prop · GL0397 · 1998-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis anser regeringen att registret bör ha till ändamål att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis och tullmyndigheter för att förebygga, upptäcka och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt vid utfärdande av strafföreläggande samt hos allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd. Uppgifter i registret skall också få användas av polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning och annan prövning som anges i lag eller förordning samt av enskilda om det är av särskild betydelse i den enskildes verksamhet. 8.2 innehåll 8.2.1 Registrering av påföljder Regeringens förslag: Alla påföljder för brott skall registreras i belastningsregistret. Integritetsaspekten tillgodoses genom begränsningar i utlämnandet. Uppgifter om brott som endast föranlett penningböter skall bara lämnas ut till de myndigheter som behöver dessa uppgifter, t.ex. för att pröva körkortsfrågan. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att den nedre gränsen för registrering skall sättas vid påföljd för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet. Körkortsinnehavare skall dock i viss utsträckning registreras även för brott som föranleder penningböter. Remissinstanserna: Många remissinstanser är kritiska till att gränsen för registrering skall dras vid påföljder för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet. Riksåklagaren, , i och anser att samtliga straff skall antecknas i registret. anser att den nedre gränsen för bötesdomar bör knytas till den utdömda påföljden - dagsböter - oavsett vilken påföljd som är föreskriven för brottet. Även Hovrätten för anser att påföljden i det konkreta fallet bör styra frågan om registrering. Skälen för regeringens förslag: I riktlinjepropositionen lämnades frågan om i vilken utsträckning bötespåföljder skall registreras öppen. En av utgångspunkterna för det förslag som läggs fram är att körkortsregistrets belastningsdel skall samordnas med belastningsregistret. Som har framgått av avsnitt 4.3.4 är gränsen för registrering av brott i körkortsregistret och person- och belastnings- registret (PBR) inte densamma. Frågan om i vilken utsträckning bötes- påföljder skall registreras är därför inte helt enkel. Utgångspunkten bör emellertid vara att en begången förseelse av bagatellartad karaktär normalt inte skall behöva belasta en person och den framtida bedömningen av honom eller henne. går det inte att bortse från att även sådana påföljder i vissa fall kan ha betydelse. Det gäller bl.a. om det kan konstateras att brottet i själva verket utgör ett led i mer systematiserad brottslighet, t.ex. av snatterier. Det är vidare uppenbart att överträdelser som resulterat endast i penningböter kan ha betydelse för en persons lämplighet som bilförare. Det är därför inte lämpligt att höja registreringsgränsen för uppgifter som har betydelse för körkortsfrågan. Utredningen föreslår att den nedre gränsen för registrering skall sättas vid påföljd för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet. För att registret skall kunna användas som underlag för körkortsfrågor föreslår utredningen särskilda bestämmelser om att körkortshavare dessutom skall registreras för brott som föranleder penningböter som begåtts vid förandet av fordon. Utredningens förslag, som överensstämmer med förslaget i promemorian Lag om kriminalregister m.m. (Ds 1992:32), är avsett att åstadkomma en enklare och mer ändamålsenlig reglering än den som gäller och som innebär att brott mot ett antal uppräknade författningar skall registreras. Flera remissinstanser, bl.a. Riksåklagaren och är kritiska till förslaget eftersom det skulle skapa ett antal administrativa och tekniska problem vid tillämpningen. De menar att utredningens förslag innebär att författningstexten förenklas, men att tillämpningen av bestämmelsen i stället blir mer komplicerad. Uppgifterna i den enskilda domen eller föreläggandet räcker inte för att avgöra om registrering skall ske i belastningsregistret. Innan registrering av ådömda penningböter kan ske, blir det nödvändigt för den som skall göra registreringen att kontrollera om böter eller endast penningböter är föreskrivet för brottet. Kontrollen försvåras av att många författningar innehåller bestämmelser om såväl böter som penningböter. Regeringen har med hänsyn till det stora antal domar och strafförelägganden med bötespåföljd det är frågan om viss förståelse för den framförda kritiken. Vid en genomgång av de författningar som innehåller penningböter har det visat sig att det endast är knappt 30 författningar som enbart innehåller penningböter. Några av dessa innehåller dessutom bestämmelser som enligt utredningens förslag skall registreras om brottet skett vid förandet av fordon eller spårvagn. En del av författningarna är vidare sådana som knappast torde tillämpas särskilt ofta. I praktiken är det därför tveksamt om det skulle bli frågan om någon mer omfattande merregistrering att registrera alla brott. Några remissinstanser har vidare framfört kritik mot att körkortsinnehavare särbehandlas enligt utredningens förslag. Att registreringen av körkortshavare gjorts beroende av att brottet har skett vid förandet av motordrivet fordon eller spårvagn förstärker kritiken. Även regeringen är av den uppfattningen att en särbehandling av körkortshavare i möjligaste mån bör undvikas. torde det vara ostridigt att även ett relativt bagatellartat brott av en bilförare kan ha betydelse för bedömningen av körkortsfrågan. Det går därför inte att komma ifrån att vissa brott som endast kan föranleda penningböter måste antecknas i belastningsregistret för att det skall kunna användas för det ändamål körkortsregistrets belastningsdel gör. Frågan är då om det är möjligt att registrera samtliga påföljder. Det som talar för en sådan lösning är att ett sådant system skulle bli mycket enkelt att tillämpa. Det skulle inte heller innebära någon mera omfattande utvidgning av den sammanlagda registrering som sker i PBR och körkortsregistrets belastningsdel. En registrering av samtliga brott skulle också, som påpekats av några remissinstanser, skapa förbättrade möjligheter att följa upp rättsväsendets resultat. är det förenat med stora svårigheter att få fram uppgifter om antalet lagföringar eftersom olika register överlappar varandra och vissa belastningar inte registreras. Mot att registrera alla påföljder talar dock hänsynen till den enskildes integritet. Som anförts ovan bör en begången förseelse av bagatellartad karaktär normalt inte belasta personen och den framtida bedömningen av honom eller henne. Regeringen vill dock framhålla att belastningsregistrets integritetskänslighet inte enbart är beroende av vilka uppgifter som registreras utan än mer av vad som lämnas ut. Integritetsaspekterna på ett register över samtliga belastningar kan mycket väl beaktas genom en reglering av utdragens innehåll. Det är genom tekniska åtgärder förhållandevis enkelt att reglera utlämnandet så att varje myndighet, även vid direktåtkomst till registret, endast får tillgång till de uppgifter den har behov av. Ett system där uppgifter om penningböter endast lämnas ut till de myndigheter som har behov av uppgiften, t.ex. för att pröva körkortsinnehavet, är således lätt att åstadkomma. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att registrera uppgifter om alla brott. Det innebär att uppgifter om den som genom dom, strafföreläggande, beslut eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott skall registreras i belastnings- registret. Med ett sådant system behövs inte några särskilda bestämmelser om registrering av körkortshavare. 8.2.2 Registrering av åtalsunderlåtelse Regeringens förslag: skall innehålla uppgifter om den som meddelats åtalsunderlåtelse. Utredningens förslag: Endast åtalsunderlåtelser på grund av åklagares beslut enligt 9 eller 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall registreras. Remissinstanserna: Riksåklagaren, , vid , Länsstyrelserna i och och anser att samtliga beslut om åtalsunderlåtelse skall registreras. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 § 4 polisregisterkungörelsen skall åklagares beslut att inte åtala en person registreras i person- och belastningsregistret 1. om psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus eller i vårdhem för vuxna enligt 35 § lagen (1967:940) angående omsorger om vissa utvecklingsstörda eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd (jfr 20 kap. 7 § första stycket 4 ) 2. om beslutet grundas på särskild åtalsprövning enligt 9 § lagen(1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller det är fråga om åtalsunderlåtelse med stöd av 17 § samma lag eller 3. beslutet grundas på särskild åtalsprövning enligt 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. och brottet enligt åklagarens bedömning skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, rättspsykiatrisk vård, vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall eller förvandlingsstraff för böter. I riktlinjepropositionen lämnades frågan om registrering av beslut om åtalsunderlåtelse öppen. Utredningen har föreslagit att endast åtalsunderlåtelser på grund av åklagares beslut enligt 9 eller 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall registreras. Utredningen har påtalat att frågan om ett ärende avskrivs på ett tidigt stadium genom förundersökningsbegränsning eller först senare, genom åtalsunderlåtelse, inte bör vara avgörande för om den misstänkte skall antecknas i belastningsregistret eller inte. Utredningen anser att det annars ofta blir slumpen som får avgöra vem som registreras. Eftersom förunder- sökningsbegränsning inte föranleder registrering borde utgångspunkten enligt utredningen vara att beslut att meddela åtalsunderlåtelse inte heller skall registreras i belastningsregistret. Utredningen har vidare påtalat att åtalsunderlåtelser med stöd av 20 kap 7 § 4 inte förekommer särskilt ofta. Många remissinstanser är kritiska mot utredningens förslag och anser att samtliga beslut om åtalsunderlåtelser skall registreras. Ett beslut om åtalsunderlåtelse innefattar i princip ett konstaterande från åklagarens sida att den misstänkte har begått ett visst brott, för vilket åtal emellertid inte skall väckas. Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att utgångspunkten vid avgörandet av om åtalsunderlåtelser skall registreras inte bör vara något slags bakvänt rättviseresonemang. Normalt torde erfordras ett erkännande av den tilltalade. Det är i och för sig riktigt att det ofta kan framstå som en slump om ett ärende avslutas genom förundersökningsbegränsning eller genom åtalsunderlåtelse. Vad avser bedömningen av skuldfrågan är det dock en avgörande skillnad mellan de två beslutsformerna. Vid åtalsunderlåtelse finns en fullständig utredning som enligt åklagarens bedömning utvisar att den misstänkte är skyldig till ett brott. Att inte registrera sådana beslut innebär att information som kan ha betydelse vid framtida bedömningar i åtals- och påföljdsfrågor går förlorad. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att åtalsunderlåtelser skall registreras. Regeringen kan inte heller se att det finns någon anledning att, varken på det sätt som sker eller på det sätt utredningen föreslagit, endast registrera vissa beslut om åtalsunderlåtelse. Precis som beträffande penningböter kan integritetsaspekterna tillgodoses genom att utlämnandet av uppgifter om beslutade åtalsunderlåtelser begränsas. Regeringen anser således att samtliga beslut om åtalsunderlåtelser bör registreras. 8.2.3 Övriga uppgifter som skall registreras Regeringens förslag: skall vidare innehålla uppgifter om den som har ålagts förvandlingsstraff för böter, den som med tillämpning av 30 kap. 6 § har förklarats fri från påföljd, den som skall utvisas eller utlämnas enligt någon av utlämningslagarna, och den som har meddelats besöksförbud. Vissa uppgifter om den som är dömd i utlandet skall också registreras. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att även sådana frihetsberövanden som skall tillgodoräknas vid ett senare undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn skall registreras. och Riksåklagaren anser att även näringsförbud bör registreras. Några länsstyrelser anser att möjligheterna att utöka registrering av ungdomar bör utökas Skälen för regeringens förslag: I föregående avsnitt har registreringen av uppgifter om påföljder på grund av brott och åtalsunderlåtelser behandlats. Utredningens förslag till registrering i övrigt motsvarar i huvudsak vad som gäller . Enligt 2 § 5 polisregisterkungörelsen skall i polisregister tas in uppgift om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529). Enligt den bestämmelsen får en utlänning utvisas ur om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till. Utvisningen utgör således en del av domen och kan därför inte anses innefatta en sådan självständig registreringsgrund som bör tas upp i förevarande paragraf. I stället bör det i förordning tas in bestämmelser om att beslut om utvisning skall antecknas. Beträffande uppgifter från utlandet har utredningen även föreslagit att uppgifter som kommer från Europol skall få registreras. Regeringen delar utredningens bedömning att dessa uppgifter och de uppgifter som registreras bör få registreras i belastningsregistret. I det följande behandlar vi de synpunkter som förts fram från remissinstanserna. Registrering av minderåriga länsstyrelser anser att registrering i belastningsregistret av unga som har fyllt bör övervägas, i vart fall vad avser allvarlig brottslighet. De anför att många kriminella ungdomar börjar sin kriminella bana redan i , vilket kan innebära att en inledd brottskarriär är helt okänd för rättsväsendet och när beslut skall fattas om lämpliga åtgärder för den unges tillrättaförande. Frågan har behandlats av (bl.a. i bet.1994/95:JuU21 och 1996/97:JuU12). Barn får inte straffas för brott (1 kap 6 § BrB). Däremot kan brott av barn utredas av polis under vissa förutsättningar. Regler om det finns i 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Barn som har begått brott registreras inte i PBR om brottet begåtts innan barnet fyllt . Barnet registreras inte heller i det lokala polisregistret som förs med stöd av 13 § polisregisterkungörelsen (jfr RPS anvisningar FAP 440-1 och 441-2). Det finns däremot inte några hinder mot att registrera barnet i de arbetsregister som kan finnas hos polisen medan en utredning pågår. Det finns inte heller något som hindrar att i sökbar form spara de sista utredningshandlingarna om barnet. Enligt 3 § polislagen (1984:387) åligger det allmänt sett polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. skall alltså underrättas om en polisutredning rörande ett barn. Den brottslighet som ett enskilt barn misstänks för kommer därför som regel att registreras i barnets akt hos . Med anledning härav anser regeringen att det är tveksamt om det finns något behov av att registrera minderåriga. Det bör i sammanhanget också beaktas att polisutredningen inte heller leder fram till något slutligt avgörande i skuldfrågan. Dessutom väger integritetsaspekterna tungt i synnerhet när det gäller barn och som inte är straffmyndiga. Regeringen anser därför att några regler om registrering av minderåriga i vart fall inte bör införas. Frihetsberövande som ska tillgodoräknas vid senare undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn har föreslagit att även sådana frihetsberövanden som ska tillgodoräknas vid senare undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn ska föras in i belastningsregistret. Frågan har behandlats i departementspromemorian Domstolsförfarandet - Förslag till förbättringar (Ds 1997:7). I promemorian föreslås att en tjänsteman vid domstolen skall fullgöra rapporteringsskyldigheten till Kriminalvårds- styrelsen om vilka tider den dömde har varit frihetsberövad. Förslaget har remissbehandlats och är föremål för beredning inom . Med anledning härav anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att nu införa bestämmelser om att sådana uppgifter skall registreras. och Riksåklagaren anser att näringsförbud skall registreras. De anför att ett meddelat näringsförbud måste anses vara en belastning i samma utsträckning som t.ex. ett meddelat besöksförbud anses vara det och att det är en viktig uppgift i utredningar, åtalsprövningar samt vid påföljdsval. förs av (se 23 § lagen [1986:436] om näringsförbud). Registret används för samordnad registerföring av och information om meddelade näringsförbud och tillfälliga näringsförbud, framställning av intyg, registerutdrag, bevis om meddelade näringsförbud, bevis om frihet från näringsförbud, samt för underrättelser till bankregistret, försäkringsregistret, samtliga kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs och (se 1 § förordningen [1986:441] om underrättelser ang. näringsförbud). En av utgångspunkterna för detta lagstiftningsärende är att dubbelregistrering bör undvikas. Dubbelregistrering innebär dels en ökad spridning av uppgifterna, dels ökade kostnader för registrering. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att det finns någon anledning att dubbelregistrera uppgifter om näringsförbud. I och för sig skulle kunna övervägas att registreringen av näringsförbud enbart gjordes i belastningsregistret. förs dock för ett annat ändamål än belastningsregistret. är dessutom, till skillnad mot belastningsregistret offentligt. Förutsättningarna för och konsekvenserna av en sådan överföring är inte belysta i beredningsunderlaget för detta lagstiftningsärende. Regeringen finner mot denna bakgrund inte skäl att nu föreslå någon förändring avseende näringsförbudsregistret. 8.2.4 Registrets närmare innehåll Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att utfärda föreskrifter om registrets närmare innehåll. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. påpekar att lagakraftregistreringen även bör avse utvisningsbeslut eftersom de kan överklagas separat. anser vidare att nöjdförklaring bör registreras och att det måste klargöras vad registreringen av besöksförbud skall omfatta. Skälen för regeringens förslag: Utöver själva belastningsuppgifterna innehåller Person- och belastningsregistret en rad uppgifter av betydelse för rättsväsendets myndigheter. Det är t.ex. frågan om uppgifter om verkställd personutredning, förlängning av prövotid, förklaring att viss påföljd skall avse även annan brottslighet, beslut om utvisning, att domen eller beslut såvitt angår den ådömda påföljden har vunnit laga kraft, tidpunkten för verkställighet av fängelse, tidpunkten för frigivning, prövotid och återstående strafftid, intagning i eller utskrivning från sjukvårdsinrättning av den som av domstol överlämnats till psykiatrisk vård och uppgifter om nåd eller resning. Utredningen har föreslagit att dessa bestämmelser behålls i stort sett oförändrade i sak men tas in i förordning. Regeringen delar utredningens bedömning att bestämmelser om belastningsregistrets närmare innehåll lämpligen tas in i en förordning. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om registrets närmare innehåll. Huruvida belastningsregistret även bör innehålla de uppgifter föreslår är därför inte en fråga behöver ta ställning till. Lagrådet har påpekat att det i lagrådsremissen inte sägs någonting om hur de olika bemyndiganden i lagen om belastningsregister förhåller sig till reglerna om normgivning i regeringsformen. Lagrådet konstaterar att det möjligen kan finnas utrymme för olika åsikter beträffande i vilken omfattning de ämnen som regleras i det remitterade förslaget är av sådant slag att de kräver lagform. Lagrådet anser dock att övervägande skäl talar för att de föreslagna föreskrifterna som ju gäller register hos en myndighet inte avser ämnen som enligt regeringsformen måste regleras i lag. Mot denna bakgrund godtar Lagrådet vad som i remissen föreslagits om bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. 8.3 Utlämnande av uppgifter 8.3.1 Utlämnande till myndigheter i Regeringens förslag: Personuppgifter i registret skall på begäran lämnas ut till 1. ombudsmän, för deras tillsynsverksamhet, 2. polis- och tullmyndigheter som behöver uppgifterna för att förebygga, upptäcka och utreda brott, 3. åklagarmyndigheter som behöver uppgifterna för förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande, 4. allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd, 5. övriga myndigheter, i den utsträckning regeringen föreskriver eller beslutar i ett särskilt fall. En behovs- och proportionalitetsprincip som innebär att en myndighet som begär uppgifter ur registret noga skall pröva behovet av information införs. Utredningens förslag: Uppgifter i belastningsregistret skall lämnas ut enligt vad som följer av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar med de begränsningar som anges i sekretesslagen. Behovs- och proportionalitetsprincipen skall gälla även i förhållande till enskilda. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna anser att uttryckliga bestämmelser om utlämnande av uppgifter behövs. Kammarrätten i ifrågasätter om den behovs- och proportionalitetsprincip utredningen föreslår är förenlig med rätten att ta del av allmänna handlingar. Om principen överhuvudtaget skall genomföras föreslår kammarrätten att den begränsas till myndigheter. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 6.1 behandlar regeringen utredningens förslag att avskaffa den absoluta sekretessen för alla polisregister. Av redogörelsen i detta avsnitt framgår att regeringen föreslår att den absoluta sekretessen utom i förhållande till den registrerade själv skall behållas för uppgifter i belastningsregistret. Utlämnandet av uppgifter från registret måste därför regleras i lagen om belastningsregister. I riktlinjepropositionen anfördes att utgångspunkten för det fortsatta arbetet skulle vara att myndigheter och enskilda skall få del av uppgifter i belastningsregistret i samma utsträckning som . Regeringen har inte funnit skäl till någon annan ståndpunkt. Vi föreslår därför att bestämmelserna om utlämnande av uppgifter ur registret i princip skall motsvara vad som gäller enligt polis- och kriminalregisterlagstiftningen. Lagen bör dock endast innehålla bestämmelser om utlämnande av uppgifter till de myndigheter för vilkas räkning registret främst förs, nämligen polis- och tullmyndigheter, åklagarmyndigheter och de allmänna domstolarna samt till tillsynsmyndigheterna ombudsmän, . Övriga myndigheters rätt till uppgifter ur registret bör efter bemyndigande till regeringen regleras i förordning. Till skillnad från vad som gäller bör alltså , Alkoholinspektionens, länsstyrelsernas och länsrätternas rätt till utdrag regleras i den förordning som kommer att utfärdas i anslutning till lagen. Regeringen har tidigare framhållit vikten av att utlämnandet begränsas till de uppgifter myndigheterna har behov av. Uppgifter om penningböter och åtalsunderlåtelser bör t.ex. inte lämnas ut annat än till de myndigheter som har behov av uppgifterna. De myndigheter som anges i lagen bör dock kunna få tillgång även till uppgifter om ålagda penningböter.