prop · GL0397 · 1998-01-01 00:00:00 — 5.3 Bestämmelser om sekretess och utlämnande av uppgifter 5.3.1 Förundersökningssekretessen I 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) finns regler om sekretess med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott. Bestämmelsen gäller bl.a. för uppgifter i polisregistret. En förutsättning för att sekretess skall gälla är att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas, om uppgiften röjs. Sekretessen gäller i första hand hos åklagar-, polis-, och tullmyndigheterna. Eftersom sekretessen gäller för uppgifter som hänför sig till brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamhet, följer sekretessen med uppgiften om den lämnas vidare till en annan myndighet. Även en myndighet som i annan verksamhet biträder åklagare eller polis i brottsbekämpande verksamhet är underkastad sekretess till skydd för spaning och utredning. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § sekretesslagen är till för att skydda det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns korresponderande regler om sekretess vid förundersökningar m.m. till skydd för den enskildes intressen. Sekretessen enligt sistnämnda paragraf gäller under förutsättning att det kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider skada eller men om uppgiften lämnas ut. 5.3.2 Registersekretessen Det finns vidare särskilda sekretessbestämmelser beträffande uppgifter i polisregister. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs med stöd av lagen (1965:94) om polisregister m.m. för uppgift som har tillförts registret. Sekretessen enligt denna bestämmelse är absolut, dvs. något skaderekvisit ställs inte upp som villkor för sekretessen. Uppgifter från registren får lämnas ut endast under de förutsättningar som anges i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister, polisregisterlagen eller säkerhetsskyddslagen (1996:627) eller i förordning som har stöd i dessa lagar. Sekretessen enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller också i förhållande till den enskilde. Kriminalregisterlagen och polisregisterlagen innehåller dock bestämmelser om utlämnande av uppgifter till den registrerade själv. I 7 kap. 18 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess för bl.a. uppgifter som har tillförts körkortsregistret. I likhet med vad som gäller enligt 7 kap. 17 § är sekretessen absolut. 5.3.3 Utlämnande av uppgifter till den registrerade Enligt kriminalregisterlagen har den enskilde en oinskränkt rätt att få ett utdrag innehållande samtliga belastningsuppgifter om sig själv. När det gäller polisregister är däremot den enskildes rätt mer begränsad. Den huvudsakliga anledningen till det är att polisregister också innehåller uppgifter av betydelse för brottsspaning. Den begränsning som gäller är framför allt att det i utdrag till den enskilde inte skall tas med uppgift om misstanke för brott, om inte åtal har väckts för brottet. Vidare gäller att bötesbrott redovisas endast i begränsad uppfattning. Utdrag ur polisregistret får endast meddelas till den registrerade under förutsättning att han eller hon behöver utdraget för att ta tillvara sin rätt i främmande stat, få tillstånd att inresa, bosätta sig eller arbeta i främmande stat, pröva fråga om anställning i verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet eller för förebyggandet eller beivrandet av brott och regeringen i förordning medgivit att utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål eller i annat fall, om den enskilde styrker att hans eller hennes rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysning lämnas (3 § polisregisterlagen [1965:94]). 5.4 Internationellt polissamarbete 5.4.1 rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn antogs inom en rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Rekommendationen innehåller speciella dataskyddsregler för personuppgifter som polisen samlar in, lagrar, använder eller överför med hjälp av automatisk databehandling i syfte att förhindra och bekämpa brott eller upprätthålla allmän ordning. Endast sådana personuppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lagstiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall så långt som möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som grundar sig på omdömen eller personliga värderingar. inledde Datainspektionen en granskning av personregister. Granskningen syftade till att undersöka om nuvarande författningsreglering av polisens rätt att registrera uppgifter om enskilda svarade mot den europeiska rekommendationen om polisregister. Undersökningen gällde också hur personregister förhöll sig till den nuvarande författningsregleringen och till de föreskrifter som Datainspektionen meddelat. I en skrivelse överlämnade Datainspektionen till regeringen en rapport över granskningen. I skrivelsen anges att inspektionen fått intrycket att verksamhet med registren präglas av en strävan att undvika otillbörligt intrång i den personliga integriteten. noteras dock att författningsregleringen av polisens rätt att registrera uppgifter om enskilda personer är bristfällig mot bakgrund av den europeiska rekommendationen. Dessa brister anges bl.a. avse vissa frågor avseende utlämnande av uppgifter från registren samt sammanblandningen av belastnings- och misstankeuppgifter i person- och belastningsregistret. 5.4.2 Europol Medlemsstaterna i Europeiska unionen har genom Europolkonventionen beslutat upprätta en europeisk polisbyrå, Europol. har tillträtt konventionen (prop. 1996/97:164 bet.1997/98:Ju02, rskr. 1997/98:22). Målsättningen med Europol är att förbättra effektiviteten hos behöriga myndigheter i medlemsstaterna och deras samarbete vad gäller förebyggande av och kampen mot viss definerad brottslighet, t.ex. grova narkotika brott eller gränsöverskridande handel med barn som utnyttjas sexuellt. Europols arbetsuppgifter skall i första hand bestå av att underlätta informationsutbytet mellan medlemsstaterna, inhämta, sammanställa och analysera information och underrättelser samt delge de nationella enheterna de underrättelser som berör deras länder. Europol skall ha ett informationssystem bestående av ett informationsregister med begränsat tydligt innehåll som tillåter snabb sökning av de uppgifter som finns hos medlemsstaterna och hos Europol, analysregister för arbetet i olika undersökningar och ett indexregister, som innehåller vissa uppgifter från analysregistren. skall innehålla uppgifter om personer som 1. har dömts för sådana brott som ligger inom Europols behörighet, 2. misstänks för att ha begått eller varit delaktiga i sådana brott, 3. på konkreta grunder kan misstänkas komma att begå sådana brott. För dessa personer får identifieringsuppgifter, uppgifter om vilken brottslighet det är frågan om, tillvägagångssätt och hjälpmedel föras in. I registret får också lagras uppgifter om varifrån den registrerade uppgiften kommer, uppgift om eventuellt fällande domar inom Europols behörighet och uppgifter om handläggande myndigheter och ärendebeteckning. Några andra uppgifter får inte föras in i informationsregistret. Medlemsstaterna är skyldiga att lämna dessa uppgifter. Sådana uppgifter finns redan med nuvarande lagstiftning i svenska polisregister. Uppgifter som skall lämnas till Europol kan komma från nästan alla polisregister dvs. person och belastningsregistret, spaningsregistret, brottsanmälansregistret m.fl. På motsvarande sätt kan uppgifter från Europol komma att införas i de flesta polisregister. Analysregister En av Europols huvuduppgifter är att genomföra analyser som ett led i kriminalunderrättelseverksamhet. Det innebär att Europol samlar in, bearbetar och analyserar material till nytta för en polisutredning eller förundersökning, t.ex. beträffande en gränsöverskridande narkotikaliga. Analyserna skall genomföras i projektform. Det innebär att ett begränsat antal anlytiker och andra tjänstemän från Europol samt sambandsmän från de stater som berörs bildar en projektgrupp. För denna grupp kan om det behövs ett arbetsregister läggas upp efter ett särskilt beslut från styrelsen i Europol. Detta analysregister är ett verktyg för att genomföra just den specifika utredningen. I ett analysregister får uppgifter om de personer som finns i informationsregistret, kontakter och medhjälpare till dessa, offer, vittnen och andra som kan lämna upplysningar om den misstänkta brottsligheten förekomma. Alla nödvändiga uppgifter får förekomma om personer i dessa utredningar. Särskilt känsliga uppgifter, t.ex. politisk åskådning, sexuell läggning och ras får bara förekomma om det är strikt nödvändigt med hänsyn till utredningen och endast om det redan finns andra uppgifter om personen. Uppgifter från ett analysprojekt lämnas på begäran av Europol. En medlemsstat är skyldig att på begäran av Europol lämna uppgifter som skall användas i det särskilda analysprojektet och därmed föras in i det särskilda register som upprättas om den nationella lagstiftningen tillåter att uppgifterna används för att utföra analyser i kriminalunderrättelse- verksamhet. För att analysregistren skall fylla sin funktion som kunskapskälla krävs att det finns en fungerande länk mellan analysregistren och de nationella sambandsmännen. är ett hjälpmedel för att kunna förse analysprojekten med nödvändiga uppgifter utan att registrets innehåll eller analysresultat avslöjas. 5.4.3 Schengen Regeringen har lämnat en proposition om anslutning till (prop. 1997/98:42) till . Schengen- samarbetet bygger på två grundtankar. Det första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstaterna skall upphöra. Den andra är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och illegal invandring. Ett hjälpmedel i detta sammanhang är dataregistret Schengens informations- system (SIS). Registret är uppbyggt som ett spanings- och efterlysningshjälpmedel. Det skiljer sig således helt från Europols register. I SIS kan varje Schengenstat föra in uppgifter om personer eller föremål som är efterlysta eller på annat sätt eftersökta med en begäran om att någon åtgärd skall vidtas när den efterlysta personen påträffas. I SIS förekommer endast identifieringsuppgifter av dessa personer. De kompletterande uppgifter som behövs när det blir aktuellt för att ett land skall kunna verkställa åtgärden lämnas över först när det blir aktuellt i varje enskilt fall genom direkt kontakt mellan länderna. 5.5 Behovet av en reform Datorkapaciteten och tekniken för informationsöverföring utvecklas i snabb takt inom polisväsendet. Den nu gällande lagstiftningen hindrar polisen från att på ett effektivt sätt använda sig av de fördelar den moderna informationstekniken innebär. Polisen har med nuvarande lagstiftning t.ex. inte möjlighet att använda befintligt datastöd för att sammanställa personuppgifter som kommer fram inom ramen för en förundersökning. En sådan sammanställning utgör nämligen ett personregister enligt den nuvarande datalagen och kräver tillstånd av Datainspektionen. Det kan förutses att praktiskt taget allt skrivarbete inom polisen kommer att utföras med hjälp av någon form av informationsteknik. Brottsanmälningar, protokoll över förhör och tvångsmedelsanvändning, liksom förundersökningsprotokoll och promemorior kommer i ökad utsträckning att lagras på datamedium. används redan i viss utsträckning scanning, en teknik som innebär att dokument som kommer in till polismyndigheterna bildfångas för att man sedan skall kunna arbeta med dokumentet på elektronisk väg. kommer det att leda till att polisen helt och hållet arbetar med elektroniska akter inom ramen för bl.a. förundersökningsförfarandet. Den tekniska utvecklingen gör att det är angeläget att det också tas fram en lagstiftning som ger den rättsliga ramen för myndigheternas utvecklingsarbete. Lagstiftningen bör inte hindra polisen från att på ett effektivt sätt använda informationsteknik. måste sådana viktiga samhällsintressen som upprätthållandet av offentlighets- principen och skyddet för den personliga integriteten noga beaktas. Det är uppenbart att den nuvarande polisregisterlagstiftningen inte uppfyller de krav som bör ställas i dagens samhälle. En reformering av registerlagstiftningen är därför nödvändig. Det är självfallet också angeläget att lagstiftningen uppfyller de krav som uppställs i de internationella överenskommelser ingått. I det internationella brottsbekämpande samarbetet har utvecklingen av informationstekniken också stor betydelse. Både Europolkonventionen och bygger på att upplysningar kan utväxlas mellan konventionsstaterna med hjälp av modern informationsteknik. avser att delta i både Europol- och , vilket i sin tur medför att polisen bör få tillgång till den informationsteknik som är nödvändig för att samarbetet skall fungera. Visserligen innebär varken Europolkonventionen eller att vi måste införa någon ny polisregisterlagstiftning. kan uppfylla sina åtaganden också med gällande reglering av polisregisterfrågorna. Däremot påverkas effektiviteten i polissamarbetet av registerlagstiftningens utformning. En utgångspunkt för en reform bör vara att hinder för ett rationellt utnyttjande av datorstöd inte bör ställas upp i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till intresset av skydd för den personliga integriteten. Utvecklingen av informationstekniken går väldigt fort. Tekniken blir kraftfullare, enklare att hantera och billigare. Det gör att det blir lättare att ta del av, sammanställa och sprida datorlagrad information, oavsett om informationen finns i ett särskilt inrättat register eller är lagrad på annat sätt. Härigenom kan informationsbearbetningen bli påtagligt effektivare, men det ställer också nya krav vad avser respekten för den personliga integriteten. Det måste finnas garantier för att uppgifter om enskilda inte lämnas ut på ett otillbörligt sätt. Den stränga sekretess som råder för polisregister har varit föremål för debatt. Regeringen anser det angeläget att sekretessen inte hindrar möjligheterna till nödvändig insyn och kontroll. Det är särskilt viktigt att den enskilde ges ökade möjligheter att ta del av uppgifter som finns registrerade om honom eller henne. Regeringen behandlar frågan om insyn i avsnitt 6.1. Utredningens förslag till ett nytt belastningsregister behandlas i avsnitt 8. Förslaget till misstankeregister behandlas i avsnitt 9. I avsnitt 10 tar regeringen ställning till vilka bestämmelser som behövs för polisens del utöver eller i stället för personuppgiftlagens bestämmelser. Slutligen behandlar regeringen utredningens förslag till kriminalunderrättelseregister m.m. (avsnitt 11), DNA-register (avsnitt 12) och SÄPO-register (avsnitt 13). 6 Sekretess 6.1 Ökade möjligheter till insyn i polisregister Regeringens förslag: Den absoluta sekretessen avskaffas för alla polisregister utom belastningsregistret. Den enskilde får en principiell rätt att få ut uppgifter om sig själv från samtliga polisregister. Utredningens förslag: Den absoluta sekretessen för uppgifter i polisregister avskaffas. Remissinstanserna: Många remissinstanser, t.ex. Justitieombuds- mannen, Datainspektionen, , , Kammarrätten i , och är positiva till utredningens förslag. motsätter sig däremot bestämt att den absoluta sekretessen avskaffas. Styrelsen anser att den absoluta sekretessen för uppgifter i polisregister skall behållas men vara begränsad i tiden till . För tiden därefter bör, enligt , ett skaderekvisit gälla; omvänt för uppgifter som alltjämt har ett högt skyddsvärde, t.ex. hos och rakt för övriga uppgifter. Juridiska fakultetsstyrelsen vid är också kritisk till att den absoluta sekretessen överges och anser att utredningen allt för snabbt lämnar svåra avgöranden utan att tillräckligt noga beakta alla sidor av problemet. Fakultetsstyrelsen kan inte finna att förslaget till ändringar i de nuvarande sekretessbestämmelserna är till gagn för någon inblandad part och föreslår att sekretessdelen utreds vidare. Hovrätten i ifrågasätter om nackdelarna med den nuvarande ordningen är så stora att de motiverar det relativt omfattande lagstiftningsarbete som krävs för att genomföra en principiellt ny ordning och anser att mycket talar för att den absoluta sekretessen bör behållas. i Göteborgs- och län kan endast med tvekan godkänna att den absoluta sekretessen upphävs. Några remissinstanser bl.a. Riksåklagaren och flera länsstyrelser anser att den absoluta sekretessen bör behållas för uppgifter i misstankeregister och kriminalunderrättelseregister. Skälen för regeringens förslag: Syftet med utredningens förslag är dels att åstadkomma en reglering som inte innebär mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett regleringen, dels att ge samma skydd för känsliga uppgifter oberoende av om de förekommer i t.ex. en förundersökning eller i ett polisregister. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är viktigt att offentlighetsprincipen i detta sammanhang inte inskränks mer än vad som kan anses nödvändigt med hänsyn t.ex. till enskildas personliga och ekonomiska förhållanden och till att brott skall kunna förebyggas och beivras. Så som utredningen anfört kan absolut sekretess innebära att intresset av insyn och kontroll åsidosätts, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för polisens verksamhet skadas. Inte minst den senaste tidens debatt om Säkerhetspolisens registrering i visar att frågan hur registreringen sker är central för allmänhetens tilltro till polisens verksamhet. Det bör exempelvis ges rimliga möjligheter att kontrollera att registrering inte bedrivs i strid mot regeringsformens bestämmelser eller andra bestämmelser som gäller för registren. Det är därför angeläget att möjligheten till insyn i polisens register ökar. Det kan ske genom lättnader i den sekretess som råder för uppgifter i polisregister. När det gäller att avgöra hur sträng sekretess som bör gälla är det enligt regeringens bedömning motiverat att skilja mellan olika register. Belastningsregister Uppgifter i polisens belastningsregister har alltid ansetts extra känsliga, främst ur integritetssynpunkt. Även om man kan förutse att en stor del av polisens och domstolarnas arbete kommer att utföras med datorstöd och att det, med hjälp av de avancerade sökverktyg som finns, kommer att bli tekniskt möjligt att på ett relativt enkelt sätt sammanställa personuppgifter som förekommer i t.ex. förundersökningar och domar, kommer samma uppgifter sammanställda i ett register även i fortsättningen att vara särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Registrens huvudsyfte är just att lagra sammanställningar av uppgifter på ett sådant sätt att det skall vara lätt att ta fram och presentera informationen. Att det råder en strängare sekretess för uppgifter som finns i ett register än för uppgifter som förekommer under en förundersökning är därför, enligt regeringens bedömning, väl motiverat. Den absoluta sekretess som gäller för uppgifter i polis- och kriminalregister har främst motiverats av att den dömdes återanpassning till samhället inte skall försvåras. Det är angeläget att uppgifter om en persons förflutna inte sprids mer än vad som är absolut nödvändigt. Sekretesskyddet för belastningsuppgifter är således i allt väsentligt uppställt för att skydda den enskilde. Det ligger därför i sakens natur att utomordentligt stor restriktivitet måste gälla för insyn i belastningsregister. Förutom den registrerade själv är det främst myndigheterna inom rättsväsendet som har ett berättigat intresse av att få del av uppgifter från belastningsregister. Med hänsyn till den registrerades rehabilitering bör andra myndigheter eller enskilda normalt inte få tillgång till uppgifterna. Även om den absoluta sekretessen avskaffades och ett skaderekvisit infördes torde den skadeprövning som polisen skulle göra i samband med prövning av om utlämnande skall medges utfalla på ett sådant sätt att praktiskt taget inga andra än de nu nämnda skulle få del av belastningsuppgifterna. Med hänsyn till den sekretess som ändå måste gälla till skydd för den enskilde skulle uppgifter från registret i princip aldrig kunna lämnas ut. Att avskaffa den absoluta sekretessen för belastningsregister skulle därför närmast vara en illusion. Såsom påpekat får det inte heller vara så att t.ex. en arbetsgivare eller hyresvärd genom att begära att få ut uppgifter om någon tilltänkt arbetstagare eller hyresgäst förekommer i registret, indirekt får reda på att vederbörande inte förekommer. Med nuvarande lagstiftning behöver polisen bara besvara en sådan förfrågan med att det råder absolut sekretess för uppgifter i polisregister och att det därmed inte är tillåtet att uppge om en person finns eller inte finns i registret. Om den absoluta sekretessen avskaffas och sekretessen i stället skall gälla med ett skaderekvisit måste polisen göra en prövning i varje enskilt fall. Förekommer inte den person förfrågan gäller i registret måste detta i regel framgå av avslagsbeslutet. Det skulle innebära att t.ex. arbetsgivare och hyresvärdar kan få reda på om den tilltänkte arbetstagaren eller hyresgästen förekommer i polisregistret. Detta är naturligtvis inte tillfredsställande. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att det för uppgifter i belastningsregiser även i fortsättningen skall råda absolut sekretess. Den enskilde bör däremot ha rätt att få ut uppgifter om sig själv. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 8.3.2. Det innebär att absolut sekretess bör gälla för uppgifter i det nya belastningsregistret som föreslås i detta lagstiftningsärende. Uppgifter från registret får således endast lämnas ut i enlighet med vad som sägs i den särskilda registerlagstiftningen. Även de register som avses i 7 kap. 18 § sekretesslagen utgör belastningsregister. Dessa register, bl.a. register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot, utgör inte polisregister men innehåller ändå uppgifter om brott. Det bör således även i fortsättningen råda absolut sekretess för uppgifter i de register som avses i 7 kap. 18 § sekretesslagen. Andra register Bestämmelser om absolut sekretess är ovanliga. Som utredningen framhåller förekommer absolut sekretess i princip bara såvitt avser uppgifter i polisregister och i vissa andra brottsregister samt i skatteregister. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är viktigt att offentlighetsprincipen inte inskränks mer än vad som kan anses nödvändigt med hänsyn t.ex. till enskilds personliga förhållanden och till att brott skall kunna förebyggas och beivras. Absolut sekretess bör därför endast undantagsvis gälla. I detta lagstiftningsärende föreslår regeringen att två helt nya typer av register skall få inrättas, kriminalunderrättelseregister och DNA-register. Det finns därför anledning att noga överväga om det är motiverat att införa absolut sekretess för dessa register. I samband härmed bör det också övervägas om det är motiverat att behålla den absoluta sekretessen för andra register än belastningsregister. kommer att innehålla uppgifter om personer på underrättelsestadiet, dvs. innan det finns någon skälig misstanke om ett konkret brott. De uppgifter som antecknas i ett sådant register är naturligtvis integritetskänsliga för den enskilde. Med hänsyn till den enskildes personliga integritet är det därför självklart att uppgifterna bör omgärdas av ett starkt sekretesskydd. Från den enskildes sida finns det ett stort intresse av att kunna kontrollera att uppgifter om honom eller henne inte registreras på ett otillbörligt sätt.