prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: SJ anser att roller bör renodlas och att banhållaren bör göras mer affärsmässig som tågoperatörerna ges större inflytande över banhållningen. Vid det remissammanträde som hölls med anledning av utredningen om organisationen av järnvägssektorn framkom följande synpunkter. anser att Tågtrafikledningen bör ses som en del av banhåll- ningen och att rollfördelningen mellan och Järnvägsinspektio- nen bör klargöras. SJ anser att bör vara en egen myndighet. För att stärka operatörernas roll måste enligt SJ se sin roll som underleverantör. anser att Järnvägs- inspektionens särställning bör bibehållas. Beträffande Inspektionskommitténs förslag tillstyrker en majoritet av remissinstanserna, bl.a. SJ och , detta. anser däremot att förslaget inte bör genomföras. Skälen för regeringens bedömning: trafikpolitiska beslut innebar att det dåvarande SJ delades upp i ett trafikföretag (SJ) och en ny myndighet med ansvar för infrastrukturen, . Genom bildandet av frigjordes SJ från ansvaret och finansieringen av stom- och länsjärnvägarna och banavgifter infördes för utnyttjandet av spåren. Vidare inrättades i en självständig , med ett säkerhetsansvar för spårtrafiken vad gäller bl.a. tillsyn och godkännande. beslutade bl.a. att öppna stom- och länsjärnvägarna för viss konkurrens vad gäller godstrafik samt att ansvaret för banfördel- ning och trafikledning skulle övergå från SJ till en självständig enhet inom , Tågtrafikledningen. beslöt att skall ha ett s.k. sektorsansvar för järnvägstrafiken. Det innebär att som statens företrädare på central nivå har ett samlat an- svar för hela järnvägstransportsystemets effektivitet, tillgänglighet, fram- komlighet, trafiksäkerhet och miljöpåverkan samt för frågor inom järn- vägsområdet som rör fordon, kollektivtrafik och handikappanpassning. Regeringen anser att som sektorsmyndighet främst skall in- rikta sin verksamhet så att den bidrar till uppfyllelsen av de transport- politiska målen. skall främja utvecklingen inom den egna sektorn enbart i de fall detta bidrar till uppfyllelsen av de transportpoli- tiska målen. I avsnitt 6.1 redogörs för de förändringar av trafikverkens instruktioner som bör genomföras för att uppnå detta. verksamhet kan delas in i sektors- och myndighetsuppgif- ter, banhållning och produktion. Myndighetsuppgifterna består bl.a. i att fördela tåglägen, forskning, utveckling, långsiktig infrastrukturplanering, att fastställa järnvägsplaner samt att hantera säkerhets- och försvarsfrå- gor. Banhållningsrollen består i att förvalta statens spåranläggningar, att beställa järnvägsspecifika tjänster, t.ex. banunderhåll och investeringar samt att upplåta banorna för trafik. Produktionsrollen består i att på be- ställning utföra projekterings-, byggnads- och underhållsarbeten. Rege- ringen anser att olika roller inom järnvägssektorn bör ren- odlas ytterligare för att säkerställa en oberoende myndighetsutövning gentemot olika banhållare och operatörer samt en effektiv förvaltning och produktion. revisorer föreslog i sin rapport /95:RR7 att Järn- vägsinspektionen bör ges en självständigare ställning. uttalade (bet. 1994/95:TU3, rskr. 1994/95:84) att regeringen borde pröva revi- sorernas förslag. Den av regeringen tillsatta före- slog därefter (SOU 1996:82) att bör ombildas till en egen myndighet. har inom sitt område en gentemot fri ställning och har även ett eget ramanslag för sin verksamhet. Regeringen bedömer att den nuvarande organisationen på ett ändamålsenligt och till- fredsställande sätt ger det oberoende i säkerhetsfrågor som inspektionen måste ha. Att ombilda inspektionen till en egen myndighet skulle enligt regeringens bedömning medföra stora ekonomiska nackdelar och dess- utom leda till en mer omfattande administration. Regeringen anser att den ytterligare tydlighet i förhållande till verksamhetsutövare och andra som skulle uppnås om inspektionen avskiljdes från inte är sådan att den uppväger nackdelarna med en delning. Järnvägsinspektio- nen bör därför även i fortsättningen vara administrativt inordnad i Ban- verket och i säkerhetsfrågor ha en helt självständig och oberoende ställ- ning gentemot banhållare och operatörer. Tågtrafikledningen övergick från SJ till att bli en självständig enhet administrativt inordnad i . Regeringen anser att det gått för att det skall vara möjligt att utvärdera Tågtra- fikledningens nya roll. Inom järnvägssektorn behövs en ny affärsmässig syn och en fokuse- ring på de primära kunder som köper transporttjänster, dvs. resenärer och godstransportköpare. För att järnvägstrafiken skall kunna behålla nuva- rande kunder och attrahera nya måste kundernas förväntningar beträf- fande transporternas kvalitet infrias eller ännu hellre överträffas. Det är trafiken som bör styra banhållningen och därför behövs ett stärkt infly- tande för operatörerna över banhållningen och ett utvecklat samarbete mellan de olika aktörerna. I syfte att åstadkomma kraftfulla incitament till att förbättra järnvägstrafikens rättidighet och öka effektiviteten i ban- hållningen, bör ges möjlighet att med operatörerna ingå eko- nomiskt styrande banupplåtelseavtal som innehåller ekonomiska bonus- och vitessystem. Denna fråga behandlas även i avsnitt 9.4). 9.2.4 SJ:s möjligheter att agera på vissa internationella marknader Regeringens bedömning: SJ bör även fortsättningsvis drivas affärs- mässigt på företagsekonomiska grunder. Regeringens förslag: SJ skall kunna agera på vissa internationella marknader. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att man organisatoriskt skall dela upp godstransporter och persontrafik för att tydliggöra kundoriente- ring, prioriteringsbeslut och kostnadsansvar. Remissinstanserna: SJ anser att statens ekonomiska krav på SJ vad avser avkastning och soliditet behöver anpassas och att SJ bör hållas samman som ett integrerat företag för att tillvarata stordriftsfördelar och synergieffekter. Ett antal remissinstanser anser att godstrafiken och persontrafiken inom SJ bör separeras. Skälen för regeringens bedömning och förslag: SJ bör även fortsätt- ningsvis drivas affärsmässigt och bör därför ha frihet att utnyttja mark- nadens möjligheter men även ansvara för det fulla ekonomiska risk- tagandet. För att kunna vara framgångsrik på en konkurrensutsatt mark- nad måste SJ ha en långsiktigt hållbar finansiell ställning. För att skapa en stabil ekonomisk situation för SJ skall statens ekonomiska krav på SJ, vad avser avkastning och soliditet, analyseras närmare inför budgetpro- positionen för . För att renodla SJ som operatör bör funktioner inom SJ, som inte kan anses höra till en kommersiell operatör, successivt avyttras. i detta avsnitt har regeringen redovisat sina övervägan- den i detta avseende vad gäller bl.a. det kapillära bannätet och försvars- frågorna inom järnvägssektorn. verksamhet är indelad i huvudverksamheterna person- trafik och godstransporter samt affärssektorerna färjetrafik, maskin- och fordonsunderhåll och fastighetsförvaltning. De båda verksamheterna per- sontrafik och godstransporter blir alltmer specialiserade och samutnytt- jandet av fordon, personal etc. minskar kontinuerligt. I vissa fall konkur- rerar persontrafiken och godstransporterna med varandra om resurser, t.ex. vad gäller bankapaciteten. Verksamheterna vänder sig mot helt olika kundkategorier med olika behov och bör därför bedrivas åtskilda från varandra. SJ:s kärnverksamhet är att bedriva järnvägstrafik. I samband med att den fasta Öresundsförbindelsen öppnar för trafik ökar möjligheten för SJ att bedriva konkurrenskraftig internationell järnvägstrafik t.ex. trafik i egen regi längs de europeiska järnvägskorridorerna. Regeringen anser att det är viktigt att SJ tar till vara dessa möjligheter. Regeringen föreslår därför att för kärnverksamheten utvidgas till att även omfatta vissa internationella marknader. SJ bör, som stöd för kärnverk- samheten, kunna agera aktivt i form av allianser med andra järnvägs- företag, skapa nya verksamheter och bedriva järnvägstrafik i andra län- der, huvudsakligen i närhet. Det skall vara uppenbart att den internationella verksamheten stödjer kärnverksamheten och uppfyller de ekonomiska krav som ställs på denna. Vidare skall riskerna i den inter- nationella verksamheten vara begränsade. 9.3 Trafikering Regeringens förslag: Alla som har sitt säte inom EES-området och uppfyller de krav som ställs i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) skall ha möjlighet att få trafikeringsrätt för godstrafik på de euro- peiska järnvägskorridorerna (s.k. freight freeways). Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att den nuvarande företrä- desrätten till tåglägen för befintlig godstrafik vid banfördelningen bör tas bort. SJ bör få företrädesrätt för interregional tågtrafik som kan bedrivas på företagsekonomiska grunder på ett affärsbanenät. Remissinstanserna: SJ menar att det är viktigt att undvika att den samhällsköpta trafiken konkurrerar med den företagsekonomiska trafi- ken. En majoritet av remissinstanserna anser att SJ inte generellt bör ges företräde till företagsekonomiskt lönsam trafik. Skälen för regeringens förslag: Järnvägstransportsystemet kan karaktäriseras som ett storskaligt, kapacitetsstarkt och tekniskt komplice- rat system som används för många olika slags järnvägstransporter. I stor- stadsområden och på vissa hårt belastade godsstråk är bristande kapacitet ett problem. Förutsättningarna att i bedriva lönsam interregional persontrafik på järnväg är starkt begränsade främst med anledning av den låga befolkningstätheten och de relativt långa avstånden mellan tät- orterna. SJ skall enligt regeringens uppfattning även fortsättningsvis ha ensamrätt till den interregionala persontrafik som man bedriver på kom- mersiella grunder. Om järnvägstransporterna skall kunna utvecklas och spela en betydelsefull roll i framtida transportsystem krävs dock ökat samarbete med övriga trafikslag och en ökad kundorientering i transportkedjans alla led. En väl samordnad, kundorienterad och kostnadseffektiv tågtrafik är nödvändig för en väl fungerande järnvägssektor. Tågtrafikledningen i har ansvaret för att fördela tåglägen på statens spåranlägg- ningar och därmed slutligt åstadkomma en samordning av tågtrafiken. I sin verksamhet har Tågtrafikledningen möjlighet att ge före- träde till tåglägen för av staten upphandlad trafik framför kommersiell trafik. Järnvägstrafik upphandlad av trafikhuvudmän ingår emellertid också i olika trafikupplägg, ofta i samverkan med statligt upphandlad trafik. Sådana samordnade trafiklösningar bedöms komma att bli än van- ligare i samband med den roll som Rikstrafiken föreslås få (avsnitt 8.3). Tågtrafikledningen bör därför, i det fall ett samhällsekonomiskt effek- tivt utnyttjande av spåranläggningarna gynnas, kunna ge företräde till tåglägen för trafik som upphandlas av såväl staten som trafikhuvudmän framför kommersiell trafik. Befintlig godstrafik har på ett avgränsat bannät företräde till de tåglägen som de redan disponerar. Regeringen anser att denna företrädes- rätt skall bibehållas. För att godstransporterna på järnväg skall kunna utvecklas är det nödvändigt att järnvägstransportlösningar är konkurrens- kraftiga vad gäller pris och kvalitet. I syfte att uppnå detta bör Tågtrafik- ledningen vid tilldelningen av tåglägen ta stor hänsyn till godstrafikens långsiktiga behov vad gäller framkomlighet och regularitet. deltar inom EU i ett projekt som syftar till att etablera nord- sydliga järnvägskorridorer för godstrafik, så kallade freight freeways. Längs de aktuella korridorerna skall ett antal tåglägen erbjudas kunderna. Former för att få tillgång till dessa tåglägen skall vara enkla och väl sam- ordnade mellan länderna. Kvalitén skall vara hög vad gäller total trans- porttid och tillförlitlighet. Tillträdet skall vara fritt för alla som uppfyller av staterna ställda krav på bl.a. lämplighet och säkerhet. Väl fungerande järnvägstransporter i är enligt regeringens uppfattning viktiga för det svenska näringslivet. De svenska reglerna bör därför anpassas så att samtliga som har sitt säte inom EES-området och som uppfyller de krav som ställs i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) skall ha möjlighet att få trafikeringsrätt för godstrafik som utnyttjar de europeiska järnvägskorri- dorerna. 9.4 Järnvägssektorns kostnadsansvar och finansiering 9.4.1 Ett nytt banavgiftssystem Regeringens förslag: Ett nytt banavgiftssystem skall införas för dem som nyttjar statens spåranlägg- ningar. Avgifterna skall vara rörliga och beräknas utifrån järnvägstra- fikens samhällsekonomiska marginalkostnader som inte är internalise- rade på annat sätt. skall kunna finansiera kostnader för banhållning med vissa intäkter från banavgifterna. Kommitténs förslag: Ett nytt banavgiftssystem bör införas med ut- gångspunkt i att detta skall bidra till uppfyllelsen av de trafikpolitiska målen samt för att stimulera en miljövänlig, säker och samhällsekono- miskt effektiv tågtrafik. Avgifterna bör vara rörliga, differentierade och motsvara trafikberoende externa kostnader som inte är internaliserade på annat sätt. Den fasta avgiften bör tas bort, med undantag av kostnaderna för trafikledning och banfördelning som bör betraktas som fasta. Med anledning av att det inte är möjligt att fullt ut internalisera de externa kostnaderna inom andra trafikslag, bör godstrafiken befrias från ban- avgifter. har på regeringens uppdrag lämnat fyra olika förslag till nytt banavgiftssystem (dnr K97/3847/2). Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, bl.a. SJ, , , och Skogsindustrierna är positiva till att godstrafiken befrias från banavgifter. SJ anser att det krävs mer än vad kommittén föreslår för att få rättvisa konkurrensvillkor mellan tåg och bil. Ett antal remissinstanser, bl.a. , Riksrevisionsver- ket, och avstyrker att godstrafiken befrias från banavgifter. Vid det remissammanträde som hölls med anledning av ut- redning om banavgifter framkom följande synpunkter. SJ anser att alter- nativet med banavgifter som helt utgår från de samhällsekonomiska mar- ginalkostnaderna är teoretiskt riktigt men för att rättvisa villkor skall kunna skapas krävs att det genomförs för alla trafikslag, vilket knappast är möjligt. tillstyrker att banavgifterna tills vidare baseras på den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande banavgifterna innefat- tar en fast avgift som skall motsvara fordonsskatterna för lastbilar och bussar, en rörlig avgift som skall motsvara samhällets kostnader för sli- tage, drift, utsläpp och olyckor samt en avgift som skall motsvara kost- naderna för banfördelning och trafikledning. uppgick ban- avgifterna till totalt ca , varav persontrafiken erlade ca och godstrafiken ca . Jämfört med andra trafikslag har järnvägstrafiken små utsläpp av kol- dioxid och andra luftföroreningar samt en låg energianvändning per pas- sagerare och ton gods. miljöproblem är i första hand kopp- lade till intrång, buller och vibrationer samt luftföroreningar från diesel- driven järnvägstrafik. I genomsnitt förolyckas årligen en tågpassagerare medan 15 personer förolyckas i plankorsningsolyckor. Regeringen har tidigare föreslagit (avsnitt 6.2) att en samhällsekono- miskt grundad marginalkostnadsprissättning skall vara det grundläg- gande styrmedlet i transportpolitiken samt att huvudinriktningen skall vara att rörliga externa effekter skall täckas genom rörliga avgifter. Regeringen anser i likhet med kommittén att det nuvarande banavgifts- systemet inte på ett ändamålsenligt sätt medverkar till att uppfylla de transportpolitiska målen. Ett nytt avgiftssystem skall införas för utnytt- jandet av statens spåranläggningar med undantag för det kapillära nätet. Avgifterna skall vara rörliga och baseras på de samhällsekonomiska marginalkostnader som järnvägstrafiken orsakar och som inte är interna- liserade på annat sätt, t.ex. genom energi- och koldioxidskatt på bränsle. Dessa kostnader utgörs bl.a. av slitage och drift av infrastrukturen och rangeranläggningar samt samhällets kostnader för olyckor, utsläpp, buller och vibrationer. Tillsammans med förslaget om energi- och koldioxid- skatt i följande avsnitt innebär det nya banavgiftssystemet en fullständig internalisering av de samhällsekonomiska marginalkostnader som kan beräknas med tillräcklig precision. Jämfört med dagens banavgifter inne- bär de nya förslagen om avgifter samt energi- och koldioxidskatt en årlig sänkning av kostnaderna för godstrafiken med ca . Motsvarande siffra för persontrafiken är ca . Rege- ringen utgår från att sänkningen av dessa kostnader kommer resenärerna till godo i form av lägre priser samt att de matarbolag som Statens järn- vägar har transportavtal med inte drabbas av de omfördelningseffekter som regeringens förslag till avgifts- och skatteförändringar ger upphov till. Särskilda banavgifter skall gälla för det kapillära bannätet i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 9.2. I syfte att förbättra bl.a. tågtrafikens rättidighet och effektiviteten i banhållningen anser regeringen att det skall vara möjligt för att ingå ekonomiskt styrande avtal med tågoperatörerna. Avtalen skall med hjälp av bonus och viten medverka till att de uppgörelser som träf- fats mellan operatör och banhållare om tillgång till spåren efterlevs på bästa möjliga sätt. För att göra det möjligt för att på ett ändamålsenligt sätt ingå ovan nämnda avtal skall verket inom vissa ramar ges möjlighet att besluta om banavgiften. För att ytterligare öka den ekonomiska styr- ningen av banhållningen skall verket kunna delfinansiera kostnader för banhållning med intäkter från banavgifterna. skall vara upp- bördsmyndighet för banavgifterna och verkets anslag minskas med ett belopp motsvarande intäkterna från avgifterna. De nya banavgifterna beräknas uppgå till ca . 9.4.2 Energi- och koldioxidskatt Regeringens bedömning: Energi- och koldioxidskatt bör tas ut på bränsle som används för järnvägs- ändamål. Kommitténs förslag: Koldioxidutsläppen bör internaliseras genom skatt på diesel som används för järnvägsdrift. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte behandlat frågan. Skälen för regeringens bedömning: finns det möjlighet att dra av energi- och koldioxidskatt på annat bränsle än bensin som förbrukas i tåg eller annat spårdrivet transportmedel. I de nuvarande banavgifterna för statens spåranläggningar ingår i stället en lägre s.k. dieselavgift, som uppgår till ca . Detta förhållande missgynnar användandet av de bränslen som är mindre skadliga för miljön, eftersom dessa i allmänhet är dyrare att pro- ducera än andra bränslen. Järnvägsfordon har jämfört med vägfordon en mycket lång livslängd och det är därför viktigt att det finns ekonomiska incitament att successivt anpassa motorer m.m. för att möjliggöra an- vändning av miljövänliga bränslen och bränslekvalitéer. använder endast av den dieseldrivna godstrafiken den miljömässigt bästa bränslekvaliteten. Vad gäller den dieseldrivna persontrafiken är motsva- rande siffra . Regeringen anser att beskattning av bränsle inom järnvägssektorn bör ske på samma sätt som gäller för vägtrafik, dvs. med en bränsleskatt bestående av koldioxid- och energiskatt med olika bräns- len inordnade i ett miljöklassningssystem. Införandet av koldioxid- och energiskatt på bränsle innebär en ökad grad av internalisering av de externa effekterna inom järnvägssektorn vad gäller dieseldriven järn- vägstrafik och hänsyn till detta bör tas vid utformningen av banavgifts- systemet. En koldioxid- och energiskatt för den järnvägstrafik som inte drivs med el beräknas medföra ca i ökade skatter för . En effekt av införandet av bränslebeskattning blir enligt rege- ringens bedömning att incitament skapas som leder till investeringar i mer miljöeffektiva motorer i dieseldriven järnvägstrafik. av den totala järnvägstrafiken drivs med elkraft. Totalt för- brukar järnvägssektorn ca , varav ca används för framdrivning av tågen. Därutöver används elkraft för bl.a. drift av infra- struktur och uppvärmning av stillastående järnvägsfordon. Enligt en stu- die presenterad av KTH , energiförbrukning i fram- tiden, finns en stor energibesparingspotential inom järnvägssektorn bero- ende på främst införandet av ny framdrivningsteknik och förbättringar i matningssystemet för elkraft. Den energibesparingspotential som anges i studien för de närmaste 15 20 åren, beräknas sammantaget medföra att det t.ex. är möjligt att öka persontrafiken och godstrafiken utan att den totala energiförbrukningen inom järnvägssektorn ökar. i denna proposition har regeringen slagit fast att det transport- politiska övergripande målet skall vara att transportsystemet skall vara samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart. Regeringen anser att en viktig förutsättning för att järnvägstransportsystemet skall kunna uppnå dessa mål är att elenergianvändningen inom järnvägssektorn sker på ett effektivt och miljöanpassat sätt. och SJ bedömer att det finns en betydande potential att effektivisera energianvändningen inom sektorn genom bl.a. anpassning av tidtabeller och signalsystem samt in- vestering i effektivare matningsteknik för elkraft. och SJ bör därför få ett gemensamt uppdrag att genomföra en analys av hur all el- användning inom järnvägssektorn kan effektiviseras och miljöanpassas på både kort och lång sikt. I uppdraget bör bl.a. ingå att studera effek- terna av en elektrifiering av olika delar av det icke-elektrifierade järnvägsnätet. Regeringen avser även att uppdra till att efter samråd med bl.a. tågoperatörerna och upprätta en plan för energieffektiviserande nationella och regionala åtgärder inom järnvägssektorn som skall ligga till grund för bl.a. utarbetandet av fram- tida långsiktiga infrastrukturplaner. 9.4.3 Finansiering av infrastruktur Regeringens bedömning: Drift och underhåll samt investeringar i det statliga järnvägsnätet bör i huvudsak finansieras med statliga anslag utifrån en samhällsekonomisk grundsyn. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte behandlat frågan. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser i likhet med kommittén att drift och underhåll samt investeringar på det statliga järn- vägsnätet i huvudsak bör finansieras med statliga anslag utifrån en sam- hällsekonomisk grundsyn. Anslagen för drift och underhåll samt investe- ringar i järnvägens infrastruktur bör baseras på de långsiktiga planer som regering och riksdag beslutar. Det bör dock på samma sätt som fin- nas möjlighet för dem som drar nytta av en viss investering att kunna delta i finansieringen. Brukarfinansiering bör vägas mot risken av att infrastrukturen kan komma att utnyttjas ineffektivt. Regeringen har i pro- position 1996/97:53 redogjort för vilka riktlinjer som bör gälla för pro- jekt som finansieras med hjälp av brukare och andra privata finansiärer. 9.5 En EU-strategi för järnvägstrafiken Regeringens bedömning: bör även i fortsättningen aktivt verka för att järnvägssektorn utvecklas och vitaliseras i . Vidare bör inom EU aktivt verka för införandet av euro- peiska järnvägskorridorer för godstrafik samt för en likartad avgifts- sättning för utnyttjandet av järnvägens infrastruktur. Kommitténs förslag: skall verka för att ett system motsva- rande vägtrafikens Eurovinjettsystem utvecklas för järnvägstrafiken i samt prioritera arbetet med att genomföra transeuropeiska järn- vägskorridorer för godstrafik. Remissinstanserna: SJ framhåller vikten av att de transeuropeiska järnvägskorridorerna för godstrafik kommer till stånd och att en motsva- righet till lastbilstrafikens Eurovinjettsystem införs inom järnvägssek- torn. anser att järnvägen i ett Europaperspektiv har större utvecklingspotential än vad kommitténs slutsatser ger uttryck för. menar att det är av vitalt intresse för järnvägen att förutsättningarna för den internationella godstrafiken för- bättras och bör därför verka aktivt inom EU för teknisk och administrativ harmonisering på järnvägsområdet.