prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom den bestämmelsen, som till viss del kan sägas motsvara bl.a. 4 § hälsoskyddslagen, framgår det att det i en kommun skall finnas en nämnd som skall ha tillsyn över hälsoskyddet och vars beslut får överklagas genom förvaltningsbesvär. Kommunerna skall alltså på samma sätt som tidigare gällt enligt såväl hälsovårdsstadgan som hälsoskyddslagen även svara för hälsoskyddet inom kommunen. Detta får regleras närmare i en förordning. För att ytterligare betona hälsoskyddets vikt har i bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. 7 § i förhållande till utredningens förslag lagts till att en miljökonsekvensbeskrivning även skall innehålla uppgifter om inverkan på hälsan, vilket bl.a. kommun föreslagit. Möjligheten som införs i att kunna föreskriva om miljökvalitetsnormer är ytterligare ett exempel på förstärkningen av hälsoskyddet. Det kommer att få särskild betydelse på hälsoskyddsområdet och bör leda till bättre och effektivare hälsoskydd. För den praktiska tillämpningen är det nödvändigt att myndigheter och enskilda kan hämta ledning i miljökvalitetsnormer eller andra föreskrifter som anger gränsvärden eller andra kriterier för när en beaktansvärd olägenhet skall anses föreligga. Föreskrifter och riktlinjer från främst har använts i hälsoskyddsarbetet som ett stöd vid tillämpningen av reglerna om sanitär olägenhet. Miljökvalitetsnormerna får främst betydelse vid myndigheternas arbete med prövning och tillsyn och då också som grund för generella föreskrifter. Om en norm överträds, kan det leda till olika åtgärder i skilda fall. Om det är fråga om en enstaka störningskälla, t.ex. en maskin som används så att en bullernorm för bostäder överträds, bör tillsynsmyndigheterna direkt vidta åtgärder. När en miljökvalitetsnorm överträds inom ett större område på grund av miljöpåverkan från flera störande verksamheter, kan det krävas ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med olägenheterna. Utöver de särskilda miljökvalitetsnormerna bör det på hälsoskyddsområdet alltjämt finnas utrymme för generella föreskrifter samt även riktlinjer som beslutas av myndigheter. Möjlighet att införa tillståndskrav för nya grundvattentäkter föreslog som en nyhet att i balken skall införas en bestämmelse om att anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma, får en kommun föreskriva att det krävs tillstånd eller anmälan för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. För befintliga täktanläggningar får kommunen föreskriva om anmälningsplikt inom angivna områden. Förslaget grundar sig ursprungligen på ett förslag från i betänkandet Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar (SOU 1994:97) som överlämnades till i den delen. Förslaget har remissbehandlats tidigare och de flesta remissinstanserna var positiva till förslaget att ge kommunerna en möjlighet att införa tillstånds- eller anmälningsplikt och även nu är remissinstanserna positiva. Länsstyrelserna i , och har dock påpekat att det för grundvattentäkter i vissa fall krävs tillstånd enligt balken. De anser därför att det är oklart om en dubbelprövning avses eftersom endast vattentäkt för en och tvåfamiljsfastigheters och jordbruksfastigheters husbehovsförbrukning har undantagits från tillståndsplikten. I anledning av dessa påpekanden bör bestämmelsen utformas så att kommunen får föreskriva om tillståndsplikt för grundvattentäkter som inte kräver tillstånd enligt bestämmelserna om vattenverksamhet i balkens 11 kap. Bestämmelsen syftar till att ge kommunerna en möjlighet att komma till rätta med problemet med knapphet på sött grundvatten som blivit allt vanligare. Det omfattar såväl det fallet att brunnar sinar som att brunnar drabbas av saltvatteninträngningar. Det är fråga om områden där det antingen finns bostäder som inte har tillgång till vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet eller där det finns risk för att sådana problem skall uppkomma. Orsaken är att grundvattenuttagen från brunnar i dessa områden är eller kan befaras bli för stora. Kommunen kan genom att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt där sådan inte föreligger enligt kapitel 11 om vattenverksamhet, förhindra tillkomsten av eller påverka användningen av nya anläggningar. Kommunen kan då också påverka lokaliseringen och kan vid tillståndsprövningen även kräva att det kontrolleras exempelvis om det förekommer radonhalter i vattnet. Hälsoskydd i lokaler och bostäder Sanitära olägenheter i inomhusmiljön har traditionellt varit en huvudinriktning för hälsoskyddsarbetet. Flertalet regler i hälsoskyddslagen rör inomhusmiljön. De bestämmelser som arbetas in i balken görs mindre detaljerade än nuvarande regler. Bestämmelserna skall gälla bostäder och lokaler för allmänna ändamål, så att exempelvis samlingslokaler, lokaler för vård och omsorg, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar, badanläggningar och hotell omfattas. Ytterligare bestämmelser får meddelas i förordningar och myndighetsföreskrifter, där återkommer med förordningsförslag. ifrågasätter om det är klokt att ha en särskild reglering i lagen avseende bostäder och lokaler, medan regler för hälsoskyddet i övrigt hänvisas till förordningar och föreskrifter. Regeringen anser att med hänsyn till bostädernas betydelse för hälsoskyddet, bör det i balken finnas särskilda bestämmelser om hur de skall brukas och om skötseln av dem. Regeringen anser vidare att det är lämpligt att som föreslår utöka bestämmelsen om hur bostäder skall brukas till att omfatta även lokaler för allmänna ändamål. anser att trots att frågor om ohyra m.m. sällan är aktuella hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna, är det väsentligt med en tydlig bestämmelse om ohyra och skadedjur riktad i första hand till fastighetsägare och nyttjanderättshavare. Därigenom framhålls vikten av att åtgärder snabbt vidtas med anledning av denna typ av problem. Regeringen delar uppfattningen att det är lämpligt att utöka bestämmelsen om hur bostäder skall brukas med en bestämmelse om detta. i anser att bestämmelsen i 11 § med bemyndigande att föreskriva om djurhållning inte skall utökas till att förutom områden med detaljplan även avse områden med områdesbestämmelser. Detta skulle enligt innebära ett alltför stort administrativt arbete i förhållande till nyttan eftersom områdesbestämmelser i många fall även finns utanför ren stadsbebyggelse. i är också negativ till den föreslagna utvidgningen. anser att den föreslagna områdesbegränsningen får konstiga effekter då stora delar av tätbebyggelse hamnar utanför. Kommunen föreslår att det i stället skulle omfatta "områden med samlad bebyggelse". Regeringen anser inte att det finns skäl att begränsa på sätt länsstyrelserna föreslår eftersom bestämmelsen endast ger en möjlighet att föreskriva om djurhållningen inom områden med områdesbestämmelser i de fall det finns behov av det. kommuns förslag skulle innebära att ett begrepp införs som inte används i lagstiftningen, varför oklarhet skulle uppstå om vad som avses. i anser beträffande utredningens förslag om möjlighet att föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt för vissa verksamheter i 10 kap. 10 och 12 §§ att detta bör avgöras av regeringen eller och inte av kommunerna. Som skäl anges att alla miljönämnder bör ha samma rätt till upplysning om nyetableringar av hälsoskyddsintresse. Regeringen anser att beträffande grundvattentäkter bör denna rätt att föreskriva ges till kommunerna direkt i balken på sätt utredningen föreslagit eftersom det är kommunerna som bäst kan avgöra när det i ett område föreligger knapphet på sötvatten. I den föreslagna bestämmelsen i 12 § ges dock endast möjlighet att bemyndiga kommunen att föreskriva och regeringen anser att eftersom det är kommunerna som även i fortsättningen kommer att ha huvudansvaret för det lokala hälsoskyddet måste denna möjlighet självklart finnas enligt balken. När det gäller bostäder och lokaler bör även uppmärksammas bestämmelserna i den nya lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). Lagen innehåller regler som motsvarar tidigare bestämmelser i 3 kap. PBL och i byggproduktlagen (1992:1535). I BVL ställs bl.a. krav på att byggnader som uppförs eller ändras skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bl.a. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller samt energihushållning och värmeisolering. Huvuddelen av kraven i BVL har sin grund i EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG, ändrat 93/68). Kraven preciseras i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. I dessa bestämmelser ställs bl.a. krav på tillfredsställande skydd mot farliga gaser, farlig strålning (t.ex. radon), förorening eller förgiftning av vatten eller mark samt bristfälligt omhändertagande av avloppsvatten, rök och fast eller flytande avfall. Vidare ställs krav på en bullernivå som inte medför risk för personers hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande förhållanden samt på en tillfredsställande värmekomfort. Dessa krav preciseras ytterligare i tillämpningsföreskrifter som har beslutats av , bl.a. BFS 1993:57. I BVL föreskrivs vidare att byggnader skall underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras. Avsikten med denna bestämmelse är att byggnadens funktioner inte påtagligt skall försämras i förhållande till vad som ursprungligen krävdes. Däremot kan inte krävas åtgärder som innebär att byggnaden tillförs nya egenskaper och funktioner eller att dess standard höjs. Vad gäller anordningar som avser att tillgodose bl.a. kraven på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt energihushållning och värmeisolering krävs dock att dessa skall hållas i stånd, vilket innebär bl.a. att kontinuerlig skötsel måste ske av t.ex. anordningar för värme och ventilation. För att säkerställa ett tillfredsställande inomhusklimat i bl.a. bostäder ställs i förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem krav på återkommande kontroller av sådana system. PBL:s tillsyns- och kontrollsystem skall tillämpas för att säkerställa att byggnaderna uppfyller de tekniska egenskapskraven i BVL. Detta gäller även underhållskraven. Härigenom ges byggnadsnämnderna möjlighet att ingripa med föreläggande, handräckning och i vissa fall användningsförbud. Bestämmelser som skall ge ekonomiska förutsättningar att avhjälpa fel i bostadshus, bl.a. fel som avser hälsoaspekter, finns i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Vissa regler om lägenheters skick finns också i 12 kap. jordabalken, hyreslagen. PBL och BVL med anknutna författningar tar således sikte på förhållanden för vilka byggherren, som oftast också är fastighetsägaren, ytterst har ansvaret och som avser byggnadens uppförande och skick. Kraven syftar till att säkerställa att byggnader som tas i bruk uppfyller rimliga krav från bl.a. hälsoskyddssynpunkt för boende och brukare i övrigt och att egenskaperna upprätthålls under driftsskedet. bestämmelser om hälsoskydd syftar främst till att reglera sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användning av en byggnad. Det måste dock även vara möjligt att i enskilda fall med stöd av balkens hälsoskyddsbestämmelser ställa krav på byggnader, om detta är motiverat på grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, nya forskningsrön e.d. bör således i dessa frågor fånga upp sådant som inte har reglerats eller omgående kan åtgärdas inom ramen för bygglagstiftningen. Flera remissinstanser, framför allt kommuner har berört denna fråga. skriver att den motsätter sig kategoriskt det synsätt som kommunen uppfattar framgår av betänkandet och som innebär att byggtekniska förhållanden skall bestämma vad som är hälsosamt. Enligt regeringen är denna tolkning av förhållandet mellan balkens regler och bygglagstiftningen felaktig. regler möjliggör för berörda myndigheter att inom respektive ansvarsområde ange minimikrav från hälsoskyddssynpunkt utifrån . De krav som ställs på byggnader enligt bör dock inte innebära generella krav på åtgärder från fastighetsägarnas sida eller varaktigt vara högre än motsvarande krav enligt bygglagstiftningen. Däremot kan och bör hälsoskyddsmyndigheten om det i ett enskilt fall uppkommit olägenheter för människors hälsa i en bostad eller i en allmän lokal ingripa och ställa sådana krav från hälsoskyddssynpunkt att olägenheten undanröjs. Enligt 9 kap. 9 § skall ägare och nyttjanderättshavare till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Kraven enligt BVL och måste givetvis samordnas. Om t.ex. nya medicinska forskningsrön visar att kraven enligt måste skärpas eller att behov föreligger att med stöd av balken ingripa mot nya ämnen bör även bygglagstiftningens krav justeras. Vid bestämmande av de skärpta kraven måste givetvis hänsyn tas till vad som rimligen kan krävas enligt bygglagstiftningen. Det kan också innebära att kraven kan komma att skilja sig åt så att det ställs högre krav enligt bygglagstiftningen. För nybebyggelse skulle t.ex. gränsvärdet för radon enligt bygglagstiftningen kunna vara lägre än de generella krav beträffande radonhalten som ställs med stöd av , vilket är fallet . Enligt allmänna råd är det generella kravet på högsta tillåtna radonhalt i bostäder och allmänna lokaler /m3 medan högsta tillåtna radonhalt i nybebyggelse enligt byggregler är /m3. Skälet till detta är att kostnaden för att förebygga höga radonhalter är mycket lägre när man bygger nytt jämfört med att åtgärda befintlig bebyggelse. regler om hälsoskydd och bygglagstiftningen bör således kunna tillämpas parallellt. En motsvarande bedömning gjordes när hälsoskyddslagen infördes. En parallell tillämpning förutsätter givetvis ett mycket nära samarbete mellan de föreskrivande myndigheterna. 4.15 Förorenade områden 4.15.1 Ansvaret för efterbehandling av förorenade mark- och vattenområden Regeringens förslag: I första hand verksamhetsutövaren och i andra hand vissa fastighetsägare som har förvärvat förorenade fastigheter skall vara ansvariga för att utreda och efterbehandla förorenade mark- och vattenområden. Bankers förvärv av fastighet för att skydda fordran enligt bankrörelselagen undantas dock från ansvaret för efterbehandling. Fastighetsägare ansvarar efter verksamhetsutövare. Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa eller miljön. Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehandlingsansvar. Efterbehandlingsansvaret skall vara solidariskt. En upplysningsplikt införs för ägare och brukare som upptäcker föroreningar på fastigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen ansåg dock att också den som har ett väsentligt personligt eller ekonomiskt inflytande över verksamheten skall kunna anses jämställd med verksamhetsutövare. Vidare ansågs att bankerna skulle ha samma ansvar som andra fastighetsägare även vid fastighetsförvärv för att skydda sina fordringar enligt bankrörelselagen (1987:617) . Remissinstanserna: Försvarsmakten, , , juridiska fakultetsnämnden, och samt flera länsstyrelser anser att Regeringsrättens dom i mål nr 3665- 1994 måste analyseras. Flera av remissinstanserna, däribland universiteten anser att rättsläget bör återställas till det som det var före domen. anser att det närmare bör preciseras under vilka förutsättningar som ansvarsgenombrott för kreditgivare bör komma ifråga. ifrågasätter om förorenade vägområden bör klassas som miljö-riskområden. och anser att ansvaret för efterbehandling bör vara delat, d.v.s. att varje förorenare bör svara för sin del av föroreningen. Samordnad prövning för att fördela ansvaret bör övervägas. Ansvaret bör kunna preskriberas. Privatpersoner som förvärvar fastighet bör svara endast vid vetskap. En jämkningsregel som tar hänsyn till privatpersoners personliga ekonomiska förhållanden bör införas. anser att det inte bör införas något solidariskt ansvar. anser att begreppet miljöriskområde är alltför oprecist och kan acceptera ett subsidiärt efterbehandlingsansvar för fastighetsägare endast om det är ställt utom allt rimligt tvivel att fastighetsägaren hade vetskap om föroreningen. Ett sådant ansvar får inte gälla utanför fastighetens gränser. Inte heller och accepterar ett subsidiärt ansvar för fastighetsägare i andra fall än då vetskap om föroreningen förelegat. anser bl.a att miljöansvaret måste vara så utformat att bankerna och andra kreditgivare kan bedriva normal kreditverksamhet utan att riskera att dra på sig ett ansvar för miljöskador som kredittagare åstadkommer. Banker som övertagit fastigheter för att skydda fodran är på grund av bankrörelselagens regler inte att jämställa med en vanlig fastighetsägare. Skälen för regeringens förslag: Regeringens syfte med förslagen i detta avsnitt är att skapa garantier för att förorenade mark- och vattenområden blir föremål för efterbehandling utan att det belastar statsbudgeten. Regeringen gör den bedömningen att när det gäller utformningen av regler om efterbehandlingsansvar så bör principen om att förorenaren skall betala vara grundläggande, jfr. avsnitt 4.8.3 och 4.8.9. Det är således självklart att den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet som har bidragit till en förorening (verksamhetsutövare) skall vara efterbehandlingsansvarig. En fråga som inställer sig är om det finns skäl att ålägga någon annan än verksamhetsutövaren ett efterbehandlingsansvar. Det är tänkbart att sådant ansvar bör åläggas fastighetsägare. För att få till stånd markundersökningar och skapa incitament för att efterbehandling vid behov görs av säljaren före fastighetsförsäljning föreslår regeringen att den som förvärvar en fastighet med vetskap om att den är förorenad eller den som borde ha upptäckt detta skall vara efterbehandlingsansvarig. Detta bör dock inte gälla för villaköpare, som bör svara endast vid vetskap. I den speciella situation som föreligger när banker förvärvat fastigheter för att skydda sin fordran enligt 2 kap. 8 § bankrörelselagen (1987:617) bör ansvar inte heller föreligga. Fastighetsägares ansvar utvecklas närmare i författningskommentaren till 10 kap. 3 §. Lagrådsremissen innehöll ett förslag om att den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit skall ansvara såsom verksamhetsutövare. En regel av detta slag torde få sin största betydelse om en verksamhet bedrivs genom aktiebolag. Förslaget kan sägas innebära ett slag av s.k. ansvarsgenombrott, dvs. ett avsteg från den aktiebolagsrättsliga grundsatsen att en aktieägare svarar endast med vad han tillskjutit till bolaget. Frågan om ansvarsgenombrott är f.n. föremål för behandling i (Ju 1990:08). skall lämna förslag om hur regler om ansvarsgenombrott skall vara utformade. Lagrådet har avstyrkt att det på ett specialområde som det förevarande inför regler om ansvarsgenombrott utan att resultatet av den pågående utredningen avvaktas. Regeringen vidhåller att det finns starka skäl för att genomföra den i lagrådsremissen föreslagna regleringen. Vi godtar emellertid Lagrådets uppfattning att lagstiftning i denna del inte bör ske förrän arbete i denna fråga har slutförts. Regeringen återkommer till frågan när det ifrågavarande arbetet är klart. Efterbehandlingsansvarets omfattning utvecklas i författningskommentaren till 10 kap. 4 §. Den som utför eller avser att utföra sådana åtgärder som kan innebära att belastningen av föroreningar ökar eller att miljön försämras kan vara skyldig att först efterbehandla. Detta överensstämmer med den allmänna hänsynsregeln att den som bedriver eller avser att bedriva verksamhet skall vidta skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, se avsnitt 4.8. När det gäller frågan om ansvaret skall vara solidariskt eller delat när flera verksamhetsutövare har medverkat till föroreningen är att märka att det i praktiken kan vara omöjligt att dela upp ansvaret. Inom skadeståndsrätten har problemet löst genom att solidariskt ansvar åläggs. Även enligt reglerna i balkförslagets 32 kap. om vissa miljöskador är ansvaret för flera som medverkat till att en skada uppkommit solidariskt (32 kap. 8 §). Detta betyder att om flera verksamhetsutövare har orsakat förorening på en grannfastighet så ansvarar de solidariskt. Det är enligt regeringen då naturligt att även ansvaret för förorening på den fastighet där verksamheten ägt rum är solidariskt. Annars uppstår en omotiverad skillnad när förorening sträcker sig över flera fastigheter. En annan sak är att det vid solidariskt ansvar oftast är enklast att först söka den siste verksamhetsutövaren. Den som visar att han eller hon orsakat endast en obetydlig del av föroreningen som inte ensam motiverar efterbehandling skall dock svara endast för denna del. Även för fastighetsägarnas del är det motiverat med ett solidariskt ansvar eftersom en ansvarig fastighetsägare annars skulle kunna sälja bort ansvaret till en oförsiktig köpare. Överensstämmelsen mellan det civilrättsliga och det offentligrättsliga ansvaret är dock inte fullständig. Detta kan ha betydelse vid den skälighetsbedömning som skall göras när efterbehandlingsansvarets omfattning bestäms. Vidare leder detta till att det inte finns skäl att göra efterbehandlingsansvaret till föremål för preskription enligt preskriptionslagen (1981:130). Ansvaret för efterbehandling handlar inte som preskriptionslagen främst om pengar. Lagrådet har anfört att förslaget för den som endast i mindre mån medverkat till en förorening otvivelaktigt leder till resultat som kan uppfattas som orättvisa och som kan vara svåra eller omöjliga att förutse eller avvärja för en verksamhetsutövare som upphört med verksamheten. Dessutom uppkommer betydande tröskeleffekter i det fallet att bidraget till föroreningen visserligen har varit ringa men dock inte så obetydligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling. Med anledning av Lagrådets synpunkter i denna del vill regeringen betona att den som lojalt följer givna tillstånd eller regler och således fullgör sina skyldigheter i fråga om efterbehandling inte kommer att drabbas av något solidariskt ansvar över huvud taget. En skälighetsprövning av ansvarets omfattning skall alltid göras. Denna kan alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar. Skälighetsbedömningen har ytterligare utvecklats i förhållande till lagrådsremissen genom att det tillagts att det skall beaktas om en verksamhetsutövare visar att han endast bidragit i begränsad mån, se författningskommentaren till 10 kap. 4 § i avsnitt 5.1.10. Skälighetsprövningen medför att några besvärande tröskeleffekter inte behöver uppstå. Tillträdesrätt för den efterbehandlingsansvarige som vill göra utredning eller efterbehandla på annans mark föreskrivs i 28 kap. 5 §. Att fastighet i vissa fall kan lösas in på begäran av fastighetsägaren framgår av författningskommentaren till 32 kap. 11 §. Eftersom efterbehandlingsansvaret mellan flera förorenare skall vara solidariskt behövs det inte några regler om samordnad prövning. kan således som ett led i tillsynen rikta förelägganden mot och förordna om rättelse på förorenares bekostnad beträffande en, flera eller alla förorenare. Förelägganden och rättelsebeslut kan överklagas till miljödomstolen. Regeringen anser sammanfattningsvis att följande bör gälla. Om verksamheten alltjämt pågår, bör en tillsynsmyndighets förelägganden och andra beslut normalt riktas mot den som bedriver verksamheten. Detta gäller särskilt vid tillståndsgiven verksamhet eftersom tillståndet kan behöva omprövas.