prop · GL03101 · 1998-01-01 00:00:00 — 2.25 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll Härigenom föreskrivs att 23 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 23 § Beslut av Styrelsen för ackre- ditering och teknisk kontroll enligt 15 § och om åtgärd enligt 18 § får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Beslut av Styrelsen för ackre- ditering och teknisk kontroll enligt 15 och 20 §§ och om åtgärd enligt 18 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelserna i 23 25 §§ förvaltningslagen (1986:223) om hur beslut överklagas skall tillämpas också i fråga om beslut enligt 9 § av bolag eller annan juridisk person. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft men tillämpas inte i de fall där det första beslutet i ärendet har meddelats . 2.26 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande Härigenom föreskrivs att det i lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande skall införas en ny paragraf, 7 kap. 5 §, samt närmast före denna paragraf en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Beslut som meddelar med stöd av 1 kap. 4 § samt 6 kap. 2 § och 4 § första stycket får överklagas hos kam- marrätten. Andra beslut som inspektionen meddelar får, med undantag av vad som följer av hänvisningen i 2 § till bestämmelser i lagen (1991:981) om värdepappers- rörelse, överklagas hos länsrätten. Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft men tillämpas inte i de fall där det första beslutet i ärendet har meddelats . 2.27 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1623) om skattereduktion för riskkapitalinvesteringar Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1995:1623) om skattereduktion för riskkapitalinvesteringar skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 § Beslut av skattemyndigheten får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. beslut får överklagas av Riks- skatteverket för beslutet. Beslut av skattemyndigheten får överklagas hos allmän förvalt- ningdomstol. får överklaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol även om verket inte har fört det allmännas talan i målet. för det allmännas talan i Regeringsrätten. får uppdra åt en tjänsteman vid skattemyndighet att företräda verket i allmän förvaltningsdomstol. Denna lag träder i kraft . 2.28 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Härigenom föreskrivs att 60 § lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 60 § Vid överklagande till kammarrätt krävs det prövningstillstånd. Bestämmelsen i 33 § fjärde stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller inte avvisnings- beslut som har meddelats av en arbetslöshetskassa. Denna lag träder i kraft . 2.29 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor Härigenom föreskrivs att 110 § lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 110 § Vid överklagande till kammarrätt krävs det prövningstillstånd. Bestämmelsen i 33 § fjärde stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller inte avvisnings- beslut som har meddelats av en arbetslöshetskassa. Denna lag träder i kraft . 2.30 Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1998:000) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 8 § yrkestrafiklagen (1998:000) skall ha följande lydelse. Lydelse enligt prop. 1997/98:63 Föreslagen lydelse 7 kap. 8 § Om en förvaltningsmyndighet överklagar en allmän förvaltnings- domstols beslut, skall överklagan- det ha kommit in från den dag då beslutet med- delades. En förvaltningsmyndighet får föra talan även till förmån för den enskilda parten. 2.31 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:000) om biluthyrning Härigenom föreskrivs att 23 § lagen om biluthyrning (1998:000) skall ha följande lydelse. Lydelse enligt prop. 1997/98:63 Föreslagen lydelse 23 § Om prövningsmyndigheten över- klagar en allmän förvaltnings- domstols beslut, skall överkla- gandet ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. får föra talan även till förmån för den enskilda parten. 3 Ärendet och dess beredning I promemorian Översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1996:40) som har upprättats inom , föreslås olika lagändringar som syftar till att effektivisera förvaltningsprocessen. En del av förslagen har redan tagits upp av regeringen och medfört lagstiftning. Det gäller bestämmelser om länsrättens sammansättning (prop. 1996/97:133, bet. 1996/97JuU17, rskr. 1996/97:216, SFS 1997:392). I promemorian lämnas också förslag beträffande bl.a. kammarrättens och Regerings- rättens sammansättning, omfattningen av kravet på prövningstillstånd i kammarrätt och Regeringsrätten vad gäller processuella frågor, klagofristens beräkning och längd samt överlämnande av mål mellan förvaltningsdomstolarna. Därefter har inom upprättats promemorian Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1997:29). I promemorian föreslås att det i förvaltningsrätten införs en allmän princip om domstolsprövning av förvaltningsbeslut och att principen skall komma till uttryck genom en bestämmelse i förvaltningslagen om att talan mot beslut får föras i allmän förvaltningsdomstol genom en ansökan om rättens prövning. promemoria lämnas också flera andra förslag, bl.a. om kompletterande regler för förfarandet i mål om resning, återställande av försutten tid och rättsprövning. Förslaget om en allmän princip om domstolsprövning bygger på Fri- och rättighetskommitténs förslag i betänkandet Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117). I detta ärende tar regeringen upp förslaget promemoria om att i förvaltningsrätten införa en allmän princip om domstolsprövning av förvaltningsbeslut, men tar inte ställning till om ett nytt rättsmedel ansökan om rättens prövning bör införas i förvaltningsprocessen. Den frågan kommer att beredas vidare inom liksom de övriga förslag som förs fram promemoria. I detta ärende tar regeringen också upp de kvarstående förslagen promemoria. Promemoriornas lagförslag i dessa delar finns i bilaga 1 och 2. Promemoriorna har remissbehandlats. Förteckningar över remiss- instanserna finns i bilaga 3 och 4. Sammanställningar över remissvaren finns tillgängliga i (dnr Ju96/2496 och Ju97/1333). Vidare tar regeringen i detta ärende upp en promemoria, Några överklagandefrågor, som utarbetats i som ett led i arbetet att befria regeringen från löpande ärenden. Promemorian innehåller förslag till ändringar avseende instansordningen för vissa överklaganden enligt dels lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering, dels lagen (1973:1150) om förvaltning av sam- fälligheter. Den innehåller också förslag om en ändrad instansordning för överklagande av räkningar avseende avgifter för lantmäteriförrättningar. Promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju98/526). Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som har behandlats i promemorian och som kräver lagändringar. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har haft synpunkter på förslaget till ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988). Vi behandlar detta i avsnitt 4.4.1. Lagrådet har lämnat övriga förslag utan erinran, men har haft synpunkter på vissa paragrafers utformning (se avsnitt 4.2, 5 och 9). Vissa redak- ändringar har gjorts i lagtexten. I remissen till Lagrådet föreslog regeringen att en ändring skulle göras i taxeringslagen samt med anledning därav flera följdändringar i andra skatteförfattningar. De förslagen läggs inte fram i propositionen. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 9. Där tar vi i stället upp några förslag till lagändringar utöver de som ingick i remissen, lagförslag 5, 28 och 29. Efter Lagrådets granskning har tillkommit två ytterligare följd- ändringar, lagförslag 13 och 19. Vi återkommer till detta i avsnitt 4.2 och 12. 4 Överklagande av förvaltningsbeslut 4.1 En allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut Regeringens förslag: En allmän regel om domstolsprövning av förvaltningbeslut skall införas. Förslaget promemoria överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna är positiva till förslaget om att införa en allmän princip om domstolsprövning av förvaltningsbeslut. avstyrker dock förslaget och anför bl.a. att tillämpningsområdet för principen inte är tillräckligt klarlagt. anser att förslaget inte kan accepteras i promemorians ut- formning. Enligt kommunen bör det endast när det gäller laglighetsfrågor kunna övervägas att tillämpa en ny princip om domstolsprövning. avstyrker förslaget och förordar att över- väganden om fullföljd görs på de speciella sakområden där det kan befaras att svensk rätt kommer i konflikt med . Bakgrund: I äldre tider skilde man i inte så noga mellan rättskipning och förvaltning och än mindre mellan förvaltnings- rättskipning och förvaltning. Såväl den högsta förvaltande som den högsta rättskipande makten fanns samlad hos kungen. Denna ordning var bestående . Genom regeringsform stärktes domstolarnas oberoende, men fortfarande bestod regeringsmakten och den högsta administrativa domsmakten som en enhet. Rättssäkerhets- tänkandet ökade i betydelse och krav började resas på domstolskontroll över förvaltningen. Detta ledde till att överprövningen i åtskilliga ärendegrupper flyttades från förvaltningsmyndigheterna till de då befintliga domstolarna. I syfte bl.a. att lätta på regeringens arbetsbörda inrättades Regeringsrätten och rätten att överklaga förvaltnings- beslut började utvecklas. Rätten att överklaga reglerades ofta i författning, men även om sådana bestämmelser saknades ansågs gälla en allmän rätt att få förvaltningsbeslut fattade av statliga myndigheter under regeringen överprövade av överordnad myndighet och i sista hand av Kungl. Genom förvaltningsrättsreformen 1971 och länsrättsreformen 1979 förbättrades de organisatoriska förutsättningarna att överpröva förvalt- ningsbeslut i domstol och överprövningen av förvaltningsbeslut har i allt fler målgrupper förlagts till förvaltningsdomstol i stället för hos regeringen. har förvaltningsprocessen förändrats genom stegvisa reformer. Ett viktigt steg togs genom införandet av den allmänna tvåpartsprocessen som innebär en väsentlig förändring av förhållandet mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen. Vidare har tyngdpunkten i förvaltningsdomstolsorganisationen på så sätt att länsrätt utgör första domstolsinstans i det övervägande antalet mål som krav på prövningstillstånd blivit huvudregel i kammarrätt. Länsrätterna har numera att handlägga mål enligt omkring 500 olika författningar. har strävandena att avlasta regeringen från besvärsprövning varit framgångsrika. Arbetet är dock ännu inte slutfört. fastställde riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen. I enlighet med dessa riktlinjer har strävandena inriktats på bl.a. att från regeringen lyfta bort sådana ärenden som inte kräver ställningstaganden från regeringen som politiskt organ. Enligt riktlinjerna bör det i allmänhet ankomma på regeringen att pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets-, allmänekonomiska eller andra statsnytto- synpunkter är särskilt framträdande medan förvaltningsdomstolarna huvudsakligen bör befatta sig med sådana mål av rättslig natur, vilka rör förhållandet mellan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde (prop. 1983/84:120). Förvaltningsdomstolarnas behörighet att pröva överklagade förvalt- ningsbeslut framgår av uttryckliga bestämmelser i författning. I avsaknad av sådana bestämmelser gäller som en allmän oskriven regel att statliga myndigheters beslut får överklagas hos närmast högre myndighet. Principen att beslut i sista hand får överklagas till regeringen om inte annat är särskilt föreskrivet kommer till uttryck i 35 § verksförordningen (1995:1322). Förvaltningsbesluts överklagbarhet I 22 § förvaltningslagen (1986:223) anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det gått honom emot och beslutet kan överklagas. Förvaltningslagen ger emellertid, bortsett från vissa beslut som meddelas under handläggning, inget svar på frågan om vilka beslut som kan överklagas. Överklagbarheten regleras i stället i viss mån genom bestämmelser i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner. Dessa bestämmelser kompletteras av allmänna principer som har utbildats i praxis. I svensk förvaltningsrätt anses den oskrivna huvudregeln gälla, att statliga myndigheters beslut kan överklagas även om bestämmelser om överklagande saknas. Om det för kommunala beslut saknas special- bestämmelser om överklagande kan besluten i vissa fall bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) eller kyrkolagen (1992:300). För att förvaltningsbeslut som meddelas av organ som står utanför den statliga och kommunala organisationen skall kunna överklagas krävs däremot uttryckligt författningsstöd. Specialförfattningarnas bestämmelser om överklagbarhet är långt ifrån enhetliga. I vissa fall ger bestämmelserna helt allmänt uttryck för att beslut enligt en viss författning eller av en viss myndighet får överklagas och i andra fall innehåller de ett allmänt förbud mot att beslut enligt författningen överklagas. Det finns också bestämmelser som är mera preciserade. De kan innehålla uppräkningar av sådana beslut som får överklagas, medan ingenting nämns om andra beslut. Avsikten kan då vara att sistnämnda beslut inte får överklagas. När det gäller kommunala beslut kan emellertid avsikten i stället vara att besluten får överklagas i den ordning som gäller enligt kommunallagen. Bestämmelserna kan också vara preciserade på så sätt att det uttryckligen anges att vissa beslut enligt författningen inte får överklagas utan att det anges vad som gäller i övrigt eller med tillägget att andra beslut får överklagas. Uttryckliga överklagandeförbud kan ange antingen att besluten inte alls får överklagas eller att överklagandet inte får fullföljas till en högre instans. Motiven för överklagandeförbuden är skiftande. I vissa fall har besluten ansetts sakna sådana rättsverkningar som motiverar att de kan överklagas. I några fall har ansetts att det inte finns någon högre instans som har bättre förutsättningar än beslutsinstansen att göra den bedömning som beslutet förutsätter. I andra fall har syftet varit att förkorta handläggningen genom att koncentrera möjligheten att överklaga till ett enda stadium i förfarandet. Även om det i en författning anges att ett beslut enligt författningen eller ett beslut av en viss myndighet kan överklagas, skall detta inte uppfattas så att alla sådana beslut är överklagbara. Överklagbarheten är nämligen begränsad till följd av de allmänna principer som har utbildats i praxis. Bland dessa principer kan nämnas följande. En förutsättning för att ett beslut skall kunna överklagas är att beslutet har karaktären av ett skriftligt uttalande. En myndighets faktiska handlande eller underlåtenhet att handla kan inte överklagas. En annan förutsättning för överklagbarhet är att beslutet har någon inte alltför obetydlig verkan för parter eller andra. En myndighets förslag eller yttrande till en annan myndighet, som har att besluta i saken, är normalt inte heller överklagbart. Beslut som rör myndigheternas interna förhållanden kan som huvudregel inte över- klagas. Ett principbeslut, som är avsett att vara vägledande i kommande enskilda fall, är som regel inte heller överklagbart. Samma sak gäller för förhandsbesked som inte är bindande. Normbeslut får däremot i princip överklagas i samma utsträckning som beslut i enskilda fall. Beslut under beredningen av ett ärende är som regel inte överklagbara annat än i samband med att det slutliga avgörandet i ärendet överklagas. Beslut på verkställighetsstadiet kan i allmänhet inte heller överklagas. Normalt saknas också möjlighet att klaga över motiveringen till ett beslut. Kompetensfördelningen allmän domstol allmän mellan de allmänna domstolarna och förvalt- ningsdomstolarna beror i första hand av uttryckliga bestämmelser i författning. Förvaltningsdomstolarnas kompetens är bestämd genom sådana bestämmelser. angavs förvaltningsdomstolarnas behörighet väsentligen genom en uppräkning i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål samt lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Uppräkningen av de fall i vilka talan får väckas eller när ett beslut får överklagas hos förvaltningsdomstol finns numera inte samlad, utan i stället anges i varje författning om och i vad mån detta får ske. Det har därför inte ansetts vara möjligt att med ledning av endast en saks natur avgöra om en förvaltningsdomstol är behörig att ta upp saken till prövning. Möjlig- heten att överklaga är i stället beroende av vad som anges i special- författning. Huvudsyftet med denna författningsreglering är att fördela kompetensen mellan förvaltningsmyndigheterna och regeringen å ena sidan och förvaltningsdomstolarna å andra sidan. Grundtanken vid denna fördelning har, som vi redovisat i det föregående, varit att lämplig- hetsfrågor bör prövas av förvaltningsmyndigheterna och i sista hand av regeringen medan rättsfrågor bör prövas av domstolarna. Avsikten med regleringen har således inte varit att skilja de allmänna domstolarnas kompetensområde från förvaltningsdomstolarnas. De allmänna domstolarnas kompetens bestäms inte med hjälp av en motsvarande uppräkning. Även om dessa domstolars kompetens kan vara bestämd genom särskilda lagstadganden, saknas oftast specialbestämmelser i ämnet. Man får i stället söka ledning i den allmänna princip som ligger till grund för och som anger att alla tvistemål skall avgöras av allmän domstol, om inte annat särskilt stadgas. I 10 kap. 17 § finns en uppräkning av vilka slags tvister som inte kan prövas av allmän domstol. I lagrummet anges bl.a. att rätten inte är behörig att pröva tvist, som skall prövas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol. Denna bestämmelse innebär att allmän domstol kan vara förhindrad att pröva en fråga i vilken en förvaltningsmyndighet har tillerkänts beslutanderätt. För att allmän domstol skall anses förhindrad att pröva en sådan fråga har ansetts krävas att det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva frågan. Om så inte är fallet brukar myndighetens beslut betraktas som ett partsbesked och inte hindra en prövning av allmän domstol. Med början förra hälft har kunnat noteras en ökning av antalet mål där kompetensfördelningsfrågan varit föremål för bedömning. Frågan har blivit än mer aktuell genom den utökning av rätten till domstolsprövning som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Vi återkommer till den frågan i det följande. Om kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol är oklar, riskerar rätten till domstolsprövning att inte få fullt genomslag i svensk rätt. Saken har aktualiserats i ett mål som var föremål för prövning i såväl (NJA 1994 s. 657) som Regeringsrätten (RÅ 1995 ref. 58). hade med stöd av förordningar beviljat en privatperson (S) ett visst belopp som inkomststöd och djurbidrag. I förordningarna angavs att beslutet inte kunde överklagas. Beloppet utbetalades emellertid inte till S, utan till en tidigare brukares konkursbo. S ansåg att beloppet hade utbetalats till fel mottagare och ansökte därför om stämning mot staten med yrkande att utfå det belopp som hon gått miste om. fann att det i målet var fråga om en civil rättighet och att en rätt till domstolsprövning därför förelåg. ansåg emellertid att denna prövning inte skulle ske i allmän domstol och avvisade S:s talan. anförde bl.a. att det inte finns någon särskild lagbestämmelse som i fall som det förevarande reglerar frågan om tvisten skall prövas i allmän domstol eller i förvaltningsdomstol, varför man enligt doktrinen får falla tillbaka på den allmänna principen att alla tvistemål och brottmål skall avgöras av allmän domstol om inget annat är särskilt stadgat. slog emellertid fast att denna princip har utvecklats före tillkomsten av förvaltningsrättsreform. Sedan det genom denna reform tillskapats ett rättegångsförfarande i förvaltningsdomstol, som ger bättre garantier för den enskildes rättssäkerhet, har i den nya regeringsformen förvaltningsdomstolarna behandlats som likvärdiga med de allmänna domstolarna. tillade dessutom att principen har tillkommit utan att man förutsåg att det till följd av inte skulle vara möjligt att upprätthålla grundsatsen att domstol saknar behörighet att avgöra en tvist, som det enligt författning inte ankommer på domstol att pröva. menade därför att man i det aktuella målet inte kunde utgå från principen. Tvärtom ansåg domstolen tvistefrågans karaktär vara sådan att starka sakliga skäl talade för att prövningen snarare borde ske i förvaltningsdomstol än i allmän domstol. Avslutningsvis konstaterade att det med den metod som används i gällande lag för att bestämma förvaltningsdomstols behörighet kunde vara svårt att hitta en behörig förvaltningsdomstol. S vände sig därefter till allmän förvaltningsdomstol. När målet slutligen kom under Regeringsrättens prövning fann dess majoritet, till skillnad mot , att det inte fanns några säkra belägg för att rätten till ekonomiska bidrag som det förevarande är en fråga som omfattas av begreppet civila rättigheter i artikel 6. Majoriteten fastslog därför att grund saknades för slutsatsen att skulle göra en domstolsprövning av anspråket nödvändig. Domstolens majoritet saknade således anledning att ta ställning i frågan om kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. Minoriteten var skiljaktig beträffande motiveringen. Man delade majoritetens bedömning att det saknades underlag för några säkra uttalanden i frågan om rätten till ifrågavarande bidrag utgör en civil rättighet i mening. Minoriteten menade emellertid att den frågan inte var avgörande för bedömningen av om S:s talan kunde prövas av förvaltningsdomstol. Man ansåg att, oavsett hur det förhöll sig i den nyssnämnda frågan, en förvaltningsdomstols kompetens i varje särskilt fall måste framgå av författning och att en sådan författning saknades i det aktuella fallet. Domstolarnas ställningstaganden är ett tecken på att en negativ kompetenskonflikt kan uppkomma, dvs. en situation där varken allmän domstol eller förvaltningsdomstol anser sig behörig att pröva en fråga trots att båda domstolarna funnit att en rätt till domstolsprövning föreligger. I debatten har framförts den uppfattningen att situationen är otillfredsställande och att det bör ankomma på lagstiftaren att vidta åtgärder med avseende på domstolarnas kompetensområde (se bl.a. , FT 1995 s. 214f, , SvJT 1996 s. 193 och Warnling- Nerep, FT 1996 s. 11). Europarättens krav på domstolsprövning Enligt artikel 6 i har var och en rätt att få en tvist rörande hans civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Såvitt gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter framgår av praxis att artikeln är tillämplig och rätt till domstolsprövning föreligger om det är fråga om en reell och seriös tvist mellan enskilda eller mellan en enskild och en myndighet, som rör en rättighet som är erkänd i den nationella rätten och som kan karaktäriseras som en civil rättighet. Särskilda svårigheter uppkommer när det gäller att avgöra om den omtvistade rättigheten kan karaktäriseras som en civil rättighet .