prop · GL0334 · 1998-01-01 00:00:00 — En sak som självfallet skall vägas in vid bedömningen av ett eventuellt behov av föreskrifter är att kostnaderna för överföringskontroll inte blir så höga att möjligheten till sådan kontroll enbart blir illusorisk. Vad beträffar kravet på offentliggörande av prislistor till bruk för pub- liken och som innehåller uppgift om huruvida tilläggsutrustning till- handahålls eller inte, bör framhållas att i erbjuder en kabel- eller betal-TV-operatör normalt betal-TV från ett flertal programföretag. Detta krav är främst riktat mot dessa operatörer och inte mot de enskilda programföretagen. I verksamhet där någon erbjuder tjänster för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster skall räkenskaperna rörande denna verksamhet föras och redovisas separat. Det gäller naturligtvis också för de fall när verk- samheten i fråga endast utgör en del av den huvudsakliga verksamheten. Vad beträffar frågor om tillsyn m.m. hänvisas till avsnitt 9.4. 9.3.2 Konkurrensrättsliga aspekter Regeringens förslag: Den som framställer och marknadsför tjänster för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster skall under vissa förut- sättningar på likvärdiga och rimliga villkor erbjuda de programföre- tag som önskar använda åtkomstkontroll tekniska tjänster för detta. När en innehavare av en immaterialrättighet till ett system eller en produkt för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster upplåter licens för tillverkning av systemet eller produkten gäller att vissa grund- läggande krav på likvärdig behandling m.m. skall vara uppfyllda. förbjuds uppställandet av vissa villkor. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte något att erinra mot förslaget i promemorian. Kammarrätten i menar att det bör framgå om de föreslagna bestämmelserna har företräde framför be- stämmelserna i konkurrenslagen. Enligt kammarrätten vore det också en förtjänst om innebörden av kriterierna lika, rimliga och icke-diskrimine- rande preciseras i lagtexten och inte definieras genom föreskrifter. Kon- sumentverket efterlyser en förklaring till vilka näringsidkarkategorier som avses i bestämmelsen. , och menar bl.a. att artikel 4 c) reglerar tekniska tjänster och inte tekniska möjligheter. Enligt dessa remiss- instanser har operatören således en skyldighet att erbjuda sina tjänster men inte att anpassa sin utrustning till andra företags teknik. och vill därför framhålla att program- företag enligt direktivet inte kan kräva att på egen hand få tillgång till utrustningen och distribuera sitt program genom densamma. och anser vidare att lagförslaget fått en olycklig inriktning på ett rent hårdvarubaserat stöd för anslutning till eller byte av system för villkorad tillgång och har bl.a. därför föreslagit att bestämmelsen i 8 § utformas på ett annat sätt. Ett antal remiss- instanser vill också framhålla att direktivets krav i nu aktuellt avseende endast gäller de programtjänster som följer det tillämpliga europeiska regelverket. Bakgrund: Som angetts i avsnittet om gällande rätt har EG:s kon- kurrensregler utgjort modell för den svenska konkurrenslagen (KL). Artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget som innehåller generella förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning, med möjlighet att få undantag från samarbets- förbudet har anpassats och gjorts till svensk lag med tillämplighet på konkurrensbegränsningar med verkan på den svenska marknaden. Även merparten av de s.k. gruppundantagsförordningarna i EG-rätten har fått svenska motsvarigheter. är bara tillämpliga på konkurrensbegränsningar som kan beröra handeln över gränserna medan konkurrenslagen är tillämplig på begränsningar som har verkningar på den svenska marknaden. Konkurrenslagen innehåller två bestämmelser som upptar förbjudna konkurrensbegränsningar och vilka är av särskilt intresse i det aktuella fallet. I 6 § KL finns bestämmelser om konkurrensbegränsande sam- arbete mellan företag. Grundregeln är att avtal mellan företag är förbjud- na om de har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Detta gäller särskilt sådana avtal som innebär att 1. inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, 2. produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar be- gränsas eller kontrolleras, 3. marknader eller inköpskällor delas upp, 4. olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartners får en konkurrensnackdel, eller 5. det ställs villkor för att ingå ett avtal att den andra parten ådrar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handels- bruk har något samband med föremålet för avtalet. Bestämmelserna i 19 § förbjuder att ett eller flera företag missbrukar sin dominerande ställning på den svenska marknaden. Enligt paragrafen kan sådant missbruk särskilt bestå i att 1. direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försälj- ningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, 2. begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, 3. tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller 4. ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handels- bruk har något samband med föremålet för avtalet. Skälen för förslaget: Direktivet innehåller två bestämmelser med direkt koppling till konkurrensförhållanden. Av artikel 4 c första stycket, första strecksatsen framgår att medlemsstaterna skall vidta alla nödvän- diga åtgärder för att utövare av tjänster för villkorad tillgång på lika, rimliga och icke-diskriminerande villkor, erbjuder alla programföretag tekniska tjänster som möjliggör att deras digitala TV-tjänster kan mottas av den behöriga publiken med hjälp av avkodare som förvaltas av tjänsteutövaren, och att tjänsteutövaren iakttar gemenskapens konkur- rensrätt, särskilt om en dominerande ställning uppstår. Den närmare innebörden av bestämmelsen är något oklar. Den uppfattning som kommit till uttryck i promemorian och som överensstämmer med vad remissinstanserna anfört innebär att bestämmelsen bör tolkas så att dess krav på likabehandling m.m. gäller när utövaren erbjuder sina tjänster och att de nödvändiga åtgärder som erfordras av medlemsstaterna i detta avseende tar sikte på de konkurrensrättsliga förutsättningar som skall gälla för att marknaden skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Regeringen ansluter sig till denna uppfattning. I promemorian framhölls även att bestämmelsen inte innebär någon skyldighet för utövare av villkorade tjänster att erbjuda alla programföretag möjligheten att få sina program utsända samlat eller som delar av bestämda programpaket som sammansatts av utövaren eller möjlighet att få sina program att ingå i programpaket som omfattar icke krypterade program. Svenska Kabel- och har därutöver på- pekat att bestämmelsen inte heller har till syfte att tvinga kabeloperatörer m.fl. att distribuera programtjänster eller att erbjuda anpassningar till av programföretagen valda tekniska lösningar. Mot bakgrund av vad som ovan anförts om bestämmelsens ändamål framstår även denna tolkning som invändningsfri. Den andra av direktivets bestämmelser med konkurrensrättslig anknyt- ning är artikel 4 d första stycket som stadgar, att när innehavarna av immateriella rättigheter avseende system eller produkter för villkorad tillgång beviljar licenser till tillverkare av konsumentutrustning, skall detta ske på lika, rimliga och icke-diskriminerande villkor. I artikeln sägs vidare att, vid licensgivningen hänsyn skall tas till tekniska och handelsrelaterade faktorer och det är förbjudet för rättighetsinnehavarna att ställa villkor som förbjuder, avråder från eller motverkar att en och samma produkt innehåller bl.a. ett standardiserat gränssnitt som möjlig- gör anslutning av flera andra tillgångssystem. Som framgått av föregående avsnitt innehåller den svenska kon- kurrenslagen förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och mot missbruk av en dominerande ställning. I avsnittet redogörs också för vilka förfaranden som uttryckligen träffas av förbudsbestämmelserna i lagen. Fråga uppkommer om den svenska konkurrenslagen är tillräcklig för att direktivets krav på området skall anses tillgodosedda redan genom denna. Direktivet anger att en utövare av nämnda digital-TV-tjänster måste erbjuda programföretagen tekniska tjänster på lika, rimliga och icke- diskriminerande villkor. Någon konkurrensrättslig bestämmelse med en sådan generell innebörd att exempelvis en operatör som erbjuder tekniska tjänster på villkor som efter någon bedömningsgrund skulle anses som orimliga automatiskt skulle vara förbjuden finns inte. Inte heller finns några generella förbud mot att erbjuda tjänster på olika eller diskri- minerande villkor inom konkurrenslagstiftningen. Dock kan det inte uteslutas att det i en given situation kan vara så att ett visst beteende, t.ex. erbjudande av tjänster på olika villkor, av ett företag som i konkurrens- rättslig mening har en dominerande ställning kan falla under förbuds- bestämmelsen mot missbruk av dominerande ställning. När det gäller att uppfylla de krav som i direktivet ställs på en utövare av villkorade tjänster är den svenska konkurrenslagen emellertid otillräcklig. Inte heller beträffande de situationer som avses i artikel 4 d är den svenska konkurrenslagen tillräcklig. Som anförts uppställs i den svenska konkurrenslagen inga generella förbud mot diskriminerande eller orimliga villkor. Även om en upplåtelse eller överlåtelse av en ensamrätt till annan än rättighetshavaren utgör ett sådant avtalsförhållande som avses i 6 § KL skulle det föra för långt att enbart på denna grund hävda att direktivets krav är uppfyllda. Det är inte heller givet att ett upp- ställande av sådana specifika villkor avseende produkternas utformning som förbjuds enligt direktivet är otillåtna enligt den svenska konkurrens- lagen. Sammanfattningsvis är det därför påkallat att i den nu föreslagna lagen ha särbestämmelser som understödjer konkurrenslagstiftningen eftersom konkurrenslagen inte fullt ut tillgodoser direktivets krav. Lagrådet har påpekat att kriterierna lika och icke-diskriminerande torde ha samma innebörd och att vad som avses i direktivet torde vara vad som i den svenska konkurrenslagen uttrycks med ett förbud mot att tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner. Lagrådet har därför, om ett kort uttryckssätt skall väljas, förordat att ordet likvärdiga används. Regeringen instämmer i vad Lagrådet anfört. För båda de bestämmelser som bör införas gäller att det inte är möjligt eller önskvärt att på ett mer detaljerat sätt ange vad som utgör likavärdiga eller rimliga villkor. Regeringens överväganden ligger här helt i linje med vad som föreslagits i promemorian. Som påpekats av Kammarrätten i vore det en förtjänst om innebörden av nämnda krite- rier kunde preciseras i lagtexten. Regeringen vill dock ställa sig bakom den slutsats som dragits i promemorian, nämligen att dessa kriteriers närmare innebörd varierar stort i olika situationer och inte minst den snabba tekniska utvecklingen på området leder till att förutsättningarna och bedömningsgrunderna kontinuerligt förändras. Som närmare utveck- las i avsnitt 9.4.2 är avsikten inte att det skall vara nödvändigt med en systematisk övervakning av lagens tillämpning. I linje härmed bör det, vilket vunnit instämmande från bl.a. , inte tillskapas ett svårtillämpbart regelsystem beträffande förbjudna villkor på området. De aktuella kriteriernas närmare innebörd får således istället bestämmas i rättstillämpningen. Regeringen, som avser att noga följa utvecklingen på området, vill här erinra om den möjlighet som kan finnas för berörda myndigheter att utarbeta riktlinjer (allmänna råd) i nu aktuellt avseende. I praktiken torde det nästan uteslutande vara genom anmälan till tillsynsmyndigheten som fråga väcks om otillåtna villkor m.m. De före- slagna bestämmelserna ger, i de fall då konkurrenslagens regler inte till- lämpas, möjligheter att ingripa mot överträdelser av lagen. och har hävdat att det i promemorian begagnade uttrycket förvaltar avkodaren framstår som något märkligt. De har i ansett att uttrycket kontrollerar tillgången till avkodaren möjligen uttrycker saken bättre. Regeringen, som noterar att det i promemorian använda uttryckssättet motsvarar det som återfinns i direktivet, anser att det av remissinstanserna föreslagna alternativet när- mast leder tankarna till den fysiska tillgången till avkodaren och därför inte bör användas. Vad gäller Kammarrättens i påpekande om att det bör framgå om de aktuella bestämmelserna skall ha företräde framför konkurrenslagen vill regeringen framhålla följande. Det är regeringens uppfattning att de närmare gränserna mellan kon- kurrensrätten och de berörda reglerna får bestämmas i den praktiska tillämpningen. Det ankommer inte på regeringen att ange vilka gränser för tillämpningen av konkurrenslagen som bör ställa upp. Däremot bör det i den nu föreslagna lagen införas en bestämmelse som syftar till att förhindra dubbla sanktioner (se vidare författnings- kommentaren till 16 §). 9.4 Tillsyn 9.4.1 Vem övervakar vad? Regeringens förslag: Tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i lagen och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen utövas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i förslaget eller lämnar det utan erinran. Enligt är det lämpligare att en myndighet blir såväl föreskrivande som tillsynsmyndighet och det är angeläget att det blir den myndighet som har den bästa sakliga kompe- och resurserna. Mot bakgrund av bl.a. verkets ökade ansvars- område rörande hälsa och säkerhet samt miljö kan verket inte åta sig ytterligare uppgifter med mindre än att nya resurser tillförs myndigheten. bedömer att det vore en mindre lämplig och sannolikt dyr lösning om myndigheten skulle ansvara för frågor om TV- standarder. Radio- och delar i och för sig uppfattningen att någon särskild tillsynsmyndighet inte bör tillskapas och att valet då står mellan verket och . Vid en samlad bedömning kan dock verket inte finna att övervägande skäl talar för att det nya till- synsuppdraget skall läggas på verket. Kommunikationsforskningsbered- ningen efterlyser en djupare diskussion om vilken myndighet som skall fungera som tillsynsmyndighet. Enligt Kommunikationsforsknings- beredningen förefaller den i promemorian föreslagna lösningen, utan en klarare redogörelse för vilka konsekvenser som följer av de olika alternativ som står till buds där hänsyn tas till konvergensproblematiken, svagt underbyggd. Skälen för förslaget: skall vidta alla lämpliga åtgärder för att främja en snabbare utveckling av avancerade TV-tjänster. Häri ligger också att det måste utövas tillsyn över marknaden och att det föreskrivs sanktioner mot dem som bryter mot reglerna (jfr artikel 5 i EG-för- draget). Regeringen bör därför bemyndigas att bestämma vilken eller vilka myndigheter som skall vara tillsynsmyndigheter. När det gäller frågan om vilken eller vilka myndigheter som bör vara tillsynsmyndigheter vill regeringen redan nu lämna följande synpunkter. är central tillsynsmyndighet för konsumentfrågor. Verket skall enligt förordningen (1995:868) med instruktion för bl.a. utarbeta riktlinjer (dvs. allmänna råd) för närings- idkares marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Verket utövar tillsyn enligt förutom produktsäker- hetslagen bl.a. marknadsföringslagen, liksom över efterlevnaden av verkets egna riktlinjer. har i sin marknadsbevakning prioriterat en rad marknadsföringsfrågor (bl.a. rörande miljömärkning, finansiella tjänster och TV-reklam) liksom säkerhetsfrågor. Verket har också be- handlat frågor avseende energimärkningsregler för hushållsapparater. Direktivet får anses förutsätta att de berörda länderna aktivt övervakar att de produkter som finns på marknaden uppfyller de krav som anges i direktivet. Regeringen anser, i likhet med vad som kommit till uttryck i promemorian, att en ordning som innebär att är tillsynsmyndighet rörande de delar som behandlar konsumentutrustning ligger väl i linje med de uppgifter som har och den erfarenhet som verket således har på området. bör därför få till uppgift att övervaka bestämmelserna rörande dels TV- mottagares utrustning (4 §), dels utrustning som kan avkoda digitala TV- tjänster (5 §) samt dels tillhandahållandet av prislistor (10 §). Med anledning av verkets nya uppgifter framstår en ändring av myndighetens instruktion som nödvändig. Enligt förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV- verket har denna myndighet till uppgift att besluta i frågor om tillstånd, avgifter och registrering som rör ljudradio- och TV-sändningar riktade till allmänheten i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller annan särskilt angiven myndighet. Radio- och skall också följa utvecklingen inom ljudradio- och televisionsområdet. Den nu föreslagna regleringen berör avancerade TV-tjänster, varvid det framstår som naturligt att i första hand överväga om Radio- och TV- verket är den myndighet som bör anförtros tillsynen över de områden som inte har direkt bäring på konsumenter och därför skall övervakas av . Inom närliggande områden, nämligen post-, tele- och radioområdena är central förvaltningsmyndighet. Bestämmelser om myndighetens verksamhet finns i förordningen (1993:1710) med instruk- tion för . Inom radio- och teleområdena har myndigheten till uppgift att bl.a. svara för att möjligheterna till radio- kommunikationer och andra användningar av radiovågor utnyttjas effek- tivt, främja en sund konkurrens och övervaka prisutvecklingen samt följa den tekniska utvecklingen. Inom nämnda område skall Post- och tele- styrelsen särskilt pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt telelagen och lagen om radiokommunikationer samt delta i nationellt och internationellt standardiseringsarbete. Myndigheten ansvarar också för efterlevanden av EG:s s.k. terminaldirektiv (91/263/EEC). Det regelverk som föreslås bygger som framgått inte på något ansöknings- eller tillståndsförfarande utan rör huvudsakligen de tekniska krav som ställs på den utrustning som i skilda avseenden skall användas. I förhållande till de båda nämnda myndigheternas normala uppgifter kan den föreslagna lagstiftningen sägas utgöra en artskild reglering. Härtill kommer att det är osäkert huruvida någon av myndigheterna förfogar över den kompetens eller de resurser som erfordras för att tillsynen skall bli effektiv (resursfrågorna behandlas även i avsnitt 9.6). I avsaknad av närmare kännedom om de personella resurser m.m. som kommer att krävas av tillsynsmyndigheten i denna del och med hänvisning till önskan att inte onödigtvis komplicera det administrativa förfarandet i övrigt förefaller det emellertid lämpligast att någon av de omnämnda myndigheterna tilldelas de aktuella uppgifterna. Någon särskild myndighet bör således inte tillskapas för ändamålet. Mot denna bakgrund talar övervägande skäl för att Radio- och TV- verket, med sin inriktning på frågor rörande bl.a. TV-sändningar till allmänheten, är den av befintliga myndigheter som bör få till uppgift att utöva tillsyn på det aktuella området. Radio- och nya upp- gifter kräver en ändring av myndighetens instruktion. 9.4.2 Marknadsövervakning m.m. Regeringens förslag: skall kunna få tillgång till de lokaler och den information som behövs för en effektiv tillsyn. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall också kunna föreskriva att en näringsidkare skall ersätta tillsyns- myndighetens kostnader för provtagning och undersökning av prover. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte något att erinra mot förslaget i promemorian. gör gällande att den knapphändiga behandlingen av de olika tillsynsuppgifterna och vad de konkret består av gör det svårt att göra en bedömning av tillsynens omfattning. ElektronikFörbundet , beträffande kostnader för provtagning m.m., att de angivna och standardiserade, tekniska specifikationerna skall utgöra tillräcklig grund för att tillverkaren kan garantera att i saluförd produkt eller tjänst uppfyller kraven på samma sätt och enligt samma förfarande som det elektriska produkt- säkerhetskravet uppfylls. Enligt förbundet bör inte heller marknadskontroller vara nödvändiga annat än vid klar misstanke om övertramp och kontroll skall också utföras hos den som bär det direkta ansvaret. Skälen för förslaget: Fullgörandet av tillsynsuppgiften förutsätter att myndigheten eller myndigheterna skaffar sig nödvändiga kunskaper och sprider viss information om gällande bestämmelsers tillämpning till leverantörer, användare, installatörer, serviceföretag m.fl. Regeringen vill i detta sammanhang påtala vikten av att marknadsaktörerna genom egna åtgärder söker säkra god normefterlevnad och ge en vederhäftig informa- tion till allmänheten. Inom ramen för tillsynsverksamheten bör rymmas bl.a. att göra inspektioner av teknisk utrustning även om avsikten inte är att det skall vara nödvändigt med en systematisk marknadsövervakning. Marknadskontrollen är tänkt att primärt koncentreras till detaljistledet även om behovet av kontroll också i andra led inte kan uteslutas. bör i tillsynsverksamheten samråda med de myndigheter som med stöd av andra regler kan ha att befatta sig med frågor som rör sändningsverksamhet. Ett specialfall utgör de bestämmelser av konkurrensrättslig art som redovisats i avsnittet 9.3.2. har en särskild kompetens på området och det är värt att notera att ifrågavarande bestämmelser inte utesluter en tillämpning av konkurrenslagen. Det bör därför föreligga en skyldighet för tillsynsmyndigheten att vid överträdelser av de föreslagna bestämmelserna i 7 och 8 §§ samråda med innan ett föreläggande utfärdas. För att tillsynen skall bli effektiv bör bestämmelser införas som ger den myndighet som ansvarar för kontrollen rätt att på anmodan få till- träde till sådana utrymmen (bl.a. tillverknings-, lager- och försäljnings- lokal) där sådan verksamhet som omfattas av lagen bedrivs liksom tillgång till viss information. Vidare skall myndigheten få anmoda till- verkaren, dennes auktoriserade representant eller den som svarar för att varan eller tjänsten släpps ut på marknaden att lämna sådan information. Myndigheten skall också ha möjlighet att välja ut provexemplar och ta med sig det för undersökning och provning. be- fogenheter i nämnda avseenden motsvarar vad som i övrigt gäller på radiokommunikations- och teleområdena. Frågan om att låta en tillsynsmyndighet ta ut ersättning för kostnader för prov och undersökning berörs inte i direktivet. Det torde därför stå varje land fritt att besluta om detta. Det förefaller rimligt att tillsynsmyndigheten ges rätt att ta ut ersätt- ning för kostnader för provtagning och undersökning av prover från den näringsidkare hos vilken kontrollen eller provtagningen görs. En sådan rätt bör i likhet med vad som gäller på andra områden jfr bl.a. lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet tills vidare vara begränsad till de fall då utrustningen inte uppfyller de föreskrivna kraven. Det bör ankomma på regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, myndig- het att meddela föreskrifter om skyldigheten att betala sådana kostnader. 9.5 Sanktionssystemet Regeringens förslag: får förelägga en närings- idkare eller ett programföretag som bryter mot lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen att följa bestämmelserna. Före- läggandet får förenas med vite. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med rege- ringens.