prop · GL0342 · 1998-01-01 00:00:00 — Utredningen rekommenderar i sitt tidigare nämnda betänkande att polisen ges ökad befogenhet att hejda en person vid inre gräns när det finns misstanke om att denne vistas olagligt i landet eller är misstänkt för brott. Utredningen rekommenderar också att den s.k. inre utlännings- kontrollen även i andra avseenden byggs ut. Regeringens bedömning En bärande tanke i och ett mål för samarbetet inom EU är att personkontrollen vid de inre gränserna skall avskaffas. Riks- polisstyrelsen önskar en polisoperativ ersättning för detta bortfall. Riks- polisstyrelsens resonemang i dessa delar går ut på att det behövs en formell möjlighet att kunna genomföra personkontroll i de gränsnära zonerna. De stickprovskontroller som förekommer vid de inre nordiska gränserna kan enligt synsätt ha en av- hållande effekt på främst olaglig invandring. Möjligheten att företa stickprovskontroll är dock inte förenlig med bestämmelser. En motsvarande effekt kan enligt uppnås genom att i enlighet med regeln i artikel 22 i konventionen föreskriva anmälningsskyldighet för utlänningar redan vid inresan och upprätthålla respekten för detta genom en utökad kontrollverksamhet riktad mot resande på flygplatser och i färjehamnar även om ingen tredjelandstrafik förekommer där. lägger inga hinder i vägen för medlemsstaterna att upprätthålla polisiär kontroll över hela sitt område, även i anslutning till gränsen mot en annan Schengenstat i förhållande till vilken person- kontrollen vid gränsen har slopats. Ett grundläggande krav på polisen är att den skall vara närvarande där brott kan komma att begås eller där andra aktiviteter äger rum som den har till uppgift att förhindra eller kontrollera. Bland de övriga Schengenstaterna har detta lett till ett nära samarbete mellan polismyndigheterna i gränsområdena runt de inre landgränserna på kontinenten. Dessa områden är tätbefolkade, gräns- trafiken är tät, ekonomisk och annan verksamhet där är omfattande. Brottslighet förekommer i stor utsträckning. Alla dessa faktorer motiverar en hög polisiär närvaro. Samma sak gäller knappast annat än i undantagsfall vid svenska färjeterminaler och flygplatser för andra ändamål än just gränskontroll. I detta sammanhang kan man bortse från landgränserna mot och . Spaningstekniska skäl kan anföras för möjligheten att på något sätt bibehålla personkontrollen eller en snarlik verksamhet vid de inre gränserna. En sådan verksamhet kan också ta formellt avstamp i en kontroll av efterlevnad av en omedelbar anmäl- ningsskyldighet för utländska medborgare som reser in över en inre gräns. Gränskontrollen med avseende på personer skall dock upphöra vid de inre gränserna. Det är som också påpekar inte förenligt med våra åtaganden i att bygga upp en verksamhet vid de inre gränserna som kan uppfattas som en förtäckt personkontroll. Enligt regeringens bedömning är den inre utlänningskontrollen ett väsentligt inslag i polisens verksamhet och en fungerande sådan kontroll är en viktig förutsättning för att kunna öppna de inre gränserna. Det synes ofrånkomligt att denna verksamhet måste öka i omfattning, redan med tanke på dagens situation, men även i ett Schengenperspektiv. Var på det svenska territoriet denna kontroll skall utföras är dock en fråga som måste avgöras av polisen efter en operativ bedömning. 5.4 Samverkan mellan myndigheterna Regeringens bedömning: Samverkan mellan de tre gränskontroll- myndigheterna bör utökas och förbättras så att befintliga resurser kan utnyttjas så effektivt som möjligt för att bl.a. därigenom åstadkomma utrymme för att genomföra förbättringar av gränskontrollen. Underlagsmaterialet Till grund för regeringens ställningstaganden när det gäller samverkan har legat bedömningar som gjorts av de tre gränskontrollmyndigheterna samt utvärdering av dessa bedömningar. Såväl myndigheternas bedömningar som utvärdering har gjorts på uppdrag av regeringen. I samband med utvärdering har myndigheterna beretts tillfälle att inkomma med synpunkter som i allt väsentligt inarbetats i slutliga rapport. På samma sätt som i avsnitt 5.2 och 5.3, berörs myndigheternas och bedömningar inledningsvis, varefter följer rege- ringens bedömning. Myndigheternas och bedömning Polisen och tullen har i sina underlag till särskilt behandlat frågan om myndighetssamverkan som ett led i att effektivisera, rationalisera och förbilliga gränskontrollverksamheten. Både och framhåller vikten av djupgående samverkan i spaningsverksamhet och gemensamma opera- tioner, både på fasta kontrollställen och rörligt utmed kusterna. Man pekar på gemensamt användande av lokaler och utrustning, särskilt på livligt trafikerade kontrollpunkter. Det finns också en beredskap från båda myndigheterna att samverka personellt och, efter erforderliga utbildningsinsatser, låta tullpersonal i viss omfattning sköta person- kontroll och polispersonal sköta inledande varukontroll på medelstora och mindre kontrollplatser. och är också överens om att det vore rationellt att överlåta all gränskontroll- verksamhet vad gäller handelsfartyg på tullen. Från framhålls också att det vore önskvärt om polisens och tullens under- rättelseenheter kunde samlokaliseras. ställer sig i sin rapport bakom tanken på att gräns- kontrollmyndigheternas underrättelseenheter bör integreras och fram- håller också att det vore en fördel om den personal inom polisen som arbetar med passkontroll skulle kunna ges motsvarande befogenhet som tullen har att få information från flygbolagens bokningssystem. Vid större flygplatser och färjeterminaler bör möjligheterna till sam- patrullering och dold spaning utvecklas enligt principen en polisman en tullare . Därutöver anför att man utgår ifrån att pågående samråd mellan polis och tull kommer att leda fram till överenskommelser om sampatrullering till lands, som komplement till verksamhet till sjöss, och samverkan vid dold spaning samt framhåller att myndigheternas mobila resurser måste utyttjas mer flexibelt och ingripanden göras av den myndighet som för tillfället har resurser tillgängliga vid aktuellt kustavsnitt, för att ingripa mot misstänkt landsättning. I det sammanhanget pekar bl.a. på att disponerar över ett 80 tal bilar. anför vidare att man anser att de vinster som uppnås genom myndighets- samarbete i första hand bör användas för att effektivisera gränskontrollen i syfte att förhindra otillåten införsel av narkotika och vapen samt illegal inresa och människosmuggling till . föreslår också att myndigheterna ges i uppdrag att utreda samverkansmöjligheter och anför bl.a. att , och bör ges i uppdrag att analysera kostnaderna för gränskontrollen vid de mindre flygplatserna och lämna förslag om var polisen ensam respektive ensamt bör svara för både pass- och tullkontrollen. Vidare föreslår att och bör ges i uppdrag att utreda vilka författningsändringar som behövs för att möjliggöra att de samlade resurserna för gränskontroll används på ett effektivt sätt, samt slutligen att uppdrag ges åt att i samråd med Rikspolis- styrelsen och utarbeta förslag till ändringar i verkets instruktion och andra erforderliga författningsändringar, för att huvud- ansvaret för kontrollen av handelsfartyg i hamnar skall kunna överföras från polisen till tullen. Kommittén om konsekvenser för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, väcker i sitt betänkande frågan om inte samverkan mellan tull och polis bör vidareutvecklas också när det gäller den inre kontrollen. Regeringens bedömning En nyckel till en framgångsrik, effektiv och slagkraftig gränskontroll är ett utökat samarbete mellan de gränskontrollerande myndigheterna. Polisen, tullen och disponerar tillsammans ansenliga personalresurser och materiella resurser. Myndigheterna har också en avsevärd organisatorisk och administrativ styrka som i samverkan kan bli ännu bättre. Dessa resurser måste ses som en helhet i fråga om att bygga upp en yttre gränskontrollverksamhet som motsvarar de krav som ställs och . Här kan nämnas att en förutsättning för att exempelvis övervakning med så stor säkerhet som möjligt skall leda till ett ingripande och kontroll när det är påkallat kräver att det även finns gränskontrolltjänstemän på land som kan följa upp iakttagelser. har med beaktande av myndigheternas förslag i sin rapport föreslagit ett antal samverkansprojekt som enligt verket bör genomföras. De berörda myndigheterna har numera också tagit initiativ till sådana projekt. Regeringen välkomnar detta och kommer i sin tur att ta de initiativ som behövs för att närmare pröva om och hur dessa skall förverkligas. Den operativa samverkan mellan myndigheterna kan på de flesta områden utvecklas ytterligare. Myndigheterna måste dock själva finna formerna för denna utökade samverkan bl.a. med hänsynstagande till olika lokala förutsättningar. Genom samverkan kan resurser friställas. 6 Anslutning till 6.1 Tillträde till Regeringens förslag: skall tillträda och dess slutakt, samt samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å den ena sidan och och å den andra. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts i huvudsak eller lämnats utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. har ansett sig inte kunna ta ställning till förslaget utifrån det underlag som lämnats i promemorian. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR), (SvFR), advokat- samfund, mot EU, Folk-rörelsen Nej till EU samt har avstyrkt förslaget. JO, , , , , , , har avstått från att lämna yttrande. Några remissinstanser har, utan att ta ställning till huruvida bör tillträda , uttryckt tveksamhet till eller haft synpunkter på vissa delar av . Skälen för regeringens förslag: kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater inre gräns skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att kampen stärks mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Den fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital är grundstenar i för den inre marknaden. Den fria rörligheten för personer har i huvudsak förverkligats vad gäller den gemensamma arbetsmarknaden, fri etableringsrätt, erkännande av utbild- ningar m.m., men kontrollen av personer vid gränserna mellan EU:s medlemsstater har inte avskaffats. När tog ställning för ett inträde i EU innebar det ett närmande till . Då förklarade också att det inte förelåg några problem med att acceptera angående personers fria rörlighet, och att önskar medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt artikel 7 a. har alltså i sak accepterat ett samarbete på unionsnivå av det slag som har trätt i kraft mellan de EU-medlemmar som medverkar i . Det är därför ett naturligt steg att ingå också i . Den fria rörligheten för personer inom underlättar för svenskar att resa i som turister eller affärsresenärer, eller för annan kortvarig vistelse inom Schengenområdet. Och på motsvarande sätt underlättar , inte bara för medborgare i andra europeiska länder utan även för resenärer från resten av världen, att komma till . innebär nämligen också att enhetliga viseringar införs som gäller för hela Schengenområdet. En medborgare i ett viseringspliktigt land kan därför med ett enda visum fritt resa i hela området. Genom kan således, , bli ett område utan inre gränser. Det är en naturlig del av en sådan utveckling att den yttre gränskontrollen stärks, som motvikt till avskaffandet av den inre gränskontrollen och för att motverka en ökad brottslighet. Det rättsliga och polisiära samarbetet, som är den andra grundtanken bakom , skall bl.a. men inte bara utgöra motvikt till den fria rörligheten för personer. Det förhållandet att personkontroller vid de inre gränserna upphör skall inte kunna missbrukas av exempelvis personer som är efterlysta eller utvisade för brott. Här kommer reglerna om utlämning och inbördes rättshjälp att spela en stor roll. Och genom regler om överflyttande av straffverkställighet kan den som, för att komma undan ett utdömt straff, rymmer till sitt hemland tvingas att avtjäna straffet där. Att samhället som helhet i högre grad får internationell prägel avspeglar sig naturligtvis även i kriminaliteten. Det gäller inte minst alla de kontakter och snabba transaktioner över nationsgränser som sker på teknisk väg. Det är därför en förlegad tankegång att tro att internationell kriminalitet i dagens i första hand kan bekämpas med en per- manent och rutinmässig personkontroll vid nationsgränserna. Schengen- samarbetet tillsammans med det utvecklade samarbetet inom EU på området ger däremot nya möjligheter att bemöta den internationella brottsligheten genom ett nära internationellt samarbete. Detta innefattar bl.a. utbyte av information och underrättelser som kan användas för de enskilda ländernas brottsbekämpning. Schengenreglerna är ett viktigt led i detta. Polissamarbetet inom ramen för Schengenreglerna är inriktat i första hand mot vardagligt och operativt samarbete, och utgör därför ett viktigt komplement till det samarbete som sker inom EU:s ram. Exempelvis finns inte ännu några EU-regler om gränsöverskridande operativt sam- arbete mellan polismyndigheterna i form av förföljande eller övervakning som fortsätter över gränsen till ett grannland. Här bör också framhållas att upphörandet av rutinmässiga person- kontroller vid nationsgränsen inte hindrar vare sig polisingripanden eller tullingripanden vid gränsen. Om exempelvis svensk polis eller tull får information om att en bil som är på väg mot den svenska gränsen förmodas medföra narkotika, och sådan information kan mycket väl komma polisen till del genom det polisiära samarbetskanalerna inom , kan polisen respektive tullen självfallet även stoppa bilen vid gränsen. regler berör över huvud taget inte tullens befogenheter att utföra varukontroll. Sammantaget innebär en anslutning till påtagliga fördelar för på en rad viktiga områden som kompletterar EU- samarbetet. bör därför ansluta sig till . Särskilt om beslutsprocessen inom Flera remissinstanser uttrycker osäkerhet angående beslutsprocessen i , och några efterlyser parlamentarisk insyn samt lämnar förslag på hur en sådan kan garanteras. Denna fråga har berörts ovan i avsnitt 4.9.2. Som framgår består av företrädare för regeringarna, dvs. ministrar eller, i deras ställe, stats- sekreterare. Det stämmer väl överens med att det enligt allmänna regler är regeringen som ingår överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. När en sådan överenskommelse förutsätter att lag måste ändras, upphävas eller stiftas, eller i övrigt berör ett område där skall besluta eller eljest är av stor vikt, skall överens- kommelsen för att bli gällande godkännas av . I sådana fall skall regeringen vid ingående av avtalet göra detta med förbehåll för godkännande. I den mån ett beslut i föranleder en lagstiftningsåtgärd eller annars berör besluts- kompetens, kommer regeringen naturligtvis att tillämpa detta förfarande. Det bör tilläggas att regeringen har lämnat och lämnar regelbundet information till om . Särskilt om Schengens informationssystem Några remissinstanser befarar att SIS och kan komma att leda till integritetskränkningar. Det gäller i första hand förhållandet att inte enbart den som har dömts eller är misstänkt för grov brottslighet kan efterlysas genom registrering i SIS, utan även att bl.a. asylsökande som har fått avslag på en asylansökan i en Schengenstat kan registreras. En grundläggande regel när det gäller registrering av personuppgifter, är att det alltid måste göras en avvägning mellan integritetsintresset och registerintresset. För att registrering skall få ske skall intresset av registreringen klart väga över den risk för intrång i enskildas integritet som registreringen kan innebära. innehåller, för att integritetskränkningar skall undvikas, en rad bestämmelser för skydd av personuppgifter och säkerhet för uppgifter i Schengens informations- system. Bland annat kan, som har sagts, nämnas att uppgifter i SIS endast får utnyttjas för de ändamål för vilka de är lämnade, dvs. att efterlysa personer eller för spärrlistan, och att användningen av SIS genom införing av personuppgifter inte får äga rum förrän de stater som berörs har en skyddsnivå för personuppgifter som åtminstone motsvarar dataskyddskonvention 1981 och rekom- mendation 1987 om användningen av personuppgifter inom den polisiära sektorn. I SIS får inga andra uppgifter registreras om den eftersökte än efter- namn och förnamn, vissa andra identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen är beväpnad eller kan tillgripa våld samt syftet med registre- ringen och begärt förfarande. Anmärkningar av annat slag särskilt uppgifter om rasursprung, politiska åsikter, hälsa eller sexualliv är otillåtna i SIS. Vidare har det bland remissinstanserna uttalats en osäkerhet om hur och i vilken utsträckning de nationella SIRENE-kontoren skall få tillgång till uppgifter ur . Remissinstansernas tvekan har sin bakgrund i kravet att varje Schengenlands SIRENE-kontor skall kunna svara på ett annat Schengenlands begäran om kompletterande information rörande en rapport till SIS inom högst . Innan en rapport registreras i SIS, vilket i regel skall göras av , skall en akt med erforderliga kompletterande upp- gifter läggas upp. Det beror på att en införing av en s.k. rapport i SIS inte är tillräckligt för att en begärd åtgärd skall kunna utföras, vilket också förklarar kravet på att de kompletterande uppgifterna skall lämnas snabbt. Detta innebär inte att konventionen kräver att SIRENE-kontoren skall ha obegränsad tillgång till uppgifter i . I vilken utsträckning SIRENE-kontoren skall ha tillgång till nationella register av olika slag är en helt och hållet nationell fråga. Särskilt om flyktingars situation En frågeställning som tagits upp av några remissinstanser gäller flyktingars möjligheter att ta sig till för att söka asyl. Det framförs att det för svensk del utökade viseringskravet som följer av kan utgöra hinder för potentiella flyktingar att söka asyl, eftersom dessa ofta saknar möjlighet att söka visum. Vidare finns det en oro för att transportörsansvaret enligt artikel 26 kommer att medföra att det läggs ett kontrollansvar på transportörernas personal, som i praktiken medför att de avgör vilka personer som kommer bli i tillfälle att söka asyl. Regeringen vill framhålla att de svenska bestämmelserna på det område som gäller transportörsansvar har presenterats och noggrant övervägts under förhandlingar om anslutning till Schengen- samarbetet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Därför gör regeringen den bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla Schengen- konventionens krav, vilket dock inte hindrar att det kan finnas anledning att i ett senare skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska tillämpning, att på nytt ta upp frågan. Oavsett transportörs- ansvarets utformning är det en myndighetsuppgift att kontrollera sådana förhållanden som olika resedokuments giltighet och utlänningars vistelsetid inom Schengenområdet. När det gäller flyktingars möjligheter att söka asyl, är en grundtanke i den svenska viseringspolitiken att tillämpa en så generös inresepolitik som möjligt. I propositionen Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 121) uttrycks detta så att målet är att skapa så stor frihet som möjligt, men att det av invandringspolitiska skäl är nödvändigt att upprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort antal stater. betonas att viseringspolitik måste harmoniseras med viseringspolitiken i övriga EU- länder. godtog regeringens ståndpunkt (bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I fråga om registrering av personer som avlägsnats från på spärrlistan i SIS är det regeringens uppfattning att denna åtgärd skall ske med den restriktivitet som följer av artikel 94. Där föreskrivs att varje stat skall pröva om ärendets vikt är sådan att det bör föranleda en rapportering i SIS. För svensk del torde det inte komma i fråga att föra upp andra personer på spärrlista än de som blivit avvisade eller utvisade ur riket med ett återreseförbud. Det är bara dessa vi har ett intresse av att bevaka för att förhindra återresa till och därmed möjlighet att ta sig till i strid mot förbudet. Dessa registreras i den s.k. . beslut De dokument som kan sägas utgöra grund för är och , jämte slutakter m.m., som presenterats i avsnitt 3.2.1. De fullständiga texterna finns i bilagorna 2 och 3. Tekniskt ansluter sig till genom ett särskilt avtal om anslutning till med slutakt och ett protokoll om anslutning till . Dessa har presenterats ovan i avsnitt 3.2.2 och fullständiga texter finns i bilagorna 4 och 5. bör genom beslut tillträda nämnda rättsakter. och har, genom ett särskilt samarbetsavtal, knutit sig till . Detta samarbetsavtal har presenterats i avsnitt 3.2.3, och den fullständiga texten finns i bilaga 6. bör genom beslut tillträda även detta. innebär i vissa delar att myndighetsutövning över- lämnas till främmande stat, varför beslut bör fattas med iakt- tagande av 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. 6.2 Tillträde till protokoll av Regeringens förslag: skall tillträda tilläggsprotokollet av Promemorian tar inte upp denna fråga eftersom protokollet har kommit till sedan promemorian gavs ut. Remissinstanserna har inte yttrat sig angående protokollet. De berörda myndigheterna, dvs. , och , har beretts tillfälle att yttra sig under hand och inte haft några erinringar. Skälen för regeringens förslag: Själva artiklarna 40, 41 och 65 inne- håller uppräkningar av de tjänstemän, myndigheter och regeringsorgan som har nationell behörighet i de avseenden som regleras i respektive artikel. I ett protokoll av har artiklarna 40, 41 och 65 ändrats. Genom ändringen ges Schengenstaterna möjlighet att göra tillägg och andra förändringar beträffande myndigheter, tjänstemän och ministerier som avses med artiklarnas bestämmelser utan att konventionen behöver ändras. Texten i tilläggsprotokollet finns i bilaga 7. Denna möjlighet att göra tillägg utan konventionsändringar ger en smidig möjlighet till anpassning efter ändrade förhållanden. bör genom beslut tillträda protokollet. 6.3 Svenska förklaringar Regeringens förslag: skall avge en förklaring enligt artikel 41 som i vissa avseenden närmare reglerar vilka befogenheter grannstaternas tjänstemän har vid förföljande in över den svenska gränsen. skall vidare avge en förklaring enligt artikel 55 med innehållet att i vissa avseenden inte skall vara bundet av huvudprincipen om hinder- verkan av brottmålsdomar som meddelats i Schengenstaterna. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte framfört någon avvikande mening. Skälen för regeringens förslag: Med anledning av undertecknandet av avtalet om anslutning till , avgav regeringen en förklaring i anslutning till artikel 41 som innehåller att grannstaternas tjänstemän får förfölja personer som flyr över gränsen in i utan att denna åtgärd begränsas och rum samt att de förföljande tjänstemännen därvid får gripa den flyende. Vidare innehåller förklaringen att sådant förföljande får ske med anledning av brott som kan föranleda utlämning. Texten till förklaringen finns i bilaga 10. och , vilka är de övriga länder som berörs av bestämmelsen, har avgivit förklaringar med samma innehåll. Härigenom kan ett enkelt, praktiskt, ändamålsenligt och enhetligt förfarande tillämpas i de nordiska länderna. Se vidare avsnitt 7.4.1. I anslutning till artikel 55 bör avge en förklaring av innebörd att inte är bundet av huvudprincipen om utländsk doms hinder- verkan dels om gärningen har förövats helt eller delvis på svenskt territorium, dels om gärningen har skadat statens säkerhet eller andra för lika viktiga intressen. Förklaringen överensstämmer nära med gällande svensk rätt. Se vidare avsnitt 7.4.3.