prop · GL0345D5 · 1998-01-01 00:00:00 — Den enda skillnaden är att punkt 3 även förutsätter att olägenheten inte förutsågs när verksamheten tilläts, medan punkt 4 inrymmer det närmast självklara kravet att avhjälpande inte kan ske genom en villkorsändring för verksamheten. Mot bakgrund av det sagda kan behovet av att i uppräkningen ta med de båda till synes likartade situationerna under särskilda punkter sättas i fråga och det skulle kunna ligga närmast till hands att låta punkt 4 utgå. Författningskommentaren tyder dock på att det med punkt 4 åsyftas enbart sådana situationer då den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 § gör verksamheten otillåten. Den paragrafen förutsätter för detta enligt sitt första stycke dels att verksamheten kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse även om alla försiktighetsmått vidtas, dels ock att det inte finns särskilda skäl för att verksamheten likväl skall få bedrivas. Enligt samma paragrafs andra stycke krävs att verksamheten medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller för att miljön försämras avsevärt. Från såväl första som andra stycket görs undantag för den händelse regeringen vid tillåtlighetsprövning medgett verksamheten. Med beaktande av vad som sägs i författningskommentaren anser Lagrådet att punkt 4 behöver omformuleras för att svara mot den avsedda innebörden. Punkten skulle därvid kunna ges förslagsvis följande lydelse. "4. om det till följd av verksamheten har uppkommit sådana förhållanden som enligt 2 kap. 9 § innebär att verksamheten inte får bedrivas." Med den av Lagrådet förordade lydelsen av punkt 4 bör punkt 3 kunna stå kvar oförändrad. 5 § I första stycket föreskrivs enligt förslaget att tillståndsmyndigheten efter vad som är skäligt får ompröva tillstånd samt ändra, upphäva eller meddela nya villkor eller andra bestämmelser för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet i vissa uppräknade fall. Av motiven framgår emellertid att avsikten inte är att myndigheten i dessa fall skall kunna återkalla ett tillstånd; myndighetens befogenhet att göra detta avses vara reglerad i 3 §. Föreskriften i förevarande paragraf om att tillståndsmyndigheten får ompröva tillstånd blir därför missvisande. Av motiven samt 29 § förslaget till promulgationslag synes kunna slutas att avsikten med formuleringen är att ge tillståndsmyndigheten befogenhet att ompröva sådana bestämmelser om produktionsmängd eller om verksamhetens omfattning i övrigt som utgör en del av själva tillståndet och alltså inte är att hänföra till villkor. Detta kommer till uttryck om ingressen till stycket erhåller följande lydelse. "I fråga om en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten, efter vad som är skäligt, ompröva tillstånd, såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana ". I 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen föreskrivs bl.a. att det vid omprövning inte får meddelas sådana villkor som medför att ändamålet med företaget inte kan tillgodoses eller att förutsättningarna för detta rubbas avsevärt. Någon sådan föreskrift gäller inte vid omprövning enligt 24 § miljöskyddslagen, men principen torde likväl iakttas i praxis. Någon häremot svarande föreskrift föreslås inte i remissen. Av motiven framgår emellertid att det inte är avsett att sådana villkorsändringar skall beslutas som innebär att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Denna princip är så viktig att den bör framgå uttryckligen av lagtexten. Detta gäller så mycket mera som - enligt vad Lagrådet närmare utvecklar vid 31 kap. under - i efterhand meddelade villkorsändringar som avsevärt försvårar pågående markanvändning kan ge den som drabbas härav ett anspråk på ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Lagrådet föreslår med anledning härav att det som ett sista stycke i paragrafen tas in en föreskrift av följande lydelse. "får inte med stöd av denna paragraf meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras." 25 kap. 6 § Paragrafen innehåller bestämmelser som i väsentliga delar svarar mot regleringen i 20 kap. 3 § vattenlagen avseende rättegångskostnader i vissa stämningsmål om ersättning för intrång eller om inlösen av fastighet. Bestämmelserna avses enligt författningskommentaren utgöra ett undantag från huvudprincipen att rättegångskostnadsregler gäller i stämningsmål. Med undantaget åsyftas att utrymme skall finnas för en generösare tillämpning i fråga om rättegångskostnader för sakägare än som skulle följa av . Enligt Lagrådets mening ger den i remissen föreslagna formuleringen av undantagsregeln inte direkt uttryck för vad som avses. Samma anmärkning synes kunna göras emot den förebild i 20 kap. 3 § vattenlagen som valts och som tillkom på förslag av (BoU 1986/87:4 s. 32 f) i syfte att åstadkomma enhetliga regler rörande rättegångskostnader i mål om inlösen och intrångsersättning enligt , naturvårdslagen, vattenlagen och lagen om byggnadsminnen. Formuleringen kan sägas passa väl för fall då expropriationslagens kostnadsersättningsprinciper utgör huvudregel men till synes sämre när, som i stämningsmål enligt vattenlagen, kostnadsreglering är grundläggande. Som mönster för paragrafens undantagsbestämmelse bör enligt Lagrådets uppfattning snarare väljas den ursprungliga lydelsen av 20 kap. 3 § vattenlagen som, för det fall att en ersättnings- eller inlösentalan av aktuellt slag ogillades men käranden haft skälig anledning att få sin talan prövad av , föreskrev att domstolen fick förordna att svaranden skulle ersätta käranden dennes rättegångskostnader eller att vardera parten skulle svara för sina kostnader vid . Med nu angivna utgångspunkter förordar Lagrådet att paragrafen ges följande lydelse. "Ogillas i mål enligt 31 kap. 13 § talan som har väckts av fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten angående ersättning eller inlösen men har denne haft skälig anledning att få sin talan prövad av miljödomstolen, kan miljödomstolen förordna att motparten skall ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt dennes rättegångskostnader eller att vardera parten skall svara för sina kostnader vid miljödomstolen." 8 § I paragrafen, som motsvarar 20 kap. 6 § vattenlagen, behandlas ansvaret för vissa speciella domstolskostnader i ansökningsmål, nämligen utgifter för kungörelser, sakkunniga, aktförvarare och lokaler. Den föreslagna regleringen innehåller vissa avvikelser från nuvarande ordning som inte har motiverats i remissen. Förslaget innebär sålunda att sökanden skall svara för nu aktuella kostnader även i , även om det endast är motparten som har överklagat. Vidare har frågan om kostnadsansvaret i lämnats öppen. Gällande reglering, som innebär att det i högre rätt alltid är den som fullföljt talan som svarar för de aktuella kostnaderna, synes i dessa avseende böra behållas. Avsikten får vidare antas vara att paragrafen i överensstämmelse med nuvarande ordning skall tillämpas även i sådana stämningsmål som avses i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Enligt den systematik som i övrigt har valts i förevarande kapitel (jfr 3 och 4 §§) bör detta framgå av paragrafen. Lagrådet föreslår med hävisning till det anförda att paragrafen får följande lydelse. "I ansökningsmål är sökanden skyldig att ersätta miljödomstolens kostnader för 1. kungörelser, 2. aktförvarare, 3. sakkunniga som har tillkallats av domstolen, och 4. lokaler för sammanträden. Första stycket tillämpas även i stämningsmål som avses i 7 kap. 2 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vad som i första stycket sägs om sökanden gäller därvid käranden. I högre rätt gäller vad som i första och andra styckena sägs om sökande eller kärande den som fullföljt talan. På begäran av domstolen skall förskott på ersättningen betalas." 26 kap. 3 § Tillsynen över efterlevnaden av och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken skall enligt lagrådsremissens avsnitt 4.28.2 utövas av kommunala nämnder, av , och de statliga myndigheter i övrigt som regeringen bestämmer samt generalläkaren. En tydlig ansvarsfördelning vad gäller tillsynen enligt på lokal, regional och central nivå skall gälla. Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip skiljas åt. Av paragrafens första stycke framgår att fördelningen av tillsynsansvaret skall bestämmas av regeringen. Vad gäller kommunens tillsynsansvar uttalas i remissen (avsnitt 4.28.3) att alla kommuner bör ha ett ansvar för en tillsyn motsvarande den som de har enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen och skötsellagen samt beträffande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt miljöskyddslagen. Vidare sägs i författningskommentaren att kommunerna alltid skall ha tillsyn över de i andra stycket angivna verksamheterna. Så som andra stycket har utformats framgår det emellertid inte klart att kommunerna skall ha vad som i författningskommentaren benämns ett obligatoriskt tillsynsansvar i angivna hänseenden. Uttryckssättet "utöva den kommunala tillsynen" kan läsas så att det avser sådan tillsyn som regeringen med stöd av första stycket har lagt på kommunerna. För att undvika en sådan tolkning av bestämmelsen, som alltså inte synes vara avsedd, bör enligt Lagrådets mening andra stycket omformuleras så att där avsett tillsynsansvar anges som ett obligatorium. Lagrådet föreslår på grund av det sagda att 3 § första och andra styckena, med vissa redaktionella ändringar i övrigt i första stycket, ges följande lydelse. "Tillsynen utövas av , generalläkaren, , andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter), i enlighet med vad regeringen bestämmer. Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer inom kommunen tillsyn över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. och över avfallshantering enligt 15 kap." 15 § I paragrafen föreslås regler som innebär att förelägganden och förbud som riktats mot någon som fastighetsägare eller i liknande egenskap gäller mot ny ägare till fastigheten, under förutsättning att det antecknats i inskrivningsregistret. Är föreläggandet förenat med löpande vite gäller även vitet mot den nye ägaren. Förslaget har förebild i bl.a. 20 § hälsoskyddslagen och föranleder inte i sig någon erinran. Det bör emellertid uppmärksammas att den fråga som förslaget avser att reglera har kommit i ett delvis nytt läge till följd av de skärpta regler om efterbehandlingsansvar som föreslås i 10 kap. Dessa regler innebär bl.a. att efterbehandlingsansvaret subsidiärt gäller mot var och en som förvärvat en förorenad fastighet och som vid förvärvet känt till föroreningarna eller - såvitt avser annan fastighet än privatbostadsfastighet - då borde ha upptäckt dem. Det har överlämnats åt tillsynsmyndigheten att efter omständigheterna avgöra mot vem ett föreläggande skall riktas. Ett av syftena med denna reglering är att en fastighetsägare inte skall kunna undgå ansvaret för efterbehandling genom att överlåta fastigheten. Mot denna bakgrund kan viss tvekan uppkomma om vilka rättsverkningar som avses inträda, om ett föreläggande att utföra efterbehandling har riktats mot någon i hans egenskap av fastighetsägare och detta - såsom enligt motiven regelmässigt bör ske - antecknas i inskrivningsregistret samt fastigheten därefter övergår till ny ägare. Regleringen torde emellertid innebära att ansvaret för att följa föreläggandet då övergår på den nye ägaren utan någon särskild prövning av huruvida denne känt till eller borde ha upptäckt föroreningarna och oberoende av om omständigheterna är sådana att det alltjämt bör ankomma på den tidigare ägaren att utföra efterbehandlingsåtgärderna. Vill tillsynsmyndigheten åstadkomma att den tidigare ägaren behåller sitt ansvar att följa föreläggandet måste myndigheten tydligen efter äganderättsövergången återkalla det ursprungliga föreläggandet mot denne och rikta ett nytt föreläggande mot honom. Med hänsyn till den tvekan som kan uppkomma om vem det är som har att följa föreläggandet är det dock angeläget att myndigheten i fall av detta slag ger detta till känna för de berörda på lämpligt sätt. 18 § Första och andra styckena innebär att tillsynsmyndigheten, i stället för att begära verkställighet av ett föreläggande eller ett förbud, får besluta att rättelse skall vidtas på den felandes bekostnad. Styckena motsvarar 41 a § miljöskyddslagen. En nyhet är emellertid att enligt tredje stycket även beslutet om rättelse får verkställas enligt utsökningsbalken. I sistnämnda del har förslaget inte närmare motiverats. När möjligheten för tillsynsmyndigheten att förordna om rättelse på den felandes bekostnad infördes, var avsikten att myndigheten själv skulle kunna få föranstalta om rättelse utan att behöva gå omvägen via kronofogdemyndigheten och att tillsynsmyndigheten därigenom skulle få tillgång till ett snabbare och enklare förfarande än enligt tidigare gällande regler (NJA II 1987 s. 497). Förslaget förefaller ha samma utgångspunkt, eftersom i första stycket förordnande av här aktuellt slag anges som ett alternativ till begärande av verkställighet. Med denna konstruktion synes det inte förenligt att verkställighet enligt utsökningsbalken skall kunna ske även med avseende på ett sådant förordnande. Hyser tillsynsmyndigheten tvekan om den felandes vilja eller möjligheter att betala kostnaderna, kan den ju begära verkställighet enligt 17 § i stället för att besluta om rättelse på den felandes bekostnad. Lagrådet föreslår därför att tredje stycket utgår. 27 kap. 4 § Första stycket ger kommunen befogenhet att ta ut avgifter för den renhållning som kommunerna är skyldiga att utföra. Som lagtexten har avfattats får en kommun ta ut avgift endast för insamling, transport, återvinning och bortskaffande som utförs av kommunen. I remissens motiv framhålls i enlighet härmed att avgift inte får tas ut av en fastighetsägare som har fått totalbefrielse från sophämtning men att avgift däremot får tas ut av den som i strid med gällande bestämmelser inte har utnyttjat renhållningstjänsterna. Detta överensstämmer med vad som har ansetts följa av gällande rätt. Frågan har emellertid delvis kommit i ett nytt läge med hänsyn till att remissförslaget inte upptar någon motsvarighet till det förbud som gäller enligt 7 § renhållningslagen, där det föreskrivs att avfall inte får grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinnehavaren, när det skall forslas bort genom kommunens eller en producents försorg; 15 kap. 19 § innebär endast förbud för fastighetsinnehavare att ta befattning med transporten. I stället avses det av 15 kap. 17 § i förslaget följa att det är tillåtet för en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att ta hand om sitt eget avfall så länge det inte kan medföra risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön. En tillåtelse av kommunen avses alltså inte längre innebära någon förutsättning för att fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren själv skall få ta hand om sitt avfall, och om han gör detta utan att olägenheter av angivet slag uppkommer, saknar kommunen grund för att ta ut någon avgift av honom. I motiven har inte berörts konsekvenserna för avgiftssystemets tillämpning av den ordning som sålunda får antas vara avsedd, men för att den angivna ordningen skall kunna fungera i praktiken torde det vara nödvändigt att regelsystemet kompletteras bl.a. med bestämmelser om hur anmälan skall göras av den som avser att själv ta hand om sitt avfall. Föreskrifter av detta slag torde kunna meddelas i administrativ ordning med stöd av antingen förevarande bestämmelse eller 15 kap. 21 §. Frågan om omhändertagandet har skett utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön kan däremot ytterst bli en domstolsfråga, exempelvis i de inte ovanliga mål då kommunen för talan mot en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare för att få en exekutionstitel på renhållningsavgiften men denne invänder att han själv har tagit hand om sitt avfall. 29 kap. 8 § I straffbestämmelsen behandlas samlat överträdelser av ett stort antal olika föreskrifter, förbud, villkor, andra begränsningar eller dylikt som framgår direkt av eller - vanligast - meddelas med stöd av bemyndiganden i balken. Enligt första stycket 1 i paragrafen straffbeläggs den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av 1 kap. 5 §. Bemyndigandet i sistnämda lagrum avses ge regeringen möjlighet att, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från balken. Eftersom bemyndigandet i 1 kap. 5 § inte har begränsats till att gälla avvikelse från vissa särskilt angivna lagbestämmelser utan i princip avser hela balken, har enligt Lagrådets mening den föreslagna regeln i punkt 1 getts alltför vidsträckt omfattning. Den innebär ju att varje föreskrift som regeringen meddelar med utnyttjande av bemyndigandet kommer att vara förenad med straffsanktion. Detta blir således fallet även då den lagregel från vilken avvikelse föreskrivs inte är straffbelagd. Det som sagts visar enligt Lagrådets uppfattning att den föreslagna regeln inte kan godtas. Behovet av att förena den aktuella typen av regeringsföreskrifter för totalförsvaret med direkt straffsanktion synes därför behöva övervägas ytterligare. Att finna en alternativ lösning som innebär att endast sådana regeringsföreskrifter om avsteg blir omfattade av straffbudet som verkligen behöver vara det ter sig inte alldeles enkelt. En tänkbar möjlighet att uppnå en rimlig avgränsning skulle kunna vara att låta straffregeln inriktas på fall då överträdelse sker av sådana regeringsföreskrifter som innefattar avsteg från en straffsanktionerad lagbestämmelse. Med denna utgångspunkt skulle punkt 1 kunna utformas förslagsvis enligt följande. "1. föreskrift för totalförsvaret meddelad med stöd av 1 kap. 5 §, om överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelse har föreskrivits är straffbelagd." I första stycket 14 straffbeläggs brott mot förbud enligt 11 kap. 14 § om markavvattning. Sådant förbud får enligt nämnda lagrum meddelas av regeringen under förutsättning att markavvattningen gäller områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras och markavvattningen annars skulle kräva tillstånd enligt 11 kap. Detta innebär, som Lagrådet ser det, att en överträdelse av här aktuellt förbud måste innefatta ett brott mot den föreslagna straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § (otillåten miljöverksamhet), vilken avser envar som uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd utan att ha inhämtat tillstånd som föreskrivs i eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Enligt Lagrådets mening är regeln i punkt 14 överflödig och den förslås därför utgå. Straffbestämmelsen i första stycket 17 riktar sig mot den som bryter mot förbudet enligt 12 kap. 6 § att påbörja verksamhet tidigare än efter det att i sistnämnda paragraf föreskriven anmälan har gjorts. Enligt Lagrådets förslag vid 12 kap. 6 § bör detta förbud få en mera begränsad räckvidd än som föreslagits i remissen. Oberoende av om detta förslag följs eller ej måste en överträdelse av förbudet vara att hänföra till otillåten miljöverksamhet enligt 4 § förevarande kapitel. Bestämmelsen i första stycket 17 bör därför utgå såsom obehövlig. I första stycket 26-28 straffbeläggs brott mot skyldighet att lämna uppgifter enligt vissa angivna EG-förordningar på kemikalieområdet. Motsvarighet finns enligt gällande rätt i 20 § första stycket 4-6 lagen om kemiska produkter. I den lagen finns därutöver i 21 § en bestämmelse om bötesstraff för den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift om förhållande av betydelse i ansökan eller annan handling som avges enligt de EG-rättsakter som avses i 20 § första stycket 4, 5 eller 6. Till punkterna 26-28 föreslås i remissen inte någon sådan kompletterande straffbestämmelse för fall av oriktig uppgift. Som framgår av författningskommentaren avses dock inte någon ändring i sak i förhållande till gällande rätt. Enligt Lagrådets mening bör en bestämmelse som är formulerad så, att den föreskriver straff för den som bryter mot skyldighet att lämna uppgifter i visst hänseende kunna anses inbegripa även lämnande av oriktig uppgift i samma hänseende. En annan sak är att en bestämmelse som är uppbyggd som t.ex. kapitlets 5 eller 6 § uttryckligen behöver omnämna lämnande av oriktig uppgift för att åtgärden skall vara straffbar. 9 § Med beaktande av vad Lagrådet anfört i anslutning till 8 § första stycket 26-28 förordar Lagrådet att orden "eller lämnar en oriktig uppgift" i första stycket 9 utgår. 11 § Enligt första stycket skall inte dömas till ansvar om brott enligt 3-10 §§ är att anse som ringa. De ringa fallen enligt dessa paragrafer är således undantagna från straffbarhet och därmed över huvud taget inte att bedöma som brott, en term som enligt 1 kap. 1 § definieras såsom en gärning, för vilken i nämnda balk eller annan lag eller författning straff är föreskrivet. Lagrådet förordar därför att orden "brott enligt" i stycket byts ut mot "gärning som avses i". Enligt fjärde stycket får för sådana brott som kan föranleda att miljösanktionsavgift döms ut åtal väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. I remissens författningskommentar uttalas bl.a. att denna åtalsprövningsregel är avsedd att tillämpas så att åtal regelmässigt skall anses vara påkallat från allmän synpunkt, om brottets straffvärde är sådant att påföljden inte bör stanna vid böter. Av de inskränkningar i allmän åklagares rätt och plikt att åtala som förekommer i är föreskriften att åtal får väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt den mest långtgående. Såvitt avser brottsbalksbrott förekommer den endast vid ärekränkningsbrott samt vid speciella fall av olovligt förfogande, åverkan och tagande av olovlig väg. Gemensamt för dessa brott är att de ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte gör sig gällande. En åtalsprövningsregel som formulerats på nu aktuellt sätt anses ha den innebörden att åklagare endast i undantagsfall skall ha rätt och skyldighet att åtala men att man inte har velat utesluta att det kan förekomma fall som bör leda till allmänt åtal (se t.ex. m.fl., Kommentar till I, femte upplagan, s. 628). En konsekvens av en sådan åtalsprövningsregel är också att någon utredningsskyldighet för polismyndighet endast under särskilda omständigheter anses gälla (NJA II 1962 s. 230). Med hänsyn till att det vid miljöbrottslighet kan vara betydelsefulla allmänna intressen som står på spel är en åtalsprövningsregel av detta slag inte lämplig, och det framgår av motiven att en så långtgående inskränkning av åtalsplikten inte heller är avsedd. Lagrådet förordar att orden "av särskilda skäl" utgår. I redaktionellt hänseende bör iakttas att ordet "brott" även här bör ersättas med "gärning", eftersom miljösanktionsavgift under de i 30 kap. 1 § angivna förutsättningarna utgår oberoende av om en överträdelse är att anse som brottslig eller ej. Det i den föreslagna lagtexten använda uttryckssättet att en miljösanktionsavgift "döms ut" blir inte heller adekvat, eftersom det avses ankomma på tillsynsmyndighet och inte på domstol att i första instans besluta om miljösanktionsavgifter. Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att fjärde stycket erhåller följande lydelse. "För sådana gärningar som kan föranleda miljösanktionsavgift får åtal väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt."