prop · GL03172 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:172 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Målet för den svenska narkotikapolitiken ligger fast. Ambitionen skall alltjämt vara ett skapa ett samhälle fritt från narkotika. Narkotikapolitiska insatser skall bygga på en balans mellan insatser för att begränsa till- gången och insatser för att dämpa efterfrågan på narkotika. Det övergri- pande målet om ett narkotikafritt samhälle har brutits ned i tre delmål. Dessa är nyrekryteringen till missbruk skall minska, fler missbrukare skall upphöra med sitt missbruk, tillgången på narkotika skall begränsas. I skrivelsen redovisas regeringens samlade insatser inom narkotika- området, samt planerade projekt och åtgärder. Tillsättningen av en nar- berörs samt den pågående översynen av myndighets- strukturen inom alkohol- och narkotikaområdet. Vidare görs en genom- gång av internationella engagemang på området samt en över- sikt av åtgärder på myndighetsnivå. Innehållsförteckning 1 Narkotikapolitiska mål och utgångspunkter 3 2 Narkotikaproblemets omfattning 5 3 Konsekvenser av missbruk 7 4 Mål skall styra prioriteringar och insatser 10 5 Behov av ökad kunskap 13 6 Förstärkt internationellt samarbete 15 7 Lokal mobilisering 22 8 Förebyggande insatser och rehabilitering 23 9 En aktiv och modern kriminalpolitik 29 10 Politisk samordning 35 11 En kommission för översyn och förstärkning av narkotikapolitiken 38 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 40 SVENSK NARKOTIKAPOLITIK RESTRIKTIV OCH FRAMGÅNGSRIK 1 Narkotikapolitiska mål och utgångspunkter Sammanfattning Den svenska narkotikapolitiken bygger på en kompromisslös inställ- ning till narkotika. Det yttersta målet för den svenska narkotikapoliti- ken, att skapa ett narkotikafritt samhälle, ligger fast. Narkotikapoli- tiska insatser skall syfta till att begränsa tillgången och dämpa efter- frågan på narkotika. De skall bygga på en balans mellan förebyggande insatser, vård och rehabilitering, kontrollåtgärder samt internationellt samarbete. Inledning Tillgång till och efterfrågan på narkotika ökar i hela världen. Det hotar såväl enskilda individers hälsa, livskvalitet och trygghet som den allmänna välfärden samt samhället och demokratins utveckling. Mellan av världens befolkning beräknas enligt en aktuell FN- rapport pröva illegal narkotika. I ett internationellt perspektiv är det svenska narkotikaproblemet relativt begränsat. Det finns emellertid signaler på att situationen i är på väg att ändras. Ungdomar är mer nyfikna på och mindre avståndstagande till narkotika . Det har första hälft skett en fördubbling av andelen ungdomar som uppger att de har prövat narkotika. Även om ökningen har skett ifrån en låg nivå, både i ett internationellt perspektiv och i jämförelse med nivåerna , finns det enligt rege- ringen anledning att ta utvecklingen på stort allvar. Genomgripande poli- tiska, tekniska, ekonomiska och sociala förändringar har starkt påverkat eller förändrat tillvaron för stora grupper människor som allt fler kommer i kontakt med och påverkas av andra länder som har en be- tydligt mer tolerant inställning till narkotika än . Risken att ett relativt oskyldigt och nyfiket experimenterande med droger ett gräns- överskridande som har lockat unga människor skall leda till ett mer permanent bruk och drogberoende kan därför inte negligeras. Kompromisslös inställning intar en kompromisslös inställning till narkotika. Narkotikamiss- bruket är, om inte vårt lands största samhällsproblem, så ett av de allvar- ligare. Målet för den svenska narkotikapolitiken att skapa ett narko- tikafritt samhälle slogs fast av regeringen . Det är ett högt ställt mål, som ger uttryck för inställningen att narkotika inte kan accepteras i samhället samt att vår strävan är ett samhälle där narkotika- missbruk förblir en marginell företeelse och ett socialt oacceptabelt be- teende. Inte minst solidariteten med svaga och utsatta grupper och om- sorgen om barn och ungdomar kräver det. Människor har rätt till ett vär- digt liv i ett samhälle som slår vakt om den enskildes behov av trygghet och säkerhet. En utveckling som innebär att narkotikan tillåts hota indi- viders hälsa, livskvalitet och trygghet samt också den allmänna välfärden och demokratins utveckling kan därför inte accepteras. All befattning med narkotika är förbjuden. Det gäller också konsum- tion av narkotika, som är kriminaliserad . Samhället kan i vissa fall gripa in med tvång för att hjälpa en missbrukare att komma ifrån sitt beroende. Den svenska inställningen innebär att insatser som är ägnade att minska skadorna av ett missbruk, snarare än att syfta till drog- frihet, inte accepteras. Undantag från denna princip utgörs av ett väl kon- trollerat, och till antalet deltagare, begränsat metadonunderhållsprogram samt att injektionsmissbrukare i och möjlighet att byta ut orena injektionssprutor och kanyler. Verksamheten bedrivs med tillstånd av i syfte att förebygga blodsmitta. Balanserad politik Narkotikapolitiska insatser syftar till att begränsa tillgången och efterfrå- gan på narkotika. Det är fråga om dels förebyggande insatser för att förmå unga människor att avstå från att pröva narkotika, dels rehabilite- ring och behandling för att bistå dem som är inne i ett missbruk att upp- höra med det. I syfte att stoppa tillförsel av och handel med narkotika spelar olika slag av kontrollåtgärder en central roll. deltar aktivt i det internationella samarbetet i syfte att bidra till förebyggande och kon- trollerande åtgärder som kommer både och andra länder tillgodo. Den relativt begränsade utbredningen av narkotika i kan inte förklaras av någon enskild insats. De i narkotikapolitiken ingående be- ståndsdelarna är beroende av och förutsätter varandra. Kontrollåtgärder förstärker de förebyggande insatserna som i sin tur är en förutsättning för en framgångsrik rehabilitering, på samma sätt som den internationella situationen påverkar situationen i och vice versa. Skall någon särskild insats ändå lyftas fram är det den starka inriktningen på förebyg- gande insatser för att dämpa efterfrågan på narkotika. De stora satsningar som har gjorts för att bygga ut och utveckla missbrukarvården har också varit av stor betydelse för utvecklingen. 2 Narkotikaproblemets omfattning Sammanfattning av den vuxna delen av befolkningen har under sin livstid prövat narkotika. Andelen elever i årskurs 9 som har prövat narkotika har stigit , från 3 till 7 . I en undersökning uppskattades antalet tunga missbrukare till mellan 14 000 och 20 000 personer. Cannabis är det ojämförligt vanligast förekommande preparatet, både bland ungdomar och vuxna. Oförändrad andel vuxna men fler ungdomar har prövat narkotika Som inledningsvis berörts är antalet narkotikamissbrukare i litet. Det gäller både i ett internationellt perspektiv och i förhållande till antalet alkoholmissbrukare. Antalet narkotikabeslag av tull och polis tyder inte på någon dramatisk förändring av narkotikamissbrukets utveckling. De har rört sig om mellan knappt 10 000 och 12 000. uppgick de till drygt 12 000, vilket var en liten ökning in- nan. Några långtgående slutsatser kan dock inte dras utifrån dessa upp- gifter, då förändringar kan bero på lagändringar, ändrade arbetsförhål- landen eller arbetsmetoder hos berörda myndigheter. Narkotikaerfarenheten bland vuxna har undersökts åren 1988, 1991 1994 samt 1996 i riksrepresentativa urval av befolkningen av Centralför- bundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN). I undersökningarna har av befolkning uppgett att de har prövat narkotika. Andelen har varit i stort sett oförändrad under de år undersökningar har genomförts. motsvarade det 600 000 svenskar. Narkotikaerfarenheten bland den vuxna delen av befolkningen i är dock större än riksgenomsnittet. Enligt en enkätstudie utförd på uppdrag av och Drogprevention vid uppgav av kvinnorna och av männen att de hade prövat narkotika. Det bör dock påpekas att Stockholmsundersökningen omfattade en po- pulation på , medan CAN:s rikstäckande undersök- ning omfattar personer i åldersspannet 16 . Både i riksundersök- ningarna och i Stockholmsundersökningen rörde det sig i de allra flesta fall om cannabisrökning. Andelen mönstrande som uppgivit att de någon prövat narkotika har ökat från till drygt 14 pro- cent . Också bland dessa är cannabis den vanligaste drogen. Erfa- renhet av s.k. partydrogerna, främst ecstasy och LSD, är relativt sällsynt. hade provat ecstasy och ungefär lika många hade provat LSD. Undersökningar av narkotikaerfarenhet och attityder till narkotika bland elever i årskurs 9 visar på större nyfikenhet och ökad erfarenhet av narkotika. Förändringarna sker dock i båda fallen från en i jämförelse med låg nivå. uppgav av pojkarna och av flickorna att de hade använt nar- kotika, vilket är en fördubbling jämfört med . var motsva- rande andel bland pojkarna och bland flickorna. Därefter sjönk siffrorna successivt till för att därefter stiga igen. Det har också skett en ökning av andelen ungdomar som uppger att de har haft lust att pröva narkotika, men ändå inte har gjort det. rörde det sig om bland flickorna och 6 pro- cent bland pojkarna, vilket var en trefaldig ökning jämfört med . Hasch eller marijuana är den absolut vanligaste debutdrogen. av pojkarna och av flickorna var 13 när de första gången använde narkotika. Det tunga missbruket antas ha ökat Med "tungt" narkotikamissbruk avses vanligen injektionsmissbruk eller dagligt eller så gott som dagligt intag av alla typer av narkotika. Det är förenat med betydande svårigheter att bedöma utvecklingen av det tunga missbruket. Eftersom all narkotikahantering är kriminaliserad kommer emellertid många missbrukare förr eller senare i kontakt med rättsväsen- det, antingen till följd av narkotikabrott eller till följd av annan brottslig- het. Många missbrukare kommer också i kontakt med hälso- och sjuk- vården samt behandlingsinstitutioner för vård av olika slag. Rättssta- tistiska data, uppgifter om narkotikabeslag, uppgifter om missbrukare inom kriminalvården samt uppgifter från hälso- och sjukvården används därför för att fortlöpande följa det tunga missbrukets utveckling. genomfördes därutöver två riksomfattande kartläggningar av det tunga missbruket. 1992 uppskattades antalet tunga missbrukare till mellan 14 000 och 20 000. Det var en ökning jämfört med , då det bedömdes finnas mellan 10 000 och 14 000 tunga missbrukare. Cannabis vanligast Cannabis är det vanligast förekommande preparatet i landet, både bland vuxna och bland ungdomar. Det är också vanligt med s.k. blandmissbruk, vilket innebär att flera narkotiska medel används eller att missbruk av alkohol eller lugnande medel förekommer tillsammans med narkotika- missbruket. Injektionsmissbruket domineras av centralstimulerande medel, främst amfetamin. Efter en nedgång har amfetaminanvänd- ningen åter ökat . har nya droger introducerats på marknaden, ofta med starka kopplingar till olika kulturella yttringar. Det gäller såväl illegal narkotika som ecstasy och LSD som olika typer av psykoaktiva droger, som utan att vara narkotikaklassificerade påver- kar sinnet, samt s.k. designer drugs som ännu inte har blivit narkoti- kaklassificerade. Även ungdomsgrupper som inte har ansetts vara i riskzonen för att utveckla ett narkotikamissbruk är exponerade för olika typer av narkotika. Kokain fick viss spridning, även på gatu- nivå. Medlet förekommer i missbrukarkretsar, men är fortfarande säll- synt. Opiatmissbruket domineras helt av heroin. senare del upphörde nyrekryteringen till heroinmissbruk nästan helt. Utveck- lingen bröts dock första år, då vissa grupper invandrare och socialt marginaliserade ungdomar började röka heroin. Svagt stöd för drogliberala budskap Drogliberala budskap får mycket litet stöd bland ungdomar i åldern . I opinionsundersökningar uppger de allra flesta att de anser narkotikan vara ett av våra största samhällsproblem. De tar avstånd från påståenden som att "det borde vara tillåtet att röka hasch" och att "man skulle få bestämma själv om man vill knarka eller ej". Endast en mycket liten andel anser att den liberalisering som äger rum på flera håll i är bra. 3 Konsekvenser av missbruk Sammanfattning Missbruk av narkotika får allvarliga konsekvenser för såväl individen som samhället. Såväl sjuklighet som förtida dödlighet är mångdubbelt större bland narkotikamissbrukare än hos normalbefolkningen. Andra allvarliga konsekvenser av narkotikamissbruk är förlust av livskvali- tet, kriminalitet och social utslagning. Den hiv/aids-epidemi som ho- tade att bryta ut bland injektionsmissbrukare tycks vara under kontroll. Hälsorisker, överdödlighet och social utslagning Narkotikamissbruk får konsekvenser inte bara för den enskilde indivi- dens hälsa och sociala liv utan också för dennes familj och för samhället. Missbruk skapar otrygghet, ohälsa och förluster i livskvalitet. Det belas- tar och kräver insatser i bl.a. arbetslivet och skolan, , hälso- och sjukvården och rättsväsendet. Narkotikaanvändning är förenat med hälsorisker av olika slag. Såväl sjuklighet som dödlighet är mångfalt större bland narkotikamissbrukare än bland övriga delar av befolkningen. Orsaker kan sökas i komplikatio- ner som har att göra med själva drogen, i det sätt på vilket drogen intas t.ex. rökning eller injicering eller i förhållanden som är att hänföra till missbrukarens allmänna livsföring. Hiv-smitta samt sjukdomarna aids och hepatit är starkt förknippade med injektionsmissbruk. identifierades en ny hepatitform hepatit C som dock först kunde diagnosticeras rutin- mässigt. Detta hade till följd att antalet hepatit C-fall ökade mycket kraftigt mellan för att därefter minska med nästan hälften. Den kraftiga ökningen från 1990 till 3 1992 beror främst på att personer som länge burit på antikroppar nu kunde diagnosticeras. Hepatit C är den vanligaste formen av gulsot bland injektionsmissbrukare. Hepatit B, som är den klassiska gulsoten bland injektionsmissbrukare, är betydligt mindre spridd än hepatit C. Andelen injektionsmissbrukare av samtliga hepatit B-fall har varierat mellan hälften och två tredjedelar. kom de första rapporterna om sprid- ning av hiv bland injektionsmissbrukare. När injektionsmissbrukare tes- tades i befanns en tredjedel av dem vara hiv-positiva. Det största antalet kliniskt anmälda hiv-positiva injek- tionsmissbrukare rapporterades (205 personer). Därefter har an- talet ny-diagnosticerade personer sjunkit markant till 23 fall vilket innebär en nästan 90-procentig minskning . Andelen injektionsmissbrukare av samtliga nyanmälda hiv-positiva personer har sjunkit från till . Detta kan tolkas som att sprid- ningen av hiv bland injektionsmissbrukare f.n. är under kontroll. Cannabis, som i flera länder betraktas som en "lätt" och relativt harm- lös drog, kan föra med sig skador av olika slag. Halten av THC (det ämne som har störst betydelse för både rusets intensitet och dess skador) i can- nabis, har ökat markant . Cannabis är ett av de mest psy- kopatogena preparaten, vilket innebär att missbruk av cannabis i större utsträckning än t.ex. missbruk av heroin kan leda till att olika psykotiska tillstånd utvecklas. Dödligheten bland sjukhusvårdade narkomaner är mer än femdubbelt högre än bland normalbefolkningen. Risken för förtida dödlighet bland narkotikamissbrukare beror, liksom risken för förhöjd sjuklighet, på en rad faktorer, nämligen de narkotiska preparaten i sig, hur narkotikan används samt andra omständigheter i missbrukarnas livssituation. Den officiella statistiken över dödlighet som är att hänföra till narkotika- missbruk redovisar endast dödlighet till följd av "narkomani" eller till följd av "förgiftning av narkotiska ämnen". låg antalet narkotikarelaterade dödsfall på en mycket låg och stabil nivå. Därefter har antalet dödsfall ökat, bl.a. beroende på att heroin på allvar introducerades i och på en allt större sårbarhet och sjuklighet hos en åldrande missbrukargrupp. Därutöver finns ett visst antal dödsfall "dolda" under andra icke narkotikarelaterade diagnoser. Denna typ av dödsfall kan förväntas stiga ju äldre missbrukaren blir. Det totala antalet dödsfall med diagnoserna av "narkomani" eller till följd av "förgiftning av narkotiska ämnen" har ökat från 31 dödsfall till 194 dödsfall . All befattning med narkotika är förbjuden, också själva konsumtionen. Narkotikamissbruk är ofta förenat med annan brottslighet än den som är att hänföra till själva narkotikabrottsligheten, bl.a. omfattande stölder för att finansiera missbruket. Missbruket för också ofta med sig ett socialt utanförskap. Den aktive missbrukaren kommer därför förr eller senare i kontakt med rättsväsendet. Det märks bland annat inom kriminalvården, där en stor del av de dömda är narkotikamissbrukare. Bland intagna i fängelse är missbrukare medan motsvarande andel bland frivårdens klienter är . Ett aktivt missbruk innebär också stora svårigheter att få och behålla ett arbete, vilket för med sig försörjnings- och bostadsproblem, med be- tydande risker för social utslagning. Också missbrukarens familj och nät- verk påverkas av den asociala livsföring som ett narkotikaberoende inne- bär. Effekterna riskerar att bli särskilt allvarliga för barn och ungdomar som växer upp i missbrukarmiljöer. Konsekvenser för samhället samlade insatser för att kontrollera narkotikahanteringen och bekämpa missbruk för med sig stora kostnader. Den samlade kostnaden är dock svårberäknad, dels därför att kostnader fördelar sig på olika hu- vudmän med utgångspunkt i deras respektive ansvar, dels därför att nar- kotikamissbruk kan vara en bakomliggande, men inte direkt orsak till ett beteende som förorsakar kostnader. har beräknat att bara kommunernas kostnader för missbrukarvården i vilket också ingår in- satser mot alkoholmissbruk uppgick till . I en uppföljning var kostnaderna för kommunerna i unge- fär samma storleksordning. Därutöver fördelar sig stora kostnader på polisen, åklagar- och domstolsväsendet, kriminalvården, tullen, social- försäkringssystemet, arbetsmarknadsmyndigheterna och hälso- och sjuk- vården. Eftersom narkotika och kriminalitet är så starkt sammanlänkade innebär ett utbrett narkotikamissbruk också ökad otrygghet och risk eller rädsla för att utsättas för brott bland breda lager av befolkningen som inte själva använder narkotika Missbrukaren del i ett internationellt nätverk Tillgången till och efterfrågan på narkotika ökar i hela världen. som produktionen av narkotika ökar, blir handeln med den allt mer väl- organiserad och allt svårare att bekämpa. De politiska och ekonomiska förändringarna i Öst- och har ökat riskerna för att narko- tika skall spridas såväl inom regionen som till andra länder. FN uppskat- tar i World Drug Report 1996 att 3 av världens befolkning, eller 140 miljoner människor, missbrukar narkotika. Även i länder som varit renodlade producentländer sprider sig missbruket. Det finns allt färre renodlade producent- eller konsumentländer. Där det finns narkotika där växer också missbruket. Syntetiska droger, som amfetamin, ecstasy och LSD, produceras i ille- gala laboratorier över hela världen. Mellan upptäcktes vida fler illegala laboratorier som tillverkade syntetiska droger än som framställde heroin och kokain. De vanligaste syntetiska drogerna, som är amfetaminstrukturer, framställs genom kemiska processer. Genom att byta någon eller några av kemikalierna vid tillverkningen kan nya vari- anter fås fram. Dessa droger brukar kallas "designer drugs". En del av dessa är relativt enkla att framställa, utan krav på avancerad teknisk ut- rustning och med ingredienser som kan finnas att köpa i många europe- iska länder. Råopium, som utvinns ur opiumvallmons frökapsel, samt blad från kokabusken, som används för tillverkning av kokain, odlas i huvudsak i och , där fattiga bergsbönder och indianer under riskfyllda förhållanden drygar ut sina magra inkomster med odling av råvaror för framställning av narkotika, varav huvuddelen exporteras till västvärlden. Det är dock inte de som gör vinster på narkotikahante- ringen. Vinsterna går i stället till kriminella organisationer och individer som organiserar den illegala produktionen, smugglingen och handeln med narkotikan. Beräkningar, bl.a. av FN, gör gällande att den interna- narkotikahanteringen omsätter mer pengar än t.ex. världens samlade bilindustri. EN NARKOTIKAPOLITIK FÖR 2000-TALET 4 Mål skall styra prioriteringar och insatser Sammanfattning Narkotikapolitiska insatser skall riktas mot tillgången och efterfrågan på narkotika, i syfte att 1. minska nyrekryteringen till missbruk, 2. förmå flera missbrukare att upphöra med sitt missbruk samt 3. minska tillgången på narkotika. Målen skall vara styrande för prioriteringar och insatser av myndig- heter under regeringen. I regleringsbrev och på annat sätt kommer uppdrag i anslutning till målen samt krav på återredovisning att for- muleras. Inledning Det yttersta målet för den svenska narkotikapolitiken att skapa ett nar- kotikafritt samhälle ligger fast. Narkotikapolitiska insatser, som skall riktas mot både tillgången och efterfrågan på narkotika, skall ha som mål att nyrekryteringen till missbruk skall minska, fler missbrukare skall mo- tiveras att upphöra med missbruk och därvid få den hjälp de behöver samt att tillgången på narkotika skall begränsas. Nyrekryteringen till missbruk skall minska. Narkotika- och brottsförebyggande insatser skall syfta till att stärka indi- videns vilja och förmåga att avstå från droger. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt att påverka unga människors inställning till narkotika. In- satser för att förebygga missbruk skall bygga på kunskap om vad som påverkar individens benägenhet att använda narkotika. Individer i risk- zonen för att utveckla ett missbruk skall ägnas särskild uppmärksamhet. Brottsförebyggande åtgärder skall vara kopplade till det övergripande narkotikaarbetet och ha sin utgångspunkt i ett problemorienterat arbets- sätt. Fler missbrukare skall förmås att upphöra med sitt missbruk. Vård och behandling samt andra rehabiliteringsinsatser utgör grunden när det är fråga om att hjälpa missbrukare att komma ifrån ett beroende. Re- habilitering av missbrukare skall baseras på metoder som har visat sig framgångsrika och effektiva. Den enskildes integritet skall respekteras. Rehabilitering skall bidra till att minska missbrukets konsekvenser för individen, dennes närstående och samhället. Den som behöver stöd och hjälp för att upphöra med sitt missbruk skall ha tillgång till sådant stöd. Tillgången till narkotika skall minska. Att minska tillgången på narkotika i samhället är ett av kriminalpoliti- kens viktigaste mål inom ramen den övergripande strävan att skapa trygghet mot brott. För att uppnå detta skall rättsväsendet få möjlighet att verka på ett effektivt sätt både när det gäller organisation och rättsliga förutsättningar för arbetet. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt den internationella narkotikasituationen och det gränsöverskridande sam- arbetet mellan stater och nationella myndigheter i vårt närområde samt i europeiska unionen och andra internationella sammanhang. Samverkan mellan tull, polis och andra berörda myndigheter skall utvecklas och för- djupas såväl nationellt som internationellt. Allas rätt till ett värdigt liv Narkotikapolitiken skall också vara en viktig och väl integre- rad del av socialpolitiken. Den skall bygga på alla människors rätt till ett värdigt liv och att inga grupper skall lämnas utanför den samhälleliga gemenskapen. Insatser mot narkotika måste vidtas på bred front. Som inledningsvis har poängterats bygger den svenska narkotikapolitiken på en kombination av målinriktade förebyggande insatser, ett varierat utbud av behandlingsformer, fortlöpande kontrollinsatser samt nationell och internationell samverkan. Denna politik måste förverkligas på såväl nationell som lokal nivå. Det är på lokal nivå som dess trovärdighet prövas.