prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Ung Vänster konstaterar att den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fördjupats ytterligare genom fördraget, inklusive på det militära området. ut ur EU anser att fördraget tar flera steg mot ett gemensamt försvar. Vidare anser man att Petersbergsuppgifter endast bör hanteras av FN och understryker att samarbetet på krigsmaterielområdet inte får leda till att exportpolitik liberaliseras. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 96 f. och 1996/97:UU13 s. 49 f. artikel J 4.1 i Unionsfördraget i dess nuvarande lydelse skall GUSP omfatta alla frågor som rör unionens säkerhet. Däri ingår utformningen av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar. Formuleringarna om detta har genom Amsterdamfördraget i viss utsträckning ändrats och utvecklats (artikel J 7). Förändringarna illustreras i det följande. Nuvarande lydelse Ny lydelse Artikel J 4.1 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall omfatta alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive utformningen av en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar. Artikel J 7.1 första stycket Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall omfatta alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive den gradvisa utformningen i enlighet med andra stycket av en gemensam försvarspolitik som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, om beslutar det. skall i så fall rekommendera medlemsstaterna att anta ett sådant beslut i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Andra stycket reglerar förhållandet mellan EU och VEU. Ett införlivande av VEU med unionen anges här som en möjlighet. Ett beslut om detta skall fattas enligt samma procedur som gäller för beslut om ett gemensamt försvar, dvs. genom enhälligt beslut i och beslut i medlemsstaterna i enlighet med respektive stats konstitutionella bestämmelser. Samarbetet enligt denna artikel skall, på det sätt som medlemsstaterna anser lämpligt, stödjas av samarbete mellan dem på krigsmaterielområdet (artikel J 7.1 sista stycket). Formuleringarna om en gemensam försvarspolitik i artikel J 7.1 första stycket bygger på den som finns i artikel J 4.1. De innebär inga åtaganden av medlemsstaterna vare sig att successivt utveckla ett gemensamt försvar inom unionen eller att integrera VEU med EU. Om enhälligt skulle fatta ett beslut om ett gemensamt försvar och rekommendera medlemsstaterna att anta ett sådant beslut, skulle frågan i underställas i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen. Petersbergsuppgifterna De viktigaste förändringarna inom försvarsdimensionen i Amsterdamfördraget gäller Petersbergsuppgifterna vilka införlivas i fördraget och lyfts fram som viktiga uppgifter för samarbetet inom GUSP (artikel J 7.2). För att genomföra dessa uppgifter kommer unionen att anlita VEU (artikel J 7.3). Europeiska rådets riktlinjer skall då gälla också VEU. När unionen anlitar VEU för att genomföra Petersbergsuppgifter skall alla medlemsstater i EU vara berättigade att delta fullt ut i genomförandet av dessa uppgifter. Vidare skall alla medlemsstater i EU som bidrar till en insats ges möjlighet att delta fullt ut och på lika villkor i planeringen och beslutsfattandet i VEU. Någon skyldighet att delta i insatserna föreligger inte. Det ankommer på medlemsstaterna själva att bestämma huruvida, och i så fall i vilken omfattning, de skall delta. Amsterdamfördraget innebär i denna del att huvudlinjerna i det svensk- finländska initiativet om förstärkt krishanteringsförmåga och införlivande av Petersbergsuppgifterna med Unionsfördraget har förverkligats. 12 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor (tredje pelaren) Amsterdamfördraget innebär att flera samarbetsområden i den nuvarande tredje pelaren flyttas till första pelaren. Det gäller samarbete om yttre gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor. Kvar i tredje pelaren blir polis- och tullsamarbete samt straffrättsligt samarbete. Att på detta sätt flytta över områden från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till det överstatliga samarbetet i första pelaren ligger i linje med uttalanden av regeringen och om att det därigenom skapas bättre förutsättningar för att fullt ut förverkliga den fria rörligheten för personer inom EU. Genom Amsterdamfördraget blir målen för samarbetet i tredje pelaren tydligare, liksom gränsdragningen i förhållande till samarbetet i första pelaren. Samarbetet i tredje pelaren förblir mellanstatligt till sin natur. Kommissionen får förslagsrätt på de områden som omfattas av tredje pelaren och skall rådfrågas innan beslut fattas av rådet. Att dessa institutioners inflytande på detta sätt ökar är ägnat att skapa högre effektivitet och ökad öppenhet och bättre demokratisk kontroll, vilket är helt i överensstämmelse med de riktlinjer som regeringen lade fast inför regeringskonferensen och som anslöt sig till. Också får genom Amsterdamfördraget en utökad roll. Nya beslutsformer införs i tredje pelaren, vilket ger bättre möjligheter till ett snabbt genomförande på nationell nivå. Detsamma gäller de möjligheter som har öppnats för närmare samarbete mellan endast ett antal medlemsstater, liksom möjligheten att konventioner kan träda i kraft redan när endast ett antal medlemsstater har ratificerat dem. Amsterdamfördraget innebär också att införlivas i EU. Samarbetet på dessa områden kommer därmed att ske i såväl tredje som första pelaren, vilket innebär att samarbetet blir både effektivare och öppnare. Införlivandet av i EU sker på ett sätt som gör det möjligt att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas också inom ramen för ett bredare europeiskt samarbete i fråga om fri rörlighet för personer. Amsterdamfördraget innebär att det skapas bättre förutsättningar för en framgångsrik kamp mot den gränsöverskridande brottsligheten och därmed ökade möjligheter att genomföra den fria rörligheten för personer med bibehållen säkerhet och trygghet för medborgarna. 12.1 Polissamarbete och samarbete i straffrättsliga frågor Av den inre marknadens s.k. fyra friheter återstår det ännu för EU att förverkliga den fria rörligheten för personer. Avsikten med samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är enligt Unionsfördraget att möjliggöra fri rörlighet för personer som säkerheten och tryggheten för medborgarna kan säkerställas. Avvecklade personkontroller vid inre gränser och andra åtgärder som ökar personers möjligheter att fritt förflytta sig över gränserna har som motvikt ansetts kräva ett utvidgat samarbete i frågor om yttre gränskontroller, invandring och brottsbekämpning. Det var för att skynda på en utveckling i den här riktningen som vissa medlemsstater bestämde sig för att inleda det som har kommit att kallas för , ett samarbete som dock i praktiken kom att ta sin början först . Enligt artikel B första stycket fjärde strecksatsen i Unionsfördraget är ett av unionens mål att utveckla ett nära samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Detta samarbete regleras närmare i avdelning VI i Unionsfördraget (artiklarna K K 9). Till skillnad mot samarbetet i första pelaren är tredjepelarsamarbetet mellanstatligt till sin natur. Det innebär att EU:s institutioner på dessa områden inte har samma roll som i det överstatliga samarbetet i EG. Vidare har beslut som fattas i samarbetet i den tredje pelaren karaktären av sedvanliga mellanstatliga överenskommelser, t.ex. konventioner, som skall godkännas och genomföras i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella regler. I regeringskonferensen kom det nuvarande samarbetet i rättsliga och inrikes frågor enligt avdelning VI i Unionsfördraget efterhand att behandlas i ett sammanhang under rubriken inrättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Det är en utbredd uppfattning bland medlemsstaterna att samarbetet på det rättsliga och inrikes området inte har fungerat tillräckligt bra. En orsak har ansetts vara den mellanstatliga karaktären av samarbetet som i många fall har krävt såväl enhällighet för beslut som efterföljande ratifikation av medlemsstaterna. Detta till skillnad mot gemenskapssamarbetet i första pelaren, där ju i de flesta fall beslut fattas med kvalificerad majoritet och där genomförande av besluten skall ske inom viss bestämd tid. Förhandlingsarbetets inriktning kanaliserades därför redan i ett relativt tidigt skede till tre huvudfåror, samtliga med syftet att effektivisera samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, nämligen att till första pelaren flytta vissa frågor som behandlas i tredje pelaren (se avsnitt 10.1.1), att ändra förutsättningarna för samarbetet i de frågor som blir kvar i tredje pelaren samt att föra in det s.k. i EU. De beslutade fördragsändringarna innehåller också dessa tre huvuddelar. Den nya avdelningen, avdelning IIIa, som förs in i EG- fördraget med bestämmelser om yttre gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor har behandlats i det föregående (se avsnitt 10.1). I det följande behandlas de områden som blir kvar i tredje pelaren, dvs. polis- och tullsamarbetet och samarbetet i straffrättsliga frågor samt införlivande i EU. 12.1.1 Samarbetets mål och omfattning Sammanfattning: Kvar i tredje pelaren blir polis- och tullsamarbete samt samarbete på det straffrättsliga området. Remissinstanserna: och framhåller att Amsterdamfördraget innebär att målen för samarbetet i tredje pelaren blir tydligare. församlingsnämnd anser att det är positivt att tredje pelaren kommer att omfatta gemensamma insatser för att garantera medborgarna en hög säkerhetsnivå inte bara genom polissamarbete och straffrättsligt samarbete utan också genom att rasism och främlingsfientlighet skall förebyggas och bekämpas. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 102 f. och 1996/97:UU13 s. 118 f. : Det nuvarande samarbetet i tredje pelaren omfattar asylpolitik, gränskontroller och vissa andra invandringspolitiska frågor, kampen mot narkotikamissbruk och bedrägerier, civilrättsligt och straffrättsligt samarbete, tullsamarbete och polissamarbete. Genom Amsterdamfördraget kommer samarbetet i tredje pelaren att koncentreras till polis- och tullsamarbete samt samarbete på det straffrättsliga området. anges målen för samarbetet tydligare. Enligt den nya artikeln B första stycket fjärde strecksatsen i Unionsfördraget skall ett av unionens övergripande mål vara att bevara och utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten för personer garanteras som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vid yttre gränser, asyl, invandring och förebyggande och bekämpande av brottslighet (artikel 1.5 i Amsterdamfördraget). Den nya beskrivningen av målen för samarbetet stämmer väl överens med vad som har kommit att utgöra huvudfrågorna i det praktiska samarbetet i dessa frågor som Unionsfördraget har varit i kraft. Avdelning VI i Unionsfördraget får en ny rubrik genom Amsterdamfördraget (artikel 1.11 i Amsterdamfördraget). Av den nya rubriken framgår att tredjepelarsamarbetet skall omfatta polissamarbete och straffrättsligt samarbete och inte som nio olika samarbetsområden. Polissamarbete utgör en samlingsbeteckning för samarbete mellan polis och tull och andra behöriga myndigheter på området för förebyggande och bekämpning av brott. Inom ramen för tredjepelarsamarbetet skall medlemsstaterna också förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. I likhet med vad som gäller skall samarbetet enligt avdelning VI inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Detta framgår av den nya artikeln K 5. Polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet blev formellt en angelägenhet för unionen först genom Unionsfördraget. Samarbetet på dessa områden behöll emellertid sin mellanstatliga prägel. Detta kommer till uttryck i den gällande bestämmelsen, artikel K 1, genom att dessa samarbetsområden nämns som frågor av gemensamt intresse (se artikel K 1.7 1.9). Bestämmelserna om polissamarbete och straffrättsligt samarbete har genom Amsterdamfördraget utvecklats betydligt. Det är uppenbart att detta är ett uttryck för att dessa frågor har fått en klart ökad vikt inom unionen. Det gäller särskilt samarbete vad avser organiserad och annan gränsöverskridande brottslighet. Formellt förändras dock inte samarbetets karaktär genom det nya fördraget. Polisiär verksamhet och straffrätt tillhör nationalstatens kärnområden och kommer även i fortsättningen att vara en nationell angelägenhet. Samarbetet kommer även fortsättningsvis att vara mellanstatligt och beslut om åtgärder skall fattas med enhällighet. Detta hindrar dock inte att det i fördraget pekas ut områden där det finns ett påtagligt intresse för medlemsstaterna att komma överens om gemensamma satsningar. I så måtto innebär Amsterdamfördraget ett ökat tryck och ett större åtagande att samarbeta i dessa frågor. När det i det följande hänvisas till någon artikel K avses artikeln i den lydelse den har fått genom Amsterdamfördraget, om något annat inte anges särskilt. I artikel K 1 första stycket anges att målet för medlemsstaternas gemensamma agerande i tredje pelaren skall vara att åstadkomma en hög säkerhetsnivå för medborgarna i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att gemensamma insatser utformas bland medlemsstaterna på områdena för polissamarbete och straffrättssamarbete samt genom att rasism och främlingsfientlighet skall förebyggas och bekämpas. Målet skall enligt artikel K 1 andra stycket uppnås med förebyggande och bekämpning av brottslighet, vare sig den är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri, genom - närmare samarbete mellan polis, tull och andra behöriga myndigheter, både direkt och genom Europol, i enlighet med artiklarna K 2 och K 4, - närmare samarbete mellan rättsliga myndigheter och andra berörda myndigheter i enlighet med artiklarna K 3 a d och K 4, och - tillnärmning, när det är nödvändigt, av nationella straffrättsliga regler i enlighet med artikel K 3 e. I artikel K 1 anges alltså målet och medlen för samarbetet i tredje pelaren. De områden som räknas upp är polis- och tullsamarbete samt straffrättsligt samarbete. När det gäller kampen mot narkotika-missbruk och kampen mot bedrägerier i internationell skala, som omnämns under särskilda punkter (4 respektive 5) i artikel K 1 har det ansetts och visat sig under de år som Unionsfördraget har varit i kraft att de viktigaste inslagen i denna kamp i allt väsentligt ingår dels i polis-, tull- och straffrättssamarbetet enligt avdelning VI, dels i det samarbete som på dessa områden äger rum enligt nuvarande artikel 129 (folkhälsa) respektive 209a (bedrägeribekämpning) i EG-fördraget. Innehållet i de båda sistnämnda bestämmelserna har genom Amsterdamfördraget justerats i syfte att åstadkomma en klarare avgränsning och en bättre samordning av de åtgärder som skall vidtas inom EU på dessa områden. Som har nämnts framgår det av artikel K 5 att liksom (nuvarande artikel K 2) samarbetet enligt avdelning VI inte skall påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Enligt artikel K 4 skall rådet bestämma de villkor och begränsningar som skall gälla för gränsöverskridande samarbete mellan nationella myndigheter på polis- och straffrättsområdet. Vad som här avses är bl.a. sådana regler om rätt till fortsatt övervakning och förföljande över gräns som finns i och i den överenskomna konventionen om ömsesidigt bistånd och samarbete på tullområdet. 12.1.2 Polis- och tullsamarbete Sammanfattning: Tydligare bestämmelser införs för polisens, tullens och andra nationella brottsbekämpande organs samarbete i syfte att förebygga, upptäcka och utreda brott. Också Europols uppgifter blir tydligare. Det anges särskilt att Europol skall underlätta och främja särskilda utredningsinsatser från nationella myndigheters sida och att Europol kan anmoda nationella myndigheter att genomföra och samordna sina utredningar. Remissinstanserna: () ställer sig positiv till de förändringar som införs och anser att dessa går i rätt riktning. Enligt RPS stärker förändringarna polisens och andra rättsvårdande myndigheters möjligheter till en effektiv brottsbekämpning. , som är positiv till fördragsändringarna, erinrar om att också de uppgifter som har i fråga om gränskontroll omfattas av de nya fördragsbestämmelserna. Även är positiv till de nya bestämmelserna, som enligt styrelsen gör målen för samarbetet tydligare och skapar utrymme för en förbättring av detta samarbete. ut ur EU är kritisk och anser att Europol genom Amsterdamfördraget blir en federal polis som kan agera över gränserna. däremot anser att den utformning som reglerna om polissamarbete inklusive Europol får med Amsterdamfördraget väl svarar mot det behov av samordning som de nationella europeiska polisväsendena upplever . : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 100 f. och 1996/97:UU13 s. 113 f. Bakgrund: Polis- och tullsamarbete tillkom genom Unionsfördraget och ingår som en del i det mellanstatliga samarbetet i den nuvarande tredje pelaren. Ett visst samarbete mellan gemenskapens medlemsstater på polisområdet hade emellertid ägt rum redan före Unionsfördragets ikraftträdande. Det var då fråga om ett rent mellanstatligt samarbete utanför gemenskapens ramar och därmed utan medverkan av EG:s institutioner. Ett exempel på sådant samarbete är det s.k. Trevisamarbetet om polisfrågor och terrorism som inleddes . I takt med den intensifierade integrationen i ökade medvetenheten om att det behövdes ett närmare samarbete i gemenskapen också på polisområdet. Detta ledde till att ett antal medlemsstater bestämde sig för att inrätta det s.k. , som till stor del utgörs av just samarbete på polisområdet (se avsnitt 12.2). Det löpande arbetet i tredje pelaren bedrivs i ett antal arbetsgrupper under rådet. En av de första åtgärderna i polissamarbetet i tredje pelaren var att inleda arbetet med att skapa Europol. , , hade medlemsstaterna beslutat att inrätta en föregångare till Europol, nämligen Europols narkotikaenhet (EDU) som började sin verksamhet . Arbetet med att upprätta en konvention om Europol påbörjades således efter det att Unionsfördraget trädde i kraft. Som ett led i detta arbete beslutade rådet att formellt bekräfta inrättandet av EDU (gemensam åtgärd av , EGT L 62, 20.3.1995). Europolkonventionen undertecknades (EGT C 316, 27.11.1995, s. 1). har ett omfattande arbete pågått i den särskilda rådsarbetsgruppen för Europol i syfte att färdigställa de tillämpningsföreskrifter och andra bestämmelser som behövs för att Europol skall kunna starta sin verksamhet i praktiken. Parallellt med detta arbete har de nationella ratifikationsprocesserna pågått i medlemsstaterna. Det förefaller nu som om Europols verksamhet kan ta sin början . godkände Europolkonventionen (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2, rskr. 1997/98:22). Vid sidan om arbetet med Europol har det löpande samarbetet i polis- och tullfrågor i tredje pelaren resulterat i en rad åtgärder också på andra områden, inte minst när det gäller kampen mot narkotika och annan organiserad brottslighet. Över huvud taget har samarbetet på polis- och tullområdet och på det straffrättsliga området präglats av ett intensivt arbete i kampen mot den organiserade brottsligheten. har arbetet varit koncentrerat till att på olika sätt genomföra den handlingsplan mot organiserad brottslighet som lades fast av rådet (EGT C 251, , s. 1). Som exempel på åtgärder som har vidtagits på polis- och tullområdet sedan Unionsfördraget trädde i kraft kan följande åtgärder nämnas: - gemensam åtgärd om tillnärmning av lagstiftning och praxis i medlemsstaterna i syfte att bekämpa narkotikamissbruk och förhindra och bekämpa olaglig handel med narkotika (EGT L 342, 31.12.1996, s. 6), - gemensam åtgärd om samarbete mellan nationella tullmyndigheter och privata företag i kampen mot narkotika, bl.a. i fråga om handeln med s.k. prekursorer (EGT L 322, 12.12.1996, s. 3), - gemensam åtgärd om utbyte av information om kemiska profilanalyser i kampen mot narkotika (EGT L 322, 12.12.1996, s. 5), - resolution om åtgärder för att minska s.k. drogturism (EGT C 375, 12.12.1996, s. 3), - gemensam åtgärd om samarbete genom att använda polis- och tullsambandsmän i kampen mot narkotika (EGT L 268, 19.10.1996, s. 2), - gemensam åtgärd på området för allmän ordning och säkerhet (EGT L 147, , s. 1), - resolution om förebyggande och bemästrande av huliganism (EGT C 193, 24.6.1997, s. 1), - gemensam åtgärd om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll av syntetiska droger (EGT L 167, 25.6.1997, s. 1). Ett visst tullsamarbete äger också rum i tredje pelaren. Eftersom EG är en tullunion, är tullsamarbetet väl utvecklat inom gemenskapen i första pelaren. De grundläggande reglerna för det samarbetet finns i rådets förordning (EG) nr 515/97 av om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbetet mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen, (EGT L 82, 22.3.1997, s. 1, med rättelse i EGT L 175, , s. 39). Det samarbete på tullområdet som äger rum i tredje pelaren rör inte den löpande verksamheten med tulltariffer och klarering utan tullkriminalverksamhet, dvs. åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot dels , dels nationella regler som tullen har att övervaka. Kopplingen till polissamarbetet är därför naturlig. Utöver vad som har nämnts tidigare om tullsamarbete i tredje pelaren skall här särskilt nämnas två konventioner på tullområdet som har antagits sedan Unionsfördraget trädde i kraft. Det gäller dels en konvention om ett nytt informationssystem för tullmyndigheterna, som undertecknades (EGT C 316, 27.11.1995, s. 33) och som har ratificerats av (prop. 1997/98:11, bet. 1997/98:SkU8, rskr. 1997/98:74), dels en konvention som skall ersätta en tidigare konvention på området (den s.k. Neapelkonventionen ) och som innehåller bestämmelser om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullmyndigheterna. Den sist nämnda konventionen undertecknades (EGT C 24, 23.1.1998, s. 1). : De nya bestämmelserna i innehåller en mer detaljerad beskrivning av vad samarbetet på polis- och tullområdet skall omfatta. Beskrivningen motsvarar väl det samarbete som har vuxit fram som Unionsfördraget har varit i kraft. Artikel K 1 är som sagt den övergripande bestämmelsen för samarbetet i tredje pelaren och den kompletteras, såvitt avser polis- och tullsamarbete, av artikel K 2 som innehåller mer detaljerade bestämmelser. I artikel K 2 beskrivs i första punkten närmare vad polis- och tullsamarbetet i allmänhet skall bestå av och i andra punkten hur arbetet inom Europol skall främjas. Första punkten innehåller föreskrifter om - operativt samarbete mellan behöriga nationella myndigheter för att förebygga, upptäcka och undersöka brott, - informationsutbyte, - samarbete i fråga om utbildning och utbyte av sambandsmän m.m., och - samarbete när det gäller utvärdering av särskilda utredningstekniker för att upptäcka grov organiserad brottslighet. I andra punkten anges att rådet skall främja samarbete genom Europol och att rådet från ikraftträdandet därvid särskilt skall - göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja förberedelse av samt uppmuntra till samordning och genomförande av särskilda undersökningsåtgärder från behöriga nationella myndigheters sida, inklusive operativa insatser av gemensamma grupper med företrädare för Europol i en stödjande funktion, och - besluta om åtgärder som tillåter Europol att anmoda behöriga nationella myndigheter att genomföra och samordna sina undersökningar i vissa fall.