prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen konstaterar att införandet av allmänna hänsynsregler i innebär att det tillskapas gemensamma bestämmelser för ett antal sinsemellan relativt olikartade företeelser. Detta medför med nödvändighet att reglerna blir relativt allmänt hållna vilket också erhållit viss remisskritik. Också om reglerna begränsas till att avse särskilda situationer är det dock svårt att ange vilka hänsyn som skall tas och avvägningar som skall göras på ett mer precist sätt. Regeringen gör ändå bedömningen att samma hänsynsregler bör råda oavsett om det är fråga om fastighetsanknuten verksamhet eller t.ex. hantering av kemiska produkter, låt vara att avvägningen naturligtvis kan utfalla olika beroende på vilka hälso- och miljörisker som är förenade med aktiviteten. Dessa allmänna hänsynsregler bör föras samman till ett kapitel i första avdelning. anför att det i utredningsförslaget saknas en analys om de s.k. aktsamhetsreglernas eventuella inverkan vid en skadeståndsrättslig bedömning. Även andra remissinstanser menar att det finns en osäkerhet beträffande reglernas rättsliga status och räckvidd. Avsikten med de föreslagna reglerna är inte att de skall förändra rättsläget när det gäller att bedöma vad som är skadeståndsgrundande oaktsamhet. Det skulle mot den bakgrunden kunna leda tankarna fel att beteckna reglerna som aktsamhetsregler. Som Lagrådet påpekar kan visserligen valet av beteckning på reglerna inte föranleda någon slutsats i frågan om dess rättsverkningar. För att ändå markera att en förändring av rättsläget inte är avsedd, väljer regeringen att kalla reglerna för hänsynsregler, vilket nog också är den bäst beskrivande benämningen. Lagrådet anför att eftersom tillämpningsområdet sträcks ut och regleringen i vissa avseenden ges en strängare materiell innebörd än den som gäller, måste rimligen följden kunna bli att överträdelse av regleringen oftare än kan åberopas som grund för skadeståndsanspråk. De betänkligheter som enligt Lagrådet kan hysas mot detta sammanhänger med svårigheten att ge denna typ av reglering en tillfredsställande precision. Enligt regeringens mening är den slutsats Lagrådet drar om regleringens inverkan på skadeståndsansvaret inte helt självklar. I många fall sker en culpabedömning i anslutning till specificerade normer som finns i någon författning eller i myndighetsföreskrifter. En förutsättning för att föreskrifterna skall vara relevanta i ett skadeståndssammanhang är att de skyddar skadelidandes ekonomiska intressen. Det förhållandet att det finns en författning eller annan föreskrift som preciserar det handlande som krävs utesluter dock inte den avvägning av omständigheter som är typisk för culpabedömningen. Utrymmet för sådana mera allmänna culpaavvägningar blir naturligtvis mindre ju mer preciserade handlingsreglerna är. (Se om det sagda i , Skadeståndsrätt, femte upplagan 1995, s. 125 f.). Som Lagrådet framhåller är de föreslagna hänsynsreglerna allmänt hållna och avsedda för ett generellt område. Bestämmelserna skall som Lagrådet också framhåller tolkas mot en mångskiftande praktisk verksamhet. Det sagda talar enligt regeringens mening för att det finns ett stort utrymme för att inom balkens allmänna tillämpningsområde använda sig av den fria oaktsamhetsbedömning som domstolar använder sig av när författningar, föreskrifter, prejudikat eller sedvana inte ger tillräcklig ledning (se , a.a. s. 130 f.). Lagrådet konstaterar att syftet med att föra in åtgärdsbegreppet i sammanhanget torde vara att låta hänsynsregleringen och därmed i princip balkens tillämpningsområde omfatta också olika slags handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet. Lagrådet menar dock att avsikten inte kan vara att varje åtgärd av en enskild skall falla in under begreppet även om någon skulle anse den medföra sådana olägenheter som avses i portalparagraf. Detta skulle i så fall, menar , leda till orimliga konsekvenser för den enskilde. syftar till att genom rättsligt bindande regler främja en hållbar utveckling. Regeringen delar därför Lagrådets mening att de åtgärder som skall omfattas av de rättsligt bindande hänsynsreglerna skall vara av reell betydelse för miljön. Det främjar inte syftet att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling att låta åtgärder som saknar eller endast har försumbar betydelse för balkens mål regleras av hänsynsreglerna. En annan sak är att vissa åtgärder p.g.a. att de vidtas ofta och av många ändå kan behöva regleras. Det kan således mot den angivna bakgrunden inte anses befogat att genom rättsligt bindande allmänna hänsynsregler i styra sådant som valet av bostad eller semestersysselsättning. Regeringen bedömer att det bör framgå av hänsynsreglerna att dessa skall gälla endast sådana åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Avgörande för om en åtgärd skall omfattas av hänsynsreglernas tillämpningsområde eller inte bör vara åtgärdens effekt på människors hälsa och miljön och inte vem som vidtar åtgärden. I alla de fall där hänsynsreglerna gäller bör en skälighetsavvägning göras beträffande vilka krav som kan ställas. Även om en hänsynsregel gäller måste givetvis en avvägning i det enskilda fallet göras. En åtgärds betydelse för miljön påverkar således bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas för att förhindra eller begränsa olägenheterna från den. Typiskt sett torde de åtgärder en person vidtar i det dagliga livet innebära betydligt mindre miljörisker än en industriell verksamhet, vilket då också skall återspeglas vid de avvägningar som skall göras. De övergripande reglerna skall ge miljöhänsynen ökad tyngd. De allmänna hänsynsreglerna bör därför innebära att den som bedriver eller avser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd enligt balken skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka olägenhet eller skada på människors hälsa eller miljön. Inte bara driften vid en anläggning utan även anläggningen som sådan kan medföra konsekvenser för hälsa och miljö. Flera remissinstanser har anfört att balkens delmål klart bör framgå i hänsynsreglerna. Med skydd för människors hälsa och miljön avses emellertid i balken att allt som är av betydelse för mål skall beaktas. Detta utvecklas närmare i författningskommentaren till 1 kap.1 §. Således betraktas även t.ex. utarmning av den biologiska mångfalden eller misshushållning med naturresurser som olägenhet eller skada för miljön. Enligt regeringens mening innebär en koppling till balkens mål inte att varje relevant delmål uttryckligen måste anges i hänsynsreglerna. Regeringen ser, mot denna bakgrund, därför inte heller att det behövs någon särskild regel avseende biologisk mångfald bland de allmänna hänsynsreglerna. Vissa remissinstanser har uppfattat det som oklart hur hänsynsreglerna förhåller sig till annan författning. Regeringen vill klargöra och understryka att hänsynsreglerna skall tillämpas på all verksamhet och alla åtgärder som riskerar att orsaka olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön om inte åtgärden är av försumbar betydelse med hänsyn till balkens mål även om sådan verksamhet också regleras i annan lag. hänsynsregler skall gälla parallellt med annan lag, om det inte särskilt föreskrivs att balkens regler inte skall tillämpas på verksamheten i fråga, se avsnitt 4.6. Vid tillämpningen av hänsynsreglerna måste dock bl.a. internationella åtaganden avseende t.ex. varors fria rörlighet beaktas. Vidare har viss kritik framförts avseende möjligheterna att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i praktiken. Genom tillsynsmyndigheternas befogenheter att ingripa kommer hänsynsreglerna, både de allmänna och de särskilda, att kunna direkt läggas till grund för förelägganden och förbud m.m. Hur tillsynsmyndigheten bör utöva tillsynen med anledning av överträdelser av de allmänna hänsynsreglerna beror naturligtvis på omständigheterna i det enskilda fallet. Hänsynsreglerna kan sägas ange den grad av hänsyn som skall iakttas. Denna nivå framgår av respektive bestämmelse läst tillsammans med den avvägningsregel som finns i 7 § i samma kapitel. Sistnämnda regel kan sammanfattas med att kraven skall vara miljömässigt motiverade utan att vara ekonomiskt orimliga. Det kan inte undvikas att även andra typer av avvägningar ibland måste göras. Andra skyddsvärda intressen kan stå i konflikt med miljöhänsynen. T.ex. kan den kortsiktigt effektivaste olycksförebyggande åtgärden innebära en långsiktigt större försämring för den yttre miljön än en mindre, men kanske ändå tillräckligt, effektiv lösning. I en sådan situation måste en avvägning göras mellan vad som kan anses vara en acceptabel nivå för de olika skyddsintressena och med beaktande av den totalt sett bästa lösningen. Vid tillämpningen av hänsynsreglerna måste också alltid en avvägning göras med hänsyn till vad som får anses vara vedertaget godtagbart beteende med hänsyn till andra intressen är rena miljöintressen. De krav som ställs får inte vara orimliga med avseende på den olägenhet och det intrång i den personliga valfriheten som de föranleder. Kapitlets bestämmelser blir tillämpliga i fråga om ett stort antal sinsemellan olikartade företeelser. Alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas. Bestämmelserna skall beaktas både i det dagliga livet och vid utövande av näringsverksamhet. I vissa fall är det inte bara själva åtgärden eller verksamheten som kan få hälso- eller miljökonsekvenser, utan en anläggning i sig kan ha betydelse för de värden balken värnar om. Så kan en väg, oavsett trafiken på den, ha betydelse för t.ex. landskapsbilden, tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö. Tillsynsmyndigheter får enligt 26 kap. 9 § lägga principerna och hänsynsreglerna direkt till grund för föreläggande eller förbud eftersom dessa är rättsligt bindande. Bestämmelserna skall, i den mån de har relevans, ligga till grund för prövning enligt balken. I de fall de särskilda reglerna för vissa verksamheter innehåller bestämmelser som preciserar vilka krav som kan ställas gäller dessa. I övrigt skall verksamheten också bedömas enligt de allmänna hänsynsreglerna om annat inte föreskrivs. Vid prövning enligt kan enligt 16 kap. 2 § andra stycket villkor meddelas med stöd av hänsynsreglerna. Sådana villkor kan överklagas. Ett tillstånds rättskraft kan begränsa tillståndshavarens skyldighet att följa hänsynsreglerna. Tillstånd i ansökningsmål och ärenden enligt har enligt 24 kap. 1 § rättskraft såvitt avser frågor som behandlas i tillståndet. I dessa frågor behöver inte tillståndshavaren göra mer än vad som följer av tillståndet. Andra kapitlets hänsynsregler ställer alltså inga ytterligare krav på dessa områden. Tillståndshavaren måste däremot följa dessa regler på områden som inte regleras av tillståndet. Ytterligare krav kan vidare ställas när tillståndet omprövas enligt 24 kap. Tillståndsbeslutet kommer alltså att ha rättskraft endast i de frågor som beslutet omfattar. Det bör således vara möjligt för hälsoskyddsmyndigheterna eller kemikaliemyndigheterna att ingripa med stöd av de allmänna hänsynsreglerna eller de särskilda reglerna om kemikalier och hälsoskydd i frågor som inte har blivit föremål för prövning av tillståndsmyndigheten. Reglerna i balken om tillsyn bör ge tillsynsmyndigheterna rätt att ingripa med förelägganden och förbud i ett enskilt fall för att balkens föreskrifter och vad som kan följa av dem skall iakttas. 4.8.1 Försiktighetsprincipen och bevisbördan för att hänsynsreglerna tillämpas Regeringens förslag: Försiktighetsprincipen skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Avsaknad av bevisning om att sådan olägenhet uppkommer skall inte befria den som utövar verksamheten eller vidtar en åtgärd från denna skyldighet. Vid tillståndsprövning, prövning av villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn skall den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet vara skyldig att visa att de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Med något undantag har remissinstanserna varit positiva till att försiktighetsprincipen kommer till uttryck i lagtext. har dock anfört att försiktighetsprincipen tillämpad på fisket skulle innebära att inte något fiske skulle kunna äga rum. kommun har understrukit att försiktighetsprincipen som den kommer till uttryck i balken är en skärpning av gällande rätt vad gäller kravet på utredning av orsakssamband. kommun menar att den måste tillämpas med försiktighet för att inte leda till oskäliga krav på mindre verksamheter och privatpersoner. SAF/erinrar om den innebörd principen har i internationella sammanhang. Principen har kommit till uttryck i artikel 15 Rio-deklarationen som i svensk översättning lyder: "Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada får inte avsaknande av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring." å andra sidan, menar att regelns motsvarighet i Rio-deklarationen inte ger skäl att begränsa dess innebörd i . Kemikalieinspektionen och däremot, pekar på att försiktighetsprincipen inskränks i balkförslaget i den mån en skälighetsavvägning skall göras vid dess tillämpning. Flera länsstyrelser pekar på att det finns behov av att tydliggöra att bevisbördan ligger på verksamhetsutövaren och inte myndigheterna. anser att bestämmelsens karaktär av bevisbörderegel inte framkommer som den formulerats. Även vid menar att bevisbörderegeln bör uttryckligen framgå av lagtexten. anser att det av lagtexten skall framgå att utövaren måste visa att verksamheten bedrivs i enlighet med de allmänna aktsamhetsreglerna. Bl.a. några länsstyrelser, , SAF/och anför att regeln bör utformas som en egen bestämmelse eller arbetas in i regeln om kravet på att vidta försiktighetsmått. vid anför att den är för begränsad med hänsyn till balkens mål då den även borde tillämpas i situationer där verksamheten riskerar att innebära misshushållning med naturresurser. Vidare föreslår man att lagtexten kompletteras så att det klart framgår att domstolen skall tillämpa försiktighetsprincipen och inte bara beakta den samt att principen skall gälla även vid civil talan i domstol enligt 29 kap 11 § i miljöbalksbetänkandet. Skälen för regeringens förslag: Beteckningen "försiktighetsprincipen" används för olika handlingsregler i olika sammanhang. Definitioner från "man skall aldrig göra saker vars konsekvenser man inte kan förutse" till "om det finns ett hot om allvarlig eller oåterkallelig skada får avsaknaden av vetenskaplig bevisning inte användas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring" förekommer. Gemensamt för alla definitioner torde dock vara att syftet är att förebygga inte bara säkert förutsebara utan också möjliga skador och olägenheter. Denna förebyggande princip återfinns i flera konventioner och andra internationella instrument inom miljöområdet. har försiktighetsprincipen kommit att få en alltmer framträdande plats i den internationella miljöpolitiken. Vid om miljö och utveckling UNCED antogs den s.k. Rio-deklarationen som innehåller en bestämmelse om att försiktighetsprincipen skall tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter. Försiktighetsprincipen har också kommit till uttryck konvention om skydd av miljö Helsingforskonventionen och samma års konvention om skydd av den miljön i Nordostatlanten . Försiktighetsprincipen som tillhör de nyare principerna i EG-rätten har kommit till uttryck i flera av EG:s rättsakter. Det anges t.ex. i ingressen till rådets direktiv /219/EEG av om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer att innesluten användning av sådana organismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön begränsas. Det talas vidare om nödvändigheten av att vidta gemensamma åtgärder för att utvärdera och reducera potentiella risker som uppstår vid verksamhet som innefattar innesluten användning av genetiskt modifierade organismer. Regeringen vill också erinra om att principen att hänsyn skall tas redan till risken för skador på människors hälsa och miljön kommer till uttryck i nuvarande miljölagstiftning. Departementschefen anförde proposition till nuvarande miljöskyddslag att olägenheter kan förebyggas genom att redan risken för sådana beaktas vid bedömningen om och på vilka villkor en verksamhet bör få komma till stånd. Han underströk att det var nödvändigt att den nya lagen gav de tillämpande myndigheterna möjlighet att beakta de faror från allmän hälsosynpunkt eller andra allmänna synpunkter som kunde vara förbundna med okända eller otillräckligt utforskade föroreningsämnen. Den osäkerhet som kunde råda rörande ett ämnes farlighet skulle inte gå ut över allmänheten utan borde drabba den som släppte ut ämnet i luften eller i vattnet. behövde således inte vänta med att ingripa till dess skador inträffat. Den som ville släppa ut ett otillräckligt känt ämne som det fanns grundad anledning att anta vara skadligt måste kunna visa att olägenheter inte behöver befaras. Motsvarande skall gälla också i . Regeringen gör alltså den bedömningen att skyldigheten att förebygga eller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön bör inträda så snart det kan befaras att åtgärden eller verksamheten kan motverka balkens mål. I den mån kunskap om sambandet mellan verksamheten och olägenheten saknas, men det finns skäl att anta att ett samband likväl föreligger, bör bristen på bevisning om orsakssamband inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. Denna princip kommer till praktiskt uttryck genom att skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas så snart det föreligger en risk för miljöpåverkan. Försiktighetsprincipen och skyldigheten att begränsa olägenheter bör därför lämpligen regleras i ett sammanhang. En naturlig följd av försiktighetsprincipen kan sägas vara att bevisbördan kastas om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar en åtgärd som kan antas medföra olägenhet. Att det ankommer på den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet att visa att tillräckliga åtgärder och försiktighetsmått till skydd för människors hälsa och miljön vidtas bör komma till klart uttryck i lagtexten. Bevisbördans placering som sådan bör aldrig kunna bli föremål för någon skälighetsavvägning, däremot hur långt beviskravet sträcker sig. Olika verksamheter och åtgärder kan nämligen motivera att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått vidtas vid olika grad av sannolikhet för att miljö- eller hälsopåverkan uppkommer. Bestämmelsen bör gälla vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens, vid prövning av villkor för att förebygga, begränsa eller avhjälpa skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön och vid tillsyn enligt balken med avseende på samtliga av allmänna hänsynsregler. Kapitlet med allmänna hänsynsregler bör därför inledas med bevisbörderegeln. Bevisbörderegeln bör däremot inte gälla för frågor om skadestånd eller brott. Regeringens förslag: Alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd skall skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten medför olägenhet för människors hälsa och miljön och hur sådana olägenheter kan förebyggas eller begränsas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig att ett "kunskapskrav" införs bland de allmänna hänsynsreglerna. Några remissinstanser, t.ex. länsstyrelserna i , , och , har dock framfört att det klart måste framgå att det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att skaffa sig den kunskap som behövs om skadeverkningar och skyddsåtgärder. efterlyser en definition av begreppet "kunskap som behövs" och menar att man i lagtext bör införa krav på ett miljöstyrningssystem. saknar en diskussion om hur kunskapskravet skall kontrolleras och vem som skall ställa sådana krav. Kemikalieinspektionen anför att regeln om skälighetsavvägning inte får omfatta kunskapskravet. i invänder mot att kunskapskravet endast relaterar till hälsa och miljö. har anfört att det är en ny bestämmelse som kan bli viktig i det framtida miljövårdsarbetet. anmärker dock att utredningen inte närmare berört hur bestämmelsen skall tillämpas. Nämnden menar att för att en sådan bestämmelse skall få genomslagskraft torde krävas någon form av prövning av verksamhetsutövares lämplighet, exempelvis då en verksamhet byter ägare. I detta sammanhang vill framhålla att det redan i dagens situation finns oklarheter om vem som bör stå som tillståndshavare - ägaren till verksamheten eller utövaren, huvudföretaget eller dotterbolaget m.m. och att utredningens förslag permanentar den nuvarande osäkerheten. En lösning kan enligt nämnden vara att öppna möjligheten för att återkalla ett tillstånd vid allvarlig kunskapsbrist. Skälen för regeringens förslag: Det är rimligt, och för de flesta en självklarhet, att den som skall påbörja en verksamhet eller vidta en åtgärd, innan detta sker, skaffar sig den kunskap som behövs för att avgöra i vilken mån åtgärden eller verksamheten medför risker för påverkan på människors hälsa eller miljön. Med risker för hälsa och miljö avses här, liksom i balken i övrigt risker beträffande allt som omfattas av mål. Regeringen bedömer att hur långt denna skyldighet bör sträcka sig rimligen måste variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Det är naturligtvis skillnad på vilka krav som kan ställas på en enskild persons kunskap om olika vardagliga åtgärders påverkan på miljön och på de krav som kan ställas på den som avser att driva en industriell verksamhet vid valet av t.ex. olika kemiska produkter som behövs i verksamheten. Det är dock alltid den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs. För att förebygga skador och olägenheter bör rättsligt bindande krav ställas på att var och en som utövar verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras motverka mål skall skaffa sig den kunskap som behövs för att vidta åtgärder för att begränsa sådan påverkan, inbegripet att låta bli att vidta en åtgärd eller begränsa dess omfattning. Ett sådant kunskapskrav finns i gällande rätt t.ex. i lagen om kemiska produkter. Som framgår av avsnitt 4.19.1 gäller kravet enligt nämnda lag dock endast yrkesmässig verksamhet i motsats till den allmänna hänsynsregeln som gäller all kemikaliehantering. I och med att kunskapskravet skall gälla generellt för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balken behövs inte särskilda bestämmelser om detta för olika typer av verksamhet. Vad gäller tillämpningen av bestämmelsen kommer den bl.a. att få betydelse vid prövningen av om sökanden skall erhålla tillstånd till sökt verksamhet. Sökanden skall redovisa vilka miljöeffekter den ansökta verksamheten riskerar att medföra och vilka möjligheter det finns att begränsa verkningarna. Detta förutsätter att sökanden skaffar sig ingående kunskap både om verksamheten och omgivningen. Kunskapskravet kan också komma att preciseras i villkor för tillstånden. Olika typer av mätningar och andra utredningar kan föreskrivas. I de fall en verksamhets miljöpåverkan eller effekten av olika försiktighetsmått inte med säkerhet kan fastställas kan frågan om slutliga villkor skjutas i avvaktan på att erfarenheter av verkningarna vinns. Överträdelse av villkor kan ytterst leda till att tillståndet återkallas.