prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Direktiv är den rättsliga form som oftast används på miljöområdet. Direktiven är bindande i förhållande till det resultat som skall uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att besluta om den närmare formen för genomförandet. I likhet med internationella överenskommelser utanför EU-området omarbetas de i allmänhet, transformeras, när de införlivas i svensk rätt. Beslut avser mer begränsade frågor än direktiv och kan i likhet med förordningar men i motsats till direktiv rikta sig mot enskilda rättssubjekt. Besluten förutsätter i allmänhet någon nationell genomförandeåtgärd. De är ovanliga på miljöområdet. Det bör i sammanhanget påpekas att en bedömning av EG-rättens betydelse för miljöområdet inte kan begränsas till en analys av rättsakterna. Särskilt bestämmelserna i om den gemensamma marknaden har stor betydelse och vidare måste hänsyn tas till den rättsbildning står för genom sin praxis om tillämpningen av fördraget och rättsakterna. EG:s rättsakter på miljöområdet kan beroende på innehållet delas upp på olika sätt. Som nämnts ovan är en första kategori de regler som tillkommit för att förverkliga den inre marknaden och som grundas på artikel 100a i fördraget. Dessa regler innehåller harmoniserade krav på varor. De viktigaste reglerna på detta område är de som gäller bilar (avgaser och buller) och kemikalier (klassificering och märkning samt begränsning av saluförande och användning av vissa kemikalier). Till denna kategori kan också räknas direktivet om växtskyddsmedel (91/414/EEG), som dock ses som ett led i gemenskapens jordbrukspolitik och därför grundas på artikel 43 i fördraget. För detta direktiv redogörs närmare i avsnitt 4.19.1. Att reglerna är harmoniserade innebär att medlemsstaterna i princip inte får avvika från dem och införa strängare krav av t.ex. miljöskäl. Artikel 100a.4, den s.k. miljögarantin, ger dock medlemsstaterna en viss möjlighet att tillämpa strängare krav även på det harmoniserade området. Detta förutsätter dock att en särskild anmälan görs till kommissionen, som skall kontrollera att åtgärden inte innebär godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. Flertalet rättsakter på miljöområdet grundas dock på artikel 130s i fördraget. De skall utformas som minimiregler (art. 130t), vilket innebär att medlemsstaterna får tillämpa strängare miljökrav än de som föreskrivs i rättsakterna. Dessa rättsakter brukar delas in i ett antal kategorier. Till allmänna regler brukar räknas direktiv och förordningar om miljökonsekvensbeskrivningar, om tillgång till miljöinformation samt om miljörevision och miljömärkning. I avsnitt 4.11 om miljökonsekvensbeskrivningar kommenteras direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Vidare finns det EG-regler som behandlar förorening av vatten och luft. Vattenreglerna är de mest utvecklade och finns i ett femtontal direktiv som främst behandlar utsläpp av vissa farliga ämnen, dricksvattenkvalitet och rening av avloppsvatten. Direktiven om luftföroreningar innehåller både detaljerade regler om utsläppskrav från förbränningsanläggningar och mera allmänna bestämmelser om miljökvalitetsmål för vissa föroreningar (t.ex. bly och asbest). För direktiven om luft och vatten redogörs i avsnitten 4.10.1 och 4.14.2. Användning och utsättande av genetiskt modifierade organismer regleras i två direktiv, som kommenteras i avsnitt 4.18. Slutligen finns det ett omfattande regelverk om avfall, som bl.a. innehåller minimikrav på ländernas avfallshantering och bestämmelser om förfarandet vid transporter av farligt avfall. har också tillkommit regler som behandlar återvinning av vissa avfallsslag (förpackningar och förpackningsavfall). För dessa direktiv redogörs i avsnitt 4.20. Direktiven på kemikalieområdet behandlas i avsnitt 4.19.1. utvecklas ständigt och nya rättsakter tillkommer. Ett antal nya behandlas också i rådet och parlamentet eller förbereds i kommissionen. Till de viktigaste som tagits hör direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föreningar, det s.k. IPPC-direktivet, som avser en integrerad tillståndsprövning av utsläpp från större anläggningar liknande den som tillämpas enligt miljöskyddslagen. Detta direktiv kommenteras i avsnitt 4.14.2. Vidare har antagits ett nytt ramdirektiv om luftkvalitet, 96/62/EG, som kommer att kompletteras med dotterdirektiv som behandlar olika typer av föroreningar. Kommissionen har också lämnat ett förslag på ett ramdirektiv om vattenkvalitet, som avses ersätta ett flertal direktiv. Detta kommenteras kort i avsnitt 4.10.1. 4.7.3 Genomförandet av EG:s rättsakter har en skyldighet att genomföra EG-direktiven i den nationella lagstiftningen. Detta följer av artikel 189 i men också av artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs. Medlemsstaterna skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. Med stöd av dessa bestämmelser i fördraget har utvecklat en praxis om vilka krav som skall ställas för att främst direktiven skall anses genomförda. Det finns ett stort antal avgöranden från domstolen som rör genomförandet av direktiv på miljöområdet. Domstolens sätt att resonera i dessa avgöranden kan exemplifieras av följande uttalande, som gäller genomförandet av direktivet 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar (mål C-361/88, mot , 1991, s. 2567): The transposition of a directive into domestic law does not necessarily require that its provisions be incorporated formally and verbatim in express, specific legislation; a general legal context may, depending on the content of the directive, be adequate for the purpose provided that it does indeed guarantee the full application of the directive in a sufficiently clear and precise so that, where the directive is intended to create rights for individuals, the persons concerned can ascertain the full extent of their rights and, where appropriate, rely on them before the national courts. The fact that a practice is in conformity with the requirements of a directive in the matter of protection may not constitute a reason for not transposing that directive into the national legal system by provisions capable of creating a situation which is sufficiently precise, clear and transparent to enable individuals to ascertain their rights and obligations. In order to secure the full implementation of directives in law and not only in fact, Member States must establish a specific legal framework in the area in question. The obligation on Member States to prescribe limit values not to be exceeded within specified periods and under specified conditions, laid down in Article 2 of Directive 80/799 on air quality limit values and guide values for sulphur dioxide and suspended particulates, is imposed ''''in order to protect human health in particular''''. It implies, therefore, that in all cases where the exceeding of the limit values could endanger human health, individuals must be in a position to rely on mandatory rules in order to be able to assert their rights. Furthermore, the fixing of limit values in a provision whose binding nature is undeniable is also necessary in order that all those whose activities can give rise to nuisances can ascertain precisely the obligations to which they are subject. Som framgår av domen får direktiv omformas i den nationella lagstiftningen och det finns inget krav på att direktivtexten skall överföras ordagrant och oförändrad. Däremot skall en legalitetsprincip tillämpas vid genomförandet i den meningen att direktivets regler skall återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Det är därför inte tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis (t.ex. vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen). Uttalanden i förarbeten till lagstiftning är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall anses genomförda (jfr. 1994/95:19 s. 526). EG-rätten uppställer däremot inte några krav på att direktiven skall genomföras genom en viss typ av bindande författning. På miljöområdet har de främst genomförts i genom regler av lägre dignitet än lag. Bestämmelser av teknisk karaktär har oftast tagits in i myndighetsföreskrifter med stöd av bemyndiganden i lag och förordning. Det finns enligt regeringens mening inte någon anledning att ändra på detta förhållande när införs. Det är inte rimligt att skall befatta sig med alla detaljbestämmelser som finns i EG-reglerna. Lagtexten bör därför begränsas till att behandla de grundläggande bestämmelserna i direktiven. Således kommer den allra största delen av reglerna i EG-direktiven även i fortsättningen att genomföras genom förordningar som beslutas av regeringen eller genom myndighetsföreskrifter. Nödvändiga bemyndiganden för detta bör tas in i balken. I de fall balken innehåller detaljerade regler av materiell karaktär måste dock säkerställas att en harmonisering sker enligt EG-direktiven. Särskilt viktigt är att tillämpningsområden och grundläggande definitioner i de svenska reglerna överensstämmer med de i EG-rätten. Dessa frågor tar regeringen upp i de avsnitt där de olika EG-direktiven behandlas närmare. EG-direktiven innehåller ibland skyldigheter för medlemsstaterna att upprätta planer för de åtgärder på olika områden som skall vidtas för att ett visst miljökvalitetsmål skall uppfyllas. Dessa planer skall lämnas till kommissionen och regelbundet uppdateras. I den svenska miljölagstiftningen har i princip inte funnits något särskilt instrument som kan användas för att säkerställa att de åtgärder som behövs för att ett miljömål skall uppfyllas vidtas inom alla olika samhällsområden. Genom regeringens förslag till nya regler om miljökvalitetsnormer, se avsnitt 4.10, med tillhörande åtgärdsprogram fylls denna lucka. 4.7.4 Vissa frågor om nationell lagstiftning och dess tillämpning vid EU-medlemskap Även införandet av nationell miljölagstiftning inom områden som inte är reglerade inom EU påverkas av EG-rätten. En grundläggande princip inom EU är förbudet i artikel 30 i mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Bestämmelsen omfattar bl.a. miljökrav på varor och innebär således i princip ett förbud mot sådana krav. En medlemsstat kan dock införa sådana krav om förutsättningarna i artikel 36 är uppfyllda, dvs. om kravet tillgodoser ett bestämt allmänt intresse och inte innebär godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. praxis genom den s.k. Cassis de Dijon-doktrinen kan också åberopas till stöd för nationella miljöåtgärder som berör den gemensamma marknaden. Det krävs dock alltid att de åtgärder som genomförs är nödvändiga, dvs. att syftet med åtgärderna inte kan nås på ett annat sätt, och proportionella, dvs. att åtgärderna inte är onödigt långtgående med hänsyn till det mål som skall uppnås. Det finns en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla sådana planerade nationella miljöåtgärder, s.k. tekniska föreskrifter, till kommissionen. På så sätt vill EU undanröja faktorer som kan hindra den fria varurörelsen på den inre marknaden. Denna skyldighet för medlemsstaterna regleras i rådets direktiv /189/EEG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, senast ändrat genom rådets direktiv /10/EG, genomförd i genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. En teknisk föreskrift kan kortfattat sägas vara en teknisk specifikation eller ett annat krav som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en produkt eller som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av produkten. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna alla förslag till tekniska föreskrifter när tillräcklig information om dem finns. Efter det att en anmälan kommit in skall kommissionen och medlemsstaterna få tillräcklig tid att föreslå ändringar i förslaget, varför den förslagsställande medlemsstaten måste avvakta med genomförandet av sitt förslag . Tiden kan variera mellan tre och arton månader. När den slutliga texten utarbetas måste medlemsstaten så långt det är möjligt ta hänsyn till de förslag på ändringar som framkommit från kommissionen och medlemsstaterna. Om en författning som är anmälningspliktig inte anmäls enligt direktivet 83/189/EEG, är den ogiltig och skall inte tillämpas av de nationella domstolarna enligt ett avgörande av EG- domstolen (mål C-194/94 mot och Securitel SPRL). EG-förordningar är direkt gällande i . De skall alltså tillämpas vid sidan av balken. EG-rättens direkta verkan visar sig på flera sätt. Vissa bestämmelser i har stor betydelse för miljöområdet. Viktigast är artikel 30 och 36 som reglerar rätt att begränsa införsel av varor från andra medlemsländer med hänsyn till varornas miljöegenskaper. Även praxis, som ofta är av stor betydelse på miljöområdet, gäller alltså i och skall tillämpas av svenska myndigheter och domstolar. Utöver den praxis som utvecklats kring artikel 30 och 36 kan särskilt nämnas skyldigheten för i första hand domstolarna att tolka och tillämpa lagstiftningen i enlighet med de tillämpliga EG-reglernas innehåll och syfte. Denna skyldighet framgår bl.a. av domen i mål C-168/95. Enligt denna dom skall en medlemsstat vidta alla åtgärder som behövs för att åstadkomma det resultat som föreskrivs i ett direktiv. Denna skyldighet gäller även vid den praktiska tillämpningen. En nationell domstol som vid tillämpningen av nationell rätt har att tolka ett införlivat direktiv skall så långt det är möjligt tolka den nationella rätten enligt direktivets ordalydelse och syfte för att därigenom uppnå det resultat som eftersträvas genom direktivet och handla i överensstämmelse med artikel 189 i . Denna skyldighet till s.k. fördragskonform lagtolkning grundas på artikel 5 i fördraget. Slutligen bör nämnas att även direktiv, som ju i princip måste omformas i nationell lagstiftning, kan ha en s.k. direkt effekt. Bestämmelser i direktiven som tillräckligt tydligt och utan inskränkningar inför rättigheter för enskilda kan åberopas av dessa inför nationella domstolar, även om direktivet inte genomförts på ett korrekt sätt i nationell lagstiftning. Den omnämnda domen i målet C-194/94 om effekten av direktivet 83/189/EEG visar hur tillämpningen av den nationella rättsordningen underordnas EG-rätten. Som framgår ovan finns det således i flera avseenden direkt gällande EG-rätt som skall tillämpas jämsides med balken. I princip är detta inte något som behöver påpekas i balkens bestämmelser. EG-rätten gäller i enligt lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. skulle det dock ge ett ofullständigt intryck att i ett lagverk som omfattar hela miljöområdet inte på något sätt kommentera att det finns en direkt verkande EG-rätt av det slag som redovisats. Regeringen föreslår därför att det i bestämmelserna om balkens tillämpningsområde tas in en regel, 1 kap. 6 §, som genom en hänvisning till anslutningslagen erinrar om EG-reglernas existens. 4.8 Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler Regeringens förslag: skall innehålla ett kapitel med rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar betydelse med hänsyn till mål skall skaffa sig den kunskap som behövs, vidta de försiktighetsmått som behövs så snart det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och därvid tillämpa bästa möjliga teknik i fråga om yrkesmässig verksamhet, välja en lämplig plats, hushålla med råvaror och energi, utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning, inte använda eller sälja kemiska produkter och biotekniska organismer som kan ersättas med mindre farliga sådana samt ansvara för att skada som har uppkommit för miljön avhjälps. Vid tillämpningen av hänsynsreglerna skall en skälighetsavvägning göras med hänsyn särskilt till å ena sidan nyttan av försiktighetsmåtten och å andras sidan kostnaderna för att vidta dessa. Vid prövning och tillsyn enligt balken är verksamhetsutövaren skyldig att visa att hänsynsreglerna följs. En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse trots att de försiktighetsmått som kan krävas vidtas, får bedrivas eller vidtas endast om det finns särskilda skäl. Om verksamheten eller åtgärden medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller en avsevärd försämring av miljön, får den inte bedrivas eller vidtas. Regeringen kan dock meddela dispens från denna stoppregel i särskilda fall och tillåta verksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet vad gäller att införa ett kapitel med allmänna hänsynsregler som skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder av betydelse för mål är huvudsakligen positivt. T.ex. har anfört att de s.k. aktsamhetsreglerna tillhör de viktigaste nyheterna i balken. Universitet anför vidare att tekniken att ställa upp vissa generella krav av den här typen är värdefull från flera synpunkter, den medför att miljöhänsyn gör sig gällande också vid sådana myndighetsbeslut där en speciell lagstiftning inte ger klart besked, och den inskärper ett allmänt förhållningssätt till miljöfrågor på ett klarare och ett mer pedagogiskt sätt än bestämmelser i olika speciallagar. menar dock att det saknas en analys om reglernas eventuella inverkan vid en skadeståndsrättslig bedömning. vid anför att det från systematisk synpunkt är ett framsteg jämfört med att balkens allmänna aktsamhetsregler gäller mot alla de slag av verksamheter som regleras i balken. Man menar att ett steg mot enhetlighet därmed har tagits. anför att det är stora fördelar med att de allmänna aktsamhetsreglerna lagts samman i ett kapitel och gäller all verksamhet som motverkar balkens syften. Verket välkomnar att flera för miljön viktiga frågor som hushållning med naturresurser fått sin plats i kapitlet och i fortsättningen skall beaktas vid bedömningen av olika verksamheter. Vidare understryks att det förhållandet att de allmänna aktsamhetsreglerna samlas i ett kapitel också innebär pedagogiska fördelar. anser att det principiellt är utmärkt att samla aktsamhetsreglerna i ett övergripande kapitel som skall gälla för hela balken och menar att kravreglerna förefaller tämligen heltäckande. Ytterligare exempel på remissinstanser från olika sektorer som tillstyrker att allmänna aktsamhetsregler införs är , , , , Kammarkollegiet, Kammarrätten i , Länsstyrelserna i och i , kommun och . Synpunkter av olika slag på utformningen av reglerna har dock framförts av ett stort antal remissinstanser. Uppfattningen att reglerna är för långtgående har framförts av flera remissinstanser. Andra har anfört att dessa inte alls kan medföra att balkens mål uppfylls. T.ex. ifrågasätter om alla aktsamhetsregler skall gälla var och en. Försvarsmakten, som i och för sig delar utformningen i huvudsak, vill understryka att reglerna innebär en skärpning jämfört med dagens förhållanden. Kammarkollegiet ifrågasätter om det är motiverat att knyta rättsverkningar till bestämmelser av så utpräglad ram- eller inriktningskaraktär. anser att generella aktsamhetsregler kommer att medföra att jordbruksföretag kan komma att omfattas av miljövillkor som inte alltid står i proportion till verksamhetens omfattning. Skogsindustrierna avstyrker att aktsamhetsreglerna skall tillämpas på all verksamhet. anför att kravet på aktsamhet bör ställas lägre och hävdar att alltför strikt formulerad lagtext, exempelvis föreslagna aktsamhetsregler, i vissa fall kan ersättas med en ökad samrådsskyldighet. kommun å andra sidan, menar att de allmänna aktsamhetsreglerna har skrivits på ett sådant sätt att de miljöpolitiska målen inte kan uppnås. KO anför att det för att öka reglernas genomslagskraft måste finnas en tydlighet i sanktionssystemet, och att detta är särskilt viktigt eftersom även enskilda konsumenter omfattas av reglerna. i och menar att reglerna måste omarbetas så att de bättre ansluter till mål i 1 kap. Samma inställning har vid som menar att kravreglernas materiella innehåll fullt ut bör återspegla de mål som anges i 1 kap, och att det är ett kedjebrott i systemet när aktsamhetsreglerna saknar en klar och tydlig koppling till de olika delmålen i 1 kap. Framför allt efterlyses regler till värn om den biologiska mångfalden. Synpunkter innebärande att aktsamhetsreglerna är alltför verksamhets- eller anläggningsinriktade, och därmed inte i tillräcklig mån avser aspekter knutna till de areella näringarna har framförts av bl.a. och Länsstyrelserna i och . Vidare har ett stort antal remissinstanser pekat på svårigheter vad gäller reglernas avgränsning både i förhållande till andra regler i balken och i förhållande till annan författning. Däribland kan nämnas , , , , i , stad och stad. Att reglerna är alltför allmänt hållna och otydliga, vilket kan medföra tillämpningssvårigheter har också framförts av ett flertal remissinstanser. Vissa pekar på att osäkerheten beträffande reglernas rättsliga status och räckvidd kan få sådana konsekvenser att en överarbetning är nödvändig. Bland de remissinstanser som har haft invändningar i denna del kan nämnas Kommerskollegiet, , , vid , SAF/, Skogsägarna, Skogsindustrierna, , , Länsstyrelserna i , och samt , , och kommuner. Arbetarskyddsstyrelsen däremot pekar på att aktsamhetsreglerna är tydligare formulerade än i gällande rätt och att principerna nu förklaras i lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Regeringen erinrar inledningsvis om att föreskrifter om skydd för människors hälsa har funnits i . Regler som i första hand avser att skydda miljön har däremot vuxit fram i huvudsak . Sådana regler har oftast tillkommit som ett resultat av att uppkomna olägenheter inte har kunnat bemästras inom det befintliga regelsystemet. Det har alltså varit fråga om att införa nya bestämmelser för att motverka redan uppkomna problem. Sedan 1960- talet har dock de centrala miljölagarna i ökad utsträckning kommit att innehålla relativt likartade aktsamhetsregler för att förebygga skador och andra olägenheter. Det kan konstateras att de flesta av de lagar som skall sammansmältas i innehåller aktsamhetsregler inriktade på skyddet av hälsan eller miljön eller andra angelägna allmänna och enskilda intressen. Dessa regler kan vara utformade på olika sätt. De flesta lagarna innehåller såväl grundläggande som mer speciella aktsamhetsregler. Reglerna i de olika lagarna riktar sig vanligtvis mot dem som utövar en miljöfarlig verksamhet, hanterar en produkt, utför ett arbetsföretag som kan skada naturmiljön m.m. Det finns emellertid också lagregler som mer riktar sig till domstolar och andra myndigheter. Regler av det sistnämnda slaget är särskilt vanliga i de lagar i vilka har tagits in bestämmelser om tillståndsplikt, dvs. där tillämpningen av aktsamhetsreglerna skall bli föremål för myndigheternas prövning. I flera av lagarna är de grundläggande aktsamhetsreglerna utformade på ett relativt likformigt sätt. I dessa fastläggs vissa allmänna skyldigheter i fråga om skyddsåtgärder m.m. för att motverka skador på människor eller miljön. De nuvarande miljölagarna innehåller aktsamhetsregler som gäller för olika verksamhetsområden. En utgångspunkt bör vara att de allmänt utformade aktsamhetsreglerna i de gällande miljölagarna skall läggas till grund för ett antal till varandra anpassade övergripande regler i . Lagrådet har anfört att hänsynsreglerna är så allmänt hållna och avsedda för ett så generellt område att det ligger i öppen dag att svårbemästrade problem inte kan undvikas när bestämmelserna skall tolkas mot en mångskiftande praktisk verklighet samt därmed ofta ställas i relation till andra bestämmelser i och utanför balken.