prop · GL03139 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen anser emellertid att grundläggande förutsättningar för rätten att verka inom svenskt fiske bör anges i fiskelagen. Den utvidgning som bör komma i fråga för att tillgodose gemenskapsrättens krav bör avse rätt att fiska yrkesmässigt för utländsk medborgare som omfattas av internationella åtaganden om etableringsfrihet, arbetskraftens fria rörlighet och utbyte av tjänster. Yrkesmässigt fiske måste som huvudregel utövas med stöd av yrkesfiskelicens. Sådan licens kan endast den få som är stadigvarande bosatt i . SFR ifrågasätter om det är helt klart att EG-rätten förbjuder tillämpningen av kriteriet stadigvarande bosättning för erhållande av yrkesfiskelicens. har emellertid funnit att det inte finns någon koppling mellan de fiskandes bosättning och syftet att genom nationella fiskekvoter tillgodose fiskeberoende befolkning och områden. Ett krav på bosättning har under dessa förhållanden inte ansetts tillåtet när det gäller bl.a. besättningen på fartygen. I är det en nödvändig förutsättning att någon som deltar i fisket av de svenska kvoterna har yrkesfiskelicens för att yrkesmässigt kunna fiska de kvoter tilldelats. Det innebär att ett bosättningskrav för licensen utgör just en sådan koppling som domstolen underkänt. Enligt regeringens bedömning får det anses vara klart att ett bosättningskrav för yrkesfiskelicens är oförenligt med gemenskapsrätten. För att säkerställa att en EES-medborgare kan utnyttja sin rätt att vara verksam inom det svenska yrkesfisket enligt EG-fördraget och EES- avtalet bör därför förutsättningarna för yrkesfiskelicens i 30 § fiskelagen ändras. Det finns med stöd av de nämnda avgörandena av i stället möjlighet att föreskriva att fisket skall ha en reell anknytning till den svenska fiskenäringen. Det nuvarande bosättningskravet bör således ersättas av en allmän bestämmelse i lagen om att det som förutsättning för yrkesfiskelicens skall vara fråga om ett fiske som har anknytning till svensk fiskerinäring. Av principen om proportionalitet följer att kraven för att erhålla licens inte får vara mer långtgående än vad som krävs för att säkerställa en verklig ekonomisk anknytning mellan fiskaren och medlemsstaten. Härvid måste de förutsättningar som har slagit fast beaktas. Det måste säkerställas att de som inte bor i landet men som omfattas av åtaganden om etableringsfrihet, arbetskraftens fria rörlighet och utbyte av tjänster får reella möjligheter att etablera sig inom svenskt yrkesfiske. Av avgöranden följer att det får krävas ett antal alternativa bevis för att det fiske som skall bedrivas är till nytta för den fiskeberoende lokalbefolkningen i landet. Det är mot denna bakgrund lämpligt att en allmänt hållen bestämmelse i lagen om anknytning till svensk fiskerinäring kompletteras med ytterligare föreskrifter som ger ledning vid prövningen av licensansökningar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter som närmare beskriver vilka omständigheter angående anknytningen till svensk fiskerinäring som kan åberopas till stöd för en ansökan om licens. Det är naturligt att platsen för landningar och utgångshamnen för fisketurerna tillmäts betydelse när en sökande åberopar omständigheter till stöd för sin licensansökan. Att det inte får ställas krav på bosättning innebär inte att bosättningen skulle sakna betydelse som ett alternativt bevis för anknytning till landets fiskeberoende befolkning eller fiskeberoende områden. I föreskrifter till lagbestämmelsen bör en precisering kunna göras av de bevis för anknytning som kan åberopas. Exempel på sådana preciseringar är att av fångstvärdet landas i , att minst hälften av fiskefärderna utgår från svensk hamn eller att minst hälften av deltagarna i det fiske licenssökanden avser att bedriva är bosatta i landet. Föreskrifterna måste ge sökande möjlighet att åberopa också andra omständigheter eller en kombination av omständigheter till stöd för sin ansökan om licens. och föreslår att det inte skall vara tillåtet att mer permanent vara aktiv inom fiske i flera länder. Enligt regeringens uppfattning bör det vid en prövning av om en anknytning föreligger vara möjligt att beakta i vad mån en fiskandes aktivitet inom ett annat lands fiske utgör en omständighet som försvagar värdet av övriga omständigheter som åberopas till stöd för ansökan om licens. Som konstaterar måste det, om flera olika omständigheter åberopas för att påvisa anknytning till ett medlemsland, överlåtas åt rättstillämpningen att i sista hand avgöra vad som utgör tillräckliga omständigheter för att få licens. Utöver yrkesfiskelicens är innehav av fartygstillstånd en förutsättning för yrkesmässigt fiske med fartyg. Enligt 21 § andra stycket fiskelagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav på sådant särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Enligt föreskrifter får fartyg med en största längd av användas för yrkesmässigt fiske i havet endast efter tillstånd av verket. Fartyget skall vara registrerat som fiskefartyg i sjöfartsregistret. Vidare gäller bl.a. att fartyget skall ha en reell ekonomisk anknytning till och att tillståndshavaren och befälhavaren skall inneha yrkesfiskelicens. Om rätten att fiska i landet och om yrkesfiskelicens ändras i enlighet med vad som angivits i det föregående torde villkoren för fartygstillstånd kunna anpassas till de nya förutsättningarna för fartygstillstånd utan ändring av det nuvarande bemyndigandet i fiskelagen. 6 Avtalet om genomförande av bestämmelserna i havsrättskonvention av om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd 6.1 Avtalet och det internationella fisket En stor del av det internationella samarbetet på fiskeområdet sker inom ramen för regionala överenskommelser och i regionala fiskeorganisationer. Flertalet av de svenska föreskrifterna för främst yrkesfisket har redan före medlemskapet i unionen haft sin grund i sådana åtaganden. För väsentliga organisationer är främst för (IBSFC) och Nordostatlantiska North East Fisheries Commission (NEAFC). Internationella fiskeöverenskommelser med tredje land är ett väsentligt inslag i den gemensamma fiskeripolitiken. Det är gemenskapen som företräder medlemsländerna i dessa sammanhang. Det är därför naturligt att gemenskapen tagit plats i bl.a. IBSFC och NEAFC. Frågor av betydelse för internationella fiskeöverenskommelser som trots gemenskapskompetensen på området ändå hänför sig till respektive stats kompetens är exempelvis flaggfrågor. havsrättskonvention av , som reglerar näst intill all fredlig användning av världshaven, utgör den folkrättsliga grunden för det internationella samarbetet på fiskeområdet. Konventionen trädde i kraft , efter det att den ratificerats av 60 stater. ratificerade konventionen (prop.1995/96:140, bet.1995/96:UU17, rskr.1995/96:271 och regeringsbeslut ). Konventionen har 120 parter, däribland flertalet EU-medlemsländer. Havsrättskonventionen ger stater rätt att utanför sjöterritoriet inrätta en ekonomisk zon, EEZ (Exclusive Economic ), om maximalt räknat från baslinjerna. I den ekonomiska zonen har kuststaten bl.a. suveräna rättigheter vad avser de levande tillgångarna, men även en plikt att bevara och förvalta dessa. Därutöver ålägger konventionen en skyldighet för alla stater att samarbeta om bevarandet av fiskbestånden i det fria havet, däribland långvandrande fiskbestånd och sådana bestånd som rör sig såväl i det fria havet som i staternas ekonomiska zoner, s.k. gränsöverskridande fiskbestånd. Även om rättigheter och skyldigheter vad gäller förvaltningen av fiskeresurserna i de ekonomiska zonerna blivit fastlagda i och med havsrättskonventionen så har samarbetsformerna för bevarande och nyttjande av fiskbestånden i det fria havet inte ansetts tillräckliga för att hindra överutnyttjande och utfiskning. En effekt av detta överutnyttjande är att det har uppstått ett flertal mer eller mindre allvarliga konflikter mellan stater som har intressen av samma bestånd. Flertalet av världens stora fiskbestånd anses vara i stort behov av ytterligare bevarande- och förvaltningsåtgärder och för de gränsöverskridande fiskbestånden har denna utveckling varit särskilt påtaglig. En svårighet har dock varit att få till stånd ett regelsystem där samma långtgående åtgärder för bevarande och förvaltning vidtas i såväl det fria havet som i områden under nationell fiskejurisdiktion. Denna alarmerande situation för världsfisket uppmärksammades i konferens om miljö och utveckling, UNCED, som hölls i . Den vid konferensen upprättade handlingsplanen reglerar i kapitel 17 skyddet av den miljön inklusive de levande tillgångarna. Ett av programområdena för kapitel 17, område C, rör frågan om ett hållbart nyttjande av, liksom bevarande av, de levande tillgångarna i det fria havet. Sedan har tre multilaterala överenskommelser med denna målsättning antagits av världssamfundet. Överenskommelsen för att se till att fiskefartyg följer internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder vid fiske på det fria havet (Flaggkonventionen) är inriktad på att förhindra att fartyg kringgår förvaltningsåtgärder genom omflaggning till s.k. bekvämlighetsflagg. Överenskommelsen, som antogs och godkändes av , behandlar bl.a. flaggstaternas ansvar och skyldighet att informera om fartyg som fiskar på det fria havet. Överenskommelsen har ännu inte trätt i kraft. Överenskommelsen om en uppförandekod för ansvarsfullt fiske är inte bindande. Den omfattar allt slags fiske och vattenbruk. I koden slås fast att rätten till fiske innefattar ett ansvar att bevara ekosystemet. Den tredje och mest genomgripande överenskommelsen efter UNCED är avtalet om genomförande av bestämmelserna i havsrättskonvention av om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd. Denna överenskommelse står i direkt relation till havsrättskonventionens regelsystem för det internationella samarbetet på fiskeriområdet och skall tolkas och tillämpas i havsrättskonventionens anda. Avtalets grundläggande intention är att vidareutveckla de samarbetsformer som regleras i havsrättskonventionen då dessa inte ansetts tillräckliga för att hejda överutnyttjande och stävja konflikter inom det internationella fisket. Avtalets övergripande syfte är att säkerställa ett långsiktigt bevarande och hållbart nyttjande av de gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånden i det fria havet. Då dessa bestånd rör sig över stora områden och under sin livstid förekommer såväl inom som utanför kuststaters jurisdiktionsområden, är delar av avtalet även tillämpliga i fråga om sådana bestånd när de uppehåller sig inom nationell jurisdiktion. Härigenom undviks att åtgärder vidtagna inom det ena området urholkar resultatet av åtgärder vidtagna inom det andra. Kuststater och fjärrfiskenationer är följaktligen skyldiga att samarbeta så att samstämmiga åtgärder vidtas. Avtalet bygger på att kuststater och stater som fiskar på det fria havet skall samarbeta i regionala fiskeorganisationer. Organisationerna skall vara öppna för ansökan om medlemskap från alla länder med ett reellt intresse av det fiske som bedrivs inom ramen för sådana organisationer. En viktig princip är att förvaltningen av fiskbestånden måste ske på ett varsamt sätt genom försiktighetsåtgärder. Försiktighetsprincipen skall vara en ledstjärna för alla åtgärder om bevarande och nyttjande av bestånden. I avtalet finns dels utförliga bestämmelser om standardkrav för insamling och spridning av information, såsom vetenskapliga och statistiska data, dels riktlinjer för tillämpningen av s.k. referenspunkter för att med utgångspunkt från en försiktighetsprincip bevara och förvalta bestånden. Det folkrättsligt sett mest genomgripande momentet i avtalet är skapandet av det system för kontroll, bordande och inspektion av fiskefartyg som skall upprättas inom ramen för de regionala organisationerna. Härigenom har den i havsrättskonventionen centrala principen om flaggstatsjurisdiktion på det fria havet modifierats så vitt avser fiskefartyg. Detta system går i stort ut på att inom ramen för de regionala organisationerna kan en annan stat än flaggstaten bemyndigas att på det fria havet vidta vissa åtgärder mot fiskefartyg som bryter mot organisationens bestämmelser. En sådan rätt har ansetts nödvändig i situationer då en stat inte uppfyller sitt flaggstatsansvar vid överträdelser begångna av egna fiskefartyg. I första hand är flaggstaten skyldig att oavsett var en överträdelse skett ingripa mot denna. Varje påstådd överträdelse av åtgärder vidtagna enligt avtalet skall undersökas. Fartyget skall inspekteras och rapport om detta skall lämnas till den stat som påtalat överträdelsen och till berörd organisation. Vidare skall det infordras uppgifter från ansvariga för fartyget om verksamheten. Ärendet skall överlämnas till åtal och det skall säkerställas att fartyget inte upptar fiske igen på det fria havet innan sanktionerna har genomförts. Sanktionerna skall vara tillräckliga för att effektivt avskräcka från överträdelser och dessutom beröva de fiskande inkomsterna från verksamheten. På det fria havet inom områden som omfattas av en fiskeorganisation får en avtalsslutande part som deltar i organisationen annan avtalsslutande stats fartyg oavsett om den staten deltar i organisationen eller inte. Staterna skall inom ramen för organisationerna fastställa förfaranden för bordande och inspektion. Om det vid bordande och inspektion finns klar anledning anta att ett fartyg har överträtt bestämmelser om fisket, skall bevis säkras och flaggstaten underrättas om den ifrågasatta överträdelsen. Flaggstaten skall svara och genomföra en undersökning och vidta åtgärder samt underrätta den inspekterande staten om vad som framkommit. Alternativt kan flaggstaten bemyndiga den inspekterande staten att genomföra undersökningen. I sistnämnda fall skall den inspekterande staten utan dröjsmål meddela flaggstaten vad som framkommer varefter flaggstaten skall vidta nödvändiga åtgärder mot fartyget eller överlåta även detta på inspektionsstaten. Om inspektionen visar att det är fråga om en allvarlig överträdelse och flaggstaten inte uppfyller sina skyldigheter enligt avtalet får inpektörerna stanna kvar ombord. De får säkra bevis och utan dröjsmål föra fartyget till närmaste hamn för vidare inspektion, varvid flaggstaten skall underrättas. Däremot är det endast flaggstaten som har rätt att lagföra. De berörda länderna skall säkerställa besättningens välbefinnande oavsett nationalitet. Flaggstaten kan alltid ingripa för att uppfylla sina skyldigheter. Om fartyget står under den inspekterande statens ledning skall den staten på flaggstatens begäran överlämna fartyget till flaggstaten tillsammans med resultatet av undersökningen. Med allvarliga överträdelser avses bl.a. fiske utan licens och underlåtenhet att föra fiskeloggbok. Dit hör även att allvarligt felrapportera fångster, fiska på otillåten plats eller tid, fiska utan tillgänglig kvot eller av bestånd som inte är tillåtna, använda förbjudna redskap, förfalska eller dölja fartygets märkning eller registrering och att dölja, manipulera eller undanröja bevis. Inspektörerna skall iaktta allmänt vedertagna internationella regler, förfaranden och praxis när det gäller fartygets och besättningens säkerhet. De skall minimera störningen av fiskeverksamheten och, om möjligt, undvika åtgärder som skadar fångsten samt undvika trakasserier. Åtgärder som vidtas av andra stater än flaggstaten skall stå i proportion till hur allvarlig överträdelsen är. Inspektionsstaten är ansvarig för skada eller förlust som uppstår till följd av alltför långtgående åtgärder. Inspektörer skall styrka sin identitet och underrätta en flaggstat om inspektionen. De får inte förhindra kontakt mellan befälhavaren och flaggstaten. Vidare skall de rapportera till flaggstaten och lämna fartyget när inspektionen är avslutad, om det inte finns bevis för allvarliga överträdelser. Inspektionen får avse fartyget, licens, redskap, utrustning, fisk och fiskprodukter och handlingar av betydelse. Flaggstaten skall säkerställa att befälhavaren underlättar bordandet och debarkering, samarbetar vid inspektionen och inte hindrar inspektörerna, tillåter dem att kontakta berörda staters myndigheter samt erbjuder rimlig hjälp inklusive mat och husrum. Inspektörerna skall undvika användning av tvång utom när det är nödvändigt för att säkerställa inspektörernas säkerhet och om de hindras i sin tjänsteutövning. Graden av tvång får inte överskrida vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna. En hamnstat är skyldig att vidta åtgärder enligt internationell rätt utan att det diskriminerar fartyg från någon stat. Det gäller inspektion av handlingar, redskap och fångster. Hamnstaten kan förbjuda landningar och omlastningar av fångster som tagits i strid mot organisationernas regler för det fria havet. 6.2 Godkännande av avtalet Regeringens förslag: godkänner Avtalet om genomförande av bestämmelserna i havsrättskonvention av om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd med följande förklaringar: Förklaring i enlighet med artikel 47.1 i avtalet och artikel 5.2 i havsrättskonventionens bilaga IX med innebörden att som medlem i Europeiska gemenskapen har överfört behörighet till gemenskapen avseende vissa sakområden i avtalet. Vidare anges att en detaljerad förklaring om den närmare innebörden av den överförda behörigheten kommer att göras i enlighet med bestämmelserna i artikel 47.1 i avtalet och konventionens bilaga IX. I 33 § fiskelagen införs en möjlighet för utländska myndigheters inspektörer att vid allvarliga överträdelser föra ett svenskt fiskefartyg till hamn. Departementspromemorians förslag: Förslaget överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: och har framfört vissa synpunkter på hur den föreslagna lagändringen bör utformas. I övrigt tillstyrker remissinstanserna förslaget. Skälen för regeringens förslag: Avtalet grundat på havsrättskonventionen tillsammans med uppförandekoden och flaggkonventionen ger nödvändiga ramar för ett varaktigt nyttjande av fiskbestånden i världen. Dessa överenskommelser kan ses som steg i en långsiktig process som innebär dels förstärkta regionala fiskeorganisationer, dels praktiska förvaltningsåtgärder. Åtgärderna bygger på de riktlinjer och principer som anges i överenskommelserna, bl.a. försiktighetsprincipen. Avtalet ålägger kuststater och fjärrfiskenationer att samarbeta i frågor om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd. Syftet är att på lång sikt säkerställa ett varaktigt nyttjande av fiskbestånden. Gemenskapens fiskare fiskar av dessa bestånd. Det är därför angeläget för gemenskapen att, inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, delta som part i sådana internationella organisationer som har att svara för genomförandet av avtalet. Efter ett beslut av rådet undertecknade gemenskapen och dess medlemsstater avtalet. Nästa steg är ratificeringen av avtalet. I samband med ratificeringen skall även behörighets- och tolkningsförklaringar lämnas. När gemenskapen tillträder avtalet kommer den, i enlighet med artikel 38, 47 och 49 i avtalet, att deponera ratifikationsinstrument och behörighetsförklaringar samt eventuella tolkningsförklaringar inom sitt behörighetsområde. Gemenskapen skall härvid bl.a. lämna en detaljerad förklaring om arten och räckvidden av den behörighet som dess medlemsstater överlämnat till den. Enligt artikel 47.1 i avtalet och artikel 5.2 i havsrättskonventionens bilaga IX skall medlemsländerna avge en förklaring om överlåtelse av behörighet till gemenskapen. För att skall kunna ratificera avtalet krävs vissa förberedande nationella åtgärder. Det ankommer enligt 10 kap. 2 § regeringsformen på att godkänna för riket bindande internationella överenskommelser som förutsätter att lag ändras. Som framgår av det följande erfordras lagstiftning för att skall kunna leva upp till de förpliktelser som följer av avtalet. måste därför godkänna avtalet. måste vid en kommande deponering av ratifikationsdokumentet lämna en förklaring i vilken det erinras om att staten som medlem i den Europeiska unionen har överfört behörigheten till gemenskapen när det gäller vissa områden som omfattas av avtalet. Regeringen föreslår därför att även godkänner följande förklaring: erinrar om att såsom medlem i Europeiska gemenskapen har överlåtit behörighet till gemenskapen i vissa frågor som regleras av avtalet. En detaljerad förklaring om beskaffenheten och omfattningen av den behörighet som har överlåtits till Europeiska gemenskapen kommer att avges i vederbörlig ordning i enlighet med bestämmelserna i artikel 47.1 i avtalet och i havsrättskonventionens bilaga IX. Texten är likalydande med den förklaring som godkände inför ratificering av havsrättskonventionen. Svenska fiskefartygs verksamhet på haven regleras genom EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationellt genom fiskelagen (1993:787) med följdförfattningar. nuvarande fiskelagstiftning och de möjligheter den ger att nationellt vidta åtgärder mot svenska fiskare torde i huvudsak uppfylla de krav avtalet ställer på parterna. Avtalet förutsätter emellertid att även andra länder kan ingripa mot svenska fiskare med olika kontrollåtgärder när de befinner sig utanför svenska vatten. På det fria havet som täcks av en regional organisation skall det vara möjligt för en avtalsslutande part som deltar i organisationen att borda och inspektera fiskefartyg som för en annan avtalsslutande stats flagg, oavsett om staten deltar i organisationen eller ej. Syftet är att säkerställa att bevarande- och förvaltningsåtgärderna följs. I svensk fiskelagstiftning finns redan regler om sådana åtgärder. I 33 § fiskelagen finns bestämmelser om internationell kontroll av svenska fiskefartyg. Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterritorium får efterlevnaden av internationella överenskommelser om fiske kontrolleras av de utländska myndigheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den utländska myndigheten skall lämnas tillträde till svenska fartyg för att där undersöka fiskeredskap, fångst och lastutrymmen samt där ta del av loggböcker och handlingar av betydelse för fisket. Befälhavaren skall underlätta bordning och kontrollens genomförande i övrigt. Överträdelser av bestämmelsen är straffsanktionerade i 38 § fiskelagen. Bestämmelsen infördes ursprungligen i lagen (1950:596) om rätt till fiske (prop. 1981/82:18, bet.1981/82:JoU7, rskr.1981/82:26). Bestämmelsen föranleddes av godkännande av konventionen om fiskesamarbete i Nordostatlanten som ersatte Nordostatlantiska fiskekonvention. Enligt denna konvention åtar sig de fördragsslutande parterna att främja internationellt samarbete för att bevara och på bästa sätt nyttja fiskeresurserna. Konventionen ger fiskekommissionen (NEAFC) rätt att avge rekommendationer om fisket i områden utanför nationell jurisdiktion och, om kuststaten går med på det, även i områden under nationell jurisdiktion. Kommissionen kan också ge rekommendationer om hur kontrollen av fisket skall utövas. All kontroll av de nationella fiskevattnen måste dock ske på kuststatens begäran. Bestämmelsen utformades med beaktande av att det fanns anledning räkna med att myndigheter från konventionsparterna skulle ges rätt att utföra undersökningar ombord på varandras fartyg. Dessa befogenheter förväntades i första hand komma att utövas vid fiske utanför de nationella zonerna men kunde också, om den berörda parten så önskade, komma till användning även inom den egna zonen. Dessa kontroller kunde förväntas innebära intrång jämförbara med husrannsakan. Eftersom det saknades lagstöd för inskränkningar i det dåvarande skyddet enligt RF 2:6 vad avser kroppsvisitation, husrannsakan och liknande i fråga om kontroller av fisket enligt internationella överenskommelser, var det angeläget att ändra svensk lag.