prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Det innebär som bl.a. länsstyrelserna i , , , och anfört, att om en norm omfattar flera län kan regeringen bestämma att ett åtgärdsprogram skall upprättas gemensamt av de berörda länsstyrelserna. anser i sitt remissvar att ett åtgärdsprogram alltid bör beslutas av en politisk instans, som huvudregel regeringen eller om enbart skall gälla inom en kommun och ingen påverkan kommer utifrån, av kommunfullmäktige. Detta är dock enligt regeringens uppfattning inte praktiskt rimligt, men det bör finnas en möjlighet för regeringen att överpröva åtgärdsprogram vilket behandlas längre fram. I de fall störningskällor som ligger utanför det geografiska område som miljökvalitetsnormen avser har betydelse för möjligheten att uppfylla bör det ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att upprätta ett åtgärdsprogram. Detta bör omfatta hela det område där störningskällorna finns. När regeringen utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer bör den dessutom även besluta om skyldigheten att utföra mätningar i syfte att kontrollera i vilken utsträckning åtgärderna ger önskad effekt. föreslog att kommunerna skulle vara skyldiga att utföra de mätningar som behövs. Kommunerna har en skyldighet enligt 14 a § hälsoskyddslagen att mäta luftföroreningar om det kan antas att gränsvärdena som föreskrivs enligt paragrafen kan komma att överskridas. Många kommuner, däribland , , , och , tar upp detta i sina remissvar och är kritiska till att det innebär ökade kostnader för kommunerna och undrar hur det skall finansieras. Flera anser att staten skall finansiera detta. Länsstyrelserna i Göteborg- och län, , , och anser att även verksamhetsutövare borde kunna åläggas ett kostnadsansvar. Regeringen gör den bedömningen att skyldigheten att utföra de mätningar som krävs inte kan anges så kategoriskt som utredningen föreslagit. I stället bör regeringen när den utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer även pröva och besluta vilka som är skyldiga att utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls. Denna skyldighet kan då exempelvis åläggas den centrala och regionala miljöövervakningen. Mätskyldigheten kan även åläggas kommuner precis som de har skyldighet att mäta luftföroreningar enligt hälsoskyddslagen. I många fall bör det vara lämpligt att fördela mätskyldigheten mellan dessa. Vidare bör om mätningarna görs hos eller i anslutning till en verksamhetsutövare i så stor utsträckning som möjligt denne åläggas att betala i enlighet med principen om att förorenaren betalar. I andra fall kan det vara svårt att ålägga någon enskild förorenare att betala, eftersom föroreningar i många fall orsakas av utsläpp som är många och små. Några remissinstanser tar upp frågan om kunskapsförsörjning. anser att ett system för kunskapsförsörjning till tillstånds- och tillsynsmyndigheter måste byggas upp, eftersom det erfordras en kontinuerlig uppföljning av de verksamheter som finns och som tillkommer. Även anser att ett sådant system krävs och menar att det kunskapsförsörjningssystem som utvecklats enligt NRL för särskilt värdefulla områden, riksintressen, borde kunna utvecklas ytterligare och användas även för miljökvalitetsnormer. i har liknande synpunkter. Regeringen anser att det blir en uppgift för de tillsynsmyndigheter som har att kontrollera att normerna uppfylls att bygga upp ett sådant kunskapsförsörjningssystem och då bör möjligheterna till samordning med redan existerande system tas till vara. I åtgärdsprogrammet bör anges förutom den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, den skall vara uppfylld samt vilka konkreta åtgärder som skall vidtas för detta. Vidare bör anges vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas samt när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammen bör också som vid angett i sitt remissvar, innehålla uppgift om de källor som bidrar till att en miljökvalitetsnorm överskrids och beräkningen av störningen från varje sådan källa samt den totala belastningsminskning som krävs för att skall kunna uppnås. Uppgiften om vilka källor som bidrar kan dock av praktiska skäl i många fall inte omfatta alla som bidrar endast i en mycket begränsad omfattning. I åtgärdsprogrammet bör även anges för vilka verksamheter med tillstånd som ansökningar om omprövningar av villkoren bör ske. En sådan omprövning regleras i 24 kap. . Även åtgärder som skall vidtas beträffande befintlig verksamhet utan tillstånd bör anges i programmet. Vad ett åtgärdsprogram bör innehålla anges också i författningskommentaren till 5 kap. 6 §. Regeringen gör den bedömningen att för att nå en så enhetlig och förutsebar tillämpning av miljökvalitetsnormer som möjligt bör meddela allmänna råd för utformningen av åtgärdsprogram. Flera remissinstanser har ställt frågor beträffande miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. RRV undrar vad som händer om en miljökvalitetsnorm inte uppnås, trots att åtgärderna enligt ett åtgärdsprogram är uppfyllda. Regeringen gör den bedömningen att i så fall får åtgärdsprogrammet omprövas och ytterligare åtgärder vidtas så att uppnås. Det skall framgå direkt av balken att ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov. Statskontoret ifrågasätter om normerna skall vara sanktionerade vid överträdelse så att de inte riskerar att bli utan verkan. som sådan kan inte vara sanktionerad men många av de åtgärder som vidtas kommer att vara knutna till sanktioner. Exempelvis kommer tillstånd att omprövas och om de nya skärpta utsläppsvillkoren överträds kommer detta att vara sanktionerat på samma sätt som andra tillståndsvillkor. föreslog att de som berörs av ett åtgärdsprogram bör ha en möjlighet att överklaga beslutet att anta ett sådant program, eftersom de indirekt kommer att vara bundna av det genom myndigheternas genomförande av programmet. Vidare föreslogs att det därför skulle kungöras att ett åtgärdsprogram upprättats så att berörda får kännedom om detta. Beslutet skulle kunna överklagas till regeringen. Även ideella organisationer som har talerätt enligt balken skulle få överklaga. och andra berörda myndigheter skulle också ha möjlighet att överklaga ett åtgärdsprogram som har beslutats av kommunfullmäktige. i Göteborg- och län ifrågasätter om ett åtgärdsprogram alls har någon rättsverkan som motiverar klagorätt. vid anser att det är oklart på vilken grund ett åtgärdsprogram kan överklagas och vad resultatet av en sådan överklagan kan leda till. Även om enskilda kan överklaga kommer det att vara svårt för dessa att visa att de genom detta kommer att lida orätt och att avvägningen är felaktigt gjord. anser vidare att med den nuvarande utformningen av ett åtgärdsprogram saknas egentligen mening att överklaga överhuvudtaget. De rättsligt bindande besluten fattas inte genom åtgärdsprogrammet utan av andra myndigheter och dessa skall fatta sina beslut utifrån hänsynsreglerna i balken och inte utifrån åtgärdsprogrammet. anser att enbart åtgärdsprogram som beslutas av kommunfullmäktige bör få överklagas, som en följd av att regeringen enligt verkets förslag alltid skall fastställa dem i övriga fall. Regeringen konstaterar att förutom vad remissinstanserna tar upp finns det ytterligare aspekter som gör att det kan ifrågasättas om det skall vara möjligt att överklaga ett åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall i många fall upprättas av en kommun och då skall kommunfullmäktige besluta med hänsyn till programmets övergripande karaktär och den betydelse som det har. Det normala för sådana beslut är att de endast kan överprövas efter kommunalbesvär och förslaget innebär ett undantag från denna allmänna princip. Dessutom kan det befaras att rätten att överklaga i vissa fall kan leda till en fördröjning av att behövliga åtgärder vidtas så att en norm kan uppfyllas. Eftersom åtgärdsprogram inte är direkt bindande för enskilda utan endast de beslut som myndigheter fattar, kan beslut om programmet inte anses vara en sådan myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga. Däremot är naturligtvis de särskilda beslut som är föranledda av ett åtgärdsprogram överklagbara. Regeringens beslut beträffande vilka som skall upprätta åtgärdsprogram och mäta och kontrollera att uppfylls är inte heller en sådan myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga. Det kan dock finnas ett behov för regeringen att kunna överpröva ett åtgärdsprogram som har beslutats av en annan myndighet eller av en kommun i fall det skulle vara ofullständigt och därför inte kan förväntas få avsedd verkan eller beröra verksamheter som har särskild betydelse. Detta kan dock uppnås genom att en möjlighet för underställning införs. Det finns exempel på statliga kontrollmöjligheter i annan lagstiftning, bl.a. i räddningstjänstlagen och i . Med hänsyn till vad som har anförts gör regeringen den bedömningen att någon rätt att överklaga ett åtgärdsprogram inte bör införas. I stället införs en bestämmelse att regeringen ges rätt att föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Regeringen får därför även föreskriva att åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. Därmed får samhället en kontroll av att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram fungerar. Med stöd av det bemyndigandet kan regeringen exempelvis föreskriva att regeringen skall pröva åtgärdsprogram som rör försvaret. Försvarsmakten har förordat en möjlighet till regeringsprövning, eftersom detta berör en verksamhet som beslutas av riksdag och regering. Föreskrifterna kan även omfatta sådan rätt för annan central myndighet vars ansvarsområde berörs. Regeringens prövning får avse hela programmet vilket är lämpligt med hänsyn till att det normalt är regeringen som har utfärdat och bestämt vem eller vilka som skall upprätta programmet. Även i de fall en myndighet har utfärdat en norm i enlighet med en rättsakt från EU är det lämpligt att regeringen kan överpröva ett eventuellt åtgärdsprogram. Frågan är om krav bör ställas på att det skall kungöras att ett åtgärdsprogram har upprättats. Det är visserligen lämpligt att berörda får kännedom om programmet men det får åstadkommas genom olika typer av informationsinsatser från den eller de myndigheter som upprättat programmet. Detta kan göras exempelvis genom att kommunen ställer ut det beslutade åtgärdsprogrammet eller genom annonsering i lokalpress eller rikspress beroende på vilka områden som berörs. har i sitt fortsatta arbete i uppdrag att föreslå en förordning med de ytterligare bestämmelser som kan behövas för att införa miljökvalitetsnormer. 4.11 Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag 4.11.1 Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar Regeringens förslag: Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) skall utökas och skärpas i balken och anpassas ytterligare till EG-regler och andra internationella regler. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker och anser att förslaget är ett framsteg jämfört med nuvarande MKB-regler. Det gäller bl.a. , , , , , Statskontoret och ett flertal länsstyrelser. Synpunkter och förslag för att ytterligare förbättra systemet lämnas dock av många. vid är kritisk och anser att reglerna i ett internationellt perspektiv inte är långtgående och att internationella regler och erfarenheter inte beaktats. Skälen för regeringens förslag: För att skydda människors hälsa och miljön samt främja hushållningen med mark och vatten är det enligt regeringens uppfattning viktigt att i större utsträckning utveckla och använda en beslutsteknik där förutsättningarna för miljön beaktas inför beslut av olika slag. Detta innebär att beslut om verksamheter som var för sig eller som sammantagna med andra har betydelse för människors hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten m.m. skall grundas på en beskrivning och analys av beslutens konsekvenser för dessa intressen. Detta kan uppnås genom miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet med att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning är alltså att ge ett bättre underlag för ett beslut. Den skall ingå som en del i beslutsunderlaget och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad verksamhets inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. För att uppnå syftet med miljökonsekvensbeskrivningar måste frågor om påverkan på miljön komma in på ett tidigt stadium och ingå i beslutsunderlaget under hela processen fram till ett tillståndsbeslut. Konsekvenserna för miljön skall från början inverka på de avvägningar och förhandlingar som föregår ett beslut. Den allmänhet som berörs av den planerade verksamheten skall på ett lika tidigt stadium ges möjlighet att medverka och att påverka arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Detta förfarande kan också medverka till att kunskapsluckor upptäcks liksom till en allmänt ökad kunskap och insikt om miljö-, hälso- och naturresursfrågor i samhället. Det är därför särskilt viktigt att en bedömning av miljökonsekvenserna kommer in i ett tidigt planeringsskede, parallellt med tekniska och ekonomiska frågor, innan exploatören fattar beslut om inriktningen i stort av en verksamhet. MKB har också, som vid påpekar i sitt remissvar, en ytterligare mera framåtsyftande funktion nämligen att bidra till att miljöpolitiska mål utvecklas och genomförs. 4.11.2 Bakgrund och gällande bestämmelser I har frågan om miljökonsekvensbeskrivningar aktualiserats . I miljöskyddslagen infördes dock krav på att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av den sökta verksamheten. Här var ett föregångsland. Då infördes också krav på samråd med myndigheter och enskilda som kunde ha ett intresse i saken, innan ansökan om miljöfarlig verksamhet gjordes. I väglagen infördes krav på att en arbetsplan för byggande av väg skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. infördes genom propositionen En god livsmiljö, 1990/91:90, bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i ett nytt 5 kap. i naturresurslagen. utökades det tidigare nämnda kravet i miljöskyddslagen till att uttryckligen gälla ett krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Även vattenlagen kompletterades med krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Med stöd av ett bemyndigande i naturresurslagen har regeringen i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivit att miljökonsekvensbeskrivningar krävs i ärenden enligt lagen om vissa torvfyndigheter, ellagen, rörledningslagen, luftfartslagen, kontinentalsockellagen och farledslagen. Även i naturvårdsförordningen (1976:484) infördes möjlighet att kräva miljökonsekvensbeskrivningar i den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Krav på miljökonsekvensbeskrivningar har också införts i ett flertal andra lagar bl.a. , minerallagen, lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, skogsvårdslagen, fiskelagen, strålskyddslagen, lagen om kärnteknisk verksamhet samt lagen om byggande av järnväg. Internationellt tillämpas också miljökonsekvensbeskrivningar. Inom EU gäller rådets direktiv (85/337/EEG) av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. har antagit ett nytt direktiv (97/11/EG) om ändring av direktiv /337. Det nya direktivet skall vara genomfört . Inom FN:s ekonomiska kommission för , ECE, har utformats en konvention, Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (SÖ 1992:1). har ratificerat konventionen (prop. 1991/92:5, bet. 1991/92:BoU05, rskr. 1991/92:20) och den trädde i kraft . Även inom pågår arbete med ett program för fortsatt samarbete om miljökonsekvensbeskrivningar. En miljökonsekvensbeskrivning ses i flera länder som en formaliserad process av en relativt stor omfattning som är reglerad i detalj och som bara skall genomföras för vissa planerade verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Då inleds förfarandet med att en myndighet bestämmer om verksamheten eller projektet kan antas ha betydande miljöpåverkan och därför skall bli föremål för en miljökonsekvensbeskrivning, detta brukar kallas screening på engelska, alltså en behovsbedömning. Om så anses vara fallet fortsätter förfarandet med att myndigheten bestämmer vad som bör ingå i miljökonsekvensbeskrivningen, detta kallas på engelska scoping, alltså en avgränsning. I processen ingår också ofta en offentlig utfrågning om miljökonsekvensbeskrivningen samt en möjlighet att få den överprövad. EG-direktivet 85/337/EEG Rådets direktiv (85/337/EEG) av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom direktiv /11/EG, skall enligt artikel 1 tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Med projekt avses utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet inklusive mineralutvinning. Enligt hittillsvarande lydelse av artikel 2 skall medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges samt att de projekt som skall omfattas av en sådan bedömning anges i artikel 4. Artikel 2 ändras i direktiv /11 så att angivna projekt blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Vidare läggs en ny punkt 2a till, att en medlemsstat kan införa en gemensamt förfarande för att uppfylla kraven enligt detta direktiv och kraven enligt direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC- direktivet. Detta nya direktiv behandlas utförligare i avsnitt 4.14.2. I artikel 4.1 i direktivet 85/337 anges att projekt inom de grupper som redovisas i direktivets bilaga 1 skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artikel 5 10. I vissa fall kan dock ett visst projekt undantas från föreskrifterna enligt artikel 2.3. I bilaga 1 anges projekt som till stora delar överensstämmer med de projekt som regeringen skall pröva enligt 4 kap. 1 § NRL förutom att bilagan även upptar större kommunikationsanläggningar. Artikel 4.1 ändras inte i sak i direktiv /11 men bilaga 1 utökas med ett flertal projekt. Bl.a. fler typer av vägar läggs till, stora avfallsanläggningar för förbränning eller kemisk behandling av även annat avfall än farligt avfall, reningsverk med en viss kapacitet samt dammar och rörledningar av viss storlek, pappersmassaindustrier samt vissa andra anläggningar och verksamheter. I direktivets artikel 4.2 anges i nuvarande lydelse att projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artikel 5 10 när medlemsstaterna anser att detta krävs på grund av projektets karaktär. I detta syfte kan medlemsstaterna bl.a. bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka projekt, hänförliga till de grupper som anges i bilaga 2, som skall bli föremål för en bedömning enligt artikel 5 10. I bilaga 2 räknas upp ett stort antal projekt inom jordbruk, utvinningsindustri, anläggningar för energiproduktion, bearbetning av metaller, glasframställning, kemisk industri, livsmedelsindustri, textil-, läder-, trä- och pappersindustri, gummiindustri, infrastrukturprojekt samt andra projekt och ändringar i projekt som avses i bilaga 1. I syfte att skärpa medlemsstaternas tillämpning av artikel 4.2 ändras bestämmelsen i direktiv /11 så att frågan huruvida en miljökonsekvensbedömning skall göras för projekt enligt bilaga 2 skall medlemsstaterna bestämma genom a) granskning från fall till fall eller b) gränsvärden eller kritier som fastställs av medlemsstaten. Oavsett vilken metod ett land väljer skall en bedömning göras med stöd av bl.a. kriterier i en ny bilaga 3 huruvida projektens karaktär, lokalisering och effekter kräver en miljökonsekvens- bedömning. Medlemsstaterna skall vidare säkerställa att de ansvariga myndigheternas avgöranden beträffande vilka projekt enligt bilaga 2 som skall bli föremål för en bedömning görs tillgängliga för allmänheten. om miljökonsekvensbeskrivningar i praktiken () har till regeringen överlämnat en rapport om hur miljökonsekvensbeskrivningar har fungerat i praktiken på väg- och vattenkraftsområdet, Miljökonsekvensbeskrivningar MKB i praktiken, RRV 1996:29 (dnr M96/1793/1). I rapporten är RRV kritiskt till hur systemet fungerat på undersökta områden. Enligt RRV engageras allmänheten och dess intresseorganisationer ofta för sent i beslutsprocessen. Vidare anförs att miljömyndigheterna inte har någon reglerad ställning i MKB-proceduren. Det brister i granskningen av MKB i såväl studerade vattendomstolar som hos . Redovisning av alternativ saknas i många fall. I ansökningar i vattenkraftsmål saknas normalt alla andra alternativ än det företagsekonomiskt mest lönsamma. Inom vägsektorn kolliderar kraven på att alternativ skall tas fram med beslut om målstandard, dvs. vilken bredd vägen skall ha. RRV presenterar i rapporten ett antal förslag till förändringar. En förutsättning för att MKB-förfarandet skall fungera tillfredsställande uppges vara att de olika aktörerna förmår skilja på de olika funktioner de kan ha i såväl beslutsprocess som MKB-procedur. RRV förordar därför när det gäller vägområdet att statsmakterna överväger åtgärder för att tydligare hålla isär exploatörsrollen och beslutsrollen i såväl arbetsplaneskede som i förstudie och vägutredningsskede. När det gäller vattenmål uppges att en förutsättning för att MKB skall beaktas i beslutsprocessen är att statsmakterna beslutar om materiella förändringar i vattenlagen. Därför föreslår RRV att vattenlagens 3 kap. kompletteras så att det tydligt uttrycks vilka intressen som skall beaktas i vattenmålen, bl.a. naturvårdsintressen och kulturmiljöintressen. Vidare föreslår RRV att en översyn görs av väglagen och vattenlagen med inriktning att utforma beslutsprocesserna på ett sätt som möjliggör en uppdelning av MKB-proceduren i förstudie och huvudstudie. Vidare att en åtskillnad görs mellan sådana projekt där fullständiga MKB behövs och sådana där en enklare form är tillräcklig. För att garantera det breda samråd som behövs för att få ett fullgott beslutsunderlag föreslår RRV att en skyldighet införs för exploatören att samråda med allmänhetens intresseorganisationer och ideella organisationer i förstudiefasen och mot slutet av utredningsfasen. föreslås ges talerätt i vattenmål jämsides med Kammarkollegiet och kommuner. RRV föreslår också att tydliga riktlinjer utarbetas för hur MKB-proceduren skall utföras och vad MKB-dokumentet skall innehålla. I sitt remissvar över konstaterar RRV att utredningens förslag som rör MKB i princip går i linje med de förslag som RRV förde fram i sin rapport. Vattenlagen har arbetats in i men RRV anser att det i den efterkommande översynen av näraliggande lagstiftning är viktigt att se till att bestämmelser om MKB även i andra lagar, t.ex. väglagen, går i linje med lagstiftningen i . 4.11.3 När en miljökonsekvensbeskrivning krävs Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Det innebär att alla ansökningar om tillstånd skall innehålla en MKB förutom sådana som avser kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 13 och 14 kap. Även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. skall det krävas en MKB. Regeringen skall få föreskriva att miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas även i dispensärenden eller andra ärenden enligt balken eller andra lagar av vilka det framgår att hälso- och miljöskäl skall beaktas, där det behövs för att man skall kunna bedöma miljöpåverkan.