prop · GL03183 · 1998-01-01 00:00:00 — Konventionen betonar betydelsen av bistånd mellan parterna och behandlar bl.a. frågor om internationellt rättsligt samarbete. 5.2 Gällande svenska bestämmelser om narkotika De författningar som reglerar hanteringen av narkotika är i huvudsak narkotikastrafflagen (1968:64), läkemedelslagen (1992:859), lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen). Till dessa ansluter bl.a. före- skrifter i förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika samt vissa detaljföreskrifter som meddelat. Begreppet narkotika definieras i narkotikastrafflagen. Läkemedels- lagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om den legala hante- ringen av narkotiska läkemedel. I den mån inte annat är särskilt föreskri- vet skall läkemedelslagens regler tillämpas. Ytterligare bestämmelser om den legala hanteringen av narkotiska varor återfinns i lagen om kontroll av narkotika. Narkotikastrafflagen och varusmugglingslagen innehåller ansvarsbestämmelser för olovliga förfaranden med narkotika. Vad som avses med narkotika definieras således i 8 § narkotika- strafflagen. Av denna bestämmelse framgår att med narkotika menas läkemedel eller hälsofarliga varor med starkt vanebildande egenskaper, men även varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper. En ytterligare förutsättning är att det är fråga om varor som på denna grund antingen är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som biträtt eller av regeringen förklarats skall anses som narkotika. Utöver de varor som kontrolleras enligt FN:s kon- ventioner kan således regeringen besluta att ytterligare varor, som upp- fyller kriterierna i 8 §, skall anses som narkotika. De varor regeringen förordnat skall anses som narkotika återfinns i bilaga 1 till förordningen om kontroll av narkotika. Vissa av dem omfattas numera även av FN:s konventioner. I anses fler varor som narkotika än enligt de internationella konventionerna. Framför allt rör det sig om olika typer av sömnmedel och lugnande medel men även t.ex. de ovanjordiska delarna av växten kat och svampen toppslätskivling. Samtliga de varor som enligt 8 § narkoti- kastrafflagen utgör narkotika dvs. både de som omfattas av FN:s kon- ventioner och de som av regeringen har förklarats som narkotika åter- finns i föreskrifter och förteckningar över narkotika, LVFS 1997:12 och 1997:15. Förteckning I innehåller sådana varor som normalt saknar legala användningsområden, medan de varor som uppta- gits i förteckningarna II-IV kan användas i medicinskt syfte. Varorna i förteckning V, slutligen, omfattas inte av de internationella konventio- nerna (vilket f.ö. inte heller samtliga varor i övriga förteckningar gör) och vid export och import av dessa gäller en något mildare kontroll än för de övriga varorna. I narkotikaförteckningarna ingår en mängd varor med olika effekter och av olika ursprung: cannabispreparat, opiater, centralstimulerande medel, hallucinogener samt lugnande medel och sömnmedel. Som narkotika räknas inte beredningar avsedda för medi- cinskt eller vetenskapligt bruk som innehåller vissa, i 2 § LVFS 1997:12, närmare specificerade substanser i bestämda doser (t.ex. vissa kodein- preparat). Läkemedel godkända för försäljning som innehåller ämnen ur förteckning IV eller V klassificeras som narkotika endast i den mån så beslutat. För en närmare genomgång av de olika varor som anses som narkotika hänvisas till departementspromemorian Kontroll av syntetiska droger m.m. Ds 1997:70, sid. 51 ff. 5.3 Den rättsliga regleringen av vissa andra droger Det förekommer en mängd kemiska substanser som används i berus- ningssyfte, men som inte är möjliga att narkotikaklassificera. Några så- dana substanser är t.ex. amylnitrit (säljs för berusningsändamål under namn som poppers, snappers m.fl.), ketamin och GHB (gamma-hydroxi- butyrat). Amylnitrit vidgar blodkärlen och användes tidigare i behandlingen av kärlkramp. Medlet används emellertid inte längre som läkemedel i . blev drogen populär i amerikanska subkulturer kring diskotek och homosexklubbar. Preparatet tillhandahålls vanligtvis i små glasampuller och intas genom sniffning. Det ger en mycket kortvarig starkt berusande effekt. Biverkningar är blodtrycksfall, huvudvärk, svim- ningar och kräkningar. Eftersom drogen oftast tillverkas illegalt kan den vara uppblandad med andra substanser och effekterna svåra att förutse. Ketamin har ett legalt användningsområde som anestesimedel inom veterinärmedicinen. Preparatet används även, framförallt av ungdomar, som s.k. partydrog. Det kan både drickas, sniffas och injiceras och ger hallucinogena och smärtstillande effekter. Drogen sänker hjärtrytmen och större doser kan leda till att syretillförseln till hjärna och muskler blir alltför låg. En överdos kan medföra att hjärtat stannar. GHB förekommer naturligt i de flesta vävnader, inte minst i den mänskliga hjärnan. GHB kan både bildas ur och ombildas till GABA (gamma-amino-smörsyra), en mycket viktig signalsubstans som hämmar nervcellsaktiviteten i hjärnan. I somliga länder används GHB som anes- tesimedel och vid vissa sömnrubbningar. Det har visats i små studier att GHB kan öka frisättningen av tillväxthormon hos unga och friska för- sökspersoner. GHB påstås ha viss centralstimulerande effekt och används därför i vissa kretsar som berusningsmedel. Preparatet kan intas intrave- nöst eller oralt. Missbruk kan leda till medvetslöshet och allvarlig hjärt- och andningsdepression med risk för dödlig utgång. En annan varugrupp som används i berusningssyfte är de s.k. örtdro- gerna. Deras innehåll är synnerligen varierande: det rör sig om hundratals olika näringspreparat, hälsokostmedel, örter, medicinalväxter och ibland även syntetiska farmaceutiska preparat (med eller utan dokumenterade effekter). I medlen kan t.ex. förekomma koffein, guaranaextrakt (ur- sprungligen brasiliansk koffeindryck som tillsammans med socker ger en uppiggande effekt), nootropa medel (vilka påstås förbättra mentala processer), vitaminer och . Den enda klart urskiljbara gemen- samma faktorn för dessa preparat är att de utbjuds till försäljning under uppgivande av en berusande effekt. Preparaten ges av försäljarna gärna fantasifulla namn, som för tankarna till syntetisk narkotika, exempelvis Mind Bandits eller Druids Dream . Försäljningen sköts ofta via hem- sidor på Internet eller genom flygblad och försäljarna saknar fast försälj- ningsställe och uppger endast en boxadress. Örtdrogerna används för sig, men ibland även som komplement till MDMA eller LSD. Det förekom- mer även att örtdroger kombineras med anabola steroider. Då varken de ovan nämnda kemiska substanserna eller örtdrogerna uppfyller kriterierna i 8 § narkotikastrafflagen för vad som anses som narkotika kan de inte kontrolleras med hjälp av narkotikalagstiftningen (om en örtdrog innehåller något narkotikaklassificerat ämne omfattas den dock av nämnda lagstiftning). Däremot kan de olika preparaten falla in under andra regelverk och den kontroll dessa erbjuder, t.ex. läkemedels- lagen (1992:859), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopnings- medel (dopningslagen) eller livsmedelslagen (1971:511). har, enligt 3 § läkemedelslagen och 2 § läkemedels- förordningen, möjlighet att besluta att läkemedelslagen helt eller delvis även skall tillämpas på en vara eller varugrupp som inte är läkemedel men som i fråga om egenskaper eller användning står läkemedel nära (under förutsättning att ett sådant beslut är påkallat från hälso- och sjuk- vårdssynpunkt). Dylika beslut har bl.a. meddelats beträffande GHB och amylnitrit, vilka således nu omfattas av läkemedelslagens kontrollsystem. Enligt 1 § dopningslagen omfattar lagen syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon samt kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Medicinska försök har visat att GHB bl.a. ökar frisätt- ningen av tillväxthormon. GHB torde härmed omfattas av dopningsla- gens kontroll. Livsmedel är reglerade av åtskilliga EG-bestämmelser på området. De svenska författningarna måste stå i överensstämmelse med vad som stad- gas där. Bestämmelser om livsmedel återfinns huvudsakligen i livs- medelslagen (1971:511) och därtill knutna lagar, förordningar och före- skrifter. Med livsmedel förstås, enligt 1 § livsmedelslagen, matvara, dryckesvara, njutningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor med undantag av vara på vilken läkemedelslagen är tillämplig. Definitionen omfattar härigenom det mesta som på ett eller annat sätt passerar munnen och innefattar även sådant som i dagligt tal inte brukar betecknas som livsmedel, t.ex. kryddor, vin och sprit, viss typ av tobak, konfektyrer m.m. Hit räknas även sådana hälsokostpreparat och liknande produkter, t.ex. kosttillskott, som är avsedda att intas via mun- nen och som inte omfattas av läkemedelslagen. Slutligen omfattas även örtdroger (under förutsättning av de inte innehåller narkotika, då de om- fattas av narkotikaregleringen) av definitionen. 6 En förstärkt kontroll av syntetiska droger m.m. 6.1 Ändringar i narkotikastrafflagen Regeringens förslag: Narkotikadefinitionen i narkotikastrafflagen (1968:64) ändras på så sätt att uttrycket starkt vanebildande egenska- per byts ut mot beroendeframkallande egenskaper . Vidare utvidgas definitionen till att också omfatta varor med euforiserande effekter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Hovrätten över och , , i , i , , , , och narkotikafritt sam- hälle (RNS) tillstyrker utredningens förslag. , och () stöder utredningens förslag i allmänhet men är tveksamma till uttrycket euforiserande effekter och ifrågasätter om begreppet är tillräckligt klart och avgränsat. CAN framhåller att eufori inte alltid kan ses som något negativt och hälsofarligt. Riksåklagaren avstyrker utredningens förslag och framhåller bl.a. att konsekvenserna av de föreslagna förändringarna inte är helt överblick- bara. Skälen för regeringens förslag: Narkotikamissbruk är ett av samhäl- lets största problem. I många fall medför missbruk att både brukarens hälsa och sociala situation raseras snabbt. Konsumtionen av syntetisk narkotika har ökat , främst bland unga människor. Inom vissa ungdomsgrupper framställs de syntetiska drogerna som något soci- alt accepterat och tämligen harmlöst. I själva verket är missbruk av så- dana droger mycket farligt; man befarar t.ex. att vissa av dem kan med- föra risk för bestående hjärnskador. Även om narkotikamissbruket är ett mindre problem i än i många andra länder i är utveck- lingen oroväckande och måste tas på allvar. Mot denna bakgrund är det av stor vikt att det för de nya syntetiska drogerna finns en väl fungerande kontrollagstiftning. Den nuvarande lagstiftningen, enligt vilken en vara anses som narko- tika antingen efter upptagande i FN:s konventioner eller efter regeringens förordnande (vilket skall föregås av ett omsorgsfullt utredningsförfa- rande), medför att nya varor under ett övergångsskede kan falla utanför narkotikalagstiftningens tillämpningsområde och att t.ex. tillverkning och försäljning kan vara straffria. Att med övergripande termer adekvat definiera samtliga de substanser, beredningar och växtdelar som är klassificerade som narkotika är ingen lätt uppgift. Enligt nu gällande definition fordras, för att en vara skall anses som narkotika, bl.a. att det är fråga om ett läkemedel eller en hälsofarlig vara med starkt vanebildande egenskaper. Definitionen ska- pades vid tiden för tillträde till FN:s allmänna narkotikakon- vention och bottnar sannolikt i de diskussioner som fördes inom WHO i samband med tillkomsten av konventionen. I stort sett alla varor som omfattas av den allmänna narkotikakonventionen har starkt vanebildande egenskaper. Det är även klarlagt att det stora flertalet av de varor som omfattas av FN:s konvention om psykotropa ämnen har sådana egenska- per. Detta kan dock diskuteras beträffande vissa av de substanser som omfattas av den senare konventionen. Det är sålunda tveksamt om t.ex. LSD kan anses som starkt vanebildande, och det är oklart om beroende utvecklas för MDMA. Den nuvarande narkotikadefinitionen kan alltså inte längre anses fullt adekvat och regeringen anser det angeläget att bringa den i överens- stämmelse med den faktiska rättsutvecklingen, så att den klart täcker alla de varor som anses som narkotika. Beroendeframkallande egenskaper Utformningen av den rådande narkotikadefinitionen har, som nämnts, sannolikt i hög grad påverkats av de diskussioner som förevar inom WHO i samband med tillkomsten av den allmänna narkotikakonven- tionen. Inom WHO skilde man inledningsvis mellan "addiction" och "habituation"; "habit-forming drugs" ansågs inte fullt lika skadliga som "addiction-forming drugs". konstaterade man dock att det var svårt att hålla isär varugrupperna, och dessa sammanfattades i stället under begreppet dependence-producing drugs (beroendeframkallande droger). I kom man emellertid inte att använda sig av termen beroendeframkallande i narkotikadefinitionen, utan valde istället ut- trycket "starkt vanebildande". "Vanebildande" bör anses mer vittomfat- tande än "beroendeframkallande"; "starkt vanebildande" får dock anses närma sig betydelsen av "beroendeframkallande". Uttrycket "beroendeframkallande" används alltjämt internationellt. På den medicinska sidan har det slagit igenom även i (inom den svenska läkarutbildningen betecknar t.ex. rubriken "beroendelära" under- visningen i hur missbruk av alkohol, läkemedel och narkotika uppkom- mer och hur sjukdomstillstånd, sekundära till missbruk, skall behandlas). Regeringen är av uppfattningen att uttrycket beroendeframkallande är lämpligare än starkt vanebildande ; dels från vetenskaplig synpunkt, dels eftersom det är det uttryck som vanligtvis används i internationella sammanhang. Dessutom är beroendeframkallande medel inget nytt be- grepp i svensk lagstiftning. Det används som beteckning på bl.a. narko- tika i , lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, social- tjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga m.fl. författningar. På grund av vad som ovan anförts före- slår regeringen att starkt vanebildande i lagtexten skall ersättas med beroendeframkallande . Euforiserande effekter Regeringen anser vidare att beroendeframkallande bör kompletteras med ytterligare ett rekvisit för att narkotikadefinitionen med säkerhet skall täcka alla de varor som anses som narkotika. Egenskaper, ge- mensamma för samtliga nu narkotikaklassificerade varor, är emellertid svårfunna. Ett begrepp som t.ex. "centralstimulerande" täcker endast vissa av de ifrågavarande varorna. Regeringen har stannat för att "eufori- serande effekter" vore en lämplig komplettering. Med eufori menas en stark känsla av lycka och välbefinnande. Eufomani, en äldre synonym till narkomani, betyder sjukligt begär efter och beroende av en lyckokänsla. Gemensamt för alla de droger som inbjuder till missbruk är att användning av dem medför eufori; samtliga nu narkotikaklassificerade varor kan ge eufori, även de hallucinogener vars beroendeframkallande egenskaper inte är helt utredda. Det kan anföras att "euforiserande" är ett alltför positivt laddat ord för att användas för att i lagtext beskriva de varor som det nu är fråga om. Ett språkligt alternativ till "euforiserande" utgörs av "stämningshöjande". Detta ord är dock, enligt regeringens uppfattning, alltför vagt. Rege- ringen menar vidare att den positiva laddningen av "euforiserande" kan anses förtas av att det i lagtexten även krävs att det rör sig om läkemedel eller hälsofarliga varor. Ytterligare en fördel med euforibegreppet är att en drogs euforiserande effekter är möjliga att fastställa innan det kan klarläggas att den är bero- endeframkallande. Underlag för utredningar om en varas euforiserande effekter kan t.ex. bestå av missbrukarnas egna skildringar av effekterna samt utfallet av djurförsök. Den nu föreslagna kompletteringen skall i första hand ses som en an- passning av lagtexten till den faktiska rättsutvecklingen, och inte som en utvidgning av narkotikalagstiftningens tillämpningsområde. Avsikten är emellertid inte att förhindra fortsatt praxisutveckling på området. Rättssäkerhetsaspekter Med hänsyn till narkotikalagstiftningens ingripande karaktär måste självfallet narkotikadefinitionen utformas på ett klart och entydigt sätt. Frågan är om de föreslagna förändringarna kan anses medföra att defini- tionen blir alltför vid eller tappar i klarhet. Att ersätta "starkt vanebil- dande" med "beroendeframkallande" innebär enligt regeringens uppfatt- ning inte någon egentlig betydelseskillnad. Några problem från rätts- säkerhetssynpunkt torde denna ändring inte medföra. Vad gäller det föreslagna kompletterande rekvisitet, "euforiserande ef- fekter", har flera remissinstanser framfört kritik mot att uttrycket är allt- för vagt och vittomfattande för att kunna läggas till grund för beslut som får så ingripande konsekvenser som narkotikaklassning av preparat. De invändningar som vissa remissinstanser har riktat mot uttrycket skulle dock enligt regeringens uppfattning även kunna riktas mot det nu gäl- lande rekvisitet "starkt vanebildande egenskaper". Och att finna mer in- skränkta termer som förmår beskriva alla de varor som anses som narkotika låter sig svårligen göras, då det rör sig om ett mycket stort an- tal substanser, beredningar, växtdelar m.m. med olikartade egenskaper och verkningar. Euforiserande effekter kan visserligen framkallas även av varor som inte utgör narkotika, t.ex. alkohol. Regeringen föreslår dock inte någon förändring av narkotikadefinitionens grundläggande konstruktion. För att en vara skall anses som narkotika krävs inte bara att den uppfyller de grundläggande rekvisiten utan även att regeringen i förordning förklarat den som narkotika. Härigenom blir definitionen enligt regeringens me- ning tillräckligt tydlig och exakt för att anses tillfredsställande från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt. Något om generiska definitioner m.m. Regeringen har vidare övervägt vilka ytterligare lagstiftningsåtgärder som skulle kunna vidtas för att möjliggöra en mer skyndsam reaktion från samhällets sida mot nya droger. En fråga som därvid aktualiseras är om det skulle vara möjligt att inom ramen för narkotikabegreppet an- vända sig av en s.k. generisk definition. Genom en generisk definition narkotikaklassificeras en hel grupp av varor, vilka alla har det gemensamt att de innehåller en i definitionen närmare beskriven kemiskt aktiv substans. Vilka enskilda varor som om- fattas av definitionen anges inte. Syftet med generiska definitioner är att täcka in även ännu ej introducerade missbruksmedel, varigenom det inte behövs några särskilda lagstiftningsåtgärder om en ny narkotisk vara dy- ker upp. Lagstiftaren kan på detta sätt ligga ett steg före den illegala marknaden. Det kan konstateras att det inte är möjligt att definiera narkotika genom en enda eller ett fåtal generiska definitioner. Vad som kan diskuteras är att införa generiska definitioner för vissa grupper av ämnen och i övrigt liksom nu använda en uppräkningsdefinition. Frågan är dock vad man har att vinna med detta. Varje generisk definition kommer att omfatta fler varor än de man vill träffa med narkotikalagstiftningen. Det kan inte komma i fråga att döma någon till de stränga straff som förutsätts på nar- kotikaområdet om det aktuella ämnet är harmlöst. Nödvändiga undantag från definitionernas tillämpningsområde måste därför göras, och om inte dessa skall bli alltför vaga tvingas man till en i stort sett lika komplicerad reglering som med nuvarande system. Regeringen har av dessa orsaker sammantaget funnit att övervägande skäl talar emot att nu införa generiska definitioner i svensk lagstiftning. Det kan dock inte uteslutas att man , då ytterligare kunskaper erhållits om drogernas struktur m.m., kommer att kunna konstruera be- tydligt mer inskränkta och exakta generiska definitioner, som bl.a. skulle kunna accepteras från legalitetssynpunkt. I sådant fall får frågan över- vägas på nytt. En analog definition liknar en generisk på så sätt att den inte heller an- ger de enskilda varor som omfattas av definitionen. Den analoga defini- tionen är emellertid än mer vittomfattande och obestämd än den gene- riska. En vara anses som analog, och omfattas därmed i vart fall till en del av den kontroll som gäller för narkotika, om den väsentligen liknar en redan narkotikaklassificerad vara vad gäller struktur och effekt. En ana- log definition medför betydande oklarheter. Inte ens en kemist kan för- utse samtliga de varor som kan komma att anses som analoga. Systemet framstår som svårhanterligt då det kan fordras att experter måste uttala sig om drogernas kemiska struktur m.m. i olika brottmål. En substans som anses som analog i ett brottmål, kanske inte anses vara det i ett an- nat. Mot analoga definitioner kan i övrigt riktas samma kritik som mot generiska. Med hänsyn till vad som redogjorts för anser regeringen att analoga definitioner inte kan övervägas för svensk del. Något bör också nämnas om kontroll genom s.k. nödförfaranden, en teknik för att snabbare åstadkomma kontroll av en vara under narkotika- lagstiftningen, som tillämpas i en del länder. Ett beslut om att en vara skall omfattas av ett nödförfarande brukar gälla , i allmänhet omkring . I avvaktan på en mer fullständig utredning om varans egenskaper omfattas den av narkotikalagstift- ningens kontroll och straffbestämmelser. Har man vid tidens utgång fun- nit att den är att anse som narkotika fattas beslut om narkotikaklassifice- ring. Skulle så inte vara fallet kommer varan inte längre att omfattas av narkotikakontroll. Enligt regeringens mening medför sådana nödförfa- randen oacceptabla straffrättsliga konsekvenser och kan därför inte god- tas i svensk rätt. Kontroll av prekursorer Här bör även frågan om kontroll av s.k. prekursorer (ämnen som kan omvandlas till narkotika eller som används vid tillverkning av narkotika) beröras. Övervakningen av handeln med dessa är ett sätt att få till stånd en kontroll över den illegala narkotikatillverkningen. Arbetet med pre- kursorkontroll bedrivs i huvudsak internationellt. Bl.a. har kontroll åstadkommits genom den tämligen detaljerade lagstiftning som införts inom EU. Härigenom kontrolleras en mängd ämnen, varav dock endast ett fåtal används för framställning av syntetisk narkotika. är gällande rätt i och i viss omfattning direkt tillämpligt här. Någon möjlighet för att på egen hand besluta om förändringar föreligger inte. Frågor om tillägg och ändringar i regelverket får i stället drivas inom EU, där det för övrigt f.n. pågår en revidering av de befint- liga bestämmelserna med bl.a. inriktning mot att låta kontrollen omfatta ytterligare ämnen. Regeringen lägger därför inga förslag i denna del. 6.2 Lag om förbud mot vissa hälsofarliga varor Regeringens förslag: Genom en ny lag om förbud mot vissa hälso- farliga varor ges möjlighet att ingripa mot varor som, på grund av sina inneboende egenskaper, utan att utgöra narkotika, dopningsmedel eller godkända läkemedel medför fara för människors liv eller hälsa och som används, eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Regeringen föreskriver vilka varor som skall omfattas av lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , Åklagarmyndig- heten i , i , , , , , , , , (), kotika och narkotikafritt samhälle(RNS) tillstyrker i prin- cip utredningens förslag. Riksåklagaren och avstyrker utredningens förslag och anför bl.a. att förutsättningarna för lagens tillämpning framstår som dif- fusa. menar att den föreslagna utvidgningen av narkoti- kabegreppet i narkotikastrafflagen och de andra åtgärder som utred- ningen har föreslagit framstår som fullt tillräckliga.