prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens tillåtlighetsbeslut påverkar inte kommunens planmonopol och innebär exempelvis inte någon laglig skyldighet för kommunen att upprätta eller ändra planer. Inte heller förändras kommunens möjlighet att med stöd av besluta om den mer detaljerade planeringen av lokalisering och utformning som följer efter regeringens beslut att tillåta trafikanläggningen. Den föreslagna regeringsprövningen innebär formellt inte heller någon förändring av statens möjligheter att ingripa i den kommunala planeringsprocessen. De trafikanläggningar som föreslås bli prövningspliktiga är sådana att frågan om riksintresse eller mellankommunal samordning kan bli aktuell enligt 12 kap. vid bedömningen av kommunala planer som rör tillkomsten av anläggningarna. Den föreslagna regeringsprövningen avser sådana anläggningar för vilka staten har starka möjligheter att ytterst avgöra frågor om tillkomst och lokalisering av anläggningen genom utnyttjande av planföreläggande enligt . De nu föreslagna bestämmelserna innebär att regeringens inflytande över planering och tillkomst av större trafikanläggningar stärks. Detta skall dock inte uppfattas som att det lokala engagemanget inte har betydelse. Det är i stället naturligt att kommunens åsikt tillmäts stor betydelse. Detta är av extra vikt i de fall där en folkomröstning har ägt rum. En lagreglerad regeringsprövning medför att betydelsefulla och angelägna kommunala synpunkter och bedömningar lyfts fram på ett öppet och tydligt sätt i det tidiga och avgörande skede i planeringsprocessen då trafikanläggningens huvudsakliga lokalisering bestäms. Regeringens prövning kan därmed ses som ett fullföljande av den övergripande investeringsplaneringen. Det kommer att höra till undantagen att regeringen avgör tillåtlighetsfrågan utan en kommuns samtycke. Med anledning av dessa förhållanden finner inte regeringen det angeläget att kommunens tillstyrkan skall krävas vid tillåtlighetsprövningen av stora trafikanläggningar. Det finns således enligt regeringens mening övervägande skäl att regeringens tillåtlighetsprövning av dessa anläggningar inte bör kombineras med ett krav på tillstyrkan. föreslår att kommunfullmäktiges tillstyrkan inte skall krävas vid regeringsprövningen av vattenverksamhet. Detta har kritiserats av några remissinstanser, bl.a. och vid . Regeringen anser dock att det inte har framkommit tillräckliga skäl för att införa veto vid regeringsprövning av vattenverksamhet. Därför bör gällande rätt i denna del kunna behållas och inarbetas i . 4.22 Regionala miljödomstolar 4.22.1 Inrättande av miljödomstolar Regeringens förslag: Regionala miljödomstolar skall inrättas. En miljööverdomstol skall inrättas och knytas till . skall vara slutinstans i mål som i första instans prövats av miljödomstol. Har målet prövats av förvaltningsmyndighet eller kommun skall dock vara slutinstans. Övriga prövningsmyndigheter skall vara regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter samt kommunerna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Till de som är för att inrätta regionala domstolar i landet hör Statskontoret, , , , Geologiska Undersökning, Kammarkollegiet, , , Länsrätten i , , , , i , kommun, , Falu kommun, , kommun, , , och . Flera av de positiva myndigheterna redovisas längre fram. Avstyrker helt eller delvis inrättandet av miljödomstolar enligt nuvarande förslag eller på annan grund gör Försvarsmakten, , , , , Kammarrätten i , Länsrätten i , , i , i , i , i , , kommun, kommun, kommun, , , , , Miljöcentrum, Ragnsells och Stiftelsen stad. Av de mer eller mindre negativa anser länsstyrelserna i , , , , och att länsstyrelserna skall vara första instans och att skall omvandlas till en central miljööverdomstol. Övriga länsstyrelser som är negativa vill i allmänhet ha administrativ prövning. å sin sida anser att ett förvaltningsärende först bör ha prövats av en förvaltningsmyndighet innan domstolsprövning sker och att den föreslagna ordningen innebär en fördyring i förhållande till nuvarande system. Vidare anförs att handläggningen bör delas upp på allmän domstol och förvaltningsdomstol. anser att det behöver göras en mer djupgående analys av prövningsorganisationen, varvid en utgångspunkt bör vara att ärenden enligt överprövas inom samma organisation som miljöärenden och att vare sig vattendomstolarna eller läggs ned i avvaktan på analysen. Kammarrätten i och Länsrätten i anser att miljömålen bör ligga på de allmänna förvaltningsdomstolarna medan anser att en fristående regional prövningsmyndighet bör inrättas. anser att det är tveksamt både med hänsyn till prejudikatbildning och i övrigt att inga överklagandemål får föras till och att förbudet är motiverat endast under förutsättning att förses med ledamöter av så hög kompetens som möjligt. och anser att prövningsorganisationen bör bestå av länsstyrelserna, en till central miljödomstol omvandlad koncessionsnämnd och en central miljööverdomstol samt att vattendomstolarna bör behållas tills vidare. anser att målsättningen bör vara att skapa en domstolsorganisation som i stort sett hanterar samtliga mål rörande mark och vatten. anser att det är lämpligt att skadeståndsfrågor med anknytning till miljön även handläggs vid de allmänna domstolarna och inte vid ett fåtal miljödomstolar eftersom det finns en risk för att skadeståndsfrågorna annars utan bärande skäl hanteras på ett annat sätt än skadeståndsrätten i övrigt. Miljöcentrum föreslår att fastighetsdomstolarna byter namn till miljödomstolar och tar över miljömålen. anser att konsekvenserna av att införa regionala miljödomstolar inte har belysts tillräckligt. Enligt verkets uppfattning skulle en koncessionsnämnd eller en till domstol omvandlad koncessionsnämnd även i fortsättningen kunna vara bäst lämpad att pröva de mera omfattande miljöfarliga verksamheterna i första instans. Skälen för regeringens förslag: En viktig fråga för tillämpningen av är hur prövningssystemet skall se ut. har regeringen en obligatorisk eller fakultativ tillåtlighetsprövning av flertalet större anläggningar. Denna regeringens tillåtlighetsprövning föreslås utökad. Vid en efterföljande prövning av regeringens beslut är övriga myndigheter och domstolar bundna av utgången i regeringsärendet. När det gäller den efterföljande prövningen prövas ärenden enligt miljöskyddslagen i regel av och vattenmål av vattendomstolarna enligt gällande rätt. Ärenden enligt miljöskyddslagen som inte tillåtlighetsprövas av regeringen prövas som regel av antingen eller . prövar som första instans mera omfattande ärenden. Dessa har tagits upp i en bilaga till miljöskyddsförordningen, den s.k. A-listan. Länsstyrelserna prövar ärenden som tagits upp på den till miljöskyddsförordningen hörande s.k. B-listan. Ärende som prövats av länsstyrelse får överklagas till medan ärende som prövats av som första instans får överklagas till regeringen. Förvaltningsmyndigheterna prövar flera typer av ärenden i de olika lagarna t.ex. enligt hälsoskyddslagen. Förvaltningsmyndigheternas beslut överklagas i allmänhet till länsrätt. Det förekommer dock att överklagande får ske hos regeringen, t.ex. i frågor som rör bildande av naturreservat. Vattenmålen prövas av vattendomstolarna. Dessa är sex till antalet och utgörs av tingsrätter i särskild sammansättning. Ersättningsfrågor av olika slag prövas av allmän domstol, vattendomstol eller fastighetsdomstol. Dagens prövningsordning för miljöfrågor är således splittrad och har inte någon enhetlig struktur. Regeringen föreslår att skall ersätta en rad olika lagar som miljöskyddslagen, vattenlagen m.fl. Ett avgörande syfte med är att dagens splittrade lagstiftning skall sammansmältas och samlas till en homogen lagstiftningsprodukt, en miljöbalk. I förslaget har de materiella reglerna i miljölagstiftningen inarbetats i och sammansmälts. Detta gäller även många av de materiella reglerna i vattenlagen. För att åstadkomma en närmare integration mellan olika delar av miljölagstiftningen bör självfallet inte de processuella bestämmelserna och prövningssystemet lämnas utanför. Detta måste i stället så långt det är möjligt samordnas och anpassas till de materiella reglerna. Ett sådant sammansmält system med enhetlig struktur kommer dessutom att få betydelse för uppkomsten av en gemensam praxis och bidra till kunskapen om och förståelsen för mål. För att bedöma vilket prövningssystem som bör väljas kan det till att börja med vara lämpligt att ange de krav som bör ställas på prövningssystem. anser i sitt förslag till miljöbalk att följande krav kan ställas upp: 1) ett miljötänkande i enlighet med mål bör genomsyra hela , och då även prövningssystemet, 2) prövningssystemet bör anpassas till balkens materiella regler, 3) integration och sammansmältning bör ske så långt det är möjligt, 4) krav på domstolsprövning skall uppfyllas, 5) rättsprövning bör undvikas, 6) prövningssystemet bör vara rättssäkert med hög kompetens hos beslutsfattarna, 7) instansordningen bör göras så enkel som möjligt, 8) prövningssystemet bör vara så billigt, effektivt och rationellt som möjligt, 9) regeringen bör avlastas förvaltningsärenden. fann att ett system med regionala miljödomstolar i den allmänna domstolsorganisationen bäst svarade mot de uppställda kraven. Detta system blir bl.a. avsevärt enklare och får en högre integrationsnivå samt ökade möjligheter att handlägga de olika typerna av mål i en rättegång anförde utredningen. Utredningens förslag innebär vidare att mål med miljöanknytning skall föras över från regeringen, de allmänna förvaltningsdomstolarna, tingsrätterna, fastighetsdomstolarna, vattendomstolarna och prövas av miljödomstolarna. Utredningen föreslår särskilda handläggningsregler för dessa domstolar. Förvaltningsprocesslagen tillämpas på mål som överklagats till miljödomstol från förvaltningsmyndighet eller kommun. För dessa mål skall den föreslagna vara slutinstans. På övriga mål skall regler kompletterade av tillämpas. När det gäller valet av prövningssystem kan två huvudlinjer skönjas i remissutfallet av förslaget. Den ena är att bygga upp ett system där i någon form ingår. Den andra linjen är att i enlighet med utredningens förslag inrätta regionala miljödomstolar. Ett system med regionala miljödomstolar skulle organisatoriskt antingen kunna knytas till de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt, ) eller till de allmänna förvaltningsdomstolarna (länsrätt, kammarrätt, Regeringsrätten). De olika alternativen har skilda förespråkare i remissvaren. Bl.a. anser Kammarrätten i att det i första hand bör övervägas att förlägga prövningen inom det befintliga domstolsväsendets ram i stället för att bygga upp nya specialdomstolar. Det bör undvikas att tillskapa dubbla processordningar med inslag av såväl som förvaltningsprocesslagen. Risken för motstridiga avgöranden i Regeringsrätten och är uppenbar. Ärenden om miljöfarlig verksamhet bör prövas av förvaltningsmyndighet i första instans och överprövas av förvaltningsdomstol. Om vattenlagen, vilket kammarrätten förordar, inte arbetas in i faller det kanske tyngsta argumentet för inrättande av miljödomstolar vid tingsrätterna bort. Länsrätten i är i allt väsentligt av samma uppfattning som Kammarrätten i . Till skillnad mot de nämnda förvaltningsdomstolarna föredrar alternativet med regionala miljödomstolar knutna till tingsrätterna. De nuvarande vattendomstolarna har enligt hovrätten en väl fungerande organisation och vana att hantera tillståndsärenden av skiftande slag. Några problem torde knappast uppkomma om till dessa domstolar förs även ärenden som handläggs av . Det kan noteras att ordförandena hos nämnden ofta rekryterats från vattendomstolssidan. En påtaglig fördel är också att en samordning kan ske vid prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenföretag som hänger samman. Det torde också vara en fördel att tillståndsfrågor för en miljöfarlig verksamhet hanteras av en domstol som även har att behandla ersättningsfrågor med anledning av verksamheten enligt hovrätten. å sin sida anser att den nu lämpligaste ordningen är att en central myndighet som första instans prövar s.k. A-ärenden och som sista instans övriga ärenden samt att nämnden ombildas till central miljödomstol (endast ett namnbyte), vars beslut kan överklagas till en miljööverdomstol tillsammans med överklagade vattenmål. Detta förslag bygger på att vattenlagen hålls utanför balken. Om vattenlagen tas in i balken bör vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen få finnas kvar. Det bör övervägas om tillståndsprövningen av vattenbyggnadsärenden i ett senare skede kan föras över på länsstyrelserna/miljödomstol medan ersättningsfrågor får ligga kvar på vattendomstolarna alternativt fastighetsdomstolarna, eftersom en sådan uppdelning överensstämmer med den renodling av domstolsrollen som pågår. Lagrådet anser att den samordning av miljörättsliga domstolsprövningar som kan uppnås genom att tillskapa miljödomstolar inte blir så pass fullständig att denna lösning framstår som överlägsen andra alternativ som kan övervägas, däribland möjligheten att i huvudsak behålla och i något hänseende t.ex. införande av domstolsprövning av vissa beslut av koncessionsnämnden komplettera gällande domstolsprövningssystem för miljörelaterade mål. Från domstolsorganisatoriska och processrättsliga utgångspunkter måste förslaget anses ha flera principiellt otillfredsställande inslag med minskad enhetlighet och konsekvens i systemet som följd. Ett förhållande som enligt Lagrådet kan ge anledning till tvekan är att lagrådsremissens förslag innebär att det blir olika förfaranderegler i mål som överklagats till miljödomstolen från förvaltningsmyndigheter och mål som börjar i miljödomstolen; förvaltningsprocesslagen respektive kompletterad av . Så kan t.ex. mål och ärenden om miljöfarlig verksamhet komma att handläggas i olika ordning beroende på om prövningen sker i miljödomstolen som första instans eller som överprövningsinstans. Lagrådet är vidare kritiskt till att det föreslagna systemet kan medföra att förvaltningsdomstolar och miljödomstolar kan komma att träffa motstridiga avgöranden i frågor som regleras av samt att införandet av miljödomstolar skulle leda till ökad i stället för minskad splittring för domstolsväsendets del. Regeringen gör följande bedömning. , Kammarrätten i och är i enlighet med vad som redovisats ovan av olika uppfattning om vilket prövningssystem som bör väljas. Kammarrätten i anser också i likhet med Lagrådet att det är olyckligt med dubbla processordningar samt att motstridiga avgöranden kan komma att träffas. Kammarrätten i och anser att förvaltnings-ärenden bör prövas av förvaltningsmyndighet innan domstolsprövning sker. Frågan om vilken ordning som bör gälla för tillståndsprövningen av vattenmål har varit föremål för tidigare utredningars intresse. I betänkandet som låg till grund vattenlag föreslogs en omläggning av den tidigare vattenlagens () sammanhållna prövning vid vattendomstol (SOU 1977:27). Förslaget innebar att tillståndsfrågorna skulle prövas i administrativ ordning av regeringen, och länsstyrelserna. Kompetensfördelningen mellan dessa myndigheter skulle vara beroende av företagets storlek och beskaffenhet. Ersättningsfrågorna skulle prövas av sex fastighetsdomstolar, knutna till samma tingsrätter som de då befintliga vattendomstolarna. 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag stannade regeringen, efter en ingående diskussion om olika systems för- och nackdelar, emellertid för att föreslå att den gällande ordningen för prövningen av vattenmål skulle behållas, dvs. vattendomstolarna skulle pröva samtliga frågor om tillåtlighet, tillstånd, ersättningar och andra villkor med undantag för de tillåtlighetsfrågor som skulle prövas av regeringen. Bl.a. anfördes att kraven på effektivitet och snabbhet tillgodosågs bättre med en sammanhållen prövning, att t.ex. frågor om utformningen av detaljföreskrifter kunde bedömas bättre vid denna typ av prövning samt att skadeförebyggande åtgärder och skaderegleringsfrågor ofta hängde samman i vattenmålen. biföll förslaget men utskottet ansåg att även om lagstiftningen nu skulle genomföras så borde ett administrativt prövningssystem göras till föremål för ytterligare överväganden (bet. 1982/83:JoU30 s. 40). Utskottets syn att ett administrativt prövningssystem ytterligare bör övervägas har förstärkts genom att frågan om renodling av domstolarnas roll alltmer kommit i förgrunden . Renodlingstanken innebär att domstolarna i princip bör ha endast rättskipande uppgifter. Renodlingstanken utvecklas i betänkande, Domstolarna inför 2000-talet, SOU 1991:106. I de senaste årens budgetpropositioner lämnas redogörelser för reformarbetet inom domstolsväsendet i bl.a. detta avseende (se prop. 1994/95:100 s. 4 f och 48, prop. 1996/97:1 s. 33 f och prop. 1997/98:1 s. 42 f). anser, som framgår av remissredovisningen, att ett förvaltningsärende först bör ha prövats av en förvaltningsmyndighet innan domstolsprövning sker. Regeringen konstaterar att inte lämnat något förslag i frågan om lämpligheten av att tillståndsprövning skall ske i administrativ ordning i första instans. Mot bakgrund av den inledda vägen med renodling av domstolarnas uppgifter samt Lagrådets och remissinstansernas synpunkter finns det emellertid anledning att överväga om tillståndsprövning bör ligga direkt på miljödomstol eller om frågan skall prövas av domstolen först efter överklagande av förvalt-ningsmyndighets beslut. Regeringen har för avsikt att inleda en översyn av frågan om tillståndsprövning i första instans. Tiden medger inte att översynen genomförs innan miljödomstolarna inrättas eftersom det är angeläget med en samlad hantering och prövning av miljöfrågorna redan från tidpunkten för ikraftträdande. Det bör därför i enlighet med utredningens förslag inrättas regionala miljödomstolar knutna till vissa tingsrätter. Lagrådet har vidare anfört att även de mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen bör kunna prövas av en instans som har särskild inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett avsteg från detta synes enligt Lagrådet kräva alldeles speciella skäl. Enligt regeringens mening finns det här sådana speciella skäl. Målen kommer redan i att ha prövats av tre instanser. är till skillnad från kammarrätterna ensam överprövningsinstans. Detta motiverar enligt regeringen ett avsteg från vad som normalt gäller och målen bör kunna stanna i . Lagrådet har framfört att inrättandet av miljödomstolar skulle kunna innebära en ökad risk för motstridiga avgöranden och en ökad splittring för domstolsväsendets del jämfört med dagens prövningssystem. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen av domstolarnas prövning och om problem skulle uppstå rätta till dessa. I det här sammanhanget bör påpekas att bara är första steget i ett omfattande reformarbete på miljöområdet. Lagrådet har avstyrkt att mål från förvaltningsdomstolarna förs över till miljödomstolarna. Till stöd härför åberopar att det i lagstiftningsärendet inte har framkommit att nuvarande förhållanden ger anledning att principiellt förändra ordningen för hur sakkunnigutredning tillförs mål av den karaktären som handläggs av förvaltningsdomstolarna. Enligt regeringens mening skulle det emellertid bli en mindre enhetlig prövning av miljöfrågor om målen inte prövas av miljödomstolarna. Regeringen föreslår vidare att en Miljööverdomstol skall inrättas. har Vattenöverdomstolen knuten till sig. Det finns alltså erfarenhet av mål med miljörättslig anknytning i . Det är därför naturligt att knyts till . skall efter prövningstillstånd pröva mål som överklagats från miljödomstolarna. Miljödomstolarnas och prövning behandlas närmare i nästa avsnitt. Regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter framgår av avsnitt 4.21. Vidare finns det några ärendegrupper som det är lämpligast att regeringen prövar efter överklagande. Det är frågor om föreskrifter av normkaraktär, skydd av områden och beslut av generalläkaren, se författningskommentaren till 18 kap. 1 §. Dessutom kommer regeringen att pröva mål eller ärenden som är av särskild vikt eller om begär det, se avsnitt 4.22.2. Ärenden som rör försvaret skall miljödomstolen alltid med eget yttrande överlämna till regeringens avgörande. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget behandlas i avsnitt 4.38. 4.22.2 Prövningen i miljödomstolarna Regeringens förslag: De regionala miljödomstolarna skall som första instans handlägga och tillståndspröva mål om mera omfattande miljöfarlig verksamhet, vattenmål och ersättningsmål av olika slag. I dessa mål tillämpas i första hand regler och i andra hand . Statliga myndigheters beslut enligt får överklagas till de regionala miljödomstolarna medan kommuners beslut i regel får överklagas till , ett led i prövningskedjan. I dessa mål i miljödomstolen tillämpas i huvudsak förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ärenden som rör försvaret skall dock miljödomstolen alltid med eget yttrande överlämna till regeringens avgörande. De regionala miljödomstolarna skall ha motsvarande sammansättning som . De regionala miljödomstolarnas domar och beslut får överklagas till . För att skall överpröva domar och beslut krävs det prövningstillstånd i mål som handlagts enligt förvaltningsprocesslagen. , Kammarkollegiet och länsstyrelse får inom ramen för prövningssystemet föra talan och begära omprövning av villkor m.m. för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Kommun får företräda sådana intressen inom kommunen. Möjligheterna att ompröva tillståndsbeslut skall vara desamma för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: föreslår att regler skall tillämpas även i mål som överklagas till domstolarna om det inte finns andra fördelar med att tillämpa förvaltningsprocesslagen än att det är ett friare och enklare förfarande än . anser att det skapar oreda att blanda samman med förvaltningsprocesslagen och att det är bättre att välja ett system av processregler, nämligen det förvaltningsprocessuella. anser att flertalet processuella regler med fördel kan samlas i en särskild lag och ifrågasätter varför kommunernas beslut skall överklagas till länsstyrelse och inte direkt till miljödomstolen. och tingsrätter anser det väsentligt att den typ av tjänster för beredningsjurister som finns vid bibehålls samt att miljöråden bör ha erfarenhet av miljöfrågor eller vat- tenfrågor. Miljöcentrum anser att miljödomstolen på grund av sin sam- mansättning inte kan betraktas som en konventionell domstol, utan sna- rare som en myndighet vilket strider mot artikel 6 . Miljöcentrum anser vidare att domstolen vid handläggning av skade- ståndsärenden bör bestå av endast jurister, ett miljöråd och nämndemän. Skogsindustrierna anser att det är oacceptabelt att företag på A-listan inte kan få överklagande av villkor givet i första instans omprövat på grund av att prövningstillstånd krävs. anser att bör ges sådana instruktioner att dess deltagande i prövningen, särskilt när det gäller de mest komplicerade verksamheterna, blir obligatoriskt för att det allmänna intresset skall kunna hävda sig i prövningssystemet. Enligt nämnden bör flera centrala myndigheter såsom Kemikalieinspektionen, och agera som remissinstanser vid beredningen av ärenden. efterlyser överväganden angående vilka centrala myndigheter som bör ges rätt att föra talan och att det måste uppmärksammas att verket, och har uppgifter enligt balken. Länsstyrelserna i , , , och län tillstyrker att länsstyrelserna får föra talan mot beslut enligt balken för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. anser att bör ges rätt att föra talan i miljömål. anser att sakägare och ideella organisationer bör tillerkännas talerätt. , kommun och Miljöcentrum anser att sakägare skall ges rätt att påkalla omprövning. anser det orimligt att inte miljönämnden som tillsynsmyndighet äger rätt påkalla omprövning av tillstånd. anser att tillsynsmyndigheter bör ha rätt att ansöka om omprövning.