prop · GL0367 · 1998-01-01 00:00:00 — Stora beställargruppers efterfrågan på miljöanpassade varor kan vara till nytta för hushållen genom att den kan leda till större utbud och därmed prispress på dessa varor. Målet hållbara konsumtionsmönster har tillkommit eftersom det fordras att hushållen övergår från att utföra enstaka symbolhandlingar på miljöområdet till att ändra sina levnadsvanor för att de på så sätt skall kunna bidra till en ekologiskt hållbar utveckling. Konsumenterna kan vid inköp av varor och tjänster ställa krav på och välja alternativ som är bättre ur miljösynpunkt än andra i övrigt likvärdiga produkter, men också avstå från viss typ av konsumtion. Hushållen kan även ta hänsyn till miljön vid användningen av varor, hanteringen av avfall samt vid den egna produktionen av vissa förnödenheter som utgör ett alternativ till köp av en viss vara eller tjänst. En effekt av konsumenternas efterfrågan på miljöanpassade alternativ är att producenterna påverkas att tillverka miljöanpassade varor och tjänster i större utsträckning. Hållbara produktionsmönster kan således uppnås genom påverkan från konsumenterna och deras företrädare. Det stora genomslaget av miljömärkta produkter beror till stor del på konsumenternas inflytande. Företagens produktionsmönster kan även påverkas av konsumentpolitiska åtgärder såsom varuprovningsverksamhet och branschöverenskommelser (se avsnitt 9). Genom en större efterfrågan från konsumenterna på miljöanpassade produkter kan även priserna på dessa bli lägre. Att enskilda konsumenter stimuleras till mer miljöanpassade konsumtionsmönster i sin vardag kan dessutom få som positiv följdeffekt att konsumenterna agerar på ett ekologiskt hållbart sätt när de uppträder i andra roller i samhället. Det kan gälla i rollen som aktieägare, företagsledare eller anställd. En bred förankring och ett brett stöd från enskilda underlättar således genomförandet av en politik vars mål är en hållbar utveckling. Vissa målkonflikter Förekomsten av målkonflikter kan leda till svårigheter för enskilda hushåll och konsumenter att agera på ett miljöanpassat sätt. Konflikter mellan olika mål kan uppstå för enskilda i olika valsituationer. Även målkonflikter i samhället kan försvåra ett miljöanpassat handlande av enskilda. Målkonflikterna kan leda till minskad motivation att handla miljömedvetet. För enskilda kan målkonflikter uppstå mellan å ena sidan miljöhänsyn och å andra sidan främst ekonomi och tidsanvändning. En konsument som vill handla ekologiskt producerade livsmedel måste oftast vara beredd att betala ett högre pris för dessa. Som ett annat exempel kan nämnas att det är mer tidskrävande att sortera och återlämna avfall än att lägga allt i samma soptunna. Mellan miljöhänsyn och den fria rörligheten för varor och tjänster på EU:s inre marknad kan en målkonflikt i samhället uppstå som berör konsumenterna. åtagande att följa det gemensamma regelverket gör att vårt handlingsutrymme på nationell nivå ibland är begränsat. Inom konsumentpolitiken utgör miljömålet ett av fyra, inbördes jämställda, konsumentpolitiska mål. De övriga målen rör konsumenternas resurshushållning, konsumenternas hälsa och säkerhet och en starkare ställning för konsumenterna på marknaden. De fyra målen fungerar ofta ömsesidigt stödjande. Exempelvis har en av konsumentpolitikens främsta uppgifter alltid varit att hjälpa hushållen att effektivt utnyttja sina resurser, vilket torde ligga väl i linje även med miljömålet. Det kan dock i vissa situationer förekomma att miljömålet står i strid med hushållningsmålet eller något av de övriga målen. En konflikt mellan miljömålet och säkerhetsmålet uppstår när materialet i sängkläder och möbler samt i hemelektronisk utrustning på grund av brandrisk måste flamskyddsbehandlas med medel som bedöms som miljöfarliga. Om en målkonflikt uppstår bör en lösning eftersträvas som på ett godtagbart sätt tillgodoser båda målen. Om en sådan lösning inte står att finna blir en prioritering aktuell. Prioriteringar underlättas med hjälp av bättre kunskapsunderlag (se avsnitt 7). Dock finns det inte alltid entydiga svar på hur miljöproblem uppkommer och kan bemästras. Under alla omständigheter är det viktigt att målkonflikter identifieras och uppmärksammas, även om de inte alltid går att undvika. ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) framhöll regeringen att propositioner och utredningar av betydelse skall åtföljas av en ekologisk hållbarhetsbeskrivning. Ett liknande förslag presenterades också i betänkandet Konsumenterna och miljön. Ett sådant tillvägagångssätt torde bidra till att antalet målkonflikter kan minska också på för hushållen viktiga områden. Andra åtgärder som kan bidra till att motverka förekomsten av målkonflikter behandlas senare (se bl.a. avsnitt 5). Miljömålet inom konsumentpolitiken bidrar till att målkonflikter uppmärksammas genom att detta mål i beslutssituationer beaktas parallellt med övriga konsumentpolitiska mål. Regeringen avser att ge ett sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor. Det innebär att verket kommer att vara samlande, stödjande och pådrivande i sådana frågor. Samhällssektorernas miljöansvar Principen om samhällssektorernas ansvar gavs en framträdande roll i regeringens proposition Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373). Av propositionen framgår att varje samhällssektor har ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de problem som föreligger. Detta synsätt har också fått genomslag i det internationella miljöarbetet. Bland annat utgör integreringen av miljöhänsyn i olika sektorer en av grundtankarna i . Även i och i det nordiska samarbetet har sektorernas miljöansvar en mer framträdande roll . Integrationsprincipen fördes in i EG- fördraget i och med att enhetsakten trädde 1987. Integrering av miljöhänsyn och samhällssektorernas ansvar för miljön utgör en central del av EU:s femte åtgärdsprogram för miljön. Genom Amsterdamfördraget har principen flyttats till EG-fördragets första del, vilket innebär att den utgör en av gemenskapens grundläggande principer. Sektorsansvar för myndigheter Vissa myndigheter har ett s.k. formellt sektorsansvar för miljön. Detta ansvar går utöver det grundläggande miljöansvaret för den egna verksamheten enligt verksförordningen (1995:1322). Sektorsansvaret innebär ett ansvar gentemot regeringen att sträva efter en utveckling inom ett visst samhällsområde som ligger i linje med nationellt fastlagda mål och riktlinjer genom att verka samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga aktörer av betydelse för utvecklingen inom sektorn. Sektorsansvar ges sådana myndigheter där en miljöanpassning är av särskild vikt för en hållbar utveckling. Bland de myndigheter som redan har ett formellt sektorsansvar återfinns främst de s.k. trafikverken och myndigheter med uppgifter inom de areella näringarna. I sektorsansvaret ingår även att följa, analysera och rapportera hur sektorns miljöpåverkan och miljöarbete utvecklas och förse regeringen med underlag och förslag till mål, riktlinjer, styrmedel m.m. för miljöarbetet inom sektorn. har en roll som samordnare i arbetet. Överenskommelser har träffats mellan och myndigheter med sektorsansvar som bl.a. behandlar utgångspunkter och inriktning av det sektorsinriktade miljöarbetet samt ansvars- och arbetsfördelning mellan myndigheterna. I betänkandet Förvalta med miljöansvar (SOU 1997:145) föreslås sektors- ansvar för ekologiskt hållbar utveckling för vissa myndigheter. Sektors- ansvar för olika myndigheter kommer att behandlas i den kommande miljöpropositionen. Sektorsansvar för är den centrala myndigheten inom den konsumentpolitiska sektorn. har, liksom alla statliga myndigheter, ett grundläggande miljöansvar för den egna verksamheten. I myndighetsinstruktionen för anges dessutom att ett av fyra mål för verksamheten skall vara att medverka till att sådana produktions- och konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Vidare tillhör en av de tjugofem pilotmyndigheter som ingår i projektet . Att införa miljöledningssystem innebär i korthet att integrera miljöhänsyn i verksamheten. Utformningen av miljöledningssystemet skall redovisas till regeringen i samband med årsredovisningen för . Frågor som rör hushållen och miljön är i stor utsträckning av horisontell karaktär och ett flertal olika aktörer är, eller skulle kunna vara, verksamma inom området. Ett löpande och nära samarbete mellan berörda myndigheter och i förhållande till övriga berörda aktörer är därför av stor betydelse. Ett sådant samarbete torde också leda till att intresse- och målkonflikter undviks i högre grad och till att ett samlat budskap kan ges till konsumenter och näringsliv i frågor som rör konsumenterna och miljön. Samarbete är naturligtvis också av betydelse ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. För att underlätta en sådan samordning och för att arbetet mot miljömålet i konsumentpolitiken skall kunna genomföras på ett effektivt sätt kommer regeringen att genom en ändring i myndighetsinstruktionen ge ett sektorsansvar för konsumentfrågor som rör ekologiskt hållbar utveckling. Verksamheten är av den karaktären att en miljöanpassning kan anses vara särskilt viktig för en hållbar utveckling, inte minst när det gäller stödet till lokal verksamhet. Ett sektorsansvar för för konsumentrelaterade miljöfrågor innebär i enlighet med vad som sagts att verket bör vara samlande, stödjande och pådrivande i sådana frågor. Med utgångspunkt i målen för verksamheten, där miljömålet ingår som en del, arbetar med miljöfrågor. Verket är ansvarig myndighet för den europeiska energimärkningen, genomför varuprovningar, deltar i arbetet med den nordiska miljömärkningen, utfärdar föreskrifter beträffande EU:s miljömärkningssystem samt gör utbildnings- och informationsinsatser m.m. har i sin redovisning av uppdraget om hur ett sektorsansvar för verket skulle kunna utformas redogjort dels för vad ett sådant ansvar skulle kunna innebära, dels för relationen mellan verket och ett flertal andra myndigheter. har funnit att det i relation till andra myndigheter inte finns något hinder för att ge verket ett sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor. Detta bekräftas av remissvaren med anledning av betänkandet Konsumenterna och miljön. Särskilt berörda myndigheter är, förutom , , (), , , , , , () och . Enighet råder mellan och om hur det miljörelaterade arbetet inom konsumentsektorn bör utformas. Exempel på andra aktörer verksamma inom området är miljö- och konsumentorganisationer, kommunala konsumentvägledare och energirådgivare. skulle inom ramen för sektorsansvaret från ett hushållsperspektiv eller utifrån hushållens förutsättningar kunna beakta miljöaspekter vid kunskapsutvecklingen inom verket, ansvara för kunskapsförmedling avseende miljöfrågor till hushållen och övriga berörda aktörer samt verka för att konsumentaspekter beaktas i andra myndigheters information till hushållen i frågor som rör en hållbar utveckling. Vidare skulle verket kunna verka för att producenter i ökad utsträckning inkluderar såväl funktions- och kvalitetskrav som miljökrav i produktutvecklingen samt stödja frivilliga organisationer som bedriver konsumentinriktat miljöarbete. 6 Sektorsmål för miljön Regeringen kommer att ge i uppdrag att, i samråd med och övriga berörda myndigheter, formulera sektorsmål som preciserar miljömålet i konsumentpolitiken. För att statens insatser skall kunna koncentreras på de områden där de gör bäst nytta bör sektorsmålen formuleras utifrån en analys av vilka miljöproblem som hushållen bäst kan bidra till att avhjälpa. Sektorsmålen bör inordnas under de nationella miljökvalitetsmål som beslutas av . har gjort en preliminär bedömning av i vilken utsträckning hushållen kan bidra till att uppfylla de olika nationella miljömål som föreslagits av . Nationella miljömål definierar den kvalitet eller det tillstånd i miljön som behöver nås för att samhället skall vara ekologiskt hållbart. Syftet med de nationella miljömålen är att de skall vara styrande för miljöarbetet i . Dessa mål bör därför utgöra en utgångspunkt för mer preciserade mål och åtgärder inom olika samhällssektorer. har fått i uppgift att samordna arbetet med att formulera mål för de olika samhällssektorerna. Detta uppdrag kommer att fortsätta . De nationella miljömålen och sektorsmålen skall följas upp och revideras i takt med förändringar i omvärlden och i och med att ny kunskap utvecklas (se avsnitt 14). Regeringen kommer att ge i uppdrag att efter det att fastslagit nya nationella miljökvalitetsmål i samråd med och övriga berörda myndigheter formulera sektorsmål för hushållen i form av delmål till miljömålet i konsumentpolitiken, som är ett av effektmålen i konsumentpolitiken. För att statens insatser skall kunna koncentreras på de områden där de gör bäst nytta skall målen formuleras utifrån en analys av vilka miljöproblem som hushållen bäst kan bidra till att avhjälpa (se avsnitt 3). I i konsumentpolitiken har verket gjort en preliminär bedömning av i vilken utsträckning hushållen kan bidra till att uppfylla de olika nationella miljömål som föreslagits av . I regeringens miljöpolitiska proposition kommer aktuella aktörer, när det gäller att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen, att pekas ut. Sektorsmålen bör formuleras med sikte på att hushållen skall uppmuntras och ges reell möjlighet att beakta miljöaspekter vid valet av varor och tjänster, ställa miljökrav på de varor de införskaffar och på de tjänster de tar i anspråk, ta ett ökat miljöansvar i samband med användningen av varor genom att använda och underhålla dem på rätt sätt samt genom att förbättra sin källsortering i takt med att förutsättningar för detta ges. Påverkan på företagens produktionsmönster kan, vid sidan av enskilda konsumenters efterfrågan, ske direkt genom konsumentpolitiska insatser såsom varuprovningsverksamhet (se avsnitt 9). Detta bör också beaktas vid utarbetandet av sektorsmålen. Ett miljöanpassat beteende hos konsumenterna är beroende av att de besitter kunskap om sambandet mellan det egna agerandet och inverkan på miljön. Det bör därför övervägas om ett mätbart kunskapsmål bör inkluderas (se även avsnitt 8). 7 Mer kunskap om konsumentrelaterade miljöfrågor Ett bättre underlag inför beslut om åtgärder och uppföljning behövs när det gäller konsumentfrågor som rör ekologisk hållbarhet. Kunskapen bör öka bl.a. avseende: sambandet mellan hushållens agerande och påverkan på miljön, bl.a. på vilket sätt de mest påtagliga minskningarna i hushållens miljöbelastning kan åstadkommas, faktiska förutsättningar för hushållen att agera miljömedvetet, målkonflikter ur ett hushållsperspektiv, hushållens prioriteringar. Regeringen anser att det projekt som bedrivs av och i syfte att minska hushållens miljöpåverkan bör fortsätta. Regeringen anser att () inom ramen för den konsumentforskning nämnden stödjer skall lägga tonvikt vid frågor som rör konsumenterna och miljön. insatser för att initiera och stödja forskning bör innebära ett förstärkt konsumentperspektiv Kunskap som rör konsumenterna och miljön Stöd från samhällets sida som syftar till att förbättra förutsättningarna och skapa incitament för hushållen att anpassa sina aktiviteter till en hållbar utveckling förutsätter väl underbyggd och samlad kunskap. behöver sådan kunskap i egenskap av sektorsansvarig myndighet. Verket bör fungera som kunskapskälla i förhållande till enskilda konsumenter, vidareinformatörer samt övriga aktörer inom området. bör i denna egenskap också förse regeringen med erforderligt underlag för att regeringen skall kunna bedöma effekterna av vidtagna åtgärder och avgöra om utvecklingen leder till att målen på området uppnås (se avsnitt 14). För att insatserna skall kunna koncentreras till de för en hållbar utveckling mest relevanta områdena behövs kunskap om sambandet mellan hushållens agerande och inverkan på miljön, dvs. vilka miljöproblem hushållens agerande ger upphov till. Både de beteendemönster och de produktgrupper som orsakar de största miljöproblemen måste identifieras för att rätt prioriteringar skall kunna göras. pekar i sin rapport på miljöproblem som beror på den enskilde konsumentens beteende och på relevanta produktgrupper. Regeringen anser att det är viktigt att det vid kartläggningen och bedömningen av hushållens miljöbelastning skapas så klara och enhetliga definitioner som möjligt (se avsnitt 3). Produkters livslängd och deras miljöpåverkan bör studeras samlat. Kretsloppsdelegationen och har tillsammans initierat en studie om betydelsen av konsumentvarors livslängd för miljön (Hållbara varor, Kretsloppsdelegationen, rapport nr 1997:18). I studien konstateras bl.a. att det inte alltid är positivt för miljön att en vara har en lång livslängd. Det behöver belysas vad som är bäst ur miljösynpunkt: att tillverka en produkt som kan repareras, uppgraderas, återanvändas eller återvinnas ur den gamla produkten eller att tillverka en ny produkt. Vidare bör det analyseras vilken betydelse olika avtalstyper, t.ex. köp eller leasing, har för miljön. Det brukar i dessa sammanhang talas om att det skulle vara önskvärt med en övergång från köp av produkter till köp av "funktioner". Kunskap behövs även om hushållens faktiska förutsättningar att agera miljömedvetet. Det kan gälla såväl personliga förutsättningar som kunskap, tid eller pengar. Vidare kan det gälla samhällsbetingade faktorer såsom infrastruktur och samhällsplanering. Det kan även avse kunskap om i vilken mån mer miljövänliga alternativ över huvud taget finns att tillgå. Som tidigare nämnts kan målkonflikter förhindra att konsumenterna agerar miljöanpassat (se avsnitt 4). Det är angeläget att veta vari sådana målkonflikter består och hur de kan motverkas. Därutöver är det viktigt att ha kännedom om vilka faktorer som ligger till grund för hushållens prioriteringar och handlingsmönster och vad som kännetecknar olika konsumentgrupper. Hushållens agerande bygger förutom på förutsättningar i form av kunskap, tid och pengar, även på känslor och värderingar. Emellertid har konsumenterna inte alltid tillgång till perfekt information på vilken de kan grunda sina beslut. Det är viktigt att veta vilken typ av information konsumenterna efterfrågar och vilka omständigheter som avgör i vilken utsträckning de kan tillgodogöra sig informationen. Andra betydelsefulla frågeställningar är i vilken mån det finns en koppling mellan avsikt och faktisk handling samt beredvilligheten hos enskilda konsumenter att agera miljöanpassat, även om det inte innebär en direkt personlig i form av t.ex. pengar. Även konsumenternas förväntningar på produkterna med avseende på kvalitet och funktion är en relevant fråga. undersökningar , 1994 och 1995 visar att kvinnor genomgående har ett större engagemang än män när det gäller miljöfrågor. En undersökning som genomförts av visar dock att intresset hos män för miljöfrågor nu är i princip lika stort (Allmänhetens agerande och attityder i miljöfrågor, rapport 1998:7). och har tillsammans inlett ett projekt i syfte att stimulera hushållen att agera så att deras miljöpåverkan minskas. De områden som bedömts som viktigast att arbeta med är livsmedel, boende och transporter. Regeringen anser att detta arbete bör fortsätta. I det följande redogörs för möjligheter att erhålla kunskap genom statistik och forskning. Ett första led i kunskapsutvecklingen bör vara att kartlägga befintligt material, bl.a i form av forskningsresultat. I avsnitt 9 behandlas metodutveckling för varuprovningar. Behovet av kunskap berörs vidare i avsnitt 14 om uppföljning. Statistik I såväl regeringens skrivelse Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) som i betänkandet Konsumenterna och miljön framhålls statistik som ett betydelsefullt medel för att erhålla kunskap om hushållens miljöpåverkan och de miljöeffekter hushållen ger upphov till. Statistiskt underlag är ofta en förutsättning för att kunna mäta utvecklingen över tiden (se avsnitt 14). Det är viktigt att den statistik som beställs bl.a. är könsuppdelad, eftersom informationsinsatser och andra åtgärder då vid behov kan göras mer målinriktade. Regeringen har uppdragit åt () att utarbeta ett förslag till statistisk metod för att belysa hushållens miljöpåverkan. Uppdraget, som redovisades , har utförts i samråd med och övriga berörda aktörer. Redovisningen visar att ett stort antal frågor kan besvaras med hjälp av statistik. Statistiken om hushållens miljöpåverkan kan infogas i ett makro- respektive mikroperspektiv. Makroperspektivet, eller miljöperspektivet, ger en bild av hushållens totala bidrag till miljöbelastningen. Det är den totala privata energikonsumtionen, bränslekonsumtionen, livsmedelskonsumtionen etc. som beskrivs. Mikroperspektivet, eller hushållsperspektivet, ger däremot en mer detaljerad bild av hushållens agerande och prioriteringar när det gäller relationen mellan tid och pengar och andra faktorer av betydelse för miljöpåverkan. Genom sådana undersökningar kan kunskap erhållas om vad som närmare kännetecknar olika grupper av hushåll. I SCB:s redovisning presenteras befintlig statistik som kan belysa hushållens miljöpåverkan och förslag till vidareutveckling av denna. Förslagen gäller bl.a. miljöräkenskaperna, energistatistiken, resvaneundersökningen, avfallsstatistiken, kemikaliestatistiken och livsmedelsstatistiken. Vidare presenteras en statistisk metod för hur undersökningarna om hushållens utgifter och tidsanvändning kan användas för att belysa miljöpåverkan. Forskning Frågeställningar om konsumenterna och miljön kan avse komplexa samband och forskningen inom området kan således röra vitt skilda områden såsom naturvetenskap, beteendevetenskap, ekonomi och teknik. Enligt Nordiska program för konsumentforskning skall bl.a. området miljö och konsumtion främjas. Ett antal forskningsprojekt och studier av mer eller mindre omfattande karaktär har redan genomförts i och de övriga nordiska länderna. Forskningen har bl.a. behandlat hushållens förutsättningar att sortera sopor, beroendet av privat bil hos olika typer av hushåll och vad som styr hushållens köp av miljöanpassade dagligvaror. Med tanke på att forskning kräver tid och pengar är det angeläget att samordning sker så långt det är möjligt mellan olika samhällssektorer. () har fått i uppdrag att utveckla och konkretisera det svenska programmet för forskning till stöd för en hållbar utveckling. Uppdraget skall redovisas . FRN har vidare i regleringsbrevet för fått i uppdrag att utarbeta ett samordnat program för initiering av och stöd till konsumentforskning. Särskild uppmärksamhet skall bl.a. ägnas området miljö och konsumtion. Regeringen anser att FRN inom ramen för den konsumentforskning som FRN stödjer även fortsättningsvis bör lägga stor tonvikt vid frågor som rör konsumenterna och miljön. Det nämnda uppdraget om hållbar utveckling utgör en viktig utgångspunkt i arbetet. insatser för att initiera och stödja forskning bör också innebära ett förstärkt miljöperspektiv. För att uppnå påtagliga effekter med de medel som står till buds torde en relativt koncentrerad insats vara nödvändig. 8 Kunskapsförmedling och information Regeringen ser positivt på att tar tillvara informationsteknologins möjligheter att förenkla för hushållen och andra målgrupper att få information om miljö- och resurshushållningsfrågor. Detta möjliggör en bättre samverkan med berörda myndigheter och andra, inte minst lokala, aktörer. Ett positivt exempel på sådan samverkan, när det gäller IT-baserad miljöinformation, skulle t.ex. kunna vara mellan , de lokala investeringsprogrammen och kommunerna. Frågor som rör konsumenterna och miljön bör uppmärksammas vid översynen av läroplaner och kursplaner. Vikten av konsumenternas kunskap Ett miljöanpassat beteende hos konsumenterna är beroende av att dessa har insikt om att det finns ett samband mellan det egna agerandet och inverkan på miljön.