prop · GL031 · 1998-01-01 00:00:00 — Där konstateras att skattereformen kan ha ökat det totala antalet önskade arbetstimmar med i storleksordningen . Krisen innebar förmodligen i de allra flesta fall att denna ökning inte kom att förverkligas förrän . Dock indikerar resultaten från ett par studier att en del av ökningen av önskat antal arbetstimmar kan ha realiserats. Frågan är vilken bedömning som kan göras . Osäkerheten är här betydande men ett enkelt räkneexempel kan illustrera storleksordningen på möjliga effekter. Om man gör det försiktiga antagandet att det faktiska antalet arbetstimmar har ökat med en halv procent som ett resultat av reformen innebär detta med en total bruttolönekostnad i den svenska ekonomin på ca () att underlaget för olika skatter på arbete skulle ha ökat med ca . Med en genomsnittlig skattekil på arbete om ger detta ökade skatteinkomster på ca i form av skattedel på socialavgifter, inkomstskatter och allmänna egenavgifter och ökade konsumtionsskatter. Detta skall ställas i relation till reformberäkningens genomsnitt för på . Förhållandevis begränsade ökningar i antalet arbetstimmar som ett resultat av reformen bidrar alltså till att minska den underfinansiering som kunde konstatera. Betydelsen av senare regeländringar Frågan är hur man skall se på regeländringar efter skattereformen. Dessa är av olika slag. En del av dessa genomfördes och stred i många fall mot de grundläggande skattereformprinciperna. Särskilt gäller detta förändringarna i kapitalbeskattningen. I dessa delar har skattereformen återställts. Frånsett den tillfälliga värnskatten är övriga förändringar av ett permanent slag och kan indelas i två grupper. En första grupp kan ses som reaktioner på den statsfinansiella krisen och på behovet att sanera de offentliga finanserna. Det främsta exemplet utgörs av den allmänna egenavgiften till sjukförsäkringen, införd 1993, och därefter successivt höjd. Budgetförstärkningen, netto, av att denna avgift infördes uppgår till ca . Till samma grupp åtgärder hör korrigeringarna av skatteskalan genom justeringarna i grundavdrag, övergången från det s.k. schablonavdraget till en ordning med ett schablonmässigt bestämt icke avdragsgillt kostnadsbelopp det s.k. omvända schablonavdraget och den partiella avindexeringen av grundavdrag och skiktgräns. Den andra gruppen åtgärder kan anses som mer i överenstämmelse med skattereformen och kan uppfattas som kompletteringar och korrigeringar inom ramen för de grundläggande principerna. Beskattningen av kapitalägande har i förhållande till reformen förändrats i några avseenden. Det gäller beskattningen av tjänstepensionskapital, där avkastningen numera beskattas i stället för med en budgetförstärkning på . Vidare har skatten på allemanssparande höjts, för allemansspar 1993 och för allemansfond 1997, med en sammanlagd budgetförstärkning på . Å andra sidan har reavinstskatten på privatbostäder sänkts med en budgetförsvagning på . Sammantaget ger detta ett något högre skatteuttag på sparande och kapitalägande i förhållande till reformen. Beskattningen av kapitalanvändning har förändrats genom justeringar i företagsskattereglerna. regeländringar med sänkning av skattesatsen i kombination med förändrade reserveringsmöjligheter och slopade Annell-avdrag beräknades ge en budgetförstärkning på ca (varaktigt). Detta balanseras emellertid nästan helt av senare åtgärder; nya regler för enskild näringverksamhet (-1,), som gavs en med aktiebolagen mer likformig behandling, lättnader i ägarbeskattningen för onoterade företag (-3,) och en begränsning av möjligheterna att avsätta till periodiseringsfond (+1,). Underfinansieringen genom dämpning av konjunkturen Till den statiskt beräknade underfinansieringen adderade effekten av att reformen hade en kontraktiv effekt på konjunkturen. Denna effekt beräknades till ca . För reformens långsiktiga finansiering är en central fråga hur man skall se på denna kontraktiva effekt . Är de mekanismer som bidrog till den kontraktiva effekten fortfarande verksamma? Med andra ord, är det av reformen framkallade fallet i fastighetspriserna, och den höjning av den finansiella sparkvoten genom amorteringssparande som följde på detta nu en avslutad process eller ej? Frågan är svår att bedöma, inte minst därför att penningpolitiken har utformats för att ge en icke-inflatorisk efterfrågan. Vissa observationer kan dock göras. Här kan först noteras det senaste årets utveckling på fastighetsmarknaden, där särskilt villapriserna tenderar att stiga, låt vara med varierande kraft i olika delar av landet. Detta indikerar att den utbudsanpassning som kunde förutses som ett resultat av de höjda brukarkostnader nu börjar verka. Andra faktorer kan dock vara av betydelse. Utvecklingen av amorteringssparandet belyses i den tidigare refererade studien av hushållens skuldsättning . En kraftigt minskad skuldsättning kan noteras. Försämrade ekonomiska utsikter för hushållen bl.a. som ett resultat av depressionen , en kraftigt höjd realränta efter skatt som ett resultat av skattereformen och en sänkt inflationstakt var viktiga faktorer bakom denna utveckling. Därutöver bidrog också en förändrad befolkningssammansättning med ökad andel för åldersgrupper med högt sparande. De framskrivningar av bl.a. skuldkvoten som redovisas i studien indikerar att skuldsaneringen borde bromsas upp under 1990- talets återstående år. Återhämtningen på fastighetsmarknaden och uppbromsningen av skuldsaneringen indikerar att den del av skattereformens underfinansiering som berodde på dess kontraktiva effekt nu till stora delar har upphört. Finansieringen en sammanfattande bedömning med de nya skattereglerna var skattereformen underfinansierad med i storleksordningen , varav 10 miljarder var hänförligt reformens negativa effekt på konjunkturen. Bedömningarna av de poster i reformen som enligt KUSK-analysen var de mest betydelsefulla indikerar att en återhämtning har skett i flera fall. Återhämtningen gäller kapitalbeskattningen såvitt gäller basbreddningarna för aktier och, i mindre utsträckning även avkastningsskatten. För förefaller bolagsskattereformen, inkl. regeländringar, ha gett en fullfinansiering. Överväganden kring reformens dynamiska effekter i ett längre tidsperspektiv förstärker intrycket av återhämtning. Vidare finns tecken som tyder på att den del av underfinansieringen som berodde av reformens kontraktiva effekter nu klingat av. Däremot finns inte anledning att justera bedömningen av underfinansieringen p.g.a sänkta skattesatser i personbeskattningen. I varje enskilt fall finns en betydande osäkerhet kring storleken av återhämtningen. En sammanfattande bedömning är dock att en betydande del av de första årens underfinansiering kan ha försvunnit. Betydelsefulla korrigeringar i skattereglerna har också skett, särskilt mot bakgrund av den hotande statsfinansiella krisen. Det går dock inte att med någon trovärdighet hävda att reformen var fullt ut finansierad. Till bilden hör också att i skattereformen ingick bl.a. en höjning av barnbidraget som skulle bidra till att ge reformen en tillfredsställande fördelningspolitisk profil. Denna höjning förverkligades aldrig vilket innebar en förtida finansiell korrigering som måste beaktas . 3.6 Inkomstfördelningen Den fördelningspolitiska frågan var central i skattereformövervägandena. Att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv beskattning och uppfylla fördelningspolitiska mål var kärnan i reformen (prop. 1989/90:100, s.294). Den kraftiga sänkningen av marginalskatterna för höginkomsttagarna skulle balanseras av olika basbreddningar i beskattningen av tjänsteinkomster, av en breddad och effektivare kapitalbeskattning, en försämring av det skattemässiga värdet av olika underskottsavdrag och av ökade bidrag. De fördelningspolitiska analyser som redovisades i reformpropositionen (prop. 1989/90:110, avsnitt 9) kan sammanfattas på följande sätt. För de av hushållen med de högsta disponibla inkomsterna skulle den genomsnittliga reala disponibla inkomsten öka . I övrigt var det beräknade utfallet relativt jämnt fördelat mellan olika grupper, men inom olika grupper skulle det finnas både vinnare och förlorare. De fördelningspolitiska bedömningarna gjordes att under förutsättningen att reformen skulle bli fullfinansierad. Det är mot ovanstående bedömningar i reformpropositionen som och andra ställt sina redovisningar av det faktiska utfallet. redovisar resultat från två olika fördelningsstudier. I den ena studerades skatte- och bidragssystemens omfördelande verkningar innan skattereformen, 1989, och efter skattereformen, 1992. Av denna studie framgår att för hela befolkningen minskade skattesystemets omfördelande inverkan. Detta balanserades dock av att bidragssystemets omfördelande inverkan ökade. I synnerhet gällde detta grupper med hög försörjningsbörda, barnfamiljerna, medan skatte- och bidragssystemens samlade omfördelningseffekt minskade för övriga grupper. I den andra , som var en upprepning av den analys som finansdepartementetet utförde i reformpropositionen, studerades på ett mer direkt sätt vad bytet av skatteregler betydde för fördelningen av disponibla inkomster för olika hushåll. Denna studie baserades på två datamaterial, ett avseende 1989 och det andra 1992, och innebar att för båda åren skapades två inkomstfördelningar som jämfördes. skedde detta genom att den faktiska inkomstfördelningen korrigerades för skattereformreglerna och gjordes den omvända operationen. Resultaten blev i huvudsak desamma och innebar följande. I förhållande till den ursprungliga reformkalkylen kunde konstateras att skattereformen gav större ökningar av disponibelinkomsterna för i stort sett samtliga hushållsgrupper, en reflex av att reformen var underfinansierad. Vid en indelning av befolkningen efter ekonomisk standard, mätt som hushållens disponibla inkomster per konsumtionsenhet dvs. med korrigering för olikheter i försörjningsbörda, framkom likartade resultat som i den ursprungliga bedömningen med några betydelsefulla undantag. För den tiondel av hushållen med högst ekonomisk standard var utfallet bättre än vad som kalkylerades i propositionen. Mot reformberäkningens förbättring för denna grupp på står den nya värderingen med en förbättring på . En likartad, och än mer markerad, skillnad mellan de olika utfallen kan utläsas för olika socioekonomiska grupper. Utfallet för högre tjänstemän förbättrades från till medan utfallen för arbetare och övriga tjänstemän i stort sett är desamma i de olika undersökningarna och innebär disponibelinkomstökningar på mellan . I den upprepning av reformpropositionens beräkningar som gjordes av kunde ny information om de olika basbreddningarna utnyttjas. Skillnader i resultat mellan de olika undersökningarna kan till största delen hänföras till detta, att de faktiska basbreddningarna blev mindre, till betydande del beroende på lågkonjunkturen och den underfinansiering som följde av denna. Detta gav upphov till den avvikelse från de bedömningar som redovisades i reformpropositionen när det gäller hushåll med de högsta inkomsterna. I andra hänseenden, bl.a. i fråga om den ökade horisontella rättvisa som antogs följa av den skattemässiga likabehandlingen av olika inkomster, har de ursprungliga reformbedömningarna bekräftats. Av den tidigare redovisade bedömningen av skattereformens finansiering framgår att det finns klara tendenser till återhämtning i vissa fall. Dessa skulle ha slagit igenom i viss utsträckning om man återupprepat den ursprungliga reformberäkningen för åren efter 1992 (för KUSK-upprepningen). Det är dock inte möjligt att med någon säkerhet hävda att reformen skulle varit fullfinansierad. Behovet av framtida fördelningspolitiska korrigeringar måste bedömas mot denna bakgrund. I en särskild fördelningspolitisk bilaga till denna budgetproposition redovisas en ny studie av inkomstfördelningens utveckling (bilaga 7). Där söker man förklara den faktiska spridningen i disponibla inkomster mellan hushållen med hjälp av olika faktorer. Där uppmärksammas bl.a. skattesystemets inverkan på inkomstfördelningen och denna studie kompletterar därmed de överväganden som redovisats i denna bilaga. 3.7 Reformen och den samhälls- ekonomiska effektiviteten I ett skattesystem med höga skattesatser uppkommer i allmänhet vissa effektivitetsförluster. De sänkningar av skattesatserna som följde av reformen kunde därför förväntas ge vissa effektivitetsvinster. De effektivitetsförluster som är förknippade med flertalet skatter har att göra med att alla möjligheter till byten av varor, tjänster och produktionsfaktorer inte kan utnyttjas fullt ut. Genom att skatterna skapar en skillnad mellan det pris köparen betalar och det pris säljaren erhåller kan de i vissa fall blockera möjligheterna till välfärdshöjande byten och medför därför en effektivitetsförlust . I normalfallet medför skatter att det uppkommer en skillnad mellan det samhällsekonomiska och privatekonomiska utbytet av olika aktiviteter. Vid beskattningen av varor och tjänster innebär detta att individens värdering av ytterligare konsumtion kommer att överstiga värdet av de resurser som används vid produktionen av varan eller tjänsten. I beskattningen av arbetsinkomster blir följden att det produktionsvärde som skapas av en extra arbetsinsats överstiger individens värdering av den fritid man avstår ifrån. Detta innebär att utöver de skatteintäkter som genereras för att finansiera offentliga utgifter uppkommer negativa bieffekter. Dessa negativa effekter brukar benämnas skatternas överskottsbörda. Denna överskottsbörda representerar en välfärdsförlust för samhället som inte balanseras av de välfärdsvinster som är förknippade med de offentliga utgifter skatterna finansierar. De beräkningar av arbetsinkomstbeskattningens överskottsbörda som utförts har normalt enbart beaktat skatternas inverkan på valet mellan fritid och konsumtion. Före skattereformen påverkade t.ex. inkomstskatten på förvärvsinkomster (som var gemensam för förvärvs- och kapitalinkomster) även valet mellan konsumtion och sparande. Hänsyn tas inte heller till att bruttolönerna i ekonomin kan påverkas av inkomstskatten. För en person med genomsnittlig förvärvsinkomst uppgick skattekilen på arbete till 1988. Skattekilen för denna representativa individ föll till 1991. Detta kan förväntas ha haft stor inverkan på storleken av överskottsbördan som beror dels på skattekilens storlek, dels på hur känsligt det (kompenserade) arbetsutbudet är för nettolöneändringar. Överskottsbördan antas normalt öka proportionellt mot kvadraten på skattekilen. Om denna approximation tillämpas på en representativ individ med genomsnittlig arbetsinkomst erhålls en minskning av den totala överskottsbördan av arbetsinkomstbeskattningen på till följd av reformen . Den relativa förändringen av överskotts-bördan beräknad med hjälp av denna approximation är oberoende av storleken på den kompenserande löneelasticiteten. För att beräkna storleken på överskottsbördan i absoluta tal måste dock ett antagande göras om storleken på denna. Det finns endast en studie som har analyserat de totala samhällsekonomiska kostnaderna för snedvridningar orsakade av arbetsinkomstbeskattningen före och efter skattereformen. Resultaten från denna studie visar, liksom ovanstående räkneexempel, att den totala överskottsbördan kom att minska som en följd av reformen. Studien visar också att överskottsbördans andel av intäkterna från inkomstskatt och moms minskade från år . I genomsnitt minskade överskottsbördan från till och hushåll. Beräkningar av detta slag är behäftade med en hög grad av osäkerhet. De indikerar dock att överskottsbördan av arbetsinkomstbeskattningen minskade avsevärt till följd av reformen men också att den är av betydande storlek. Den marginella överskottsbördan visar hur mycket överskottsbördan förändras när skatteintäkterna höjs med ytterligare en krona. Om t.ex. den marginella överskottsbördan är 0,25 kommer en extra skatteintäktskrona ge upphov till en välfärdsförlust på utöver den direkta skatteintäkten. I KUSK-bilagan beräknas förändringen av den marginella överskottsbördan per extra skattekrona för ett antal representativa individer och för ett par olika antaganden om storleken på den kompenserade löneelasticiteten. Beräkningarna visar att den marginella överskottsbördan för den genomsnittliga representativa individen, vars skattekil minskade från , minskade från till per extra skattekrona till följd av reformen. Vid denna beräkning förutsätts att den kompenserade löneelasticiteten uppgår till 0,11, dvs. ett typiskt värde på löneelasticiteten för gifta män. Resultaten från tyder på att reformen verkat välfärdshöjande för breda grupper av inkomsttagare. Överskottsbördan av förvärvsinkomstbeskattningen och inkomstberoende transfereringar och avgifter är dock fortfarande betydande. Det finns emellertid inga enkla lösningar som på något mer väsentligt sätt kan minska dessa effektivitetsförluster om man inte vill göra avkall på viktiga fördelningspolitiska mål och överge ambitionen att finansiera offentliga utgifter på ett ansvarsfullt sätt. Skattereformen har också ökat effektiviteten i andra avseenden än de som är relaterade till individens val mellan konsumtion och fritid. Den minskade progressiviteten har t.ex. medfört ökade incitament till utbildning. Breddningen av momsbasen innebar förenklingar som reducerade driftskostnaderna för mervärdesskattesystemet och innebar att mervärdesskattens karaktär av konsumtionsskatt ökade. Momshöjningens effekt på skattekilen på vissa tjänster som starkt konkurrerar med hemarbete och tjänster producerade i den svarta sektorn (frisörer, byggreparationer, taxi, restauranger) tenderade dock delvis att försvaga dessa effektivitetsvinster. Det gamla skattesystemet hämmade också produktiv verksamhet genom en olikformig kapitalbeskattning. Det gamla skattesystemet innebar speciellt vid höga nivåer på inflationen att olika sparformer beskattades med olika effektiva skattesatser. Vid ett visst avkastningskrav efter skatt kommer olikheter i beskattningen av olika kapitaltillgångar att tendera att ge ett högre avkastningskrav före skatt på högt beskattade investeringar än vad som gäller för lågt beskattade investeringar. En sådan skillnad medför en ineffektiv resursanvändning då resurser i allt för stor utsträckning kanaliseras till sektorn med lägre avkastningskrav före skatt. I det gamla skattesystemet kom avkastningskraven framför allt att skilja sig åt mellan företagssektorn och bostadssektorn. Detta skapade incitament till en ineffektiv fördelning av reala kapitaltillgångar. Genom de tidigare generösa skatte- och subventionsreglerna gavs investeringar i boende avsevärda fördelar i förhållande till investeringar i andra sektorer av ekonomin. Reformen innebar en omfördelning av skattebördan från högt beskattade förvärvsinkomster till lågt beskattat kapital, i första hand bostadsinvesteringar. Priset på både fritid och bostadstjänster ökade. Den likformiga kapitalbeskattningen och ändringarna i räntesubventionerna gjorde att investeringar i bostadssektorn kom att beskattas på ett mer likvärdigt sätt i förhållande till andra slag av investeringar. Den förändrade kapitalbeskattningen har medverkat till fallet i bostadsinvesteringarna. På kan dock den förändrade kapitalinkomstbeskattningen komma att bidra till utökade konsumtionsmöjligheter genom att sparandet i högre utsträckning kanaliseras till områden som före skatt ger en högre avkastning än boende. Detta tenderar att höja nationalinkomsten och de samlade konsumtionsmöjligheterna. Underbilaga: Andelen med statlig skatt på förvärvsinkomster Genom skattereformen infördes en skatteskala där merparten av de skattskyldiga ej skulle betala statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster. I betänkandet från inkomstskatteutredningen, , uttalades att av de skattskyldiga skulle betala enbart kommunalskatt. I reformpropositionen (prop. 1989/90:110) gjordes en fördelningspolitisk korrigering av utredningsförslaget. Denna innebar att den skiktgräns över vilken statlig inkomstskatt utgår justerades ner (från till ) som dagens förhöjda grundavdrag infördes. Därigenom beräknades andelen av de skattskyldiga som skulle betala statlig inkomstskatt att öka till . I den allmänna debatten förekommer en viss oklarhet kring utfästelserna i skattereformen såvitt gäller hur många som avsågs betala statlig inkomstskatt. Oklarheten gäller bl.a. vilken grupp inkomsttagare som avses. Det är därför av intresse att redovisa hur den faktiska utvecklingen varit för olika inkomsttagargrupper åren efter skattereformen. En sådan redovisning ges i tabellerna B1-2. För åren 1991- 1995 är uppgifterna hämtade från SCB:s inkomstfördelningsundersökningar (HINK); har uppgifterna beräknats genom framskrivningar, baserade inkomstfördel- ningsundersökning. I tabell B1 redovisas antalet personer som betalade och beräknas betala statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster (utöver grundbeloppet om 100 respektive ) medan tabell B2 redovisar andelen av underliggande grupp. TABELL B1 ANTAL PERSONER (1000-TAL) INOM OLIKA KATEGORIER MED STATLIG INKOMSTSKATT PÅ FÖRVÄRVSINKOMSTER UNDER ÅREN 1991-1998. SAMTLIGA SAMT MÄN OCH KVINNOR KATEGORI 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 A. Alla skattskyldiga 1404 1107 1081 1228 992 1096 1228 1270 Med förvärvsinkomster 1107 1081 1228 992 1096 1228 1270 Alla utom pensionärer 1225 963 940 1062 849 954 1079 1121 Heltidssysselsatta (ej pens.) 1005 766 685 789 620 703 790 821 B. Alla skattskyldiga 1082 884 847 942 798 867 950 977 Med förvärvsinkomster 884 847 942 798 867 950 977 Alla utom pensionärer 958 778 747 817 691 762 842 871 Heltidssysselsatta (ej pens.) 805 631 557 618 512 568 624 645 C. Alla skattskyldiga 321 223 233 285 193 229 278 292 Med förvärvsinkomster 321 223 233 285 193 229 278 292 Alla utom pensionärer 267 185 193 244 157 192 237 250 Heltidssysselsatta (ej pens.) 199 134 127 170 107 135 166 176 TABELL B2 PROCENTUELL ANDEL AV PERSONER INOM OLIKA KATEGORIER MED STATLIG INKOMSTSKATT PÅ FÖRVÄRVSINKOMSTER UNDER ÅREN 1991-1998. SAMTLIGA SAMT MÄN OCH KVINNOR KATEGORI 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 A. Alla skattskyldiga 17,8 14,0 13,7 15,7 12,6 13,9 15,5 16,0 Med förvärvsinkomster 20,6 16,3 15,9 18,0 14,5 16,0 17,9 18,4 Alla utom pensionärer 25,4 20,0 20,1 22,7 18,1 20,3 22,9 23,8 Heltidssysselsatta (ej pens.) 35,5 28,6 33,7 39,1 30,5 34,7 39,4 40,5 B. Alla skattskyldiga 27,8 22,7 21,8 24,5 20,6 22,3 24,4 25,1 Med förvärvsinkomster 32,4 26,6 25,4 28,1 23,8 25,8 28,2 28,9 Alla utom pensionärer 38,2 31,1 30,7 33,7 28,3 31,2 34,4 35,4 Heltidssysselsatta (ej pens.) 44,6 36,6 42,9 48,2 39,3 43,6 48,4 49,5 C. Alla skattskyldiga 8,0 5,5 5,8 7,2 4,8 5,7 6,9 7,3 Med förvärvsinkomster 9,3 6,4 6,7 8,2 5,5 6,6 7,9 8,3 Alla utom pensionärer 11,5 8,0 8,6 10,9 7,0 8,5 10,5 11,1 Heltidssysselsatta (ej pens.) 19,4 14,1 17,3 23,2 14,8 18,6 23,2 24,3 Den mest vida definitionen är hela gruppen skattskyldiga, som (1997) kan beräknas till ca 7,9 miljoner personer. I denna inkluderas alla med positiva förvärvsinkomster och/eller positiva kapitalinkomster. Gruppen innehåller bl.a. alla barn som betalar skatt på bankräntor (via preliminärskatt som betalas av bankerna). Genom skattereformen växte denna grupp väsentligt, bl.a. därför att barn med kapitalinkomster ej betalade skatt före skattereformen. Utfästelsen i skattereformen avsåg i stället gruppen med positiva förvärvsinkomster (inklusive pensionärer) , vilken (1997) beräknas uppgå till ca 6,9 miljoner personer. Andelen av denna grupp som (1997) betalar statlig inkomstskatt kan beräknas till och till . I förhållande till skattereformens mål är det alltså en något högre andel som betalar statlig inkomstskatt. I tabellen redovisas också utvecklingen för ett antal andra grupper, bl.a. för gruppen heltidssysselsatta (exkl. pensionärer). Av denna grupp beräknas (1997) betala statlig inkomstskatt. Det är värt att notera att denna andel inte överstiger den nivå som gällde för skattereformens första år med mer än ett fåtal procentenheter.