prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — vid ifrågasätter definitionen av kemisk produkt och att "annan vara än en kemisk produkt" inte definieras i lagtexten. Även kommun är kritisk och vill att bestämmelserna i kapitlet skall tillämpas på alla hälso- och miljöfarliga varor på sätt som gällde enligt lagen som föregick LKP. befarar att avfattningen av 14 kap. 1 § kommer att skapa tillämpningssvårigheter. avsåg inte att med den något ändrade lydelsen införa något som innebar en ändring i sak, utan avsåg att göra bestämmelsen klarare. Den har dock tydligen inte uppfattats så, varför regeringen nu föreslår att bestämmelsen ges en lydelse som i stort sett motsvarar nuvarande lydelse av 1 § andra stycket LKP och den lydelse som föreslog. På kemikalieområdet finns det med hänsyn till verksamheternas olika art anledning att i likhet med vad som gäller en del andra verksamheter också ha särskilda aktsamhetsregler, i detta fall särskilt avpassade för hanteringen av kemiska produkter och som motsvarar bl.a. 6 § och 8 12 §§ LKP. Utredningen hade föreslagit att även kunskapskravet i 7 § LKP skulle arbetas in i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismer. , och anser att kunskapskravet i 9 § i utredningsförslaget motsvarar det generella kravet på kunskap bland hänsynsreglerna. Dessutom är, som påpekat, bestämmelsen i kemikaliekapitlet begränsad till yrkesmässig verksamhet medan detta inte gäller hänsynsregeln. Regeringen delar uppfattningen att kunskapskravet i de allmänna hänsynsreglerna som gäller all verksamhet enligt balken är tillräckligt även för kemiska produkter och biotekniska organismer. anser att det bör finnas ytterligare möjlighet att föreskriva om kunskapskrav. Med stöd av hänsynsregeln i 2 kap. 2 § kan dock alla de kunskapskrav som kan anses behövliga ställas. Det bör dock framhållas att den nu föreslagna lösningen endast är av lagteknisk karaktär och inte innebär någon ändring i sak av kunskapskravet. Det är viktigt att de som hanterar kemiska produkter och biotekniska organismer, särskilt om det sker yrkesmässigt, har tillräckliga kunskaper för att undvika skador på människors hälsa och på miljön. Regeringens strävan är att utforma en miljöbalk där i vart fall huvudbestämmelserna i miljölagstiftningen skall kunna utläsas redan av lagtexten. Därför följs förslag att reglerna i balken om kemiska produkter utökas jämfört med lagen om kemiska produkter genom att vissa bestämmelser som finns i de många förordningarna till lagen tas in i balken. Detta gäller framför allt bestämmelser av mera generell betydelse. Det finns dessutom ett antal lagar som behandlar näraliggande frågor och dessa lagars regler bör kunna samordnas med reglerna om kemiska produkter. Detta gäller särskilt bestämmelser om biologiska bekämpningsmedel och andra biotekniska organismer. Modern bioteknik har utvecklats snabbt under och spelar en allt större roll för samhällets utveckling. Gentekniken, som behandlas i avsnitt 4.18, är en del av biotekniken. Den moderna biotekniken omfattar utvecklingsarbete och tillämpningar av all den kunskap som genererats inom biokemi, molekylärbiologi och genteknik på områden som jord- och skogsbruk, livsmedel, miljövård, finkemikalier och processutrustning. Biotekniska organismer är levande organismer som har en parallell användning till kemiska produkter. Det gäller bl.a. som bekämpningsmedel och rengöringsmedel. Det finns organismer som har framställts särskilt för t.ex. miljösanering eller metallutvinning. Exempelvis används bakterier för oljesanering, för destruktion av bekämpningsmedelsrester, som fryspunktnedsättande medel och som kärnor för bildning av snö/iskristaller i snökanoner. Bakterier har t.ex. använts vid sanering av kreosot vid i . föreslog att de biologiska bekämpningsmedel som omfattas av lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel och de typer av organismer som Genteknikberedningen i betänkandet Genteknik en utmaning (SOU 1992:82) föreslagit skulle föras in i den lagen, skulle med ett gemensamt namn betecknas biotekniska produkter. Under den beteckningen skulle också föras in övriga genetiskt modifierade organismer. Kommittén föreslog i sitt betänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) ett särskilt kapitel om biotekniska produkter i förslaget till balk. Detta innehöll alltså bestämmelser om såväl genetiskt modifierade organismer djur, växter, mikroorganismer eller virus som om biologiska bekämpningsmedel och vissa andra biotekniska produkter även om de inte är genetiskt modifierade. Som framgått av avsnitt 4.18 så följdes varken Genteknikberedningens förslag eller förslag. I stället infördes en särskild lag om genetiskt modifierade organismer. har förslagit att bestämmelserna i lagen om genetiskt modifierade organismer inarbetas i balken i ett särskilt kapitel. Vidare har utredningen föreslagit att lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel skulle inarbetas i balken. Den lagen trädde i kraft (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Lagen överensstämmer till stora delar med lagen om kemiska produkter och förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel. Av propositionen framgår att Kemikalieinspektionen hade föreslagit att lagen om kemiska produkter skulle utvidgas till att omfatta även biologiska bekämpningsmedel. Den lagtekniska lösning som valdes var dock att reglera detta i en särskild lag. Detta motiverades med att avsikten med lagen om kemiska produkter är att förebygga skador som kan orsakas av ett kemiskt ämnes inneboende egenskaper. Med hänsyn till att lagen om kemiska produkter är utformad som en ramlag för kemikalier och kemiska hälso- och miljörisker och att de förordningar som är knutna till lagen mera i detalj skall reglera olika kemiska produktslag och tydligt anknyter till respektive produkts kemiska riskegenskaper, ansågs det vara olämpligt att utvidga lagen om kemiska produkter till att omfatta annat än kemikalier. För att den nya lagens tillämpningsområde skulle bli entydigt angavs klart vilka organismer den omfattar. Enligt lagens första paragraf avses med biologiskt bekämpningsmedel mikroorganismer, virus, nematoder (rundmaskar), insekter eller spindeldjur, som har framställts särskilt för att förebygga eller motverka att sanitär olägenhet eller skada på egendom förorsakas av djur, växter, mikroorganismer eller virus. Som framgått tidigare behandlar EU både biologiska bekämpningsmedel och kemiska bekämpningsmedel i samma direktiv, även om detta endast omfattar växtskyddsmedel. Regeringen finner att det redan av det skälet är svårt att motivera att vi skall skilja på dessa i balken. Särskilt som det inom EU håller på att tas fram ytterligare ett direktiv som kommer att behandla alla typer av bekämpningsmedel eller biocider utom växtskyddsmedel. Med hänsyn till den hittillsvarande svenska regleringen finns det dock inte skäl att i likhet med EU införa regler som enbart skulle omfatta växtskyddsmedel. Genetiskt modifierade organismer behandlas av EU i särskilda direktiv, se avsnitt 4.18, vilket överensstämmer med regeringens förslag att dessa regler arbetas in i ett särskilt kapitel i balken. De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan om samordning av kemiska produkter och biotekniska organismer har ställt sig positiva. Som angetts tidigare överensstämmer reglerna om biologiska bekämpningsmedel i stort med bestämmelserna om kemiska bekämpningsmedel utfärdade med stöd av lagen om kemiska produkter. Den lagen omfattar dock endast kemiska ämnen och beredningar, däribland beredningar av döda organismer men inte levande sådana. Detta bör dock inte utgöra något hinder mot att reglera alla kemiska produkter och biotekniska organismer, däribland både kemiska och biologiska bekämpningsmedel, i ett sammanhang. Eftersom båda typer av bekämpningsmedel definieras i balken behöver inte alla regler omfatta båda typer av bekämpningsmedel utan om behov föreligger kan särskilda regler beträffande enbart det ena bekämpningsmedlet meddelas. Regeringen föreslår därför, i likhet med vad förordat, att kemiska produkter och vad utredningen kallat biotekniska produkter regleras tillsammans i utifrån de regler som finns om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. En lämpligare beteckning än biotekniska produkter är dock enligt regeringens uppfattning "biotekniska organismer". Det begreppet korresponderar med begreppet "genetiskt modifierade organismer" som vi också använder och som är inarbetat och vedertaget genom lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer. Vissa av dessa ingår ju också i det vidare begreppet biotekniska organismer, dvs. alla genmanipulerade mikroorganismer, nematoder, insekter och spindeldjur som framställts särskilt i tekniskt syfte. En ytterligare fördel med benämningen är att det redan av namnet framgår att det är en levande organism. Beträffande detta och definitionen av biotekniska organismer har flera remissinstanser haft synpunkter. anser att definitionen är ofullständig eftersom det framgår att utredningen avsett att begränsa begreppets betydelse till levande organismer. Om det är centralt att organismen är vid liv och ingår i produkten räcker det enligt verket inte med att uttala att de skall ha varit levande vid produktionstillfället, och naturligtvis inte heller att delar av organismer kan utgöra produkten. Verket föreslår att definitionen skall vara "Med biotekniska produkter avses i denna balk produkter som helt eller delvis består av levande organismer (virus, mikroorganismer, nematoder, insekter eller spindeldjur) och som framställts särskilt i tekniskt syfte". Arbetarskyddsstyrelsen har också konstaterat att paragrafen gäller vissa slags (levande) organismer, framställda särskilt i tekniskt syfte och har föreslagit att definitionen skall vara "Med biotekniska produkter avses sådana produkter som består av eller innehåller mikroorganismer...etc." anser att det inte är helt klart att tekniskt syfte även omfattar bekämpningssyfte utan bör anges i lagtexten. Med anledning av vad dessa remissinstanser anfört bör definitionen ändras till "Med bioteknisk organism avses en sådan produkt som har framställts särskilt i bekämpningssyfte eller något annat tekniskt syfte och som helt eller delvis består av eller innehåller levande mikroorganismer, däribland virus, eller nematoder, insekter eller spindeldjur". Därigenom framgår det klart att en bioteknisk organism kan innehålla dels levande mikroorganismer, varav virus är en typ, dels de levande organismerna nematoder (rundmaskar), insekter eller spindeldjur men inga andra organismer. Vidare framgår det också att de skall ha framställts särskilt i bekämpningssyfte eller annat tekniskt syfte. Genom att benämningen biotekniska organismer används i balken kan begreppet biotekniska produkter även i fortsättningen beteckna traditionella sådana produkter såsom antibiotika, steroider etc. Utformningen av de gemensamma reglerna Regeringen gör den bedömningen att de särskilda hänsynsreglerna om hantering av kemiska produkter bör utgöra grunden i bestämmelserna och utökas till att omfatta även biotekniska organismer. Dessa regler skall omfatta även genetiskt modifierade biotekniska organismer, men för dessa gäller även de särskilda bestämmelserna om detta i 13 kap. . Reglerna föreslås utökas med bestämmelser från förordningar som har eller i balken kan ges generell betydelse. Detta gäller till att börja med bestämmelsen i 6 § förordningen om kemiska produkter som är en precisering av utredningsskyldigheten enligt 6 § lagen om kemiska produkter. Dessa bestämmelser slås ihop i balken och kommer i fortsättningen att gälla även biotekniska organismer. i anser att det i bestämmelsen bör förtydligas att den utredning som skall utföras skall redovisa konsekvenserna för användning, t.ex. av ett bekämpningsmedel, i olika geografiska områden med de naturtyper och förhållanden som råder i landet. Detta får dock redan anses omfattas av bestämmelsen. Det bör dock, som även kommun påpekat, betonas att utredningsskyldigheten enligt bestämmelsen är fortlöpande och upphör således inte när produkten släpps ut på marknaden. Vidare gäller detta den viktiga bestämmelsen i förordningen om kemiska produkter att det skall finnas ett produktregister. Denna tas in i balken och registret föreslås i fortsättningen även omfatta biotekniska organismer. Arbetarskyddsstyrelsen skriver i sitt remissvar att det är bra att bestämmelsen utökas till biotekniska organismer eftersom det kan underlätta tillsynen avsevärt. Kemikalieinspektionen anser att det är bra att kapitlet utvecklar regler som vunnit stor stadga men som i gällande bestämmelser återfinns i författningar på lägre nivå. Inspektionen anser dock att det i betänkandet ser ut som att i balken införs en skyldighet att registrera biotekniska organismer i ett produktregister. Bestämmelsens verkliga innebörd är dock endast att det öppnas en möjlighet för regeringen att inrätta ett sådant register. Det är enligt inspektionen inte troligt att det innan balken träder i kraft har hunnit utredas vilka biotekniska organismer och uppgifter om dessa som det finns behov att registrera och därför bör skrivningen om biotekniska organismer i paragrafen göras öppnare. Med hänsyn till vad Kemikalieinspektionen anser, som är den myndighet som ansvarar för produktregistret, bör bestämmelsen utformas så att registret skall omfatta kemiska produkter enligt de föreskrifter som regeringen eller den myndighet som bestämmer meddelar och att regeringen får föreskriva att det även skall finnas ett motsvarande produktregister för biotekniska organismer. skall i sitt fortsatta arbete lämna förordningsförslag på kemikalieområdet. Även detta förordningsförslag skall i likhet med övriga förordningsförslag enligt balken lämnas i sådan tid att det kan remissbehandlas, beredas och träda i kraft som balken. Ytterligare bestämmelser som regeringen föreslår skall inarbetas i balken är mera detaljerade prövningsbestämmelser om tillstånd. De relativt vida bemyndiganden som finns i lagen om kemiska produkter har lagen tillämpats inte utnyttjats till att föreskriva om tillståndskrav beträffande någon stor mängd kemiska produkter. Enligt Kemikalieinspektionen är det en vanlig missuppfattning, även bland myndigheter, att det skulle finnas omfattande tillståndskrav på kemikalieområdet. Beträffande krav på tillstånd föreskrivs i förordningen om kemiska produkter att tillstånd krävs i vissa fall för import, överlåtelse och hantering av livsfarliga eller mycket farliga kemiska produkter. Vidare föreskrivs i förordningen om bekämpningsmedel att kemiska bekämpningsmedel inte får saluföras, överlåtas eller användas utan att vara godkända av Kemikalieinspektionen. I övrigt har inte föreskrivits om krav på tillstånd eller godkännanden. Regeringen föreslår , som förordat, att dessa bestämmelser inordnas i balken och samordnas med motsvarande bestämmelser i lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Då kan av balken utläsas vilka krav på tillstånd och godkännanden som kan ställas i stort. Möjligheten att föreskriva tillståndskrav utökas till att omfatta även särskilt farliga biotekniska organismer för vilka krav på tillstånd för import saknas . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka produkter och organismer som skall omfattas av tillståndsplikten för särskilt farliga produkter. Kemikalieinspektionen bör ges rätten att föreskriva om detta. Vidare föreslår regeringen att det i balken införs en skyldighet för bl.a. den som tillverkar en kemisk produkt eller bioteknisk organism att underrätta tillståndsmyndigheten när det efter ett tillstånd eller godkännande kommer fram nya uppgifter om att den kemiska produkten eller biotekniska organismen kan ha skadliga effekter på människor eller på miljön i övrigt. Detta har bara gällt godkända växtskyddsmedel. Kravet görs nu generellt för alla kemiska produkter och biotekniska organismer för vilka tillstånd eller godkännande har meddelats. Sådan upplysningsskyldighet skall även gälla för produkter och organismer för vilka krav på tillstånd eller godkännande inte gäller, om nya uppgifter kommer fram att produkten eller organismen kan ha vissa skadliga effekter t.ex. vara cancerframkallande och som kan antas påverka klassificeringen eller märkningen av produkten. Motsvarande krav finns i EG-direktivet 67/548/EEG och har införts genom föreskrifter från Kemikalieinspektionen. Ett antal förordningar utfärdade med stöd av lagen om kemiska produkter innehåller förbud mot olika ämnen. Dessa förbud bör även i fortsättningen finnas i förordningar eftersom de avser enskilda produkter och därför inte har samma generella karaktär. Ett bemyndigande bör ges till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om ytterligare tillståndsplikt om det behövs, motsvarande nuvarande bestämmelse i 11 § lagen om kemiska produkter. Denna möjlighet behövs eftersom snabbhet och enkelhet kan vara särskilt värdefull när det gäller ett område som kemiska produkter och biotekniska organismer där ett snabbt ingripande kan vara behövligt. Dessutom är det då också lättare att anpassa våra regler till de regler som antas inom EU och som vi vanligtvis har att anpassa oss till. 4.19.2 Spridning av bekämpningsmedel Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark skall inordnas i balken och samordnas med reglerna om kemiska och biologiska bekämpningsmedel. En allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning skall införas. Den innebär att andra kemiska produkter eller biotekniska organismer än sådana kemiska och biologiska bekämpningsmedel som har godkänts eller meddelats dispens för enligt balken får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: har betonat att det krävs kompetens för spridning av bekämpningsmedel och vill ha ett tillägg till bestämmelserna om spridning om krav på kännedom om ekologiska förhållanden på platsen för spridning. Arbetarskyddsstyrelsen anser att det bör finnas ett bemyndigande i balken att utfärda föreskrifter för tillämpningen av aktsamhetsregeln om bekämpning. Kemikalieinspektionen vill att det skall framgå av författningstexten att reglerna om godkännande av bekämpningsmedel avser sådana medel som marknadsförs som bekämpningsmedel. Skälen för regeringens förslag: Det finns bestämmelser om hur kemiska bekämpningsmedel får spridas i förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel som utfärdats med stöd av lagen om kemiska produkter. Regler om spridning av biologiska bekämpningsmedel har föreskrivits av Kemikalieinspektionen med stöd av 6 § lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel i KIFS 1994:4, Kemikalieinspektionens föreskrifter om biologiska bekämpningsmedel. Det finns även regler om spridning av bekämpningsmedel i lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Enligt lagen är spridning av bekämpningsmedel över skogsmark för bekämpning av lövsly förbjuden. Detsamma gäller användningen av metoder där enskilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel. får medge undantag om kravet på återväxt inte rimligen kan tillgodoses genom röjning med mekaniska metoder. Det gäller dock endast om kommunen inte enligt 3 § lagen beslutat att undantag inte får medges inom områden av kommunen med hänsyn till områdets betydelse för friluftslivet, naturvården m.m. arbetas som framgått av avsnitt 4.5. även den lagen in i balken. Eftersom lagen handlar om spridning av kemiska bekämpningsmedel bör reglerna smältas in i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismer samt utökas till att omfatta även biologiska bekämpningsmedel. Därmed kan alla regler om spridning av bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och samordnas. De allmänna hänsynsreglerna i balken, däribland försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen, kommer givetvis att gälla också beträffande de nu aktuella verksamheterna. När det gäller användning av bekämpningsmedel föreslår regeringen att det även införs en allmän regel om försiktighetsmått i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismer. Beträffande utformningen av bestämmelsen om godkännande av bekämpningsmedel har Kemikalieinspektionen anfört bl.a. att den borde utformas så att det framgår att den handlar om produkter som marknadförs som bekämpningsmedel. Med utredningens utformning är den enligt inspektionen inte förenlig med den föreslagna regeln om försiktighetsmått vid bekämpning därför att den sistnämnda handlar om utrymmet för att bekämpa med produkter som marknadsförs som annat än bekämpningsmedel. I anledning av dessa synpunkter har regeringen utformat bestämmelserna så att det angivna framgår. Regeln om försiktighetsmått innebär att andra kemiska produkter eller biotekniska organismer än sådana som har godkänts för att släppas ut på marknaden och användas som kemiska eller biologiska bekämpningsmedel, får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön. Bevisbördan för att det är uppenbart att användningen inte medför risker skall ligga hos användaren. Arbetarskyddsstyrelsen skriver i sitt remissvar att användningen av bekämpningsmedel skiljer sig normalt avsevärt från användningen av andra kemiska produkter och biotekniska organismer. Informationen och kunskapen om risker med bekämpningsmedel är i allmänhet mycket mer omfattande än för andra medel, varför det inte är lika lätt för användaren av annat medel att få adekvat information. Därför finns det risk att bedömning av riskerna sker utifrån ett inadekvat bedömningsunderlag. Verket anser därför att det bör finnas ett bemyndigande i balken att utfärda föreskrifter för tillämpningen av regeln om försiktighetsmått vid bekämpning. Avsikten med bestämmelsen är att andra medel än godkända bekämpningsmedel i princip inte skall användas för bekämpning. Det är endast i sådana fall när det är uppenbart att användningen inte medför risker som andra medel får användas. Därför torde behovet av föreskrifter inte vara så stort men eftersom verket anser att ett behov kan uppkomma bör bemyndigandet att meddela ytterligare föreskrifter i 14 kap. 24 § utökas till att avse även regeln om försiktighetsmått vid bekämpning i 14 kap. 17 §. I den förordning som skall träda i kraft med balken bör Kemikalieinspektionen ges rätt att meddela behövliga föreskrifter. 4.19.3 Bestämmelser om bränslen Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om svavelhaltigt bränsle skall arbetas in i balken. Regeringen skall ges rätt att meddela föreskrifter om bränslen beträffande kvalitet och egenskaper, förbränning, handel, överlåtelse eller införsel, om det behövs för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan vara skadliga för människors hälsa eller för miljön. Bestämmelser om miljöklassindelning av bensin skall också arbetas in i balken. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om bränslen omfattade i utredningsförslaget inte kvalitet och egenskaper. Vidare hade utredningen föreslagit att bestämmelsen om indelning av bensin i miljöklasser med bilaga skulle arbetas in i bilavgaslagen. Remissinstanserna: , och anser att bemyndigandet att föreskriva om bränslen är för långtgående och att bestämmelsen därför bör utgå eller ges inskränkt tillämplighet. anser att bestämmelsen bör ändras så att där inte anges utsläpp av "föroreningar" eftersom det inte är ett adekvat begrepp t.ex. beträffande koldioxid. Nämnden föreslår att det i stället kan stå t.ex. "ämnen som kan vara skadliga för människors hälsa eller för miljön". föreslår att nuvarande 6 a § lagen om kemiska produkter samt bilagan till lagen inte skall arbetas in i bilavgaslagen utan i lagen (1994:1776) om skatt på energi.