prop · GL03116 · 1998-01-01 00:00:00 — När kyrkomöte behandlade frågan om ändrade relationer mellan staten och , konstaterades att "framträder på lokal nivå som församlingar och pastorat, på regional nivå som stift och på nationell nivå genom organ som företräder som helhet" (2KL1995:1 s. 32). Vidare framhöll kyrkomötet att stift och församlingar till skillnad från på nationell nivå är pastorala områden . Med hänsyn till den stora betydelse som valet av organisatoriska principer har för identitet, bör bestämningen av som ett evangelisk-lutherskt trossamfund förenas med en övergripande beskrivning av kyrkans organisation. Beskrivningen bör dessutom markera att det finns en sådan skillnad i fråga om uppgifter mellan församlingar och stift å ena sidan och på nationell nivå å andra sidan som kyrkomöte framhållit. Genom att i lagen ange att som trossamfund framträder som församlingar och stift, görs det tydligt att dessa organ är trossamfundets grundläggande enheter och av avgörande betydelse för trossamfundets identitet. Av bestämmelsen bör det också framgå att har nationella organ till sitt förfogande. På detta sätt skapas en övergripande beskrivning av kyrkans organisation som identitetsmässigt stämmer överens med syn på sig själv. En öppen folkkyrka Till identitet hör även dess karaktär av öppen folkkyrka. kyrkomöte uttalade att karaktären av öppen folkkyrka och nådessamfund har en centralt motivering och att uppdraget är att överräcka i ord och handling till hela folket. Kyrkan har rum för alla, för den sökande och tvivlande likaväl som för den trosvisse; för den som hunnit kortare likaväl som för den som hunnit längre på trons väg" (2KL1995:1 s. 25). Visserligen skall relationerna mellan staten och ändras, men kommer också i fortsättningen att ha ansvaret för vissa viktiga samhälleliga uppgifter, t.ex. begravningsverksamheten (se prop. 1995/96:80 s. 30 ff.). Mot denna bakgrund är det av vikt att den öppenhet hos som ligger i folkkyrkokaraktären kan bevaras också när relationerna till staten förändras. Det hör även till öppna och demokratiska karaktär, att kvinnor och män har samma möjligheter att ta ansvar och tjänstgöra i . Beskrivningen av som en öppen folkkyrka är enligt regeringen av grundläggande betydelse för kyrkans identitet. Den bör därför anges i lagen om . Rikstäckande En viktig del av identitet och syn på sig själv, som dessutom hänger samman med folkkyrkokaraktären, är principen om rikstäckning. Hela landet är geografiskt indelat i församlingar. Grundtanken är att dessa i enlighet med folkkyrkoprincipen skall tillgodose att man har tillgång till kyrkans tjänster var i landet man än bor. Även stiften utgör geografiska områden som tillsammans täcker hela landet. Att bedriver rikstäckande verksamhet också efter relationsändringen är en förutsättning för att kyrkan skall kunna anses vara densamma. Detta bör följaktligen anges i lagen. Att i detalj precisera vad som menas med rikstäckande, t.ex. med av- seende på antalet församlingar eller storleken på dessa eller i fråga om kyrktäthet, är inte möjligt. måste dessutom ha möjlighet att anpassa sin verksamhet till förändringar i samhället. Ärkebiskopen anser att huvudprincipen är att kyrkan skall finnas där människorna finns och att begreppet inte får tolkas endast ur geografisk synvinkel. Rent allmänt bör principen om rikstäckning innebära att alla skall ha praktiska möjligheter att delta i den kyrkliga verksamheten. För att skall kunna vara rikstäckande torde det krävas ett väl fungerande utjämningssystem. Ambitionen att garantera en rikstäckande verksamhet trots skiftande yttre förutsättningar har varit ett genomgående drag i den ekonomiska utjämningen som skett inom kyrkan alltsedan kyrkofondens tillkomst . Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom trädde i kraft . En utgångspunkt för det nya utjämningssystemet var att skulle överta ansvaret för detta system efter relationsändringen. Regeringen utgår från att så kommer att bli fallet. Bestämmelsen om rikstäckning utgör också grunden för den s.k. territorialprincipen. Regeringen återkommer till denna princip i avsnitt 6.3. Demokratisk organisation Ett trossamfund av karaktär kräver såväl en sammanhållen struktur som en väl utvecklad demokratisk form för de i verksamheten ingående nivåerna: församlingar, stift och nationella organ. Att också i fortsättningen skall ha en demokratisk uppbyggnad bör därför framgå av lagen om . I den nuvarande regleringen tar formuleringen om den demokratiska upp- byggnaden närmast sikte på verksamheten (2 kap. 2 § första stycket kyrkolagen). Utredningens förslag att i stället ange organisationen som demokratisk har fått starkt stöd av remissinstanserna. Också regeringen ställer sig bakom förslaget eftersom en demokratisk organisation får genomslag i verksamheten. Ett proportionellt valsätt där likheten med samhällets övriga beslutsför- samlingar säkras framhålls av många som den naturliga ordningen i . Det kan noteras att kyrkomöte uttalat sig för att den ordningen skall garanteras. Eftersom det i den föreslagna lagen om anges att kyrkan skall ha en demokratisk organisation, har det också uttryckts att valen inom även i fortsättningen skall vara fria och demokratiska. Som utredningen konstaterat framstår det som klart olämpligt att i lagen om detaljerat reglera kyrkans framtida valsystem; särskilt som lagen skall ha tidlös karaktär och bestå . Det är också av stor betydelse att demokratins utveckling i och samhället i övrigt kan tillåtas påverka den exakta utformningen av valreglerna. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör vara en uppgift för själv att närmare utforma valregler m.m. som uppfyller nödvändiga kriterier för att vidmakthålla och förstärka den demokratiska organisationen. Som en utgångspunkt för en kommande inomkyrklig reglering av valfrågorna torde många av de föreskrifter i kyrkolagen och lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m. som tillämpas vid kyrkliga val kunna tjäna som förebild. är det möjligt att tillämpa ett proportionellt valsätt vid val till och inom beslutande och verkställande organ enligt bestämmelser i 47 kap. kyrkolagen. Utredningen har förutsatt att den principen inte ändras med mindre än att mycket starka skäl kan anföras för en sådan förändring. Regeringen har inte skäl att göra någon annan bedömning. demokratiska organisation är dessutom en grund- läggande förutsättning för den s.k. dubbla ansvarslinjen. Regeringen återkommer till denna princip i det följande. Episkopal struktur Den episkopala strukturen inom tar sig flera olika uttryck. För det första innebär begreppet att kyrkan är organiserad i stift under ledning av biskop. Begreppet innebär för det andra att ämbetsbärare genom sina vigningslöften är förpliktade till kyrkans tro, bekännelse och lära och att de har ett särskilt ämbetsansvar inför stiftet och dess biskop. Några remissinstanser, bl.a. i , , kyrkliga samfällighet, och , menar att ordet episkopal bör föras in i lagtexten. Den övervägande delen av remissinstanserna har dock accepterat utredningens förslag. Ärkebiskopen efter hörande av övriga biskopar menar att episkopala struktur, dvs. att hon är indelad i stift vilka leds av biskopar , framgår av utredningens förslag. Regeringen delar Ärkebiskopens uppfattning. I avsnitt 6.3.3 återkommer regeringen till frågorna om stift och biskop. Den episkopala strukturen inom avspeglar sig också i den dubbla ansvarslinjen som organisatorisk princip. Enligt kyrkomöte måste denna princip komma till klart uttryck i den framtida lagregleringen av (2KL1995:1 s. 32). Utredningen har i denna del anfört (SOU 1997:41 s. 172 f.): Principen om den dubbla ansvarslinjen förutsätter att det finns ett gemen- samt uppdrag för alla dem som tillhör , dvs. ett gemensamt uppdrag för såväl ämbetsbärare som övriga kyrkotillhöriga. Ansvarstagandet för uppdraget att bedriva en rikstäckande verksamhet i enlighet med tro, bekännelse och lära fullgörs i samverkan mellan den demokratiska organisationen och kyrkans ämbetsbärare. Den rikstäckande verksamheten bärs således organisatoriskt upp såväl av ansvarstagandet inom den demokratiska organisationen som av ämbetsbärarnas särskilda ansvars- tagande för förkunnelse och sakramentsförvaltning. Självfallet är detta inte två från varandra helt separerade former av ansvarstagande, vilket bl.a. framgår av att förtroendevalda och övriga kyrkotillhöriga har del i det gemensamma uppdraget att förkunna det kristna budskapet och av att också ämbetsbärare är delaktiga i det demokratiska beslutsfattandet och har samma ansvar för besluten. Utredningens förslag till reglering av den dubbla ansvarslinjen har accepterats av remissinstanserna. Kyrkomötet anser att förslaget väl svarar mot det som kyrkomöte efterlyste och att det som utredningen anfört utgör en god utgångspunkt för arbetet med en ny kyrkoordning. Också regeringen finner utredningens förslag till reglering av den dubbla ansvarslinjen väl genomtänkt. I lagen bör principen således komma till uttryck på det sätt som utredningen föreslagit. Övrigt i tar upp frågan om vilka sanktions- möjligheter som staten har efter reformen om inte uppfyller lagens krav. Enligt är sanktioner i form av begränsningar eller upphörande av statens hjälp med att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifter från dem som tillhör kyrkan samt ändringar av förvaltning, tillsyn eller ändamål för prästlönetillgångarna och andra stiftelseliknande tillgångar de möjligheter som står till buds. gör bedömningen att dessa sanktionsmedel sannolikt kan anses tillräckliga. Enligt regeringens mening är frågan inte aktuell och föranleder därför inte något ställningstagande från regeringen. 6.2 Självständiga rättssubjekt Regeringens förslag: som trossamfund skall utgöra ett eget rättssubjekt som bl.a. får förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. församlingar, sammanslutningar av församlingar (kyrkliga samfälligheter) och stift skall var för sig ha samma rätt. skall genom lag få ställning som ett registrerat trossamfund. får församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift ställning som registrerade organisatoriska delar av . Förutsättningar skapas för ett bibehållande av den lokala och regionala självstyrelsen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remiss I innehöll två enkätfrågor i avsnittet Rättslig reglering som rör detta avsnitt. I fråga 11 behandlades rättskapaciteten för som helhet samt för församlingar, sammanslutningar av församlingar (kyrkliga samfälligheter) och stift. Fråga 12 handlade om tryggandet av den lokala självstyrelsen. En mycket stor majoritet av remissinstanserna har uttryckt att förslagen bör genomföras. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 11 Fråga 12 Samtliga stiftssamfälligheter och flerpastoratssamfälligheter anser att förslagen bör genomföras. Beträffande remissinstanser utanför statliga myndigheter, organisationer och övriga trossamfund tar en stor andel inte ställning. Justitiekanslern anser det något oklart vem som i olika situationer skall företräda . Kammarkollegiet menar att församlingarnas, de kyrkliga samfälligheternas och stiftens rättskapacitet bör inskränkas genom att kyrkomötet i lag ges befogenhet att reglera förhållanden mellan trossamfundet och dess organisatoriska delar. ifrågasätter om det inte borde utformas regler som anger hur församlingar kan sammanslutas till kyrkliga samfälligheter och vilka uppgifter en sådan sammanslutning skall ha för att undvika att det uppstår oklarheter om samfällighetens respektive församlingens rättskapacitet. kyrkomöte: Det ligger i linje med principbeslutet om ändrade relationer att rättsliga status fastställs i lag på det föreslagna sättet. Likaså står det klart att församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift måste framträda som självständiga, registrerade organisatoriska delar. Vidare är det angeläget att den nya lagen inte reser några hinder mot att genom egna bestämmelser fördelar uppgifter och skyldigheter mellan de olika organen på den lokala nivån. Om en indelningsändring innebär att en tidigare enhet slopas, kommer normala civilrättsliga regler för övergång av skulder att få tillämpas. Dessa innebär att fordringsägarens samtycke behövs för att skulden skall kunna överföras från ett rättssubjekt till ett annat. Skälen för regeringens förslag Rättskapacitet Av principbeslut framgår att lagen om bör innehålla en regel som klart säger att som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. Det framhålls också att det finns en nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och framhäva. Utredningen har föreslagit att en bestämmelse som gör till en egen juridisk person skall ingå i lagen. En sådan bestämmelse skulle, enligt utredningen, förstärka och betona identiteten hos trossamfundet som helhet. Några direkta erinringar mot förslaget har inte förekommit. Regeringen instämmer i utredningens bedömning och föreslår att en sådan bestämmelse skall ingå i lagen. Beträffande församlingar och stift innebär principbeslut att dessa var för sig skall vara självständiga rättssubjekt även efter relations- ändringen. Eftersom de utgör delar av trossamfundet , innebär detta att de efter relationsändringen kommer att vara självständiga rättssubjekt inom rättssubjektet . Utanför rättssubjektet faller sådana organ vars verksamhet bedrivs i annan organisationsform, t.ex. stiftelser och föreningar. En förutsättning för att skall kunna sägas bevara sin identitet vid relationsändringen är att den lokala självstyrelsen i för- samlingarna består efter utgången av . Regeringen föreslår därför att församlingar och kyrkliga samfälligheter skall ges ställning som juridiska personer. Den självständighet som detta innebär kommer att bidra till att värna och bibehålla de värden som den kommunala självstyrelsen står för. Någon reglering av på vilket sätt församlingarna kan sammansluta sig till kyrkliga samfälligheter eller av vad en sådan samfällighet skall ha för uppgifter, som efterlyst, anser regeringen inte nödvändig. Dessa frågor bör själv besluta om. Förslaget innebär att pastorats- och flerpastoratssamfälligheterna också i fortsätt- ningen kan vara egna rättssubjekt. De församlingar som ingår i en kyrklig samfällighet förlorar inte sin ställning som egna rättssubjekt. Däremot kan befogenheten att vidta rättshandlingar vara mer eller mindre begränsad beroende på vad som ingår i samfällighetsbildningen. Några hinder föreligger således inte för att genom egna regler fördela uppgifter mellan de olika organen på den lokala nivån. Stiften är organiserade som obligatoriska kyrkliga samfälligheter. Bakgrunden till denna ordning är en äldre, på frivillig bas framvuxen regional organisation. Stiftet är biskopens ämbetsområde och där finns också . Regeringen anser att stiften är så betydelse- fulla för identitet som trossamfund att de bör ha rättskapacitet. Enligt utredningen bör den omväg som samfällighets- bildningar utgör för stiften inte bestå efter relationsändringen. Regeringen instämmer i detta. Någon reell ändring av stiftens demokratiska organisation är dock inte avsedd. Regeringen anser inte att det är nödvändigt att begränsa försam- lingarnas, de kyrkliga samfälligheternas och stiftens rättshandlings- förmåga på det sätt som Kammarkollegiet föreslagit. I avsnitt 6.3 återkommer regeringen till denna fråga. En utgångspunkt för regeringens förslag till ny associationsform för trossamfunden har varit att klargöra trossamfundens rättsliga ställning och ge dem möjlighet att bedriva sin verksamhet i former som stämmer överens med de egna uppfattningarna och traditionerna (jfr avsnitt 5.1). Också för del framstår ett klargörande av dess rättsliga ställning efter relationsändringen som befogat. Med hänsyn till målsättningen att öka likställigheten mellan olika trossamfund, anser regeringen att bör få ställning som ett registrerat trossamfund. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen om trossamfund. Regeringen föreslår alltså att som trossamfund skall få rättskapacitet genom en särskild bestämmelse i lagen om . Den rättsliga form som kyrkan skall uppträda i anges i lagen om trossamfund. Båda dessa lagar grundas på den normgivningsföreskrift som regeringen har föreslagit (se prop. 1997/98:49 s. 10 ff.). Församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna är kyrkliga kommuner. Vid relationsändringen kommer kommunstatusen emellertid att upphöra. Med hänsyn till detta är det befogat med ett klargörande också av dessa organs rättsliga ställning. Eftersom föreslås bli ett registrerat trossamfund, bör församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och stiften få ställning som självständiga registrerade organisatoriska delar av . I likhet med vad som föreslås beträffande bör den rättsliga formen för kyrkans församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift regleras i lagen om trossamfund. Regeringen föreslår således att det i lagen om anges att församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och stiften var för sig skall ha rättskapacitet och därmed bl.a. kunna förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. Den rättsliga form som de skall uppträda i anges i lagen om trossamfund. Detta utgör en förutsättning för att självstyrelsen skall kunna bestå efter utgången av . Lokal och regional självstyrelse Förutom bestämmelserna om rättskapacitet och rättslig form, föreslår regeringen ytterligare ett antal bestämmelser som möjliggör att den lokala och regionala självstyrelsen skall kunna fortleva. Bland annat föreslås att storleken på kyrkoavgiften skall beslutas av församlingar och/eller kyrkliga samfälligheter samt stift (se avsnitt 6.4). Att på detta sätt kunna styra de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten bidrar till att självstyrelsen kan bibehållas. Genom ställningen som registrerade organisatoriska delar av , blir den i den föreslagna lagen om trossamfund intagna bestämmelsen om registrerade trossamfunds förhållande till tredje man tillämplig (14 §). Denna bestämmelse innebär bl.a. att varje del av trossamfundet, i förhållande till tredje man, bara svarar för sina skyldigheter (se avsnitt 5.8). Enligt regeringens uppfattning är detta av mycket stor betydelse för självstyrelsen. Utan en bestämmelse med detta innehåll skulle självstyrelsen lätt kunna bli illusorisk. Det skall dock påpekas att bestämmelsen inte hindrar inomkyrkliga bestämmelser om t.ex. ekonomisk utjämning mellan kyrkans olika delar. En ytterligare faktor som bidrar till att bevara den lokala och regionala självstyrelsen är den begränsning av kyrkomötets befogenhet som föreslås. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 6.3.4. Förslagen innebär således att blir ett eget och enhetligt rättssubjekt som förutsättningar skapas för ett bibehållande av den lokala och regionala självstyrelsen. Förslagen är inte avsedda att i sig förändra beslutsstrukturen inom . Beträffande frågan om vem som har rätt att företräda i olika situationer vill regeringen framhålla följande. I fråga om den rent kyrkliga verksamheten framgår det av 1 § i förslaget till lag om att framträder som församlingar och stift. Detta innebär att varje församling inom sitt område och varje stift inom sitt område har rätt och också skyldighet att representera och företräda . Den närmare kompetensfördelningen mellan dessa nivåer kommer att regleras inomkyrkligt. har också nationella organ till sitt förfogande. De nationella organen har bl.a. att ta ansvar för församlingarnas och stiftens gemensamma angelägenheter i fråga om information, utbildning, samråd och ekumeniska relationer liksom att vara kyrkans gemensamma röst och företräda kyrkan inför samhället i stort (jfr 2KL1995:1 s. 32). som juridisk person kommer i första hand att företrädas av sitt högsta beslutande organ, kyrkomötet (se närmare avsnitt 6.3.4). Eftersom församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift har rättskapacitet, kommer de ytterst att företrädas av sina högsta beslutande organ. I praktiken torde det knappast komma att råda någon tvekan om vem som företräder i dess helhet i olika situationer. Inte heller torde det behöva uppkomma någon oklarhet beträffande vem som företräder kyrkans olika självständiga organisatoriska delar. 6.3 Organisatorisk uppbyggnad 6.3.1 Församlingen den lokala nivån Regeringens förslag: Församlingen omfattar de personer som tillhör och är bosatta inom församlingens område, vilket innebär att den s.k. territorialprincipen tillämpas. Församlingens grundläggande uppgift är att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remiss I innehöll två enkätfrågor i avsnittet Rättslig reglering som rör den lokala nivån. I fråga 13 behandlades territorialprincipen. Fråga 14 handlade om församlingens grundläggande uppgift. Båda frågorna besvarades med en överväldigande majoritet för att förslagen bör genomföras. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 13 Fråga 14 Samtliga stiftssamfälligheter anser att förslagen bör genomföras. Av remissinstanserna utanför statliga myndigheter, organisationer och övriga trossamfund tar en stor andel inte ställning. Bland de inomkyrkliga remissinstanserna på lokal och regional nivå vill ett antal instanser, bl.a. stiftssamfällighet, Degerfors- Nysunds kyrkliga samfällighet, samt församlingarna i , , och , komplettera bestämmelsen om församlingens grundläggande uppgift med evangelisation, själavård, församlingsvård eller något liknande uttryck. menar att församlingstillhörigheten i bör följa reglerna för folkbokföringen. En förutsättning för att admi- nistrationen av kyrko- och begravningsavgifter skall fungera, är enligt verkets uppfattning att om frågan inte skall regleras i lag kyrkans interna regler för att bestämma församlingstillhörighet ansluter sig till folkbokföringens regler. anser det värdefullt att lagförslaget innehåller en precisering av de olika nivåernas uppgifter av det slag som kyrkomöte efterlyste. Enligt centralstyrelsen stämmer de grundläggande uppgifter som anges för församlingar och stift väl överens med det som gäller . Centralstyrelsen anför vidare att den territorialprincip som finns i förslaget utgör en viktig del i identitet som rikstäckande folkkyrka. församlingsnämnd menar att diakoni riskerar att fyllas med all slags församlingsvårdande uppgifter och att förslaget saknar uttryck för själavård . Nämnden för mission anser att de fyra huvuduppgifter som formuleras i bestämmelsen har en solid förankring både i och i den världsvida kristenhetens tradition. Ärkebiskopen efter hörande av övriga biskopar biträder förslaget om församlingens grundläggande uppgifter. Ärkebiskopen understryker särskilt att bruket av mission (sändning) ger en annan teologisk tyngd och vidare förståelse av uppdraget än evangelisation skulle göra. Förslaget till reglering av territorialprincipen ger, enligt Ärkebiskopen, en viss öppning till en vidare tolkning av församlingstillhörigheten än de regler som anknyter till folkbokföringen. Ärkebiskopen menar att öppet behöver pröva hur församlingstillhörigheten kan gestaltas på ett mer dynamiskt sätt även om debiteringen av kyrkoavgift måste följa folkbokföringen. i anser det tveksamt om staten skall reglera territorialprincipen. Det bör, enligt , vara tillräckligt att lagstiftaren beslutar att skall vara rikstäckande. i uttalar att territorialprincipen är en grund- läggande del av tradition och självförståelse. anser att möjlighet bör kunna ges för försök, exempelvis i flerpastoratssamfälligheter, med andra modeller för församlings- tillhörighet. Liknande synpunkter lämnas också av domkapitlen i och . i ser det som mycket positivt att förslaget vad gäller de grundläggande uppgifterna för församlingen respektive stiftet endast uttrycker en inriktning och inte en kompetensdragning. Egendomsnämndernas samarbetsorgan uttalar att utredningen beskrivit bestämmelserna om organisatoriska uppbyggnad mycket knapphändigt, vilket torde medföra att de kan bli svåra att tillämpa.