prop · GL03130 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: menar bl.a. att frågan om annonsvägran kan komma att lösas genom rättstillämpningen . tillstyrker att KL:s förhållande till tryck- och yttrandefriheten klarläggs. Skälen för regeringens bedömning: Såsom Konkurrenslags- utredningen föreslagit bör KL:s förhållande till tryck- och yttrandefriheten klarläggas genom en särskild utredning. Regeringen har emellertid beslutat att tillkalla en kommitté med parlamentariskt inslag med uppgift att lägga fram förslag till lagstiftning för att slå vakt om mångfalden i svenska medier och motverka sådan ägar- och maktkoncentration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning (Lagstiftning om mediekoncentration Ku 1997:07). I kommitténs uppdrag ligger att samla förslaget i en särskild lag. Det ingår vidare i kommitténs uppdrag att pröva behovet av grundlagsändringar. Kommittén skall också behandla frågan om konkurrenslagstiftningens tillämplighet på det aktuella området. I uppgiften ligger bl.a. en analys dels av hur de förslag som kommittén lägger fram förhåller sig till KL, dels om det finns behov av att komplettera konkurrenslagstiftningen vad gäller företagsförvärv inom medieområdet. Uppdraget skall redovisas . Mot denna bakgrund finns det inte längre något behov av att tillsätta en sådan utredning som föreslagit. 6.7.2 Förhållandet till arbetsrätten Regeringens bedömning: Överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön och andra anställningsvillkor - dvs. vad som kan kallas kärnområdet - bör även fortsättningsvis vara uttryckligen undantagna från lagens tillämpning. Utredningens bedömning: Såvitt den kan bedöma fyller 2 § KL inte någon funktion med hänsyn till att KL gäller åtgärder som vidtas av företag. Men denna slutsats är inte obestridlig, och den har därför inte funnit tillräckligt underlag för att föreslå att paragrafen skall utgå eller ändras. Remissinstanserna: i har föreslagit att 2 § KL får ett tillägg med innebörden att arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer inte är företag enligt KL när de på sedvanligt sätt tillvaratar sina medlemmars intressen. menar att utredningens ifrågasättande av om bestämmelsen i 2 § behövs torde grundas på föreställningen att fackföreningar inte utgör företag i lagens mening. Detta är en ofta förekommande mening, som dock vid närmare skärskådan visar sig väsentligen sakna rättslig grund, varför friregeln för anställningsvillkor bör behållas. Skälen för regeringens bedömning: Det finns anledning att mer detaljerat belysa rättsutvecklingen beträffande förhållandet mellan konkurrensrätten och arbetsrätten. Så gäller både i fråga om äldre konkurrenslagstiftning av betydelse för tolkningen av den nuvarande konkurrenslagen som beträffande EG-rätten och den svenska rättstillämpningen. Vidare finns det behov av att närmare redovisa vilka praktiska situationer som uppstår. Konkurrenslagstiftningen i har ända haft särskilda regler för förhållandet mellan konkurrensrätten och arbetsrätten. konkurrensbegränsningslag fanns en bestämmelse som angav att lagen inte skulle tillämpas på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön och andra anställningsvillkor. Av föredragande departementschefens motivering till bestämmelsen (prop. 1953:103 s. 235 f.) framgår bl.a. följande. På arbetsmarknadens område förekommer otvivelaktigt företeelser, som är av konkurrensbegränsande natur. Att dylika konkurrens- begränsningar i vissa fall kan ge anledning till missbruk och missförhållanden är tydligt. Såsom de sakkunniga framhållit föreligger dock en viktig skillnad mellan näringslivets och arbetsmarknadens konkurrensbegränsningar såtillvida som på arbetsmarknaden vanligen två likaberättigade parter står mot varandra. Häri ligger onekligen en viss garanti för att missförhållandena icke blir alltför framträdande, även om --- denna garanti ej alltid är fullt betryggande. Konkurrensbegränsningarna på arbetsmarknaden är i allt väsentligt en följd av organisationsväsendet och de kollektiva uppgörelserna om arbetsvillkoren. Den kollektiva arbetsrätten eller de rättsregler, som rör förhållandet mellan arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer har under de gångna årtiondena varit föremål för ett livligt lagstiftningsarbete.--- Arbetsmarknadens konkurrensbegränsningar har sålunda i viss mån, ehuru långt ifrån fullständigt, blivit föremål för en legal eller sedvanerättslig reglering, vartill motsvarighet saknas på näringslivets område. Den ytterligare reglering av arbetsmarknadens konkurrensbegränsningar, som kan vara erforderlig, bör av naturliga skäl ansluta till den utveckling, som redan ägt rum. Föredragande departementschefen fann därför goda skäl tala för att arbetsmarknaden, där otvivelaktigt särskilda förhållanden gjorde sig gällande, undantogs års lagstiftning. I fråga om tolkningen av undantaget för arbetsmarknaden uttalades vidare i förarbetena till nämnda lagstiftning, att undantagsbestämmelsen inte borde kunna åberopas om en organisation på arbetsmarknaden medverkade i en konkurrensbegränsning på varumarknaden. Föreskrifter motsvarande den nämnda bestämmelsen konkurrensbegränsningslag intogs med oförändrad lydelse konkurrenslag, samt därefter i 2 § nuvarande konkurrenslag med endast den kommentaren att paragrafen motsvarade stadgandet lag. Sistnämnda lag hade riktat sig till vad som betecknades som näringsidkare . I den nuvarande lagen har denna term bytts mot företag , som är det begrepp som används inom EG-rätten. Begreppet omfattar i princip varje juridisk eller fysisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Det spelar ingen roll om verksamheten är inriktad på ekonomisk vinst eller inte, utan det avgörande är om någon form av ekonomisk eller kommersiell verksamhet bedrivs (prop. 1992/93:56 s. 66 f.). I förarbetena uttalas vidare att begreppet företag hade väsentligen samma innebörd som begreppet näringsidkare. Av förarbetena till den konkurrenslag som beslutades framgår bl.a. följande (prop. 1981/82:165 s. 194 f.f. ): Dåvarande hade framhållit att det i praktiken naturligen måste uppstå fall när gränsdragningen är svår. Som exempel tog utredningen att i ett kollektivavtal arbetsgivaren förpliktar sig att lämna arbetstagarna viss anställningsförmån i form av prestation som tredje man skulle fullgöra samt att arbetstagarorganisationen därvid kräver att den av arbetsgivaren bekostade prestationen skall lämnas av en viss angiven arbetsgivare. Utredningen ansåg att - vid prövning av frågan huruvida den föreslagna lagen i sådant fall kunde anses tillämplig, så att ingripande med stöd av lagen fick ske mot arbetsgivaren - flera aspekter kunde vara av betydelse. Utredningen bedömde att, om exempelvis tredje man ingick i samma koncern som arbetsgivaren, det syntes stå klart att lagen inte var tillämplig. Som skäl anfördes att det här var fråga om ett förfarande som kunde jämställas med att en arbetsgivare lämnar naturaförmån ur själva den rörelse vari berörda arbetstagare var anställda. Var däremot tredje man självständig gentemot arbetsgivaren borde bedömningen kunna utfalla annorlunda. I de fall där det inte var nödvändigt för en riktig reglering av arbetsvillkoren att en speciell näringsidkare presterade den av arbetsgivaren bekostade anställningsförmånen, var enligt utredningen den föreslagna lagen tillämplig. framhöll utredningen som självklart att man på detta område dock måste noga avväga det befogade i ett ingripande. Vidare gällde att vid prövningen av frågan huruvida skadlig verkan förelåg enligt den föreslagna lagen väl kunde beaktas sambandet med regleringen av arbetsvillkor. Föredragande statsrådet förklarade sig kunna i allt väsentligt instämma i de uttalanden som hade gjort i fråga om gränsdragningen mellan konkurrensrätten och arbetsrätten. Han pekade vidare på att det här rörde sig om vad som hade vissa jämförelsepunkter med en särreglering. Till skillnad mot tidigare i propositionen redovisade särregleringar blev det i detta fall fråga om ett område som uttryckligen undantogs i lagtexten. I sak var det dock på åtskilliga punkter fråga om att göra en motsvarande avvägning, bl.a. när det gäller att bedöma vad som är en direkt och nödvändigt utflöde av regleringen av arbetsvillkor eller en ofrånkomlig följd därav, uttalade föredraganden vidare. Han tillade: Det förhållandet att vad som i sig kan sägas vara ett konkurrensbegränsande förfarande får sitt uttryck i en överenskommelse om arbetslön och andra arbetsvillkor behövde ju givetvis inte alltid innebära att förfarandet är undantaget från konkurrenslagens tillämplighet. Eftersom undantaget kan beröra en stor mängd företag och få betydande ekonomiska verkningar i det enskilda fallet, anser jag det vara av vikt att de konkurrensvårdande myndigheterna ägnar gränsdragningen särskild uppmärksamhet . Vidare uttalade föredraganden att det borde understrykas att ingripanden med stöd av konkurrenslag alltid riktades mot den som är näringsidkare. Normalt torde det därför i det aktuella sammanhanget bli aktuellt med ingripanden endast mot arbetsgivaren, anförde föredraganden slutligen. Det anförda speglar enligt regeringens mening att man vid bedömningen av vad som är gällande rätt har att uppmärksamma flera praktiska situationer. I fråga om avtalsförhållandet mellan arbetsmarknadens parter får man när det gäller avtalsvillkoren skilja mellan dels vad som ingår i det som kan kallas parternas kärnområde - själva avtalet om anställningsvillkoren vare sig avtalet kan anses vara konkurrensbegränsande eller inte, vari torde få räknas även förhandlingar om anställningsvillkor, dels vad som i övrigt är en konkurrensbegränsning som rör varu- och tjänstemarknaden (jfr uttalandet till konkurrenslagstiftning). Ett exempel i praxis på det sistnämnda är regleringen i kollektivavtal av priset på tjänster som den ene kollektivavtalsparten tillhandahåller köparna på en marknad. Vid sidan av det koncernfall som pekade på finns vidare situationen att kollektivavtalspart sluter avtal med ett fristående, självständigt företag om att detta skall sälja varor eller tjänster. I det sistnämnda fallet rör det sig således om avtal med tredje man, som också kan bestå av flera självständiga företag som samarbetar genom avtal eller annars om att tillhandahålla den aktuella prestationen. Regeringen bedömer det nuvarande rättsläget innebära att arbetstagarorganisationerna i fråga om avtal inom kärnområdet inte omfattas av KL, enligt vad som följer av undantaget i 2 § och dess förarbeten, men också av att en sådan organisation när den agerar i denna sin funktion typiskt sett inte torde omfattas av begreppet företag i den mening som begreppet har enligt KL (jfr föredragande statsrådets uttalande om ingripande med stöd av konkurrenslag). Inte heller utanför kärnområdet behöver en arbetstagarorganisation omfattas av KL:s förbud. Handlandet från organisationens sida kan nämligen innebära att den uppträder i en annan roll än vad som faller under det nämnda företagsbegreppet. I rättstillämpningen har bedömt så vara fallet i beslut (i m.fl.) Situationen var den att en organisation på arbetsmarknaden tecknade kollektivförsäkring för sina medlemmar med en självständig tredje man. Verket pekade i beslutet bl.a. på att avsikten med de kollektiva försäkringarna var det sociala syftet att erbjuda medlemmarna en solidariskt finansierad försäkringslösning. Vidare framhöll verket det ökade behovet av rättsskydd, som ingick i kollektivförsäkringen, mot bakgrund av att samhällets skydd förväntades bli mindre i detta avseende. fann, att den ekonomiska verksamhet som LO- förbunden kunde anses bedriva i samband med tillhandahållandet av försäkringsskyddet till sina medlemmar inte kunde - vid en sammanvägd bedömning av syftet med verksamheten och dess finansiering och särskilt med hänsyn till behovet av rättsskydd för förbundets medlemmar - anses vara av sådan art att förbunden i detta fall skulle betraktas som företag i KL:s mening. Också arbetsgivarnas agerande inom kärnområdet får anses falla utanför KL, såsom regeringen tolkar rättsläget till följd av 2 § och oavsett om arbetsgivarparten består av en organisation vars medlemmar utgörs av vad som i sig är företag. Det är av lagstiftaren överlämnat åt rättstillämpningen att tolka lagens räckvidd i fråga om förfaranden som arbetsgivarsidan vidtar utanför kärnområdet, antingen i form av avtal med motparten på arbetsmarknaden eller avtal med tredjeman som befinner sig på varu- eller tjänstemarknaden. Denna fråga har i visst fall prövats av , vid tillämpningen av konkurrenslag (MD 1989:12; ). Vid sidan av arbetsgivarpartens samt arbetstagarpartens respektive handlande har man att i rättstillämpningen pröva KL:s tillämplighet beträffande självständiga tredje män, vare sig en sådan ensam träffar avtal e.d. med en part på arbetsmarknaden eller flera sådana gör det tillsammans eller sinsemellan. När en tredje man av detta slag är att bedöma som företag i KL:s mening torde 2 §, i enlighet med dess lydelse och innebörd enligt förarbetena till denna bestämmelse, inte undanta denne från tillämpligheten av KL. Vid sådant förhållande har denne att själv iaktta förbuden i KL mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag respektive mot missbruk av dominerande ställning, oberoende av vad som gäller enligt KL beträffande kollektivavtalsparterna själva. kan det i ett enskilt fall förhålla sig så att till en central överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter kan vara knutna sidoavtal som en eller flera av dessa parter ingår med självständiga tredje män. En bedömning av ett sådant fall gjordes i beslut (Förenade Liv m.fl.). Verket pekade bl.a. på att det huvudsakliga ändamålet med ett visst uppdragsavtal med försäkringsbolag för arbetsmarknadsparterna var att möjliggöra uppfyllelsen av innehållet i kollektivavtalet. När väl bolagen erhållit uppdraget var det med hänsyn till försäkringens konstruktion nödvändigt att bolagen samarbetade på visst sätt. måste därför ses som en nödvändig konsekvens av kollektivavtalet och omfattades därför inte av förbuden i 6 eller 19 § KL, anförde vidare. I sammanhanget kan också hänvisas till uttalanden i beslut (MD 1997:8; ). I linje med nämnda tolkning ligger vad regeringen har uttalat i yttranden till i några där pågående mål om hur själva EG- rätten bör tolkas beträffande företagsbegreppet i mål som rör pensionsavtal mellan arbetsmarknadens parter i en viss bransch samt frågan om huruvida avtalet stred mot artikel 85.1 i EG-fördraget. I sin på EG-rätten baserade argumentation har regeringen förutom annat sammanfattningsvis framhållit följande. Det är enligt regeringens mening generellt främmande att betrakta organisationer på arbetstagarsidan som företag i den mening som avses i artikel 85.1, så länge verksamheten rör organisationens kärnområde, dvs. anställningsvillkor inbegripet framtida pensioner. I anslutning till EG-rättslig praxis har regeringen därvid pekat på att vid förhandlingar om sedvanliga anställningsvillkor arbetstagarorganisationens sociala syfte och funktion är framträdande; den håller samman arbetstagarna, tar till vara deras intressen och ökar deras förhandlingsstyrka i förhållande till arbetsgivarsidan. Det kan då enligt regeringens mening inte anses vara fråga om någon ekonomisk aktivitet i den mening som avses i artikel 85.1. Ytterligare har regeringen uttalat att det vore en i hög grad olycklig utveckling av EG-rättslig praxis om artikel 85.1 skulle utsträckas till att omfatta överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter inom detta område. Regeringens här redovisade tolkning av det gällande rättsläget i har skett med utgångspunkt i den väckta frågan om förändring av själva lagstiftningen. Den ordning som lades fast i nuvarande KL bygger väsentligen på grunder som tillkom redan genom konkurrensbegränsningslag och som sedan förts vidare i de efterföljande lagstiftningsärendena. I fråga om den EG-rättsliga bedömningen får beaktas den anknytning som den svenska konkurrenslagen har till EG- rätten (jfr prop. 1992/93:56 s. 21), bl.a. i fråga om begreppet företag (a. prop. s. 19 f.). Fastän prejudicerande domstolsavgöranden saknas i flera avseenden, synes kollektivavtalsparterna på arbetsmarknaden ha det skydd mot ingripanden enligt KL som det får bedömas att statsmakterna avsett enligt nämnda grunder. Härvid torde det få antas att som underlag lagstiftning låg bl.a. hänsynstagande till arbetstagarorganisationers sociala syfte och funktion. Att självständiga företag på varu- och tjänstemarknaden principiellt har att i sina relationer till parter på arbetsmarknaden för eget vidkommande på samma sätt iaktta förbuden i KL som i förhållande till andra aktörer på den förstnämnda marknaden beror på de grundläggande principer som är inbyggda i den gällande konkurrenslagstiftningen. Dessa principer omfattar bl.a. likformig behandling samt konkurrens på lika villkor och är knutna till behovet av en effektiv konkurrens, till nytta för samhällsekonomin och konsumenterna. visar utvecklingen i rättspraxis på möjlighet att ta hänsyn till att sidoavtal kan vara en nödvändig följd av en central överenskommelse och på sådan grund komma utanför förbudsområdet i KL. Givetvis ankommer det på rättstillämpningen att avgöra den gällande svenska konkurrenslagens innebörd i de nu aktuella avseendena. Något underlag som ger vid handen att den avvägning som torde ligga till grund för nuvarande konkurrenslagstiftningen skulle vara olämplig från allmän synpunkt föreligger dock inte. Det är vidare påkallat att det hinner utvecklas en prejudicerande domstolspraxis i fråga om bestämmelsen i 2 § KL, som bör behållas. Med utgångspunkt i den tolkning regeringen gör beträffande den gällande konkurrenslagens innebörd finner regeringen därför inte skäl för att nu ta upp frågan om lagstiftningsändringar. Regeringen kommer emellertid att följa rättsutvecklingen för att bedöma om det framträder behov av sådana ändringar. 6.8 Instansordningen och förfarandereglerna 6.8.1 Beslutsordningen och överklagande enligt KL Regeringens förslag: Instansordningen ändras när det gäller beslut om undantag, icke-ingripandebesked samt ålägganden enligt 23 § första stycket, 25 och 45 §§ KL. Dessa beslut skall överklagas till . En talan om åläggande enligt 23 § andra stycket KL skall väckas i . Den nuvarande ordningen med två domstolsinstanser - och - behålls för frågor om konkurrensskadeavgift, kvarstad, särskild undersökning och företagsförvärv. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , handel, , , , , Advokatfirman , och tillstyrker utredningens förslag. vid , , Posten och Advokatfirman avstyrker utredningens förslag. yttrar att den nya ärendelagen har medfört att möjligheterna att hålla muntlig förhandling har utnyttjats mer, vilket lett till en större koncentration och i ett längre perspektiv bör medföra en snabbare handläggning. Vidare sätter tingsrätten ifråga lämpligheten av att som första och enda instans enligt utredningens förslag skulle handlägga mål enligt 23 § andra stycket. För att påskynda handläggningen av mål och ärenden enligt KL och understryka roll av prejudikatinstans finns andra vägar än de av utredningen föreslagna. Tingsrätten vill peka på vad man i andra sammanhang fört fram, nämligen att tyngdpunkten i rättsskipningen bör ligga hos första instans, vars resurser därför bör förstärkas. Om tingsrätten fick tillfälle att fullfölja sin pågående kompetensutveckling och tillfördes ytterligare resurser för handläggningen av konkurrensmål och konkurrensärenden, skulle handläggningstiderna kunna nedbringas. Om tingsrätten bibehålls som första domstolsinstans, kunde det även finnas anledning att överväga införandet av prövningstillstånd i . vid menar att en mer närliggande tanke än vad utredningen föreslagit är att försöka höja snabbheten och kvaliten på handläggning i de olika instanserna. Man anser att många konkurrensärenden innefattar komplexa juridiska problem som det av rättssäkerhetshänsyn är väsentligt att kunna få prövade i två domstolsinstanser. Vidare innefattar möjligheterna att få sin sak prövad i två domstolsinstanser en viktig rättssäkerhetsgaranti. En sådan möjlighet finns inom EU där kommissionens beslut kan överklagas till förstainstansrätten och därefter, såvitt avser rättsfrågor, till EG- domstolen. anser att förslaget väl tillgodoser de rättssäkerhetskrav som kan ställas. anser att det är för tidigt för att dra några generella slutsatser i fråga om den gällande lagstiftningens betydelse för t.ex. handläggningstider vid domstol och att bedömningsunderlaget är allt för begränsat för att motivera så genomgripande förändringar som en reformerad instansordning. Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till KL anfördes i fråga om instansordningen följande (prop 1992/93:56 s. 36): En väsentlig nyhet i regeringens förslag till ny konkurrenslag är de kraftiga ekonomiska sanktioner i form av konkurrensskadeavgift som kan tillgripas när förbuden har överträtts. Av rättssäkerhetsskäl torde en ordning som innebär att prövning sker i minst två domstolsinstanser i sådana mål inte kunna undvaras. För att skall kunna vara prejudikatbildande bör prövningen därför ske i en underinstans till . Med hänsyn till rättsområdets speciella karaktär är det därvid lämpligt att kompetensen samlas hos en enda domstol. Med patentmålen som förebild bör valet stanna på . I propositionens lagförslag togs upp som mellaninstans även i ärenden om icke-ingripandebesked, undantag och olika förelägganden av med hänvisning till att lämplighetsskäl talade för att frågorna efter överklagande följde samma instansordning som för mål om konkurrensskadeavgift. Därvid anfördes att det framför allt var en fördel att den rättsliga prövningen när det gäller konkurrensrättsliga ingripanden skedde efter ett så enhetligt mönster som möjligt. Vidare angavs att en sådan ordning också gav möjligheter att i stor utsträckning handlägga olika frågor tillsammans (prop 1992/93:56 s. 36). Motivet för att ge uppgifter vid tillämpningen av KL var således att två domstolsinstanser torde krävas vid prövning av mål om konkurrensskadeavgift. Behovet av en prövning i två domstolsinstanser ansågs inte lika framträdande när det gäller frågor om åläggande, icke-ingripandebesked och undantag. När konkurrenslag infördes betonades också att ordningen gav möjligheter att handlägga olika frågor tillsammans. Det har emellertid inte framkommit att några sådana samordningsvinster i realiteten har gjorts sedan ordningen trädde i kraft. Företrädare för näringslivet har starkt understrukit att snabba besked är nödvändiga i de ekonomiska sammanhang som är aktuella i samband med KL. Den allvarligaste nackdelen med tre instanser är att prövningsförfarandet tar alltför . Detta beror delvis på att ärenden prövas i sak i tre instanser men också på att beslut under rättegången i procedurfrågor och liknande ofta överklagas särskilt och föranleder flera olika prövningsomsgångar. Även genom att ärenden återförvisats har de slutliga avgörandena fördröjts. KL har varit i kraft har det visat sig att den nya instansordningen är förenad med nackdelar. Särskilt gäller det mål om åläggande, icke-ingripandebesked och undantag. Intresset av att ha en enhetlig ordning för prövning av konkurrensrättsliga ingripanden väger visserligen tungt, men bör inte hindra förändringar som har sakliga skäl för sig. Den vikt som tillmättes en enhetlig ordning vid införandet av KL bör därför inte i sig utesluta en annan lösning. Något uttalat behov av att kunna handlägga olika måltyper enligt KL tillsammans har ju inte heller visat sig. vid , och har ifrågasatt lämpligheten av att man efter så efter att den nya KL trätt i kraft skulle genomföra en så genomgripande förändring som att ändra instansordningen. och vid har därvid nämnt särskilt att man bör avvakta huruvida handläggningstiderna kan komma att bli kortare i tingsrätten.