prop · GL0311 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare har kompletterats med ett protokoll som ger behörighet att ge förhandsavgöranden avseende tolkningen av konventionen. Protokollet undertecknades av medlemsstaterna . och Datainspektionen har särskilt fått tillfälle att yttra sig över konventionens innehåll. har till regeringen (Fi96/1557) framställt önskemål om att regeringen skall se över de författningar som reglerar tullens användning av ADB i underrättelse-, spanings- och kontrollverksamhet, bl.a. i syfte att skapa legala förutsättningar för inrättande av underättelseregister eller s.k. förspaningsregister för tullens del. Inom har det upprättats en promemoria (Ds 1997:2) med förslag till ny lag med reglering av register i den brottsbekämpande verksamheten. I promemorian föreslås att tullen skall få inrätta register för underrättelseverksamhet samt att de nuvarande reglerna om tullens befintliga spaningsregister (SPADI) förs över till den föreslagna lagen om register i brottsbekämpande verksamhet. Vidare tar promemorian upp frågan om eventuellt lagstiftningsbehov i anledning av inrättandet av EU:s tullinformationssystem. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i ärende (Fi97/207). har i skrivelse framställt önskemål om ändring i 107 § tullagen (1994:1550) så att beslut om bindande ursprungsbesked överklagas till förvaltningsdomstol (Fi97/480). Skrivelsen har remissbehandlats och Kammarrätten i , , och har beretts tillfälle att yttra sig i ärendet. har i skrivelse hemställt att 118 § tullagen ändras så myndigheten på begäran skall få tillgång till tullmyndighets uppgifter om export och import av varor (Fi96/1918). och Datainspektionen har fått tillfälle att yttra sig i ärendet. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har på några punkter haft invändningar i sak mot lagrådsremissens lagförslag. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt vad Lagrådet har föreslagit. Lagrådet har i sitt yttrande dessutom föreslagit relativt omfattande ändringar av lagteknisk och redaktionell art. Mot bakgrund härav har lagrådsremissens lagförslag omarbetats. Lagrådets synpunkter berörs både i författningskommentaren och i den allmänna motiveringen. 4 Bakgrund Bland tullens huvudsakliga uppgifter ingår att uppbära tullar och skatter, övervaka våra gränser och bekämpa varusmugglingsbrott. Även tullens verksamhet påverkas av den ökade datoriseringen i samhället och till stöd för verksamheten har tullmyndigheterna inrättat olika ADB-baserade register. Det är emellertid flera faktorer som gör att reglerna för tullens register i den brottsbekämpande verksamheten behöver ses över. Inom det internationella samarbetet med att bekämpa grövre brottslighet läggs allt större vikt vid underrättelseverksamhet och informationsutbyte. På tullområdet är därför ett gemensamt tullinformationssystem inom EU under uppbyggnad för att underlätta utbyte av information om grova överträdelser av gemenskapsregler och sådan brottslighet mot nationell lagstiftning som faller under tullmyndigheternas ansvarsområde. EU:s tullinformationssystem kommer att bestå av en internationell databas innehållande information och förslag till kontrollåtgärder för tullens brottsbekämpande verksamhet mot grövre brott både mot EU:s tull- och jordbrukslagstiftning och mot nationell lagstiftning. Det krävs emellertid att ratificerar för att tullinformationssystemet skall kunna tillämpas i kampen mot grova brott mot nationell lagstiftning t.ex. narkotikasmuggling. På nationell nivå har haft i uppgift att bl.a. se över polisregisterlagen i enlighet med de riktlinjer för registrering av påföljder m.m. som anges i regeringens proposition 1994/95:144. Utredningen har i ett delbetänkande (SOU 1996:35) bl.a. lämnat förslag till utformning av polisregister för underrättelseverksamhet, vilket enligt direktiven även kunde komma påverka tullens möjligheter att inrätta ett sådant register. har även lämnat ett slutbetänkande (SOU 1997:65) med bl.a. förslag till polisdatalag. Mot bakgrund av ekobrottsberedningens förslag i rapporten (Ds 1996:1) om inrättande av skattekriminalverksamhet tillsattes en utredning (Dir. 1996:89) som skall kartlägga en kommande skattekriminalverksamhets behov av registerstöd i den brottsbekämpande verksamheten och föreslå reglering för sådan registrering. Vissa uppgifter vid utredning av skattebrott hos skattemyndigheter kan ha betydelse för tullens verksamhet och tvärtom. Utredningen skall därför även överväga vilka effektivitetsvinster som kan göras genom att utveckla informationsutbytet mellan skattemyndigheterna och tullmyndigheterna. Vidare har framställt önskemål om att regeringen skall se över de författningar som reglerar tullens användning av ADB i brottsbekämpande verksamhet i syfte att skapa legala förutsättningar för inrättande av underättelseregister. Det finns således flera skäl till att bestämmelserna för registrering i tullens brottsbekämpande verksamhet ses över. Utgångspunkten bör vara att den rättsliga regleringen av användning och inrättande av register anpassas efter den tekniska utvecklingen och faktiska förhållanden och tillgodoser att integritetsskyddet för enskilda har en tillfredsställande nivå. Det finns emellertid flera faktorer som redan nu kan förutses komma att påverka dessa registerbestämmelser bl.a. kommer frågan om utformningen av en ny datalagstiftning och förslag till ny polisregisterlagstiftning innebära att en ny översyn av bestämmelserna behövs. 5 Allmänna överväganden om användning av informationsteknik i brottsbekämpning inom tullen Regeringens bedömning: Det är viktigt att tullen i den brottsbekämpande verksamheten har tillgång till ändamålsenliga och effektiva arbetsmetoder och verktyg för arbetet med att förhindra, utreda och beivra den grövre brottsligheten. Betydelsen av samarbete och informationsutbyte ökar och de möjligheter informationsteknik ger att utveckla och förfina arbetsmetoderna inom tullens underrättelse- och spaningsverksamhet bör tas tillvara. bör därför ansluta sig till EU:s tullinformationssystem och ratificera som en översyn av reglerna för tullens brottsregister bör leda till att register förda med hjälp av ADB tillåts även i tullens underrättelseverksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser håller med om att tullen bör få använda modern infomationsteknik även i underrättelseverksamhet. () och svensk handel () anser att man bör avvakta med klartecken för ett system med omfattande informationsutbyte på tullområdet tills dess polisens befogenheter på detta område klarats ut och påbörjats för att få erfarenheter från detta samarbete. är vidare tveksamt till nyttan av att genomföra den föreslagna regleringen särskilt eftersom samarbetet med andra länder synes fungera väl med nuvarande regler. Skälen för regeringens bedömning: Tullens brottsbekämpande verksamhet är knuten till varors förflyttningar över gränserna. I dagens läge med större frihet och rörlighet på varumarknaden och en ökad internationell handel ökar betydelsen av samarbete och kontakter mellan myndigheter och med andra länder. Utvecklingen av kompensatoriska åtgärder, som är samlingsbegrepp för de åtgärder som är tänkta att ersätta gränskontrollerna inom EU, förutsätter att länderna inom unionen kan samarbeta effektivt och vidareförmedla sina erfarenheter i brottsbekämpningen för att så effektivt som möjligt kunna ingripa mot brottslighet i varuflödet såväl inom unionen som till och från unionen. I det internationella samarbetet med att bekämpa organiserad och allvarlig brottslighet läggs därför allt större vikt vid underrättelseverksamhet och användning av informationsteknik. En sådan satsning är uppbyggnaden av det gemensamma tullinformationssystemet som skall innehålla information och förslag till konkreta operativa åtgärder medlemsstaterna emellan för att bekämpa allvarliga överträdelser av EU:s tull- och jordbrukslagstiftning. I syfte att systemet även skall kunna användas för ändamålet att bekämpa allvarlig brottslighet mot sådan nationell lagstiftning som tullmyndighet har befogenhet att ingripa mot har tillsammans med övriga medlemsstater undertecknat . Underrättelseverksamhet framhålls i flera sammanhang som en av de effektivare metoderna för att bekämpa internationell och annan kvalificerad brottslighet. uppger t.ex. i sin årsredovisning för /1996 att underrättelsetjänsten har haft en stor betydelse för tullens beslag av narkotika och punktskattepliktiga varor. De stora narkotikabeslagen har skett med hjälp av underrättelser och har nästan uteslutande avsett organiserad brottslighet. Samma sak gäller den dramatiskt ökade sprit- och cigarettsmugglingen där ett antal internationellt organiserade smugglarligor visat sig vara aktiva på den svenska marknaden. Genom att avslöja smugglingsförsök har tullen beslagtagit mycket stora volymer av alkohol och tobaksvaror. Genom internationell samverkan har ytterligare stora volymer, vilka varit avsedda för transport till eller genom och den svenska marknaden, kunnat beslagtas i andra länder. Regeringen anser att det är viktigt att tullen har tillgång till effektiva hjälpmedel i kampen mot den organiserade och allvarliga brottsligheten som t.ex. den organiserade narkotika-, sprit- och cigarettsmugglingen och kan delta i det internationella tullsamarbetet mot allvarlig brottslighet. Det är därför av vikt att godkänner med tillhörande avtal och protokoll och att de regler som gäller för register förda med hjälp av ADB i tullens brottsbekämpande verksamhet ses över. 5.1 Informationsteknik inom brottsbekämpningen Informationsteknikens betydelse ökar beroende bl.a på att tekniken som sådan utvecklas och blir lättare, billigare och säkrare att använda. Även i det dagliga arbetet med brottsbekämpning och inom rättsväsendet i övrigt ökar användningen av informationsteknik i snabb takt. Utbyggnaden av informationsteknik inom brottsbekämpningen är en nödvändig utveckling med hänsyn dels till samhällets och brottslighetens utveckling, dels de ökade möjligheter det ger till en kostnadseffektiv och rationell verksamhet. Att för tullen enbart förlita sig på traditionella gränskontroller är inte längre vare sig tillräckligt eller effektivt i förhållande till de resurser som sådan verksamhet tar i anspråk. Inom EU innebär vidare den fria rörligheten av varor att gränsformaliteter och kontroller, som baserar sig enbart på att en vara passerar en gräns, i princip inte längre skall förekomma. Att förhindra att den fria rörligheten får effekter i form av ökad varusmuggling är en viktig uppgift för tullen och som för ett lyckat resultat förutsätter att tullen har tillgång till moderna och effektiva arbetsmetoder. Inte minst i det internationella samarbetet med brottsbekämpning tillmäts utvecklingen av informationsteknik en stor betydelse. I EU- arbetet hyser man stora förhoppningar och tilltro till att informationsutbyte och samarbete med hjälp av informationsteknik kan bidra till att myndigheterna effektivare kan ingripa mot den allvarliga och internationella brottsligheten. Såväl som Europolkonventionen och , vilka samtliga rör internationellt samarbete inom brottsbekämpning, bygger på att nödvändiga och relevanta upplysningar kan utväxlas mellan medlemsstaterna med hjälp av modern informationsteknik. Tullen har datorstöd i sin brottsbekämpande verksamhet och man använder sig av tillgänglig informationsteknik samt har tillgång till flera register som förs av andra myndigheter. Vidare har tullen med stöd av förordningen (1987:864) om register för brottsbekämpande verksamhet inrättat ett brottsregister för spanings- och kontrollverksamhet och har flera register inom brottsutredningen med stöd av tillstånd från Datainspektionen. När det gäller hanteringen av personuppgifter av underrättelsekaraktär är man dock hänvisad till registerföring. Information och uppgifter som ger anledning att misstänka förekomst av brottslighet kommer oavbrutet till tullens kännedom genom egna iakttagelser, uppgifter från andra länder, genom upplysningar från andra myndigheter, tips eller från tullens övriga verksamhet. Användningen av datorteknik och informationsteknik skulle ge ökade möjligheter att strukturera och analysera denna information med anknytning till allvarlig brottslighet som kommer in till tullmyndigheterna. har tidigare haft en restriktiv hållning till att låta de brottsbekämpande myndigheterna upprätta datoriserade register inom underrättelseverksamhet. Orsaken härtill är att det ansetts att man riskerar att registreringen blir alltför vidlyftig och integritetskränkande, om man släpper anknytningen till konkret brott och tillåter registrering på svagare grunder. Enligt har drygt 6 000 underrättelser inkommit till tullens centrala underrättelse- och rikssambandscentral under det första verksamhetsåret. Av dessa kom drygt 1 600 från utlandet. Många av dessa uppgifter kräver en omfattande bearbetning innan de kan bli användbara och föras ut i den operativa verksamheten eller läggas till handlingarna för eventuell senare åtgärd eller gallras ut och förkastas. Det är självklart att denna hantering skulle kunna förbättras avsevärt med datorstöd. Med datorstöd uppnås fördelarna med betydligt bättre överblick av uppgifterna. Det finns numera särskilda analysprogram som gör det möjligt att bearbeta och analysera information och på så sätt ytterligare öka möjligheterna att få en överblick av relevanta uppgifter, se sammanhang och kopplingar som i en hantering lätt förbises. För underrättelseverksamhet som har som huvuduppgift att hantera och bearbeta information torde behovet av och vinsterna med datorstöd i arbetet måhända vara större än i mången annan allmännyttig verksamhet. Med tanke på de effektivitetsvinster som användningen av datorteknik skulle få för underrättelseverksamheten bör datoriserade register få upprättas även för denna brottsbekämpande verksamhet. Att registrera uppgifter om personer som därigenom förknippas med brott och brottslighet medför en för den berörda personen ofrivillig spridning av känsliga uppgifter om honom eller henne som denne kan uppfatta som integritetskränkande. Det är emellertid ett viktigt led i brottsbekämpning att med registers hjälp kunna leta efter en möjlig gärningsman, särskilt i spaningsarbetet och i arbetet med att nysta upp allvarlig brottslighet och kan ytterst motiveras med medborgarnas behov av allmän ordning, skydd och säkerhet. Att av oro inför utvecklingen och av respekt för den personliga integriteten avstå från användning av ny informationsteknik i brottsbekämpningen är att avstå från möjligheten att eliminera de oönskade effekter som en sådan användning av informationsteknik kan medföra. Vikten av en effektiv brottsbekämpning gör det viktigt att finna en lösning där rätten till privatlivets helgd respekteras som tullen tillåts att använda moderna hjälpmedel för att rationellt hantera och bearbeta det inkommande informationsflödet. Datoriserade register bör därför få inrättas inom tullens underrättelseverksamhet med stöd av en registerlag som ställer upp ramarna för när registrering med hjälp av ADB skall vara tillåtet och som innehåller de begränsningar i fråga om registerinnehåll, användning och spridning m.m. som är motiverade av hänsyn till skydd för den personliga integriteten. 5.2 Behovet av ny reglering Tullens register i den brottsbekämpande verksamheten regleras med stöd av 10 a § polisregisterlagen och förordningen (1987:864) om register för brottsbekämpande verksamhet. Förordningen ger inte något stöd för att registrera personuppgifter av underrättelsekaraktär och inte heller innehåller den bestämmelser för register som förs som stöd för målhantering och förundersökningar inom tullkriminalen. Mot bakgrund härav och med hänsyn till att förordningen (EG) nr 515/97 som ger stöd för att inrätta EU:s tullinformationssystem skall börja tillämpas , framstår det som allt mer angeläget att ratificerar CIS- konventionen och att regleringen för tullens register i den del som rör tullens brottsbekämpande verksamhet ses över. Den snabba utvecklingen på området för informationsteknik har medfört att personuppgifter förekommer i register i allt större utsträck- ning även inom brottsbekämpningen. Register som förs med ADB- teknik inom tullmyndigheternas brottsbekämpning skall byggas upp så att de förenar kravet på effektivitet i arbetet med ett fullgott skydd mot otillbörligt integritetskränkande registrering. Denna användning och registrering av känsliga uppgifter medför ett behov av vissa begränsningar för när och hur registrering får ske så att denna inte blir mer omfattande än vad som är försvarligt och acceptabelt med hänsyn till åtgärdens syfte. Skyddet för registrerade personuppgifter måste således vara tillbörligt och stå i överensstämmelse med de internationella åtaganden har gjort i olika sammanhang. arbete med översyn av datalagen (1973:289) har resulterat i ett betänkande (SOU 1997:39) med förslag till ny persondatalag, som bygger på EU:s dataskyddsdirektiv (95/46/EG). Förslaget till persondatalag innehåller bestämmelser som bl.a. innebär att lagen inte enbart omfattar behandling av personuppgifter som sker med hjälp av ADB utan även manuellt förda register som avser en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga enligt särskilda kriterier. Särbestämmelser som kan behövas på olika områden föreslås gälla framför persondatalagen och sådana särbestämmelser förutsätts få sin plats i särskild registerlagstiftning. Man kan således förutsätta att det även fortsättningsvis kommer att finnas behov av särskilda författningsregler för register med så känsligt innehåll som tullens register i brottsbekämpande verksamhet. Tydliga ändamålsbestämmelser för register eller annan automatisk behandling av personuppgifter kommer även vara av central betydelse eftersom de även fortsättningsvis kommer att sätta gränserna för hur uppgifterna får behandlas och spridas. Svårigheterna att under pågående arbete med översyn av datalagen och polisregisterlagstiftningen nu genomföra en reformering av registerreglerna för tullens brottsbekämpande verksamhet bör emellertid inte tillåtas att ytterligare fördröja införandet och utvecklingen av en angelägen kompensatorisk åtgärd. Regeringen bedömer att det föreligger ett behov av att nu fastställa riktlinjer och regler för hantering och registrering av personuppgifter i tullens brottsbekämpande verksamhet. Denna reglering kan med fördel utgöras av en författning med samlade bestämmelser för de olika register tullen bör få använda sig av i underrättelse- och spaningsverksamhet. Författningen bör innehållsmässigt bestå av dels bestämmelser för register för underrättelseverksamhet och dels bestämmelser om spaningsregister vilka i stort sett kan motsvara bestämmelserna i den nu gällande förordningen. Författningen bör emellertid inte nu omfatta de register för förundersökning och tullmålsjournal i brottsutredande verksamhet som förs med stöd av tillstånd från Datainspektionen. Den framtida strukturen för dessa register måste först utredas närmare och i ljuset av hur strukturen för polisens motsvarande register kommer att utformas. En eventuell lagreglering får därför ske i ett senare skede. Innehållet i den reglering som föreslås rör registrering av integritetskänsliga uppgifter om enskilda personer som sätts i samband med brott. Med hänsyn härtill är det en lämpligt att tar ställning till vilka uppgifter av denna karaktär tullens brottsbekämpande personal skall ha tillgång till. Den föreslagna regleringen bör därför göras genom lag varvid tullens register i denna verksamhet inte längre kopplas till polisregisterlagen utan regleras i en självständig lag. 6 Nuvarande ordning och gällande rätt Tullens uppgifter är knutna till varuhandeln och varuflödet över gränserna. Förutom att uppbära och driva in tullar, skatter och avgifter vid import och export har tullen att tillse att reglerna som styr varuflödet över gränserna också efterlevs. I sin brottsbekämpande verksamhet har tullen således att dels övervaka gränserna så att inte oönskade varor som narkotika, vapen m.m. kommer in eller lämnar landet, dels se till att tullar och skatter verkligen betalas korrekt. För sin fiskala verksamhet har tullen inrättat ett centralt register med stöd av tullregisterlagen (1990:137) och tullregisterförordningen (1990:179). I den brottsbekämpande verksamheten har tullen ett eget register med stöd av förordningen (1987:864) om register för den brottsbekämpande verksamhet som i sin tur har stöd i 10 a § lagen (1965:94) om polisregister m.m. I den brottsbekämpande verksamheten har tullen också tillgång till ett flertal register som förs av andra myndigheter. 6.1 Tullens brottsbekämpande verksamhet Tullens verksamhet är visserligen inriktad på varor men den brottsbekämpande verksamheten får ändå en anknytning till personer eftersom det är dessa som för varorna över gränserna och som kan dömas för varusmuggling och andra brott mot tullagstiftningen. Tullen svarar i stor utsträckning själv för utredningen av brott inom sitt verksamhetsområde och varje tullmyndighet har en tullkriminalverksamhet för detta ändamål. Den svenska narkotikapolitiken går ut på att söka åstadkomma ett narkotikafritt samhälle med åtgärder både mot spridning och användning av narkotika. har fått i uppdrag att i tullkontrollen särskilt prioritera insatser mot narkotikabrottslighet och har en viktig roll när det gäller att vid gränserna stoppa narkotikan så att spridningen inom landet förhindras. Gränskontrollerna har varit ett hinder i narkotikatrafiken. har vi kvar traditionella gränskontroller enbart gentemot länder utanför EU. Vid gränserna mot andra EU-länder får visserligen gränskontroller som riktas mot vissa varor som t.ex. narkotika förekomma, men dessa får inte utformas så att de stör det legitima varuflödet över gränserna. Underrättelseverksamheten får en allt större betydelse, särskilt när det gäller den grövre och organiserade narkotikabrottsligheten. Handeln med narkotika blir allt mer organiserad, vilket gör brottsligheten mer svåråtkomlig och svår att bekämpa. En bidragande orsak till detta är också den ökade rörligheten av personer och varor. Den organiserade brottsligheten ägnar sig alltmer åt blandad verksamhet där vinsterna från narkotikahandeln genom penningtvätt senare kan användas och finansiera annan ekonomisk brottslighet eller investeras i legal näringsverksamhet. Tullen har till regeringen lämnat en rapport om de trender som tullen uppmärksammat i samband med narkotikabekämpningen samt de åtgärder tullen vidtagit mot narkotikasmugglingen. Av rapporten framgår bl.a. att antalet beslag och mängden beslagtagen narkotika ökar. Denna trend håller i sig enligt statistiken över narkotikabeslag . Enligt rapporten spelar samarbetet mellan tull och polis i de olika länderna ofta en stor roll i narkotikabekämpningen och många beslag görs tack vare underrättelser från utlandet. Det internationella samarbetet och särskilt sambandsmännen, vilka är utplacerade i olika länder, har en central roll i sammanhanget. Samarbetet mellan tull och polis i narkotikabekämpningen är också väl utvecklat och samarbete sker såväl i övergripande frågor som i konkreta ärenden. Tullen och kampen mot ekonomisk brottslighet Utvecklingen mot en ökad internationalisering i handel och näringsliv går fort. Bättre och snabbare kommunikationer, avregleringar och öppnande av gränserna inom EU har medverkat till denna utveckling. Den ökade internationaliseringen medför dock en risk för att den internationella ekonomiska brottsligheten mer obehindrat kan operera i och röra sig mellan olika länder.