prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Då hade i en motion yrkats att kommunerna skulle få en uttrycklig rätt att förbjuda varor och produkter i handeln utifrån produktvalsprincipen. Utskottet föreslog att yrkandet skulle lämnas utan vidare åtgärd bl.a. med hänvisning till arbete. Regeringen vill i anledning av detta återigen betona att produktvalsprincipen inte är att se som en förbudsregel annat än för användning och försäljning i vissa fall. Det är en hänsynsregel som alla skall iaktta, ett förhållningssätt och inte ett förbud mot försäljning och användning av vissa kemikalier. Generella förbud bör i likhet med beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kommunernas rätt att ingripa i enskilda fall följer däremot av reglerna om tillsyn. Produktvalsprincipen bör gälla alla och alltså tillämpas både i näringsverksamhet och av enskilda. Principen bör gälla inte bara för kemiska produkter och biotekniska organismer såsom de definieras i balken, utan även för varor som innehåller eller har behandlats med sådana. Några remissinstanser, däribland och vid framför att principen hellre borde kallas utbytes- eller substitutionsprincipen. Principen inrymmer emellertid ett vidare tillämpningsområde än enbart byte av kemiska produkter där sådana redan används. Principen bör i första hand ses i ett dynamiskt perspektiv. Ambitionen skall vara att vid varje beslut som styr användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan olika kemiska produkter. Detta gäller redan vid beslut om utveckling och tillverkning av en kemisk produkt eller en vara. Principen gäller inte bara första gången ett val skall göras. Det är frågan om en fortlöpande process. Allt eftersom ny erfarenhet vinns och nya procedurer utvecklas skall ett utbyte ske. Produktvalsprincipen skall ingå som en del i de överväganden som skall göras för miljöfarlig verksamhet, vilket innebär att i fortsättningen skall även användningen av kemiska produkter beaktas vid prövningen. har tillståndsmyndigheten vid prövning enligt miljöskyddslagen endast kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen. I fortsättningen bör det därför, som även anges i avsnitt 4.14.4, ankomma på tillståndsmyndigheten att överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehantering som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt. Produktvalsprincipen motiveras av att kemiska produkter och biotekniska organismers egenskaper typiskt sett medför risker för människors hälsa och miljön. Jämförelsen av olika alternativ skall avse kemikaliernas eller organismernas direkta påverkan på människors hälsa eller miljön. Det är däremot inte avsikten att inverkan på resurshushållning eller andra aspekter som i och för sig är av betydelse för en hållbar utveckling skall beaktas vid tillämpningen av produktvalsprincipen. Dessa skyddsintressen tillgodoses genom andra principer, främst hushållnings- och krets-loppsprincipen. När det gäller den inre miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen ändring i förhållande till nuvarande ordning. En prövning enligt produktvalsprincipen innebär med nödvändighet alltid att en avvägning mellan graden av risk mellan tillgängliga alternativ, dvs. en bedömning av sannolikheten för att en skada skall inträffa och verkningarna av en eventuell skada i samband med att olika alternativ vägs mot varandra. Regeringen bedömer, att det är rimligt att vid denna avvägning också en skälighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § skall göras. Produktvalsprincipen är däremot, som tidigare nämnts, inte att se som en förbudsregel annat än för användning och försäljning i enskilda fall. Vid generella förbud, som kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall bestämmelsen i 14 kap. 25 § som motsvarar nuvarande 12 § lagen om kemiska produkter användas. Regeringen bedömer att produktvalsprincipen även fortsättningsvis skall vara straffsanktionerad. I införs en straffbestämmelse avseende miljöfarlig kemikaliehantering 29 kap. 3 §. Den avser den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller en vara som innehåller en sådan, utan att vidta de skyddsåtgärder eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens eller varans inneboende egenskaper. Om produktvalsprincipen kommit till uttryck i villkor för en verksamhet kan överträdelse av villkoren också föranleda straff. En från hälso- och miljösynpunkt felaktig användning eller annan befattning med kemikalier är således straffsanktionerad enligt balken. En tillsynsmyndighet kan också meddela beslut om föreläggande i ett enskilt fall om produktvalsprincipen inte har tillämpats. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. har pekat på svårigheterna att tillämpa produktvalsprincipen i praktiken, framför allt för privatpersoner. Det är viktigt att produktvalsprincipen verkligen genomdrivs med kraft och klarhet, särskilt när det gäller betydelsefulla risker. Den renodling av principen som föreslås kan underlätta tillämpningen. De myndigheter som har ett särskilt ansvar på området är framför allt Kemikalieinspektionen, och Arbetarskyddsstyrelsen. Kemikalieinspektionen har som central tillsynsmyndighet tillsyn över tillverkare, importörer och andra leverantörer. Det innebär bl.a. ansvar för åtgärder att begränsa riskerna med flödet av kemiska ämnen på marknaden, däribland även åtgärder som rör den allmänna konsumentanvändningen av kemiska produkter. har den centrala tillsynen över skyddet för den yttre miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter. Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter. Det bör framför allt vara Kemikalieinspektionens uppgift att meddela generella föreskrifter om tillämpningen samt allmänna råd till tillsynsmyndigheter, även om arbetet skall bedrivas i samråd med övriga myndigheter. Denna ordning bör kvarstå även efter balkens ikraftträdande. Kemikalieinspektionen anordnar regelbundet seminarier om produktvalsprincipen och dess tillämpning för tjänstemän hos de regionala och lokala tillsynsmyndigheterna, framför allt länsstyrelser och kommuner. Kemikalieinspektionen har också sammanställt olika förteckningar, däribland den s.k. begränsningslistan, som omfattar ett 70- tal ämnen vars användning begränsats i något avseende. Vidare har inspektionen upprättat en förteckning, den s.k. OBS-listan. Listan, som successivt uppdateras, innehåller över 250 ämnen som är så skadliga att de kräver särskild uppmärksamhet vid användningen och vilka det är särskilt viktigt att ersätta med andra ämnen. I Kemikalieinspektionens märkningsföreskrifter listas 1 500 ämnen med upplysning om hur ämnena är klassificerade med avseende på hälso- och miljöfarlighet och hur de skall märkas. Listorna ger underlag och råd för jämförande bedömning av kemikalier och för goda produktval vid tillämpning av produktvalsprincipen. Angivna myndigheter har vidare i ett antal rapporter och andra publikationer riktade till både användare och tillsynsmyndigheter behandlat produktvalsprincipen och hur den skall tillämpas. Det är, enligt regeringens bedömning, viktigt att det exemplifierade arbetet fortsätter och intensifieras för att produktvalsprincipen skall bli allmänt tillämpad. Eftersom produktvalsprincipen skall tillämpas av alla som använder kemiska produkter och biotekniska organismer oavsett om myndigheterna tagit ställning beträffande enskilda produkter har branschorganisationerna en viktig funktion att fylla för att principen skall få ett ordentligt genomslag och tillämpas på det sätt som är avsett. Kemikontoret, som är ett branschorgan för den kemiska industrin, har i detta syfte bl.a. utarbetat rekommendationer i sin serie Ansvar & Omsorg som visar hur produktvalsprincipen kan tillämpas inom kemisk industri. 4.8.8 Skälighetsregeln Regeringens förslag: Vid tillämpningen av hänsynsreglerna, med undantag för regeln att avhjälpa skador och olägenheter samt stoppregeln, skall en avvägning göras med beaktande av bl.a. risken för hälso- eller miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått och kostnaderna för sådana åtgärder. En sådan avvägning får emellertid aldrig leda till att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Likaså skall det vid avvägningen beaktas om verksamheten behövs för totalförsvaret. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet vad gäller skälighetsavvägningen är delat. Många anför att regeln inte är tillräckligt klar. Åsikten att det bör framgå direkt i lagtexten att en skälighetsavvägning aldrig får leda till att en miljökvalitetsnorm inte kan uppfyllas har framförts av bl.a. , vid och kommun. Ett flertal länsstyrelser anför att det bör framgå tydligare att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att ett aktsamhetskrav är orimligt. däremot, som anför att det från miljösynpunkt är nödvändigt att verksamhetsutövaren har bevisbördan för att en kostnad för en skyddsåtgärd är orimlig, anser att regeln uppfyller detta krav på ett tydligt sätt. Vissa remissinstanser ifrågasätter det berättigade i en skälighetsregel och dess omfattning. är kritiska och menar att skälighetsavvägningen kommer att medföra att ekonomiska hänsyn går före miljöhänsyn, precis som . Kemikalieinspektionen motsätter sig uttryckligen att skälighetsavvägningen lagregleras på områden där den tidigare kunnat undvaras. Å andra sidan finns remissinstanser som upplever att skälighetsregeln inte ger utrymme för tillräckliga inskränkningar i de krav som kan ställas. SAF/t.ex. anför att regeln visserligen är förtjänstfullt tydlig i så motto att det klart framgår att en skälighetsavvägning skall ske och att det är en kostnadsnyttoanalys som skall göras, men enligt SAF/bör nivån emellertid ligga på att det som kan krävas skall vara rimligt, inte att det inte skall vara orimligt. Andra remissinstanser såsom och har pekat på svårigheter vid tillämpningen av bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att de allmänna hänsynsreglerna medför att all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka hälsa eller miljön skall bedrivas på ett sådant sätt att olägenheterna förebyggs eller begränsas. Bestämmelserna pekar på vad som särskilt skall beaktas för att åstadkomma detta. Det handlar både om att verksamhetsutövaren skall skaffa sig erforderlig kunskap och om hur och var verksamheten skall bedrivas eller åtgärden vidtas. Reglerna är rättsligt bindande. Hänsynsreglerna måste dock tillämpas så inte orimliga krav ställs på verksamhetsutövaren med hänsyn till den effekt skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten kommer att ha på miljön och kostnaderna för dessa åtgärder. Någonstans går en gräns där marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som läggs ned på försiktighetsmåtten. Detta gäller enligt regeringens mening oavsett vilken verksamhet det rör sig om. En sådan skälighetsavvägning skall i gällande rätt göras enligt 5 § miljöskyddslagen. Även vattenlagen innehåller en bestämmelse i 3 kap. 7 § som innebär att en skälighetsavvägning skall göras vid bedömningen av hur vattenföretaget skall utföras. Också i naturvårdslagen lämnas utrymme för en avvägning i det enskilda fallet mellan naturvårdsintresset och motstående allmänna och enskilda intressen. Även i andra miljölagar görs med nödvändighet skälighetsavvägningar utan att särskilda föreskrifter om detta återfinns i den aktuella lagen. Ambitionsnivån och principerna för vad som skall vägas in i bedömningen varierar något i gällande rätt. I bör kraven inte sättas lägre än att allt skall göras som är meningsfullt för att mål skall uppnås. Regeringen vill i detta sammanhang, när hänsyn skall tas också till praktiska och ekonomiska skäl, erinra om att all tillämpning av bestämmelser skall ske för att tillgodose mål. Regeringen delar meningen som framförts av remissinstanserna vad gäller att det är förhållandena i det särskilda fallet som skall beaktas. Vad gäller bedömningen av var gränsen för vad som kan anses vara en orimlig kostnad går bör det vara av betydelse om det är fråga om näringsverksamhet eller en åtgärd som vidtas av någon i det dagliga livet. Om kostnaden för en åtgärd är orimlig skall bedömas framför allt med hänsyn till miljönyttan som åstadkoms genom åtgärden. Vilken grad eller art av påverkan som verksamheten eller åtgärden riskerar medföra får således betydelse. Vad gäller yrkesmässig verksamhet ställs krav på att bästa möjliga teknik skall tillämpas. I dessa fall utgår bedömningen av vad som är ekonomiskt rimligt från branschförhållanden och inte den aktuella verksamhetsutövarens betalningsförmåga, vad gäller yrkesmässig verksamhet gäller detta alla försiktighetsåtgärder. Den teknik som krävs måste vara både från teknisk och ekonomisk synpunkt möjlig att använda inom branschen i fråga. Detta behandlas under avsnitt 4.8.4. Regeringen vill även framhålla det förhållandet att en verksamhet eller åtgärd behövs för totalförsvaret särskilt bör beaktas i skälighetsbedömningen. En omprövning av villkoren för en verksamhet får enligt 24 kap. 5 § fjärde stycket inte leda till att förutsättningarna för att bedriva verksamheten avsevärt försvåras eller upphör. Med avsevärt försvåras avses mycket ingripande villkor. Det är, enligt regeringens mening, av avgörande betydelse för att mål skall kunna uppnås i praktiken, att det klart framgår att det ankommer på den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet av betydelse för människors hälsa och miljön att visa att ett krav på skyddsåtgärd eller annat försiktighetsmått enligt balken måste anses orimligt i det enskilda fallet. Som Lagrådet har påpekat är det inte uteslutande en jämförelse av kostnaderna för skyddsåtgärderna med nyttan för miljön av dessa som skall beaktas även om dessa faktorer är av särskild betydelse för bedömningen. Regeringen behandlar frågan om nödvändiga avvägningar i övrigt i avsnitt 4.8. Med hänsyn till att det, med anledning av Lagrådets påpekande, understrukits att även annat än nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått i förhållande till kostnaderna för dessa skall beaktas vid skälighetsavvägningen, bör också den ändringen göras i förhållande till lagrådsremissens förslag att det klart framgår att det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att han vidtagit de skyddsåtgärder som skäligen kan krävas. Detta åstadkoms lämpligen genom att det anges att skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas i den mån det inte kan anses orimligt. Regeringen vill också i anslutning till de överväganden som måste göras när olika intressen vägs mot varandra understryka att det är av största vikt att den föreslagna stoppregeln alltid utgör en absolut gräns för lägsta godtagbara nivå för hälso- och miljöskyddet. Det kan inte komma ifråga att gå under denna gräns av ekonomiska skäl. Verksamheten skall, om det skulle medföra orimliga kostnader att nå upp till en godtagbar nivå, inte vara tillåten. Undantag härifrån kan endast beslutas av regeringen, och då endast under särskilt angivna förhållanden. Skälighetsavvägningen bör inte heller kunna medverka till att en utfärdad miljökvalitetsnorm åsidosätts. Miljökvalitetsnormen anger nämligen alltid den lägsta godtagbara nivån i hälso- och miljöhänseende i ett visst avseende inom ett angivet område. Regeringen delar remisspåpekandena att detta direkt bör framgå av lagtexten. 4.8.9 Ansvaret för avhjälpande av skador och olägenheter. Regeringens förslag: Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har medfört skada eller annan olägenhet för miljön skall ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps i den utsträckning det är rimligt. Denna skyldighet kvarstår till dess att skadan eller olägenheten har avhjälpts eller har upphört. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är enigt vad gäller vikten av principen samt att denna regels innebörd måste klargöras. Var principen och dess verkningar bör regleras och hur detta skall ske råder det däremot delade meningar om. Kammarrätten i ifrågasätter om det är fråga om en aktsamhetsregel och menar att det bör närmare övervägas om inte regeln snarare hör hemma under reglerna om efterbehandlingsansvar. Bl.a. i menar att visar att principen att förorenaren skall betala måste göras mycket tydlig. Försvarsmakten och JO m.fl. är av samma mening och efterlyser övergångsregler som gör ansvaret för förfluten tid helt klart. anser att det är av värde att den viktiga principen om förorenarens betalningsansvar kommit till uttryck i detta kapitel. menar dock att regeln inte är konsekvent genomförd vare sig i gällande rätt eller i förslaget. pekar särskilt på att ansvaret begränsas genom olika stadganden medan förevarande bestämmelse där principen kommer till uttryck inte ger uttryck för någon begränsning. anför vidare att begränsningarna kanske trots allt inte innebär något avgörande hinder mot att formulera paragrafen som skett om den uppfattas som en beskrivning av allmänna inställning eller som en huvudregel med vissa undantag men menar att detta bör understrykas i kommentaren. Regeln bör, enligt , i alla händelser inte ges någon skadeståndsrättslig effekt. vid anser att en tydligare skrivning i förhållande till polluter pays principle vore att i första ledet relatera till begreppet förorening och inte till följdverkningarna av en förorening. saknar en diskussion om hur principen skall tillämpas på näringar som förorsakar diffusa utsläpp och där utsläppen svårligen kan hänföras till någon specifik aktör. Skälen för regeringens förslag: Principen att förorenaren skall betala, som har behandlats under 4.8.3, innebär inte endast ett ansvar för att förebygga skador och olägenheter utan innebär också ett ansvar för den som har orsakat att skada eller olägenhet har uppkommit för miljön, att avhjälpa sådan skada eller olägenhet. Regeringen konstaterar att principen att det är den som har orsakat en skada eller olägenhet som ansvarar för avhjälpandet är av sådan allmän betydelse för miljöarbetet att den bör slås fast i en bestämmelse bland de allmänna hänsynsreglerna i . Skyldigheten bör i princip kvarstå till dess olägenheterna har upphört oavsett om verksamheten lagts ned eller överlåtits. Bestämmelsen bör gälla för all verksamhet och alla åtgärder som kan medföra sådan skada eller sådana olägenheter. Lagrådet har framfört att förslaget i lagrådsremissen i denna del väcker flera frågor. Lagrådet pekar bl.a. på att det är oklart hur den föreskrivna skyldigheten att avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter förhåller sig till skyldigheten att utge ersättning för olika slags miljöskador som föreskrivs på andra ställen i balken. Lagrådet pekar på att den som har ålagts att utge ersättning för uppkomna skador inte kan förfoga över det sätt på vilket ersättningsbeloppet används. Sådan ersättning kan fastställas med utgångspunkt i kostnaderna för att avhjälpa skadan men den kan också bestämmas som en kompensation för t.ex. bestående värdeminskning. Ersättningsskyldighet kan, enligt Lagrådet, knappast upphöra att gälla efter det att skadan eller olägenheten har upphört. Lagrådet menar att oklarheterna i regleringen till viss del kan avhjälpas genom att den skälighetsavvägning som skall ske vid tillämpningen av de hänsynsregler som syftar till att tillräckliga åtgärder skall vidtas för att förebygga skador och olägenheter inte skall ske vid tillämpningen av bestämmelsen om ansvar för avhjälpande av skador och olägenhet. Den skälighetsavvägning som skall göras beträffande ansvaret för avhjälpande bör framgå direkt av den bestämmelsen. Regeringen menar att både skyldigheten att avhjälpa skador och olägenheter och skyldigheten att ersätta värdeminskning på grund av dessa kan härledas ur principen att förorenaren skall betala. Det ansvar som avses i förevarande bestämmelse avser dock endast en skyldighet att avhjälpa skador och olägenheter genom praktisk handling eller genom finansiering av sådana åtgärder. För att undvika oklarheter så långt möjligt bör Lagrådets förslag till ändring beaktas. Den skälighetsavvägning som skall göras beträffande krav på förebyggande åtgärder behandlas därför före bestämmelsen om ansvar för att avhjälpa skador och olägenheter. Den rimlighetsavvägning som skall göras avseende sistnämnda ansvar bör följa direkt av ansvarsbestämmelsen. Av både praktiska, ekonomiska och miljömässiga skäl bör ansvaret inte innebära att det alltid ankommer på den som har orsakat skadan eller olägenheten att vidta de åtgärder som krävs för att avhjälpa denna. I många fall kan ett bättre resultat uppnås genom att skyldigheten får avse ett kostnadsansvar. I vissa fall kan skadan vara av sådan art att åtgärder måste vidtas innan det är möjligt att fastställa vem som orsakat skadan. Regeringen instämmer i att ersättningsskyldighet inte kan upphöra att gälla så snart skadan eller olägenheten har upphört. Om någon annan än den som har orsakat skadan eller olägenheten avhjälper denna är det inte rimligt att skadevållaren inte längre har något ansvar. Ersättning bör kunna utkrävas av denne. Även om principen är allmänt vedertagen både i och internationellt och har kommit till uttryck på olika sätt i lag har det visat sig i rättspraxis att det förelegat svårigheter att tillämpa den i praktiken. Hur ansvaret skall göras gällande i det enskilda fallet måste regleras tämligen detaljerat om regeln skall kunna få tillräcklig genomslagskraft i praktiken. Vem som ansvarar för en miljöskada är inte alltid självklart, det kan t.ex. vara svårt att avgöra vem som har orsakat skadan. Sådana regler har inte sin plats i kapitlet med allmänna hänsynsregler utan bör behandlas särskilt. Frågorna kring ansvaret för miljöskador och ersättningsskyldighet med anledning av sådana övervägs och utvecklas vidare i avsnitt 4.15 och 4.34. 4.8.10 Stoppregeln Regeringens förslag: I skall införas en stoppregel som innebär att en verksamhet eller en åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön får bedrivas respektive vidtas endast om det finns särskilda skäl. Möjligheten att medge undantag från regeln skall vara mycket liten. Finns det risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller risk för en avsevärd försämring av miljön får verksamheten inte utövas eller åtgärden vidtas under några förhållanden. Detta gäller dock inte om regeringen har meddelat beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. Endast regeringen skall kunna meddela dispens från stoppregeln och då endast under särskilt angivna förhållanden. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en stoppregel skall införas som innebär att en verksamhet inte får bedrivas och en åtgärd inte får vidtas som riskerar att ensam försämra det allmänna hälsotillståndet eller väsentligt försämra miljön eller hushållningen med naturresurser. Remissinstanserna: Kritik har framförts mot stoppregeln från remissinstanserna. Invändningarna har huvudsakligen avsett att det endast är i de fall en ensam verksamhet orsakar den angivna skadan som stoppregeln kan tillämpas, och att graden av påverkan skall vara mycket allvarlig, ja långt allvarligare än enligt gällande miljörätt, för att verksamheten skall kunna förbjudas (bl.a. , , Kammarkollegiet, flera länsstyrelser, vid och ). , som i och för sig anser att en stoppregel är nödvändig, menar att av utredningen föreslagen utformning är direkt olämplig. Bl.a. Kommerskollegiet och Kammarkollegiet har synpunkter på stoppregelns förenlighet med 2:18 RF. Kammarkollegiet anför vidare att ger obegränsade möjligheter att stoppa en verksamhet eller föreskriva sådana villkor som i grunden kommer att förändra förutsättningarna för verksamheten.