prop · GL0345D5 · 1998-01-01 00:00:00 — Som Lagrådet ser det kan arbetsmiljölagens bestämmelser knappast anses som en sådan i första stycket avsedd specialreglering som utesluter tillämpning av regler. Det framstår dock inte heller som fullt adekvat att hänföra arbetsmiljölagstiftningen till sidoordnade lagar med miljöaspekter enligt andra stycket. Med hänsyn särskilt till den kompetensuppdelning i fråga om föreskriftsgivning och tillsyn m.m. som praktiseras på kemikalieområdet och som är tänkt att bestå bör det finnas tillräcklig anledning att göra en hänvisning av den innebörd som föreslagits i remissen. Lagrådet anser emellertid att bestämmelsen kan utformas i närmare anslutning till dess avsedda innehåll och föreslår att tredje stycket ges följande lydelse. "Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160)." 5 § I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från bestämmelser. Bemyndigandet har utformats med 64 § miljöskyddslagen som förebild. Som bemyndigandet föreslås utformat kan det uppfattas ge möjlighet att föreskriva om undantag inom hela det regelområde som är avsedd att täcka. Med hänsyn till att är tänkt att inrymma bestämmelser - t.ex. avseende rättegång vid domstol, straffpåföljder och skadestånd för miljöskador - omfattar balken åtskilligt som ligger utanför de ämnesområden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i förordning. Det kan måhända hävdas att det utan särskild begränsning följer av regeringsformen att det föreslagna bemyndigandet inte kan utnyttjas för att införa undantagsbestämmelser i andra avseenden än grundlag medger (jfr vad som anfördes i prop. 1990/91:140 s. 81 f. till stöd för att avstå från att begränsa ett allmänt hållet bemyndigande i 1 kap. 4 § arbetsmiljölagen). När nu avsikten är att införa ett nytt stort lagverk, bör det dock enligt Lagrådets mening vara av betydelse att bemyndiganderegeln formuleras så att dess omfattning inte framstår som vidsträcktare än den kan få vara. I enlighet med det anförda föreslår Lagrådet att paragrafen kompletteras med en avslutande sats av följande lydelse: "...., dock inte inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag." 2 kap. Allmänna synpunkter Kapitlet med allmänna hänsynsregler är uppbyggt med utgångspunkt i några miljöpolitiska handlingsprinciper. Dessa återspeglas till stor del också i gällande rätt men då för vissa mer avgränsade verksamhetsområden. En skillnad i förhållande till nuläget är att de föreslagna allmänt formulerade hänsynsreglerna har getts ett väsentligt vidgat tillämpningsområde. De flesta avses gälla för varje verksamhet och varje åtgärd som kan befaras ge återverkningar i form av skada eller olägenhet för hälsan eller miljön. De föreslagna hänsynsreglerna innebär i olika avseenden skärpningar jämfört med befintliga regler, t.ex. i fråga om bevisbörda och skälighetsavvägningar samt s.k. stoppreglering. I förslaget har valts benämningen hänsynsregler i stället för aktsamhetsregler främst för att undvika att reglerna uppfattas bli av annan skadeståndsrättslig betydelse än vad som följer av gällande regelsystem. Lagrådet kan inte se att valet av beteckning på reglerna kan föranleda någon slutsats i fråga om deras rättsverkan. Eftersom tillämpningsområdet sträcks ut och regleringen i vissa avseenden ges en strängare materiell innebörd än den som gäller, måste rimligen följden kunna bli att överträdelse av regleringen oftare än kan åberopas som grund för skadeståndsanspråk. De betänkligheter som kan hysas mot detta sammanhänger med svårigheterna att ge denna typ av reglering en tillfredsställande precision. Under remissbehandlingen av utredningsbetänkandet har förts fram åtskilliga kritiska synpunkter på de allmänna hänsynsreglernas tillämpningsområde, karaktär och närmare utformning. På några punkter har lagrådsremissens förslag jämkats i förhållande till utredningens. Väsentligen kvarstår dock att regleringen är så allmänt hållen och avsedd för ett så generellt område att det ligger i öppen dag att svårbemästrade tillämpningsproblem inte kan undvikas, när bestämmelserna skall tolkas mot en mångskiftande praktisk verklighet samt därvid ofta ställas i relation till andra bestämmelser i och utanför balken. Bestämmelserna är tänkta att få genomslag inte minst vid utfärdande av kompletterande föreskrifter samt vid prövningsförfarandet i dess helhet och tillsynen över lagstiftningens efterlevnad. Vidare avses de - dock delvis oklart hur - komma att aktualiseras vid tillämpningen av ett stort antal sidoordnade lagar som utöver sitt huvudändamål även skall tillgodose ett miljöintresse. Regelsystemet lägger därigenom ett synnerligen stort ansvar på dem som betros med myndighetsuppgifter på miljöområdet. Även om sådana uppgifter fullgörs kompetent, kan betydande tvekan råda om möjligheterna att uppnå en godtagbar förutsebarhet och enhetlighet i tillämpningen av hänsynsreglerna. Till denna bedömning bidrar att utvecklingen i fråga om beslutsfattandet på miljöområdet tycks gå mot ökat ansvar för de många lokala organen. I lagstiftningsärendet finns inte underlag för att anvisa någon alternativ väg för att tillfredsställande lösa de problem som är förknippade med den valda konstruktionen, innebärande mycket allmänt formulerade och förhållandevis långtgående hänsynsregler av bindande karaktär som i förslaget till 8 § modifieras av en lika allmänt hållen generell rimlighetsregel. Några påpekanden om behovet av klarlägganden och vissa ändringsförslag bör dock göras i anslutning till respektive paragraf i kapitlet. Lagrådet vill emellertid i detta sammanhang ta upp en fråga som berördes i Lagrådets inledande synpunkter. Hänsynsreglerna riktar sig till alla som bedriver, avser att bedriva eller har bedrivit verksamhet samt alla som vidtar, avser att vidta eller har vidtagit en åtgärd. Någon precisering av begreppen "verksamhet" eller "åtgärd" ges inte i lagtexten. Lagrådet kan ha förståelse för svårigheterna att i generellt giltiga definitioner för hela område fånga upp och meningsfullt precisera de högst skiftande företeelser som är tänkta att inrymmas. Trots detta bör det vara angeläget att försöka ge åtminstone åtgärdsbegreppet någon stadga och begränsning. Syftet med att föra in begreppet i sammanhanget torde vara att låta hänsynsregleringen - och därmed i princip balkens tillämpningsområde - omfatta också olika slags handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet. Avsikten kan dock inte vara att varje åtgärd av en enskild skall falla in under begreppet, även om någon skulle anse den medföra en sådan olägenhet som avses i 1 kap. 1 § andra stycket 1. I synnerhet kunskapskravet i 2 § och försiktighetsprincipen i 3 § skulle i så fall leda till orimliga konsekvenser för den enskilde. Även lokalise-ringsprincipen i 4 § och hushållningsprincipen i 5 § skulle kunna leda till sådana konsekvenser. Det kan t.ex. inte anses befogat att tillämpa kravet på att hushålla med energin så att den som låter belysning vara tänd i syfte att motverka inbrott har åsidosatt kravet. Vad angår produktvalsprincipen i 6 § sägs i författningskommentaren att den omfattar privatpersoner som t.ex. i egenskap av konsumenter vidtar en åtgärd av något slag. Som exempel nämns en bilägares val av rengöringsmedel. I det utbud som finns av sådana medel kan det dock ofta vara ogörligt för den enskilde att bilda sig en bestämd uppfattning om vilket medel som är mest miljövänligt, även om det på varan anges vilka egenskaper den har. Visserligen föreslås i 8 § att kraven på hänsyn enligt 2-7 §§ gäller i den utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem. Enligt Lagrådets mening är den regeln emellertid inte tillräcklig för att undanröja nackdelarna med att i lagtexten använda ett oprecist åtgärdsbegrepp. Av rättssäkerhetsskäl och för att så långt möjligt undvika tillämpningsproblem anser Lagrådet att med åtgärd bör i detta sammanhang förstås sådan som med hänsyn till sin omfattning är av reell betydelse för miljön. Lämpligen kan detta uttryckas i form av en definition av begreppet åtgärd. Lagrådet föreslår därför att 2 kap. inleds med en ny 1 § av följande lydelse. "I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte innefattar bedrivande av verksamhet men likväl till följd av sin omfattning eller på annat sätt är av påtaglig betydelse med hänsyn till vad som anges i 1 kap. 1 §." 3 § Första styckets första mening gäller de skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som skall vidtas för att undvika skada eller olägenhet. I andra meningen föreskrivs för yrkesmässig verksamhet att bästa möjliga teknik skall användas. Så oförmedlat som andra meningen knyter an till föreskriften i första meningen kan kravet på bästa möjliga teknik närmast uppfattas avse enbart tekniken för själva försiktighetsåtgärden. Begreppet bästa möjliga teknik är dock, som framgår av författningskommentaren, avsett att inrymma både den i den yrkesmässiga verksamheten använda teknologin överhuvud taget och det sätt på vilket t.ex. en anläggning för sådan verksamhet konstrueras, drivs, underhålls och avvecklas. Mot den kortfattade föreskriften om bästa möjliga teknik kan också - även med beaktande av att detta begrepp är internationellt vedertaget - invändas att bestämmelsen inte anger från vilken aspekt bedömningen av vad som är bäst skall göras. Lagrådet förordar på grund härav att andra meningen ges förslagsvis följande lydelse. "I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik." 4 § Enligt vad som anförs i författningskommentaren reglerar paragrafen vilka krav som skall ställas på lokaliseringen av en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk mark eller vattenområden. Avsikten att lokaliseringsregeln skall ta sikte på ianspråktagande av mark- eller vattenområden kan enligt Lagrådets mening inte anses komma tillräckligt klart till uttryck i den föreslagna lagtexten. Lämplighetsbedömningen vid lokalisering skall ju enligt förslaget göras - förutom med hänsyn till hushållningsbestämmelserna för mark och vatten - med beaktande av den grundläggande målsättningsparagrafen i 1 kap. 1 §. Vid det förtydligande av lagtexten som är påkallat bör göras en avgränsning så att rent tillfälliga ianspråktaganden undantas från kraven. Lagrådet föreslår med hänsyn till det anförda att paragrafens första mening kompletteras och därvid ges följande lydelse. "För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenom- råde annat än tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 1 kap. 1 § samt 3 och 4 kap." 6 § I paragrafen föreskrivs enligt remissförslaget att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall, för att förebygga risk, undvika att använda sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan ersättas med mindre farliga kemiska produkter eller biotekniska organismer. Detta skall också gälla varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Av motiven framgår att den produktvalsprincip som föreskrivs skall tillämpas så att bedömningen knyts till risker för hälsan eller miljön och alltså inte enbart till konstaterad farlighet. Den sålunda avsedda innebörden skulle komma bättre till uttryck om paragrafen får följande lydelse . "Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda kemiska produkter eller biotekniska organismer, som kan befaras medföra risker för hälsan eller miljön, i den mån de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism." 7 och 8 §§ Enligt 7 § i remissförslagets lydelse skall alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps. Detta ansvar kvarstår till dess skadan eller olägenheten har upphört. Den angivna regeln, liksom reglerna i 2 - 6 §§, är avsedd att modifieras av 8 §, där det enligt remissförslaget förskrivs att kraven på hänsyn gäller i den utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall enligt paragrafen nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämföras med kostnaden för sådana åtgärder, och det skall vid avvägningen beaktas om det är fråga om totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret. Avvägningen får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. Den sålunda föreslagna regleringen väcker flera frågor. Till en början uppkommer spörsmålet hur det ansvar för att avhjälpa skadan som föreskrivs i 7 § är avsett att förhålla sig till den skyldighet att utge ersättning för olika slags miljöskador som i huvudsaklig överensstämmelse med nu gällande rätt följer av åtskilliga bestämmelser i miljöbalksförslaget, t.ex. 11 kap. 19 och 23 §§, 31 kap. 16 § och 32 kap. Även om remissens motiv inte är helt klargörande på denna punkt, vill det förefalla som om tanken har varit att ersättningsskyldigheten i förekommande fall skall anses inbegripen i ansvaret för att avhjälpa skadan eller olägenheten; att utge ersättning skulle således vara ett sätt att ansvara för avhjälpandet. Denna tankegång har emellertid inte kommit till klart uttryck i lagtexten och den synes av flera skäl svår att vidhålla. I den mån den som har orsakat en miljöskada åläggs att ersätta skadan gäller ju principiellt sett att skadevållaren inte förfogar över det sätt på vilket ersättningsbeloppet används. Ersättningen kan fastställas med kostnaderna för att avhjälpa skadan som utgångspunkt men den kan också bestämmas som en kompensation för bestående värdeminskning på exempelvis en grannfastighet, och vare sig den har bestämts på det ena eller andra sättet ligger det utom den ersättningsskyldiges kontroll i vad mån ersättningsbeloppet används för att avhjälpa skadan eller ej. Ytterligare är att märka att den föreslagna andra meningen i 7 § innebär att det ansvar som föreskrivs i paragrafen upphör så snart själva skadan eller olägenheten har upphört. Detta kan emellertid inte gälla i fråga om ersättningsskyldigheten, som ju måste kunna aktualiseras även därefter. Det är vidare ägnat att medföra oklarheter om även de regler som gäller om skyldighet att utge ersättning skall modifieras av en allmän rimlighetsregel av det slag som 8 § innehåller och som saknar motsvarighet i nuvarande ersättningsregler. Terminologiskt synes det slutligen missvisande att hänföra ersättningsskyldigheten till de s.k. hänsynsreglerna. Det kan även av andra skäl ifrågasättas om 8 § så som den har formulerats enligt remissförslaget är lämpligt avpassad som modifikation av 7 §. Sistnämnda paragraf behandlar situationen då en skada eller en olägenhet för miljön redan har inträffat och får antas ta sikte enbart på reparativa åtgärder; skyldigheten att vidta förebyggande, hindrande eller motverkande åtgärder för framtiden följer av 3 § i kapitlet. Den avvägning mellan nyttan och kostnaderna för skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som föreskrivs i 8 § synes alltså inte komma in i bilden när en tillämpning av 7 § aktualiseras. Även den avvägning som skall göras med beaktande av totalförsvarets behov förefaller enligt motiven ta sikte på förebyggande åtgärder snarare än på sådana reparativa åtgärder som 7 § behandlar. Enligt Lagrådets mening kan dessa oklarheter i regleringen till en del avhjälpas, om de båda paragraferna får byta plats och den allmänna rimlighetsregeln således får bilda en 7 § och därmed begränsas till att ta sikte på de hänsynsregler som anges i 2 - 6 §§ i kapitlet. Ansvaret för reparativa åtgärder bör då behandlas i 8 §, varvid paragrafen bör kompletteras dels genom att det uttryckligen anges att ersättningsskyldighet kan uppkomma i stället för ansvar för avhjälpande i den mån det föreskrivs i balken, dels genom att en rimlighetsregel införs som dock bör begränsas till att avse ansvaret för avhjälpande. Även om dessa förändringar vidtas, kvarstår frågan vilka omständigheter som bör få beaktas vid tillämpningen av den allmänna rimlighetsregeln. Som remissförslagets 8 § har avfattats skulle den kunna uppfattas på det sättet att hänsyn endast får tas till resultatet av en jämförelse mellan nyttan av och kostnaderna för skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått samt totalförvarets behov. Eftersom flera av de regler i 2 - 6 §§ som rimlighetsregeln är avsedd att modifiera riktar sig till var och en och tar sikte på åtgärder som i det dagliga livet utförs av konsumenter och andra, är det dock uppenbart att även andra förhållanden måste få vägas in i prövningen. I den allmänna motiveringen (avsnitt 4.8) anges också att en avvägning alltid måste göras med hänsyn till vad som får anses vedertaget godtagbart beteende med hänsyn till andra intressen än rena miljöintressen samt att kraven måste vara rimliga med avseende på den olägenhet och det intrång i den personliga valfriheten som de innebär. Lagrådet ansluter sig till dessa uttalanden. Dessutom kan uppenbarligen ibland andra angelägna samhällsintressen än totalförvarsintresset behöva vägas in vid prövningen. Det torde inte vara möjligt att avfatta paragrafen på ett sådant sätt att den ger klart besked om hur avvägningen skall utfalla i alla förekommande situationer, utan man är här hänvisad till en utveckling i praxis. Som Lagrådet var inne på redan vid kapitelrubriken måste emellertid konstateras att den valda konstruktionen innebär att reglerna i 2 kap. ger endast begränsad ledning för tillämpningen. Enligt Lagrådets mening skulle den innebörd av paragrafen som får antas vara avsedd komma till bättre uttryck, om det anges att de omständigheter som tydligen bedömts som speciellt viktiga - förhållandet mellan nyttan av och kostnaderna för skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått samt totalförsvarets behov - skall särskilt beaktas, eftersom det därmed enligt vedertagna lagtolkningsprinciper kommer att stå fullt klart att även andra förhållanden kan vägas in i bedömningen. Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att paragraferna får följande lydelse. "7 § Kraven på hänsyn enligt 2-6 §§ gäller i den utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas om nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått står i rimligt förhållande till kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd som behövs för totalförsvaret, skall även detta förhållande särskilt beaktas vid avvägningen. Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. 8 § Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten upphört för att denna avhjälps i den utsträckning det är rimligt. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma." Med denna lösning kommer den paragraf som enligt Lagrådets förslag skall betecknas som 8 § inte att ge några uttryckliga exempel på förhållanden som skall beaktas vid prövningen av om det är rimligt att den som genom en verksamhet eller en åtgärd orsakat skada eller olägenhet för miljön skall ansvara för att den blir avhjälpt. Detta gäller också i fråga om remissförslaget, eftersom i enlighet med vad som förut angetts de exempel som ges i remissens 7 § inte tar sikte på reparativa åtgärder. Det måste emellertid utan att det uttryckligen anges i paragrafen stå klart att omständigheter liknande dem som nämns i den allmänna rimlighetsregeln är särskilt beaktansvärda och att man alltså ofta har att göra en jämförelse mellan nyttan av att skadan eller olägenheten avhjälps och kostnaderna för detta liksom att i förekommande fall totalförsvarets behov skall beaktas. Ytterligare bör anmärkas att Lagrådets förslag givetvis inte utesluter att en skadevållare i vissa fall kan åläggas både ersättningsskyldighet och skyldighet att avhjälpa en skada. Så t.ex. kan ju skadestånd åläggas för förfluten tid utan hinder av att en skyldighet uppkommer att undanröja en skada eller en olägenhet för framtiden. 10 § Paragrafen tillägger regeringen befogenhet att, om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, tillåta denna även om förutsättningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta gäller dock inte, om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. Regeringen får alltså tillåta en verksamhet eller en åtgärd utan hinder av att den - som det heter i 9 § andra stycket - medför risk för att ett stort antal människor får sin levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att miljön försämras avsevärt. Avsikten är enligt motiven att regeringen i mycket speciella undantagsfall skall kunna meddela dispens, när en verksamhet eller en åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, t.ex. för sysselsättningen. Bedömningen av om en verksamhet eller en åtgärd kan hänföras under 9 § andra stycket skall enligt motiven till nämnda paragraf ske med den utgångspunkten att de skyddsåtgärder och försiktighetsmått har vidtagits som följer av balkens övriga bestämmelser. Kan risken elimineras genom sådana skyddsåtgärder eller försiktighetsmått, är verksamheten således inte av det slaget som avses i 9 § andra stycket. Det kan emellertid här tänkas bli fråga om villkor som i det särskilda fallet är så betungande att det saknas praktisk möjlighet att bedriva verksamheten med följd att denna inte kan komma till stånd, trots att den från allmän synpunkt bedöms som synnerligen angelägen. Som 10 § har avfattats kommer regeringen då inte att kunna meddela någon dispens, eftersom en dispens i så fall inte skulle gälla verksamheten i sig utan endast sådana villkor för denna som i praktiken kan vara av prohibitiv karaktär. Mot bakgrund av syftet med den dispensmöjlighet som enligt remissförslaget tilläggs regeringen ter sig detta förhållande irrationellt, och det måste i praktiken i de låt vara sällsynta fall som här avses bli svårt att skilja den ena situationen från den andra. Lagrådet förordar med hänsyn till det anförda att första meningen kompletteras på det sättet att regeringen tilläggs befogenhet att meddela dispens även i nu avsedda fall. Meningen kan då lämpligen få följande lydelse . "Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket, eller medge att verksamheten får bedrivas eller åtgärden vidtas utan sådana skyddsåtgärder eller försiktighetsmått som skulle ha följt av 2 - 6 §§." Slutligen bör anmärkas att det i remissen inte har berörts hur förevarande paragraf och de dispensregler som miljöbalksförslaget i övrigt innehåller avses förhålla sig till regeringens allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12 § regeringsformen att, när annat inte följer av lag eller beslut om utgiftsanslag, medge undantag från bestämmelse i förordning. Utgångspunkten får antas vara att ingen av förslagets dispensbestämmelser avses innebära någon uttrycklig begränsning av denna dispensbefogenhet. kan dock uppenbarligen förhållandena tänkas vara sådana att det skulle strida i varje fall mot grunderna för balkens reglering att meddela dispens av detta slag. 3 kap. Allmänna synpunkter