prop · GL0340 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: I stort sett var lika många remissinstanser positiva som negativa till Valutapolitiska utredningens förslag att ge regeringen ansvar för val av växelkurssystem. anförde att nuvarande ordning där delegerar ansvaret för både penning- och valutapolitiken till stärker tilltron till prisstabilitetsmålet. Kontoret ansåg att utredningen inte har analyserat hur en ändamålsenlig lösning skall se ut, utan haft som utgångspunkt att svensk lagstiftning skall anpassas till reglerna i EU, trots att inga formella krav på anpassning finns. vid anförde bl.a. följande. Den som kontrollerar valutapolitiken kontrollerar också penningpolitiken. Med fria kapitalrörelser kan man nämligen inte skilja på penning- och valutapolitik. De är helt enkelt två sidor av samma sak. Om regeringen har ansvaret för valutapolitiken, får den därmed automatiskt också ansvaret för penningpolitiken. har en föredömlig ordning där har full kontroll över de penningpolitiska instrumenten genom att den inte bara kontrollerar styrräntan utan även ansvarar för val av växelkurssystem, valutainterventioner samt riktvärden och bandbredd vid fast växelkurs. skall internationellt växelkurssamarbete baserat på mellanstatliga avtal ingås av regeringen enligt grundlagen. Det hindrar dock inte att bestämmer om tillämpningen av sådana avtal, exempelvis centralkurs och bandbredd. Nuvarande ansvarsförhållanden innebär inte några hinder mot ett internationellt valutasamarbete. Fullmäktige i riksbank anförde bl.a. följande. Det krävs inte på formella grunder någon lagändring vad avser ansvaret för valutapolitiken för att anpassa den svenska lagstiftningen till EG. Dock utgör växelkurssamarbetet en central del av samarbetet inom den europeiska gemenskapen. Valutapolitiken betraktas som en fråga av gemensamt intresse. Mot denna bakgrund framstår det som ändamålsenligt att regeringen fattar beslut om vilken växelkursregim som skall gälla för den svenska kronan gentemot övriga EU-valutor. Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 12 § regeringsformen har ansvaret för valutapolitiken. nuvarande ansvarsområde omfattar såväl övergripande valutapolitiska frågor såsom valet mellan flytande och fast växelkurs som valet av de valutor som kronan knyts till vid fast växelkurs. Ansvaret omfattar också tillämpningen av det valda växelkurssystemet, som t.ex. beslut om centralkurs och bandbredd vid fast växelkurs eller styrning av växelkursen vid flytande växelkurs. Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen är det emellertid endast regeringen som får ingå överenskommelser med annan stat. Vid överenskommelser som är av större vikt krävs enligt 10 kap. 2 § godkännande av . Växelkurssamarbete som grundar sig på överenskommelse med annan stat faller under nämnda bestämmelser. kan med stöd av 10 § riksbankslagen träffa överenskommelse om samarbete med annan centralbank. Det är enligt regeringens mening inte lämpligt, såsom förordades av , att ansvarsfördelningen för val av växelkurssystem skiljer sig åt beroende på om växelkurssystemet baseras på ett mellanstatligt avtal eller inte. Ansvarsfördelningen bör heller inte, som förordas i remissvar på Valutapolitiska utredningen, göras beroende av om systemet avser en koppling till valutor inom EU eller någon annan valuta. I stället bör, såsom föreslås i departementspromemorian, ansvaret för fastställande av växelkurssystem entydigt ligga hos en myndighet. En ordning där ansvaret delas upp innebär att varken regeringen eller kan välja lämpligt växelkurssystem där samtliga till buds stående alternativ kan övervägas. En sådan ordning skulle kunna innebära en risk för att optimala valutapolitiska beslut inte alltid kommer att fattas. medlemskap i innebär att liksom övriga medlemsstater skall behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Detta allmänna åtagande uppfyller genom den nuvarande penningpolitiska regimen med ett inflationsmål och rörlig växelkurs inom ramen för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Ett annat sätt att uppfylla detta allmänna åtagande är deltagande i eller ERM2. EU:s valutapolitiska samarbete är i grunden ett mellanstatligt samarbete som även innefattar att centralbankerna avtalar om vissa operativa förfaranden. har en annan ordning än flertalet andra EU-länder vilket kan försvåra framtida valutapolitiskt samarbete. EU-medlemskapet ställer visserligen inga formella krav på den nationella ansvarsfördelningen rörande valutapolitiska frågor. Regeringen kan dock konstatera att en ordning där har ansvar för val av det system som skall användas för att fastställa kronans värde i förhållande till andra valutor i högre utsträckning sammanfaller med ordningen i övriga EU-länder. Enligt regeringens mening utgör val av växelkurssystem inte i sig en restriktion för möjligheter att uppnå målet om prisstabilitet. Detta är också en slutsats som delas av och vad gäller växelkurssystem som baseras på mellanstatliga avtal. Denna slutsats torde dock vara generell för alla val av växelkurssystem. Om ansvaret för tillämpningen ligger kvar hos kan regeringen ha ansvar för val av växelkurssystem, oavsett om de är baserade på mellanstatliga avtal eller inte, utan att det uppstår problem för när det gäller att uppnå målet om prisstabilitet. Till följd av förslaget om ökade självständighet är det, enligt regeringens mening, lämpligt att begränsa uppgifter till vad som är nödvändigt för att kunna uppfylla målet om prisstabilitet. Regeringen föreslår därför, i enlighet med vad som föreslås i departementspromemorian, att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor genom en ändring i regeringsformen helt och hållet läggs på regeringen. Vad detta ansvar innebär preciseras i en ny lag om valutapolitik. Regeringen skall således besluta om växelkurssystem, dvs. välja mellan fast och flytande växelkurs och, i det fall fast växelkurs väljs, fastställa utformningen av det arrangemang till vilket kronan skall knytas. Det gäller exempelvis om kronan skall knytas till ett multilateralt system såsom ERM2 eller om ett unilateralt system skall upprättas. I det senare fallet beslutar regeringen till vilken valuta, eller vilken korg av valutor, kronan skall knytas. Det är ytterst osannolikt att , efter när förslagen avses träda i kraft, skulle knyta sig till något annat fastkursarrangemang än ERM2. Regeringens förslag innebär att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor såsom att bestämma växelkurssystem, oavsett om de är baserade på mellanstatliga avtal eller inte, kommer att ligga hos regeringen. kommer å sin sida, enligt 10 § riksbankslagen, ha ansvaret för tillämpningen av det växelkurssystem som regeringen bestämt. Avtal med andra stater på detta område innefattas i denna befogenhet. Även om enligt 10 § riksbankslagen har denna befogenhet, så är det regeringen som ingår internationella överenskommelser enligt 10 kap. 1 § regeringsformen. Regeringen får emellertid med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen uppdra åt att träffa sådana överenskommelser. Om en internationell överenskommelse är av större vikt krävs dock enligt 10 kap. 2 § regeringsformen även godkännande av denna. Det skulle kunna hävdas att en överenskommelse om centralkurs vid ett fast växelkurssystem är av stor ekonomiskpolitisk betydelse. Emellertid föreslås ovan att skall besluta ge ett prisstabilitetsmål för sin verksamhet. Detta mål begränsar kraftigt det möjliga intervallet inom vilket kan fastställa centralkursen, varför ett sådant beslut inte kan anses vara av större vikt. Det kan heller inte hävdas att endast den omständigheten att avtal om växelkurs träffas med en stat, och inte med en centralbank, är avgörande för vad som anses vara av större vikt. I och med att dessa avtal således inte behöver medverkan kan regeringen lämna ett bemyndigande till att träffa avtal med en stat inom ramen för dess kompetens enligt 10 § riksbankslagen. Regeringen kan lämna ett bemyndigande genom förordning eller särskilt beslut. Om slutligen beslutar såsom här föreslås avser regeringen ge ett sådant bemyndigande. Arbetsgruppen övervägde att i enlighet med Valutapolitiska utredningens förslag införa en bestämmelse om att regeringen vid val av växelkurssystem inte får åsidosätta målet för penningpolitiken. Det konstaterades dock i linje med vad som har redovisats ovan att val av växelkurssystem inte i någon väsentlig omfattning påverkar möjlighet att uppnå målet om prisstabilitet. En sådan bestämmelse är därför enligt arbetsgruppens uppfattning överflödig liksom den av Valutapolitiska utredningen föreslagna skyldigheten för att anmäla om regeringens beslut strider mot prisstabilitetsmålet. Det gäller också utredningens förslag om rätt för att utan hinder av sekretesslagen offentliggöra sådan anmälan. Fullmäktige i riksbank anför i sitt remissyttrande över departementspromemorian att en generell beslutanderätt för regeringen om val av växelkursregim innebär, även om sannolikheten för detta måste anses vara mycket låg, att beslut kan tas att knyta kronan till valutan i ett land eller valutor i en grupp av länder som inte kännetecknas av en tydlig inriktning mot prisstabilitet i sin ekonomiska politik. En sådan växelkursregim kan ge inflationsimpulser till svensk ekonomi som är oförenliga med prisstabilitetsmålet. Enligt regeringens mening är sannolikheten för ett framtida beslut att avsiktligt knyta kronan till en valuta eller korg av valutor i länder med inflationstendenser så gott som obefintlig. Skulle så ändå ske har möjlighet att genom upprepade förändringar av centralkursen tillse att inflationsimpulser till svensk ekonomi uteblir. Därutöver föreslås nedan en rätt för att initiera förändringar i växelkursregim. Regeringen instämmer därför i arbetsgruppens bedömning att en uttrycklig lagbestämmelse härom är överflödig. mellan flytande och fast växelkurs samt den närmare utformningen av ett fast växelkurssystem påverkar i hög grad val av penningpolitisk strategi. Det är därför önskvärt att en samsyn om besluten kan etableras mellan regeringen och . Regeringen föreslår därför en lagstadgad skyldighet för regeringen att samråda med inför övergripande valutapolitiska beslut. På detta sätt skapas institutionella förutsättningar för att en sådan samsyn kan uppnås. En alternativ möjlighet vore att föreslå att regeringens beslut skall tas i samråd med . Det skulle dock kunna innebära att i praktiken ges vetorätt vid sådana beslut vilket i sin tur skulle medföra att ansvarsfördelningen blir otydlig. Det kan komma att uppstå lägen då bedömer att en vald växelkursregim inte är ändamålsenlig, t.ex. på grund av behov av återkommande justeringar av centralkurs eller bandbredd. bör därför enligt regeringens mening ha rätt att hos regeringen hemställa om övergripande förändringar av valutapolitiken, även om regeringen har det yttersta ansvaret för en sådan förändring. 7.5 Tillämpningen av växelkurssystem Regeringens förslag: skall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssystem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett system med flytande växelkurs. skall även ansvara för övriga valutapolitiska beslut som inte faller under regeringens ansvarsområde. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Fullmäktige i riksbank anser att det är viktigt att beslutar om centralkurs och bandbredd vid fast växelkurs och den praktiska tillämpningen av valutapolitiken vid flytande växelkurs för att förtroendet för penningpolitiken och prisstabilitetsmålet skall säkras. Valutapolitiska utredningens förslag: Utredningen föreslog att regeringen skall bestämma om tillämpningen av det valda växelkurssystemet, medan får ansvar för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken. Vid flytande växelkurs föreslogs regeringen ha rätt att utfärda allmänna riktlinjer beträffande denna. Remissynpunkter på Valutapolitiska utredningens förslag: En stor majoritet av remissinstanserna motsatte sig förslaget att ge regeringen ansvar för val av centralkurser och bandbredder vid fast växelkurs. Förslaget att ge regeringen rätt att utfärda allmänna riktlinjer vid flytande växelkurs avvisades av nästan samtliga remissinstanser. Den huvudsakliga invändningen var att val av centralkurs och bandbredd liksom utfärdandet av allmänna riktlinjer vid flytande växelkurs innebär att regeringen ges ett indirekt inflytande över penningpolitiken. Det skulle försämra trovärdigheten för penningpolitiken. , som stödde utredningens förslag, menade att beslut om centralkurs och bandbredd vid ett fast växelkurssystem är av så övergripande karaktär att de bör hanteras av regeringen. Målkonflikter kan i första hand uppstå vid fast växelkurs om regeringen skulle fastställa en centralkurs och en bandbredd, som inte är förenliga med målen för penningpolitiken. Institutet menade att det, trots risken för en lägre trovärdighet för inflationsmålet, är rimligt att regering och riksdag gör de avvägningar som kan behöva göras mellan olika mål och också bär det demokratiska ansvaret för dessa beslut. Fullmäktige i riksbank anförde bl.a. följande. Tillämpningen av växelkurssystem är en fråga som måste falla inom ansvarsområde för att förtroendet för penningpolitiken och prisstabiliteten skall säkras. En rätt för regeringen att besluta om centralkurs och bandbredd, gör att det kan finnas risk för att en målkonflikt mellan penning- och valutapolitiska mål uppkommer och att trovärdigheten för prisstabiliteten skadas. Dessutom försvåras möjlighet att utkräva ansvar för uppfyllande av målet för penningpolitiken eftersom regeringen kan fatta valutapolitiska beslut som får direkta konsekvenser för möjlighet att uppnå prisstabilitet. Uppföljningen av verksamhet riskerar därmed att försvåras. En effektiv uppföljning utgör en viktig komponent i den demokratiska kontrollen av . Skälen för regeringens förslag: Sedan valuta- och kreditmarknaderna avreglerats har sambandet mellan utvecklingen på dessa marknader förstärkts, vilket ökat kraven på en samordnad valuta- och penningpolitik. Efter avregleringarna förfogar endast över ett verkningsfullt instrument för såväl penning- som valutapolitiken, nämligen styrräntan. Steriliserade valutainterventioner, dvs. när köper och säljer valuta som den inhemska likviditeten hålls genom marknadsoperationer, har ibland använts för att påverka valutakursen utan att styrräntan förändras. Erfarenheterna av dessa interventioner visar dock att de eventuella effekter som kan uppnås på växelkursen är övergående och i princip måste kombineras med förändringar i styrräntan för att långsiktiga effekter skall uppnås. Detta innebär att kan hamna i en målkonflikt mellan en fastställd växelkursnivå och ett mål om att upprätthålla ett fast penningvärde, eftersom det endast finns ett medel för att uppnå dessa mål. Valutapolitiska utredningens förslag innebär att regeringen beslutar om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssystem medan ges skyldighet att upprätthålla den fasta växelkursen. Förslaget medför att regeringen indirekt ges bestämmanderätt över styrräntenivån och ges därmed ett visst inflytande också över penningpolitiken. På samma sätt innebär möjligheten för regeringen att utfärda allmänna riktlinjer för valutapolitiken vid flytande växelkurs att regeringen via valutapolitiken ges möjlighet att påverka penningpolitiken. Utredningens förslag till lösning på denna målkonflikt är att i lag ange att regeringen vid dessa beslut inte får avvika från målet för penningpolitiken. Dessutom skulle ges möjlighet att utan hinder av sekretesslagen offentliggöra anmälningar till regeringen om att den förda eller föreslagna valutapolitiken strider mot målet för penningpolitiken. I departementspromemorian konstaterar arbetsgruppen inledningsvis att EG-fördraget inte innehåller några regler om ansvarsfördelningen i valutapolitiska frågor på nationell nivå. Det står således fritt att inom detta område välja den institutionella ram som bäst är anpassad för svenska behov. Vidare anförs i departementspromemorian att beslut om centralkurser och bandbredder inom det framtida växelkurssamarbetet ERM2, liksom det nuvarande , är mer öppet för avvikelser från inom EU gängse ansvarsfördelning än vad som är fallet vid övergripande valutapolitiska frågor. Sålunda är såväl finansministrar som centralbankschefer närvarande när beslut om centralkurser fattas inom ramen för ERM2 medan övergripande beslut om utformningen av systemen fattas på finans- eller statsministernivå i sammanhang där centralbankschefer saknar närvarorätt. Det innebär att de argument som framförts för att överföra ansvaret för beslut i övergripande valutapolitiska frågor inte är lika starka när det gäller beslut om tillämpningen av växelkurssystem. Valutapolitiken kan enligt resonemanget ovan sägas vara en del av penningpolitiken. Arbetsgruppen konstaterar att dess övriga förslag om att öka penningpolitiska oberoende syftar till att förbättra möjligheterna att uppnå de långsiktiga målen för den ekonomiska politiken och att utredningens förslag går i motsatt riktning och skulle därför riskera att reducera trovärdigheten för penningpolitiken. Arbetsgruppen bedömer emellertid att dessa negativa trovärdighetseffekter på skulle bli begränsade och anför att det med fog kan hävdas att trovärdighetsproblemen vore små i det fall skulle delta i det nu mest sannolika fastväxelkurssamarbetet, ERM2. I denna typ av multilateralt växelkurssystem är centralkursen, till skillnad mot ett unilateralt system, föremål för förhandlingar med andra medlemsstater och kan inte på samma sätt kontrolleras av ett enskilt land. Arbetsgruppen noterar också att länder inom EU där det formella ansvaret för beslut om centralkurser och bandbredder legat på regeringen lyckats etablera en hög trovärdighet för penningpolitiken men att detta förtroende byggts upp . I ett läge där står utanför valutaunionen när den startar är det, enligt arbetsgruppen, emellertid särskilt viktigt att ha en hög trovärdighet för penningpolitiken, varför utredningens förslag i denna del inte bör genomföras. Regeringen delar de överväganden och slutsatser som framförs i departementspromemorian i denna del. Regeringen noterar att nuvarande arbetsfördelning, där har ansvaret för tillämpningen av de valutapolitiska besluten, har fördelen att ansvaret för prisstabiliteten blir tydligare. Därmed förbättras också möjlighet att utvärdera i vilken utsträckning uppfyllt detta mål. beslut om tillämpningen av valt växelkurssystem har penningpolitisk betydelse och skall därför ske efter vederbörligt informationsutbyte med regeringen enligt 42 § riksbankslagen. (Se vidare avsnitt 7.10). 7.6 ledningsstruktur Regeringens förslag: Fullmäktige ges en kontrollerande funktion. Fullmäktiges uppgifter anges i riksbankslagen. En direktion inrättas som skall besluta i alla penningpolitiska frågor och leda . Direktionen skall utses av fullmäktige. utser ledamöter i fullmäktige, fastställer balans- och resultaträkning och beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige och direktionen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Fullmäktige i riksbank stödjer förslaget att behålla fullmäktige med nuvarande sammansättning och har inte något att invända mot inrättandet av en direktion. Fullmäktige har dock efterfrågat en ytterligare analys av relationerna mellan fullmäktige och direktionen samt vad som kommer att gälla för fullmäktiges ledamöter i sekretesshänseende. förslag: Utredningen föreslog att fullmäktige skulle behålla sina uppgifter men att sammansättningen i fullmäktige skulle ändras genom införande av stränga jävsregler för fullmäktigeledamöter. Remissynpunkter på förslag: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte utredningens förslag. Flera remissinstanser ansåg att de föreslagna begränsningarna i kretsen av valbara personer är väl långtgående. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 107 i EG-fördraget framgår självständighetskravet för centralbankerna i ECBS. Självständigheten avser de befogenheter, uppgifter och skyldigheter som centralbankerna tilldelats enligt EG-fördraget och ECBS-stadgan. Enligt artikel 105.2 i EG-fördraget är ECBS:s grundläggande uppgifter att utforma och genomföra gemenskapens monetära politik, genomföra valutatransaktioner, inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver och främja ett väl fungerande betalningssystem (s.k. ECBS-relaterade uppgifter). Enligt den konvergensrapport som avlämnade uppfyller med fullmäktige i dess nuvarande sammansättning och med nuvarande uppgifter inte fördragets krav på självständighet. För att ledningsfunktion skall anpassas till EG-fördraget krävs därför antingen att fullmäktiges sammansättning ändras såsom föreslog eller att fullmäktiges befogenheter ändras så att de stämmer överens med fördraget. ansåg att till fullmäktige skulle inte kunna väljas riksdagsledamot, statsråd, anställda i eller i centrala partikanslier, ledamöter i kreditinstitut eller i organ underställt granskning av eller annan person med för uppdraget olämplig befattning. Dåvarande riksbankschefen lämnade ett särskilt yttrande till fullmäktiges remissvar där han anförde bl.a. följande. har ett styrsystem som avviker från vad som är vanligt i andra centralbanker, dvs. fullmäktige fungerar som beslutande organ även i operativa frågor inom penning- och valutapolitiken. Vid sidan av ett beslutande organ i en centralbank måste det finnas ett kontrollerande organ. Ser man till fullmäktiges sammansättning är den sådan att den i första hand synes anpassad till rollen som kontrollorgan. Enligt regeringens bedömning förefaller det mycket troligt att jävskraven på de personer som får besluta i ECBS-relaterade frågor kommer att ställas mycket högt. Tolkningen av vad som är för uppdraget olämpliga befattningar kommer förmodligen att omfatta inte bara politiska uppdrag, utan också varje form av kommersiellt uppdrag eller anställning. I praktiken blir kraven desamma som de som ställs på riksbankschefen. ger inte någon klar tolkning av jävskravet utan hänvisar till att en sådan tolkning skall göras av . Arbetsgruppen anför i departementspromemorian att med hänsyn till bl.a. de stränga jävsregler som kommer att gälla finns det anledning att överväga en annan modell för ledning än den som råder . En lösning vore att avskaffa fullmäktige och inrätta en direktion med heltidsanställda ledamöter som övertar både fullmäktiges och riksbankschefens nuvarande befogenheter. En annan lösning vore att behålla riksbanksfullmäktige med dess nuvarande tillsättningsförfarande och begränsa dess uppgifter. Denna lösning har man valt i . Det är också den lösning som föreslås i departementspromemorian. Regeringen ser en stor fördel med att behålla fullmäktige med nuvarande sammansättning eftersom det ger som huvudman för möjlighet till en bättre insyn och kontroll än vad som skulle vara möjligt utan fullmäktige. Därmed kan också undvikas att de som fattar penningpolitiska beslut har sådana uppdrag som kan medföra intressekonflikter. ger det en starkare förankring i samhället. Regeringen förordar därför denna lösning. I avsnitten 7.7 och 7.8 redogörs närmare för vilka uppgifter som faller på fullmäktige respektive direktionen. Den grundläggande principen är således att direktionen skall besluta i alla ECBS-relaterade frågor medan fullmäktige får en kontrollerande funktion. Hur informationsutbytet mellan fullmäktige och direktionen närmare skall utformas för att fullmäktige skall kunna fullgöra sin kontrollerande funktion bör vara en intern organisationsfråga för . Den lämpar sig inte för lagstiftning. I den mån fullmäktige får del av hemlig information gäller sekretesslagens bestämmelser i tillämpliga delar för fullmäktiges ledamöter. Vilka frågor bör handläggas av ? Regeringen har som allmän utgångspunkt, när den föreslår att olika frågor skall avgöras av , att i de flesta fall inte lämna förslag på vilket organ inom som bör ansvara för dessa frågor. Regeringen vill ändå uttala att i de flesta fall torde det vara lämpligt att de hänförs till finansutskottet.