prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Som underlag för det slutliga ställningstagandet i denna fråga anser KI att effekter på individnivå av en nedräkning bakåt i tiden borde be- räknas. Flera andra remissinstanser bl.a. , , , Tjänstemän- nens centralorganisation, akademikers centralorganisa- tion, , och Kammarrätten i yttrar sig över delar av förslaget om pensionsrätt för förfluten tid. Deras synpunkter redogörs närmare för i respektive underavsnitt. Skälen för regeringens förslag: En ålderspensionsreform av så genomgripande karaktär som den som föreslås kan omöjligt få fullt genomslag från den ena dagen till den andra. Å ena sidan är det från samhällsekonomisk synpunkt och med hänsyn till kommande genera- tioner angeläget att reformen inte bara träder i kraft så fort som möjligt utan också att den får ett visst genomslag . Å andra sidan är det väsentligt för de personer som har ett långt förvärvsliv bakom sig att det pensionsåtagande som ligger inom det hittillsvarande ålderspensionssystemet uppfylls i så stor utsträckning som möjligt. Det finns därför behov av en omfattande övergångsreglering. Personer som är födda eller tidigare skall, enligt förslaget i av- snitt 29, även fortsättningsvis uppbära inkomstgrundad ålderspension enligt det nuvarande pensionssystemets regler. De som redan är pensio- nerade eller har få år kvar till ålderspensionering kommer därför inte att omfattas av de reformerade ålderspensionssystemets principer för in- tjänande av pensionsrätt. Personer som är födda eller senare kommer däremot enligt förslaget att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. I avsnitt 28 föreslås att personer som är födda under något av åren 1938 1953 (mellangenerationen) skall få sin pensionsrätt beräknad såväl enligt nuvarande regler som enligt de reformerade. Övergången till det reformerade ålderspensionssystemet föreslås ske gradvis genom en s.k. tjugondelsinfasning. Med hänsyn till personens födelseår beräknas ålderspensionen med successivt ökande andel enligt det reformerade ålderspensionssystemet. De personer som är födda eller senare skall enligt förslaget omfattas fullt ut av det reformerade ålderspensionssystemets regler. En konsekvens av den föreslagna ordningen blir att en stor andel av de personer som, när reformen träder i kraft, redan har tjänat in pensionsrätt inom det nuvarande ATP-systemet ofta kommer att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. Det gäller såväl personer i mellangenerationen som personer som omfattas fullt ut av de reformerade reglerna. Det måste därför finnas bestämmelser som gör det möjligt att inom ramen för det reformerade pensionssystemet ta hänsyn till förvärvsinkomster, pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. under tid före reformens ikraftträdande, dvs. regler för tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid. Enligt de antagna riktlinjerna för pensionsreformen skall pensions- grundande inkomst inom det reformerade ålderspensionssystemet beräknas . Detta skall vilket utvecklas närmare i nästföl- jande avsnitt ske genom en bearbetning av de pensionspoäng för ATP som för de olika åren finns registrerade hos . Det innebär att inte bara förvärvsinkomster i förfluten tid kommer att grunda pensionsrätt utan även socialförsäkringsersättningar m.m. i den mån dessa har varit pensionsgrundande enligt gällande regler. Förtidspensionärer med s.k. antagandepoäng kommer också att tillgodoräknas ålderspensionsrätt grundad på de för ålderspension registrerade pensionspoängen. Även pensionsgrundande belopp för barnår skall enligt de antagna riktlinjerna tillgodoräknas . Pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring skall tillgodoräknas . Pensionsrätt som i det reformerade ålderspensionssystemet tillgodoräknas i förfluten tid skall vidare enligt riktlinjerna räknas upp med ett index fr.o.m. respektive år. Principer för utformningen av regler rörande indexomräkning för förfluten tid redovisas i avsnitt 16. I Ds 1995:41 föreslogs att vid tillgodoräknande av pensionsrätt för tid före lagstiftningens ikraftträdande skall även arvsvinster tilldelas. Såsom redovisats i avsnitt 6.2 föreslår regeringen nu inte någon sådan tilldelning för förfluten tid. Eftersom det inte kan komma i fråga att faktiskt fondera medel som motsvarar den pensionsrätt som fastställs för förfluten tid som om pre- miepensionssystemet hade funnits, skall enligt riktlinjerna för pensionsreformen pensionsrätt avseende i princip tillgodorä- knas endast inom ramen för fördelningssystemet. Regeringen föreslår att pensionsrätt skall fastställas till av summan av pensionsgrundande inkomst och andra pensionsgrundande belopp som tillgodoräknas den försäkrade för året. I likhet med vad som föreslås i Ds 1995:41 bör dock pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster och socialförsäkringsersättningar m.m. tillgodoräknas även i premiepensionssystemet, eftersom avsättningar till premiepensionssystemet har skett och sker . Som redovisats i avsnitt 13 kommer pensionsrätt att tillgodoräknas av pensionsunderlaget i för- delningssystemet respektive i premiepensions- systemet. För förfluten tid bör emellertid pensionsrätt tillgodoräknas i enlighet med de antagna riktlinjerna. Vi föreslår således att för åren 1995 1998 skall pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster och pensionsgrundande socialförsäkringar m.m. tillgodoräknas av pensionsunderlaget inom premiepensionssystemet och med resterande del, , inom fördelningssystemet. En särskild fråga är om pensionsrätt inom premiepensionssystemet skall tillgodoräknas för pensionsgrundande belopp. I Ds 1995:41 föreslogs att skulle särskilda regler gälla med innebörd att pensionsrätt för premiepension skulle beräknas med hänsyn endast till pensionsgrundande inkomst. Bakgrunden till dessa särskilda regler var att den avsättning som, sedan ingången av på grundval av förvärvsinkomster och social- försäkringsersättningar m.m. (prop.1994/95:41; bet. 1994/95:SfU6; rskr. 1994/95:81), sker till premiepensionssystemet är schablonmässigt beräknad utifrån hittillsvarande regler om pensionsgrundande inkomst. Någon avsättning görs således inte för pensionsgrundande belopp, exempelvis för barnår. Från och med ikraftträdandet av reformerade in- tjänanderegler föreslås pensionsrätt för premiepension beräknas inte bara på pensionsgrundande inkomster utan även på pensionsgrundande belopp. (jfr avsnitt 13) En försäkrads pensionsrätt för premiepension bör motsvara den av- sättning som successivt görs till premiepensionssystemet. Mot bakgrund av det numera senarelagda ikraftträdandet och med hänsyn till att det före ikraftträdandet saknas tillräckligt underlag för att ens schablonmässigt beräkna hur stor avsättning som skulle behövas för att täcka också pensionsrätt för pensionsgrundande belopp, föreslår vi att de i Ds 1995:41 föreslagna särskilda reglerna utsträcks att gälla även . Pensionsrätt på pensionsgrundande belopp för barnår och plikttjänstgöring skall således, även för åren 1995 1998, tillgodoräknas enbart i fördelningssystemet och där av respektive pensionsgrundande belopp. Detsamma skall gälla för pensionsrätt som tillgodoräknas en förtidspensionär på grundval av s.k. antagandepoäng. Även för förfluten tid skall enligt de antagna riktlinjerna finnas ett in- tjänandetak, dvs. endast pensionsgrundande inkomster och belopp upp till en viss nivå skall grunda pensionsrätt. Intjänandetaket för den pensionsgrundande inkomsten har alltsedan år 1960 motsvarat 7,5 basbelopp (7,5 förhöjda basbelopp). föreslås taket istället knytas till inkomstbasbeloppet (se avsnitt 13). Intjänandetaket kommer således att räknas om inte bara med prisförändringarna utan också med förändringen i realinkomsten, enligt beskrivningen i avsnitt 16. Första gången omräkning av intjänandetaket sker med förändringen i inkomstindex föreslås vara /2002. Förutsatt en positiv reallönetillväxt kommer således såväl pensionspoäng som reformerade pensionsrätter framöver att tillgodoräknas för högre inkomster än vad som skulle ha varit fallet med ett fortsatt prisindexerat tak. kommer således intjänandetaket att indexeras på i princip samma sätt som pensionsrätt i det reformerade systemet. Det enda undantaget är när inbromsning respektive accelerering av inkomstindex sker för att ekonomiskt balansera systemet. I sådana situationer kommer intjänandetaket att omräknas med inkomstindex utan avdrag från eller tillägg till indexomräkningen. Intjänandetaket kommer, i och med att det skall inkomstindexeras, i princip att vara ett tak såväl för den pensionsgrundande inkomsten aktuellt år som för storleken av tidigare års med inkomstindex omräknade pensionsrätter. Detta gäller dock inte för pensionsrätter som har tjänats in i förfluten tid då intjänandetaket var prisindexerat. En konsekvens av de föreslagna reglerna blir att det i äldre generationer finns personer med tillgodoräknad reformerad pensionsrätt, som, efter framskrivning med inkomstindex till visst år, är högre än maximalt intjänad pensionsrätt . KI påpekar att det föreligger en asymmetri vad avser intjänandetaket i förfluten tid och och menar att intjänandetaket i det reformerade ålderspensionssystemet borde räknas ned retroaktivt på motsvarande sätt som det kommer att räknas upp . Taket skulle således sänkas till en nivå så att det efter årlig inkomst- indexering uppgår till 7,5 förhöjda basbelopp . På så sätt skulle det nämnda förhållandet kunna undvikas. Det är emellertid inte möjligt att i efterhand sänka den fastställda pen- sionsgrundande inkomsten, vilket ett retroaktivt sänkt tak skulle inne- bära. En möjlighet som medför en liknande effekt skulle kunna vara att ha en regel om begränsad inkomstindexering av pensionsrätter för för- fluten tid. Båda åtgärderna skulle dock innebära ett avsteg från principen att i det livsinkomstbaserade systemet skall alla pensionsgrundande in- komster väga lika tungt i pensionshänseende oavsett när under livet de har tjänats in. Enligt de beräkningar som har genomförts skulle sådana åtgärder, genomsnittligt sett, endast ha marginell effekt på de framtida pensioner- nas storlek. Beräkningar visar att om intjänandetaket räknas ned med in- komstindex bakåt i tiden skulle de framtida årliga pensionsut- betalningarna minska med ca 0,1 . Å andra sidan skulle en åtgärd avsedd att justera för intjänandetakets indexering kunna leda till följdändringar avseende beräkningen av inkomstindex. Det skulle nämligen kunna övervägas huruvida en anpassning till det ned- justerade intjänandetaket bör göras av indexutvecklingen i förfluten tid. En sådan anpassning skulle i sin tur leda till totalt sett ökade pensions- utgifter, vilket skulle kräva motsvarande finansiering inom systemet. För de grupper som skulle beröras mest av ett nedräknat intjänandetak, dvs. personer i mellangenerationen som har haft förhållandevis hög inkomst, skulle pensionen genomsnittligt sett sänkas med högst . Att effekten inte skulle bli större beror delvis på att endast en viss andel av pensionen härrör från det reformerade ålderspensionssystemet. En annan orsak är troligen att det är för- hållandevis få personer som har haft tillräckligt höga inkomster under en lång följd av år. För enskilda personer skulle effekten naturligtvis kunna bli större. Det har beräknats vad en begränsad inkomstindexering skulle innebära för tre personer som alla arbetar och tjänar in maximal pensionsrätt . Person 1, som är född , får pension enligt garantiregeln och skulle därför inte påverkas alls. Person 2 är född och får, enligt reglerna för tjugondelsinfasningen, lika andelar pension från de två systemen. En begränsad indexuppräkning skulle betyda att pensionen sänks med ca eller med . Även för person 3, född , skulle effekten bli ungefär densamma i storleksordning. Det skall här betonas att alla personer i exemplet har från 25 till haft en inkomst motsvarande intjänandetaket i pensionssystemet. Enligt redovisningen ovan skulle införandet av ett retroaktivt sänkt in- tjänandetak eller motsvarande åtgärd ha marginell inverkan på reformens utfall för olika födelseårs- och inkomstgrupper och på pensionsutgifterna som helhet. Det kan därför inte anses föreligga tillräckliga skäl att frångå den allmänna principen att det inom det reformerade ålderssystemet i möjligaste mån skall gälla samma regler för förfluten tid som för framtiden. Vi föreslår därför inga särregler för intjänandetaket i förfluten tid. Beträffande inkomster och belopp, från vilka det skall bortses när de pensionsgrundande inkomsterna och beloppen överstiger intjänande- taket, föreslår regeringen att dessa skall avräknas i samma ordning som föreslagits gälla för framtiden (se avsnitt 13). För att pensionsrätt som fastställts på grundval av pensionsgrundande belopp för barnår eller plikttjänstgöring slutligt skall påverka storleken på den pension som senare skall betalas ut skall, enligt de antagna rikt- linjerna, ett s.k. förvärvsvillkor vara uppfyllt. Vi har lämnat förslag till utformning av detta villkor i avsnitt 11.6. Villkoret innebär i korthet att det för den försäkrade och i viss utsträckning måste ha fastställts pensionsgrundande inkomst eller pensiongrundande belopp för förtidspensionärer. Vid bedömningen av om detta villkor är uppfyllt bör även pensionsgrundande inkomst som fastställts för år i förfluten tid medräknas. Personer som skall tillgodoräknas pensionsrätt inom ramen för det reformerade pensionssystemet skall ha varit försäkrade för in- komstgrundad ålderspension för vilken pensionsrätt skall tillgodoräknas dem. Detta bör gälla även för förfluten tid. I avsnitt 7 har vi föreslagit att nuvarande regler i AFL om vilka persongrupper som skall anses försäkrade för tilläggspension tills vidare bör överföras i princip oförändrade till det reformerade pensionssystemet. Försäkrings- begreppet enligt AFL respektive den tidigare lagen (1959:291) om försäkring för allmän tilläggspension har i grunden varit detsamma . Av administrativa skäl föreslår vi därför att för förfluten tid skall den anses försäkrad för inkomstgrundad ålderspension som respektive år varit försäkrad för ATP enligt någon av de nämnda lagarna. Som utvecklas i författningskommentaren, skall dock personer som varit försäkrade enbart på den grunden att de tidigare tillgodoräknats pensionspoäng undantas. Något skäl att fastställa pensionsrätt för förfluten tid för personer som är avlidna när pensionsreformen träder i kraft finns inte. Vi föreslår därför att sådan pensionsrätt skall fastställas endast för personer som fortfarande lever . Eftersom personer som är födda eller tidigare enligt föreslaget inte skall omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet, skall inte heller pensionsrätt för förfluten tid fastställas för dessa personer. 15.2 Pensionsgrundande inkomst samt ålderspensionsrätt för förtidspensionärer förslag: Pensionsgrundande inkomst skall för förfluten tid i det reformerade pensionssystemet beräknas för åren 1960 1998. Till grund för denna inkomst skall ligga den pensionspoäng för ATP som har registrerats i register för pensionspoäng. Den pensionsgrundande inkomsten skall beräknas genom att den för ATP tillgodoräknade pensionspoängen med tillägg för en poäng multipliceras med det vid ingången av gällande basbeloppet, för åren 1995 1998 dock det förhöjda basbeloppet. Inkomster som i förfluten tid inte har överstigit ett basbelopp skall inte läggas till grund för pensionsrätt i det reformerade systemet. Förtidspensionärer med s.k. antagandepoäng skall tillgodoräknas ålderspensionsrätt på grundval av den pensionspoäng för ATP som har registrerats för dem. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 1995:41 stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: () anför att det borde finnas en möjlighet att tillgodoräknas pensionsrätt även för den som inte haft inkomster som uppgår till ett bas- belopp men som ändå kan visa att han haft vissa inkomster under . Skälen för regeringens förslag: Pensionsgrundande inkomst för förfluten tid Enligt de antagna riktlinjerna för pensionsreformen skall pensions- grundande inkomst för tid före ikraftträdandet av de reformerade intjänandereglerna beräknas på grundval av de pensionspoäng för ATP som för varje försäkrad år för år har registrerats i RFV:s pensionspoängsregister. Därvid skall till pensionspoängen göras ett tillägg med en poäng som kompensation för att inkomster upp till ett basbelopp inte grundar rätt till ATP. Summan skall därefter mul- tipliceras med det gällande basbeloppet enligt AFL. justerades basbeloppet ibland enligt dåvarande regler . Vi föreslår därför att pensionspoängen skall multipliceras med det vid årets ingång gällande basbeloppet. Eftersom pensionspoäng för åren 1995 1998 beräknas med ledning av ett förhöjt basbelopp, föreslås att pensionspoängen för de åren multipliceras med det förhöjda basbeloppet . Pensionsgrundande inkomst skall, enligt vad vi nu föreslår, beräknas . Inkomster kommer således inte att grunda pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet. Bakgrunden till detta är att RFV:s poängregister började föras först i sam- band med att ATP-systemet infördes och att det således inte är möjligt att den vägen få kännedom om inkomster under tid . Det har inte heller bedömts möjligt att på annat sätt få kännedom om sådana inkomster på ett administrativt hanterbart sätt. Betydelsen av dessa in- komster för pensionsutfallet från det reformerade systemet torde dess- utom vara begränsat. Eftersom pensionsrätt inte kan tjänas in , skulle det endast för personer födda eller tidigare vara möjligt att få något utbyte i pensionshänseende av inkomster . Av dessa personer är det bara de som är födda eller senare som berörs av de reformerade reglerna. Inkomster under 1950- talet skulle således ha betydelse för pensionsutfallet enbart för dem som är födda 1943. Tjugondelsinfasningen innebär dessutom att ålderspensionen för dessa årsklasser till stor del kommer att beräknas enligt de hittillsvarande reglerna, där avsaknaden av uppgifter om 1950-talsinkomsterna har ännu mindre betydelse. Vi föreslår alltså att pensionsgrundande inkomst för förfluten tid skall beräknas för åren 1960 1998. På grund av att endast inkomster överstigande ett basbelopp är pen- sionsgrundande inom ATP-systemet finns i poängregistret inga in- komstuppgifter beträffande personer som har haft inkomster om högst ett basbelopp. Om sådana mycket låga årsinkomster i förfluten tid skulle grunda pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet, skulle det bli nödvändigt att uppgifter härom införskaffades från andra register eller från den enskilde själv, vilket TCO anser borde vara möj- ligt. I Ds 1995:41 gjordes dock bedömningen att detta var praktiskt ogenomförbart, varför det föreslogs att inkomster som i förfluten tid inte överstigit ett basbelopp inte skall grunda pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet. Regeringen gör samma bedömning och föreslår att inkomster som i förfluten tid inte överstigit ett basbelopp inte skall läggas till grund för pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet. En följd av den angivna ordningen blir således i praktiken att den som i förfluten tid haft inkomster som endast obetydligt överstigit ett basbelopp kommer att tillgodoräknas pensionsrätt i det reformerade systemet beräknad på hela inkomsten medan den som haft inkomster om högst ett basbelopp för det året inte kommer att tillgodoräknas någon pensionsrätt alls på grundval av inkomsten. För de allra flesta som haft inkomster under ett visst år torde dock inkomsten ha överstigit ett basbelopp. Sannolikt är det få som haft så låga inkomster som det här är fråga om . Tjugondelsinfasningen medför också att ett eventuellt bortfall av pensionsrätt får ett begränsat genomslag för dem som är födda under något av åren 1938 1953. Till detta kommer att personer med låg inkomstrelaterad pension kommer att kompenseras genom det garantipensionssystem som föreslås ersätta nuvarande pensionssystems grundskydd. En annan konsekvens av att poängregistret används som bas vid fast- ställandet av pensionsrätt för förfluten tid blir att inkomster över- stigande förmånstaket i ATP-systemet 7,5 basbelopp inte kommer att beaktas vid beräkningen av sådan pensionsrätt i det reformerade systemet, eftersom dessa inkomster inte ger upphov till pensionspoäng för ATP. Enligt de antagna riktlinjerna skall det dock finnas ett intjänandetak även i det reformerade systemet. För förfluten tid föreslås det taket motsvara ATP-taket (se föregående avsnitt), varför den nu angivna begränsningen blir utan betydelse. Det är således den registrerade pensionspoängen som föreslås utgöra utgångspunkten för den pensionsgrundande inkomst som för år i förfluten tid skall beräknas för den enskilde i det reformerade ålderspensionsystemet. Den enskilde kommer därmed inte, genom att hänvisa till sin självdeklaration eller annat underlag, att kunna få till stånd en beräkning av pensionsgrundande inkomst för tid eller en högre pensionsgrundande inkomst för år i förfluten tid än vad som följer av en omräkning av pensionspoängen. Det senare gäller såväl i de fall då det har registrerats pensionspoäng för den berörde som då någon sådan poäng inte registrerats på grund av att inkomsterna inte har överstigit ett basbelopp. Om däremot den enskilde kan visa att han har tillgodoräknats pensionspoäng som inte är korrekt beräknad i förhållande till den pensionsgrundande inkomst som för det året har fastställts av skattemyndigheten, bör beräkningen göras utifrån rätt pen- sionspoäng. I sådant fall bör naturligtvis även registreringen av pensions- poängen korrigeras. Detsamma gäller om den pensionsgrundande in- komsten exempelvis ändras på grund av ändrad taxering eller om det i efterhand visar sig att pensionspoäng på grund av under- låten avgiftsbetalning inte borde ha tillgodoräknats. Den metod som föreslås för beräkning av pensionsgrundande inkomst i förfluten tid innebär att förvärvsinkomster och socialförsäkringsersätt- ningar grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet under förutsättning att de har varit pensionsgrundande inom ramen för ATP- systemet. Socialförsäkringsersättningar m.m. som har utgetts under för- fluten tid skall således medföra rätt till pension i det reformerade syste- met i den mån de under ett aktuellt år varit pensionsgrundande för ATP enligt då gällande regler. De socialförsäkringsersättningar m.m. som är pensionsgrundande har i den mån de alls har existerat inte alla grundat pensionsrätt ända utan regler härför har införts successivt . Sålunda blev exempelvis sjukpenning, ar- betslöshetsersättning och många andra ersättningsformer pensions- grundande först . Andra ersättningsformer har tillkommit eller har blivit pensionsgrundande . Ålderspensionsrätt för förtidspensionärer för förfluten tid Omräkningen av pensionspoängen medför vidare att förtidspensionärers antagandepoäng, i den utsträckning dessa har gett upphov till ålderspen- sionspoäng i förfluten tid, grundar ålderspensionsrätt inom det reformerade systemet. Som beskrivits i avsnitt 9 kan en förtidspen- sionär med antagandepoäng ha tillgodoräknats denna poäng i ålderspensionshänseende helt eller delvis. Möjlighet att tillgodoräknas pensionspoäng på grundval av förvärvsinkomster vid sidan av förtids- pension fanns dock inte . tillgodoräknades en förtidspensionär med antagandepoäng i princip alltid oberoende av pensioneringsgrad hela denna poäng som ålderspensionspoäng. För personer som har uppburit förtidspension som beräknats med tillämpning av den nordiska konventionen om social trygghet skall ålderspensionsrätt för förfluten tid beräknas på samma sätt som beskrivits i avsnitt 9.3. 15.3 Pensionsrätt för plikttjänstgöring Regeringens förslag: Pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring skall för åren 1995 1998 kunna tillgodoräknas den som genomgått grundutbildning enligt 1. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, 2. värnpliktslagen (1941:967), 3. lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, eller 4. lagen (1980:1021) om militär grundutbildning för kvinnor.