prop · GL0310 · 1998-01-01 00:00:00 — Därav avser omkring 2 200 anmäl- ningar brott mot skattebrottslagen och 1 000 anmälningar brott mot upp- bördslagen eller andra författningar inom skatteområdet, medan återstoden eller omkring 500 anmälningar avser annan brottslighet, främst brotts- balksbrott som bokföringsbrott (ca 200) eller förfalskningsbrott (ca 150). De nu redovisade siffrorna ger en uppfattning om den yttre ramen för skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet vid en oförändrad am- bitionsnivå. Antalet brottsanmälningar bör dock minska något eftersom betalbrottet avkriminaliserats från . En faktor som påverkar i motsatt riktning är den höjning av ambitionsnivån som reformen innebär i sig. Inte minst gäller det i fråga om att utreda och lagföra brott som bör kunna avgöras genom strafföreläggande. Enligt vår bedömning är ekobrottsberedningens skattning av antalet sådana fall till 1 000 rimlig. Uppskattningen får dock mot bakgrund av vad bl.a. Justitie- ombudsmannen och Riksåklagaren angett i sina remissvar bedömas som osäker. Sammantaget innebär det anförda att en fullt utbyggd brotts- utredande verksamhet vid skattemyndigheterna kan beräknas få ett inflöde av omkring 3 000 4 000 ärenden . Vid bedömningen av resursbehovet är arbetskraftsåtgången för skatte- brottsutredningar av intresse. På ekorotlarna tjänstgör enligt uppgifter från omkring 350 380 utredare. Därtill kom- mer en del utredare som arbetar med ekobrottsutredningar lokalt. Enligt uppgifter som inhämtats från ett antal ekorotlar utgör ärenden som avser skattebrottslighet av antalet ekobrottsutredningar. Arbets- kraftsåtgången varierar dock från rotel till rotel. Vidare måste beaktas att det utförs en del dubbelarbete i så måtto att polisekonomer och sakkunniga revisorer från skattemyndigheterna arbetar jämsides med polisutredarna. Vid de brottsutredande enheterna vid skattemyndigheterna kommer däremot utredarna att själva ha en sådan kompetens i skattefrågor att de i regel kommer att kunna handlägga brottsutredningarna utan sådant biträde. Ekobrottsberedningen har beräknat att en fullt utbyggd skattekriminal- verksamhet i hela landet enligt den långsiktiga lösningen skulle komma att omfatta totalt 250 personer och kräva en budget på överslagsmässigt . Mot bakgrund av att de brottsutredande enheter vi föreslår inte själva kommer att besluta om eller leda förundersökningar och inte heller utfärda strafförelägganden kommer resursåtgången att bli väsentligt mindre. Till detta kommer att ärendemängderna kan antas minska något på grund av avkriminaliseringen av betalbrottet. har i sin fördjupade anslagsframställning 1999 bl.a. behandlat den brottsutredande verksamhet som föreslagits i rapporten i en effektivare eko- brottsbekämpning (RSV Rapport 1995:9). har bedömt att den i rapporten föreslagna verksamheten kommer att medföra dels en engångsutgift på , dels en årlig resursåtgång på tio miljo- ner kronor. I budgetunderlaget för perioden 2000 har de totala utgif- terna av engångsnatur för reformen angivits till . Regeringen gör bedömningen att verksamheten under ett inledande skede kan bedrivas utan att skatteförvaltningen tillförs några ytterligare resurser. Därefter ökar medelsförbrukningen i takt med att verksamheten byggs upp. Som framgår av budgetproposition anser regeringen att förslagen om en regionalisering av skatteförvaltningen frigör resurser inom förvaltningen som möjliggör att skattebrottsenheter inrättas utan att inkräkta på utrymmet för övrig operativ verksamhet. Även åklagarna och domstolarna kan i ett längre perspektiv komma att påverkas av den föreslagna reformen bl.a. på den grunden att inrättandet av särskilda brottsutredande enheter inom skatteförvaltningen möjliggör en ambitionsökning när det gäller att utreda och beivra brott inom skatte- området. Det gäller både svårare brott och sådana mindre allvarliga brott som i praktiken lämnas obeivrade. Ekobrottsberedningen har bedömt behovet av åklagarinsatser för en fullt utbyggd skattekriminal till omkring 40 årsarbetskrafter. Beredningen har inte uttalat sig om domstolarna. Att ha en bestämd uppfattning om vilket arbete en fullt utbyggd verk- samhet i enlighet med det förslag regeringen nu lägger fram kommer att generera för åklagarnas och domstolarnas del är naturligtvis vanskligt. Regeringen gör den bedömningen att verksamheten vid åklagarmyndig- heter och domstolar under i vart fall ett inledande skede inte kräver några ytterligare resurser. De övriga förslag som läggs fram i propositionen har inte några ekono- miska konsekvenser. 11.1 Förslaget till lag om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar 1 § I första stycket anges vilka brott som skall omfattas av lagen. Det är fråga om ren skattebrottslighet men även brott mot låneförbuden i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen (1975:1385) vilka är straffbelagda enligt 19 kap. 1 § första stycket 4 samma lag och 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. eftersom dessa brott ligger inom skattemyndigheternas kompetensområde. Låneförbuden skall nämligen beaktas i den fiskala verksamheten. Även brott mot folkbokföringslagen (1991:481) kan handläggas av skattemyndigheterna eftersom folkbokföringen är en uppgift för skatteförvaltningen. Bokföringsbrott bör också falla inom skattemyndigheternas kompetensområde eftersom bokföringsbrott ofta är intimt förknippade med skattebrottslighet. Andra stycket innehåller en regel som gör det möjligt för åklagare att låta en skattemyndighet medverka vid undersökning också i fråga om annat brott än som anges i första stycket, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta (se avsnitt 6.1). Med begreppet undersökning avses såväl förundersökning som andra utredningar som omfattas av lagen. 2 § Av första stycket följer att det alltid är åklagare som skall besluta om och inleda förundersökning inom det område som täcks av lagen. Åklagaren får vid undersökningens verkställande anlita biträde av skattemyndigheten. Eftersom paragrafen endast reglerar skattemyndigheternas medverkan i förundersökning innebär föreskrifterna inte någon begränsning vad gäller polisens befogenheter att utreda brott. Begränsningen till skattemyndig- heternas medverkan innebär också att lagens föreskrifter måste läsas mot den närmare reglering av förundersökningar som ges i 23 kap. rättegångs- balken. Den nu föreslagna lagen kan därför sägas vara accessorisk till regler. Avsikten är att skattemyndigheterna efter en inledande uppbyggnadsfas av den brottsutredande verksamheten i princip skall utreda samtliga brott inom sitt område. Även i fortsättningen kan det dock vara lämpligt att polisen utreder brott på det skatterättsliga området där skattefrågan är av underordnad betydelse och där befogenheter och kompetens som ligger inom det rent polisiära området är i förgrunden. Åklagaren kan också i s.k. samverkansärenden låta polisen stå för vissa delar av utredningen medan skattemyndigheten tar andra delar. Av andra stycket följer att åklagaren kan begära hjälp av skattemyndig- heten i fråga om utredning av brott innan förundersökning hunnit inledas, s.k. förutredningar (se avsnitt 6.2.1). får inte verkställa beslut om tvångsmedel, vilket anges i tredje stycket. Primärt avses härmed de straffprocessuella tvångs- medel som regleras i 27 och 28 kap. . skall dock inte heller få verkställa andra beslut som innefattar tvång, såsom beslut om hämtning till förhör eller åklagares beslut om att anhålla en person i utevaro. Någon särskild forumregel anser vi inte vara nödvändig. Åklagaren bör i princip få begära biträde från den skattemyndighet han finner lämplig. 3 § får enligt första stycket göra s.k. förenklade brotts- utredningar, dvs. utreda brott utan att tillämpa reglerna om förundersök- ning. Befogenheten har kopplats till ärenden där åklagaren kan antas utfärda strafföreläggande och där skattemyndighetens fiskala del skall anmäla brottsmisstankarna till brottsutredande enhet (se avsnitt 6.1, kommentaren till ändringen i 17 § skattebrottslagen [1971:69] samt före- skrifterna i 23 kap. 22 § ). Av andra stycket följer att föreskrifterna i första stycket endast gäller i ärenden där den misstänkte fyllt tjugoett år. 4 § Paragrafen innehåller bestämmelser om skattemyndigheternas brottsbekämpande uppgifter utanför en förundersökning. I huvudsak gäller motsvarande bestämmelser för polisen enligt 2 § polislagen (1984:387). Första stycket 1 innehåller ett allmänt stadgande om att skattemyndig- heten får bedriva spaning. De närmare skälen för regeringens förslag i fråga om spaning framgår av avsnitt 6.3. I första stycket 2 anges att skattemyndigheterna får bedriva verksamhet som består i att samla och bearbeta information för att kartlägga om brotts- lig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas. Härmed avses underrättelseverksamhet i fråga om brott som faller inom skattebrotts- enhetens område. Definitionen av underrättelseverksamhet är densamma som regeringen föreslår i prop. 1997/98:11 i fråga om register i brottsbekämpande verksamhet (4 § förslag till lag om register i brottsbekämpande verksamhet). Beträffande regeringens närmare syn på skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet hänvisas till avsnitt 6.2. Skattemyndigheterna skall också verka för att förebygga brottslighet inom skatteområdet, vilket framgår av andra stycket. Den närmare inne- börden av denna bestämmelse utvecklas i avsnitt 6.2. 5 § I paragrafen anges att har ett övergripande ansvar för skattemyndigheternas verksamhet i landet. Föreskriften om verkets ansvar är nödvändig mot bakgrund av att den brottsutredande verksamheten är skild från verkets ansvar för beskattningen i landet (jfr t.ex. 2 kap. 1 § taxeringslagen, 1990:324). Lagen träder i kraft . De befogenheter som skattemyn- digheten får enligt lagen kommer dock att kunna tas i anspråk först sedan kompetens och organisation . 11.2 Förslaget till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69) 17 § Ändringen i första stycket innebär att skattemyndighet får fullgöra anmäl- ningsskyldigheten till brottsutredande enhet inom skatteförvaltningen om det inte finns skäl att anta att brottet föranleder annan påföljd än böter och den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Avsikten är att brott där man kan anta att åklagare efter en förenklad brottsutredning kan besluta om strafföreläggande skall anmälas till brottsutredande enhet inom skattemyn- digheten. Övriga brott skall anmälas till åklagare. 11.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 5 kap. 1 § Ändringarna innebär att reglerna om s.k. förundersökningssekretess skall gälla i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet. Sekretessen skall förutom i rena förundersökningar gälla i skattemyndighetens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, och i annan verksamhet hos myndighet för att biträda skattemyndighet med att uppdaga, utreda eller beivra brott som angår misstanke om att en gäldenär har begått brott. 9 kap. 17 § Ändringen innebär att sekretess kommer att gälla inom den brottsutredande verksamheten hos skattemyndigheterna av hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Sekretesskyddet gäller, om inte annat följer av 18 §, vid förundersökning i brottmål och i skattemyndighetens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. För sekretess krävs att det skall kunna antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. 11.4 Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223) 32 § Ändringen innebär att bestämmelserna i förvaltningslagens 8 30 §§ inte kommer att gälla i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Motsvarande ordning gäller redan för t.ex. åklagar- och polismyndighets brottsbekämpande verksamhet. 11.5 Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324) 3 kap. 5 och 12 §§ Förslagen innebär att möjligheterna att utfärda vitesförelägganden begrän- sas i det fall det finns anledning att anta att den skattskyldige, eller om den skattskyldige är juridisk person, ställföreträdare för den skattskyldige har begått brott. Motiven till ändringarna utvecklas i avsnitt 8. Förbudet inträder som en brottsanmälan bör göras till åklagare. Detta innebär att det måste föreligga någon faktisk omständighet som tyder på att brott har begåtts. Bestämmelser om vite finns också i 7 kap. 1 och 2 §§. Motsvarande ändringar föreslås i skattebetalningslagen, lagen om punkt- skatter och prisregleringsavgifter och tullagen. 5 kap. 1 § Genom ändringen halveras skattetillägget vid oriktig uppgift avseende periodiseringsfel eller därmed jämställd fråga. Motiven till ändringen framgår av avsnitt 9. Vad som avses med uttrycket oriktig periodisering eller därmed jämställd fråga har utvecklats i prop. 1991/92:43 om vissa ändringar i bestämmelserna om skattetillägg, preliminär B-skatt m.m. 11.6 Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) 15 kap. 1 § Genom ändringen halveras skattetillägget vid oriktig uppgift avseende periodiseringsfel eller därmed jämställd fråga. Motiven till ändringen framgår av avsnitt 9. 23 kap. 2 § Motiven till ändringen framgår av avsnitt 8. 11.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter 3 kap. 3 och 13 §§ Motiven till ändringarna framgår av avsnitt 8. Se också förslagen till änd- ringar i 3 kap. 5 och 12 §§ taxeringslagen. 7 kap. 1 § Genom ändringen halveras skattetillägget vid oriktig uppgift avseende periodiseringsfel eller därmed jämställd fråga. Motiven till ändringen framgår av avsnitt 9. 11.8 Förslaget till lag om ändring i tullagen (1994:1550) 74 och 99 §§ Motiven till ändringarna framgår av avsnitt 8. Se också förslagen till änd- ringar i 3 kap. 5 och 12 §§ taxeringslagen. Ekobrottsberedningens sammanfattning av rapporten (Ds 1997:23) Ekobrottsberedningen lade fram rapporten eko- brottsbekämpning (Ds 1996:1) med förslag om en ny myndighetsstruktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Förslaget består av två delar: ett förslag om inrättande av en ny myndighet, , och ett principförslag om inrättandet av skattekriminaler vid skattemyndigheterna. Förslaget innebär att de flesta slag av ekonomisk brottslighet utreds vid , där åklagare, poliser och olika slag av specialister arbetar tillsammans i åklagarledda arbetsgrupper. När det gäller skattebrott innebär förslaget att åklagarna biträds av brottsutredare som ingår i skatte- myndigheterna (skattekriminal). budgetproposition har regeringen tagit ställning för att inrätta . Den nu föreliggande rapporten utgör ett detaljförslag till det princip- förslag om skattekriminalverksamhet som lades fram i rapporten vare ekobrottsbekämpning. Vårt förslag bygger på att skattebrottsutredningar företer flera viktiga särdrag i förhållande till brottsutredningar i allmänhet. I flertalet skatte- brottsutredningar ligger de juridiska svårigheterna främst inom det skatte- rättsliga området. För handläggningen krävs specialistkompetens i skatte- frågor, en kompetens som generellt sett finns inom skatteförvaltningen i högre grad än inom polisen. Det finns vidare ett nära sakligt samband mellan skattebrottsutredningen och den bakomliggande skatteutredningen, dvs. den fiskala utredning som skattemyndigheten har gjort inom ramen för skattekontrollen. Brotts- utredningen bygger i större eller mindre grad på skatteutredningen och i enklare fall utgör den färdigställda skatteutredningen (revisionspromemo- rian) ofta huvudkomponenten i brottsutredningen. Handläggningsordningen är normalt att skattemyndigheten anmäler misstänkt brottslighet till åklagaren, som i förekommande fall beslutar om att inleda förundersökning och att uppdra åt polisen att utföra förunder- sökningen. Revisorer och andra befattningshavare vid skattemyndigheten biträder ofta polis och åklagare som sakkunniga. Erfarenheten har visat på viktiga olägenheter med denna handlägg- ningsordning. Myndigheterna är seriekopplade i förhållande till varan- dra. Olikheter i fråga om skilda myndigheters prioriteringar har ofta skapat flaskhalsar, med stora arbetsbalanser som följd. När handläggningen av ett ärende har återupptagits har sammanhanget i utredningsarbetet gått förlorat. De stora arbetsbalanserna av skattebrottsutredningar hos polisen har lett till att skattemyndigheterna i många fall har funnit det gagnlöst att anmäla misstänkta skattebrott. I vårt arbete har vi studerat exempel både i och utomlands på hur utredning av fiskal brottslighet kan organiseras så att problem med kom- petensunderskott och seriekopplade myndigheter inte uppstår. Det hand- lar i dessa fall om att den fiskala myndigheten svarar för brottsutredande uppgifter i stället för polisen. I har sådana uppgifter när det gäller att utreda brott mot varusmugglingslagen och andra brott inom tullområdet (tullkriminal). I utreds skattebrott vid särskilda skattekriminalenheter som ingår i skattemyndigheterna. I bägge fallen utövas förundersökningsledningen som huvudregel av åklagare vid de allmänna åklagarmyndigheterna. Både den svenska tullkriminalen och den tyska skattekriminalen har vidare befogenheter när det gäller strafföreläggande. Verksamheten fungerar både effektivt och rättssäkert. En liknande ordning finns också i vissa andra länder. En skattekriminalreform i två etapper Det förslag till en skattekriminalreform som vi nu lägger fram bygger i första hand på förebilder från den svenska tullkriminalen. Vi har dock anpassat förslagen till specifika förhållanden inom skatteområdet. Förslagen innebär att skattemyndigheterna får i huvudsak samma upp- gifter när det gäller att utreda brott inom skatteområdet, som tullmyndig- heterna redan har när det gäller att utreda brott inom tullens område. Med den viktiga inskränkningen att skattemyndigheterna inte ges polisiära befogenheter att använda våld i tjänsteutövningen. Det kommer att ta tid att utveckla en skattekriminalverksamhet med denna ambitiösa inriktning. Vi föreslår därför att reformen genomförs i två etapper. I det korta perspektivet ges skattekriminalen mera begränsade uppgifter och befogenheter. Därigenom får skatteförvaltningen möjlighet att efter hand och i rättssäkra former växa in i rollen som brottsutredande myndighet. skall i första hand utreda brott mot skattebrottslagen (1971:69) och andra författningar inom skatteområdet. Också bokförings- brott bör falla inom kompetensområdet, liksom brott mot folkbokförings- lagen (1994:481). I undantagsfall skall åklagaren kunna uppdra åt skatte- kriminalen att utreda också annan brottslighet. De regler i m.m. som reglerar förundersökning i allmän- het skall i princip tillämpas också i fråga om de förundersökningar där skattekriminalen medverkar. Vissa undantag föreslås dock när det gäller skattekriminalens befogenheter att använda tvångsmedel. Enkelt uttryckt skall skattekriminalen kunna använda tvångsåtgärder mot egendom, såsom husrannsakan och beslag. Däremot inte gripande eller andra tvångsåtgärder mot person. Förundersökningen kommer i de flesta fall att ledas av en åklagare vid . I det långa perspektivet föreslås att skattekrimina- len i likhet med polisen och tullkriminalen själv skall få leda förunder- sökningar om saken är av enkel beskaffenhet. föreslås inom sitt område få också andra uppgifter som sköts av polisen, nämligen brottsförebyggande arbete, kriminal- underrättelseverksamhet, spaning och s.k. förutredning. Polisen kommer att ha kvar vissa uppgifter inom det aktuella brotts- området. Det gäller särskilt i det korta perspektivet, där åklagaren från fall till fall skall bestämma om en viss utredning skall handläggas av polisen eller skattekriminalen eller båda i samarbete. I det långa perspektivet förut- sätts skattekriminalen i princip utreda alla brott som faller inom dess område. Men också då kommer polisen i vissa fall att behöva kopplas in, nämligen när det gäller att genomföra tvångsåtgärder mot person eller andra åtgärder där skattekriminalen saknar befogenhet. Erfarenheterna från den tyska skattekriminalen tyder på att polisen endast sällan kommer att behöva anlitas för sådana uppgifter. När brottsutredningen rör både skattebrott och annan kriminalitet (blan- dad brottslighet) kommer både skattekriminalen och polisen att arbeta med utredningen under samma åklagares ledning. En lämplig form kan vara att använda gemensamma arbetsgrupper där, allt efter omständigheterna, skattebrottsutredare från skattekriminalen, poliser och andra ekobrotts- utredare från samt narkotikautredare eller andra poliser från länskriminalpolisen eller arbetar under ledning exempelvis av en åklagare vid . I det långa perspektivet föreslås befattningshavare vid skattemyndigheten få befogenheter att utfärda strafföreläggande. Brottsutredningen förutsätts därvid i de flesta fall kunna ske med stöd av regler om förenklad brotts- utredning (jämför 23 kap. 22 § ). Det innebär att skatte- kriminalen i enkla fall utreder brottet utan medverkan av åklagare och utan att bestämmelserna om förundersökningsförfarande blir tillämpliga. I det korta perspektivet förutsätts att skattekriminalen, efter den förenk- lade brottsutredningen, redovisar också dessa enkla ärenden till åklagaren. Denne kan då utfärda strafföreläggande, om han anser att förutsättningarna för detta föreligger. Den föreslagna ordningen gör det möjligt att, utan stora resursinsatser, beivra sådana enklare brott mot skatteförfattningarna som aldrig hinner åtgärdas på grund av arbetsbelastningen inom polisen. Skattekriminalverksamheten bör bedrivas vid särskilda enheter som ingår i skattemyndigheterna. Skattekriminalverksamheten kommer på det sättet att utgöra en självständig verksamhetsgren i förhållande till skatteförvalt- ningens övriga verksamhet. Därigenom kommer samma sekretessförhål- landen att gälla mellan skatteförvaltningens fiskala verksamhetsgren och skattekriminalen, som gäller i förhållandet mellan skattemyndigheten och polisen. För tjänstgöring inom skattekriminalenheterna bör i första hand rekryte- ras skatterevisorer och andra lämpliga befattningshavare inom skatte- förvaltningen. Dessa bör ges en kompletterande utbildning i fråga om brottsutredning. Vi förordar en utbildning på omkring , inne- fattande både teori och praktik på polismyndighet. Befogenheten att (i det långa perspektivet) utfärda strafförelägganden bör utövas av högre jurister inom skattemyndigheterna som särskilt för- ordnas av Riksåklagaren. Vi föreslår att skattekriminalverksamheten regleras i en ny lag: lagen om skattemyndigheters medverkan vid förundersökning, m.m. De lagrum som avses gälla först i det långa perspektivet bör sättas i kraft genom beslut av regeringen, när kompetens och organisation hos skattekriminalen har byg- gts upp och verksamheten har nått erforderlig stadga. Vi förordar att skattemyndigheternas nuvarande, lagreglerade skyldighet att anmäla misstänkt skattebrottslighet till åklagare modifieras så att anmälan i stället får göras till skattekriminalen när det gäller brott på bötes- nivå. Det bör observeras att en särskild utredare inom kommittéväsendet har tillkallats för att se över bl.a. frågor om register och sekretess i skatte- kriminalens verksamhet. Ekobrottsberedningens förslag till lagtext 1 Förslag till lag om skattemyndigheters medverkan vid förundersökning, m.m. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller skattemyndigheters medverkan vid förundersökning och andra åtgärder mot brott inom skatteområdet m.m. (skattekriminal- verksamhet). 2 § Skattemyndigheterna bedriver, inom ramen för skattekriminalverk- samheten, spaning och utredning i fråga om brott som avses i denna lag samt verkar för att förebygga sådana brott. Med skattemyndighet avses också . 3 § Föreskrifterna i denna lag innebär inte något hinder för polisen att medverka vid förundersökning i fråga om de brott som avses i 4 § i enlig- het med vad som följer av eller andra författningar. Vilka brott som lagen avser