prop · GL03137 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen gör regeringen bedömningen att nuvarande riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen skall ligga fast. Vad avser statliga myndigheters hyreskontrakt föreslår regeringen att nuvarande begränsningar för statliga myndigheters rätt att teckna nya hyresavtal som sträcker sig längre än sex respektive ersätts med en modell som bygger på krav på flexibilitet i statliga myndigheters lokalbindning. Regeringen begär godkännande att överta aktierna i , dotterbolag till , genom utdelning eller annat förfarande. Vidare föreslås att styrelserna i med dotterbolag utses utan särskilda krav på representation från universitet och högskolor. Slutligen föreslås att läggs ned per . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Bakgrund 4 4 Övergripande utvärdering av lokalförsörjningsreformen 5 5 Statens ägande av ändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler 6 6 Styrningen av den statliga lokalförsörjningen 9 7 Ägande av 11 8 Styrelsesammansättningen i med dotterbolag 12 9 Nedläggning av 13 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser 15 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 16 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner vad regeringen föreslår om nya riktlinjer för styrningen av den statliga lokalförsörjningen (avsnitt 6), 2. godkänner att regeringen övertar aktierna i (avsnitt 7), 3. godkänner vad regeringen föreslår om sättet att utse styrelserna i med dotterbolag (avsnitt 8), 4. godkänner att läggs ned och att regeringen vidtar de åtgärder som behövs för avvecklingen (avsnitt 9). 2 Ärendet och dess beredning Genom beslut gav chefen för efter regeringens bemyndigande en särskild utredare i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av , m.m (dir. 1996:21). I uppdraget ingick bl. a. att undersöka konsekvenserna av ombildningen, belysa om syftena uppnåtts, peka på eventuella brister och lämna förslag till förändringar. Utredningen överlämnade delbetänkandet Statens ändamålsfastigheter, princip för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) och slutbetänkandet Lokalförsörjning och fastighetsägande, en utvärdering av statens fastighetsorganisation (SOU 1997:96). lämnades tilläggsdirektiv rörande vissa frågor om (dir.1997:88). Ett särskilt betänkande om Försvarets fastigheter, former för en kostnadseffektiv och verksamhetsinriktad förvaltning (SOU 1997:144) överlämnades . De två förstnämnda betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i detta ärende (dnr Fi97/133 och Fi97/2125). revisorer har till anmält sin granskning av myndigheternas lokalförsörjning (1995/96:RR11). I betänkandet (1996/97:FiU8) Myndigheternas lokalförsörjning ansåg finansutskottet , med hänvisning till det pågående utredningsarbetet och i avvaktan på regeringens beredning av aktuella frågor, att det inte då fanns anledning för att ta ställning till de förslag som revisorerna framfört i sin granskning. Utskottet ansåg emellertid att revisorernas rapport bör utgöra ett underlag för det vidare utredningsarbetet. Utskottet förutsatte att rapporten även kommer att utgöra en del av regeringens kommande beredningsarbete. 3 Bakgrund beslutade om nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m.m. (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107). lade då också fast nya riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen. Sam- tidigt tillkännagav att regeringen borde återkomma till riks- dagen i vissa frågor angående förvaltning av universitetens och hög- skolornas fastigheter, statens ansvar för slottsanläggningar med omgiv- ande mark och kronomarkerna samt förvaltningen av nationella kultur- institutioner. beslutade om en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). Bland annat godkände att huvuddelen av universitets- och högskolefastigheterna fördes över till en särskild fastighetskoncern, sedermera benämnd . Lokalförsörjningsreformen och ombildning syft- ade till att uppnå en effektivare lokalförsörjning samt en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning. beslutade följande riktlinjer för den statliga lokalförsörj- ningen. skall skiljas från brukandet av lokaler och mark. En mer rättvisande bild skall ges av mark- och lokalkostnaderna i statsbudgeten. skall bedrivas med ett, så långt möjligt, mark- nadsmässigt avkastningskrav. bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkast- ningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsför- valtningen bör ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör, oavsett nuvarande förvaltare, omfattas av en samordnad förvaltning i myndighetsform. 4 Övergripande utvärdering av lokalförsörjningsreformen Regeringens bedömning: Regeringen konstaterar att den genomförda reformen var bra och att principerna bakom den skall ligga fast. Regeringen avser dock att verka för ytterligare effektiviseringar inom lokalförsörjningsområdet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna delar i huvudsak utredningens bedömning om att reformens syften i allt väsentligt uppnåtts och att den inneburit en positiv förändring. Skälen för regeringens bedömning: Den reform av statens fastig- hetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjningsansvar som genom- fördes och som bl.a. innebar att ombildades var nödvändig. Den hade sitt ursprung i att den offentliga verksamheten blivit mer differentierad. Effektivitet i verksamheten ford- rar då ökad delegering av ansvar och beslut, bl.a. om hur resurser skall fördelas mellan personal och lokaler. Fastighetsreformen måste alltså ses som ett led i en förändrad syn på budgetprocessen. Utvärderingen av ombildning har visat att den nya reformen innebar en positiv förändring. Huvudprinciperna om myndigheternas lokalför- sörjningsansvar och uppdelningen mellan fastighetsägande och lokalut- nyttjande är bra. Lokalkostnader och lokalanvändning analyseras på ett helt annat sätt än tidigare i myndigheternas verksamhetsplanering. Flexi- bilitet och smidighet i hanteringen av lokalfrågor har ökat jäm- fört med tidigare. Utvecklingen går i den riktning som reformen syftade till. En klar majoritet av lokalanvändarna anser också att det nuvarande systemet fungerar bättre än det tidigare. Regeringen konstaterar att förändringarna av lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen är sammantaget så stora att man med fog kan tala om ett systemskifte från en centralstyrd och monopolistisk lokalför- sörjningsmodell till ett delegerat och marknadsorienterat system. Om- läggningen, som är en konsekvens av den mål- och resultatstyrning som har införts i statsförvaltningen, kom tidsmässigt att sammanfalla med efterkrigstidens djupaste kris på fastighetsmarknaden. Myndigheterna och de nya fastighetsförvaltarna har tvingats förhandla fram nya hyresavtal för ett fastighetsbestånd som i omfattning motsvarar en stor del av de börsnoterade fastighetsbolagens lokaler. Mot denna bakgrund kan det vara svårt att dra långtgående slutsatser av några få års erfarenheter av reformen. Vidare anser regeringen att det är viktigt att förändringar inte grundas på övergångsproblem, speciella yttre förutsättningar de inledande åren, kritik som bottnar i kvarstående önskemål om hyresgästförvaltning eller intressemotsättningar i enskilda hyresförhandlingar som till stor del kan vara en naturlig följd av att lokalkostnaderna nu har fått en reell betydelse för hyresgästernas (myndigheternas) ekonomi. Regeringen anser därför inte att det finns skäl att ändra på principen om myndigheternas lokalförsörjningsansvar. Ytterligare effektiviseringar inom lokalförsörjningsområdet kan dock åstadkommas genom att de statliga myndigheterna mer aktivt engagerar sig i och prioriterar sina lokalförsörjningsfrågor. Vissa myndigheter kan t.ex. krympa sitt lokalutnyttjande. 5 Statens ägande av ändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler Regeringens bedömning: Det är inte lämpligt att införa en sådan hyres- och kontraktsmodell som utredningen föreslagit. Däremot är det viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster. Detta är särskilt angeläget beträffande ändamålslokaler. Utredningens bedömning: Utredningens definition av en ändamåls- fastighet är att den i regel består av en byggnad som helt saknar eller har en mycket liten alternativ användning och att den har skräddarsytts för sitt ändamål. Vissa lokaler är så specialanpassade till unika hyresgäst- behov, läge och funktion att hyresvärden sannolikt aldrig kan finna en alternativ användning som på ett rimligt sätt kan förränta kapitalet. Ett ömsesidigt och starkt beroendeförhållande föreligger mellan hyresvärd och hyresgäst. För denna typ av mycket specialanpassade ändamåls- lokaler är det enligt utredningen inte meningsfullt att tala om en marknad eller marknadslik hyra. Utredningen konstaterar att det efter lokal- försörjningsreformen på vissa håll uppstod konflikter mellan hyresvärd och hyresgäst, främst när det gäller hyressättning för ändamålsfastigheter. Konflikterna härrör enligt utredningen från brister i utformningen av spelreglerna vid fastighetsreformen, t.ex. dålig öppenhet vid hyresförhandlingar från fastighetsägarens sida samt dunkla principer vid hyressättning och utformning av statens avkastningskrav. För att komma till rätta med bristerna föreslår utredningen att en hyres- och kontraktsmodell införs som i stort innebär långa kontraktstider för statens ändamålslokaler. Hyreskontrakten skall bygga på långsiktighet och hyresgästen skall ha rätt att förlänga kontrakten och vid en sådan omsättning skall samma hyressättningsprincip fortsätta att gälla. Hyresgästen skall vara skyldig att kompensera fastighets- ägaren om han lämnar fastigheten innan hela investeringen är betald. Hyran utformas som en komponenthyra, dvs. att hyra för kapitalkostnad, behov av ombyggnadsarbete, drift och underhåll skiljs åt. I en separat klausul i kontraktet bör anges att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll och att hyres- gästen skall ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Den del av hyran som utgör kapitalkostnad bör bestämmas enligt en nominell modell där hyran minskar över tiden. Utgångspunkten för statens avkast- ningskrav bör vara den femåriga statsobligationsräntan samt den tekniska risk som är förknippad med fastigheten och som bärs av fastighetsägaren. Om hyresgästen lämnar fastigheten och fastigheten har ett värde, utöver restvärdet, i alternativ användning skall av detta värde till- falla hyresgästen. Vidare föreslås i utredningen att, utöver utformning av hyreskontrakt enligt ovan, skall styrningen av de fastighetsförvaltande enheterna ske genom att ägaren utformar direktiv som innefattar vilket risktagande bolaget/verket skall få ta, dvs. marknadsrisker knutna till den framtida efterfrågan samt ränte- och inflationsrisker. Särskilda anvisningar för att styra myndigheters lokalfrågor i budgetprocessen bör utarbetas. Utredningen anser att ändamålsfastigheter kan betraktas som en viktig produktionsfaktor för staten och ett ägande kan motiveras av den kontroll som staten därmed får över denna produktionsfaktor. Remissinstanserna: Tillstyrker i stora delar utredningens förslag om hyressättningsmodell för ändamålsfastigheter. Skälen till regeringens bedömning: De fastigheter som utnyttjas i den statliga verksamheten är av många olika slag. Staten bedriver verksamhet i generella kontorslokaler på orter med väl fungerande lokalmarknader där alternativen är många och uppenbara för såväl hyresvärd som hyresgäst (kommersiella fastigheter). Annan statlig verksamhet bedrivs i specialanpassade lokaler, t.ex. speciallaboratorier inom ett universitets campusområde och kriminalvårdsanstalter, där alternativen för såväl hyresvärd som hyresgäst är begränsade (ändamålsfastigheter). Regeringens uppfattning är dock att gränsen mellan vad som är en ändamålsfastighet och en kommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra. Skälen till att staten äger vissa ändamålsfastigheter är t.ex. att bygg- naden är symbolen för den primära verksamhet som bedrivs, att fastig- heten betraktas som ett nationellt kulturarv, att den ägs av historiska skäl, att den ägs av säkerhetsskäl, eller att staten vill ha full rådighet över en produktionsfaktor. Staten äger genom fastighetsförvaltande bolag och verk ett omfattande fastighetsbestånd av ändamålskaraktär. Dessa bolag och verk äger dock normalt också fastigheter som inte bör betraktas som ändamålsfastig- heter. Gemensamt för statliga ändamålsfastigheter är att de är starkt förbundna med en viss statlig verksamhet och att de inte kan förvaltas på renodlat kommersiella grunder. Ett motiv för ett långsiktigt statligt äg- ande av ändamålsfastigheter är att kunna erbjuda statlig verksamhet långsiktiga och stabila förutsättningar. Vanligtvis utgör inte en fastighetsrörelse av ändamålskaraktär en själv- ständig affärsidé utan fastighetsrörelsen bedrivs i ett ömsesidigt bero- endeförhållande med en primärverksamhet. Inriktningen på en fastighets- rörelse av ändamålskaraktär bör därför vara att stödja den myndighet som brukar ändamålslokalerna i sin verksamhet. Ägarens uppdrag bör utgå ifrån att fastighetsbolaget skall äga och förvalta vissa kategorier av fastigheter, eller fastigheter för vissa hyresgäster, för att tillgodose en primärverksamhets behov av ändamålslokaler. Ett självklart mål bör vara att optimera kundnyttan, dvs. att till en given hyresnivå erbjuda maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler, hög standard och god service. De ekonomiska målen får här inte samma mening som i en fullt konkurrensutsatt verksamhet där ekonomiska resultatmått fungerar som det viktigaste, och kanske det enda, kriteriet för effektivitet. Målstruk- turen för fastighetsbolag och verk med ändamålsfastigheter skiljer sig därför från vinstmaximerande fastighetsbolag och kan vara mer komplicerat att fastställa. Regeringen anser att bolag och verk som äger ändamålsfastigheter skall bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Verksamheten skall generera avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet, med hänsyn till risktagande, utan att högre hyror behöver tas ut än vad marknaden i övrigt betalar för jämförbara lokaler. Kundnyttan kan inte drivas dithän att det i fastigheterna investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning och successivt urholkas i värde. En sådan utveck- ling skulle innebära att primärverksamheten subventioneras på bekostnad av fastighetsrörelsen och att hyressättningen inte sker korrekt. Lokalför- sörjningsreformen innebär en frihet för statliga hyresgäster att välja hyresvärd och lokal. Även de statliga ägarna av ändamålsfastigheter är därför utsatta för konkurrens, särskilt i en nybyggnadssituation. Detta innebär att förräntningskraven inte heller kan sättas för högt. Avkast- ningskraven skall därför bestämmas utifrån affärsmässiga principer med beaktande av risktagande. Det är rimligt att hyresvärd och hyresgäst i hyresförhandlingar enas om villkor som innebär att hyresgästen betalar en större del av investeringen ju mer speciellt utformad fastigheten är. I de fall där vare sig hyresvärd eller hyresgäst har några alternativ kan det vara affärs- mässigt att vid en nyinvestering avtala om att hyresgästen förbinder sig att betala hela investeringen. I andra fall kan parterna enas om andra villkor för t.ex. hur verksamhetsrisken skall fördelas mellan hyresvärd och hyresgäst. Regeringen anser därför att det är viktigt att låta parterna ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. Ledningen i fastighetsverksamheterna ansvarar för att de finansiella riskerna hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen anser därmed att det inte är lämpligt att införa en sådan hyres- och kontraktsmodell som utredningen föreslagit. Regeringen anser däremot att det är viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster i lokalfrågor. Det är särskilt angeläget beträffande ändamålslokaler. 6 Styrningen av den statliga lokalförsörjningen Regeringens förslag: Nuvarande begränsning för statliga myndig- heters rätt att teckna nya hyresavtal längre än sex respektive ersätts med en modell som bygger på krav på flexibilitet i statliga myndigheters lokalbindning. Styrningen av myndigheternas lokalförsörjning skall i första hand ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen. Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker utredningens för- slag. Skälen för regeringens förslag: Regeringens mål med den statliga lokalförsörjningen är att den skall vara så effektiv som möjligt. Myndig- heter skall hålla sig med lokaler som är ändamålsenliga för deras verksamhet. Eftersom en betydande del av statens resurser förbrukas på lokaler är det emellertid viktigt att myndigheter tar ansvar för sin lokalförsörjning och inte håller sig med lokaler som är kostsammare än motiverat för att uppnå målen med verksamheten. Enligt regeringens bedömning finns det ett utrymme för att effek- tivisera myndigheters lokalförsörjning. Regeringen avser att förbättra styrningen av myndigheternas lokalförsörjning utan att för den skull göra avkall på principen om myndigheters lokalförsörjningsansvar. I de av beslutade riktlinjerna för myndigheternas lokalför- sörjning (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107) gavs myndigheterna möjlighet att träffa hyresavtal med upp till löptid. I samband med behandlingen av regeringens proposition uttalade utbildningsutskottet (1991/92:UbU2y), vars uppfattning delades av finansutskottet, att universitet och högskolor, för att verkligen kunna ta sitt lokalförsörjningsansvar, borde ges större möjligheter än andra myn- digheter att själva förhyra sina lokaler utan godkännande av regeringen. framhöll i sammanhanget (bet. 1991/92FiU8) att univer- siteten och högskolorna, till skillnad från statliga myndigheter i övrigt, med stor sannolikhet inte kommer att vara utsatta för förändringar i någon stor utsträckning. Mot denna bakgrund beslutade att endast nya hyresavtal inom högskolesektorn av ekonomisk betydelse och med längre löptid än skall prövas av regeringen (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). En förutsättning för en hög effektivitet i myndigheternas lokalför- sörjning är att regleringen av kontraktstider är ändamålsenlig. För en myndighet som har ett ansvar för en långsiktig verksamhet och som har starkt begränsade alternativ till den aktuella lokalen, är det i normalfallet mest effektivt om myndigheten tillåts ingå långsiktiga avtal och ta det ekonomiska ansvaret för en stor del av investeringen i lokalen. Regel- verket bör därför utformas så att prövningen av lokalbindningen kan anpassas till behoven inom olika verksamhetsområden. Att beakta är dock att kontraktstider i sig inte alltid är ett bra mått på den ekonomiska bindningen, bl.a. därför att ett avtal med en kort kontraktstid kan innehålla klausuler om att hyresgästen måste betala icke avskrivna investeringar om kontraktet inte förlängs. Det innebär att myndigheter i praktiken kan binda upp statliga medel på lång sikt, trots förhållandevis korta kontraktstider. Regeringen avser att utarbeta en modell som innebär att myndigheter åläggs att ha en flexibilitet i sin totala lokalbindning. Det kan t.ex. innebära att myndigheten har en portfölj av kontrakt där delar av lokalen kan sägas upp eller att kontrakten löper ut om myndigheten har flera lokaler med liknande använd- ningsområde. Regeringen anser också att det är viktigt att myndigheten i ett tidigt skede redovisar eventuella planer på utökning av lokaler. Regeringens styrning av flexibiliteten i myndigheters lokalbindning skall ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen. Regeringen anser att det även kan finnas skäl för en särskild prövning av sådana kontrakt som besitter höga ekonomiska värden. Hur modellen för regeringens styrning av flexibiliteten i myndigheters lokalbindning samt kontrollen av en- skilda kontrakt bör utformas kommer att närmare beredas inom . Det viktiga att påpeka i detta sammanhang är att kravet på flexibilitet i myndigheters lokalbindning skall kunna anpassas till myndighetens verksamhet och lokalsituation. Eftersom lokalkostnader utgör en betydande del av många myndig- heters totala kostnader anser regeringen att det är viktigt att kräva en särskild redovisning av myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen. Med effektivitet avses t.ex. hur lokalkostnaden per anställd har utvecklats över tiden. Redovisningskravet skall anpassas till myndighetens verksamhet och lokalsituation. Regeringen avser att ta initiativ till att en modell för denna redovisning utarbetas. Regeringens förslag: Regeringen övertar aktierna i genom utdelning eller annat förfarande. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig är positiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag: Vid ombildningen av Byggnads- styrelsen bildades med dotterbolaget kronan AB som i sin tur ägde dotterbolagen . överläts i huvudsak kommersiella fastigheter. överläts det fastighetsbestånd som nyttjar och till de institutions- anknutna utbildningsfastigheterna som nyttjas av lantbruks- universitet (SLU). Förvaltningsansvaret för de rena jord- och skogsbruksfastigheterna som används för forsknings- och försöksändamål överfördes däremot till SLU. har senare sålts till , vilket har bidragit till ytterligare renodling av det statliga fastighetsägandet. Efter hand har konstaterats att vissa av AB:s fastigheter är så speciella till sin karaktär att de bör betraktas som ändamålsfastigheter. I en strävan att fortsätta renodlingen av till ett rent kommersiellt fastighetsbolag bildades . har överlåtits fastigheter av ändamåls- karaktär som hyrs ut till vissa statliga verksamheter, t.ex. kriminal- vårdsfastigheter, vissa försvarsfastigheter, räddningsskolor, specialskolor och sameskolor. har namnändrats till och och är således numera dotterbolag till detta holdingbolag. Regeringen avser nu att skilja ut dotterbolaget ur Civitaskoncernen. Bolaget kommer långsiktigt att ägas av staten. Avskiljandet av skall ses som ett led i en ytterligare renodling av Civitaskoncernen och av statens ägande av skilda kategorier av fastigheter. Civitaskoncernen ansvarar därefter för förädling, utveckling, förvaltning och avveckling av kommersiella fastigheter och fastighetsrelaterade tillgångar utan långsiktiga motiv för staten att äga och med mål som innebär högsta möjliga långsiktiga avkastning på kapitalet. Vad avser kommersiella fastigheter anser utredningen att staten bör avveckla sitt engagemang som ägare av kommersiella fastigheter där eventuella statliga hyresgäster har rimliga alternativ för sin lokalför- sörjning. Regeringen avser inte att påbörja ett arbete med utförsäljning av bolag med sådana fastigheter. Mot denna bakgrund föreslås att regeringen, genom utdelning eller på annat sätt, övertar . 8 Styrelsesammansättningen i med dotterbolag Regeringens förslag: Styrelserna i med dotterbolag utses utan särskilda krav på representation från berörda universitet och högskolor. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.