prop · GL0336 · 1998-01-01 00:00:00 — framhåller att det bör klarläggas att de fall som bör komma i fråga för tidsbegränsat uppehållstillstånd endast är de där förutsättningar för permanent uppehållstillstånd föreligger men där utlänningen saknar möjligheter att styrka identiteten. Skälen för regeringens bedömning: Det är av flera skäl mycket angeläget att identiteten i största möjliga utsträckning kan klarläggas för dem som beviljas uppehållstillstånd i . Problemet med oklar identitet gäller i huvudsak asylsökande, eftersom tillstånd i princip inte beviljas på grund av anknytning för den som inte kan styrka sin identitet. Att identiteten inte kan klarläggas för många asylsökande är ett allvarligt problem, eftersom det finns risk för att tillstånd kan beviljas för dem som kommit hit av helt andra orsaker än att de behöver skydd. Det minskar möjligheterna att föra en rättvis flyktingpolitik som innebär att de som har skyddsbehov enligt utlänningslagen skall få tillstånd. Misstankar om att asylrätten missbrukas åberopas ofta som skäl för en mindre generös flyktingpolitik. I värnet av asylrätten är det därför viktigt att identitets- frågorna tas på allvar. En felaktig identitet skapar också många problem för individen. Det kan medföra en stark känsla av otrygghet att ständigt tvingas ljuga om vem man är och att känna rädsla för att bli avslöjad. För några kan det leda till svåra psykiska problem. Det kan också bli stora problem för den som senare vill återförenas med någon anhörig. För att lyckas med det måste man antingen avslöja sig och riskera att tillståndet återkallas eller också fortsätta att ljuga. Problem blir det också när det är aktuellt att söka svenskt medborgarskap, eftersom medborgarskap i princip inte beviljas för dem som inte kan styrka sin identitet. Regeringen har i den migrationspolitiska propositionen understrukit vikten av att asylsökandes identitet kan fastställas. Som ett uttryck för det har, efter förslag i propositionen, utlänningslagen ändrats så att fingeravtryck och fotografi från får tas från samtliga asylsökande. Det har gått för att det nu skall vara meningsfyllt att försöka göra någon utvärdering av denna lagändring. Sannolikt kommer också bestämmelserna om fingeravtryck att få någon större effekt först sedan det inom EU pågående arbetet slutförts med en konvention om ett europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. Lagändringen har dock redan nu fört med sig det goda att det i praktiken är omöjligt för en person att söka asyl i flera olika identiteter i . En lika självklar som viktig utgångspunkt är således att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Enkelt uttryckt är det bättre att satsa resurser på att söka klarlägga identiteten innan tillstånd beviljas än att tvingas avsätta resurser för att utreda fall där det kan misstänkas att tillstånd felaktigt beviljats. Regeringen välkomnar därför att lägger ned större resurser än tidigare på att försöka klarlägga de asylsökandes identiteter och ser mycket positivt på de ansträngningar som görs från verkets sida att förbättra asylutredningarna med de positiva följder detta kan förväntas ha för rättssäkerheten. I detta sammanhang bör särskilt betonas vikten av att alla uppgifter som kommer fram ingår i bedömningen så att situationen där ett återkallelseärende aktualiseras på grundval av en uppgift som varit känd redan vid tillståndsgivningen undviks. Regeringen utgår slutligen från att sköter utredningarna på ett sådant sätt att säkerheten för skyddsbehövande inte äventyras. Enligt Invandrarverkets uppgifter till NIPU utgör personer som kommer från länder varifrån det är mer eller mindre omöjligt att få fram några identitetshandlingar ett särskilt problem. Enligt vad verket beskrivit för kommittén förekommer det att personerna själva inte har möjlighet att styrka identiteten hur gärna de än skulle vilja göra det. NIPU har anfört att det i sådana fall kan bli nödvändigt att godta den uppgivna identiteten, om den gjorts sannolik men utan att den är styrkt. Regeringen erinrar härvid om huvudregeln att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får tillstånd för bosättning i . Enligt NIPU kan det dock i vissa fall, exempelvis när det bedöms att identiteten skall kunna fastställas efter ytterligare utredning, vara lämpligt att i avvaktan på det bevilja ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd. En sådan ordning är förenlig med gällande regler. Dessa regler hindrar inte heller att sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd - i enlighet med vad har påpekat - förbehålls fall där det är antagligt att permanent uppehållstillstånd skall beviljas om den uppgivna identiteten är riktig. Det finns alltså enligt nuvarande ordning möjligheter för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i det nyssnämnda syftet. Som nämnts är visserligen huvudregeln att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får tillstånd för bosättning här. När denna regel infördes framhöll emellertid regeringen i prop. 1983/84:144 (s. 88) att liksom tidigare alltid borde ha frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att bosätta sig här. Någon lagändring krävs därför inte för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall när identiteten inte kan fastställas. Kammarrätten i efterlyser ett klart uttalande från NIPU huruvida tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Även om det inte finns något uttryckligt uttalande från kommittén på denna punkt, är det enligt regeringens uppfattning uppenbart att den inte avsett att föreslå en ny ordning med denna innebörd. En sådan bestämmelse skulle utan tvekan omfatta en så stor krets av de asylsökande att detta skulle föranleda en ändring av den nu gällande huvudregeln om permanent uppehållstillstånd och något förslag i den riktningen läggs inte fram från NIPU:s sida. Man kan därmed utgå ifrån att NIPU inte förespråkar att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen gör under alla förhållanden den bedömningen. Att införa en sådan ordning skulle endast leda till att ett antal tidsbegränsade uppehållstillstånd kom att avlösa varandra innan personen slutligen ändå fick ett permanent tillstånd. De förbättrade utredningsrutiner som redan infört och ett utbyggt EU-samarbete om utbyte av asylsökandes fingeravtryck bör innebära att det kommer att aktualiseras betydligt färre fall där uppehållstillstånd beviljats på grundval av oriktiga uppgifter om identiteten. En sådan utveckling är välkommen såväl mot bakgrund av samhällets intresse av att upprätthålla en reglerad invandring som sett ur den enskildes perspektiv med den oro som det innebär att leva med en lögn av detta slag. 6 Prövningen av återkallelse av uppehållstillstånd Regeringens förslag: I de fall där det efter att ett uppehållstillstånd beviljats kommer fram att utlänningen har uppgett fel identitet skall det fortfarande finnas möjligheter att återkalla tillståndet. En bestämmelse som innebär att hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till och till andra humanitära skäl vid bedömningen av ett ärende om återkallelse av uppehållstillstånd förs in i utlänningslagen. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge han eller hon vistats i . Kommitténs förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak inget att erinra mot NIPU:s utformning av regeln. Åtskilliga av instanserna har dock anfört synpunkter rörande någon eller några av de omständigheter som det enligt kommittén bör tas hänsyn till när frågan om återkallelse övervägs. och bl.a. och kristna råd är negativa till de nära paralleller med reglerna om utvisning på grund av brott som NIPU gör. Nämnden betonar att det finns en väsentlig skillnad mellan de två instituten i det hänseendet att återkallelseinstitutet rör fall där sökanden aldrig skulle ha beviljats tillstånd eller haft rätt att vistas i medan utvisning på grund av brott avser personer som vistats lagligt i och som på goda grunder kan åberopa den anknytning som uppkommit under vistelsen. avråder vidare starkt från att Högsta domstolens praxis i mål om utvisning på grund av brott skall vara vägledande i återkallelseärenden. och kristna råd anser inte att personer som ljugit om sin identitet skall jämställas med brottslingar. Flera av remissinstanserna har anfört att särskild hänsyn bör tas till fall där barn berörs. anser att NIPU:s förslag inte är tillräckligt långtgående för att skydda barnen och understryker att återkallelse av tillstånd endast undantagsvis bör få förekomma när barn berörs. Ombudsmannen har dessutom liksom Rädda barnen betonat barnportalbestämmelsens betydelse. har påpekat att NIPU:s uttalande, att utlänningens äktenskap eller samboende med någon som är svensk medborgare eller har permanent uppehållstillstånd i utgör ett starkt skäl mot återkallelse, innebär att mycket få tillstånd kan förväntas bli återkallade eftersom den typen av anknytning finns i nästan alla sådana ärenden. Nämnden har även framhållit att det i och för sig är bra att graden av svenskkunskaper skall kunna vägas in men sätter i fråga hur de tillämpande myndigheterna skall kunna beakta en sådan faktor i praktiken. Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av att humanitära skäl beaktas vid bedömningen. har anfört att det behövs ett klarläggande av hur "starka humanitära" skäl skall uppfattas i förhållande till andra liknande uttryck i utlänningslagen. och har betonat att inte endast "starka" utan alla humanitära skäl måste vägas in vid bedömningen. anser att NIPU:s beskrivning av hur sammanvägningen mellan olika omständigheter skall gå till inte ger någon vägledning. Enligt nämnden krävs det utförligare förarbeten med exempel angivna i syfte att ge vägledning för de tillämpande myndigheterna. Flera remissinstanser har anfört lagtekniska synpunkter. anser inte att det tillräckligt tydligt framgår om avsikten är att den obligatoriska regeln om återkallelse vid felaktiga uppgifter om identiteten nu avses ändrad till en fakultativ bestämmelse. Medan välkomnar att det subjektiva rekvisitet "medvetet" förs in i lagstiftningen framhåller Kammarrätten i att ett sådant rekvisit är svårt att tolka. har föreslagit att det poängteras att lögner om identiteten är allvarligare än lögner om andra uppgifter. Skälen för regeringens förslag: Som framhållits i avsnitt 5 finns det skäl att anta att antalet återkallade uppehållstillstånd kommer att minska . Att det helt skulle kunna gå att undvika sådana fall är dock inte realistiskt. Det kommer även att finnas personer som, av olika skäl, vill dölja sin rätta identitet. Om tillstånd ändå beviljats på grundval av felaktiga uppgifter om identiteten, måste det liksom finnas möjligheter att återkalla tillståndet. Det är en huvudprincip inom alla samhällsområden att den som fått någon förmån eller något bistånd genom att lämna felaktiga uppgifter kan gå miste om förmånen eller kan tvingas betala tillbaka biståndet när de felaktiga uppgifterna uppdagas. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid få mer långtgående konsekvenser för den enskilde än inom de flesta andra områden. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan tillståndet återkallas. Enligt regeringens uppfattning ger den nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och den ger utrymme för en alltför snäv tolkning. När det gäller vilka omständigheter som särskilt bör beaktas vid bedömningen av ett återkallelseärende har NIPU delvis sökt ledning i vad som gäller vid utvisning på grund av brott. Flera av remissinstanserna har riktat kritik mot den parallellen och har hävdat att det rör sig om två helt olika institut. Regeringen kan instämma i att det finns åtskilliga skillnader mellan ett återkallelseförfarande och utvisning på grund av brott. Att någon som saknar skyddsbehov återvänder till sitt hemland kan inte jämställas med en särskild rättsverkan i ett brottmål. Dessutom skiljer sig återkallelseärenden från mål där utvisning på grund av brott aktualiseras genom att de sistnämnda målen ofta bygger på en samhällsreaktion som riktas mot en person i en familj medan det i återkallelseärenden inte torde vara sällsynt att båda makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter och därmed kan riskera återkallelse av sitt tillstånd. Även om det således finns skillnader finns det också likheter mellan de två instituten. Den tekniska lösning som valts vid utformningen av bestämmelserna om utvisning på grund av brott torde passa väl in även vad gäller återkallelseinstitutet. Dessutom finns uppenbara likheter vad gäller de omständigheter som bör beaktas sett ur ett mänskligt perspektiv. Som NIPU påpekat är det inte rimligt att det i vissa fall skall vara möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd därför att utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet, om det inte skulle vara möjligt att i samma situation utvisa den som begått ett grovt brott. Som framgått av redogörelsen för nuvarande ordning skall vid utvisning på grund av brott hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen vistats i . Samma typer av överväganden bör göras vid prövningen av ett återkallelseärende. NIPU har anfört att en fördel med denna lösning är att praxis då kan utvecklas med beaktande av den praxis som redan lagt fast i fråga om utvisning på grund av brott. anser att det vore olyckligt om praxis från skulle vara styrande för praxis beträffande återkallelse av uppehållstillstånd. Regeringen instämmer i nämndens uppfattning i denna fråga. En annan sak är - som påpekat - att detta inte utesluter att myndigheterna, som i alla andra fall, kan göra jämförelser mellan likartade frågor. Mot ovanstående bakgrund anser regeringen att särskild hänsyn skall tas till följande omständigheter vid övervägande av om ett uppehålls-tillstånd bör återkallas. Barn Efter en lagändring innehåller 1 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) en bestämmelse om att i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den bestämmelsen gäller naturligtvis även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Som och Rädda barnen anfört bör denna portalbestämmelse ges stor betydelse vid bedömningen. Däremot kan som framhållits, bl.a. i den migrationspolitiska propositionen, inte hänsyn till barn generellt ges företräde framför samhällsintresset att reglera invandringen. Man måste hålla i minnet att det utgör ett hot mot asylrätten att uppehållstillstånd utverkas genom oriktiga uppgifter. Vissa förutsättningar att återkalla uppehållstillstånd även där barn är berörda måste därför finnas kvar. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas av humanitära skäl godtas det enligt förarbeten och praxis att skälen är något mindre allvarliga och har något mindre tyngd i fall där barn är berörda. T.ex. tas särskild hänsyn till barn som gått i skola här eller som deltagit i skolförberedande verksamhet. En i skola har därvid i regel ansetts böra medföra att barnet och dess föräldrar bör få stanna här, såvida inte andra omständigheter funnits med i bilden. Även när det gäller återkallelseärenden bör fall där barn berörs bli föremål för en något mildare bedömning än där det gäller enbart vuxna. Det nu sagda innebär också att det i mildrande riktning bör vägas in om den oriktiga uppgiften lämnats av ett barn . Hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt innebär också att barnets förhållanden vid återkomsten till ett annat land kan beaktas vid bedömningen. I förarbetena till bestämmelserna om utvisning på grund av brott sägs att det inte bör komma i fråga att utvisa ett barn som har sina föräldrar här. Samma bedömning bör gälla också vid återkallelse av uppehållstillstånd, även om det i den situationen torde vara mindre vanligt att det kan bli aktuellt att återkalla tillståndet för barnet men inte för dess föräldrar. Släktanknytning Vid utvisning på grund av brott skall särskilt beaktas utlänningens familjeanknytning hit. Det gäller självfallet såväl barnfamiljer som barnlösa par och ensamstående. I förarbetena till bestämmelsen om utvisning på grund av brott sägs att den omständigheten att utlänningen har familj här regelmässigt torde innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i . Ett sådant synsätt bör givetvis få betydelse även vid bedömningen av anknytningens styrka i återkallelseärenden. Vilken tyngd som skall tillmätas familjeanknytning beror självfallet på släktanknytning såväl i som i annat land. Om en person exempelvis har föräldrar och syskon i och saknar nära anhöriga i hemlandet, är det en omständighet som starkt talar mot återkallelse av uppehållstillstånd. Detsamma gäller om utlänningen är gift eller sambo med någon som är svensk medborgare eller med någon som har uppehållstillstånd i och som det inte är aktuellt att återkalla tillståndet för. har invänt att anknytning i form av en make eller en sambo finns i nästintill alla återkallelseärenden varför mycket få tillstånd kan förväntas bli återkallade om denna faktor skall tillmätas stark betydelse. Regeringen anser dock att det är ofrånkomligt att den omständigheten tillmäts stark betydelse vid den sammanvägning av omständigheter som skall ske vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd skall återkallas eller inte. Som nämnts skiljer sig återkallelseärendena i detta hänseende något från målen där utvisning på grund av brott aktualiseras. De sistnämnda målen bygger ofta på en samhällsreaktion som riktas mot en person i en familj medan den övriga familjens rätt att vistas i inte berörs. I återkallelseärenden torde det däremot inte vara sällsynt att båda makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter och därmed riskerar återkallelse av sitt tillstånd. Humanitära skäl Enligt förarbetena till nuvarande bestämmelse om återkallelse av uppehållstillstånd vid oriktiga uppgifter om identiteten bör återkallelse inte ske när starka humanitära skäl talar för att utlänningen bör tillåtas stanna här. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra humanitära skäl är inte vare sig möjlig eller lämplig. Vad som anförs om särskild hänsyn till barn, till släktanknytning i , utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här utgör alla olika former av humanitära skäl. Humanitära skäl kan emellertid även vara sådana omständigheter som i övrigt enligt praxis kan grunda rätt till uppehållstillstånd, t.ex. sjukdom. Flera remissinstanser har vänt sig mot att uttrycksättet andra starka humanitära skäl används i tredje stycket av den föreslagna lydelsen av 2 kap. 9 § UtlL och har betonat att uttryckets innebörd bör belysas närmare. Regeringen instämmer i att uttryckssättet andra humanitära skäl, som har föreslagit, bör väljas i stället. Detta innebär inte att regeringen har en annan uppfattning än NIPU vad gäller bedömningen att viss tyngd bör finnas i de humanitära skäl som talar mot återkallelse av uppehållstillstånd. Emellertid bör noteras att bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL om att uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i inte innehåller något sådant förstärkande uttryck. Av den anledningen bör inte heller återkallelseregeln ha det. Levnadsomständigheter i övrigt I motiven till bestämmelserna om utvisning på grund av brott sägs att även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har lärt sig det svenska språket är enligt förarbetena ytterligare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet. Nyssnämnda faktorer bör beaktas även vid prövningen av ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. De torde dock ofta inte få riktigt samma betydelse som vid utvisning på grund av brott eftersom utlänningen i regel inte kommer att ha vistats i så länge när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd aktualiseras. påpekat kan det vara svårt för de tillämpande myndigheterna att få tillräckligt underlag för att kunna göra en bedömning av svenskkunskapernas betydelse. Detta hindrar dock inte att faktorn bör tillmätas en viss betydelse. Hänsyn bör även tas till arbetsförhållanden. Detta beror på att en utlänning genom en anställning eller genom att arbeta som egen företagare regelmässigt får antas ha fått en större anknytning till svenska förhållanden genom kontakter med sina arbetskamrater eller sina anställda och genom ökad kunskap om svenska förhållanden. Detta gäller dock inte bara den som är anställd eller egen företagare utan också den som deltagit i svenskstudier eller andra studier eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Hänsyn måste också tas till om en person varit oförskyllt arbetslös men stått till arbetsmarknadens förfogande och på olika sätt sökt komma in i det svenska samhället. Längden av vistelsen i Enligt 4 kap. 10 § UtlL skall domstolen beakta längden av utlänningens vistelse i vid överväganden av om han eller hon bör utvisas. Att vistelsetiden skall beaktas baseras i bestämmelsens förarbeten på antagandet att utlänningen efter viss tids vistelse i blivit integrerad i samhället. Längden av vistelsen är en faktor som även bör beaktas vid bedömningen av ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. Detta följer närmast av sig självt mot bakgrund av de tidigare nämnda faktorerna som skall beaktas. Vilken betydelse som skall läggas vid vistelsens längd bör emellertid även vara beroende av under vilken period i livet som utlänningen vistats här. Vistelsetiden har rimligen större betydelse när det gäller en person som kommit hit och skaffat sig en utbildning här eller förvärsarbetat eller i vart fall stått till arbetsmarknadens förfogande. För den som vistats här av livet och som levt större delen av sitt liv i ett annat land kan det antas att vistelsetiden i sig inte har samma betydelse. Sammanvägningen När en domstol bedömer om någon skall utvisas på grund av brott skall den enligt förarbetena göra en bedömning av personens anknytning till utifrån en sammanvägning av vad som är känt om utlänningens personliga förhållanden såsom levnads- omständigheter, familjeförhållanden, vistelsetid i och eventuella kvarvarande band till hemlandet. En sådan sammanvägning av samtliga omständigheter bör självfallet göras även i ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. anser att NIPU:s beskrivning av hur sammanvägningen av olika omständigheter skall göras inte ger någon vägledning. Enligt nämnden behövs utförligare förarbeten med exempel angivna. De fall där återkallelse kan komma i fråga kan vara av vitt skilda slag. Det är inte möjligt eller lämpligt att i detalj söka förutse de omständigheter som kan förekomma. Uttryckt med andra ord är det ofrånkomligt att en närmare precisering av de olika omständigheter som kan ha betydelse vid sammanvägningen och vilken tyngd de skall ha kommer att utvecklas i praxis. Ett exempel på en faktor som väger tungt vid en sådan sammanvägning är dock om utlänningen har familj i som är svenska medborgare eller vars uppehållstillstånd inte är föremål för återkallelse. En annan tungt vägande omständighet är om barn som fått anknytning till berörs. Det bör åter igen betonas att dessa två exempel inte utgör en uttömmande beskrivning av vilka faktorer som skall anses tungt vägande vid den sammanvägning som måste göras. Som NIPU påpekat bör vid den sammanvägning av olika omständigheter som skall göras också beaktas om det finns skäl som talar för att återkallelse skall ske.