prop · GL0342 · 1998-01-01 00:00:00 — När det gäller nivån på den svenska yttre gränskontrollen i förhållande till ett svenskt operativt medlemskap i , bör fram- hållas att inträde som operativ medlem i förutsätter att redan innan beslutet fattas har en gränskontroll vid de yttre gränserna som svarar mot krav. Annars riskerar att inte bli godkänt som operativ medlem av de andra Schengenstaterna. För att nå upp till den erforderliga kontrollnivån vid de yttre gränserna , när avsikten är att skall bli operativ medlem, måste uppbyggnadsarbetet påbörjas . På detta sätt kan myndigheterna successivt höja kontrollnivån vid de yttre gränserna, och steg för steg införa de nödvändiga förändringarna med beaktande av alla möjligheter till samverkan m.m. för att finna de mest rationella och kostnadseffektiva lösningarna. Den gränskontroll som förekommer utanför storstads- områdena utförs till stor del av polispersonal med andra huvuduppgifter. Inom storstadsområdena har antalet polismän i gränskontrollverk- samheten ökat. Detta är en följd av att personkontrollen vid gränserna tidigare till stor del utfördes av särskilt utbildade civilanställda pass- kontollanter som har lämnat polisorganisationen. Personkontroll vid gränserna är till stor del en expertsyssla där höga krav ställs bl.a. på förmågan att snabbt upptäcka avvikelser från det normala i de rese- handlingar som uppvisas för att kunna spåra förfalskningar och andra oegentligheter. Denna färdighet förutsätter en ingående kännedom om olika typer av viseringar och andra inresetillstånd samt utländska pass och resedokument. I Schengenperspektivet kommer det också att krävas lika ingående kännedom om alla de olika handlingar som kan utfärdas av övriga Schengenländer och som kan ha betydelse för att bedöma om rätt till inresa föreligger. För att kunna utföra personkontrollerna på ett effektivt och rationellt sätt krävs också en god kunskap om det regelverk som reglerar utlänningars rätt till inresa. Det är regeringens uppfattning att personal med hög kompetens i dessa avseenden bör finnas och vara tillgänglig vid gränskontrollplatserna, men även kunna finnas till hands för samverkan med övriga gränskontrollmyndigheter. Med tanke på den avtappning av personal med expertkunskaper inom området som har skett är det av vikt att ny personal genom bl.a. kompetenshöjande åtgärder ges möjligheter att utföra en i alla delar bra kontrollverksamhet. Det är också angeläget att mer allmänt, oavsett , få till stånd en bättre kontrollnivå vad gäller kontroll om avvisnings- anledning förekommer på grund av befarad brottslighet eller utfärdat återreseförbud. Registerkontrollerna och slagning i den s.k. bör utökas i förhållande till vad som sker . 5.2 Stationär och rörlig gränsbevakning Regeringens bedömning: Gränskontrollverksamheten kan behöva byggas ut successivt. Detta följer både av de krav som kan ställas på gränskontrollen och av de krav som ställer. Sålunda bör polisen och kunna intensifiera gränskontrollverksamheten. Tekniska resurser bör satsas bl.a. på möjligheterna att avslöja förekomsten av falska dokument. Den rörliga patrulleringen mellan gränsövergångsställena och till sjöss behöver ökas . 5.2.1 Underlagsmaterialet Till grund för regeringens ställningstaganden när det gäller den stationära och rörliga gränsbevakningen har legat bedömningar som gjorts av de tre gränskontrollmyndigheterna samt utvärdering av dessa bedömningar. En sammanfattning av finns i bilaga 9. Såväl myndigheternas bedömningar som Riksrevisions- verkets utvärdering har gjorts på uppdrag av regeringen. I samband med utvärdering har myndigheterna beretts tillfälle att inkomma med synpunkter som i allt väsentligt inarbetats i Riksrevisions- verkets slutliga rapport. Gränskontrollmyndigheterna anser emellertid att det finns behov av att utveckla kontrollmetoderna för att möta nya former av brottslig verksamhet och att detta motiverar att gränskontrollen tillförs ytterligare resurser. Inledningsvis berörs myndigheternas och bedöm- ningar. Därefter presenteras regeringens bedömning. 5.2.2 Stationär gränsbevakning Med stationär gränsbevakning avses hela den personkontrollverksamhet som bedrivs vid flygplatser och färjehamnar. Uttrycket omfattar således både inresekontroll och utresekontroll. Myndigheternas och bedömningar Separering av passagerare Vid en anslutning till kommer ett antal flygplatser och färjehamnar med trafik mellan och länder utanför Schengen- samarbetet att fungera som yttre gränsstationer. Eftersom många sådana gränsstationer tar emot resande både från och från tredje land måste åtgärder vidtas för att separera dessa passagerar- kategorier från varandra. För färjetrafiken bedöms enligt vad som inhämtats av Statskontoret frågan om åtskiljande av passagerare inom och utom Schengenområdet för svensk del inte innebära några särskilda problem. I samtliga fall används färjeterminalerna antingen uteslutande för avgångar till och ankomster från länder som omfattas, eller kommer att omfattas, av den dag ansluts (, , , , ) eller från länder utanför Schengenområdet (, , de baltiska länderna och ). Någon blandning av olika passagerarkategorier inom terminalområdena kommer därför inte att ske i dessa fall. På flygplatserna är situationen enligt bedömning delvis en annan. har 27 flygplatser som har anmälts som internationella gemenskapsflygplatser (ICAP) i enlighet med bestämmelserna i förordningen (EEG) nr 2454/93. Cirka två tredje- delar av utrikestrafiken vid de svenska flygplatserna sker med länder som kommer att ingå i det operativa då planeras bli operativ medlem. Vid samtliga flygplatser måste resenärer till och från länder utanför (s.k. tredje- landsresenärer) före inresekontrollen respektive efter utresekontrollen, separeras från resenärer till och från länder inom . Utlandstrafiken vid de flesta ICAP-flygplatser har en så begränsad omfattning att kraven på separation i praktiken inte medför några större problem. Vid de tre största svenska flygplatserna, , och har flygtrafiken en sådan omfattning att behov uppkommer att, liksom varit fallet vid ett flertal flygplatser i de nuvarande Schengen- länderna, genomföra vissa anpassningar av terminalerna för att säker- ställa åtskiljande av resenärer inom och utom Schengenområdet. har den största trafiken i med drygt 6 miljoner inresande i utrikes trafik . Av dessa kom mer än 3,5 miljoner personer från länder som kommer att ingå i , drygt 700.000 från och och knappt 2 miljoner från övriga länder utanför . På måste därför all sorts trafik kunna hanteras parallellt, vilket innebär krav på relativt omfattande om- och tillbyggnadsarbeten för att kunna genomföra den nödvändiga separationen och behålla nuvarande flexibilitet och servicenivå i terminalerna. På och flygplatser bedöms att åtskillnad mellan Schengentrafik och tredjelandstrafik kan säkerställas med mindre byggnadstekniska ingrepp. Personkontroll på flygplatser och i färjehamnar gör i sin redovisning vissa allmänna uttalanden angående hur personkontrollverksamheten vid de yttre gränserna och annan nödvändig personkontroll bör utformas. Man framhåller där vikten av att polisen får lokalmässiga förutsättningar för att kunna genomföra person- och säkerhetskontroller, att det behövs funktionella utrymmen för personal och för erforderlig utrustning för undersökning av pass och andra handlingar. Vidare sägs att det behövs dataterminaler, fast telefon- anslutning, mobila telefoner samt telefaxanslutning på flygplatser samt att teknisk kontrollutrustning är nödvändig för säkerhetskontroller av resandebagage vid färjeterminaler. anför vidare att polisen bör ges motsvarande rätt att av transportföretag kostnadsfritt få disponera de lokaler och anordningar som behövs för gränskontroll m.m. som tullen redan har. I fråga om resursåtgång har polisen preliminärt uppskattat att den mer noggranna kontroll som skall göras vid varje kontrolltillfälle och den tillkommande utresekontrollen medför ett behov av ytterligare 140 årsarbetskrafter. Tullen anför att kommer att påverka arbets- volymen vid de stationära kontrollplatserna och att tullens arbets- förhållanden också i hög grad påverkas av hur de myndigheter med vilka man samarbetar i gränskontrollen, nämligen polisen och Kustbevak- ningen, lägger upp och inrättar sitt arbete. På skulle den planerade ombyggnaden medföra ett resursbehov om ytterligare 24 årsarbetskrafter för kontroll och 17 årsarbetskrafter för klareringsservice på flera ställen. Vidare kommer avskaffandet av passkontroller vid inre gräns att behöva kompenseras genom en ökad satsning på inre spaning, motsvarande 21 årsarbetskrafter. Detta gör sammantaget 62 årsarbets- krafter för . Med motsvarande överväganden för och uppgår behoven där till 16 respektive 10 årsarbetskrafter. När det gäller polisens resursbehov för den stationära yttre gränskontrollen har med ledning av statistik om trafikens sammansättning och mätning av kontrolltider dragit slutsatsen att nuvarande resurser bör räcka till när personkontrollerna vid inre gräns avskaffas. Detta gäller även med hänsyn tagen till tillkommande utrese- kontroll och mer omfattande inresekontroll av tredjelandstrafik. Riks- revisionsverket anser vidare, som har sagts, att den kontrollnivå som råder på är otillräcklig och att flygtrafiken på tredje land i allmänhet förväntas öka . Dessa omständigheter, jämte ett behov av utökad kontroll inriktad mot upptäckt av förfalskade hand- lingar, medför att och flygplatser bör tillföras personella resurser med sammanlagt 41 årsarbetskrafter. I färjehamnar bedömer att behovet av polisens utökade kontroll av tredjelandstrafiken bör kunna kompenseras resurs- mässigt genom att personkontroll av resande med färjetrafik på upphör. När det gäller tullens resursbehov för kontroll vid flygplatser och färje- hamnar anser att i sig inte är tillräcklig grund för att tillföra verksamheten utökade resurser. Inte heller i belysning av ombyggnaden av innebär Schengen- konventionen enligt bedömning någon förändring mot nuvarande förhållanden, eftersom gatekontrollerna även i fortsätt- ningen förutsätts att genomföras stickprovsvis. Behovet av ökade resurser för dold spaning bör enligt uppfattning inte heller betraktas som en konsekvens av . Tullens tillgång till flygbolagens bokningssystem underlättar en misstanke- baserad gatekontroll. anför också att den planerade ökningen av antalet ställen där klareringsservice kan utföras på , s.k. röda punkter, inte nämnvärt påverkar personalbehovet. Riks- revisionsverket uttalar dock att det kan behövas ett resurstillskott främst på för att bättre uppfylla EU:s redan aktuella krav på tullkontroll och för att klara de kraftiga volymökningarna vad gäller både passagerare och gods, men att den slutliga bedömningen av detta bör avvakta den tidigare nämnda utredningen. Regeringens bedömning Separering av passagerare Luftfartsmyndigheternas bedömning av ombyggnadsbehoven för de tre största flygplatserna delas av regeringen som också har berört frågan i årets budgetproposition. Det står också klart att det inte för detta ändamål kommer att behövas några nämnvärda ombyggnader av färjehamnarna. Personkontroll på flygplatser och i färjehamnar Frågan om behov av kompetensutveckling för gränskontrollen i allmän- het har berörts i föregående avsnitt. I det sammanhanget konstaterades också ett behov av att i viss mån fördjupa kontrollen vid gränsöver- gångsställena. Oavsett om man anser att en sådan förstärkning av kontrollverksamheten är betingad av Schengenreglerna eller inte, kom- mer polisen att behöva intensifiera sina insatser på detta område. En fråga som i detta sammanhang också måste aktualiseras gäller resurser för att kunna upptäcka falska handlingar. Förfalskade rese- handlingar, det gäller både passhandlingar, identiteshandlingar och uppehållstillstånd och viseringar av olika slag, är ofta skickligt utförda. I många fall krävs expertkunskap och tekniskt avancerad utrustning för att kunna avslöja en förfalskning. Det är enligt regeringens bedömning viktigt att kompetensen inom detta område ökar och att de tekniska hjälpmedlen finns. Ett mer utbyggt nät av modern teknisk utrustning är ett sätt att kunna få tillgång till åtminstone en preliminär expertbedömning vid flera gränskontrollplatser. I detta sammanhang bör även uppmärksammas att det vid flygplatser och hamnar som har både Schengenintern trafik och trafik på tredje land, kan uppkomma ett behov av mer kontrollpersonal. Även om det totala antalet kontroller inte kommer att öka vid flygplatser och hamnar, kan ett resursbehov ändå uppkomma om fler kontrollplatser måste vara bemannade . Vidare bör i sammanhanget nämnas att i den mån alla de nuvarande gränsövergångsställena även blir gränsövergångsställen i Schengen- konventionens mening, kommer kontrollverksamheten i dessa orter att behöva byggas ut. Dessa platser, där det företas vissa stickprovs- kontroller, måste då övergå till att utföra stationär kontroll med såväl inresekontroll som utresekontroll. Särskilt om utresekontrollen En avgörande skillnad mellan dagens förhållanden och de förhållanden som kommer att råda när fullt ut har genomförts är att vi då måste genomföra utresekontroll av alla som passerar den yttre gränsen. Utresekontrollen skall genomföras på i stort sett samma sätt som inresekontrollen, dvs. genom kontroll av resedokument och identitet beträffande medborgare i Schengenländer och en mer fullständig kontroll beträffande utlänningar, innefattande slagning i . anför att det ökade resursbehov som utrese- kontrollen kommer att medföra helt kan täckas av den minskning av kontrollverksamheten som följer av att personkontrollen vid de inre gränserna avskaffas. Delvis kan detta vara ett riktigt resonemang och det gäller främst för större flygplatser och hamnar med en omfattande trafik och med en fast personalstyrka tillgänglig. Däremot kan detta inte sägas vara fallet i mindre hamnar och på mindre flygplatser. Där kommer på många håll att medföra en utökad kontroll- verksamhet, nämligen i de fall där huvuddelen av eller all trafik sker till och från länder utanför Schengenområdet. En försöksverksamhet med utresekontroll på några håll i landet bör inledas för att samla erfarenheter av hur ett sådant system i praktiken bör vara uppbyggt. har redan påbörjat förberedelserna för att kunna genomföra en sådan verksamhet. 5.2.3 Rörlig gränsbevakning Gränsbevakning till sjöss Särskilda förutsättningar för bevakning av den svenska sjögränsen har ett av Schengenområdets och EU:s längsta sjögräns- avsnitt (både runt och längs hela kusten). Sjögränsen är EU:s yttre gräns för varor och blir även Schengenområdets yttre gräns för persontrafik. Vårt lands geografiska och demografiska förhållanden inverkar på hur vår yttre gränskontroll bör bedrivas. Till skillnad från förhållandena vid flygplatser och färjeterminaler där passagerarströmmarna är förhållandevis lätta att lokalisera och kontrollera gör förhållandena längs kusten och skärgården att gränserna är mer svårbevakade. Enligt en uppskattning som redovisats i betänkandet Ett utvidgat Europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa (SOU 1997:159) rör det sig om cirka 320.000 fartygsrörelser . I dessa ingår trafiken med svenska och utländska fritidsbåtar, som är särskilt intensiv mellan och längs , till och från i och längs syd- och ostkusten samt mellan och i . I betänkandet konstateras även att det i kontroll- hänseende inte är någon principiell skillnad mellan svenska och utländska fartyg vid in- och utpassage över sjögränsen, eftersom även svenska fiske- och fritidsbåtar kan ha utländska medborgare ombord som skall följa reglerna om personkontroll. sköter den rörliga bevakningen till sjöss. Kustbevak- ningen har genom lag givits befogenheter att till sjöss kontrollera utlän- ningars in- och utresa. Den huvudsakliga uppgiften för när skall börja tillämpa regelverk blir att övervaka att in- och utgående sjötrafik går via fasta gränskontrollställen. Övervakningen skall ske på sådant sätt att man inte kommer i konflikt med reglerna om oskadlig genomfart i eller andra folkrättsliga regler. Det ankommer på , som svarar för person- och varukontrollen till sjöss, att i det enskilda fallet bedöma om fartyget skall kontrolleras ute till havs eller om, som ju är huvudregel, skall kontrollen ske på fast gränskontrollställe. kan genom radarinformation från lednings- centralerna i respektive marinkommando och genom egen patrullering till sjöss och i luften upptäcka misstänkta fartyg. är också av anmäld som behörig myndighet vad gäller utövandet av de befogenheter som tillkommer medlems- staterna i fråga om övervakning över gräns enligt artikel 40 i Schengen- konventionen. Myndigheternas och bedömning Kontrollen av kustavsnitten har ägnats en del uppmärksamhet både i och i och Rikspolis- styrelsens underlag till densamma. betecknar sjö- territoriet och ekonomiska zon från till som ett högriskområde. och har anslutit sig till denna uppfattning. utgår emellertid från att uppgift att bevaka den yttre sjögränsen inte är någon ny uppgift som följer av . anser sig inte heller ha underlag för att bedöma resursbehov för gränspatrullering. Myndigheterna med biträde av föreslår däremot att sjöbevakningsstationen återbemannas för att på så sätt åstadkomma en rationell och effektiv kontroll av sjöterritoriet i . Gränsbevakning på land Myndigheternas och bedömning Frågan uppstår om det utöver den gränsbevakning som sker till sjöss behövs någon ytterligare landbaserad övervakning eller patrullering med avseende på kuststräckorna. Frågan berörs i . Av tullens respektive polisens underlag till rapporten framgår att myndigheterna anser att det finns ett behov av sammanlagt omkring 65 personer för att sköta denna syssla utmed den del av kusten som sträcker sig från till . Denna kustträcka betecknas av som ett högriskområde. har utgått från att det i dessa delar inte tillförs några nya arbetsuppgifter med anledning av och har därför inte rekommenderat att det tillförs nya resurser för detta ändamål. Däremot rekommenderar att man avvaktar utredningen om EU-medlemskapets effekter på organisation och dimensionering innan ställning tas till om och hur tullens resurser för gränskontrollverksamhet inom ramen för sin verksamhet måste utökas. uttalar också att för det fall verksamheten med landbaserad patrullering skall utökas bör detta ske främst hos polisen som har den bästa kompetensen för detta. Regeringens bedömning avseende den rörliga gränsbevakningen Som har nämnts förutsätter att det skall ske en rörlig bevakning mellan de fasta gränskontrollställen där inpassering över den yttre gränsen är tillåten. Denna kontroll skall ske på sådant sätt att gränspassage på andra ställen än vid de fasta gräns- övergångarna inte uppmuntras. Regeln är avfattad främst med sikte på landgränser. För svensk del blir det dock fråga om bevakning av sjögränsen. regler i dessa avseenden innebär inte något nytt eller främmande. En effektiv gränskontroll måste under alla omständigheter vara organiserad så att en rimlig kontroll kan upprätt- hållas mellan gränsövergångsställena både till sjöss och utefter våra kuster. Regeringen ställer sig bakom myndigheternas och Riksrevisions- verkets bedömning vad gäller återbemanning av Understen. Regeringen delar även , cch Generaltull- styrelsens uppfattning om vilken del av Sveriges sjöterritorium och kuststräckan som kan bedömas som högriskområde. Det är regeringens uppfattning att den yttre gränskontrollen mellan gränskontrollställena behöver förstärkas, såväl till lands som till sjöss. Regeringen bedömer att beredskapen för att på land kunna ingripa inte bara mot olaglig invandring utan också mot smuggling och annan brottslighet som tar vägen över sjöterritoriet behöver ökas, inte bara på grund av Schengenmedlemskapet. Möjligheterna till samverkan mellan gränskontrollmyndigheterna måste också utnyttjas fullt ut. Den nämnda utredningen om tullens organisation och dimensionering kom- mer att bidra till den slutliga bedömningen av hur arbetet bör fördelas. I fråga om övervakning av gränserna har Kust- bevakningen i budgetpropositionen 1998 tillförts vissa resurser, bl.a. för att kunna bemanna fartyg att användas i patrulleringen av sjöterritoriet. Denna åtgärd bedöms vara tillräcklig som ett led i att åstadkomma en rimlig kontrollnivå. 5.3 Kontrollverksamhet inne i landet Regeringens bedömning: Polisen bör kunna intensifiera den inre utlän- ningskontrollen. Underlagsmaterialet Till grund för regeringens ställningstaganden när det gäller kontroll- verksamhet inne i landet har legat en bedömning som gjorts av Riks- polisstyrelsen samt utvärdering av denna bedöm- ning. Såväl bedömning som utvärdering har gjorts på uppdrag av regeringen. I samband med utvärdering har beretts tillfälle att inkomma med synpunkter som i allt väsentligt inarbetats i Riks- revisionsverkets slutliga rapport. anser emellertid att det finns behov av att utveckla kontrollmetoderna för att möta nya former av brottslig verksamhet. Inledningsvis berörs myndigheternas och bedöm- ningar. Därefter presenteras regeringens bedömning. Myndigheternas bedömningar framhåller att det i ett Schengenperspektiv finns behov både av inre utlänningskontroll och av s.k. gränsnära kontroll. Den inre utlänningskontrollen skiljer sig i princip från den gränsnära kontrollen på så sätt att den sker över hela landet. har i underlaget till anfört att behov finns av en utökning av denna verksamhet som en åtgärd för att kompensera bortfallet av personkontroll vid de inre gränserna. Det utökade resursbehovet i detta sammanhang anges av vara 55 årsarbetskrafter. Den personkontroll vid inre gräns som upphör måste enligt Rikspolis- styrelsens uppfattning till en del ersättas av andra kontrollåtgärder, särskilt mot bakgrund av att det har uppskattats att omkring två miljoner utlänningar vistas illegalt inom Schengenstaterna. ger möjligheter att ha föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar (artikel 2.3). Kon- ventionen ger också rätt att föreskriva anmälningsskyldighet för utlän- ningar (artikel 22) och en skyldighet att utföra hotellkontroll (artikel 45). Detta, tillsammans med den i konventionen uttryckligen angivna rätten för medlemsstaterna att utöva polisiära befogenheter inom hela det egna området, torde enligt medföra att det inte föreligger något hinder mot att nära gränserna bedriva en kontrollverksamhet av samma slag som bedrivs i landet i övrigt med den begränsningen att en sådan gränsnära kontroll inte får vara systematisk eller organiserad som förtäckt gränskontroll. poängterar att det är av betydelse att inte bara in- och utresekontrollen utan även utlännings- kontrollen i övrigt fortlöpande upprätthålls för att stoppa oönskade personer vid inre gräns. Att bibehålla personalresurserna för kontroll vid de inre gränserna i samma och i vissa fall ökad omfattning som , bör enligt kunna leda till att insatserna inne i landet, dvs. den inre utlänningskontrollen, kan begränsas när det gäller utlänningar som över huvud taget inte har rätt att resa in i . bedömer att ytterligare cirka tio årsarbetskrafter skulle behövas för denna kontrollverksamhet som kan begränsas till vissa flygplatser och hamnar. Vad gäller inrikeskontrollen konstaterar inled- ningsvis att det åvilar polisen att bedriva inre utlännings- kontroll. rekommenderar därför inte någon utökning av polisens resurser i detta avseende annat än för att upprätthålla den s.k. hotellkontroll som medlemsstaterna har åtagit sig att genomföra enligt artikel 45 i . Den resursökning som detta medför kan enligt beräknas till sex årsarbetskrafter. Riks- revisionsverket anför också att inte ställer krav på sådan s.k. gränsnära kontroll som bedömt nödvändig. föreslår därför att polisen inte tillförs några extra resurser för den s.k. gränsnära kontroll som bedömt nödvändig. Frågan om inre kontroll berörs också ganska utförligt av kommittén om konsekvenser för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor.