prop · GL03178 · 1998-01-01 00:00:00 — Om den föreslagna ordningen infördes kunde det, enligt Lagrådet, med fog göras gällande att deras rättigheter och förmåner inte var desamma som andra medborgares. Ett införande av expatrieringsinstitutet krävde med hänsyn härtill en grundlagsändring. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter lades något förslag om expatriering inte fram. Föredragande statsrådet anförde dock att det inte borde vara uteslutet att senare ta upp frågan till förnyat övervägande. Frågan om återkallelse av medborgarskap togs upp igen i prop. 1994/95:179, vilken byggde på betänkande Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden (SOU 1994:33). Regeringen anförde bl.a. (prop. 1994/95:179 s. 56 f.) att det i och för sig fanns starka skäl som talade för en möjlighet att återkalla ett naturalisationsbeslut som grundats på falska uppgifter, men att skälen mot en sådan ordning likväl vägde över. Regeringen pekade därvid bl.a. på att en sådan återkallelsemöjlighet skulle föra med sig två sorters medborgarskap, uppkomsten av statslöshet, verkställighetsproblem och familjerättsliga komplikationer. anslöt sig till regeringens bedömning och anförde bl.a. att det såväl vid beviljande av uppehållstillstånd som vid naturalisation var av väsentlig betydelse att sökandens identitet tillförlitligen kan styrkas och att detta gör sig gällande med särskild styrka vid ansökan om medborgarskap eftersom ett sådant inte kan återkallas (bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401). Det finns, till skillnad mot vad som gäller i ärenden om uppehållstillstånd, inte någon särskild straffbestämmelse för medvetet lämnande av felaktiga identitetsuppgifter i ärenden om svenskt medborgarskap. Felaktiga uppgifter kan dock under vissa förutsättningar föranleda straffansvar för osant intygande enligt 15 kap. 11 § första stycket . Påföljden för detta brott är böter eller fängelse . Är brottet grovt är påföljden fängelse i högst . 5 Dispens från kravet på styrkt identitet Regeringens förslag: I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap införs en möjlighet att medge dispens från kravet på styrkt identitet i ärenden om naturalisation. Dispens får ges om sökanden haft hemvist i och gör sannolikt att den identitetet han eller hon uppger är riktig. Lagtexten förtydligas även så att det grundläggande kravet på styrkt identitet anges uttryckligen. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén anser dock att endast den som är utan egen skuld till att identiteten inte kan styrkas skall kunna medges dispens. I kommitténs förslag till utformning av dispensmöjligheten anges endast kravet hemvist uttryckligen i lagtexten. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig är i huvudsak positiva till förslaget eller har inte något att erinra mot det. Flera remissinstanser har dock synpunkter på den närmare utformningen av dispensmöjligheten. ombudsmän (), Justitiekanslern, i , , , och Försvarsmakten anser att samtliga förutsättningar för erhållande av dispens bör anges i lagtexten. föreslår därvid att dispensmöjligheten utformas som en bevisregel där sökanden skall göra sin identitet sannolik. kristna råd och menar att alla utlänningar, oavsett sin skuld till att identiteten inte kan styrkas, skall omfattas av dispensmöjligheten. Några remissinstanser har synpunkter på hemvisttidens längd. , och förordar ett hemvistkrav medan kristna råd och anser att nuvarande hemvistkrav skall gälla även i dispensfall. Flyktingruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) förespråkar ett hemvistkrav . i , och Röda korset ansluter sig i och för sig till det föreslagna åttaårskravet, men anser att detta inte bör utgöra en absolut minimigräns. När det gäller utgångspunkten för hemvistberäkningen ifrågasätter några remissinstanser att denna skall vara tidpunkten då de nya identitetsuppgifterna lämnats och menar att den faktiska vistelsen i landet bör vara avgörande. Flera remissinstanser, däribland Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, , , och hävdar att Statens invandrarverks och praxis vid identitetsprövningen är alltför sträng och efterlyser en friare och mindre formalistisk bevisprövning. och föreslår i det sammanhanget att den identitetsprövning som gjorts i ärendet om uppehållstillstånd bör godtas utan vidare prövning i medborgarskapsärendet. Några remissinstanser påpekar att handläggningen i ärenden där en bedömning av sökandens trovärdighet är aktuell bör vara muntlig. Skälen för regeringens förslag Problem med nuvarande ordning Kravet på styrkt identitet i ärenden om naturalisation har lett till problem för många sökande . Detta beror i första hand på den strukturella förändring som invandringen till har genomgått under det senaste årtiondet med en ökande andel flyktingar och andra skyddsbehövande, ofta från länder med mer eller mindre kaotiska förhållanden. Antalet utlänningar som kommit till utan identitetshandlingar eller med bristfälliga handlingar har ökat markant. Som exempel kan nämnas att av de asylsökande som kom till saknade pass och identitetshandlingar. Den vanligaste avslagsgrunden i naturalisationsärenden är oklar identitet. avslog ca 2 600 ansökningar om svenskt medborgarskap på grund av att sökanden inte förmått styrka sin identitet. Motsvarande antal för är ca 1 600. Det finns självfallet en rad skäl till att en person inte kan förete handlingar som styrker de uppgifter han eller hon lämnar om sin person. I många fall kan det anses ligga i flyktingskapets natur att fullständig dokumentation om identiteten inte kan företes. En anledning kan vara att hemlandet saknar fungerande statlig administration som kan utfärda erforderliga handlingar. Flykten kan vidare ha skett under sådana förhållanden som på olika sätt omöjliggjort för flyktingen att skaffa fram eller få med sig identitetshandlingar eller pass. Ytterligare en orsak kan vara att han eller hon medvetet gjort sig av med sina handlingar i anslutning till ankomsten till . Sättet på vilket en identitetshandling är utformad eller har erhållits kan dessutom vara sådant att handlingen inte kan godtas av svenska myndigheter. Utgångspunkter En växande grupp i samhället ställs således, ofta utan egen förskyllan, utan någon som helst möjlighet att oberoende av hemvisttid och vandel, erhålla förmånen av ett svenskt medborgarskap och de rättigheter i samhället som är exklusivt förbundna därmed. Detta förhållande är enligt regeringens mening inte tillfredsställande. Det är därför angeläget att finna en väg som ger möjlighet att under vissa förutsättningar medge även den som inte kan styrka sin identitet svenskt medborgarskap. Vid övervägandet av en sådan möjlighet måste dock vissa principiella aspekter beaktas. Svenskt medborgarskap utgör, till skillnad från många andra gynnande beslut, inte en rättighet för den enskilde. Istället är det fråga om en exklusiv rätt för staten att, efter en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av medborgarskapslagstiftningen, avgöra om en person bör tas upp till svensk medborgare eller ej. Ett naturalisationsbeslut är således inte fullt ut jämförbart med exempelvis ett beslut om uppehållstillstånd. Kunskap om sökandens identitet i ärenden om naturalisation är vidare en grundläggande förutsättning för att beslutsmyndigheten skall kunna göra en fullgod prövning av övriga naturalisationsförutsättningar. Därtill kommer den inom förvaltningsrätten grundläggande principen att sökandens identitet i s.k. tillståndsärenden skall vara känd. Av betydelse för det beviskrav som upprätthålls är slutligen att ett beslut om naturalisation som vilar på falska identitetsuppgifter, till skillnad mot vad som är fallet i flera andra länder, varken anses vara en nullitet, dvs. utan rättslig verkan, eller kan återkallas. Mot denna bakgrund är det regeringens uppfattning att en lättnad i vissa fall vad gäller identitetsprövningen måste utformas på så sätt att kravet att sökanden i ett naturalisationsärende skall kunna styrka sin identitet även fortsättningsvis skall ligga fast som grundprincip. För att tydliggöra detta bör kravet på styrkt identitet föras in i lagtexten. Identitetsbegreppet förekommer i annan lagstiftning, t.ex. i utlännings- lagen (1989:529) och passlagen (1978:302). Någon legal definition av begreppet identitet finns dock inte. Inte heller finns vägledande förarbetsuttalanden vad gäller begreppets närmare innebörd. Enligt fast praxis anses i ärenden om svenskt medborgarskap identiteten bestå av sökandens namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap. Som framgår av avsnitt 4.1.4 förekommer dock i praxis att identiteten i vissa fall anses tillförlitligen styrkt även om full klarhet inte råder beträffande sökandens medborgarskap. Någon ändring i detta hänseende är inte avsedd. När det gäller vad som skall krävas för att identiteten skall anses vara styrkt är regeringens bedömning att nuvarande praxis i allt väsentligt är ändamålsenlig. Regeringen vill dock understryka vikten av att bedömningen alltid, i linje med principen om fri bevisprövning, i alla ärenden om naturalisation sker utifrån samtliga omständigheter i ärendet. En dispensmöjlighet bör införas Kommittén har föreslagit en möjlighet för de beslutande myndigheterna att kunna medge dispens från kravet på styrkt identitet, förutsatt att sökanden är trovärdig beträffande dels de uppgifter han eller hon lämnar om sin identitet, dels anledningen till att identiteten inte kan styrkas. Regeringen ansluter sig, i likhet med ett övervägande flertal av remissinstanserna, i allt väsentligt till detta förslag. En sådan dispensmöjlighet, som även ligger i linje med nuvarande möjligheter att medge dispens från övriga naturalisationsvillkor, framstår som en lämplig lösning och bör införas. Kan kravet på styrkt identitet inte uppfyllas bör dispens få medges om sökanden kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. I sak torde en sådan bevisregel motsvara vad kommittén föreslagit i fråga om att sökanden skall lämna trovärdiga uppgifter. Dispensmöjligheten bör vidare, som kommittén föreslagit, förenas med ett krav på förlängd hemvisttid. Flera starka skäl skäl talar för det. En förlängd hemvist medför bl.a. större möjligheter att bedöma trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnar och utgör också ett incitament för sökanden att få fram erforderliga handlingar. Ett strängare krav beträffande hemvisttiden kan även verka avhållande för personer som vill dölja sin rätta identitet och otillbörligt utnyttja dispensförfarandet. Det föreslagna kravet framstår därvid som en lämplig avvägning. För klarhets skull bör hemvistkravet vara en absolut minimigräns. Mot bakgrund av den diskretionära prövning som karaktäriserar ärenden om naturalisation föreligger dock inte något hinder mot att i enskilda fall kräva en längre hemvisttid än . Flera andra alternativa lösningar har framförts under kommitténs arbete och genom remissförfarandet. Bl.a. har föreslagits att identitetsprövningen i ärendet om uppehållstillstånd skall godtas utan vidare prövning i naturalisationsärendet. En annan modell som förordats är att företrädare för vissa etablerade invandrarorganisationer skall kunna intyga sina medlemmars identitet. Vidare har föreslagits att och generellt skall sänka sina beviskrav och godta en mängd andra handlingar såsom körkort, dopcertifikat och liknande som tillräcklig utredning i sig. Ingen av dessa lösningar uppfyller emellertid enligt regeringens mening den grundläggande utgångspunkten att kravet på styrkt identitet skall ligga fast. Vem bör kunna medges dispens? Dispensmöjligheten skall enligt kommitténs förslag kunna tillämpas beträffande personer som utan egen förskyllan saknar möjlighet att styrka sin identitet, t.ex. de vars hemländers statsförvaltning upphört att fungera eller för flyktingar som på grund av andra förhållanden i hemlandet saknar möjlighet att få fram erforderliga handlingar. Enligt regeringens mening bör emellertid även andra sökande kunna komma ifråga för dispens. Det framstår således inte som rimligt att på förhand och utestänga vissa personer, även om sökanden själv har del i att identiteten inte kan styrkas. En annan sak är att omständigheter som hänger samman med det egna agerandet självfallet kan komma att utgöra ett betydelsefullt och för sökanden i vissa fall försvårande moment i den trovärdighetsbedömning som skall göras vid dispensprövningen. Närmare om sannolikhetsbedömningen För att dispens skall få medges bör således krävas att sökanden gör sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. Utgångspunkten bör vara att prövningen om så är fallet skall ske utifrån samtliga omständigheter i ärendet och utmynna i en samlad bedömning. Det är inte möjligt eller lämpligt att i detalj försöka förutse och ta ställning till den mängd olika omständigheter som kan komma att bli en del av bedömningen i det enskilda fallet. Det är, särskilt mot bakgrund av den diskretionära prövning som är utmärkande för handläggningen av naturalisationsärenden, ofrånkomligt att en närmare precisering av de olika omständigheterna och vilken betydelse dessa bör ha vid sannolikhetsbedömningen utvecklas genom praxis. Följande utgångspunkter bör dock gälla. Två huvudfaktorer bör vara trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnar om dels sin identitet, dels anledningen till att han eller hon inte kan styrka identiteten. Ett exempel på en omständighet som bör väga tungt när det gäller trovärdigheten beträffande uppgifterna om sökandens identitet är huruvida han eller hon vidhållit samma uppgifter under hela vistelsen i . Är så fallet och förekommer inte någon omständighet som talar däremot bör detta förhållande kunna vara tillräckligt för att sökanden skall anses ha uppfyllt trovärdighetskravet i detta avseende. Något krav på att uppgifterna stöds av annan skriftlig utredning bör inte ställas upp. Det kan självfallet föreligga omständigheter som gör att det finns anledning att ifrågasätta sökandens uppgifter i sådan utsträckning att dessa inte kan anses ha tillräcklig grad av trovärdighet. Ett tänkbart sådant fall är att sökanden i tillståndsärendet lämnat uppgifter som skiljer sig från de uppgifter som lämnas i naturalisationsärendet. I de fall då en sökande under vistelsen i har ändrat sina identitetsuppgifter bör det beaktas om ändringen skett efter påpekande av någon myndighet eller om de nya uppgiftena lämnats på eget initiativ. I den första situationen bör utgångspunkten vara att uppgifterna behandlas med stor tveksamhet. Utlänningen har ljugit om sin identitet vid ankomsten till landet och inte heller i efterhand tagit några initiativ för att rätta uppgifterna. Med hänsyn härtill finns det som regel heller inte anledning att tillmäta de nya uppgifterna sådant värde i trovärdighetshänseende att de bör godtas. Har utlänningen däremot frivilligt ändrat sina uppgifter bör en mindre kategorisk syn kunna anläggas på saken. Även de nya uppgifterna måste självfallet bli föremål för en trovärdighetsbedömning varvid särskilt intresse bör ägnas åt vad sökanden uppger som skäl för att han eller hon uppgav felaktiga uppgifter vid ankomsten till landet. När det gäller trovärdigheten beträffande uppgifterna om anledningen till att sökanden inte kan styrka sin identitet, är omständigheterna i anslutning till att utlänningen anlänt till landet av stor betydelse. Kommittén har lagt en avgörande vikt vid frågan huruvida sökanden har egen skuld till att identiteten inte går att styrka och angett att endast den som är utan egen skuld skall kunna komma i fråga för dispens. Som framgått tidigare anser inte regeringen att skuldfrågan i sig bör ha en sådan självständig betydelse och på förhand exkludera vissa personer från att erhålla dispens. I stället bör omständigheter som hänger samman med varför identiteten inte kan styrkas utgöra en tungt vägande faktor bland andra i den samlade bedömningen och kan i vissa fall utgöra skäl att ifrågasätta trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnar. Ytterligare en faktor i detta sammanhang, som även har betydelse vid bedömningen huruvida kravet på styrkt identitet kan uppfyllas, är vad sökanden uppger som skäl för att det inte heller i ett senare skede varit möjligt att skaffa fram godtagbara handlingar. Grundkravet bör vara att utlänningen skall ha gjort vad som skäligen kan förväntas av honom eller henne för att styrka sin identitet. I fråga om flyktingar är det normalt inte rimligt att de skall behöva kontakta hemlandets myndigheter. Av förklarliga skäl gäller samma sak de personer som kommer från länder vars administration upphört att fungera. Därvid är dock att beakta att förhållandena i hemlandet kan ha förbättrats, vilket på nytt kan ha gjort det möjligt att erhålla erforderliga handlingar. Den lagtekniska utformningen av dispensmöjligheten Kommittén har förordat att endast hemvistkravet skall anges i lagtexten och att det i övrigt överlämnas till rättstillämpningen att utforma praxis mot bakgrund av lagstiftarens förarbetsuttalanden. En väsentlig förutsättning för att dispens skall få meddelas är, vid sidan av hemvistkravet, att sökanden genom att lämna trovärdiga uppgifter om sin identitet och om anledningen till att den inte kan styrkas gör sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. För den enskilde är det väsentligt att detta kommer till uttryck direkt i lagtexten. Lagtexten bör därför utformas så att det anges att naturalisation får beviljas även om kravet på styrkt identitet inte kan uppfyllas, om sökanden har hemvist här i landet och gör sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. 6 Återkallelse av medborgarskap Regeringens bedömning: Ett beslut om naturalisation som meddelats på grundval av felaktiga identitetsuppgifter bör inte heller i fortsättningen kunna återkallas. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrat sig ansluter sig till eller har inte något att invända mot kommitténs bedömning. Riksåklagaren och anser dock att en återkallelsemöjlighet bör införas och anför bl.a. att det framstår som stötande att det saknas möjligheter att ingripa mot naturalisationsbeslut som meddelats på grundval av falska uppgifter, särskilt när det skett för att dölja ett kriminellt förflutet eller en terroristanknytning. Skälen för regeringens bedömning: har strävan i svensk politik varit att så långt möjligt utjämna skillnaderna i rättsligt avseende mellan svenska medborgare och den övriga befolkningen. Medborgarskapet är dock alltjämt av grundläggande betydelse i flera mycket viktiga avseenden, t.ex. när det gäller möjligheterna att delta fullt ut i den politiska processen, att erhålla konsulärt bistånd av svenska myndigheter utomlands och att vara skyddad mot landsförvisning. Medborgarskapet är dessutom av stor betydelse i integrationsprocessen. Införande av en möjlighet att återkalla ett beslut om svenskt medborgarskap skulle innebära en grundläggande förändring av den svenska medborgarskapsrätten, vilket bl.a. skulle kräva en grundlagsändring. Mot denna bakgrund kräver enligt regeringens bedömning en sådan förändring mycket starka skäl. Som framgår av avsnitt 4.3 har frågan varit föremål för regeringens prövning i flera tidigare lagstiftningsärenden. Skälen mot införande av en sådan ordning har därvid befunnits vara så starka att något förslag i denna riktning aldrig har förelagts . Den i denna proposition föreslagna dispensmöjligheten bör enligt regeringens mening inte leda till någon nämnvärd ökning av antalet medborgarskap som meddelas i falsk identitet. Att helt gardera sig mot missbruk i detta avseende låter sig dock knappast göra. Förslaget aktualiserar därför på nytt frågan om inte en möjlighet att återkalla naturalisationsbeslut som meddelats på grundval av felaktiga identitetsuppgifter borde införas. Som både Riksåklagaren och anfört kan det förefalla stötande att det saknas möjligheter att ingripa och återkalla medborgarskapet för en person som naturaliserats i falsk identitet, särskilt när det skett för att dölja ett kriminellt förflutet eller en terroristanknytning. En sådan möjlighet skulle också kunna ha en preventiv verkan i så måtto att den avhåller från att ljuga om identiteten. Det finns emellertid starka skäl som talar emot en sådan ordning både från en principiell ståndpunkt och ur en mer praktisk synvinkel. En återkallelsemöjlighet skulle bl.a. innebära att det skulle komma att finnas två slag av svenskt medborgarskap, ett oåterkalleligt för den som blivit svensk medborgare vid födseln och ett som kan återkallas för den som förvärvat medborgarskapet genom naturalisation. En person som berövats det svenska medborgarskapet skulle därtill i de flesta fall bli statslös, något som hänger samman med huvudprincipen i den svenska medborgarskapslagstiftningen att den som naturaliseras måste avsäga sig sitt tidigare medborgarskap om det inte förloras automatiskt. Det är sannolikt att den som förlorat det svenska medborgarskapet inte heller kan få tillbaka det tidigare. En avsikt bakom återkallelse av ett medborgarskap är att kunna avlägsna vederbörande från landet. Det torde dock inte vara möjligt beträffande den som blivit statslös. Även i andra fall torde verkställighetshinder kunna uppkomma. En återkallelse av svenskt medborgarskap skulle vidare kunna leda till familjerättsliga komplikationer. Därtill kommer att ökningen av antalet medborgarskap som beviljats i falsk identitet enligt regeringens bedömning kommer att bli förhållandevis marginell samt att, när så trots allt skett, förutsättningarna för ett uppdagande av det verkliga förhållandet kommer att vara små. Vid en samlad bedömning anser regeringen att skälen för en återkallelsemöjlighet, ställda mot de starka invändningar som kan resas däremot, inte motiverar införandet av en sådan möjlighet i svensk rätt. 7 Ekonomiska konsekvenser Den nu föreslagna dispensmöjligheten kan komma att föranleda ett visst merarbete vid och . Genom dispensmöjligheten kan dock enligt regeringens bedömning antalet avslagsbeslut och därmed förenade överklaganden och förnyade ansökningar komma att minska betydligt. Sammantaget bör de föreslagna förändringarna kunna hanteras inom myndigheternas nuvarande ramar. Regeringen vill i sammanhanget också peka på att relativt stora förändringar i tillströmningen av medborgarskapsärenden förväntas . Efter en ganska stor ökning väntas antalet därefter successivt minska under de närmast följande åren. 8 Författningskommentar 6 § I paragrafen anges villkoren för erhållande av svenskt medborgarskap genom naturalisation. Den punktvisa uppräkningen av naturalisationsvillkoren i första stycket kompletteras på så sätt att kravet på styrkt identitet förs in som punkt 1. Som konsekvens av detta numreras övriga punkter om. Vad som bör krävas för att identitetskravet skall anses uppfyllt berörs i avsnitt 5. Ändringen i andra stycket syftar till att klargöra att dispensgrunderna som anges i detta stycke inte är tillämpliga när det gäller kravet på styrkt identitet. Enligt lydelsen av det nya tredje stycket får undantag från kravet på styrkt identitet göras om kravet inte kan uppfyllas och sökanden dels haft hemvist i landet , dels kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. I formuleringen om kravet inte kan uppfyllas ligger att sökanden under vistelsen i landet skall ha gjort vad som skäligen kan krävas för att få fram godtagbara handlingar som kan styrka identiteten (jfr avsnitt 5). Innebörden av hemvistbegreppet i ärenden om svenskt medborgarskap berörs närmare i avsnitt 4.1.5. Vad som bör krävas är oavbruten legal hemvist i landet under räknat bakåt från tidpunkten för naturalisationen. Inget hindrar att den beslutande myndigheten, t.ex. i tveksamma fall, kräver längre hemvisttid än . Om sökanden lämnar nya uppgifter om sin identitet, bör hemvisten räknas från den tidpunkt då de nya uppgifterna meddelades . Även hemvist i landet före ikraftträdandet av lagändringen ingår vid beräkningen av hemvisttiden.