prop · GL0397 · 1998-01-01 00:00:00 — (7 § lagen [1997:1058] om register i brottsbekämpande verksamhet). Såvitt avser kriminalunderrättelse- register har regeringen i avsnitt 11 förslagit en motsvarande reglering. Med hänsyn till den verksamhet Säkerhetspolisen bedriver delar regeringen utredningens bedömning att en lägre grad av misstanke bör gälla för registrering i än i kriminalunderrättelseregister. Utredningen har föreslagit att detta skall uttryckas med att det finns anledning anta att en person ägnar sig åt eller har ägnat sig åt brottslig verksamhet som innefattar hot mot rikets säkerhet eller terrorism eller kommer att begå brott av sådant slag. Såvitt gäller tullens underrättelseregister förordade Lagrådet att begreppet skälig misstanke i stället skulle användas som grad av misstanke om att personen ifråga är delaktig i vad som misstänks var allvarlig brottslig verksamhet. Det är också så misstankegraden uttrycks i den nämnda bestämmelsen om tullens underrättelseregister. Den misstankegrad som skall gälla för att en person skall få registreras i bör för att beteckna en lägre misstankegrad än skälig misstanke därför bestämmas till att personen kan misstänkas för brottslig verksamhet. Registerkontroll Ett av ändamål är att utgöra underlag för registerkontroll. För att detta syfte skall kunna tillgodoses registreras de personer som har varit föremål för registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen. Beträffande vissa befattningar är det nödvändigt med någon form av kontroll av personers pålitlighet ur säkerhetssynpunkt för att förebygga spioneri och annan säkerhetshotande verksamhet. Registerkontrollen enligt säkerhetsskyddslagen syftar till att skapa ett system för denna kontroll utan att hänsynen till den personliga integriteten åsidosätts i större utsträckning än nödvändigt. Utredningen har föreslagit att den som varit föremål för registerkontroll och därefter fått den anställning eller det uppdrag eller fått delta i den verksamhet som kontrollen avsett skall få registreras i . har framfört att det kan finnas skäl att registrera också den som inte fått anställningen eller uppdraget eller fått delta i den verksamhet kontrollen avsett. För att kunna kartlägga t.ex. den som systematiskt söker anställningar eller konsultuppdrag i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet och därigenom kunna förhindra infiltration i säkerhetskänslig verksamhet behövs enligt Rikspolis- styrelsen en möjlighet att registrera alla som har varit föremål för registerkontroll, oavsett om personen i fråga fått anställningen eller inte. Regeringen instämmer i bedömning att det kan finnas skäl att registrera även den som inte fått ett arbete. Registrering bör därför få ske även av den som inte fått den anställning eller det uppdrag registerkontrollen avser. I sammanhanget bör nämnas att registerkontroll får utföras endast på den som är aktuell för en anställning eller ett uppdrag. Om alla som varit föremål för registerkontroll skulle registreras skulle det innebära att registret skulle bli väldigt omfattande. Många av dem som registerkontrolleras och placeras i säkerhetsklass 3 finns det ingen anledning att registreras. I vissa fall kan det dock finnas skäl för Säkerhetspolisen att försäkra sig om att det inte finns någon anledning att tvivla på pålitligheten hos personer som tillhör säkerhetsklass 3. Det kan gälla enstaka individer eller alla som t.ex. engagerats i ett visst projekt. Det bör därför överlåtas åt regeringen att meddela närmare föreskrifter om vilka personer som får registreras. Registrering på grund av särskilda skäl För att Säkerhetspolisen skall kunna bedriva sin verksamhet finns det ett behov av att kunna registrera personer även i andra fall än som nämnts. Det kan t.ex. vara frågan om personer som har samband med någon som registreras enligt de grunder som tidigare nämnts. Det finns också ett behov av att samla information om personer som kan bli utsatta för hot av olika slag eller som i känsliga verksamheter kan bli föremål för närmanden från främmande underrättelsetjänster. För att kunna bedriva ett effektivt förebyggande arbete har Säkerhetspolisen behov av att kunna kartlägga vad som skulle kunna utvecklas till t.ex. hot eller värvningsförsök. För att avslöja samband mellan personer som flyttar in i vårt land efter att ha deltagit i oppositionell verksamhet i hemlandet kan det vara av stor betydelse att registrera vissa personer utan att objektiv grund för brottsmisstanke föreligger. Det är känt att regimen i vissa diktaturländer smugglar in informatörer bland asylsökand för att spionera på landsmän. I ett sådant fall bör det vara möjligt att registrera personen även om misstankekriteriet inte är uppfyllt. I vissa fall kan det t.ex. också finnas anledning att registrera kontakter med främmande beskickningar. Om det med hänsyn till registrets ändamål finns särskilda skäl bör därför registrering också få ske i andra fall än de som tidigare nämnts. En sådan bestämmelse ger i och för sig Säkerhetspolisen tämligen vida ramar att registrera uppgifter. Regeringen anser dock att det med hänsyn till uppgift att kontrollera Säkerhetspolisens registrering av uppgifter i registret finns tillfredställande möjligheter till insyn i och kontroll av registret. Vi har tidigare nämnt att regeringen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vilka personer som får registreras. Sådana föreskrifter kan som nämnts gälla de närmare förutsättningarna för registrering av dem som har varit föremål för registerkontroll. Sådana föreskrifter kan också, om det visar sig nödvändigt, innebära en precisering av vad som avses med särskilda skäl. Registrets närmare innehåll Den kritik som framförts mot har bland annat gällt att registreringen grundar sig på hemliga föreskrifter från regeringen. Vad som antecknas om en person i är självfallet mycket känsligt ur integritetssynpunkt. Regeringen anser därför att det av lagen bör framgå vilka uppgifter som får registreras. Registret skall vara ingången till Säkerhetspolisens hantering av personuppgifter. Registret bör därför endast innehålla uppgifter om identifieringsuppgifter, uppgifter om grunden för registrering och hänvisning till de ärenden där uppgifter om den registrerade behandlas. Såsom Datainspektionen påpekat bör det av registret framgå på vilken grund registrering skett. Detta bör uttryckligen framgå av lagtexten. 13.3 Gallring Regeringens förslag: Uppgifter i skall som huvudregel gallras senast efter det att en uppgift som kan föranleda registrering infördes. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att uppgifter i stället får bevaras för historiska ändamål. Säkerhetspolisen skall precis som andra myndigheter stå under en arkivmyndighets tillsyn. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att uppgifterna skall gallras när de är nödvändiga för sitt ändamål. Remissinstanserna: förutsätter att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om att uppgifterna i stället får bevaras för historiska ändamål. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om myndigheters arkiv finns i arkivlagen (1990:782). Lagen, som gäller även för Säkerhetspolisen, innehåller regler om bl.a. arkivbildningen och dess syften samt om arkivvård och gallring. I lagen sägs bl.a. att det arkivmaterial som återstår efter gallringen skall tillgodose forskningens behov. Lagen innehåller också särskilda bestämmelser om att myndigheterna och deras arkivhantering skall stå under tillsyn av särskilda arkivmyndigheter. Enligt en övergångsbestämmelse till arkivlagen är Säkerhetspolisen tills vidare undantagen från tillsyn av någon arkivmyndighet. För gallring av handlingar gäller Kungl. Maj:ts brev till den dåvarande Statspolisintendenten. Dessa föreskrifter ger Säkerhetspolisen rätt att gallra sådana handlingar som inte längre behövs för verksamheten. Av utredningens redogörelse för den gallringsrutin som tillämpas hos framgår att gallring av handlingar i sker enligt bestämmelser i arbetsordningen för Säkerhetspolisen. Av dessa framgår att en gallringsspärr skall sättas vid all nyregistrering för att förhindra en okontrollerad tillväxt av arkivet. Olika spärrtider förekommer men den vanligaste är . Om objektet inte påförs nya anteckningar skall anteckningen utgå om det inte finns särskilda skäl för att den skall finnas kvar. I avsnitt 10.8 föreslås att uppgifter som behandlas skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. För de andra register som regleras i detta lagstiftningsärende har föreslagits särskilda gallringstider. Även för bör en gallringsbestämmelse införas. Uppgifter som ligger så långt tillbaka i tiden som bör enligt regeringens bedömning normalt anses så osäkra för att bedöma personens tillförlitlighet ur säkerhetssynpunkt att de i regel bör kunna gallras om det inte påförts nya anteckningar. Regeringen anser därför att uppgifterna i , om det inte föreligger särskilda skäl för att de skall finnas kvar, skall gallras senast efter den senaste anteckningen. Detta synes också överensstämma med den praxis Säkerhetspolisen tillämpar . Gallringregeln bör dock begränsas till att gälla de uppgifter om en person som är införda för att underlätta spaning i syfte att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet eller bekämpa terrorism och de uppgifter som är införda för att det med hänsyn till registrets ändamål finns särskilda skäl. Uppgifter införda med anledning av att en person undergått registerkontroll måste kunna bevaras för att inte syftet med registerkontrollen skall gå förlorat. Även sådana uppgifter bör dock gallras när de inte längre behövs, t.ex. vid anställningens upphörande. Någon särskild bestämmelse om det behövs inte eftersom det följer av den allmänna gallringsregeln (jfr avsnitt 10.8). Även om gallringsbestämmelser bör införas för att tillgodose integritetsaspekterna är det viktigt att uppgifter bevaras i tillräcklig omfattning för att tillgodose vårt historiska kulturarv och forskningens behov. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör därför få föreskriva att uppgifter i stället får bevaras för historiska och vetenskapliga ändamål. Något skäl att inte låta Säkerhetspolisen stå under någon arkivmyndighets tillsyn finns . Den tidigare nämnda övergångsbestämmelsen bör därför upphävas. 14 Ekonomiska konsekvenser Det har varit klart att person- och belastningsregistret skall ersättas av ett belastningsregister och ett misstankeregister. har haft i uppdrag att genomföra uppbyggnaden av den registerstruktur som angavs i riktlinjepropositionen. Arbetet med att bygga upp dessa register är i sitt slutskede. Den totala kostnaden för den nya registerstrukturen beräknas uppgå till , fördelat på de år arbetet pågått. Arbetet har bedrivits inom polisens ordinarie budget. Även för domstolar och åklagarmyndigheter som skall anpassa sina befintliga datasystem till belastningsregistret kan kostnader inledningsvis förutses. Det nya systemet är dock tänkt att ersätta rutiner som sker manuellt. Uppbyggnaden av DNA-register och kriminalunderrättelseregister kommer inledningsvis att vara förenat med kostnader. Dessa måste dock ställas i relation till den nytta dessa register torde innebära för polisens arbete. De ändrade sekretessreglerna kan inledningsvis antas medföra ökade kostnader för Säkerhetspolisen med anledning av att en ökning av förfrågningar om att få ut uppgifter ur registret kan förutses. Polisen anslag har i budgetpropositionen höjts med . Polisen har vidare tilldelats ett engångsbelopp på fördelat på och . De engångsvisa medlen skall bl.a. användas för att påskynda de IT-projekt som är avgörande för det internationella samarbetet. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att kostnaderna för den nya registerstrukturen som föreslås i detta lagstiftningsärende bör kunna rymmas inom berörda myndigheters anslag. I den mån den nya registerstrukturen innebär omfördelning av kostnader mellan de involverade myndigheterna kan det dock bli aktuellt att omfördela resurser myndigheterna emellan. 15 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Polisdatalagen skall bygga på den kommande personuppgiftslagen, som skall träda i kraft . Av övergångsbestämmelserna till i personuppgiftslagen följer att sådan behandling av personuppgifter som vid i kraftträdandet pågår med Datainspektionens tillstånd får pågå längst till och med . Även nya personuppgifter bör kunna behandlas för ett ändamål om ändamålet påbörjats vid i kraftträdandet (jfr prop 1997/98:44 s. 109). Det innebär att den lagstiftning som föreslås i och för sig inte behöver träda i kraft förrän . Enligt regeringens bedömning är det dock lämpligt att låta de lagar vi nu föreslår träda i kraft i så nära anslutning till den nya personuppgiftslagen som möjligt. Det är också angeläget att polisen får tillgång till de nya kriminalunderrättelseregistren och DNA-registren . Den tekniska uppbyggnaden av de nya belastnings- och misstankeregistren bör vara avslutad /99. Regeringen anser därför att utgångspunkten bör vara att de lagar vi nu föreslår bör träda i kraft , men om möjligt . Eftersom det inte går att med säkerhet garantera att den tekniska uppbyggnaden av belastnings- och misstankeregistren är färdig för att systemen skall kunna tas i drift vid exakt denna tidpunkt bör det dock överlåtas till regeringen att sätta de föreslagna lagarna i kraft. Utgångspunkten för i kraftträdandet bör vara att registreringen av nya uppgifter i belastnings- respektive misstankeregistret bör ske från en bestämd tidpunkt. Den nya polisdatalagen bör sättas i kraft som lagen om belastningsregister. Det torde däremot inte vara något som hindrar att lagen om misstankeregister sätts i kraft . Person- och belastningsregistret måste finnas kvar för lagring av äldre uppgifter fram till dess att samtliga uppgifter är gallrade eller överflyttade till belastningsregistret. De nya reglerna om utlämnande av uppgifter bör dock gälla även för uppgifter i person- och belastnings- registret. Enligt övergångsbestämmelserna till personuppgiftslagen skall ifråga om behandling av personuppgifter som utförs för ett visst ändamål som påbörjats före ikraftträdandet t.o.m datalagen (1973:289) tillämpas i stället för personuppgiftslagen. Detta bör gälla även för polisens del. Det innebär att de register som förs med Datainspektionens tillstånd får föras t.o.m. . Polisdatalagens regler om utlämnande av uppgifter bör dock gälla även för dessa register. Den föreslagna ändringen i 5 kap. 5 § sekretesslagen, som gäller uppgifter som hänför sig till vapenregister, bör träda i kraft . Avsikten är att då skall ta över uppgiften att avisera polismyndigheterna om adressändringar m.m. beträffande personer som finns upptagna i vapenregister. Sekretess bör dock fortsätta att gälla i verksamhet som avser folkbokföring för uppgifter som hänför sig till vapenregister och som inkommit före ikraftträdandet. Detta gäller bl.a. arkiverade uppgifter. Vad nu sagts bör regleras i en övergångs- bestämmelse. Övriga ändringar i sekretesslagen bör träda i kraft som de nya lagar som föreslås. 16 Författningskommentar 16.1 Förslaget till lag om belastningsregister 1 § Bestämmelsen innebär en skyldighet för att med hjälp av automatiserad behandling föra ett belastningsregister. Uppgifter i registret kommer i stor utsträckning att föras in direkt av domstolar eller åklagarmyndigheter. skall ändå vara personuppgifts- ansvarig för registret. Skälen till det framgår av avsnitt 8.5. Av 36 § polisdatalagen framgår att det inte får föras något annat rikstäckande register över brottmålsdomar. 2 § Paragrafen beskriver ändamålet med registret. Paragrafen har berörts i avsnitt 8.1. Någon motsvarighet finns inte i de gällande kriminal- och polisregisterförfattningarna. Paragrafen slår fast att registret skall föras för att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis, tull, åklagare och domstolar för brottsutredningar, åtal och val av påföljd. I punkt 4 anges vidare att registret skall ha till ändamål att förse polismyndigheter och andra myndigheter med de uppgifter de behöver vid lämplighetsprövning, tillståndsprövning och annan prövning som anges i författning. Som exempel på lämplighetsprövning kan nämnas kriminalvårdsmyndigheternas prövning enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, prövning enligt körkortslag- stiftningen, socialnämndens prövning i vårdnadsärenden och Alkohol- myndighetens prövning enligt alkohollagen (1994:1738). Som exempel på tillståndsprövning kan nämnas polismyndighetens tillstånd i passärenden och vapenärenden. Med annan prövning avses t.ex. regeringens prövning i ärenden om nåd i brottmål eller utlämning på grund av brott. Av andra stycket framgår att registret också får användas för att till enskild lämna ut uppgift som är av särskild betydelse för dennes verksamhet. Det kan t.ex. gälla larminstallationsföretag eller enskilda arbetsgivare inom vårdsektorn Även om det inte framgår av ändamålsbestämmelsen får uppgifter i registret användas för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål Behandling av uppgifter för sådana ändamål kan inte anses strida mot det egentliga ändamålet med registret och behöver därför inte anges särskilt (jfr 9 § andra stycket förslaget till personuppgiftslag, prop. 1997/98:44). 3 § Paragrafen anger vilka personuppgifter registret skall innehålla om den som ålagts påföljd för brott i . Av punkt 1 framgår att registret skall innehålla uppgifter om den som genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott. Härav följer att den som dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, böter eller penningböter skall registreras. Även den som har överlämnats till särskild vård enligt 31 kap. eller dömts till den i prop. 1997/98:96 föreslagna nya påföljden sluten ungdomsvård skall registreras enligt punkt 1. Registreringen innebär en viss utvidgning i förhållande till såväl nuvarande lagstiftning som utredningens förslag. Detta behandlas i avsnitt 8.2. Punkt 2, som gäller den som har dömts till förvandlingsstraff för böter, motsvarar 2 § 3 lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och 2 § 3 polisregisterkungörelsen (1969:38). Punkt 3 gäller fall där någon med stöd av 30 kap 6 § har förklarats fri från påföljd. Bestämmelsen motsvarar 2 § 2 polisregister- kungörelsen. Punkt 4 avser den som på grund av åklagarens beslut inte har åtalats för brott. Till skillnad från vad som gäller (2 § 4 polisregisterkungörelsen) skall registret innehålla uppgifter om alla beslut om åtalsunderlåtelser. Bestämmelsen motiveras i avsnitt 8.2.2. Punkt 5 behandlar registrering av den som skall utlämnas till annan stat och motsvarar 2 § 6 polisregisterkungörelsen. Punkt 6 gäller den som har meddelats besöksförbud enligt lagen om besöksförbud. Bestämmelsen motsvarar 2 § 7 polisregisterkungörelsen. I paragrafen har inte tagits in någon motsvarighet till 5 § andra och tredje styckena i polisregisterkungörelsen som innebär att vissa uppgifter om den som har tagits in på kriminalvårdsanstalt eller sjukvårdsinrättning skall antecknas. Skälen till detta återfinns i avsnitt 10.9.2. 4 § Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.2.3, innebär att uppgifter om personer som har dömts i utlandet i vissa fall skall föras in i belastningsregistret. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 6 § första stycket kriminalregisterlagen och 7 § polisregisterkungörelsen. En nyhet är att uppgifter som kommer från Europol skall få registreras under de förutsättningar som anges i paragrafen. 5 § Paragrafen, som innehåller ett bemyndigande till regeringen att utfärda föreskrifter om registrets innehåll, motiveras i avsnitt 8.2.4. 6 § Paragrafen, som kommenteras närmare i avsnitt 8.3.1, innehåller bestämmelser om vilka myndigheter som skall ha rätt att få uppgifter från registret. Paragrafen skiljer sig från nuvarande regler i polis- och kriminalregisterlagarna på så sätt att den endast innehåller bestämmelser om utlämnande av uppgifter till de myndigheter för vilkas räkning registret främst förs. Övriga myndigheters rätt till utdrag kommer att regleras i förordning. Andra stycket innehåller ett bemyndigande till regeringen att föreskriva att en myndighet får ha direktåtkomst till registret. Denna fråga behandlas i avsnitt 8.3.6. 7 § Paragrafen, som inte har någon motsvarighet i gällande rätt, motiveras i avsnitt 8.3.1. Genom paragrafen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, införs en behovs- och proportionalitetsprincip. Den innebär att en myndighet som har rätt till uppgifter ur registret i varje enskilt fall skall pröva behovet av information i förhållande till den olägenhet det innebär för den registrerade att uppgiften lämnas ut. Även om en myndighet i och för sig har rätt till uppgifter i ett ärende av visst slag, bör uppgifter inte begäras om ärendet kan avgöras utan att myndigheten har kännedom om vad som finns antecknat registret. En myndighet som har rätt till uppgifter ur registret skall alltid pröva om behovet av information kan tillgodoses på något annat, mindre ingripande sätt. Först om myndigheten finner att det inte finns ett tillräckligt bra alternativ får uppgifter ur registret begäras. 8 § Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.3.5 innehåller bestämmelser om utlämnande av uppgifter för att framställa rättsstatistik. Bestämmelsen motsvarar i stort sett 12 § första stycket kriminalregisterlagen och 9 § första stycket polisregisterlagen. Någon motsvarighet till det nuvarande förbudet att lämna ut namnen på den som registreras har inte tagits med. Identitetsuppgifter av något slag behöver lämnas till statistikmyndigheten eftersom rättsstatistiken bl.a. omfattar uppgifter om återfall i brott. Att endast de uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistiken skall lämnas innebär dock att uppgifter om namn och personnummer bara får lämnas om det är nödvändigt. 9 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om utlämnande av uppgifter till den registrerade, behandlas i avsnitt 8.3.2. Bestämmelsen innebär att den enskilde alltid skall ha rätt att få ut de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne. Enligt gällande rätt har den enskilde en ovillkorlig rätt att få utdrag om sig själv enligt 9 § kriminalregisterlagen. Den enskildes rätt till utdrag ur polisregistret är däremot mer begränsad. Enligt 3 § första stycket 3 polisregisterlagen får utdrag meddelas till enskild endast under förutsättning att han behöver utdraget för att ta till vara sin rätt i främmande stat, få tillstånd till inresa, bosätta sig eller arbeta i främmande stat, pröva frågan om anställning som avser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet eller för förebyggandet och beivrandet av brott och regeringen i förordning medgivit att utdrag eller upplysning får lämnas för ändamålet eller, i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen lämnas. Ett sådant utdrag är begränsat till sitt innehåll. I paragrafen anges att den enskilde även i fortsättningen skall ha rätt att få ett begränsat utdrag i dessa situationer. Begränsningen skall ske enligt föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar. Det kan t.ex. vara frågan om att underlåta att ta med åtalsunderlåtelser, uppgifter om ådömda penningböter eller uppgifter om ådömda dagsböter beträffande vissa brott. 10 § Paragrafen motsvarar 3 § 3 polisregisterlagen och har behandlats i avsnitt 8.3.3. Med stöd av bestämmelsen kan regeringen föreskriva att uppgifter får lämnas ut till enskilda i de situationer som anges i bestämmelsen. Sådana föreskrifter finns enligt gällande rätt så vitt avser larminstallationsföretag, i fråga om den som söker sådan anställning i företaget i vilken ingår befattning med larminstallationer och enskilda arbetsgivare inom vårdsektorn, i fråga om den som söker anställning.