prop · GL03116 · 1998-01-01 00:00:00 — Detsamma bör givetvis gälla för rättigheterna, vilket bl.a. medför att äganderätten till den s.k. kyrkokommunala egendomen följer med vid relationsändringen. När det gäller den s.k. fria stiftelse- och föreningsegendomen gäller vanliga civilrättsliga regler. Dessa påverkas inte av relationsändringen. Kammarkollegiet har emellertid gjort bedömningen att det just vid själva övergångstillfället kan uppstå formell osäkerhet om t.ex. kontinuiteten i ett förvaltarskap. För att undvika oklarheter i dessa avseenden bör det klargöras att stiftelser som vid utgången av förvaltas av en församling eller kyrklig samfällighet skall förvaltas av motsvarande församling, kyrkliga samfällighet eller stift i fortsättningen. Detsamma bör gälla om ett sådant organ har till uppgift att utse styrelseledamöter i en stiftelse. Inom finns det vid sidan av kyrkokommunerna och deras myndigheter ett antal statliga myndigheter och andra organ med myndighetsuppgifter: pastor; pastorsämbetet; kyrkoherden; kontrakts- prosten; biskopen; ; i ; ; ; ; . De statliga myndigheterna skall avvecklas i samband med relationsändringen och lagregleringen avseende övriga organ skall upphöra. Det är visserligen inte otänkbart att väljer att inrätta motsvarande organ, men det är inget som staten bör besluta om. Det finns därför inte skäl att lagstifta om de uppräknade organen. Den handläggning av ärenden som, enligt lag eller förordning, pågår hos dessa organ kommer att upphöra i samband med relationsändringen, om inte särskilda övergångsbestämmelser utfärdas. Att låta en statlig reglering bestå inom de aktuella områdena skulle emellertid strida mot en av huvudprinciperna i reformen, nämligen att själv skall besluta om sina egna angelägenheter. Mot denna bakgrund och för att minimera risken för rättsförluster, bör de ärenden som enligt lag eller förordning handläggs hos dessa myndigheter eller organ överlämnas till för fortsatt handläggning. En förutsättning för att det skall bli fråga om fortsatt handläggning av dessa ärenden inom är givetvis att det finns en inomkyrklig reglering för ärendetypen. Av denna reglering kommer i så fall att framgå hur handläggningen fortsatt skall ske. måste kyrkomötet besluta om det inomkyrkliga regelverk som skall gälla efter relationsändringen. För att detta skall vara möjligt är det nödvändigt att kyrkomötet då har de befogenheter som följer av lagen om trots bestämmelserna i kyrkolagen. Detta bör framgå av lagen om införande av lagen om . De beslut som fattas med stöd av en sådan bestämmelse skall avse tiden . När det gäller dem som har utsetts till uppdrag inom , dess församlingar eller samfälligheter, dvs. de förtroendevalda, förut- sätter regeringen att dessa kommer att kvarstå i sina uppdrag fram till nästa kyrkliga val. Det är emellertid en fråga som bör beslutas av kyrkan själv. Frågan om rätt till ledighet för de förtroendevalda behandlas i avsnitt 6.9. De församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift som finns efter relationsändringen kommer att behöva fatta ett antal beslut som har avseende efter relationsändringen, bl.a. gäller detta i fråga om kyrkoavgiftens storlek för . För att den statliga hjälpen med att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifterna skall kunna fungera måste få besked i frågan senast . I likhet med kyrkomötet bör dessa församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift ha de befogenheter som följer av lagen om trots bestämmelserna i kyrkolagen. En förutsättning för detta är att det står klart vilka församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift som kommer att finnas efter relationsändringen. Detta kommer kyrkomötet att fatta beslut om vid sammanträde . När ett sådant beslut är fattat bör uppgifter om detta lämnas till det statliga registret, vilket innebär att registreringsmyndigheten måste påbörja sitt arbete . Det är bara de församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift som det har lämnats uppgifter om som skall ha den nu diskuterade befogenheten. Det bör påtalas att befogenheten påverkas av bestämmelser i det inomkyrkliga regelverk som kyrkomöte kommer att besluta. 7 Den kyrkliga egendomen 7.1 Vissa utgångspunkter Den egendom som förfogar över kan delas in i olika kategorier med hänsyn till egendomens ursprung och de rättsregler som styr den. Den specialreglerade kyrkliga egendomen består huvudsakligen av egendom av äldre ursprung med stiftelsekaraktär. Kyrkokommunal egendom är sådan som förvärvats för kyrkokommunala medel. Den disponeras enligt vanliga kommunalrättsliga principer. Slut- ligen finns fri stiftelse- och föreningsegendom. Det är egendom som i regel tillförts kyrkan genom insamlingar eller donationer. I denna proposition lämnas förslag rörande den specialreglerade kyrkliga egendomen. De övriga egendomsslagen påverkas endast indirekt av relationsändringen och det har inte framkommit behov av åtgärder beträffande dessa egendomsslag. Den specialreglerade kyrkliga egendomen Med specialreglerad kyrklig egendom avses egendom som skall tjäna vissa ändamål som lagstiftaren ansett särskilt skyddsvärda. Egendomens förvaltning och ändamål är därför särskilt reglerade i lag, i allmänhet i kyrkolagen (1992:300). De olika slag av specialreglerad egendom som omfattas av förslagen i det följande är äldre kyrkor och domkyrkor, deras fastigheter och fastighetsfonder, prästgårdar och biskopsgårdar, präst- lönefastigheter och prästlönefonder (prästlönetillgångar) samt kyrko- fonden och kyrkofondsfastigheter. Egendomen består dels av tillgångar som tjänar kyrkan genom sin användning (förvaltningsförmögenheten), dels av egendom med en finansiell funktion som har betydelse för kyrkan genom den avkastning den ger (finansförmögenheten). Huvuddelen av tillgångarna anses ha stiftelsekaraktär och vara själv- ägande. De enskilda tillgångarnas ursprung är dock ofta oklart. Omfattningen av de fastigheter som ingår i finansförmögenheten uppgår till sammanlagt ca 560 000 ha. Det totala värdet på finansför- mögenheten har uppskattats till mellan åtta och nio mdkr. För förvaltningsförmögenheten kan något ekonomiskt värde inte fastställas. Den kyrkokommunala egendomen Med kyrkokommunal egendom avses sådan egendom som anskaffats för kommunala medel sedan församlingen blivit en självständig juridisk person (på landet och i stad). Det kan t.ex. röra sig om kyrkor, begravningsplatser, församlingshem, kanslibyggnader och tjänstebostäder för anställda. För huvuddelen av den kyrkokommunala egendomen sker ingen förändring genom relationsändringen. Det kan sägas råda identitet mellan de församlingar och kyrkliga samfälligheter som finns vid utgången av och motsvarande enheter efter denna tidpunkt. Rättigheter och skyldigheter, inklusive rätten till egendomen, övergår oförändrade på församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och stiften i den nya relationen. Detta framgår av avsnitt 6.10. Den specialreglering som enligt kyrkolagen och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) gäller för vård och förvaltning av bl.a. kyrkobyggnader är tillämplig även för den kyrkokommunalt ägda egendomen. Genom relationsändringen upphör kyrkolagens bestämmel- ser att gälla. Kulturminneslagens regler till skydd för de kyrkliga kulturminnena bör dock enligt principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och behållas efter relationsändringen och kommer således även i fortsättningen att gälla för bl.a. de kyrko- byggnader som är kyrkokommunalt ägda. Den fria stiftelse- och föreningsegendomen I den fria stiftelse- och föreningsegendomen ingår tillgångar på alla nivåer inom . Exempel på sådan egendom är stiftsgårdar, folkhögskolor och sjömanshem samt stiftelseägda församlingshem och småkyrkor. Egendomen ägs i allmänhet av en stiftelse eller en förening med särskild anknytning till . Denna egendom följer vanliga civilrättsliga regler som inte kommer att påverkas av relationsändringen. Om egendomen hör till en stiftelse som förvaltas av en församling eller samfällighet kan det dock uppstå osäkerhet om kontinuiteten i förvaltningen. Detta övergångsproblem behöver klargöras. Regeringen lämnar ett förslag i denna fråga i avsnitt 6.10. Vissa principiella förutsättningar för regeringens förslag Vissa av de principer som lades fast i riksdagsbeslutet om ändrade relationer mellan staten och har särskild betydelse för övervägandena rörande den kyrkliga egendomens framtida ställning. En grundprincip för reformen är att skall ges ökad frihet att själv bestämma i sina egna angelägenheter. betonas att reformen inte innebär någon ändring av identitet. Beträffande egendomen sägs i principbeslutet att den efter relations- ändringen bör stå till förfogande och att man bör finna de rättsliga lösningar som behövs för att trygga egendomens bestånd för avsedda ändamål. En grundfråga i sammanhanget är hur långt det allmännas intresse sträcker sig i fråga om egendomen. Den kyrkliga egendomen uppgår till betydande värden och har byggts upp under medverkan av hela befolkningen. Detta kunde tala för att bibehålla en relativt långtgående kontroll av all den kyrkliga egendomen genom olika former av lagstiftning. De förvaltningsmodeller stiftelse- och lagstiftningsalternativen som anges i principbeslutet och i kommitté- direktiven till utredningarna inför reformen (dir. 1995:162) tillgodoser ett sådant önskemål. Regeringen gör bedömningen att det avgörande bör vara att man kan trygga att egendomen används för det ändamål den är avsedd för. Som Kammarkollegiet har visat i sin utredning kan emellertid inte alla de olika ändamålsbestämmelser som gäller för de skilda slagen av egendom anses väga lika tungt. Har t.ex. kyrkan stor frihet att själv bestämma över ändamålet finns det inte några starka skäl att låsa detta för framtiden. För viss egendom skulle vidare ett bibehållande av gällande ändamålsbestämmelser kräva en omfattande reglering, vilket strider mot principen om självbestämmanderätt. En betydelsefull förutsättning för regeringens överväganden är att , såvitt regeringen erfarit, inte planerar några omfattande förändringar i den kyrkliga strukturen i samband med relationsändringen. Nämnda förhållanden har lett till att regeringen för vissa slag av den kyrkliga egendomen i stället föreslår en övergång av äganderätten, i regel förenad med en ändamålsbestämmelse, till olika enheter i . Övrig egendom bör få disponera enligt lagstiftningsalternativet. De modeller som föreslås för olika typer av egendom utvecklas närmare i det följande. kyrkomöte anser att regeringens förslag innebär att principbeslut uppfylls och att förslagen är lämpade att bilda en god grund för den fortsatta kyrkliga verksamheten. Enligt kyrkomötet innebär förslagen vidare att staten ser välvilligt på möjligheter att ta ansvar för egendomen och för sina interna förhållanden. Flera remissinstanser har efterlyst besked om skattekonsekvenserna av de olika förslagen rörande den kyrkliga egendomen. Regeringen avser att återkomma till denna fråga . 7.2 Överföring av äganderätt Innebörden av principbeslutet att den kyrkliga egendomen skall stå till förfogande efter relationsändringen är att kyrkan skall ta ansvar för egendomen utan stöd av den detaljerade statliga reglering som finns . Rättsförhållandena när det gäller den specialreglerade kyrkliga egen- domen är komplicerade, inte minst i äganderättsfrågan. Regeringen delar Kammarkollegiets bedömning att en huvudprincip bör vara att underlätta för att ta över ansvaret för egendomen. En strävan bör därför vara att i största möjliga utsträckning åstadkomma enkla och överskådliga regler. Egendomens stiftelsekaraktär med bindning till särskilda ändamål kan i många avseenden lägga hinder i vägen för kyrkans ansvarstagande för ekonomin och utformningen av verksamheten. En utgångspunkt bör därför vara att så långt möjligt söka klara ut äganderättsfrågan i samband med reformen för att inte en fortsatt lagreglering skall begränsa kyrkans möjligheter att själv bestämma om sin verksamhet. I det följande föreslår regeringen därför överföringar av äganderätten till vissa kategorier av den specialreglerade kyrkliga egendomen. 7.2.1 Äldre kyrkor och domkyrkor m.m. Regeringens förslag: De äldre kyrkor som betraktas som egendom av stiftelsekaraktär, dvs. sådana som uppförts på landet och i stad, med tillhörande inventarier, kyrkotomt och kyrkogård, skall ägas av den församling där kyrkan är belägen. Egendomen skall användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas av . En församlingskyrkas fastighet och fastighetsfond eller en domkyrkas fastighet och fastighetsfond skall också ägas av den församling där kyrkan är belägen. Egendomen skall användas för samma ändamål som . För ändring av ändamålet krävs tillstånd av Kammarkollegiet. och fastigheter och fastighetsfond skall dock behållas som självständig förmögenhet och förvaltas av . Egendomen skall också i fortsättningen utgöra en egen juridisk person och användas för samma ändamål som . Kammarkollegiets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kammarkollegiet har dock föreslagit att även och dess fastigheter och fastighetsfond skall föras över med äganderätt till församlingen. Remissinstanserna: Remiss I innehöll tio enkätfrågor i avsnittet Den kyrkliga egendomen. Fråga 2a) och 2b) rörde överföring av äganderätten till de äldre kyrkorna av stiftelsekaraktär till respektive församling när det gäller dels de sju medeltida domkyrkorna, dels övriga kyrkor. Fråga 3 handlade om överföring av äganderätten till domkyrkas och församlings- kyrkas fastigheter och deras fastighetsfonder till respektive församling. En stor majoritet har ansett att förslagen bör genomföras. Den fråga som gällde de sju medeltida domkyrkorna har fått lägst andel positiva svar. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 2a Fråga 2b Fråga 3 Bland de sju domkyrkoförsamlingar som närmast berörs av förslaget att de medeltida domkyrkorna skall föras över med äganderätt till respektive är fem negativa, nämligen , , , och domkyrkoförsamlingar. Deras invändningar är främst av ekonomisk art. Kritik mot förslaget om de medeltida domkyrkorna förs även fram av i , Ärkebiskopen efter hörande av övriga biskopar, i , och Egendomsnämndernas samarbetsorgan. De anser att de lokala domkyrkostiftelserna bör bibehållas. Även pekar på de ekonomiska problemen i samband med förvaltningen av de medeltida domkyrkorna. Styrelsen anser inte att dessa problem kan lösas inom ramen för utjämnings- systemet och kyrkobyggnadsbidraget. tillstyrker utredningens förslag. Centralstyrelsen anser det angeläget att också de äldre kyrkotomter där det uppförts en kyrka respektive övergår till församlingen. anför att det möjligen bör övervägas om de medeltida domkyrkorna skall undantas från förslaget. Målsättningen bör enligt förbundet inte vara att sträva mot likformighet utan att hitta en rationell modell och fungerande förvaltningsorganisation som svarar mot de historiskt givna förutsättningarna i respektive stift. kyrkomöte: Det är en avgörande fördel om församlings- kyrkorna ägs av de kyrkliga organ som i första hand bär ansvaret för dessa. Förslaget medför också en angelägen förenkling av den kyrkliga strukturen på så sätt att de nuvarande stiftelseliknande organ som formellt äger de äldre församlingskyrkorna slopas. Det är självklart att de förmögenhetstillgångar som är avsedda för församlingskyrkans behov också förs över till församlingen. Det ligger vidare ett värde i att samma regler tillämpas för alla kyrkobyggnader. Även de medeltida dom- kyrkorna bör således, i enlighet med regeringens förslag, med äganderätt föras till respektive församling. Skälen för regeringens förslag: Äldre och yngre kyrkor har olika rättslig ställning. Med äldre kyrkor avses sådana som är uppförda på landet respektive i stad och med yngre kyrkor avses sådana som har tillkommit därefter. anses församlingarna ha fått ställning som egna juridiska personer. De kunde därmed bl.a. förvärva och bli ägare till fast och lös egendom (kyrkokommunal egendom). De yngre kyrkorna ägs således av respektive församling. Den äldre lokala kyrkan däremot anses själv utgöra ett subjekt av stiftelsekaraktär, en s.k. kyrkostiftelse, som äger kyrkobyggnaden med tillhörande kyrkotomt och kyrkogård. På samma sätt betraktas domkyrkorna som särskilda subjekt av stiftelsekaraktär, med undantag av som är en församlingsägd kyrka. De så kallade medeltida eller äldre domkyrkorna, dvs. , , , , , och Lunds domkyrkor, intar av historiska skäl en särställning. I 39 kap. 2 § kyrkolagen finns särskilda bestämmelser om förvaltningen. De förvaltas utom i av i respektive stift. med tillhörande egendom förvaltas av i . Den intar således en särställning bland de medeltida domkyrkorna. Andra domkyrkor än de medeltida förvaltas som församlingskyrkor, dvs. av kyrkorådet i respektive (eller den kyrkliga samfällighet där domkyrkoförsamlingen ingår). Enligt 38 kap. 3 § kyrkolagen skall stiftens domkyrkor vara församlingskyrkor för domkyrkoförsamlingen i respektive stift. Församlingskyrkas och domkyrkas fastighet är enligt 41 kap. 1 § första stycket kyrkolagen fastighet vars avkastning är avsedd för en försam- lingskyrkas respektive en domkyrkas behov. Enligt 41 kap. 21 och 24 §§ skall ersättning för en församlingskyrkas eller domkyrkas fastighet fonderas och utgöra församlingskyrkas respektive domkyrkas fastighets- fond. Avkastningen av fonderna skall användas för samma ändamål som gällt för fastigheterna. I kyrkolagen finns inte några särskilda bestämmelser som klart och entydigt uttrycker ändamålet med en kyrka. Ändamålet är underförstått och framgår av kyrkobyggnadens karaktär och användning. Det finns dock bestämmelser som anknyter till ändamålet, t.ex. bestämmelserna i 38 40 kap. kyrkolagen om församlingskyrkor och domkyrkor samt om upplåtelse av kyrka. Den nu gällande författningsregleringen gör i allt väsentligt inte någon skillnad på äldre egendom av stiftelsekaraktär och yngre, senare anskaffad egendom som har samma ändamål men som ägs direkt av en kyrkokommun. Som Kammarkollegiet framhållit skulle om nuvarande förhållanden bibehölls kyrkomötet i princip inte kunna utfärda bestämmelser för egendom som ägs av rättssubjekt med stiftelsekaraktär vilket skulle kunna skapa problem. Det bör så långt möjligt underlättas för att överta den kyrkliga egendomen. Enkla och överskådliga rättsliga förhållanden bör därför eftersträvas. Som ett led i denna strävan bör de äldre kyrkorna av stiftelsekaraktär såväl församlingskyrkor som domkyrkor föras över med äganderätt till respektive församling. Beträffande råder emellertid särskilda förhållanden. Regeringen återkommer särskilt till denna fråga i det följande. En överföring av äganderätten till de äldre kyrkorna från de nu existerande rättssubjekten av stiftelsekaraktär till församlingarna innebär att dessa särskilda rättssubjekt upphör och att egendomen, dvs. kyrkobyggnaden med tillhörande kyrkotomt och kyrkogård samt inventarier, går över i församlingarnas ägo. Samma bör också gälla för en kyrkotomt där en äldre kyrka har funnits men en ny kyrkobyggnad har uppförts efter de angivna årtalen. Kyrkobyggnaden med tomt kommer således efter relationsändringen att i sin helhet ägas av församlingen. Vissa faktorer kan anses tala för att särbehandla alla de medeltida domkyrkorna. En del remissinstanser har bland annat pekat på deras roll som stifts- och biskopskyrkor och deras ofta kostnadskrävande förvaltning. I många fall är de för stora för den egna församlingens behov. Förslag till olika lösningar har förts fram, exempelvis att behandla dem som domkyrkostiftelser med särskilda styrelser. I sådant fall kommer emellertid olika rättsregler att gälla för landets domkyrkor vilket kan innebära problem. Därtill kommer att de medeltida domkyrkorna, utom , inte är ekonomiskt självbärande. Ett annat förslag som förs fram av några remissinstanser är att föra över dessa domkyrkor till stiften. Inte heller detta är lämpligt med hänsyn till att domkyrkornas funktion i första hand är att vara församlingskyrkor. Som framhåller får det övervägas i det inomkyrkliga utredningsarbetet om bör ha särskilda regler om domkyrkorna med hänsyn till deras speciella ställning i stiften. Regeringen utgår från att de ekonomiska problemen för framför allt de medeltida domkyrkor som ligger inom ekonomiskt svagare enheter kan lösas inom ramen för utjämningssystemet eller genom en särskild kostnadsfördelning mellan stift och församling. På grund av de medeltida domkyrkornas betydelse kan det också förutsättas att dessa kyrkor får del av de medel som efter relationsändringen kommer att stå till buds för vård och underhåll av kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader. Sammantaget talar det som sagts för att behandla yngre och äldre domkyrkor huvudsakligen lika. I och med överföringen av de äldre kyrkorna och domkyrkorna i församlingarnas ägo kommer skillnaden i ägandeförhållandena beträffande kategorierna äldre och yngre kyrkor att i princip upphöra. Ett särskilt undantag bör dock göras för som framgår närmare nedan. En konsekvens av regeringens förslag om överföring av de äldre kyrkorna i församlingarnas ägo är att äganderätten till klosterkyrkorna i och också går över till respektive församling. Dessa kyrkor har av historiska och kulturhistoriska skäl bedömts vara av riks- intresse och har fått särskilt ekonomiskt stöd i olika former. Regeringen utgår från att den särställning som kyrkorna har kommer att beaktas även efter relationsändringen. Med hänsyn till kyrkobyggnadernas centrala plats i bl.a. det svenska kulturarvet finns det ett samhällsintresse att kyrkorna kan bevaras. En naturlig utgångspunkt för äganderättsöverföringen är därför att kyrkorna ställs till församlingarnas förfogande för att användas för samma ändamål som . Detta bör framgå av bestämmelser i övergångs- lagstiftningen. Däremot anser regeringen i likhet med Kammarkollegiet att det skulle vara ett alltför stort ingrepp i kyrkans självbestämmande om ändamålet binds för framtiden. bör därför ha möjlighet att själv bedöma behovet av en särskild reglering beträffande kyrkorna och kunna fatta beslut om kyrkornas användning . Det kan exempelvis finnas behov av att ändra användningen av en kyrka vid ändringar i den kyrkliga indelningen. Det är naturligt att anlägga samma synsätt på församlingskyrkas och domkyrkas fastigheter och fastighetsfonder som på kyrkorna. Dessa egendomsslag bör följa sin församlingskyrka respektive domkyrka och således föras över med äganderätt till den församling där kyrkan är belägen. Regeringen delar Kammarkollegiets bedömning att ingen ändring bör göras beträffande egendomens ändamål. Egendomen ställs alltså till församlingens förfogande för samma ändamål som tidigare, nämligen att användas för respektive kyrkas behov. Detta bör framgå av övergångslagstiftningen. Kammarkollegiet föreslår också att egendomens ändamål skall kunna ändras antingen efter tillstånd av Kammarkollegiet enligt permutationslagen (1972:205) eller genom att , med stöd av sin kompetens enligt lagen om , ändrar någon faktor som påverkar ändamålet. Enligt kollegiet kan det gälla faktorer som rör kyrkans organisation, indelningen i kyrkliga enheter eller utjämnings- systemet. I sådana fall skall ändamålsändringen enligt kollegiet inte behöva prövas också i den för permutation stadgade ordningen. Förslaget ger emellertid inte tillräcklig klarhet om i vilka fall har möjlighet att ändra i ändamålsbestämningen och i vilka det skulle krävas medgivande av Kammarkollegiet. Den situationen kan tänkas att beslut fattas i inomkyrklig ordning om en indelningsändring, t.ex. så att två församlingar läggs samman till en och som en följd av det att den ena församlingskyrkan tas ur bruk och ges ett helt nytt ändamål. Frågan är om ett sådant beslut även skulle kunna innefatta ändring av ändamålet för en församlingskyrkas fastighet eller fastighetsfond. Ändamålet för församlingskyrkas och domkyrkas fastigheter och fastighetsfonder är klart avgränsat tillgångarna är avsedda för respek- tive kyrkas behov.