prop · GL03152 · 1998-01-01 00:00:00 — Den andra delen av garantipensionen, "minstapensionen", skulle innebära en utfyllnad till samtliga personer över en viss ålder som är bosatta i och som inte i eller i annat land hade tjänat in en sammanlagd inkomstgrundad pension uppgående till en viss minsta nivå. Denna utfyllnad som, såvitt avser dem med låg eller ingen inkomstgrundad pension, skulle utgöra en relativt stor del av garantipensionen enligt antagna riktlinjer, skulle betalas ut endast till pensionärer bosatta i . Utfyllnaden skulle utges även till pensionärer med kort anknytningstid till . Av beredningstekniska skäl lämnades i Ds 1997:66 inget förslag rö- rande en tudelad garantipension. Den redovisade modellen är tilltalande av flera skäl, bl.a. ur den aspekten att många äldre invandrare, som är hänvisade till på grund av att deras sammanlagda pen- sionsförmåner inte räcker till en godtagbar försörjning, genom en tudelad garantipension skulle bli garanterade en ålderspension som ger en försörjning på en basnivå. De ekonomiska effekter som en tudelad garantipension skulle få är emellertid svåra att överblicka, särskilt i ett internationellt perspektiv. Den beskrivna modellen skulle innebära delvis minskade kostnader såvitt avser den del som förs över till minstapensionen , eftersom dels avräkning skulle få ske mot såväl svensk som utländsk pension, dels export inte skulle behöva ske. Å andra sidan skulle oavkortad förmån utges till den som är bosatt i vilket skulle innebära att även den med förhållandevis kort anknytnings- tid till skulle få ett oavkortat tillägg. Det senare skulle innebära en kostnadsökning. Beträffande det allmänna pensionstillägget skulle gälla samma villkor som för icke tudelad garantipension. Osäkerheten i fråga om konsekvenserna av en tudelad garantipension av ovan presenterad modell gör att regeringen vid en samlad bedömning finner att en sådan garantipension inte bör införas. Vi lämnar därför inte i denna proposition något förslag rörande en sådan utformning av garantipensionen. Enligt regeringens uppfattning är det dock viktigt att hitta en lösning som innebär att den grupp äldre invand- rare som har kort anknytningstid till inte blir hänvisade till för sin försörjning. En särskild utredare har fått i uppdrag att göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen (1980:620) och uppgifter (dir. 1997:109). Utredaren skall bl.a. analysera sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem utifrån de olika övergripande förändringar som skett i samhället , särskilt när det gäller de statliga transfereringssystemen. Uppdraget skall redovisas . Såsom anges i propositionen 1997/98:113 om nationell handlingsplan för äldrepolitiken bör i utredarens uppdrag också ingå att utreda frågan om ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare. 5.3 Lagreglering Regeringens förslag: Bestämmelserna om garantipension skall tas in i en särskild lag. Promemorians förslag: Förslaget i promemorian stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte i frågan. Statens löne- och pensionsverk ställer sig bakom förslaget. anser att reglerna för garantipension bör inordnas i det totala regelsystemet och inte utformas som en särskild lag. Samordning av bestämmelserna bör enligt förbundet ske enligt den modell som föreslagits i betänkandet En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72). läns allmänna försäkringskassa framhåller att tendensen är att lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är på väg att utarmas och ersättas med ett komplicerat nätverk av lagar inom pensionsområdet, eftersom det i Ds 1997:66 föreslås att garantipensionen skall regleras i en särskild lag och det tidigare föreslagits flera nya lagar för det nya pensionssystemet. uttrycker farhågor för att detta medför att det blir svårare att överblicka regelverket för de försäkrade men också för handläggare. Skälen för regeringens förslag: Pensionsrätt avseende inkomstgrundad ålderspension enligt reformerade regler skall tillgodoräknas den enskilde på grundval av de inkomster och pensionsgrundande belopp han eller hon har haft under sitt förvärvsverksamma liv medan, som kommer att redovisas i det följande, rätt till garantipension grundas på försäkringstid. Den inkomstgrundade ålderpensionen skall i sin helhet finansieras med de avgifter som tas ut på inkomster och pensionsgrundande belopp som ligger till grund för pensionsförmånerna. Garantipensionen och kostnaderna för administrationen av denna skall finansieras av statsmedel. Med hänsyn till bl.a. olikheterna mellan de två typerna av ålderspension vad gäller såväl intjänande som finansiering föreslår vi att bestämmelserna om garantipension tas in i en särskild lag. Den lag som föreslås i denna proposition bör dock framöver, då ut- formningen av den särskilda övergångsvisa garantipensionen utretts, avse även den pensionen. 6 Rätt till garantipension 6.1 Försäkringstid Regeringens förslag: Garantipension skall vara beroende av försäk- ringstid. För rätt till oreducerad garantipension skall krävas försäkringstid. skall garantipensionen reduceras proportionellt. Som försäkringstid för garantipension skall tillgodoräknas tid då en person har varit folkbokförd i enligt folkbok- föringslagen (1991:481), dock inte tid efter utflyttning, tid före folkbokföring när den som senare folkbokförs här oav- brutet har vistats i efter att ha sökt uppehållstillstånd här, beträffande flyktingar och andra skyddsbehövande som har be- viljats uppehållstillstånd i , viss andelsberäknad tid av bosätt- ningstid i tidigare hemland (dock inte tid som berättigar till pension från hemlandet), tid när en svensk medborgare har arbetat utomlands för , annat svenskt trossamfund eller ett organ som är knutet till ett sådant samfund, eller en svensk biståndsorganisation, dock längst för i följd och endast under förutsättning att den enskilde inte tjänat in viss pension enligt det andra landets lagstiftning. Även för medföljande make, eller den som i detta avseende likställs med make, skall tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension. För tid före ikraftträdandet av lagen om garantipension skall som försäkringstid för garantipension tillgodoräknas sådan tid som fått tillgodoräknas som bosättningstid för folkpension. Den som före den månad då han eller hon fyllde har haft hel förtidspension eller hel särskild efterlevandepension får, i stället för den tid som han eller hon skall tillgodoräknas för ålderspensionsändamål, tillgodoräkna sig som legat till grund för beräkning av förtidspensionen respektive efterlevandepensionen om detta är förmånligare. Änkor skall under vissa förutsättningar vid beräkning av försäkringstid för garantipension ha möjlighet att utgå från makens försäkringstid om det är mer fördelaktigt. En justering görs i lagen (1962:381) om allmän försäkring i fråga om tillgodoräknande av bosättningstid i tidigare hemland för flyk- tingar och andra skyddsbehövande med verkan . Promemorians förslag: Förslaget i promemorian stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. tillstyrker förslaget. () påpekar att folkbokföringsregistren inte har de uppgifter som i vissa fall behövs vid beräkning av försäkringstid i samband med inflyttning till och utflyttning från . bedömer det som positivt att missionärer och biståndsarbetare anges som en egen grupp med egen särbestämmelse. är emellertid kritiskt till tidsgränsen och hänvisar till betänkandet (SOU 1997:72) En lag om socialförsäkringar och förslaget däri till en ny socialförsäkringslag, i vilket just en sådan tidsgräns frångås. Remissinstansen bedömer det som angeläget att samma villkor i det här avseendet gäller för olika delar av socialförsäkringssystemet. Forum Syd anför liknande synpunkter och framhåller att det i ovan nämnda betänkande föreslås att de bosättningsbaserade förmånerna skall vara kopplade till ett begrepp om väsentlig anknytning till och att den nuvarande treårsgränsen skall slopas. Forum Syd påpekar också att det är oerhört betydelsefullt för biståndsarbetare och missionärer att få del av garantipensionen och att denna rätt följer individens kontraktstid. Även förespråkar att den ifrågavarande treårsgränsen utsträcks till fyra för att bättre stämma överens med kontrakts- eller arbetsperioderna hos de flesta organisationer. anser det orättvist att bara missionärer och biståndsarbetare men inte de som är anställda i svenska företag och arbetar utomlands får tillgodoräkna sig tid utomlands som försäkringstid. Förbundet menar att det inte finns någon rimlig förklaring till varför inte sistnämnda grupp skulle få samma förmån. Föreningen svenskar i världen framför liknande synpunkter. allmänna försäkringskassa är positivt inställd till att enkla och tydliga regler beträffande vad som räknas som försäkringstid eftersträvas och att vissa nu gällande udda regler slopas i det nya pensionssystemet. förespråkar emellertid att reglerna om tillgodoräknande av försäkringstid renodlas ytterligare. Enligt bör som försäkringstid räknas endast tid då en person varit folkbokförd i , med undantag vid utflyttning till utlandet för tid efter utresan om personen i fråga skall avregistreras som utflyttad från . Dessutom bör, enligt , flyktingar som beviljas asyl i som få tillgodoräkna sig tid i sitt tidigare hemland. allmänna försäkringskassa påpekar att den nuvarande bestämmelsen som ger bl.a. flyktingar rätt att tillgodoräkna sig i hemlandet som bosättningstid för folkpension är otydlig i vissa avseenden. anser därför att, eftersom bestämmelsen föreslås överföras i princip oförändrad till lagen om garantipension, de oklarheter som råder bör undanröjas. Skälen för regeringens förslag: Som angetts i avsnitt 4 beräknas folkpension antingen i förhållande till tid för bosättning i eller i relation till antalet år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng. Den regel som ger det för den pensionsberättigade mest förmånliga resultatet skall tillämpas. Dessa regler gäller på samma villkor för svenska och utländska medborgare. De nuvarande reglerna trädde i kraft , sedan det in- för ikraftträdandet av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbete, , och anpassningen till regelverket inom EG konstaterats att de svenska reglerna för folkpension, såsom de då var utformade, stod i strid med principerna bakom EG-förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföreta- gare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förord- ningen presenteras närmare i avsnitt 9.3). Ett närmande av de gällande reglerna för den svenska folkpensioneringen till regelverket inom EG skulle ha betytt att de då gällande kvalifikationsreglerna om viss tids bosättning i för ut- länningar hade fått avskaffas i fråga om personer som omfattas av för- ordningen (EEG) nr 1408/71. Dessa skulle alltså ha fått rätt till oreducerad folkpension direkt fr.o.m. bosättning här, om andra förutsättningar för pensionsrätt då varit uppfyllda. Vidare skulle en anpassning av angivet slag ha inneburit att de dåvarande begränsningarna beträffande möjligheterna till export av folkpension skulle ha fått upphävas. Detta skulle ha lett till att den som en gång beviljats folkpension skulle haft rätt att exportera hela pensionen vid flyttning till annat EU-land. Dessutom skulle alla som är medborgare i något EES- land och bosatta inom EES-området ha varit berättigade till oreducerad svensk folkpension under förutsättning att de under livet varit bosatta i . Av det ovan anförda framgår att en tillämpning av EG-förordningen (EEG) nr 1408/71 skulle, om reglerna för folkpensioneringen inte änd- rats, ha lett till mycket långtgående åtaganden för räkning och till resultat som knappast kan anses som acceptabla. De intjänanderegler som gäller för folkpensioneringen tillkom således i syfte att undvika dessa konsekvenser som en anpassning till principerna bakom EG:s regelsystem kom till stånd. Vad gäller hur reglerna om rätt till garantipension bör vara utformade är det av vikt att systemet är anpassat till att många människor numera förvärvar rätt till pension i mer än ett land. Detta är påkallat i med ökad rörlighet över nationsgränserna för att undvika dubbelförsäkring och allt fler fall av sammanfallande pensionsförmåner från flera länder. Vi anser mot bakgrund härav att det även för garantipensionen bör gälla särskilda regler för rätt till oreducerad sådan pension. Med hänsyn till att dessa regler måste stämma överens med EG:s regelsystem, och i syfte att undvika sådana konsekvenser och oacceptabla resultat som redogjorts för ovan, bör reglerna för garantipensionen i huvudsak motsvara de regler som gäller för folkpension. Vi föreslår med hänsyn till det anförda att rätt till garantipension skall grundas på bosättning i . Men detta skall utgöra den enda meto- den för beräkning av rätt till garantipension. Någon motsvarighet till nu- varande 30-delsberäkning i relation med pensionspoäng föreslår vi inte skall finnas inom ramen för det reformerade pensionssystemet, eftersom inkomstgrundad pension skall kunna intjänas från första kronans inkomst och pensionsrätten inte på samma sätt som dagens tilläggspension blir knuten till vissa bestämda år. Enligt de av antagna riktlinjerna för det reformerade pen- sionssystemet skall det för rätt till oreducerad garantipension i princip krävas bosättning i . Regeringen är av samma uppfattning såvitt gäller kravet bosättning i . Det bör krävas en lång tids anknytning till för att få rätt till oreducerad garantipension och är enligt vår uppfattning en rimlig avvägning i fråga om hur lång tids anknytning som bör krävas. för bosättning i bör garantipensionen reduceras proportionellt. Vi föreslår alltså att det för rätt till oreducerad garantipension skall krävas bosättning i och att garantipensionen vid kortare tids anknytning skall reduceras proportionellt. Bestämmelser om tid som enligt nuvarande regler får tillgodoräknas som bosättningstid för folkpension återfinns i 5 kap. 6 och 7 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Dessa regler redovisas till viss del nedan. Det är inte enbart år då den pensionsberättigade faktiskt har bott i Sve- rige som enligt nuvarande regler får tillgodoräknas som bosättningstid. Begreppet bosättningstid kan därför i viss utsträckning sägas vara miss- visande. Till stora delar föreslår vi att de nuvarande reglerna för tillgodoräknande av bosättningstid förs över till en lag om garantipension. För framtiden har det emellertid övervägts om begreppet bosättningstid inte borde ersättas av exempelvis försäkringstid, anknytningstid, tillgodoräknandetid för garantipension eller garantipensionstid för att bättre avspegla att garantipension endast skall utges till den som haft viss anknytning till . Begreppet försäkringstid torde bäst stämma överens med de internationella reglerna på området, varför vi föreslår att det begrepp som enligt nuvarande regler benämns bosättningstid såvitt gäller garantipension skall ersättas av benämningen försäkringstid. Huvudregeln om vad som skall räknas som bosättningstid åter- finns i 5 kap. 6 § första stycket a) AFL och innebär att som bosättningstid räknas tid då en person har varit folkbokförd i enligt folkbokföringslagen. Regeln tar sikte på dem som faktiskt är bosatta i . Ett undantag gäller för diplomatisk personal om de inte är svenska medborgare eller var bosatta i innan de anställdes vid den utländska beskickningen. Vad som gäller bosättningstid i denna del bör även gälla försäkringstid för garantipension. Som sådan tid bör sålunda i huvudsak tillgodoräknas endast tid under vilken en person har varit folkbokförd i enligt folkbokföringslagen. Undantag bör, liksom enligt nuvarande regler, göras vid flyttning till utlandet, för tid efter utresan om personen i fråga skall vara avregistrerad som utflyttad från . Detta undantag är motiverat av att folkbokföringen upphör först den dag då anmälan om flyttning kom in till en skattemyndighet eller en allmän försäkringskassa. Undantagsbestämmelsen syftar således till att undvika att personer som flyttar ut från får tillgodoräkna sig försäkringstid därför att de underlåtit att göra anmälan om flyttningen före utresedagen. RSV har i detta sammanhang påpekat att folkbokföringens register inte kan ge upplysning om faktisk utflyttningsdag beträffande dem som inte anmält utflyttning . När skattemyndigheten får kännedom om att personen inte längre bor i avregistreras personen som utflyttad och dagen för beslut om avregistrering anges som utflyttningsdag. Den faktiska utflyttningsdagen registreras emellertid inte i efterhand. Det problem som RSV har påpekat existerar således . Även om någon åtgärd inte har vidtagits för att rätta till detta bör, enligt regeringens uppfattning, utgångspunkten för garantipensionen i denna del vara densamma som enligt nuvarande regler. Försäkringstid för garantipension skall följaktligen inte tillgodoräknas för tid efter det att avregistrering skulle ha skett. Enligt nuvarande regler finns även vissa kompletterande regler som tar sikte på personer som av statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning. Sådana personer anses bosatta i Sve- rige . Regeringen har emellertid bemyndigats att undanta vissa utsända från denna regel. Bemyndigandet tillkom sedan Sida framfört önskemål om att fältpersonal kontraktsanställd för arbete i biståndsland inte skulle omfattas av den aktuella bestämmelsen om bosättning. Kort därefter utfärdade regeringen en förordning enligt vilken Sida-anställda undantogs från bosättningsregeln och således, trots att de kvarstod som folkbokförda i , inte ansågs bosatta här, till följd varav de inte heller tillgodoräknades bosättningstid för folkpension. Förordningen avseende Sida-anställda upphörde att gälla då det inte längre förelåg något behov av att kunna undanta denna grupp från bosättningsregeln. I det ovan nämnda betänkandet (SOU 1997:72) En lag om socialförsäkringar föreslås att möjligheten för regeringen att föreskriva undantag från bosättningsregeln tas bort eftersom den inte längre används. Lagrådet förutsätter att frågan aktualiseras i samband med det fortsatta arbetet med bestämmelserna om vilka som skall vara försäkrade. Möjligheten till undantag har med hänsyn till det ovan redovisade inte någon nämnvärd praktisk betydelse. På grund härav föreslår vi i proposi- tionen 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m. att den nuva- rande bestämmelsen i AFL härom tas bort och att någon motsvarighet till bemyndigandet inte införs i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Förslaget innebär att regeringen inte längre kommer att kunna förordna om undantag från regeln att de som av en statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning och deras familje- medlemmar skall anses bosatta i . Denna tid kommer således alltid att tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension. () påpekar i sitt yttrande över departe- mentspromemorian Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. (Ds 1995:41) att medföljande makar till UD-tjänstemän, till följd av regeln att de som av en statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning och deras familjemedlemmar anses bosatta i , kommer att anses som bosatta i under ut- landsvistelsen men att motsvarande inte gäller för medföljande till inter- nationellt anställda FN-tjänstemän, vilket gör att de sistnämndas pen- sionsrätt är kraftigt beskuren. AMS anser att denna fråga bör beredas ytterligare med inriktning att bestämmelsen utökas till att omfatta även medföljande till FN-tjänstemän. I propositionen om inkomstgrundad ålderspension föreslår vi, av skäl som utvecklas i den propositionen, att i stort sett alla regler om vilka personer som är försäkrade och vilka som anses bosatta i i avvaktan på resultatet av det vidare beredningsarbetet med Utredningens om socialförsäkringens personkrets (USP) betänkande En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72) överförs i princip oförändrade till det reformerade ålderspensionssystemet. Inom ramen för den nämnda beredningen får övervägas huruvida vad AMS anfört om medföljande makar till FN-tjänstemän bör föranleda någon ändring av bestämmelserna om vem som anses bosatt i . När det gäller den som sökt uppehållstillstånd skall , utöver vad som följer av tidigare nämnda huvudregel, som bosättningstid i tillgodoräknas även tid före folkbokföring när den som senare folkbok- förs här oavbrutet har vistats i efter att ha sökt uppehållstillstånd här. RSV har även här erinrat om att inte kan utläsas av folk- bokföringens register. Så torde dock vara fallet även . Möjligheterna för de grupper som bestämmelsen avser att skydda att tjäna in pensions- rätt förändras inte genom det reformerade pensionssystemet, varför vi föreslår att även denna bestämmelse förs över till reglerna om försäk- ringstid för garantipension. En annan kompletterande regel som regleras i 5 kap. 7 § AFL, tar sikte på grupper som har haft mycket starka skäl att lämna sitt hemland och som kan antas genom flykten ha gått miste om intjänade pensions- rättigheter. Även denna regel bör enligt vår uppfattning gälla försäk- ringstid för garantipension. Som sådan tid bör därför, för flyktingar och andra skyddsbehövande som har beviljats uppehållstillstånd i , räknas viss andelsberäknad tid av bosättningstid i tidigare hemland, dock inte tid som berättigar till pension från hemlandet. Med bosättningstiden i hemlandet bör likställas tillfällig i annat land. Vi föreslår att den tid i det tidigare hemlandet som i angiven situation får tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension är tiden fr.o.m. det kalenderår då personen i fråga fyllt till den tidpunkt då personen första gången kom till . Om den enskilde varit bosatt i från första ankomsten till t.o.m. det år då han eller hon fyllt bör hela bosättningstiden i hemlandet fr.o.m. till ankomsten till tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension. I annat fall bör göras en andelsberäkning innebärande att som försäkringstid för garantipension får en så stor andel av bosättningstiden i det tidigare hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan å ena sidan den tid den enskilde har varit bosatt i från första ankomsten till t.o.m. det år då han eller hon fyller och å andra sidan den totala tidsrymden mellan dessa två händelser. En viss justering har därvid gjorts i förhållande till motsvarande regel i AFL så tillvida att tillgodoräknandet för tiden i hemlandet får avse tid till tidpunkten för ankomsten till och inte året närmast före. Vidare görs också beräkningen av tiden i med utgångspunkt för den första ankomsten till landet och inte från och med ankomståret. Denna justering bör göras även i AFL. Vi föreslår därför att regeln i AFL ändras på så sätt att tillgodoräknandet för tiden i hemlandet får avse tid till tidpunkten för ankomsten till och att beräkningen av tiden i görs med utgångspunkt för den första ankomsten till landet. Andelsberäkningen kan åskådliggöras på följande sätt. En man som omfattas av den föreslagna bestämmelsen är vid ankomsten till från hemlandet. Om han har varit bosatt i sitt hemland fr.o.m. det år då han fyllde till den tidpunkt då han ankom till uppgår den bosättningstid i hemlandet som han högst får tillgodoräkna sig till . För det fall han är bosatt i från ankomsten till t.o.m. det kalenderår då han fyller får han som försäkringstid i tillgodoräkna sig hela bosättningstiden i hemlandet, dvs. Om han däremot under den nämnda från ankomsten till t.o.m. det kalenderår då han fyller är bosatt i ett annat land än , t.ex. , gäller följande. De nämnda som han varit bosatt i utgör 1/5 av de som utgör tiden från den första ankomsten till t.o.m. det år då han fyllde . Han har således varit bosatt i under 4/5 av de som gått från det att han först ankom till t.o.m. det år han fyllde .