prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Riksåklagaren avstyrker förslaget och anför att det enda krav som ställs upp för att ett omhändertagande skall få ske är att det behövs för punktskattekontrollen. , Hovrätten för , Datainspektionen, , föreningen , , Föreningen , , , , , och Svenska avstyrker eller är allmänt negativa förslaget. Kammarrätten i , Alkoholinspektionen, , , , och godtar eller tillstyrker i huvudsak förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att ett kontrollsystem skall bli effektivt måste tullen ha möjlighet att omhänderta punktskattepliktiga varor det tar att genomföra en grundlig kontroll. Tullen måste också kunna ta hand om varor myndigheten kontrollerar vissa uppgifter. Transportkontrollagen innehåller inga bestämmelser som gör det möjligt att omhänderta punktskattepliktiga varor. Detta är en brist som hämmar kontrollernas effektivitet. Regeringen anser därför att det i det nya lagen om punktskattekontroll bör tas in en bestämmelse som gör det möjligt för tullen att under vissa förutsättningar omhänderta punktskattepliktiga varor. Kommittén har föreslagit att omhändertagande skall få ske om det behövs för punktskattekontrollen. Enligt regeringens mening är den av kommittén föreslagna förutsättningen för omhändertagande alltför vag. Dessutom är det en förutsättning som skulle ge tullen stor frihet att besluta efter eget skön. Regeringen anser därför att det med större precision bör anges när ett omhändertagande skall få ske. Som redogjorts för i avsnitt 9.2 skall transportkontroller genomföras för att kontrollera att cirkulationsdirektivets bestämmelser följs av transportörer m.m. Det är därför motiverat att knyta an bestämmelserna om omhändertagande till cirkulationsdirektivets bestämmelser. En rimlig ordning uppnås om möjligheten att omhänderta punktskattepliktiga varor begränsas till fall där det uppkommer misstanke om att transporten inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Med en sådan förutsättning för omhändertagande blir det tydligt för transportörer m.fl. i vilka fall varor kan komma att omhändertas. När det gäller den misstankegrad som skall krävas för att tullen skall få besluta om ett omhändertagande anser regeringen att det bör vara tillräckligt att det finns anledning att anta att transporten inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Detta är den lägsta misstankegrad som förekommer i svensk rätt. Att kräva en högre misstankegrad är inte rimligt. Ställning till om föreskriven misstankegrad föreligger bör kunna tas efter kontroll av ledsagardokument, frågor till föraren och kontakter med beskattningsmyndigheten. Om punktskattepliktiga varor transporteras i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser finns det ofta skäl att anta att någon försöker undandra staten skatt. Syftet med att omhänderta varor m.m. skall därför vara att kontrollera om punktskatt skall betalas i och vem som i så fall är skattskyldig. Det är inte ovanligt att varor samlastas i en lastbil, vilket kan leda till särskilda kontrollproblem. I en lastbil kan således ett parti med sprit samlastas med helt andra varor. Om det i ett sådant fall finns anledning att anta att spriten transporteras i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser kan det finnas behov att genomföra en grundlig undersökning av de andra varorna i syfte att ta reda om dessa döljer punktskattepliktiga varor. Möjligheten för tullen att omhänderta varor bör därför inte begränsas till punktskattepliktiga varor utan bör omfatta alla slags varor om det är nödvändigt för att kontrollen skall kunna genomföras. Självfallet skall varorna återlämnas så snart kontrollen slutförts (se avsnitt 11.6). Ett omhändertagandebeslut bör dessutom kunna omfatta det som varorna förvaras i. Ledsagardokument och andra handlingar som medföljer transporten är viktigt utredningsmaterial och bör därför också kunna omhändertas av tullen. I lagrådsremissen föreslog regeringen inga särskilda förutsättningar för att annan egendom än punktskattepliktiga varor som kan antas transporteras i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser och handlingar skulle få tas om hand. Lagrådet har kritiserat en sådan ordning och i samband därmed yttrat följande. Enligt förslaget omfattar ett omhändertagande inte bara varor som kan antas bli föremål för tullmyndighetens beslut om punktskatt eller förverkande. kan också omhänderta varor som inte är punktskattepliktig liksom punktskattepliktiga varor som transporteras i överensstämmelse med vad som sägs i 1 kap. 6 §. De föreslagna bestämmelserna ger således tullmyndigheten rätt att omhänderta en hel last så snart lasten innehåller en liten mängd otillåtna varor. Omhändertagandet av den del av lasten som avser annan egendom än punktskattepliktiga varor skall dock enligt 3 kap. 6 § 1 upphävas om omhändertagandet är nödvändigt för sådan kontroll som avses i 3 kap. 1 §. I 3 kap. 7 § föreskrivs vidare att ett omhändertagande av punktskattepliktiga varor skall upphävas bl.a. om varorna inte transporteras i strid med 1 kap. 6 §. Enligt Lagrådets uppfattning finns det en viss motsättning mellan reglerna för omhändertagande i 3 kap. 1 § och reglerna för upphävande i 3 kap. 6 och 7 §§. Som reglerna är utformade synes exempelvis en icke skattepliktig vara kunna omhändertas trots att förutsättningar föreligger för upphävande av omhändertagandet. Såvitt Lagrådet kan förstå saknas det anledning att låta ett omhändertagande omfatta annan egendom än sådana punktskattepliktiga varor med tillhörande handlingar, förpackningar och förvaringsmaterial som kan antas ha transporterats i strid med 1 kap. 6 §. Andra tillgångar bör få tas om hand bara om särskilda skäl t.ex. för kontroll enligt 3 kap. 1 § eller för att säkra bevisning är för handen. Enligt Lagrådets uppfattning bör lagförslaget kompletteras med en uttrycklig bestämmelse av denna innebörd. Den i 1 kap. 5 § föreskrivna proportionalitetsprincipen kan inte anses utgöra en tillräckligt effektiv spärr mot obefogat omhändertagande av egendom. Regeringen kan ansluta sig till vad Lagrådet yttrat. I syfte att undvika obefogade omhändertaganden av egendom föreslås därför att annan egendom än punktskattepliktiga varor, som kan antas transporteras i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser, får tas om hand om det behövs för kontroll av om punktskatt skall betalas i och vem som i så fall är skattskyldig för de skattepliktiga varor som kan antas ha transporterats i strid med nämnda bestämmelser. Som tidigare nämnts kan det i vissa fall finnas behov av att genomföra en grundlig undersökning av en hel last för att kontrollera om punktskattepliktiga varor döljs i lasten. Möjligheten för tullen att omhänderta varor har därför inte begränsats till punktskattepliktiga varor. Det bör dock uppställas någon ytterligare förutsättning utöver att en punktskattepliktiga vara, som kan antas transporteras i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser, påträffas för att annan egendom än nämnda skall få tas om hand i nu aktuella fall. Enligt regeringens mening uppnås en rimlig ordning om det föreskrivs att annan egendom än punktskattepliktiga varor som kan antas transporteras i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser får tas om hand om det finns anledning att anta att egendomen döljer punktskattepliktiga varor. Det bör vidare föreskrivs att ett omhändertagande skall upphävas om det inte längre finns grund för det (se vidare avsnitt 11.6 och 11.7). Varken i inregränslagen eller i tullagen ges tullen befogenhet att omhänderta transportmedel. De kontrollbefogenheter som tullen ges i den nya lagen om punktskattekontroll bör så långt som möjligt överensstämma med de befogenheter som tullen har enligt nämnda lagar. För att ge tullen befogenhet att omhänderta transportmedel enbart vid punktskattekontroll krävs det enligt regeringens mening att det på goda grunder kan hävdas att en sådan befogenhet ter sig särskilt motiverad på punktskattekontrollområdet. Vidare måste en sådan befogenhet kunna motiveras från rättssäkerhetssynpunkt. Det är högst tveksamt om det låter sig göras, inte minst mot bakgrund av risken för att tredjeman drabbas oförskyllt. Vid en samlad bedömning av det som sagts anser regeringen att det inte finns skäl att föreslå att tullen skall kunna omhänderta transportmedel. 11.3 Tullens befogenheter och skyldigheter efter det att ett beslut om omhändertagande meddelats Regeringens förslag: befogenheter vid transportkontroll skall gälla i tillämpliga delar även efter det att ett beslut om omhändertagande meddelats. Polisen skall vara skyldig att lämna den handräckning som behövs. Omhändertagen egendom skall förvaras av tullmyndigheten eller den som fått i uppdrag av tullen att sköta förvaringen. Omhändertagen egendom skall vårdas väl och stå under noggrann tillsyn. Kommitténs förslag: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Även efter det att tullen meddelat ett beslut om omhändertagande kan det finnas behov av att undersöka container, låda, behållare m.m. Detsamma gäller beträffande granskning av ledsagardokument och andra handlingar. De kontrollbefogenheter som tullen föreslås få vid transportkontroll bör därför gälla i tillämpliga delar även efter det att ett beslut om omhändertagande meddelats. Det är viktigt att påpeka att befogenheterna vid omhändertagande endast är tillämpliga på varor m.m. som omhändertagits. För att kontrollen av omhändertagen egendom skall bli effektiv är det nödvändigt att tullen precis som vid en transportkontroll har befogenhet att bereda sig tillträde till låsta utrymmen m.m. Denna befogenhet och bestämmelsen om att polisen skall lämna den handräckning som behövs bör därför även gälla efter det att ett omhändertagande meddelats. Det är tämligen självklart att tullen skall ansvara för förvaringen av omhändertagen egendom. Tullen bör dock ges befogenhet att uppdra åt annan att sköta förvaringen. Detta kan t.ex. vara nödvändigt i fall då mineraloljeprodukter har omhändertagits. Tullens ansvar för förvaringen skall dock inte påverkas av att tullen uppdrar åt annan att sköta förvaringen. 11.4 Enskildas skyldigheter efter det att ett beslut om omhändertagande meddelats Regeringens förslag: Förare eller ägare till varor som skall kontrolleras skall utan kostnad tillhandahålla varuprov samt ansvara för den transport som behövs för kontrollen. Den som åsidosätter dessa skyldigheter skall ersätta staten för dess kostnader på grund av detta. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår till skillnad från regeringen att enskilda skall ansvara för uppackning och återinpackning av omhändertagen vara och att statens kostnader i samband med förvaring av omhändertagen egendom skall ersättas av den som äger omhändertagen punktskattepliktig vara. Remissinstanserna: anser att kostnader med anledning av föreslagna kontrollåtgärder bör bestridas av staten. Hovrätten för anser att det från principiella utgångspunkter kan ifrågasättas om kontroll- och förvaringskostnader bör kunna tas ut av den skattskyldige. Kammarrätten i anser att det inte är rimligt att den som uppfyllt sina åligganden och drabbats av de olägenheter som alltid följer med nödvändiga kontrollåtgärder också skall behöva stå för statens kostnader. , Föreningen , , , och anser att de kostnader som uppkommer föranleds av skattekontrollen och att kostnaderna därför skall stanna på statsverket. Skälen för regeringens förslag: När det gäller transportkontroll föreslås att förare eller ägare skall vara skyldiga att medverka vid kontroll. Skälet härför är att kontrollen skall kunna genomföras på ett så effektivt sätt som möjligt. De skyldigheter som förare eller ägare föreslås få vid transportkontroll har utformats med inregränslagen och tullagen som förebild och innebär bl.a. att förare skall vara skyldig att ansvara för den transport som behövs för kontrollen. Vidare föreslås att föraren eller ägaren till varan skall vara skyldig att packa upp och återinpacka vara och rent generellt ge tullen tillfälle att undersöka varan. Dessutom föreslås att det införs en skyldighet att utan kostnad tillhandahålla varuprov. Det är rimligt att anta att transportkontroller kommer att genomföras i anslutning till den plats där fordonet stoppades. Vidare får en transportkontroll pågå i högst . Någon tidsmässig begränsning för hur länge ett omhändertagande får bestå föreslås dock inte. Ett omhändertagande kan därför beroende på omständigheterna komma att bestå i vart fall i . När ett beslut om omhändertagande fattats kommer tullen sannolikt att i många fall välja att flytta den omhändertagna egendomen, t.ex. till sina egna lokaler för att fortsätta kontrollen. Att göra skyldigheten att medverka vid kontroll efter ett omhändertagande lika omfattande som motsvarande skyldighet vid transportkontroll skulle i princip få till följd att enskilda skulle vara skyldiga att stå till tullens förfogande så länge omhändertagandet består. I praktiken skulle det alltså kunna krävas av en förare att han efter omhändertagandet åker dit varorna finns och återinpackar dessa. En sådan ordning är självfallet inte rimlig. I viss utsträckning bör dock enskilda vara skyldiga att medverka vid den kontroll som sker efter omhändertagandet. Skyldigheten att utan kostnad tillhandahålla varuprov bör även gälla efter det att varan omhändertagits. Denna skyldighet kräver inte att ägaren till varan är på plats utan innebär endast att tullen får ta prov på t.ex. omhändertagna mineraloljeprodukter utan att ersätta ägaren för detta. Förare bör vidare vara skyldig att ansvara för transporten av omhändertagen egendom från den plats där transportkontrollen genomförts till den plats där tullen skall fortsätta kontrollen. Denna skyldighet skall endast gälla om transporten företas i direkt anslutning till själva omhändertagandet. Enligt tullagen och inregränslagen kan enskilda som inte fullgör sina skyldigheter att medverka vid kontroll bli ersättningsskyldiga gentemot staten. En sådan ersättningsskyldighet föreslås också införd vad gäller transportkontroll. Ersättningsskyldigheten bör vara densamma oavsett om underlåtenheten att fullgöra en skyldighet manifesteras före eller efter ett beslut om omhändertagande. Regeringen anser därför att den som inte fullgör sina skyldigheter att medverka vid ett omhändertagande skall ersätta staten för dess kostnader på grund härav. Av inregränslagen följer att en tullmyndighet får ta hand om en vara om det behövs för att genomföra kontroll enligt lagen. De kostnader som tullen haft för varans uppläggning och förvaring skall ersättas av den som för in eller ut varan. Regeringen är dock tveksam till att införa en liknande bestämmelse i den nya lagen om punktskattekontroll. Syftet med att föreskriva att enskilda skall vara skyldiga att i viss utsträckning medverka vid kontroll enligt den nya lagen är att kontrollerna skall kunna genomföras på ett så effektivt sätt som möjligt. De som inte fullgör dessa skyldigheter föreslås bli ersättningsskyldiga gentemot staten. Denna ersättningsskyldighet kan ses som en sanktion för att säkerställa att den enskilde verkligen medverkar vid kontrollerna. Att föreskriva att ägare till omhändertagen egendom skall vara skyldig att förvara egendomen skulle dock knappast effektivisera kontrollen. Eftersom det inte är motiverat att införa en sådan skyldighet kan det starkt ifrågasättas om ägare till omhändertagen egendom skall vara skyldiga att ersätta tullen för kostnaderna för förvaringen av egendomen. Utan en förvaringsskyldighet för ägaren blir kostnaden för förvaringen inget annat en kostnad för statens kontrollverksamhet. Varken enligt LPP eller tvångsåtgärdslagen är enskilda skyldiga att ersätta sådana kostnader. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden är regeringen inte beredd att föreslå att ägare till omhändertagen egendom skall ersätta tullen för kostnaderna för förvaringen av egendomen. 11.5 Tullen ges befogenhet att besluta om skatt i vissa fall Regeringens förslag: Om skattskyldighet föreligger för en omhändertagen punktskattepliktig vara enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi skall tullmyndigheten besluta om skatten på varan om skattskyldighet har inträtt, och varan har transporterats i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Skatt skall tas ut enligt de skattesatser som anges i lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi. Skatten förfaller till betalning och skall betalas till tullmyndigheten. Ett beslut om skatt får inte fattas om deklaration för den skattepliktiga händelsen har lämnats till i . Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att beslag skall kunna riktas mot punktskattepliktig vara om det inte framgår att punktskatt för varan är betald i och säkerhet beträffande varan ställts i laga ordning och kan infrias. Även transportmedel föreslås kunna tas i beslag. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser riktar kritik mot kommitténs bestämmelser om beslag. Skälen för regeringens förslag: Som redogjorts för i avsnitt 11.2 föreslås tullen få befogenhet att ta hand om punktskattepliktig vara om det vid en transportkontroll finns anledning att anta att varan inte transporteras i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Syftet med omhändertagandet skall vara att utreda om punktskatt skall betalas i för varan och vem som i så fall är skattskyldig. Om utredningen leder fram till att punktskatt skall betalas i bör tullen också kunna besluta om skatten på varan. Att påföra skatt enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi är ingen ny uppgift för tullen. Vid import av vara, som är skattepliktig enligt nämnda lagar, från tredje land av någon som inte är upplagshavare eller registrerad varumottagare skall skatten betalas till tullmyndighet. Tullen har alltså erfarenhet av att beräkna punktskatt för alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljor. Att ge tullen generell befogenhet att besluta om skatt på omhändertagna punktskattepliktiga varor är enligt regeringens mening inte lämpligt. Det bör därför ställas upp vissa förutsättningar för att tullen skall få besluta om skatt på sådana varor utöver att skattskyldighet enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak eller energi skall föreligga. En lämplig avgränsning uppnås om tullens befogenhet begränsas till fall där skattskyldighet enligt nämnda lagar har inträtt. Tullens befogenhet kommer därmed i praktiken att bli begränsad till fall då skattskyldigheten har inträtt vid införseln eller vid ett tidigare skede. För att tullen skall få besluta om skatt bör det dessutom krävas att den skattskyldige inte följt cirkulationsdirektivets bestämmelser. Det är rimligt att den som följer dessa regler får redovisa skatten enligt ordinarie regler, dvs. genom att lämna deklaration till beskattningsmyndigheten. Enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi inträder skattskyldighet vid införseln om annan än upplagshavare, varumottagare eller skatterepresentant för in eller tar emot varor för annat än privat bruk. I sådana fall skall den som är skattskyldig innan varorna transporteras från det andra EU-landet anmäla varorna till beskattningsmyndigheten och ställa säkerhet för betalning av skatten. Transporten skall dessutom åtföljas av ett förenklat ledsagardokument. Har varorna förts in till i strid med nu berörda krav skall tullen kunna besluta om skatten på varorna. Om det efter kontroll kan konstateras att mottagaren av varorna är en upplagshavare, varumottagare eller skatterepresentant har skattskyldighet inte inträtt enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi. Detta gäller även om det finns felaktigheter i ledsagardokumentet eller sådant dokument saknas. Ledsagardokumentet kan nämligen inte anses vara bärare av rätten till skatteuppskov. Saknas ledsagardokument för en viss transport men bekräftar en svensk upplagshavare att varorna är på väg till honom har skattskyldighet inte inträtt. Detsamma gäller varumottagare och skatterepresentanter. Det nu sagda innebär i praktiken att tullen inte kommer att besluta om skatt för upplagshavare, varumottagare eller skatterepresentanter. Punktskattepliktiga varor som inte transporteras under skatteuppskov och som förs in till i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser är i många fall avsedda för den illegala marknaden för obeskattade varor. Enligt regeringen är det synnerligen viktigt att hindra att varor kommer ut till försäljning på denna marknad. Att tullen ges befogenhet att besluta om skatt på omhändertagna varor skall ses som ett led i dessa strävanden. En sådan befogenhet är dock inte tillräcklig utan det behövs även bestämmelser som gör det möjligt för tullen att vägra lämna ut varan om skatten inte är betald. Att endast påföra skatt och sedan lämna ut varorna utgör nämligen ingen garanti för att skatten verkligen betalas. Detta beror på att olika upplägg kan förutses där en utländsk medborgare eller en medellös person mot viss ersättning får iklä sig rollen som skattskyldig, s.k. målvakt. Effekten av sådana upplägg skulle, om tullen inte ges befogenhet att hålla kvar varorna, bli att varorna i praktiken kan säljas utan att de som tjänar på handeln behöver betala punktskatt. En ordning där varorna lämnas ut skulle i många fall inte leda till något annat än en skattefordran som av olika anledningar inte kan drivas in. Sammantaget anser därför regeringen att tullen skall ges befogenhet att besluta om skatt på omhändertagna punktskattepliktiga varor om skattskyldighet har inträtt och varorna transporterats i strid med bestämmelserna i cirkulationsdirektivet och att tullen skall kunna vägra att lämna ut varan så länge skatten inte är betald. Det sistnämnda uppnås genom att det föreslås att omhändertagandet inte får upphävas förrän skatten är betald (se vidare avsnitt 11.7). Den inre marknadens funktion kräver fria varurörelser även för punktskattepliktiga varor. Det skulle därför möjligen kunna anses tveksamt att i vissa fall kräva att skatt skall betalas för att varor som förts till skall lämnas ut. Cirkulationsdirektivet har tillkommit för att befrämja den inre marknadens funktion. I det syftet innehåller direktivet vissa obligatoriska regler för transporter av punktskattepliktiga varor mellan medlemsländerna. De åtgärder som regeringen nu föreslår omfattar inte punktskattepliktiga varor som transporteras i enlighet med dessa regler utan endast fall där transporten sker i strid med direktivets bestämmelser. Det bör vidare hållas i minnet att enligt cirkulationsdirektivet inträder betalningsskyldighet för punktskatt när varan släpps för konsumtion och att avvikelser från bestämmelserna om skatteuppskov innebär att varan anses släppt för konsumtion. Dessutom får medlemsländerna själva bestämma om sättet för att uppbära skatten. Mot bakgrund härav anser regeringen att de föreslagna åtgärderna är förenliga med gemenskapsrätten. Enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skall med de ändringar och tillägg som gjorts genom tilläggsprotokoll gälla som svensk lag. I artikel 1 till första tilläggsprotokollet stadgas bl.a. att ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelsen inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten. De bestämmelser som regeringen föreslår innebär att skatten på punktskattepliktiga varor som transporterats i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser måste betalas innan varorna lämnas ut från tullen. Den föreslagna bestämmelsen är begränsad till fall då skattskyldighet inträtt.