prop · GL0355 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att för /95 ställa till förfogande varefter Rikskvinnocentrum för kvinnor som misshandlats och våldtagits inrättades vid i . Därefter har regeringen, som ett stöd för uppbyggnadsarbetet, ställt ytterligare sex miljoner kro- nor till Rikskvinnocentrums förfogande. avlämnade slutbetänkandet Kvinnofrid ( SOU 1995:60). Slutbetänkandet innehåller förslag till olika åtgärder för att förbättra stödet och hjälpen till kvinnor som utsatts för våld och andra övergrepp och åtgärder för att förebygga våld mot kvin- nor. Kommissionen föreslår ett flertal lagändringar, bl.a. ändringar i 6 kap. och införande av ett kvinnofridsbrott. I slutbetänkandet lämnas också förslag beträffande skyddade per- sonuppgifter för kvinnor som utsätts för våld och hot om våld (kapitel 10.4). Frågor om skydd för förföljda personer behandlas i regeringens proposition 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnum- mer, m.m. (bet. 1997/98:SkU5, rskr. 1997/98:65). En sammanfattning av slutbetänkandet finns som bilaga 1. Kommis- sionens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 3. har utarbetat en remissam- manställning (Ds 1996:28). Könshandeln Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för cialdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av samhällets åtgärder mot prostitution och bl.a. utarbeta för- slag till förbättringar av samhällets insatser mot prostitution. Utredningen, som antog namnet prostitutionsutredning, av- lämnade betänkandet Könshandeln (SOU 1995:15). Betän- kandet innehåller förslag om att prostitution kriminaliseras genom att ett förbud om köp och försäljning av sexuella tjänster införs i . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 4. Utredarens lagför- slag finns i bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 6. En remissammanställning finns tillgänglig på So- cialdepartementet (dnr S97/8122/IFO). Sexuella trakasserier och arbetsgivarens ansvar har i betänkandet Kvinnofrid (SOU 1995:60, s. 345) föreslagit att frågan om att införa ett skadeståndsansvar för en arbetsgivare som inte vidtar åtgärder för att förhindra att en arbetstagare utsätts för sexuella trakasserier av sina arbetskamrater bör utredas i sär- skild ordning. Regeringen uttalade i skrivelsen om jämställdhetspolitiken till riksda- gen (skr. 1996/97:41) att regeringen hade för avsikt att inleda en översyn av reglerna om sexuella trakasserier. Genom beslut uppdrog regeringen åt rådmannen att göra en sådan översyn. I uppdraget ingick bl.a. att analysera de be- fintliga reglerna om sexuella trakasserier och hur de tillämpas samt att lämna förslag på förändringar i jämställdhetslagen som ålägger arbetsgi- varen ett tydligt ansvar för att vidta åtgärder mot sexuella trakasserier på arbetsplatsen. Uppdraget redovisades i rapporten trakasse- rier och arbetsgivarens ansvar (dnr A97/3077/JÄM). I rapporten lämnas förslag till ändringar i jämställdhetslagen. En sammanfattning av rap- porten finns som bilaga 7. Utredarens lagförslag finns i bilaga 8. Rapporten har behandlats vid ett remissammanträde . En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9. En sam- manställning över remissinstansernas yttranden finns tillgänglig i Ar- betsmarknadsdepartementet (dnr A97/3077/JÄM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande finns i bilaga 11. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter. De avvikelser i förhållande till vad Lagrådet förordat som regeringen föreslår behandlas i avsnitt 13 och i författningskommentaren till 4 kap. 4 a § (avsnitt 21.1). Därutöver har vissa redaktionella förändringar gjorts i för- hållande till lagrådsremissens lagförslag. 4 Allmänna utgångspunkter anses av många vara världens mest jämställda land. Inte i något land är t.ex. kvinnorepresentationen i riksdag och regering, landsting och kommuner lika hög som i . Svenska kvinnor har också världens högsta förvärvsfrekvens och därmed goda möjligheter till egen försörj- ning. Både kvinnor och män har goda möjligheter att kombinera för- värvsarbete med ett aktivt föräldraskap. På många områden råder dock alltjämt obalans i maktförhållandet mellan könen. Det mest extrema exemplet på en sådan obalans är det våld som män riktar mot kvinnor som de har eller har haft en nära rela- tion till. Det är en form av våld som kvinnor i alla samhällen utsätts för, om än i olika omfattning. I ett svenskt perspektiv är det angeläget att understryka att de flesta män inte utövar våld mot kvinnor. kan noteras ett ökande antal anmälningar om misshandel och sexuella övergrepp. Detta gäller i synnerhet våldsbrott mot närstående kvinnor. Mäns våldsbrott mot kvinnor utgör därför ett allvarligt samhälls- problem. Att bekämpa denna brottslighet är av denna anledning en prio- riterad uppgift för rättsväsendet. Det är väl dokumenterat, både i forskning och annan litteratur, att det våld som män riktar mot kvinnor ofta har sitt ursprung i och finner näring ur fördomar och föreställningar om mäns överordning och kvin- nors underordning. Våldet mot kvinnor utgör således ett hinder för den enskilda kvinnans rättstrygghet liksom det är ett hinder för den fortsatta utvecklingen mot jämställdhet mellan kvinnor och män, i samhället i stort liksom mellan enskilda kvinnor och män. Att vidta fortsatta åtgärder för att förhindra detta våld är därför nödvändigt och brådskande. Våld mot kvinnor kan ses som ett samlingsbegrepp för många olika fö- reteelser, de flesta straffbara redan med nuvarande lagstiftning. Inom kvinnoforskning används ofta begreppet sexualiserat våld. Enligt den deklaration om våld mot kvinnor som antog , omfattar begreppet bl.a. fysiskt, sexuellt och psykiskt våld som förekommer i familjen, i samhället samt det våld som utövas eller tolere- ras av staten (internationella frågor beskrivs närmare i avsnitt 5). Be- greppet våld mot kvinnor omfattar enligt denna deklaration bl.a. även våld inom äktenskapet, kvinnlig könsstympning, sexuella trakasserier i arbetslivet, handel med kvinnor och påtvingad prostitution. Det handlar således om ett flertal handlingar och företeelser som har det gemensamt att de är könsrelaterade eller könsspecifika. En närmare förklaring till begreppet finner man i den handlingsplan som det interna- samfundet ställde sig bakom och åtog sig att genomföra vid i . Där anges bl.a. att våld mot kvinnor är ett uttryck för historiskt ojämlika maktrelationer mellan kvinnor och män vilka har lett till mäns dominans över och diskriminering av kvin- nor. För att åstadkomma ett samhälle som är fritt från det könsspecifika våldet måste en helhetssyn och ett tvärsektoriellt arbetssätt utvecklas (paragraferna 118 och 119). betänkande (SOU 1995:60) Kvinnofrid innehåller, förutom förslag till åtgärder, en värdefull beskrivning av såväl omfattningen av våldet mot kvinnor som våldets bakomliggande orsaker och mekanismer. Mot bakgrund av att mäns våld mot kvinnor är så nära förknippat med föreställningar om kvinnors och mäns olika roller i sam- hället och bristande jämställdhet, kan det inte förklaras på samma sätt som annan våldsbrottslighet. Kunskap om detta är omistligt om våldet mot kvinnor skall kunna bekämpas på ett effektivt sätt. Åtgärder för att förhindra detta våld måste också i väsentligt högre ut- sträckning än ta sin utgångspunkt i de utsatta kvinnornas situation och beakta att dessa brott och andra gärningar, till skillnad från annan våldsbrottslighet, ofta begås i hemmet av en man som kvinnan har eller har haft en nära relation till. Kommissionen har gjort ett banbrytande arbete för att lyfta fram detta på många sätt eftersatta perspektiv. prostitutionsutredning har i betänkandet (SOU 1995:15) Könshandeln lyft fram en annan närbesläktat ämne; de män som köper sexuella tjänster, oftast av kvinnor. Köparna av prostitution har varit tämligen osynliga. Utredningen ställer frågan hur det kan komma sig att vanliga män som ofta är gifta eller sammanboende, deltar i en verksamhet som de borde vara medvetna om är destruktiv, för dem själva, för deras familjer och framför allt för de kvinnor som de köper sexuella tjänster av. Utredningen konstaterar att den i särklass vanligaste formen av prostitution är den heterosexuella, med män som köpare och kvinnor som säljare, och finner att om könshandeln skall kunna förhind- ras måste uppmärksamheten i högre utsträckning riktas mot köparna. Både och tar så- ledes upp frågor som till stor del berör förhållanden mellan kvinnor och män, förhållanden som har betydelse för jämställdhet, såväl i det enskilda fallet som i samhället i stort. På detta sätt kan frågorna sägas vara be- släktade med varandra. Mäns våld mot kvinnor är inte förenligt med strä- vandena mot ett jämställt samhälle och måste bekämpas på alla sätt. I ett sådant samhälle är det också ovärdigt och oacceptabelt att män skaffar sig tillfälliga sexuella förbindelser med kvinnor mot ersättning. Det bör i det sammanhanget självfallet betonas att omfattningen av våldet mot kvinnor, såvitt känt, är mindre i än i många andra länder. behandlar FN:s kvinnokommission uppföljningen av de åtaganden som gjordes vid kvinnokonferensen i i fråga om bl.a. våld mot kvinnor. Kommissionens behandling av de frågorna kan komma att ge ökade kunskaper om omfattningen och arten av våldet mot kvinnor i andra länder och vilka åtgärder som vidtas där för att bekämpa våldet. Det finns andra företeelser som är nära relaterade till våld mot kvinnor och prostitution. En sådan är förekomsten av sexuella trakasserier på ar- betsplatserna. Även här är det ofta fråga om män som kränker kvinnor genom olika former av nedsättande och nedvärderande handlingar. Dessa kan vara av sexuell natur men också könsrelaterade på annat sätt, dvs. riktade till kvinnor för att de är kvinnor. De kan ha sin grund i föreställ- ningar om mäns överordning och kvinnors underordning. finns rapporter i bl.a. media om trakasserier mot män i arbetslivet, sär- skilt inom kvinnodominerade områden som t.ex. i vården. Även dessa torde vara könsrelaterade, eftersom de riktas mot män i deras egenskap av män, på arbetsplatser där kvinnor varit i majoritet. Enligt regeringens uppfattning utgör relationer mellan självständiga kvinnor och män som präglas av ömsesidig respekt, hänsyn och tolerans själva grunden för ett jämställt samhälle. Detta gäller såväl i hemmet som på gator och torg och på arbetsplatsen. I ett sådant samhälle har kvinnor och män också lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter. Det är statsmakternas uppgift att söka förhindra företeelser som strider mot dessa grundläggande värderingar. Barnens utsatta situation i misshandelsmiljöer måste uppmärksammas i betydligt högre utsträckning än vad som varit fallet. Regeringen har dock valt att i denna proposition i första hand fokusera på det per- spektiv som har sin utgångspunkt i de utsatta kvinnornas situation. Det finns dock skäl att senare göra en mer samlad bedömning av vilka insat- ser som vidtagits och som kan behöva vidtas framöver i fråga om bar- nens villkor. Regeringens förslag som de presenteras i det följande bygger på tre centrala utgångspunkter. För det första: En skärpt lagstiftning i fråga om våld mot kvinnor, prostitution och sexuella trakasserier är angelägen för att markera samhällets avståndstagande och för att öka tryggheten för offren. Införandet av ett nytt brott i är en viktig åtgärd för att lyfta fram det våld som kvinnor utsätts för i hemmen och för att höja straffvärdet för sådana brott. Det är dock angeläget att betona att lagstift- ning endast utgör ett av flera medel för att åstadkomma förändring. Förebyggande insatser kan inte nog understrykas. Sådana insatser är den andra utgångspunkten för regeringens förslag. I det arbetet är åtgär- der riktade mot våldsbenägna män centrala. Även om åtgärder för att stödja, skydda och hjälpa utsatta kvinnor alltjämt måste stå i förgrunden, måste insikterna öka om den manliga kulturens kopplingar till våld mot kvinnor. Detta kan ske genom jämställdhetsarbetet i stort och genom olika opinionsbildande insatser m.m. Det är dock även angeläget att män själva agerar för att förhindra det manliga våldet mot kvinnor och verkar för goda manliga förebilder. I det sammanhanget måste initiativ såsom bildandet av det rikstäckande manliga nätverket, För manlighet, mot mäns övergrepp, samt det arbete som utförs av mansjourer och olika manscentrum varmt välkomnas. Regeringen avsätter nu bl.a. medel för utvecklingsinsatser som kan vara ett stöd i dessa organisationers före- byggande arbete. Ett annat led i det förebyggande arbetet är att öka kunskaperna om vål- det mot kvinnor. Därför föreslås t.ex. olika insatser inom utbildningsom- rådet och stöd till utvecklingsarbete riktat till ungdomar. En förbättrad statistik är nödvändig på området och ett sådant arbete pågår inom . Rådet får även i uppdrag att införliva ett jäm- ställdhetsperspektiv och frågor om våld mot kvinnor i myndighetens hela verksamhet. Berörda myndigheter får också i uppdrag att arbeta för att förebygga brott och att utveckla metoder för att tidigt identifiera sådana situationer där det förekommer eller finns risk för våld. En tredje utgångspunkt i regeringens förslag är att kvinnor som utsatts för våld eller riskerar att utsättas, får ett adekvat bemötande av de myn- digheter och andra som de kommer i kontakt med. Kvinnovåldskommis- sissionen visar att även om många åtgärder vidtagits hos berörda myndigheter, finns fortfarande en hel del brister när det gäller omhändertagande och bemötande av våldsutsatta kvinnor. Även här spe- lar kunskap en nyckelroll. Fortbildning av personal inom rättsväsendet, och hälso- och sjukvården är därför angelägen och kommer att komma till stånd. Ökad samverkan mellan myndigheter och ett tydligare ansvar för dessa frågor blir följden av de myndighetsgemen- samma uppdrag som regeringen kommer att fatta beslut om. En central kristelefon så att våldsutsatta kvinnor var som helst och när som helst kan ringa och få stöd och råd kommer också att komma till stånd efter det att frågan snabbutretts. Kvinnojourerna får ett väsentligt ökat stöd. Sammanfattningsvis kan konstateras att en viktig förutsättning för att våldet mot kvinnor skall kunna bekämpas på ett effektivt sätt är att frå- gorna angrips på bred front. De förslag och bedömningar som regeringen presenterar i det följande har en sådan utgångspunkt. Därtill innebär de att uppfyllt sina åtaganden vid FN:s fjärde kvinnokonferens i såvitt avser åtgärder på detta område. Regeringen utesluter där- med inte att ytterligare åtgärder kan behöva vidtas . 5 Ett internationellt perspektiv Regeringens bedömning: fortsätter att arbeta aktivt interna- tionellt för att säkra kvinnors möjligheter att åtnjuta de mänskliga rät- tigheterna och för att motverka våld mot kvinnor. Ett ekonomiskt bi- drag i storleksordningen kommer att lämnas till FN i syfte att stärka det internationella arbetet i dessa frågor. Ett uppdrag kommer att lämnas till att utforma ett informationsmaterial om svenska regler i fråga om våld mot närstå- ende. Materialet skall spridas till utländska medborgare som ansöker om uppehållstillstånd i . Kommissionens förslag: Kommissionen har beskrivit det internatio- nella samarbete som bedrivs för att motverka våld mot kvinnor. Därut- över föreslår kommissionen att internationella dokument som rör våld mot kvinnor översätts till svenska och görs tillgängliga genom att publi- ceras. Kommissionen har inte lämnat förslag om stöd till FN. Kommissionen har även föreslagit att frågan om hur invandrade kvin- nor som utsätts för våld av sina män skall kunna tillförsäkras rätten att stanna i utreds. Remissinstanserna: Ingen av de instanser som yttrat sig har något att erinra. Skälen för regeringens bedömning: Våld mot kvinnor är frågor som uppmärksammas allt mer inom det internationella samarbetet. I den in- ledningsvis nämnda, av antagna dekla- rationen om avskaffande av våld mot kvinnor definieras detta våld som varje könsrelaterad våldshandling som resulterar i eller sannolikt kom- mer att resultera i fysisk, sexuell eller psykisk skada eller lidande för kvinnor, inklusive hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt fri- hetsberövande, vare sig det sker offentligt eller privat . Frågor om våld mot kvinnor har också fått en given plats inom ramen för det arbete som rör de mänskliga rättigheterna, inte minst som ett re- sultat av om mänskliga rättigheter i . Ett viktigt steg togs vid mötet med FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna när den beslöt utse en särskild rapportör om våld mot kvinnor, dess orsaker och verkan. Det internationella samfundets engagemang i dessa frågor kom därefter att lyftas fram ytterligare vid i . Även andra internationella organ har tagit upp dessa frågor, t.ex. . Där arbetar bl.a. en expert- grupp med frågor om våld mot kvinnor och en annan grupp med frågor om handel med kvinnor. har också behandlat frågor om bl.a. mäns våld mot kvinnor vid ett seminarium i Stras- bourg och på den fjärde jämställdhetsministerkonferensen i . Det pågår även ett arbete med att utforma ett eventuellt tilläggsprotokoll till om de mänskliga rättigheterna, bl.a. i fråga om jämställdhet mellan kvinnor och män. Därtill kan nämnas att den reviderade europeiska sociala stadgan, som beräknas träda i kraft , innehåller en särskild bestämmelse (artikel 26.1) om sexuella trakasserier på arbetsplatsen. (jämställdhetsministrarna) antog en treårig handlingsplan om män och jämställdhet där en viktig del handlar om hur mäns våld mot kvinnor kan motverkas. beslutade de nordiska jämställdhetsministrarna tillsammans med baltiska ministrar ansvariga för jämställdhetsfrågor om ett nordiskt baltiskt sam- arbetsprogram för jämställdhet som bl.a. rör frågor om våld mot kvinnor. Det ökande internationella engagemanget i frågor om våld mot kvinnor har sammantaget lett till ökade krav på nationella åtgärder för att före- bygga och motverka våld mot kvinnor och skydda, stödja och hjälpa de kvinnor som utsatts för våld. kan konstateras att frågan om våld mot kvinnor alltmer kommit att ses som en fråga som hänger sam- man med kvinnors möjligheter att åtnjuta de mänskliga rättigheterna och en fråga som även har starka kopplingar till jämställdhet mellan kvinnor och män. Bl.a. har FN:s medlemsländer i den ovan nämnda deklarationen enats om att våld mot kvinnor utgör en kränkning av kvinnors rättigheter och grundläggande friheter och skadar eller upphäver deras åtnjutande av dessa rättigheter och friheter. De har också enats om att våld mot kvinnor är ett uttryck för historiskt ojämlika maktförhållanden mellan kvinnor och män, vilka har lett till mäns dominans över och diskriminering av kvinnor och förhindrat kvinnors fulla möjligheter till framsteg samt att våld mot kvinnor är en av de avgörande sociala mekanismer genom vilka kvinnor tvingas in i en underordnad ställning gentemot män. För att öka kunskaperna om det pågående arbetet på internationell nivå har föreslagit att internationella dokument i dessa frågor översätts och publicerats. Regeringen delar kommissionens uppfattning och kommer i möjliggaste mån att medverka till detta. Det gäller dock även i frågor som berör andra delar av det internationella samarbetet på jämställdhetsområdet. Ett flertal internationella dokument finns översatta till svenska, liksom t.ex. EU:s rättsakter. Arbetet inom FN har gjort en mycket värdefull genomgång av samarbetet inom främst FN och samt inom Nordiska Minis- terrådet i frågor om våld mot kvinnor. i ägde rum efter det att kommissionen lade fram sitt slutbetänkande. Ge- nom den handlingsplan som konferensen antog har regeringarna bl.a. åtagit sig lagstifta och stärka befintlig lagstiftning som rör våld mot kvinnor, i hemmet, på arbetsplatsen och i samhället i stort samt att vidta en rad övriga åtgärder för att se till att våldet mot kvinnor upphör. Sär- skild uppmärksamhet riktas i handlingsplanen mot sådana våldsbrott mot kvinnor som utgör brott mot de mänskliga rättigheterna. Regeringarna har också åtagit sig att avstå från att åberopa sedvänjor, traditioner eller religiösa hänsyn som skäl för att underlåta att vidta åtgärder för att av- skaffa våldet mot kvinnor. Regeringen har lämnat en rapport till FN om hur arbetet i fortskrider för att genomföra åtagandena i handlingsplanen. De åtgärder som regeringen föreslår i denna lagrådsremiss utgör ett viktigt led i detta arbete. FN:s kvinnokommission har till uppgift att följa och övervaka uppfölj- ningen av åtagandena i på såväl nationell som internationell nivå. Enligt den dagordning för detta som kommissionen följer fram 2 000, kommer bl.a. frågor om våld mot kvinnor och kvinnors åtnjutande av de mänskliga rättigheterna samt flickebarnens situation att diskuteras vid kommissionens möte . Som nämnts tidigare driver även FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna frågor om våld mot kvinnor. Den under kommissionen till- satta särskilda rapportören i dessa frågor, från , utför ett förtjänstfullt arbete för att analysera olika former av våld som riktas mot kvinnor, det folkrättsliga regelverk om bl.a. mänsk- liga rättigheter som är relevant samt föreslår åtgärder som kan genomfö- ras på internationell eller nationell nivå. Specialrapportören har såväl i sina allmänna rapporter som i sin rapportering från besök i olika länder belyst angelägna aspekter av våldet mot kvinnor, t.ex. våld i hemmet, i samhället, i väpnade konflikter samt handel och kommersiellt utnyttjande av kvinnor. Kommissionen för mänskliga rättigheter antar numera en sär- skild resolution om avskaffandet av våld mot kvinnor, vari även behand- las mandatet för rapportören och hennes rekommendationer. Vid kvinnokonferensen i uttalade sin beredskap att stödja det arbete som bedrivs av rapportören och FN:s center för mänsk- liga rättigheter. Regeringen har därefter fört en dialog med FN om hur ett sådant stöd kan utformas och användas. Som ett resultat av den dialogen kommer regeringen att avsätta ett be- lopp i storleksordningen till FN. Avsikten är att med- len skall utgöra ett stöd bl.a. till det arbete som bedrivs inom FN och dess rättigheter i frågor som rör våld mot kvinnor. Medlen avsätts för under det under utgiftsområde 7 upp- förda anslaget A1.1 Multilateralt bistånd, övrigt multilateralt utveck- lingssamarbete, särskilda jämställdhetsinsatser. överlämnade sin fjärde tillämpningsrapport över FN:s konvention om avskaffande av all slags diskrimine- ring av kvinnor till FN. Enligt konventionen skall medlemsländerna in- lämna sådana rapporter . Rapporten granskas därefter, med något eller väntetid, av som har till uppgift att övervaka medlemsländernas tillämpning av kon- ventionens bestämmelser. Den svenska rapporten beskriver bl.a. vidtagna åtgärder i fråga om våld mot kvinnor och aviserar åtgärder med anled- ning av betänkande. Den kan förväntas komma upp till behandling av kommittén eller . Inom FN pågår ett arbete för att söka utforma ett tilläggsprotokoll till konventionen i syfte att ge enskilda möjligheter att inge klagomål till kvinnodiskrimineringskommittén om medlemsstater- nas bristande genomförande av konventionens bestämmelser. deltar i detta arbete. internationella utvecklingssamarbete Inom ramen för det svenska utvecklingssamarbetet ges finansiella bidrag till internationella organisationer, till enskilda organisationer och länder för att motverka våld mot kvinnor och stödja brottsoffren. Ett exempel är svenskt stöd till studier som utförs av Interamerikanska utvecklingsban- ken (IDB) i syfte att undersöka dels vad våldet mot kvinnor kostar ett samhälle i ekonomiska termer dels hur våldet i hemmen förhåller sig till det våld som förekommer i stort i samhället. har också verkat för att uppmärksamma frågor om våld mot kvinnor och flickor i bl.a. (), Världshälsoorgani- sationen (WHO) och ().