prop · GL0364 · 1998-01-01 00:00:00 — Från detaljhandelsnäringen har man framfört önskemål att få utökade möjligheter till inspelning. Den verksamhet som bedrivs i butikslokaler är av mycket varierande slag och den bedrivs i många olika former. En inspelningsrätt utan begränsning i butikslokaler skulle medföra att inspelningar med bilder av enskilda skulle komma att öka kraftigt. Det skulle leda för långt att medge en sådan tillståndsfri inspelningsrätt i butikslokaler. Den tillståndsfria kameraövervakningen av butikslokaler bör därför enligt regeringens uppfattning endast omfatta inspelning av bilder av kassaområdet och av in- och utgångar. Avlyssning eller upptagning av ljud bör av samma skäl inte undantas från kravet på tillstånd. Det skulle också leda för långt att låta butiker bevaka områden utanför in- och utgångarna. Detta skulle i praktiken kunna medföra att stora delar av vägar och trottoarer i en stads mest centrala delar blev utsatta för övervakning och att det skulle kunna bli svårt att röra sig på offentliga platser i områden med många butiker utan att bli övervakad. 5.7 Rätten att bevara material och tillgången till bevarat material m.m. Regeringens förslag: Vid allmän kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde, får inte fler personer än som behövs för att övervakningen skall kunna bedrivas ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder eller upptaget ljud. Materialet skall hanteras så att missbruk motverkas. Bild- eller ljudmaterial från allmän kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde skall få bevaras under högst en månad om inte beslutar om en längre bevarandetid. Längre bevarandetid skall också vara tillåten om materialet har betydelse vid utredning av brottslig verksamhet och antingen tagits upp av polismyndighet eller inom en månad överlämnats till polismyndighet eller åklagare av någon annan som gjort upptagningen. Detsamma gäller om sådant material ges in till domstol i ett brottmål. När bild- eller ljudmaterial inte längre får bevaras skall det förstöras. Tystnadsplikt skall gälla för uppgifter som inhämtats genom allmän kameraövervakning. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Utredningen har dock inte föreslagit något stadgande om att materialet skall omhändertas så att missbruk motverkas. Utredningen har, beträffande material som överlämnats till polismyndighet eller åklagare, föreslagit att det skall få bevaras till dess att ärendet avslutats utan att förundersökning inletts, inledd förundersökning har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. Utredningen har vidare föreslagit att tystnadsplikten i verksamhet som inte är allmän, skall vara begränsad till sådan övervakning som kräver tillstånd eller anmälan. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över förslaget har lämnat det utan erinran. Några remissinstanser tar dock upp frågan om upptaget material skall kunna bevaras än utredningen har föreslagit. Någon remissinstans har, beträffande sådant material som överlämnas till polismyndighet eller åklagare, motsatt sig den föreslagna regeln att materialet skall förstöras. Beträffande förslaget i övrigt har understrukit behovet av att reglera hur det inspelade materialet förvaras i syfte att förhindra manipulationer av det inspelade materialet. Försvarsmakten har framfört att tystnadsplikten, beträffande verksamhet som inte är allmän, inte bör vara begränsad till uppgifter som inhämtats vid övervakning som kräver tillstånd eller anmälan. Skälen för regeringens förslag: För att begränsa det integritetsintrång som kameraövervakning kan medföra är det av stor betydelse att inspelat material inte sprids till fler än nödvändigt. meddelar villkor om hur man skall förfara med materialet. Dessa villkor innehåller vanligen bestämmelser om vilken befattningshavare som får ha tillgång till materialet och hur länge det får bevaras hos kameraanvändaren. Eftersom tillståndskravet efterges bör det i lagen införas bestämmelser om vem eller vilka som får ha tillgång till materialet och hur länge det får bevaras hos kameraanvändaren. Regleringen bör avse all hantering av det inspelade materialet, således både sådan som består i att ta del av det bevarade materialets informationsinnehåll, t.ex. genom att titta på en videoinspelning, och sådan som bara består i att man fysiskt tar befattning med materialet, t.ex. i samband med ett bandbyte. Regleringen bör gå ut på att fler än som behövs för att övervakningen skall kunna bedrivas inte får ha tillgång till bevarat material. En sådan föreskrift i de flesta fall att fler personer än de som behövs för att byta band i videobandspelaren inte får ha tillgång till materialet. Detta antal varierar naturligtvis beroende på storleken av övervakningsanläggningen. Kravet innebär dock att det är det totala antalet som minimeras. Härigenom förhindras ett förfarande som innebär att man låter uppgiften cirkulera bland medarbetarna i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till personalens arbetstider. Det bör påpekas att kameraanvändare, som ansluter en övervakningsanläggning till en larmcentral, genom avtal får förvissa sig om att den som driver centralen i fråga följer gällande regler. Stadgandet bör gälla endast vid den allmänna kameraövervakningen och inte ta sikte på hanteringen av inspelat material som t.ex. vid misstanke om brott överlämnas till polisen. Som tidigare nämnts är det upptagna bild- och ljudmaterialet av integritetskänslig karaktär. Vidare kan materialet få betydelse vid utredningen av brott eller lagföring av en misstänkt gärningsman. I de fall en inspelning används vid utredning och lagföring av ett brott är det från rättssäkerhetssynpunkt angeläget att det finns garantier för att upptagningen inte ändrats. Det är därför angeläget att motverka att materialet förvaras och hanteras på ett sådant sätt att obehöriga kan få tillgång till det. Det är också viktigt att obehöriga personer inte får tillgång till materialet för att förhindra att det används för andra syften än de avsedda. En bestämmelse om att materialet skall förvaras så att missbruk motverkas bör därför införas. Inspelat material bör t.ex. förvaras i låsta utrymmen. Personer som ansvarar för sådant material bör noga överväga vilka rutiner som skall gälla för hanteringen av materialet. Det är dock inte möjligt att i lagen närmare reglera utformningen av dessa rutiner. När det gäller bevarandetiden har det enligt tillståndspraxis brukat föreskrivas att inspelat material får bevaras av , om det inte har överlämnats till polismyndighet eller åklagare i anledning av misstanke om brott. , se t.ex. Kammarrättens i dom i mål nr 6692- 1994, har det emellertid förekommit att bevarandetiden bestämts till en månad. Rättsfallet gällde kameraövervakning i en bank och den förlängda bevarandetiden motiverades med att banker behöver bevara inspelat material så länge för att kunna fullgöra sina förpliktelser enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Föreskrifterna i sistnämnda lag syftar till att förhindra att banken utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Det rör sig då ofta om brott som inte upptäcks när de begås, såsom är fallet vid rån, utan först i efterhand. Även vid bevakning av postkontor och butiker kan det finnas behov av att få bevara inspelat material . I båda fallen gäller att de kan utsättas för brottslighet som inte upptäcks omgående utan först i efterhand. Vad som närmast kan förekomma är att det förövas någon form av bedrägeribrott. Ur integritetssynpunkt torde det dessutom vara av mindre betydelse om bevarandetiden bestäms eller en månad. Det är också önskvärt att blir så enhetlig som möjligt. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att inspelat material får bevaras under högst en månad, om det inte har överlämnats till en polismyndighet eller åklagare med anledning av misstanke om brottslig verksamhet eller till en domstol i ett mål om ansvar för brott. Om det i det enskilda fallet skulle föreligga behov av längre bevarandetid, bör det finnas en möjlighet för att medge en sådan. När det gäller bild- och ljudmaterial som tagits upp av en polismyndighet bör motsvarande tidsgräns om en månad gälla, om inte materialet har betydelse med anledning av misstanke om brottslig verksamhet. I 7 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning föreskrivs att upptagningar som har betydelse från utredningssynpunkt skall bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt och att de därefter skall förstöras. Utredningen har i detta ärende förslagit en bestämmelse som i viss mån utformats efter nämnda paragraf. Allmän kameraövervakning avser nästan uteslutande material som har inhämtats vid öppen kameraövervakning. Detta gör att det inte kan anses påkallat med en lika sträng reglering som när det gäller hemlig kameraövervakning. Allmän kameraövervakning avser dessutom såväl material som har tagits upp av en polismyndighet som material som tagits upp av någon annan. I lagen om hemlig kameraövervakning rör det sig endast om upptagningar som har gjorts av polisen vid pågående förundersökning. Detta gör att det inte är nödvändigt eller ens önskvärt att ha likartade bestämmelser i de två lagarna. Bland annat kan det, när det gäller allmän kameraövervakning, komma i fråga att tillämpa bestämmelserna om beslag. När det gäller rätten att bevara material som innehas av en polismyndighet eller åklagare med anledning av misstanke om brottslig verksamhet anser regeringen, liksom vissa remissinstanser, att det är motiverat att materialet kan sparas än den utredningen har föreslagit. Detsamma gäller om materialet givits in till en domstol i ett brottmål. Till exempel i fall då en nedlagd förundersökning åter tas upp på grund av att det har framkommit nya omständigheter kan det vara motiverat att det inspelade materialet finns kvar. Motsvarande gäller även i fall då en lagakraftägande dom föreligger i ett brottmål och den tilltalade beviljas resning i målet. Vidare kan det vara ett berättigat krav från den misstänkte att han skall kunna ta del av det material som legat till grund för de misstankar som har riktats mot honom. Polis och åklagare hanterar i sin spanings- och utredningsverksamhet en stor mängd information av olika slag, t.ex. tekniska och kliniska analyser, fotografier, brev och andra nedtecknade uppgifter m.m. Materialet kan ofta vara av integritetskänslig karaktär. Myndigheternas hantering av sådant material är också reglerad t.ex. när det gäller diarieföring och arkivbildning. I fall då en förundersökning har inletts finns också bestämmelser i och förundersökningskungörelsen (1947:948). Regeringen anser att de allmänna bestämmelser som gäller för material som hanteras av polismyndigheterna skall tillämpas även beträffande material som tagits upp vid allmän kameraövervakning och som sparas för att detta har betydelse för utredning om brott. På motsvarande sätt skall generella regler för åklagarmyndigheternas och domstolarnas verksamhet tillämpas då materialet har överlämnats till åklagare eller givits in till domstol (jfr prop. 1988/89:124 s. 69). I de fall då materialet inte innehas av polismyndighet, åklagare eller domstol bör materialet förstöras inom en månad om inte tillstånd har meddelats att bevara materialet . Bestämmelserna om vem som får ha tillgång till bevarat material och hur länge det får bevaras bör ges en sådan utformning att de omfattar såväl den tillståndsfria som den tillståndspliktiga kameraövervakningen av en plats dit allmänheten har tillträde. Vad som föreskrivs om vem som får ha tillgång till bevarat material och hur länge det får bevaras gäller även ljud som har tagits upp. I den nuvarande lagen gäller tystnadsplikt i enskild verksamhet för den som tar befattning med uppgift som inhämtats genom användning av en övervakningskamera som är uppsatt så att det krävs tillstånd för att använda den. Den tillståndsfria användning omfattas således inte av tystnadsplikten. Det förekommer att kameraövervakning som enligt förslaget varken kräver tillstånd eller anmälan utförs av andra än myndigheter. Det kan gälla bevakning av vissa skyddsobjekt enligt lagen om skydd för vissa samhällsviktiga anläggningar m.m. Mot denna bakgrund anser regeringen att bestämmelsen om sekretess hos andra än myndigheter inte skall begränsas till uppgifter som inhämtats vid övervakning som kräver tillstånd eller anmälan. Utvidgningen innebär en förstärkning av sekretesskyddet för enskilda och medför att skyddet omfattar samma övervakning som i det allmännas verksamhet (7 kap. 32 § sekretesslagen [1980:100]). 5.8 Kommunernas och de fackliga organisationernas roll Regeringens förslag: Kommunerna skall få tillfälle att yttra sig innan fattar beslut i frågor om tillstånd till allmän kameraövervakning. Ett yttrande från skyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda skall, liksom tidigare, fogas till en ansökan om tillstånd om övervakningen avser en arbetsplats. Kommunernas rätt att yttra sig eller på annat sätt utöva inflytande över allmän kameraövervakning skall omfatta enbart den övervakning som är förenad med tillståndsplikt. När det gäller den tillståndsfria övervakningen i butiker skall en skriftlig överenskommelse om övervakningen träffas mellan den som skall bedriva övervakningen och skyddsombud, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock inte föreslagit att det skall krävas en överenskommelse mellan den som skall bedriva kameraövervakning i butiker och skyddsombud, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland , har tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. anser att kommunerna och de fackliga organisationerna skall ha rätt att yttra sig eller att på annat sätt utöva inflytande också över den tillståndsfria övervakningen och att kommunerna i vart fall skall informeras om att tillståndsfri övervakning sker för att de lättare skall kunna reagera mot eventuella felplaceringar av kameror m.m. i (LO) anser att utredningen inte tillräckligt ha analyserat de integritetskrav som anställda kan resa och föreslår att verksamheter som är befriade från tillstånd skall vara belagda med en villkorad anmälningsskyldighet. I de fall då man har träffat en överenskommelse med den fackliga organisationen bör, enligt LO:s uppfattning, övervakningen kunna vara anmälningspliktig medan det, för de fall överenskommelse saknas, bör krävas tillstånd. Skälen för regeringens förslag: Kommunernas inflytande vid kameraövervakning som förutsätter tillstånd En föreskrift om att , innan tillstånd meddelas, skall inhämta yttrande från vederbörande kommun har funnits med i lagstiftningen om övervakningskameror ända sedan lagen om TV-övervakning infördes . Ett mindre undantag finns för fall då övervakningen kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet (se 9 § andra meningen i den nuvarande lagen). Kommunerna har också rätt att föra talan mot beslut i tillståndsfrågor. I förarbetena till såväl den nämnda lagen som lagen om övervakningskameror m.m. har betydelsen av att lokala synpunkter beaktas i ärenden om övervakningskameror understrukits vid upprepade tillfällen. Regeringen delar uppfattningen att det är av stort intresse att de särskilda kommunala aspekterna i ett ärende om kameraövervakning kan föras fram till vid dess tillståndsprövning. Regeringen anser således att systemet med yttranden från kommunerna bör behållas. Däremot saknas det anledning att i lagen ha en bestämmelse som innebär att kommunen alltid skall yttra sig innan tillstånd meddelas. Undersökningar som har genomförts av utredningen tyder på att det kommunala intresset för den här typen av ärenden inte alltid är så stort. Av undersökningen framgår att inhämtandet av yttrande från kommunen i normalfallet också försenar handläggningen av ärendet. I syfte att få en snabbare handläggning av ärendena och att befria kommunerna från skyldigheten att avge yttranden i ärenden där de ändå inte har några synpunkter, föreslås därför en ordning som innebär att kommunerna i stället endast skall beredas tillfälle att yttra sig innan tillstånd meddelas. Så skall ske enligt förslaget i samtliga tillståndsärenden. Något undantag bör inte göras. En sådan ordning kan inte anses innebära någon försämring för kommunerna jämfört med , eftersom en kommun i fortsättningen alltid har möjlighet att yttra sig till . Regeringen finner inte anledning att göra någon ändring när det gäller kommunens rätt att överklaga ett beslut om tillstånd. En bestämmelse motsvarande den som finns i 18 § andra stycket lagen om övervakningskameror m.m. bör därför finnas även i fortsättningen. De fackliga organisationernas inflytande vid kameraövervakning som förutsätter tillstånd I likhet med vad som gäller för kommunerna har de anställda, genom sina fackliga organisationer, ända sedan lagen om TV-övervakning infördes , haft rätt att yttra sig i ett ärende om användning av övervakningskameror på en arbetsplats. har vid upprepade tillfällen uttalat att de anställdas uppfattning bör tillmätas särskild betydelse i ett sådant ärende. Det finns inte anledning att nu se annorlunda på betydelsen av de anställdas uppfattning i ett ärende om tillstånd till kameraövervakning. Regeringen anser således att systemet med att inhämta de fackliga synpunkterna på tillstånd till kameraövervakning som skall anordnas på en arbetsplats skall behållas oförändrat. Liksom enligt nuvarande lagstiftning bör det fordras skäl av särskild styrka för att tillstånd skall få meddelas i strid mot klart uttalade önskemål från de anställdas sida. Vidare saknas det anledning att göra någon ändring när det gäller de fackliga organisationernas rätt att överklaga ett beslut om tillstånd. En bestämmelse motsvarande den som finns i 18 § andra stycket lagen om övervakningskameror m.m. bör därför även fortsättningsvis finnas. Det nu sagda, i likhet med vad som föreslås i fråga om yttranden från kommunerna, gäller endast om den aktuella kameraövervakningen förutsätter tillstånd. Kommunernas och de fackliga organisationernas intressen vid tillståndsfri kameraövervakning Redan enligt nu gällande lagstiftning saknar kommunen och de fackliga organisationerna rätt att yttra sig till i de fall då det är fråga om en tillståndsfri användning av övervakningskameror. Vidare saknar kommunen rätt att yttra sig i ansökningsärendet i de fall då det är fråga om den enklare tillståndsprövning som förutsätts i 5 § andra stycket lagen om övervakningskameror m.m., dvs. då risken för integritetsintrång är liten vid den avsedda övervakningen. En förutsättning är dock att ansökningen inte också gäller rätt att behandla eller bevara bilder som tas upp med övervakningskameran. Den tillståndsfria kameraövervakningen kommer enligt regeringens förslag att utvidgas bl.a. till att avse även en stor del av den tillståndspliktiga övervakning som sker i bank-, post- och butikslokaler. En konsekvens av detta blir att kommunerna och de fackliga organisationerna i dessa fall inte kommer att ha möjlighet att yttra sig, om inte särskilda regler införs. Kommunerna har praktiskt taget aldrig haft några synpunkter vid tillståndsprövningen när det gäller övervakning av lokaler av nu berört slag (bank-, post- och butikslokaler). Under remissbehandlingen har inte heller framkommit att det skulle vara ett krav från kommunalt håll att utöva inflytande över den tillståndsfria övervakningen. Regeringen anser därför att kommunernas inflytande kan begränsas till det tillståndspliktiga området. När det gäller de anställdas möjligheter att påverka övervakningen av arbetsplatser har LO framfört att den tillståndsfria användningen av övervakningskameror bör förutsätta att en överenskommelse har träffats mellan den fackliga organisationen och arbetsgivaren. Anställda på en arbetsplats där övervakningskameror används riskerar att under sin arbetstid utsättas för kameraövervakning. Det är i sådana fall ofta inte möjligt att undvika övervakningen. Dessutom finns, som LO påpekat, bland de anställda och deras fackliga organisationer, både kunskaper och erfarenheter som kan vara värdefulla att utnyttja. Bl.a. dessa förhållanden talar för att de fackliga organisationerna bör ges inflytande över beslut om kameraövervakning. Det kan dock finnas skäl att göra en differentierad bedömning när det gäller inflytandet inom det tillståndsfria området. Den största utvidgningen av det tillståndsfria området avser banklokaler, postkontor och butiker. I butiker avser övervakningen en mängd olika verksamheter. Butiksbegreppet har givits en relativt vid tillämpning. En stor grupp anställda kan i ökad utsträckning komma att utsättas för kameraövervakning. Inom detta område innebär regleringen också en utvidgning i förhållande till nu gällande praxis, t.ex. beträffande rätten att behandla eller bevara bilder. Dessa skäl talar för att de anställda också bör ges möjlighet till inflytande över kameraanvändningen. Regeringen finner därför motiverat att övervakningen i butiker skall förutsätta att en skriftlig överenskommelse har träffats mellan den som avser att bedriva övervakningen och skyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda. Det bör inte krävas att överenskommelsen ges in till . Om en överenskommelse inte uppnås brister en förutsättning för den tillståndsfria övervakningen och den som avser att bedriva kameraövervakning är då hänvisad till att ansöka om tillstånd. Om det i undantagsfall inte finns något skyddsombud, någon skyddskommitté eller någon organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen bortfaller självklart kravet på en överenskommelse. I praktiken innebär detta att överenskommelsen skall träffas mellan arbetsgivaren och företrädare för arbetstagarna. Det kan dock i undantagsfall inträffa att den som vill bedriva övervakningen inte är arbetsgivare i förhållande till de anställda som kan komma att utsättas för kameraövervakningen. Överenskommelsen bör i sådana fall träffas mellan den som avser att bedriva kameraövervakningen och företrädare för de anställda. Användningen av övervakningskameror är vanligen förekommande i banklokaler och på postkontor. Samtliga postkontor förmedlar banktjänster och övervakningen inom dessa verksamhetsgrenar sker också under likartade förhållanden. En stor del av de beviljade tillstånden är förenade med rätt att behandla eller bevara bilder och de krav som ställs upp för den tillståndsfria övervakningen kan sägas ligga relativt nära den praxis som tillämpas av länsstyrelserna. har i föreskrifter och allmänna råd till förebyggande av brott i bankverksamhet uttalat att det i banklokaler skall finnas optisk övervakning. Med hänsyn till vad som redovisats finner regeringen inte motiverat att beträffande tillståndsfri kameraövervakning i banklokaler och postkontor medge inflytande för de anställda på samma sätt som när det gäller butiker. Den tillståndsfria övervakning som i övrigt föreslagits i 7 9 §§ har i stor utsträckning sin motsvarighet i den nu gällande lagens 4 §. Inom detta område saknas enligt nuvarande lagstiftning möjligheter för de anställda att påverka övervakningen. Med hänsyn till detta och till övervakningens beskaffenhet finner regeringen inte motiverat att införa någon sådan möjlighet. Det bör i detta sammanhang slutligen påpekas att det vid beslut av det nu aktuella slaget kan finnas skyldighet för arbetsgivaren att förhandla med de fackliga organisationerna på arbetsplatsen. I 11 13 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet finns föreskrifter om när arbetsgivare är skyldiga att före ett tilltänkt beslut förhandla med arbetstagarorganisationerna, dels på eget initiativ och dels när arbetstagarorganisationen påkallar förhandling.