prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Även avgift för överutsläpp bör utan större svårighet kunna bestämmas med hänsyn till utsläppets farlighet, kvantitet och recipientens känslighet. 4.32.4 Beslut om påförande av avgift Regeringens förslag: skall som ett led i sin tillsyn pröva frågor om påförande av miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgift skall påföras genom beslut, som gäller som domstols dom. Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt verkställbart. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget att tillsynsmyndighet påför avgiften. finner att ordningen med att tillsynsmyndighet skall besluta om miljösanktionsavgift utan garanti för att juridisk kompetens medverkar, är otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. /anser att domstol och inte tillsynsmyndighet bör besluta om miljösanktionsavgift. Liknande synpunkter framförs av , och . i anser att risken är stor att påförda avgifter inte betalas frivilligt varför tillsynsmyndigheten bör ha möjlighet att använda kvarstadsinstitutet. Skälen för regeringens förslag: Regeringens uppfattning är att vid bedömningen av hur miljösanktionsavgifter bör beslutas är en utgångspunkt att domstolsprövning behövs främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. När det gäller den nu föreslagna konstruktionen av miljösanktionsavgifter är dessa förhållanden inte för handen. Avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet och avgiftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd tariff. har kommit till den slutsatsen att miljösanktionsavgifterna borde kunna prövas av myndighet. Detta har också i huvudsak godtagits av remissinstanserna. Bl.a. finner det rationellt och lämpligt att påförande av avgifterna är en uppgift för myndighet. Något hinder mot den föreslagna uppbyggnaden av systemet torde heller inte möta enligt angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det krav på domstolsprövning som finns i artikel 6 i konventionen bör vara uppfyllt genom möjligheten att genom överklagande få frågan om sanktionsavgift prövad i miljödomstolen. Regeringen anser därför att domstolsprövning i första instans inte är påkallad. Lämpliga myndigheter som kan komma ifråga är tillsynsmyndigheterna. Genom att förlägga prövningen till tillsynsmyndigheten får de ytterligare ett verktyg för att säkerställa en effektiv tillsyn och att miljöreglerna efterlevs i syfte att bidra till måluppfyllelsen i inledande bestämmelser. kan direkt, utan att ärendet behöver gå vidare till någon annan myndighet, vidta åtgärder med anledning av en konstaterad överträdelse. En betydlig effektivitetsvinst bör kunna erhållas, utan risk för rättssäkerheten. vid anser dock att besluten om miljösanktionsavgift har betydande juridiska inslag också med den utformning avgiften har fått enligt förslaget. Om bedömningen inte lämnas till domstol, anser att medverkan av juridisk kompetens skall tryggas genom förordning. Även om utrymmet för skönsmässiga bedömningar och andra avvägningar är begränsat erfordras naturligtvis, som påpekar, en tillfredsställande kompetens vid prövningen av frågor om åläggande av miljösanktionsavgift. Detta gäller inte bara kunskaper avseende strikt juridiska frågor utan också beträffande miljö- och teknikfrågor. Genom 26 kap. 6 § bör tillsynsmyndigheterna kunna tillgodose detta kompetenskrav. Lagrummet ger en myndighet som saknar egen relevant kompetens möjlighet att utnyttja en annan myndighets kompetens efter överenskommelse med denna. Så kan t.ex. den nämnd inom en kommun som saknar egen jurist få tillgång till en annan kommuns jurist för att handlägga och besluta en fråga om att påföra miljösanktionsavgift. Denna möjlighet eller andra alternativ till juridiskt biträde skall självfallet utnyttjas vid beslutsfattandet. Självfallet är det i högsta grad önskvärt att ärendet handläggs och beslutas av eller med biträde av en jurist med erfarenhet av domstolsarbete eller liknande ärendehantering i samråd med en tjänsteman som har de tekniska kunskaper som behövs i det aktuella fallet. Det måste åligga tillsynsmyndigheterna själva att tillse och ansvara för att varje enskilt ärende handläggs med den kompetens som ärendet kräver. Långt i från alla ärenden kommer att kräva sådana överväganden att juridisk expertis erfordras. Hela systemet bygger på att tarifferna är utformade så att överträdelserna är väl definierade och avgifternas storlek klart framgår för varje överträdelse. Länsrätten i pekar på att länsstyrelserna som tillsynsmyndighet har en regional samordnande och uppföljande roll och att det mellan tillsynsmyndigheterna och företagen kan finnas en etablerad kontakt. Det ifrågasätts om det är lämpligt att i en sådan situation ålägga länsstyrelserna att påföra miljösanktionsavgifter. Sådana kontaktförhållanden och konfliktsituationer är emellertid inte unika för just dessa fall utan kan självfallet förekomma i alla situationer när tillsynsmyndigheter har befogenheter att meddela förelägganden och beslut. I myndighetsutövningen ligger att vara självständig och oberoende. Det förutsätts att inga ovidkommande hänsyn tas vid beslutsfattandet. Regeringen bedömer därför att det av denna anledning inte kan anses olämpligt att tillsynsmyndigheterna skall besluta om miljösanktionsavgifterna. Det kan i detta sammanhang dock understrykas att det är viktigt att beslutsmyndigheten klarlägger att förutsättningarna för att påföra sanktionsavgift verkligen föreligger. Det får inte råda någon oklarhet om hur ett villkor kan uppfattas eller hur en föreskrift skall tolkas. Inte heller får mätresultat och motsvarande lämna utrymme för olika värderingar som har betydelse för om överträdelse har skett. Frågor om miljösanktionsavgift skulle kunna avgöras genom föreläggande eller beslut. Principen i allmänhet är att ett föreläggande som inte godkänns kan hänskjutas till domstol för prövning. Ett beslut däremot, måste överklagas om den det berör vill ha frågan prövad av domstol. Alternativet att påföra avgift genom beslut bör innebära en större effektivitet och mindre tidsutdräkt jämfört med om påförande sker genom föreläggande som måste godkännas för att bli gällande. Genom möjligheten att överklaga beslutet till domstol beaktas kravet i Europa- konventionen på domstolsprövning av frågor som rör enskildas rätt. Med hänsyn till att miljösanktionsavgift endast kan komma ifråga vid överträdelser i näringsverksamhet kan det inte anses oskäligt att det ankommer på den som påförs avgift att agera i de fall denne inte är nöjd med beslutet. Regeringen föreslår därför att avgift får påföras genom beslut som gäller som domstols dom. De frågor som kan komma upp till domstolsprövning efter överklagande är framför allt huruvida en överträdelse har förekommit och med vilket belopp avgift skall påföras. Med de föreslagna reglerna för hur avgiftens storlek skall bestämmas föreligger inte något utrymme för skönsmässiga bedömningar. Däremot kan fråga uppkomma om hur överträdelsen skall rubriceras vilket kan ha betydelse för vilken avgift som skall påföras. Att en överträdelse har ägt rum kommer sannolikt vanligen att styrkas genom skriftlig bevisning såsom mätresultat, besiktningsprotokoll etc. Eftersom strikt ansvar gäller finns det inte anledning att bedöma graden av oaktsamhet eller om uppsåt föreligger. Klaganden kan också göra gällande att det är uppenbart oskäligt att avgift påförs. Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara direkt verkställbart för att överklaganden inte skall ske endast i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. I de fall då beslutet kommer upp till prövning vid domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning av verkställbart beslut från det att överträdelsen skedde förväntas. Betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma den tillgodo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln. Beslutet bör dock kunna inhiberas av domstolen vid överklagande. Föreslagna regler bör medföra att hinner förflyta från det att en överträdelse konstateras till dess beslut om miljösanktionsavgift verkställs. Risken för att den betalningsskyldige vidtar åtgärder för att undandra medel får anses vara liten. Regeringen anser därför att det med föreslagna regler, till skillnad mot gällande rätt, inte föreligger något behov av kvarstad. Det är för övrigt inte heller sannolikt att ett sådant agerande skulle förekomma annat än i samband med uppsåtliga överträdelser. 4.33 Ersättning vid ingripanden av det allmänna 4.33.1 Principer för ersättning enligt Regeringens förslag: skall innehålla regler om ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Innebär ett sådant beslut att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget. Ersättning betalas vidare vid vissa undersökningar och vid föreläggande om stängselgenombrott m.m. Ersättning skall normalt inte betalas vid plantering av skog på jordbruksmark. När en jordbrukare hindras från att lägga om traditionell jordbruksproduktion till odling av energiskog skall jordbrukaren däremot kunna ha rätt till ersättning. Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen skall inte betalas. skall inte innehålla regler som medger rätt till ersättning om avslag meddelas på ansökan om tillstånd till täktverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna framför inte några invändningar mot de ersättningsregler som utredningen har föreslagit. De flesta remissinstanserna godtar också att belopp upp till den s.k. kvalifikationsgränsen avräknas vid bestämmande av intrångsersättning. Kritiska synpunkter har dock framförts av som anser att ersättningsreglerna är för långtgående. Vidare menar , att ersättningsreglerna är för statiska eftersom inget utrymme ges för att låta det allmänna intressets tyngd påverka ersättningsrätten. Samma synpunkt framförs av . i och i föreslår att en legaldefinition av begreppet "pågående markanvändning avsevärt försvåras" införs i balken och i län samt i någon mån även för kulturlandskap förordar en återgång till de ersättningsprinciper som gällde års ändringar i naturvårdslagen. har invändningar mot utredningens resonemang om "pågående markanvändning" och anser bl.a. att täkt för rimliga husbehov och för byggande av skogsbilväg samt anläggning av skog på nedlagd jordbruksmark bör betraktas som pågående markanvändning. I samma riktning och ännu lite längre går synpunkter som framförs av Skogsindustrierna. och anför också synpunkter av denna innebörd. Kammarkollegiet avstyrker förslaget att belopp upp till den s.k. kvalifikationsgränsen skall avräknas vid bestämmande av intrångsersättning med motiveringen att de ekonomiska fördelarna av förslaget inte överväger utrednings- och rättegångskostnaderna. och framför liknande synpunkter. Regeringen vill här peka på att det för frågan om rätt till ersättning vid ingrepp i markanvändningen främst är naturvårdslagens och i någon mån vattenlagens regler som är av störst intresse i gällande rätt. Naturvårdslagens regler fick sin huvudsakliga utformning i samband med att antog riktlinjer för hushållningen med mark och vatten (prop. 2 och 3, CU 35, rskr. Bestämmelserna ändrades så att de skulle stämma bättre med den nya expropriationslagen och ersättningsmöjligheterna begränsades avsevärt. I motiven uttalades bl.a. att inga principiella skäl talar för att samhället skall ersätta värden på grund av förväntningar om ändrad markanvändning. I lagen avspeglas detta genom att ersättning i princip endast utgår om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om mark tas i anspråk. Uttrycket "avsevärt försvåras" innebär att det skall vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång. begränsades rätten till ersättning enligt naturvårdslagen ännu mera, bl.a. upphävdes statens ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet (prop. 1973:101, CU 1973:21, rskr. Tillkomsten av medförde ändringar igen i naturvårdslagens bestämmelser om ersättning (prop. 1985/86:90, bet. 1985/86:BoU4, rskr. 1986/87:126). Kravet på att det skulle vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång bibehölls men intrånget skulle nu relateras till "berörd del" av fastigheten, dvs. vanligtvis ett mindre område än förut. Inom plan-, fastighets- och miljörätten har i huvudsak två typer av regler knutits till att "pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet". Denna effekt utgör enligt den ena regeltypen grund för ersättning när det allmänna inskränker användningen av en fastighet. Den andra regeltypen sätter gräns för hur långtgående restriktioner det allmänna får lägga på en fastighet. Bland de lagar som skall samordnas i används uttrycket i naturvårdslagen, vattenlagen och lagen om skötsel av jordbruksmark. Här tas främst den första regeltypen upp. Om föreskrifter för naturreservat medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten, eller att mark tas i anspråk, har fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten rätt till ersättning av staten för skada (8, 9 och 26 §§ naturvårdslagen). Ersättning kan också utgå vid inskränkning av bl.a. renskötselrätt inom nationalpark, vid beslut om naturminne och vid förbud att utföra vissa arbetsföretag enligt (5, 13, 20 och 21 §§ samma lag). Om ett område avsätts som naturvårdsområde får åtgärderna inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Inte heller får ett föreläggande om s.k. samrådsföretag vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras (19 § resp. 20 § naturvårdslagen). I fråga om ersättning och inlösen enligt naturvårdslagen gäller expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar i den mån inte avvikande bestämmelser finns i naturvårdslagen. Enligt 19 kap. 7 § vattenlagen skall ersättning betalas om föreskrifter för ett vattenskyddsområde medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Liknande ersättningsfall kan aktualiseras enligt 2 kap. 9 § vattenlagen vid föreläggande att avstå vatten vid torka och enligt 9 kap. 12 § samma lag vid omprövning av villkor för tillstånd till vattenföretag, där omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning. Vattenlagen innehåller inte någon hänvisning till expropriationslagen utan har i stället fullständiga ersättnings- och inlösenbestämmelser som har stora likheter med expropriationslagens regler. Reglerna om ersättning i naturvårdslagen (och expropriationslagen) samt vattenlagen bygger på de principer om ersättning för skada som gäller inom den allmänna skadeståndsrätten. En ekonomiskt beräkningsbar skada skall ha inträffat och affektionsvärden ersätts inte. Orsakssamband fordras mellan ingreppet och skadan och detta samband skall vara adekvat, dvs. skadan skall vara någorlunda typisk till sin art, någorlunda förutsebar och inte alltför avlägsen. Skadans storlek beräknas i princip på samma sätt som inom den allmänna skadeståndsrätten. Det innebär att den skadelidandes ekonomiska situation skall jämföras med hur den skulle ha varit om någon skada inte hade inträffat. Stora skillnader finns dock jämfört med den allmänna skadeståndsrätten beträffande ersättningens bestämmande. Ersättningsreglerna medger inte ersättning för s.k. förväntningsvärden, dvs. värden som inte har skapats av fastighetsägaren själv utan som har uppstått till följd av förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Förklaringen till detta finns expropriationslagstiftning. Enligt denna är det fastighetsägaren som skall visa att viss värdestegring saknar samband med kommande markanvändning. Lagstiftningen innebär att en s.k. presumtionsregel föreligger. har i betänkandet Presumtionsregeln i expropriationslagen (SOU 1996:45) föreslagit att regeln skall ändras så att den som exproprierar skall bevisa att värdeökningen beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Utredningens förslag är under beredning i . I de fall mark löses in eller i annat fall tas i anspråk av det allmänna tillämpas expropriationslagens ersättningsregler. Då gäller inte kravet att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Grundprincipen är att sakägarens förmögenhetsställning efter expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte ägt rum. När markägare eller andra rättighetshavare i andra fall hindras att använda marken på ekonomiskt lämpligaste sätt, föreligger enligt huvudregeln rätt till ersättning för den förlust som ingreppet medför. Även i dessa fall skall expropriationsrättsliga grunder tillämpas. Som framgått fordras därutöver att föreskrifterna eller förbuden avsevärt försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. I samband med att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () införlivades med svensk rätt ändrades bl.a. grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) . Enligt paragrafens tidigare lydelse skulle varje medborgare, vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Genom grundlagsändringen kom rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader att framgå av regeringsformen. I 2 kap. 18 § andra stycket anges således nu att ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Liksom förut innehåller paragrafen att ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. I grundlagsparagrafen har alltså införts samma uttryck som används i t.ex. planlagstiftningen och naturvårdslagen. I propositionen med förslag till grundlagsändringen underströk regeringen att då rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd skulle det inte innebära att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till gällande ersättningsregler. Skälen för regeringens förslag: När det gäller bevarandet av skyddsvärda naturområden m.m. har betonat vikten av att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan samhället och den enskilde. har framhållit att ökade kunskaper visar att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar. I anslutning till detta har uttalat att en princip bör utformas, parallell med den s.k. PPP-principen (Polluter Pays Principle), där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som inte förutsätter statliga bidrag (bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Att utforma en princip helt enligt denna linje är förenat med vissa problem. Genom att huvudprinciperna för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar numera anges i grundlag är utrymmet snävt för en principiellt ändrad syn på ersättningsfrågorna. Vidare kan hävdas att då alla har ansvar för att bevara biologisk mångfald etc. så skall även det ekonomiska ansvaret delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl. Grunderna för de ersättningsregler som gäller kan delvis beskrivas på detta sätt. När dessa regler nu förs in i finner regeringen anledning att anföra följande. För ersättning förutsätts som sagt att pågående markanvändning påverkas av det intrång som ett förbud eller en föreskrift . Trots att uttrycket "pågående markanvändning" funnits i lagspråket råder viss tvekan om uttryckets innebörd. Enligt huvudregeln utgår ersättning för förlust som ingreppet har medfört om en pågående markanvändning har försvårats på visst sätt. Den skada en ägare eller annan rättighetshavare lider genom att inte ha möjlighet att utnyttja marken på annat sätt än tidigare, dvs. bortfall av förväntningar, ersätts inte. Det handlar då inte om pågående markanvändning, utan ändrad markanvändning. Regeln är således knuten till pågående markanvändning i stället för tillåten markanvändning (jfr 4 kap. 3 § expropriationslagen). Begreppet pågående markanvändning borde, enligt motiven, ges en relativt generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller beslut enligt naturvårdslagen hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av pågående markanvändning borde få ersättning (prop. 1972:111, bil. 2 s. 334). Frågan hur gränsen skulle dras kunde enligt departementschefen inte besvaras entydigt och bedömningen måste ske från fall till fall och med utgångspunkt i vad som framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Hänsyn skulle tas bl.a. till det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder, på det sätt som denna kom till uttryck i jord- eller skogsbrukspolitisk lagstiftning eller på annat sätt. Eftersom dessa motivuttalanden torde vara aktuella ännu är det inte aktuellt att införa en legaldefinition av det slag som vissa remissinstanser begärt. En fastighetsägare torde under inga förhållanden vara berättigad till ersättning därför att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen hindrat att fastigheten används för annan slags näringsverksamhet. Om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. att utföra en koncessionspliktig anläggning för uppfödning av svin, kan utgångspunkten vara att det innebär ändring i pågående markanvändning. Ersättning skulle därför inte utgå om åtgärden förbjuds enligt naturvårdslagen (prop. 2, s. 333 f). Vid tillkomsten av gjorde bostadsutskottet vissa uttalanden om vad som borde anses som pågående markanvändning (bet. BoU 1986/87:1, s. 146). Hit räknade utskottet sådant som framstår som naturliga drifts- eller rationaliseringsåtgärder, t.ex. avverkning i olika former och markberedning för att främja tillväxten hos ny skog och plantering. Inom miljörätten finns bestämmelser om aktsamhetskrav vid utövandet av verksamhet, användningen av mark etc. Reglerna kallas normalt aktsamhetsregler, hänsynsregler eller tillåtlighetsregler. Sådana bestämmelser finns i bl.a. 4 7 §§ miljöskyddslagen och 3 kap. vattenlagen. kommer att innehålla förhållandevis långtgående hänsynsregler. En verksamhetsutövare skall iaktta dessa regler på eget initiativ och ansvar. Tillsynsmyndigheter kan direkt ingripa med stöd av hänsynsreglerna för att kräva rättelse och reglerna skall ligga till grund för villkor vid domstolars och andra myndigheters tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd. En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller byggnad berättigar till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att följa hänsynsreglerna, oavsett om myndigheten ingriper eller inte. Denna begränsning gäller . Det kan utläsas bl.a. av förarbetena till vattenlagen.