prop · GL03109 · 1998-01-01 00:00:00 — En läkare, tandläkare eller barnmorska skall dock enligt utredningens förslag kunna åberopa ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna avseende den förmögenhetsskada som tillfogats honom eller henne. Anledning saknas att i skadeståndshänseende skilja på hälso- och sjukvårdspersonal och andra yrkesgrupper. Regeringen anser sammanfattningsvis att bestämmelserna i skadeståndslagen om det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid yrkesutövningen får anses tillräckliga för att tillgodose den enskildes krav på rättssäkerhet i de fall en interimistisk åtgärd inte leder till en slutlig återkallelse av legitimationen. Det får förutsättas att de tillämpande myndigheterna, även utan en särskild ersättningsbestämmelse, noga överväger i vilka fall en interimistisk återkallelse är påkallad. 5.7 Bestämmelsen om absolut preskription 5.7.1 Bakgrund I 6 § disciplinpåföljdslagen finns föreskrifter om vad som gäller i fråga om preskription vid åläggande av disciplinpåföljd enligt lagen. Huvudregeln i första stycket är att disciplinansvar inte får åläggas någon om han eller hon inte efter förseelsen underrättats om att en anmälan skett. Därutöver har i andra stycket införts en yttersta preskriptionstid som uppgår till efter den förseelse som anmälts (absolut preskription). Enligt övergångsbestämmelserna till disciplinpåföljdslagen skall ärenden som anmälts till före lagens ikraftträdande prövas enligt äldre bestämmelser. De nya bestämmelserna inskränker dock området för disciplinpåföljd på så sätt att påföljd inte får åläggas om så inte kan ske enligt den nya lagen. Det innebär att bestämmelsen om absolut preskription blir tillämplig även i dessa ärenden. Av förarbetena till disciplinpåföljdslagen (prop. 1993/94:149 s. 47) framgår bl.a. följande. Disciplinpåföljdslagen skall tillförsäkra patienterna en opartisk prövning när de anser sig ha fått felaktig vård eller behandling inom hälso- och sjukvården. Lagen skall också tillförsäkra den utpekade personalen rättssäkerhet i förfarandet. Ändamålet med disciplinpåföljdsystemet är att stärka patientsäkerheten. Påföljden bör därför följa inom en inte alltför avlägsen tidsrymd från förseelsen för att vara meningsfull. Om den som riskerar råka ut för disciplinpåföljden efter förseelsen har fullföljt sitt arbete utan vidare missöden kan en disciplinpåföljd framstå som obefogad. Tidsrymden bör dock vara sådan att förundersökning och allmän domstols handläggning i förekommande fall har hunnit slutföras innan ärendet i förfaller. bör vara en rimlig tid. Av specialmotiveringen till 6 § framgår, att bestämmelsen om absolut preskription efter förseelsen i första hand tar sikte på de situationer då en anmälan hos blir vilande i avvaktan på att en anmälan till åtal för samma händelse avgörs genom åtalsbeslut eller dom. Att ta upp frågan om disciplinpåföljd alltför efter förseelsen ter sig sig inte särskilt meningsfullt. Rättsäkerhetsaspekterna talar, enligt förarbetena, också starkt för att denna fråga inte skall kunna stå öppen hur länge som helst. 5.7.2 Absolut preskription Regeringens förslag: Den absoluta preskriptionstiden skall förlängas. Disciplinpåföljd skall aldrig få åläggas en yrkesutövare senare än efter den förseelse som anmälts. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. I promemorian har dock föreslagits att den nya bestämmelsen skall tillämpas även på ärenden som anmälts till före ikraftträdandet men som ännu inte slutligt avgjorts. Remissinstanserna: Kammarrätten i förordar i första hand att bestämmelsen om absolut preskription tas bort, men kan även acceptera en förlängning av preskriptionstiden. föreslår att ändring av femårs-regeln bör övervägas, så att denna bestämmelse endast skall gälla för prövning i . Enligt bör såväl kammarrätten som Regeringsrätten även kunna göra en sakprövning efter överklagande. Om överinstans återförvisar ärendet till bör, enligt styrelsen, den förnyade prövningen också kunna göras . tillstyrker förslaget och framhåller att det endast i undantagsfall bör förekomma att ett ärende avgörs senare än efter den anmälda händelsen. tillstyrker förslaget om en tioårig preskriptionstid när det gäller allvarliga förseelser. För övriga förseelser bör den nuvarande preskriptionstiden gälla. Förbundet kan däremot inte tillstyrka att en ändring av preskriptionstiden skall få retroaktiv verkan. avstyrker förslaget och anser att den gällande femåriga preskriptionstiden utgör en rimlig avvägning mellan olika intressen. Om preskriptionstiden trots allt skulle förlängas, bör den under inga förhållanden göras så lång som . avstyrker förslaget till ändring och anser att det är viktigt att den slutliga prövningen sker inom rimlig tid. Förbundet delar inte ståndpunkten att tidsaspekten är av mindre betydelse vad gäller det allmänpreventiva syftet. ställer sig inte bakom förslaget att förlänga den absoluta preskriptionstiden. Den nuvarande preskriptionstiden är, enligt förbundet, väl avvägd både med avseende på patientsäkerheten och med avseende på den berörda personalens intressen. motsätter sig principiellt en förlängning av den absoluta preskriptionstiden. Skälen för regeringens förslag: disciplinpåföljdslagen varit i kraft har ett antal fall fått skrivas av på grund av att absolut preskription inträtt. Det har visat sig att den nya bestämmelsen om absolut preskription i enskilda ärenden kan få icke önskvärda effekter och inte bidrar till att upprätthålla en, för både patienter och personal, godtagbar rättssäkerhetsnivå. Enligt regeringens uppfattning finns det därför skäl att överväga hur bestämmelsen om absolut preskription skall vara utformad. Syftet med bestämmelserna om disciplinpåföljd är i första hand att stärka patientsäkerheten. Bestämmelserna ger även den patient som drabbats genom förseelsen en möjlighet till upprättelse. Disciplinpåföljden skall ses som en markering av att den anmälda händelsen medför en icke acceptabel risk för patientens säkerhet för vilken yrkesutövaren varit helt eller delvis ansvarig och att en upprepning inte får ske. Det gäller framförallt den ansvarige yrkesutövaren men markeringen kan även tjäna till vägledning för övriga yrkesutövare inom hälso- och sjukvården. För att disciplinpåföljden skall få avsedd effekt gentemot den ansvarige yrkesutövaren bör påföljden åläggas honom eller henne efter förseelsen. Det är svårt att motivera utifrån ett patientsäkerhetsperspektiv och det förefaller inte vara meningsfullt att påtala brister i yrkesutövning om yrkesutövaren efter förseelsen skött sitt arbete utan anmärkning. Rättsäkerheten för yrkesutövaren talar också för att tiden under vilken disciplinpåföljd kan åläggas begränsas. För den drabbade patienten är det givetvis av betydelse att saken prövas . Det kan emellertid även vara av stor betydelse, bl.a. för patientens förtroende för vården, att det konstateras om ett fel begåtts och om någon kan ställas till ansvar för detta. Det är vidare viktigt att markera var gränserna går i ett mera allmänpreventivt syfte för att stärka patientsäkerheten. I det sistnämnda fallet har tidsaspekten mindre betydelse. Femårspreskriptionen är knuten till tidpunkten för den anmälda händelsen, oavsett i vilken instans det slutliga beslutet fattas. Därav följer att även överinstanserna skall bevaka att den femåriga preskriptionstiden inte överskrids när ett beslut av fattas inom ramen för femårsgränsen och sedan överklagas. Absolut preskription inträder även i andra ärenden än dem som uttryckligen berörs i förarbetena till den nya lagen och i situationer som möjligen inte förutsågs i lagstiftningsarbetet. Framförallt kan nämnas ärenden av komplicerad och principiell natur, med behov av särskild utredning av medicinsk, vetenskaplig expertis, ofta i flera instanser, vilket gör att handläggningen drar ut . Även det förhållandet att en anmälan framförallt då det är fråga om allvarliga skadefall ibland görs av den skadade patienten kort före den tvååriga preskriptionstidens utgång, innebär att absolut preskription kan inträda innan ärendet blivit färdigutrett och prövat enligt den instansordning som gäller för dessa ärenden. Ärenden som återförvisas av överinstans för förnyad handläggning är en annan grupp där det finns en risk att den absoluta preskriptionen kan komma att inträda innan prövningen slutförs. Att en anmälan först utreds inom innan anmälan sker till kan också medföra en handläggningstid som gör att absolut preskription inträder innan frågan om disciplinansvar hunnit bli slutligt prövad. Utgångspunkten för valet av nuvarande preskriptionstid () synes ha varit den som gäller inom straffrätten för de lindrigaste brotten. Av förarbetena till disciplinpåföljdslagen framgår att hänsyn tagits till att tillförsäkra den utpekade personalen rättsäkerhet. Motsatsen kan dock inträffa i en situation där anmäld personal inte kan få en anmälan slutligt prövad i sak i högre instans på grund av bestämmelsen om absolut preskription. Genom preskriptionsbestämmelserna blir en disciplinpåföljd som en underinstans beslutat om utan verkan om överinstansen inte hinner pröva ärendet innan förflutit. Möjligheten att få en prövning av högre instans om grund för disciplinpåföljd förelegat kommer därför inte alltid att finnas för den anmälda personen, vilket kan upplevas som en brist i rättsäkerheten. Regeringsrätten (se mål nr 6425-1994) har tolkat bestämmelsen så att frågan om disciplinpåföljd överhuvudtaget inte får prövas senare än efter händelsen. Ett alternativ kunde därför vara att formulera om bestämmelsen så att det framgår att ålagd påföljd kan prövas även . Med en sådan ordning skulle kammarrätten och Regeringsrätten efter överklagande även kunna pröva sakfrågan om ålagt en yrkesutövare disciplinpåföljd. Däremot skulle det för samtliga instanser vara omöjligt att efter den tiden ålägga någon en ny sådan påföljd. En dylik ordning skulle emellertid kunna ses som ett otillbörligt gynnande av yrkesutövaren eftersom utgången aldrig skulle kunna bli sämre för honom eller henne. För patienten kan det dock vara en fördel om ärendet slutligt prövas i sak istället för att avskrivas . Sett ur ett patientperspektiv framstår det därför som mer fördelaktigt om preskriptionstiden förlängs. Regeringen finner, sett mot bakgrund av de ovan redovisade omständigheterna, att tidsfristen för absolut preskription bör förlängas från nuvarande fem till . Bestämmelsen återfinns i 5 kap. 5 § andra stycket i förslaget till lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Preskriptionsregeln att disciplinpåföljd inte får åläggas senare än efter det att förseelsen har ägt rum innebär att utrymmet för disciplinpåföljd i viss mån utökas. har i sitt remissyttrande anfört att det strider mot vedertagen lagstiftningspraxis att en ändring av preskriptionstidens längd skall få retroaktiv verkan. Enligt regeringens uppfattning bör den nya bestämmelsen inte få leda till att en yrkesutövare åläggs disciplinpåföljd för förseelser begångna innan den nya lagen trätt i kraft, och som enligt äldre bestämmelser hade hunnit preskriberas. Förseelser som har ägt rum före den nya bestämmelsens ikraftträdande skall därför preskriberas enligt äldre bestämmelser (se 11 § förslag till lag om införande av lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område). 5.8 Ärenden hos i vilka ordföranden ensam får fatta beslut. Överklagande av beslut Regeringens förslag: Ordförandens möjlighet att ensam fatta beslut i ärenden om disciplinpåföljd skall utvidgas. beslut skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Utredningen om förbättrad tillsyn har inte behandlat frågan om befogenheten för ordförande att ensam fatta beslut i disciplinärenden som avgörs i sak. har i skrivelser till föreslagit att bestämmelsen i 16 § första stycket andra punkten disciplinpåföljdslagen ändras. Det bör enligt nämndens mening framgå att ordföranden ensam får fatta beslut som innebär att ett ärende om disciplinpåföljd avgörs i sak, om ärendet inte leder till någon disciplinpåföljd och inte heller har principiell betydelse. Remissinstanserna: i , , samt tillstyrker förslag att utvidga ordförandens möjligheter att ensam fatta beslut i ansvarsärenden. påpekar vikten av att ordföranden i förväg noga samråder med föredragande läkare, tandläkare, psykolog eller sjuksköterska beroende på den anmälde yrkesutövarens yrkestillhörighet. Kammarrätten i har inte något att erinra mot att möjligheterna vidgas för ordföranden att ensam fatta beslut i ansvarsärenden. Enligt kammarrättens mening bör emellertid förslaget förses med någon ytterligare begränsning. Det bör övervägas om inte en lokution av typ "inte heller i övrigt framstår som påkallat" bör tillfogas. Härigenom fångas även mer vidlyftiga och känsliga fall upp. tillstyrker en lagändring med det beskrivna syftet. Det bör vara möjligt att något utvidga ordförandens rätt att ensam fatta beslut i sak. En förutsättning för en sådan utvidgning är givetvis att ordföranden samråder med föredraganden i ärendet. Eftersom området för ordförandens skönsmässiga bedömning utvidgas jämfört med framstår det vidare som ett givet krav att denne har stor erfarenhet av arbetet i . Styrelsen anser slutligen att det kan finnas skäl att efter en period följa upp hur en sådan nyordning påverkar rättssäkerheten. förslag att beslut skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget att beslut skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. (tillsynslagen) ändrades så att ordföranden i ensam fick avgöra disciplinansvarsärenden i sak, om det var uppenbart att ärendet inte kunde leda till någon disciplinpåföljd (prop. 1988/89:84, SoU22, rskr. Bakgrunden till ändringen i tillsynslagen var främst behovet av att förenkla handläggningen vid och härigenom komma till rätta med de genomsnittligt mycket långa handläggningstiderna och en ökande ärendebalans. Den nya bestämmelsen om ordförandebeslut kom dock inte att tillämpas på det sätt som man utgick från, när beslutet fattades. Kammarrätten i återförvisade i ett antal mål som förts vidare dit ärenden till pleno under hänvisning till att kriteriet "uppenbart" inte var uppfyllt. Mot denna bakgrund bedömdes det nödvändigt att ändra sista meningen i paragrafens andra stycke. Efter förslag i prop. 1990/91:152 gäller som nya förutsättningar för att ordföranden skall få besluta ensam dels att beslutet inte skall gälla en fråga av principiell beskaffenhet, dels att det skall finnas grundad anledning att anta att ärendet inte kan leda till någon disciplinpåföljd. Bestämmelsen återfinns i 16 § disciplinpåföljdslagen. Regelns syfte är att antalet nämndbeslut in pleno skall kunna minskas genom att vissa särskilt avgränsade ärenden skall kunna avgöras i ett förenklat förfarande utan att hela nämnden behöver kallas in. När bestämmelsen med nuvarande lydelse infördes i tillsynslagen utvecklades motiven tämligen utförligt i förarbetena (proposition 1990/91:152 om överföring av vissa uppgifter enligt smittskyddslagen m.m., s. 23): Hit hör i första hand ärenden av enkel beskaffenhet, dvs. ärenden som avser ett relativt okomplicerat händelseförlopp och som efter begränsad utredning är klara för avgörande. Det kan vara fråga om smärre brister i journalföringen, som dock av den anledningen inte kan anses som felaktig, eller ur medicinsk synpunkt betydelselösa dröjsmål med att utfärda remiss, intyg eller liknande handlingar. Det kan också vara fråga om sådana fall, där en läkare trots patientens begäran inte förskrivit ett läkemedel och det står klart att förskrivningen skulle ha varit olämplig av medicinska skäl. Anmälningar som grundar sig på missuppfattningar från patienten om den meddelade vården och behandlingen hör också hit. Likaså bör mycket korta dröjsmål med att låta patienten läsa sin journal kunna betraktas på likartat sätt. Även ärenden som inte har samma enkla karaktär som de nämnda bör i vissa lägen kunna avgöras av ordföranden ensam. Jag tänker då på t.ex. anmälningar mot läkare och tandläkare för felbehandling, där det vid en granskning av röntgenbilder och andra handlingar i ärendet av expertis framstår som helt klart att behandlingen är rätt utförd. Även sådana mindre komplikationer efter en behandling, som inte är ovanliga och som inte kan lastas någon bland personalen, tillhör denna kategori. --- Jag finner det lämpligt att lagtexten --- ger uttryck för att alla ärenden av principiell beskaffenhet skall prövas av nämnden i den ordinarie sammansättningen även om någon påföljd inte är aktuell. Det är enligt min mening angeläget att också ge några exempel på sådana ärenden som i regel inte bör prövas av ordföranden ensam. Sådana ärende som tagits upp på anmälan av JO, JK eller bör alltid prövas av nämnden i den större sammansättningen eftersom i dessa fall yrkande om disciplinpåföljd förs fram efter noggranna öveväganden. Detta gäller även i fall, där patienten drabbats av allvarlig skada eller avlidit i samband med vården. I sådana fall där någon skada inte har inträffat men där ett klart fel har begåtts ur medicinsk synpunkt bör ärendet också behandlas av nämnden i dess ordinarie sammansättning. Mycket talar för att även fel som i och för sig kan anses som ringa och följaktligen inte kan väntas föranleda påföljd bör bedömas av den samlade nämnden. Har utlåtande inhämtats från vetenskapligt råd eller liknande expert är de medicinska eller odontologiska frågorna oftast inte heller av det slag att bedömningen av ärendet bör överlämnas till ordföranden ensam. Det ankommer på ordföranden att avgöra om ett visst ärende har eller inte har den principiella beskaffenheten som gör det nödvändigt att ärendet skall föras upp i fullsutten nämnd. Vid behov finns självfallet alltid möjlighet för ordföranden att rådgöra med t.ex. någon eller några nämndledamöter eller den föredragande experten om vilket förfarande som skall anses vara det rätta. Bestämmelserna i 23 § disciplinpåföljdslagen om utredningsplikt gäller också i fråga om sådana ärenden där ordförandebeslut blir aktuella. Omfattningen av utredningen får självfallet anpassas till ärendets art. Ordförandebesluten fattas i nämndens namn och medför samma rätt att överklaga som ett vanligt nämndbeslut (35 §). Det har förekommit att ordförandebeslut även förändring överklagats till kammarrätten och återförvisats till för handläggning i fullsutten nämnd (se t.ex. Kammarrätten i , mål nr 50-1992). De nuvarande reglerna har tillämpats på sådant sätt att ärenden där det finns grundad anledning att anta att ärendet inte kan leda till någon disciplinpåföljd, men patienten har drabbats av någon allvarlig sjukdom, t.ex. cancer, eller har avlidit, skall prövas av nämnden i dess ordinarie sammansättning. Uttalandena i förarbetena har bl.a. lett till att ordförande ansett sig förhindrad att ensam besluta i de allt vanligare anmälningsfall som handlar om åldringsvård och där patienten avlidit i hög ålder och det inte finns något som tyder på att fel begåtts i omvårdnaden. Vidare har en praxis utvecklats enligt vilken allvarliga sjukdomar, främst cancer, måste tas upp i fullsutten nämnd trots att man från början kan utgå ifrån att anmälan inte kan leda till någon disciplinpåföljd. Det är regeringens uppfattning att vissa ärenden, som enligt den gällande utformningen av handläggningsbestämmelsen i 16 § disciplinpåföljdslagen inte får prövas av ordföranden ensam, mycket väl skulle kunna prövas i denna förenklade form utan att rättssäkerheten försämras. Det gäller t.ex. i fall där patienten lider av en allvarlig sjukdom eller har avlidit, men utredningen inte har visat att vården och behandlingen har varit bristfällig. En sådan ordning skulle enligt regeringens bedömning leda till förbättrad effektivitet och medföra positiva konsekvenser för handläggningstiderna i nämnden, utan att man för den skull riskerar att åsidosätta rättssäkerhets- och kvalitetskraven. Såväl ordföranden som den expert som är föredragande i nämnden bör i varje ärende noga överväga om den förenklade beslutsformen skall väljas. Det måste dock liksom vara ordföranden som med stöd av bestämmelserna avgör om ett ärende kan prövas av honom eller henne ensam eller måste tas upp i fullsutten nämnd. Även fortsättningsvis bör inte komma ifråga att ordföranden ensam fattar beslut, som innebär disciplinpåföljd eller någon annan åtgärd av ingripande betydelse för den enskilde. Inte heller om ärendet gäller en fråga som antingen av medicinska eller rättsliga skäl har ett särskilt intresse är det lämpligt att ordföranden ensam fattar beslut i sak. Det kan t.ex. gälla en fråga som som inte har prövats i rättspraxis eller där en ändring av nämndens tidigare ståndpunkt bör övervägas. Hit bör också hänföras ärenden som väckt större uppmärksamhet i t.ex. massmedier eller där utredningen varit osedvanligt omfattande. Regeringen anser slutligen inte heller att ärenden som anmälts av , JO eller JK eller där en ledamot av vetenskapliga råd yttrat sig under utredningen bör avgöras av ordföranden ensam. Överklagande av beslut enligt disciplinpåföljdslagen sker f.n. till kammarrätten. Detta strider mot de av godkända riktlinjerna att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans. Frågan om att överklagande av beslut i första instans i stället skall ske hos allmän förvaltningsdomstol (länsrätt) diskuterades i propositionen 1994/95:27. Regeringen anförde där (s. 159) att den principiella utgångspunkten även här borde få genomslag och att den första domstolsprövningen av beslut från alltså skall ske i länsrätt. anfördes att resultatet av kommande utredning om ett mer differentierat sanktionssystem för hälso- och sjukvårdspersonalen m.m. borde avvaktas innan förslag lades fram om nerflyttning av mål till länsrätten. Frågan om överklagande togs inte upp i betänkandet (SOU 1995:147) Förbättrad tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal. Genom regeringens förslag kommer instansordningen vid överklagande av beslut att överensstämma med den som gäller för i stort sett alla myndighetsbeslut som överklagas till förvaltningsdomstol. Enligt regeringens uppfattning saknas anledning att avvika från denna ordning när det gäller överklaganden av beslut. 5.9 Riksövergripande register över hälso- och sjukvårdspersonalen Regeringens bedömning: föreligger inte tillräckligt starka skäl för att inrätta ett riksövergripande register över hälso- och sjukvårdspersonalen för tillsynsändamål. Allmänhetens behov av information om hälso- och sjukvårdspersonalen tillgodoses genom tillgången till uppgifter ur de register som finns hos och . Utredningens om förbättrad tillsyn förslag: I första hand föreslås att utformningen av ett riksövergripande register över hälso- och sjukvårdspersonalen för tillsynsändamål utreds parallellt med eller sedan utredningarna rörande de nuvarande kriminal-, polis- och körkortsregistren samt datalagen har slutförts. Om detta inte är möjligt och en temporär lösning anses nödvändigt föreslås att ett sådant register skall kunna inrättas hos . Remissinstanserna: Förslaget att inrätta ett riksövergripande register över hälso- och sjukvårdspersonalen för tillsynsändamål har fått ett blandat mottagande. Ett antal remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Många remissinstanser avstyrker förslaget eller ställer sig tveksamma till att införa ett sådant register innan de andra registerutredningarna är färdiga. ifrågasätter om det är påkallat med en tillfällig lösning av det slag som föreslagits. Kammarrätten i anser att frågan om ett register över hälso- och sjukvårdspersonal bör utredas parallellt eller efter det att utredningarna om kriminal-, polis, och körkortsregistren samt datalagen slutförts. Ur rättssäkerhetssynpunkt anser rätten att det är olämpligt att i registret föra in uppgifter om egna, icke överklagbara beslut om anmärkningar mot hälso- och sjukvårspersonal.