prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Uttag och användning av naturens resurser kan innebära stora ingrepp i miljön, en hög energiförbrukning och utsläpp av farliga ämnen. Detta gäller såväl vid utvinning, transport och förädling som i avfallsledet. Ett begrepp som nämns i den internationella debatten är Faktor 10, vilket innebär att resursanvändningen, inte bara av fossila bränslen utan av alla resurser, behöver bli i genomsnitt 10 gånger effektivare under en till två generationer (skr. 1997/98:13). Många forskare, företagsledare och politiker anser att en sådan utveckling är nödvändig för att vi skall kunna möta den ökande befolkningstillväxten och minska miljöförstöringen utan att försämra välfärden. Faktorn 10 eller 4 om tidshorisonten är kortare ger en signal om vilken storlek på effektivisering som krävs, snarare än att den uttrycker exakta mål. Faktor 10-begreppet kan därvid fungera som en kompass och stimulera till nödvändigt nytänkande. Internationellt pågår arbete inom , och Kommission för hållbar utveckling. bör aktivt delta i detta arbete. I samband med FN:s extra möte med generalförsamlingen (UNGASS) drev EU på svenskt initiativ frågan att uppmärksamma faktor 4- och faktor 10-konceptet. I slutsatserna från mötet (Program för det fortsatta genomförandet av ) framhålls att de studier bör uppmärksammas som föreslår en ökad effektivitet i resursanvändningen, inklusive övervägandet av en tiofaldig förbättring av resursproduktiviteten i de industrialiserade länderna på lång sikt och under nästkommande två eller tre decennierna en eventuell ökning med en faktor 4 i de industriella länderna. Slutligen framhölls att fortsatt forskning krävs för att studera genomförbarheten av dessa mål och de praktiska åtgärder som behövs för deras genomförande. har i sin rapport : decoupling economic growth from environmental damage? (ENV/EPOC/PPC(97)8) redovisat hur effektiviteten ökat i material- och resursanvändningen. Oljepriserna har i hög grad påverkat industrins oljeanvändning i . var oljepriserna höga och oljeintensiteten inom industrin i sjönk . Inom luftfarten i världen ökade energieffektiviteten och . Bränsle utgör ca. av kostnaderna inom flyget. I minskades materialanvändningen i relation till BNP . Bakom den generella minskningen av materialanvändningen finns en mer komplex bild viss materialanvändning har ökat (t.ex. aluminium, plast och gödselmedel) och annan har minskat (t.ex. koppar, stål, timmer och bly). Regeringen gör bedömningen att faktor 10-begreppet får ses som ett grovt mått för att ange dimensionen på de förändringar som behövs. Behovet av effektivisering varierar för olika naturresurser beroende på dessas miljöpåverkan och vilka tekniska möjligheter som finns samt åtgärdernas kostnader. Det kommer att behövas ytterligare arbete, såväl nationellt som internationellt, för att analysera, konkretisera och utveckla begreppet Faktor 10. I regeringens skrivelse (skr. 1997/98:13) om ekologisk hållbarhet har regeringen anmält att den kommer att ta initiativ till en öppen dialog med näringsliv och forskare om förutsättningar för effektivare resursanvändning. Som underlag för denna dialog avser regeringen att låta utreda och analysera hur det fortsatta arbetet med material- och energieffektivisering skulle kunna bedrivas i . Riktlinjerna skall skapa drivkraft I samband med beslut om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180, bet. 1993/94:JoU14, rskr. 1993/94:344) formulerades kretsloppsprincipen på följande sätt: "Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas". Denna princip utgör alltjämt utgångspunkten för allt kretsloppsarbete. Även om kretsloppen sluts kan alltför stora materialflöden fortfarande skapa miljöproblem. Ett effektivt utnyttjande av material såväl som av alla andra resurser är en förutsättning för en framgångsrik industriell produktion. bör produktionen av varor även inriktas mot att ämnen som kan ge upphov till negativa effekter på hälsa och miljö vid produktion, användning eller avfallshantering undviks så långt som möjligt. Dagens miljöproblem och resursslöseri beror till stor del på svårigheter att åstadkomma en prissättning, som avspeglar de kostnader som varans miljöbelastning ger upphov till under hela dess livscykel (icke-internaliserade miljökostnader). Dessa kostnader kan internaliseras exempelvis med hjälp av olika styrmedel. Skatter och avgifter kan fungera effektivt under förutsättning att de tillämpas i anslutning till miljöproblemet. I vissa fall är andra styrmedel bättre. Vissa miljöproblem uppstår ofta efter det att den miljöpåverkande aktiviteten påbörjats. Detta medför att ett förebyggande arbete i enlighet med försiktighetsprincipen måste ske. För att en förändring skall ske måste alla i samhället medverka. Regeringen föreslår därför tre riktlinjer för kretsloppsarbetet. Riktlinjerna skall särskilt avse en effektivisering av material- och energianvändningen och vara inspirerande för arbetet och en vägvisare när målen för verksamheterna formuleras. Den tekniska utvecklingen i samhället har gått mycket fort, särskilt . har industrin aktivt deltagit för att kretsloppsanpassa sina verksamheter. Regeringen gör den bedömningen att arbetet i många fall har varit framgångsrikt. Företagen har visat att förändringar är möjliga. En förutsättning för detta förändringsarbete är att det finns en god kunskap om miljöfrågor i stort. Regeringen bedömer det därför som särskilt viktigt att en diskussion mellan näringsliv, myndigheter och forskare utvecklas och att resultatet sprids till berörda. Det svenska miljöarbetet måste utformas i samverkan med bland annat näringslivet samt med hänsyn till utvecklingen av miljöinsatserna internationellt. Mot bakgrund bl.a. av den långa omställningstiden och förslagens karaktär av riktlinjer kommer förslagen, enligt regeringens bedömning, inte att medföra ekonomiska konsekvenser som avviker väsentligt från en naturlig, långsiktig utveckling av samhället. Detta gäller både med avseende på statsfinanserna och på samhället i övrigt. Rimliga och mätbara miljökrav har ofta lett till innovativa lösningar som förutom miljövinster också givit lägre kostnader och förbättrad konkurrenskraft för företagen. Med hänsyn till att regeringens förslag givits formen av allmänna riktlinjer utan att ange tidsram, är det svårt att göra några mer ingående konsekvensbedömningar av förslagen. Den analys av effekterna på de svenska företagens internationella konkurrenskraft, nyetablering, tillväxt i små företag, regional balans, statsfinanserna m.m. som måste genomföras, kan ske först i anslutning till konkretiseringen av miljöarbetet. Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn taget till alla resurstillgångar. Genom att både fokusera på materialflödena och utsläppen kan miljöproblemen åtgärdas redan vid källan. Materialströmmarna ger miljöproblem i alla led i utvinningen, vid förädling och produktion, under och efter användningen och vid transporter i alla dessa led. I de flesta fall går också energi åt för bearbetning och hantering i alla led. Som exempel kan nämnas elektriska och elektroniska produkter, som kräver ett förhållandevis stort råvaruutnyttjande för att utvinna tillräckliga mängder av de ämnen som ingår i produkterna. Produktion, användning och slutligt omhändertagande av dessa produkter bör ske så att tillgången på knappa resurser exempelvis sällsynta metaller i största möjliga utsträckning bibehålls för kommande generationer. Ett exempel på en sällsynt metall är tantal, som bl.a. används i kondensatorer i datorer. Som ytterligare exempel kan nämnas den fosfat som bryts och till övervägande del används som växtnäringsämne i jordbruket. Bedömningen är att med nuvarande uttagstakt kommer världens nu kända fosfatresurser att vara tömda om . Om detta näringstillskott avtar , kommer avkastningen från åkrarna att minska. Användningen av fosfor är ett resursproblem lika väl som ett miljöproblem, eftersom förluster genom växtnäringsläckage ger miljöpåverkan som övergödning av sjöar och vissa havsområden. Regeringen gör därför den bedömningen att fosforn måste återföras till jordbruket i ett kretslopp mellan stad och land (se vidare avsnitt 5.5 Kretslopp av växtnäring mellan stad och land). Enligt statistik från (Det svenska energiläget, 1997) står de tre sektorerna bostäder och service, industri samt inrikes transporter för huvuddelen av all energianvändning (). har energianvändningen inom inrikes transporter ökat, medan energianvändningen i de andra sektorerna minskat något. Sektorn bostäder och service står för av denna energianvändning, medan industrisektorn står för och transportsektorn för (procentsatserna gäller för ). Regeringen gör den bedömningen att energieffektivisering skall genomföras där det finns största möjliga potential för effektivisering till lägsta kostnad. Teknik, forskning och utveckling är viktiga instrument. Helt nya lösningar kan behövas. godkände nya riktlinjer för energipolitiken (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212). Enligt detta beslut är den svenska energipolitikens mål att trygga tillgången på el på omvärldens konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkor för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. En förutsättning för att resursanvändningen skall kunna vara effektiv och skonsam och resursförbrukningen minskas radikalt är att det skapas ett effektivt kretslopp av material och näringsämnen i samhället samt att energianvändningen successivt effektiviseras. Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden. Råvaror kan delas upp i förnybara och icke förnybara. De icke förnybara råvarorna kan inte återställas i naturens kretslopp inom en överblickbar tid. De fossila materialen kol, olja och naturgas är exempel på icke förnybara material. Den utvunna mängden fossila material har ökat drastiskt under de senaste århundradena och i accelererande omfattning . Bränsle är det i särklass största användningsområdet för fossila material (). De används även för att framställa t.ex. plaster och kemikalier. Enligt Kretsloppsdelegationen finns det anledning att göra skillnad mellan material som förbrukas vid användning, till exempel fossilt material som bränsle, och material som kan återanvändas och återvinnas. Förbränning av fossila bränslen är den dominerande orsaken till spridning av ämnen som ger upphov till växthuseffekt, försurning och marknära ozon. Kretsloppsdelegationen drar slutsatsen att användningen av icke förnybara material behöver begränsas främst på grund av miljörisker men i vissa fall också av knapphetsskäl. Av jordens energianvändning baseras på fossila bränslen. Den omfattande förbränningen leder till betydande negativa miljöeffekter. Fossila bränslen är förhållandevis billiga, vilket innebär att alternativa energikällor har svårt att konkurrera. En väg att minska miljöpåverkan från bränsleanvändningen är att dels effektivisera energianvändningen, dels styra över bränsleanvändningen till mer miljöanpassade bränslen. Exempel på styrmedel som används i är energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt på bränslen samt kväveoxidavgift. Regeringen gör den bedömningen att användningen av fossila bränslen, i första hand kol och olja, bör hållas på en låg nivå. Alternativa energikällor är exempelvis sol, biomassa, vind och vatten. Den potentiella energimängden från dessa är större än dagens användning, dock kan inte hela potentialen utnyttjas av bl.a. ekonomiska skäl och av miljöhänsyn. Det är därför viktigt att användningen av förnybara energikällor ökar och blir nyckelresurser . antog regeringens förslag om en uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Beslutet innehåller bl.a. stöd till investering i vindkraft och biobränslebaserad kraftvärme, konvertering från elvärme till fjärrvärme samt långsiktiga insatser för utveckling och demonstration av elproduktion baserad på förnybara energikällor. Användningen av förnybara energislag bör öka i såväl el- som värmeproduktionen. är det angeläget i samband med utvecklingen av alternativa drivmedel på Europanivå med ett internationellt samarbete, eftersom fordon används för transporter över nationsgränser. När användningen av biomassa, vatten och solenergi ökar är det viktigt att noga kontrollera att detta inte leder till utarmning eller förgiftning av jordar eller förgiftning eller dränering av vatten ur mark. Skogen, havet och jordbruksmarken är källor till förnybara råvaror. bidrar skogen med råvara till pappersmassa och sågtimmer. Användningen av skogsbränsle för energiändamål ökar . Regeringen gör bedömningen att en bredare användning av skogsråvaror som ersättning för olja, kol och andra icke förnybara resurser bör eftersträvas. Jordbruksmarken skall inte endast nyttjas för framställning av livsmedel, utan också producera bioråvaror som successivt kan ersätta fossila råvaror i form av bl.a. bränsle. Tillgången på vatten, näringsämnen och mark, liksom klimatförhållanden sätter dock gränser för produktionen av biomassa. har tagit initiativ till en miljökonsekvensbeskrivning för att belysa miljökonsekvenserna av ett ökat uttag av avverkningsrester respektive återföring av näring. I denna nämns att det finns kunskapsluckor avseende bl.a. effekter på organismer och biologiska processer i marken vilket försvårar bedömningen. kommer att med hjälp av miljökonsekvensbeskrivningen utarbeta rekommendationer och vid behov föreslå ändringar i befintliga regelverk. Även Miljövårdsberedningen har i rapporten av skogsmark behandlat effekterna på den biologiska mångfalden av uttag av avverkningsrester. Slutsatsen var att ett eventuellt ökat uttag av avverkningsrester från barrträd sannolikt inte kommer att ha mer än marginella effekter på skogens artmångfald. Dessutom har Kretsloppsdelegationen redovisat en rapport till regeringen, Biomassa en nyckelresurs (1998:20), där delegationen bl.a. konstaterar att det är möjligt att öka användningen av biomassa utan att riskera den biologiska mångfalden eller en ekologiskt hållbar och långsiktig produktion. Delegationens rapport behandlas inom . har i betänkandet Växande råvaror (SOU 1994:113) bl.a. redovisat förutsättningar för ökad industriell användning av bioråvaror för tekniska ändamål. har i betänkandet Biobränsle för framtiden (SOU 1992:90) behandlat frågor om resursbas och uttag av biobränslen. Även Energikommissionen behandlade frågan utförligt i betänkandet Omställning av energisystemet (SOU 1995:139). Utredningen visade att bestämmande för användningen av biobränslen är ekonomiska faktorer som bränslepriser, skatter och produktionskostnader. gjorde samma bedömning. Regeringen vill understryka att det samlade biomasseuttaget aldrig får leda till att den biologiska mångfalden eller ekosystemens funktioner i naturen utarmas eller hotas. Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi. Regeringen konstaterar att kretsloppsanpassningen av varusektorn i många fall har varit framgångsrik. Det lagstadgade producentansvaret har varit en pådrivande faktor. Det har också skett en snabb utveckling inom bl.a. IT- och pappersindustrin. Det fortsatta arbetet bör inriktas mot att ämnen som kan ge upphov till negativa effekter på hälsa och miljö vid produktion, användning eller avfallshantering bör undvikas så långt som möjligt (se avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken). Varorna bör också utformas så att minsta möjliga mängd energi och material åtgår vid produktion och användning. Ett viktigt sätt att minska inflödet av nytt material är att återanvända och återvinna uttjänta varor och materialen i dessa. Vi skall sträva mot att en stor del av det vi kallar avfall blir resurser. Regeringen gör bedömningen att varorna skall vara återanvändbara eller återvinningsbara, uppgraderingsbara (möjliga att förnya till bättre eller mer användbar prestanda), långlivade och möjliga att reparera. Befintliga varor bör hanteras så att energiåtgång och utsläpp minimeras och god återanvändning eller återvinning med avseende på material eller energi görs möjlig. Andrahandsmarknader för begagnade varor, delkomponenter och sekundära råvaror är en förutsättning för detta. I regeringens förslag om miljöbalk (prop. 1997/98:45) föreslås en bestämmelse i 1 kap. 1 § om att skall tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att kretslopp uppnås. 5.2 Miljövarupolicy inom EU Regeringens bedömning: En miljövarupolicy bör arbetas fram inom EU för att bl.a. klargöra vilka miljökrav som skall gälla för produkter som släpps ut på marknaden. Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. ( Kretsloppsdelegationen, Strategi för kretsloppsanpassade material och varor, rapport 1997:14 ) Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt kommenterat detta förslag är i huvudsak positiva. och Statskontoret är dock tveksamma till förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Det behövs en ökad fokusering på produkternas miljöpåverkan samt på behovet av ett effektivt resursutnyttjande. Därför bör enligt regeringens bedömning arbetet inledas med att ta fram en samlad miljövarupolicy, som anger samhällets krav på de varor som produceras och som beskriver producenternas ansvar för de varor som släpps ut på marknaden under en varas hela livscykel. Handeln med varor över nationsgränserna innebär att en miljövarupolicy för ett miljöanpassat varuflöde bör utformas inom EU för att få en god genomslagskraft. tog initiativ till en miljövarupolicy inom EU. Detta har bidragit till att EG- kommissionen nu har inlett arbetet med en sådan policy. Enligt kommissionen är några av de viktigaste verktygen i arbetet med miljövarupolicyn (Policy) miljömärkning, avfallshantering, grön offentlig upphandling, utvidgat producentansvar, produktstandarder och miljöledningssystem. I miljövarupolicyn bör ingå en genomgång av dels riktlinjer för hur miljöanpassade varor skall utformas, dels hur gamla produktdirektiv och standarder ser ut, dels hur nya sådana skall kunna anpassas till en hållbar utveckling. Kommissionen avser att utarbeta en s.k. vitbok i ämnet. kommer att delta aktivt i detta arbete (se kapitel 10 Riktlinjer för det svenska miljöarbetet i EU). En naturlig fortsättning blir sedan att driva frågan i globala sammanhang (se avsnitt 11.5 Handel och miljö). Kommissionen arbetar dessutom med långsiktiga avtal inom energieffektiviseringsområdet som avser varors energiförbrukning under användningen. 5.3 Producentansvar och kretsloppsanpassning av varor Regeringens bedömning: Producenterna har ett stort ansvar i arbetet med att skapa energi- och materialsnåla varor. Skälen för regeringens bedömning: Producenten av en vara är den som har bäst kunskap om och störst möjlighet att påverka varans utformning. Det är också producenten som har kunskap om ingående material och komponenter och om hur dessa kan återvinnas eller återanvändas i nya varor. Producenterna bör därför enligt regeringens bedömning ta ett ökat ansvar för att minska miljöbelastningen av varorna under varornas hela livscykel från utvinningen av naturresurser till hanteringen i avfallsledet. Industrin har bedrivit ett arbete för att kretsloppsanpassa sina verksamheter. Arbetet har i många fall varit framgångsrikt. Företagen har visat att förändringar är möjliga. Bidragande orsaker har varit det lagstadgade producentansvaret för förpackningar, returpapper och däck samt det pådrivande arbete som bedrivits av flera myndigheter, däribland Kretsloppsdelegationen och . Kretsloppsdelegationen har givits i uppdrag (Dir. 1996:87) att redovisa en kartläggning av i vilken omfattning näringslivet har utvecklat en mer kretsloppsanpassad hantering av varor, avfall och råvaror. Även konsumenternas engagemang har haft betydelse för utvecklingen. Regeringen har för redovisat en skrivelse, Konsumenterna och miljön - en handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 1997/98:67), som beskriver hur arbetet mot miljömålet i konsumentpolitiken skall bedrivas. Regeringen gör den bedömningen att det även kommer att behövas regler för att driva utvecklingen och att ange ramarna för producenternas arbete och ansvar. I enlighet med vad som angavs i propositionen om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180) bör dock frivilliga lösningar eftersträvas om de miljöpolitiska målen kan nås på denna väg. Det finns situationer där det krävs lagstiftning för att åstadkomma önskat resultat. Lagstiftning kan behövas för att t.ex. uppnå konkurrensneutralitet. Regeringen bedömer att det författningsreglerade producentansvaret är ett effektivt styrmedel och gör därför bedömningen att detta instrument även bör kunna användas inom ytterligare produktområden. kan konstateras att ett författningsreglerat producentansvar kan ha icke önskade näringspolitiska konsekvenser. Vid utformningen av producentansvarssystem är det därför viktigt att även sådana aspekter beaktas. Reglerna för producentansvaret måste formuleras så att möjligheter till sund konkurrens erbjuds. Systemen måste, för att inte stå i strid med reglerna i konkurrenslagen (1993:20), utformas så att de inte försvårar alternativa lösningar för hantering av uttjänta produkter (inlåsningseffekter). Vidare måste systemen vara så öppna att de inte försvårar för nya eller mindre aktörer att etablera sig och verka på marknaden (utelåsningseffekter). Regeringen kommer att följa de näringspolitiska effekterna. Producentansvar är ett styrmedel som fått erkännande bl.a. inom EU. I EU:s avfallspolitiska resolution slås producentansvaret som princip fast. Den inslagna vägen stämmer också väl överens med principen om att förorenaren betalar, vilken är internationellt accepterad. Förutom producentansvaret finns det flera andra styrmedel för att ställa om till en ekologiskt hållbar utveckling. Några andra styrmedel och instrument som används i miljöpolitiken behandlas i kapitel 8 Näringslivets och konsumenternas roll i miljöarbetet. 5.3.1 Producentansvaret för förpackningar, returpapper och däck som bidrag till omställningen av miljöarbetet Regeringens bedömning: Producentansvaret för förpackningar, däck och returpapper bidrar till en ökad återvinning av dessa produkter. Informationen till hushållen bör förbättras markant för att producentansvaret skall fungera tillfredsställande. Även renhållningen vid insamlingsstationerna bör förbättras. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. föreslår dessutom en ny bestämmelse i renhållningslagen (1979:596) om att ändra materialbolagens juridiska ställning samt en ändring i förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck för att förtydliga syftet med förordningen. (, Har producenterna nått målen?, rapport 4748). Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i konstaterande att det finns brister kring insamlingen och hanteringen av uttjänta förpackningar. Remissinstanserna kritiserar framför allt renhållningen vid insamlingsstationerna och nämner att ansvarsfördelningen är oklar. Exempelvis framför , Statskontoret, LO, ICA Handlarna, , , , Kommunförbunden i , , , , , kommun och att nedskräpningen kring insamlingsstationerna för förpackningar måste minska. Remissinstanserna anser att informationen till hushållen måste förbättras och efterfrågar en samlad information om all avfallshantering, dvs. både det som kommunerna och det som producenterna ansvarar för.