prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — Vad som därvid, utöver tid med faktisk bosättning i , kan till- godoräknas en försäkrad som bosättningstid regleras i ett relativt stort antal specialregler som tillkommit för att lösa specifika problem som i annat fall till följd av de införda reglerna om 40-delsberäkning hade fö- relegat för olika grupper, såsom personer utsända till annat land av re- ligiösa eller ideella organisationer, studerande, flyktingar m.fl. Enligt AFL utges folkpension till svensk medborgare som är bosatt utomlands enligt huvudregeln endast tillsammans med tilläggspension och då i förhållande till antalet år med pensionspoäng. För personer som omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 gäller emellertid i detta av- seende samma regler för rätt till folkpension vid bosättning i annat land inom EU/EES-området som vid bosättning i . Genom en särskild dispensregel i AFL kan dessutom den som en gång erhållit folkpension efter ansökan få fortsätta uppbära pensionen om han eller hon behöver vistas utomlands för t.ex. vård av hälsan. De ovan redovisade reglerna om intjänande av rätt till folkpension till- kom som en följd av och det förhållandet att förordning (EEG) nr 1408/71 inkorporerades i svensk rätt. De principer för samord- ning mellan EES-länderna som därvid blev gällande bedömdes föranleda väsentliga problem om skulle behålla de gällande reglerna om intjänande av rätt till folkpension. Till skillnad från folkpensionen är garantibeloppet i den av regeringen förordade utformningen en typ av förmån som inte bör vara exportabel eftersom den torde vara att anse som en s.k. minimiförmån enligt artikel 50 i förordning (EEG) nr 1408/71. Rätt till ersättning skall endast före- ligga vid bosättning i . Därför uppkommer inte samma risk för totalt sett ökade kostnader vid ett genomförande av regeringens nu läm- nade förslag som förelåg för det fall att rätt till folkpension skulle kunna föreligga oberoende av bosättningstid eller efter en kortare bosättningstid i . För att garantibeloppet inte skall behöva betalas inom hela EU/EES fordras ett enhälligt beslut av Europeiska unionens råd om att förmånen skall tas upp i bilaga II a till förordning (EEG) nr 1408/71. Starka skäl kan anföras för att den som är bosatt i och som av medicinska orsaker drabbats av varaktigt nedsatt arbetsförmåga erhåller sin försörjning från socialförsäkringssystemet. Alternativet att bibehålla ett krav på bosättningstid av motsvarande längd som gäller för rätt till folkpension innebär för de allra flesta som inte kan förvärvsarbeta av medicinska orsaker och dessutom inte uppfyller kravet på bosättningstid att de blir beroende av sina anhöriga eller av socialbidrag för att kunna försörja sig. En förmån som socialbidrag är inte avsedd att utgöra en långvarig försörjningskälla vid inkomstbortfall på grund av sjukdom eller funktionshinder. Om sjuka eller funktionshindrade människor ställs utan- för rätten till ersättning i form av förtidspension och hänvisas till social- bidrag föreligger det dessutom en risk för att de inte får del av relevanta rehabiliteringsinsatser. Med en bosättningsbaserad garantinivå blir vidare försörjningen av sjuka eller funktionshindrade invandrare ett statligt ansvar, vilket undanröjer risken för ekonomiska snedbelastningar mellan kommunerna. Det är vidare naturligt att en förmån av sådan karaktär som den före- slagna garantinivån, som är oberoende av tidigare förvärvsarbete och därtill bestämd utifrån det konsumtionsmönster och den prisnivå som råder i det land som utger förmånen, utges endast vid bosättning i detta land. Sammantaget finner regeringen att övervägande skäl talar för att rätt till garantinivå skall föreligga vid och endast vid bosättning i . Regeringen föreslår mot bakgrund av det anförda att rätt till garanti- belopp skall föreligga enbart vid bosättning i , dvs. i princip obe- roende av bosättningstid. Utländsk pension i form av såväl inkomstrelaterad ersättning som grundskydd bör reducera garantibeloppet. Utredningen om socialförsäkringens personkrets föreslår i sitt betän- kande En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72) att socialförsäk- ringen skall delas i två delar. Den ena delen skall innehålla förmåner som grundas på bosättning i och den andra förmåner som är beroende av förvärvsarbete här i landet. Den bosättningsbaserade delen av försäk- ringen skall enligt förslaget gälla så länge bosättningen i anses bestå med tillämpning av vissa särskilda regler härom. Inom denna del av försäkringen föreslås vidare att en generell väntetid skall gälla. Det innebär att den som blir bosatt i kan få bosättningsba- serade förmåner först sedan han eller hon vistats i . Vidare föreslås att bosättningsbaserade förmåner generellt skall kunna betalas ut för tid då den försäkrade vistas utomlands, om det kan antas att utlandsvistelsen inte kommer att vara . Denna re- gel skall dock gälla endast vid vistelse utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Utredningens förslag har remissbehandlats. Rege- ringen har dock ännu inte tagit ställning till förslagen. 5.4 Stimulans till återgång till arbetslivet och ett i övrigt aktivt liv 5.4.1 Bakgrund Inledning Socialförsäkringarna bör så långt som möjligt innehålla drivkrafter till arbete så att den enskilde stimuleras att arbeta framför att uppbära försäk- ringsförmåner. Såväl ur ett samhällsekonomiskt som ett individuellt perspektiv framstår det enligt regeringens uppfattning som önskvärt att så många förtidspensionärer som möjligt tillvaratar eventuell arbetsförmåga och i ökad utsträckning helt eller delvis återvänder till arbetsmarknaden. Förutom den samhällsekonomiska aspekten bör särskilt framhållas värdet av att så många människor som möjligt ges tillträde till den sociala ge- menskap och de möjligheter till personlig utveckling som ett deltagande i arbetslivet ofta innebär. Även om det för vissa förtidspensionärer aldrig kan bli aktuellt med en återgång till förvärvslivet, är det också viktigt att i övrigt uppmuntra förtidspensionärer till ett aktivt liv. Kriterierna för rätt till förtidspension enligt dagens regler innebär ett mycket långtgående krav på varaktig nedsättning av arbetsförmågan av medicinska orsaker. En omfattande utredning av den försäkrades arbets- förmåga har föregått beslutet om förtidspension och i princip skall alla möjligheter till rehabilitering vara uttömda innan ett beslut om förtids- pension fattas. Detta torde innebära att de faktiska möjligheterna att åter- vända till arbetsmarknaden för dem som förtidspensionerats i regel är mycket begränsade. Det är också ovanligt att personer som beviljats förtidspension eller sjukbidrag återgår i arbete. Tidsbegränsade sjukbidrag övergår förr eller senare i de allra flesta fall i förtidspension. Detta innebär att människor förlorar kontakten med arbetsmarknaden och den sociala gemenskapen i ett förvärvsarbete. En individs arbetsförmåga kan emellertid förändras av olika skäl. Att så är fallet utgör naturligtvis inte ett hinder för att bevilja förtidspension när sjukdomen i fråga verkligen sätter ned arbetsförmågan hos en individ och förutsättningarna för rätt till förtidspension i övrigt är uppfyllda. En rad faktorer som långt ifrån alltid behöver vara statiska kan ha medverkat till nedsättning av arbetsförmågan hos en försäkrad så att förutsättningar för att bevilja förtidspension förelegat. Arbetsförmågan kan sedan komma tillbaka helt eller delvis om någon eller några sådana faktorer bortfaller. En person vars förvärvsförmåga är helt nedsatt på grund av sjukdom eller funktionshinder kan i många fall trots detta ha en förmåga att vara aktiv i exempelvis ideellt arbete eller föreningsarbete. Ett sådant enga- gemang ställer i de allra flesta fall inte samma krav på individen som ett förvärvsarbete gör. För många handikappade och långtidssjuka kan del- tagande i föreningsarbete vara den enda utåtriktade verksamheten de orkar med. Möjligheter till förvärvsarbete och andra aktiviteter i dagens system I dagens system ges vissa inte obetydliga möjligheter att förvärvsarbeta och utföra andra aktiviteter under tid med förtidspension. Den försäkrade får behålla förtidspensionen som lön kan utges . rekommenderar att så får ske på högst (allmänna råd 1997:4). En annan möjlighet till rehabilitering genom arbete är att den försäk- rade, med godkännande och med bibehållen ersätt- ning från försäkringen, kan göra ett försök till återgång i sitt tidigare ar- bete eller i ett annat bättre lämpat arbete utan att uppbära någon lön. Den som uppbär hel förtidspension kan vid sådan aktivitet få rehabilite- ringsersättning i form av särskilt bidrag till kostnader som uppstått i samband med rehabiliteringen. Tanken bakom arbetslivsinriktad rehabi- litering är att den försäkrade i lugn och ro och utan prestationskrav skall kunna pröva sin förmåga. Någon formell begränsning i tiden finns inte förutom de begränsningar som tillämpas beträffande rehabilite- ringsersättning och som i princip innebär att rehabiliteringsersättning utges . I kungörelsen (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring m.m. finns vidare en be- stämmelse om möjlighet att genom ett förenklat förfarande snabbt återfå en förtidspension som dragits in eller minskats i anledning av att den för- säkrade börjat förvärvsarbeta om det visar sig att någon arbetsförmåga inte föreligger. Vid tillämpning av denna bestämmelse brukar den in- dragna eller minskade pensionen betecknas som vilande . Att en person har haft vilande förtidspension visar sig först då han eller hon, efter för- enklat ansökningsförfarande och prövning om för- utsättningarna för rätt till förtidspension är uppfyllda, återfår sin pension. Förutsättningar för tillämpning av bestämmelsen är att den nya ansökan görs fr.o.m. den månad då pensionen drogs in eller minskades, att det förvärvsarbete som beslutet om indragning eller minskning grundades på har upphört samt att ansökan avser förmån av högst motsvarande grad och att förmånen beräknas på grundval av samma pensionspoängtal som gällde för den pension som den försäkrade uppbar för indragningen eller minskningen. Syftet med bestämmelsen är att stimulera personer med förtidspension att göra arbetsförsök som ett led i en rehabilitering. I praktiken innebär det förenklade prövningsförfarandet att pensionen i många fall snabbt kan återfås. skärptes kraven för rätt till hel förtidspension från fem sjättedels till hel nedsättning av arbetsförmågan (prop. 1992/93:31, bet. 1992/93:SfU9, rskr. 1992/93:157). I samband med detta uppmärk- sammades frågan om förtidspensionärers möjligheter att vara aktiva i exempelvis ideella föreningar, politiska organisationer och studieverk- samhet utan att det påverkar förtidspensionen. Skärpningen innebar ett i förhållande till tidigare minskat utrymme att förvärvsarbeta eller arbeta ideellt utan att förtidspensionen reduceras. har i sina allmänna råd rekommenderat att vid bedömningen av arbetsförmågan skall bortse från aktiviteter som kan jämställas med sådana aktiviteter som en yrkesverksam person i normalfallet utför på sin fritid. rekommenderas också att bortse från ar- betsinkomster som understiger lägsta sjukpenninggrundande inkomst. har också uttalat sig i denna riktning angående tillämpningen av rätten till hel förmån (bet. 1993/94:SfU12). Trots att det alltså inom ramen för nuvarande regler finns möjlighet för försäkrade med hel förtidspension att i mindre omfattning göra ideella insatser i föreningslivet och att engagera sig politiskt, har det i olika sammanhang framförts kritik mot tillämpningen av nuvarande regler. Det gäller speciellt möjligheten till politiska förtroendeuppdrag där arvodet överstiger lägsta sjukpenninggrundande nivå men där arbetsinsatsen mot- svarar vad en yrkesverksam person i normalfallet utför på sin fritid. Dagens regler om prövning av rätten till förtidspension En förtidspension är inte begränsad i tiden, men kan vid en väsentlig för- bättring av arbetsförmågan minskas eller dras in. Den som har förtids- pension har är skyldig att utan dröjsmål anmäla en inträffad väsentlig förbättring av arbetsförmågan till . I samband med beslut om att bevilja förtidspension skall försäkrings- kassan bedöma om förnyad utredning av arbetsförmågan skall göras , s.k. efterkontroll. Efterkontroll kan behöva göras t.ex. för att utreda om den försäkrades arbetsförmåga eller möjligheter till rehabilite- ring har förbättrats. Sådan efterkontroll är särskilt viktig för yngre perso- ner, så att de inte permanent utestängs från arbetsmarknaden. kan även av annan anledning, såsom att det kommer till kännedom att en försäkrads inkomstförhållanden väsentligt förbättrats eller att han eller hon förvärvsarbetar eller i övrigt utför arbete i inte oväsentlig omfattning, efter det att ett beslut om för- tidspension meddelats, begära att den försäkrade genomgår undersök- ningar och andra utredningar för bedömning av arbetsförmågan. En förtidspension kan emellertid minskas eller dras in först då den för- säkrades arbetsförmåga väsentligt förbättrats. Med detta avses att en vä- sentlig förbättring av hälsotillståndet eller en väsentlig förbättring av den försäkrades möjligheter att utnyttja sin återstående arbetsförmåga skall ha inträffat. Bedömningen av i vad mån en väsentlig förbättring har inträffat skall göras i förhållande till den situation som rådde när försäk- ringskassan fattade det ursprungliga beslutet, dvs. den kunskap i form av beslutsunderlag som hade om den försäkrade när det ursprungliga beslutet fattades. Tillämpningen av regeln om indragning eller minskning av pensionen bör enligt () allmänna råd (1997:4) ske med viss varsamhet. Ändrade förhållanden får således enligt RFV inte för- anleda indragning eller minskning av pensionen enbart på grund av att förutsättningarna för att bevilja pension är uppfyllda. I för- arbetena har betonats att tillämpningen inte får hämma försök till åter- gång i arbete eller rehabiliterande åtgärder. RFV rekommenderar att pensionen minskas eller dras in först när det kan konstateras att den för- säkrade har förmåga att skaffa sig inkomst av arbete för framtiden. Innan detta har konstaterats får pension betalas ut parallellt med lön som uppbärs vid försök till återgång i tidigare arbete eller i ett annat bättre lämpat arbete. I de flesta fall bör detta dock ske under högst två-tre må- nader. RFV rekommenderar att indragningen eller minskningen av pen- sionen till följd av att den försäkrade har börjat förvärvsarbeta eller har utökat sitt förvärvsarbete sker först när det kan bedömas att den försäk- rade kommer att ha inkomst av arbetet . Utredningen har funnit att den nu gällande ordningen med prövning av förtidspension kan få till följd att förtidspensionärer avstår från möjlig- heter att påbörja exempelvis en tidsbegränsad arbetsprövning i rehabilite- rande syfte eller från förvärvsarbete av tillfällig eller mer permanent karaktär. Vidare kan följden bli att en försäkrad inte kan eller vågar delta i föreningsarbete, ta politiska uppdrag etc. av rädsla för effekterna på förtidspensionen. Förtidspensionärer uppfattar att de genom att uppvisa någon som helst arbetsförmåga riskerar att förtidspensionen dras in eller minskas trots att det fordras en väsentlig förbättring av arbetsförmågan innan detta får ske. Det kan vara mycket svårt för individen att bedöma om en förbättring av arbetsförmågan har sådan varaktighet att man vågar riskera den försörjningstrygghet som förtidspensionen innebär. Nya regler om förtidspension bör i ökad utsträckning stimulera till återgång till arbetslivet och ett i övrigt aktivt liv Regeringen kan konstatera att dagens regler i vissa fall kan medföra att förtidspensionärer avstår från att arbeta eller i övrigt aktivera sig, eller i vart fall från att öppet visa sådan aktivitet, för att inte riskera omprövning av rätten till pensionen. Det framgår också att det finns en stor osäkerhet om i vilken omfattning förtidspensionärer kan delta i exempelvis ideellt och politiskt arbete utan att det påverkar förtidspensionen. Att inte män- niskor så långt det är möjligt vågar ta tillvara en eventuell arbetsförmåga strider mot strävandena att stärka arbetslinjen. Regeringen vill också framhålla att det ligger ett stort värde i att förtidspensionerade kan enga- gera sig i ideellt och politiskt arbete trots en nedsatt arbetsförmåga. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ett nytt förtidspensions- system är mot bakgrund av detta enligt regeringens uppfattning att reg- lerna utformas på ett sådant sätt att de underlättar för förtidspensionärer att pröva sina möjligheter att återgå till arbetsmarknaden, men också att i övrigt delta i samhällslivet trots en nedsatt arbetsförmåga. 5.4.2 Förändrade regler Regeringens förslag: Reglerna om förtidspension skall utformas så att de stimulerar till återgång till arbetslivet och ett i övrigt aktivt liv. Rätten till fortsatt förtidspension skall prövas då den försäkrade re- gelbundet och uppvisat arbetsförmåga. Förtidspen- sionen skall påverkas av eventuella arbetsinkomster vid sidan av pen- sionen. Utredningens förslag: Dagens regler om indragning eller minskning av förtidspension vid förbättring av en försäkrads arbetsförmåga tas i princip bort och ersätts med regler där förvärvsarbete eller annan aktivitet under tid med förtidspension stimuleras och i sig inte inverkar på beslutet om förtidspension. För förtidspensionärer som uppbär inkomster av anställning skall för- tidspensionen reduceras av den arbetsinkomst som tjänas in med användande av arbetsförmåga som förutsatts inte föreligga vid beslutet om att bevilja förtidspension. En förtidspensionär som avser att påbörja en näringsverksamhet skall kunna ansöka om och erhålla ett be- slut om vilandeförklaring av förtidspensionen helt eller delvis. För för- tidspensionärer med partiell förtidspension skall socialförsäkringsnämn- den, i samband med att en partiell pension beviljas, fastställa ett fri- belopp. Fribeloppet skall motsvara ett belopp som förtidspensionären i fråga får tjäna utan att pensionen reduceras. Fribeloppet beräknas som en andel av antagandeinkomsten, varvid nämnda andel skall motsvara den arbetsförmåga som inte täcks av förtidspension. En förtidspensionär skall vara skyldig att anmäla att han eller hon på- börjar ett arbete och därvid även redovisa förväntade inkomster. Försäk- ringskassan skall fatta ett preliminärt beslut om att löpande reducera pen- sionen vid kommande utbetalningar. Det preliminära beslutet om reduk- tion föreslås utgå från den försäkrades uppgifter om omfattningen av ar- betet och den uppskattade inkomsten därav samt eventuellt komplette- rande uppgifter från arbetsgivare. skall sedan under taxeringsförfarandet slutligt fastställa reduktionen av förtidspensionen på grundval av inkomstuppgifterna i självdeklarationen samt uppgifter från om vilka personer som uppbär förtidspension och vil- ket belopp den oreducerade pensionen uppgår till. Bestäms reduktionen vid det slutliga beslutet till ett lägre belopp än det sammanlagda belopp som utgående pension reducerats med, skall den överskju- tande delen betalas ut till den försäkrade. Om reduktionen vid det slutliga beslutet i stället bestäms till ett högre belopp än det belopp som pen- sionen reducerats med, skall den försäkrade åläggas att betala tillbaka skillnaden. I fråga om sådan återbetalningsskyldighet skall det finnas en möjlighet att om särskilda skäl föreligger efterge återbetalningsskyldig- heter. En förtidspensionär skall ha rätt att med bibehållen förtidspension be- driva studier under högst eller . Ingen begräns- ning skall finnas vad gäller den form av utbildning som studierna avser. Om studierna varar än skall förtidspensionen vara vilande fr.o.m. andra studieåret och tills studierna avslutas. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till principerna i utredningens förslag. Flera av dessa, såsom Kammarrätten i , Statskontoret, (), Statens löne- och pensionsverk, , Försäkringsanställdas för- bund, i , , Pri- vattjänstemannakartellen (PTK), Akademikers centralorganisa- tion, () och Arbetslöshetskas- sornas , anser emellertid att möjligheten att pröva rätten till förtidspension bör finnas kvar om arbetsförmågan varaktigt återfås eller förbättras. Det finns annars en risk att systemets legitimitet går för- lorad. () anser att man bör finna former för att nå de syften som anges i utredningen, men förordar att förslaget utreds yt- terligare. anser också att det är angeläget att förslagets genomförande noga följs upp och utvärderas. , , Svenska Kommunalpensio- närernas förbund och har i princip en mycket positiv inställning till utredningens förslag men förordar att man låter genomföra försöksverksamhet med det föreslagna systemet inom något eller några försäkringskasseområden. () anser att stimulansen till ett ak- tivt liv bör ingå som ett led i rehabiliteringsarbetet men att alla förtids- pensioner bör omprövas återkommande. SAF anser att omprövning även bör ske av tidigare beviljade förtidspensioner, möjligtvis med undantag av försäkrade som är . När det gäller utredningens förslag om avräkning av pensionen vid ut- nyttjande av arbetsförmåga som inte förutsågs föreligga vid beslutet om förtidspension förordar Kammarrätten i , RFV, och en alternativ lösning i form av vilandeförklaring av pensionen. Kammarrätten anser att utredningens förslag i denna del medför onödigt komplicerade regler. Kammarrätten påpekar också att en konsekvens av utredningens förslag om att förtids- pensionärer skall tillåtas arbeta som omfattas av pensions- beslutet är att olika anställningsskyddsregler kommer att bli tillämpliga på den del av anställningstiden som omfattas av förtidspension och den del som avser den arbetsförmåga vederbörande ansågs ha vid beslutet om förtidspension. Arbetarskyddsstyrelsen påpekar att om en person som uppbär förtids- pension erhåller en anställning, kan frågan uppkomma huruvida en ar- betsgivare behöver anpassa arbetsplatsen efter individens förutsättningar enligt arbetsmiljölagen. Arbetarskyddsstyrelsen anför att detta kan före- falla orimligt. Statskontoret påpekar att utredningen bortsett från att rätten att behålla tjugo procent av förtidspensionen vid sidan av en eventuell framtida ar- betsinkomst kan inverka negativt på övriga inkomsttagare. En sådan ord- ning bör därför enligt Statskontoret inte vara permanent utan ses som en övergångslösning i syfte att skapa positiva incitament och mildra margi- naleffekterna för den förtidspensionerade. Åtgärden skapar också oklar- heter gentemot arbetsmarknadspolitiken. () avstyrker förslaget om att skattemyndigheten i samband med taxeringsförfarandet slutligt skall fastställa reduktion av förtidspension och därmed den slutliga pensionens storlek. RSV tillstyr- ker dock utredningens alternativa lösning, dvs. att RSV efter avslutat taxeringsarbete överlämnar uppgift om den inkomst av tjänst och den inkomst av näringsverksamhet som lagts till grund för beskattning till RFV. Det bör sedan åligga att besluta om ev. korrige- ring av förtidspensionen och med ledning av taxeringen meddela beslut om slutlig reduktion av pensionen. RSV avstyrker förslaget att arbets- givare skall särredovisa och inte betala alla socialavgifter på förtidspen- sionärers arbetsinkomster av det slag att inkomsterna kan antas medföra reduktion av pensionen. anser att förtidspensionen skall reduceras för att uppmuntra arbetslinjen. Förbundet framför att den ersättning som fritidspolitiker får för förtroendeuppdrag kan variera och anser att det om det understiger ett visst årsbelopp bör un- dantas från samordning. RFV, PTK och TCO påtalar att utredningens förslag kan leda till att den försäkrade blir återbetalningsskyldig. TCO och PTK anser att detta är oacceptabelt och att avräkning på arbetsinkomst endast skall kunna ske framåt i tiden. Majoriteten av de remissinstanser som uttalar sig om utredningens för- slag om rätt att studera under tid med förtidspension är positiva till för- slaget.