prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Sysselsättning Genom Amsterdamfördraget införs nya bestämmelser om sysselsättning. Det är en viktig svensk förhandlingsframgång. Målet om en hög sysselsättning kommer till kraftigare uttryck i fördragen. En ny avdelning i EG-fördraget innehåller bestämmelser som skapar en fast grund för ett strukturerat samarbete på området. slås fast att huvudansvaret för sysselsättningspolitiken ligger kvar hos medlemsstaterna. Medlemsstaternas nationella politik skall samordnas. Rådet skall fastställa särskilda sysselsättningspolitiska riktlinjer. Rådet skall också övervaka hur länderna efterlever riktlinjerna och vid behov avge rekommendationer till medlemsstaterna. Miljö Utifrån ett miljöperspektiv innebär Amsterdamfördraget en mycket betydelsefull utveckling av de grundläggande principerna för EU:s politik. Hållbar utveckling slås fast som ett övergripande mål för hela EU och kravet på att integrera miljöaspekter i den politik som bedrivs på andra områden lyfts fram. som förutsättningarna förbättras för den gemensamma miljöpolitiken och kraven på gemenskapen att beakta miljökraven skärps, förstärks också den s.k. miljögarantin. Det görs klart att miljögarantin ger en rätt för medlemsstaterna att införa nya bestämmelser också på områden som har harmoniserats genom en rättsakt. För att miljögarantin inte skall kunna missbrukas och medföra skada för den inre marknaden har ramarna för tillämpningen preciserats noga. Jämställdhet mellan kvinnor och män Det viktiga svenska förhandlingsmålet att förstärka jämställdhetsfrågornas ställning i EU-samarbetet tillgodoses i mycket stor utsträckning genom Amsterdamfördraget. Jämställdhet mellan kvinnor och män blir ett grundläggande mål som även skall genomsyra all unionens politik. Gemenskapen får en uttrycklig befogenhet att vidta åtgärder för att öka jämställdheten mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden och när det gäller rätten till lika lön. Regler införs också som innebär att positiv särbehandling som ett medel för att uppnå jämställdhet uttryckligen tillåts. Positiv särbehandling skall inte anses strida mot principen om likabehandling. Konsumentpolitik Ett viktigt svenskt förhandlingsmål uppfylls genom förstärkningar av EG-fördragets regler om konsumentskydd. Gemenskapens befogenhet att vidta åtgärder särskilt för att tillvarata konsumenternas intressen förtydligas. Konsumentpolitiken som ett självständigt politikområde blir därmed tydligare inom gemenskapssamarbetet. Sociala frågor och folkhälsa EG:s politik på det sociala området blir genom Amsterdamfördraget ett intresse fullt ut för samtliga medlemsstater genom att bestämmelserna i avtalet om socialpolitik blir en del av EG-fördraget. Betydelsen av de fackliga rättigheterna lyfts fram särskilt genom hänvisningar till och sociala stadgor. Gemenskapen får befogenhet att besluta om programsamarbete för att bekämpa social utslagning. Också grunden för gemenskapens politik på folkhälsoområdet förstärks. Djurskydd I ett nytt protokoll till EG-fördraget slås fast att gemenskapen och medlemsstaterna skall ta hänsyn till djurens välbefinnande vid utformningen av sin politik inom relevanta områden. Därmed tas ett steg bort från synen på djur som enbart varor i jordbruket, helt i enlighet med det synsätt som råder i . Radio och TV I ett protokoll om radio och TV i allmänhetens tjänst ges stöd för det svenska systemet med TV-avgifter för att finansiera bl.a. . 10.1 Fri rörlighet för personer Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i för den inre marknaden, tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital. Den fria rörligheten för personer har i huvudsak förverkligats vad gäller gemensam arbetsmarknad, fri etableringsrätt, erkännande av utbildningar m.m. Däremot har kontrollen av personer vid gränserna mellan medlemsstaterna inte avskaffats, och EU har således ännu inte blivit ett område utan gränser så som tanken var att den skulle bli genom de ändringar i EG-fördraget som gjordes genom Europeiska enhetsakten . I och med Unionsfördraget blev samarbetet mellan medlemsstaterna i rättsliga och inrikes frågor formellt ett av , den s.k. tredje pelaren. Enligt avdelning VI i Unionsfördraget omfattar detta samarbete följande områden - asylpolitik, - regler för personers överskridande av medlemsstaternas yttre gränser, - invandringspolitik och politik mot medborgare i tredje land i vissa avseenden, - kampen mot narkotikamissbruk och bedrägerier i internationell skala, - civilrättsligt samarbete, - straffrättsligt samarbete, - tullsamarbete samt - polissamarbete. Enligt Unionsfördraget är det huvudsakliga syftet med samarbetet i tredje pelaren att med bibehållen säkerhet och trygghet för medborgarna främja EU:s mål om fri rörlighet för personer. Till sin natur är detta samarbete mellanstatligt och omfattas alltså inte av gemenskapsrätten. I regeringskonferensen kom det nuvarande samarbetet i rättsliga och inrikes frågor enligt avdelning VI i Unionsfördraget efter hand att behandlas i ett sammanhang under rubriken inrättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Denna formulering har också flutit in i det nya fördraget, se t.ex. fjärde strecksatsen i artikel B i Unionsfördraget om unionens mål. Det har varit en utbredd uppfattning bland medlemsstaterna att samarbetet på det rättsliga och inrikes området inte har fungerat tillräckligt bra. En orsak till det har ansetts vara den mellanstatliga karaktären av samarbetet som i många fall har krävt såväl enhällighet för beslut som efterföljande ratifikation av medlemsstaterna. Detta till skillnad mot gemenskapssamarbetet i första pelaren, där ju i de flesta fall beslut fattas med kvalificerad majoritet och där det nationella genomförandet av besluten, i den mån detta alls behövs, skall ske inom viss bestämd tid. Förhandlingsarbetet kanaliserades därför redan i ett relativt tidigt skede till tre huvudfåror, samtliga med syftet att effektivisera samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, nämligen att till EG-fördraget (första pelaren) flytta vissa frågor som behandlas i tredje pelaren, att ändra förutsättningarna för samarbetet i de frågor som blir kvar i tredje pelaren samt att föra in det s.k. i EU. De beslutade fördragsändringarna innehåller också motsvarande tre huvuddelar, nämligen dels en ny avdelning som förs in i EG-fördraget (som avdelning IIIa) med bestämmelser om yttre gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor (se avsnitten 10.1.2 10.1.4), dels nya regler för polis- och tullsamarbetet och samarbetet i straffrättsliga frågor i tredje pelaren (se avsnitten 12.1.2 12.1.3), dels att det s.k. genom ett särskilt protokoll (B.2) integreras i EU (se avsnitt 12.2). 10.1.1 Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa Sammanfattning: Under , invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer förs en ny avdelning in i EG-fördraget. För och respektive deltagande i samarbetet enligt den nya avdelningen skall särskilda regler gälla. Syftet med samarbetet är att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. För att åstadkomma detta skall rådet enligt den nya avdelningen i EG-fördraget besluta om åtgärder som syftar till att säkerställa fri rörlighet för personer i enlighet med artikel 7a i EG-fördraget, besluta om åtgärder i fråga om asyl och invandring och besluta om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete. I och med att dessa samarbetsområden förs över från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren kommer de institutionella reglerna i EG-fördraget att gälla på dessa områden med de för EG sedvanliga beslutsinstrumenten och beslutsformerna. Under en övergångstid gäller dock att alla beslut skall fattas med enhällighet och att kommissionens initiativrätt skall delas med medlemsstaterna. Remissinstanserna: anser att överflyttningen av samarbetsområden från tredje till första pelaren är positiv, bl.a. därför att detta innebär att majoritetsbeslut blir möjliga på dessa områden. Positiva till en sådan överflyttning är också Frikyrkosamråd och Kristna råd. Svenska sektionen ser positivt på denna utveckling och åberopar därvid särskilt de fördelar som det innebär att får behörighet på dessa områden och att inflytande ökar, vilket medför bättre juridisk och demokratisk kontroll. Liknande synpunkter framförs också av församlingsnämnd. Enligt kan den fria rörligheten för personer, dvs. borttagandet av personkontroller vid de inre gränserna, medföra en rörligare och effektivare europeisk arbetsmarknad. påpekas att det förhållandet att och står utanför detta samarbete kan orsaka problem för en väl fungerande inre marknad för tjänster. : Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 102 f. och 1996/97:UU13 s. 118 f. : Genom Amsterdamfördraget (artikel 2.15) förs frågorna om asyl, invandring och gränskontroll över till samarbetet i första pelaren. Överföringen omfattar emellertid inte bara dessa ämnesområden, utan också det civilrättsliga samarbetet. Förutom att dessa frågor kommer att behandlas i den sedvanliga institutionella ramen i första pelaren görs målen för samarbetet tydligare och dessutom har en tidsgräns angivits för att genomföra åtgärder på området. Till dess att gemensamma beslut har fattats står det naturligtvis medlemsstaterna fritt att reglera dessa frågor på det sätt som respektive land finner lämpligt. De nya reglerna införs i en ny avdelning, avdelning IIIa, i EG- fördraget under , invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer. Det sker genom artikel 2.15 i Amsterdamfördraget. Enligt den nya avdelningens inledande artikel, artikel 73i, skall rådet, för att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa åstadkomma följande: - efter ikraftträdandet besluta om åtgärder som syftar till att säkerställa fri rörlighet för personer i enlighet med artikel 7a i EG- fördraget som åtgärder vidtas i fråga om kontroller av yttre gränser, asyl och invandring enligt vissa bestämmelser i artiklarna 73j och 73k samt besluta om åtgärder för förebyggande och bekämpande av brott enligt artikel K 3 e i Unionsfördraget. - Besluta om andra åtgärder i fråga om asyl, invandring och skydd av rättigheter för medborgare i tredje land enligt artikel 73k. - Besluta om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete enligt artikel 73m. - Besluta om åtgärder för att förstärka det administrativa samarbetet enligt artikel 73n. - Besluta om andra åtgärder som rör polissamarbete och straffrättsligt samarbete enligt avdelning VI i Unionsfördraget (dvs. i tredje pelaren; se avsnitt 12.1). Enligt en gemensam förklaring (15) skall de åtgärder som rådet beslutar om och som ersätter bestämmelser om avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gränserna som finns i tillhandahålla minst samma nivå av säkerhet och skydd som de bestämmelser i som de ersätter. Genom artikel 73l.1 har samarbetet i dessa frågor fått en klarare inriktning. Vidare har en tidsgräns ställts upp för genomförandet. Syftet med detta är att säkerställa att den fria rörligheten för personer genomförs. I artikel 73l första punkten stadgas att bestämmelserna i den nya avdelningen IIIa inte skall påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. I en gemensam förklaring (19) klargörs att medlemsstaterna därvid får ta hänsyn till utrikespolitiska överväganden. Artikel 73l har sin motsvarighet i nuvarande artikel K 2.2 i Unionsfördraget. Om en eller flera medlemsstater ställs inför en nödsituation som kännetecknas av en plötslig inströmning av tredjelandsmedborgare, och utan att det påverkar tillämpningen av första punkten, kan rådet enligt artikel 73l.2 med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta om tillfälliga åtgärder för av högst till förmån för den eller de berörda medlemsstaterna. I artikel 73n anges att rådet har ett ansvar för att säkerställa ett väl fungerande samarbete inom de områden som omfattas av den nya avdelningen i EG-fördraget. Bakgrunden till denna bestämmelse är bl.a. behovet av att underlätta arbetet med att efter hand besluta om gemensamma åtgärder på de berörda områdena. 10.1.2 Gränskontroll och visering Sammanfattning: efter Amsterdamfördragets ikraftträdande skall rådet besluta åtgärder i syfte att säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer när de passerar inre gränser och åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser, bl.a. förteckningar över länder vars medborgare är undantagna från krav på visering. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset ser positivt på att EU skall inrätta en s.k. positivlista över stater vars medborgare skall vara undantagna från viseringstvång. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 102 f. och 1996/97:UU13 s. 118 f. Bakgrund: Vissa frågor om visering och yttre gränskontroll regleras i dels artiklarna 100c och 100d i EG-fördraget, dels artikel K 1 i Unionsfördraget. När Amsterdamfördraget träder i kraft upphör artiklarna 100c och 100d i EG-fördraget att gälla. I fråga om visering har rådet, i enlighet med de nämnda bestämmelserna i , antagit förordning (EG) nr 2317/95 om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser (EGT L 234, 3.10.1995, s.1) och förordning (EG) nr 1683/95 om en enhetlig utformning av visumhandlingar (EGT L 164, , s. 1). Vidare har rådet i enlighet med Unionsfördraget beslutat en gemensam åtgärd om ett system för visering vid flygplatstransitering (EGT L 63, , s. 8) och en gemensam åtgärd rörande resemöjligheter för skolelever från tredje land bosatta i en medlemsstat (EGT L 327, 19.12.1994, s. 1). I fråga om personkontroll vid yttre gräns finns ett utkast till en konvention. Förhandlingarna har emellertid gått i stå och arbetet med konventionen, som föreslås ha sin rättsliga grund i Unionsfördraget, kommer förmodligen heller inte att slutföras. För de medlemsstater som deltar i det s.k. finns dessutom bestämmelser om gränskontroller och visering i den konvention som detta samarbete grundar sig på, dvs. : Som förut har redovisats förs genom Amsterdamfördraget frågor om gränskontroll och visering över till samarbetet i första pelaren. I inledningen till artikel 73j föreskrivs att rådet från ikraftträdandet skall besluta om åtgärder på dessa områden (punkterna 1 3). Personkontroll vid inre gränser Enligt artikel 73j.1 skall personkontroller vid inre gränser, dvs. vid gränser mellan medlemsstaterna, avskaffas i enlighet med artikel 7a i EG-fördraget. Personkontrollen skall avskaffas både för EU-medborgare och tredjelandsmedborgare. har medlemsstaterna inte kunnat enas om tolkningen av artikel 7a. Denna oenighet kvarstår i viss utsträckning och frågan har lösts genom ett särskilt protokoll (B.3), som fogas till Unionsfördraget och EG-fördraget. I protokollet regleras tillämpningen av vissa aspekter av artikel 7a i EG-fördraget när det gäller och . Av artikel 1 respektive 2 i protokollet framgår att de inte förlorar rätten att företa personkontroller vid sina gränser mot andra medlemsstater. Denna punkt innebär att frågor kring tolkningen av artikel 7a nu kan avföras från dagordningen. deklarerade redan under medlemskapsförhandlingarna att man delade majoritetens tolkning av artikel 7a (då 8a). Den svenska ståndpunkten har senare legat till grund för deltagande i , vilket har lagts fast i ett anslutningsavtal som undertecknades . Frågan om anslutning till behandlas i (prop. 1997/98:42). När Amsterdamfördraget träder i kraft innebär artikel 73j.1 att och de övriga Schengenstaterna kommer att genomföra den fria rörligheten inom ramen för EU (se avsnitt 12.2). Passage av yttre gränser Enligt Artikel 73j.2 skall rådet vidta åtgärder som rör passage av medlemsstaternas yttre gränser. De åtgärder som rådet skall vidta är att fastställa normer och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de utför personkontroller samt regler för visering för vistelse upp (artikel 73j.2 a). Som har nämnts finns i tredje pelaren ett utkast till en konvention rörande kontroll vid yttre gränser som ännu inte har färdigförhandlats. Motsvarande regler finns i och i andra delar av . Enligt ett protokoll (C.8) skall bestämmelserna om passage av yttre gränser inte påverka medlemsstaternas behörighet att förhandla om och ingå avtal rörande gränskontroll med tredje land under förutsättning att avtalen är förenliga med gemenskapslagstiftningen och andra relevanta internationella avtal. Visering I artikel 73j.2 b föreskrivs att rådet skall fastställa regler för visering för vistelser som inte är avsedda att vara mer än . Detta innebär att den harmonisering av viseringspolitiken som har inletts med stöd av artiklarna 100c och 100d i EG-fördraget kommer att fortsätta. Inriktningen blir att uppnå harmonisering inte bara i fråga om vilka staters medborgare som måste ha visering utan också beträffande vilka länders medborgare som skall vara undantagna från kravet på visering vid passage av yttre gräns. En koppling finns till de regler som rådet skall besluta om enligt artikel 73j.3, dvs. åtgärder som fastställer de villkor enligt vilka medborgare i tredje land skall ha frihet att röra sig inom medlemsstaternas territorium av högst . Genomförandet av artikel 73j.3 kommer att innebära att medlemsstaterna helt harmoniserar sin viseringspolitik, något som anses vara en förutsättning för den fria rörligheten i EU. För svenskt vidkommande kan genomförandet innebära såväl att viseringskrav för vissa staters medborgare införs som att viseringskravet för vissa staters medborgare tas bort. Målet för härvidlag har slagits fast i regeringens proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Regeringen framhöll där att målet är att skapa så stor frihet som möjligt för rörelser över gränserna. slogs det fast att det av invandringspolitiska skäl är nödvändigt att upprätthålla krav på visering i förhållande till ett stort antal stater samt att viseringspolitik måste harmoniseras med politiken i övriga EU-länder. Vidare kommer samarbetet på den konsulära sidan att utvecklas. Inom finns redan ett långtgående konsulärt samarbete och gemensamma regler för hantering av viseringsansökningar. Beslut om avslag eller bifall på en enskild viseringsansökan förblir dock en nationell angelägenhet. Enligt en gemensam förklaring (16) skall utrikespolitiska överväganden beaktas då viseringsfrågor avgörs. Vidare skall förfaranden och villkor för utfärdande av visering harmoniseras. Sådana harmoniserade konsulära regler finns i . Rådet skall även fatta beslut om en enhetlig utformning av visering (dvs. själva viseringsdokumentet). Som har nämnts har en sådan enhetlig visering fastställts på grundval av artikel 100d. Det skall också fattas beslut om regler för en enhetlig visering. Dessa regler tar främst sikte på ömsesidigt erkännande av viseringar. Villkor för tredjelandsmedborgare artikel 73j.3 skall rådet besluta om åtgärder som fastställer de villkor enligt vilka medborgare i tredje land skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium av högst . Innebörden av bestämmelsen är att både tredjelandsmedborgare som är viseringspliktiga, men som uppehåller sig legalt i en medlemsstat, och tredjelandsmedborgare som är viseringsfria skall kunna röra sig fritt inom EU av . Motsvarande bestämmelser finns i och i viss mån också i den nordiska passkontrollöverenskommelsen. 10.1.3 Asyl och invandring Sammanfattning: Rådet får befogenhet att reglera vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan och bestämma miniminormer för mottagandet av asylsökande och för när tredjelandsmedborgare skall betraktas som flyktingar och beviljas flyktingstatus. Rådet skall också besluta miniminormer för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer från tredje land och en rättslig grund införs för att åstadkomma en ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna vid massflyktssituationer. Vidare skall rådet besluta i vissa andra frågor som rör invandring av tredjelandsmedborgare, bl.a. villkor för inresa och bosättning. Frågan om på vilket sätt en ansökan från en medborgare i en EU- medlemsstat om asyl i en annan EU-medlemsstat skall behandlas tas upp i ett särskilt protokoll som fogas till EG-fördraget. Remissinstanserna: och Svenska Röda Korset välkomnar möjligheten att i gemenskapsrätten ge tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i en medlemsstat ökade möjligheter att flytta inom EU. Svenska sektionen ser positivt på utvecklingen mot en harmonisering av asylpolitiken inom EU och påpekar att en sådan utveckling måste stå i överensstämmelse med de internationella förpliktelserna som medlemsstaterna har påtagit sig på området flyktingrätt och mänskliga rättigheter. församlingsnämnd menar att överföringen av asyl- och invandringsfrågorna till första pelaren och större delaktighet ökar möjligheterna till demokratisk och juridisk kontroll över dessa områden inom EU. Enligt och föranleder inte fördraget några ändringar i utlänningslagstiftningen. noterar att protokollet om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater inte kommer att föranleda någon ändring i de regler som gäller för prövningen av asylansökningar i . Verket konstaterar att varje asylansökan även i fortsättningen skall behandlas individuellt. Svenska sektionen menar i likhet med , Svenska Röda Korset och Ung Vänster att protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater inte är förenligt med Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Svenska Röda Korset anser att en anslutning till protokollet innebär en förändring av svensk asylpraxis. borde enligt , och församlingsnämnd ha anslutit sig till den belgiska förklaringen. Enligt bör verka för att upphäva protokollet. framhåller att samarbetet inte får strida mot internationella konventioner och vad som kan anses vara rimligt gentemot tredje land. församlingsnämnd, Svenska Röda Korset, och är i princip positiva till att miniminormer skall beslutas. Flera remissinstanser framhåller dock att detta inte får bli en minsta gemensam nämnare som medlemsstaterna anpassar sig till eller att en mer långtgående harmonisering måste uppnås. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 100 f. och 1996/97:UU13 s. 118 f. Bakgrund: Rådet har med stöd av bestämmelserna i fattat ett tiotal beslut som rör asyl och invandring. Härtill kommer ett antal åtgärder som medlemsstaterna kom överens om redan före Unionsfördragets ikraftträdande, t.ex. den s.k. med regler som fastställer vilken stat som skall behandla en asylansökan som har inlämnats i en medlemsstat. Konventionen trädde i kraft (EGT C 254, och L 242, ) och gäller numera också för (prop. 1996/97:87, bet. 1996/97:SfU16, rskr. 1996/97:248). Genom att identifiera den ansvariga medlemsstaten säkerställs genom konventionen att alla ansökningar om asyl blir behandlade. Syftet är att undvika att olika nationella regler om den s.k. första asyllandsprincipen leder till att en asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land och också att förhindra att en ansökan om asyl görs och prövas i flera medlemsstater . Flertalet av besluten i tredje pelaren har antagits i form av resolutioner eller rekommendationer och endast i ett fåtal fall i form av gemensamma åtgärder eller gemensamma ståndpunkter. På området för asyl kan här nämnas en resolution om minimigarantier vid handläggningen av asylärenden (av ) och en gemensam ståndpunkt om en harmoniserad tillämpning av uttrycket flykting i den mening som avses i artikel 1 Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning (EGT L 63, , s. 2). På invandringsområdet kan särskilt nämnas ett antal resolutioner som tar sikte på tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse (se t.ex. EGT C 269, 16.10.1995). På invandringsområdet har även fattats ett antal beslut i syfte att bekämpa olaglig invandring.