prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — bör då även vara den myndighet som efter det tidiga samrådet skall besluta om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det finns inte skäl att som några remissinstanser föreslagit införa någon rätt att överklaga detta beslut särskilt. Detta bör, som anfört, framgå av lagtexten. Om tillståndsmyndigheten när ansökan ges in gör en annan bedömning och anser att den kan antas medföra betydande miljöpåverkan kan myndigheten alltid begära in kompletterande uppgifter. Det utökade tidiga samrådet har visserligen gått förlorat men går i vart fall till viss del att reparera även om det blir en tidsutdräkt. De få fall där detta kan antas inträffa motiverar inte ett komplicerat system med överprövning av detta delbeslut. skall dock innan beslut fattas begära in ett yttrande från tillsynsmyndigheten i de fall det är annan myndighet än . Det kommer i många fall att vara en kommun. Flera kommuner har också angett att de vill delta i processen, bl.a. som anser att kommunen skall vara obligatoriskt samrådsorgan innan ansökan ges in till domstolen. Förutom med skall, som utredningen föreslagit, den som planerar en verksamhet vara skyldig att ha tidigt samråd med enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Det är särskilt viktigt att dessa kommer in på ett inledande stadium i processen. Hur omfattande samråd som behövs i varje enskilt fall samt hur detta skall utformas blir beroende av den planerade verksamhetens art och omfattning. Systemet skulle bli för komplicerat om det infördes skyldighet att på detta stadium ha ett mycket brett samråd. Det innebär dock inte att andra är utestängda från detta tidiga samråd. Möjligheterna för en bredare allmänhet att påverka processen bör dock framför allt gälla sådana verksamheter som har betydande miljöpåverkan vilket den får möjlighet till vid den utökade miljökonsekvensbedömningen. Betydande miljöpåverkan och miljökonsekvensbedömning Till stöd för myndigheternas bedömning bör regeringen föreskriva om vilka verksamheter som alltid kan antas ha betydande miljöpåverkan. Detta görs lämpligtvis bl.a. i samband med att regeringen bestämmer för vilken miljöfarlig verksamhet det skall krävas tillstånd, dvs. motsvarigheten till den nuvarande bilagan till miljöskyddsförordningen. Vid utfärdande av dessa föreskrifter bör bl.a. bilagorna till EG-direktivet 85/337 med ändringsdirektivet 97/11 utgöra vägledning för bedömningen. har efter uppdrag från regeringen lämnat förslag på vilka verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan i rapporten 4792, Miljökonsekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan. Rapporten har överlämnats till som kommer att utarbeta förslag till förordning. Verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är framför allt sådana vars tillåtlighet skall prövas av regeringen enligt 17 kap., samt en stor del av den miljöfarliga verksamhet för vilket krävs tillstånd enligt miljöskyddsförordningen. Det gäller särskilt sådan verksamhet som prövas av , dvs. A-ärenden, som föreslås skall prövas av miljödomstol . Att dessa bör presumeras att alltid medföra betydande miljöpåverkan anser även vid i sitt remissvar. Många typer av vattenverksamhet kan också förutsättas medföra betydande miljöpåverkan, samt även en stor del av den miljöfarliga verksamhet som skall pröva som första instans, dvs. Beträffande verksamheter som inte omfattas av sådana föreskrifter får bedöma om det är betydande miljöpåverkan utifrån bl.a. verksamhetens art, storlek och lokalisering. För de verksamheter som bedöms inte ha betydande miljöpåverkan blir det tidiga samrådet med och berörda enskilda även en typ av avgränsning beträffande vad miljökonsekvensbeskrivningen bör omfatta. Om beslutar att verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan skall ett utökat samråd hållas. Detta förfarande med miljökonsekvensbedömning skall ligga till grund för upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Vid en sådan bedömning skall den som avser att bedriva verksamheten samråda med andra statliga myndigheter, kommuner, organisationer och den allmänhet som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt miljöpåverkan och innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen. Detta är en viktig del i processen med att upprätta en ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning. Genom detta bredare samråd skall myndigheter, organisationer, sakägare och allmänhet beredas tillfälle att framföra synpunkter och kunna påverka verksamhetens lokalisering och utformning samt innehållet i och utformningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Därmed förstärks in-flytandet för myndigheter och allmänhet under planeringsstadiet och underlaget för den som skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningen breddas. För att informationen och samrådet skall fylla sin funktion måste den, i likhet med det inledande samrådet med och enskilda som särskilt berörs, komma in i ett tidigt skede, parallellt med planeringen av tekniska och ekonomiska frågor. Det måste ske innan exploatören har fattat beslut om inriktningen i stort av verksamheten och innan några låsningar har gjorts och projektet fått en mera bestämd utformning. Det innebär att samrådet givetvis skall ske innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. Principen bör som vid skriver, vara att alla samråd skall ske så tidigt att i praktiken grundläggande förändringar är möjliga, t.ex. att föreslagen lokalisering kan ändras. I paragrafen regleras alltså ett tidigt samråd. I 6 kap. 8 § finns bestämmelser om allmänhetens möjlighet att till tillståndsmyndigheten yttra sig över den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen samt ansökan. Rätten för allmänheten att delta i och påverka utformningen av den planerade verksamheten och miljökonsekvensbeskrivningen som skall göras är som angetts av avgörande vikt och har även fått genomslag i många länder. Frågan behandlas även i de nämnda EG-direktiven samt i Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Allmänhetens medverkan i ett tidigt skede av arbetet med att färdigställa en miljökonsekvensbeskrivning påverkar med stor sannolikhet både effektiviteten och kvaliteten i beslutsprocessen. Allmänheten har kunskap att tillföra i arbetet och det visar sig ofta att frågor som allmänheten bedömer som angelägna att belysa kommer att få betydelse vid tillståndsprövningen. Förfarandet med miljökonsekvensbedömning borde i många fall kunna ske i former liknande de som har utvecklats på många områden för att hålla myndigheter, sakägare och allmänhet informerad om en planerad anläggning. Allmänhetens tidiga medverkan och möjlighet att påverka måste dock stärkas. Som framgått av RRV:s rapport har den fungerat förhållandevis dåligt på väg- och vattenkraftsområdet. Hur samrådet och förfarandet kan genomföras i praktiken behandlas närmare i författningskommentaren till 6 kap. 5 §. Tilläggas bör att i ändringsdirektivet 97/11 införs en ny punkt 2 i artikel 5 som innebär att om exploatören begär det, skall den beslutande myndigheten efter att ha samrått med exploatören och andra berörda myndigheter som avses i artikel 6.1 yttra sig över vilken information exploatören bör lämna, alltså en frivillig avgränsningsprocess. Att myndigheten har yttrat sig hindrar den inte från att senare kräva ytterligare uppgifter från ex-ploatören. Medlemsstaterna kan kräva att den ansvariga myndigheten avger yttrande utan att exploatören krävt det. Det är viktigt att betona att det, oavsett att samråd har ägt rum mellan sökanden och om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll, är sökanden som ansvarar för att alla relevanta uppgifter finns i beskrivningen. Därför kan den beslutande myndigheten när den skall pröva ansökan och MKB:n alltid begära komplettering i de fall den beskrivning som ges in inte uppfyller kraven och därför inte utgör ett fullgott beslutsunderlag. Detta är helt i enlighet med de förvaltningsrättsliga principer som tillämpas i och överensstämmer med bestämmelsen i nya artikel 5.2 i EG-direktivet. Samråd med andra länder I vissa fall kan en planerad verksamhet antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land. I sådana fall bör det landet informeras och dess myndigheter och allmänhet ges möjlighet till samråd. Enligt Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang skall sådan information och möjlighet till samråd ges. I artikel 7 i EG-direktivet 85/337 finns bestämmelser av liknande innebörd. I direktivet 97/11 utökas kraven i artikel 7 och 9.2 så att direktivet anpassas till Esbokonventionen. Även i IPPC-direktivet 96/61 finns i art. 17 en motsvarande bestämmelse om gränsöverskridande verkningar. Där föreskrivs att om en medlemsstat konstaterar att driften av en anläggning kan få betydande, negativ påverkan på miljön i en annan medlemsstat eller en annan medlemsstat begär det, skall information om ansökan överlämnas till den andra staten och den allmänhet som kan komma att beröras. har också sedan ett tjugotal år ett samarbete beträffande gränsöverskridande störningar med våra närmaste grannländer , och genom miljöskyddskonventionen . Den konventionen gäller som en särskild lag i enligt lagen (1974:268). I bör därför enligt regeringens uppfattning föreskrivas att i de fall en planerad verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, skall den nationen informeras och ges möjlighet att delta i förfarandet med miljökonsekvensbedömning. Även i de fall en annan stat som kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan begär det skall samråd ske. finns bestämmelser om tillämpningen av Esbokonventionen i 9-11 §§ förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Ansvarig myndighet enligt förordningen är . Bestämmelsernas utformning innebär att det i ställs krav utöver de som finns inom EU och i Esbokonventionen eftersom detta skall omfatta alla länder, inte bara medlemmar i och konventionen, som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan av verksamhet i . 4.11.5 Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad verksamhets direkta och indirekta effekter på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med mark och vatten och annan resurshushållning. För verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla de uppgifter som krävs för att uppfylla syftet. Bland annat skall finnas en beskrivning av verksamheten med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning samt de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas. Det skall även redovisas alternativa lokaliseringar, om sådana är möjliga, och alternativ utformning av verksamheten samt konsekvenser av att verksamheten inte kommer till stånd, nollalternativet. För verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehållet anpassas till vad som behövs för att uppfylla syftet med miljökonsekvensbeskrivningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. , och ett antal länsstyrelser, vill att definitionen av nollalternativet ändras till den som finns i MKB-förordningen att den sökta åtgärden inte vidtas. Försvarsmakten anser att i MKB för befintliga skjutfält eller flottiljflygplatser bör kravet på alternativa lokaliseringar tonas ner eller helt utgå. påpekar att generellt har de MKB som givits in till vattendomstolar och varit påfallande svaga när det gäller att beskriva konsekvenserna för fisk och fiske och tycker därför det är viktigt att krav på detta ställs i ökad utsträckning. tillstyrker förslagen om ökade krav men anser att ytterligare metoder för kvalitetssäkring bör övervägas, exempelvis att utveckla roll till ett krav på formellt godkännande. vid anser att även syftet med verksamheten bör redovisas samt miljötillståndet innan en eventuell påverkan sker och olika miljöpåverkan såsom påverkan på biologisk mångfald och försurning. Vidare anser fakultetsnämnden att frågorna om hushållning med naturresurser och energi bör utvecklas. anser att utredningen borde ha belyst vilka krav som bör ställas på miljökonsekvensbeskrivningar för ansökningsärenden för utbyggnad eller ändring av befintliga verksamheter. betonar att det är viktigt att beträffande utsläpp i en recipient konsekvenserna för hela avrinningsområdet redovisas och att de areella näringarnas påverkan tydliggörs. Skälen för regeringens förslag: Regeringen noterar att det enligt har visat sig under de år som lagstiftningen gällt att det har rått oklarhet om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Regeringen anser därför, som utredningen föreslagit, att i balken bör anges de minimikrav som skall ställas på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning. Detta skall då framför allt avse miljökonsekvensbeskrivningar för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, dvs. vad EG-direktivet omfattar. En sådan reglering bör inte leda till att möjligheterna till anpassning till det enskilda projektet minskas. Det bör emellertid öka förutsättningarna för att det väsentligaste alltid finns med och att det blir en mera enhetlig tillämpning. Kraven på innehåll i 6 kap. 7 § motsvarar kraven i EG-direktivet 85/337/EEG med ändringsdirektiv /11/EG, och får vid behov kompletteras i en förordning. Direktivets bestämmelser om vad en bedömning skall innehålla finns framför allt i artikel 5. Detta har redogjorts för i huvudbetänkande, del. 1, s 304 f. Dessa bestämmelser blir även en vägledning vid utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar för projekt som inte kan antas ha betydande miljöpåverkan. Sådana skall inte behöva uppfylla de formella kraven i EG-direktivet. Samma krav skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningar i ansökningsärenden för utbyggnad eller ändring av befintliga verksamheter som för nya verksamheter eller åtgärder av samma storlek. Ett av de grundläggande krav som bör ställas på en miljökonsekvensbeskrivning är att alternativ skall redovisas beträffande val av plats och utformning av verksamheten. Även enligt EG-direktivet krävs att huvudalternativ som övervägts skall redovisas. Kravet på redovisning av alternativ har i ändringsdirektivet 97/11 tagits in inte bara i direktivets bilaga 4 utan även i artikel 5 och gjorts obligatoriskt. Kravet innebär att exploatören skall lämna en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna. Redovisning av alternativ är alltså en viktig förutsättning för att syftet med miljökonsekvensbeskrivningar skall kunna uppnås. En beskrivning av alternativet att allt förblir oförändrat, dvs. att anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd, nollalternativet, skall också alltid redovisas. Regeringen delar den uppfattning som flera remissinstanser fört fram att kravet i balken bör uttryckas på samma sätt som i nuvarande 12 § MKB-förordningen. Om en redovisning av alternativ inte har gjorts när en ansökan kommer in till en tillståndsprövande myndighet, bör myndigheten kräva att sökanden gör en sådan redovisning. Alternativa platser behöver dock enligt regeringens bedömning bara redovisas om sådana är möjliga. Detta bör i de allra flesta fall vara möjligt och nödvändigt för att miljökonsekvensbeskrivningen skall fylla sin funktion. En alternativ lokalisering behöver dock inte anges, om det på grund av verksamhetens särskilda karaktär inte finns annan lämplig plats. Det kan exempelvis endast finnas en plats att lokalisera verksamheten på, om ansökan avser en speciell fyndighet på en viss plats. SGU erinrar i sitt remissvar om att en mineralfyndighet inte kan omlokaliseras, endast nollalternativet att inte bearbeta finns. Regeringen vill också erinra om att det, som Försvarsmakten påpekat, kan finnas situationer när det gäller försvarets anläggningar där det av resursekonomiska skäl är mindre meningsfullt att redovisa en alternativlokalisering eller ett nollalternativ. Exempel på detta är prövning av ändrad verksamhet vid vissa befintliga försvarsanläggningar som skjutfält och militära flygplatser. Försvarspolitiska, militärstrategiska och ekonomiska skäl kan medföra att den befintliga lokaliseringen och den ändrade verksamheten är det enda rimliga alternativet. Det är tillståndsmyndigheten som avgör om sökanden får underlåta att redovisa alternativ. Konsekvenserna av nollalternativet skall dock i stort sett alltid redovisas. Vidare skall alltid ges en motivering till varför ett visst alternativ har valts. har föreslagit att tillståndsmyndigheten bör få ställa krav på att andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen. Med andra jämförbara sätt att nå samma syfte avses andra möjliga alternativ till den planerade verksamheten, t.ex. andra möjligheter att utvinna energi eller att välja en annan typ av kommunikationsmedel. Utredningen skrev att ett sådant krav borde beslutas i ett lika tidigt skede som när beslut fattas om verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan och lämpligen kunde ske i samband med det beslutet. Eftersom utredningens förslag efter remissynpunkter nu ändras av regeringen på det sättet att i stället för beslutsmyndigheten skall fatta beslutet huruvida betydande miljöpåverkan kan antas, är det inte lämpligt att möjligheten att kräva redovisning i MKB:n av alternativ att nå samma syfte ligger kvar hos tillståndsmyndigheten. Den har visserligen alltid möjlighet att kräva komplettering men om en redovisning av alternativa lösningar att uppnå samma syfte skall fylla sin funktion måste kravet ställas mycket tidigt, redan på planeringsstadiet, alltså långt innan tillståndsmyndigheten får ansökan om tillstånd. Dessutom är remissinstansernas farhågor beträffande risken för att beslutsmyndighetens opartiskhet kan sättas ifråga relevant även här. Därför bör enligt regeringens bedömning kravet på alternativa redovisningar fattas av i samband med beslutet huruvida betydande miljöpåverkan kan antas och endast i de fall där sådan betydande påverkan antas. Sådant krav kan exempelvis ställas i ärenden beträffande verksamheter där regeringen skall pröva tillåtligheten enligt 17 kap. Som ett exempel på när det kan bli aktuellt att kräva alternativa redovisningar beträffande kommunikationer angavs i betänkande en utbyggd järnväg i stället för en flygplats. Detta exempel anser i sitt remissvar vara illa valt med motiveringen att med en järnväg kan aldrig samma syfte nås som med en flygplats. Detta visar enligt verket hur viktigt det är att åtminstone den tillståndsprövande myndigheten har tillräckliga kunskaper om olika verksamheters för- och nackdelar. Exemplet är dock klart relevant för flygplatser för inrikesflyg, särskilt med hänsyn till utvecklingen av höghastighetståg vilket även vid pekat på i sitt remissvar. Regeringen bör vid sin tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. av flygplatser göra denna typ av överväganden. Då måste det finnas ett underlag i form av en miljökonsekvensbeskrivning av alternativen med jämförelser. I vissa fall kan det vara lämpligt att samråder med regeringen innan den kräver en redovisning av jämförbara alternativ i ärenden som skall tillåtlighetsprövas. Alternativen skall redovisas så att beslutsunderlaget medger att alternativet kan behandlas och prövas jämställt med sökandens huvudförslag, dvs. där det är praktiskt möjligt som första- och andrahandsyrkanden från sökanden. Detta innebär alltså att miljökonsekvenserna skall vara så utredda att det, om övriga relevanta förutsättningar föreligger, skall vara möjligt för den tillståndsprövande myndigheten att vid behandlingen av en ansökan ge tillstånd även till en annan verksamhet eller anläggning än den en ansökan i första hand gäller. Av avgörande betydelse är då givetvis att sökanden är beredd att acceptera ett tillstånd till en alternativ verksamhet eller anläggning. Särskilt beträffande projekt som sker i det allmännas intresse och som kan ha stor påverkan på miljön eller människors levnadsförhållanden måste sökanden vara beredd att acceptera alternativa lösningar och bör vara beredd att medverka till sådana lösningar. Miljökonsekvensbeskrivningar har en central roll i samordningen mellan frågor som rör miljöskydd och markanvändning vid tillståndsprövning enligt . Hushållningsregler och bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt 3 5 kap. skall iakttas vid tillståndsgivningen och ett projekts förenlighet med dessa bestämmelser bör därför också framgå av en miljökonsekvensbeskrivning. 4.11.6 Allmänhetens rätt att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan Regeringens förslag: Allmänheten skall ges möjlighet att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan innan beslut fattas. skall i ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen hade dock inte föreslagit att tillståndsmyndigheten i ett särskilt beslut skulle ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Remissinstanserna: vid vill att det skall införas en rätt för sakägare och kanske att överklaga MKB:n som sådan. har betonat att om en kommuns miljö- och hälsoskyddsnämnd tagit över tillsynen av en verksamhet är den en sådan myndighet som enligt EG- direktivet alltid skall få yttra sig över en MKB för verksamheten. i anser att det bör framgå av bestämmelsen om granskning att ställningstagandet till MKB:ns kvalitet är fristående från myndighetens ställningstagande till ansökan. Skälen för regeringens förslag: Ett av syftena med miljökonsekvensbeskrivningar är som tidigare framgått att få till stånd en offentlig redovisning av den inverkan en åsyftad verksamhet eller åtgärd får på människors hälsa, på miljön samt på hushållningen med naturresurser liksom vilka motiv och avvägningar som ligger till grund för projektet. Allmänheten skall alltså till att börja med ha möjlighet att på ett tidigt stadium genom framför allt samrådet och förfarandet med miljökonsekvensbedömning enligt 6 kap. 5 § påverka utformningen av verksamheten och miljökonsekvensbeskrivningen i de fall verksamheten kan antas få betydande miljöpåverkan. Allmänhet, organisationer m.fl. skall vidare ges tillfälle att få ta del av det samlade materialet, ansökan och den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen. Genom detta ges dessa en möjlighet att påverka myndigheter och företag att ta större hänsyn till deras intressen. I EG-direktivet 85/337 finns också krav på att medlemsstaterna skall säkerställa att varje tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen skall göras tillgänglig för allmänheten och att den berörda allmänheten ges tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas. I direktiv /11 ändras detta så att allmänheten skall ges tillfälle att yttra sig innan tillstånd ges i stället för innan projektet påbörjas. De uppgifter som inhämtats enligt direktivet skall beaktas vid tillståndsgivningen. Även det nya IPPC- direktivet 96/61 innehåller i artikel 15 krav på att tillståndsansökningar för nya anläggningar eller väsentliga förändringar skall hållas tillgängliga för allmänheten så att den kan yttra sig innan myndigheten fattar sitt beslut. Miljökonsekvensbeskrivningar utgör genom vår grundlagsskyddade offentlighetsprincip visserligen allmänna handlingar med offentliga uppgifter, förutom att vissa delar i något fall kan vara sekretessbelagda t.ex. affärsförhållanden. Det bör dock enligt regeringens uppfattning, för att säkerställa att allmänheten alltid aktivt ges tillfälle att ta del av miljökonsekvensbeskrivningarna och även ges tillfälle att yttra sig, i lagtexten anges att det skall kungöras att en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats.