prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — har det anförts att det är stötande att personer skall kunna tjäna pengar på att organisera aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får del av vinsten eller ens har tillåtit verksamheten. I gällande rätt finns emellertid inte stöd för uppfattningen att arrangören behöver fastighetsägarens tillstånd för en verksamhet som inte medför skada eller annan olägenhet. Mera tveksamt är om en organisatör skall få utnyttja en fastighet kommersiellt och mer eller mindre permanent utan ägarens tillstånd. Sådana rådighetsfrågor behandlas dock inte i utan bör som lösas i rättspraxis. Rent allmänt kan sägas att arrangemang av någon betydelse inte bör ske utan markägarens medgivande. Ett rättsfall med anknytning till allemansrätten har avgjorts av och refererats i NJA 1996 s. 495. En fastighetsägare förde talan mot en person som hyrde ut kanoter och organiserade forsränning i ett vattendrag på kärandens fastighet. Organisatören invände bl.a. att eventuell förslitning på kärandens fastighet inte översteg den nivå som måste accepteras på allemansrättslig grund. uttalade följande: Även om allemansrätten tillkommer den enskilde kan den naturligen utövas av ett flertal personer tillsammans, under förutsättning att envar håller sig inom ramen för allemansrätten. Skulle ett sådant kollektivt nyttjande emellertid innebära påtaglig skada eller olägenhet, kan det medföra att allemansrätten inte får utnyttjas längre på det viset. Hinder föreligger vidare inte mot att allemansrätten utnyttjas kommersiellt; inte minst för att göra avlägsen eller eljest svåråtkomlig natur tillgänglig för fler enskilda människor finns också på många håll i vårt land anläggningar för att underlätta olika slag av friluftsliv. fann i sin slutliga bedömning att utnyttjandet i detta fall sammantaget blivit för intensivt och med hänsyn till växt- och djurlivet även olämpligt. Eftersom utnyttjandet vidare hade medfört avsevärda skador och olägenheter fann att organisatören saknade rätt att utan medgivande av fastighetsägaren arrangera eller på annat sätt medverka till den organiserade forsränningen. Regeringen noterar att den som anordnar ett kollektivt nyttjande av annans mark kan bli skyldig att ersätta skador som deltagarna orsakar, även om deltagarna var för sig har uppträtt på ett sätt som faller inom ramen för allemansrätten. För skadeståndsskyldighet förutsätts då att organisatören har varit vållande, dvs. att skadan orsakats med uppsåt eller av oaktsamhet. Normalt bör förutsättningarna för skadestånd vara uppfyllda om skador uppkommer med anledning av att arrangören hänvisat en stor grupp personer till ett naturområde, som är särskilt känsligt. Detsamma gäller när arrangören har lämnat felaktiga upplysningar om allemans-rättens innebörd eller underlåtit att lämna information om allemansrätten till personer som kan antas sakna kännedom om den. Som underlag för överväganden i denna del har legat bl.a. och kommersen (rapport 4446) som utarbetats på regeringens uppdrag. Även Miljövårdsberedningens förslag i samma frågor i betänkandet Hållbar utveckling i landets fjällområden (SOU 1995:100) har övervägts av . Såväl rapporten som betänkandet överlämnades efter remissbehandling till utredningen. Beträffande innehållet i detta underlag noteras i korthet följande. Enligt utgör friluftsliv och turism som regel inte några allvarliga hot mot naturmiljön och den biologiska mångfalden utan kan istället ofta medverka till att alla får förståelse och engagemang för miljön. De problem som uppmärksammats i samband med "kommersialiseringen av allemansrätten" är i huvudsak begränsade till vissa delar av landet, framför allt Syd- och samt fjällen. För att komma till rätta med de problem som trots allt föreligger föreslår sammanfattningsvis följande. Den som utnyttjar mark som är tillgänglig enligt allemansrätten genom att organisera friluftsliv skall vidta förebyggande åtgärder för att förhindra att deltagarna orsakar skada på naturen eller på annans egendom. Om skada orsakas genom friluftsanknuten näringsverksamhet skall arrangören ansvara för skadan om han inte visar att den uppkommit utan vållande från hans sida. Anmälningsplikt till skall kunna införas för näringsverksamhet på mark som är tillgänglig enligt allemansrätten och skall kunna meddela särskilda villkor för verksamheten eller förbjuda den. I områden med särskilt stora konflikter bör eller kommunen inrätta naturvårdsområden eller använda strandskyddsbestämmelserna för att styra besökarna. Undervisning i allemansrätt skall ingå i alla lokala arbetsplaner i skolan. Turistdelegationen skall utveckla utbildning i naturvägledning, metodik för planering av naturturism, en långsiktig strategi angående information om allemansrätten riktad till utländska turister samt miljömärkning av turistarrangemang som nyttjar mark som är tillgänglig enligt allemans-rätten. Respektive "aktivitetsbransch" skall ta ansvar för auktorisation av de egna företagen. och skall i samråd utveckla en metodik för friluftsplanering inom ramen för den fysiska planeringen. har konstaterat att Miljövårdsberedningen i sitt fjällbetänkande lämnat förslag som i flera väsentliga delar överensstämmer med . Som grund för förslagen ligger följande allmänna utgångspunkter. Inom turistsektorn, såväl nationellt som internationellt, har uppmärksamheten alltmer ägnats åt frågan vilka miljöhänsyn som bör tas i den naturrelaterade turismen. Exempelvis anförs i propositionen angående turistpolitiken (prop. 1994/95:177, s. 11) att, eftersom naturen är en unik tillgång för sett ur turismens synvinkel, det är av avgörande betydelse att denna resurs vårdas. för stöd till turismen syftar bl.a. till att säkerställa att större miljöhänsyn tas. I EU:s femte handlingsprogram för miljön framhålls att det är nödvändigt att utveckla nationella och regionala strategier för hållbar turism i bergs- och kustområden. Inom har utarbetats rekommendationer för uthållig och miljövänligare utveckling av turismen samt för staternas turism inom skyddade områden. Mot bakgrund av det anförda konstaterar att trenderna inom turismnäringen är tydliga och att förslag ligger i linje med denna utveckling. Utredningen har härefter tagit ställning till dessa förslag, dock med inriktning enbart på de delar som kan tänkas bli genomförda med stöd av , dvs. de tre första punkterna i sammanfattningen ovan, nämligen att förebyggande åtgärder skall vidtas, att arrangören kan bli ansvarig för skada som orsakas genom friluftsanknuten näringsverksamhet samt att anmälningsplikt skall kunna införas. När det gäller den första punkten, om vidtagande av förebyggande åtgärder, hänvisar till den allmänna hänsynsregeln om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamhetsutövare skall vidta. Den verksamhet som här åsyftas skulle alltså innebära bl.a. att organisera andra människors friluftsliv oavsett om det sker kommersiellt eller ideellt. Utredningen understryker att särskilt höga krav bör ställas på kommersiell verksamhet. Av aktsamhetsregeln följer bl.a. att arrangören skall se till att deltagarna undviker särskilt känsliga områden. Vidare skall tillses att skada överhuvudtaget inte uppkommer samt att särskild information ges vid förekommande behov samt att deltagare som kan antas ha otillräckliga kunskaper om allemansrättens innebörd ges kunskap om grundprinciperna. Regeringens förslag till miljöbalk överensstämmer i huvudsak med utredningens och regeringen ansluter sig helt till vad utredningen har anfört i denna del. Nästa punkt i förslag som tar upp avser fall då skada orsakas genom friluftsanknuten näringsverksamhet. Verket har föreslagit att arrangören då skall vara skadeståndsskyldig såvida denne inte visar att skadan har uppkommit utan vållande från arrangörssidan. Förslaget innebär, som utredningen har konstaterat, att s.k. omvänd bevisbörda eller presumtionsansvar tillämpas. I denna del förs utredningens resonemang närmast ur fastighetsägarens eller den enskilda rättsinnehavarens synvinkel. Utredningen berör dock den senaste tidens rättsutveckling som pekar mot att också det allmänna anses ha rätt till ersättning för skada på vissa ideella värden (se NJA 1993 s. 753 om ingrepp i fast fornlämning och NJA 1995 s. 249 om fridlysta järvar som dödats olovligt). I sitt resonemang kommer utredningen slutligen fram till att det inte är aktuellt med några ändringar i gällande rätt för att öka möjligheten att kräva skadestånd av en kommersiell arrangör. anser att utredningens ståndpunkt är acceptabel tills vidare. Regeringen gör inte någon annan bedömning. har slutligen behandlat förslaget att införa anmälningsplikt för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras och ansett att förslaget bör genomföras. Utredningens förslag innebär inte att generell anmälningsplikt införs. Det skall istället bli möjligt att med stöd av 12 kap. 6 § , dvs. balkens motsvarighet till samrådsparagrafen i 20 § naturvårdslagen, föreskriva om sådan anmälningsplikt. Utredningens förslag gäller, till skillnad mot , för all verksamhet som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt andra bestämmelser i balken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall alltså kunna meddela föreskrifter om att inom landet eller en del av landet anmälan alltid skall göras i fråga om särskilda slag av verksamheter som typiskt sett kan medföra skada på naturmiljön. Om anmälningsskyldighet föreligger får verksamheten inte påbörjas innan anmälan har skett. Den anmälningsmottagande myndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada. Exempel på en sådan åtgärd är att ett företag som hyr ut kanoter efter samråd med fastighetsägaren anvisar lämpliga platser för matlagning och övernattning. Om åtgärderna inte är tillräckliga får myndigheten förbjuda verksamheten. Enligt skapas genom anmälningsplikt av detta slag möjlighet att få en bättre bild av vilka aktiviteter som förekommer i känsliga områden. Det ges också en möjlighet att genom förelägganden och förbud ingripa mot verksamheter som är skadliga för naturmiljön. Utredningen förutser att anmälningsplikten, tillsammans med möjligheten för samrådsmyndigheten att ingripa, kan styra bort en organisatör från känsliga områden och få denne att utöva verksamheten inom områden där anmälningsplikt inte föreligger. Regeringen finner att utredningens förslag är välgrundat och anser, liksom de flesta remissinstanserna, att förslaget bör genomföras. Såsom utredningen har framhållit avses förelägganden och förbud enligt generella bestämmelse enbart grunda sig på att verksamheten skadar eller kan skada naturmiljön. Regleringen är alltså offentligrättslig och motiv för ingripandet är det allmänna intresset att naturen inte skadas. Anmälningsärenden av det slag som avses här handläggs enligt förvaltningslagen (1986:223). I den lagen finns bl.a. regler om partsinsyn och myndigheters kommunikationsskyldighet. Det bör därför föreligga en tillfredsställande garanti för att fastighetsägare, nyttjanderättsinnehavare och eventuellt andra som berörs av ärendet får kännedom om den aktuella verksamheten och innehållet i anmälan. Vidare tillförsäkras samma krets möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Är skälet för ingripande mot en verksamhet av aktuellt slag enbart att komma till rätta med olägenheter för fastighetsägaren bör myndigheten som handlägger anmälningsärendet underlåta att ingripa. Exempelvis kan föreläggande eller förbud inte meddelas mot arrangemang som hindrar fastighetsägaren från att jaga i samma utsträckning som . I sådana fall har fastighetsägaren själv, liksom enligt gällande rätt, att avgöra vad som kan tålas. Fastighetsägaren får vidare själv ta ställning till möjligheten att föra talan på civilrättslig grund vid domstol om äganderättsintrång för att utverka föreläggande, förbud eller skadestånd (jfr t.ex. NJA 1949 s. 167, i vilket fall fann att det var otillåtet att på annans mark anlägga mindre brygga och båtplats till förbättrande av badmöjligheterna, samt det tidigare redovisade fallet som finns refererat i NJA 1996 s. 495). Anmälningsplikt enligt avses även kunna föreskrivas för den som på ideell grund organiserar verksamhet. Med anledning av den oro som vissa ideella organisationer givit uttryck för under remissbehandlingen är det dock viktigt att framhålla att friluftsliv som det vanligen utövas inte utgör något egentligt hot mot miljön. Anmälningsplikt bör föreskrivas endast för verksamheter som typiskt sett medför skada. Det förhållandet att ett fåtal arrangörer missköter sig får alltså inte gå ut över de skötsamma. Anmälningsplikten bör dessutom begränsas geografiskt till områden där problem har uppstått eller kan befaras uppstå. Vid urvalet av anmälningspliktiga verksamheter måste också beaktas att förfarandet blir hanterligt. Registrerandet av anmälningar får inte ta i anspråk stora resurser på bekostnad av erforderliga åtgärder. Anmälningsplikt för organiserande av friluftsliv förutsätter inte nödvändigtvis att deltagarnas tillgång till marken grundas på allemansrätten. Anmälningsplikt skall sålunda kunna gälla även för organiserande av friluftsliv på den egna fastigheten. Utfärdas i sådant fall ett föreläggande eller förbud som medför att pågående markanvändning försvåras avsevärt på den berörda delen av fastigheten kan ersättningsskyldighet uppkomma för det allmänna gentemot fastighetsägaren enligt balkens ersättningsbestämmelser (31 kap. 4 § första stycket 5). 4.13 Skydd av områden och arter 4.13.1 Allmänna överväganden Regeringens förslag: Bestämmelser om olika former av områdesskydd skall inarbetas samlat i ett särskilt kapitel i . Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde skall arbetas samman och modifieras till en skyddsform som benämns naturreservat. En särskild regel om djur- och växtskyddsområden skall behållas. När intrång tillåts i ett naturreservat skall kompensationsåtgärder vidtas. En ny skyddsform, kulturreservat, skall införas. I strandskyddsområden skall inte få vidtas åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall kunna förklaras som miljöskyddsområden. Föreskrifter i miljöskyddsområden skall kunna innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut. Interimistiska förbud skall kunna meddelas även för vattenskyddsområden. Förbudstiderna skall kortas vid interimistiska förbud. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att skyddsformerna naturreservat, naturvårdsområde och det särskilda skyddet av djur- eller växtarter inom ett område slås samman till en skyddsform som benämns naturreservat. Enligt utredningens förslag bibehålls kommuners rätt att, vid sidan av efter delegation, meddela beslut i vissa frågor om områdesskydd. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med regeringens förutom att utredningen i kapitlets bestämmelser inte använt begreppet biologisk mångfald i samma grad. I utredningsförslaget ingår inte heller en nytillkommen regel om skydd av den miljön vid marinvetenskaplig forskning. Remissinstanserna: I remissvaren framhålls överlag att reglerna om områdes- och artskydd är betydelsefulla och en majoritet av remissinstanserna tillstyrker huvudlinjerna i utredningens förslag. , och vid kritiserar förslaget generellt och menar att det har felaktiga utgångspunkter, lämnar internationella åtagande delvis åt sidan och är, liksom , otillräckligt för att skydda bl.a. de s.k. rödlistade arterna. Förutom en mängd detaljpåpekanden framförs av remissinstanserna synpunkter av mera principiell karaktär enligt följande. , flertalet länsstyrelser och kommuner samt anser att kommuner skall ges befogenhet direkt i lag att vid sidan av inrätta naturreservat och besluta om annat områdesskydd. När det gäller de särskilda skyddsformerna framförs flera olika synpunkter. , Länsstyrelserna i , , och samt och kommun anser t.ex. att "djur- och växtskyddsområden" motsvarande regleringen i 14 b § naturvårdslagen bör kvarstå som självständig skyddsform och inte omfattas av regler för naturreservat. Vissa remissinstanser, bl.a. stad och kommun, menar att institutet naturreservat bör behållas som kvalitetsbegrepp för särskilt skyddsvärda områden och att det ekologiska syftet med naturreservat bör lyftas fram om inte reservatet inrättas huvudsakligen för friluftslivets behov. i , samt och avstyrker förslaget att utmönstra institutet naturvårdsområde. Även inställningen till den nya skyddsformen kulturreservat är splittrad. Länsstyrelserna i och samt Falu kommun tillstyrker förslaget medan , i , , stad, kommun och för kulturlandskap är negativa och ger uttryck för att naturvården och kulturmiljövården bör integreras bättre i bl.a. skyddsformen naturreservat. Dessutom påpekar att kulturreservat enligt inte kan ersätta sådant kulturreservat som (SOU 1996:128) anser skall föras in i kulturminneslagen. , , , , och Skogsindustrierna anser från olika utgångspunkter att reglerna om biotopskyddsområden inte är tillfredsställande. I övrigt framför ett flertal remissinstanser, bl.a. Försvarsmakten, , , i , samt och kommun synpunkter på samordningen mellan reglerna om områdesskydd och andra bestämmelser i och utanför balken. Detsamma gäller kommun och vilka påtalar att områdesskyddet bör överordnas plan- och bygglagens detaljplaner. I remissyttranden från länsstyrelser, kommuner, LO m.fl. uttrycks oro över att strandskyddet riskerar att urholkas genom den senaste tidens tillämpning av dispensreglerna. Skälen för regeringens förslag: Möjligheten att besluta om områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också för att säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdes- och artskydd är vidare nödvändigt för att skall uppfylla sina internationella åtaganden på naturvårdsområdet. Det är främst i naturvårdslagen som regler med dessa skyddssyften finns. Där regleras t.ex. skyddsformerna nationalpark (4 §), naturreservat (7 §), naturminne (13 §), skydd för djur- eller växtarter inom särskilda områden (14 b §), strandskydd (15 §), naturvårdsområde (19 §) och skydd av biotoper (21 §). I lagen finns dessutom regler om särskilt skyddsområde och särskilt bevarandeområde (19 b §). Sådana områden har samband med anslutningen till EU och reglerna om dessa områden har kommit till som ett led i genomförandet av rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). De särskilda skyddsområdena och bevarandeområdena innebär i sig inte några självständiga skyddsformer utan nödvändigt skydd måste inrättas enligt andra författningsbestämmelser, t.ex. regler om naturreservat. Det specifika skyddet för djur- och växtarter finns delvis i naturvårdslagen (14 och 14 a §§) samt i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Till artskyddsregleringen hör också bl.a. regler om förbud och begränsning av jakt och fiske i jaktlagen respektive fiskelagen med underliggande författningar. Vissa regler i skogsvårdslagen har också betydelse för artskyddet särskilt sedan miljömålet numera likställts med den lagens produktionsmål. Användningen av områdesskydd begränsas inte till naturvårdssyftet utan kan också användas för att skydda föroreningskänsliga områden och värna skyddsvärda naturresurser. Skydd av detta slag behandlas i vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) och i miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §). har föreslagit att flertalet bestämmelser om skydd av geografiska områden samlas i ett kapitel med hänsyn till systematiska skäl och att artskyddet behandlas i efterföljande kapitel. Förslaget har tagits emot positivt vid remissbehandlingen och regeringen anser att det bör genomföras. Vissa remissinstanser påpekar att också borde innehålla jakt-, fiske- och skogsvårdslagens bestämmelser med anknytning till skydd för djur- och växtarter. Regeringen instämmer i att det skulle vara en fördel om samtliga regler med avseende på natur och miljö kunde samlas i ett lagverk, men som har utvecklats tidigare är detta av olika skäl mindre lämpligt. har i betänkandet Följdlagstiftning till (SOU 1997:32) lämnat förslag till hur de nyssnämnda lagarna och andra lagar kan knytas till balken. Regeringen planerar att lämna en proposition om följdlagstiftningen till . Alla bestämmelser om skydd av områden passar inte systematiskt in i ett enda kapitel. Vissa andra regler i balken kan också sägas innehålla bestämmelser av detta slag, t.ex. 4 kap. om markanvändning för vissa områden i landet, 5 kap. om miljökvalitetsnormer, 9 kap. 4 § om förbud mot utsläppande av avloppsvatten inom vissa områden samt 11 kap. 14 § om förbud mot markavvattning inom vissa områden. Vidare kan med stöd av 12 kap. 6 § inrättas en motsvarighet till områdesskydd i fråga om samrådsskyldighet. Många remissinstanser är positiva till initiativ att reducera antalet skyddsformer. Utredningen har haft som mål att det inte skall finnas fler skyddsformer än som motiveras av skyddsbehovet. Regeringen delar i allt väsentligt utredningens bedömning men finner att avvikande remissynpunkter i en del avseenden bör beaktas. 4.13.2 Områdesskydd och artskydd i Naturreservat, naturminnen och "djur- och växtskyddsområden" Gränserna mellan skyddsformerna naturreservat, naturvårdsområde och särskilt skydd för en djur- eller växtart inom visst område är inte alldeles tydliga. Även skyddsformen naturminne, som syftar till att bevara enstaka föremål i naturen, t.ex. ett träd eller ett flyttblock med ett litet skyddsområde omkring, har likheter med de förstnämnda områdesskydden. Mellan naturreservat och naturvårdsområde är den egentliga skillnaden att i de senare områdena får användningen av mark inte inskränkas så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Avsikten är således att ersättning inte skall utgå vid inrättande av naturvårdsområde. Det har inte heller uttalats i lagen att ersättning skall utgå vid "djur- och växtskyddsområde". Inrättas naturminne, vilket är ovanligt , kan däremot ersättning komma ifråga. Ett särdrag som utmärker de sistnämnda formerna av områdeskydd är det begränsade syftet. Även om det inte anges särskilt i de nuvarande bestämmelserna om naturreservat och naturvårdsområde, finns det inget som hindrar att dessa skyddsformer används för att skydda en djur- eller växtart inom ett visst område. För naturminne kan möjligen också skyddsformen naturreservat användas. Såsom konstaterar finns det enligt regeringens bedömning knappast behov av alla dessa skyddsformer. Splittringen kan tvärtom leda till att naturvårdsarbetet försvåras. Utredningen nämner som exempel att nödvändigt skydd för ett befintligt naturvårdsområde kan vara omöjligt utan ombildning till naturreservat om de nya föreskrifter som behövs är så ingripande att ersättning skall utgå. I remissvaren uttalas i allmänhet stöd för utredningens initiativ att reducera antalet skyddsformer och remissinstanserna är i stort sett eniga om att skyddsformen naturvårdsområde kan omfattas av naturreservat. Från flera håll påpekas dock att huvudsyftet med naturreservatet bör framgå tydligt för att skyddsformen skall bibehålla sin prägel. Det bör t.ex. markeras om reservat inrättas med tyngdpunkt på skyddet av den biologiska mångfalden och vidare bör anges i vilken utsträckning reservatet avser att tillgodose friluftslivets behov. När det gäller övriga skyddsformer är samstämmigheten i remissvaren inte lika stor. En förhållandevis tydlig inställning bland remissinstanserna är ändå att det särskilda områdesskyddet för djur- och växtarter som regleras i 14 b § naturvårdslagen bör finnas kvar. Enligt länsstyrelser, kommuner, m.fl. används oftast denna skyddsform för att skydda t.ex. fågellivet eller sälar och brukar då i dagligt tal kallas fågel- resp. sälskyddsområde.