prop · GL037 · 1998-01-01 00:00:00 — önskar ett klargörande av att det inte finns något formellt samband mellan domstols förordnande om barnets boende och barnets rätta folkbokföringsort. anser att ett barn bör kunna folkbokföras hos båda föräldrarna. Föreningen vadarna /anser att folkbokföring hos båda föräldrarna bör utredas. Tjänstemän vid familjerättssektionerna i söder- kommuner pekar på att barnets folkbokföring ofta är avgörande för rätten att uppbära sociala förmåner och på de problem som kan uppkomma om folkbokföringsmyndigheterna inte godtar domstolens beslut eller föräldrarnas avtal om barnets boende. Folkbokföringslagen (1991:481) innehåller inte några särskilda be- stämmelser som tar sikte på bedömningen av barns bosättning. Folkbokföringsreglerna innebär i korthet följande. En person skall folkbokföras på den fastighet och i den församling där han eller hon är att anse som bosatt (6 § folkbokföringslagen). En person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Den som därigenom kan anses vara bosatt på fler än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist. En person skall anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden (7 § folkbokföringslagen). Folkbokföringsbestämmelserna utgår från att bosättningen skall be- dömas på grundval av faktiska omständigheter. Exempelvis folkbokförs ett barn hos den förälder som barnet faktiskt bor tillsammans med, även om den andra föräldern är ensam vårdnadshavare. Ett beslut om boende (eller ett av socialnämnden godkänt avtal, se avsnitt 15) får därför inte någon avgörande betydelse vid beslut om barnets folkbokföring. Däremot är domstolens avgörande naturligtvis en omständighet som vägs in i bedömningen (jfr RÅ 1997 ref. 8 om betydelsen av vårdnadshavarnas uppfattning eller önskemål). Frågan om barns folkbokföring har varit föremål för en viss debatt och en del kritiska röster har höjts. Med något undantag riktar sig kritiken inte mot folkbokföringsbestämmelserna som sådana. Det som har väckt debatt är i stället främst den praktiska tillämpningen. Kritik har sålunda riktats mot att skattemyndigheterna i vissa fall ansett att barnet alltjämt skall vara folkbokfört på den fastighet där familjen bodde innan föräldrarna separerade, trots att barnet till övervägande del vistas hos den förälder som flyttat därifrån. En remissinstans, Tjänstemän vid familjerättssektionerna i söderkommuner, tar upp just den frågan i sitt remissvar. I remissvaret pekar tjänstemännen på att det inträffat att föräldrarnas överenskommelse om var barnet skall bo i sådana fall inte godtagits av skattemyndigheten. kan alltså efter utredning av de faktiska för- hållandena bedöma att ett barn är bosatt på en annan plats än där det enligt domstolens beslut eller föräldrarnas avtal skall bo. Detta kan av föräldrarna uppfattas som inkonsekvent. Avgörandet i folkbokförings- frågan kan även medföra att de förutsättningar som utgjort grunden för föräldrarnas överenskommelse ändras. Folkbokföringen har betydelse i olika avseenden, bl.a. för frågan vem av föräldrarna som vid gemensam vårdnad om barnet skall få uppbära det särskilda bostadsbidraget för hemmavarande barn, för frågan om barnet har rätt till underhållsstöd och i vissa kommuner även för frågan om och var barnet skall få daghemsplats. Någon avgörande betydelse kan dock inte tillmätas en dom eller ett avtal om barnets boende när bosättningsfrågan skall bedömas i andra sammanhang. En sådan ordning är nödvändig bl.a. för att förhindra miss- bruk av olika stödsystem. Föräldrarna skulle annars efter en separation kunna göra en ekonomisk vinst genom att avtala exempelvis att barnet skall bo hos den förälder som har den högsta inkomsten och uppbära underhållsstöd i förhållande till den andra föräldern. Om barnet i verkligheten bor hos den andra föräldern, blir återbetalningsskyldigheten då mindre än den rätteligen skall vara. En annan sak är att det givetvis är viktigt att reglerna inte är så konstruerade eller tillämpas så att de hindrar eller försvårar att barnets boende ordnas på det sätt som är bäst för barnet. Regeringen kan inte finna att det i ärendet har påvisats något tillräckligt stort behov av författningsändringar i fråga om barnets folkbokföring. Rättstillämpningen synes också ha utvecklats mot att större vikt läggs vid hos vilken förälder barnet till övervägande delen vistas hos. Med hänsyn till frågans vikt finns det emellertid anledning för regeringen att noga följa utvecklingen på området. Andra frågor som tilldragit sig uppmärksamhet gäller rätten att anmäla flyttning och rätten att överklaga ett beslut om barnets folkbokföring. Det ankommer på ett barns vårdnadshavare att anmäla flyttning till skattemyndigheten (30 § folkbokföringslagen och 6 kap. 11 § föräldra- balken). Har föräldrarna gemensam vårdnad, skall de i princip göra flyttningsanmälan gemensamt (6 kap. 13 § ). Vidare kan ett beslut om barnets folkbokföring överklagas endast av vårdnads- havarna gemensamt (se RÅ 1996 ref. 74). påpekar att detta förhållande kan medföra olägenheter, om domstol beslutar om gemensam vårdnad mot en förälders vilja. En förälder kan då hamna i det läget att han eller hon varken kan överklaga ett beslut om barnets folkbokföring eller få till stånd en ändring av vårdnaden. Att vårdnadshavarna vid gemensam vårdnad utövar sina rättigheter och skyldigheter gemensamt kan givetvis innebära många slags problem i de fall då vårdnadshavarna är oeniga. Frågor som rör folkbokföringen är härvidlag inte unika, låt vara att konsekvenserna kan bli särskilt besvärande. Möjligheten att ge en av två vårdnadshavare rätt att överklaga ett beslut som rör barnets folkbokföring har övervägts av regeringen (se prop. 1997/98:9). Då gjorde regeringen den bedömningen att det inte bör införas någon bestämmelse som ger en av vårdnadshavarna rätt att överklaga skattemyndighetens beslut om barnets folkbokföring. I detta sammanhang kan emellertid anmärkas att skattemyndigheten självmant kan ta upp folkbokföringsfrågan när det finns skäl för det (34 § folkbokföringslagen). Kan vårdnadshavarna inte komma överens i frågan får vardera föräldern förse skattemyndigheten med den information som från hans eller hennes synpunkt kan vara relevant för frågans prövning. 12 Umgänge och annan kontakt 12.1 Barnets rätt till umgänge Regeringens förslag: Barnets rätt till umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med lyfts fram i lagen. Vidare betonas föräldrarnas gemensamma ansvar för att barnets behov av umgänge så långt möjligt tillgodoses. Härigenom understryks också att en förälder som barnet inte bor tillsammans med har en skyldighet att umgås med barnet. (6 kap. 15 § ) förslag: Överensstämmer i sak med regeringens (se betänkandet s. 90 f.). Remissinstanserna: Ett klart övervägande antal av remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan invändning. Barnombuds- mannen och framhåller att umgänge inte får bli en skyldighet för barnet. Skälen för regeringens förslag: Umgänget är i första hand till för barnet. Det är således främst barnets intresse och behov av umgänge som skall tillgodoses. En förälder har inte någon absolut rätt till umgänge med sitt barn (se bl.a. SOU 1979:63 s. 81 f. och prop. 1981/82:168 s. 43 f.). Detta är i linje med den grundläggande principen om barnets bästa. I skilda sammanhang har det anförts att regler om umgänge med barn bör formuleras så att det tydligare framgår att umgänget är en rätt för barnet. föreslår ett sådant tillägg i lagen. Det alldeles övervägande antalet av remiss- instanserna tillstyrker utredningens förslag. Också regeringen anser att de nuvarande bestämmelserna om umgänge bör ändras så att barnets rätt till umgänge markeras tydligare än . Som föreslår bör det också betonas i lagen att barnets föräldrar har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med tillgodoses. Härigenom understryks att en förälder som barnet inte bor tillsammans med har en skyldighet och ett ansvar att umgås med barnet. Utövandet av umgänge med barn vållar ibland praktiska problem. I vissa fall kan barnet vilja träffa den förälder som barnet inte bor hos, medan denne själv inte är intresserad av att umgås med barnet (s.k. umgängesvägran). I den allmänna debatten har rests krav på att förälderns ansvar för att umgås med sitt barn skall sanktioneras. Frågan om sanktioner, t.ex. föreläggande av vite, i de fall där föräldern undandrar sig umgänge eller inte umgås med barnet i den utsträckning som är planerat tas också upp av flera remissinstanser. Det gäller bl.a. juridiska fakultetsnämnden vid , Riksorganisa- tionen för kvinnojourer i , och En- samstående Mammors Rättigheter I Samhället. Det förekommer också att den förälder som barnet bor tillsammans med genom olika åtgärder försvårar eller omöjliggör för barnet att få träffa den andra föräldern (s.k. umgängessabotage). () anför i sitt remissvar att man bör se strängare på umgängessabotage. Enligt föreningen bör det övervägas om samhället vid upprepat trots skall betala ut bidragsförskott. Även tar upp frågan om umgänges- sabotage. Umgänge är till för barnet; det är viktigt för barnet att ha nära och goda relationer med båda sina föräldrar. Det finns en risk att ett umgänge som måste tvingas fram med sanktioner verkar i fel riktning vad gäller relationerna. Även av andra orsaker framstår det som mindre lämpligt att införa sanktioner för att tvinga en förälder att umgås med sitt barn. En förälders ovilja eller vägran att umgås med sitt barn kan ha sin grund i en rad olika omständigheter som kan innebära att ett framtvingat umgänge inte skulle vara till gagn för barnet. Regeringen instämmer därför i bedömning att en förälders skyldighet att umgås med sitt barn inte bör sanktioneras. Med de föreslagna lagändringarna understryks emellertid betydelsen av att den förälder som barnet inte bor hos också medverkar till att umgänge kommer till stånd. Även om ingen sanktion införs kan en uttrycklig regel om förälderns ansvar inverka positivt. Den kan också utgöra ett stöd för en förälder som vill umgås med sitt barn men som möter motstånd från den andra föräldern liksom för en förälder som arbetar för att få till stånd ett umgänge mellan sitt barn och den andra föräldern. När det så gäller umgängessabotage finns det skäl att inta en sträng hållning. I slås också uttryckligen fast att barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna skall ges en särskilt framträdande plats vid bedömningen av frågor om vårdnad och med det förslag som läggs fram här boende (se 2 a § i förslaget). Om en förälder utan godtagbara skäl för sitt handlande motarbetar ett umgänge mellan barnet och den andra föräldern, kan detta vara ett tecken på att vårdnaden eller boendet kan behöva ändras. Att därutöver införa sanktioner mot umgängessabotage är inte påkallat. Att exempelvis dra in underhållsstödet till barnet vid umgängessabotage bör inte komma i fråga. En sådan sanktion skulle ytterst drabba barnets försörjning. tar i sitt remissvar upp frågan om barnets umgänge med andra närstående, t.ex. far- och morföräldrar. Föreningen anser att det är oacceptabelt att enbart socialnämnden har rätt att i dessa fall föra talan i domstol. Frågan om talerätt för närstående tas upp även av RFFR. betonar i en skrivelse till vikten av att mor- och farföräldrar får träffa sina barnbarn. Barn har behov av umgänge inte bara med föräldrar utan även med andra personer som står dem särskilt nära. I slås uttryckligen fast att vårdnadshavaren har ett ansvar för att barnets behov av umgänge med närstående så långt möjligt tillgodoses. Far- och morföräldrar hör till dem som ett barn normalt måste få träffa. I den mån ett bristande umgänge beror på att vårdnadshavaren inte tar sitt ansvar är det en viktig uppgift för att försöka få vårdnadshavaren att se till barnets behov. När bestämmelsen om umgänge mellan barnet och andra personer än barnets föräldrar infördes ansågs det mindre lämpligt att var och en som anser sig stå barnet särskilt nära skulle kunna föra talan vid domstol om umgänge. Rätten att föra talan anförtroddes därför åt socialnämnderna, som ansågs kunna bedöma i vilka fall det var motiverat utifrån barnets bästa att inleda en umgängesprocess. Enligt regeringens mening har de skäl som åberopades för den nuvarande regleringen alltjämt bärighet. En utvidgning av kretsen taleberättigade ligger inte i linje med strävandena att i så stor utsträckning som möjligt undvika domstolsprocesser om umgänge. Regeringen är därför inte beredd att nu föreslå någon ändring. Med hänsyn till frågans vikt och till de svårigheter som kan finnas vid tillämpningen finns det emellertid anledning för regeringen att följa utvecklingen. 12.2 Beslut om umgänge vid gemensam vårdnad Regeringens förslag: Beslut om umgänge skall kunna meddelas även i de fall då föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet. (6 kap. 15 a § första stycket ) förslag: Överensstämmer med regering- ens (se betänkandet s. 90 f.). Pappagruppens förslag: Överensstämmer med regeringens (se prome- s. 12 och 114). Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Såväl föräldrar som domare, advokater och handläggare av samarbetssamtal har till utredningen framfört önskemål om att det skall bli möjligt att inom ramen för gemensam vårdnad reglera barnets umgänge med den förälder som barnet inte bor tillsammans med. Sådana önskemål har framförts även i andra sammanhang. behandlade ett motionsyrkande om att skulle kompletteras med en bestämmelse om umgänges- beslut även i samband med beslut om gemensam vårdnad. Utskottet ansåg då att det fanns skäl att avvakta erfarenheterna från tillämpningen av den då nya bestämmelsen om vidgade möjligheter till gemensam vårdnad (bet. 1990/91:LU13 s. 23 f.). Som anför finns det flera skäl som talar för att umgänget mellan barnet och en förälder som inte bor tillsammans med det skall kunna regleras även i de fall då föräldrarna har gemensam vårdnad. kan alltså den förälder som inte bor tillsammans med barnet inte få ett domstolsavgörande beträffande umgänge, om föräld- rarna har gemensam vårdnad om barnet. Vill föräldern få umgänget reglerat, måste han eller hon begära att få ensam vårdnad och i andra hand, för den händelse vårdnaden tillerkänns den andra föräldern, yrka umgänge med barnet. Genom detta förfarande kan föräldern visserligen få till stånd ett av domstol reglerat och verkställbart umgänge, men föräldern riskerar att gå miste om sin del i vårdnaden. För de flesta föräldrar är det svårt att acceptera att förlora vårdnaden En förälder har lättare att acceptera att den andra föräldern får hand om den dagliga omsorgen om barnet, om den gemensamma vårdnaden kan bestå. En ordning som den nu diskuterade skulle därför kunna bredda vägen för en ökad användning av gemensam vårdnad. För att införa en sådan ordning talar också det här framlagda förslaget att gemensam vårdnad skall kunna komma i fråga även i de fall då en förälder motsätter sig denna vårdnadsform (se avsnitt 9.1). Man kan i sådana fall inte bortse från risken att det kan bli svårt för föräldrarna att komma överens om umgänget. Såväl som Pappagruppen föreslår att det skall bli möjligt för domstolen att besluta om umgänge även i de fall då föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet. En mycket stor majoritet av remissinstanserna ställer sig bakom förslagen. Regeringen är av samma mening. En sådan ordning bör därför införas. 12.3 Individuellt anpassat umgänge Regeringens bedömning: Inga lagstiftningsåtgärder behöver vidtas för att betona vikten av att beslut om umgänge präglas av flexibilitet. bedömning: Överensstämmer med reg- eringens (se betänkandet s. 90 f.). Remissinstanserna: bedömning får starkt stöd. Skälen för regeringens bedömning: En fråga som Vårdnadstvist- utredningen fått åtskilliga synpunkter på och som återkommande be- handlats i lagförarbeten är flexibiliteten i besluten om umgänge. lämnar i betänkandet en utförlig redogörelse för de uttalanden som gjorts i olika lagstiftningsärenden om betydelsen av att umgängesfrågan bedöms med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet och vikten av att umgänget blir individuellt anpassat och flexibelt (se betänkandet s. 95). Också har tagit avstånd från schablonmässigt bestämda umgängestider och framhållit be- tydelsen av att prövningen företas under beaktande av omständigheterna i det särskilda fallet (NJA 1988 s. 559). Det framgår med styrka av förarbetsuttalanden i en rad lagstiftnings- ärenden och av Högsta domstolens nämnda avgörande att domstolen skall beakta de särskilda omständigheter som föreligger i varje enskilt fall och besluta om umgänge efter vad som är bäst för just det barn som är i fråga. Detta understryks dessutom av det tillägg om hänsynstagande till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad som införts genom lagstiftning . Vidare bör det förslag beträffande avtal om vårdnad m.m. som läggs fram här kunna bidra till en mer flexibel reglering av umgänget (se avsnitt 15). Mot den bakgrunden delar regeringen upp- fattning att det inte finns skäl att nu vidta några åtgärder för att ytterligare betona vikten av att regleringen av umgänget präglas av flexibilitet och de övriga hänsynstaganden som berörts ovan. 12.4 Annan kontakt än umgänge Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon regel om att domstol i särskilda fall skall kunna besluta om annan kontakt än umgänge mellan barnet och en förälder som barnet inte bor tillsammans med. förslag: I särskilda fall skall domstolen kunna besluta om annan kontakt än umgänge (se betänkandet s. 90 f.). Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Några remiss- instanser, , och , av- styrker förslaget. ombudsmän anför att det inte är uteslutet att en dom där en förälder ålagts att hålla viss kontakt med sitt barn skulle kunna verkställas enligt reglerna i utsökningsbalken. Skälen för regeringens bedömning: Det är tveksamt om ett beslut om umgänge i kan omfatta annan kontakt än direkt umgänge, t.ex. kontakt genom brev eller telefonsamtal. En majoritet av remiss- instanserna ställer sig bakom förslag om en uttrycklig bestämmelse av innebörd att en domstol skall få besluta om även annan kontakt än umgänge. Några remissinstanser uttalar emellertid tveksamhet och anför bl.a. att annan kontakt än umgänge inte lämpar sig för den detaljreglering som förslaget innebär. Vidare anförs att förslaget inte överensstämmer med de allmänna strävandena att underlätta för för- äldrar att nå samförståndslösningar. I gäller att statsamtet (en administrativ myndighet) i särskilda fall kan besluta om annan kontakt än fysiskt umgänge (t.ex. kontakt genom brev eller telefon) mellan barnet och den förälder som barnet inte bor tillsammans med (se betänkandet s. 194 för en närmare redogörelse för de danska reglerna). I gäller att domstol kan besluta om annan kontakt än direkt umgänge (se betänkandet s. 202 f.). En regel av det slag som föreslår skulle kunna tillämpas exempelvis när en direkt kontakt mellan barnet och den särlevande föräldern kan vara skadlig. Den skulle också kunna tillämpas när barnet bor långt ifrån den ena föräldern eller när det av andra skäl är svårt att få till stånd ett regelbundet umgänge. Detta skulle kunna vara värdefullt för barnet. har den kritik som framförts mot förslaget skäl för sig. Man kan inte heller bortse från risken för att alltför detaljerade föreskrifter kan minska samarbetsviljan hos föräldrarna. Något underlag för att bedöma hur regleringen slagit ut i våra nordiska grannländer finns inte; de danska reglerna har varit i kraft förhållandevis och någon redogörelse för erfarenheterna av den finländska regleringen lämnas inte i betänkande. Regeringen är mot den bakgrunden inte beredd att i detta lag- stiftningsärende föreslå en lagbestämmelse om annan kontakt än um- gänge. Ingenting hindrar naturligtvis att föräldrarna kommer överens om annan kontakt än umgänge och att frågan om sådan kontakt tas upp i de samarbetssamtal som skall erbjudas föräldrarna. 12.5 Umgängesavdrag Regeringens förslag: En bidragsskyldig förälder som haft barnet hos sig av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn skall få göra ett avdrag från det underhållsbidrag som han eller hon skall betala. (7 kap. 4 § ) Motsvarande regler skall gälla för rätten till umgängesavdrag vid återbetalning enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93:s (UBU - 93) förslag: En bidragsskyldig förälder som haft barnet hos sig under minst sex hela dygn under en kalendermånad skall få göra ett avdrag från det underhållsbidrag som han eller hon skall betala (se betänkandet s. 343 f.). Pappagruppens förslag: I reglerna för underhållsbidrag bör större skillnader göras mellan dem som aldrig har sitt barn hos sig och dem som tar en betydande del av ansvaret. I stället bör utgångsnivåerna för underhållsbidrag höjas (se promemorian s. 12 och 114). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker UBU -93:s förslag eller lämnar det utan invändning. och Riksför- säkringsverket (RFV) avstyrker förslaget. Ett par remissinstanser, RFV och , påpekar att rätten till umgängesavdrag kan vålla konflikter och minska föräldrarnas samarbetsvilja. RFV anför vidare att umgängesavdragen är dyra att administrera och att förslaget kommer att innebära en påtaglig ökning av den redan nu omfattande administrationen. framför liknande synpunkter. påpekar att umgängesavdrag kan göras gällande även vid verkställighet och att den föreslagna ordningen sannolikt komma att innebära fler yrkanden om umgängesavdrag. Ett par remissinstanser, bl.a. RFV, är tveksamma till om förslaget verkligen kommer att stimulera till ett vardagsumgänge. Några remissinstanser tar upp dygnsberäkningen. kommun och Um- gängesrättsFöräldrarnas anser att även ankomstdag och av- resedag skall berättiga till umgängesavdrag och anser att beräkningen bör spegla det verkliga umgängets omfattning och därför anknyta till dagar i stället för till dygn. i Samhället () förordar en övergång från kalenderdygnsberäkning till 24-timmarsberäkning. anser vidare att det skall vara möjligt att räkna ihop umgängestid under flera kalendermånader. De remissinstanser som yttrat sig över Pappagruppens förslag avstyrker det. Bakgrund: När barnet vistas hos en bidragsskyldig förälder har den föräldern vissa kostnader för barnet utöver det underhållsbidrag som han eller hon skall betala. har den andra föräldern minskade kostnader för barnet. Har den bidragsskyldiga föräldern haft barnet hos sig av minst fem hela dygn, får föräldern när han eller hon fullgör sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett avdrag. Avdraget uppgår till 1/40 av det månatliga underhållsbidraget för varje helt dygn av barnets vistelse (7 kap. 4 § första stycket föräldra- balken). Om det föreligger särskilda skäl kan domstol förordna om andra villkor för avdragsrätten (7 kap. 4 § andra stycket ). Den bidragsskyldiga föräldern kan göra gällande rätten till umgänges- avdrag även när han eller hon fullgör sin återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Umgängesavdraget bestäms då enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 4 § första stycket . Skälen för regeringens förslag: Rätten till umgängesavdrag utnyttjas i ganska liten utsträckning och kan i vissa fall orsaka konflikter mellan föräldrarna. En första fråga är därför om umgängesavdragen bör vara kvar eller inte.