prop · GL03105 · 1998-01-01 00:00:00 — Regleringen bör i de flesta avseenden utformas i enlighet med kom- mitténs förslag (se avsnitt 4.3 och 4.5 - 7). Lagen bör också reglera frågan om skyldighet att i vissa fall betala tillbaka belopp som mottagits enligt lagen (se avsnitt 4.8). Däremot bör lagen inte reglera frågan om Justitiekanslerns rätt att begära utdrag ur kriminalregistret (se avsnitt 4.9). Som kommittén föreslår är det lämpligt att i lagen reglera den ersättningsfråga som nämndes sist i föregående avsnitt, nämligen ersätt- ning till en enskild medborgare som utan egen skuld har drabbats av skada till följd av ett lagligt och fullt korrekt myndighetsingrepp som inte avser frihetsinskränkning (se avsnitt 4.5). Det innebär att - till skillnad mot vad som gäller enligt LEF - även andra frågor än ersättning för frihetsinskränkningar behandlas i den nya lagen. Som kommittén föreslår och remissinstanserna godtar bör bl.a. därför den nu gällande LEF ersättas av en ny lag. Den nya lagen bör som Lagrådet har föreslagit benämnas lag om ersättning vid frihetsberövan- den och andra tvångsåtgärder. 4.3 Statens ersättningsansvar vid frihetsinskränkningar Regeringens förslag: Den som har varit berövad friheten till följd av ett beslut vid myndighetsutövning skall ha rätt till ersättning från staten i de fall då staten inte har ett strikt ansvar och det står klart att beslutet om frihetsberövande vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. Den s.k. 24-timmarsregeln behålls vad gäller statens strikta ansvar. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att ersättningsskyldighet skall kunna uppkomma även vid oriktiga beslut om vissa självständiga straffprocessuella tvångsåtgärder som inte utgör frihetsinskränkningar, t.ex. kroppsvisitation, husrannsakan, undersökning av brev och hemlig avlyssning. Kommittén föreslår också ett utvidgat ansvar för flera slag av frihetsinskränkningar. Kommittén föreslår vidare att den s.k. 24- timmarsregeln slopas. Remissinstanserna: Kommitténs förslag avstyrks av Justitiekanslern, och . pekar på att det mycket stora antal kroppsbesiktningar och kroppsvisitationer som i narkotikabekämpande syfte genomförs i landets anstalter kommer att generera ett stort antal skadeärenden. Övriga remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det är framför allt tre betydelsefulla förändringar som kommittén föreslår, nämligen att den s.k. 24-timmars-regeln slopas, att ersättningsskyldighet i vissa fall skall uppkomma så snart ett beslut varit oriktigt samt att ersättning skall kunna lämnas vid oriktiga beslut om kortvariga judiciella frihetsberövanden och straffprocessuella åtgärder och vid vissa andra frihetsinskränkningar. Förslagen har ett inbördes samband och gemensamt för de tre förslagen är att statens ersättningsansvar utvidgas. Att slopa 24-timmarsregeln 24-timmarsregeln innebär att rätt till ersättning finns endast i de fall en frihetsinskränkning har varat eller längre. Regeln gäller för anhållande, reseförbud, intagning för rättspsykiatrisk undersökning och vissa straffprocessuella förvarstaganden (se 1 § första stycket LEF). Den gäller inte för häktning och den saknar betydelse för gripande som alltid är kortvarigt. Kommittén föreslår att regeln upphävs och anför bl.a. (betänkandet s. 186): Även om ett anhållande är kortvarigt torde redan själva ingri- pandet inte sällan vara omtumlande och smärtsamt för den enskilde. En effektiv brottsbekämpning förutsätter att man kan tillgripa denna typ av tvångsåtgärder. Det förefaller emellertid knappast acceptabelt att den enskilde som blivit utsatt för en sådan frihetsinskränkning, men därefter inte blir åtalad eller blir frikänd, måste bevisa att det förekommit fel eller försummelse från myndigheterna för att han skall vara berättigad till ersättning för uppkomna skador. Att låta anhålla någon är ett allvarligt ingrepp i den enskildes frihet och det finns därför särskild anledning att se allvarligt på dessa fall och att vara generös när någon därigenom åsamkas skada. Den nuvarande 24-timmarsregeln har också uppfattats som formalistisk och det är uppenbart att även ett kortvarigare frihetsberövande kan vålla beaktansvärd skada. De remissinstanser som avstyrker förslaget anför dels att frågan om förslagets inverkan på de brottsbekämpande myndigheternas arbete inte har analyserats tillräckligt, dels att förslaget kommer att medföra stora kostnader för staten för utredning och ersättning i enskilda ärenden. Justitiekanslern anför också att frågan om vilken myndighet som skall svara för skaderegleringen i det stora antal ersättningsärenden som kan förväntas inte har utretts tillräckligt. Regeringen anser, liksom kommittén och remissinstanserna, att man utifrån de principiella skäl som kommittén anför kan finna goda argu- ment för att utvidga ersättningsansvaret för staten på det sätt som kommittén föreslår. Dessutom bör naturligtvis staten vara beredd att på ett tillfredsställande sätt ekonomiskt kompensera enskilda som har orsakats skada genom myndighetsbeslut om användande av olika former av tvångsmedel. Vid bedömningen av i vilken utsträckning enskilda med- borgare skall ha rätt till ersättning när myndigheter har beslutat om åtgärder som innebär tvång mot den enskilde måste emellertid en rimlig avvägning göras mellan den enskildes och samhällets intressen. Flera olika omständigheter bör därvid beaktas. En utgångspunkt bör vara att reglerna skall överensstämma med vad som från allmänna utgångspunkter kan anses rimligt. Om en utvidgning av statens ersättningsansvar för skador som orsakas enskilda medborgare genom beslut om frihetsinskränkning skulle innebära att reglerna i större utsträckning än nu kom att motsvara vad som allmänt anses riktigt, skulle det sålunda vara ett skäl att utvidga skadeståndsansvaret. Regeringen tvivlar emellertid på att så skulle bli fallet. Om 24-timmarsregeln upphävs blir en konsekvens att ersättning i betydligt fler fall än nu skulle betalas även om ingripandet i sak är oantastligt. Det torde finnas ett brett stöd för att polis och åklagare måste ha en viss marginal när det gäller kortvariga frihetsberövanden. Det torde allmänt anses rimligt att - som utgångspunkt - skadeståndsansvar uppkommer bara när det visas att myndigheterna har gjort sig skyldiga till fel eller försummelse (se 3 kap. 2 § skadeståndslagen). Till det anförda kommer de skäl emot en utvidgning som remiss- instanserna anför. Det kan antas att ett utvidgat ersättningsansvar enligt kommitténs förslag skulle få besvärande konsekvenser för de brotts- utredande myndigheternas arbete. Vidare kan man befara att den före- slagna utvidgningen av skadeståndsansvaret skulle innebära en betydande belastning på de ersättningsprövande myndigheterna. Man kan inte heller bortse från att prövningen tillsammans med det ökade antalet utgivna ersättningar skulle orsaka kostnader för staten (jfr avsnitt 7). Sammantaget anser regeringen att det varken från principiella eller praktiska utgångspunkter finns tillräckliga skäl för att nu föreslå en ut- vidgning av statens strikta ersättningsansvar för anhållanden o.d. genom att slopa 24-timmarsregeln. En utvidgning av ersättningsgrundande åtgärder m.m. Kommittén föreslår vidare att ersättningsansvaret vid oriktiga beslut ut- vidgas till att omfatta fler slags frihetsinskränkningar och åtgärder som kan innefatta tvång gentemot en enskild (angående ansvarsgrunden oriktig , se under följande rubrik). Det gäller t.ex. medtagande och hämtning till förhör, administrativa frihetsinskränkningar samt vissa processuella tvångsmedel, nämligen husrannsakan, kroppsvisitation, hemlig teleavlyssning och teleövervakning samt undersökning av brev. Kommittén föreslår också att frihetsberövanden i form av gripande skall omfattas av bestämmelsen. Kommittén redovisar utförligt skälen för sina ställningstaganden (se betänkandet s. 184 f.). Det råder en allmän enighet bland remissinstanserna om att kommitténs förslag utifrån de principiella skäl som kommittén anför och från den enskildes perspektiv är väl motiverade. Regeringen instämmer i att kommitténs förslag är principiellt väl- grundat. Förslaget är emellertid förenat med ett flertal nackdelar av främst praktiskt slag, vilket också framgår av kommitténs betänkande. Man kan också på goda grunder ifrågasätta hur stort det praktiska be- hovet är av den föreslagna utvidgningen. Vid de avvägningar som måste göras konstaterar regeringen inled- ningsvis att statens ersättningsansvar i det aktuella hänseendet är klart angivet och inte vållar några problem vid rättstillämpningen. En utvidgning av ansvaret på det sätt kommittén föreslår skulle däremot medföra betydande gränsdragningssvårigheter. Man bör inte utan starkt vägande skäl överge en fungerande ordning för en där ansvarets gränser är mer diffusa. Till detta skall läggas två mycket påtagliga nackdelar med en utvidg- ning. En utvidgning skulle kunna verka hämmande på polisarbetet. Det skulle vara mycket olyckligt om effektiviteten i brottsbekämpningen skulle påverkas menligt av att polisen av rädsla för att ådra staten skade- ståndsansvar inte skulle våga genomföra de åtgärder som är nödvändiga. En utvidgning enligt kommitténs förslag skulle också kunna medföra en hård arbetsbelastning på de ersättningsprövande myndigheterna och en svåröverblickbar kostnadsökning för det allmänna. Särskilt om behovet av en utvidgning är litet skulle detta vara ett omotiverat resursslöseri. Det finns alltså flera omständigheter som talar mot att genomföra kommitténs förslag. Därtill kommer att det varken vid beredningen av detta lagstiftningsärende eller i något annat sammanhang har kunnat konstateras några missförhållanden som rent allmänt motiverar att ersättningsansvaret utvidgas på det sätt som kommittén föreslår. Därför väger de nackdelar med en utvidgning som redovisats tungt. Visserligen kan det förekomma att det kan finnas fall där ett beslut om frihetsinskränkning har fattats på ett sådant sätt att den enskilde bör ha rätt till ersättning. Men eftersom det alltid torde vara fråga om myndighetsutövning i sådana fall är de skadelidandes intressen tillgodosedda genom huvudregeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Enligt den bestämmelsen har den enskilde alltid rätt till ersättning när skada orsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Regeringen anser därför att skälen mot den föreslagna utvidgningen överväger. På en punkt instämmer dock regeringen i kommitténs bedömning. Det gäller förslaget om att även kortvariga judiciella frihetsberövanden, t.ex. gripande, skall omfattas av ansvaret enligt bestämmelsen. Den som berövas sin frihet genom ett sådant beslut bör ha samma rättsskydd som den som berövas sin frihet i administrativ ordning. De krav som ett sådant ansvar ställer får beaktas vid utformningen av ansvarsgrunden. Regeringen anser att förutsättningarna för att ersättning skall betalas bör formuleras snävare än enligt kommitténs förslag (se nedan). Beslutet är felaktigt grundat och därför oriktigt Enligt 3 § LEF är den som i annat fall än som anges i 1 eller 2 § be- rättigad till ersättning, om det finnes uppenbart att frihetsberövandet var utan grund . De frihetsberövanden som avses är enligt uttalanden i förarbetena olika former av administrativa frihetsberövanden. Däremot anses inte judiciella frihetsberövanden - t.ex. gripande på grund av brottsmisstanke och kortvariga anhållanden - vara omfattade av bestäm- melsen (se prop. 1974:97 s. 87 f.). Uppenbarhetsrekvisitet innebär att Justitiekanslern och domstolarna intar en mycket restriktiv hållning med att tillerkänna någon ersättning. Det är förenat med stora svårigheter för den enskilde att bevisa att frihetsberövandet uppenbart varit utan grund. Enligt kommittén finns det i och för sig ingenting som tyder på att en- skilda skadelidande i praktiken har gått miste om ersättning vid fall av oriktiga frihetsberövanden enbart på grund av den restriktiva regleringen. Kommittén föreslår ändå en utvidgning av ansvaret, dels genom att en mindre sträng ansvarsgrund införs, dels genom att bl.a. gripande förs in som åtgärd som kan föranleda ansvar. Enligt kommittén är regleringen alltför restriktiv och inte tillräckligt generös mot den som drabbats av skada till följd av ett oriktigt frihetsberövande. Regeringen anser - i likhet med kommittén och de flesta remiss- instanserna - att det finns skäl att sänka kravet för ersättning. är det av stor vikt att regleringen uttrycker viss restriktivitet. En sådan restriktivitet är påkallad framför allt av det skälet att det måste finnas ett visst utrymme för frihetsberövanden som senare av olika skäl kan ifråga- sättas. Utan ett sådant utrymme försvåras de ifrågavarande myndighe- ternas arbete avsevärt. Men restriktivitet är också påkallad av det skälet att en prövning annars kan bli mycket resurskrävande. Det bör i det sammanhanget framhållas att den ifrågavarande lagen innebär att staten påtar sig ett längre gående ansvar för vissa beslut än det ansvar som följer av skadeståndslagen. Och enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen har den enskilde alltid rätt till ersättning för skada som orsakas av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Denna generella bestämmelse är den huvudsakliga garanten för den enskilde mot övergrepp eller försum- melser från beslutande myndigheter. Frågan blir då hur rätten till ersättning för frihetsberövade enligt den särskilda bestämmelsen härom skall preciseras. Är kommitténs förslag - att ersättning skall betalas om åtgärden var oriktig - tillräckligt tydligt och - med hänsyn till vad som just har sagts - tillräckligt restriktivt? Kommittén anför i denna del (se betänkandet s. 212 f.): Vi föreslår att den nya ersättningsregeln i 5 § LSM, som närmast motsvarar 3 § LEF men som med de utvidgningar vi ovan föreslagit kommer att omfatta även gripanden, administrativa frihetsinskränkningar och vissa särskilda tvångsmedel, ges den lydelsen att ersättning skall utgå; om åtgärden var oriktig . Uttrycket oriktig motsvarar därvid i sak utan grund men är ett lämpligare uttryck att använda när vi nu för in ett antal andra åtgärder än frihetsberövanden under paragrafen. På motsvarande sätt som enligt den nuvarande bestämmelsen i 3 § LEF kan oriktigheten bestå i såväl en felaktig lagtolkning som i ett misstag rörande faktiska förhållanden. Ett misstag rörande faktiska förhållanden innebär alltid att åtgärden anses oriktig. Som exempel kan nämnas att fel person tas om hand eller att husrannsakan sker i fel fastighet. Bedömningen av om en åtgärd eller ett beslut var oriktigt skall ske på grundval av vad man efteråt vet, dvs. hänsyn skall tas till allt som är känt då oriktighetsbedömningen görs. Den som vill göra gällande att ingripandet var oriktigt har således möjlighet att förebringa en mer fullständig utredning än vad som fanns när ingreppet skedde och därmed visa att åtgärden var oriktig. Står det klart att beslutet inte borde ha fattats eller åtgärden inte ha vidtagits med kännedom om allt man vet när prövningen sker, skall oriktighetsrekvisitet anses uppfyllt och even- tuell skada ersättas. Ett beslut kan därmed vara oriktigt i paragrafens mening även om det vid beslutstillfället, med hänsyn till vad man då visste, var helt oan- tastligt. Denna form av strikt ansvar innebär att det allmänna åläggs ett ansvar också för fel som omöjligt kunnat upptäckas för beslutet. Många remissinstanser riktar invändningar mot kommitténs förslag och hävdar att ansvarsområdet inte är tillräckligt tydligt och inte heller innebär en tillräckligt balanserad avgränsning av ansvaret. Justitie- kanslern, och befarar också att kom- mitténs generösa förslag kommer att medföra att de ersättningsprövande myndigheterna kommer att få ett mycket stort antal tillkommande er- sättningsärenden att handlägga. invänder vidare att en generös regel kan komma att hämma polisarbetet och få menliga krimi- nalpolitiska konsekvenser. Däremot presenterar remissinstanserna inte några invändningar mot de principiella bevekelsegrunderna bakom för- slaget. Regeringen kan konstatera att uttrycket oriktig används i andra likar- tade sammanhang (se t.ex. 21 § kreditupplysningslagen [1973:1173]). Med att ett beslut är oriktigt menas där att det objektivt sett inte är korrekt. Anledningen till att beslutet inte är korrekt har härvidlag ingen betydelse. Oriktigheten kan t.ex. ha sin grund i felaktig rättstillämpning eller i ett misstag rörande faktiska förhållanden. I det förra fallet torde inte sällan fel eller försummelse föreligga. Ersättning kan i så fall utgå enligt bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. I det senare fallet är det däremot inte säkert att det föreligger fel eller försummelse. Det torde tvärtom ofta vara så att beslutet vid beslutstillfället förefaller vara helt i sin ordning. Det kan dock senare på grund av tillkommande fakta visa sig att beslutet inte var riktigt. Beslutsfattaren har emellertid när beslutet fattades inte gjort något fel. Avsikten med kommitténs förslag är att fånga in alla fall av oriktiga beslut oavsett anledningen till oriktigheten. Kommittén framhåller också att prövningen av om ett beslut är oriktigt skall göras i efterhand med alla då tillgängliga fakta som beslutsunderlag. Ansvaret kan på så sätt sägas vara objektiviserat. Det saknar betydelse om det finns inslag av försummelse när beslutet om frihetsberövande fattades. Bestämmelsen syftar till att normalt tillämpas just i de fall när det inte föreligger något fel eller någon försummelse vid beslutstillfället. Det är i dessa fall som den skadelidande enligt kommittén riskerar att gå miste om en ersättning som han i vissa fall rimligen bör ha rätt till. På grund av vad som har anförts om behovet av tydlighet och restriktivitet krävs dock, enligt regeringens mening, en mer restriktivt hållen utformning av bestämmelsen än den som kommittén föreslår. Den i förhållande till skadeståndslagen utvidgade ersättningsskyldigheten för staten bör begränsas till sådana fall där det står alldeles klart att beslutet om frihetsberövande vilar på felaktiga grunder och därför är oriktigt. På så sätt tar staten gentemot den som berövas friheten på sig risken för att denne drabbas av falsk angivelse, missuppfattning, felaktigt vittnesutpekande o.d. Fall där det i efterhand kan konstateras att t.ex. ett avgörande ut- pekande inte var korrekt bör sålunda normalt berättiga till ersättning enligt den nu diskuterade bestämmelsen. Det är rimligt att den drabbade får ett särskilt rättsskydd genom en bestämmelse som berättigar honom till ersättning från det allmänna i dessa situationer. Detsamma kan gälla när ett avgörande dokument var förfalskat. I dessa fall är vanligen en åtgärd i form av gripande helt korrekt. I efterhand visar det sig emellertid att det fanns en grundläggande brist av mer påtagligt slag; vittnet ljög eller misstog sig eller dokumentet var förfalskat. I dessa fall har en avgörande omständighet för åtgärden inte förelegat. Och denna brist är i efterhand otvetydigt klarlagd. En ersättningsrätt begränsad till sådana klara fall av bristande förut- sättningar som sagts medför att det enbart är ett begränsat antal fall där ersättning aktualiseras. Och dessa ärenden bör inte vara särskilt ut- redningskrävande. Av bestämmelsen bör framgå att det inte är tillräckligt för ersättning att beslutet om den frihetsberövande åtgärden i efterhand framstår som oriktigt. Oriktigheten bör vara av kvalificerat slag på sätt som angetts. Det bör komma till uttryck i lagtexten genom att det där ställs upp ett krav på att det i efterhand skall stå klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. Det kan förekomma att någon frihetsberövas på felaktig grund, men att det finns en annan - vid beslutstillfället okänd - giltig grund för att besluta om ett frihetsberövande. Frihetsberövandet kan i ett sådant fall inte anses vara oriktigt i den betydelse begreppet bör ha i detta sammanhang. Beslutet kan i ett sådant fall sägas vara riktigt trots den felaktiga grunden och den drabbade kan inte sägas ha lidit någon skada. Om enbart skälen - eller grunderna - för beslutet är orik- tiga bör det således inte medföra ersättningsskyldighet enligt den nu diskuterade bestämmelsen. En annan sak är att beslutet i vissa fall kan medföra ersättningsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Övrigt Den bestämmelse i den nya lagen som gäller statens strikta ersättnings- ansvar vid interimistiska eller provisoriska frihetsinskränkningar bör i övrigt utformas med utgångspunkt i den nu gällande bestämmelsen. Bestämmelsen bör dock - bl.a. för att göras tydligare - redigeras på ett annorlunda sätt. Därvid bör också vissa smärre sakliga justeringar göras. Dessa kommenteras i författningskommentaren till 2 § i den nya lagen. 4.4 Ersättningsgill skada Regeringens förslag: Ersättning enligt lagen lämnas - liksom enligt LEF - för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksam- het och lidande. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att ersättningsansvaret skall omfatta personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och lidande. Remissinstanserna: Justitiekanslern avstyrker kommitténs förslag med hänvisning till att det skulle medföra en inte obetydlig belastning både statsfinansiellt och handläggningsmässigt. Riksåklagaren lämnar förslaget utan invändning. Övriga instanser berör inte denna fråga särskilt. Skälen för regeringens förslag: Enligt LEF ersätts utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och lidande. Av förarbetena framgår att ersättningen skall kompensera de följder som uppkommer till följd av frihetsberövandet som sådant. Det rör sig alltså om ersättning - förutom för lidande - för vad som med skadeståndsrättslig terminologi brukar benämnas ren förmögenhetsskada. Eventuella person- eller sakskador ersätts inte enligt LEF. Kommittén föreslår att även person- och sakskada skall ersättas. Kommittén anför att det förefaller såväl orimligt som opraktiskt att den enskilde medborgaren inte skall vara berättigad till ersättning för sådana skador. Det finns dock vilket kommittén också redovisar flera skäl som talar mot en utvidgning av ansvaret till att omfatta även person- och sakskada. Först finns det anledning att erinra om att sådana skador kan vara ersättningsgilla enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Om fel eller försummelse har förekommit vid myndighetsutövning, kan sålunda den enskilde få skadestånd avseende såväl person- som sakskada. Det torde vidare vara ovanligt att frihetsinskränkningar orsakar person- eller sak- skador. Enligt regeringens mening bör också de särskilda skadestånds- reglerna för frihetsinskränkning främst syfta till att kompensera den enskilde medborgaren för den ekonomiska förlust och det lidande som frihetsinskränkningen har inneburit för honom. Regeringen anser sammanfattningsvis att de skäl som talar mot en utvidgning är av den art och den tyngd att den av kommittén föreslagna utvidgningen inte bör genomföras. Kommittén föreslår vidare att rätten till ersättning skall utvidgas till att omfatta ren förmögenhetsskada i stället för utgifter, förlorad arbetsförtjänst och intrång i näringsverksamhet. Med den nuvarande uppräkningen torde enligt kommittén en ersättningsberättigad inte ha möjlighet att få ersättning för den förlust han gör om han på grund av ett frihetsberövande t.ex. tvingas sälja sin bostad (se bet. s. 219). Den uppräkning som LEF i detta hänseende innehåller torde emellertid vara praktiskt betingad; det är sådana skador som typiskt sett kan bli följden av en frihetsinskränkning. Kommittén redovisar inte något skäl för att frångå den uppräkningen och i stället välja den föreslagna utvidgningen. Enligt regeringens mening finns det inte anledning att på denna punkt ändra reglerna. Den gällande uppräkningen bör därför bestå.