prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrar sig i frågan instämmer i att bör verka för att ekologiskt hållbar utveckling får ett genomslag inom EU. Bland annat och understryker vikten av att driva arbetet vidare på viktiga politikområden, främst när det gäller jordbruk och transporter. När det gäller de sakområden som bör prioriteras instämmer remissinstanserna med promemorians förslag. påpekar att även vattenfrågor kommer att stå högt på den internationella dagordningen , både i EU och i andra sammanhang. Verket tar också upp allmänna frågor som utvidgning, sektorsintegrering, miljöforskning och miljöaspekter på EU:s fonder. EU:s fonder nämns också av och . Miljöaspekter på nämns som viktiga av kommun och av . tar upp betydelsen av EU:s planeringssamarbete i ett arbete för hållbar utveckling. nämner strålningsrelaterade frågor som ett viktigt område och anser allmänt att ambitionsnivån för miljöarbetet bör vara högre än som uttrycks i promemorian. Skälen för regeringens bedömning Målen för EU-arbetet I samband med inträdet i EU lämnades en skrivelse till med en strategi för det svenska miljöarbetet i EU (skr. 1994/95:167). Som förutsågs i skrivelsen har medlemskapet inneburit nya möjligheter för den svenska miljöpolitiken och stora förändringar i det praktiska arbetet med att genomföra politiken. De gångna åren har visat på flera framgångar när det gäller att få genomslag för svenska förslag. har medlemskapet inneburit en omfattande omställning. har miljöpolitiken i EU fortsatt att utvecklas. En positiv utveckling kan ses på många av de sakområden som prioriterades i den svenska strategin. kommer EU att ställas inför stora utmaningar som i hög grad påverkar miljöområdet. En kommande utvidgning av EU och övriga frågor som behandlas i kommissionens strategiförslag Agenda 2000 hör till dessa, liksom uppgiften att ge ett konkret innehåll åt de utvecklade regler om miljö och hållbar utveckling som finns i Amsterdamfördraget. I kapitel 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling understryks EU-arbetets betydelse för att nå de nationella miljökvalitetsmål som regeringen föreslår i denna proposition. Många av målen kan inte nås utan internationellt samarbete. EU kan här spela en roll både genom att utveckla det regelsystem som behövs för att lösa de regionala miljöproblemen och genom att vara pådrivande i det globala miljösamarbetet, t.ex. i klimatfrågan. Både i de regionala och globala sammanhangen blir EU:s roll allt mer betydelsefull. I ett regionalt perspektiv ger den planerade utvidgningen EU en unik möjlighet att bidra till lösningen av miljöproblemen i . har EU spelat en viktigare roll än tidigare i internationella förhandlingar, bl.a. inom ramen för klimatkonventionen, om avfallstransporter och uppföljningen av . Det är viktigt att denna utveckling fortsätter. Globala frågor ligger formellt sett endast delvis inom EU:s kompetensområde. Trots det har EU i samband med och dess uppföljning tagit på sig en allt viktigare roll i det globala samarbetet för hållbar utveckling. EU var t.ex. en av de mest aktiva parterna vid det extra mötet med för uppföljning av . har genomgående fått stort genomslag för svenska profilfrågor inom EU-samarbetet efter . Medlemskapet ger helt nya möjligheter att delta i utformningen av positionerna hos en av de största och viktigaste parterna inom det globala samarbetet för hållbar utveckling. Regeringen anser att det är positivt att EU har intagit denna ledande roll och avser att fortsätta agera för ett aktivt EU- deltagande i uppföljningen av . Det räcker dock inte med att EU är framgångsrik i sin miljöpolitik i traditionell mening. EU måste utveckla en strategi för ekologiskt hållbar utveckling inom alla sina politikområden. För att miljöproblemen skall kunna lösas är sektorernas medverkan lika nödvändig i ett EU-perspektiv som i ett nationellt perspektiv. Regeringen gör således den bedömningen att EU-arbetet bör följa två huvudlinjer arbete inom olika sakområden för att skärpa när så behövs med de nationella miljökvalitetsmålen som utgångspunkt och utveckling av en strategi för ekologiskt hållbar utveckling inom EU. Regeringen redovisar i detta kapitel sin bedömning när det gäller övergripande frågor om de svenska prioriteringarna i EU-arbetet. Det finns skäl att inledningsvis behandla tre frågeställningar: ekologiskt hållbar utveckling som en övergripande målsättning, de sakområden som bör prioriteras mot bakgrund av de miljökvalitetsmål regeringen föreslår och ambitionsnivån för EU-arbetet. Hållbar utveckling Regeringens målsättning är att skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling. De tre övergripande målen för ekologisk hållbarhet skyddet av miljön, effektiv användning av energi och andra naturresurser samt hållbar försörjning innebär bl.a. att resursanvändningen kommer mer i fokus än tidigare, då åtgärderna framför allt har syftat till att minska skadliga utsläpp. Detta måste återspeglas i vår politik i EU. I den svenska EU-strategin understryks att miljöföroreningarna inte känner nationella gränser och att internationellt samarbete därför är nödvändigt för att lösa miljöproblemen. Den långsiktiga försörjningen med naturresurser är i stor utsträckning också en internationell fråga. Råvaror och produkter säljs ofta på en global marknad och den svenska ekonomin är nära sammanflätad med ekonomin i de övriga länderna. Omställningen av till ekologisk hållbarhet kan därför inte uppnås isolerat i . Regeringen vill understryka att ett viktigt motiv till de svenska ansträngningarna för att på allvar låta kraven på hållbarhet få genomslag i alla delar av samhället, är att detta ökar våra förutsättningar att påverka internationellt. Genom att gå före nationellt får vi större trovärdighet och vi kan pröva och visa på nya tekniska, ekonomiska, politiska och organisatoriska lösningar. Givetvis måste ett beslut om att gå före nationellt föregås av en analys av bl.a. ekonomiska konsekvenser och näringspolitiska effekter. Frågorna är också i hög grad aktuella inom EU. Hållbar utveckling har med Amsterdamfördraget tillförts de övergripande målen för EU och sektorsintegrering anges i fördraget som ett medel för att nå detta mål. Fördragsändringarna redovisas närmare i avsnitt 10.2. Utmaningarna för EU. Hållbar utveckling är också temat för det femte miljöhandlingsprogrammet . Det har ändå framförts kritik mot att hållbar utveckling inom EU i stor utsträckning ses som en miljöfråga, som ännu inte i praktiken blivit ett övergripande mål för och fullt ut integrerats i alla sektorer. Inte heller har effektivare användning och hållbart nyttjande av naturresurser slagits fast som övergripande mål inom EU, även om många insatser görs i enskilda sakfrågor. Utvecklingen har dock nu tagit fart även inom EU. Kommissionens miljödirektorat har , som en uppföljning av Amsterdamfördraget, publicerat en handlingsplan . Handlingsplanen omfattar många av de frågor som, i denna proposition, redovisas som svenska prioriteringar. Vid FN:s specialsession om miljö och utveckling kunde EU enas om en gemensam plattform för ett fortsatt arbete för en hållbar utveckling, som bl.a. på svenskt initiativ lade tyngdpunkt på frågan om effektivare energi- och resursanvändning. Vidare har EU:s stats- och regeringschefer, inom ramen för på svenskt initiativ, tagit upp frågan och uppmanat kommissionen att ta fram en strategi för hållbar utveckling som skall redovisas för . Det vidgade perspektivet på hållbar utveckling som redovisats kan ses som en naturlig utveckling av det övergripande målet för den svenska politiken som lades fast i EU-strategin . bör med stöd av sina nationella erfarenheter verka för att detta synsätt omsätts i praktiken på EU:s alla politikområden och vid användningen av EU:s olika fonder. Integreringen av målet om hållbar utveckling bör t.ex. ingå som ett led i en större reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det initiativ som tagits av stats- och regeringscheferna i kommer att behöva följas upp. bör även i fortsättningen vara pådrivande i detta arbete. I arbetet med en sådan strategi bör ingå att övergripande söka analysera Unionens regelverk i syfte att identifiera åtgärder som krävs för att uppnå ekologiskt hållbar utveckling inom Unionen och vilka hinder att nå dithän, institutionella och i regelverket, som föreligger. Sysselsättningseffekterna av en förändrad inriktning bör särskilt beaktas. För att i analysen kunna utvärdera Unionens nuvarande politik inom alla sektorer kommer kriterier för hållbar utveckling att behöva utvecklas, liksom särskilda instrument för att främja hållbar utveckling. En rad ämnen behöver tas upp, t.ex. miljömål inom den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) och strukturfonderna, miljöstrategier för varor och kemikalier, användningen av upphandlingsregler samt ekonomiska styrmedel. En viktig aspekt på integrering är att kommissionen uppfyller sitt löfte att genomföra analyser av miljökonsekvenserna av nya kommissionsförslag som presenteras. En sådan utfästelse gjorde kommissionen redan i samband med Unionsfördraget och den upprepades i en förklaring till Amsterdamfördraget, men utfästelsen har knappast genomförts i praktiken. Det bör vara en uppgift för att stödja detta arbete och bevaka att kommissionen uppfyller sitt löfte. Det kan också finnas skäl att arbeta inom EU för att minimikrav tas fram för vad en sådan analys av miljökonsekvenser skall innehålla. Prioriterade sakområden I EU-strategin identifierades fyra sakområden som särskilt borde prioriteras: försurning/klimatförändringar, kretsloppsanpassning, biologisk mångfald samt bekämpningsmedel/kemikalier. Dessa prioriteringar omfattar områden där internationellt samarbete inom EU är särskilt viktigt för att nå de miljökvalitetsmål som regeringen redovisar i kapitel 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling. Det är också viktiga för att nå en god miljö i hela . För att motverka de gränsöverskridande luftföroreningarna som leder till klimatförändringar och försurning är EU-arbetet av avgörande betydelse. En giftfri miljö kräver åtgärder som rör EU:s inre marknad och den gemensamma avfallspolitiken. Att bevara den biologiska mångfalden ingår i flera av de miljökvalitetsmål som regeringen föreslår. I flera fall har framsteg nåtts i EU inom de prioriterade områdena, men processerna är långt ifrån avslutade. För samtliga områden kommer att innebära fortsatt arbete och viktiga beslut. Som exempel på viktiga frågor kan nämnas uppföljningen av EU:s klimatpolitik efter förhandlingarna i Kyoto, genomförandet av , Auto/Oil-programmet om vägtrafikens miljöpåverkan, utvecklingen av en politik för kemikalier och varors miljöpåverkan samt EU-strategin för biologisk mångfald och genomförandet av 2000. De fyra första av dessa frågor behandlas i särskilda avsnitt i denna proposition. Beträffande den sista frågan kan särskilt nämnas det arbete som pågår med att säkerställa skydd för arter och naturtyper som omfattas av EG:s naturvårdsdirektiv. Enligt direktiven skall ett nätverk av skyddade områden bildas (Natura 2000), som skall bidra till bevarandet av den biologiska mångfalden i ett europeiskt perspektiv. har beslut fattats om att komplettera det s.k. art- och habitatdirektivet (92/43/EEG) med nya arter och naturtyper med anledning av , och inträde i EU. kommer det svenska Natura 2000-arbetet att inriktas på att ta fram förslag till områden för dessa nordiska arter och naturtyper. har anmält 1 595 områden till Natura 2000 med en sammanlagd yta av mer än . Det finns inte skäl att ändra inriktning när det gäller de prioriterade sakområdena strategi. Regeringen anser dock att kompletteringar behövs i två avseenden. Mot bakgrund av de bedömningar som redovisas av regeringen i kapitel 5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle bör för det första resurseffektivisering betonas när det gäller EU-arbetet med kretsloppsanpassning. För det andra bör hänsyn tas till den översyn som har påbörjats av reglerna om genetiskt modifierade organismer (GMO) i direktivet 90/220/EEG. Det rör sig om frågor av stort allmänt intresse, där EU:s nuvarande lagstiftning inte har visat sig tillräcklig för att få till stånd en effektiv bedömning. Regeringen anser att det måste vara en särskilt prioriterad fråga för att verka för hållbara lösningar på detta område. En viktig fråga är att utveckla gemensamma riktlinjer för vissa gentekniktillämpningar, som t.ex. jordbruksgrödor som är resistenta mot bekämpningsmedel. har redan tagit initiativ till och fått gehör för att ett sådant arbete nu skall inledas inom EU. Som en förberedelse på nationell nivå för detta arbete har regeringen beslutat att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att analysera den moderna bioteknikens möjligheter och risker (dir. 1997:120). Utredningen skall bl.a. bedöma de långsiktiga effekterna av den moderna biotekniken samt lämna förslag till en övergripande politik för området i ett internationellt perspektiv. Utredningen skall genom ett öppet och utåtriktat arbetssätt främja debatt och diskussion om frågor som rör den moderna biotekniken. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Övriga sakfrågor Det faktum att fortsätter att prioritera fyra sakområden, kompletterat med GMO-frågor och med tonvikt på resurseffektivisering, innebär givetvis inte att vi bör vara passiva i andra frågor. EU väntas arbeta med ett antal viktiga sakfrågor som inte hör till de prioriterade områdena. Många av dessa nämns under redovisningen av miljökvalitetsmål i kapitel 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling. Arbetet pågår med ett nytt ramdirektiv för vatten som kan få stora konsekvenser för det svenska vattenarbetet. Utöver vattenfrågorna har flera remissinstanser som kommenterat promemorian om en uppföljning av svenska EU-strategi tagit upp övergripande frågeställningar som utvidgningen, miljöaspekter på EU:s fonder, miljöforskning och genomförandet av EG-reglerna. Av dessa frågor behandlas utvidgningen i detta kapitel. Beträffande EU:s olika stödprogram vill regeringen understryka att frågan om hur dessa kan användas för att stödja arbetet med ekologisk hållbarhet givetvis är av mycket stor betydelse, såväl i ett svenskt perspektiv som i ett framtida utvidgat EU. Detta gäller program med ren miljöinriktning (LIFE), fonder som används för stöd till kandidatländerna (PHARE) samt struktur- och sammanhållningsfonderna. Beträffande de senare har kommissionen i meddelandet Agenda 2000 aviserat att förslag om den framtida inriktningen kommer att läggas fram . Det är viktigt att EU:s regional- och strukturpolitik medverkar till en långsiktigt hållbar utveckling och denna princip bör prägla alla faser av politikens genomförande. bör i nästa programperiod 2007 bli ett betydelsefullt instrument för detta. Det innebär bl.a. att krav ställs på miljökonsekvensbedömningar av program och projekt, så att de aktivt bidrar till en hållbar utveckling. Regeringen har behandlat denna fråga i proposition 1997/98:62 Regional tillväxt. Agenda 2000 tar också upp den mycket viktiga frågan om en reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Ambitionsnivån för EU:s miljöarbete I EU-strategin sägs att den högsta tillämpade ambitionsnivån i någon av medlemsstaterna skall vara utgångspunkt för det svenska arbetet i EU och att någon sänkning av miljökraven ej bör ske. Regeringen anser inte att det finns skäl att ändra denna målsättning. De nya medlemsstaterna , och har på flera områden åstadkommit en utveckling i riktning mot en mer ambitiös miljöpolitik inom EU. Särskilt kan kommissionens förslag till försurningsstrategi, förbudet mot export av farligt avfall inom ramen för och Amsterdamfördraget nämnas som exempel på detta. De övergångsregler de nya länderna fick vid inträdet i EU har på kemikalieområdet lett till att EU inlett en översyn av de gemensamma reglerna. Miljöpolitiken bör kunna fortsätta att utvecklas . En utmaning blir att utveckla miljöpolitiken även inom ett utvidgat EU med nya medlemsstater som har stora miljöproblem. Det finns många sätt att påverka utvecklingen inom EU. Som ytterligare ett framgångsrikt exempel kan nämnas att efter att ha anmält nationella regler om miljökrav för båtmotorer har åstadkommit att kommissionen planerar att lägga fram förslag till gemensamma sådana krav för hela EU. Det svenska initiativet kan således väntas leda till att internationella miljönormer tas fram för en utsläppskälla som varit helt oreglerad. EU har också med sin ekonomiska styrka bättre förutsättningar att få genomslag för internationella miljökrav på viktiga handelsvaror än ett litet land som , förutsatt givetvis att gemenskapen kan förmås att driva frågorna. De nya miljökraven på avgasutsläpp från arbetsmaskiner, motorcyklar och andra speciella användningsområden för förbränningsmotorer, som redovisas i avsnitt 7.1.4. Förhandlingarna inom EU och som saknar motsvarighet i , är ett exempel på detta. Regeringens bedömning är att medlemskapet inte har inneburit en sänkning av några svenska miljökrav. I några fall har medlemskapet medfört en utveckling av de svenska reglerna. I strategin nämns miljökonsekvensbeskrivningar, buller, genteknik och miljökvalitetsnormer som exempel på områden där de gemensamma reglerna är strängare eller mer omfattande än vad som har gällt i . Förutom de nyssnämnda exemplen på avgaskrav för vissa motorer kan även naturvården nämnas som ett sådant område, där det europeiska nätverket av skyddade områden (Natura 2000) och reglerna om kontroll av handel med utrotningshotade djur och växter (CITES) har haft konsekvenser för utvecklingen av det svenska regelsystemet. 10.2 Utmaningarna för EU Regeringens bedömning: är den kanske största miljöfrågan inom EU . bör verka för att miljöområdet får en hög prioritet i förhandlingarna om medlemskap och att det förstärkta förmedlemskapsstöd som kommissionen föreslår till ansökarländerna får en tydlig miljöinriktning. Amsterdamfördraget blev en stor framgång för miljön. måste nu verka för att de allmänt hållna bestämmelserna i fördraget fylls med ett konkret innehåll. Detta gäller särskilt målet om en hållbar utveckling och integreringen av miljön i andra sektorer. Formerna för arbetet med en efterföljare till det femte miljöhandlingsprogrammet bör övervägas. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågorna instämmer i huvudsak med bedömningarna i promemorian. pekar på ett antal slutsatser och rekommendationer i betänkandet Miljön i ett utvidgat EU (SOU 1997:149) vilka bör drivas av . Skälen för regeringens bedömning: innebär ett antal stora utmaningar för EU, som behandlas i kommissionens meddelande Agenda 2000. Den allt överskuggande frågan är utvidgningen med ett tiotal nya medlemsstater. Mycket viktiga är också frågorna om ett nytt finansiellt perspektiv samt utvecklingen av struktur-, regional- och jordbrukspolitiken. Detta är frågor som är av stor betydelse också för miljöarbetet och för arbetet med en hållbar utveckling i . Andra stora frågor som mer direkt berör miljön är tillämpningen av de nya miljöreglerna i Amsterdamfördraget och frågan om ett nytt handlingsprogram för miljön. I meddelandet Agenda 2000 med tillhörande länderyttranden (s.k. aviser) rekommenderar kommissionen att förhandlingar om medlemskap inleds med fem av de tio ansökande länderna i (, , , och ). Förhandlingar om medlemskap är också aktuella med . Rekommendationerna görs mot bakgrund av en genomgång av de ansökande ländernas nuvarande förhållanden liksom den förväntade utvecklingen inom olika samhällsområden. Kommissionens bedömningar har gjorts utifrån de kriterier som lade fast vid sitt möte i . Det gäller ländernas utvecklingsnivå vad gäller demokrati och rättssäkerhet, marknadsekonomi och konkurrensförhållanden samt förmågan att i övrigt uppfylla medlemskapets förpliktelser (som att effektivt genomföra bl.a. EG-reglerna på miljöområdet). Kommissionen anger att medlemskap för de första länderna kan nås på medellång sikt, vilket torde innebära . För samtliga länder har miljöområdet pekats ut som särskilt problematiskt. Samtliga ligger under EU-nivåer vad gäller omfattning och innehåll i lagstiftningen. Vidare är både förvaltningarnas och allmänhetens medvetande om miljöproblemen lägre än inom EU, liksom investeringsnivåer och dylikt. Kommissionens bedömning är att särskilt stora ansträngningar måste göras på miljöområdet, både politiskt och ekonomiskt. Länderna måste avsätta stora summor till investeringar och även EU måste mobilisera ett större stöd. Privata investeringar liksom stöd genom internationella finansieringsinstitut framhålls. Även om dessa satsningar görs är kommissionens bedömning att inte någon av länderna kan väntas kunna effektivt genomföra på medellång sikt utan endast på lång eller mycket lång sikt. Frågan om utvidgningens konsekvenser för miljön och för EU:s framtida miljöpolitik har på regeringens uppdrag behandlats av en utredning, som redovisat uppdraget i betänkandet Miljön i ett utvidgat EU (SOU 1997:149). Utredningens övergripande slutsats är att EU- utvidgningen ger betydande miljövinster i . De största miljövinsterna uppnås i de tio kandidatländerna. Utredningen menar att miljövinsterna uppnås snabbare om kommissionens förslag genomförs att tillföra miljöområdet avsevärda resurser inom ramen för ett nytt kraftigt utvidgat PHARE-program. Vidare uppnås miljövinsterna genom att EU strikt följer upp miljöåtagandena. Andra internationella överenskommelser ger enligt utredningen inte samma effekt i detta avseende. EU har det mest heltäckande internationella regelverket, vilket för länderna innebär en skyldighet att se över och utveckla hela sin miljöpolitik. Utredningen framhåller att det är viktigt att utvidgningsprocessen åtföljs av kompletterande åtgärder dels för att stötta kandidatländerna så att dessa så snabbt som möjligt kan uppfylla , dels för att skärpa EU:s nuvarande miljölagstiftning för att på ett kraftfullt sätt motverka eventuella negativa effekter av utvidgningen inom främst transportsektorn. Enligt regeringens bedömning är utvidgningen den kanske största miljöfrågan inom EU , åtminstone när det gäller åtgärder för att begränsa de regionala miljöproblemen. EU-medlemskapet innebär en historisk möjlighet att förbättra miljölagstiftning och medvetenhet i ansökarländerna och att därmed förbättra miljön i hela . Ett utvidgat EU bör innebära förbättrade möjligheter för EU att vara pådrivande på miljöområdet internationellt. är det uppenbart att det finns problem med att utvidga EU till att omfatta länder som i vart fall ligger så långt efter på miljöområdet. En utvidgning som innebär att vissa medlemsländer under en följd av år efter det att de blev medlemmar fortfarande inte har hunnit i kapp de övriga på miljöområdet måste naturligtvis påverka utformningen av miljöpolitiken inom hela EU. Regeringen vill därför understryka att det är av yttersta vikt att tiden fram till medlemskap används väl. Det främsta ansvaret ligger hos ansökarländerna själva, men EU och dess medlemsländer måste stödja ansökarländernas ansträngningar genom tekniskt och ekonomiskt stöd. Närmandet till EU är av central betydelse för det svenska miljöstödet till kandidatländerna och de svenska myndigheternas erfarenheter av EU- arbete bör utnyttjas i samarbetet med dessa. Det är viktigt att nu identifiera den EG-lagstiftning på miljöområdet som måste vara genomförd vid ett medlemskap. bör verka för att miljöområdet får en hög prioritet i förhandlingarna om medlemskap och att det förstärkta förmedlemskapsstöd som kommissionen föreslår till ansökarländerna får en tydlig miljöinriktning. Amsterdamfördraget I EU-strategin konstaterades att miljöfrågorna borde diskuteras vid den kommande regeringskonferensen.