prop · GL033D45 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta har i lagtexten markerats genom att särskilda skäl måste föreligga för att förbudet efter treårstidens utgång skall gälla i ytterligare högst . Därefter fordras synnerliga skäl förlängning. Längre tid än skall ett interimistiskt förbud aldrig få gälla. Endast i undantagsfall bör hela den möjliga förbudstiden kunna utnyttjas. Detta kan vara aktuellt när eller en kommun har bildat ett naturreservat som berör ett stort antal markägare och beslutet är komplicerat och har överklagats. Eftersom beslutet inte gäller förrän det har vunnit laga kraft kan i sådana situationer möjligheten med interimistiska beslut behöva användas. Det kan ske i den formen att ursprungligen beslutade interimistiska förbud kvarstår i avvaktan på att det definitiva beslutet om områdesskydd vinner laga kraft. Interimistiska förbud kan givetvis upphävas. Någon särskild bestämmelse behövs inte om detta. Om det står klart att något definitivt skydd inte kommer att skapas skall myndigheten givetvis besluta om att häva det interimistiska förbudet . 25 § Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller generellt att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna intressen skall tillgodoses. Denna princip gäller således vid tillämpningen av alla bestämmelser i som kan medföra inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad. Av pedagogiska skäl har övervägts att föra in en allmän erinran om innehållet i grundlagsbestämmelsen, i så fall i något av de inledande kapitlen i balken. Regeringen har bedömt att värdet av en sådan erinran är begränsat. När det gäller förevarande paragraf godtar regeringen, med viss justering av lagtexten, Lagrådets förslag till utformning. Såsom framgår av avsnitt 4.13.3 har i inte heller tagits in någon bestämmelse som mera direkt motsvarar avvägningsregeln i 3 § första stycket naturvårdslagen. Enligt den bestämmelsen skall vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Sådana avvägningar avses i huvudsak ske med stöd av de allmänna hänsynsregelerna i 2 kap. Frågan om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen har emellertid tagits upp av flera remissinstanser som yttrat sig över förslag. Ett skäl till detta är att Regeringsrätten prövat fall där sådana allmänna intressen som ligger till grund för naturvårdslagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet. Domstolen har i dessa fall byggt sitt resonemang på en s.k. proportionalitetsprincip (se RÅ 1996 ref. 40 om utvidgning av ett naturreservat, RÅ 1996 ref. 44 om strandskyddsdispens samt RÅ 1996 ref. 56 som rörde frågan om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen). Såsom utvecklats i avsnitt 4.13 har det alltså ansetts föreligga skäl att i förevarande kapitel föra in bestämmelser utformade så att de principer för bedömningen av motstående intressen som har betonats i rättstillämpningen skall ha sin motsvarighet i balken. Enligt den praxis som föreligger är det främst vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler som kompletterande avvägningsregler kan behövas. Reglerna avses således ge ledning för naturvårds- och kulturvårdsmyndighetens avvägning mellan det allmänna intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och det enskilda intresset att använda fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet. Utgångspunkten är att ingrepp som motiveras av hänsyn till naturvårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen (jfr prop. 1993/94:117 s. I detta sammanhang kan anmärkas att när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har vid tillämpningen av om mänskliga rättigheter anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset (se , Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 255 ff med hänvisningar). Det bör observeras att det ibland kan fordras att den tyngande inskränkningen balanseras genom en ersättningsrätt för den enskilde. I meddelas ersättningsbestämmelser av sådant slag i 31 kap. 26 § Dispens enligt 7, 9 11, 18, 20 och 22 §§ från förbud eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel får ges endast om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. Paragrafen tar sikte på den bedömning av motstående intressen som skall ske vid prövning av dispenser från förbud eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlets bestämmelser. Som förutsättning gäller att dispensen skall vara förenlig med föreskriftens eller förbudets syfte. Bestämmelsen ger följaktligen uttryck för en mycket restriktiv syn på möjligheterna till dispens. Detta är naturligt och en direkt följd av den prövning som beskrivs i föregående paragraf. Dispensen innebär i realiteten att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall där det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. För dispens från strandskydd fordras t.ex. att "särskilda skäl" föreligger. I avsnitt 4.13.3 har redovisats den restriktiva inställning till undantag från strandskyddet som regeringen och stått fast vid sedan tillkomsten av strandskyddsbestämmelser. I olika sammanhang har statsmakterna låtit det komma till uttryck att strandskyddet i sig inrymmer angelägna allmänna intressen, syftet att tillgodose friluftslivets behov samt skydd för djur- och växtarter. Till följd av det som har sagts kan enligt förevarande paragraf dispens från förbud som strandskyddet innebär ges endast om dispensen är förenlig med förbudets syfte. Det förhållandet att syftet med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. kan det naturligtvis finnas sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall skall det finnas kvar en öppning för dispens. Det finns dock skäl att stryka under att dispens från lagstiftarens förbud liksom skall tillämpas med stor restriktivitet och endast under de förutsättningar som framgår av bedömningsprinciperna i denna paragraf. Prövningen av dispenser från förbud som gäller enligt beslut om t.ex. naturreservat skall naturligtvis ske enligt samma grunder. Förteckning över vissa naturområden 27 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas skydd i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål om skydd av sådana områden. Av förteckningen skall det framgå vilket internationellt åtagande eller nationellt mål som har föranlett att området har tagits upp i förteckningen. Ett område som tagits upp i förteckningen skall prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Paragrafens första stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. internationella åtaganden om skydd av naturområden framgår bl.a av olika konventioner samt av fågeldirektivet (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/EEG). Åtagandena innebär att skall skydda områden som uppfyller kriterierna som anges i konventionerna eller direktiven. T.ex. skall områden som innehåller vissa särskilt skyddsvärda naturtyper eller arter skyddas. Enligt paragrafen, som delvis motsvaras av 19 a § naturvårdslagen, skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande förteckna de naturområden i som bör beredas skydd i enlighet med nämnda åtaganden och nationella mål. Av förteckningen skall framgå anledningen till att ett område tagits upp i förteckningen. Genom att förteckningen, till skillnad från vad som anges i 19 a § naturvårdslagen, även skall omfatta naturområden som bör skyddas i anledning av nationella mål kommer förteckningen att utgöra plan för arbetet med skydd av naturområden. Det torde ligga närmast till hands att regeringen i förordning delegerar ansvaret för att föra förteckningen till . Ett område som tagits upp i förteckningen skall enligt paragrafens andra stycke prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Enligt tidigare lydelse skulle området ges nödvändigt skydd i enlighet med vissa särskilt angivna lagrum i naturvårdslagen. I det fortsatta arbetet med att ge ett förtecknat område skydd kan det dock i det enskilda fallet framkomma omständigheter, som medför att avgränsningen av ett område bör ändras eller att ett område inte bör skyddas. Paragrafens andra stycke motsvarar inte helt vad som gäller . Ändringen är föranledd av att det skall vara fritt att använda olika skyddsformer för att bereda de förtecknade områdena nödvändigt skydd. Vilken skyddsform som kan användas i det enskilda fallet är beroende av vilket internationellt åtagande eller nationellt mål som är grunden till att området har tagits upp i förteckningen. I första hand är skyddsformerna nationalpark, naturreservat samt djur- och växtskyddsområde aktuella för de områden som har tagits upp i förteckningen. I vissa fall kan nödvändigt skydd uppnås med stöd av andra bestämmelser i balken, exempelvis sådana om biotopskyddsområde eller om möjlighet att meddela föreskrifter om obligatorisk anmälan för samråd med till detta hörande möjlighet att meddela förelägganden och förbud. Samrådsförfarandet kan vara aktuellt att tillämpa när nödvändigt skydd för arter med stora revir skall uppnås och hoten mot arterna i första hand inte är utarmning av deras livsmiljö utan i stället förföljelse, störningar och liknande faktorer. Arter med stora revir är t.ex. järv, utter och varg. Vidare kan samrådsförfarandet vara aktuellt att tillämpa som ett komplement till ett skötselavtal för att tillförsäkra området ett skydd som består även om området byter ägare. I andra fall kan nödvändigt områdesskydd uppnås t.ex. genom att området utpekas som område av riksintresse eller erhåller nödvändigt skydd med stöd av fiskelagen. Ett område som förtecknats skall enligt paragrafens andra stycke prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Detta innebär bl.a. att det skall vara en prioriterad arbetsuppgift för berörda myndigheter att undersöka möjligheterna att bereda området nödvändigt skydd. Dessa områden skall också vara prioriterade när det gäller att fördela tillgängliga statliga medel för markförvärv och för skötsel av områden. Särskilt skydds- eller bevarandeområde 28 § Regeringen får förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde om området enligt rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar är särskilt betydelsefullt för skyddet av sådana fåglar. Ett område som av Europeiska gemenskapernas kommission har utpekats som ett område av intresse för gemenskapen skall av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Regeringen får efter samråd med kommissionen upphäva en förklaring enligt första eller andra stycket, om områdets naturvärden inte längre motiverar en sådan förklaring. I denna och följande paragraf ges bestämmelser om särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden. Områdena innebär inte några självständiga skyddsformer. Nödvändigt skydd måste därför finnas enligt andra bestämmelser i balken eller andra författningar. För att skall uppfylla kraven enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) har regeringen enligt paragrafens första stycke möjlighet att förklara ett område som särskilt skyddsområde. Ett område bör inte förklaras som särskilt skyddsområde innan det omfattas av nödvändigt skydd. I enlighet med EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) bör förslag på områden som är lämpliga att utpeka som områden av intresse för Europeiska gemenskapen överlämnas till . Efter det att har utpekat ett område som intressant för Europeiska gemenskapen är medlemsstaten skyldig att senast förklara området som särskilt bevarandeområde och bereda området nödvändigt skydd. Enligt paragrafens andra stycke ankommer det på regeringen att förklara ett av utpekat område som särskilt bevarandeområde. Regeringen får enligt paragrafens tredje stycke, som saknar motsvarighet i 19 b § naturvårdslagen, upphäva en förklaring enligt det första eller andra stycket om områdets naturvärden inte längre motiverar att området skall vara ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. En sådan minskning av naturvärde kan ske genom områdets naturliga utveckling. Vidare kan, i enlighet med reglerna i art- och habitatdirektivet, i undantagsfall andra väsentliga allmänintressen medföra att en verksamhet tillåts att på ett betydande sätt skada naturvärden i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Innan regeringen upphäver en förklaring enligt paragrafens första eller andra stycke skall samråd ske med . I förslag innehöll denna paragraf ett sista stycke som innebar att de aktuella områdena automatiskt skulle anses som områden av riksintresse för naturvården. Enligt utredningen skulle på detta sätt skyddet för områdena stärkas. Även om denna lösning sakligt sett har fog för sig innebär den lagtekniskt ett avsteg från den normala processen för utpekande av riksintresseområden. Här skall dock anmärkas att de områden som förklaras som särskilda skyddsområden resp. särskilda bevarandeområden ofta är så värdefulla att de också utpekats som områden av riksintresse för naturvården. Detta är viktigt för att områdena skall uppmärksammas i den kommunala planeringen. 29 § För ett område som förklarats som särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde får beslut om helt eller delvis upphävande av områdesskydd, om dispens från skyddsföreskrifter eller om tillstånd enligt sådana föreskrifter inte meddelas utan regeringens tillåtelse. Detta gäller inte beslut om dispens eller tillstånd, om det är uppenbart att verksamheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på områdets naturvärden. Enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) är medlemsstaterna skyldiga att bereda ett särskilt skyddsområde och ett särskilt bevarandeområde nödvändigt skydd samt bibehålla detta skydd. Endast under de förutsättningar som anges i sistnämnda direktiv får skyddet helt eller delvis upphävas eller på annat sätt försämras på ett betydande sätt. En sådan förutsättning är att nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att skydda det övergripande sammanhanget i Natura , som är ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda skydds- och bevarandeområden. I vissa fall skall kommissionens yttrande i frågan inhämtas. På grund av dessa speciella förhållanden stadgas i paragrafen att tillåtelse från regeringen krävs för upphävande av områdesskydd och för sådana dispenser eller tillstånd som kan komma att orsaka mer än obetydlig skada på områdets naturvärden. Den regeringsprövning som föreskrivs i paragrafen ersätter dock inte domstolens eller myndighetens prövning. Vid regeringens prövning skall endast bedömas om den aktuella åtgärden är tillåten enligt art- och habitatdirektivet. Regeringen kan som villkor för tillåtlighet föreskriva att kompensationsåtgärder skall vidtas för att skydda det övergripande sammanhanget av Natura 2000. Ärenden om upphävande av områdesskydd, om dispens från skyddsföreskrift eller om tillstånd enligt sådana föreskrifter, som avser särskilda skydds- eller bevarandeområden handläggs av den miljödomstol eller annan myndighet som i enlighet med balkens regler skall pröva en sådan ansökan. Det åligger domstolen eller myndigheten att inhämta nödvändigt regeringsbeslut i tillåtlighetsfrågan innan den bifaller en sådan upphävande-, dispens- eller tillståndsansökan. Om regeringen finner att ett beslut om bifall till en ansökan om upphävande, dispens eller tillstånd strider mot EG:s rättsordning är domstolen eller myndigheten bunden av regeringens bedömning i den delen. Domstolen eller myndigheten kan alltid meddela avslag på en upphävande-, dispens- eller tillståndsansökan utan att ärendet underställs regeringen. 30 § Föreskrifter om rätten att färdas och vistas inom ett område som skyddas enligt detta kapitel och om ordningen i övrigt inom området får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet. I de fall kommunen beslutar om skydd av ett område får den meddela sådana föreskrifter. Föreskrifterna skall gälla , även om de överklagas. Med stöd av paragrafen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om färd, vistelse och uppträdande inom skyddade områden. Detsamma gäller för en kommun som beslutar om områdesskydd enligt detta kapitel. Förbud kan meddelas bl.a. mot åtgärder som annars hade varit tillåtna enligt allemansrätten. Föreskrifterna skall inte göras mer ingripande än som är motiverat av skyddsbehovet. Föreskrifterna kan rikta sig mot såväl fastighetsägare och andra med särskild rätt till marken som allmänheten. Exempel på åtgärder som kan förbjudas är att beträda vissa känsliga områden, tälta, ställa upp husvagn, göra upp eld, plocka blommor och andra växter, åka motorbåt, åka vattenskidor, ankra med båt, lägga ut bojar, lägga upp båt på land, rida, cykla, gå till fots i skidspår, sätta ut orienteringskontroller och ha hund okopplad. Beträffande förbud mot båttrafik kan anmärkas att enligt 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen (1986:300) får meddela föreskrifter om begränsningar och förbud som avser rätten att använda ett vattenområde för trafik med fartyg, om föreskriften behövs från miljösynpunkt. I sammanhanget kan även nämnas möjligheter enligt vattenskoterförordningen (1993:1053) att meddela föreskrifter om användningen av vattenskotrar. 31 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att en kommun i stället för skall ha de befogenheter som har enligt 18 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt paragrafen delegera rätten att fatta beslut om strandskyddsdispenser till en kommun. I sådana fall blir kommunen ensam behörig. Frågor om delegation i dessa fall får bedömas från fall till fall med utgångspunkt i de förutsättningar som gäller för skilda kommuner. En grundläggande förutsättning är naturligtvis att kommunen är villig att ta emot delegationen. Om det finns anledning att anta eller det visat sig att kommunen saknar förutsättningar att ha hand om frågorna bör delegation vägras eller återtas. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växt- arter 1 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet döda, skada eller fånga vilt levande djur eller att ta bort eller skada sådana djurs ägg, rom eller bon får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande djurart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla internationella åtaganden om skydd av en sådan art. Förbudet får dock inte gälla fall då ett sådant djur måste dödas, skadas eller fångas till försvar mot angrepp på person eller värdefull egendom. Särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Paragrafen innhåller ett bemyndigande som innebär att skydd kan ges åt vilt levande djurarter som riskerar att försvinna. Faran för försvinnande behöver inte vara orsakad av mänskliga aktiviteter. Den behöver inte heller vara global utan kan vara begränsad till eller en del av . Paragrafen innehåller också en nyhet i förhållande till motsvarande bestämmelser i 14 a § naturvårdslagen. Föreskrifter som meddelas med stöd av paragraf får avse djurart som riskerar att utsättas för plundring, oavsett riskerna för försvinnande. En motsvarande regel finns för växtarter (se 2 §). För att nämna ett konkret exempel kan alltså genom tillägget skydd ges åt hänsynskrävande arter av grodor som riskerar att bli utsatta för plundring. Med stöd av paragrafen kan vidare djurarter fredas om detta krävs för att uppfylla internationella åtaganden. Det saknar i sådant fall betydelse om djurarten är hotad inom . I paragrafens första stycke specificeras inte närmare de arter av vilt levande djur som kan omfattas av skyddsföreskrifter enligt bemyndigandet. Det betyder att föreskrifter som innebär förbud mot att bl.a. döda och fånga vilt levande djur i och för sig skulle kunna meddelas beträffande vilken djurart som helst i landet. Emellertid framgår av paragrafens andra stycke att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Sistnämnda stycke har, med viss justering, formulerats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt jaktlagen (1987:259) gäller ett materiellt förbud mot att döda eller fånga vilt, varvid med vilt avses olika arter av vilda däggdjur eller fåglar. I 3 § jaktlagen sägs således att viltet är fredat och att det får fångas eller dödas, dvs. jagas enligt jaktlagens terminologi, endast om det följer av den lagen eller av föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen. Enligt samma paragraf gäller fredningen också viltets ägg och bon. Jaktlagen innehåller även bestämmelser om bl.a. viltvård i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd. Genom förevarande paragraf i och genom det skydd som fredningen enligt 3 § jaktlagen innebär, ges alltså den ytterst artrika mängden av kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur samt arter av däggdjur och fåglar ett mångsidigt artskydd. På motsvarande sätt som enligt naturvårdslagen ger paragraf också möjlighet att meddela förbud att ta bort eller skada fiskars rom. När det gäller jaktlagen bör erinras om de ändringar som har trätt i kraft genom SFS 1997:343 (se avsnitt 4.13.2) och som bidrar till att EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) samt art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) nu har genomförts tydligare i landet. Genom att fiskelag, som är tillämplig på fiskar, vattenlevande blötdjur eller vattenlevande kräftdjur, numera innehåller vidgade möjligheter till naturvårdshänsyn har den svenska artskyddsregleringen allmänt sett stärkts i strävan att bevara den biologiska mångfalden. 2 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet ta bort, skada eller ta frö eller andra delar från vilt levande växter får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande växtart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla internationella åtaganden om skydd av en sådan art. Med stöd av paragrafen kan vilda växtarter skyddas från att försvinna eller utsättas för plundring. Den kan tillämpas även när risken att en art försvinner beror på annat än mänskliga aktiviteter. Risken för försvinnande behöver inte vara global, utan kan vara begränsad till eller en del av . Bestämmelser för att förhindra plundring får meddelas även om det inte finns risk för att arten utrotas. Paragrafen omfattar vidare växtarter som på grund av eller andra internationella åtaganden har förbundit sig att skydda. Sådana växtarter behöver inte vara hotade i . Utrotningshotade växter förekommer ofta inom begränsade geografiska områden. Det är i sådana fall normalt lämpligt att åstadkomma skydd genom bestämmelserna om områdesskydd, i första hand naturreservat eller biotopskyddsområde. Fridlysning av hela arten kan behöva ske som ett komplement till områdesskyddet och dessutom när arten, trots att den är sällsynt, är mera spridd. Fridlysning kan ske över hela landet eller en del av landet. När föreskrifterna begränsas till en del av landet är det normalt lämpligt att de omfattar ett helt län.