prop · GL0390 · 1998-01-01 00:00:00 — Reglerna kan i sådana fall vara oförenliga. Om regleringen i skall gälla, skall bestämmelsen i den andra lagen antingen upphävas eller kompletteras med att ytterligare krav ställs i . Om i stället regleringen i den särskilda lagen bör gälla, skall en bestämmelse införas om att ytterligare krav i frågan inte får ställas enligt . Vid prövning av tillstånd och liknande godkännanden som krävs enligt vad som föreskrivs i andra lagar skall tillämpas endast när detta anges särskilt i lagarna. Utgångspunkten skall vara att de centrala reglerna i skall tillämpas vid prövning enligt andra lagar, när någon separat tillståndsprövning inte skall ske enligt . Utredningens bedömning: Utredningen uttalade som huvudregel att (MB) gäller parallellt med andra lagar. Detta skulle gälla utan uttryckligt stadgande i olika lagar. Utredningen ville dock införa en erinran om i de viktigaste lagarna. Utredningen diskuterade sedan undantag från huvudregeln. Övervägandena utgick från förslaget till 1 kap. 3 § första stycket i lagrådsremissen om miljöbalk. Enligt denna skulle, om det i någon lag finns bestämmelser som i särskilda avseenden reglerar en fråga som omfattas av , i stället gälla vad som sägs i den lagen. Bestämmelsen var konstruerad på ett sådant sätt att de undantag som följde av andra lagar inte skulle behöva preciseras i lagtexten. Utredningen gjorde sedan i motivtexten uttalanden om hur en bestämmelse skall vara beskaffad för att utgöra undantag från en bestämmelse i . Beträffande myndighetsutövning enligt en lag, exempelvis tillståndsprövning, uttalade utredningen att regler bara kunde ligga till grund för denna om det Utredningen fann det som en generellt sett mindre lämplig lösning att föreskriva att hela skall tillämpas vid myndighetsutövning enligt andra lagar. I ett antal fall föreslog dock utredningen att vissa regler i skall tillämpas vid myndighetsutövning enligt andra lagar. Detta gällde framför allt bestämmelser om hushållning, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar. Det gällde däremot mer sällan allmänna hänsynsregler. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser kritiserar utredningens förslag till reglering av förhållandet mellan och andra lagar samt de motivuttalanden som utredningen gjorde i samband med detta. Remissinstanserna menar att förhållandet mellan och de andra lagarna är oklart när undantagen inte anges uttryckligen och att det finns risk för att kommer i andra hand. Flera remiss-instanser förordar i stället lösningen att respektive lag uttryckligen anger när gäller eller inte gäller för den verksamhet som omfattas av lagen i fråga. Flera remissinstanser säger sig ha svårt att förstå varför det skall behöva anges särskilt i en lag att skall tillämpas vid tillståndsprövning och annan myndighetsutövning enligt lagen. Andra har förståelse för detta men anför, som framgår av nästa avsnitt, att bör tillämpas oftare än vad utredningen har föreslagit. Framför allt bör enligt flera remissinstanser de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB tillämpas vid myndighetsutövning enligt andra lagar. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Det finns utöver ett stort antal lagar med mer eller mindre miljöanknytning. Bland dessa kan nämnas luftfartslagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, skogsvårdslagen (1979:429), lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, (1987:10), strålskyddslagen (1988:220), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, och ellagen (1997:857). Reglerna i skall enligt huvudregeln gälla för miljöpåverkande verksamheter även om dessa omfattas av annan lagstiftning. och de andra lagarna gäller alltså parallellt i den bemärkelsen att regler om vad som skall iakttas vid utövandet av verksamheten kan finnas i både och andra lagar. Exempelvis skall den som bedriver gruvdrift följa reglerna i såväl som minerallagen (1991:45). Detta är inte någon nyhet. måste en verksamhetsutövare iaktta reglerna i olika lagstiftningar. Det förhållandet att lagarna gäller parallellt kan i några enstaka fall leda till att bestämmelser i kan komma i konflikt med miljöregler i de nämnda En bedömning måste då göras i det enskilda fallet med utgångspunkt i allmänna lagvalsprinciper. Enligt regeringens mening är det likväl lämpligt att i händelse av normkonflikter införa regler som tar bort olägenheterna av att två bestämmelser gäller parallellt. Vid ett sådant arbete bör följande utgångspunkter gälla. Om det direkt kan konstateras att regeln i den andra lagen inte bör gälla skall regeln ändras eller upphävas. Detta är fallet när bestämmelsen enbart berör frågor som regleras i och bestämmelsen inte ställer krav utöver . I de fall regeln omfattar annat än sådant som regleras i bör den stå kvar. I detta fall bör bestämmelsen ändras så att materiella krav i nivå med regler ställs. Exempel på en sådan bestämmelse finns i 13 kap. 4 § minerallagen (1991:45), där det stadgas att koncessionshavaren skall utföra efterarbete när koncessionen upphör, i den mån det är motiverat från allmän eller enskild synpunkt. Om en regel omfattar miljökrav utöver vad som anges i skall den naturligtvis stå kvar. Detta kan vara fallet i strålskyddslagstiftningen. Om å andra sidan regleringen i den andra lagen bör gälla i stället för motsvarande bestämmelse i , skall en bestämmelse införas som begränsar möjligheten att ingripa med stöd av . Det senare blir fallet bl.a. i fråga om luftfartslagens (1957:297) regler om miljövärdighetskrav på luftfartyg och väglagens (1971:948) regler om renhållning inom vägområden. Vid valet mellan metoderna är huvudprincipen att materiella krav skall vara miniminivå. Det innebär att alla verksamheter som riskerar att medföra likartad negativ påverkan på hälsa, miljö och hushållning med naturresurser omfattas av de grundläggande materiella kraven i . Regeringen delar utredningens uppfattning att skillnad inte bör göras mellan verksamheter som enbart regleras i balken och verksamheter som även regleras i andra lagar. Detta kommer att innebära att materiella krav blir miniminivå. I den mån andra krav trots allt bör ställas skall detta vara sakligt motiverat, exempelvis på grund av verksamhetens art, miljöhänsynens betydelse i förhållande till andra skyddsvärda intressen som berörs eller att genom internationella åtaganden är förpliktat att ställa vissa krav. En bestämmelse om att ytterligare krav inte skall få ställas enligt kan inte vara absolut. Vissa bestämmelser i är av en sådan art att de skall iakttas, oavsett vad som stadgas i den andra lagen. Detta gäller t.ex. föreskrifter för skyddade områden, meddelade med stöd av 7 kap. MB. Vidare skall miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB iakttas vid all verksamhet som riskerar att påverka . I de olika lagarna finns få bestämmelser där tillämpningen riskerar att bli en annan än enligt . Detta beror på att miljöfrågor normalt inte regleras i lagar utanför . När normkonflikter riskerar att uppkomma är det normalt i begränsade frågor. Som exempel har redan nämnts luftfartslagen (1957:297). Denna lag innehåller regler om när luftfartyg skall anses vara miljövärdiga. Ytterligare miljövärdighetskrav på luftfartyg skall inte kunna ställas med stöd av bestämmelsen i 2 kap. 3 § MB om försiktighetsmått och bästa möjliga teknik eller med stöd av någon annan bestämmelse i . Vidare stadgas i lagen att luftfartyg inte får framföras med överljudsfart. Undantag kan dock medges från förbudet. Inte heller i denna fråga skall någon annan bedömning kunna göras med stöd av i fråga om ett luftfartygs framförande eller utrustning. Däremot skall gälla fullt ut i fråga om kraven på en flygplats när det gäller buller och andra olägenheter från flygverksamheten. gäller på andra lagars område, oavsett om detta anges eller inte anges i olika lagar. Utredningen föreslog trots detta att de lagar som har störst miljöanknytning skulle innehålla en erinran om . Regeringen delar flera remissinstansers bedömning att en sådan erinran kan skapa förvirring, eftersom tvekan kan uppstå vad som gäller i lagar som inte innehåller en motsvarande erinran. Dessutom kan utredningens förslag uppfattas som att samtliga krav alltid skall gälla, oavsett regleringen i den särskilda lagen. Det bör enligt regeringens uppfattning normalt inte bli fråga om att i lagarna införa regler som talar om att gäller på dessa lagars område. I bl.a. minerallagen (1991:45) finns dock en erinran om att bestämmelser som berör verksamheten finns i t.ex. (1987:10) och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. För fullständighetens skull bör då även nämnas. Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas enligt 1 kap. 3 § andra stycket MB bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160). Innebörden är att det på det område där bestämmelser berör arbetsmiljön, dvs. framför allt i kemikaliefrågor, skall arbetsmiljölagens bestämmelser gälla i stället för vad gäller frågan om reglering av användningen av farliga ämnen på arbetsplatserna och även i övrigt avseende frågor som huvudsakligen avser arbetsmiljön. Det är dock viktigt att betona att samverkan mellan yttre och inre miljöarbete bör eftersträvas i alla led där frågor sammanfaller, för att förebygga konflikter och i stället skapa långsiktigt hållbara lösningar (prop. 1997/98:45, del 2, s. 10 f). Det förhållandet att gäller för en verksamhet innebär inte automatiskt att en myndighet skall tillämpa balken när den prövar om verksamheten skall beviljas tillstånd, koncession, lov eller liknande godkännande enligt en annan lag. Omfånget av prövningen enligt en lag bestäms, i den mån något annat inte har angetts, uteslutande av reglerna i den aktuella lagen. I den särskilda lagen kan dock föreskrivas att även annan lagstiftning skall tillämpas vid prövningen. I avsnitt 5 och i avsnitten för de olika lagarna gör regeringen en bedömning av i vilken utsträckning regler skall tillämpas vid prövning enligt andra lagar. Lagrådet anser att tillämpningen av en del av de aktuella författningarna kan ge upphov till vissa svårigheter och problem. Lagrådet anför att den som i en ämneslag t.ex. vill söka svaret på vad som gäller eller krävs för viss åtgärd eller situation måste vara rätt väl insatt i både regelsystem och principerna bakom lagstiftningen i detta ärende. Vad särskilt gäller de lagtekniska lösningarna så förekommer det enligt Lagrådet åtskilliga exempel på att det i en lag hänvisas till ett eller flera lagrum i . I sådana fall ligger det enligt Lagrådet nära tillhands att tro, att relationen mellan den aktuella lagen och balken därmed blivit uttömmande reglerad. Regeringen vill i anledning av Lagrådets yttrande i denna del påpeka att de bestämmelser som föreslås i olika lagar om att skall tillämpas avser vilka bestämmelser som skall tillämpas av myndigheten vid en prövning enligt en ämneslag . finns bestämmelser i olika lagar om att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. skall tillämpas vid prövningen. Bestämmelserna i olika lagar om att skall tillämpas anger däremot inte vilka bestämmelser som gäller för den miljöpåverkande verksamhet som omfattas av lagen. Inte heller detta skiljer sig från förhållandet mellan olika lagar . gäller nämligen att den som bedriver en verksamhet som regleras i en lag, t.ex. minerallagen (1991:45), måste iaktta bestämmelserna i andra lagar, exempelvis miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. ibland att det i en lag erinras om att bestämmelser för verksamheten finns i även andra lagar, men sådana erinringar finns långt ifrån alltid och de påverkar dessutom inte vad som ändå skulle ha gällt. Regeringen kan dock medge att en ökad ambitionsnivå i frågor om miljöhänsyn också innebär att verksamhetsutövaren måste vara väl insatt i lagstiftningen för att få svar på vad som krävs för olika åtgärder. Omfattande utbildningsinsatser kommer därför att ske inför ikraftträdande. Regeringen övergår härefter till frågan om tillståndsdomars och tillståndsbesluts rättskraft. Frågan är av stor betydelse för förhållandet mellan och andra lagar. Enligt 24 kap. 1 § MB gäller i ett antal särskilt uppräknade fall en dom eller ett beslut om tillstånd mot alla. Rättskraften innebär bl.a. att en tillsynsmyndighet normalt inte kan ställa ytterligare krav i de frågor som har prövats i tillståndet (26 kap. 9 § MB). Rättskraften gäller bara ingripanden enligt balken. Även om ett tillstånd t.ex. innehåller villkor avseende hantering av kemiska produkter (22 kap. 25 § första stycket 7 MB) får således ingripande ske enligt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor mot en hantering som visserligen sker i enlighet med det tillstånd som har lämnats enligt balken men som likväl åsidosätter föreskrifterna i nämnda lag. Naturligtvis hindrar inte heller rättskraften att ingripande sker enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Inte heller har ett beslut om tillstånd eller liknande godkännande enligt en lag som ligger utanför rättskraft inom balken. Bestämmelserna i balken kan alltså tillämpas trots att en sak redan har prövats enligt en annan lag. Det är inte fråga om att i den senare prövningen enligt balken återkalla eller ändra det beslut som har fattats med stöd av en annan lag, utan att fatta ett särskilt beslut enligt . När en verksamhet är tillståndspliktig enligt både balken och en annan lag är det till och med förutsatt att två prövningar skall ske. Det finns i sådana situationer inte några förvaltningsrättsliga principer som säger att den prövning som sker först binder den senare prövningen. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas att en bearbetningskoncession för en gruva enligt minerallagen (1991:45) inte hindrar att ytter-ligare miljökrav ställs vid en senare tillståndsprövning enligt . Vidare kan en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § MB meddela förelägganden och förbud, trots att en verksamhet redan har godtagits i en prövning enligt en annan lag. Närmare om anpassningen av andra lagar till Regeringens förslag: Vissa bestämmelser i skall tillämpas vid tillståndsprövning och liknande prövning enligt andra lagar. regler om hushållning, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar. I de fall där någon särskild tillståndsprövning inte kommer att ske enligt skall även de allmänna hänsynsreglerna i tillämpas vid prövning enligt andra lagar. Hänsynsreglerna skall tillämpas bl.a. vid prövning enligt väglagen, banlagen och ellagen. När en särskild tillståndsprövning skall ske enligt skall hänsynsreglerna i stället tillämpas vid den prövningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Utredningen ansåg det dock generellt sett mindre lämpligt att tillämpa allmänna hänsynsregler vid tillståndsprövning och liknande prövning enligt andra lagar. Remissinstanserna: En vanlig uppfattning bland remissinstanserna är att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB skall tillämpas vid prövning enligt åtminstone vissa andra lagar. Bland annat , , Länsrätten i , i och i har denna uppfattning. anser att företag som har erhållit tillstånd och driver sin verksamhet i enlighet med villkoren inte skall drabbas av en stoppregel. Det är vidare enligt föreningen viktigt att åtgärder som åläggs verksamhetsutövare att utföra kopplas till en skälighetsbedömning, där skadans art och de åtgärder som krävs vägs mot varandra. och Agrifack anser att kopplingar till miljökvalitetsnormer bör införas i samtliga lagar som återfinns i utredningens betänkande. framhåller vikten av att miljökvalitetsnormerna inte tillämpas på ett sådant sätt att de omotiverat skyddar befintlig verksamhet på bekostnad av ny verksamhet. ombudsmän, , anför att frågan om ersättning vid ändrade villkor när en miljökvalitetsnorm överträds bör bli föremål för ingående överväganden i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Det är enligt välbetänkt att bestämmelserna i 6 kap. MB om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag tillämpas i alla sammanhang där krav ställs på en miljökonsekvensbeskrivning. Genomförandet i följdlagstiftningen har dock enligt hovrätten gjorts mera komplicerat än nödvändigt. I de fall materialet hos prövningsmyndigheten skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning borde det enligt hovrätten räcka med att i den aktuella lagen ange att en sådan skall upprättas enligt bestämmelserna i . kommun ges ännu högre status och krav på sådana bör ställas som regel på varje projekt och detaljplaneförslag eller ansökan om tillstånd, oavsett den förväntade graden av miljöpåverkan. anser att endast sådana verksamheter som har en betydande påverkan på miljön bör underkastas ett obligatoriskt krav på miljökonsekvensbeskrivning. föreslår att kraven på samråd under arbetet med miljökonsekvensutredningar anpassas till typ av tillstånd och verksamhetens omfattning. En oklarhet är enligt hur bedömningen av alternativutredningen i en miljökonsekvensbeskrivning skall göras, då syftet med en lag skiljer sig mot syftet med . I de fall begreppet analys skall användas i stället för miljökonsekvensbeskrivning, måste termen enligt definieras lika klart som begreppet miljökonsekvensbeskrivning. , , och Agrifack anser att talerätten för miljöorganisationer bör utvidgas till att gälla även i sek-torslagar. tillägger att om systemet med talerätt skall fungera måste ideella miljöorganisationer beredas ekonomiskt stöd vid överklagande. understryker att verket inte anser det lämpligt att ge miljöorganisationer rätt att överklaga beslut inom verkets ansvarsområde. Riksåklagaren anför att en avstämning bör göras mellan straffbestämmelserna i olika lagar och ger som exempel att straffbestämmelser om fiske finns i både och fiskelagen. En enhetlig lagteknisk lösning måste enligt Riksåklagaren eftersträvas för att kravet på förutsägbarhet skall kunna tillgodoses. Länsrätten i befarar att tillsynen inte kommer att bli effektiv. i framhåller vikten av att det görs en grundlig genomgång av samtliga lagars bestämmelser om verkställighet, eftersom dessa bestämmelser ofta är olika utformade och otydliga. anmärker att det inte har lämnats några motiv för att olika lagar skall ha regler om efterbehandlingsåtgärder som avviker från motsvarande regler i . Samfundet noterar att särbestämmelserna inte innehåller en enhetlig intresseavvägning och att reglerna om vem som är efterbehandlingsansvarig avviker från balken. universitet anser att förslagen brister i konsekvens, eftersom ordalagen skiljer sig åt i olika lagar och ibland avviker också från motsvarande bestämmelse, utan att något skäl angetts för olikheten. Skälen för regeringens förslag Som framgår av föregående avsnitt gäller för alla verksamheter eller åtgärder som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön eller som kan äventyra en långsiktigt god hushållning med mark, vatten eller den fysiska miljön i övrigt. Detta innebär att verksamhetsutövare och andra skall iaktta bestämmelserna i . Några speciella anpassningsåtgärder behövs inte enbart av det skälet att verksamheten är reglerad i även annan lag. I avsnitten för respektive lag återkommer regeringen till i vilken utsträckning inte bör tillämpas på den specialreglerade verksamheten. Som kommer att framgå blir detta fallet endast i några enstaka situationer. Några allmänna utgångspunkter för bedömningen har getts i föregående avsnitt. För lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och lagen (1992:1140) om ekonomiska zon är förhållandena speciella. Dessa lagar gäller på vissa områden utanför svenskt territorium, nämligen på den svenska delen av kontinentalsockeln och inom ekonomiska zon. Tillämpningsområdet för är däremot i huvudsak begränsat till svenskt territorium. Det kan trots detta finnas skäl att, med de begränsningar som följer av folkrättens grundprinciper, tillämpa balken på verksamhet som bedrivs på kontinentalsockeln och i den ekonomiska zonen. Detta behöver då föreskrivas särskilt. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 15 och 16. Som framgår av föregående avsnitt skall endast tillämpas vid tillståndsprövning och liknande prövning enligt andra lagar när det föreskrivs särskilt. Frågan är i vilken utsträckning detta bör ske. Ett av huvudsyftena med är att förenkla regelsystemet. Där tidigare flera parallella tillståndsprövningar har skett kommer i många fall endast att ske en prövning. En sådan sammanslagning kan i första hand ske av prövningar som har reglerats i lagar som har inarbetats i . Prövningen enligt de lagar som kvarstår utanför balken måste däremot finnas kvar, eftersom dessa prövningar i huvudsak avser andra frågor än sådana som regleras i . Utredningen var av uppfattningen att normalt inte borde tillämpas vid prövningar enligt andra lagar. Denna ståndpunkt kritiseras av många remissinstanser. Regeringen finner remisskritiken i en del fall berättigad. Framför allt skall enligt regeringens uppfattning de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB tillämpas vid prövning av verksamhet som inte kommer att tillståndsprövas även enligt . Hänsynsreglerna skall enligt regeringen tillämpas i bl.a. väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och ellagen (1997:857). När de allmänna hänsynsreglerna inte skall tillämpas vid prövningen enligt en annan lag kommer reglerna i stället att tillämpas vid en parallell tillståndsprövning enligt . Liksom tidigare skall hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB (f.d. 2 och 3 kap. naturresurslagen) tillämpas vid prövningar enligt andra lagar. Av 1 kap. 2 § MB framgår att kapitlen skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i luftfartslagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, (1987:10), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och ellagen (1997:857). Detta motsvarar de lagar som är kopplade till 2 och 3 kap. naturresurslagen. Även bestämmelser om miljökvalitetsnormer skall beaktas vid tillämpningen av andra lagar. En förutsättning i systemet med miljökvalitetsnormer är nämligen att normerna får genomslag inom alla sektorer. Normerna utgår från förhållanden i den yttre miljön. Exempelvis reagerar en sjös vattenkvalitet på kvävetillförsel oavsett om denna hör samman med avloppsutsläpp, läckage från jord- eller skogsbruk, nedfall från trafik eller andra yttre faktorer. Om en verksamhet inte behöver iaktta miljökvalitetsnormerna, utan får fritt öka sina utsläpp, drabbar detta andra, som måste göra motsvarande minskningar. Grundregeln måste därför vara att miljökvalitetsnormer gäller för alla. Det blir därför aktuellt att tillämpa 5 kap. 3 § MB vid prövningen enligt andra lagar. Enligt bestämmelsen skall myndigheter och kommuner säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn samt meddelar föreskrifter. Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter enligt samma stadgande iaktta miljökvalitetsnormerna. Vidare skall normalt 16 kap. 5 § MB tillämpas. Enligt denna får tillstånd, godkännande eller dispenser inte meddelas för ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Slutligen kan det bli aktuellt att med förebild i 24 kap. 5 § MB införa regler om att nya eller ändrade villkor får meddelas om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Regeringen har i sitt förslag till miljöbalk (prop.