prop · GL03130 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt förarbetena till KL innebär uttrycket den svenska marknaden att det krävs att konkurrensen på den svenska marknaden berörs för att förbud skall råda för avtal etc. Vidare uttrycks bl.a. att det därvid saknar betydelse om de inblandade företagen har sitt säte i eller utomlands. Det avgörande är vidare att effekten av det konkurrensbegränsande avtalet etc. måste inträda på den svenska marknaden. Det uttalas att den närmare avgränsningen av lagens tillämpningsområde i det här avseendet får överlämnas till rättstillämpningen och att praktiska och folkrättsliga regler sätter en gräns för extraterritoriell tillämpning av nationell lag (prop 1992/93:56 s. 73). Utredningen anser att uttrycket den svenska marknaden i bestämmelserna synes vara liktydigt med det svenska territoriet och närmast ha till syfte att avgränsa området för svensk jurisdiktion. Uttrycket förekom inte i den äldre konkurrenslagen (ÄKL), som i stället angav att lagen gällde konkurrensbegränsningar med verkan inom landet . EG-rättens uttryck den gemensamma marknaden synes också i första hand syfta på gemenskapens geografiska område. Regeringen vill framhålla att uttrycket marknad i 6, 19 och 34 §§ används som ett annat begrepp än det ekonomiskt-konkurrensrättsliga begreppet relevant marknad. Det sistnämnda begreppet är det som avses i detta sammanhang. Det blir tydligare att det är fråga om den relevanta marknaden om formuleras så att de avser konkurrensen på marknaden . Regeringen delar således utredningens uppfattning på denna punkt (jfr. regeringens förordningsmotiv till ett par gruppundantag, Fm 1996:1 och 1996:6). I den mån den nuvarande bestämmelsen fungerar som en allmän avgränsning torde den funktionen kunna avvaras. Denna avgränsning följer redan av folkrättsliga regler och den s.k. effektprincipens tillämpning i svensk konkurrensrätt. Något tillägg till 1 § KL krävs därför inte. De uttalanden som gjordes i dessa jurisdiktionsfrågor i samband med ÄKL torde alltjämt vara vägledande (se främst prop. 1981/82:165 s. 176). Liksom bör det ankomma på rättstillämpningen att pröva marknadsbegreppets närmare innebörd. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att den svenska marknaden ersätts med marknaden . 6.2 Förbudet mot missbruk av en dominerande ställning Regeringens förslag: Nuvarande regler i 19 § KL behålls med ett redaktionellt förtydligande i fråga om marknadsbegreppet. Utredningens förslag: Förbudet mot missbruk av en dominerande ställning i 19 § KL har haft en preventiv verkan. har också i ett antal fall ingripit mot olika förfaranden. Skilda uppfattningar har framkommit om regelns betydelse och tillämpning. Förbudet är formulerat i mycket allmänna ordalag. Bestämmelsen kan därför tolkas och tillämpas på olika sätt. Med hänsyn härtill finns inte grund för några principiella invändningar mot tillämpning av bestämmelsen. Tillämpningen i enskilda fall kommenteras inte. Företag som berörs av beslut av kan om de anser att beslutet är oriktigt vända sig till domstol för att få beslutet omprövat. Utredningen anser inte att det - i varje fall - finns tillräckliga skäl att föreslå ändringar i regelns huvudsakliga innehåll. Remissinstanserna: När det gäller remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag till justering av marknadsbegreppet hänvisas till föregående avsnitt. Remissinstanserna har i övrigt inte yttrat sig över utredningens bedömning i fråga om 19 § KL. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar i allt väsentligt utredningens bedömning. Beträffande marknadsbegreppet föreslår regeringen att 19 § KL justeras i överensstämmelse med vad som framgår av föregående avsnitt. 6.3 Prövning av företagsförvärv förslag: Nuvarande bestämmelse i 34 § KL behålls med en mindre teknisk justering av den geografiska avgränsningen. Vidare föreslås en skärpning av kraven för interimistiska förbud i ärenden om företagsförvärv. Utredningens förslag: Ett stort antal företagsförvärv har prövats enligt men få ingripanden har skett. Erfarenheterna visar att regelsystemet är onödigt omfattande och har vissa andra brister. Det kan vara naturligt att ändra förvärvsreglerna i huvudsak efter EG:s motsvarande regler. Med hänsyn till en pågående omarbetning av EG- reglerna presenterar utredningen endast en skiss till en sådan ändring. Utredningen anser att ytterligare utredning behövs innan några konkreta förslag kan läggas fram. Utredningen har också föreslagit en lagteknisk ändring av marknadsbegreppet så att uttrycket konkurrensen på den svenska marknaden i dess helhet eller på en avsevärd del av den ersätts med marknaden . I fråga om bestämmelsen om interimistiska beslut i ärenden om företagsförvärv överensstämmer utredningens förslag med regeringens förslag. Remissinstanserna: Alla remissinstanser instämmer i att det finns ett behov av förändring men att ytterligare utredning behövs. Flera remissinstanser framhåller att betydande förenklingar behövs främst vad gäller den administrativa processen vid anmälan av förvärv. Vad beträffar de materiella reglerna efterlyses förändringar beträffande reglernas tillämpning på bl.a. indirekta förvärv och joint . anser att det är tillfredsställande att utredningsförslaget innebär att likformighet uppnås vad gäller marknadsbegreppet i 34 § KL och det i 6 och 19 §§ KL. Den begränsning av möjligheterna att ingripa mot förvärv som torde ha avsetts med den nuvarande marknadsavgränsningen i 34 § KL borde kunna inrymmas i den spärr som ligger i kravet på skadlighet från allmän synpunkt . Ett klarläggande härom krävs dock för det fall att avsikten inte är att möjligheterna till ingripande mot företagsförvärv skall utvidgas. anför när det gäller ändringen av 34 § KL att det föreslås att uttrycket den svenska marknaden i dess helhet eller en avsevärd del av den ersätts med marknaden . anser att det bör påpekas att detta uttryck, till skillnad från vad som sägs i 6 och 19 §§, torde innebära en bestämning av den relevanta marknaden. Att denna innebörd skall frångås synes inte vara utredarens avsikt och har i varje fall inte motiverats. Skälen för regeringens förslag: Regeringen erinrar om att på regeringens förslag (prop. 1996/97:82) har ändrat reglerna i fråga om anmälningsskyldigheten för prövning av mindre företagsförvärv. Ändringarna trädde i kraft . Efter ändringarna har antalet anmälda förvärv till minskat drastiskt. Regeringen har genom tilläggsdirektiv gett i uppdrag att göra en översyn av om prövning av företagsförvärv (dir. 1997:38). Uppdraget skall redovisas . Härigenom finns inte anledning att nu ytterligare kommentera behovet av att mer grundligt överväga regelsystemet i dess helhet i fråga om avgränsning, konstruktion och funktion. Utredningens förslag till ändring av marknadsbegreppet i den grundläggande regeln om förbud av företagsförvärv i 34 § KL skiljer sig något från ändringarna i 6 och 19 §§. Detta sammanhänger med att ett företagsförvärv enligt gällande lydelse skall förbjudas om det skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar eller är ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på den svenska marknaden i dess helhet eller på en avsevärd del av den och detta sker på ett sätt som är skadligt från allmän synpunkt. Någon motsvarighet till den kursiverande ordalydelsen finns inte i de två grundläggande förbuden i 6 och 19 §§. Man kan visserligen hävda såsom gjorts i remissbehandlingen att detta ryms redan i kravet på skadlighet från allmän synpunkt och att formuleringen därför kan utgå. Mot bakgrund av det krav på förutsebarhet som särskilt gör sig gällande när det, såsom här, är fråga om en ingripande förbudsregel, talar dock enligt regeringens uppfattning övervägande skäl för att inte ta bort den kursiverade ordalydelsen. Regeringen anser dock att lagtexten bör justeras till att avse konkurrensen inom landet i dess helhet eller inom en avsevärd del av det för att på så sätt göra tydligt att förbudsregeln i 34 §, till skillnad från 6 och 19 §§, inte är tillämpbar när det gäller konkurrensbegränsande effekter på lokala marknader. Någon förändring av rättsläget avses inte med detta, som har karaktären av en mindre teknisk justering. Enligt 41 § får , om det är motiverat av ett allmänt intresse som väger tyngre än den olägenhet som åtgärden medför, på yrkande av för tiden till dess att en fråga enligt 34 eller 36 § slutligt har avgjorts förbjuda parterna i ett avtal om företagsförvärv att fullfölja förvärvet. Om rättegång inte pågår, skall yrkandet framställas skriftligen. Av det andra stycket framgår att yrkandet inte får bifallas utan att parterna i förvärvsavtalet eller, om förvärvet har skett på det sätt som anges i 34 § tredje stycket, förvärvaren fått tillfälle att yttra sig. I brådskande fall får dock åtgärden beviljas att gälla till dess att något annat beslutas. Regeringen anser att det i vissa situationer, liksom tidigare, kan finnas skäl för att ett sådant yrkande kan bifallas utan att parterna har fått möjlighet att yttra sig i frågan. Enligt regeringens mening bör dock en sådan åtgärd av rättssäkerhetsskäl endast vidtas när synnerliga skäl för åtgärden föreligger. Denna formulering innebär en viss skärpning av de förutsättningar som gällt för interimistiska beslut av . 6.4 Uppbrytning av företagskoncentrationer Regeringens bedömning: Någon möjlighet att bryta upp bestående företagskoncentrationer föreslås inte. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: avvisar bestämt att bestämmelser om företagsuppbrytning införs. Bland annat , , LRF och vid delar utredningens bedömning att sådana regler inte bör införas. anför att lösningarna primärt torde vara att söka i fortsatt avreglering och mera effektivt förverkligande av den inre marknaden inom EU. Enligt nämndens mening är det förvånande att inslaget av konkurrens från andra EU-länder ännu verkar vara så pass svagt i fråga om jordbruksprodukter, livsmedelsindustrin och dagligvaruhandeln. Uppbrytning av existerande företag på den i EU- perspektiv dock ganska lilla svenska marknaden kan emellertid inte vara lösningen. En remissinstans anser att frågan bör utredas ytterligare. Skälen för regeringens bedömning: Förslag om en lagregel som ger möjlighet att bryta upp företagskoncentrationer har prövats i samband med såväl som konkurrenslagstiftning. Utredningen har redovisat skälen för och emot en sådan regel (betänkandet avsnitt 6.2). Prövningen i de tidigare lagstiftningsärendena ledde inte till att någon lagregel om uppbrytning av företagskoncentrationer infördes. Det finns som utredningen redovisat inga erfarenheter som talar för att frågan om uppbrytning av företag bör bedömas annorlunda än som skett i tidigare lagstiftningsärenden. Mot den bakgrunden är det också regeringens bedömning att någon sådan regel inte heller nu bör införas i konkurrenslagstiftningen. 6.5 Den administrativa handläggningen 6.5.1 Automatiska undantag Regeringens förslag: Reglerna i 13 § KL om automatiskt undantag med anledning av en anmälan om individuellt undantag ändras för att sådana undantag skall komma i fråga oftare. Automatiskt undantag skall anses beviljat efter fyra i stället om inte fattat beslut eller gjort s.k. invändning. En ny regel införs som innebär att om gjort en invändning automatiskt undantag anses beviljat om verket inte fattat beslut från anmälan. Ettårsfristen får förlängas genom beslut av som det anmälande företaget samtycker till. Om företaget motsätter sig förlängning, får medge viss förlängd tid, när det finns särskilda skäl. Utredningens förslag: Överensstämmer - med undantag för möjligheten till förlängning av ettårsfristen - med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker att reglerna om automatiskt undantag ändras. Några remissinstanser anser att tremånadersregeln bör behållas. Flertalet tillstyrker dock att en ändring sker. Ett par remissinstanser anser att det - antingen direkt i lagtexten eller i förarbetena - bör framgå att är skyldigt att motivera de skäl varpå verket grundar ett beslut om invändning. har vidare pekat på att bestämmelsen i praktiken inte kan tillämpas, om undantaget skall anses beviljat från det att avtalet ingicks, i de fall en sökande redan erhållit ett automatiskt undantag och anmäler avtalet på nytt. När fyramånadersfristen i ett sådant fall går ut torde nämligen avtalet redan ha varit gällande och det blir då nödvändigt med en fullständig prövning. Därför vill verket att den i lagen fastställda tidpunkten ändras till när anmälan kom in till verket. , vid och anser att den av utredningen föreslagna ettårsgränsen inte bör vara absolut. föreslår att regeln förses med ett undantag som utformas på det sättet att verket ges möjlighet att besluta att regeln inte skall tillämpas om särskilda skäl föreligger. anser att det bör finnas en ventilregel för ärenden med komplicerade eller eljest svårbedömda förhållanden. Förbundet anser därför att ettårsfristen bör kunna förlängas. Man menar att inte bör förfoga över möjligheten, utan att i stället skall besluta om en eventuell förlängning. Advokatfirman anser att en regel bör införas med innebörd att ett företag får medge förlängning av handläggningsfristen med , t.ex. . Skälen för regeringens förslag: Regeln i 13 § KL har tillkommit för att företagen skall ha möjlighet att få snabba besked i frågor som rör undantag (prop 1992/93:56 s. 82). De erfarenheter av regelns användning som utredningen redovisar ger vid handen att tillämpningen inte blivit den som åsyftades när bestämmelsen infördes. Utredningen redovisar bl.a. att gjort invändning regelmässigt mot anmälningar utan att motivera beslutet med annat än att ytterligare utredning behövts. Vidare har det gjorts gällande att de regelmässiga invändningarna beror på att verket - på grund av för stor arbetsbörda - inte hunnit pröva ärenden inom tremånadersfristen. Kritik har också riktats mot utdragna handläggningstider som medför osäkerhet och betydande merkostnader för berörda företag. Krav har därför framställts om bl.a. att tidsfristen bör ändras och att ett beslut om invändning skall motiveras tydligare samt att ett sådant beslut bör kunna överklagas. En komplikation i sammanhanget som man har pekat på när det gäller möjligheter att släppa ansökningar till automatiskt undantag är att flertalet ärenden som gäller anmälan om undantag också innefattar ansökan om icke-ingripandebesked. har med verkan från ändrat blanketten K 1 för anmälan eller ansökan om undantag eller icke-ingripandebesked, så att blanketten innehåller en ruta där sökanden kan kryssa i om denne återkallar sin ansökan om icke-ingripandebesked i det fall automatiskt undantag anses beviljat enligt 13 § KL (, KKVFS 1996:1). I likhet med utredningen anser regeringen att den tid verket har för att göra invändning bör förlängas . Detta bör ge realistiska möjligheter att avgöra om det finns anledning att låta ansökan gå till automatiskt undantag eller om verket behöver göra en invändning. Invändning skall inte göras rutinmässigt, utan endast om det är klarlagt att i ärendet finns omständigheter som kräver mera omfattande utredning eller att det finns andra mera starka skäl för en förlängd prövningstid. Det är angeläget att skälen för en invändning motiveras så tydligt som möjligt. Utredningen har föreslagit att när gör en invändning inom föreskriven tid undantag ändå skall anses beviljat om verket inte har fattat beslut från anmälan. Förslaget innebär att denna gräns skall vara absolut och att handläggningstiden för anmälningar enligt 8 § KL således blir högst . Förslaget om ettårsfristen har i allmänhet godtagits. Däremot har flera remissorgan riktat kritik mot att denna frist görs absolut. vid anser att det förefaller närmast självklart att flera ärenden som omfattas av förbudet i 6 § KL är så omfattande att det med hänsyn till parternas rättssäkerhet inte är möjligt att avgöra dem . Därtill kommer att verket har pekat på att de sökande företagen själva ofta orsakar lång handläggningstid genom önskemål om uppskov m.m. Vidare har framhållit att verket i vissa lägen kan finna det lämpligt att vilandeförklara ett ärende till dess att Europeiska kommissionen har fattat beslut avseende ett förfarande som även är föremål för prövning enligt . I enlighet med utredningens förslag bör för att befrämja snabbhet i handläggningen införas en ettårsfrist inom vilken har att fatta beslut för att inte automatiskt undantag skulle beviljas. Denna frist bör dock av de skäl som framförts av vissa remissinstanser inte göras absolut, utan fristen bör kunna förlängas av när det anmälande företaget samtycker till det. Sådan förlängning bör ske . Härtill bör en möjlighet att förlänga handläggningstiden införas i fall där företaget motsätter sig en förlängning, om det finns särskilda skäl för en förlängning. Om myndigheten får bevilja sig själv längre handläggningstid genom icke-överklagbara beslut skulle tilltron till verkets objektivitet kunna komma att rubbas oberättigat. Regeln har därför konstruerats så att har att göra en framställan om förlängd tid hos , som prövar frågan (jfr 64 §). Kravet på särskilda skäl markerar att det skall vara fråga om speciella situationer där omständigheterna är sådana att det skäligen inte kan krävas av verket att få fram underlag för ett beslut inom föreskriven tid eller skäl finns att avvakta prövning t.ex. i . Efter ansökan bör kunna medge viss förlängd tid. En lämplig ordning torde vara, om inte omständigheterna ger annat vid handen, att en eventuell förlängning sker genom att domstolen i regel förlänger med viss t.ex. några månader i taget. På så sätt kommer skälen för förlängning under en kontinuerlig prövning, intill dess att beslut är fattat i ärendet, alternativt att släppt fram det till automatiskt undantag. 6.5.2 Icke-ingripandebesked Regeringens bedömning: Möjligheten bör behållas för företagen att efter ansökan hos få en förklaring om att förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av en dominerande ställning inte är tillämpligt (icke-ingripandebesked). Utredningens förslag: Utredningen föreslår att reglerna i KL om icke- ingripandebesked avskaffas. Skälen till förslaget är i huvudsak att - besked av detta slag generellt är främmande för svensk rätt, - motsvarande EG-regler nästan helt synes ha kommit ut bruk, - regelsystemet och den administrativa handläggningen förenklas, - den vägledning som företagen kan få inte utgör ett säkert besked, - utomstående företag kan avskräckas från att föra civilrättslig talan med tanke på den bevisverkan ett besked kan ha, - företagen kan få samma vägledning genom ansökan om individuellt undantag samt - beskeden i fråga om missbruk av en dominerande ställning kan ersättas av informella besked från . Remissinstanserna: vid , , , Advokatfirman , Advokatfirman , Advokatfirman , samt avstyrker utredningens förslag. , , , Advokatfirman och anser att man bör behålla beskeden i förhållande till regeln i 19 § KL om missbruk av en dominerande ställning. är tveksam till att beskeden avskaffas beträffande den senare regeln. i , i , , , , , och tillstyrker utredningens förslag. Kritiken mot utredningens förslag innebär i huvudsak följande. Icke- ingripandebeskeden fyller ett tydligt och viktigt rättssäkerhetsbehov med hänsyn bl.a. till att ett förbjudet avtal är ogiltigt. En anmälan för individuellt undantag tar sikte på en helt annan situation. Icke- ingripandeprövningen är väsentligt mindre omfattande. Avskaffar man beskeden tappar man rättslikheten med EG-rätten. Institutet icke- ingripandebesked bidrar till att belysa omfattningen av förbudsområdet. De generella och svårtolkade förbudsreglerna med deras mycket kännbara sanktioner i form av ogiltighet, konkurrensskadeavgift och skadeståndsskyldighet balanseras av möjligheterna att erhålla undantag eller ett icke-ingripandebesked. Institutet icke-ingripandebesked har en viktig funktion för att öka förutsebarheten av en svårtolkad bestämmelse, 19 §, till vilken det finns föga praxis. Informella besked är inte bra. vid sätter i fråga om man inte i stället skall avskaffa reglerna om automatiska undantag. menar att de problem som utredningen pekar på i förhållande till 13 § KL redan är lösta genom ändringen i verkets blankett (se avsnitt 6.6.1). sätter i fråga om en så långtgående förändring av ett av de grundläggande elementen i KL är nödvändig för att uppnå det avsedda syftet. Flera, däribland och , föreslår en regel om att en ansökan om icke-ingripandebesked automatiskt skall förfalla om förutsättningarna för undantag är uppfyllda. Skälen för regeringens bedömning: Institutet icke-ingripandebesked infördes i samband med införandet av den nya KL för att företagen skall kunna få vägledning huruvida ett avtal eller förfarande träffas av ett förbud (prop 1992/93:56 s. 28). Beskedet skyddar mot konkurrens- skadeavgift för avtalet/förfarandet och hindrar från att meddela ålägganden enligt 23 § KL. Ett icke-ingripandebesked kan dock överklagas av andra berörda företag utan klar tidsgräns och avtalet/förfarandet kan på talan av sådana företag föranleda ålägganden enligt 23 § KL, förklaras civilrättsligt ogiltiga och leda till skadestånd. Ett alldeles säkert besked föreligger först efter slutlig prövning i domstol. Flertalet av de kritiska remissinstanserna har pekat på den stora vägledande betydelse som icke-ingripandebeskeden har. Man menar att, även om beskeden har en tämligen svag rättslig ställning, kan som central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor ge auktoritativ vägledning åt företagen på ett liknande sätt som kommissionen när det gäller EG-rättens konkurrensregler. Bland annat binder ett icke-ingripandebesked verkets eget agerande. Regeringen anser att även om det finns en risk att ett icke- ingripandebesked inte står sig vid en civilrättslig prövning, så fråntar det generellt inte beskedets vägledande betydelse. Dessutom har alltid den som fått ett sådant besked själv att kalkylera med vilka eventuella risker beskedet kan ha. Det har pekats på att samma resultat i förhållande till 6 § KL som fås med icke-ingripandebesked kan uppnås genom en ansökan om ett individuellt undantag. Det finns dock betydelsefulla skillnader mellan ansökningar om icke-ingripandebesked respektive om individuellt undantag. Avsikten med en ansökan om undantag är primärt inte att vägledning skall fås i förhållande till om något alls är förbjudet, utan att klarhet skall skapas i frågan om nackdelarna med ett konkurrensbegränsande förfarande uppvägs av fördelarna ur ett samhällsekonomiskt och konsumentpolitiskt perspektiv och om således förutsättningarna för undantag är uppfyllda. När det gäller frågan om icke-ingripandebeskeden bör behållas i förhållande till 19 § KL har remissinstanserna bl.a. pekat på att beskeden fyller en viktig funktion för dominerande företag. Dessa har ett särskilt marknadsansvar och överträdelser av KL kan leda till kraftiga sanktioner. Regeringen anser att skälen mot att avskaffa institutet icke- ingripandebesked är tungt vägande. Alternativ som föreslagits i samband med utredningen, såsom exempelvis ett system med s.k. comfort letters, har den nackdelen att dess rättsliga ställning är ännu svagare än icke- ingripandebeskeden. Detta försämrar rättssäkerheten. Dessutom finns flera svårlösta frågor förenade med ett sådant system. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att övervägande skäl talar för att bibehålla möjligheten enligt nuvarande ordning att ge företagen besked om huruvida ett avtal/förfarande är förbjudet enligt KL. Därför bör institutet icke-ingripandebesked behållas såväl i förhållande till 6 som 19 §§ KL. Skäl saknas att införa någon bestämmelse med innebörd att en ansökan om icke-ingripandebesked automatiskt skall förfalla om förutsättningarna för undantag är uppfyllda. Jfr också 6.5.1. 6.6 Tvångsmedel och sanktioner De förslag till förändringar som utredningen lämnat under avsnittet tvångsmedel och sanktioner rör preciseringar av vissa regler om tvångsmedel i KL.