prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Syftet med sådana områden uppges vara väl känd för allmänheten och en ändring skulle skapa mer förvirring än de eventuella fördelar som kan vinnas med färre skyddsformer. Även förordar att "djur- och växtskyddsområde" bör bestå som självständig skyddsform och anför att detta områdesskydd är mera lätthanterligt än naturreservat, bl.a. på grund av att syftet är mer begränsat både och rum. Enligt verket kan den skyddsformen också vara ett lämpligt instrument för att genomföra det sammanhängande ekologiska nätverket "Natura 2000" som håller på att upprättas inom EG enligt art- och habitatdirektivet. Verket föreslår därför att skall innehålla ett stadgande som motsvarar 14 b § naturvårdslagen i något omarbetad form. Regeringen anser att det finns skäl att ta fasta på de remissynpunkter som har redovisats. Även synpunkter som har framförts av vid och vid har betydelse för denna bedömning. I sammanförs således områdesskyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde till en skyddsform som benämns naturreservat. Det innebär att i vissa fall relativt enkla naturreservat kommer att inrättas. Skyddet som sådant behöver för den skull inte vara mindre eftersträvansvärt. På samma sätt som tidigare skall valet av skyddsformen naturreservat givetvis inte innebära att intrångsersättning alltid skall utgå. Enligt vad som anges senare krävs för sådan ersättning liksom tidigare att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Nytt enligt regeringens förslag är däremot att naturreservat även skall användas på samma sätt som skyddsformen naturvårdsområde, dvs. i fall då enbart ersättningsfria skyddsåtgärder skulle ha kunnat komma i fråga . Stadgandet utformas så att det tydligare uppfyller kraven enligt EG:s fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv. I anslutning till detta skall sägas att regeringen inte delar de synpunkter som Lagrådet har framfört i fråga om förutsättningarna för upphävande av reservatsbeslut och föreskrifter. Enligt Lagrådet bör kravet på synnerliga skäl för upphävande kunna ersättas av ett mindre strängt krav på särskilda skäl utan att syftet med reservatsinstitutet skulle riskeras. Regeringen erinrar dock om att det enligt 12 § första stycket andra meningen och 19 § andra stycket sista meningen naturvårdslagen fordras synnerliga skäl för att upphäva ifrågavarande typer av beslut (jfr 13 § andra stycket). Följaktligen finner regeringen att en mildring av detta krav i skulle strida mot det miljöpolitiska syftet med lagreformen. Regeringen kan därför inte godta Lagrådets förslag i denna del. Inget hindrar i och för sig att naturreservat bildas till skydd för t.ex. fågellivet med den enda föreskriften att området inte får beträdas under en viss del av året. Regeringen anser dock, i likhet med flera remissinstanser, att det för sådana begränsade skyddssyften bör finnas alternativa möjligheter. I inarbetas därför efter mönster i 14 b § naturvårdslagen ett stadgande med särskilda regler om skydd av djurart eller växtart inom ett område. I inarbetas också, i ett särskilt kapitel om skydd för djur- och växtarter, dels naturvårdslagens särskilda artskyddsbestämmelser beträffande vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. När det gäller den sistnämnda lagen lämnade regeringen ett förslag till om ändring av lagens straff-, tillsyns- och förverkandebestämmelser (prop. 1996/97:75). Förslaget till lagändring var föranlett av att EU:s miljöministrar beslutade om en ny förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem. EU:s nya förordning, som har avseende på tillämpningen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES), trädde i kraft . Sedan godtagit regeringens förslag i den nyssnämnda propositionen har ändringarna i den svenska lagstiftningen på området, jämte ändringar i t.ex. naturvårdslagen och jaktlagen, trätt i kraft (bet. 1997/97:JoU15 och 22 samt rskr. 1996/97:239 och 240). Genom bl.a. ändringarna i jaktlagen framgår nu tydligare att fågeldirektivets samt art- och habitatdirektivets bestämmelser har genomförts i landet. Således har 4 § jaktlagen ändrats så att viltet skall vårdas även i syfte att bevara de fågelarter som inte tillhör landets viltbestånd utan endast tillfälligt förekommer i landet. I 5 och 9 §§ jaktlagen har vidare gjorts ett tillägg som förtydligar att skadeförbyggande åtgärder som kan leda till störningar eller resultera i avlivning endast får vidtas om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning. Som en följd av de redovisade lagändringarna har också förordningen (1994:2027) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ändrats för att förstärka artskyddet, bl.a. genom reglering av handel med och förevisning av vilda djur och växter (SFS 1997:217). Vid utarbetandet av regler om artskydd beaktas de författningsändringar som har tagits upp här. I detta avsnitt skall också i korthet påpekas att regeringen i miljöbalkspropositionen lämnar förslag till en ny form av områdesskydd som benämns kulturreservat och behandlas närmare i avsnitt 4.13.4. Den nya skyddsformen ger bättre möjligheter att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. Regeringen tar i detta avsnitt också upp frågan om beslutanderätten i ärenden om de områdesskydd som har behandlats. Flera remissinstanser, bl.a. och , har framfört att kommunerna borde ges befogenhet direkt i lag att jämsides med besluta om t.ex. naturreservat. har föreslagit att sådan befogenhet precis som skall kunna delegeras till kommunerna. Regeringen konstaterar att det självfallet ligger i statens intresse att fler kommuner engageras i naturvårdsarbetet. Bildandet av skyddade områden bör, som framhåller, vara ett konkret sätt att ytterligare bygga upp den kommunala kompetensen på naturvårdsområdet. Detta kan sedan förmodas komma att avspeglas i den kommunala översiktsplaneringen, lokalt agenda 21-arbete m.m. i anför i denna fråga bl.a. följande. Staten bör naturligtvis även i fortsättningen svara för säkerställandet av områden som är värdefullast ur nationellt perspektiv. Därigenom kan kommunerna koncentrera sina naturskyddsinsatser till sådana mark- och vattenområden som har mer lokal betydelse. Helt kan dock inte uteslutas att statens och kommunernas intresseområden sammanfaller geografiskt. Länsstyrelse och kommun bör därför fortlöpande samråda om lämplig beslutsordning. Den närmare fördelningen av åtaganden dem emellan kan vid behov klarläggas genom överläggningar. i föreslår att detta kan lösas enligt följande. För kommunala områdesskydd bör formellt samråd ske i motsvarande former som föreskrivs för detaljplan enligt 5 kap. . För statliga områdesskydd bör samråd ske i de former som har tillämpats enligt naturvårdsförordningen. För att inte olika myndigheter av misstag skall fatta beslut om samma område bör, enligt enklare samråd vara obligatoriska i tidiga skeden när områdesskydd planeras. Ansvaret för att samråd sker bör vara ömsesidigt. Regeringen föreslår i enlighet med synpunkter att kommunerna, parallellt med , får direkt befogenhet att fatta beslut om naturreservat och naturminne. Detsamma föreslås gälla för beslut om djur- och växtskyddsområden samt kulturreservat. I och med detta läggs inte något ytterligare ansvar på kommunerna att agera utan de får, med hänsyn till sina finansiella resurser, överväga om de vill initiera naturvårdsåtgärder av detta slag. Regeringen gör vidare den bedömningen att samordningsfrågorna kan lösas på så sätt, att formellt samråd sker i motsvarande former som föreskrivs för detaljplan enligt 5 kap. när det gäller kommunala områdesskydd och för statliga områdesskydd sker samråd i de former som tillämpats enligt naturvårdsförordningen, dvs. samrådsformer tillämpas i enlighet med vad i har föreslagit. Regeringen vill slutligen i detta delavsnitt framhålla att balkens kapitel om områdesskydd och artskydd innehåller grundläggande och övergripande bestämmelser. Mer detaljerade regler bör ges i förordningsform. förväntas i ett betänkande lämna förslag till bestämmelser om områdes- och artskydd med stöd av bemyndiganden i . Det kan förutses att bl.a. förordningsbestämmelser om de samordningsfrågor som har berörts kan lösas enligt mönster som hämtas från gällande bestämmelser i naturvårdsförordningen. I detta sammanhang skall också från mera allmänna utgångspunkter erinras om den form av normgivning som sker genom särskilda beslut för respektive skyddsområde. För att utpekade områden skall få nödvändigt skydd bemyndigas eller kommunen att meddela bestämmelser om t.ex. inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare och allmänheten. På detta sätt ges naturreservat och andra former av områdesskydd sitt rättsliga innehåll. Som regel är det då fråga om normbeslut genom att bestämmelserna är riktade till en obestämd krets av adressater och gäller ett obestämt antal fall. Dessa beslut skall också kungöras. Med vissa undantag torde detsamma gälla för beslut enligt balkens bestämmelser om artskydd. infördes i 21 § naturvårdslagen en ny skyddsform för värdefulla småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Överväganden i fråga om bl.a. denna skyddsform, vanligtvis kallad biotopskydd, gjordes även i propositionen Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30). Sedan och på regeringens uppdrag utrett och lämnat förslag till vilka biotoper som borde omfattas av de nya bestämmelserna om biotopskydd, kompletterades naturvårdslagens paragraf fr.o.m. med ett antal nya paragrafer (19 a h §§) i naturvårdsförordningen. Regeringen har alltså genom förordningen fattat beslut om vilka biotoper som skall omfattas av skyddsformen. I korthet skall här sägas att själva genomförandet av biotopskyddet har skett på två sätt. Beträffande sju särskilt uppräknade slag av biotoper, däribland alléer, odlingsrösen i jordbruksmark och åkerholmar, gäller ett generellt skydd i och med att de har tagits in i naturvårdsförordningen. För ett antal andra typer av biotoper, skogsbiotoper respektive övriga biotoper, krävs istället att eller fattar beslut i enskilda fall om att avgränsa biotopområdet i fråga. har i sitt remissvar hänvisat till en skrivelse till regeringen där verket redovisar de problem som verket anser föreligger med utformningen av bestämmelserna om biotopskydd i naturvårdslagen. Problemen rör enligt verket sammanfattningsvis tillämpningen av ersättningsbestämmelserna för biotopskydd och oklarheter vad gäller den tidpunkt från vilken rättsinnehavaren är berättigad till ersättning, den s.k. värdetidpunkten. Den lösning som verket föreslår innebär att bestämmelserna om biotopskydd ändras så att en undantagsmöjlighet införs för alla arbetsföretag som kan skada naturmiljön, såväl inom biotoper som är generellt skyddade (19 a § naturvårdsförordningen), som inom biotoper där ett beslut om avgränsning fattas i varje enskilt fall (19 b och c §§ naturvårdsförordningen) och att rätt till ersättning inträder för beslutet om att inte medge undantag. Även tar upp denna fråga i sitt remissvar, med hänvisning till en tidigare skrivelse till regeringen där styrelsen avstyrker ändringsförslag. anser i korthet, vad gäller biotopskydd där beslut om avgränsning fattas i varje enskilt fall, att rättsinnehavaren är berättigad till ersättning i och med att beslutet om biotopskydd vunnit laga kraft. Enligt bör reglerna om biotopskydd i ges samma innebörd som i naturvårdslagen. Regeringen finner att möjligheten till undantag från det generella biotopskyddet har sin grund i att skyddet just är generellt. Den generella skyddsformen skapar alltså i sig ett behov av att kunna medge dispens för vissa oförutsedda situationer. Det är därför rimligt att ersättningsrätten är knuten till myndighetens beslut att inte medge dispens för en viss verksamhet eller åtgärd. Vid en avgränsning i det enskilda fallet däremot åvilar det myndigheten att noga överväga bl.a. vilka verksamheter och åtgärder som kan komma ifråga och att beräkna eventuella kostnader för skyddet. Det kan därvid nämnas att har utfärdat allmänna råd (95:4) för tillämpningen av gällande regler om biotopskydd. Likaså har utfärdat allmänna råd till 21 § naturvårdslagen och 19 b § naturvårdsförordningen samt riktlinjer för skogsvårdsstyrelsernas arbete med biotopskydd (SKSFS 1994:1). Eftersom ett beslut om avgränsning föregås av nyssnämnda överväganden bör enligt regeringens mening också rätten till ersättning inträda när beslutet om avgränsningen vinner laga kraft. För att klargöra regeringens uppfattning i denna fråga förslås en något ändrad lydelse av paragrafen om biotopskyddsområden i . I författningskommentaren till 7 kap. 11 § redovisas innebörden av biotopskyddet närmare. har enligt konventionen angående våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar (SÖ 1975:76), den s.k. våtmarkskonventionen eller Ramsarkonventionen, åtagit sig att så långt som möjligt gottgöra varje förlust av skyddad våtmark. Enligt 12 § tredje stycket naturvårdslagen gäller därför som förutsättning för att skyddet för en våtmark helt eller delvis skall upphävas att intrånget i naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning. Regeringen föreslår att i 16 kap. 9 § 3 skall innehålla en generell bestämmelse, enligt vilken ett tillstånd, ett upphävande av ett tillstånd eller en dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Möjlighet att föreskriva om kompensationsåtgärder finns därför alltid, när tillstånd eller dispens meddelas för en åtgärd. Det gäller även åtgärder i naturreservat som skyddar våtmarker. generella bestämmelse, som har ett brett tillämpningsområde, sträcker sig dock inte lika långt som naturvårdslagens specialbestämmelse i fråga om skyddet för våtmarker. Den generella bestämmelse ger en möjlighet men innehåller inte något krav på att kompensationsåtgärder skall föreskrivas. Vidare omfattar den endast tillstånd och dispenser men inte myndigheters beslut att upphäva naturreservat eller inskränka syftet med reservatet. I reservatsbestämmelser behålls därför naturvårdslagens nuvarande krav på kompensationsåtgärder vid minskat reservatsskydd av våtmarker. Regeringen anser vidare, i likhet med utredningen, att det saknas anledning att låta reservatsbestämmelsen om kompensationsåtgärder avse endast våtmarker. Avsikten med naturreservat är att dessa skall innebära definitivt skydd. Det är rimligt att avsteg inte godtas från detta skydd utan att kompensationsåtgärder vidtas. Kravet på kompensation bör dock begränsas till de fall då intrång sker i ett naturvärde. I detta sammanhang skall sägas att regeringen inte delar Lagrådets inställning att kravet på kompensation kan utformas som ett fakultativt krav. Regeringen anser, med hänvisning bl.a. till vad som följer av EG:s fågel- samt art- och habitatdirektiv, att kravet på kompensation måste vara absolut. I anslutning till detta vill regeringen upplysa att frågan om kompensation utretts särskilt av professorn, f.d. justitierådet . Resultatet av utredningen, som publicerats i promemorian Kompensation för förlust av miljövärden (Ds 1997:52), har remitterats och frågan om en utvidgning av kompensationssystemet bereds i särskild ordning inom . Regeringen föreslår alltså att det i förs in en bestämmelse som innebär att beslut om upphävande av naturreservat eller beslut om dispens från förbud som gäller i reservatet endast får meddelas om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning. Genom en sådan bestämmelse anpassar sin lagstiftning tydligare till EG:s fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv där krav på kompensationsåtgärder ställs. Strandskydd infördes , först provisoriskt och sedan permanent genom strandlag. finns strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen. Strandskyddets omfattning och innebörd skärptes . Då infördes generellt strandskydd () på land och i vatten. föreskrifter om tillståndsplikt ersattes med ett generellt förbud mot bebyggelse och åtskilliga andra åtgärder inom strandskyddsområden. I motiven uttalades att strandskyddet syftar till att bevara den möjlighet att bada och idka friluftsliv inom strandområden som allmänheten har enligt allemansrätten (prop. 1974:166 s. 94). Ursprungligen var alltså syftet med strandskyddet uteslutande att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv på allemansrättslig grund. Indirekt har dock strandskyddet, genom att det har upprätthållits strikt, också haft den effekten att det här i landet har bevarats vidsträckta och värdefulla strandbiotoper till gagn för den biologiska mångfalden. Detta arv har, efter förslag av , tagits tillvara genom en utvidgning av strandskyddets syfte . syftar strandskyddet således även till att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229). Naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd innebär visserligen ett förbud mot att uppföra byggnader m.m. men strandskyddet är inte helt undantagslöst. Från strandägarnas sida finns naturligtvis ofta ett önskemål att få använda och bebygga mark i dessa attraktiva lägen. Förutom en del särskilt angivna generella undantag, t.ex. för åtgärder inom jord- eller skogsbruk, fiske eller renskötsel, finns därför en möjlighet att ge dispens i ett enskilt fall. För dispens fordras att dock att "särskilda skäl" föreligger. Redan vid tillkomsten av strandskyddsbestämmelser framhölls att dispensprövningen skall vara restriktiv (prop. 1974:166 s. 97). Regeringen och har därefter i lagstiftningsärenden som berört strandskyddet tydligt stått fast vid samma restriktiva inställning till undantag från strandskyddet (t.ex. prop. 1985/86:1, bet. BoU 1985/86:1, rskr. 1986/87:27). Även regeringens praxis i överklagade dispensärenden har, som tidigare nämndes, strikt tagit fasta på de av godkända grunderna och riktlinjerna för strandskyddet. Genom tillkomsten av naturresurslagen har statsmakterna lagt ännu större vikt vid friluftslivets och naturvårdens intressen och därmed har också det allmänna intresset att hålla stränderna fria från bebyggelse m.m. tillförts ytterligare tyngd vid prövningen av strandskyddsdispens. En följd av att syftet med strandskyddet vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör vara att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. finns naturligtvis fortfarande de fall där allmänintresset bör tillåtas stå tillbaka till förmån för det enskilda intresset. För sådana fall skall det finnas kvar en öppning för dispens. Regeringen vill dock stryka under att dispensinstitutet liksom skall tillämpas med stor restriktivitet och endast under de förutsättningar som behandlas i ett senare avsnitt om bl.a. avvägningen vid prövning av sådana dispensfrågor. förslag till strandskyddsregler i motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler. Enligt utredningen återspeglas dock inte strandskyddets nya syfte tillräckligt väl i 16 § naturvårdslagen. I den paragrafen anges vilka restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde. Utredningen anmärker att bestämmelserna är utformade på så sätt att de främst skyddar friluftslivet och i mindre mån djur- och växtlivet. Regeringen anser, i likhet med och flera remissinstanser, att det finns skäl att komplettera det stadgande som anger de restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde. På så sätt ges djur- och växtlivet inom dessa områden ett bättre skydd när stadgandet arbetas in i . I sak innebär ändringen att förbud införs mot anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Inte heller andra åtgärder som har denna effekt bör få vidtas inom strandskyddsområdet. En fråga som har uppmärksammats är om förutsättningarna för strandskyddsdispens borde skärpas ytterligare. Remissinstanser som yttrat sig över förslag oroar sig över en uppluckring av strandskyddet med anledning av senare tids tillämpning av dispensregeln. Samma oro uttrycks av Miljövårdsberedningen i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153). Tillsammans med en mängd andra förslag, som bereds i annan ordning, föreslår Miljövårdsberedningen att förutsättningarna för strandskyddsdispens bör skärpas genom att "synnerliga skäl" förs in i som krav för dispens. Regeringen återkommer strax till denna fråga i avsnitt 4.13.3 där tillämpningen av reglerna om områdesskydd behandlas från mera allmänna utgångspunkter. Inledningsvis nämndes att områdesskydd kan användas för andra huvudsakliga syften än naturvårdsyftet, t.ex. för att skydda föroreningskänsliga områden och för att värna skyddsvärda naturresurser. har föreslagit att motsvarigheter till miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §) och vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) förs in kapitlet med bestämmelser om områdesskydd. Enligt 8 a § miljöskyddslagen får regeringen förklara ett mark- eller vattenområde och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området därför att det utsätts för miljöfarlig verksamhet. Möjligheten har använts endast för och . Framför allt beträffande påstås att situationen inte har förbättrats. I nuvarande regler bemyndigas regeringen eller att meddela föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter inom ett miljöskyddsområde. Sådana föreskrifter innebär inte någon ändring av tidigare meddelade tillståndsbeslut. Enligt är det troligt att denna begränsning av föreskrifternas räckvidd har bidragit till att miljöskyddsområdena inte har haft avsedd effekt. I detta sammanhang skall påpekas att redan genom rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler i 2 kap. höjs skyddsnivån generellt i förhållande till vad som gäller . Till detta kommer att de tidigare behandlade miljökvalitetsnormerna skapar möjlighet att uppnå en godtagbar nivå på miljökvaliteten i särskilda avseenden för vissa geografiska områden eller i hela landet. Detta kan förutses få betydelse också för de syften som ligger bakom skyddsformen miljöskyddsområde. kan dock situationen fordra alldeles speciella åtgärder anpassade till de lokala och regionala förhållandena. Miljöskyddsområde kan då vara ett lämpligt instrument som alternativ till andra möjliga åtgärder. I linje med vad som avses gälla beträffande miljökvalitetsnormer har utredningen föreslagit, att föreskrifter för miljöskyddsområden skall kunna innebära inskränkningar av befintliga tillstånd. Utredningen framhåller dock att en sådan ändring bör göras endast om det finns tungt vägande skäl. Förslaget att gällande tillstånd skall kunna omprövas vid beslut om miljöskyddsområde har mött invändningar från SAF/. Regeringen vill i anledning av dessa invändningar framhålla att den eftersträvade verkningsgraden av skyddsformen knappast kan uppnås utan sådan omprövningsrätt. Dessutom bör noteras att ingripanden av detta slag främst avser situationer då åtgärder ter sig särskilt angelägna. För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena inom området är det viktigt att snabbt kunna minska verkningarna av samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga situationen. Det finns därför tungt vägande skäl för att införa en möjlighet att meddela föreskrifter som gäller för även tillståndsgivna verksamheter. Det skulle dessutom vara meningslöst att vidhålla nuvarande begränsning, eftersom inskränkande föreskrifter i stället kan meddelas med stöd av 9 kap. 5 § . Enligt 24 kap. 1 § tar sådana föreskrifter över villkoren i befintliga tillstånd. Följaktligen bör föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter i ett miljöskyddsområde kunna innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut. Förutsättningarna för att inrätta miljöskyddsområden bör som en konsekvens av detta ändras enligt utredningens föreslag.