prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Det finns emellertid ett visst rimligt stöd för en tolkning i förarbeten och praxis och avsikten är att den praxis som gällt skall kunna ge ledning även fortsättningsvis beträffande vad som är miljöfarlig verksamhet i de delar definitionen överensstämmer med vad som gällt tidigare, tillsammans med de uttalanden och den författningskommentar som görs till balkens bestämmelser. Utsläpp av radioaktiva ämnen samt generering av joniserande strålning är miljöfarlig verksamhet Miljöskyddslagen är inte tillämplig i fråga om joniserande strålning. har föreslagit att samma undantag skall göras i balken. vid har beträffande balkens tillämpningsområde anfört att även lagstiftningen om joniserande strålning bör inarbetas i balken. Även några andra remissinstanser har framfört liknande synpunkter, bl.a. samt kommun och kommun. Som framgått av avsnittet om balkens tillämpningsområde görs i balken inte något sådant undantag som utredningen föreslog vilket innebär att balkens regler om miljöfarlig verksamhet skall tillämpas även på joniserande strålning. För att det helt tydligt skall framgå bör det enligt regeringens bedömning uttryckligen i balkens definition av miljöfarlig verksamhet anges att användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom joniserande strålning är miljöfarlig verksamhet. Vidare anges att alla utsläpp som innebär sådan olägenhet omfattas, vilket även omfattar utsläpp av radioaktiva ämnen. För kärntekniska anläggningar krävs tillstånd enligt miljöskyddslagen, eftersom de är upptagna på miljöskyddsförordningens A-lista och alltså prövas av . Eftersom undantaget om joniserande strålning finns i den lagen prövas inte utsläppet av radioaktiva ämnen och joniserande strålning vid den prövningen utan endast alla andra utsläpp och störningar, såsom kylvattenutsläpp och buller. Villkor för den joniserande strålningen fastställs i tillståndet enligt kärntekniklagen med stöd av strålskyddslagen. Med den utformning balken nu får skall i fortsättningen alla utsläpp och störningar från kärntekniska anläggningar prövas av den regionala miljödomstolen, även utsläppet av radioaktiva ämnen och frågor om joniserande strålning. Därmed kommer kärntekniska anläggningar att prövas på följande sätt. Till att börja med prövar regeringen tillåtligheten enligt 17 kap., dvs. motsvarigheten till nuvarande 4 kap. NRL. Efter att regeringen har avgjort tillåtlighetsfrågan sker, om den bifallit ansökan om tillåtlighet, en säkerhetsprövning enligt kärntekniklagen och även då är regeringen normalt tillståndsmyndighet om beslutanderätten inte delegeras till . Slutligen krävs tillstånd enligt och då prövas alla utsläpp och störningar från anläggningen. Då är den regionala miljödomstolen prövningsmyndighet i första instans. Därmed kommer balkens regler att styra prövningen t.ex. när det gäller lokalisering vid tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. och det kommer att krävas en miljökonsekvensbeskrivning enligt balken såväl beträffande den prövningen som vid miljödomstolens prövning av utsläpp och andra olägenheter. Därmed tillgodoses i princip remissinstansernas önskemål utan att hela strålskyddslagen och kärntekniklagen tas in i balken. Frågor om avloppsanordningar och värmepumpar förs bort från hälsoskyddsreglerna till reglerna om miljöfarlig verksamhet och bestämmelserna om avloppsanordningar och avloppsvatten integreras. Eftersom dessa regler hör lika mycket samman med regleringen av avloppsvatten som är miljöfarlig verksamhet bör de behandlas tillsammans i balken. i tycker att det är bra att avloppsanordningar regleras som miljöfarlig verksamhet men anser att såväl inrättande som anslutning bör vara tillstånds- och anmälningspliktigt och att regeringens bemyndigande därför även bör omfatta ändring av avloppsanordningar. Regeringen delar denna uppfattning och därför utökas det föreslagna bemyndigandet till att även omfatta ändring av avloppsanordningar. kommun anser att miljöskyddslagens förbud i 7 § mot att släppa ut avloppsvatten utan längre gående rening än slamavskiljning bör behållas i balken. Enligt kommunen har det visat sig vara det enda lagstöd i praktiken som vid överprövning accepteras av . Vidare anser kommunen att nuvarande definition av vattenområde måste ändras till att omfatta även grundvatten, eftersom det enligt kommunen är tillåtet enligt 7 § att släppa ut orenat avloppsvatten i grundvatten. , , anser att verksamheten vid avloppsreningsverk som leder till utsläpp av ett praktiskt taget helt rent vatten inte skall klassificeras som miljöfarlig verksamhet och avloppsvatten eftersom benämningen hämmar möjligheterna till kretsloppslösningar. I nuvarande 7 § miljöskyddslagen görs en uppräkning av olika slag av avloppsvatten som inte får släppas ut i vattenområden om det inte det är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Denna uppräkning fördes över till miljöskyddslagen från gamla vattenlagen där reglerna infördes . Uppräkningen motsvarar inte längre de utsläpp som framför allt bör regleras och som har reglerats genom föreskrifter om tillstånd med stöd av 10 § miljöskyddslagen. Dessutom finns det i hälsoskyddslagen relativt detaljerade regler om inrättande av avloppsanordningar. För att få enhetliga regler när bestämmelserna samordnas bör i balken regeringen bemyndigas att föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan för att inrätta eller ändra avloppsanordningar. Vidare bör regeringen bemyndigas att föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan för att få släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten. Då kan med stöd av den bestämmelsen exempelvis föreskrivas om krav på tillstånd för utsläpp av de ämnen som anges i 7 § miljöskyddslagen eller andra utsläpp som bör regleras. Någon ändring av definitionen av vattenområde bör inte göras eftersom eventuella utsläpp som påverkar grundvattnet kan regleras med flera av de bestämmelser som föreslås i 9 kap. , bl.a. det sistnämnda bemyndigandet. Beträffande VAV:s synpunkter så kan konstateras att även om verksamheten vid reningsverken är mycket positiv från miljösynpunkt eftersom den går ut på att rena vatten som andra förorenat, leder verksamheten under reningsförfarandet till olika typer av olägenheter som gör att verksamheten blir att klassificera som miljöfarlig verksamhet. När det gäller produkter som kommer ut från verken såsom vatten och slam bör det inte vara benämningen som är det avgörande för om de kommer att användas i kretsloppslösningar, utan vad produkterna innehåller beträffande halter av olika ämnen. 4.14.2 EG-direktiv om utsläpp Det finns i gemenskapslagstiftningen ett antal direktiv om förebyggande och bekämpning av föroreningar av luft och vatten. Dessa är bl.a. rådets direktiv /464/EEG av om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, rådets direktiv /68/EEG av om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen, rådets direktiv /360/EEG av om bekämpning av luftförorening från industrianläggningar och direktivet 96/61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-direktivet. Det allmänna vattenutsläppsdirektivet 76/464 Rådets direktiv (76/464/EEG) av om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö gäller enligt artikel 1 inlandsytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och grundvatten. När det gäller grundvatten har dock direktivets bestämmelser ersatts av direktiv /68/EEG om skydd för grundvatten mot föroreningar genom vissa farliga ämnen. I det allmänna vattenutsläppsdirektivets art. 2 anges att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder dels för att hindra att de vatten som anges i artikel 1 förorenas av farliga ämnen som ingår i de grupper av ämnen som finns i förteckning 1 i direktivets bilaga, dels för att minska föroreningen av dessa vatten genom de farliga ämnen som anges i förteckning 2 i bilagan. I bilaga 1 anges bl.a. sådana ämnen som organiska halogenföreningar, organiska fosforföreningar, organiska tennföreningar, kvicksilver och kadmium samt ämnen som har cancerogena egenskaper i vatten. I förteckning 2 anges ämnen enligt förteckning 1 för vilka gränsvärden inte fastställts enligt art. 6 samt ämnen såsom zink, koppar, nickel, krom, bly m.fl. Tillståndspliktens omfattning anges i artikel 3. Alla utsläpp till vatten enligt artikel 1 av ämnen enligt förteckning 1 kräver förhandstillstånd. I tillstånden skall fastställas utsläppsnormer och tillstånd får endast beviljas för en begränsad tid. Enligt artikel 9 får genomförandet av direktivet inte i något fall direkt eller indirekt leda till en ökad förorening av de vatten som direktivet omfattar. I artikel 8 anges att medlemsstaterna även skall tillse att åtgärderna inte leder till en ökad förorening av vatten som inte omfattas av artikel 1. Direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken motsvarande miljöskyddslagen med tillhörande förordningar samt de nya bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och deras roll vid tillståndsprövningen. Grundvattendirektivet 80/68 Syftet med direktivet (80/68/EEG) av om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen framgår redan av namnet, att hindra förorening av grundvatten. Enligt artikel 3 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att hindra tillförsel till grundvatten av ämnena i förteckning 1 i direktivets bilaga och begränsa tillförsel till grundvatten av ämnena i bilagans förteckning 2, för att undvika att vattnet förorenas med ämnena. Bilagans förteckningar överensstämmer till stora delar med de tidigare nämnda förteckningarna i bilagan till direktivet 76/464. I direktivet definieras direkt utsläpp på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Direktivet omfattar även indirekta utsläpp som definieras på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna förbjuda direkta utsläpp av ämnena i förteckning 1. Alla former av slutligt omhändertagande eller deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra indirekta utsläpp skall granskas i förväg. På grundval av detta skall verksamheten förbjudas eller meddelas tillstånd med villkor att alla förebyggande tekniska åtgärder vidtas som krävs för att hindra sådana utsläpp. Åtgärder skall även vidtas för att förhindra indirekta utsläpp av ämnena i förteckning 1 från andra verksamheter. Enligt artikel 5 skall alla direkta utsläpp av ämnena i förteckning 2 förhandsgranskas och begränsas. Även slutligt omhändertagande eller deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra indirekta utsläpp skall granskas i förväg. Med utgångspunkt från granskningen skall tillstånd beviljas om alla förebyggande tekniska åtgärder vidtas för att förhindra förorening av grundvattnet med ämnena. Åtgärder skall även vidtas för att begränsa indirekta utsläpp av ämnena i förteckning 2 från andra verksamheter. Enligt artikel 6 krävs särskilt tillstånd för konstgjord infiltration. Vad förhandsgranskningarna som avses i artikel 4 och 5 skall innehålla framgår av artikel 7 och vad tillstånd enligt artikel 4 och 5 skall innehålla anges i artikel 9. Sådana tillstånd får enligt artikel 11 endast meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst . Tillstånden kan därvid förnyas, ändras eller upphävas. Direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken. Förhandsgranskningarna som krävs kommer att finnas i de miljökonsekvensbeskrivningar som skall krävas för tillstånd enligt balken. I övrigt uppfyller bestämmelserna om möjligheter att föreskriva om tillstånd för miljöfarlig verksamhet och övriga tillståndsregler, t.ex. den utökade möjligheten att meddela tidsbegränsade tillstånd, direktivet. Direktivet innehåller också en regel att tillstånd skall vägras om den som begär tillstånd uppger att han inte kan uppfylla de villkor som gäller eller om detta förhållande är uppenbart för den behöriga myndigheten. Direktivet 76/464 innehåller en motsvarande bestämmelse. Någon uttrycklig regel att tillstånd inte får meddelas om sökanden uppger att han inte kan uppfylla de fastställda kraven eller om detta förhållande är uppenbart för den behöriga myndigheten behövs dock inte i balken. Detta är en självklarhet och gäller eftersom ett tillstånd inte skall innefatta villkor som inte kan uppfyllas. Som framgått av avsnitt 4.10.1 har kommissionen lämnat ett förslag till ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta ett antal vattendirektiv, bl.a. detta grundvattendirektiv. Det allmänna luftutsläppsdirektivet 84/360 I rådets direktiv (84/360/EEG) av om bekämpning av luftförorening från industrianläggningar anges i artikel 3 att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att anläggningar som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1 till direktivet inte kan tas i drift eller ändras betydligt utan att tillstånd har lämnats. Bilaga 1 innehåller kategorier av anläggningar inom energiindustri, produktion och bearbetning av metaller, kemisk industri, avfallshantering m.m. I artikel 4 anges förutsättningar för tillstånd. Tillstånd får ges endast om tillståndsmyndigheten har förvissat sig om att 1) alla lämpliga förebyggande åtgärder har vidtagits mot luftförorening, däribland bästa tillgängliga teknik om det inte medför oskäliga kostnader 2) driften inte orsakar betydande luftförorening, särskilt på grund av utsläpp av ämnen som anges i direktivets bilaga 2 (bl.a. svaveldioxid, kväveoxid, kolväten, tungmetaller, klor) 3) inte något av de gällande gränsvärdena för utsläpp överskrids 4) samtliga gällande gränsvärden för luftkvalitet har beaktats. Även detta direktiv kommer att vara genomfört genom reglerna i balken. IPPC-direktivet 96/61 Ett nytt direktiv är direktiv (96/61/EG) av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control). Detta har även redogjorts för i avsnittet om de allmänna hänsynsreglerna. Syftet med direktivet är att förebygga och minska föroreningar från större industrier m.m. har det funnits gemenskapslagstiftning om bekämpning av luftföroreningar och om förebyggande eller minimering av utsläpp av farliga ämnen i vattenmiljön, t.ex. de angivna 84/360 om bekämpning av luftföroreningar från industrianläggningar och 76/464 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö. Någon gemenskapslagstiftning för att förebygga eller minska utsläppen i marken har dock inte funnits. Syftet med IPPC-direktivet är att på ett samordnat sätt förebygga och minska föroreningar till luft, vatten och även mark, inbegripet åtgärder som gäller avfall, från verksamheter som anges i bilaga 1 till direktivet. Direktivet kan närmast sägas motsvara vår miljöskyddslag. De verksamheter som anges i bilaga 1 är industrier inom energisektorn, produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri, avfallshantering och annan verksamhet såsom pappersindustri, livsmedelsindustri, stora lantbruksanläggningar m.m. Denna bilaga omfattar fler typer av industrianläggningar än bilagan till det allmänna luftutsläppsdirektivet 84/360. Bilagan omfattar även fler typer av industrianläggningar och i många fall lägre tröskelvärden för samma typ av verksamheter än bilaga 1 till direktivet 85/337 om miljökonsekvensbeskrivningar som behandlats i avsnitt 4.11.2. Som angetts där har en ändring föreslagits i det direktivet att en ny punkt 2a läggs till med innehållet att en medlemsstat kan införa en gemensam procedur för att fullgöra kraven enligt det direktivet och kraven enligt IPPC-direktivet. En grov uppskattning har gjorts av över antalet verksamheter som kommer att omfattas av direktivet i . Enligt den kommer lite färre än hälften av de verksamheter som prövas av att omfattas. Vidare omkring ett femhundratal av de tillståndspliktiga verksamheter som prövas av länsstyrelse, varav 275 deponier och drygt ett hundratal djurhållare. I art. 3 i IPPC-direktivet anges allmänna principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas och ingen betydande förorening förorsakas. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna säkerställa att inga nya anläggningar drivs utan tillstånd enligt direktivet. I artikel 5 anges att medlemsstaterna skall säkerställa att även befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med ett flertal av direktivets artiklar senast efter dagen för direktivets genomförande, dvs. Vissa artiklar skall tillämpas på befintliga anläggningar från och med dagen för direktivets genomförande, dvs. efter offentliggörandet eller . I direktivet finns vidare bestämmelser om vad ansökan skall innehålla (art. 6), beslutet och de villkor som skall gälla (art. 8-9), bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer (art. 10-11) och verksamhetsutövarens ändring av verksamheten (art. 12). Enligt artikel 13 skall medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheterna regelbundet gör en förnyad bedömning av, och om det är nödvändigt uppdaterar villkoren i tillståndet. En förnyad bedömning skall alltid göras bl.a. om anläggningen orsakar förorening av sådan betydelse att nya eller reviderade utsläppsvärden behöver införas i tillståndet eller om väsentliga ändringar av bästa tillgängliga teknik möjliggör en betydande minskning av utsläppen utan att detta medför oskäliga kostnader. Någon tid inom vilken dessa förnyade bedömningar skall göras anges inte i direktivet utan det är en fråga för varje medlemsland att bestämma med vilken regelbundenhet bedömningarna skall göras. Inte heller anges i förslaget hur ofta uppdatering av villkoren bör göras. Det anges dock att villkoren skall uppdateras om den behöriga myndigheten bedömer detta nödvändigt. I ett tillägg till beslutsprotokollet anges att många länder anser att kan vara lämpligt intervall. Enligt artikel 14 skall medlemsstaterna säkerställa att villkoren i tillståndet iakttas av verksamhetsutövaren vid driften av anläggningen samt att verksamhetsutövaren regelbundet underrättar den behöriga myndigheten om bl.a. resultaten av utsläppskontroller. I art. 15 finns, som tidigare angetts, en bestämmelse motsvarande en artikel i direktivet 85/337 om miljökonsekvensbeskrivningar att medlemsstaterna skall säkerställa att tillståndsansökningar för nya anläggningar eller väsentliga förändringar hålls tillgängliga för allmänheten så att den kan yttra sig innan myndigheten fattar sitt beslut. Även i artikel 17 finns en bestämmelse motsvarande en artikel i direktivet 85/337 om gränsöverskridande verkningar. Där föreskrivs att om en medlemsstat konstaterar att driften av en anläggning kan få betydande, negativ påverkan på miljön i en annan medlemsstat eller en annan medlemsstat begär det, skall information om ansökan överlämnas till den andra staten och den allmänhet som kan komma att beröras. IPPC-direktivet skall vara genomfört senast efter det att det har offentliggjorts vilket var , alltså . Enligt övergångsbestämmelserna i art. 20 skall direktivet 84/360 om bekämpning av luftföroreningar från industrianläggningar upphöra att gälla efter IPPC-direktivets ikraftträdande som var . När nödvändiga åtgärder vidtagits enligt artikel 5, dvs. att befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med ett flertal av direktivets artiklar, skall inte längre ett flertal av artiklarna i direktivet 76/464 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö tillämpas på dessa anläggningar. Genom och de förordningar som kommer ett utfärdas till den kommer IPPC-direktivet att vara genomfört. 4.14.3 Prövningen enligt av miljöfarlig verksamhet Regeringens förslag: Regeringen skall få föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. I de fall en ändring är tillståndspliktig skall en samlad prövning göras av hela verksamheten. Även pågående verksamheter som har påbörjats före det att tillståndsplikt föreskrivits skall kunna göras tillståndspliktiga genom föreskrifter av regeringen. skall i enskilda fall ges rätt att förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om tillståndskrav inte är föreskrivet, om det är risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter skall dock föreskrifter av generell karaktär kunna ersätta den individuella prövningen. Prövningsmyndigheter för tillståndsfrågor skall vara regionala miljödomstolar och länsstyrelser. Även kommuner kan ges rätt att pröva verksamheter med liten miljöpåverkan. I fortsättningen skall inte bara villkor utan även tillstånd kunna omprövas. Ökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd införs. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Utredningen hade dock inget förslag om att vid ändring av verksamheter som kräver tillstånd skall hela verksamheten prövas. Även förslaget att tillsynsmyndigheten kan få förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är föreskriven är en nyhet. Remissinstanserna: är positivt till förslaget att generella föreskrifter kan meddelas. Statskontoret tillstyrker att möjligheten införs att meddela generella föreskrifter i stället för individuell prövning. Försvarsmakten anser att generella föreskrifter kan accepteras om hänsyn tas till försvarets speciella förhållanden och särart. och tillstyrker att den individuella tillståndsprövningen delvis ersätts med generella föreskrifter, men om befintliga tillstånd inskränks, bara i de fall som föreskrifterna varit möjliga att införa genom en omprövning. De motsätter sig inte heller att möjlighet införs att föreskriva om tillståndsplikt för befintlig verksamhet men anser att väl tilltagna övergångsperioder är nödvändiga. Över huvud taget har de remissinstanser som yttrat sig över möjligheten att föreskriva om tillståndsplikt för befintlig verksamhet varit positiva till förslaget, t.ex. ett flertal länsstyrelser. avstyrker att kommuner skall kunna ges tillståndsprövande befogenheter. Även vid är starkt kritisk till det förslaget. Generalläkaren vill även i fortsättningen pröva ansökningar och anmälningar beträffande vissa avloppsanläggningar i Försvarsmakten samt anser att kommunen inte skall få pröva tillstånd beträffande försvaret. Gällande regler om prövning Reglerna om tillåtlighetsprövning och tillståndsgivning och formerna för denna prövning skiljer sig åt i miljölagstiftningen. Regeringens tillåtlighetsprövning beskrivs i avsnitt 4.21.1. Miljöskyddslagen har en utvecklad reglering av prövningsförfarandet och vem som meddelar beslut om tillstånd och villkor samt innehåller särskilda regler som anger under vilka förutsättningar miljömyndigheterna har rätt att begära ändrade villkor för tillståndet till en verksamhet. För de verksamheter som regleras med stöd av annan miljölagstiftning än miljöskyddslagen skiljer sig reglerna åt i fråga om hur tillstånd och andra gynnande beslut med tillhörande villkor får ändras. Enligt vattenlagen kan omprövning av villkor ske för att tillgodose allmänna intressen. bestämmer i tillståndet när detta får ske, tidigast och senast efter tillståndsdomen. Naturvårdslagen innehåller särskilda föreskrifter om omprövning av täkttillstånd. Dessa kan upphävas helt eller delvis eller villkoren kan ändras. Enligt lagen om kemiska produkter får regeringen meddela föreskrifter om tillstånd och villkor. Enligt dessa föreskrifter får tillstånd gälla högst . Naturresurslagens tillstånd är inte tidsbegränsade och den saknar föreskrifter om omprövning av villkor.