prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Kulturmiljö-, naturvårds- och miljöskyddshänsyn gavs ökad tyngd i planeringen av bebyggelse, markanvändning och tekniska försörjningssystem. Förhand- lingar och prövning av stora industriutsläpp genomfördes vid framför allt . Dessa insatser har varit framgångsrika på många områden. Utsläppen av föroreningar från de stora punktkällorna har minskat kraftigt. När det gäller de införda miljö- och energiskatterna har de i de flesta fall haft avsedd effekt. Enligt en rapport från svarar svavel- skatten för av den totala minskningen av svaveldi- oxidutsläppen , kväveoxidutsläppen skulle ha varit högre om inte kväveoxidavgiften hade införts och den differenti- erade drivmedelsbeskattningen har lett till att miljöklass 1 av diesel mot- svarar av den totala dieselförsäljningen och att en full- ständig övergång till miljöklass 2 av bensin har skett. Enligt andra nationalrapport om klimatförändringar bedöms miljö- och energi- skatter inklusive moms införda mellan och resultera i att utsläpen blir () lägre än vad som skulle vara fallet utan införda åtgärder. Utbyggnaden av avloppsreningsverken har hejdat igenväxning av sjöar och vattendrag. Städernas luft har förbättrats i hög grad, bl.a. genom satsningar på fjärrvärme och åtgärder för fordon och bränslen. Havsörnen häckar återigen längs och beståndet av säl håller på att återhämtas. Flera av de mest riskfyllda kemiska produkterna är förbjudna eller på väg att fasas ut. Sammantaget visar tillgängliga uppgifter att be- lastningen från s.k. yttre miljöpåverkan på människors hälsa generellt sett har minskat kraftigt , även om ökningen av al- lergiska besvär inger oro. visar händelserna i samband med tunnelbygget genom med bl.a. skadlig kemikalieanvändning och omfattande grundvattensänkning att problemen långt ifrån är lösta. kan bristande rutiner eller otillräckliga kunskaper om de miljökonsekvenser som kan bli följden av hanteringen av olika produkter orsaka allvarliga problem för miljön och för dem som hanterar dessa produkter. Medan industrin kunnat reducera sina utsläpp av växthusgaser kvarstår en ökning från vägtransporterna. Vidare har en ökning av allergiska be- svär kunnat registeras. Skadligt material som under innevarande sekel har använts i den byggda miljön (teknosfären) eller som återfinns i föro- renade mark- och vattenområden måste tas om hand på ett miljömässigt riktigt sätt så att det inte ger upphov till farliga diffusa utsläpp. Regeringen lägger i denna proposition fram förslag som avser att skapa förutsättningar för ett nytt och mer effektivt förhållningssätt där själv- reglering och egenkontroll i ett nytt mål- och resultatsystem kompletterar de styrinstrument som främst en miljöbalk och andra styrmedel utgör. Stora miljöproblem som måste lösas Regeringen konstaterar att även om många av gårdagens miljöproblem går mot sin lösning återstår flera stora miljöfrågor, som enligt regering- ens bedömning måste och kan lösas i ett 25-årsperspektiv om en ekolo- giskt hållbar utveckling skall kunna nås. Exempel på sådana miljö- problem är försurningen, hoten mot ekosystem, de storskaliga landskapsförändringarnas effekter för kulturmiljövården och på den bio- logiska mångfalden, effekterna i miljön av ämnen med giftverkan samt miljörelaterade hälsofrågor. Försurningen av mark och vatten i kommer att vara ett påtag- ligt problem . Utsläppen av försurande ämnen i måste minska ytterligare. Transportsektorns avgaser behöver re- nas utöver de förslag som diskuteras inom EU. Alla länder i regionen har åtagit sig att minska de utsläpp som leder till försurning. Det gäller nu att arbeta för ett förverkligande av detta åtagande. ekosystem har genomgått en stor förändring beroende på en för stor belastning av gödande ämnen. Även om tillförseln av dessa ämnen har minskat är den fortfarande alltför hög. Nedfallet av kväve från luften och läckaget från jordbruksmark måste minska ytterligare. Av stor vikt är att miljöaspekterna får en ökad vikt i den pågående reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Jordbrukspolitiken har stor betydelse för effekterna på genom att den kommer att påverka utvecklingen av produktionen i ansö- karländer som och de baltiska staterna. Storskaliga landskapsförändringar utgör ett hot mot den biologiska mångfalden och mot landskapets kulturvärden. Ett par av de i tiden mest näraliggande hoten utgörs dels av omvandlingen av skogslandskapet där arealen riktigt gammal skog minskar och värdefulla kulturmiljöer skadas eller förstörs, dels av den snabba förändringen av odlingslandskapet med igenväxande marker och utarmning av den biologiska mångfalden. Den nya skogspolitiken i kombination med frivilliga åtaganden och en ny na- turvårdspolitik samt jordbrukets miljöprogram inom ramen för den ge- mensamma jordbrukspolitiken ger förutsättningar att bromsa den ne- gativa utvecklingen och vända trenden i positiv riktning. Integrering och samordning av frågor som rör natur- och kulturmiljön är angeläget. Natur- och kulturlandskapets värden som ofta är delar av samma helhet påverkas ständigt i samband med tätorternas utveckling, utbyggnaden av trafikleder och annan teknisk infrastruktur samt av od- lingslandskapets omvandling. En utvecklad planering för hållbar stads- och regionutveckling, baserad på resultaten av och Habitat II, kan ge bättre förutsättningar att ta till vara natur- och kultur- värden och ekologiska förutsättningar i stadsmiljön och i det stadsnära kulturlandskapet. för kultur och utveckling har bl. a. framhållit att en kultur inte kan överleva om den miljö som den är be- roende av ödeläggs eller utarmas. Effekter i miljön av ämnen med giftverkan kan vara större än vad vi vetenskapligt kan påvisa. har t.ex. forskare varnat för att vissa ämnen som används storskaligt kan ha en hormonell verkan på människan. Användningen av bl.a. kvicksilver och PCB har minskat, men kommer läckage av sådana ämnen från befintliga byggnader liksom från deponier och förorenad mark att pågå om de inte saneras. Även om vi inte känner till effekterna i miljön av alla enskilda ämnen har vi förhållandevis god kunskap om vilka typer av ämnen som medför risker. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att minska den spridning av sådana ämnen som sker genom produktion och distribution av vissa varor. Det kan t. ex. ske genom att begränsa eller, då risken för skador är oacceptabelt stor, förbjuda användningen av sådana ämnen och varor. Allvarligt är att föroreningar sprids över stora arealer med luft- och vattenströmmar. Inom ramen för de åtta arktiska ländernas miljö- samarbete har t.ex. påvisats att i hög grad påverkas av miljögifter från övriga delar av det norra halvklotet. Hot mot människors hälsa och livsmiljö kommer att leda till växande krav på lokalt inflytande över samhällsplanering och miljöarbete. Aller- gier, bullerstörningar och utsläpp av cancerframkallande ämnen är exem- pel på hälsorelaterade miljöproblem som ännu inte är bemästrade. Män- niskor har rätt till information som rör miljö- och hälsotillståndet i när- miljön och till inflytande över åtgärder som inverkar på den lokala livsmiljön. Ett förslag till nationellt handlingsprogram för att minska den miljörelaterade ohälsan har lagts fram i betänkandet Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124). Bland de globala miljöproblemen märks växthuseffekten, uttunningen av ozonskiktet och trycket på de biologiska produktionssystemen. Dessa omfattande miljöproblem måste lösas genom internationellt samordnade insatser. Det kan inte ske , men det är viktigt att inom denna tidsrymd kunna vända de negativa trenderna. Växthuseffekten är den mest komplexa miljöfrågan både vad det gäller effekter och möjligheter till åtgärder. I ett globalt perspektiv behöver användningen av fossila bränslen (olja, naturgas och kol) stabiliseras för att sedan minska. Detta gäller särskilt för den industrialiserade världen, men i ökande grad också för den snabbväxande delen av u-världen och dess rikare befolkningsskikt. En minskning av klimatpåverkande utsläpp förutsätter en minskad användning av fossila bränslen. En sådan minsk- ning kräver en omfattande förändringsinsats, särskilt när det gäller ut- veckling av ny teknik för transporter, uppvärmning och energianvänd- ning. har goda förutsättningar att visa vägen för en sådan ut- veckling genom hög miljömedvetenhet och bred kompetens. Vi är också gynnade när det gäller förnybara energitillgångar. Uttunningen av ozonskiktet och den ökade instrålningen av skadlig ultraviolett strålning är ett globalt problem, både med avseende på ef- fekter och orsaker. Utsläpp av ozonnedbrytande kemiska ämnen, som t.ex. freoner, drabbar de områden som ligger nära polerna hårdast. Fram- gångsrika internationella överenskommelser har minskat utsläppen avse- värt, men effekten kommer kvarstå ytterligare några decennier. Åtgärds- arbetet motverkas dels av en illegal handel med flera av de skadliga ke- miska ämnena, vilket kräver intensifierat internationellt samarbete, dels av många svårigheter att vidta nödvändiga åtgärder. De biologiska produktionssystemen står under ett ökande tryck från en växande världsbefolkning. Den kraftiga ekonomiska utvecklingen i bortre och ett ökat välstånd i har lett till ökande världsmarknadspriser på de stora stapelvarorna vete och majs. Alltför stora fiskefångster hotar flera populationers fortlevnad på grund av risken för utfiskning. Trycket på existerande odlingsmark med åtföljande krav på uppodling av ny mark kommer på många håll att fortsätta. Jord- förstöring i olika former ökar i många delar av världen. riktar den utvecklade världen allt mer sitt intresse mot biologiska produkter som ersättning för miljöstörande kemiska produkter och fossila bränslen. Allt detta bidrar till att hoten mot den biologiska mångfalden ökar. Om- fattande insatser för att utveckla kunskapen om hur de biologiska syste- men fungerar och reagerar på det ökande trycket kommer att krävas. och det internationella arbetet för ekologiskt hållbar utveckling Det internationella miljöarbetet tog fart . FN:s globala konferens i om människans miljö var en vik- tig milstolpe. , FN:s miljöprogram, inrättades. På svenskt initiativ engagerade sig i försurningsfrågan. har vi medverkat i en kraftfull utveckling av det internationella miljösamarbetet som pågår löpande i ett stort antal olika internationella organ och konventioner. Också insatser genom utvecklingssamarbete för hållbar utveck- ling i och forna planekonomier har ökat. Av särskild betydelse i detta sammanhang är det arbete som har följt om miljö och utveckling i (UNCED). Denna konferens utgjorde starten för vad som i det interna- miljösamarbetet kallas för Rioprocessen. Den kan ses som ett samlande uttryck för världssamfundets strävanden när det gäller arbetet för hållbar utveckling. Här innefattas de betydelsefulla världskonferenser och världstoppmöten om bl.a. de mänskliga rättigheterna, befolkning och utveckling, boende- och bebyggelsefrågor livsmedelsförsörjning samt om kultur och utveckling som har arrangerats . Stockholms- konferensen kan sägas ha banat väg för en omfattande utveckling av det internationella samarbetet för miljö och hållbar utveckling som manifesterades vid . Vid utfäste sig världens stater att anpassa sin politik till de ramar som en hållbar utveckling kräver. Genom handlingspro- grammet skapades ett instrument för integrerade insatser för hållbar utveckling i alla länder. Detta har inneburit en unik kraftsamling inom världssamfundet genom arbetet inom en rad olika sektorer och verksamheter i syfte att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. I har det lokala arbetet med varit framgångsrikt. Alla landets kommuner har tagit fram någon form av program för lokalt Agenda 21-arbete. Ett stort antal myndigheter har också engagerat sig i arbetet. Den för har lämnat en rad förslag till åtgärder för det fortsatta arbetet. Agendaarbetet, som inte skall ses som ett projekt utan som en process, fortsätter nu både lokalt, i t.ex. kommuner, byar, föreningar och företag, och centralt. För det fortsatta arbetet på central nivå har regeringen beslutat tillsätta en särskild samordnare med uppgift att följa och stimulera det fortsatta lokala Agenda 21-arbetet, sprida erfarenheter och goda exempel, stödja infor- mationsarbetet rörande de lokala investeringsmedlen samt delta i det fortsatta internationella arbetet med . har vidare ge- nom att underteckna ett handlingsprogram för miljö och hälsa i åtagit sig att utarbeta ett nationellt handlingsprogram för att minska hälsoriskerna i miljön. höll ett extra möte UNGASS 19 med syfte att följa upp och enas om fortsatta rekommendationer för att genomföra . Vid detta extra möte konstaterades att många av de globala miljö- och utvecklings- problemen har förvärrats, trots stora ansträngningar för att vända de ne- gativa trenderna. Mötet beslutade bl.a. om fortsatta insatser för att be- kämpa fattigdom och enades om behovet av förändrade konsumtions- och produktionsvanor. Vidare beslutades om en tidtabell för uppföljning av olika frågor. Kommissionen för hållbar utveckling fick i uppgift att följa upp ländernas arbete med sikte på FN-systemets nästa stora genom- gripande uppföljningskonferens . På svenskt initiativ inom EU resulterade mötet i också i samband med frågan om resurseffektivisering i att begreppet faktor 10 introducerades i FN-sammanhang. Forskningsrapporter anger att jorden långsiktigt bara kan bära en befolkning om ca en halv miljard människor som lever på dagens västerländska konsumtionsnivå. lever nära sex miljarder människor på jorden. Enligt dessa rapporter behöver i-länder- nas resursanvändning grovt räknat bli i genomsnitt tio gånger effektivare (faktor 10) om jordens ekosystem skall kunna bära både en ökande världsbefolkning och lämna utrymme för ökad standardutveckling i värl- dens utvecklingsländer. Medlemskapet i EU har på många områden inneburit nya förutsätt- ningar för svensk miljöpolitik. Detta gäller såväl nationellt som interna- tionellt. Resultatet av och dess slutdo- kument, Amsterdamfördraget, förstärker möjligheter att driva en progressiv miljöpolitik. En viktig uppgift för är att verka för att målet om hållbar utveckling, som tagits in i fördragen, konkretise- ras. Detta gäller särskilt arbetet med att integrera miljöfrågorna i olika samhällssektorer. EU kommer att ställas inför stora utmaningar. , som kommer att få en stor betydelse för miljö, är den kanske största av dessa utmaningar. En anpassning av kandidat- ländernas miljölagstiftning till EU:s nivå, den s.k. tillnärmningsproces- sen, får stor betydelse inte bara för dessa länders egen miljö, utan för hela . Detta ger förutsättningar att driva frågan om ekologiskt hållbar utveckling inom hela EU. miljö, inte minst miljön i närområde och i , har därför mycket att vinna på ett utvidgat EU. I samband med utvidgningen diskuteras reformer av unionens jordbruks- och strukturpolitik. strävar efter en reform av dessa områden bl.a. för att skapa en miljöanpassad och långsiktigt hållbar jordbruks- och strukturpolitik inom EU. verkar också för att skapa bl.a. miljö- mässigt gynnsamma förutsättningar för en utvidgning av EU. Ökat handelsutbyte, avreglerade marknader och den extremt snabba tekniska utvecklingen av elektroniska kommunikationsformer kommer att ge nya utvecklingsmöjligheter. behöver globaliseringen av marknadens styrning av handel och produktion uppmärksammas i det fortsatta arbetet. Beslut som har fattats nationellt kommer i fort- sättningen i ökande utsträckning att fattas av nationsövergripande organi- sationer och företag. Omvänt kan aktiviteter hos enskilda företag få långtgående, t.o.m. globala konsekvenser. Globaliseringen kommer san- nolikt att intensifieras. Utmaningen består i att finna former för att glo- baliseringens positiva möjligheter tas till vara och att oönskade effekter kan undvikas. Det universella målet om hållbar utveckling kan ses som ett uttryck för en allmän medvetenhet om att globaliseringens negativa följder behöver balanseras. Några av de centrala budskapen i , t.ex. att miljökostnader skall internaliseras, att förorenaren skall betala, att försiktighetsprincipen skall tillämpas, att den lokala demokratin skall stärkas och att det internationella miljösamarbetet skall förbättras, kan sägas ta direkt sikte på att balansera globaliseringens negativa följder. Utvecklingssamarbete för främjande av miljöanpassad produktion är här av stor betydelse. Vägar vidare mot ekologiskt hållbar utveckling I ett generationsperspektiv har mycket hänt som tidigare kanske närmast framstod som utopiskt. Om vi blickar har exempel- vis ett antal nya bilmotorgenerationer, datorgenerationer och pappers- maskingenerationer utvecklats. Blickar vi en generation framåt och re- flekterar över utvecklingen av olika produktcykler kan vi vänta oss att de flesta produkttyper också i fortsättningen kommer att bytas ut och ge- nomgå kraftiga förändringar. Denna teknikutveckling kommer i stor ut- sträckning att vara miljödriven, vilket skapar helt nya förutsättningar för minskad påverkan på miljön. Det finns också betydande gemensamma erfarenheter och kunskaper bland samhällets olika aktörer som kan bilda grund för en sådan utveckling. Ett fördjupat internationellt samarbete, såväl globalt som regionalt inom EU, användningen av ekonomiska styrmedel, det lokala Agenda 21-arbetet och de lokala investerings- medlen, kretsloppstänkandet samt införandet av som styr- medel bildar tillsammans en grund för att driva samhällsutvecklingen i en ekologiskt hållbar riktning. I utvecklingsarbetet skall vi dra nytta av de gångna årens erfarenheter, och insatser kommer att behöva göras på alla plan. Individens delaktighet och ansvar är en viktig förutsättning. Vi måste ha ett förhållningssätt och finna utvecklingsmönster som fungerar inom de gränser som naturen sätter. Vi måste ha tydliga framtidsbilder för vart vi vill nå och vi måste göra de rätta vägvalen för att nå dit. Miljöpolitiken måste i allt högre grad utformas som en drivkraft för den fortsatta samhällsutvecklingen för att lösa dagens stora miljöproblemen och för att förhindra att nya problem uppstår framöver. I detta arbete har bl.a. utbildning, kompetensutveckling och forskning stor betydelse. Ett vitalt och miljöanpassat näringsliv är en nödvändig förutsättning för att nå målet om ett ekologiskt hållbart samhälle. Det konkreta arbetet med att nå detta mål kommer i stor utsträckning att bero av näringslivets utveckling. Det är viktigt att i en aktiv dialog med näringslivet diskutera mål och åtgärder för hur långt energi- och materialutnyttjande kan effek- tiviseras i ett generationsperspektiv. En sådan dialog måste beröra såväl tekniska och ekonomiska som miljömässiga aspekter. Politiska styrmedel och förändringar i konsumtionsmönstren är nödvändiga för att leda sam- hället mot ekologisk hållbarhet, men företagen bär huvudansvaret när det gäller utvecklingen av ny och miljöanpassad teknik. Det är företagens egenintresse att göra detta, eftersom marknadens efterfrågan på miljöan- passade produkter och produktionsprocesser bedöms komma att öka kraftigt. Företagens miljöanpassning har utvecklats positivt . Ett första steg mot miljöanpassning i näringslivet har varit att minska utsläppen genom olika reningsåtgärder. En viktig drivkraft bakom detta har varit miljölagstiftningen och dess tillämpning som har ställt preciserade utsläppskrav. Många företag har därefter gått vidare till att i ett andra steg förebygga utsläpp och minska avfallsmängderna ge- nom åtgärder i produktionsprocessen. Detta steg har i hög utsträckning drivits fram av nya eller utbyggda ekonomiska styrmedel och har ofta varit lönsamt för företagen genom att råvaruförbrukning och energian- vändning har kunnat minskas. Utvecklingen av miljöledningssystem har varit företagen till god hjälp i detta sammanhang. I ett tredje steg mot miljöanpassning har företagen tagit ökat ansvar för produkternas miljö- påverkan. Konsumenternas ökade krav har haft stor betydelse för att mo- tivera företagen att miljöanpassa produkterna. Lagstiftningen har drivit på och understött detta steg, bl.a. genom införandet av lagen om kemiska produkter och lagstiftningen om producentansvar. En rad frivilliga in- strument har också utvecklats för att främja utvecklingen mot renare pro- dukter, som t.ex. miljömärkning och livscykelanalyser. Ytterligare före- tag har slutligen på eget initiativ påbörjat ett fjärde steg, steget mot nya innovativa och miljöanpassade teknologier. Näringslivet kan nu sägas stå i färd med att ta ett femte steg genom att i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling målmedvetet verka för en effektivare resursanvändning. Detta femte steg innebär en stor utmaning, och för att åstadkomma en sådan effektivisering av energi- och resursan- vändningen krävs nya grepp. Ny teknik behöver utvecklas och spridas världen över. Vidare behövs nya ekonomiska styrsignaler för att stimu- lera till en sådan utveckling. Allt flera företag förefaller också komma till insikt om att det i ett långsiktigt marknadsperspektiv ligger i deras eget intresse att verka för en sådan effektivisering. Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet. Det är genom den kom- munala planeringen som det blir möjligt att väga in lokala aspekter på markanvändning, miljöfrågor och sociala förhållanden. På nivå finns förutsättningar att i samverkan mellan berörda parter finna praktiskt fungerande lösningar på de utvecklingsfrågor som är knutna till lokalsamhällets miljö, organisation och funktioner. har på regeringens förslag beslutat att anslå för stöd till lokala investeringsprogram för hållbar utveckling. Regeringen föreslår i Vårpropositionen (prop. 1997/98:150) att stödet förlängs och utökas med för . Vägledande för fördelningen skall bl.a. vara om ett projekt leder mot hållbar utveckling, anknytningen till det lokala Agenda 21-arbetet och kommunernas arbete för hållbar utveckling, omställning av energisystemet i hållbar riktning samt möjligheterna till ökad sysselsättning. Vidare ges särskild uppmärk- samhet åt frågor som rör arkitektoniska kvaliteter och kulturmiljövärden. Det lokala arbetet med har haft stor betydelse som underlag för de projektansökningar som kommunerna har lämnat in till regeringen. Det är också angeläget att miljöpolitikens geografiska dimension växer fram genom ett utvecklat samarbete mellan stat och kommun. Härigenom kan miljömål följas upp och riksintressen tas till vara i former som före- nar respekt för riksdagsbeslut och internationella åtaganden med hänsyn till lokala förutsättningar och lokal demokrati. Ekologisk hållbarhet och god livsmiljö bör vara grundläggande för all samhällsplanering. Länssty- relserna har här en viktig roll som samordnare mellan statliga och kom- munala myndigheter m.m. i länet. De nya utmaningarna ställer krav på nya arbetsformer. Det är angelä- get att utforma beslutsmodeller som i ökad utsträckning tar vara på möj- ligheten att lära av erfarenheterna och tänka efter före . Det traditionella miljöarbetet behöver kompletteras med andra arbetsmetoder. En sådan utveckling fordrar ett väl fungerande mål- och resultatstyrningssystem. Nya miljökvalitetsmål och ett system för uppföljning av dessa föreslås senare i denna proposition. Avsikten är att dessa mål sedan skall precise- ras av berörda sektorer och verksamheter. Härigenom kan sektorsansva- ret och det ökande miljöintresset i näringslivet och samhällets övriga verksamheter bättre tas till vara. Ett effektivt arbete som svarar mot de krav som en ekologiskt hållbar utveckling ställer kan också komma att kräva nya organisatoriska lös- ningar. har beslutat om en ny organisation, anpassad till dessa förutsättningar. Det fortsatta arbetet för ett ekologiskt hållbart kan komma att leda till liknande översyner vid flera myndigheter. Målet att vi till nästa generation skall kunna lämna över ett samhälle där de stora nationella miljöproblemen är lösta innebär en stor utmaning.