prop · GL03158 · 1998-01-01 00:00:00 — Av all- männa lagvalsprinciper följer i förevarande fall att de detaljerade före- skrifterna om miljöhänsyn i skogsvårdsförfattningarna skall tillämpas. Enligt regeringens bedömning behövs inte någon uttrycklig lagreglering av detta eftersom den valda metodiken med tillräcklig tydlighet knyter an till allmänt erkända lagvalsprinciper. hänsynsregel om för- siktighetsmått t.ex. blir tillämplig endast i de frågor som inte är särskilt reglerade i skogsvårdsförfattningarna. I vissa andra fall kan hänsyns- reglerna av naturliga skäl inte tillämpas. Härtill kommer att skogsvårds- styrelsen kommer att vara tillsynsmyndighet inom det område som regle- ras av skogsvårdsförfattningarna, även om ingripandet stöder sig på de allmänna hänsynsreglerna i . 8.1.7 Skogs- och miljöredovisning Regeringens förslag: För varje brukningsenhet skall det finnas en aktuell redovisning som anger hur skogen ser ut och vilka natur- och kulturmiljövärden som har registrerats för brukningsenheten. Rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vad redovisningen skall innehålla, om vad som avses med en aktuell redovisning och om undantag från kravet på redovisning. förslag: har redovisat den betydelse som en skogsbruksplan eller annat planeringsunderlag har för verksam- heten på en skogsfastighet. Remissinstanserna: Flera uttalar sig positivt om skogsbruksplaner och särskilt i den nya form som innehåller uppgifter om natur- och kul- turmiljövärden. anser att det var ett misstag att avskaffa kravet på skogsbruksplan och att det bör införas igen. Skälen för regeringens förslag: Efter beslut av infördes i skogsvårdslagen ett krav på att det för varje brukningsenhet skall finnas en skogsbruksplan med riktlinjer för skogens skötsel på en- heten (prop. 1982/83:145, bet. 1982/83:JoU34, rskr. 1982/83:360). Pla- nen skulle upprättas enligt föreskrifter som meddelades av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det fanns möjligheter att meddela föreskrifter om undantag från kravet på skogsbruksplan. Syftet med bestämmelsen var att stimulera till ett mer aktivt skogsbruk. skogspolitiska kommitté föreslog att kravet på skogsbruks- plan skulle kvarstå men i form av en redovisning av skogstillståndet. Regeringen valde emellertid att föreslå att kravet på skogsbruksplan skulle slopas helt. Detta blev även beslut. Regeringens motiv var att behovet av en skogsbruksplan är allmänt erkänt och att denna uppfattning är så djupt rotad att några tvingande krav inte bör ställas på vare sig skogsbruksplan eller en enklare redovisning av skogs- tillståndet. har i sin utvärdering betonat skogsbruksplanens bety- delse för ett aktivt och ansvarsfullt skogsbruk. Produktionen av skogs- bruksplaner har enligt minskat kraftigt och ungefär hälf- ten av de privata skogsägarna har ingen aktuell skogsbruksplan. Motsva- rande synpunkter på skogsbruksplanens betydelse har framförts av flera remissinstanser. utvärdering visar att utvecklingen har gått i en annan riktning än den som dåvarande regering förutskickade. Det är givetvis inte tillfredsställande att så många skogsägare inte har aktuella kunskaper om sina skogsfastigheter. Brist på kunskap förhindrar ett aktivt brukande. Det stimulerar inte heller till en riktig skogsvård. Därtill kommer svårigheterna för skogsägaren att leva upp till de krav som ställs på hän- syn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Just dessa intres- sen har föranlett en utveckling av s.k. gröna skogsbruksplaner. Detta har skett både i regi och i regi av skogsägareföreningar. De senares ekonomiska intresse för att kunna redovisa att skogsråvaran kom- mer från ett skogsbruk som bedrivs hållbart har i vissa fall motiverat särskilt engagemang både praktiskt och ekonomiskt i medlemmarnas skogsbruksplaner. Antalet företag som producerar skogsbruksplaner har ökat. Vad som sagts motiverar att kravet på någon form av redovisning av skogstillståndet införs. Ytterligare ett motiv härför är att allt fler skogsägare saknar förankring i ett praktiskt skogsbruk. Att införa ett krav på en fullständig skogsbruksplan skulle dock föra för långt. Regeringen föreslår därför att det i skogsvårdslagen införs en bestämmelse om att varje brukningsenhet skall ha en aktuell redovisning som anger hur skogen ser ut på brukningsenheten och vilka natur- och kulturmiljö- värden som finns registrerade för enheten. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer bör få meddela närmare föreskrifter om vad redovisningen skall innehålla, om vad som avses med en aktuell redovisning och om undantag från kravet på redovisning. Syftet med denna skyldighet är inte att detaljreglera skogsägarens handlande. Därför bör innehållskravet inte ta sikte på avverkning eller andra aktiviteter som syftar till att generera omedelbara inkomster. Inte heller bör kraven utformas på sådant sätt att de favoriserar vissa typer av planer och redovisningar och diskvalificerar andra. Det bör med andra ord råda en stor frihet för skogsägaren att bestämma detaljinnehållet. Obligatoriskt bör bl.a. vara uppgifter om natur- och kulturmiljövärden som tagits fram och dokumenterats genom myndigheternas inventeringar. Skogsägaren bör ges en rimlig tid att skaffa sig en redovisning. Någon straffsanktion bör inte kopplas till bestämmelsen. 8.1.8 Ekonomisk säkerhet för återväxtåtgärder Regeringens förslag: Bestämmelserna om ekonomisk säkerhet för återväxtåtgärder efter avverkning kompletteras med ett förbud mot att påbörja avverkningen innan säkerheten har ställts och godkänts av . Regeringens bedömning: Frågan om möjligheterna att binda säkerheten till fastigheten så att den följer med en överlåtelse bör skyndsamt utredas närmare. förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De allra flesta tillstyrker förslaget och påpekar att frågan om att få en säkerhet att följa fastigheten måste lösas . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Om en avverkning föranleder förhållandevis dyra återväxtåtgärder i större omfattning får enligt 36 § skogsvårdslagen i samband med avverk- ningen besluta att säkerhet skall ställas för fullgörandet av åtgärderna. Om inte säkerhet ställs får meddela förbud att avverka skog på brukningsenheten utan tillstånd. I samband med utvärderingen har uppmärksammat att en avverkning i praktiken kan ske utan att säkerhet har ställts. Den möjlighet som bestämmelserna ger att förbjuda av- verkning på fastigheten hinner inte utnyttjas som skogsägaren måste vänta efter det att en avverkningsanmälan har gjorts. föreslår därför att lagen ändras så att avverkningen får påbörjas först när säkerheten är ställd och godkänd av skogsvårds- styrelsen. Regeringen anser mot bakgrund av vad som har framkommit i utvärde- ringen att förslag bör genomföras. Den bestämmelse som redan finns och som ger möjlighet att förbjuda avverkning på brukningsenheten är avsedd att tillämpas på hela bruk- ningsenheter där skogsvården är misskött. Den kan alltså tillämpas först sedan sådan har konstaterats. Skogsvårdslagen bör sålunda kompletteras med en bestämmelse som gör det möjligt för att erhålla och godkänna säker- heten innan avverkningen får påbörjas. Säkerheten är till för att täcka de kostnader som kan uppstå för om den blir tvungen att själv utföra återväxtåt- gärderna. Ett sådant förfarande kan enligt lagen nämligen tillgripas om någon inte rättar sig efter ett föreläggande. Det har förekommit ett antal fall där säkerhet har begärts och ställts och där fastigheten har överlåtits efter det att avverkningen har skett men innan några återväxtåtgärder har utförts. Säkerheten har då återgått till den tidigare ägaren. Om den nye ägaren inte har möjlighet att ställa motsvarande säkerhet och vägrar att anlägga ny skog åsamkas staten kostnader. Detta är givetvis inte tillfredsställande. Frågan har då aktua- liserats om inte säkerheten skulle kunna bindas till fastigheten. Någon närmare utredning om detta har inte presenterats. Hur det lagstiftnings- mässigt skulle lösas behöver alltså utredas närmare om förslaget skulle genomföras. Regeringen anser att det närmare bör prövas om det är möjligt att på detta sätt komma tillrätta med problemet och har för avsikt att skyndsamt låta utreda frågan närmare. 8.1.9 Författningsändringar De under avsnitt 8.1.4 8 behandlade förslagen föranleder ändringar i skogsvårdslagen i enlighet med vad som redovisas i avsnitt 2. Ändringen i 14 § görs på sätt som där anges med anledning av att annan ändring i paragrafen har föreslagits i prop. 1997/98:90. Rubriken sekvensbeskrivning närmast före 32 § byts ut mot Miljöanalys vilket också framgår av avsnitt 2. Någon särskild författningskommentar utöver vad som angetts tidigare i avsnitt 8 synes inte vara nödvändig. 8.2 Områdesskydd m.m. Regeringens bedömning: Ytterligare mark behöver skyddas i syfte att bevara en biologisk mångfald och kulturmiljövärden i skogen. Takten i skyddsarbetet bör öka och formerna för skydd bör utnyttjas mer effektivt och på försök i mer flexibla former. Bestämmelserna om biotopskydd bör kompletteras. , och Miljövårdsberedningens förslag överensstämmer i princip med regeringens bedömning men är mer långtgående vad avser takten i skyddsarbetet. Remissinstanserna: Många instämmer i förslagen om ökade resurser för naturvårdsavtal, biotopskydd och reservat. Same- tinget, Länsstyrelserna i , och , Kungl. skogs- och lantbruksakademien, LRF, , Skogsindustrierna, SkogForsk, och . För- slagen om en översyn av biotopskyddet och om en mer flexibel tillämp- ning av detta tillstyrks också. Statskontoret, , Läns- styrelsen i , LRF, och Skogs- industrierna ser positivt på en flexiblare tillämpning av medlen för områdesskydd medan är mer avvaktande. Skälen för regeringens bedömning: Skydd i olika former för att be- vara en biologisk mångfald och kulturmiljövärden i skogen är ett viktigt komplement till den generella hänsyn till naturvårdens intressen som är basen för bevarandet av mångfalden. Sådant skydd kan ske både på markägarens eget initiativ utan statens eller kommuns ingripande och på myndigheternas initiativ med stöd av lagstiftning av olika slag. Viktigt i sammanhanget är att betona den betydelse all mark med skog och mark i anslutning till denna har för en biologisk mångfald och för att växter och djur som normalt hör hemma i vårt land kan fortleva. De starkaste bestämmelserna om områdesskydd finns i naturvårds- lagen. Dessa avser nationalpark, naturreservat och biotopskydd. Bestäm- melserna har i huvudsak överförts till i det förslag som regeringen har lämnat till (prop. 1997/98:45). Där föreslås också en ny skyddsform kallad kulturreservat. Med stöd av skogsvårdslagen finns det även möjlighet att förbjuda avverkning i fjäll- nära skog om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsent- lig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. I samtliga dessa fall gäller att ersättning lämnas vid avsevärt intrång i pågående mark- användning. Enligt skogsvårdslagen är det vidare förbjudet omföra en ädellövskog till barrskog eller annan lövskog. Statsbidrag lämnas enligt lagen för vissa skötselåtgärder i ädellövskogen. Ytterligare bestämmelser om områdesskydd finns i skogsvårdslagen. Sålunda krävs det tillstånd för föryngringsavverkning i sådana områden som regeringen har förordnat som svårföryngrade eller som skydds- skogar. I svårföryngrade områden i och får tillstånd inte ges till avverkning på mark som producerar mindre än en kubikmeter per hektar. Inte heller får tillstånd ges till avverkning för att bygga skogsbilväg som saknar s.k. båtnad. Dessa förbud kan inte ligga till grund för ersättningsanspråk eftersom de inte inskränker skogsbruk som är pågående markanvändning. Det gäller även förbudet enligt skogsvårdslagen att avverka skogliga impediment som har redovisats i det föregående. I samband med skogspolitiska beslut behandlades frågan om behovet av skydd av skog i syfte att bevara en biologisk mångfald. Där- vid anfördes bl.a. följande: Det påpekades att den förordade skogs- politiken på ett helt nytt sätt utgick från vårt nationella och interna- ansvar för att bevara den biologiska mångfalden och de växt- och djurarter som naturligt lever i . Vid bedömningen av hur stor del av skogsmarken som behöver avsättas som reservat bör hänsyn tas till andra åtgärder som vidtas för att bevara den biologiska mångfalden och uppfylla miljömålet. Det hänvisades till den normala hänsynen som skall tas vid alla åtgärder i skogsbruket men också till biotopskyddet, skyddet av våtmarker, hänsynstagandet i gränslandet mellan skogsmark och jord- bruksmark och frivilliga åtaganden. Det pekades också på möjligheten att tillämpa olika medel flexibelt. Genom att skydda olika områden under skilda tidsperioder ansågs det möjligt att avstå från för både staten och markägaren dyrbara reservatsavsättningar som annars hade tett sig nödvändiga. Mot bakgrund av detta lanserades ett nytt instrument, nämligen civilrättsliga avtal mellan staten och markägaren avseende naturvårdsinsatser, s.k. naturvårdsavtal. Som ytterligare alternativ angavs möjligheten att för- ordna om reservat utan att ägareförhållandet ändras och med en varierad grad av inskränkningar. Miljömålet skulle alltså tillgodoses genom en kombination av ökade reservatsavsättningar och en skärpt tillämpning av den då gällande naturvårdshänsynen. Vad gäller omfattningen av reservatsavsättningar anfördes bl.a. att det var nödvändigt att åstadkomma nya reservat i högre takt men att det först när praktiska erfarenheter av den nya skogspolitiken har vunnits kunde vara lämpligt att formulera ett riktvärde för reservatsbildningarna på . En bedömning av denna fråga avsågs bli överlämnad till och . För att möjliggöra en utökad re- servatsavsättning föreslogs ett ökat årligt anslag härför med till ca , vilket också blev beslut. Detta kompletterades med ett anslag för biotopskydd i skog och natur- vårdsavtal på . har haft i uppdrag att särskilt redovisa omfattningen och innebörden av biotopskydd, naturvårdsavtal och frivilliga avsätt- ningar m.m. har haft i uppdrag att redovisa skogsreservatens omfattning. Dessa båda redovisningar har därefter legat till grund för Miljövårdsberedningens uppgift att yttra sig över i vilken omfattning arealen skyddad produktiv skogsmark behöver utökas och former för att åstadkomma detta. Av de samlade förslagen framgår bl.a. följande: Vid utgången av var följande arealer produktiv skogs- mark skyddad, nämligen som nationalpark , som reservat och som domänreservat eller förvärvat av Naturvårds- verket sammanlagt . Därtill kommer biotopskydd och are- aler skyddade genom naturvårdsavtal som vid utgången av upp- gick till ca resp. ca . Frivilliga hänsynsområden större än uppgick till . Hänsynsytor som är mindre än lämnas enligt skogsvårdslagens bestämmelser eller frivilligt. Arealen av dessa uppgår till 7 000 resp. eller sammanlagt av den avverkade arealen. Till dessa arealer kom- mer skogsmark inom det svårföryngrade området som inte får föryng- ringsavverkas eftersom återväxten inte kan tryggas. Denna areal uppgår till ca . Därtill kommer skogbärande impediment där endast enstaka träd får avverkas under vissa begränsade förutsättningar. Miljövårdsberedningen har gjort bedömningen med utgångspunkt bl.a. i en forskarrapport att det i ett kortsiktigt perspektiv finns ett behov av att skydda ytterligare skogsmark motsvarande eller ca av den produktiva skogsmarksarealen nedanför gränsen för fjällnära skog. Detta för att inte försitta möjligheterna att långsiktigt bevara den biologiska mångfalden. Därutöver finns det enligt bered- ningen ca där det finns behov av att låta naturhänsynen vida överstiga den generella hänsyn som normalt skall tas. Miljövårds- beredningen anser att ca av denna sammanlagda areal bör skyddas genom förordnanden som reservat och genom biotopskydd. Resterande del, ca , bedöms kunna tillgodo- ses inom ramen för frivilliga åtaganden. De sammanlagda kostnaderna för reservat och biotopskydd beräknas till . Om skyd- det skulle genomföras , vilket beredningen för- ordar, skulle de årliga anslagen för ändamålet behöva ökas med vilket motsvarar mer än en fördubbling av dagens anslag. I ett 20-årsprogram är det främst anslaget för biotopskydd som behöver ökas. De bedömningar som myndigheterna och Miljövårdsberedningen nu har gjort är de bästa som finns att tillgå. De bör sålunda kunna utgöra en utgångspunkt för ställningstaganden om behovet av att skydda skogsmark i syfte att bevara den biologiska mångfalden. Bedöm- ningarna har gjorts i ett helhetsperspektiv där hänsyn har tagits till de sär- skilda förhållanden som råder i vårt land, till vad som historiskt har skett i våra skogar och till de skilda medel som står till förfogande för åtgärder. Det finns mot den här bakgrunden inte skäl för eller möjligheter att som i vissa andra länder lägga fast ett visst procentmål för skyddad areal. I stället bör skogsbruket och myndigheterna arbeta vidare i den riktning som utvärderingarna pekar. Utan tvekan är det fortfarande så att det behöver avsättas ytterligare skogsmark med ett så starkt skydd att det krävs ekonomisk ersättning till skogsägarna. Detta gäller inte minst för Syd- och . Någon bättre bedömning av detta behov än den som Miljövårdsberedningen har gjort finns inte . Regeringen har för avsikt att i budget- propositionen för föreslå anslagshöjningar både för reservat och för biotopskydd och naturvårdsavtal. I den lämnade vårpropositionen har hänsyn tagits till detta genom att det inom ramarna för de båda aktuella utgiftsområdena har beräknats sammanlagt ytter- ligare 185 respektive för perioden 2001 (prop. 1997/98:150). Om den årliga insatsen skulle permanentas på denna nivå skulle Miljövårdsberedningens mål kunna nås . Till de nämnda summorna skall läggas den engångssumma på för reservat som regeringen i samma proposition har föreslagit skall anvisas på tilläggsbudget för . Även det europeiska nätverket av skyddade områden, Natura 2000, har betydelse genom att det finns vissa möjlig- heter att erhålla medfinansiering från EU av skogsreservat. måste det emellertid framhållas att utvecklingen blir styrande för vilka former bevarandet av den biologiska mångfalden behöver ta. Inte minst de frivilliga åtgärder som skogsbruket vidtar och som Miljövårdsbered- ningen har förutsatt är särskilt angelägna och har stor betydelse i sam- manhanget. Av särskild betydelse är också frågan om de civilrättsliga naturvårds- avtalens giltighet när en fastighet byter ägare. föreslog bl.a. i sin aktionsplan för biologisk mångfald att lagändringar skulle göras så att avtalen skulle kunna ges en giltighet upp till oavsett om ett ägarbyte sker. Regeringen har lämnat förslag till ändring i jordabalken med detta syfte i sin proposition om följdlagstiftning till m.m. (prop. 1997/98:90). Om beslutar i enlighet med rege- ringens förslag kommer naturvårdsavtalens ställning att stärkas fr.o.m. . skogspolitiska beslut redovisades som nämnts be- hovet av en effektiv och flexibel användning av tillgängliga medel för områdesskydd. har på nytt uppmärksammat frågan i sin utvärdering och där skisserat en kompletterande modell för naturskydd främst för södra och . Bakgrunden är de särskilda ägareförhållanden som dessa områden kännetecknas av. Modellen utgår från de nuvarande administrativa medel som står till förfogande. föreslår en ytterligare närmare utredning tillsammans med och om det visar sig lämpligt en försöksverk- samhet. Regeringen anser att myndigheterna bör arbeta vidare med denna fråga och därvid även uppmärksamma skogens kulturmiljövärden. Even- tuella kostnader för utredning och försöksverksamhet får täckas inom ramen för tilldelade anslag. Det kan i sammanhanget nämnas att Natur- vårdsverket har fått i uppdrag att i samarbete med få till stånd en liknande lösning inom ett större skogsområde i inland. Även om det på olika sätt finns möjlighet att effektivisera använd- ningen av de statliga medel som står till förfogande för områdesskydd kan det inte uteslutas att det kan komma att uppstå medelsbrist särskilt om omfattande avverkningar skulle aktualiseras i skyddsvärda områden. Regeringen har mot denna bakgrund uppdragit åt en särskild förhandlare att överlägga med företrädare för skogsbruket bl.a. om möjligheten att få senarelägga statens ersättningar till dess medel finns tillgängliga. Upp- draget skall redovisas . och har särskilt tagit upp frågan om biotopskyddets innehåll och föreslagit att listan över skyddsvärda bio- toper kompletteras. Vidare föreslår myndigheterna att biotopskydds- bestämmelserna i undantagsfall skall kunna tillämpas på arealer större än de som har angett med utgångspunkt i förar- betena till bestämmelserna. Förändringar av definierade skyddsvärda biotoper kräver inte riks- dagens medverkan. Regeringen har för avsikt att fortlöpande ta de initiativ som utvecklingen ger vid handen. Vad gäller storleksgränser bör flexibilitet känneteckna tillämpningen av bestämmelserna om både bio- topskydd och reservat. Det ankommer på och Naturvårds- verket att besluta om detta. Av betydelse för den biologiska mångfalden är också de krav som den internationella marknaden för skogsindustriprodukter ställer. Svensk industri möter sålunda skilda krav på att produkterna skall ha någon form av miljöcertifiering. I har det mot denna bakgrund gjorts ett omfattande arbete med att ta fram en nationell standard som kan ligga till grund för miljöcertifiering av skogsbruk. Internationellt sett ligger vi långt framme. Flera stora skogsföretag och skogsägareföreningar låter nu certifiera sin verksamhet. Standarden som används skiftar något. Certi- fieringen sker på olika sätt, t.ex. inom ramen för ISO och enligt EU:s system EMAS. Miljöcertifieringen är enligt regeringens uppfattning en angelägenhet för marknaden, dvs. för producenter och konsumenter. Det är angeläget att även statens skogsbruk på mark som förvaltas av miljöcertifieras . 8.3 Statligt ekonomiskt stöd Regeringens bedömning: Statligt ekonomiskt stöd till skogsbruket bör som regelmässigt lämnas endast till natur- och kultur- vårdsåtgärder, ädellövskogsbruk och insatser mot effekterna av luft- föroreningar. Motsvarande princip bör gälla för eventuella stöd från EU. förslag: har föreslagit en ökning av anslagen för bidrag till natur- och kulturvårdsåtgärder och till skogs- markskalkning. Remissinstanserna: och till- styrker förslaget om ökat anslag för bidrag till natur- och kulturvårds- åtgärder. skogs- och lantbruksakademien framför synpunkter på den administrativa hanteringen av bidragen. i Väster- bottens län, LRF och är positiva till Skogs- styrelsens förslag om åtgärder mot markförsurning, medan SkogForsk är mer avvaktande. skogs- och lantbruksakademien, LRF, Skogs- industrierna, och instämmer i förslaget att återinföra stöd i samband med insektsskador på skog. Skälen för regeringens bedömning: Sedan 1979 års skogspolitiska beslut har förutsättningen varit att skogsbruket skall vara självfinansierat. Så t.ex. skall de krav som ställs i skogsvårdslagstiftningen tillgodoses utan statligt stöd. 1993 förekom vissa bidrag till skogsvårdsåtgärder som från samhällets synpunkt betraktades som angelägna men som inte ansågs skäligt att kräva av skogsägaren. Mot slutet av perioden kom i stort sett alla bidrag att finansieras av den dåvarande skogsvårdsavgiften. års skogspolitiska beslut trädde i kraft slopades skogsvårdsavgiften. Därmed avvecklades också alla stöd och anslag som var finansierade av denna. Kvar stod för skogs- ägaren stöd i samband med att skogsbruksåtgärder utfördes som bered- skapsarbeten. Detta stöd motsvarar emellertid den merkostnad som upp- kommer bl.a. till följd av orutinerad arbetskraft eller olämplig tid för ar- betets utförande. Skogsbruksåtgärder som beredskapsarbeten har minskat kraftigt. De stöd som kvarstår skogspolitiska beslut är i övrigt följande. infördes särskild lagstiftning i syfte att bevara de återstående bokskogarna.