prop · GL03115 · 1998-01-01 00:00:00 — Den omfattande statliga reglering som t.o.m. /91 gällde för studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet ersattes med ett system där riksdag och regering fastställer övergripande mål och motiv, som skall ligga som grund för att bevilja statsbidrag för den samlade folkbildningen. Inom de gränser som riksdag och regering sålunda lade fast skall folkbildningens anordnare själva lägga fast målen för sin verksamhet. Ansvaret för fördelning av statsbidrag, administration, organisation samt för uppföljning och utvärdering av verksamheten skall åvila ett Folkbildningsråd, bildat av , Rörelsefolkhögskolornas och . Genom riksdagsbeslutet övergick därmed folkbildningen från att i hög grad vara inordnad i den statliga förvaltningsapparaten till en form av självstyre och självförvaltning. Detta innebär att styrelserna för de enskilda studieförbunden och folkhögskolorna fick ett tydligare och större ansvar för verksamheten än vad som varit fallet i det tidigare regelstyrda systemet. Statsbidragssystemet ändrades också. De två tidigare detaljreglerade anslagen till studieförbund respektive folkhögskolor ersattes med ett samlat anslag till folkbildningen utan närmare detaljreglering. 4.2 Verksamhetsutvecklingen inom studieförbund och folkhögskolor Studieförbunden Studieförbundens verksamhetsutveckling under de sex verksamhetsår, som föreligger slutredovisade sedan den nya ordningen för statsbidrag till folkbildningen infördes, visar en nedgång efter förändringen. En jämförelse av verksamheten det senaste redovisade och i det föregående systemet 1990/91 visar dock på ganska små förändringar. till alla arrangemangstyper (studiecirklar, kulturprogram och övrig folkbildningsverksamhet) ökade antalet arrangemang med statsbidrag från 476 1990/91 till 537 1997, en ökning med 61 000 arrangemang eller . Antalet deltagare ökade från 14 miljoner till 17,8 miljoner , dvs. en ökning med . Ökningen ligger främst på kulturprogrammen. Antalet studiecirklar minskade med ca 8 400 till 335 000 . Antalet deltagare var i stort sett oförändrat medan antalet studietimmar ökade något. Detta innebär att i genomsnitt antalet deltagare per cirkel har ökat med 0,2 till 8,5 och antalet studietimmar per cirkel ökat med 3,4 . Studieförbunden tenderar att arrangera allt längre studiecirklar. Förändringarna i verksamhetens innehåll visar att den estetiska verksamheten ökat i såväl antal cirklar (+10 500) som studietimmar (+1,2 miljoner) och deltagare (+218 000). Det estetiska området ökade sin andel av den totala verksamheten till av antal cirklar, av antal studietimmar och av antal deltagare. Inom det estetiska ämnesområdet ökade musikverksamheten sin andel till och scenisk konst ökade sin andel från till . Minskning har skett inom slöjd och konsthantverk till samt bild och form till . Den alldeles övervägande delen av studieförbundens estetiska verksamhet är musik. Ämnesgruppen samhällskunskap, information hade 1997 jämfört med /92 en oförändrad andel på av antalet studiecirklar, av antalet studietimmar och av antalet deltagare. Inom ämnesgruppen ökade området information, kommunikation sin andel från till och området samhällsfrågor till . Den stora minskningen fanns inom studier som berör arbetsliv, från till . Ämnesgruppen språk har fortsatt att minska även om minskningen över perioden är relativt liten, ca 8 000 studiecirklar. Engelska () och svenska () samlade flest deltagare. Andelen kvinnor i studiecirkelverksamheten utgjorde . Efter en relativt kraftig nedgång under verksamhetsåren 1991/92 och 1992/93 ökade antalet kulturprogram till 164 000 under . Antalet deltagare/besökare ökade med ca 3,8 miljoner, till 14,5 miljoner och antalet medverkande/agerande ökade med 294 000 till 940 000. Antalet medverkande kulturarbetare ökade med 14 200 till ca 50 000. Kulturprogrammens ämnesinriktning var till större delen sång och musik, som dock minskat sin andel av det totala antalet program från till . Antalet program med sång och musik ökade med 14 000 jämfört med /91 och uppgick till ca 62 000. Antalet deltagare uppgick till ca 6 miljoner. Antalet föreläsningar mer än fördubblades mellan de två verksamhetsåren och uppgick till ca 50 000. Föreläsningarnas andel av kulturprogrammen uppgick till . Folkhögskolorna De allmänna behörighetsgivande kurserna på grundskole- och gymnasienivå har /91 till 1997 minskat från ca 11 000 till ca 10 000 deltagare . De särskilda profilerade kurserna, oftast på eftergymnasial nivå, har ökat i omfattning från 9 000 deltagare till ca 11 000. De särskilda grupperna kan indelas i tre undergrupper: - Yrkesinriktade kurser, som avser kurser på eftergymnasial nivå exempelvis fritidsledar-,informations-, data- och ekonomiutbildningar. -Estetiska kurser, som avser musik-, bild- och formlinjer. - Övriga kurser avser bibel- och livsåskådningskurser, miljökurser, idrottskurser m. fl. Kurser med folkrörelse- och organisationsprofil återfinns i första hand inom huvudområdena yrkesinriktade och övriga kurser. De allmänna behörighetsgivande kurserna svarade , räknat i deltagarveckor, för av verksamheten och de yrkesinriktade kurserna för . De estetiska kurserna svarade för och övriga kurser för . De korta kurserna svarade för . Kvinnorna utgjorde av deltagarna på de de långa kurserna och på de korta kurserna. Invandrarnas andel på de långa kurserna utgjorde och andelen deltagare med funktionshinder och övriga handikapp utgjorde . Folkhögskolans korta kurser har minskat kraftigt. Antalet deltagare har minskat från över 200 000 till ca 150 000 och antalet deltagarveckor från över 150 000 till drygt 100 000. Nya folkhögskolor Under /91 fanns det sammanlagt 128 statsbidragsberättigade folkhögskolor i . Efter beslut av har det därefter tillkommit ytterligare 21 folkhögskolor. En folkhögskola har lagts ned (), och två folkhögskolor, och Årstagårdens, har gått samman till en. Sammanlagt finns det därmed 146 folkhögskolor (exkl. Samernas folkhögskola som fr.o.m. /92 får statsbidrag i annan ordning). Statsbidrag till de nya skolorna har möjliggjorts genom att har omfördelat medel från redan befintliga skolor. Av skolorna har 98 folkrörelser, ideella organisationer, stiftelser och föreningar som huvudmän. Landstingen är huvudmän för 46 skolor och två skolor har kommuner som huvudmän. I stort sett har alla nya skolor varit filialer till redan statsbidragsberättigade skolor innan de beviljats eget statsbidrag Som huvudmän för de nya skolorna finns dels äldre folkrörelser som arbetarrörelsen och , dels nyare rörelser och organisationer med anknytning till handikapprörelsen, fredsrörelsen och miljörörelsen samt invandrarorganisationer. Två av de nya skolorna har även kommun med bland sina huvudman. Omkring hälften av de nya skolorna ligger i storstadsområdena, , och , i medelstora städer och resterande på landsbygden. Utbildningar för arbetslösa /93 1995/96 har studieförbunden och folkhögskolorna på grund av arbetsmarknadssituationen fått särskilda resurser för utbildningsinsatser för arbetslösa. /96 anvisades som särskilt bidrag till arbetsmarknadsanpassad utbildning och för 10 000 extra helårsplatser inom folkhögskolan (avsåg 18 månader). Genom dessa resurser kunde ca 24 000 delta i folkhögskolekurser och ca 115 000 i studiecirkelverksamhet. Fr.o.m. har denna verksamhet ersatts med att 10 000 årselevplatser inom ramen för permanent avsatts till folkhögskolorna att fördelas av . Staten har anvisat för ändamålet. Inom ramen för har folkhögskolor och studieförbund dessutom fått i uppdrag av kommuner att anordna utbildning motsvarande ca 2 000 årsstudieplatser på heltid i folkhögskolor och ca 4 000 årsstudieplatser på heltid i studieförbund. Folkbildningen har härför tillförts resurser som schablonmässigt kan beräknas till ca . Stats-, kommun- och landstingsbidrag till folkbildningen Studieförbunden har under erhållit bidrag från staten på totalt 1 samt bidrag från kommunerna på totalt ca och från landstingen ca . Motsvarande för folkhögskolornas del är från staten totalt 1 . Dessutom har rörelsefolkhögskolorna erhållit landstingsbidrag på ca . Landstingens nettokostnader för driften av landstingsfolkhögskolorna uppgår till ca . Bidragen till de två kommunägda folkhögskolorna beräknas uppgå till ca . 5 Den statliga utvärderingen av folkbildningen (SUFO 96) SUFO 96 har i sitt arbete vänt sig till forskare vid olika universitet och högskolor, som genomfört forskningsprojekt inom studieförbundens och folkhögskolornas verksamhetsområden. Forskningsrapporterna har redovisats som delbetänkanden av SUFO 96. Varje enskild forskare svarar själv för innehållet i respektive rapport. Rapporterna har getts stor spridning till bl.a. alla studieförbund och folkhögskolor och därigenom bidragit till de interna diskussionerna kring verksamhetens inriktning. SUFO har använt sig av forskare som är fristående från folkbildningen. Detta arbetssätt bidrar till att de slutsatser som har gjorts i utvärderingen bygger på obundna bedömningar. har SUFOs arbetssätt lett till ett närmande mellan forskare och folkbildning, vilket i sig gett värdefulla erfarenheter för såväl forskningen som folkbildningen. Genom den statliga utvärderingen av folkbildningen har folkbildningen blivit granskad, prövad och belyst i en omfattning som kanske i vårt land. Detta har bidragit till att ge ökad kunskap om studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet och deras betydelse för den enskilde och i samhället. SUFOs arbete har koncentrerats på studieförbundens verksamhet. Utvärderingen har i mindre grad behandlat folkhögskolorna. Detta beror enligt SUFO på att studiecirklarna berör betydligt fler människor än folkhögskolornas kurser. Det främsta skälet som SUFO anger är dock att den statistiska och vetenskapliga kunskapen om cirkelverksamheten och i synnerhet om cirkeldeltagarna är mindre omfattande än motsvarande kunskaper om folhögskolornas verksamhet. SUFO har också, främst av resursskäl, avstått från att studera vissa delar av folkbildningens verksamhet därför att redan hade tagit initiativ till utvärdering inom dessa områden. Detta gäller områden som studieförbundens kulturprogramverksamhet, den pedagogiska processen inom studiecirkeln samt studier rörande folkbildningsarbetet för personer med funktionshinder. Enligt regeringens mening skulle det dock ha varit värdefullt om särskilt kulturprogramverksamheten och verksamheten för människor med funktionshinder mera hade behandlats i samband med den statliga utvärderingen. SUFO gör i sitt slutbetänkande en sammanfattande bedömning av hur folkbildningen uppfyllt målen för statens bidragsgivning. SUFO ger i allt väsentligt folkbildningen ett gott betyg. SUFO konstaterar således bl.a. att enligt utredarens beräkningar deltar av befolkningen i studiecirklar och några procent i folkhögskolekurser. Den totala omfattningen måste därför väl anses motsvara vad staten kan förvänta sig genom bidragsgivningen. Vidare konstateras att deltagarna i stor utsträckning har förklarat sig vara mycket nöjda med resultatet av sina studier samt att folkbildningen betyder mycket för den allmänna kunskapsnivån bland vuxna och för kulturlivet. SUFO framhåller värdet av det sociala nätverk i vardagslivet som framför allt studiecirklarna utgör. Verksamheten inom både studieförbund och folkhögskolor måste anses ha den betydelse för demokratins befästande och utveckling i och för deltagarnas personliga utveckling som anges i de statliga måldokumenten. SUFO gör dock även vissa kritiska påpekanden. Studieförbunden bör öka ansträngningarna att höja deltagandet bland korttidsutbildade, invandrare och arbetslösa. Studieförbunden bör se över såväl syftet med som kvalitet och ambitionsnivå i vissa hantverkscirklar för att försäkra sig om att både de egna målen och statens mål för bidragen uppnås. Studieförbunden bör tydligare markera sin ideologiska profil och klargöra denna för deltagarna. Folkhögskolorna bör pröva nya vägar att ge eleverna möjligheter att utöva ett verkligt inflytande över kursernas innehåll och uppläggning. tillämpade principer vid fördelning av statsbidraget bör på ett tydligare sätt spegla de statliga målen. Rådet bör vidare klargöra att resultatet av företagna utvärderingar i ett målstyrt system skall användas som ett medel för att åstadkomma verksamhetsförändringar. SUFO konstaterar sammanfattningsvis att studieförbund och folkhögskolor i bedriver en folkbildande verksamhet som står i god överensstämmelse med de statliga målen för statsbidragen. I samband med remissbehandlingen av SUFOs slutbetänkande framhöll att det var väsentligt att betänkandet gavs en egen omfattande behandling i studieförbund och på folkhögskolor för att kunna ge underlag för folkbildningens egna åtgärder bl.a. utifrån de resultat som utvärderingen kommit fram till. Detta har också skett i stor omfattning. I det följande lämnar regeringen sina förslag och bedömningar samt redovisar sina slutsatser med anledning av SUFOs slutbetänkande vad gäller främst bidragsgivningen och statens förhållande till folkbildningen. Det är emellertid en väsentlig uppgift för folkbildningen själv att genom kritisk självprövning bedöma i vad mån SUFOs påpekanden är giltiga och berättigade vad gäller den egna verksamheten och vilka förändringar som behöver vidtas i det fortsatta arbetet. Det gäller för alla verksamma inom folkbildningen, från till den enskilda studieförbundsavdelningen och folkhögskolan. 6 Statens förhållande till den fria och frivilliga folkbildningen 6.1 Bedömning av folkbildningens verksamhet Regeringens bedömning: Folkbildningen har genomfört en verksamhet som står i god överensstämmelse med angivna syften med statsbidragsgivningen. Den verksamhet som studieförbund och folk- högskolor har bedrivit är av stor omfattning och har stor samhällsnytta och motsvarar väl de förväntningar som staten har för sin bidragsgivning. Folkbildningen bör därför ges fortsatt statligt stöd. SUFO 96: Överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Studieförbunden och folkhögskolorna når många människor genom sin verksamhet. Folkbildningen finns företrädd i alla landets kommuner och har således en stor geografisk spridning. SUFO har redovisat att av landets befolkning deltagit i studiecirklar och några procent i folkhögskolekurser. av den vuxna befolkningen i åldrarna 18 har deltagit i minst en studiecirkel och i en folkhögskolekurs. Även studieförbundens kulturverksamhet har samlat ett stort antal människor. Antalet deltagare i kulturprogram uppgick under till 14,5 miljoner och antalet medverkande i kulturprogram till 940 000. Folkbildningen bedriver således en omfattande verksamhet. Detta bekräftas också av den redovisning av studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet som getts i 4 kap. Regeringen gör samma bedömning som SUFO, nämligen att verksamhetens omfattning väl kan anses motsvara den som staten kan förvänta sig av sin bidragsgivning. De bakomliggande motiven för statens bidragsgivning är främst fördelningspolitiska, nämligen att ge mest åt dem som har störst behov. Regeringen bedömer, i likhet med SUFO, att folkhögskolorna och studieförbunden genomfört en verksamhet som står i god överensstämmelse med angivna statliga syften med bidragsgivningen, men konstaterar att ytterligare ansträngningar behöver göras för att nå korttidsutbildade, personer med invandrarbakgrund och arbetslösa. Folkbildningen har genom sitt arbetssätt och genom sin tillgänglighet goda möjligheter att nå de grupper som bäst behöver utbildning. Folkbildningen har som SUFO konstaterat visat sig vara mer framgångsrik i detta arbete än någon annan del av vuxenutbildningen, men ytterligare insatser behövs. Det är en viktig uppgift för folkbildningen själv att granska och bedöma sin egen verksamhet i syfte att få till stånd sådana förändringar att fler personer med invandrarbakgrund, korttidsutbildade och arbetslösa deltar i verksamheten. Folkbildningen bidrar till en höjd kunskapsnivå i samhället. Studieförbunden erbjuder ett omfattande och varierat utbud av utbildningar inom i stort sett alla ämnesområden. Möjligheter finns att snabbt förnya redan befintliga utbildningar och att utveckla nya. Även folkhögskolorna har förutsättningar och har visat god förmåga att förnya och anpassa sitt kursutbud utifrån de önskemål som finns i samhället. Den frihet som folkbildningen har att själv utforma och anpassa sitt kursutbud är av stor betydelse i dagens samhälle som präglas av stora förändringar. Folkbildningen har en viktig roll som kunskapsförmedlare. Den har i hög grad påverkat den reella kunskapsnivån i , även om detta inte är lika lätt mätbart som formella betyg. har exempelvis i en internationell jämförelse (Adult Literacy Survey genomförd av och Statistics ) en bred kunskapsbas och en mycket god kunskapsnivå i den vuxna befolkningen. Enligt regeringens uppfattning är en av förklaringarna till det goda resultatet för del att så många har kunnat skaffa sig betydande kunskaper genom den svenska folkbildningen vid sidan om den reguljära utbildningen. SUFO har som en sammanfattande bedömning funnit att studieförbund och folkhögskolor i bedriver en folkbildande verksamhet som står i god överensstämmelse med de statliga målen för statsbidragen. Det finns på den grunden goda anledningar att staten även i fortsättningen anslår medel till statsbidrag för verksamheten. Regeringen delar den uppfattningen. Den verksamhet som bedrivits inom folkbildningen /92, när den nya ordningen infördes, visar att folkbildningen står väl inför de uppgifter den står inför . 6.2 Syftet med statsbidraget Regeringens förslag: Principen att folkbildningens anordnare själva lägger fast målen för verksamheten skall gälla även i fortsättningen. Riksdag och regering skall endast ange syftet med statens bidragsgivning Följande syften med statsbidraget lades fast genom riksdagsbeslut och skall fortfarande gälla. - Syftet med statsbidrag till folkbildningen är att stödja en verksamhet som gör det möjligt för människor att påverka sin livssituation och att skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen genom t.ex. politiskt, fackligt eller kulturellt arbete. - Verksamheter som syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildningsnivån i samhället skall prioriteras. - Personer som är utbildningsmässigt, socialt eller kulturellt missgynnade skall särskilt prioriteras. Invandrare och deltagare med funktionshinder utgör särskilt viktiga målgrupper. Därutöver skall ytterligare två syften med statens bidragsgivning tillföras: - Statsbidraget till folkbildningen skall bidra till att stärka och utveckla demokratin. - Statsbidraget skall bidra till att bredda kulturintresset i samhället, till ökad delaktighet i kulturlivet, till kulturupplevelser samt till eget skapande. Dessutom skall arbetslösa tillföras som en prioriterad grupp. SUFO 96: Nuvarande måldokument kan både fungera som styrinstrument för verksamheten och göra det möjligt att med rimligt säkert resultat utvärdera i vilken grad verksamheten motsvarar målen. SUFOs huvudintryck är att måldokumenten i rimlig utsträckning efterlevs av folkbildningens organisationer. De statliga måldokumenten bör vara oförändrade, dock bör arbetslösa tillföras som en prioriterad grupp. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att staten inte bör sätta upp fler gränser och villkor för statsbidraget till folkbildningen än vad som gäller. Flera studieförbund och folkhögskolor anser att statens syften med statsbidraget i stället bör tonas ned eller helt tas bort. I konsekvens härmed bör inte arbetslösa tillföras som en prioriterad grupp. Statskontoret och utgår i sina yttranden från en hållning där statliga medel till en verksamhet alltid ses som en ersättning för att utföra en av staten definierad och avgränsad uppgift. Skälen för regeringens förslag: Genom beslut förändrades ansvarsfördelningen mellan staten och folkbildningen markant. Det tidigare systemet att i statliga förordningar ange regler för folkbildningens verksamhet och definiera ett underlag för bidragsberäkningen ersattes med ett system där folkbildningen själv, inom de ramar som riksdag och regering satte upp, tar ansvar för fördelning av statsbidrag, administration, organisation samt för att följa upp och utvärdera verksamheten. Av beslutet framgick att staten som bidragsgivare inte skall ställa upp mål och syften för folkbildningen. Detta skall göras av folkbildningens anordnare själva. Bidragsgivaren skall å andra sidan ställa upp mål och syften för sin bidragsgivning. Denna grundläggande princip för ansvarsfördelning mellan staten och folkbildningen har visat sig fungera väl och ändamålsenligt. Den bör därför ligga fast även fortsättningsvis. Detta innebär att staten som bidragsgivare har till uppgift att ange vilket syfte staten har med sin bidragsgivning. Genom syftet anger staten motiven för statsbidraget och anger därmed en viljeinriktning för vad staten förväntar sig att bidraget främst skall bidra till för den enskilda människans och samhällets utveckling. Däremot föreskrivs inte hur detta skall gå till. och folkhögskolor har föreslagit i sina remissvar att staten helt borde avstå från att ange sådana syften eller att de kraftigt tonas ner och att statens skäl för att ge statsbidrag endast borde ge uttryck för en vilja att stödja den fria och frivilliga folkbildningen. Regeringen har som tydligt understryks i 3 kap. den pricipiella inställningen att folkbildningen skall vara fri och frivillig. Däremot är det statens ansvar att, i förhållande till folkbildningen, vara tydlig i fråga om vad regering och riksdag vill uppnå genom bidragsgivningen. Uppnås inte dessa samhällets syften kan inte heller motivet för att ge statsbidrag kvarstå. De syften som lades fast genom riksdagsbeslut bör därför fortfarande gälla. De resurser som samhället ställer till förfogande för studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet skall således även fortsättningsvis främst användas för att nå ut och aktivera människor, som har haft och har begränsade möjligheter att delta i studier och kulturverksamhet. De som är utbildningsmässigt eller kulturellt missgynnade skall prioriteras i verksamheten. Människor med funktionshinder och de invandrade, som tillhör de tidigare nämnda grupperna, är fortsatt särskilt viktiga målgrupper. Det finns risk för att människor som blir arbetslösa marginaliseras och passiviseras. Inte minst studieförbunden, med sin närhet till människor, har goda förutsättningar att genom sin verksamhet bryta detta mönster. Även folkbildningens fria arbetssätt har visat sig vara värdefullt för många arbetslösa. Därför vill regeringen i enlighet med SUFOs förslag tillföra arbetslösa som en prioriterad målgrupp i statsbidragshänseende. Statsbidraget till folkbildningen har således tydliga fördelningspolitiska motiv. Det är givetvis fortfarande lika giltigt att statsbidraget inte får användas till verksamheter med kommersiellt syfte. Regeringens föreslår som ett nytt syfte med statsbidraget att det skall bidra till att stärka och utveckla demokratin. Folkbildningens betydelse för folkrörelserna, medborgerlig bildning, personlig utveckling och engagemang i samhällsfrågor utgör en av grunderna för en levande demokrati där alla är delaktiga. Regeringen är övertygad om att folkbildningens alla delar har en central uppgift att försvara, vitalisera och utveckla demokratin. Den folkrörelse- och idéburna folkbildningsverksamheten har här en särskild betydelse. Det är genom folkbildning i folkrörelser som demokrati har fått en stark förankring i hela samhället. Därför är det också särskilt allvarligt om den folkrörelse- och idéburna verksamheten tunnas ut så att det är möjligt att se skillnad mellan olika folkbildningsorganisationers verksamhet, vilket det finns tendenser till enligt SUFOs utvärdering. Detta måste bli en allvarlig väckarklocka för folkbildningens organisationer och dess styrelser.