prop · GL03173 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:173 Verkställighet och återvändande - en del av asylprocessen Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning skall föras över till . Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529) skall dock även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång till polisiär kompetens tillgodoses genom att ges möjlighet att överlämna ärenden till Polisen för genomförande av verkställighet. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte kommer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel behövs. Målet är att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas under värdiga former. bör ges möjlighet att tillsammans med de humanitära frivilligorganisationerna och andra internationella organisationer, t.ex. Internationella migrationsorganisationen, utveckla formerna för ett samarbete om återvändande. Integrerade åtgärdsprogram för de som återvänder självmant bör eftersträvas, med insatser under utlänningens vistelse i , under utresan och i vissa fall även efter ankomsten till hemlandet. I de fall den avvisade eller utvisade medverkar vid verkställigheten och självmant lämnar landet bör arrangera resan. I ärenden som överlämnats av till polismyndighet bör utresorna även fortsättningsvis organiseras av Kriminalvårdens transporttjänst. Lagändringarna föreslås träda i kraft Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Nuvarande ordning 9 4.1 Beslut om avvisning och utvisning 9 4.2 Underrättelse om beslut 10 4.3 Skyldighet att lämna landet 11 4.4 Ansvarig myndighet 12 4.5 Verkställighetsåtgärder 13 4.6 Verkställighetshinder 15 5 Humanitet och helhetssyn 16 5.1 Svensk migrationspolitik 16 5.2 Tillståndsprövning och självmant återvändande 18 5.3 Folkrättsliga aspekter 20 6 Internationella perspektiv 22 6.1 Europeiska unionen 22 6.2 Internationella migrationsorganisationen (IOM) 25 7 Verkställighet och ett värdigt återvändande 30 7.1 Ny ansvarsfördelning 30 7.2 Barnperspektivet 38 7.3 Tvångsmedel 41 8 Stödinsatser 46 8.1 Återvändandeprogram 46 8.2 Frivilligorganisationer 52 8.3 IOM:s återvändandearbete 56 9 Organisation och ekonomiska konsekvenser 58 9.1 Utresor 58 9.2 Ekonomiska konsekvenser 59 9.3 Genomförande 60 10 Författningskommentar 61 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1997:128) 64 Bilaga 2 Betänkandets lagförslag 67 Bilaga 3 Remissinstanser 72 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 73 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 77 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 78 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att 5 kap. 3 §, 6 kap. 9 § samt 8 kap. 11-13 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 8 kap. 17 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 3 § Om en utlänning vid ankomsten till eller därefter ansöker om uppehållstillstånd får , eller polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet. får i samband med verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ta hand om en handling som avses i första stycket, i avvaktan på att verkställigheten kan ske. Den verkställande myndigheten får i samband med verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ta hand om en handling som avses i första stycket, i avvaktan på att verkställigheten kan ske. 6 kap. 9 § Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet. Handläggande myndighet är: polismyndigheten: polismyndigheten: a) från det att begäran om inresa eller ansökan om uppehållstillstånd görs och till dess att ärendet tas emot av eller utlänningen lämnat landet, b) i och med att ett beslut om avvisning eller utvisning tas emot för verkställighet, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 b § görs, a) från det att en utlänning begär att få resa in i landet och till dess att ett ärende som skall prövas av tas emot av verket eller utlän- ningen lämnat landet, b) i och med att en dom eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § tas emot för verkställighet, c) i och med att ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 kap. 11 § andra stycket 3 eller ett ärende som lämnas över enligt 8 kap. 17 § tas emot för verk- ställighet, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 b § görs, : i och med att ärendet tas emot och till dess att beslut meddelas; överklagas beslutet eller får det verkställas trots att det inte vunnit laga kraft eller på annan grund, är verket handläggande myndighet till dess ärendet tas emot av respektive polismyndigheten, och : a) i och med att ett ärende som skall prövas av tas emot av verket och till dess att beslut meddelas eller, i före- kommande fall, utlänningen har lämnat landet; överklagas beslutet eller får det verkställas trots att det inte vunnit laga kraft eller på annan grund, är verket hand- läggande myndighet till dess ärendet tas emot av respektive polis- myndigheten, om ärendet över- lämnats dit enligt 8 kap. 17 §, b) i och med att Utlännings- nämndens eller regeringens beslut om avvisning eller utvisning tas emot för verkställighet, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 b § görs, under förutsättning att ärendet inte har lämnats över till polismyndigheten enligt 8 kap. 17 §, och : i och med att ärendet tas emot och till dess att beslut meddelas och beslutet, i förekommande fall, tas emot av polismyndigheten för verkställighet. : i och med att ärendet tas emot och till dess att beslut meddelas och beslutet, i förekommande fall, tas emot av eller polismyndigheten för verk- ställighet. När ett ärende tagits emot i det departement som har till uppgift att bereda ärendet, anses regeringen som handläggande myndighet. Beslut i frågor om förvar eller uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra ärendet. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt. I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 8 kap. 10 § första eller andra stycket skall eller regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition meddelats. får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla. 8 kap. 11 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av polismyndigheten eller, i fråga om beslut av regeringen, någon annan myndighet som regeringen bestämmer. Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av om inte annat sägs i andra eller tredje stycket. skall verk- ställa 1. polismyndighets beslut om avvisning, 2. domstols dom eller beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 §, 3. beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säker- het prövats, om regeringen eller bestämmer det. får lämna över ett avvisnings- eller utvisnings- ärende till polismyndigheten för verkställighet enligt de förut- sättningar som anges i 8 kap. 17 §. 12 § En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas möjligt. I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har avvisats lämna landet och en utlänning som har utvisats lämna landet efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet , skall polismyndigheten verk- ställa beslutet så snart det kan ske. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet , skall beslutet verkställas så snart det kan ske av den myndighet som enligt 11 § är ansvarig för verkställigheten. 13 § Om den verkställande myndig- heten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta om detta. Om en verkställande polis- myndighet finner att verkställig- heten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta om detta. får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs. Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott, skall skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras. får lämna över ett avvisnings- eller ut- visningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten. Denna lag träder i kraft . Beslut om avvisning eller utvisning som vid utgången av kommit in till polismyndigheten för verkställighet men som ännu inte verkställts handläggs enligt äldre föreskrifter. 3 Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen förordnade chefen för en särskild utredare att undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och så effektivt som möjligt samt att överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheten. Utredningen, som arbetade under namnet Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (Ku 1994:07) lade fram delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55). I betänkandet föreslogs en rad organisatoriska ändringar, bl.a. att ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut skulle föras över från polismyndigheterna till . Betänkandet var av principkaraktär och innehöll inte närmare överväganden om utformningen av den förslagna ansvarsövergången och inte heller författningsförslag. Genom beslut bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utlänningars rätt att vistas i landet att tillkalla en särskild utredare med det huvudsakliga uppdraget att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till . I uppdraget ingick även andra uppgifter, bl.a. att göra överväganden rörande utlänningslagens föreskrifter om institutet ny ansökan och om den inre utlänningskontrollen. Till särskild utredare utsågs chefsrådmannen . Utredningen, som antog namnet Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (UD 1997:02), lade fram betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128). En sammanfattning av utredningens betänkande och dess lagförslag, finns i bilaga 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. I detta lagstiftningsärende behandlas den del av utredningens förslag som avser frågan om verkställighetsansvaret. Regeringen har i beslut överlämnat den del av betänkandet som behandlar institutet ny ansökan till Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (UD 1997:04, NIPU) för behandling. Den del av betänkandet som avser frågeställningar rörande inre utlänningskontroll bereds inom . som betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden remissbehandlades inhämtades även synpunkter rörande en skrivelse från till angående gränskontrollverksamhet. I skrivelsen hemställer Invandrar- verket om en översyn av utlänningslagstiftningen så att verket får vissa befogenheter vad avser gränskontroll. föreslog i sitt betänkande Invandrings- och flyktingfrågor (bet. 1997/98:SfU9) ett tillkännagivande om att skall få befogenheter vid gränskontroll som syftar till ett effektivare asylförfarande. I betänkandet framhåller utskottet att rättssäkerheten därvid måste garanteras. har bifallit utskottets hemställan (rskr. 1997/98:164). Den nu aktuella frågan bereds vidare inom . Regeringen har för avsikt att återkomma till angående denna fråga. deltagande i gränskontrollverksamhet torde tills dess kunna tillgodoses genom att verkets personal, vid behov, får förordnande som passkontrollanter. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har i sitt yttrande lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets granskning har föranlett vissa redaktionella ändringar av remissens lagförslag. 4 Nuvarande ordning 4.1 Beslut om avvisning och utvisning I 4 kap. utlänningslagen (1989:529, UtlL) finns bestämmelser om avvisning och utvisning. Bestämmelser för när en utlänning får avvisas finns i 1 och 2 §§. Avvisning kan bl.a. ske om utlänningen saknar pass, visering eller uppehållstillstånd eller om det kan antas att han kommer att begå brott i . Enligt 4 kap. 4 § UtlL skall frågan om avvisning prövas av om utlänningen söker asyl, om utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl, om utlänningen kan komma att avvisas efter en begäran av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land eller om utlänningen utan avbrott har vistats i mer än när frågan väcks om hans avvisning. I övriga fall skall frågan om avvisning prövas av en polismyndighet. Ett avvisningsärende kan överlämnas från polismyndig- heten till , om polismyndigheten finner att det är tveksamt om avvisning bör ske. En utlänning får utvisas från , om han uppehåller sig i landet efter att hans uppehållstillstånd har upphört att gälla. Enligt 4 kap. 5 § UtlL meddelas ett sådant beslut av . En utlänning får dessutom utvisas om han döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en tidigare meddelad villkorlig dom eller dom på skyddstillsyn. Av 4 kap. 8 § UtlL framgår att utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet. Det bör också nämnas att regeringen kan besluta om utvisning med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Av 23 § förvaltningslagen (1986:223) följer att en polismyndighets och Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning vinner laga kraft efter det att utlänningen delgavs beslutet, om det inte överklagas. Bestämmelser om överklagande finns i 7 kap. UtlL. Enligt 2 § får utlänningen överklaga en polismyndighets beslut om avvisning. Överklagandet sker till . Utlänningen får enligt 3 § överklaga ett beslut om avvisning eller utvisning som har fattats av . Överklagandet sker i dessa fall till , vars beslut inte kan överklagas utan vinner laga kraft direkt. Ett ärende om avvisning eller utvisning kan i vissa fall under handläggningen överlämnas av eller till regeringen. Överlämnandet sker på den handläggande myndighetens eget initiativ och enligt 7 kap. 11 § UtlL får så ske exempelvis om verket eller nämnden anser, att det är av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att regeringen avgör ett ärende, som kan antas få betydelse för en grupp utlänningar, som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd. har enligt samma bestämmelse möjlighet att i vissa fall överlämna ett ärende till . En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får enligt 7 kap. 8 § UtlL överklagas enligt vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål. 4.2 Underrättelse om beslut Av 21 § förvaltningslagen (1986:223) följer att den som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning skall underrättas om innehållet i beslutet. Den myndighet som ombesörjer underrättelsen får bestämma om den skall ske muntligen, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. I detta sammanhang finns anledning att uppmärksamma en resolution från av om minimigarantier vid handläggning av asylärenden. Enligt resolutionen skall beslut i asylärenden delges den sökande skriftligen. Om ansökan avslås, skall den sökande underrättas om skälen för beslutet och om sina möjligheter att få beslutet omprövat. Om det är möjligt enligt den nationella lagstiftningen, kan den asylsökande, på ett språk som han förstår, få ta del av eller underrättas om beslutets innehåll och om möjligheterna till överklagande (EGT Nr C 274/13). har utarbetat riktlinjer för hur utlänningen skall underrättas om beslut om avvisning eller utvisning i enlighet med nämnda resolution. Om utlänningen bor på en förläggning skickas beslutet till förläggningen, där personalen överlämnar beslutet till honom jämte ett mottagningsbevis. Den som överlämnar beslutet skall informera utlänningen om möjligheten att överklaga, om vad nöjdförklaring innebär och om frivillig hemresa. Detta sker vanligtvis via tolk. Om förläggningspersonalen inte lyckas anträffa utlänningen, skickas beslutet till polismyndigheten på den ort där utlänningen senast vistades och därefter ankommer det på polismyndigheten att underrätta utlänningen om beslutet. Beslut om avvisning eller utvisning för utlänning med eget boende utanför förläggning skall, enligt Invandrar- verkets riktlinjer, skickas till polismyndigheten på den ort där utlänningen är bosatt. Därefter är det polismyndighetens uppgift att underrätta utlänningen om beslutet. Detsamma gäller alltid beslut om avvisning med omedelbar verkställighet samt beslut om avvisning eller utvisning för utlänning, som är tagen i förvar. har fastställt liknande anvisningar för expediering av beslut om avvisning eller utvisning. Beslutet skall i sin helhet expedieras till vuxen part (den som var vid tiden för beslutet), partens ombud eller offentliga biträde, , till den av asylbyråer som meddelat det överklagade beslutet eller överlämnat ärendet till nämnden samt till den polismyndighet som skall verkställa beslutet. Första sidan av beslutet, på vilken nämndens beslut framgår men utan dess skäl, skall sändas till chefen för den förläggning där utlänningen bor eller är inskriven. Enligt anvisningar är det en tjänsteman på förläggningen som informerar utlänningen om beslutet om avvisning eller utvisning. En hel del av de ärenden som prövas av rör andra utlänningar än asylsökande. Dessa omfattas i regel inte av förläggningsverksamhet. Beslut om avvisning eller utvisning beträffande dessa utlänningar sänds till den uppgivna privatad- ressen samt till polismyndigheten på den ort där utlänningen är bosatt. Framgår det av handlingarna att utlänningen erhåller socialbidrag kan den nämnd eller den myndighet inom kommunen som ombesörjer utbetalningen av bidraget få första sidan av beslut. 4.3 Skyldighet att lämna landet Den som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning är skyldig att lämna . Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är att verkställigheten i första hand skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet (prop. 1988/89:86 s. 116). Avvisnings- eller utvisnings- beslutet är att anse som verkställt om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft, se 8 kap. 14 § UtlL. Utlänningslagen innehåller en bestämmelse som uttryckligen anger inom vilken tid den som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning skall lämna landet. Bestämmelsen återfinns i 8 kap. 12 § och i den skiljs mellan beslut som skall verkställas möjligt och sådana som innebär att utlänningen som regel får stanna i landet efter beslutet. I 12 § första stycket anges vilka beslut som skall verkställas möjligt. Det gäller lagakraftvunnen dom eller beslut av domstol om utvisning på grund av brott, avvisningsbeslut som har fattats av polismyndighet samt beslut av om avvisning med förordnande enligt 8 kap. 8 § UtlL om omedelbar verkställighet. Bestämmelsen i 8 kap. 8 § UtlL innebär att kan förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Av 12 § andra stycket följer att verkställighet i övriga fall skall ske genom att utlänningen lämnar landet inom en i bestämmelsen angiven tidsfrist. Den som har fått ett avvisningsbelut skall lämna landet och den som har fått ett beslut om utvisning skall lämna landet . I båda fallen löper tiden från det att avlägsnandebeslutet vann laga kraft. Om det finns skäl för det, t.ex. på grund av längden på utlänningens vistelse i landet eller behovet av att underlätta verkställigheten, får den beslutande myndigheten i avlägsnandebeslutet ange en kortare eller längre tidsfrist inom vilken frivillig verkställighet skall ha skett. En kortare frist kan bestämmas om utlänningen vistas på en statlig förläggning och således normalt inte behöver vidta några egentliga åtgärder för att avveckla sin verksamhet i eller om det kan hållas för visst att han inte frivilligt kommer att lämna landet. Av 12 § tredje stycket följer att beslutet om avvisning eller utvisning skall verkställas tvångsvis, om utlänningen inte frivilligt lämnar landet inom den i andra stycket angivna tidsfristen eller då det med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt att lämna landet. Avlägsnandebeslutet skall i dessa fall verkställas . Fullgör utlänningen inte sin skyldighet att lämna landet, gör han sig skyldig till en brottslig gärning, se 10 kap. UtlL. 4.4 Ansvarig myndighet 8 kap. 11 § UtlL följer att ansvaret för att verkställa beslut om avvisning eller utvisning vilar på landets polismyndigheter. Från denna regel stadgas endast ett undantag. Regeringen kan bestämma att någon annan myndighet än polismyndighet skall verkställa de beslut om avvisning eller utvisning som regeringen har fattat. Denna möjlighet används endast i särskilda undantagsfall, som exempelvis i s.k. säkerhetsärenden, men skall inte närmare beröras i detta sammanhang. Polisen har haft ansvar för verkställighet av beslut om att utlänningar skall lämna landet ända sedan fick en utlänningslagstiftning i början av detta sekel. Enligt lag angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas skulle en avvisad utlänning genom polismyndighetens försorg föras ut ur riket. Enligt samma lag var konungens befallningshavare , vilket motsvaras av , ansvarig för verkställighet av beslut om utvisning. Verkställighets- ansvaret delades mellan landets polismyndigheter och länsstyrelser . Enligt utlänningslag (84 §) svarade polismyndigheterna för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning på grund av bristande uppehållstillstånd, medan länsstyrelserna ansvarade för verkställighet av utvisningsbeslut på grund av brott eller asocialitet. fick polismyndigheterna det samlade ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. 4.5 Verkställighetsåtgärder För att avvisnings- och utvisningsbeslut skall kunna verkställas på ett ändamålsenligt sätt krävs en fungerande kommunikation mellan berörda myndigheter. I 6 kap. utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) finns bestämmelser om myndigheternas skyldighet att underrätta varandra om information och fattade beslut.