prop · GL0343 · 1998-01-01 00:00:00 — Lagrådet har förordat att lagstiftningsarbetet inriktas på en samlad grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Regeringen anser att frågan om lämpligheten av en teknikoberoende grundlagsreglering för yttrandefriheten har en mycket stor principiell betydelse. Det kan också ifrågasättas om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den teknikberoende regleringen. Inom ramen för detta lagstiftningsärende finns emellertid inte möjlighet att närmare överväga dessa frågor. Ett förslag till grundlagsreglering för nya medier bör nu inriktas på en utvidgning av skyddet i TF och YGL till medieformer som används på samma sätt och i samma syfte som t.ex. skrifter och filmer - dvs. att sprida upplysning och information till allmänheten - men som inte redan har ett sådant skydd. Vid utformningen av ett sådant förslag bör dock strävan vara att ha en så generell beskrivning av olika medieformer att byte från en upptagningsform till en annan inte påverkar grundlagsskyddet. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ett sådant utvidgat grundlagsskydd är att de tryckfrihetsrättsliga principerna i största möjliga utsträckning skall gälla för de nya medierna. Förutsättningarna för att tillämpa dessa principer är bäst för yttranden som är bundna till ett medium så att yttrandet är tekniskt fixerat eller otvunget kan dokumenteras på ett sätt som är likvärdigt med den tryckta skriften. Det är därför endast yttranden som är bundna till ett medium som bör komma i fråga för en reglering i TF och YGL. Om ett nytt medium inte utan svåra komplikationer kan infogas i det tryckfrihetsrättsliga systemet bör det också nu lämnas utanför grundlagsskyddet. Särskilt om Internet Möjligheterna till förflyttning mellan olika databaser och dokument och Internets användningsområde över huvud taget medför, såsom har framhållit, en sådan ny dimension i informationshan- teringen att Internet i och för sig skulle kunna tyckas vara ett helt nytt medium. Internet har emellertid knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det kan ses som ett medium i sig och så att det nu finns anledning att överväga särskilda enhetliga regler för yttrandefriheten på nätet. De internationella aspekterna är dessutom väsentliga och problematiska. Det måste dock framhållas att det är viktigt att utvecklingen noggrant följs så att lagändringar kan vidtas om det blir motiverat, t.ex. om Internet utvecklas till en företeelse med egna speciella tekniska villkor som gör det befogat att betrakta det som ett eget medium. Det kan vidare finnas en fara för att särskilda krav ställs på begränsningar av yttrandefriheten när det gäller Internet eftersom nätet medger åtkomst till ett gigantiskt antal yttranden samt har en decentraliserad och därmed svårkontrollerad struktur. Det är, såsom också har framhållit, viktigt att man är uppmärksam på denna fara och att man slår vakt om yttrandefriheten lika mycket när den utövas på Internet som när den utövas i andra nät eller medier. 5.1.1 Nya fysiska databärare Regeringens förslag: Benämningen tekniska upptagningar förs in i yttrandefrihetsgrundlagen som ett samlingsbegrepp för upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Detta innebär att t.ex. cd-romskivor och datordisketter med endast text eller stillbilder, med endast rörliga bilder eller med blandat innehåll omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde. De regler i yttrandefrihetsgrundlagen som gäller för filmer blir genomgående tillämpliga på tekniska upptagningar. En viss särreglering behålls dock när det gäller rörliga bilder. Till exempel får föreskrifter i lag om censur endast avse rörliga bilder. Yttrandefrihetsgrundlagens särskilda bestämmelser för ljudupptag- ningar tas bort. Nuvarande bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen om filmer och ljudupptagningar som har framställts i utlandet skall tillämpas också på tekniska upptagningar som framställts i utlandet. förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är övervägande positivt. Justitie- kanslern () har dock anfört att grundlagsskyddet för en teknisk upptagning bör göras beroende av att ursprungsuppgifter har satts ut på upptagningen. , som i och för sig har uppgett att lagstiftningen med den föreslagna ändringen blir lättare att överblicka, har invänt att praktiska svårigheter infinner sig vid tillämpningen eftersom man måste ta del av upptagningen för att kunna avgöra om de regler som gäller endast för rörliga bilder är tillämpliga. har invänt mot valet av benämningen tekniska upptagningar och vidare menat att det är troligt att cd-romskivor skulle passa bättre under tryckfrihetsförordningens (TF) område. har även framfört praktiskt betingade invändningar. Kammarrätten i har uppgett att en nackdel med begreppet tekniska upptagningar enligt förslaget är att det medför ett grundlagsskydd för olika medieformer med ett svagt eller obefintligt behov av grundlagsskydd. Även i och IT-företags organisation har haft synpunkter på det valda begreppet. vid , , medier och kommunikation vid samt masskommunikation vid har sammanfattningsvis anfört att innehållet i högre grad bör vara avgörande för grundlagsskyddet. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslagen eller lämnat dem i allt väsentligt utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen har anfört används optiskt avläsbara lagringsmedier på samma sätt som de traditionella medieformerna. Vår långvariga tradition med en stark grundlagsskyddad tryck- och yttrandefrihet bör inte urholkas när de traditionella medieformerna kompletteras med eller byts ut mot nya medieformer. Om de nya medieformerna utan svårigheter kan passa in i det nuvarande grundlagssystemet bör därför utgångspunkten vara att dessa skall få grundlagsskydd. Yttranden på optiskt avläsbara lagringsmedier är bundna till mediet liksom nu grundlagsskyddade medieformer. Visserligen kan information som skrivits in på ett raderbart optiskt avläsbart lagringsmedium (såsom t.ex. WMRA [Write Many ] eller WRM [Write ]) raderas och ändras, men detta är ingen principiell skillnad gentemot vad som gäller för t.ex. ett videogram. Vissa av de optiskt avläsbara lagringsmedierna torde omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), t.ex. cd-romskivor med rörliga bilder. Som har framgått används dessa lagringsmedier på samma sätt som de traditionella fysiska databärarna och det kan förutses att så kommer att ske även i fortsättningen. De tryckfrihetsrättsliga principerna kan vidare, på samma sätt som på traditionella filmer och ljudupptagningar, tillämpas på optiskt och magnetiskt avläsbara lagringsmedier och de kan på samma sätt infogas i TF:s och YGL:s regelsystem. Något bärande skäl till varför nya lagringsmedier, optiska eller magnetiska, ändå inte skall ha möjlighet att omfattas av grundlagarnas skydd har inte framkommit inom ramen för arbete. Inte heller regeringen kan finna några hållbara argument mot en sådan utvidgning av grundlagarnas tillämpningsom- råden. Regeringen anser därför liksom kommittén att dessa nya lagringsmedier bör föras in under grundlagarnas skydd. Frågan är då hur det närmare skall ske. förslag innebär att alla nya fysiska databärare behandlas likadant som filmer och att detta lagtekniskt skall ske genom att begreppet tekniska upptagningar införs i grundlagarna. En cd- romskiva med samma innehåll som en bok skall då behandlas som en film. Detta medför att olika regler skall gälla för texten när den publiceras genom tryckteknik och när den publiceras på en cd-romskiva. Denna konsekvens är, såsom kommittén har framhållit, emellertid inte ny. Olika regler gäller också exempelvis när en viss film både spelas upp på biograf och därefter visas i television. Detta förhållande är därför knappast något skäl mot att behandla alla nya fysiska databärare på samma sätt. Den tekniska utvecklingen med digitalisering och nya fysiska databärare som gör det möjligt att enkelt och billigt lagra ljud, text och bild på samma lagringsmedium, och som även ger en mera beständig lagring än tidigare tekniker, kan antas medföra att lagringsmedier som innehåller enbart ljud, enbart text eller enbart bilder blir allt ovanligare . På grund av de nya fysiska databärarnas stora lagrings- kapacitet kan det också antas bli vanligare att lagringsmedier innehåller bidrag från flera upphovsmän. Dessa omständigheter talar för att alla fysiska databärare skall behandlas på samma sätt och att skyldigheten att utse utgivare skall gälla för alla fysiska databärare. Om man överger särbehandlingen av ljudupptagningar, kommer man i princip bort från problemen med att man i vissa fall måste ta del av hela innehållet på en fysisk databärare för att kunna avgöra om den innehåller enbart ljud och därför skall behandlas enligt särskilda regler. Starka skäl talar alltså för att särbehandlingen av ljudupptagningar skall upphöra och att alla fysiska databärare, såsom kommittén har föreslagit, skall behandlas enligt de regler som gäller för film. Begreppet tekniska upptagningar utgör enligt regeringens uppfattning ett lämpligt samlingsord för alla de fysiska databärare som då skulle omfattas av YGL. Det finns emellertid vissa regler som gäller för film, dvs. för upptagningar av rörliga bilder, som inte bör utvidgas till att gälla för tekniska upptagningar som inte innehåller rörliga bilder. Dessa regler är bl.a. tillåtligheten av censur i 1 kap. 3 § andra stycket YGL, 3 kap. 11 § YGL rörande otillåten utlämning av film eller videogram och 7 kap. 5 § YGL om tillsyn över att yttrandefriheten i filmer inte missbrukas genom olaga våldsskildring och över att filmer med våld eller hot om våld inte i förvärvssyfte sprids till den som är . Dessa regler bör, som kommittén har funnit, avse endast tekniska upptagningar som innehåller rörliga bilder, antingen enbart eller i kombination med annat material. Tillåtligheten av censur bör endast avse de rörliga bilderna i en upptagning med rörliga bilder i kombination med annat material och inte t.ex. rena textavsnitt. Även om detta innebär att de myndigheter som skall tillämpa dessa bestämmelser måste ta del av hela innehållet i databäraren för att avgöra om någon av dessa bestämmelser är tillämpliga, anser regeringen att bestämmelsen om tillåtligheten av censur inte skall få ett vidare tillämpningsområde än den nu har. I sådant fall skulle syftet med det utvidgade grundlagsskyddet, dvs. ett vidgat skydd för yttrandefriheten, avsevärt förringas. Regeringens förslag innebär en minskad teknikbundenhet i grundlagen eftersom i praktiken alla fysiska databärare (utom de som avses i 1 kap. 5 § TF och handskrifter o. dyl.) omfattas av ett lagtekniskt begrepp. Det innebär också att problemen med gränsdragning mellan olika typer av databärare väsentligen försvinner. Endast när det är fråga om tillämpning av de ovannämnda reglerna som skall gälla enbart för upptagningar med rörliga bilder, är man enligt regeringens förslag tvungen att ta del av innehållet på t.ex. en cd-romskiva för att kunna avgöra om skivan omfattas av reglerna. Till bemötande av tingsrätts kritik i denna del kan anföras att problemet finns genom att man måste ta del av exempelvis en cd-romskiva för att avgöra om den har just ett sådant innehåll som omfattas av YGL. Om innehållet består av endast text och/eller stillbilder omfattas skivan enligt nuvarande regler inte av grundlagen. När det gäller JK:s förordande av att grundlagsskyddet i dessa fall skall vara beroende av att ursprungsuppgifter har satts ut på databäraren torde den inställningen till stor del ha sin förklaring i de problem som är förknippade med barnpornografifrågan. Regeringen har behandlat den frågan i avsnitt 4. har anfört att regleringen av exempelvis cd- romskivor troligen skulle passa mycket bättre på TF:s område. En reglering i YGL är dock enligt regeringen att föredra med hänsyn till TF:s och YGL:s nuvarande tillämpningsområden. Bland de nya fysiska databärare som kommer att tillhöra YGL:s till- lämpningsområde finns, förutom cd-romskivor, datordisketter. Genom regeringens förslag slås vidare fast att också dator- och videospel omfattas av YGL. Regeringen behandlar den frågan i nästa avsnitt. Förslaget till grundlagsskydd för nya fysiska databärare innebär alltså i princip att dessa och de i YGL redan reglerade fysiska databärarna (filmer, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar) förs samman under beteckningen tekniska upptag- ningar och behandlas enligt de regler som gäller för film. Särbe- handlingen av ljudupptagningar upphör. Förslaget innebär att även en teknisk upptagning med enbart text och/eller stillbilder, t.ex. en cd- romskiva, kommer att behandlas enligt de regler som gäller för film om inte upptagningen faller in under bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF. Tekniska upptagningar som framställs utomlands I YGL behandlas nu utländska filmer och ljudupptagningar på samma sätt. Olika regler gäller beroende på om den utländska framställningen sprids i eller inte. För de framställningar som sprids i gäller i princip alla YGL:s allmänna regler utan andra modifikationer än vissa inskränkningar i meddelar- och anskaffarfriheten och rätten till anonymitet. För framställningar som inte sprids i gäller endast om meddelar- och anskaffarfrihet samt rätten till anonymitet och då med samma modifikationer som beträffande utländska filmer och ljudupptagningar som lämnas ut för spridning här. De nya fysiska databärare som med förslaget förs in under benäm- ningen tekniska upptagningar företer sådana likheter med filmer och ljudupptagningar att de bör behandlas på samma sätt som dessa även när de framställs utomlands. 5.1.2 Särskilt om dator- och videospel Regeringens förslag: Dator- och videospel skall omfattas av grundlagarnas tillämpningsområden. Straffbestämmelserna i 16 kap. 10 b § om olaga vålds- skildring, 16 kap. 10 c § om otillåten utlämning av film eller videogram samt 16 kap. 12 § om förledande av ungdom ändras så att det klart framgår att de omfattar även dator- och videospel. Sammanfattningsvis blir 16 kap. 10 b § tillämplig på stillbilder och rörliga bilder, 16 kap. 10 c § på film, vi- deogram och andra tekniska upptagningar med rörliga bilder som innefattar sådana skildringar som sägs i paragrafen samt 16 kap. 12 § på skrifter, bilder och tekniska upptagningar. har övervägt en sådan ändring av brottet förledande av ungdom som regeringen nu föreslår, men endast föreslagit att det skall omfatta skrift, bild och tekniska upptagningar med text eller bild. I övrigt stämmer kommitténs förslag med regeringens. Remissinstanserna: har invänt att det kan befaras att respekten för tryckfriheten och yttrandefriheten tunnas ut om grundlags- skyddet utvidgas till företeelser där det enligt allmän rättsuppfattning kan ifrågasättas om ett sådant skydd är påkallat. och TV har framfört liknande invändningar. Justitiekanslern () har från praktiska utgångspunkter ifrågasatt hur beivrandet av eventuella överträdelser skall gå till samt med bestämdhet avstyrkt att spelen skall omfattas av grundlagsregleringen. JK har vidare uppgett att den före- slagna ordningen innebär att det inte blir möjligt att ingripa mot olämpliga dator- och videospel med utgångspunkt i konsumentskyddsintressen. Riksåklagaren har anfört att det föreslagna grundlagsskyddet för spelen kan medföra svårigheter vid utredandet av överträdelser. har invänt mot förslaget att utvidga brottet förledande av ungdom. Enligt samfundet innehåller bestämmelsen i normativa och vaga rekvisit som leder till förlegade värderingar. Den vaga avgränsningen är från legalitetssynpunkt diskutabel enligt samfundet. och har redovisat en liknande inställning i fråga om brottet förledande av ungdom. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslagen eller lämnat dem i allt väsentligt utan erinran. Skälen för regeringens förslag Dator- och videospel kommer att utgöra tekniska upptagningar Eftersom dator- och videospel är fixerade till ett medium och sprids på fysiska databärare, t.ex. cd-romskivor, omfattas de av det förslag till grundlagsskydd för nya fysiska databärare som har lämnats i det föregå- ende. Rättsläget torde emellertid vara sådant att videospel som innehåller rörliga bilder omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Bland annat de stora variationsmöjligheterna i händelseförloppet i dessa spel kan emellertid i viss mån tyckas tala emot att de skall jämställas med t.ex. en tryckt skrift eller en film. Såsom och och TV har anfört finns det anledning att i största möjliga utsträckning avgränsa grundlagarnas tillämpningsområden så att de inte ger skydd åt företeelser där det egentligen inte finns något behov av grundlagsskydd. Regeringen har därför, liksom kommittén, övervägt om dator- och videospelen kan hållas utanför grundlagarnas tillämpningsområden. Till en början kan konstateras att man i detta fall inte bör göra gräns- dragningen med hjälp av innehållets betydelse från yttrandefrihets- synpunkt eller dess syfte t.ex. så att skyddet endast skulle omfatta fysiska databärare som innehåller material av betydelse för ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande eller material som inte enbart utgörs av datorspel eftersom detta skulle innebära betydande gränsdragningssvårigheter med åtföljande rättsosäkerhet. Det är inte heller möjligt att peka på någon avgörande teknisk skillnad mellan t.ex. en cd-romskiva som innehåller dator- eller videospel och en sådan skiva som har annat innehåll. Dator- och videospel innehåller ofta nästan oändligt många variationsmöjligheter. Variationsmöjligheterna innebär närmare bestämt att de programmerade händelserna kan utspelas i varierande ordningsföljd och kombinationer. Emellertid kan även en cd- romskiva som inte innehåller dator- eller videospel läsas med varierande ordningsföljd mellan de olika avsnitten på skivan. Det är alltså inte möjligt att urskilja någon avgörande skillnad mellan ett dator- eller videospel och en cd-romskiva med annat innehåll. Även om det kan finnas nästan oändligt många variationer i händelseförloppet i ett spel, är det spelets upphovsman som bestämmer vilka händelseförlopp som kan utspelas vid användning av spelet. Ett utgi- varansvar får därför anses möjligt. Sammanfattningsvis finner regeringen att det saknas teoretisk och praktisk möjlighet att på ett godtagbart sätt undanta dator- och videospelen från grundlagarnas tillämpningsområden. Denna bedömning torde emellertid inte bidra till att en okontrollerbar marknad av dessa produkter uppstår. Med grundlagsskyddet följer t.ex. krav på att man utser och anger utgivare och att man lämnar pliktexemplar. Mot den bakgrunden torde ett grundlagsskydd i vart fall inte minska det allmännas möjlighet att ingripa mot olagliga skildringar i spelform. Särskilt om straffrättsligt ansvar Eftersom regeringen finner att YGL skall omfatta även dator- och video- spel bör straffbestämmelserna i 16 kap. 10 b § (BrB) om olaga våldsskildring, 16 kap. 10 c § BrB om otillåten utlämning av film eller videogram samt 16 kap. 12 § BrB om förledande av ungdom justeras på ett sådant sätt att det blir klart att de omfattar också dator- och videospel. Bestämmelsen i 16 kap. 10 b § BrB bör göras tillämplig på stillbilder och rörliga bilder. Bestämmelsen i 16 kap. 10 c § BrB bör bli tillämplig på film, videogram och andra tekniska upptagningar med rörliga bilder som innefattar sådana skildringar som sägs i paragrafen och 16 kap. 12 § BrB på skrifter, bilder och tekniska upptagningar. Genom denna ändring kommer bestämmelsen om förledande av ungdom, som endast gäller skrift och bild, att omfatta även upptagningar med endast ljud och upptagningar med ljud i kombination med annat innehåll. 5.1.3 Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor Regeringens bedömning: Grundlagsskyddet för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor bör inte utvidgas. Regeringens förslag: Det skall däremot klargöras att de som avses i den s.k. databasregeln (1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen) är traditionella massmedieföretag samt att tillhandahållandet enligt bestämmelsen skall ske på särskild begäran; enbart den omständigheten att upplysningar tillhandahålls mot abonnemang, prenumeration eller dylikt gör inte att tillhandahållandet kan anses ske på begäran. förslag: har föreslagit att databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) utvidgas. Genom utvidgningen ges möjlighet till ett frivilligt grundlagsskydd för alla, dvs. för alla andra än sådana massmedieföretag som omfattas av bestämmelsen, som med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling, förutsatt att mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. Endast den som har ansökt om och fått ett särskilt utgivningsbevis för verksamheten omfattas av det frivilliga skyddet. För massmedieföretagen skall enligt förslaget det nuvarande obligatoriska grundlagsskyddet fortsätta att gälla. I övrigt stämmer kommitténs förslag överens med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten över och har anfört att en utvidgad databasregel kan tänkas skydda personregister och därmed komma i en tydlig konflikt med dataskyddsdirektivet (Europaparlamen- tets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter). Även vid samt har haft invändningar i detta avseende. har vidare anfört att det finns en risk för att personer utnyttjar det frivilliga grund- lagsskyddet för att tillhandahålla sådan information som är förbjuden enligt . Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det i allt väsentligt utan erinran. Skälen för regeringens förslag: har anfört bl.a. följande som skäl för sitt förslag. Elektronisk publicering av nyheter, debattinlägg och liknande material som ombesörjs av andra än sådana massmedieföretag som nämns i databasregeln (1 kap. 9 § YGL) torde inte förekomma i någon större utsträckning, men det är möjligt att sådan publicering kan komma att nå ett stort antal mottagare, t.ex. genom abonnemang på en nyhetsdatabas som sammanställs, bearbetas och tillhandahålls av en teleoperatör. Den pågående utvecklingen mot allt mindre och kraftfullare bärbara datorer kommer troligen att medföra att efterfrågan på elektroniskt publicerade nyheter och liknande material ökar . Den ökande integrationen mellan olika branscher talar för att andra än traditionella massmedieföretag kommer att sammanställa, bearbeta och tillhandahålla nyheter och annan information i form av elektroniska tjänster. Det kan alltså antas att elektronisk publicering av nyheter, debattinlägg och liknande på andra sätt än genom hittillsvarande massmedier kommer att nå många mottagare och omhänderhas av nya aktörer. Om så sker påminner denna publicering om kända massmedier. Enligt regeringen finns det emellertid starka skäl som talar mot den föreslagna utvidgningen. förslag skulle ge ett frivilligt grundlagsskydd åt flera olika nya kommunikationsformer, däribland informationsdatabaser med eller utan användning av telefaxmeddelanden. I vissa fall skulle även elektroniska anslagstavlor, digital TV, digital radio, betalteletjänster och elektroniska tidningar (utan tryckta förlagor) kunna komma att omfattas. Vilka ytterligare former av ny kommunikation som skulle kunna beröras av utvidgningen är det svårt att överblicka. Även om utvidgningen görs beroende av erhållande av utgivningsbevis får den ses som omfattande, och en sådan utvidgning bör föregås av en mera ingående analys. Regeringen anser sålunda inte att tiden är mogen för en utvidgning av databasregeln på det sätt som har föreslagit.