prop · GL0396 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta innebär att det framstår som osäkert vilket resultat den av kommitténs förslagna ordningen skulle åstadkomma i praktiken. Härutöver måste beaktas att begreppet brottets art numera är väl inarbetat och att det bör krävas starka skäl för att i enlighet med kommitténs förslag införa ett nytt begrepp att användas vid påföljdsbestämningen. Vidare kan hävdas att redan de förändringar av påföljdssystemet som genomförts och som vi nu föreslår skall fullföljas leder till att brottslighetens art påverkar påföljden på ett mer nyanserat sätt . Införandet av alternativ till fängelse, såsom samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll, innebär sålunda att övergången från de rena frivårdspåföljderna till fängelse som verkställs i anstalt indelas i fler steg. Enbart det förhållandet att viss brottslighet bedöms vara av sådan art att särbehandling skall ske vid påföljdsvalet behöver därmed inte leda till ett fängelsestraff som skall verkställas i anstalt. Den föreslagna breddningen av samhällstjänsten bör kunna bidra till en ytterligare nyansering av påföljdsvalet med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Med hänsyn till vad som sagts finns enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl för att nu förändra bestämmelsen i 30 kap. 4 § om valet mellan fängelse och övriga påföljder. Som vi angett i avsnitt 4 avser vi att ta initiativ till en fortsatt analys av påföljdssystemet och därvid särskilt överväga frågan om möjligheterna att införa villkorligt fängelse. I det sammanhanget är det naturligt att också frågan om brottslighetens art tas upp till ytterligare belysning. 8 Böter Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att genomföra någon lagändring i syfte att utvidga användningen av bötesstraffet. förslag: Kommittén föreslår att gränsen mellan den lägre graden och normalgraden av de centrala förmögenhetsbrotten och häleribrottet höjs samt att brottsbeteckningarna snatteri, bedrägligt beteende och undandräkt utmönstras. Vidare föreslår kommittén att beteckningen häleriförseelse reserveras för häleribrott som inte är uppsåtligt. Kommittén föreslår också att minsta beloppet för en dagsbot höjs och att det allmänna bötesminimum vid dagsböter höjs till . Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till kommitténs förslag. Några remissinstanser, däribland Riksåklagaren ställer sig dock avvisande. Riksåklagaren invänder bl.a. mot den konsekvensen av förslaget att en betydande mängd av de tillgreppsbrott som betecknas som stöld skulle klassas ned till mindre allvarliga och dessutom bli straffria på försöksstadiet. Ett flertal remissinstanser framför också kritik mot enskildheter i förslaget, bl.a. ifrågasätts lämpligheten i att ta bort inarbetade brottsbeteckningar såsom exempelvis snatteri. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen instämmer i vad som är utgångspunkten för kommitténs förslag, nämligen att bötesstraffet bör kunna få en utökad användning i och för sig. Som kommittén framhåller har bötesstraffet flera fördelar i förhållande till andra straffrättsliga sanktioner. Bötesstraffet kan anpassas efter brottets svårhet och ett högt bötesstraff torde allmänt uppfattas som ett kännbart straff. Tilläggas kan att bötesstraffet har den fördelen framför skyddstillsyn och andra mera ingripande påföljder att det ger staten en nettointäkt. Böter leder dessutom inte till de skadeeffekter som ofta kan vara förknippande med ett fängelsestraff. Efter förslag från har skett genomgripande ändringar i fråga om bötesstraffets utformning. Dessa ändringar har inneburit bl.a. att det maximala antalet dagsböter höjts från 120 till 150 för ett brott och från 180 till 200 som gemensamt straff för flera brott. Det lägsta antalet dagsböter som får dömas ut har också höjts från en dagsbot till 30 dagsböter. Vidare har det minsta beloppet för en dagsbot höjts . Om ett brott för vilket är föreskrivet böter bör föranleda ett lägre straff än 30 dagsböter, skall enligt de nya reglerna penningböter dömas ut. Avsikten är emellertid inte att alla de brott som före reformen föranledde lägre straff än 30 dagsböter numera skall bestraffas med penningböter. I propositionen som föregick reformen (prop. 1990/91:68) angavs att brott som tidigare bestraffades med 20 dagsböter fortsättningsvis skulle rendera 30 dagsböter. För att det skall vara möjligt att bibehålla proportionen i straffmätningen borde, sades det vidare, en liknande skärpning ske vid brott som förskyller högre dagsbotsantal. Sammantaget har de genomförda förändringarna lett till en påtaglig skärpning av bötesstraffet. Böterna ligger enligt vår mening numera på en relativt hög nivå. Som exempel kan nämnas att enligt de rekommendationer för normalböter vid utfärdande av strafföreläggande, som tillämpas av åklagarna, skall snatteri och bedrägligt beteende bestraffas med upp till 120 dagsböter. Kommittén föreslår att gränsen mellan den lägre graden och normalgraden av de centrala förmögenhetsbrotten och häleribrottet skall gå vid en femtondel av basbeloppet eller med dagens basbelopp. Om förslaget genomförs utan att det maximala antalet dagsböter höjdes, skulle detta innebära en sänkning av antalet dagsböter för sådana brott som betecknas som snatteri, förutsatt att antalet dagsböter även fortsättningsvis skall stå i proportion till det tillgripnas värde. Sänkningen skulle innebära att antalet dagsböter blev mindre än hälften så stort i förhållande till . En annan konsekvens av kommitténs förslag är att försök till stöld, bedrägeri eller förskingring upp till den angivna värdegränsen blir straffritt. En sådan sänkning av bötesnivåerna som har sagts är svår att motivera, bl.a. mot bakgrund av de problem som snatterierna utgör för handeln. Att i ett slag halvera bötesbeloppen skulle alltså felaktigt kunna ge intryck av en mildrad syn på denna mycket vanliga form av tillgreppsbrott. Detta skulle inte överensstämma med den strävan som enligt vår mening bör finnas att i ökad utsträckning förebygga och beivra s.k. vardagsbrottslighet. Samma skäl talar emot att försöksbrott avkriminaliseras på sätt som skulle bli följden av kommitténs förslag. En möjlighet att med bibehållna bötesnivåer kunna genomföra kommitténs förslag vore att höja det maximala antalet dagsböter som får dömas ut. Med de principer som gäller för att beräkna varje dagsbots storlek kan emellertid även en normalinkomsttagare som begår ett brott som föranleder ett högre antal dagsböter drabbas av bötesstraff som i kronor räknat är mycket kännbart. En höjning av det högsta antalet dagsböter skulle riskera att leda till bötesbelopp som inte står i proportion till brottets straffvärde. Det finns också en risk att de högsta bötesstraffen därmed skulle komma att framstå som mer ingripande än de kortaste fängelsestraffen. Vad nu sagts talar för att frågan om en utökad användning av böter skulle behöva underkastas mer ingående överväganden än vad som är möjligt inom ramen för detta lagstiftningsärende. En ytterligare omständighet som måste beaktas i detta sammanhang är betalningsfrekvensen för utdömda böter. Avgörande för att bötesstraffet skall kunna få ett utökat användningsområde är att utdömda böter faktiskt betalas. Kommittén har i sitt betänkande redovisat statistik över betalningsfrekvensen för böter som ålagts åren 1989 1993. Denna ger vid handen att betalningsfrekvensen var mycket hög. Av de böter som bestämdes inflöt sålunda . Statistiken detta år är slutlig i den meningen att ytterligare indrivning inte är aktuell. De uppgifter som kommittén redovisar , dvs. 1990 93, pekar på att böter som bestämdes också betalades i mycket hög utsträckning. Vi saknar ett fullständigt underlag för att göra en helt rättvisande jämförelse avseende senare års betalningsfrekvens. Tillgänglig statistik talar emellertid för att betalningsfrekvensen har sjunkit påtagligt . Även om det saknas underlag för att dra några slutsatser om orsakerna härtill eller om nedgången är annat än mera tillfällig, utgör nyssnämnda förhållande ytterligare ett skäl att avvakta med en reform som innebär att användningen av böter utökas. Sammanfattningsvis är det alltså regeringens uppfattning att det inte finns skäl att genomföra en sådan reform som kommittén har föreslagit. Därmed anser vi inte heller att det finns anledning att nu ta upp frågan om att höja det minsta dagsbotsbeloppet eller det allmänna bötesminimum vid dagsböter. Som vi har nämnt i avsnitt 4 avser vi att återkomma till frågan om bötesstraffets användning sedan denna övervägts på nytt i lämpligt sammanhang. Därvid bör reformbehovet i dess helhet avseende bötesstraffets utformning och tillämpning tas upp till bedömning. 9 Villkorlig frigivning 9.1 Systemet med villkorlig frigivning skall behållas Regeringens bedömning: Systemet med villkorlig frigivning skall behållas. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Den villkorliga frigivningen infördes i svensk rätt som den villkorliga domen. De närmare regler som styrt den villkorliga frigivningen har förändrats vid upprepade tillfällen. Särskilt sedan infördes har förändringstakten varit hög. Frågan om den villkorliga frigivningen bör behållas har också diskuterats i olika sammanhang sedan infördes. Det finns skäl som talar för att helt avskaffa möjligheten till villkorlig frigivning. Ett system där det av domstolen utdömda fängelsestraffet faktiskt verkställs genom ett frihetsberövande framstår som klart, enkelt och rättvist. Det kan vidare uppstå risk för dubbelbestraffning när fakultativa regler om villkorlig frigivning kombineras med regler om disciplinär bestraffning inom kriminalvården. Regeringen anser dock att fördelarna med ett system med villkorlig frigivning överväger de skäl som kan tala emot ett sådant system. Utredningen har också föreslagit att systemet behålls, en uppfattning som delas av remissinstanserna. Systemet med villkorlig frigivning löser på ett rimligt sätt problemet med hur övergången från vistelse i anstalt till vistelse i frihet skall vara anordnad. Det ger möjlighet att ställa krav på den frigivne och att tillgripa sanktioner om kraven inte uppfylls. Vidare är det ändamålsenligt att i vart fall de som avtjänat längre fängelsestraff kan ställas under övervakning efter frigivningen. Den villkorliga frigivningen ger också möjlighet att på ett lämpligt sätt utforma reaktionen mot den som efter avtjänandet av ett fängelsestraff fortsätter att begå brott. Ett system med förtida frigivning från fängelsestraff finns i de övriga nordiska länderna och i andra jämförbara länder. Detta talar också för att systemet bör bibehållas. Slutligen kan nämnas att avskaffandet av den villkorliga frigivningen skulle innebära en kraftig ökning av repressionen i straffsystemet. En sådan effekt är inte avsedd med den nu aktuella reformen. Den villkorliga frigivningen skall därför behållas. 9.2 Tidpunkten för villkorlig frigivning Regeringens förslag: Villkorlig frigivning skall kunna ske tidigast när två tredjedelar av strafftiden har avtjänats. Ingen särskild kategori intagna skall särbehandlas när det gäller tidpunkten för villkorlig frigivning. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Hovrätten för , , , för speciella mål och anser att man bör överväga särskilda regler som innebär att unga lagöverträdare kan friges villkorligt tidigare. förespråkar att man inför någon form av ventil som gör det möjligt att korta av anstaltstiden för vissa kategorier långtidsdömda. anser att alla förstagångsdömda till fängelse obligatoriskt skall friges efter halva strafftiden. anför att det bör finnas möjlighet att låta vissa dömda avtjäna större del av straffet innan villkorlig frigivning kan bli aktuell. Skälen för regeringens förslag: Tidpunkten för när villkorlig frigivning tidigast får äga rum är beroende av strafftidens längd. Är straffet eller gäller att villkorlig frigivning inte får ske innan två tredjedelar av straffet har avtjänats. Är straffets längd men mindre än får villkorlig ske när jämte en tredjedel av den tid som överstiger har avtjänats. Är slutligen straffet får frigivning ske redan när halva strafftiden avtjänats. Avser domen eller, om det är flera domar, en av dem fängelse eller mer för särskilt allvarlig brottslighet som har riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa eller som har ingått som ett led i en yrkesmässig eller organiserad brottslighet, får enligt 26 kap. 6 a § villkorlig frigivning - om det bedöms föreligga påtaglig risk för att den dömde efter frigivningen återfaller i brottslighet av samma slag - inte ske förrän två tredjedelar av den i domen bestämda strafftiden har avtjänats. Villkorlig frigivning efter avtjänande av halva strafftiden eller två tredjedelar av strafftiden är i princip de enda alternativa kvotdelar som har diskuterats i sedan infördes. Det nuvarande systemet med villkorlig frigivning efter halva strafftiden i vissa fall har utsatts för betydande kritik, främst med hänsyn till skillnaden mellan det utdömda fängelsestraffet och den tid som avtjänas i anstalt. Regeringen delar bedömningen att det inte är lämpligt med ett system som i många fall innebär att bara halva det utdömda straffet verkställs genom vistelse i anstalt. Den nuvarande möjligheten till villkorlig frigivning efter halva strafftiden vid längre fängelsestraff bör därför slopas. Inte heller finns det skäl att behålla den nuvarande, närmast provisoriska ordningen att villkorlig frigivning i vissa intervall kan ske efter det att mer än halva men mindre än två tredjedelar av strafftiden har avtjänats. Kvotdelen två tredjedelar har bred internationell tillämplighet och har förekommit i svensk rätt sedan systemet med villkorlig frigivning infördes. Frigivning efter två tredjedelar av avtjänad tid utgör en lämplig avvägning mellan, å ena sidan, intresset av att verkställigheten av straffet inte skall skilja sig alltför mycket från vad domstolen har bestämt i domen och, å andra sidan, intresset av att vid en reform av den villkorliga frigivningen i möjligaste mån verka för att repressionen inte ökar. Regeringen anser därför att villkorlig frigivning tidigast bör kunna ske sedan två tredjedelar av straffet avtjänats i anstalt. Förslaget leder till en bättre överensstämmelse mellan utdömd strafftid och faktisk avtjänad tid. En sådan konstruktion tillgodoser också ändamålet att åstadkomma en lämplig övergång från anstaltsvistelsen till livet i frihet. Bestämmelsen om villkorlig frigivning bör utformas så att presumtion för frigivning råder när två tredjedelar av straffet avtjänats. Detta innebär att förutsebarheten ökar och att det övervägande antalet intagna i praktiken kommer att friges när de avtjänat två tredjedelar av strafftiden. Det är en fördel att reglerna är klara och enkla och i så stor utsträckning som möjligt gäller lika för alla. Som påpekat medför enkla och klara regler bl.a. att risken minskar för att de dömda missuppfattar hur de ska avtjäna i anstalt, vilket enligt styrelsen inte så sällan inträffar , framför allt bland dem som dömts till längre straff. Förslaget skulle förlora i fråga om tydlighet om någon kategori särbehandlades i fråga om villkorlig frigivning. Rättviseskäl talar också mot en sådan ordning. Starka skäl talar alltså mot att någon grupp skall särbehandlas i detta hänseende. Det finns ändå anledning att överväga om regleringen bör utformas annorlunda för någon kategori intagna. Flera remissinstanser har förespråkat att de unga lagöverträdarna skall särbehandlas positivt i fråga om villkorlig frigivning. När det gäller unga lagöverträdare har hänsyn redan tagits till deras ungdom såväl vid valet av påföljd som vid straffmätningen. I 29 kap. 7 § föreskrivs att om någon begått brott innan han fyllt skall hans ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen och att lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet i sådana fall får dömas ut. I samma paragraf finns det en föreskrift som förhindrar att någon döms till livstids fängelse för brott som han begått innan han har fyllt . Vidare föreskrivs i 30 kap. 5 § att den som begått brott innan han fyllt får dömas till fängelse endast om det finns synnerliga skäl och att den som begått brott innan han fyllt får dömas till fängelse endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det. Reglerna är ett uttryck för tanken att det inte är rimligt att ingripa lika hårt mot ungdomar som begått brott som mot vuxna som begått brott. Reglerna innebär i praktiken att det endast är ett fåtal ungdomar som döms till så långa fängelsestraff att de med dagens system har möjlighet till halvtidsfrigivning. Genom införandet av påföljden sluten ungdomsvård (se avsnitt 10) för dem som har begått brott innan de fyllt kommer utrymmet för fängelsestraff för denna kategori att bli mycket litet. Någon särbehandling av unga lagöverträdare bör mot bakgrund av vad som anförts inte införas. I detta sammanhang finns dock anledning att framhålla vikten av att andra åtgärder vidtas för att så långt som möjligt motverka skadliga följder av frihetsberövandet. Verkställigheten av fängelsestraff bör i största möjliga utsträckning anpassas till ungdomarnas speciella situation och särskilda insatser behövs för att tillgodose de ungas behov av behandlinginsatser. Vidare är det angeläget att ta till vara de möjligheter till vistelse utom anstalt som förekommer enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Frågan om placering av ungdomar som dömts till ett fängelsestraff behandlas av regeringen i lagrådsremissen Ändringar i kriminalvårdslagstiftningen m.m. Det har också framförts synpunkter på att den som första gången döms till fängelse bör särbehandlas positivt. Enligt regeringens mening vore en sådan ordning i många fall olämplig. Det är t.ex. svårt att motivera en sådan särbehandling för personer som döms för vissa grova brott eller personer som vid tidigare tillfällen dömts till icke frihetsberövande påföljd och som, då fängelsestraffet döms ut, lagförs för ett flertal brott. Att skapa en begränsad positiv särbehandling av vissa personer som döms till fängelse skulle vidare leda till avgränsningssvårigheter. Det skulle också göra systemet svåröverskådligt. En sådan särreglering är därför inte motiverad. Vidare har framförts att det bör skapas en möjlighet att förkorta anstaltstiden för vissa långtidsdömda. Regeringen delar uppfattningen att frågan om övergången från anstalt till ett liv i frihet för dem som avtjänar långa fängelsestraff bör ägnas särskild uppmärksamhet. Det finns emellertid enligt regeringens mening inte anledning att lösa denna fråga genom särreglering av villkorlig frigivning för denna kategori. Vad som i stället bör vidareutvecklas är formerna för utslussning ur anstalt. Vistelse utanför anstalt med stöd av 34 § KvaL, s.k. § 34-placering, erbjuder vissa sådana möjligheter. Ytterligare möjligheter till strukturerad utslussning bör dock övervägas. Regeringen avser att återkomma härtill i ett senare sammanhang. Den föreslagna kvotdelen bör med hänsyn till det anförda tillämpas beträffande alla som kommer i fråga för villkorlig frigivning. 9.3 Undantag från reglerna om villkorlig frigivning Regeringens förslag: Den minsta tid i anstalt som skall avtjänas innan villkorlig frigivning kan få ske skall sänkas från till en månad. Allmänna straffminimum för fängelse, , skall behållas. Nuvarande undantag från reglerna om villkorlig frigivning vad avser förvandlingsstraff för böter och fängelse som dömts ut i kombination med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § skall behållas. förslag: Kommittén har föreslagit att den minsta tid i anstalt som skall avtjänas innan villkorlig frigivning kan få ske sänks samt att allmänna fängelseminimum höjs till en månad. Kommittén har vidare föreslagit att undantag från reglerna om villkorlig frigivning skall göras för förverkande av villkorligt medgiven frihet som beslutats på grund av misskötsamhet. Eftersom kommittén har föreslagit att möjligheten att döma till fängelse i kombination med skyddstillsyn skall avskaffas tar kommittén inte upp frågan om sådana fängelsestraff i detta sammanhang. I övrigt överensstämmer kommitténs förslag med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar dem utan erinran. Några remissinstanser har ifrågasatt den föreslagna höjningen av allmänna straffminimum. Riksåklagaren anför att de kortaste straffen bör vara undantagna villkorlig frigivning och att gränsen bör vara densamma som . Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande regleringen av villkorlig frigivning, med en minsta tid i anstalt och tvåtredjedelsfrigivning vid de korta fängelsestraffen, innebär att domar på två och tre månaders fängelse i praktiken medför lika lång tids vistelse i anstalt, nämligen . Trots att de som friges från ett fängelsestraff får en prövotid och i vissa fall övervakning är det praktiska resultatet otillfredsställande. Det innebär att domstolarna i viss mån saknar möjlighet att på ett trovärdigt sätt utmäta straff i det aktuella intervallet. Även om det är svårt att komma ifrån tröskeleffekterna vid minsta tider i villkorlig frigivning skall få ske finns det nu anledning att överväga en förändring av , inte minst mot bakgrund av att cirka en fjärdedel av samtliga utdömda fängelsestraff avser två och tre månaders fängelse. Kommittén har föreslagit att den minsta tid i anstalt som skall avtjänas innan villkorlig frigivning kan få ske sänks från . Det skulle innebära att fängelsestraff om en månad, t.ex. för rattfylleri, skulle avtjänas genom i anstalt. Det kan ifrågasättas om en anstaltsvistelse är tillräckligt ingripande beträffande de brott som leder till fängelsestraff om en månad. Det kan också ifrågasättas om det kan försvaras att ha så korta reststraff som . Kommittén har i detta sammanhang också föreslagit en höjning av allmänna fängelseminimum till en månad. En sänkning av minimitiden för villkorlig frigivning i kombination med en höjning av allmänna straffminimum till en månad skulle innebära att samtliga som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff skulle omfattas av reglerna om villkorlig frigivning. Det är också syftet med kommitténs förslag. Regeringen delar visserligen utredningens uppfattning att det vore fördelaktigt om samtliga som döms till tidsbestämda fängelsestraff omfattades av reglerna om villkorlig frigivning. finns det risk för att en sådan höjning av allmänna fängelseminimum skulle kunna medföra andra nackdelar som talar mot den föreslagna förändringen. Allmänna straffminimum sänktes från en månad genom en lagändring som trädde i kraft (SFS 1981:331). Ett av skälen till sänkningen var att öppna möjligheten att nyansera straffbestämningen i fråga om de brott som vanligen bestraffades med en månads fängelse (prop. 1980/81:44 s. 12). Fängelsestraff som understiger en månad används i huvudsak vid vissa typer av brott eller när omständigheterna är mer speciella. Beträffande vissa rattfylleribrott bestäms t.ex. påföljden till fängelse om det finns omständigheter som enligt 29 kap. 5 § bör beaktas. Vidare finns en utbildad praxis t.ex. om fängelsestraff när det gäller olovlig körning. Om allmänna fängelseminimum skulle höjas minskar möjligheterna till differentiering beträffande de korta frihetsstraffen, en negativ effekt som också påtalats av några remissinstanser. En höjning av straffminimum skulle också medföra förändringar i påföljdspraxis och riskera att leda till en allmän straffskärpning i vissa fall. Med hänsyn härtill anser regeringen att någon höjning av allmänna fängelseminimum inte bör ske. är det angeläget att reglerna om villkorlig frigivning ges en så bred tillämpning som möjligt.