prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen skall även få föreskriva om undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Vissa anser att bestämmelserna kommer att omfatta för många ärenden, däribland , , och som anser att kravet på MKB skall begränsas till verksamheter som kan befaras medföra en betydande miljöpåverkan. anser att mindre täkter av grus och andra material skall undantas från krav på MKB. vid har ifrågasatt att kraven på MKB inte är enhetliga eftersom de t.ex. inte omfattar prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter. Även kommun anser att en MKB behövs i dessa fall. vill att MKB skall krävas för alla tillstånd enligt 13 och 14 kap. Skälen för regeringens förslag: Genom att bestämmelserna i miljölagstiftningen nu integreras i en balk blir bestämmelserna enhetliga för de lagstiftningsområden som förs till balken. I de i sammanhanget relevanta lagar som inte inarbetas i balken bör enligt regeringens uppfattning göras en hänvisning till bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i balken så att samma regler tillämpas. I nuvarande lagstiftning är kravet att en miljökonsekvensbeskrivning skall finnas i en ansökan om tillstånd eller motsvarande som huvudregel både generellt och obligatoriskt. Det sker normalt ingen förprövning av behovet av en miljökonsekvensbeskrivning, med krav på exempelvis betydande miljöpåverkan, utan varje tillståndsansökan skall åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall emellertid till sin omfattning stå i rimlig proportion till frågan som beslutet avser. Undantag gäller dock för och va-lagen. I 5 kap. 18 § PBL anges att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. I 12 a § va-lagen krävs också att när en allmän va-anläggning eller en utvidgning av en sådan planeras det kan antas att den kan medföra betydande miljöpåverkan för att huvudmannen skall upprätta en MKB. Även i vissa andra författningar varierar kravet från fall till fall, bl.a. enligt naturvårdsförordningen. Som redogjorts för tidigare ses en miljökonsekvensbeskrivning i flera länder som en formaliserad process av en relativt stor omfattning som är reglerad i detalj och som bara skall genomföras för vissa planerade verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I har vi valt att se miljökonsekvensbeskrivningar som ett dokument som ingår som en del i beslutsunderlaget. Vi har inte begränsat kravet på beskrivningar på sätt som gjorts i EG-direktivet, dvs. till verksamheter som har ansetts ha en "betydande miljöpåverkan". Detta strider inte mot det nämnda EG-direktivet eftersom det är ett minimidirektiv som enligt art. 13 inte hindrar att medlemsstaterna har strängare regler i fråga om tillämpningsområde. Denna artikel utgår visserligen genom ändringsdirektivet 97/11 men det är alltjämt ett minimidirektiv. Det anges vidare i artikel 2.2 att bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningen i direktivet skall uppfyllas. Som angetts har också det tillägget gjorts i direktiv /11 i en ny punkt 2.2a att en medlemsstat kan införa ett gemensamt förfarande för att fullgöra kraven enligt detta direktiv och det nya IPPC-direktivet 96/61. Kritiker har hävdat att det breda kravet i fråga om när miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas enligt vår nuvarande lagstiftning leder till eller redan har lett till att kraven på beskrivningarna i sätts för lågt. Alternativet skulle vara att kravet begränsas till att avse stora projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Det kan dock ifrågasättas om det är rätt att konsekvenserna för miljön i anledning av en åtgärd någon vill vidta, som kräver tillstånd och som har miljöpåverkan, bör redovisas endast för vissa projekt. Dessutom är det svårt att dra gränsen. Om kravet på miljökonsekvensbeskrivning begränsas till verksamheter för vilka betydande miljöpåverkan kan antas, leder det alltid till gränsdragningsproblem och diskussion om vad som kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed kräva en konsekvensbeskrivning. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning i bör därför enligt regeringens uppfattning vara generellt för ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken med vissa undantag och inte inskränkas till enbart åtgärder som leder till betydande miljöpåverkan. Det innebär att en MKB skall ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. . Även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. skall krävas en MKB. Detta innebär en utvidgning av kravet på miljökonsekvensbeskrivning i förhållande till dagens lagstiftning, eftersom ett flertal lagar som inte har något krav alls eller inget generellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar också arbetas in i balken. I fortsättningen kommer kravet att omfatta exempelvis alla tillstånd enligt nuvarande naturvårdslag. krävs enligt 25 § naturvårdsförordningen en miljökonsekvensbeskrivning i den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning bör dock enligt regeringens bedömning och som även föreslagit, inte omfatta tillstånd för genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap. eller tillstånd eller godkännande av kemiska produkter eller biotekniska organismer enligt 14 kap. Detta är en annan typ av tillstånd, som vanligtvis inte avser anläggningar och åtgärder utan produkter, för vilka det finns särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsoutredning i angivna kapitel. Dessa är tillräckliga för utredning av konsekvenserna för miljön. EG-direktivet 85/337 omfattar inte heller denna typ av tillstånd. vid har i sitt remissvar ifrågasatt att kraven på MKB inte är enhetliga eftersom de t.ex. inte omfattar prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter. Även kommun anser att en MKB behövs i dessa fall. vill att MKB skall krävas för alla tillstånd enligt 13 och 14 kap. Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer regleras dock i EG-direktivet 90/220 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön vilket redogörs för i avsnitt 4.18. Som framgår där är det ett harmoniseringsdirektiv som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall innefatta. Det innebär enligt regeringens bedömning att nu inte kan införa krav på MKB för sådana tillstånd. Det bör inte heller vara ett generellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i dispensärenden eller anmälningsärenden enligt balken eller enligt andra föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Något generellt krav i denna typ av ärenden finns inte heller i nuvarande lagstiftning. Ansökningar om dispens blir framför allt aktuella i naturvårdsärenden, t.ex. ansökan om strandskyddsdispens eller om dispens från biotopskyddet. Som framgått kan enligt naturvårdsförordningen en miljökonsekvensbeskrivning krävas i den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Det kan dock finnas behov av miljökonsekvensbeskrivningar även i dessa slags ärenden. Regeringen bör därför ges rätt att föreskriva att miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas även i dispensärenden eller andra ärenden enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken om det behövs för att bedöma miljöpåverkan. Det kan till exempel gälla vissa typer av strandskyddsdispenser eller anmälningsärenden enligt för vilka det inte föreligger ett obligatoriskt krav på miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen bör även få föreskriva om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i särskilda ärenden inom område. Då kan föreskrivas att beslutsmyndigheten i det enskilda fallet skall kunna besluta om krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Därmed finns det möjlighet att ställa krav på behövligt beslutsunderlag utan att kraven blir onödigt betungande i de fall där det inte skulle fylla någon funktion. Vidare bör regeringen få föreskriva om krav på miljökonsekvensbeskrivningar även i ärenden enligt andra lagar när det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Det gäller framför allt i ärenden enligt de lagar som anges i 1 kap. 2 § naturresurslagen, dvs. de s.k. NRL-anknutna lagar som inte arbetas in i . Ett liknande bemyndigande finns i 5 kap. 2 § NRL som i balken görs mera generellt. Bemyndigandet bör dock i enlighet med Lagrådets förslag begränsas till lagar av vilka framgår att hänsyn till människors hälsa och miljön skall beaktas vid lagens tillämpning. Även för miljökonsekvensbeskrivningar i dessa ärenden bör bestämmelserna i tillämpas om inte annat särskilt har föreskrivits. Det bör dock framhållas att balkens bestämmelser i första hand är inriktade på verksamheter och projekt där den planerade verksamheten för vilken tillstånd söks är känd till art och omfattning när miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas. När det däremot gäller detaljplaner enligt PBL är det ofta inte känt i detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras till planområdet och därför kan regleringen behöva utformas på ett annat sätt. Den närmare regleringen av ett system med miljökonsekvensbeskrivningar för fysisk planering behöver således anpassas till de förhållanden som gäller för den. För en tidig planprövning som främst inriktas på den lämpliga markanvändningen inom olika delar av ett område, krävs således ett annat beslutsunderlag än för den tillståndsprövning enligt som i ett senare skede kan bli aktuell beträffande en verksamhet som placeras inom planområdet. Undantag från MKB-kravet kan föreskrivas av regeringen Det finns enligt regeringens uppfattning inte heller skäl att kräva en miljökonsekvensbeskrivning för tillstånd till obetydliga ingrepp eller andra åtgärder, som kan antas ha mindre betydande miljöpåverkan. Detta kan uppnås genom att som har föreslagit regeringen ges rätt att genom föreskrifter kunna medge befrielse från det generella kravet. Sådana undantag får dock inte avse åtgärder som kan antas ha betydande miljöpåverkan och som omfattas av EG-direktivets listor, eftersom detta skulle stå i strid med omtanken om miljön och dessutom skulle strida mot direktivet. Föreskrifterna om undantag från det generella kravet får därför endast avse tillståndsansökningar beträffande verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Det kan gälla tillstånd till exempelvis begränsade markavvattningsföretag eller andra små ingrepp, som inrättande av avloppsanläggning för vattentoalett. kan ändå enligt förvaltningsrättsliga principer kräva att sökanden lämnar de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan. skriver i sitt remissvar att om kravet på MKB inte begränsas till verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, vilket förespråkar, är det angeläget att regeringen får föreskriva om undantag från skyldigheten att upprätta MKB om miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. SGU anser att tillståndsgivande myndigheter enligt balken skall få rätt att medge undantag från kravet på MKB om miljöpåverkan uppenbarligen är obetydlig. Även föreslår att beslutsmyndigheten eller bör ges möjlighet att besluta att MKB inte behövs, en s.k. Fonsi (finding of no significant impacts) för att rensa bort det stora antalet "fyra-raders MKB". Denna möjlighet diskuterades av som ansåg att generella regler i alla tillståndsärenden var att föredra för att alla sökande skulle behandlas lika. Regeringen delar denna bedömning och därför bör myndigheterna inte ges en sådan möjlighet. Dessutom vill regeringen understryka att det är viktigt att alla som planerar en verksamhet som inte generellt undantagits från kravet på MKB överväger vilka konsekvenser verksamheten kommer att få för miljön och vilka åtgärder som behöver vidtas i anledning av det. Detta tvingas verksamhetsutövaren göra när MKB:n upprättas. Sådana överväganden kan givetvis aldrig göras på fyra rader. Däremot är det inte rimligt att alla formella krav som ställs upp i EG- direktivet skall behöva uppfyllas för alla miljökonsekvensbeskrivningar, särskilt som direktivet endast omfattar projekt eller anläggningar som kan antas medföra en betydande påverkan på miljön. Därför bör reglerna utformas så att endast miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall behöva uppfylla direktivets formella krav om innehåll, allmänhetens möjlighet att yttra sig m.m. För dessa föreslås en mera formaliserad process i likhet med vad som finns i flera andra länder och brukar benämnas miljökonsekvensbedömning. Detta förfarande med miljökonsekvens- bedömning genom vilken miljökonsekvensbeskrivningen tas fram och vilka krav som bör ställas behandlas längre fram. Kraven på vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla skulle då i den utsträckning det behövs för att uppfylla syftet med en miljökonsekvensbeskrivning, tillämpas även för beskrivningar avseende mindre miljöpåverkande verksamheter. Kraven på innehåll och omfattning av en miljökonsekvensbeskrivning måste dock stå i proportion till graden av miljöpåverkan. Det är av stor vikt att kraven inte blir onödigt betungande för mindre miljöpåverkande verksamheter, vilket bl.a. torde inkludera många små och medelstora företag. Genom att kraven på innehållet i en MKB på angivet sätt anpassas till vad ansökan om tillstånd avser och förväntad miljöpåverkan behöver ett generellt krav på beskrivning av miljökonsekvenserna i alla tillståndsärenden som inte har undantagits inte vara onödigt betungande för sökanden. Även i lagar som inte kommer att arbetas in i och som innehåller krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör dessa krav normalt finnas kvar. De bör dock i de flesta fall ändras så att en hänvisning görs till bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i för att enhetliga regler skall uppnås och EU:s krav uppfyllas för projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Regeringen avser att återkomma med förslag om behövlig följdlagstiftning. 4.11.4 Tidigt samråd med och enskilda Regeringens förslag: Allmänhetens möjligheter att påverka skall förstärkas. Inflytandet skall vara på ett mycket tidigt stadium. Ett tidigt samråd skall hållas med enskilda som särskilt berörs och , som i många fall också är tillsynsmyndighet, långt innan en ansökan görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. För verksamheter som kan antas ha betydande miljöpåverkan, vilket avgör, skall genomföras ett förfarande med miljökonsekvensbedömning som är ett utvidgat samråd med fler myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall informeras och få möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Utredningen föreslog dock att det tidiga samrådet skulle hållas med tillståndsmyndigheten i stället för . Vidare föreslog utredningen att tillståndsmyndigheten i stället för skulle besluta om det kunde antas vara betydande miljöpåverkan. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva. Ett flertal tycker dock att bestämmelserna blivit för formaliserade, däribland , , , SAF och några länsstyrelser. Flera remissinstanser tar upp frågan om samråd skall hållas med tillståndsmyndigheten eller om en annan myndighet är lämpligare. beklagar att frågan om samordning av MKB och gemensamma utredningar för företag med liknande påverkan på miljön inte behandlas i miljöbalksförslaget eftersom sådan samordning sannolikt skulle ge högre effektivitet och lägre kostnader. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att syftet med att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar är att frågor om påverkan på miljön skall komma in på ett tidigt stadium och ingå i beslutsunderlaget under hela processen fram till ett tillståndsbeslut. Det innebär att i de fall en verksamhet innefattar flera av varandra beroende moment måste arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen påbörjas så snart initiativet till någon del av projektet har tagits. Därigenom undviks onödiga begränsningar eller felaktiga lösningar genom för tidiga delbeslut. Den som planerar att genomföra ett projekt bör inleda arbetet med någon typ av förstudie för att skapa en överblick över projektets förutsättningar, vilka alternativa lösningar som är tänkbara och identifikation av de avgörande frågorna. Vikten av tidigt faktaunderlag betonar i sitt remissvar, exempelvis att eventuella mätinsatser behöver initieras tidigt för att man skall hinna få fram en tillräckligt lång mätserie till prövningen. En relevant avgränsning i sak förutsätter vidare att företrädare för berörda intressen kommer till tals i ett tidigt skede av projektet. Erfarenheter av informella initiativ pekar på fördelar både vad avser effektiv användning av tid, användning av utredningsresurser och projektets slutliga utformning. En miljökonsekvensbeskrivning bör därför utvecklas i takt med beslutsprocessen. I miljöskyddslagen finns i 12 a § en bestämmelse om att den som avser att utöva en miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd skall innan ansökan görs i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda med de statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha intresse i saken. Även i vattenlagen finns bestämmelser om förberedelse av vissa större vattenföretag som regeringen kan antas komma att pröva. I dessa bestämmelser, som finns i 11 kap. 7 11 §§ VL, görs en detaljerad uppräkning av de myndigheter som skall underrättas av den som vill ansöka om tillstånd för ett sådant vattenföretag samt hur ortsbefolkningen skall informeras. har föreslagit att i införs en bestämmelse att den som avser att utöva en verksamhet som kräver tillstånd enligt balken och är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning skall innan ansökan och beskrivningen görs samråda med den myndighet som skall pröva ansökan om tillstånd för verksamheten samt enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Detta tidiga samråd skulle avse både ansökan avseende verksamheten och dess alternativ och utformning och den kommande miljökonsekvensbeskrivningen. Detta samrådskrav föreslås omfatta alla typer av ansökningar och miljökonsekvensbeskrivningar och vid detta samråd skall ut om projektet har betydande miljöpåverkan och beskrivningen därför skall uppfylla alla formella krav och tas fram genom ett förfarande med miljökonsekvensbedömning. Med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt närboende som kommer att bli berörda, i många fall kommer dessa också att vara sakägare. Vidare har utredningen föreslagit att efter det tidiga samrådet skall tillståndsmyndigheten besluta om verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan. Skälet till detta är, som framgått tidigare, att flera regler föreslås vara knutna till detta begrepp och därför bör den myndighet som skall pröva ansökan ta ställning till frågan. Sökanden/exploatören får därigenom besked bl.a. om ett utökat samråd skall genomföras och vilka krav som skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningen. Det kan även underlätta den kommande handläggningen för myndigheten. I de fall myndigheten beslutar att verksamheten inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan föreslås att beslutet skall kunna ändras då ansökan ges in, om det då visar sig att det kommit fram ytterligare beslutsunderlag som innebär att verksamheten kan antas ha en betydande miljöpåverkan. Utredningen föreslår också att i de fall ansökan skall prövas av miljödomstol skall samråd alltid ske även med . Skälet till detta är att miljömyndigheternas ställning i processen att bedöma miljökonsekvenserna och att ta fram miljökonsekvensbeskrivningen bör stärkas. Vidare föreslås att domstolen skall inhämta yttrande från innan beslut fattas om betydande miljöpåverkan kan antas, eftersom samråd hållits med den. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om samråd. Särskilt frågan om den skall hållas med tillståndsmyndigheten, framför allt i de fall det är en miljödomstol. Statskontoret tillstyrker förslaget. Kammarkollegiet anser att förslaget är onyanserat i den meningen att samrådsskyldigheten omfattar all verksamhet oavsett graden av inverkan och avstyrker därför obligatorisk samrådsskyldighet. Enligt kan det ifrågasättas om det är lämpligast att samråda med beslutsmyndigheten eller om inte som samlande regionalt borde vara den som kan ge bäst stöd för bedömningen av omfattningen av MKB och hanteringen av arbetet med MKB. skulle då kunna på eget ansvar bedöma om det är angeläget att redan i detta skede samråder med beslutsmyndigheten. avstyrker att samråd skall ske med prövningsmyndigheten innan ett ansökningsmål har anhängiggjorts. Det föreslagna förfarandet framstår enligt tingsrätten som helt främmande för ett domstolsförfarande och vidare föreligger en påtaglig risk att förtroendet för domstolens opartiskhet i det efterföljande prövningsförfarandet försvagas. hyser liknande betänkligheter. avstyrker på det bestämdaste att samråd skall ske med prövningsmyndigheten innan ett ansökningsmål har anhängiggjorts eftersom det finns överhängande risk att det kan skada förtroendet för myndighetens opartiskhet. Detta inledande samråd, vars värde tingsrätten inte på något sätt vill ifrågasätta, torde enligt tingsrätten med fördel kunna läggas på i dess sammansättning som tillsynsmyndighet. Möjligen skulle bestämmelsen enligt tingsrätten kunna utökas med en möjlighet att efter överklagande få tillsynsmyndighetens beslut överprövat av pröv-ningsmyndigheten. vid anser att det är klart olämpligt att det första samrådet skall ske enbart med tillståndsmyndigheten. Därmed riskeras att myndigheten och sökanden uppfattar att vissa frågor i princip bör lösas på ett visst sätt och sådana psykologiska bindningar kan leda till att enskilda berörda och organisationer inte får en reell möjlighet att påverka. anser vidare att det inte finns skäl att skilja på särskilt berörda och andra berörda, samrådet bör vara öppet för alla. Länsstyrelserna i och anser att verksamhetsutövaren skall ha ett tidigt samråd med tillsynsmyndigheten istället för med prövningsmyndigheten och att tillsynsmyndigheten då får besluta om det är betydande miljöpåverkan. Om de är oense får frågan hänskjutas till prövningsmyndigheten. Även andra länsstyrelser betonar vikten av att tillsynsmyndigheten bör få delta i det tidiga samrådet. vill att det tidiga samrådet skall vara frivilligt eftersom sökanden står risken för en eventuell otillräcklig MKB. Skogsindustrierna framför liknande synpunkter. Regeringen finner med hänsyn till innehållet i de synpunkter som kommit fram under remissen att reglerna om det tidiga samrådet bör ändras något jämfört med utredningens förslag. Som framgått anser flera det vara olämpligt att miljödomstolen på ett tidigt stadium skall ha samråd med någon som senare avser att ansöka om tillstånd. I stort sett alla som tagit upp frågan om samråd anser att det tidiga samrådet bör hållas med alternativt tillsynsmyndigheten som i många fall kommer att vara . Även utredningen har ju föreslagit att i de fall miljödomstolen skall pröva ansökan skall samråd hållas även med . För att bestämmelserna inte skall bli alltför komplicerade anser regeringen att det tidiga samrådet skall ske med . Då uppkommer ingen oklarhet om vilken myndighet som avses, vilket skulle bli fallet om det föreskrivs att samrådet skall ske med tillsynsmyndigheten, även om det i praktiken bli i många fall. är lämplig för uppgiften med hänsyn till dels deras sakkunskap på plan- och miljöområdet, dels uppgift som tillsynsmyndighet i många fall bl.a. vad gäller uppsikten inom länet över hushållningen med naturresurser. Behovet av att ge miljömyndigheterna en klarare ställning i processen har också påpekats av bl.a. RRV i den tidigare nämnda rapporten.