prop · GL0352 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:52 Förvaltningen av kommunala pensionsmedel Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) som innebär att fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat fastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Lagändringarna föreslås träda i kraft men de får börja tillämpas senare, dock senast för . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 3 3 Ärendet och dess beredning 4 4 Den kommunala medelsförvaltningen 4 4.1 Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen 4 4.2 Ökat pensionssparande i kommuner och landsting 5 4.3 Placeringen av pensionsmedel 5 5 Skärpta krav på förvaltning av pensionsmedel i kommuner och landsting 7 5.1 Utgångspunkter för en reglering 7 5.2 Föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning 8 5.3 Placering av pensionsmedel och begränsning av risk 12 5.4 Uppföljning och kontroll 15 5.5 revision 17 6 Ikraftträdande 18 7 Kostnadskonsekvenser 18 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet i kommuner och landsting (SOU 1997:78) 19 Bilaga 2 Utredningens författningsförslag 25 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 26 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 27 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900). 2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att nuvarande 8 kap. 3 a och 3 b §§ skall betecknas 8 kap. 3 b respektive 3 c §§, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 3 a § Fullmäktige skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risk vid placering av medlen fastställas. Vidare skall det anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Föreskrifterna skall omprövas så snart det finns skäl för det. Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 8 kap. 3 a § får dock börja tillämpas senare, dock senast avseende . 3 Ärendet och dess beredning ekonomiska vårproposition (1995/96:150 s. 189) aviserade regeringen en översyn av reglerna om kommunernas och landstingens medelsförvaltning mot bakgrund av ett förslag om att införa ett krav på ekonomisk balans. Regeringen uttalade att kommuner och landsting inte bör avhända sig tillgångar avsedda för finansiering av framtida pensionsutbetalningar. De medel som kan komma att byggas upp för framtida pensioner bör i huvudsak användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Regeringen beslutade om direktiv för en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av den kommunala medelsförvaltningen (dir. 1996:47). Utredningen, som har arbetat under namnet Utredningen om den kommunala medelsförvaltningen, lämnade betänkandet i kommuner och landsting (SOU 1997:78). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr In97/1459/KE). 4 Den kommunala medelsförvaltningen 4.1 Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen Kommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas och landstingens hushållning med och förvaltning av reala och finansiella tillgångar. I 8 kap. 1 § finns en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Till kravet på god ekonomisk hushållning är kopplat ett krav i 8 kap. 2 § på att kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Bestämmelsen omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning. I förarbetena (prop. 1990/91:117 s. 110) anges att det är viktigt att den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet. anges att kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att de ger en god avkastning. Vidare framhålls att kommunernas och landstingens medel inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan ha svårt att leva upp till. Enligt 8 kap. 3 § skall fullmäktige meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. I förarbetena framhålls att det är viktigt av bl.a. kommunaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslutande församlingen (a. prop. s. 111). 4.2 Ökat pensionssparande i kommuner och landsting Ett lagreglerat balanskrav införs för kommuner och landsting , vilket huvudsakligen innebär att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna och att ett eventuellt negativt resultat skall regleras under de närmast följande två åren (prop. 1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/ 97:281). Införandet av ett krav på ekonomisk balans ställer också krav på redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner enligt en s.k. blandad modell. Redovisningen av pensioner enligt den blandade modellen regleras av lagen (1997:614) om redovisning och innebär att kommuner och landsting skall redovisa nyintjänade pensionsrättigheter som en kostnad i resultaträkningen och som en avsättning i balansräkningen. Lagen träder i kraft . De redovisningsmässiga avsättningarna beräknas leda till ett förbättrat finansiellt sparande inom kommunsektorn. Detta kommer för många kommuner och landsting att innebära att de likvida reserverna ökar eller att upplåningsbehovet minskar eller en kombination av dessa. Kommunernas Pensionsanstalt (KPA) har på uppdrag av Utredningen om den kommunala medelsförvaltningen beräknat pensionsskuldens utveckling enligt den blandade modellen. Med dessa beräkningar som grund uppskattar utredningen att det kommer att finnas en pensionsskuld på ca i landstingen och ca i kommunerna. På uppskattas pensionsskulden att växa ytterligare och beräknas komma att uppgå till sammanlagt ca . Det finns dock stora skillnader mellan enskilda kommuner och landsting när det gäller förutsättningar och agerande i fråga om pensionssparandet. sparar ett tjugotal kommuner och landsting i värdepappersportföljer. Enligt utredningens bedömning kommer samtliga landsting och huvuddelen av kommunerna att ha börjat spara i värdepappersportföljer. och har till utredningen framfört bedömningar som pekar på att två tredjedelar av sparandet fram kommer att användas i den egna verksamheten. Pensionssparandet i kommuner och landsting kommer enligt deras bedömning inledningsvis att användas för att genomföra en skuldsanering eller för att finansiera investeringar i den egna verksamheten. 4.3 Placeringen av pensionsmedel Utgångspunkter för medelsförvaltningen I de beslutsmodeller som tillämpas i en modern medelsförvaltning gäller att ändamålet med förvaltningen skall vara styrande för placeringsstrategin. Med ändamålet avses syftet med att pengar skall sparas och därmed på vilken sikt medlen skall förvaltas och vilka avkastningskrav som ställs. De flesta kommuner och landsting har byggt upp en medelsförvaltning för att hantera en förvaltning av löpande likvida medel och en skuldportfölj. Vad som karaktäriserar en likviditetsförvaltning är att placeringarna med kort varsel skall kunna omsättas medan avkastningen kommer i andra hand. Traditionellt har kommunerna tillämpat en låg risknivå vid valet av placeringar. Beträffande skuldförvaltningen gäller speciella förhållanden i kommuner och landsting eftersom det inte finns någon omedelbar koppling mellan upplåningen och en viss investering. finns ett antal kommuner och landsting som förvaltar pensionsmedel i särskilda värdepappersportföljer. Denna typ av förvaltning kan enligt utredningen förväntas öka. Medel avsatta för pensionsändamål är som regel men inte alltid långsiktiga placeringar. I beslutet om hur förvaltningen av kapitalet skall ske måste beaktas när i tiden utbetalningen skall göras. Ett långsiktigt sparande kan placeras i mer riskfyllda tillgångar under förutsättning att den förväntade avkastningen är högre. På finansmarknaderna innebär god sed att det är viktigt att klargöra åtaganden och avkastningskrav och att ha detta som utgångspunkt för de placeringsbeslut som det beslutande organet har att ta ställning till. Vägledning för vad som kan anses vara god finansmarknadssed kan fås i den lagstiftning som finns på området och genom föreskrifter och allmänna råd. God sed utgör bästa tillämpningen av detta och det finns därför anledning att följa praxis på de finansiella marknaderna. Placeringsstrategi Begreppet god sed på finansmarknaden innefattar beslut om en placeringsstrategi. Placeringsstrategin skall uttryckas i ett placeringsreglemente som anger vad de som förvaltar medel har rätt att göra och att det som inte uttryckligen är tillåtet enligt reglementet är otillåtet. En viktig utgångspunkt i ett placeringsreglemente är begränsning av risker. Utgångspunkten bör vara matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Vägledning för innebörden av dessa principer finns i lagstiftningen för försäkringsbolagens kapitalplaceringar. Matchningsprincipen innebär att tillgångarnas framtida värde och avkastning skall anpassas till de framtida försäkringsåtagandena samt till behovet av en tillfredsställande betalningsberedskap. I en sådan avvägning ligger att fastställa gränser för tillåtna tillgångsslag. Diversifieringsprincipen innebär att tillgångarna skall placeras så att lämplig riskspridning uppnås. Härigenom beaktas att risktagandet begränsas vid en given förväntad avkastning. Vidare sägs i lagstiftningen att tillgångarna skall placeras så att lämplig riskspridning uppnås, dvs. att diversifieringsprincipen skall tillämpas. Risker I förarbetena till kommunallagen framhöll regeringen att det är viktigt att den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet. Vidare anfördes att kommuners och landstings medel inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommuner och landsting har svårt att leva upp till. Kravet på betryggande säkerhet kan mot denna bakgrund tolkas så att avkastningskravet inte får ställas högre än att det är möjligt att kombinera med en rimlig risknivå. Sammansättningen av olika tillgångsslag, dvs. proportionerna av räntebärande tillgångar, aktier och eventuellt fastigheter, avgör avkastningen och risken i förvaltningen. På lång sikt gäller enligt den erfarenhet som finns att ju högre andel aktier desto högre avkastning. De förväntade svängningarna i den årliga avkastningen är större för aktier än för fastigheter och räntebärande tillgångar, men för längre perioder blir skillnaden i svängningarna mindre. Utvärdering Ett centralt moment i modern portföljförvaltning är utvärderingen av resultatet i förvaltningen. Det index, eller motsvarande, som väljs som jämförelse av den egna förvaltningen bör stämma väl överens med det placeringsreglemente som tillämpas för den aktuella värdepappersportföljen. Utgångspunkten för utvärderingen bör vara att fastställa hur väl förvaltarna lyckats inom ramen för det aktuella reglementet och i förhållande till de faktiskt tagna riskerna. 5 Skärpta krav på förvaltning av pensionsmedel i kommuner och landsting 5.1 Utgångspunkter för en reglering Stabiliteten på finansmarknaderna De finansiella marknaderna fyller viktiga samhällsfunktioner genom att svara för dels centrala delar av betalningssystemet, dels försörjning av riskkapital, lånekapital och att effektivt fördela sparandet i ekonomin. Staten har ett ansvar för att säkerställa att det ökade sparandet i kommuner och landsting inte sker på ett sätt som stör marknadens funktion och stabilitet. Inledningsvis bedöms de placeringar i värdepappersportföljer som kommuner och landsting kan väntas göra fram att vara av en begränsad omfattning i jämförelse med det totala kapitalbelopp som tillkommer för placering på de svenska marknaderna. Det finns därför inte anledning att anta att de kommunala placeringarna kommer att vara destabiliserande för kurserna på aktier eller räntebärande värdepapper. Det finns dock anledning för staten att följa utvecklingen av de kommunala placeringarna. Behovet av ökad reglering En av flera utgångspunkter för statens intresse av pensionsmedelsförvaltningen är de anställdas behov av garantier för att deras pensionsförmåner kommer att betalas ut. Liksom i fråga om andra förpliktelser för kommuner och landsting är det i sista hand beskattningsrätten som utgör den avgörande skillnaden mot den privata sektorn. Lagstiftningen på det privata området är därför inte direkt överförbar på området för de kommunala avtalspensionerna. Den statliga regleringen av frågor om den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting finns i kommunallagen. Utvecklingen har gått mot att alltfler detaljregler har tagits bort. Slopandet av det kommunala förmögenhetsskyddet som genomfördes i början av 1990- talet kan ses som ett exempel på detta. I stället överläts på kommuner och landsting att utforma regler och att gemensamt utveckla en praxis för budget- och redovisningsfrågor. När det gäller frågan om avkastning och risk innehåller den lagstiftning som gäller för olika finansiella institut i stora delar begränsningar för placering i olika typer av värdepapper, begränsningar i för stora exponeringar mot enskilda emittenter, etc. Ett sätt att skärpa kraven på det kommunala området är att låta denna lagstiftning gälla i tillämpliga delar även för förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting eller att göra en särskild lag med motsvarade innehåll. En sådan ordning skulle innebära en relativt långtgående statlig reglering av en del av den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting som andra centrala ekonomiska frågor omfattas av en mindre detaljreglering. Det kan finnas risk för att staten genom en detaljerad lagstiftning i praktiken skulle ta över en viktig del av det ansvar som det ankommer på de kommunalt förtroendevalda. Det faktum att förutsättningarna för medelsförvaltningen varierar mellan enskilda kommuner och landsting talar också mot att försöka skapa ett detaljerat centralt regelverk. Konsumentskyddet som grund för en reglering har inte heller samma innebörd i verksamhet som för t.ex. försäkringsbolagen. Mot den bakgrunden föreslår regeringen inte några detaljerade placeringsregler i lag. Regeringen föreslår emellertid i det följande vissa nya regler om fullmäktiges skyldighet att meddela föreskrifter om förvaltningen av pensionsmedel. 5.2 Föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning Regeringens förslag: Fullmäktige skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. Dessa skall omprövas så snart det finns skäl för det. Regleringen skall inte omfatta pensionsmedelsförvaltningen i kommunala företag. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock en årlig omprövning av föreskrifterna. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag om en precisering av reglerna för pensionsmedelsförvaltning i kommunallagen. Några, däribland , , , , och Tierps kommuner samt anser att preciseringen även skall omfatta annan . kommun anser att samma regelkomplex skall gälla för allt pensionskapital. En tredjedel av remissinstanserna ifrågasätter behovet av den årliga omprövning som utredningen föreslår. Många kommuner, däribland och kommuner samt anser att det inte i lag bör anges hur ofta föreskrifterna skall omprövas. Bland de remissinstanser som tillstyrkt utredningens förslag anser många, däribland , att omprövning av de särskilda föreskrifterna skall ske när det finns skäl till detta. , , och kommuner anger att den årliga omprövningen kan ifrågasättas eftersom pensionsmedlen sannolikt kommer att placeras mer långsiktigt. och kommuner ser en risk i att föreskrifterna kommer att omprövas slentrianmässigt. Några remissinstanser, däribland Statskontoret och kommun anser att nuvarande reglering i kommunallagen är tillräcklig. kommun anser att nuvarande reglering tillsammans med rekommendationer från och är tillräcklig reglering. och kommuner anser att skäl eller behov för en ytterligare reglering saknas. Andra, däribland , och kommuner, anser att det är principiellt tveksamt med en särskild reglering för medel avsatta för pensionsförpliktelser. , och kommuner avstyrker förslaget bland annat med motiveringen att det kommunala pensionsavtal som regleringen bygger på har sagts upp och att något nytt avtal inte är klart. Skälen för regeringens förslag Ny bestämmelse om föreskrifter för pensionsmedelsförvaltningen Den långsiktiga förvaltningen av de kommunala pensionsmedlen är komplex. De pensionsåtaganden som görs kommer i vissa fall att behöva infrias först . Det är fullmäktiges ansvar att se till att medel finns tillgängliga då dessa förpliktelser skall infrias. Kommuner och landsting har ingen eller begränsad erfarenhet av en långsiktig medelsförvaltning. Sparandet för framtida pensionsförpliktelser väntas successivt öka. Betydande tillgångar kommer att ackumuleras i kommuner och landsting fram till följd av införandet i kommunallagen av krav på ekonomisk balans och krav på redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner. Andra jämförbara sparandevolymer som avsätts för framtida pensioner omfattas av statliga regler. Det finns därför ett behov av ett regelverk för kommunernas pensionsmedelsförvaltning som är anpassat för den nya situationen. Allvarligare misstag i medelsförvaltningen i kommuner och landsting skulle kunna få konsekvenser för den framtida kommunala verksamheten och för allmänhetens förtroende för den offentliga sektorn. Regeringen menar därför att det är viktigt att kommuner och landsting från början bygger upp en väl fungerande hanteringsordning för pensionsmedelsförvaltningen. Enligt regeringens mening är det otillräckligt att hänvisa till dagens reglering i kommunallagen om att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Bestämmelsen ger inte tillräcklig vägledning för hanteringen av de svåra frågeställningar som de kommunalt förtroendevalda kommer att ställas inför när det gäller medelsförvaltning. Åtagandena är redan gjorda i samband med att pensionsförmånen tjänas in och är därmed ett ansvar för både nuvarande och kommande fullmäktigeförsamlingar. Fullmäktige har ett ansvar för att besluta i de ärenden som fullmäktige anser vara nödvändiga för styrningen av kommunen eller . En lagstiftning som är utformad så att den tydliggör på vilka punkter som de kommunalt förtroendevalda har att fatta särskilda beslut är motiverad för att tillförsäkra en lägsta gemensam nivå på besluten i olika kommuner och landsting. Ett utkrävande av ansvar i demokratiska former underlättas också om det i lagstiftningen läggs fast krav på att vissa beslut tas av fullmäktige. Det är mot denna bakgrund som regeringen föreslår att det i kommunallagen tas in en regel om fullmäktiges skyldighet att meddela särskilda föreskrifter om förvaltningen av medel som är avsatta för pensionsförpliktelser. Med en sådan reglering är det i första hand kommunerna och landstingen själva som skall svara för att pensionsmedlen används eller placeras på ett sådant sätt att pensionsåtagandena kommer att kunna infrias utan att det uppstår behov av neddragning av den kommunala verksamheten. Regeringen har för avsikt att följa tillämpningen och vid behov överväga ytterligare skärpta krav eller en annan utformning av regleringen. Särskilda uppföljningsinsatser kommer att initieras. Vilka medel omfattar regleringen? De medel som avses med den föreslagna regleringen är de avsättningar för pensionsförpliktelser som enligt lagen om redovisning skall skuldföras i enlighet med den blandade modellen. Modellen skall vara fullt införd senast . Bestämmelsen medför ett krav på att dessa pensionsmedel skall separeras från övrig medelsförvaltning i fullmäktiges föreskrifter liksom vid uppföljning och redovisning av resultatet av förvaltningen. Lagregleringen avser inte det kapital som ackumulerats för att underlätta utbetalningar av pensionsåtaganden som gjorts före övergången till den blandade modellen. Detta gäller eftersom dessa medel inte kommer att omfattas av balanskravet och därmed inte kommer att generera något ökat sparande. Den föreslagna regleringen avser inte heller annan medelsförvaltning. Det bör i stället vara respektive kommun och landsting som bedömer i vilken utsträckning de nu föreslagna reglerna bör tillämpas för den övriga medelsförvaltningen. Omprövning av föreskrifterna Utredningen föreslår en årlig omprövning av föreskrifterna. Regeringen anser att en sådan ordning kan ifrågasättas, vilket understryks i remissinstansernas synpunkter. Skälen är bland annat att pensionsmedlen sannolikt kommer att placeras mer långsiktigt och att det finns risk för att föreskrifterna kommer att omprövas slentrianmässigt. Regeringen menar att det skall finnas möjlighet till en långsiktig strategi i placeringarna och att dessa omständigheter talar för en omprövning med längre intervall än . Strävan efter en långsiktighet i förvaltningen får emellertid inte hindra att placeringsstrategin omprövas om det inträffar någon avgörande händelse eller om ny information blir känd. Till följd av ändrade förhållanden på den finansiella marknaden eller i kommunen eller kan det även finnas behov av att justera fullmäktiges föreskrifter oftare än en gång . Enligt regeringens mening bör därför föreskrifterna kunna omprövas så snart det finns skäl för detta. Hur ofta en sådan prövning skall ske får bedömas av den enskilda kommunen eller . I 6 kap. 2 § kommunallagen anges att styrelsen har ett ansvar att följa de frågor som kan inverka på kommunens eller utveckling och ekonomiska ställning och hos fullmäktige göra de framställningar som behövs. Det är därför en uppgift för styrelsen att så snart det finns anledning att ändra föreskrifterna påkalla fullmäktiges beslut. Vilka omfattas av regleringen? Den bestämmelse som regeringen nu föreslår om medelsförvaltningen gäller för kommuner och landsting. Genom en bestämmelse i 3 kap. 21 § kommunallagen kommer regleringen även att gälla förvaltning av medel för pensionsförpliktelser i kommunalförbund. Det blir den beslutande församlingen i kommunalförbundet som skall meddela särskilda föreskrifter. Med beslutande församling menas förbundsfullmäktige och förbundsdirektion. Bestämmelserna om kommunalförbund tas från in i kommunallagen. Enligt övergångsbestämmelserna får de äldre föreskrifterna tillämpas för kommunalförbund som bildats före dock längst till . Ett antal olika pensionsplaner tillämpas av de kommunala företagen. Pensionsskulden i företagen skall redovisas enligt god redovisningssed vilket innebär att uppräkningen av hela pensionsskulden, alltså även sådana åtaganden som gjorts , kommer att belasta resultatet. Den blandade modellen gäller inte den verksamhet som bedrivs i de kommunala företagen. Därmed kommer det att finnas olika regelverk på området beroende på i vilken form verksamheten bedrivs. finns inte skäl att överväga en annan ordning för pensionsmedelsförvaltningen i de kommunala företagen. 5.3 Placering av pensionsmedel och begränsning av risk Regeringens förslag: I fullmäktiges föreskrifter skall det anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risk vid placering av medlen fastställas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.