prop · GL0342 · 1998-01-01 00:00:00 — Inom det mellanstatliga samarbetet inom EU:s tredje pelare har arbetet med invandrings- och asylfrågor dock redan lett fram till överenskommelser vars innehåll delvis motsvarar de åtgärder som avses i Amsterdamfördraget. Kvar i tredje pelaren blir straffrättsligt samarbete och polissamarbete, för förebyggande och bekämpning av brott. Inom ramen för tredje pelararbetet skall EU:s medlemsstater också förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Vidare skall, enligt ett särskilt protokoll som genom Amsterdam- fördraget fogas till Unionsfördraget och EG-fördraget, Schengen- samarbetet införlivas med EU. Det innebär att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner enligt de regler som gäller för den tredje pelaren, vad gäller det polisiära och rättsliga samarbetet. I frågor om asyl, invandring och gränskontroll gäller gemenskapsrättsliga regler. Tekniskt införlivas med EU genom att protokollet medger att de nuvarande Schengenstaterna fortsätter sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. Från den tidpunkt då protokollet träder i kraft blir gällande för Schengenstaterna. Rådet, i en sammansättning av repre- sentanter för Schengenstaternas regeringar, ersätter Verkställande kom- mittén. Det blir alltså denna rådskonstellation som enhälligt beslutar om när en medlemsstat fullt ut skall få delta i det operativa samarbetet. Rådet skall också besluta om var inom EU:s rättsliga struktur olika delar av hör hemma, dvs. vilka bestämmelser i regelverket som skall hänföras till första respektive tredje pelaren. Protokollet innehåller vidare bestämmelser som, tillsammans med vissa bestämmelser i ett särskilt protokoll om ställning, gör det möjligt att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas inom ramen för det bredare europeiska samarbetet. Detta noterades särskilt och med uppskattning av i slutsatserna från Amsterdam- mötet. Bestämmelserna innebär i korthet följande. har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från tredje till första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. bibehåller därför samma rättigheter och skyldigheter i förhållande till övriga Schengenstater som tidigare när det gäller de delar av som förs över till första pelaren. Det betyder att i dessa delar behåller den mellanstatliga relation som innebär. När det gäller nya beslut som medlemsstaterna kommer att anta inom första pelaren skall besluta huruvida man skall genomföra dem i sin naitonella lagstiftning. Med och skall samarbetsavtal förhandlas fram på grund- val av de nuvarande samarbetsavtalen med Schengenstaterna. Särskilda avtal skall också slutas med och för att reglera förhållandet till och inom de delar av där dessa stater kan komma att delta. EU:s medlemsstater uttalade i en gemensam förklaring i samband med Amsterdamfördraget att de var eniga om att vidta alla nödvändiga åtgärder för att avtalen med och skall kunna träda i kraft med Amsterdamfördraget. Arbetet inom EU med att förbereda avtalen pågår. Den samlade nordiska strävan är att avtalen skall kunna slutas . För en närmare presentation av Amsterdamfördraget hänvisas till departementspromemorian 1997 (Ds 1997:64). 3.3.3 Den nordiska passunionen Mellan de nordiska länderna uppnåddes fri rörlighet för personer . , , och under- tecknade 1954 ett protokoll om att inte längre ställa upp krav på pass och uppehållstillstånd för medborgare i dessa länder vid vistelse i annat nordiskt land än hemlandet. ingick staterna den nordiska pass- kontrollöverenskommelsen (PÖK). anslöt sig till protokoll och till PÖK . Dessa avtal utgör den nordiska passunionen, som bl.a. innebär att nordiska medborgare kan resa fritt mellan de nordiska länderna utan att behöva medföra pass vid passage av inre gräns. Uppehållstillstånd krävs inte heller för nordiska medborgare vid stadigvarande vistelse i ett annat nordiskt land. Icke-nordiska medborgare behöver i princip inte visa upp pass vid passage av en gräns mellan nordiska länder, men är skyldiga att medföra pass eller annan reselegitimation. Stickprovskontroller får utföras vid de inre nordiska gränserna. Samtliga nordiska länder är angelägna om att slå vakt om den nordiska passfriheten. Att inte samtliga nordiska länder är medlemmar i inne- bär en komplikation i förhållande till , eftersom detta är utformat för EU-länder. har, i anslutning till förhandlingarna om EU:s yttre gränskonvention, gjort en förklaring som innebär att ingen yttre gräns i konventionens mening får upprättas mellan de nordiska länderna, dvs. att den nordiska passunionen måste bestå även om inte samtliga nordiska länder skulle ansluta sig till EG. , och gjorde motsvarande förklaringar i samband med förhandlingar om medlemskap i . och har slutit särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna för att anknyta sig till , för att den nordiska passfriheten skall bevaras. 4 huvudsakliga innehåll 4.1 Inledning kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater inre gräns skall upphöra. Den andra grund- tanken, som delvis aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Den första grundtanken, personers fria rörlighet, berörs i avsnitt 4.2. För att den fria rörligheten för personer inte som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten innefattar ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder. Dessa tar sig i uttryck i konventionens regler om yttre gränskontroll som behandlas i avsnitt 4.3, samt i reglerna om polisiärt och rättsligt sam- arbete som behandlas i avsnitt 4.5. Ett hjälpmedel i dessa sammanhang är dataregistret Schengens informationssystem, SIS, som presenteras i avsnitt 4.6. Samarbetet främst inom ramen för SIS aktualiserar även integritetsfrågor; dessa behandlas i avsnitt 4.7. I slutet av kapitlet behandlas kortfattat organisation, avsnitt 4.8, och Schengens regelverk, avsnitt 4.9. har tidigare även innefattat asylfrågor, avsnitt 4.4. I kapitel 7 lämnas en utförligare redogörelse för konventionens bestämmelser och för dessas förhållande till svensk rätt. 4.2 Fri rörlighet för personer En av grundstenarna i är den fria rörligheten för personer. innebär att Schengenstaterna har infört gemen- samma regler som syftar till att medge fri rörlighet för personer inom Schengenområdet på det sätt som är målsättningen inom EG. I konven- tionens inledning slås den grundläggande principen fast, att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs. Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma landgränser samt deras flygplatser respektive hamnar för reguljära färjeförbindelser, när det sker trafik till och från andra Schengenländer. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga EU-stater som för tredjelandsmedborgare gäller att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredjelandsmedborgare innebär det rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet eller, om vederbörande är viseringspliktig, hans eller hennes visering gället. behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG-rätten, och nationella bestämmelser. I finns bestämmelser som behandlar av- skaffandet av personkontroller vid de inre gränserna och personers rörlighet, särskilda bestämmelser som reglerar passerandet av inre och yttre gränser, viseringar, villkor för utlänningars rörelsefrihet, gemen- samma bestämmelser om visering samt bestämmelser om inresa. 4.3 Yttre gränskontroll Yttre gränser i mening är alla Schengenstaters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt kon- ventionen inte räknas som inre gräns. Frågor om passerande av de yttre gränserna regleras i artikel 3 8 i . De yttre gränserna får i princip passeras endast vid särskilda gräns- övergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall vissa kontroller genomföras, både vid inresa och vid utresa. För flygpassagerare finns särskilda regler om när kontrollen vid yttre gräns skall äga rum. Flygpassagerare som kommer från tredje land för att fortsätta med flyg inom Schengenområdet på ankomstflygplatsen skall underkastas personkontroll och kontroll av handbagage. Den som skall flyga till tredje land underkastas personkontroll och kontroll av hand- bagage på den flygplats varifrån utresan från Schengenområdet sker, oavsett om resan påbörjats på annan plats i området. Personkontroll vid inresa skall göras för att kontrollera att personen uppfyller kraven för att komma in i Schengenområdet, nämligen att han eller hon innehar godtagbara resehandlingar, i förekommande fall har visering samt har tillräckliga medel för sitt uppehälle. Inom Schengen- samarbetet finns även en spärrlista över personer som skall vägras inresa. Den inresande får heller inte anses utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas inter- nationella förbindelser. Kontrollen skall därför ta sikte även på detta, vilket tillförsäkras genom att sökning i skall ske. Undantag från ett eller flera av dessa krav på den inresande kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse enbart det berörda landet. I sådana fall skall de övriga Schengenstaterna underrättas. Genomresa skall medges en medborgare i tredje land, om veder- börande har uppehållstillstånd eller visering utfärdat av ett annat Schengenland. Förekommer han eller hon på den gemensamma spärr- listan kan detta utgöra hinder mot genomresa. Rent praktiskt skall kontrollen genomföras enligt gemensamma principer, inom ramen för respektive stats egna lagar och med hänsyn till de övriga staternas intressen. har även regler om individuell kontroll av resedokument för att fastställa identiteten hos alla inresande personer och om att särskild uppmärksamhet därvid skall ägnas hot mot den inre säkerheten och allmänna ordningen. Utlänningar skall underkastas en mera noggrann kontroll än medborgare i en EU-stat. Beträffande en utlänning skall därför i princip alltid kontroll ske i SIS. Med hänsyn till Schengenstaternas inre säkerhet och ordning skall personkontroll även äga rum vid utresa, s.k. utresekontroll. Sådan kontroll skall utföras för alla utresande men, i likhet med inrese- kontrollen, vara nogrannare vad gäller utlänningar, dvs. personer som inte är medborgare i någon av EU:s medlemsstater. Utöver de ovan berörda stationära gränskontrollerna skall Schengen- staterna bevaka de yttre gränserna mellan gränsövergångsställena med rörliga enheter, vilket för svenskt vidkommande till stor del blir till sjöss. 4.4 Asylfrågor Sedan trätt i kraft för de ursprungliga undertecknarna, för och samt för har dess regler tagit över regler om asyl. Asylreglerna i Schengen- konventionen har därigenom upphört att gälla och behandlas inte vidare här. 4.5 Polisiärt och rättsligt samarbete 4.5.1 Allmänt om det polisiära och rättsliga samarbetet Det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de s.k. kompensa- toriska åtgärder som syftar till att kunna avskaffa personkontrollen vid de inre gränserna. Samarbetet har emellertid också ett egenvärde i det att samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och för- stärks. bestämmelser om polissamarbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott och avser såväl informations- utbyte som operativ samverkan. Polissamarbetet behandlas i avsnitt 4.5.2. Det rättsliga samarbetet omfattar frågor om inbördes rättshjälp i brottmål, tillämpningen av principen non bis in idem (inte två gånger för samma sak), utlämning, överförande av verkställighet av brottmåls- dom samt bekämpande av brottslighet som avser narkotika och vapen. Det rättsliga samarbetet behandlas i avsnitt 4.5.3 t.o.m. 4.5.8. 4.5.2 Polissamarbete Polissamarbetet inom Schengenområdet är, som nämnts, uppbyggt kring informationsutbyte och operativ samverkan mellan ländernas polis- myndigheter. Inledningsvis behandlas frågor om informationsutbyte, därefter frågor om operativ samverkan. Sist i avsnittet berörs hotell- kontroll inom . Informationsutbyte Informationsutbyte regleras i artiklarna 39 och 46 47 i Schengenkonven- tionen. I artikel 39 behandlas polisiärt samarbete i allmänhet och Schengenstaterna förbinder sig att låta sina polismyndigheter direkt bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Det förutsätter dock att staternas nationella lagstiftning inte förbehåller rättsliga myndigheter rätten att avge en framställning om bistånd. En framställning enligt konventionen får inte innefatta en begäran om att mottagaren skall vidta tvångsåtgärder. Tyngdpunkten i samarbetet kommer därför att ligga i informationsutbytet. Skriftlig information som, efter en framställning, har lämnats från ett land till ett annat får inte användas som bevismaterial med mindre det land som lämnat uppgiften har lämnat sitt samtycke. Framställning om informationsutbyte skall som huvudregel ske mellan centrala organ, för del . Men i brådskande fall finns det möjlighet till direktkontakt mellan myndigheter. Schengenstater med gemensam landgräns kan träffa längre gående bilaterala avtal. Övriga medlemsländer skall hållas underrättade om sådana avtal. I särskilda fall får varje Schengenstat enligt sin egen nationella lagstiftning förmedla uppgifter till en annan Schengenstat utan före- gående begäran. Som sagts handlar det emellertid inte alltid om att en stat sänder information till en annan. Det finns också möjlighet att genom bilaterala avtal placera personal hos en annan stats myndigheter s.k. sambandsmän. Dessas uppgifter är stödjande och rådgivande; sambandsmännen får inte utöva självständiga polisiära uppgifter. Schengenstaterna kan komma överens om att en sambandsman som är placerad i ett land skall företräda flera Schengenländers intressen. Operativt samarbete Det direkta operativa samarbetet regleras i artikel 40 45. Det omfattar fortsatt övervakning över gräns och fortsatt förföljande över gräns. Reg- lerna om fortsatt övervakning och förföljande föranleder bestämmelser om polismännens rättsliga ställning respektive skadestånd. Det operativa samarbetet innehåller också regler om bl.a. radiokommunikation. Vidare finns regler om hotellkontroll i brottsbekämpande syfte. Fortsatt övervakning över gräns Den situation som aktualiserar fortsatt övervakning, är att polisen i en Schengenstat som ett led i en pågående polisundersökning övervakar (skuggar) en person som är misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad, och den personen ger sig in på en annan Schengenstats (mottagande stat) territorium. Under förutsättningar som anges i får de polismän som utför övervakningen fortsätta att göra det även på den mottagande statens område. Enligt huvudregeln skall samtycke till fortsatt övervakning in på den mottagande statens territorium inhämtas i förväg, innan gränsen över- skrids. Begäran skall ställas till en av varje land särskilt utsedd central- myndighet, för vår del . Vid fara i dröjsmål kan dock övervakningen fortsätta över gränsen till mottagande stat utan föregående samtycke. I sådana fall skall mottagande stat kontaktas senast i samband med gränsöverskridandet. Om tillstånd till övervakningen inte ges skall operationen avbrytas. All övervakning in på en annan stats territorium skall ske med iakttagande av den statens lagar och de övriga villkor som mottagande stats myndigheter ställer upp. De övervakande polismännen får inte gripa eller omhänderta den övervakade på den mottagande statens område. De får medföra sina tjänstevapen om inte den mottagande staten har för- bjudit det, men vapen får bara användas i nödvärn. Fortsatt övervakning kan ske med överskridande av alla typer av gräns. Häri skiljer sig institutet i ett väsentligt avseende från fortsatt förföljande (se nedan) som bara får ske över en landgräns. Detta innebär teoretiskt att polismän och i vissa fall tulltjänstemän från alla Schengenstater skulle kunna utöva övervakning här i landet, exempelvis genom att följa efter en person som anländer hit med flyg. Varje Schengenstat skall anmäla vilka slags tjänstemän som har behörighet att genomföra fortsatt övervakning in på en annan Schengen- stats territorium. För svensk del har anmälts polismän, tulltjänstemän när de har polisiära befogenheter samt tjänstemän vid i samband med övervakning till sjöss. Denna förklaring har tagits in i det svenska anslutningsavtalet. Fortsatt förföljande Fortsatt förföljande över gräns är ett mer ingripande förfarande än över- vakning. En Schengenstats polismän får i vissa fall förfölja en flyende gärningsman över gränsen in till en grannstat som är ansluten till . Det huvudsakliga syftet med förföljandet skall vara att säkerställa ett utlämningsförfarande till den Schengenstat varifrån förföljandet upptogs. För att fortsatt förföljande skall bli aktuellt krävs att den flyende antingen har tagits på bar gärning för något av vissa brott eller för med- hjälp till sådant brott, eller har rymt från häkte eller fängelse. Enligt huvudregeln får förföljande ske först efter samtycke från den mottagande staten. Dock får det ske utan samtycke om de förföljande inte hinner eller inte kan inhämta föregående samtycke. Den mottagande staten skall underrättas om förföljandet senast i samband med att gränsen passeras. Den mottagande staten har alltid rätt att när som helst beordra att det fortsatta förföljandet på dess territorium avbryts. Den har rätt att meddela instruktioner som de förföljande polismännen skall lyda. Vidare skall allt förföljande in på ett annat lands territorium ske med iakttagande av den mottagande statens lagar och de övriga villkor som landet ställer upp i enlighet med konventionens bestämmelser. Fortsatt förföljande får endast ske över landgräns. Om det är tillåtet för de efterföljande polismännen att gripa den flyende på den mottagande statens område, får den gripne endast skydds- visiteras och föremål omhändertas. Den gripne får beläggas med hand- fängsel under transport och skall genast överlämnas till den mottagande statens myndigheter. Den mottagande staten är också skyldig att på begäran av de förföljande polismännen gripa den flyende för att kvarhålla denne eller fastställa dennes identitet. Svensk förklaring till artikel 41 En Schengenstat har valmöjligheter i tre avseenden när det gäller fortsatt förföljande inom dess territorium. Sålunda kan Schengenstaten välja att inte låta de förföljande polismännen att gripa den flyende på sitt terri- torium eller att låta de förföljande göra detta för att kunna överlämna den flyende till den mottagande statens polismyndigheter. Vidare öppnas möjligheten att välja mellan att begränsa rätten till förföljande till ett visst område eller i tiden och att inte ställa upp några begränsningar med avseende på tid eller rum. Slutligen kan Schengenstaterna avseende vilka brott som kan föranleda förföljande över gränsen, välja antingen en brottskatalog som finns intagen i artikel 41 eller sådana brott som kan föranleda utlämning. Dessa val skall tillkännnages i en förklaring i sam- band med att en stat undertecknar . Regeringen har i en särskild förklaring tagit ställning för att tillåta förföljelse för brott som kan föranleda utlämning, att inte ställa upp några begränsningar och rum för förföljandet samt att förföljande tjänstemän skall få gripa den flyende. och regeringar har avgivit förklaringar av samma innebörd som den svenska. En utförligare redogörelse för dessa frågor finns nedan i avsnitt 7.4.1. Texten till den svenska förklaringen finns i bilaga 10. När har färdigställts kommer att ha landgräns även mot . Den svenska och den danska regeringen avser att återkomma till frågan om det gränsöverskridande samarbetet innan bron färdigställs. Gemensamma bestämmelser De tjänstemän som befinner sig på en annan stats territorium för att genomföra fortsatt övervakning eller förföljande enligt ovan skall lik- ställas med mottagande stats tjänstemän om de begår brott eller utsätts för brott. För skador som uppkommit i samband med genomförande av fortsatt övervakning eller förföljande finns särskilda regler om skadestånd m.m. Kommunikation Schengenstaterna skall, särskilt i gränstrakterna, upprätta direkta tele- och radioförbindelser för att underlätta polis- och tullsamarbetet. Avsikten med detta är bl.a. att i rätt tid kunna vidarebefordra information när det gäller övervakning och förföljande över gränserna. Vidare skall Schengenstaterna undersöka möjligheterna till ytterligare fördjupning av sambands- och kommunikationskanalerna exempelvis genom att använda sambandsmän, inrätta gemensamma förbindelsenät för polis- och tullmyndigheterna på ömse sidor om gränsen samt sam- ordna upphandling av kommunikationsutrustning för att kunna inrätta standardiserade och kompatibla kommunikationssystem. Hotellkontroll För att kunna användas som ett hjälpmedel i , skall medlemsstaterna säkerställa att s.k. hotellkontroll kan ske. Den innebär att hotellinnehavare, pensionatsinnehavare och innehavare av camping- platser skall se till att alla utländska gäster fyller i ett registreringskort och styrker sin identitet. Med utländska gäster avses i detta fall alla som inte är medborgare i den stat där övernattningen sker, alltså även medborgare i en annan Schengenstat eller ett EU-land. Registrerings- korten skall bevaras på hotellet och kunna överlämnas till behöriga myndigheter när det behövs för bl.a. brottsutredningar eller för att spåra efterlysta eller försvunna personer. 4.5.3 Inbördes rättshjälp i brottmål bestämmelser om inbördes rättshjälp i brottmål finns i artiklarna 48 53. De avser att komplettera europeiska rättshjälpskonvention, där konventionsstaterna åtar sig att lämna varandra internationell rätts- hjälp i största möjliga utsträckning i mål som avser beivrandet av brott. konvention omfattar huvudsakligen bevisupptagning varmed förstås utredning och överlämnande av bevismaterial eller handlingar delgivning av rättegångshandlingar och judiciella beslut, översändande av uppgifter ur kriminalregister, lagföring i annat land samt underrättelse om brottmålsdomar. Schengenstaterna är oförhindrade att tillämpa bilaterala avtal som innebär ett mer omfattande samarbete än vad som föreskrivs i . bestämmelser om inbördes rättshjälp har ett vidare tillämpningsområde än konvention. Inbördes rättshjälp enligt kan ges inte bara i mål och ärenden om beivrande av brott, utan också i vissa administrativa förfaranden, i mål om skadestånd, i nådeärenden, vid delgivning av underrättelser som gäller verkställighet av utdömt straff m.m. och i fråga om åtgärder efter doms meddelande, såsom uppskov med verkställighet och villkorlig fri- givning. regler om inbördes rättshjälp omfattar också brott mot olika skatteförfattningar, närmare bestämt författningar om punktskatter, mervärdesskatter och tullavgifter. Framställningar om undandragande av punktskatter får inte avslås med motiveringen att den mottagande staten inte belägger de varor som avses i framställningen med skatt. ställer också upp begränsningar i rätten att använda erhållen information. Uppgifter eller bevismaterial som en Schengenstat efter framställning fått från en annan Schengenstat får sålunda inte användas för andra ändamål än de undersökningar, rättsliga åtgärder eller förfaranden som anges i framställningen, om inte den stat som lämnat ut uppgifterna medger det.