prop · GL0345D5 · 1998-01-01 00:00:00 — 9 § Med hänvisning till vad som anförts under 4 § föreslår Lagrådet att första meningen i paragrafens första stycke ges följande lydelse. "Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap eller annars värdefulla kulturmiljöer." 12 § I paragrafen hänvisas till fredning enligt jakt- och fiskelagstiftningen. Enligt 3 § jaktlagen är viltet fredat och får jagas endast om det följer av lagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Någon motsvarande generell fredningsbestämmelse finns inte i fiskelagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får emellertid enligt 19 - 21 §§ i den lagen meddela föreskrifter som innebär förbud eller begränsningar i utövandet av fiske. Det är därför enligt Lagrådets mening inte lämpligt att i paragrafen hänvisa till fredning enligt jakt- och fiskelagstiftningen. Lagrådet föreslår att paragrafen inleds på följande sätt. "Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs inom området." 15 § Enligt andra stycket får ett strandområde, som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt , av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordnas att inte vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. I tredje stycket föreskrivs att strandskyddet återinträder, om detaljplan eller områdesbestämmelser upphävs. De skäl som ligger till grund för denna reglering synes inte göra sig gällande i det fallet att en detaljplan upphävs i omedelbar anslutning till att en ny plan träder i kraft och såväl den äldre som den nyare planen omfattar ett strandområde som är undantaget från strandskydd, antingen genom ett beslut i anslutning till den äldre planens tillkomst eller också genom ett särskilt undantagsbeslut. Bestämmelserna bör lämpligen formuleras på sådant sätt att, om annat inte bestäms, undantaget i båda dessa fall består utan att särskilda skäl behöver föreligga. Detta kan åstadkommas genom att "strandområde" i remissförslagets andra stycke ersätts av "strandskyddsområde" och att remissförslagets tredje stycke formuleras så att det blir tillämpligt bara om området upphör att ingå i detaljplan eller att omfattas av områdesbestämmelser. Med dessa utgångspunkter och med vissa redaktionella ändringar i övrigt skulle styckena kunna ersättas av ett stycke med följande lydelse. "Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt (1987:10) inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. Upphör området att ingå i detaljplan eller att omfattas av områdesbestämmelser inträder åter strandskydd." Till frågan om strandområden som ingick i fastställd plan vid utgången av återkommer Lagrådet vid 10 § promulgationslagen. 25 § I första stycket första meningen av förevarande paragraf föreskrivs enligt remissförslaget att, vid beslut om naturreservat, kulturreservat, naturminnen, biotopskyddsområden, djur- eller växtskyddsområden och vattenskyddsområden, markägarens rätt att använda marken får inskränkas endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller emellertid generellt att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna intressen skall tillgodoses. Denna princip måste alltså iakttas vid tillämpningen av alla bestämmelser i som kan medföra inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad, och det blir därför närmast missvisande att i enlighet med förslaget meddela en föreskrift av samma innehåll som begränsas till att gälla vissa specifika inskränkningar. Om en allmän erinran om innehållet i grundlagsbestämmelsen skulle vara önskvärd, bör denna ha sin plats i något av de inledande kapitlen i lagen och inte i förevarande kapitel. Den föreslagna första meningen bör därför utgå. Även remissförslagets tredje mening, som behandlar förpliktelsen att tåla intrång i rätt till fastighet, och dess fjärde mening, som likställer innehavare av särskild rätt med ägare, får anses vara överflödiga med hänsyn till grundlagsregleringen. Vill man ge en allmän erinran om att enskilda intressen skall vägas mot det allmänna intresse som kan föranleda tillämpning av en skyddsbestämmelse kan detta lämpligen ske genom att det efter mönster av 3 § första stycket naturvårdslagen föreskrivs att, vid prövning av frågor som avses i kapitlet, hänsyn skall tas även till enskilda intressen. I remissförslagets andra mening föreskrivs att en inskränkning inte får gå längre än som krävs för att tillgodose syftet med skyddet för området. Även här är det fråga om en allmängiltig princip för förvaltningsrättsliga tvångsingripanden, men denna följer i det sammanhang som här är aktuellt inte uttryckligen av regeringsformen. Lagrådet vill därför inte motsätta sig att en föreskrift av detta slag införs i kapitlet. Med dessa utgångspunkter skulle paragrafen förslagsvis kunna få följande lydelse. "Vid prövningen av frågor som avses i detta kapitel skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses." 27 § I paragrafen föreskrivs om skyldighet för att föra förteckning över vissa naturområden. Enligt andra stycket skall ett område som har tagits upp i förteckningen prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Enligt författningskommentaren innebär det förhållandet att ett område har tagits upp i förteckningen bl.a. att det skall vara en prioriterad uppgift för berörda myndigheter att undersöka möjligheterna att bereda området nödvändigt skydd. Vidare anges att området skall vara prioriterat när det gäller att fördela tillgängliga medel för markförvärv och områdesskötsel. Lagrådet anser att det inte står klart att det till myndigheterna riktade kravet på prioriterade insatser inte skulle kunna inbegripa en sådan åtgärd som att meddela skyddsföreskrifter i visst ämne (jfr nuvarande bestämmelse i 19 § andra stycket naturvårdslagen). Med hänsyn härtill och för att undanröja tvekan om bestämmelsen i allo är förenlig med 8 kap. 11 § regeringsformen, som inte anses medge att uppgift att meddela föreskrifter delegeras direkt från till myndighet under regeringen, förordar Lagrådet att första stycket inleds på följande sätt. "Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande i förteckningen." 8 kap. 1 § Paragrafen avser att skydda andra vilt levande djur än sådana som avses i 2 § jaktlagen och 4 § fiskelagen. Det är alltså fråga om kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur. Vid läsningen av första stycket leds tanken dock onekligen till att paragrafen gäller alla vilt levande djurarter. Motivet för begränsningen i andra stycket kan då vara svår att förstå eftersom det, i motsats till vad som sägs i 14 a § naturvårdslagen, inte nämns att det finns särskilda bestämmelser om att döda eller fånga djur, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Enligt Lagrådets mening skulle paragrafen bli mer lättläst och förståelig, om andra stycket formulerades på samma sätt som i 14 a § naturvårdslagen. Med en sådan lösning blir det fullt klart att förbud att ta bort eller skada fiskars rom kan meddelas enligt förevarande paragraf på samma sätt som enligt naturvårdslagen. 3 § Med bestämmelsen i andra stycket avses att klargöra att specialregler i annan lag om förbud mot eller särskilda villkor för utsättning av djur- eller växtarter i naturmiljön träder i stället för bemyndiganderegleringen i första stycket om meddelande av sådana skyddsföreskrifter. I 1 kap. 3 § första stycket föreslås emellertid i remissen en generell regel om förhållandet mellan bestämmelser och bestämmelser i annan lag som i särskilda avseenden behandlar en fråga som omfattas av balken. Den sistnämnda regeln måste enligt Lagrådets bedömning anses täcka de situationer som avses med andra stycket i förevarande paragraf. Om den generella regeln behålls (jfr vad Lagrådet anfört vid 1 kap. 3 §), får således undantagsbestämmelsen i andra stycket anses överflödig och bör utgå. 10 kap. 2 § Första stycket innebär att ansvaret för efterbehandling av förorenade områden m.m. faller på var och en som där bedriver eller har bedrivit verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen. Undantag görs endast i 6 § för det fallet att en verksamhetsutövare visar att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt skulle ha motiverat efterbehandling. Så snart en verksamhetsutövares bidrag till föroreningen inte är så obetydligt som har sagts, svarar han alltså fullt ut för hela efterbehandlingskostnaden oavsett i vilken utsträckning han bidragit till föroreningen, låt vara att han har regressrätt mot övriga som medverkat till att behovet av efterbehandling har uppstått. Detta avses gälla oberoende av i vad mån efterbehandling föreskrivits i villkoren för den miljöfarliga verksamhet som är i fråga eller verksamhetsutövaren annars haft möjlighet att överblicka behovet av efterbehandling. Vid remissbehandlingen har invändningar från flera håll riktats mot utredningsförslaget i denna del. För den som endast i mindre mån har medverkat till en förorening leder förslaget också otvivelaktigt till resultat som kan uppfattas som orättvisa och som kan vara svåra eller omöjliga att förutse eller avvärja för en verksamhetsutövare som upphört med den miljöfarliga verksamheten. Dessutom uppkommer betydande tröskel-effekter i det fallet att bidraget till föroreningen visserligen har varit ringa men dock inte så obetydligt som anges i 6 §. Av motiven får emellertid anses framgå att de angivna konsekvenserna är avsedda. Den lösning som valts i denna del kan enligt Lagrådets mening ifrågasättas. Paragrafen innehåller ytterligare en principiell nyhet så till vida att en form av s.k. ansvarsgenombrott föreslås för nu avsedda fall. Enligt andra stycket gäller således att den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit skall ansvara såsom verksamhetsutövare. Med bestämmande inflytande avses enligt motiven endast sådant inflytande som grundas på ekonomisk andel i företaget eller på avtal, exempelvis vid kreditgivning. I sitt yttrande över en framlagd remiss om ändringar i aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar avstyrkte Lagrådet ett i remissen intaget förslag av innebörd att en delägare i ett aktiebolag i vissa undantagssituationer skulle kunna bli solidariskt ansvarig för bolagets skulder. Enligt Lagrådets mening borde en lagreglering av ansvarsgenombrott föregås av en fördjupad utredning om vilka företeelser som borde träffas av en sådan lagreglering och hur rekvisiten för ansvarsgenombrott borde utformas. Vissa av de rekvisit som hade upptagits i förslaget var enligt Lagrådet vaga och kunde leda till rättsosäkerhet, och Lagrådet ansåg med hänsyn härtill att den föreslagna lagstiftningen skulle innebära ett nytt osäkerhetsmoment i näringsverksamhet som bedrivs i aktiebolagsform (prop.1990/91:198 s. 42 ff.). Frågan om en lagreglering av ansvarsgenombrott har därefter anförtrotts åt . Enligt Lagrådets mening bör det i detta läge inte komma i fråga att införa ansvarsgenombrott på ett sådant specialområde som det förevarande utan att resultatet av den pågående utredningen avvaktas. Lagrådet avstyrker således förslaget. Detta ter sig särskilt anmärkningsvärt så till vida att man delvis frångår det krav som i tidigare sammanhang (se t.ex. SOU 1987:59 och prop. 1990/91:198 s. 6) ansetts vara en nödvändig om än inte tillräcklig förutsättning för ansvarsgenombrott, nämligen att aktiebolaget skall ha varit underkapitaliserat. Antag att någon på grund av aktieinnehav har haft ett bestämmande inflytande över ett företag och i den egenskapen har medverkat till att utverka tillstånd för företaget att bedriva miljöfarlig verksamhet i medvetande om att föroreningar kan uppkomma men i avsikt att fullt ut tillgodose tillståndsvillkoren. för sitt aktieinnehav har delägaren sett till att företaget är tillräckligt kapitalstarkt för att bestrida alla efterbehandlingskostnader som kan tänkas uppkomma. - sedan hans engagemang i företaget för länge sedan upphört - uppstår emellertid efterbehandlingskostnader som företaget i sin då aktuella finansiella situation inte kan betala. Som förslaget är utformat kommer den tidigare aktieägaren i detta fall att kunna förpliktas att fullt ut svara för kostnaderna, trots att någon underkapitalisering inte förelåg han hade bestämmande inflytande. Detta leder till en osäkerhet som inte kan anses acceptabel från rättstrygghetssynpunkt. Lagrådet anser alltså att andra stycket av paragrafen bör utgå. Om denna uppfattning inte vinner gehör måste stycket utformas på ett sådant sätt att en skälighetsbedömning kan göras, så att uppenbart orimliga resultat kan undvikas. Stycket bör vidare preciseras på sådant sätt att motivens utgångspunkt - att endast sådant inflytande som grundas på andel i företaget eller på avtal skall beaktas - kommer till uttryck i lagtexten. Med hänsyn till de frågor med anknytning till regressanspråk, som Lagrådet återkommer till vid 6 §, bör inte anges att den som har eller haft inflytande av nu angivet slag skall svara som verksamhetsutövare. Förutsättningen om avsevärd grad av medverkan tar enligt ordalydelsen sikte på medverkan till föroreningens uppkomst. Även författningskommentaren ger intryck av att det är själva uppkomsten av viss förorening som är relevant för ansvarsbedömningen. Detta skulle betyda att sådant bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare som i avsevärd grad medverkar till försvårande av en uppkommen förorening inte täcks av bestämmelsen. Syftet med bestämmelsen talar emellertid för att även fall av försvårande av föroreningen borde omfattas. I samma riktning talar det förhållandet att det för ansvar enligt första stycket är tillräckligt att verksamheten eller åtgärden har bidragit till föroreningen. Enligt Lagrådets mening bör frågan klargöras. Om fortsatt förorening skall beaktas synes lagtexten kunna kompletteras genom att orden "eller försvårats" infogas efter ordet "uppkommit". Med dessa utgångspunkter skulle andra stycket - om ansvarsgenombrott anses böra införas - kunna få följande lydelse. "Den som på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit eller försvårats skall tillsammans med verksamhetsutövaren ansvara för efterbehandlingen i den mån det med hänsyn till omständigheterna är skäligt." 3 § Paragrafen behandlar det subsidiära ansvar för efterbehandlingskostnader som avses föreligga för fastighetsägare. Kan inte någon verksamhetsutövare utföra eller bekosta efterbehandling, är enligt huvudregeln var och en efterbehandlingsansvarig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet känt till föroreningarna eller då borde ha upptäckt dem "vid en sådan undersökning som avses i 4 kap. 19 § andra stycket jordabalken". Hänvisningen till 4 kap. 19 § jordabalken blir enligt Lagrådets mening missvisande och medför att innebörden av paragrafen blir oklar. Den undersökningsplikt som föreskrivs i lagrummet utgör ingen skyldighet gentemot det allmänna utan reglerar förhållandet mellan köpare och säljare. Regeln är dispositiv, och i sådana kommersiella sammanhang som här är i fråga - privatbostadsfastigheter har ju undantagits - ersätts ofta köparens undersökning av garantier och liknande arrangemang. Lagrådet föreslår därför att orden "vid en sådan undersökning som avses i 4 kap. 19 § andra stycket jordabalken" utgår. Vid prövningen av vad en köpare borde ha upptäckt torde det ofta finnas anledning att fästa avseende vid omständigheterna i samband med köpet. Köpet av en fastighet kan ingå som ett led i förvärvet av en industrirörelse, varvid omständigheterna kan vara sådana att köparen inte har praktisk möjlighet att besiktiga varje i köpet ingående fastighet utan i betydande utsträckning får förlita sig på de garantier och den utredning som säljaren tillhandahåller i form av balansräkningar, revisorsintyg och liknande. Vidare kan även andra än banker (jfr andra stycket) vara nödsakade att förvärva en fastighet för att skydda en fordran och det kan under sådana omständigheter - särskilt om fastigheten utan dröjsmål åter avyttras - inte ställas samma krav på en undersökning av fastigheten som eljest. 6 § I sista meningen av paragrafen föreskrivs att kostnaden för efterbehandling skall fördelas mellan de ansvariga efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och en har medverkat till föroreningen och omständigheterna i övrigt. Av motiven framgår att denna regressregel är avsedd att ta sikte även på den som ansvarar enligt det föreslagna andra stycket i 2 §. Om sistnämnda regel mot Lagrådets avstyrkande upptas i förslaget, synes regeln i förevarande paragrafs sista mening få den innebörden att ett aktiebolag som är eller varit verksamhetsutövare får möjlighet att rikta ett regressanspråk av skadeståndsliknande natur mot bl.a. den som är eller varit huvudägare i bolaget, låt vara att frågan efter vilka principer ett sådant anspråk skall prövas inte alls berörs i motiven. Att vid sidan av de regler i aktiebolagslagen som behandlar skadeståndsansvaret för bolagsfunktionärer införa specialregler som ger möjlighet för bolaget att rikta ersättningskrav mot aktieägare synes inte böra komma i fråga utan närmare utredning. Därtill kommer att den föreslagna ordningen knappast kan hanteras i praktiken utan regler om förutsättningarna för en talan från bolagets sida mot huvudägaren (jfr 15 kap. 5 § aktiebolagslagen). Lagrådet avstyrker således förslaget i vad det innebär möjlighet för en verksamhetsutövare att rikta anspråk mot den som haft bestämmande inflytande. Godtas denna uppfattning bör en konsekvens bli att, om den som haft bestämmande inflytande nödgas att betala kostnaderna för efterbehandling, han alltid skall ha möjlighet att vända sig mot verksamhetsutövaren för att få utgiften ersatt. Under förutsättning att det mot Lagrådets avstyrkande införs regler om ansvarsgenombrott i kapitlet kan med de angivna utgångspunkterna sista meningen i förevarande paragraf ersättas av ett nytt stycke med följande lydelse. "Vad någon av verksamhetsutövarna betalat skall fördelas mellan de ansvariga efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och en medverkat till föroreningen och till omständigheterna i övrigt. Den som ålagts betalningsskyldighet enligt 2 § andra stycket har rätt till ersättning av verksamhetsutövaren för vad han utgivit." 7 § För att innebörden av andra meningen skall bli fullt klar förordar Lagrådet att den efter mönster av 32 kap. 8 § andra stycket erhåller följande lydelse. "Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till vad de insett vid förvärvet och omständigheterna i övrigt." 10 § Genom bestämmelserna i paragrafen införs skyldighet för att förklara ett mark- eller vattenområde som miljöriskområde, om området är så allvarligt förorenat att det är nödvändigt att meddela föreskrifter om begränsning i markanvändningen eller om andra försiktighetsmått. Syftet med en sådan förklaring anges i motiven vara att skydda människor och omgivningen för påverkan från riskområdet. Därmed skulle syftet skilja sig från det som ligger bakom institutet miljöskyddsområde, nämligen att skydda själva området. Lagrådet konstaterar att förutsättningarna för att förklara ett område som miljöskyddsområde enligt 7 kap. 19 § i princip inte skiljer sig mycket från förutsättningarna enligt förevarande paragraf för förklaring som riskområde. I båda fallen knyter bestämmelserna väsentligen an till behovet av att meddela särskilda föreskrifter för att åstadkomma begränsning i användningen av området eller andra slag av försiktighetsmått. Med hänsyn härtill och av systematiska skäl skulle det kunna övervägas att inordna regleringen av miljöriskområden bland områdesskyddsbestämmelserna i 7 kap. eller kanske t.o.m. att sammanföra instituten till ett. Inplaceringen i 10 kap. bör dock kunna anses försvarlig med beaktande av att miljöriskområdesförklaring gäller redan allvarligt förorenade områden och därmed har sakligt samband med den i samma kapitel reglerade frågan om efterbehandling av föroreningar. Lagrådet anser att det i vart fall kunde vara lämpligt att i 7 kap. föra in en bestämmelse som erinrar om att en reglering av miljöriskområde finns i 10 kap. 11 § Paragrafen reglerar ingående förfarandet vid förklaring av ett område som miljöriskområde. Delvis ger paragrafen uttryck för skyldigheter som följer av förvaltningslagen eller av allmänna förfarandeprinciper i övrigt. Ett exempel utgörs av den inledande föreskriften om att skall se till att varje ärende blir tillfredsställande utrett. Det är vidare att märka att några motsvarande förfarandebestämmelser inte föreslås i samband med något av de andra områdesskyddsinstitut som balken avses reglera. Enligt vad som upplysts är tanken att behövliga förfaranderegler med anknytning till t.ex. förklaring som naturvårdsområde eller vattenskyddsområde skall tas in i förordning. Med hänsyn till önskemålet om konsekvens i regelsystemet förordar Lagrådet att denna lösning väljs också beträffande förfarandet vid förklaring som miljöriskområde och att paragrafen, frånsett tredje stycket, får utgå. 11 kap. 14 § I paragrafen föreskrivs i dess lydelse enligt remissförslaget att regeringen får förbjuda markavvattning, som skulle kräva tillstånd enligt 11 kap., i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. får dock meddela dispens från ett sådant förbud, om det finns särskilda skäl, men bara om tillstånd till markavvattning meddelas. Ett beslut om dispens upphör att gälla som tillståndet. Eftersom den föreslagna ordningen således innebär att ett tillståndsbeslut alltid måste föreligga med ett dispensbeslut, blir konstruktionen med dispens överflödig när både dispensbeslutet och tillståndsbeslutet skulle ankomma på ; för sådana fall räcker det att föreskriva att tillståndsbeslutet förutsätter särskilda skäl. Den föreslagna ordningen blir å andra sidan knappast möjlig att tillämpa i sådana fall då det ankommer på miljödomstolen att meddela tillstånd till markavvattningen (se 9 § första stycket tredje meningen jämförd med 7 kap. 20 och 21 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet), eftersom ett tillståndsbeslut då inte kommer att kunna meddelas som meddelar dispens. Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att konstruktionen förenklas på det sättet att något särskilt dispensbeslut inte behövs och att kravet på särskilda skäl i stället knyts till tillståndsbeslutet. Paragrafen bör då kunna få följande lydelse. "Regeringen får beträffande områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras föreskriva att tillstånd till markavvattning får meddelas endast om det finns särskilda skäl." 17 § Till paragrafen har från vattenlagen i väsentligen oförändrat skick överförts bestämmelser om det vattenrättsliga institutet laglighetsprövning. Vattenlagens reglering i ämnet är i sin tur i huvudsak hämtad års vattenlag. Institutet är således av gammalt ursprung och har inte någon motsvarighet enligt annan lagstiftning som avses ingå i . I författningskommentaren anges att laglighetsprövningen ofta avser verksamhet som är avslutad men för vilken anläggningar finns kvar, såsom diken och dammar.