prop · GL03173 · 1998-01-01 00:00:00 — Myndigheterna är, med några undantag, mer negativt inställda än vad de humanitära frivilligorganisationerna är. Flera har anfört farhågor mot att även skall få arbetsuppgifter av polisiär karaktär och att dubbla roller riskerar minska tilltron till verket som beslutande myndighet. anför att den föreslagna ordningen kommer att ge upphov till komplikationer i de fall där tre myndigheter (, polismyndigheten och Kriminalvårdens transporttjänst) skall samverka och att detta kan ifrågasättas ur såväl principiell som effektivitetssynpunkt. En alternativ lösning är enligt att ansvaret för verkställigheten går över från till polismyndigheten i de fall behov av polisiär insats uppkommer. ifrågasätter om förslaget medför någon renodling av myndigheternas ansvarsområde då det reella ansvaret ändå kommer att ligga kvar hos Polisen eftersom man bedömer behovet av polisiär kompetens och befogenhet som stort i dessa ärenden. Vidare anser man att förslaget skulle leda till oönskad uttunning av den polisiära kompetensen på utlänningsområdet. anför att Statens invandrarverks brist på geografisk spridning kräver vidare utredning och framhåller att garantier måste skapas för att verkställigheten av sjuka människor sker med beaktande av de krav som följer av sjukdomen. Man poängterar att möjligheterna till att verkställigheten sker genom att utlänningen frivilligt lämnar landet ökar om verkställighetsfrågan beaktas under hela handläggningen av ett ärende. Statskontoret anser att invändningarna mot förslaget är så allvarliga att en överföring inte bör komma i fråga utan menar att det inom nu gällande ansvarsfördelning finns utrymme för de förbättringar och effektiviseringar som utredningen pekar på. anför att den stora vinsten med en överföring av ansvaret är att hela processen då kommer att hållas samman hos en myndighet som därvid kan skapa sig en helhetssyn. Arbetet kan bedrivas mer koncentrerat och man har stor hjälp av informationssystemet STAMM. Genom sina övriga ansvarsområden har mer eller mindre kontinuerlig kontakt med de sökande, inklusive de som har eget boende. Verket framhåller att den geografiska spridningen av verksamheten är tillräcklig och möter de behov som uppstår i och med ett övertagande av verkställighetsansvaret. understryker vikten av att polisens kvarstående ansvar och befogenheter förtydligas och preciseras för de fall verket påkallar biträde. anför att utredningen av en sökandes asylskäl försvåras om verkställig- hetsfrågan skall beaktas. Samfundet anser vidare att handläggarens objektivitet påverkas om utrednings- och verkställig- hetsärendet handläggs parallellt och att processekonomiska skäl talar mot förfarandet i de fall ansökningen bifalls. och saknar en analys av verkställighetsfrågan ur ett barnperspektiv och efterlyser förslagets konsekvenser för barn. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) anser att det skall fastställas i lag att en barnfamilj inte får splittras vid avvisning/utvisning annat än i undantagsfall och när det föreligger synnerliga skäl. FARR, och anser att frågan om verkställighet i allmänhet inte bör aktualiseras förrän fattat beslut i grundärendet. Skälen för regeringens förslag: Remissinstanserna har i sina yttranden fokuserat på problematiken kring hur man tillgodoser behovet av tvångsmedel vid en överflyttning av verkställighetsansvaret. Detta är naturligt då redan (SOU 1995:55) föreslog att ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning skulle föras över från polismyndigheterna till och att behovet av polisiär kompetens kunde tillgodoses med hjälp av handräckning. I detta förslag instämde (SOU 1995:75). Det nu föreliggande utredningsförslaget har i stora delar baserats på det underlag som presenterades av och är fokuserat på frågan om hur en sådan överflyttning skulle kunna ske. Till bilden hör emellertid även andra frågor som för fullständighetens skull här skall belysas mer ingående. Redan av utredningsdirektiven framgår att såväl önskemålet att renodla myndigheternas ansvarsområden som det förhållandet att bristande effektivitet och andra svårigheter kan uppkomma då olika myndigheter samverkar vid verkställighet av beslut talar för att verkställighetsansvaret bör flyttas från landets polismyndigheter till . Det förhållandet att Polisen kommer att ha kvar ansvaret för vissa verkställighetsärenden förändrar inte denna bedömning. En av utredningens huvuduppgifter var att granska huruvida det föreligger avgörande invändningar mot överförandet av verkställig- hetsansvaret till . Regeringens syn på de invändningar som belysts i utredningen är i korthet följande. En invändning som tas upp är det förhållandet att verket skulle komma att få ansvaret för utredning av utlänningens rätt att vistas i , fatta beslut i frågan samt verkställa ett beslut om att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Att samla såväl den beslutande funktionen som den verkställande i en och samma hand utgör ett avsteg från principen om att beslutande och verkställande organ bör hållas åtskilda. Bland remissinstanserna har bl.a. ifrågasatt en sådan ordning. Redan i det nuvarande systemet verkställer emellertid polismyndigheterna sina egna beslut om avvisning. Det går inte helt att bortse från att en sådan ordning riskerar att i viss mån undergräva tilltron till rättssäkerheten och föranleda misstro mot myndigheten. Detta förhållande måste dock ställas mot de positiva effekter en sådan ordning kan komma att ge, såsom en förändrad syn på handläggningen av dessa ärenden. Avsikten är att hela processen mer skall komma att handla om att förmå de som avvisats eller utvisats att självmant lämna landet än att behöva tillgripa tvångsåtgärder. Ett sådant förändringsarbete kan bäst ske i regi som ett led i helhetsansvaret för immigrationsfrågorna. Vad gäller rättssäkerheten så garanteras den även av att beslut om avvisning eller utvisning kan överklagas till eller i förekommande fall till regeringen. Det kan ifrågasättas om ett övertagande av den verkställande funktionen verkligen kommer att påverka synen på , på så sätt att det skulle framstå som en myndighet med delvis polisiära drag. Genom att verkställighetsansvaret flyttas över till fullföljs den process som tidigare påbörjats och verket får ett heltäckande ansvar som immigrationsmyndighet. I jämförelse med det ansvar verket fått genom överföringen av förvarsfrågorna, vilket mer har drag av polisiär verksamhet, framstår denna risk som liten. har beslutat att en ny myndighet med ansvar för integrationsfrågor skall bildas. Därmed har även den intressekonflikt undanröjts som kan ligga i att en och samma myndighet ansvarar för frågor om en utlännings rätt att uppehålla sig i landet och åtgärder för integration. Utredningen pekar vidare på de risker som ett uppdelat verkställighetsansvar kan innebära. kommer att få huvudansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut men polismyndigheten kommer även fortsättningsvis att ha verkställig- hetsansvaret för vissa typer av avlägsnandeärenden. Att utlännings- lagstiftningen därmed skulle bli mer svåröverskådlig och i sin tur leda till att handläggningen av utlänningsärenden komplicerades, överensstämmer inte med regeringens uppfattning. Den förändrade syn som regeringen vill få till stånd på uppgiften som verkställande myndighet, är viktig även i detta sammanhang. Det skall dras en tydlig gräns mellan olika typer av avlägsnandeärenden så att det framstår klart vilken myndighet som har ansvaret. föreslås få ansvar för att möjliggöra återvändandet för de utlänningar som accepterar myndigheternas beslut och självmant lämnar landet, liksom att förmå så många som möjligt att välja detta alternativ. uppgift är att se till att de som vägrar att rätta sig efter besluten lämnar landet. Även efter en överflyttning kommer behovet av att tillgripa tvångsmedel i vissa verkställighetsärenden att kvarstå. Det gäller framförallt de utlänningar som medvetet försvårar genomförandet av verkställigheten genom att hålla sig undan. Omfattningen av detta problem är svår att uppskatta. Vid utgången av 1997 var 3 580 personer efterlysta i samband med att deras avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle verkställas. Bland dessa torde åtskilliga ha lämnat landet utan myndigheternas kännedom. Regeringens bedömning är att den här typen av problem, att den avvisade eller utvisade medvetet håller sig undan, kommer att minska genom att får huvudansvaret för verkställighetsärendena och kommer att arbeta med dessa på ett annat sätt än vad som sker . Utredningen framhåller vidare att tillgänglig statistik talar för att vår nuvarande ordning för verkställighet fungerar väl vid en internationell jämförelse och att det alltid kan ifrågasättas om det är lämpligt att förändra ett förhållandevis effektivt system. instämmer i detta konstaterande och pekar på förutsättningar att göra verksamheten ännu effektivare om den behålls inom polisväsendet. Med den gränsdragning i ansvarsfördelningen som regeringen föreslår finns inget som talar för att effektiviteten skulle sjunka i dessa ärenden. Effektivitetsvinster kan göras genom att ansvaret flyttas från ett stort antal lokala myndigheter till en central utlänningsmyndighet. Invandrar- verkets ställning som en myndigheter under är i detta sammanhang en fördel. Det ger förutsättningar för ett nära och effektivt samarbete mellan verket och utlandsmyndigheterna som kan innebära att utlänningen kan återvända snabbare till sitt hemland än vad som är möjligt. Genom att samla ansvaret hos förbättras möjligheterna till ett effektivt agerande i ett tidigt skede i förhållande till länder där problem förekommer i verkställighets- sammanhang. I fråga om antalet kan man säga att polismyndigheterna varit framgångsrika i verkställighetsarbetet. Men i statistiken döljer sig också många långdragna verkställigheter. Delvis beror detta, som redan nämnts, på omständigheter utanför myndigheternas kontroll. Den typen av ärenden kommer inte helt att kunna undvikas heller. Genom sitt direkta samverkan med i migrations- frågor och med sitt ansvar för hela asylprocessen finns det dock goda förutsättningar för att t.ex. skall kunna förkorta de genomsnittliga tiderna mellan beslut om avvisning eller utvisning och verkställigheten. Med den förändrade syn på verkställighetsfrågan som regeringen vill få till stånd, finns goda skäl att anta att antalet utlänningar som rättar sig efter myndigheternas beslut och självmant lämnar landet kommer att öka. I denna process har en avgörande roll. Verket skall på olika sätt motivera den avvisade eller utvisade att själv medverka till ett värdigt återvändande genom att fokusera på individuellt anpassade åtgärder. Detta är ett argument som måste väga tungt i sammanhanget. har också genom sitt arbete med olika återvandringsprojekt i samverkan med SIDA, exempelvis för somalier och bosnier bosatta här i landet, skaffat sig värdefull kompetens och erfarenhet i situationer där insatser för återuppbyggnad är viktiga förutsättningar för återvändandet. Denna kompetens och erfarenhet är värdefull också för verket som verkställande myndighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Bland de asylsökande som nekats uppehållstillstånd finns många som kommer från tidigare konfliktområden men där situationen i landet senare stabiliserats. En av de mer markerade invändningar utredningen presenterat mot att föra över verkställighetsansvaret på är begränsningarna i verkets lokalisering och geografiska spridning. Flera remissinstanser, framförallt , har framhållit detta som ett stort problem. har i sitt yttrande konstaterat att utredningen inte gjort någon närmare analys av hur stora resurser de olika polismyndigheterna lagt på verkställighetsfrågorna. Det som har framhållit i sitt yttrande är att de kommuner och orter som är intressanta i verkställighetsarbetet är naturligen de där verket bedriver mottagnings- verksamhet och de orter där verket har prövningsverksamhet. Dessa verksamheter förekommer också integrerat på flera håll i landet och förstärker möjligheter att arbeta för att fler avvisade och utvisade motiveras att lämna landet självmant. Mot den bakgrunden måste geografiska täckning anses tillräcklig för de nya arbetsuppgifter som enligt förslaget kommer att läggas på verket. Helhetsyn i handläggningen För att kravet på effektivitet skall kunna uppfyllas är det angeläget att handläggningen av utlänningsärenden präglas av en helhetssyn. Däri ligger att frågan om verkställighet/återvändande bör beaktas under hela handläggningen av ett utlänningsärende. Enligt Verkställighets- utredningen är det främst oklarheter kring utlänningens identitet och nationalitet som försvårar verkställigheten av avlägsnandebeslut (SOU 1995:55 s. 57). Förutsättningarna för att effektivt kunna bringa klarhet i dessa frågor är i regel bättre om arbetet inleds tidigt under handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd. Dessa uppgifter är, som framhållits i migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25), av grundläggande betydelse för bedömningen av frågan om uppehållstillstånd och måste därför uppmärksammas redan i detta ärende. Övertagandet av verkställighetsansvaret ger ytterligare skäl för att beakta dessa frågor även ur ett verkställighetsperspektiv. Detta synsätt får dock inte leda till att de specifika verkställighetsfrågorna tas upp innan det är aktuellt med ett avvisningsbeslut, på så sätt som befarar. Det måste dras en tydlig skiljelinje för beslut. Före det att ett avvisningsbeslut har fattats skall verket naturligtvis inte vidta några åtgärder som kan tolkas som ett initierande av planering för ett återvändande. Flertalet av de frågor som har betydelse för om utlänningen skall kunna återvända till sitt hemland, såsom bl.a. identitet och nationalitet, är dock i hög grad relevanta i själva tillståndsärendet. Arbetet med dessa frågor får naturligtvis aldrig tillåtas inverka negativt på utredningen av den sökandes asylskäl. Det har ibland också gjorts gällande att inte i tillräcklig grad beaktar de verkställighetshinder som kan föreligga och som enligt 4 kap. 12 § UtlL skall beaktas i ett ärende rörande avvisning eller utvisning. Beslut som inte går att verkställa skall heller inte fattas. Risken för sådan eventuell försummelse bör, som Svenska Röda Korset anfört, minska om det är samma myndighet som ansvarar för avlägsnande- och verkställighetsärenden. I det här sammanhanget bör och utrikes- representationens betydelse i handläggningen av enskilda ärenden beröras. För att avvisnings- eller utvisningsbeslut skall kunna verkställas till vissa länder förutsätts det i många fall att diplomatiska kontakter tas med det mottagande landets utrikesförvaltning. har ett väl utbyggt kontaktnät vid utlandsmyndigheterna i de länder varifrån många människor söker sig till . Detta inte minst genom den omfattande verksamhet med handläggning av ärenden om visering och uppehållstillstånd som utlandsmyndigheterna utför efter bemyndigande från . I enskilda asylärenden begär vidare utredningar från utlandsmyndigheterna rörande förhållandena i det aktuella landet. Detta innebär att verket och utlandsmyndigheten redan i ett tidigt skede kan ha haft kontakt angående frågor, som har betydelse för utlänningens möjligheter att återvända till sitt hemland. Genom att får ansvaret för verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut kan i detta hänseende effektivitetsvinster göras genom att vissa verkställighetsproblem som berör ett stort antal personer, exempelvis kosovoalbaner och feylikurder, kan hanteras i ett större sammanhang. Inom pågår ett arbete som avser att förstärka samverkan och integrationen mellan , och utlandsmyndigheterna i handläggningen av utlänningsärenden och migrationspolitiska frågor. Detta kommer att ge större förutsättningar att verka i förhållande till de för verkställighetsarbetet aktuella länderna. som ansvarig myndighet har ansvaret för utredning och handläggning av ärenden i fråga om uppehållstillstånd successivt flyttats över från Polisen till . har således numera det samlade ansvaret för handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd och därmed självklart den bästa kännedomen om förhållandena i olika ärenden och länder. Därtill kommer att handlägger och avgör ärenden om visering, arbetstillstånd, flyktingförklaring och medborgarskap samt utfärdar resedokument och främlingspass. En annan viktig uppgift för verket är arbetet med återvandringsfrågor. Inom Invandrarverket finns därmed samlat en både bred och djup kompetens i en lång rad frågor som rör utlänningar och migration. Denna kompetens gör att , på ett helt annat sätt än någon annan myndighet, har förutsättningar att motivera de utlänningar som inte har rätt att stanna här, att självmant lämna landet och återvända till sina hemländer. En överflyttning av ansvaret till möjliggör att de utlänningar som inte har rätt att stanna här i landet i större utsträckning lämnar landet självmant. Genom sin kontinuerliga kontakt med utlänningen kan genom olika typer av insatser motivera den avvisade eller utvisade att självmant återvända. kan genom sina övriga ansvarsområden skaffa sig en helhetsbild av utlänningsärendets karaktär och har därmed underlag för att bedöma hur man på bästa sätt skall underlätta för utlänningen att lämna landet självmant. I sin ställning som central utlänningsmyndighet får nu även ansvaret för att förändra synen på verkställighetsarbetet. Genom sina kontakter med bl.a. de humanitära frivilligorganisationerna kan vidareutveckla formerna för hur ett värdigare återvändande för de som har nekats uppehållstillstånd här i landet skall kunna åstadkommas. Det ger bättre möjligheter att ta fram metoder för att en humanitär grundsyn i det svensk asylförfarandet skall prägla kontakten mellan myndigheten och utlänningen då han eller hon skall lämna landet. Polisens huvuduppgift är att förebygga brott samt upprätthålla ordning och säkerhet i samhället. Polisen har vidare till uppgift att biträda andra myndigheter i deras verksamhet när behov uppstår att använda tvångsmedel. Som en logisk följd av detta och med ambitionen att renodla myndigheternas ansvarsområden finns det enligt regeringens uppfattning tunga skäl att ge huvudansvaret för verkställighetsarbetet. Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är att verkställigheten skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet (prop. 1988/89:86 s. 116). Utlänningslagen innehåller vidare en bestämmelse som uttryckligen anger inom vilken tid den som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning skall lämna landet, se 8 kap. 12 § andra stycket. Den som fått ett avvisningsbeslut skall lämna landet och den som fått ett utvisningsbeslut skall lämna landet . Detta sker i viss omfattning. För många handlar det om praktiska svårigheter snarare än om en ovilja att rätta sig efter det fattade beslutet. Återvändandet bör dessutom kunna underlättas genom att utlänningen på ett tidigt stadium får information om innebörden av beslutet att han eller hon inte får stanna i . Därför skall i nära anslutning till det av verket fattade avlägsnandebeslutet ta kontakt med utlänningen och informera denne om beslutsproceduren och de villkor som gäller om han eller hon väljer att acceptera beslutet och självmant lämna landet. Detta kan lämpligen göras i nära anslutning till att utlänningen underrättas om beslutet. Exempelvis kan verket informera om de återvändandeprogram som IOM tillhandahåller och som de som självmant lämnar landet kan komma i åtnjutande av. Innehållet i dessa och andra exempel på vilken typ av hjälp och stöd verket kan bidra med finns utvecklat i avsnitt 8. Även i detta avseende borde det föreligga bäst förutsättningar för korrekt och fullständig information om det är samma handläggande myndighet i ärendena om uppehållstillstånd som i fråga om verkställighet. I detta skede kan också erbjuda och upplysa utlänningen om den organiserade verksamhet verket bedriver och som riktar sig till de som förbereder sig på att återvända till hemlandet. Detta är ett alternativ till den ordinarie organiserade verksamhet som verket bedriver och som är obligatorisk för att den asylsökande skall ha rätt till fullt dagbidrag. Självfallet är det den enskilde som själv avgör vilken typ av organiserad verksamhet som han eller hon vill delta i, utan att detta påverkar rätten till dagbidrag. Om utlänningen väljer att stanna och överklaga beslut bör verket finnas tillgängligt för de behov av kontakt som utlänningen kan ha ärendet handläggs av . Fastställs verkets beslut av , eller i förekommande fall av regeringen, skall verket i nära anslutning till detta beslut på nytt ta kontakt med utlänningen för att ta upp frågan om återvändande. bör, så långt det är möjligt, planera återvändandet tillsammans med utlänningen. Verket har också genom sin organisationsuppbyggnad större möjligheter än polismyndigheterna att samordna utresan för en större grupp personer som skall återvända till samma land. Som exempel på andra samordningsåtgärder kan nämnas de återvändandeprogram som behandlas i avsnitt 8. Vid myndigheternas planering av utresan krävs humanitära hänsynstaganden och respekt för den avvisades eller utvisades personliga integritet. Som påpekar bör särskilt beaktas de behov som sjuka samt gamla människor kan ha. Dessa personer kan under vissa omständigheter vara i behov av en ledsagare under återresan och det bör ankomma på att erbjuda en sådan i dessa fall. En annan grupp som måste beaktas särskilt i detta sammanhang är de ensamma barnen. Hur denna grupp bör behandlas utvecklas i avsnitt 7.2. Kravet på humanitet medför att det måste finnas förutsättningar för att genomföra en verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning i nära anslutning till det fattade beslutet. Många människor som måste lämna landet far illa av den ovisshet som uppkommer om återvändandet till hemlandet drar ut . Här har större möjligheter än polismyndigheterna att uppfylla kravet på en snabb och effektiv handläggning genom sin organisationsuppbyggnad och sitt nära samarbete med och dess utlandsmyndigheter. Även den möjlighet verket har till kontinuerlig kontakt med utlänningen, före slutligt beslut, är till hjälp i detta sammanhang. Kravet på humanitet ställer också anspråk på att regelverket är tydligt och tillämpningen av reglerna förutsägbar samt att utlänningens återkomst till hemlandet underlättas så långt det är möjligt. För att arbetet med återvändandet skall kunna bedrivas effektivt är det också nödvändigt att utlänningslagstiftningen och dess tillämpning är konsekvent. Den som har nekats uppehållstillstånd måste få ett tydligt besked om att det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning är slutgiltigt. I det här skedet kan det vara en fördel om det är samma personal inom mottagningssystem som har haft kontakt med utlänningen som tar kontakt med honom eller henne inför verkställigheten. Arbetet med att förmå personer som inte har rätt att vistas i att självmant lämna landet blir med den föreslagna ordningen en viktig uppgift för . Många utlänningar har under sin vistelse här i landet kommit i kontakt med någon av de humanitära frivilligorganisationerna. Frivilligorganisationerna fyller en viktig funktion som en oberoende part med vilken den asylsökande kan diskutera sitt ärende, bl.a. för att ta ställning om alla möjligheter till prövning är uttömda. Frågan om samverkan mellan verket och frivilligorganisationerna behandlas i avsnitt 8.2. Möjligheten att motivera utlänningar till att självmant lämna minskar om de får uppfattningen att de fortfarande har möjlighet att få stanna i och att deras chanser ökar ju längre de lyckas dröja sig kvar här i landet. Det är därför viktigt att i sin kontakt med utlänningen verkar för att denne inte håller sig undan. I detta sammanhang är frivilligorganisationernas insatser av stor vikt.