prop · GL0370 · 1998-01-01 00:00:00 — I utredningen föreslår Sida två huvudområden för sin medverkan i finansiering av investeringar, dels vid större investeringsprojekt i direkt samfinansiering med de multilaterala finansieringsorganen, dels för att utveckla finansiella system och institutioner för kommunala investeringar. Beträffande samfinansiering med de multilaterala finansierings- organen, bl.a. , och , föreslås att Sidas insats utformas som en gåva som kompletterar finansieringsinstitutionernas kredit eller genom utställande av en garanti för att mobilisera en marknads- finansierad kredit. När det gäller kommunala investeringar föreslår Sida att stödet skall inriktas på att utveckla finansiella intermediärer antingen genom specialiserade kommunlåneinstitut eller genom att bygga upp kompetens i redan befintliga finansieringsinstitutioner. Sidas medverkan föreslås ta formen av uppläggning av en initial kreditlinje med garanti eller genom tillskjutande av grundkapital samt tekniskt stöd. Sida föreslår i kreditutredningen att en finansieringsvolym för de två huvudområdena på totalt beräknas erfordra anslagsmedel i form av riskavsättningar på vilket förutses belasta Sidas tillgängliga ramar. Sida menar dessutom att det för att möjliggöra en finansieringsvolym på krävs att statsmakterna ställer ut ett garantiutrymme i nödvändig utsträckning. I Ds 1997:75 ges stöd för en ökad användning av krediter i östsamarbetet, något som också kommer till uttryck i flera av remissinstansernas kommentarer. Utvärderingen och remissinstanserna pekar dock på behovet av en närmare analys av riskerna med det förslag som Sida framlagt till regeringen. Regeringen anser att kreditgivning bör ges ökat utrymme i samarbetet med . En ökad användning av krediter ger större möjligheter till samfinansieringsarrangemang och är ett naturligt led i anpassningen till den positiva ekonomiska utveckling som sker i samarbetslänaderma. Regeringen konstaterar att Sida redan nu kan genomföra investeringar inom miljö-, energi- och StartÖstsamarbetet med gåvo-, garanti-, eller kreditmedel. Regeringen föreslår att motsvarande ordning fortsätter med ett utökat inslag av krediter och garantier under kommande programperiod och ställer sig positiv till Sidas förslag till kreditgivning i samfinansiering med de multilaterala finansieringsorganen. Formerna för riskprövning samt riktlinjer och principer för riskavsättningar och deras förvaltning bör anpassas till de former för riskhantering som Sida i samråd med EKN på regeringens uppdrag nu håller på att ta fram för garantigivningen till . Detta uppdrag skall slutföras och kommer att tjäna som utgångspunkt för de närmare riktlinjerna avseende . Regeringen avser återkomma till frågan om storleken på en eventuell garantiram och erforderliga riskavsättningar i budget- propositionen . Regeringen är vidare beredd att pröva eventuella förslag om finansieringsinsatser för utveckling av system och institutioner för finansiering. I sådana förslag, som således bör underställas regeringen för godkännande, bör bland annat finansieringsarrangemang, ansvar, roller, risktagande och riskbedömning preciseras. 6.2.5 Andra program har två anslag för insatser i som går utanför det reguljära östsamarbetet. Det ena är den s.k. Östersjömiljarden och det andra är anslaget för klimatinsatserna. Östersjömiljarden har, på grundval av sysselsättningspropositionen (1995/96:222), anslagit för att lyfta fram betydelse för tillväxt och sysselsättning i . Medlen skall användas för att stärka samarbete och utveckling kring , bland annat genom projekt inom områdena livsmedel, energi, utbildning, infrastruktur och miljö. Den s.k. Östersjömiljarden kompletterar det reguljära samarbetet framför allt genom att ge större möjlighet till investeringar. Ansvaret för dessa medel överfördes från Statsrådsberedningen till Närings- och . Östersjömiljardens sysselsättningseffekter kan antas vara betydande på . De stora investeringsprojekten skapar förutsättningar för nya satsningar eftersom de har karaktären av pilotprojekt, men som tar fyra till att genomföra. Stödet till mindre projekt och till småföretag har sannolikt en god sysselsättningseffekt redan på kort sikt och den långsiktiga karaktären av pilotprojekt och nätverksbygge är viktig. Projekt inom områdena kunskapsöverföring, förvaltning och kultur har stor betydelse som brobyggen för framtiden. En utredning lämnade förslag om stöd ur Östersjö- miljarden till små- och medelstora företag för marknadssatsningar i . Förslaget omfattar ett bidragssystem för finansiering av externa konsultkostnader och ett system för riskkapitalförsörjning. fick i samband med proposition 1994/95:160 det samlade ansvaret för utvecklingssamarbete med . Ansvaret för Östersjömiljarden ligger på Närings- och . Mandatet och inriktningen av Östersjömiljarden är annorlunda än för det ordinarie utvecklingssamarbetet, men i praktiken finns gemensamma arbetsfält, t.ex. inom miljö- och energiområdena. Detta har bl.a. påtalats av utvärderingen. Samråd bör därför äga rum inom sådana områden för att öka effektiviteten i insatserna. Klimatinsatser De statliga svenska insatserna på energi- och klimatområdet i har två utgångspunkter, dels utvecklingssamarbete, dels energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser. För utvecklingssamarbetet på energiområdet ansvarar Sida. Samarbetet har närmare beskrivits i kapitel 4.5.5. Energipolitiskt motiverade internationella klimatsinsatser ingår som en viktig del i den av beslutade strategin för minskad klimat- påverkan från energisektorn (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Insatserna inriktas huvudsakligen på bilateralt och multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande inom ramen för klimatkonventionen, bland annat ett fortsatt program för utveckling av energisystemet i bl.a. de baltiska länderna och övriga . Med gemensamt genomförande av åtgärder mot klimatförändringar avses att ett land genomför åtgärder i ett annat land och räknar sig utsläppsminskningar tillgodo. Härigenom kan de sammanlagda kostnaderna för att uppnå klimatpolitiska mål reduceras väsentligt. har anvisat för klimatpolitiskt motiverade svenska insatser i och övriga . Verksamheten har i huvudsak inriktats på fjärrvärmesektorn. Utsläppsminskningarna till följd av genomförda projekt uppgår till koldioxid . Projekten har rapporterats till klimatkonventionens sekretariat som ett led för gemensamt genomförda åtgärder. Vid klimatkonventionens tredje partsmöte i beslöts att gemensamt genomförande skall kunna tillämpas som ett medel för att uppfylla åtaganden enligt protokollet. () ansvarade inledningsvis för programmet. Ansvaret överfördes till . Sida och skall samverka i de avseenden som rör utvecklingssamarbete på energiområdet och uppfyllande av klimatkonventionen. Regeringen aviserade i propositionen "En uthållig energiförsörjning" (prop. 1996/97:84) att statliga svenska insatser på klimat- och energiområdet till kommer att bli föremål för utvärdering inför . Utvärderingen av de svenska insatserna inom energiområdet i regionen beräknas vara slutförd . I avvaktan på resultatet av denna utvärdering är regeringen inte beredd att ta ställning till ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter när det gäller svenska insatser på klimat- och energiområdet. Regeringen avser att återkomma till i denna fråga i budgetpropositionen för . 6.3 Styrning av östsamarbetet Regeringens huvudsakliga styrinstrument gentemot myndigheterna är regleringsbrevet och landstrategierna för de sex prioriterade samarbetsländerna. Dessa instrument möjliggör en operationalisering av de övergripande målen för samarbetet, vilket efterfrågades i Ds 1997:75. ger allmänna preciseringar och landstrategierna ger ytterligare operationalisering på landnivå. Landstrategierna har också visat sig vara värdefulla instrument för den interna samordningen i mellan myndigheter och departement. Utredaren konstaterar att samordningen har blivit bättre och att den organisatoriska hanteringen av östsamarbetet med en koncentrering av medlen till UD respektive Sida har inneburit en effektivisering av samarbetet jämfört med tidigare. Regeringen anser att landstrategierna dessutom möjliggör en mer konkret diskussion med samarbetsländernas regeringar om samarbetets inriktningen. Under regeringsöverläggningarna om landstrategierna ges samarbetsländerna tillfälle att framföra sina prioriteringar beträffande inriktningen av utvecklingssamarbetet. I Ds 1997:75 framförs kritik mot resultatanalyserna som ligger till grund för landstrategierna och för den långsiktiga resultatstyrningen av samarbetet. Utredaren menar att resultatanalyserna mest är en beskrivning av insatserna utan fullständig analys av samarbetets relevans, effekter och effektivitet. Utredaren hävdar vidare att regeringen har givit orealistiska instruktioner för hur resultatanalyserna skall utformas och vad de ska innehålla. Regeringen instämmer i att det finns brister i resultatanalyserna och instruktionerna härför. Regeringen avser att tillsammans med Sida utföra ett metodarbete för att förbättra de resultatanalyser som skall ligga till grund för de reviderade landstrategierna för perioden 2001. Databas över utvecklingssamarbetet med Det dåvarande sekretariatet för Analys och Utvecklingssamarbete (SAU) tog 1994, i samband med översynen av östsamarbetet inför nuvarande samarbetsprogram, initiativet till att skapa en databas över samarbetet med . Syftet med databasen var att samla och redovisa projektinformation för att förbättra planering och uppföljning av samarbetet med samt att underlätta återkommande statistisk rapportering till internationella organisationer. Databasen skulle finnas tillgänglig vid samtliga myndigheter och verk med rapporteringsplikt till , men också hos andra instanser som bedriver samarbete med . Databasen handhas av enhet för . genomför UD en uppdatering och omstrukturering av databasen i syfte att säkerställa den som en tillförlitlig informationskälla, öka tillgängligheten samt utveckla databasen till ett fullödigt samordningsinstrument för bättre styrning av verksamheten. i kommer att publicera databasen på Internet med adress: . 7 Europeiska unionens samarbete med Sammanfattning: - skall fortsatt verka för att EU:s omfattande samarbete med vidareutvecklas och effektiviseras. Ansträngningar skall göras för att förbättra koordinationen mellan EU:s program och bilaterala insatser. - har fått genomslag för vissa prioriteringar i EU:s samarbetsprogram, t.ex. avseende rättsligt- och inrikessamarbete, miljöfrågor, gränsöverskridande samarbete och det ökade engagemanget i Östersjö- och Barentsregionerna. Regeringen skall fortsatt verka för att dessa och andra frågor såsom medborgerligt inflytande, social trygghet och jämställdhet beaktas i alla relevanta sammanhang i EU:s östsamarbete. - Regeringen skall verka för att blir ett effektivt instrument för att påskynda utvidgningen av EU och att stödet används så att nya skiljelinjer i undviks. - Regeringen ämnar vidta åtgärder för att öka andelen svensk upphandling i Phare och Tacis. Ett första steg i denna riktning är att närmare utreda ett förslag om användandet av statliga anbudsgarantier för offertgivande svenska företag. 7.1 Phare- och Tacisprogrammen Europeiska unionen inledde sitt utvecklingssamarbete med de central- och östeuropeiska staterna . De första insatserna riktades till och , ett faktum som lever kvar i programmets namn, Phare (et : à la Reconstruction Economique). Detta program har sedermera utvidgats till att gälla alla de centraleuropeiska och baltiska länderna samt staterna inom före detta (är dock för nuvarande suspenderat, hjälp ges tills vidare heller inte till FRJ) samt . Ett andra program, Tacis (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States), gäller för alla länderna inom Oberoende Staters Samvälde samt . Även sektoriellt har verksamheten utökats till att gälla praktiskt taget alla ämnesområden som faller under EU:s kompetens. När det gäller Phare, har detta att göra med att programmet syftar till att förbereda kandidatländerna för medlemskap i . Såsom nämnts tidigare formulerades vid Europeiska rådets möten i och 1994 en förmedlemskapsstrategi, i vilken Phare fick en central roll. Att bistå ansökarländerna i anpassningen av lagar och normer till samt att ge råd och utbildning till de myndigheter som har att tillämpa de nya bestämmelserna, blev en viktig uppgift. Inrättandet av vissa särskilda program för gränsöverskridande regionalt samarbete (s.k. cross border cooperation), i vilka EU:s interna program och Phare kunde kombineras, föranleddes också av viljan att bredda kontaktytorna inför en framtida utvidgning av EU österut. I och med att regelrätta förhandlingar med kandidatländerna nu förbereds, har förmedlemskapsstrategin förstärkts och blivit det övergripande målet för hela Phareprogrammet. Pharemedel kommer i stigande utsträckning att kunna användas även för projekt som länkar samman kandidatländernas och EU:s infrastruktur. Också ett successivt utökat deltagande i EU:s olika gemenskapsprogram för medlemsstaterna kan till viss del finansieras med hjälp av Phare. I fråga om Tacisprogrammet har en liknande koppling gjorts till de partnerskaps- och samarbetsavtal eller interimsavtal som har ingåtts mellan EU och staterna inom Oberoende Staters Samvälde. Genom antagandet av en ny förordning för programmet (1996) har nya instrument tillskapats. Även inom Tacis finns nu ett särskilt program för gränsöverskridande regionalt samarbete. Det har också blivit möjligt att i begränsad skala stödja investeringar. Både Phare och Tacis bekostas av medel från den ordinarie EG- budgeten. För Phareprogrammet avsätts ett belopp i storleks- ordningen 1,5 miljarder ecu, för Tacisprogrammet är motsvarande siffra drygt 500 miljoner ecu. Båda programmen drivs i kommissionens regi och medlemsstaternas inflytande utövas i särskilda förvaltnings- kommittéer (styrkommittéer). Även om infrastrukturprojekt ingår i båda programmen (i enstaka underprogram, framför allt det stora kärnsäkerhetsprogrammet, är de mycket omfattande), har huvuddelen av insatserna bestått av tekniskt samarbete i olika former. Stöd till den ekonomiska omstruktureringen och förvaltningsbistånd har varit dominerande i både Phare och Tacis, om man ser till hela verksamhetsperioden, men andra områden, exempelvis utbildningsinsatser, miljöprojekt och initiativ inom den sociala sektorn har ökat sina andelar . Samarbetsprogrammen har blivit föremål för kritik från bl.a. och Europeiska revisionsrätten. De långsamma projektcyklerna och den förhållandevis låga utnyttjandegraden har påtalats. Också mottagarländerna och medlemsstaterna har haft kritiska synpunkter. Här har kommentarerna framför allt gällt den dominerande inriktningen på konsultinsatser, som inte följs upp av genomförbara projekt. Interna utvärderingar har bekräftat många av svagheterna. har dock en rad förbättringar av rutinerna genomförts i båda programmen. Antagandet av indikativa flerårsprogram för varje land har gett bättre möjligheter att planera insatserna och vid behov omfördela resurserna. Genom utökad samverkan med framför allt har starkare kopplingar åstadkommits mellan tekniskt samarbete och investeringsstöd. Övergången inom Phareprogrammet från en i enlighet med mottagarlandets önskemål starkt diversifierad verksamhet till en projektplanering styrd av målet att medverka till EU-anpassningen kommer sannolikt att skapa mera sammanhållna program. I Tacisprogrammet kan en ökad koncentration till större projekt ge en liknande effekt. Trots den kritik som riktats mot EU:s samarbetsprogram, har de, i kraft av sina betydande resurser och sin närvaro i samtliga central- och östeuropeiska länderna, spelat en stor roll och kommer att fortsätta att göra det. Särskilt de starkare kopplingar till de politiska målen den framtida anslutningen av de centraleuropeiska och baltiska staterna och det fördjupade samarbetet på grundval av partnerskaps- och samarbetsavtalen med och övriga stater i f.d. som görs, kan förväntas resultera i att programmen får ännu större betydelse. Det är emellertid viktigt att betona att Phare och Tacis är kommissions- program. Med de förändringar som äger rum i Phareprogrammet i anslutning till den förstärkta förmedlemskapsstrategin kommer medlemsländernas roll att bli större, eftersom rådsorganen skall ta ställning till de överordnade dokumenten (partnerskapen) och uppföljningen kommer att ske i associeringskommittéerna för respektive land. Icke desto mindre framstår det som särskilt värdefullt att ha svensk "representation" i själva kommissionen, där påverkan kan ske inifrån. Två centrala aspekter på medlemskapsförberedelserna står i centrum för den förstärkta förmedlemskapsstrategin: förstärkandet av den institutionella och administrativa kapaciteten i kandidatländerna samt utvecklandet av infrastrukturen i vid mening. De finansiella resurserna för den förstärkta förmedlemskapsstrategin kommer att bestå av dels det redan existerande samarbetsprogrammet för de centraleuropeiska och baltiska länderna om 1,5 miljarder ecu , dels två nya anslag, ett för förmedlemskapsstöd på jordbruksområdet (0,5 miljarder ecu ) och ett för regionalpolitiskt stöd (1 miljard ecu ). För Phareprogrammet har nya riktlinjer utarbetats. av insatserna förutses gå till institutionsuppbyggnad och till investeringsstöd, men den faktiska fördelningen kommer att variera både från land till land och över tiden. Dessutom skall man, så långt möjligt, kombinera utveckling av infrastrukturen med förstärkning av institutionerna. gäller de fleråriga indikativa program som godkänts för alla Phareländerna. Hur resurserna skall fördelas därefter är inte helt klart. Kommissionen har dock låtit förstå att särskild uppmärksamhet skall ägnas de kandidatländer som har längst väg att gå. Det finns också en konditionalitet inbyggd i den nya strategin. Om länderna inte längre uppfyller de grundläggande politiska och ekonomiska villkoren för anslutning (Köpenhamnskriterierna), eller om de inte förmår förverkliga sina egna åtaganden i enlighet med det nationella programmet för anpassning till , kan detta leda till minskade anslag. EU:s medlemsstater kommer att spela en avgörande roll vid sådana beslut. Medlemsstaterna förutses också bli mera direkt involverade i genomförandet av de enskilda projekten, särskilt inom sektorn institutionsuppbyggnad. I de nya riktlinjerna för Phareprogrammet får kunskapsöverföring och rådgivning genom s.k. institutionell "twinning", dvs. mer långsiktig samverkan mellan vissa myndigheter och institutioner i medlemsstaterna och kandidatländerna, ökad betydelse. Samarbetet inom tredjepelarområdet, där endast medlemsstaterna kan förmedla praktiska erfarenheter, blir också en tung post i den förstärkta förmedlemskapsstrategin. Vidare utgår man ifrån att den nuvarande verksamheten inom TAIEX (), som för kommissionens räkning bl.a. organiserar och bekostar seminarier med föreläsare från unionens institutioner och medlems- staterna samt förmedlar expertis på lagharmonisering m.m. från EU- länderna till kandidatländerna, skall expandera, eftersom dess mandat av allt att döma kommer att utvidgas till att gälla andra områden än den inre marknaden. Ett område, inom vilket Ds 1997:75 noterar svag svensk närvaro, är EU-programmens upphandlingar. Även om enstaka framgångar registrerats för svenska företag och institutioner, framför allt inom Tacisprogrammet, står långt ned på alla sammanställningar över uppdragens fördelning. I sista hand är det givetvis de enskilda leverantörerna av varor och tjänster som skall bevaka offertförfrågningar och bedöma det egna intresset för att lämna anbud, men särskilt då det gäller de medelstora företag som ofta kan komma i fråga som underleverantörer har behovet av information och råd sannolikt underskattats. I utvärderingen konstateras att svenska företag, med sin kompetens och kapacitet, borde ha goda utsikter att vinna kontrakt. I den föreslås att någon form av statliga garantier inrättas för att stödja företagen vid det ofta ganska kostsamma utarbetandet av anbudshandlingar. Regeringen anser förslaget vara väl värt att utreda närmare och kommer att undersöka vilka möjligheter som finns att, inom ramen för vad tillåter, ge sådant stöd. 7.2 Europeiska investeringsbanken investeringsbanken (EIB) är för långsiktiga investeringar som främjar integration, utveckling och tillväxt i både medlemsländerna och i flertalet av de länder med vilka EU har samarbetsavtal. av den totala utlåningen går till länder utanför EU. EIB:s verksamhet i inskränker sig till Phareländerna. Den samlade utlåningen uppgår till 5,8 miljarder ecu. För tidsperioden 2000 uppgår EIB:s utlånings- mandat till cirka 3,5 miljarder ecu. Därutöver har en särskild lånefacilitet om ytterligare 3,5 miljarder ecu upprättats för ansökarländerna. Den största delen av EIB:s utlåning finansierar infrastrukturella projekt, såsom transport, telekommunikation och energi, och i synnerhet de som har anknytning till de transeuropeiska näten, TEN. En relativt stor andel går även till ramkrediter och industriprojekt. Framöver kommer miljöprojekt att ges särskild prioritet som en del i förberedelserna för ländernas medlemskap. Europeiska investeringsfonden är en till huvuddelen gemenskapsägd institution som inrättades 1994. Fonden har främst varit inriktad på investeringar i medlemsländerna men kommer att få ökande betydelse för finansiering av infrastrukturprojekt i kandidatländerna, och i synnerhet de fem som gemenskapen kommer att inleda förhandlingar med. Genom garantigivning stödjer fonden framväxten av gränsöver- skridande investeringar som exempelvis de transeuropeiska näten. Dessa två gemenskapsägda institutioner utgör viktiga finansiärer i EU:s kandidatländer, framför allt för infrastrukturprojekt men även inom miljöområdet. Banken och fonden tillämpar i stort samma villkor för sin utlåning till Phareländerna som för de nuvarande medlemsländerna och bidrar därmed till ländernas implementering av gemenskapens acquis communautaire. Som en av de största och viktigaste finansiärerna av projekt i området har EIB uppnått omfattande sektoriell och landspecifik kompetens. Tillsammans med Sida har EIB varit med att finansiera modernisering och renovering av vattenreningssystemet i . Regeringen anser att ett närmare samarbete med de båda institutionerna bör eftersträvas i syfte att uppnå fler möjligheter till samarbete och samfinansiering, framför allt inom miljösektorn. 8 Östsamarbetet i ett internationellt perspektiv Sammanfattning: - Det regionala samarbetet i Östersjö- och Barentsområdena är av avgörande betydelse för att skapa ett politiskt stabilt och ekonomiskt dynamiskt norra . - skall verka för att de regionala samarbetsorganen i större utsträckning används för att främja handel och investeringar. - Det nordiska närområdesprogrammet är angeläget som komplement till övriga insatser. - Det är av största vikt att koordineringen av olika bilaterala och multilaterala aktörers insatser förbättras. - Samfinansiering med internationella finansiella institutioner skall fortsätta. 8.1 Regionalt samarbete De regionala samarbetsstrukturerna i och är betydelsefulla instrument för att fördjupa samarbetet inom regionen. Östersjösamarbetet är ett viktigt forum för bland annat de baltiska länderna, och . Samarbetet stärker deras möjligheter att söka samarbete och integration i baserat på egna utrikespolitiska prioriteringar, som det ger möjligheter till dialog och samarbete mellan de baltiska staterna och . Både Östersjö- och Barentsprogrammen bidrar till att ytterligare integrera i ett aktivt alleuropeiskt samarbete. Det växande regionala samarbetet utgör en del av en nordlig dimension i EU. De samarbetsstrukturer som finns för att leda denna regionala samverkan är Östersjöstaternas råd, och . En viktig bas för Östersjösamarbetet i är i .