prop · GL0343 · 1998-01-01 00:00:00 — Om någon startar en sådan databasverksamhet som avses i databas- regeln och tillhandahåller t.ex. nyheter kan det uppstå tveksamhet om denna är att betrakta som en sådan nyhetsbyrå som avses i regeln och därför har grundlagsskydd för verksamheten. Det bör därför klargöras att det är traditionella massmedieföretag som avses. Förslaget innebär inte någon saklig skillnad mot vad som varit avsett vid YGL:s tillkomst. Det bör vidare, såsom har föreslagit, klargöras att tillhandahållandet skall ske på särskild begäran och att enbart den omständigheten att upplysningar tillhandahålls mot abonnemang, prenumeration eller dylikt inte gör att tillhandahållandet kan anses ske på begäran. Med uttrycket på begäran menas att sändningen av uppgifterna startas av mottagaren. Det är härvid utan betydelse om det finns flera meddelanden tillgängliga för mottagaren att välja bland eller om endast ett meddelande är tillgängligt. Inte heller detta utgör någon ändring i sak. 6 Skräddarsydda videogram m.m. Regeringens förslag: Yttrandefrihetsgrundlagen skall även i fortsätt- ningen vara tillämplig på sådana upptagningar som sprids till allmänheten genom att de spelas upp, säljs eller tillhandahålls på annat sätt. Frågan om grundlagens tillämplighet i det enskilda fallet skall emellertid prövas på grundval av vad som kan antas om spridningen. Yttrandefrihetsgrundlagen skall därvid anses tillämplig på upptagningar med ursprungsuppgifter och uppgift om vem som är utgivare, om inte något annat framgår av omständigheterna. har övervägt en presumtionsregel med i huvudsak den lydelse som regeringen nu föreslår, men inte lagt fram något formellt förslag. Remissinstanserna: Justitiekanslern () har anfört att en s.k. som gäller för alla tekniska upptagningar är att föredra framför den övervägda presumtionsregeln. har invänt att problemet med när de fysiska databärarna skall anses ha spritts eller vara avsedda för spridning är begränsat till barnpornografiskt innehåll. Tingsrätten har därför förordat att barnpornografi uttryckligen undantas från tryckfrihetsförordningens (TF) och yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) tillämpningsområden och i övrigt hänvisat till sitt yttrande över betänkande. Även Kammarrätten i , Riksåklagaren, i och , samt har hänvisat till sina yttranden över betänkande och uppgett att de i den frågan förordar att barnpornografi uttryckligen undantas från TF:s och . Tre instanser, ombudsmän (), Hovrätten över och samt , har tillstyrkt en regel i enlighet med kommitténs överväganden medan övriga har lämnat övervägandena i huvudsak utan erinran. Bakgrund: JK avlämnade till regeringen om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. - Justitiekanslerns erfarenheter och synpunkter . I promemorian föreslog JK att den bestämmelse i YGL (1 kap. 10 §) som anger grundlagens tillämpningsområde såvitt avser videogram skall förtydligas. Av promemorian framgår att s.k. skräddarsydda videogram gett upphov till svårigheter i rättstillämpningen när det gäller att avgöra om de har spritts till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL och när det gäller frågor om ansvarigheten för innehållet, frågor om konfiskering och preskription samt verkan av att en viss scen tidigare prövats i en rättegång. Med skräddarsydda videogram avses videogram som innehåller sammanställningar från flera skilda bildupptagningar, redigerade samman i enlighet med en beställares individuella önskemål. Det står genom promemorian klart att barnpornografi och olaga våldsskildring ofta förekommer i skräddarsydda videogram och att handläggningen av sådana ärenden tar en stor del av JK:s resurser i anspråk. Regeringen överlämnade promemorian till Mediekommit- tén. har övervägt de två av JK presenterade alternativen och kommit fram till den av regeringen föreslagna presumtionsregeln. Som framgår av avsnitt 4 har förordat den s.k. stencilregeln som en lösning på barnpornografiproblemet. Skälen för regeringens förslag YGL:s tillämpningsområde behöver avgränsas klarare Syftet med YGL var att efter mönster av TF bereda nya medier ett grundlagsskydd som så långt som möjligt skulle likställa deras villkor med vad som gällde för det tryckta ordet. Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupp- tagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Grundlagen skyddar alltså rätten att uttrycka sig offentligt i vissa medier och den avser således inte privata eller förtroliga meddelanden. Dess tillämpningsområde när det gäller filmer och ljudupptagningar preciseras närmare i 1 kap. 10 § YGL som har följande lydelse. Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. I den praktiska tillämpningen av grundlagen har vilket, såsom har framhållit, i och för sig kan te sig principiellt tillfredsställande denna getts en extensiv tolkning så att även videogram som framställts i ett fåtal exemplar för en högst begränsad krets av mottagare har ansetts falla under grundlagen. Det har i sådana fall ofta varit fråga om enstaka videogramexemplar som har kopierats från delar av flera förlagor. Denna extensiva tolkning av YGL har emellertid medfört avsevärda svårigheter vid rättstillämpningen. Flera av de tryckfrihetsrättsliga principerna, som bl.a. bygger på att det är en enda person som är ansvarig för en mängd likadana framställningar, kan svårligen tillämpas när det endast sprids enstaka exemplar av videogram med ett särskilt beställt innehåll. En naturlig utgångspunkt när man diskuterar denna tillämpning av YGL är liksom i andra sammanhang att jämföra med TF. TF bygger på föreställningen att en skrift i princip skall vara mångfaldigad för att grundlagen skall vara tillämplig. har funnit vore en avgränsning av YGL:s tillämpningsområde så att nu avsedda fall kommer att falla utanför detta område väl förenlig med grundlagens uppläggning. Frågan är då hur en sådan avgränsning bör ske. I avsnitt 4 har regeringen behandlat frågan hur barnpornografi på bästa sätt kan bekämpas. Regeringen har där föreslagit att barnpornografiska bilder uttryckligen skall undantas från såväl TF:s som YGL:s tillämpningsområde. Av vad som har sagts när det gäller de problem som hänger samman med YGL:s tillämplighet på filmer och ljudupp- tagningar framgår att problemen gör sig gällande även om innehållet inte är barnpornografiskt. En bättre avgränsning av YGL är sålunda motiverad även om barnpornografiska bilder undantas från dess tillämpningsområde. Tillämpningsområdet bör inte avgränsas genom en s.k. stencilregel I den promemoria som överlämnades till regeringen övervägde den dåvarande JK som ett alternativ till lösning på problemet bl.a. en stencilregel efter mönster av 1 kap. 5 § TF. Genom ett tillägg i 1 kap. 10 § YGL skulle klargöras att grundlagens skydd, vid annan spridning än sådan som sker genom uppspelning, endast omfattar filmer och ljud- upptagningar som mångfaldigats och försetts med ursprungsuppgifter (i det följande stencilregeln ). JK framhöll emellertid bl.a. att en sådan regel skulle innebära att ursprungsuppgifterna gjordes till en förutsättning för ett yttrandefrihetsrättsligt skydd för videogram och att detta vore ett icke önskvärt avsteg från förebilden i TF, där någon sådan förutsättning inte finns för grundlagsskydd när det gäller tryckta skrifter. JK ansåg att detta avsteg kunde undvikas om ändringen i YGL begränsades till ett förtydligande av att grundlagens räckvidd inte sträcker sig till videogram som inte har mångfaldigats. Detta skulle enligt JK visserligen innebära en avvikelse från TF:s utformning men knappast från dess sakliga innebörd. Mot stencilregeln, vilken majoritet har förordat, kan, såsom även har funnit, flera invändningar göras. En grundläggande invändning är att den innebär ett avsteg från det krav på långsiktighet och stabilitet i grundlagsskyddet som ju är en viktig beståndsdel i det konstitutionella systemet. Avsikten är inte att inskränka det grundlagsskydd som filmer och videogram erhöll genom YGL, utan att återställa rättsläget sedan YGL i rättstillämpningen har fått ett vidare tillämpningsområde än lagstiftaren avsett och är önskvärt. Att införa en stencilregel i YGL i syftet att inskränka grundlagens tillämpningsområde, så att filmer och andra tekniska upptagningar omfattas av grundlagsskyddet endast om vissa formalia är uppfyllda och oavsett innehållet, vore att ta ett olyckligt steg tillbaka när det gäller grundlagsskyddets omfattning. Stencilregeln skulle dessutom med tanke på regeringens förslag om ett enhetligt grundlagsskydd för olika former av tekniska upptagningar behöva gälla såväl ljudupptagningar som de nya medieformer som enligt förslaget skall omfattas av YGL. Dessa nya medieformer kan förväntas få väl så stor betydelse från yttrandefrihetssynpunkt som filmer, videogram och ljudupptagningar eftersom de kan komma att överta en stor del av den roll som tryckta skrifter har som förmedlare av information och åsikter. När det gäller nya viktiga medieformer skulle stencilregeln innebära att grundlagsskyddet blir svagare än motiverat. Regeringen anser mot bakgrund av vad som har sagts att en stencilregel av det slag som JK skisserat inte bör införas. En presumtionsregel bör klargöra YGL:s tillämplighet på tekniska upptagningar De aktuella medieformerna bör i stället ha ett obligatoriskt grundlags- skydd, dvs. huruvida utgivare och ursprungsuppgifter anges på upptag- ningen eller inte, bör inte bli avgörande för grundlagsskyddet. måste gränsdragningen mellan av YGL skyddade upptagningar och andra göras klarare än . Det måste tydliggöras att skräddarsydda tekniska upptagningar och sådana upptagningar som aldrig har avsetts att spridas till allmänheten inte omfattas av grundlagen. Trycktekniken används typiskt sett för att framställa ett flertal exem- plar av en skrift. Skall bara ett fåtal exemplar produceras, utnyttjas någon annan teknik, t.ex. fotokopiering. Man kan därför normalt utgå från att en trycksak som påträffas är en del av en sådan upplaga som är tillräcklig för spridning bland allmänheten. Svårigheter att avgöra om en skrift är grundlagsskyddad förekommer därför bara i begränsad omfattning. Beträffande film i traditionell mening torde det oftast inte heller vara svårt att avgöra om den sprids till allmänheten och därmed faller under YGL. Man kan utgå från att film som är avsedd för offentlig visning, s.k. biograffilm, är avsedd för sådan spridning att grundlagen blir tillämplig på den. Smalfilm är - i den mån sådan fortfarande förekommer - mera hänförlig till intern användning utan grundlagsskydd. Ljudupptagningar i form av traditionella grammofonskivor och cd-skivor kan också antas vara avsedda för spridning till allmänheten. Bland de tekniska upptagningar som skyddas av YGL är det därför framför allt videogram och ljudkassettband som lika gärna kan vara för allmän spridning som för internt bruk. Ofta framgår det dock av tryckta omslag, etiketter o.dyl. om det är fråga om det förstnämnda. Av de nya medieformer som regeringen föreslår skall falla under YGL:s tillämpningsområde kan vanliga datordisketter sägas likna videogram och ljudkassettband i det nu behandlade hänseendet. Cd-romskivor kan ännu så länge likställas med ljudupptagningar i form av cd-skivor. Om möjligheterna att spela in på sådana skivor blir allmänt tillgängliga kommer de dock snarare att likna videogrammen och ljudkassettbanden i detta hänseende. Det är med utgångspunkt i det anförda som har övervägt en lösning i form av en presumtionsregel, av innebörd att man i varje enskilt fall skall pröva om framställningen är avsedd att spridas till allmänheten. Har framställningen försetts med ursprungsuppgifter och uppgift om utgivare skall YGL presumeras vara tillämplig. Man skulle då i första hand utgå från det eller de exemplar av en teknisk upptagning som man har tillgång till eller ställs inför t.ex. vid en husrannsakan eller vid en annan tvångsåtgärd. Är det sannolikt att exemplaret/exemplaren är avsett/avsedda för spridning bland allmänheten skall grundinställningen vara att det/de omfattas av YGL. Detta kan framgå på olika sätt, t.ex. av antalet exemplar, utseendet på omslag, etikett eller dylikt eller av själva produktionssättet som i frågan om traditionella grammofonskivor. Framstår en upptagning däremot primärt som något som framställts för internt bruk blir utgångspunkten att den inte omfattas av grundlagsskyddet. Omständigheterna kan emellertid även vara sådana att en till synes yrkesmässigt tillverkad upptagning inte kan anses vara avsedd för allmän spridning, eller att vad som ter sig som en hemkopia tvärtom får anses avsedd för allmän spridning. I sådana fall kan presumtionen brytas och upptagningen anses falla utanför respektive innanför YGL:s tillämpningsområde. De iakttagelser som kan göras på platsen bör ofta bidra till att det med rimlig säkerhet kan bedömas om en viss bild- eller ljudupptagning är avsedd för spridning till allmänheten i den mening som avses i YGL. Det kan t.ex. visa sig att upptagningen har annonserats ut till försäljning, att register över kunder påträffas, att upptagningen påträffas i ett större antal exemplar eller att korrespondens visar att upptagningen har spritts. Det saknas alltså ofta inte helt underlag utöver själva upptagningen för att bedöma om den är avsedd för spridning till allmänheten på ett sådant sätt sätt som anges i 1 kap. 10 § YGL. Regeringen gillar väl avvägda förslag till hur YGL:s tillämpningsområde kan stramas upp och föreslår att det i 1 kap. 10 § YGL görs ett tillägg i saklig överensstämmelse med vad kommittén övervägt. 7 TF:s och YGL:s territoriella tillämpningsom- råden Regeringens förslag: Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen förtydligas så att det framgår att de är tillämpliga, om en skrift eller en teknisk upptagning har getts ut eller spritts till allmänheten i . Därmed klargörs att vanlig lag skall vara tillämplig, om skriften eller upptagningen visserligen framställs i men ges ut eller sprids endast utomlands. Meddelarfriheten, anskaffarfriheten och rätten till anonymitet skall dock med vissa undantag gälla, när uppgift lämnas för att offentliggöras i skrift eller teknisk upptagning som ges ut eller sprids endast utomlands, oavsett om framställningen tillverkas i eller utomlands. Regeringens bedömning: Frågan om regleringen av ansvaret för filmer som produceras i men ges ut utomlands och därefter av tredje man sprids i bör inte lösas i detta sammanhang. Promemorians förslag stämmer i sak överens med regeringens. Remissinstanserna: vid uni- versitet har, mot bakgrund av internationella åtaganden i kampen mot brott av internationell karaktär, ifrågasatt lämpligheten av att tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) endast skall vara tillämpliga på sådana framställningar som ges ut eller sprids till allmänheten i . , medier och kommunikation vid har avstyrkt förslagen och anfört att problemen inte är tillräckligt belysta. har anfört att man innan något är utgivet aldrig kan veta om utgivning kommer att ske endast utomlands och att ingripanden därför inte kan göras utan att man kommer i konflikt med förbudet mot förhandsgranskning. Mot den bakgrunden har Tidningsutgivarna avstyrkt förslaget om ett förtydligande av TF:s och . Tidningsutgivarna har tillstyrkt förslagen i övrigt. har avstyrkt förslaget om ett förtydligande av TF:s och men tillstyrkt i övrigt. inställning får förstås så att TF och YGL bör vara tillämpliga även om en framställning ges ut eller sprids endast utomlands. Justitiekanslern () har uppgett att han i och för sig inte har någon erinran mot förslagen, men anfört att de frågor som berörs härav bör ses över i ett större perspektiv. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslagen eller lämnat dem i huvudsak utan erinran. Skälen för regeringens förslag Utgivningsbegreppet bör förtydligas TF och YGL bygger på förutsättningen att ingripanden på grund av innehållet i en skrift, film eller ljudupptagning etc. får göras först sedan framställningen har haft tillfälle att nå ut till allmänheten. Även sådana framställningar som är avsedda att ges ut endast i utlandet åtnjuter skydd mot att myndigheterna ingriper mot produktionen innan utgivning skett. Grundlagarnas skydd mot censur och andra hindrande åtgärder gäller alltså även för skrifter, filmer och ljudupptagningar som avses att ges ut endast utom riket. Innebörden av gällande rätt torde emellertid vara att sedan framställningarna väl har getts ut i utlandet, får ingripanden ske i med tillämpning av vanlig lag, närmast och . För de medier som ges ut endast utomlands och som saknar fullständigt skydd av TF eller YGL faller alltså straffansvaret för innehållet i framställningen på den eller de personer som medverkat till brott i enlighet med allmänna straffrättsliga bestämmelser. Svenska myndigheter har sällan anledning att söka efter och ingripa mot utgivning utomlands om inte andra länder påkallar vår uppmärksamhet på att brottslig verksamhet utgår från vårt land. Men det är av största vikt att vi kan samarbeta över gränserna vid gränsöver- skridande brottslighet av allvarlig karaktär. Hets mot folkgrupp och barnpornografi är exempel på sådana brott där det är särskilt viktigt med ett väl fungerande internationellt samarbete. Att grundlagarna inte skall tillämpas för den som här i landet framställer t.ex. ljudupptagningar och sprider dem endast utomlands skulle givetvis kunna te sig som en brist i det konstitutionella skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Å andra sidan kan det ifrågasättas om det för svenskt vidkommande finns behov av en sådan omfattning av tillämp- ningsområdet för grundlagarna. Det skulle ju bl.a. innebära att den som skall sprida en film utomlands är skyldig att utse en utgivare och att under straffansvar på filmen sätta ut vissa uppgifter. Det torde snarare vara på det sättet att vi inte har intresse av att upprätthålla en sådan ordning. Våra grundlagar är till för att skydda ett fritt informationsflöde och en fri opinionsbildning i . Och detta skydd upprätthåller redan TF och YGL för alla skrifter, filmer m.m. som framställs här, nämligen genom skyddet för rätten att framställa och utan myndighets hinder sprida medierna. Andra länder har egna bestämmelser om yttrandefriheten. Den som i framställer straffbara yttranden och exporterar dem till ett annat land måste underkasta sig de regler som gäller i det landet. Det finns varken möjlighet eller anledning att, på sätt som några remissinstanser synes förorda, utsträcka grundlagarnas tillämpningsområden till att omfatta även allt som yttrats i skrifter och upptagningar utanför vårt land. Vanlig lag bör därför gälla för skrifter och tekniska upptagningar som tillverkas här, men som ges ut eller sprids endast utom riket. En sådan ordning torde, som framgått, i och för sig vara gällande rätt. Det finns emellertid skäl att anta att de rättsvårdande myndigheterna i avsaknad av tydliga bestämmelser om det territoriella tillämpningsområdet avstår från att t.ex. fatta beslut om tvångsåtgärder med anledning av misstanke om spridning av skrifter, filmer eller ljudupptagningar (t.ex. cd-skivor) till utlandet, även om det i ett enskilt fall framstod som uppenbart att spridning skett utomlands, men inte i . För att säkerställa en enhetlig och stabil rättstillämpning bör TF och YGL förtydligas i detta avseende. Det skall till bemötande av Svenska Tidningsutgivareföreningens kritik mot denna del av förslaget framhållas, att en invändning om att ett visst ingripande inte är förenligt med grundlagarnas förbud mot censur och hindrande åtgärder, naturligtvis på samma sätt som skall beaktas av myndigheterna. Närmare om tillämpningen slog i ett rättsfall (NJA 1956 s. 48) fast att den som här i landet direkt till enskilda adressater utomlands postar framställningar som omfattas av grundlagarna, agerar under grund- lagarnas skydd. Han anses nämligen genom detta förfarande ha lämnat ut framställningarna för spridning här i . Den som på detta sätt spri- der t.ex. cd-skivor med straffbart innehåll har gjort sig skyldig till ett fullbordat yttrandefrihetsbrott (om han är den som är ansvarig enligt om ensamansvar). Försändelserna torde sålunda inte behöva nå adressaterna för att ett fullbordat brott skall anses föreligga. Ingripande enligt grundlagarna borde därför kunna ske redan när försändelserna lagts på postlådan i . En upplaga som har spritts endast utomlands, dvs. som inte har lämnats ut här för spridning utomlands, bör däremot som har framhållits bedömas endast enligt vanlig lag. En invändning om att en eventuell resterande del av upplagan skall ges ut i när det föreligger ett fullbordat brott i fråga om spridning utomlands, får bedömas mot bakgrund av omständigheterna i varje enskilt fall. Grundlagarnas skydd mot censur och mot hindrande åtgärder gäller, som redan har framhållits, givetvis även i fortsättningen till skydd för utgivning i . Men dessa skyddsregler bör inte kunna åberopas till skydd mot ingripanden på grund av fullbordat spridningsbrott utomlands. Detta innebär att den som begått ett fullbordat spridningsbrott utomlands enligt bestämmelserna i skall kunna dömas för det brottet i den för vanliga brottmål föreskrivna ordningen, även om han senare ger ut samma produkt i en annan upplaga i och därmed gör sig skyldig till ett tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Skulle talan om ansvar komma att föras enligt båda rättegångsord- ningarna, kan brottmålen under vissa förutsättningar handläggas i samma rättegång enligt bestämmelserna i 7 kap. lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Skrifter eller tekniska upptagningar med identiskt innehåll kan givetvis spridas både i och utomlands. Om en skrift eller sådan upptagning i en och samma upplaga är avsedd att spridas såväl utomlands som i gäller grundlagarna fullt ut i fråga om hela upplagan. Meddelarskyddet I 13 kap. TF finns bestämmelser om meddelares skydd i fråga om skrifter som trycks utomlands. Enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF omfattar meddelarskyddet även de fall när uppgifter lämnas till någon för att de skall offentliggöras i en skrift som kan sägas inte ha någon som helst anknytning till ; skriften såväl trycks som ges ut utomlands. Bestämmelsen syftar till att även korrespondenter till utländska tidningar och nyhetsbyråer skall kunna omfattas av meddelarskyddet. I YGL har bestämmelsen sin motsvarighet i 10 kap. 2 §, som till större delen indirekt hänvisar till TF. Meddelarskyddet för meddelare och anskaffare av uppgifter till dessa skrifter, filmer och ljudupptagningar är emellertid begränsat så att det inte omfattar gärningar som utgör brott mot rikets säkerhet eller tystnadspliktsbrott. Den som lämnar motsvarande meddelanden för att de skall offentliggöras i en skrift som trycks i , men som ges ut endast utomlands, har inte samma skydd. I vart fall framgår inte detta klart av TF. Inte heller anskaffaren har motsvarande grundlagsskydd. Meddelarskydd saknas även för filmer och ljudupptagningar som framställs i men sprids endast utomlands. Ett meddelarskydd för uppgiftslämnare till sådana skrifter och tekniska upptagningar som produceras här men som sprids endast utomlands bör införas i grundlagarna. Det finns ingen anledning att se annorlunda på ett sådant uppgiftslämnande än den situationen att någon lämnar uppgifter till någon för tryckning och publicering utomlands. Det finns inte heller anledning att göra några andra överväganden i fråga om anskaffarfriheten eller rätten till anonymitet i detta avseende.