prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — Således bör den föreslagna förändringen få som övervägande konsekvens, inte att de som har tre fjärdedels förtidspension efter förändringen får hel ersättning, utan att en del av dem som uppbär hel ersättning ges möjlighet att utnyttja en liten återstående arbetsförmåga i t.ex. ideellt eller politiskt arbete utan att det formella kravet för rätt till förtidspensionen ifrågasätts. Bedömningen grundar sig på att, enligt vad som beskrivs i avsnitt 8.3, en mycket liten återstående arbetsförmåga inte kan uppmärksammas vid bedömning av arbetsförmågan med mindre än att den faktiskt används. Att ha det formella kravet på hel nedsättning kan därmed innebära att individen avstår från önskvärd aktivitet. 11 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 7 kap. 2 § I första stycket ändras kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension från helt nedsatt till helt eller i det närmaste helt nedsatt . Ändringen avser att uttrycka samma nedre gräns i fråga om graden av nedsättning som det mer teoretiska sju åttondelar , se avsnitt 8.3. Ändringen i andra stycket är en ren följdändring till ändringen i första stycket. Sammanfattning av betänkandet Ohälsoförsäkringen Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) Utgångspunkter för en ny försäkring vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga Utredningen har identifierat ett antal principiellt viktiga utgångspunkter för utformningen av trygghetssystem i allmänhet och en försäkring mot långvarigt nedsatt arbetsförmåga i synnerhet. Det huvudsakliga försäk- ringsskyddet vid långvarig ohälsa bör tillhandahållas av en obligatorisk offentlig försäkring. Genom att ansluta hela befolkningen och tillämpa enhetliga villkor kan de ekonomiska konsekvenserna av ohälsa spridas så brett som möjligt. Det är ett sådant system som bäst kan leva upp till högt ställda krav på rättvisa och effektivitet. Det finns ett antal krav som bör ställas på en allmän och offentlig ohäl- soförsäkring: - Det bör finnas tydligt definierade medicinska kriterier för rätt till er- sättning. - Huvudlinjen bör vara att ingen permanent ersättning skall betalas ut förrän möjligheterna till rehabilitering och omställning är uttömda. - Den som trots rehabiliteringsinsatser inte kan arbeta bör få sin lång- siktiga ekonomiska och sociala situation tryggad genom en förtids- pension som inte förväntas upphöra förrän vid övergången till ålder- spension . - Försäkringen bör tillhandahålla både inkomst- och grundtrygghet. Försäkringsskyddet bör ligga på en sådan nivå att kompletterande lös- ningar får karaktären av utfyllnad. - Det som bör försäkras i en ohälsoförsäkring är den framtida försörj- ningsförmågan. Här inbegrips att förtidspensionärer bör tillgodoräknas åtminstone viss del av reallönetillväxten bland de förvärvsaktiva. Det ekonomiska skyddet bör också innefatta en tryggad ålderspension till före detta förtidspensionärer. - Försäkringen bör underlätta för förtidspensionärer att leva ett aktivt liv. Den förtidspensionär som trots sjukdom eller funktionshinder vill pröva på arbete, studier eller andra aktiviteter bör uppmuntras att göra detta. Avvägningar vid utformningen av den inkomstrelaterade ersättningen Av principiella skäl bör det vara den framtida försörjningsförmågan som skall försäkras i en ohälsoförsäkring. Försäkringen bör ge ersättning för bortfallet av de inkomster som den sjuke eller funktionshindrade skulle ha tjänat in om han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvs- arbeta. Utredningen konstaterar att den aktuella inkomsten vanligtvis också är det bästa måttet på den framtida inkomsten. kan den aktuella inkomsten i enskilda fall innebära såväl över- som underskattningar av de förväntade framtida inkomsterna. Det finns flera faktorer som talar för att det kan bli vanligare med oregelbundna inkomstförhållanden. Mot denna bakgrund bör långtids- sjukpenning och förtidspension bygga på historisk inkomst. Utredningen föreslår därför att ersättningen från långtidssjukpenningen skall utgöras av genomsnittet av de två bästa inkomståren . När det gäller förtidspension bör det vara de fyra bästa inkomståren av . Ett historiskt underlag minskar risken för att ersättningen baseras på tillfälligt låga eller höga inkomster. Ju en ersättning skall betalas ut från ohälsoförsäkringen, desto mer angeläget är det ur ett inkomstbortfallsperspektiv att den anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen bland dem som för- värvsarbetar. Förtidspensionärer skall alltså få ta direkt del av den stan- dardutveckling som förvärvsarbetande får vid tillväxt. Utredningen före- slår därför att utgående förtidspension skall räknas upp dels med den allmänna prisutvecklingen, dels med halva reallönetillväxten bland de förvärvsarbetande. Avvägningar vid utformningen av ett grundskydd Försäkringsskyddet för långtidssjuka och förtidspensionärer bör bestå av ett standardskydd och ett grundskydd. Precis som den inkomstrelaterade ersättningen bör grundskyddet i någon utsträckning utformas som en för- säkringsersättning, dvs. återspegla den inkomst den enskilde skulle ha haft om han eller hon inte blivit sjuk eller funktionshindrad. För att kunna avspegla en sådan tänkt framtida inkomst bör det finnas en kopp- ling mellan grundnivån och den levnadsstandard som är typisk eller ge- nomsnittlig för dem i motsvarande ålder som inte har drabbats av nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder. Den garanterade nivån i ohälsoförsäkringen bör därför starta på en lägre nivå för de allra yngsta, men räknas upp realt i takt med ökad ålder upp till ungefär . Därefter kan den ligga fast på en och samma högre nivå fram till . Med en sådan konstruktion får den som förtidspensioneras på grundnivån i viss utsträckning följa den utveckling som hans eller hennes jämnåriga har. Garantinivån bör av principiella skäl följa med uppåt i takt med stan- dardförbättringar hos dem som förvärvsarbetar. Syftet är att ge en an- passning till levnadsstandarden för de förvärvsaktiva. Om befolkningen i stort får högre levnadsstandard bör svårt sjuka eller funktionshindrade förtidspensionärer få del av förbättringen. Grundtryggheten bör utgå som en utfyllnad ovanpå den inkomstrelate- rade försäkringsersättningen upp till en viss garanterad nivå. Kriterier för rätt till ersättning Utredningen ansluter sig i princip till de grundtankar som legat bakom utvecklingen av kriterierna för rätt till förtidspension, dvs. att arbetslinjen främjas och social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen renodlas. Det är emellertid angeläget att göra vissa förtydliganden av vad som bör gälla vid bedömning av arbetsförmågan. Personens arbetsförmåga bör alltid, med beaktande av möjligheter till rehabilitering eller andra omställningar, fastställas med utgångspunkt i hans eller hennes individuella förutsättningar att försörja sig genom ar- bete. Kravet på nedsättning av arbetsförmåga för rätt till hel sjukpenning, långtidssjukpenning och förtidspension minskar från nuvarande 100 pro- cent till sju åttondedelar av hel arbetsförmåga. Utredningen bedömer emellertid att detta är mer en formell än en reell förändring. Den s.k. steg-för-steg-bedömningen vid bedömning av rätten till er- sättning kvarstår. Arbetsförmågan skall även i fortsättningen i första hand relateras till det egna arbetet eller annat arbete hos nuvarande ar- betsgivare. Först när dessa möjligheter är uttömda, bland annat med stöd av rehabiliteringsåtgärder, skall arbetsförmågan relateras till ett annat arbete på den öppna arbetsmarknaden. När det gäller begreppet normalt förekommande arbete hävdar utred- ningen att man bör skilja på konjunkturella och strukturella faktorer. Ar- beten som håller på att fasas ut från arbetsmarknaden på grund av struk- turella förändringar bör inte anses vara normalt förekommande. Arbets- förmågan bör inte relateras till ett sådant arbete med mindre än att det också är tillgängligt för den försäkrade. I likhet med skall det finnas möjlighet att vid särskilda skäl delvis efterge kravet på nedsättning av arbetsförmågan. Utredningen gör här ett förtydligande som innebär att särskilda skäl tar sikte på att man gör avsteg från kravet på rehabilitering eller annan omställning, exempelvis flyttning till annan ort. Utredningen har förutsatt att regeringens förslag om rätt till arbetslöshetsersättning för den som beviljats 75 procents ersättning från ohälsoförsäkringen och är arbetslös på resterande , också blir beslut. Om regeringens förslag inte genomförs föreslår utredningen att en förutsättning för beviljande av 75 procents ersättning är att det också finns ett tillgängligt arbete för personen på den kvarstå- ende arbetsförmågan. Långtidssjukpenning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga När en individ har varit sjukskriven skall ohälsoförsäkringen övergå till att betala ut långtidssjukpenning. Denna nya ersättningsform för personer med långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga föreslås ta vid sjukskrivning. Långtidssjukpenning skall lik- som sjukpenning vara en ersättning som betalas dag-för-dag. Långtidssjukpenningen skall ge ekonomisk ersättning för den framtida försörjningsförmåga som går förlorad till följd av sjukdom. Den in- komstrelaterade långtidssjukpenningen skall utgöra av ett underlag som motsvarar genomsnittet av de två i inkomsthänseende bästa åren av de som närmast har föregått övergången till långtidssjuk- penning. Utgående inkomstrelaterad långtidssjukpenning skall justeras i förhållande till förändringen i den allmänna prisnivån (KPI). Den inkomstrelaterade ersättningen skall kompletteras med samma konstruktion och nivå på grundskyddet som vid förtidspension. Den ga- ranterade nivån skall vara både ålders- och standardrelaterad. Personer med lägre sjukpenning än garantinivån inom långtidssjuk- penningen kan efter ansökan beviljas långtidssjukpenning i form av ga- rantinivån redan innan ettårsgränsen har passerats. En förutsättning är att hans eller hennes arbetsförmåga bedöms förbli nedsatt under . Aktiv rehabilitering och uppföljning I syfte att få en mer sammanhållen ohälsoförsäkring föreslås att rehabi- literingspenningen tas bort. Den som genomgår rehabiliteringsåtgärder skall i stället få sjukpenning, långtidssjukpenning eller förtidspension. Detta innebär dock ingen förändring beträffande ersättningsnivån. Det innebär heller ingen ändring i möjligheten att få ersättning för merkost- nader i samband med rehabilitering. Vikten av uppföljning och planering av rehabiliteringsåtgärderna betonas. Vidare föreslås utökade möjligheter att som rehabiliteringsåtgärd påbörja en längre högskoleutbildning samt att den som har förtidspension skall kunna ansöka om att få ta del av re- habiliteringsåtgärder. Utredningen föreslår också ökade möjligheter att få frågan om den egna rehabiliteringen prövad av en högre instans. Särskild inkomstutfyllnad till personer som övergår till ett lägre betalt arbete En person som på grund av sjukdom tvingas lämna sin anställning men till följd av försäkringens krav på omställning saknar rätt till förtidspen- sion, skall kunna få särskild inkomstutfyllnad om han bedöms ha arbets- förmåga i ett lägre betalt arbete. Den särskilda inkomstutfyllnaden utgörs av mellanskillnaden mellan förtidspensionen och lönen i det nya arbetet. Förtidspension vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga Den som till följd av sjukdom eller funktionshinder har fått sin arbets- förmåga varaktigt nedsatt skall få förtidspension. En skillnad mot nuva- rande ordning är att förtidspensionerna skall vara finansiellt och orga- nisatorisk frikopplade från ålderspensionssystemet och i stället ingå i en sammanhållen ohälsoförsäkring. Förtidspensionen skall ge ekonomisk ersättning för den framtida för- sörjningsförmåga som gått förlorad. Den inkomstrelaterade förtidspen- sionen skall utgöra av en antagandeinkomst, som motsvarar genomsnittet av de fyra i inkomsthänseende bästa av de som när- mast föregått pensionsfallsåret. En alternativ beräkningsregel skall efter ansökan kunna utnyttjas av dem som under minst tre av de sex åren på grund av omfattande perioder av sjukfrånvaro, arbetslöshet etc. har haft lägre inkomster än normalt. Försäkringen skall också ersätta den framtida reala löneutveckling som det kan antas att personen skulle ha kommit att få del av om han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt arbeta. Utgående inkomstrelaterade för- tidspensioner skall därför justeras med dels förändringen i den allmänna prisnivån (KPI), dels halva den realinkomstförändring som de förvärvsarbetande har fr.o.m.till . Den inkomstrelaterade förtidspensionen skall kompletteras med en ga- rantinivå. De förtidspensionärer som inte har tjänat in någon in- komstrelaterad ersättning alls eller endast en låg sådan skall få en utfyll- nad upp till garantinivån. Den garanterade nivån föreslås stiga med ålder. Av i princip samma skäl som gäller för den inkomstrelaterade ersätt- ningen skall även garantinivån räknas om med hänsyn till prisut- vecklingen och vid reallöneökningar med hänsyn till den reala in- komstförändringen hos de förvärvsarbetande. Stimulans till ett aktivt liv under tid med förtidspension Dagens förtidspensionssystem har en utformning som i praktiken ofta är passiviserande och leder till att förtidspensionärer med viss arbetsför- måga avhåller sig från såväl förvärvsarbete som annan aktivitet som exempelvis politiska uppdrag. Utredningen föreslår därför att en förtids- pensionär under vissa förutsättningar skall kunna arbeta utan att detta i sig leder till prövning av indragning eller minskning av förtidspensionen. Hel förtidspension skall minskas av den arbetsinkomst som under tid med förtidspension tjänats in av en förtidspensionär i en anställning. I fråga om näringsidkare skall i motsvarande situation kunna besluta om vilande pension. Rätt att studera under tid med förtidspension En förtidspensionär skall ha rätt att med bibehållen förtidspension be- driva studier under som längst . Möjligheten att stu- dera skall ses som ett alternativ till andra former av aktiviteter som ökar möjligheten för personen att leva ett mera aktivt liv och bygga på den enskildes egen vilja och önskan att forma sin tillvaro och utveckla sig själv. Om studierna varar än skall förtidspensionen vara vilande fr.o.m. andra studieåret och tills studierna har avslutats. Förtids- pensionären får efter studera under samma ekonomiska förutsättningar som gäller för övriga studerande, exempelvis med stöd av studiemedel. Koppling till ålderspensionssytemet Även fortsättningsvis skall vara den ålder då en löpande förtids- pension avlöses av ålderspension. En person som har drabbats av permanent nedsättning av arbetsför- mågan till följd av sjukdom skall inte komma i en sämre eller bättre si- tuation än som skulle ha varit fallet om han eller hon fortsatt att arbeta, eller i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningen i övrigt. Därför bör som regel hela den antagna inkomsten ge ålderspensionsrätt. Det främsta motivet är att den självrisk som försäkringen innehåller endast bör betalas då individen faktiskt, på grund av sjukdomen, inte kan arbeta och tjäna in en egen inkomst. Ett annat skäl till att hela antagandeinkomsten skall utgöra pensionsgrundande inkomst är att ål- derspensionssystemet i sig innehåller en begränsning av ersättningsnivån. En lägre kompensationsgrad vad gäller pensionsgrundande inkomst skulle således innebära en dubbel kompensationsförlust för före detta förtidspensionärer. Om antagandeinkomsten skall utgöra grund för ålderspensionsrätt fram till övergången till ålderspension, skulle det emel- lertid leda till att förtidspensionärerna blir överkompenserade i förhål- lande till om de hade fortsatt att arbeta och gentemot övriga som för- värvsarbetar. De underlag som utredningen har tagit fram visar nämligen att förvärvsinkomsterna, i genomsnitt, har en stagnerande eller fallande utveckling för individer när de närmar sig slutet av sitt yrkesverksamma liv. Utredningen föreslår därför att det från och med är den utgående förmånen som skall ge ålderspensionsrätt. Finansiering av försäkringen Alla ohälsoförsäkringens inkomstrelaterade ersättningar skall finansieras med socialavgifter i form av arbetsgivaravgifter för anställda och egenav- gifter för näringsidkare. Utfyllnad upp till den garanterade grundnivån finansieras med allmänna skattemedel. Förtidspension och långtidssjukpenning bör föras samman med för- säkring för sjukpenning till en gemensam försäkringsgren. Föräldraför- säkring och ersättning till sjukvård avförs från sjukförsäkringen och finansieras i särskild ordning. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Enligt utredningens bedömning kan utredningens förslag av flera skäl, framför allt problematiken i samband med övergången , inte träda i kraft förrän . De förslag som inte kräver några större anpassningar av datasystemen kan dock träda i kraft tidigare. Utredningen förordar därför att förslagen om rehabilitering och kriterier för förtidspension och sjukpenning träder i kraft . När det gäller övergångsbestämmelser för dem som redan är förtids- pensionärer har utredningen för avsikt att återkomma med förslag. Ut- gångspunkten är att för dem som redan är förtidspensionärer skall gälla oförändrade ekonomiska villkor. Ekonomiska konsekvenser Sammanfattningsvis kan sägas att förtidspensionen för framtidens för- tidspensionärer kommer att bättre ansluta till aktuella inkomster närmast före förtidspensioneringen. Det kommer för många äldre kvinnor att innebära en påtagligt högre förtidspension. För en del män med en inkomstprofil över livet med höga inkomster i början och lägre mot slutet blir det en lägre nivå. De som får förtidspension tidigt i livet kommer att få en lägre ingångsnivå. Å andra sidan innebär följ- samheten med den allmänna inkomstutvecklingen förbättringar för äldre förtidspensionärer som varit förtidspensionärer en stor del av livet. För den som tidigt förtidspensioneras på grundnivå tillkommer förbättringen som följer av ålder. Även ålderspensionsrätten blir bättre för den som förtidspensioneras tidigt, vilket kan sägas finansieras med att den tendens till överkompen- sation som finns för dem som förtidspensioneras avskaffas. Att sjukbidraget avskaffas kommer på individnivå att innebära att sjuk- skrivningen helt enkelt fortsätter. Att ersättningen beräknas på ett fastare underlag av inkomsthistoria kan i det individuella fallet inne- bära både förbättringar och försämringar vid själva omräkningen. och i genomsnitt torde det bli en smärre försämring. Att folkpensionen och de särskilda skattereglerna för pensionärer försvinner kompenseras för dem med de allra lägsta inkomsterna gott och väl av en högre grund- nivå under större delen av livet. För dem som haft inkomster som ger en förtidspension strax ovanför grundnivån blir det åtminstone ingångsvis en viss försämring. Det torde emellertid ofta röra sig om personer som blir förtidspensionerade tidigt i livet. De kommer därmed att så små- ningom bli kompenserade av löneföljsamheten. Avslutningsvis kan det åter påpekas: Det nya regelverket gäller nytill- kommande personer. För dem som redan är förtidspensionerade är av- sikten att övergångsreglerna ska ge i princip oförändrade villkor. Förteckning över remissinstanser som avgivit yttrande över betänkanden Ohälsoförsäkringen Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) och Ohälsoförsäkringen Övergångsbestämmelser (SOU 1997:189) Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Kammarrätten i , Länsrätten i , , Riksför- säkringsverket, , , Statskonto- ret, , , , Statens löne- och pensionsverk, , Arbetsmarknads- styrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, , Ung- domsstyrelsen, , Försäkringskasseförbun- det, , i , , , , , Akademikers centralorganisation, , Tjänstemännens Centralorga- nisation, Arbetslöshetskassornas , , , SIOS - Samarbetsorgan för invandrarorganisatio- ner i , , , , Handikappförbundens Samarbetsorgan, , Neurologiskt , , Mental Hälsa, Syn- skadades , , , , Sve- riges och . Yttranden har också inkommit från , , Ungdomar och Vuxna samt . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition Reformerad förtidspension, m.m. Lagen omtryckt 1982:120. Senaste lydelse 1992:1702. 1997/98:111 Bilaga 1 1997/98:111 Bilaga 1 1997/98:111 Bilaga 2 1997/98:111 Bilaga 2