prop · GL03173 · 1998-01-01 00:00:00 — Långdragna procedurer i samband med återvändande bidrar till ett onödigt lidande hos dessa människor, vilket kan undvikas om återtagandeproblemen minimerades. I takt med att antalet personer som inte återtas ökar, tvingas dessutom stater att införa mer restriktiva viseringsregler. Detta hotar i längden både chanserna för bona fide asylsökande samt det fria resandet mellan länder. Av förståeliga skäl har de flesta stater vissa krav vad gäller bevisföring vid fastställandet av medborgarskap, såsom pass eller annan identitetshandling. En del stater har dock särskilt höga krav. Ett antal stater kräver särskilda laissez-passer eller resedokument vid återresa för egna medborgare. Ofta krävs det också att den avvisade eller utvisade självmant medverkar vid ansökan om resedokument. Det förekommer att en del av de personer som skall avvisas eller utvisas föredrar att inte medverka till detta. Oavsett den avvisades eller utvisades medverkan bör det i alla avseenden vara en grundläggande princip i relationen stater emellan att en person som nekats uppehållstillstånd i en annan stat bereds möjlighet att återvända. I sammanhanget är det viktigt att återigen understryka att tvångsmedel så långt som det är möjligt bör undvikas i samband med verkställigheter. Som grundprincip gentemot de stater som inte är beredda att återta sina egna medborgare, skall hänvisa till den folkrättsliga principen. Vad gäller andra åtgärder och sanktioner bör valet av instrument alltid stå i proportion till problemets tyngd. I första hand bör sådana åtgärder och sanktioner användas som ligger inom ramen för migrationspolitiken, t.ex. kontinuerliga konsulära påtryckningar samt viseringspolitik. Först när dessa instrument är verkningsfulla, bör mer effektiva åtgärder samt sanktionsmedel övervägas. Återtagandefrågor bör då i större utsträckning kunna sammankopplas med förhandlingar och avtal om handel, investeringar och andra ekonomiska relationer. En sådan sammankoppling skulle ligga i linje med den helhetssyn på migrationspolitikens område som förespråkades i regeringens proposition 1996/97:25. Sådana kopplingar har också föreslagits inom ramen för EU:s migrationspolitiska samarbete. 6 Internationella perspektiv Vikten av att ett återvändande för personer med avvisnings- och utvisningsbeslut kan ske på ett humant och värdigt sätt uppmärksammas också i ett internationellt perspektiv. Inom ramen för det europeiska samarbetet har en rad åtgärder tagits för att motverka att personer utan giltigt uppehållstillstånd vistas i medlemsstaterna. En del av detta arbete är att underlätta ett självmant återvändande. Flera internationella organisationer arbetar också allt mer med återvändandefrågor. Däribland märks särskilt Internationella migrationsorganisationen (IOM). 6.1 Europeiska unionen antog ett beslut angående utbyte av information om bistånd till medborgare i tredje land som frivilligt återvänder till hemlandet (EGT L147, 5.6.97, s. 3). Av beslutet följer bl.a. följande. De medlemsstater som har vidtagit åtgärder för att utarbeta program för att stödja medborgare i tredje land som vistas lagligen eller olagligen i någon medlemsstat att frivilligt återvända till sitt ursprungsland skall avlägga rapport om dessa program en gång till rådets generalsekretariat, som därefter skall låta vidarebefordra informationen till samtliga medlemsstater och till kommissionen. Informationen skall omfatta vissa närmare angivna uppgifter. Rådet framhåller att politiken gentemot medborgare i tredje land som vistas lagligt i medlemsstaterna bör syfta till integration. Bistånd till återvandring av de som vistas lagligen i en medlemsstat bör inte utformas så att risk föreligger att det tolkas som en återspegling av en politik som aktivt främjar frivillig återvandring utan sådant bistånd syftar endast till att underlätta för dem som av egen fri vilja har beslutat sig för att återvända. Enligt rådet ligger ett sådant bistånd som syftar till frivilligt återvändande av medborgare i tredje land som vistas olagligen i en medlemsstat i linje med den europeiska humanitära traditionen. Sådant stöd kan bidra till en värdig lösning för att minska antalet medborgare i tredje land som vistas olagligen i medlemsstaterna förutsatt att biståndet inte i sig utnyttjas otillbörligen. Humanitära frivilligorganisationer har kunnat söka bidragsmedel från EU till projekt om återvändande av personer med tillfälliga eller permanenta uppehållstillstånd. EU-medel kunde, enligt en gemensam åtgärd antagen (EGT L 205, 31.7.97, s. 3), beviljas projekt som inriktades på möjligheter till utbildning för personer , yrkesutbildning, information om de ekonomiska och administrativa strukturerna i hemländerna samt hjälp med transporter. beviljades medel till tre svenska projekt om utbildning inför hemresan (Naturresursforum, Teamia och Röda Korset). Projektbidrag kan även beviljas för . har tillkommit för att garantera att var och en som söker asyl i någon av EU:s medlemsstater skall få sin ansökan prövad och att den asylsökande inte skall sändas från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Detta skall garanteras genom konventionens bestämmelser som gör att det alltid går att peka ut vilken stat som är ansvarig. Huvudprincipen skall enligt konventionen vara att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat. Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten begära att den senare staten skall överta ansvaret för sökanden. Om en sådan begäran inte görs , faller ansvaret för prövningen på den stat i vilken asylansökan har gjorts. Överföringen av en asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste ske senast efter accepterandet av övertagandet eller senast efter avgörandet av den rättsliga talan som utlänningen fört mot beslutet om överföring. När det med ledning av ovannämnda kriterier inte kan fastställas vilken medlemsstat som är ansvarig, är den första medlemsstat i vilken asylansökan gjorts ansvarig för prövningen. Rörande fall där en asylansökan har gjorts i en medlemsstat och den sökande sedan rest vidare till en annan medlemsstat föreskriver konventionen samman- fattningsvis följande. Den stat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan är förpliktad att återta en asylsökande som har gjort en ansökan i en annan medlemsstat, att återta den som har återkallat en ansökan som är under prövning och som har gjort en asylansökan i en annan medlemsstat samt att återta den vars ansökan har avslagits och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat. Tidsfristerna för dessa fall är kortare än de ovannämnda. Den stat som tillfrågas om ett sådant återtagande skall svara på begäran räknat från det att begäran görs. Varje medlemsstat har också rätt att med den sökandes samtycke pröva en asylansökan som framställts till den, även om prövningen inte åligger staten enligt konventionen. Rekommendationer Enligt fördraget om Europeiska unionen skall medlemsstaterna betrakta bl.a. asylpolitiken och invandringspolitiken som frågor av gemensamt intresse. Det gäller också politiken rörande medborgare i tredje land i fråga om bl.a. kampen mot olaglig invandring, bosättning och arbete inom medlemsstaternas territorier. Rådet har betonat att man önskar förbättra effektiviteten vid verkställigheten av avlägsnandebeslut samt att Europeiska unionen på rådsnivå bör anta rekommendationer för att säkerställa effektiviteten i verkställighetsarbetet. Nedan behandlas några av dessa rekommendationer behandlas. EG:s ministrar med ansvar för invandring antog en rekommendation beträffande metoder för avvisning och utvisning. Enligt rekommendationen bör den som får ett beslut om avvisning eller utvisning på lämpligt sätt underrättas om skälen för beslutet, om intresset av nationell säkerhet inte hindrar att så sker. Beslutet om avvisning eller utvisning bör verkställas . Nödvändiga tvångsmedel bör finnas för att begränsa friheten för dem som kan förväntas bli föremål för avvisning eller utvisning. Åtgärder som behövs för att fastställa utlänningens identitet skall vidtas . För att undvika dröjsmål vid anskaffandet av resedokument bör kontakt tas med ambassaden eller konsulatet för den stat till vilken utlänningen skall avvisas eller utvisas. Medlemsstaterna bör överväga behovet av eskort för att säkerställa att den avvisade eller utvisade når fram till sin destination. Eskort kan erfordras på grund av att den avvisade eller utvisade är i behov av beledsagning eller på grund av att han eller hon kan antas motsätta sig avvisningen eller utvisningen och därför kan utgöra en fara för sig själv eller för andra. När eskort är nödvändig bör samråd ske med transportören . EG:s ministrar med ansvar för invandring antog en rekommendation om transitering vid avvisning och utvisning med bl.a. följande innehåll. Den medlemsstat som har beslutat att avvisa eller utvisa en medborgare i tredje land bör i princip göra det utan att utlänningen transiterar via en annan medlemsstats territorium. En medlemsstat kan dock begära att en annan medlemsstat tillåter transitering när särskilda skäl, särskilt effektivitet, snabbhet och sparsamhet, påkallar det. Utgångspunkten är att den anmodade staten skall bifalla en begäran om transitering. I ett särskilt tillägg fastslås att då ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs med flygtransport vid genomresa i transiteringsområdet på en flygplats bör undantag göras från kraven på tillstånd för inresa och transitering, så att det i ett sådant fall kan vara tillräckligt att informera transiteringsstaten. Rekommendationen föreskriver vidare att den stat som beslutat om avvisningen eller utvisningen skall meddela transiteringsstaten om det är nödvändigt att ledsaga utlänningen. Transiteringsstaten kan välja att tillåta den stat som beslutat om avvisning eller utvisning att själv sköta ledsagningen eller besluta att sköta ledsagningen själv eller tillsammans med den andra staten. Om avvisningen eller utvisningen av någon anledning inte kan verkställas, kan transiteringsstaten utan formaliteter återsända den avvisade eller utvisade till den ansökande staten. antog en rekommendation om samråd och samarbete vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut (EGT C 5, 10.1.96, s.3). Rådet anger inledningsvis vissa principer som medlemsstaternas regeringar bör tillämpa dels för att i samarbete få fram handlingar som är nödvändiga för att genomföra verkställigheten, dels för att medlemsstaterna i samarbete skall kunna utverka transitering vid densamma. Rådet rekommenderar medlemsstaterna att genomföra verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut i samråd med andra medlemsstater på grundval av ett antal principer. Den medlemsstat som har beslutat om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land skall se till att beslutet verkställs. Den beslutande medlemsstaten kan begära att en annan medlemsstat skall medverka för att verkställigheten skall kunna genomföras med flygtransport. Varje medlemsstat skall, enligt rekommendationen, meddela övriga medlemsstater vilken myndighet som har det samordnande ansvaret för flygtransporter av avvisade och utvisade utlänningar. 6.2 Internationella migrationsorganisationen (IOM) Internationella migrationsorganisationen (IOM) är en mellanstatlig organisation som bildades för att arbeta med flyktingsituationen i efter . är ett hundratal stater, däribland , medlemmar i organisationen. Den har sitt säte i och bedriver verksamhet från cirka 70 olika kontor runt om i världen. Organisationens högsta beslutande organ, rådet, i vilket bl.a. ingår, har uppdragit åt organisationen att arbeta med återvändandefrågor, bl.a. beträffande personer som har fått avvisnings- eller utvisningsbeslut. IOM beräknar att organisationen hjälper cirka 100 000 människor att återvända. IOM har arbetat operativt med en rad olika program för att bistå bl.a. asylsökande som självmant velat återvända till sina hemländer. Programmens innehåll och finansiering fastställs i avtal mellan IOM och den uppdragsgivande staten. Kostnaderna belastar den stat som ingått avtalet. IOM kan bl.a. bistå med att informera om återvändandeprogrammen och om möjligheterna att återvända till hemlandet. Vidare kan IOM arrangera resan till hemlandet samt beledsaga utlänningen under resan och vid ankomsten till hemlandet. IOM arbetar bl.a. med att underlätta inpassering i ankomstlandet. IOM kan slutligen ge visst stöd till utlänningen efter hemkomsten. Det kan exempelvis vara fråga om att ordna sjukvård eller att försöka ordna arbete eller utbildning. Särskilda insatser kan göras för utsatta personer som minderåriga och sjuka. har anlitat organisationen för transporter bl.a. av kvotflyktingar till . I det följande beskrivs ett antal europeiska länders samarbetsprogram med IOM. har ingått avtal med IOM. Avtalet innebär att IOM skall bistå personer som har fått avslag på sin ansökan om asyl, som har valt att återkalla sin ansökan eller som vill lämna av något skäl. IOM skall enligt avtalet informera om möjligheten att återvända, arrangera hemresan samt bistå utlänningen vid hemkomsten. Kostnaden för programmet har budgeterats motsvarande per person. I detta belopp ingår resekostnader. Enligt IOM lämnade cirka 8 200 personer med hjälp av programmet - 1995. Av dessa återvände till sina hemländer, medan återstoden valde att resa till andra länder. I kan vissa grupper av utlänningar få ekonomiskt stöd för att självmant kunna lämna . Reglerna är förhållandevis detaljerade och innebär i huvudsak att ersättning utgår för resekostnader och för vissa kostnader för transport av lösöre och arbetsredskap. Utlänningarna kan dessutom i regel erhålla vissa kontantbelopp för att underlätta ankomsten till hemlandet eller det tredje land i vilket de erhållit uppehållstillstånd. Kontantbeloppen varierar för vuxna och för barn. har givits en viss roll i administreringen av de danska återvändandeprogrammen. Organisationen svarar bl.a. för all information om programmen samt tar emot vissa av de bidragsansökningar som görs. Enligt Dansk Flyktinghjälp har flera av programmen haft svårt att fungera tillfredsställande och antalet ansökningar har varit relativt begränsat. har avtal med IOM om program för återvändande till bl.a. . IOM skall bistå utlänningar som saknar uppehållstillstånd i och som vill lämna landet men inte kan göra det på grund av ekonomiska skäl. IOM bistår i huvudsak med att skaffa resedokument, arrangera hemresan samt med att beledsaga utlänningen i samband med avresan från . Ett visst finansiellt stöd ges också till dem som självmant lämnar landet. Kostnaden för programmet är budgeterad till motsvarande per person. lämnade 1 406 utlänningar med hjälp av IOM. var motsvarande siffror cirka 1 400 respektive 1 200. har ingått ett särskilt avtal med om ett samarbetsprogram kring stöd till återvändande. Programmet gäller och kan utnyttjas av 700 - 900 etiopiska medborgare som sökt asyl men nekats uppehållstillstånd i . Programmet har tillkommit för att uppmuntra till ett ökat självmant återvändande och för att även erbjuda stöd vid återkomsten till hemlandet. Programmet leds av en styrgrupp med representanter för och . I enlighet med avtalet skall stödja både den återvändande och ge stöd till orten där han eller hon bosätter sig. Avtalet och programmet skall ses som ett pilotprojekt. Med motivationsskapande arbete i söker myndigheterna att uppmuntra till ett självmant återvändande. Broschyrer som informerar om programmet skall distribueras bland potentiella återvändare. Inför återvändandet ges ett bidrag på motsvarande ca per person eller minst ca per familj. står även för kostnaderna för transport. En summa på ca per person delas ut för att täcka förnödenheter efter hemkomsten. Ersättningen innan avfärd, transporterna och uppehälle efter hemkomsten betalas ut och organiseras via ett samarbete med IOM. Däremot är det inte IOM som ombesörjer projekten i . Genom ett särskilt projektkontor i skall ge stöd till lokala projekt (community based programmes) som omfattar både återvändande och befolkningen i området som inte lämnat landet. har som utgångspunkt att alla asylsökande skall kunna erhålla stöd för självmant återvändande. antog ett hand- lingsprogram för hur landet skall underlätta sådant återvändande. träffade avtal med IOM om samarbete för att genomföra handlingsprogrammet. Enligt avtalet skall IOM observera och analysera utvecklingen i frågor som rör självmant återvändande. IOM skall vidare samordna schweiziska och utländska program för återvändande, övervaka och utvärdera relevanta projekt inom området samt samarbeta med nationella och internationella organ som är verksamma i frågor som rör självmant återvändande. Flera olika insatser kan göras för att stödja självmant återvändande inom ramen för det schweiziska handlingsprogrammet. Redan under handläggningen av asylärendet får de asylsökande information om möjligheterna att få stöd för att självmant återvända till sina hemländer. De kan under vistelsen i dessutom erbjudas kortare utbildningar inom olika områden som bedöms som användbara för att underlätta återkomsten till hemlandet. Det kan t.ex. vara utbildning i olika verkstadsmekaniska ämnen, husbyggande eller jordbruk. De kan dessutom erhålla finansiellt stöd för att underlätta återvändandet. Stödet uppgår till motsvarande cirka 3 000 - . Pengarna skall som regel betalas ut innan avfärden från . Den schweiziska regeringen har vid sidan av det allmänna hand- lingsprogrammet särskilda återvändandeprogram för utlänningar från vissa länder. finns ett program för återvändande till och det finns planer på att inleda ett särskilt program för Kosovo. har det funnits program för , och . Programmen utformas och administreras av det schweiziska med stöd av ett särskilt bemyndigande i den schweiziska utlänningslagstiftningen, enligt vilket departementet skall arbeta för att utlänningar skall reintegreras i sina hemländer. har nämnda departement tilldelats motsvarande för arbetet. Enligt återvändandeprogrammet för utgår stöd till asylsökande som under handläggningen av asylärendet beslutar sig för att återvända till hemlandet och till dem som har nekats uppehålls- tillstånd och som lämnar självmant inom den lagstadgade tidsfristen. Stödet uppgår till motsvarande per vuxen och per barn jämte resekostnader. Pengarna betalas ut efter hemkomsten till av det schweiziska Departementet för utveckling och tekniskt samarbete (DEZA), vilket bedriver verksamhet på plats i . Vid sidan av stödet till enskilda utgår stöd till återuppbyggandet av lokala strukturer i . När stöd betalas ut till en enskild, utgår motsvarande belopp till lokala projekt i den enskildes hemkommun. De lokala projekten kan avse t.ex. uppförande av bostäder och skolor eller olika insatser inom jordbruket. IOM bistår på uppdrag av den schweiziska staten med information om programmet och med handläggning av de ansökningar som kommer in. Bosnienprogrammet trädde i kraft och den ursprungliga avsikten var att det skulle pågå t.o.m. december månad . Programmet var ursprungligen dimensionerat för att ge stöd till 1 000 personer, men antalet inkomna ansökningar uppgick till hela 2 700 . Det schweiziska beslöt därför att programmet skall pågå också och förmodligen också . hade ytterligare 3 300 personer registrerats till återvändandeprogram. Representanter för det schweiziska återvändarprogrammet till Bosnien- har poängterat vikten av information och rådgivning. Potentiella återvandrare måste få reda på att programmen existerar och vad de innebär. Korrekta och realistiska uppgifter om situationen i och om alternativen är viktiga för att väl avvägda beslut skall kunna fattas om ett självmant återvändande. Det har också påpekats att det är viktigt att stödet till återvändare inte blir oproportionerligt stort i förhållande till de generella levnadsvillkoren i ursprungslandet. Det är också viktigt att knyta återvändandet till mer generella bistånds- och återuppbyggnadsprogram. Programmet för hade en mycket begränsad omfattning. Det turkiska programmet pågick t.o.m. och var ett slags pilotprogram som fick omfatta högst 100 turkiska medborgare som hade sökt asyl eller erhållit tillfälliga uppehållstillstånd i . Den totala kostnaden för programmet var budgeterad till motsvarande . Enligt programmet skulle IOM bistå med ekonomisk hjälp åt dem som önskade återvända till . De fick pengar till resekostnaderna samt motsvarande per person och månad efter hemkomsten. IOM har dessutom ingått avtal med om att bistå utlänningar som har särskilda svårigheter att återvända till sitt hemland på grund av sjukdom. IOM informerar om möjligheterna att få vård i hemlandet, samordnar och organiserar genomförandet av behandlingen samt erlägger betalning för vårdkostnader har haft samarbetsavtal med IOM . Programmen omfattar utlänningar som har nekats asyl men som har tillfälliga uppehållstillstånd i , utlänningar som har återkallat sina ansökningar om asyl för att återvända till sina hemländer, utlänningar som har beviljats asyl samt utlänningar som har beviljats tillfälliga uppehållstillstånd och som vill lämna för att resa till ett tredje land. Det s.k. REAG-programmet handläggs av IOM i samarbete med UNHCR, olika frivilligorganisationer samt lokala och regionala myndigheter. Enligt programmet utgår bidrag till täckande av kostnader i samband med resan från . I genomsnitt utbetalas motsvarande för varje resa. Kostnaden för REAG-programmet är budgeterad till drygt 34 miljoner tyska mark, eller motsvarande . Stöd för självmant återvändande kan dessutom utgå enligt det s.k. GARP-programmet. Detta omfattar utlänningar från ett tiotal länder, däribland , , , och . Enligt detta program kan utlänningen erhålla bidrag till täckande av resekostnader samt ett visst finansiellt bidrag för att underlätta ankomsten till hemlandet. Bidraget betalas ut av IOM efter avresan från och dess storlek varierar beroende på till vilket land utlänningen återvänder. Det maximala beloppet uppgick till motsvarande . Kostnaden för GARP-programmet är budgeterad till 30 miljoner tyska mark, eller motsvarande . t.o.m. lämnade cirka 156 000 personer (bl.a. gästarbetare och asylsökande) med hjälp av REAG-program- met. Av dessa återvände cirka 94 000 personer till sina hemländer, medan återstoden valde att resa till andra länder. hade nära 62 400 personer återvänt till med hjälp av återvändandeprogram. 7 Verkställighet och ett värdigt återvändande 7.1 Ny ansvarsfördelning Regeringens förslag: Huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning förs över till . Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § UtlL skall dock även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång till polisiär kompetens tillgodoses genom att ges möjlighet att överlämna ärenden till polismyndighet för att genomföra en verkställighet. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan hittas utan hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte kommer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel behövs. Utredningens förslag överensstämmer i stora drag med regeringens men har modifierats genom att den föreslagna rätten för att begära biträde av polismyndighet har ersatts med en möjlighet för att överlämna ärenden till polismyndighet. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig är positiva till, eller har inte något att erinra mot, att övertar ansvaret för verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut.