prop · GL031D16 · 1998-01-01 00:00:00 — Utbildning av översättare och konferenstolkar i EU-språk bör öka. Regeringen avser att i regleringsbrevet för återkomma med närmare anvisningar. Sammanfattning Högskolelagens särregler om anställningsskydd för professorer med tillsvidareanställning slopas. I stället skall allmänt tillämpliga regler i främst lagen om anställningsskydd gälla också för professorer. Det föreslås att ändringen träder i kraft . Äldre bestämmelser skall dock gälla för den som har tillsvidareanställts som professor före den tidpunkten. Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en särskild utredare för att utreda tjänsteorganisationen för lärare vid statliga universitet och högskolor. I direktiven (dir. 1996:3) angavs bl.a. att en utgångspunkt för utredningsarbetet borde vara att antalet tjänster på professorsnivå utökades och att utredaren härvid skulle analysera konsekvenserna av det särskilt starka anställningsskydd som 3 kap. 4 § högskolelagen ger professorer. Utredningen, som antog namnet , överlämnade sitt betänkande Lärare för högskola i utveckling (SOU 1996:166). Betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr U96/4073/UH). Huvuddelen av utredningens förslag har behandlats i regeringens proposition Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141), som överlämnades till . Den del av utredningens betänkande som behandlar frågan om professorers anställningsskydd togs också upp i propositionen (s. 28 ff.). Regeringen anförde därvid att särreglerna i 3 kap. 4 § högskolelagen om professorers anställningsskydd borde upphävas. Det lades dock inte fram något förslag om detta i propositionen. Ett förslag av den innebörden fick nämligen anses vara av sådan beskaffenhet att det skulle underställas Lagrådet för granskning. Efter vad som sades i propositionen, skulle en lagrådsremiss presenteras . Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i högskolelagen. Det förslag som lades fram i lagrådsremissen är detsamma som läggs fram i förevarande proposition. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran (protokoll vid sammanträde ). Lagrådets yttrande finns i en bilaga till utgiftsområdet. Bakgrund Förslagets omfattning Anställning som professor är den främsta anställningen som lärare vid statliga universitet och högskolor (3 kap. 2 § första stycket högskolelagen /1992:1434/). Vid anställning av en professor ställs de högsta behörighetskraven, och professorer har till stor del ett ansvar för att forskning och utbildning vid högskolan håller en hög kvalitativ nivå. och högskolor omfattas av regleringen i högskolelagen. Ytterligare regler ges bl.a. i högskoleförordningen (1993:100) och i förordningen (1993:221) för . Det bör dock tilläggas att professorer kan vara anställda också vid andra myndigheter, t.ex. forskningsråden, enligt särskilda regler (se bl.a. 2 och 3 §§ förordningen /1986:364/ om tjänster vid forskningsråd; senast ändrad genom SFS 1996:1578). Det förslag som läggs fram avser emellertid bara professorer som omfattas av bestämmelserna i högskolelagen, dvs. professorer vid statliga universitet och högskolor. Högskolelagen gäller också för högskolor under kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap. Förslagen tar dock inte sikte på sådana högskolor. Av 12 kap. 5 § högskoleförordningen framgår nämligen att en kommun eller ett landsting som bedriver högskoleutbildning inte får anställa en lärare som professor. Rättsutvecklingen och högskolelagens regler om anställningsskydd Enligt 3 kap. 3 § högskolelagen tillsätts tjänster som professor med förordnande tills vidare utan tidsbegränsning. Tjänster som professor får dock tillsättas för en bestämd tid, om det är fråga om konstnärlig verksamhet eller adjungering till en högskola av någon som har sin huvudsakliga verksamhet utanför högskoleväsendet. (Det förslag till ny lydelse av 3 kap. 3 § som läggs fram i prop. 1996/97:141 har i huvudsak samma innehåll. Enligt förslaget skall en tidsbegränsning dock vara tillåten också vid anställning som gästlärare av en person som uppfyller behörighetskraven för professor, s.k. Den som har fått en tjänst som professor med förordnande tills vidare har ett särskilt långtgående anställningsskydd enligt 3 kap. 4 § högskolelagen. Enligt paragrafen kan en professor skiljas från tjänsten endast om professorn genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåligganden har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten eller har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Bestämmelsen infördes i högskolelagen och bör ses mot bakgrund av de regler om inrättande och tillsättande av tjänster som professor som gällde . Före tillsattes flertalet tjänster som professor vid de statliga högskoleenheterna av regeringen med fullmakt. Dessa tjänster inrättades av regeringen efter bemyndigande från i varje enskilt fall. De högskolor som hade en fakultetsorganisation kunde också inrätta professurer, som tillsattes av rektorsämbetet med förordnande. Detta gällde också tidsbegränsade förordnanden som adjungerad professor. Professurer vid t.ex. forskningsråden tillsattes av regeringen med förordnande. Professorer kunde således tidigare anställas antingen med fullmakt eller med förordnande. Skillnaden mellan dessa anställningsformer var att en fullmaktsanställd professor inte kunde sägas upp enligt bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd. En fullmaktsanställd kunde emellertid liksom andra arbetstagare entledigas i vissa fall med stöd av regler i den tidigare lagen (1976:600) om offentlig anställning, t.ex. vid uppnådd pensionsålder eller nedsatt arbetsförmåga. En fullmaktsanställd kunde också till skillnad från andra arbetstagare entledigas om han eller hon inte kunde fullgöra sin tjänst tillfredsställande och det återstod högst till uppnådd pensionsålder. En fullmaktshavare kunde förflyttas till annan statlig tjänst som också tillsattes med fullmakt. överfördes rätten att inrätta och tillsätta professurer vid statliga universitet och högskolor från regeringen till de högskolor till vilka fakultetsorganisation är knuten samt till de högskolor där konstnärligt utvecklingsarbete bedrivs (4 kap. 2 och 3 §§ högskoleförordningen). I och med att professorerna anställdes av högskolorna och inte av regeringen kom fullmaktssystemet inte längre att tillämpas vid tillsättning av professorstjänster. En rätt för regeringen att inrätta professurer av nationellt intresse vid universitet och högskolor återinfördes dock . fick även högskolor utan fakultetsorganisation möjlighet att inrätta professurer efter tillstånd av . I högskolelagen infördes de aktuella bestämmelserna om professorers anställningsskydd i 3 kap. 4 §. Paragrafen angavs ha sin grund i önskemålet att ge dem som anställdes som professor vid universitet och högskolor den anställ- ningstrygghet som ansågs vara väsentlig för integriteten i forskning och undervisning. Paragrafen utformades efter mönster av 11 kap. 5 § regeringsformen, där det anges under vilka förhållanden en ordinarie domare kan skiljas från tjänsten. Någon rätt att, såsom gäller för domare, förflytta professorer finns dock inte. Grunderna för att skilja en professor från tjänsten ansluter nära till de regler som gällde för direkt avsked av arbetstagare hos staten enligt den tidigare lagen om offentlig anställning. Regeringens överväganden Professorers anställningsskydd Regeringens förslag: Särreglerna i 3 kap. 4 § högskolelagen om anställningsskydd för professorer som fått en tjänst utan tidsbegränsning skall upphävas. I stället skall allmänt tillämpliga regler i främst lagen om anställningsskydd tillämpas. Utredningens förslag: framhöll att den enligt sina direktiv skulle pröva om särregleringen i högskolelagen av professorers anställningsskydd kunde bevaras vid en ökning av antalet befattningar på professorsnivån. Utredningen föreslog att det skulle införas en ny befattningskategori biträdande professor och förutsatte att denna kategori skulle omfattas av allmänt tillämpliga regler om anställningsskydd. Enligt förslaget skulle särreglerna i högskolelagen således inte omfatta de biträdande professorerna. Mot den bakgrunden ansåg utredningen att högskolelagens regler om professorer kunde bevaras och föreslog inte någon ändring i denna del. Remissinstanserna: Frågan om professorers anställningsskydd har uttryckligen berörts av några remissinstanser. anför att utredaren borde ha berört frågan om professorers anställningsvillkor mer utförligt. Verket anser det inte självklart att professorer skall ha en fortsatt särskild anställningstrygghet och menar att man bör diskutera att väsentligt utvidga möjligheten med tidsbegränsade professorsförordnanden. () anser att det särskilda anställningsskyddet bör bevaras. Flera andra remissinstanser har emellertid menat att utredningen inte tillräckligt behandlat frågan om professorers anställningstrygghet och möjligheten att anställa professorer . , , , Kungl. Tekniska högskolan, /och förordar t.ex. en möjlighet att tidsbegränsa en anställning som professor. Flera studentkårer samt anser att det särskilda anställningsskyddet för professorer borde ha analyserats närmare av utredningen och sätter i fråga om anställningsskyddet skall bevaras. Skälen för regeringens förslag: Professorer vid statliga universitet och högskolor har, som anförts i föregående avsnitt, ett särskilt långtgående anställningsskydd enligt 3 kap. 4 § högskolelagen. Paragrafen har motiverats med att den särskilda tryggheten har en väsentlig betydelse för integriteten i forskning och utbildning. Vid remissbehandlingen av det förslag (Ds 1992:1) som föregick införandet av högskolelagen framfördes emellertid också synpunkten att professorer inte borde ha ett så starkt anställningsskydd som föreslagits. Enligt regeringens uppfattning finns det nu flera skäl att ompröva frågan. Ett skäl är att det i propositionen om högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141 s. 25 ff.) läggs fram förslag om rätt till befordran till en anställning som professor och detta utan att det sker någon uppdelning i flera kategorier av professorer såsom utredningen föreslagit. Ett genomförande av förslaget i propositionen kommer att leda till att det anställs många fler professorer än . Det vore enligt regeringens mening orimligt att en så stor del av lärarkåren skulle åtnjuta ett anställningsskydd som avviker från allmänt tillämpliga regler på arbetsmarknaden. Ytterligare ett skäl är att inte bara professorer utan även andra lärare skall ta del i och ha ansvar för att en hög kvalitet nås i såväl forskning som undervisning. Det är självfallet angeläget att de högskoleanställda som arbetar med forskning och utbildning är skyddade mot godtyckliga åtgärder som direkt eller indirekt kan beskära den vetenskapliga friheten eller lärarens integritet vid utbildningen. Principen om forskningens frihet har därför kommit till uttryck i 1 kap. 6 § högskolelagen. Det sägs där att forskningsproblem får väljas fritt, att forskningsmetoder får utvecklas fritt och att forskningens resultat får publiceras fritt. Av betydelse är förstås också vilket skydd de anställda har mot ogrundade uppsägningar. I praktiken skulle deras integritet kunna begränsas, om arbetsgivaren hade rättsliga möjligheter att vidta uppsägningar i syfte att på ett otillbörligt sätt påverka de anställda i deras arbete med forskning och utbildning. Uppsägningar av den naturen måste emellertid anses oförenliga med den allmänt tillämpliga lagen om anställningsskydd. Enligt den lagen kan en tillsvidareanställning sägas upp av arbetsgivaren bara om det finns saklig grund för åtgärden (7 §), och ett avskedande förutsätter att arbetstagaren har grovt åsidosatt sina åligganden (18 §). Lagen om anställningsskydd hindrar alltså godtyckliga eller annars obefogade uppsägningar och avskedanden. Det torde vara naturligt att tolka lagens krav på saklig grund för uppsägning och på laga grund för avskedande mot bakgrund av de förhållanden som råder på ett visst område. Att forskningens frihet har slagits fast i högskolelagen får därmed betydelse också för synen på innehållet i anställningsavtalet och på anställningsskyddet. Det torde därför inte bli aktuellt att överväga att skilja arbetstagare från anställningen av den anledningen att de har begagnat sig av den frihet som högskolelagen garanterar. Det finns skäl att i detta sammanhang peka också på de fri- och rättigheter, t.ex. yttrandefrihet och tryckfrihet, som varje medborgare är garanterad gentemot det allmänna enligt grundlagarna. För statliga myndigheter som är skyldiga att iaktta saklighet i sin verksamhet gäller att de måste respektera den enskilda arbetstagarens grundlagsskyddade rättigheter och att de inte får vidta några åtgärder som har karaktären av bestraffning eller något slags sanktion mot arbetstagaren för att han eller hon har utnyttjat sin rätt (se t.ex. AD 1991 nr 106). Under förarbetena till den tidigare lagen om anställningsskydd har det också förutsatts att en uppsägning inte kan anses sakligt grundad när den enbart beror på arbetstagarens politiska uppfattning eller sysslande med offentliga uppdrag (SOU 1973:7 s. 149 ff. och prop. 1973:129 s. 127, där det anges vissa undantag från principen som dock får anses sakna bäring på den nu aktuella situationen; jfr AD 1994 nr 79). Som skäl för detta angavs att det här är fråga om grundläggande medborgerliga rättigheter. Det har också antagits vara en utgångspunkt att ett anställningsavtal i princip inte utgör något hinder för en arbetstagare att ta del i debatter som rör frågor av allmänt intresse, där det kan finnas olika uppfattningar utan att någon uppfattning kan betecknas som oriktig (AD 1994 nr 79, jfr AD 1982 nr 110, 1986 nr 95 och 1997 nr 57). Vissa gränser finns det dock för vad som ryms inom ramen för anställningsavtalet och det krav på lojalitet gentemot arbetsgivaren som anses ligga på arbetstagaren enligt avtalet. Exempelvis brott mot en lagstadgad tystnadsplikt eller handlingar som vidtas med det direkta och kanske enda syftet att skada arbetsgivaren kan således komma i konflikt med anställningsavtalet. Var gränserna mer exakt skall dras är dock frågor som får besvaras med ledning av rättstillämpningen. Lagen om anställningsskydd innehåller garantier för en objektiv prövning av en uppsägning eller ett avskedande. Den fackliga organisationen har möjlighet att begära överläggningar och förhandlingar med arbetsgivaren om en medlem skilts från anställningen av orsaker som är hänförliga till arbetstagaren personligen eller om arbetsgivaren överväger att vidta en sådan åtgärd. Ytterst kan saken föras till domstol, och arbetsgivaren måste då bevisa att det funnits laga grund för att säga upp eller avskeda arbetstagaren. Domstolen har möjlighet att ogiltigförklara rättsstridiga avskedanden och uppsägningar som är hänförliga till arbetstagarens person. En arbetsgivare som bryter mot anställningsskyddslagen ådrar sig också en skyldighet att betala skadestånd. Lagen om anställningsskydd kompletteras av regler om uppsägningsskydd i särskild lagstiftning, se t.ex. 16 § föräldraledighetslagen (1995:584), 20 § jämställdhetslagen (1991:433) och 12 § lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering. Det kan också tilläggas att de särregler som tidigare gällt vid avskedande av offentligt anställda i många fall har tagits bort . Ett motiv för ändringarna har då varit att bedömningsgrunderna egentligen har varit desamma enligt de reglerna och enligt de allmänna bestämmelser som finns i lagen om anställningsskydd (prop. 1993/94:65 s. 92 ff.). De flesta särreglerna har slopats vid tillkomsten av lag om offentlig anställning (SFS 1994:260). Dessutom är anställningsskyddslagens bestämmelser om avskedande tillämpliga på arbetstagare som är anställda med fullmakt, se 7 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Allmänt tillämpliga regler på arbetsmarknaden ger alltså ett skydd mot godtyckliga uppsägningar och avskedanden, och reglerna garanterar en objektiv prövning i fall där arbetstagaren har skilts från anställningen. Gällande rätt innehåller också spärrar mot olika former av kringgåenden av lagens skyddsregler. Det kan här skjutas in att det principiellt sett finns två typer av omständigheter som kan läggas till grund för en uppsägning enligt lagen om anställningsskydd. Det är fråga dels om förhållanden som är hänförliga till arbetstagaren personligen, dels om arbetsbrist, med den särskilda betydelse som uttrycket har inom arbetsrätten. Ett slags kringgående som har behandlats i rättspraxis är att arbetsgivaren åberopar arbetsbrist som grund för att säga upp enstaka arbetstagare som arbetsgivaren i själva verket vill få bort av helt andra skäl, som kanske inte skulle räcka för en uppsägning, s.k. fingerad arbetsbrist. Om uppsägningen rent faktiskt har förestavats av skäl som är hänförliga till arbetstagarens person, betyder det att åtgärden skall godtas bara om skäl av det slaget är så starka att de utgör saklig grund i lagens mening (SOU 1993:32 s. 338). För att bevissvårigheter inte skall hindra en arbetstagare från att med framgång angripa en uppsägning som han eller hon anser grundad på en fingerad arbetsbrist, har Arbetsdomstolen lagt fast principer för en mer nyanserad bevisbedömning än som annars är fallet. (Se om behandlingen av fingerad arbetsbrist i rättspraxis bl.a. AD 1976 nr 26, 1978 nr 118, 1980 nr 133, 1983 nr 94 och 118, 1985 nr 79, 1986 nr 55 och 158, 1987 nr 34, 1988 nr 32, 1989 nr 47, 1991 nr 136, 1993 nr 80, 1995 nr 149 samt 1996 nr 7.) Förflyttningar inom ramen för en bestående anställning får bedömas mot bakgrund av arbetsgivarens arbetsledningsrätt, gällande kollektivavtal och arbetstagarsidans rätt till medinflytande enligt lag eller avtal men också med beaktande av vad som kan anses förenligt med god sed i arbetsrättsliga sammanhang. Varaktiga förflyttningar med särskilt ingripande verkningar för en arbetstagare har i vissa fall kunnat prövas rättsligt och har då uppfattats som brott mot aktuellt kollektivavtal, om åtgärden vidtagits utan godtagbara skäl (se om denna frågeställning bl.a. AD 1978 nr 89, 1981 nr 6, 1982 nr 29 och 112, 1983 nr 174, 1991 nr 106 samt 1993 nr 34). Och en förflyttning som innebär ett ingripande mot en offentliganställd för att han eller hon har utnyttjat sina grundlagsskyddade rättigheter har ansetts strida mot lag och god sed; det har dock antagits att det kan finnas fall där en omplacering med hänsyn till omständigheterna måste anses godtagbar (AD 1991 nr 106, jfr 1983 nr 46). Mot den nu angivna bakgrunden får de allmänt tillämpliga reglerna på svensk arbetsmarknad, främst reglerna i lagen om anställningsskydd, anses utgöra en fullt tillräcklig garanti för att uppsägningar och avskedanden liksom andra åtgärder inte kan genomföras på ett sätt som hotar integriteten i forskning eller utbildning. Regeringen anser därför att särreglerna i 3 kap. 4 § högskolelagen skall upphävas. Regeringens förslag Särreglerna i 3 kap. 4 § högskolelagen skall upphöra att gälla . Äldre bestämmelser skall dock tillämpas för den som har fått en tjänst som professor utan tidsbegränsning före den tidpunkten. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av det närmast föregående avsnittet har förslaget att slopa regeln i 3 kap. 4 § högskolelagen samband med propositionen om högskolans ledning, lärare och organisation och de förslag som där läggs fram om rätt till befordran till en anställning som professor. Förslaget i propositionen innebär att de nya reglerna om professorer skall träda i kraft . De förslag som presenteras bör träda i kraft . Förslagen bör dock bara gälla för professorer som tillsvidareanställs utan tidsbegränsning efter det att särreglerna slopas, dvs. Någon förändring av rättsläget bör således inte ske med avseende på den som har fått en tjänst som professor utan tidsbegränsning. 5.10 Anslagstekniska frågor m.m. 5.10.1 Anslagsberäkningar för universitet och högskolor Anslag till universitet och högskolor återfinns samlat per lärosäte i det följande. Resurser för forskning och forskarutbildning vid de mindre och medelstora högskolorna samt för konstnärligt utvecklingsarbete vid de konstnärliga högskolorna beräknas under ett gemensamt anslag B 46. Forskning och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor, där respektive högskola disponerar en egen anslagspost. Under anslaget B 45. Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m., anslagsposten 11, beräknas medel för verksamheten vid den blivande högskolan i . Denna anslagspost disponeras av för tills dess högskolan inrättats. Anslagen för grundutbildning till respektive universitet och högskola består av takbelopp, dvs. den högsta möjliga ersättningen som kan erhållas för helårsstudenter och helårsprestationer och i vissa fall även ersättning för särskilda åtaganden. Medel för de s.k. NT-utbildningarna - utbildningar som kommer att pågå under framöver - har beräknats inom ersättningen för särskilda åtaganden. Utöver takbelopp och ersättning för särskilda åtaganden inkluderar vissa lärosätens anslag dessutom ersättning för extraordinära lånekostnader för investeringar i anläggningstillgångar m.m. Resurser för de 15 000 nya platserna samt tidigareläggning av platser (avsnitt 5.2.1) liksom fortsättningen av de 15 000 nya platserna har beräknats under respektive universitets och högskolas anslag och ingår i takbeloppen. De besparingar som tidigare beslutat om av statsfinansiella skäl (prop. 1994/95:100 bil. 9, bet. 1994/95:UbU15, rskr. 1994/95:353) uppgår till prisläge. Till detta kommer besparingar enligt vårproposition (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284) på totalt , varav är en engångsbesparing. Av de totala besparingarna har beräknats på grundutbildningsanslagen och på fakultetsanslagen. Resterande del av besparingarna har gjorts genom indragningar av reservationer. Besparingarna på grundutbildnings- och fakultetsanslagen har beräknats på anslagen i dess helhet inklusive angivna resursökningar. I besparingarna ingår, såväl i grundutbildningsanslagen som i fakultetsanslagen, den reduktion som är föranledd av justeringen av ersättning för hyror. Grundutbildnings- och forskningsanslagen har pris- och löneomräknats . Övriga anslagsförändringar framgår under respektive anslag. Vid beräkning av grundutbildningsanslagen till universitet och högskolor för har regeringen utgått från följande genomsnittliga ersättningsbelopp för olika utbildningsområden. GENOMSNITTLIGT ERSÄTTNINGSBELOP P Humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt 24 099 Naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt, vård Regeringen lämnar förslag till justering av per-capitaersättning i avsnitt 5.10.2. För samtliga universitet och högskolor anges under respektive avsnitt ett beräknat anslagsbelopp (i löpande priser) . Dessa anslagsbelopp är beräknade exklusive de av tidigare beslutade nedjusteringarna av anslagen med anledning av utvecklingen på hyresmarknaden för och . De beslutade nedjusteringarna för uppgår till totalt och för till prisläge. Dessa nedjusteringar har beräknats under anslaget B 45. Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. . Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen för med förslag till hur nedjusteringarna skall fördelas på respektive lärosätes anslag. Regeringen redovisade föregående år att en besparing om skall genomföras . Av rent tekniska skäl har denna besparing - i likhet med - lagts under anslaget B 48. Ersättningar för klinisk utbildning och forskning. 5.10.2 Justering av per capita-ersättningar Regeringens förslag: Ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer skall för vara: