prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta kan ses som ett uttryck för miljöpolitikens särskilda betydelse för genomförandet av den övergripande principen om hållbar utveckling. Artikel 3c innehåller också en hänvisning till denna princip. I en gemensam förklaring (12) noterar medlemsstaterna i konferensen att kommissionen åtar sig att genomföra studier av miljökonsekvenserna av nya förslag som kan ha betydande miljöpåverkan. Kommissionen har efter förhandlingarnas slutförande på nytt uttalat att alla förslag som kan ha beaktansvärd inverkan på miljön skall åtföljas av en analys av miljökonsekvenserna och att alla berörda direktorat inom kommissionen skall utarbeta en policy för miljö och hållbar utveckling. Det är viktigt att kommissionen går vidare med detta arbete. Förhållandet mellan miljöregler och den inre marknaden Bestämmelserna i artikel 100a om åtgärder för att genomföra den inre marknaden är av stor betydelse från miljösynpunkt. Förutom i den s.k. miljögarantin i artikel 100a.4 nämns miljön i artikel 100a.3, där det anges att kommissionens förslag till åtgärder skall utgå från en hög skyddsnivå. I enlighet med bl.a. förslag klargörs nu i artikel 100a.3 att det inte bara är kommissionen utan också rådet och som skall sträva mot en hög miljöskyddsnivå när regler beslutas för den inre marknaden. Den mest kontroversiella frågan i förhandlingarna på miljöområdet gällde tillämpningsområdet för miljögarantin i artikel 100a.4. Frågan om en ändring av miljögarantin stod öppen ända in i förhandlingarnas slutskede. Slutligen kunde man dock enas om en lösning som i allt väsentligt överensstämmer med det svenska förslaget. Lösningen innebär att miljögarantin utökas från en punkt i artikel 100a till att omfatta sex punkter (4 9). Dessa innehåller följande nyheter: - Miljögarantin skall kunna tillämpas även på kommissionsbeslut. - Det klargörs att en medlemsstat inte behöver ha röstat mot en rättsakt för att åberopa miljögarantin. - Det klargörs att en medlemsstat får införa nationella strängare regler även på områden där det redan finns harmoniserade rättsakter. Detta förutsätter att det finns ett vetenskapligt stöd för åtgärden med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd och att det rör sig om ett problem som är specifikt för medlemsstaten. - Det införs en tidsfrist för kommissionen att fatta beslut enligt miljögarantin. Tidsfristen är i normalfallet. Om kommissionen inte fattar beslut inom tidsfristen, anses den nationella åtgärden ha godkänts. - Om en medlemsstat konstaterar ett folkhälsoproblem på ett område där det finns harmoniserade EG-regler, skall detta anmälas till kommissionen som skall undersöka om åtgärder skall föreslås för rådet. Den gällande lydelsen av miljögarantin är svårtolkad på några punkter. Det gäller främst frågan om möjligheten att införa nationella regler på områden där det finns harmoniserade regler. En utbredd uppfattning är att miljögarantin inte innefattar någon sådan möjlighet. Genom Amsterdamfördraget klargörs att medlemsstaterna har denna möjlighet. Miljögarantin är också oklar när det gäller frågan om dess tillämpning även för länder som inte har röstat emot den aktuella rättsakten. Också denna oklarhet undanröjs genom den nya artikeln 100a. En viktig nyhet är också att miljögarantin kan tillämpas på rättsakter som beslutas av kommissionen efter delegation från rådet och parlamentet, vilket är vanligt när det gäller regler bl.a. om miljö- och hälsoaspekter av kemikalier. Att kommissionen får en tidsfrist för avgörande är också av praktisk betydelse, eftersom det ofta tagit mycket för kommissionen att komma fram till beslut i de ärenden som förekommit. Några remissinstanser pekar på begränsningarna när det gäller tillämpningen av miljögarantin på områden där det redan finns harmoniserade rättsakter. De anser att begränsningarna är svårtolkade eller för långtgående. Dessa begränsningar fick en delvis annan utformning än vad som föreslogs av . Enligt regeringens uppfattning är det dock viktigt att understryka att den nya lydelsen innebär både ett förtydligande av oklarheter och en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen i flera avseenden. Beslutsprocedur Av stor betydelse är att medbeslutandeproceduren (artikel 189b) blir tillämplig vid beslut enligt artikel 130s, i likhet med vad som gäller för artikel 100a. får därmed ett avgörande inflytande i praktiskt taget alla frågor som rör miljön. gäller dock enligt artikel 130s.2 att vissa miljöbeslut, bl.a. sådana som rör skatter, skall fattas med enhällighet i rådet efter det att parlamentet har hörts. 10.4 Jämställdhet mellan kvinnor och män Sammanfattning: Jämställdhet mellan kvinnor och män förs nu in som ett centralt mål för gemenskapen. Principen om att integrera ett jämställdhetsperspektiv i all verksamhet inom gemenskapen fördragsfästs. Rådet ges möjlighet att med kvalificerad majoritet besluta om åtgärder för att säkra tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män på arbetsmarknaden och när det gäller lika lön fö lika och likvärdigt arbete. Det klargörs att positiv särbehandling av underrepresenterat kön är tillåten. Remissinstanserna: De remissinstanser som har tagit upp jämställdhetsfrågorna välkomnar förhandlingsresultatet på detta område. ut ur EU anser dock att de nya skrivningarna är mer eller mindre innehållslösa. Flera instanser, däribland (JämO), välkomnar särskilt införandet av en regel, i artikel 119.4, som tillåter positiv särbehandling av underrepresenterat kön. JämO pekar därutöver på vissa frågor som hänger samman med praxis i mål om lika lön och hänvisar till en skrivelse med begäran om en översyn av jämställdhetslagen, som ombudsmannen har tillställt regeringen. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 48 f. och 1996/97:UU13 s. 100 f. Bakgrund: Grunden för gemenskapsarbetet i frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män lades redan i det ursprungliga EG-fördraget genom dess artikel 119 om lika lön för kvinnor och män för lika arbete. På grundval av denna artikel har utvecklat en omfattande praxis. Därigenom har t.ex. likalöneprincipen getts direkt effekt i medlemsländerna. Artikel 119 har senare kompletterats med sekundärlagstiftning, bl.a. när det gäller lika lön, när det gäller likabehandling mellan kvinnor och män i arbetslivet och i fråga om social trygghet. Även på dessa områden finns en förhållandevis omfattande rättspraxis. Jämställdhet mellan kvinnor och män har blivit ett allt viktigare politikområde. Redan under förhandlingarna om Unionsfördraget fanns i många medlemsstater en ambition att stärka den sociala dimensionen och därmed även jämställdhetsfrågorna inom EG. Denna strävan kom till uttryck i det till det sociala protokollet fogade avtalet om socialpolitik, som i sin tur fogades till EG-fördraget. Avtalet om socialpolitik rymmer även frågor om jämställdhet (se avsnitt 10.6). års regeringskonferens uttalade många medlemsstater en önskan att ytterligare stärka och bredda den rättsliga grunden för jämställdhetsarbetet. En bidragande faktor torde ha varit den ökade politiska vikt som frågorna givits genom , inte minst de åtaganden som FN:s medlemsländer, bl.a. på svenskt initiativ, gjorde vid konferensen om att integrera ett jämställdhetsperspektiv i alla politikområden, s.k. mainstreaming. Inför regeringskonferensen identifierade regeringen som en av prioriterade frågor att ett reviderat fördrag måste innehålla en förstärkt grund för samarbetet på jämställdhetsområdet. Därför presenterade ett skriftligt förslag till fördragsändringar. Detta skedde sedan aktivt drivit och fått gehör för att jämställdhet var en viktig fråga att behandla under konferensen. Det svenska förslaget hade tre huvudbeståndsdelar. För det första att jämställdhet mellan kvinnor och män skulle föras in som ett centralt mål och för det andra att principen om s.k. mainstreaming skulle komma till uttryck i fördraget. För det tredje föreslog en utvidgning av artikel 119 genom vilken inte bara frågor om lika lön, men även om kvinnors och mäns villkor i arbetslivet skulle omfattas av artikeln. Det svenska förslaget innehöll också skrivningar i syfte att klargöra att positiv särbehandling av underrepresenterat kön i arbetslivet är tillåten för medlemsstater som så önskar. I ett senare skede av förhandlingsarbetet lade fram ytterligare ett textförslag om positiv särbehandling, tillsammans med . Förhandlingsresultatet i fråga om jämställdhet ligger mycket nära det förslag som presenterade i konferensen. : Amsterdamfördraget innebär en väsentlig förstärkning av jämställdhetsfrågorna i EG-fördraget. Texten avspeglar i hög grad förslag på detta område. Jämställdhet mellan kvinnor och män förs in som ett grundläggande mål för gemenskapen. Det sker genom ett tillägg till artikel 2 i EG-fördraget. Jämställdhetsperspektivet skall enligt ett tillägg till artikel 3 i EG-fördraget beaktas och främjas i alla gemenskapens aktiviteter (s.k. mainstreaming). De båda tilläggen sker genom artikel 2.2 respektive artikel 2.3 e i Amsterdamfördraget. I det socialpolitiska kapitlet förstärks och utvidgas artikel 119 i EG- fördraget om lika lön för kvinnor och män för lika arbete (artikel 2.22 i Amsterdamfördraget. Genom ett tillägg i artikelns första stycke klargörs att principen om lika lön gäller inte bara lika arbete utan också likvärdigt arbete. Detta innebär att praxis fördragsfästs, vilket utgör ett viktigt förtydligande av lönediskrimineringsförbudet. En ny bestämmelse i artikel 119.3 innebär att rådet, med kvalificerad majoritet, skall besluta om åtgärder för att säkerställa tillämpningen av principen om lika möjligheter och lika behandling i frågor som rör anställning och yrke, inklusive principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete. Härigenom skapas en specifik rättslig grund för åtgärder för att öka jämställdheten mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden och när det gäller lön. Slutligen klargörs i artikel 119.4 att likabehandlingsprincipen inte utgör något hinder för medlemsstaterna att använda sig av positiv särbehandling av underrepresenterat kön i syfte att åstadkomma jämställdhet i praktiken på arbetsmarknaden. Detta klargörande är mycket tillfredsställande från svenska utgångspunkter. När sådana åtgärder vidtas skall de, enligt en gemensam förklaring (28), i första hand syfta till att främja kvinnors situation i arbetslivet. JämO anger bl.a. i sitt remissvar att likalöneprincipen förstärks genom artikel 119.1. I det sammanhanget erinrar JämO om en skrivelse som ombudsmannen tidigare tillställt regeringen. I skrivelsen tar JämO bl.a. upp frågor som hänger samman med praxis i mål om lika lön och menar, mot bakgrund av arbetsdomstolens tillämpning av lönediskrimineringsförbudet i jämställdhetslagen, att lagen bör ses över. Regeringen konstaterar att jämställdhetslagen överensstämmer med artikel 119.1. De frågor som JämO tagit upp i sin skrivelse bereds inom . Sammanfattningsvis kan konstateras att Amsterdamfördraget speglar den ökande politiska vikt som medlemsstaterna fäster vid frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män. har endast principen om lika lön kommit till uttryck i fördraget. anges att jämställdhet är ett mål för hela EU och att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra alla aktiviteter på gemenskapsnivå. Detta kommer att få betydelse för det praktiska arbetet med att lyfta fram frågor om kvinnors och mäns skilda villkor på olika områden, inte minst när det gäller deras situation på den europeiska arbetsmarknaden. Ett sådant arbete har redan inletts inom kommissionen. Det har förstärkts genom bl.a. de riktlinjer för sysselsättning som stats- och regeringscheferna enades om vid Europeiska rådets extra möte om sysselsättning i , där ett av fyra huvudteman tar upp frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden. Genom den i Amsterdamfördraget utökade kompetensen för rådet att med kvalificerad majoritet fatta beslut om frågor som rör jämställdhet på arbetsmarknaden och likalöneprincipen kan även det nationella arbetet i medlemsstaterna komma att stödjas och utvecklas i dessa frågor. bör särskilt betonas den handlingsfrihet som det nya fördraget ger medlemsstaterna att på nationell nivå använda positiv särbehandling av underrepresenterat kön som ett medel för att nå jämställdhet i praktiken på arbetsmarknaden. 10.5 Konsumentpolitiken Sammanfattning: Målen för konsumentpolitiken formuleras klarare. Rådet skall kunna vidta åtgärder med huvudsyftet att främja konsumenternas intressen och att säkra en hög konsumentskyddsnivå. Gemenskapen får en uttrycklig befogenhet att främja konsumenternas rätt till utbildning och till att organisera sig. Gemenskapens åtgärder kan, utöver att stödja och komplettera medlemsstaternas politik, också inriktas på att övervaka deras politik. Konsumentskyddskraven skall beaktas vid utformningen av gemenskapens övriga politik. Remissinstanserna: De remissinstanser som har berört frågan har genomgående ställt sig positiva till den förstärkning av grunden för konsumentpolitiken i EG-fördraget som Amsterdamfördraget innebär. anser att det hade varit önskvärt med ytterligare förstärkningar och förtydliganden. : Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 64 f. : Under regeringskonferensen hörde konsumentpolitiken till de prioriterade frågorna på svensk sida. Att förstärka grunden för konsumentpolitiken i EG-fördraget sågs nämligen som en viktig fråga inom ramen för ambitionen att föra unionen närmare medborgarna. De ändringar som görs i fördraget bör kunna leda till att konsumentpolitikens ställning inom EU stärks. I EG-fördraget finns en särskild bestämmelse om konsumentskydd i artikel 129a. Genom Amsterdamfördraget införs i artikel 129a.1 en tydligare och mer vittgående målformulering än den nuvarande. Enligt den nya formuleringen skall gemenskapen, för att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög konsumentskyddsnivå, bidra till att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt till att främja deras rätt till information och utbildning och deras rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen (artikel 2.27 i Amsterdamfördraget). De medel som står till buds för att uppnå det nuvarande målet på konsumentområdet, att bidra till en hög konsumentskyddsnivå, är dels åtgärder inom ramen för att förverkliga den inre marknaden (enligt artikel 100a i EG-fördraget), dels vissa särskilda insatser som understöder och kompletterar medlemsstaternas politik för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och ge god konsumentupplysning. Såsom artikeln är utformad i sin nuvarande lydelse kan det framstå som att åtgärder enligt artikel 100a är det huvudsakliga verktyget för att åstadkomma förändringar på konsumentområdet. Den svenska uppfattningen har visserligen varit att benämningen särskilda insatser inte utesluter att direktiv antas med artikel 129a som grund. Förhållandet har emellertid kunnat uppfattas som att konsumentområdet är ett underordnat politikområde, som uteslutande har till syfte att bidra till att förverkliga den inre marknaden. Genom Amsterdamfördraget blir det tydligare att konsumentpolitiken är ett självständigt politikområde, vilket regeringen ser som en mycket viktig markering. Enligt artikelns nya utformning kan således rådet, vid sidan av åtgärder enligt artikel 100a, med stöd av artikel 129a besluta om åtgärder med huvudsyfte att uppnå målen att främja konsumenternas intressen och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå. Åtgärderna kan i likhet med vad som gäller för särskilda insatser vara inriktade på att stödja och komplettera medlemsstaternas politik. Genom ett tillägg i artikeln kan emellertid även åtgärder vidtas som innebär att man övervakar medlemsstaternas politik, dvs. att gemensamt fattade beslut efterlevs. Konsumentskyddsaspekter gör sig gällande på en rad av gemenskapens övriga politikområden. Det är därför viktigt att konsumentskyddsintresset beaktas även inom dessa övriga områden. Att ta sådana hänsyn kommer att bli obligatoriskt genom att det införs en ny bestämmelse i artikel 129a.2, enligt vilken konsumentskyddskravet skall beaktas vid utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik och verksamhet. Även detta utgör en viktig markering av konsumentpolitikens betydelse inom gemenskapen. Förändringar av betydelse för konsumentintresset har också vidtagits genom den förstärkning av artikel 100a.3 som redovisas i avsnitt 10.3 samt genom att även miljöpolitiken skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik på alla områden. Detta har särskild betydelse för möjligheterna att verka för att sådana konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Slutligen bör i detta sammanhang nämnas förändringen av artikel 129 som ger medbeslutanderätt när det gäller åtgärder inom veterinär- och växtskyddsområdena som direkt syftar till att skydda folkhälsan (artikel 2.26 i Amsterdamfördraget). Även om den svenska ståndpunkten i vissa avseenden gick något längre anser regeringen att Amsterdamfördraget sammantaget innebär ett viktigt steg framåt för konsumentpolitiken inom EU. 10.6 Sociala frågor Sammanfattning: EG:s politik på det sociala området blir ett intresse fullt ut för samtliga medlemsstater genom att avtalet om socialpolitik integreras i EG-fördraget. Arbetsmarknadens parter får stärkta roller. Grundläggande sociala rättigheter lyfts fram. Gemenskapen får befogenhet att besluta om programsamarbete för att bekämpa social utslagning. Remissinstanserna: Det stora flertalet av de remissinstanser som har berört frågan välkomnar att avtalet om socialpolitik nu integreras i fördraget. (), i (LO), och lyfter fram den förstärkning av arbetsmarknadens parters roll i EU-samarbetet som Amsterdamfördraget innebär. LO och TCO välkomnar också den referens till EG:s och sociala stadgor som förs in i ingressen till Unionsfördraget, men noterar bl.a. att man inte vunnit gehör för fackliga krav om reglering av rätten till internationella sympatiåtgärder och ökad användning av beslut med kvalificerad majoritet inom arbetslivets område. TCO framhåller att den sociala dimensionen stärks, bl.a. genom att det sociala avtalet blir en del av fördraget. Direkt kritisk till integreringen av avtalet om socialpolitik är Ung Vänster, som menar att överstatliga organ ges inflytande över partsrelationerna i medlemsländerna. Kritisk är också som anser att situationen försämras för de arbetsmarknadsparter som inte är kollektivavtalsbundna. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 89 f. och 1996/97:UU13 s. 43 f. Bakgrund: Alltsedan Unionsfördraget trädde i kraft har två parallella fördragsmässiga grunder funnits för gemenskapssamarbetet på det sociala området. De har varit dels de sociala bestämmelserna i artiklarna 117-122 i EG-fördraget, dels artiklarna i avtalet om socialpolitik som fogades till det s.k. sociala protokollet som i sin tur är fogat till EG- fördraget. Begreppet socialpolitik rymmer i detta sammanhang frågor som rör såväl arbetsrätt, arbetsliv, arbetsmiljö och jämställdhet som socialpolitiska frågor i gängse svensk bemärkelse. I avtalet om socialpolitik gav samtliga medlemsstater utom uttryck för sin vilja att fortsätta att utveckla det gemensamma arbetet på området enligt de riktlinjer som hade lagts fast i EG:s sociala stadga . Avtalet innebar en utökad kompetens för gemenskapen och utvidgad tillämpning av majoritetsbeslut. Det innebar också en väsentlig förstärkning av parternas på arbetsmarknaden roll i utarbetandet och genomförandet av gemenskapsåtgärder på det sociala området. Bestämmelserna i avtalet om socialpolitik har fått begränsad tillämpning. Endast fyra direktiv har beslutats med stöd av bestämmelserna i avtalet. Detta beror bl.a. på att kommissionens uttalade målsättning har varit att i första hand lägga fram förslag med stöd av själva fördraget för att nå lösningar som blir gällande för samtliga medlemsstater. Det faktum att inte alla medlemsstater har omfattats av en gemensam lagstiftning på detta område som i stor utsträckning är av betydelse för den inre marknadens funktionssätt har också bidragit till svårigheter att nå resultat i det arbete som grundas på avtalet om socialpolitik. : Ett viktigt resultat av regeringskonferensen är att det sociala protokollet nu kan avskaffas och att innehållet i avtalet om socialpolitik integreras i fördraget. Detta har också verkat för. Genom Amsterdamfördraget skapas således en enhetlig fördragsmässig grund för EU-ländernas samarbete på det sociala området, ett samarbete som kommer att omfatta samtliga medlemsstater. Härigenom skapas väsentligt förbättrade möjligheter att utveckla samarbetet på det sociala området. Som har redovisats har avtalet om socialpolitik endast fått begränsad tillämpning. skapas förutsättningar för att fullt ut utnyttja de nya möjligheter som bestämmelserna i avtalet om socialpolitik innebär. Detta gäller både den utvidgade kompetensen för gemenskapen och den utvidgade tillämpningen av majoritetsbeslut. Det gäller också den förstärkta rollen för arbetsmarknadens parter i utarbetandet och genomförandet av gemenskapsregler på det sociala området. Utöver de ändrade förutsättningar som således tillskapas redan genom integreringen av avtalet om socialpolitik i fördraget, tillkommer också nya möjligheter att ytterligare utveckla samarbetet genom de ändringar i det materiella innehållet som införs genom Amsterdamfördraget. De nya sociala bestämmelserna i avdelning VIII i EG-fördraget (artikel 2.22 i Amsterdamfördraget) bygger på innehållet i avtalet om socialpolitik, till vilket har fogats merparten av de element i de existerande artiklarna 117 122 som inte innefattas i avtalet. I samband härmed görs också vissa ändringar i och förstärkningar av det materiella innehållet i bestämmelserna. De mest omfattande ändringarna, som avser artikel 119, har redovisats i det föregående (se avsnitt 10.4). Arbetsmarknadens parter Genom integreringen av avtalet om socialpolitik i EG-fördraget skall kommissionen innan den lägger fram socialpolitiska förslag alltid samråda med arbetsmarknadens parter om den möjliga inriktningen av en gemenskapsåtgärd (artikel 118a.2). Parterna har härvid alltid möjlighet att meddela att man vill inleda ett förfarande som kan leda till avtal på gemenskapsnivå (enligt artikel 118b). Detta innebär en förstärkning av arbetsmarknadsparternas roll i EU-arbetet på det sociala området. Förfarandet enligt artikel 118b, vilken motsvarar artikel 4 i avtalet om socialpolitik, innebär att dialogen mellan arbetsmarknadens parter på gemenskapsnivå kan leda till avtalsbundna relationer, inklusive ingående av avtal. Sådana avtal kan genomföras antingen i enlighet med den praxis som parterna och medlemsstaterna tillämpar, eller på gemensam begäran av parterna genom beslut av rådet på förslag av kommissionen. Programsamarbete m.m. för att bekämpa social utslagning Eftersom en specifik rättslig grund för programsamarbete på det sociala området saknas i EG-fördraget har beslut om gemenskapsprogram som gäller kamp mot social utslagning, liksom andra gemenskapsprogram på det sociala området, regelmässigt fått grundas på artikel 235. Artikel 235 i EG-fördraget ger rådet en möjlighet att, när uttrycklig befogenhet saknas i fördraget, genom enhälligt beslut och efter att ha hört vidta åtgärder som är nödvändiga för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål. Ett flertal program har blockerats till följd av oenighet i frågan huruvida rättslig grund överhuvudtaget har funnits i fördraget. klargörs i tredje stycket av artikel 118.2 att gemenskapen har befogenhet när det gäller programsamarbete för att bekämpa social utslagning. Det anges således uttryckligen att rådet, med kvalificerad majoritet, kan besluta om åtgärder som syftar till att främja informations- och erfarenhetsutbyte m.m. för att bekämpa social utslagning.