prop · GL0355 · 1998-01-01 00:00:00 — Riksåklagaren och har i anledning av denna översyn utfärdat s.k. allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål (RÅFS 1997:12, FAP 403 5). De innebär bl.a. att åklagaren som huvudregel skall vara förundersökningsledare för brott enligt 6 kap. (sexualbrotten), andra brottsbalksbrott för vilka fängelse eller däröver kan följa och vid brott som innefattar våld som riktar sig mot närstående personer. Någon förändring av de grundläggande regler som styr fördelningen av förundersökningsledarskapet mellan polis och åklagare kan med hänsyn härtill inte anses vara motiverad. Det kan tilläggas att Riksåklagaren också har gett åklagar- myndigheterna i uppdrag att öka insatserna för att beivra och minska brott som innefattar våld mot kvinnor. Åklagarmyndigheterna skall därvid särskilt redovisa vidtagna åtgärder till Riksåklagaren i samband med årsrapporten. För att stödja åklagarmyndigheternas insatser på detta område kommer också Riksåklagaren lägga fast riktlinjer för förundersökning som innefattar våldsbrott mot kvinnor. Inom åklagarväsendet deltar åklagare i ett flertal av de förundersökningsprojekt som bl.a. har redovisats under avsnitt 9.1.1. Enligt uppgift från Riksåklagaren har i anslutning till dessa projekt åklagare och polis i samarbete inlett ett aktivt utvecklingsarbete på lokal nivå. Arbetet är närmast inriktat på att utarbeta riktlinjer för handläggningsrutiner vid utredning om brott som innefattar våld mot kvinnor. 9.3 Behandlingsmetoder för män som dömts för vålds- och sexualbrott Regeringens bedömning: har fått i uppdrag att, i samråd med , kartlägga vilka metoder som används för behandling av män som dömts för våldsbrott mot kvinnor och överväga vilka behov som finns av en utbyggnad av behandlingen av dessa män. Därutöver kommer regeringen att avsätta för en utvärdering av i vilken utsträckning befintliga behandlingsmetoder för män som begått våldsbrott och sexualbrott mot kvinnor är lämpliga och verksamma. Formerna för en sådan utvärdering bereds närmare inom . Kommissionens förslag: Kommissionens förslag överensstämmer med regeringens. Kommissionen har inte föreslagit att behandlingsmetoderna utvärderas. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig är positiva eller har inte något att erinra mot kommissionens förslag om en kartläggning. Några instanser har dock synpunkter på i vilken utsträckning nuvarande behandlingsformer är effektiva. Bl.a. framhåller att det finns ett behov av att även utvärdera effekterna av befintliga behandlingsmetoder och att en sådan utvärdering bör göras av fristående forskare. Ett par remissinstanser betonar vikten av mångfald när det gäller behandlingsmetoder för dessa män. Skälen för regeringens bedömning: har redovisat några befintliga behandlingsprogram, i och utomlands, för män dömda för övergrepp mot kvinnor. Kommissionen har även redovisat behandlingsprogram för män utom ramen för kriminalvårdens verksamhet, t.ex. sådana som bedrivs av mansjourer och mans- och kriscentrum för män. Kommissionen konstaterar därvid att det saknas både överblick över vilka behandlingsprogram som finns för män som begår våldsbrott mot kvinnor och vetenskapliga utvärderingar av programmens effekter. Däremot redovisar kommissionen att har presenterat ett handlingsprogram för utbyggnad av behandlingsresurserna för sexualbrottsdömda (Behandling av sexualbrottsdömda i kriminalvård, 1995). Enligt den rapport som överlämnade till regeringen om en nationell översyn av specialistpsykiatrin framgår att det finns ett bristande underlag för att kunna ta ställning till vilka behandlingsmetoder inom psykiatrin som är verksamma för att förhindra återfall i våldsbrottslighet mot kvinnor. Enligt vad regeringen har erfarit råder olika synsätt mellan företrädare för olika yrkesgrupper och mellan olika vetenskapstraditioner i fråga om vilken behandling av män som dömts för vålds- och sexualbrott som är lämplig och verksam. Även bland remissinstanserna framkommer skilda synsätt i dessa frågor. Däremot finns en betydande samsyn bland remissinstanserna om kommissionens förslag att kartlägga befintliga behandlingsmetoder i syfte att öka kunskaperna om behovet av en eventuell utbyggnad av dessa. Regeringen drar följande slutsatser. Ökad uppmärksamhet måste riktas mot de män som begår våldsbrott mot kvinnor. Därvid intar frågor om behandling av män som dömts för våldsbrott en särställning. Det är synnerligen angeläget att risker för återfall i brottslighet minimeras. Olika män kan behöva olika behandling. Goda och vetenskapligt beprövade behandlingsprogram inom kriminalvården för dessa män minskar otvetydigt risken för återfall. Genom sådana program kan också ökad kunskap vinnas om orsakerna till mäns våld mot kvinnor och därmed ökar förutsättningarna för att dömda män inte skall återfalla i brottslighet och för att detta våld skall kunna elimineras. Men även behandlingsprogram för män som inte är dömda, t.ex. sådana som erbjuds män som söker sig till olika mansjourer eller kriscentra för män är angelägna. Det är dock uppenbart att det behövs både en ökad överblick över befintliga behandlingsformer och program och en ökad kunskap om huruvida nuvarande program är verkningsfulla. Regeringen har därför uppdragit åt att komplettera den tidigare nämnda rapporten genom att göra en kartläggning av vilka behandlingsprogram som används för män som dömts för andra våldsbrott mot kvinnor än sexualbrott inom kriminalvården. I det sammanhanget bör även överväga vilka behov som kan finnas av en utbyggnad av sådana behandlingsprogram. Regeringen delar dock uppfattning att det är nödvändigt att öka kunskaperna om vilka effekter nuvarande behandlingsprogram har både i fråga om sexualbrottslingar och de som dömts för andra våldsbrott mot kvinnor. Detta blir särskilt angeläget inför en eventuell utbyggnad av behandlingsprogrammen. Regeringen kommer därför att avsätta för att ett sådant utvärderingsarbete skall kunna initieras. Frågan om formerna för ett sådant arbete bereds vidare inom . I en sådan kommande utvärdering är det även angeläget att blicken riktas mot internationella erfarenheter på området samt att den kunskap om orsakerna till mäns våld mot kvinnor som kvinnoforskningen i och andra länder gett får sitt naturliga utrymme. I det sammanhanget bör även framhållas betydelsen av att de yrkesgrupper som bedriver behandlingsverksamhet för dessa män har kunskaper om jämställdhetsfrågor och om senare års svenska och internationella kvinnoforskning om mäns våld mot kvinnor. Till det senare återkommer regeringen i avsnitt 12. 9.4 Elektronisk övervakning Regeringens bedömning: Regeringen har uppdragit åt att göra en förstudie om de praktiska och tekniska förutsättningarna för en försöksverksamhet med elektronisk övervakning av män som brutit mot besöksförbud. Kommissionens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig har i huvudsak tillstyrkt eller inte haft något att erinra. anför dock att övervakningen är att jämställa med en frihetsberövande påföljd och avstyrker förslaget om det skulle innebära att övervakning kan komma att användas utan att mannen dömts till ansvar för brott. anför bl.a. att den försöksverksamhet som pågår inom kriminalvården med intensivövervakning med elektronisk kontroll bygger på ett samtycke från den som skall ingå i verksamheten. Den av kommissionen föreslagna försöksverksamheten skulle beröra personer som inte respekterar ett meddelat besöksförbud. Redan detta förhållande talar enligt för att elektronisk övervakning, som styrelsen menar bygger på samverkan, inte bör komma i fråga för denna grupp. Skälen för regeringens bedömning: Kommissionen har i sitt betänkande föreslagit elektronisk övervakning av män som inte respekterar besöksförbud . Vilka närmare förutsättningar som skulle gälla för en sådan intensivövervakning har emellertid inte berörts. Den tanke som presenteras synes dock vara att en åklagare eller domstol under vissa förutsättningar skall kunna förena ett beslut om besöksförbud med ett förordnande om elektronisk övervakning. Den aktuella övervakningen skulle gå till så att såväl den presumtive angriparen som offret bär på en mottagarutrustning kring handleden eller vristen, vilket för offrets del naturligtvis endast skulle komma i fråga på frivillig grund. Om parterna kommer för nära varandra skulle en varningssignal utlösas. Eftersom de män som skulle komma i fråga för elektronisk övervakning är sådana som inte respekterar besöksförbud när de är på fri fot, kan det, som Kriminalvådsstyrelsen har gjort, sättas i fråga i vilken utsträckning en elektronisk boja skulle hindra dessa män från att upprepa överträdelserna. Den ökade upptäcktsrisken som övervakningen innebär kan dock verka avskräckande även för den aktuella kategorin män i sådan grad att övervakningen, i kombination med annan skyddsutrustning, skulle innebära en ökad trygghet för kvinnan. Detta är i sin tur skäl nog för att tekniken skall vara intressant för fortsatta överväganden. För att ett vidare lagstiftningsarbete om grunderna för ett förordnande om elektronisk övervakning och den närmare utformningen av en sådan skall vara meningsfullt krävs emellertid att den teknik som finns är tillförlitlig och att övervakningen överhuvudtaget är praktiskt genomförbar. Regeringen har därför gett i uppdrag att göra en förstudie i dessa frågor. 10 Myndighetsgemensamma uppdrag Regeringens bedömning: Myndighetsgemensamma uppdrag har utfärdats för berörda myndigheter. Syftet är att konkretisera myndigheternas ansvar och skyldigheter att vidta åtgärder i frågor som rör våld mot kvinnor. Myndigheterna skall förebygga våldsbrott mot kvinnor, utforma åtgärdsprogram eller policydokument, samverka i dessa frågor och utveckla sitt internationella samarbete på området. Åtgärderna skall redovisas regelbundet till regeringen. Vissa myndigheter har genom beslutet även fått särskilda myndighetsspecifika uppdrag. Kommissionens förslag: Kommissionen har lämnat ett flertal förslag som har det gemensamt att de på olika sätt syftar till att effektivisera och konkretisera handläggningsrutiner och annat arbete hos myndigheter som berörs av ärenden om våld mot kvinnor på central, regional och lokal nivå. I det sammanhanget har kommissionen även lyft fram behovet av att samverkan mellan myndigheter och mellan myndigheter och frivil- ligorganisationer ökar. Kommissionen har föreslagit att berörda myndigheter inom rättsväsendet skall åläggas att utarbeta s.k. policydokument och åtgärdsprogram för handläggningen av ärenden med anknytning till våld mot kvinnor Kommissionens förslag att skall utarbeta allmänna råd för och hälso- och sjukvårdens handläggning av sådana ärenden och att kommunerna skall utarbeta särskilda åtgärdsprogram för arbetet med dessa frågor behandlas i avsnitt 7.1. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har ingenting att erinra mot förslagen. Tingsrätterna och är negativt inställda till utarbetandet av s.k. policydokument för domstolarna. anser att det är av stor betydelse att en tydlig markering görs på ledningsnivå och att detta kommer till uttryck i särskilda policydokument eller handlingsprogram. Många remissinstanser framhåller samverkan som en viktig strategi när det gäller att motverka våld mot kvinnor. Skälen för regeringens bedömning: Kommissionen behandlar frågor om myndigheters handläggning av ärenden som rör våld mot kvinnor och frågor om samverkan mellan myndigheter i flera kapitel i betänkandet (kap. 5, 6, 8 och 9). Av kommissionens redovisning framgår tydligt att kunskapen behöver öka hos myndigheterna, främst hos den personal som har att handlägga ärenden om våld mot kvinnor. Det gäller både på central, regional och lokal nivå. Det framgår även att handläggningsrutiner kan behöva ses över i syfte att göra arbetet mer effektivt. Vikten av att dessa frågor lyfts på ledningsnivå framhålls även. Regeringen delar uppfattningen att myndigheterna kan effektivisera och konkretisera arbetet. Det gäller självfallet främst sådana myndigheter som mer direkt handlägger ärenden om våldsbrott mot kvinnor, t.ex. polisen. Men det gäller också t.ex. myndigheter som och . Många myndigheter har vidtagit ett flertal åtgärder för att effektivisera arbetet. Det gäller inte minst för polisen, vars insatser beskrivts under avsnitt 9. I detta sammanhang noterar regeringen med tillfredsställelse att i sitt remissvar framhåller vikten av att en tydlig markering görs på myndigheternas ledningsnivå, både centralt och regionalt samt att en sådan markering bör komma till uttryck i särskilda policydokument eller handlingsprogram. Många myndigheter har också initierat eller deltagit i särskilda samverkansprojekt, inte minst som en följd av förslagen om samverkan m.m. i propositionen (1990/91:113) Olika på lika villkor (se även avsnitt 7). Regeringen ansluter sig dock till kommissionens uppfattning att ytterligare insatser behöver göras. Regeringen har därför preciserat sådana åtgärder som behöver vidtas som är gemensamma för flera centrala verk med underställda myndigheter. Detta har skett genom ett samlat utfärdande av s.k. myndighetsgemensamma uppdrag, vilka gäller för (i vissa delar), Riksåklagaren samt alla åklagarmyndigheter, samt alla polismyndigheter, , , , samt länsstyrelserna. De myndighetsgemensamma uppdragen, av vilka en kopia återfinns i bilaga 12, utfärdades som regeringen beslöt att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i denna proposition. Genom utfärdandet av dessa uppdrag anger regeringen att myndigheterna skall ägna särskild uppmärksamhet åt det förebyggande arbetet i dessa frågor, att de skall utarbeta någon typ av policydokument eller åtgärdsprogram för sitt arbete, att de skall samverka myndigheter emellan och med berörda frivilligorganisationer, inte minst kvinnojourerna, samt att de skall utveckla sitt internationella samarbete på området. Myndigheterna skall redovisa sitt arbete i dessa frågor regelbundet till regeringen. I beslutet anges även att skall leda en satsning på fortbildning av personal inom rättsväsendet, och hälso- och sjukvården i frågor som har anknytning till våld mot kvinnor och att medel har avsatts för detta. Denna satsning beskrivs närmare i avsnitt 12. När det gäller kravet att de berörda myndigheterna skall utforma åtgärdsprogram eller policydokument för sin handläggning av dessa frågor bör följande särskilt nämnas. Syftet med ett sådant krav är inte att detaljstyra myndigheterna utan är i första hand att vara ett stöd för myndighetens eget arbete och ett verktyg för att göra detta arbete mer effektivt. Ett sådant dokument kan vara av ett tämligen enkelt slag och dess utformning och innehåll måste givetvis bestämmas med utgångspunkt i den egna verksamheten. För de centrala myndigheterna kan dokumentet vara av mer övergripande karaktär. För vissa centrala myndigheter som inte själva handlägger denna typ av ärenden kan det syfta till att klarlägga myndighetens principiella inställning i frågorna samt sprida erfarenheter. För de regionala myndigheter som det här är fråga om, d.v.s. åklagarmyndigheter och polismyndigheter, kan dokumentet vara mer åtgärdsinriktat och behandla handläggningsrutiner, bemötande av brottsoffer och andra praktiska frågor i arbetet. Det är angeläget att dokumentet är förankrat på ledningsnivå. och Riksåklagaren har det övergripande ansvaret för att sådana dokument upprättas vid åklagarmyndigheter resp. polismyndigheter. Det bör i detta sammanhang understrykas att de myndighetsgemensamma uppdragen inte gäller för domstolarna och att kravet om åtgärdsprogram och brottsförebyggande insatser inte gäller för . Regeringen anser att arbetet med att ta fram ett policydokument eller åtgärdsprogram av detta slag kan resultera i en fruktbar inventering av resurser och förutsättningar i arbetet på myndighetsnivå och bör även kunna bidra till ökade kunskaper och engagemang hos den personal som skall handlägga dessa ärenden. Genom beslutet ges några myndigheter särskilda myndighetsspecifika uppdrag, t.ex. Riksåklagaren och (redovisas i avsnitt 9), (redovisas i avsnitt 6 och 12), (redovisas i avsnitt 6), (redovisas i avsnitt 9.3) och (redovisas i avsnitt 7). Frågor om kommunernas ansvar och handläggning av frågor om våld mot kvinnor har behandlats i avsnitt 7. 11 Frivilliga organisationer 11.1 Kvinnojourer Regeringens bedömning: Kvinnojourerna bör inom ramen för sin ide- ella verksamhet få ett utökat stöd. Avsikten är att de av , för under utgiftsområde 9, anslaget C 2. Bidrag till organi- sationer på det sociala området, beslutade medlen om för särskilda kvinnogrupper, skall tillföras de lokala kvinnojourerna och deras två riksorganisationer. Medlen skall fördelas av . Kommissionens förslag: Kommissionen föreslår att statsbidraget till de lokala kvinnojourerna höjs med för att ge dessa möjlighet att anställa personal, för att ge dem som arbetar i jourerna handledning och i övrigt för att utveckla sina verksamheter. Kommissionen har vidare föreslagit att en rikstäckande informa- tionskampanj om våld mot kvinnor genomförs. Remissinstanserna: Hälften av instanserna yttrar sig och instämmer i huvudsak i kommissionens förslag. i an- för att det är viktigt att klargöra var gränserna går mellan frivillig verk- samhet och myndigheternas åligganden. an- för att har ett odiskutabelt ansvar att ge stöd och hjälp åt kvinnor som utsätts för våld, men att jourerna kan erbjuda det som so- cialtjänsten som myndighet inte kan, nämligen en frizon med fullständig anonymitet, ett möte med andra i samma situation och en hjälp till själv- hjälp. i anser att det hade varit av värde med ett närmare resonemang om ansvars- och rollfördelningen mellan kvinnojourerna och . De flesta instanser som yttrat sig över förslaget om en informa- tionskampanj är positiva. Några uttrycker dock tveksamhet om värdet av en sådan. Skälen för regeringens bedömning: Det finns 131 lo- kala kvinnojourer som är organiserade i någon av de två nationella riks- organisationerna för kvinnojourer i (ROKS) som har bedrivit sin verksamhet samt det relativt nybil- dade . Enligt en genomförd studie av ett antal lokala kvinno- och mansjourer som har genomförts på uppdrag av (Våld mot kvinnor och män i kris, SoS 1997), tar de lokala jourerna emot cirka 14 000 samtal från hjälpsö- kande kvinnor. Det bor ungefär 1 500 kvinnor och lika många barn i de övernattningslägenheter som jourerna förfogar över. Kvinnojourerna är starkt beroende av stöd från den offenliga sektorn. Bidrag utgår främst från kommunerna. De ekonomiska villkoren kan därför variera kraftigt mellan de lokala kvinnojourerna. Mycket tyder på att det kommunala stödet på många håll har minskat i omfattning och att många kvinnojourer har svårigheter att upprätthålla sin verksamhet. Regeringen avsätter i bidrag till organisatio- ner som motverkar våld mot kvinnor. Medlen disponeras av Socialsty- relsen och fördelas på följande sätt: till de lokala kvin- nojourernas utvecklingsarbete, till kvinnojourernas riks- organisationer samt till mansjourer, invand- rarorganisationer och vissa andra organisationer som arbetar med frågor om våld mot kvinnor och barn. I den av antagna propositionen Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) framhålls att i högre utsträckning bör stödja frivilligt socialt arbete. För många kvinnor ger jourerna ett alternativ till myndigheternas insatser genom att de har en hög grad av tillgänglighet, kan garantera anonymitet och ge tillfälle att möta andra kvinnor i samma situation. Fördelarna med kvinnojourernas verksamhet är också att arbetet utförs av ideellt arbe- tande kvinnor med olika bakgrund och med ett starkt engagemang i de utsatta kvinnornas situation. Det är viktigt att verksamheten kan behålla sin ideella karaktär och får existera på sina egna villkor. Trots att kvin- nojourerna är starkt beroende av stöd från den offentliga sektorn bör stat och kommun vara försiktiga med att ställa ensidiga villkor som krav för bidrag. Det är viktigt att värna om jourernas frihet och oberoende. I pro- positionen om ändringar i socialtjänstlagen poängteras särskilt att stöd från olika samhällsorgan inte får medföra en styrande effekt på de frivil- liga organisationernas integritet och självbestämmande. Insatserna för att ge stöd och hjälp till kvinnor som utsatts för våld kan givetvis inte enbart bygga på frivilliga insatser. Regeringen vill där- för understryka att samhället har det grundläggande ansvaret för att kvin- norna och deras barn får det stöd och den hjälp de behöver. Det är vanligt att kvinnor som kommer till jourerna har flera barn. Det är inte minst ur barnens synvinkel viktigt att samarbetet mellan och de enskilda kvinnojourerna fungerar väl. grundläggande ansvar och behovet av utvecklingsinsat- ser har behandlats närmare i kapitel 7. Regeringen vill betona att behovet av insatser för att stödja och hjälpa utsatta kvinnor är omfattande och att alla aktörers engagemang behövs i det arbetet. Regeringen bedömer att det finns behov av utökat ekonomiskt stöd till de lokala jourernas utvecklingsinsatser. För de barn som varit vittne till våld inom familjen är det angeläget att utveckla hjälp och stödmetoder som kompletterar samhällets insatser. För detta utvecklingsarbete finns möjligheten för organisationer som bedriver ideell verksamhet att söka stöd ur Allmänna arvsfonden. Mot bakgrund av vad som bl.a. framkommit under remissbehand- lingen, vill regeringen understryka att stödet till de lokala kvinnojourerna även i fortsättningen i första hand bör ses som en fråga för kommunerna. Enligt regeringens uppfattning finns det dock nu skäl för statsmakterna att ytterligare stödja kvinnojourerna. I budgetpropositionen fö- reslogs därför att det under utgiftsområde 9 uppförda anslaget C 2. Bi- drag till organisationer på det sociala området, skulle tillföras ytterligare för särskilda kvinnogrupper. har beslutat i enlighet med regeringens förslag. Avsikten är att fördela medlen till kvinnojourerna och deras utvecklingsarbete. Regeringen kommer att uppdra åt att fördela summan så att de lokala kvinnojou- rerna får och de två riksorganisationerna . En sådan ökad statlig satsning på kvinnojourernas utvecklingsarbete innebär dock inte, enligt regeringens uppfattning, att kommunernas en- gagemang skall minska. Många kvinnojourer är tvärtom i behov av ökade resurser för att kunna upprätthålla sin verksamhet, t. ex. genom att anställa personal eller erbjuda handledning till dem som engagerar sig i jourernas arbete. Det är därför viktigt att kommunerna också ser över sina insatser för att ekonomiskt och på annat sätt ge stöd till kvinnojou- rerna. Informationsinsatser När det gäller kommissionens förslag om en rikstäckande informa- tionskampanj om våld mot kvinnor vill regeringen lämna följande redo- visning. har i i samarbete med kommunen, polisen, kvinnojourerna m.fl. bedrivit en brett upplagd informationskampanj, Operation kvinnofrid, i för att synliggöra våldet mot kvinnor i hemmen, öka kunskaperna och förändra attityderna till våldet. Regeringen har lämnat ett bidrag om sammanlagt till kampanjen. för kvinnojourer i har inlett en rik- stäckande kampanj i samma frågor, Den man älskar aktar man. För denna har erhållit ett bidrag om av rege- ringen. Därmed finner regeringen inte det påkallat att nu initiera ytterligare kampanjer i dessa frågor. Regeringen kommer dock att, i första hand un- der , genomföra seminarier och andra opinionsbildningsinsatser i frågor som rör våld mot kvinnor. 11.2 Mansjourer och andra mansorganisationer Regeringen bedömning: Det är angeläget att öka kunskaperna hos män om våld mot kvinnor och att stödja det arbete som bedrivs i dessa frågor hos mansjourer och andra mansorganisationer. kommer att avsättas för projekt och andra insatser i detta syfte. Medlen kommer efter ansökan att fördelas till berörda jourer m.fl.