prop · GL0371 · 1998-01-01 00:00:00 — Som ett argument för att behålla den nuvarande ordningen vad gäller börsmedlemskap har ibland anförts att sådana företag som själva vill bedriva handel vid en börs kan göra det genom att bilda egna värdepappersbolag. Mot detta kan invändas att det väsentliga för ett direkt deltagande i börshandel är att deltagaren har nödvändiga kvalifikationer och resurser för detta, inte att han tillhör en viss kategori av företag. Att ett företag har värdepappersbolags status utgör i sig ingen garanti för att företaget är lämpligt att delta i börshandel. Även ett värdepappersbolag måste uppfylla de särskilda krav som ställs för deltagandet i sådan handel. En annan sak är att värdepappersbolag kan ha särskilt goda förutsättningar att uppfylla dessa krav. Därtill kommer att det är ett onödigt ekonomiskt hinder att kräva att en verksamhet som avser deltagande i börshandel för egen räkning alltid måste läggas i ett värdepappersbolag. Att lägga verksamheten i ett värdepappersbolag är med undantag för vad som gäller för banker en förutsättning för att få bedriva värdepappersrörelse. Med anledning av de risker som kan vara förenade med bedrivandet av värdepappersrörelse ställs det i lagen upp omfattande krav på bl.a. lägsta startkapital och kapitaltäckning. Dessutom är sådan verksamhet noga reglerad i lag och genom föreskrifter. Ett krav på att samtliga företag som deltar i handeln för egen räkning måste underkasta sig det regelverk och de kapitalkrav som finns i värdepappersrörelselagstiftningen skulle leda till väsentliga kostnader för dessa. Det kan inte anses motiverat att ställa upp sådana krav enbart på den grunden att ett företag, som endast handlar för egen räkning, vill delta direkt i handeln vid en börs i stället för att anlita en mellanhand. Konsekvenser för det internationella börssamarbetet Flera remissinstanser, bl.a. och , har påpekat att det inte förekommer utomlands att andra än finansiella företag, dvs. sådana som står under särskild tillsyn, får bli medlemmar vid en börs. Enligt dessa remissinstanser skulle därför svenska börsers deltagande i det internationella börssamarbetet försvåras om förslaget genomförs. Några remissinstanser förklarar sig i och för sig vara positiva till en utvidgning men anser att bl.a. frågan om hur detta kommer att påverka börsers deltagande i internationellt samarbete bör analyseras närmare. Sådana synpunkter har bl.a. förts fram av och . Invändningen synes ha sin utgångspunkt i uppfattningen att svenska börser, enligt förslaget, skulle vara skyldiga att ta in medlemmar som inte står under tillsyn av . Det kan förmodas att slutsatsen grundas på principen om fritt tillträde i 2 kap. 1 § LBC. Denna princip innebär att var och en som uppfyller de krav som ställs i den lagen och av börsen får bli börsmedlemmar. Principen om fritt tillträde gäller även för medlemskap i en clearingorganisation. Beträffande clearingmedlemskap har i tidigare sammanhang uttalats att denna princip inte hindrar en clearingorganisation som hanterar betalningar inkl. valuta från att kräva att deltagarna i clearingverksamheten skall vara t.ex. banker (se prop. 1995/96:50 s. 97). På motsvarande sätt blir det möjligt för en börs att som villkor för medlemskap kräva att medlemmarna exempelvis står under tillsyn av eller motsvarande myndighet i utlandet. Det bör därför framhållas att förslaget, som påpekats i en till Fondbörsens remissvar skiljaktig mening, innebär en möjlighet men ingen skyldighet för börser att anta andra än företag som står under tillsyn som medlemmar. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att börsen genom egna generellt tillämpliga regler avgränsar medlemskretsen på det sätt som börsen själv finner lämpligt och inom den ram som lagen anger. är det, som påpekat, också viktigt att börsen tillämpar sina regler på ett icke-diskriminerande sätt så att alla som uppfyller de generella krav som ställs i LBC och börsens egna regler får bli medlemmar vid börsen. Ändringen medför således ingen rätt för institut eller företag som inte kan bli börsmedlemmar att påkalla sådant medlemskap. Börsen avgör om och under vilka villkor förutom de lagen anger som nya aktörer kan beredas direkttillträde för att handla för egen räkning. Börsen har en skyldighet att för redovisa hur antagningsprocessen går till och vilka krav som ställs upp. Dessa moment är en viktig del i inspektionens tillståndsprövning av börser och ingår också i den löpande tillsynen över en börs. Det ligger i börsers eget intresse att ställa berättigade krav för medlemskap och att göra noggranna prövningar av ansökningar om medlemskap. Om det brister i dessa avseenden är risken stor att detta får negativ inverkan på börsens trovärdighet och attraktionskraft. Det drabbar också de aktörer som deltar i handeln. Börsmedlemmarna som kollektiv har därför ett berättigat intresse av att deltagarkretsen begränsas och övervakas på ett lämpligt sätt. Det ankommer på varje enskild börs att själv analysera vilka konsekvenser det skulle få att medge andra än banker och värdepappersbolag samt motsvarande utländska aktörer direkttillträde till handeln. Eftersom frågan är av stor betydelse för börserna själva kan man utgå från att de börser som avser att göra en sådan utvidgning kommer att lägga ned stor möda på att analysera vilka konsekvenser en utvidgning skulle få för börssamarbetet. Det är således resultatet av sådana analyser som bör ligga till grund för börsens bedömning av hur medlemskretsen skall avgränsas. Om analysen indikerar att en utvidgning skulle påverka börsen negativt kan den behålla nuvarande inskränkning. Det är med andra ord inte lagändringen i sig utan börsens tillämpning av de nya bestämmelserna som kan få positiva eller negativa konsekvenser för det internationella börssamarbetet. Börsers möjligheter att övervaka sina medlemmar har invänt att dess organisation inte är anpassad för övervakning av medlemmarnas finansiella resurser och att denna kontroll med den nuvarande ordningen i praktiken utförs av . Enligt Fondbörsen skulle det ta betydande resurser i anspråk att anpassa organisationen efter de ändrade förutsättningarna. har framfört liknande synpunkter. Även om förslaget till stor del rör verksamheten vid måste på nytt understrykas att det är fråga om en generell lagstiftning. Förutsättningarna vid varje enskild börs är således unika när det gäller att anpassa organisationen efter den verksamhet som bedrivs. Den börs som önskar utvidga medlemskretsen och som kan anpassa sin organisation efter de krav som i sådana fall ställs skall få göra detta. Som tidigare framhållits tvingar förslaget inte börser att anta andra än sådana institut och företag som står under tillsyn som medlemmar. Det är dessutom möjligt för börser att i sin avgiftssättning beakta eventuella kostnadsökningar som en mer omfattande prövning och övervakning av nya börsmedlemmar kan föra med sig. Neutralitetskravet i LBC hindrar inte börser från att besluta om differentierad avgiftssättning, under förutsättning att detta sker i enlighet med i förväg uppställda och godkända regler (prop. 1991/92:113 s. 60 och 61). Det är med andra ord möjligt för en börs att genom avgiftssättningen låta medlemmar som inte står under tillsyn finansiera de ökade krav på kontroll som blir följden av en sådan utvidgning. Börser kan också ålägga de som söker tillträde att bidra till tidigare utgifter för systemuppbyggnad och liknande. En förutsättning är emellertid att detta sker på ett icke-diskriminerande sätt (jfr prop. 1995/96:50 s. 101). hävdar att en utvidgning av börs- medlemskretsen leder till att den samordning av regler och rutiner som skapats genom föreskrifter och självreglering försvinner till nackdel för funktion och säkerhet. Mot detta kan invändas att förslaget inte påverkar de förutsättningar under vilka nuvarande börs- medlemmar deltar i handeln vid en börs. Vidare ser regeringen inget hinder mot att de regler och rutiner som gäller i huvudsak skulle kunna tillämpas också i förhållande till företag som inte står under tillsyn. Allmänna krav för börsmedlemskap Vad gäller de allmänna kraven för börsmedlemskap bör dessa utformas på i princip samma sätt som för clearingmedlemskap. Detta innebär att ett institut eller företag skall få bli medlem vid en börs bara om det har en betryggande kapitalstyrka, ändamålsenlig organisation av verksamheten, nödvändiga riskhanteringsrutiner, säkra tekniska system och i övrigt bedöms vara lämpligt att delta i handeln vid en börs. Den som uppfyller dessa grundläggande krav skall kunna bli börsmedlem med rätt att delta i handeln för egen räkning. När det gäller deltagande i handeln vid en börs för annans räkning bör detta, liksom , vara förbehållet värdepappersinstitut och utländska företag som bedriver motsvarande verksamhet. anser dock att även denna begränsning bör tas bort, om den internationella utvecklingen går i den riktningen. Det föreligger emellertid inte skäl att ge andra än företag som står under tillsyn möjlighet att bli börsmedlemmar för annans räkning. Utvidgningen av börsmedlemskretsen innebär att företag som för egen räkning handlar med finansiella instrument utan att tillståndsplikt föreligger enligt lagen om värdepappersrörelse skall kunna bli medlemmar vid en börs. Detta kan förväntas komma att få störst betydelse för försäkringsbolag och andra stora institutionella placerare. Vidare innebär ändringen att inte bara utan även utländska centralbanker skall kunna bli medlemmar vid en svensk börs. Detta gäller för clearingmedlemskap och verksamhet som kontoförande institut enligt aktiekontolagen (1989:827). är i sin egenskap av emittent en stor aktör vid handeln med svenska statspapper. Det kan inte uteslutas att kontoret även kan ha ett intresse av att kunna delta i handeln på andrahandsmarknaden som medlem vid en börs. bör därför ingå bland de aktörer som får antas som börsmedlem avseende handel för egen räkning. Det bör även klargöras att kontoret kan bli medlem i en clearingorganisation. krävs enligt 3 kap. 1 § andra stycket LBC att börsmedlemmar har tillräckliga finansiella resurser. Detta innebär att en börsmedlem måste uppfylla de krav på finansiell styrka som är befogade att ställa med hänsyn till hur handeln är organiserad och i vilken omfattning medlemmen avser att delta i handeln. Medlemmen måste bl.a. kunna medverka till att ingångna avtal fullföljs och avvecklas i vederbörlig ordning (prop. 1991/92:113 s. 80). Enligt ISD skall, när det gäller värdepappersföretag, medlemsskap i eller tillträde till en reglerad marknad vara villkorat av att företaget uppfyller kapitalkraven i enlighet med det s.k. kapitalkravsdirektivet (93/6/EEG). Detta innebär att företaget skall uppfylla de krav på startkapital samt kapitalbas för uppfyllande av kapitaltäckningsreglerna som följer av kapitalkravsdirektivet. Efterlevnaden av bestämmelserna i det direktivet kontrolleras av tillsynsmyndigheten i hemlandet. Emellertid får värdländerna, för medlemskap i eller tillträde till en reglerad marknad, ställa upp ytterligare kapitalkrav i sådana avseenden som inte omfattas av kapitalkravsdirektivet (se artikel 15.2 i ISD). Exempel härpå kan vara krav på säkerheter i olika former, exempelvis i form av garantier. Det kan också avse avgifter av olika slag, t.ex. anslutningsavgifter och årliga avgifter. En förutsättning är dock att de tillkommande kraven inte tillämpas på ett diskriminerande sätt. Även företag som inte omfattas av den nämnda EG-regleringen bör ha en betryggande kapitalstyrka för att kunna accepteras som börsmedlemmar. Likaså måste sådana krav som avser exempelvis garantier eller avgifter för deltagandet i handeln kunna ställas gentemot dessa företag. Vilka kapitalkrav m.m. som bör ställas på en börsmedlem får avgöras med utgångspunkt i hur börsverksamheten i varje särskilt fall är organiserad och vilka risker som är förknippade med den. Ändamålsenlig organisation av verksamheten För att ett företag skall få bli medlem vid en börs bör krävas att dess organisation är anpassad för sådan handel. Detta innebär bl.a. att det bör finnas en tydlig uppdelning mellan olika funktioner, exempelvis genom en tydligt separerad front office respektive back office-funktion. Det måste också finnas rutiner som säkerställer att inrapportering av genomförda affärer sker i enlighet med vad som följer av LBC, föreskrifter och börsens egna regler. Om handeln vid börsen är telefonbaserad, bör medlemmen spela in eller på annat sätt säkerställa bevisning om vilka order som har lagts. Vidare bör krävas att det finns fasta rutiner för hur clearing och avveckling av genomförda affärer skall gå till. Krav bör kunna ställas på att en börsmedlem också är clearingmedlem vid en clearingorganisation där clearing och avveckling sker av de finansiella instrument som handlas vid börsen eller att börsmedlemmen kan delta i clearingen indirekt genom en clearingmedlem. Grundläggande krav är att den personal som deltar i handeln har tillräcklig kompetens och erfarenhet för detta. Självklart krävs också att den som skall delta aktivt i börshandeln har tillräckliga kunskaper om det handelssystem och det regelverk som tillämpas av börsen. Liksom vid deltagande i clearingverksamhet bör börsmedlemmar ha väl genomtänkta och dokumenterade riskhanteringsrutiner. Dessa bör på ett klart och tydligt sätt ange fördelningen av befogenheter i händelse av problem. Dessutom bör det finnas tillräckliga resurser för att kunna hantera de problem och risker som kan uppstå. Ett grundläggande krav för att ett företag skall få delta i handeln vid en börs som använder ett datorbaserat handelssystem är att företaget har tekniska resurser att ansluta sig till börsens system. Till att börja med måste företagets eget system vara av god kvalitet och tillräckligt driftsäkert. Dessutom bör krävas att företaget använder ett gränssnitt och andra tekniska specifikationer som gör det möjligt att ansluta sitt eget system till börsens. Det bör även ställas krav på att företaget har tillgång till personer med tillräcklig datorteknisk kompetens för att kunna hantera systemet och de eventuella problem som kan uppstå. Utöver de uttryckliga krav som behandlats ovan bör det finnas ett allmänt lämplighetskriterium för erhållande av börsmedlemskap. Det närmare innehållet i detta får preciseras av varje börs. I prövning av en ansökan om börsauktorisation bör dessutom ingå att granska att de lämplighetskrav som börsen ställer upp är tillfyllest. Enligt 3 kap. 1 § LBC, i dess lydelse före , kunde utländska företag som i sitt hemland hade rätt att delta i börshandel av liknande slag och som där stod under tillsyn av myndighet eller annat behörigt organ bli medlemmar vid en svensk börs. Bestämmelsen ändrades i samband med att ISD genomfördes i svensk lag. gäller att utländska företag som har säte i ett land inom EES och som i hemlandet har tillstånd att driva likadan värdepappersrörelse som svenska börsmedlemmar får bli medlemmar vid en svensk börs. För andra utländska företag krävs att de får driva motsvarande verksamhet i sitt hemland och att de där står under betryggande tillsyn av myndighet eller annat behörigt organ. Även om bestämmelserna är olika utformade är avsikten att företag från länder utanför EES skall kunna bli börsmedlemmar under samma förutsättningar som EES-företag. Ändringen infördes närmast som ett klargörande av att EES-företag skall kunna förlita sig på sin hemlandsauktorisation när ansökan görs om medlemskap till en svensk börs (prop. 1994/95:50 s. 118 och 362). Bestämmelserna om börser i LBC omfattar organisation av handel med alla typer av finansiella instrument. Definitionen av finansiella instrument i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument är vidare än beskrivningen av de instrument som omfattas av ISD. Som nu aktuell bestämmelse i LBC är utformad skulle det kunna göras gällande att EES-företag som i sitt hemland har tillstånd att bedriva handel med ett finansiellt instrument som inte omfattas av ISD, kan åberopa sig på det tillståndet vid ansökan om medlemskap till en svensk börs. Som exempel kan nämnas den handel med elderivat som bedrivs i . Det nu sagda gäller även om företaget, trots tillståndet, inte står under tillsyn i hemlandet. Bestämmelsen i LBC har uppenbarligen inte varit avsedd att tillämpas på ett sådant sätt. Det bör därför göras klart att alla utländska företag som deltar i handeln vid en svensk börs för annans räkning måste stå under betryggande tillsyn i sitt hemland. Om ett EES-företag i hemlandet har tillstånd att bedriva sådan handel med finansiella instrument som omfattas av ISD, skall det regelmässigt godtas att hemlandstillsynen är betryggande. Någon särskild prövning av detta behöver således inte göras av börsen. menar att möjligheterna till en effektiv börstillsyn minskar om förslaget genomförs. Inspektionens invändning tar sikte på att det kan finnas börsmedlemmar som inte står under tillsyn av någon myndighet och att inspektionen därför inte kommer att ha några möjligheter att kontrollera dessa börsmedlemmar. Enligt inspektionen skulle detta bl.a. försvåra insiderövervakningen och övervakningen av kursmanipulationer (otillbörlig kurspåverkan). Vidare menar inspektionen att det skulle bli svårare att bistå utländska tillsynsmyndigheter enligt villkoren i olika samarbetsavtal eller att i övrigt medverka i det internationella tillsynssamarbetet. Till att börja med kan konstateras att har möjlighet att få in uppgifter även från medlemmar som inte står under tillsyn. Sådana börsmedlemmar skall nämligen vara skyldiga att lämna uppgifter till inspektionen om förhållanden som rör deltagandet i börshandeln. Dessutom föreslås att ett föreläggande att lämna uppgifter skall kunna förenas med vite. Det får förutsättas att börserna i avtal med medlemmar som inte står under tillsyn anger som villkor för börsmedlemskap att medlemmen skall lämna inspektionen upplysningar och i övrigt bistå inspektionen i dess tillsynsverksamhet. Det är inspektionens sak att i sin tillsyn över börser se till att sådana villkor finns med i anslutningsavtalen. Om en medlem vägrar att rätta sig efter ett sådant villkor, får detta anses vara en allvarlig överträdelse av börsens regler som bör föranleda åtgärder från börsens sida. En obstruerande medlem kan därför riskera att bli av med sitt börsmedlemskap. nämnda omständigheter får, vid sidan av den allmänna upplysningsskyldighet som följer av insiderlagens bestämmelser, anses utgöra tillräckliga garantier för att får de uppgifter den begär även från medlemmar som inte står under dess tillsyn. Inspektionens möjligheter att tillhandagå utländska tillsynsmyndigheter med upplysningar torde därför inte minska. Det skulle t.o.m. kunna göras gällande att möjligheterna att få uppgifter från sådana medlemmar blir bättre än genom att inspektionen uttryckligen ges rätt att begära upplysningar direkt från dessa även i andra fall än de som anvisas i insiderlagen och bestämmelsen i 6 kap. 10 § lagen om värdepappersrörelse om ingripanden mot den som saknar tillstånd att bedriva värdepappersrörelse. Det bör även framhållas att den nya kategori av företag som enligt de föreslagna bestämmelserna kan bli medlemmar vid en börs också kommer att stå under övervakning, nämligen av börsen. Det är viktigt att inspektionen i sin tillsyn över en börs noga kontrollerar att börsen har en tillfredställande kontroll över sina medlemmar. Detta gäller oavsett om medlemmarna står under tillsyn av någon tillsynsmyndighet eller inte. Att banker och värdepappersbolag har ansvaret för de affärer som görs utgör inte någon garanti för att inspektionen alltid kan få in uppgifter om förhållanden som rör slutkunderna. Om en kund vägrar att lämna uppgifter till det institut som anlitats saknar således inspektionen möjligheter att få in uppgifter utom i de fall lagen anvisar. Det förslag som lämnas innebär inte att inspektionens möjligheter att få information om förhållanden som rör slutkunder försämras. invänder även att förslaget ökar möjligheterna till penningtvätt. Som exempel för inspektionen fram det fallet att en utländsk börsmedlem låter betalning ske via en utländsk bank, belägen i ett land som inte deltar i det internationella samarbetet mot penningtvätt, till en svensk likvidbank. Enligt inspektionen skulle i sådana fall den svenska banken inte ha några möjligheter att kontrollera var pengarna kommer ifrån. Mot denna bakgrund anser inspektionen att inte skulle kunna uppfylla sina internationella åtaganden att bekämpa penningtvätt enligt vad som sägs i EG:s penningtvättsdirektiv (91/308/EEG) och deltagandet i den internationella organisationen (Financial Action Task Force on Money Laundring). För svenskt vidkommande finns bestämmelser om penningtvätt i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (PTL). Lagens bestämmelser kompletteras bl.a. av föreskrifter angående kontrollrutiner m.m. till förebyggande av penningtvätt (FFFS 1994:9) och allmänna råd i samma ämne (FFFS 1994:10). Bestämmelserna i gäller för banker, livförsäkringsbolag och värdepappersbolag samt för företag som driver finansieringsverksamhet eller valutaväxlingsrörelse. Enligt 4 § PTL skall nu nämnda företag göra en identitetskontroll av den som vill inleda en affärsförbindelse med företaget. Identitetskontroll behöver emellertid inte ske om den med vilken affärsförbindelsen ingås är ett företag hemmahörande inom EES som omfattas av bestämmelser om penningtvätt i hemlandet. Bakgrunden till undantaget är att dessa företag omfattas av motsvarande penningtvättsbestämmelser i sina respektive hemländer. Man kan därför utgå från att identitetskontroll redan har skett. Enligt 6 § 1 i allmänna råd kan företag som omfattas av PTL beakta att motsvarande regler finns även i andra länder som medverkar i FATF. Om det kan antas att den som vill inleda en affärsförbindelse inte handlar för egen räkning skall företaget enligt 6 § PTL på lämpligt sätt skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning uppdraget utförs. Slutligen skall enligt 7 § PTL identitetskontroll alltid ske, om det kan antas att en transaktion avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Av 9 § följer i sistnämnda situationer även en skyldighet för företaget att granska transaktionen och att lämna uppgifter till finanspolisen om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Av bestämmelserna i följer således att är skyldiga att vidta åtgärder till förebyggande och uppdagande av penningtvätt. Detsamma gäller för motsvarande utländska företag, om de kommer från något land som deltar i FATF. Enligt LBC kan både svenska och utländska företag som står under tillsyn bli medlemmar vid en svensk börs. Något krav på att företaget skall omfattas av bestämmelser om penningtvätt finns däremot inte. Under förutsättning att tillsynen i hemlandet bedöms vara betryggande är det därför enligt nuvarande lagstiftning möjligt för utländska företag, belägna i länder som inte deltar i internationellt samarbete mot penningtvätt, att bli börsmedlemmar. Möjligheterna till identitetskontroll av kunder till sådana företag torde inte vara större än möjligheterna att kontrollera de företag som föreslås få bli medlemmar. Även om det i och för sig inte krävs enligt LBC omfattas samtliga nuvarande medlemmar vid av bestämmelser om penningtvätt. Detsamma torde gälla medlemmarna vid OM och PMI. Frågan är därför om förslaget i realiteten kan leda till att det släpps in nya medlemskategorier som inte omfattas av sådana bestämmelser. Det får anses finnas en risk för detta vilket emellertid inte nödvändigtvis innebär att möjligheterna till penningtvätt ökar. Kontroll enligt PTL kommer nämligen även i fortsättningen att ske åtminstone i samband med clearingen och avvecklingen av affären. Vidare kan nämnas att frågan om direkttillträde till börshandel inte omfattas av och att den inte heller berörs i penningtvättsdirektivet. Förslaget strider därför inte mot internationella åtaganden i penningtvättfrågor.