och personaladministrativa system. Man pekar bl.a. på att idén med ett statligt grundalternativ som tillhandahålls av en huvudman bör innebära såväl effektivitetsvinster som minskad konkurrens mellan statliga systemproducenter. RRV redovisar i sitt yttrande alternativa organisatoriska lösningar. Bland annat pekar RRV på en lösning som i huvudsak överensstämmer med regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Den reviderade budgetprocessen med ökade krav på budgetdisciplin och uppföljning förutsätter en hög kvalitet i utfallsredovisning och koncerninformation, som metoder och system behöver utvecklas för att stödja styrning och uppföljning av den statliga verksamheten. De olika leden i ekonomistyrningsprocessen har en inbördes koppling och regeringen ser därför en stor fördel i att hålla samman dessa i en gemensam organisation. Funktionen för ekonomistyrning skall vara ett stöd för såväl regeringen som myndigheterna i styrning och uppföljning av statens verksamhet, ekonomi och resultat. Den samlade funktionen omfattar normering, metoder och system för statlig redovisning, kompetens för kontroll och analys av ekonomisk information samt för metodutveckling inom ekonomistyrningsområdet. I ekonomistyrningsfunktionen ingår även att tillhandahålla IT-verktyg och systemlösningar för ekonomistyrning i vid mening. För att upprättahålla och utveckla en hög kompetens i ekonomistyrningen krävs att verksamheten bedrivs i nära kontakt med avnämarna, dvs. regeringen och myndigheterna. Genom en organisatorisk renodling av ekonomistyrningsfunktionen tydliggörs funktionens uppdrag, vilket i sig bör öka förutsättningarna för den nära kontakten med avnämarna. För metodutvecklingen inom redovisning och resultatstyrning är det dock väsentligt att ha tillgång till revisionens erfarenheter från granskningsarbetet i den årliga revisionen och till effektivitetsrevisionens särskilda studier. Det blir därför viktigt att etablera samverkansformer som möjliggör sådan kunskapsöverföring. är huvuddelen av den statliga ekonomistyrningsfunktionen organisatoriskt placerad inom RRV. När det gäller tillhandahållande av personaladministrativa system är bilden mer splittrad genom att såväl RRV som SPV tillhandahåller sådana. För myndigheterna är det ofta en fördel att kunna integrera ekonomi- och personaladministrativa system, vilket talar för att även personaladministrativa system bör inordnas i ekonomistyrningsfunktionen. Detta bör leda till minskade drifts- och investeringskostnader. Effektiviseringen av systemverksamheten kan ske dels genom att antalet personaladministrativa system reduceras, dels genom att de ekonomi- och personaladministrativa systemen integreras. Regeringen avser att tillsätta en organisationskommitté med uppgift att dels föreslå hur den nya myndigheten för statlig ekonomistyrning skall organiseras, dels genomföra de praktiska förberedelser som krävs för att den nya organisationen skall kunna verka tidigast från . En annan utgångspunkt för kommitténs arbete är att den nya ekonomistyrningsmyndigheten i huvudsak skall rymmas inom nuvarande ekonomiska ramar inom utgiftsområde 2. Regeringen avser att i samband med ekonomiska vårproposition återkomma till med förslag angående den nya myndighetens uppgifter m.m. Regeringens förslag: Statskontorets verksamhet skall i högre grad inriktas på att genomföra utvärderingar av principiell och sektorsövergripande karaktär. För att bl.a. skapa förutsättningar för detta genomförs en översyn av styrningen och inriktningen av Statskontorets verksamhet. Utredningens förslag: Huvuddelen av de utrednings- och utvärderingsuppdrag som läggs på RRV:s avdelning för effektivitetsrevision bör istället läggas på Statskontoret. Tonvikten i utvärderingsverksamheten bör läggas på utvärderingar av principiell och sektorsövergripande karaktär. Utvärderingsuppdragen kan exempelvis avse underlag för en omprövning eller omformulering av det offentliga åtagandet eller granskning av styr-, finansierings- och verksamhetsformer i den statliga verksamheten. Utvärderingsinsatserna bör också kunna avse enskilda reformers genomförande och effekter. Remissinstanserna: Av de åtta remissinstanser som har kommenterat denna fråga instämmer SCB, Sida, VTI och i förslaget att styra över uppdragsverksamheten från RRV till Statskontoret. RSV ser snarare att uppdragen utförs och finansieras inom respektive verksamhetsområde av myndigheter eller utredningar under respektive fackdepartement. AMS tvivlar på bredden i Statskontorets kompetens och anser att möjligheten att lägga uppdrag på RRV skall kvarstå. Istället bör man söka andra metoder att undvika att andelen uppdrag blir för stor inom RRV. Skälen för regeringens förslag: Regeringen och har behov av ett kompetent utvärderingsorgan. Regeringen har för avsikt att öka andelen utvärderingsuppdrag till Statskontoret. För att bl.a. skapa förutsättningar för detta avser regeringen att se över styrning och inriktning av Statskontorets verksamhet. En utgångspunkt för denna översyn skall vara att Statskontoret skall kunna tillgodose regeringens och behov av såväl omfattande utvärderingar som mera avgränsade och kortsiktiga utredningsinsatser. En annan utgångspunkt skall vara att den förändrade inriktningen och en eventuellt ökad efterfrågan på Statskontorets insatser skall kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. Regeringen avser vidare att utveckla beställarkompetens och formerna för beredning av uppdrag till Statskontoret. Regeringens förslag: läggs ned från och verksamheten avvecklas. Uppgifterna att lämna stöd till regeringen i budgetarbetet samt förvaltning och avveckling av tomma lokaler läggs på Statskontoret. Dessa uppgifter bedöms kräva högst 5 - 6 årsarbetskrafter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Av de tio remissinstanser som kommenterar förslaget är följande positiva: Stats- kontoret, , , , JämO, SCB, AMS samt . anser att det är för tidigt att nu dra definitiva slutsatser om genomgripande strukturella förändringar rörande stödet på lokalförsörjningsområdet till regeringen och de statliga myndigheterna. Skälen för regeringens förslag: Målet för den statliga lokalförsörjningen är att den skall skötas på ett för staten som helhet effektivt sätt. har därför uppgiften att verka för att kunskapen inom detta området ökar i och i myndigheterna. Myndigheten är uppdelad i en anslagsfinansierad stabsdel som stödjer regeringen samt en avgiftsfinansierad servicedel som på marknadsmässiga villkor tillhandahåller tjänster på lokalförsörjningsområdet till statliga myndigheter. har i sin årsredovisning visat att myndigheten i allt väsentligt har uppfyllt de krav regeringen har ställt. Där uppmärksammar myndigheten regeringen på att brister fortfarande finns vad gäller de statliga förvaltningsmyndigheternas utövande av lokalförsörjningsansvaret. Regeringen konstaterar att inte har haft några invändningar i revisionsberättelsen avseende . Regeringen konstaterar att intäkterna från avgifterna i serviceverksamheten inte har täckt kostnaderna sedan verket bildades . Regeringen erfar också att myndigheternas efterfrågan av service är begränsad. Det finns en privat konsultmarknad inom detta område. Regeringen bedömer därför att myndigheterna kan upphandla dessa tjänster på marknaden och att serviceverksamhet bör avvecklas. Mot bakgrund av utredningens uppgifter om omfattningen av behovet av stabsstöd menar regeringen att stabsverksamheten kan begränsas kraftigt. Regeringens behov av analyser och underlag har minskat jämfört med då den nya fastighetsorganisationen bildades. Det var vid myndighetens bildande svårt att förutse hur efterfrågan på dess tjänster skulle utvecklas. motiverar inte regeringens behov av stöd en verksamhet av nuvarande omfattning. Regeringen har tagit del av Utredningens om utvärdering av ombildning slutbetänkande Lokalförsörjning och fastighetsägande (SOU 1997:96). Denna utredning instämmer i Stabs- myndighetsöversynens förslag att serviceverksamheten bör avvecklas och att stabsdelen bör begränsas kraftigt. Regeringens uppfattning är vidare att myndigheternas skyldighet att samråda med inför tecknandet av hyreskontrakt av ekonomisk betydelse bör avskaffas. Denna regel var lämplig under en övergångstid men kan avskaffas nu när myndigheterna har ett antal års erfarenhet av vad lokalförsörjningsansvaret innebär. egen uppföljning visar att samrådsyttrandena sällan leder till förändringar i de berörda kontrakten. Regeringens slutsats av det som redovisats ovan är att skall läggas ned. Vissa kvarvarande uppgifter att bistå regeringen med underlag i lokalförsörjningsfrågorna i samband med budgetprocessen ges till Statskontoret. Inriktningen för verksamheten under kommande budgetår kommer att preciseras närmare i regleringsbrevet till Statskontoret. 4.3 Anslagsavsnitt A 1 /96 Utgift 42 678 1 Anslagsspara nde 915 Därav 1996 Utgift 29 019 1997 Anslag 29 208 2 Utgiftsprogno s 30 577 1998 Förslag 35 494 1999 Beräkna t 36 528 2000 Beräkna t 37 594 1 Beloppen anges i tusental kronor 2 Ytterligare föreslås anvisas på tilläggsbudget Regeringens överväganden Resultatbedömning De övergripande målen för verksamhet /96 har varit att myndigheten skall följa och analysera den ekonomiska utvecklingen inom och utom landet, utarbeta prognoser och bedriva forskning i anslutning härtill. Vidare har institutet haft i uppgift att ta initiativ för att förbättra den ekonomiska statistiken samt att även främja verksamheten vid ekonomiska avdelning. De viktigaste verksamhetsmålen har varit att ge underlag till nationalbudgetar enligt nya tidplaner till följd av omläggningen av budgetåret till kalenderår, att utveckla en modell för de finansiella marknaderna och att komplettera prognoserna med medelfristiga beräkningar. När det gäller de övergripande målen kan konstateras att prognosernas träffsäkerhet inte nämnvärt har förbättrats . Regeringen konstaterar emellertid att verksamheten i flera avseenden har utvecklats i positiv riktning . har successivt stärkt sin analyskapacitet bl.a. genom sina barometerundersökningar men också genom framtagande av kortsiktsindikatorer. har också i ökad omfattning kompletterat sina prognoser med medelfristiga beräkningar, vilka mot bakgrund av införandet av utgiftstaket blir allt viktigare. Forskningen har i större utsträckning inriktats på att stödja prognosverksamheten, vilket har inneburit att relevansen i resultaten har ökat. har inkommit med ett fördjupat budgetunderlag för , vilket innehåller förslag till ambitionshöjningar inom ett flertal områden. Regeringen bedömer att det inte nu finns utrymme för en så betydande höjning av anslaget som institutet föreslår. Dock bör av de nya krav som ställs på myndigheten och de förändringar som sker i omvärlden tillföras kompletterande resurser. Den ökade inriktningen på kvantifierade mål i den ekonomiska politiken ställer betydligt högre krav på tillförlitlighet i prognosarbetet. Dessutom har prognoshorisonten förlängts i samband med införandet av utgiftstaket. Därigenom ökar kraven på de makroekonomiska modellerna och på medelfristiga beräkningar, liksom kraven på en breddad makroekonomisk kompetens. Det är därför nödvändigt att i första hand stärka den makroekonomiska kompetensen inom . De hittillsvarande resurserna för internationella analyser och kontakter har varit begränsade. Inte minst gäller det den alltmer betydelsefulla utvecklingen på de finansiella marknaderna. har beroende av utvecklingen i omvärlden ökat kraftigt. Den ekonomiska integrationen kommer att accentuera denna utveckling. Regeringen anser att bör beredas större möjligheter att analysera den internationella och finansiella utvecklingen samt till ett utökat internationellt utbyte med organisationer i andra länder, vilka arbetar med motsvarande frågor. arbetar med utveckling av miljöräkenskaper. Projektet genomförs i nära samarbete med SCB och . Huvuduppgiften för institutet är att utveckla monetära räkenskaper, dvs. sambanden mellan miljö och ekonomi. Svåra metodproblem återstår att lösa som resurserna för arbetet är små. Regeringen anser därför att bör tillföras institutet i utökade årliga anslag för att förstärka basresurserna i utvecklingen av miljöräkenskaper. Regeringen bedömer att kunna fullgöra sina uppgifter inom anvisade ramar måste fortsätta att förändra sin organisation i riktning mot en utvecklad kunskapsorganisation, att effektivisera arbetet och att gradvis höja kompetensen. Regeringens bedömning med anledning av revisionens iakttagelser () har granskat institutets årsredovisning och har inga invändningar. Slutsatser Den bedömning som regeringen har gjort av verksamhet ger inte anledning att ompröva verksamheten. Den har i stort sett bedrivits så att de uppsatta målen har uppnåtts. Regeringen anser emellertid att bör ges ökade möjligheter att förbättra analyserna och prognoserna över den samhällsekonomiska utvecklingen, för att därigenom i ökad utsträckning bidra till att målet tillförlitliga analyser och bedömningar av den samhällsekonomiska utvecklingen och den statsfinansiella utvecklingen, uppnås. Ökad vikt skall läggas vid metodutveckling för medelfristiga beräkningar, vid analyserna av den internationella och finansiella utvecklingen och på att stärka den makroekonomiska kompetensen. De övriga behov som regeringen redogjort för behöver också tillgodoses. Sammantaget bör anvisas i utökade årliga anslag. BUDGET FÖR AVGIFTSBELAGD VERKSAMHET UPPDRAGSVERKSAMHET (TUSENTAL KRONOR) INTÄKTER (SOM FÅR DISPONERAS) KOSTNADER RESULTAT (INTÄKTER- KOSTNADER) KOSTNADS- TÄCKNING UPPDRAGSGIVAR E (STAT) UPPDRAGSGIVAR E (ÖVRIGA) Utfall 1995/96 3961 4303 -342 92 70 30 varav 1996 3113 3348 -235 93 60 40 Prognos 1997 3200 2900 300 110 60 40 Budget 1998 3200 3200 0 100 50 50 Beräknat 1999 3900 Anslags - sparand e 3 515 Därav 1996 Utgift 157 710 164 746 1998 Förslag 176 625 1999 Beräkna t 181 757 2000 Beräkna t 186 835 1 Beloppen anges i Under anslaget finansieras huvuddelen av effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Även verksamheten med prognoser, utfall och ekonomisk statistik, utvecklingsarbetet kring ekonomistyrning, normering, budgetprocess m.m. samt viss rådgivning och stöd till regeringen finansieras i stor utsträckning från detta anslag. () bedriver också avgiftsfinansierad verksamhet. Det ekonomiska målet för denna verksamhet är full kostnadstäckning. Den avgiftsfinansierade verksamhet RRV bedriver avser viss årlig revision, regeringsuppdrag, utbildning och rådgivning, redovisnings- och personaladministrativa system, system för kreditgarantier samt internationella uppdrag. Utgiftsprognosen visar på ett anslagsparande som uppgår till ca . Detta förklaras till stor del av ökad personalrörlighet samt svårigheter att anställa ny personal i samband med den osäkerhet som råder till följd av pågående stabsöversyn. Till följd av osäkerheten har även strategiska satsningar på kompetens- och IT-utveckling skjutits vilket resulterat i att konsult- och utbildningskostnaderna minskat. Budgetförslaget är en preliminär beräkning till följd av det förslag som regeringen tidigare redovisat om bildandet av en ny ekonomistyrningsmyndighet. Regeringen avser att återkomma i den ekonomiska vårpropositionen 1998 med förslag angående den nya myndighetens uppgifter, medelsbehov m.m. Regeringens överväganden RRV är central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning. Enligt 44 § lagen (1996: 1059) om statsbudgeten är regeringen redovisningsskyldig inför för den verksamhet som bedrivs av staten. Enligt 1 § budgetlagen skall vidare hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. För att tillgodose budgetlagens krav har regeringen behov av ett starkt och oberoende revisionsorgan som bedriver revision i enlighet med god sed. RRV skall bl.a. granska måluppfyllelsen i statlig verksamhet och härigenom bidra till en ändamålsenlig, säker och effektiv statlig förvaltning samt till effektivitet i statliga åtaganden. Resultatbedömning De övergripande målen för RRV 1995/96 har varit att verka för effektivitet i staten och i statliga åtaganden samt för en säker och ändamålsenlig ekonomiadministration i den statliga förvaltningen. Revisionen skall bedrivas oberoende även i förhållande till den normerande verksamheten vid verket. RRV skall i sin verksamhet genom kunskapsöverföring, rådgivning och stöd till , myndigheterna m.fl. verka för att ändamålsenliga åtgärder vidtas samt ge underlag för regeringens arbete med att ompröva statliga åtaganden. Enligt regeringens bedömning har myndigheten bedrivit sin verksamhet i enlighet med de uppställda målen. RRV har enligt god revisionssed granskat och avlämnat revisionsberättelser för samtliga myndigheter. Tillsammans med de stiftelser och aktiebolag som RRV granskar uppgår antalet objekt till 478. De uppgifter om reviderade objekt som redovisas /96 avser den slutliga granskningen av 1994/årsredovisning samt granskningen av den löpande redovisningen för /96. 1993/94 1994/95 1995/96 7 4 4 Myndigheter 287 285 289 Statliga bolag 64 80 98 Stiftelser 35 41 50 Övriga 38 39 37 Summa 434 449 478 Den granskning som sker vid den årliga revisionen har utvecklats till att inte bara omfatta myndigheternas finansiella redovisning utan även resultatredovisningarna och underlaget för myndighetsledningarnas förvaltning. Antalet revisionsberättelser med invändning har ökat från 14 st under /95 till 26 st /96. Ökningen kan till viss del förklaras av ändrade krav i redovisningsskyldigheten som trätt i kraft . De iakttagelser och förslag RRV avgivit vid den årliga revisionen har i av fallen lett till åtgärder från regering och myndigheter . RRV följer för andra året även myndigheternas ekonomiadministrativa standard med hjälp av en årlig ekonomiadministrativ värdering (EA-värdering). Myndigheternas EA-standard har förbättrats betydligt mellan budgetåren 1994/95 och 1995/96. Effektivitetsrevisionens verksamhet har koncentrerats på statsfinansiellt betydande områden. I flera fall är också de statsfinansiella effekterna av effektivitetsrevisionen påtagliga och kvantifierbara. Vad avser de förslag som lämnas till regeringen i effektivitetsrevisionens rapporter har av de tre senaste årens rapporter fått påvisbara resultat. Vad gäller arbetet med att utveckla kvalitet har RRV i årsredovisningen exemplifierat arbetet med kvalitetsgranskningar av publicerade rapporter. Bland annat har externa aktörer i form av expertis på aktuella sakområden och referensgrupper använts fortlöpande i arbetet. Kvaliteten på prognoser, utfall och ekonomisk statistik har förbättrats. En modell för uppföljning av statsbudgeten har utvecklats . följs samtliga anslag och inkomsttitlar upp. Utvecklingen på statsbudgeten redovisas och presenteras såväl på detaljnivå som på aggregerad nivå. Stora skillnader mellan utfall och budget analyseras och kommenteras. Modellen ger regeringen förutsättningar att agera för att bl.a. möta eventuella anslagsöverskridanden. RRV:s insatser på området har bidragit till tillförlitliga analyser och bedömningar av den statsfinansiella utvecklingen. BUDGET FÖR AVGIFTSBELAGD VERKSAMHET UPPDRAGS- VERKSAMHET (TUSENTAL KRONOR) INTÄKTER (SOM FÅR DISPONERA S) KOSTNADE R RESULTA T (INTÄKT - KOSTNA D) KOSTNAD S - TÄCKNING % Utfall 1995/96 283 585 301 862 -18 277 varav 1996 187 505 193 033 -5 528 Prognos 1997 204 500 205 420 -920 Budget 1998 202 172 202 172 0 Beräknat 1999 202 172 202 172 0 Beräknat 2000 192 172 192 172 0 Budgetåren 1995/96 och 1997 kom av avgiftsinkomsterna från statliga myndigheter. Övriga uppdragsgivare svarar för .