prop · GL03136 · 1998-01-01 00:00:00 — I kap 7.1.1 Principer för organisering av statsförvaltningen behandlas frågan om att arbeta i nätverk med IT-stöd. De statliga insatser som kräver ökade resurser kan finansieras genom omfördelning av befintliga medel samt rationaliseringar. 8.3 Grunddata i samhällets tjänst 8.3.1 Det offentliga åtagandet Regeringens bedömning: En enkel, säker och kostnadseffektiv tillgång till samhällets grundläggande information är ett offentligt åtagande av väsentlig betydelse för den offentliga förvaltningen, för medborgarna och för företagen. Viktiga steg på vägen mot ett effektivare informationssamhälle har tagits, men ett fortsatt arbete är nödvändigt. Att dra upp riktlinjer för grunddata är ett prioriterat område. En framtida utveckling av offentlighetsprincipen kräver klarare regler för det offentliga åtagandet. överväganden: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning. Ansatsen i utredningen är be- gränsad till de centrala person-, företags- och fastighetsregistren. Ut- redningen redovisar trots detta vissa förslag och slutsatser med mer generell betydelse. Remissinstanserna: I stor utsträckning delar remissinstanserna den syn som utredningen företräder när det gäller frågans betydelse, motiven för det offentliga åtagandet och de resonemang som förs om uppgifts- lämnande, kvalitetskrav m.m. De flesta remissinstanser anser dock att utredningen varit för begränsad i sin ansats. Krav på bredare och djupare analys förespråkas på flera områden innan slutligt ställningstagande kan tas till förslagen. Den osäkerhet som finns inför en eventuell framtida IT-anpassning av offentlighetsprincipen präglar dess- utom många yttranden. Skälen för regeringens bedömning: En rationell, säker och öppen informationsförsörjning av grunddata till rimliga ekonomiska villkor har stor betydelse för effektiviteten men också för demokrati, tillväxt, hållbar utveckling samt för sysselsättning och välfärd i . IT-anpassningen av myndigheternas informationssystem och de möjligheter som därmed tillkommit att enkelt ta del av informationen måste tas tillvara. De övergripande riktlinjerna för en nationell IT-strategi återfinns i regeringens proposition 1995/96:125 Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik. Arbetet med att dra upp riktlinjer för den mest grundläggande informationen, s.k. grunddata, är ett prioriterat område. De förslag som utredningen lämnar har begränsats till några viktiga register och bör därför ses som ett steg i en fördjupad strategi för en effektiv informationsförsörjning i samhället. Regeringen anser liksom flera remissinstanser att det krävs en bredare och djupare analys av vissa frågor innan ställning kan tas till om- fattningen av det offentliga åtagandet vad gäller grunddata. Flera viktiga frågor behöver klarläggas ytterligare. Det gäller inte minst definition av grunddata, precisering av myndigheternas ansvar, samspelet med upp- giftslämnarna, finansiella och ekonomiska konsekvenser av olika lösningar samt hur man praktiskt skall genomföra förslagen. I detta sammanhang bör det arbete som bedrivits om grunddata, om grundläggande geografiska data och om rättsinformation m.m. beaktas. Regeringen vill också framhålla att och Toppledar- forums rapport avseende informationskvalitet i offentlig sektor har många beröringspunkter med den fortsatta hanteringen av grunddata. Det gäller bl.a. frågor om samordning, ansvarsfördelning, standardisering och regelverkens utformning. Det är nödvändigt att det fortsatta arbetet med grunddata sker i nära anslutning till den ytterligare beredning som krävs för en anpassning av 2 kap. tryckfrihetsförordningen till den nya tekniken. Frågan om det offentliga åtagandet och vilka speregler som skall gälla för privata och offentliga intressen kan därmed komma att behöva klargöras. 8.3.2 Definition av grunddata Regeringens bedömning: Grunddata bör ges en definition som omfattar offentlig information av vikt för samhällets effektivitet och med bred användning. En ytterligare precisering av den typ av uppgifter som bör hänföras till begreppet grunddata görs. Eventuellt författningsstöd inriktas på de databaser som innehåller grunddata. förslag: Utredningen föreslår till skillnad från regeringen en särskild författningsreglering av vilka data som skall vara grunddata. Utredningen har även en snävare definition av grunddata. Remissinstanserna: Många remissinstanser är negativa eller tvek- samma till behovet av en särskild författningsreglering av grunddata. Eventuellt ytterligare författningsstöd för uppgifter som klassas som grunddata kan i stället ges inom ramen för befintlig författningsreglering. Några remissinstanser framför kritik mot att regleringen inte är tillräckligt tydlig och ifrågasätter dess praktiska värde. Det råder dess- utom oenighet om det är grunddatauppgifter eller grunddatabaser som skall regleras. Den viktigaste invändningen mot förslaget är emellertid kritiken mot den definition som valts. Den anses vara alldeles för snäv och därför av ett begränsat värde. Rättsdata, miljödata, vägdata, biblioteksdatabasen m.m. har framförts som minst lika viktiga grunddata. Statskontoret, , universitets juridiska fakultetsnämnd, och i kräver ytterligare utredningsinsatser för att kunna konkretisera förslagen. Skälen för regeringens bedömning: En god offentlig informations- försörjning är av stor vikt för hela samhället. Informationsförsörjningen är en del av samhällets grundläggande infrastruktur. I likhet med de flesta remissinstanser anser regeringen att den definition som gjorts av begreppet grunddata är alltför snäv. Redan i prop. 1995/96:125 Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik framhöll regeringen att de centrala registren över personer, företag och fastigheter är exempel på grunddatabaser, men att även andra data bör räknas till grunddatabaserna. Arbetet i detta avseende behöver därför fördjupas. Det gäller både i fråga om omfattning och typ av grunddata. Andra typer av data, t.ex. rättsinformation, kan vara lika viktiga i detta sammanhang. En bredare definition av grunddata får också konsekvenser för hur data bör regleras. Frågan om vad som skall definieras som grunddata hänger nära samman med motivet för det offentliga åtagandet. Regeringen delar utredningens syn att motivet för det offentliga åtagandet främst är att långsiktigt säkerställa att samhällets basinformation görs tillgänglig för breda grupper av användare i förvaltningen och samhället i övrigt till rimliga villkor. Detta ställer höga krav på de myndigheter som ansvarar för uppgifterna i fråga om tillgänglighet, information om åtkomst, tillhandahållande, uppgiftslämnande och uppgifternas kvalitet. Regeringen anser att även om grunddata skall vara beständiga i tiden så kommer både omfattning och enskilda uppgifter att förändras. Nya och förändrade behov måste kunna beaktas. En särskild reglering på det sätt som föreslagits för grunddata kan därför komma att bli alltför oflexibel att hantera, särskilt när det gäller komplexa informations- samband. Regeringen anser därför att i första hand bör den befintliga författningsregleringen för de databaser som innehåller grunddata kompletteras och anpassas till de särskilda krav som bör gälla för ett offentligt åtagande för dessa uppgifter. Regeringen avser att genomföra en fördjupad studie av behoven av grunddata för att konkretisera vilka uppgifter som bör klassas som grunddata samt redovisa hur ett för- fattningsstöd som i första hand inriktas på de berörda databaserna skall se ut. Studien skall ta hänsyn till den kunskap som finns i de utredningar som redan genomförts avseende grundläggande information på olika områden. 8.3.3 Styrning och samordning Regeringens bedömning: Samordning av grunddata behövs på olika nivåer. Gemensamma frågor kring krav på teknik, säkerhet och kvalitet är en myndighetsuppgift. Myndighetsuppgifterna behöver preciseras ytterligare och lämplig myndighet utses. förslag: Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning. Utredningen föreslår en särskild myndighet, samhällets grunddata, vars uppgift skulle vara att utveckla en effektiv och säker informationsförsörjning av grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna avvisar en ny myndighet. Flera remissinstanser menar att det finns behov av en gemen- sam samordning och styrning, men förordar att sådana frågor tas om hand av en befintlig myndighet, t.ex. Statskontoret. Några remissinstanser framför att med en fungerande interdeparte- mental beredningsprocess i behövs inget ytterligare samordnings- och styrorgan. Statskontoret och RRV framhåller att en sådan process även bör omfatta andra infrastrukturella informations- frågor än grunddata. Skälen för regeringens bedömning: Många aktörer är involverade i frågor som rör den offentliga informationsförsörjningen. är informationsförsörjningen, särskilt vad gäller samhällets grunddata, ett mycket viktigt område i det moderna IT-samhället. Detta ställer höga krav på att gemensamma frågor tas om hand på ett effektivt sätt. Enhetlighet behövs kring fastställandet av gränssnitt för att hämta och lämna data, former för kvalitetssäkring, fastställandet av servicenivå, säkerhet och integritet m.m. Detta kan komma att kräva att någon ges ansvar att styra, samordna och bereda dessa frågor. Utgångspunkten bör vara att frågorna så långt som möjligt hanteras och löses genom frivilligt samarbete mellan berörda aktörer. Erfarenhetsmässigt kommer dock inte alla frågor att kunna lösas på detta sätt. Det är angeläget att det finns någon instans som har till uppgift att hantera sådana frågor. Regeringen anser att detta är en myndighetsuppgift. Frågan om det behövs en särskild myndighet för denna samordning eller om någon befintlig myndighet kan åta sig uppgiften kräver emellertid ytterligare beredning. Den hänger nära samman med de- finitionen av grunddata och hur avgränsningen mot de myndigheter som ansvarar för grunddata ser ut. Den hänger också samman med det regelverk som finns som stöd för myndigheternas verksamhet, den kompetens som behövs för samordningsverksamheten och de andra former för samverkan och samordning som står till buds. Såväl grund- databasutredningen som Reggit-gruppen har förordat särskilda lösningar för en tydligare samordning och beredning i av frågor som rör den grundläggande samhällsinformationen. Regeringen kommer därför att ta initiativ till utveckling av lämpliga former för samordningen på olika nivåer både inom och mellan berörda myndigheter och intressenter. 8.3.4 Prissättning och finansiering Regeringens förslag: En enhetlig princip för myndigheternas uttag av avgifter för att i elektronisk form tillhandahålla begärda uppgifter införs. Avgiften bör endast grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till förslaget om prissättningsprinciper. Flera myndigheter följer de principer som föreslagits. Några remissinstanser anser att man borde kunna gå ännu längre. i säger t.ex. att tiden är mogen för att ta ställning för avgiftsfrihet i samband med uttag av uppgift enligt offentlighetsprincipen och vid enklare uttag. i m.fl. menar att alla ansträngningar bör göras för att minimera eller helt eliminera nyttjandekostnaden för samhällsviktig information. Den kritik och de tveksamheter som redovisas kommer framför allt från de myndigheter som har en omfattande avgiftsfinansierad verk- samhet. Dessa befarar att förslaget kan leda till minskade intäkter och/eller minskad information om myndigheten inte kompenseras genom ökade anslag. Från näringslivshåll har frågan om statens framtida roll för informa- tionsförsörjningen varit en viktig utgångspunkt för deras ställnings- tagandena. Företagen förespråkar en renodling av myndighetsverksam- heten. Uppfattningen om privat finansiering av både de kommersiella delarna av registerhållningen och andra viktiga system för databasernas uppbyggnad och vidmakthållande framförs. Skälen för regeringens förslag: För tillgängligheten till den grund- läggande informationen hos myndigheterna är det av avgörande betydelse vilken avgift myndigheten tar ut. Principen för avgiftssättning bör vara sådan att den så långt som möjligt och med beaktande av integritets-, sekretess- och säkerhetsaspekter underlättar för medborgare, förvaltning och företag att utnyttja den grundläggande information som förvaltningen förfogar över. Principen för avgiftssättning i fråga om myndigheternas tillhandahållande av olika varor och tjänster är full kostnadstäckning enligt beslut av (prop.1989:138, 1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289). Bestämmelser om detta finns främst i avgiftsförordningen (1992:191). I denna finns emellertid inte någon uttrycklig reglering av tillhandahållande av uppgifter i elektronisk form, vilket har lett till en olikartad tillämpning. För att förbättra tillgängligheten till information i elektronisk form bör den avgift en myndighet får ta ut begränsas på det sätt som utredningen föreslår, nämligen att avgiften grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera informationen. Däremot bör de indirekta kostnaderna, t.ex. för att samla in och lagra informationen, inte räknas in. Detta bör komma till klart uttryck i avgiftsförordningen. Dessutom bör RRV ges i uppdrag att ta fram ett underlag för beräkning av de kostnader som skall få täckas. Myndigheternas hantering av tillhandahållande av uppgifter i elektronisk form kommer därmed att behandlas på ett mera enhetligt sätt än . Det kan i vissa fall finnas skäl att i en verksamhet ta ut avgifter som inte bara täcker kostnaden för att framställa och distribuera in- formationen utan också ger ett bidrag till kostnaden för att t.ex. insamla och registrera informationen. För sådana fall bör det krävas en särskild författningsreglering. Härigenom kommer inte förutsättningarna för de myndigheter som har en omfattande avgiftsfinansiering att ändras nämnvärt. Dessa berörs endast i liten utsträckning, eftersom de redan omfattas av regler där regering eller riksdag tagit ställning till att verksamheten skall finansieras enligt vissa bestämda principer. Regeringen anser vidare att frågan om hur utbyggnaden av offentlig informationsförsörjning skall finansieras behöver fördjupas ytterligare. 8.4 Det statliga person- och adressregistret m.m. 8.4.1 Registerlagstiftningen 8.4.1.1 Inledning Det statliga person- och adressregistret (SPAR) som togs i bruk , är lagreglerat genom särskilda bestämmelser i 26-28 §§ datalagen (prop. 1980/81:62, bet. 1980/81:KU11, rskr. 1980/81:87 och SFS 1980:1074). togs i bruk och ersatte personbanden och riksaviseringsbandet (prop. 1994/95:201, bet. 1994/95:SkU26, rskr 1994/95:372). Utgångspunkten var att aviseringsregistret skulle innehålla uppgifter om en persons identitet, bosättning och familj samt de ytterligare uppgifter som behövs för att tillgodose behovet av allmänt efterfrågade folkbokföringsuppgifter. fattade ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84). Beslutet innebär bl.a. att kommun- statusen upphör för församlingar och kyrkliga sam- fälligheter samt att kyrkan även i övrigt lämnar det allmänna. Vidare innebär beslutet att den övervägande delen av författningsregleringen avseende upphävs. Det krävs också en översyn av ett stort antal författningar som inte direkt avser . Re- geringen har föreslagit vissa grundlagsändringar för att möjlig- göra genomförandet av principbeslutet som bl.a. innebär att det införs särskilda regler för lagstiftning om och andra trossam- fund (prop. 1997/98:49). I lagrådsremissen Staten och trossamfunden bestämmelser om och andra trossamfund föreslår regeringen bl.a. att det stiftas en lag om som innehåller bestämmelser om grunderna för kyrkans identitet, organisation, verk- samhet och egendom. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering har i betänkandet Staten och trossamfunden, Rättslig reglering (SOU 1997:41) behandlat rättsliga frågor i anledning av principbeslutet. I betänkandet föreslås också en utvidgning av möjligheterna att använda aviseringsregistret för att tillgodose även andra än myndigheter. En förteckning över remiss- instanserna finns tillgänglig i (dnr Ku97/903/Ky). 8.4.1.2 Det statliga person- och adressregistret (SPAR) Förekomsten av s.k. befolkningsregister blev vid den praktiska til- lämpningen av datalagen (1973:289) tidigt föremål för särskild uppmärk- samhet. I sin ursprungliga lydelse reglerade lagen inte särskilt tillåtlighet- en av register som upptar stora delar av befolkningen. Datainspektionen intog redan från början stor restriktivitet i fråga om sådana register. Sedan regeringen i ett överklagandeärende underkänt denna restriktiva praxis, blev frågan föremål för lagstiftning. intog stånd- punkten att inga personregister borde få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än de som svarade mot myndigheternas eller organisationernas arbetsuppgifter eller verksamhetsområden. Det befanns naturligt att ställa upp presumtionen att den som bedriver en viss verk- samhet saknar anledning att registrera alla eller ett betydande antal av de personer som är bosatta inom riket eller ett visst område. Det antogs vidare att vissa befolkningsregister skulle bli obehövliga eller kunna inskränkas till sitt innehåll, om man inrättade ett centralt statligt personregister för registeraktualisering, personnummersättning, person- nummerkontroll och urvalsdragning. beslöt 1976 efter ett långt utredningsarbete att inrätta SPAR och antog en ny bestämmelse, 3 a §, i datalagen. Enligt dess gällande lydelse får tillstånd att inrätta och föra personregister som omfattar andra än medlemmar, anställda eller kunder hos den register- ansvarige eller personer som har annan därmed jämförlig anknytning till denne, meddelas endast om särskilda skäl föreligger. SPAR omfattar de personer som är folkbokförda i landet, som innehar skattsedel eller som är inskrivna i en allmän försäkringskassa i landet. SPAR innehåller uppgifter från de register som förs dels för folkbok- föring, dels för inkomst- och fastighetstaxering. Lagregleringen av registret finns i 26-28 §§ datalagen och kompletteras med föreskrifter i förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret SPAR-förordningen (omtryckt 1994:22, ändrad senast 1996:814). Här- utöver har Datainspektionen rätt att med stöd av 6 a § datalagen meddela de ytterligare föreskrifter som kan behövas för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Statens person- och adressregisternämnd () inrättades 1986 genom beslut av med uppgift att vara huvudman och registeransvarig myndighet för SPAR. (tidigare ) sköter enligt avtal drift och marknadsföring av tjänster från SPAR. Bolaget ägs av fransk-brittiska . Användning av upp- gifterna i registret är avgiftsbelagd. Allmänna bestämmelser om SPAR återfinns i 26 § första stycket datalagen. I lagrummets andra stycke anges i tre punkter ändamålen för användningen av uppgifterna i registret. Enligt punkten 1 får uppgifterna användas för registeraktualisering, registerkomplettering och kontroll av uppgifter (med vilket avses bl.a. personnummer) i andra personregister. Från SPAR kan uppgifter erhållas beträffande alla personer som ingår i registret. Den tekniska konstruktionen medger att den registeransvarige kan få uppgifter via terminal eller annan teknisk uppkoppling. Be- stämmelser om terminalåtkomst kan meddelas av regeringen. En ter- minalanslutning behöver inte medföra att den som får terminalåtkomst därmed också får tillgång till samtliga uppgifter i SPAR. Av punkten 2 följer att uppgifterna i SPAR får användas för komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt. Motiven är här att SPAR skall kunna användas av kunder som önskar information om endast ett fåtal personer och som begär att få uppgifterna ur SPAR. Enligt punkten 3 får SPAR användas också för s.k. urvalsdragningar. Valfri uppgift i SPAR liksom valfri kombination av uppgifter i detta register kan, i den mån Datainspektionen inte bestämmer annat, användas som sökbegrepp. Urvalsdragningar avser till övervägande del uttag av adressuppgifter för direktreklam. I lagrummets tredje stycke slås fast att SPAR får användas av myn- digheter och enskilda. Enligt 27 § första stycket hämtas uppgifterna i SPAR från aviserings- registret och från de statliga personregister som används för inkomst- och fastighetstaxering. Folkbokföringssekretessen, som också gäller för upp- gifter i SPAR, innebär att det i vissa fall blir fråga om en sekretess- prövning om uppgifter i registret skall lämnas ut. I 28 § ges regler om hur SPAR skall utnyttjas inom den enskilda och den offentliga sektorn. Enligt första stycket skall den hänvisas till SPAR som begär att få uppgifter ur en myndighets personregister för ett sådant ändamål som avses i 26 § andra stycket 1 och 3 (för aktualisering, komplettering, kontroll av uppgifter i andra personregister eller för urvalsdragningar av personuppgifter) och som kan tillgodoses genom SPAR. Hänvisningsregeln gäller således inte om någon begär uppgifter ur en myndighets personregister för sådan komplettering och kontroll som avses i 26 § andra stycket 2 (komplettering och kontroll av person- uppgifter i övrigt). Om hänvisningsskyldigheten skulle omfatta också dessa fall, skulle den enligt förarbetena nämligen medföra stora praktiska konsekvenser och innebära påtagliga nackdelar för både myndigheter och enskilda utan att man skulle uppnå några motsvarande vinster från integritetsskyddsynpunkt (prop. 1980/81:62 s. 18). Det uppgiftslämnande som avses i 26 § andra stycket 2 sker i praktiken numera enligt be- stämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och om myndigheternas upplysningsplikt i 15 kap. 4 och 5 §§ sekretesslagen (1980:100). Enligt andra stycket får skyldigheten enligt paragrafen att hänvisa en sökande till SPAR inte inskränka myndigheternas skyldigheter enligt TF att lämna ut uppgifter ur sina register. Registerinnehållet i SPAR och formerna för utlämnande av uppgifter ur SPAR har ändrats . har fortlöpande bedrivit en granskning av registrets innehåll och användning. Register- innehållet i SPAR har således ytterligare begränsats genom ändringar i SPAR-förordningen (se SFS 1994:22 och 1996:814). framhöll i sitt betänkande Integritet- Offentlighet- Informationsteknik (SOU 1997:39 s. 460) att bestämmelserna om SPAR borde brytas ut ur den generella persondataskyddslagstiftningen och placeras i en särskild registerlag. Kommittén aktualiserade också frågor kring förhållandet mellan SPAR och dataskyddsdirektivet. Till detta återkommer vi. 8.4.1.3 infördes som ett led i en modernisering och lag- reglering av aviseringsverksamheten och bygger på Aviseringsregister- utredningens betänkande Folbokföringsuppgifterna i samhället (SOU 1994:44). Utredningsförslaget innebar att personbanden, riksaviseringsbandet och SPAR skulle avskaffas och ersättas med ett centralt register för avisering och annat tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter. Myn- digheterna skulle få utnyttja det nya registret för avisering av folkbok- föringshändelser, aktualisering av egna register och för kontroll av adresser och andra uppgifter som registreras inom folkbokföringen. Registret skulle enligt förslaget få användas även för att utföra avisering, urvalsdragningar m.m. åt privata användare. Deras möjligheter till urval eller åtkomst till uppgifter på ADB-medium skulle begränsas något i förhållande till vad som gällde för SPAR. Flera remissinstanser var kritiska till en överföring av verksamheten med SPAR till och menade att detta på nytt skulle resa de frågeställningar som var aktuella vid tillkomst. Regeringen ansåg sig inte heller beredd att då ta ställning till om det nya aviseringsregistret även skulle helt ta över funktionerna med SPAR.