prop · GL03139 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:139 Ändringar i fiskelagen, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att utländska medborgare, som omfattas av internationella åtaganden om etableringsfrihet, arbetskraftens fria rörlighet och utbyte av tjänster, skall likställas med svenska medborgare i fråga om fiske som bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens. Det enligt fiskelagen (1993:787) gällande bosättningskravet för sådan licens föreslås ersatt av ett krav på att fisket skall ha anknytning till svensk fiskerinäring. Vidare föreslås att det i fiskelagen införs ett bemyndigande som gör det möjligt att meddela föreskrifter om krav på utrustning för automatisk överföring av uppgifter om fiskefartyg och deras position. I propositionen föreslås också att godkänner Avtalet om genomförande av bestämmelserna i havsrättskonvention av om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd med den förklaring som regeringen förordar. Bestämmelserna i fiskelagen om utländska myndigheters kontroll av svenska fiskare föreslås, som en följd av ett godkännande av avtalet, kompletterad med en möjlighet för inspektörer att, vid allvarliga överträdelser av internationellt överenskomna bestämmelser om fiske, föra fartyget till hamn. Ändringarna i fiskelagen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 3 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Satellitövervakning av havsfisket 6 5 Rätten att fiska yrkesmässigt 8 6 Avtalet om genomförande av bestämmelserna i havsrättskonvention av om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd 13 6.1 Avtalet och det internationella fisket 13 6.2 Godkännande av avtalet 17 7 Författningskommentar 20 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanserna 21 Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag 22 Bilaga 3 Lagrådets yttrande 24 Bilaga 4 Avtalet om genomförande av bestämmelserna i havsrättskonvention av om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd i engelsk och svensk lydelse 25 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 105 Rättsdatablad 106 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787), 2. godkänner Avtalet om genomförande av bestämmelserna i havsrättskonvention av om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd med den förklaring som regeringen förordar. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) Härigenom föreskrivs att 13, 22, 30 och 33 §§ fiskelagen (1993:787) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 § Utländska medborgare får fiska med handredskap i enlighet med bestämmelserna i 8 och 9 §§ om svenska medborgares rätt att fiska. Utländska medborgare, som omfattas av internationella åtaganden om etableringsfrihet, arbetskraftens fria rörlighet och utbyte av tjänster, får fiska yrkesmässigt i samma utsträckning som svenska medborgare, om de beviljas yrkesfiskelicens enligt 30 §. Utan stöd av enskild fiskerätt får annat fiske bedrivas av utländska medborgare bara om det medges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utländska medborgare som är stadigvarande bosatta här i landet är dock likställda med svenska medborgare. 22 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver yrkesmässigt fiske att lämna uppgifter om 1. fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, försäljning, och 2. andra förhållanden rörande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att ett fiskefartyg skall ha utrustning som automatiskt via satellit överför information om fartyget. 30 § Yrkesfiskelicens kan beviljas den som är stadigvarande bosatt i och för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse. Licens får beviljas . Yrkesfiskelicens får beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskerinäring. Licens får beviljas . När en fråga om licens prövas första gången skall tillgången på fisk beaktas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om villkoret angående anknytningen till svensk fiskerinäring. 33 § Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterritorium får efterlevnaden av internationella överenskommelser om fiskevård och fiskets bedrivande kontrolleras av de utländska myndigheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. En sådan myndighet skall lämnas tillträde till svenska fiskefartyg och ges tillfälle att undersöka fiskeredskap, fångst och lastutrymmen samt att ta del av de loggböcker och handlingar av betydelse för fisket som finns ombord. En sådan utländsk myndighet skall lämnas tillträde till svenska fiskefartyg och ges tillfälle att undersöka fiskeredskap, fångst, lastutrymmen och utrustning i övrigt samt att ta del av de loggböcker och handlingar av betydelse för fisket som finns ombord. Finner myndigheten att en bestämmelse för fisket överträtts på ett allvarligt sätt får den föra fartyget till hamn. Befälhavaren på ett fiskefartyg är skyldig att underlätta bordning och kontrollens genomförande i övrigt. Befälhavaren på ett fiskefartyg är skyldig att underlätta åtgärdernas genomförande. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning blev medlem i Europeiska unionen och deltar i den gemensamma fiskeripolitiken som bygger på EG- fördragets bestämmelser om jordbruket. Politiken omfattar nyttjandet av de levande resurserna i fiskevattnen och inom vattenbruket samt beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter. Fiskeripolitiken regleras i huvudsak genom ett antal grundläggande förordningar som kompletteras genom tillämpningsförordningar, beslut av gemenskapen och nationella bestämmelser. Fiskelagen (1993:787) som trädde i kraft , reglerar rätten till fiske samt fisket i Sveriges sjöterritorium och inom ekonomiska zon samt, när det anges särskilt, fiske med svenska fartyg utanför detta område. Lagen har till följd av det svenska medlemskapet i EU ändrats ett antal gånger. Inträdet i gemenskapen föranledde kompletterande lagstiftning genom lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (EG-lagen) (prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Vidare ändrades fiskelagen med ikraftträdande (prop. 1995/96:8, bet. 1995/96:JoU5, rskr. 1995/96:85) varvid de bestämmelser om fisket som införts i EG-lagen fördes över till fiskelagen. Därefter har påföljdsbestämmelserna i fiskelagen ändrats i anslutning till ratifikation av havsrättskonventionen med ikraftträdande (prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271). Slutligen ändrades fiskelagens tillämpningsområde vad avser fiske i andra länders vatten (prop. 1995/96:223, bet. 1995/96:JoU3, rskr. 1995/96:23). Den gemensamma fiskeripolitiken utvecklas ständigt vilket föranleder nya åtgärder av EG:s institutioner och därmed nya följdbeslut av medlemsstaterna. I promemorian Ändringar i fiskelagen m.m., Ds 1998:2, som utarbetats inom , föreslås i tre avseenden nationella åtgärder med anledning av den gemensamma fiskeripolitiken, nämligen anpassning av svensk lagstiftning till den av gemenskapen beslutade satellitövervakningen av fiskefartyg, anpassning av de svenska bestämmelserna om yrkesmässigt fiske till principen om etableringsfriheten inom gemenskapen, och ratifikation av avtalet om genomförande av bestämmelserna i havsrättskonvention av om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd och införande av nödvändig följdlagstiftning. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning över remissyttrandena finns i (dnr Jo97/3466). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Satellitövervakning av havsfisket Regeringens förslag: Bestämmelsen i 22 § fiskelagen om uppgiftsskyldighet kompletteras med möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att fiskefartyg skall ha utrustning som automatiskt via satellit överför information om fartyget. Departementspromemorians förslag: I promemorian föreslås att överföringen av information skall kunna avse både fartyget och fisket. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att bestämmelser om kravet på utrustning bör meddelas i lag och att endast rätten att meddela erforderliga tillämpningsföreskrifter bör delegeras. anser att informationsöverföringen endast bör avse uppgifter om fartyget. Verket påpekar att EG:s föreskrifter om satellitkontroll inte kräver mer än positionsrapportering och att utrustningen för automatisk överföring knappast kan förmedla någon information om själva fisket. Vidare anser verket att en ändring av straffbestämmelsen i 40 § bör övervägas eftersom gemenskapen gör ägaren ansvarig för vissa åtgärder. Remissinstanserna har i övrigt inte haft några invändningar mot lagförslaget. Skälen för regeringens förslag: Ett viktigt inslag i den gemensamma fiskeripolitiken är kontrollen av fisket. Kontrollen på fiskeområdet regleras genom rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken. I förordningen finns bl.a. bestämmelser om insamlande av nödvändiga uppgifter för resurspolitiken, exempelvis uppgifter om fartyg, redskap, fiskeinriktning, fångster och landningar. I förordningen ges bestämmelser om de fiskandes loggboksplikt och skyldighet att lämna landningsdeklaration, att göra anmälan vid landning i andra länder än flaggstaten och att lämna uppgifter om omlastningar mellan fartyg. Medlemsstaten skall meddela kommissionen vilka fångster dess fartyg landar från olika bestånd. Staten skall övervaka fisket och därmed förbunden verksamhet i sina vatten, bl.a. genom inspektioner av fartyg och landningar av fisk. Skyldigheten att kontrollera fisket omfattar även de egna fartyg som är verksamma utanför gemenskapens vatten. Vidare skall staten se till att lämpliga och effektiva åtgärder vidtas vid överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken. Av artikel 3 i kontrollförordningen följer att det skall finnas ett system för fortlöpande kontroll av gemenskapens fiskefartygs positioner. Förordningen har ändrats genom rådets förordning (EG) nr 686/97 av om ändring av förordningen (EEG) nr 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken. Ändringen innebär bl.a. att artikel 3 fick en ny lydelse, innefattande mer detaljerade bestämmelser om systemet för övervakning av fiskefartygens positioner. I kommissionens förordning (EG) nr 1489/97 av om fastställande av tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2847/93 vad beträffar satellitbaserade kontrollsystem för fartyg finns ytterligare detaljföreskrifter. Gemenskapsreglerna föreskriver att en medlemsstat måste upprätta ett satellitbaserat kontrollsystem som möjliggör kontroll av fiskefartygens position. Detta system skall kunna tillämpas på gemenskapens fiskefartyg med en längd överstigande mellan perpendiklarna eller med en längd över allt av , om fartyget fiskar på det fria havet, utom i , fiskar i tredje lands vatten, under förutsättning att bestämmelser har införts i överenskommelser med berörda tredje länder om tillämpning av ett kontrollsystem för fartyg från sådana länder som fiskar i gemenskapsvatten, eller fångar fisk för tillverkning av fiskmjöl eller fiskolja. Senast vid ingången av skall kontrollsystemet tillämpas för alla gemenskapens fartyg av nämnda storlek oberoende av vilket fiske de används till. Systemet är inte tillämpligt på fartyg som endast fiskar inom från flaggstatens baslinje eller som aldrig är till havs räknat från avgång till återkomst i hamn. En medlemsstat får införa motsvarande kontrollsystem även i fråga om andra fartyg som för dess flagg. En sådan åtgärd berättigar till samma ekonomiska stöd som lämnas för de fartygskategorier för vilka gemenskapens kontrollsystem är tvingande. De s.k. satellitföljare som installeras på fartygen skall säkerställa automatisk överföring av uppgifter om fartygets identitet och om fartygets senaste position. Normalt skall dessa uppgifter lämnas minst . Vid fiske utanför gemenskapsvatten gäller andra tidsintervall. När ett fartyg ligger i hamn är den längsta tiden mellan positionsrapporterna . Om fartyget stannar i hamn får satellitföljaren stängas av medan fartyget ligger i hamn under förutsättning att nästa rapport sänds från samma position som den senaste rapporten. Befälhavaren på fartyget är ansvarig för att utrustningen fungerar och att informationen överförs. Om en satellitföljare är bristfällig eller ur funktion skall befälhavaren, fartygsägaren eller dennes representant minst en gång meddela föreskrivna uppgifter per telefax, telefon eller radio. Detsamma gäller om flaggstatens kontrollsystem inte fungerar. En satellitföljare som inte fungerar tillfredsställande skall normalt åtgärdas inom en månad. Medlemsstaten skall underrätta de ansvariga för fartyget om satellitföljaren verkar vara bristfällig eller om kontrollsystemet inte fungerar. Varje medlemsstat skall ha ett centrum för fiskekontroll som sköter kontrollen av samtliga fiskefartyg som för dess flagg och andra staters fartyg som fiskar i dess vatten. I varje stat skall en behörig myndighet utses för denna verksamhet. Medlemsstaterna får upprätta gemensamma centra. Medlemsstaterna måste säkerställa att uppgifterna som samlas in finns bevarade och, på särskild framställan, tillgängliga för kommissionen i maskinläsbar form under . Det är medlemsstaterna som ansvarar för att fartygen förses med nödvändig satellitutrustning och att den information som lämnas via utrustningen tas om hand på föreskrivet sätt. Systemet förutsätter att de nämnda förordningarna kompletteras med nationella bestämmelser. I 22 § fiskelagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet för det svenska yrkesmässiga fisket. Denna skyldighet avser uppgifter om fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, försäljning och andra förhållanden rörande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. har meddelat detaljföreskrifter om uppgiftsskyldigheten. Gemenskapssystemet om satellitövervakning innebär att en fiskare måste ha utrustning ombord som används för automatiserat uppgiftslämnande via satellit. Det krävs inte någon aktiv medverkan av den enskilde fiskaren när uppgiften lämnas. Fartyget kan identifieras och dess position fastställas oavsett om den fiskande själv skickar rapporter eller ej. För att säkerställa genomförandet av det gemensamma satellitsystemet bör bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 22 § fiskelagen kompletteras. Regeringen delar uppfattning att bestämmelsen bör begränsas till att avse den information som krävs enligt EG:s föreskrifter om satellitkontroll. Bestämmelsen bör därför endast avse utrustning för automatisk överföring av information om fiskefartyget. Fiskelagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet har formen av bemyndiganden till stöd för föreskrifter som får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det är naturligt att den lagstiftningstekniken tillämpas också i fråga om det automatiska övervakningssystemet. anser att straffbestämmelserna i fiskelagen bör ses över eftersom det nya övervakningssystemet förutsätter att även fartygsägaren ansvarar för verksamheten. Enligt regeringens uppfattning bör ägarens ansvar komma till uttryck i föreskrifter meddelade med stöd av det föreslagna bemyndigandet. Med föreskrifter utformade på det sättet kommer fiskelagens nuvarande straffbestämmelser att omfatta även ägaren. 5 Rätten att fiska yrkesmässigt Regeringens förslag: I 13 § fiskelagen införs en bestämmelse om att utländska medborgare som omfattas av internationella åtaganden om etableringsfrihet, arbetskraftens fria rörlighet och utbyte av tjänster har rätt att fiska yrkesmässigt här i landet om de beviljas yrkesfiskelicens. I 30 § fiskelagen föreskrivs att yrkesfiskelicens i fortsättningen skall beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskerinäring. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om villkoret angående anknytningen till svensk fiskerinäring. Departementspromemorians förslag: I promemorian föreslås en ny lydelse av 30 § fiskelagen som i huvudsak överensstämmer med regeringens förslag. I promemorian föreslås däremot ingen ändring av 13 § fiskelagen. Remissinstanserna: () avvisar promemorians förslag om ändring av förutsättningarna för yrkesfiskelicens. SFR anser att den avgörande frågan är om det är helt klart att EG-rätten förbjuder tillämpningen av kriteriet stadigvarande bosättning för erhållande av yrkesfiskelicens. Om ett bosättningskrav skulle befinnas inte vara förenligt med EG-rätten måste lagtexten om fisket har anknytning till svensk fiskerinäring kompletteras med motiv och tillämpningsföreskrifter som möjliggör en reell koppling till den svenska fiskerinäringen. I övrigt är remissinstanserna i huvudsak positiva till förslaget. Kammarrätten i anser dock att rätten för utländska medborgare, som omfattas av internationella åtaganden om etableringsfrihet, arbetskraftens fria rörlighet och utbyte av tjänster, att fiska här i landet om yrkesfiskelicens beviljas, bör anges i 13 § fiskelagen. påtalar behovet av tydliga kriterier i lagstiftningen och att begreppet anknytning till svensk fiskerinäring bör utvecklas. Skälen för regeringens förslag: En grundprincip för den gemensamma fiskeripolitiken är att alla medlemsländers fiskefartyg har lika tillträde till fiskevattnen och fiskresurserna. Från denna princip görs det ett antal undantag, bl.a. fördelas gemenskapens fiskresurser via nationella kvoter avsedda att fiskas av den berörda statens fartyg. Syftet med fördelningen av nationella fiskekvoter är att tillförsäkra medlemsländerna en andel av gemenskapens totala fångstvolymer. Fördelningen grundas bl.a. på det traditionella fiske som den av fiskerinäringen beroende lokalbefolkningen i landet dragit fördel av före etablerandet av kvotsystemet. Denna kvotfördelning har stimulerat till s.k. "kvothoppning". Med detta avses att ett fiskeföretag genom förvärv av fiskefartyg som hör till en annan stats fiskeflotta får möjlighet att nyttja den statens fiskekvoter trots att fartygens besättningar ofta inte är bosatta i landet och fångsterna till stor del landas i andra länder. Begränsningar av möjligheterna för utländska företag och medborgare att delta i fisket av de kvoter som kommer register- eller flaggstaten till del har föranlett flera avgöranden i (se målen C-221/89, Factortame, 1991, s. 3905, C-3/87, Agegate, 1989, s. 4459 och C-216/87, Jaderow, 1989, s. 4509). utgår från att det ankommer på medlemsländerna att i enlighet med internationell rätt fastställa villkoren för ett fartygs registrering och rätt att föra landets flagg. Bedömningen av vad som är en erforderlig koppling mellan fartyg och land för att få ingå i landets fartygsflotta måste dock ske med beaktande av gemenskapsrätten i övrigt. Det innebär att medlemsstaten måste beakta förbudet mot diskriminering, den fria etableringsrätten och proportionalitetsprincipen. Krav på viss nationalitet eller bosättning i landet som förutsättning för registrering av ett fartyg i landet är därmed oförenliga med gemenskapsrätten. Enligt strider det t.ex. mot gemenskapsrätten att som villkor för att erhålla fiskelicens kräva att av besättningen skall vara bosatt i landet. Gemenskapsrätten hindrar däremot inte att ett medlemsland som villkor för registrering av ett fiskefartyg kräver att fartyget har en reell ekonomisk koppling till landet om det enbart rör relationen mellan fartygets fiskeoperationer och befolkningen som är beroende av fisket och anknuten industri. Det är t.ex. möjligt att åberopa landningar och återkommande besök i landets hamnar för att påvisa att det finns ett samband mellan fartygets verksamhet och landets fiskeberoende befolkning. Landningar av fångster kan således accepteras som en omständighet bland andra, under förutsättning att det inte direkt eller indirekt innebär en skyldighet att landa fartygets fångster i landets hamnar eller hindrar normala fiskeoperationer. Medlemslandet kan enligt även kräva att besättningen, på något sätt som står i överensstämmelse med gemenskapsrätten, bidrar till socialförsäkringssystemet i landet. De svenska reglerna om fartygsregistrering i sjölagen har ändrats per (prop. 1996/97:130, bet. 1996/97:LU16, rskr. 1996/97:243). kan ett fartyg som till hälften eller mer ägs av fysiska eller juridiska personer inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet under vissa förutsättningar som anknyter till EG- domstolens avgöranden i bl.a. nämnda mål registreras i , om ägaren så begär. En kuststat har enligt folkrätten möjlighet att förbehålla fisket för den egna statens medborgare. Enligt 13 § fiskelagen (1993:787) får fiske på Sveriges sjöterritorium, där fisket är fritt för var och en, och i ekonomiska zon endast utövas av svenska medborgare och andra som är stadigvarande bosatta i . Utländska medborgare som inte uppfyller bosättningskravet får normalt bara fiska med handredskap. Enligt samma lagrum får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om utländska medborgares fiske i landet. Denna föreskriftsrätt har regeringen anförtrott åt såvitt avser genomförandet av internationella överenskommelser. Regeringen har vidare givit länsstyrelserna uppgiften att meddela tillstånd i särskilda fall till annat än yrkesmässigt fiske. En utländsk medborgare som inte är fast bosatt i måste således stödja sin rätt att fiska på föreskrifter meddelade av eller på tillstånd av . Fiske i större omfattning utan stöd av enskild fiskerätt vad avser redskapsanvändningen, t.ex. med notredskap, är förbehållet yrkesmässigt fiske med stöd av yrkesfiskelicens. För yrkesfiskelicens krävs enligt 30 § fiskelagen dels att fiskaren är stadigvarande bosatt i , dels att fisket är av väsentlig betydelse för fiskarens försörjning. När licensen prövas första gången beaktas dessutom tillgången på fisk. Det ställs i fiskelagen inte några krav på företagsform eller ägande av utrustning och fartyg. För utländska medborgare gäller, som nämnts i det föregående, som huvudregel ett krav på bosättning för rätt att fiska i utan stöd av enskild fiskerätt. Bosättningskravet för yrkesfiskelicensen har således inte någon självständig betydelse för en utländsk medborgares rätt till licens. EG-fördragets bestämmelser om bl.a. den fria etableringsrätten och domstolens uttalanden om principernas tillämpning torde innebära att ett bosättningskrav som gäller för etablering inom svenskt yrkesfiske inte kan behållas. De svenska bestämmelserna om förutsättningarna för yrkesfiske måste således anpassas till gemenskapsrätten. Enligt fiskelagen får utländska medborgare som inte är bosatta i bedriva annat fiske än handredskapsfiske bara om det medges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Fiskelagen ger således utrymme för att med stöd av särskilda föreskrifter låta utländska medborgare verka inom svenskt fiske.