prop · GL037 · 1998-01-01 00:00:00 — Information om samtalen Av redovisning framgår att samarbetssamtalen är ojämnt fördelade över landet. Små och medelstora kommuner har flest samarbetssamtal i förhållande till antalet invånare. En förklaring till detta kan vara att närheten till service underlättar informationsspridning. Som utredningen anför är det viktigt att information om möjligheterna till samarbetssamtal finns tillgänglig och sprids bland berörda föräldrar. Det bör ankomma på att utarbeta informationsmaterial om den service kommunerna ger genom samarbetssamtalen. Särskilt bör uppmärksammas att många invandrare har behov av information på sitt eget modersmål. Samarbetssamtal efter initiativ av i de fall där samarbetssamtal genomförs efter förordnande av domstol (s.k. remissärenden) leder samtalen enligt den undersökning som genomfört ofta till att föräldrarna enas. Här finns emellertid särskilda problem att beakta. Enligt utredningen är remissärendena svårare . Det förekommer oftare anklagelser om sexuella övergrepp, misshandel m.m., och i många ärenden har en av föräldrarna eller båda utländsk bakgrund. Dessa förhållanden talar enligt utredningen för att domstolarna iakttar en viss återhållsamhet med att förordna om samarbetssamtal. Om inga särskilda skäl framkommer bör domstolen, enligt , i allmänhet inte förordna om samtal i dessa situationer. En domstols möjlighet att förordna om samarbetssamtal förutsätter inte, och bör enligt regeringens mening inte heller förutsätta, samtycke från föräldrarnas sida. Utgångspunkten bör alltjämt vara att ett förordnande om samarbetssamtal meddelas så snart det kan antas tjäna något syfte (se prop. 1990/91:8 s. 30). I vissa situationer kan det dock vara olämpligt att förordna om samarbetssamtal. Så kan vara fallet om en av föräldrarna misshandlat eller gjort sig skyldig till andra övergrepp mot den andra föräldern. De risker som samarbetssamtalen i det enskilda fallet kan innebära tas upp i bl.a. betänkande Kvinnofrid (SOU 1995:60). Kommissionen pekar på att en misshandlad kvinna löper stor risk att utsättas för ytterligare våld, om hon tillsammans med mannen deltar i familjerådgivning. Vidare framhåller kommissionen att familjerådgivning kan leda till att våldet från mannens sida trappas upp. Samarbetssamtalen liknar familjerådgivningen, och som kommissionen påpekar har det i olika sammanhang manats till stor försiktighet även i fråga om samarbetssamtal när det finns misstankar om misshandel. Det har inte framkommit något som tyder på att domstolarna skulle negligera de risker som i vissa fall kan vara förenade med samtalen. Mot bakgrund av den uppmärksamhet som problemet fått kan det i alla händelser förväntas att domstolarna fortsättningsvis tar all hänsyn till möjliga risker med samtalen. Härtill kommer att det även i vissa fall där övergrepp förekommit kan vara bra om föräldrarna kan mötas och under sakkunnig ledning ges tillfälle att diskutera igenom barnets situation. Regeringen anser därför att det inte bör införas någon inskränkning i domstolarnas befogenheter att förordna om samarbets- samtal. Ytterst måste det bli beroende av omständigheterna i det enskilda fallet om domstolen skall ta initiativ till samarbetssamtal eller inte. Det är emellertid viktigt att domstolarna och är medvetna om och observanta på att det kan finnas våld med i bilden. Samarbetssamtal när det förekommit misshandel eller andra övergrepp ställer givetvis stora krav såväl på föräldrarna som på samtalsledarna. Som anfördes när möjligheten för domstol att ta initiativ till samarbets- samtal infördes är det mycket viktigt att den som leder samtalen är lyhörd för båda föräldrarnas erfarenheter och synpunkter och kan det vara lämpligt att samtala enskilt med en av föräldrarna eller båda (se prop. 1990/91:8 s. 30 f.). Självklart måste samtalen arrangeras så att en förälder som utsatts för våld eller andra övergrepp kan känna sig trygg i samband med samtalen. Det är vidare viktigt att en förälder som har ett godtagbart skäl till att inte vilja delta i samarbetssamtal t.ex. en förälder som har anledning att känna fruktan för sin säkerhet inte känner sig tvingad att delta av rädsla för att han eller hon skall anses sätta det egna intresset före barnets (se prop. 1990/91:8 s. 30 f.). Regeringen kan inte se några skäl att inskränka domstolarnas befogen- heter att förordna om samarbetssamtal när en förälder eller båda har utländsk bakgrund. Däremot är det viktigt att samtalsledarna har den särskilda kompetens som krävs i dessa fall och att metoder för sam- arbetssamtal med dessa föräldrar utvecklas. Vårdnads- och umgängesutredningar Den ökade användningen av samarbetssamtal har medfört att antalet vårdnads- och umgängesutredningar har minskat totalt sett. Enligt har emellertid antalet vårdnads- och um- gängesutredningar och ökat i flera kommuner, främst i större kommuner med en stor andel invandrare. Det finns anledning att noga följa denna utveckling. Om trenden blir bestående bör anledningen analyseras och eventuella åtgärder övervägas. En tidsgräns för samtalen berör inte frågan om en gräns för hur länge samarbetssamtal efter förordnande av domstol skall kunna pågå. Frågan tas emellertid upp av ett par remissinstanser. Som utredningen framhåller är det viktigt att samarbetssamtal inte tillåts fortsätta, om hoppet att föräldrarna skall nå fram till en överenskommelse är litet. Enligt regeringens mening är det dock inte lämpligt att i lagen ange en bestämd tidsgräns för hur länge samarbetssamtal skall bedrivas. Intresset av att samtalen och därmed målets fortsatta handläggning inte skall dra ut alltför länge tillgodoses genom att domstolen vid en vilandeförklaring av målet skall bestämma en tidpunkt då målet skall tas upp på nytt. Härigenom ges domstolen möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som anfördes när bestämmelsen om samarbetssamtal infördes i torde det i allmänhet inte finnas anledning att förklara målet vilande än (se prop. 1990/91:8 s. 65). Vid behov kan tiden förlängas. Så bör givetvis bara ske i de fall då fortsatta samtal kan antas vara till nytta. I detta sammanhang kan nämnas att samarbetssamtalen i av fallen slutfördes . Samtalsledare Det är angeläget att den kompetens som finns hos den personal som arbetar med samarbetssamtal vidmakthålls så att samtalen även fortsättningsvis kan bedrivas med gott resultat. För att upprätthålla och utveckla kompetens behövs, som utredningen framhåller, inte bara utbildning utan även möjlighet att praktisera samarbetssamtal med en viss regelbundenhet. Det kan vara svårt för små kommuner som kanske har ett eller ett par samarbetssamtal att upprätthålla en tillräcklig kompetens. En möjlighet är i sådana fall att flera kommuner samarbetar i frågan. Flera remissinstanser tar upp frågan om antalet samtalsledare och om kvinnliga resp. manliga samtalsledarna. I flertalet fall leds samarbetssamtalen av två kvinnliga samtalsledare. Det är givetvis viktigt att tillgängliga resurser används på ett effektivt sätt och där de gör störst nytta. Som Vårdnadstvist- utredningen anför kan det därför finns anledning att undersöka om det i större utsträckning går att arbeta med en samtalsledare, t.ex. i de fall där föräldrarna är motiverade och själva tar kontakt med kommunen. Två samtalsledare kunde då användas i de mer komplicerade ärendena. Frågan om antalet samtalsledare måste emellertid ytterst bli beroende av förhållandena i det enskilda fallet. En angelägen uppgift för kommunerna är att söka få in fler manliga samtalsledare i samarbetssamtalen. Det finns inte något behov av lagstiftning med anledning av vad som anförts om samtalsledare. Väntetider Det är viktigt att samarbetssamtalen inleds efter det att samtalet har aktualiserats. Väntetiden för samtal är enligt den gjorda utvärderingen högst i åtta av tio kommuner. Det är ett bra resultat. Det är dock en betydelsefull uppgift för kommunerna att se till att samtal kan inledas så snart det över huvud taget är möjligt. Barnets rätt att komma till tals Flera remissinstanser framhåller vikten av att barnets åsikter kommer fram och beaktas i samarbetssamtalen. BO anser att socialnämnderna som huvudregel skall vara skyldiga att klarlägga barnets inställning. i föreslår att det i socialtjänstlagen tas in en uttrycklig bestämmelse om att hänsyn vid samarbetssamtalen skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Enligt artikel 12 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) skall barn ha rätt att uttrycka sin mening i alla frågor som rör det och skall barnets åsikter tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I förarbetena till bestämmelserna om samarbetssamtal uttalades att samtalen i första hand är att uppfatta som ett instrument för föräldrarna att gemensamt och i samråd besluta om vårdnad och umgänge. Det behov som barnet kan ha av att tala med någon utomstående får enligt förarbetena primärt tillgodoses på något annat sätt (se prop. 1990/91:8 s. 27 f.). Samarbetssamtal syftar till att föräldrarna skall bli överens i frågor om vårdnad m.m. Det kan mot den bakgrunden vara mindre lämpligt att den som anordnar samarbetssamtal också skall ha en uttrycklig skyldighet att utreda barnets inställning. En annan sak är att samarbetssamtal naturligtvis ändå till stor del handlar om hur frågor om vårdnad och um- gänge bäst skall anordnas . Barnet måste därför, om det inte är olämpligt, på något stadium komma med i samtalen. Som regel bör detta ske när föräldrarna börjat samarbeta och kan föra konkreta diskussioner i tvistefrågorna. Av utvärdering framgår att barn i endast begränsad omfattning får möjlighet att komma till tals vid samarbetssamtalen. Detta förhållande är inte tillfredsställande. Metoder för hur barnet skall informeras och få möjlighet att komma till tals bör utvecklas. Uppföljning m.m. För att samarbetssamtalens effekt på skall kunna mätas är det, som utredningen framhåller, av vikt att kommunerna dokumenterar i vart fall resultatet av samarbetssamtalen. Metoder och rutiner för detta arbete behöver utvecklas. har en viktig uppgift när det gäller information, metodutveckling, utbildning av personal m.m. Det ter sig naturligt att tar ledningen i det arbete som behöver komma till stånd för att ytterligare utveckla samarbetssamtalen som ett instrument för att uppnå resultat som främjar barnets bästa vid tvister om vårdnad och umgänge. 7.2 Samarbetssamtalen lyfts fram i Regeringens förslag: I införs en bestämmelse som erinrar om att föräldrar har möjlighet att genom samarbetssamtal få hjälp att nå enighet i frågor om vårdnad m.m. (6 kap. 18 § första stycket). Därutöver genomförs ingen lagändring för att öka antalet samarbetssamtal. Samtalen görs således inte obligatoriska. förslag: Överensstämmer med rege- ringens (se betänkandet s. 66 f.) Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker Vårdnadstvist- utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. ifrågasätter om det är nödvändigt att tynga med en bestämmelse som har till enda uppgift att hänvisa till en bestämmelse i en annan lag. BO anser att samtalen skall vara obligatoriska och ett par remissinstanser och anser att det finns anledning att närmare överväga ett obligatorium. Kammarrätten i anser att det av lagen bör framgå att sam- arbetssamtal är det normala som en första åtgärd för att nå enighet i frågor om vårdnad m.m. UFR anser att en förälders skyldighet att delta i samarbetssamtal skall kunna förenas med vite. Skälen för regeringens förslag: Den utvärdering av samarbets- samtalen som har gjort talar för att sådana sam- tal bör komma till stånd när föräldrar inte kan komma överens i frågor om vårdnad eller umgänge. Ju tidigare samtalen kommer till stånd, desto större är i regel möjligheterna att föräldrarna når fram till en överenskommelse. Regelsystemet bör därför vara så utformat att det uppmuntrar föräldrar att försöka lösa frågor om barnen genom samarbetssamtal, innan en process inleds i domstol. Som utredningen föreslår bör det i införas en bestämmelse som erinrar om den möjlighet föräldrar har enligt social- tjänstlagen att genom samarbetssamtal söka nå enighet i frågor om vårdnad m.m. Bestämmelsen bör placeras i den avdelning i 6 kap. som handlar om förfarandet i mål och ärenden om vårdnad m.m. Härigenom betonas samarbetssamtalen på ett ändamålsenligt sätt och markeras att samarbetssamtalen bör vara den första åtgärd som vidtas när föräldrarna inte kan komma överens. Det kan i detta sammanhang erinras om att 6 kap. 14 § innehåller en erinran om det stöd och den hjälp som socialnämnden kan ge barn och vårdnadshavare och om den hjälp som genom nämndens förmedling kan erhållas från andra samhällsorgan. Bestämmelsen omfattar enligt förarbetena även samarbetssamtal (se prop. 1981/82:168 s. 48 och 79). Den är emellertid mera allmänt hållen än den nu före- slagna bestämmelsen och omfattar t.ex. den enskildes rätt till bistånd för sin försörjning och sin livsföring i övrigt (6 § socialtjänstlagen) och utseende av kontaktperson (10 § tredje stycket socialtjänstlagen). Den bestämmelsen återfinns i den avdelning i 6 kap. som har rubriken och gör inte den nu föreslagna bestäm- melsen om samarbetssamtal överflödig. En fråga som diskuteras av och av några remissinstanser är om samtalen liksom i bör göras obligatoriska i den meningen att en talan om vårdnad m.m. inte får väckas innan samarbetssamtal har ägt rum. Som utredningen anför fungerar den nuvarande ordningen, som bygger på frivillighet, väl. Det är inte självklart att ett obligatorium skulle leda till någon ökning av antalet överenskommelser. Tvärtom kan ett tvångsmoment ibland försvåra möjligheterna att hålla konstruktiva och resultatinriktade samtal. Därtill kommer, som påpekar i sitt remissvar, att samtalen sannolikt har liten effekt om motivationen att delta saknas. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att något obligatorium inte bör införas. Utvärderingen av den nu föreslagna reformen och erfarenheterna från kan dock ge underlag för en annan bedömning . Regeringen kommer i så fall att ta upp frågan på nytt. tar även upp frågan om samarbetssamtal bör vara en förutsättning för att föräldern skall erhålla allmän rättshjälp men avvisar en sådan ordning. Under beredningen av utredningens förslag har fattat beslut om en ny rättshjälpslag som träder i kraft (prop. 1996/97:9, bet. 1996/97:JuU3, rskr. 1996/97:55, SFS 1996:1619). De nya reglerna innebär inte att förutsättningarna för den bedömning som utredningen gjort har ändrats. Samtliga remissinstanser instämmer i utredningens bedömning eller lämnar den utan invändning. Regeringen gör samma bedömning som utredningen. Som en väg att ytterligare öka användningen av samarbetssamtal har det föreslagits att domstolen skall få en skyldighet att under vissa förutsättningar förordna om sådana samtal. Det har emellertid inte framkommit något som visar att den nuvarande bestämmelsen om domstols förordnande utgjort ett hinder mot önskvärda samtal. Problemet gäller i stället, som vi tidigare varit inne på, frekvensen av samarbetssamtal före domstolsprocessen. anser att samarbetssamtalen även bör omfatta frågan om vem av föräldrarna som skall ha rätt att bo kvar i den gemensamma bostaden. Samarbetssamtalen syftar till att föräldrarna skall komma överens i frågor som gäller barnet. Det behov föräldrarna kan ha att tala om sina ekonomiska mellanhavanden får därför primärt tillgodoses på något annat sätt. Kvarboendefrågan kan ibland vara en huvudsakligen ekonomisk fråga och det bör därför inte föreskrivas någon skyldighet att ta upp den i samarbetssamtalen. Den har emellertid ofta också ett nära samband med frågan om hur vårdnaden om barnet och barnets boende bäst skall anordnas. Det torde därför vara naturligt att man under samarbetssamtalen också kommer in på frågan om kvarboende. Självfallet finns det inget som hindrar detta. Huruvida frågan skall tas upp torde bero på dess koppling i det enskilda fallet till de frågor rörande vårdnad, umgänge och barnets boende som är tvistiga. 8 Barnets bästa Regeringens förslag: Det införs en uttrycklig bestämmelse om att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid avgörande av alla frågor som rör vårdnad om barn, barns boende och umgänge. Nuvarande bestämmelser om vad som skall beaktas vid be- dömningen av frågor om vårdnad m.m. samordnas. (6 kap. 2 a och 2 b §§ ) förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens (se betänkandet s. 74 f.). Remissinstanserna: Ett klart övervägande antal remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Principen om barnets bästa är väl förankrad i svensk rätt. Den är även central i FN:s konvention om barnets rättigheter (). Där sägs i artikel 3 att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Att domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet anges i flera bestämmelser i 6 kap. om vårdnad och umgänge. Någon övergripande regel om barnets bästa finns däremot inte. anser att principen om barnets bästa bör betonas ytterligare genom att det redan i inledningen till 6 kap. för- äldrabalken föreskrivs att barnets bästa skall vara avgörande för alla rättens ställningstaganden enligt 6 kap. Regeringen har i huvudsak samma uppfattning. I enlighet med vad bl.a. Kammarrätten i uttalar bör bestämmelsen emellertid ges en mer generell utformning och inte endast avse domstols avgöranden. Bestämmelsen bör omfatta även socialnämndens prövning av avtal om vårdnad m.m. (se avsnitt 15 angående sådana avtal och socialnämndens godkännande av dem). Även i övrigt föredrar regeringen en delvis annorlunda teknik än den som utredningen föreslagit. Enligt utredningens förslag skulle den grundläggande bestämmelsen om barnets bästa fungera som en integrerad del av de mer detaljerade bestämmelserna. Till följd därav föreslår utredningen att bedömningsgrunden efter vad som är bäst för barnet slopas i de enskilda bestämmelser där uttrycket förekommer. De bestämmelser som innehåller delvis andra bedömningsgrunder se exempelvis 7, 8, 9 och 10 a §§ skulle däremot inte ändras. En sådan teknik skapar enligt regeringens mening onödiga svårigheter vid tillämpningen. En fråga som uppkommer är hur den grundläggande bestämmelsen skall påverka tillämpningen av de bestämmelser i kapitlet som innehåller andra bedömningsgrunder. Den grundläggande bestäm- melsen skall ju gälla vid sidan av de särskilda bestämmelserna. Regel- systemet blir också mer svåröverskådligt när rekvisitet vad som är bäst för barnet skall tillämpas, om rekvisitet står på en annan plats i lagen än i den särskilda bestämmelsen. Bättre synes vara att behålla alla de särskilda bestämmelserna vid sidan av en inledande allmänt hållen regel en portalparagraf om barnets bästa. Bestämmelsen kommer då att utgöra en grundval för lagens mer konkreta regler och markera att barnets bästa alltid skall finnas med som en bas för bedömningen. Vad gäller bestämmelsens närmare utformning och innebörd hänvisas till författningskommentaren. Lagrådet har påpekat att den valda lagstiftningstekniken kan kräva att följdändringar görs även i bestämmelser som inte är aktuella i detta lagstiftningsärende (7 § tredje stycket, 9 § andra stycket och 10 a § fjärde stycket). Regeringen instämmer i att de angivna bestämmelserna bör ses över. De bör dock inte ändras utan en beredning i vanlig ordning och därför inte i detta skede av lagstiftningsprocessen. Frågan kan lämpligen tas upp i samband med den språkliga och redaktionella översyn av 6 kap. som har för avsikt att göra. I nuvarande 6 kap. 6 a § slås fast att frågan om barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna skall ges en särskilt framträdande plats vid domstolens prövning av vad som är bäst för barnet. Den bestämmelsen kompletteras och förtydligas av bestäm- melsen i 6 kap. 15 § fjärde stycket som anger att domstolen vid bedömningen av frågor om umgänge skall beakta risken för att barnet i samband med umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa. Som utredningen föreslår bör dessa bestämmelser inarbetas i den föreslagna paragrafen. Vad beträffar de gällande bestämmelserna att domstolen vid bedömningen av frågor om vårdnad och umgänge skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad (6 kap. 10 d § och 15 § fjärde stycket ) är frågan om de såsom föreslagits i lagrådsremissen bör inarbetas i den föreslagna nya paragrafen eller om de, såsom Lagrådet har förslagit, bör ges en fristående placering. Som Lagrådet påpekat kan barnets vilja ibland böra ges en betydelse som är fristående från bedömningen av vad som är bäst för barnet. I enlighet med Lagrådets förslag bör bestämmelsen därför tas in i en egen paragraf närmast efter den inledande bestämmelsen om barnets bästa. De sålunda föreslagna allmänna bestämmelserna bör gälla vid all bedömning av frågor om vårdnad, boende (se avsnitt 11) och umgänge. En fråga som tas upp av ett flertal remissinstanser, bl.a. Barn- ombudsmannen, i Samhället och Umgänges- rättsFöräldrarnas är vad som avses med barnets bästa. Denna fråga har, som närmare anges i betänkandet, utvecklats i olika sammanhang. I framhålls, som framgått, vissa omstän- digheter som skall beaktas vid bedömningen. Också den uppräkning av barnets grundläggande rättigheter som görs i 6 kap. 1 § kan vara till hjälp när det gäller att bestämma vad som är barnets bästa. Att i lagtexten mera utförligt och precist ange vad som skall anses vara bäst för barnet låter sig knappast göra utan risk för att nödvändig flexibilitet i enskilda fall går förlorad. I författningskommentaren går dock regeringen något närmare in på frågan om begreppets innebörd. Några remissinstanser, bl.a. för kvinnojourer i , tar upp frågan om hur misstankar om övergrepp mot barnet, t.ex. misshandel eller sexuella förgripelser, och risken för att barnet annars far illa skall beaktas. Ett par remissinstanser hävdar att brott ofta måste bevisas för att ett barn skall få skydd mot en förälder som utsätter barnet för övergrepp. I förarbetena till de lagändringar som vidtogs (prop. 1990/91:8, bet. 1990/91:LU13, rskr. 1990/91:53) och (prop. 1992/93:139, bet. 1992/93:LU22, rskr. 1992/93:259) betonades vikten av att umgängesbeslut inte fattas efter schabloner utan grundas på omständigheterna i det enskilda fallet. Den omständigheten att föräldra- balken utgår från att det är viktigt för ett barn att ha kontakt med båda sina föräldrar även om dessa bor isär innebär givetvis inte att det alltid är bäst för barnet att ett umgänge med den förälder som barnet inte bor tillsammans med kommer till stånd. Det är barnets bästa och inte förälderns intresse som skall vara avgörande. Detta synsätt ligger också till grund för den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 15 § fjärde stycket andra meningen , som infördes i syfte att klarlägga vikten av en individualiserad bedömning. Bestämmelsen talar om att risken för att barnet far illa skall beaktas. Det behöver alltså inte vilket också framhölls när bestämmelsen infördes vara ställt utom allt tvivel att förhållanden kommer att inträffa som kan leda till att barnet far illa för att förhållandet skall få inverka på beslutet. Det räcker med att det föreligger konkreta omständigheter som talar för att det finns en risk för att barnet kommer att fara illa (prop. 1992/93:139 s. 28 f. och 37). Mot bakgrund av det anförda finns inte något behov av någon lagändring. En remissinstans tar upp frågan om en bestämd åldersgräns för när barnets vilja skall beaktas. Denna fråga har diskuterats i förarbetena till bestämmelserna om barns rätt att komma till tals (prop. 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. 1995/96:35). Som då anfördes är det inte lämpligt att i lagen ange en viss åldersgräns. 9 Gemensam vårdnad 9.1 Gemensam vårdnad mot en förälders vilja Regeringens förslag: Domstolen skall kunna vägra att upplösa den gemensamma vårdnaden eller förordna om sådan vårdnad mot en förälders vilja.