prop · GL0390D1 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen finner att det inte heller beträffande förfarandet finns anledning att ha andra regler vid upprättande av miljökonsekvensbeskrivning enligt kärntekniklagen än som följer av bestämmelser. Som en följd av de föreslagna bestämmelserna rörande miljökonsekvensbeskrivning kommer allmänheten och de närboende att beredas större insyn i beslutsprocessen och få möjlighet att framföra sina synpunkter i ökad utsträckning. Kärntekniska anläggningar kommer även att underkastas prövning enligt ett flertal lagar. Genom att en del av dessa lagar ersätts av uppnås en bättre samordning av prövningen. Således gäller t.ex. bestämmelser om en särskild tillåtlighetsprövning enligt 4 kap. naturresurslagen för anläggningar som enligt kärntekniklagen skall prövas av regeringen. Motsvarande ordning avses gälla enligt 17 kap. 1 § MB. Kärntekniska anläggningar kan vidare vara underkastade tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen (1969:387) och i vissa fall vattenlagen (1983:291). Bestämmelser som då aktualiseras motsvaras i av de särskilda reglerna för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. MB respektive vattenverksamhet i 11 kap. MB. Beträffande dessa verksamheter gäller också balkens övergripande hänsynsregler samt allmänna och särskilda hushållningsbestämmelser i 2 4 kap. MB. Nyss redovisades att en tillämpning av regler om miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar också aktualiseras i ärenden som gäller kärnteknisk verksamhet. Verksamhet och anläggningar som regleras genom kärntekniklagen föranleder således även överväganden och eventuell prövning enligt . Som tidigare anförts kommer också villkor som skall gälla från strålskyddssynpunkt att bestämmas enligt strålskyddslagen. Slutligen erinras om att det i ges regler som är styrande för lokaliseringen av anläggningen. I anledning av vad SKI har anfört om oklarheter beträffande prövningen av kärntekniska anläggningar m.m. hänvisar regeringen inledningsvis till vad som har anförts i propositionen med förslag till (prop. 1997/98:45, del 1 s. 328). Av vad som anförs där framgår att tanken är att alla utsläpp och störningar från kärntekniska anläggningar skall prövas av den regionala miljödomstolen, dvs. även utsläppet av radioaktiva ämnen och frågor om joniserande strålning. Är ärendet av det slaget att regeringen skall pröva tillåtligheten enligt 17 kap. MB, dvs. motsvarigheten till nuvarande 4 kap. naturresurslagen, skall miljödomstolen efter beredning av ärendet överlämna det till regeringen för prövning. Det kan förutsättas att miljödomstolens handläggning enligt sker parallellt med en beredning hos SKI av tillståndsärendet enligt kärntekniklagen. Tillåtlighetsprövning enligt och tillståndsprövning bör därvid samordnas så att såväl miljödomstol som berörd kommun har tillgång till expertmyndigheternas granskningsrapporter i kärntekniklagsärendet vid sin behandling av tillåtlighetsprövningen enligt . Även regeringens slutliga beredning och beslut enligt de båda lagarna bör ske samordnat, såvida inte regeringen delegerat beslutanderätten i kärntekniklagsärendet till myndighet. Efter att tillåtlighetsprövningen enligt har slutförts hos regeringen lämnas ärendet åter till miljödomstolen om det krävs tillstånd enligt och då prövas alla utsläpp och störningar från anläggningen. Den regionala miljödomstolen är då prövningsmyndighet i första instans. Förhållandet mellan och strålskyddslagen hindrar inte att tillsynsuppgiften såvitt gäller iakttagandet av strålskyddsvillkoren kvarstår på SSI. Den utvidgade definitionen av miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 1 § MB behöver därför enligt regeringens förmenande inte leda till några samordningsproblem. Regeringen ser inte heller någon grund för SKI:s farhågor om att villkor enligt kan komma att kolliderar med villkor meddelade med stöd av kärntekniklagen respektive strålskyddslagen. Regeringen anser tvärtom att den samlade prövningen av störningskällor som medges genom skapar förutsättningar för en bättre helhetsbild av riskerna för miljön och ger betydande fördelar när det gäller strålskyddskontrollen. SKI:s roll som expertmyndighet på kärnteknikområdet skall naturligtvis bibehållas oavsett miljöbalksreformen och det är självfallet SKI som utövar tillsynen enligt kärntekniklagen. Regeringen har i 6 § lagen om införande av föreslagit att ärenden som inletts före ikraftträdande skall handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser, med undantag för reglerna om miljökvalitetsnormer som skall tillämpas . Regeringen finner att denna ordning också bör gälla för ärenden enligt kärntekniklagen. Det avgörande blir alltså om ansökan har gjorts den dag ändringarna träder i kraft. En sådan bestämmelse får betydelse särskilt med avseende på miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringen anser i likhet med att den som avser att ge in en ansökan närmast efter balkens ikraftträdande bör ha en sådan framförhållning att balkens krav kan anses uppfyllda när ansökan görs. 20 Strålskyddslagen (1988:220) 20.2 Strålskyddslagens förhållande till Regeringens förslag: Strålskyddslagen och gäller pa- rallellt. Inga begränsningar skall införas när det gäller möjligheten att ingripa med stöd av . Vid tillståndsprövning enligt strålskyddslagen skall ett antal bestämmelser i tillämpas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens såvitt gäller förhållandet mellan strålskyddslagen och (MB). Remissinstanserna: () ifrågasätter utredningens bedömning att strålskyddslagen är utformad så att ytterligare krav på verksamheten ur strålskyddssynpunkt inte kan ställas med stöd av mer allmänt hållna hänsynsregler. Enligt SSI innehåller strålskyddslagen t. ex. inte några regler som motsvarar 2 kap. 3 § MB om bästa möjliga teknik eller 2 kap. 5 § MB om resurshushållning, vilket bör innebära att dessa regler även gäller för verksamhet som i övrigt regleras av strålskyddslagen. SSI anser att det finns betydande oklarheter vad gäller räckvidden av stadgandet i 9 kap. 1 § 3 MB. SSI framhåller att stadgandet, som innehåller en definition av vad som är miljöfarlig verksamhet, inte innehåller någon begränsning till den yttre miljön och att det får till följd att måste anses vara tillämplig på strålning utan begränsningar. Enligt SSI är det helt nödvändigt att det klarläggs om stadgandet omfattar alla situationer där strålskyddsfrågor uppkommer, alltså inte bara yttre skydd utan även arbetar- och patientskydd. SSI konstaterar att dess roll som tillsynsmyndighet i strålskyddssammanhang påverkas av att miljödomstolarna också ska bedöma frågor om strålning. Enligt SSI tar utredningen inte ställning till hur strålskydds- och villkorsfrågor ska samordnas mellan en miljödomstol och SSI eller hur myndigheten ska biträda domstolen. SSI efterlyser en diskussion om och definition av myndigheternas roller och framhåller att dessa viktiga frågor måste klarläggas. SSI påpekar att utredningens förslag om miljökvalitetsnormer kommer att leda till att SSI som tillsynsmyndighet inte har ett direkt ansvar för att föreskriva om sådana normer för strålning. Enligt SSI ger utredningen inte tillräckligt underlag för att bedöma vilka konsekvenser förslaget skulle få för SSI:s föreskriftsarbete. SSI anmärker vidare att det också leder till osäkerhet att giltigheten av miljökvalitetsnormer är begränsad till "tillståndsprövningen". I anslutning till detta pekar SSI på att det enligt 23 § strålskyddslagen inte behövs någon tillståndsprövning för verksamhet enligt kärntekniklagen om inte annat föreskrivs och att det per definition inte är fråga om någon tillståndsprövning när SSI lämnar villkor med stöd av 27 § strålskyddslagen i samband med en prövning enligt kärntekniklagen. finner inget hinder mot att hänsynsregler tillämpas vid sidan av strålskyddslagens mera preciserade bestämmelser samt påpekar att det vid intresseavvägningen ändå kan tas särskild hänsyn till de speciella förhållanden som regleras genom strålskyddslagen. erinrar vidare om att vissa av balkens hänsynsbestämmelser saknar direkta motsvarigheter i strålskyddslagen. Skälen för regeringens förslag: Strålskyddslagen har som syfte att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Lagen gäller såväl joniserande som icke-joniserande strålning. Till den förra kategorin hör exempelvis gamma-, röntgen- och partikelstrålning och till den senare optisk strålning, radiofrekvent strålning, lågfrekventa elektriska och magnetiska fält samt ultraljud. Lagen omfattar även strålning från naturliga strålkällor. Strålskyddslagen är alltså en skyddslag som allmänt reglerar vad som kallas verksamhet med strålning. Uttrycket "verksamhet med strålning" omfattar enligt 5 § strålskyddslagen dels all slags hantering av radioaktiva ämnen, dels användning av eller därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra såväl joniserande som icke- joniserande strålning. Exempel på tekniska anordningar är röntgenapparater, solarier, TV-apparater, elektronmikroskop och mikrovågsugnar. Strålskyddslagen får i många hänseenden sitt konkreta innehåll genom föreskrifter som enligt bemyndigande i lagen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna myndighet är (). Lagen ger möjlighet att anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till strålkällornas farlighet och behovet av särskild kompetens hos brukaren. till lagen finns i strålskyddsförordningen (1988:293). I 3 § strålskyddslagen ges en möjlighet att bestämma en nedre gräns för lagens tillämpningsområde. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva undantag från lagen eller vissa bestämmelser i den, om det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts. Från strålskyddssynpunkt ofarliga mängder av radioaktivitet samt tekniska anordningar som endast avger svag joniserande strålning kan alltså helt undantas från lagens tillämpningsområde. Denna s.k. friklassning innebär att sådant material i fortsättningen kan hanteras utan hinder av strålskyddslagens bestämmelser. Av det sagda framgår att strålskyddslagen med tillhörande strålskyddsförordning innehåller detaljföreskrifter om vitt skilda typer av förekommande verksamheter med strålning och att det inom tillämpningsområdet för dessa författningar faller många former av verksamheter som i allmänhet inte kan störa den yttre miljön. Såsom regeringen har konstaterat redan i propositionen med förslag till är strålskyddslagen således i stora delar inriktad på andra skyddsområden än , framför allt arbetar- och patientskydd. Likaledes har SSI i sitt remissyttrande anfört att strålskyddslagen i sin tillämpning domineras av en reglering som tar sikte på andra företeelser än skydd av den yttre miljön. Lagens syfte är dock att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. Det är då ofrånkomligt att strålskyddslagen och innehåller bestämmelser som i vissa avseenden sammanfaller. skall enligt huvudregeln tillämpas parallellt med annan lag som reglerar verksamhet som omfattas av balkens tillämpningsområde. och strålskyddslagen gäller alltså parallellt. Detta innebär att den som bedriver verksamhet med strålning är skyldig att följa bestämmelserna i , i den mån dessa är tillämpliga. Som framgår av avsnitt 4.2 kan det emellertid bli aktuellt att begränsa möjligheten att ingripa med stöd av , om förhållandet mellan bestämmelser i strålskyddslagen och bestämmelser i balken är oklart. Det måste göras en bedömning om strålskyddslagen innehåller bestämmelser som på detta sätt kan uppfattas som oförenliga med balkens bestämmelser. Mot bakgrund av att strålskyddslagen syftar till att skydda människor, djur och miljö mot all slags strålning innehåller lagen ett antal bestämmelser som kan sägas vara av hänsynskaraktär. Således finns i 6 14 §§ bestämmelser som reglerar allmänna skyldigheter för den som bedriver verksamhet med strålning. Av lagens förarbeten framgår att dessa allmänna skyldigheter i allt väsentligt utformats efter mönster av motsvarande bestämmelser inom arbetsmiljöområdet (prop. 1987/88:88 s. 69 ff). Strålskyddslagens tillämpningsområde är visserligen inte begränsat till strålskydd för den inre miljön, men i lagen läggs otvivelaktigt tonvikten på en reglering av dessa frågor. Som nämndes och som också SSI har framhållit är strålskyddsregleringen i den praktiska tillämpningen inriktad närmast på andra företeelser än skydd av den yttre miljön. I jämförelse härmed innehåller regler avseende yttre faktorer som kan påverka människors hälsa eller miljön negativt eller som kan äventyra en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Regeringen finner därför att strålskyddslagens regler om allmänna skyldigheter för den som bedriver verksamhet med strålning normalt bör kunna tillämpas vid sidan om regler utan att det behöver ge upphov till någon oklarhet om vilken bestämmelse som gäller framför den andra i olika situationer. Naturligtvis kan det inte helt uteslutas att bestämmelser i ett visst fall kommer i konflikt med någon bestämmelse i strålskyddslagen eller att förhållandet mellan lagverkens bestämmelser kan uppfattas som oklart. Enligt regeringen finns det dock inga skäl att överdriva olägenheterna av detta. Strålskyddslagen innehåller praktiskt taget i alla delar inom sitt tillämpningsområde en specialreglering för strålskyddet. För den händelse det skulle uppstå tvekan om det i eller strålskyddslagens bestämmelse ställs från miljösynpunkt längre gående krav såvitt gäller strålskyddet bör det enligt regeringens mening i rättstillämpningen vara fullt möjligt att med stöd av allmänna rättsgrundsatser för lösning av lagkonflikter bestämma vilken bestämmelse som skall gälla framför den andra. Vidare är det enligt regeringens bedömning liten risk för dubbelprövning eftersom tillståndsplikten enligt strålskyddslagen är specialreglerad och huvudsakligen delegerad till SSI. Dessutom kan det förväntas att berörda myndigheter liksom samråder i de fall där det kan råda tvekan. Följaktligen anser regeringen att SSI även efter ikraftträdande har en klart definierad roll som tillstånds-, tillsyns- och expertmyndighet på strålskyddets området. I anlutning till detta vill regeringen också kommentera SSI:s synpunkter beträffande definition av miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 1 §. Enligt SSI är det oklart om definitionen sträckts ut så den omfattar alla situationer där strålskyddsfrågor uppkommer, alltså inte bara yttre skydd utan även arbetar- och patientskydd. Regeringen vill inledningsvis erinra om att 9 kap. MB innehåller särskilda regler om miljöfarlig verksamhet. Med sådan verksamhet avses sammanfattningsvis all användning av mark, byggnader eller anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. I förhållande till vad som har gällt enligt 1 § miljöskyddslagen (1969:387) har innebörden av miljöfarlig verksamhet i utvidgats på ett sätt som är av intresse för strålskyddet. Enligt 9 kap. 1 § MB avses med miljöfarlig verksamhet bl.a. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Till skillnad mot miljöskyddslagen innehåller definition av miljöfarlig verksamhet således inget undantag för joniserande strålning. Det betyder att en verksamhet som medför risk för utsläpp av radioaktiva ämnen kan underkastas tillståndsprövning enligt . I författningskommentaren till 9 kap. 1 § MB anges att begreppet omgivningen skall tolkas så att detta inte omfattar den störande anläggningen. Vidare påpekas att personer som är verksamma inom själva störningskällan skyddas framför allt genom arbetsmiljölagen och strålskyddslagen. Med anledning av vad som sålunda har uttalats i motiven och med hänsyn till vad som har sagts om allmänna rättsgrundsatser för lösning av lagkonflikter kan det knappast råda någon tvekan om att bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i inte är tillämpliga på arbetar- och patientskydd. Regeringen erinrar här om att det enligt strålskyddslagen krävs tillstånd för olika former av befattning med radioaktivt ämne och teknisk anordning som kan eller är avsedd att sända ut joniserande strålning. Tillståndsplikten omfattar enligt 20 § strålskyddslagen även att från landet utföra radioaktivt avfall. Frågor om strålskyddstillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Som nämnts har regeringen i strålskyddsförordningen bemyndigat SSI att pröva tillståndsfrågor. I 23 § strålskyddslagen anges att tillstånd inte behövs enligt den lagen för verksamhet som tillståndsprövas enligt kärntekniklagen. Såsom har anförts i föregående avsnitt har strålskyddslagen med tillhörande förordning och myndighetsföreskrifter ett nära samband med den reglering som gäller kärnteknisk verksamhet. Strålskyddslagen tillämpas parallellt med kärntekniklagen och i ärenden enligt den sistnämnda lagen sätts strålskyddsvillkor med stöd av strålskyddslagen. Strålskyddslagen bygger på att lagens bestämmelser fylls ut med myndighetsföreskrifter. SSI har meddelat sådana föreskrifter om bl.a. hantering av radioaktivt avfall från kärntekniska anläggningar. Det finns anledning att återkomma till prövningen av ärenden enligt kärntekniklagen i nästa avsnitt eftersom frågor om strålskydd och betydelse med avseende på kärnteknisk verksamhet tilldrar sig ett särskilt intresse. Av nästa avsnitt framgår vidare att ett antal bestämmelser i skall tillämpas vid tillståndsprövning. 20.3 Strålskyddslagens anpassningen till . Regeringens förslag: Vid prövning av ärende enligt strålskyddslagen eller vid meddelande av villkor med stöd av 27 § samma lag skall regler om miljökvalitetsnormer tillämpas. Regler om miljökonsekvensbeskrivningar skall införas. Dessa regler skall ansluta till de bestämmelser som gäller enligt . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Generalläkaren vid Försvarsmakten föreslår att SSI skall kunna överlåta viss tillsyn till generalläkaren i likhet med den överlåtelse av tillsyn som SSI kan meddela kommunerna. Försvarsmakten biträder generalläkarens förslag. Skälen för regeringens förslag tillämpning vid prövning av ärenden enligt strålskyddslagen Enligt vad som har anförts i föregående avsnitt gäller vid sidan om strålskyddslagen. Det innebär i princip att den som bedriver verksamhet med strålning skall iaktta bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. innehåller i 5 kap. bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Normerna anger de förorenings- och störningsnivåer som inte får överskridas eller underskridas efter en viss tidpunkt. Enligt 5 kap. 2 § MB kan en norm exempelvis ange högsta nivå för buller, skakningar, ljus, strålning eller annan sådan störning. innehåller vidare i 5 kap. 3 § en bestämmelse om att myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. I samma paragraf anges dessutom att kommuner och myndigheter skall iaktta miljökvalitetsnormer vid planering och planläggning. För att miljökvalitetsnormer enligt skall bli ett effektivt instrument måste hänsyn till dem också tas vid tillämpningen av strålskyddslagen. Dessutom bör bestämmelsen i 16 kap. 5 § MB, som innebär att tillstånd inte får meddelas för ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, iakttas vid tillämpningen av strålskyddslagen. I detta avseende fordras det att strålskyddslagen kompletteras med en regel som innebär att det vid tillämpningen av lagen skall tas hänsyn till miljökvalitetsnormer enligt vad som föreskrivs i 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § MB. Enligt 22 a § strålskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att det i ärenden om tillstånd enligt den lagen skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön och hälsan. I likhet med ser regeringen inte behov av några ändringar i nuvarande ordning. Skälen för detta är att en miljökonsekvensbeskrivning inte alltid behövs, eftersom den absoluta merparten av all tillståndsprövning enligt strålskyddslagen avser verksamheter som inte påverkar den yttre miljön, som t.ex. röntgendiagnostik av olika slag, analysröntgen av svetsskarvar, användning av sollampor, rökdetektorer etc. Frågan blir i stället hur formaliserad och omfattande miljökonsekvensbeskrivningen bör vara, när regeringen eller annan myndighet föreskrivit att en miljökonsekvensbeskrivning skall finnas i tillståndsärendet. Vidare uppkommer frågan hur förfarandet i samband med upprättandet bör vara utformat. Vad först gäller innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning görs i 6 kap. 7 § MB skillnad på om verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan eller inte. Det saknas enligt regeringens mening skäl att ha andra regler på strålskyddslagens område än som gäller enligt . Den nyssnämnda bestämmelsen i skall därför tillämpas även på miljökonsekvensbeskrivning enligt strålskyddslagen. Vad avser förfarandet finns regler i om tidigt samråd, beslut om betydande miljöpåverkan, utökat samråd med miljökonsekvensbedömning, kungörande, allmänhetens tillfälle att yttra sig, godkännande, beaktande av miljökonsekvensbeskrivning vid prövning och kostnader. Regeringen finner inte heller beträffande förfarandet anledning att ha andra regler vid upprättande av miljökonsekvensbeskrivning enligt strålskyddslagen än som följer av bestämmelser. Som en följd av de föreslagna reglerna rörande miljökonsekvensbeskrivning kommer allmänheten att beredas större insyn i beslutsprocessen och få möjlighet att framföra sina synpunkter i ökad utsträckning. I föregående avsnitt berördes 9 kap. MB som innehåller regler om miljöfarlig verksamhet. Till skillnad mot miljöskyddslagen innehåller definition av miljöfarlig verksamhet således inget undantag för joniserande strålning. Här skall endast påpekas att enligt 32 kap. 2 § MB gäller alltjämt att regler om skadestånd för vissa miljöskador inte skall vara tillämpliga i fråga om joniserande strålning. I anslutning till detta behandlar regeringen också Försvarsmaktens och generalläkarens förslag om att SSI skall kunna överlåta viss tillsyn till generalläkaren i likhet med den överlåtelse av tillsyn som SSI kan meddela för kommuner. Som bakgrund till förslaget erinras om 16 § strålskyddsförordningen. Enligt denna författningsbestämmelse kan SSI efter åtagande av en kommun överlåta åt den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att i ett visst avseende utöva tillsynen över efterlevnaden av strålskyddslagen. Såsom remissinstanserna har framhållit innebär att generalläkaren får ett utökat tillsynsansvar. Generalläkaren avses enligt bl. a. utöva tillsyn över miljöfarlig verksamhet (se prop. 1997/98:45, del 1, s. Eftersom miljöfarlig verksamhet enligt skall innefatta bl.a. generering av joniserande och icke-joniserande strålning och då det på så sätt kommer att råda ett närmare samband mellan och strålskyddslagen såvitt gäller tillsynsutövning finns det enligt regeringens mening fog för remissinstansernas förslag. Generalläkaren har tillgång till personal med kompetens motsvarande den som finns vid kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar. SSI skall alltså kunna medges att till generalläkaren överlåta tillsyn i ett visst avseende vid verksamhet som utövas av Försvars-makten, , och . Såsom remissinstanserna funnit fordras för ett sådant bemyndigande ett tillägg och viss redaktionell omarbetning av 30 § strålskyddslagen.