prop · GL039 · 1998-01-01 00:00:00 — När det gäller valet av skyddsåtgärd vid personförföljelse föreslår utredningen att det bör ske med utgångspunkt från att den minst ingripande åtgärden först skall vidtas. Sekretessmarkering i folkbokföringsregistren är därför den första skyddsåtgärd som bör tillgripas när man kan befara att folkbokföringsuppgifter används för personförföljelse. Även skyddsåtgärder utanför folkbokföringen som t.ex. besöksförbud kan i många fall ge tillräckligt skydd. Först om sekretessmarkering eller besöksförbud inte är en tillräcklig åtgärd skall man tillgripa kvarskrivning och i sista hand fingerade personuppgifter. Remissinstanserna har i stort varit mycket positiva till utredningens förslag. Det är av stor vikt att den som är utsatt för eller riskerar att bli utsatt för personförföljelse kan räkna med att samhället ställer effektiva skyddsåtgärder till förfogande. De möjligheter till skydd inom folkbokföringen som finns är i de allra flesta fall tillräckliga för att de utsatta personerna skall vara trygga. Kvarskrivning och fingerade personuppgifter har emellertid negativa konsekvenser som drabbar såväl den som behöver skyddas som myndigheter och andra. Arten av skyddsåtgärder måste därför anpassas till behovet i det enskilda fallet och man bör inte vidta en mer ingripande åtgärd än som i varje enskilt fall är påkallat. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att skyddsåtgärderna bör inledas med att man överväger om inte sekretessmarkering är en tillräcklig åtgärd. Först därefter bör man överväga att ta till de mer ingripande åtgärderna kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter bör användas med stor restriktivitet och endast när inget annat effektivt skydd står till buds. I det här sammanhanget bör också framhållas att personer som riskerar att utsättas för våld och annan förföljelse kan få skydd också i andra former. Polisen kan i sådana fall bl.a. tillhandahålla s.k. trygghetspaket som innehåller larmanordningar m.m., skyddshundar och i mycket allvarliga fall livvaktsskydd. Regeringens bedömning: Sekretessmarkering i folkbokföringsregistren är den första skyddsåtgärd som bör tillgripas när man kan befara att folkbokföringsuppgifter kan komma till användning för personförföljelse. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar bedömningen utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess bl.a. i verksamhet som avser folkbokföring eller an- nan liknande registrering av befolkningen. Sekretessen gäller för uppgift om en- skilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess kan gälla för en särskilt känslig uppgift om exempelvis adoption men också för en normalt harmlös uppgift om adress som kan behöva skyddas vid personförföljelse. I vissa fall kan man på förhand misstänka att en uppgift kommer att efterfrågas för att användas på ett sätt som kan vara till men för den enskilde, t.ex. att en adressuppgift används som ett led i förföljelse. , som ansvarar för folkbokföringsregistret, har då möjlighet att föra in en s.k. sekretessmarkering i registret. Markeringen anger att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifter om personen i fråga bör lämnas ut, eftersom uppgifterna kan omfattas av sekretess. Sekretessmarkering är alltså avsedd att ge myndigheten en varningssignal vid utlämnande av uppgifter som normalt sker utan särskild sekretessprövning. Markeringen anger att personen i fråga t.ex. löper risk för förföljelse. Den omständigheten har naturligtvis stor betydelse vid en prövning av om en uppgift kan lämnas ut. För att markeringen skall få avsedd effekt får den regelmässigt omfatta samtliga medlemmar i den förföljdes hushåll. Sekretessmarkering har använts inom folkbokföringen . Skatte- förvaltningen har också utarbetat särskilda rutiner för systemet med sekretessmarkeringar. Förfarandet med sekretessmarkering är inte närmare lagreglerat men motsvarar det som gäller för den hemligstämpel som enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen kan åsättas en allmän handling. Förfarandet med sekretessmarkering har accepterats i praxis, se JO 1984/85 s. 282 och JO 1987/88 s. 195. är det en enskild person som begär sekretessmarkering. Önskemålet har sin bakgrund i att personen anser sig utsatt för förföljelse. En begäran om sekretessmarkering bör vara åtföljd av någon form av utredning som styrker påståendet om förföljelse. Normalt skall de skäl som ligger till grund för införandet av sekretessmarkering vara tillräckliga för att vägra ett utlämnande med stöd av folkbokföringssekretessen när någon begär att få ut uppgifterna. Av detta följer att det bör vara fråga om ett konkret hot. Det räcker alltså inte att en person känner fruktan och anser sig förföljd. Det måste också objektivt sett föreligga en risk för förföljelse. Ett blankt påstående om förföljelse från den som begär markeringen torde knappast godtas i något fall. Om det inte finns någon dom som stöder ett påstående om förföljelse får annan utredning förebring- as, t.ex. en utredning eller utlåtande från polis- eller socialmyndighet som styrker den enskildes uppgifter. Ett annat exempel är handlingar eller upplysningar från sjukvården. Uppgifter från myndigheter som bekräftar påståenden om förföljelse torde allmänt tillmätas stor betydelse. Detsamma kan gälla intyg m.m. från olika slag av ideell verksamhet som syftar till att ge hjälp åt personer som utsatts för brott eller andra särskilt utsatta. I första hand bör det vara den som begär en sekretessmarkering som skall visa behovet av markeringen. Med hänsyn till frågans betydelse för den som begär skyddet bör emellertid skattemyndigheten hjälpa denne med att ta fram den utredning som kan behövas. Även om den enskilde inte hänvisar till polis eller socialtjänst förefaller det naturligt att skattemyndigheten undersöker med dessa vilken bakgrund påståendet om förföljelse kan ha. Inom skattemyndigheten är det endast chefen på det aktuella skattekontoret som har behörighet att ta del av uppgifter om en person som fått markering. För annan personal ger ADB-systemets bildskärmsterminaler inte någon information om en sekretessmarkerad person utan personalen hänvisas till kontorschefen. Om personen flyttar och folkbokförs inom ett nytt skattekontors verksamhetsområde överförs markeringen till ett nytt lokalt folkbokföringsregister tillsammans med övriga uppgifter om personen. Ett beslut om sekretessmarkering är oftast tidsbe- gränsat och gäller inte än . En sekretessmarkering överförs till andra myndigheter som får del av folkbokföringsuppgifter. hade 1 600 personer sekretessmarkering inom folkbokföringen. har antalet markeringar ökat. hade cirka 4 700 personer sekretessmarkering. rörde det sig om 5 500 personer och var det 6 000 personer som hade tilldelats sekretessmarkering av skattemyndigheterna. Folkbokföringssekretessen kan sägas vara det första steget på den trappa av skyddsåtgärder med anknytning till folkbokföringen som fortsätter med kvarskri- vning och slutar med fingerade personuppgifter. I nästan alla fall av befarad förföljelse torde sekretessmarkering medföra ett fullgott skydd. Det innebär också att mer ingripande åtgärder som kvarskrivning och fingerade personuppgifter inte behöver tillgripas. Regeringen anser därför att sekretessmarkering bör vara den första skyddsåtgärd som tillgrips när man kan befara att folkbokföringsuppgifter kan komma till användning för personförföljelse. har i sitt remissyttrande tagit upp behovet av en lagreglering av formerna för registrering av sekretessmarkeringen. anser att en enskild som inte beviljats sekretessmarkering bör ha en möjlighet att få frågan överprövad. Om en sådan möjlighet infördes skulle det vidare kunna bidra till en enhetlig tillämpning. Regeringen anser att det finns skäl som talar för att lagreglera en möjlighet att markera att en person är förföljd i folkbokföringsregistren. Frågan är emellertid komplicerad och behöver övervägas ytterligare. Frågan ligger inom ramen för (Ju 1995:07) arbete. En annan fråga i detta sammanhang är andra myndigheters användning av sekretessmarkeringen. Sekretessen hindrar inte att en adressuppgift sprids till ett stort antal myndigheter. Även om uppgiften omfattas av sekretess hos skatte- myndigheten och hos flera andra myndigheter medför den omfattande spridningen av adressuppgiften vissa risker för "läckage". Hos någon myndighet kanske marke- ringen inte uppmärksammas eftersom myndigheten har bristfälliga rutiner för hantering av markerade uppgifter. Hos en annan myndighet kan adressuppgiften komma att utlämnas på grund av att en ovan tjänsteman inte känner till marke- ringens innebörd. Regeringen vill framhålla att ett fungerande sekretesskydd förutsätter att myndigheterna kan hantera sekretessmarkeringen på rätt sätt. Skattemyndigheterna lägger ned ett betydande arbete på att utreda ärenden om sekretessmarkering. Markeringen innebär att det finns en dokumenterad förföljelserisk. Den mottagande myndigheten har att självständigt avgöra om sekretess föreligger för uppgifterna och kan därmed komma fram till att de skall lämnas ut. Det skydd som sekretessmarkeringen skall utgöra får emellertid inte gå till spillo genom dåliga rutiner eller bristande kunskap hos myndigheter som får del av markeringen. En fråga som behandlats av utredningen och av några remissinstanser är om det finns något skäl att skärpa det allmänna sekretesskyddet för uppgifter om namn, personnummer, adress eller andra grundläggande förhållanden som registreras inom folkbokföringen. Utredningen har funnit att det med hänsyn till myndigheters och andras behov av uppgifter från folkbokföringen inte finns skäl att ändra sekretessen för uppgifterna inom folkbokföringen. Riksåklagaren anser dock att utrymmet för sekretess för hotade personers adressuppgifter bör utvidgas. Intresset av att kunna erbjuda hotade personer skydd väger enligt Riksåklagaren tyngre än myndigheters och andras önskemål om att lätt kunna ta del av vissa uppgifter. Övriga remissinstanser som yttrat sig i frågan anser dock att nivån på sekretessen inte bör ändras. Folkbokföringsuppgifter överförs i stor utsträckning från skattemyndigheterna till andra myndigheter men också till banker, försäkringsbolag och andra företag. Användningen av folkbokföringsuppgifter i samhället har också kommit att bli avgörande för att den enskilde på ett enkelt sätt skall kunna utöva sina rättigheter, bl.a. komma i åtnjutande av ekonomiska förmåner av olika slag. Sär- skilt betydelsefullt är det att myndigheter och företag kan få tillgång till aktuella och korrekta adressuppgifter. Om folkbokföringssekretessen skulle förändras på ett påtagligt sätt, exempelvis genom att ett s.k. omvänt skade- rekvisit införs och presumtionen ändras från offentlighet till hemlighållande, skulle den omfattande överföringen av folkbokföringsuppgifter från skattemyndig- heterna till andra myndigheter, företag och enskilda inte kunna fortgå. Myndig- heternas och företagens verksamhet skulle därmed försvåras och enskilda skulle förorsakas olägenheter och riskera rättsförluster. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att det inte finns skäl att skärpa sekretessen för folkbokföringsuppgifterna. 4.3 Sekretess för elevadresser m.m. Regeringens förslag: Sekretesslagen skall kompletteras med en bestämmelse som gör det möjligt att vid befarad personförföljelse öka skyddet för uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden, t.ex. elevadresser, främst i och gymnasieskolan. Sekretessskyddet skall motsvara det som gäller för adresser m.m. inom folkbokföringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. ifrågasätter om inte sekretess bör införas även för adresser i register över studerande vid högskolor. anser att det bör övervägas om den föreslagna sekretessen även skall gälla studerande i och statlig vuxenutbildning. anser att det också skall vara möjligt att sekretessmarkera adressuppgifter till barn som bereds vård med stöd av lagen om vård av unga och där vistelseadressen enligt beslut är hemlig i förhållande till föräldrarna. Skälen för regeringens förslag: På skolområdet råder en hög grad av offentlighet. Sekretess kan gälla endast i vissa speciella situationer, i första hand i fråga om uppgifter som har lämnats till psykologer och kuratorer samt inom den elevvårdande verksamheten i övrigt. har det också genom en ändring i 7 kap. 15 § sekretesslagen införts en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter om skolpliktiga barn om uppgifterna har överlämnats från folkbokföringen till en myndighet. Lagändringen innebär att en uppgift om skolpliktiga barn som lämnas från folkbokföringen till en myndighet, t.ex. en skolstyrelse, och för vilken uppgift sekretess gäller inom folkbokföringen, omfattas av sekretess även hos den mottagande myndigheten. Utredningen har dock pekat på att det alltjämt finns svagheter i sekretesskyddet på skolområdet. Utredningen har bl.a. framhållit kvarskrivna personers situation och förordat ett allmänt skydd för främst elevadresser i grund- och gymnasieskolan. Vid kvarskrivning lagras inte uppgiften om den kvarskrivne personens adress i folkbokföringsregistren och överförs inte heller från folkbokföringen till olika myndigheter. I princip är det endast den skattemyndighet som beslutat om kvarskrivning som skall känna till var personen bor och vistas. För att en kvarskriven person skall registreras för skolgång där hon eller han vistas måste vederbörande själv kontakta den kommunala skolmyndigheten. Det innebär att skolmyndigheten får tillgång till den känsliga uppgiften om personens verkliga adress. Den nämnda ändringen i sekretesslagen skyddar inte uppgifter om kvarskrivna personer, eftersom det vid kvarskrivning är personerna själva som lämnar adressuppgifterna till skolan. Inte i något fall kan adressuppgifter m.m. som den enskilde själv lämnar till skolstyrelsen eller skolan skyddas av sekretess. När det gäller skolområdet går det inte att upprätthålla principen om att det endast är skattemyndigheten som skall känna till den verkliga adressen. Det är ju av olika skäl naturligt att skolledning och lärare känner till var en elev är bosatt. är alltså situationen den att skyddet för bl.a. elevadresser inom inte är tillräckligt. När det gäller elever i gymnasieskolan saknas helt det sekretesskydd för adresser och andra uppgifter som följer av 7 kap. 15 § sekretesslagen. Både elevens och vårdnadshavarens adress är därmed normalt offentliga. Enligt regeringens mening finns det inget som tyder på att behovet att skydda grundskolebarns adresser är så mycket större än skyddsbehovet för adresser i gymnasieskolan. Med hänsyn till det stora behov som finns att skydda adresser för personer som riskerar personförföljelse måste den ordning som råder på skolområdet anses otillfredsställande. har drygt 6 000 personer skyddad adress inom folkbokföringen. Av dessa är en stor andel barn i skolål- dern. Normalt är det inte barnet utan dess vårdnadshavare som riskerar personförföljelse. Uppgifter om barnet är sekretessbelagda för att inte vård- nadshavaren skall kunna spåras genom barnet. Genom att sekretess gäller motver- kas en sådan spårning inom folkbokföringen men den kan alltså ske genom uppgifter som finns inom skolorna. Det är naturligt att skolledning och lärare måste känna till var en elev är bosatt. Det gäller både när eleven första gången registreras för skolgång och i det dagliga skolarbetet. Bl.a. är det nödvändigt att elevens vårdnadshavare kan nås i olika situationer. Uppgifter om elevernas namn, adresser och telefonnum- mer, ibland också personnummer, är normalt mycket spridda inom skolan. Uppgifterna är också lätt tillgängliga för utomstående, t.ex. genom olika skol- kataloger och klasslistor som tilldelas eleverna. Det är lätt att inse att denna öppenhet inte gagnar den elev som behöver skydda sin eller vårdnadshavarens adress vid befarad personförföljelse. Den enskildes behov av skydd måste enligt regeringens mening i det här samman- hanget väga tyngre än de praktiska bekymmer för skolpersonal och andra som en utvidgad sekretess skulle kunna medföra. Regeringen föreslår därför att en ändring görs i sekretesslagen så att det blir möjligt att främst i grund- och gymnasieskolan generellt hemlighålla adresser och andra uppgifter som kan användas som ett led i personförföljelse. Skyddet inom skolan när det gäller adresser och andra uppgifter som kan användas för förföljelse skall i första hand inriktas på personer som på förhand kan sägas ha behov av skydd. Skyddsbe- hovet kommer oftast att synliggöras genom en sekretessmarkering från folkbok- föringen. Sekretessmarkeringar för grundskolebarn kan föras över från folkbokföringen till en skolstyrelse. Skolstyrelsen får därigenom på ett enkelt sätt kännedom om vilka personer som behöver skyddas särskilt. När elevuppgifter sedan förs vidare från skolstyrelsen till olika grundskolor kan sekretessmarkeringen följa med. Den mottagande skolan får därmed kännedom om att uppgifter om en viss person är känsliga. Särskilda rutiner får införas så att uppgifterna om en person som behöver skyddas är tillgängliga endast för exempelvis skolans rektor och elevens klassföreståndare. Dessa personer får hantera de aktuella uppgifterna med för- siktighet och på ett sådant sätt att de inte sprids. I den mån en grundskola har datoriserade elevregister bör skyddade uppgifter inte förekomma där. När fråga om utlämnande av en sekretessmarkerad uppgift aktualiseras får den hanteras inom skolan på samma sätt som hos andra myndigheter. Om utlämnande övervägs finns det skäl att kontrollera med skattemyndigheten om skälet till sekretessmarkeringen. Som tidigare nämnts lämnar kvarskrivna personer själva uppgifter till skolstyrelsen eller skolan. Det torde även förekomma att elever eller vårdnadshavare i andra sammanhang själva lämnar t.ex. en adressuppgift till skolstyrelsen eller . För att skyddet i dessa fall skall bli effek- tivt är det nödvändigt att uppgifterna hanteras på samma sätt som i fråga om personer som har erhållit sekretessmarkering inom folkbokföringen. Det kan ske genom att skolstyrelsen och skolan för dessa uppgifter använder liknande rutiner som för skyddade uppgifter från folkbokföringen. Uppgifter om gymnasieelever lämnas inte över från folkbokföringen till skolområdet. Skolan får därmed inte automatiskt kännedom om vilka elever i gymnasieskolan som har sekretessmarkering. Den upplysningen måste eleven eller dennes vårdnadshavare lämna. Det kan ske genom att en kopia på skattemyndighetens besked om sekretessmarkering ges in till skolan. Skolstyrelsen och gymnasieskolan får hantera uppgifter om gymnasieelever med sekretessmarkering på liknande sätt som uppgifter om grundskoleelever som har sådan markering. En annan fråga i detta sammanhang är adressekretess m.m. för högskoleområdet och den kommunala och statliga vuxenutbildningen. och anser att en utökad sekretess på skolområdet även bör omfatta dessa områden. Det förekommer säkerligen att högskoleelever har sekretessmarkering inom folkbokföringen. Antagligen är det dock mindre vanligt att markeringen har sin grund i att elevens föräldrar riskerar förföljelse. Därmed är situationen inte likartad den som motiverar sekretess för adressuppgifter m.m. inom grund- och gymnasieskolan. Adressuppgifter lämnas inte heller över från folkbokföringen till högskolan. En vuxen elev torde kunna avstå från att lämna sin adress till skolan utan att detta innebär några nackdelar för henne eller honom. Eleven kan exempelvis till skolan lämna uppgift om en särskild postadress i stället för den riktiga adressen. Regeringen föreslår därför att det i sekretesslagen införs en bestämmelse som gör det möjligt att skydda elevadresser m.m. i , gymnasieskolan, särskolan och specialskolan. Sekretessen skall gälla både i skolan och hos den kommunala myndighet som ansvarar för skolan. Sekretessen bör ha samma nivå som inom folkbokföringen. I första hand är det uppgifter om var eleven bor och vistas som kan vara känsliga. Även uppgifter om elevens klass och skola kan dock behöva skyddas så att inte eleven eller någon närstående till denne den vägen kan spåras av en förföljare. Skyddsområdet bör med hänsyn härtill gälla den enskildes personliga förhållanden. Därmed kan också uppgift om vårdnadshavare och annan närstående skyddas. Den lagreglering som regeringen föreslår tas lämpligen in i 7 kap. 9 § sekretesslagen, som reglerar sekretessen för skol- och utbildningsområdet. Reglerna om kvarskrivning återfinns i två paragrafer i folkbokföringslagen. De trädde i kraft i samband med att den nya folkbokföringslagen började gälla. Enligt 16 § får en person som av särskilda skäl kan antas bli ut- satt för en allvarlig eller upprepad brottslighet, förföljelser eller trakasserier på annat sätt, om han har flyttat eller avser att flytta, efter ansökan medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten i högst (kvarskrivning). När det inte längre finns skäl för kvarskrivning skall den upphöra. Kvarskrivning får även medges den utsatte personens medflyttande familj. Kvarskrivning beslutas av skattemyndigheten. För utredning av frågor om kvarskrivning får skattemyndigheten enligt 17 § anlita biträde av polismyndighet. Skyddet vid kvarskrivning är inriktat på att hemlighålla den förföljdes bostadsort och verkliga adress då skydd med stöd av sekretessreglerna bedöms otillräckligt. Kvarskrivning skall främst skydda mot sådan personförföljelse som grundas på att en person spåras med hjälp av uppgift om adress m.m. som finns hos folkbokföringen. En kvarskriven person har normalt bytt bostadsort men är inte folkbokförd på vistelseorten. I stället är personen folkbokförd - kvarskriven - där hon eller han tidigare var bosatt. Personens verkliga adress registreras inte inom folk- bokföringen och sprids inte heller till andra myndigheter. Den kvarskrivne är i folkbokföringen registrerad endast med adress hos den skattemyndighet som har beslutat om kvarskrivningen. Det är också denna adress som automatiskt överförs från folkbokföringen till myndigheter och företag m.m. Post som sänds till den kvarskrivne med ledning av adressen som folkbokföringen tillhandahåller hamnar alltså hos skattemyndigheten. Myndigheten har kännedom om personens verkliga adress och vidaresänder posten till den kvarskrivne. förvarar uppgiften om den kvarskrivnes adress på ett betryggande sätt. Uppgiften om den verkliga adressen kan komma att lämnas ut endast i sällsynta undantagsfall. Skattemyndigheterna har inte fått kännedom om att någon person som har kvarskrivits har utsatts för förföljelse efter kvarskrivningen. Det är ungefär 150 personer som medgivits kvarskrivning. Det föreligger inte några domstolsavgöranden beträffande kvarskrivning. Det torde i första hand bero på att de ansökningar som har gjorts om kvarskrivning också har bifallits av skattemyndigheterna. Hot m.m. som kan grunda kvarskrivning Det måste föreligga någon form av hotsituation för att en person skall få kvarskrivas. Bestämmelserna om kvarskrivning är sparsamt kommenterade i motiven till folkbokföringslagen. När det gäller situationer som kan föranleda kvarskrivning anges endast att kvarskrivning bör kunna medges både i de fall hotet kommer från en känd person, exempelvis en tidigare familjemedlem eller någon som den hotade vittnat mot i en rättegång, och i sådana fall då hotet kom- mer från oidentifierade personer, exempelvis en terroristorganisation eller ett brottssyndikat. Även parter i rättegång, målsägande och rättspersonal bör kunna bli kvarskrivna. Däremot bör det förhållandet att en person utsatts för uppmärksamhet i massmedia inte i och för sig utgöra skäl till kvarskrivning (prop.