prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — För att uppnå målet skall tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas, återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Det är en angelägenhet för var och en att verka för att mål förverkligas. utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av fastställda miljömål. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I förtydligande syfte har i författningstexten lagts till att en hållbar utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. Remissinstanserna: Om en miljöbalk: Det stora flertalet remissinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker att den centrala miljölagstiftningen samordnas i en miljöbalk. Ett tiotal remissinstanser har emellertid gett uttryck för viss tveksamhet, t.ex. , , Kammarrätten i , och . Således ifrågasätts om det är klokt att samordna ett antal lagar i en balk istället för att skärpa och harmonisera befintlig lagstiftning. Tveksamhet anförs vidare beträffande det rimliga i att låta gällande rätt sammansmältas i en balk istället för att genomgående till balken föra allt det som riskerar att påverka miljön, inklusive miljöreglerna i olika sektorslagar. Det sätts dessutom i fråga om det inte vore att föredra att endast de övergripande frågorna reglerades i balken och att sektorslagarna knöts till den. Om mål: Flertalet remissinstanser tillstyrker de principer som angivits under mål. har framfört att det, särskilt med hänsyn till att vi inte har någon grundlagsregel om skyddet för miljön, är ett naturligt inslag med en målsättningsparagraf i en lagstiftning av denna typ. i län däremot, ifrågasätter det berättigade i att det allmänt hållna målet ingår som författningstext. Vad gäller utformningen av målet pekar på att regler till stor del syftar till att förebygga eller avhjälpa mer tillfälliga missförhållanden och att det därför kan vara missvisande att ange att en hållbar utveckling är det övergripande målet. menar att regler inte i sig kan skapa tillräckliga förutsättningar för en hållbar utveckling då en sådan enligt Riodeklarationen omfattar även ekonomiska och sociala frågor. har anfört att målet bör vara längre gående och innehålla krav även på förbättringar av miljösituationen. Några remissinstanser, bl.a. har inte haft någon invändning mot målet i och för sig men anfört att balkens regler inte är tillräckliga för att de övergripande målen skall kunna uppfyllas. Flera länsstyrelser menar att det övergripande målet kan ge en alltför människocentrerad bild av miljöfrågorna, där naturens egenvärde, biologisk mångfald och de grundläggande funktionerna åsidosätts. pekar särskilt på att djurs hälsa tydligare måste framgå av målet. Skogsägarna å andra sidan, vill ha ett mål där människan tydligare står i centrum. De förordar en hållbar utveckling med sikte på ekonomisk tillväxt och ökad produktion med ansvar för miljön. vid , och flera kommuner efterlyser ett klarare och mer preciserat mål för att undvika tillämpningsproblem. Skälen för regeringens förslag: Den svenska miljölagstiftningen kan sägas ha varit framgångsrik mot bakgrund av de syften som låg bakom den vid tillkomsten. Sedan nya miljöproblem har blivit kända och då vikten av och syftet med miljöpolitiken ändrats måste miljölagstiftningen bringas i samklang med de värderingar som gäller och som redovisats i det föregående. Lagstiftningen måste helt enkelt anpassas till de erfarenheter som har vunnits och beakta den komplexa bild av hur miljön påverkas som dessa erfarenheter visar på. En miljölagstiftning måste fungera som ett verksamt instrument i miljöpolitiken. Under har det vuxit fram en insikt om att en ekologiskt hållbar utveckling förutsätter att varje enskild individ tar sitt miljöansvar. Det räcker inte med att de stora miljöpåverkande näringarna regleras. En positiv miljöutveckling kan inte komma till stånd med mindre än att levnadsvanorna förändras t.ex. vad gäller konsumtion och kommunikation. Var och en måste ta ett ansvar för att iaktta den hänsyn som krävs för att mål skall kunna uppnås. I sammanhanget bör också erinras om att Riodeklarationen ålägger alla stater att anta en modern och verkningsfull miljölagstiftning. Förslaget till miljöbalk, som genom denna proposition föreläggs , är det centrala i detta avseende. Arbetet med miljöbalksreformen har etappindelats i fyra steg med hänsyn till projektets omfattning. De fyra stegen innehåller denna proposition med förslag till miljöbalk inklusive övergångsbestämmelser, proposition med förslag till följdlagstiftning, utarbetande av och regeringsbeslut om förordningar efter förslag från , information/utbildning samt myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Meningen är att regelsystemet skall kunna träda i kraft som en helhet och . Som närmare redovisas i avsnitt 4.4 och 4.38.4 planeras också sådana omfattande informations- och utbildningsinsatser före och i samband med ikraftträdandet som efterfrågats av många remissinstanser. Det är viktigt att se de fyra leden som en helhet även när det gäller innehållet. Exempelvis är den kommande propositionen med förslag till följdlagstiftning av stor betydelse för genomförandet av principen att miljöhänsynen skall genomsyra alla samhällssektorer. Regeringen tar i detta avsnitt upp grundläggande frågor om balkreformen och om balkens mål. I avsnittet kommenteras också Lagrådets övergripande synpunkter. I det följande avsnittet redovisar regeringen de bärande principer som varit vägledande för balkens tekniska utformning tillsammans med en sammanfattning av de förändringar som finns i det nya förslaget jämfört med det förslag som lades fram och som återkallades efter regeringsskiftet. Det långa utredningsarbete som föregått detta förslag visar tydligt på behovet av en reformering av miljölagstiftningen både i sakligt hänseende och för att åstadkomma följdenlighet och tydlighet. Som utvecklas ytterligare i avsnitt 4.2.2 och 4.5 är regeringens inställning att en reformering av den svenska miljö- och resurslagstiftningen bör komma till stånd i form av en samlad lagstiftning som innehåller de viktigaste lagarna för miljöområdet. Med hänsyn till den nya lagstiftningens omfattning och för att understryka dess betydelse bör den utformas som en balk. har i samband med behandlingen av miljöpolitiska proposition gjort samma ställningstagande i fråga om inriktningen på reformarbetet (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). En del remissinstanser har visserligen ställt sig tveksamma och föreslagit andra reformalternativ, men det stora flertalet remissinstanser har samma inställning som regeringen i denna fråga. För att skall bidra till att främja en hållbar utveckling på miljöområdet införs i en rad nya verktyg som komplement till de styrmedel som tidigare införts genom miljölagstiftningen. I flera fall innebär en skärpning av tidigare tillgängliga instrument. Regeringens förslag till miljöbalk innebär därför en genomgripande modernisering av svensk miljörätt. Efter sin granskning av förslaget till miljöbalk har Lagrådet anfört vissa principiella synpunkter. Lagrådet menar att det, med tanke på det uttalade syftet att en miljölagstiftning bör fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken, är beklagligt att arbetet har behövt utföras under tidspress. Lagrådet har anfört att djupare analyser borde ha skett vad gäller flera frågor, både avseende vilka regelområden som bör ingå i balken och avseende de materiella reglernas innehåll. Regeringen anser att de analyser och överväganden som ligger bakom det förslag till miljöbalk som presenteras, vilket arbete påbörjades genom uppdrag , utgör en god grund för en ny samordnad och skärpt miljölagstiftning som ger väsentligt bättre förutsättningar än gällande rätt att främja en långsiktigt hållbar utveckling så att nu levande och kommande generationer kan tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lagrådet konstaterar för övrigt att detta förslag i flera avseenden innebär förbättringar jämfört med det förslag till miljöbalk som remitterades . Förändringar i samhällsutvecklingen och arten av miljöproblem kommer naturligtvis att medföra att de regler som föreslås måste följas upp och vid behov kompletteras eller på annat sätt förändras. Vidare kommer regelverket att kompletteras med förordningar och föreskrifter som förtydligar och preciserar balkens grundläggande bestämmelser. Ett arbete för att skapa förutsättningar för samordning bl.a. vad gäller regelgivningen med anledning av balken har redan påbörjats. Miljölagstiftningsarbetet är således inte slutfört i och med att miljöbalkspropositionen behandlas av , utan fortsätter kontinuerligt. Regeringen vill dessutom påpeka att erfarenheterna visar att behovet av en reformerad miljölagstiftning är påtagligt och att en sådan lagstiftningen bör träda i kraft . Ett aktuellt exempel som visar på detta behov är den allvarliga miljöpåverkan som orsakats av tunnelbygget genom , där regeringen enligt den nu föreslagna lagstiftningen hade haft att pröva tillåtligheten av byggandet av en järnväg av aktuellt slag. Lagrådet har vidare anfört att det förhållandet att det inte framgår av förslaget vilka bestämmelser i andra lagar som skall ges företräde respektive gälla parallellt med balken inte underlättar överblickbarheten och tillämpningen av miljölagstiftningen. Lagrådet menar också att de allmänna hänsynsreglerna är så generellt hållna att de kan förväntas leda till åtskilliga tillämpningsproblem och inte i alla avseenden kan anses förenliga med rättssäkerhetens krav. Regeringen har med anledning av denna kritik försökt att ytterligare klargöra förhållandet mellan och annan lag och även att i möjligaste mån precisera hur hänsynsreglerna skall tillämpas. I detta sammanhang finns skäl att erinra om att hänsynsregler av liknande karaktär men mer begränsad räckvidd finns i gällande rätt och att en praxis har utvecklats för deras tillämpning. Vad gäller de synpunkter som Lagrådet framfört särskilt när det gäller infogandet av vattenlagen i och prövningsystemet behandlar regeringen dessa frågor i anslutning till respektive sakområde i avsnitt 4.16, 4.22.1 och 4.22.2. Regeringen anser att måste ha uttalade syften som följer de allmänna miljöpolitiska målsättningarna. I avsnitt 4.1 har regeringen redovisat den grundläggande inriktningen för miljöpolitiken, som utvecklats i den skrivelse om ekologisk hållbarhet som lämnats till och som kommer att följas upp och konkretiseras genom arbetet med att ta fram nya nationella mål som kan läggas fram för i den miljöpolitiska propositionen . När det gäller frågan om vilka miljöpolitiska mål som bör ingå i balken kan först konstateras att även om lagstiftningen har en central roll är den inte det enda instrumentet för att realisera en ekologiskt hållbar utveckling. Kunskaper om miljöproblem och den enskildes engagemang i miljöfrågorna, ekonomiska förutsättningar m.m. är också avgörande för att målen skall kunna nås. Därtill kommer att allmänt hållna mål kan vara svåra att inordna i och lägga till grund för ett rättsligt system som skall vara styrande för den enskildes handlande i enskilda fall och som är sanktionerat med straff om reglerna inte följs. Trots detta är det givetvis av avgörande betydelse att balken fungerar som ett verktyg för genomförandet av de miljöpolitiska målen. Regeringen anser att det i måste finnas en beskrivning av syftet med miljöpolitiken som gäller för hela balkens tillämpningsområde. Denna inställning delas också av remissinstanserna, även om det i några fall finns synpunkter på utformningen. I förslaget till miljöbalk har därför i 1 kap. 1 § tagits in den övergripande målsättningen om en hållbar utveckling som innebär att nu levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Där slås också fast att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett förvaltaransvar. Vidare nämns i bestämmelsen skyddet för människors hälsa och miljön samt för värdefulla natur- och kulturmiljöer, bevarandet av biologisk mångfald, en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt samt kretsloppsprincipen. Som närmare utvecklas i författningskommentaren till paragrafen är dessa syften styrande på samtliga bestämmelser i och medför en ny och vidare tillämpning av de bestämmelser som har sin förebild i gällande lagstiftning. Lagrådet har i sitt yttrande beträffande denna paragraf anfört att bestämmelserna i är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen på området. Lagstiftningen kan bara ge den rättsliga grundvalen för reformarbetet men bidrar därigenom verksamt till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i miljöhänseende. Lagrådet anger som en möjlighet att det inledande stadgandet utformas på det sättet att vad som sägs om tryggandet av en hållbar utveckling anges inte endast som ett mål med utan som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet. Lagrådet anför vidare att om man vill begränsa räckvidden av målparagrafen till målet med själva balken, bör den utformas under hänsynstagande till att lagstiftning här liksom på andra områden har sina givna begränsningar. kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling. Regeringen godtar i sak Lagrådets bedömning och föreslår därför att den ändringen görs i portalparagrafen jämfört med lagrådsremissen att det anges att skall främja en hållbar utveckling, dvs. inte trygga en sådan utveckling som sägs i remissens förslag. Utöver de övergripande syften som uttrycks i 1 kap. 1 § och som styr tillämpningen av hela balken vill regeringen peka på fyra faktorer av betydelse för balkens verkan som instrument för att genomföra övriga miljöpolitiska mål, t.ex. nationella miljömål av det slag som har berörts i avsnitt 4.1.1. Miljömålen kan, för det första, realiseras genom de nya instrument som erbjuder. Miljökvalitetsnormer är en nyhet i balken som innebär att en norm för miljökvalitet kan slås fast av regeringen eller i vissa fall av en myndighet. Normerna skall följas vid planering, tillståndsprövning, tillsyn och föreskriftsverksamhet samt av verksamhetsutövare och kan kompletteras med särskilda åtgärdsprogram. Normerna kommer att avsevärt förbättra möjligheterna att styra mot nationella mål för miljökvalitet. Miljökvalitetsnormer kan dock endast väntas fastläggas i vissa fall där det finns nationella miljömål. Exempelvis kan det finnas andra styrmedel än normerna som är bättre lämpade för att nå målet. Det kan också antas att miljökvalitetsnormerna kommer att innebära en högre grad av precisering i beskrivningen av miljökvaliteten än de nationella miljömålen och att de ofta kommer att begränsas geografiskt till att avse vissa områden. För det andra innehåller balken nya allmänna hänsynsregler som gäller för alla och som innehåller en skyldighet att beakta allmänna principer för miljöarbetet som t.ex. försiktighetsprincipen, kretsloppsprincipen och produktvalsprincipen. Balken innehåller därmed sådana strategier som behövs för att nå miljömålen. För det tredje utgör balken grunden för regeringens och myndigheternas arbete att med stöd av de bemyndiganden som ges i balken utfärda de förordningar och föreskrifter som behövs för att förverkliga de miljöpolitiska målsättningarna. Styrande för detta är såväl balkens övergripande syften och allmänna hänsynsregler som de andra miljömål som berörts ovan och som inte tagits in i lagtexten. För det fjärde är balken en sammanhållen lagstiftning som innefattar och samordnar såväl traditionella miljöregler som regler om markanvändning och resurshushållning. Detta medför samordningsvinster och en ökad enhetlighet i regelsystemet som förbättrar förutsättningarna för att styra mot gemensamma mål. 4.2.2 Principerna för miljöbalksförslaget m.m. Regeringens bedömning: Som bärande principer för balken bör gälla att den bildar en övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan, utformas som en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och naturresurslagstiftning, utformas så att skyddet för miljön, hälsan och naturresurserna förstärks, innehåller allmänna hänsynsregler och viktiga miljörättsliga principer som är tillämpliga på all miljöpåverkan, förstärker det demokratiskt förankrade inflytandet, skapar förutsättningar för en integrerad tillämpning, betonar hushållningsaspekten. bör innehålla vissa avgörande element för att lagstiftningen skall fungera väl. Dessa element, som kan beskrivas som en miljöbalkskedja, utgörs av rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skall följas av var och en, regler för hushållning med mark- och vattenresurser riktade till statliga och kommunala myndigheter, bestämmelser om utfärdande av miljökvalitetsnormer och krav på miljökonsekvensbeskrivningar, bestämmelser om tillståndsprövning samt ett effektivt tillsyns- och sanktionssystem. Förslaget innebär en utveckling och förändring på ett stort antal punkter av det tidigare förslaget till miljöbalk. Skälen för regeringens bedömning Sammanfattningsvis kan sägas att de bärande principerna vid sammansmältningen av regler från de olika miljölagarna bör vara följande. utformas som en sammanhållen miljö- och resurslagstiftning. Exempelvis integreras bestämmelserna i miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, hälsoskyddslagen samt renhållningslagen. Genom bestämmelser från naturresurslagen anknyts lagstiftningen för markanvändning och samhällsbyggande varvid resursavvägningsprinciper integreras i balken. utformas så att skyddsintressena förstärks. Alla skyddsintressen i dagens lagstiftning har granskats. Flera långtgående principer och aktsamhetsregler som funnits i de lagar som arbetats samman i balken föreslås gälla generellt inom balkens tillämpningsområde. Det som kan uppfattas som motsägelsefullt eller ofullständigt i dagens lagar har undanröjts och skyddsintressena har förstärkts gentemot exploateringsintressena såsom de senare kommer till uttryck i t.ex. vattenlagen och trafiklagstiftningen. bör innehålla ett antal allmänna hänsynsregler. De skall verka så att balkens mål i praktiken får genomslag med avseende på verksamheter som regleras enligt balkens bestämmelser. På detta sätt garanteras en enhetlig tillämpning tvärs över olika sektorer, som sektorsprincipen slår igenom i tillämpningen. bör förstärka det demokratiskt förankrade inflytandet genom framhävande och utökning av regeringens tillåtlighetsprövning av miljöpåverkande anläggningar. Vidare ges miljöorganisationer talerätt och kraven för miljökonsekvensbeskrivningar förstärks. bör skapa förutsättningar för en integrerad tillämpning av miljölagstiftningen sett ur de enskilda verksamhetsutövarnas synvinkel. I princip skall tillstånd för miljöfarlig verksamhet som innebär utsläpp, avfall, kemikalieanvändning m.m. prövas i ett sammanhang. Tillståndprövningen, tillsynsutövningen m.m. skall stimulera verksamhetsutövare att medvetet välja att ligga före lagstiftningens obligatoriska krav. Regleringen i utformas med avsikt att antalet överträdelser skall minska. I de fall överträdelser sker bör dessa beivras effektivt. Informationen om tillstånd, tillsyn, överträdelser, skadad mark m.m. skall vara öppen, lättbegriplig och kvalitetsgaranterad. Dessutom skall tillsynsorganisationen effektiviseras. Viktiga miljörättsliga principer, såsom försiktighetsprincipen, lokaliseringsprincipen, kretsloppsprincipen, produktvalsprincipen och principen att förorenaren skall betala (PPP) bör tas in i lagstiftningen. En nyhet i balken är den starka betoningen av hushållningsaspekten. Hushållning kan ske dels genom ett optimalt utnyttjande med så resurs- och energisnåla processer som möjligt, dels genom att utnyttja ett kretslopp med slutna materialflöden där material genom återanvändning eller återvinning kommer till ny användning. Kretsloppsprincipen syftar till att vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning utan att naturen skadas. Genom en tillämpning av hushåll-ningsprincipen och kretsloppsprincipen minskar behovet att förbruka ändliga naturresurser. Ett sådant kretslopp kan åstadkommas dels genom krav individuella eller generella för verksamhetsutövningen, dels genom att var och en deltar i den avfallshantering, genom bl.a. källsortering, som möjliggör återanvändning, återvinning och energiutnyttjande. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste användningen måste en avvägning göras mellan ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen på ett sätt som främjar en långsiktigt god hushållning. Detta gäller för såväl mark- och vattenområden som energi och andra resurser. En verkningsfull miljölagstiftning förutsätter att vart och ett av dess led fungerar effektivt. fordras att sambandet mellan leden är följdenligt och tydligt. Om miljölagstiftningen liknas vid en kedja som kan kallas miljöbalkskedjan vars länkar utgörs av t.ex. miljömål, hänsyn, tillstånd, villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse och straff, krävs för lagstiftningens effektivitet att länkarna var och en för sig men också samspelet mellan kedjans länkar fungerar väl. Det kan inledningsvis upprepas att grundläggande syfte är att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Detta uttrycks genom balkens rättsligt bindande syften och allmänna hänsynsregler. Här har tillståndsprövning och tillsyn en central funktion som konkreta verktyg för att styra varje verksamhet bort från miljöstörande och resursslösande handlingssätt. Men också dessa traditionella styrmedel får en delvis ny roll. Det allt större inslaget av mål- och resultatstyrning ställer större krav på myndigheterna att sträva mot miljömålen samt att följa upp och utvärdera resultatet. De principer för miljöarbetet som utvecklas i balken skall genomsyra också prövnings- och tillsynsverksamheten. Miljökvalitetsnormer innebär konkreta målsättningar som styr tillstånds- och tillsynsarbetet. Nationella mål nedbrutna regionalt eller sektoriellt likaså. Balken lägger en betoning vid förebyggande insatser som en grund för ett framgångsrikt miljöarbete. Den lägger ett tydligt delegerat ansvar på utövare och sektorsorgan för att bedöma och åtgärda miljöproblemen. Det finns också fler styrmedel i dagens miljöarbete. Prövning och tillsyn skall samspela med ekonomiska styrmedel och med frivilliga miljöstyrningssystem. Grunden i ett förebyggande arbete är att påverkan på människors hälsa, miljön och resurshushållningen kan förutses. Därför har ett kunskapskrav införts i . Var och en skall skaffa sig den kunskap som behövs för att bedöma miljöeffekterna av en åtgärd eller en verksamhet. Naturligtvis är det först om det finns anledning att befara sådana effekter som skyldigheten föreligger att utreda vad som kan göras för att motverka olägenheterna. Det skall dock inte vara möjligt för verksamhetsutövaren att försvara sig med att denne inte tänkte på att olägenheterna kunde uppkomma. Utgångspunkten är att var och en i varje situation skall fråga sig om sådana effekter kan uppstå.