prop · GL03182 · 1998-01-01 00:00:00 — har, när det gäller barn som vistats olagligt i ett land, t.ex. barn i familjer som inte lämnat landet efter att ha erhållit ett laga- kraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut eller barn i familjer som har rest in olagligt i landet och inte ämnar söka uppehållstillstånd, fast- slagit att det knappast går att hävda att en stat är skyldig att tillförsäkra dessa barn samtliga rättigheter som ger. Statens ansvar för barn som vistas olagligt i landet kan således trappas ned. Det är ett allvarligt problem att det finns barn som lever gömda och utanför sam- hället. Det skulle dock uppstå orimliga situationer om en myndighet åläggs att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning av ett barn, som en annan myndighet är skyldig att tillförsäkra detta barn rättigheter enligt i samma utsträckning som gäller för barn som vistas här lagligt. Strävan måste i stället i första hand vara att motverka att barn göms i . Myndigheternas åtgärder måste inriktas på dels att minimera antalet barn som gömmer sig, dels att begränsa skadeverkningarna för de barn som drabbas. En rad åtgärder har redan vidtagits i syfte att minska problemet med att barn göms. Utlänningslagen har tillförts en portal- bestämmelse av vilken bl.a. framgår att det i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad barnets bästa kräver samt en särskild bestämmelse som anger att det, om det inte är olämpligt, skall klarläggas vad barnet har att anföra i ett ärende om uppehållstillstånd. Regeringen har vidare beslutat att ge och i uppdrag att kartlägga hur många barn som hålls gömda för att undgå verkställig- het av avvisnings- eller utvisningsbeslut m.m. 3.5 Barnets bästa Principen om barnets bästa är en av grundpelare. "Vid alla åtgärder som rör barn ... skall barnets bästa komma i främsta rummet". I den engelska och franska originaltexten lyder principen "In all actions concerning children ... the best interest of the child shall be a primary consideration", respektive "toutes les décisions qui concer- nent les enfants ... l intérêt supérieur de l enfant doit être une considéra- tion primordiale". Det framgår av formuleringen av artikel 3 att barnets bästa alltid skall beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att barnets bästa all- tid skall vara utslagsgivande, men barnets bästa skall ligga med och väga tungt i vågskålen när beslut som rör barn skall fattas. I de fall andra in- tressen tillåts väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Beslutande myndigheter bör därför så långt som möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i be- slutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspek- tiv. Principen om barnets bästa kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt sina spår i konventionen; att barn har fullt och lika människovärde och att barn är sårbara varelser som behöver särskilt skydd. Begreppet barnets bästa återfinns i andra internationella deklara- tioner och konventioner. Det unika med är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. I detta ligger ett delvis nytt tänkande, där barnet sätts i fokus på ett sätt som inte skett tidigare. Principen om barnets bästa är ingalunda ny i svensk lagstiftning. Den har funnits där långt innan antogs. I början av vårt se- kel kom en reaktion mot hur dåligt barn kunde ha det. Detta ledde till att vi 1920 fick den första egentliga barnlagstiftningen i . Då infördes ett antal lagar rörande barn såsom lagen om barn i äktenskap, lagen om barn utom äktenskap, lagen om adoption och lagen om förmynderskap. kom den första barnavårdslagen. Det ge- nomgående temat i dessa lagar kan sägas vara principen om barnets bästa. I detta sammanhang skapades även begreppet vårdnad. Att ha an- svaret för ett barn skulle inte bara innebära att bestämma allt om barnet utan även att ge barnet omsorg och omvårdnad. Det reformarbete som sedan har genomförts inom "barnlagsområdet" har genomgående motive- rats av hänsynen till barnets bästa. Principen om barnets bästa kommer traditionellt till uttryck i lagstift- ning som uttryckligen reglerar frågor om barn. Det gäller framförallt frå- gor om vårdnad, umgänge och adoption i , men också i namnlagen och socialtjänstlagen finns ett uttryckligt barnperspektiv. Den genomgång som har gjort av rättspraxis av familjerätts- liga mål och ärenden visar att domstolarna också faktiskt beaktar barnets bästa i sina avgöranden. Med de ändringar i reglerna om vårdnad m.m. som träder i kraft (se prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12 och rskr. 1997/98:229) kommer barnets ställning i dessa frågor att stärkas ytterligare. Utlänningslagen och socialtjänstlagen har tillförts ett barnperspektiv i form av portalbestämmelser med den lydelsen att hänsynen till barnets bästa särskilt skall beaktas i besluts- fattandet. I den ovan nämnda lagstiftningen anges således uttryckligen att hän- synen till barnets bästa skall vara vägledande eller avgörande för myn- digheternas åtgärder. Det finns emellertid annan lagstiftning för vilken principen om barnets bästa har varit vägledande utan att det uttryckligen har angivits. I lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) finns bestämmelser om att vård skall beslutas om det finns påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Detta är ett annat sätt att uttrycka principen om barnets bästa. Detsamma kan sägas gälla vid ut- formningen av reglerna om barn och ungdomar i brottsmålsprocessen. I lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns det sär- skilda regler i fråga om handläggningen av brottmål som rör en ung människa. har beslutat om ändringar i kriminalvårdslagstiftningen (prop. 1997/98:95, bet. 1997/98:JuU19, rskr. 1997/98:208) som tydliggör hänsynen till barnets bästa och som tillgodoser de särskilda krav som ställer vad avser frihetsberövade barn. Regeringen uttalar i propositionen att det finns skäl att såsom också uttalat ta in bestämmelsen från direkt i lagstiftningen och i en säzskild regel föreskriva att intagna som inte har fyllt får komma i kontakt med vuxna intagna endast om detta kan anses vara till den unges bästa. Däremot bör det inte införas något absolut förbud mot att intagna under kommer i kontakt med intagna som har uppnått myndighetsåldern. En sådan ordning skulle rent faktiskt kunna komma att stå i strid med allmänna krav på att alltid se till barnets bästa. Att barnets bästa skall beaktas bör även prägla andra områden i sam- hället där beslutsfattandet rör barn om än inte lika direkt som när det handlar om ett enskilt ärende. Det gäller inte minst inom olika delar av samhälls- och trafikplaneringen. Regeringen aviserar därför i kapitel 5 sin avsikt att ge m.fl. myndigheter i uppdrag att utveckla for- mer för att stärka barns och ungdomars inflytande i samhällsplaneringen. Det är inte säkert att en portalbestämmelse alltid är den bästa model- len. Det är viktigt att i varje lagstiftningsärende, där det kan bli aktuellt att föra in principen om barnets bästa, pröva om en portalbestämmelse är den bästa lösningen eller om någon annan metod bör väljas. En viktig metod för att följa upp att barnets bästa beaktas vid alla åt- gärder som rör barn, är de konsekvensanalyser som regeringen menar bör bli obligatoriska i beslutsfattandet. Även kommunala handlingsplaner syftar till att lyfta fram barnperspektivet i beslutsfattandet. 3.6 Barnets rätt till liv och utveckling Rätten till liv och utveckling är ytterligare en av de grundläggande prin- ciperna i . Det innebär att vid tolkningen och förverkli- gandet av andra sakartiklar skall barnets rätt till liv och utveckling vara vägledande. I alla beslut som rör barn skall frågan ställas om beslutet gynnar barnets utveckling eller om barnet hindras i sin utveckling. Rätten till utveckling inbegriper den mentala, emotionella, andliga, kulturella och sociala utvecklingen. Betoningen på begreppet utveckling får dock inte förstås som att barnets livsvärden endast består i utvecklingen mot att bli vuxen. Tvärtom betonar barndomens egenvärde. Barndomen är inte bara en träningsperiod inför det vuxna livet utan barn- och ungdomstiden har ett egenvärde, vilket inte minst betonas i be- stämmelserna om barnets rätt till lek, fritid och kultur. När det gäller kulturlivet skall barn ha samma rätt som vuxna. Kulturutbudet för barn skall inte diskrimineras i förhållande till utbudet för vuxna. I regeringsformen finns ett förbud mot dödsstraff. Enbart förbud mot dödsstraff är emellertid inte tillräckligt för att förverkliga barnets rätt till Det krävs aktiva åtgärder som förhindrar att barn förolyckas eller drabbas av sjukdomar. Spädbarnsdödligheten i är den lägsta i världen. Likaså ligger olycksfallsdödligheten bland barn på sin lägsta nivå . Den förebyggande barnhälsovårdens vacci- nationsprogram och regelbundna hälsokontroller har vidare bidragit till att många sjukdomar helt har utrotats i . Svenska barn har gene- rellt sett god hälsa, även om det finns vissa oroande tendenser, sär- skilt när det gäller psykisk ohälsa. En annan viktig aspekt på barnets rätt till liv är barnets rätt att födas friskt. Här spelar den förebyggande mödra- hälsovården en stor roll. En stor del av mödrahälsovården tar sikte på att identifiera förhållanden som innebär en ökad risk för komplikationer för mor eller barn. Sådana riskfaktorer kan vara av många slag. Det kan handla om sådana förhållanden hos kvinnan som för låg eller hög ålder, missbruk av alkohol eller narkotika eller rökning. De myndighetsuppdrag som regeringen avser att lägga om förstärkning av barnhälsovården skall ses bl.a. mot denna bakgrund. 3.7 Barnets rätt att komma till tals Artikel 12 är demokratiartikel. Barnet skall ses som en samhällsmedborgare, en individ med rätt att själv uttrycka sina åsikter. Det finns ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det barn "som är i stånd att bilda egna åsikter". Barnet skall inte bara ha rätt att uttrycka sina åsikter, utan åsikterna skall också tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Rätten att bilda åsikter, uttrycka dessa och bli hört tillfaller alla barn utan diskriminering. Ett barns språk eller funktions- hinder får inte hindra att barnet får sin rätt erkänd. Det centrala i yttran- defriheten är att kunna meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsik- ter och känslor. Ju fler uttrycksformer som bild, musik och dans som barn och unga behärskar desto mer varierad och nyanserad blir deras ut- trycksförmåga och ju lättare blir det för dem att göra sina röster hörda. Barns behov av andra uttrycksmedel än tal och skrift är en fråga som fortfarande marginaliseras i diskussionen om lärande, inflytande, demo- krati och yttrandefrihet. har också understrukit kravet på att barn själva skall kunna förmedla sina synpunkter via massmedia. När det gäller domstols- och administrativa förfaranden som direkt be- rör det enskilda barnet, skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras. Även ett litet barn har rätt att bli hört. Det krav som ställs är att barnet är i stånd att bilda egna åsikter. Barnets åsikter skall tillmätas betydelse uti- från barnets ålder och mognad. I den svenska lagstiftningen som gäller förfaranden beträffande enskilda barn, finns genomgående en rätt för barnet att komma till tals. För att förverkliga barnets rätt att bli hört räcker det emellertid inte med lagstiftning, även om det är en grundläggande förutsättning. Infor- mationskampanjer och utbildningsinsatser riktade till personal som har att fatta beslut om enskilda barn är av stor betydelse. Även föräldrar måste få information och utbildning om förhållningssätt till barn och om barnets rätt till inflytande. Det handlar om att förändra attityder hos vuxna och målet är ett samhälle med vuxna som ser barnet som en sam- hällsmedborgare med kompetens och kunskap utifrån sina förutsätt- ningar. 4 En strategi för genomförandet av Regeringens förslag: För att förverkliga och genomföra FN:s kon- vention om barnets rättigheter i skall följande strategi använ- das. * skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt beslutsfattande inom som berör barn. * Statligt anställda vars arbete har konsekvenser för barn och ung- domar skall erbjudas fortbildning för att kunna stärka sin barnkom- petens och sina kunskaper om . * Barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som berör barn. * verksamhet och organisation skall ses över i syfte att stärka dess roll vid genomförandet av i . * Barnperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utred- ningsdirektiv. * Barnstatistiken skall utvecklas. * Barns och ungdomars inflytande och delaktighet i samhälls- och trafikplanering skall utvecklas. Regeringens bedömning: * bör på olika sätt tas upp i utbildningar för de yr- kesgrupper som skall arbeta med barn. * Kommuner och landsting bör på samma sätt erbjuda sin personal fortbildning. * Kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Kommitténs bedömning och förslag: har framhållit att genomförandet av rättigheterna i är ett politiskt ansvar för statsmakten. Inte bara för riksdag och regering utan för alla myndigheter och offentliga organ. Att genomföra barnets rättigheter handlar om politisk vilja. En avgörande faktor för hur bestämmelser genomförs i alla delar av landet och på alla nivåer är vilka styr- och kontrollsystem som utvecklas. Staten kan aldrig frånhända sig ansvaret för genomförandet av genom att t.ex. hänvisa till att ett visst område är ett kommunalt ansvar. Staten måste ha styr- instrument och uppföljningssystem som säkerställer att alla barn i landet verkligen tillförsäkras sina rättigheter i enlighet med . Och statens ansvar sträcker sig längre än så. Även för barn som är om- händertagna på privata institutioner har staten ett ansvar enligt barnkon- ventionen. Kommittén föreslår att det inom bör finnas en sam- ordningsfunktion i frågor som rör barn. En sådan samordning bör bl.a. innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ur ett barnperspektiv. Vidare anser kommittén att det bör ges ett generellt barnkonventionsdirektiv till de utredningar som tillsätts av regeringen, liknande de jämställdhetsdirektiv som finns. För genomförandet av barn- konventionen på alla nivåer i samhället bör det uppställas nationella mål, som bör ingå i en nationell strategi antagen av . I denna bör utöver de nationella målen ställas krav på kommunala handlingsplaner samt anges mekanismer för en fortgående uppföljning av hur de natio- nella målen förverkligas. Det behövs också olika uppföljningsmekanis- mer av lagstiftningen. En fortlöpande uppföljning av domstolarnas rättstillämpning bör ske. Vidare bör statliga myndigheters tillsynsansvar förstärkas och statistik som gäller barn behöver utvecklas och förnyas. Av de årliga budgetförslag som läggs fram på nationell, regional och lo- kal nivå bör framgå både hur stora resurser som satsas på barn och vilka effekter förslagen kan väntas få på barns och ungdomars förhållanden. På motsvarande sätt bör andra förslags barnkonsekvenser redovisas. Kom- mittén föreslår också att varje kommun i före utgången av skall ha upprättat en barn- och ungdomsplan, i vilken skall ingå en plan för genomförande av . Det skall vi- dare ingå en utbildningsplan för såväl politiker som anställda inom kommunen. Planen skall innehålla förslag om hur barnperspektivet skall beaktas inom alla områden inom den kommunala verksamheten som be- rör barn och ungdomar, inklusive samhälls- och trafikplanering, samt hur barns och ungdomars inflytande skall förstärkas. föreslås få rollen att bistå kommunerna med råd och stöd i genomföran- det, att regelbundet samla in de kommunala planerna samt att göra en utvärdering av arbetet. Det är även av stor vikt att det sker en central ge- nomgång av kursplaner inom olika utbildningsområden i syfte att lyfta in i utbildningen. Regeringen bör vidare ta initiativ till utbildning av personal inom rättsväsendet. Kommittén föreslår dessutom att det görs en utvärdering och översyn av funktion och verksamhet. Remissinstanserna: Den principiella inställningen möter i huvudsak inte några invändningar. framhåller dock att förbundet tolkar kommittén så att kommunerna följer genom att följa svensk lagstiftning. Skälen för regeringens förslag: Regeringen ser som ett viktigt instrument för att ta tillvara barns och ungdomars rättig- heter och intressen. har i huvudsak inte några problem att leva upp till konventionens krav när det gäller lagstiftningens utformning, tvärtom går svensk lagstiftning i allmänhet väsentligt längre än konven- tionens krav. Så bör det vara också i fortsättningen. Ändock har konven- tionen ett stort värde i . Konventionen riktar uppmärksamheten på barnens situation, den blir ett riktmärke i den allmänna diskussionen och den sätter press på beslutsfattare på olika nivåer. Anslutningen till innebär att åtagit har sig att se till att konventionens rättigheter för barn verkligen genomförs i praktiken. Det är ett längre gående åtagande än att den svenska lagstift- ningen skall stämma med konventionens artiklar. Konventionen kräver också att tillämpningen av lagstiftning skall ske i konventionens anda. Den kräver vidare att politiska beslut skall fattas med barnets bästa som riktmärke och att administrativa åtgärder skall vidtas med samma inrikt- ning, givetvis med hänsynstagande till annan lagstiftning och andra gruppers legitima intressen. Ett första steg i detta arbete är att se till att innebörden av barnkonven- tionen blir känd i av barn och ungdomar, av beslutsfattare vars verksamhet påverkar barns vardag och av grupper som direkt arbetar med barn. Denna proposition innehåller riktlinjer för hur detta arbete skall bedrivas. Det konkreta genomförandet av detta informationsarbete an- kommer på , länsstyrelserna, de berörda sektorsmyndigheterna, kommuner och landsting. Frivilligorganisationer och politiska partier har en viktig pådrivande roll. gör en viktig tolkning när den slår fast att staten har ett grundläggande ansvar för konventionens genomförande och att detta an- svar också innefattar vad som händer på lokal nivå. framhåller i sitt betänkande att är så mycket mer än ett juridiskt dokument och att man inte kan bedöma ef- terlevnaden av konventionen enbart i ett legalt perspektiv. Hur man tillämpar konventionen och hur man arbetar för att tillvarata barns intres- sen och förbättra skyddet för dem är lika viktiga kriterier när man bedö- mer om tillämpas på ett riktigt sätt. Regeringen delar kommitténs bedömning att man måste se barnkon- ventionen i ett vidare perspektiv och att som nation har ett ansvar för konventionens efterlevnad och tillämpning. Det övergripande ansva- ret för detta åvilar regeringen. I regeringens ansvar ligger både att se till att statlig verksamhet bedrivs i enlighet med konventionen och att följa upp vad som händer på lokal nivå. 4.1 i utbildningar Regeringens bedömning: Kunskaper om bör ingå i grundutbildningen för personalkategorier som efter utbildningen kommer att i väsentlig omfattning arbeta med barn. Särskild fortbild- ning bör anordnas av arbetsgivare för personalkategorier som saknar kunskap om och som i sitt arbete möter barn. Regeringen avser att göra en översyn av utbildningarna för de yrkesgrupper som kommer att arbeta med barn, för att följa upp kun- skapsförmedlingen om . Kommitténs förslag: Kunskap om är en central fråga. Det handlar inte om att lära sig på det sättet att man kan räkna upp de olika rättigheterna, utan att tillägna sig andan och intentionerna i konventionen. Det vill säga att tillägna sig ett synsätt, att lära sig hur man förhåller sig till barn, hur man ser på olika frågor ur barnets perspektiv. Det finns ingen samordning av utbildningen i barnkonventionsfrågor för centrala yrkeskategorier såsom socionomer, lärare, förskollärare, sjukvårdspersonal, jurister och poliser. I detta avseende är det därför av stor vikt att det sker en central genomgång av kursplanerna inom varje område i syfte att föra in som ett obligatoriskt moment i utbildningen. Kommittén anser att det inte är i överensstämmelse med åta- ganden enligt , att ansvaret för att olika personalkate- gorier får erforderlig kunskap har kommit att bli en fråga om intresse hos enskilda utbildningsanordnare. Det är staten som är ansvarig för att barn- konventionen uppfylls även i detta avseende. Remissinstanserna: Kommitténs bedömning och förslag accepteras i allt väsentligt av remissinstanserna. Länsrätten i skriver att uttalar sig på mycket goda grunder om behovet av utbildning för sådana som i sin yrkesutövning kommer i kontakt med frågor som berör barn. Däremot anser länsrätten att formuleringar, om att det inte bara handlar om att lära sig barnkonventio- nen utan att även tillägna sig ett synsätt, ger anledning till farhågor om att budskapet lätt kan missförstås. All utbildning måste självfallet utgå från ställning och betydelse i svensk nationell rätt menar länsrätten. i betonar vikten av att barnkon- ventionen uppmärksammas i lärarutbildningarna. Utbildningen om inne- börden av bör intensifieras och ingå som ett obligato- riskt moment i alla utbildningar av personer som arbetar med barn- och ungdomsfrågor. konstaterar att i dess pågående revide- ring av utbildningsplanerna finns anledning att uppmärksamma detta. Högskolan menar också att fortbildning för alla yrkesgrupper som arbetar med barn, liksom för dem som beslutar i barnfrågor bör genomföras. Skälen för regeringens bedömning: Betydande insatser har gjorts när det gäller att informera om . Medel har i olika om- gångar anslagits från Allmänna arvsfonden för att sprida kunskap om konventionen. 1993 avsatte regeringen ur Allmänna arvsfonden för att ge frivilligorganisationer möjlig- het att sprida kunskap om bestämmelser och prin- ciper. Regeringen fattade beslut om ytterligare en stor satsning på information om . får sam- manlagt från Allmänna arvsfonden användas av olika frivilligorganisationer för projekt som ökar kunskaperna om barnkon- ventionen bland förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting. Pengarna fördelas till olika frivilligorganisationer, som sedan i sin tur erbjuder bl.a. kurser och annat utbildningsmaterial till personalkategorier som arbetar med barn. Även om frivilligorganisationerna i allmänhet gjort bra insatser räcker i längden inte detta arbete för att systematiskt nå ut till berörda personal- grupper och barn. måste beaktas i den ordinarie grundutbildningen och fortbildningen. Som i påpekar bör ingå som ett obligatoriskt moment i alla utbildningar av personer som skall arbeta med barn. I direktiven för lä- rarutbildningsutredningen har frågan uppmärksammats. Universitet och högskolor ansvarar själva för innehållet i utbildning- arna. Regeringen avser dock att göra en översyn av utbildningarna för de yrkesgrupper som kommer att arbeta med barn, för att följa upp kun- skapsförmedlingen om . Regeringen förutsätter därut- över att de utbildningsanordnare som ger utbildningar för relevanta yr- kesgrupper aktivt arbetar för att beaktas i utbildning- arna. 4.2 Fortbildning om Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att utarbeta program för fortbildning av redan verksam personal som ar- betar med barn. På det statliga området bör ombudsmannen arbeta till- sammans med . För detta ändamål bör Barnom- budsmannen tillföras i budgetpropositionen för . bör vidare få i uppdrag att, i samråd med och , ta fram mate- rial och göra grundläggande utbildningsinsatser för att få i gång fort- bildning om i kommuner och landsting. För detta ändamål bör tillföras i budget- propositionen för . Kommitténs förslag: Regeringen bör ta initiativ till utbildning av personal inom rättsväsendet.