prop · GL0389 · 1998-01-01 00:00:00 — Den nyckelformulering som finns i artikel 2 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter anger konventionsstaternas ansvar: "Varje konventionsstat förpliktar sig att genom såväl egna åtgärder som internationellt bistånd och samarbete ... till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa att de i denna konvention inskrivna rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet genom alla därtill ägnade medel, i synnerhet genom åtgärder på lagstiftningens område...". Detta innebär att alla tillgängliga resurser, oavsett om de är inhemska eller kommer från biståndet, skall utnyttjas till fullo för att rättigheterna i sin helhet gradvis skall förverkligas. Staterna skall således sträva efter att så snart och effektivt som möjligt närma sig målet. Konventionens formuleringar om att staten till fullo skall utnyttja sina resurser samt om ett gradvis förverkligande av rättigheterna leder till några av de svårigheter som är förknippade med att värdera en stats efterlevnad av konventionen. Generellt gäller att formuleringen om ett gradvis förverkligande under inga omständigheter kan tolkas som att staten har rätt att uppskjuta ansträngningarna att förverkliga konventionen. Det är givet att förverkligandet av flera kon- ventionsartiklar är beroende av tillgången till resurser. Men detta reducerar inte konventionen till en samlingstext av politiska ambitioner. Konventionen förpliktar staten att nyttja tillgängliga resurser i syfte att säkerställa individens rättigheter. Även frågan om staten effektivt utnyttjar resurserna bör ställas vid granskningen av en stats efterlevnad av konventionen. Inga enkla svar kan mot den bakgrunden ges huruvida en regering vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra situationen. Särskilt svårt ur ett rättighetsperspektiv är att värdera avvägningen mellan att utnyttja resurser för investeringar eller för konsumtion. Innebär de internationella normerna att en viss minimistandard måste upprätthållas i alla länder eller att kraven måste ställas högre för de mer utvecklade staterna? Den tolkning som gjorts, bl.a. av för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (se nedan), har inneburit en kombination: en miniminivå för statens åtaganden har definierats sam- tidigt som krav rests på att stater med resurser skall gå längre. Detta innebär att alla stater oavsett ekonomiska förhållanden måste garantera en lägsta godtagbar standard (minimum core entitlement) som motsvaras av en viss skyldighet för staten (minimum obligation). skall rättigheterna förverkligas med utnyttjande till det yttersta av landets tillgängliga resurser, vilket innebär att nivån på t.ex. utbildning och hälsovård skall vara högre i rikare länder. Större vikt bör läggas vid den internationella övervakningen av efterlevnaden av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Detta kräver mer diskussion i syfte att åstadkomma precision i utvärderings- arbetet. För detta måste sociala indikatorer identifieras. Det arbete som på den punkten gjorts inom , och har varit värdefullt för flera av konventionskommittéerna, särskilt för kommittén för barnets rättigheter och den kommitté som övervakar efterlevnaden av konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Indikatorerna, särskilt vad gäller utbildning och hälsa, har underlättat diskussionerna om efterlevnaden och t.ex. varit värdefulla för en avstämning av om kvinnor och män, eller flickor och pojkar, fått en likvärdig behandling av ansvariga myndigheter. Icke-diskriminering är en huvudaspekt i uppföljningen av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Förbudet mot diskrimi- nering kan hävdas även i sammanhang där dilemmat om de totala resur- serna försvårar diskussionen. Oavsett landets resurser får ingen diskriminering förekomma mellan invånarnas tillgång till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, t.ex. genom att skolutbildning erbjuds endast till vissa befolkningsgrupper. Barn får heller inte diskrimineras för att de är unga, och ingen diskriminering skall ske mellan olika grupper av barn. Icke-diskriminering är ett självklart krav. Varje individ skall ha de stipulerade rättigheterna, oavsett kön, ålder, nationalitet eller andra egen- skaper som kan orsaka åtskillnad. 9.5 för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter , sociala och kulturella rättigheter har till uppgift att övervaka efterlevnaden av FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Detta sker främst genom staternas rapporteringsskyldighet samt genom kontakter och samarbete med andra FN-organ. Granskningen av de nationella rapporterna är kommitténs huvuduppgift. Kommittén har en svår uppgift att finna lämpliga metoder och kriterier vid granskningen av olika staters efterlevnad av konventionen. Viktigt är att kommittén strävar såväl efter att fastställa i vilken mån konventionen genomförts och, där så är påkallat, peka ut överträdelser, som att den också i en konstruktiv anda söker dialog med konventionsstaten om möjliga sätt att förverkliga konventionens artiklar. En sådan metodik är också meningsfull i ett biståndsperspektiv. Kommittén har möjlighet att föra ärenden vidare till FN-organ som har biståndsprogram. En sådan koppling mellan normativ granskning och operativ stödverksamhet kan bli ett resultat av generalsekreterarens reformprogram för bättre integration och samordning av programmen inom FN-systemet. Det vore emellertid missriktat att göra bistånd till ett standardsvar på bristande efterlevnad, ens för de fattiga länderna. Bistånd bör aktualiseras först när det hos mottagaren finns en politisk vilja till förändring. stödjer kommitténs strävan att utveckla en dialog med konventionsstaterna om genomförandet av konventionen. Kommittén bör ges resurser att genomföra sitt granskningsuppdrag och förslag från den om särskilda studier bör prövas i positiv anda. Fortsatt diskussion är nödvändig om metoder att övervaka efterlev- naden av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, bl.a. genom definitionen av sociala indikatorer. kommer att stödja Hög- kommissariens arbete därvidlag. 9.6 Internationella arbetsorganisationens rättighetsarbete Internationella arbetsorganisationen () spelar en central roll i arbetet för de ekonomiska och sociala rättigheterna. Under närmare har inom ram ett trepartssamarbete mellan regeringar, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer bedrivits, vilket lett till c:a 180 konventioner och än fler rekommendationer i arbets- och sociala frågor. Som ett av deltog aktivt i utarbetandet av konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och har nära följt konventionskommitténs verksamhet. verksamhet är baserad på konventioner med ett utvecklat expertbaserat och opolitiserat övervakningssystem i form av rapporter och klagomålsförfarande och organisationen har en central funktion att fylla i debatten om mänskliga rättigheter i en globaliserad ekonomi. Vad gäller normer kan med sin detaljerade utformning ge vägledning vid uttolkningen av de mer allmänt hållna artiklarna i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Ett ökat samarbete mellan och Högkommissariens för mänskliga rättigheter kontor skulle kunna bidra till detta. stödjer aktivt normskapande arbete liksom dess processer för prövning av efterlevnaden och kommer att verka för att erfarenheterna inom utnyttjas som modell av andra organisationer. En kampanj bedrivs inom för ratifikation av organisationens sju "nyckelkonventioner" relaterade till de mänskliga rättigheterna; konven- tionerna 87 och 98 om föreningsfrihet och förhandlingsrätt; konven- tionerna 29 och 105 om avskaffande av tvångsarbete; konventionerna 100 och 111 om icke-diskriminering i arbetslivet samt konvention 138 om minimiålder för arbete. Denna kampanj har svenskt stöd, liksom förslaget om en deklaration som binder samman och förklarar de sju fördragen. Dessa är så grundläggande att de bör uppfattas som bindande för samtliga medlemsländer. projekt att utforma särskilda regler för att stävja de värsta formerna av exploaterande barnarbete är högst angeläget. stödjer också ILO-program som inriktas på att bistå medlemmarna att genomföra konventionerna. Särskilt vill regeringen understryka betydelsen av att ILO-normer beaktas inom de verksamheter som bedrivs av andra relevanta internationella organisationer, inklusive , och de regionala utvecklingsbankerna. Regeringen kommer att bevaka att beslutet inom , , om en dialog med om arbetsrättsliga frågor fullföljs. 9.7 Den europeiska sociala stadgan Vid sidan av om mänskliga rättigheter finns en av utarbetad europeisk social stadga. Den anger i rättighetsform bestämmelser om arbetsmarknadspolitik, arbetsvillkor, arbetarskydd, förenings- och förhandlingsrätt, socialförsäkring, familje- politik m.m. Efter en översyn av stadgan beslutade 1996 att anta en reviderad social stadga som ännu inte trätt i kraft. Den reviderade europeiska sociala stadgan innehåller ytterligare rättigheter, bl.a. vad beträffar jämställdhet för arbetstagare med familjeansvar, skydd mot sexuella och andra trakasserier på arbets- platsen samt äldres rätt till socialt skydd, rätten till bostad och till skydd mot fattigdom och social utslagning. Till den sociala stadgan hör ett ändringsprotokoll samt två tilläggs- protokoll varav ett rör kollektivt klagomålsförfarande och antogs 1995. Det finns en betydande överensstämmelse mellan FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och den europeiska stadgans första del vad avser rättighetskatalogen. I stadgans andra del följs dessa upp med föreskrifter om vad parterna skall anses förpliktade till för att förverkliga de mer principiellt formulerade rättighetsartiklarna. Den mekanism som används för att övervaka efterlevnaden av stadgan är granskning av rapporter från konventionsstaterna om tillämpningen av stadgan. Till detta kommer det kollektiva klagomåls- förfarandet när det trätt i kraft, vilket beräknas ske . Tilläggsprotokollet om kollektivt klagomålsförfarande ger möjlighet åt internationella och nationella arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer liksom för internationella enskilda organisationer med konsultativ status i att inkomma med klagomål över påstådd otillfredsställande tillämpning av stadgan. Konventionsstaterna kan också tillerkänna andra nationella enskilda organisationers klagorätt. Klagomålen kan gälla lagar och praxis vilka anses stå i strid med stadgans föreskrifter. Däremot omfattar klagorätten inte enskilda fall. I det förslag om ratificering som utarbetats av Arbetsmarknads- departementet föreslås att ratificerar både den reviderade sociala stadgan och tilläggsprotokollet. Vad gäller stadgan föreslås att undantag görs för vissa av de materiella artiklarna. Det föreslås vidare att tilläggs- protokollet ratificeras utan att andra nationella enskilda organisationer än arbetsgivare- och arbetstagarorganisationer ges klagorätt. Regeringen beslutade att lägga förslag till godkännande om ratificering av såväl den reviderade stadgan som protokollet om klagorätt (Prop. 1997/98:82). har aktivt deltagit i arbetet inom med den reviderade sociala stadgan och tilläggsprotokollet om kollektiva klagomål och resultatet har välkomnats från svensk sida. Utvecklingen av denna europeiska mekanism för sociala rättigheter kommer att följas med konstruktivt intresse från svensk sida. Den bör få betydelse för kommande diskussioner om sociala frågor inom EU. Det kan nämnas att i det som antogs 1997 i finns hänvisningar till den europeiska sociala stadgan. De ekonomiska och sociala rättigheterna skall ges ökad vikt Ekonomiska och sociala rättigheter kommer att betonas i arbete inom de globala och regionala organisationerna. Vi skall aktivt verka för ett rättighetsperspektiv i internationellt utvecklingssam- arbete och för att den internationella övervakningen av dessa rättigheter effektiviseras. kommer särskilt att: prioritera frågan om alla invånares lika rätt till de ekonomiska och sociala rättigheterna (principen om icke-diskriminering) fästa särskild vikt vid fördelningspolitiska åtgärder för att möjlig- göra att rättigheterna kan åtnjutas, såsom landreform och skatte- uppbörd stödja utvecklingen av metoder för att övervaka efterlevnaden av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, bl.a. genom identifiering av sociala indikatorer verka för att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna ges högre prioritet inom FN-systemet utveckla ett rättighetsperspektiv i alla program kring utbildning, hälsa, arbetsliv och andra sociala frågor inom svenskt utvecklings- samarbete verka för att program kring sociala frågor också inom FN-systemet ges en tydlig rättighetsdimension 10 verkar för att de mänskliga rättigheternas roll och skydd före, under och efter interna väpnade konflikter förstärks 10.1 Om dagens väpnade konflikter De flesta av dagens väpnade konflikter är interna, eller med en annan term, inbördeskrig. Ett växande antal interna konflikter har internationali- serats, med militär inblandning av aktörer från flera länder. Dagens interna väpnade konflikter uppvisar en rad gemensamma drag. Ofta förekommer ett flertal stridande parter. I vissa konflikter finns ingen egentlig statsmakt. I flera konflikter råder en anarkisk situation, helt utan struktur och kontroll. Regeringen förlorar kontrollen över delar av sitt territorium och över sina väpnade styrkor, vilket leder till att styrmedel över konfliktens utveckling förloras. Befälsstrukturer och disciplin försvagas eller försvinner. Ledare för oppositionsgrupper har dålig eller ingen kontroll över lokala befälhavare och förlorar därmed i trovärdighet och förhandlingskapacitet. I sådana situationer blir kontakter med parterna i syfte att förhandla om hjälpsändningar till civilbefolkningen eller om fri passage för flyende ofta mycket svåra. De interna konflikterna är ofta långvariga och får därmed långvariga effekter såväl för landets samhällsstruktur och ekonomi som för enskilda människor. Barn kan bli helt utan skolgång och vaccinationsprogram blir inte genomförda. Minfält kanske i flera lager omöjliggör jordbruk och transporter, flyktingar hindras återvända och naturen återtar mödosamt uppodlad jordbruksmark. I de interna konflikternas gerillakrigföring är befolkningen särskilt utsatt. Hur människorna än vänder sig kan de bli utsatta för övergrepp av den ena eller andra parten. I en sådan situation ger sig många av, i första hand som internflyktingar i det egna landet, eller om de blir tvungna, som flyktingar i andra länder. Antalet flyktingar och internflyktingar står ofta i direkt paritet till omfånget av och grymheten i övergreppen. Ökad respekt för de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten (se nedan) skulle därför leda till ett minskat antal flyktingar. 10.2 De mänskliga rättigheterna utgör ett avgörande element i konfliktförebyggande verksamhet En repressiv regim, med sträng kontroll över media, organisationer och rättsväsende kan kortsiktigt skapa intryck av ett land med lugn och stabilitet. Men förtryck och kontroll leder ofta till en eskalerande våldsspiral. Lugnet kan komma att förbytas i väpnat motstånd och intern konflikt. Ekonomisk tillväxt kan inte garantera stabilitet när maktbasen är snäv. Etnisk diskriminering och andra typer av brott mot gruppmedlemmars mänskliga rättigheter är några av de främsta orsakerna till interna konflikter. Minoritetsfrågorna får därför en allt viktigare ställning i den internationella diskussionen, särskilt i samband med det konflikt- förebyggande arbetet. De etniska konflikterna, som ofta är det synliga uttrycket för andra underliggande motsättningar, är ett av de mest framträdande säkerhetspolitiska problemen under överblickbar framtid. I länder med mer eller mindre distinkta etniska grupper utnyttjas allt oftare ojämlik fördelning mellan majoritet och minoritet för att underblåsa missnöje och skapa våldsamma etniska motsättningar, ibland även krav på autonomi eller en egen stat. I syfte att förebygga etniska konflikter verkar mot diskriminering av minoritetsgrupper. stödjer särskilt det pionjärarbete som utförs av Högkommissarie för nationella minoriteter, vars arbete inriktas på att genom dialog mellan minoritet och regering eller direkt mellan olika befolkningsgrupper söka förhindra att motsättningar utvecklas till väpnade konflikter. Brott mot de mänskliga rättigheterna förekommer i stor omfattning under väpnade konflikter och kränkningar av de mänskliga rättigheterna tenderar i sig att vara konfliktskapande. Omvänt är respekten för de mänskliga rättigheterna konfliktförebyggande. söker därför stimulera en ökad förståelse för de mänskliga rättigheternas konflikt- förebyggande roll. Rapporter om kränkningar av de mänskliga rättigheterna sammanställs såväl inom FN-systemet som av länders regeringar, däribland , och olika enskilda organisationer. Dessa rapporter bör i större utsträckning kunna utnyttjas av stater och av det internationella samfundet bl.a. genom som s.k. tidiga varningssignaler (early warning). Varningssignaler har dock inte något värde om de inte snart leder till åtgärder. Många rapporter om mänskliga rättigheter har producerats och presenterats men inte lett till någon reaktion. Så t.ex. varnade FN:s rapportör för utomrättsliga, summariska och godtyckliga avrättningar för ett folkmord i om inte insatser snabbt gjordes. Folkmordet inleddes någon månad . Det är av yttersta vikt att det internationella samfundet utvecklar en kapacitet att faktiskt reagera på varningssignalerna. För detta krävs en politisk handlingsberedskap men också logistiska resurser inte minst inom FN. stödjer förslag i den riktningen, inklusive idén om en stående beredskap att sända FN-trupp och civilpoliser till krisområden möjligt efter beslut i säkerhetsrådet. Genom biståndet kan också bidra till mer långsiktiga insatser för att förhindra grova överträdelser av de mänskliga rättigheterna, bland annat genom utbildningsinsatser på olika nivåer, mediastöd, stöd till utveckling av fungerande rättssystem och stöd till det civila samhällets organisationer. Respekten för de mänskliga rättigheterna är också en del av bedömningsgrunden för tillstånd om utförsel av svensk krigsmateriel. Tillstånd bör inte beviljas om det i mottagarlandet förekommer omfattande och grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Konfliktförebyggande verksamhet utvecklas ytterligare i regeringens studie med samma namn (Ds 1997:18) samt i den handlingsplan för regeringens konfliktförebyggande verksamhet som utarbetas inom . De mänskliga rättigheterna utgör ett avgörande element i all konfliktförebyggande verksamhet kommer därför att: verka för en ökad förståelse för de mänskliga rättigheternas konfliktförebyggande roll arbeta för nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteters rättigheter i syfte att förebygga s.k. etniska konflikter verka för att det internationella samfundet utvecklar en kapacitet att faktiskt reagera på varningssignaler för detta krävs såväl politisk handlingsberedskap som logistiska resurser bidra genom biståndet till långsiktiga insatser för att förhindra grova överträdelser av de mänskliga rättigheterna 10.3 Det folkrättsliga skyddet i interna väpnade konflikter Skyddsreglerna i interna och internationella väpnade konflikter utgörs i första hand av den internationella humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna. Trots delvis olika tillämpningsområden utgår de två rättsområdena från samma grundsats: alla människors lika värde. Oavsett vem en människa är, oavsett varifrån hon kommer eller vad hon har gjort, har hon samma rättigheter. De som inte deltar i striderna har rätt till skydd och hjälp också i en konfliktsituation. Båda regelverken bör ligga till grund för insatser i syfte att skydda civilbefolkningen och stimulera fredsprocesser. De mänskliga rättigheterna behandlar huvudsakligen förhållandet mellan statsmakten och den enskilde under dess jurisdiktion. De mänskliga rättigheterna gäller i princip såväl i fred som i krig. Undantag utom från de mest grundläggande rättigheterna tillåts under väpnad konflikt och större oroligheter. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och om mänskliga rättigheter tillåter sådana undantag i en särskild derogeringsklausul, enligt vilken konventionsstaterna får sätta en del av de konventions- skyddade rättigheterna ur kraft vid oroligheter i landet som hotar dess fortsatta existens. Den internationella humanitära rätten är tillämplig under väpnade konflikter och innehåller regler för krigföring. Dessa regler är således tillämpliga också i situationer där en regering satt delar av de mänskliga rättigheterna ur kraft. Den absolut mest grundläggande principen inom den humanitära rätten är den s.k. distinktionsprincipen, vilken stadgar att endast militära mål får attackeras och att civilbefolkningen inte får utsättas för anfall utan skall skyddas och respekteras. Därtill stadgar den humanitära rätten att de krigförande inte får använda mer våld än nödvändigt. Den begränsar även de stridandes val av stridsmetoder och stridsmedel. Huvuddelen av den humanitära rätten tar sikte på mellanstatliga väpnade konflikter och återfinns bl.a. i de fyra om skydd för krigets offer och det första tilläggsprotokollet till dessa konventioner (tilläggsprotokoll I). De konventionsbaserade reglerna för interna väpnade konflikter återfinns främst i den för de fyra gemensamma artikel 3 och i det andra tilläggsprotokollet (tilläggsprotokoll II) . Artikel 3 anses utgöra allmän sedvanerätt och är därmed alltid tillämplig oavsett om den aktuella staten har biträtt konventionerna. Enligt denna artikel skall varje stridande part utan åtskillnad behandla alla icke-stridande humant, och ta om hand sårade och sjuka. Vidare förbjuds bl.a. mord, tortyr, tagande av gisslan, kränkande behandling samt straff och avrättning utan föregående dom. Tilläggsprotokoll II är tillämpligt enbart i interna konflikter, där staten ratificerat protokollet och där konflikten är av en sådan omfattning att oppositionsgruppen kontrollerar en del av landet. Dessa tillämplighetskrav gör att de flesta interna konflikter formellt inte kommer över protokollets höga tröskel. Dock anses många av reglerna i tilläggsprotokoll II utgöra sedvanerätt. 10.4 verkar för ökat skydd för konfliktutsatt befolkning Situationen för civilbefolkningen i dagens konfliktområden är djupt tragisk. I många fall hamnar befolkningen mellan olika stridande fraktioner eller utnyttjas på olika sätt av de stridande parterna. Allt vanligare är att ett av konfliktens mål är att fördriva och förinta en annan befolkningsgrupp. Etnisk rensning har blivit ett begrepp som tydligt klargör syftet med krigshandlingarna. Det internationella samfundet har här ett grundläggande ansvar. Förutom ansträngningar för konfliktförebyggande och humanitära insatser måste, på det rättsliga området, oklarheten om de olika stridande parternas ansvar för övergrepp utredas. I detta sammanhang har arbetet på en internationell permanent brottmålsdomstol särskild betydelse. Traditionellt ligger ansvaret för iakttagandet av de mänskliga rättigheterna hos staten. Den humanitära rätten däremot ålägger både staterna och de enskilda individerna ett ansvar att följa dess regler. Det individuella straffansvaret innebär att enskilda personer kan ställas till svars internationellt, liksom av andra stater, för att ha begått allvarliga överträdelser av den humanitära rätten. Genom de två internationella ad hoc tribunalerna för f.d. och har ett individuellt straffansvar utsträckts till brott begångna under dessa särskilt grymma och omfattande interna konflikter, inkluderande såväl folkmord som brott mot mänskligheten och brott mot den humanitära rätten. Som noterats under 10.3 torde vissa delar av tilläggsprotokoll II nämligen utgöra sedvanerätt.