prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — 10.3 roller Regeringens bedömning: bör fortsätta arbetet med att tydliggöra sina roller som säkerhetsmyndighet, sektorsansvarig myn- dighet och infrastrukturhållare. Kommitténs bedömning: Kommittén har inte berört frågan i någon större utsträckning. Remissinstanserna: menar att dubbla roller som myndighet och affärsdrivande verk måste utredas skyndsamt. Skälen för regeringens bedömning: gjorde 97 en översyn av verksamheter och olika roller. Ett skäl till översynen var att (SOU 1996:82) föreslog att skulle brytas ut ur . I det sammanhanget ansåg Kommunikationsdeparte- mentet det önskvärt att belysa om verksamheten inom totalt sett skulle kunna effektiviseras ytterligare genom en delning av verket enligt en annan modell än vad föreslagit. Översynen gjordes utifrån hypotesen att ökad tydlighet i mål och upp- dragsbeskrivningar skulle kunna skapa ökad effektivitet. Denna hypotes byggde på antagandet att dåvarande mål och struktur skulle kunna innebära en risk för intressekonflikter vilket skulle medföra otydlighet i verksamhetsutförandet, både externt och internt. En viktig slutsats av översynen var att de säkerhetsreglerande verk- samheterna borde vara åtskilda från infrastrukturhållandet och de kom- mersiella verksamheterna. Regeringen beslöt, som en konsekvens av översynen, att omformulera övergripande mål. Rege- ringen fann dock vid en samlad bedömning inte tillräckliga skäl att vidta några åtgärder beträffande organisationsstruktur. Denna bedömning har presenterats för (prop. 1996/97:1). Regeringen anser att det är av stor betydelse att fort- sätter arbetet med att tydliggöra sina roller som säkerhetsmyndighet, sektorsansvarig myndighet och infrastrukturhållare. Sektorsansvaret innebär att skall ha en fristående relation till aktörerna i sektorn, övervaka, följa upp, analysera och utvärdera utvecklingen inom sektorn samt ha det samlade ansvaret för hela lufttransportsystemet. Luft- fartsverket har påbörjat en process som syftar till att organisatoriskt tyd- liggöra verkets olika roller och verksamheter för att på det sättet öka effektiviteten i utförandet av myndighetsarbetet och de övriga verksam- heterna. 10.4 Luftfart och miljö styrmedel och inriktning Regeringens bedömning: Arbetet med att begränsa luftfartens oönskade miljöeffekter bör ske genom en samlad strategi på flera fronter, med en kombination av villkor i beslut för verksamheten, generella föreskrifter och ekonomiska styrmedel nationellt och internationellt. Det är angeläget att de ekonomiska styrmedlen används i ökad ut- sträckning för att motverka luftfartens olika negativa miljöeffekter. Vid tillståndsprövningen av flygplatser är det särskilt viktigt att i lokala villkor reglera miljöeffekter med lokal och regional påverkan. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i stort med regeringens bedömning medan flygplatsprövningen endast berörs över- siktligt. Remissinstanserna: De instanser som yttrat sig har inga synpunkter i denna del. Skälen för regeringens bedömning: har reglerings- instrumentet använts för att påverka luftfarten i miljövänlig riktning. Flygplatser är också underkastade prövning enligt miljö- skyddslagen, i vissa fall även enligt naturresurslagen. Villkoren i sådana tillstånd omfattar såväl buller som utsläpp till mark, vatten och luft. Utvecklingen i och andra industriländer går mot en ökad användning av avgifter och andra typer av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Både internationella organisationer som FN och samt har betonat vikten av att ekono- miska styrmedel utvecklas och att marknadens funktionssätt utnyttjas effektivt för att nå en hållbar utveckling. Både regleringsåtgärder och avgifter kan utgöra effektiva instrument för att minska miljöpåverkan inom luftfarten. Det är därför inte möjligt att dra några generella slutsatser om hur dessa styrmedel skall användas. Det beror på omständigheterna i varje situation och på vems beteende som skall påverkas. Arbetet med begränsning av luftfartens oönskade miljöeffekter bör därför ske genom en samlad strategi på flera fronter, med en kombination av regleringsverksamhet och ekonomiska styrmedel. De ekonomiska styrmedlen bör utvecklas vidare bl.a. beträffande buller och koldioxid. , som arbetar aktivt för att minimera den civila luft- fartens och den egna verksamhetens miljöpåverkan, har till regeringen redovisat ett handlingsprogram mot utsläpp av luftföro- reningar från den civila luftfarten i . Planen beskriver aktuella miljömässiga, tekniska och ekonomiska förutsättningar och behandlar regleringar/miljönormer för flygplan, differentierade avgifter och avgas- klasser. har dessutom utvecklat sitt system för miljödifferentierade avgifter (Buller och avgasrelaterade av- gifter BARLA) som även omfattar utsläpp till luft av bl.a. kväve- oxid. Arbetet inom avses nu fortsätta vad gäller ut- veckling av bullerkomponenten. Tillståndsprövningarna enligt miljölagstiftningen reglerar indirekt flygverksamheten. Flygplatshållarnas direkta styrmöjligheter, avseende den egentliga flygverksamheten, ligger främst i att meddela restriktioner avseende flygvägar och bananvändning. Frågor om trafikvolymen, flyg- procedurer, vilka destinationer som skall trafikeras och vilken flyg- materiel som används kan inte i samma utsträckning regleras av flyg- platshållaren. Detta är förutsättningar när villkor för tillstånd enligt mil- jölagstiftningen skall uppfyllas vid en flygplats. Regeringen konstaterar att villkor även fortsättningsvis kommer att föreskrivas vid tillståndsprövning av flygplatser enligt gällande miljölag- stiftning. Sådana villkor kan omfatta såväl buller som utsläpp till luft, mark och vatten. Särskilt viktigt, med hänsyn till andra möjligheter till miljöförbättrande åtgärder, är att i lokala villkor reglera miljöeffekter med lokal och regional påverkan. För att begränsa utsläpp som huvudsakligen har kontinental eller glo- bal miljöpåverkan anser regeringen att ekonomiska styrmedel bör an- vändas i ökad utsträckning. Det gäller bl.a. koldioxid och kväveoxider. Den internationella regleringen har, som framgått tidigare, stor bety- delse för miljöarbetet inom luftfarten. Regeringen anser att det interna- arbetet inom EU, och för att uppnå internationella regleringar bl.a. vad gäller miljöklassning av ny flygplansteknik bör fort- sätta. Även regelverket för ekonomiska styrmedel och beskattningsmöj- ligheter bör påverkas inom t.ex. EU, och Eurocontrol. Det svenska arbetet i dessa sammanhang bör bedrivas med en aktiv inriktning mot en ökad miljöanpassning av luftfarten. För att ytterligare stärka miljöarbetet har inlett ett ge- mensamt utvecklingsprojekt med . Projektet syftar till att precisera och tydliggöra miljöansvar, göra en av- stämning mot nuvarande miljösamarbete samt utveckla former för hur kan samverka med övriga aktörer. Regeringen anser att samarbetet mellan och bör fortsätta med oförminskad kraft, bl.a. vad avser åtgärder mot luftföroreningar. 10.5 Luftfartens kostnadsansvar och finansiering Regeringens bedömning: Den övergripande riktlinjen för luftfartens kostnadsansvar bör vara en så fullständig internalisering som möjligt av samhällsekonomiska marginalkostnader. Luftfarten ger upphov till externa kostnader vilka inte ingår i dagens avgifts- eller skattesystem. Dessa utgörs framför allt av trängselkostnader och buller samt utsläpp av koldioxid och luftföroreningar. tjänster bör liksom betalas av infrastruktur- brukarna inom ramen för affärsverksformen. De samhällsekonomiska marginalkostnader som orsakas av civil luftfart och som motsvaras av kostnader på och runt de statliga flygplatserna bör internaliseras genom landningsavgifter. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i stort med regeringens. Kommittén föreslår att inom ramen för sitt uppdrag om miljöavgifter även utreder effekterna för , flygtrafiken och olika regioner i landet av ett mer marginalkostnads- anpassat avgiftssystem, t.ex. tidsanpassad taxa på . Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att hänsyn måste tas till internationella regelverk och rekommendationer vid införande och utformning av miljöavgifter. Några remissinstanser befarar att miljö- avgifter kan medföra att svenskt flyg förlorar internationell konkurrens- kraft. Ett stort antal remissinstanser anser att internaliseringen av externa effekter inom flyget kan medföra negativa regionalpolitiska konsekven- ser. instämmer i att även koldioxid skall internaliseras i miljöavgiften. motsätter sig en inter- nalisering av externa kostnader. Ett antal remissinstanser menar att en tidsanpassad taxa på kan ge negativa konsekvenser för regional- trafiken. Skälen för regeringens bedömning: Avgifterna för luftrummet och de statliga flygplatserna utgörs av landningsavgift, TNC (Terminal Navigation Charge, avgift för lokal flygtrafikledning), undervägsavgift, passageraravgift och security-avgift som tas ut av inom ramen för affärsverksformen. I svensk inrikestrafik utgör avgifterna ca 6 av en normalprisbiljett. De större kommunala flygplatserna och några få av de mindre tar ut avgifter av linjetrafiken. Flertalet små flyg- platser tar ingen avgift alls av det skälet att kommunerna i så fall skulle tvingas öka sitt stöd till flygtrafiken i motsvarande grad. Regeringen anser att den övergripande riktlinjen för luftfartens kost- nadsansvar, liksom för samtliga andra trafikslag, skall vara en så full- ständig internalisering som möjligt av samhällsekonomiska marginal- kostnader. De externa kostnader som inte ingår i luftfartens avgifts- system innefattar två huvudkomponenter: negativa miljöeffekter samt trängselkostnader. Regeringen delar kommitténs bedömning att luftfar- tens externa olyckskostnader är så låga att något behov att internalisera dem i avgiftssystemet inte föreligger. Beträffande trängselkostnader är den grundläggande transportpolitiska principen att trafikförsörjningen skall ske till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnader och att trafiksystemet skall bidra till effektivitet i hela samhället vilket kräver att infrastrukturen är prissatt med utgångs- punkt i samhällsekonomiska marginalkostnader. Från samhällsekono- misk synpunkt finns därför enligt kommittén anledning att variera pris- sättningen av infrastrukturen efter skillnader i marginalkostnad mellan olika flygplatser och på även efter skillnader i efterfrågan mellan olika tidpunkter . För de kommunala flygplatserna skiftar av- giftsstrukturen, men troligen ligger de flygplatser som inte tar någon av- gift alls närmast en samhällsekonomiskt effektiv prissättning, eftersom marginalkostnaden på lågtrafikerade flygplatser är nära noll. Denna slut- sats gäller även för flertalet av flygplatser. Regeringen bedömer dock i likhet med kommittén att en generell övergång till mer marginalkostnadsbaserad prissättning sannolikt skulle medföra finansi- ella problem för som affärsdrivande verk. Regeringen ser emellertid inte heller några övervägande motiv till att genom- föra en utredning om tidsanpassad taxa på . Flygtrafikens negativa miljöeffekter består i första hand av buller från flygplan och i någon mån flygplatsverksamhet, utsläpp till mark och vatten från avisning av rullbanor och flygplan samt utsläpp av luftföro- reningar och koldioxid från flygplan. Ett speciellt luftfartsproblem är flygets utsläpp av oönskade ämnen som kväveoxid och vattenånga på hög höjd. De kvantitativa effekterna på ozonlager etc. av dessa utsläpp är emellertid ännu svåra att bedöma. En omfattande forskning pågår därför internationellt inom detta område. Miljöeffekter på flygplatserna, speciellt från avisning av flygplan och rullbanor, har minskat och är små. Eftersom flyg- platshållare och flygbolag själva vidtagit åtgärder för att motverka dessa miljöeffekter har kostnaderna också i stort sett redan internaliserats. Till följd av bl.a. de internationella beroenden som ovan berörts i av- snitt 10.1, samt även med hänvisning till att luftfarten finansierar sin in- frastruktur utan skattemedel, har flygbränsle i reguljär fart varit befriat från skatt. EG:s mineraloljedirektiv (92/81/EEG) har också ett uttryckligt undantag från beskattningsrätten för flygbränsle i yrkes- mässig användning. Även praktiska skäl som de tidigare berörda riskerna för ekonomitankning etc. omöjliggör på kort sikt en beskattning av luft- fartens alla samhällsekonomiska marginalkostnader. Den avgift för kol- dioxidutsläpp som kommittén förordat torde kunna komma att klassas som skatt och skulle i så fall stå i konflikt med EG:s nuvarande mineral- oljedirektiv och, såvitt avser utrikestrafik, även med skatteprin- ciper. Mineraloljedirektivet är föremål för översyn inom EG. Regeringen återkommer därför till denna fråga nedan i avsnitt 10.6. De externa marginalkostnader inom miljöområdet som orsakas av civil luftfart och som motsvaras av kostnader på och runt de statliga svenska flygplatserna kan och bör emellertid enligt regeringens mening internali- seras genom landningsavgifter. har som nämnts i föregående avsnitt i linje med detta infört bullerav- gifter och utsläppsrelaterade landningsavgifter vid de statliga flygplat- serna. Genom dessa åtgärder uppnås en internalisering av miljökostnader redan på kort sikt utan att det uppstår konflikt med nu gällande interna- regelverk. Kommittén har föreslagit att frågan om åtgärder för att nedbringa ut- släpp av olika ämnen till luft från det lättare flyget, bl.a. vad avser möj- ligheten till krav på katalysatorrening av mindre bensindrivna flygplans- motorer, bör utredas av . Regeringen bedömer att den potentiella miljövinsten av sådana åtgärder är liten med hänsyn till den låga volymen på denna typ av flygtrafik. Det åligger som sektorsansvarig myndighet att följa utvecklingen och vid behov föreslå åtgärder. Som framgått tidigare bekostas huvuddelen av drift och investeringar i luftfartens infrastruktur direkt av brukarna genom luftfartsavgifter. Rege- ringen är medveten om att den nuvarande finansieringen av luftfartens fasta kostnader kan innebära ett avsteg från de principer som regeringen tidigare förordat. Sektorns relativt blygsamma krav på infrastruktur- investeringar och de därigenom relativt små fasta kostnaderna innebär dock att de praktiska konsekvenserna av kostnadsansvarets utformning blir begränsade. Något avgörande skäl att frångå nuvarande grundläg- gande finansieringsprincip finns enligt regeringens mening inte. Det kan också nämnas att i samband med diskussioner om regler för flygplatsavgifter gjort en tydlig skillnad mellan sådana avgifter som behålls av flygplatser som infrastrukturhållare och skatter, som går till statskassan utan direkt koppling till infrastrukturhållandet. Luftfartens infrastruktur skall även fortsättningsvis så långt möjligt finansieras inom sektorn. Avsteg bör dock göras för sådana kostnader som inte kan motiveras från en normal infrastrukturhållarroll, dvs. sådana kostnader för vilka inte normala trafikavgifter kan tas ut, t.ex. bered- skapsåtgärder eller åtgärder av sysselsättningsskapande karaktär. 10.6 Långsiktig strategi för EU-arbetet och annat internationellt arbete Regeringens bedömning: bör arbeta för globala överens- kommelser om skärpta miljökrav inom luftfarten bl.a. vad gäller ny teknik, samt för ökade möjligheter att använda ekonomiska styrmedel för att uppnå miljöförbättringar inom luftfartens område. I de fall inte globala överenskommelser är möjliga, bör arbeta för bredast möjliga internationella lösningar inom bl.a. EU. bör fortsätta att driva arbetet inom EU, JAA och Euro- control i syfte att uppnå större säkerhet och bättre kapacitet inom luft- farten. Kommitténs förslag: Internationellt bör driva linjen att luft- fartens externa kostnader i så hög grad som möjligt bör internaliseras i luftfartens avgifter. Avgifterna bör baseras på verkliga utsläpp. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har närmare kommenterat kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av tidigare be- skrivningar av bl.a. de internationella sambanden inom luftfarten finns starka skäl för att agera aktivt i internationella fora men det är även viktigt att arbetet i EU bedrivs så att resultatet av det arbetet ges största möjliga genomslag i det internationella arbetet. I enlighet med denna riktlinje bör arbeta för globala överens- kommelser om skärpta miljökrav inom luftfarten bl.a. vad gäller ny tek- nik. bör vidare inom EU, ECAC, Eurocontrol och arbeta för ökade möjligheter att använda ekonomiska styrmedel för att uppnå miljöförbättringar inom luftfartens område, och i de fall inte globala överenskommelser är möjliga, för bredast möjliga internationella lös- ningar. bör också arbeta aktivt inom de berörda organen för att uppnå gemensamma, högt satta mål för säkerhet och kapacitet i flygtra- fiksystemet i och globalt. Som exempel på EU-strategin inom detta område kan nämnas arbetet med skapandet av effektiva gemen- samma europeiska flygtrafiklednings- och säkerhetsmyndigheter. Inom ramen för det prioriterade området åtgärder för en mer rätt- visande prissättning på transporter inom den övergripande EU-strategin (avsnitt 7.4) finns flera viktiga arbetsområden inom luftfarten. Vidare pågår inom EG utarbetande av ett nytt energibeskattningsdirektiv, som bl.a. är avsett att ersätta mineraloljedirektivet och som även innehåller frågan om beskattning av bränsle för flygtrafik inom gemenskapen. Det är dock oklart vilka förändringar ett sådant nytt direktiv kan komma att innebära och när det förväntas träda i kraft. Mot bakgrund av de ovan presenterade allmänna principerna om internalisering av externa kostnader bör , som en del av den långsiktiga strategin i EU- arbetet, arbeta för en ökad möjlighet till beskattning av miljöskäl av luft- fart inom EU och EES. Ett första steg kan vara att sådan beskattning tillåts av inrikestrafik, enligt regionala överenskommelser om beskatt- ning vilka inte står i strid med allmänna riktlinjer för internatio- nell luftfart. 11 Sjöfart 11.1 Sjöfartens förutsättningar 11.1.1 Sjöfart ett internationellt trafikslag Regeringens bedömning: Sjöfartens internationella karaktär gör det viktigt att driva sektorns trafik-, miljö- och säkerhetsfrågor i interna- fora. Kommitténs förslag: Kommittén anför att sjöfartens internationella prägel gör det svårt för ett enskilt land att upprätthålla regelverk med nationella särkrav. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser instämmer i kommit- téns bedömning i denna del. Skälen för regeringens bedömning: geografiska läge och stora handelsberoende gör att sjöfarten har en stor betydelse för den svenska transportförsörjningen. Den helt dominerande delen av gods- transporterna till och från sker därför med sjötransporter. Sjö- farten är emellertid inte bara betydelsefull för godstransporterna utan fyller också en viktig funktion för persontransporterna. trans- porteras ca 40 miljoner passagerare med färjetrafiken till eller från de svenska hamnarna. Sjöfarten har även en viktig betydelse för transport- försörjningen i de större skärgårdarna i . För stora delar av be- folkningen har även fritidsbåten en viktig funktion för transporter och rekreation och man beräknar att över en miljon fritidsbåtar finns i landet. omfattade sjötransporterna till och från ca 116 miljo- ner ton gods på lastfartyg och färjor vilket motsvarar av det svenska godsflödet. har lastbilarnas andelar av den utri- kes gående godstrafiken i kombination med färjetrafik ökat medan järn- väg och lastfartyg trots volymökningar minskat sina andelar. Lastfartygen transporterade år gods medan färje- trafiken stod för gods. Av det gods som transporterades med färja transporterades med järnvägsvagnar och med lastbilar. Sjöfartsnäringens rörlighet mellan länder, s.k. flaggstatsregistrering, och den stora omfattning som de internationella sjötransporterna utgör, gör att sjöfarten har en påtaglig internationell karaktär. Världens handels- flotta kontrolleras från ett begränsat antal länder och det över- vägande antalet av de fartyg som anlöper svensk hamn bär utländsk flagg. Dessa förhållanden gör det nödvändigt att beakta de internationella regelverken när sjöfartens olika transportpolitiska frågor utvecklas. Utvecklingen av sjöfartens regelverk sker till största del inom ramen för FN:s sjöfartsorganisation , . verkar aktivt inom IMO för att regler om sjösäkerhet och miljö utvecklas. Den svenska regelutvecklingen inom sjöfartens område har därför präglats av internationellt samarbete. Ett exempel på att IMO även kan fungera med ett kortare perspektiv är framtagandet av nya sjösäkerhetsregler som skett till följd av den senaste tidens tragiska färjeolyckor i vårt närområde. Ett krav från bl.a. svensk sida var att förstärka sjösäkerheten för framför allt passagerarfartyg. Efter sedvanlig behandling i IMO:s olika organ har viktiga beslut tagits om hur sjösäkerheten kan utvecklas. Här märks t.ex. den regionala överenskommelsen om vissa stabilitetsfrågor för passagerarfartyg, den s.k. Stockholmsöverenskommelsen. I sammanhanget bör även framhållas det viktiga Östersjöarbetet inom () med regionala maritima miljö- frågor och samordning inför internationella förhandlingar. Detta arbete har bl.a. resulterat i internationella instrument för att nedbringa sjöfartens utsläpp i . Vidare har samarbetet inneburit att en särskild stra- tegi tagits fram för mottagning av fartygsgenererat avfall i hamnar, vilket även utmynnat i ett utvecklingsarbete inom EU i denna fråga. Den utpräglade internationella sjöfartsmarknaden gör det också viktigt att tillse att sjöfart kan bedrivas under icke konkurrenshämmande former vad beträffar exempelvis marknadstillträde. 11.1.2 Sjöfarten och EU Regeringens bedömning: Genom medlemskapet i EU ges möjlighet för att tillsammans med övriga EU-stater påverka den inter- nationella sjöfartens regelutveckling. EU-medlemskapet innebär att de svenska reglerna kan harmoniseras med våra viktigaste handelspart- ners regler. Regeringen anser att det för svensk del är viktigt att knyta an till det transeuropeiska transportnätverket och påverka utbyggna- den av för svensk export och import viktiga infrastrukturlänkar. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser anser att skatter och övriga pålagor måste harmoniseras inom EU. Skälen för regeringens bedömning: Genom medlemskapet i EU kommer EU:s transportpolitik att generellt ha en stor påverkan på . Vidare ger medlemskapet dels möjligheter att påverka sjöfarten i vår närmiljö, dels en plattform för att gemensamt med övriga EU-stater föra fram viktiga förslag i IMO. Regelutvecklingen inom EG, vad beträffar sjösäkerheten, har till stor del handlat om att harmonisera beslut fattade inom IMO där visst tolkningsutrymme överlämnats till respektive lands sjöfarts administra- tion. Det är därför viktigt att arbetet med sjösäkerheten även i fortsätt- ningen prioriteras i detta sammanhang. Ambitionen skall vara hög när det gäller att uppnå goda resultat inom både sjösäkerhet och miljö utan på- tagliga konkurrenssnedvridande effekter. Generellt kan sägas att på flera områden kommit längre än vad man gjort inom övriga EU. Detta förhållande ställer extra hårda krav på att inom ramen för EU- arbetet få gehör för de svenska ståndpunkterna. Inom EU är s.k. transeuropeiska nätverk prioriterade inom områdena transporter, telekommunikationer och energi. Regeringen anser att det för sjöfartens del är viktigt att hamnarna knyts till det transeuropeiska trans- portnätverket för att på så sätt påverka utbyggnaden av för svensk export och import viktiga infrastrukturlänkar. arbetar aktivt via Sjö- fartsverket med dessa frågor och den utveckling som pågår i Östersjö- området är också viktig i detta sammanhang. Med anledning av EU:s beslut att avskaffa taxfreeförsäljningen inom EU kommer färjetrafiken att genomgå betydande struk- turförändringar. Förändringarna kan t.ex. påverka möjligheterna att upp- rätthålla den s.k. Kvarkentrafiken mellan och .