prop · GL0319 · 1998-01-01 00:00:00 — Utredaren skall klar- lägga de hinder lagstiftningen kan innebära för att införa och genomföra distansarbete samt behovet av skydd för den enskilde samt föreslå de lagstiftningsåtgärder som behövs. Den centrala arbetsrättsliga lagstift- ningen, arbetsmiljölagen, arbetstidslagen, jämställdhetslagen, lagstift- ningen om ansvar och ersättning för skada på person eller egendom samt socialförsäkringslagstiftningen skall ingå i översynen, liksom annan lag- stiftning som kan ha betydelse för införandet och utförandet av distansarbete. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . 3.4 Stabil och säker infrastruktur Den fysiska tillgången till informationstekniken säkras bl.a. genom kra- ven i telelagen (1993:597). Genom telelagen tillförsäkras envar tillgång till telefonitjänst till ett rimligt pris. Med telefonitjänst avses inte bara tillgång till en anslutning som medger talkommunikation utan som även medger kommunikation via telefax och datakommunikation via låg- hastighetsmodem. Det sistnämnda kommunikationssättet medger bl.a. möjlighet att ansluta sig till Internet. Den svenska delen av Internet växer och blir en alltmer betydande del av vår infrastruktur för kommunikations- och informationsförsörjning. är såväl själva innehållet som strukturen hos Internet relativt oreglerat. Även om detta är en av de stora tillgångarna hos Internet så kan det skapa problem när en stor grupp användare blir beroende av Internet som en säker kommunikations- och informationsförsörjare, utan att det finns någon som har ett uttalat ansvar för Internet. I syfte att få en klarare belysning av frågan har regeringen den 26 sep- tember 1996 gett Statskontoret i uppdrag att se över hur den svenska delen av Internet bör vara strukturerad och organiserad för att motsvara ökande krav på bl.a. säkerhet och uthållighet. Uppdraget skall redovisas . En närmare redogörelse för investeringar i infrastrukturen för informa- tionsförsörjningen samt tillgången till teletjänster redovisas i kapitel 4.3.1 Kommunikationerna i ett IT-perspektiv. De öppna kommunikationsstandardernas snabba utveckling har inne- burit att gårdagens system med stordatorer i stor utsträckning ersatts av distribuerade system för persondatorer i nätverk. Detta har medfört en högre grad av informationsutbyte inom och framför allt mellan organisa- tioner. Nya tjänster växer fram genom Internet. Sammankopplingen av kommunikationen mellan system ökar exponeringen av den information som hanteras. Detta för med sig att hoten mot och säkerhetsbristerna i systemen både ändrar karaktär och ökar. Säkerhetsbristerna kan medföra störningar i informationsutbytet i form av brister i tillgänglighet, data- virus, dataintrång, avlyssning av datakommunikation samt övrig teletra- fik som fax och GSM, sabotage, informationskrigföring m.m. Samhällets sårbarhet ökar och konsekvenserna av störningarna i informationssyste- met fördjupas om inte säkerhetsarbetet håller jämn takt. har i ett yttrande till betänkandet 1995/96:TU19 Informationsteknikens användning konstaterat att ett uttalat samlat an- svar för sårbarhets- och säkerhetsaspekterna på departements- eller myn- dighetsnivå saknas. Vidare saknas en samlad bild över sårbar- heten/säkerheten i ADB-verksamheten och rollfördelningen mellan olika centrala myndigheter är inte helt klarlagd. har ställt sig bakom uttalandet (rskr. 1995/96:282). Ett stort antal åtgärder har redan vidtagits inom en rad olika områden såsom försvarsområdet, utrikesområdet och justitieområdet. Regeringen anser dock, i likhet med , att en sammanhållen strategi för IT-säkerhet behöver tas fram där statens ansvar anges samt hur säkerhetsarbetet kan inordnas i det nationella handlingsprogrammet för informationsteknik. Regeringen kommer att ge Statskonto- ret i uppdrag att utarbeta en sammanhållen strategi för IT-säkerhet samt statens ansvar för denna. Statskontoret skall ange hur säkerhetsarbetet kan inordnas i handlingsprogrammet för att bredda och utveckla använd- ningen av informationsteknik. Vidare skall Statskontoret ange hur arbetet med IT-säkerhetsfrågorna bör organiseras och fördelas mellan olika instanser. I detta arbete skall ansvarsfrågorna mellan sektorsansvariga myndigheter inom området noga definieras. Uppdraget skall avrapporte- ras . Regeringen avser återkomma till i frågan. Det pågående arbetet inom med IT-säkerhets- frågorna redovisas i avsnitt 4.3.3 nedan. Omställningen av datorsystem m.m. Problemen med omställningen av datorsystem och andra system som innehåller datumstyrd elektronik har tidigare nämnts under avsnitt 2.5. Det pågår redan ett flertal arbeten på olika håll för att lösa problemen. Regeringen har fattat beslut om en förordning om översyn av statliga myndigheters informationssystem (SFS 1997:30). Förord- ningen kräver att alla statliga myndigheter gör analyser och planer för den egna verksamheten samt att vissa myndigheter gör en bedömning av anpassningsarbetet inom sitt tillsynsområde. Statskontoret kommer att redovisa en samlad bedömning av läget till regeringen . anordnade en hearing för att ta reda på hur företag och myndigheter förbereder omställningen av datorsystemen . Syftet med hearing var att få en allsidig kunskap om problemets omfattning samt om vilket arbete som pågår inom olika delar av offentlig sektor och näringsliv för att skapa en ökad medvetenhet om problemet, identifiera vem som har ansvaret samt skapa ett underlag för att utveckla ett åtgärdsprogram för att lösa proble- met. Referat och slutsatser från denna hearing finns sammanställt i rap- porten IT-problem inför 2000-skiftet (SOU 1997:12). har därefter, i samarbete med bl.a. och Statskontoret, lanserat en s.k. 2000-märkning. De produkter som garanterat är anpassade för att klara övergången till det nya årtusendet får leverantörerna märka med en symbol som visar att de är 2000-säkra . De myndigheter som har att förvalta de stora samhälleliga datorsyste- men arbetar intensivt med att förbereda . På Riksförsäkrings- verket (RFV) berörs av totalt ca 11 000 program. Vissa program kommer att påverkas . RFV har kartlagt sina programvaror och påbörjas arbetet med att göra de nödvändiga anpass- ningarna. () går liksom RFV, igenom sina program och eventuella justeringar påbörjas . En arbetsgrupp med företrädare för , , , , , m.fl. träffas regelbundet under ledning av sekretariat. Syftet är att kontinuerligt stämma av vilka åtgärder som vidtas under de olika samhällssektorerna. Statskontoret skall fungera som ett stöd för myndigheterna i deras analys- och anpassningsarbete med sina system fram . Regeringen avser att aktivt följa utvecklingen när det gäller att lösa år 2000-problematiken och vid behov vidta ytterligare åtgärder för att underlätta övergången . 4 Redovisning av åtgärder inom ramen för handlingsprogrammet för informationsteknik 4.1 Rättsordningen Regeringen hade redan före utarbetandet av IT-propositionen tagit en rad initiativ till översyner av lagstiftningen som en följd av utvecklingen på IT-området. Detta gäller t.ex. persondatalagstiftningen och regelverket för den offentliga förvaltningen. Regeringens arbete med det rättsliga ramverket utgår från att de fem högprioriterade områdena integritets- skydd, upphovsrätt, regelverket för elektronisk dokumenthantering, reg- leringen av distansarbete och telelagen skall vara genomgångna från det att IT-propositionen antogs. Dessutom strävar rege- ringen efter att finna effektiva former för en kontinuerlig uppföljning av den snabba utvecklingen på IT-området. IT-utvecklingen innebär allmänt sett att många juridiska begrepp måste ses över och behandlas på ett nytt sätt. Frågor om t.ex. elektroniska dokument skär tvärs igenom traditionella rättsområden. Frågor om rätten till information aktualiserar upphovsrätt, informationsfrihet, straffrätt, konkurrensfrågor, avtalsfrågor, integritetsskydd, arkivfrågor m.m. Utvecklingen av elektronisk handel och sammansmältningen av olika tekniker för distribution av elektroniska informationstjänster är också exempel på frågor som kräver nya genomgångar av regelverken. Frågan om reglering av distansarbete har behandlats under avsnitt 3.3. Genomförda ändringar i telelagen behandlas under avsnitt 4.3.1. 4.1.1 Regelverk för elektronisk handel Som tidigare nämnts är det för att främja utvecklingen och utbredningen av elektronisk handel viktigt att regelverket klarläggs. Med tanke på den elektroniska handelns globala natur måste regelverket vara i samklang med internationella standarder och rekommendationer. Inom EU har kommissionen antagit meddelandet Ett europeiskt initiativ inom elektronisk handel (KOM(97) 157 slutlig). Syf- tet med initiativet är att stimulera en kraftig tillväxt av elektronisk handel i . Initiativet, som bygger på kommissionens hittillsvarande ar- bete, avses ge en sammanhängande politisk ram för framtida gemen- skapsåtgärder. har sänt ut kommissio- nens meddelande på remiss till ett stort antal berörda organisationer i inför ett svenskt ställningstagande i frågan. Frågan har också aktualiserats genom det amerikanska initiativet A Framework for Global Electronic Commerce som presenterats av president . De båda initiativen har många beröringspunkter, inte minst handels- politiskt, och man talar om vikten av att utvecklingen får styras av mark- nadskrafter med så få regleringar som möjligt. Även Bonndeklarationen, som nämnts under avsnitt 3.1 ovan, lägger stor vikt vid elektronisk handel och dess möjligheter. Vidare pågår inom ett omfattande arbete beträffande elektronisk handel och dess ef- fekter på en rad områden. Det finns ett antal övergripande frågor som påverkar verksamheten med elektronisk handel och som måste ha fullgoda lösningar för att nä- ringsliv och konsumenter skall ha förtroende för verksamheten. Det krävs t.ex. säker teknik i form av digitala signaturer, kryptering, digitala certifikat och säkra betalningssystem. Digitala signaturer, dvs. den digitala motsvarigheten till namnteckning, behövs för att styrka rik- tigheten av elektroniska dokument och ersätta namnteckningarna. deltar i arbetet att inom FN:s UNCITRAL ta fram en modellag om digitala signaturer. Detta är en fort- sättning på UNCITRAL:s arbete med en modellag om rättsliga aspekter på elektronisk handel. Med kryptering menas en förvanskning av ett meddelande så att det blir obegripligt förutom för den som har en nyckel med vars hjälp det ursprungliga meddelandet kan återskapas. Kryptering är av betydelse för att skydda innehållet i elektroniska dokument, men det är också en grundläggande förutsättning för tillskapandet av pålitliga elektroniska sigill och signaturer. I är rätten att kryptera fri. En arbetsgrupp med uppdrag att ta fram en balanserad policy för hantering och använd- ning av kryptosystem har tillsatts inom . En rapport som beskriver förutsättningarna för en sådan policy kommer att presenteras som ett underlag för det fortsatta arbetet. Genom att skapa ett fungerande elektroniskt betalningsmedel blir det möjligt att göra anonyma betalningstransaktioner i samband med elektro- nisk handel. Den som vill köpa en vara eller en tjänst via t.ex. Internet kan betala kontant och behöver inte lämna ut uppgifter om kreditkort etc. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att analysera och kartlägga de rättsliga frågor som uppkommer genom användning av elektroniska pengar (dir.1997:1). Utredaren skall bl.a. analysera elektroniska pengars rättsliga status, överväga vilka som skall ha rätt att utfärda elektroniska pengar och analysera det civilrätts- liga förhållandet mellan utfärdare, innehavare och betalningsmottagare vid utfärdande och användning av elektroniska pengar. Uppdraget skall vara utfört före utgången av . Utvecklingen av elektronisk handel kräver också klarhet i avtals- och köprättsliga förhållanden. UNCITRAL har tagit fram en modellag om rättsliga aspekter på elektronisk handel. har deltagit i detta arbete. Modellagen kommer att beaktas i kommande överväganden om behovet av en motsvarande svensk reglering. I betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40), som överlämnades till regeringen föreslår utredaren endast en ändring av vem som bär risken för att ett meddelande förvanskas under befordran. I övrigt bör den nuvarande civilrättsliga regleringen vara till- räcklig. Betänkandet redovisas närmare i kapitel 4.1.6. antogs inom EU ett direktiv (97/7/EG) om distansavtal dvs. försäljning av varor och tjänster över bl.a. TV och Internet. Direkti- vet innehåller regler om bl.a. ångerfrist för konsumenter och informa- tionskrav. Det motsvarar i huvudsak de regler som f.n. finns för hemför- säljning. Elektronisk handel och övrig användning av informationsteknik i re- dovisning påverkar framför allt reglerna för löpande bokföring och arki- vering av räkenskapshandlingar. I samband med elektronisk handel finns det stora effektiviseringsvinster att göra om transaktioner med automatik går in i redovisningen. I betänkandet Översyn av redovisningslagstift- ningen (SOU 1996:157), som redovisades , har utred- ningens utgångspunkt för de ändringar som föreslås varit att samma krav vad gäller bokföringens funktioner och ändamål skall gälla oberoende av om bokföringen sker manuellt eller är databaserad. Utredningen anser att en ny reglering i högre grad bör utformas som en ramlag jämfört med den nu gällande bokföringslagen (BFL). Utred- ningen föreslår bl.a. att kravet på att mottagen handling skall användas som verifikation slopas och ersätts av ett krav på att den bokföringsskyl- dige vid valet av verifikation skall tillgodose behovet av bevis för affärs- händelsen. Vidare föreslås att den s.k. varannanlänksprincipen avskaffas. Med varannanlänksprincipen avses att om bokföringsskyldigheten full- görs i datorbaserat bokföringssystem, skall varannan länk i bokförings- kedjan föreligga i visuell form och varannan i maskinläsbar form. Utred- ningens förslag bereds f.n. inom och en proposition förväntas kunna överlämnas till . Tydliga, förutsägbara och neutrala skatteregler som inte innebär några extra belastningar på elektronisk handel jämfört med traditionell handel är också en viktig förutsättning för att den nya verksamheten skall ut- vecklas. Hastigheten, svårigheten att spåra och anonymiteten i de elek- troniska transaktionerna kan också leda till nya möjligheter till skatte- smitning och skatteflykt. Dessa problem måste hanteras så att statsin- komsterna tryggas och snedvridningarna av marknaden minimeras. Ett gott upphovsrättsligt skydd så att innovation och kreativitet främjas har en positiv inverkan på tillväxten av elektronisk handel. De upphovs- rättsliga frågeställningarna som aktualiseras genom bl.a. digitaliseringen pekades i IT-propositionen ut som ett av de särskilt prioriterade områ- dena. Upphovsrätten utsätts för betydande påfrestningar som en följd av ökad användning av informationsteknik. Det finns ett betydande sam- hällsintresse i att ett starkt och effektivt upphovsrättsligt skydd upprätt- hålls. måste uppmärksammas att upphovsrätten inte på grund av den tekniska utvecklingen får ett innehåll som står i strid med infor- mationsintresset. Enskilda länders möjligheter att anta nationella lös- ningar är dock mycket begränsade. medverkar aktivt i det internationella samarbetet på området. Regeringen överlämnade en proposition till om rättsligt skydd för databaser (1996/97:111). I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnär- liga verk. Förslagen i propositionen säkerställer en balans mellan ett full- gott immaterialrättsligt skydd för databaser och allmänhetens informa- tionsintresse. Vid en diplomatkonferens i för den intellektuella äganderätten () antogs texterna till ett fördrag om upphovsrätt och ett fördrag om framförande och fonogram mot bakgrund av den tekniska utvecklingen. Ett svenskt undertecknande av fördragen förbereds , vilket torde kräva ändringar i upphovsrättslag- stiftningen. Europeiska kommissionen arbetar med ett förslag till direktiv om harmonisering av upphovsrätten och närstående rättigheter. Syftet är att uppnå en harmonisering som behövs för att den inre markna- den skall fungera i informationssamhället. Det finns dessutom ett behov av att finna lösningar där kreativitet och innovation får ett tillräckligt skydd. 4.1.2 Utredning om samordnad lagstiftning för radio, TV och tele- verksamhet Det finns ett stort antal lagrum som på ett eller annat sätt inverkar på tillhandahållandet av elektroniska informationstjänster, bl.a. yttrande- frihetsgrundlagen, tryckfrihetsförordningen, telelagen, lagen om radio- kommunikation, radio- och TV-lagen samt även annan lagstiftning bl.a. på immaterialrättens, avtalsrättens och konsumenträttens områden. Den tekniska utvecklingen har dock, som tidigare beskrivits, medfört att gränserna mellan tele-, data- och massmediekommunikation blir allt- mer otydlig. Tjänster som varit hänvisade till en viss distribu- tionsteknik kan nå sina konsumenter på olika vägar, t.ex. genom sär- skilda nät för datakommunikation, telenät, kabel-TV-nät, satellitutsänd- ning eller genom teknik för marksänd television och radio. Medan det för användarna saknar betydelse för vilken väg informationen distribueras, kan leverantörens val påverkas av vilken lagstiftning som gäller för ett visst distributionssätt. Detta kan skapa oönskade effekter och begränsa flexibiliteten i tillämpningarna. Regeringen har mot denna bakgrund beslutat att en sär- skild utredare skall tillsättas för att bl.a. utreda behovet av, förutsättning- arna för samt konsekvenserna av en samordning av lagstiftningen för ljudradio, television, övrig radiokommunikation och televerksamhet (dir. 1997:95). Utgångspunkten skall därvid vara att lagstiftningen bör under- lätta utvecklingen av elektroniska informationstjänster och ta tillvara medborgarnas, näringslivets och samhällets olika behov med avseende på sådana tjänster. Utredaren skall också bedöma om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald inom området för elektroniska informationstjänster samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Till grund för utredarens bedömningar skall bl.a. en analys göras av i vilken mån nuvarande lag- stiftning för ljudradio, television, övrig radiokommunikation och televerksamhet är tillämplig på elektroniska informationstjänster samt hur lagstiftningen påverkar utformningen, användningen och distributio- nen av elektroniska informationstjänster. Uppdraget skall redovisas se- nast . I sammanhanget bör nämnas att Europeiska kommissionen avser att presentera en grönbok i frågan . Syftet är i första hand att beskriva utvecklingen och dess tänkbara konsekvenser samt att ta fram ett antal frågeställningar inför den fortsatta diskussionen i denna fråga. 4.1.3 Det rättsliga observatoriet beslöt att inrätta ett rättsobservato- rium i enlighet med de riktlinjer som återfinns i IT-propositionen. Obser- vatoriet består av ledamöter som utöver juridisk sakkunskap även har god kunskap om informationsteknikens villkor. Bland ledamöterna återfinns representanter från både den privata och den offentliga sektorn. Obser- vatoriet skall inom ramen för av prioriterade områden självständigt ta fram underlag för kommissionens råd till regeringen om rättsliga angelägenheter. Observatoriets huvudinriktning är att identifiera och diskutera problem inom rättsordningen med god framförhållning för att underlätta och på- skynda förändringar och moderniseringar av lagstiftningen. Observatoriet skall skapa ökad förståelse för legala förändringsbehov och bidra till att lägga grunden för en framtida rättsordning där informationsteknik inord- nas på ett naturligt sätt. Syftet är att formulera strategier för framtiden inte enbart att avlägsna existerande hinder för IT-användningen. Obser- vatoriet skall också stimulera till debatt om IT-rättsliga frågor och ha en god överblick över legala initiativ, både nationellt och internationellt. Vidare skall observatoriet publicera sina slutsatser, omdömen och rekommendationer på olika rättsområden. arbetar obser- vatoriet med fyra olika projekt. Enligt vad som angavs när observatoriet inrättades var dess uppgift att följa den rättsliga utvecklingen och ha ett helhetsperspektiv på föränd- ringsbehoven. I detta syfte har observatoriet i sin rapportserie Cyberrymdens juridik gett ut rapporten ring för diskussion i nätverket. Rapporten beskriver en förklarings- modell på rättsliga problemställningar. Vidare genomförde observatoriet ett seminarium om Cyber- rymdens juridik vid vilken diskuterades hur det instundande epokskiftet kommer att påverka rättsordningen. En analys och fortsatt beredning av detta arbete pågår. Resultatet kommer att presenteras för IT-kommis- sionen i en rapport . Arbetet i observatoriet skall också syfta till att identifiera och uppmärksamma rättsliga problem för utvecklingen av informationssamhället samt föreslå förändringar i lag- stiftningen som underlättar användningen av informationstekniken. I det syftet driver observatoriet tre projekt. Ett projekt har inletts och behandlar frågan om utformningen av det framtida persondataskyddet. Projektet har sin upprinnelse i datalagskommitténs diskussioner om en hanteringsmodell i förhållande till en missbruksmodell för utformningen av persondataskyddet. En rapport är planerad . Ett annat pågående projekt gäller s.k. intelligenta agenter. Observato- riet försöker här klarlägga vilka rättsregler som kan behöva ses över eller tillskapas när sådana datorprogram alltmer kommer i användning. En rapport till är att vänta . Det fjärde pågående projektet är att observatoriet tillsammans med och föreningen kommer att genomföra en hearing om konsumentfrågor i informationssamhället . En rapport från hearingen kommer att utarbetas och presenteras . 4.1.4 De nya medierna och grundlagarna (Ju 1994:13) tillsattes för att analysera i vilken omfattning nya medier omfattas av tryckfrihetsförord- ningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och för att utreda be- hovet av ett grundlagsskydd för nya medieformer. kom be- tänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). Kommittén föreslår bl.a. att YGL:s skydd för medborgarnas frihet att uttrycka åsik- ter, känslor och tankar i form av filmer, videogram och ljudupptagningar utvidgas till att omfatta alla slag av tekniska upptagningar, dvs. även CD- ROM-skivor med enbart text och stillbilder. Vidare skall, enligt förslaget, massmedieföretag få grundlagsskydd för sådant tillhandahållande av upplysningar som sker genom en databas förutsatt att det har utfärdats ett utgivningsbevis för verksamheten och att databasen uppfyller samma förutsättningar som gäller för massmedie- företagens databaser. Kommittén menar att Internet inte kan betraktas som ett medium i sig utan får ses som ett system som möjliggör olika former av datakommunikation och varje tillämpning får betraktas var för sig vid bedömningen av om grundlagsskydd föreligger eller ej. Betänkandet har remissbehandlats och en lagrådsremiss kan komma att beslutas . 4.1.5 En ny datalag Den svenska datalagen har länge varit i behov av en totalrevision. I IT- propositionen förutsattes att den gamla lagen skulle vara er- satt av en ny persondata- eller integritetslagstiftning. Redan vid data- lagens tillkomst förutsattes att den skulle ses över . Så har också skett i olika etapper. Den parlamentariska utredningen (Ju 1995:08) har haft till uppgift att göra en total översyn av datalag. Kommittén har vidare analyserat på vilket sätt EG-direktivet om skydd för personuppgifter (95/46/EG) skall införlivas i svensk lagstiftning. Kommitténs uppdrag har därutöver varit att föreslå ändringar i tryckfri- hetsförordningen som är motiverade för att grundlagsregleringen om allmänna handlingars offentlighet skall vara anpassad till den nya tekni- ken och terminologin på området.