prop · GL032 · 1998-01-01 00:00:00 — Två av de viktigaste konventionerna är konventionen om skydd av miljö, den s.k. Helsingforskonventionen anta- gen och de två, , förenade Oslo- och Pariskonven- tionerna om förhindrande av föroreningar i Nordostatlanten. Båda kon- ventionerna omfattar jordbrukssektorn. Ett speciellt organ, HELCOM, etablerades för att implementera Helsingforskonventionen. På initiativ av den svenska och den polska statsministern träffades regeringscheferna i i . Konferensen resulterade bl.a. i ett beslut om att ett aktionsprogram för inom HELCOM:s ansvarsområde skulle utarbetas i syfte att reducera miljöbelastningen och därmed säkerställa en ekologisk balans. har på jordbrukets område bidragit till programmet. erhöll år för att tillsammans med olika organisationer verka för att föra ut kunskap om möjligheterna att reducera jordbrukets negativa mil- jöeffekter i de baltiska staterna, och . Projekten utarbeta- des i nära samarbete med respektive land och avser mestadels upp- byggande av demonstrationsgårdar och utbildningsinsatser. för Den svenska statsministern tog, som ordförande för statsministrarnas Östersjöråd , initiativ till en deklaration för det framtida samarbetet för inom ramen för en hållbar utveckling. Rege- ringschefernas s.k. Visbydeklaration följdes senare upp med aktions- planer, bl.a. för skyddet av miljön i . belöt miljöministrarna kring vid ett möte i att ut- arbeta en för vissa nyckelsektorer, däribland jordbruket. Syftet är att inom ramen för ta fram ett scenario för en hållbar utveckling inom sektorn. Arbetet skall också resultera i ett aktions- program för att nå en hållbar utveckling. Agendan skall antas på högsta möjliga politiska nivå . har inom jordbrukssektorn tillsammans med en ledande roll i arbetet. Arbe- tet präglas starkt av sektorernas eget ansvar för miljöåtaganden. Nordiska ministerrådets miljöstrategi En samlad nordisk miljöstrategi för jord- och skogsbruk har utvecklats inom för . forum skall utnyttjas för att främja att natur- och miljöhänsyn ingår som en naturlig del i jord- och skogsbrukspolitiken samt att stödja driftformer som gynnar natur- och kulturvärden. Handlingsprogrammet för nordiskt samarbete inom jord- och skogsbruk inne- håller två av fyra insatsområden miljöfrågor avseende jordbruket, näm- ligen: - kvalitetsproduktion i jordbruket med speciell vikt på miljön, dvs. miljövänliga produktionsmetoder i vid bemärkelse - förvaltning av genetiska resurser som omfattar både miljö- och produk- tionsmässiga förhållanden. Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) Luftföroreningskonventionen, som i huvudsak omfattar och , är ett viktigt instrument för att minska belastningen av luft- föroreningar. pågår förhandlingsarbete om tre nya proto- koll om kväveoxider och närbesläktade ämnen samt tungmetaller och organiska miljögifter (POP). Protokollet för kväveoxider är det andra i sitt slag och innefattar även ammoniak. Jordbruket utgör den huvudsak- liga källan av ammoniakutsläpp från mänsklig verksamhet varför proto- kollet kan förväntas få effekter på jordbrukssektorn. Kväveprotokollet beräknas att bli färdigförhandlat . 12 Europeiska gemenskapens jordbrukspolitik och rörande jordbrukets miljöfrågor 12.1 Europeiska gemenskapens jordbrukspolitik Regeringens bedömning: Den gemensamma jordbrukspolitiken bör förändras i syfte att miljöanpassa jordbruket i större utsträckning. Den bör tillföras ett miljömål jämställt med dess övriga mål. Ut- gångspunkten för agerande inom EU är att politiken i ökad utsträckning skall baseras på konsument- och miljöhänsyn. Detta gäller såväl marknadsregleringarna som gemenskapens regelverk rörande jordbrukets miljöfrågor. I de fall konsumenternas efterfrågan gäller kollektiva nyttigheter är offentliga insatser befogade. Generella aktsamhetskrav inom ramen för principen att förorenaren skall betala skall även omfatta jordbruksproduktionen. Det är angeläget att inom EU arbetar för en hög gemensam nivå för jordbrukets miljö- ansvar. Skälen för regeringens bedömning: Den gemensamma jordbruks- politiken (Common Agricultural Policy, CAP) utgör en väsentlig del av EU-samarbetet. omfattar budgeten för jordbruket av EU:s totala budget. Jordbrukspolitikens främsta syfte då den skapades var att tillförsäkra befolkning en tillräcklig försörjning av livsmedel. Politikens mål finns uttryckta i artikel 39 i EG-fördraget. Målen är höjd produktivitet, skälig levnadsstandard i jordbruket, stabiliserade marknader, trygg livsmedelsförsörjning samt konsumenter- nas tillgång till varor till rimliga priser. För att uppfylla dessa mål regle- ras den interna marknaden genom bl.a. direktstöd, kvoter och export- bidrag. Utöver detta används intervention, dvs. köper upp överskott av jordbruksprodukter, gränsskydd bl.a. i form av tullar och kvoter samt miljö- och strukturpåverkande åtgärder. Till följd av den tilltagande kritiken mot ökade överskott och därav följande kostnader samt ett ökat internationellt tryck för förändringar genomfördes en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Prisstödets betydelse minskade och jordbruket kompenserades med direktstöd kopplade till djur och areal. Som krav för att få arealbidrag infördes bestämmelser om att tillfälligt ta mark ur produktion. Motiven för reformen var bl.a. att skapa marknadsbalans och förbättra miljö- hänsynen. I samband med reformen infördes också flera kompletterande åtgärder, däribland rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven. Enligt förordningen är medlemsstaterna skyldiga att införa s.k. miljöersättningsprogram som ersätter jordbrukarna för kostnader eller inkomstbortfall i samband med miljöåtaganden. Omfatt- ningen av de olika åtgärderna avgörs nationellt för varje medlemsland men förutsätter godkännande av . Förordningen har som mål att komplettera förändringar i marknadsordningarna, bidra till att uppnå målen inom miljö- och jordbrukspolitiken samt att bidra till en rimlig inkomst för jordbrukarna. Kommissionen presenterade sin plan för den framtida ut- vidgningen av gemenskapen, den s.k. Denna plan inne- håller bedömningar av de tio länder som ansöker om medlemskap i unionen, men även förslag om en framtida reform av såväl strukturåtgärderna som jordbrukspolitiken. Kommissionens reform- förslag för jordbrukspolitiken omfattar ytterligare sänkningar av pris- nivån inom olika marknadsregleringar. Neddragningarna skall kompen- seras genom direktbidrag. Miljöfrågornas ökade betydelse lyfts fram utan att mer konkreta förslag lämnas. I EU:s femte miljöhandlingsprogram Mot en hållbar utveckling har mer konkreta miljömål och utgångspunkter lagts fast för bl.a. jordbruket. I handlingsprogrammet betonas vikten av att integrera miljöfrågorna i olika sektorers verksamhet. Denna mycket centrala utgångspunkt i miljö- arbetet understryks ytterligare i revideringen av miljöhandlingspro- grammet som antogs av miljöministerrådet . I revideringen lyfts bl.a. behovet fram av ytterligare arbete för en gemenskapsstrategi för minskade hälso- och miljörisker vid användning av bekämpningsmedel. 12.2 Miljöeffekter av den gemensamma jordbrukspolitiken All jordbruksproduktion påverkar miljön eftersom produktionen förut- sätter att naturresurserna brukas. Jordbrukspolitiken har betydelse för såväl den totala omfattningen av jordbruksproduktionen som för den enskilde brukarens val av brukningsmetod och driftsinriktning och där- med också för effekterna på miljön. Ett av den gemensamma jordbrukspolitikens viktigaste styrmedel är prisstödet. Höga prisstöd gynnar en intensivare produktion med ökad användning av insatsvaror som gödselmedel och bekämpningsmedel. Detta kan negativt påverka miljön liksom den biologiska mångfalden och då speciellt i regioner med intensiv produktion. Om stödsystemet leder till en ökad specialisering kan detta ha negativa effekter på den bio- logiska mångfalden. Högre pris- och direktstöd medför att det lönar sig bättre att bruka marken i större utsträckning än vid låga priser. Detta kan ha såväl negativa som positiva effekter beroende på den alternativa markanvändningen. Kännedom om sambanden mellan förändringar i politikens inriktning och miljöeffekterna av dessa är av stor betydelse för att välja en bra sammansättning av styrmedel. Erfarenheterna av det svenska medlem- skapet är alltför begränsade för en mer genomgripande analys av vilka miljöeffekter anpassningen till den gemensamma jordbruks- politiken inneburit. Regeringen har gett ett särskilt uppdrag att löpande utvärdera miljöeffekterna av den gemensamma jord- brukspolitiken. En första delredovisning presenteras 2000 och en fullständig redovisning . Viss redovisning kommer också att ske . 12.3 Behov av fortsatt reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté, av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP), med uppgift att från svensk utgångspunkt utarbeta ett sam- lat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Kom- mittén lämnade sitt slutbetänkande Mat och miljö (SOU 1997:102). Regeringen avser därefter att återkomma till i denna fråga. Regeringens ambition är att den gemensamma jordbrukspolitiken skall förändras genom att avveckla marknadsregleringarna. Syftet är att för- bättra politikens måluppfyllelse, bl.a. stärka den europeiska livs- medelsproduktionens konkurrenskraft på den internationella marknaden. En effektiv och konkurrenskraftig råvaruproduktion och livsmedels- industri har en central roll för tillväxt och sysselsättning inom gemenska- pen. Den totala stödnivån kan vid en reform förväntas minska som politiken får en ny utformning. Ett bättre och tydligare samband måste finnas mellan mål och medel. En förändring av jordbrukspolitiken till ökad miljöhänsyn måste genomföras för att skapa förutsättningar för utveckling av långsiktigt hållbara produktionssystem. Jordbrukets positiva miljöeffekter skall för- stärkas och de negativa effekterna minimeras. driver inom EU behovet av en fortsatt reform av CAP, bl.a. av hänsyn till miljön. har inom ramen för den avslutade regeringskonferensen (IGC) drivit frågan att artikel 39 i EG-fördraget skall kompletteras med ett miljömål jämställt med övriga mål i jordbrukspolitiken. Denna stånd- punkt ligger fast. Den gemensamma jordbrukspolitiken skall även utfor- mas med hänsyn tagen till olika internationella konventioner som EG ratificerat. I det fortsatta arbetet med en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken poängterar i Agenda att åt- gärder för att bibehålla och förstärka miljövärden skall utökas, vilket är en viktig utgångspunkt för det kommande arbetet. Marknadsordningarnas effekter på miljön har beaktats i liten utsträckning när jordbruks- politiken utformats. Det är angeläget att i den fortsatta reform- processen agerar för att så nu sker. Det svenska miljömålet för livsmedelspolitiken som beslutades av i samband med livsmedelspolitiska beslut är utgångs- punkten för regeringens ställningstaganden. Miljömålet innebär att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jord- brukets miljöbelastning. Vid valet av markanvändning och bruknings- metoder skall hänsyn tas till kraven på en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Regeringen anser också att konsumentintresset på ett tydligt sätt skall genomsyra jordbrukspolitiken. Konsumenternas val av hälso- och miljö- riktiga produkter är en viktig drivkraft i utvecklingen mot ett hållbart jordbruk. Ett exempel på detta är utvecklingen av ekologisk produktion. För att ge de svenska konsumenterna information om äggproduktion och olika alternativa system för hönshållning har regeringen avsatt särskilda medel för detta ändamål. Såväl utformningen av EG:s gemensamma jordbrukspolitik som inne- hållet i de regelverk som syftar till att reglera jordbrukets miljöpåverkan, har betydelse för utvecklingen mot ett hållbart jordbruk. Förutsätt- ningarna för ett ekologiskt hållbart jordbruk avgörs av den samlade effekten av olika marknadsregleringar, av regelverk med syfte att begränsa miljöpåverkan och av möjligheter att ersätta jordbrukare för utförda miljötjänster. I de fall konsumenternas och samhällets efterfrågan gäller s.k. kollektiva nyttigheter, vilka utan särskilda insatser inte skulle produceras, är offentliga insatser befogade. för jordbruk bör på ett tydligare sätt än agera för att integrera miljöfrågorna i jordbrukspolitikens utformning. Sektorns ansvar att förebygga och åtgärda de miljöproblem som näringen ger upp- hov till uttrycks såväl i artikel 130r i som i EU:s femte miljöhandlingsprogram. Det är angeläget att arbetar för en hög gemensam nivå för jordbrukets miljöansvar. En gemensam refererens- nivå skapar förutsättningar för ett aktivt miljöarbete inom EU och mot- verkar att konkurrenssituationen snedvrids. Principen om att förorenaren betalar Principen om att förorenaren betalar innebär att producenten står för kostnaden för att förebygga eller begränsa produktionens negativa miljöpåverkan. Principen kan uttryckas som en basnivå under vilken kostnaden för att motverka jordbrukets negativa miljöpåverkan åligger näringen själv. För att motverka en ojämlik konkurrenssituation är det angeläget att basnivån är likartad inom EU. I praktiken är det dock svårt att uppnå ett system som ger fullt likvärdiga konkurrensvillkor eftersom uppfattningen om vad som är rimlig aktsamhet samt förutsättningar i övrigt varierar mellan medlemsländerna. Äganderättens innehåll varierar mellan medlemsstaterna, vilket kan medföra att innebörden av principen kan variera mellan olika länder. Det är angeläget att den europeiska gemenskapen fortsätter att arbeta för en gemensam uppfattning om lämplig omfattning av jordbrukets egenansvar för sin miljöpåverkan. Ersättning för kollektiva nyttigheter Kollektiva nyttigheter kan sägas vara nyttigheter som produceras och som alla har tillgång till och för vilka den enskilde konsumenten inte betalar. Inom jordbruksområdet kan detta t.ex. gälla produktionen av ett rikt och vackert odlingslandskap. Den biologiska mångfalden som beva- ras genom att betesmarkerna brukas traditionellt är också exempel på en sådan kollektiv nyttighet. Offentliga insatser i form av köp av miljötjänster kan vara befogade för att garantera att dessa tjänster även fortsättningsvis produceras. Effekterna på miljön av en fortsatt jordbrukspolitisk reform är troligen inte tillräckliga för att säkerställa en ekologiskt hållbar produktion eller att kollektiva nyttigheter produceras i den omfattning som samhället efterfrågar. En sannolik utveckling är att en reform också medför en på- skyndad strukturrationalisering inom regioner där stödnivån minskar. Utan motåtgärder kan jordbruket i marginalområden och svaga regioner komma att minska. Om detta innebär att värden, som av samhället upp- fattas som höga, t.ex. det öppna landskapet i skogsrika regioner och den biologiska mångfalden som följer av traditionellt brukande av ängs- och hagmarker riskerar att försvinna, kan det finnas skäl att vidta riktade åtgärder. Enbart marknadskrafterna är otillräckliga för att tillgodose samhällets önskemål om sådana miljötjänster som inte ersätts i andra sammanhang. Inom CAP finns möjligheten att ersätta jordbrukare för vidtagna miljöåtgärder inom rådets förordning (EEG) nr 2078/92. Jordbrukarna ersätts enligt förordningen för kostnader och inkomstbortfall förknippade med miljöåtaganden. Åtgärderna finansieras delvis genom nationella medel, delvis från den gemensamma EG-budgeten. Tillämpningen och utformningen av miljöersättningsprogrammen varierar starkt mellan olika medlemsländer. Det svenska programmet är ett av de mest om- fattande inom EU. I samband med framtida förändringar av CAP bör uppnådda resultat på gemenskapsnivå utvärderas. EG-kommis- sionen bör utvärdera effekterna av rådets förordning för gemenskapen som helhet. Det är också av stor vikt att kontinuerligt utvärdera effek- terna av det svenska miljöprogrammet. Att göra jämförelser med andra medlemsstaters tillämpning, genomförande och måluppfyllelse av miljöprogrammen är viktigt. bör också verka för att ökad öppen- het och genomblickbarhet skall prägla arbetet med att miljöanpassa den gemensamma jordbrukspolitiken. 12.4 för jordbrukets miljöfrågor För flera av de miljöfrågor där driver ett aktivt miljöarbete genom nationella regelverk och åtgärder sker också ett arbete på gemen- skapsnivå. Givetvis finns en stark koppling mellan dessa nivåer. I det följande nämns kortfattat några prioriterade miljöfrågor där ett EU-sam- arbete sker. Det nationella arbetet inom dessa områden utvecklas ytterli- gare i senare avsnitt. Bekämpningsmedel Miljö- och hälsomässiga risker med bekämpningsmedelsanvändning har uppmärksammats inom EU genom att frågan har lyfts fram i det femte miljöhandlingsprogrammet. Programmet, som antogs , innehåller bl.a. mål för användningen av bekämpningsmedel vilken skall reduceras signifikant . Kommissionen studerar med anledning av programmet möjligheterna för en ny miljöpolitik för bekämpningsmedel inom EU. har ett registreringssystem för förhandsgranskning av bekämpningsmedel. har till följd av ett nytt regelverk om bekämpningsmedel, i enlighet med rådets direktiv /414/EEG av om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden. Enligt direktivet skall samtliga aktiva substanser omprövas inom gemenskapen. De första besluten om godkän- nande har fattats . Den aktiva substansen utgör den verk- samma delen i ett bekämpningsmedel. Bekämpningsmedel som inne- håller godkända aktiva substanser faller under principen om ömsesidigt godkännande. Ett enskilt land kan dock motsätta sig godkännande av ett bekämpningsmedel med hänvisning till speciella jordbruks-, växtskydds- och miljöförhållanden (även klimatiska) av betydelse för användningen. Direktivet ger möjligheter att på gemenskapsnivå verka för att en hög skyddsnivå avseende bekämpningsmedel tillämpas i hela EU. utgår från att tillämpningen av direktivet sker så att prövningen av bekämpningsmedel blir restriktiv och att bekämpningsmedel som tidi- gare förbjudits endast kommer att få användas om nya uppgifter fram- kommer som kullkastar tidigare gjorda bedömningar. Nitratdirektivet Rådets direktiv /676/EEG av om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket ligger i linje med det arbete som bedrivits i för att minska växt- näringsläckaget från jordbruket. Direktivet syftar till att ytterligare minska och förhindra förluster av kväve från jordbruk till vattenmiljöer. Medlemsstaterna skall identifiera känsliga områden samt upprätta och genomföra åtgärdsprogram för att minska förlusterna av kväve. Resul- tatet av åtgärdsprogrammet skall följas för att säkerställa att målen nås med effektiva åtgärder. Direktivet är viktigt för att begränsa gränsöverskridande effekter av växtnäringsförluster från jordbruket. bör verka för att direktivet utökas till att omfatta även ammoniakförluster från jordbruket. Endast åtgärder som minskar de totala förlusterna av kväve kan bidra till att minska övergödning och försurning av mark och vatten. Kadmium i handelsgödsel införde ett gränsvärde om kadmium per ton fosfor för kadmium i fosforgödselmedel. I syfte att ytterligare styra jordbrukets val mot kadmiumfattiga gödselmedel infördes i novem- ber 1994 en skatt på kadmium i fosforgödselmedel. har i anslut- ningsfördraget till EU fått ett undantag under en fyraårig övergångs- period, dvs. till utgången av från rådets direktiv /116/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om gödselmedel. Spridning av kadmium till utgör en risk för människors hälsa och miljö och måste därför minimeras. bör i EU fortsätta att verka för att bibehålla ett svenskt gränsvärde för kadmium i fosfor- gödselmedel liksom att ett gränsvärde införs för hela gemenskapen. Genteknik Användningen av genetiskt modifierade organismer (GMO) regleras i rådets direktiv /219/EEG av om innesluten använd- ning av genetiskt modifierade mikroorganismer och rådets direktiv /220/EEG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. För del gäller vidare lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer. Genetiskt modifierade biologiska bekämpningsmedel regleras genom rådets direktiv /220/EEG samt den lagstiftning som omfattar förhands- granskning av biologiska bekämpningsmedel. Rådets direktiv /414/EEG reglerar även mikrobiologiska växtskyddsmedel. Genteknik kan rätt använd vara ett värdefullt redskap för att nå ett ekologiskt hållbart jordbruk. Den nya tekniken skall användas med stor försiktighet så att risker för människors hälsa eller miljö undviks. Utsäde EG:s olika direktiv på utsädesområdet omfattas av . införlivade direktiven om certifiering av utsäde och om intagning av sorter i sortlistan i svensk rätt genom ändringar i utsädeslagen (1976:298) . För att utsäde skall få säljas i gäller att det skall vara certifierat. Sorten måste vara intagen i den svenska sortlistan eller EG:s gemensamma sortlista för att utsädet skall kunna certifieras. Arbetet med att stimulera utvecklingen av ett varierat utbud av sorter anpassade för ett ekologiskt hållbart jordbruk är av stor betydelse. Detta sker främst via Nordiska genbanken och genom stöd till internationella åtgärder för bevarande av de domesticerade växternas genetiska bredd. 12.5 Uppföljning och utvärdering Regeringens bedömning: Uppföljning och utvärdering av de jord- bruks- och miljöpolitiska åtgärderna är nödvändigt för att det skall gå att bedöma effekterna. Därigenom ges förutsättningar för att utforma en kostnadseffektiv politik. Ett fortlöpande uppföljnings- och utvärde- ringsarbete bör genomföras i linje med det förslag som har presen- terats av myndigheterna. Miljöersättningsprogrammets tillämpning, genomförande, effektivitet och kvalitativa måluppfyllelse bör särskilt uppmärksammas i utvärderingsarbetet. Miljöindikatorer som ett hjälpmedel i uppföljningsarbetet bör vidareutvecklas. Myndigheternas förslag: Förslag till uppföljning och utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter har lämnats till rege- ringen av i samråd med och Riks- antikvarieämbetet. Förslaget utgår i första hand från de av fast- ställda miljömålen för jordbruket. Den nationella miljöövervakningens framtida omfattning och inriktning har utretts och kan få effekt på myndigheternas förslag. En samlad uppföljning och utvärdering före- slås med delredovisningar . Skälen för regeringens bedömning: Ett fortlöpande uppföljnings- och utvärderingsarbete bör genomföras i linje med det förslag som har presenterats av myndigheterna. Regeringen föreslår därför i budget- propositionen att medel avsätts för uppföljning och utvärdering av miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det finns svårigheter att renodla jordbrukspolitikens effekter på miljön från andra påverkansfaktorer och att härleda förändringar till specifika faktorer eller aktörer. Utredningen innehåller likväl värdefulla förslag till hur ett sådant uppföljnings- och utvärderingsarbete kan genomföras. Regeringen delar myndigheternas bedömning om lämpliga redovisnings- tillfällen. Med tanke på miljöprogrammets storlek och komplexitet vill regeringen betona vikten av att följa genomförandet av programmet så att successiva förenklingar och förbättringar kan ske. Miljöövervakningens organisation, uppgifter och ansvarsförhållanden kan komma att förändras som ett resultat av den presenterade utredningen av miljön (SOU 1997:34). Regeringen delar myndigheternas uppfattning om att uppföljningen av växtnäringsläckaget även fortsättningsvis är beroende av ett tillfredsställande provtagnings- och analysarbete. Möjligheten att löpande följa och utvärdera miljöeffekterna av jord- brukspolitiken kräver kontinuerlig tillgång till relevant jordbruksstatistik. Den behövs också för den rapportering om utvecklingen i jordbruket som skall ske till EU.