prop · GL03165 · 1998-01-01 00:00:00 — Det första målet för storstadspolitiken bör vara att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya jobb skapas såväl inom dessa regioner som i övriga delar av landet Detta mål kan brytas ned till mer konkreta målsättningar: - de svenska storstadsregionerna bör kunna hävda sig väl i konkurrensen om etableringar och investeringar gentemot andra europeiska storstadsregioner - de svenska storstadsregionerna bör få bättre möjligheter att utveckla sin transnationella regionala roll, i , i och i - de svenska storstadsregionerna bör ha tillgång till välutbildad arbetskraft motsvarande det behov som finns i regionernas näringsliv och offentlig verksamhet - de statliga näringspolitiska insatserna bör i högre utsträckning anpassas till respektive regions egna förutsättningar - de svenska storstadsregionerna bör värna och stärka sin attraktivitet Storstadens särskilda problem handlar i första hand om de växande klyftorna mellan de som har och de som saknar arbete och egen inkomst och mellan infödda och utrikes födda. I avsnitt 3 beskrivs utvecklingen avseende den sociala och etniska segregationen. Det mönster som framträder är djupt oroande. Det framgår klart att den etniska och sociala segregationen utgör ett stort hot mot såväl demokrati som välfärd om inte utvecklingen kan brytas. Det andra målet för den statliga storstadspolitiken är därför att bryta den sociala och etniska segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika levnadsvillkor för alla invånare oavsett ursprung och kön. Detta mål kan preciseras utifrån en analys av de ojämlikheter och orättvisor som finns och utifrån en analys av vilka faktorer som måste ändras för att jämlika levnadsvillkor skall kunna skapas. Regeringen anser att följande långsiktiga mål är av särskilt stor betydelse för att bryta segregationen och skapa jämlika levnadsvillkor i storstäderna: - sysselsättningsgraden i de socialt utsatta bostadsområdena bör höjas för både män och kvinnor - socialbidragsberoendet bör minskas - det svenska språkets ställning bör stärkas, såväl bland barn och ungdomar som i den vuxna befolkningen - alla elever bör ges förutsättningar att nå målen i det är särskilt viktigt att ingen elev lämnar utan tillräckliga kunskaper i svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik - utbildningsnivån i den vuxna befolkningen bör höjas de som saknar utbildning motsvarande svensk gymnasiekompetens bör erbjudas detta - alla stadsdelar i storstäderna bör uppfattas som attraktiva och trygga av dess invånare, och utgöra goda och hälsosamma livsmiljöer - folkhälsoläget, både i form av ohälsotal och självupplevd hälsa, bör förbättras - det demokratiska deltagandet och delaktigheten bör öka i de utsatta bostadsområdena 4.3 Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting Ett av det svenska statsskickets mer karakteristiska drag är att det består av både en stark centralmakt och av självständiga kommuner och landsting. Kommunalt självstyre skapar förutsättningar för medborgarna att påverka och direkt utöva inflytande över verksamheten samt utkräva ansvar. Genom självstyret kan kommunerna erbjuda lokalt anpassade lösningar inom ett relativt stort handlingsutrymme i förhållande till staten. Kommunallagen (1991:900) har givit kommuner och landsting stor frihet att organisera sin verksamhet efter lokala behov och önskemål. Full självstyrelse inom en sektor existerar emellertid inte. Gränsen statligt-kommunalt är inte en gång för alla given. En strikt avgränsning av de kommunala uppgifterna har med tiden tett sig både olämplig och svårgenomförbar. Under fortlöpande anpassning till nya förhållanden och bedömningar har ansvarsfördelningen mellan stat- kommun-landsting i stället i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. I samband med byggandet av den moderna välfärdsstaten har kommunernas och landstingens uppgifter successivt ökat. Uppgifter som tidigare ombesörjdes av staten har i olika skeden överförts till kommuner eller landsting. Kommunerna har t.ex. fått det fulla ansvaret för skolans personal. Inom det civila försvaret har kommunerna övertagit ansvaret för befolkningsskydd och räddningstjänst på lokal nivå från staten. Kommunerna engageras också allt mer i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken och EU:s regionalpolitik. Från senare tid kan nämnas den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala nivån som beskrivs nedan. En del av de uppgifter som kommunerna tidigare utförde inom ramen för sin allmänna kompetens har genom speciallagstiftning också gjorts obligatoriska. Det har också förekommit att huvudmannaskapet för vissa uppgifter växlat mellan kommuner och landsting (t.ex. ÄDEL-reformen). Vissa verksamheter som varit kommunala har överförts till staten (t.ex. polisväsendet och de kommunala bostadstilläggen). Staten har genom införandet av generella statsbidrag givit kommunerna ökade möjligheter att själva bestämma om statsbidragens användning och göra egna prioriteringar. Staten har ett starkt intresse av att i samverkan med kommunerna och landstingen tillse att välfärdspolitiska uppgifter såsom skola, vård och omsorg utförs med god kvalitet och i överensstämmelse med andra nationella välfärdspolitiska mål. Genom olika former av ekonomiska styrmedel, uppföljning, utvärdering, regelgivning och tillsyn kan staten styra och kontrollera att kommunernas och landstingens verksamhet bedrivs i enlighet med de nationella mål som lagt fast för respektive sakområde. Den regionala parlamentariska nivån i storstadsregionerna består i av ett traditionellt landsting, med sjukvård och kollektivtrafik som främsta ansvarsområden, men också med vissa samordnande uppgifter inom regionplaneringen. I län pågår och i planeras en försöksverksamhet med en ny typ av regionalt självstyrelseorgan. Försöket innebär att ett regionalt självstyrelseorgan från länsstyrelserna tar över ansvaret för att: - upprätta en strategi för länets utveckling - upprätta och besluta om länstrafikplaner - fördela vissa statliga regionalpolitiska stödmedel till länet. Bland annat gäller detta de pengar som används för delfinansiering av olika EU-projekt - besluta om statsbidrag till regionala kulturinstitutioner En framgångsrik storstadspolitik förutsätter insatser från både statlig, regional och nivå. Nedan beskrivs kortfattat regeringens syn på hur ansvarsfördelningen mellan de olika nivåerna bör se ut. Statens ansvar formulerar de övergripande storstadspolitiska målen. Dessa mål spänner över flera olika politikområden, t.ex. arbetsmarknads-, närings-, utbildnings-, social-, bostads-, kultur- och integrationspolitik. Staten ansvarar också för att bidra till likvärdiga och goda ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting att sköta sina uppgifter, dels genom det generella statsbidragssystemet, dels genom ett system för utjämning av inkomster och kostnader mellan olika landsting respektive kommuner. Staten ansvarar också för att ge den lokala/regionala nivån bra instrument för att kunna lösa sina uppgifter, i form av regelverk som kan anpassas till de skiftande förutsättningar som finns inom storstadsregionerna. Det handlar inte minst om de regelverk som finns inom arbetsmarknads- och socialpolitiken. Staten ansvarar också för de stora transfereringssystemen, främst socialförsäkringar och arbetslöshetsförsäkringar. Staten är också direkt huvudman för olika verksamheter som är av stor betydelse för en positiv utveckling i storstäderna. Bland dessa kan nämnas rättsväsendet och universitets- och högskoleväsendet. har staten också via olika projektbidrag försökt bidra till en positiv utveckling av storstädernas utsatta stadsdelar. Regeringen anser att det även fortsättningsvis bör utgå statliga stödmedel till de utsatta stadsdelarna, men att dessa medel måste samordnas bättre inom ramen för lokala utvecklingsavtal. Staten bör också ansvara för utvärdering och erfarenhetsutbyte avseende olika storstadspolitiska insatser. De svenska storstädernas problem med den sociala och etniska segregationen är på intet sätt unika. Förutom ett utbyte av kunskaper och erfarenheter inom landet är det därför av stor vikt att staten för upp storstadsfrågorna högre på den europeiska dagordningen. Inom ramen för den europeiska unionen kan såväl erfarenhetsutbyte som direkta samarbetsprojekt mellan storstäder genomföras. Den regionala nivån Den regionala nivån har flera viktiga uppgifter i storstadspolitiken. För det första har storstadsregionerna en gemensam arbetsmarknad som inte avgränsas av kommungränserna. Det finns därför behov av ett samlat näringspolitiskt grepp på regional nivå. Storstadsregionerna utgör även i andra avseenden gemensamma marknader. Tillgång till bostäder, kommunikationer och kommersiell service är exempel på detta. För att få till stånd en balanserad utveckling i hela storstadsregionerna krävs en fungerande regional planering. En av storstadspolitikens huvuduppgifter är att utjämna de stora klyftorna i levnadsvillkor inom storstadsregionerna. Genom det nationella utjämningssystemet för kommuner och landsting sker en utjämning av skillnader i skatteinkomster och strukturella kostnader mellan kommuner respektive landsting. Utöver detta system har det funnits ett system för inomregional utjämning i där viss omfördelning sker av skatteintäkter till vissa kommuner i länet. En ytterligare form av inomregional utjämning är när landstingen tillämpar en behovsstyrd fördelningsmodell i den egna verksamheten. Detta innebär bl.a. att hänsyn tas till områdenas olika sociala och ekonomiska status när sjukvårdsresurser fördelas mellan olika geografiska enheter inom det regionala organet. I betänkande Tre städer (SOU 1998:25) beskrivs de stora skillnader som finns mellan olika stadsdelar med avseende på folkhälsan. Såsom ansvariga för hälso- och sjukvården har de regionala organen här ett viktigt ansvar inom storstadspolitiken. Behovet av ett förebyggande folkhälsoarbete är särskilt stort i storstädernas utsatta bostadsområden. Kommunernas ansvar Den kommunala nivån har ett stort ansvar för att en framgångsrik storstadspolitik skall kunna bedrivas. För det första ansvarar kommunerna för huvuddelen av de offentliga välfärdsverksamheterna. En förutsättning för att invånarna i de socialt utsatta stadsdelarna skall kunna stärkas är att där finns väl fungerande barnomsorg, skola, fritids- och kulturverksamheter, individ- och familjeomsorg och äldre- och handikappomsorg. Kommunerna är också huvudansvariga för bostadspolitiken, både genom sitt ansvar för bostadsplaneringen, men också som huvudman för de allmännyttiga bostadsbolagen. Eftersom olika stadsdelar inom storstadskommunerna har så olika förutsättningar bör kommunerna internt ha väl utvecklade resursfördelningssystem. För att alla medborgare i en kommun skall ges likvärdiga förutsättningar bör stadsdelar med svaga ekonomiska, sociala och kulturella förutsättningar få mer resurser än stadsdelar med mycket starka förutsättningar. Ett centralt inslag i storstadspolitiken är att förstärka arbetslinjen, öka förvärvsfrekvensen och minska socialbidragsberoendet i de utsatta stadsdelarna. Kommunerna har ansvaret för socialbidragen i enlighet med socialtjänstlagen och de har också fått en allt viktigare roll inom arbetsmarknadspolitiken, dels som åtgärdsanordnare, bl.a. för ungdomar , och dels i den planering och samordning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna som sker i de lokala arbetsförmedlingsnämnderna. Kommunerna har också ett viktigt ansvar för den lokala demokratiska dialogen och för att stärka den demokratiska delaktigheten hos invånarna i de utsatta stadsdelarna. I många storstadskommuner har man genomfört stadsdelsnämndsreformer för att vitalisera den lokala demokratin. Det är ett viktigt men inte tillräckligt steg för att öka delaktigheten i utsatta stadsdelar. Det behövs en kontinuerlig utveckling av formerna för den demokratiska dialogen, men också en fortsatt decentralisering av makt och befogenheter från de kommunala nämnderna till olika former av självförvaltningsorgan. 4.4 Storstadsdelegation Regeringens bedömning: Regeringen tillsätter en storstadsdelegation som får till uppgift att utveckla och samordna den nationella storstadspolitiken. Regeringen kommer att utse en förhandlare för varje storstadsregion för de fortsatta kontakterna och överläggningarna med respektive region. förslag: föreslår i sitt slutbetänkande Tre Städer (SOU 1998:25) att regeringen ska tillsätta en särskild delegation som ansvarar för den nationella storstadspolitiken. Den nationella storstadspolitikens behov av samordning och kontinuitet kräver enligt kommittén att denna delegation är sammansatt av representanter från flera olika departement, såsom inrikes-, närings-, arbetsmarknads-, utbildnings- och . Delegationen bör enligt kommittén bereda förslag till regeringsbeslut om fördelning av statliga medel för lokala storstadspolitiska insatser. Delegationen bör vidare ha möjlighet att föreslå sådana förändringar av lagteknisk, finansiell och organisatorisk natur som behövs dels för att de olika lokala storstadspolitiska insatserna ska kunna genomföras, dels för att uppnå bättre möjligheter till samordning och samverkan av de totala insatser som olika myndigheter och organisationer gör. En viktig del av delegationens arbete bör vara att ha samordningsansvaret för statens olika insatser som syftar till att förbättra levnadsvillkoren i utsatta stadsdelar. Delegationens samordningsansvar bör även omfatta det storstadspolitiska arbete som sker inom EU. Skälen för regeringens bedömning: Delegationens främsta uppgift bör vara att verka för goda förutsättningar för tillväxt, utveckling och förbättrad regional planering i storstadsregionerna, samt en förbättrad samordning av åtgärder inom olika politikområden. Delegationen bör vidare: - ansvara för överläggningarna med kommuner och andra berörda aktörer om lokala utvecklingsavtal, - bereda regeringens beslut om fördelning av storstadspolitiska medel - följa upp lokala utvecklingsavtal och se till att det genomförs en oberoende utvärdering av dessa. - redovisa utvecklingen i de berörda stadsdelarna till regeringen - stimulera erfarenhetsutbyte och metodutveckling mellan städer inom landet och mellan städer i Europeiska unionen Delegationen skall inte vara en självständig myndighet, utan får ställning som en projektgrupp inom . De avtal som delegationen förhandlar fram skall därför föreläggas regeringen för godkännande. Kostnader för delegationen skall sålunda belasta förvaltningsanslag. Regeringen bör utse en särskild förhandlare för varje storstadsregion. Denne skall på uppdrag av delegationen svara för de direkta kontakterna med kommuner, landsting och självstyrelseorgan inom respektive region om utvecklingsarbetet samt för överläggningarna med berörda kommuner om lokala utvecklingsavtal. Förhandlarna skall rapportera till . Regeringen anser att fem referensgrupper bör knytas till delegationen: - En grupp bör bestå av de statliga sektorsmyndigheter som är närmast berörda av storstadspolitiken, däribland , , , , , samt . bör ha ett särskilt ansvar för att dokumentera, samla kunskaper och sprida erfarenheter från arbetet i utsatta stadsdelar. - , och bör ingå i en särskild referensgrupp som har till uppgift att följa satsningarna på kultur-, idrotts- och fritidsverksamhet i de utsatta stadsdelarna. - Inom varje storstadsregion inrättas en regional grupp som består av de berörda kommunerna, eller självstyrelseorganet och . Därmed får delegationen och de utsedda förhandlarna ett forum för kontinuerlig dialog med berörda folkvalda församlingar och länsstyrelser. 5 Den långsiktigt hållbara storstaden 5.1 Den generella välfärdspolitiken Målet för den generella välfärdspolitiken är rättvisa och jämlika livsvillkor. Generell välfärdspolitik handlar i första hand om att alla i ett samhälle tjänar på om skillnaderna mellan människor och grupper blir så små som möjligt. Den generella välfärdspolitiken minskar klyftor och gränser mellan olika samhällsgrupper och fungerar som en sammanhållande kraft. Om alla är med och delar på såväl kostnader som nytta stärks systemet. Till detta kommer också tilltron till människans egen kraft och förmåga att påverka sin situation. Alla människor har förmåga att ta ansvar för sig själva och andra och förmåga att utvecklas och växa. Den generella välfärdspolitiken har många fördelar framför behovsprövade system. Dessa har i längden visat sig vara mer otrygga för dem som är svagast. De kan inte lita på att andra är beredda att betala skatt enbart för deras skull utan att skattebetalarna själva får något påtagligt tillbaka. De flesta betalar skatt om de vet att också de själva har något att vinna på det. Ett system som ger dem skydd när de blir gamla, om de blir sjuka, om de får barn, om de själva eller barnen får ett handikapp är det värt att betala skatt till. Internationella studier visar också att det är de generella systemen som ger störst jämlikhet. De ekonomiskt svagaste grupperna har det bästa skyddet i länder med generella välfärdssystem. Skyddet är sämre i de länder där man enbart ger stöd till de svagaste grupperna. Ju mer transfereringarna koncentreras enbart till de fattiga, desto mindre omfördelning blir det. Skolan, vården och omsorgen är kärnan i välfärdssamhället. Socialförsäkringssystemet är i hög grad uppbyggt på principen att förmåner baseras på förvärvsarbete och att förmånerna är individuella. Därmed bidrar den offentliga försäkringen till att stimulera förvärvsarbete och jämlikhet. För att den generella välfärdspolitiken skall förbli generell måste den successivt anpassas till nya förhållanden. Ett exempel på detta är höjning av taken i de inkomstrelaterade försäkringarna i takt med inkomstutvecklingen. I annat fall kommer allt fler att hamna ovanför taken och känna sig tvingade att säkra sin inkomsttrygghet på annat håll. I det nya pensionssystemet kommer taket att löneindexeras. På samma sätt har den generella välfärdspolitiken som mål att kvalitén i den offentliga skolan, vården och omsorgen bibehålls hög. Ingen skall behöva söka privata lösningar för att kvalitén i den offentliga verksamheten urholkats. Den generella välfärdspolitiken spelar också en viktig roll för en bättre fungerande arbetsmarknad. har en mycket lång tradition av positiv flexibilitet som handlar om att främja rörlighet och effektivitet i socialt och fördelningspolitiskt acceptabla former. Genom att socialförsäkringen är knuten till individen och inte till företaget är det lätt att byta jobb. Ingen riskerar i till skillnad från i många andra länder att förlora sina sjuk- eller pensionsförmåner när man byter anställning. Ökad rörlighet på arbetsmarknaden bidrar i sin tur till ökad effektivitet och högre tillväxt. Näringslivet är välfärdssystemets bas. Men välfärdssystemet är också en viktig förutsättning för ett högproduktivt näringsliv. Genom tillgången till en bra skola, som ger en allsidig grund för fortsatt kompetensutveckling, genom en effektiv hälso- och sjukvård, som främjar hälsa och arbetsförmåga och minimerar skadeverkningar av sjukdom, genom en god barnomsorg och äldreomsorg, som gör det möjligt att förena omsorgsansvar och förvärvsarbete, tillförsäkras näringslivet de personella resurser som är nödvändiga för att klara den internationella konkurrensen. 5.2 Likvärdiga och goda ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting Regeringens bedömning: En utjämning av inkomster och kostnader mellan kommuner respektive landsting är av central betydelse för att ge alla kommuner och landsting ekonomiskt likvärdiga förutsättningar. Utan en sådan utjämning skulle de ekonomiska skillnaderna mellan olika kommuner respektive landsting vara större och kunna leda till ett ökat segregationstryck. Skälen för regeringens bedömning: Kommuner och landsting är ansvariga för en stor del av välfärden i . Verksamheten i kommunerna och landstingen har därmed en mycket stor betydelse för att skapa likvärdiga levnadsvillkor för alla. Förutsättningarna för olika kommuner respektive landsting för att klara sina åtaganden gentemot medborgarna varierar. Dels finns bl.a. stora skillnader i skatteunderlag, vilket påverkar skatteintäkterna; dels finns skillnader i bl.a. bebyggelse- och åldersstruktur, vilket påverkar kostnadsnivån. För att alla invånare i landet skall tillförsäkras vård, omsorg och utbildning av hög kvalitet har beslutat om ett system för utjämning av inkomster och kostnader. Syftet med det kommunala utjämningssystemet är att ge alla kommuner respektive landsting likvärdiga förutsättningar att bedriva basverksamhet som utbildning, vård och omsorg. Skillnaderna i utdebitering skall i stort sett spegla skillnaderna i effektivitet, service och avgiftsnivå. Statens bidrag till kommuner och landsting lämnas bl.a. i form av ett allmänt finansiellt stöd för att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting. Systemet består av fyra delar; inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generella statsbidrag och tillfälliga införanderegler. När det gäller kostnadsutjämningen är grundtanken att kommuner och landsting skall kompenseras för sådana kostnader som de själva inte kan råda över. De verksamhetsområden som har störst betydelse för kommunernas kostnadsutjämning är barn- och äldreomsorg, grund- och gymnasieskola samt individ- och familjeomsorg. Inom modellen för individ- och familjeomsorg sker en omfördelning utifrån faktorer som befolkningstäthet, andelen ensamstående kvinnor med barn , utomnordiska medborgare, finska medborgare samt flyttande över församlingsgräns. När det gäller inkomstutjämningen bygger systemet på att kommuner med hög egen skattekraft betalar avgifter till systemet, medan kommuner med låg egen skattekraft erhåller bidrag. Systemet innehåller således flera faktorer som syftar till förhindra att det uppkommer sådana skillnader i förutsättningarna för olika kommuners verksamhet som kan bidra till en ökad segregation. Regeringen anser att när statsfinanserna nu är sanerade så skall ökade satsningar på skola, vård och omsorg gå före andra verksamhetsområden eller skattesänkningar. vårproposition (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284) föreslog regeringen ett tillskott om för i syfte att behålla kvaliteten i de kommunala verksamheterna och undvika sysselsättningsminskningar. Därutöver beslutade även om en förstärkning med ytterligare . Mot bakgrund av de förbättrade statsfinanserna aviserade regeringen i budgetpropositionen för (prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:FiU1, rskr. 1997/98:35) att tillskottet till kommuner och landsting kan ökas med och ytterligare . vårproposition (prop. 1997/98:150) föreslås en ytterligare förstärkning av statsbidragen till kommuner och landsting på och med 1998. Därmed har regeringen föreslagit en kraftfull nivåhöjning av statsbidragen till kommuner och landsting på , jämfört med . De förändringar i utjämningssystemet som genomfördes innebar sammantaget att det nu sker en bättre anpassning än tidigare till löpande förändringar både när det gäller befolkningsstruktur och social struktur. I första hand är det storstadskommunerna som har fått ökade inkomster till följd av omläggningen av utjämningssystemet. Förändringarna innebar stora förändringar av intäkterna för många kommuner och landsting. För att mildra omfördelningseffekterna införs därför det nya systemet successivt av . Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté för att löpande följa, utvärdera och utveckla det nya utjämningssystemet. De förändringar som kommittén kan komma att föreslå bör kunna träda i kraft . Ett generellt system av denna karaktär ställer naturligtvis höga krav när det gäller utformningen av de kommunala verksamheterna. Utjämningssystemets syfte är att kompensera de kommuner respektive landsting som har negativa strukturella förhållanden.