prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — En annan skillnad är att kommittén föreslår att beslut om omhändertagande skall fattas om det behövs för punktskattekontrollen och att även transportmedel skall kunna omhändertas. I syfte att säkra skatteindrivningen föreslår att det skall bli möjligt att besluta om skattebeslag och skatteförverkande. Beslut om sådana åtgärder skall fattas av länsrätt. Enligt kommitténs förslag skall beslut om skattebeslag och skatteförverkande kunna fattas om det inte framgår att punktskatt beträffande varan är betald i och att säkerhet beträffande varan har ställts i laga ordning och kan infrias. Såväl punktskattepliktiga varor som transportmedel, transporthjälpmedel, containrar och tankar föreslås kunna bli föremål för skattebeslag och skatteförverkande, även om annat än punktskattepliktiga varor endast kan skatteförverkas om värdet på varorna inte räcker till. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är kritiska till delar av kommitténs förslag eller avstyrker det i sin helhet. Några remissinstanser tillstyrker förslaget. är negativ till förslaget och anser att i flera avseenden överskridit vad som kan anses acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt. Hovrätten för ifrågasätter om inte stora delar av den nu föreslagna regleringen skulle kunna inarbetas i andra lagar på området och är därför tveksam till om det behövs en särskild kontrollag för punktskatter. Kammarrätten i anser att behöver ett nytt effektivt system för punktskattekontroll men tycker att det är anmärkningsvärt att kommittén inte presenterat några som helst överväganden om vilka effekter de drastiska åtgärder som föreslås kan tänkas få på samhället i stort. Riksåklagaren, , Föreningen , , , , , Föreningen , , , Svenska , Plast- och Kemibranscherna, och anser att de höga skattesatserna är orsaken till dagens kontrollproblem och att enda sättet att långsiktigt lösa problemet är att anpassa de svenska punktskatterna till vad som gäller i övriga EU-länder. Detta kan ske antingen genom en sänkning av de svenska skattesatserna eller genom att i EU verkar för en harmonisering av punktskatterna. I avvaktan därpå anser dock vissa av nämnda remissinstanser att kontrollmöjligheterna behöver förbättras. Statskontoret anser att betänkandet är bristfälligt i flera avseenden och att det är inte är möjligt att med hjälp av betänkandet utläsa konsekvenserna av förslaget. anser att betänkandet inte uppfyller de krav som måste ställas på ett beslutsunderlag för så genomgripande förändringar som föreslås. , , och tillstyrker i huvudsak förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5 och 6 har regeringen redogjort för bakgrunden till och omfattningen av och nuvarande kontrollproblem. Som påpekats i det sammanhanget har tullen samma kontrollbefogenheter när det gäller trafiken från tredje land som före EU-inträdet. Det innebär att tullen vid import av punktskattepliktiga varor kan göra långtgående kontroller och tillgripa tvångsåtgärder utan att det behöver föreligga någon misstanke om brott i det enskilda fallet. När blev medlem i EU och därmed blev en del av den inre marknaden minskade tullens möjligheter att kontrollera den kommersiella införseln av punktskattepliktiga varor till från andra medlemsländer. Den inre marknaden förutsätter att gränskontroller ersättas av s.k. kompensatoriska åtgärder för att förebygga, hindra och ingripa mot illegal handel. Någon utbyggnad av skattekontrollen och skattemyndigheternas befogenheter genomfördes emellertid inte i samband med EU-inträdet. Tullens gränskontroller bortföll alltså utan kompensation i form av ökade kontrollbefogenheter inom skatteförvaltningen. De svagheter som finns i nuvarande kontrollsystem är alltså i huvudsak hänförliga till införseln av punktskattepliktiga gemenskapsvaror, dvs. till de transporter som sker enligt cirkulationsdirektivets bestämmelser. Effekterna av de försämrade kontrollmöjligheterna blev synliga redan under första år som EU-medlem. Detta var skälet till att genom tilläggsdirektiv fick i uppdrag att kartlägga de brister och problem som fanns vid punktskattekontrollen av införseln av gemenskapsvaror. Som framhållits i avsnitt 3 inkom dock rapporter från bl.a. tull- och skattemyndigheterna om att kontrollproblemen framför allt avseende mineraloljeprodukter och alkoholdrycker fått en sådan omfattning att det inte fanns tid att invänta kommitténs betänkande. I avvaktan på betänkande infördes därför transportkontrollagen, som trädde i kraft . Det finns inget som tyder på att skatteundandragandena avseende punktskatt på tobak, alkohol och mineraloljeprodukter har minskat i omfattning sedan transportkontrollagen trädde i kraft. Däremot finns det en rad indikationer som talar för att utvecklingen har gått i motsatt riktning, dvs. att undandragandena har ökat i vart fall vad gäller alkohol- och tobaksvaror. En sådan indikation är ökningen av tullens beslag enligt varusmugglingslagen. I liter räknat har beslagen av alkohol i princip femdubblats . Även om en del av ökningen kan bero på att tullen har blivit effektivare, kan siffrorna inte tolkas på annat sätt än att den illegala införseln ökat i omfattning från såväl tredje land som från andra EU-länder. Som redogjorts för i avsnitt 6.1 bedömer forskarna i det s.k. att av den totala spritkonsumtionen härrör från illegala källor. En sådan källa är smuggelsprit. Även handeln med obeskattade cigaretter har ökat . I avsnitt 6.2 redogörs för forskarrapporten . Forskarna bakom rapporten uppskattar att antalet smugglade cigaretter låg inom intervallet 150 till 200 miljoner. Tullens beslagsstatistik (40 miljoner cigaretter) tyder på att en ökning skett , en ökning som förutsågs i rapporten . Det kan också nämnas att tullens beslag av cigaretter har sexdubblats . En annan indikation på att punktskatt på alkohol- och tobaksvaror undandras staten i allt större utsträckning är att intäkterna från skatten på sprit minskar och att höjningar av tobaksskatten endast leder till förhållandevis begränsade intäktsökningar. Särskilt anmärkningsvärt är det att höjningarna av tobaksskatten gav betydligt lägre intäkter än beräknat. Att detta inte enbart kan förklaras av att rökningen minskar framgår av att av befolkningen (av rökarna) i en mätning av hävdar att de har köpt smuggelcigaretter , vilket skall jämföras vid mätningen 1995 (se avsnitt 6.2). När det gäller mineraloljeprodukter finns det inga tydliga indikationer på att skatteundandraganden har ökat sedan transportkontrollagen trädde i kraft. Problemet med skatteundandraganden i samband med införsel av lågbeskattad röd olja från finns dock kvar. En rad indikationer pekar alltså på att undandragandena av punktskatt på alkoholdrycker och tobaksvaror har ökat . Det finns självfallet flera förklaringar till denna ökning men det är uppenbart att ökningen delvis kan förklaras av ett alltmer utbrett fusk inom ramen för cirkulationsdirektivets suspensionsordning. Möjligheterna till kontroll enligt transportkontrollagen har inte varit tillräckliga för att hindra en sådan utveckling. Kontrollbefogenheterna behöver därför förbättras. Behovet av utbyggda kontrollbefogenheter kan även ses i ett europeiskt perspektiv. Bedrägerier riktade mot cirkulationsdirektivets bestämmelser tenderar att urholka förtroendet för suspensionsordningen inte bara i utan även i övriga EU-länder. På gemenskapsnivå arbetar man redan med att ta fram åtgärder mot sådana bedrägerier. Varje enskilt medlemsland har dock ansvar för att kontrollerna av bl.a. transporter av punktskattepliktiga varor fungerar tillfredsställande på deras territorium. Brister i ett medlemslands kontrollsystem skapar inte sällan problem även för andra medlemsländer. Vidare leder ett utbrett skatteundandragande till att förtroendet för skattesystemet i stort urholkas och till att laglydiga näringsidkare konkurreras ut av illegala aktörer. Särskilt allvarligt är dessutom att effekterna av restriktiva alkoholpolitik begränsas kraftigt om det finns en illegal marknad som har öppet dygnet runt och där obeskattade alkoholdrycker kan köpas utan åldersrestriktioner. Liknande resonemang kan föras när det gäller tobak. För att hindra ungdomar från att börja röka infördes en åldersgräns för inköp av tobak. En illegal tobaksmarknad för obeskattade cigaretter leder självfallet till att den införda åldersgränsen inte får avsedd effekt. En annan mycket oroande omständighet är att det finns uppgifter som tyder på att skatteundandragandena inom ramen för suspensionsordningen och smuggling sker i form av organiserad brottslighet. Det är synnerligen viktigt att motverka att sådan brottslighet får fäste i . Många remissinstanser anser att dagens kontrollproblem har sin grund i att punktskatterna på främst alkohol och tobak är betydligt högre i än i övriga EU-länder. Det enda långsiktiga sättet att lösa problemen är därför enligt dessa remissinstanser att inom EU verka för en harmonisering av punktskatterna eller att sänka de svenska skatterna. Som redogjorts för i avsnitt 4.5 är dock skatteundandraganden inom ramen för suspensionsordningen inte enbart ett svensk problem utan även andra medlemsländer har liknande problem. Skatteundandraganden med anknytning till cirkulationsdirektivet är ett problem för hela EU, vilket inte minst visas av att man på gemenskapsnivå arbetar med att ta fram åtgärder för att lösa problemet. Med hänsyn härtill bör utgångspunkten vara att försöka få bukt med den negativa utvecklingen genom att förbättra och bygga ut kontrollbefogenheterna. Det kan konstateras att transportkontrollagen har en del brister som säkerligen har försvårat kontrollarbetet. Mot den bakgrunden är det anmärkningsvärt att vissa remissinstanser bedömer ett förbättrat kontrollsystem som verkningslöst. Det kan på goda grunder påstås att EU-inträdet förde med sig en ny typ av skatteundandraganden som vi först nu har tillräckliga erfarenheter av för att åtgärda. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen i likhet med flera remissinstanser att det är hög tid att förstärka kontrollen av de harmoniserade punktskatterna. Detta bör ske genom att det införs en ny lag om punktskattekontroll avseende transporter m.m. av alkohol, tobak och mineraloljor där vissa nya kontrollbefogenheter tas in. Det skall även fortsättningsvis vara möjligt att kontrollera vägtransporter av punktskattepliktiga varor. Regeringens förslag i denna del bygger på transportkontrollagen. En avgörande skillnad i förhållande till kommitténs förslag är dock att regeringen, i likhet med ett flertal remissinstanser, anser att ansvaret för kontrollverksamheten skall ligga på tullen. Skälen härför utvecklar vi närmare i nästföljande avsnitt. Vissa ändringar görs också i syfte att göra kontrollerna effektivare. I likhet med kommittén anser regeringen att det bör finns möjlighet att omhänderta punktskattepliktiga varor m.m. Regeringen är dock inte beredd att föreslå att fordon skall kunna omhändertas. Vidare anser regeringen att förutsättningarna för omhändertagande behöver preciseras i förhållande till kommitténs förslag. Till skillnad från kommittén föreslår regeringen att det skall bli möjligt att besluta om skatt på omhändertagna punktskattepliktiga varor och att varorna skall kunna hållas kvar till dess att skatten betalas. Om skatten inte betalas får varorna förverkas efter beslut av domstol. I dessa avseenden avviker regeringen kraftigt från vad kommittén föreslår. Skälet härtill är att regeringen anser att kommitténs förslag om skattebeslag och skatteförverkande i vissa fall är för långtgående och att de förutsättningar som anges för att åtgärderna skall få vidtas i många falla är för vaga. Inriktningen har varit att skapa ett kontrollsystem som är både effektivt och acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt. I det följande redogör vi närmare för förslaget. Regeringen är medveten om att detta förslag inte är tillräckligt för att komma till rätta med skatteundandragandena utan att det behövs ytterligare åtgärder. Den arbetsgrupp inom som ser över varusmugglingslagen har därför fått i uppdrag att undersöka möjligheterna att införa strängare straffrättsliga sanktioner mot förfaranden som strider mot suspensionsordningen i cirkulationsdirektivet. Översynen skall vara klar . Viktigt är också att den nämnda högnivågruppens arbete leder till konkreta förbättringar av kontrollen. Regeringen arbetar därför aktivt för att så skall bli fallet. 8 Ansvaret för kontrollverksamheten m.m. 8.1 Tullmyndigheterna skall utföra kontroller enligt den nya lagen Regeringens förslag: Kontrollbefogenheterna i den nya lagen om punktskattekontroll skall utövas av tullmyndigheterna. Kommitténs förslag: Punktskattekontrollen skall stå under beskattningsmyndighetens (i ) ledning. Andra skattemyndigheter och myndigheter får medverka i kontrollverksamheten genom att genomföra kontroller för beskattningsmyndighetens räkning. och skall på begäran lämna biträde vid beskattningsmyndighetens kontroller. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna anser att tullen bör ges en mer framträdande roll i verksamheten. Vissa av dessa anser att tullen bör få ansvaret för kontrollverksamheten. , Kammarrätten i och Kammarrätten i anser att det bör övervägas om tullen kan ges en mer framträdande roll i kontrollverksamheten. På så sätt skulle tullens kunskap och erfarenhet kunna tas till vara på ett än mer konstruktivt sätt vid punktskattekontroller. Riksåklagaren och anser att de föreslagna kontrolluppgifterna i stället bör läggas på tullen. Länsrätten i län och Föreningen anser att en förstärkning av kontrollapparaten i stället bör ske genom att tullen och polisen ges ökade resurser. anser att det vore önskvärt att knyta punktskattekontrollen närmare tullen eller att skapa en gemensam myndighet för tull och skatt. Detta skulle ytterligare effektivisera kontrollen. ifrågasätter om kostnaderna för uppbyggandet av en ny organisation för att sköta punktskattekontrollen står i rimlig proportion till de vinster som kan uppnås. I stället bör ett nära samarbete utvecklas mellan skattemyndigheterna och tullen och polisen. Hovrätten för anser att det är angeläget att organisationsfrågorna övervägs med beaktande av att kontrollverksamheten på det aktuella området främst bör vara brottsförebyggande. Med en sådan utgångspunkt är det inte självklart att beskattningsmyndigheten är bäst lämpad för uppgiften. , Föreningen , , och anser att kommitténs betänkande inte ger tillräckligt underlag för att bedöma behovet av en ny stor organisation för punktskattekontroll inom skatteförvaltningen. ser det som mycket positivt att förslagen innefattar en fortsatt medverkan av tullen i kontrollverksamheten. anser att punktskattekontrollen skall stå under verkets ledning men framhåller vikten av tullens medverkan i kontrollverksamheten. anser att det inte är möjligt att ta ställning till vilken organisatorisk lösning som bör väljas med mindre än att en systematisk genomgång görs av alternativa lösningar där för- och nackdelar med respektive lösning redovisas och analyseras. Bakgrunden till regeringens förslag: i har befogenhet att utföra kontroller enligt transportkontrollagen. Polisen skall på begäran lämna biträde vid genomförandet av transportkontroller. skall medverka i beskattningsmyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll i gränsnära områden. I tullagen (1994:1550) regleras bl.a. kontrollbefogenhet vid den yttre gränsen, dvs. EU:s gräns mot tredje land. Enligt lagen har en tullmyndighet befogenhet att genomföra fysiska kontroller av varor och transportmedel. kontrollbefogenheter vid gräns till andra EU-länder regleras i inregränslagen. Tullen har enligt denna lag i stort sett samma kontrollbefogenheter som vid den yttre gränsen, men användningen av dessa befogenheter är förbehållen kontroll av in- och utförselrestriktioner för vissa i lagen uppräknade varor som t.ex. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738). Kontrollerna får inte ske vare sig planmässigt eller slumpmässigt. Utredningen om utvärdering av EU-medlemsskapets effekter för dimensionering och organisation avlämnande sitt slutbetänkande (SOU 1998:18). I betänkandet tar utredningen upp förslag att skatteförvaltningen skall ansvara för den nya punktskattekontrollverksamheten. Enligt utredningen finns det starka argument för att flytta kontrollverksamheten till . Möjligheten att göra fysiska kontroller förutsätter enligt utredningen tillgång till personal som har vana att utföra fysiska kontroller, har allmänhetens förtroende att utföra fysiska kontroller, har nödvändiga befogenheter och rätt utbildning. Tullens kontrollpersonal uppfyller alla dessa kriterier. Om skatteförvaltningen skall bygga upp en liknande resurs torde det krävas åtskilliga år innan verksamheten kan få samma effektivitet som hos tullen. Utredningen anser att underskattat problemen med att bygga upp en ny kontrollkår med allt vad det innebär i form av acceptans hos allmänhet och företag, anseende utåt, intern kultur etc. Sammanfattningsvis anser utredningen att statens kostnader skulle bli betydligt större utan att den samlade nyttan ökade om en ny kontrollkår byggs upp inom skatteförvaltningen. Skälen för regeringens förslag: De kontroller som skall utföras enligt den nya lagen om punktskattekontroll är renodlade skattekontroller. Det kan därför förefalla naturligt att ge skatteförvaltningen i uppgift att ansvara för den nya kontrollverksamheten. Kontrollverksamheten enligt den nya lagen om punktskattekontroll kommer dock att ha en stark inriktning på fysiska kontroller och då särskilt fysiska kontroller av transporter. Tyngdpunkten i skatteförvaltningens kontrollverksamhet har traditionellt legat på deklarationsgranskning och skatterevision. Genom transportkontrollagen fick dock i befogenhet att kontrollera transporter av punktskattepliktiga varor. organisation är emellertid inte uppbyggd med inriktning på fysisk kontrollverksamhet och erfarenheterna av sådan kontrollverksamhet får alltjämt anses begränsade. Den kontrollverksamhet som tullen bedriver i de gränsnära områdena är i huvudsak inriktad på fysiska kontroller. Dessa kontroller uppvisar stora likheter med de kontroller som skall utföras enligt den nya lagen om punktskattekontroll, något som också flertalet av remissinstanserna påpekat. Vidare är tullens organisation uppbyggd med inriktning på fysiska kontroller. Tullen har alltså goda förutsättningar att organisera den nya punktskattekontrollen som en integrerad del av sin nuvarande kontrollverksamhet. När det gäller skatteförvaltningen finns det ingen naturlig koppling mellan den nya punktskattekontrollen och skatteförvaltningens traditionella kontrollverksamhet. Det är därför rimligt att anta att skatteförvaltningen skulle behöva bygga upp särskilda kontrollenheter om förvaltningen fick ansvaret för den nya punktskattekontrollen. Den nya lagen om punktskattekontroll avser att i första hand förstärka kontrollen av transporter av punktskattepliktiga varor som omfattas av cirkulationsdirektivets krav på ledsagardokument och säkerhet. Dessa bestämmelser gäller dock inte för icke-gemenskapsvaror som omfattas av något av gemenskapens tullförfarande, t.ex. gemenskapstransitering. Transporter av icke-gemenskapsvaror under transitering står dock under tullkontroll. Sådana transporter har tullen befogenhet att kontrollera över hela landet. Kontrollsystemet blir självfallet effektivare om den myndighet som skall kontrollera transporter av gemenskapsvaror även har befogenhet att kontrollera transporter av icke-gemenskapsvaror. Mot bakgrund av ovan redovisade förhållanden anser regeringen att den nya punktskattekontrollen kan bedrivas effektivare inom tullen än inom skatteförvaltningen både vad gäller kostnader och kontrollresultat. För att uppnå dessa effektivitetsvinster är det nödvändigt att integrera den nya punktskattekontrollen med tullens nuvarande kontrollverksamhet. På så vis uppnås även den fördelen att tullens kontrollresurser kan styras dit problemen med punktskatteundandragandena för tillfället är som störst. Detta är viktigt eftersom ökade kontroller av transporter av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter från andra EU-länder kan leda till att smugglingsförsök från tredje land ökar i omfattning. För att den nya kontrollverksamheten skall bli effektiv är det nödvändigt att skapa goda förutsättningar för utbyte av information mellan tullen och skatteförvaltningen. Det är viktigt att skatteförvaltningen kan få uppgift om vad som framkommit vid tullens kontroller. Utan sådan information kan inte skatteförvaltningen följa upp kontrollerna i den egna kontrollverksamheten. Det säger sig självt att resultatet av tullens kontroller blir begränsat om skatteförvaltningen inte ges möjlighet att följa upp kontrollerna. Tullen å andra sidan kommer att behöva uppgifter om beskattningsbeslut, upplagshavare m.m. från skatteförvaltningen. Tullen måste nämligen kunna kontrollera om de uppgifter som enskilda lämnar vid en kontroll är riktiga. Regeringen förutsätter därför att kontrollen enligt den nya lagen sker i nära samarbete mellan tullen och skatteförvaltningen. 8.2 Behovet av spaningsbefogenheter Regeringens bedömning: Tullens nuvarande spaningsbefogenheter utvidgas inte. Kommitténs förslag: ges befogenhet att skugga personer, ställa frågor och hålla uppsikt över det som är eller kan antas vara yrkesmässig transport samt lokal eller annan plats där det kan antas att punktskattepliktiga varor yrkesmässigt tas emot, används, tillverkas, bearbetas eller förvaras. Remissinstanserna: De remissinstanser som berör förslaget är negativa. ställer sig helt avvisande till att beskattningsmyndigheten ges befogenhet att bedriva spaning. Länsrätten i län ifrågasätter det lämpliga att ge beskattningsmyndigheten närmast polisiära uppgifter och befogenheter. Riksåklagaren, och är negativa till förslaget. anser att föreslagna spaningsbefogenheter ligger närmare tullens kompetensområde. , Föreningen , , , och avstyrker förslaget. Bakgrunden till regeringens bedömning: Av 2 § polislagen (1984:387) framgår att polisens uppgifter bl.a. är att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Spaning kan förekomma i alla skeden av det polisiära arbetet. Vanligast är spaning under förundersökningsskedet. Men spaning kan också förekomma innan förundersökning inleds. Syftet med sådan spaning är att fastställa huruvida det finns grund för att inleda en förundersökning. Enligt 23 kap. 1 § (RB) skall en förundersökning inledas då det finns anledning att anta att brott förövats. Det skall alltså finns en misstanke om brott. Misstanken kan emellertid vara vag och oprecis, gärningsmannen okänd och bevisningen svag. Reglerna om tullens brottsutredande befogenheter finns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen), som är både en strafflag och en processlag. Tullmyndigheterna har en generell rätt att inleda förundersökning beträffande brott enligt varusmugglingslagen. Även beträffande brott mot andra författningar på tullagstiftningens område inleder tullmyndigheterna förundersökning. Det finns inte någon bestämmelse som uttryckligen ger tullmyndighet rätt att bedriva spaning. En sådan befogenhet anses dock följa av rätten att inleda förundersökning. Lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar trädde i kraft . Enligt lagen får skattemyndigheterna bedriva spanings- och underrättelseverksamhet i fråga om brott på skatteområdet. Verksamheten skall bedrivas av särskilda skattebrottsenheter. Någon rätt att inleda förundersökning har dock inte enheterna utan beslut härom skall fattas av åklagare. Däremot får de särskilda skattebrottsenheterna utföra förenklade brottsutredningar (se 23 kap. 22 § RB). Skälen för regeringens bedömning: Av kommitténs lagförslag framgår inte i vilket syfte spaningen skall bedrivas.