prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — Renodlingen får emellertid inte innebära att enskilda ställs utan stöd och skydd. Individer med behov av stöd från mer än ett system bör till- försäkras detta genom en effektiv samordning. Systemen måste också ansluta till varandra så att inte enskilda med ett faktiskt behov av stöd ställs utanför alla system. Regeringen har i proposition 1996/97:63 Samverkan, socialförsäk- ringens ersättningsnivåer och administration, m.m. påtalat behovet av samordning av insatserna för rehabilitering mellan olika sektorer för att undvika att individer vars problembild inte renodlat faller inom en myn- dighets ansvarsområde hamnar mellan de olika systemen. I propositionen lämnade regeringen förslag till riktlinjer för förändringar och föreslog att särskilda medel skall avsättas för bl.a. samverkansprojekt. har antagit de av regeringen lämnade förslagen till riktlinjer för samverkan inom rehabiliteringsområdet (bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). Enligt dessa riktlinjer skall bl.a. gemensamma verksamhets- och hand- lingsplaner upprättas på central myndighets- och regionnivå liksom pro- gram för gemensam utbildning. Vidare skall de allmänna försäkringskas- sorna inom ramen för särskilda medel ges möjlighet att bedriva olika projekt i syfte att bl.a. uppnå samverkansvinster. Samverkansprojekt skall vidare ges en gemensam ram för åtgärder och insatser, men de eko- nomiska besluten fattas av respektive myndighet/förvaltning. socialförsäkringsutskott har i samband med den senaste ändringen av kriterierna för rätt till sjukpenning och förtidspension, vil- ken genomfördes , och vid behandlingen av ovan nämnda proposition om samverkan m.m. uppmärksammat vissa problem som kan följa av renodlingen. Utskottet framhöll i betänkande 1996/97:SfU6 bl.a. att renodlingen av försäkringen inte får leda till att en arbetsoförmåga som huvudsakligen grundar sig på medicinska orsaker delas upp så att nedsättningen i olika delar hänförs till andra orsaker, såsom arbetsmarknadsmässiga eller sociala, när sådana finns. Enligt utskottet skall, när arbetsförmågan satts ned av en medicinsk orsak, sjukpenning eller förtidspension kunna utges även om det finns vissa inslag av t.ex. social karaktär som inverkar på arbetsoförmågan. Utskottet framhöll också vikten av att en samsyn finns mellan och försäkringskassorna å ena sidan samt arbetsmarknadsmyndigheterna å andra sidan vad gäller att bedöma om en person är att anse som arbetsför. Utskottet förutsatte därvid ett samarbete myndigheterna emellan såväl i enskilda fall som på central nivå. Enligt vad utskottet anförde tillgodoser de ovan redovisade riktlinjerna för samverkan inom rehabiliteringsområdet huvud- sakligen behoven av samordning och samsyn mellan myndigheter såväl i enskilda fall som på central nivå. När det gäller frågan om ett hel- hetsperspektiv ansåg utskottet att riktlinjerna skapar förutsättningar för ett samspel mellan de olika myndigheter/förvaltningar som har ansvar för rehabiliteringen. Detta i sin tur innebär att det blir möjligt att upprätthålla en helhetssyn på individen, trots den renodling som skett t.ex. vad gäller gränsdragningen mellan systemen för ersättning vid sjukdom och ar- betslöshet respektive socialbidrag. har sedermera i anledning av regeringens budgetproposition (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 10) godkänt vissa lagförslag som anknyter till de ovan redovisade riktlinjerna och som syftar till en förstärkt samverkan inom rehabiliteringsområdet samt anslagit särskilda medel till försäkringskassorna för verksamheten. Socialförsäkrings- utskottet framhöll därvid att samverkan inom rehabiliteringsområdet bör utgöra en permanent och långsiktig verksamhet (bet. 1997/98:1, rskr. 1997/98:111). I synnerhet beträffande en varaktig ersättningsform som förtidspension ter det sig nödvändigt att upprätthålla ett krav på en viss lägsta gräns för arbetsförmågans nedsättning för att rätt till ersättning skall kunna före- ligga. Det är ofta förenat med stora svårigheter att konstatera smärre ned- sättningar av arbetsförmåga och i synnerhet att därutöver fastställa ett tillräckligt samband med medicinska orsaker. Försäkringen är heller inte avsedd att täcka mindre variationer i fråga om fysisk eller psykisk pres- tationsförmåga som kan följa av exempelvis naturligt åldrande. Med hänsyn härtill bör, i likhet med vad som gäller i det nuvarande systemet, som förutsättning för ersättning gälla att arbetsförmågan av medicinska orsaker är nedsatt med minst en fjärdedel. I det reformerade ålderspensionssystemet skall inte finnas någon fast- ställd allmän pensionsålder vad gäller inkomstgrundad ålderspension. I stället skall tillämpas en flexibel pensionsålder med möjlighet till uttag av inkomstgrundad pension . För rätt till garantipension krävs dock enligt de av godkända riktlinjerna för reformering av ålderspensionssystemet att den försäkrade fyllt . Enligt rege- ringens uppfattning innebär detta att förtidspension bör kunna utges fram till dess att den försäkrade uppnått denna ålder. Den primära funktionen för förtidspensionen är att tillförsäkra indivi- der ett gott skydd mot det inkomstbortfall som uppstår om de tvingas avstå från förvärvsarbete av medicinska orsaker. Detta medför krav på en stark anknytning mellan den försäkrades inkomst före pensionsfallet och den ersättning som betalas ut. Försäkringen skall enligt regeringens uppfattning vid sidan av den in- komstrelaterade förtidspensionen innehålla en garanterad lägsta nivå för dem som inte har haft några inkomster alls eller endast låga inkomster före pensionsfallet. Den garanterade nivån bör säkerställa att alla försäkrade för det fall de drabbas av sjukdom tillförsäkras en rimlig levnadsstandard som i princip täcker alla normala konsumtionsbehov. Även den som vid pensionsfallet inte etablerat sig i förvärvslivet, t.ex. den som redan från födseln har ett funktionshinder eller som skadats eller drabbats av sjukdom, kunde om han eller hon haft arbets- förmåga förväntats ha påbörjat förvärvsarbete. Således är även garanti- beloppet en ersättning för inkomstbortfall. För dem som har en in- komstrelaterad ersättning som är lägre än garantinivån bör ett garantibe- lopp utges som utfyllnad upp till denna nivå. 5.2 Inkomstrelaterad ersättning Regeringens förslag: Den inkomstrelaterade ersättningen skall base- ras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft om inte nedsättningen av arbetsförmågan inträffat. Till grund för denna uppskattning skall användas inkomsterna åren närmast före pensionsfallet. Regeringens bedömning: Den inkomstrelaterade ersättningen bör vid hel förtidspension utgöra av den uppskattade in- komsten, upp till ett visst tak. Antalet inkomstår som skall ligga till grund för beräkningen av den inkomstrelaterade ersättningen bör vara tillräckligt stort för att ge ett stabilt inkomstunderlag som speglar den försäkrades förvärvsförmåga och uppnådda inkomststandard. I förhållande till dagens huvudregel för beräkning av antagandepoäng (de två bästa inkomståren av de senaste fyra) bör antalet årsinkomster som beaktas i inkomstunderlaget vara större. Det antal inkomstår som används bör dock begränsas så att endast den aktuella inkomststandarden beaktas. Det bör övervägas på vilket sätt år med tillfälligt låga eller höga inkomster skall hanteras i beräkningsunder- laget. I det fortsatta arbetet bör det övervägas på vilket sätt ersättningen skall indexeras. I detta sammanhang bör hanteras frågan om ersätt- ningens anknytning till den allmänna pris- och realinkomstutveck- lingen och om en sådan bör vara olika utformad beroende på förtids- pensionärens ålder. Utredningens förslag: Den inkomstrelaterade förtidspensionen skall baseras på en s.k. antagandeinkomst som skall beräknas som medeltalet av de fyra i inkomsthänseende bästa av de sex åren närmast före pen- sionsfallsåret. Pensionsunderlaget enligt 4 kap. 2 § lagen om inkomst- grundad ålderspension skall, med undantag av pensionsgrundande belopp för barnår, läggas till grund för beräkningen av antagandeinkomstens storlek. Innan medelinkomstberäkningen görs skall samtliga pensionsunderlag räknas upp till aktuell prisnivå. En alternativ beräk- ningsregel kan efter ansökan tillämpas om personen under vart och ett av minst tre av haft ersättning som utgetts till följd av sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet m.m. i sådan utsträckning att det motsvarar med hel ersättning. Denna regel innebär att även pensionsunderlag för ytterligare högst närmast före nämnda kan läggas till grund för beräkning av antagandein- komstens storlek. Ersättningsnivån i förtidspensionen skall vara av antagan- deinkomsten. Till och med det år då individen uppnår justeras antagan- deinkomsten dels med förändringen i det allmänna prisläget mellan juni innan och juni året innan det år justeringen avser, dels med halva reala förändringen i den allmänna inkomstnivån så som den skall mätas enligt förslaget om reformerat ålderspensionssystem. Från och med det år då individen uppnår justeras antagande- inkomsten i förhållande till förändringen i det allmänna prisläget och endast vid fallande realinkomster i befolkningen till halva förändringen i den allmänna realinkomstnivån. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som kommenterat frå- gan om beräkningsunderlaget för förtidspensionen har ställt sig positiva till utredningens förslag. () tillstyrker förslaget men förordar i likhet med () att pen- sionsgrundande belopp för barnår som grundar rätt till ålderspension också skall ingå i inkomstunderlaget för förtidspension. Centrala stu- diestödsnämnden anser att alternativregeln även bör skydda den som fri- villigt väljer att studera efter att ha förvärvsarbetat under . Flera remissinstanser har pekat på problemet med att förtidspensions- fallet ofta föregås av omfattande sjukskrivning. (), () och PTK anser därför att beräkningsunderlaget bör utgå från den tidpunkt då sjuk- skrivningen inleddes. SAF anser vidare att en sådan regel kan kombine- ras med att beräkningsunderlaget utgörs av de fyra mellersta inkomsterna , dvs. att den bästa och den sämsta inkomsten undantas i stället för utredningens förslag om de två sämsta. framhåller att någon form av begränsning av hur mycket arbetstid som skall få tillgodoräknas för antagandeinkomst eller motsvarande är önskvärd. Enligt direktiv /104/EG om arbetstidens förläggning skall veckoarbetstiden begränsas . Denna be- gränsning gäller även om arbetstagaren har flera arbetsgivare. Förbundet pekar på de problem som kan uppstå om man har lagregler i viss lagstift- ning där arbetstider överstigande accepteras för att erhålla högre kompensationsnivå som bestämmelser i annan lagstiftning förhindrar arbetstider överstigande . anser att de hittillsvarande problemen med toppårseffekter bättre löses om antagandeinkomsterna beräknas genom att bortse från det bästa respektive sämsta av . Flera remissinstanser har konstaterat att genom förslaget till reformerat ålderspensionssystem ett avdrag för allmän pensionsavgift i underlaget för bestämning av förtidspensionens storlek skulle innebära en försämrad ersättning. En sådan försämring har man inte funnit acceptabel eller mo- tiverad. () konstaterar att utredningen inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till den situation nystartade egenföretagare befinner sig i. LRF konstaterar att det inkomstrelaterade skyddet inte är tillräckligt för denna grupp. Mental Hälsa anför att den föreslagna alternativregeln missgynnar den som har mindre än arbetsin- komster. I många fall anser remissinstanserna att de redovisade beräkningarna gällande individeffekter är för knapphändiga för att de skall kunna ut- trycka någon bestämd mening om den föreslagna ersättningsnivån. I syn- nerhet gäller detta hur den föreslagna alternativregeln fungerar. Lands- organisationen i (LO) har dock föreslagit att ersättningsnivån bör sättas till . Relativt få remissinstanser har specifikt kommenterat det förslag till indexering av förtidspensioner som utredningen avgivit. tillstyrker dock förslaget. RFV avstyrker förslaget att realindexet skall baseras på samma index som vid indexeringen av be- hållningen och pensionen i det reformerade ålderspensionssystemet. I stället anser RFV att realindexeringen av förtidspensioner bör baseras på summan av inkomster som ger rätt till ålderspension. RFV anser att in- dexeringsformen vid en viss ålder bör övergå till en indexering som bättre återspeglar den faktiska inkomstprofilen av äldre arbetare. RFV föreslår emellertid att denna fråga utreds vidare innan ett slutgiltigt ställ- ningstagande görs. framhåller att reglerna om justering efter allmänna prisläget respektive reala förändringar så långt som möjligt bör ansluta till de regelverk som föreslås för det nya ålderspensionssystemet. PTK, Akademikers centralorganisation och TCO anser att justeringen av förtidspensionen endast skall göras i förhål- lande till prisutvecklingen medan LO och anser att en justering för hela reallöneutvecklingen bör ske fram till och därefter för halva reallöneutvecklingen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I det nuvarande för- tidspensionssystemet bestäms storleken av den inkomstrelaterade för- tidspensionen allmän tilläggspension (ATP) dels utifrån de tidigare förvärvsinkomsterna, dels (under vissa förutsättningar) utifrån de för- värvsinkomster den försäkrade kunde ha förväntats ha haft om han eller hon hade fortsatt att arbeta. För att fastställa vilket inkomstbortfall som individen drabbats av görs en s.k. antagandepoängsberäkning utifrån de två bästa årsinkomsterna som föregått pensionsfallet eller alternativt utifrån genomsnittet av den bästa hälften av alla in- komstår . Förtidspensionen bestäms sedan i princip en- ligt samma regler som gäller ålderspension från ATP. Förtidspensionen bör, som tidigare anförts, i första hand utgöra en försäkring mot det in- komstbortfall som uppkommer för en individ om möjligheten att för- värvsarbeta upphör eller begränsas varaktigt på grund av att en medi- cinskt orsakad nedsättning av arbetsförmågan inträffar. Således bör den ersättning som individen uppbär bestämmas av den inkomst som indivi- den skulle ha haft om han eller hon haft möjlighet att fortsätta förvärvs- arbeta i normal omfattning. För att förtidspensionens funktion som risk- försäkring skall gälla bör i princip ersättningens storlek vara oberoende av hur länge en individ varit ansluten eller betalat avgifter till försäk- ringen. Till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande regler anser rege- ringen att den antagna inkomsten direkt skall bestämma den inkomstre- laterade ersättningens storlek. Detta förstärker integreringen av förtids- pensionen och sjukförsäkringen till en sammanhållen försäkring mot in- komstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga och skiljer ut den från ålderspen- sionen. I det kortare perspektiv som är tillämpligt i fråga om en försäkring mot kortvarigt inkomstbortfall är den aktuella inkomsten utgångspunkten för bestämning av ersättningens storlek. På kort sikt är det i de flesta fall möjligt att med stor precision fastställa vilken inkomst individen skulle ha haft om han eller hon inte tvingats avhålla sig från förvärvsarbete. Även om grundprincipen också för en försäkring vid varaktigt inkomst- bortfall är densamma, bör i det fallet snarare uppnådd inkomststandard än den vid pensionsfallet aktuella inkomsten utgöra utgångspunkt. Ersätt- ningen bör ta sikte på den ekonomiska situation till vilken individen an- passat sig. Normalt innebär en höjning eller sänkning av förvärvsin- komsten inte att individen anpassar sig till denna nya in- komst. Det nu sagda bör utgöra grundvalen för utformningen av ersätt- ningsvillkoren när det gäller varaktigt nedsatt arbetsförmåga. I princip utgör den aktuella inkomsten oftast den bästa uppskattningen av vilken inkomst en individ kan förväntas ha . Vid bestäm- ning av en ersättning som skall utges ställs dock krav på ett stabilt underlag. Inkomsten vid en viss given tidpunkt kan vara tillfäl- ligt låg eller hög av olika anledningar. Att grunda en långvarig ersättning på aktuell inkomst ger därför i många fall inte en rättvisande bedömning av den enskildes inkomstförhållanden och skulle därmed innebära en allt för stor risk för individen och också kunna hota systemets legitimitet. En långvarig ersättning bör i stället grundas på uppnådd inkomststandard såsom den kan mätas utifrån individens inkomster före pensionsfallet. Viktiga utgångspunkter för hur som skall användas för bestämmande av detta inkomstunderlag är dels att den bör vara tillräckligt lång för att spegla den uppnådda inkomststandarden och för att inte påverkas i för stor utsträckning av tillfälligt låga eller höga in- komster, dels att den bör vara tillräckligt kort för att endast spegla indivi- dens nuvarande inkomststandard och ekonomiska situation. Enligt rege- ringens mening medför dagens regler att ersättningen i vissa fall, genom huvudregeln för beräkning av antagandepoäng, baseras på alltför få år. Utredningen konstaterar att varken tillfälligt höga inkomster s.k. toppår eller tillfälligt låga inkomster s.k. bottenår är mer vanligt förekommande bland förtidspensionerade före förtidspensio- nering än bland normalbefolkningen. Den av utredningen genomförda undersökningen visar dock på en viss tendens till större förekomst av toppår respektive mindre förekomst av bottenår i åldrarna 35 , framför allt bland manliga förtidspensionärer. Med anledning av att de individer som förtidspensioneras i andra avseenden skiljer sig från den övriga befolkningen, bl.a. med avseende på inkomstnivå, kan detta dock inte tas till intäkt för att toppåren åstadkommits för att uppnå en hög ersättning. Att det ändå förekommer, och framförallt i dessa åldrar, innebär emellertid att toppåren med dagens beräkningsme- tod i vissa fall får stort genomslag på ersättningens storlek. Förtidspensionärer har i större utsträckning än andra med låga inkomster under sin yrkesverksamma tid före pensionsfallet. Detta orsakas vanligen av att de helt eller delvis tvingas avstå från för- värvsarbete på grund av sjukdom, som dessutom i sig sedan kan utgöra orsaken till förtidspensioneringen. I den fortsatta beredningen bör med anledning av ovanstående övervä- gas på vilket sätt år med tillfälligt höga och tillfälligt låga inkomster skall hanteras för att inte få för stort genomslag på ersättningens storlek. Med utgångspunkt i vad som beskrivits föreslår utredningen att er- sättningen skall baseras på genomsnittet av de fyra högsta av de senaste sex årens inkomster. Utredningen föreslår också att denna huvudregel skall kompletteras med en alternativregel som medger att ramtiden för inkomstunderlaget utsträcks upp till om en individ under de sex aktuella åren har haft fler än med låg inkomst på grund av omfat- tande sjukskrivning, arbetslöshet eller dylikt. Regeringen anser att sådana regler för beräkning av inkomstrelaterad förtidspension till stor del upp- fyller de önskemål som kan ställas på beräkningsmodellen. Även andra beräkningsmodeller är dock tänkbara. Regeringen vill därför, av skäl som framförts i avsnitt 4 inte i detta sammanhang lämna förslag till exakt konstruktion av beräkningsmodellen. Regeringen kan vidare konstatera att utredningen i sina förslag utgått från ett inkomstunderlag som motsvarar det pensionsunderlag, exklusive pensionsgrundande belopp för barnår, som föreslagits i promemorian Ds 1995:41 Reformerat pensionssystem lag om inkomstgrundad ål- derspension, m.m. Utredningen har dock i sina beräkningar inte beaktat förslaget i promemorian Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension finansiella frågor, m.m. om att avdrag för allmän pensionsavgift skall göras vid beräkning av pensionsgrundande inkomst. Regeringen lämnar i denna proposition inte förslag till vilket inkomstunderlag som skall an- vändas vid beräkning av den inkomstrelaterade förtidspensionen. Om pensionsunderlaget enligt förslaget om inkomstgrundad ålderspension används, eller ett annat underlag som exkluderar erlagda allmänna pen- sionsavgifter, bör dock inte förtidspensionärer betala allmän pen- sionsavgift på sin ersättning. Då ersättningsnivån fastställs finns det flera hänsyn att ta. Den måste vara tillräckligt hög för att tillförsäkra det stora flertalet förvärvsarbe- tande i normala inkomstlägen ett tillräckligt inkomstskydd för det fall de går miste om möjligheten att försörja sig själva genom eget arbete. Nedåt finns förstås en gräns varunder ersättningen blir så låg att försäkringen fjärmar sig från att tillhandahålla en rimlig inkomsttrygghet. får ersättningsnivån inte vara så hög att den motverkar en återgång i ar- bete eller utgör drivkraft att utnyttja försäkringen även i inte avsedda fall. Utgångspunkten måste alltid vara att den som kan skall försörja sig själv genom eget arbete och bidra till finansieringen av de gemen- samma åtagandena. Även en alltför låg ersättning kan i princip få nega- tiva följder för upprätthållandet av arbetslinjen. Det är inte ovanligt att kombinationer av sjukdom, arbetslöshet etc. leder till ekonomiska svå- righeter som i sin tur på ett negativt sätt bidrar till en förvärrad situation som kan leda till hinder för återgång i arbete. Vid fastställande av ersätt- ningsnivå bör hänsyn också tas till att förmånerna måste finansieras inom det samhällsekonomiska utrymme som finns tillgängligt. Regeringen bedömer att för att uppnå en försäkring vid varaktig ned- sättning av arbetsförmågan med samma värde för enskilda i genomsnitt som i det nuvarande systemet bör ersättningsnivån uppgå till . Detta innebär att försäkringen skulle ersätta av det beräknade inkomstbortfallet upp till ett visst inkomsttak. Till skillnad från det nuvarande systemet bör således ersättningen beräknas som en viss given andel av den antagna inkomsten, i stället för att en beräkning görs enligt ålderspensionsmodell där antagen inkomst används för åren från förtidspensioneringen fram till . Vilket inkomstunderlag som skall användas vid beräkningen av den inkomstrelaterade förtids- pensionen är, som tidigare nämnts, bland annat beroende av huruvida förtidspensionärer skall erlägga allmän pensionsavgift. Eftersom å ena sidan ersättningsnivån och inkomstunderlaget och å andra sidan dessa två faktorer och systemets utgiftsnivå är starkt beroende av varandra kan inte dessa ses isolerade från varandra. Med tanke på att regeringen inte nu föreslår den exakta konstruktionen för hur inkomstrelaterad förtids- pension skall beräknas och inte heller vilket inkomstunderlag som skall användas kan därmed inte heller en 65-procentig ersättningsnivå defi- nitivt fastslås. Med utgångspunkt i de beräkningar som utredningen gjort och de allmänna principer regeringen formulerat för reformeringen av systemet finner dock regeringen att ersättningsnivån bör ligga ap- proximativt på denna nivå. Ett beslut om förtidspension innebär en bedömning att arbetsförmå- gans nedsättning är varaktig, dvs. att ersättning beräknas utges fram till det att individen övergår till ålderspension. För många innebär detta att förtidspensionen är den enda, eller huvudsakliga, inkomsten . som förtidspensionen utges kan tillväxten i samhället förväntas leda till ökningar av köpkraften för enskilda. Om de som drabbas av sjukdom eller funktionshinder, som hindrar dem från att arbeta, skall kunna få del av den standardförbättring som tillväxten innebär bör övervägas hur förtidspensionerna skall justeras med hänsyn till denna. Om en anknytning till såväl pris- som realinkomstutveckling byggs in i systemet ökar den trygghet som individen kan känna i att försäkringen ger ersättning för den förlorade förvärvsarbetsförmågan. Genom en sådan anknytning förstärks också inkomstbortfallsprincipen. Av flera skäl är det dock inte givet att förtidspensionerna skall justeras för den allmänna inkomstutvecklingen, i vart fall inte fullt ut. Emellertid bör en justering för den allmänna prisutvecklingen göras fullt ut för att inte riskera att köpkraften försämras.