prop · GL03101 · 1998-01-01 00:00:00 — Vi föreslår också en motsvarande justering av körkortslagen (1977:477), jfr dock regeringens proposition 1997/98:124 med förslag till ny körkortslag som beslutas denna dag. Promemorian innehåller inga förslag om att det skall införas nya särskilda föreskrifter som avviker från den nya huvudregeln om utgångspunkten för överklagandetiden. Vi har inte heller funnit skäl att föreslå något sådant undantag. Med hänsyn till att det för vissa måltyper kan råda speciella förhållanden kan det dock finnas anledning att återkomma till frågan. Ett sådant behov skulle kunna framkomma t.ex. i de mål där en svensk utlandsmyndighet fattar beslut i första instans och där utlandsmyndigheten således är motpart efter överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Den nya ordningen skulle kunna medföra problem på grund av postgången. Regeringen har för avsikt att följa utvecklingen. 13 Överklagandetidens längd Regeringens bedömning: En allmän bestämmelse om att klagotiden skall vara vid överklagande av länsrätts eller kammarrätts beslut skall inte införas. Förslaget promemoria: I promemorian föreslås att klagotiden skall vara i alla slags mål vid överklagande av länsrätts eller kammarrätts avgörande, med undantag för de mål som har obegränsad överklagandetid. I anslutning härtill föreslås att tiden för anslutningstalan i taxeringsprocessen skall förkortas . Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. En majoritet av remiss- instanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Riksskatte- verket och är dock negativa till förslaget och Regeringsrätten och Länsrätten i uttrycker tveksamhet till förslaget. finner inte de skäl för förslaget som anförs i promemorian övertygande. Regeringsrätten anser det sannolikt att en reducering av klagotiden leder till försämrad rättssäkerhet för den enskilde. motsätter sig bestämt att klagotiden i skattemål förkortas . Verket anför att enklare skattemål i stort sett har försvunnit från domstolarna genom införandet av den nya taxeringsprocessen. Det är därför av stor vikt att skatteförvaltningen inte i onödan tvingas byta processförare mellan domstolsinstanserna. En klagofrist skulle, framförallt och i samband med större , innebära att en annan processförare än den som fört myndighetens talan i målen skulle behöva bevaka inkommande domar och sätta sig in i målen för att ta ställning till eventuella överklaganden. Med tanke på den arbetsbelastning processförarna har kommer det inte att vara möjligt för dem att ägna tillräcklig tid åt att läsa in andras ärenden. För att inte riskera att en dom som bort överklagas vinner laga kraft kommer sannolikt bevakande processförare i flertalet fall att överklaga domar för säkerhets skull varav en hel del av dessa överklaganden senare återkallas. En förkortad klagotid har då bara lett till administrativa merkostnader för domstolen och skatteförvaltningen. Även för den skattskyldige torde en klagofrist i skattemål framstå som oacceptabelt kort. har till stöd för sin uppfattning även anfört ytterligare omständigheter hänförliga till hur processföringen hos skattemyndigheterna är organiserad. Verket anser också att är en för kort överklagandetid även när det gäller verkets egna processverksamhet. anser att klago- tiden i socialförsäkringsmål bör kvarstå och anför till stöd för detta väsentligen samma grunder som anförts av . påtalar också att i ärenden som avgörs av social- försäkringsnämnd tillkommer rätten att överklaga ett länsrättsavgörande nämnden. Nämnden sammanträder som regel men håller nämnden ofta sina sammanträden med längre mellanrum. Genom den i promemorian föreslagna ordningen skulle nämnden i praktiken frånhändas möjligheten att ta ställning till ett överklagande och tvingas att ge ett generellt bemyndigande till en tjänsteman hos kassan att överklaga. Kammarrätten i anser att förslaget innebär en välkommen förenkling men ifrågasätter om den föreslagna över- klagandetiden är lämplig i alla målgrupper. Det torde enligt kammar- rätten vara möjligt att för en del klart avgränsade tyngre målgrupper behålla en längre överklagandetid. Regeringsrätten, Kammarrätten i och Länsrätten i påtalar samtliga att antalet s.k. blanka överklaganden, med därpå följande kompletteringsförelägganden, sannolikt skulle komma att öka om förslaget genomförs. Bakgrund: Tiden för överklagande av allmän förvaltningsdomstols avgörande är enligt huvudregeln i nuvarande 7 § förvaltningsprocess- lagen . Från denna regel finns undantag vad gäller huvuddelen av skattemålen och socialförsäkringsmålen, där överklagandetiden är . Tanken på en enhetlig överklagandetid är ingen nyhet inom förvaltningsprocessen. Redan vid tillkomsten av förvaltningsprocess- lagen var enhetliga lösningar inom förvaltningsprocessen ett angeläget mål. När frågan då togs upp om en samordning av överklagandetidens längd i skattemål till vad som skulle gälla enligt huvudregeln anförde departementschefen bl.a. följande (prop. 1971:60 s. 103-104). Intresset av enhetlighet i förvaltningsprocessen genom regler som är gemensamma för olika delar av förvaltningsområdet talar starkt för att den föreslagna treveckorstiden också bör gälla som besvärstid för besvär till kammarrätt och regeringsrätt. Emellertid måste man även i fortsättningen räkna med att ett stort antal beslut av skatterätt meddelas att de tillställs parterna strax före eller under semestern. Samma situation föreligger om beslut tillställs skattskyldig i samband med någon av de större helgerna . För många skattskyldiga skulle det under sådana omständigheter kunna bli mycket svårt att inom en så kort tidsfrist som ta ställning till om och i vilket eller vilka avseenden han vill överklaga ett beslut som gått honom emot. Man får i detta sammanhang inte glömma att det är mycket vanligt att den skattskyldige inte själv i tillräcklig grad behärskar den problematik som det är fråga om i ett skattemål och att han alltså ofta behöver anlita sakkunnig hjälp. Också för de skattskyldigas motparter, främst taxeringsintendenterna, kan det befaras att en så väsentlig förkortning av tiden för anförande av besvär till överinstanserna som det är fråga om skulle vålla vissa svårigheter. Ofta kommer många beslut, kanske flera hundra, på en gång eller med korta mellanrum. Sedan det konstaterats om beslutet gått taxeringsintendenten emot, skall han avgöra om och i vilken omfattning han har anledning överklaga beslutet. Enligt min mening föreligger således otvivelaktigt ett starkt intresse av att såväl de skattskyldiga som deras motparter, främst taxeringsintendenterna, är tillförsäkrade en inte alltför kort besvärstid. Jag vill i detta sammanhang särskilt understryka att skattemålen i en helt annan omfattning än andra slags mål berör allmänheten och i särskilt stor utsträckning förs av den skattskyldige själv utan hjälp av annan. Jag är därför som framgår av det anförda inte beredd att nu förorda en förkortning av den gällande tvåmånaderstiden för anförande av taxeringsbesvär i överinstanserna. Detta utesluter emellertid inte, vilket jag vill särskilt betona, att frågan om en sådan förkortning kan aktualiseras . ansåg i sitt betänkande (SOU 1985:42 s. 214) att de skäl som anfördes proposition mot en treveckors överklagandetid för de skattskyldiga hade fortsatt giltighet. Vidare ansåg kommittén att även för det allmännas del var en överklagandetid för kort för att dess företrädare skulle kunna fullgöra sina åligganden. Beträffande socialförsäkringsmålen förlängdes överklagandetiden i samband med att försäkringsrätterna inrättades och med motiveringen att en förlängning av överklagandetiden underlättade för den försäkrade att få beslut prövade i högre instans (prop. 1977/78:20 s. 102). Skälen för regeringens bedömning: Frågan om en allmän överklagandetid bör införas måste till stor del vara beroende av vilka effekter en sådan reform skulle få i de måltyper där överklagandetiden förkortas. Det finns därför fog för att, såsom också gjorts i promemorian, gå närmare in på de faktiska förhållandena för skattemålen respektive socialförsäkringsmålen. Bestämmelserna om den nya taxeringsprocessen, som tillämpades första gången vid taxering, innefattar en skyldighet för skattemyn- digheten att ompröva de beslut som överklagas. Vidare har möjligheten att ompröva taxeringsbeslut utsträckts till efter taxeringsåret. Den nya taxeringsprocessen har medfört att antalet skattemål minskat avsevärt och även inneburit ett betydligt jämnare flöde av mål till domstolarna. Den nya ordningen är så utformad att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans, vilket också är en allmän strävan inom förvaltnings- processen. Enligt den nya processordningen bör prövningen i kammarrätt och Regeringsrätten också omfatta samma processmaterial som underinstansen haft att bedöma. De domar i skattemål som går skattemyndigheten emot och som det därför kan finnas anledning för myndigheten att överklaga utgör endast en mindre del av alla skattedomar. Även i fråga om mål inom socialförsäkringsområdet finns bestäm- melser som tillgodoser att tyngdpunkten i rättskipningen ligger i första instans, bl.a. genom att reglerna om obligatorisk tvåpartsprocess även gäller dessa mål. De nya bestämmelserna om tvåpartsprocess innebär att, såvida inte beslutar att överta rätten att föra talan, styrelse eller en av styrelsen utsedd tjänsteman skall föra talan. I ärenden som beslutas av en social- försäkringsnämnd företräds dock i stället av nämnden eller en av nämnden utsedd tjänsteman. Ändringsfrekvensen till förmån för den enskilde i länsrätt i socialförsäkringsmål är låg. Detta torde innebära att försäkringskassorna har anledning att föra talan mot länsrättsdomar i endast ett litet antal mål. Även i kammarrätt är ändringsfrekvensen låg. Antalet mål som går emot är således begränsat. Det är enligt regeringens mening lätt att se fördelar med en enhetlig överklagandetid. En sådan lösning innebär en minskad risk för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut skall överklagas och en förenklad hantering vid domstolarnas målkanslier. Ett viktigt skäl för en generell och därmed för vissa måltyper förkortad överklagandetid är att avgörandet i dessa mål skulle vinna laga kraft tidigare än vad som är fallet, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositioner på grundval av det slutliga beskedet i målet. För de mål där överklagandetiden nu är skulle promemorians förslag också undanröja de komplikationer som kan uppstå när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor skall följa överklagandetiden enligt förvaltningsprocesslagen eller om den skall följa överklagandetiden i speciallagen. Som regeringen tidigare varit inne på måste emellertid förslaget i promemorian ses i belysning av samtliga de effekter som förslaget kan få. Det ligger i sakens natur att bedömningen av dessa effekter måste grundas i de förhållanden som råder hos berörda myndigheter och domstolar. Trots vad som angivits ovan om bl.a. de förändringar av processreglerna som skett både i fråga om skattemålen och socialförsäk- ringsmålen samt vad som anförts om fördelarna med förslaget finner regeringen att det vid bedömningen av förslagets lämplighet inte går att bortse från den kritik som bl.a. och Riksförsäk- ringsverket riktat mot förslaget. Denna kritik har i huvudsak sin grund i att en treveckors överklagandetid är svår att hantera för skattemyn- digheterna och försäkringskassorna med den organisation som dessa myndigheter har, vilket i förlängningen medför en risk för merarbete även för domstolarna. Vi anser därför att det mot bakgrund av nuvarande förhållanden inte finns tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse om en generell treveckors överklagandetid. 14 Överlämnande av mål mellan domstolar Regeringens förslag: En motsvarighet till regeln om att mål som har samband med varandra vid flera länsrätter kan sammanföras till en av domstolarna införs för kammarrätternas del. Vidare införs för länsrätt och kammarrätt en regel om att en behörig domstol får överlämna mål till en annan länsrätt eller kammarrätt som handlägger sådana mål. Det införs också en regel om att länsrätt och kammarrätt i de fall domstolen när ett mål inleds finner att den inte är behörig, får lämna över målet till behörig domstol. Förslaget promemoria överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Flera remissinstanser har dock synpunkter på enskildheter i förslagen. , Länsrätten i och Länsrätten i tar upp frågan om möjligheten att överlämna mål från en obehörig domstol till den behöriga domstolen skall avse överlämnande till andra domstolar än de allmänna förvaltningsdomstolarna. Länsrätten i anser att frågan om överlämnande från en obehörig domstol till den behöriga domstolen inte bör göras beroende av att parten inte har något att invända mot ett överlämnande. Enligt länsrättens mening kan en sådan ordning leda till rättsförluster för parterna. Länsrätten ifrågasätter om inte det aktuella rekvisitet kan utgå och anser att frågan i annat fall kan förbli oreglerad. Bakgrund: Enligt den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat. I specialförfattning förekommer regler som pekar ut en viss länsrätt som behörig för en viss måltyp. För kammarrätternas del finns forumregler i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Överklaganden och ansökningar i mål skall ske hos den kammarrätt inom vars domkrets beslutande förvaltningsmyndighet eller domstol i första instans är belägen. Forumreglerna för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna utgår således i allmänhet från var den myndighet eller domstol som fattat beslut i första instans är belägen. Nuvarande föreskrifter om överlämnande av mål mellan allmänna förvaltningsdomstolar är begränsade till två typsituationer. Om det vid mer än en länsrätt förekommer flera mål som har nära samband med varandra, får målen enligt 14 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar handläggas vid en av länsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon enskild. Den andra situationen är då det vid mer än en kammarrätt förekommer mål om beskattning som gäller samma förvärvskälla eller som på annat sätt har nära samband med varandra. Målen får då enligt 4 § i förordningen om allmänna förvalt- ningsdomstolars behörighet m.m. handläggas vid en av kammarrätterna, om inte särskilda skäl talar mot detta. Motsvarande gäller för vissa andra i förordningen angivna måltyper, om dessa mål har ett nära samband med mål om beskattning. Regeringen har meddelat föreskrifter om förfarandet vid överlämnande av mål. Utöver de nu angivna överlämnandesituationerna finns inte inom förvaltningsprocessen några generella bestämmelser om överlämnande av enstaka mål som anhängiggjorts vid rätt domstol men som av särskilda skäl bör handläggas vid en annan. I mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård finns dock för länsrätternas del möjlighet att flytta ett pågående mål till en annan länsrätt. I 34 § nämnda lag anges att frågor enligt denna lag prövas av länsrätten i det län där sjukvårdsinrättningen är belägen. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1990/91:58 s. 276) finns det inte något hinder mot att flytta ett mål till en annan länsrätt i de fall den enskilde flyttas från en sjukvårdsinrättning till en annan under handläggningen av målet. Det finns också bestämmelser som möjliggör för vissa förvaltnings- myndigheter att flytta över ärenden till en annan förvaltningsmyndighet inom samma myndighetsorganisation. Inom förvaltningsprocessen saknas också bestämmelser om över- lämnande av mål som anhängiggjorts vid en obehörig domstol, till en behörig domstol. Av redogörelsen i promemorian framgår att i praktiken sker i dessa fall överlämnande formlöst genom registrators eller motsvarande befattningshavares försorg. Målet kan emellertid också avvisas av rätten på grund av att domstolen inte anser sig behörig. Regleringen för de allmänna domstolarna är betydligt mer detaljerad. Med ikraftträdande (SFS 1996:247) har i rättegångs- balken införts regler för såväl tvistemål som brottmål om överlämnande av mål från en obehörig till en behörig domstol. infördes med den nya ärendelagen motsvarande regler avsedda för de rättsvårds- ärenden som faller under lagen. Skälen för regeringens förslag: Möjligheterna att överlämna mål mellan de allmänna förvaltningsdomstolarna är mycket begränsade. Enligt regeringens mening finns det bl.a. processekonomiska skäl att, som det föreslås i promemorian, införa en mer flexibel ordning i fråga om överlämnande av mål. Det bör inte komma i fråga att låta en part mera allmänt styra över vid vilken domstol målet skall prövas. Såsom föreslås i promemorian bör i stället möjligheter att besluta om undantag från forumreglerna vara förbehållen domstolarna, med beaktande av parternas berättigade intressen. Överlämnande av mål som har nära samband med ett annat mål I fråga om överlämnande av mål som har samband med ett eller flera mål som väckts vid en annan domstol finns, som framgår av den tidigare redovisningen, små sakliga skillnader mellan vad som gäller i länsrätt och i kammarrätt. Skillnaden består i att möjligheten för en länsrätt att överlämna mål till en annan länsrätt inte är begränsad till vissa måltyper, medan detta emellertid är fallet för kammarrätternas del. Regeringen delar den uppfattning som kommer till uttryck i promemorian, att det saknas anledning att behålla denna skillnad. Detta innebär att kammarrätt, efter förebild i 14 § lagen om allmänna förvaltnings- domstolar, bör få möjlighet att i samtliga måltyper föra samman mål som har nära samband med varandra från andra kammarrätter. En regel om detta bör införas i en ny 8 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Regeln om överlämnande i 4 § förordningen om allmänna förvaltnings- domstolars behörighet m.m. kan därmed upphävas. Den närmare regle- ringen av hur en sammanläggning skall ske bör behållas i förordning. När det gäller tolkningen av rekvisitet mål som har nära samband med varandra åsyftar regeringen ingen saklig förändring gentemot de situationer som har reglerats för domstolarna. Regeln om överlämnande av mål till en annan domstol bör inte ges en alltför vid tillämpning. Det bör alltså inte vara möjligt att föra samman mål enbart av det skälet att de handlar om ett och samma skatteupplägg som använts av flera personer eller en typ av skada som uppstått vid samma slags arbete på olika arbetsplatser. Överlämnande av mål från en behörig är inte ovanligt att det uppstår ett behov av att kunna flytta över ett enstaka mål från en domstol till en annan domstol. Detta aktualiseras bl.a. i de inte helt sällan förekommande fall då muntlig förhandling skall hållas i ett körkortsmål i länsrätt och då körkortshavaren måste bege sig till en avlägset belägen länsrätt. löstes detta problem genom att länsrätten med stöd av 35 § körkortsförordningen (1977:722) fick hän- skjuta målet till den länsrätt inom vars län körkortshavaren vistades. Denna möjlighet till överlämnande försvann för länsrätternas del i samband med att länsstyrelserna blev första instans i körkortsmål. Regeln ändrades till att i stället ge en länsstyrelse möjlighet att hänskjuta mål till annan länsstyrelse. Till skillnad från i körkortsmålen finns det, som berörts ovan, möjlighet att flytta ett pågående mål enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård från en länsrätt till en annan. Det finns dock ingen motsvarande möjlighet för kammarrätterna att flytta över ett sådant mål till annan kammarrätt om den enskilde vilket förekommer flyttas till en ny sjukvårdsinrättning under målets handläggning i kammarrätten. Muntliga förhandlingar är vanligt förekommande i psykiatrimål i kam- marrätt och av promemorian framgår att en möjlighet till överlämnande i angivna fall har efterfrågats. Det ligger enligt regeringens mening nära till hands att anta att ett behov av att överlämna mål där muntlig förhandling skall hållas kan uppstå i så gott som alla måltyper. I takt med att det muntliga inslaget ökar i förvaltningsprocessen delvis till följd av krav kan också behovet av att överlämna mål öka. Fördelarna med att kunna lämna över mål när det uppstår behov av muntlighet i förfarandet är främst ekonomiska. I bl.a. psykiatrimål, där muntlig förhandling ofta hålls på sjukvårdsinrättningen, skulle dom- stolens ledamöter om en möjlighet till överlämnande fanns inte behöva företa en onödigt lång resa. I andra fall skulle möjligheten att överlämna mål innebära ett den enskilde besparas en lång resa. Är handläggningen skriftlig uppnås dock sällan några fördelar med ett överlämnande av ett enstaka mål. Vid en diskussion om fördelarna med en möjlighet till överlämnande av ett mål måste även inverkan av den nya tvåpartsprocessen beaktas. Om ett mål lämnas över till en annan domstol för att den enskilde skall få närmare till domstolen kan det innebära en längre resa för det allmännas företrädare. Fördelarna med ett överlämnande kan då gå förlorade. Såsom anförts i promemorian bör ett överlämnande i sådana fall komma i fråga främst i de fall kostnaderna kan begränsas exempelvis genom att myndigheten uppdrar åt någon befattningshavare vid en annan myndighet att föra myndighetens talan i målet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör införas en generell möjlighet till överlämnande av mål mellan domstolarna under förutsätt- ning att det finns särskilda skäl för detta. Möjligheten bör finnas såväl mellan länsrätter som mellan kammarrätter. En regel av denna innebörd bör emellertid förses med begränsningar med hänsyn till den sakliga kompetensen hos domstolarna. Det bör inte vara möjligt att överlämna ett mål till en domstol som normalt aldrig handlägger mål av den aktuella typen. Det bör även framhållas att regeln är avsedd för enskilda fall. Det kan inte komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typ- situationer, eventuellt för att korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Inte heller bör regeln utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar. Regleringen bör ske i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och utformas lika för länsrätt och kammarrätt samt ges den innebörden att domstolen får, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, flytta över mål till en annan domstol som handlägger sådana mål. Ändringarna bör göras genom tillägg till den nya 8 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar respektive 14 § samma lag. Den närmare regleringen för hur ett överlämnande skall komma till stånd bör ske genom förordning med stöd av bemyndiganden som införs i nämnda paragrafer. Överlämnande av mål från en obehörig det gäller frågan om handläggning av mål som kommer in till en obehörig domstol men där det finns en annan domstol som är behörig saknas uttryckliga regler inom förvaltningsprocessen. De allmänna förvaltningsdomstolarna torde, som har berörts, ändå överlämna målet till den allmänna förvaltningsdomstol som är behörig. I vissa fall, t.ex. om det framgår klart av överklagandet att den enskilde vill att just den domstolen skall pröva hans mål, behandlas frågan formellt och överklagandet avvisas. Såsom nämnts inledningsvis infördes bestämmelser för de allmänna domstolarnas del om överlämnande av mål från en obehörig till en behörig domstol. I förarbetena till bestämmelsen anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1995/96:115 s. 129 ff.). Motiven för en reform ligger inte i första hand på domstolssidan även om det finns vissa fördelar genom att förfarandet vid överlämnande är enklare än vid avvisning.