prop · GL031 · 1998-01-01 00:00:00 — Utbildningsnivån är högre än inom såväl andra delar av den offentliga sektorn som i näringslivet. hade eftergymnasial utbildning och totalt var akademiskt utbildade. Motsvarande tal för näringslivet var 20 respektive . Statens personalutbildning mest omfattande Genomgående har andelen anställda som deltagit i personalutbildning varit betydligt högre inom staten och övriga delar av offentlig sektor än inom näringslivet. Sammantaget hade drygt hälften av de anställda inom stat, kommuner och landsting deltagit i någon form av personalutbildning . Inom näringslivet var motsvarande andel en dryg tredjedel. Andelen statsanställda som fått personalutbildning har minskat något , men den tid som sattes av för utbildningen har ökat. Antalet utbildningsdagar per deltagare var i genomsnitt eller 6, av arbetstiden mot eller av arbetstiden . I näringslivet avsattes per deltagare 1996. Staten var därmed den sektor på arbetsmarknaden inom vilken mest tid avsattes för personalutbildning. har således besparingskraven i staten inte gått ut över vidareutbildningen av personal. Stor genomsnittlig löneökning för statsanställda 1996 Den genomsnittliga månadslönen för statsanställda uppgick till en ökning . Det är den största löneökningen för de statsanställda . statistik över jämförbara grupper, dvs. personer som var anställda vid samma myndighet såväl som året innan, gav vid handen att lönerna i staten ökat med . Löneökningarna visade dock en något större spridning jämfört med , vilket tyder på att lönen numera sätts individuellt i staten. Det finns inte något som tyder på att statlig lönebildning påverkar den privata, varken . Däremot styrs en statlig löneförändring till stor del av förändringar på det privata området. Konsumtion av statliga tjänster Konsumtionen av de statliga tjänsterna har inte haft samma entydiga utveckling som sysselsättningen. Efter en tillbakagång första hälft började konsumtionsutgifterna att stiga mot slutet av årtiondet. När arbetslösheten började stiga ökade satsningarna på utbildning och arbetsmarknadsåtgärder, vilket gjorde att konsumtionen av sådana tjänster steg kraftigt. Bolagiseringarna minskade däremot konsumtionen. tycks besparingskraven på den offentliga sektorn ha gett resultat även inom staten, trots fortsatt hög arbetslöshet och därmed stora utgifter för utbildning och arbetsmarknadsåtgärder. Konsumtionen var oförändrad . minskade konsumtionen av statliga tjänster med , huvudsakligen beroende på en nedgång i försvarets inköp av varaktiga varor. Minskningen av den statliga konsumtionen fortsatte även . Den sjönk med i volym. Preliminära uppgifter pekar på att det berodde på en mer allmän neddragning inom de statliga myndigheterna, med undantag för universitet och högskolor, som fortsatte att expandera. Nedgången var särskilt kraftig när det gäller åtgärder inom arbetsmarknadsområdet och inom de allmänna tjänsterna. Även sjönk konsumtionen av statliga tjänster, nu med . Produktiviteten i staten de områden där produktivitetsberäkningar gjorts , bl.a. inom och kronofogdemyndigheterna, kan, med något undantag, visas på en starkt positiv utveckling. på 1990- talet medförde en kraftig ökning i efterfrågan , vilket drev upp produktiviteten. Historien antyder att det finns ett samband mellan produktivitetsförändringar i staten och budgetpolitiken. Skärpta besparingskrav ledde till att statsförvaltningens utgifter för konsumtion stagnerade för att därefter gå ned. Det erfarenhetsmässiga sambandet mellan budgetpolitik och produktivitetsutveckling pekar på att produktiviteten i den civila statsförvaltningen ökat . Intrycket förstärks av att löneandelen i den statliga produktionen långsiktigt har minskat, vilket tyder på en fortgående rationalisering. Den positiva utveckling av produktiviteten som registrerats i mätningarna kan således bedömas ha fortsatt . Enligt Statskontorets bedömning är dock utvecklingen svårare att bedöma. Statistiken är ännu preliminär, men den tyder på att de besparingar som gjorts resulterat i minskade inköp från andra producenter, medan statens totala löneutgifter endast gått ned obetydligt räknat i fasta priser. Det innebär att löneandelen i de statliga utgifterna stigit. Det går ännu inte att bedöma om detta är en tillfällighet eller ett trendbrott och om det tyder på en ökning eller minskning av produktiviteten. Staten i ett internationellt perspektiv De nordiska länderna har en utbyggd offentlig sektor, eftersom man valt att huvudsakligen organisera sjukvård, utbildning, barn- och äldreomsorg i offentlig regi. Konsumtionen av offentliga tjänster är betydligt högre än genomsnittet för , med och i topp. När det gäller statlig verksamhet, avviker emellertid de nordiska länderna, med undantag för , inte från OECD-genomsnittet. Med reservation för jämförbarheten i den internationella statistiken uppgick konsumtionen av statliga tjänster till av BNP sammantaget 1995. , , och hade utgifter för statlig konsumtion på mellan av BNP. Det är i nivå med eller strax under OECD- genomsnittet. I svarar den s.k. nattväktarstaten (allmänna tjänster, försvar samt samhällsskydd och rättskipning) i genomsnitt för mer än hälften av den statliga verksamheten, dvs. I är motsvarande utgifter relativt sett lägre. De utgjorde av BNP . Den lägre nivån förklaras huvudsakligen av de, i ett internationellt perspektiv, små utgifterna för de allmänna tjänsterna, dvs. för skatteväsendet, länsstyrelserna m.m. Organisations- och strukturförändringar Strukturförändringarna i statsförvaltningen har ett mönster. Det finns tre huvudlinjer. De går alla ut på att renodla verksamheten till att avse huvudfunktionen. En huvudlinje i utvecklingen är affärsverksamhetens bolagisering En annan huvudlinje går ut på att tydligare skilja statens funktioner för förvaltning och rättskipning från varandra. För att stärka individens rättsskydd har allt fler arbetsuppgifter flyttats från myndigheter till förvaltningsdomstolar. Den tredje linjen berör förvaltningsmyndigheternas kärnverksamhet som definieras genom de avgränsningar som gjorts mot affärsverksamhet och rättskipning. De riktlinjer som utformats utgår från att den statliga verksamheten i denna del ska renodlas genom att den bör inriktas på frågor som rör myndighetsutövning och att myndighetsformen då bör tillämpas. har förändringarna huvudsakligen berört den regionala nivån, med beslut om länssammanläggningar och försök med nya, kommunala, beslutsformer i det regionala utvecklingsarbetet. I flera fall har också den regionala organisationen . Exekutionsväsendet och lantmäteriet är exempel på detta. Utvecklingen av kärnverksamheten karaktäriseras framför allt av decentralisering av arbetsuppgifter från staten till kommuner och från regering och centrala myndigheter till lägre nivåer i statsförvaltningen Decentraliseringstendenserna har varit särskilt påtagliga inom den högre utbildningen. Många myndighetsavvecklingar har alltså präglats av stora omstruktureringar i staten, följt av en period då förändringstakten mattats. till och med fanns tre fjärdedelar av de statsanställda i myndigheter som har berörts av att arbetsuppgifter kommit till eller försvunnit. Avvecklingar och nybildningar av myndigheter har också varit omfattande. har 160 myndigheter avvecklats. Ett tiotal av dessa var faktiska avvecklingar, dvs. de innebar inte bara att myndigheten lades ned utan också att det statliga åtagandet upphörde. Vanligare vid nedläggningar är att verksamheten övergår till en annan, ny eller befintlig, myndighet eller att den bolagiseras. En övervägande del av nedläggningarna förde således med sig att nya myndigheter bildades. Drygt en fjärdedel av de statsanställda finns i de närmare hundra nya myndigheter som har bildats . Strukturförändringarna i statsförvaltningen visar att det endast undantagsvis är fråga om att verksamheten som sådan läggs ned, utan att det är formerna för den som ändras för att skapa en mer ändamålsenlig organisation, samti- digt som volymen bantats. Omlokalisering av central statlig verksamhet Statskontorets sammanfattande omdöme om 1970-talets stora omlokaliseringsvåg från till ett femtontal orter ute i landet är att den gav ett lyckat utfall i förhållande till de förhoppningar som knöts till den. Statsmakterna ville avlänka tillväxten i storstäderna och förbättra förutsättningarna för de utvalda lokaliseringsorterna. Sysselsättningen vid lokaliseringsorterna har sammantaget utvecklats mer positivt än i övriga delar av landet utanför storstäderna. De statsanställda i är färre än . har den statliga sysselsättningen utanför ökat . Hela ökningen har alltså gått till andra län än och i första hand till lokaliseringsorterna. Det har således skett en utjämning mellan och övriga landet i enlighet med intentionerna med 1970-talets omlokaliseringsbeslut. Enligt Statskontorets bedömning är dock läget annorlunda jämfört med . Lokaliseringen av statlig verksamhet kan fortfarande ha stor betydelse för att skapa en god balans i näringsstruktur och arbetsmarknad på olika orter, men som direkt sysselsättningsskapare är inte staten lika användbar som . Genom att staten krymper och endast svarar för av den totala sysselsättningen blir potentialen för omlokaliseringar allt mindre. Förvaltningspolitiken i ett internationellt perspektiv En jämförelse med utvecklingen i några andra visar att den svenska förvaltningspolitiken faller väl in i ett nordiskt mönster; en successiv modernisering av den offentliga sektorn för att möta medborgarnas krav på service och för att klara finansieringen av de stora offentliga åtagandena. Utöver en starkare resultatorientering har förändringsarbetet karaktäriserats av betydande omorganiseringar. Decentraliseringen till kommunerna stärker de demokratiska värdena genom att besluten fattas närmare medborgarna. har kraven på samordning ökat. En delvis annan väg har valts av de anglosachsiska länderna där inriktningen varit att minska den offentliga sektorn och i högre grad utnyttja privata marknader. I dessa länder har kontrollen av byråkratin varit en viktig fråga. EU-medlemskapets effekter på statsförvaltningen En allt större del av den svenska statsförvaltningen arbetar med EU-relaterade frågor. Medlemskapet påverkar såväl innehållet i som formerna för arbetet inom statsförvaltningen. Statskontoret konstaterade att drygt hälften av 160 tillfrågade myndigheter hade EU-relaterat arbete och att detta fordrar ett nära samarbete mellan departement och myndigheter. Genom medlemskapet i EU deltar i den gemensamma strukturpolitiken. Organisationen för att genomföra strukturfondsprogrammen involverar ett stort antal aktörer och är mycket svåröverskådlig. Enligt Statskontorets bedömning beror detta både på att strukturpolitiken omfattar insatser inom många olika sektorer och på att prioriterat ett betydande lokalt och regionalt inflytande och velat tillgodose EU:s principer om partnerskap och nytänkande. Den organisatoriska lösningen för genomförandet varierar mellan programmen. I vissa fall har en befintlig organisation att fatta beslut i enskilda ärenden, i andra har nya myndigheter inrättats. Ett exempel är beslutsgrupperna, där företrädare för landsting och kommuner tillsammans har majoritet. Varje program eller s.k. målområde har dessutom en övervakningskommitté knuten till sig. Att viktiga beslut fattas i nätverk mellan EU-myndigheter, gemenskapens institutioner och nationella förvaltningar ställer stora krav på förmåga att styra och utvärdera de svenska myndigheternas deltagande i det europeiska samarbetet. Staten och informationstekniken Internationellt har den svenska statsförvaltningen en framskjuten position när det gäller att utnyttja informationstekniken, IT. En hög datoriseringsgrad och stor andel strukturerad, digitaliserad information, som byggts upp , och som har hög tillgänglighet tack vare offentlighetsprincipen, lägger också en grund för en fortsatt stark position. har präglats av bred satsning på olika kanaler för information och service till medborgare och företag. 1996 är året då informationsservice via Internet slog igenom i den statliga förvaltningen. I samband med satsningarna har myndigheternas service förbättrats, framför allt för de mer rutinmässiga ärendena. Det avspeglas i de höga och stigande användarsiffrorna för olika nya tjänster. Från Platsbank tas t.ex. dubbelt så många platsannonser ned jämfört med föregående år. Någon samlad redovisning av IT-utvecklingens betydelse för statsförvaltningens effektivitet finns inte. Enligt Statskontorets bedömning fordras det tydligare krav från verksledning och departement för att strama upp kalkylrutiner och skapa en tradition av effektivitetsbedömningar och resultatuppföljningar även av IT-satsningar. De stora framtida besparingarna finns framför allt att hämta vid ett ökat samarbete över myndighets- och verksamhetsgränserna. Investeringar i gemensam information, t.ex. i grunddatabaser, ger ökad effektivitet i de verksamheter som de betjänar, som uppgiftslämnandet från företag och medborgare kan minskas. Framgången med självservice via telefon och Internet visar på fortsatta besparingsmöjligheter. Många myndigheter förvaltar register som är resurser för andra myndigheter eller för en bredare krets. Därför är IT-satsningar inte längre en fråga för myndigheten ensam, utan de fordrar samarbete med andra. Det innebär också att det finns ett behov inom staten av en gemensam infrastruktur för information. En sådan omfattar enhetliga begrepp och beteckningar, regler för användning av gemensam information, samutnyttjande av datainsamlingsrutiner och kommunikationslösningar för att kunna nå informationen i databaserna. Regeringens bedömning Regeringen gör följande bedömning med anledning av Statskontorets redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Statskontorets rapport är ett viktigt underlag för bedömningen av konsekvenserna av de förändringar som har genomförts i statsförvaltningen. Rapporten visar på ett bra sätt den övergripande utvecklingen av statsförvaltningen. Det har inte legat inom Statskontorets uppdrag att också utvärdera viktiga strukturella förändringar inom staten. Bättre utvärderingar har krävt att regeringen på ett bättre sätt utvärderar hur olika typer av strukturförändringar genomförs inom statsförvaltningen. För att tillgodose detta behov avser regeringen att ge Statskontoret ett årligt uppdrag att på ett systematiskt och samordnat sätt utvärdera viktiga strukturförändringar inom staten. Uppföljning av arbetsgivarpolitiken Regeringens avsikt är också att fortlöpande informera om den arbetsgivarpolitiska utvecklingen i stort (BP 98, volym 5, utg.omr. 14, avsnitt 7). Statskontorets rapport visar att staten är den sektor inom arbetsmarknaden som avsätter mest tid för personalutbildningen. Det görs däremot ingen analys av i vilken utsträckning personalutbildningen är verksamhetsanpassad. Av betydelse i detta sammanhang är att regeringen kommer att ställa krav på myndigheterna att driva sin arbetsgivarpolitik så, att kompetensförsörjningen så långt möjligt säkerställs. Myndigheterna skall redovisa sin kompetensförsörjning och vilka mål som gäller för denna till regeringen. I anslutning härtill kommer regeringen också att begära redovisning av rörligheten bland de anställda, framför allt bland chefer, och av planerade åtgärder för att förbättra denna. Regeringen avser vidare att införa ett system med årlig uppföljning av myndigheternas lönepolitik bl.a. genom preciserade krav på statistik från om lönepolitiken och dess samlade utfall. Fortsatt renodling av verksamheten har krympt väsentligt och sysselsätter knappt 195 000 personer (årsarbetare). Omstruktureringsarbete skall ses som en fortlöpande process. Strukturförändringar är en integrerad del av förnyelsen av förvaltningen. Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till de uppgifter och mål som har fastlagts av och regeringen. Regeringens inriktning är att värna om kärnverksamheterna och att i största möjliga utsträckning fortsätta arbetet med att renodla den statliga verksamheten. I årets budgetproposition föreslår regeringen t.ex. att verksamhet renodlas och koncentreras till de revisionella uppgifterna. är huvuddelen av den statliga ekonomistyrningsfunktionen organisatioriskt placerad inom RRV. Regeringen föreslår också att statens ekonomistyrningsfunktion renodlas och att en ny myndighet bildas. Den statliga produktionen av ekonomi- och personaladministrativa system- och stödtjänster samordnas och integreras i den nya myndigheten. (BP98, volym 2, utg.omr. 2, Inledning). Verksamhetsformerna ses över Statlig verksamhet skall som huvudregel bedrivas i myndighetsform. När staten och en annan part, t.ex. från näringslivet, engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen kan det dock vara aktuellt att låta uppgiften utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Därvid skall formerna aktiebolag eller en ideell förening användas (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1996/96:79). Det bör framhållas att detta inte innebär något undantag från principen att myndigheterna skall underställa regeringen avgöranden om en myndighets deltagande i olika privaträttsliga verksamhetsformer. Regeringen har gjort bedömningen att äldre anslagsstiftelser bör omprövas. Så sker nu i flera fall. Verksamheterna inom Stiftelsen , Stiftelsen riksutställningar samt föreslås i årets budgetproposition helt eller delvis föras över till myndigheter. För ett antal industriforskningsinstitut, som är stiftelser och där staten finansierar en del av verksamheten, övervägs eller pågår bolagisering. Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att utforma förslag till vissa riktlinjer för anslagsfinansierad verksamhet som staten driver gemensamt med annan part i aktiebolag eller ideell förening. I uppdraget ingår att föreslå tillvägagångssätt för att överföra verksamhet i en s.k. anslagsstiftelse till aktiebolag eller ideell förening samt att föreslå hur regeringen bör styra sådan verksamhet med hänsyn till de förutsättningar som verksamhetsformen ger. Fortsatt effektivisering I budgetpropositionen för konstaterade regeringen att den statliga förvaltningen måste effektiviseras ytterligare. I det sammanhanget hänvisade regeringen till möjligheten för myndigheterna att i ökad utsträckning använda sig av anbudsupphandling. Tjänster som utförs i den statliga förvaltningen bör således i större utsträckning utsättas för konkurrens så att kostnaderna kan sänkas. Regeringen vill verka för ett ökat intresse från myndigheternas sida när det gäller denna möjlighet. Statskontoret har därför givits i uppdrag att genomför en konferens om upphandling som ett medel för effektivisering. Regeringens avsikt är att kompetens skall stärkas och att dialogen mellan regeringen och myndigheterna i dessa frågor skall utvecklas. Alternativa lösningar för de statliga åtagandena Regeringen behöver få bättre kunskap om hur väl den svenska statliga förvaltningen hävdar sig i jämförelse med andra länder. Internationella jämförelser bör därför komma till ökad använding i det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga verksamheten. Sådana jämförelser kan visa i vilka avseenden vi kan dra nytta av erfarenheter från andra länder för att hitta mer kostnadseffektiva former för statliga tjänster och transfereringar. Förbättrad produktivitets- och kvalitetsinformation behövs Med en god produktivitetsutveckling kan myndigheterna bibehålla, eller öka, kvalitet och omfattning på sin service till medborgarna inom ramen för oförändrade eller minskade resurser. Statskontorets rapport visar att produktivitetsredovisningarna ännu inte uppnått fullgod standard och att produktivitetsutvecklingen är svår att bedöma. Statskontoret och har på regeringens uppdrag utvärderat hur väl och ändamålsenligt myndigheterna har redovisat produktivitet och kvalitet i årsredovisningarna /95. Även här framgår det att det finns stora brister bl.a. i hur myndigheterna redovisar produktivitet och kvalitet. Mot bakgrund av de förslag som Statskontoret och RRV har lagt fram kommer regeringen att vidta åtgärder för att få ett bättre grepp om myndigheternas produktivitets- och kvalitetsutveckling. Ett målmedvetet arbete med att förbättra myndigheternas produktivitets- och kvalitetsredovisningar måste ske stegvis. Regeringens ambition är att i ett första steg samordna kraven på produktivitets- och kvalitetsinformation inom fem myndighetsområden, bl.a. skatteförvaltningen och socialförsäkringsadministrationen. Samarbete över myndighetsgränserna viktigt Statskontoret konstaterar att de stora framtida besparingarna framför allt finns att hämta vid ett ökat samarbete över myndighets- och verksamhetsgränserna inom IT-området. En stor del av samarbetet behöver ske på regional och lokal nivå. IT-systemens användbarhet för det regionala och lokala arbetet är en nyckel till sänkta kostnader och förbättrad service Men samarbete behövs även på andra områden. Förvaltningspolitiska kommissionen, som lämnade sitt betänkande , har bl.a. uppmärksammat det fenomen som betecknas som fragmentering: brist på sammanhang mellan den statliga förvaltningens olika delar, tendens till splittring, oförmåga att se till de gemensamma överordnade målen. Det är viktigt att denna trend bryts. I samband med beredningen av kommissionens betänkande kommer regeringen att ta ställning till dessa frågor. Regeringens inriktning är att samarbetet mellan myndigheterna bör utvecklas så att de fördelar som kan utvinnas genom gemensamma statliga insatser bättre kan tas tillvara i upphandling och utveckling av för myndigheterna gemensamma funktioner. Genom ett sådant samarbete kan bl.a. servicen till allmänhet och företag förbättras och verksamhetskostnaderna minska. En elektronisk förvaltning på väg Regeringen har överlämnat en skrivelse till om Utvecklingen i informationssamhället (skr. 1997/98:19). De bedömningar som regeringen gör nedan anknyter till ställningstagandena i denna skrivelse. är på väg mot en elektronisk förvaltning, där service till medborgare och företag är en viktig utgångspunkt. Utvecklingen av informationstekniken innebär inte enbart produktivitetsvinster inom förvaltningen. Genom att, med hjälp av informationstekniken, göra den offentliga verksamheten mer öppen och tillgänglig för medborgarna kan demokratin förstärkas. Informationstekniken har bara fått stor spridning inom förvaltningen. Informationsservice via Internet till medborgare och företag har fått ett genombrott i förvaltningen, satsningar på nya servicetelefonitjänster fortsätter och den tekniska miljön moderniseras. Informationstekniken underlättar i hög grad kommunikationen mellan myndigheter och medborgare och företag. Genom att förvaltningen i högre grad använder sig av informationsteknik kan handläggningstiden för ärenden minska. Små- och medelstora företag kan göra administrativa besparingar genom att nya rutiner för uppgiftslämnande successivt införs på myndigheterna. Den elektroniska handeln medför att en ny marknad öppnas till den offentliga sektorn. Därigenom kan inte bara den offentliga administrationen rationaliseras och fördelaktigare priser uppnås, utan även att IT-användningen sprids till mindre och medelstora företag. Regeringens bedömning är att framtida effektivitetsvinster ligger i ett ökat samarbete över myndighets- och verksamhetsgränserna bl.a. genom att se information som en gemensam resurs. En sammanhållen elektronisk infrastruktur innefattande både teknik och information underlättar denna samverkan. Detta är också inriktningen på Toppledarforums verksamhet. Sekelskiftet skapar problem i många IT-system. Många myndigheter och företag, särskilt de med stora äldre system, står inför ett omfattande och brådskande anpassningsarbete för att få systemen att fungera utan störningar .