prop · GL0377 · 1998-01-01 00:00:00 — Att det skall vara fråga om sändningar av särskilt intresse för medlemmarna innebär att sändningen typiskt sett skall vara intressant för medlemmar i föreningar av aktuellt slag (prop. s. 174). Regeringsrätten har, vid tillämpning av riksförbudets undantag i dess förra lydelse, förklarat att nyhetssändningar från TT åtta gånger om da- gen under vardagar skett i begränsad omfattning och inte strider mot riks- förbudet (mål 1822-1995, dom ). fann vid tillämpning av den nya lydelsen av bestämmelsen i 6 kap. 6 § radio- och TV-lagen att sändningar av TT-nyheter fem da- gar stred mot riksförbudet (SB 358/97). Förutom att riksförbudet har medfört tillämpningsproblem så har det även varit omdiskuterat. Det kan ur yttrandefrihetsrättslig synpunkt kriti- seras att tillståndshavarna inte fritt får välja vilket material de vill sända. Kritiken mot bestämmelsen är också massiv från utövarnas sida. Remiss- svaren visar att användarna har likartade synpunkter på förbudet. Rege- ringen anser dock att riksförbudet utgör en nödvändig avgränsning mot lokalradion och kommersialismen. Det är en garanti för att närradion verkligen blir den lokala radio som den är avsedd att vara. Att upphäva förbudet medför en viss risk för att kommersiella intressen tar över eller att centrala organisationer kan komma att via sina lokala medlemmar nyttja närradion för centralt producerade sändningar. Förbudet innebär dock att även icke-kommersiella sändningar med vällovliga syften drab- bas. Remissinstansernas invändningar visar dessutom att det finns ett stort behov av att vid särskilda tillfällen kunna göra avsteg från regeln. Mot bakgrund av det som anförts anser regeringen att riksförbudet i princip skall behållas men i syfte att ytterligare förbättra närradions möj- lighet att vara en livskraftig radio bör möjligheterna till undantag från förbudet utvidgas något. Syftet med en utvidgning av undantaget är att göra det möjligt för tillståndshavarna att i viss omfattning kunna utbyta material som kan stimulera till kunskapsutveckling och kulturellt utbyte. En sådan utvidgning bör avse centralproducerat material av kunskaps- eller bildningskaraktär eller som ursprungligen utgör en upptagning av ett lokalt kulturellt evenemang och som det finns intresse av att sända i andra delar av landet. Material som bör få sändas är program som främjar lyssnarnas intresse av fördjupad kunskap och bildning. Exempel på ett sådant innehåll kan vara föreläsningar från högskolor, nyhetssändningar, samhälls- eller debattprogram. Program från lokala kulturella tillställ- ningar kan t.ex. innehålla upptagningar från konserter, teaterföreställ- ningar, gudstjänster eller poesidagar som anknyter till den sammanslut- ning som låtit göra upptagningen. Tanken är att programmen skall spegla kulturella tillställningar i den region i landet där de spelats in. Eftersom syftet med förändringen är att inspirera till utbyte och spridning av så- dana ljudupptagningar får upptagningen därefter återutsändas av andra tillståndshavare. Den kommersiella lokalradion domineras till stor del av program där modern musik på skiva spelas blandat med kommentarer om exempelvis lokala evenemang, trafikupplysning eller tävlingar där lyss- narna deltar. Program av den här typen är redan rikt representerade i etern varför undantaget inte bör omfatta program med sådant innehåll. Eftersom riksförbudet fortfarande utgör huvudregeln för närradions programinnehåll och för att göra avgränsningen mot den kommersiella lokalradion tydlig får inte sändningar som innehåller centralproducerat material pågå av en tillståndshavares samman- lagda sändningstid. Enligt uppgift från Radio- och sände varje tillståndshavare i närradion program i genomsnitt - . Det finns före- ningar som endast sänder program och andra som sänder . Regeringen anser att sändningar med centralproducerat material under kan godtas för varje tillståndshavare. Det nu gällande undantaget att centralproducerat material i viss om- fattning får sändas om sändningarna är av särskilt intresse för tillstånds- havarnas medlemmar kvarstår oförändrat. Utvidgningen av undantagsregeln kan förväntas innebära mycket ar- bete för och TV att i efterhand granska om tillståndshavaren har uppfyllt kraven enligt den nya undantagsregeln. Nämndens arbete med granskning av närradion bör därför ges särskild uppmärksamhet. En utvidgning av undantaget från riksförbudet innebär självfallet en viss risk för en kommersialisering av närradion. Därför bör bestämmel- sen utvärderas . Om utvärderingen visar att de nya bestämmel- serna har missbrukats eller att gränsen mot den kommersiella lokalradion har blivit otydlig bör det övervägas en återgång till nuvarande ordning. Regeringen avser att uppdra åt och TV att redovisa en utvärdering av den nya bestämmelsen. Arbetet bör involvera, i den mån det är möjligt, närradioföreningarna i syfte att underlätta utvärderingen. Det är också angeläget att de sändande före- ningarnas erfarenheter av de nya reglerna tas till vara. I utvärderingen skall ingå en redovisning av resultaten från nämndens granskningar av närradiosändningar där regeln har tillämpats. Övriga programregler Sändningstillstånd som meddelas av regeringen får förenas med ett antal i radio- och TV-lagen preciserade villkor för sändningsrätten (3 kap. 1 - 4 §§). Detta gäller både TV-sändningar, ljudradiosändningar till hela landet och digital ljudradio. Villkor som får ställas är bl.a. att sändnings- rätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i etern samt att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv. Public ser- vice-företagen samt TV4 har sådana villkor i sina sändningstillstånd. Opartiskhetskravet tar sikte på bl.a. ensidig behandling av ämne eller händelse eller värderande uttalande av programledare eller liknande medverkande. Saklighetskravet innebär att uppgifter och påståenden skall vara sanna. Hit hör även skyldigheten att kontrollera sakuppgifternas vederhäftighet före offentliggörandet. Hänvisningen till yttrande- och informationsfriheten innebär att denna frihet bör vara så vidsträckt som kravet på opartiskhet och saklighet medger (prop. 1977/78:91 s. 229). Opartiskhet och saklighet hänger nära samman med genmäle och be- riktigande. Skillnaden mellan genmäle och beriktigande är att berikti- gande avser fakta och sakuppgifter vilket anknyter till kravet på saklighet medan genmäle avser angrepp mot åsikter eller person vilket anknyter till kravet på opartiskhet (prop. 1977/78:91 s. 144). Villkoret om att respektera den enskildes privatliv är avsett att ge ett integritetsskydd. Undantag från integritetsskyddet kan ibland gälla för s.k. offentliga personer; allmänintresset kan då motivera att visst intrång sker. Radio- och TV-lagens bestämmelser om satellit-, kabel- och närradio- sändningar innehåller inga krav om saklighet, opartiskhet eller skydd för den enskildes privatliv. Detsamma gäller för lokalradion. Krav på berik- tigande kan ställas på uppgifter i TV-program, när det är befogat (6 kap. 3 §). För när- eller lokalradion finns ingen motsvarande bestämmelse. Pressen har etiska regler som anknyter till saklighetskravet och till skydd för den enskilde. I propositionen om radions och televisionens fortsatta verksamhet (prop. 1977/78:91 s. 224) anfördes att det var givet att de närradiosän- dande sammanslutningarna borde ålägga sig krav på kontroll av sakupp- gifter, skydd för personlig integritet och att lämna beriktigande av felak- tiga sakuppgifter, även om inga bindande etiska regler föreskrevs för när- radions del. höjdes röster med krav på etiska regler för närradion. I propositionen om närradioverksamhet (prop. 1981/82:127 s. 16 f) konstaterades att etiska regler om programverksam- heten behövs, men föredragande departementschefen ansåg att behovet av etiska regler tillgodoses bäst genom att de sändande samman- slutningarna sinsemellan träffar överenskommelser på i princip samma sätt som pressen har gjort. Vid permanentandet av närradion föreslog närradiokommittén att det skulle införas en bestämmelse i lagen om att en sammanslutning inte får sända program som kränker principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Sanktionen mot bestäm- melsen var återkallelse av tillståndet. Kritik framfördes dock av de juri- diska instanserna, främst mot sanktionen av bestämmelsen. Förslaget ledde därför inte till lagstiftning (prop. 1984/85:145 s. 10). I samma pro- position ansågs att närradiosändningarnas innehåll inte borde regleras ytterligare. Den frihet som föreningarna har att själva utforma innehållet i sina sändningar grundar sig på jämförelser med tidningar och tidskrifter. Det antecknades där att närradioföreningarnas riksorganisation, , antagit etiska regler för verksamheten och tillsatt en etisk övervaka reglernas efterlevnad. Förbundet har anslutit sig till pressens etiska regler. organiserar endast en del av närra- dioföreningarna. Många föreningar är medlemmar i ganisation, som bildades . Kristna Radionätet organiserar även många sammanslutningar som sänder radio. Närradio- förbundets etiska riktlinjer gäller för dess medlemmar men den etiska nämnden finns kvar. De andra organisationerna har för närva- rande inga aktuella etiska regler. Frågan om bindande etiska regler för närradion har diskuterats sedan de första sändningarna i radioformen inleddes. Det har dock tidigare be- tonats att det är viktigt att föreningarna på samma sätt som pressen själva kan ta ansvar för verksamhetens etiska regler. Sådana regler har utarbe- tats av en riksorganisation men någon uppföljning och prövning av eventuella överträdelser sker inte. Regeringen anser att etiska regler behövs för närradions programverk- samhet. Det förekommer inslag i etern som visar på bristande respekt för privatlivet och fientlig inställning till vissa befolkningsgrupper. Om inte tillståndshavarna själva genom sina föreningar eller riksorganisationer kan utarbeta etiska regler och ett effektivt system som kan övervaka reg- lernas efterlevnad måste regeringen överväga att komplettera bestämmel- serna om programinnehåll i radio- och TV-lagen. Enligt uppgift från När- radions pågår ett arbete att komma överens om etiska regler för föreningarnas programverksamhet. Liksom tidigare påpekats är det att föredra om närradioaktörerna själva kan svara för en självsanerande verksamhet utan ingrepp från statsmak- ten. Regeringen anser att det är lämpligt att avvakta riksorganisationernas eget arbete med etiska regler innan regeringen överväger ändringar i pro- gramreglerna. Regeringen avser att i samband med utvärderingen av de ändrade be- stämmelserna om egenproducerat material även presentera en analys av om ytterligare programregler om saklighet, skydd för privatlivet m.m. behövs. 9 Reklam och risken för kommersialism Regeringens bedömning: Rätten att sända reklam och sponsrade program i närradion bör behållas. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Meningarna är delade om rättigheten att sända reklam och sponsrade program i närradion skall behållas. Kristna Radio- nätet (KRN) delar kommitténs syn att kommersialiseringen av närradion är bruten och att reklamen därför kan få vara kvar i närradion. När- radions instämmer i förslaget om oförändrade regler. Folkrörelsernas Medieforum konstaterar att närradion inte har visat sig lämpad för en framgångsrik kommersiell verksamhet. Flera instanser, bl.a. , och , anser att ett reklamförbud stämmer bäst överens med närradions roll som före- ningsradio och skulle kunna innebära en friare närradio. Skälen för regeringens bedömning: Rättigheten att sända reklam och använda sponsring infördes för att ge tillståndshavarna möjlighet att finansiera sändningarna. De nya reglerna innebar en risk för använd- ning av bulvaner och ett ökat spelrum för kommersiella intressen. Re- klambestämmelserna innebar även en myndighetsgranskning av tillämp- ningen av bestämmelserna. Efter granskning har visserligen ett antal fäll- ningar förekommit men några större problem tycks inte finnas. De tidi- gare problemen med kommersialiseringen av närradion har minskat kraf- tigt. Det har ifrågasatts om det är lämpligt att tillåta reklam i närradion. Tillståndshavarna, både de som utnyttjar reklammöjligheterna och de som avstått från rätten, är starkt positiva till att möjligheten finns. Re- klamen är även en betydelsefull del av finansieringen på de orter som bedriver en typ av närradio, en ortsradio , som kanske är mer livskraftig än den traditionella föreningsradion. Visserligen kan det vara riktigt, så- som flera remissinstanser påpekat, att närradions karaktär av förenings- radio bäst behålls med ett reklamförbud. är det viktigt att före- ningar som har ett intresse för att driva en livskraftig föreningsradio har valmöjligheten att använda reklam och sponsring som delfinansiering av sändningarna. Några andra starka skäl som talar för ett återinförande av reklamförbudet finns inte. Möjligheten att finansiera sändningarna med reklam infördes dessutom endast . Regeringen delar därför kommitténs slutsats att rätten att sända reklam och sponsrade pro- gram bör behållas i närradion. 10 Närradioföreningarnas ställning och sändningsrätt Regeringens bedömning: Närradioföreningarnas sändningsrätt bör även i fortsättningen vara begränsad. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Meningarna är delade om närradioföreningarnas sändningsrätt. Radio- och anser att det med beaktande av när- radions syfte bör övervägas om denna sändningsrätt bör kvarstå, ens i begränsad form. Kristna Radionätet anser att närradioföreningens sänd- ningsrätt bör utökas, men konstaterar också att detta får mindre betydelse i och med förslaget om sändningsrätt för föreningar som enbart bildats för att sända närradio. Närradios () och anser inte att närradioföreningarnas sändningsrätt skall begränsas. NRO framhåller att det framför allt i glesbygden kan vara av stort intresse för befolkningen att sändningstiden till fullo utnyttjas. Skälen för regeringens bedömning: En närradioförening är enligt 4 kap. 4 § punkt 5 radio- och TV-lagen en sammanslutning av flera till- ståndshavare i ett sändningsområde för gemensamma närradioändamål. Närradioföreningar kan erhålla sändningstillstånd men sändningsrätten är begränsad. Närradioföreningarna är bildade av de egentliga föreningarna för att sköta olika gemensamma angelägenheter. Deras främsta uppgifter är att företräda tillståndshavarna utåt, exempelvis vid tecknande av kon- trakt rörande sändare, och att verka som ett demokratiskt organ i arbetet med överenskommelser om sändningstider m.m. Det har tidigare ansetts att dessa funktioner skulle riskera att störas om närradioföreningar själva tilläts bedriva egentlig programverksamhet (prop. 1984/85:145). skulle konkurrera om sändningstid med de övriga till- ståndshavarna. Närradioföreningar har normalt inga egna intressen att företräda och är sammansatta av ledamöter från de olika tillståndsha- varna. Den sändningsrätt de fått har begränsats till sändningar som fyller gemensamma syften. De viktigaste inslagen är i praktiken sändningar från kommunfullmäktige och s.k. slingsändningar som innebär att en in- formation om verksamheten sänds när inga egentliga program förekom- mer. Närradioföreningarna är inte heller tillåtna att sända reklam eller sponsrade program. Lokal- och närradiokommittén har föreslagit att begränsningen i närra- dioföreningarnas sändningsrätt behålls. har önskat en förändring som tillåter närradioföre- ningarna att bedriva vanliga sändningar och bl.a. anfört att nuvarande regler är en olämplig begränsning av yttrandefriheten. Några remissin- stanser har förordat en utökad sändningsrätt och andra en begränsad så- dan. Regeringen anser att de skäl som talar mot en utökad sändningsrätt är de argument om närradioföreningens roll som redovisats ovan och som framhållits i tidigare utredningar och lagmotiv. Med en förändrad sänd- ningsrätt riskerar närradioföreningarnas viktiga funktion som represente- rande och verkställande organ att gå förlorad. Denna funktion blir extra viktig vid den förändring av sättet att fördela sändningstider som rege- ringen föreslår. Dessutom är det möjligt för de intressen inom en närradioförening som vill bedriva verklig programverksamhet att göra det såsom en vanlig tillståndshavare och detta underlättas än mer av den utvidgning av kretsen av sändningsberättigade som föreslås. Begräns- ningen av närradioföreningarnas sändningsrätt bör därför behållas. 11 Utvecklingen inom medierna 11.1 Rådet för mångfald inom massmedierna Regeringen tillkallade ett råd med uppgift att över- väga och föreslå åtgärder för att stärka mångfalden och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna (dir 1995:13). I upp- draget ingick även att följa utvecklingen av förhållanden som har bety- delse för mångfalden och utreda behovet av lagstiftning och/eller andra åtgärder som kan begränsa skadlig koncentration av ägandet av massme- dierna. Rådet fick även i uppgift att beskriva och analysera konsekvenser för innehållet i massmedierna till följd av ägarförändringar. Den tekniska utvecklingens konsekvenser och möjligheter för massmedieutvecklingen skulle särskilt uppmärksammas. Rådet skulle även delta i den offentliga debatten om mångfald och maktkoncentration inom massmedierna. Slut- ligen fick även rådet i uppgift att följa den internationella utvecklingen, särskilt inom EU och samt de nordiska länderna. Rådets arbete skulle redovisas så att ställning till dess fortsatta verk- samhet kunde tas senast i samband med budgetproposition. Rådet har publicerat en skriftserie . Dokumenten är promemorior som bl.a. utgjort underlag för de förslag rådet haft för avsikt att lägga fram. I denna serie har 10 skrifter kommit ut. Ett delbetänkande har även lagts fram: Medieföretag i - ägande och strukturförändringar i press, radio och TV (SOU 1997:92). Rådet har även överlämnat ett förslag rörande vissa ändringar i presstödsreglerna till regeringen. Rådet har haft kontinuerlig kontakt med organ som arbetar med me- diekoncentration i de andra nordiska länderna samt inom . Rådet har även följt utvecklingen angående utarbetandet av ett eventu- ellt EG-direktiv om ägande av massmedier inom EU. Regeringen har beslutat om en kommitté med parlamentariskt inslag med uppgift att lägga fram förslag till lagstiftning för att slå vakt om mångfalden i svenska medier och motverka sådan ägar- och maktkoncentration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning (Ku 1997:07, dir.1997:136). Beslutet innebär att de lagstiftningsfrågor som Rådet för mångfald inom massmedierna haft att pröva förts över till kommittén. Regeringen har bedömt det som rimligt att övriga uppgifter som rådet ansvarat för tas om hand av någon myndighet på medieområdet. Regeringen beslutade mot denna bakgrund att rådet skulle upphöra. 11.2 Uppdrag att följa utvecklingen inom medierna Regeringens förslag: Radio- och nuvarande uppdrag att följa utvecklingen inom ljudradio- och televisionsområdet komplette- ras med ett allmänt uppdrag att följa medieutvecklingen. Skälen för regeringens förslag: om me- diekoncentration (Ku 1997:07) har till uppgift att lägga fram förslag till lagstiftning för att slå vakt om mångfalden i svenska medier och mot- verka sådan ägar- och maktkoncentration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. Kommittén skall även föreslå lämpliga sanktionsformer samt hur och av vilken myndighet ärenden enligt de föreslagna bestämmelserna skall handläggas. Kommittén har däremot inte till uppgift att löpande följa utvecklingen av konkurrens, mångfald och ägande inom medierna; något som ingick i rådets uppdrag. Den tekniska utvecklingen är snabb och gränsupplösande. På medie- området är detta mycket tydligt. Det finns inga skarpa gränser mellan radio, TV, text och andra nyhets- och informationstjänster. Detta av- speglar sig också i mediesektorns organisation där vi i stället för exem- pelvis traditionella tidningsföretag får medieföretag vars verksamhet kan omfatta allt från press, radio och television till olika typer av IT-tjänster. Radio och har till uppgift att följa utvecklingen inom ljudradio- och televisionsområdet. Den pågående integrationen av mediemarknaden gör det emellertid nödvändigt att beakta hela medie- sektorn för att få en korrekt bild av utvecklingen. Radio- och nuvarande uppdrag att följa utvecklingen inom ljudradio- och televi- sionsområdet bör därför kompletteras med ett uppdrag om att följa ut- vecklingen inom mediesektorn som helhet. Det är angeläget att bevara och uppdatera det faktamaterial som Rådet för mångfald inom massmedierna sammanställt. För att kontinuiteten skall upprätthållas är det nödvändigt att uppdatering av materialet sker med samma metoder. Rådets samarbetspartner när det gäller dokumentation av medieägande i har varit Nordicom, Nordiskt Informationscenter för Medie- och Kommunikationsforskning, som dels är en institution inom , dels en enhet inom . Nordicoms verksamhet på nationell nivå () har till uppgift att dokumentera och sprida information om medieutvecklingen och medie- forskningen i de nordiska länderna samt att själv svara för att ta fram viss mediestatistik. Nordicom har använt sig av den databasinformation som byggts upp i samarbete med rådet, bl.a. i skrifterna MedieNotiser, Medie- och Nordic MediaTrends. Nordicom samarbetar också med forsknings- och statistikproducenter i omvärlden för att möjliggöra fler jämförelser med mediesituationen i andra länder. Regeringen anser att den dokumentation om ägandet i medier i , vilken utvecklats i samband med arbete bör utarbetas kontinuerligt, även efter det att rådets bevakningsuppgifter nu har upphört. Nordicom bör därför ges i uppdrag att även i fortsättningen svara för grundläggande dokumentation av ägarförhållanden i svenska massmedier. 12 Kostnader 12.1 Närradion Regeringens bedömning: Förslaget om att ta bort avgifter för att sända närradio innebär ett inkomstbortfall på statsbudgeten med . Inkomstbortfallet finansieras genom utgifts- minskning inom utgiftsområde 17. Regeringen föreslår i avsnitt 6 att avgifter för att sända närradio skall tas bort. Det är svårt att exakt fastställa hur stort bortfallet av avgiftsin- komster blir . har intäkterna från avgifterna sjunkit kraftigt eftersom reklaminslagen i närradion minskat. Radio- och beräknar i sin delårsrapport för att avgifterna skall uppgå till . I sammanhanget bör anges att ver- kets kostnad för hanteringen av närradioavgifter uppgår till ca . Inkomstbortfallet finansieras genom en utgiftsminskning inom utgiftsområde 17. Förslaget om ändrade regler för fördelningen av sändningstider innebär att Radio- och arbetsuppgifter kommer att minska. Radio- och beslut krävs endast i de fall där tillståndshavarna inte kan enas om fördelningen av sändningstider. Lokal- och närradiokommittén har bedömt att den minskade arbetsmängden bör motsvara en minskning med två årsarbetskrafter. Regeringen delar den uppfattningen. 12.2 Utvecklingen inom medierna Regeringens bedömning: Radio- och kompletterande uppgift att allmänt följa medieutvecklingen kan ske inom ramen för oförändrade resurser. Nordicom bör få ett resurstillskott för uppdraget att uppdatera den databas som Nordicom i samarbete med Mångfalds- rådet haft ansvar för. Skälen till regeringens bedömning: Rådets uppgifter när det gäller lagstiftningsfrågor har övertagits av den tillkallade kommittén för lagstiftning om mediekoncentration (Ku 1997:07). Vissa av de upp- gifter som tidigare legat hos rådet föreslås nu istället fullgöras av Radio- och (avsnitt 11.2). I samband med att nya regler för närradion införs kommer Radio- och arbetsuppgifter att förändras.