prop · GL036 · 1998-01-01 00:00:00 — I en rapport som CEIFO) och () presenterat framgår att det främst är pojkar med utomeuropeisk bakgrund som utsätts för misshan- del, hot eller på andra sätt blivit illa behandlade på grund av sitt ursprung. Enligt Lpo 94 har rektor ett särskilt ansvar för skolans program mot mobbning. Ändå visar BO i en rapport att , eller omkring 500 skolor, helt saknar sådana program. Ett problem är också att de handlingsprogram som finns sällan omsätts i praktiken och än mindre följs upp. I studie Hur tar rektor sitt ansvar när det gäller mobbning framgår att rektorer i , men framför allt i gymna- sieskolan, ser utformning och utvärdering av handlingsplanen som en mindre viktig del i sitt ansvarstagande. Enligt är också hand- lingsplanernas innehåll av mycket varierande kvalitet. visar i sin undersökning Attityder till skolan (nr 72) på stora brister i vuxnas stöd till barn och ungdomar. Mindre än hälften av eleverna uppger att de kan vända sig till alla eller flertalet lärare i förtroende. I en enkätundersökning gjord av (), uppger av de tillfrågade lärarna att de anser sig ha otillräcklig social kompetens för att kunna fostra eleverna till demokratiska med- borgare. arbete (Ju 1996:05) har gjort en riksomfattande enkätundersökning riktad till ett stort antal kommuner och konstaterar att skolan spelar en viktig roll i det preventiva arbetet mot våld och mobbning. Undersökningen visar att 20 av kommunerna anser att våld och mobbning bland skolungdom är ett stort problem. I rapporten och skaderisker gjord av , och uppger dock endast en procent av skolledarna att våld är ett stort problem just i deras skola. Rapporten visar att en femtedel av de skolor som svarat fin- ner både kommunens skolplan och skolans arbetsplan otillfredsställande vad avser riktlinjer respektive stöd för lokalt arbetsmiljö och säker- hetsarbete. av de undersökta skolorna anger att låg vuxennärvaro under raster bidrar till att elevskador uppkommer. Runt en femtedel tycker att lärar och personaltätheten är för låg och att lärares möjlighet att ge eleverna socialt stöd är otillfredsställande. För lite perso- nal uppfattas som ett problem särskilt i högre årskurser. Skolans arbete mot mobbning regleras dels i skollagen (1985:1100), dels i arbetsmiljölagen (1977:1160). Ansvaret för detta arbete preciseras i Lpo 94 respektive Lpf 94. Enligt 1 kap. 3 § första stycket arbetsmiljölagen likställs den som ge- nomgår utbildning med arbetstagare vid tillämpningen av de flesta be- stämmelser i lagen. Rektor skall se till att det finns förutsättningar att skapa en god arbetsmiljö. Rektor ansvarar för att skolans arbetsmiljö le- ver upp till bestämmelserna i bl.a. arbetsmiljölagen. Arbetarskyddssty- relsen (ASS) klarlägger i sina föreskrifter Internkontroll av arbetsmiljön (AFS 1996:6) och Kränkande särbehandling (AFS 1993:17) arbetsgiva- rens skyldighet att ha rutiner för att på ett tidigt stadium fånga upp sig- naler om samt åtgärda problem och missförhållanden som kan orsaka kränkande behandling. Arbetsgivaren, i detta fall skolhuvudmannen, har en skyldighet att klargöra att kränkande särbehandling inte accepteras i verksamheten. ASS har gett ut en särskild broschyr där föreskrifterna ges ett elevperspektiv Att känna sig trygg i skolan. I 1 kap. 2 § skollagen föreskrivs att skolans verksamhet skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Enligt samma bestämmelse skall var och en som verkar i skolan främja aktning för varje människas egenvärde. Särskilt skall den som verkar inom skolan bemöda sig att hindra varje försök från elever att utsätta andra för kränkande behandling. Motsvarande gäller enligt 1 kap. 9 § inom det offentliga skolväsendet för vuxna. I läroplanerna formuleras skolans värdegrund och uppgifter samt anges mål och riktlinjer för verksamheten. Där anges också vem som har ansvar för en viss verksamhet i skolan och vad detta innebär. Av läroplanerna framgår att skolan skall främja förståelse för andra människor och för- måga till inlevelse. Där understryks följande: Ingen skall i skolan utsät- tas för mobbning. Tendenser till trakasserier skall aktivt bekämpas. Främlingsfientlighet och intolerans måste mötas med kunskap, öppen diskussion och aktiva insatser. Läroplanerna ålägger rektor ett särskilt ansvar för arbetet mot mobbning bland elever och anställda. I läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, preciseras detta ansvar till att gälla ett särskilt handlingsprogram mot mobbning. Någon motsvarande föreskrift rörande handlingsprogram finns dock inte i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). I och med de nya läroplanerna har undervisningens hälsofrämjande aspekt stärkts. I fokus sätts bl.a. elevernas olika behov och samarbete mellan lärare och elever. Enligt Lpo 94 och grundskoleförordningen (1994:1194) skall utvecklingssamtal mellan lärare, elev och elevs vård- nadshavare äga rum minst en gång per termin. Genom denna dialog ska- pas förutsättningar för eleven att uppmärksamma omgivningen på eventuella problem. är central förvaltningsmyndighet för det offentliga skol- väsendet och skall, enligt sin instruktion (SFS 1991:1121), med hjälp av bl.a. tillsyn, uppföljning och utvärdering, arbeta för att de mål och rikt- linjer som fastställts för skolans område förverkligas. () består, enligt sin instruktion (1988:730), av Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) och (). ASS är central förvaltningsmyndighet för bl.a. arbetsmiljöfrågor. YI, som är re- gional tillsynsmyndighet på bl.a. arbetsmiljöområdet, följer och bevakar arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet för arbetsplatserna genom inspek- tionsverksamhet. 12.3 Tydligare bestämmelser som stöd för det lokala arbetet Regeringens förslag: Skollagens portalparagraf, 1 kap. 2 §, skall ändras så att det tydligt framgår att den som verkar inom skolan är skyldig att aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. Motsvarande ändring skall göras i 1 kap. 9 § när det gäller det offentliga skolväsendet för vuxna. Regeringens bedömning: Läroplanerna bör förtydligas så att rektor åläggs ett särskilt ansvar för att rutiner utarbetas på skolan för hur skol- personalen skall hantera problem med kränkande behandling, t.ex. mobbning. Rektors ansvar som det formuleras i de båda läroplanerna bör harmonieras och förtydligas så att det också innefattar ansvar för att ett handlingsprogram mot kränkande behandling såsom mobbning och rasis- tiska beteenden utarbetas, används, följs upp och utvärderas. Vidare bör lärarnas ansvar för att motverka kränkande behandling förtydligas i läro- planerna. förslag: BO föreslår i sin rapport inte för mobbningen att skollagen ändras så att rektor åläggs ett uttryckligt ansvar för att vidta åtgärder för att förhindra och motverka våld och kränkande behandling. Rektor föreslås också få ett uttryckligt ansvar att upprätta, genomföra och utvärdera handlingsprogram mot våld och mobbning. Vidare föreslår BO att skollagen ändras så att lärares och öv- rig skolpersonals skyldighet att förhindra våld och mobbning förstärks, att lärare och övrig skolpersonal ges skyldighet att rapportera våld och mobbning till rektor samt att elevers hälsovård innefattar skolpsykolog och skolkurator. Synpunkter framförda vid remissmöte: Barnens rätt i samhället () menar att lagstiftningen bör skärpas så att ansvarsfrågan fokuse- ras. Skolledarna framför att ett förtydligande av rektorers slutgiltiga ansvar för mobbningsarbetet är positivt. Andra deltagare, t.ex. och och Skola, framhåller att det är betydelsefullt med en tydlig lagstiftning eftersom lagen är ett viktigt signalinstrument, men efterfrågar också andra åtgärder. Orsaker till att lärare inte ser problemen med mobbning eller verkar uppträda passivt kan enligt () vara diffusa regler om de egna befogenheterna, frånvaro av kända och hanterliga rutiner och olikheter i tolkning av vad som är lärares egentliga arbetsuppgifter. LR menar dock att problemet inte är otydlig lagstiftning utan att man inte lever upp till densamma. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Flera undersök- ningar, bl.a. de som redovisats i avsnitt 12.2, visar att vissa kommuner inte lever upp till de bestämmelser rörande bl.a. mobbning som redan finns. Att styrdokumenten inte efterlevs kan bl.a. bero på att ansvarsför- delningen i nuvarande bestämmelser kan upplevas som otydlig. Uppgifter från tillsynsverksamhet 1995/96 visar att ansvarsfördelningen i flera kommuner, på olika nivåer, är oklar. Ledningsansvaret är inte tydliggjort, vilket för skolorna bl.a. inneburit att det pedagogiska ledningsansvaret inte alltid prioriterats, att lokala arbetsplaner saknas, är inaktuella eller ofullständiga samt att de inte följs upp och utvärderas. För att målstyrningen skall kunna fungera effektivt krävs att de natio- nella styrdokumenten är tydliga och kan tolkas lokalt. Om de centrala regleringarna är otydliga finns risk för att också den lokala tillämpningen blir otydlig. En otydlig styrning kan leda till att akuta problem och enskilda intres- sen tar överhanden framför det förebyggande, strategiska arbetet. An- svarsförhållanden mellan skolans personal måste vara tydligt formulerade i t.ex. en arbetsplan. En tydlig organisation där utrymme ges för personliga insikter och ställningstaganden samt analys av den egna arbetssituationen är viktig. De olika skolformerna har delvis skilda uppgifter och förutsättningar. Vad gäller värdegrunden är dock läroplanernas skrivningar mycket lik- artade och skall så vara. Arbetet med värdegrundsfrågor får inte begrän- sas till en viss skolform. Bestämmelserna måste vara tydliga och också uppfattas som tydliga av dem som skall utforma verksamheten för att undvika ett kollektivt oansvar . Var och en som verkar i skolan måste motarbeta alla tecken på kränkande behandling. Det får inte finnas minsta tvekan om detta i lag- stiftningen. För att stödja det lokala arbetet mot mobbning föreslår rege- ringen att det i skollagen görs en tydligare markering av allas ansvar för dessa frågor. Enligt nuvarande lydelse av 1 kap. 2 § tredje stycket punkt 2 skall den som verkar i skolan särskilt bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för kränkande behandling . Utformningen av bestämmelsen är enligt regeringens mening alltför vag. Skolans skyldig- het att förebygga sådana kränkningar och ingripa mot dem bör tydliggö- ras. Bestämmelsen, som riktar sig till skolans personal, dvs. anställda och andra som har uppdrag inom skolan, syftar vidare enbart på sådan krän- kande behandling som orsakas av elever. Mobbning förekommer som framgått tidigare inte bara bland elever. Mobbning där t.ex. elever känner sig kränkta av lärare är alltför vanligt förekommande. har också kränkande behandling med rasistisk prägel blivit vanligare. Sådant beteende anser regeringen vara så allvarligt att en tydlig markering i portalparagrafen bör göras. För att effektivt kunna motverka såväl mobbning och rasistiska beteenden som annan kränkande behandling är det förebyggande arbetet av central betydelse. Regeringen föreslår mot den bakgrunden att det i 1 kap. 2 § tredje stycket punkten 2 föreskrivs att den som verkar i skolan särskilt skall aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. Motsvarande ändring bör även göras i 1 kap. 9 § och gälla för det offentliga skolväsendet för vuxna. Regeringen avser dessutom att i läroplanerna skärpa rektors och lärares ansvar för arbetet mot kränkande behandling, t.ex. mobbning, bl.a. vad gäller rektors ansvar för skolans handlingsprogram. I studie om rektors ansvar framkommer att grundskolorna kommit betydligt längre än gymnasieskolorna i sitt arbete mot mobbning. Därför avser re- geringen att harmoniera skrivningarna om rektors ansvar i de båda läro- planerna. Rektor skall ha ett särskilt ansvar för att ett handlingsprogram mot alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden bland elever och anställda upprättas, används, följs upp och utvärderas. Handlingsprogrammet skall omfatta rutiner för skolpersonal vid hantering av frågor som rör kränkande behandling, t.ex. mobbning. Rutinerna skall klargöra hur personal skall hantera problemen när de upptäcker mobbning samt hur kommunikationen mellan rektor, persona- len, eleverna och föräldrarna skall skötas i dessa ärenden. Programmet skall omfatta såväl förebyggande som akuta åtgärder samt en strategi för hur och när uppföljning och utvärdering skall genomföras. Handlings- programmen skall utformas i samarbete med övrig skolpersonal och ele- ver. Rektor ansvarar för arbetsmiljön men även personalen, särskilt lärare, har ett stort ansvar för att upptäcka mobbning och vidta åtgärder. De vuxna i skolan måste agera kraftfullt och vara förebilder för eleverna. Lärare i såväl det obligatoriska skolväsendet som i de frivilliga skolfor- merna skall uppmärksamma och i samråd med övrig skolpersonal vidta lämpliga åtgärder mot alla former av kränkande behandling. För att för- tydliga lärares sociala uppgifter avser regeringen att skärpa skrivningarna i läroplanerna. 12.4 Kvalitetssäkring av arbetsmiljön i skolan Regeringens bedömning: bör få i uppdrag dels att utarbeta kommentarmaterial om hur man lokalt, i kommuner och skolor, kan ar- beta med värdegrundsfrågor, t.ex. mobbning, dels att effektivisera sitt samarbete med myndigheterna inom () i frågor som rör skolans arbetsmiljö. förslag: BO menar att och Yr- kesinspektionens tillsynsverksamhet kan förbättras genom ökat samarbete mellan myndigheterna. BO föreslår också att centrala riktlinjer ges vad gäller innehållet i de skolplaner som skall upprättas av kommunerna samt att kommunernas skyldighet att informera personal och elever om arbetsmiljölagen förtydligas. Synpunkter framförda vid remissmöte: och framför att bör titta mer på skolans fostrande roll och utvärdera denna. understryker att bör ställa högre krav på den lokala uppföljningen. Skolledarna framhåller att det är viktigt att de goda exemplen på skolor som lyckats i arbetet mot mobbning sprids. Skälen för regeringens bedömning: Enligt arbetsmiljölagen (AML) har arbetsgivaren ansvar för att verksamheten drivs på ett sådant sätt att en tillfredsställande arbetsmiljö säkerställs. Ansvaret för att arbetsmiljö- aspekterna beaktas ligger på den eller de kommunala nämnder som an- svarar för skolverksamheten. Många av uppgifterna delegeras dock till t.ex. rektor och lärare. tillsynsverksamhet 1995/96 visar att många kommuners skolplaner är inaktuella eller t.o.m. formellt ogiltiga och saknar åtgärdsinriktning. Planerna liknar i flera fall deklarationer och fungerar då inte som de styrinstrument de är avsedda att vara. Dessutom är uppföljningen och utvärderingen i många fall outvecklad och används inte som beslutsunderlag för utvecklande insatser. Enligt om hur rektorer tar sitt ansvar framkommer att ytterst få kommuner och skolor kartlagt förekomsten av mobbning i skolan och många kommuner saknar därför en samlad bild av hur arbetet mot mobbning bedrivs ute i skolorna. I utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbildning framhöll regeringen, att det bör finnas en skyldighet för skolhuvudmännen och för varje skola att regelbundet upprätta kvalitetsredovisningar. Syftet med dessa redovisningar skall främst vara att tillgodose behoven i det lokala arbetet med kvalitetsutveckling. Utgångspunkter för den lokala kvalitets- redovisningen skall vara de riksgiltiga målen, den kommunala skolplanen och arbetsplanen. I detta kvalitetsarbete kommer värdegrunden in som en naturlig del. Det är av stor vikt att kommuner och skolor redovisar sitt arbete med att förebygga och åtgärda t.ex. mobbning. skall vara en diskussionspartner för skolorna och kommu- nerna och ge stöd om hur man kan arbeta med värdegrundsfrågor och bistå med goda exempel. Det är viktigt att också, i enlighet med sitt allmänna uppdrag, följer upp och utvärderar värdegrundens efterlevnad och därmed de nya föreslagna bestämmelserna. Regeringen avser att ge i uppdrag att utarbeta kommentar- material för att stödja kommuner och skolor i hur man kan arbeta med värdegrundsfrågor, t.ex. mot mobbning. Såväl som myndigheterna inom AV utövar tillsyn över skolans arbetsmiljö. De psykiska och sociala aspekterna i arbetsmiljön är ett prioriterat område enligt AV:s verksamhetsprogram för åren 1997 2000. Regeringen menar att ett utökat samarbete mellan dessa myndigheter är att eftersträva. bör ha ett samarbete med myndigheterna inom AV i frågor som rör skolans arbetsmiljö. Regeringen avser att återkomma till i denna fråga. 13 Förändringar i timplan 13.1 Bakgrund Skolan har en förändrad roll jämfört med tidigare. Den statliga detaljstyrningen har minskat i omfattning och genom övergång till mål och resultatstyrning har mycket av ansvaret för skolan decentraliserats till kommunerna, som fått ett tydligare ansvar för driften av skolan och vuxenutbildningen. I en mål och resultatstyrd skola är det skollagen samt målen i läroplaner och kursplaner som skall vara styrande för skolans organisation och genomförande av undervisningen. Det finns en inbyggd motsättning mellan den målstyrning som gäller för skolan och den tidsstyrning som timplanen innebär. Det är inte antalet timmar som skall utgöra grunden för den likvärdiga utbildningen utan målen för undervisningen. Timplanen upplevs av många fortfarande som ett hinder för ämnesövergripande undervisning och lokal skolutveckling. Det är viktigt att underlätta för de skolor som önskar utveckla sin verksamhet att skapa lokala lösningar och anpassningar. Skolan har ansvaret för att ge eleverna en bra helhet i skoldagen. Teori och praktik måste varvas på ett bra sätt som befrämjar ett mångsidigt lärande. Kunskap utvecklas alltid i ett sammanhang en praktisk, social, språklig situation. Skolarbetet måste ge lust och arbetsglädje. Det finns kunskap i olika former, som t.ex. fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet. Det är väsentligt att skoltiden ses som en helhet där olika kunskapsformer utvecklas, som ger eleverna kunskaper som redskap för att lösa såväl praktiska som teoretiska problem. I samband med läroplansreformen gjordes förändringar i olika ämnens timtal. Den inbördes balansen mellan olika ämnen förändrades, varvid särskilt ämnena slöjd respektive idrott och hälsa kom att få en kraftig timtalsreduktion. Regeringen anser att en justering nu bör göras i dessa ämnens timtal som en markering av vikten av praktiskt estetisk verksamhet. I bilaga 3 till skollagen (1985:1100) finns föreskrifter om utbildningens omfattning i (timplan), jfr prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82. I timplanen anges utbildningens omfattning i timmar för ämnen och ämnesgrupper samt totalt. Av den totala undervisningstiden på får användas för skolans val. Dock får ingen tid tas från svenska, engelska, matematik, språkval och elevens val. 13.2 Öka det lokala jämkningsutrymmet Regeringens förslag: Utrymmet för lokala beslut skall öka och timplanens traditionellt styrande roll minska. Det lokala jämk- ningsutrymmet för skolans val skall utökas . Därvid skall tid få tas från alla ämnen i . Antalet timmar i ämnen, ämnesgrupper, språkval och elevens val skall få minskas i stället för nuvarande . Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av remissinstanserna är både kommuner, myn- digheter och intresseorganisationer över lag positiva till förslaget. Flertalet kommuner hävdar i sina yttranden att det är viktigt att skolans ledning och personal inte upplever den centrala timplanen som ett hinder för utvecklingen av verksamheten. är i princip positivt till förslaget men vill av- vakta en utvärdering av läroplan, timplan och betygssystem för . , , och Skola, , och () stöder förslaget. , och kommuner är negativa till förslaget liksom i skolan (). förordar att arbetet inriktas på att avskaffa timplanerna. vill avvakta med förslaget. Remissinstanserna stöder med få undantag att tiden tas från elevens val. Skälen för regeringens förslag: Minska timplanens styrande roll Alla barn och ungdomar skall ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas i landet (1 kap 2 § skollagen). I läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) och i kursplanerna för anges de mål som skolan ansvarar för att alla elever skall nå. Läroplanen och kursplanerna är därmed centrala i mål och resultatstyrningen av skolan. Timplanen skall bidra till en nationellt likvärdig utbildning genom att ange en minsta garanterad undervisningstid som kommunerna är skyldiga att avsätta resurser till. Det totala timantalet för utgör en garanterad under- visningstid som inte får underskridas men väl överskridas. Målen i kursplanerna skall vara styrande för skolornas uppläggning av undervisningen. Det viktiga är att alla elever ges förutsättningar att nå de mål för undervisningen som anges i läroplanen och kursplanerna. Timplanens traditionellt styrande roll bör minska. Det är önskvärt att öka skolans möjlighet att organisera undervisningen efter lokala behov och intressen samt att underlätta ämnesövergripande undervisning och tematiska studier. En minskad statlig reglering av hur tiden i skolan skall fördelas kan medverka till bättre resultat och en mer stimulerande miljö för såväl elever som lärare i skolan. Tills vidare finns behov av att behålla en nationellt fastställd timplan. Timplanens funktion kan sägas vara att värna om likvärdighet och kvalitet. sker en utveckling i skolorna mot ett förändrat arbetssätt med mer arbete i arbetslag och ämnesövergripande under- visning. En central timplan får inte i praktiken tolkas så att den utgör ett hinder för pedagogiskt nytänkande och förändrat arbetssätt. I ansträng- ningarna att finna både rätt form och innehåll för skolans arbete bör utrymmet för lokala avvägningar öka. Skolan har möjlighet att genom skolans val profilera sig eller satsa på extra undervisning i vissa ämnen. Det är angeläget att öppna timplanen ytterligare och därigenom öka utrymmet för lokala beslut. Remissinstanserna är över lag mycket positiva till förslaget att minska timplanens roll som statligt styrdokument och öka utrymmet för lokala beslut. Det är enligt remissinstanserna ett viktigt steg på vägen mot ett pedagogiskt nytänkande och förändrat arbetssätt. Det är viktigt för skolutvecklingen att fokus nu lyfts från tid till de mål som finns för verksamheten. Därvid är det viktigt att värna om likvärdigheten och se till att barn med behov av särskilt stöd får det. Flera remissinstanser understryker att det nu blir än mer viktigt att utveckla ordentliga utvärderings och kvalitetssäkringssystem för att tillgodose likvärdig- hetsaspekter för hela landet. I nuvarande timplan finns ett utrymme angivet som skolans val. Den undervisning som anordnas inom ramen för skolans val skall till sitt innehåll och sin inriktning vara förenlig med målen i den kursplan eller de kursplaner som regeringen fastställt för det ämne eller de ämnen som utgör skolans val. För att inte ett ämne skall kunna beskäras oproportionerligt mycket får ett enskilt ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst . De möjligheter till jämkningar i timplan som skolans val medger utnyttjas av flertalet kommuner. Besluten om användningen av timplaneutrymmet ligger vanligtvis på skolorna och variationerna, även inom kommunerna, är mycket stora. Det vanligaste motivet för att utnyttja möjligheterna är att göra skolan mer attraktiv för eleverna genom profilering. Tiden till skolans val tas främst från de naturorienterande och samhällsorienterande ämnena samt från estetiska ämnen och idrott. De frigjorda timmarna används av många skolor för estetiska ämnen/inslag såsom sång, dans, musik, bild, slöjd. Direkt förstärkning av skolämnena, IT och idrott eller idrottsanknutna inslag är också vanligt förekommande.