prop · GL0311 · 1998-01-01 00:00:00 — En översyn av Neapelkonventionen pågår nu och förordningen (EEG) nr1468/81 om ömsesidigt bistånd har blivit ersatt av en ny förordning (EG) nr 515/97. Den nya förordningen innehåller, förutom regler om administrativt samarbete mellan tullmyndigheter, även regler för ett datoriserat tullinformationssystem. Regeringen anser att det är på sin plats att bestämmelserna i lagen om utredning angående brott mot utländsk tullag som varit tillämplig på det samarbete som skett med stöd av den upphävda EG-förordningen nr 1468/81 om ömsesidigt bistånd även fortsättningsvis sätter gränserna för vilket bistånd i form av tvångsmedel m.m. som tullmyndigheterna får vidta i tullsamarbetet med andra EU-länder. En ändring som innebär att lagen görs tillämplig på den nya förordningen (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd föreslås därför. Tullinformationssystemet i huvuddrag Informationsutbyte mellan tullmyndigheter inom landet och med tullmyndigheter i andra länder är inte någon ny företeelse. Uppgifter i får t.ex. lämnas vidare till andra länder om det följer av skyldighet enligt bilateral eller internationell överenskommelse. Nyheten med EU:s tullinformationssystem är att medlemsstaterna överenskommit om att upprätta en gemensam internationell databas för att underlätta informationsutbytet mellan tullmyndigheterna för deras verksamhet med att förebygga, utreda och lagföra brottslighet som tullmyndigheterna har att bekämpa. Den nya EG-förordningen om ömsesidigt bistånd är avsedd att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och kommissionen för att bekämpa bedrägerier som rör tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken och därigenom stärka skyddet för gemenskapens finansiella intressen. Förordningen innehåller bestämmelser om medlemsstaternas myndigheters möjligheter och skyldigheter att bistå varandra för att förebygga och utreda överträdelser mot tull- och jordbrukslagstiftningen. I förordningen ingår också bestämmelser om inrättande av tullinformationssystemet som skall tillgodose behovet av snabb och effektiv informationsspridning för brottsbekämpande verksamhet med anknytning till EU:s tull- och jordbruksreglering. Tullinformationssystemets materiella struktur är avsedd att också användas för det tullsamarbete som medlemsstaterna kommit överens om i . Tullinformationssystemet kommer att bestå av en central databas som upprättas av kommissionen. Den centrala databasen skall vara åtkomlig via terminaler i varje medlemsstat och innehålla uppgifter som är nödvändiga för tullmyndigheternas brottsbekämpning avseende brott både mot nationell lagstiftning och mot EG:s tull- och jordbrukslagstiftning. Uppgifter om personer, transporter, företag och varor får dock registreras i systemet endast i syfte att de skall leda till olika åtgärder såsom observation, rapportering, övervakning eller kontrollåtgärder. Endast vissa kategorier av personuppgifter får registreras och bara om personer som på grund av faktiska bevis misstänks för grova överträdelser. Via systemet kommer också förmedlas uppgifter om utvecklingen vad gäller bedrägerier och uppgifter om tillgänglig expertis. Uppgifter från andra länder som kan läggas till grund för spaning och ingripanden kommer genom tullinformationssystemet vara direkt åtkomliga för de svenska tullmyndigheterna i brottsbekämpningen. De svenska tullmyndigheterna kan på motsvarande sätt genom systemet föreslå andra tullmyndigheter att vidta åtgärder mot misstänkta personer, företag och objekt. Innan uppgifter kan hämtas ur eller lämnas i tullinformationssystemet skall det finnas nationell lagstiftning som säkerställer ett tillräckligt skydd för personuppgifter. Svensk data- och sekretesslagstiftning bedöms uppfylla detta krav. Uppgifterna i tullinformationssystemet skall vara konfidentiella och omfattas av samma sekretesskydd som nationella uppgifter av samma slag. Den enskilde antas ha en grundläggande rätt att få ta del av uppgifter och få felaktiga uppgifter om sig själv rättade. Verkställigheten av en ansökan från en enskild person om att få ut uppgifter skall dock ske i enlighet med nationella bestämmelser och skall vägras om ett överlämnande av uppgifterna kan skada den brottsbekämpande verksamheten. Sekretess som enligt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller för uppgifter i tullens brottsbekämpande verksamhet skall således gälla även för uppgifterna i tullinformationssystemet. Uppgifterna kommer först och främst att vara tillgängliga för tullmyndigheterna i medlemsstaterna. Medlemsstaterna skall vidare förordna om och anmäla till kommissionen vilka ytterligare nationella myndigheter som har sådana uppgifter och befogenheter att ingripa mot den berörda brottsligheten att de behöver ha tillgång till tullinformationssystemet. Uppgifterna i tullinformationssystemet skall gallras ut efter hand. skall den myndighet som fört in uppgiften i registret noga överväga och pröva om uppgiften skall kvarstå. Det är bara uppgifter som medlemsstaternas myndigheter anser fortfarande vara aktuella som kommer att kvarstå i registret efter registreringen. En eller flera kommittéer med företrädare från medlemsstaterna och kommissionen kommer att inrättas för att övervaka en riktig tillämpning av tullinformationssystemet och för att tillse att säkerhetsåtgärder i samband med tullinformationssystemet är tillräckliga. 10 10.1 har tillsammans med de övriga medlemsstaterna i EU undertecknat konventionen om användning av informationsteknologi för tulländamål den s.k. och ett provisoriskt tillämpningsavtal. Därefter har konventionen kompletterats med ett protokoll som ger EG- domstolen behörighet att meddela förhandsavgörande angående tolkningen av konventionen. Texterna återfinns i bilaga 5-7. Den nu aktuella konventionen har utarbetats för att tullinformationssystemet också skall kunna användas främst i tullmyndigheternas arbete med att bekämpa brott mot nationell lagstiftning. Konventionen ger den rättsliga grunden för informationsutbyte som rör misstankar och förslag till åtgärder mot illegal införsel av narkotika och andra varor som är föremål för in- och utförselrestriktioner enligt nationell lagstiftning. Konventionen är i det avseendet ett komplement till den nya förordningen (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd som innehåller motsvarande och parallellt gällande bestämmelser om tullinformationssystemet. Tullinformationssystemet är tänkt att komma till användning i tullmyndigheternas arbete med att bekämpa brott mot såväl gemenskapens regler på tull- och jordbruksområdet som nationell lagstiftning som ligger under tullens ansvarsområde. Informationssystemet kommer därför att tillhöra två olika juridiska system, dels det gemenskapsrättsliga systemet med stöd av förordningen om ömsesidigt bistånd och dels med stöd av CIS- konventionen som en mellanstatlig överenskommelse. Konventionens bestämmelser och artiklarna 23-42 i förordningen om tullinformationssystemet är därför likartade. Förordningens bestämmelser, inklusive de som berör tullinformationssystemet, blir direkt gällande rätt i medan en tillämpning av tullinformationssystemet för brott mot nationell lagstiftning i enlighet med konventionen behöver någon form av författningsstöd. 10.2 Överväganden Regeringens förslag: skall tillträda konventionen om användning av informationsteknologi för tulländamål samt avtalet om provisorisk tillämpning av konventionen. Promemorian har inte direkt berört frågan om tillträde till CIS- konventionen. Remissinstanserna: I den mån remissinstanserna har yttrat sig i denna fråga har och ställt sig negativa till tullinformationssystemet. Datainspektionen och har fått tillfälle att särskilt yttra sig över konventionens innehåll. Skälen för regeringens förslag: Den internationella och gränsöverskridande brottsligheten kan inte längre bekämpas enbart med nationella insatser och resurser utan det krävs gemensamma ansträngningar bl.a. genom internationellt samarbete och informationsutbyte. bör därför aktivt delta i det internationella arbetet med att utveckla metoder för att förhindra att den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form av t.ex. ökad narkotikatrafik eller annan internationell brottslighet. Tullen är verksam vid gränserna mot andra länder och arbetar med att bekämpa gränsöverskridande brottslighet i varuhandeln. Den internationella inriktningen gör att brottsbekämpningen vid gränserna kan beröra mer än ett stat. Den ekonomiska brottsligheten har också i allt större utsträckning blivit organiserad och sträcker sig numera över gränserna och utgör ett hot både mot medlemsländernas och gemenskapens finanser, eftersom det ofta rör sig om avsevärt bortfall av både tullar och skatter. Ekonomisk brottslighet är i sig svår att effektivt bekämpa och det gäller i än högre grad den internationella organiserade brottsligheten som ofta förfogar över avsevärda medel och personella resurser. har den ekonomiska brottsligheten blivit alltmer internationell och verksamheten är nu ofta kombinerad med annan lukrativ brottslighet såsom narkotikahandel. Genom denna brottsutveckling blir tull- och polismyndigheter i allt större utsträckning beroende av internationellt samarbete både i det operativa arbetet och i fråga om utbyte av information samt med utveckling av teknik och arbetsmetoder. Borttagande av gränsformaliteter inom EU medför oundvikligen att kontrollerna över varuflödet minskar, vilket i sin tur innebär att det finns en ökad risk för illegal införsel av oönskade varor, såsom narkotika, vapen, dopingpreparat m.m. Tullens och polisens underrättelse- och spaningsverksamhet får därför allt större betydelse i denna kamp mot internationell brottslighet. Som tidigare nämnts har tullens underrättelse- och sambandscentral mottagit 1 600 stycken underrättelser från utlandet av totalt 6 000 under sitt första verksamhetsåret. Denna information från andra länder har medverkat till flera avslöjanden av grov och organiserad brottslighet. På samma sätt är andra länder beroende av relevant och aktuell information från . Tullinformationssystemet blir genom att det ställs upp ramar för informationsutbytet en kanal där uppgifter strukturerat och enhetligt kan utbytas för att ligga till underlag för brottsbekämpande åtgärder och underlättar även för tullmyndigheterna att få tillgång till information om nya metoder, smugglingsvägar eller liknande. Detta internationella samarbete med brottsbekämpning är till stor del inriktat på användning av modern informationsteknik. Det mellanstatliga arbetet inom EU:s tredje pelare syftar till att stärka och befrämja samarbetet på det rättsliga området för att den fria rörligheten inte skall medföra en ökad brottslighet. Konventionen om inrättande av en europeisk polisbyrå Europol är ett viktigt steg i detta arbete och är ett annat. En förstärkt underrättelse- och spaningsverksamhet bedöms även framöver att få en stor betydelse som kompensatorisk åtgärd. Tullinformationssystemet är ett viktigt medel för myndigheterna i medlemsstaterna att snabbt och utan omvägar samarbeta i underrättelse, spanings- och kontrollarbetet med att bekämpa den grova gränsöverskridande brottsligheten. Förordningen om ömsesidigt bostånd och den nu aktuella konventionen är således ett sätt att med hjälp av modern informationsteknik trappa upp och effektivisera kampen mot den internationella brottsligheten. Regeringen anser att aktivt skall medverka till att effektivisera kampen mot denna brottslighet och att därför bör ratificera konventionen. Konventionen träder formellt i kraft först när alla medlemsstaterna ratificerat konventionen. Det provisoriska tillämpningsavtalet gör det dock möjligt att tillämpa tullinformationssystemet i enlighet med konventionens bestämmelser redan när åtta länder ratificerat konventionen och avtalet. För att kunna komma igång med användningen av tullinformationssystemet även för brottsbekämpning avseende nationell lagstiftning anser regeringen att även avtalet bör godkännas av och ratificeras . 10.3 roll Regeringens förslag: skall tillträda protokollet om EG- domstolens behörighet att ge förhandsavgörande och avge en förklaring att är behörig att meddela förhandsavgörande på begäran av svensk domstol i enlighet med protokollets artikel 2.2b. Promemorian har inte närmare berört denna fråga. Remissinstanserna har inte haft något förslag att ta ställning till i denna del. Skälen för regeringens förslag: Frågan om roll diskuterades mycket under utarbetandet av de tre konventioner om brottsbekämpning , Europolkonventionen och Bedrägerikonventionen som undertecknades . I EG- fördraget artikel 177 regleras rätt att ge förhandsbesked till nationella domstolar om tolkningen av fördraget och rättsakter som beslutas av gemenskapens institutioner. När en konvention upprättas inom något av områdena för artikel K i EU- fördraget (det s.k. ) som rör samarbete i rättsliga och inrikes frågor kan, enligt artikel K 3.2, föreskrivas att domstolen enligt närmare regler i konventionerna skall vara behörig att tolka bestämmelserna i konventionen och avgöra tvister om deras tillämpning. Frågan om roll fick inte någon slutlig lösning innan konventionerna undertecknades . I sades i stället (artikel 27.2) att parterna i ett protokoll skulle fastställa behörighet. Vid toppmötet i enades stats- och regeringscheferna i ett protokoll till Europolkonventionen om den principiella lösningen på frågan om EG- domstolens rätt att ge förhandsavgörande avseende Europolkonventionen. Ett protokoll med motsvarande innehåll avseende undertecknades . Regeringen har i prop. 1996/97:164 om Europol utförligt redogjort för sin inställning till och dess roll i det mellanstatliga arbetet inom EU:s tredje pelare och återges inte närmare här. Regeringens positiva inställning till roll vad gäller har främst praktiska skäl. Till skillnad från de övriga konventionerna reglerar en fråga dvs. tullinformationssystemet som också regleras av gemenskapsrätten i förordning (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd. Tullinformationssystemet upprättas med stöd av denna förordning och planeras tas i bruk . Reglerna om tullinformationssystemet blir genom förordningen direkt gällande rätt i och EG- domstolen har automatiskt behörighet att ge förhandsbesked avseende tolkning av förordningens regler om tullinformationssystemet. Dessa regler i förordningen skiljer sig inte nämnvärt från konventionens regler mer än vad gäller vilken brottslighet som avses. Att i denna situation vägra behörighet avseende tolkning av samma regler i konventionen skulle närmast vara att onödigt komplicera tillämpningen av tullinformationssystemets regler, utöver de som ändå kan komma att följa av att informationssystemet tillhör två olika regelverk och olika juridiska system i EG-rätten. Det är svårt att direkt se så många situationer där det blir aktuellt för svenska domstolar att tolka konventionen. En domstol kan eventuellt tänkas få ta ställning till ett överklagande av ett beslut om avslag på en enskilds begäran att få ut uppgifter från systemet eller ett mål om skadestånd enligt artikel 21. De svenska registerförfattningarna på tullområdet synes emellertid inte ha varit föremål för de svenska domstolarnas prövning i någon större omfattning. Det är svårt att se att konventionen eller förordningens regler om tullinformationssystemet skulle medföra någon ändring av detta förhållande. Även om svenska domstolar inte kan förutses ha något större behov av att begära förhandsavgörande från bör man ta hänsyn till att andra medlemsstaternas rättssystem kan se ut på ett sådant sätt att det för deras nationella domstolar kan finnas ett större behov av förhandsavgöranden från . har således undertecknat protokollet och regeringen föreslår att efter godkännande tillträder protokollet om EG- domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden avseende tolkning. Svenska domstolars behörighet att inhämta förhandsavgörande? Protokollet ger inte i sig de svenska domstolarna möjlighet att inhämta förhandsavgörande från . För att detta skall bli fallet måste avge en förklaring i enlighet med artikel 2 i protokollet om att är berett att låta svenska domstolar utnyttja sig av denna möjlighet. Regeringen har avgivit en sådan förklaring avseende Europolkonventionen men har inte ännu avgivit en sådan förklaring avseende . I frågan om vilka svenska domstolar som bör få inhämta avgörande från när det gäller tolkningen av konventionen finns det skäl att hålla samma linje som den regeringen förordat i propositionen om Europol dvs. att samtliga svenska domstolar skall ges denna rätt De processekonomiska skälen för att välja alternativet att ge alla svenska domstolar denna möjlighet och inte bara de högsta domstolsinstanserna har bärighet även vad gäller . Vidare har alla svenska domstolar enligt artikel 177 i EG-fördraget denna rätt att vända sig till vid tolkning av reglerna i förordningen (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd vars artikel 23-42 som har i stort sett samma innehåll som konventionens bestämmelser om tullinformationssystemet. Regeringen ser inte några bärande skäl att till att denna möjlighet att vända sig till skulle förbehållas högsta instans. Således bör alla svenska domstolar berättigas att inhämta förhandsavgörande från om tolkning av CIS- konventionen i den mån det behövs för att avgöra ett mål eller ärende. Regeringen föreslår att godkänner att regeringen avger en förklaring med denna innebörd i enlighet med artikel 2.2b i protokollet. I samband med godkännande av Europol föreslås besluta om en ny lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall. Under förutsättning att godkänner denna lag kommer villkoren för svenska domstolars rätt enligt att tillkännages i anslutning till denna lag. godkännande av förklaringen om svenska domstolars möjligheter att begära förhandsavgörande av innefattar en överlåtelse av beslutanderätt till och bör därför ske med tillämpning av regeln i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. 10.4 innehåll I detta avsnitt redovisas konventionens innehåll artikel för artikel. Efter redogörelsen följer i anslutning till vissa artiklar en kommentar till artikelns innehåll, tillämpning och eventuellt en bedömning om hur en artikel förhåller sig till svenska regler. 10.4.1 Inledning Länderna anser att den ökade illegala handeln innebär ett allvarligt hot mot allmän hälsa, moral och säkerhet. Konventionen syftar till att stärka samarbetet mellan tullmyndigheter och andra brottsbekämpande myndigheter som har att ingripa mot olaglig handel och bekämpa grova brott mot sådan nationell lagstiftning som begränsar varors fria rörlighet, särskilt sådana varor som av hälso- och säkerhetsskäl är belagda med restriktioner, förbud och kontrollåtgärder såsom narkotika, vapen, dopingmedel m.m. Brott som innebär hantering och användning av medel från narkotikahandel s.k. penningtvätt omfattas också av användningsområde. Konventionen skall fastställa förfaranden som gör att myndigheterna kan agera gemensamt och utbyta uppgifter som har samband med olaglig handel med hjälp av ny informationsteknik. Man anser att, mot bakgrund av att tullmyndigheterna har att tillämpa både gemenskapsrättsliga och nationella regler i sin verksamhet, tullsamarbetet inom båda dessa områden bör utvecklas parallellt. Kommentar: Konventionen reglerar inget operativt samarbete mellan myndigheter utan reglerar enbart informationsutbyte. 10.4.2 Avdelning I Definitioner Artikel 1 Artikeln innehåller definitioner av de centrala begreppen nationella författningar, personuppgifter och uppgiftslämnande medlemsstat. Med nationella författningar avses författningar som reglerar rörlighet av varor som är föremål för förbud eller restriktioner samt "penningtvätt" vid illegal narkotikahandel och som tullmyndigheterna har behörighet att tillämpa. Med personuppgift avses uppgift om en identifierad eller identifierbar fysisk person. Med uppgiftslämnande medlemsstat avses en stat som låter införa en uppgift i databasen. Kommentar: Den svenska tullen har i motsats till polisen inte någon allmän befogenhet att ingripa mot brott. Tullens befogenhet i detta avseende framgår istället av olika författningar såsom lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, tullagen (1994:1550) och lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Den svenska tullen har än så länge inte särskilda befogenheter att ingripa mot penningtvätt eller vidta åtgärder vid misstänkt penningtvätt. I betänkande (SOU 1997:36) föreslås emellertid att tullen skall få en rätt att kvarhålla medel som misstänks härröra från brott. Utredningens betänkande har inte lett till några ställningstagande av regeringen . 10.4.3 Avdelning II Upprättande av ett tullinformationssystem Artikel 2 I artikeln stadgas att tullmyndigheterna i medlemsstaterna skall upprätta och underhålla ett gemensamt datoriserat informationssystem för tulländamål. Syftet med tullinformationssystemet är att vara ett hjälpmedel för att förebygga, utreda och lagföra grova brott mot nationella författningar. Kommentar: Artikeln utgör registrets ändamålsbestämmelse avseende den del av tullinformationssystemet som regleras av konventionen. Det framgår inte av artikeln vad som avses med grova brott till skillnad från mindre grova brott. Enligt artikel 9 är det dock de nationella reglerna som sätter gränser för medlemsstatens införande och användning av uppgifter. För svensk del torde definitionen av allvarlig brottslig verksamhet i 4 § i den föreslagna lagen om tullens register i brottsbekämpande verksamhet kunna tjäna som ledning. 10.4.4 Avdelning III Tullinformationssystemets drift och användning Artikel 3 Tullinformationssystemet skall bestå av en central databas som varje medlemsstat skall ha tillgång till via terminaler. Systemet skall endast innehålla uppgifter som behövs för att uppfylla syftet med konventionen. Uppgifterna skall vara uppdelade i sex olika kategorier uppdelat i varor, transportmedel, företag, personer, utvecklingen av bedrägerier och tillgång till sakkunskap Kommissionen har enligt artikeln ansvaret för systemets drift och förvaltning. Kommentar: Artikeln avgränsar vilka kategorier av uppgifter som får förekomma i den centrala databasen och begränsar innehållet till nödvändiga uppgifter i förhållande till registrets ändamål. I följande artikel fastslås att medlemsstaterna inom dessa kategorier skall komma överens om vilka uppgifter som skall ingå i systemet. Artikel 4 Medlemsstaterna skall enligt artikeln avgöra vilka uppgifter inom de olika uppgiftskategorierna som skall ingå i informationssystemet. I de uppgiftskategorier som rör utvecklingen av bedrägerier och tillgång till sakkunskap får inga personuppgifter införas. Andra personuppgifter än de följande får inte införas i någon uppgiftskategori; (a) efternamn, namn som ogift, förnamn, tilltalsnamn eller antagna namn (b) födelsedatum och -ort, (c) nationalitet, (d) kön, (e) särskilda bestående fysiska kännetecken (f) anledningen till att uppgiften införts, (g) föreslagna åtgärder, (h) varningskod som anger person tidigare varit beväpnad, våldsam eller är flyktbenägen. Sådana särskilt känsliga personuppgifter som avses i artikel 6 i konvention om skydd för enskilda avseende automatisk behandling av personuppgifter får inte i något fall införas i systemet. Kommentar: Uppräkningen av typer av personuppgifter utgör ett integritetsskydd och är uttömmande. Det i sin tur innebär att andra personuppgifter t.ex. de sista fyra siffrorna i våra svenska personnummer inte får förekomma i tullinformationssystemet. Vidare får inte sådana känsliga personuppgifter som uppräknas i artikel 6 i dataskyddskonvention såsom uppgifter om någons politiska eller religiösa åskådning, ras, etniskt ursprung, hälsa eller sexuella läggning aldrig registreras i tullinformationssystemet.