prop · GL03113 · 1998-01-01 00:00:00 — Den relativt omfattande forskning som gjorts kring är huvudsakligen inriktad på organisation och personalens arbetsförhållanden. Förutom boende för dementa saknas nästan helt forskning kring särskilda boendeformer för service och omvårdnad. Frågor som rör mätning av vårdbehov och vårdtyngd som grund för resursfördelning saknas i stort sett helt. En del svensk socialvetenskaplig äldreforskning har internationell an- knytning i form av samarbetsprojekt med utländska forskare, främst från EU-länder samt och . Bedömning av forskningsbehov Ovanstående översiktliga genomgång visar att forskning om äldre, oaktat en förhållandevis snabb utveckling , fortfarande måste anses vara av alldeles för begränsad omfattning i vårt land i förhållande till de mycket stora behov av kunskap som finns inom området. Vad är det då för ny kunskap som behövs? Inom den sociala äldreforskningen handlar det bl.a. om: forskning kring de äldres levnadsförhållanden, sociala resurser, atti- tyder och förhållningssätt till åldrandet utformning av äldreboende äldres autonomi och integritet Inom den folkhälsovetenskapliga forskningen behövs longitudinella studier av utvecklingen av de äldres hälsa och funk- tionsförmåga under olika sociala och ekonomiska villkor studier avseende möjligheterna till och nyttan av hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande åtgärder för de äldre studier av incidens, prevalens och naturalförlopp för bl.a. demenssjukdom Inom vård- och omsorgsforskningen rörande de äldre behövs bland annat studier av effekterna av rehabilitering och sambandet mellan omsorgsformer och utvecklingen av omsorgsbehov utveckling av metoder för behovsmätning och utveckling av kriterier för tilldelning av omsorg (biståndsprövning) studier av de äldres läkemedelsutnyttjande metoder för omvårdnad vid olika typer av sjukdomstillstånd hos äldre (demensvård, sårvård, nutritionsbehandling, tandvård etc.) utveckling av principer för individuell vårdplanering (case manage- ment) utveckling av informationsunderlag och system för planering av äldreomsorg mot bakgrund av vårdbehov och resurser studier av samspelet mellan olika vårdformer, flödesanalyser, longitudinell analys av vårdkedjor, vårdprocesser i livets slutskede Sambandet mellan forskning, utbildning och kompetensutveckling Som tidigare redovisats finns ett behov av ökad satsning på utbildning och kompetensutveckling inom äldreomsorgen. Parallellt med detta är det viktigt att genom högkvalitativ och systematisk forskning bygga upp en stabil kunskapsbas. Detta gäller såväl forskning kring organisation och modeller för samverkan som forskning av betydelse för kvalitet och effektivitet i omvårdnad och omsorg. Genom utvecklingen av en forskningsbaserad yrkeskunskap inom vår- den och omsorgen om de äldre ökar också personalens status och möjligheterna förbättras att rekrytera och behålla personal med hög kompetens och med god motivation för arbetet. Tillgång till forskarutbildad personal ger vidare betydligt bättre förutsättningar för spridning och tillämpning av forskningsresultat, vilket är ett problem. En förhöjd professionell nivå i verksamheten verkar också som en stabiliserande faktor gentemot alltför snabba kast när det gäller vårdmetoder och synsätt. Användande av geografiska försöksområden som grund för en syste- matisk, långsiktig forskningsansats och utveckling av nationella kompe- tenscentra inom olika områden kan vara en metod att skapa en sådan ve- tenskaplig grund för ett professionellt yrkeskunnande. Resultaten av denna verksamhet kan sedan föras ut genom utbildnings- och fortbild- ninginsatser av olika slag. Alltfler vårdhögskolor som tidigare drevs av landstingen har över- flyttats till den statliga högskolan. Regeringen anser att denna utveckling underlättar möjligheterna för studenter vid vårdhögskoleutbildningen att fortsätta på forskarutbildningen, framför allt på universitetsorterna där det är lättare att få god tillgång till kvalificerad handledning och stöd. Vidare underlättar en integrering av olika utbildningsområden att nya forskningsområden bildas. Detta ger ökade möjligheter för personal inom vård- och omsorgssektorn att forska inom den egna disciplinen eller det egna forskningsområdet. Program för inriktning och fördelning av ekonomiskt stöd till äldreforskning Äldreforskningen arbetar med mycket små resurser. Sammantaget hand- lar det om statligt stöd till äldreforskning för tolv till . Därtill kommer de satsningar som kommuner, landsting och andra gör lokalt och regionalt. Detta kan jämföras med de mycket stora offentliga utgifterna för försörjning, vård och omsorg av äldre som tar i anspråk av BNP (ca ). En ökning av resurserna till äldreforskningen är därför nödvändig. Regeringen bedö- mer att en nivåhöjning med skulle kunna vara tillräcklig . Mot bakgrund av den tid det tar att rekrytera forskare och förbereda genomarbetade forskningsprojekt bör medelstillskott i förhållande till dagsläget ske med , med och . En mindre del av dessa medel bör få användas för SFR:s utökade administrativa respektive utåtriktade insatser. Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen om hur det föreslagna medelstillskottet skall fördelas. Med hänsyn till det breda spektrum av forskningsönskemål som riktas mot äldreforskningen är det nödvändigt att ett program utarbetas som kan ligga till grund för strategiska ställningstaganden från berörda intressenter. Eftersom SFR redan har samordningsansvaret för den socialvetenskapliga äldreforskningen är det lämpligt att SFR även får ansvar för utarbetande av programmet. Samråd måste därvid ske med de viktigaste berörda intressenterna, såväl finansiärer som avnämare och representanter för forskare utanför råden. En samrådsgrupp som följer genomförandet av programmet bör även tillskapas för vilken SFR bör svara för nödvändiga kanslifunktioner. SFR bör även till regeringen redovisa en uppföljning av hur förutsättningarna för äldreforskningen utvecklas. Det är av största vikt att forskningsinsatserna styrs mot de prioriterade frågeställningar som programmet lyfter fram samt att de koncentreras så att de ger högsta möjliga effekt och att de får en långsiktig inriktning. Möjligheterna att samarbeta och eventuellt även i viss utsträckning samplanera äldreforskning med våra nordiska grannländer bör vidare övervägas. Förutsättningarna bör undersökas huruvida en del av detta samarbete skulle kunna ske inom ramen för de forskningsmedel som disponerar. En strategi för det utomnordiska samarbetet, särskilt inom EU, bör formuleras. Därvid bör särskilt uppmärksammas att arbete pågår med utformning av det femte ramprogrammet för forskning och att ett forskningsområde håller på att formuleras kring befolkningens åldrande (ageing). 7.6.2 Satsning på fortbildning Regeringens bedömning: Ett särskilt stimulansbidrag bör avsättas i kommande budgetproposition för och framåt med år ett och år två samt år tre, för att utveckla och genomföra fortbild- ningsinsatser för i första hand personer som är verksamma i arbets- ledande funktioner inom äldreomsorgen. Skälen för regeringens bedömning: De verksamhetsmässiga och organisatoriska förändringar som ägt rum inom äldreomsorgen liksom kommande förändringar ställer särskilda krav på arbetsledarnas kompe- tens och utbildning. Arbetsledarna har en nyckelposition i dagens äldre- omsorg och har ett betydande ansvar för många frågor som rör äldre. Det är därför av största vikt att denna grupp får utbildning som svarar mot de behov som finns. De personer som arbetar som arbetsledare inom äldre- och handikappomsorgen har en skiftande bakgrund. Efter- som utbildningen till arbetsledare inom äldreomsorgen blev högskoleut- bildning först är det fortfarande många som saknar högskoleutbildning. Fram omfattade utbildningen 80 poäng, dvs. omfattar utbildningen enligt högskoleförordningen 1993:100, bil.3, minst 100 poäng. Vid många vårdhögskolor omfattar dock utbildningen 120 poäng. Detta betyder att de flesta som genomfört den treåriga utbildningen examinerats först . Frågan om arbetsledarnas utbildnings- och kompetensbehov har upp- märksammats i flera utredningar och också i till- synsverksamhet. I delbetänkande om kunskap och kompetensutveckling ( SOU 1996:58) och i Utredningen om bemö- tande av äldre (SOU 1997:170) framhålls att kraven på de som leder det sociala omsorgsarbetet har ökat väsentligt . Arbetsupp- gifterna för biståndsbedömare eller arbetsledare har av Socialtjänstkom- mittén sammanfattats i fyra kategorier: det sociala arbetet, den personalledande funktionen, verksamhetsansvaret samt uppgiften att samverka med andra vårdgivare och olika grupper i samhället. Den personalledande funktionen innebär rekrytering, anställning, in- troduktion, utbildning, utveckling och arbetsrättsliga frågor. Hit hör också handledning och stöd till vårdpersonalen, att hjälpa till att lösa eventuella konflikter och att ansvara för en god fysisk och psykosocial arbetsmiljö. Verksamhetsansvaret innebär att se till att de övergripande politiska målen uppfylls och att verkställa beslut enligt gällande mål och riktlinjer inom ett givet budgetansvar. Den långsiktiga planeringen att leda och utveckla verksamheten blir en allt viktigare del av arbetsupp- gifterna. Samverkan med andra vårdgivare och med andra yrkesgrupper samt med pensionärs- och handikapporganisationer m.fl. är en viktig och växande uppgift. Då hälso- och sjukvård och socialtjänst bedrivs integ- rerat ställer detta särskilda krav på en tydlig roll för verksamhetschefen. För många av landets kommuner innebär ansvaret för medicinska upp- gifter i ordinärt boende en påtaglig förändring för sjuksköterskor och hemstjänstassistenter i deras arbetsfält och yrkesroll. De olika personalgrupperna har skild kompetens och skilda perspektiv och det samarbete och den samordning av insatserna som Ädelreformen syftat till har inte varit helt okomplicerad. Den skiftande utbildningsbakgrunden och den mellanställning som arbetsledarna ofta har i organisationen har också gjort det svårare för dem att definiera och finna en gemensam yrkesidentitet. Ökad kompetens hos arbetsledningen ökar förutsättningen för fortlö- pande kvalitetsutveckling och en beredskap för förändringar i arbetet. De olika förslag som läggs i denna proposition och som gäller samverkan med andra vårdgivare samt med anhöriga och frivilliga organisationer, kvalitetsutveckling och förebyggande insatser understryker behovet av en väl fungerande arbetsledning. Regeringen drar därför slutsatsen att fortbildningsbehovet både rör frågor om arbetsledning och chefsutveckling och specifika kunskaper när det gäller äldre och äldres behov av vård och omsorg. Arbetsledare i social omsorg bör både ha medicinska och sociala kunskaper och de olika yrkesgrupperna, sjuksköterskor och hemtjänstassistenter i arbetsledande funktioner, bör vara väl orienterade om varandras kompetensområden. Regeringen bedömer att det finns behov av ökade kunskaper inom flera områden såsom t.ex. gerontologi och geriatrik, näringslära och läkemedelskunskap, demensvård och vård i livets slutskede. Mot bakgrund av dels de ökade krav som verksamheten ställer på ar- betsledarfunktionen samt dels att det finns ett väl dokumenterat behov av förbättring inom flera områden som rör arbetsledarnas ansvarsområden, handläggning, dokumentation, behovsbedömning och arbetsledning, be- dömer regeringen att det finns ett behov av fortbildning och kompetensutveckling för arbetsledarna inom äldreomsorgen. Huvudan- svaret för kompetensutveckling av de kommunalt anställda ligger hos arbetsgivaren. Regeringen anser emellertid att det finns skäl att staten medverkar till att skapa förutsättningar för en kompetenshöjning av ar- betsledarna inom vård och omsorg av äldre. Regeringen föreslår därför en statlig satsning på fortbildning för de som är verksamma i arbetsle- dande funktioner inom äldreomsorgen. Det övergripande syftet för en sådan fortbildning bör vara att öka kunskaperna i att arbetsleda och handleda personal mot de mål som är uppsatta för verksamheten och dels att ge specifika kunskaper om åldrandet. Fortbildningen bör planeras och genomföras i samarbete med . 7.6.3 Kartläggning av personalförsörjning och utbildningsbehov Regeringens bedömning: Regeringen avser att återkomma med förslag till åtgärder när det gäller utbildnings- och kompetensbehoven samt personalförsörjningen inom äldreomsorgen. Förslagen skall tas fram i samarbete med bl.a. , och arbetsmarknadens parter. Regeringen avser att ge i uppdrag att följa i vilken utsträckning kommuner och landsting lokalt utvecklar strategier för rekrytering och kompetensutveckling. Skälen för regeringens bedömning: Ädelreformen, psykiatri- och handikappreformerna har medfört att kommunerna fått ett allt större ansvar för vård och omsorg. Detta har bl.a. inneburit att tyngdpunkter i arbetsinnehållet förskjutits från övervägande servicebe- tonade insatser till personlig omvårdnad, tillsyn och sjukvård. Personalen möter alltså människor som är mer vårdkrävande och har mer komplexa hjälpbehov jämfört med vad som var fallet . Detta ställer självfallet större krav på kunskaper och kompetens inte minst när det gäller kvalificerad omvårdnad och medicinska insatser. Kraven på kompetens har också ökat i sådana avseenden som har med personalens attityder och förhållningssätt att göra. Även om det inom den kommunala äldreomsorgen av finns ett större antal yrkesgrupper representerade, inklusive sådana med medi- cinsk och rehabiliteringsinriktad utbildning, och även om allt fler bland de andra yrkesgrupperna har någon form av utbildning, grundutbildning från gymnasieskolans omvårdnadsprogram eller högskolans omsorgsut- bildning har den förändring som skett av hjälpbehoven varit så dramatisk att utbildnings- och kompetensutvecklingen inte kunnat hålla jämna steg. Regeringen anser att det är av stor vikt att de yrkesgrupper som arbetar inom äldreomsorgen får utbildning som svarar mot de ökade kraven inom vård- och omsorgsområdet. Inom bl.a. utbildningsområdet har regeringen gjort vissa satsningar för att höja utbildningsnivån hos personalen inom äldreomsorgen. Samtliga gymnasieutbildningar omfattar och högskoleutbildningen inom vård och omsorg har likaså förlängts från två till . Det finns också ett rikt utbud av fortbildning och vidareutbildning vid högskolan. har vårdskoleutbildningen i flera landsting genom avtal förts över till den statliga högskolan. presenterades en första utvärdering av det statliga övertagandet av vårdhögskoleutbild- ningarna i rapporten nu och . Av rapporten framgår att erfarenheterna av vårdhögskoleutbildning som överflyttats till den statliga högskolan är mycket positiva. har vårdhögskoleutbildningarna vid landstingen i , , , , , , , , , , samt överflyttats till statliga högskolor. Diskussioner om att sluta avtal pågår i samtliga övriga landsting. Som ett led i det kvalitetsförbättrande arbete som pågår inom ramen för vårdhögskoleutbildningen är det också regeringens målsättning att samtliga utbildningar skall överflyttas till den statliga högskolan . De statliga högskolorna har visat ett stort intresse för att ta tillvara vårdhögskolornas erfarenheter av yrkesinriktad utbildning. Antalet dis- puterade lärare vid vårdhögskolorna har ökat markant. På flera håll i lan- det pågår en viss samordning mellan sociala omsorgsutbildningen och socionomutbildningen och också med sjuksköterskeutbildningen. pågår en försöksverksamhet med eftergymnasial kvalificerad yrkesutbildning (KY). yrkesutbildning har regeringens uppdrag att sköta försöksverksamheten. Den flexibla organisationsform som KY representerar och den nära koppling som utbildningarna har till arbetslivet gör att KY snabbt kan svara upp mot arbetsmarknadens efterfrågan på arbetskraft. Regeringen föreslår i den ekonomiska vårpropositionen att KY-verksamheten förlängs fram till och med och att antalet platser utökas från 8 800 till 12 000 . Regeringen har även för avsikt att ge kommittén som leder verksamheten förnyade direktiv under återstoden av försökspersioden i syfte att ytterligare koncentrera platsfördelning till yrkesområden med uttalad brist på arbetskraft. Kommittén kommer också att ges i uppdrag att särskilt uppmärksamma behov på vårdområdet, bl.a. vad avser fortbildning av undersköterskor samt initiera utbildning inom dessa områden. Att tillgodose verksamhetens krav på kompetensutveckling hos de an- ställda är en uppgift för den lokala arbetsgivaren. I många kommuner har man också genom betydande satsningar på fortbildning och andra kom- petenshöjande åtgärder kunnat höja personalens utbildningsnivå. Svenska Kommunförbundets äldreberedning har i sitt arbete givit frågorna om personalutveckling och personalrekrytering hög prioritet. Flera aktivite- ter genomförs som syftar till att analysera förutsättningarna för rekryte- ring, beskriva framtida yrkeskrav och utveckla lokala personalpolitiska strategier som förenas med verksamhetens utveckling. I stor utsträckning har kommunerna försökt tillgodose de ökade beho- ven av medicinsk kompetens genom att dels nyrekrytera medicinskt ut- bildad vårdpersonal, dels ge vårdbiträden undersköterskekompetens. De kommunala åtgärderna har bl.a. kunnat ske med hjälp av statligt stöd till särskilda satsningar på gymnasial vuxenutbildning (). Ut- bildning har också kunnat erbjudas med stöd av statliga arbetsmark- nadsmedel eller med särskilda utvecklingsbidrag. Vid högskolorna förs också en kontinuerlig diskussion med arbetsgi- vare och yrkesorganisationer om innehållet i de olika utbildningarna. Regeringen vill framhålla att när det gäller utvecklingen av dagens utbildningar fyller arbetsgivarna en viktig funktion för att precisera vilka krav som utbildningarna måste uppfylla. Trots de insatser som görs och den i många avseenden positiva ut- veckling som ägt rum har i olika sammanhang en rad brister när det gäller personalens utbildningsnivå uppmärksammats. Inom ramen för verksamhetstillsyn har t.ex. bristande kompetens hos arbetsledningen vid upprepade tillfällen utpekats som orsaker till bristande kvalitet. Bland den kommunala vårdpersonalen saknar stora grupper den grundläggande vårdutbildningen. har riktat viss kritik mot utbildningarna när det gäller att förmedla kunskaper och förutsättningar för att ge vårdtagaren ett värdigt bemötande. Vidare har i ädelutvärderingen ifrågasatt om de existerande grundutbildningarna motsvarar de krav som ställs på äldreomsorgen bl.a. när det gäller att integrera socialt och medicinskt arbete. vill regeringen också framhålla den stora kunskap och erfa- renhet som finns hos personalen inom äldreomsorgen. Regeringen anser emellertid att ytterligare åtgärder måste vidtas för att ge förutsättningar för att utveckla och förändra existerande utbildningar så att de bättre svarar mot de behov som finns inom äldreomsorgen. Utgångspunkten måste vara att tydligare definiera vilken kompetens som krävs inom äldreomsorgen. Regeringen avser därför att inom ramen för äldreprojektet tillsätta en arbetsgrupp med representanter för berörda departement, och samt arbetsmarknadens parter för att göra en översyn av utbildnings- och kompetensbehovet som grund för åtgärder . Rege- ringens avsikt är att kunna redovisa ett åtgärdsprogram för att stärka kompetensen. De personalkategorier som arbetar inom äldreomsorgen och de utbildningar på statlig, regional och lokal nivå som förbereder för arbete inom omvårdnad och social omsorg bör kartläggas. Behovet av ytterligare åtgärder för att stimulera utbildningsinsatser för den vårdpersonal som fortfarande saknar grundutbildning bör särskilt prioriteras. Det är också angeläget att få en bättre bild av behovet av fortbildning för speciella grupper, t.ex. de medicinskt ansvariga sjuksköterskorna men även för andra sjuksköterskor i den kommunala äldrevården. Frågor som rör den framtida personalförsörjningen bör också ingå i översynen. Redan nu kan konstateras att det fram kommer att finnas ett ökat behov av personal inom äldreomsorgen, liksom inom sjukvården. Det rör sig framförallt om sjuksköterskor. har beräknat att det kommer att finnas ett rekryteringsbehov som vida överstiger antalet utexaminerade, om inget görs för att öka antalet som tar examen. Regeringen vill i detta sammanhang betona att det ökade utbildnings- behovet mycket väl kan omfatta även andra grupper än sjuksköterskor, t.ex. arbetsterapeuter, sjukgymnaster och läkare. Enligt Landstingsför- bundet är det framtida rekryteringsbehovet stort också när det gäller yr- kesgrupper utanför högskolan, särskilt undersköterskor. Regeringen kommer därför som en särskild del av åtgärdsprogrammet för äldrepolitiken att redovisa hur dessa utbildningar bör byggas ut och utvecklas för att möta framtidens behov. En viktig fråga är hur arbetet inom äldreomsorgen skall göras attrak- tivt för yngre människor, inte minst män. En jämnare könsfördelning bland såväl chefer som personal ökar kvaliteten i vårdarbetet och stimu- lerar utvecklingen i personalgruppen. Orsakerna bakom det vikande in- tresset för utbildningen inom området bör därför kartläggas. En avväg- ning av behovet av olika yrkeskompetens inom äldreomsorgen bör göras. Det gäller såväl arbetsledare och vårdpersonal som tillgången på geriatrisk kompetens och allmänläkarkompetens. Det förhållandevis stora antalet timanställda inom äldreomsorgen bör uppmärksammas eftersom detta riskerar att öka personalomsättningen och leda till bristfällig kontinuitet i omsorgen. Av betydelse för den framtida personalförsörjningen är också insatser för att skapa en stimulerande och utvecklande arbetsmiljö. Det kan gälla målmedvetna satsningar som tar tillvara olika förmågor hos personalen i verksamheten, tillgången på handledning eller stöd till personalen att söka vidareutbildning. Även andra insatser som görs för att öka yrkes- stoltheten hos personalen ge dem möjlighet att utvecklas t.ex. genom att använda nyvunna kunskaper i arbetet. De projekt som pågår på många håll för att utveckla arbetsorganisationen och för att bättre ta tillvara per- sonalens engagemang och erfarenhet och erbjuda handledning bör därför lyftas i denna översyn. Utbildningarna på alla nivåer inom vård och omsorg behöver följas upp och utvärderas. Förslag bör ges till hur dessa kan utformas för att snabbt kunna förändras till att möta nya och förändrade behov. När det gäller kompetensutveckling och rekrytering har kommuner och landsting ett huvudansvar. Regeringen vill därför understryka behovet av att dessa lokalt utvecklar strategier för rekrytering och för kompetensutveckling. Regeringen avser därför också att ge i uppdrag att följa upp i vilken utsträckning sådana strategier utvecklats. 7.6.4 Uppföljning och utvärdering Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att i samråd med , samt () utforma ett konkret förslag till ett system för rikstäckande individbaserad statistik inom äldreomsorgen. Skälen för regeringens bedömning: Med uppföljning avses att mäta och beskriva prestationer och verksamhet i fysiska termer. Detta kräver en väl fungerande verksamhetsstatistik och kostnadsredovisning. Utvär- deringen avser effekterna av verksamheten mätt i ekonomiska, kvalitets- eller andra termer. Detta är betydligt mer komplicerat. I och med över- gången till generella statsbidrag har den statliga uppföljningen och utvär- deringen av den kommunala verksamheten blivit ett viktigt inslag i an- svarsfördelningen mellan statlig och sektor. Uppföljning och utvärdering bör i princip avse resultaten av verksamheten och inte meto- derna för att uppnå dessa resultat. Inom stora delar av den kommunala verksamheten finns dock bara små möjligheter till utvärdering i strikt mening. Endast på lång sikt är det därför möjligt att tillämpa en resultatstyrning som enbart är baserad på effekter. Inom många verksam- heter är också metoder och resultat så sammanvävda i vartannat att en strikt gränsdragning inte är möjlig. Detta gäller inte minst äldreomsor- gen, där kvalitén i omvårdnaden till stor del är det egentliga resultatet.