prop · GL0386 · 1998-01-01 00:00:00 — redovisar i första hand utvärderingar av det statliga stödet till bokhandeln och utvecklingen av bokhandelsbeståndet. Regeringen anser, i likhet med utredningen och remissinstanserna, att kunskapen om bok- och tidskriftsmarknaden bör förbättras och fördjupas så att effekterna av statens insatser kan följas upp. Regeringen bedömer att bör ges ett utvidgat uppdrag att följa utvecklingen på litteratur- och kulturtidskriftsområdet genom att utveckla, framställa och presentera statistik. Det bör ankomma på Kultur- rådet att samråda med personer och institutioner som har forsknings- och statistikkompetens på området. Sakkunskap från , , folkbiblioteken samt represen- tanter från branschorganisationerna bör kunna knytas till arbetet. Statistiken bör omfatta handeln med böcker i vid bemärkelse, dvs. bokutgivning, tidskriftsutgivning, bokprisindex, hushållens läsvanor och inköp av böcker samt fördjupad biblioteksstatistik, liksom en redovisning av bokhandelns situation vad gäller sortiment och lönsamhet. Hit hör också statistik över stukturen för bokförlag, bokhandel, bokklubbar, m.fl., liksom bokförlagens försäljning i olika kanaler. De gängse under- sökningarna kan också kräva kompletteringar i form av särskilda bran- schundersökningar eller djupundersökningar av t.ex. läsvanor. I budgetpropositionen för avser regeringen att föreslå att det till Statens kulturråds disposition anvisas för inköp och produktion av statistik på litteratur- och kulturtidskriftsområdet. 11 Ett kulturpolitiskt undantag i konkurrenslagen Regeringens bedömning: Frågan om införandet av ett kulturpolitiskt undantag i konkurrenslagen (1993:20) bör bli föremål för fortsatt analys. förslag: Utredningen har föreslagit att det skall in- föras en bestämmelse i konkurrenslagen som undantar avtal mellan före- tag som tillgodoser viktiga kulturella ändamål och som främjar tillkomst, distribution och försäljning av böcker från förbudet mot konkurrensbe- gränsande samarbete mellan företag. Sådana avtal som avses skall enligt förslaget regleras i verkställighetsföreskrifter av regeringen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser såsom , , och är positiva till förslaget. , Statskontoret, Riksrevi- sionsverket, , , univer- sitets juridiska fakultetsnämnd och av- styrker förslaget. Invändningarna riktar sig i huvudsak mot avsaknaden av en relevant analys, främst vad gäller konsekvenser ur konsumentsyn- punkt, samt mot förslagets lagtekniska utformning. hänvisar till att det råder oenighet om hur upphävandet av fastprissyste- met påverkat bokmarknaden och vilka åtgärder som erfordras för att trygga en bred utgivning och distribution. Verket menar att ett fast- prissystem skulle utgöra en kraftig begränsning i bokhandelns möjlighet att konkurrera och inte heller förbättra allmänhetens möjligheter att få tillgång till olika slag av litteratur. Flera remissinstanser har också påpe- kat att den föreslagna lagändringen skulle bli verkningslös eftersom det inte råder samförstånd i frågan mellan parterna på bokmark- naden. Dessutom har de gränsdragningsproblem som kan komma att bli följden av ett så vitt begrepp som viktiga kulturella ändamål påtalats. Skälen för regeringens bedömning: Utvecklingen på bokmarknaden i visar att några få stora förlag dominerar marknaden. De stora förlagen har tillgång till egna distributionsföretag och bokklubbar och har därför långtgående kontroll över distributionskedjan. Den hårda priskon- kurrensen som finns i den traditionella handeln riskerar leda till ett mindre varierat utbud och till en ökad spridning av ett fåtal verk, efter- som låga priser uppnås genom att återförsäljaren från ett urval förlag köper ett mindre antal boktitlar i många exemplar. Utredningens förslag om ändring i konkurrenslagen avser att göra det möjligt för parterna på bokmarknaden att träffa avtal för att säkra utgiv- ningen och spridningen av värdefull litteratur. Regeringen anser att utredningens förslag bör bli föremål för fortsatt analys. Konsekvenserna av en lagändring samt den lagtekniska utform- ningen av en eventuell ändring bör därvid prövas närmare, liksom dess förenlighet med EG-rätten. Sammanfattning av bokutredningens överväganden och förslag (SOU 1997:141) Ett av regeringens motiv för att låta utreda bokmarknaden är frågan om litteraturen når ut till medborgarna på det sätt som är önskvärt. Den nuva- rande statliga litteraturpolitiken etablerades i då bokmarknaden såg annorlunda ut än . I mitt uppdrag har det ingått att bl.a. undersöka hur ändamålsenliga de statliga insatserna på bokens och kulturtid- skrifternas område är. Mina förslag innebär vissa förändringar. Litteraturen är en bärare av vårt kulturarv. Boken, inte minst den fack- litterära, är ett viktigt medium för att förmedla kunskap och tankar. Skönlitteraturen ger inblick i andra människors livsvillkor och kan bidra till förståelse av den egna livssituationen. kursplan i ämnet svenska framhåller litteraturens betydelse: Skönlitteraturen öppnar nya världar och förmedlar upplevelser av spänning, humor, tragik och glädje. lever boken i en hård konkurrens med andra media. Vi ägnar en betydligt mindre del av fritiden åt att läsa än åt att titta på TV och lyssna på radio. Läsarundersökningar visar glädjande nog att andelen vuxna som läser böcker har ökat . Däremot är det oroande att läsandet minskat bland barn och ungdom. Barn i åldern ägnar i genomsnitt per dag åt TV-tittande medan de läser knappt . Ungdomar mellan tittar på minuter och läser böcker per dag. Läsinlärning börjar tidigt, långt innan barnen börjar skolan. Barn be- höver tidig stimulans för att utveckla ett rikt språk. Kontakten med böcker hemma och i förskolan är därför mycket viktig. Men undersök- ningar visar att såväl högläsning som de små barnens eget läsande min- skat. Bland barn mellan har lästiden halverats ! Håller vi kanske på att förlora nästa generation läsare? infördes ett nytt stöd på till inköp av barn- och ungdomslitteratur till folk- och skolbiblioteken. Staten har också av- satt i särskilda medel till läsfrämjande verksamhet . Dessa åtgärder måste, enligt min mening, kompletteras med ytterligare insatser för de yngre barnen. Skolan har en nyckelroll när det gäller barn och ungas tillgång till böcker. Även om skolbiblioteksstatistiken är bristfällig visar siffrorna att bokbeståndet både i och i gymnasieskolan har minskat . Av de medel som anslog till inköp av barn- och ungdomslitteratur har en stor del gått till skolbiblioteken. I bibliotekslagen slås fast att det skall finnas lämpligt fördelade skol- bibliotek för att stimulera elevernas intresse för läsning och litteratur . ställs allt högre krav på att eleverna själva skall söka information, vilket innebär att de måste ha nära till välutrustade bibliotek. Skolbiblioteket skall erbjuda eleverna såväl information att bygga kun- skap på som lustfylld läsning . Det är olyckligt om kommunernas bristande resurser går ut över skol- biblioteken och om service och bokurval skapar vitt skilda förutsätt- ningar för elever i olika kommuner och kommundelar. Regeringen framhöll då bibliotekslagen (1996:1596) infördes att det är naturligt att kommunerna kontinuerligt utvärderar folk- och skolbibliotekens verk- samhet. Jag har föreslagit att särskilda resurser avsätts för såväl statistik som för andra undersökningar och menar att skolbiblioteken är ett av de områden som löpande bör undersökas. genomför en undersökning av landets skolbibliotek, som beräknas vara klar . Mot denna bakgrund och det faktum att kommunerna och inte staten ansvarar för skolbiblioteken, finner jag det inte möjligt att lägga något konkret förslag om skolbiblioteken. Folkbiblioteken, som spelar en viktig roll i kultur- och utbildnings- politiken, har förändrats . Från att ha utgjort ett vittförgrenat nät av bokutlåningsställen med begränsade öppettider har biblioteken utvecklats till större enheter med längre öppettider och fler funktioner. Jag anser det motiverat att staten stöder distribution likaväl som pro- duktion av kvalitetslitteratur. De utgivningsstödda titlarna bör rimligen finnas tillgängliga på biblioteken. Jag föreslår därför ett distributionsstöd för dessa titlar. Förslaget innebär att länsbiblioteken erhåller ett visst antal exemplar av varje litteraturstödd titel. Den höjda utbildningsnivån och decentraliseringen av den högre ut- bildningen har skapat nya förutsättningar för och behov av samverkan mellan olika typer av bibliotek. Övergången till alltmer problembaserad inlärning ställer ökade krav på folkbibliotekens bokbestånd och låneför- medling samt på samarbete mellan folk- och forskningsbibliotek. I takt med en förlängd grundutbildning och en ökad distansundervisning vid högskoleenheterna kan man förvänta sig att beröringspunkterna ökar ytterligare . menar att det krävs en samsyn för hela det allmänna bibliotekssystemet. Jag stöder denna uppfattning. För biblioteken finns två databaser: statliga LIBRIS som in- rymmer praktiskt taget alla statliga biblioteks bok- och tidskriftsbestånd och den av () ägda BURK-databasen. Ca 190 kommuner är anslutna till och köper bibliografisk service från BURK. De flesta kommunala bibliotek har avtal med BTJ för sökning i BURK. I propositionen Forskning och samhälle (prop. 1996/97:5) framhöll re- geringen att biblioteksdatabasen bör utvecklas till en nationell och allmän informationsresurs. Avsikten är att bibliotekssystemen skall integreras så att nationens biblioteks- och informationssystem kan ut- nyttjas bättre av medborgarna oavsett bostadsort och utan kostnad för den enskilde. Bibliotekslagen innebär en garanti för att medborgarna avgiftsfritt skall få låna litteratur på folkbiblioteken. Informationssökning i databaser regleras däremot inte i bibliotekslagen. Det har vid olika tillfällen funnits planer på att samordna LIBRIS och BURK. Ett problem därvidlag är att BURK:s tjänster är avgiftsbelagda medan LIBRIS kan användas avgiftsfritt. Till detta kommer att många bibliotek tecknat långa bindande avtal med BTJ som begränsar förfogan- derätten över det egna beståndet. Ur nationell kulturpolitisk synvinkel är det angeläget att LIBRIS blir en allmän informationsresurs som är tillgänglig på biblioteken. Jag för- utsätter att regeringen noga följer utvecklingen. I mitt uppdrag har ingått att utreda bokhandelsmarknaden. Bokhandeln är den viktigaste försäljningskanalen för kvalitetslitteratur. Antalet bokhandlar i uppgår till omkring 400, varav 330 allmänbok- handlar och ett 70-tal större specialbokhandlar med inriktning på lärome- del, religiös litteratur, barnböcker m.fl. områden. I 77 av landets 288 kommuner saknas allmänbokhandel. Lägger man till de allra minsta spe- cialbokhandlarna kan antalet försäljningsställen som i någon mening kan betecknas som bokhandlar anges till drygt 500. Med varuhus, stormark- nader och annan detaljhandel uppgår antalet försäljningsställen för all- mänlitteratur till omkring 800. Många mindre bokhandlar har en utsatt situation. Den av utredningen genomförda undersökningen Distribution av böcker genom detaljhan- deln visar att många bokhandlar har en förhållandevis låg omsättning. Enligt () minskade försälj- ningsvolymen för böcker och kontorsvaror i detaljhandeln med . Någon tydlig uppgång har ännu inte kunnat skönjas. () visar positiva försäljningssiffror för den s.k. sällanköpshandeln . För böcker och papper är de däremot negativa. Denna bild av utvecklingen bekräftas av BFI. Jag anser att den mindre bokhandeln behöver ytterligare stöd och föreslår därför höjningar av såväl kreditstöd som sortimentsstöd samt ett förstärkt teknikstöd. Jag vill understryka att kommunerna har ett ansvar för ett fungerande och brett kulturutbud. Det gäller även den kommersiella delen. Detta innebär att en kommun vid upphandling av läromedel och biblioteks- böcker har anledning att väga in även andra kriterier än priset. Enligt 1 kap. 22 § lagen om offentlig upphandling kan en upphand- lande enhet välja att, i stället för det lägsta anbudet, anta det anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion, miljöpåverkan m.m. En central punkt i kommunernas förfrågningsunderlag är redovis- ningen av de urvalskriterier eller bedömningsgrunder som skall läggas till grund för anbudsprövning. Det synes inte möta något hinder att en kommun i sitt förfrågnings- underlag ställer krav på en kvalificerad närservice, sortiment, lagerhåll- ning, leveranstider m.m. I samband med införandet av lagen om offentlig upphandling ansåg föredragande statsrådet att det inte fanns någon risk för att upphand- lingarna skulle komma att styras av endimensionella prisprövningar (prop. 1992/93:88, s. 52). Enligt vad jag erfarit förefaller det emellertid som om kommunerna i sina bedömningar lagt ökad vikt vid priset som konkurrensfaktor. Det har blivit allt vanligare att kommuner samarbetar vid inköp av läromedel. Detta sker bl.a. genom att en kommun köper in läromedel direkt från förläggarna för att sedan sälja dem vidare till andra kommuner. Genom köp av läromedel i mycket stora volymer får den in- köpande kommunen större rabatter hos förlagen än vad en lokal bok- handlare kan komma i åtnjutande av för sina inköp. Kommunen säljer läromedel vidare till samarbetande kommuner till priser som understiger vad den lokala bokhandeln kan ta ut om den skall alstra någon vinst. De lokala bokhandlarna kan vanligtvis inte konkurrera vid denna typ av samverkan mellan kommuner, utan förlorar uppdragen att sälja läromedel till skolorna. Kommunernas inköpssamarbete kan hota en väl fungerande lokal detaljhandel. Att den lokala bokhandeln upphör är till skada för konsu- menterna då det medför en begränsning av utbudet av böcker. Bokhandeln är specialiserad på att tillhandahålla ett brett sortiment av böcker och ge god service och utgör en viktig del i den lokala servicen. Särskilt tydligt är detta på mindre orter. Den verksamhet som bedrivs av bokhandlarna är därför viktig även ur en samhällsekonomisk aspekt. En genomtänkt samverkan mellan kommunernas olika organ och den lokala bokhandeln har stor kulturpolitisk betydelse. Så har t.ex. folkbib- liotekens och bokhandelns personal gemensamma intressen i studiedagar, konferenser, kampanjer och lokalt läsfrämjande arbete. Mot den bak- grunden är det angeläget att kommunerna strikt iakttar konkurrenslagens bestämmelser, bl.a. förbudet mot otillåten inköpssamverkan. Det är be- klagligt om kommunerna utnyttjar oklarheter i konkurrenslagstiftningen till skada för det lokala näringslivet. Frågan om tillåtligheten av kommu- nal samverkan är emellertid under rättslig prövning och det finns därför skäl att avvakta resultatet av denna innan eventuella lagändringar diskuteras. Ny informationsteknik har fått stor betydelse för olika led i ett litterärt verks väg från författare, via förlag, kritiker, bokhandel och bibliotek fram till läsaren. I finns flera skönlitterära klassiker på Internet, t.ex. En komplett utgåva av med som huvudman är under digital utgivning. Man kan publicera, beställa, sälja, köpa och läsa litteratur via nätet. Flera författare, förlag och tidskrifter publicerar verk direkt på Internet eller lagrar dem där för publicering via Print-on-demand. Genom Internet kommer all världens litteratur lättare att bli tillgänglig för både vetenskapsmannen och den enskilda medborgaren. Teoretiskt finns nästan inga gränser. Den fysiska tillgängligheten däremot, mötet mellan boken och läsaren, kan tänkas minska som en följd av en ökad användning av Internet. har det uppstått en priskonkurrens mellan Internethandel och vanlig bokhandel. Det är svårt att säga vad detta kan leda till. Kom- mer bokhandeln, i synnerhet den mindre, att hamna i riskzonen och slås ut? Kommer bokklubbarna att försvinna när Internetbokhandlarna tar över både information och försäljning? Och hur stor är risken att förlagen börjar sälja sina böcker direkt på Internet utan mellanhänder? Den korta utredningstiden har inte tillåtit en djupare analys av den växande användningen av Internet. Jag vill dock peka på behovet av så- väl forskning som statistik för att belysa denna utveckling. Bokbranschen och den svenska staten har var och en på sitt sätt försökt parera den utveckling som blivit en följd av den fria prissättningen på böcker. Förlagen har i sin verksamhet integrerat distributionsledet genom att starta bokklubbar. Bokhandlar har svarat med att bilda kedjor för att få bättre villkor för sina bokinköp från förlagen. Ändå har bokhandelns andel av den totala försäljningen minskat. De till antalet ganska få riktigt stora bästsäljarna har fått ökad bety- delse för såväl förlag som bokhandel. Distribution och marknadsföring av utgivningsstödda titlar är helt och hållet beroende av förlagens, bib- liotekens, bokklubbarnas och bokhandelns insatser. Det förhållandet att staten stöder produktion men inte distribution av kvalitetslitteratur anser jag vara både inkonsekvent och oförenligt med principen för god hus- hållning. Jag har alltså gjort bedömningen att litteraturstödet i detta avse- ende inte är ändamålsenligt. Kompletterande stöd för distribution och information är nödvändiga enligt min mening. Enligt nuvarande regler för utgivningsstödet är det tre faktorer som avgör om en titel kan få litteraturstöd: 1) bokens kvalitet, 2) att förlagen inte överskrider det högsta förlagsnettopris, s.k. F-pris, som Statens kul- turråd bestämt efter överläggningar med branschföreträdare, samt 3) att den trycks i en viss minimiupplaga, mellan 750-2 000 exemplar bero- ende på kategori. Det faktum att vissa titlar som får utgivningsstöd når mycket höga upplagor, vägs inte in i besluten om stöd. av de utgivnings- stödda titlarna trycks i upplagor över 10 000 exemplar som andra kvalitetsböcker inte får stöd på grund av knappa ekonomiska resur- ser. När det gäller stödordningarna för facklitteratur för vuxna, barn- och ungdomslitteratur samt bildböcker och bildverk för vuxna bifalls mindre än hälften av ansökningarna om stöd. Jag föreslår därför införandet av en upplagespärr. För litteratur på invandrar- och minoritetsspråk utgår ett allmänt förlagsstöd. Enligt min uppfattning är det viktigt att i fråga om kvalitet jämställa litteratur på invandrar- och minoritetsspråk med den litteratur som kommer ut på svenska. Jag föreslår därför ett översätt- ningsstöd samt en återgång till titelstöd för att en kvalitetsbedömning av dessa titlar skall kunna göras. Lagerstödet för klassiker utgår till ett 40-tal förlag. Endast ett fåtal av dessa får några substantiella belopp. För omkring 20 av förlagen uppgår lagerstödet till . Enligt min mening finns anledning för att se över utformning och administration av detta stöd. Det är enligt min uppfattning av största vikt att kunskapen om bok- marknaden fördjupas och att effekten av statens insatser noga följs. Marknaden präglas av förändring för såväl bokhandeln, som förlagen och läsarna. Bokhandelns bokslut för visar att handeln överlag har gått ner. Såväl enskilda konsumenters som kommunernas inköp minskar. Nya medier konkurrerar om läsarens tid. Jag har vid genomgången funnit brister i statistiken som gör det svårt att få en korrekt uppfattning om den rådande situationen. Jag lämnar därför förslag om hur kunskapen om marknaden skall kunna förbättras. Den ena författarens verk är inte utbytbart mot den andras. Boken är på en gång handelsvara och litterärt verk och har stor kulturpolitisk bety- delse. Bokbranschen skiljer sig därigenom från andra branscher. Det bör enligt min mening öppnas utrymme för att inom konkurrenslagstift- ningen ta hänsyn till bokens särart och ge möjlighet till branschöverens- kommelser, t.ex. när det gäller prissättning på böcker eller karenstid . Jag lämnar därför ett förslag med den innebörden. som den nya tekniken gett bättre möjligheter att starta och ge ut kulturtidskrifter har deras överlevnadsmöjligheter försämrats på grund av färre prenumerationer och ökade portokostnader. Detta sker som både kultur- och andra tidskrifters innehåll kopieras och utnyttjas i allt högre grad, inte minst inom utbildnings- och högskoleväsendet. är viktiga i den demokratiska processen som forum för debatt och analys i tider då massmediers information tenderar att bli alltmer fragmentarisk. Tidskriften kan ge röst åt olika intressen, åsiktsin- riktningar och grupper i samhället när ägarkoncentrationen ökar bland andra medier. Frågan om kopiering av tidskrifter kräver analyser som det tidsmässigt inte varit möjligt för denna utredning att genomföra. Sakkun- skap som kan utnyttjas framöver finns hos bl.a. , , BONUS samt Tidskrifter. Jag lämnar förslag till förändringar i det statliga stödet till kulturtid- skrifter och för att förbättra informationen om kulturtidskrifter. Posten har kraftigt höjt portot och nya höjningar väntas . För tidskrifter med upplaga under 1 000 exemplar blir höjningen av prenumerationsportot . De stora förlagen och bokklubbarna har egna avtal med för bokklubbsförsändelser, t.ex. medlemstidningar och böcker. Portohöjningarna har framför allt drabbat kulturtidskrifter, mindre förlag, bokklubbar, bokhandlar och antikvariat, som inte har möjligheter att nå upp till de volymer som krävs för egna avtal. Portot för enstaka bokpaket, Internetbeställningar och tid- skriftsdistribution blir mycket dyrt. Posten hänvisar till konkurrenslag- stiftningen och menar att man tvingas ta ut sina faktiska kostnader av varje enskild kund och inte kan subventionera s.k. olönsam post. Infö- randet av ett s.k. kulturporto har diskuterats. Dessa frågor kräver enligt min mening en analys där myndigheter, bokbranschens parter, , Tidskrifter och bereds tillfälle att behandla lagstiftnings- frågor, branschsamarbete och eventuella statliga subventioner och fi- nansieringsfrågor. Enligt direktiven ingår det ej i utredarens uppdrag att pröva frågor om mervärdesskatt. Jag menar dock att i ett hänseende måste frågan om mervärdesskatt beaktas och det gäller införselmoms på böcker köpta för eget bruk av privatpersoner från utlandet, vilket i ökande omfattning sker från utländ- ska bokhandlar, förlag, grossister och via Internet. är försäljningen till från länder inom och utom EU växande. Privatpersoner som importerar böcker för eget bruk är enligt skyldiga att betala införselmoms när böckerna hämtas på Posten. De flesta bokpaket kom- mer dock direkt hem till kunden och bland dessa gör Posten endast stickprovskontroller. Enligt är problematiken omkring Internet en mycket svår och inte tillräckligt uppmärksammad fråga. handhar den införselmoms som gäller för import av böcker. Vid privatimport från ett land utanför EU gäller som regel att svensk moms skall erläggas, utom vid viss import under fastställda värdegränser. Vid import från EU-länder gäller däremot oftast ursprungslandets momsnivå, alltifrån till . Reglerna säger att ursprungslandets momsnivå gäller så länge en enskild säljares omsättning till hela understiger . Om motsvarande omsättning överstiger detta belopp måste sälja- ren momsregistrera sig i . Det är i praktiken omöjligt att kontrollera dessa inköp, enligt Riks- skatteverket. En än större komplikation uppstår när litterära verk hämtas ned elektroniskt för att därefter skrivas ut på en privat dator eller tryckas ut som Print-on-demand. Detta är, enligt , en tjänst som skall momsbeläggas - men ingenstans framgår hur detta skall kunna kontrolleras. För bokmarknaden i innebär den ökande Internetförsäljningen från utlandet ett hot. Det finns risk för att bokhandeln kommer att fungera enbart som ut- ställningsplats för utländska böcker och att kunder köper via Internet från utlandet. Den stora okunskap som råder beträffande mervärdesskatt och import av böcker och de konsekvenser detta kan få gör att jag hem- ställer att regeringen utreder frågan. Jag lämnar förslag till reformer omfattande enligt följande: