prop · GL0335 · 1998-01-01 00:00:00 — Denna ändring innebär inte någon ändring i förhållande till vad som gäller . Det förhållandet att tillverkaransvaret regleras direkt i lagen i stället för att utgöra ett villkor för avgasgodkännande är delvis en följd av den dom som hänvisats till i avsnitt 3 och 4.4. I övrigt innehåller förslaget endast borttagande av tekniska föreskrifter. Förslaget behöver därför inte anmälas enligt reglerna inom EU, och inte heller inom WTO. 5.2 Lagens tillämpningsområde Regeringens bedömning: Lagens tillämpningsområde bör ändras i ett senare skede, när lagstiftningsarbetet för att genomföra EG: s direktiv rörande arbetsmaskiner och motorcyklar m.m. nått längre. Promemorians förslag: Lagen bör omfatta enbart bilar (personbilar, bussar och lastbilar) och andra motorfordon. I ett senare skede bör övervägas att sammanföra all lagstiftning rörande avgaser i en motorav- gaslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i frågan om tillämpningsområde har lämnat förslaget utan erinran. anser att utsläpp av luftföroreningar från fordon och mobila maskiner med förbränningsmotorer bör samlas i en motoravgaslag och att skilda administrativa rutiner, tillsynsmyndigheter etc. kan hanteras genom separata förordningar för olika tillämpningsområden; i detta skede är det lämpligt att gå fram med separata avgaslagstiftningar förutsatt att en avgaslag för mobila maskiner föreslås som bilavgaslagen inskränks till att endast omfatta motorfordon. Skälen för regeringens bedömning: Dagens bilavgaslagstiftning är tillämplig på motordrivna fordon generellt. Genom att det endast i vissa fall finns krav på avgasgodkännande innebär detta i realiteten att lagens krav på tillverkaransvar samt indelningen i miljöklasser endast är tillämplig på bilar, inkluderande el- och hybridbilar, bussar och lastbilar. Några med stöd av lagen utfärdade krav på på andra motordrivna fordon finns inte. Som framgått ovan kommer dock alltfler fordon och maskiner att omfattas av gemenskapsrättsliga krav på avgasbegränsning. I de flesta fall är avgasregler av utpräglat teknisk karaktär och med en hög detaljnivå vad gäller gränsvärden och provmetoder m.m. Dessutom kan förutsättas att gränsvärdena med jämna mellanrum kommer att skärpas. Detta talar för att de tekniska bestämmelserna meddelas i författning av lägre valör än lag. Däremot bör de grundläggande reglerna, liksom regler om tillsyn och överklagande, ges i lag. Den grundläggande frågan måste vara vilka fordon, maskiner och motorer som bör omfattas av bilavgaslagen. Då och då har framförts önskemål om en motoravgaslag, som kan täcka alla de fordon och maskiner som påverkar omgivningen genom avgasutsläpp och bräns- leångor. Det är troligt att en sådan lagstiftning skulle öka möjligheten till klarhet och överblickbarhet. Detta inte minst av det skälet att samma motorer kan användas i olika typer av fordon och maskiner. Rimligen bör avgasregleringen vara densamma oavsett om motorn är placerad i en terrängskoter eller i en maskin för ett annat användningsområde. Det tyngsta skälet mot att nu sammanföra olika regler till en gemensam lag utgör dock det faktum att arbetet befinner sig i så olika faser att det svårligen låter sig göras att sammanställa regelsystemet i en gemensam ramlag. Behovet av en sådan bör dock övervägas framöver i samband med genomförandet av arbetsmaskindirektivet (se avsnitt 4.5). 5.3 Lagens konstruktion Regeringens förslag: Kravet på särskilt avgasgodkännande skall tas bort. I stället slås direkt i lagen fast vilka krav som skall uppfyllas och vilket ansvar som skall gälla för tillverkaren. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag vad gäller själva borttagandet av avgasgodkännandet. I promemorian föreslås dock att det i lagen ges möjlighet att avkräva tillverkaren viss information på förhand i syfte att underlätta efter- kontrollen. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte invänt mot förslaget om borttagande av avgasgodkännandet. ifrågasätter om den föreslagna ordningen med ställföreträdare för utländska tillverkare kan anses stå i överensstämmelse med helbilsgodkännandets grundtanke om ett harmoniserat typgodkännandesystem. Väg- och transportforsknings- institutet anser det oklart hur bilarna kommer att grupperas i motorfa- miljer och att risker med att förslaget medför försämrade möjligheter till kontroll borde klargöras. Aktiebolaget är av uppfattningen att all information som krävs för hållbarhetskontroller bör samlas in på förhand och i samband med miljöklassningen. Naturvårds- verket menar att tillgången på information är ett grundläggande behov för att kunna upprätthålla tillverkaransvaret, men också för avgaskontroll i samband med kontrollbesiktningen. anser att förslaget innebär att svenska särkrav för redan EU- godkända fordon kvarstår. Aktiebolaget behov kan, enligt , tillgodoses på betydligt smidigare sätt än att kräva in stora informationsmängder oavsett om informationen kommer att användas eller ej. Kravet på ställföreträdare liksom avgifterna är fördyrande och inte förenligt med kravet på fri rörlighet. Skälen för regeringens förslag: Avgasgodkännandets funktion och hur ansökan görs och vad den innehåller har beskrivits ovan i avsnitten 4.1 och 5.2. I samband med avgasgodkännandet fattas också beslut om miljöklass av AB (9 § bilavgasförordningen). Med besluten från kan tillverkaren sedan söka registrering och ordna typbesiktning. Vid registreringen anges chassinummer för de enskilda bilarna. Det är med hjälp av den uppgiften som bilar sedan kan väljas ut ur motorfamiljen om en hållbarhetskontroll är aktuell för modellen. Utgångspunkten för borttagandet av det formella avgasgodkännandet är att detta skall ske utan men för kontrollsystemets effektivitet och utan att tillverkaransvaret urholkas. För att detta skall kunna genomföras krävs information som gör det möjligt att gruppera fordon av samma emissionstekniska utförande, att urskilja vilka individerna är i denna grupp och att kunna välja ut vilka som skall provas och åtgärdas. Slutligen krävs information om mot vem eventuella krav skall riktas om modellen visar sig brista i avgastekniskt utförande. Den viktigaste tekniska informationen finns i EG-typgodkännandet. Detta gäller dock inte för s.k. helbilsgodkännande (i enlighet med direktiv /53/EEG). För dessa finns informationen i godkännandet som omfattar EG-avgasgodkännandet. Det är framförallt informationsdokumentet och testrapporten som innehåller de viktiga delarna. Av dessa framgår de uppgifter som möjliggör en komponentkontroll - för att utföra en kontroll måste laboratoriet känna till vilken typ av katalysator som EG-typgodkännandet omfattar. I promemorian har bedömts att tillsynsmyndigheten således bör kunna ges möjlighet att före introduktionen av en ny bilmodell erhålla viss information från tillverkaren eller dennes ombud i syfte att upprätthålla kontrollsystemet. En sådan bestämmelse skulle komplettera reglerna om tillsyn, (som stadgar skyldighet att lämna upplysningar bland annat) och underlätta för myndigheten att utföra hållbarhetskontrollerna. Efter förhandsavgörandet i (se avsnitt 4.4) kan det dock anses EG-rättsligt tveksamt att kräva någon information som en förutsättning för registrering, eller att alls ställa några andra krav på kompletterande förhandsinformation avseende redan EG-typgodkända fordon. En annan lösning än den i promemorian bör därför väljas, en lösning som inte innebär att några krav på att lämna information på förhand. I stället får information om emissionstekniskt utförande inhämtas när tillsynsmyndigheten beslutar sig för att undersöka en viss modell. På samma sätt som bör bilar av samma typ kunna tas fram ur bilregistret. Vid ett eventuellt åtgärdsföreläggande får det ankomma på tillverkaren att visa att samtliga bilar med ett visst tekniskt utförande har åtgärdats. Lagtekniskt innebär ändringen att tillverkaren inte längre skall lämna ett särskilt åtagande att åtgärda brister som en förutsättning för att erhålla ett avgasgodkännande (6 §) och att ett föreläggande om åtgärd kan träffa fordon av en viss typ utan att de är avgasgodkända (7 §). Ställföreträdare för utländska tillverkare Tillverkaransvaret är tudelat på så sätt att det riktas både civilrättsligt mot konsumenten, bilägaren, och offentligrättsligt, mot staten. Bilägaren skall få sin bil kostnadsfritt åtgärdad vid fel på avgasreningen. Åtgärdandet av felaktigheter som innebär onödigt höga emissioner ligger också i det allmännas intresse som ett skydd för hälsa och miljö. Frågan om ställföreträdare rör dels frågan om bestämmelsernas effektivitet, dels den processuella, vem som skall uppfylla lagens krav. Eftersom det är tillverkaren som har kontrollen över hur avgasreningen är konstruerad och hur den är avsedd att fungera är det denne som måste få incitament att tillverka från emissionssynpunkt goda produkter. Det är också tillverkaren som kan samarbeta med tillsynsmyndigheten vid kontroll och kan föreslå adekvata åtgärder vid eventuella brister. Tillverkaren som har säte och förmögenhet i landet kan svara för bilägarnas kostnadsanspråk. Även ställföreträdaren för tillverkaren har en dubbel funktion. Denne skall som tillverkarens förlängda arm svara för produkten genom att processuellt svara för alla anspråk, både vad gäller återkallande och garantiåtagande. Det skulle kunna vara tänkbart att koppla loss garantiåtagandet mot kunden och låta t. ex säljaren - oavsett i vilket säljled han befinner sig - stå för kostnadsansvaret för rättelse, medan det offentligrättsliga ansvaret söks från tillverkaren eller någon annan. Det är dock för konsumenten mindre förmånligt att behöva söka en säljare framför att få ett med- delande om att bilen kommer att kostnadsfritt repareras. Det kan också uppfattas som mindre intressant att söka rättelse för ett fel som kanske enbart påverkar bilens emissioner och inte dess körbarhet. Även med ett delat ansvar är det av stor betydelse att det är möjligt att nå klarhet i vari bristen består. Den som åläggs ansvaret för återtagande bör ha en faktiskt möjlighet att efter rättelseföreläggande åstadkomma lägre emissioner. Det innebär att det är tillverkaren eller en tillverkaren närstående, med möjligheter att i sin tur skaffa sig garantier som åläggs detta ansvar. Slutsatsen är att det är mest ändamålsenligt att samma person, eller att ett fåtal personer, svarar för båda i lagen förekommande ansvarsformer. Bilmarknaden har förhållandevis få försäljningskanaler. Ställföreträdare för utländska tillverkare finns normalt tillgängligt genom förekomsten av generalagenter. Förslaget innebär härvidlag ingen ändring i sak. Lagrådet har anmärkt att det i lagen bör anges att tillverkaren inte ansvarar för de bilar som förs in i landet av någon annan än tillverkaren, den han utsett till sin ställföreträdare eller den som annars yrkesmässigt för tillverkarens räkning för in bilar i , så att det således framgår att tillverkaren inte svarar för sidoimporten; i dessa fall bör i stället ansvaret övertas av den som yrkesmässigt fört in de bilar som det är fråga om. Lagrådet har dessutom ifrågasatt om inte tillverkaren bör vara skyldig att vidta åtgärder enligt 7 § även i de fall bilen är importerad av en privatperson för enskilt bruk, och att kostnadsansvaret i dessa fall får drabba bilägaren. Regeringen delar Lagrådets synpunkter i denna del. gäller enligt 11 a § bilavgasförordningen att ägaren och inte tillverkaren har ansvaret för kostnader för åtgärdande av fel på sidoimporterade bilar som inte omfattas av tillverkarens åtagande, om bilen är avsedd för enskilt bruk och inte tidigare varit registrerad. Som Lagrådet anför finns det skäl som talar för att den som utan anknytning till tillverkaren yrkesmässigt för in bilar i skall ha ett ansvar gentemot bilägaren som motsvarar tillverkarens. Denna fråga kräver dock ytterligare överväganden och bör tas upp till behandling i samband med den översyn av bilavgasreglerna som kommer att krävas inför genomförandet av de nya EG-reglerna som väntas träda i kraft kring sekelsskiftet. Tills vidare bör liksom nu gälla att lagstiftningen klargör begränsningarna i tillverkarens ansvar i förhållande till sidoimporterade bilar. Att tillverkaren inte svarar för kostnaderna innebär givetvis inte att sidoimporterade bilar i praktiken måste undantas från s.k. recallkampan- jer och andra rättelseåtgärder som vidtas av tillverkaren. Ingenting hindrar heller att den enskilde som förvärvar ett fordon utanför de gängse försäljningskananlerna i genom avtal försäkrar sig om att säljaren åtar sig kostnadsansvaret i händelse av att avgasreningsutrustningen skulle brista. De konsumenträttsliga aspekterna behandlas vidare i avsnitt 5.5. En nationell ställföreträdare bedöms krävas även i ett gemenskapsrättsligt system för tillverkaransvar i de fall då tillverkaren inte har sitt säte i landet. Även om förelägganden kan riktas mot utländska rättssubjekt krävs för verkställighet någon som kan sökas här i landet. I det föreslagna Auto/Oildirektivet är det den typgodkännande myndigheten som beslutar huruvida avvikelser föreligger och vilka rättelseåtgärder som skall vidtas. Medlemsländerna har dock möjlighet att genomföra egna kontroller. Medlemsländerna kan också föranstalta om att rättelse genomförs i det egna landet. Direktivet ger inte något svar på hur genomförande skall ske i detta hänseende. Frågan får anses vara av processuell natur och regleras inom den egna rättsordningen. Behovet av en nationell ställföreträdare bör emellertid prövas vid genomförandet av direktivet. Föreliggande förslag kan i jämförelse med dagens krav på särskilt åtagande inte anses handelshindrande, diskriminerande eller fördyrande för utländska rättssubjekt. En översyn pågår av bestämmelserna inom trafikregister- området (som omfattar bilregistret, körkortsregistret och yrkestrafikregi- stret, se dir. 1996:117). Utredaren skall enligt direktiven göra en samlad översyn av bestämmelserna på området i syfte att förenkla modernisera och effektivisera regelsystemet. Utredaren skall även analysera frågor som rör knytande av rättsverkningar till registren. En sammanhållen och moderniserad författningsreglering förutses leda till högre effektivitet. En särskild fråga i sammanhanget blir därvid att studera trafikregistrens potential för andra ändamål, t. ex. som en resurs i trafiksäkerhets- och miljöarbetet. behov av uppgifter för hållbarhetskontroller berörs följaktligen i hög grad. Det kommer fortfarande att finnas behov av att utfärda nationella typgodkännanden (för bilar som inte EG- typgodkänns) och godkännande enligt särdirektiv, i de fall helbilsgodkännande inte görs. Ett bemyndi- gande om typgodkännande finns i 3 § 4 p. bilavgaslagen och torde täcka förstnämnda fall. I 55a § fordonskungörelsen finns bestämmelser om vilken myndighet som utfärdar godkännande enligt särdirektiven. Regeringens förslag: Miljöklass 3 skall motsvara EU:s grundkrav i fråga om utsläpp av avgaser och andra ämnen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några in- vändningar mot förslaget i sak eller lagtekniskt. Ett antal har dock synpunkter på miljöklassystemet som sådant. anser att ett svenskt miljöklassningssystem bör utformas så att att det i varje fall inte strider mot EG-lagstiftningen. Miljöklass 1 bör definieras så att det blir möjligt för EG-typgodkända bilar med en viss överkvalitet att uppfylla kraven. Miljöklass 1 H som skall tillämpas på s.k. hybridfordon som är försedda med såväl elbatteri som förbränningsmotor finns det skäl att slopa. AB anser att samtliga fordon skall omfattas av en miljöklassning centralt hos AB . påpekar att lagen om försäljningsskatt inte innehåller några skattesatser för fordon som hänförs till miljöklass 1 E och 1 H trots att fordonen är skattepliktiga och att eldrivna fordon i miljöklass 1 E och 1 H inte omfattas av den femåriga friheten från fordonsskatt som gäller för fordon i miljöklass 1. menar att miljöklassystemet är ett bra sätt att påverka utvecklingen mot en bilpark med bättre miljöegenskaper och att det är angeläget att aktivt verkar för att miljöklassystemet kvarstår och förbättras, men att informationen om miljöklassyste- met måste utökas. anser en ytterligare utveckling av miljöklassningssystemet behövs för att av riksdag och regering antagna miljömål och en miljöanpassning av transportsystemet skall av. menar att hela miljöklassningssystemet, dvs. samtliga tre miljöklasser, kräver en förankring i beslutade EG-direktiv för ordentliga miljömässiga genomslag och bör framgå redan av bilav- gaslagen; EU-förankringen innebär en långsiktighet, vilket är nödvändigt för ett effektivt och optimalt utvecklingsarbete inom bilindustrin. finner det nuvarande miljöklassningssystemet förvirrande och anser det ställt till bekymmer i miljözonssammanhang. Försäljningsskatten på tunga fordon bör avskaffas eftersom den motverkar föryngring avden svenska lastbilsparken. Skälen för regeringens förslag: I enlighet med de principer för miljöklassning som redovisats i avsnitt 4.2 föreslås att det i lagen direkt framgår att grundkraven för bilars avgasrening motsvarar dem som gäller inom Europeiska gemenskapen. Bestämmelsen om vad som skall gälla för bilar i miljöklass 3 styrs av innehållet i 2 § första stycket som stadgar att motordrivna fordon skall vara så konstruerade och utrustade att de inte släpper ut avgaser och andra ämnen i större mängd än vad som kan godtas från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Miljöklass 3 bör i stället uttryckligen utgöra EU:s grundkrav. Detta är fallet i praktiken , men genom ändringen uppnås den fördelen att bestämmelsen får en ökad stadga. Som framgått i nämnda avsnitt krävs fortfarande ett beslut om miljöklassning, även om det är frivilligt att föra ett fordon till en miljömässigt bättre klass. Avsikten är att AB även fortsättningsvis skall fatta detta beslut, eftersom den emissionstekniska kunskapen finns där. Ansökan kommer naturligtvis vara betydligt förenklad jämfört med ansökan om avgasgodkännande. Handläggningstiden kan också förutses bli kort. Det är naturligtvis tänkbart att ytterligare förenkla denna procedur, genom att låta den ingå i registreringsproceduren t.ex. En sådan åtgärd bör dock anstå tills fullgjort sitt uppdrag. Ett problem med miljöklassningen har varit bristen på fastställda eller beslutade gränsvärden inom EU, vilket inneburit svårigheter att fylla klasserna med innehåll. För personbilar finns bara en klass som är grundad på EU-krav (miljöklass 3), medan miljöklass 1 utgörs av krav i enlighet med amerikanska normer. För miljöklass 2 saknas fastställda krav och gränsvärden. Det är naturligtvis önskvärt att miljöklassystemet återigen byggs ut till tre klasser för de konventionella fordonen. På grund av de begränsningar av möjligheterna att använda skatteincitament som ställs upp i avgasdirektiven (se t. ex artikel 3 i direktiv /12/EG - försäljningsskatten får endast innebära lättnader gentemot inom EU beslutade krav) innebär detta att miljöklassystemet blir mindre effektivt. Från kommissionens sida hävdas dessutom att den femåriga befrielse från fordonsskatt som ger fordon i miljöklass 1 strider mot detta direktiv. har bemött kommissionens påståenden och därvid uttryckt en annan uppfattning. (dir. 1996:37) har fått i uppdrag att genomföra en översyn av den samlade beskattningen på vägtrafiken och dess styrande verkan. Ett delbetänkande Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1997:126) överlämnades . har i en rapport (Miljöklasser för bättre bilar - förslag till nytt miljöklass- ningssystem) lagt fram ett förslag till nytt miljöklassningssystem. Förslaget har remissbehandlats. Enligt förslaget bör fler parametrar användas för att uppnå miljömässigt bättre bilar, som koldioxidutsläpp, goda emissionsegenskaper vid kallstart, deklaration om återvinning m.m. Bilen poängsätts utifrån miljöegenskaper, vilket bl.a kan ge konsumenten en deklaration avseende miljöprestanda. föreslår en miljödeklaration för arbetsmaskiner. Miljöklassningen är också en viktig del i arbetet med att ta fram en samlad konsumentinformation om bilar (se avsnitt 5.5). Regeringens bedömning: De föreslagna lagtekniska ändringarna innebär inte någon försämring av konsumenternas ställning. Reglerna om kostnadsansvar bör kunna kvarstå även när tillverkaransvaret genomförts inom EU. Vad gäller privatimporterade bilar kan informationen behöva förbättras för konsumenter i senare led. Bedömningen i promemorian: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har uttalat sig om konsumenternas ställning och påverkan av privatimporten. anser att det borttagna kravet på avgasgodkännande för redan EG-typgodkända bilar underlättar speciellt för konsumenterna att privatimportera bilar, vilket kommer att skärpa konkurrenstrycket på den svenska marknaden. finner det väsentligt att klass- ningssystemet är lättförståeligt och att det är olyckligt att privatim- porterade bilar inte omfattas av tillverkaransvaret - problemet uppenbarar sig när bilen säljs i andra eller tredje hand och köparen inte blir upplyst om att bilen saknar avgasåtagande. Det finns anledning att pröva Motormännens Riksförbunds förslag om försäkringslösning. Kommunikationsforskningsberedningen anser att om privatimporten ökar kan det komma att försvåra möjligheten att återkalla fordonsmodeller som inte uppfyller lagstiftningens krav. menar att ett mer allmänt "ansvar" uttryckt i bilavgaslagen (6§) utgör en reglering av produkter på den svenska marknaden som saknar motsvarighet inom övriga EU. är positivt till de ändringar som föreslagits i 6 § som kommer att innebära att den enskilde bilägarens ställning stärks. Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna ändringen i 6 § omfattar inte några ändringar i sak och några särskilda tillämpningspro- blem förutses inte. Ändringen innebär att tillverkarens ansvar slås fast direkt i lagrummet Denna lösning föreslogs för övrigt av Lagrådet redan under lagstiftningsarbetet som föregick bilavgaslagen. Lagrådet avstod dock från att föreslå en annan skrivning, eftersom konstruktionen var ett resultat av förhandlingar med bilbranschen och dessutom delvis var utformad efter den amerikanska förebilden till bilavgaslagstiftningen. Lagrådet har dock i detta lagstiftningsärendet uttryckt att 6 § har kommit att innehålla rent civilrättsliga bestämmelser som reglerar ekonomiska förhållanden mellan enskilda. Sådana bestämmelser, som regleras i 8 kap. 2 § regeringsformen, kan regeringen inte bemyndigas att meddela föreskrifter i med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. De till lagrummen hänförliga tillämpningsföreskrifterna i 10 - 11 a §§ bilavgasförordningen måste vidare, enligt Lagrådet, anses gå betydligt utöver vad som skulle kunna godtas. Av detta skäl har därför bestämmelserna i förordningen arbetats in i lagen, delvis i 6 § och delvis genom stadgandet i den nya 8 § (7 a § i lagrådsremissen). Bestämmelsen i 11 § bilavgasförordningen om det krav som ställs på bilägaren att använda bensin som avses i 2 § förordningen (1985:838) om motorbensin har getts en mer allmän utformning i lagen men är alltjämt begränsad till bensinmotordrift. I samband med den översyn som bör ske innan nya EG - regler träder i kraft kan övervägas om regeln även bör omfatta andra bränslen. Bestämmelsen i 6 a § bilavgaslagen reglerar förhållandet mellan en oberoende bilreparatör, tillverkaren och konsumenten. Syftet med bestämmelsen när den infördes var att åstadkomma största möjliga konkurrens mellan verkstäder, som konsumenten skyddas. Bestämmelsen föreslås inte ändrad. Även om förslaget till Auto/Oil- direktiv inte innehåller några regler om förhållandet tillverkare - konsument bör inte några inskränkningar behöva göras i förhållande till nuvarande lagstiftning vad gäller kostnadsansvaret. Dessutom bör direktivet innebära att konsumenternas ställning stärks när tillverkarens ansvar fastställs på gemenskapsnivå.