prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — En sådan utveckling skulle, så som vissa remissinstanser har påpekat, sannolikt väcka kompensationskrav som skulle kunna äventyra såväl pensionssystemets finansiella stabilitet som dess autonomitet. Med lägre norm mildras de nämnda effekterna. innebär lägre norm att även begynnelsepensionen blir lägre vilket kan försvåra den enskildes övergång från yrkesverksamhet till pension. Remissinstanserna nämner såväl 1,0 som 1,5. Regeringens be- dömning är att 1,5 visserligen skulle innebära en godtagbar kombination av ovan nämnda faktorer. Emellertid kan inte helt bortses från att denna norm medför en betydande utgiftsökning för ATP- baserade ålderspensioner. I bedömningen har hänsyn tagits till att utgiftsökningen till viss del skulle balanseras av lägre utgifter för garantipensioner vid långvarigt låg tillväxt. Mot bakgrund av vad som framförts föreslår regeringen att för följsamhetsindexeringen av inkomstpensioner bör sättas till 1,6. Detta skall gälla såväl inkomstpension som utges till personer födda som inkomstpension enligt reglerna för tjugondelsinfasningen som utges till personer i mellangenerationen. Så som redogjorts bedöms det som rimligt att även ATP-baserade ålderspensioner följsamhetsindexeras kring 1,6. Förslag till utformningen av följsamhetsindexeringen för ATP-baserade ålderspensioner och remissinstansernas synpunkter redovisas närmare i avsnitt 29.5. Regeringen föreslår således att den utgående inkomstpensionen räknas om genom att den följsamhetsindexeras. Inkomstpensionen skall då multipliceras med ett tal som beror dels av förändringen i inkomstindex mellan åren, dels på för följsamhetsindexeringen. Exempelvis per årsskiftet 2002/2003 skall omräkning göras med en faktor som motsvarar förhållandet mellan inkomstindex och dividerat med 1,016. Pensionens årsbelopp motsvarar årsbeloppet multiplicerat med denna faktor. Hur denna beräkning skall göras framgår också av tablå 18.2. Tablå 18.2 Följsamhetsindexering av inkomstpension år t Pt = inkomstpension år t It = inkomstindex år t 1,6 = för följsamhetsindexering i procent (1,) Pt = Pt-1 * It/It-1 * 1/1,016 Innebörden av detta kan illustreras med följande exempel. Om in- komstindex ett visst år har förändrats skall pensionerna mul- tipliceras med faktorn 1,025/1,016=1,0089, dvs. Detta kan också uttryckas så att omräkningen av pensionerna motsvarar ungefär förändringen i index med avdrag för 1,6. Om inkomstindex ett visst år inte förändras alls skall således pensionerna det året minskas med ca 1,eller mer exakt (1/1,016=0,9843). 18.4 Övergångslösning för följsamhetsindexering /2002 Regeringens förslag: 2001/2002 skall vara 0,4. Det tal som skall användas vid följsamhetsindexeringen skall vara 0,996. Promemorians förslag: Förslag i Ds 1997:67 stämmer i princip överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat denna del av förslaget. Skälen för förslaget: Enligt avsnitt 8.2 föreslås att skall avdrag göras för allmän pensionsavgift vid fastställande av pen- sionsgrundande inkomst. Ett sådant avdrag får effekter för med följsamhetsindexering av utgående pensioner vid års- skiftet 2001/2002. Den allmänna pensionsavgiften uppgår till . Den före- slagna konstruktionen av inkomstindex innebär i princip att indexet skall beräknas som ett genomsnitt av den reala inkomstutvecklingen de tre föregående åren med ett tillägg för pris- ökningen föregående år. Inkomstindexets utveckling beror så- ledes på genomsnittet av den reala årliga inkomstförändringen med tillägg för årsförändringen i konsumentprisindex mellan juni och juni . Konstruktionen av inkomstindex innebär således att ca en tredjedel av avdraget för den allmänna pensionsavgiften på , dvs. ca 2,, kommer att reducera inkomstindexets utveckling åren 2000, 2001 respektive 2002. Avdraget för allmän pensionsavgift slår dock inte igenom fullt ut på pensionsgrundande inkomst. Detta beror på att allmän pensionsavgift inte tas ut på inkomster över avgiftstaket. I de fall avdrag för sådan avgift görs för personer med inkomster över avgiftstaket påverkas inte den pensionsgrundande inkomsten. Eftersom avdragets effekt på pensionsgrundande inkomst inte kan beräknas exakt förrän uppgifter om inkomstfördelningen för finns tillgängliga måste en uppskattning göras i förväg. Med ledning av senast kända inkomstfördelning, som avser , uppskattas pensionsgrundande inkomst reduceras till följd av avdraget för allmän pensionsavgift . Inkomstindex skulle därigenom reduceras med ca en tredjedel av , dvs. /2002 kommer ATP-baserade ålderspensioner, för personer födda eller tidigare, liksom inkomstpension för personer födda som gjort tidigt uttag av ålderspension, att räknas om med hänsyn till inkomstindexets förändring . Avdraget för allmän pensionsavgift skulle därmed påverka de utgående pensionernas storlek med följsamhetsindexering. Med utgångspunkt från antaganden om den ekonomiska utvecklingen som presenterats ekonomiska vår- proposition, kan inkomstindex och därmed följsamhetsindexeringen års- skiftet 2001/2002 beräknas, då avdrag för allmän pensionsavgift sker . Av tabell 18.1 framgår, med de antaganden som ligger till grund för beräkningarna samt med en följsamhetsindexering kring 1,6, att pensionerna skulle räknas upp med nominellt /2002, varav effekten av avdraget för allmän pensionsavgift uppgår till . För en pensionär med en pension på , skulle detta innebära en ökning av den nominella årspensionen med ca . Om den allmänna pensionsavgiften (vilken benämndes allmän egenavgift) som infördes redan fr. o. m. , och som sedan successivt har höjts 1998 uppgå till , istället hade dragits av vid fastställande av pensionsgrundande inkomst under dessa år, skulle följsamhetsindexering /2002 inte ha påverkats alls. Detta hänger samman med att det är utvecklingen i pensionsgrundande inkomster som påverkar inkomstindexet . Därmed skulle inte de höjningar av avgifterna som skedde åren 1993 1998 få genomslag på inkomstindexet . Om avdrag för allmän pensionsavgift hade skett skulle, med utgångspunkt från angivna antaganden om den ekonomiska utvecklingen, samt vid en följsamhetsindexering kring 1,6, pen- sionerna komma att skrivas upp med nominellt /2002. Se tabell 18.1. För en pensionär med i årlig pension skulle ökningen av den nominella pensionen då ha blivit ca . Tablå 18.1 Följsamhetsindexering /2002 Avdrag för allmän pensionsavgift sker Procent Nominell förändring av inkomstindex efter avdrag för allmän pensionsavgift (prognos) 1,9 Nominell omräkning av pension med norm 1,6 (prognos) 0,3 Om avdrag för allmän pensionsavgift hade skett successivt åren 1993 1998 Nominell förändring av inkomstindex (prognos) 3,9 Nominell omräkning av pension med norm 1,6 (prognos) 2,3 Anm. Vid beräkning av nominell pensionsförändring har antaganden om ekonomisk till- växt och inflation, presenterade ekonomiska vårproposition använts som ut- gångspunkt. Till följd av att avdraget för allmän pensionsavgift införs först , kommer omräkningen av pensionerna /2002 att bli lägre än om avdraget hade införts . Regeringen anser inte detta vara rimligt. Motivet till följsamhetsindexering är att pensionerna skall följa den allmänna standardutvecklingen för de för- värvsaktiva. Den standardsänkning som införandet av allmänna egen- avgifter inneburit för löntagare har visserligen inte drabbat ATP- pensionärerna, i stället har dessa pensionärers förmåner reducerats av andra åtgärder. För att dessa pensionärer inte skall drabbas ytterligare av nedskrivningar av pensionen, föreslås att för följsamhetsindexe- ringen /2002 justeras. Syftet med en sådan justering av är att den i möjligaste utsträckning skall kompensera för den effekt avdraget för allmän pensionsavgift har på inkomstindex . En beräkning av justeringens storlek redovisas i tabell 18.2. Där fram- går att bör justeras ned med så att den istället för 1,6 kommer att uppgå till 0,4 2001/2002. Det tal som skall användas vid följsamhetsindexe- ring /2002 skall därför istället för 1,016 uppgå till 0,996. Innebörden av detta kan illustreras med följande exempel. förändras skall pensionerna multipliceras med faktorn 1,019/0,996 = 1,023, dvs. Tablå 18.2 Justering av 1,6 2001/2002 Avdragets effekt på inkomstindexets förändring /2002: Ny norm vid följsamhetsindexering årssskiftet 2001/2002: 1,6 2 = 0,4 Tal som skall användas 2001/2002: 1,016 x (1+( 2,0/100)) = 0,996 Någon övergångslösning motsvarande den som föreslås beträffande följsamhetsindexering av utgående pensioner föreslås däremot inte såvitt avser indexering av pensionsbehållningen eller omräkning av intjänandetaket. Intjänandet av pensionsrätter och nivån för den högsta inkomst för vilken pensionsrätt tjänas in skall således räknas om med det fastställda inkomstindexet, dvs. det index som beräknats då den allmänna pensionsavgiften dragits av . Om den allmänna pensionsavgiften, som ett led i den slutgiltiga ut- formningen av pensionsreformens finansiering, höjs kommer en sådan höjning att påverka följsamhetsindexeringen både /2002 och /2003. En sådan eventuell framtida höjning av den allmänna pensionsavgiften föranleder att den ovan beskrivna justeringen av /2002 skall räknas om. Därtill kommer en sådan eventuell höjning av den allmänna pensionsavgiften även att kräva en justering av /2003 så att omräkningen av pensionerna inte heller detta årsskifte påverkas av höjningen. 18.5 Omräkning av pensionsbehållning för år då pension lyfts eller återkallats Regeringens förslag: då pension har lyfts eller återkallats skall individens pensionsbehållning räknas om inför det efterföljande enligt särskilda rutiner. Vad avser indexuppräkningen skall pensionsbehållningen för räknas upp med en tolftedel av det procenttal som utgör för följsamhetsindexering. Därefter skall pensionsbehållningen följsamhetsindexeras . Lika- så skall arvsvinster efter personer som har avlidit det år de skulle ha fyllt eller senare tillgodoräknas månad för månad. Promemorians förslag: Förslagen i Ds 1995:41 stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat denna del av förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som beskrivits tidigare skall pen- sionsbehållningen räknas om per varje årsskifte med dels arvsvinster, dels förändringen i inkomstindex avseende det gångna året. Omräkningen innebär således att indexförändring och arvsvinster för det innevarande året tillgodoräknas den pensionsbehållning som inte omräknats till en utgående förmån . Om pension börjar lyftas under kalenderåret, t.ex. , bör emellertid pensionsbehållningen tillgodoräknas viss uppräkning för . I annat fall går den pensionsberättigade miste om en del av uppräkningen av sin behållning. Detta skulle bli särskilt markant vid jämförelse av pensionsuttag som påbörjas före respektive efter ett årskifte. I stället för att ta ut pension skulle det då löna sig att skjuta upp pensionsuttaget till , då pensionsbehållningen har räknats upp med förändringen i inkomstindex och arvsvinster för ytterligare en tolvmånadersperiod. Genom att göra en i stället för årsvis uppräkning av behållningen undviks sådana språngvisa förändringar kring årsskiften. Med enbart årsvisa uppräkningar skulle en pensionsberättigad som börjar lyfta pension gå miste om dels arvsvinsttilldelning, dels uppräkning med en årsränta motsvarande för följsamhets- indexeringen avseende . Framtida arvsvinster har inklude- rats i delningstalet; därför sker ingen årsvis uppräkning av utgående pen- sion med avseende på arvsvinst. På motsvarande sätt som sker med pen- sionsbehållningen, omräknas den utgående pensionen med förändringen i inkomstindex men justerad för den uppräkning som redan har tillgodoräknats i delningstalet (för följsamhetsindexeringen). Den pensionsberättigade går därför även miste om en uppräkning för , som för år räknat motsvarar för följsamhetsindexeringen. Om pensionen i stället återkallas kommer den återkallade förmånen att på nytt att förvandlas till en pensionsbehållning. Hur detta bör göras beskrivs närmare i avsnitt 18.2 under . Om återkallandet sker fr.o.m. t.ex. juli månad skulle, med en årsvis uppräkning av pensionsbehållningen , till viss del utges dubbel kompensation för . I delningstalet har tillgodoräknats framtida arvsvinster och en tillväxt motsvarande för följsamhetsindexeringen. Den behållning som registreras för individen har således redan tillgodoräknats arvsvinster och en viss ränta för . I detta fall bör således, vid omräkningen vid slutet av året, pensionsbehållningen tillgodoräknas arvsvinster och ränta endast för , dvs. för de månader som behållningen inte motsvarats av en utgående förmån. då pension har börjat tas ut eller uttag av pension har återkallats bör därför göras en uppräkning av pensionbehållningen. Den månadsvisa beräkningen behöver bara omfatta pensionsrätter som kan ha lyfts eller återkallats under kalenderåret, dvs. pensionsrätt intjänad t.o.m. år . Exempelvis har pensionsrätt intjänad före det aktuella kalenderåret inte ingått i den behållning som lyfts/återkallats och den kan därför räknas upp med avseende på arvsvinster och förändring i inkomstindex på helårsbasis. Utgångspunkten för beräknade arvsvinster bör vara det be- lopp som motsvarar tillgodoräknad arvsvinst för helår, dvs. arvs- vinstfaktorn minskad med talet ett multiplicerad med pensionsbehåll- ningen. Arvsvinst för en månad motsvarar då en tolftedel av detta belopp. T.ex. beräknas arvsvinst för januari månad som behållningen för måna- den multiplicerad med en tolftedel av arvsvinstfaktorn minskad med ett {[(LtB1/Lt)-1]/12}. Summan av de så beräknade tolv arvsvinstbeloppen utgör arvsvinsterna för kalenderåret. Arvsvinsterna har inte ingått i den behållning som rörts . Beloppet kan därför omräknas med för- ändringen i inkomstindex för helåret. För omräkning med förändringen i inkomstindex bör pensionsbehåll- ningen för multipliceras med en tolftedel av det procenttal som motsvarar för följsamhetsindexeringen. Summan av dessa belopp och pensionsbehållningen (decemberbeloppet exklusive pensionsrätt intjänad föregående år) bör därefter följsamhetsindexeras på samma sätt som den utgående pensionsförmånen. Pensionsbehållningen och den utgående pensionen har därmed tillgodoräknats hela förändringen i inkomstindex. För behållningen har gjorts en uppräkning med en ränta motsvarande för följsamhetsindexeringen och för pensionen har motsvarande tillväxt tillgodoräknats i delningstalet. 19 Försäkringsfunktionen för premiepension 19.1 Försäkringsförhållandets rättsliga karaktär Regeringens förslag och bedömning: Förhållandet mellan försäk- ringsgivaren och de försäkrade skall bygga på en förvaltningsrättslig reglering. Fastställd pensionsrätt för premiepension omfattas av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Civilrättsliga regler om bl. a. bodelning och gåva är inte tillämpliga för premiepensionsrätten. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Samtliga domstols- och fakultetsinstanser som yttrat sig biträder utredningens förslag om att bestämmelser om försäk- ringsförhållandet skall regleras i lag och utredningens bedömning att rätten till premiepension omfattas av egendomsskyddet i regerings- formen. Hovrätten över och har särskilt uttalat att man bör kunna undvara en uttrycklig regel om att premiepensionsrätten om- fattas av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. och anser dock att ett lagreglerat försäkringsförhållande inom premiepensionssystemet förutsätter att 2 kap. 18 § regeringsformen förtydligas så att det framgår att premiepensionsrätten omfattas av egendomsskyddet där. Några remissinstanser har tagit upp frågor om bodelning, gåva o.d. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Premiepensions- systemet skall vara försäkringsmässigt uppbyggt, och försäkringsfunk- tionen skall vara knuten till staten. Enligt de av antagna rikt- linjerna skall avsättningarna till premiepensionssystemet vara knutna till enskilda individer och innefatta civilrättsligt bindande åtaganden. riktlinje att den enskilde skall få en bindande fordran på premiepension kan uppnås på olika sätt. Ett system där förhållandet mellan försäkringsgivare och försäkrad reglerades i avtal skulle föra med sig en del principiella och pedagogiska svagheter. I den mån avtalets innehåll skulle vara bestämt av lagstiftningen utan något egentligt avtalsutrymme skulle avtalet närmast framstå som en fiktion. Liknande svårigheter skulle uppstå beträffande sådana enskilda som inte kunde eller ville medverka utan kanske rent av uttryckligen förklarade att de av något skäl inte ville ingå något avtal. En annan omständighet som medför att avtalsformen inte framstår som na- turlig är att den enskilde knappast gör något egentligt åtagande; avtal om försäkring eller liknande innebär ju vanligen att båda parter gör åtagan- den. En förvaltningsrättslig reglering, med bestämmelser om försäkringsförhållandet i lag eller annan författning, ger en enklare och mer naturlig samordning mellan pensionssystemets båda delar fördelningssystemet och premiepensionssystemet. En förvaltningsrättslig reglering får dock inte medföra att intjänad premiepensionsrätt kan påverkas av politiska beslut som får retroaktiv verkan. I grundlagen anges att den enskilde inte kan tvingas att avstå från egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen (2 kap. 18 § regeringsformen). Om det finns allmänna intressen av sådant slag för ett intrång i den enskildes rätt är den enskilde berättigad till ersättning för förlusten enligt grunder som anges i lag. Lagrådet har avstått från att göra en bedömning i fråga om egendoms- skyddet mot bakgrund av att inga förslag till ändringar i grundlagen re- dovisats . Regeringen kan i likhet med Lagrådet konstatera att motiv- uttalanden i detta lagstiftningsärende inte förändrar omfattningen av egendomsskyddet som sådant. Regeringen vill dock tydligt redovisa de bedömningar som gjorts om egendomsskyddet i arbetet med en ny ål- derspension kopplad till individuella tillgångskonton. Det bör också understrykas att premiepensionssystemet utformats på ett individualiserat sätt bl.a. i syfte att nå ett egendomsskydd. Begreppet egendom är inte definierat men det är helt klart att det om- fattar fordringsrätter likaväl som andra tillgångar. Premiepensionssyste- mets uppbyggnad talar starkt för att rätten till premiepension i förhållan- det mellan staten och den enskilde måste likställas med en vanlig civil- rättslig fordran och åtnjuta samma skydd enligt grundlagen. I premiepensionssystemet skall inbetalade avgifter, som direkt härrör från den försäkrades arbete, förvaltas på liknande sätt som medel inbeta- lade enligt avtal om privat pensionsförsäkring. Vidare har den enskilde möjlighet att själv bestämma hur de sparade medlen och deras avkastning skall placeras, och kan också förfoga över en del av tillgodohavandet för ett frivilligt efterlevandeskydd. Att en myndighet såsom föreslås i det följande har hand om försäkringsfunktionen kan under sådana förhållanden inte få någon betydelse. Grundlagsskyddet torde inträda när pensionsrätten för ett visst år har fastställts. Samma skydd gäller för en rätt till premiepension till efterlevande. Det sagda hindrar inte ändringar som t.ex. innebär att efterlevandeskyddet slopas förutsatt att ålderspensionsrätten ökas i motsvarande mån. En ändring utanför försäkringsgivarens försäkringsmässiga hantering som innebär att rätten till premiepension minskas till förmån för den statliga försäkringsgivaren eller annan utomstående kommer däremot i direkt konflikt med grundlagens egendomsskydd. I fråga om det rättsliga skyddet för premiepensionsrätter har regering- ens bedömning starkt stöd i ett utlåtande från professorn och f.d. justitierådet (fogat till utredningens betänkande som bilaga 2). Regeringen kan också konstatera att denna bedömning stöds av en enhällig remissopinion bland de juridiskt sakkunniga instanserna. Regeringens avsikt på denna punkt är entydig; genom systemets ut- formning skall 2 kap. 18 § regeringsformen vara tillämplig för rätten till premiepension. Med den bedömning som gjorts finns det inte skäl för regeringen att föreslå särskilda åtgärder för att rätten till fastställd pensionsrätt skall vara skyddad mot beslut med retroaktiv verkan. Försäkringsgivaren bör dock, åtminstone i samband med att en enskild första gången får premiepensionsrätt fastställd, i ett besked till den enskilde markera att hans premiepensionsrätt anses skyddad enligt grundlagen. Den omständigheten att fastställd pensionsrätt för premiepension om- fattas av egendomsskyddet i regeringsformen innebär alltså att den en- skilde endast kan tvingas avstå från sin premiepensionsrätt om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen och att han vid ett så- dant avstående skall ha ersättning för förlusten. Egendomsskyddet för fastställd pensionsrätt för premiepension väcker även andra frågor om egendomens närmare karaktär och om den allmänna civilrättens tillämplighet i förhållandet mellan rättighetens innehavare och andra enskilda. Till civilrätten är också olika skatterättsliga regler kopplade. Flera remissinstanser har efterlyst olika justeringar som tar sikte på rättsförhållandet mellan innehavaren av premiepensionskontot och andra enskilda. Det har bl.a. gällt frågor om bodelning, gåva och avstående från efterlevandeskydd. Dessa frågor bör ses i ljuset av att premiepensions- rätten ingår i en förvaltningsrättslig reglering av allmän pension. Följande kan noteras när det gäller premiepensionsrättens närmare in- nehåll och möjligheterna att förfoga över den. Ett tillgodohavande på ett premiepensionskonto får inte utmätas. Det får inte heller pantsättas eller överlåtas, innan pensionen är tillgänglig för lyftning. Bestämmelserna om utmätnings- och överlåtelseförbud hindrar dock inte utmätning enligt bestämmelserna om utmätning av lön m.m. i 7 kap. utsökningsbalken (se 15 kap. 16 § i den föreslagna lagen, jfr 20 kap. 6 § lagen om allmän försäkring). Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på en enskilds fordran på pension (15 kap. 17 § i den föreslagna lagen). Enligt 4 kap. 7 § i den föreslagna lagen skall hela den pensionsrätt för premiepension som fastställts för en försäkrad överföras till dennes make om anmälan gjorts enligt bestämmelserna i 15 kap. 8 §. En överföring av sådan pensionsrätt får dock endast ske till make som antingen var försäkrad enligt lagen under intjändeåret eller har tillgodoräknats pensionsrätt för premiepension. Enligt 15 kap. 8 § första stycket skall en anmälan om överföring av pensionsrätt för premiepension vara skriftlig och ha kommit in till den allmänna till vilket pensionsrätt som skall överföras är hänförlig. Anmälan skall göras ge- mensamt av makarna. Enligt andra stycket samma paragraf måste en make som vill att en tillsvidareöverföring skall upphöra skriftligen an- mäla detta, varefter överföringen upphör efter det då en sådan anmälan inkom till . Efter ansökan av den enskilde skall under vissa i lagen närmare angiva förutsättningar meddela efterlevandeskydd för pensionstiden för en eller flera av den enskildes nära anförvanter. Den enskilde får när som helst anmäla till att han avstår från efterlevandeskyddet. (Se 10 kap. i den föreslagna lagen.) Den enskilde har en subsidiär talerätt avseende skadeståndskrav mot en fondförvaltare (8 kap. 7 § i den föreslagna lagen). Till en början kan konstateras att ett tillgodohavande på ett premiepen- sionskonto inte kan överlåtas. Det skulle också strida mot vad som gäller för rättigheten att låta den ingå i en bodelning mellan makar. Enligt 10 kap. 3 § första stycket skall rättigheter som inte kan överlåtas eller som i annat fall är av personlig art inte ingå i bodelning om det skulle strida mot vad som gäller för rättigheten. Tillgodohavandet är sålunda att bedöma som en sådan rättighet som avses i 10 kap. 3 § första stycket och den skall därmed inte ingå i bodelning.