prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Att endast cirka hälften av de prövade fallen lett till påförande understryker att systemet är förenat med begränsningar. Antalet ärenden som gått till prövning efter att det ursprungliga skaderekvisitet togs bort har inte ökat. Behovet av ett fungerande sanktionssystem kan i princip tillgodoses antingen genom generella reformer som täcker ett större område eller genom speciella sanktionsregler som är anpassade till förhållanden inom ett visst inre område. Från allmänna utgångspunkter är det en fördel med mer generellt utformade regler. Något underlag för överväganden av ändringar av detta slag finns emellertid inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. I sammanhanget bör dock beaktas det uppdrag som lämnats till (1995:06) att utarbeta förslag till ett effektivt sanktionssystem såvitt avser brott inom näringsverksamhet. Utredningens förslag, som kan antas vara av betydelse inte minst på miljöområdet, redovisas i betänkandet Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127). Betänkandet bereds i . Det är inte möjligt att bedöma om förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall kommer att kunna tillgodose behovet av effektiva sanktionsregler på miljöområdet. Enligt regeringens uppfattning är det därför nödvändigt att redan i detta sammanhang ta upp frågan om sanktionssystemet på miljöområdet och skapa förutsättningar för en effektivisering av detta. En annan sak är att det är angeläget att de förslag som läggs i möjlig mån bör ges en sådan utformning att de utan större svårigheter bör kunna samordnas med sådana ändringar av mer generell karaktär som kan aktualiseras till följd av arbete. En viktig faktor är därvid att dubbla sanktionssystem bör undvikas. har föreslagit ett system med möjlighet att belägga olika överträdelser på miljöområdet med sanktionsavgifter. Enligt regeringens bedömning är miljörätten ett område som lämpar sig väl för sådant särskilt avgiftssystem. Det är ett klart avgränsat område. Samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser. I betydande utsträckning bör det också vara förhållandevis enkelt att finna lämpliga underlag för att fastställa avgifter som kan schabloniseras. Den nuvarande miljöskyddsavgiftens syfte är som har framgått att eliminera uppkommen ekonomisk fördel. Att utreda om, och i vilken utsträckning, överträdelsen medfört ekonomisk fördel är emellertid ofta förenat med svårigheter. Det är naturligtvis angeläget att det inte skall löna sig att överträda miljöreglerna, men att lagtekniskt åstadkomma detta har visat sig vara svårt. Erfarenheterna ger vid handen att systemet med att försöka undanröja en ekonomisk vinst inte är särskilt effektivt. Om avgiften i stället görs om till en repressiv sanktion, finns det inte skäl att vare sig kräva att ekonomisk fördel har uppkommit på grund av överträdelsen för att avgift skall kunna påföras eller att relatera avgiften till den ekonomiska fördelens omfattning. Avgiftens syfte skulle då inte vara vinsteliminerande, utan enbart styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. Det blir i stället fråga om en ren sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler. Remissinstanserna har också varit positiva till en sådan lösning. Bl.a. uttalar att det är rationellt att inte ha något krav på ekonomisk fördel. Regeringen anser också att det leder till ett effektivare sanktionssystem om det inte krävs att ekonomisk vinst kan visas. I nästa avsnitt redogörs närmare för vilka som kan påföras miljösanktionsavgift och vid vilka överträdelser. I avsnitt 4.32.4 tas frågan om beslutsmyndighet upp. 4.32.2 Avgränsningen när miljösanktionsavgift skall påföras Regeringens förslag: Den som i näringsverksamhet har överträtt särskilt angivna miljöregler skall påföras miljösanktionsavgift. Avgiften skall bygga på strikt ansvar. Miljösanktionsavgift skall påföras när någon åsidosätter föreskrifter, påbörjar en verksamhet utan att ha fått nödvändigt tillstånd eller gjort nödvändig anmälan, eller åsidosätter tillstånd eller särskilda villkor som har föreskrivits för verksamheten. Avgift skall påföras för de olika slag av överträdelser som regeringen genom föreskrifter har fastställt en avgift för. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av flertalet remissinstanser som har yttrat sig över förslaget, exempelvis av Riksåklagaren och . Även tillstyrker förslaget, men anser att sanktionsavgiften inte skall begränsas till näringsverksamhet. anser att det föreligger en risk för godtycke i tillämpningen. Skälen för regeringens förslag: Vem kan påföras miljösanktionsavgift? Regeringen gör den bedömningen att miljösanktionsavgiften, precis som gällande miljöskyddsavgift, bör bygga på ett strikt ansvar för att undvika bevissvårigheter. Ett strikt ansvar kan antas bidra till att öka den allmänna noggrannheten. Det föreligger i och för sig inte något formellt hinder mot att alla och envar som överträder de särskilt angivna miljöreglerna kan påföras avgiften. Det är emellertid enligt regeringens bedömning inte rimligt att ålägga var och en ett sådant ansvar för handlingar i det dagliga livet. Vid näringsverksamhet som typiskt sett medför risker för miljön förhåller det sig däremot annorlunda. Då kan det finnas fog för att ställa stränga krav på verksamhetsutövaren. Det får anses ankomma på en näringsidkare att utöva sådan kontroll över verksamheten, att även överträdelser som beror på haverier, misstag från personal och liknande händelser generellt sett skall kunna medföra påförande av en avgift, även om överträdelsen inte skett uppsåtligen och försiktighetsmått har vidtagits. Den konstruktion som miljösanktionsavgiften föreslås få med schabloniserade avgifter lämpar sig dessutom bättre för näringsverksamhet. Regeringen delar därför inte uppfattning att sanktionsavgiften skall gälla generellt. Den föreslagna utformningen av miljösanktionsavgiften är tänkt som en sanktion riktad direkt mot näringsidkaren och som en fordran bland andra i rörelsen. Med denna lösning saknas anledning att, som någon remissinstans föreslår, införa särskilda regler om personligt betalningsansvar om företaget går i konkurs. För att ett sådant ansvar skall kunna åvila någon krävs uppsåt eller grov oaktsamhet och därmed skulle idén om ett strikt ansvar falla. Behovet av de efterfrågade reglerna kommer sannolikt inte heller att vara så stort, eftersom ärenden om miljösanktionsavgifterna med regeringens förslag kommer att få en förhållandevis snabb handläggning (avsnitt 4.32.4). För vilka överträdelser skall miljösanktionsavgift kunna påföras? Vilka överträdelser som är sådana att de lämpar sig för miljösanktionsavgift är beroende av möjligheten att konstatera överträdelsen, men även andra överväganden som exempelvis vilken styreffekt en avgift kan förväntas få. Detta i sin tur beror på möjligheten att fastställa avgiften till lämpliga belopp. Regeringen anser att det finns skäl att begränsa de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall påföras till åsidosättande av föreskrifter påbörjande av verksamhet eller vidtagande av åtgärd för vilken anmälnings- eller tillståndsplikt föreligger utan att anmälan har gjorts eller tillstånd har meddelats åsidosättande av tillstånd eller villkor om särskilda försiktighetsmått eller andra begränsningar av verksamheten. Regeringen föreslår i avsnitt 4.14.3 att miljöfarlig verksamhet i större utsträckning skall kunna regleras genom föreskrifter istället för prövning i det enskilda fallet. En del av de överträdelser som skulle avse tillståndet och dess villkor för verksamheten kommer då att avse föreskrifter. Det finns därför skäl att anta att även överträdelser av sådana föreskrifter kommer att tillhöra de mer frekvent förekommande överträdelserna och därför skall omfattas av sanktionsavgifterna. Miljösanktionsavgifter bör emellertid kunna påföras vid överträdelser av alla slags föreskrifter i den mån det anses lämpligt, det kan gälla föreskrifter som rör t.ex. produ-centansvaret, kemiska produkter, genetiskt modifierade organismer, skydd av områden, djur och växter, m.m. Kravet på anmälnings- och tillståndsplikt för verksamheter som kan utgöra risker för människors hälsa och miljön är fundamentalt för miljöskyddet. Konsekvenserna av en sådan verksamhet måste utredas och bedömas. Genom villkor för verksamheten kan miljöpåverkan begränsas. Anmälnings- och tillståndskravet fyller emellertid en funktion inte bara i det enskilda fallet. Det är ett sätt för samhället och tillsynsmyndigheterna att få kunskapsunderlag för en mer generell planering i form av strategier, lagstiftningsåtgärder, utfärdande av miljökvalitetsnormer osv. Det är därför grundläggande att den som avser att bedriva näringsverksamhet fullgör sina förpliktelser att göra anmälan eller ansöka om tillstånd. Möjligheterna till ett snabbt sanktionsförfarande för den som bryter mot sina skyldigheter är ett viktigt styrmedel i detta sammanhang. Även åsidosättande av villkor bör utgöra en grund för att påföra miljösanktionsavgifter. Detsamma bör gälla åsidosättande av själva tillståndet, eftersom detta kan innehålla begränsningar av produktionsvolymen. För att de föreslagna miljösanktionsavgifterna skall få avsedd effekt måste föreskrifter, tillstånd och villkor i möjligaste mån utformas med tanke på att de kan utgöra underlag för att besluta om miljösanktionsavgift. I syfte att avgränsa området för miljösanktionsavgifterna bör, som redan har berörts, möjligheterna att påföra miljösanktionsavgifter begränsas till de slag av överträdelser som regeringen genom föreskrifter har fastställt en avgift för. Detta får i praktiken till följd att de olika typer av överträdelser som kan bli aktuella kommer att preciseras i tariffer med angivande av den aktuella avgiften. Regeringen kan därför inte dela Brottsförebyggande rådets synsätt om risker för godtycke vid tillämpningen. Tvärt om ökar med förslaget förutsebarheten vad gäller vilka överträdelser som kan föranleda avgift och hur stor avgiften kommer att bli i det enskilda fallet. Ett system med tariffer ökar också förutsättningarna för att miljösanktionsavgifterna blir ett effektivt och väl fungerande system genom att det blir lättare att utnyttja möjligheten att påföra avgift. En sådan ordning har också den fördelen att regeringen kan föreskriva att olika slags överträdelser skall medföra påförande av miljösanktionsavgift med hänsyn till vilka överträdelser som det är mest angeläget att förhindra och de resurser som står till buds samt med beaktande av de övriga åtgärder som vidtas för att säkerställa att miljöreglerna följs. 4.32.3 Miljösanktionsavgiftens storlek Regeringens förslag: Miljösanktionsavgiften skall uppgå till lägst och högst . Avgiftens storlek i det enskilda fallet skall bestämmas med ledning av tariffer som beslutas av regeringen. Tarifferna skall utformas så att miljösanktionsavgiften kommer att stå i proportion till överträdelsens allvar och till betydelsen av den bestämmelse som har överträtts. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte uttalat sig i denna fråga. i anser dock att det högsta belopp som skall kunna påföras skall bestämmas till ett avsevärt högre belopp än föreslagna . Även i , vid och är kritiska till den övre beloppsgränsen som de anser är för låg. Skälen för regeringens förslag: Som har framgått är syftet med den nuvarande miljöskyddsavgiften att eliminera ekonomisk fördel som en överträdelse kan medföra. Regeringens förslag däremot utgår emellertid från att en ekonomisk fördel inte skall behöva visas för att miljösanktionsavgift skall kunna påföras. Avgiften måste i stället bestämmas med ledning av andra kriterier. I debatten om sanktionsavgifter har i bland förts fram att till grund för miljöskyddsavgiftens storlek skall läggas den skatt eller avgift som utsläpp eller åtgärder har belagts med. avfärdar detta och anför att en skatt eller avgift utgör ett styrmedel med egen effekt vid sidan om villkor eller föreskrifter och är fastställd för att i sig verka styrande. Regeringen står också bakom ett sådant synsätt. I ett tidigare förslag till miljöbalk av dåvarande regeringen (prop. 1994/95:10), som återkallades av den nuvarande regeringen i regeringens skrivelse (skr. 1994/95:30), anfördes att den i propositionen föreslagna miljöskyddsavgiften skulle bestämmas med utgångspunkt i förhållandena i varje enskilt fall och efter en samlad bedömning av de försvårande och förmildrande omständigheterna. Konstruktionen kritiserades av Lagrådet framför allt för att det inte var möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skulle bli i det enskilda fallet. Lagrådet föreslog ett sanktionssystem som utgår från det nuvarande, men med ökade möjligheter att bestämma miljöskyddsavgiften schablonmässigt. Regeringen anser att det skulle vara en stor fördel om sanktionssystemet kunde förenklas och fastställas på grund av ett något mera schabloniserat system som är skäligt och rättssäkert. För att åstadkomma en stark styreffekt är det viktigt att miljösanktionsavgift kan påföras frekvent vid överträdelser som i och för sig kan föranleda avgift. Detta bör också kunna ske efter det att överträdelsen har ägt rum. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är enkelt att avgöra med vilket belopp avgiften skall påföras vid varje enskilt tillfälle. Det förhållandet att de slags överträdelser som kan föranleda avgift begränsas ger ökat utrymme att schablonisera avgiftsbeloppen. Att beakta en mängd olika omständigheter vid fastställandet av miljösanktionsavgiftens storlek låter sig inte göras inom ramen för ett förhållandevis schabloniserat system. Tvärtom skulle det i stället kräva ett mycket individuellt system. Att ett sådant system, även om det kan tyckas fördelaktigt från rättvise- och skälighetssynpunkt, inte blir effektivt framgår av det ringa antal ärenden som kunnat föras upp till prövning sedan möjligheten att utdöma miljöskyddsavgift infördes i miljöskyddslagen. Problemen att bedöma avgiftsbeloppets storlek kan reduceras om variationen av överträdelser som kan föranleda miljösanktionsavgift minskar. I föregående avsnitt har redovisats hur dessa överträdelser kan begränsas till tre olika kategorier. Vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas har utredningen ansett att det räcker att beakta två parametrar, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som har överträtts. Inga remissinstanser har haft några invändningar mot detta. Regeringen delar den bedömning som har gjorts. Med "överträdelsens allvar" fångas sådant upp som överträdelsen har pågått (t.ex. kontinuerligt eller vid enstaka tillfällen), överträdelsens omfattning (t.ex. hur stort ett överutsläpp har varit), den typiska faran som överträdelsen medför (t.ex. hur farligt ett ämne som hanteras utan tillstånd är) samt känsligheten hos den omgivning som påverkas (t.ex. om för höga bullernivåer förekommer vid bostäder eller i ett industriområde). Det är alltså fråga om de objektiva omständigheterna i det slag av överträdelse den aktuella tariffen beskriver. Däremot saknar de subjektiva omständigheterna betydelse. "Betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser" tar sikte på förhållanden som t.ex. skyddsintresset. Bestämmelser som avser att skydda liv och hälsa får exempelvis anses vara av större betydelse än de som avser att ta tillvara estetiska intressen eller befrämja det rörliga friluftslivet. Att underlåta att söka erforderligt tillstånd kan typiskt sett också förutsättas vara av större betydelse än att inte anmäla en verksamhet som har bedömts inte behöva tillståndsprövas men dock är anmälningspliktig. Överträdelser av vissa bestämmelser är med nödvändighet irreparabla medan effekterna av andra överträdelser kan åtgärdas om rättelse vidtas. Så kan t.ex. vissa utsläpp som skett medföra att en djurart dör ut i vart fall på platsen, men en otillåten anläggning i många fall kan rivas utan att några efterverkningar kvarstår. Det är alltså fråga om betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den är avsedd att reglera. har föreslagit att miljösanktionsavgiften skall uppgå till lägst och högst . Åklagarmyndigheterna i och samt är negativa till begränsningen av det högre beloppet och anser att det skall bestämmas till ett avsevärt högre belopp. Enligt regeringens mening kan det naturligtvis alltid diskuteras var taket för en avgift som miljösanktionsavgiften skall placeras, eller om det över huvud taget skall finnas ett takbelopp. Miljösanktionsavgiften är en administrativ avgift som, enligt vad som föreslås nedan, skall beslutas av tillsynsmyndigheterna. Detta utgör enligt regeringens mening skäl för att inte sätta maximibeloppet högre än vad utredningen föreslagit. Visserligen skulle det vid synnerligen försvårande omständigheter kunna utdömas ett högre belopp av domstol. En av målsättningarna med den föreslagna miljösanktionsavgiften är emellertid att den skall vara enkel att tillämpa och minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar i det enskilda fallet. En myndighet som överväger att påföra en miljösanktionsavgift skall inte i sin bedömning behöva väga in om i stället frågan skall överlämnas till en domstol för utdömande av ett högre belopp för överträdelsen. Eftersom avgiften skall påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet föreligger, bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra en avgift, om det skulle te sig uppenbart oskäligt i det enskilda fallet. Några remissinstanser, däribland i , föreslår att avgiften också bör kunna sättas ned i det enskilda fallet, t.ex. om överträdelsen är ringa. Regeringen anser emellertid att det så långt möjligt bör undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet. Dessutom bör, som redan har sagts, vid fastställandet av tarifferna sådana omständigheter som överträdelsens allvar beaktas. Miljösanktionsavgift skall således påföras bara om regeringen genom föreskrifter har fastställt ett belopp för det aktuella slaget av överträdelse. De angivna parametrarna skall ligga till grund för beräkningen av de i tariffen angivna beloppen. Om det är frågan om upprepade överträdelser bör detta också ha betydelse för avgiftens storlek. I arbetet med att besluta tariffer skall regeringen bestämma vilka överträdelser som skall omfattas av miljösanktionsavgift. Det kan göras mot bakgrund av hur vanligt förekommande överträdelsen är, de olägenheter överträdelsen medför och andra faktorer av betydelse för angelägenhetsgraden av att överträdelsen förhindras. Med hjälp av underlag från tillsynsmyndigheterna bör tillräcklig erfarenhet kunna inhämtas avseende förekomsten av olika överträdelser och effekterna av dessa. För att tarifferna som regeringen fastställer skall bli effektiva och enkla att tillämpa är det av största vikt att de får en klar och entydig utformning. Det bör klart framgå med vilken periodicitet överträdelserna begås och beloppen beräknas, t.ex. eller vecka eller som en engångsavgift. Dock är att notera att det maximala beloppet som kan utkrävas i ett beslut om sanktionsavgift är . Vid fortlöpande överträdelser som beräknas per tidsenhet kan således i ett och samma beslut påföras högst . Ett beslut kan dock följas av ytterligare beslut. Om rättelse inte sker får tillsynsmyndigheten nämligen fatta ett nytt beslut om miljösanktionsavgift som avser en annan tidsperiod än den som omfattades av det första beslutet. Tarifferna kan konstrueras så att en högre avgift påförs vid upprepade överträdelser. Preskriptionstiden bör vara från det överträdelsen skedde. Det överensstämmer med den straffrättsliga regleringen för brott av normalgraden. fick i regleringsbrevet regeringens uppdrag att efter samråd med bl.a. , föreslå mera kompletta bestämmelser med överträdelseslag och tariffer. Verket har redovisat detta uppdrag i rapporten 4791 Miljösanktionsavgifter. förslag har överlämnats till som i ett kommande betänkande skall lämna förslag till förordning, som skall kunna träda i kraft med balken. Några exempel på tariffer I det följande skall ges några exempel på vilka slags överträdelser som kan bli aktuella och miljösanktionsavgiftens storlek i dessa fall. Generella föreskrifter innehåller vanligen bestämmelser för att begränsa olägenheter som är frekvent förekommande och för vilka samma regler bör gälla oavsett de särskilda förhållandena i de enskilda fallen. Beträffande vissa föreskrifter kommer det att vara svårt att fastställa om och i vilken omfattning föreskriften har överträtts. Det torde därför vara meningsfullt att förordna om avgift endast för vissa typer av överträdelser. I den mån föreskrifterna innebär krav på att särskilt angivna skyddsåtgärder skall vidtas, t.ex. att viss teknisk utrustning skall installeras, bör överträdelsen kunna konstateras utan större problem. I sådana fall bör det heller inte medföra några svårigheter för regeringen att fastställa avgiftens storlek. Att föreskriven åtgärd inte vidtas kan lämpligen föranleda att en angiven avgift skall betalas per tidsenhet som verksamheten bedrivs utan att utrustningen installeras. Som exempel kan nämnas föreskrifter om krav på längre gående rening än slamavskiljning från vattentoalett i känsliga områden. Avgiften skulle kunna fastställas till ett visst belopp som erforderlig reningsutrustning inte installeras. När det gäller föreskrifter som tar sikte på att förbjuda eller begränsa vissa åtgärder, ibland kanske endast under vissa tidsperioder eller under vissa förutsättningar, kan det vara betydligt svårare att identifiera överträdelsen på ett sådant sätt att ett rimligt avgiftsbelopp kan fastställas. Även om det kan konstateras t.ex. att en lantbrukare har spridit organiskt gödsel, är det ytterst sällan möjligt att avgöra när spridningen skedde, den pågick, vilken mängd som spreds och över vilket område. Ett annat exempel på överträdelser där det kan vara svårt att fastställa avgiftsbelopp är föreskrifter som reglerar användande av bekämpningsmedel. , vilka mängder och vilka grödor som har besprutats torde vara mycket svårt att fastställa. I vissa sådana fall får det ändå anses angeläget att miljösanktionsavgift kan påföras, t.ex. om det är fråga om en åtgärd som kan förorsaka stora skador eller om det är känt att överträdelser förekommer i stor utsträckning. Regeringen bör då fastställa med vilket belopp miljösanktionsavgift skall påföras trots att avgiften i dessa fall blir ett trubbigt instrument. Det är motiverat att i dessa fall föreskriva en relativt hög avgift för att åstadkomma den önskade styrningen. För användande av ett förbjudet preparat bör avgiften kunna ligga på relativt höga belopp beroende på preparatets farlighet oavsett i vilken utsträckning det använts. Används ett preparat för ett ändamål för vilket det inte är tillåtet bör avgiften kunna ligga lägre men i övrigt fastställas enligt samma principer. Den som påbörjar en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig utan att ha fått tillstånd eller gjort anmälan skall också påföras miljösanktionsavgift. Dessa fall torde vara de som är förhållandevis enklast att fastställa avgiftsbelopp för. Olika typer av verksamheter är redan indelade i kategorier med hänsyn till bl.a. den miljöpåverkan de typiskt sett medför. Avgift för underlåtenhet att anmäla verksamhet bör ligga på en förhållandevis låg nivå. Den som påbörjar en verksamhet innan tillstånd erhållits bör kunna påföras en betydligt högre avgift. Beträffande överträdelser av individuellt bestämda villkor bör det vanligen inte medföra några större problem att fastställa avgiftsbeloppet. T.ex. kan avgiften för den som överträder ett gränsvärde för högsta tillåtna bullernivå utomhus vid bostadsbebyggelse bestämmas till olika belopp beroende på hur mycket den tillåtna bullernivån överskrids. Avgift för överskridande av bullervillkor bör differentieras med hänsyn till vilken typ av område gränsvärdet avser.