prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Bland annat skall finnas en beskrivning av verksamheten med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning samt de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas. Det skall även redovisas alternativa lokaliseringar, om sådana är möjliga, och alternativ utformning av verksamheten samt kon- sekvenser av att verksamheten inte kommer till stånd, nollalternativet. För verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehållet anpassas till vad som behövs för att uppfylla syftet med miljökonsekvensbeskrivningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. , och ett antal länsstyrelser, vill att definitionen av nollalternativet ändras till den som finns i MKB-förordningen att den sökta åtgärden inte vidtas. Försvarsmakten anser att i MKB för befintliga skjutfält eller flottiljflygplatser bör kravet på alternativa lokaliseringar tonas ner eller helt utgå. påpekar att generellt har de MKB som givits in till vattendomstolar och varit påfallande svaga när det gäller att beskriva konsekvenserna för fisk och fiske och tycker därför det är viktigt att krav på detta ställs i ökad utsträckning. tillstyrker förslagen om ökade krav men anser att ytterligare metoder för kvalitetssäkring bör övervägas, exempelvis att utveckla roll till ett krav på formellt godkännande. vid anser att även syftet med verksamheten bör redovisas samt miljötillståndet innan en eventuell påverkan sker och olika miljöpåverkan såsom påverkan på biologisk mångfald och försurning. Vidare anser fakultetsnämnden att frågorna om hushållning med naturresurser och energi bör utvecklas. anser att utredningen borde ha belyst vilka krav som bör ställas på miljökonsekvensbeskrivningar för ansökningsärenden för utbyggnad eller ändring av befintliga verksamheter. betonar att det är viktigt att beträffande utsläpp i en recipient konsekvenserna för hela avrinningsområdet redovisas och att de areella näringarnas påverkan tydliggörs. Skälen för regeringens förslag: Regeringen noterar att det enligt har visat sig under de år som lagstiftningen gällt att det har rått oklarhet om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Regeringen anser därför, som utredningen föreslagit, att i balken bör anges de minimikrav som skall ställas på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning. Detta skall då framför allt avse miljökonsekvensbeskrivningar för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, dvs. vad EG-direktivet omfattar. En sådan reglering bör inte leda till att möjligheterna till anpassning till det enskilda projektet minskas. Det bör emellertid öka förutsättningarna för att det väsentligaste alltid finns med och att det blir en mera enhetlig tillämpning. Kraven på innehåll i 6 kap. 7 § motsvarar kraven i EG-direktivet 85/337/EEG med ändringsdirektiv /11/EG, och får vid behov kompletteras i en förordning. Direktivets bestämmelser om vad en bedömning skall innehålla finns framför allt i artikel 5. Detta har redogjorts för i huvudbetänkande, del. 1, s 304 f. Dessa bestämmelser blir även en vägledning vid utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar för projekt som inte kan antas ha betydande miljöpåverkan. Sådana skall inte behöva uppfylla de formella kraven i EG-direktivet. Samma krav skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningar i ansökningsärenden för utbyggnad eller ändring av befintliga verksamheter som för nya verksamheter eller åtgärder av samma storlek. Ett av de grundläggande krav som bör ställas på en miljö- konsekvensbeskrivning är att alternativ skall redovisas beträffande val av plats och utformning av verksamheten. Även enligt EG-direktivet krävs att huvudalternativ som övervägts skall redovisas. Kravet på redovisning av alternativ har i ändringsdirektivet 97/11 tagits in inte bara i direktivets bilaga 4 utan även i artikel 5 och gjorts obligatoriskt. Kravet innebär att exploatören skall lämna en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna. Redovisning av alternativ är alltså en viktig förutsättning för att syftet med miljökonsekvensbeskrivningar skall kunna uppnås. En beskrivning av alternativet att allt förblir oförändrat, dvs. att anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd, nollalternativet, skall också alltid redovisas. Regeringen delar den uppfattning som flera remissinstanser fört fram att kravet i balken bör uttryckas på samma sätt som i nuvarande 12 § MKB-förordningen. Om en redovisning av alternativ inte har gjorts när en ansökan kommer in till en tillståndsprövande myndighet, bör myndigheten kräva att sökanden gör en sådan redovisning. Alternativa platser behöver dock enligt regeringens bedömning bara redovisas om sådana är möjliga. Detta bör i de allra flesta fall vara möjligt och nödvändigt för att miljökonsekvensbeskrivningen skall fylla sin funktion. En alternativ lokalisering behöver dock inte anges, om det på grund av verksamhetens särskilda karaktär inte finns annan lämplig plats. Det kan exempelvis endast finnas en plats att lokalisera verksamheten på, om ansökan avser en speciell fyndighet på en viss plats. SGU erinrar i sitt remissvar om att en mineralfyndighet inte kan omlokaliseras, endast nollalternativet att inte bearbeta finns. Regeringen vill också erinra om att det, som Försvarsmakten påpekat, kan finnas situationer när det gäller försvarets anläggningar där det av resursekonomiska skäl är mindre meningsfullt att redovisa en alternativlokalisering eller ett nollalternativ. Exempel på detta är prövning av ändrad verksamhet vid vissa befintliga försvarsanläggningar som skjutfält och militära flygplatser. Försvars- politiska, militärstrategiska och ekonomiska skäl kan medföra att den befintliga lokaliseringen och den ändrade verksamheten är det enda rimliga alternativet. Det är tillståndsmyndigheten som avgör om sökanden får underlåta att redovisa alternativ. Konsekvenserna av nollalternativet skall dock i stort sett alltid redovisas. Vidare skall alltid ges en motivering till varför ett visst alternativ har valts. har föreslagit att tillståndsmyndigheten bör få ställa krav på att andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen. Med andra jämförbara sätt att nå samma syfte avses andra möjliga alternativ till den planerade verksamheten, t.ex. andra möjligheter att utvinna energi eller att välja en annan typ av kommunikationsmedel. Utredningen skrev att ett sådant krav borde beslutas i ett lika tidigt skede som när beslut fattas om verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan och lämpligen kunde ske i samband med det beslutet. Eftersom utredningens förslag efter remissynpunkter nu ändras av regeringen på det sättet att i stället för beslutsmyndigheten skall fatta beslutet huruvida betydande miljöpåverkan kan antas, är det inte lämpligt att möjligheten att kräva redovisning i MKB:n av alternativ att nå samma syfte ligger kvar hos tillståndsmyndigheten. Den har visserligen alltid möjlighet att kräva komplettering men om en redovisning av alternativa lösningar att uppnå samma syfte skall fylla sin funktion måste kravet ställas mycket tidigt, redan på planeringsstadiet, alltså långt innan tillståndsmyndigheten får ansökan om tillstånd. Dessutom är remissinstansernas farhågor beträffande risken för att beslutsmyndighetens opartiskhet kan sättas ifråga relevant även här. Därför bör enligt regeringens bedömning kravet på alternativa redovisningar fattas av i samband med beslutet huruvida betydande miljöpåverkan kan antas och endast i de fall där sådan betydande påverkan antas. Sådant krav kan exempelvis ställas i ärenden beträffande verksamheter där regeringen skall pröva tillåtligheten enligt 17 kap. Som ett exempel på när det kan bli aktuellt att kräva alternativa redovisningar beträffande kommunikationer angavs i betänkande en utbyggd järnväg i stället för en flygplats. Detta exempel anser i sitt remissvar vara illa valt med motiveringen att med en järnväg kan aldrig samma syfte nås som med en flygplats. Detta visar enligt verket hur viktigt det är att åtminstone den tillståndsprövande myndigheten har tillräckliga kunskaper om olika verksamheters för- och nackdelar. Exemplet är dock klart relevant för flygplatser för inrikesflyg, särskilt med hänsyn till utvecklingen av höghastighetståg vilket även vid pekat på i sitt remissvar. Regeringen bör vid sin tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. av flygplatser göra denna typ av överväganden. Då måste det finnas ett underlag i form av en miljökonsekvensbeskrivning av alternativen med jämförelser. I vissa fall kan det vara lämpligt att samråder med regeringen innan den kräver en redovisning av jämförbara alternativ i ärenden som skall tillåtlighetsprövas. Alternativen skall redovisas så att beslutsunderlaget medger att alternativet kan behandlas och prövas jämställt med sökandens huvudförslag, dvs. där det är praktiskt möjligt som första- och andrahandsyrkanden från sökanden. Detta innebär alltså att miljö- konsekvenserna skall vara så utredda att det, om övriga relevanta förutsättningar föreligger, skall vara möjligt för den tillståndsprövande myndigheten att vid behandlingen av en ansökan ge tillstånd även till en annan verksamhet eller anläggning än den en ansökan i första hand gäller. Av avgörande betydelse är då givetvis att sökanden är beredd att acceptera ett tillstånd till en alternativ verksamhet eller anläggning. Särskilt beträffande projekt som sker i det allmännas intresse och som kan ha stor påverkan på miljön eller människors levnadsförhållanden måste sökanden vara beredd att acceptera alternativa lösningar och bör vara beredd att medverka till sådana lösningar. Miljökonsekvensbeskrivningar har en central roll i samordningen mellan frågor som rör miljöskydd och markanvändning vid tillstånds- prövning enligt . Hushållningsregler och bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt 3 5 kap. skall iakttas vid tillståndsgivningen och ett projekts förenlighet med dessa bestämmelser bör därför också framgå av en miljökonsekvensbeskrivning. 4.11.6 Allmänhetens rätt att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan Regeringens förslag: Allmänheten skall ges möjlighet att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan innan beslut fattas. skall i ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökon- sekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen hade dock inte föreslagit att tillståndsmyndigheten i ett särskilt beslut skulle ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Remissinstanserna: vid vill att det skall införas en rätt för sakägare och kanske att överklaga MKB:n som sådan. har betonat att om en kommuns miljö- och hälsoskyddsnämnd tagit över tillsynen av en verksamhet är den en sådan myndighet som enligt EG- direktivet alltid skall få yttra sig över en MKB för verksamheten. i anser att det bör framgå av bestämmelsen om granskning att ställningstagandet till MKB:ns kvalitet är fristående från myndighetens ställningstagande till ansökan. Skälen för regeringens förslag: Ett av syftena med miljökonsekvens- beskrivningar är som tidigare framgått att få till stånd en offentlig redovisning av den inverkan en åsyftad verksamhet eller åtgärd får på människors hälsa, på miljön samt på hushållningen med naturresurser liksom vilka motiv och avvägningar som ligger till grund för projektet. Allmänheten skall alltså till att börja med ha möjlighet att på ett tidigt stadium genom framför allt samrådet och förfarandet med miljökonsekvensbedömning enligt 6 kap. 5 § påverka utformningen av verksamheten och miljökonsekvensbeskrivningen i de fall verksamheten kan antas få betydande miljöpåverkan. Allmänhet, organisationer m.fl. skall vidare ges tillfälle att få ta del av det samlade materialet, ansökan och den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen. Genom detta ges dessa en möjlighet att påverka myndigheter och företag att ta större hänsyn till deras intressen. I EG-direktivet 85/337 finns också krav på att medlemsstaterna skall säkerställa att varje tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen skall göras tillgänglig för allmänheten och att den berörda allmänheten ges tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas. I direktiv /11 ändras detta så att allmänheten skall ges tillfälle att yttra sig innan tillstånd ges i stället för innan projektet påbörjas. De uppgifter som inhämtats enligt direktivet skall beaktas vid tillståndsgivningen. Även det nya IPPC- direktivet 96/61 innehåller i artikel 15 krav på att tillståndsansökningar för nya anläggningar eller väsentliga förändringar skall hållas tillgängliga för allmänheten så att den kan yttra sig innan myndigheten fattar sitt beslut. Miljökonsekvensbeskrivningar utgör genom vår grundlagsskyddade offentlighetsprincip visserligen allmänna handlingar med offentliga uppgifter, förutom att vissa delar i något fall kan vara sekretessbelagda t.ex. affärsförhållanden. Det bör dock enligt regeringens uppfattning, för att säkerställa att allmänheten alltid aktivt ges tillfälle att ta del av miljökonsekvensbeskrivningarna och även ges tillfälle att yttra sig, i lagtexten anges att det skall kungöras att en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats. Bestämmelser om kungörande av ansökningar om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet finns i 19 kap. 4 § respektive 22 kap. 3 §. I dessa kungörelser bör alltid även miljökon- sekvensbeskrivningen tas med, oavsett om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Allmänheten skall beredas möjlighet att yttra sig över såväl ansökan som miljökonsekvensbeskrivningen. När miljökonsekvensbeskrivningar, med ansökan om sådan finns, upprättats i andra fall behöver dock detta kungöras endast i de fall verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, eftersom det inte är administrativt rimligt att alltid kungöra detta. Övriga miljökon- sekvensbeskrivningar och de ansökningar dessa vanligtvis avser är dock genom offentlighetsprincipen givetvis tillgängliga och synpunkter får framföras även beträffande dessa. En miljödomstol, och i de flesta fall även , kan förväntas hålla muntlig förhandling i alla mål avseende verksamheter som kan antas få en betydande miljöpåverkan. Det innebär att det blir en offentlig förhandling där även miljökonsekvensbeskrivningen tas upp. Eftersom även kallelsen till förhandling i sedvanlig ordning kommer att kungöras får enskilda och organisationer som anser sig berörda kännedom om den och har vid denna möjlighet att framföra synpunkter på såväl ansökan som miljökonsekvensbeskrivningen. Kungörande krävs inte formellt i EG-direktiven, enligt vilka det räcker att den berörda allmänheten ges tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. Medlemsstaterna får avgöra hur allmänheten skall få yttra sig, t.ex. skriftligen eller genom en offentlig utfrågning. Även vid tillståndsmyndighetens besiktning av den tilltänkta platsen för den planerade verksamheten bör motsvarande rätt att närvara och yttra sig som gäller för sakägare också gälla för enskilda och företrädare för organisationer. Möjligheten för allmänheten att delta i tillståndsförfarandet är inte någon nyhet i sak. Regleringen i balken innebär dock enligt regeringens bedömning en ännu större möjlighet att påverka på ett tidigare stadium och även en förstärkning av möjligheten att påverka senare när tillståndsansökan prövas. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå som en del i ett beslutsunderlag. Av detta följer att dess kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en beskrivning har upprättats. Det bör i detta sammanhang återigen framhållas och kan inte tillräckligt understrykas att beslutsmyndigheten i enlighet med förvaltningsförfarandets allmänna principer har ett ansvar för att ärendena blir tillfredsställande utredda. Därmed har också bl.a. en miljödomstol befogenhet och skyldighet att förordna om de kompletteringar av beslutsunderlaget som den bedömer vara nödvändiga. Om en konsekvensbeskrivning är bristfällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, kan konsekvensen bli att ansökan anses vara så bristfällig att den avvisas. I de fall det ändå är möjligt att ta upp ansökan till prövning men miljökonsekvensbeskrivningen trots detta bedöms inte vara tillräcklig kan följden bli att ansökningen lämnas utan bifall därför att konsekvenserna för miljön är oklara och försiktig- hetsprincipen som uttrycks i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. tillämpas. Det är alltid den sökande eller motsvarande som skall ansvara för innehållet i och bekosta att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och eventuellt kompletteras så att den uppfyller kraven. Den miljökonsekvensbeskrivning som ges in kan alltså kompletteras under ärendets handläggning. Den dialog som på ett tidigt stadium skall förekomma enligt 6 kap. 4 och 5 §§ mellan sökanden, och tillsynsmyndigheten får således inte avslutas i och med att en ansökan om tillstånd med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning har getts in. Som angetts har RRV i sin rapport kritiserat tillståndsmyndigheters granskning och beaktande av ingivna miljökonsekvensbeskrivningar. För att uppnå en bättre tillämpning har föreslagit att i balken införs en uttrycklig bestämmelse att den myndighet som skall pröva ansökan om tillstånd skall i samband med den prövningen även ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven enligt balken. i anser att det bör framgå av bestämmelsen att granskningen och ställningstagandet till MKB:ns kvalitet är fristående från myndighetens ställningstagande till ansökan. För att det klart skall framgå av bestämmelsen att myndigheten skall ta särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven, föreslogs i lagrådsremissen att det i lagtexten skall anges att det skall göras i ett särskilt beslut och att detta lämpligtvis dock sker i samband med att ansökan prövas eftersom det är i anledning av ansökan som krav på en MKB ställs. Lagrådet har haft synpunkter på detta och föreslagit att bestämmelsen i 6 kap. 9 § utformas så att en myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Lagrådets förslag bör följas eftersom det i många fall kan vara lämpligt att ställningstagandet till miljökonsekvensbeskrivningen görs i samband med att målet eller ärendet avgörs i de fall där komplettering inte anses behövas, utan att detta görs i ett särskilt beslut. Det är dock viktigt att betona att en särskild bedömning skall göras av miljökonsekvensbeskrivningen och att den skall göras fristående från prövningen av ansökan samt att ställningstagandet skall motiveras. Vidare föreslår regeringen att i bestämmelsen skall anges att myndigheten vid prövningen av ansökan skall beakta innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden som getts in. Detta kan i och för sig tyckas vara självklarheter vid den prövning en myndighet skall göra. RRV:s rapport antyder dock att MKB inte fyllt den roll som beslutsunderlag som var avsedd och genom en sådan bestämmelse uppfylls också kravet i artikel 8 i direktivet 85/337. Där föreskrivs att uppgifter som inhämtats enligt direktivets artikel 5, 6 och 7 skall beaktas vid tillståndsgivningen. I direktivet 97/11 har lagts till att även resultatet av samråden skall beaktas. Genom bestämmelsen uppfylls även artikel 9.2 i IPPC-direktivet 96/61 där det också föreskrivs att uppgifter som inhämtats enligt MKB-direktivets artikel 5 7 skall beaktas när tillstånd meddelas. Om det i efterhand visar sig att oriktiga uppgifter har lämnats eller att uppgifter har utelämnats som varit av betydelse för tillståndet kan ett tillstånd återkallas eller villkor omprövas enligt bestämmelser i 24 kap. 3 och 5 §§. Det kan även bli aktuellt att utkräva straffrättsligt ansvar för försvårande av miljökontroll enligt 29 kap. 5 §. Genom att regionala miljödomstolar och en miljööverdomstol inrättas kommer genom deras prövning av om miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig en enhetlig praxis att skapas. vid vill att det skall införas en rätt för sakägare och kanske att överklaga MKB:n som sådan och hänvisar till att sådana regler finns i lagstiftning om MKB. En sådan möjlighet skulle dock ytterligare komplicera systemet och skulle innebära att tidsutdräkten förlängs betydligt. Det finns därför inte nu tillräckliga skäl att införa någon möjlighet att överklaga myndighetens beslut vid prövningen av miljökonsekvensbeskrivningen särskilt, vilket bör framgå direkt av lagtexten. Domstolens eller myndighetens ställningstagande får alltså endast överklagas i samband med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas. En överprövning av miljökonsekvensbeskrivningen får därmed ske i samband med att det mål eller ärende som den gäller överprövas. Något krav på att en miljökonsekvensbeskrivning skall gå att överklaga särskilt finns inte heller i EG-direktivet. Även om det är tillståndsmyndigheten som i sista hand avgör om en miljökonsekvensbeskrivning är så fullständig att den kan godtas finns ett behov av att remissorganen yttrar sig även med avseende på miljökonsekvensbeskrivningen. spelar här en viktig roll även när den inte är tillståndsmyndighet. Som angetts tidigare skall det tidiga samrådet inför upprättandet av MKB:n alltid hållas med . En annan viktig uppgift för bör bli att vara remissorgan för beslutsmyndigheten. Då bör i de fall där den anser att den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras i något hänseende och där den inte själv är beslutande myndighet, hos den beslutande myndigheten begära att beskrivningen skall kompletteras. Länsstyrelserna har redan denna uppgift i ärenden enligt vissa lagar enligt förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. I de fall inte är tillsynsmyndighet bör den myndighet som är det också beredas tillfälle att yttra sig över miljökon- sekvensbeskrivningen. Enligt artikel 6.1 i direktivet 85/337 skall de myndigheter som kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som exploatören lämnar, dvs. MKB:n, samt över ansökan. får anses alltid vara en sådan myndighet som berörs, vilket i många fall är kommunen som även påpekat i sitt remissvar. De bestämmelser som inte tas in i balken bör regeringen föreskriva i en förordning. finns inget bemyndigande för regeringen utan den rätt som följer av 8 kap. 13 § regeringsformen att regeringen får meddela föreskrifter för verkställighet av lag har utnyttjats vid utfärdandet av förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. har därför föreslagit att regeringen i balken skall ges ett bemyndigande med stöd av 8 kap. 7 § 4 regeringsformen att meddela närmare före- skrifter om miljökonsekvensbeskrivningar. Denna fråga berördes i samband med att lagstiftningen om MKB infördes i 5 kap. NRL. I lagrådsremissen angående den lagstiftningen hade föreslagits ett liknande bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter. Lagrådet skrev då i sitt yttrande: "Sådana föreskrifter som denna paragraf avser kan regeringen utfärda som verkställighetsföreskrifter utan något särskilt bemyndigande. Även subdelegation kan ske utan bemyndigande. Eftersom paragrafen således är onödig bör den utgå." Regeringen följde Lagrådets förslag i prop. 1990/91:90. Det saknas skäl att nu göra någon annan bedömning. Därför bör det av föreslagna bemyndigandet inte ingå i . har vidare föreslagit att regeringen bör ge rätt att efter samråd med övriga berörda myndigheter utfärda mera detaljerade bestämmelser bl.a. om hur förfarandet med miljökonsekvensbedömning bör utformas.