prop · GL0311 · 1998-01-01 00:00:00 — Å andra sidan är registret avsett att bli ett effektivitetshöjande arbetsverktyg inom underrättelseverksamheten. Ett grundläggande krav för registrering av personuppgifter är att uppgiften är nödvändig för att nå ändamålet med registret. Det kvalitetskrav som skall ställas på uppgifterna i ett underrättelseregister är att de var för sig, eller tillsammans med andra uppgifter, bedöms kunna läggas till grund för att inleda en särskild undersökning avseende allvarlig brottslig verksamhet. bör därför endast få innehålla uppgifter om personer, som på konkreta grunder eller omständigheter, själva kan antas befatta sig med allvarlig brottslig verksamhet. Det skall således finnas konkreta omständigheter som pekar på att denne utövat eller kan komma att utöva allvarlig brottslig verksamhet. Det räcker inte med allmänna kunskaper om en persons livsstil eller att personen tidigare varit inblandad i allvarlig brottslighet. Beviskravet är avsett att motsvara det som gäller för att en person skall anses skäligen misstänkt. Enligt bör begreppet skälig misstanke emellertid undvikas eftersom det använts endast då någon kan pekas ut för ett brott som är så konkretiserat att det finns grund att inleda förundersökning. Lagrådet anser å andra sidan att det kan vara en fördel att använda samma formulering om styrkan i beviskravet skall vara detsamma och att risken för sammanblandning med reglerna om förundersökning inte är så stor, även om man använder begreppet skälig misstanke i stället för konkreta grunder som föreslagits i promemorian. Regeringen delar Lagrådets bedömning. De kategorier av personuppgifter som bör få förekomma i ett underrättelseregister är med begränsningen för särskilt känsliga uppgifter sådana som allmänt får anses förekomma i tullens register i brottsbekämpande verksamhet dvs. sådana som gäller personens identitet såsom namn, födelsetid eller personnummer, adress, nationalitet, arbetsplats och liknande. Uppgifter om den brottsliga verksamhet personen kan antas befatta sig med och de konkreta omständigheter som knyter personen till den aktuella brottsligheten dvs. orsaken till registreringen är nödvändiga uppgifter. Även hänvisning till andra registrerade personer som kan antas vara inblandade i samma brottsliga verksamhet samt hänvisning till att personen förekommer i annat register såsom t.ex. ett analysregister bör få förekomma. Däremot är uppgifter om familjemedlemmar, bekantskapskrets, arbetskollegor m.m. uppgifter av sådant slag som inte får registreras om inte även dessa personer själva misstänks vara delaktiga i brottsligheten. Uppgifter som kan vara indirekta personuppgifter och är särskilt viktiga för tullen dvs. uppgifter om varor, transportmedel och hjälpmedel bör få registreras i ett underrättelseregister, även om de indirekt kan hänföras till en enskild person som inte kan antas vara inblandad i den aktuella brottsligheten. Detta bör dock få ske endast under förutsättning att uppgifterna om varorna eller transportmedlet förses med notering om att ägaren eller innehavaren inte är misstänkt för den förmodade brottsligheten. Sammanfattningsvis bör således ett underrättelseregister få inrättas och användas under följande förutsättningar. Ändamålet med registret är att a) informationen i detta register skall kunna läggas till grund för inledande av en särskild undersökning rörande misstänkt allvarlig brottslig verksamhet, b) det skall kunna användas för informationsutbyte om brottstrender, smugglingsvägar, nya brottsmetoder m.m. 2. I registret får förekomma uppgifter som är nödvändiga för registrets ändamål. Uppgifter om enskilda personer som avser identitet och dennes samband med brottslig verksamhet m.m. får registreras om personen i fråga skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva brottslig verksamhet av allvarligt slag som faller under tullens ansvars- område att bekämpa. Uppgifter om transportmedel och varor och hjälpmedel som, inte direkt men indirekt, kan knytas till en enskild person får registreras om förutsättningarna för att registrera uppgifter om denna person föreligger, eller om notering medföljer den registrerade uppgiften om att personen till vilken uppgiften kan hänföras inte misstänks för den brottsliga verksamheten. Uppgifter får inte genom samkörning inhämtas från andra personregister till underrättelseregistret. Däremot får enstaka uppgifter om personer som härrör från andra personregister som tullen har tillgång till i sin verksamhet registreras t.ex. en uppgift från bilregistret eller fastighetsregistret. 7.1.2 Analysregister Regeringens förslag: I sådan underrättelseverksamhet inom tullmyndighet som sker i form av särskilda undersökningar rörande viss allvarlig brottslighet skall analysregister få inrättas som tillfälliga register. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i sak tillstyrkt promemorians förslag om analysregister. Hovrätten över och anser att det lämpligen bör införas ett tillägg som innebär att det skall krävas särskilda skäl för att i analysregister införa uppgifter om personer som inte är misstänkta för brott. och Datainspektionen anför liknande betänkligheter. Datainspektionen anser t.ex. att en begränsning bör införas med innebörden att uppgifter om andra än misstänkta personer endast får registreras om det finns anknytning till en pågående särskild undersökning. Länsrätten i län anför att lagen bör kompletteras med uppgifter om vilka personuppgifter som skall få registreras. Justitiekanslern påpekar att Justitiekanslern som ensam åklagare för brott mot tryck- eller yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser bör underrättas om ett analysregister inrättas i anledning av misstanke om brottslighet på dessa områden. Skälen för regeringens förslag: För att tullens underrättelseverksamhet i sina större utredningar mer rationellt än skall kunna bearbeta och analysera information bör datortekniken få användas som stöd i analysarbetet. Tillfälliga analysregister bör därför få inrättas i tullens underrättelseverksamhet. Det är emellertid nödvändigt att tydligt avgränsa de fall då analysregister skall få föras och det noggrant reglerade förundersökningsförfarandet kan lämpligen tjäna som förebild. Liksom register får föras för att underlätta arbetet med en förundersökning avseende ett visst brott skall register få föras som stöd i arbetet att komma åt viss allvarlig brottslig verksamhet. Regeringen har inte för avsikt att med denna registerlag styra hur tullen organisatoriskt lägger upp underrättelsearbetet eller hur arbetet inom underrättelseverksamheten skall bedrivas. Däremot ser vi behov av att reglera under vilka förutsättningar tullen i arbetet med så pass känsliga personuppgifter skall få använda sig av datorstöd i form av analysregister. Som en första förutsättning för att register skall få föras i underrättelseverksamhet skall gälla att verksamheten är inriktad på att ingripa mot allvarlig brottslig verksamhet. Med allvarlig brottslig verksamhet avses, vilket diskuterats ovan, verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Det skall därför åtminstone finnas anledning att anta att viss sådan brottslig verksamhet har förekommit eller kan förutses. För att analysregister skall få föras inom underrättelseverksamheten bör det vidare krävas att en undersökning rörande den antagna brottsligheten har inletts, en s.k. särskild undersökning. Ändamålet med de analysregister som föreslås skall få föras i anslutning till undersökningar av underrättelsekaraktär bör på motsvarande sätt som register i förundersökningar vara att genom att underlätta tullens arbete med att analysera inhämtat material ge underlag för slutsatser och beslut om åtgärder i en inledd särskild undersökning avseende allvarlig brottslig verksamhet. Dessa register skall således utgöra ett verktyg för att sammanställa, analysera och bearbeta den information som inhämtas i undersökningar för mer preciserade ändamål inom underrättelseverksamheten. Ett sådant register skall få föras tillfälligt undersökningen pågår på tullmyndigheten. är till för de som arbetar med undersökningen och dessa register bör därför inte föras centralt för utan på de olika tullmyndigheterna, varav är en myndighet. Ett sådant register får under dess levnadstid innehålla endast uppgifter som är nödvändiga för undersökningens ändamål. Ändamålet med och innehållet i tullens analysregister Ändamålet med ett analysregister inom tullens underrättelseverksamhet är att det skall fungera som arbetsregister i utredningar om misstänkt allvarlig brottslig verksamhet och att uppgifterna i detta efter bearbetning och analys skall kunna utgöra underlag för beslut om att inleda förundersökning eller som underlag för operativa åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Vad gäller innehållet så rör det sig om så mångskiftande situationer och så olika omständigheter att en uttömmande beskrivning av förutsättningarna för registrering inte gärna kan ges. I stället för att ingående reglera innehållet i registret framstår det som en mer ändamålsenlig lösning att ha relativt högt uppställda krav på när, för vilket ändamål och under vilka förutsättningar ett analysregister skall få inrättas. Om och när dessa krav är uppfyllda bör det vara tillräckligt att uppgifterna har anknytning till den särskilda undersökningen och det krav för registrering av personuppgifter som gäller för alla register som förs med stöd av lagen nämligen att uppgiften skall vara nödvändig för ändamålet med registret. Det mer specificerade ändamålet med ett analysregister sammanfaller med ändamålet med den särskilda undersökningen och personuppgifterna som registreras skall således vara nödvändiga för och ha anknytning till den särskilda undersökningen och till den förmodade brottsligheten. De slag av uppgifter som finns i ett underrättelseregister bör få inhämtas till ett analysregister, som ju syftar till att knyta ihop sådan information till en välunderbyggd analys som grund för operativa insatser i form av spaning, kontroll eller tvångsåtgärder. Även andra personuppgifter och uppgifter om andra personer t.ex. familjemedlemmar eller arbetskamrater som inte själva kan antas ta befattning med den förmodade allvarliga brottsligheten kan dock förekomma i ett analysregister om uppgiften är nödvändig och har anknytning till undersökningen, men sådana uppgifter skall förses med upplysning om att denna person inte är misstänkt. Uppgifterna i ett analysregister skall med hänsyn till dess ändamål och känsliga innehåll inte spridas mer än absolut nödvändigt. I princip är det bara de tjänstemän som arbetar med den särskilda undersökningen som skall ha tillgång till analysregister. För att i en särskild undersökning effektivt kunna utnyttja den information som finns tillgänglig bör även uppgifter i andra personregister få överföras till ett analysregister. Ett medgivande till att med hjälp av ADB inhämta uppgifter från andra register som förs av tullen eller polisen bör således ges avseende analysregister. En möjlighet för Datainspektionen, och Justitiekanslern att i efterhand kontrollera underrättelseverksamheten och den registrering av personuppgifter som förekommit i samband därmed kan åstadkommas genom krav på noggrann ändamålsbeskrivning i beslutet att inrätta ett analysregister. En anmälan till Datainspektionen för varje analysregister bör kunna undvaras genom att får ansvar för att löpande föra en förteckning över analysregistren inom . Datainspektionen kan då istället för att ge föreskrifter för vart och ett av analysregistren ges befogenhet att meddela generella föreskrifter för analysregistren. Sammanfattningsvis föreslås således att tullmyndigheterna i sin underrättelseverksamhet får föra analysregister under följande förutsättningar. Det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet utövats eller kan komma att utövas. En särskild undersökning rörande denna allvarliga brottsliga verksamhet har inletts inom underrättelseverksamheten. Syftet med analysregistret skall vara att ge underlag för ett beslut att inleda en förundersökning eller om åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Ett beslut om att inrätta ett analysregister skall tydligt ange ända- målet med den särskilda undersökningen och registret. får bara bestå den särskilda undersökningen pågår och inte , om inte det är absolut nödvändigt för att undersökningen skall kunna avslutas. Endast personuppgifter som för varje särskilt fall bedöms vara nödvändiga för syftet med undersökningen och registret och ha anknytning till den särskilda undersökningen får registreras. 7.2 Spaningsregister Regeringens förslag: Bestämmelser som reglerar tullens nuvarande register i den brottsbekämpande verksamheten förs in i den föreslagna lagen med de justeringar som föranleds av att registret inte längre förs med stöd av polisregisterlagen. Registret förses även med en tydligare ändamålsbestämmelse. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta har inte närmare kommenterat förslaget. och har anfört att lagen (1994:1550) om privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen skall tas med i uppräkningen av lagar. och Tull- Kust däremot föreslår att uppräkningen av lagar och förordningar tas bort. Skälen för regeringens förslag: Även i tullens operativa brottsbekämpande verksamhet behövs register som stöd för spanings- och kontrollverksamheten avseende misstänkta och konstaterade brott. Uppgifter som är av särskild betydelse för spaning och kontrollverksamhet vid gränserna avseende sådan brottslighet som tullen har att bekämpa bör därför få registreras i ett centralt gemensamt spaningsregister. Spaningsverksamheten och kontrollverksamheten vid gränserna är till skillnad mot underrättelseverksamheten mer inriktad på operativa åtgärder för att avslöja och ingripa mot konkreta brott. Spaningsverksamheten är en målinriktad verksamhet som riktar sig mot misstänkta objekt eller personer. Den målinriktade spaningen är ofta en förutsättning för att ingripa mot den grövre brottsligheten genom att med stöd av relevant information från underrättelseverksamheten inrikta sig på att få misstankar och hypoteser bekräftade eller undersöka om det finns skäl att förkasta dessa. Spaningsverksamheten består av såväl fysisk spaning som annan övervakning av trafiken över gränserna. I kontrollverksamheten vid gränserna har tullen möjligheter att genomföra fysiska kontroller och har befogenhet att ingripa med en rad tvångsmedel. En del av dessa tvångsmedel får användas i den reguljära kontrollen vid gränserna och vid efterkontroller av företag utan att det finns misstanke om brott. Om det uppstår en misstanke om brott använder man sig i stället av varusmugglingslagens bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel såsom husrannsakan, beslag och kroppsvisitation m.m. I det nuvarande s.k. (en förkortning av spaningsdiariet) som förs med stöd av förordningen (1987:864) om register för brottsbekämpande verksamhet samlas och registreras information om brott som tullen har befogenhet att ingripa mot. Uppgifter om brott mot annan lagstiftning än den i förordningen uppräknade får inte registreras. En förutsättning för registrering av uppgifter om personer är att de misstänks för brott enligt de i förordningen uppräknade lagarna. Uppgifter om varor och fordon m.m. som inte är direkta personuppgifter får registreras om varorna eller transportmedlet misstänks ha samband med sådant brott. Det är först i det stadiet då det finns misstanke mot en person som personuppgifter om denne får registreras och under förutsättning att registreringen är av särskild betydelse för brottsbekämpningen. Uppgifterna skall gallras ur registret när misstanken inte längre kvarstår t.ex. när någon dömts för brottet eller misstanken visade sig obefogad. För att anknyta till det nuvarande registret bör ett register för spaningsverksamheten och kontrollverksamheten kunna betecknas som ett spaningsregister. Någon mer genomgripande ändring i de nuvarande bestämmelserna är inte avsedd. Det kan däremot finnas anledning att se över reglerna för detta register i samband med den kommande översynen av lagen, med hänsyn till vad som kan komma att gälla för polisens motsvarande register . Regleringen bör därför tills vidare kunna behållas relativt oförändrad, men bör kompletteras med en mer uttrycklig ändamålsbestämmelse och en något tydligare bestämmelse om förutsättningarna för registrering av direkta personuppgifter och indirekta personuppgifter om varor, transportmedel och hjälpmedel på motsvarande sätt som föreslås för underrättelseregistret. Dessutom bör såsom Lagrådet påpekat en terminologi användas som överensstämmer med de övriga registren som regleras i lagen i den mån det är möjligt. Ändamålet med och innehållet i spaningsregistret Det nuvarande är ett gemensamt register för tullmyndigheterna till vilket och de regionala tullmyndigheterna har åtkomst och får föra in uppgifter. Det övergripande ansvaret och för systemförvaltningen är kontrollbyrå. Någon direkt ändamålsbestämmelse för det nuvarande registret finns emellertid inte. Ett registers ändamål är emellertid viktigt för att avgränsa tillåten användning från otillåten och får betydelse för i vilken omfattning uppgifterna kan spridas eller lämnas ut. En ändamålsbestämmelse för spaningsregister kan uttryckas så att spaningsregistret syftar till att underlätta tillgången till uppgifter med anknytning till brott som förövats eller kan antas ha förövats och som faller under tullens ansvarsområde. Innehållet i dagens register består av fem olika grupper av uppgifter; 1. notiser som innehåller beskrivning av en i tullsammanhang brottslig företeelse, 2. uppgifter om fysiska personer om förutsättningarna för regi- strering är uppfyllda, 3. uppgifter om väg- eller terrängfordon, 4. uppgifter om organisation med vilket avses uppgifter om juridiska personer inklusive enskild näringsverksamhet, 5. uppgifter om farkoster vilket innefattar fartyg, luftfartyg, järnvägsvagn eller container. De fyra sista grupperna består av faktauppgifter om vad som betecknas som objekt. Uppgifterna om de olika objekten registreras var för sig i sin respektive grupp och händelsen/notisen för sig. För att få en sammanhängande information får man länka samman notiserna med objektuppgifterna. Registret används för att i trafikströmmen genom s.k. spärrar fånga upp något objekt som i detta sammanhang är intressant ur tullmyndigheternas synvinkel. Vidare innehåller registret operativa och strategiska underrättelser. Operativa underrättelser avser uppgifter om misstänkta objekt som inte uppfyller kriterierna för spärr. Strategiska underrättelser är notiser med uppgifter och information om smugglingsvägar och metoder och tendenser m.m. Dessa underrättelser är oftast inte länkade till några objekt. Sammanfattningsvis bör det föreslagna spaningsregistret rätt väl motsvara dagens SPADI-register. För personuppgifter gäller att de får registreras först när en person kan misstänkas för ett brott som tullen har befogenhet att ingripa mot. Personuppgifterna i spaningsregistret införs, till skillnad från underrättelseregistren, således först när misstankarna är mer konkretiserade till att avse ett brott och en särskild person är misstänkt för detta. Även varor och transportmedel som har samband med brott bör liksom få registreras i detta register. Även i detta register bör dock sådana uppgifter förses med särskild upplysning om uppgifterna indirekt kan hänföras till en person som inte kan misstänkas för det aktuella brottet. 8 Utlämnande, säkerhet och gallring i registren Uppgifterna i tullens register i den brottsbekämpande verksamheten är av känslig natur. Det är således viktigt att personuppgifterna i registren omfattas av ett fullgott sekretesskydd och att uppgifterna inte sprids utöver vad som är nödvändigt för att åstadkomma önskat resultat i den brottsbekämpande verksamheten. Tulltjänstemän har olika behov av information beroende på det arbete de utför. Tillgången till information i register regleras med tilldelning av behörighet efter principen att man skall ha tillgång till alla uppgifter man behöver och inte ha tillgång till fler uppgifter än man behöver. För att förhindra obehörig användning tilldelas tulltjänstemännen behörighetskort. 8.1 Sekretesskyddet för registeruppgifter Regeringens förslag: Tullens register i brottsbekämpande verksamhet skall tills vidare omfattas av den absoluta sekretess som gäller för polisregister och det nuvarande , vilket som kräver en ändring i 7 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100). Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Datainspektionen anser dock att frågan om den enskildes rätt till uppgifter om sig själv visserligen bör vara likartade för alla register av denna typ men att denna viktiga insynsfråga måste tas upp till behandling redan i samband med att dessa känsliga register införs. Skälen för regeringens förslag: Tullens register i den brottsbekämpande verksamheten skall föras med stöd av den föreslagna lagen i stället för som , med stöd av polisregisterlagen. Det innebär att tullens register i den brottsbekämpande verksamheten släpper den nuvarande kopplingen till polisregisterlagen och därmed också till regeln om absolut sekretess för polisregister enligt 7 kap 17 § sekretesslagen. Det är flera sekretessbestämmelser som reglerar hanteringen av uppgifter inom tullens brottsbekämpande verksamhet. Till skydd för myndighetens brottsbekämpande verksamhet gäller sekretess för uppgifter dels under förundersökning, dels i verksamheten med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen om det kan antas att syftet med pågående åtgärder eller framtida verksamheten skadas om uppgifter röjs. Till skydd för den enskilde finns motsvarande reglering i 9 kap. 17 § samma lag. Den enskilde har i de flesta sammanhang rätt att med stöd av 14 kap. 4 § sekretesslagen ta del av uppgifter om sig själv. Detta gäller dock inte för uppgifter i register som förs med stöd av polisregisterlagen. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller nämligen absolut sekretess i fråga om uppgifter i kriminal- och polisregister eller register, som liksom tullens, förs med stöd av polisregisterlagen. Denna absoluta sekretess gäller däremot endast för personuppgifter (jfr RÅ 1982 2:68 II och Ab 342 ). Uppgifter om varor, transporter, företag brottstrender m.m. kan således enbart omfattas av sekretess i den mån det kan ske med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen. har i sitt slutbetänkande (SOU: 1997:65) tagit frågan om sekretessen under övervägande och föreslagit att man omprövar behovet av den i förhållande till övriga sekretesslagen, ovanliga regeln om absolut sekretess. Utredningen drar slutsatsen att reglerna om sekretess för polis- och kriminalregister bör ändras så att de bl.a. ger samma skydd för känsliga uppgifter oavsett om de förvaras i register eller ej. Utredningen föreslår att sekretessen för polis- och kriminalregister regleras på motsvarande sätt som för andra känsliga uppgifter. Uppgifterna i sådana register bör således kunna lämnas ut efter en skadeprövnig. Såvitt gäller uppgifter i polisregister föreslås att omvänt skaderekvisit dvs. att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att det medför skada skall gälla för uppgifter om en person som är dömd för brott, misstänks för eller har varit misstänkt för brott, kan antas ägna sig eller har ägnat sig åt brottslig verksamhet eller kan komma att begå allvarliga brott. Denna fråga om den enskildes rätt till insyn berör emellertid flera typer av register i brottsbekämpande verksamhet. Remissbehandlingen av förslag har alldeles blivit färdig och regeringen har inte tagit ställning i denna fråga .