prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommittén överlämnade sitt betänkande , EU och framtiden EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen (SOU 1996:19). Efter det att hade slutfört sitt arbete fortsatte ett intensivt informationsarbete i regi. Detta arbete innefattade bl.a. en serie nyhetsbrev och seminarier samt medverkan av förhandlingsledningen och sakkunniga tjänstemän vid olika informa- tionstillfällen. I samband med undertecknandet av Amsterdamfördraget genomfördes en stor informationssatsning, benämnd Nyfiken EU, med bl.a. korta informationsfilmer för TV. Utöver filmerna infördes annonser i rikstäckande dags- och kvällspress och utgavs informationsbroschyren Jag är nyfiken EU. 4.2 Amsterdamfördragets uppbyggnad Amsterdamfördraget består av tre delar. Den första delen (artiklarna 1 5) innehåller materiella ändringar i - Unionsfördraget, - EG-fördraget, - Kol- och stålfördraget, - Euratomfördraget, och - Akten om allmänna direkta val av företrädare i . Den andra delen av fördraget (artiklarna 6 11) innehåller resultatet av arbetet med att förenkla fördragen. Fördragets tredje del innehåller allmänna och avslutande bestämmelser (artiklarna 12 15). Bland dessa slutbestämmelser finns en bestämmelse i artikel 12 om att artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget skall numreras om. Vid regeringskonferensen antogs 13 protokoll. Dessa har samma rättsliga status som de fördrag till vilka de fogas. Vid regeringskonferen- sen antogs även 51 gemensamma förklaringar samt beaktades 8 ensidiga förklaringar av olika medlemsstater. slutakt innehåller en förteckning över de texter som medlemsstaterna i konferensen antog eller beaktade, nämligen Amsterdamfördraget, protokollen och förklaringarna. Till slutakten har slutligen i informativt syfte fogats konsoliderade versioner av Unionsför- draget och EG-fördraget (se avsnitt 15). Till skillnad från fördraget och protokollen utgör slutakten inte en del av gemenskapsrätten. Den omfattas emellertid av den allmänna folkrät- ten. Den rättsliga statusen av de förklaringar som har fogats till slutakten bör ses mot bakgrund av de tolkningsbestämmelser som finns Wienkonvention om traktaträtten som kodifierar den allmänna folkrättens regler vad gäller tolkning av internationella överenskommelser. Det är emellertid ytterst som avgör vilken rättslig verkan som förklaringarna skall tillerkännas. 5 De konstitutionella förutsättningarna för tillträde till Amsterdamfördraget Man brukar beskriva samarbetet inom unionen som ett samarbete inom tre pelare. Samarbetet i den första pelaren utgörs av gemenskapssamarbetet inom de tre europeiska gemenskaperna med EG-fördraget, Kol- och stålfördra- get och Euratomfördraget som grund. Samarbetet inom första pelaren skiljer sig från sedvanligt internationellt samarbete genom att medlems- staterna genom fördragen har tilldelat gemenskaperna vissa beslutsbefo- genheter. På grund av särdragen i dessa fördrag har en särskild rättsord- ning, gemenskapsrätten, utvecklats. Gemenskapsrätten skall i betydande utsträckning tillämpas av de nationella myndigheterna på samma sätt som intern rätt och den grundar i vissa fall rättigheter för enskilda. Samarbetet i första pelaren är alltså överstatligt. Samarbetet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhets- politiken (GUSP) i andra pelaren och samarbetet i rättsliga och inrikes frågor i tredje pelaren är däremot mellanstatligt. Samarbetet grundas på Unionsfördraget. Några beslutsbefogenheter har på dessa båda samar- betsområden inte förts över till EU eller några av unionens organ. Medlemsstaterna är i samarbetet bundna av de gemensamma besluten på samma sätt som normalt följer av ett internationellt samarbete enligt folkrättsliga regler. Som inledningsvis har sagts innebär Amsterdamfördraget ändringar av de fördrag som gemenskapssamarbetet i första pelaren bygger på och ändringar i Unionsfördraget som reglerar samarbetet i andra respektive tredje pelaren. Ett tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter att regeringsformens krav för ingående av internationella överenskommelser är uppfyllda. I det följande skall därför redovisas regeringsformens bestämmelser på området, liksom sättet för anslutning till EU från konstitutionella utgångspunkter. Härefter skall undersökas om karaktären av samarbetet i de tre pelarna förändras genom Amsterdam- fördraget och om de konstitutionella förutsättningarna för ett tillträde till fördraget är uppfyllda. 5.1 Regeringsformen och internationella överenskommelser Enligt 10 kap. 2 § första stycket regeringsformen får regeringen inte ingå en för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller något ämne i vilket skall besluta. Enligt 10 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen får regeringen inte heller ingå en för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt den, om överenskommelsen är av större vikt. En internationell överenskommelse som ingår kan innebära att beslutanderätt som tillkommer svenska organ, t.ex. eller regeringen, överlåts till ett mellanstatligt organ. En sådan överlåtelse kan avse exempelvis befogenheten att meddela bindande föreskrifter (normgivningskompetens) eller befogenheten att ingå eller säga upp internationella överenskommelser eller förpliktelser. För de fall en internationell överenskommelse innebär att beslutande- rätt överlåts till ett mellanstatligt organ finns särskilda bestämmelser i 10 kap. 5 § regeringsformen. Enligt första stycket av denna bestämmelse, som fick sin nuvarande lydelse i samband med att blev medlem av EU, får genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, överlåta beslutanderätt till EG så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Av 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer att samma ordning skall gälla för godkännande av den internationella överens- kommelsen. Om en överenskommelse innefattar att beslutanderätt överlåts till EG, skall överenskommelsen alltså godkännas av med minst tre fjärdedelars majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Som har sagts gäller som enda uttryckliga förutsättning att EG har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar regeringsformens och Europa- konventionens. Av förarbetena till 10 kap. 5 § första stycket regerings- formen (prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275, bet. 1994/95:KU9, rskr. 1994/95:24) framgår emellertid att överlåtelse av beslutsbefogenheter inte utan grundlagsändring får ske i sådan omfatt- ning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga (bet. 1993/94:KU21, s. 27). Som vidare uttalade i sammanhanget (s. 27) kan en sådan överlåtelse inte heller omfatta beslutanderätt som berör andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade därvid särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick. Bestämmelserna i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen gör det alltså möjligt att överlåta beslutanderätt till EG. Att bestämmelsen pekar ut EG och inte EU som mottagare av beslutsbefogenheter, motivera- des i förarbetena med att det inom ramen för EU endast är till EG som överlåtelse kan komma i fråga (prop. 1993/94:114, s. 32). Det övriga samarbetet inom EU är rent mellanstatligt och något behov av att överlåta beslutanderätt föreligger därför inte. 5.2 anslutning till EU förhandlingar om medlemskap i resulterade i ett anslut- ningsfördrag mellan EU:s medlemsstater och de ansökande staterna , , och . Anslutningsfördraget, och fördragets slutakt, undertecknades vid på . Med anledning av att inte blev medlem av EU beslutade rådet om en anpassning av alla de dokument som hade avseende på de nya medlemsstaternas anslutning till EU. Efter det att anslutningsfördraget hade undertecknats före- slog regeringen att skulle godkänna anslutningsfördraget och slutakten till fördraget. Regeringen föreslog vidare att övergripande bestämmelser om anslutning till EU skulle regleras i en särskild lag (prop. 1994/95:19). antog lagförslaget (bet.1994/95:KU17, rskr. 1994/95:64, bet. 1994/95:UU10, rskr. 1994/95:115). I 2 § lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (anslutningslagen) föreskrivs sålunda att anslut- ningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. och de rättsakter, avtal och andra beslut som har antagits av EG före anslutning till EU skall gälla i med den verkan som följer av fördragen. I 3 § anslutningslagen kommer överlåtelsen av beslutsbefogenheter till EG till uttryck. Sålunda föreskrivs där att EG:s beslut skall gälla i i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §. I 4 § räknas dessa fördrag och instrument upp. 5.3 De nya bestämmelserna i första pelaren Regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär att nya be- slutsbefogenheter överlämnas till EG. Det bör inte finnas något hinder mot att överlåta ytterligare besluts- befogenheter till EG. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i frågan har instämt i promemorians bedömning eller har lämnat den utan erinran. De remissinstanser som sålunda har uttalat sig är Justitiekanslern, över och , Kammarrätten i , , vid , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , vid , och . Skälen för regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär förändringar av de befogenheter som tillkommer gemenskapen på de områden som ryms inom gemenskapssamarbetet i första pelaren. En viktig förändring som fördraget för med sig är att vissa samarbetsområ- den förs över från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. Det gäller samarbete inom områdena yttre gränskontroller och asyl- och invandringspolitik samt samarbete i vissa civilrättsliga frågor (se avsnitten 10.1.1 10.1.4). Fördraget innebär i denna del att beslutsbefogenheter i motsvarande mån överlämnas till EG. Ett annat område där beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder mot diskriminering (se avsnitt 9.2.3). Enligt en ny artikel i , artikel 6a, ges EG kompetens att inom ramen för de befogenheter som fördraget ger gemenskapen enhälligt besluta om att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Som förut har redovisats gäller som förutsättning för överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG att EG vidmakthåller ett fri- och rättighets- skydd som motsvarar det som ges i 2 kap. regeringsformen och i Europa- konventionen (10 kap. 5 § första stycket regeringsformen). Inför medlemskap i gjordes bedömningen att fri- och rättighetsskyddet i EG inte var identiskt med, men motsvarade, dvs. låg i nivå med, det som gällde i (bet. 1993/94:KU 21, s. 26 f.). medlemskap har inte givit anledning att ändra denna bedömning. Amsterdamfördraget innebär inte någon förändring i detta hänseende. Det resultat som uppnåddes i regeringskonferensen innebär snarare att fri- och rättighetsskyddet stärks (se avsnitt 9.2). Bland de områden som berörs av överlåtelsen finns det i detta sam- manhang anledning att särskilt kommentera samarbetet i civilrättsliga frågor. Ordalydelsen av den nya artikeln 73m i EG-fördraget (se avsnitt 10.1.4) utesluter inte att artikeln skulle kunna ligga till grund för rätts- akter som kunde beröra de regler av civilprocessrättslig natur som finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det fanns emellertid full förståelse under regeringskonferensen för de problem som detta kunde innebära för . Genom den gemensamma förklaring (20) som antogs bör det stå klart att överlåtelsen av beslutsbefogenheter i denna del inte omfattar de frågor som regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Av uttalanden i samband med tillkomsten av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen (se avsnitt 5.1) framgår att överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG inte kan ske i en sådan omfattning att bestämmelserna i regeringsformen om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. De beslutsbefogenheter som genom Amsterdamfördraget överlämnas till EG är varken till sin natur eller tillsammans med vad som redan har överlåtits av sådan omfattning att regeringsformens regler om stats- skickets grunder upphör att vara giltiga. Det föreligger således enligt regeringens bedömning inte något hinder mot att i enlighet med Amsterdamfördraget överlåta ytterligare beslutsbe- fogenheter till EG. 5.4 De nya bestämmelserna i andra pelaren Regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär inte någon överlåtelse av beslutsbefogenheter när det gäller samarbetet i andra pelaren om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Samar- betet förblir mellanstatligt. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttryckligen har berört frågan har instämt i eller godtagit promemorians bedömning. Bland dessa märks Kammarrätten i , , Juridiska fakultets- nämnden vid och . Skälen för regeringens bedömning: Som kommer att framgå av redovisningen i det följande (avsnitt 11.3) innebär Amsterdamfördraget att systemet för beslutsfattande inom ramen för samarbetet om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ändras på så sätt att beslut i vissa fall skall fattas med kvalificerad majoritet. Det gäller beslut i rådet på grundval av en gemensam strategi. Detsamma gäller för beslut om genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt. Alla beslut inom försvarsdimensionen skall dock fattas med enhällighet. behåller medlemsstaterna sin vetorätt genom att de kan motsätta sig att beslut fattas med kvalificeraad majoritet under åbero- pande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Syftet med de nya reglerna är att nå en högre effektivitet i beslutsfat- tandet. De beslut som det är fråga om är beslut som närmast är av verkställighetskaraktär och som är nödvändiga för att genomföra en enhälligt beslutad gemensam ståndpunkt eller gemensam åtgärd. De nya bestämmelserna (artikel J 13) innebär inte någon överlåtelse av beslutsbefogenheter som annars tillkommer svenska organ. De ändrar därför inte den mellanstatliga karaktären av samarbetet i andra pelaren. 5.5 De nya bestämmelserna i tredje pelaren Regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär att det fram- tida samarbetet i tredje pelaren om rättsliga och inrikes frågor förblir mellanstatligt. En förklaring om behörighet för att meddela förhandsavgöranden innebär en överföring av beslutsbefo- genheter till EG, men inte till EU. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har berört frågorna, bl.a. Hovrätten över och , Kammarrätten i , vid , och har inte haft några invändningar mot promemo- rians bedömningar. vid universi- tet har påpekat att gränsen mellan de europeiska gemenskaperna och den europeiska unionen som helhet med tiden suddas ut och att det därför finns skäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § regeringsformen av innebörd att hänvisningen till Europeiska gemenskaperna byts ut. Skälen för regeringens bedömning: Amsterdamfördraget innebär att samarbetet i tredje pelaren begränsas till polissamarbete och straffrättsligt samarbete (se avsnitt 12.1.1). Genom Amsterdamfördraget ändras också formerna för beslutsfattandet i detta samarbete (se avsnitt 12.1.4) och främst kommissionen och får nya roller (se avsnitt 12.1.4). Nya beslutsformer De nya beslutsformerna är dels s.k. rambeslut enligt artikel K 6.2 b, dels vissa andra beslut enligt artikel K 6.2 c. bortfaller den nuvarande beslutsformen gemensam åtgärd (nuvarande artikel K 3.2 b). Det uttalade syftet med rambesluten är att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar. De skall vara bindande för medlemssta- terna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åt de nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt. De skall inte ha direkt effekt. Andra beslut i enlighet med målen för samar- betet än de som syftar till tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning, skall också vara bindande för medlemsstaterna men inte ha direkt effekt (artikel K 6.2 c). De nya beslutsformerna innehåller två nya element i förhållande till dagens gemensamma åtgärder. För det första, beträffande rambesluten, att de uttryckligen syftar till en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning samt, för det andra, att det beträffande båda beslutsformerna uttryckligen anges i fördraget att de skall vara bindande för medlemssta- terna. När det gäller det förstnämnda elementet kan konstateras att rambeslu- ten liknar direktiven enligt artikel 189 i EG-fördraget genom att de uttryckligen syftar till en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning. I princip är detta emellertid inte något nytt i förhållande till dagens gemensamma åtgärder. Även dessa kan förutsätta att medlemsstaterna anpassar sina nationella bestämmelser. Det är heller inte något nytt i förhållande till andra internationella åtaganden som gör. Syftet att uppnå en tillnärmning av de deltagande staternas lagstiftning är sålunda allmänt sett inte ett främmande inslag i ett mellanstatligt samar- bete. Bakgrunden till att det uttryckligen anges att besluten är bindande för medlemsstaterna är att det har rått delade meningar om, och i så fall på vilket sätt, de gemensamma åtgärderna är bindande för medlemsstaterna. För svensk del har uppfattningen varit att de gemensamma åtgärderna är bindande på samma sätt som andra folkrättsliga instrument. Den folkrättsliga bundenheten innebär att det föreligger en skyldighet att se till att uppfyller de åtaganden som har gjorts i den gemen- samma åtgärden. Vilka åtgärder som kan bli aktuella för del beror helt på vilka åtaganden som har gjorts i den gemensamma åtgärden, men det finns ingen rätt att välja mellan att uppfylla åtagandena och att låta bli. Det faktum att en gemensam åtgärd i enlighet med den svenska rättens grundläggande dualistiska syn på folkrättens förhållande till den interna rätten inte kan gälla direkt här i riket, innebär alltså inte att den inte är bindande för . De gemensamma åtgärdernas karaktär av mellanstatliga överenskom- melser innebär att regeringens befogenhet att ingå sådana överenskom- melser begränsas av bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen. Möjligheten för regeringen att anta en gemensam åtgärd beror alltså på hur åtagandena har utformats. Rambesluten och besluten enligt artikel K 6.2 c blir alltså bindande för medlemsstaterna, men de skall inte ha direkt effekt. Det innebär att de inte kan grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda med mindre de har genomförts i nationell lagstiftning. De är inte knutna till någon befogenhet för kommissionen att kontrollera det nationella genomföran- det. får inte heller jurisdiktion när det gäller medlemssta- ternas genomförande av sådana beslut. Något förfarande motsvarande vad som gäller enligt artikel 169 i EG-fördraget finns alltså inte. Mot denna bakgrund kan slutsatsen dras att de nya beslutsformerna i tredje pelaren inte på något avgörande sätt skiljer sig från den nuvarande beslutsformen gemensam åtgärd. De påverkar inte den grundläggande mellanstatliga karaktären av tredjepelarsamarbetet. De innebär inte någon överföring av beslutsbefogenheter från , regeringen eller andra svenska organ till EU. Institutionernas nya roller Samarbetet i tredje pelaren kommer efter Amsterdamfördragets ikraftträ- dande att föra med sig nya roller för kommissionen, och . Kommissionen får initiativrätt när det gäller de kvarvarande samar- betsområdena inom tredje pelaren, dvs. polissamarbete och straffrättsligt samarbete (artikel K 6.2). Kommissionen har (nuvarande artikel K 3.2 första strecksatsen) initiativrätt beträffande de områden som enligt Amsterdamfördraget skall flyttas över från tredje till första pelaren (yttre gränskontroller, asyl och invandring samt vissa civilrättsliga frågor). Den initiativrätt som kommissionen nu får vid sidan av medlemsstaterna beträffande det samarbete som blir kvar i tredje pelaren är alltså inte i sig någon principiell nyhet i det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren. Men den gäller inom nya samarbetsområden. Enligt den ordning som gäller är ordförandelandet skyldigt att höra parlamentet om de viktigaste aspekterna av tredjepelarsamarbetet (nuvarande artikel K 6 andra stycket). Amsterdamfördraget innebär att rådet nu blir skyldigt att höra innan det fattar ett rambeslut, ett annat beslut eller upprättar en konvention. Förändringen innebär emellertid inte att parlamentet ges något inflytande över besluts- fattandet av det slag som samtyckes- och medbeslutandeprocedurerna innebär i första pelaren. Reformerna när det gäller kommissionens initiativrätt och skyldigheten att höra parlamentet är ägnade att öka effektiviteten, öppenheten och den demokratiska bredden i tredjepelarsamarbetet. De medför inte någon förändring av den grundläggande mellanstatliga karaktären hos detta samarbete. Några beslutsbefogenheter som annars tillkommer svenska organ överlåts inte till dessa institutioner. När det gäller innebär de nya reglerna att domstolen blir behörig att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, liksom om tolkningen av tredjepelarkonventio- ner och om giltigheten och tolkningen av åtgärder för att genomföra dem. Det ankommer emellertid på varje medlemsstat att själv avgöra om den för egen del vill godta domstolens behörighet i detta avseende. Domsto- len får också behörighet att pröva lagligheten av rambeslut och andra beslut. Slutligen blir domstolen behörig att avgöra tvister mellan medlemsstaterna som rör alla tredjepelarinstrument samt tvister mellan medlemsstaterna och kommissionen som rör tolkningen av tredjepelar- konventioner. Kommissionen får talerätt när det gäller giltigheten av besluten och i tvister om tolkningen av dessa. I det följande behandlas till en början domstolens nya behörigheter när det gäller förhandsavgöranden, laglighetsprövning och tvistlösning. Därefter behandlas de nya bestämmelserna om kommissionens talerätt i dessa fall. Förhandsavgöranden Den principiellt sett mest betydelsefulla nyheten när det gäller domsto- lens behörighet är bestämmelserna om förhandsavgöranden i artikel K 7.1 3 (se avsnitt 12.1.5). Bestämmelserna innebär, enligt artikel K 7.1, att domstolen får behörighet att meddela förhandsavgöranden avseende giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, tolkningen av konventioner samt giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder. Det står dock, enligt mönster från konventionen om upprättande av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen) och dess tilläggsprotokoll , varje medlemsstat fritt att för egen del godta domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden (artikel K 7.2). Medlemsstaterna kan, enligt artikel K 7.3, välja att ge de nationella domstolarna en generell möjlighet att begära förhandsavgörande eller begränsa möjligheten till sista instans. Vid bedömning av frågan om vilken betydelse reglerna om för- handsavgörande har för karaktären hos samarbetet i den tredje pelaren kan som allmän utgångspunkt anföras följande. I ett mellanstatligt samarbete föreligger det i allmänhet ett behov av att säkerställa att gemensamt beslutade regler tillämpas på ett enhetligt sätt. Detta behov gör sig starkare gällande ju mer utvecklat ett samarbete är. Ett sätt att säkerställa en enhetlig tolkning är att låta en opartisk instans tolka innebörden av överenskommelsen.