prop · GL0397 · 1998-01-01 00:00:00 — För att allmänheten skall ha förtroende för den underrättelseverksamhet som bedrivs av såväl den öppna polisen som av Säkerhetspolisen är det viktigt att det dessutom finns tillräckliga möjligheter för allmänheten till insyn i och kontroll av de register som förs. Till skillnad från vad som gäller för belastningsregistren kan en absolut sekretess därför inte motiveras med att det inte finns någon utomstående som har ett berättigat intresse till insyn i registren. Med hänsyn till det anförda anser regeringen inte att det föreligger tillräckligt starka skäl för att uppgifter i de kriminalunderrättelseregister vi föreslår i detta ärende skall vara belagda med absolut sekretess. Samma resonemang kan anföras såvitt gäller Säkerhetspolisens register. Det är också viktigt att komma ihåg att det hos finns handlingar som innehåller uppgifter som är av stor betydelse för vårt kulturarv. Dessa uppgifter bör inte undanhålls från allmänhetens insyn mer än vad som är nödvändigt, t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet, förebyggande och beivrande av brott och enskildas personliga förhållanden. Regeringen anser därför inte heller att det skall råda absolut sekretess för uppgifter i Säkerhetspolisens register. Inte heller när det gäller övriga register som föreslås i detta ärende, dvs. DNA-register, misstankeregistret samt fingeravtrycks- och signalementsregister, anser regeringen att det finns tillräckligt tungt vägande skäl för en absolut sekretess. Även beträffande dessa register kan såväl den enskilde som allmänheten ha ett intresse av att det finns en möjlighet att offentliggöra uppgifterna för att kontrollera att registreringen inte sker på något otillbörligt sätt. För är det särskilt viktigt att tillräcklig möjlighet till insyn finns för att garantera att analysresultat som ger upplysningar om den registrerades egenskaper inte registreras. och fingeravtrycks- och signalementsregistret innehåller uppgifter om misstankar, dvs. innan det konstaterats att brott har begåtts. Det kan därför finnas ett motsvarande intresse av offentlighet för uppgifterna som när det gäller underrättelseregister. Med hänsyn till att uppgifter i register som nämnts är mycket känsliga ur integritetssynpunkt är det självklart att uppgifterna bör omgärdas av ett starkt sekretesskydd. Uppgifterna bör därför skyddas av ett omvänt skaderekvisit. Det innebär att de får lämnas ut endast om det står klart att det inte medför någon skada för den enskilde eller någon honom eller henne närstående. Sammanfattningsvis anser regeringen att den absoluta sekretessen skall behållas för uppgifter i belastningsregister. För uppgifter i andra register skall det i stället gälla sekretess med ett omvänt skaderekvisit till skydd för den enskilde. Det innebär att uppgifterna får lämnas ut om det står klart att det kan ske utan skada. Förslaget innebär också att reglerna i 14 kap. sekretesslagen, utom när det gäller belastningsregistret, blir tillämpliga. Det innebär bl.a. att den enskilde själv får rätt att ta del av de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne om det står klart att det kan ske utan skada för utredningen och det inte heller finns någon annan sekretessgrund. Tullens register För de register som förs enligt lagen (1997:1058) om register i brottsbekämpande verksamhet gäller också absolut sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. kommer en översyn att göras av denna lag för att anpassa den till personuppgiftslagens bestämmelser. Sekretessfrågan kommer att behandlas i det samman- hanget. 6.2 Möjligheten att sekretessbelägga domskäl Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse som gör det möjligt att sekretessbelägga domskäl i ärenden som avser utlämnande av uppgifter bör inte införas. Utredningens förslag: En särskild bestämmelse införs i 14 kap. 5 § sekretesslagen som gör det möjligt för förvaltningsdomstolar att hemlighålla domskäl för part i mål om utlämnande av uppgifter från . Remissinstanserna: Flera remissinstanser är tveksamma till en lösning som innebär att en bestämmelse om att i vissa fall hemlighålla domskäl för part. Några remissinstanser, t.ex. har påpekat att samma behov av att hemlighålla domskäl finns hos den öppna polisen. Kammarrätten i anser att även uppgift om att en viss uppgift inte finns registrerad kan hemlighållas med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen. Skälen för regeringens bedömning: En person med anknytning till brottslig verksamhet kan ha ett starkt intresse av att veta om polisen har uppgifter om honom eller henne. I ett sådant fall skulle det kunna vara till stor skada för en utredning om det röjdes för vederbörande person såväl att han eller hon är föremål för polisens intresse som att han eller hon inte är det. Det är därför viktigt att det av ett beslut på en förfrågan om att få ut uppgifter ur registret inte behöver framgå om en person förekommer i registret eller inte. Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för åklagar-, polis-, skatte- och tullmyndigheterna för uppgifter som hänför sig till den brottsbeivrande verksamheten, t.ex. för uppgifter som finns i polisregister. Sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till annan myndighet, t.ex. en domstol. Kammarrätten i har påpekat att redan uppgiften huruvida någon förekommer i ett underrättelseregister bör kunna sekretessbeläggas med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen. Regeringen delar kammarrättens uppfattning. Underrättelseverksamhetens natur är sådan att det endast i speciella fall torde kunna komma ifråga att lämna ut uppgifter. Föreligger inte ett sådant fall utgår regeringen från att även en uppgift att en person inte är registrerad sekretessbeläggs med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen hindrar sekretess inte att en part tar del av en sekretessbelagd handling eller annat material i målet i den mån det inte av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgift i handlingen eller materialet inte röjs. Den aktuella bestämmelsen är tillämplig vid domstolens kommunicering med den klagande. Bestämmelsen innebär givetvis inte att det i mål om utlämnande av allmän handling föreligger någon rätt för part att med stöd av den ta del av sekretessbelagda uppgifter som finns i den handling som är föremål för domstolens prövning. Detsamma gäller om uppgiften har tillförts målet på något annat sätt, t.ex. i ett yttrande eller annat besked från polisen i vilket polisen uppgett att en person inte finns registrerad. Ett utlämnande av en sådan uppgift i samband med kommunicering i målet skulle innebära att ändamålet med prövningen av utlämnande av handlingen förfaller. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket hindrar sekretess aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av dom eller beslut i ärendet. Regeringen utgår från att såväl polisen som domstolarna utformar sina beslut och domar på ett sådant sätt att sekretessbelagda uppgifter inte röjs. Något behov av att införa särskilda bestämmelser av de slag utredningen föreslagit kan enligt regeringens bedömning därför inte anses föreligga. 6.3 Sekretessen tidsbegränsas Regeringens förslag: Sekretessen för uppgifter i polisregister och andra register med uppgifter om brott tidsbegränsas till . Den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för polisens verksamhet skall gälla för uppgifter i underrättelseverksamhet och i övrigt. Utredningens förslag: Sekretessen för uppgifter i polisregister och andra register med uppgifter ombrott tidsbegränsas till . Förundersökningssekretessen till skydd för polisens verksamhet skall även i fortsättningen gälla . Regeringen skall dock, främst med tanke på uppgifter hos , kunna föreskriva att den skall gälla . Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. förespråkar att sekretess för uppgifter i polisregister skall gälla utan skaderekvisit och att det för tiden därefter skall gälla ett skaderekvisit; omvänt för uppgifter som alltjämt har högt skyddsvärde, t.ex. sådana som hänför sig till säkerhetspolisens verksamhet och ett rakt för andra uppgifter. Styrelsen framhåller vidare vikten av att regeringen utnyttjar möjligheten att förlänga förundersökningssekretessen för uppgifter hos . Skälen för regeringens förslag: Sekretessen för uppgifter i kriminal- och polisregister är inte begränsad i tiden. Som regel upphör emellertid sekretess för andra uppgifter vid en viss angiven tidpunkt. Skälet till att sekretessen i regel tidsbegränsats är att en uppgift endast bör vara underkastad sekretess i det fall där det verkligen medför en risk för skada att röja den. Denna risk minskar normalt . I förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 del A s. 87) framhölls de praktiska konsekvenserna med en tidsbegränsning. Det kunde enligt departementschefen t.ex. bli mycket svårt att enbart med utgångspunkt från ett skaderekvisit avgöra om en viss handling skulle omfattas av sekretess eller inte. Det ansågs därför att sekretesslagen en gång för alla borde avgöra skaderisken skall anses upphöra. Utredningen har föreslagit att en sådan bestämmelse skall införas även såvitt avser uppgifter i polisregister och andra register angående brott. Tidsgränsen bör enligt utredningen bestämmas till . Det motsvarar enligt utredningen den tid som enligt sekretesslagen normalt gäller för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Regeringen delar utredningens bedömning att sekretessen för uppgifter i polisregister och andra register angående brott skall begränsas till . Den s.k. förundersökningssekretessen, som gäller till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet, gäller enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen i högst . Eftersom någon absolut sekretess inte längre skall gälla för uppgifter i flertalet polisregister kan det, såsom framhållit, finnas skäl att förlänga , t.ex. för att skydda en uppgiftslämnare. Regeringen anser att det i den underrättelseverksamhet som bedrivs hos och den öppna polisen finns starka skäl för en längre sekretesstid än . Sekretesstiden bör därför bestämmas till högst . Regeringen anser att detta bör regleras i lagen och inte, som utredningen förespråkat, genom förordning efter bemyndigande i lagen. 6.4 Förundersökningssekretessen Regeringens förslag: Sekretessen till förmån för den enskilde för uppgifter i det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet skall gälla med ett omvänt skaderekvisit. För uppgifter som förekommer i underrättelseverksamhet skall sekretess med ett omvänt skaderekvisit gälla även till skydd för polisens verksamhet . Utredningens förslag: För uppgifter om att en person är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet skall sekretess med ett omvänt skaderekvisit gälla. För uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen förstärks sekretessen till skydd för polisens verksamhet för att förebygga och beivra brott. Remissinstanserna: och i anför att samma sekretesskydd som för uppgifter hos bör gälla för uppgifter i den öppna polisens spanings- och underrättelseverksamhet. Några remissinstanser, bl.a. Data- inspektionen och anser att ett omvänt skaderekvisit bör gälla för alla uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållande. Skälen för regeringens förslag: Vi har redogjort för vårt förslag att avskaffa den absoluta sekretessen för uppgifter i andra polisregister än belastningsregister och i stället införa en sekretessprövning med omvänt skaderekvisit. Sekretesskyddet för motsvarande uppgifter i det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet som inte ingår i något register gäller med ett rakt skaderekvisit, såväl till skydd för den enskilde som till skydd för det allmännas verksamhet. Förundersökningssekretessen till förmån för den enskildes intresse Det kan ifrågasättas om det inte finns skäl att förstärka sekretesskyddet för uppgifter om den enskilde. Det har inte varit tillåtet att behandla uppgifter i förundersökningar eller underrättelseverksamhet med hjälp av automatisk databehandling annat än med Datainspektionens tillstånd. Personuppgiftslagen innebär att polisen får möjlighet till automatiserad handläggning av förundersökningar och andra utredningar. I avsnitt 10.2 redogör vi för vår uppfattning att det inte finns skäl att begränsa polisens rätt att utnyttja denna möjlighet. Uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar blir emellertid mer känsliga ur integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt. En lämplig ordning bör med hänsyn härtill vara att samma skaderekvisit får gälla som beträffande de register som förs till stöd för förundersökningsverksamhet. Det innebär att sekretessen till skydd för den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden i det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet skall gälla med ett omvänt skaderekvisit. Regeringen delar de synpunkter som framförts bl.a. av Datainspektionen och att någon uppdelning av olika slags uppgifter inte bör göras. En fördel med en sådan lösning är också att samma sekretesskydd kommer att gälla för uppgiften oavsett om den finns i ett register eller är representerad på annat sätt. Detta gör att gränsdragningen mellan om uppgiften t.ex. ingår i kriminalunderrättelseregister eller i en automatiserad behandling av uppgifter i en särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet inte får någon praktisk betydelse i sekretesshänseende. Förundersökningssekretessen till förmån för polisens verksamhet Utredningen har föreslagit att den s.k. förundersökningssekretessen som gäller till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet skall gälla med ett omvänt skaderekvisit såvitt avser Säkerhetspolisen. Regeringen delar utredningens bedömning att det med hänsyn till den verksamhet Säkerhetspolisen bedriver är motiverat att skärpa sekretessen när den absoluta sekretessen avskaffas för uppgifter i . Sekretess med samma skaderekvisit kommer då att gälla för alla uppgifter som Säkerhetspolisen behandlar i sin underrättelseverksamhet. Bl.a. har anfört att motsvarande sekretesskydd måste gälla för den öppna polisens spanings- och underrättelse- verksamhet. Regeringen har förståelse för denna synpunkt. Den absoluta sekretessen som råder för uppgifter i polisregister har indirekt stor betydelse även för polisens verksamhet. Regeringen kan därför instämma i uppfattning att samma argument som framförts beträffande Säkerhetspolisens verksamhet gör sig gällande även för den öppna polisens underrättelseverksamhet. Det är därför, enligt regeringens bedömning, motiverat att införa ett omvänt skaderekvisit även till skydd för den öppna polisens underrättelseverksamhet. Säkerhetspolisens verksamhet är klart avgränsad från den öppna polisen. Det är inte lika enkelt att avgränsa den öppna polisens underrättelseverksamhet. I avsnitt 10 föreslås att en polisdatalag införs. I den nya lagen definieras underrättelseverksamhet som polisverksamhet som består i att samla och bearbeta information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. . Regeringen anser att denna avgränsning är tillräcklig för att det skall vara möjligt att införa en strängare sekretess även i den öppna polisens underrättelse- verksamhet. För uppgifter som hänför sig till underrättelseverksamhet bör därför sekretess gälla om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. 7 Ett belastningsregister och ett misstankeregister Regeringens förslag: Ett belastningsregister och ett misstankeregister inrättas. skall ersätta person- och belastningsregistret och innehålla uppgifter om ådömda påföljder. Registreringen av påföljder i körkortsregistrets belastningsdel samordnas med belastnings- registret. skall innehålla uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Riksåklagaren och är kritiska till att förseelser som har betydelse i körkortsfrågan hamnar i samma register som övriga belastningar. ombudsmän () motsätter sig den lagtekniska lösningen utredningen valt och förordar att hela regleringen av polisens behandling av personuppgifter görs i en lag. Skälen för regeringens förslag: I rekommendation, No. R (87) 12, om användning av personuppgifter inom polissektorn anges, som tidigare nämnts, att olika kategorier av uppgifter så långt det är möjligt skall hållas åtskilda efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I riktlinjepropositionen (prop. 1994/95:144) uttalade regeringen att det finns starka skäl att hålla uppgifter om påföljder och uppgifter om misstankar åtskilda och att en uppdelning skulle göras genom att person- och belastningsregistret ersätts av ett belastningsregister, i vilket endast påföljder och liknande tas in, och ett misstankeregister. , som uttalat sig för en sådan uppdelning, godkände regeringens förslag (bet. 1994/95JuU:21, rskr. 1994/95:378). Utredningen har, med anledning av vad som uttalades i riktlinjepropositionen, föreslagit att det skall införas en lag om belastningsregistret och en lag om misstankeregistret. Det skulle i och för sig vara möjligt att, som ombudsmän förordat, reglera all personuppgiftsbehandling hos polisen i en lag. Regeringen anser dock att det är att föredra att i en särskild lag reglera polisens behandling av personuppgifter och de särskilda register som förs för räkning. och misstankeregistret förs visserligen också av . Dessa register har dock, till skillnad för de register som enligt utredningens förslag regleras i polisdatalagen, till ändamål att förse även andra myndigheter med uppgifter. Det är därför naturligt att reglera dessa register särskilt. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det skall införas en särskild lag om belastningsregistret och en om misstankeregistret. I riktlinjepropositionen uttalades vidare att registreringen av påföljder i körkortsregistrets belastningsdel borde samordnas med belastnings- registret. Riksåklagaren och har framfört viss kritik mot samordningen. Kritiken får ses mot bakgrund av utredningens förslag om att särbehandla körkortshavare ur registreringssynpunkt. Utredningens förslag innebär nämligen att den nedre gränsen för registrering skall sättas vid brott för vilka inte endast penningböter är föreskrivet. För att registret skall kunna användas som underlag för körkortsfrågor föreslår utredningen särskilda bestämmelser om att körkortshavare dessutom skall registreras för brott som föranleder penningböter som begåtts vid förandet av fordonet. Som närmare kommer att framgå av avsnitt 8.2 anser regeringen inte att någon skillnad skall göras om ett brott begås av någon som har körkort eller av någon som inte har det. Regeringens förslag innebär i stället att alla påföljder skall antecknas i registret. Remissinstanserna har inte haft några andra invändningar mot samordningen. Regeringen anser därför att det förslag som framfördes i riktlinjepropositionen om att samordna körkortsregistrets belastningsdel med belastningsregistret bör genomföras. 8 8.1 Belastningsregisterets ändamål Regeringens förslag: Ändamålet med belastningsregistret skall vara att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter för att förebygga, upptäcka och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt vid utfärdande av strafföreläggande samt hos allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd. Uppgifter i registret skall också få användas av polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning och annan prövning som anges i lag eller förordning samt av enskilda om det är av särskild betydelse i den enskildes verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. , Riksåklagaren, och anser att belastningsregistret även skall ha till ändamål att förse andra myndigheter med uppgifter som de behöver i sin tillsynsverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Det övergripande syftet med belastningsregistret bör vara att olika myndigheter, framför allt de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna, på ett enkelt sätt skall få tillgång till de uppgifter som behövs i deras verksamhet. Polis- och tullmyndigheter behöver uppgifter om tidigare belastningar i sin verksamhet för att förebygga, upptäcka och utreda brott. Åklagare behöver ha tillgång till vissa uppgifter för att kunna besluta om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande. De allmänna domstolarna har behov av uppgifter om tidigare belastningar när det gäller påföljdsval och straffmätning. Polismyndigheter och andra myndigheter behöver uppgifter om belastningar vid sådan lämplighets- prövning och tillståndsprövning som följer av andra lagar och förordningar. Regeringen behöver också tillgång till uppgifter från registret för prövning i andra fall än för lämplighets- eller tillstånds- prövning, nämligen för prövning av nådeärenden och utlämningsärenden. Några remissinstanser anser att registret även bör ha till ändamål att förse myndigheter med uppgifter de behöver i sin tillsynsverksamhet. Dessa remissinstanser pekar på att myndigheter som utövar tillsyn är beroende av att domstolar och åklagare fullgör sina skyldigheter att sända kopior av domar och godkända strafförelägganden. De framhåller att det finns ett stort antal författningar där domstolar och åklagare åläggs en underrättelseskyldighet och att rutinerna inte alltid fungerar och föreslår därför att belastningsregistret även får användas för att ersätta systemet med underrättelser. Regeringen delar givetvis uppfattningen att det är viktigt att informationen till tillsynsmyndigheterna fungerar. Regeringen känner sig dock inte övertygad om att underrättelseskyldigheten skulle kunna avskaffas om tillsynsmyndigheterna fick tillgång till uppgifterna i belastningsregistret. Om belastningsregistret även skulle ha till ändamål att förse tillsynsmyndigheterna med uppgifter av betydelse för tillsynen skulle det medföra en betydande utvidgning av den krets som har tillgång till uppgifterna i belastningsregistret. Uppgifter i polisregister har alltid ansetts särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Integritetsaspekterna talar för att uppgifter inte bör lämnas ut annat om det finns vägande skäl för detta. Att systemet med underrättelser till tillsynsmyndigheterna inte alltid fungerar är naturligtvis inte tillfredsställande. Det bör dock kunna lösas på annat sätt än genom att tillsynsmyndigheterna får tillgång till belastningsregistret. Beredningsunderlaget i detta ärende är heller inte tillräckligt omfattande för att regeringen nu skall kunna ta ställning till vad en utökning av ändamålet skulle få för konsekvenser. En myndighet som har rätt att få del av uppgifter ur registret för att bevilja ett tillstånd bör däremot också ha rätt att få del av uppgifter ur registret för att kunna ta ställning till om tillståndet bör återkallas eller inskränkas t.ex. med anledning av att tillståndshavaren gjort sig skyldig till brott. Detta bör komma till uttryck genom att registret får användas för att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i myndigheternas verksamhet vid tillståndsprövning som anges i författning, i stället för vid tillståndsgivning som används i utredningens förslag.