prop · GL0364 · 1998-01-01 00:00:00 — 5.9 Tillsyn och finansiering m.m. Regeringens förslag: tillsynsverksamhet skall utökas. Tillsynsansvaret skall avse övervakning av platser dit allmänheten har tillträde och omfatta samtliga delar av en kameraövervakningsanläggning oavsett om anläggningen finns hos kameraanvändaren eller tillhör t.ex. en larmcentral som sköter den operativa hanteringen av övervakningen. skall i sin tillsynsverksamhet kunna meddela förelägganden och förbud. Ett föreläggande eller förbud skall kunna förenas med vite. ärendehantering skall finansieras genom avgifter. Stat och kommun skall omfattas av skyldighet att betala avgift. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att ges rätt att förelägga den som bedriver övervakning att vidta rättelse och, om ett sådant föreläggande inte följs, återkalla ett tillstånd eller förbjuda fortsatt övervakning. Utredningen har inte förslagit att ges rätt att förelägga vite. Utredningen har vidare föreslagit att tillsynsverksamhet skall finansieras genom årliga avgifter. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker förslagen. Några anser dock att avgiftsskyldigheten inte skall omfatta alla. Någon remissinstans avstyrker avgiftsskyldighet för tillsynsverksamhet. Skälen för regeringens förslag: I den nuvarande lagen har ett relativt vittgående tillsynsansvar. I 11 § föreskrivs att skall se till att upplysnings- och tillståndsplikten följs, att ingen som inte har en sådan rätt behandlar och bevarar bilder samt att de villkor som meddelat för kameraanvändningen följs. Om det behövs för tillsynen, har enligt 12 § rätt att få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. har även rätt att begära in upplysningar från den som innehar eller använder en övervakningskamera samt att granska bevarat bildmaterial. I förarbetena till lagen om övervakningskameror m.m. framhölls vikten av en effektiv tillsyn. Det betonades också att det var viktigt att tillsynsmyndigheten fick tillräckliga resurser för detta ändamål. De resurser som antogs bli frigjorda genom den förenklade tillståndsprövning som infördes för vissa ärenden förväntades komma till användning vid tillsynsverksamheten. Vid sidan av dessa mer allmänt hållna riktlinjer angavs inte några kvantitativa mål för tillsynen. Enligt en av utredningen genomförd enkätundersökning lägger landets länsstyrelser sammantaget ned eller cirka en fjärdedels årsarbetskraft på tillsynsverksamhet. Även om siffrorna, som bygger på uppskattningar, får bedömas med viss försiktighet, visar svaren att tillsynsverksamheten har en blygsam omfattning. Införs ett system med en så relativt omfattande tillståndsfri kamera- övervakning som har förespråkats, fordras att tillsynsverksamheten utökas. Behovet av ökad tillsyn gäller generellt för hela kameraområdet men gör sig särskilt starkt gällande i fråga om den tillståndsfria övervakningen av banker, postkontor och butiker. Det är av stor vikt att kontroll över en så förhållandevis integritetskänslig verksamhet som kameraövervakning utövas i allmän regi av ett organ som står fritt från olika särintressen. Länsstyrelserna, som haft ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn av kamerahanteringen, fyller väl de krav som man med den utgångspunkten kan ställa på ett kontrollorgan. bör även i fortsättningen vara tillståndsmyndighet och det framstår också mot den bakgrunden som lämpligt att anförtro även tillsynsuppgiften åt . Inspektionsbehovet kan variera från anläggning till anläggning, och det bör även i fortsättningen ankomma på tillsynsmyndigheten att avgöra hur ofta en övervakningsanläggning skall inspekteras. Som har nämnts ovan torde det i vart fall under ett inledningsskede finnas anledning att prioritera inspektioner av nya anläggningar inom det tillståndsfria området. Länsstyrelserna bör vidare ägna särskild omsorg åt att inspektera anläggningar där man har fått indikationer på att allt inte står rätt till. Enligt regeringens mening bör ambitionen vara att varje övervakningsanläggning utsätts för regelbunden inspektion. En utökad tillsynsverksamhet kommer att innebära ökade kostnader för länsstyrelserna. Hur stor kostnadsökningen blir beror emellertid också på hur många kameraanläggningar som det kommer att finnas . Det är svårt att ha någon säker uppfattning om omfattningen av den framtida kameraanvändningen. Skäl talar dock för att kameraanvändningen i samhället totalt sett kommer att öka . tillsynsansvar bör omfatta samtliga delar av en kameraövervakningsanläggning oavsett om anläggningen finns hos kameraanvändaren eller tillhör t.ex. en larmcentral som sköter den operativa hanteringen av övervakningen. Tillsynen bör liksom omfatta kameraövervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde och uppsatta övervakningskameror på sådana platser. Tillsynsansvaret bör vidare begränsas till de fall då har något belägg för att kameraövervakning rent faktiskt bedrivs på en plats eller att en övervakningskamera har satts upp. Tillsynsverksamheten bör bestå av kontroll av att lagens bestämmelser och meddelade villkor för kameraövervakning, av platser dit allmänheten har tillträde, efterlevs. Till skillnad från vad som gäller bör tillsynen inte begränsas till vissa angivna uppgifter, utan den bör gå ut på att kontrollera att samtliga bestämmelser i lagen följs. I lagrådsremissen föreslogs, i enlighet med utredningens förslag, att skulle ges rätt att förelägga den som bedrev kameraövervakning att vidta rättelse om övervakningen skedde i strid med vad som gällde för denna. Om ett sådant föreläggande inte efterlevdes gavs , enligt förslaget i remissen, möjlighet att återkalla ett tillstånd eller att förbjuda fortsatt övervakning. De nu nämnda möjligheterna till förelägganden, återkallelser och förbud omfattade dock inte sådan övervakning som skedde tillståndsfritt med stöd av 7 9 §§ i det nuvarande lagförslaget. Lagrådet har ifrågasatt behovet av att avgränsa möjligheten att meddela förelägganden och förbud så att sådana förelägganden och förbud inte kan meddelas beträffande övervakning enligt 7-9 §§. Lagrådet ansåg också att en undantagsbestämmelse med den föreslagna innebörden var mindre lämplig. Lagrådet har också ansett att den föreslagna konstruktionen med föreläggande att vidta rättelse, återkallelse av tillstånd och förbud mot fortsatt övervakning i sig är diskutabel dels mot bakgrund av att någon särskild sanktion inte är kopplad till möjligheten att meddela förelägganden att vidta rättelse eller att meddela förbud mot fortsatt övervakning, dels mot bakgrund av att såväl ett föreläggande som ett förbud torde kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol som frågan kan förekomma i en brottmålsprocess. Lagrådet har ansett att det bör övervägas om ett förläggande skall kunna förenas med vite och har avstyrkt de föreslagna bestämmelserna om rättelse jämte förbud för det fall en möjlighet att förelägga vite inte införs. Regeringen ansluter sig till Lagrådets synpunkter i denna del. bör i enlighet härmed ges rätt att meddela förelägganden och förbud i de fall allmän kameraövervakning bedrivs i strid med gällande bestämmelser och meddelade villkor. Rätten att meddela föreläggande och förbud bör omfatta all övervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde oavsett om tillstånd eller anmälan krävs. Ett föreläggande eller förbud kan således meddelas t.ex. om aktsamhetskravet i lagens 1 § inte efterlevs eller om tillståndsplikten eller anmälningsskyldigheten inte har fullgjorts. För att effektivisera tillsynen bör också ges möjlighet att förena ett sådant föreläggande eller förbud med vite. Förordningen (1990:487) om övervakningskameror m.m. innehåller bestämmelser om avgifter för tillstånd. verksamhet med ärendehantering angående övervakningskameror bör alltjämt vara avgiftsfinansierad. En allmän utgångspunkt för avgiftsuttaget bör enligt regeringens mening vara självkostnadstäckning. Länsstyrelserna skall ges kostnadstäckning för arbetet med ansökningar om tillstånd och anmälningar. Kostnaderna bör bäras av dem som använder övervakningskameror. Staten, kommunerna och landstingen bör inte undantas från avgiftsplikten. När dessa myndigheter t.ex. väljer mellan olika åtgärder i det brottsförebyggande arbetet bör de, liksom alla andra, ta med alla kostnader i beräkningen, dvs. även kostnaderna för de avgifter som tas ut för kameraövervakning. När det gäller finansieringen av tillsynsverksamheten föreslogs i lagrådsremissen ett system med årliga tillsynsavgifter. Lagrådet har framfört att sådana generella årliga avgifter, som utgår även om den avgiftsskyldige inte varit föremål för någon direkt åtgärd från sida, har karaktären av skatt. Mot denna bakgrund anser regeringen att den nu föreslagna utökade generella tillsynen bör finansieras genom att länsstyrelserna tillförs resurser utan att någon särskild tillsynsavgift tas ut. 6 Kostnader och ikraftträdande Det förslag som läggs fram innebär ökade möjligheter att använda kameraövervakning för att förebygga brott och att förhindra olyckor. Den tillståndsfria användningen utökas och en anmälningsskyldighet införs i vissa fall. Tillsynsverksamheten skall öka. Tillståndsgivning och anmälningsförfarande skall finansieras genom avgifter som betalas av dem som bedriver allmän kameraövervakning. Avgifterna skall täcka kostnaderna för länsstyrelsernas verksamhet i denna del. Förslagen bör därför inte medföra några ökade kostnader för staten i denna del. För de statliga myndigheter, t.ex. polisen, som väljer att använda allmän kameraövervakning i arbetet gäller att kostnaderna skall finansieras inom berörda anslagsramar. När det gäller den utökade tillsynsverksamheten har utredningen gjort bedömningen att denna medför en kostnadsökning för länsstyrelserna med sammanlagt ca i hela landet. Länsstyrelserna bör tillföras dessa medel för att kunna genomföra den utökade tillsynsverksamheten. Under innevarande budgetår bör dock denna verksamhet kunna finansieras inom befintlig ram. De nya bestämmelserna bör lämpligen träda i kraft . 7 Författningskommentar 7.1 Förslag till lag om allmän kameraövervakning Inledande bestämmelser 1 § I denna lag finns bestämmelser om användning av övervakningsutrustning (allmän kameraövervakning). Allmän kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. I fråga om hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål gäller lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Första meningen innehåller en beskrivning av begreppet allmän kameraövervakning. Med begreppet användning avses användning av utrustningen för sitt angivna ändamål, dvs. förmedling av bilder, eventuell upptagning av bilder för behandling eller bevarande samt eventuell avlyssning eller upptagning av ljud . Andra meningen motsvarar 2 § i den nuvarande lagen och har endast justerats språkligt. Andra stycket motsvarar 1 § andra stycket i den nuvarande lagen. I klargörande syfte har lagts till att i fråga om hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål gäller även lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. 2 § Med övervakningsutrustning avses i denna lag 1. TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder som tas upp av sådana utrustningar (övervakningskameror) samt 2. separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud som i samband med användning av övervakningskamera används för personövervakning (övrig övervakningsutrustning). Bestämmelsen, som har kommenterats i avsnitt 5.2, innehåller en förklaring om vad som enligt den nya lagen avses med begreppet övervakningsutrustning. När det gäller begreppet övervakningskamera i punkten 1 används huvudsakligen samma uttryck som i den nuvarande lagen, dvs. TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder. Någon saklig ändring är inte avsedd i detta hänseende. Punkten 2 innehåller en förklaring om vad som enligt lagen avses med begreppet övrig övervakningsutrustning. Detta begrepp omfattar separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud som i samband med användning av övervakningskamera används för personövervakning. Till skillnad från den nuvarande lagen omfattas således även avlyssning och ljudupptagning av den nya regleringen. Skälen härför framgår av avsnitt 5.2. Alla slag av fungerande tekniska anordningar för avlyssning åsyftas. Genom kravet på att avlyssning skall göras med ett tekniskt hjälpmedel blir bestämmelsen inte tillämplig på avlyssning som görs med blotta örat. En förutsättning för att anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud skall omfattas av lagen är att utrustningen används i samband med användning av övervakningskamera. Vidare krävs att utrustningen används för personövervakning. Detta krav innebär att utrustning som inte möjliggör avlyssning eller upptagning av tal eller samtal mellan människor inte omfattas av lagen. Det innebär t.ex. att Försvarsmaktens avlyssningsutrustningar under vattnet som används i samband med kameraövervakning ovanför vattnet inte omfattas av lagen. Genom begreppet övrig övervakningsutrustning omfattas även de fall där själva övervakningskameran inte innehåller den utrustning som krävs för att avlyssna och ta upp ljud. Som samlingsbegrepp för övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning används begreppet övervakningsutrustning. 3 § Upplysning om allmän kameraövervakning skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen skall särskild upplysning lämnas om detta. Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 5.3. I första meningen föreskrivs att upplysning om allmän kameraövervakning skall lämnas genom tydlig skyltning eller på annat verksamt sätt. Föreskriften motsvarar 3 § första stycket i den nuvarande lagen. I andra meningen föreskrivs att särskild upplysning skall lämnas om att avlyssning eller upptagning av ljud kan ske. Upplysningsplikten inträder då övervakningsutrustningen tas i bruk. Upplysningsplikten gäller även om varken tillstånd eller anmälan krävs och även i de fall då övervakningen avser en plats dit allmänheten inte har tillträde. Bestämmelsen innebär också en särskild upplysningsplikt om att kameraövervakningen i det enskilda fallet kan innefatta avlyssning eller upptagning av ljud. Sådan upplysning skall alltid lämnas. Det kan inte förutsättas att den enskilde alltid har klart för sig att begreppet kameraövervakning kan innefatta både avlyssning och upptagning av ljud och bildupptagning, särskilt som avlyssning eller upptagning av ljud inte omfattas av den nuvarande lagens reglering. När det gäller avlyssning eller upptagning av ljud finns det inte i något fall möjlighet till undantag från upplysningsplikten. 4 § Upplysning enligt 3 § behöver inte lämnas 1. om allmän kameraövervakning sker för att skydda en anläggning eller ett område som enligt 4 § 2 6 eller 5 § lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt eller 2. vid allmän kameraövervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastighetsövervakning. Om det finns synnerliga skäl får undantag från upplysningsplikten i övrigt medges av . En ansökan om undantag skall vara skriftlig. I sådana ärenden tillämpas, om övervakningsutrustningen skall kunna riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde, 16 § andra stycket och 18 §. skall i sitt beslut om undantag meddela de villkor som behövs. Vad som sägs om undantag från upplysningsplikten i första och andra styckena gäller inte avlyssning eller upptagning av ljud. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.3. Bestämmelsen reglerar undantagen från upplysningsplikten. I första stycket punkten 1 har, i förhållande till den nuvarande lagen, ett tillägg gjorts beträffande anläggning eller område som enligt 4 § 6 lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt. Tillägget innebär att kravet på upplysningsplikt inte omfattar allmän kameraövervakning för att övervaka ett område där en främmande stats militära styrka som här i landet deltar i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete bedriver övning, förutsatt att området har förklarats som skyddsobjekt. Punkten 2 motsvarar 3 § andra stycket andra meningen i den nuvarande lagen. I andra stycket regleras möjlighet att vid synnerliga skäl medge undantag från upplysningsplikten. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 3 § tredje stycket i den nuvarande lagen. I tredje stycket föreskrivs att undantagen från upplysningsplikten inte i något fall omfattar avlyssning eller upptagning av ljud. 5 § Tillstånd till allmän kameraövervakning krävs för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Tillstånd behövs dock inte i fall som avses i 7 10 §§. Under de förutsättningar som anges i 11 och 12 §§ är allmän kameraövervakning tillåten efter enbart anmälan. I första stycket första meningen regleras tillståndsplikten. Bestämmelsen innebär ingen förändring av det tillståndspliktiga området i förhållande till nuvarande reglering. Liksom tidigare krävs tillstånd för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Begreppet plats dit allmänheten har tillträde används även i den nuvarande lagen (prop. 1989/90:119 s. 44). I första stycket andra meningen hänvisas till de fall som är undantagna från såväl tillståndsplikt som anmälningsplikt medan andra stycket erinrar om de fall då allmän kameraövervakning är tillåten efter anmälan. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 6 § Tillstånd till allmän kameraövervakning skall meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.4. Den motsvarar närmast 5 och 6 §§ i den nuvarande lagen. Bestämmelsen innebär att frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning får avgöras efter en avvägning där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. Den s.k. överviktsprincipen skall tillämpas. Om sökanden kan visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset skall tillstånd meddelas. Riktlinjerna för intresseavvägningen har angivits i lagtexten. Vid bedömningen av övervakningsintresset skall särskilt beaktas om kameraövervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Uttrycket jämförliga ändamål skall tolkas restriktivt. Ändamålet måste ligga i linje med de fall som uttryckligen nämns i lagtexten. Det skall alltid göras en bedömning av den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid den bedömningen skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. 7 § Tillstånd krävs inte för allmän kameraövervakning 1. när övervakningen sker med en övervakningskamera som av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön är uppsatt på fordon, maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren, 2. vid övervakning som utförs av vid trafikövervakning eller 3. när övervakningen sker i sådana fall som avses i 4 § första stycket. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.5. beträffande trafikövervakning. Paragrafen motsvarar 4 § första stycket andra meningen 1 3 i den nuvarande lagen. Bestämmelsen har fått en annan teknisk utformning och har justerats språkligt. Punkten 1 har, som Lagrådet förordat, utformats på ett sätt som nära överensstämmer med 4 § första stycket 1 i den nuvarande lagen. Vidare har trafikövervakning liksom anläggningar eller områden som enligt 4 § 6 lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. förklarats utgöra skyddsobjekt tillförts undantagen från tillståndsplikt. Regleringen innebär att övervakning enligt punkterna 1 och 2 är befriade från tillståndsplikt medan övervakning enligt punkten 3 är befriad från såväl tillståndsplikt som upplysningsplikt. Befrielsen från upplysningsplikten gäller dock inte avlyssning eller upptagning av ljud. 8 § En polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) får bedriva allmän kamera- övervakning utan tillstånd, om övervakningen är av vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olyckshändelse. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.5. Paragrafen reglerar rätten att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning vid olyckshändelser eller vid risk för sådana händelser och motsvarar närmast 4 § andra stycket i nuvarande lag. Bestämmelsen ger polismyndigheter och räddningsledare enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) rätt att utan tillstånd bedriva kameraövervakning om det är av vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olyckshändelse. Kraven för att få bedriva allmän kameraövervakning i nu aktuella situationer har ställts något lägre än i den nuvarande lagen genom att uttrycket oundgängligen nödvändig vid ersatts av av vikt för . har lagtexten förtydligats så att syftet med kameraövervakningen uttryckligen anges. Bestämmelsen är avsedd att komma till användning främst i anslutning till att avspärrning har skett på grund av en olycka, en katastrof eller någon annan nödfallsliknande situation där det finns behov av att bedriva allmän kameraövervakning. Det ankommer på myndigheterna själva att bedöma om förutsättningarna är uppfyllda. Upplysning skall lämnas om övervakningen. Övervakning utan tillstånd får endast ske , se 10 §. 9 § En polismyndighet får bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. Bestämmelsen, som inte har någon motsvarighet i nu gällande lag, har behandlats i avsnitt 5.5. Den reglerar en polismyndighets möjlighet att bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd i syfte att förebygga eller förhindra brott. Enligt första stycket får sådan övervakning ske då det av särskild anledning föreligger risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för allvarlig förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats. Genom uttrycket allvarlig brottslighet markeras att det inte krävs att polismyndigheten skall kunna konstatera att det föreligger risk för ett bestämt brott. Brottsligheten skall innebära fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Som närmare har utvecklats i avsnitt 5.5 kan det t.ex. vara fråga om större idrottsevenemang där det förekommit någon indikation på att det t.ex. kan bli fråga om allvarligt våld, exempelvis genom hot eller uppgifter om att våldsbenägna supportrar kommer att besöka evenemanget. Upplysning skall lämnas om övervakningen. Övervakning utan tillstånd får endast ske , se 10 §. 10 § Allmän kameraövervakning enligt 8 eller 9 § får ske under högst en månad utan att ansökan om tillstånd givits in till .