prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — De uppräknade pensionsrätterna skall ligga till grund för be- räkningen av den ålderspension som sedermera skall utges. Den årliga ålderspensionen skall beräknas genom att summan av de uppräknade pensionsrätterna divideras med ett delningstal. Detta skall bestämmas med hänsyn till bl.a. den genomsnittliga förväntade livsläng- den för pensionsuttaget och en fastslagen norm (tillväxtnorm). De pensioner som betalas ut från fördelningssystemet skall följsam- hetsindexeras. Detta innebär att ålderspensionen skall räknas upp fullt ut med prisutvecklingen under förutsättning att den reala tillväxten av in- komsterna i samhället uppgår till en viss norm. Om den faktiska real- inkomsttillväxten avviker från görs vid indexeringen ett avdrag eller ett påslag med vad som motsvarar avvikelsen. skall vara lika med den tillväxtnorm som ligger till grund för beräkningen av del- ningstalet. I princippropositionen angav regeringen att ett slutligt ställ- ningstagande till nivå skall ske under den fortsatta beredningen efter beslut i anledning av propositionen. Utgångspunkten för denna fortsatta beredning skall enligt riktlinjerna vara en norm på . Den återstående delen av den totala pensionsavgiften på 18,skall sättas av till ett premiereservsystem. I detta system skall inbetalda medel fonderas i individuella premiereserver. Detta innebär ett faktiskt pensionssparande som är knutet till den enskilde individen. Medlen skall förvaltas av den kapitalförvaltare som den enskilde utser eller, om denne avstår från att göra ett aktivt val, av någon statlig förvaltare. Behållningen skall växa med avkastningen på de förvaltade medlen. Inom pre- miereservsystemet skall det finnas möjlighet för den enskilde att välja ett efterlevandeskydd. Vid pensioneringen skall ett årligt pensionsbelopp från premiereserv- systemet bestämmas på försäkringsmässiga grunder utifrån behållningen på den enskildes premiereservkonto. Enligt riktlinjerna skall den pen- sionsberättigade ha möjlighet att välja att ta ut den delen av pensionen livsvarigt eller av fem eller . Den inkomstgrundade pensionen skall kompletteras med ett grund- skydd i form av en garantipension för den som har haft låga inkomster under förvärvslivet. Grundskyddet skall finansieras med allmänna skatte- medel. Garantipensionen skall vara skattepliktig. För rätt till oavkortad garantipension skall enligt riktlinjerna i princip krävas bosättning i . För den som inte har rätt till någon inkomstgrundad pension alls utges garantipensionen som ett fast belopp. För övriga pensionsberättigade skall garantipensionen utgöra en viss utfyllnad till den inkomstgrundade pension som de har tjänat in. Utfyllnaden skall beräknas med utgångs- punkt från en basnivå för garantipensionen. Basnivån skall trappas av med en viss andel av den inkomstgrundade pensionen. Avtrappningen skall emellertid inte göras krona för krona utan med ett lägre procenttal för att därmed säkerställa att den totala pensionen blir högre ju högre inkomstgrundad pension den pensionsberättigade har tjänat in. Garantipensionen skall avräknas inte bara mot inkomstgrundad ål- derspension från det allmänna pensionssystemet utan också mot vissa andra pensionsinkomster såsom änkepension från ATP och inkomst- relaterad utländsk pension. Vidare skall enligt förslaget i princippropo- sitionen den tjänstepension som en pensionsberättigad uppbär beaktas. Under remissbehandlingen av Pensionsarbetsgruppens betänkande fram- fördes invändningar mot detta förslag av bl.a flertalet av arbetsmark- nadens parter. Av kostnadsskäl ställde sig regeringen emellertid bakom förslaget att tjänstepensioner skall reducera garantipensionen på samma sätt som inkomstgrundad ålderspension från det allmänna systemet. aviserades att regeringen avsåg att ta upp frågan till ny prövning i särskild ordning. Med hänvisning bl.a. till detta ställde sig socialförsäkringsutskottet bakom förslaget till riktlinje på denna punkt. Inkomstgrundad ålderspension i fördelningssystemet skall kunna tas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels pension tidigast . Vid uttag från en senare tidpunkt växer pensionen enligt försäkringsmässiga principer för den lämnas outtagen. Rätt till garantipension skall inträda först . För att inte ett tidigt uttag av inkomstgrundad pension skall subventioneras av ga- rantipensionssystemet skall garantipensionen alltid beräknas utifrån den inkomstgrundade pension som den pensionsberättigade skulle ha upp- burit om uttaget skulle ha gjorts vid uppnådd garantipensionsålder, dvs. En sådan regel kan emellertid medföra att den inkomst- grundade pensionen tillsammans med garantipensionen blir lägre efter än vad som motsvarar den lägsta nivån för grundskyddet. I princippropositionen föreslogs därför en spärregel, nämligen att tidigt uttag av inkomstgrundad pension inte skulle få göras om den inkomst- grundade ålderspensionen skulle understiga en viss nivå. Socialförsäk- ringsutskottet ifrågasatte som nämnts om denna spärregel i olika av- seenden var rätt avvägd och ansåg att frågan borde beredas ytterligare. Enligt princippropositionens förslag skulle det reformerade inkomst- grundade ålderspensionssystemet träda i kraft och de nya reglerna för grundtryggheten . De första pensio- nerna från det reformerade systemet skulle utbetalas . Övergången till det reformerade systemet skall ske gradvis genom att vissa åldersgrupper även fortsättningsvis får sin ålderspension beräknad helt eller delvis enligt nuvarande regler. Pensionsberättigade som är födda eller senare skall omfattas fullt ut av det reformerade pensionssystemet. Enligt princippropositionen skall pensionsberättigade som är födda åren 1935 1953 få sin ålderspension beräknad med ett successivt ökande antal tjugondelar enligt det reformerade systemets regler och resterande delar enligt det nuvarande systemet. Avsättning till premiereservsystemet skall enligt princippropositionen göras enbart för personer födda eller . För personer födda åren 1939 1953 skall avsättningen vara kvoterad beroende på individens födelseår. För alla som skall omfattas av de reformerade reglerna för inkomst- grundad ålderspension skall även förvärvsinkomster m.m. i förfluten tid, dvs. för år före det formella ikraftträdandet av reformerade regler, be- aktas vid beräkningen av pensionsrätt inom det reformerade systemet. Pensionsrätt för pensionsgrundande inkomst för förfluten tid skall till- godoräknas på grundval av den pensionspoäng för ATP med tillägg för en pensionspoäng som registrerats i fr.o.m . Vidare skall pensionsrätt för den fiktiva inkomst som skall tillgodoräknas föräldrar till små barn tillgodoräknas . Reglerna för tillgodoräknande av pensionsrätt för plikttjänstgöring och studier skall i princip inte gälla för förfluten tid, men bör enligt princippropositionen kunna få verkan . Personer födda eller tidigare skall enligt riktlinjerna även fortsättningsvis få sin pension beräknad enligt nuvarande regler. Ålderspension skall beskattas enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster. Detta skall gälla även för de grupper som i och för sig inte berörs av det reformerade pensionssystemets regler. Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott skall därför för personer födda eller tidigare ersättas med en ordning med en beskattad övergångsvis garantipension, som skall konstrueras så att i princip ingen pensionär får ett lägre nettoutfall än med nuvarande regler. Inkomstgrundad ålderspension från fördelningssystemet även pension utbetald enligt dagens regler skall följsamhetsindexeras i enlighet med vad som skall gälla för pensioner som skall utges enligt det reformerade systemets regler. Vad gäller införandet av ålderspensionsavgift på av pensions- grundande inkomster och andra pensionsgrundande belopp föreslogs i princippropositionen att denna skall införas genom att nuvarande folk- pensions- och tilläggspensionsavgifter enligt lagen om socialavgifter förs samman samt att en allmän egenavgift i form av pensionsavgift på införs. Avgiften skall finansiera enbart inkomstgrundad ålderspension. Till dem som uppbär ATP skall även folkpensionen räknas som inkomstgrundad pension. Förtids- och efterlevandepensionerna inom ATP skall finansiellt särskiljas från den inkomstgrundade ålderspensionen. Införandet av ett i finansiellt hänseende fristående ålderspensionssys- tem, dvs. den finansiella infasningen av systemet, medför således omfördelningar av avgiftsintäkter och utgifter mellan statsbudgeten och AP-fonden, vilka får till effekt att statsbudgeten försvagas medan pensionssystemets finansiella ställning stärks. bör därför ske en finansiell nettoöverföring från pensionssystemet till statsbudgeten. Storleken på denna skall avpassas så att det uppnås en betryggande fondstyrka inom fördelningssystemet. I Pensionsarbetsgruppens betänkande föreslogs att avgiften till ålders- pension till lika delar skall tas ut som arbetsgivaravgift (respektive som egenavgift vad avser inkomster av annat förvärvsarbete) och som allmän egenavgift. Detta förslag förutsätter, enligt Pensionsarbetsgruppen, att det sker en växling så att arbetsgivaravgiftens nuvarande nivå sänks och att den allmänna egenavgiften höjs med motsvarande belopp. Om denna avgiftsväxling skall ske utan förlust för den enskilde löntagaren måste det kostnadsutrymme som arbetsgivaravgiftssänkningen skapar användas till en höjning av bruttolönen. I remissbehandlingen av gruppens be- tänkande pekade flera remissinstanser på de problem som är förknip- pade med en sådan växling. I princippropositionen anförde regeringen att om det under den fortsatta beredningen bedöms att komplikationerna är för stora och enighet uppnås därom mellan de partier som står bakom överenskommelsen skall växling inte genomföras. Ett system med ett tudelat uttag av arbetsgivaravgift skall då i stället övervägas. Om enighet inte kan nås om en annan lösning skall Pensionsarbetsgruppens förslag till växling mellan arbetsgivaravgifter och allmänna egenavgifter ligga till grund för kommande beslut. 5 Den fortsatta beredningen Inkomstgrundad ålderspension I princippropositionen föreslogs av bl.a. administrativa skäl att det reformerade inkomstgrundade ålderspensionssystemet skulle träda i kraft , dvs. än vad Pensionsarbetsgruppen föreslagit. Efter samråd med Genomförandegruppen lade regeringen fram vissa förslag i propositionen 1994/95:41 om förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet m.m. som bedömdes borde träda i kraft . Förslagen, som godkändes av (bet. 1994/95:SfU6, rskr.1994/95:81), innebär följande. En allmän egenavgift på har införts som en finansiell förstärkning av pensionssystemet. Med hänsyn till att avgifter till det reformerade ålderspensionssystemet inte skall tas ut på inkomster som överstiger förmånstaket delas intäkter från tilläggspensionsavgifterna upp på ett sådant sätt att den del av avgiftsintäkterna som kan beräknas vara hän- förlig till inkomster över förmånstaket förs till statsbudgeten. Dessutom förs löpande en avsättning av influtna intäkter från tilläggspensionsavgifterna till en särskild förvaltning hos för att det kommande premiepensionssystemet senare skall kunna tillföras medel motsvarande pensionsrätter tillgodoräknade fr.o.m. . Bestämmelser om statliga ålderspensionsavgifter har redovisats i departementspromemorian Utvidgad avgiftsskyldighet vad avser ålderspension, m.m. (Ds 1995:55). I promemorian tas också upp förslag till nya benämningar inom avgiftssystemet. I princippropostionen anfördes att det finns principiella skäl som talar för att de allmänna egenavgifterna som debiteras den försäkrade bör dras ifrån vid beräkning av den pensionsgrundande inkomsten. Skälet härför är att nivån på den förmånsgrundande inkomsten skall vara oberoende av om offentliga åtaganden finansieras med allmän egenavgift eller arbets- givaravgift. Mot denna bakgrund har departementspromemorian Vissa frågor avseende allmänna egenavgifter (Ds 1995:29) utarbetats. Den in- nehåller förslag till ändringar i beräkningen av pensionsgrundande in- komst avseende såväl nuvarande ålderspensionssystem som det reformerade systemet. Förslag till lagstiftning vad avser intjänande och beräkning av inkomst- grundad ålderspension från fördelningssystemet har redovisats i departementspromemorian Reformerat pensionssystem lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. (Ds 1995:41). I promemorian redovisades också övergångsbestämmelser samt förslag till vissa ytterligare ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och i andra lagar. Arbetet med att genomföra och vidareutveckla de riktlinjer som beslutat på grundval av princippropositionen har varit mycket omfattande. Det var därför inte möjligt att i Ds 1995:41 presentera ett i alla delar fullständigt förslag till lagstiftning. Vissa kompletteringar redovisas i departementspromemorian Inkomstgrundad ålderspension finansiella frågor m.m. (Ds 1997:67). Mot bakgrund av bl.a. remissinstansernas synpunkter har under den fortsatta beredningen vissa tidigare ställningstaganden övervägts på nytt. I de fall dessa överväganden har lett till större ändringar har detta redovisats i Ds 1997:67. Vidare har redovisats justeringar i övergångsreglerna, som har föranletts av en senareläggning av reformens ikraftträdande. beslutade att lagstiftningen rörande de reformerade intjänandereglerna skall träda i kraft och att de första utbetalningarna av reformerad ålderspension skall ske (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:SfU1, rskr. 1996/97:126). Som ett led i utformningen av övergångsregleringen har beslutat att den nedre åldersgränsen för förtida pensionsuttag skall höjas från 60 till med verkan fr.o.m. (bet. 1997/98:SfU1, rskr.1997/98:111). Remissinstansernas synpunkter på de förslag i ovannämnda prome- morior som legat till grund för de lagförslag som presenteras här redo- visas i efterföljande avsnitt. Med utgångspunkt från vad regeringen angett i princippropositionen beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att utreda frågor rörande ett premiereservsystem inom den allmänna pensioneringens ram och lämna förslag till hur detta system tekniskt borde utformas. Direktiven till utredningen baserades i huvudsak på de av antagna riktlinjerna för premiereservsyste- met. Utredningen, som antog namnet , fann att vissa frågor var av mer principiellt slag och behövde bli föremål för debatt innan de mer tekniska detaljerna och författningsförslag utforma- des. Utredningen beslutade därför att redovisa arbetet i etapper. överlämnade utredningen betänkandet Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83). Utredningen föreslog att premiereservsystemet skulle utformas som ett renodlat sparande under förvärvsaktiv ålder. Fram till dess att den en- skilde gick i pension skulle kapitalet förvaltas i värdepappersfonder som valdes av den enskilde. Vid pensioneringstidpunkten skulle sparkapitalet användas för att teckna pensionsförsäkring hos ett statligt försäkrings- bolag. Utredningen föreslog att premiereservsystemet skulle få benäm- ningen Allmänt pensionssparande (APS) med hänsyn till den upplägg- ning som förslaget hade. Vid beredningen av betänkandet fann regeringen i samråd med de andra partier som står bakom pensionsöverenskommelsen att premie- reservsystemet borde ha en annan inriktning än den som utredningen hade föreslagit och bl.a. vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga prin- ciper även . Regeringen beslutade därför att tillkalla en ny särskild utredare med uppdrag att lägga fram förslag om teknisk utformning av premiereservsystemet. Enligt utredningsdirektiven skall premiereservsystemet vara utformat som ett fondförsäkringssystem, där försäkringsfunktionen är knuten till staten och kapitalförvaltningen sker i värdepappersfonder som administreras av fristående bolag. Utredningen, som antog namnet premiereservutredning, överlämnade betänkandet Lag om premiepension (SOU 1997:131). Betänkandet innehåller förslag till en särskild lag om premiepension med fullständiga regler om premiepensionen med undantag för regler om intjänande av premiepensionrätt. Sådana regler finns i den tidigare nämnda lagen om inkomstgrundad ålderspension. Enligt förslaget skall försäkringen för premiepension vara en socialförsäkring inom ramen för den allmänna ålderspensioneringen men i den tekniska utformningen nära ansluta till vad som gäller inom privat försäkring. Försäkringen skall hanteras av en ny myndighet, , inom socialförsäkringsadministrationen och stå under tillsyn av . Beräkningen av pensionsförmåner m.m. skall ske med tillämpning av principer som är allmänt vedertagna inom privat livförsäkring. Verksamheten skall också stå under tillsyn av . Betänkandet SOU 1997:131 har remissbehandlats. Remissinstansernas synpunkter redovisas i det följande. Den finansiella infasningen av det reformerade ålderspensionssystemet Som nämnts i avsnitt 4.3 innebär införandet av ett i finansiellt hänseende fristående ålderspensionssystem, dvs. den finansiella infasningen av sys- temet, omfördelningar av avgiftsintäkter och utgifter mellan statsbud- geten och AP-fonden, vilka får till effekt att statsbudgeten försvagas medan pensionssystemets finansiella ställning stärks. Enligt de antagna riktlinjerna för reformen bör därför ske en finansiell nettoöverföring från pensionssystemet till statsbudgeten. Storleken på denna skall avpassas så att det uppnås en betryggande fond- styrka inom fördelningssystemet. Förslag till hur en direkt överföring från AP-fonden till statsbudgeten kan ske har redovisats i departe- mentspromemorian AP-fonden och det reformerade ålderspensionssys- temet (Ds 1998:7). Grundskyddet I departementspromemorian garantipension och samordningsfrågor m.m. (Ds 1997:66) redovisade i samråd med Genomförandegruppen förslag till lagstiftning vad gäller utformning av garantipension m.m. Efter remissbehandling har förslagen legat till grund för en lagrådsremiss avseende garantipension m.m. En proposition om utfomningen av garantipensionssystemet överlämnas till med föreliggande proposition. Den fortsatta beredningen har visat att ytterligare utredningsarbete krävs vad gäller utformningen av den övergångsvisa garantipensionen. Denna skall enligt antagna riktlinjer införas för dem som inte omfattas av reglerna för den reformerade ålderspensionen, vilket enligt nu före- liggande förslag avser personer födda ( jfr avsnitt 28). Regeringen beslutade därför att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till konstruktion av övergångsvis garantipension (dir. 1997:149). Utredningen skall vara slutförd . I grundskyddet ingår också bostadstillägg till pensionärer, som är en inkomstprövad förmån. Reglerna för inkomstprövningen måste anpassas till den nya garantipensionen. En särskild utredare har i uppdrag att att göra en översyn av systemet för inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer m.m., vari bl.a. ingår att anpassa reglerna till det reformerade ålderspensionssystemet (dir. 1997:150). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Övrigt Enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd har en arbetstagare rätt att stanna kvar i sin anställning till fyllda med bibehållet skydd mot uppsägning utan saklig grund. Regeln är dock dispositiv och flertalet arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden är på grund av be- stämmelser i kollektivavtal avgångsskyldiga , i regel vid . Pensionsarbetsgruppen föreslog att åldersgränsen i princip skulle bli tvingande. I princippropositionen uttalade regeringen att ål- dersgränserna i och för sig borde bestämmas enligt förslaget, men att detta i första hand borde ske genom avtal mellan arbetsmarknadens par- ter. Under det arbete som i detta avseende pågår inom Socialdeparte- mentet har kontakter tagits med representanter för arbetsmarknadens parter i syfte att hos dem tydliggöra angelägenheten av kollektivavtals- förhandlingar i frågan. Frågan är under fortsatt beredning. Utredningen om socialförsäkringens personkrets avlämnade sitt be- tänkande En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72) . Be- tänkandet har varit föremål för remissbehandling och bereds för när- varande inom . Nuvarande regler i lagen (1962:381) om allmän försäkring om vilka som skall vara försäkrade för ATP och i vilka fall inkomster i annat land skall vara pensionsgrundande i föreslås därför tills vidare överföras i huvudsak oförändrade till det re- formerade systemet. I syfte att anpassa regler om bodelning av pen- sionsrättigheter till principerna för det reformerade ålderspensionssys- temet möjligheten för makar att dela pensionsrätt har i betänkandet Pensionsrättigheter och bodelning (SOU 1995:8) lämnats förslag till regler som syftar till att utjämna en uppkommen snedfördelning av ma- kars pensionsskydd. Betänkandet har varit föremål för remissbehandling. En proposition har överlämnats till . Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att ut- forma förslag till ett system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, som skall ersätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag. I uppdraget ingick också att ta ställning till hur ersättningen skall ansluta till reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet. Utredningen har överlämnat betänkandena Ohälsoförsäkringen trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) och Ohälsoförsäkringen övergångsbestämmelser (SOU 1997:189). Utredningens betänkanden har remissbehandlats. Regeringen har lämnat en proposition till med förslag till vilka prin- ciper och riktlinjer som bör ligga till grund för en reformering av dagens system med förtidspension och sjukbidrag och hur pensionsrätt för ålderspension framgent skall beräknas för förtidspensionärer. De nya reglerna planeras träda i kraft . Vidare är systemet för efterlevandepension föremål för en särskild översyn (dir. 1996:51). Vägledande för de förslag till ändrade regler som därvid kommer att lämnas skall vara bl.a. en anpassning till det re- formerade ålderspensionssystemet. Utredarens förslag skall redovisas . 6 Allmänna överväganden 6.1 Inledning ATP-systemet, inklusive folkpensionssystemet, är i sin nuvarande ut- formning inte tillräckligt robust mot framtida ekonomiska och demo- grafiska påfrestningar. Ålderspensionsreformens syfte är att skapa ett system som är följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Grunden för den enskildes pensionsskydd skall även vara ett obligatoriskt offentligt system. Det reformerade ål- derspensionssystemet skall omfatta såväl ett standardskydd enligt in- komstbortfallsprincipen som ett grundskydd för dem som haft inga eller låga förvärvsinkomster. Grundskyddet skall finansieras med allmänna skattemedel medan den inkomstgrundade pensionen skall vara avgifts- finansierad. Huvuddelen av det allmänna pensionssystemet skall även fortsättningsvis vara uppbyggt som ett fördelningssystem men en del av det skall utformas som ett renodlat premiereservsystem. Princippropositionen om denna genomgripande reform innehöll inte ett fullständigt och färdigbearbetat förslag till systemutformning. På flera punkter hänvisades till behov av ytterligare utredning innan ett slutligt ställningstagande kunde göras. Detta gällde bl.a. den närmare utformningen av premiereservsystemet där riktlinjerna i propositionen skulle ligga till grund för ett uppdrag till en särskild utredare. De lagförslag som läggs fram i denna proposition har utarbetats på grundval av de antagna riktlinjerna. Under den fortsatta beredningen har princippropositionens förslag bearbetats vidare och i vissa delar preci- serats eller justerats. Föreslagna ändringar och motiven till dessa framgår av redovisningen i efterföljande avsnitt. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för större förändringar eller avsteg från de antagna riktlinjerna. Därefter presenteras huvuddragen i de lagförslag som läggs fram. redovisas centrala termer som föreslås användas i och med att reformerade regler för inkomstgrundad ålderspension träder i kraft. Det föreslås också namnbyten för vissa termer i nuvarande lagstiftning.