prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — I den handelsgödsel som används i är halten av kadmium relativt låg, vilket beror på att industrin till följd av skatten väljer råvaror från fyndigheter med låg kadmiumhalt. Kadmium ingår bland de ämnen som omfattas av tillfälliga svenska särbestämmelser i . En närmare beskrivning av detta ges i avsnitt 6.4.13 Ämnen med tillfälliga svenska särbestämmelser. Riktlinjerna innebär att kadmium inte bör förekomma i varor. För att detta skall kunna uppnås i fråga om handelsgödsel krävs dock att processer för att rena fosfat från kadmium utvecklas och tas i bruk. kan inte åstadkomma detta på egen hand. Ett utvecklingsarbete pågår, delvis finansierat med EU-medel, som visar att det går att rena fosfatet till en rimlig kostnad. Reningsanläggningar i kommersiell drift är en förutsättning för att riktlinjen i fråga om kadmium skall vara möjlig att nå för handelsgödsel. Övriga metaller Metaller har haft en avgörande betydelse för människans utveckling. Till exempel kunde plogar tillverkas tack vare metall och i den industriella revolutionen har metaller haft en av huvudrollerna. Massproduktion av varor och andra förnödenheter har kunnat åstadkommas med maskiner och instrument av metall. Metaller är också en av hörnstenarna i vårt IT- samhälle. Människans utnyttjande av jordens metallresurser har dock lett till att stora metallmängder omfördelas i miljön . Metaller som varit bundna till berggrunden, lagras i samhället som beståndsdelar i varor, anläggningar och infrastruktur. Detta har lett till förhöjda metallhalter både lokalt, regionalt och globalt. För den levande organismen kan effekterna av en haltökning leda till skadliga effekter. Metaller sprids främst vid gruvbrytning och när varor produceras, används och blir till avfall. Samhället tillförs på detta sätt stora mängder potentiellt skadliga metaller såsom t.ex. krom, koppar, zink, nickel och bly. Det bör dock framhållas att utvinning och användning av metaller inte nödvändigtvis behöver leda till oacceptabla utsläpp. har strikta krav för hela kedjan av metallhantering dvs. brytning, metallutvinning, avfallshantering, återvinning och deponering. Källorna för spridning av metall till miljön kan grovt delas upp i punktkällor och diffusa källor. Punktkällor är ofta förknippade med olika industriella verksamheter där metallen framställs eller hanteras. Diffus spridning av metall kan komma från användningen genom slitage eller korrosion. Allmänt gäller att punktutsläpp är enklare att isolera och åtgärda än de diffusa utsläppen. Särskilda riskområden för den diffusa spridningen är storstadsregionerna, eftersom varorna i stor utsträckning används där. Gruv- och metallnäringarna har gjort kraftfulla insatser för att miljöanpassa verksamheten. Drastiska minskningar i utsläppsnivåer har nåtts och framåt. Marknadens krav, ekonomiska drivkrafter, en ökad miljömedvetenhet och strikta miljöregler har gjort att industrin i många fall har låga utsläppsnivåer. Avsikten är att de riktlinjer regeringen föreslår skall leda till ett förändringsarbete. Varje företag måste, i varje enskilt fall ställa sig frågan om metallen hanteras enligt intentionerna i riktlinjerna. I detta övervägande måste också det som är känt om metallens effekter vägas in. Järn och aluminium är exempel på metaller som forskarna har förhållandevis goda kunskaper om och som är mycket vanliga i naturen och i jordskorpan. Företagens insatser behöver därför inte primärt rikta sig mot dessa metaller, förutom att metallerna bör återvinnas i så slutna kretslopp som möjligt eftersom nyframställningen är energikrävande och förorenande. Vidare bör metallerna i högre grad än tidigare återanvändas och återvinnas. De egenskaper och effekter som riktlinjerna avser måste definieras De egenskaper och effekter som enligt riktlinjerna kännetecknar ämnen som skall fasas ut är inte definierade. För att riktlinjerna skall kunna tillämpas fullt ut krävs att sådana definitioner utarbetas. En fråga som måste lösas är t.ex. hur långlivat och bioackumulerande ett ämne skall vara för att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna. Hur skall det ta för ämnet att brytas ner i naturen? På samma sätt måste begreppen cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande, i de föreslagna riktlinjerna definieras. Dessa definitioner är avgörande för hur många ämnen som berörs och därmed för vilka konsekvenser de föreslagna riktlinjerna medför. Nya system för kontroll, inklusive tillståndsprövning och förbud kan komma att behövas I vissa fall kommer det inte att vara möjligt att helt fasa ut användningen av de ämnen som riktlinjerna omfattar. För några viktiga användningsområden kan t.ex. sådana ämnen vara svåra att ersätta med andra mindre farliga ämnen eller metoder. Detta kan särskilt komma att gälla varor som importeras i betydande omfattning där importörerna i praktiken har liten, om ens någon, möjlighet att påverka tillverkarnas utformning av varorna. I dessa fall är det av största betydelse att användningen av de aktuella ämnena sker under former som är acceptabla från risksynpunkt. Samhällets regler och redskap måste därför vara så utformade att de ämnen som omfattas av de föreslagna riktlinjerna om ca 10 kan användas på sådant sätt att miljön eller människors hälsa inte äventyras. Dagens lagstiftning ger betydande möjligheter för myndigheter att agera. Tillsynsmyndigheter kan t.ex. förbjuda användning av en kemisk produkt som medför oacceptabla risker. Vidare kan prövning av miljöfarlig verksamhet enligt dagens lagstiftning eller innebära inskränkningar eller andra regleringar av användningen av vissa kemikalier. Dessa möjligheter måste utnyttjas för att påskynda avvecklingen av de ämnen som omfattas av riktlinjerna. Den användning av ämnen som omfattas av riktlinjerna som inte går att undvika, bör därför enligt regeringens bedömning vara föremål för en särskild kontroll från samhällets sida. Detta innebär att även skärpt lagstiftning kan visa sig behövas framgent. En fråga som särskilt bör övervägas är om dessa ämnen, eller vissa grupper av ämnena, bör bli föremål för tillståndsprövning innan de släpps ut på marknaden. Systemet för prövning av bekämpningsmedel skulle kunna vara en förebild. Konkret skulle detta kunna innebära att ett ämne som omfattas av tillståndsprövningen bara får marknadsföras om marknadsföraren kan visa att användningen inte innebär risk för att människor eller miljön skadas. Vid denna prövning måste försiktighetsprincipen vara vägledande. För mycket långlivade, organiska ämnen som dessutom är bioackumulerande skulle detta kunna innebära att användning bara kan accepteras om ämnena inte riskerar att komma ut i miljön. Enligt regeringens uppfattning bör ett system för skärpt kontroll av de aktuella ämnena i första hand utformas på EU-nivå. Om så inte sker bör dock nationella åtgärder övervägas. finns möjlighet för regeringen att införa tillståndsprövning om det behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt enligt 11 § lagen (1985:426) om kemiska produkter. Definitioner och styrmedel måste utvecklas Regeringen avser att låta utreda dels vilka definitioner som bör tillämpas för de ämnen som de föreslagna riktlinjerna omfattar, dels analysera om det behövs, och i så fall lämna förslag till ytterligare styrmedel för att åstadkomma en skärpt kontroll av ämnena. Definitionerna måste vara vetenskapligt förankrade och bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle. Arbetet med att utveckla internationellt vedertagna definitioner bör beaktas. Ett arbete pågår inom ramen för Oslo- och (OSPAR) i syfte att utveckla kriterier för ämnen som omfattas av Esbjergdeklarationens mål. tar genom Kemikalieinspektionen och aktiv del i detta arbete. Regeringen anser vidare att en viktig utgångspunkt är de internationellt vedertagna definitioner och kriterier som finns upptagna i om klassificering och märkning av kemiska produkter (KIFS 1996:5). Vid utarbetandet av definitioner skall utgångspunkten vara de risker som är knutna till de aktuella egenskaperna och effekterna. Vad beträffar hormonpåverkande ämnen saknas både testmetodik och bedömningskriterier. Regeringen bedömer att nya ämnen inom EU skall vara undersökta med avseende på hormonstörande egenskaper. Regeringens uppfattning är att aktivt bör verka för att sådana kriterier utvecklas inom EU och i det internationella kemikaliesamarbetet. Dessutom anser regeringen att aktivt skall delta i och stödja det pågående utvecklingsarbetet med testmetoder som pågår inom . Vidare skall en analys genomföras av hur befintliga styrmedel, såsom tillsyn, tillståndsprövning enligt och information, på bästa sätt kan användas för att åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna och ge förslag till vilka ytterligare redskap som kan behövas. Bland annat skall redovisas om det finns behov av ett system för tillstånd att marknadsföra kemiska produkter som innehåller dessa ämnen och i så fall hur systemet kan utformas. Antalet organiska ämnen som berörs kan vara mycket stort. Därför skall en bedömning göras av om det finns behov av prioriteringar. EU-aspekterna skall tillmätas stor betydelse. Därutöver skall de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen analyseras. När uppdraget rapporterats avser regeringen att återkomma till med en redovisning av de närmare förutsättningar som bör gälla för ämnen som omfattas av riktlinjerna. Företagen arbetar för att minska negativ miljöpåverkan Samhällets kemikaliekontroll och regelsystem har visserligen en viktig roll, men det huvudsakliga ansvaret för att riktlinjerna skall uppfyllas ligger dock hos de som tillverkar, köper in respektive konsumerar varor som innehåller kemikalier. Ett särskilt ansvar i alla dessa funktioner innehar den kemibaserade industrin. Denna svarade 1996 för av den svenska tillverkningsindustrins förädlingsvärde. Totalt sysselsatte denna industri omkring 130 000 personer detta år. arbetar en stor del av den kemiska industrin efter ett gemensamt handlingsprogram som kallas Ansvar & Omsorg i frågor som rör hälso-, säkerhets- och miljöfrågor i vid bemärkelse. Detta handlingsprogram är internationellt och finns i alla västeuropeiska länder samt i , och . Idén är att enskilda företag åtar sig att arbeta för en fortlöpande förbättring vad avser kemikalieproduktionens och kemikalieanvändningens inverkan på hälsa, säkerhet och miljö. I handlingsprogrammet ingår bl.a. att företaget skall ha en policy för dessa frågor och analysera nya produkter och processer med avseende på hälsa, säkerhet och miljö. Det fortsatta arbetet med utfasning av ämnen som omfattas av riktlinjerna Regeringen avser verka för att riktlinjerna skall var genomförda inom 10 . Å ena sidan måste en omställningsperiod av detta slag vara så tilltagen att den räcker för ett utvecklings- och omställningsarbete inom företagen. Mot bakgrund av det arbete som pågår inom kemiindustrin och de produktutvecklingstider som är normala för denna industri, bedömer regeringen att de angivna tidsperioderna normalt sett är tillräckliga för detta. Å andra sidan får omställningsperioden inte vara längre än att den kommer att skapa den drivkraft som behövs i ett frivilligt arbete. Det är viktigt att det vid lämpliga tillfällen görs utvärderingar av hur riktlinjerna efterlevs och av hur effektiva styrmedlen på kemikalieområdet är. Regeringen avser att genomföra en översyn och utvärdering av de kemikaliepolitiska målen och styrmedlen. Översynen skall inte bara gälla hur riktlinjerna efterlevs utan också innefatta en analys av konsekvenser för miljö samt ekonomi och samhällsutveckling. Aspekter av det senare slaget som bör studeras är t.ex. sysselsättning, hinder för nyföretagande, konkurrenskraft och regional balans. Om det för översynen framgår att utvecklingen inte går i riktning mot ett uppfyllande av riktlinjerna, eller om arbetet har medfört oönskade konsekvenser, kan det bli aktuellt att vidta ytterligare åtgärder. Regeringen kommer i ett sådant läge att överväga att införa förbud eller tillståndsplikt för ämnen som enligt de föreslagna riktlinjerna skall avvecklas. Riktlinjerna skall i första hand beaktas inom ramen för företagens normala produktutveckling. De sträcker sig över för att ge utrymme för denna produktutveckling. Regeringen bedömer att förslaget inte kommer att innebära några utgiftsökningar för staten. 6.3 Arbetet med att minska riskerna vid hantering av kemikalier kan utvecklas 6.3.1 Utgångspunkter för det framtida arbetet Det pågående arbetet med att begränsa eller avveckla vissa särskilt farliga kemikalier måste fortgå. Det behövs även fortsättningsvis stora insatser för att öka kunskaperna om kemiska ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper samt om deras förekomst och användning. En skärpt kontroll, kommer att riktas mot de ämnen som omfattas av riktlinjerna. kommer att ge nya möjligheter att reglera användningen av kemikalier i samband med tillståndsbeslut avseende miljöfarlig verksamhet. När det är motiverat skall hanteringen av ämnen förbjudas eller begränsas. kommer i sådana fall att främst utnyttja de möjligheter EU-medlemskapet ger att genom förbud eller begränsningar på EU-nivå få ett brett genomslag för åtgärderna. Detta bör dock inte hindra från att vidta nationella åtgärder när det finns starka bl.a. vetenskapligt underbyggda skäl för detta. Internationellt kommer att verka för att användning och utsläpp av farliga kemikalier avvecklas eller begränsas genom bindande konventioner. Ansvaret för att kemiska produkter hanteras på ett sätt som inte innebär risker för hälsa och miljö ligger enligt dagens lagstiftning otvetydigt på den som tillverkar, försäljer eller på annat sätt hanterar produkterna. Detta bör betonas ännu starkare i den framtida kemikaliepolitiken. Företagen bör utveckla effektiva miljöledningssystem ( t.ex. EMAS och ISO 14000) men också samverka med myndigheter och andra aktörer. Dessutom kan en ökad information till allmänheten om företagens kemikalieanvändning spela en viktig roll. Ett viktigt inslag i kemikaliearbetet är klassificering och märkning av kemiska produkter med avseende på risker. Klassificeringen, som avgör hur en produkt märks, utgår från produktens egenskaper och sker på basis av internationellt utarbetade kriterier. Märkningen ger information till användaren om de risker som användning av en produkt kan medföra och om vilka skyddsåtgärder som bör vidtas. Information om en varas innehåll av farliga ämnen, utformad på ett sätt som är lätt att tillgodogöra sig, är emellertid också en förutsättning för att inköpare och enskilda konsumenter skall kunna tillämpa produktvalsprincipen. Därför bör information om ingående farliga kemikalier och deras egenskaper också ges för andra varugrupper än de som i lagens mening betraktas som kemiska produkter. De som yrkesmässigt inhandlar stora kvantiteter är en särskilt viktig målgrupp, som kan ställa krav gentemot producenter och leverantörer och som dessutom kan förväntas ha en större förmåga att tillgodogöra sig kvalificerad information. Miljöfarlighetsmärkning och i vissa fall även miljövarudeklarationer kan därför spela en viktig roll för att driva på utvecklingen mot varor som innehåller mindre farliga ämnen. Insatserna bör generellt i ökad utsträckning inriktas mot varor och mot företagens val av produkter. Av grundläggande betydelse för arbetet med att minska riskerna för hälsa och miljö är att kunskaperna ökar om de risker användningen av kemikalier kan medföra. En viktig del av kunskapsuppbyggandet är testning, utvärdering och bedömning. Detta är uppgifter som i första hand åligger tillverkare och importörer att utföra. Försiktighetsprincipen är en väsentlig beståndsdel i kemikaliepolitiken. Denna grundläggande princip måste få en ännu viktigare roll. Kemikaliepolitiken måste bygga på att myndigheter och företag i allt högre grad agerar redan vid grundad misstanke om att en skada kan inträffa. Detta innebär bl.a. att arbetet i ökad utsträckning bör inriktas mot ämnen som har sådana inneboende egenskaper att de kan innebära risker för hälsa och miljö. De föreslagna riktlinjerna är bl.a. ett uttryck för detta synsätt. 6.3.2 Samverkan, myndighetsorganisation och tillsynsarbetets uppläggning Regeringens bedömning: Samverkan mellan myndigheter och industrin bör öka. Myndigheterna bör sträva efter arbetsformer som involverar dem som är viktiga att nå i kemikaliearbetet. Denna samverkan bör ske på alla nivåer, såväl inom landet som i fråga om agerande inom EU och i andra internationella sammanhang. förslag: Överensstämmer i väsentliga avseenden med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till en ökad samverkan mellan myndigheter och industri. En majoritet av remissinstanserna är också positivt inställda till ett nätverksskapande arbete på regional nivå. Ett stort antal instanser varnar dock för att detta innebär en risk för att den centrala myndighetens resurser och kompetens tunnas ut. Flertalet av de instanser som har haft synpunkter på den av kommittén beskrivna modellen med bl.a. regionala kontor, har av denna orsak varit negativt inställda till modellen. Detta gäller centrala myndigheter som t.ex. Kemikalieinspektionen och men också vissa näringslivsorganisationer. Plast- och kemibrancherna tror t.ex. att myndigheternas roll som kunskapssamlare och spjutspetsorganisationer kan komma att försvagas med den skisserade modellen. Även flera högskolor och forskningsinstitutioner är kritiska till modellen. Skälen för regeringens bedömning Mycket kan vinnas genom samverkan mellan myndigheter och företag mellan industrin och myndigheter kommer att få en ökad betydelse i den framtida kemikaliepolitiken. Utgångspunkten är att kemikaliepolitikens mål framförallt skall uppnås genom insatser från de som producerar, importerar och använder kemikalier. I denna samverkan har industrins branschorganisationer en viktig roll. Regeringen delar synpunkt att dessa organisationer bör stödja rådgivning och utbildning gentemot företagen, främst de små. Det kan förväntas ett stort utvecklingsbehov för denna slags rådgivningsverksamhet. Regeringen anser vidare, i likhet med , att myndigheter och industrin bör öka sitt samarbete i EU-arbetet. Det är också viktigt att miljöorganisationer, konsumentorganisationer och fackliga organisationer deltar i EU-arbetet. Dessa organisationer har stora möjligheter att framföra synpunkter som ligger i linje med svenska intressen eftersom samsynen ofta är stor i frågor som är väsentliga för . Med ökad samverkan kan den svenska slagkraften öka påtagligt. Detta gäller inte bara inom EU utan överhuvudtaget i det internationella kemikaliearbetet. Frivilliga åtaganden kan komplettera andra åtgärder Ett viktigt inslag i samverkan mellan myndigheter och industrin kan vara frivilliga åtaganden av olika slag. Sådana åtaganden finns i flera länder, t.ex. och . Det som i första hand är aktuellt torde vara åtaganden från industrins sida på EU-nivå eller, om detta är mer lämpligt, gentemot svenska staten. Det är dock möjligt med åtaganden också på lokal eller regional nivå. Nya förutsättningar skapas med kvalitets- och miljöledningssystem Av största betydelse för företagens framtida kemikaliearbete är utvecklingen av olika kvalitets- och miljöledningssystem såsom EMAS, ISO 9000 och ISO 14000. Dessa beskrivs närmare under avsnitt 8.1 Hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Den kemiska industrins handlingsprogram Ansvar & Omsorg (se avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken), är ett annat exempel på system för att förbättra både kunskaperna och rutinerna. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att de frivilliga miljöledningssystemen utnyttjas för att höja nivån på kemikaliesäkerheten. Kemikalieinspektionen tillhandahåller verktyg Regeringen delar uppfattning att Kemikalieinspektionen bör utveckla verktyg som underlättar för företagen att välja mindre skadliga kemikalier. I själva verket har inspektionen tillhandahållit verktyg som haft stor betydelse i detta arbete, t.ex. observationslistan (200 ämnen som kräver särskild uppmärksamhet) och begränsningslistan (ett 70-tal ämnen eller ämnesgrupper vars användning är inskränkt eller förbjuden). Bestämmelser om märkning och annan produktinformation är andra exempel. Enligt regeringens uppfattning är framtagande av sådana listor och andra verktyg som underlättar företagens arbete, en självklar del i myndighetens verksamhet. Det är därför inte nödvändigt att ge inspektionen ett uppdrag av det slag kommittén föreslår. Lokalt och regionalt arbete är viktigt Det regionala och lokala arbetet för att minska riskerna från kemikalier är mycket viktigt. De branschgrupper föreslår kan t.ex. i många fall ingå som en del i lokala och regionala nätverk. Regeringen anser dock, till skillnad från kommittén, att det nätverksskapande arbetet på lokal och regional nivå i första hand och i mån av resurser och behov bör utföras av kommuner och länsstyrelser. Däremot bör den centrala myndigheten, då dess kompetens behövs, delta i och, då det är påkallat, initiera ett sådant arbete. är det utomordentligt viktigt att den centrala myndighetens kompetens kan behållas. är ett land med begränsade resurser för kemikaliearbetet. Det bör därför finnas rationaliseringsvinster och kvalitetsfördelar med ett centralt arbete. Dessutom krävs en central myndighet med tillräckliga resurser och spetskompetens för att skall kunna driva kemikaliefrågorna på ett effektivt och framgångsrikt sätt i EU och internationellt. Regeringen bedömer vidare att det med stor sannolikhet skulle vara svårt att skapa och bibehålla en tillräcklig kompetens i de regionala kontor som skulle bildas på flera håll i landet, enligt den organisationsmodell kommittén framhåller. Enligt regeringens uppfattning bör den centrala myndigheten finna former att delta i det regionala och lokala arbetet som inte äventyrar kompetensen eller innebär att begränsade resurser tunnas ut. Systemtillsynen och egenkontrollen bör öka Enligt regeringens uppfattning är det viktigt med ett ökat inslag av systemtillsyn (tillsyn av företagens egenkontroll). Många kommuner och länsstyrelser bedriver en omfattande sådan tillsyn och det finns tecken på att denna typ av tillsyn alltmer vinner insteg i myndigheternas verksamhet. Det är angeläget att denna utveckling fortsätter. En arbetsgrupp inom har i en rapport om tillsyn enligt föreslagit att en förordning med generella minimikrav på egenkontrollen (Ds 1998:22) införs. Regeringen delar uppfattning att det vore värdefullt om tillsynsmyndigheterna i ökad utsträckning kontrollerar att det i företagen finns tillräcklig dokumentation om kemikaliers skadliga egenskaper. Regeringen anser dock att det i stor utsträckning saknas tillräckliga resurser hos tillsynsmyndigheterna att utöva sådan tillsyn. Det bör emellertid framhållas att möjligheten för miljödomstolarna att enligt fastställa villkor för kemikalieanvändningen, bör leda till en ökad kontroll av att de kemikalier som förekommer i en verksamhet är tillräckligt utredda. 6.3.3 Ökad information till allmänheten Regeringens bedömning: Informationen om företagens användning av farliga kemiska ämnen bör bli mer lättillgänglig för allmänheten. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Bland de instanser som yttrat sig ifråga om förslagen att företagen regelbundet redovisa hur de arbetar för att nå miljömålen, är flertalet myndigheter positiva och en majoritet av företagsorganisationerna negativa. Kemikontoret har en positiv grundinställning men befarar att konkurrensen kan snedvridas om redovisningskravet blir alltför omfattande. Företagens Uppgiftslämnardelegation anser att utsläppen rapporteras i erforderlig utsträckning, i varje fall från industrin och när det gäller användningen sker redan en noggrann årlig rapportering från tillverkare och handelsföretag för kemikalier.