prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är därför viktigt att styrmedlen har en inbyggd förmåga att anpassa sig till olika förändringar i omvärlden så att de inte förlorar sin styrande effekt eller till och med verkar i motsatt riktning. har mycket stora utbyggnader gjorts av den svenska infrastrukturen. har det därför varit naturligt att de styrmedel som lägger fast principerna för fördelning av infrastrukturmedel har fått stort utrymme och varit av stor betydelse. När vi nu går in i en fas där det i högre utsträckning gäller att organisera tra- fiken på dessa infrastrukturanläggningar i så effektiva former som möj- ligt blir en naturlig följd att de transportpolitiska medel som främst är inriktade på detta får ökad betydelse. Samhällets påverkan på transportkonsumtionen skall enligt regeringens uppfattning i första hand ske med hjälp av sådana styrmedel som ger konsumenterna så stor valfrihet som möjligt att inom ramen för det be- fintliga trafikutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Det medel som i första hand står till buds och som gör det möjligt att åstadkomma en sådan valfrihet med hänsyn tagen även till andras välfärd är en samhällsekonomiskt grundad marginalkostnadsprissättning av transporter. Regeringen anser en sådan prissättning skall vara ett grund- läggande styrmedel i transportpolitiken. Om det inte är möjligt att med hjälp av prissättningen av transporterna uppnå önskade effekter bör andra lämpliga styrmedel användas som komplement. De svårigheter som finns när det gäller att definiera och tillämpa en rättvis och effektiv prissättning av transporter leder ibland till att styr- medel som teknisk utveckling, infrastruktursatsningar och regleringar utpekas som alternativ. Enligt regeringens uppfattning måste emellertid en framgångsrik transportpolitik bygga på att olika transportpolitiska medel kombineras och därigenom utnyttjas på ett sådant sätt att de stöd- jer varandra. En riktig prissättning av transporterna spelar ofta en nyckel- roll genom att den bidrar till att ge ökat genomslag även för övriga trans- portpolitiska medel. Det är t.ex. svårt att nå resultat genom teknisk ut- veckling om inte priserna ger rätt signal och gör det lönsamt att använda ny och bättre teknik. En samhällsekonomiskt riktig prissättning bör alltså vara det grundläg- gande transportpolitiska styrmedlet eftersom det är det medel som ger medborgarna och företagen störst möjligheter att inom ramen för den fastlagda politiken själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Människors transportbehov beror bl.a. på val av arbetsplats, bostadsort, boendeform och fritidssysselsättningar. Näringslivets transporter hänger på motsvarande sätt samman med produktionens lokalisering och organi- sation, rådande marknadsförhållanden m.m. Detta medför att varje trans- port på sitt sätt blir unik och måste produceras utifrån sina specifika för- utsättningar. Det är således endast den enskilda individen eller det en- skilda företaget som kan göra en riktig avvägning mellan nyttan och kostnaderna och därmed också en heltäckande bedömning av hur det egna transportbehovet bäst kan lösas. För att denna valfrihet fullt ut skall kunna förenas med de transportpolitiska målen krävs dock som tidigare nämnts att prissättningen utformas på ett sådant sätt att konsumenten ges möjlighet att väga in samtliga kostnader för sin transport. Den samhällsekonomiska prissättningen är således en avgörande förut- sättning för att konsumenterna skall kunna bibehålla sin valfrihet och för att transportbesluten skall kunna ske i så decentraliserade och mark- nadsmässiga former som möjligt. Detta är i sin tur betydelsefullt efter- som det moderna samhället blivit så komplicerat och så beroende av en väl fungerande transportapparat att det framstår som en allt mindre fram- komlig väg att i huvudsak förlita sig på administrativa regleringar för att styra transportproduktionen. Det går dock inte att i alla situationer uppnå önskad effekt enbart med ekonomiska styrmedel. Andra styrmedel måste då användas som komp- lement. Även regleringar kommer att behövas bl.a. för att uppnå miljö- och trafiksäkerhetsmålen. Exempel på sådana regleringar är tekniska krav på transportmedel och bränslen. Ett styrmedel som har kommit att uppmärksammas allt mer och som utgår från konsumenternas fria val är information. Vi har inom andra samhällssektorer sett att ökad information som lett till ökad medvetenhet hos konsumenterna har fått stora effekter på utvecklingen. Medvetna konsumenter har bl.a. medfört att allt fler företag, även inom transport- sektorn, kvalitetssäkrar sina produkter och tjänster från miljö- och säker- hetssynpunkt. Enligt regeringens bedömning kommer medvetna och väl informerade konsumenter att vara en mycket betydelsefull faktor för transportsektorns utveckling. 6.3 Trafikens kostnadsansvar 6.3.1 Behovet av ett väl definierat kostnadsansvar Regeringens förslag: De skatter och avgifter som tas ut av trafiken och är transportpolitiskt motiverade skall grundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externa effekter som trafi- ken medför. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna ställer sig bakom principen att internalisera externa effekter. När det gäller möjlig- heterna att i praktiken tillämpa denna princip är meningarna mycket delade. Skälen för regeringens förslag: Strävan efter att tillämpa en sam- hällsekonomiskt riktig prissättning av transporter har varit en viktig prin- cipiell utgångspunkt för svensk transportpolitik . Denna politik har baserats på förvissningen om att priset har stor bety- delse för transportkonsumtionen och att det endast är genom en sam- hällsekonomiskt grundad prissättning som det är möjligt att åstadkomma en fri transportmarknad som kan förenas med ett ansvarstagande också för bl.a. miljön och trafiksäkerheten. Regeringen ser inga skäl att nu frångå detta synsätt. Som tidigare framgått anser regeringen tvärtom att en rad skäl talar för att ekonomiska styrmedel blir allt viktigare i trans- portpolitiken. De flesta remissinstanserna betonar betydelsen av en rättvis prissätt- ning. En mycket stor majoritet av remissinstanserna anser också att det är principiellt riktigt att i priset inkludera sådana bieffekter av transporterna som brukar betecknas som externa effekter. Mot bakgrund av såväl kommitténs betänkande som remissutfallet drar regeringen slutsatsen att utformningen av trafikens kostnadsansvar är en mycket viktig transportpolitisk fråga. Den principiella utgångspunkten måste vara att skatter och avgifter utformas så att transporternas inverkan på andra trafikanter vägs in på ett riktigt sätt i transportbesluten. Åtskilliga remissinstanser framhåller de praktiska svårigheter som finns att beräkna trafikens externa effekter och finna lämpliga former för att inkludera dem i transportpriserna. Även regeringen bedömer att det finns betydande osäkerheter i det nu tillgängliga beräkningsunderlaget och att det finns ett stort behov av att förbättra de data, metoder och mo- deller som behövs för beräkningarna. Frågan om vad som är en rättvis och effektiv prissättning av transporter är emellertid komplicerad och till viss del beroende av skiftande värderingar. Sannolikt kommer vi aldrig att nå fram till något exakt och definitivt svar på vad som är rätt och rik- tigt. Enligt regeringens uppfattning bör därför analyser och diskussioner kring trafikens kostnadsansvar vara ett stående inslag i den transportpoli- tiska debatten på såväl nationell nivå som inom EU och i andra interna- fora. Regeringen noterar att den transportpolitiska debatten i allmänhet, och inte minst i frågor som rör kostnadsansvaret, i hög grad är inriktad på att uppnå rättvisa mellan olika trafikgrenar. Som redan framgått och som ytterligare kommer att utvecklas i kapitel 8 anser regeringen att trans- portpolitiken måste ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på transportsys- temet. Det innebär att det är de övergripande transportpolitiska målen och transportsystemets samlade prestationer och effekter som måste sät- tas i fokus. Hur användningen av skilda transporttekniker utvecklas för att nå dessa mål blir med detta synsätt av underordnad betydelse. Helhetssynen på transportsystemet och dess roll i samhället medför att det överordnade syftet med en samhällsekonomisk prissätt- ning av trafiken måste vara att ge underlag för en riktig fördelning mellan transporter och annan resursanvändning i samhället. Det är endast däri- genom som transporterna kan få en totalt sett väl avvägd omfattning och utformning. De beräkningar som gjorts av bl.a. Kommunikationskom- mittén, och inom den europeiska transportminister- konferensen (CEMT) visar att nuvarande skatter och avgifter ofta inte leder till att de enskilda transporterna täcker sina samhällsekonomiska kostnader. Regeringens slutsats är därför att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken och är transportpolitiskt motiverade skall grundas på ett väl defi- nierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externa effekter som trafiken medför. 6.3.2 Kostnadsansvarets omfattning Regeringens förslag: Vid utformningen av de transportpolitiskt mo- tiverade skatterna och avgifterna skall utgångspunkten vara att de skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafi- ken ger upphov till. Transportsystemets fasta kostnader skall finansieras på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen sned- vrids i så liten utsträckning som möjligt. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Några remissinstanser förordar att nuvarande principer för kostnadsansvaret bibehålls medan andra remissinstanser tillstyrker övergången till ett marginalkostnadsansvar. Skälen för regeringens förslag: Enligt trafikpolitiska beslut skall de skatter och avgifter som tas ut som ersättning för utnyttjandet av trafikanläggningarna i princip utformas så att de, förutom de samhälls- ekonomiska marginalkostnaderna, även täcker de övriga kostnader som trafiken förorsakar samhället. Kostnadsansvaret skall, enligt detta beslut, utkrävas i form av rörliga och fasta avgifter. De rörliga avgifterna skall motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna. I den mån intäkterna från de rörliga avgifterna inte täcker de totala samhälls- ekonomiska kostnaderna skall mellanskillnaden täckas med fasta avgif- ter. Det enligt trafikpolitiska beslut viktigaste motivet för att hävda ett fullt kostnadsansvar var att man ville undvika alltför stora in- vesteringar inom respektive trafikslag. Det nuvarande fulla kostnads- ansvaret syftar således till att förena en korrekt prissättning av enskilda transporter med incitament att höja den interna effektiviteten i plane- ringen av transportsystemet och ge dem som svarar för trafikanläggning- arna skäl att hålla tillbaka kostnaderna. För att effektivitetsmotivet för ett fullt kostnadsansvar skall vara giltigt krävs det dock att kostnadsansvaret relateras till rätt beslutsnivå. trafikpolitiska beslut anges också att kostnadsansvaret skall utkrävas på så låg nivå som möjligt. I praktiken har emellertid kostnadsansvaret med några få undantag kommit att läggas på trafikslagsnivå. Huvudorsa- ken till detta är att det ofta är svårt att bestämma vilka som drar nytta av en investering. En investering påverkar i regel hela det transportsystem i vilket projektet ingår. Ofta påverkas även grupper som inte utnyttjar transportsystemet. Det är därför svårt att bryta ned kostnadsansvaret till projektnivå. Kommittén ser bl.a. följande hinder för att uppnå en mer korrekt tillämpning av det fulla kostnadsansvaret: - Den nivå som kostnadsansvaret bör tas ut på måste bestämmas från fall till fall. - Den nödvändiga nedbrytningen av kostnadsansvaret ställer krav på nya debiteringssystem som kan vara dyrbara att utveckla. - Ett kostnadsansvar som även omfattar fasta kostnader kan leda till att samhällsekonomiskt effektiva investeringar inte kommer till stånd. - Konsumtion och produktion kan påverkas på ett mer snedvridande sätt än om andra finansieringsmetoder väljs. Kommittén anser mot denna bakgrund att det skulle vara svårt och kost- samt att för hela transportsektorn bygga upp ett avgiftssystem som mot- svarar de krav som ett samhällsekonomiskt totalkostnadsansvar ställer. Regeringen delar uppfattningen att förutsättningar saknas för att kunna utkräva ett fullt kostnadsansvar på ett ändamålsenligt sätt. Med hänsyn till att det inte är samhällsekonomiskt effektivt att utkräva ett kollektivt betalningsansvar för trafikanläggningarna på trafikslagsnivå, anser rege- ringen därför att principen om fullt kostnadsansvar enligt trafik- politiska beslut bör ersättas av ett samhällsekonomiskt marginalkost- nadsansvar. De externa effekter som bör beaktas vid beräkningar av trafikens kort- siktiga marginalkostnader är bl.a. sådana trafikvolymberoende kostnader som är hänförliga till skador och slitage på trafikanläggningar, buller och vibrationer, utsläpp av miljö- och hälsoskadliga ämnen, olyckor och tids- förluster. Övergången till ett marginalkostnadsansvar innebär vidare att den finansiering av infrastrukturen som inte kan uppnås genom margi- nalkostnadstäckning i fortsättningen bör ske på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. Den förändring som föreslås innebär en återgång till de principer som gällde års trafikpolitiska beslut. Som framgår i det föl- jande kommer regeringen av olika skäl att förorda en pragmatisk hållning också till den nu föreslagna marginalkostnadsprincipen. På ser regeringen betydligt större möjligheter att uppnå en riktig tillämpning av en princip om samhällsekonomisk marginalkostnadsprissättning än av principen om fullt samhällsekonomiskt kostnadsansvar. 6.3.3 Marginalkostnadsansvarets utformning Regeringens förslag: Huvudinriktningen skall vara att kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader skall täckas genom rörliga avgifter. De generella styrmedel som införs för att säkerställa ett samhälls- ekonomiskt riktigt kostnadsansvar skall baseras på sådana trafikför- hållanden som är representativa för landet som helhet. Prissättnings- problem som är utmärkande för vissa speciella trafikförhållanden eller begränsade områden skall vara möjliga att behandla i särskild ord- ning. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén förordar dock på principiella grunder även en ökad användning av fasta avgifter för att internalisera trafikens samhällseko- nomiska marginalkostnader. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har behandlat frå- gan. i förordar användandet av rörliga av- gifter vid beskattningen av transportsektorn. Skälen för regeringens förslag: Ett samhällsekonomiskt marginal- kostnadsansvar innebär att det är de tillkommande samhällsekonomiska kostnaderna för ytterligare en resa eller transport som skall internaliseras. Det är då naturligt att försöka beakta dessa externa effekter genom någon form av rörlig avgift eller skatt på trafiken. Till skillnad från kommittén anser regeringen därför att nuvarande huvudinriktning att rörliga kostna- der (marginalkostnader) skall täckas genom rörliga avgifter bör bibehål- las. Den principiella utgångspunkten bör således vara att de externa effekterna skall internaliseras genom att den styrande avgiften eller skat- ten knyts direkt till storleken på den marginella externa effekten. Enligt regeringens uppfattning bör den tidigare i allt för hög grad tra- fikgrensvisa inriktningen av transportpolitiken utvecklas mot att främja ett integrerat system där varje länk i transportkedjan samverkar. Samma grundprinciper för kostnadsansvaret bör därför gälla inom samtliga tra- fikgrenar. Eftersom de externa effekterna bedöms variera särskilt kraftigt mellan tätort och landsbygd bör nivån på generella skatter och avgifter inom vägtrafiken bestämmas med hänsyn till effekterna för landsbygdstrafi- ken. För att klara de särskilda prissättningsproblem som finns i tätorter fordras lokalt anpassade lösningar. Regeringen gör bedömningen att sär- skilda tätortsavgifter kan utgöra ett effektivt sätt att styra trafiken i dessa områden och har påbörjat ett arbete för att skapa det regelverk som krävs för införande av särskilda vägavgiftssystem. Regeringen anser också att den tekniska utvecklingen av sådana avgiftssystem bör stödjas. Med den rollfördelning i transportpolitiken som nedan förordas i avsnitt 6.5 måste det dock ankomma på de berörda kommunerna och regionerna att ta slut- lig ställning till om och hur avgiftssystemen skall införas. 6.3.4 Behov av anpassning av kostnadsansvaret Regeringens förslag: Tillämpningen av principen om full marginal- kostnadstäckning skall anpassas till de förutsättningar som råder på den internationella transportmarknaden och till de tekniska och admi- nistrativa möjligheterna att tillämpa en differentierad avgiftssättning. Trafikens externa effekter skall fortlöpande beräknas och stämmas av mot det faktiska skatte- och avgiftsuttaget inom olika delar av transportsektorn. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser som är principiellt posi- tiva till internaliseringen av externa effekter anser att det måste ske en anpassning i olika avseenden så att inte oönskade effekter uppkommer. Andra remissinstanser påpekar att prissättningen av trafiken måste sam- ordnas mellan olika länder. Skälen för regeringens förslag: Regeringen är medveten om att det på kortare sikt finns åtskilliga hinder för att förverkliga de föreslagna principerna för kostnadsansvaret. Sådana hinder är exempelvis tekniska och administrativa svårigheter att genomföra den förordade prispolitiken med önskvärd precision, ofullständiga kunskaper om vissa marginalkost- nader samt behovet av att ta hänsyn till internationell konkurrens och internationella åtaganden. Tekniska och administrativa problem Ett konsekvent genomförande av principen att använda priset som styr- medel skulle innebära att avgifterna utformas efter de förhållanden och förutsättningar som råder i varje enskilt fall. I praktiken är det emellertid omöjligt att tillämpa en så långtgående anpassning av trafikavgifterna. En avvägning måste göras mellan strävandena att ge korrekt information om de verkliga kostnaderna i varje enskilt fall och vad som ter sig rimligt från bl.a. tekniska och administrativa utgångspunkter. I många fall utgör det inget problem rent tekniskt att införa en sam- hällsekonomiskt grundad prissättning genom rörliga avgifter. Inom flyg-, sjö- och järnvägstrafiken finns det således genom de välutvecklade tra- fikledningssystemen i allmänhet inte några sådana hinder för att utforma en mycket väl differentierad marginalprissättning. Däremot finns det som framgår nedan inom dessa sektorer andra faktorer som begränsar möjlig- heterna att åstadkomma en ideal prissättning. Inom vägtrafiken är de rent tekniska och administrativa problemen större. I vissa fall kan dock även här avgiften knytas till någon faktor som samvarierar med den externa effekt man vill få beaktad. Drivme- delsskatter är t.ex. ett utmärkt styrmedel för att påverka koldioxidutsläp- pen eftersom dessa utsläpp är proportionella mot bränsleförbrukningen. I övrigt är dock drivmedelsskatter ett relativt trubbigt internaliseringsin- strument eftersom administrativa skäl talar för att de bör göras nationellt enhetliga medan de externa kostnaderna varierar starkt med egenska- perna hos fordon och bränslen samt och rum. Med nu tillgänglig teknik kan man i regel inte ta full hänsyn till alla de variationer som förekommer i externa kostnader. I stället kan genom- snittsberäkningar av de externa kostnaderna per fordonskilometer delvis utgöra underlag för t.ex. drivmedelsskatterna. Hänsyn måste dock tas till att rörande dieselolja så förbrukas av motorredskap som inte trafikerar det allmänna vägnätet. Huvudinriktningen att rörliga kostnader (marginalkostnader) skall täckas genom rörliga avgifter bör inte heller förhindra att man som en övergångslösning kan överväga en differentie- ring av t.ex. den fasta fordonsskatten i de fall detta på kort sikt bedöms vara effektivare när det gäller att uppnå teknikanpassningar i form av renare motorer och bränslen, tystare och säkrare fordon m.m. Svårig- heterna att differentiera drivmedelsskatterna med avseende på fordonstyp medför också att internaliseringen av den tunga vägtrafikens kostnader tills vidare kan komma att ske genom fordonsskatten. Ofullständigt kunskapsunderlag Kunskaperna om de verkliga samhällsekonomiska kostnaderna kan vara ofullständiga och man bör enligt regeringens uppfattning iaktta viss för- siktighet med att genomföra stora avgiftsförändringar om beräkningsun- derlaget är osäkert. Även om trafikavgifternas betydelse för de slutliga transportbesluten inte skall överdrivas kan ändå stora avgiftsförändringar medföra vissa anpassningskostnader som inte bör initieras på ett alltför osäkert underlag. Internationella överenskommelser och utländsk konkurrens Ytterligare en faktor som begränsar möjligheterna att fullt ut genomföra de föreslagna riktlinjerna för trafikens kostnadsansvar är de starka inter- nationella beroenden som finns på transportmarknaden. För flyget och sjöfarten gäller allmänt att verksamheten i hög grad regleras genom in- ternationella avtal vilka även påverkar utrymmet för att föra en nationell avgiftspolitik på dessa områden. För sådan trafik som är konkurrensutsatt på EU:s gemensamma transportmarknad anser regeringen inte heller att det är ändamålsenligt att från svensk sida ensidigt tillämpa en fullständig marginalkostnadstäckning. Detta är t.ex. fallet med den tunga godstrafi- ken på väg, där ett helt fritt marknadstillträde gäller . En ensidig svensk tillämpning av samhällsekonomiskt riktig prissättning för denna trafik skulle kunna bli verkningslös eller motverka sitt syfte genom att den endast resulterar i en överflyttning av trafiken till utlandsregistrerade fordon. Regeringen anser att de nu nämnda avstegen från principerna för trafi- kens kostnadsansvar i grunden är olyckliga. Regeringen avser därför att fullfölja de kraftfulla insatser som redan gjorts från svensk sida för att påverka utformningen av i syfte att åstadkomma en för- bättring av den inre marknadens funktion med lika konkurrensvillkor mellan medlemsstaternas transportföretag. Enligt regeringens bedömning kan med hänsyn till konkurrensen på den gemensamma marknaden en marginalkostnadstäckning huvudsakli- gen baserad på nationell fast beskattning ifrågasättas. Rörliga avgifter i form av drivmedelsskatt och vägavgifter är mot denna bakgrund lämpli- gare internaliseringsinstrument om lika konkurrens och lika behandling av de skilda EU-ländernas transportörer så långt möjligt skall åstadkom- mas. Regeringen kan också konstatera att i grönboken rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn politiska alternativ vid internalisering av de externa kostnaderna för transporter i Europeiska Unionen (KOM(95) 691 slutlig, den 20.12.1995) föreslagit principer för prissättningen av transporter som i stort överens- stämmer med den i gällande transportpolitiken och de principer för trafikens kostnadsansvar som lagts fast av den svenska . Dessa frågor behandlas även i avsnitt 7.3. Kraven på kostnadseffektivitet i transportsektorn måste vägas mot andra samhällsmål Som tidigare framgått anser regeringen i likhet med bl.a. kommittén och en stor majoritet av remissinstanserna att avgränsningen av trafikens kostnadsansvar är en viktig transportpolitisk fråga. Det främsta skälet för att avgränsa ett kostnadsansvar för trafiken är att främja ett samhällseko- nomiskt effektivt resursutnyttjande. Kostnadseffektivitet kan dock själv- fallet inte vara det enda målet för transportpolitiken.