prop · GL0382 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:82 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att godkänner det av 1995 antagna tilläggsprotokollet till europeiska sociala stadga om ett kollektivt klagomålsförfarande samt den antagna reviderade europeiska sociala stadgan. undertecknade tilläggsprotokollet och den reviderade stadgan . Godkännandet av tilläggsprotokollet och stadgan föranleder inga lag- ändringar. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Bakgrund 4 3.1 europeiska sociala stadga 4 3.2 tilläggsprotokoll 5 3.3 (Charte-Rel) 5 4 Tilläggsprotokollet till den europeiska sociala stadgan angående ett kollektivt klagomålsförfarande 7 4.1 Nuvarande ordning 7 4.2 Tilläggsprotokollets innehåll 8 4.3 Godkännande av tilläggsprotokollet 11 5 Den reviderade europeiska sociala stadgan 13 5.1 Stadgans huvudsakliga innehåll 13 5.2 Några utgångspunkter för ställningstagandet till ratifikation 14 5.3 Godkännande av den reviderade europeiska sociala stadgan 16 5.4 Sammanfattning 42 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian sociala stadga (Ds 1997:65)..........................................................45 Bilaga 2 Förteckning över de remissinstanser som avgett yttrande över promemorian...............................................46 Bilaga 3 Tilläggsprotokoll till den europeiska sociala stadgan angående ett kollektivt klagomålsförfarande (engelsk och fransk originaltext och svensk översättning)........................................................... ...........47 Bilaga 4 Explanatory report (förklarande rapport till tilläggsproto- kollet)................................................................. ...............54 Bilaga 5 Europeisk social stadga (reviderad) (engelsk och fransk originaltext och svensk översättning)........................................................... ...........64 Bilaga 6 Explanatory report (förklarande rapport till den reviderade stadgan ..........................................................110 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......................................................127 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner 1. tilläggsprotokollet till den europeiska sociala stadgan om ett kollek- tivt klagomålsförfarande, utan den särskilda förklaringen enligt artikel 2 i protokollet, 2. den reviderade europeiska sociala stadgan, där punkterna 2:6, 3:1, 10:4, 15:3, 17:2, 19:11 och 19:12 samt artiklarna 25 27 och 29 31 godtas utöver de bestämmelser som motsvarar tidigare godtagna bestämmelser. 2 Ärendet och dess beredning Inom har utarbetats ett tilläggsprotokoll till europeiska sociala stadga angående ett kollektivt klagomålsförfarande. Protokollet öppnades för undertecknande och undertecknades av och sex andra av medlemsstater. Den reviderade europeiska sociala stadgan öppnades för undertecknande och undertecknades av och åtta andra av medlemsstater. I en departementspromemoria som utarbetats inom , sociala stadga (Ds 1997:65), föreslås att tilläggsprotokollet och den reviderade stadgan godkänns av . En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr A97/3476/RS). 3 Bakgrund 3.1 europeiska sociala stadga Den europeiska sociala stadgan, som trädde i kraft , är en internationell överenskommelse som utarbetades inom 1961. Den öppnades för undertecknande i och ratificerades av året därpå (prop. 1962:175, 2 LU 38, rskr. 365, SÖ 1962:57). Vissa förpliktelser undantogs dock från ratifikation. Efter regeringsbeslut utsträcktes ratifikationen något (SÖ 1979:16). Stadgan innehåller i sak 19 artiklar med bestämmelser om arbetsmarknadspolitik, arbetsvillkor, arbetarskydd, förenings- och förhandlingsrätt, socialförsäkring och andra sociala trygghetsanordningar samt familjepolitik. Den innehåller också bestämmelser till skydd för migrerande arbetstagare. Syftet är att garantera sociala rättigheter samt höja levnadsstandarden och öka den sociala välfärden. hade 21 av 40 medlemsstater ratificerat stadgan, nämligen , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . Stadgan har undertecknats av ytterligare nio stater, nämligen , , , , , , , och . 3.2 tilläggsprotokoll Medlemsstaterna i beslöt "att prioritera det arbete som påbörjats i för att undersöka möjligheten att utöka listorna över den enskildes rättigheter, främst rättigheter på de sociala, ekonomiska och kulturella områdena, som borde skyddas av europeiska konventioner eller med andra lämpliga medel" (Förklaringen om de mänskliga rättigheterna, ). för sociala frågor (CDSO) ledde detta arbete vad avsåg den europeiska sociala stadgan. Arbetet resulterade i att ministerkommittén antog ett tilläggsprotokoll till den sociala stadgan innehållande i sak fyra nya artiklar om jämställdhet i arbetslivet, arbetstagares rätt till information och samråd och medbestämmande samt äldres rätt till socialt skydd. öppnades protokollet för undertecknande, varvid det undertecknades av och ytterligare åtta medlemsstater. ratificerade protokollet i dess helhet året därpå (prop. 1988/89:106, 1988/89:AU17, rskr. 1988/89:192, SÖ 1989:22). Protokollet, som trädde i kraft , hade dessutom ratificerats av , , , och . Det har undertecknats av ytterligare fjorton stater. 3.3 (Charte-Rel) hölls ett informellt ministermöte om mänskliga rättigheter i . Ett av de ämnen som diskuterades var den europeiska sociala stadgan. Resultatet av denna diskussion blev att uppmanades att ta initiativ till en ingående granskning av stadgans roll, innehåll och sätt att fungera. tillsatte en s.k. ad hoc-kommitté, kommittén för den europeiska sociala stadgan, Charte-Rel (nedan kallad reformkommittén), bestående av experter från de olika medlemsstaterna. Den fick i uppdrag att lämna förslag i syfte att förbättra stadgan och dess funktion, särskilt vad avsåg övervakningssystemet. När det gäller den senare uppgiften föreslog reformkommittén tre olika reformer: ett ändringsprotokoll med ändringar av vissa förfaranderegler i stadgan, ändringar i rapporteringssystemet samt ett tilläggsprotokoll om ett kollektivt klagomålsförfarande. Uppgiften att förbättra stadgans innehåll resulterade i ett förslag till en helt ny stadga, en reviderad europeisk social stadga. Ändringsprotokollet (Turinprotokollet) 1991 Ändringsprotokollet med ändringar av vissa förfaranderegler i den sociala stadgan (ändringsprotokollet eller Turinprotokollet) öppnades för undertecknande i i samband med den ministerkonferens som hölls på 30-årsdagen av undertecknandet av stadgan. undertecknade det och ratificerade det året därpå genom regeringsbeslut . Ändringsprotokollet (SÖ 1994:20) hade ratificerats av tretton stater och undertecknats av nio. Det träder dock inte i kraft förrän samtliga stater som är bundna av stadgan har ratificerat det. I den resolution som antogs vid ministerkonferensen i uppmanades dock både stadgans parter och övervakningsorgan att börja tillämpa vissa av reglerna i ändringsprotokollet i den utsträckning stadgans ordalydelse tillåter det innan det trätt i kraft. Ett motsvarande beslut antogs av ministerkommittén . har i enlighet härmed antagit nya arbetsmetoder motsvarande vad som anges i artikel 5 i ändringsprotokollet. Även den parlamentariska församlingen har beslutat anpassa sin roll i enlighet med vad ändringsprotokollet anger. antog 1992 det av reformkommittén presenterade förslaget till nytt rapporteringssystem att gälla . Systemet innebar årliga rapporter angående ett urval av stadgans artiklar från samtliga parter i syfte att möjliggöra jämförelser mellan olika nationella situationer. hade rapportering skett för samtliga artiklar i stadgan, och de rapporterande staterna var indelade i två olika grupper. beslöt ministerkommittén enhälligt om ett nytt rapporteringssystem, som bygger på det av kommittén föreslagna. Det trädde i kraft . protokoll om ett kollektivt klagomålsförfarande enades 1992 om ett förslag till tilläggsprotokoll angående ett kollektivt klagomålsförfarande, vilket antogs av ministerkommittén . Förfarandet innebär att vissa organisationer som ett komplement till det ordinarie övervakningsförfarandet ges rätt att anföra klagomål mot en stat för bristande genomförande av sina åtaganden. Protokollet utgör resultatet av en lång rad kompromisser. Det har funnits vitt skilda meningar bl.a. om avgränsningen av klagorätten och de kriterier som bör ställas vid prövningen av om ett klagomål bör tas upp till behandling eller inte. roll i förfarandet har också diskuterats livligt, liksom omröstningsreglerna och antalet ratifikationer som bör krävas för ikraftträdande. Det har krävts tid för att lösa dessa meningsskiljaktigheter. Det tog från det att reformkommittén lämnade sitt förslag till dess att ministerkommittén slutligen, efter omröstning, antog texten till det nya instrumentet. Tilläggsprotokollet öppnades för undertecknande , och undertecknades av och sex andra stater (, , , , och ). Det har därefter även undertecknats av och . hade det ratificerats av och . hade undertecknat det utan förbehåll för ratifikation. Protokollet kräver fem ratifikationer för att träda i kraft. Den reviderade sociala stadgan presenterade reformkommittén resultatet av sitt arbete med att gå igenom, uppdatera och komplettera den sociala stadgans materiella innehåll. En utgångspunkt för det arbetet var att det skydd stadgan ger inte på någon punkt skulle försämras genom de föreslagna förändringarna. Det förslag till en reviderad social stadga som kommittén presenterade innebar ett sammanförande av de rättigheter som gällande stadga och tilläggsprotokoll innehåller med vissa förändringar kompletterade med ett antal helt nya rättigheter. beslöt att anta texten till den reviderade sociala stadgan och öppnades den för undertecknande. Den undertecknades av följande nio stater: , , , , , , , och . hade även , , och undertecknat den, men ingen stat hade ännu ratificerat den. Den reviderade stadgan träder i kraft efter ratifikation av tre medlemsstater. 4 Tilläggsprotokollet till den europeiska sociala stadgan angående ett kollektivt klagomålsförfarande 4.1 Nuvarande ordning Den nu gällande ordningen för övervakning av efterlevnaden av den europeiska sociala stadgan bygger på rapporter om tillämpningen av stadgan som de fördragsslutande staterna lämnar. Hela kontrollförfarandet har som tidigare nämnts modifierats efter den översyn som inleddes . sker kontrollen genom insatser från följande organ: Den oberoende expertkommittén, som består av nio medlemmar valda av ministerkommittén och biträdda av en observatör från Internationella Arbetsorganisationen (). granskar staternas rapporter och gör en rättslig bedömning av om staterna uppfyller sina åtaganden. , som består av representanter för de fördragsslutande staterna, biträdda av observatörer från europeiska arbetstagar- resp. arbetsgivarorganisationer. Denna kommitté bereder ministerkommitténs beslut. Framför allt väljer kommittén ut, på basis av sociala, ekonomiska och andra överväganden, de situationer som enligt dess uppfattning borde vara föremål för rekommendationer till berörd fördragsslutande part. , som antar en resolution som omfattar hela övervakningsperioden och som, , har innehållit individuella rekommendationer till stater som inte uppfyllt stadgans krav. Syftet med det av reformkommittén föreslagna nya kontrollförfarandet, det kollektiva klagomålsförfarandet, är att göra övervakningen av efterlevnaden av den sociala stadgan mer effektiv än den kan bli när den enbart bygger på de fördragsslutande parternas egna rapporter. Med förebild från har syftet varit att i större utsträckning involvera representanter för parterna på arbetsmarknaden men även andra enskilda organisationer, s.k. non-governmental organisations eller NGO:s , i kontrollen av hur staterna uppfyller de olika åtagandena enligt stadgan. Protokollet erbjuder en möjlighet till ett kontrollförfarande som är snabbare än den regelbundna granskningen av staternas rapporter. Förfarandet skall ses som ett komplement till granskningen av rapporterna, som även fortsättningsvis kommer att utgöra grundvalen för övervakningsproceduren. 4.2 Tilläggsprotokollets innehåll Tilläggsprotokollets franska och engelska originaltexter och en svensk översättning finns i bilaga 3. Till protokollet finns också en förklarande rapport, som inte är av bindande karaktär, se bilaga 4. Inledningen I inledningen till protokollet anges bakgrunden till och syftet med det nya instrumentet. Protokollet är en av de åtgärder som vidtagit för att förbättra genomförandet av de sociala rättigheter som sociala stadga innehåller. De andra åtgärderna är enligt den förklarande rapporten antagandet av det tidigare omnämnda tilläggsprotokollet , ändringsprotokollet och de nya rapporteringsreglerna. Artikel 1 I denna artikel anges tre kategorier av organisationer som har rätt att anföra klagomål som en direkt följd av att protokollet har trätt i kraft i förhållande till en viss stat. Först och främst nämns, under a, internationella arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som avses i artikel 27 punkt 2 sociala stadga. Det är sådana organisationer som deltar som observatörer vid regeringskommitténs sammanträden (EFS, UNICE och OIE). Enligt punkt b får också andra internationella enskilda organisationer (international non-governmental organisations, "INGO:s") anföra klagomål. En förutsättning för detta är att dessa organisationer har s.k. konsultativ status hos . Därtill kommer att de måste finnas upptagna på en särskild lista som regeringskommittén upprättat enligt ett särskilt förfarande beslutat av ministerkommittén . Innehållet i detta förfarande i detalj framgår av p. 20 i den förklarande rapporten. Syftet är att säkerställa att den organisation som ges rätt att anföra klagomål också har kompetens på ett relevant område. Den tredje gruppen, som nämns under c, utgörs av representativa nationella arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som finns i den berörda fördragsslutande staten. I protokollet anges inte vad som menas med representativ. Enligt den förklarande rapporten är avsikten att den oberoende expertkommittén skall avgöra den saken. Om en stat inte har nationella regler för att fastställa representativiteten kan faktorer som antalet medlemmar och organisationens faktiska betydelse som förhandlingspart i nationen i fråga få betydelse. Artikel 2 Enligt denna artikel kan även nationella enskilda organisationer, ( NGO:s ), andra än arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, få rätt att anföra klagomål men endast om den fördragsslutande staten i fråga avgett en särskild förklaring angående detta. Enligt punkten 2 i artikeln kan en sådan förklaring avges för en bestämd tidsperiod. Den kan dock inte, enligt p. 28 i den förklarande rapporten, endast avse vissa organisationer eller klagomål beträffande vissa artiklar i stadgan. Har en stat lämnat en förklaring enligt artikeln är det även i detta fall den oberoende expertkommittén som avgör om organisationen i fråga är "representativ" och har sådan "särskild sakkunskap" som denna artikel kräver för rätt att anföra klagomål. Artikel 3 I denna artikel anges att både internationella och nationella enskilda organisationer som har rätt att anföra klagomål enligt protokollet endast får göra det i sådana frågor i vilka de har en särskild sakkunskap. Huruvida detta krav är uppfyllt avgör den oberoende expertkommittén i samband med att den prövar om klagomålet i fråga skall tas upp till behandling eller inte. Artikel 4 I artikeln anges tre krav som måste vara uppfyllda för att ett klagomål skall tas upp till behandling. Vid utarbetandet av förslaget till protokoll förutsatte reformkommittén att andra föreskrifter om förfarandet borde kunna utformas av det organ som skulle pröva klagomålen, dvs. den oberoende expertkommittén. I den förklarande rapporten (p. 31) anges att sådana föreskrifter måste beakta följande punkter som reformkommittén enades om efter interna diskussioner: ett klagomål får tas upp till behandling även om ett liknande fall redan har lagts fram vid ett annat nationellt eller internationellt organ; att klagomålet rör en fråga som redan behandlats inom ramen för stadgans ordinarie övervakningsförfarande utgör inte i sig ett hinder för att tas upp till behandling. På detta område skall den oberoende expertkommittén ges "a sufficient of appreciation"; klagomålen får endast röra frågan om en stats lagar och praxis står i överensstämmelse med en bestämmelse i stadgan. Individuella situationer kan inte bli föremål för prövning. Artikel 5 I denna artikel anges hur förfarandet inleds. Det kan noteras att klagomålen skall vidarebefordras "utan dröjsmål". Artikel 6 Artikeln rör frågan om klagomålet skall tas upp till prövning eller ej. Både den stat som klagomålet riktar sig mot och den klagande skall ges tillfälle att lämna upplysningar och synpunkter, och kommittén kan endast ta upp ett klagomål till behandling om staten ifråga getts tillfälle att yttra sig över det. Bestämmelsen hindrar däremot inte kommittén från att avvisa ett klagomål som uppenbart ogrundat utan att sådan information som anges i artikeln inhämtats. Artikel 7 I denna artikel anges de viktigaste momenten i prövningen av innehållet i de klagomål som tagits upp till behandling. Stor vikt är även här lagd dels vid att båda parter hörs, dels vid att arbetet sker inom rimliga tidsfrister. Enligt punkten 1 har alla fördragsslutande parter i stadgan rätt att få information om att ett klagomål tagits upp till behandling. Men det är enbart parter till detta protokoll som har rätt att komma in med kommentarer i ärendet. Punkt 2 ger de internationella arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna (artikel 1a) rätt att yttra sig över klagomål som anförts av andra organisationer. De parter som ärendet rör har enligt punkten 3 rätt att yttra sig över de yttranden som kommit in från andra parter. Enligt punkt 4 kan också ett muntligt inslag i förfarandet få förekomma. Förhör kan hållas om expertkommittén skulle anse det nödvändigt. En part är oförhindrad att begära ett sådant förhör. Artikel 8 Artikeln anger att förfarandet hos den oberoende expertkommittén skall avslutas med att denna kommitté avger en rapport. Vidare anges till vilka rapporten skall överlämnas och hur den skall offentliggöras. Det kan noteras att hela det kollektiva klagomålsförfarandet i princip är hemligt. Följande information får dock offentliggöras: det faktum att en viss organisation ingett klagomål mot en viss stat, grunden för klagomålet och beslutet att ta upp klagomålet till behandling. Artikel 9 Artikeln behandlar ministerkommitténs roll i förfarandet, som i princip är densamma som enligt det normala övervakningsförfarandet: en resolution antas, eller, om expertkommittén funnit att en stat brutit mot stadgan, en rekommendation riktas till staten i fråga. kan inte frångå den rättsliga bedömning som gjorts av expertkommittén, men den kan basera sitt ställningstagande på sociala, ekonomiska och andra överväganden. Den kan, enligt andra punkten också konsultera regeringskommittén. För detta krävs dels att det är fråga om "nya frågor", dels att två tredjedelar av de fördragsslutande parterna i stadgan står bakom beslutet. Artikel 10 Enligt artikeln skall en rekommendation som riktats till en stat följas upp på så sätt att staten skall lämna information om åtgärder som vidtagits vid närmaste rapporteringstillfälle, oavsett om det enligt de normala reglerna skulle rapporteras om bestämmelsen i fråga då. Artikel 11 Artikeln anger att protokollet inte endast skall tillämpas på den sociala stadgan utan även tilläggsprotokoll, om en stat är part i det protokollet. Artikel 12 Denna artikel klargör att förfarandet enligt protokollet inte skall anses stå i strid med ordalydelsen i den i artikeln omnämnda punkten i bilagan till stadgan, enligt vilken övervakningen av stadgan regleras endast i del IV av stadgan. Artikel 13 15 Artiklarna innehåller sådana ikraftträdande- och slutbestämmelser som konventioner normalt upptar. Protokollet träder inte i kraft förrän fem stater har förklarat sig bundna av det. 4.3 Godkännande av tilläggsprotokollet Regeringens förslag: godkänner tilläggsprotokoll till den europeiska sociala stadgan om ett kollektivt klagomålsförfarande, utan den särskilda förklaringen enligt artikel 2 i protokollet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som svarat på remissen tillstyrker eller har inget att erinra mot att godkänner tilläggsprotokollet. En majoritet av remissinstanserna godtar också förslaget att inte avger en särskild förklaring enligt artikel 2 i protokollet om att ge andra nationella enskilda organisationer än arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer klagorätt. , , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappförbundens och Kristna Råd anser dock att sådana nationella organisationer bör ges klagorätt. och Skola framhåller att utvecklingen bör vara att sådana organisationer får klagorätt. Skälen för regeringens förslag: Tilläggsprotokollet angående ett kollektivt klagomålsförfarande utgör en viktig del av det arbete som bedrivits inom i syfte att reformera och stärka medborgarnas ekonomiska och sociala rättigheter. Genom protokollet förstärks övervakningen av stadgans efterlevnad och organisationerna, särskilt arbetsmarknadens parter, ges en aktiv roll i övervakningsförfarandet. har sett mycket positivt på det ovannämnda reformarbetet och har arbetat aktivt för att åstadkomma att tilläggsprotokollet blir ett verksamt instrument som kan stärka sociala stadgans ställning. Att ge organisationerna på arbetsmarknaden en klagorätt liknande den de haft inom ramen för är helt i linje med svenska strävanden. Det får också ses som ett stort framsteg att de internationella enskilda organisationerna nu ges rätt att framföra klagomål. Enligt regeringens mening har protokollet fått en utformning som bör kunna godta. Frågan är då om i samband med en kommande ratifikation av protokollet skall avge en förklaring enligt artikel 2 i protokollet, dvs förklara att tillerkänner även andra representativa nationella enskilda organisationer inom sin jurisdiktion som har särskild sakkunskap i frågor som regleras av stadgan, rätten att anföra klagomål mot . Ingen av de stater som har förklarat sig bundna av protokollet, dvs. , och , har avgett en sådan förklaring. I promemorian har föreslagits att även bör avvakta med att avge en sådan särskild förklaring. De flesta av remissinstanserna har accepterat detta. Några av remissinstanserna, bl.a. , anser dock inte att det finns något bärande argument för att utesluta de aktuella organisationerna från klagorätt. framhåller att en utökad klagorätt åt sammanslutningar av enskilda innebär ett inslag av ökad demokrati i den internationella politiken och att detta är i linje med utvecklingen internationellt. Regeringen delar uppfattningen att inte bara de internationella utan även nationella enskilda organisationer har en viktig roll när det gäller att bevaka att rättigheter, som de är särskilt berörda av, genomförs i praktiken. Som påpekar innehåller den europeiska sociala stadgan flera bestämmelser som inte avser arbetsmarknaden, och som därmed i princip rör intressen som normalt inte företräds av nationella arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Enligt regeringens mening finns det dock skäl för att inte redan nu avge en förklaring enligt artikel 2. Som anförts i promemorian kommer i det nya förfarandet den oberoende expertkommittén att få helt nya uppgifter den skall bl.a. ta ställning till om en viss organisation är representativ respektive har särskild sakkunskap och den skall bedöma om ett visst klagomål gäller en fråga i vilken en organisation har särskild sakkunskap . Detta gäller klagomål både från internationella och nationella organisationer.