prop · GL037 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare torde reformen medföra att det blir färre tvister än om ändring i fråga om vad som bestämts om vårdnad m.m. Åtminstone torde belastningen på samhällets institutioner komma att blir mindre. Genom reformen får domstolarna möjlighet att avgöra frågor om barnets boende och frågor om umgänge med barnet i större omfattning än och utvidgas möjligheterna att döma till gemensam vårdnad och att meddela föreskrifter om hur resekostnader vid umgänge skall fördelas mellan föräldrarna. Sammantaget innebär de föreslagna lagändringarna för domstols- väsendets del vissa besparingar. För enskilda parter kan de nya reglerna medföra lägre processkostnader. I den mån processandet bedrivs med stöd av rättshjälp kan även statens kostnader komma att minska. Förändringarna torde dock endast bli marginella. För kommunerna får framför allt förslaget om hjälp till föräldrar att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge samt förslaget om godkännande av sådana avtal betydelse. Syftet med förslagen är bl.a. att föräldrar som inte själva kan enas i frågor om barnen skall, innan de vidtar rättsliga åtgärder, vända sig till få hjälp att komma överens. De personellt och ekonomiskt resurskrävande vårdnads- och umgängesutredningarna kommer då att bli färre till antalet och resurser frigörs som i stället kan användas till att hjälpa föräldrar att komma överens. Till detta kan läggas att många avtal om vårdnad, boende och umgänge kommer att träffas i anslutning till samarbetssamtal. Kommunens resurser kommer då inte att belastas utöver den tid som åtgår för samtalet och för att pröva om avtalet kan godkännas. Trots det anförda kan det antas att kostnaderna i kommunerna kommer att öka något, i varje fall inledningsvis. Vissa utbildningsinsatser kommer att bli nödvändiga och kommunerna får ta över en del av de frågor om vårdnad m.m. som handläggs av domstolarna. Vidare kommer sannolikt en del föräldrar som i och för sig inte är i tvist men som ändå vill få frågor om barnet reglerade, t.ex. beträffande umgänge inom ramen för en gemensam vårdnad, att vilja träffa avtal om detta och få avtalet godkänt. Till detta kommer att samarbetssamtal sannolikt kommer att användas i större utsträckning än . Om kostnadsökningen blir bestående beror bl.a. på hur många föräldrar ytterligare som kommer att använda samarbetssamtal och hur många föräldrar som kommer att använda sig av möjligheten att träffa avtal som godkänns av socialnämnden. Det beror vidare på hur kommunerna organiserar verksamheten med samarbetssamtal. De kommunala kostnadsökningarna torde i varje fall uppvägas av de besparingar för staten som nämnts tidigare. Även kommunerna kan uppnå besparingar i andra hänseenden, om samarbetssamtalen bedrivs framgångsrikt. gör bedömningen att förslagen bör kunna ge en generell vinst för samhället. Regeringen och har träffat en överens- kommelse om regleringen av de ekonomiska effekterna för kommunerna i anledning av de förslag som läggs fram i denna proposition. Överens- kommelsen innebär att generellt statsbidrag utgår med för och med . För del innebär förslagen vissa initialkostnader. Det gäller förutom informationsinsatser den metodutveckling av samarbets- samtalen som tagits upp i avsnitt 7 och allmänna råd m.m. som kan behöva utarbetas i anledning av reformen. Detta är dock insatser som bedöms kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. Det förslag som läggs fram om umgängesavdrag bedöms inte leda till några nämnvärda kostnader för berörda myndigheter (de allmänna försäkringskassorna och kronofogdemyndigheterna). En separation är en smärtsam upplevelse för alla inblandade, inte minst för barnen. Forskning visar emellertid att barn klarar av föräldrarnas separation bra i ett långt perspektiv om föräldrarna kan samarbeta och finnas kvar som föräldrar. Däremot kan barn som lever i en konflikt på olika sätt påverkas negativt. En vinst med förslagen är att barn i allt större utsträckning kommer att slippa det lidande som en process vid domstol mellan föräldrarna i allmänhet innebär. Barn som slipper konflikter är i det stora hela också mindre resurskrävande för familjen och för samhället. Informationsinsatser Det är angeläget att information lämnas om de nya bestämmelserna om vårdnad, boende och umgänge. Det är också viktigt att föräldrar informeras om möjligheten att genom samarbetssamtal få hjälp att nå enighet i frågor om vårdnad, boende och umgänge. En central roll när det gäller spridning av information spelar socialnämnder, familjerådgivningsbyråer, advokater och domstolar. Även andra kanaler kan emellertid vara till nytta när det gäller informa- tionsspridning. Här avses exempelvis de frivilliga organisationerna och personal inom barnomsorg och skolväsende. Ansvaret för att informationen når ut till enskilda och berörda myndigheter vilar i första hand på . Ett visst ansvar ligger också på och domstolarna. Informationsinsatserna bör ske inom befintliga budgetramar. Även kommunerna har ett ansvar för att information når ut till enskilda. Uppföljning Som tidigare framhållits syftar de förslag som regeringen lägger fram i denna proposition bl.a. till att betona vikten av samförståndslösningar, till att bana väg för en ökad användning av gemensam vårdnad och till att ytterligare framhäva principen om barnets bästa. Frågor om vårdnad m.m. skall avgöras efter vad som är bäst för barnet. Det är viktigt att lagändringarna inte får till följd att en förälders motstånd mot gemensam vårdnad inte tas på allvar eller att det mer eller mindre rutinmässigt beslutas om gemensam vårdnad. Den föreslagna ordningen ställer stora krav på dem som fattar beslut i frågor som rör barn. Regeringen har för avsikt att utvärdera reformen när den varit i kraft . Med hänsyn till de särskilda svårigheter som finns i de fall där det förekommit övergrepp eller misstanke om övergrepp kan det finnas anledning att särskilt uppmärksamma hur reglerna tillämpas av domstolar och socialnämnder i de fallen. 23 Författningskommentar 23.1 Förslaget till lag om ändring i 6 kap. Om vårdnad, boende och umgänge 2 a § Barnets bästa skall komma i främsta rummet vid avgörande enligt detta kapitel av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall det fästas avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrar- na. Risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller - hålls kvar eller annars far illa skall beaktas. (Jfr 6 kap. 2 a § i förslag.) Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 8. I första stycket finns en ny övergripande bestämmelse. I bestämmelsen slås fast att barnets bästa skall komma i främsta rummet när frågor om vårdnad, boende och umgänge avgörs. Det innebär inte någon förändring i gällande rätt, men den nya bestämmelsen markerar tydligare än som sker att barnets bästa alltid skall finnas med som en utgångspunkt för bedömningen och att de mer preciserade bestämmelserna i kapitlet tar sitt avstamp i denna allmänna regel. Genom den nya bestämmelsen knyts också regleringen av frågor om vårdnad, boende och umgänge tydligt till FN:s konvention om barnets rättigheter (). Artikel 3 i konventionen föreskriver i svensk officiell översättning att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn (se prop. 1989/90:107, bilaga 1). Barnets bästa skall således komma i främsta rummet vid alla avgöranden av frågor om vårdnad, boende och umgänge. Det gäller alltså såväl för domar och beslut av domstol som för beslut av socialnämnden att godkänna eller inte godkänna avtal som föräldrarna träffat. Som nämnts ansluter bestämmelsen till hur artikel 3 är formulerad. Principen om barnets bästa i artikel 3 i skall appliceras på alla områden. Den är i konventionen ett av flera relevanta intressen att ta hänsyn till (se bl.a. prop. 1989/90:107 s. 31 f. och SOU 1996:115 s. 35 f.; jfr prop. 1996/97:25 s. 362 f. och prop. 1996/97:124 s. 259 f.). Den bestämmelse som här föreslås skall inte för den skull tolkas så att andra intressen kan gå före barnets. När det gäller vårdnad, boende och umgänge finns det inte några andra intressen som kan ta över. I lagen anges inte vad som närmare bestämt skall anses vara barnets bästa. Det låter sig inte göra att en gång för alla precisera innebörden av ett sådant begrepp. Som framhållits måste barnets bästa avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av de individuella för- hållandena. I andra stycket och i 2 b § pekas visserligen på några om- ständigheter som skall beaktas, men det rör sig självfallet inte om någon uttömmande uppräkning. Vid bedömningen måste hänsyn tas till allt som rör barnets fysiska och psykiska välbefinnande och utveckling. Så långt det är möjligt skall därvid såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter för barnet beaktas. Det säger sig självt att det ofta är nära nog omöjligt att objektivt slå fast vad som är bäst för barnet. I sådana fall blir det domstolens resp. socialnämndens uppfattning, antaganden och bedömningar som blir avgörande. De särskilda bestämmelser i kapitlet som talar om barnets bästa se 5, 6, 10, 14 a och 15 a §§ liksom de bestämmelser som innehåller delvis andra bedömningsgrunder se exempelvis 7, 8, 9 och 10 a §§ har behållits oförändrade vid sidan av den inledande allmänna regeln. Avsikten med den nya allmänna bestämmelsen har som sagt inte varit att förändra rättsläget. Bestämmelsen innebär dock att rättsläget för vissa situationer har preciserats. Till andra stycket har förts bestämmelsen i 6 a § som anger att domstolen vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall fästa avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna (se prop. 1990/91:8 s. 60 62). Den bestämmelsen har gällt bara för frågor om vårdnad. Den kommer i fortsättningen att gälla även vid avgöranden om boende och umgänge. Vidare har till andra stycket förts bestämmelsen i 15 § fjärde stycket. Det innebär att domstolen och socialnämnden skall beakta risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa (se prop. 1992/93:139 s. 37 f.). Den bestämmelsen har gällt bara för frågor om umgänge. Den kommer i fortsättningen att gälla även vid avgöranden av vårdnad och boende. De omständigheter som anges i andra stycket skall beaktas vid tillämpning av första stycket i paragrafen. Men de skall också beaktas vid bedömningen av vad som är bäst för barnet enligt de särskilda bestämmelserna i kapitlet, t.ex. 5 § första stycket, 6 § andra stycket, 10 § första stycket, 14 a § första och andra styckena samt 15 a § första och andra styckena. Det är främst som komplettering till dessa bestämmelser som anvisningarna i andra stycket torde få praktisk betydelse. Att vissa omständigheter nämns särskilt är i första hand ett uttryck för att dessa omständigheter aldrig får glömmas bort vid bedömningen. Men det är också ett uttryck för vad lagstiftaren särskilt velat fästa uppmärk- samheten på. Däremot behöver inte de angivna omständigheterna nöd- vändigtvis betyda mer än andra viktiga förhållanden i ett enskilt fall. Att två tidigare bestämmelser nu förs samman till en är inte avsett att innebära någon annan ändring i sak än att tillämpningsområdena delvis har ändrats. 2 b § Vid avgörande enligt detta kapitel av frågor som rör vårdnad, boende och umgänge skall hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. (Jfr 6 kap. 2 a § i förslag.) Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 8. Till paragrafen har förts bestämmelserna i 10 d § och 15 § fjärde stycket om att domstolen vid bedömningen av frågor om vårdnad resp. umgänge skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad (se prop. 1994/95:224 s. 53 f.). Den regeln gäller i fortsättningen också för frågan om barnets boende. Bestämmelsen har i enlighet med ett påpekande från Lagrådet getts en fristående placering och inte inarbetats i 2 a §. Härigenom markeras att barnets vilja inte endast är en omständighet att beakta vid bedömningen av barnets bästa utan ibland bör beaktas fristående från den bedömningen (jfr prop. 1981/82:168 s. 66, prop. 1994/95:224 s. 32 f. och SOU 1997:116 s. 133 f.). Frågor om vårdnad, boende och umgänge skall alltid avgöras efter vad som är bäst för barnet. Men man kan tänka sig situationer där det är mycket svårt att avgöra vad som är bäst för barnet och där barnets vilja bör såsom fristående omständighet bli avgörande för domstolens ställningstagande. 5 § Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem och vill någon av dem få ändring i vårdnaden, skall rätten efter vad som är bäst för barnet förordna att vårdnaden skall vara gemensam eller anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna. Rätten får inte besluta om gemensam vårdnad, om båda föräldrarna motsätter sig det. Frågor om ändring i vårdnaden enligt första stycket prövas på talan av en av föräldrarna eller båda. I mål om äktenskapsskillnad får rätten utan yrkande anförtro vårdnaden om barnet åt en av föräldrarna, om gemensam vårdnad är uppenbart oförenlig med barnets bästa. (Jfr 6 kap. 5 § i förslag.) Paragrafen innehåller bestämmelser om domstolens prövning när en ändring av vårdnaden aktualiseras. Bestämmelserna i första och andra styckena ersätter de nuvarande bestämmelserna i 5 och 6 §§. Övervägandena finns i avsnitt 9.1. I bestämmelserna regleras endast det fallet att någon av föräldrarna eller båda skall ha vårdnaden om barnet. Om överflyttning av vårdnaden till en eller flera särskilt förordnade vårdnadshavare finns bestämmelser i 7 9 §§. Bestämmelserna innebär att domstolarna får större handlingsfrihet än för närvarande vid avgörande av frågor om vårdnad. Utgångspunkten är att domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet. Det innebär bl.a. att domstolen, till skillnad från vad som gäller , kan vägra att upplösa den gemensamma vårdnaden eller förordna om sådan vårdnad även om en av föräldrarna motsätter sig en sådan ordning. Det framgår av första stycket och motsatsvis av andra stycket. Härigenom blir det bl.a. möjligt för en far som vid barnets födelse inte är gift med barnets mor att få gemensam vårdnad om barnet även om modern motsätter sig detta. Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna och vill någon av dem att vårdnaden inte längre skall vara gemensam, står det domstolen fritt att, efter vad som är bäst för barnet, upplösa den gemensamma vårdnaden och anförtro vårdnaden om barnet åt en av föräldrarna eller att ogilla det framställda yrkandet och låta den gemensamma vårdnaden bestå. Den sistnämnda möjligheten står dock som framgått inte öppen, om båda föräldrarna motsätter sig gemensam vårdnad. Motsvarande gäller om båda föräldrarna var för sig begär att få ensam vårdnad om barnet. Om ingen av dem eller endast en av dem motsätter sig fortsatt gemensam vårdnad, kan alltså domstolen låta den gemensamma vårdnaden bestå, om det är bäst för barnet. Om däremot båda föräldrarna motsätter sig fortsatt gemensam vårdnad, är domstolen skyldig att upplösa den gemensamma vårdnaden och anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna. Står barnet under vårdnad av endast en förälder och begär den förälder som inte är vårdnadshavare gemensam vårdnad, kan domstolen förordna om gemensam vårdnad även om den andra föräldern motsätter sig detta. Den förälder som är ensam vårdnadshavare kan också på eget initiativ få till stånd gemensam vårdnad. Även här är det barnets bästa som är avgörande. Bestämmelsen möjliggör i och för sig för domstolen att förordna en förälder som vårdnadshavare mot hans eller hennes vilja. Om en förälder uttryckligen förklarar att han eller hon inte vill ha del i vårdnaden om barnet, får det dock som regel antas att en sådan lösning inte är förenlig med barnets bästa. Som angetts skall domstolens ställningstagande grundas på vad som är bäst för barnet. Detta får prövas mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet. I 2 a § andra stycket och 2 b § framhålls vissa omständig- heter som skall beaktas vid bedömningen av vad som är till barnets bästa. Frågor som rör barnets bästa har behandlats även i avsnitt 8 och i författningskommentaren till 2 a §. Att det nu öppnas möjlighet för domstolarna att besluta om gemensam vårdnad mot den ena förälderns vilja får självfallet inte leda till att den förälderns motstånd mot gemensam vårdnad negligeras. Detta motstånd kan bero på en vällovlig önskan att skydda barnet. Om det finns risk för att barnet far illa vid gemensam vårdnad, skall domstolen givetvis beakta det. Det finns i detta sammanhang anledning att erinra om vad som anfördes i samband med de ändringar som genomfördes i 6 kap. beträffande vilken betydelse som bör tilläggas det förhållandet att en förälder motsätter sig gemensam vårdnad (prop. 1990/91:8 s. 34). Där anfördes följande. Med utgångspunkt i att gemensam vårdnad typiskt sett kan gagna ett barns intresse ligger det typiskt sett också ofta närmast till hands för en förälder som vill sätta barnets bästa i centrum att sträva efter gemensam vårdnad. En förälders motstånd mot gemensam vårdnad kan därför vara ett tecken på att intresset och ambitionen hos den föräldern att söka upprätthålla en nära och god kontakt mellan barnet och den andra föräldern är mindre. Men motståndet kan naturligtvis också bottna i andra orsaker. Det kan bero på en strävan hos föräldern att skydda barnet mot att fara illa. Det kan ha sin grund i sådana förhållanden som hustrumisshandel eller ständiga trakasserier från en makes sida, förhållanden som kan göra det svårt eller omöjligt med en vårdnadsform som förutsätter enighet i frågor som rör barnet. I det enskilda fallet måste bedömningen därför vara mycket lyhörd och noggrant inriktas på de omständigheter och behov som föreligger i just det fallet. Detta uttalande äger alltjämt giltighet; en förälders motstånd mot gemensam vårdnad måste bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Att den ena föräldern utsatt barnet eller den andra föräldern för övergrepp kan göra gemensam vårdnad olämplig. Barnets möjligheter till en trygg uppväxtmiljö påverkas uppenbarligen av förhållandet mellan föräldrarna. Av betydelse kan också vara hur den förälder som barnet bor hos upplever sitt och barnets förhållande till den andra föräldern (se bl.a. NJA 1995 s. 727 och SOU 1995:60 s. 363 f.). En förälder som misshandlats eller utsatts för andra övergrepp av den andra föräldern och som lever i ett tillstånd av oro eller till och med skräck för den andra för- äldern kan vid gemensam vårdnad vara dåligt att tillgodose sitt barns behov av trygghet och omsorg. Det gäller även om samarbetet mellan föräldrarna ytligt sett synes fungera. Därmed är inte sagt att övergrepp inom familjen alltid bör utesluta gemensam vårdnad. Det måste som alltid bli beroende av en prövning i det enskilda fallet. Frågan om i vilka fall gemensam vårdnad inte är förenlig med barnets bästa har berörts även i avsnitt 9.1. Om det alltså i vissa fall är olämpligt med gemensam vårdnad mot den ena förälderns vilja, kan det i andra fall vara bäst för barnet att den föräldern inte får sin vilja igenom. Så kan exempelvis vara fallet när modern har ensam vårdnad och fadern önskar gemensam vårdnad samt modern motsätter sig detta utan något godtagbart skäl. Ofta kommer det i dessa fall inte i fråga att föra över vårdnaden till fadern ensam, varför gemensam vårdnad är enda sättet för fadern att få del i vårdnaden. Ett sådant arrangemang kan då vara till barnets bästa, trots moderns motstånd. Det är bl.a. för sådana situationer som lagändringen är avsedd. I enlighet med ett påpekande från Lagrådet har en talerättsbestämmelse tagits in i tredje stycket. Tredje stycket motsvarar efter justeringen nuvarande 5 § andra stycket och 6 § andra stycket. Bestämmelser om att mål om vårdnad handläggs enligt reglerna i om tvistemål och om gemensam ansökan finns i 17 §. 6 § Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, får de avtala att vårdnaden skall vara gemensam eller att en av dem skall ha vårdnaden om barnet. Avtalet skall gälla, om det är skriftligt och social- nämnden godkänner det enligt andra stycket. Har föräldrarna avtalat om gemensam vårdnad, skall socialnämnden godkänna avtalet, om det inte är uppenbart oförenligt med barnets bästa. Innebär avtalet att en av föräldrarna skall ha ensam vårdnad, skall nämnden godkänna avtalet, om det som har överenskommits är till barnets bästa. (Jfr 6 kap. 17 b § i förslag.) I 6 § finns bestämmelser om överflyttning av vårdnad. Bestämmelser om detta återfinns i förslaget i 5 §. Paragrafen saknar motsvarighet i gällande rätt. Den innehåller be- stämmelser om föräldrars avtal om vårdnad. Övervägandena finns i avsnitt 15. Procedurfrågor som rör föräldraavtal och socialnämndens godkännande behandlas i 17 a §. Enligt första stycket kan föräldrar som är överens träffa avtal om vårdnad. För att ett sådant avtal skall gälla krävs att det är skriftligt och att det godkänns av socialnämnden. Att avtalet gäller innebär att det får samma verkan som en dom avseende vårdnaden. Det betyder bl.a. att avtalet kan verkställas (se 21 kap. 1 § andra stycket). Möjligheten att med bindande verkan träffa avtal om vårdnaden är ny. Parterna kan på motsvarande sätt träffa avtal om barnets boende (14 a § andra stycket) och om umgänge mellan barnet och den förälder som det inte bor tillsammans med (15 a § andra stycket). Genom att det införs en möjlighet att träffa avtal betonas ytterligare att samförståndslösningar i dessa frågor bör eftersträvas. Avtalsmöjligheten kan användas även när föräldrarna önskar ändra en tidigare dom eller ett tidigare avtal. Föräldrarna skall vara ense om ändringen. Men det betyder inte att de måste vara helt nöjda med avtalet eller att avtalet skall motsvara det som båda eftersträvat. Tvärtom kan ett avtal vara resultatet av långvariga diskussioner där parterna kompromissat eller där någon valt att ge efter i insikt om att det är bäst för barnet. Men det måste naturligtvis vara fråga om ett avtal i egentlig mening. Föreligger det någon ogiltighetsgrund (se särskilt 28 32 §§ avtalslagen, som anses vara analogt tillämpliga inom familjerätten), är avtalet inte giltigt. I praktiken torde det dock sällan bli aktuellt att pröva ett avtals giltighet i denna mening. Hävdar den ena parten att avtalet inte skall gälla, kan han eller hon ta upp vårdnadsfrågan på nytt. Någon avtalsbundenhet i egentlig mening uppkommer sålunda inte. En förutsättning för att föräldrarna skall kunna avtala om vårdnaden är att åtminstone en av dem har vårdnaden om barnet. Föräldrarna kan alltså inte avtala om vårdnaden sig emellan när vårdnaden är anförtrodd åt en eller flera särskilt förordnade vårdnadshavare (se 7 § andra och tredje styckena, 8 § och 9 §). Inte heller kan de, när en av dem eller båda har vårdnaden om barnet, träffa avtal med bindande verkan om ett sådant särskilt vårdnadsarrangemang. Bestämmelsen tar i första hand sikte på de fall då ändring skall ske i fråga om vårdnaden. Emellertid är det inte ovanligt att föräldrarna efter diskussioner kommer fram till att det är bäst att låta gällande vårdnads- förhållanden bestå. Det är naturligtvis inget som hindrar att parterna då träffar ett avtal för att befästa vad de kommit överens om, dvs. det som redan gäller. Ett sådant avtal får dock ingen rättslig verkan och det finns därför ingen anledning att kräva socialnämndens godkännande. Det finns inte något hinder mot att avtalet begränsas i tiden. Inte heller finns det något hinder mot att föräldrarna kommer överens om att avtalet skall gälla till dess att en slutlig överenskommelse har nåtts eller frågan avgjorts av domstol; ett sådant interimistiskt avtal kan också ersätta ett interimistiskt domstolsbeslut. Vad gäller vårdnaden om barnet torde av hänsyn till barnet tidsbegränsade avtal i övrigt endast undantagsvis kunna godtas. Kravet på skriftlighet avses innefatta att parterna skall skriva under avtalet.