prop · GL0325 · 1998-01-01 00:00:00 — Den nya budgetprocessen med ett årligt tak för de totala utgifterna innebär att det i praktiken inte är möjligt att under löpande budgetår föreslå ofinansierade utgifts- ökningar. kommer också utanför valutaunionen att omfattas av reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten, utom de kraftigaste påtryckningsmedlen i form av förelägganden och sanktioner. Det är bra för tillväxt och sysselsättning i hela EU att det finns regler som verkningsfullt kan bidra till starka offentliga finanser i medlemsstaterna. är det viktigt att reglerna i pakten har en tillräcklig grad av flexibilitet. Det har enligt regeringens mening blivit fallet. De ambitiösa mål för de offentliga finanserna som har satt innebär att det finns en tillfredsställande säkerhetsmarginal till referensvärdet för underskottet. Konjunkturnedgångar och andra slag av störningar i ekonomin kan motverkas genom de automatiska stabilisatorerna. Sammantaget anser regeringen att om står utanför valuta- unionen så blir det minst lika viktigt att hålla fast vid målen för de offentliga finanserna. 6.3 Penningpolitiken ansåg att möjligheten att bedriva en nationell penningpolitik utgör en påtaglig stabiliseringspolitisk fördel som talar för att skall stå utanför valutaunionen vid dess bildande. Den nationella penningpolitiken skulle kunna fungera som ett slags försäkring mot makroekonomiska störningar som påverkar på ett annat sätt än andra medlemsstater i valutaunionen. En sådan försäkring är särskilt värdefull som den nuvarande med hög arbetslöshet och litet handlingsutrymme i finanspolitiken. Enligt utredningen är detta ett av huvudskälen för att inte bör delta i valutaunionen från start. Dessutom menade utredningen att arbetslösheten borde bekämpas med en rad strukturpolitiska åtgärder, framför allt vad gäller arbetsmarknaden, tillsammans med en efterfråge- stimulerande penningpolitik. Detta skulle enligt utredningen kunna ske utan att inflationsmålet hotas. Man såg dock en risk för att penningpolitiken skulle drabbas av trovärdighetsproblem om väljer att stå utanför valutaunionen vilket skulle leda till en försvagning av kronan och högre obligationsräntor. Utredningen förespråkade därför en riksbanksreform för att stärka oberoende och därigenom öka prisstabilitetspolitikens trovärdighet. Remissinstanserna ansåg i många fall att utredningen överdrev den reella penningpolitiska friheten utanför valutaunionen och vikten av att ha tillgång till en självständig penningpolitik. ifrågasatte att svensk ekonomi skulle vara speciellt exponerad för asymmetriska störningar. Den menade att det finns en uppenbar risk att inflationsmålet inte skulle uppfattas som trovärdigt om ett svenskt beslut att stå utanför den monetära unionen skulle baseras på argumentet att penningpolitiken behövs för att motverka makroekonomiska störningar. Vidare kritiserades förslaget att ha en självständig penningpolitik som medel i kampen mot arbetslösheten. LO framhöll att internationaliseringen kraftigt begränsar den nationella handlingsfriheten även utanför EMU. Regeringen vill framhålla att prisstabilitet är en förutsättning för en framgångsrik ekonomisk politik. Detta är giltigt såväl innanför som utanför valutaunionen. Den övergripande uppgiften för penningpoli- tiken är prisstabilitet. bedriver penningpolitiken själv- ständigt och riksbanksfullmäktige har definierat prisstabilitetsmålet som att ökningen av konsumentprisindex skall begränsas till med en tolerans om uppåt respektive nedåt. Regeringen stödjer penningpolitikens inriktning och har ställt sig bakom Riks- bankens inflationsmål. Den i avsnitt 4.5 nämnda fempartiuppgörelsen om ställning har ingåtts i syfte att stärka trovärdigheten för svensk penning- och valutapolitik. Dessutom har som en följd av EU- medlemskapet åtagit sig att stärka självständighet. I fempartiuppgörelsen ingår även ett lagfäst prisstabilitetsmål för . Regeringen konstaterar, liksom utredningen, att endast kan stödja den allmänna ekonomiska politiken i den mån detta är möjligt utan att prisstabilitetsmålet hotas. En nationell penningpolitik kan därmed endast utnyttjas för att stimulera efterfrågan om situtationen på arbetsmarknaden, eller i övrigt i ekonomin, är sådan att detta kan ske utan att förtroendet för penningpolitiken minskar. Vad gäller utredningens resonemang om vikten av att kunna bedriva en nationell penningpolitik för att motverka enstaka och för specifika ekonomiska störningar anser regeringen att värdet av denna möjlighet måste vägas emot de risker för förtroendet för penning- politiken som detta skulle innebära, vilket även anger i sitt remissyttrande. Det är enligt regeringens mening inte självklart att värdet av att bedriva en nationell penningpolitik uppväger dessa risker. 6.4 Valutapolitiken ställde sig skeptisk till ett nytt ERM-arrangemang. Den menade att ett system med rörliga växelkurser och gemensamma inflationsmål vore att föredra. Utredningen bedömde att deltagande i ett nytt skulle innebära ett stort risktagande, bl.a. mot bakgrund av valutaturbulensen . Den menade att anpassnings- kraven huvudsakligen skulle komma att ligga på de medlemsstater utanför valutaunionen som deltar i 2. För del ansåg utredningen att det vore fördelaktigast att behålla nuvarande penningpolitiska strategi med rörlig växelkurs och inflationsmål. Till de ovan redovisade skälen emot ett svenskt deltagande i 2 kommer att historia med upprepade deprecieringar torde innebära att ett växelkursmål för kronan är förbrukat som trovärdighetsskapande medel. Utredningen menade emellertid att det finns en politisk kostnad med att stå utanför växelkurssamarbetet. Utredningen såg even- tualiteten av smala band som en stor nackdel i ett nytt . När betänkandet lades fram hade uppgörelsen om 2 inte förhandlats färdigt. Av de få remissinstanser som kommenterar denna fråga anser flertalet att det finns skäl att delta i 2. Till dessa hör Riksgälds- kontoret, SAF och . och instämmer i utredningens uppfattning. kommenterar inte denna fråga. Regeringen har i avsnitt 4.6 ovan givit en redogörelse för 2 och för de regler och villkor som gäller för valutapolitiken i medlemsstater utanför euroområdet. Här bör erinras om att i fempartiuppgörelsen om ställning ingår att regeringen skall bestämma växelkurssystem. Riks- banken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i system med fast växelkurs och om den praktiska tillämpningen av ett system med flytande växelkurs. Regeringen vill framhålla att det inte finns någon legal förpliktelse att delta i det nuvarande . Det kommer heller inte att finnas någon sådan förpliktelse vad gäller 2. Deltagandet kommer att vara frivilligt. Medlemsstater med undantag kan dock förväntas ansluta sig till mekanismen. medlemskap i innebär att liksom övriga medlemsstater i enlighet med artikel 109m skall behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Detta allmänna åtagande uppfyller genom den nuvarande penningpolitiska regimen med ett inflationsmål och rörlig växelkurs inom ramen för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Ett annat sätt att uppfylla detta allmänna åtagande är deltagande i eller 2. Den ekonomiska politiken i medlemsstater utanför valutaunionen kommer, som framgått av avsnitt 4.6, att bli föremål för övervakning i enlighet med artikel 103, med sikte på att undvika reala avvikelser från jämviktsväxelkurserna eller alltför stora nominella växelkursfluktuationer mellan euron och andra EU-valutor vilka kan hota den inre marknaden. Vidare kommer kommissionen att övervaka växelkursutvecklingen, och den Ekonomiska och finansiella kommittén kommer att följa den monetära situationen i länder med undantag. Det är rimligt att gemenskapen följer den monetära utvecklingen och övervakar den ekonomiska politiken för att se om denna är in- riktad på stabilitet och på det viset underbygger stabila växelkurser. Monetär stabilitet är viktig för den inre marknadens goda funktion. Regeringens uppfattning är att det inte är aktuellt att delta i det europeiska växelkurssamarbetet . Erfarenheterna från den nu- varande politiken inriktad på prisstabilitet i kombination med en valutaregim med rörlig växelkurs är goda. Det finns ekonomiska skäl mot ett deltagande i 2, vilket har framhållit. Bland andra har haft negativa erfarenheter av olika fastkursarrangemang. En del av negativa bedömning av 2 baserades emellertid på farhågan att fluktuationsbanden skulle bli snäva eller efterhand gradvis snävas in. Den slutliga utformningen av 2 innebär att denna farhåga inte behöver vara stor. Deltagande i 2 kan ses som ett direkt förberedande steg före ett inträde i valutaunionen. Därför talar mycket för att en knytning av kronan till 2 aktualiseras först i samband med ett eventuellt framtida svenskt deltagande i valutaunionen. 7 Överväganden om och EMU Regeringens förslag: bör inte införa Europeiska unionens gemensamma valuta euron då den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen inleds . bör hålla dörren öppen för ett senare svenskt inträde i valutaunionen. Största möjliga handlingsfrihet bör upprätthållas. Om regeringen senare finner att bör delta skall frågan underställas svenska folket för prövning. 7.1 Frågan om svenskt deltagande i valutaunionen då denna upprättas vid starten av den tredje etappen Frågan om deltagande i valutaunionen hör till de allra viktigaste politiska frågorna. EMU är det största projektet i europeisk integration sedan . Både att delta och att inte delta innebär förändringar jämfört med dagens situation. Regeringen har arbetat med nationella förberedelser, förhandlingsarbete i EU samt medverkat till att analyser och debatt har kommit till stånd. Det finns ett omfattande underlag. Regeringens hållning har varit att ställningstagandet till den gemensamma valutan skall tas utifrån en styrkeposition. Det innebär att svensk ekonomi måste uppvisa en tillräcklig grad av styrka och varaktig stabilitet. Det är också nödvändigt att ha kommit tillräckligt långt i nationella praktiska förberedelser av rättsligt och annat slag. Genomgående har gällt att det svenska beslutet måste ha stark demokratisk förankring. Svensk ekonomi har genomgått den djupaste recessionen . hörde till de länder i som hade allra störst underskott i de offentliga finanserna. BNP sjönk i rad; investeringarna föll och arbetslösheten ökade mycket kraftigt. har en historia av hög inflation. , innan recessionen satte in, ökade de svenska konsumentpriserna ungefär dubbelt så mycket som genomsnittet för EU. Då den ekonomiska krisen var som djupast var det få som trodde att svensk ekonomi skulle kunna nå en sådan styrka att den skulle kunna klara inträdesvillkoren för valutaunionen. har svensk ekonomi genomgått en omfattande konsolidering. Sammantaget anser regeringen att svensk ekonomi har nått en tillräcklig grad av styrka och varaktig stabilitet för att kunna delta i valutaunionen. Regeringen delar inte slutsatsen i den analys som gjorde, enligt vilken skälet för att borde vänta med deltagande i valuta-unionen är att svensk ekonomi behöver ytterligare tid för att nå en tillräcklig grad av stabilitet vad gäller de offentliga finanserna och arbetslösheten. Svensk ekonomi har förbättrats kraftigt och står sig väl vid en jämförelse med andra länder. Läget i de nationella praktiska förberedelserna har redovisats i avsnitt 5.2. Det är ett omfattande arbete som behöver utföras i både den privata och den offentliga sektorn för att det skall vara praktisk möjligt att införa euron. Regeringen har lagt vikt vid att påbörja förberedelserna. Härigenom medverkar regeringen till att förberedelserna har kunnat göras med tillräcklig framförhållning. Ett deltagande i valutaunionen måste ha en stark demokratisk förankring. EMU är i hög grad ett politiskt projekt. Deltagande bör ses som ett uttryck för den politiska viljan att medverka i en väsentligt fördjupad europeisk integration. Det finns inte folkligt stöd för att gå med i valutaunionen när den upprättas . Opinionsmätningar och många andra indikationer ger härvidlag en tydlig bild. Det finns knappast någon enkel förklaring till att det svenska folket ställer sig avvaktande. Förhållanden som inte är direkt knutna till EMU kan spela in. I finns negativa EU- stämningar. En del av dem som röstade ja till ett medlemskap räknade förmodligen med att EU-medlemskapet skulle påverka vardags- villkoren snabbare och mera positivt. Även den nödvändiga budget- saneringen kan ha påverkat människors inställning till valutaunionen, fastän budgetsaneringen skulle ha behövt vara lika omfattande också utan EMU. Medan inställningen hos allmänheten är negativ, så är den mer positiv hos näringsliv, organisationer och myndigheter. Det framgår av remissvaren på . Nära hälften av dem som svarade ansåg att borde gå med redan från starten av den tredje etappen och en betydligt mindre andel ansåg i likhet med EMU- utredningens rekommendation att borde vänta och se. En tredjedel av dem som svarat valde att inte ta ställning i frågan om borde delta. Ett fåtal remissinstanser avvisade överhuvudtaget svenskt deltagande. Den negativa inställningen hos det svenska folket måste emellertid vara avgörande för ställningstagandet. Det svenska politiska systemets trovärdighet skulle riskera ett starkt ifrågasättande om beslutade om det stora steget att gå med i valutaunionen från dess start. skulle EU och det svenska EU-medlemskapet riskera att bli än mer ifrågasatt. Det ligger varken i svenskt eller europeiskt intresse att försöka driva igenom en svensk medverkan i valuta- unionen från starten när det inte finns ett tillräckligt brett folkligt stöd för detta. Det skulle riskera att skapa splittring. skulle inte kunna lämna tillräckligt positiva bidrag till bildandet av EMU om inte deltagandet är underbyggt av ett folkligt stöd. Vid ett ställningstagande i frågan om deltagande från starten behöver också ett par andra viktiga omständigheter beaktas. Det gäller för det första om svensk ekonomi skadas av att står utanför valutaunionen från starten. Det kan ske om ett deltagande skulle ge väsentliga ekonomiska vinster som går miste om genom att stå utanför valutaunionen. Det kan även ske genom att ställningen som utanförstående medlemsstat i sig leder till negativa effekter. menade att ett deltagande i valutaunionen ger säkra, men rätt små samhällsekonomiska effektivitetsvinster. Den menade också att utanför valutaunionen skulle möta större svårigheter att få trovärdighet för den ekonomiska politiken. Utredningen menade emellertid att det var möjligt att vidta åtgärder för att kompensera för detta. Regeringen delar i stort sett utredningens bedömning om de samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna. Som framgick av kapitel 6 ovan är det regeringens bedömning att det är möjligt att nå trovärdighet för den ekonomiska politiken också utanför valutaunionen. En andra omständighet att beakta gäller möjligheter att utöva inflytande i EU som följd av att inte deltar i valuta- unionen. menade att effekterna av att stå utanför i detta hänseende är negativa. Regeringen delar bedömningen att inflytande skulle bli större om ingick i den krets länder som fördjupar integrationen genom att införa en gemensam valuta. Emellertid kan inte denna aspekt enligt regeringens bedömning få väga tyngre än bristen på folkligt stöd. Vid sin prövning av vilka länder som uppfyller de nödvändiga villkoren för deltagande i valutaunionen kommer rådet att beakta konvergenskriteriet om växelkursstabilitet. Det råder osäkerhet om tolkningen av detta kriterium. Regeringen har hävdat att förutsättningarna för tolkningen av detta kriterium har ändrats. När fördraget skrevs var de normala banden i plus/minus . I fördraget talas om att före granskningen ha iakttagit det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeiska monetära systemets växelkursmekanism utan devalvering i förhållande till någon annan medlemsstats valuta. utvidgades fluktuations- banden till den gällande bredden på plus/minus . Mot denna bakgrund kan detta kriteriums relevans ifrågasättas. Det förefaller dock som om kommissionen och flertalet medlemsstater har uppfattningen att deltagande i (eller 2) är nödvändigt före inträde i valutaunionen. Om godkänner regeringens förslag och antar som sin mening att inte bör införa Europeiska unionens gemensamma valuta euron då den tredje etappen av EMU inleds, så kommer regeringen, företrädd av finansministern och statsministern att agera i överensstämmelse med denna uppfattning då gör sin prövning enligt artikel 109j.4. 7.2 Framtida deltagande i valutaunionen Om en medlemsstat inte deltar i valutaunionen från starten har den rätt att när som helst senare delta, förutsatt att den enligt rådets mening uppfyller de nödvändiga villkoren. bör hålla dörren öppen för ett senare svenskt inträde. Vi bör upprätthålla största möjliga handlingsfrihet och handlingsberedskap , inte minst genom att den uppnådda ekonomiska styrkepositionen vårdas. Ett annat sätt att upprätthålla handlingsfriheten är att fortsätta arbetet med nationella praktiska förberedelser så att en eventuell framtida övergång till euron kan genomföras på ett bra sätt. EMU-frågan kommer med största säkerhet att vara aktuell . Debatt och analyser är att förvänta såväl i vårt land som på europeiskt plan. Regeringen kommer noga att följa och värdera utvecklingen. Om regeringen efter finner att bör delta i valutaunionen, så skall frågan underställas svenska folket för prövning. Det är önskvärt att en sådan prövning sker i ett allmänt val, men det kan inte helt uteslutas att det istället kan ske genom ett extraval eller en folkomröstning. Därefter ankommer det på att fatta slutligt beslut. Om på detta vis har tagit ställning för ett svenskt deltagande i valutaunionen vidtar en process inom EU. Kommissionen och ECB skall utarbeta rapporter om . Därefter skall yttra sig om deltagande och rådet i sammansättningen stats- och regeringschefer skall hålla överläggningar. Sedan beslutar Ekofin- rådet med kvalificerad majoritet att upphäva undantag. En tidpunkt skall behöva fastställas för inträde i valutaunionen. skulle genom enhälligt beslut av och de deltagande medlemsstaterna fastställa en omräkningskurs mellan euron och den svenska kronan. Det kommer sedan att förflyta mellan inträdet i valutaunionen och introduktionen av sedlar och mynt i euro. 7.3 Samarbetsaspekter EMU bör spela en central roll i fortsatta EU-arbete, även om står utanför. EMU är ett mycket viktigt projekt för EU och dess medlemsstater. Det finns en stark politisk vilja att förverkliga valutaunionen. har ett betydande intresse av att EMU lyckas. bör fortsätta att konstruktivt medverka i förberedelserna för den tredje etappen. Vi bör vara aktiva i diskussionerna. berörs potentiellt av frågor som gäller spelreglerna för EMU. Sådana frågor har anledning att fortsätta att påverka. Vi bör fortsätta att analysera olika frågor som hör samman med EMU. När den tredje etappen har inletts blir det av stor vikt att studera olika aspekter av EMU:s funktion. behöver vi i vårt agerande i olika EU-organ ha respekt för att vissa frågor endast eller i hög grad berör de deltagande medlemsstaterna. Vi har å vår sida anledning att förvänta att EU-organ och andra medlemsstater har respekt för situation. För en relativt liten medlemsstat är det särskilt viktigt att ha hög effektivitet i sitt agerande. När står utanför valutaunionen skärps ytterligare kraven i detta avseende. Det blir än viktigare att ha god samordning och konsistens i agerandet för att kunna driva prioriterade frågor som utvidgningen, tillväxt och sysselsättning, reformering av jordbrukspolitiken, miljön och öppenhet. Det är också angeläget att fortsätter sitt aktiva engagemang i EU-arbetet och i den fortsatta integrationsprocessen. kommer också utanför valutaunionen att fullt ut, och på samma villkor som övriga medlemsstater, delta i den inre marknaden. Svensk ekonomi är starkt integrerad med övriga EU-länder. Tillväxt och sysselsättning i kommer i hög och sannolikt växande grad att vara beroende av den ekonomiska utvecklingen i Europeiska unionen. Sammanställning av remissyttranden över SOU 1996:158 och EMU Valutaunionen och samhällsekonomisk effektivitet Betänkandet Argumenten för en valutaunion har i hög grad betonat hur den kan bidra till att resurserna i de olika medlemsländerna används på ett effektivare sätt. Den samhällsekonomiska effektiviteten påverkas både av hur resurserna utnyttjas inom varje företag och av hur resurserna fördelas mellan olika delar av ekonomin. De aspekter som har belysts i betänkandet gäller kostnader för valutaväxling och kurssäkring (transaktionskostnader), effekter på handel, investeringar och räntor, påverkan på konkurrensen på den inre marknaden samt samhälls- ekonomiska vinster av en låg inflationstakt. Utredningen drog följande slutsatser: Transaktionskostnaderna kommer att reduceras. Handel och finansiella investeringar mellan länderna i valuta- unionen påverkas sannolikt mycket litet av att osäkerheten till följd av kortvariga växelkursvariationer försvinner. Ett inträde i valutaunionen sänker förmodligen den förväntade realräntenivån något, vilket påverkar beslut om investeringar och sparande. Effekten bedöms dock sannolikt vara liten. Det råder en betydande osäkerhet på denna punkt. Konkurrensen kan komma att förbättras när priserna uttrycks i samma valuta, men effekten bedöms troligen inte vara särskilt stor. Ett deltagande i valutaunionen kan medföra en lägre inflations- takt. beräkningar har tytt på att vinsterna av en mindre sänkning av inflationstakten varit små. Effektivitetsvinsterna skulle kunna vara betydande om inflation i kombination med ett nominalistiskt skattesystem (som inte anpassar skatteskalorna till inflationen) skapar en snedvridning i resursfördelningen mellan konsumtion och investeringar. Remissinstanserna anser att riskpremiens effekt på realräntan är underskattad av utredningen. Inspektionen gör en annan bedömning än utredningen vad gäller de långsiktiga effekterna om valutakurs- osäkerheten inom elimineras. Ett medlemskap i valutaunionen förbättrar investeringsklimatet och möjligheterna till riskkapital- anskaffning. framhåller att ett upprättande av valutaunionen eliminerar valutarisker och transaktionskostnader, med den effekten att handel och investeringar ökar deltagarländerna emellan. Men om euron skulle variera kraftigt mot dollarn och yenen, skulle de totala effekterna kunna leda till ökade risker och en sämre effektivitet i ekonomin för ett enskilt land. anser att utredningen under- värderar de samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna till följd av ett deltagande i valutaunionen. En eliminering av transaktionskostnaderna skulle påverka handelsföretag i större utsträckning än många andra företag i näringslivet. En gemensam valuta skulle också innebära att man kan göra verkliga jämförelser av priser på varor och tjänster över nationsgränserna inom unionen, vilket skulle skärpa konkurrensen och stimulera handeln. anser att utredningen starkt underskattat de positiva effekterna på utrikeshandeln som ett deltagande i valuta- unionen skulle föra med sig. Kollegiet bedömer vidare att attraktionskraft för investerare skulle öka vid ett svenskt deltagande i valutaunionen. Kollegiet delar utredningens slutsats att stabila kostnadsrelationer mellan EU-länderna minskar risken för att den inre marknaden skall hotas av protektionism. instämmer i utredningens bedömning att ett deltagande i valutaunionen skulle ge effektivitetsvinster i form av minskade transaktionskostnader, men att vinsterna sannolikt blir små. Dessa vinster torde vara särskilt betydelsefulla för mindre företag som exporterar till eller från EU-länder. Vidare förväntas en skärpning av konkurrensen genom att prisjämförelser underlättas av en gemensam valuta. Institutet menar att det viktigaste ekonomiska skälet för att delta i valutaunionen är att det sannolikt leder till lägre räntor och mindre variationer i växelkurser och räntor.