prop · GL0360 · 1998-01-01 00:00:00 — DEL 4 SAMARBETE I RÄTTSLIGA OCH INRIKES FRÅGOR Medlemsstaternas samarbete i rättsliga och inrikes frågor är reglerat i avdelning VI i EU- fördraget och kallas också för EU:s tredje pelare. Syftet med samarbetet är att förverkliga unionens mål att uppnå fri rörlighet för personer som säkerheten och tryggheten för medborgarna säkerställs. Samarbetet äger rum i frågor som rör asyl och invandring, polis- och tullsamarbete samt civil- och straffrätt. Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är mellanstatligt till sin natur, vilket bl.a. innebär att rådets beslut fattas med enhällighet och att de åtgärder som beslutas genomförs i enlighet med medlemsstaternas nationella regler. Någon normgivningskompetens har med andra ord inte förts över till unionen på det sätt som är fallet med samarbetet i EG (första pelaren). På samma sätt som inom EU i övrigt leds arbetet av rådet, som vid de tillfällen när rådet sammanträder på detta område består av medlemsstaternas justitie- och inrikesministrar. Under rådet finns ett tjugotal arbetsgrupper och kommittéer som behandlar de olika sakfrågorna och förbereder dessa för beslut i rådet. Rådets beslut utgörs av gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter och resolutioner. Även rekommendationer och andra former av beslut förekommer. Ett särskilt betydelsefullt instrument på detta område är vidare konventioner, vilka upprättas av rådet och undertecknas av medlemsstaterna. 33 Polisiärt samarbete samt tullsamarbete 33.1 Europolkonventionen Konventionen om upprättandet av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen) undertecknades av medlemsstaterna . undertecknades ett tilläggsprotokoll som ger varje medlemsstat som så önskar möjlighet att låta sina nationella domstolar inhämta förhandsavgörande från om konventionens tolkning (EGT nr C 299, 9.10.1996, s. 1). Samtliga medlemsstater utom har förklarat sig ha för avsikt att använda denna möjlighet. Medlemsstaterna har uttalat målsättningen att konventionen skall ratificeras . Regeringen har efter godkännande ratificerat konventionen och tilläggsprotokollet om domstolen (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2, rskr. 1997/98:22). De flesta medlemsstaterna har ratificerat konventionen och de återstående är på god väg. Förberedelserna i övrigt för inrättandet av Europol har fortsatt . Sålunda har i den särskilda rådsarbetsgruppen för Europolfrågor intensivt arbetat i syfte att utarbeta bl.a. de tillämpningsföreskrifter som enligt konventionen krävs för att Europols arbete skall komma i gång i praktiken. arbetsordning för styrelsen, personalreglemente, budget- och ekonomiföreskrifter, föreskrifter om de nationella sambandsmännens rättigheter och skyldigheter i förhållande till Europol, sekretessregler för Europols datoriserade registersystem, regler för hanteringen av analysfiler, överenskommelse om immunitet och privilegier, arbetsordning för den gemensamma tillsynsmyndigheten. Arbetet med styrelsens arbetsordning slutfördes , och arbetet med föreskrifterna om de nationella sambandsmännens rättigheter och skyldigheter samt budget- och ekonomiföreskrifterna har slutförts . Övriga nödvändiga tillämpningsföreskrifter har helt eller i det närmaste slutförts . Vad som återstår är detaljföreskrifter om arbetsordningen för den gemensamma tillsynsmyndigheten och de formella avtalen med om bl.a. Europols huvudkontor. Sammantaget har alltså arbetet med tillämpningsföreskrifterna och även förberedelserna i övrigt för Europols inrättande förts framåt på ett sådant sätt att det finns goda förutsättningar för att Europol skall kunna komma i gång med sin verksamhet. har också efter godkännande ratificerat tilläggsprotokollet om immunitet och privilegier för Europol och dess tjänstemän (prop. 1997/98:31, bet. 1997/98:JuU5, rskr. 1997/98:64; EGT nr C 221, , s. 1). I avvaktan på att Europols verksamhet kommer i gång finns en provisorisk samarbetsstruktur i form av Europols narkotikaenhet (), som är verksam i . Vid finns bl.a. sambandsmän från medlemsstaternas nationella polis- och tullmyndigheter. har en sambandsman från Polisen och en från Tullen. 33.2 Narkotika och organiserad brottslighet En grupp nationella experter har av haft i uppdrag att se till att den handlingsplan för kampen mot narkotikamissbruk som antogs 1995 blir genomförd. I en rapport, som överlämnades till i , har expertgruppen redovisat ett sextiotal förslag till konkreta åtgärder, vilka har präglat arbetet i gruppen . Uppmärksamheten har särskilt riktats mot problemet med syntetiska droger, mot åtgärder för att förstärka de yttre gränskontrollerna och mot penningtvätt. har ett antal temamöten och seminarier rörande narkotikabekämpning ägt rum inom ramen för samarbetet i EU, bl.a. om åtgärder mot syntetiska droger där man diskuterade frågor om prekursorer, produktion och identifiering, internationellt samarbete, lagstiftning och lagförande. Vidare ägde seminarier rum som behandlade frågor om latinamerikanska brottsgrupperingar och kriminalunderrättelseverksamhet. En inventering har utförts av de nya syntetiska droger som påträffats i medlemsstaterna, i den mån dessa inte omfattas av . Sammanställningen har utgjort ett viktigt bidrag till den diskussion som förts i den horisontella arbetsgruppen för narkotikafrågor i dess framtagande av ett s.k. tidigt varningssystem. Ett svenskt förslag till en genomförbarhetsstudie avseende åtgärder i bekämpandet av den illegala amfetaminhandeln har antagits , det s.k. amfetaminprojektet. Studien kommer att genomföras med deltagande av ett begränsat antal medlemsstater. En reviderad upplaga av den gemensamma handboken för utförande av s.k. kontrollerade leveranser togs fram . I den nya versionen återfinns även de Schengenassocierade staterna och samt de central- och östeuropeiska och baltiska staterna. Inom ramen för samarbetet mot den organiserade brottsligheten har åtgärder vidtagits som riktar sig även mot annan brottslighet än illegal narkotikahantering, t.ex. människohandel och sexuella övergrepp mot barn, penningtvätt, bedrägerier med kreditkort och stulna fordon. Ett flertal seminarier och expertmöten har ägt rum och en ny upplaga av förteckningen över polis- och tullsambandsmän samt en katalog över expertkunskaper har tagits fram. Ett antal gemensamma möten med arbetsgruppen för narkotika och organiserad brottslighet och arbetsgruppen för tullfrågor - jämväl med representanter från samt de baltiska staterna - har ägt rum . Vid dessa möten har såväl narkotikabrottsligheten som den organiserade brottsligheten diskuterats. I detta sammanhang har en utvärdering av tillämpningen av rådets resolution om utarbetande av avtal om polis- och tullsamarbete utförts. Slutligen kan nämnas att det har diskuterats huruvida arbetsgruppen för narkotika och organiserad brottslighet skall upphöra eller bli en renodlad narkotikagrupp för tredjepelarfrågor. Det har beslutats att gruppen inte kommer att formellt avskaffas. Inga möten kommer emellertid att avhållas under det brittiska ordförandeskapet (). Gruppens framtid kommer att granskas på nytt . 33.3 Horisontella narkotikafrågor I syfte att stärka och samordna narkotikaarbetet under EU:s olika pelare inrättades den s.k. horisontella narkotikagruppen som en permanent pelarövergripande arbetsgrupp direkt underställd Coreper (se även avsnitt 10.9.6). Till grund för mycket av horisontella narkotikagruppens arbete har legat den handlingsplan för kampen mot drogmissbruk (den s.k. 66-punktsplanen) som antogs av i den 13 , liksom den gemensamma åtgärd om tillnärmning av lagstiftning och praktisk tillämpning på narkotikaområdet som beslutades vid samma tillfälle (96/750/RIF, EGT nr L 342, 31.12.1996, s. 6). antogs en av horisontella narkotikagruppen utarbetad gemensam åtgärd om inrättandet av ett s.k. tidigt varningssystem för nya syntetiska droger (97/396/RIF, EGT nr L 167, 25.6.1997, s. 1). Avsikten med systemet är att skapa ett nätverk mellan medlemsstaterna, Europol och narkotikaobservatoriet för utbyte av information om nya syntetiska droger som dyker upp på missbruksmarknaden. Informationen skall utvärderas av narkotikaobservatoriet med stöd av nationella experter och ligga till grund för ett eventuellt beslut av rådet att vissa droger skall föras under nationell kontroll. Systemet skall bli operationellt . 33.4 Annat polissamarbete Arbetet i den särskilda rådsarbetsgruppen för polissamarbete, som bl.a. ägnar sig åt tekniska frågor, resulterade i bl.a. en resolution om utbyte av resultat av DNA-analyser (EGT nr C 193, 24.6.1997, s. 2). Arbetet med att ta fram en enhetlig radiokommunikationsstandard för polis- och räddningstjänst fortsatte. Andra frågor som har varit aktuella är kryptering, internet och en fortsatt inventering av de åtgärder som medlemsländerna har vidtagit för att genomföra den antagna resolutionen om telefonavlyssning. Ny säkerhetsteknik, videoövervakning etc. är nya frågor som kommit upp på dagordningen . När det gäller det icke-tekniska samarbetet har man koncentrerat sig på frågor som rör polisutbildning samt bistånd och samarbete med och de baltiska staterna. En grupp är satt att utföra länderstudier av utbildningsbehov hos de nämnda länderna samt föreslå rekommendationer för utbildningsinsatser mot bakgrund av dessa studier. Vidare antogs en resolution om förebyggande och bemästrande av huliganism genom erfarenhetsutbyte, utestängning från arenor och mediapolicy (EGT nr C 193, 24.6.1997, s. 1) och en gemensam åtgärd om samarbete på området för allmän ordning och säkerhet (97/339/RIF, EGT nr L 147, , s. 1). Förfalskning av eurosedlar är en fråga som diskuteras i arbetsgruppen. Syftet är att komma fram till en minimistandard för hur framtida förfalskning av den gemensamma valutan skall hanteras. En atlas över medlemsstaternas polisorganisationer är under framtagande. Atlasen skall användas vid polisutbildningen i respektive medlemsstat. Initiativ vad avser brottsförebyggande arbete har tagits . Ett dokument som bl.a. innehåller förslag till kontaktpunkter i respektive medlemsstat behandlas i arbetsgruppen. Dokumentet har tagits fram av i samarbete med och och har sin grund i bl.a. det seminarium om brottsförebyggande arbete som hölls i . Ett antal seminarier har ägt rum , bl.a. om brottsförebyggande arbete, stulna bilar och kriminologisk forskning. 33.5 Tullsamarbete genomfördes ett antal gemensamma kontrollaktioner mot den illegala trafiken av narkotika. Besluten rörande dessa aktioner togs av rådsarbetsgruppen för tullsamarbete. En ansenlig mängd av olika slags droger har genom dessa kunnat beslagtas. I syfte att intensifiera kampen mot bl.a. den illegala handeln med narkotika utarbetades ett strategiskt åtgärdsprogram för tredje pelaren med en detaljerad plan över det vidare arbetet. Syftet med programmet är också att skapa ett allt närmare samarbete mellan EU:s medlemsstater, dels mellan tullförvaltningarna, dels mellan tull och polis. Förhandlingar pågår dock . Arbetet på en ny konvention om ömsesidigt bistånd mellan nationella tullmyndigheter, den s.k. Neapelkonventionen ("II") som i huvudsak är en omarbetning av Neapelkonvention, har slutförts . Konventionen undertecknades (EGT nr C 24, 23.1.1998, s. 1). Syftet med konventionen är att öka samarbetet mellan medlemsstaternas tullmyndigheter i form av utbyte av upplysningar och bistånd vid kontroller och utredningar. II skall ses som ytterligare ett vapen i kampen mot den illegala handeln med exempelvis narkotika och olaglig kommersiell gränsöverskridande handel med skattepliktiga varor. Konventionen skapar dessutom förutsättningar för att gå ännu längre i samarbetet mellan berörda tulladministrationer, vilket effektiviserar samarbetet högst väsentligt. har godkänt den konvention om användning av informationsteknik för tulländamål () och ett avtal om provisorisk tillämpning av konventionen som undertecknades (prop. 1997/98:11, bet. 1997/98:SkU8, rskr. 1997/98:74). Konventionen syftar till att underlätta utbytet av information om grövre brottslighet som tullmyndigheterna har att ingripa mot, t.ex. narkotikasmuggling. 33.6 Terrorism Under det nederländska ordförandeskapet () infördes gemensamma möten mellan andra pelarens arbetsgrupp mot terrorism, den s.k. Coter, och tredje pelarens terrorismarbetsgrupp. Detta har inneburit att man, utifrån terrorismarbetsgruppens aspekt, fått avsevärt större kunskap om vad som är på gång i Coter och dessutom haft en viss möjlighet att påverka skeendet i den arbetsgrupp i vilken resultatet i hög grad påverkar det operativa arbetet i medlemsländerna. I likhet har hotbildsdokument om inre och yttre terrorismhot i EU upprättats halvårsvis. Terrorismarbetsgruppen har arbetat fram ett underlag för att underlätta statistikinsamlingen till dokumentet rörande rasism och främlingsfientlighet. utarbetades en sammanställning över specialiserad kompetens, skicklighet och sakkunskap beträffande bekämpning och samarbete mot terrorism. ägde ett seminarium om finansiering av terrorism rum i . Förutom experter från EU-länder deltog också experter från , och . I slutsatserna från seminariet kan främst nämnas nödvändigheten av att intensifiera kampen mot terrorism redan i finansieringsledet och att samarbeta gränsöverskridande mellan olika brottsbekämpande instanser. 33.7 Brottsförebyggande arbete Vid ett möte med ministerrådet för inrikes och rättsliga frågor föreslog att den s.k. K 4-kommittén skulle få i uppdrag att göra en kartläggning av det brottsförebyggande arbetet inom EU och föreslå eventuella ytterligare åtgärder. Förslaget godtogs av rådet. Som ett led i fullgörandet av ministrarnas uppdrag anordnade ett seminarium i ämnet med deltagande från medlemsländerna. Frågan behandlades också vid ministerrådsmötet för inrikes och rättsliga frågor . uttalade där att det är dags att gå vidare och försöka finna en struktur för det fortsatta brottsförebyggande arbetet inom EU och att en möjlig väg kunde vara att utforma något rättsligt instrument, t.ex. en gemensam åtgärd, i frågan. Det nederländska ordförandeskapet anordnade en konferens om brottsförebyggande arbete. Konferensen utmynnade i ett antal rekommendationer. Vid polissamarbetsgruppens möte presenterade ett förslag till ett utökat samarbete mellan medlemsstaterna inom området för brottsförebyggande åtgärder. 34 Civil- och straffrättsligt samarbete 34.1 Brysselkonventionen Unionens medlemsländer undertecknade en konvention om , och tillträde till Brysselkonvention (EGT nr C 15, , s. 1). Brysselkonventionen, som har ingåtts mellan EU:s medlemsstater, innehåller dels regler om domstolars internationella behörighet (jurisdiktion), dels regler om verkställighet av domar på privaträttens område. Reglerna innebär att enhetliga jurisdiktionsregler tillämpas inom hela EU-området och att en dom som har meddelats i ett av länderna normalt skall erkännas och verkställas i de övriga länderna inom unionen. har genom medlemskapet förbundit sig att tillträda Brysselkonventionen. En proposition med förslag om att konventionen skall införlivas med svensk rätt och med förslag till de övriga lagändringar som krävs kommer att överlämnas till . Det blir fråga om mycket små nyheter i sak, eftersom en med Brysselkonventionen så gott som identisk konvention redan gäller i . ingicks mellan EU:s medlemsstater och de dåvarande EFTA-länderna. En nyhet i och med tillträdet till Brysselkonventionen är att den summariska processen omfattas av konventionens regler. En annan nyhet är att är behörig att tolka den. inrättade rådet en särskild arbetsgrupp som skall behandla vissa frågor om att förändra och förbättra Brysselkonventionen, samt beslutade att arbetet också skall avse och göras tillsammans med EFTA-staterna. 34.2 Brysselkonventionen II med en konvention om internationell behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål ( Brysselkonventionen II ) har pågått . Sedan ett s.k. kompromisspaket godkändes av ministerrådet om den planerade konventionens huvudsakliga innehåll och grundprinciper, finns det goda utsikter att en färdig text skall kunna antas . Den nya konventionen skall ge enhetliga regler för vilket lands myndigheter som skall kunna ta upp frågor om äktenskapsskillnad och annan upplösning av äktenskap samt sådana frågor om vårdnad om barn och umgänge med barn som har samband med äktenskapsmålet. Dessa frågor skall inte kunna prövas i olika EU-stater med kanske olika resultat som följd. Konventionen skall vidare leda till att länderna erkänner varandras avgöranden utan att något särskilt förfarande behöver anlitas. Frågor om tillämplig lag behandlas inte i konventionen, som inte heller avser att harmonisera ländernas materiella lagstiftning på området. En fråga som aktivt har drivit är att konventionen inte skall få hindra ett djupare samarbete mellan de nordiska länderna i enlighet med artikel K 7 i . De övriga EU-staterna har godkänt detta. En annan svensk och nordisk framgång är en uttrycklig bestämmelse i konventionen enligt vilken en stat inte får vägra erkännande av en skilsmässa därför att en skilsmässa på samma grunder inte skulle ha varit möjlig i den stat där domen görs gällande. 34.3 Konventionen om insolvensförfaranden Efter beslut av gemenskapens justitieministrar 1989 bildades en arbetsgrupp för att, inom ramen för artikel 220 i EG-fördraget, åstadkomma en konvention på det insolvensrättsliga området. undertecknades en färdig konvention av tolv medlemsstater. De övriga tre, , och , hade tiden fram till och med på sig att underteckna konventionen. konventionen inom den utsatta tiden, däremot inte . Arbetet med en rapport som närmare beskriver innebörden av konventionens olika artiklar, en s.k. förklarande rapport, slutfördes . Det är för dagen osäkert om och när förhandlingarna om konventionen kan slutföras. En utförligare beskrivning av konventionen återfinns i berättelsen om verksamheten i EU , rskr. 1996/97:80. 34.4 Delgivningskonventionen om delgivning i utlandet av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur har tillträtts av ett 30-tal länder i och utanför . Inom EU väcktes frågan om inte system, med centralorgan i varje land för mottagande och ibland även för avsändande av delgivningshandlingar, är omständligt och att det skulle vara snabbare och effektivare med mera direkta kontakter mellan tjänstemän och myndigheter som skall delge. 1993 bildades därför en rådsarbetsgrupp med uppdrag att finna ett förenklat och snabbare men ändå rättssäkert sätt att skicka delgivningshandlingar till utlandet. Detta arbete slutfördes och utmynnade i den s.k. delgivningskonventionen (konventionen om delgivning i Europeiska unionens medlemsstater av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur), som antogs av antogs även protokollet om domstolens tolkning av delgivningskonventionen. De båda förklarande rapporterna till konventionen samt till protokollet om domstolens tolkning antogs (EGT nr C 261, 27.8.1997 (samtliga)). 34.5 Europeisk exekutionstitel tillsattes en arbetsgrupp med ovanstående namn som skall behandla frågor om verkställighet inom EU av domar och beslut på civilrättens område. är redan anslutet till flera konventioner som gäller verkställighet av utländska domar (och ibland även domstols internationella behörighet). Den viktigaste är Luganokonvention, som gäller inom EU-EFTA kretsen. är också i färd med att tillträda Brysselkonvention, som tillämpas bara mellan EU-länder och till vilken är en parallellkonvention (se avsnitt 34.1). I arbetsgruppen har bl.a. diskuterats förenklingar av det system för verkställighetsprövning som de nyssnämnda konventionerna föreskriver, s.k. exekvaturprövning. Även effektiviseringar av systemet för säkerhetsåtgärder har diskuterats, liksom frågor om standardformulär för ansökan och ett ökat informationsutbyte. Det är en öppen fråga om eventuella förändringar bör göras i de existerande konventionerna eller om ett nytt fristående instrument bör skapas. 34.6 Internationell organiserad brottslighet betonade vid sitt möte i sin avsikt att bekämpa den organiserade brottsligheten och underströk behovet av konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida. Rådet beslutade att inrätta en högnivågrupp med uppgift att utarbeta en övergripande handlingsplan med särskilda rekommendationer, som bl.a. skulle innehålla en realistisk tidsplan för arbetets utförande. Gruppen fick i uppdrag att undersöka den organiserade brottsligheten i alla dess aspekter. Eventuella förslag till fördragsändringar skulle hänskjutas till den då pågående regeringskonferensen. Högnivågruppen hade sex möten och avslutade sitt arbete . Gruppen utarbetade ett förslag till en särskild handlingsplan mot den organiserade brottsligheten. Planen antogs formellt av rådet (EGT nr C 251, , s. 1) och godkändes av vid dess möte i . Handlingsplanen innehåller 15 politiska riktlinjer och 30 särskilda rekommendationer. Båda slagen innehåller uppmaningar till rådet att vidta en rad konkreta åtgärder som spänner över ett vitt fält. Det rör frågor om att vidta åtgärder för att straffbelägga vissa förfaranden och att undersöka i vad mån harmonisering eller tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning kan bidra till kampen mot den organiserade brottsligheten. Handlingsplanen betonar också vikten av att det i varje medlemsstat finns effektiv och väl utvecklad lagstiftning mot penningtvätt och när det gäller att förverka av brott. Riktlinjerna och rekommendationerna lägger stor vikt vid hur det rättsliga och polisiära samarbetet är organiserat. Ett flertal rekommendationer handlar om att skapa nätverk, centrala kontaktpunkter och andra kontaktytor för att befrämja informationsutbyte och samarbete mellan de rättsliga myndigheterna och polis- och tullmyndigheter, både inom varje medlemsstat och mellan dessa. I detta sammanhang betonas vikten av ett tvärsektoriellt arbetssätt i kampen mot organiserad brottslighet. Europols roll som ett verktyg mot organiserad brottslighet är särskilt viktig. Bl.a. innehåller handlingsplanen rekommendationer om Europols framtida operativa befogenheter, som sedermera kom att inflyta i artikel K 2.2. i Amsterdamfördraget. Medlemsstaterna rekommenderas att ratificera Europolkonventionen och senast innan utgången av 1997. har godkänt konventionen (se avsnitt 33.1). En viktig utgångspunkt för handlingsplanen är att en rad åtgärder redan har vidtagits och ett antal olika överenskommelser redan har träffats inom ramen för EU och andra internationella organ för att förbättra samarbetet mellan länderna på det rättsliga och polisiära området för att bekämpa bl.a. organiserad brottslighet. En huvuduppgift för rådet är att se till att dessa instrument tillträds av alla medlemsländer och att de genomförs på ett effektivt sätt. Slutligen innehåller handlingsplanen riktlinjer och rekommendationer som syftar till att involvera främst ansökarländerna i arbetet, bl.a. genom att utarbeta föranslutningsavtal som tar sikte på att genomföra åtgärder mot organiserad brottslighet och antagande av konventioner och andra rättsakter inom detta område. Den sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet En av handlingsplanens rekommendationer gick ut på att det under rådet skulle inrättas en sektorsövergripande arbetsgrupp mot den organiserade brottsligheten. En sådan har också inrättats - gruppen hade sitt första sammanträde . Gruppen har mötts ungefär en gång . Den består av representanter på hög nivå från medlemsstaternas berörda departement eller ministerier, åklagar-, polis- och tullväsen. Arbetsgruppen har utarbetat förslag till en gemensam åtgärd om att inrätta ett europeiskt rättsligt nätverk för att underlätta informationsutbyte och konkret samarbete mellan åklagare eller förundersökningsledare i medlemsstaterna.