prop · GL03153 · 1998-01-01 00:00:00 — Om en kommun hyr lokaler hänförliga till vård eller omsorg kan fastighetsägaren begära frivillig skattskyldighet, vilket innebär att fastighetsägaren får avdragsrätt för ingående mervärdesskatt och att utgående mervärdesskatt skall debiteras på hyran. Kommunen kan ansöka om ersättning för den mervärdesskatt som har debiterats på hyran från kommunkontosystemet. I detta fall uppstår inga problem med konkurrenssnedvridning mellan att äga eller att hyra lokalerna eftersom kommunen har rätt att ansöka om ersättning för mervärdesskatten från kommunkontosystemet. Om kommunen i stället hyr lokaler som enligt ML hänförs till stadigvarande bostad kan fastighetsägaren inte begära frivillig skattskyldighet och därmed debiteras inte någon mervärdesskatt på hyran. I hyran ingår dock i detta fall en kostnad för s.k. dold mervärdesskatt som uppkommer till följd av att uthyraren har kostnader för ingående mervärdesskatt som han inte får dra av utan som i stället måste täckas av hyran. Efter att de förändringar som redogjorts för i avsnitt 4.2 införts, skulle det i dessa fall uppstå en konkurrenssnedvridning eftersom det vore mer ekonomiskt fördelaktigt för kommunen att äga fastigheten än att hyra den från en extern fastighetsägare. finns det möjlighet för kommuner och landsting att ansöka om ersättning från kommunkontosystemet med anledning av de högre kostnader som uppstår vid upphandling av tjänster inom områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt. Denna rätt till ersättning avser dock endast upphandling av tjänster. Rätt till ersättning föreligger inte om det endast är en lokal som tillhandahålls. Regeringen föreslår därför att en rätt till en särskild ersättning vid hyra av sådana bostäder som anges i avsnitt 4.2, s.k. omsorgsbostäder, införs i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Syftet är att täcka den s.k. dolda mervärdesskatt som ingår i hyran i de fall där fastighetsägaren inte har kunnat erhålla frivillig skattskyldighet vid uthyrningen av de aktuella omsorgsbostäderna. Det finns vissa fördelar med alternativet där en fastighetsägare ges möjlighet att begära frivillig skattskyldighet vid uthyrning av omsorgsbostäder till kommuner. Enligt regeringens mening bör dock inte någon förändring av reglerna i ML om frivillig skattskyldighet göras eftersom en särskild översyn pågår av mervärdesskattereglerna vid uthyrning av verksamhetslokaler (dir. 1997:127). Redovisning av uppdraget skall ske . En förändring av reglerna för den frivilliga skattskyldigheten på detta sätt skulle vidare innebära en ekonomisk överföring av medel från kommunerna till fastighetsägarna och därmed behov av en ekonomisk reglering för att kompensera kommunsektorn. Finansieringen av en sådan reglering blir komplicerad eftersom kommunernas ökade inkomster inte motsvaras av ökade statliga inkomster. Mot bakgrund av vad som sagts är det regeringens sammantagna bedömning att frågan om konkurrensneutralitet i fallet då kommuner hyr s.k. omsorgsbostäder bör lösas genom att en särskild ersättning för hyreskostnader vid hyra av omsorgsbostäder införs i kommunkontosystemet. Nivån på ersättningen avses regleras genom en ändring i förordningen (1995:1647) om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. 4.4 Slopad uttagsbeskattning i vissa fall Regeringens förslag: Uttagsbeskattningen enligt 3 kap. 29 § mervärdesskattelagen slopas för de boendeformer som medger rätt till ersättning i kommunkontosystemet. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: och anser att uttagsbeskattningen bör tas bort. Ingen av de övriga remissinstanserna har yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Vid skattereformen blev skötsel av fastighet en skattepliktig tjänst. Av konkurrensneutralitetsskäl infördes en uttagsbeskattning för vissa arbeten, bl.a. fastighetsskötsel, när fastighetsägaren själv eller med egen personal utför arbeten för skötsel av fastigheter som ingår i en skattefri verksamhet. För kommuner avser uttagsbeskattningen bara stadigvarande bostad (3 kap. 29 § ML). I praktiken innebär uttagsbeskattningen att fastighetsägaren betalar mervärdesskatt till staten på arbetskostnaden för skötsel av en fastighet. Denna är inte avdragsgill utan belastar fastighetsägaren som en kostnad. Avsikten är att det skall bli kostnadsneutralt oavsett om tjänsterna utförs i egen regi (med uttagsbeskattning) eller upphandlas externt (varvid debiterad mervärdesskatt inte kan dras av). Enligt regeringens förslag i avsnitt 4.2 skall kommunen kunna få ersättning för ingående mervärdesskatt som är hänförlig till s.k. omsorgsbostäder. Genom detta förslag försvinner behovet av att ha kvar uttagsbeskattningen för dessa. Om kommunen köper en tjänst utgår mervärdesskatt på tjänsten som kommunen kan få ersättning för från kommunkontosystemet. Någon kostnad för mervärdesskatt uppkommer därmed inte. Det blir därför inte dyrare ur mervärdesskattesynpunkt att köpa tjänsterna än att utföra arbetet i egen regi. Regeringens bedömning är därför att uttagsbeskattningen bör avskaffas för de boendeformer som föreslås föras in i reglerna för kommunkontosystemet. 4.5 Ekonomiska konsekvenser Omslutningen i kommunkontosystemet beräknas, till följd av förslagen om ersättning för vissa boendeformer, öka med ca per helår. Eftersom förslaget föreslås genomföras fr.o.m. beräknas omslutningen i systemet öka med ca . Systemet är självfinansierat och påverkar inte det statliga budgetsaldot. Den ökade omslutningen kommer däremot att medföra ett behov av höjda tillskott till kontona . Dessa avgifter fastställs . Förslaget om den slopade uttagsbeskattningen innebär att statens inkomster beräknas minska med ca per helår och . Av samma skäl bedöms förslaget leda till att kommunernas utgifter netto minskar med samma belopp. Den ekonomiska regleringen mellan staten och kommunerna bör ske genom att det generella statsbidraget sänks med för och ytterligare . 5 Bidrag i utjämningssyfte i och 5.1 Bakgrund Regeringen har beslutat att och skall läggas samman till läns landsting. skall kommun träda in i läns landsting. Regeringen har även beslutat att , och skall läggas samman till Västra . skall träda in i Västra samt och kommuner träda in i . De berörda landstingen och respektive har till regeringen gett in förslag till preliminära ekonomiska regleringar, vilka regeringen har fastställt. Som en utgångspunkt för den ekonomiska regleringen inför bildandet av läns landsting anges att den (sett ur skattebetalarnas perspektiv) så långt det är möjligt skall vara neutral för invånarna i län oavsett kommuntillhörighet. De olika delarna av den ekonomiska regleringen skall således ses som en helhet, allt syftande till att läns landsting och kommun efter indelningsändringen skall ha ekonomiska förutsättningar som är likvärdiga med vad som gäller för andra landsting och kommuner. Som en utgångspunkt för den ekonomiska regleringen inför bildandet av Västra anges att den ekonomiska regleringen i sig inte skall leda till några väsentliga ökningar av skatteuttag eller avgifter eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna vare sig i det nya eller i kommunerna i regionen. 5.2 Förslag till möjlighet för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommun Regeringens förslag: Med anledning av bildandet av de nya landstingen tillåts läns landsting att lämna bidrag till en eller flera kommuner i län och Västra att lämna bidrag till , om det behövs för att främja skatteutjämning. Kommunerna i län respektive tillåts även lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av att kommunerna vid verksamhetsöverföringar mellan kommunerna och har olika kostnader för den verksamhet som har överlåtits. Rätten att lämna bidrag regleras genom en särskild lag. Lagen är inte tidsbegränsad men det fortsatta behovet av bidragsmöjligheten skall utvärderas före utgången av . Skälen för regeringens förslag En utgångspunkt för arbetet med de ekonomiska regleringarna till följd av indelningsändringarna i län och är att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. I de ekonomiska regleringarna har angetts som mål att effekterna av bildandet av de nya landstingen så långt det är möjligt skall vara neutrala för invånarna i län respektive inte skall medföra några väsentliga ökningar i utdebitering eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i . Det har visat sig att dessa mål inte kan uppnås utan någon form av inomregional utjämning. Problemen beskrivs i det följande. Bidrag från till en kommun Arbetet med den ekonomiska regleringen i respektive län har bl.a. inneburit att man har gjort en för hela enhetlig gränsdragning mellan verksamheter som respektive kommunerna skall svara för. Med ett sådant enhetligt gränssnitt skapas förutsättningar utifrån ett verksamhetsperspektiv för de nya landstingen att kunna ha en enhetlig skattesats. Efter att verksamhetsöverföringar och regleringar till följd av dessa har gjorts för att uppnå ett enhetligt gränssnitt mellan och kommunerna kommer det fortfarande att finnas betydande skillnader i skattesatser (se figur 1 nedan). När en enhetlig sammanvägd skattesats skall bestämmas för de nya landstingen kommer den att ligga över den nivå som faktiskt skulle ha behövt tas ut för respektive kommuns landstingsdel varigenom skatteutrymmet för kommundelen minskar. Om inga åtgärder vidtas innebär detta antingen att den kommunala verksamheten i dessa kommuner skulle behöva minska drastiskt eller att skatten för invånarna i respektive skulle behöva höjas betydligt. Detta förhållande har påtalats i framställningarna från sammanläggningsdelegerade för respektive . I framställningen från sammanläggningsdelegerade för läns landsting anförs dessutom att en enhetlig landstingsskattesats också medför att invånarna i ett av de tidigare landstingen i län får en skattehöjning medan andra får en sänkning utan att verksamheten, i vart fall till en början, vare sig ökat eller minskat. För att och kommunerna successivt skall kunna anpassa skattesatsen till den verksamhet som bedrivs utan att detta får för stora effekter för invånarna i länet behövs någon form av utjämning även i förhållande till andra kommuner än . Om invånarna i det nya skall få oförändrad skatt måste vissa kommuner således sänka sin skatt när landstingsskatten i det nya hamnar på en högre nivå än i ett av de tidigare landstingen. De ovan beskrivna förhållandena vid bildandet av de nya landstingen i län och kräver särskilda möjligheter till omfördelning av skattemedel. Om de nya landstingen bestämmer sin skattesats så att den ligger över den nivå som faktiskt skulle ha behövt tas ut för att klara den landstingskommunala verksamheten på motsvarande nivå som före sammanslagningen, så finns ett visst utrymme för omfördelning av skattemedel till kommunerna. En sådan omfördelning syftar till att utjämna de relativt stora skillnader som kommer att uppstå mellan respektive kommuns skattesatser avseende överförd landstingsverksamhet och skattesatserna i de nya landstingen (se bidrag a i figur 1 nedan). Beträffande län är syftet att även kompensera för de skattehöjningar respektive skattesänkningar som skulle kunna bli effekten av en enhetlig landstingsskattesats för invånarna i andra kommuner i länet (se bidrag b i figur 1 nedan). Regeringen föreslår att frågan löses på så sätt att läns landsting tillåts lämna bidrag till en eller flera kommuner i län och Västra tillåts lämna bidrag till . Förslaget innebär inte någon skyldighet för landstingen att lämna bidrag till kommunerna. Avsikten är att bidrag skall lämnas . Hur lång bör vara är svårt att nu avgöra. Avsikten är dock inte att införa ett system där kommuner på är beroende av bidrag från . Parterna bör därför redan nu planera för hur man skall kunna uppnå målsättningen att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. Det fortsatta behovet av bidragsmöjligheten skall utvärderas före utgången av . Principskiss över regleringar mellan kommuner och landsting vid bildandet av ett gemensamt landsting Bidrag från en kommun till en annan De ekonomiska regleringar som görs mellan och kommunerna i länet i samband med de verksamhetsöverföringar som genomförs för att skapa ett enhetligt gränssnitt innebär att den part som lämnar ifrån sig ansvaret för en viss verksamhet kan sänka sin skattesats så mycket som motsvarar de minskade kostnaderna. Utrymme finns då för den part som tar över ansvaret att höja sin skattesats lika mycket. En sådan skatteväxling måste ske med en för hela länet enhetlig skattesats. För kommunerna kan dock de ökade eller minskade kostnaderna vara större eller mindre än den förändring av skatten som överföringen föranleder för . Kommunerna behöver därför kunna utjämna dessa kostnadsskillnader sig emellan. För att kunna utjämna kostnadsskillnader mellan kommunerna föreslår regeringen att kommunerna får en befogenhet att lämna bidrag till varandra om det behövs för att jämna ut kostnader mellan dem. Förslaget innebär inte någon skyldighet för en kommun att lämna bidrag utan är helt frivilligt. Systemet med kostnadsutjämning mellan kommunerna förutsätter därför att kommunerna är överens om detta. Avsikten är att även dessa bidrag skall lämnas så att kommunerna successivt skall kunna anpassa sig till den nya indelningen och verksamhetsavgränsningen samt de nya ekonomiska förutsättningarna. Formella förutsättningar Enligt 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får kommuner och landsting ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Kommunernas allmänna befogenheter regleras i kommunallagen (1991:900). Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Av dessa bestämmelser följer att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt för skötseln av en uppgift som ankommer på en annan kommun. När ett landsting lämnar bidrag till en kommun i utjämningssyfte bidrar till kostnaderna för skötseln av kommunala angelägenheter. Detsamma gäller när en kommun lämnar bidrag till en annan för kostnadsutjämning. För att kunna genomföra förslaget bör därför läns och läns landstings kompetens vidgas så att landstingen ges befogenheten att lämna bidrag till en kommun i länet i utjämningssyfte. Även kommunernas kompetens bör utvidgas så att de kan lämna bidrag till varandra för kostnadsutjämning till följd verksamhetsöverföringar. Detta kräver lagstöd eftersom en sådan ordning annars skulle strida mot den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen. En liknande utvidgning av ett landstings kompetens att lämna bidrag till kommuner har skett tidigare genom lagen (1982:1070) om skatteutjämning i landstingskommun och en utvidgning motsvarande den nu föreslagna av kommunernas kompetens har skett i samband med överföring av omsorgsverksamhet från landstingen till kommunerna (jfr 17 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade). Att utnyttja den vidgade kompetensen inom respektive landsting eller kommun är frivilligt och således inte någon skyldighet. De nya landstingen och kommunerna i länen bör på egen hand få bestämma hur bidragen skall utformas. En förutsättning är således att samtliga inblandade parter är överens. Enligt regeringens mening saknas det anledning att i lagen närmare reglera förutsättningarna för när bidrag kan lämnas. Är parterna överens bör en utjämning få ske. Regeringen anser att bestämmelserna bör tas in i en särskild lag. Lagen föreslås träda i kraft . 5.3 Effekterna på utjämningssystemet med anledning av indelningsändringarna i län och Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsregler i utjämningssystemet med anledning av indelningsändringarna i län och behövs inte. Skälen för regeringens bedömning Frågans behandling Frågan om speciella övergångsregler med anledning av indelningsändringarna i och har påtalats i en motion (Bo305) som behandlades av finansutskottet i bet. 1997/98:FiU3 (s. 19). De delar i utjämningssystemet som förts fram där behov av övergångsbestämmelser kan finnas är de länsvisa skattesatserna i inkomstutjämningen och kollektivtrafiken i kostnadsutjämningen. Länsvisa skattesatser Vid beräkning av tillägg och avdrag i inkomstutjämningssystemet tillämpas reglerade, dvs. centralt fastställda, länsvisa skattesatser. Dessa är opåverkbara för den enskilda kommunen eller och fastställs av regeringen för varje län utifrån de för kommunerna respektive landstingen genomsnittliga skattesatserna. Beräkningssättet framgår av prop. 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting m.m. Principen med enhetliga och opåverkbara skattesatser för varje län innebär att en genomsnittlig länsvis skattesats även skall bestämmas för kommunerna och landstingen i och . Regeringen anser att principen med enhetliga länsvisa skattesatser bör tillämpas även i den nya läns- och landstingsindelningen i och genom en sammanvägning av de nu gällande länsvisa skattesatserna för de tidigare länen i och . Detta medför mycket begränsade effekter på inkomsterna för kommunerna i tidigare och . Regeringen anser mot denna bakgrund att särskilda övergångsregler avseende de länsvisa skattesatserna inte behövs och att de föreslagna bestämmelserna som medger möjlighet till utjämning får anses tillräckliga. Kollektivtrafik Samtliga delar i kostnadsutjämningen är föremål för översyn av Kommunala utjämningsutredningen (dir. 1995:118). Utredningen har i uppdrag att bl.a. se över utjämningsmodellen för kollektivtrafik och skall presentera förslag i sådan tid att de kan föreläggas och träda 2000. De förändringar som skett i länsindelningen förutsätts bli beaktade i detta arbete och regeringen anser det därför inte motiverat med några särskilda övergångsbestämmelser i modellen för kollektivtrafik för . Hur beräkningen av standardkostnaden för de nya landstingen och kommunerna för skall ske kommer att lösas i samråd med berörda parter och regleras genom en förordningsändring. 6.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Förslagen har behandlats i avsnitt 4.2 och 4.3. 6 § Enligt tillägget i paragrafen tillämpas inte avdragsförbudet i 8 kap. 9 § första stycket 1 mervärdesskattelagen (1994:200) när det gäller sådana boendeformer som regleras i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I fråga om dessa boendeformer medges således ersättning. Ersättning medges om kommunen har utgifter för ingående mervärdesskatt för en boendeform som avses i de angivna lagrummen. Det kan vara fråga om kostnader som uppkommit under byggnation, om kommunen bygger själv, eller kostnader som uppkommit vid driften av en sådan boendeform. Kommunen bör vid behov utöver en faktura där mervärdesskatten framgår kunna visa att mervärdesskatten avser en sådan boendeform som anges i lagrummet. Det kan göras t.ex. genom att uppvisa ett beslut om att inrätta en sådan särskild boendeform, vilket kan vara ett beslut om de allmänna planerna och budgeten där sådana boendeformer finns upptagna, eller ett beslut om att tillhandahålla en sådan boendeform. 7 § Ändringen innebär att rätt till ersättning för den s.k. dolda mervärdesskatt som kommunerna får betala medges inte bara vid upphandling utan även vid hyra av sådana boendeformer som avses i 6 §. 6.2 Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) Förslaget har behandlats i avsnitt 4.4. 3 kap. 29 § Genom hänvisningen i paragrafen till 6 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting omfattar undantaget i första stycket kommunernas uttag av tjänster som hänför sig till sådana boendeformer som regleras i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Uttag av sådana tjänster beskattas således inte. 6.3 Förslaget till lag om rätt för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommun Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2. Sammanfattning av betänkandet Ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, Ds 1997:74 Kommuner har rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200), ML, från ett särskilt egenfinansierat kommunalt system. De har också rätt att erhålla en 6- procentig ersättning vid upphandling eller bidragsgivning avseende sjukvård, tandvård, social omsorg eller utbildning. Syftet med ersättningen är att täcka de merkostnader som följer av att en entreprenör inom dessa områden inte har samma rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt som kommunerna. När det gäller ersättningen för ingående mervärdesskatt medges inte rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt i de fall den avser stadigvarande bostad. Skattemyndigheterna och kommunerna har i ett antal fall haft olika syn på hur begreppet stadigvarande bostad skall tolkas och f.n. finns ett flertal fall för prövning hos skattemyndigheterna rörande denna tolkning. Ett särskilt problem uppstår då en entreprenör skall genomföra en investering för att exempelvis bygga ett daghem. Vid en extern upphandling från en entreprenör som både tillhandahåller lokal och barnomsorg erhåller kommunen en 6-procentig ersättning på det bidrag man lämnar. I de fall då lokalkostnaden är hög jämfört med kostnaden för tjänsten/omsorgen blir denna ersättning inte tillräcklig för att åstadkomma konkurrensneutralitet. I genomsnittsfallet är dock ersättningen inte för låg. Arbetsgruppens uppdrag har främst varit att analysera de ovan nämnda frågeställningarna och om den bedömer det lämpligt presentera förslag till hantering av dem. I samband med detta arbete har även andra frågeställningar uppmärksammats. Bl.a. har kontrollen i kommunkontosystemet diskuterats. Beträffande frågan om tolkningen av begreppet stadigvarande bostad redovisar arbetsgruppen ett förslag om att en koppling till de boendeformer som anges i socialtjänstlagen (1980:620), SoL, samt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, förs in i kommunkontosystemet. På detta sätt anges de fall då kommunerna har rätt till ersättning för den ingående mervärdesskatten från kommunkontosystemet. Arbetsgruppen redovisar vidare två alternativa lösningar till hur denna avgränsning kan reglera kommunernas rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt från systemet. Om kommunerna äger de aktuella bostäderna har de i båda fallen rätt till ersättning från kommunkontosystemet. Skillnaden mellan de båda alternativen avser det fall då kommunen hyr bostäderna och vidareuthyr dessa till omsorgstagarna. Enligt det första alternativet föreslås fastighetsägarna kunna begära att bli s.k. frivilligt skattskyldiga vid uthyrning av omsorgsbostäder till en kommun, vilket innebär att utgående mervärdesskatt kan tas ut på hyran och att avdragsrätt medges för ingående mervärdesskatt. En fördel med detta alternativ är att lagstiftningen om frivilligt inträde är känd och kan hanteras av såväl fastighetsägare som kommuner och skattemyndigheter. En annan fördel är att kommunerna får en öppet debiterad mervärdesskatt på hyran som utgör underlag för ansökan om ersättning för mervärdesskatt från kommunkontosystemet. En nackdel med alternativet är att det leder till en utökning av det redan omfattande regelverket i mervärdesskattelagen (1994:200), ML. I det andra alternativet behålls reglerna för frivillig skattskyldighet oförändrade.