prop · GL0390 · 1998-01-01 00:00:00 — 1997/98:45, del 1, s. 279 f) uttalat att bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i i så stor utsträckning som möjligt bör få tillämpning även på miljökonsekvensbeskrivningar i lagar utanför balken. Detta bör gälla såväl regler om förfarandet vid upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen som innehållet i en sådan beskrivning. Det gäller särskilt för verksamheter som omfattas av EG-direktivet 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (ändrat genom direktiv /11/EG). Från fall till fall får avgöras om balkens samtliga bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar eller bara vissa av dem skall tillämpas. I skogsvårdslagen (1979:429 - avsnitt 17), fiskelagen (1993:787 - avsnitt 21) och lagen (1977:439) om energiplanering (avsnitt 22) finner dock regeringen att begreppet miljökonsekvensbeskrivning skall tas bort från lagtexten, eftersom det är en annan slags beskrivning som skall upprättas än en sådan som benämns miljökonsekvensbeskrivning i . I dessa fall handlar det inte om tillståndspliktiga projekt. Det uttryck som bör användas i stället är att en analys skall göras av inverkan på miljön och, i förekommande fall, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Det förhållandet att ordet miljökonsekvensbeskrivning tas bort i dessa fall innebär naturligtvis inte att kraven på utredningarna sänks i förhållande till dagens krav. finns i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskriv-ningar regler om att sådana beskrivningar skall upprättas i ärenden enligt olika särskilt uppräknade lagar. Reglerna stödjer sig på bemyndigandet i 5 kap. 2 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.. Regeringen anser att regelverket blir tydligare om regler om krav på miljökonsekvensbeskrivning i stället tas in i respektive lag. Frågan om talerätt för miljöorganisationer behandlas i avsnittet om lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (avsnitt 14). (1987:10) Plan- och bygglagens förhållande till Regeringens bedömning: och gäller parallellt. Inga begränsningar införs i möjligheten att ingripa med stöd av . Utredningens bedömning: Utredningen gjorde vissa överväganden om förhållandet mellan och plan- och bygglagens hänsynsregler. Utredningen ansåg i detta sammanhang att det inte finns några bestämmelser om hänsynstagande i som vid en lex specialis-bedömning tar över hänsynsregler. Hur bedömningen slutligen utfaller skulle dock få avgöras i rättstillämpningen. Utredningen ansåg vidare att hänsynsregler inte skulle göras direkt tillämpliga vid myndighetsutövning enligt . Remissinstanserna: , och delar utredningens uppfattning att lokaliseringsprövning i detaljplan eller enligt andra instrument i inte skall utesluta tillämpningen av lokaliseringsregeln och övriga hänsynsregler i . Enligt och bör dock detta framgå av lagtexten. Även anser att dubbelprövning är nödvändig. anmärker att prövningsförfarandet blir långt när gäller parallellt med . anser att mål skall skrivas in i . Verket menar vidare, liksom och i att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB skall gälla vid tillämpningen av . och delar däremot utredningens uppfattning att hänsynsregler inte bör göras direkt tillämpliga vid Som skäl för detta anför de att hänsynsreglerna i är avpassade för en viss konkret verksamhet, medan detaljplan och områdesbestämmelser ofta ger utrymme för olika verksamheter. finner det angeläget att göra en analys av hur hanteringen i av olika skyddsinstitut långsiktigt kan inverka på förutsättningarna för den fysiska planeringen. Verket befarar att planprocessen försvåras och att det förtar intresset för planeringen som strategiskt instrument. Verket uppfattar att förslagen är ett första steg till en förändring av plansystemet som samlat innebär ett systemskifte för fysisk planering genom att försvaga kommunens mandat och planmonopol. Skälen för regeringens bedömning: (1987:10) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar enligt 1 kap. 1 § till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande Både i och finns bestämmelser om miljöhänsyn som skall tas vid lokalisering av bebyggelse, anläggningar och verksamheter. Bestämmelserna är delvis av likartad karaktär, men kan också sägas komplettera varandra. I 2 kap. anges sådana allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Dessa bestämmelser kan jämföras med lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § MB, som anger vilka krav som skall ställas vid val av plats för en bestämd verksamhet. I 3 kap. ställs krav på byggnaders utformning m.m. Även här har regler. Exempelvis kan krav ställas enligt den grundläggande hänsynsregeln i 2 kap. 3 § MB på utformandet av fabriksbyggnader. Sedan ändringar i trätt i kraft har kraven på miljöhänsyn i lagens bestämmelser om lokalisering och utformning i 2 och 3 kap. stärkts. I förekommer beslut om planer och beslut om bygglov och andra lov. Planbeslut anger främst arten av markanvändningen. En lagakraftvunnen detaljplan enligt ger en rätt att bygga i enlighet med planen. I allmänhet krävs sedan ett bygglov som mera i detalj reglerar hur byggrätten får utnyttjas. I beslut om bygglov prövas dock i huvudsak andra frågor än vid en prövning enligt balken om exempelvis tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller dispens för byggande inom Det är därför naturligt att krav skall kunna ställas också med stöd av balken. Beslut enligt begränsar alltså i allmänhet inte den prövning som skall göras enligt . Även om exempelvis ett område i en detaljplan avsatts för industriändamål kan tillstånd till miljöfarlig verksamhet inom området vägras med stöd av lokaliseringsbestämmelsen och andra bestämmelser i balken. Inte heller kan det förhållandet att bygglov har lämnats för en fabriksbyggnad hindra att krav ställs på fabriken med stöd av balken. Även om och skall gälla fullt ut vid sidan av varandra så har den prövning som har gjorts i ett planbeslut enligt i vissa avseenden inverkan på senare prövning enligt balken. Enligt 16 kap. 4 § MB gäller nämligen att tillstånd eller dispens normalt inte får meddelas i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser. En verksamhet får alltså inte med stöd av ett tillstånd enligt lokaliseras till en plats som inte stämmer med planen. Indirekt får därför den lokaliseringsbedömning som har skett i planen betydelse vid prövningen enligt balken. Bestämmelsen i 16 kap. 4 § MB innebär däremot inte att tillstånd eller dispens måste lämnas till en verksamhet som har förutsatts i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Förhållandet kan beskrivas så att planenligheten är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att få bedriva en verksamhet. Detaljplaner och områdesbestämmelser kan vidare inverka på möjligheten att skydda ett område enligt 7 kap. MB. Enligt 7 kap. 8 § MB får ett beslut om bildande eller ändring av naturreservat normalt inte meddelas i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser. Motsvarande gäller för vissa andra skyddsformer enligt 7 kap. MB. innehåller däremot inte några bestämmelser om bundenhet vid översiktsplaner motsvarande dem som finns om detaljplaner och områdesbestämmelser i 7 kap. 8 § och 16 kap. 4 § MB. Detta beror på att översiktsplaner inte är bindande. Av bestämmelserna i 6 kap. MB om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag samt bestämmelser i den förordning som reglerar tillämpningen av naturresurslagen följer emellertid att översiktsplaner skall ha betydelse vid tillämpning av bestämmelserna om hushållning med mark- och vatten enligt andra lagar. skall i sitt beslut ange om den prövade anläggningen eller åtgärden stämmer överens med den kommunala översiktsplanen. Till den del skall gälla vid prövning av ärenden enligt en lag utanför balken måste detta anges särskilt i den lagen (se avsnitt 4.2). Det krävs därför särskilda bestämmelser i i den utsträckning som regler i balken direkt skall tillämpas vid planläggning och vid prövning av lov. Enligt regeringens uppfattning skall inte hänsynsregler göras generellt tillämpliga vid prövning av ärenden enligt . Detta för att, vilket bl.a. påpekar, reglerna i är avpassade för en viss konkret verksamhet medan planer ofta ger utrymme för olika verksamheter. Vidare har redan ett väl utvecklat system med hänsynstagande till miljö- och hälsoaspekter som är avpassat för de bedömningar och de avvägningar mellan motstående intressen som skall göras i ett plan- eller lovärende. De ändringar som trädde i kraft tillgodoser flertalet av de krav som omfattas av hänsynsreglerna i . Bland annat infördes då bestämmelser om att beslut enligt skall främja en lämplig bebyggelsestruktur, goda miljöförhållanden samt en hushållning med energi och råvaror. Det förtjänar emellertid att påpekas att plan- och bygglagens bestämmelser om allmänna intressen är allmänt hållna för att tolkningen av dem skall kunna påverkas av förändringar i samhället (jfr prop. 1985/86:1 s. 469). En modern miljöbalk kommer därför att påverka tolkningen av och avvägningen mellan de olika intressena. Den ökade vikten av miljöfrågorna och hänsynsregler kommer därför att få genomslag även vid tillämpningen av . Regeringen återkommer i nästa avsnitt till frågan i vilken omfattning andra regler i skall tillämpas vid prövning av ärenden enligt . Plan- och bygglagens anpassning till Grunder för anpassningen Den planering som regleras i har mycket stor betydelse för vår miljö. Samhällsbyggandet har en central roll i arbetet för att uppnå ett uthålligt samhälle. En fysisk planering som bedrivs med inriktning mot miljöanpassning och resurshushållning kan medverka till en hållbar samhällsutveckling. En bristfällig planering kan däremot låsa markanvändningen till lösningar som är dåliga för miljön. Det är därför viktigt att de krav som ställs i i relevanta delar får genomslag i planeringen enligt . Den fysiska planeringen måste nämligen ses som ett led i en samlad politik för en hållbar utveckling (jfr prop. 1994/95:230 s. 30 ff). En av förutsättningarna för att uppnå mål om en hållbar utveckling är att den biologiska mångfalden bevaras. Detta kommer att medföra särskilda krav på den fysiska planeringen. Djur- och växtlivet i tätorternas grönområden och i den tätortsnära naturen utgör viktiga värden. har bl.a. exploateringen av grönområden medfört att den biologiska mångfalden i tätorterna har minskat . För att denna utveckling skall kunna vändas krävs att kommunerna i stor utsträckning tar naturvårdshänsyn i sin planering. Genom de nämnda ändringarna i infördes bestämmelser om att bebyggelseområden skall utformas med hänsyn till behovet av parker och grönområden samt nya möjligheter att skydda särskilt värdefulla tomter och allmänna platser. Det finns en stark koppling mellan hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) och plan- och Det förhållandet att bestämmelserna i naturresurslagen har arbetats in i ställer inte krav på några omfattande ändringar i , eftersom hushållningsbestämmelserna har arbetats in utan några grundläggande ändringar. Som kommer att framgå av det följande kräver införandet av inte heller i övrigt någon genomgripande omarbetning av . Nödvändiga ändringar kan ske inom ramen för befintligt regelverk. Det är främst bestämmelser om miljökvalitetsnormer som föranleder nya bestämmelser i . Systemet med miljökvalitetsnormer har visserligen så gott som tillräckliga genomförandemöjligheter i , men vissa kompletteringar i regelverket bör dock ske i . Regeringens förslag: Ett beslut enligt skall inte få meddelas, om beslutet medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Av översiktsplanen skall framgå hur kommunen avser att iaktta miljökvalitetsnormerna. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att det i detaljplaner skall få meddelas bestämmelser om åtgärder som främjar uppfyllandet av en miljökvalitetsnorm eller genomförandet av en åtgärdsprogram. (I utredningens förslag benämndes åtgärdsprogram dock åtgärdsplan). Vidare föreslog utredningen särskilda lagbestämmelser om att beslut inte skall få meddelas som medverkar till att åtgärdsprogram motverkas och att det i bestämmelser i detaljplan om högsta tillåtna värden för störningar inte skall få anges högre värden än som följer av gällande miljökvalitetsnormer. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det är enligt i bra att miljökvalitetsnormer lagregleras i . Flera kommuner, bland dem och kommun, anför dock att förslaget inskränker det kommunala planmonopolet. anser att miljöbalksinstituten inte bör införas som begrepp i . Det är enligt verket tillräckligt att i motivtexten klargöra att miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram preciserar det allmänna begreppet miljö- och riskfaktorer. anser att miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram inte kan hanteras på ett sätt som motsvarar riksintressen. Detta grundar verket på att miljöbalksinstituten redan är givna och att de alltså inte som riksintressen kan förändras i en dialog mellan stat och kommun. vill i stället se instituten som preciseringar och uttolkningar av sådana miljö- och riskfaktorer som redan skall redovisas. Dessa preciseringar bör enligt verket inte införas i lagtexten, eftersom inte är skriven på den detaljeringsnivån. har ingen erinran mot att det i införs en bestämmelse om att beslut enligt lagen inte får medföra att miljökvalitetsnormer överträds eller åtgärdsprogram motverkas. Enligt hovrätten bör dock bestämmelsen införas i 2 kap. och inte i 1 kap. i tillstyrker förslaget att miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram skall beaktas vid planläggning och beslut enligt . anser att utredningens förslag att beslut inte får meddelas som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds sällan kommer att kunna användas. I stället bör enligt förbjudas beslut som, om de utnyttjas av markanvändaren, kan väntas medföra överträdelse av en miljökvalitetsnorm. Man skall alltså ta sikte på risken för en framtida överträdelse. bedömer det som svårt att i planeringen se hur ett plangenomförande kan strida mot en viss normnivå. Verket grundar detta på att det dels är många osäkra faktorer innan planbeslutet leder till förändringar i verkligheten, dels planerna hanterar övergripande frågor som är svåra att precisera i konkreta följder, dels de reglerar själva markanvändningen och bara i liten mån kan styra vilken verksamhet som kan följa där. föreslår i stället att planbesluten så långt möjligt skall ange hur de förhåller sig till och eventuellt också åtgärdsprogram samt att besluten skall försöka främja och åtgärdsprogram. Om förslagen genomförs behövs enligt lagjusteringar för att det skall bli möjligt att ändra detaljplaner under pågående genomförandetid, så att inte gällande byggrätter tas i anspråk och strider mot . kommun anför att kommuner i större omfattning bör ha möjlighet att avgöra i vilken omfattning miljökvalitetsnormer skall beaktas i den fysiska planeringen. anser det olyckligt om av fastställda åtgärdsprogram förhindrar andra likvärdiga eller bättre lösningar till lägre kostnader. Kommunen avstyrker därför förslaget om åtgärdsprogram. Hur miljökvalitetsnormer skall uppfyllas bör enligt kommunen kunna lösas direkt i samband med planprocessen. i anser beträffande detaljplanelagd mark att förslaget att bygglov inte får strida mot miljökvalitetsnormer eller åtgärdsprogram strider mot den grundläggande principen att lov inte får vägras för åtgärder som överensstämmer med gällande detaljplan. påpekar att miljökvalitetsnormerna och åtgärdsprogram på detta sätt får en starkare ställning än t.ex. påtagliga och överhängande säkerhetsskäl. En liknande situation uppkommer enligt när ett positivt förhandsbesked har lämnats för en åtgärd som kräver bygglov. i anser att miljökvalitetsnormer skall beaktas även vid prövning av rivningslov, eftersom rivning skall genomföras på ett sådant sätt att det möjliggör omhändertagande av farligt avfall. anser att det bör klarläggas att kommunen inte skall vara ersättningsskyldig gentemot fastighetsägare som har en byggrätt enligt detaljplan, i de fall bygglov kan komma att vägras till följd av miljökvalitetsnormer. Även i påpekar att ersättningsbestämmelser saknas. Kammarrätten i förutsätter att prövningen av om bygglov strider mot miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram görs av regeringen och inte av kammarrätt. vill inte motsätta sig att av regeringen fastställda miljökvalitetsnormer liksom andra allmänna intressen redovisas i översiktsplanen. Däremot passar enligt åtgärdsprogram inte in på samma sätt. påpekar att det är så att planer enligt kan vara en del av det åtgärdsprogram som skall upprättas för att uppnå . Det är enligt viktigt att fullständig information om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram finns i kommunens planer och områdesbestämmelser. En brist enligt förbundet är dock att betänkandet inte tillräckligt utförligt behandlar i vilka fall miljökvalitetsnormer medför att en planändring blir aktuell eller hur ändringen skall gå till. finner det varken lämpligt eller meningsfullt med obligatoriska krav på redovisning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram i översiktsplanen. Verket föreslår i stället att miljökvalitetsnormer flyter in som ett planeringsunderlag till , som precisering av de miljö- och riskfaktorer som det finns krav på. kommun och kommun anför att åtgärdsprogram fastställda av inte hör hemma i kommunens översiktsplan. tillstyrker förslaget att detaljplaner skall få innehålla bestämmelser om särskilda åtgärder som leder till att miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram kan uppfyllas. Hovrätten påpekar, liksom i och , att det inte av förslaget framgår vilka åtgärder som åsyftas. Förslaget att kommuner med stöd av skall tillåtas ställa hårdare krav i fråga om gränsvärden än vad en miljökvalitetsnorm kräver är enligt oacceptabelt ur konkurrenssynpunkt. anser att det i lagtexten bör klargöras om bestämmelser kan meddelas även om störningar från planområdet. pekar på en viktig skillnad mellan miljökvalitetsnormer och gränsvärden enligt , nämligen möjligheten att överklaga. Förbundet anser att en fastighetsägare måste kunna överklaga beslut som drabbar honom. vill införa en bestämmelse om att regionplaner skall ange hur miljökvalitetsnormer bör tillgodoses. föreslår att miljökvalitetsnormer skall ingå i regionplaner. Skälen för regeringens förslag: innehåller i 5 kap. bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Detta är en principiell nyhet i svensk rätt. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller naturen i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Normerna får avse bl.a. förekomst av kemiska produkter eller högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning. De kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för en bedömning av tillståndet i miljön. Miljökvalitetsnormer måste omfatta samtliga verksamheter som bidrar till att överträds (jfr avsnitt 5). Detta gäller oavsett om verksamheten är tillståndspliktig eller inte. Om verksamheten är tillståndspliktig, har det inte någon betydelse om tillståndsprövningen sker enligt bestämmelserna i balken eller någon annan lag. Miljökvalitetsnormerna riktar sig även till kommuner och myndigheter som enligt 5 kap. 3 § MB skall iaktta dessa när de planerar och planlägger. Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas, skall enligt 5 kap. 5 § MB ett åtgärdsprogram upprättas. Regeringen fattar beslut om upprättande av åtgärdsprogram men kan besluta att i stället en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana program. Även kommunalförbund kan ges rätt att upprätta åtgärdsprogram. Ett åtgärdsprogram får enligt 5 kap. 6 § MB omfatta all verksamhet som kan påverka förorenings- eller störningsnivåerna. I åtgärdsprogrammet skall anges de åtgärder som skall vidtas för att skall vara uppfylld , vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgärder vidtas och när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogram skall omprövas vid behov. Med tanke på samhällsplaneringens betydelse för miljön bör kommunernas planering syfta till att förbättra miljön inom områden där det finns brister. Detta ansvar åvilar kommunerna oavsett om miljökvalitetsnormer har överträtts eller inte. Översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser har stor betydelse i arbetet med att säkerställa att miljökvalitetsnormerna inte överträds. Genom kommunala rättsverkande planer regleras användningen av olika mark- och vattenområden för olika ändamål. Planbeslutet garanterar dock inte att denna användning verkligen kommer till stånd. Planerna kan ange en markanvändning som främjar eller motverkar att en norm uppfylls. En plan kan dock inte ensam säkerställa att en miljökvalitetsnorm , men den kan å andra sidan vara ett av flera medel att förhindra att normerna överträds. Den fysiska planeringen kan alltså i vissa fall innebära att miljökvalitetsnormernas uppfyllande försvåras. Detta skulle kunna bli fallet t.ex. när en plan medger en industrianläggning eller en väg som orsakar sådana störningar som omfattas av . Enligt regeringens mening bör det av bestämmelserna i tydligt framgå att varken planer eller andra beslut får strida mot miljökvalitetsnormer. En generell bestämmelse bör därför införas om att beslut inte får medverka till att miljökvalitetsnormer överträds. Enligt bör denna bestämmelse införas i 2 kap. . Regeringen delar hovrättens bedömning att regleringen hör hemma i andra kapitlet. Enligt regeringens mening stämmer det dock bättre med kapitlets uppbyggnad att inpassa regleringen i de befintliga paragraferna i kapitlet, i stället för att införa en ny paragraf. Genom den föreslagna regleringen får bestämmelserna direkt inverkan på beslut i fråga om detaljplaner och bygglov utanför områden med detaljplan. Således får en detaljplan inte antas om dess genomförande skulle medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. Detsamma gäller för bygglov och förhandsbesked utanför områden med detaljplan. I de fall en lagakraftvunnen, men inte genomförd, detaljplan skulle kunna medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds, kan det bli aktuellt att upphäva eller ändra planen. Om frågan skulle aktualiseras under planens genomförandetid, dvs. den tid under vilken de rättigheter som uppkommit genom planen har ett starkt skydd, torde bestämmelserna i 5 kap. 11 § första stycket vara tillämpliga. Det innebär att det är möjligt att upphäva planen mot de berörda fastighetsägarnas bestridande på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. I sådana fall har rättighetshavarna rätt till ersättning av kommunen för den skada de lider. Har genomförandetiden löpt ut kan planen upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Utredningen föreslog dessutom att beslut enligt inte heller får medföra att åtgärdsprogram motverkas. Syftet med ett åtgärdsprogram är att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas. Regeringen delar den bedömning som framförs från flera remissinstanser nämligen att det är tillräckligt att införa bestämmelser om att normerna skall iakttas vid planläggning och beslut enligt samt att beslut inte får medverka till att miljökvalitetsnormer överträds. Det är enligt regeringens mening naturligt att de miljökvalitetsnormer som gäller i en kommun redovisas i eller i vart fall ingår i underlaget för kommunens översiktsplan. Översiktsplaneringen blir härigenom ett viktigt instrument för att synliggöra vilka mark- och vattenområden som omfattas av normerna. Detta gäller även när miljökvalitetsnormen omfattar ett större geografiskt område än kommunen, vilket oftast kommer att bli fallet,.