prop · GL0323 · 1998-01-01 00:00:00 — Sedan inbördes-kriget i bröt ut har fler är 320 000 flytt ur landet. Av dessa har ca 200 000 flytt till och ca 120 000 till . Sedan fredsavtalet undertecknades har UNHCR repatrierat 1 400 av dessa och planerar att fortsätta detta arbete . I domineras flyktingsituationen av det inbördeskrig som härjat södra och delar av centrala . Av 464 000 flyktingar har ca 220 000 sökt sig till och övriga till andra angränsande länder. befinner sig en av de största flyktingpopulationerna i i . Som en följd av det avslutade kriget i befinner sig 350 000 eritreaner i . Därutöver finns ännu ca 50 000 personer från kvar i . Nära en miljon somalier tvingades fly sitt hemland som en följd av de strider som följde Siyad Barres fall . Av dessa befinner sig ca 450 000 fortfarande i de angränsande länderna men majoriteten har alltså kunnat återvända till sitt hemland. Likaså har närmare en miljon flyktingar kunnat återvända till sedan landet blev självständigt . Sedan det långa inbördeskriget i avslutades har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända med UNHCR:s hjälp. Det har varit UNHCR:s största repatrieringsprocess . Dessvärre har repatrieringen av de ca 320 000 personer som flytt från försenats på grund av att implementeringen av fredsavtalet, som 1994 avslutade inbördeskrig, mött olika svårigheter. Det internationella migrations- och flykting- politiska arbetet och roll verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga lösningar av både de problem som tvingar människor att fly och av de konsekvenser som följer därav. Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor om såväl åtgärder för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker till flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie () och för palestinaflyktingar (UNRWA). Inom är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlemsländerna, arbetskraftsfrågorna etc. som bestämmer inriktningen av det migrationspolitiska arbetet. är ett viktigt forum för en mellanstatlig dialog kring integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också under en följd av år arbetat med asylrättsliga frågor. Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska aspekter. Som medlem i EU deltar i det arbete som bedrivs i syfte att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer. har i flera fora fortsatt att verka för att länder skall dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått till följd av kriget i f.d. . medlemskap i har inneburit delvis nya förutsättningar för det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som inom EU gäller på detta område har dock visat, att några genomgripande förändringar av den svenska politiken på detta område inte behövs. kommer genomslaget att bli avsevärt större. Detta kommer att märkas , då träder i kraft, men framför allt då börjar tillämpa och då Amsterdamfördraget träder i kraft. Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har även varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är det faktum att tre nordiska länder är medlemmar i medan två valt att stå utanför ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i dagens situation. Den fäster stor vikt vid det internationella samarbetet på det migrations- och flyktingpolitiska området. Grunden för vår flyktinglagstiftning utgörs av folkrätt och internationella överenskommelser och deltar aktivt i det rättsliga och normbildande arbetet i internationella fora, främst FN och (). Lika viktigt är emellertid att hjälpa alla de miljoner människor som befinner sig på flykt. Hjälpen avser såväl internationellt skydd som materiellt bistånd i form av mat, hälsovård och tak över huvudet. En allt större del av de internationella insatser som stöder har dock till syfte att få till stånd en lösning på flyktingars problem. Flyktingar får hjälp att kunna bygga upp ett nytt liv i sitt gamla hemland och insatser görs för att, när så är möjligt, förebygga flyktingkriser. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs arbete med flyktingfrågor UNHCR:s verksamhet kan delas in i en normativ och en operativ del. I framlägger medlemsstaterna sin syn på utvecklingen och tillämpningen av den internationella flyktingrätten. Grunden utgörs, som nämnts, av flyktingkonvention och tilläggsprotokoll. Till hjälp för de enskilda staternas avgörande av hur asylsökande uppfyller flyktingkriterierna har UNHCR utgivit en handbok. finns denna även i svensk översättning. Större delen av UNHCR:s verksamhet upptas dock av direkt skydd och bistånd till flyktingar och liknande kategorier i behov av hjälp. Av de 26 miljoner människor som UNHCR bistod utgjorde 13 miljoner flyktingar. Övriga fördelades på internflyktingar (4,7 miljoner), repatrierade (3,3 miljoner) samt nära fem miljoner som, utan att anses vara flyktingar, likväl var drabbade av väpnade konflikter. En stor del av UNHCR:s hjälp utgörs av akuta insatser i form av distribution av livsmedel och att ordna enkelt boende. En allt större del av programmet inriktas emellertid på att flyktingförhållanden skall upphöra. Framförallt ägnas nu stora resurser åt repatriering. Bosnien är ett närliggande exempel, där UNHCR ger hjälp till bostadsbyggande i syfte att möjliggöra för flyktingar att återvända. Den snabba repatrieringen till har ställt UNHCR inför stora uppgifter. Här gäller det inte minst att bistå med stöd till rättsstatens uppbyggnad för att kunna erbjuda de återvändande en rimlig trygghet. UNHCR:s mandat täcker inte de palestinska flyktingarna i . Denna uppgift har istället lagts på ett separat FN-organ, UNRWA (United Nations Relief and ). Skolor och sjukvård utgör huvuddelen av UNRWA:s verksamhet och de flesta av de drygt tre miljoner registrerade flyktingarna finns på de palestinska områdena och i . UNRWA har drabbats av finansiella svårigheter då de allt större behoven inom skola och sjukvård inte motsvarats av ökade intäkter. Vid sitt bildande var UNRWA tänkt att vara en temporär organisation men den har snart existerat . Trots motgångar är förhoppningen att fredsprocessen i snart skall leda till ett fredsavtal och en reglering av de palestinska flyktingarnas ställning. Därmed skulle en avveckling av UNRWA kunna inledas. I likhet med UNHCR är den () inriktad på såväl rättsligt och normativt arbete som humanitärt bistånd. Grunden för ICRC:s verksamhet utgörs av Genèvekonventioner, som reglerar behandlingen av krigsfångar och civilpersoner under krig. ICRC har även en stor fältverksamhet. Denna inriktas på skydd såväl för drabbade av väpnade konflikter genom registrering etc. samt materiellt bistånd i form av framförallt hälsovård och livsmedel. Genom ICRC:s neutralitet och opartiskhet kan organisationen vinna alla sidors förtroende och verka i områden där detta inte är möjligt för andra enskilda organisationer. Bortföranden och mord på ICRC-personal har emellertid medfört att organisationen ej längre anser sig kunna arbeta i vissa områden. Även den Internationella röda kors- och röda halvmånefederationen är i sin humanitära verksamhet aktiv på flyktingområdet. I organisationen ingår världens nationella röda kors- och röda halvmåneföreningar, bl.a. Svenska röda korset. Ett mått på det svenska engagemanget för det internationella arbetet på flyktingområdet är de svenska bidragen till UNHCR, UNRWA och den Internationella rödakorsrörelsen, som uppgick till . Därutöver ges även bidrag till andra FN-organisationer och enskilda organisationer på området. är därmed en av de allra största bidragsgivarna. Genom vårt medlemskap i den Europeiska unionen är vi även delaktiga i Europeiska kommissionens omfattande bistånd på detta område. IOM (), med säte i , grundades . Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migrationsfrågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring samt transport av flyktingar och migranter. Transportverksamheten är särskilt omfattande och sker ofta i samarbete med UNHCR. Medlemskapet i IOM ger möjlighet att ta aktiv del i organisationens olika verksamheter. har haft ett praktiskt inriktat samarbete med IOM avseende transport till av kvotflyktingar m.fl. och från av återvandrare. Inom finns en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till . har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i . Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländerna. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens villkor i olika länder. har gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behov av samordning mellan invandrings- länderna för att påverka bakgrundsorsakerna till utvandringen. pågår inom ram ett viktigt arbete med att i en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. . Rapporten har en ställning som ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet sker i en grupp som består såväl av forskare som av representanter för ländernas regeringar. I gruppen ingår även några länder utanför OECD-kretsen, bl.a. , , , och . En ambition med är att, genom att vidga korrespondentnätet ytterligare, i större utsträckning kunna ge en heltäckande bild av migrationspolitiken och migrationen i ett vidare geografiskt område än . Av speciellt intresse för är att de baltiska länderna inkluderas i rapporteringen och analysen. () har med sina 54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande samarbete i och (den 55:e medlemsstaten är avstängd från deltagande i möten). har behandlat migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv som ett led i sin konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. samarrangerade UNHCR, och en konferens om flykting- och migrationsfrågor inom (Oberoende Staters Samvälde). kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna konferens. Vid de allmänna valen i och lokalvalen organiserade registrering och röstning för bosniska flyktingar. Vid de allmänna valen registrerades omkring 32 000 bosniska väljare i och omkring 24 000 godkända röster skickades in. Inför lokalvalen har 27 700 röstberättigade bosnier i registrerat sig. Samarbete mellan staterna kring det svenska initiativet att inrätta ett särskilt Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för kamp mot organiserad brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal invandring. När de tre baltiska staterna , och återfick sin självständighet ställdes de inför uppgiften att utforma och bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och lagstiftning rörande utländska medborgare. Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från de nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik närmare en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flyktinglagstiftning. De har också anslutit sig till flyktingkonvention, dock med den begränsningen att den enbart blir tillämplig på flyktingar från europeiska länder. Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska staterna, är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande migrations- och flyktingadministration och som ett led i att underlätta staternas eftersträvade inträde i EU. Det nordiska samarbetet De nordiska regeringarnas Samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har haft tre möten varav ett på ministernivå. Vid möten där det funnits behov har tid avsatts för diskussion med representanten för UNHCR i och och för IOM. Samrådsgruppens funktion att bidra till gemensamma hållningar och samstämt internationellt agerande har vidareförts . Arbetsgrupper har bearbetat frågor av gemensamt intresse, bl.a. med avseende på f.d. i fråga om återvandring. Arbetet i samrådsgruppen har vidare inriktats på att samordna det nordiska agerandet i relation till närområde.t enades de nordiska ministrarna med ansvar för asyl och invandring om att i de nordiska länderna ta emot ett hundratal personer från som befunnit sig där som asylsökande . Ordförandeskapet har handhafts av . För är ordförande. Ett första möte, på ministernivå, hölls . Där deltog även de baltiska ministrarna med ansvar för asyl och migration. har också de nordiska länderna i enlighet med den nordiska passöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra om förestående ändringar i den nationella viseringspolitiken. Det nordiska utlännings- utskottet har regelbundna samrådsmöten med företrädare för de nordiska utlänningsmyndigheterna. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur den nordiska passöverenskommelsen tillämpas. Vid dessa möten deltar även representanter från berörda departement. Övrigt migrationspolitiskt samarbete Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i en organisation i vilken 14 stater informellt samverkar i migrationspolitiska frågor. Detta forum, Inter-Governmental Consultations in (IGC), samlar de flesta västeuropeiska stater samt , och . På organisationens dagordning har främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor och frågor om gränskontroller. Sålunda har deltagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot människosmuggling och annan illegal invandring behandlats och där informella informationsnätverk byggts upp. ICMPD () är ett fristående institut i som har ett antal länder som finansiärer, bland annat , och . Institutet är framförallt verksamt i migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl väst- som . ICMPD spelar framförallt en viktig roll som sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där över 30 stater i väst- och samt och utarbetar ett stort antal rekommendationer till åtgärder för att bekämpa illegal migration som länderna kan följa. stödjer ICMPD ekonomiskt för att upprätthålla en sekretariatfunktion i denna process. Ett annat område där ICMPD är aktiva är i där man agerar i olika stödfunktioner för att upprätta en del av de institutioner som stipuleras i . 3.8 De internationella frivilligorganisationerna Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Dessa organisationers politiska roll har ökat successivt. I vissa fall bedrivs en intensiv och framgångsrik lobbyverksamhet. Enskilda organisationer fördelar numera mer pengar till det fattiga södra halvklotet än . överlåter exempelvis nästan allt sitt bistånd avseende och till enskilda organisationer. Av det svenska biståndet till har nästan hälften fördelats genom enskilda organisationer. Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer, PARinAc (Partnership in action), har också stärkt de enskilda organisationernas roll i det internationella arbetet. ECRE () är en Londonbaserad sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska frivilliga och kyrkobaserade organisationer som framförallt arbetar för asylsökandes och flyktingars rättigheter. ECRE har bl.a. aktivt engagerat sig i och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för myndigheter. Man är även aktiv med policyskapande verksamhet. Av de organisationer som tar emot svenskt finansiellt stöd kan framförallt nämnas , ICRC och den Internationella rödakorsfederationen, IFRC (se avsnitt 3.1). Migrationspolitiken i Europasamarbetet Två viktiga händelser inträffade . sammankallades en regeringskonferens för att studera fördragen och föreslå ändringar i dessa. Konferensen avslutades i samband med Europeiska rådets möte . Resultatet behandlas nedan. undertecknade ett avtal om anslutning till . I och med undertecknandet blev medlem i . innebär detta att fullt ut deltar i beslutsfattandet men ännu inte i det praktiska genomförandet. Gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar. Utöver dessa båda händelser har arbetet inom Europeiska unionens tredje pelare fortsatt. Bland de beslut som rådet har fattat kan följande nämnas: en gemensam åtgärd om en enhetlig modell för uppehållstillstånd, en rekommendation om kamp mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare och en gemensam ståndpunkt om bistånds- och informationsuppdrag i gränsnära områden. En av de viktigaste framstegen 1997 är ikraftträdande för de tolv ursprungliga signatärstaterna. För del träder konventionen i kraft . Asyl Arbetet med asylfrågor har främst koncentrerats kring i- kraftträdandet av (se nedan). Vidare har rådet antagit ett beslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet. Övervakningen kommer att ske genom att medlemsstaterna besvarar ett frågeformulär som avser att visa på vilket sätt de genomfört rättsakter i asyl- frågor. presenterade kommissionen ett utkast till en gemensam åtgärd om tillfälligt skydd. Detta utkast har varit föremål för förhandlingar som kan förväntas bli relativt utdragna. har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av medlemsstaterna. Konventionen undertecknades och trädde i kraft efter en utdragen ratificeringsprocess i de tolv signatärstaterna. För del träder konventionen i kraft . och har ännu inte ratificerat konventionen. I och med ikraftträdandet intensifieras arbetet med tillämpningsföreskrifter för konventionen. Vidare kommer en särskild kommitté att inrättas för att bl.a. besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämpningen av konventionen. har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas för att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är att det med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vilket medlemsland en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att pröva vederbörandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet Eurodac. Förslaget till konvention bör föreligga eller 1998. CIREA:s (av information och diskussion kring asylfrågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt ställa samman dokumentation rörande samtliga asylrelaterade frågor inom EU. I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att koordinera och harmonisera medlemsstaternas asylpolitik genom att verka som ett s.k. "clearing-house". Verksamheten innefattar två beståndsdelar, dels möten genom vilka informationen sprids mellan medlemsstaterna, dels dokumenterandet av denna information. Den centrala hanteringen av nämnda information skall sedan vara utformad på ett sådant sätt att den skall kunna tjäna ministerrådet. I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behandlingen av asylansökningar. är UNHCR kallade till att delta och samarbeta med CIREA om vissa bestämda frågor på dagordningen, som oftast behandlar länder varifrån asylsökande kommer. Sådana s.k. tredjeländergenomgångar föregås i allmänhet av grundliga utredningar och medlemsstaternas besvarande av frågeformulär. Av särskilt intresse har varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar och andel beviljade ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv, resvägar och situationen i ursprungslandet. Annat av intresse är bl.a. medlemsstaternas praxis i fråga om handläggningen av asylansökningar och åtgärder som vidtas vid avslag på begäran om flyktingstatus. Informationsdokument om läget i flyktinggenererande tredje länder presenteras som regel av UNHCR. För övrigt har CIREA haft nytta av rapporterna från de utredningsresor som medlemsstaterna gjorts till vissa länder. CIREA har även självt begärt in rapporter om situationen i vissa tredje länder. Vidare har CIREA företagit en egen utredningsresa till ett tredje land (). Vid CIREA-möten utbyts upplysningar om den interna utvecklingen bland medlemsstaterna inom t.ex. områden som rör lagstiftning, rättspraxis, förfarande vid gränserna, repatriering, minderåriga, rättshjälp och senaste "flyktingtrender". Genom CIREA får medlemsstaterna statistik, sammanställd av rådets generalsekretariat, om asylsökande. Uppgifterna grundar sig på uppgifter som medlemsstaterna själva sänt in. undersöks hur en förbättring av insamling och sammanställning av statistik i asylfrågor skall kunna åstadkommas. Frågan om möjligheten att skapa en egen elektronisk databas, varigenom medlemsstaterna på elektronisk väg skulle kunna sprida information, har också dryftats. Dessa tankar har inte lett till en slutlig ståndpunkt. Visering Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I den ena förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som varit viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av viseringshandlingar. Rådet beslutade att skolelever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja på skolresor till en annan medlemsstat. Den gemensamma åtgärden har föreslagits få utökad verkan och gäller nu för ett antal resor . Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom transittrafiken. fick, tillsammans med och , en övergångsperiod för att genomföra åtgärden. Svenska bestämmelser om transitvisitering trädde i kraft . Även inom har arbetet inriktats på att harmonisera viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att säger upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder men även att nya viseringsfrihetsavtal ingås. Gränskontrollfrågor Arbetet med utkastet till yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte avslutat då ett fåtal frågor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller främst den territoriella tillämpningen samt frågor om eventuella roll. har en guide för effektiva metoder för personkontroll vid de yttre gränserna tagits fram. Detta dokument har överlämnats till de central- och östeuropeiska ansökarländerna. CIREFI (, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring) har som mål att samla in, utbyta och vidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla frågor som rör gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant informationsutbyte är att underlätta samordning mellan berörda organ och harmonisering av medlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när det gäller gränspassage och invandring. Under det irländska ordförandeskapet 1996 initierades en reform av CIREFI:s arbetsmetoder som bl.a. innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och utformandet av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt. Vidare har arbetsgruppen kontinuerligt utbyte avseende frågor kring gränskontroll och illegal invandring med de associerade staterna samt och . Gränskontrollfrågor diskuteras vidare inom arbetsgrupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen övervakningen av Schengens yttre gränser och genomförandet av . Invandring Rådet antog , på svenskt initiativ, en gemensam åtgärd om en enhetlig modell för uppehållstillstånd. Den gemensamma åtgärden innebär att medlemsstaterna skall ha enhetligt utformade bevis om uppehållstillstånd. används ca 200 olika bevis om uppehållstillstånd inom EU. Åtgärden syftar till att underlätta personkontroller vid gränserna och till att försvåra förfalskningar. Rådet har vidare antagit en resolution om omyndiga medborgare i tredje land utan medföljande vårdnadshavare.