prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom transportkontrollagen har beskattnings- myndigheten fått befogenhet att undersöka transportmedel samt behållare, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras under transport. Myndigheten kan också med stöd av lagen granska ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet samt undersöka och ta prov på varor. Lagen innehåller vidare bestämmelser om skyldighet för förare av transportmedel att stanna på anmaning och att legitimera sig samt att tillhandahålla handlingar och lämna uppgifter. Lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) är tillämplig på varor som skall beskattas enligt privatinförsellagen. Det innebär att tulltjänsteman får anmana personer att stanna. Sådan anmaning får ges den som i samband med inresa till från ett annat EU-land befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage om det behövs för kontroll av anmälningsskyldigheten i privatinförsellagen. I samband därmed har tullmyndighet rätt att undersöka transportmedel, handresgods m.m. Den enskilde är skyldig att lämna uppgifter och i övrigt medverka i kontrollen under kostnadsansvar. Dessutom får tullmyndighet omhänderta vara om det behövs för kontrollen. Om anmälan om skattepliktig införsel enligt privatinförsellagen görs till tullmyndighet, skall myndigheten för beskattningsmyndighetens räkning besluta om skatten och får i samband därmed uppbära skatten, samt vidta nödvändig skattekontroll. Kontrollsituationen vad gäller beskattningen av privat införsel av mineraloljor skiljer sig från vad som beskrivits i föregående stycke. Den enda kontrollbefogenhet som finns är bestämmelserna om deklarationsgranskning i LPP. I övrigt finns det varken i lagen om skatt på energi eller annan lag några bestämmelser om kontroll av införsel för privat bruk av mineraloljor. 4.4 Transitering i 4.4.1 Allmänt För att ge en heltäckande bild av under vilka former punktskattepliktiga varor kan transporteras under skatteuppskov bör även transiteringssystemet kort beskrivas. Syftet med transitering är att underlätta handeln inom ett definierat tullområde eller mellan olika tullområden. I ett transiteringssystem är det nödvändigt att identifierbara personer är ansvariga för betalning av tullar, skatter och avgifter. En sådan person förekommer i alla system och måste ofta förse tullen med en säkerhet för de tullar, skatter och avgifter som skall betalas i händelse av oegentligheter. I praktiken finns det ett flertal olika system som möjliggör transitering inom EU. Vilket system som kan användas beror på vilket område som berörs av transporten och i vissa fall på varornas beskaffenhet. Nedan redogörs för tre system, nämligen gemenskapstransitering, gemensam transitering och TIR. Om punktskattepliktiga varor från tredje land omfattas av ett transiteringsförfarande vid införandet till EU anses importen äga rum först när varorna lämnar förfarandet. Detta följer av cirkulationsdirektivets bestämmelser. Även gemenskapsvaror kan dock omfattas av transiteringsförfaranden, t.ex. när skattepliktiga varor sänds mellan medlemsstater via Efta-länder. I sådana fall skall, enligt cirkulationsdirektivet, skatten anses vilande. 4.4.2 Gemenskapstransitering Gemenskapens transiteringssystem är tillämpbart på flöden av icke gemenskapsvaror i EU:s medlemsstater. Den rättsliga grunden för transiteringssystemet är gemenskapens tullkodex. Systemet bygger på det s.k. T1-dokumentet. Detta är ett formulär i åtta exemplar som innehåller uppgifter om transiteringen. Det första exemplaret skall behållas av avgångstullkontoret medan de övriga skall åtfölja varorna under transiteringen. Transportören måste överlämna resterande dokument och varorna på den angivna bestämmelseorten. Tullkontoret skall stämpla ett av exemplaren för att bekräfta att varorna har företetts på bestämmelseorten. Det stämplade exemplaret skall återsändas till det tullkontor där transiteringen påbörjades. Som synes finns det stora likheter mellan gemenskapens transiteringssystem och kraven på ledsagardokument i cirkulationsdirektivet. I enlighet med principen om att det måste finnas en person som garanterar betalning av tullar, skatter och avgifter kräver varje gemenskapstransitering att det finns en huvudansvarig. Den huvudansvariges betalningsskyldighet gentemot tullmyndigheterna skall motsvara ett belopp som är lika med det totala beloppet av de tullar, skatter och avgifter som belöper på varorna i den berörda medlemsstaten. För att denna lagenliga betalningsskyldighet skall vara effektiv krävs vid vägtransporter enligt gemenskapens transiteringssystem att den huvudansvarige ställer säkerhet för transporten. När det gäller s.k. känsliga varor, som t.ex. alkoholdrycker och tobaksvaror, måste den huvudansvarige för varje transitering ställa en särskild säkerhet som täcker av den eventuella betalningsskyldigheten. I övriga fall beräknas säkerheten schablonmässigt på grundval av den huvudansvariges veckoomsättning. 4.4.3 Gemensam transitering Det gemensamma transiteringssystemet är nära besläktat med gemenskapens transiteringssystem. Det utgår från samma dokumentation och förfaranden. Det är i stort sett föremål för samma lagstiftning och har liknande bestämmelser om säkerheter. En skillnad är dock att gemensamtransitering kan användas för varutransporter som inbegriper förutom EU:s medlemsstater även Efta-länderna och Visegradländerna. Det gemensamma transiteringssystemet är inte obligatoriskt vilket gemenskapens transiteringssystem är. Dessutom är det gemensamma transiteringssystemets rättsliga grund snarare en internationell konvention än en intern EU-bestämmelse. Det gemensamma transiteringssystemet upprättades mellan gemenskapen och Efta genom en konvention 1987 och utvidgades till att omfatta Visegradländerna . 4.4.4 TIR TIR-systemet grundar sig också på en internationell konvention, undertecknad . har 58 länder skrivit under konventionen. TIR-systemet utgår från ett dokument som går under namnet TIR-carnet. Dokumentet trycks och distribueras av den Internationella vägtransportunionen (IRU) och utfärdas till carnetanvändare av de nationella sammanslutningar som bemyndigats att göra detta av de fördragslutande parternas förvaltningar. TIR-systemet delar ett flertal egenskaper med gemenskapens transiteringssystem och det gemensamma transiteringssystemet. Den grundläggande skillnaden mellan TIR-systemet och de två andra systemen är att transporten kan ha sitt ursprung eller sin slutdestination i vilken som helst av de 58 fördragsslutande staterna, vilket inbegriper så avlägsna länder som t.ex. . TIR-systemets bestämmelser rörande säkerheter skiljer sig dock väsentligen från de för gemenskapstransitering. Varje TIR-carnet är ett dokument som ställer en säkerhet på 50 för varje lastbilstransport. TIR-caneter för transporter av alkoholdrycker och tobaksvaror inom EU:s tullområde utfärdas inte längre, vilket innebär att systemet inte kan användas för dessa varor inom EU. Det är omfattande transitbedrägerier som ligger bakom denna begränsning. TIR-carneten utfärdas av en garantisammanslutning i avgångslandet och den garanti som därmed ställs täcks av IRU. Garantisystemet enligt TIR är alltså centraliserat, beloppsbegränsat och beroende av förekomsten av ett säkert dokument. Utfärdandet av TIR-carneter är därför hårdare kontrollerat än utfärdandet av T1-dokument och i teorin begränsat till transportörer som kan bevisa att de är trovärdiga och vilkas fordon uppfyller vissa minimistandarder, i synnerhet beträffande säkerhet. 4.5 Problembilden ur ett europeiskt perspektiv När det gäller punktskatternas nivå inom EU har det inte föreskrivits fasta skattesatser utan endast vissa minimiskattesatser som inte får underskridas. Det står alltså medlemsstaterna fritt att själva bestämma skattenivåer, så länge minimiskattesatsen iakttas. Skattesatserna varierar betydligt inom EU. Olika skattesatser i olika medlemsländer leder till att oseriösa personer försöker kringgå systemen genom att köpa beskattade varor i lågskatteländer och sedan i strid med gällande regler sälja dem i högskatteländer utan att betala sistnämnda lands skatt. Självfallet finns det också intresse av att föra in punktskattepliktiga varor till EU utan att över huvud betala skatt. Det är dock inte enbart länder som har förhållandevis höga skatter som drabbas av problem med skatteundandraganden genom bedrägerier inom suspensionsordning eller inom transiteringssystemen. Utan det rör sig i stor utsträckning om ett problem för hela unionen. Problemen med transitering av framför allt högbeskattade produkter har fått allt större uppmärksamhet inom EU . I ett flertal fall har också åtgärder vidtagits. Som exempel kan nämnas att det införts ett tillfälligt förbud mot att använda s.k. samlad säkerhet för transitering av sprit, cigaretter och vissa livsmedelsprodukter. Numer måste den huvudansvarige ställa en särskild säkerhet för varje transitering som täcker av den eventuella betalningsskyldigheten. beslutade att tillsätta en tillfällig undersökningskommitté för att undersöka påstådda överträdelser av gemenskapens transiteringsförfarande. I sin rapport drar kommittén slutsatsen att en större kris har utvecklats inom transiteringssystemet och att denna har medfört förluster på åtskilliga miljarder ECU i tullar, punktskatter och mervärdesskatt. Kommittén konstaterar vidare att den organiserade brottsligheten är djupt involverad i transiteringsbedrägerier och att det är handeln med cigaretter som oftast är föremål för bedrägerier. I rapporten rekommenderar kommittén vissa förbättringar av systemet. Här skall endast nämnas att kommittén anser att en datorisering av systemet har varit påkallad . har följts upp av en åtgärdsplan från kommissionen. Åtgärderna berör transiteringssystemet och faller därför utanför det huvudsakliga ämnet för detta ärende. För att visa att skatteundandraganden inte är ett specifikt svenskt problem kan det dock vara av intresse att notera kommissionens uttalande att transitbedrägerier leder till att det på den europeiska marknaden olagligt saluförs obeskattade varor som undgår all kontroll och både hotar företags konkurrenskraft och medborgares liv och hälsa. Detsamma kan självfallet sägas om bedrägerier inom suspensionsordningen. I undersökningskommitténs rapport har den europeiska sammanslutningen för återförsäljare av tobak uppskattat marknadsandelen för smugglade cigaretter till i , i och i . I samtliga dessa tre länder kostar ett paket cigaretter runt ca , vilket är betydligt lägre pris än i . Även när det gäller bedrägerier inom suspensionsordningen har åtgärder vidtagits på gemenskapsnivå. Man har bl.a. utvecklat ett samarbete inom området för indirekta skatter benämnt Fiscalis- programmet. Dessutom har en högnivågrupp inrättats som samlar företrädare för tull och skattemyndigheterna i medlemsstaterna under kommissionens ordförandeskap. Högnivågruppen har i uppgift att sammanställa en rapport om bedrägerier inom tobaks- och alkoholområdet. Rapporten skall bl.a. behandla arten och omfattningen av bedrägerierna samt svagheter i kontrollsystemen samt lämna förslag till åtgärder. Rapporten skall vara klar . Åtgärder i syfte att komma till rätta med bedrägerier inom ramen för cirkulationsdirektivets suspensionsordning eller transiteringsförfarandena är alltså något som fått hög prioritet inom EU . lämnar i sitt betänkande en kort redogörelse för problembilden i några andra medlemsländer som bekräftar bilden av stora skatteundandraganden i ett flertal EU-länder. Det kan alltså konstateras att det inte enbart är som har problem med skatteundandraganden på punktskatteområdet utan att dessa problem är vanligt förekommande inom EU och att man på gemenskaps- nivå arbetar med att ta fram åtgärder mot tull- och skattebedrägerier. 5 Bakgrunden till nuvarande kontrollproblem 5.1 Tullkontrollen före och efter EU-inträdet Före EU-medlemskapet hade tullen rätt att i samband med varuimport göra långtgående kontroller vid gränsen och tillgripa tvångsåtgärder utan att det förelåg misstanke om brott. har tullen endast sådana befogenheter i samband med varuimport från tredje land. Dessa befogenheter regleras i tullagen (1994:1550). Tullens befogenheter vid gränsen till andra EU-länder regleras i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Denna lag ger tullen i stort sett samma befogenheter som vid den yttre gränsen. Användningen av dessa befogenheter är dock förbehållen kontroll av införsel- och utförselrestriktioner för vissa i lagen uppräknade varor, som t.ex. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738). Bakgrunden härtill är att det krävs tillverknings- eller partihandelstillstånd enligt alkohollagen för att få föra in alkoholdrycker för kommersiella ändamål. Kontrollbefogenheterna avseende den kommersiella införseln av alkoholvaror omfattar dock inte beskattningen. Beträffande kommersiell införsel av tobaksvaror och införsel av mineraloljeprodukter från annat EU-land saknar tullen numera andra kontrollbefogenheter än de som följer av transportkontrollagen. Inregränslagen ger tullen befogenhet att kontrollera varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen (privatinförsellagen). Tullen har dock ingen befogenhet att kontrollera införsel för privat bruk av mineraloljeprodukter. 5.2 Skattekontrollen efter EU-inträdet 5.2.1 Kontroll av yrkesmässig införsel Skattekontrollen och skattemyndighetens befogenheter utökades inte i och med EU-inträdet. Någon kompensation för bortfallet av tullens gränskontroller i EU-trafiken infördes således inte och ett vakuum uppstod därför vad gäller kontrollen av transporter av punktskattepliktiga varor från andra EU-länder. Inte heller infördes några särskilda sanktioner i svensk lagstiftning mot den som bröt mot reglerna i suspensionsordningen, t.ex. genom att inte medföra ledsagardokument under transport. Som nämnts tidigare trädde transportkontrollagen i kraft . fick därigenom befogenhet att undersöka transportmedel samt behållare, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras under transport. Myndigheten kan också med stöd av lagen granska ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet samt undersöka och ta prov på varor. Lagen innehåller vidare bestämmelser om skyldighet för förare av transportmedel att stanna på anmaning och att legitimera sig samt att tillhandahålla handlingar och lämna uppgifter. Om ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet i förekommande fall inte medföljer transporten kan myndigheten påföra den skattskyldige och föraren en särskild sanktionsavgift, transporttillägg. skall enligt lagen lämna biträde vid genomförandet av kontrollen. skall medverka vid beskattningsmyndighetens kontroll genom att i gränsnära område utöva kontrollen. I förarbetena (prop. 1995/96:197 s. 9) anges att lagen skall ses som en provisorisk lösning i avvaktan på betänkande. Från det att transportkontrollagen trädde i kraft och fram till utgången av 1997 har 4 463 transportkontroller genomförts. Merparten av kontrollerna har utförts i samverkan med tullen. Hälften av kontrollerna har utförts i Tornedalsområdet. På grundval av underlaget från transportkontrollerna har 47 beslut om transporttillägg avseende förare fattats. 5.2.2 Kontroll av införsel för privat bruk har ingen befogenhet att kontrollera den införsel av alkoholdrycker, tobaksvaror och mineraloljeprodukter som sker för privat bruk. Tullen utövar dock kontroll av anmälningsskyldigheten i privatinförsellagen. Detta sker med stöd av inregränslagen. Vilka befogenheter tullen har vid sådana kontroller framgår av avsnitt 4.3.7. Tullen får vidare vidta nödvändig skattekontroll i de fall anmälan om skattepliktig införsel enligt privatinförsellagen skall lämnas till tullen. Sådan anmälan skall lämnas till tullen när införseln sker där bemannad tullplats finns. När det gäller införsel för privat bruk av mineraloljeprodukter finns det bortsett från bestämmelserna om deklarationsgranskning i LPP inte några bestämmelser om punktskattekontroll. 6 Omfattningen av skatteundandragandena 6.1 Alkoholdrycker När det gäller handel med obeskattade alkoholvaror kan stora vinster göras av den som inte följer reglerna och betalar punktskatter. Skattesatserna varierar betydligt inom EU. Skatteundandragandet beträffande en långtradare fylld med alkoholvaror kan uppgå till två . När det gäller cigarretter kan statens förluster av skatteintäkter uppgå till för varje oredovisad långtradarlast. Det finns tydliga indikationer på att både den yrkesmässiga handeln med obeskattade alkoholvaror och införseln för privat bruk av alkoholdrycker ökat i omfattning sedan tullens kontrollmöjligheter vid gränserna minskades efter EU-inträdet, särskilt i de södra delarna av landet. Det är emellertid svårt att göra uppskattningar om mörkertalet beträffande skatteundandraganden. Av tullens beslagsstatistik över smuggling av alkohol framgår emellertid att volymen beslagtagen alkohol ökat mer än fem gånger , 1995 till 1996. Tullens beslag av alkohol uppgick till nästan . hade ett alkoholinnehåll på 96 volymprocent eller mer. Detta var en ökning i förhållande till 1996 med . Om beslagen räknas om till drickbar sprit (40 volymprocent) uppgår beslagen till , vilket är en ökning med jämfört med då beslagen, omräknade till drickbar sprit, uppgick till . Svenskarnas konsumtion av alkohol från legala och illegala källor har studerats av en forskargrupp under ordförandeskap av (). Studien har beställts av , och , och . Alkohol- inspektionen har ansvarat för samordningen. Forskargruppen redovisade en preliminär rapport . Enligt rapporten är av den totala alkoholkonsumtionen oregistrerad och obeskattad. Denna konsumtion fördelar sig enligt följande, härrör från resandeinförsel, utgörs av hembränd sprit, den storskaligt insmugglade spriten står för , den tekniska spriten för och slutligen står hemtillverkat vin och öl för . När det gäller sprit beräknas blott av den totala spritkonsumtionen ha sålts på den öppna inhemska marknaden. Den privat legalt införda spriten står för av konsumtionen. Den illegala spriten står alltså för av den totala spritkonsumtionen, är hemtillverkad sprit och är smuggelsprit. är teknisk sprit och av spriten är illegalt privatinförd. En annan indikator på omfattningen av undandragandena är skatteintäkterna. uppgick intäkterna från alkoholskatten på sprit till . sjönk intäkterna med drygt 600 miljoner till . inbringade alkoholskatten på sprit . Skatteintäkterna fortsätter alltså att sjunka trots att skatten på sprit höjdes . 6.2 Tobaksvaror Även handeln med obeskattade cigaretter har uppenbarligen ökat . Oegentligheter förekommer genom oriktiga transiterings- förfaranden, missbruk av cirkulationsdirektivets bestämmelser och traditionell smuggling. I en nyligen presenterad vetenskaplig studie (. och : Cigarettsmuggling) uppskattas antalet smugglade cigaretter ligga inom intervallet 150 till . Forskarna bakom studien drar slutsatsen att smugglingen ökat , även om ökningen inte kan antas vara dramatisk. Enligt forskarna är det mycket som talar för att cigarettsmugglingen kommer att fortsätta att öka. I studien konstateras att det är svårt att mäta omfattningen av den illegala handel som sker genom att bestämmelserna i cirkulationsdirektivet kringgås eftersom det i allt väsentligt saknas uppgifter om sådant missbruk. I uppskattningen av smugglingsvolymen har forskarna dock tagit hänsyn till att det kan förekomma missbruk även på detta område. Även om forskarna inte haft underlag att göra en vetenskaplig bedömning av det mörkertal som har samband med missbruk av bestämmelserna i cirkulationsdirektivet varnar de för en negativ utveckling på området. Tullens beslag av insmugglade cigaretter uppgick till nästan 40 miljoner. Denna siffra kan jämföras med beslagen för då antalet beslagtagna cigaretter uppgick till drygt sex miljoner respektive 16,6 miljoner. Intäkterna från tobaksskatten har sjunkit något . Tobaksskatten gav intäkter på sammanlagt . Året efter sjönk intäkterna till . höjdes tobaksskatten och med . inbringade tobaksskatten 7,7 miljarder. Denna ökning är betydligt lägre än vad som beräknades i samband med höjningarna. Det bör dock påpekas att tobakskonsumtionen visat en nedåtgående trend. Enligt en utförd mätning av har av den vuxna befolkningen under det köpt tax-free cigaretter . var motsvarande siffra . Dessutom hävdar av befolkningen (av rökarna) att de har köpt smuggelcigaretter , vilket skall jämföras vid mätningen 1995. 6.3 Mineraloljeprodukter Skatteundandraganden vad gäller mineraloljor är av mer traditionellt slag, dvs. det rör sig i större utsträckning om sådant fusk som går att upptäcka vid en revision. Att mineraloljeprodukter förs in till för att här säljas utan skatt synes inte lika vanligt förekommande som när det gäller alkohol- och tobaksvaror. Den exakta omfattningen av skatteundandragandena på mineraloljeområdet är inte känd. Några undersökningar liknande de som gjorts av skatteundandragandena när det gäller alkohol- och tobaksvaror finns inte. I de nordligaste områdena i har beskattningsmyndigheten tidigare haft förhållandevis stora problem med skatteundandraganden av kommersiell natur. Huvudmannen bakom den illegala verksamheten har dock gripits och fällts till ansvar för bl.a. grovt skattebedrägeri. Detta har lett till att problemet bortfallit i förhållandevis stor utsträckning. Det är dock ett faktum att den finska lågbeskattade röda oljan är belagd med betydligt lägre skatt än den lågbeskattade gröna oljan i . En stor tankbil inklusive släp kan transportera olja. Om en sådan oljelast inte tas upp till beskattning kan staten, beroende på hur oljan används, förlora i punktskatter. Till detta kommer i många fall även bortfall av mervärdesskatt. De största skatteundandragandena finns sannolikt på den kommersiella sidan. Den stora skillnaden mellan de svenska och finska skattesatserna torde dock också ha lett till en införsel för privat bruk av finsk röd olja som inte är obetydlig. 7 Förbättrade kontrollmöjligheter Regeringens förslag: En ny lag om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter införs. I lagen föreskrivs att transporter av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter skall åtföljas av ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet samt omfattas av säkerhet för betalning av skatt i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivet. I syfte att kontrollera detta skall det vara möjligt att undersöka vägtransporter av punktskattepliktiga varor som är eller kan antas vara yrkesmässiga. Finns det anledning att anta att en transport inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser får punktskattepliktiga varor m.m. tas om hand. Syftet med omhändertagandet skall vara att kontrollera om punktskatt för varorna skall betalas i och vem som i så fall är skattskyldig. Skatt skall påföras en omhändertagen vara om skattskyldighet har inträtt och varan har transporterats i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Skatten skall förfalla till betalning och varan får inte lämnas ut förrän skatten är betald. Betalas inte skatten skall varorna kunna förverkas efter beslut av domstol. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår i likhet med regeringen att en ny lag om punktskattekontroll införs. Innehållet i lagen skiljer sig dock i flera avseenden från regeringens förslag. I kommitténs förslag anges inte i vilket syfte transportkontroller skall genomföras. Dessutom begränsas inte kontrollerna till vad som är eller kan antas vara yrkesmässiga transporter. Vidare föreslår kommittén att det skall bli möjligt att kontrollera lokaler. Sådana kontroller skall dock endast få göras om det inte är möjligt att genomföra behövlig punktskattekontroll med stöd av revisionsbestämmelserna i eller tvångsåtgärdslagen.