prop · GL03116 · 1998-01-01 00:00:00 — kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag är den grundläggande lokala enheten inom (4 kap. 3 § kyrkolagen). Den främsta anledningen till att församlingen räknas som grundläggande i kyrkan är enligt kyrkomöte att det är där som förkunnas och sakramenten förvaltas (2KL1995:1 s. 32). Det är i församlingarna som kyrkan möter de enskilda människorna i gudstjänster och övriga kyrkliga handlingar. För att skall kunna sägas bevara sin identitet som trossamfund måste denna ordning bestå också efter relationsändringen. Som berörts i avsnitt 6.1 är indelat i territoriella församlingar. Den som tillhör tillhör därmed också en av kyrkans församlingar. Som huvudregel gäller att en person tillhör den territoriella församling inom vars område han eller hon är folkbokförd. Även de som inte tillhör är medlemmar i den församling, dvs. kyrkokommun, i vilken de är folkbokförda. När kommunstatusen upphör kommer också detta kyrkokommunala medlemskap för dem som inte tillhör att upphöra. Den territorialprincip som ryms i den nuvarande ordningen är av stor betydelse för kyrkans organisatoriska identitet. Den är dessutom av- görande för att principen om rikstäckning skall kunna uppfyllas. Vid kyrkomöte uttalades det att territorialprincipen skall framgå av lagen om (a. bet. s. 32). Enligt principbeslut bör det i lagen om slås fast att församlingarna, med vissa undantag, är territoriella och omfattar dem som tillhör och är folkbokförda inom församlingen. En utgångspunkt för reformen är att församlingarnas kommunstatus skall upphöra. Av detta skäl har utredningen ansett att det saknas anledning att knyta tillhörigheten till den statliga folkbokföringen. Utredningen har i stället föreslagit att uttrycket bosatt skall användas. Förslaget har fått ett mycket positivt mottagande. Också regeringen ställer sig bakom förslaget. Som utredningen uttalat är begreppet bosatt något vidare än begreppet folkbokförd. Den närmare innebörden bör regleras inomkyrkligt. En förutsättning för att den statliga hjälpen med att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifter från dem som tillhör , dvs. administrationen av kyrkoavgift, skall fungera torde dock vara att tillhörighetsreglerna ansluter sig till folkbokföringens regler, åtminstone när det gäller skyldigheten att betala kyrkoavgift. Församlingens uppgifter Alltsedan 1862 års kommunalförfattningar har församlingens uppgifter angetts genom att de räknas upp i lagstiftningen. Den främsta anledningen till detta är att särskilja församlingarnas, dvs. de kyrkliga kommunernas, kompetensområde, från de borgerliga kommunernas kompetensområde. Båda typerna av kommuner har nämligen rätt att utdebitera medel för sina angelägenheter. I 11 kap. 4 § kyrkolagen finns en uppräkning av församlingens uppgifter. Punkten 1 syftar på det egentliga församlingsarbetet. Där sägs att med församlingsangelägenheter avses frågor om främjande av kyrkans gudstjänstliv och undervisning samt diakoni och evangelisation. Övriga punkter i bestämmelsen handlar huvudsakligen om sådant som bidrar till och skapar förutsättningar för att de uppgifter som ingår i detta arbete skall kunna utföras. Det som särskiljer församlingen från övriga nivåer inom kyrkan är de moment som ingår i det egentliga församlingsarbetet, dvs. gudstjänstliv, undervisning, diakoni och evangelisation. Det är således den verk- samheten som är den grundläggande. Övriga församlingsangelägenheter är närmast att se som ett utflöde av och ett stöd för den egentliga uppgiften. Det bör framhållas att dessa angelägenheter är nödvändiga för att församlingsarbetet skall kunna bedrivas. Det är betydelsefullt av såväl teologiska som rättsliga skäl att ange vad som är församlingens uppgift. När församlingens status som kyrklig kommun upphör, finns det dessutom inte längre anledning att beskriva församlingens uppgift endast som ett främjande av verksamheten. I stället bör en sådan beskrivning innehålla det som församlingen konkret ägnar sig åt. Utredningen har föreslagit att begreppet evangelisation skall bytas ut mot "mission", vilket anses teologiskt bättre stämma överens med kyrkans uppdrag. Förslaget har fått ett mycket starkt stöd av remiss- instanserna och det står i god överensstämmelse med den nuvarande regleringen i kyrkolagen. Med hänsyn till detta bör församlingens egentliga uppgift beskrivas som att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission. Inom dessa begrepp ryms givetvis också uppgifter rörande församlings- och själavård. Det som särskiljer församlingen från övriga nivåer i , dvs. det egentliga församlingsarbetet, bör framgå av lagen. Eftersom församlingen, enligt regeringens förslag, utgör ett eget rättssubjekt och dessutom bestämmer storleken på den avgift som de som tillhör skall betala, blir det närmast självklart att församlingen också efter relationsändringen kommer att ha ansvaret för de församlingsangelägenheter som bidrar till och skapar förutsättningar för det egentliga församlingsarbetet. Dessa uppgifter är omfattande och kan dessutom behöva anges på olika sätt allteftersom samhällsutvecklingen fortskrider och arbetsformer utvecklas. De bör därför inte anges i lagen om utan i stället höra till det som regleras inomkyrkligt. Mot denna bakgrund bör församlingens grundläggande uppgift, dvs. att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission, vara det enda som anges i lagen om . 6.3.2 Icke-territoriella församlingar Regeringens förslag: Undantag görs från territorialprincipen så att själv kan bestämma om det skall finnas icke- territoriella församlingar. Lagen (1992:288) om medlemskap i icke- territoriella församlingar upphävs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De instanser som berört frågan är i huvudsak positiva till förslaget. Detta gäller också de icke-territoriella församlingarna själva. tyska församling menar dock att alla fem icke-territoriella församlingar inom har fasta rekryteringsområden och att den missvisande beteckningen icke- territoriell därför bör ersättas med personell . kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: finns det fem icke- territoriella församlingar inom . Samtliga utom en (Hovförsamlingen) tillhör något av stift. De har alla funnits . Deras existens grundas på ordningar och privilegier som har beslutats . I 4 kap. 2 § kyrkolagen anges det vilka dessa församlingar är. Bestämmelserna om vilka personer som skall tillhöra de icke-territoriella församlingarna finns inte i kyrkolagen utan i en särskild lag lagen (1992:288) om medlemskap i icke-territoriella församlingar eftersom de har ansetts mera riktade till folkbokföringsmyndigheterna än till . Enligt regeringens uppfattning bör det vara som avgör om det skall finnas icke-territoriella församlingar vid sidan av de territoriella församlingarna efter relationsändringen. Lagen om bör därför innehålla en bestämmelse som säger att det kan finnas icke-territoriella församlingar. Den utformning av bestämmelsen som regeringen föreslår hindrar inte att icke-territoriella församlingar betecknas annorlunda i det inomkyrkliga regelverket. Som regeringen uttalar i avsnitt 5.2 bör trossamfunden i princip självständigt reglera sina medlems- och tillhörighetsregler. Detta gäller givetvis också . Efter relationsändringen bör således själv besluta vem som får tillhöra en icke-territoriell församling. Därför bör lagen om medlemskap i icke-territoriella församlingar upphävas. 6.3.3 Stiftet den regionala nivån Regeringens förslag: Stiftet omfattar församlingarna inom stiftets område, vilket innebär att territorialprincipen gäller också för den regionala nivån. Stiftets grundläggande uppgift är att främja och ha tillsyn över församlingslivet. episkopala struktur görs tydlig genom att det skall finnas en biskop i varje stift. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remiss I innehöll en enkätfråga i avsnittet Rättslig reglering som rör den regionala nivån, fråga 15. gällde stiftets uppgift. En mycket stor majoritet av remissinstanserna har ansett att förslaget bör genomföras. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 15 Samtliga stiftssamfälligheter och domkapitel är i huvudsak positiva till förslaget. i föreslår att det skall framgå att stiftets och biskopens grundläggande uppgift är att främja och ha tillsyn över församlingslivet och kyrkans ämbete. anser att stiftets tillsynsuppgift bör kompletteras med befogenhet att vidta åtgärder. menar att de grundläggande uppgifter som anges för församlingar och stift överensstämmer med det som gäller . Ärkebiskopen efter hörande av övriga biskopar uttalar att förslaget ger uttryck för vad som sedan äldsta tid varit den svenska kyrkoprovinsens syn på församlingar och stift . kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Av bestämmelserna i kyrkolagen framgår indirekt att territorialprincipen gäller också på stiftsnivå. Det föreskrivs dessutom i 23 kap. 1 § kyrkolagen att församlingarna inom ett stift skall utgöra en kyrklig samfällighet (stiftssamfällighet) för att sköta de gemensamma församlingsangelägenheter som anges i den efter- följande paragrafen. Regeringen har tidigare konstaterat att stiften är så betydelsefulla för kyrkans identitet som trossamfund att de bör ha rättskapacitet (se avsnitt 6.2). I lagen om bör därför anges att stiftet är den regionala enheten inom och att stiftet omfattar församlingarna inom dess område. Territorialprincipen kommer då att gälla även efter relationsändringen. Detta hindrar inte att ändrar församlings- eller stiftsindelningen, t.ex. genom att slå samman flera församlingar eller genom att flytta församlingar från ett stift till ett annat. Inte heller utgör detta något hinder mot att förändra antalet stift. Vidare innebär denna lösning att de som tillhör inte bara tillhör kyrkan och den församling som de är bosatta i. De tillhör dessutom det stift inom vilket församlingen är belägen. När det gäller församlingar i utlandet kan den föreslagna lösningen inte anses hindra att de knyts till ett stift inom landet. För de icke-territoriella församlingarna gäller, med undantag för Hovförsamlingen, att de tillhör det stift där församlingen bedriver sin verksamhet och där den har sitt upptagningsområde. Även denna ordning kommer att kunna bestå. Stiftssamfällighetens uppgifter anges i 23 kap. 2 § kyrkolagen. Där sägs bl.a. att stiftssamfälligheten skall främja församlingslivets utveckling inom stiftet. Till den regionala nivån hör också biskopen och . I fråga om deras tillsynsansvar stadgas följande i 2 kap. 5 § kyrkolagen: Biskoparna och domkapitlen skall se till att den ordning som gäller för med avseende på lära, böcker, sakrament, gudstjänst och övriga handlingar iakttas i församlingarna. Biskoparna och domkapitlen skall vidare ha tillsyn över hur innehavarna av det kyrkliga ämbetet förvaltar detta och efterlever sina avgivna vigningslöften. Regeringen har beträffande församlingens uppgift konstaterat att det bara är det som särskiljer församlingen från övriga nivåer inom kyrkan som bör anges i lagen om . Samma resonemang gör sig gällande i fråga om stiftets uppgift. Utredningen har föreslagit att stiftets grundläggande uppgift skall anges som att främja och ha tillsyn över församlingslivet. Förslaget har bemötts mycket positivt av remissinstanserna. Också regeringen ställer sig bakom utredningens förslag. Därutöver kommer stiftet även att ha en mängd andra uppgifter, närmast som ett utflöde av denna grundläggande uppgift. Liksom för församlingarna lämpar sig dock dessa uppgifter inte för att regleras i lagen om . De bör i stället bli föremål för en inomkyrklig reglering. Eftersom församlingens grundläggande uppgift beskrivs som att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission, betyder det att stiftets grundläggande uppgift, att främja och ha tillsyn över församlingslivet, i första hand är relaterade till dessa fyra bestämningar av församlingens uppgift. Genom den tydliga skillnaden i fråga om uppgift mellan församling och stift som följer av förslaget, bör den grundläggande kompetensen hos vardera nivån stå klar. I det inomkyrkliga regelverket kan sedan en mer detaljerad reglering ske av stiftets uppgifter och befogenheter. Mot denna bakgrund saknas det skäl att föreslå ytterligare bestämmelser om stiftets tillsyn. En utgångspunkt för förslagen är att kyrkolagen skall upphävas. Detta innebär att den grundläggande regleringen av prästtjänsterna kommer att upphävas. Stiftet kan med nuvarande ordning inte generellt anses vara arbetsgivare för prästerna, vare sig genom stiftssamfälligheten eller . Eftersom avsikten är att skall vara densamma efter relationsändringen, finns det från statens utgångspunkt inte skäl att ge stiftet nya uppgifter, såsom att generellt vara arbetsgivare för kyrkans präster. Hur väljer att utforma sin organisation inom de ramar som lagen anger är efter relations- ändringen inte en statlig angelägenhet. Av avgörande betydelse för stiftet och episkopala struktur är att det finns en biskop i varje stift. Detta bör framgå av lagen. Det bör vara möjligt att utse mer än en biskop, exempelvis en biträdande biskop, vilket redan skett i stift. 6.3.4 Kyrkomötet den nationella nivån Regeringens förslag: Kyrkomötet är högsta beslutande organ. Kyrkomötet får inte besluta i sådana enskilda frågor som det är en församlings eller ett stifts uppgift att besluta i. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remiss I innehöll en enkätfråga i avsnittet Rättslig reglering som rör den nationella nivån, fråga 16. Den behandlade dels kyrkomötet som högsta beslutande organ, dels vissa begränsningar av kyrkomötets befogenheter. En mycket stor majoritet av remissinstanserna har ansett att förslaget bör genomföras. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 16 Samtliga domkapitel och flerpastoratssamfälligheter samt alla stifts- samfälligheter utom en menar att förslaget bör genomföras. stiftssamfällighet anser att det bör preciseras vad kyrkomötet får besluta om. Bland de 10 pastorat och 21 församlingar som är negativt inställda till förslaget har ungefär hälften, bl.a. och kyrkliga samfällighet, i huvudsak samma uppfattning som stiftssamfälligheten i . Återstoden, t.ex. och Tysslinge kyrkliga samfällighet, förefaller vara negativt inställda till reformen som helhet. Kammarrätten i anser att om avsikten är att kyrkomötet skall ha kompetens att meddela bindande regler för övriga självständiga organ inom , måste detta klart anges i lagen om . Vidare måste det enligt kammarrätten framgå hur kyrkomötet tillsätts, inom vilka områden beslutskompetens föreligger, hur besluten skall fattas och vilka eventuella möjligheter till överprövning som finns. Kammarkollegiet anser inte att förslaget att ange kyrkomötet som högsta beslutande organ medför att församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift är skyldiga att följa de beslut som kyrkomötet fattar. Vidare menar kollegiet att den interna kompetens- fördelningen måste finnas reglerad på ett sätt som är såväl inom- som utomobligatoriskt bindande. Den rättsliga innebörden i förslaget bedömer kollegiet på det sättet att den interna verksamhetsstrukturen vad gäller församlingar och stift i viss mån läggs fast i lagen medan den sakrättsligt intressanta kompetensfördelningen mellan nationella organ, stift, samfälligheter och församlingar inte ut. anser att kyrkomötet måste kunna besluta om ett för gemensamt regelverk. Det pågående inomkyrkliga utredningsarbetet har också, framhåller centralstyrelsen, som sitt huvudsakliga syfte att utarbeta ett sådant regelverk i form av en kyrkoordning. Det är, enligt centralstyrelsen, viktigt att kyrkomötets beslut i den utsträckning de direkt avser församlingar och stift i huvudsak ges i form av bestämmelser i ett regelverk. Den lokala och regionala självstyrelse som finns , menar centralstyrelsen, måste bibehållas även . delar utredningens uppfattning i sak men anser att bestämmelsen om kyrkomötets befogenheter har fått en sådan utformning som kan leda till alltför långtgående ingrepp i den lokala självstyrelsen. kyrkokamerala förening anser att det bör finnas lagstöd för det inomkyrkliga utjämningssystemet. Samma synpunkt har också framförts av bl.a. . anser att den föreslagna subsidiaritetsbestämmelsen inte kommer att få någon reell innebörd eller i vart fall en mycket begränsad innebörd. Föreningen föreslår att bestämmelsen i stället uttrycks så att kyrkomötet bara får meddela beslut i generella frågor som rör stift eller församlingar. Egendomsnämndernas samarbetsorgan () uttalar att utredningen beskrivit bestämmelserna om den organisatoriska uppbyggnaden mycket knapphändigt, vilket torde medföra att de kan bli svåra att tillämpa. Vidare framhåller att Kammarkollegiet, i sitt betänkande om den kyrkliga egendomen, tycks ha en annan uppfattning om innebörden av den föreslagna bestämmelsen om kyrkomötets kompetens än vad utredningen haft. Enligt synes den rimliga tolkningen vara att förslaget sett från kyrkomötets synpunkt ingalunda innehåller sådana stora begränsningar som Kammarkollegiet antagit. kyrkomöte: Frågan om det kommande inomkyrkliga regelsystemets ställning är av central betydelse. som trossamfund hålls identitetsmässigt samman av sin evangelisk-lutherska bekännelse. För att skall hållas samman också som ett i samhället verksamt, rättsligt organiserat trossamfund måste det finnas en kyrkoordning med bestämmelser för som helhet samt för kyrkans församlingar och stift. Det är nödvändigt att kyrkomötets möjligheter att besluta om en gemensam och gällande kyrkoordning inte ifrågasätts. Därför bör det klargöras att detta är avsikten med föreskriften att kyrkomötet är högsta beslutande organ. Det är nödvändigt att se kyrkomötets ställning i relation till den organisatoriska uppbyggnaden av i dess helhet. Det är också värdefullt att begränsningarna i kyrkomötets beslutsbefogenheter lyfts fram. Detta får dock inte ske på bekostnad av kyrkomötets ställning som högsta beslutande organ med möjlighet att fatta beslut som församlingar och stift är skyldiga att följa. Skälen för regeringens förslag: representa- tionsreform har det funnits ett kyrkomöte bestående av valda ombud för som dess högsta beslutande organ. Omfattningen av kyrkomötets befogenheter har varierat och ytterst varit beroende av relation till staten. I den nuvarande ordningen får kyrkomötet besluta i frågor som anges i grundlag eller någon annan lag samt om yttranden och framställningar till regeringen. Vidare har kyrkomötet kompetens att genom kyrklig kungörelse meddela före- skrifter om lära, böcker, sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, det kyrkliga ämbetet, kollekter, central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete och för diakoni samt kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet (29 kap. 12 § kyrkolagen). En grundtanke i reformen om ändrade relationer mellan staten och är att skall bli ett eget rättssubjekt, som självständigt kan reglera sina angelägenheter. I principbeslut uttalas det att skall reglera sina angelägenheter i andra former än genom normgivning i regeringsformens mening (prop. 1995/96:80 s. 16). Vidare uttalas i principbeslutet följande. I lag bör det således finnas föreskrifter om grundläggande organisation och demokratiska uppbyggnad. Bl.a. bör det där anges att församlingarna och stiften ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet och att det skall finnas ett kyrkomöte som företrädare för helheten. Därmed framgår också beslutssystemet av en sådan lag (a. prop. s. 16). I principbeslutet sägs också att kyrkomötet skall vara högsta beslutande organ (a. prop. s. 25). Mot denna bakgrund är det av stor betydelse att slå fast att kyrkomötet är högsta beslutande organ. Det bör därför framgå av lagen om . När det gäller kyrkomötets den nationella nivåns uppgifter och kompetens uttalade kyrkomöte att på nationell nivå har att ta ansvar för sina gemensamma angelägenheter i fråga om information, utbildning, normgivning, samråd och ekumeniska relationer liksom när det gäller att vara kyrkans gemensamma röst och företräda henne inför samhället i stort (2KL1995:1 s. 32). kyrkomöte har framhållit vikten av att kyrkomötets möjligheter att besluta om en gemensam kyrkoordning inte ifrågasätts. Enligt regeringens uppfattning utgör kyrkomötets möjligheter att besluta i detta avseende en förut- sättning för att principbeslut skall kunna genomföras. Genom att kyrkomötet anges som högsta beslutande organ, följer att kyrkomötet disponerar över de stadgar som skall antas för församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och stiften. Detta skapar i sin tur förutsättningar för att kyrkomötet genom att besluta gemensamma stadgar (kyrkoordning) för och dess organisatoriska delar skall kunna svara för att ge kyrkan det centrala regelbestånd som behövs för sammanhållning och god ordning inom kyrkan. I den föreslagna lagen om anges som tidigare nämnts vad som från statens utgångspunkt är nödvändigt för att skall anses behålla sin grundläggande karaktär. skall även vara en öppen folkkyrka och bedriva rikstäckande verksamhet. Organisationen skall vara demokratisk. Församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift garanteras en egen beslutanderätt. Detta är alltså förutsättningarna som gäller för de beslut kyrkomötet kan komma att fatta. Den lösning som regeringen föreslår innebär inte något överlämnande av normgivningskompetens i regeringsformens mening till kyrkomötet. Den medför inte heller att det blir nödvändigt med bestämmelser i lag av den typ som Kammarrätten i förespråkat. Inte heller behövs det närmare bestämmelser beträffande kompetensfördelningen mellan olika nivåer. Dessa frågor kan och bör i stället regleras inomkyrkligt. I sammanhanget bör det framhållas att skall lämna uppgifter om sina stadgar till den myndighet som hanterar frågor om registrering av trossamfund (se avsnitt 6.7). Genom den föreslagna lösningen kommer i mycket stor utsträckning att själv få reglera sina angelägenheter, vilket som redan framhållits var en utgångspunkt för principbeslut om ändrade relationer mellan staten och . Som Lagrådet har påpekat ger lagen om inte bestämmelser för att lösa konflikter mellan och dess organisatoriska delar. Enligt Lagrådet är det inte heller troligt att domstolarna kommer att befatta sig med sådana konflikter, om de inte rör egendomsrättsliga förhållanden eller andra civila rättigheter (artikel 6 ). Lagrådet förutsätter dock att åtskilliga problem kan lösas genom en kyrkoordning med inomkyrklig rättsverkan. Regeringen delar den uppfattningen. Kyrkomötet lär liksom komma att närmare ange vad det innebär att är ett evangelisk-lutherskt trossamfund samt besluta om bl.a. gudstjänster och kyrkans böcker. En ny och grundläggande uppgift för kyrkomötet blir att besluta om och utveckla det kyrkliga regelsystemet. I det kyrkliga regelverket behöver det finnas regler om t.ex. församlings- och stiftsindelning, om organisationen inom församlingar och stift, om samverkansformer mellan församlingarna, om val till och inom kyrkans olika delar inklusive kyrkomötet självt samt om ekonomisk utjämning mellan kyrkans organisatoriska delar. Kyrkomötet torde vidare ha att besluta om verksamheten på nationell nivå. I detta kan ingå att ange vilka ytterligare organ som skall finnas på nationell nivå för att bistå kyrkomötet och vilka uppgifter sådana organ skall ha. Inom pågår ett omfattande arbete med att ta fram en kyrkoordning. Såvitt regeringen har erfarit kommer den till stor del att bygga på de regler som gäller . För att trygga den lokala och regionala självstyrelsen bör det dock klargöras att kyrkomötet inte får besluta i sådana enskilda frågor som faller inom församlingarnas eller stiftens ansvarsområden. Detta bör komma till uttryck i lagen.