prop · GL0352 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget. Några, däribland och kammarrätterna i och anser att regleringen i kommunallagen bör preciseras ytterligare vad gäller innehållet i föreskrifterna. Kammarrätten i anger också att begreppet risknivå förefaller oprecist och inte bör användas i lagtext. anser att möjligheterna att använda pensionsmedlen för amortering av lån och för egenfinansiering av kommunala investeringar bör begränsas. tillstyrker den föreslagna regleringen men anser att den bör kompletteras med en bestämmelse om att pensionsmedlen skall utformas med syfte att placeringarna med rimliga säkerhetsantaganden skall ge en långsiktig avkastning och värdetillväxt som motsvarar vad som gäller i genomsnitt för annat pensionskapital i samhället. Flera, däribland och kommuner samt betonar att god sed på finansmarknaden bör vara vägledande även för medelsförvaltningen i kommuner och landsting. Skälen för regeringens förslag Hur föreskrifterna skall utformas Som har framgått skall förvaltning av pensionsmedlen liksom övrig medelsförvaltning ske på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Vidare bör medlen inte riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kan ha svårt att leva upp till. Utöver detta måste enligt regeringens mening vissa grundprinciper för förvaltningen av pensionsmedel regleras, eftersom förvaltningen av pensionsmedel är komplex och inrymmer vissa förutsättningar som inte gäller övrig medelsförvaltning. En sådan förutsättning är att de kommunala avtalspensionerna är långsiktiga åtaganden där fullmäktige måste bedöma när och hur mycket som skall infrias i form av framtida avtalspensioner. En exakt koppling till de avsatta medlens volymmässiga ökningar av åtagandet saknas. Den övriga medelsförvaltningen omfattar i princip placering i olika tillgångsslag. I förvaltningen av pensionsförpliktelser inryms dessutom möjligheten att återlåna medlen för att använda till investeringar i den egna kommunen eller eller för att amortera skulder. Dessa förutsättningar måste beaktas särskilt vid utformningen av föreskrifter för förvaltningen av pensionsmedel. har uttryckt farhågor för att dessa möjligheter inte tillräckligt beaktar de krav på säkerhet och avkastning som skall gälla för medel placerade i värdepapper. Det får enligt regeringens mening förutsättas att varje kommun eller landsting själv kan göra de avvägningar avseende utnyttjandet av pensionsavsättningarna som är mest lämpliga för att uppfylla de framtida pensionsåtagandena. Regeringen avser att följa denna fråga noga och vid behov överväga en stramare reglering. Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning bör utgå från vad som kan anses vara god sed på finansmarknaden. Erfarenheterna av finanskrisen har gjort att tydligt markerar styrelsernas ansvar för kapitalförvaltningen i de företag och andra verksamheter som inspektionen följer. Dessa erfarenheter bör även i tillämpliga delar kunna utnyttjas när kommuner och landsting skall bygga upp en långsiktig medelsförvaltning. Även om beskattningsrätten ytterst garanterar kommunernas möjligheter att infria sina åtaganden så är det regeringens mening att fullmäktige måste se till att medel finns tillgängliga när förpliktelserna skall infrias. Fullmäktige i kommuner och landsting bör därför fatta beslut som innebär att medelsförvaltningen skall följa mycket preciserade regler som i tillämpliga delar utgår från god sed på finansmarknaden (jfr avsnitt 4.3). Intresseorganisationer som och liksom revisionsorganisationer och andra auktoritativa organ har en viktig roll vid tolkning av vad begreppet god sed på finansmarknaden kan innebära och för utvecklingen av praxis för pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Placeringsregler Fullmäktiges föreskrifter bör tas in i ett placeringsreglemente där en strategi för förvaltningen och hur åtagandena för pensionsförpliktelserna skall täckas läggs fast. Ett reglemente är nödvändigt för fullmäktiges styrning oavsett om förvaltningen sker genom en extern förvaltare eller i egen regi. Begränsning och fastställande av tillåten risk i medelsförvaltningen är därvid en viktig del. Det är även viktigt att placeringsstrategi och reglemente anpassas till de åtaganden som gjorts och att man följer upp resultatet av placeringarna på ett rättvisande sätt. Principerna för att utvärdera resultatet styr indirekt inriktningen på kapitalförvaltningen och bör därför ingå som en del i ett sådant reglemente. Inledningsvis bör ut vem som skall utvärdera kapitalförvaltningen. Det övergripande ansvaret ligger på fullmäktige medan vissa frågor ankommer på eller kan delegeras till styrelsen. De redovisade kriterierna för pensionsmedelsförvaltningen skall uppfattas som statens minimikrav för vad som skall betraktas som en ansvarsfull förvaltning. Förslaget innebär att kommuner och landsting själva skall fastställa alla erforderliga regler och riktlinjer för sin medelsförvaltning. Med förslaget ges förutsättningar för varje enskild kommun och landsting att anpassa regelverket till volymen och strategin för den egna pensionsmedelsförvaltningen, kommunens eller egen kompetens beträffande olika tillgångsslag och emittenter samt kompetensen hos en eventuell extern kapitalförvaltare. Regeringen har ekonomiska vårpropositionen (1995/96:150 s. 189) uttalat att de medel som kan komma att byggas upp för framtida pensioner i huvudsak bör användas inom den offentliga sektorn, bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Mot bakgrund av den placeringsinriktning som kommuner och landsting väntas välja ser regeringen nu inget skäl att särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Regeringen föreslår således inte några detaljerade regler som begränsar kommuners och landstings möjligheter att placera i vissa tillgångsslag. Förslagen är i stället uppbyggda så att krav ställs på fullmäktigeförsamlingarna att fatta vissa beslut som är avgörande för att medelsförvaltningen skall ske på ett säkert sätt. Att de ekonomiska förutsättningarna skiljer sig mellan kommunerna bör på detta sätt kunna avspeglas i olika placeringsreglementen. Riskbegränsning och avkastningskrav Upplåning samt placering av likvida medel är förknippat med osäkerhet och risk. I syfte att begränsa olika risker skall fullmäktige enligt regeringen precisera tillåten risk i förvaltningen av medel avsedda för pensionsförpliktelser. De risker som avses är finansiella risker såsom kreditrisker, ränterisker, likviditetsrisker, kursrisker, valutarisker och risker förknippade med derivat. I riskbegränsningen ingår bl.a. att fastställa begränsningar för olika tillgångsslag, maximera löptider och att ange tillåtna emittenter enligt god sed på finansmarknaden. Varje kommun och landsting bör vid beslutet om tillgångsslag ta hänsyn till sin kunskap om placeringsverksamhet och därmed förmågan att styra riskerna i en egen eller extern förvaltares placeringar. Hur olika risker skall begränsas får fullmäktige själv besluta. Någon precisering av begreppet föreslås inte utan vägledning får hämtas från lagstiftningen inom område. Principerna för matchning och diversifiering bör därvid vara vägledande vid fastställande av riskbegränsningarna och utgöra utgångspunkten för varje kommuns och landstings placeringsstrategi (jfr avsnitt 4.3). Principerna är centrala när det gäller att få en väl fungerande kapitalförvaltning såvitt avser det substantiella innehållet. Genom en omsorgsfull riskspridning minskar även risken att kommunen eller får ett avgörande ägarinflytande i aktiebolag till följd av placering av pensionsmedel. Ett avkastningskrav måste ställas mot de marknadsmässiga förutsättningarna att uppnå en viss avkastning till en given risknivå. Ett sätt att formulera ett avkastningskrav är därmed att sätta det i relation till något index över utvecklingen på marknaden eller det utfall som andra placerare uppnår. Kommuner och landsting måste även beakta att det finns ett åtagande om uppräkning av pensionsskulden enligt avtal och etablerade försäkringstekniska grunder. som kommuner och landsting skall försöka få så god avkastning på sina placerade medel som möjligt skall dessa placeras så att regleringen i 8 kap. 2 § kommunallagen tillgodoses. 5.4 Uppföljning och kontroll Regeringens förslag: I fullmäktiges föreskrifter skall det anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen av pensionsmedel skall ske. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget. Kammarrätten i anger att begreppet uppföljning förefaller oprecist och inte bör användas i lagtext. Några, däribland , och Föreningen , anser att den närmare utformningen av redovisningen av pensionsmedelsförvaltningen bör vara en uppgift för Rådet för redovisning. Skälen för regeringens förslag Uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen Fullmäktige har ett ansvar för uppföljning och kontroll av hela den kommunala verksamheten och således även för medelsförvaltningen. Av 3 kap. 15 § kommunallagen framgår att fullmäktige skall besluta om omfattningen av och formerna för redovisningen av ett uppdrag som fullmäktige lämnat. Fullmäktige skall således ta ställning till hur uppföljningen skall ske och vilka rutiner och kontroller som bör finnas. Fullmäktige kan överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att inom de ramar som fullmäktige har angivit fastställa närmare instruktioner om dessa rutiner och kontroller. Olika former av placeringsstrategi förutsätter olika former av uppföljning och kontroll och förutsättningarna varierar mellan kommuner respektive landsting och över tiden. Hur uppföljningen av pensionsmedelsförvaltningen skall ske ankommer därför på fullmäktige att besluta om. Av den nu föreslagna regleringen bör det för tydlighets skull uttryckligen framgå att det är en uppgift för fullmäktige att föreskriva hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Motivet är att uppföljning och kontroll är styrande för förvaltningen och att kommuner och landsting måste ha möjlighet att utvärdera resultatet av pensionsmedelsförvaltningen i förhållande till fastställt placeringsreglemente. Av uppföljningen bör framgå om pensionsmedelsförvaltningen har skett i enlighet med principerna om god avkastning och betryggande säkerhet och att medlen inte använts på ett sätt som står i strid med den kommunala kompetensen enligt kommunallagen. Oavsett om kapitalförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare eller hanteras i egen regi så har styrelsen ansvaret för att resultatet utvärderas. Utvärderingen kan ske internt i kommunen eller läggas ut externt. Styrelsen måste därvid se till att placeringsverksamhet och utvärderingsverksamhet utförs av oberoende funktioner. Uppföljningen av resultatet av den egna medelsförvaltningen bör resultera i att en avstämning regelbundet sker mot fastställt avkastningskrav och begränsning av risker. En ingående utvärdering av placeringsverksamheten bör ske minst en gång . I samband med detta bör styrelsen överväga om en omprövning av föreskrifterna för pensionsmedelsförvaltningen skall föreslås fullmäktige (se avsnitt 5.2). Uppföljningen av pensionsmedelsförvaltningen tjänar flera syften. Utöver uppföljning inom den egna kommunen eller måste kommuner och landsting kunna lämna erforderliga uppgifter för statens uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen. Intern kontroll Behovet av intern kontroll av pensionsmedelsförvaltningen ökar i takt med att allt större belopp avsätts för pensioner. Regeringen anser att den nuvarande internkontrollen behöver anpassas dels till den väntade volymmässiga ökningen av den långsiktiga medelsförvaltningen, dels till att fler instrument och emittenter kan väntas tillkomma . Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller mot förluster i medelsförvaltningen utövas dels genom ett tydligt placeringsreglemente, dels genom en väl fungerande intern kontroll. Den interna kontrollen är en nödvändig förutsättning för att säkerställa att förvaltningen bedrivs under betryggande säkerhet. I 6 kap. 7 § kommunallagen finns ett generellt krav på intern kontroll av den verksamhet som bedrivs i styrelser och nämnder. Regeringen anser att det finns anledning att tydliggöra kraven på intern kontroll av pensionsmedelsförvaltning. En intern kontroll av pensionsmedelsförvaltningen förutsätter att det finns erforderliga system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. I fullmäktiges föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen bör därför kraven på kontroll anges. Fullmäktige bör bl.a. förvissa sig om att styrelsen utformar instruktioner för kontroll av att reglerna för placeringsrisker såsom kredit- och motpartsrisker, marknadsrisker och likviditetsrisker följs liksom instruktioner för de operativa riskerna. Vägledning för den interna kontrollen av medelsförvaltningen kan sökas i de allmänna råd som utfärdas av i arbetet med att utveckla en effektiv intern kontroll för aktörerna på finansmarknaderna. Redovisning Av årsredovisningen bör framgå i vilka tillgångsslag som pensionsmedlen har placerats, vilken avkastning som uppnåtts och hur medlen förvaltats vid återlåning av pensionsmedlen till kommunen eller . Kommuner och landsting bör därför redovisa uppgifter om pensionsmedelsförvaltningen i en not till årsredovisningen och kommentera denna i förvaltningsberättelsen. En sådan redovisning bör tjäna syftet att säkerställa att pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting följer god sed på finansmarknaden och ge förutsättningar för en demokratisk kontroll. Tillgångsslagen i värdepappersportföljen kan i en sidoordnad redovisning lämpligen anges till marknadsvärde för att bl.a. möjliggöra en avstämning mot placeringsreglementet och jämförelse av avkastningen. Regeringen anser att det bör vara en uppgift som ankommer på Rådet för redovisning att lämna rekommendationer till kommuner och landsting om hur externredovisningen av pensionsmedelsförvaltningen närmare bör utformas. 5.5 revision Regeringens bedömning: Vid revision av pensionsmedelsförvaltningen bör de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på Utredningen om översyn av den kommunala revisionen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot utredningens bedömning. Några, däribland , , , , och kommuner har särskilt betonat vikten av att de förtroendevalda revisorerna har stöd av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Skälen för regeringens bedömning: Förtroendevalda revisorer är enligt 9 kap. kommunallagen ansvariga för revisionen. De förtroendevalda kan ha sakkunniga till sin hjälp. Med några undantag är de sakkunniga inte auktoriserade revisorer. I den lagstiftning som styr medelsförvaltningen på den privata sektorn föreskrivs att revisionen skall ske av auktoriserade revisorer. utövar tillsyn och har i många fall rätt att utse revisorer hos dem som ansvarar för förvaltning av pensionsmedel på den privata sektorn. Någon motsvarighet finns inte för den kommunala revisionen. förutsätter i sig särskild sakkunskap om de instrument m.m. som finns på marknaderna. är dessutom långsiktig vilket ökar komplexiteten. Det är inte tillräckligt att ställa krav på auktorisation för att säkerställa att revisorn själv har särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Många auktoriserade revisionsbyråer har experter på medelsförvaltning varav en del är auktoriserade revisorer medan andra är experter med särskild sakkunskap i kapitalförvaltning. Regeringen menar dock att de förtroendevalda revisorernas ställning behöver stärkas genom att fullmäktige i större utsträckning än vad som varit fallet säkerställer att de revisorer som skall granska medelsförvaltningen har tillgång till erforderlig kunskap och erfarenhet för denna specifika granskningsuppgift. Sådan kunskap kan behöva skaffas externt. Mot bakgrund av att regeringen beslutat om en översyn av den kommunala revisionen och att balanskravet inte kommer att träda i kraft anser regeringen att det nu inte är motiverat att utforma kraven på revisionen av pensionsmedelsförvaltningen. Utredningen om översyn av den kommunala revisionen har i uppdrag att se över hela den kommunala revisionen vari även revisionen av pensionsmedelsförvaltningen ingår (dir. 1997:56). 6 Ikraftträdande Ändringen i kommunallagen, såvitt avser förvaltning av medel för pensionsförpliktelser, föreslås träda i kraft . Den föreslagna ändringen får börja tillämpas senare än , dock senast avseende . Reglerna för förvaltning av pensionsmedel sammanhänger med införandet av ett lagreglerat balanskrav för kommuner och landsting . 7 Kostnadskonsekvenser Förslaget om förvaltning av medel för pensionsförpliktelser avser att säkerställa att fullmäktige tar beslut så att förvaltningen sker på ett betryggande sätt. Regeringen bedömer att förslaget kommer att innebära att interna rutiner och kontroller i vissa fall måste byggas ut i kommuner och landsting. Avsikten med förslaget är dock att riskerna i medelsförvaltningen skall minskas och därmed även framtida kostnader. Sammanfattning av betänkandet i kommuner och landsting (SOU 1997:78) Utredningen har övervägt att införa detaljerade statliga regler om hur medelsförvaltningen skall hanteras i kommuner och landsting. Utgångspunkten för ett sådant regelverk skulle t.ex. kunna vara den lagstiftning som gäller för försäkringsbolag. Utredningen förordar emellertid att regleringen av förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting skall bygga på principen om självstyrelse och avstår därför från att lägga förslag om detaljregler. I stället inriktas förslagen på att öka förutsättningarna för de kommunalt förtroendevalda att ta ett aktivt ansvar genom att de åläggs att fatta beslut om centrala frågor såsom risknivån i förvaltningen av pensionsmedel. Utredningens bedömningar och förslag Utredningen förslår att lagregleringen av pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting skall utformas så att den stärker den kommunala självstyrelsen. Det bör ske genom en precisering av nuvarande lagstiftning men ramlagsprincipen i kommunallagen bör tillämpas även när det gäller pensionsmedelsförvaltningen. Det bör inte i lag föreskrivas att preciseringarna även skall gälla för övrig medelsförvaltning i kommuner och landsting. Det bör i stället ankomma på respektive kommun och landsting att bedöma i vilken utsträckning reglerna bör tillämpas för den övriga medelsförvaltningen. Utredningen föreslår att det i lag införs en ny bestämmelse som anger att för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelserna skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång . I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Mot bakgrund av den placeringsinriktning som kommuner och landsting väntas välja bedömer utredningen att det inte finns behov av att särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Det finns dock anledning för staten att följa medelsförvaltningen i kommuner och landsting för att se om utvecklingen motiverar att staten framöver beslutar om ändrade regler. Kommuners och landstings föreskrifter om pensionsmedelsförvaltning bör i tillämpliga delar utgå från god sed på finansmarknaden. De överväganden om begränsning av och fastställande av tillåten risknivå i medelsförvaltningen som finns redovisade i detta betänkande bör utgöra utgångspunkter för fullmäktiges beslut om föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen. Riskbegränsningen bör följa matchningsprincipen och diversifieringsprincipen. Tillåten risknivå bör begränsas för kreditrisk, ränterisk, likviditetsrisk och valutarisk. Oavsett om medelsförvaltningen har lagts ut på en extern förvaltare eller hanteras i egen regi bör resultatet utvärderas av fullmäktige och styrelsen. Det kommer att finnas ett behov av att utveckla hur begreppet god sed på finansmarknaden bör tillämpas för pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Utredningen erfar att och kommer att inleda ett sådant utvecklingsarbete. En väl fungerande medelsförvaltning förutsätter enligt utredningens bedömning en god intern kontroll. Detta kräver att det finns erforderliga system och rutiner för instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen, inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. Utredningen framhåller att kommuner och landsting ges vägledning i de allmänna råd som utfärdas av . Utredningen föreslår att vid revision av pensionsmedelsförvaltningen skall de förtroendevalda revisorernas ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på utredningen om översyn av den kommunala revisionen. Utredningen bedömer att redovisning och uppföljning av pensionsmedelsförvaltningen bör utformas så att den ger goda förutsättningar för utvärdering och demokratisk kontroll. Vidare bör redovisningen ske så att staten kan erhålla underlag för en regelbunden uppföjning. En sammanställning av pensionsmedelsförvaltningen bör redovisas i en not till årsredovisningen och kommenteras i förvaltningsberättelsen. En utvärdering av lagstiftningen bör ske . För att det skall finnas förtroende för pensionsskuldsberäkningen och dess koppling till balanskravet är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att säkerställa att den pensionsskuld som redovisas i balansräkningen är beräknad i enlighet med fastställda grunder och etablerade aktuariella principer. Utredningen har erfarit att och har inlett ett arbete för att säkerställa detta och mot den bakgrunden föreslår utredningen inte någon ytterligare åtgärd. för verksamheten i bolagen bör även fortsättningsvis i tillämpliga delar följa de regelverk som gäller på den privata sektorn för respektive pensionsplan. bör en uppföljning göras av om reglerna om pensionsmedelsförvaltning i sig påverkar kommunernas val av verksamhetsform. Beträffande de särskilda direktiv som riktas till samtliga utredningar gör utredningen följande bedömningar: Utredningens förslag kommer inte att leda till regionalpolitiska konsekvenser Utredningens förslag kommer indirekt i någon mån att främja jämställdheten. Direktiven till samtliga kommittéer om att pröva offentliga åtaganden är inte tillämpliga. Utredningens förslag syftar till att skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att täcka framtida utgifter. Utredningens överväganden Utredningens förslag bygger främst på överväganden om hur pensionsmedlen bör förvaltas i kommuner och landsting. En allmän utgångspunkt är att kommuner och landsting skall ha rätt att återlåna pensionsmedlen för att finansiera investeringar i den egna kommunen eller . Utredningen har ingående studerat vad som är god sed på finansmarknaden. God sed framgår av gällande lagstiftning och de föreskrifter och allmänna råd som utfärdas av samt den bästa tillämpningen på marknaden. Enligt utredningens bedömning bör pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting ske på ett sätt som i tillämpliga delar överensstämmer med god sed. En central princip är att medelsförvaltningen skall anpassas till syftet med sparandet. För att det skall vara möjligt i praktiken anser utredningen att pensionsmedelsförvaltningen skall ske åtskilt från annan medelsförvaltning och att särskilda föreskrifter skall utfärdas för pensionsmedelsförvaltningen.