prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Kammarrätten anger vidare att lagtexten förefaller väl ge- nomarbetad och mestadels harmonierande med motiven. Liksom flera andra remissinstanser påpekar kammarrätten att vissa bestämmelser av skilda skäl blivit komplicerade och svårgenomträngliga. Detta förhål- lande anses dock av flera av dem som påtalat reglernas komplexitet vara en oundgänglig följd av de principer som ställts upp för det reformerade pensionssystemet. Länsrätten i finner att det är väl i linje med reformens syfte att skapa ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system att samla bestämmelserna i en lag. Länsrätten är också positiv till att över- gångsbestämmelserna finns i en särskild lag. Rätten anför att överflytt- ning av bestämmelser från lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande in- komst enligt AFL i avvaktan på vidare utredning av vissa frågor, torde vara den mest ändamålsenliga lösningen. Också Svenska arbetsgivare- föreningen och tillstyrker en separat lag för pensionssystemet bl.a. eftersom det förstärker intrycket av ett från övriga socialförsäkringar separat system. Statskontoret anser att det kan finnas behov av en framtida översyn av lagstiftningens konstruktion syftande till förenkling och ökad tydlighet. Statskontoret menar vidare att flera svagheter i den existerande lagstift- ningen förs in i den föreslagna i och med att delar av den existerande lagstiftningen lyfts in i den nya. Skälen för regeringens förslag: Enligt antagna riktlinjer skall den inkomstgrundade ålderspensionen särskiljas som en fristående försäk- ringsgren. Regeringen anser det därför naturligt att bestämmelser för den inkomstgrundade ålderspensionen tas in i en särskild lag, i stället för att föras in i lagen om allmän försäkring (AFL). Detta synsätt överensstämmer också med det som framförts i Ds 1995:41 och av de remissinstanser som yttrat sig i frågan om lagförslagets uppläggning. Lagrådet pekar på både för- och nackdelar med den valda lösningen. En nackdel som nämns är att en väsentlig del av socialförsäkringssystemet inte längre kommer att omfattas av AFL. I likhet med flera remissinstanser finner Lagrådet det föreslagna regelsystemet mycket komplext. Av det skälet kan det enligt Lagrådets mening vara en fördel att ta in bestämmelserna i en särskild lag i stället för att införliva dem i AFL, som i stora delar anses oöverskådlig och i behov av en genomgripande översyn. Den inkomstgrundade ålderspensionen kan sägas bestå av tre olika delar: nuvarande ATP samt pension baserad på pensionsrätt enligt re- formerade regler från fördelningssystemet respektive från premiepen- sionssystemet. Vissa bestämmelser är gemensamma för alla tre delarna, andra gäller gemensamt för de reformerade delarna. Enligt regeringens mening är det en fördel om de regler som bestämmer en viss förmån kan samlas i en lag. Därmed blir systemet lättare att överblicka. Vi föreslår därför att regler för pension från premiepensionssystemet skall finnas i samma lag som regler för pension från fördelningssystemet. Även premiereservutredning har framfört att detta ur en synpunkt är den bästa lösningen. I enlighet med Lagrådets förslag föreslår vi dock att den närmare regleringen av försäkrings- verksamhet, med hänvisningar till försäkringsrörelse- och redovisnings- regler, tas in i en särskild lag. Vårt förslag innebär vidare att bestämmelser om tilläggspension i form av ålderspension skall infogas i samma lag. Regler rörande beräkning av pensionsgrundande inkomst, pensionspoäng, vårdår och om ålderspension föreslås således flyttas från AFL till den nya lagen. I Ds 1995:41 föreslogs dessa regler i stället bli upptagna i en särskild lag om införande av lagen om inkomstgrundad ålderspension (i den fortsatta framställningen benämnd införandelagen). Detsamma föreslogs gälla bestämmelser om den gradvisa övergången till ålderspension beräknad enligt reformerade regler genom en tjugondelsinfasning. Tjugondelsinfansningen innebär att ålderspensionen för årsklasserna 1938 1953 skall kvotdelsberäknas och utges såväl enligt reformerade regler som enligt nuvarande ATP-regler. kommer ålderspension i form av tilläggspension (inkl. den del av folkpensionen som kan sägas vara inkomstrelaterad) successivt att ersättas av inkomstpension och premiepension intjänad enligt reformerade regler i takt med att de årsklasser som är födda eller senare tar ut ålderspension. De årsklasser som är födda skall även fort- sättningsvis få sin inkomstrelaterade ålderspension beräknad med utgångspunkt i hittillsvarande regler för tilläggspension och folkpension. Med hänsyn till att nämnda bestämmelser kommer att vara tillämpliga under en mycket lång övergångsperiod anser regeringen att dessa regler bör ingå i samma lag som övriga regler om inkomstgrundad ålderspension. För personer födda åren 1938 1953 skall alltså en del av den in- komstgrundade ålderspensionen baseras på pensionsrätt intjänad enligt ATP-systemets regler. Eftersom det i nuvarande ålderspensionssystem är folkpensionen och inte tilläggspension som kompenserar för det första basbeloppets inkomster, krävs särskilda regler för att översätta folkpensionen till inkomstgrundad pension för dessa årsklasser. Dessutom skall det för dessa enligt de antagna riktlinjerna finnas en garantiregel av innebörd att den inkomstgrundade ålderspensionen alltid skall motsvara minst den ålderspension enligt nuvarande regler som den pensionsberättigade har tjänat in t.o.m. . Även sådana regler föreslås bli införda i den nya lagen om inkomstgrundad ålderspension. Huvuddelen av de nya bestämmelserna föreslås således ingå i en ny lag om inkomstgrundad ålderspension (LIP). Den föreslagna nya lagen kommer att innehålla regler för såväl intjänande av pensionsrätt som beräkning av inkomstgrundad ålderspension. Däremot föreslås en sär- skild införandelag för regler med anledning av ikraftträdandet av lagen om inkomstgrundad ålderspension och för bestämmelser som skall gälla för fastställande av pensionsrätt m.m. enligt reformerade regler för tid före ikraftträdandet av lagstiftningen, dvs. för åren 1960 1998 (se av- snitt 15). Som framgår av det föreslagna namnet på den nya lagen föreslås att den samlade beteckningen för allmän inkomstrelaterad ålderspension skall vara inkomstgrundad ålderspension. Vidare föreslås att den del av den inkomstgrundade ålderspensionen som kommer att finansieras inom ramen för fördelningssystemet skall heta inkomstpension och den del som kommer att härröra från premiepensionssystemet skall heta premiepension. Förutom ålderspension rymmer premiepensionssystemet två former av pension till efterlevande som föreslås kallas premiepension till efterlevande. Lagen om inkomstgrundad ålderspension föreslås vara indelad i fyra avdelningar och 15 kapitel enligt följande. AVD I Försäkringens omfattning, intjänande av pensionsrätt m.m. 1 kap. Allmänna bestämmelser 2 kap. Pensionsgrundande inkomst 3 kap. Andra pensionsgrundande belopp än pensionsgrundande inkomst 4 kap. Fastställande av pensionsrätt och pensionspoäng m.m. AVD 5 kap. Inkomstpension 6 kap. Tilläggspension AVD 7 kap. Allmänna bestämmelser om premiepensionssystemet 8 kap. m.m. 9 kap. Uttag av premiepension 10 kap. Efterlevandeskydd 11 kap. kostnader AVD och överklagande m.m. 12 kap. Utbetalning av pension m.m. 13 kap. Överklagande m.m. 14 kap. Åtgärder på grund av felaktig utbetalning och ändrad pensionsrätt 15 kap. Övriga bestämmelser Merparten av bestämmelserna i denna lag avseende intjänande av pen- sionsrätt och om vem som är försäkrad föreslås träda i kraft . Detsamma gäller de regler om pensionspoäng och vårdår m.m. som föreslås flyttas över från AFL. Enligt beslut skall utbetalning av ålderspensioner baserade på reformerad pensionsrätt ske . Med hänsyn härtill föreslås bestämmelserna om beräk- ning och utbetalning av inkomstgrundad ålderspension i lagen träda i kraft först . Förslaget innebär således att bestämmel- serna om tillgodoräknande av pensionspoäng och vårdår fr.o.m. respektive om hur ålderspension enligt ATP-systemets regler beräknas fr.o.m. inte längre skall ingå i AFL. Vidare föreslås vissa ändringar i AFL och i viss annan lagstiftning. Dessa är bl.a. föranledda av att de bestämmelser som finns i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring föreslås överföras till LIP. Förslaget innebär att den förstnämnda lagen skall upphöra vid utgången av . Vissa regler i den lagen skall dock fortsätta att gälla för personer födda eller tidigare. Även lagen (1994:1748) om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter föreslås upphöra vid utgången av . Den ersätts då av regler om tillfällig förvaltning av premiepensionsmedel i den föreslagna nya lagen om inkomstgrundad ålderspension. I propositionen redovisas också i enlighet med de antagna riktlinjerna för reformen lagförslag avseende slopandet av delpensionsförsäkringen som de nya reglerna om utbetalning av inkomstgrundad ål- derspension träder i kraft . De följdändringar i övrigt som behöver göras i AFL och i annan lagstiftning med ikraftträdande har däremot inte tagits med i denna proposition. 6.4 Inkomstbasbelopp Regeringens förslag: skall det införas ett basbelopp som skall räknas om med den relativa förändringen i inkomstindex. Detta basbelopp skall benämnas inkomstbasbelopp och skall för motsvara det förhöjda basbeloppet enligt 1 kap. 6 § AFL. In- komstbasbeloppet skall fastställas av regeringen. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 1995:41 stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat införandet av ett nytt basbelopp. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande ATP-system är det s.k. intjänandetaket knutet till basbeloppet, närmare bestämt det förhöjda basbeloppet. Som framgår av avsnitt 13 nedan föreslår regeringen att intjänandetaket fr.o.m. årsskiftet 2001/2002 skall räknas om med hänsyn till den allmänna inkomstutvecklingen såsom denna bestäms av inkomstindex (se avsnitt 16). Även andra begrepp i det reformerade ål- derspensionssystemet, som förvärvsvillkoret och kompensation för barnår, är fram till nämnda årsskifte storleksmässigt knutna till det för- höjda basbeloppet för att därefter i stället knytas till förändringen i in- komstindex. Regeringen föreslår därför att ett nytt basbelopp benämnt inkomstbas- belopp införs from . Inkomstbasbeloppet föreslås för motsvara det förhöjda basbeloppet enligt 1 kap. 6 § AFL. För därefter följande år skall inkomstbasbeloppet räknas om med hänsyn till den relativa förändringen i inkomstindex. Principer för utformning och tillämpning av inkomstindex behandlas i avsnitt 16. Vi föreslår att inkomstbasbeloppet fastställs av regeringen. 6.5 Namnbyten Regeringens förslag: Basbeloppen enligt 1 kap. 6 § AFL skall be- nämnas prisbasbelopp respektive förhöjt prisbasbelopp. Tilläggspensionsavgift enligt lagen om socialavgifter skall benäm- nas ålderspensionsavgift. De föreslagna ändringarna skall gälla . Skälen för regeringens förslag: I enlighet med förslag i Ds 1995:41 föreslås i avsnitt 6.4 att ett nytt basbelopp, ett inkomstbasbelopp, skall användas i det reformerade systemet. Inkomstbasbeloppet skall räknas om med inkomstutvecklingen i stället för, som basbeloppen enligt 1 kap. 6 § AFL, med prisutvecklingen. För att lättare kunna särskilja inkomstbasbeloppet från basbeloppet enligt angivna lagrum föreslår regeringen att de sistnämnda basbeloppen skall benämnas prisbasbelopp respektive förhöjt prisbasbelopp. Enligt antagna riktlinjer skall avgifter till ålderspension på samman- lagt av pensionsgrundande inkomster och andra pensionsgrun- dande belopp införas. Dessa avgifter skall ersätta bl.a. nuvarande tilläggspensionsavgift. Regeringen föreslår därför att nuvarande tilläggs- pensionsavgift enligt lagen om socialavgifter skall benämnas ålders- pensionsavgift. De föreslagna namnbytena bör träda i kraft med de reforme- rade intjänandereglerna. De föranleder följdändringar i ett flertal lagar och andra författningar, vilka dock inte namnges här. I denna proposition används fortsättningsvis huvudsakligen benäm- ningen prisbasbelopp även för tid . I vissa situationer används dock nuvarande benämningar synonymt. 7 Försäkrad för inkomstgrundad ålderspension Regeringens förslag: Nuvarande regler i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) om vilka personer som skall vara försäkrade för inkomstgrundad ålderspension och i vilka fall inkomster i annat land skall vara pensionsgrundande i skall tills vidare i princip oförändrade överföras till det reformerade ålderspensionssystemet. En motsvarighet till nuvarande s.k. ATP-förbindelser skall tills vidare införas i det reformerade pensionssystemet. Dessa och redan tecknade ATP-förbindelser skall ges giltighet såväl för ATP som reformerad ålderspension. ingångna konventioner om intjänande av ATP skall äga tillämpning även fortsättningsvis samt också såvitt avser pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet. Bemyndigandet i lagen (1981:691) om socialavgifter om ingående av konventioner avseende avgifter upphävs. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 1995:41 stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: () tar med hänvisning till pågående utredning inte upp frågan om försäkringsbegreppets utformning. RFV pekar däremot på att det inte torde vara möjligt att inom en överskådlig framtid införa en ADB- mässig rapportering mellan EU-medlemsstaternas försäkringssystem och att verket därför inte kommer att ha tillförlitliga uppgifter om försäkrade som på grund av arbete i annan medlemstat inte skall tillhöra den svenska försäkringen och inte heller alltid om personer som skall tillhöra den svenska försäkringen. RFV föreslår därför en lagreglerad anmälningsskyldighet för den som inte är inskriven i en försäkringskassa men gör anspråk på ersättning eller annan rättighet från den svenska försäkringen. Verket menar att sådan skyldighet också bör åläggas svenska arbetsgivare och den som på grund av arbete utomlands inte skall omfattas av den svenska försäkringen. RFV anser också att folkbokföringen bör vara avgörande för var en person skall anses bosatt men att det bör utredas om ett beslut beträffande försäkringstillhörighet på grundval av förvärvsarbete skall kunna fattas av en myndighet med bindande verkan för andra myndigheter. Kammarrätten i och () har inga invändningar mot förslaget men anser det angeläget att en samlad översyn av försäkringsbegreppet kommer till stånd möjligt. påpekar att det är olyckligt att ny lagstiftning inte från början utformas i enlighet med internationella regler som är överordnade den nationella lagstiftningen. Domstolen anser att det inte borde vara omöjligt att oaktat översynen av försäkringsreglerna som sker finna en lösning som står i överensstämmelse med bindande internationella regler. Forum Syd och efterlyser ett förtydligande av om förslaget innebär några förändringar för gruppen biståndsarbetare och missionärer i förhållande till vad som gäller . Forum Syd och påpekar här att biståndsarbetare/missionärer inte omfattas av de situationer när s.k. ATP-förbindelser kan tecknas. () påpekar att medföljande makar till UD-tjänstemän till följd av den föreslagna regeln i 1 kap. 7 § lagen om inkomstgrundad ålderspension kommer att anses som bosatta i under utlandsvistelsen men att motsvarande inte gäller för medföljande till internationellt anställda FN-tjänstemän. AMS anser att denna fråga bör beredas ytterligare med inriktning att bestämmelsen utökas till att omfatta även medföljande till FN-tjänstemän. Skälen för regeringens förslag: Försäkringsbegreppet i det nuvarande pensionssystemet regleras i 1 kap. 3 § AFL och innebär att försäkrade för folkpension och ATP är dels svenska medborgare, oberoende av var de är bosatta, dels utländska medborgare och statslösa som är bosatta i . Utländska sjömän på svenska handelsfartyg är försäkrade för ATP även om de inte är bosatta i . Dessutom gäller att den som tillgodoräknats pensionspoäng är försäkrad för ATP även om han eller hon inte uppfyller andra krav för att vara försäkrad. En försäkrad som lämnar skall fortfarande anses vara bosatt i riket om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst . Den som av en statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning anses som bosatt i även om denna är avsedd att vara längre än . Detta gäller också medföljande make (eller motsvarande) samt barn som inte fyllt . Vidare skall vid tillämpningen av AFL en person som kommer till med avsikt att vistas här stadigvarande anses bosatt i . Detsamma gäller om han eller hon har för avsikt att stanna endast , förutsatt att anledningen till vistelsen är förvärvsarbete eller studier och att vistelsen är avsedd att vara än . Genom medlemskap i () gäller vissa avvikande regler. Dessa regler som finns i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen omfattar personer som är medborgare i ett medlemsland inom EU eller är statslösa eller flyktingar i ett sådant land. Reglerna har gällt i , då trädde i kraft, och gäller även i förhållande till länder inom EES som inte är medlemmar i . När det fortsättningsvis talas om länder inom EU avses även de länder inom EES som inte är medlemmar i . Enligt förordning nr 1408/71 (art. 13.2 a) gäller som huvudregel att en förvärvsarbetande i fråga om social trygghet vilket omfattar bl.a. intjänande av rätt till ålderspension skall omfattas av lagstiftningen endast i det land där han eller hon är verksam som anställd eller egen- företagare, oberoende av i vilket land han eller hon är bosatt. Den som t.ex. arbetar i , skall under hela omfattas av lagstiftningen endast i , oavsett om han eller hon flyttar till eller behåller sin bosättning i . Omvänt gäller att en medborgare i ett EU-land som arbetar i skall vara omfattad av lagstiftningen här, oberoende av var han eller hon är bosatt och oavsett anställningstidens längd. Den som är utsänd av en arbetsgivare i ett EU- land till ett annat sådant land för ett arbete där som är avsett att vara högst skall dock omfattas av lagstiftningen i det utsändande landet. Att en person på detta sätt skall omfattas av lagstiftningen i ett visst land, innebär att såväl villkoren för att kunna tjäna in pensionsrätt som skyldigheten att erlägga avgifter till bl.a. ålderspensionssystemet be- stäms av den nationella lagstiftningen. I förordning nr 1408/71 finns vissa kompletteringar till och undantag från huvudregeln om att en förvärvsarbetande skall vara omfattad av lag- stiftningen endast i sysselsättningsstaten. Reglerna i förordning nr 1408/71 är överordnade nationell lagstiftning och har således företräde framför avvikande regler i AFL eller annan nationell lagstiftning. har vidare ingått konventioner om social trygghet med flera länder, såväl inom som utom EU. Konventionerna med EU-länderna och övriga EES-länder har till stor del förlorat sin betydelse i och med EES- avtalets ikraftträdande, utom i den mån de rör personkategorier som inte omfattas av reglerna i förordning nr 1408/71. Grundtanken i de flesta konventionerna är att tillförsäkra den som är medborgare i en av staterna rätt till sociala förmåner i den andra staten om han eller hon är anställd eller bosatt där. Konventionerna innehåller inte några fullständiga sys- tem för lagvalsregler av det slag som finns i förordning nr 1408/71. De förhindrar därför inte alltid att en person kan vara omfattad av lagstift- ningen i två länder . När det gäller försäkringsbegreppet i det reformerade pensionssyste- met, dvs. den personkrets som skall kunna tillgodoräknas rätt till in- komstgrundad ålderspension, föreslogs i Ds 1995:41 att nuvarande regler tills vidare skall kvarstå i huvudsak oförändrade. Försäkringsbegreppet i AFL är föremål för en generell översyn, bl.a. mot bakgrund av de utvidgningar och inskränkningar som följde med såvitt avser tillhörigheten till svensk socialförsäkring men också med beaktande av önskemålet om ett stärkt samband mellan av- gifter och förmåner. En sådan översyn har skett inom Utredningen om socialförsäkringens personkrets och har presenterats i utredningens betänkande En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72). I korthet innebär utredningens förslag att socialförsäkringarna skall indelas i en bosättningsbaserad försäkring avsedd för olika kostnadsersättningar, bidrag och förmåner av garantinivåkaraktär och en arbetsbaserad försäkring, avsedd att täcka inkomstförluster. Betänkandet har remissbehandlats och avsikten är att efter ytterligare beredning skapa ett enhetligt försäkringsbegrepp för hela socialförsäkringsområdet. Att försäkringsbegreppet enligt AFL nu är föremål för en generell översyn innebär, som anför i sitt remissyttrande, inte att försäkringsbegreppet i den lag om inkomstgrundad ålderspension som vi här föreslår inte kan utformas annorlunda än i AFL. Det finns emellertid flera omständigheter som talar mot att så sker. Utredningens om socialförsäkringens personkrets betänkande är föremål för beredning. De nuvarande reglerna kommer troligtvis därför endast att gälla i det reformerade pensionssystemet. Det är vidare önskvärt att en förändring av försäkringsbegreppet inom socialförsäkringen sker i ett sammanhang. Det finns därför skäl att avvakta resultatet av det vidare beredningsarbetet med det betänkandet. Under sådana förhållanden framstår det som mindre lämpligt att göra förändringar beträffande försäkringsbegreppet som kan förväntas bli enbart tillfälliga. En sådan förändring skulle också innebära att olika regler skulle gälla i fråga om möjligheterna att tillgodoräknas ålderspensionsrätt inom ATP-systemet respektive inom det reformerade pensionssystemet. Detta vore olämpligt dels ur administrativ synpunkt, dels med hänsyn till att personer som är födda under något av åren 1938 1953 (mellangenerationen) skall tillgodoräknas pensionsrätt inom båda systemen. Regeringen anser, mot bakgrund av det anförda, att det därför är lämp- ligast att nuvarande regler om vilka personer som skall vara försäkrade och i vilka fall inkomster i annat land skall vara pensionsgrundande här i landet tills vidare överförs i princip oförändrade till det reformerade pensionssystemet. I det lagförslag som vi nu lägger fram återfinns därför nuvarande definition av vilka som är försäkrade och har möjlighet att tjäna in rätt till inkomstgrundad ålderspension. Regeringen tar därför nu inte heller ställning till om de tillägg och förändringar som föreslås av RFV och AMS skall införas. Frågorna får i stället behandlas inom ramen för beredningen av det tidigare nämnda betänkandet. I två avseenden skiljer sig dock regeringens förslag från vad som gäller enligt AFL. Vi förslår nämligen inte några motsvarig- heter till reglerna i 1 kap. 3 § tredje och fjärde styckena AFL. I det förstnämnda lagrummet anges att den som tillgodoräknats pensionspoäng är försäkrad för ATP även om han eller hon i övrigt inte uppfyller förutsättningarna för att vara försäkrad. Detta hänger samman med att förslaget, i motsats till vad som är fallet i AFL, är utformat så att den som tjänat in ålderspensionsrätt i kommer att kunna få sin ålderspension utbetald även om han eller hon vid pensione- ringstillfället är försäkrad här. Den nämnda regeln i AFL är emellertid också en förutsättning för att den som uppbär förtidspension grundad på s.k. antagandepoäng skall kunna tjäna in ålderspensionsrätt när övriga villkor för att vara försäkrad inte längre uppfylls. Det är vår uppfattning att denna möjlighet åtminstone tills vidare bör kvarstå, varför det i den här föreslagna lagen särskilt anges att de nämnda förtidspensionärerna är försäkrade för inkomstgrundad ålderspension. Denna avvikelse i förhållande till reglerna i AFL är endast lagteknisk och innebär i praktiken ingen förändring i fråga om möjligheterna att tjäna in ålderspensionsrätt.