prop · GL037 · 1998-01-01 00:00:00 — Samtliga dessa frågor är sådana att parterna kan träffa avtal om dem, även om avtalen som regel inte kan läggas till grund för verkställighet. Vad som bör diskuteras är mot den bakgrunden i första hand om frågorna bör omfattas av den föreslagna skyldigheten för kommunerna att sörja för att föräldrar får hjälp med att träffa avtal. För detta talar i viss mån att frågorna kan behöva lösas i ett sammanhang och att en överenskommelse i någon av frågorna kan vara beroende av att även andra frågor blir lösta. När det gäller underhållsbidrag till barn har det betydelse att ett nytt samhällsstöd, underhållsstöd, ersatt det tidigare bidragsförskottet. Reglerna om underhållsstöd har medfört att det normalt blir aktuellt att fastställa ett underhållsbidrag till barnet endast om den bidragsskyldiga föräldern skall betala ett underhållsbidrag till barnet som överstiger underhållsstödets belopp. Det torde innebära att det sällan finns behov av att aktualisera frågor om underhållsbidrag i samband med en separation. Med hänsyn härtill har socialnämndernas skyldighet att hjälpa barn till ogifta föräldrar att få underhållsbidrag fastställt tagits bort. Det finns mot den skisserade bakgrunden inte skäl att låta frågor om underhållsbidrag omfattas av den här föreslagna serviceskyldigheten. Som framhålls i förarbetena till underhållsstödsreformen innebär inte detta att barnet helt skulle vara betaget möjligheten att få hjälp med frågor om underhåll. Barnet kan enligt rättshjälpslagens bestämmelser få biträde av en jurist såväl vid en domstolsprocess som före en sådan process. Dessutom åligger det socialnämnderna att inom ramen för i vissa fall lämna barnet och föräldern bistånd. Och självfallet är det inget som hindrar att hjälpen att träffa avtal ibland utsträcks till frågan om underhållsbidrag. Kvarboendet i den gemensamma bostaden är ofta en fråga av stor vikt, inte minst ekonomiskt. I finns det inte någon bestäm- melse som ålägger den av makarna som vid en skilsmässa får rätt att bo kvar i den gemensamma bostaden till dess bodelning sker att betala ersättning för nyttjandet. Frågan har prövats av i två refererade avgöranden, NJA 1968 s. 197 och NJA 1983 s. 255. har i dessa fall uttalat att ersättning kan komma i fråga i vissa fall. Den skyldighet att hjälpa föräldrar att träffa avtal som läggs på kommunerna tar sikte på sådana frågor som rör barnen. Frågan om kvarboende har, som framgått, starka ekonomiska implikationer. Det är mot den bakgrunden mindre lämpligt att låta skyldigheten omfatta också kvarsittandefrågan. Eftersom denna fråga kan vara nära kopplad till frågan om barnets boende, kan det dock ibland vara ändamålsenligt att försöka lösa båda frågorna i ett sammanhang. Därvid bör uppmärksammas att de ekonomiska verkningarna av en överenskommelse i kvarsittandefrågan i vissa fall kan vara svåra att överblicka. Kvarsittandefrågan bör därför inte omfattas av kommunernas skyldighet att hjälpa till med avtal. Inte heller bör det ankomma på kommunerna att sörja för att föräldrar får hjälp att träffa avtal i frågor om bodelning. Sådana avtal är ofta ekonomiskt komplicerade och lämpar sig mindre väl för socialnämnderna att hantera. I det sammanhanget kan dock anmärkas att det i samband med att den nya rättshjälpslagen träder i kraft införs en ny form av bistånd ersättningsgaranti vid bodelning (prop. 1996/97:9, bet. 1996/97:JuU3, rskr. 1996/97:55). Biståndet innebär att staten i vissa fall bidrar till kostnaderna för bodelningsförrättare. En fråga som kan bli föremål för avtal är frågan om fördelning av resekostnader (se avsnitt 12.6). Den bör, som tidigare anförts, anses utgöra en del av frågan om umgänge. Ett umgängesavtal kan rentav vara beroende av att även resekostnaderna blir reglerade. Det är naturligt att socialnämnden hjälper parterna att träffa avtal även i denna fråga. Den skyldighet att sörja för att föräldrar får hjälp att träffa avtal som läggs på kommunerna skall alltså inte omfatta alla frågor som kan uppkomma i samband med en separation. Det kan hävdas att detta är en svaghet. Som regeringen ser det är det emellertid en fördel att de frågor som mera direkt berör barnet, och som skall avgöras med utgångspunkt i barnets bästa, i möjligaste mån hålls isär från andra frågor. Men även om kommunernas skyldighet endast avser vårdnad, boende och umgänge bör hållbara helhetslösningar givetvis eftersträvas. Det kan betyda att även annat än vårdnad, boende och umgänge ibland kan behöva tas med i ett avtal som förhandlas fram inför socialnämnden. Och ofta kan samråd behöva ske med andra inblandade, exempelvis och advokater. Avtalets verkan och form, m.m. En viktig fråga är om ett godkänt avtal skall kunna läggas till grund för verkställighet. JO avstyrker förslag i denna del och framhåller att fastställande och tolkning av privaträttsliga avtal är en för förvaltningsdomstolarna främmande uppgift. JO pekar även på risken för att ingångna avtal kan komma att bli svåra att tillämpa och tolka och på de svårigheter som kan uppkomma om föräldrarnas överenskommelse innebär partiella ändringar i ett domstolsavgörande, varvid förvaltningsdomstolen alltså skall tillämpa två olika verkställig- hetsurkunder. Även Länsrätten i tar upp risken för svårtolkade avtal. För att en möjlighet för föräldrarna att träffa bindande avtal om vårdnaden m.m. skall bli ett fullvärdigt alternativ till att väcka talan vid domstol måste ett godkänt avtal enligt regeringens mening ha i huvudsak samma effekt som ett avgörande av domstol. Ett godkänt avtal bör alltså kunna verkställas som ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Regeringen återkommer i det följande till risken för att ingångna avtal blir otydliga. tar i sitt remissvar upp frågan om avtalets rättskraft. Enligt samfundet bör avtalet inte få hindra att en talan väcks vid allmän domstol efter att avtalet slutits, om skäl talar för det. Att en dom som vunnit laga kraft har meddelats angående exempelvis vårdnaden om ett barn hindrar inte att vårdnadsfrågan prövas på nytt (se t.ex. rättsfallet NJA 1993 s. 226). I likhet med detta bör ett godkänt avtal kunna ändras såväl genom ett nytt avtal som genom ett domstols- avgörande. Avtal om vårdnad, boende och umgänge bör ingås skriftligen. Den skriftliga formen är nödvändig bl.a. för att kommunerna skall kunna ge sitt godkännande och för att avtalen skall kunna ligga till grund för verkställighet. För att underlätta handläggningen och för att säkerställa att inga väsentliga uppgifter utelämnas kan det vara av värde om det finns en färdig avtalsblankett för föräldrars avtal. I bilaga 14 till betänkandet återges den blankett som används i . Vilken prövning skall göras av föräldrarnas avtal? Frågor om vårdnad, boende och umgänge kräver särskilda överväganden. I de allra flesta fall torde den prövning som socialnämnden skall göra vara enkel. Men fall kan förekomma som ger anledning till närmare eftertanke. Det kan exempelvis inte uteslutas att det finns situationer där föräldrarna mindre ser till barnets behov än till sina egna intressen. Att en överenskommelse inte i tillräcklig grad tar hänsyn till barnets bästa kan ha olika orsaker. Bakom föräldrarnas överenskommelse kan ligga t.ex. ekonomiska överväganden eller ett rättvisetänkande eller en starkare förälders inflytande över en svagare förälder. Uppgiften att pröva föräldrarnas avtal är alltså något annat och betydligt mer ansvarsfullt än att endast registrera föräldrarnas överenskommelse. Utgångspunkten vid prövningen av föräldrarnas avtal skall vara barnets bästa (se avsnitt 8). Några remissinstanser anser att barnet bör få möjlighet att komma till tals vid socialnämndens prövning av föräldrarnas avtal. Frågan om domstolarnas skyldighet att i vårdnads- och umgängesmål ta reda på barnets inställning när föräldrarna är ense berördes i förarbetena till de nu gällande bestämmelserna om barns rätt att komma till tals i mål och ärenden om vårdnad och umgänge. Det ansågs då som regel inte vara nödvändigt att i dessa fall inhämta någon särskild utredning om barnets inställning (se prop. 1994/95:224 s. 35). Det finns inte anledning att här göra någon skillnad mellan domstolens prövning och den prövning som socialnämnden har att göra. Det bör alltså inte införas någon absolut skyldighet för socialnämnden att ta reda på barnets inställning. är omständigheterna emellertid sådana att det finns anledning för nämnden att göra det. Även vid socialnämndens prövning av föräldrarnas avtal bör givetvis den grundprincipen gälla att hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad (se förslaget till 6 kap. 2 b § ). Skulle det komma fram att barnet motsätter sig den lösning som föräldrarna kommit överens om, är det ett skäl att närmare undersöka om överenskommelsen verkligen är till barnets bästa (se prop. 1994/95:224 s. 35). Även i övrigt skall socialnämnden göra samma prövning av föräldrarnas överenskommelse som en domstol gör när föräldrarna är ense. Står barnet under vårdnad av endast en förälder och vill föräldrarna gemensamt utöva vårdnaden om barnet, skall nämnden alltså godkänna avtalet om inte gemensam vårdnad är uppenbart oförenlig med barnets bästa. Står barnet under båda föräldrarnas vårdnad och vill föräldrarna att en av dem skall ha vårdnaden om barnet ensam, skall nämnden godkänna avtalet om överenskommelsen är till barnets bästa. Det sistnämnda bör gälla även beträffande avtal om boende och umgänge. skall antingen godkänna avtalet eller vägra godkännande. Någon möjlighet för socialnämnden att ändra avtalets innehåll bör inte finnas. Detta hänger samman med att tvister mellan föräldrar skall avgöras av domstol. Däremot är det ofta lämpligt att socialnämnden, om den anser att det avtalade arrangemanget står i strid med barnets bästa, föreslår för- äldrarna att ändra avtalet så att det svarar mot barnets bästa. För att nämnden skall kunna ta ställning till avtalet krävs att det är tydligt formulerat. Även om socialnämnden inte i sitt godkännandebeslut kan ändra avtalets innehåll ens i förtydligande syfte, bör nämnden givetvis verka för att oklara avtal görs tydliga och ofullständiga avtal fullständiga; man riskerar annars att avtalet inte kan läggas till grund för verkställighet. Särskilt vad gäller vårdnaden om barnet är det viktigt att avtalet är klart till Det måste med säkerhet gå att utläsa vem som är barnets vårdnadshavare vid varje givet tillfälle. Är det inte möjligt att uppnå sådan klarhet, återstår för nämnden att vägra att godkänna avtalet. JO tar i sitt remissvar upp frågan om socialnämndernas möjligheter att vid sin bedömning av ett avtal inhämta upplysningar från en annan avdelning inom kommunen eller från en annan kommun och framhåller att sekretessfrågorna bör uppmärksammas. När frågor om vårdnad, boende och umgänge avgörs av domstol skall domstolen se till att frågorna blir tillbörligt utredda och skall social- nämnden ges tillfälle att lämna upplysningar. Nämnden är därvid skyldig att lämna de upplysningar av betydelse som nämnden har. Om det behövs ytterligare utredning, kan domstolen uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att verkställa en sådan. Är föräldrarna överens torde domstolens utredning i regel inskränka sig till att socialnämnden bereds tillfälle att lämna upplysningar inom en viss . I stort sett bör motsvarande möjligheter och skyldigheter att inhämta upplysningar gälla för socialnämnderna vid deras prövning av avtal. Den socialnämnd som skall pröva avtalet kan behöva inhämta upplysningar från socialnämnden i en annan kommun. Det kan bli aktuellt exempelvis om barnet har flyttat till kommunen eller om en av föräldrarna är bosatt i en annan kommun. Sekretess enligt 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen (1980:100), s.k. socialtjänstsekretess, bör då inte hindra att uppgifter av betydelse lämnas till den socialnämnd som skall pröva avtalet (se 14 kap. 1 § första stycket sekretesslagen). Däremot bör uppgifter som lämnats under familjerådgivningssekretess (7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen) inte omfattas av den nämnda uppgiftsskyldigheten. Slutligen bör på nytt påpekas att det föreslagna systemet inte innebär att socialnämnderna skall avgöra frågor om vårdnad, boende och umgänge i fall då föräldrarna inte kan enas. Förslaget syftar till att främja samförståndslösningar. Om det till slut ändå kvarstår en tvist, är det domstolens uppgift att slita tvisten. Ändring av avtal Ett godkänt avtal bör kunna ändras såväl genom ett nytt avtal som godkänts av socialnämnden som genom ett avgörande av domstol, och ett domstolsavgörande bör kunna ändras inte bara genom ett nytt avgörande av domstol utan även genom ett skriftligt avtal mellan föräldrarna som godkänns av socialnämnden. Detta bidrar till ett smidigt förfarande och underlättar anpassning av boende och umgänge efter den aktuella situationen. Det överensstämmer också med den ordning som gäller i . Några särskilda regler om detta behövs inte. Den föreslagna ordningen med avtal möjliggör också att ett avtals giltighet begränsas i tiden och att föräldrarna kommer tillbaka till träffa ett nytt avtal efter avtalstidens utgång. Ett sådant förfarande kan framstå som lämpligt t.ex. för att pröva hur en överenskommelse fungerar eller för att beakta barnets växlande behov av umgänge och kontakt med båda föräldrarna. Umgänge lämpar sig uppenbarligen bättre för tidsbegränsade avtal än vårdnad och boende. Som påpekar får ett avtal givetvis inte innebära att barnet ställs utan vårdnadshavare. Ett nytt avtal eller ett domstolsavgörande torde inte heller kunna ges retroaktiv verkan (se NJA 1972 s. 350). Domstolsprövning när föräldrarna är ense? I avgör föräldrarna själva på vilket sätt de vill få frågor om vårdnad m.m. reglerade. Detta innebär att även föräldrar som är överens har möjlighet att vända sig till domstol. Möjligheten att träffa avtal används dock i det stora flertalet fall. föreslår inte någon begränsning i möjlig- heterna för föräldrar som är ense att genom gemensam ansökan väcka talan i domstol. anser att en sådan möjlighet innebär en onödig belastning på domstolarna. och anser att möjligheten till domstolsprövning i dessa fall bör kvarstå endast när den gemensamma ansökan avser även äktenskapsskillnad. Domstols medverkan bör tas i anspråk i princip endast i de fall där en verklig tvist föreligger. Det går emellertid inte att bortse från att föräldrar som är ense i vissa fall av olika anledningar kan föredra att vända sig till domstol i stället för till socialnämnden. Det kan inte heller uteslutas att domstols dom i internationella sammanhang i vissa fall kan väga tyngre än ett av socialnämnden godkänt avtal. Även enkelheten i systemet talar för att möjligheten till domstolsprövning behålls för föräldrar som är överens. Särskilt i fall då talan väckts innan föräldrarna enats vore det olyckligt om det inte gick att få överenskommelsen fastställd av domstolen. Erfarenheterna från talar för att de flesta föräldrar ändå kommer att vända sig till få sina avtal godkända. Övervägande skäl talar därför enligt regeringens mening för att den föreslagna avtalsmöjligheten inte bör innebära någon inskränkning i möjligheten att få ett domstolsutslag beträffande vårdnad, boende och umgänge. Den lagtekniska utformningen, m.m. påpekar i sitt remissyttrande att lagtexten i utrednings- förslaget är så utformad att alla typer av ändringar i vårdnad och umgänge kan avtalas, således även överflyttning av vårdnaden till en särskild vårdnadshavare och umgänge med någon annan än en förälder. Att sådana frågor skall omfattas av den föreslagna avtalsmöjligheten är givetvis inte meningen. En motsvarande skyldighet att lämna uppgifter till försäkringskassa, skattemyndighet och som gäller för tingsrätt när ett vårdnadsavgörande vinner laga kraft bör gälla för socialnämnderna när nämnderna godkänner ett avtal om vårdnad (för- ordningen [1949:661] om skyldighet för domstol att lämna uppgifter i mål och ärenden enligt , m.m.). En bestämmelse härom bör tas in i lag (jfr 8 kap. 5 § regeringsformen). En förutsättning för att reformen skall få genomslag och komma till an- vändning i så många fall som möjligt är att berörda föräldrar informeras om den. Det bör ankomma på att vidta de informations- insatser som behövs. 16 Utredning om vårdnad, boende eller umgänge Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen när det gäller vårdnadsutredarens skyldigheter bör inte ändras. förslag: Utredningen föreslår att den som verkställer en vårdnads-, boende- eller umgängesutredning skall lämna ett förslag till beslut. Om det framstår som ett lämpligare alternativ, skall utredaren dock i stället redovisa vilka konsekvenser olika beslutsalter- nativ får för barnet (se betänkandet s. 117). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Några remissinstanser tillstyrker förslaget att en konsekvensbeskrivning skall lämnas i utredningen men avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslaget i övrigt. Till dem hör vid , Rädda Barnens riksför- bund, Föreningen i och Föreningen 2 Föräldrar i . ombudsmän anser att det bör vara tillräckligt att i lagen ange att utredningen bör innefatta ett ställ- ningstagande i sakfrågan. i anser att den som verkställer utredningen alltid skall lämna ett förslag till beslut. Tjänstemännen vid familjerättssektionerna i söderkommuner anser att utredaren i första hand bör ge en konsekvensbeskrivning och, om det inte är lämpligt, ett förslag till beslut. Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 kap. 19 § skall domstolen innan den avgör ett mål eller ett ärende om vårdnad eller umgänge ge socialnämnden tillfälle att lämna upplysningar. Behövs ytterligare utredning, får domstolen uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att utse någon att verkställa en sådan utredning. Domstolen får därvid fastställa riktlinjer för utredningen och bestämma inom vilken utredningen skall vara slutförd. Vidare skall domstolen se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Den socialtjänsteman som av socialnämnden utses att verkställa utred- ningen skall själv svara för den och sända rapporten direkt till domstolen. Denna ordning gäller (prop. 1990/91:8, bet. 1990/91:LU13), då socialnämnden frikopplades från arbetet med vårdnads- och umgängesutredningar. Utredningen skall i normalfallet inte mynna ut i ett förslag till domstolen utan endast innefatta en redovisning av insamlade och sammanställda fakta och upplysningar om barnet och dess föräldrar. Den utredande tjänstemannen skall i varje enskilt fall själv avgöra om det insamlade faktamaterialet skall kompletteras med en slutsats från hans eller hennes sida. Vägledande bör vara vad som är barnets bästa. reform har mottagits i stort sett positivt av domare, advokater I den utvärdering som har gjort har det inte kommit fram några påtagliga brister med den nuvarande ordningen. Liksom i den diskussion som ledde till reform har dock från personer med erfarenhet av handläggningen av vårdnadstvister framförts att vårdnadsutredningen alltid borde innehålla något ställningstagande från den som genomfört utredningen. Som anfördes i samband med reform finns det både för- och nackdelar med en ordning som innebär att utredaren skall ta ställning i sakfrågan. En preferens för den ena föräldern kan av den andra föräldern uppfattas som en nedvärdering, vilket kan öka de motsättningar som kan finnas mellan föräldrarna. kan det finnas fall där det är av stort värde att den som är väl insatt i ärendet och kanske hyser en bestämd uppfattning ger uttryck för den. De för- och nackdelar som är förknippade med olika alternativ analyserades noga i samband med reform. Tillräckliga skäl för regeringen att nu frångå sin tidigare ståndpunkt har inte anförts. Även bör utredaren alltså själv få bedöma om han eller hon vill komplettera det insamlade faktamaterialet med en egen slutsats. Utgångspunkten vid domstolens bedömning av frågor om vårdnad m.m. är barnets bästa. Det torde mot den bakgrunden i många fall vara naturligt att den som gör utredningen resonerar om vad olika besluts- alternativ kan innebära för barnet. Det har inte framkommit något som tyder på att utredarna inte skulle utreda och för domstolen redovisa vilka konsekvenser olika lösningar kan få för barnet. Mot bakgrund av den diskussion som förts i bl.a. förarbetena till de ändringar i socialtjänstlagen (1980:620) som träder i kraft kan i alla händelser förväntas att utredarna vid behov lämnar en konsekvensbeskrivning (jfr prop. 1996/97:124 s. 98 f.). Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att nu införa någon lagbestämmelse om en skyldighet att redovisa konsekvensbeskrivningar. Riktlinjer för utredningens bedrivande I samband med reform infördes en möjlighet för domstolen att lämna riktlinjer för hur en vårdnads- eller umgängesutredning skall be- drivas. Tanken när bestämmelsen infördes var inte att domstolarna regelmässigt skulle fastställa riktlinjer för utredningen utan att de skulle ha en sådan möjlighet i de fall det ter sig påkallat. Även om möjligheten utnyttjas endast undantagsvis anses den värdefull och anser att den bör finnas kvar. Regeringen instämmer i den bedömningen. Oavsett om domstolen drar upp riktlinjer för utredningen eller inte har domstolen ett ansvar för att utredningen bedrivs skyndsamt. Som regel bör domstolen sätta ut inom vilken utredningen skall vara färdig (se prop. 1990/91:8 s. 46 och 66 f., bet. 1990/91:LU13 s. 36 och JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 79 f.). Ett par remissinstanser föreslår att en fast tidsgräns skall läggas fast i lagen. Den frågan var aktuell lagstiftningsärende. Som lagutskottet då anmärkte är en fast tidsgräns olämplig, eftersom möjligheterna att åstadkomma en tillfredsställande utredning varierar från fall till fall. Tidsfristens längd får bedömas med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. har uttalats att en handläggningstid på ofta torde kunna vara ett riktmärke på vad som kan anses rimligt (prop. 1990/91:8 s. 66 f.). Detta uttalande synes ge uttryck för en god avvägning. I vilken omfattning bör det förordnas om vårdnadsutredning? Domstolarna beslutar inte alltid om utredning när det föreligger en tvist om vårdnad eller umgänge. Emellertid är de mål som kommer till domstolen ofta sådana att det fordras någon form av utredning för att domstolen skall kunna ta ställning. Som påpekar är det väsentligt att domstolen förordnar om utredning endast i de fall där det är nödvändigt. Bara om det behövs ytterligare utredning utöver de upplysningar som social- nämnden skall ges tillfälle att lämna får domstolen sålunda förordna om sådan utredning. Detta framgår av 6 kap. 19 § andra stycket tredje meningen . För att tydligare markera att det inte skall förordnas om utredning slentrianmässigt bör bestämmelsen, som utred- ningen föreslår, utformas något annorlunda. Innehållet i utredningarna En fråga som tar upp är att vårdnadsutred- ningarna ofta innehåller för mycket av partsberättelser och för lite information om barnet. Det är viktigt att utredningsförfarandet i tvister om vårdnad m.m. bedrivs effektivt och problemorienterat. Hur noggrant de uppgifter som föräldrarna lämnar till utredaren skall redovisas och hur mycket information om barnet som skall tas med i redovisningen måste dock avgöras från fall till fall. Frågan lämpar sig inte för lagstiftning. Vad gäller upplysningar om barnet kan det i detta sammanhang finnas anledning att erinra om att det finns uttryckliga bestämmelser om att en domstol vid bedömningen av frågor om vårdnad m.m. skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Vidare gäller numera att den som verkställer utredning i sådana mål och ärenden skall, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och redovisa den för domstolen. Genom ändringarna markeras att barnet skall ha en framträdande plats i utredningarna. Regeringens bedömning: Några särskilda familjedomstolar bör inte inrättas.