prop · GL0365 · 1998-01-01 00:00:00 — Om den skattskyldige däremot inte begärt omprövning av eller överklagat beskattningsbeslutet kan det hävdas att de nuvarande anståndsreglernas utformning inte medger samma möjlig- het till anstånd. Enligt regeringens bedömning bör anstånd alltid kunna ges om en i det aktuella taxerings- eller beskattningsbeslutet ingående fråga har föranlett att ansökt om förhandsbesked. Vi föreslår därför en regel med detta innehåll som har tagits in i de nämnda stadgandena. Vad skall gälla om den skattskyldige begär omprövning av eller överklagar taxerings- eller beskattningsbeslutet? För att undvika att en kompetenskonflikt uppkommer mellan skattemyn- digheten och allmän förvaltningsdomstol å ena sidan samt och Regeringsrätten å andra sidan har gjort gällande att en ansökan om förhandsbesked från det allmänna inte skall få tas upp till prövning om frågan redan är överklagad till länsrät- ten. I konsekvens därmed bör, enligt kommittén, inte heller en ompröv- ning med anledning av ett överklagande kunna ske i en fråga som redan är föremål för en förhandsbeskedsprövning. Regeringen delar kommitténs uppfattning att en kompetenskonflikt så långt som möjligt bör undvikas. Emellertid är en följd av kommitténs förslag att möjlighet att ansöka om förhandsbesked faller om och när den skattskyldige till skattemyndigheten ger in ett till länsrätten ställt överklagande. I många fall torde det vara så att skattemyndigheten först vid den skatt- skyldiges begäran om omprövning av eller överklagande av ett taxerings- eller beskattningsbeslut uppmärksammas på frågan. Enligt vår mening bör det i sådana situationer finnas utrymme för att an- söka om förhandsbesked innan ett överklagande överlämnas till länsrät- ten. Med en sådan ordning kommer nämligen något fler frågor att kunna avgöras snabbare såsom förhandsbesked i stället för efter ett överkla- gande till domstol. Det finns därför anledning att lägga den senaste tid- punkt då kan ansöka om förhandsbesked senare än vad kommittén föreslagit. Vi föreslår med hänsyn till vad som sagts att i det fall ett taxerings- eller beskattningsbeslut överklagats skall ändå ha möj- lighet att ansöka om förhandsbesked rörande den överklagade frågan in- till dess att överklagandet är överlämnat till och anhängiggjort vid läns- rätten. En ansökan om förhandsbesked får således inte tas upp till pröv- ning i om frågan redan är anhängiggjord i länsrätten. En regel med detta innehåll har tagits in i 12 § lagen om förhandsbesked i skattefrågor. När det så gäller det förhållandet att har ansökt om förhandsbesked och den skattskyldige därefter begär omprövning av eller överklagar frågan anser att det, bl.a. av rättssäkerhets- skäl, är olämpligt att skattemyndigheten dels inte omprövar beslutet, dels inte överlämnar överklagandet till länsrätten i enlighet med vad som gäl- ler enligt 6 kap. 6 och 7 §§ taxeringslagen, 8 kap. 4 och 5 §§ lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, 22 kap. 6 § skattebetalningslagen samt 21 kap. 5 och 6 §§ fastighetstaxeringslagen. Till skillnad från kommittén anser regeringen, vilket redovisats i det föregående, att skattemyndigheten skall fatta ett taxerings- eller beskatt- ningsbeslut enligt sin egen uppfattning oberoende av att en fråga är före- mål för förhandsbeskedsprövning. En grundläggande förutsättning för en sådan prövning är ju att den skattskyldige och skattemyndigheten har olika uppfattningar i en eller flera frågor som berör den skattskyldige. Av detta följer att ett taxerings- eller beskattningsbeslut, som överensstäm- mer med skattemyndighetens uppfattning, är att betrakta som ett negativt beslut för den skattskyldige. I de flesta fall kommer därför den skattskyl- dige att begära omprövning av eller överklaga skattemyndighetens be- slut. Enligt vår uppfattning bör skattemyndigheten, på motsvarande sätt som när ett taxerings- eller beskattningsbeslut skall meddelas, hantera ärendet eller målet oberoende av att en fråga är föremål för förhandsbeskedspröv- ning i eller i Regeringsrätten. En ordning där skatte- myndigheten så att säga lägger en begäran om omprövning eller ett över- klagande på hög är inte tillfredsställande bl.a. mot bakgrund av att skatte- myndigheten vid ett överklagande är den skattskyldiges motpart. Det är vidare inte uteslutet att sakförhållandena är så komplicerade att den skatt- skyldige och skattemyndigheten har olika uppfattning om huruvida den överklagade frågan och den fråga som är föremål för förhandsbeskeds- prövningen är identiska. Vid sådant förhållande ligger det av rättssäker- hetsskäl närmast till hands att den sist nämnda frågan får avgöras av domstolen. skall när den överlämnar överklagandet, sitt om- prövningsbeslut och övriga handlingar underrätta länsrätten om den fråga som är föremål för prövning i eller i Regeringsrätten. För att undvika en kompetenskonflikt till följd av att domstolen genom prövning av överklagandet prövar samma fråga som är under bedömning vid den pågående förhandsbeskedsprövningen, föreslår regeringen att domstolen ges möjlighet att vilandeförklara det överklagade målet i av- vaktan på att ett lagakraftvunnet förhandsbesked finns. En regel med det innehållet har tagits in i 21 § lagen om förhandsbesked i skattefrågor. Med hänsyn till vad som sagts anser vi att det förhållandet att ett taxerings- eller beskattningsbeslut angående en fråga som redan är före- mål för förhandsbeskedsprövning sedermera överklagas, inte, i motsats till vad föreslagit, utgör hinder för eller Regeringsrätten att meddela förhandsbesked beträffande samma fråga. Detsamma gäller om en fråga av samma beskaffenhet som i förhandsbe- skedsärendet är anhängiggjord i domstol beträffande en annan skattskyl- dig än den som är part i förhandsbeskedsärendet. Omprövning sedan förhandsbesked lämnats För att säkerställa att en omprövning skall kunna ske när förhandsbe- skedsfrågan är slutligt avgjord har föreslagit föl- jande. Om förhandsbeskedsprövningen initierats före utgången av året efter taxeringsåret får omprövning ske till den skattskyldiges nackdel även efter utgången av den i 4 kap. 14 § första stycket taxeringslagen angivna omprövningstiden. Motsvarande ändringar föreslås i lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter samt mervärdesskattelagen. Om- prövningar till den skattskyldiges fördel tillgodoses inom ramen för gäl- lande bestämmelser. Justitiekanslern och har invänt mot försla- get och anser att en sådan förlängning av tiden för eftertaxering till den skattskyldiges nackdel strider mot den enskildes krav på rättssäkerhet. Som framgår av avsnitt 6.3.1 föreslår regeringen, till skillnad från kommittén, att skall ansöka om förhandsbesked senast före utgången av året efter taxeringsåret eller, beträffande de indirekta skatterna, senast efter utgången av det kalenderår under vilket redovisningsperioden gått ut. Ansökan om förhandsbesked skall med andra ord alltid ges in före utgången av den frist som enligt huvudregeln gäller för omprövningsbeslut till den skattskyldiges nackdel. I de fall där kommer att ansöka om förhandsbesked kan det förutsättas att det allmänna och den skattskyldige har olika upp- fattning i sakfrågan. Även om har ansökt om förhands- besked redan under taxerings- eller beskattningsåret, torde inte sällan förhandsbeskedet finnas först sedan fristen för omprövning till den skatt- skyldiges nackdel har löpt ut. Eftersom skattemyndigheten i det löpande beskattningsarbetet skall behandla den skattskyldiges deklaration obe- roende av en pågående förhandsbeskedsprövning, kommer den i för- handsbeskedsförfarandet aktuella frågan att innefattas i ett taxerings- eller beskattningsbeslut. Mot bakgrund av den föreliggande oenigheten i sakfrågan mellan det allmänna och den skattskyldige kommer beslutet typiskt sett att vara negativt ur den skattskyldiges synvinkel. Vid sådant förhållande kan man utgå ifrån att den skattskyldige begär omprövning av eller överklagar taxerings- eller beskattningsbeslutet. Skattemyndig- heten skall då ompröva beslutet trots att en ansökan om förhandsbesked getts in till . Har beslutet överklagats skall överkla- gandet, normalt efter omprövning, överlämnas till länsrätten, som seder- mera meddelar dom sedan förhandsbeskedet lämnats. Med den nu beskrivna ordningen saknas anledning att införa en ny grund för eftertaxering eller efterbeskattning. De ändringar av ett taxerings- eller beskattningsbeslut som kan komma att behöva vidtas sedan ett förhandsbesked lämnats, får ske inom ramen för gällande be- stämmelser. Beträffande omprövningsbeslut till den skattskyldiges fördel gäller att skattemyndigheten inte bör avvakta att det beslut som föranleder omprövningen vinner laga kraft (prop. 1989/90:74 s. 405). När det gäller en omprövning som föranleds av ett förhandsbesked bör det enligt vår bedömning finnas större utrymme för att avvakta att förhands- beskedet vinner laga kraft. En bedömning måste dock göras från fall till fall. Andra skattskyldiga med samma fråga som den för förhandsbeskedet utvalde skattskyldige I praktiken kommer situationen förmodligen vara den, att den fråga som finner vara lämplig för en förhandsbeskedsprövning förekommer i exempelvis deklarationer hos flera skattskyldiga och hos flera olika skattemyndigheter. har då att välja ut den skattskyldige som enligt verkets mening skall bli föremål för en ansökan om förhandsbesked. har inte uttalat sig om hur skattemyndigheterna skall handlägga de deklarationer, vilka inte är före- mål för prövning i förhandsbeskedsärendet. Av de regler vi föreslagit beträffande den skattskyldige som är part i följer att skattemyndigheten skall fatta nödvändiga taxerings- eller beskattningsbeslut enligt sin uppfattning om gällande rätt. Detsamma gäller givetvis beträffande övriga skattskyldiga. Är beslutet ur den skattskyldiges synvinkel negativt kommer beslutet allt som oftast att överklagas av den skattskyldige. När överklagandet, efter omprövning, överlämnas med övriga handlingar skall skattemyndigheten underrätta länsrätten om att frågan är föremål för en prövning i ett förhandsbeskeds- ärende avseende en annan skattskyldig. Regeringen föreslår att länsrätten därefter skall, på samma sätt som beträffande den skattskyldige som är part i förhandsbeskedsärendet, pröva huruvida den aktuella frågan i läns- rättens mål har samband med den fråga som är föremål för förhandsbe- skedsprövning men med avseende på annan skattskyldig. Om så är fallet får länsrätten vilandeförklara målet i avvaktan på förhandsbeskedet. Parternas uppfattning i frågan bör i allmänhet sakna betydelse. När sedan ett förhandsbesked föreligger kan länsrätten avgöra det överklagade målet inom ramen för yrkandena i processen. För det fall en allmän för- valtningsdomstol under ett måls handläggning där får en underrättelse om att en motsvarande fråga, som den som är under prövning i det över- klagade målet, är föremål för förhandsbeskedsprövning får domstolen, på motsvarande sätt som angetts, vilandeförklara målet. Det nu angivna förfarandet förutsätter att skattemyndigheterna har kännedom om de frågor som berörs av ansökningar om förhandsbesked. Regeringen utgår ifrån att självmant på lämpligt sätt underrättar skattemyndigheterna om att en ansökan om för- handsbesked med ett visst innehåll har getts in till . I annat fall finns det risk för att länsrätten handlägger det överklagade målet utan att avvakta utgången i förhandsbeskedsärendet. Om varken den skattskyldige eller överklagat taxe- rings- eller beskattningsbeslutet kan detta ändras av skattemyndigheten endast om förutsättningarna för omprövning är för handen enligt gällande bestämmelser. är inte skyldig att sedan ett förhandsbesked, vari- genom ett tidigare ovisst rättsläge klarlagts, lämnats beträffande en skatt- skyldig självmant gå igenom tidigare taxerings- eller beskattningsbeslut avseende andra skattskyldiga för eventuell åtgärd. 6.4.2 Avgifter Regeringens bedömning: Förhandsbesked som avser indirekt skatt skall alltjämt lämnas utan avgift. Promemorians förslag: Avgift skall utgå även för förhandsbesked som avser punktskatter och mervärdesskatt. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. lämnar det utan erinran. In- vändningar har dock förts fram från , , Näringslivets Skattedelegation och Svenska Revisorsam- fundet, vilka avstyrker förslaget. gör gällande att såvitt gäller indirekt skatt sker rättsutvecklingen genom förhandsbeskeden och att det vore olyckligt att genom avgifter eventuellt minska antalet ansök- ningar. , Näringslivets Skattedelegation och anser att det är felaktigt att avgiftsbelägga förhandsbesked som avser indirekt skatt, eftersom sökanden i dessa fall svarar endast för uppbörden av skatten. Skälen för regeringens bedömning: För ett förhandsbesked som lämnas med stöd av lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxerings- frågor skall sökanden betala en avgift. Avgiften bestäms av med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet till lägst och högst . Förhandsbesked som avser punktskatter och mervärdesskatt lämnas däremot utan avgift. I promemorian anförs att den som söker förhandsbesked i fråga om in- direkt skatt på samma sätt som gäller på de direkta skatternas område har ett eget intresse av den fråga som ansökan avser. Det kan därför inte med hänsyn till de indirekta skatternas karaktär finnas skäl att behålla den nuvarande ordningen med helt kostnadsfria förhandsbesked. Inte heller i övrigt finns skäl att behålla skillnaden i avgiftshänseende mellan olika typer av förhandsbesked på skatteområdet. Skälet till att förhandsbesked som avser punktskatter och mervärdes- skatt inte är avgiftsbelagda, torde vara att de indirekta skatterna, till vilka punktskatt och mervärdesskatt hör, typiskt sett skall belasta den slutlige konsumenten av den skattepliktiga varan eller tjänsten medan förhands- beskedet i regel inte söks av denne. Detta skäl äger enligt regeringens mening alltjämt giltighet. Avgiftsfrihet bör därför, som flera remissin- stanser har framhållit, även fortsättningsvis gälla beträffande förhands- besked som avser de indirekta skatterna. 6.4.3 Ersättning till den enskilde Regeringens förslag: Den enskilde skall i normalfallet tillerkännas ersättning för ombud eller biträde, utredning eller annat som skäligen behövts för att ta till vara dennes rätt vid förfarandet i och i Regeringsrätten då ansökt om för- handsbesked. Kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att det är av vikt för kvaliteten i förhandsbeskedet att den enskilde har möjlighet och kompe- tens att gå i svaromål, varför en möjlighet till ersättning sannolikt främjar praxisbildningen. Enligt , Näringslivets Skattedelegation, , och Re- dovisningskonsulters Förbund är det inte godtagbart att en enskild dras in i ett förfarande syftande till att få fram prejudikat, om denne inte ges möjlighet till ersättning för uppkomna kostnader. Näringslivets Skatte- delegation anser att den enskilde bör garanteras möjlighet att skaffa sig bästa tillgängliga expertis som biträde, varför ersättningsreglerna måste ändras. gör gällande att full ersättning skall utgå oavsett utgången i ärendet. Skälen för regeringens förslag: Det är en vedertagen ordning inom förvaltningsrätten att den enskilde medborgaren har att i princip själv stå för de kostnader denne drabbas av i olika förvaltnings- ärenden. Fram till gällde detta även i skatteärenden. Sedan denna tidpunkt kan emellertid en skattskyldig få ersättning för nedlagda kostnader i en tvist med en myndighet rörande skatter m.m. (se lagen [1989:479] om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m.). Ärenden om förhandsbesked är dock undantagna. Enligt den nämnda lagen, vars tillämpningsområde utvidgades (se prop. 1993/94:151, bet. 1993/94:SkU31, rskr. 1993/94:335, SFS 1994:470), skall en skattskyldig beviljas ersättning för sina kostnader bl.a. om ären- det eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen. I propositionen som låg till grund för lagens utvidgning uttalades bl.a. följande (nämnda prop. s. 135 f.). Vidare finns det ett stort antal fall där rättsläget är oklart eller sakom- ständigheterna är komplicerade. Inte minst antalet prejudikatfall hos Regeringsrätten visar detta. Det bör rimligen även finnas ett antal fall som inte når Regeringsrätten, men som har samma karaktär och kanske dessutom avgörs med ledning av att ett sådant fall prövats av Regeringsrätten. Prejudikatfallen och liknande fall innefattar nor- malt svåra rättsfrågor. Flera av dessa rättsfrågor är inte lösta på för- hand och det går inte att säga att någon kan dem känner rätten i förväg. Svåra fall karaktäriseras i stället ofta av att man måste få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumenterar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med två jämbördiga parter är här överläg- sen andra former. I dessa fall är det därför till fördel för rättssäkerheten att den enskilde har tillgång till juridiskt biträde eller ombud, på samma sätt som skattemyndigheten företräds av sakkunniga tjänste- män. Det är då rimligt att det allmänna bekostar en verksamhet som inte sällan orsakas av den komplicerade skattelagstiftningen och som kommer ett större antal skattskyldiga till del. Vi finner därför att ersätt- ning bör utgå i s.k. prejudikatfall och liknande mål, naturligtvis under förutsättningen att målet inte haft sådan enkel karaktär att talan kunnat föras utan juridisk sakkunskap. Kommittén anser att den enskilde som är motpart i ett förhandsbeskeds- ärende där är sökande bör i normalfallet tillerkännas er- sättning för eventuella kostnader och att den enskilde bör upplysas om detta och, vid behov, få hjälp med att finna ett kompetent biträde. Regeringen delar i allt väsentligt kommitténs uppfattning. Enligt vår mening gör sig de argument som framfördes beträffande prejudikatfallen vid ändringar i lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. alltjämt gällande. Det är i förevarande sammanhang främst fråga om två intressen, nämligen dels den enskildes rättssäkerhet, dels betydelsen av att få fram prejudikat av hög kvalitet. Vid sådana för- hållanden skulle det närmast framstå som stötande om den enskilde själv skulle svara för sina kostnader. Därför bör lagen om ersättning för kost- nader i ärenden och mål om skatt, m.m. nu utvidgas ytterligare till att även omfatta ärenden om förhandsbesked i de fall har ansökt om beskedet. Den enskilde bör således i nämnda situation i normalfallet tillerkännas skälig ersättning för sina kostnader. Huruvida den enskilde helt eller delvis har vunnit bifall till sin inställning i eller i Regeringsrätten skall i princip sakna betydelse. Som kommittén anfört är det viktigt att den enskilde får kännedom om sin rätt till ersättning för kostnader. En upplysning härom kan lämpligen lämnas senast i samband med att kommunicerar ansökan med den enskilde. Skäl att ålägga en skyldighet att aktivt hjälpa den enskilde att finna ett kompe- tent biträde finns inte. 6.4.4 sammansättning m.m. Regeringens förslag: skall bestå av högst fjorton ledamöter och högst tio ersättare. Bland ledamöterna skall regeringen utse två ordförande och två vice ordförande. Fler än ordföranden vid sammanträdet samt sex andra ledamöter får inte delta i nämndens beslut. Promemorians förslag: Frågor om organisation, sammansättning, arbetssätt och beslutförhet tas in i en ny förordning om förhandsbesked i skattefrågor. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. anser att det är till fördel att föreskrifter med karaktär av myndighetsinstruktion samlas i en särskild förordning. Länsrätten i ifrågasätter om inte reglerna om Skatterätts- nämndens beslutförhet bör tas in i lagen om förhandsbesked i skattefrå- gor i stället för i förordningen härom. föreslår dels att bestämmelser om , som finns i för- ordningen med instruktion för skatteförvaltningen, tas in i en ny förord- ning om förhandsbesked i skattefrågor, dels att bestämmelser om att får uppdra åt en tjänsteman vid en skattemyndighet att företräda verket tas in i den först nämnda förordningen. Redo- visningskonsulters Förbund tillstyrker att antalet ledamöter i minskas. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1951:442) om förhandsbe- sked i taxeringsfrågor innehåller, förutom de materiella reglerna om för- handsbesked, i stort sett samtliga bestämmelser som reglerar Skatterätts- nämndens arbete, bl.a. reglerna i 2 § om nämndens organisation och sammansättning, 3 § om beslutförhet, 4 § om beredning, föredragning och överläggning samt 6 och 9 §§ om företrädare för . I 2 § andra stycket stadgas dels att nämnden består av högst arton leda- möter och högst arton ersättare, dels att regeringen bland ledamöterna ut- ser två ordförande och tre vice ordförande. I promemorian anförs att de nämnda bestämmelserna är av sådan karaktär att de inte är lämpliga att reglera i lag. Vidare anförs att det fak- tiska antalet ledamöter och ersättare understiger betydligt det föreskrivna maximala antalet, varför det bör kunna minskas till fjorton respektive tio utan att nämndens verksamhet försvåras. Lagrådet har påpekat att föreskrifter som gäller grunderna för taxe- rings- och uppbördsförfarandet anses allmänt sett böra hänföras till före- skrifter om skatt. Mot bakgrund härav har Lagrådet, liksom Länsrätten i , förordat att reglerna om samman- sättning och beslutförhet tas in i lag. Med beaktande av Lagrådets synpunkter anser regeringen att frågorna om sammansättning och beslutförhet även fortsätt- ningsvis skall regleras i lag. Vi anser dock att antalet ledamöter, ersättare och vice ordförande i nämnden kan minskas i förhållande till vad som gäller . Vi föreslår därför att skall bestå av högst fjorton ledamöter och högst tio ersättare. Bland dem skall regeringen utse två ordförande och två vice ordförande. Som en följd av det nu föreslagna bör också en minskning ske av det maximala antal ledamöter som får delta i nämndens beslut. Reglerna om beredning och föredragning i samt om företrädare för faller inom regeringens normgiv- ningskompetens som grundas direkt på 8 kap. regeringsformen. Mot bak- grund härav bör enligt vår mening regler härom inte tas in i lag. De bör i stället tas in i en regeringsförordning. Regeringen avser att närmare precisera bestämmelserna i nu aktuella avseenden i en ny förordning om förhandsbesked i skattefrågor. Med anledning av att har anfört att det bör föreskrivas att ett meddelat förhandsbesked skall av verket överlämnas till respektive skattemyndighet skall erinras om att när verket i egenskap av part får del av ett förhandsbesked som kan antas vara av intresse vid den enskildes taxering eller beskattning torde det normalt inte finnas några hinder mot att inom ramen för den prövning som skall göras enligt 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen (1980:100) lämna ut beskedet till skatte- myndigheten (se prop. 1990/91:89 s. 34). 6.5 Övriga processuella frågor 6.5.1 Förhandsbeskedets giltighetstid Regeringens förslag: Giltighetstiden för ett förhandsbesked skall inte i lag begränsas till . Promemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal instanser har yttrat sig i frågan. ser inte några hinder för att begränsningen för giltig- heten av förhandsbesked beträffande punktskatter upphör. vid tillstyrker förslaget. Lantbru- karnas har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Syftet med förhandsbeskedsinstitutet är främst att lämna besked i frågor där det finns en rättslig oklarhet. Frågorna utgår närmast från hur en viss situation eller företeelse skall bedömas skatterättsligt. Detta innebär att tidsaspekterna i många fall har ett begränsat intresse. Ett förhandsbesked som vunnit laga kraft har bin- dande verkan vid taxeringen om sökanden yrkar det.