prop · GL03136 · 1998-01-01 00:00:00 — 7 Styrning och ledning 7.1 Organisering 7.1.1 Principer för organisering av statsförvaltningen Regeringens bedömning: Anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, bör i huvudsak bedrivas i myndighets- form. Renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Strukturförändringar behövs för att statsförvaltningen skall kunna utvecklas och effektiviseras. Vissa tjänster i de statliga myndig- heterna, som utförs i egen regi, bör kunna effektiviseras betydligt om de upphandlas i konkurrens. En ökad samverkan mellan myndigheter är nödvändig för att stärka en sammanhållen statsförvaltning. En strategi för statlig tjänsteexport behöver utvecklas. Förvaltningspolitiska kommissionens förslag:Överensstämmer i över- gripande delar med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i kommissionens överväganden. Skälen för regeringens bedömning: Myndighetsformen lämpligast för statlig verksamhet Statlig verksamhet bör i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Den grundsyn på valet av verksamhetsformer i staten, som regeringen har delgett , ligger fast. Det finns klara fördelar med myndighetsformen. Inom ramen för myndighetsformen finns en grund- läggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rätts- säkerhet. Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses också. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det allmänna. Den enskilde skall kunna åberopa gällande författningar och kunna utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Myndighetsformen är flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verk- samhet. Andra fördelar är att regeringen kan göra vissa ändringar i en myndighets uppgifter. Regeringen kan även besluta om ändrad lednings- form för myndigheten. Efter beslut av kan regeringen genom- föra nödvändiga strukturförändringar. För myndigheterna uppnås stor handlingsfrihet bl.a. genom mål- och resultatstyrningen. Myndigheterna har fått ett vidgat ansvar för verk- samhetens genomförande inom ramen för tilldelade medel. Det dele- gerade ansvaret ställer krav på redovisning och uppföljning av verksamhetens resultat. Även om statlig verksamhet normalt skall bedrivas i myndighetsform kan det ibland vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Detta kan vara aktuellt när staten och en annan part, t.ex. från näringslivet, engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. I sådana fall skall aktiebolag eller ideell förening användas (prop. 1995/96, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1996/97:79). Statskontoret har på regeringens upp- drag utarbetat en vägledning, som behandlar styrning av anslags- finansierad verksamhet som staten driver gemensamt med annan part i aktiebolag eller ideell förening samt riktlinjer för bildande av sådana bolag och föreningar. Vägledningen vänder sig främst till chefer och handläggare inom . Konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl. För konkurrensutsatt verksamhet bör bolags- formen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är myn- dighetsformen lämpligast. Bedriver myndigheten affärsverksamhet, bör affärsverksamheten särskiljas. Detta kan ske genom en tydlig or- ganisatorisk uppdelning inom myndigheten. Om affärsverksamheten dessutom är konkurrensutsatt, bör den normalt brytas ut ur myndigheten och bolagiseras. Därmed görs rollerna tydliga och riskerna för bl.a. snedvridning av konkurrensen minskar. Mot bakgrund av de omfattande bolagiseringar som gjorts har förutsättningarna för och behovet av ytterligare bolagiseringar minskat starkt inom staten. Förbud för myndigheter att bilda bolag m.m. Förvaltningspolitiska kommissionen anser att förvaltningsmyn- digheternas möjligheter att ingå avtal och delta i förenings- och bolagsbildningar bör klarläggas. inne- håller kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) en bestämmelse som innebär att det är uttryckligen förbjudet för myndigheter (inkl. affärs- verk) att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt eller förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättsubjekt. Regeringen kan besluta om undantag från regeln. Denna möjlighet skall dock användas mycket restriktivt och bara när det finns tungt vägande skäl. Regeringen skall ha bemyndigande att driva verk- samheten i fråga i privaträttslig form. kommer riktlinjer att tas fram för beredning av regeringsbeslut om undantag från förbudet mot verksamhet i privaträttsliga former under förvaltnings- myndigheterna. Fortsatt renodling och omstrukturering av statlig verksamhet Renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Renodlingen innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Syftet är också att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myn- digheter och mellan staten och andra rättssubjekt etc. Regeringens in- riktning är att värna om kärnverksamheterna i det fortsatta arbetet med att renodla den statliga verksamheten. Fortsatta effektivitetssträvanden kommer i första hand att handla om att det statliga åtagandet måste prövas med stor omsorg. De uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Renodlingen kommer att fullföljas genom en fortsatt aktiv strukturell verksamhetsanpassning. Genom renodling främjas de förvaltnings- politiska värdena, demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Struktur- förändringar är en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till de mål som har fastlagts av och regeringen. Det finns fortfarande stora effektivitetsproblem som beror på att myndigheter inte är ändamålsenligt organiserade, att myndigheter har överlappande uppgifter etc. Omstruktureringar ställer krav på analyskapacitet och organisations- kunnande. Regeringen lägger därför stor vikt vid förmågan att värdera strukturförändringar. Med bl.a. detta syfte genomförs ett omfattande förändringsarbete i den nya myndigheten . Genom en serie åtgärder utvecklas förmåga att styra och leda en statsförvaltning med kvalitet och kompetens in . Beslutsunderlagen inför strukturförändringar måste präglas av hög kvalitet, inte minst vad gäller beslut om statsförvaltningens regionala organisation. Regeringen kommer också att lägga stor vikt vid att uppföljningar och utvärderingar av strukturförändringar görs i större omfattning än . När ett beslut om en strukturförändring fattas bör också ställning tas till hur och när uppföljningen skall genomföras. Statskontoret är föremål för översyn. Utgångspunkten för denna översyn är bl.a. att Statskontoret skall kunna tillgodose regeringens och behov av utvärderingar. Anbudsupphandling skall prövas fortlöpande Regeringen har tidigare lyft fram anbudsupphandling som ett av medlen att öka effektiviteten i myndigheterna (prop. 1996/97:1, bil. 1 och prop. 1997/98:1, bil.1). Många tjänster i de statliga myndigheterna, som utförs i egen regi, kan enligt regeringens bedömning effektiviseras betydligt om de upphandlas i konkurrens. Möjligheterna att anbuds- upphandla olika typer av tjänster, t.ex. IT-tjänster, skall därför fortlöpande prövas. Kraven på god kvalitet får emellertid inte eftersättas. Uppgifter, som ingår i statens kärnverksamheter, skall inte upphandlas. Riktlinjer har utarbetats för dialog med myn- digheterna om anbudsupphandling. Utbildning i upphandlingsfrågor kommer att genomföras för anställda. Regeringen av- ser att följa upp och utvärdera vilka effekter användningen av anbudsupphandling har fått. I syfte att bl.a. säkerställa en god kompetensförsörjning och öka kostnadskontrollen finns det skäl för myndigheterna att i ökad omfattning pröva möjligheterna att lägga ut hela eller delar av IT -verksamheten på utomstående leverantörer och/eller samverka med såväl myndigheter som privata företag. Ökad samverkan är nödvändig Förvaltningspolitiska kommissionen pekar bl.a. på den statliga för- valtningens fragmentering som en särskilt problematisk företeelse. Fragmentering kan, enligt kommissionen, definieras som brist på sam- manhang mellan olika verksamhetsgrenar, tendens till splittring, samt oförmåga att se till helheten och övergripande mål. Kommissionen menar att bl.a. renodlingen kan ha bidragit till denna fragmentering. Regeringen vill betona renodlingens fördelar. har renodlingen medfört att styrproblemen har minskat och att effektiviteten har ökat i statsförvaltningen. Den allt tydligare distinktionen mellan rättskipning, förvaltningsmyndigheternas myn- dighetsutövning och affärsverksamhet har bidragit till denna positiva utveckling. De skarpa gränserna mellan olika sektorsföreträdare på olika nivåer inom statsförvaltningen är däremot ett problem. Även ur medborgarperspektivet kan myndigheternas organisering uppfattas som ett problem. Mycket av människors irritation över för- valtningen beror på att de utifrån sina perspektiv inte upplever att myndigheters gränsdragningar och specialiseringar är relevanta för deras situation. Förvaltningen kan då uppfattas som byråkratisk och otill- gänglig. Regeringen delar kommissionens uppfattning att behovet av sam- verkan inte i första hand bör tillgodoses genom organisationsför- ändringar. Istället bör samverkan i olika former utvecklas. Tillfälliga organ för avgränsade uppgifter eller informella nätverk kan väljas. IT underlättar möjligheterna till samverkan Informationsteknikens möjligheter bör tas till vara när det gäller samverkan. Elektroniska infrastrukturer för information, s.k. IT-nät, bör användas för att tillfälligt eller permanent, knyta ihop organisationer, arbetsställen eller enskilda anställda i syfte att tillsammans utföra olika uppgifter. Detta kan ske både formellt och informellt. Från effektivitetssynpunkt innebär det att myndigheter lättare och snabbare kan samarbeta i t.ex. bidragsärenden, naturligtvis med be- aktande av integritets- och säkerhetskrav. Vid katastrofer kan t.ex. få tillgång till särskild expertis som inte finns på platsen och kommunikation kan ske med ljud, text och bild. Från servicesynpunkt innebär det att användningen av IT-nät, t.ex. Internet, underlättar medborgares och företags kontakter med den offentliga förvaltningen. Genom IT:s möjligheter kan olika samhälls- tjänster göras lätt tillgängliga för allmänheten. Det kan röra sig om att söka offentlig information, att kunna lämna begärda uppgifter eller att aktualisera ärenden, t.ex. om tillstånd och bidrag. Från sysselsättningssynpunkt kan IT-näten innebära att arbetstillfällen kan räddas, t.ex. i glesbygd, genom att den geografiska lokaliseringens betydelse minskar. Inom ramen för Toppledarforums arbete pågår ett samarbete mellan stat, kommun och landsting i syfte att skapa de tekniker och admini- strativa förutsättningar som krävs för att arbeta i i fasta eller lösa organisationer och över stora avstånd. Den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter ses över Förvaltningspolitiska kommissionen tar upp problemen med den re- gionala indelningen av statlig verksamhet. Allt fler myndigheters re- gionala verksamhetsområden har efter hand blivit större än länen. Kom- missionen menar att detta försvårar samverkan både inom statsför- valtningen och mellan denna och landsting och kommuner. De flesta statliga myndigheter har övergett länen som indelnings- grund. Länsstyrelsernas instruktionsfästa samordningsuppgift blir där- med svår att genomföra. Regeringen anser att en återgång till en länsvis indelning inte är möjlig. Regeringen har tillkallat en parlamentarisk kommitté med uppgift att dels följa upp och utvärdera den försöks- verksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som har beslutat om, dels utforma vissa förslag om den framtida regionala organisationen. Kommittén bör bl.a. överväga den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter. Behovet av sam- ordning och samverkan inom den statliga sektorn ökar, inte minst vad gäller initiativ och helhetssyn i agerandet. I kommitténs uppdrag ingår därför att särskilt uppmärksamma de problem som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort antal olika regionala indelningar. Kommittén bör vidare överväga hur samverkan mellan och andra statliga myndigheter bör utvecklas. skall kommittén redovisa sina överväganden. I den del av uppdraget som avser generella överväganden om den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter skall en delredovisning ske . En strategi för statlig tjänsteexport behövs Den statliga tjänsteexporten, som utförs av statliga myndigheter, är blyg- sam. /96 bedrev 41 myndigheter tjänsteexport. De totala intäkterna på årsbasis var ca . Statens intressen som helhet tas inte tillvara på ett tillfredsställande sätt när det gäller tjänsteexport. Omfattningen och resultatet av den hittillsvarande statliga tjänsteexporten, inkl. för- valtningsbiståndet, bör utvärderas och en strategi behöver utvecklas. inträde i EU har öppnat möjligheter för medverkan i EU:s olika biståndsprogram. Det behövs bl.a. också åtgärder, som underlättar och stimulerar statliga myndigheter att exportera sitt kunnande och sina tjänster. Mot denna bakgrund avser regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågan om statlig tjänsteexport. 7.1.2 Renodlad användning av nämndmyndigheter Regeringens bedömning: Nämndmyndighetsformen bör användas i begränsad omfattning. Antalet nämndmyndigheter bör därför minska. När så är möjligt bör särskilda beslutsfunktioner inom vanliga för- valtningsmyndigheter användas i stället för nämndmyndighetsformen. Tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver skapas. Statskontorets förslag: Statskontoret föreslår bl.a. att nämndmyn- digheterna bör undantas helt eller delvis från reglerna för års- redovisningar. I stället bör årliga verksamhetsberättelser lämnas. När det gäller stödbehovet menar att detta för vissa nämndmyndigheter bör tillgodoses på annat sätt än , antingen genom kategorivis samverkan kring gemensamma kanslier, eller genom tillskapandet av en helt ny stödmyndighet, gemensam för nämnder och offentliga kommittéer. Statskontoret menar att det finns skäl att vara restriktiv med nämndmyndighetsformen och även att ompröva vissa av de nämnd- myndigheter som finns . Remissinstanserna: Remissinstanserna har i stor utsträckning valt att kommentera utredningens överväganden i relation till de egna för- hållandena. I den mån det gått att utläsa en mer generell syn i svaren förefaller det bl.a. finnas ett stöd för att regeringen genomför en omprövning av nämndmyndigheterna och även i vissa fall överväger möjligheterna att skapa särskilda beslutsfunktioner inom förvaltnings- myndigheter. Förslaget om en ny stödmyndighet vinner inte bifall bland remissinstanserna Skälen för regeringens bedömning: Nämndmyndigheter är en kategori myndigheter som främst kännetecknas av ett begränsat och avgränsat ansvarsområde, organisationens ringa storlek samt framför allt av behovet av en kollektiv beslutsform. Organisationsformen är ända- målsenlig för vissa verksamheter. Regeringen anser dock att nämnd- myndighetsformen bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. Det bör först prövas om inte en vanlig förvaltningsmyndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutför i särskild sammansättning. Med andra ord finns det ytterligare en aspekt som bör karaktärisera nämndmyndighetsformen, nämligen att den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter. Frågan om en mer renodlad användning av nämndmyndighetsformen har således två aspekter. För det första gäller det att varje gång skapandet av en ny nämndmyndighet övervägs noga pröva om det inte finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet. Den andra aspekten gäller redan existerande nämndmyn- digheter. Här är frågan hur en omprövning i syfte att renodla an- vändningen av nämndmyndighetsformen genomförs på ett lämpligt sätt. Regeringen anser inte att en samlad översyn av alla ca 150 nämnd- myndigheter är realistisk att genomföra. I stället kommer berörda nämnd- myndigheter att prövas i mindre grupper eller enskilt vid lämpliga tillfällen, t.ex. när olika verksamheter utreds eller utvärderas. För vissa uppgifter kommer nämndmyndigheten även att framstå som den mest lämpade organisationsformen. För dessa myn- digheter gäller att styrning, stöd, organisation och finansiering skall ordnas så att de kan utföra sina uppdrag effektivt och med gott resultat. I detta avseende kan förutsättningarna för nämndmyndigheterna förstås jämställas även med andra typer av småmyndigheter. Varje myndighet har i viss mån unika förhållanden att verka under. Att skapa strikt enhetliga former för myndigheterna är därför varken effektivt eller önskvärt. Däremot finns det skäl att slå fast vissa grundläggande principer som bör kunna gälla för åtminstone en majoritet av nämnd- myndigheterna. När det gäller de ovan nämnda förutsättningarna för finansiering, organisering och kanslistöd anser regeringen det olämpligt med alltför många olika modeller. Därför bör nämndmyndigheter antingen ges en mycket självständig roll eller göras hårt uppknutna till en värdmyndighet. Blandlösningar skapar alltför otydliga förutsättningar för att bedriva en effektiv verksamhet. Det förra alternativet bör bl.a. innebära eget ramanslag och självständigt ansvar för personal och administrativt stöd. Det senare att en värdmyndighet tar fullständigt ansvar för nämnden vad gäller såväl finansiering som handläggande personal och administrativt stöd. I detta fall blir det i stor utsträckning värdmyndigheten som får ta ansvaret för att nämnden uppnår ett tillfreds- ställande resultat. Regeringen anser inte att det är nödvändigt att undanta nämnd- myndigheterna från reglerna för årsredovisningar. Däremot bör, i syfte att öka verksamhetsanpassningen av resultatstyrningen, behovet av information noga övervägas vid utformningen av styrsignaler gentemot nämnd- och värdmyndigheter. Regeringen bedömer inte att det finns behov av någon särskild stödorganisation för nämndmyndigheter. När det gäller nämndmyn- digheter som disponerar egna resurser har Kammarkollegiet ansvaret att erbjuda mindre myndigheter administrativt stöd. Denna verksamhet kan vid behov utökas till lämplig omfattning. Nämndmyndigheter som är direkt kopplade till en värdmyndighet skall få hela sitt stödbehov täckt av denna. I samband med omprövningar av befintliga nämndmyndigheter eller när nya nämnder skapas anser regeringen att det är fördelaktigt om värdmyndighetsskapet kan koncentreras till färre myndigheter bl.a. för att möjliggöra bättre förutsättningar till kompetensuppbyggnad och resurs- planering. 7.1.3 Effektivare statlig inköpssamordning Regeringens bedömning: Den statliga inköpssamordningen bör stärkas. De fördelar som ramavtal, storkundsavtal m.m. erbjuder vid ett samlat agerande inom statsförvaltningen bör tas till vara. Kravet på en effektivare statlig upphandling genom samverkan bör slås fast i en förordning. Kammarkollegiet bör ges uppgiften att centralt samordna den statliga upphandlingen. Utredningens förslag: Utredningens om en effektivare statlig inköps- samordnings förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det finns ett stort stöd hos de flesta remiss- instanserna för en utvecklad statlig inköpssamordning. En majoritet av remissinstanserna anser också att det behövs en central samordnings- funktion samt att denna bör skötas av en myndighet som står fri från ansvaret som funktionsansvarig myndighet. Skälen för regeringens bedömning: Uppgiften att samordna den statliga upphandlingen låg tidigare hos (). I anslutning till att () inrättades 1993 upphörde RRV:s ansvar för den statliga upphandlingen. NOU, som har tillsynsansvar för den offentliga upphandlingen, var olämplig att ta över samordningsansvaret och uppgiften övergick heller inte till någon annan myndighet. RRV har därför i viss utsträckning fortsatt att utöva sin samordningsroll, dock med mycket små resursinsatser. Samordnade inköp genom ramavtal sker endast vid en bråkdel av den samlade statliga upphandlingen. Enligt utredningen skulle redan en blyg- sam höjning av andelen inköp via ramavtal innebära väsentliga besparingar för staten i relation till kostnaderna för inrättandet av en central samordningsfunktion. Regeringen bedömer att det finns en potential för väsentliga besparingar genom en ökad samordning av de statliga myndigheternas inköp. Regeringen anser därför att en myndighet återigen bör få uppgiften att samordna den statliga upphandlingen. Denna uppgift samt kravet att de statliga myndigheternas upphandling skall effektiviseras genom sam- ordning läggs fast i en förordning. En viktig uppgift för den sam- ordningsansvariga myndigheten blir att fördela rättigheterna till s.k. funktionsansvariga myndigheter att för statens räkning träffa ramavtal inom relevanta produkt- och tjänsteområden. Dessa ramavtal skall där- efter kunna utnyttjas av övriga statliga myndigheter. Det är dock viktigt att konkurrensaspekterna beaktas vid de ofta stora upphandlingar det här rör sig om. Vidare skall samordningsfunktionen följa upp ramavtalens omfattning, ändamålsenlighet och användning. Resultatet av arbetet inom Dele- gationen (dir. 1998:8) för ekologiskt hållbar upphandling bör beaktas. Myndigheternas användning av befintliga ramavtal bör bygga på fri- villighet. För att skapa en så effektiv och ändamålsenlig statlig inköps- samordning som möjligt är det dock viktigt att det sker en uppföljning av utnyttjandet av befintliga ramavtal. När det gäller vilken myndighet som bör ges samordningsansvaret anser regeringen att det är viktigt att denna myndighet inte själv har rollen som funktionsansvarig myndighet, bl.a. för att undvika eventuell misstro när det gäller centralfunktionens opartiskhet. En annan viktig faktor är att denna myndighet har en bred kontaktyta gentemot för- valtningen. Regeringens bedömning är att den myndighet som bäst lämpar sig att ta ansvaret för samordningen är Kammarkollegiet. Det är dock viktigt att upphandlande myndigheter, såväl funktionsansvariga som användare av ramavtalen, är delaktiga i samordningsverksamheten. Regeringen avser därför att se till att det knyts ett råd med representanter för de upphandlande myndigheterna till Kammarkollegiet. Regeringen anser vidare att det finns anledning att så fort som möjligt etablera en fungerande statlig inköpssamordning, varför nödvändiga beslut för att ge Kammarkollegiet samordningsuppdraget kommer att fattas . 7.2 Resultatstyrningen utvecklas Regeringens bedömning: Resultatstyrningen utvecklas och bör även i fortsättningen vara ett av regeringens främsta redskap för att få en effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med de politiska målen och prioriteringarna. Centrala punkter i utvecklingen är fortsatt verk- samhetsanpassning, starkare politiskt engagemang i styrningen, fokus på arbetsformer och förbättrad resultatinformation till . Förvaltningspolitiska kommissionen:Kommissionen anser att resultat- styrningen fortfarande uppvisar vissa brister och att den inte utvecklats på det sätt som förutsågs från början.