prop · GL03116 · 1998-01-01 00:00:00 — Beträffande formen för disposition av prästlönetillgångarna fanns möjlighet att ta ställning till tre alternativ lagstiftningsalternativet, stiftelsealternativet och ägandealternativet. Sammantaget finns en knapp majoritet för lagstiftningsalternativet. Stiftssamfälligheterna är mest positiva till detta medan större delen av övriga kyrkliga instanser förordar ägandealternativet. 5.2.1 Konstitutionell reglering Nya normgivningsregler principbeslut om ändrade relationer mellan staten och innebär att de nuvarande normgivningsreglerna avseende i regeringsformens övergångsbestämmelser skall upp- hävas. I stället skall införas särskilda regler om normgivning angående och andra trossamfund i regeringsformens kapitel om lagar och andra föreskrifter. Den rättsliga regleringen av trossamfundens förhållanden bör enligt principbeslut vara föremål för ett konstitutionellt skydd. Detta skall syfta till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verk- samhet som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden. I linje härmed föreslår regeringens att all normgivning om trossamfund skall ske i form av lag. Detta anges i en särskild bestämmelse i regeringsformens kapitel om lagar och andra föreskrifter. och andra trossamfund kommer liksom att kunna omfattas av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning, t.ex. arbetsrättslig lagstiftning. principbeslut innebär vidare att det skall skapas en särskild lag om som innehåller det som är principiellt viktigt och av grundläggande karaktär för som själv skall få reglera sina angelägenheter i största möjliga utsträckning. För att möjliggöra en sådan särskild reglering av förhållanden, bör det i regeringsformen finnas särskilda regler om . I annat fall skulle nämligen lagregleringen avseende komma att strida mot kravet att normgivning skall vara generellt giltig. Regeringen ansluter sig till utredningens förslag att ett enhetligt begrepp grunderna för som trossamfund skall användas för att beskriva de olika områden som kommer att ingå i den begränsade reglering avseende förhållanden. Härmed avses föreskrifter av grundläggande karaktär om religiösa identitet, organisation, verksamhet och egendom. Gällande grundlagsskydd avseende innebär att regler av grundläggande betydelse bara får ges i form av lag. För föreskrifter om medlemskap i krävs samtycke av kyrkomötet. De viktigaste av reglerna i övrigt beslutas på samma sätt som ändringar av huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Regeringen föreslår att de föreskrifter som avses i den nya grundlagsbestämmelsen bara ska få beslutas i den ordning som gäller för riksdagsordningens huvud- bestämmelser. Det innebär antingen två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val eller ett beslut under förutsättning att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än häften av ledamöter förenar sig om beslutet. I fråga om övriga lagförslag som aktualiserats i det statliga utrednings- arbetet, exempelvis förslag till särskild lagstiftning om förfarandet vid uppbördshjälp för och andra trossam- fund, bedömer regeringen att sådana föreskrifter inte kräver ett särskilt beslutsförfarande i . Offentlighet och insyn Regeringen föreslår att handlingar som avser områden där skall utföra uppgifter som tillgodoser allmänna samhälleliga intressen omfattas av en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet. Härmed avses begravningsverksamheten och i viss utsträckning förvalt- ningen av de kyrkliga kulturminnena. Regeringen avser att återkomma med förslag till den närmare regleringen till kyrkomöte. Kyrkans handlingar i övrigt omfattas av en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet. Enligt föreskrifter i lagen om skall var och en ha rätt att ta del av dessa handlingar. Rätten till insyn får begränsas bara om det är särskilt motiverat med hänsyn till vissa i lagen om angivna skäl, nämligen skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden eller ekono- miska intressen, eller annan synnerlig anledning. Beslut som innebär att någon inte får ta del av handlingar skall kunna överprövas. De allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos myndigheter med uppgifter som hänför sig till verksamhet eller beslutande församlingar skall kunna förvaras hos även efter relationsändringen utan att därigenom upphöra att vara allmänna. Handlingsoffentligheten enligt tryckfrihetsförordningen skall bestå även i fortsättningen. Övriga grundlagsfrågor Regeringen föreslår en ändring i 11 kap. 6 § regeringsformen som innebär att förvaltningsuppgifter kan överlämnas till registerade trossamfund. Bestämmelsen innebär att om förvaltningsuppgifter över- lämnas till ett trossamfund kan uppgifterna utföras av trossamfundet eller dess registrerade organisatoriska delar. Detta blir av betydelse för begravningsverksamheten som förutsätts skall skötas av församlingar och kyrkliga samfälligheter. I övrigt torde bestämmelsen i första hand komma att gälla för registrerade trossamfunds myndighets- utövning i form av vigsel. () har i betänkandet Statlig medverkan vid avgiftsbetalning (SOU 1997:46) föreslagit ett tillägg till regeringsformen om att det allmänna skall arbeta för att underlätta olika trossamfunds möjligheter att verka i . RSV:s förslag har sin bakgrund i ett EG- direktiv som bl.a. innebär att medlemsstaterna i princip skall förbjuda dataregistrering av integritetskänsliga uppgifter, t.ex. tillhörighet till trossamfund. Undantag från förbudet kan gälla bl.a. trossamfunden själva som får registrera sina tillhöriga, samt för medlemsstaterna, om registreringen avser ett viktigt samhälleligt intresse. RSV:s förslag avser att markera detta samhälleliga intresse. Regeringen framhåller att det måste anses utgöra ett allmänt samhällsintresse att och andra trossamfund ges goda förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Detta framgår bl.a. av att trossamfunden föreslås ha ett särskilt konstitutionellt skydd. Regeringen anser att den föreslagna ändringen är obehövlig och därför inte bör genomföras. Kyrkoberedningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1994:42) Staten och trossamfunden att bestämmelserna om statschefens förpliktelse till den rena evangeliska läran enligt punkt 14 övergångsbestämmelserna till regeringsformen skulle upphävas. Kyrkoberedningen föreslog också ett upphävande av motsvarande bestämmelser i 4 § successionsordningen. I betänkandet (SOU 1997:41) Rättslig reglering sägs att beslutet om ändrade relationer mellan staten och i princip inte är beroende av vilka krav som ställs på statschefen och att det nuvarande bekännelsekravet kan kvarstå även om kyrka-statreformen genomförs. Regeringen gör samma bedömning som utredningen. Med hänvisning till det splittrade remissläget och till behovet av en bred förankring i det svenska samhället föreslår regeringen nu inte någon ändring av reglerna på detta område. 5.2.2 Lag om trossamfund Regeringen föreslår att det skall stiftas en särskild lag om trossamfund. Genom lagen införs en ny associationsform, registrerat trossamfund. Den nya associationsformen skall stå öppen för alla trossamfund. Inga av de rättigheter som trossamfunden har skall dock vara knutna till den nya associationsformen. Enligt förslaget skall lagen om trossamfund innehålla vissa allmänna bestämmelser tillämpliga på trossamfund oavsett i vilken rättslig form de framträder. Till dessa bestämmelser hör definitionen av begreppet trossamfund som en gemenskap för religiös verksamhet, där det ingår att anordna gudstjänst. Detta innebär en viss förändring i förhållande till religionsfrihetslagen (1951:680) där det nu i 4 § andra stycket sägs att med trossamfund förstås, förutom , sammanslutning för religiös verksamhet, vari ingår att anordna gudstjänst. Till de allmänna bestämmelserna hör även vissa föreskrifter av religionsfrihetskaraktär. Det gäller bestämmelser om att ingen är skyldig att tillhöra något trossamfund och om att barn som har fyllt skall samtycka vid inträde i och utträde ur ett trossamfund. religionsfrihetslag föreslås bli upphävd. I fråga om de föreskrifter som kvarstår i religionsfrihetslagen gäller antingen att motsvarande bestämmelser finns i regeringsformen eller avses bli införda i lagen om trossamfund. Beträffande anges ställningen som registrerat tros- samfund direkt i lagen om trossamfund. Andra trossamfund skall få ställning som registrerat trossamfund genom registrering. Registreringen skall omfatta trossamfundets namn, stadgar och styrelse eller mot- svarande organ samt de personer som är behöriga att företräda trossamfundet. Ett trossamfund som väljer att registrera sig får rättskapacitet såsom registrerat trossamfund. ges skydd för sina namn och skall efter beslut av regeringen kunna få hjälp med uppbörden av avgifter från dem som tillhör trossamfundet. Beträffande föreskrivs en rätt att av staten få sådan hjälp. De rättigheter och skyldigheter som har uppkommit för ett trossamfund som har bedrivit verksamheten som ideell förening övergår genom registreringsbeslutet till det registrerade trossamfundet. skall besluta att trossamfundet skall träda i likvidation enligt vissa i lagen om trossamfund angivna villkor. Ett trossamfund skall på egen begäran avregistreras utan föregående likvidation under förutsättning att trossamfundet efter avregistreringen utgör en juridisk person av annat slag. Ett registrerat trossamfunds organisatoriska delar skall kunna registreras. Samma förutsättningar skall gälla för registrering av tros- samfundets organisatoriska delar som för trossamfundet. De registrerade organisatoriska delarna får rättskapacitet och namnskydd i likhet med trossamfundet. Ett registrerat trossamfund och dess registrerade organisatoriska delar svarar var för sig självständigt för sina förpliktelser. församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift är registrerade organisatoriska delar av . 5.2.3 Lag om I enlighet med principbeslut lägger regeringen även fram ett förslag till en särskild lag om . Inledningsvis anges i lagen att är ett evangelisk- lutherskt trossamfund, vilket framträder som församlingar och stift och har nationella organ. Där ges också uttryck för den s.k. dubbla ansvarslinjen som organisatorisk princip när det sägs att är en öppen folkkyrka, som i samverkan mellan en demokratisk organisation och kyrkans ämbete bedriver en rikstäckande verksamhet. som trossamfund skall utgöra ett eget rättssubjekt som bl.a. får förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. församlingar, sammanslutningar av församlingar och stift skall var för sig ha samma rätt. Avsikten med regeringens förslag är att skapa förutsättningar för ett bibehållande av den lokala och regionala självstyrelsen. I fråga om såväl församlingar som stift anges i förslaget till lag om en territorialprincip. Församlingen omfattar de personer som tillhör och är bosatta inom församlingens område. Stiftet omfattar församlingarna inom sitt område. Det kan dock efter beslut av finnas icke-territoriella församlingar. Församlingens grundläggande uppgift är att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission. Stiftets grundläggande uppgift är att främja och ha tillsyn över församlingslivet. I lagen föreskrivs också att det skall finnas en biskop i varje stift. Beträffande kyrkomötet fastslås att det är högsta beslutande organ. Kyrkomötet får dock inte besluta i sådana enskilda frågor som det är en församlings eller ett stifts uppgift att besluta i. De som tillhör skall enligt bestämmelser i lagen om vara skyldiga att betala lokal och regional kyrkoavgift. Församlingen beslutar om lokal kyrkoavgift och stiftet om regional kyrkoavgift. har rätt till kostnadsfri uppbördshjälp av staten under förutsättning av att hjälpen kan inordnas i det gällande uppbördssystemet. skall till det statliga registret för registrerade trossamfund lämna uppgifter om stadgar, indelning i församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift samt om behöriga företrädare för och dess församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift. Ett beslut som innebär att någon inte får ta del av sådana handlingar som omfattas av den inomkyrkligt reglerade handlingsoffentligheten skall överprövas på det sätt som bestämmer. I den utsträckning som bestämmer får också andra beslut överprövas. Ett särskilt organ med juridisk kompetens skall inrättas inom kyrkan för att ytterst pröva dessa frågor. Den straffsanktionerade bestämmelsen om tystnadsplikt i kyrkolagen upphävs, vilket innebär att frågan om tystnadsplikt för präster får bli föremål för inomkyrklig reglering. För uppgifter som anförtrotts före relationsändringen skall dock den straffsanktionerade tystnadsplikten fortsätta att gälla. Den lagstadgade rätten till ledighet för fullgörande av kyrkliga förtroendeuppdrag föreslås upphöra i och med relationsändringen. Någon motsvarande lagstadgad rätt för ledighet för förtroendevalda inom bör enligt regeringen inte finnas efter relationsändringen. En särskild lag om införande av lagen om stiftas. Där föreskrivs bl.a. att kyrkomötet vid sammanträde har de befogenheter, med avseende efter relationsändringen, som följer av lagen om utan hinder av bestämmelserna i kyrkolagen. En motsvarande bestämmelse gäller för församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift. 5.2.4 Den kyrkliga egendomen Den egendom som förfogar över kan delas in i olika kategorier med hänsyn till egendomens ursprung och de rättsregler som styr den. Den specialreglerade kyrkliga egendomen består huvudsakligen av stiftelseliknande egendom av äldre ursprung. Kyrkokommunal egendom är sådan som förvärvats för kyrkokommunala medel. Den disponeras enligt vanliga kommunalrättsliga principer. Slutligen finns fri stiftelse- och föreningsegendom. Det är egendom som i regel tillförts kyrkan genom insamlingar eller donationer. I regeringens skrivelse lämnas förslag rörande den specialreglerade kyrkliga egendomen. De övriga egendomsslagen påverkas endast indirekt av relationsändringen och det har inte framkommit behov av åtgärder beträffande dessa egendomsslag. När det gäller den specialreglerade kyrkliga egendomen sägs i principbeslut att den efter relationsändringen bör stå till kyrkans förfogande och att man bör finna de rättsliga lösningar som behövs för att trygga egendomens bestånd för avsedda ändamål. Innebörden av principbeslutet är att kyrkan skall ta ansvar för egendomen utan stöd av den detaljerade statliga reglering som finns . En strävan bör därför vara att i största möjliga utsträckning åstadkomma enkla och överskådliga regler. Regeringen föreslår överföring av äganderätten till kyrkan i fråga om vissa kategorier av den specialreglerade kyrkliga egendomen. De olika slag av specialreglerad kyrklig egendom som omfattas av regeringens förslag är äldre församlingskyrkor och domkyrkor, deras fastigheter och fastighetsfonder, prästgårdar och biskopsgårdar, präst- lönetillgångar samt kyrkofonden och kyrkofondsfastigheterna. Huvud- delen av egendomen anses vara av stiftelseliknande karaktär och själv- ägande. Kyrkobyggnaderna förvaltas i regel av kyrkorådet i försam- lingen, men för de medeltida domkyrkorna finns särskilda styrelser. Efter indragning av kyrkans gods till kronan återförde kronan under framför allt det följande århundradet markområden till kyrkan för att säkra den kyrkliga verksamheten. Den jord som kronan upplät till kyrkan överläts inte med äganderätt utan anvisades för olika kyrkliga ändamål. Staten kan därför sägas fortfarande vara formell ägare till viss del av den specialreglerade kyrkliga egendomen, de s.k kronoanslagen. Regeringen föreslår nu att krono- anslagen skall ägas av trossamfundet eller olika delar av trossamfundet beroende på vilken typ av egendom det är fråga om. Också för de fall att kronoanslagen ingår i prästlönetillgångarna föreslås staten avstå från sin formella äganderätt till egendomen. De äldre kyrkor och domkyrkor som betraktas som stiftelseegendom, dvs. sådana som uppförts på landet och 1843 i stad, med tillhörande inventarier, kyrkotomt och kyrkogård, skall enligt regeringens förslag ägas av den församling i vilken kyrkan ligger. Egendomen skall användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas av . En församlingskyrkas fastighet och fastighetsfond eller en domkyrkas fastighet eller fastighetsfond skall också ägas av den församling i vilken kyrkan ligger. Egendomen skall användas för samma ändamål som . För ändring av ändamålet krävs tillstånd av Kammarkollegiet. De prästgårdar som betraktas som stiftelseegendom skall ägas av den kyrkliga samfällighet eller, om sådan inte finns, den församling där egendomen är belägen. Biskopsgårdarna skall med undantag av de biskopsgårdar och tjänstebostäder för biskop som hyrs enligt särskilda avtal ägas av trossamfundet . Kyrkofondens tillgångar skall ägas av trossamfundet och användas för kyrkliga ändamål, sedan ett så stort kapital avskilts som motsvarar åtagandena för utgående pensioner och gjorda pensions- utfästelser för präster och biskopar. Kyrkofondsfastigheterna skall ägas av trossamfundet och användas för kyrkliga ändamål. När det gäller prästlönetillgångarna har det under utredningsarbetet diskuterats om inte även dessa skulle överföras med äganderätt till trossamfundet (det s.k. ägandealternativet). Regeringen har emellertid stannat för att föreslå att prästlönetillgångarna skall bibehållas som stiftelser och förvaltas av (det s.k. lagstiftningsalternativet). Stiftelselagen skall dock inte vara tillämplig. Förmögenheten skall vara placerad på ett godtagbart sätt. Prästlönetillgångarna skall ha till ändamål att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för förkunnelse. Regeringen föreslås få besluta om tillsyn av förvaltningen av prästlönetillgångarna Den som före relationsändringen var ägare till eller hade särskild rätt till kyrklig egendom och som lider förlust genom att egendomen överförs till trossamfundet , en församling, en samfällighet eller ett stift får enligt regeringens förslag rätt till skälig ersättning av staten. 5.3 Motionernas huvudsakliga innehåll I motionerna 1997:44, 45, 58, 66, 71, 74 och 76 ifrågasätts förslaget att prästens tystnadsplikt inte skall vara lagreglerad och straffsanktionerad efter . Detta bedöms genomgående som en försvagning av den absoluta tystnadsplikten. I flera av motionerna ses en lagreglerad tystnadsplikt inte enbart som en inomkyrkliga angelägenhet utan som något som har en vidare betydelse för enskilda människor i hela samhället. Att det finns en absolut tystnadsplikt hör till identitet, vilken inte skall förändras genom reformen av kyrka- statrelationerna. Argumentet i skrivelsen att tystnadsplikten inte är lagreglerad för andra trossamfund anses i flera motioner inte vara relevant. I motionerna 1997:44 och 74 ses det som en möjlighet att tystnadsplikten, om det finns önskemål därom, skall kunna utvidgas till att gälla även andra trossamfund. Vid ett upphävande av den lagstadgade tystnadsplikten får den arbetsrättsliga lagstiftningen en avgörande betydelse enligt motion 1997:58. I motionen ställs frågan om hur prästämbete och prästtjänst kommer att samverka i den nya ordningen vid brott mot tystnadsplikt. Därför vore det enligt motionären naturligt att frågan om den prästerliga tystnadsplikten utreddes i särskild ordning utifrån de nya förutsättningarna som föreligger vid relationsförändringen. Övergångsvis bör kyrkolagens föreskrifter om tystnadsplikt kvarstå oförändrade. I övriga motioner finns olika förslag om hur lagregleringen av tystnadsplikten skall ske. I motion 1997:66 anförs härtill att det finns privatanställda yrkesgrupper såsom t.ex. revisorer som har en lagstadgad tystnadsplikt och att det vore underligt om prästernas tystnadsplikt var svagare än revisorernas. I motion 1997:76 framhålls att för personer som lämnat prästtjänst, ämbete och kanske t.o.m. kyrkan och för vilka tystnadsplikt gäller för den tid man var i tjänst respektive innehade prästämbetet är en i samhället straffsanktionerad tystnadsplikt viktig. Genom motionerna 1997:46, 54, 55, 59, 69 och 72 föreslås kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse begära att det även efter relationsändringen skall finnas en lagstadgad rätt till ledighet för förtroendeuppdrag inom . I motion 1997:69 anges som en alternativ möjlighet att lagen om trossamfund innehåller en bestämmelse som möjliggör ledighet för förtroendeuppdrag inom trossamfunden. Som ett genomgående argument för en lagstadgad rätt till ledighet anförs i motionerna att i det lagen om föreskrivs att skall vara rikstäckande och ha en demokratisk organisation. För att demokratin skall kunna fungera måste de förtroendevalda ges reella möjligheter att fullgöra sina uppdrag. I motionerna 1997:46, 55, 59 och 69 framhålls att kravet på att en demokratisk uppbyggnad innebär ett särskilt krav på och därför är det inte självklart att samfunden skall likställas då det gäller rätten till ledighet för förtroendeuppdrag. I motionerna 1997:55 och 69 framhålls härtill huvudmannaskap för begravningsverksamheten. Vidare pekas i motion 1997: 55 på att 150 remissinstanser tagit upp frågan om rätten till ledighet för förtroendeuppdrag trots att det inte fanns någon enkätfråga om detta. I motionerna 1997:47, 53, 65 och 70 föreslås att ägandealternativet skall tillämpas i fråga om prästlönetillgångarna i stället för det av regeringen föreslagna lagstiftningsalternativet. Prästlönetillgångarna skulle därmed överlämnas med äganderätt till trossamfundet . Enligt motion 1997:47 skulle äganderätten till egendomen därefter genom inomkyrkliga bestämmelser överlämnas till kyrkans regionala och lokala organ. Enligt motion 1997:65 skall äganderätten avseende prästlönetillgångarna tillfalla de församlingar och samfälligheter som har rätt till avkastningen av egendomen. I motionen 1997:53 föreslås vidare att förslaget till lag om skall ändras så att det inte innehåller någon rätt för regeringen att besluta om tillsyn av förvaltningen av prästlönetillgångarna och så att de inte heller innehåller någon föreskrift om hur dessa tillgångar skall vara placerade. I motionen 1997:70 föreslås i andra hand att om lagstiftningsalternativet kommer till användning detta bör gälla för alla de nuvarande självägande kyrkostiftelserna. I motionen 1997:48 föreslås att förslaget till lag om skall ändras så att ändamålet för prästlönetillgångarna blir att bidra till förutsättningarna för förkunnelse. Däremot skall, enligt motionen, den betoningen bortfalla som i regeringens skrivelse lagts på att det är de ekonomiska förutsättningarna för kyrkans förkunnelse som prästlönetillgångarna skall bidra till. Motionerna 1997:49 och 62 syftar till att få friare bestämmelser om församlingstillhörighet. I motion 1997:49 sägs att kraven på bostadsband i församlingstillhörigheten bör mjukas upp i sökandet efter vägar att stimulera människors intresse att aktivt delta i församlingens liv och inneha förtroendeuppdrag. Människor bör, inom rimliga gränser, få avgöra var de vill betala sin kyrkoavgift och var de vill ha sitt kyrkliga engagemang. Det kan finnas olägenheter även med att helt fritt få välja församlingstillhörighet. För att reducera riskerna kan man införa en prövning på församlingsnivå. Det bör finnas en anknytning av något slag till den önskade församlingen. Förslaget i motionen innebär att det i lagen om skall föreskrivas, att den som har annan väsentlig anknytning till församlingen än bosättning av församlingen skall kunna beviljas rätt till tillhörighet. I motion 1997:62 ser motionären som meningen med de ändrade relationerna att staten inte längre skall besluta om angelägenheter. Det måste vara kyrkan själv som bestämmer om hur församlingstillhörigheten skall vara knuten till tillhörighet till . Därför föreslås i motionen en sådan ändring i 4 § förslaget till lag om att kyrkomötet, utan att det finns särskilda föreskrifter, bestämmer regler för tillhörighet till församling.