prop · GL039 · 1998-01-01 00:00:00 — De ändringar som föreslås i fråga om förutsättningarna för att få fingerade personuppgifter innebär att något fler personer än kan komma i fråga för ett medgivande. Ett medgivande att få använda fingerade personuppgifter skall dock även i fortsättningen medges endast när det inte finns någon annan möjlighet att skydda personen. Det är enligt regeringens mening väsentligt att andra mindre ingripande åtgärder tillgrips i första hand. Regeringen återkommer till detta i nästa avsnitt. Utredningen har vidare föreslagit att det i lagtexten tas in en bestämmelse om att fingerade personuppgifter får medges endast om åtgärden med hänsyn till personens förhållanden eller andra omständigheter kan antas utgöra en effektiv skyddsåtgärd. Utredningen har därvid anfört att det kan finnas omständigheter som gör att fingerade personuppgifter inte skulle få avsedd effekt. I första hand är det fråga om förhållanden som rör den förföljdes person och exempelvis dennes ovilja att ändra sin livsföring på det radikala sätt som krävs. Enligt regeringens mening bör givetvis ingen skyddsåtgärd tillgripas om den inte kan antas få effekt. Någon särskild reglering av detta kan inte emellertid anses nödvändig. Regeringens förslag: Fingerade personuppgifter skall inte medges om personen kan skyddas genom kvarskrivning eller på annat sätt.I ansökan om medgivande skall ange varför det inte räcker med kvarskrivning eller annan åtgärd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter skall lämnas endast om behovet av skydd inte kan tillgodoses på annat sätt. I första hand är det kvarskrivning som bör komma i fråga. Frågan om kvarskrivning är en tillräcklig skyddsåtgärd verkar ha kommit något i skymundan när en person har medgivits fingerade personuppgifter. Domstolarna förefaller att i stor utsträckning ha grundat sina beslut på att det förelegat risk för mycket allvarlig brottslighet. har visserligen i NJA 1994 s. 497 II anfört att vidtagna åtgärder - kvarskrivning och sekretessmarkering - inte kunde anses tillräckliga, men inte närmare motiverat denna bedömning. I och för sig är det förståeligt att domstolarna i första hand riktar in sig på brottsrisken och endast i mindre mån beaktar om kvarskrivning är en tillräck- lig skyddsåtgärd. Det är ju naturligt att en person som riskerar att bli utsatt för ett mycket allvarligt brott erbjuds det skydd som förefaller effektivast, alltså fingerade personuppgifter. Användningen av fingerade personuppgifter är som sagts förknippad med stora svårigheter på olika plan, inte minst personliga. Med hänsyn till problemen är det angeläget att det i varje ärende om fingerade personuppgifter noga prövas om inte den förföljde kan beredas ett fullgott skydd genom t.ex. kvarskrivning. Kvarskrivning är som tidigare nämnts en mycket effektiv skyddsåtgärd. Regeringen föreslår att det i lagen om fingerade personuppgifter särskilt anges att fingerade personuppgifter inte skall medges om skyddsbehovet kan tillgodoses genom kvarskrivning. Härigenom understryks vikten av en sådan prövning. En avgörande fråga för tillämpningen av reglerna om fingerade personuppgifter är alltså vari de speciella omständigheter består som gör att kvarskrivning inte ger det skydd som krävs. Utredningen har pekat på några sådana situationer (SOU 1996:68 s. 142 ff.). Kvarskrivning kan vara otillräcklig som skyddsåtgärd om det exempelvis före- ligger sådana omständigheter i ärendet att den som hotar har möjlighet att, trots vidtagna åtgärder inom folkbokföringen, spåra en person med hjälp av dennes folkbokföringsuppgifter. Som exempel på en sådan situation kan anges att en förföljare kan ha möjlighet att genom hot mot eller bestickning av någon som är anställd hos en skattemyndighet få fram uppgifter om en skyddad person. Som ett annat exempel kan nämnas att den person som förföljs tillhör en så speciell personkategori, exempelvis en liten grupp offentliganställda, att det på olika sätt är möjligt att få fram vederbörandes personuppgifter med stöd av offentlig- hetsprincipen. Regeringen föreslår i avsnitt 4.5.5 att det även i fortsättningen skall ankomma på att ansöka om fingerade personuppgifter. Enligt regeringens mening skall styrelsen också ha ett särskilt ansvar att i varje ärende utreda om inte kvarskrivning räcker för att skydda den förföljde personen. I sin ansökan skall styrelsen motivera varför man anser att kvar- skrivning inte räcker som skyddsåtgärd. Regeringens förslag: Fingerade personuppgifter skall kunna ges för obestämd tid i stället för som för högst . Utredningen har bedömt att den nuvarande ordningen med tidsbestämt byte bör behållas. Om det finns behov av det anser utredningen att fingerade personuppgifter bör medges för mer än en period. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. Riksåklagaren, och () anser dock att det bör införas en möjlighet till permanent medgivande att använda fingerade personuppgifter. Även anser att en ordning med ett permanent medgivande är att föredra. Skälen för regeringens förslag: kan fingerade personuppgifter medges endast för bestämd tid. Den längsta tid som är möjlig enligt lagen om fingerade personuppgifter är . Fingerade personuppgifter kan dock medges för mer än en period. I de fall där fingerade personuppgifter har medgivits har giltighetstiden för användningen av uppgifterna regelmässigt bestämts till . En förnyad ansökan för någon som har medgivits fingerade personuppgifter har blivit aktuell först . har i ett fall bifallit en ansökan om förlängning av medgivandet. Utgångspunkten för nu gällande regler är att personen i fråga skall återta sin rätta identitet när det inte längre finns något hot. Enligt utredningens mening talar övervägande skäl för att behålla den nuvarande ordningen med tidsbegränsade medgivanden. Ett medgivande kan bli obehövligt innan den fast- ställda tiden löpt ut. Exempelvis kan det inträffa att en utpekad förföljare avlider. Inte bara förföljarens död utan även utvisning eller omhändertagande av honom kan påverka hotbilden. Utredningen pekar också på att de negativa effekterna av en återgång till den riktiga personuppgifterna kan mildras genom t.ex. namnbyte. Fingerade personuppgifter medför inte bara nackdelar för den enskilde utan också för tredje man. Det är bl.a. därför bra om behovet av skydd kontrolleras med de intervaller som följer med den nuvarande ordningen. Ett förfarande med fingerade personuppgifter kan lätt leda till att ett byte kommer att gälla trots att det kanske inte finns behov av det. Det finns emellertid skäl som talar för att införa en permanent möjlighet att använda fingerade pesonuppgifter. Fingerade personuppgifter behövs ofta . Det kan finnas situationer där det inte kommer att finnas någon möjlighet för den enskilde att återgå till den gamla identiteten. För den enskilde innebär ett medgivande en omfattande omställning. För att ett medgivande skall bli effektivt fordras att den enskilde förändrar sin livsföring genom att t.ex. byta bostad och arbete. Han eller hon måste ofta också bryta sina kontakter med tidigare vänner och arbetskamrater. En användning av fingerade personuppgifter innebär alltså stora uppoffringar och ingrepp i såväl privatliv som arbetsliv.- En återgång till det gamla namnet och personnumret kan komma att medföra liknande problem. Detta särskilt om de fingerade personuppgifterna har använts . Svårigheterna blir påtagliga exempelvis för barn som fått fingerade personuppgifter och som kanske inte riktigt har klart för sig anledningen till uppgiftsbytet. En ordning där fingerade personuppgifter medges för obestämd tid skulle också påverka tryggheten för den enskilde. torde tryggheten sannolikt påverkas negativt av vetskapen om att ett medgivande löper ut . De problem som kan förorsakas av ett medgivande att använda fingerade personuppgifter tar vidare resurser i anspråk hos olika myndigheter. Materialet är i många ärenden om fingerade personuppgifter omfattande och polisen lägger ner betydande resurser på att utreda om det finns behov av att ansöka om förlängning av ett medgivande. Det finns således skäl som talar både för och emot att behålla den nuvarande ordningen med tidsbestämda medgivanden. Vid en avvägning mellan olika intressen anser regeringen emellertid att det är angeläget att i största möjliga utsträckning tillvarata den förföljdes intressen och att underlätta tillvaron för denne. Den omställning det innebär för den enskilde att övergå till att använda fingerade personuppgifter talar för att ett medgivandet bör kunna vara permanent. För denna ordning talar också att behovet av skydd i många fall kommer att kvarstå . Visserligen kan en återgång underlättas på olika sätt t.ex. genom att personen i fråga får rätt att förvärva det fingerade namnet. Övervägande skäl talar dock för att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter skall kunna lämnas för obestämd tid. Regeringen föreslår därför att en sådan ordning införs. Den enskilde bör dock ha möjlighet att på egen begäran få medgivandet upphävt. För det fall de fingerade personuppgifterna används i något otillbörligt syfte bör också få en sådan möjlighet. Regeringen återkommer till frågan om upphävande av medgivandet i avsnitt 4.5.9. Även om ett medgivande skall kunna ges för obestämd tid bör någon ändring av de rättsliga förhållandena inte ske utan den enskilde skall liksom behålla sin riktiga identitet. När ett medgivande ges för obestämd tid är det väsentligt att håller kontakten med den enskilde. Styrelsen bör också regelbundet kontrollera att den som har ett medgivande inte återgått till att använda den verkliga identiteten, t.ex. genom att åter folkbokföra sig i den identiteten. I sådana fall kan det finnas skäl för att få medgivandet upphävt. 4.5.5 Ansökan och beslut om fingerade personuppgifter Regeringens förslag: skall även i fortsättningen vara sökande i ärenden om fingerade personuppgifter. Styrelsen skall dock få en utökad rätt att avslå framställningar om fingerade personuppgifter. En framställning skall avslås om det inte är sannolikt att ett byte kommer att medges av domstolen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anser dock att det bör ytterligare övervägas om inte roll bör renodlas. Om man av något skäl inte är beredd att ge styrelsen full beslutanderätt som första instans anser hovrätten att alternativet bör vara att styrelsen ges en helt utredande funktion i ärenden om fingerade personuppgifter. anför att styrelsen skulle föredra att handläggningsordningen renodlades så att den enskilde själv alltid ansöker vid tingsrätten och anlitas för den utredning som krävs. avstyrker förslaget och anför bl.a. att det är mycket olämpligt att tilldelas flera roller i ärenden om fingerade personuppgifter. Rätten att ansöka om fingerade personuppgifter bör tillkomma någon utomstående myndighet. bör enligt inte heller få en utökad möjlighet att avslå ansökningar. Skälen för regeringens förslag: I första hand är det som har rätt att ansöka om fingerade personuppgifter vid tingsrätten. Ansökan förutsätter dock att den enskilde har gjort framställning hos styrelsen om att få fingerade personuppgifter. har rätt att avslå en fram- ställning. Om det sker kan den enskilde själv ansöka om fingerade personuppgifter vid tingsrätten. kan avslå en framställning från en enskild om styrelsen efter utredning finner att tillräckliga skäl saknades för ansökan till tingsrätten. I den proposition som låg till grund för lagen angavs emellertid att det inte skulle ankomma på att göra någon mer ingående bedömning av den enskildes utsikter att erhålla medgivande. borde enligt propsitionen tillmötesgå den enskildes framställning om den inte framstod som utsiktslös. har i sin rapport av lagen om fingerade personuppgifter (RPS Rapport 1995:3) invänt mot ansökningsförfarandet. menar att den nuvarande ordningen leder till en "dubbelroll" för styrelsen. När ansöker om fingerade personuppgifter anser sig styrelsen skyldig att ange sin inställning i saken. kon- staterar i rapporten att den situationen då kan uppkomma att styrelsen ansöker om fingerade personuppgifter som man avstyrker den enskildes begäran om sådana uppgifter. I över hälften av ansökningarna till har styrelsen också avstyrkt bifall till fingerade personuppgifter. anser att ett sådant system framstår som egendomligt för den enskilde och olämpligt från rättssäkerhetssynpunkt. Regeringen har i och för sig förståelse för uppfattning att styrelsen har en dubbelroll som kan ifrågasättas. visar emellertid erfarenheterna att styrelsen har fyllt en viktig funktion bl.a. som återhållande faktor beträffande framställningar om fingerade personuppgifter som har varit mer eller mindre grundlösa. av de framställningar som har kommit in till har inte förts vidare till . Merparten av dessa har avskrivits av sedan sökanden har återkallat sin framställning. Framställningarna har återkallats sedan den enskilde upplysts om andra skyddsåtgärder. Därvid har personen fått klart för sig att andra åtgärder än fingerade personuppgifter ofta utgör ett tillräckligt skydd. Vidare har flera ansökningar avslagits av . Det har skett när en framställning har bedömts som utsiktslös. Inte i något sådant fall har den enskilde själv ansökt vid tingsrätten. Om förfarandet med fingerade personuppgifter inleds hos tingsrätten är det o- frånkomligt att domstolen belastas av många obefogade ansökningar. kommer polisväsendet inte att avlastas i någon större utsträckning. Inget ärende kan nämligen avgöras utan någon form av polisutredning. Det är därför ofrånkomligt att tingsrätten begär yttrande från beträffande det hot som påstås föreligga. Regeringen anser att angivna omständigheter med styrka talar för att förfaran- det med fingerade personuppgifter även fortsättningsvis bör inledas hos . Därvid kan också de rutiner som har upparbetats hos styrelsen komma till fortsatt användning redan när ett ärende inleds. roll skulle renodlas om styrelsen beslutade som första in- stans i alla ärenden om fingerade personuppgifter. Rikspolis-styrelsen skulle då ha samma ställning som andra förvaltningsmyndigheter som prövar ärenden efter ansökan från enskilda och vars beslut kan överklagas till domstol. Regeringen anser emellertid att det inte finns skäl att ändra den nuvarande ordningen där domstol beslutar. En annan fråga är möjligheten för att avslå en framställan. Lagstiftningen om fingerade personuppgifter har varit i kraft . Berörda instanser har vunnit erfarenheter från ett antal ärenden om fingerade personuppgifter. Inom finns stor sakkunskap i frågorna. Domstolarna har också i stor utsträckning följt bedömningar. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens mening förutsättningar att ge en utökad rätt att avslå framställningar om fingerade personuppgifter. Enligt regeringens mening bör det föreligga en ganska hög grad av sannolikhet för att en ansökan om fingerade personuppgifter bifalls för att skall ansöka vid tingsrätten. Om det inte är sannolikt att fingerade personuppgifter kan medges bör alltså få avslå den enskildes framställning. Å andra sidan bör kunna ansöka även om styrelsen anser att det är något tveksamt om en ansökan kommer att resultera i ett medgivande till fingerade personuppgifter. Regeringens förslag i den här delen föranleder ändringar i 3 § lagen om fingerade personuppgifter.- Förslaget att ge en utökad rätt att avslå framställningar innebär inte någon nackdel för den enskilde. Hennes eller hans rätt att ansöka på egen hand skall nämligen kvarstå. En utökad möjlighet för att avslå framställningar undan- röjer också en av de nackdelar som styrelsen har påtalat. Med den föreslagna ordningen hamnar inte i den situationen att styrelsen i an- sökningen till domstolen också avstyrker det begärda medgivandet att använda fingerade personuppgifter. Därmed elimineras en stor del av "dubbelroll" i ärenden om fingerade personuppgifter. Regeringens förslag: Sekretessen till skydd för uppgifter i ärenden om fingerade personuppgifter överförs om uppgifterna lämnats till annan myndighet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: medverkar till att några myndigheter kan sammanföra vissa fingerade uppgifter med verkliga uppgifter. Det sker efter medgivande från den som använder fingerade personuppgifter och görs för att hon eller han inte skall stå utanför vissa grundläggande samhällsfunktioner. Den uppgiftsöverföring som sker be- höver dock inte innebära att vederbörande myndighet får kännedom om kopplingen mellan gammal och ny identitet. Som och andra myndigheter påpekat kan en hantering vid sidan av ordinarie rutiner för överföring av folkbokföringsuppgifter leda till att flera personer hos den berörda myndigheten måste engageras. Med en sådan handläggning ökar risken för att känslig information som rör fingerade personuppgifter sprids. Nackdelen med att det i vissa fall sker en sammankoppling av uppgifter är självfallet att det hos den mottagande myndigheten finns uppgifter om den känsliga kopplingen mellan verklig och fingerad identitet. Den som tar del av kopplingsuppgiften får alltså reda på bland annat det fingerade namn och person- nummer som en förföljd person använder liksom var personen är bosatt. Enligt regeringens mening bör det inte förekomma automatisk överföring av uppgift om fingerade personuppgifter från till någon annan myndighet. Den enskildes behov av skydd talar starkt mot en sådan ordning även om mottagande myndighet kan erbjuda viss sekretess för uppgiften. Regeringen förordar i likhet med utredningen i stället att den ordning som tillämpas, och som bygger på överväganden i det enskilda fallet, kommer till användning även fortsättningsvis. får alltså efter samråd med den en- skilde lämna ut vissa uppgifter till annan myndighet om det behövs för att den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt. Det är en fördel om den myndighet som berörs utser en särskild handläggare för kontakterna med . I vissa fall är det som nämnts inte nödvändigt att en myndighet får del av kopplingsuppgiften mellan gammal och fingerad identitet. Det kan räcka med att myndigheten genom medverkan kan föra över vissa uppgifter från verklig till fingerad identitet. Det förekommer dock situationer där det kan vara nödvändigt att en myndighet får full kännedom om vilken person det är som döljer sig bakom en fingerad identitet. För dessa fall vore det en fördel om uppgifterna hos den mottagande myndigheten kunde vara skyddade med en stark sekretess. gäller sekretess hos och domstol i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgifter kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 15 § tredje stycket sekretesslagen). Regeringen föreslår att sekretessen inte begränsas till enbart själva ärendet om fingerade personuppgifter utan att den utvidgas till att i alla sammanhang omfatta uppgift om den som har fått fingerade personuppgifter. Sekretessen skulle därmed gälla hos de myndigheter som förvarar uppgifter som medför att en persons verkliga och fingerade identitet helt eller delvis kan kopplas samman. Förslaget föranleder ändring i 7 kap. 15 § sekretesslagen. Minst lika viktig som den formella sekretessen är de interna rutiner som myndigheten tillämpar för hanteringen av personuppgifter. Skulle en myndighet få del av någon uppgift som kan vara känslig för den som använder fingerade personuppgifter måste den självfallet behandlas försiktigt. bör överväga denna omständighet när ett uppgiftsutlämnande aktualiseras. Styrelsen bör regelmässigt samråda med den enskilde när utlämnande övervägs. Den nu berörda situationen med utlämnande av någon uppgift som kan kopplas till fingerade personuppgifter uppkommer endast undantagsvis. Inom många sam- hällsområden finns det inte skäl att koppla ihop verkliga och fingerade person- uppgifter. 4.5.7 får hämta in sekretessbelagt material Regeringens förslag: skall få rätt att hämta in sekretessbe- lagt material om främst den utpekade förföljaren. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remssinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Av polisutredningen i ett ärende om fingerade personuppgifter skall bl.a. framgå om sökanden riskerar förföljelse. Det är en fråga som självfallet berör både den som har begärt medgivandet och den utpekade förföljaren. Bådas förhållanden måste alltså klarläggas. Vidare måste det klar- göras om inte den förföljde kan skyddas genom kvarskrivning eller på annat mindre ingripande sätt. En utförlig och allsidig polisundersökning är av största betydelse när det gäller fingerade personuppgifter. Sekretessen hos olika myndigheter försvårar ibland utredning i ett ärende om fingerande personuppgifter. Det har emellanåt varit omöjligt för styrelsen att få tillgång till viss information om en förföljare på grund av sekretess. Som exempel kan nämnas att man inte har kunnat få tillgång till uppgifter om en utpekad förföljare som har varit intagen för rättspsy- kiatrisk vård. I vissa fall kan det vara nödvändigt att polisutredarna får del av material som normalt är sekretessbelagt. När det gäller uppgifter om den som begär fingerade personuppgifter torde inte några svårigheter föreligga på den punkten. Personen i fråga kan nämligen förväntas lämna sitt medgivande till att uppgifter om henne eller honom lämnas ut till . Det kan dock inte uteslutas att så inte sker eller att vederbörande inte kan nås när frågan upp- kommer. Störst behov av sekretessbelagda uppgifter torde dock föreligga när det gäller den utpekade förföljaren. Många uppgifter om personen i fråga är antagligen tillgängliga inom polisväsendet, exempelvis i domar, förundersökningsprotokoll och i olika register. Betydelsefulla uppgifter kan dock också finnas på annat håll. En fullständig utredning om hotbilden kräver att även sådana uppgifter kan tillföras ärendet. I vissa fall torde kunna utverka uppgifter med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Denna bestämmelse är emellertid inte tillämplig i fråga om all sekretess. Undantagna är exempelvis hälso- och sjukvårdsområdet samt . Bl.a. inom dessa områden kan uppgifter finnas som är värdefulla i ärendet om fingerade personuppgifter. Regeringen föreslår mot bakgrund av det behov som finns att skall få möjlighet att hämta in sekretessbelagda uppgifter från andra myndigheter. Detta behövs för att tillgodose den förföljda personens intresse. Den utpekade förföljaren skyddas från närmare offentlighet genom den sekretess som generellt råder i ärenden om fingerade personuppgifter (7 kap. 15 § tredje stycket sekretesslagen). En bestämmelse om rätt för att in- hämta sekretessbelagt material i ärenden om fingerade personuppgifter skall tas in i 5 § lagen om fingerade personuppgifter. 4.5.8 har till uppgift att hjälpa den enskilde Regeringens förslag: Den som medgivits fingerade personuppgifter behöver hjälp med olika frågor som bytet aktualiserar. skall ansvara för att den enskildes behov av hjälp tillgodoses. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. avstyrker dock förslaget och anför att uppgiften i stället bör läggas på . Skälen för regeringens förslag: Under det lagstiftningsarbete som föregick lagen om fingerade personuppgifter var man medveten om att fingerade personuppgifter kunde medföra olägenheter för den som fick uppgifterna och att den enskilde behövde hjälp i vissa sammanhang.