prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt hälsoskyddslagen gäller särskilda regler om tillstånd till avloppsanläggningar, m.m. Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet gäller men enligt 23 § miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet i särskilt angivna fall förbjudas, bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande mån. Då kan även ett tillstånd återkallas helt eller delvis. Även de villkor som föreskrivits för ett tillstånd gäller i princip men dessa kan i särskilt angivna fall, framför allt enligt 24 § miljöskyddslagen, ändras eller upphävas. Tillstånd kan dock enligt 18 § miljöskyddslagen även lämnas för begränsad tid om särskilda skäl föreligger. I fråga om tillstånd till utsläpp av avloppsvatten i en viss recipient finns i 25 § miljöskyddslagen särskilda regler som bl.a. innebär att själva tillståndet får omprövas . Tillståndet ger ett rättsligt skydd mot att själva den verksamhet som avses med tillståndet tvingas upphöra på grund av föreskrifter i miljöskyddslagen. Tryggheten består också i ett skydd mot längre gående krav än vad som följer av tillståndsbeslutet. Skyddet är emellertid som angetts inte absolut, utan i vissa situationer kan den verksamhet som avses med ett tillstånd och villkoren för verksamheten tas upp till förnyad prövning. Som en samlad benämning på detta förfarande brukar uttrycket omprövning användas. Att frågor om omprövning av villkor som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen har kommit att behandlas särskilt utförligt i lagstiftningen beror på att de krav som kan ställas kan vara långtgående. Genom tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsade villkor och andra restriktioner för en anläggning, kan innehavaren sålunda vara tvungen att göra stora investeringar. Mot den bakgrunden har det framstått som naturligt att tillståndsbeslutet med sina villkor ger tillståndshavaren en rättstrygghet i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas, utan att i lag angivna omständigheter föreligger. Stegvis har reglerna om omprövning ändrats och omprövningsmöjligheterna blivit flera. I huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27, s. 555 ff.) finns en detaljerad genomgång av detta. Där framgår bl.a. hur det med tiden har blivit lättare för miljömyndigheterna att påfordra ändring av villkor i tillståndsbeslut. Vidare framgår att trots att miljöskyddslagen tillämpats har antalet rena omprövningsärenden enligt 24 § miljöskyddslagen vid och länsstyrelserna varit litet. I genomsnitt har och länsstyrelserna begärt omprövning i kanske något enda . Rent faktiskt har dock omprövning av tillståndsvillkor skett i ett betydande antal fall genom att pågående verksamheter tillståndsprövats på nytt till följd av bl.a. tillståndpliktiga förändringar i produktionen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen bör även fortsättningsvis föreskriva om när krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet skall krävas. Utgångspunkten för när sådana krav skall ställas är naturligtvis de effekter som utsläppen från olika verksamheter har på omgivningen. De kriterier för miljöpåverkan som har utvecklats vid tillämpningen av miljöskyddslagen bör kunna ligga till grund för bedömningen, naturligtvis med beaktande av nya kunskaper om olika ämnens farlighet. Motsvarande gäller frågan om en verksamhet överhuvudtaget skall vara anmälningspliktig. Regeringen bör i fortsättningen även föreskriva om när det krävs tillstånd eller anmälan för inrättande av avloppsanordningar som regleras i hälsoskyddslagen. Det bör på samma sätt som krävas tillstånd eller anmälan till kommunen. När det gäller tillståndsplikten har i sitt remissvar föreslagit att bestämmelsen att tillstånd eller anmälan kan krävas för ändring av miljöfarlig verksamhet skall ändras så att inte bara ändringen skall prövas som det är . Det är enligt nämnden allt vanligare att företagare ansöker om tillstånd endast till en ändring, däremot inte till hela verksamheten sådan den kommer att se ut efter ändringen. Detta kan leda till att det för verksamheten finns ett antal tillståndsbeslut, som vart och ett endast avser den del som ändrades vid prövningstillfället. Stora svårigheter uppstår då att få en samlad bild av vad som gäller i fråga om tillåtna utsläpp etc. Dessutom kan det vara svårt för prövningsmyndigheten att avgöra vad som skall omfattas av prövningen varje gång. föreslår därför att det i stället bör göras en samlad prövning varje gång en verksamhet ändras i någon inte helt obetydlig omfattning. Regeringen delar uppfattning att en samlad prövning bör göras vid ändringar som inte är obetydliga och därför gjorts tillståndspliktiga. Det är inte tillfredsställande att en verksamhet drivs med stöd av ett flertal tillstånd som är svåra att överblicka och inte ger någon helhetsbild och försvårar prövningen. Dessutom försvårar detta också tillsynen och kontrollen av att tillstånden följs, för såväl verksamhetsutövare som tillsynsmyndigheten. Den aktuella bestämmelsen bör därför utformas på sätt som föreslagit. och vid föreslår att möjligheten att föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt skall utökas till att avse efterbehandling. skriver också att utredningen inte givit någon möjlighet för tillsynsmyndigheten att i kvalificerade fall förelägga en efterbehandlare att söka tillstånd för verksamheten. Verket anser att båda dessa möjligheter skulle vara mycket värdefulla för arbetet med förorenade områden. anser också att det bör övervägas att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i vissa situationer kunna förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd. En sådan möjlighet fanns enligt vattenlag. Regeringen konstaterar att när det gäller möjligheten att föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt till att avse efterbehandling så omfattas detta redan med den ändrade utformning som bestämmelsen nu har. Det finns enligt regeringens uppfattning även skäl att som har föreslagits införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är föreskriven, om det är risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Detta skulle då omfatta alla typer av miljöfarlig verksamhet, även efterbehandling av förorenade områden. Regeringen skall enligt 17 kap. 1 § obligatoriskt tillåtlighetspröva flera olika slags miljöfarliga verksamheter. Därutöver har regeringen enligt 17 kap. 3 § möjlighet att tillåtlighetspröva även andra verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet. Detta behandlas i avsnitt 4.21. När det sedan gäller själva den administrativa tillståndsprövningen skall enligt regeringens förslag regionala miljödomstolar ersätta den nuvarande och dessa domstolar skall pröva de frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har prövats av nämnden, dvs. vad som angetts som A-ärenden i bilagan till miljöskyddsförordningen. Också annan myndighet som regeringen bestämmer får pröva frågor om tillstånd. Det kommer i likhet med tidigare att vara länsstyrelserna som även fortsättningsvis skall pröva B- ärenden enligt bilagan i förordningen. har föreslagit att om verksamheten är av den beskaffenheten, att den kan antas ha en begränsad miljöpåverkan, skall regeringen kunna föreskriva att det ankommer på en kommun att pröva frågan om tillstånd. Sådana ärenden kan avse tillstånd att installera värmepumpar och vissa andra enklare tillståndsärenden, som i den föreslagna ordningen överförs från hälsoskyddsreglerna till miljöskyddsreglerna. har avstyrkt att kommuner skall kunna ges tillståndsprövande befogenheter eftersom samfundet anser det uppenbart att kommunerna inte kommer att kunna tillföras de resurser som skulle behövas. Även vid är starkt kritisk och skriver att resurserna är så varierande i de många kommunerna att det finns stor risk för felaktiga rättsliga bedömningar. vill också att språket i paragrafen ändras, begränsad omfattning bör bytas ut mot liten omfattning el. dyl. eftersom det är vad som avses. Regeringen bedömer att kommunerna bör kunna meddela tillstånd i vissa ärenden av mindre omfattning, särskilt som de prövar vissa avloppsanordningar som regleras i hälsoskyddslagen. Därför bör en möjligheten införas i balken att ge kommunerna rätt att pröva tillstånd till sådan miljöfarlig verksamhet som kan antas medföra liten miljöpåverkan. Prövningen bör göras av en nämnd som i sin myndighetsutövning skall vara fristående från kommunfullmäktige. Nämndens beslut kan då överklagas genom förvaltningsbesvär till och beslut kan överklagas till den regionala miljödomstolen. Det bör som generalläkaren önskar dock inte vara kommunen som prövar tillstånd beträffande försvaret utan det bör alltid vara . Generalläkaren bör även i fortsättningen få pröva anmälningar beträffande vissa avloppsanläggningar i Försvarsmakten. har föreslagit att frågor om anmälan, dvs. C- ärenden enligt förordningsbilagan, skall även fortsättningsvis prövas av kommunerna. Länsstyrelserna i , och län samt föreslår att det av bestämmelsen skall framgå att anmälan skall göras till när det är verksamheter som utövar tillsyn över. Eftersom anmälan enligt 19 § miljöskyddsförordningen skall göras till i vissa fall och kommunen i andra fall ändras bestämmelsen så att det anges att anmälan skall göras till , kommunen eller generalläkaren enligt vad regeringen föreskriver. När regeringen bestämmer vilka verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga får den även föreskriva var anmälan skall ges in. Möjligheten att frivilligt ansöka om tillstånd även om obligatorisk tillstånds- eller anmälningsplikt inte föreligger föreslås finnas också enligt balken. Miljökonsekvensbeskrivningar ingår som en naturlig del av prövningsmaterialet, se avsnitt 4.11. När det gäller fördelningen av prövningsärenden mellan A- och B- listan har regeringen i regleringsbrev beslutat att ge i uppdrag att utarbeta ett förslag till ny lista över prövningspliktiga verksamheter. har redovisat uppdraget i rapporten 4795, Miljöfarliga verksamheter - prövning och klassificering. Rapporten har överlämnats till som i sitt fortsatta arbete också skall behandla denna fråga och återkomma med förslag till regeringen. Tillståndsplikt för pågående verksamhet Såväl , som behandlade frågan både i huvudbetänkandet , En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103) och i betänkandet Övergångsbestämmelser till (SOU 1996:147), som tidigare har föreslagit att det skall införas en möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för pågående verksamheter som påbörjats före det att tillståndsplikt föreskrivits och därför saknar tillstånd. Frågan om tillståndsplikt för befintliga föroreningskällor behandlades även i förslaget till miljöskyddslag. I propositionen (1969:28) med förslag till miljöskyddslag m.m. uttalade sig föredragande departementschefen för en sådan princip. I den efterföljande regleringen infördes också en sådan prövningsplikt, dock av begränsad omfattning. De inventeringar som har gjorts av miljöfarlig verksamhet visar att nära hälften av alla i princip tillståndspliktiga anläggningar saknar tillstånd. Detta avser särskilt mindre och medelstora verksamheter. Många av dessa verksamheter blev tillståndspliktiga genom ändringar i miljöskyddslagen men hade då redan påbörjat verksamheten. Som redogjorts för finns det också i artikel 5 i IPPC-direktivet 96/61 krav på att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att befintliga verksamheter som omfattas av direktivet senast efter direktivets genomförande dvs. , drivs i överensstämmelse med flertalet av direktivets artiklar. De remissinstanser som yttrat sig i denna del har varit positiva till förslaget, t.ex. ett flertal länsstyrelser. och motsätter sig inte förslaget men anser att väl tilltagna övergångsperioder är nödvändiga. i län tillstyrker men menar att en övergångstid behövs för att denna omfattande uppgift skall kunna av. Eftersom det från föroreningssynpunkt är angeläget att verksamheter som saknar tillstånd blir föremål för tillståndsprövning föreslår regeringen att det nu införs en möjlighet att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt för befintliga verksamheter. Dessutom kan därigenom IPPC-direktivet genomföras. Tillståndsplikten får regleras närmare i en förordning och en övergångstid kommer att behövas vilket får regleras i övergångsbestämmelserna till den förordningen. Med hänsyn till verksamheternas art och omfattning är det särskilt verksamheter som prövas av som kommer att beröras av sådana bestämmelser. kommer i sitt fortsatta arbete att lämna förslag till förordning. Generella föreskrifter i stället för krav på tillstånd eller anmälan har föreslagit att det inom området för miljöfarlig verksamhet i ökad omfattning bör kunna meddelas generella föreskrifter både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skyddsåtgärder för särskilda verksamheter och områden. De remissinstanser som yttrat sig i den delen har varit positiva. Det bör enligt regeringens uppfattning i 9 kap. 5 § inom ramen för prövningssystemet införas ett bemyndigande för regeringen att utfärda sådana generella föreskrifter. Dessa skall framför allt kunna avse sådana verksamheter som har så ringa miljöpåverkan att de endast skall vara anmälningspliktiga. En genomgång som har gjort, som redovisas i betänkande del 1 s. 445 ff., visar också att det finns goda möjligheter att för vissa branscher meddela gemensamma föreskrifter i olika avseenden. Tillståndsplikten bör i vissa fall eller till viss del kunna ersättas av generella föreskrifter. Dessutom bör viss typ av påverkan kunna regleras genom föreskrifter oavsett om tillstånd krävs för verksamhet som medför sådan påverkan. T.ex. skulle en generell föreskrift om buller kunna gälla för all verksamhet. Beträffande tillståndspliktig verksamhet behöver bullret då inte regleras särskilt i villkor i tillståndet efter prövning i varje enskilt fall, utan som en generell prövning och föreskrift. och tillstyrker att den individuella tillståndsprövningen delvis ersätts med generella föreskrifter samt att det ges en möjlighet att implementera tvingande EU-krav motsvarande 5 a § miljöskyddslagen. Organisationerna anser dock att generella föreskrifter som innebär att befintliga tillstånd inskränks bara skall accepteras i de fall som föreskrifterna varit möjliga att införa genom en individuell omprövning. Om en generell föreskrift ändå skulle inskränka tillståndet utöver vad som kunnat åstadkommas med individuell omprövning, måste de drabbade enligt organisationernas uppfattning ges möjlighet att söka dispens. Sådan möjlighet till dispens bör enligt deras uppfattning även finnas för verksamheter utan tillståndskrav, eftersom individuella hänsyn bör kunna tas. menar att ett meddelat tillstånd enligt balken bör ges samma rättsverkan som ett dispensbeslut. anser att om inte synnerligen vägande skäl föreligger bör det individuella tillståndets eventuella speciella bestämmelser ha företräde och gälla i stället för generella föreskrifter. De två sistnämnda förslagen är enligt regeringens mening inte lämpliga. För att önskvärd effekt skall uppnås med föreskrifter som kan gälla hela området för miljöfarlig verksamhet bör föreskrifterna ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Detta framgår av 24 kap. 1 § och innebär att föreskrifterna måste utarbetas med stor omsorg och med hänsyn tagen till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av föreskrifterna skall samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. När en föreskrift väl är beslutad och har trätt i kraft kan det som och anfört i vissa fall finnas behov av att ge dispens från föreskrifterna. Erfarenheten visar att det sällan går att klara alla individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter om man skall hålla uppe miljökraven. Det blir då nödvändigt med prövning av undantag i enskilda fall från krav ställda i de generella föreskrifterna. Ett sådant arbete är tids- och resurskrävande. En lösning kan vara att länsstyrelserna får besluta om dispens. Erfarenhetsmässigt innebär det vanligen ett omfattande arbete även att ta fram generella föreskrifter. har också i sitt remissvar framhållit att det är en arbets- och tidskrävande uppgift att meddela generella föreskrifter, enligt verket kan en generell föreskrift som inte avser ett införlivande av ett EG-direktiv beräknas ta sammanlagt åtminstone ett personår. Bemyndigandet att meddela generella föreskrifter är även avsett att användas för att införliva rättsakter från EU eller uppfylla andra internationella åtaganden. Därför har i paragrafens andra stycke angetts att regeringen om det behövs får meddela sådana föreskrifter om försiktighetsmått som går längre än eller andra internationella åtaganden. Motsvarande bestämmelse infördes i 5 a § miljöskyddslagen (prop. 1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420) men har i balken utökats att gälla även andra internationella åtaganden. Bemyndigandet gäller dock som framgår av lydelsen endast regeringen och inte myndigheternas föreskriftsrätt. har invänt mot denna begränsning och menar att den medför att de bestämmelser som tillkommer på grund av EG-direktiv kommer att ligga vid sidan av det övriga systemet och försvårar EG-rättens integrering i den svenska rättsordningen. Dessutom menar verket att det medför att i de fall ligger på en låg skyddsnivå riskerar de regler som införs i att hamna på en lägre nivå än de hade gjort om reglerna hade fått bestämmas med utgångspunkt i förhållandena i . Regeringen delar inte verkets uppfattning att begränsningen försvårar EG-integreringen eller påverkar skyddsnivån eftersom bestämmelsen endast reglerar hur fördelningen av föreskriftsrätten bör vara mellan regeringen och myndigheter. Tvärtom skulle EG-integreringen försvåras om inte denna begränsning fanns. Om skall ha krav utöver EG- rättsakter i de fall detta är möjligt, dvs. när det är minimidirektiv, bör dessa av praktiska skäl bestämmas av regeringen eftersom övergripande bedömningar måste göras. Även , som ser positivt på att möjlighet införs att meddela generella föreskrifter, har ifrågasatt om paragrafens andra stycke behövs med motiveringen att vad som står där torde täckas in av första stycket. Det är dock regeringens uppfattning att det finns skäl att uttryckligen ange att kan gå utöver EG:s och andra internationella överenskommelsers minimiregler, så att balken speglar den ambitionsnivå som har på miljöområdet. Därför bör stycket vara med i paragrafen, med den begränsning till regeringen som utredningen föreslagit. De möjligheter att meddela föreskrifter för miljöfarlig verksamhet som balken föreslås innehålla bör också ge möjlighet att arbeta med både generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grundkraven medan den individuella prövningen får ta hänsyn till lokala eller regionala behov. i betonar behovet av att kunna ta hänsyn till lokala behov samt anser vidare utifrån gjorda erfarenheter att beträffande jordbruk krävs det tillståndsprövning beträffande större anläggningar inom djurhållningen för att kunna uppnå balkens mål och göra en lokaliseringsprövning. Strategin för hur generella föreskrifter bör användas i respektive bransch behöver således ut i förhand för att både resursanvändning och miljöresultat skall kunna optimeras. Ett kriterium för lämpligheten av generella föreskrifter är att det finns ett ganska stort antal anläggningar som föreskriften avser att omfatta. Om det är få anläggningar bör det vanligen vara lämpligare med individuell prövning, inte minst av kostnadsskäl. Ett annat kriterium är att hälso- och miljöskyddet inte får riskera att försämras vid övergång till generella föreskrifter. Det kan också finnas skäl att erinra om att sakägare inte kan få sina intressen prövade om generella föreskrifter reglerar den olägenhet som drabbar dem utan endast vid en individuell prövning av verksamheten. Genom övergripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt att bättre utnyttja befintliga resurser inom miljövårdsarbetet. En individuell omprövning av villkor i tillståndsbeslut kan sålunda framstå som en onödig omgång när det är fråga om verksamheter med likartade funktioner och väl kända miljöeffekter, t.ex. vissa kommunala verksamheter som återvinning och bortskaffande av hushållsavfall. Ett annat område inom den kommunala sektorn där generella föreskrifter med fördel bör kunna användas i stället för individuell prövning kan vara behandlingen av kommunalt avloppsvatten från tätorter. Skälet för detta är att det inom landet finns ett stort antal kommunala avloppsreningsverk, som är tillståndsprövade enligt miljöskyddslagen. Reningsverken är till sin utformning tämligen lika varandra. Att åstadkomma skärpningar av villkoren för varje reningsverk genom omprövning av varje enskilt beslut framstår som onödigt inte minst med hänsyn till de resurser detta skulle kräva. Även på detta område finns det EG-direktiv. I direktivet 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse anges i artikel 12.2 att behöriga myndigheter skall säkerställa att utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd. Det innebär att det även enligt direktivet kan meddelas generella regler på detta område. Vidare anges i artikel 12.4 att regleringarna och/eller tillstånden skall regelbundet ses över och vid behov anpassas. Även i IPPC-direktivet 96/61 anges det i artikel 9.8 att medlemsstaterna får fastställa särskilda skyldigheter för vissa kategorier av anläggningar i form av generella, bindande föreskrifter istället för i tillståndsvillkoren. Detta gäller under förutsättning att det inte påverkar skyldigheten att genomföra ett tillståndsförfarande i enlighet med direktivet och att ett samordnat förfarande och en motsvarande hög skyddsnivå för miljön som helhet säkerställs. Detta innebär att det även enligt IPPC-direktivet kan meddelas generella föreskrifter om grundtankarna i direktivet tillgodoses. Enligt EG:s rättsordning på miljöområdet råder alltså inte heller något motsatsförhållande mellan generella regler och individuell prövning. Tvärtom finns det även andra direktiv med tillståndsplikt för en rad olika verksamheter och enligt EG:s regelsystem gäller då att tillståndsmyndigheten vid sin prövning av ett ärende är skyldig att rätta sig efter de generella föreskrifter som EU fastställt i fråga om såväl skyddsåtgärder som miljökvalitet. På motsvarande sätt skulle alltså de svenska tillståndsmyndigheterna kunna förfara vid en prövning av en tillståndsansökan där också generella föreskrifter gäller för verksamheten i fråga. När miljökvalitetsnormer som föreslås kunna föreskrivas enligt 5 kap. skall genomföras kommer möjligheten att använda generella föreskrifter att spela en viktig roll. Självfallet bör av föreskrifterna klart framgå vilka krav som ställs i olika avseenden och dessa skall vara uppfyllda. Detta innebär att övergångsregler av olika slag kan bli aktuella. Regeringen har i regleringsbrev beslutat att ge i uppdrag att lämna förslag beträffande inom vilka områden av miljöfarlig verksamhet som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga. har redovisat uppdraget i rapporten 4794, Generella föreskrifter för miljöstörande verksamheter, som överlämnats till som skall lämna förslag till regeringen. Enligt nuvarande 8 § miljöskyddslagen kan regeringen för en viss del av landet helt förbjuda utsläpp av avloppsvatten, fast ämne eller gas. En motsvarande bestämmelse föreslås i balken. Det kan dock finnas behov av att förbjuda även annan användning av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra förorening. Det gäller då framför allt uppläggning av fasta ämnen som kan förorena, t.ex. sådant material som innehåller tungmetaller som kan urlakas. Därför har i paragrafen lagts till möjligheten att även förbjuda detta.