prop · GL0345D5 · 1998-01-01 00:00:00 — 12 § Enligt första stycket får en kemisk produkt eller bioteknisk organism eller en vara som innehåller en kemisk produkt eller en genetiskt modifierad organism eller annan egendom som har varit föremål för brott enligt 1-4, 6, 8, 9 eller 10 § förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller värdet av egendomen eller utbytet av sådant brott. Förverkande skall alltså kunna ske med avseende på all egendom som har varit föremål för brott enligt någon av de nämnda paragraferna. Enligt motiven (avsnitt 4.31.5) är regeln avsedd att tillämpas så att det endast är undantagsvis som förverkande inte bör komma i fråga. Förverkande skall således vara det normala. Av de lagar som avses bli integrerade i innehåller endast lagen om kemiska produkter, lagen om genetiskt modifierade organismer och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter bestämmelser om förverkande. Förslaget innebär således en långtgående utvidgning i förhållande till gällande rätt. Förverkanderegeln får i den föreslagna avfattningen därtill ett synnerligen vitt tillämpningsområde, särskilt med hänsyn till den hänvisning som görs till brott som avses i 4 §, vilken generellt straffbelägger fall då någon med uppsåt eller oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd utan att ha inhämtat tillstånd, godkännande eller medgivande eller gjort en anmälan som föreskrivs i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Regeln kommer därmed att täcka hela det område som regleras genom miljöskyddslagen och vattenlagen. Detta förhållande kommenteras inte alls i motiven, som endast tar upp fall som avser kemiska produkter, biotekniska organismer samt djur och växter. Uttrycket att egendom har varit "föremål för brott" används i specialstraffrätten i allmänhet som en sammanfattning av de i 36 kap. 2 § angivna fallen att egendom har frambragts genom brott eller att fråga är om egendom vars användande utgör brott eller med vilken eljest tagits befattning som utgör brott (jfr NJA II 1968 s. 728 ff och 838 ff). Frågan inställer sig med denna utgångspunkt hur bestämmelsen är avsedd att tillämpas i fall då någon utan tillstånd påbörjat en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som är tillståndspliktig enligt balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Med hänsyn till ordalagen i stycket ligger den tolkningen nära till hands att till verksamheten hörande anläggningar i sådant fall kan förklaras förverkade, eftersom deras användande utan tillstånd är straffbart. Detta kommer visserligen ofta att te sig uteslutet på den grunden att det skulle vara uppenbart oskäligt. Med hänsyn till motivens uttalande att det endast är undantagsvis som förverkande bör underlåtas - vilket i sig överensstämmer med lagtexten - kommer emellertid frågan att kunna ställas om inte förverkande i sådana situaioner bör ske med avseende på en del av värdet, vilket normalt brukar ske när det framstår som obilligt att förklara egendomen i sig eller hela dess värde förverkat. Det bör enligt Lagrådets mening inte komma i fråga att införa en så långtgående och svårtillämpad utvidgning i förhållande till gällande rätt utan något egentligt underlag och utan några motiv till ledning för rättstillämpningen. Detta gäller särskilt som sanktionssystemet i övrigt vid olaglig miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i flera avseenden förstärks genom balken. Lagrådet avstyrker därför förslaget att sådan egendom som varit föremål för brott enligt balken generellt skall kunna förklaras förverkad. Någon erinran kan däremot inte anföras mot en bestämmelse som utformas på sådant sätt att man behåller de förverkandemöjligheter som följer av lagen om kemiska produkter, lagen om genetiskt modifierade organismer och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Detta förutsätter att den egendom som i så fall kan komma i fråga för förverkande preciseras i bestämmelsen. Med hänvisning till det anförda föreslår Lagrådet att första stycket första meningen av förevarande paragraf erhåller följande lydelse. "Djur, växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska produkter eller genetiskt modifierade organismer vilka har varit föremål för brott enligt 1-4, 6, 8, 9 eller 10 § får förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt." På det underlag som föreligger kan Lagrådet inte bedöma om en möjlighet till förverkande bör införas även med avseende på annan särskild egendom som har varit föremål för brott enligt ; anses detta vara fallet bör även sådan egendom specificeras i bestämmelsen. 30 kap. 2 § Enligt första stycket föreskriver regeringen för olika överträdelser miljösanktionsavgiftens storlek. Därvid skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Som konstruktionen av systemet med miljösanktionsavgifter har utformats är avsikten att regeringen skall dels bestämma för vilka överträdelser miljösanktionsavgift över huvud taget skall utgå, dels bestämma avgiftens storlek för dessa fall. Av de allmänna motiven (avsnitt 4.32.2) får anses framgå att det förstnämnda beslutet skall grundas på rena lämplighetsöverväganden medan hänsynen till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser behöver tas först sedan det väl bestämts att avgift skall utgå. Denna tankegång skulle komma till klarare uttryck om stycket får följande lydelse. "Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall utgå och om avgiftens storlek för olika överträdelser. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser." 31 kap. Allmänna synpunkter Kapitlet behandlar i första hand frågor om ersättning vid ingripanden av det allmänna. Under rubriken och inlösen på grund av vissa föreskrifter, förelägganden och förbud sägs i 4 § att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Ersättningsrätten är begränsad till vissa beslut i fråga om nationalparker, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområden och vattenskyddsområden samt beslut om föreläggande eller förbud enligt samrådsbestämmelserna i 12 kap. 6 §. Vidare finns bestämmelser om ersättning vid vissa undersökningar i 10 § och vid föreläggande om stängselgenombrott i 11 §. De nämnda ersättningsreglerna har motsvarighet i naturvårdslagen och vattenlagen. Några sådana regler finns inte i de andra lagar som skall integreras i , t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, och föreslås inte heller för balkens vidkommande i dessa avseenden. Om pågående markanvändning avsevärt försvåras till följd av ingripande från det allmänna, som t.ex. motiveras av att en viss verksamhet är miljöfarlig, skall således ingen ersättning utgå. ersättningsregler innebär att nuvarande regler och principer för ersättning, när en fastighetsägares rådighet över sin mark inskränks genom ingripande från det allmänna kommer att behållas. Ersättning skall inte utgå, om ingripandet exempelvis avser att tillgodose syftet med ett miljöskyddsområde eller har betingats av andra starka miljö- eller hälsoskyddsskäl. Lagrådet har förståelse för att en sådan begränsning av ersättningsrätten alltjämt anses viktig. Begränsningen står också i överensstämmelse med uttalande om att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar (bet. 1990/91:JoU30, s.255). Däremot finner Lagrådet det oundvikligt att närmare granska en väsentlig fråga som gett upphov till en omfattande debatt, nämligen om begränsningen av ersättningsrätten är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Enligt nämnda lagrum i regeringsformen skall ersättning tillförsäkras den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Det råder inga delade meningar om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Även om inskränkningen föranletts av att mark används på ett miljöfarligt sätt, är markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning. Den begränsning av ersättningsrätten som avses följa av regler i 31 kap. står då i strid med 2 kap. 18 § regeringsformen. En sådan tolkning av 2 kap. 18 § regeringsformen leder således till en grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av tidigare gällande rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Detta har emellertid inte varit lagstiftarens mening. 1993/94:117, som innehöll förslaget till den nya lydelsen av 2 kap. 18 §, och i betänkande (1993/94:KU24) betonades att det förhållandet att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu gavs grundlagsskydd inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till gällande ersättningsregler. Lagtexten har i så fall fått en utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner. Tolkningen av en lagregel skall enligt vedertagen uppfattning i svensk rätt grundas på regelns ordalydelse. Är denna sådan att det inte kan råda någon tvekan om regelns innebörd, skall den tillämpas enligt ordalydelsen. Den omständigheten att det i regelns förarbeten kan ha gjorts uttalanden som tyder på att avsikten med regeln varit en annan än vad dess ordalydelse ger vid handen skall i så fall i princip inte påverka tillämpningen. Om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda resultat, bör regeln ändras för att ge ett riktigare uttryck för lagstiftarens avsikter. I vissa undantagsfall anses emellertid en friare tolkning av en lagregels innebörd kunna förekomma, när det är uppenbart att en tolkning enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser. Vad nu sagts gäller vid tolkning av allmän lag. Om denna tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel har varit föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga sammanhang har gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en vidsträckt tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, s 19 ff.). Här kan också hänvisas till ett principuttalande av Lagrådet av innebörd att kravet på att man inte till den enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt överensstämmelse med lagtexten har särskild tyngd när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1977/78 s. 144 f.). När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning, talar enligt Lagrådets mening övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydelse. Lagrådet är även med dessa utgångspunkter för sin del berett att ansluta sig till den i remissen uttalade uppfattningen att den rätt till ersättning för försvårande av pågående markanvändning som tillförsäkras enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte kan gälla fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av marken var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Ett förbehåll av motsvarande slag måste inläsas i åtskilliga andra lagbestämmelser av civilrättslig eller offentligrättslig natur utan att det uttryckligen anges, och det måste anses stå i överensstämmelse med vedertagna metoder för lagtolkning att betrakta detta som underförstått även när det gäller tillämpningen av den berörda grundlagsbestämmelsen. Sådana ingripanden av miljöskyddsskäl som förutsätter att en av lagstiftaren uppställd norm har åsidosatts synes alltså inte behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken var olaglig redan när den påbörjades. Svårare att bedöma är fall då en markanvändning inte stred mot någon norm när den påbörjades men en senare tillkommen reglering medför att markanvändningen blir olaglig. Den omständigheten att en redan från början olaglig verksamhet inte bör kunna grunda ersättningsrätt synes inte kunna ge tillfredsställande vägledning i en sådan situation. I den mån regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan dock allmänna principer medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket begränsad. En annan situation som förtjänar uppmärksammas är att någon har fått ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär markanvändning men en ansökan om tillstånd för tid därefter avslås, t.ex. på grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte ursprungligen förutsågs. Även med strikt tillämpning av grundlagsbestämmelsen finns det fog för att hävda att den omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses innebära en inskränkning av pågående markanvändning. Om man från det allmännas sida återkallar ett redan meddelat tillstånd, ligger det däremot nära till hands att hänföra åtgärden till en inskränkning i grundlagsbestämmelsens mening, även om tillståndsmyndigheten genom 24 kap. 3 § får en generell möjlighet att återkalla tillstånd och det alltså låter sig sägas att ett tillstånd alltid meddelas med reservation för att det kan komma att återkallas. Vad som har sagts gäller också om villkoren för en verksamhet som innefattar användning av mark i efterhand ändras på sådant sätt att verksamheten försvåras. Lagrådet finner att den föreliggande oförenligheten mellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkning inte är ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning. Det ligger då som Lagrådet ser det närmast tillhands att ändra 2 kap. 18 § andra stycket så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikter med bestämmelsen, dvs. att ersättning liksom inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskyddsskäl. Lagrådet förordar en sådan lösning av problemet. Lagrådet är medvetet om att den lösningen med hänsyn till den tids- krävande proceduren för en grundlagsändring kan komma att påverka tidpunkten för ikraftträdande. Om det, av skäl som ligger utanför Lagrådets granskningsbehörighet, anses mer angeläget att inte fördröja ikraftträdandet än att undanröja diskrepansen mellan grundlagsregeln och ersättningsreglerna i 31 kap., skulle det möjligen kunna övervägas att införa rätt till ersättning även beträffande ingrepp som är ersättningsfria enligt miljö- och hälsoskyddslagstiftningen. Detta skulle emellertid innebära en genomgripande ändring av tidigare gällande ordning som sakligt sett skulle vara svår att motivera, även om ersättningsgrunderna förenades med möjlighet att sätta ned ersättningen så att den i vissa fall inte skulle utgå. Det kan också ifrågasättas om en sådan allomfattande ersättningsrätt skulle vara förenlig med principen att förorenaren skall betala, den s.k PPP-principen, sådan den kommit till uttryck i bl.a. artikel 130 r. Att i enlighet med remissen avstå från att införa ytterligare ersättningsregler i i förlitande på riktigheten av den gjorda ända-målstolkningen av den omdiskuterade grundlagsbestämmelsen ger emellertid enligt Lagrådets mening också anledning till betänkligheter. Bestämmandet av ersättningsrätten har ju därmed i principiellt viktiga frågor överlämnats till rättstillämpningen. Någon säker vägledning för hur tillämpningen bör utfalla kan inte ges genom tolkningsuttalanden av det slag som lagrådsremissen bygger på. Detta kan i sin tur medföra en för avsevärd tid bestående osäkerhet om rättsläget i ett för miljöarbetet vitalt avseende. Inte minst i övergångsskedet efter ikraftträdande synes olägenheterna av en sådan osäkerhet kunna bli betydande. Om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte ändras på angivet sätt, får man sålunda räkna med möjligheten att markägare och andra kan komma att väcka talan om ersättning av det allmänna under direkt åberopande av det lagrummet. Det kommer då att bli en uppgift för rättstillämpningen att avgöra hur sådana anspråk skall bedömas i olika situationer. Det är därvid att märka att miljöbalksförslaget även innefattar ett prövningssystem med miljödomstolar, som har karaktär av särskilda domstolar och vilkas kompetensområde, såvitt gäller här aktuella ersättningsfrågor enligt 20 kap. 2 § 5 föreslås avgränsat till att avse "ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna och vid vattenverksamhet enligt 31 kap." Med denna behörighetsregel står det enligt Lagrådets bedömning inte klart att en miljödomstol skulle anses behörig att pröva mål om ersättningsanspråk som grundar sig på regeln i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Inte heller kan det utan vidare antas att en allmän domstol finner sig behörig att ta upp ett sådant mål till sakprövning, om ett särskilt prövningssystem har inrättats för mål inom miljöområdet (jfr NJA 1994:657). Som redan anmärkts vid 20 kap. 2 § föreslår Lagrådet därför en justering av de för miljödomstol gällande behörighetsbestämmelserna som innebär att, om en talan av nu aktuellt slag väcks, den skall prövas av miljödomstol. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen gäller ytterligare att ersättning varom här är fråga skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Några sådana grunder upptas av naturliga skäl inte i lagförslaget för andra fall än dem som med lagrådsremissens utgångspunkt skulle grunda rätt till ersättning. I överensstämmelse med vad som uttalats i grundlagsmotiven beträffande ett snarlikt fall (se prop. 1978/79:195 s. 59) torde i detta läge domstolen, om den finner ersättningsrätt föreligga, få tillämpa balkens ersättningsregler analogt. Här som eljest måste givetvis också en allmän skälighetsbedömning göras. Lagrådet vill understryka att den lösning som berörts - att frågan överlämnas till rättstillämpningen - utgör en nödfallsutväg föranledd av den i förevarande fall ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse mellan grundlagsregelns motiv och dess ordalydelse. Anses ikraftträdande inte böra anstå till dess grundlagsregeln har fått en lydelse som står i samklang med motiven, bör under alla förhållanden ett arbete med syfte att åstadkomma en sådan grundlagsändring inledas . 16 § Enligt den föreslagna första meningen gäller bl.a. att den som har fått tillstånd enligt 11 kap. att genom inlösen eller på annat sätt ta i anspråk annans egendom eller att vidta en åtgärd som skadar annans egendom skall betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Tillstånd till inlösen meddelas emellertid inte enligt 11 kap. utan enligt 17 § i förevarande kapitel och formuleringen bör därför jämkas. I andra stycket anges att ersättning skall betalas endast för skador som kvarstår sedan skadeförebyggande åtgärder har utförts. Skyldighet att vidta sådana åtgärder kan enligt motiven åläggas tillståndshavaren med stöd av 2 kap. 3 §. Att ersättning inte skall utgå i den mån en skada har kunnat förebyggas och således inte har uppstått är i och för sig självfallet. På samma sätt som 9 kap. 1 § tredje stycket vattenlagen bör föreskriften för att bli meningsfull ta sikte inte bara på förebyggande utan också på reparativa åtgärder. Skyldighet att vidta åtgärder av det senare slaget kan åläggas tillståndshavaren enligt 2 kap. 7 §. Paragrafen bör med dessa utgångspunkter få följande lydelse. "Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom skall betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning skall betalas även för skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §. Ersättning skall betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren." 33 § Med hänvisning till vad som har anförts vid 16 § föreslår Lagrådet att första styckets sista mening kompletteras så att det inbegriper överenskommelser inte bara om förebyggande utan också om reparativa åtgärder. Meningen bör då lyda. "Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om att förebyggande eller avhjälpande åtgärder skall utföras." 32 kap. 11 § Enligt första styckets andra mening skall en fastighet på ägarens begäran lösas in av den som är skyldig att avhjälpa skada eller olägenhet enligt 10 kap. och som vidtar åtgärd vilken medför att fastigheten blir helt eller delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid användningen. Meningen tar alltså sikte på åtgärder av den som är efterbehandlingsansvarig. Fastighetsägaren kan emellertid även själv, antingen som verksamhetsutövare eller också subsidiärt i sin egenskap av fastighetsägare, vara efterbehandlingsansvarig enligt reglerna i 10 kap., och för sådana fall synes det inte vara rimligt att exempelvis en tidigare fastighetsägare som ålagts efterbehandling skall vara skyldig att lösa in fastigheten. Lagrådet föreslår med hänvisning till det anförda att första stycket andra meningen ersätts av ett nytt stycke med följande lydelse. "Första stycket tillämpas också, om någon som är ansvarig för efterbehandling enligt 10 kap. vidtar åtgärd som medför att fastigheten blir helt eller delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid användningen. Vad som har sagts gäller dock inte, om ansvaret för efterbehandling åvilar även ägaren." Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Lagrådet har i yttrandets inledande synpunkter ifrågasatt om regler som hämtats från vattenlagen och har ringa aktualitet försvarar sin plats i ett nytt lagstiftningskomplex. Detta gäller framför allt de bestämmelser som avses ingå i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om vattenlagens reglering anses böra ingå i en samordnad miljölagstiftning, bör en översyn göras av det nu ifrågavarande lagförslaget för att undvika att bestämmelser av angivet slag tas med. Med hänsyn till den tid som står till förfogande för Lagrådets granskningsarbete och till att Lagrådet saknar fullständig sakkunskap om hanteringen av vattenmål anser sig Lagrådet inte kunna göra en sådan översyn. Lagrådet vill också hänvisa till de allmänna synpunkter som anförts under miljöbalkförslagets 16 kap. vad gäller den svåröverskådlighet som blir resultatet, om reglerna om vattenverksamhet delas upp mellan och en särskild lag på det sätt som remissförslaget innebär. 2 kap. 6 § Med hänvisning till vad som har anförts vid 31 kap. 16 § förslaget till miljöbalk föreslår Lagrådet att tredje styckets sista mening kompletteras så att den inbegriper inte bara förebyggande utan också reparativa åtgärder. 7 kap. 11 § I första stycket första meningen anges när miljödomstolen får avgöra ett mål utan huvudförhandling. Bestämmelsen motsvarar 42 kap. 18 § första stycket 5 . Eftersom vad som är föreskrivet om tvistemål i allmänhet enligt 20 kap. 3 § första stycket skall tillämpas även på miljödomstol, om inte annat följer av balken eller annan lag, är bestämmelsen obehövlig. Enligt första stycket andra meningen skall miljödomstolen vid handläggning utan huvudförhandling ha en fullsutten sammansättning, om målet är sådant som avses i 42 kap. 18 § första stycket 5 .