prop · GL0316 · 1998-01-01 00:00:00 — Migrationspolitik innefattar inte bara in- tegrationsfrågor och flykting-, invandrings- och återvandringsfrågor. Migrationspolitiska frågor är också delar av utrikes-, säkerhets-, han- dels- och biståndspolitiken som är inriktad på omvärld lik- som av t.ex. utbildnings-, arbetsmarknads- och socialpolitiken, som är inriktad främst på inhemska förhållanden. Det finns inte alltid en na- turlig skärningspunkt mellan de olika politikområdena och var än gränsen sätts uppstår behov av samordning. Regeringen anser att det finns goda förutsättningar för ett lika gott samarbete mellan Invand- rarverket och den nya myndigheten, som mellan In- vandrarverket och andra statliga myndigheter, som t.ex. . Enligt regeringens bedömning skall den nya myndigheten vid behov medverka vid inflyttning i kommuner. I de flesta fall väljer den nyan- lända invandraren själv var hon eller han vill bosätta sig. I vissa fall, t.ex. när det gäller personer som vistas på förläggning, kan myndig- heten i samarbete med behöva medverka vid inflytt- ningen. Den nya myndigheten får genom sitt övergripande ansvar för nyanländas introduktion i det svenska samhället både kompetens och motivation att medverka till att invandrares inflyttning i kommuner sker snabbt och effektivt. När det gäller personer som vistas på för- läggning är det särskilt viktigt att den nya myndigheten och Invandrar- verket samarbetar. Nära samarbete behövs också för att den nya myn- digheten skall kunna se till att kommunerna har beredskap för att klara en ökning i det totala antalet skyddsbehövande som beviljas uppe- hållstillstånd och för att ta emot nya grupper. Även kvotflyktingars in- flyttning i kommuner kräver ett nära samarbete med . En översikt av de ekonomiska konsekvenserna av att inrätta en ny myndighet redovisas i avsnitt 13 och förslag om medel för läggs fram i budgetpropositionen. Myndighetens organisering Regeringen anser att den nya myndigheten bör ledas av en verkschef och en styrelse. Denna styrelseform är motiverad av bredden i myn- dighetens verksamhet samt behovet av samverkan med andra myndig- heter och organisationer. Regeringen anser att en flexibel organisation skapar de bästa förut- sättningarna för myndigheten att fullgöra sina uppgifter och att samla och utveckla nödvändig kompetens inom verksamhetsområdet. Myn- digheten bör därför få stor frihet att besluta om sin egen organisation, om tjänster m.m. I uppgifter ingår att träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av skyddsbehövande. I detta arbete behövs en viss regional förankring. Regeringen vill inte nu ta ställning till huruvida den nya myndigheten har behov av en regional organisation utan anser att denna fråga bör övervägas närmare och att myndigheten bör ha stor frihet att själv fatta beslut i saken. Regeringen avser att tillsätta en organisationskommitté med uppgift att lämna förslag till närmare utformning av myndighetens organisa- tion. I ett sådant uppdrag bör också ligga att närmare överväga frågor som rör ställning. skall även lämna förslag till hur samarbetet skall ske mellan den nya myndigheten och . En annan uppgift för organisationskommittén blir att lämna förslag till namn på myndigheten 13 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken och de grunder den vilar på bör få konsekvenser för synsätt och åtgär- der inom olika samhällsområden, som t.ex. arbetsmarknads-, utbildnings- och kulturområdena samt hälso- och sjukvården. Detta bedöms dock inte medföra några ökade kostnader av betydelse vare sig för stat eller kommun. Syftet är bl.a. att på ett mer ändamålsenligt sätt ta till vara den kompetens och de resurser som finns hos landets hela befolkning. De förbättringar som bör ske i introduktionen för nyanlända invand- rare syftar också till att deras kompetens och resurser skall kunna tas till vara på ett bättre sätt och till effektivisering som på länge sikt bör kunna minska samhällets kostnader. Inte heller på kort sikt bedöms förbättringarna leda till kostnadsökningar av någon betydelse. Ändringen i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar föreslås träda i kraft . Den medför inte några ekonomiska konsekvenser. Den nya integrationsmyndigheten föreslås börja sin verksamhet . Inordnandet av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering i myndigheten bör ske . En organisationskommitté kommer att tillsättas för att förbereda inrättandet av den föreslagna nya myndigheten och inordnandet av i den. Den föreslagna integrationsmyndigheten avses bli finansierad ge- nom omdisponering av befintliga anslag och medför därför inget ut- ökat utgiftsåtagande. Den del av anslaget för som avser verkets integrationsverksamhet samt vissa samkostnader lyfts över till den nya myndigheten. Vidare flyttas det anslag som finansierar Diskrimine- ringsombudsmannen i sin helhet till integrationsmyndigheten. Statsbi- dragsgivningen till upphör och mot- svarande medel delfinansierar integrationsmyndigheten som dessutom tillförs det mindre belopp för utvärderingar som ingår i anslaget för ersättning till kommunerna för deras flyktingmottagande. avvecklingskostnader och integrationsmyndig- hetens etableringskostnader som tillsammans beräknas uppgå till skall tas inom oförändrat totalt anslagsut- rymme och kommer att fördelas och 1999. Anslagsberäkningarna redovisas närmare i budgetpropositionen un- der utgiftsområde 8. 14 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar 2 a § I den nya paragrafen ges en kommun rätt att bevilja introduktionser- sättning till andra nyanlända invandrare än dem som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Ersättning kan härigenom betalas ut även till nyanlända invandrare som inte är skyddsbehövande enligt gällande lagstiftning. En invandrare skall anses som nyanländ när han eller hon tagits emot i en kommun. För att intro- duktionsersättning skall kunna betalas ut till andra invandrare än skyddsbehövande skall det föreligga särskilda skäl till det. Det bör således finnas ett behov av stöd i samband med att en introduktion på- går. Introduktionsersättning bör t.ex. inte betalas ut till personer som har en försörjning. Inte heller bör ersättning utgå till personer som på- börjat en utbildning som ger rätt till studiestöd. I övrigt gäller samma bestämmelser för introduktionsersättning till denna personkrets som för skyddsbehövande. Sammanfattning av slutbetänkandet , framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) har den svenska befolkningens etniska sammansättning för- ändrats påtagligt utan större konflikter mellan olika befolknings- grupper. har dock en ökande social segregering med etniska inslag konstaterats. har därför fått i uppdrag av rege- ringen att göra en bred och omfattande översyn av den nuvarande in- vandrarpolitiken. Kommittén har engagerat ett stort antal forskare och tjänstemän för att få fram ett underlagsmaterial och genomfört ge- mensamma besök i , och samt organiserat konferenser, seminarier och hearings. Efter en in- ledande analys koncentrerades det fortsatta arbetet till frågor om ar- bete och utbildning. Ett delbetänkande med förslag till arbetsmark- nadsåtgärder presenterades och i en skrivelse till regeringen kompletterade kommittén dessa förslag. Kommittén har genomfört omfattande analyser av den invandrade befolkningens levnadsförhållanden. Förutom de allmänna förhållan- den som gäller i för inflyttade påverkas den långsiktiga integ- rationen av faktorer som personliga förutsättningar, utbildning, vistel- setid och kulturell bakgrund. Kommittén har även analyserat den på- gående inflyttningen till , inklusive mottagningen av flyktingar och deras anhöriga. Resultatet av uppdraget är att kommittén föreslår nya mål och rikt- linjer för invandrarpolitiken vilket medför att den ändras i viktiga av- seenden. Kommitténs förslag är genomgripande och kan därför kräva ytterligare överväganden och utredningar innan de kan genomföras i konsekvens med de nya föreslagna riktlinjerna. har blivit ett mångkulturellt samhälle I genomsnitt det har 50 000 personer flyttat till . Knappt två tredjedelar är flyktingar eller anhöriga till flyktingar. Med undantag av , då flyktingvågen från f.d. kulminerade, kommer många inflyttare från län- der utanför , sammanlagt 227 000 . I bor cirka 300 000 personer födda i andra nordiska län- der, 300 000 födda i övriga , 300 000 födda i , och samt 20 000 födda i . Antalet personer som är födda i men har minst en förälder född i ett annat land är cirka 700 000. Det finns således en etnisk och kulturell mångfald som delvis beror på att allt fler har en utländsk bakgrund men också på andra förhållan- den t.ex. att internationella impulser allt lättare når in i landet. är genom detta ett mångkulturellt samhälle. Denna mångfald är ett faktum och den skall enligt kommitténs uppfattning bejakas och bli en naturlig del av den svenska vardagen. Mångfalden skall vara en själv- klar utgångspunkt för den framtida generella politikens utformning på alla nivåer. Det mångkulturella samhället är inte statiskt och målet bör enligt kommittén inte heller vara att bibehålla och bevara det som gäller . Ett mångkulturellt samhälle består av en mångfald värderingar och förhållnings-sätt som successivt påverkar varandra och utvecklas till nya livsformer bl.a. inom ramen för de demokratiska processerna. Kommittén har inte tagit ställning till hur ett mångkulturellt sam- hälle idealt borde utvecklas framgent. All erfarenhet från politiskt ar- bete visar att det varken är lätt att enas om en önskvärd framtid eller den praktiska politik som behövs för att nå detta tillstånd. Kommittén har dock tagit klar ställning för tanken att invandrade personer eller anhöriga till dem skall ha samma rättigheter och skyl- digheter som alla andra som bor i . Invandrade skall inte sär- behandlas i svensk politik. Målet är ett integrerat samhälle där alla be- handlas likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. Erfarenheterna från andra samhällen där befolkningen skiktas ojämlikt i etniska grupper med olika rättigheter och skyldigheter beroende på börd är av- skräckande. Säråtgärder bör gälla personer med särskilda behov, t.ex. lågut- bildade eller arbetslösa, eller personer som bor i geografiskt avgrän- sade områden, t.ex. glesbygdskommuner eller bostadsområden med många socialbidragstagare. Egenskapen att vara född i ett annat land eller att ha minst en förälder född utomlands skall varken innebära för- eller nackdelar i det svenska regelverket. Kommittén menar således att staten inte annat än undantagsvis, t.ex. när det gäller stöd för organisering, kan särbehandla etniska och språk- liga grupper. Ett generellt undantag utgör de inhemska minoriteterna som inte behandlas i detta betänkande. Den nya invandrarpolitiken Efter en kortvarig introduktionsperiod i det nya hemlandet skall således en invandrad person inte särbehandlas. Invandrarbe- greppet i det statliga regelverket skall begränsas till att gälla för in- flyttare till som varit här än . Den nya in- vandrarpolitiken kommer enligt kommitténs förslag endast att omfatta den i . Målen för den framtida nya invandrarpolitiken föreslås få samma inriktning som i den generella politiken. Den egna försörjningen, del- aktighet och medansvar i samhällslivet oavsett etnisk kulturell och social bakgrund skall prioriteras. Vuxna invandrare som behöver hjälp med introduktionen i det svenska samhället, flyktingar och vissa anhöriga, skall få en försörj- ningsinriktad utbildning där kunskaper i svenska språket och yrkes- praktik blir de viktigaste inslagen. För att undvika att socialbidrag blir en normal försörjningskälla föreslås en beskattningsbar introduk- tionsersättning. Syftet är också att komma bort från ett passiviserande omhändertagande som ofta blivit resultatet av den nuvarande mottag- ningen. Kommitténs utgångspunkt är att alla människor är resurser i ett samhälle och skall behandlas med respekt. Grundsynen är att männi- skor är självständiga och ansvarstagande. Det gäller självfallet också inflyttare till vårt land. En introduktionsplan skall därför utarbetas av den enskilde invandraren i samarbete med den mot- tagande kommunen och få formen av ett för bägge parter bindande avtal. Detta avtal grundar rätten till introduktionsersättning. Den nya invandrarpolitiken skall således förstärka nyinvandrades förutsättningar att leva och försörja sig i . Staten skall enligt kommitténs förslag ha ett övergripande ansvar för åtgärderna genom att avsätta resurser och skapa en central myndighet för genomförandet. Den långsiktiga integrationen Den mångkulturella vardagen måste fungera utan diskrimine- ring och marginalisering. Ansvaret för den långsiktiga integrationen och för att vissa grupper i ett mångkulturella samhälle inte ställs utan- för vilar på alla aktörer i samhället. Inom den statliga sfären skall respektive myndighet beakta befolkningens nya sammansättning i sitt agerande. Kommittén föreslår här en genomgripande översyn av olika förordningar för att säkerställa ett framtida jämlikt bemötande. Kommittén föreslår också i betänkandet ett antal åtgärder i den ge- nerella politiken som redan nu skulle gynna den långsiktiga integra- tionen. Förslagen berör förhållanden på daghem, i skolor, på arbets- platser, i fritidssektorn och i bostadsområden. Som ett komplement till åtgärder inom den generella politikens olika sektorer föreslår kommittén att en särskild grupp inrättas i rege- ringskansliet för att följa den långsiktiga integrationen. Gruppen skall rapportera om det mångkulturella samhällets utveckling, om hur befolkningens sammansättning kommer till uttryck i olika delar av samhället, i föreningar, i fackliga sammanhang, i de politiska partierna och i olika yrkesgrupper. Gruppen skall även identifiera och särskilt analysera olika problem som behöver beaktas i den statliga politikens olika sektorer. En temporär aktionsplan mot arbetslöshet och segregation Kommitténs förslag till en ny invandrarpolitik och ett nytt hänsyns- tagande till det mångkulturella samhället syftar till att skapa bättre förutsättningar för välfärd . Men situationen behöver också åtgärdas för att komma till rätta med problem som hänger sam- man med den hittillsvarande invandringen. Det mest omfattande problemet både för dem som drabbas och för svenska samhället i sin helhet är den svaga kontakten med arbetslivet som återfinns i många grupper. Ett utanförskap på arbetsmarknaden och permanent bidragsberoende är en problematisk verklighet för många. Kommittén belyser med statistik i betänkandet hur särskilt in- vandrade drabbas av arbetslösheten både konjunkturellt och struktu- rellt. Ytterligare 140 000 personer skulle exempelvis behöva vara syssel- satta bland de 650 000 vuxna utlandsfödda för att andelen skulle vara lika hög som bland svenskfödda. Särskilt lågt är deltagandet på ar- betsmarknaden bland sentida invandrare och bland dem som kommer från länder som , , , och . hade endast var tredje vuxen född i en inkomst . Marginaliseringen av många med invandrarbakgrund på arbets- marknaden och det därmed sammanhängande växande bidragsberoen- det är både ett socialt och ekonomiskt problem. Roten till flera andra missförhållanden i familjer med invandrarbakgrund kan sökas i utanförskapet när det gäller arbete och anständig försörjning. Också för kommunernas ekonomi kommer de växande socialbidragen att bli en orimlig börda om de nuvarande trenderna inte kan brytas. Enligt kommitténs mening är den nuvarande situationen för allvarlig för att kunna accepteras. Kommittén föreslår därför att satsas på en särskild aktionsplan inriktad mot arbetslös- het och segregation. Enligt kommitténs huvudprincip skall den generella arbetsmark- nadspolitiken vara utformad så att den inte skiljer ut invandrade per- soner från andra. Eftersom många som flyttat till , framför allt , är missgynnade innebär aktionsplanen ett avsteg från den huvudprincipen. Motivet är att sysselsättningsgapet mellan invandrade och andra är så stort och det riskerar att resultera i ett per- manent bidragsberoende för så många. Målgruppen för kommitténs aktionsplan är de som invandrat det och därför drabbats ovanligt hårt av den senaste tidens strukturomvandling på ar- betsmarknaden. Sammanlagt föreslås att 15 000 20 000 sysselsätt- ningstillfällen skapas. Kommitténs aktionsplan innehåller också åtgärder riktade till bo- stadsområden där det bor många bidragsberoende med invandrarbak- grund. Huvudförslaget är att staten delfinansierar kommunala åt- gärdsprogram. Kommitténs förslag Kommitténs slutbetänkande disponeras i tre delar. Först ges en bak- grund till den nuvarande situationen, sedan genomförs en analys och utvärdering av invandrarpolitiken och de invandrades situation i Sve- rige, avslutningsvis re-dovisas kommitténs förslag till åtgärder. För- slagen, som är av olika karaktär och består av både allmänna riktlinjer och konkreta åtgärder, berör följande områden: Förslagen inom den nya invandrarpolitiken berör: - Höjd introduktionspeng - Beskattad introduktionsersättning - Utökat tillträde till introduktion för anhöriga - Behovsprövad förlängd introduktion - Ny invandrarmyndighet - Satsning på förskolor - Borttaget ekonomiskt stöd till Lagen om mottagande av asyl- sökande - Utökad svenskundervisning i skola och förskola - Utvecklingscentrum för sfi - Återvandringsinformation - Skräddarsydda utbildningar - Yrkesprövning för invandrare Förslagen inom den generella politiken berör: - Åtgärder som kompenserar språkliga handikapp - Kompletteringsutbildningar - Aktivitetscentra för arbetslösa akademiker - Omvandling av det nuvarande anslaget till för organisationsstöd - Basutbildning för högskolestuderande - Förändringar av hemspråksundervisningen - Uppföljningsorgan för mångfaldspolitik Förslagen inom aktionsplanen berör: - Lån till företagare - Etableringsstöd till internationella konsultföretag - Program för anställning av invandrare - Statligt lönebidrag - Statligt projektbidrag - Uppsökande verksamhet för långtidsarbetslösa - Grundutbildning för vuxna - Kommunala åtgärdsprogram för bostadsområden Förteckning över remissinstanserna (SOU 1996:55) Remissinstanser: , Kammarrätten i , Kammar- rätten i , , , Social- styrelsen, , Folkhälsoin- stitutet, , , , , , , , , , , i , i , i , , Rådet för arbetslivs- forskning, , i , , , /, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Statens invandrar- verk, , , Konkurrens- verket, , för byggnadsforskning, för statsbidrag till trossamfund SST, , i , i , i , i , , kommun, kommun, kommun, , , kommun, , kommun, kommun, , , , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , Ale kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, Åre kommun, kommun, kommun, kommun, , Östergöt- lands läns landsting, , läns landsting, , Svenska Röda korset, , , , köpman- naförbund, , akademikers centralorganisation, i , , , , , , , , , , , , invandrarbyråer, Mångkulturellt centrum , ,, kristna råd, , Förenade islamiska församlingar i , Islamiska i , Judiska Församlingarna i , katolska stift, , Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i , , , , , Immi- granternas , , , internationella föreningar för invand- rarkvinnor, RIFFI, , Sverigefinska riksför- bundet, Östeuropagruppen, folkhögskolestuderandes för- bund, , för Vuxenstuderande. Några kommuner och ett antal organisationer har ej besvarat remissen. Dessutom har ett antal, kommuner, myndigheter, organisationer och enskilda personer på eget initiativ inkommit med yttranden. Sammanfattning av betänkandet Lika möjligheter (SOU 1997:82) Introduktion av nyanlända invandrare Utredningen konstaterar att en ny syn på invandrarpolitiken gör att in- troduktionsperioden blir ännu viktigare för både den en- skilde invandraren och samhället i övrigt. Det är då den nödvändiga grunden skall läggas för ett fortsatt liv i . Utredningen uttalar att ett övergripande mål för introduktionen bör vara att den skall ge alla nyanlända invandrare bästa möjliga förutsättningar att kunna leva och arbeta i på likvärdiga villkor som landets infödda in- vånare. En uppgift för utredningen har varit att föreslå nationella mål för introduktionen av skyddsbehövande invandrare, dvs. personer som får "asyl" enligt utlänningslagen, och deras närmaste anhöriga. Kom- munerna har det operativa ansvaret för denna introduktion och uppbär särskild ersättning av staten. Därmed har staten ett berättigat intresse av att kunna styra introduktionen och följa upp den. Utredningen före- slår ett antal bindande nationella mål och riktlinjer för introduktionen och lägger fram ett förslag till lag om introduktionsprogram för nyss- nämnda grupp invandrare. Dess innebörd är i huvudsak följande: Introduktionen gäller för av normalt högst . En indivi- duell introduktionsplan skall upprättas i samråd med den enskilde in- vandraren och så långt som möjligt anpassas till individens behov och förutsättningar. Eventuella hälsoproblem skall uppmärksammas tidigt och vid behov skall initiativ tas till rehabiliterande insatser. Introduk- tionen skall för vuxna i princip bedrivas på heltid och vara obligato- risk för den enskilde att delta i. De nationella målen tar sikte på förutsättningarna för ett bra liv i när det gäller arbete och delaktighet i samhällslivet. Mål finns för olika grupper, vuxna, barn och ungdomar. Några mål är ge- mensamma för alla vuxna. De skall delta i svenskundervisning, få grundläggande kunskaper om svenska sam- hällsförhållanden och erbjudas kontakter med landets invånare och föreningslivet. För vuxna i arbetsför ålder är introduktionen inriktad mot att trygga den egna försörjningen genom arbete. Stora skillnader finns dock mellan dessa personer. Vissa är högutbildade, andra är analfabeter. Många har allvarliga hälsoproblem. Utredningen föreslår att målet för invandrare i arbetsför ålder med nödvändig grundutbildning skall vara att uppnå sådana kunskaper i svenska språket och om svenskt arbetsliv att man av Arbetsförmedlingen kan anvisas arbete eller arbetsmarknads- politisk åtgärd. För invandrare i arbetsför ålder utan nödvändig grundutbildning är målet att man påbörjar kompletterande grundut- bildning eller alfabetiseringsundervisning. För barn och ungdomar gäller särskilda mål. Introduktionsprogram för förskolebarn och skolpliktiga barn skall innehålla sådana stödjande insatser att de kan delta i normal förskole- och skolverksamhet. Ungdomar som är skolpliktiga skall med hjälp av olika stödinsatser erbjudas att delta i gymnasieutbildning eller vid behov i andra gymnasieersättande utbildningar eller praktik. Utredningen föreslår också ett antal bindande riktlinjer gentemot In- vandrarverket och för att underlätta att de na- målen kan uppfyllas. Utredningen bedömer att förslagen om introduktion sammantaget inte innebär en ambitionshöjning jämförbart med de riktlinjer som gäller. Men förslagen skall förhoppningsvis innebära att introduk- tionen kan bedrivas mera målinriktat och effektivare än . Det långsiktiga arbetet inom det integrationspolitiska området Utredningen tar också upp det långsiktiga arbetet inom det integra- tionspolitiska området. Det handlar enligt direktiven om att främja lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk bakgrund och att motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Det handlar också om att följa samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets etniska och kulturella mångfald. Utredningen understryker det ansvar som olika myndigheter har för att inom ramen för den generella politiken fånga upp enskilda indi- viders problem och beakta deras förutsättningar. Det är också viktigt att alla, myndigheter, organisationer och enskilda engagerar sig för att bekämpa rasism och främlingsfientlighet. är problemen komplexa och mångskiftande, varför det behövs en "motor" som är pådrivande i arbetet inom området och särskilt följer samhällsutveck- lingen. är resurserna splittrade mellan , och .