prop · GL03136 · 1998-01-01 00:00:00 — Fonden ger bl.a. bidrag till förändringsarbete inom statliga myndigheter och har initierat och stött ett stort antal värdefulla projekt. har fonden inriktat sitt arbete mot program av gemensamt intresse för hela statsförvaltningen. Av de medel som är avsatta för fondens verksamhet finns ca som ännu inte är intecknade i olika projekt. Medlen beräknas vara förbrukade . Regeringen har för avsikt att lägga ned denna myndighet och låta den ersättas av den nya myndigheten. För fondens nuvarande kanslipersonal på sex personer gäller därvid reglerna om övergång av verksamhet enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Pågående program bör kunna drivas vidare inom den nya myndigheten. Kostnaderna för den nya myndigheten beräknas till ca 10 milj. kr. Finansieringen sker genom att kvarvarande projektmedel förs över från fonden till den nya myndigheten och genom omfördelningar inom befintliga ramar. Regeringen återkommer i höstens budgetproposition med förslag till anslag för den nya myndigheten. 6.3 Statstjänstemännens roll och ansvar Regeringens bedömning: Statstjänstemännen har en nyckelroll i vårt samhälle genom uppgiften att svara för verkställigheten av de folk- beslut. Denna roll och det ansvar som följer därav måste lyftas fram på ett tydligare sätt. Detta kan främst åstadkommas genom förstärkt utbildning och tydliggörande av gällande bestämmelser. Regeringen anser att regleringen av bisysslor inom statsförvalt- ningen bör ses över, främst avseende frågan om skyldigheten att an- mäla sådan syssla. Vidare anser regeringen att vissa frågor rörande Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde bör ses över. Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av instanserna, som kommenterat kommissionens förslag i denna del, stöder förslaget till en utredning av det rättsliga ansvaret för offentligt anställda. En del instanser är dock tveksamma till om det föreligger ett behov av en ny reglering en lag om offentlig tjänst vilket kommissionen menar att utredningen skulle syfta till. Någon instans anför att det föreligger en risk för att en sådan lagstiftning dels tunnar ut regeringsformens bestämmelser, dels dubblerar redan gällande lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning: Tydliggörande av statstjänstemännens roll och ansvar är, som tidigare framhållits, en i det svenska demokratiska samhället. Arbetstagarna inom förvaltningen statstjänste- männen har självfallet därför en nyckelroll i samhället, inte minst genom uppgiften att svara för verkställigheten av de folkvaldas beslut. Statstjänstemännen kan sägas vara de som ytterst förverkligar de demo- krativärderingar som slagits fast i bl.a. regeringsformen. Detta ställer höga krav på den som erhåller en anställning inom statsförvaltningen. Men det ger också en speciell dimension åt arbetet, eftersom det ytterst baseras på ett uppdrag från medborgarna och därtill finansieras med skattemedel. En anställning inom statsförvaltningen innebär således mer än det rent privaträttsliga anställningsförhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Det är också mot den bakgrun- den som det finns särregleringar för statsanställda i bl.a. lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Regeringen vill särskilt betona vikten av att insikten om denna roll hålls levande inom förvaltningen. Denna insikt har blivit så mycket vik- tigare när myndigheternas uppgifter renodlas i allt större utsträckning. I vårt föränderliga samhälle är det uppdraget från medborgarna som håller samman den offentliga sektorn. Enligt regeringens bedömning är det framför allt genom tydliggörandet av detta uppdrag och den speciella tjänstemannarollen som den av kommissionen påvisade fragmenteringen av statsförvaltningen kan motverkas. I likhet med kommissionen anser regeringen inte att införande av en generell etisk kod är ett ändamålsenligt sätt att höja medvetandet om statstjänstemännens roll och ansvar. En bättre väg att stärka medvetandet är att frågor om etik och innehåll i statstjänstemannarollen lyfts fram och fortlöpande diskuteras inom varje myndighet. Regeringen ser detta som mycket angeläget. I en del fall kan det även vara önskvärt att det tas fram etiska riktlinjer för verksamheten. Det ankommer dock på respektive myndighet att bedöma om det inom dess speciella verksamhetsområde finns behov av sådana riktlinjer. Kommissionen föreslår i sitt betänkande att det rättsliga ansvaret för offentligt anställda utreds. En sådan utredning bör enligt kommissionen syfta till att en ny särskild reglering av den offentliga tjänsten en lag om offentlig tjänst införs. Denna reglering skulle bl.a. omfatta en vidare personkrets än den tillämpas på och innehålla någon form av utomstraffrättsligt sanktionssystem riktat mot sådana försummelser som drabbar det allmänna. Regeringen är dock inte nu beredd att tillsätta en utredning med den inriktning som kommissionen föreslår. Regeringen anser inte att det är en ytterligare lag som behövs. Den gällande lagstiftningen, bl.a. regerings- formen, förvaltningslagen (1986:223), samt , uttrycker väl de grundläggande krav och etiska värderingar som skall vara väg- ledande för tjänstemännen i deras yrkesroll. Regeringen vill även framhålla att syftet med vilken bl.a. innehåller särskilda disciplin- bestämmelser för de statsanställda inte primärt är att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande vid utförande av offentlig verksamhet (prop. 1993/94:65 s. 32 och 85, bet. 1993/94:AU16 s. 15, rskr. 1993/94:257). Enligt regeringens mening handlar det i stället främst om att tydliggöra de bestämmelser som redan finns. Detta bör ske genom de tidigare nämnda utbildningsinsatserna i avsnittet om kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning. Översyn av vissa bestämmelser Regeringen anser att det, utöver nämnda insatser, finns skäl att gå igenom några bestämmelser inom den statliga arbetsrätten, vilka kan behöva förtydligas. Justitiekanslern har tagit upp detta i sin på regeringens uppdrag gjorda förstudie Förstärkt skydd mot oegentlig- heter i offentlig förvaltning . Han berör bl.a. regleringen av bisysslor inom statsförvaltningen och anser t.ex. att det finns skäl som talar för att utvidga den personkrets som skall vara skyldig att anmäla bisysslor. Vidare tar Justitiekanslern upp vissa problem som han anser vara förknippade med att i princip endast beslutar om disciplinåtgärder rörande personer som anställs genom beslut av regeringen. Enligt Justitiekanslern bör även vara den instans som beslutar om disciplinära åtgärder för sådana arbetstagare som tillhör en myndighets ledning utan att anställningen beslutas av regeringen. Utöver detta går Justitiekanslern även in på vissa straffrättsliga frågor och föreslår att det närmare bör analyseras om det finns behov av ett särskilt straffansvar som tar sikte på misshushållning av allmänna medel. I anslutning till detta föreslår Justitiekanslern att skadeståndsansvaret analyseras på motsvarande sätt. Mot denna bakgrund avser regeringen att se över regleringen av bi- sysslor inom statsförvaltningen, främst avseende frågan om skyldigheten att anmäla sådan syssla. Vidare avser regeringen att se över om Statens ansvarsnämnds behörighet att besluta om disciplinåtgärder m.m. bör utvidgas till att avse ytterligare personalkategorier. Frågan om en utredning av straff- och skadeståndsansvaret på det sätt Justitiekanslern föreslår bör dock övervägas i annat lämpligt samman- hang, exempelvis då bestämmelserna om tjänstefel i kan komma att bli föremål för en översyn. I likhet med kommissionen anser regeringen att en utvärdering av tjänstefelsbestämmelserna behöver anstå ytterligare eftersom dessa bestämmelser infördes relativt , . 6.4 Bättre beslutsunderlag Regeringens bedömning: Det statliga kommittéväsendet och remiss- förfarandet hör till grundstenarna i den svenska förvaltnings- traditionen och måste präglas av hög kvalitet och integritet. Inom ramen för det förändringsarbete som pågår i kommer det statliga kommittéväsendet att ses över i syfte att skapa bättre förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka kvaliteten i regeringens och beslutsunderlag. Regeringen kommer senare att återkomma till med en redovisning av detta arbete. Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Kommissionen anser att det finns anledning att uppmärksamma det statliga kommittéväsendet, vars roll enligt kommissionen förändrats på ett olyckligt sätt . Utredningarna arbetar med allt mer begränsade tidsramar som de tenderar att knytas allt hårdare till . Utredningarna har också fått minskad betydelse som instrument för att generera ny kunskap. Regeringen bör enligt kommissionen i större utsträckning kunna utnyttja det statliga kommittéväsendet för oberoende utvärderingar och omprövningar. Remissinstanserna: Frågan om kommittéväsendet har framförallt kommenterats av Statskontoret och . Statskontoret anser att regeringen bör bestämma sig för hur den vill använda kommitté- väsendet och att det finns behov av nytänkande i utredningsväsendet. instämmer i de kritiska synpunkter som kom- missionen för fram och föreslår att utredningsväsendet som sådant blir föremål för en översyn. Skälen för regeringens bedömning: Behov av en översyn av kommittéväsendet har framförts i olika samman- hang. Brister i kommittéväsendets arbetsförutsättningar och arbetsformer har bl.a. påtalats av revisorer i rapporten och arbetsformer (1996/97:6). Tidsramarna i utredningarna har krympt väsentligt som kraven på kommittéerna i flera av- seenden har ökat. Kommittéer används i mycket liten utsträckning för att förbereda svenska ståndpunkter i EU. Remisshanteringen av kommitté- betänkanden har brister som kritiseras av remissinstanserna. I sin skrivelse till med anledning av granskningen (1997/98:RR3) utvecklar revisorerna sin syn på kommittéväsendet som utredningsform. Revisorerna pekar också på olika möjligheter att för- bättra förutsättningarna för kommittéernas arbete. Kommittéuppdrag kan avgränsas med hänsyn till om syftet i första hand är att öka kunskaperna på området, att skapa samförstånd eller att utforma förslag. Utrednings- behoven kan samordnas bättre och framförhållningen kan öka. Kommittéer kan i högre grad användas som stöd i EU-arbetet. Vidare kan kommittédirektiven ges en klarare och mera realistisk utformning, bl.a. genom att utredningstiden beräknas med större hänsyn till tidsåtgången för personalrekryteringar. Andra frågor som tas upp gäller kommittéernas sammansättning och kompetens, det administrativa stödet m.m. Remiss- förfarandet kan förbättras genom att urvalet av remissinstanser övervägs bättre, samt genom tillräckliga remisstider och omsorgsfulla remissammanställningar. Allmänna bestämmelser för kommittéväsendet finns bl.a. i kommitté- förordningen (1976:119, med ändringar) och i ett antal kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utrednings- förslagens inriktning. Råd och rekommendationer om hur utrednings- arbetet kan bedrivas och om hur betänkanden kan utformas finns samlade i en kommittéhandbok (Ds 1992:99). Dessa riktlinjer bör ligga fast. Ytterligare insatser behövs emellertid för att få till stånd en mera konsekvent tillämpning av de riktlinjer som gäller. Inom ramen för det förändringsarbete som pågår inom kommer kommittéväsendet att ses över i syfte att skapa bättre förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka kvaliteten i regeringens och beslutsunderlag. genomförs bl.a. en översyn av det administrativa stödet till kommittéväsendet. Målet är att få till stånd en gemensam serviceorganisation omfattande ett komplett administrativt stöd för komittéarbetet i de gemensamma kommittélo- kalerna. 6.5 Enklare och begripligare regler Regeringens bedömning: Arbetet med att reformera och förenkla regler behöver förstärkas och breddas. Kvaliteten i regelstyrningen bör förbättras genom systematisk granskning av existerande och nya regler inom områden som är viktiga för medborgarna och näringslivet. Särskilda insatser bör göras för att underlätta nyetablering och tillväxt av små och medelstora företag. Förslag till nya regleringar bör grundas på ett allsidigt besluts- underlag som innehåller genomarbetade analyser av ekonomiska och andra konsekvenser. Regeringen kommer att utarbeta tydligare rikt- linjer för ekonomiska konsekvensanalyser i anslutning till förslag som föreläggs . Medlemskapet i Europeiska unionen och anslutningen till innebär ändrade förutsättningar för det nationella arbetet med att reformera och förenkla regler. En strategi behöver utvecklas för hur bör verka inom EU för att förbättra EG-reglernas utformning. Statskontoret bör få i uppdrag att göra en analys av hur införs och tillämpas i och hur inverkar på arbetet med att reformera och förenkla regler inom statsförvaltningen. Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Kommissionen anser att det ökande antalet myndighetsföreskrifter är ett centralt förvalt- ningspolitiskt problem som bör hanteras på ett övergripande plan. Utgångspunkten bör vara att de regler som statsmakterna utfärdar i största möjliga utsträckning skall kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter. Detta kan åstadkommas genom tydligare lag- stiftning och förarbeten. Kompetenta myndigheter och tjänstemän får sedan ansvara för enhetlig och konsekvent rättstillämpning och verk- ställighet inom givna ramar. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör ges bara efter noggrann prövning. Remissinstanserna: Frågan om förhållandet mellan ramlagstiftning och myndighetsföreskrifter har kommenterats i relativt liten omfattning av remissinstanserna. De remissinstanser som yttrat sig i frågan anser i allmänhet att det vore svårt att radikalt minska antalet myndighets- föreskrifter, inte minst mot bakgrund av ökade krav till följd av EU- medlemskapet. Skälen för regeringens bedömning: Bakgrund Väl fungerande regelverk är av avgörande betydelse för samhälls- utvecklingen och den ekonomiska tillväxten. Reglerna i ett samhälle skall leda till avsedda effekter till rimliga kostnader, vara tillgängliga och lätta att förstå för alla som berörs. Regeringen ser därför arbetet med att reformera regler som ett viktigt instrument för att främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Det är angeläget att fortlöpande och systematiskt arbeta med att reformera regler. Därigenom kan man motverka att regler i onödan snedvrider konkurrensförutsättningarna, skapar kostnader och hinder, särskilt för de små och medelstora företagen, eller på annat sätt fördyrar produktion eller distribution. är det nödvändigt att beakta de intressen som regler skall skydda. Försämringar av skyddet för viktiga intressen såsom liv och hälsa, arbetar- och konsumentskydd samt miljön får självfallet inte ske. Ett löpande arbete bedrivs inom statsförvaltningen i syfte att förbättra kvaliteten i de statliga regelverken i fråga om såväl lagar, förordningar och myndighetsförfattningar som EG:s rättsakter. Inriktningen på arbetet med att reformera regler har successivt breddats. Arbetet omfattar såväl avreglering som regelförenkling och annan regelreformering samt andra åtgärder som syftar till att säkerställa att de resultat som man förväntar sig av reglerna också uppnås till en acceptabel kostnad för de berörda. Regeringens arbete för att öka reglernas kvalitet sker genom såväl föreskrifter som allmänna råd, språkgranskning och andra åtgärder. En sammanfattning av de krav som ställs i de olika faserna av regelarbetet finns i Statsrådsberedningens promemoria (1995:2) Att styra genom regler - checklista för regelgivare. I stora drag omfattar arbetet en in- ledande problemanalys, val av styrmedel, konsekvensanalys av alter- regelstyrningar, språkvård i en vidare betydelse, tillgänglighet samt utvärdering och uppföljning. Statliga myndigheter skall enligt verksförordningen göra konsekvens- analyser av sina regelbeslut och göra analyserna tillgängliga för dem som berörs av dem. skall enligt sin instruktion bistå myn- digheterna i analysarbetet. Verket har i en rapport till regeringen (dnr Fi98/684) redovisat sina erfarenheter av uppdraget och föreslagit vissa ändringar i syfte att förbättra och effektivisera analysarbetet och kontrollen av det. Varje myndighet skall vidare enligt förordningen om myndigheternas årsredovisning pröva om de regler som styr verksamheten. är ändamåls- enliga. Om myndighetens förslag förutsätter ändringar i en författning, skall ett förslag till ändring redovisas. har senast med anledning av ett förslag från revisorer i en skrivelse till regeringen (rskr. 1996/97:196) tagit upp behov av ekonomiska konsekvensanalyser i propositionerna och begärt att regeringen skall redovisa hur den arbetar med att förbättra konsekvens- anlyserna. Den språkliga utformningen är av stor betydelse för en god regel- kvalitet. Ett omfattande språkvårdsarbete bedrivs inom . Den s.k. Klarspråksgruppen, som tillsattes av re- geringen , har i uppdrag att främja ett klart och begripligt språk hos myndigheterna. Gruppen förmedlar kunskaper och idéer från språk- vårdsarbetet genom bl.a. seminarier och nyhetsblad. Gruppen ger i vår också ut ett språkvårdspris, Klarspråkskristallen 1998. Tillgängligheten är en annan viktig faktor. Vissa grundläggande be- stämmelser om tillgängligheten finns i lagen om kungörande av lagar och andra författningar och i författningssamlingsförordningen. Informations- teknikens utveckling öppnar nya möjligheter till en väsentligt ökad tillgänglighet. En arbetsgrupp inom har på regeringens uppdrag presenterat ett förslag till ett nytt offentligt rätts- informationssystem. (Ds 1998:10). Det förslag som arbetsgruppen lagt fram kan sägas ha två centrala syften. För det första är det att i rättssäkerhetens intresse tillförsäkra medborgarna en god och enkel tillgång till rättsregler och andra offentliga rättskällor i elektronisk form. För det andra är det att effektivisera arbetet i den offentliga för- valtningen. Arbetsgruppens förslag kommer att remissbehandlas .. Konsekvenser av regleringar för nyetablering och tillväxt av små och medelstora företag ägnas särskild uppmärksamhet genom den av re- geringen inrättade Småföretagsdelegationen (N 1995:11). Regeringens syfte med delegationen är bl.a. att förstärka arbetet med att reformera regler med en bred satsning för att hjälpa småföretagen genom att bl.a. identifiera och undanröja omotiverade hinder för etablering och tillväxt av sådana företag. I sin första rapport och enklare regler (SOU 1997:186) har delegationen lämnat förslag om regelreformering på en rad sektorsområden. Förslagen bereds nu i . Delegationen anför också att det behövs en långsiktig strategi för att systematiskt och varaktigt minska regelbeståndet och att den kommer att presentera ett förslag till en sådan strategi . I detta arbete avser delegationen bl.a. att uppmärksamma institutionella för- hållanden, regelproduktionens organisation samt frågor om kom- munikation och information. Regeringen har vidare tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över verksamhet (Dir. 1997:81). Utredaren skall lämna förslag till åtgärder för att förbättra rutinerna för omprövning och förenkling av regelbeståndet, effektiviteten i tillsynen, kvaliteten i myndigheternas kostnads- och konsekvensanalyser samt återkopplingen till och regeringen av konsekvenserna av myndigheternas regelgivning och tillsyn. EU-medlemskapet och det internationella samarbetet påverkar i allt högre grad förutsättningarna för det nationella arbetet med regelstyrning. En översyn av det gemensamma regelverket i EU pågår bl.a. inom det s.k. SLIM-programmet (Simpler Legislation for the Internal Market), som är inne i sin tredje fas. Syftet med SLIM är att grupper med nationella experter skall gå igenom olika regelområden som särskilt berör de små och medelstora företagen och lämna rekommendationer till kom- missionen om förändringar av lagstiftningen. har gett sitt fulla stöd till detta initiativ och verkat för att arbetet inriktas mot områden av stor ekonomisk betydelse. Genom sitt ordförandeskap driver Stor- starkt på i arbetet med att förenkla regler inom EU. presenterade kommissionen förslag om tre nya områden som skall ses över. Inom ramen för arbetet med att effektivisera den inre marknaden har även nationell regelförenkling och andra gemensamma förenklingsprojekt blivit aktuella. I anslutning till Amsterdamfördraget anmodade regeringskonferensen parlamentet, rådet och kommissionen att lägga fast riktlinjer för att förbättra gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet och följa dessa riktlinjer när de granskar förslag eller utkast till gemenskapslagstiftning. En ad hoc-grupp för redaktionell kvalitet har inrättats för att lämna hjälp och råd vid utarbetandet av riktlinjerna och för att förbereda rådets antagande av riktlinjerna. Ad hoc-gruppen består av företrädare för med- lemsstaterna som är engagerade i arbetet med att överföra gemenskaps- lagstiftningen till nationell rätt. Ett värdefullt informations- och erfarenhetsutbyte i frågor som rör regelstyrning sker också inom ramen för arbete med för- valtningspolitiska frågor inom den s. k. . antog 1995 en rekommendation om förbättring av kvaliteten i med- lemsstaternas regelstyrning. Vid ett ministermöte beslutades att organisationen skulle studera hur medlemsstaterna arbetar med att reformera sina regler. En rapport lämnades till ministrarna, som uppdrog åt att genomföra en översyn av ansträngningarna att reformera regelområdet i de enskilda medlemsstaterna med början . Parallellt med dessa ländergenomgångar avser att genomföra en bred företagsenkät i syfte att skapa jämförbara indikatorer på effektiviteten hos olika nationella reglerande och administrativa system. Behov av ytterligare insatser Även om en hel del arbete således pågår och det finns ett genomtänkt system för arbetet med att reformera regler, krävs det ytterligare insatser för att få i gång det breda och systematiska arbete som regeringen anser önskvärt. Som framgår av bl.a. studier är erfarenheterna av arbetet med att reformera regler i olika länder blandade. Några slutsatser som kan dras är att en framgångsrikt arbete med att reformera regler förutsätter att det är väl förankrat på politisk nivå, att det finns en funktion med överblick och förmåga att hålla samman och driva på arbetet samt att ett program för ett systematiskt och uthålligt arbete läggs fast. Av programmet bör det framgå vilka resultat som skall uppnås inom olika områden på såväl kort som lång sikt. En utgångspunkt för arbetet måste vara att regelfrågorna ses i ett bredare styrningsperspektiv och att en samverkan kommer till stånd mellan den juridiska, ekonomiska och organisations- och styrnings- kompetens som finns inom och myndigheterna. Re- geringen avser att närmare pröva dessa frågor i anslutning till bl.a. resultaten av Småföretagsdelegationens arbete. Vid sidan av det nationella arbetet med att reformera regler deltar också aktivt i sådant arbete inom ramen för EU-medlemskapet. har kommissionen tagit allt flera initiativ och lämnat förslag på åtgärder för att göra gemenskapsrätten klarare och mera lättillgänglig. En samlad strategi behöver utvecklas för hur bör verka inom EU för att förbättra EG-reglernas utformning. Regeringen avser att som ett led i detta arbete uppdra åt Statskontoret att göra en analys av hur införs i . Frågan om styrningen och uppföljningen av myndigheternas föreskriftsarbete i samband med in- förande av EG-regler bör därvid särskilt belysas. Statskontoret skall även analysera hur påverkar förutsättningarna för arbetet med att reformera och förenkla regler inom den svenska statsförvaltningen.