prop · GL03154 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom att offentliggöra både förslag och regeringens beslut skapas en god incitamentsstruktur. Förslag och beslut kommer att bli väl genomlysta och möjlighet ges till att bedöma dessa i ljuset av varandra. Detta för att förslag och beslut byggs upp mot bakgrund av analys och välgrundad argumentation. På detta sätt skapas transparens och tydlighet kring motiven bakom statsskuldsförvaltningens inriktning. Regeringen vill betona att regeringens riktlinjebeslut skall spegla en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen och bör kunna inbegripa andra överväganden än de som naturligen ankommer på att göra, till exempel val av önskad risknivå. Avvikelser från rekommendationer bör därför inte ses som kritik av . Regeringen finner det lämpligt att ansvarar för att de övergripande mål och riktlinjer som ges för statsskuldsförvaltningen omsätts i operativa riktlinjer och delmål. Styrelsen bör även ansvara för att underlag för utvärdering av verksamheten kommer regeringen till del. Riksgäldsdirektören skall enligt regeringens mening, liksom , under styrelsen ansvara för den löpande upplåningen och skuldförvaltningen. Förslag till riktlinjer, beslut om riktlinjer, återrapportering och utvärdering skall enligt regeringens förslag ske . Tillsammans med den föreslagna ansvarsfördelningen skapas därigenom en tydlig beslutsordning, vilken bidrar till en minskad osäkerhet kring statsskuldsförvaltningens inriktning och kan stimulera till en öppen debatt om statsskuldspolitikens inriktning. Beslutsordningen föreslås få följande utformning. lämnar till regeringen årsredovisningen avseende det gångna året. Årsredovisningen utgör, tillsammans med annan information som regeringen begär in, regeringens underlag för utvärdering av av statsskulden. skall regeringen till lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen i form av en skrivelse (se även avsnitt 8). Genom att skrivelsen lämnas finns möjlighet att ta hänsyn till synpunkter inför beslut om det kommande årets riktlinjer. Den senaste tidpunkten vid vilken skall ha inlämnat sitt förslag till riktlinjer bör regleras i regeringens instruktion till . Regeringens bedömning är att kan utgöra ett lämpligt datum. Regeringens beslut om det kommande årets riktlinjer skall fattas . Beslutet bör med fördel kunna avse tidsperioder längre än . Både förslag till riktlinjer och regeringens beslut bör offentliggöras. Därigenom ökas genomlysningen av statsskuldsförvaltningen och osäkerheten på de finansiella marknaderna kan minskas. Förslaget till beslutsordning sammanfattas i figur 2 nedan. År 2 År 3 lämnar förslag till riktlinjer Regeringen beslutar om riktlinjer Genom- förande Riksgälds- kontoret lämnar underlag för utvärdering till regeringen värdering sker Regeringen lämnar skrivelse till 7 Statsskuldspolitikens mål Regeringens förslag: Statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Utredningens förslag skiljer sig från regeringens i det att utredningen föreslår tre övergripande mål för statsskuldspolitiken, nämligen att bidra till att hålla skattetrycket på en så låg och jämn nivå som möjligt (skattesatsmålet), att bidra till trovärdigheten för inflationsmål (trovärdighetsmålet) samt att bidra till att förbättra de finansiella marknadernas funktion (marknadsvårdsmålet). Remissinstanserna är i huvudsak positiva till de av utredningen föreslagna principerna om marknadsvård och trovärdighet för inflationsmålet, men intar en mer kritisk hållning till utredningens förslag till skattesatsmål. Flera instanser menar att målet för statsskuldspolitiken alltjämt bör uttryckas i termer av kostnadsminimering. anser att de i utredningen föreslagna målen i princip är relevanta och välmotiverade, men att de behöver konkretiseras och operationaliseras för att bli praktiskt tillämpbara. anser att huvudintresset alltjämt bör riktas på kostnaderna för statens upplåning. Kammarrätten i säger sig inte se någon grund för att helt frångå den nuvarande målformuleringen. Även förordar att statsmakterna anger ett mål för verksamhet i termer av kostnadsminimering och risknivå. Statsmakten bör, enligt institutet, även kunna ange allmänna riktlinjer, till exempel att andelen realobligationer bör öka eller att andelen valutaupplåning bör minska . ger de allmänna synpunkterna att de övergripande mål, respektive verksamhetsmål, som regeringen anvisar för , dels bör vara härledda från de mål som beslutar, dels bör vara operationaliserbara. Vidare bör graden av måluppfyllelse kunna påverkas direkt av och det bör vara möjligt att följa upp de angivna målen. Akademikers () och TCO instämmer i utredningens huvuddrag, medan () är kritisk till utredningens koncentration på indirekta ekonomiska effekter av statsskuldspolitiken. LO anser istället att statsskuldspolitikens främsta mål bör vara att bidra till en lägre realränta. menar att skattesatsmålets första delmål, att statsskuldspolitiken bör bidra till att hålla nere nivån på skattesatserna, är grundläggande för statsskuldspolitiken. Det andra delmålet, att hålla nere variationerna i skattetrycket, är enligt kontorets mening visserligen väsentligt men är inte självklart förenligt med det första delmålet. Effekterna av de åtgärder som utredningen föreslår för att minska variationerna i skattetrycket, är enligt kontorets bedömning osäkra och riskerna för att både de samhällsekonomiska kostnaderna och de direkta räntekostnaderna skulle bli högre än väntat är betydande. Det saknas därmed tillräcklig grund för staten att ikläda sig särskilda kostnader för att minska variationerna i skattesatsen. Mot denna bakgrund avstyrker att skattesatsmålet tillåts utgöra utgångspunkt för eller benämning på målet för statsskuldspolitiken. vid i påtalar osäkerheten i det kunskapsunderlag som är nödvändigt för att kunna påverka variationerna i skattesatserna på det sätt som utredningen föreslår. Statskontoret uttrycker tveksamhet rörande skattesatsmålets styrande effekter. Enligt kontoret bör mål generellt inte uttryckas som andra ordningens, indirekta effekter av en myndighets åtgärder . Statskontoret anser det vara begripligare och bättre om statsskuldsförvaltningens huvudmål är lägsta möjliga kostnader för staten. Riskspridning och förutsägbarhet om framtida kostnader bör ses som restriktioner i skuldförvaltningen, framförallt uttryckta i beslut om skuldsammansättningen och löptider. TCO delar utredningens principiella resonemang om vikten av att minska skattetryckets snedvridande effekter, men ställer sig frågande till om det skall vara statsskuldspolitikens huvuduppgift att utjämna skatter. () saknar en analys där man väger kostnaderna för ett överuttag av skatt för att skapa ett permanent budgetöverskott mot den vinst i form av minskade ränteutgifter som ett sådant överskott långsiktigt är avsett att ge. ställer sig bakom trovärdighetsmålet, men betonar att de i detta inbegriper att statsskuldspolitiken inte får försvåra penningpolitiken. Även anser det rimligt att statsskuldspolitiken beaktar penningpolitikens mål, lika väl som den bör stå i samklang med övriga ekonomisk-politiska mål. Enligt kontoret bör statsskuldspolitikens betydelse för inflationsmålets trovärdighet emellertid inte överskattas. Avgjort viktigare anses exempelvis ställning och mål, den förda penningpolitiken och utvecklingen av statsfinanserna vara. Uppfattningen att utredningen möjligen lägger allt för stor tonvikt på statsskuldspolitikens betydelse för inflationsmålets trovärdighet kommer även till uttryck i de remissvar som avgivits av , och vid i . LO och TCO uttrycker sig mer positivt om trovärdighetsmålet och anser att trovärdighetsmålet bör prioriteras i den mån det hamnar i konflikt med något av de övriga föreslagna målen. säger sig se marknadsvård som ett naturligt inslag i statsskuldsförvaltningen och påpekar att marknadsvårdsmålet är nära förknippat med målet att minimera kostnaderna för statens upplåning. Kontoret ser det som en fördel om, som utredningen föreslår, marknadsvårdsmålet kan ges en självständig ställning. delar också utredningens uppfattning om värdet av marknadsvård, men påpekar att marknadsvården så långt som möjligt bör inriktas på att stimulera den privata sektorn att utveckla marknaden. anser sig ha ett medansvar för marknadsvården. och ställer sig, i ett gemensamt remissvar, synnerligen positiva till marknadsvårdsmålet, som de anser kan lyftas fram ytterligare. Samma positiva inställning återfinns i remissvaret från . delar utredningens uppfattning att marknadsvårdsmålet bör ses som ett självständigt mål och inte vara underställt övriga mål. påpekar att resultatet av marknadsvårdande insatser är svårt att utvärdera. Skälen för regeringens förslag Regeringen instämmer i utredarens principiella resonemang om värdet av ett lågt och jämnt skattetryck, trovärdighet för inflationsmålet samt väl fungerande finansmarknader. Regeringen har emellertid att ta hänsyn till att de mål, som föreslås ställa sig bakom, i stor utsträckning kommer att fungera som vägledning för statliga myndigheters verksamhet. Detta ställer särskilda krav på målens praktiska tillämplighet liksom på deras egenskaper som instrument för styrning och utvärdering. Utgångspunkten bör vara att så långt som möjligt undvika att ange flera konkurrerande eller motstridiga mål. En annan viktigt strävan är att målen skall kunna omsättas i praktiska beslut, vars konsekvenser kan förutses med rimlig precision. Därtill bör graden av måluppfyllelse på ett rimligt sätt kunna utvärderas av regeringen. Vad gäller det av utredningen föreslagna delmålet om en låg nivå i skattetrycket, kan det konstateras att statsskuldsräntorna utgör en betydande post i statens budget. I den utsträckning som statsskuldsförvaltningen bedrivs så att kostnaden för statens upplåning blir så låg som möjligt, bidrar statsskuldsförvaltningen naturligen till möjligheterna att erhålla ett lägre skattetryck. Målet att minimera skattetryckets nivå hänger därför nära samman med dagens kostnadsminimeringsmål; kostnadsminimering kan utgöra en rimlig approximation av målet att minimera skattetryckets nivå. Fördelen med ett kostnadsminimeringsmål är dock att det medger klarare styrning och enklare utvärdering än ett skattesatsminimeringsmål, som ju även påverkas av andra faktorer än de som råder över. Det är därför regeringens bedömning att kostnadsminimering utgör en lämpligare formulering av statsskuldspolitikens mål än skattesatsminimering. Eftersom huvuddelen av skulden kommer att finnas kvar bör inriktningen vara att minimera skuldens långsiktiga kostnader. Dagens kostnadsminimeringsmål har tolkats i nominella termer. Det kan i princip var önskvärt att låta kostnadsminimeringsmålet avse de långsiktiga reala kostnaderna för statsskulden. Om inflationen, för statsskuldsförvaltningens vidkommande, kan betraktas som utifrån given, innebär emellertid en minimering av den nominella kostnaderna med automatik att även den reala kostnaden minimeras. För slutresultatet spelar det följaktligen mindre roll om målet uttrycks i reala eller nominella termer. Av skäl som utvecklas mer under riskavsnittet gör regeringen bedömningen att målet vad avser kostnadsminimeringen bör uttryckas i allmänna kostnadstermer. Det av utredaren föreslagna delmålet att även utjämna skattetrycket över tiden är till sin natur mer komplicerat än målet att minimera dess nivå. Inom ramen för statsskuldspolitiken finns det huvudsakligen två medel med vars hjälp man kan tänkas uppnå ett jämnare skattetryck. Det ena är valet av statsskuldens storlek, det andra är valet av statsskuldsportföljens sammansättning. Det kraftfullaste - och mest grundläggande - av de båda medlen är att anpassa storleken på statsskulden. Genom att låna vid lågkonjunktur och amortera vid högkonjunktur kan kraftiga fluktuationer i skattetrycket undvikas. Utredaren har, i enlighet med direktiven, emellertid inte sett det som sin huvuduppgift att diskutera statsskuldens storlek. Utredningen har därmed naturligen kommit att koncentrera analysen i detta avseende på statsskuldsportföljens sammansättning. I princip skulle variansen i skattesatserna kunna minskas om det gick att hitta en struktur på statsskuldsportföljen som var sådan att de framtida ränteutbetalningarna skulle bli särskilt låga vid en svag utveckling av det primära budgetsaldot (budgetsaldot exklusive statsskuldsräntorna). Utredaren gör därför tankeexperimentet att införa låneinstrument med ränteutbetalningar knutna till BNP-utvecklingen (där BNP kan sägas vara en approximation av skattebasen). Utredaren gör emellertid bedömningen att ett sådant låneinstrument inom överskådlig tid knappast har förutsättningar att uppnå sådana volymer att det utgör ett realistiskt alternativ till de existerande skuldslagen, men att försöksverksamhet med ändå bör uppmuntras. Utan att utesluta möjligheten av framtida nya låneinstrument, drar regeringen den praktiska slutsatsen att portföljvalet för överskådlig tid i huvudsak rör andelen lån som skall vara i kronor respektive utländsk valuta och andelen nominella respektive reala lån. Därutöver rör valet sammansättningen av valutor i valutalåneportföljen samt räntebind- ningstiden för respektive låneportfölj. Inom ramen för detta val av statsskuldsportfölj påverkas variationerna i skattesatserna inte bara av variationerna i ränteutgifterna, utan beror även på hur skattebasen och de offentliga utgifterna samvarierar med realräntor, inflation och valutakurser. För att med rimlig säkerhet kunna bedöma nettoeffekten på skattetrycket av den ena eller andra portföljstrategin krävs en på förhand mycket god bild av hur dessa samband ser ut. De teorier som finns ger ofta motstridiga prediktioner, både av tecknen på sambanden och av styrkan i dem. Det empiriska kunskapsunderlaget rörande de faktiska sambanden är alltför bristfälligt för att ge en godtagbar grund för beslut. Enligt regeringens bedömning inskränks därmed betydligt möjligheterna att med rimlig precision styra variationen i skattesatserna med statsskuldsportföljens sammansättning som operativt instrument. Därtill kommer att variationerna skattesatserna i hög grad påverkas av andra faktorer än de råder över, vilket försvårar utvärderingen. Regeringens slutsats är att skattesatsutjämning inte utgör ett lämpligt mål för statsskuldsförvaltningen. Staten har emellertid ett intresse av att undvika att man, på grund av ett alltför stort risktagande i statsskuldsförvaltningen, drabbas av kraftiga ökningar i kostnaderna för statens upplåning. I skuldförvaltningen uppkommer en mängd olika risker. Det finns till exempel olika ränte- och valutarisker som är förknippade med upplåningen och som bland annat beror av valda löptider, instrumentslag, kupongstorlekar, valutor och marknadssegment. Till detta kommer att en alltför stark koncentration till ett instrumentslag, marknadssegment eller löptidssegment innebär ökade specifika risker. Regeringen anser det därför vara lämpligt att det till statsskuldspolitikens mål fogas en restriktion som anger att risken i statsskuldsförvaltningen skall beaktas. Regeringens förslag att beakta risken i statsskuldsförvaltningen skulle också, med ett förenklat synsätt, kunna ses som ett sätt att operationalisera det av utredningen föreslagna målet att begränsa variationerna i skattesatserna. En viktig skillnad mot utredningens förslag är dock att regeringens riskdefinition inte tar sin direkta utgångspunkt i de samhällsekonomiska kostnader som kan uppstå vid förändringar i skattesatserna. Regeringens förslag innebär krav på generell begränsning av variationerna i de statsfinansiella kostnaderna. Ovan påpekades att det från principiell ekonomisk utgångspunkt kan vara mer korrekt att mäta kostnaden för statsskuldens förvaltning i reala termer. Det konstaterades att det med ett rent kostnadsminimeringsperspektiv spelar mindre roll om kostnaden uttrycks i nominella eller reala termer. Lika enkelt förhåller det sig inte med sambandet mellan variationerna i nominella och reala kostnader. Metoderna att mäta risk i reala termer är relativt outvecklade. Det är därför, enligt regeringens mening, alltför tidigt att övergå till att uttrycka målet i reala termer. Regeringen gör därför bedömningen att det lagfästa målet vad avser kostnadsminimeringen bör uttryckas i allmänna kostnadstermer. Regeringen har därmed möjlighet att precisera kostnadsminimeringsmålet i reala termer i sina riktlinjer för statsskuldsförvaltningen. Ett kostnadsminimeringsmål innebär att ränteutgifterna periodiseras och hänförs till rätt period. Det innebär att de årliga ränteutgifterna och därmed lånebehovet kan variera mer än kostnaderna. Det är emellertid av vikt att även lånebehovet utvecklas förutsägbart och inte varierar godtyckligt. Det gäller inte minst vid regeringens och beredning och uppföljning av statsbudgeten. bör därför, inom ramen för kostnadsminimeringsmålet, ta i beaktande att ränteutgifterna skall utvecklas förutsägbart och inte variera i alltför stor utsträckning. Sådana åtgärder torde i de flesta fall ligga inom ramen för kostnadsminimeringsmålet. En begränsning av de godtyckliga variationerna i ränteutgifterna och lånebehovet bidrar till minskad osäkerhet om statens finanser och därmed till lägre och mer stabila räntor. Regeringen delar utredarens uppfattning om vikten av hög trovärdighet för prisstablitetsmålet. Regeringen utesluter inte att det, som utredningen gör gällande, kan finnas signaleffekter i valet av statsskuldspolitik, men gör bedömningen att andra faktorer har större betydelse för inflationsmålets trovärdighet. Efter det att utredningen avgett sitt betänkande har regeringen i propositionen (1997/98:40) om ställning föreslagit att ställning stärks bland annat genom att det i regeringsformen tas in ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur skall besluta i penningpolitiska frågor. Vidare föreslås ett förbud för direktion att söka eller ta emot instruktioner i penningpolitiska frågor. Regeringen föreslår också att målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde och att detta mål lagfästs. Då propositionen om ställning innehåller förslag till förändringar i regeringsformen måste den behandlas av två på varandra följande riksdagar med riksdagsval emellan. har genomfört en första behandling av propositionen. Förslagen i nämnda proposition, vid sidan av sunda offentliga finanser, torde ha väsentligt större betydelse för penningpolitikens trovärdighet än att införa ett trovärdighetsmål för statsskuldspolitiken. bör, enligt regeringens mening, inte vägledas av penningpolitiska mål, men bör heller inte försvåra genomförandet av penningpolitiken. I den utsträckning som ökad trovärdighet för inflationsmålet leder till lägre nominella räntor kan förstärkt trovärdighet för inflationsmålet ses som ett medel att uppnå kostnadsminimeringsmålet. Regeringen gör därför den samlade bedömningen att inflationsmålets trovärdighet inte skall utgöra ett särskilt mål för statsskuldspolitiken. Den nuvarande restriktionen om att statsskuldspolitiken skall föras inom ramen för penningpolitikens krav bör dock kvarstå. En sådan restriktion har bland annat till effekt att motverka att statsskuldsförvaltningen utformas så att det försvårar penningpolitikens genomförande. Väl fungerande marknader för svenska statspapper bidrar till att reducera de likviditets- och riskpremier som staten tvingas betala för sina lån, vilket direkt påverkar kostnaderna för statsskulden. Marknadsvård är därför ett naturligt inslag i strävandena att minimera de långsiktiga kostnaderna för statens upplåning. Väl fungerande och likvida finansiella marknader bidrar också indirekt till samhällsekonomin genom att exempelvis underlätta kapitalförsörjningen till företag och privatpersoner. Hypotetiskt skulle man kunna finna att vissa marknadsvårdande operationer är samhällsekonomiskt lönsamma men statsfinansiellt olönsamma. Det är dock regeringens bedömning att det inte är lämpligt att statsskuldsförvaltningen utöver kostnadsminimeringsmålet skall ha ett särskilt marknadsvårdsmål. En anledning till detta är att kalkyler som uppskattar det samhällsekonomiska värdet av åtgärder som syftar till att åstadkomma bättre fungerande finansiella marknader med nödvändighet blir komplexa och osäkra. Därutöver kan resultatet av marknadsvårdande insatser vara svårt att utvärdera. Att introducera ett marknadsvårdsmål skulle därtill försvåra styrningen av verksamhet eftersom två sidoordnade mål skulle komma att finnas. Eftersom de samhällsekonomiska vinster som teoretiskt skulle kunna erhållas genom ett explicit marknadsvårdsmål är osäkra och troligtvis små torde dessa inte kunna kompensera för de problem och de kostnader ett sådant mål skulle orsaka vid förvaltningen av statsskulden. Dock bör , utan att åsidosätta kostnads- minimeringsmålet, ha möjlighet att främja de finansiella marknadernas funktion. I det fall bedömer att en marknadsvårdande operation ändå bör genomföras trots att den medför ökade kostnader för staten, bör begära särskilda medel för detta ändamål hos regeringen. Regeringen får därefter väga denna insats mot andra statliga insatser inom ramen för den sedvanliga statliga budgetprövningen. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det nuvarande målet, att långsiktigt minimera kostnaderna för statens upplåning, alltjämt utgör en lämplig utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande restriktionen, att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebörden att risken i statsskuldsportföljen skall beaktas. 8 Utvärdering Regeringens förslag: Regeringen skall i en skrivelse till utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall lämnas till . Utredningen föreslår att ordnar en offentlig utfrågning med riksgäldsdirektören och finansministern. Utredningen föreslår också att den marknadsvårdande verksamheten utvärderas genom särskilda konsultrapporter skrivna av oberoende experter. Remissinstanserna: tillstyrker utredningens förslag om offentliga utfrågningar och utvärdering med hjälp av oberoende experter. stöder utredningens förslag om regelbundet återkommande utvärderingar av . Verket anser vidare att metoderna för utvärdering bör utredas vidare. Skälen för regeringens förslag: Med statsskuldens ökade betydelse för statens finanser ökar också behov av utvärdering av statsskuldsförvaltningen. En utvärdering bör syfta till att ge insyn och till att möjliggöra en bedömning av hur statsskuldsförvaltningen faktiskt bedrivits. Eftersom en utvärdering ger vägledning för framtida beslut är den väsentlig även i ett framåtblickande perspektiv. Därutöver ger en regelbundet återkommande utvärdering goda incitament till en effektiv skuldförvaltning. bedömer resultatet av verksamhet i samband med budgetpropositionen. Förslaget att låta regeringen göra en utvärdering i form av en skrivelse till ger statsskuldsförvaltningen en mer framskjuten roll i riksdagsbehandlingen. Till detta kommer att en skrivelse som lämnas till hinner motionsbehandlas före sommaruppehåll. Skrivelsen kan sedan behandlas av höstriksdagen när den åter samlats. Därigenom kan utvärderingen få en skyndsammare riksdagsbehandling än en utvärdering inom budgetpropositionens ram. Utvärderingen kan vara färdigbehandlad av i samband med att regeringen beslutar om riktlinjerna för det kommande årets verksamhet vilket innebär att eventuella synpunkter kan beaktas i de statsskuldspolitiska riktlinjerna för det kommande verksamhetsåret. Vid en behandling i budgetpropositionen skulle slutsatserna från utvärderingen endast ge genomslag i de riktlinjer som avser det tredje verksamhetsåret efter genomförandet. Det vore i och för sig önskvärt att skrivelsen angående utvärderingen av statsskuldsförvaltningen lämnades till i sådan tid att den kunde färdigbehandlas under vårriksdagen.