prop · GL032 · 1998-01-01 00:00:00 — Den nya tekni- ken skall dock användas med stor försiktighet så att risker för miljön eller människors hälsa undviks. Även etiska bedömningar måste göras. Det är viktigt att analys- och riskvärderingsmetoder utvecklas. Skälen för regeringens bedömning: Begreppet genteknik innefattar ett antal tekniker med rötter i den naturvetenskapliga grundforskningen. Genteknik kan användas för identifiering och karakterisering av sort- material och för överföring av gener inom eller mellan olika organismer. Genteknik har stor potential. Inom växtförädlingens område pågår ett omfattande utvecklingsarbete i syfte att bättre anpassa grödor till nu- varande och framtida behov. Insektsresistenta grödor minskar beroendet av bekämpningsmedel. Förbättrad växtnäringsupptagning minskar be- hovet av handelsgödsel. Andra tänkbara utvecklingsmöjligheter är sorter som är torkresistenta eller har andra egenskaper som gör det möjligt att odla dem i områden som är svåra att utnyttja för livsmedelspro- duktion. Sådana utvecklingsmöjligheter måste tas tillvara som stor försiktighet iakttas. Det kan inte uteslutas att genteknik också är för- enad med risker. Varje tillämpning måste därför föregås av en omsorgs- full prövning. Den skall gälla människors hälsa och säkerhet. Den skall gälla miljöpåverkan och den skall inbegripa etiska frågeställningar av typen: Har vi rätt att göra så här? Kan vi ta det på vårt ansvar? Det är av stor vikt att göra långsiktiga miljökonsekvensanalyser och att nya metoder för analys och riskvärdering utvecklas. Fördelar och nack- delar med den nya tekniken måste vägas samman för att en riktig risk- bedömning skall kunna göras från fall till fall. Liksom i all forskning och utveckling bör också en etisk värdering göras. Ansvaret för tillsyn och tillståndsgivning inom genteknikområdet reg- leras i förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer. I enlighet med principen om sektorsansvar är ansvaret fördelat på sju till- synsmyndigheter. Härutöver har ett centralt ansvar inom området och ett ansvar som sammanhållande organ, särskilt vad gäller etiska frågor och meddelande av myndighets- föreskrifter. Den snabba utvecklingen inom området gör att regelsystemet måste vara flexibelt och möjliggöra anpassning till ny kunskap, ny teknik och praktiska erfarenheter. Regeringen presenterar i budgetpropositionen sin avsikt att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att belysa den moderna bioteknikens möjligheter och risker. Utredningen skall lämna förslag till en övergripande svensk politik för den moderna bioteknikens tillämpning i ett framtidsperspektiv. 14.6 Växtgenetiska resurser Regeringens bedömning: Bevarande och hållbart nyttjande av de odlade växternas genetiska resurser är en förutsättning för jordbruket och livsmedelsproduktionen och av strategisk betydelse för den fram- tida växtförädlingen. Ett nationellt program för bevarande och hållbart nyttjande av de växtgenetiska resurserna bör utarbetas. Regeringen avser att återkomma i frågan. Bakgrund till regeringens bedömning: De växtgenetiska resurserna är tillsammans med solljuset, sötvattnet och åkermarken nödvändiga för- utsättningar för jordbruk och livsmedelsproduktion. Den genetiska varia- tionen är en förutsättning för utveckling av nya sorter och för bibehållen biologisk mångfald. Genresurser representerar därtill stora kultur- historiska värden. är relativt fattigt på växtgenetiska resurser av betydelse för jordbruket och trädgårdsnäringen. De flesta av våra kulturväxter är domesticerade i andra delar av världen och antalet vilda släktingar till dem är tämligen få i vårt land. Undantagen utgörs av vallväxter och land- skaps(grönyte)växter, där antalet vilda släktingar är stort. Även be- träffande prydnadsväxter finns betydande genresurser i . Växter som ursprungligen domesticerats i andra regioner har emeller- tid i många fall odlats i . har det skett en anpassning till lokala förhållanden och brukningsmetoder, vilket resulte- rat i olika lantsorter. Enbart ett fåtal av de svenska lantsorterna finns kvar. Det antas dock att en del av deras genetiska diversitet, okänt hur mycket, finns kvar i dagens högavkastande sorter. framtida behov av växtgenetiska resurser är svårt att överblicka. Sannolikt kan stora delar av behovet tillgodoses med material som redan finns i landet. Med säkerhet kommer det dock att behövas kontinuerligt nytillskott från utländska källor. Genteknikens inträde i växtförädlingen kan innebära ökad tillgång till inhemskt genetiskt mate- rial, eftersom gentekniken överbryggar den hittillsvarande begränsningen till den egna och nära släktingars genetiska uppsättning. Även gentekniken kan emellertid kräva tillskott av gener från utländskt växt- material. Inget land är självförsörjande med avseende på genetiska resurser. Detta förhållande gäller i hög grad den framtida försörjningen. är alla länder beroende av att den genetiska mångfalden bevaras. Bevarande av växtgenetiska resurser sker i främst via Nordiska Genbanken (NGB) som är ett regionalt organ med deltagande från de nordiska länderna. NGB:s mandat omfattar jordbruksväxter, köksväxter samt fruktträd och bärbuskar. Krydd- och medicinalväxter ingår i man- datet, men resurserna tillåter inte något egentligt arbete inom dessa om- råden. Förutom hos NGB finns samlingar av växtgenetiska resurser hos växt- förädlingsföretagen, på museer och , på vissa univer- sitetsinstitutioner samt hos ett antal ideella föreningar och enskilda per- soner. har utarbetat en aktionsplan för bevarande och håll- bart nyttjande av den biologiska mångfalden inom odlingslandskapet, husdjursområdet och rennäringen. I aktionsplanen presenteras förslag på hur bevarandet av hotade lantraser och lantsorter skall kunna stärkas. Växtgenetiska resurser är av central betydelse för vidareutvecklingen av ekologisk odling och miljöanpassade odlingssystem med ingen eller minimal användning av kemiska insatsmedel. Bättre energigrödor, nya konsumentanpassade produkter och sortmaterial anpassat till norrländska förhållanden är exempel på områden som kommer att kräva tillgång på både nytt och bevarat äldre genetiskt material. skall, vid intagning av nya sorter i den svenska sortlistan, ta hänsyn till egenskaper som kan leda till ett minskat behov av handelsgödsel och till resistensegenskaper som kan minska behovet av bekämpningsmedel. Detta är ett led i arbetet med att minska bekämp- ningsmedels- och handelsgödselanvändningen inom svenskt jordbruk. provas nya sorter med avseende på resistensegenskaper till viss del, medan sorternas växtnäringsutnyttjande inte kan provas, eftersom resur- ser saknas för att utföra provningsförsök. Utsädesproduktionen i ett håll- bart jordbruk bör koncentreras på framställning av rent och sunt utsäde med resistensegenskaper som medför minskat behov av bekämpnings- medel. Bevarandet av sorter med bred genetisk variation är också av vikt för framtida produktion av sorter för ett hållbart jordbruk. Intagningen i EU:s gemensamma sortlista sker på grundval av den prövning som skett vid intagningen i respektive medlemslands nationella sortlista. Sorter som tagits in i den gemensamma sortlistan kan således godkännas utan att de svenska kriterierna för miljöförbättringar kan garanteras. Den stora merparten av det utsäde som används i är sorter som är intagna i den svenska sortlistan. Skälen för regeringens bedömning: Genom att ratificera konven- tionen om biologisk mångfald har förbundit sig att bevara och långsiktigt hållbart bruka den biologiska mångfalden. Detta åtagande gäller även de domesticerade växtgenetiska resurserna av vikt för livs- medelsproduktion och jordbruk. har också deltagit i FAO:s arbete med att ta fram en global statusrapport rörande växtgenetiska resurser. I detta arbete deltog 158 länder och i rapporten konstateras att det, om man ser till världen som helhet, förekommer brister i såväl beva- randet som användningen av växtgenetiska resurser. Det föreligger också stora risker för förlust av genresurser såväl i odlingen som i genbanker med otillräckliga möjligheter att garantera bevarandet på . Den privata sektorns engagemang är ofta svagt och behovet av kapacitets- uppbyggnad och gränsöverskridande samarbete är stort. Statusrapporten ligger till grund för den globala aktionsplan som an- togs vid FAO:s internationella tekniska konferens om växtgenetiska re- surser i . Aktionsplanen föreslår insatser nationellt och internationellt för att säkra bevarande av de växtgenetiska resurserna, för att stimulera ett långsiktigt hållbart nyttjande av dem och för att befrämja en rättvis fördelning av de vinster som nyttjande av resurserna kan med- föra. Aktionsplanen framhåller också betydelsen av en utveckling mot en bredare förädling och kraftfulla insatser för breddning av den genetiska basen i förädlingsmaterialet. antogs den s.k. Leipzigdeklara- tionen, som innebär att deltagande stater bekräftar sitt åtagande att om- sätta planen i praktisk handling genom nationella åtgärder och program. Ett sådant program innebär att det företas åtgärder för inventering, in- samling, bevarande och karakterisering av genetiskt material. Uppgifter om materialet måste göras tillgängliga via publikationer och databaser. Utbildning och forskning om bevarande och hållbart nyttjande av växt- genetiska resurser måste stimuleras. Programmet bör drivas i samarbete mellan berörda näringar, myndigheter, forskningsinstitutioner och andra intressenter som museer, och ideella organisationer. I finns redan de flesta av de komponenter som bör ingå i ett nationellt program för bevarande av växtgenetiska resurser för jordbruk, trädgårdsnäring och livsmedelsproduktion. Regeringen anser det vara väsentligt att ett ambitiöst nationellt program byggs upp och avser att återkomma till frågan om programmets innehåll och organisation. 14.7 Biologisk mångfald inom jordbruket och rennäringen Regeringens bedömning: De av jordbruksverkets åtgärdsförslag en- ligt aktionsplanen för biologisk mångfald som inte redan har genom- förts bör nu huvudsakligen fullföljas. Syftet är att ytterligare trygga bevarandet av odlingslandskapets hävdgynnade natur- och kultur- miljövärden samt för att minimera jordbrukets negativa miljöpåver- kan. förslag: Odlingslandskapet: I enlighet med uppdraget redovisar Jordbruks- verket en rad förslag för att bevara odlingslandskapets biologiska mång- fald. aktionsplan bygger på en strategi som utgår från markslags-/biotopnivån. Orsaken är att markslagen åker, äng, betesmark etc. är lätta att identifiera och avgränsa. Hävden är dessutom specifik för varje enskilt markslag och har en mycket stor betydelse för den bio- logiska mångfalden i odlingslandskapet. Strategin går delvis ut på att bevara och förstärka biodiversiteten i de enskilda markslagen med av- seende på areal och markslags-/biotopstruktur. Den går också ut på att bibehålla eller återuppta riktig och kontinuerlig hävd av markslagen och att restaurera och nyskapa markslag/biotoper, speciellt i slättbygder. Vidare skall jordbrukets negativa miljöpåverkan minimeras. föreslår att en ny ersättningsform för restaurering av traditionella slåttermarker bör utarbetas inom ramen för miljöersättnings- programmet för jordbruket. anser det vara viktigt att denna hotade kategori ängar bevaras och att mångfalden förstärks. Beträffande betesmark föreslår att behovet av ytter- ligare åtgärder för att bevara och förstärka biologisk mångfald i natur- betesmark och kultiverad betesmark beaktas inom ramen för översynen av miljöprogrammet. föreslår också att det inför över- synen bör utarbetas förslag till ekonomisk ersättning för brukande av allmogeåkrar och vid anläggning av sprutfria kantzoner. aktionsplan innehåller dessutom förslag som syftar till att trygga husdjursrasernas fortlevnad och genetiska variation så att en långsiktig uthållig husdjursproduktion kan uppnås. Rennäringen: föreslår en rad åtgärder för bevarandet och det hållbara nyttjandet av den biologiska mångfalden inom ren- skötselområdet. Det bör bl.a. utredas hur en ekonomisk ersättning för miljöförbättrande åtgärder i renskötseln kan utformas. En informa- tionskampanj som syftar till att öka kunskapen om biologisk mångfald, naturvård och kulturmiljövård inom rennäringen bör genomföras. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser varken tillstyrker eller avstyrker målen eller förslagen. Flertalet remissinstanser anser att hel- hetssynen på jordbrukets miljöpåverkan uteblir i förslaget därför att flera negativa miljöeffekter från jordbruket inte beaktas. Kritik riktas framför allt mot att inte tillräckligt behandlat bl.a. jordbrukets användning av bekämpningsmedel och dess föroreningar, utan uteslutit de områden som utreds i särskild ordning eller där uppdrag är att vänta. Bakgrunden till regeringens bedömning: Enligt konventionen om biologisk mångfald som antogs vid i bör världens stater ta fram nationella aktionsplaner för den bio- logiska mångfaldens bevarande och nyttjande. Som ett led i det svenska arbetet med att uppfylla konventionen har fått i uppdrag att utarbeta aktionsplaner avseende jordbruket och rennäringen. Regeringen överlämnade en proposition till riks- dagen om skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mång- fald (prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239). I propo- sitionen behandlas och aktionsplaner för biologisk mångfald. har på regeringens uppdrag utarbe- tat aktionsplaner för bevarande och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden inom jordbruket och rennäringen. Regeringen behandlar här de åtgärdsförslag som är direkt kopplade till dessa områden. Skälen till regeringens bedömning: En stor del av åtgärdsförslagen i aktionsplan har redan genomförts inom ramen för det befintliga miljöprogrammet för jordbruket. Regeringen begränsar därför sina ställningstaganden beträffande aktionsplan till så- dana åtgärdsförslag som inte ryms inom det befintliga miljöprogrammet för jordbruket. Odlingslandskapet: En rad remissinstanser har kritiserat aktionsplanen för att inte behandla åkermarkens ekosystemfunktion i tillräcklig om- fattning liksom omvärldspåverkan till följd av t.ex. bekämpnings- medelsanvändningen och växtnäringsläckaget. Mot bakgrund av att Jord- bruksverket har haft i uppdrag att föreslå åtgärder inom olika delar av jordbrukets miljöpåverkan har en uppdel- ning av hoten mot den biologiska mångfalden i odlingslandskapet be- dömts vara nödvändig för att underlätta förståelsen av de ofta komplice- rade orsakssambanden. Bevarandet av den biologiska mångfalden i odlingslandskapet är beroende av odlingssystem, markanvändning, bruk- ningsmetoder och hävd och i allra högsta grad av jordbrukets egen miljöpåverkan, t.ex. genom bekämpningsmedelsanvändningen och växt- näringsläckaget. Genom att dessa olika åtgärdsprogram nu behandlas samlat i denna proposition bedömer regeringen att en god helhetssyn och överblick över jordbrukets miljöfrågor ges på det sätt som remissinstan- serna efterlyst. aktionsplan är ett värdefullt bidrag i arbetet för att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden. Det är därför viktigt att aktionsplanen för biologisk mångfald i jordbruket och ren- näringen hålls aktuell. Om det i arbetet med att följa och utvärdera miljö- effekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken framkommer nya in- satsbehov på området bör det övervägas om en ny aktionsplan skall tas fram. Tillsammans med författningar och andra statliga styrmedel är miljö- programmet ett viktigt instrument för att åstadkomma en hållbar utveck- ling inom jordbruket. Det befintliga miljöprogrammet omfattar åtgärder som syftar till att bevara och utveckla odlingslandskapets bevarande- värden och rikedomen av olika naturtyper, landskapselement och arter. I den ekonomiska vårpropositionen aviserade regeringen att ytterligare medel skall anslås för ett utbyggt miljöprogram (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:118). En stor del av denna ökade satsning anser regeringen behövs till nya insatser som syftar till att bevara den biologiska mångfalden i jordbruket och rennäringen. Regeringen föreslår därför, i likhet med förslag, att en ny ersättningsform för restaurering av naturliga slåttermarker införs i miljöprogrammet för jordbruket. Målet är att förbättra livsförutsättning- arna för de hävdgynnade arter som karakteriserar de olika ängstyperna och att bevara kulturmiljövärden i odlingslandskapets ängsmarkstyper. När det gäller den biologiska mångfalden i betesmarkerna föreslår regeringen bl.a. en utökning av den ersättningsberättigande arealen inom miljöprogrammet till att omfatta även gödslingspåverkade betesmarker. Det ryms stora natur- och kulturmiljövärden även på dessa marker. För- lorade värden kan återskapas . Förslaget innebär ökade möjligheter att bevara samtliga betesmarker som är i bruk i landet. De betande djuren har en avgörande betydelse för upprätthållandet av odlingslandskapets bevarandevärden. har tidigare uppmärk- sammat betesdjurens fördelning i landet (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113, 114). Antalet betesdjur är en begrän- sande faktor för hur stora betesarealer som kan hävdas. Tillgången på betesdjur kommer på samma sätt som skett att förändras i fram- tiden beroende på minskad, effektiviserad eller upphörd produktion till följd av variationer i djurhållningens lönsamhet eller av nya produk- tionsmönster. Behov kan därför uppkomma av att effektivisera skötsel- arbetet genom att utveckla alternativa skötselmetoder som likvärdiga från miljösynpunkt kan komplettera de traditionella. Det ankommer på be- rörda myndigheter att initiera sådan utvecklingsverksamhet. Mot bak- grund av de stora värden som står på spel för bevarandet av den bio- logiska mångfalden och kulturmiljövärdena och de förändringar som kan uppkomma genom gradvis igenväxning av ängar och hagar, bör dessa frågor ägnas särskild uppmärksamhet i uppföljningsarbetet. De stora ekonomiska satsningar som görs inom ramen för miljöprogrammet moti- verar också detta. Regeringen anser liksom att s.k. allmogeåkrar skall kunna ingå som demonstrationsodlingar inom utbildning, information och demonstrationsverksamhet i miljöprogrammet. Ett stöd till allmoge- åkrar möjliggör bevarandet av äldre, lokala och utrotningshotade sorter genom odling. bevaras de åkerogräs som är knutna till odlings- sättet. Förutom att detta bidrar till att öka åkerns biologiska mångfald är växterna viktiga för olika insekter, fåglar och andra djur. Ekonomisk ersättning vid anläggning av sprutfria kantzoner ingår som en åtgärd i det delprogram för resurshushållande konventionellt jordbruk som regeringen nu föreslår. Sprutfria kantzoner är en viktig åtgärd för att öka variationen av arter och förutsättningar för den vilda faunan i anslut- ning till åkern. Regeringen delar bedömning att det är av stor vikt för tryggandet av den genetiska variationen att bevara och hållbart nyttja husdjurens genetiska resurser. Miljöprogrammet utökas därför till att omfatta de utrotningshotade husdjursraserna Linderödssvin och Finullfår. Rennäringen: Regeringen behandlade flertalet av aktionsplanens åt- gärdsförslag när det gäller rennäringen i propositionen om hållbar ut- veckling i landets fjällområden (prop. 1995/96:226, bet. 1996/97:JoU5, rskr. 1996/97:63). Regeringen uttalade då att det i samband med över- synen av det svenska miljöprogrammet för jordbruket skulle övervägas om även rennäringen kunde omfattas av miljöprogrammet. Rennäringen är en av förutsättningarna för att bevara den samiska kulturen. Dagens rationella renskötsel med moderna tekniska hjälpmedel kan vara till nackdel för bevarandet av den biologiska mångfalden. Rege- ringen föreslår att en särskild åtgärd för bevarande av vissa natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet införs efter ytterligare utredning. Pro- grammet för utbildning, information och demonstrationsprojekt bör även omfatta insatser för att bevara och utveckla den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena i renskötselområdet. 14.8 Kadmium Regeringens bedömning: Spridningen av kadmium till ut- gör en risk för människa och miljö och måste därför minimeras. bör inom EU fortsätta att verka för att få bibehålla ett svenskt gränsvärde för kadmium i fosforgödselmedel liksom att ett gränsvärde införs för hela gemenskapen. Skälen för regeringens bedömning: Kadmium sprids till huvudsakligen via nedfall från luften och genom tillförsel av fosforgöd- selmedel där metallen förekommer naturligt. Ett ökat kadmiumintag via födan kan innebära en ökad hälsorisk för människor genom att njurfunk- tionen störs. Tillförseln av kadmium måste därför minimeras och helst understiga bortförseln. Behovet av begränsningar av tillförseln varierar mellan olika regioner beroende av faktorer som bl.a. påverkar ämnets rörlighet och upptag. Svenska jordar har relativt sett ett lågt pH-värde vilket ökar rörligheten och upptaget av kadmium. Fosfortillgångarna i världen är begränsade. De europeiska tillgångarna är mycket små. Bara delar av världens tillgångar har naturligt låga kad- miumhalter. Dessa tillgångar använder sig t.ex. och av . Importen av fosfor till EU kommer huvudsakligen från , länder inom f.d. samt av vilka Nord- står för den största exporten. Exporten utgör en väsentlig del av dessa länders bruttonationalprodukt. Ofta är dock kadmiumhalterna i dessa fosfortillgångar höga. Såväl skatten som ett gränsvärde för kadmium i fosforgödselmedel styr i användningen mot råmaterial med låg kadmiumhalt. har liksom och i anslutningsfördraget till EU undantag under en fyraårig övergångsperiod, dvs. till utgången av , från rådets direktiv /116/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lag- stiftning om gödselmedel. Undantaget innebär att kan tillämpa det svenska gränsvärdet. verkar för att EU skall införa ett gemensamt gränsvärde för kadmium i fosforgödsel. Det är angeläget att begränsa spridningen av kadmium till för att motverka en anrikning av kadmium, vilket kan leda till risker för hälsa och miljö. Ett gemensamt gränsvärde kan, om det fastställs till en tillräckligt låg nivå, stimulera den pågående utvecklingen av reningsmetoder. skall redovisa till regeringen den totala mängden kadmium och halten kad- mium i försåld mängd fosforgödselmedel. En bedömning av kad- miumskattens effekt på kadmiumhalten skall även göras. 15 Produktion av förnybara energislag inom jord- bruket Regeringens bedömning: Jordbrukets produktion av bioenergi bör kunna öka och utgöra ett komplement till övrig jordbruksproduktion. Skälen för regeringens bedömning: Produktion av energigrödor på bedrevs i liten omfattning , men fick ökad betydelse genom den livsmedelspolitiska reformens omställningsprogram för jordbruksmark. Bland de energi- grödor som då vann insteg i det svenska jordbruket fanns främst salix och raps. Även efter EU-inträdet finns möjlighet att få stöd för odling av energigrödor, men inom ramen för den gemensamma jordbrukspoliti- ken. Enligt förordning (EEG) nr 1765/92 av om upp- rättandet av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor kan energigrödor erhålla s.k. trädesersättning om de odlas på mark som tagits ur produktion. Stödbeloppen varierar per hektar och är helt EG-finansierade. odlades salix på ca varav stöd utgick för . Odlingen av raps för energiändamål har sjunkit något och uppgår nu till knappt . Inom EG begränsas lantbrukarens möjlighet att frivilligt ta mark ur produktion genom att endast en areal lika stor som den för vilken lant- brukaren begär arealersättning är berättigad till trädesersättning. erhöll i anslutningsfördraget ett undantag från denna regel. Det innebär att de lantbrukare som anmält en större arealandel till det svenska om- ställningsprogrammet än den av EG tillåtna, av efter inträdet i EG:s arealersättningssystem, kan bibehålla hela sin omställningsareal och för denna erhålla trädesersättning enligt EG:s reg- ler.