prop · GL0345D5 · 1998-01-01 00:00:00 — Om särskilda miljödomstolar inrättas, är det naturligtvis angeläget att deras verksamhetsområde är godtagbart avgränsat. Enligt Lagrådets mening synes det vara svårt att tillgodose detta krav. Svårigheterna knyter an till att området för tillämpning knappast går att bestämma med större säkerhet med ledning av den reglering som föreslagits i 1 kap. beträffande balkens förhållande till andra lagar. Åtskilliga lagar som kan sägas vara i större eller mindre utsträckning miljörelaterade kommer ju att gälla vid sidan av och tilllämpningen av dessa författningar efter överklagande kommer även fortsättningsvis att bli en uppgift för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det kan därför inte åstadkommas någon tillfredsställande enhetlighet i överprövningen av förvaltningsmyndigheternas beslut på miljöområdet i dess helhet. Fastmera ter det sig inte osannolikt att miljödomstolar och förvaltningsdomstolar kan komma att träffa motstridiga avgöranden i frågor som regleras av . Tillämpningsområdet för balken kan uppfattas som svåravgränsat, eftersom det styrs framför allt av balkens vittsyftande och allmänt utformade målsättningsstadgande och åtminstone balkens grundläggande hänsynsregler uppenbarligen avses gripa in och tillämpas också på andra författningsområden där miljöaspekter berörs. Bara mera undantagsvis lär det tydligt kunna utläsas i vilka situationer balkens regler inte skall gälla på grund av att den sidoordnade lagstiftningen har sådant innehåll att den skall anses uttömmande reglera den aktuella miljöfrågan. Det intryck Lagrådet fått av det föreslagna systemet med miljödomstolar är att det snarare leder till ökad i stället för minskad splittring för domstolsväsendets del. Utöver det som redan nämnts som talar i denna riktning kan framhållas att överträdelser av straffbestämmelserna i en miljöbalk inte skall behandlas av miljödomstol utan av de allmänna domstolarna i sedvanlig sammansättning och enligt förfarandet i brottmål i allmänhet. Det kan vidare tillfogas att laglighetsprövning av kommunala beslut - även om de berör viktiga miljöintressen - liksom kommer att handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolarna i den ordning 10 kap. kommunallagen föreskriver. Från miljödomstolarnas område blir givetvis också undantagna rättsprövningar av sådana beslut som regeringen fattar enligt en miljöbalk. Med hänsyn till de invändningar av principiell art som kan göras mot förslaget om miljödomstolar och de praktiska tillämpningsproblem som kan förutses följa därav framstår det för Lagrådet som angeläget att understryka att en domstolsorganisatorisk reform av föreslagen räckvidd måste vara välgrundad med beaktande även av andra skäl än ett önskemål om samordning utifrån miljömässiga hänsyn. Lagrådet vill i detta sammanhang inte underlåta att peka på vad som sägs i lagrådsremissen (avsnitt 4.22.1 om inrättande av miljödomstolar) beträffande kravet att ett miljötänkande bör genomsyra prövningssystemet enligt . Detta uttalande kan föranleda missförstånd om det appliceras på domstolsprövning av miljömål. Uppgiften i sådana mål bör nämligen förutsättas i princip överensstämma med vad som allmänt gäller för dömande verksamhet, nämligen att med bl.a. rättssäkerheten som ledstjärna så objektivt som möjligt tillämpa givna författningsbestämmelser, däribland sådana som fordrar avvägningar mellan olika motstående intressen. Önskemålet om miljötänkande kan enligt Lagrådets åsikt inte föras fram som ett av de bärande skälen för att inrätta miljödomstolar. Om det nämnda uttalandet emellertid inte syfter till annat än att ge uttryck för att domstolar som avgör miljörättsliga mål bör ha tillgång till erforderlig sakkunskap i miljöfrågor, finns naturligtvis inte något att erinra. Detta för in på spörsmålet om sådana domstolar genomgående bör ha en sammansättning som inkluderar expertledamöter. Även detta är en fråga som har intresse från principiell synpunkt, bl.a. i betraktande av att det enligt lagrådsremissen bör vara en strävan att undvika att skapa nya specialdomstolar. Den sammansättning som föreslås för miljödomstolarnas del med en lagfaren ledamot, ett miljöråd och två andra ledamöter med sakkunskap inom miljöområdet kan lätt föra tanken till att det i grunden och trots den tillämnade kopplingen till vissa tingsrätter är fråga om ett slags specialdomstolar. Enligt Lagrådets mening ter det sig närmast oundgängligt att miljödomstol vid handläggning och avgörande av de allra flesta av de mål som är tänkta att inledas där kan repliera på sakkunskap i framför allt miljöskydds- och vattenverksamhetsfrågor. Detsamma gäller sådana mål om miljöfarlig verksamhet som överklagas till koncessionsnämnden. Däremot kan inte utan vidare antas att det genomgående eller med särskilt stor frekvens finns behov av sakkunnigbedömningar i övriga mål som avses överklagas från förvaltningsmyndighet till miljödomstol. Dessa sistnämnda måltyper motsvarar till största delen de mål med miljörättsliga inslag som med nuvarande ordning efter överklagande handläggs av de allmänna förvaltningsdomstolarna i vanlig sammansättning med nämndmedverkan i första domstolsinstans. Därvid åligger det förvaltningsdomstolarna att införskaffa den sakkunnigutredning som kan anses behövlig med beaktande av respektive måls beskaffenhet. Lagrådet kan inte se att det i lagstiftningsärendet har framkommit att nuvarande förhållanden ger anledning att principiellt förändra ordningen för hur sakkunnigaspekter skall föras in i mål av denna karaktär. Sammanfattningsvis finner Lagrådet att den samordning av miljörättsliga domstolsprövningar som kan uppnås genom att tillskapa miljödomstolar inte blir så pass fullständig att denna lösning framstår som överlägsen andra alternativ som kan övervägas, däribland möjligheten att i huvudsak behålla och i något hänseende - t.ex. införande av domstolsprövning av vissa beslut av koncessionsnämnden - komplettera gällande dom-stolsprövningssystem för miljörelaterade mål. Från domstolsorganisatoriska och processrättsliga utgångspunkter måste förslaget anses ha flera principiellt otillfredsställande inslag med minskad enhetlighet och konsekvens i systemet som följd. Lagrådet finner det påkallat med förnyade samlade överväganden före slutligt ställningstagande till frågan om miljödomstolar. Om resultatet blir att sådana domstolar skall inrättas, bör delfrågan om att till dem föra över måltyper som enligt nuvarande ordning handhas av de allmänna förvaltningsdomstolarna ägnas särskild uppmärksamhet. På det underlag som föreligger ser sig Lagrådet föranlåtet att avstyrka sistnämnda förändring. Lagrådet vill i detta sammanhang ta upp en annan väsentlig olägenhet, som enligt Lagrådets bedömning har nära anknytning till det föreslagna prövningssystemet. Som framgår av yttrandets inledande synpunkter är Lagrådet inte övertygat om att ett överförande av vattenlagen till den nya miljölagstiftningen bör ske i enlighet med remissförslaget. Lagrådet kan visserligen, som tidigare anförts, instämma i att en förbättrad samordning av de miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex är eftersträvansvärd. Förslaget innebär emellertid att regleringen av vattenverksamhet kommer att delas upp mellan och en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. De komplikationer och tillämpningsproblem, som Lagrådet antydde i de inledande synpunkterna, sammanhänger bl.a. med denna uppdelning och är särskilt markant i fråga om det föreslagna prövningssystemet. Uppdelningen har lett till ett flertal korsvisa hänvisningar mellan balken och den särskilda lagen, ofta i fråga om grundläggande förfaranderegler. Som exempel kan nämnas reglerna om hur mål anhängiggörs i miljödomstolen. I 21 kap. 1 § första stycket räknas upp vad som är ansökningsmål. Uppräkningen avslutas med en hänvisning till 7 kap. 1 § i den särskilda lagen. I den paragrafen hänvisas till 21 kap. 1 § och tilläggs vissa andra ansökningsmål. Bestämmelser om stämningsmål finns inte i på annat sätt än genom en hänvisning till 7 kap. i den särskilda lagen. I det kapitlets 2 § räknas upp vad som är stämningsmål, varvid beträffande flera måltyper hänvisas till bestämmelser i . Ett annat exempel på den svåröverskådlighet som uppdelningen av vattenverksamhetsreglerna leder till är bestämmelserna om rättegångskostnader och liknande kostnader. I den särskilda lagen finns inga andra bestämmelser om kostnader än en hänvisning i 7 kap. 12 § andra stycket till 25 kap. 5 § (rätteligen 25 kap. 8 §) , som behandlar vissa speciella kostnader. I fråga om andra kostnader som uppkommer i stämnings- eller ansökningsmål som avses i den särskilda lagen gäller visserligen regler om rättegångskostnader, om annat inte sägs. Sådana särskilda regler finns i 25 kap. 3 och 4 §§ beträffande de i den särskilda lagen reglerade instituten bygdeavgift och allmän fiskeavgift samt beträffande omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfälligheter. Vid tillämpning av den särskilda lagen i dessa frågor är det således nödvändigt att gå till för att få veta vad som gäller beträffande kostnaderna. Enligt lagrådsremissen kan en vattenrättslig reglering enligt förslaget av vissa upplevas som splittrad och svåröverskådlig. När regleringen vunnit stadga, bör det emellertid enligt remissen inte vara några problem för myndigheter och enskilda att hitta de regler som blir aktuella att tillämpa i det enskilda fallet (avsnitt 4.16). Enligt Lagrådets mening är detta inte ett godtagbart skäl för att införa ett regelsystem som objektivt sett är minst sagt svåröverskådligt, särskilt för enskilda, och i viktiga hänseenden kräver korsvisa läsningar mellan och den särskilda lagen. Lagrådet kan därför inte tillstyrka att regelsystemet med denna uppdelning mellan de två lagkomplexen läggs till grund för lagstiftning. Om vattenlagens regler skall ingå i en samordnad miljölagstiftning, anser Lagrådet att prövningssystemet bör ges en annan och mer lättöverskådlig utformning, en uppgift som dock inte kan anses ankomma på Lagrådet. 1 § Enligt första styckets första mening prövar regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, miljödomstolarna, och mål och ärenden enligt balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. I andra meningen anges såsom ett undantag från denna bestämmelse att mål och ärenden enligt 29 kap. om straff och förverkande skall prövas av tingsrätt i den sammansättning som anges i 1 kap. 3 b § . Bestämmelserna i 1 kap. 3 b § avser tingsrätts avgörande av brottmål vid huvudförhandling. Avsikten måste emellertid antas vara att även regler om avgörande av brottmål utan huvudförhandling skall vara tillämpliga på brottmålen enligt , och självfallet skall också gälla att ett avgörande av tingsrätten i ett sådant mål enligt allmänna regler skall kunna överklagas till hovrätt. Andra meningen bör med hänsyn härtill lämpligen lyda. "I fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt 29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet." 2 § Med hänvisning till Lagrådets förslag vid 11 kap. 17 § att de regler som behövs om det vattenrättsliga institutet laglighetsprövning tas in bland övergångsbestämmelserna till i stället för i själva balken förordar Lagrådet att det som föreskrivs om lagligförklaring får utgå ur andra stycket. En regel om möjlighet att förena lagligförklaring med villkor bör i så fall ingå bland övergångsbestämmelserna. 10 § I paragrafen föreskrivs att, om vattenverksamhet har bedrivits utan tillstånd, verksamhetsutövaren är bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde innan verksamheten sattes i gång. Regeln har förebild i 4 kap. 6 § vattenlagen (1983:291), vilken paragraf i sin tur hämtats från bl.a. 2 kap. 26 § vattenlag. Regeln motiverades vid sin ursprungliga tillkomst med svårigheten att, sedan en vattenbyggnad uppförts, utreda om och i vilken mån de förut rådande förhållandena i vattnet genom byggnaden undergått några förändringar (NJA II 1919 s. 134). Sådana svårigheter föreligger naturligtvis även , och regeln kan som anförs i remissens motiv utgöra ett incitament för verksamhetsutövaren att söka tillstånd. Det kan likväl ifrågasättas om en föreskrift av detta slag lämpligen bör överföras till ett modernt lagverk, eftersom bevisproblem av det slag som regeln tar sikte på numera vanligen överlämnas åt rättstillämpningen att bedöma utifrån de föreliggande omständigheterna, varvid en domstol även utan särskilt stadgande otvivelaktigt skulle fästa stor vikt vid att en vattenverksamhet inletts utan tillstånd. Därtill kommer att bevisregeln kommer att få tillämpning även i brottmål, något som överensstämmer med vad som i doktrinen antagits gälla i fråga om den motsvarande regeln i 4 kap. 6 § vattenlagen (se , Vattenlagen, s. 72 f ). Omkastad bevisbörda i brottmål är i svensk rätt synnerligen ovanligt; i finns inte något annat exempel på detta än förtal (5 kap. 1 § andra stycket), ett brott som har en speciell karaktär och enligt huvudregeln får åtalas endast av målsägande. I vad mån omkastad bevisbörda i brottmål är förenlig med är inte höjt över varje diskussion (se , Mänskliga rättigheter, 1992 s. 172 och 175). Lagrådet ifrågasätter av nu angivna skäl om inte föreskriften bör kunna utgå. 12 § Paragrafen anger vem som får överklaga domar och beslut som det inte råder fullföljdsförbud mot. Så som paragrafen är uppbyggd kan den ge intrycket att endast de som anges i punkterna 1-4 är berättigade att överklaga. Det bör dock observeras att de domar och beslut som avses har meddelats i mål eller ärenden enligt balken, vilket framgår av huvudrubriken under fjärde avdelningen och av 1 §. Det kan t.ex. röra sig om tingsrättsdomar i brottmål som föranletts av straffbestämmelserna i 29 kap., eller miljödomstolsdomar i tvistemål rörande ersättningar som avses i 20 kap. 2 § första stycket 4-6. När en tingsrätt handlägger ett mål eller ärende enligt 29 kap. är givetvis regler om överklagande tillämpliga. Bestämmelserna i förevarande paragraf kan t.ex. inte inskränka åklagares rätt att fullfölja talan till den tilltalades fördel. Vad gäller tvistemål skall enligt 20 kap. 3 § vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och , om inte annat följer av balken eller annan lag. Avsikten är enligt författningskommentaren att tvistemålsregler - med visst undantag - skall komplettera processuella bestämmelser. Genom formuleringen av den nu behandlade 12 § skulle möjligen tvekan kunna uppstå om den paragrafen hindrar t.ex. en intervenient att jämte parten fullfölja talan. Det kan uppenbarligen inte vara meningen att 12 § skall begränsa den rätt att överklaga som föreligger enligt . Lagrådet föreslår likväl att det för tydlighetens skull till paragrafen fogas ett nytt stycke av följande lydelse. "Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att överklaga enligt bestämmelser i ." 13 § Genom paragrafen införs som en nyhet en rätt för vissa miljöorganisationer att överklaga domar eller beslut såvitt avser tillstånd, godkännande eller dispens enligt . Även en sådan begränsad talerätt som förslaget innebär ger upphov till vissa komplikationer i förfarandehänseende. Ett hithörande problem, som har berörts under remissbehandlingen av miljöbalksutredningens betänkande, är hur överklagandetiden skall räknas för en miljöorganisation som vill föra talan. Någon bestämmelse som anger detta föreslås inte i lagrådsremissen. I författningskommentaren sägs dock att ett beslut eller en dom inte måste delges miljöorganisationerna och att ett avgörande som har vunnit laga kraft mot sakägarna alltid skall ha vunnit laga kraft också mot en organisation. Vad som åsyftas med kommentaren synes vara att ett i förhållande till sakägarna lagakraftvunnet avgörande i en tillstånds-, godkännande- eller dispensfråga av en instans hos vilken en miljöorganisation inte har fört talan inte skall kunna överprövas efter överklagande av organisationen, oavsett om organisationen har delgetts avgörandet eller ej. Den ståndpunkt som författningskommentaren avser att ge uttryck för bör enligt Lagrådets mening vara den mest naturliga och praktiskt lämpliga. Den kan dock vara svår att härleda ur allmänna processrättsliga grundsatser. För att undvika oklarhet om den avsedda rättsverkan i förhållande till miljöorganisationerna av de ifrågavarande avgörandena anser Lagrådet att en bestämmelse i ämnet bör tas in i paragrafen. En sådan bestämmelse, som lämpligen bildar ett nytt tredje stycke, skulle förslagsvis kunna ges följande lydelse. "Ett överklagande med stöd av första stycket prövas inte, om domen eller beslutet har vunnit laga kraft mot dem som varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet." 17 kap. 1 § I paragrafen uppräknas, huvudsakligen efter mönster av vattenlagen och naturresurslagen, vissa slag av verksamheter vars tillåtlighet skall prövas av regeringen. Som regleringen har avfattats uppställs det inte något hinder för verksamhetsutövaren att, i överensstämmelse med nuvarande tillämpning av naturresurslagen, utverka regeringens prövning innan proceduren för tillstånd har inletts. Av motiven får emellertid anses framgå att det inte är avsett att ansökan skall kunna göras hos regeringen i de fall tillståndsplikt för verksamheten gäller enligt balken; verksamhetsutövaren skall i detta fall vara hänvisad till att ansöka om tillstånd hos behörig myndighet och det ankommer endast på denna att underställa regeringen frågan. Denna princip bör komma till uttryck i lagen. Lagrådet återkommer till frågan vid 18 kap. 3 § Enligt första stycket 1 får regeringen i visst fall förbehålla sig prövningen av tillåtligheten av en verksamhet som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Fråga uppkommer om ett sådant förbehåll - som enligt 6 § andra stycket avses medföra att ett kommunalt veto kommer att gälla för verksamheten - även kan avse en verksamhet som är tillståndsfri och som således, om förbehåll inte meddelats, skulle ha fått bedrivas fritt. Paragrafens ingress, i vilken "prövningen" anges i bestämd form, för närmast tanken till att det skall vara fråga om en prövning som under alla omständigheter skulle ha ägt rum enligt balken och som, om regeringen inte hade förbehållit sig denna prövning, skulle ha ankommit på annat organ. Mot denna tolkning talar emellertid att det i paragrafens andra stycke, med avseende på förbehåll enligt första stycket 2 men ej beträffande punkt 1 i samma stycke, föreskrivs att rätten till förbehåll endast avser verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken. Det måste därför antas att förbehåll enligt punkt 1 i första stycket avses kunna meddelas även beträffande tillståndsfri verksamhet. Med denna utgångspunkt måste emellertid de föreslagna rekvisiten enligt punkt 1, som saknar varje anknytning till de intressen som syftar till att främja, anses vara alltför allmänt hållna. Sannolikt är inte avsikten att regeringens möjlighet att besluta om förbehåll skall vara begränsad till fall då risker kan uppkomma för människors hälsa och miljön; en sådan begränsning saknas i 4 kap. 2 § naturresurslagen, som delvis utgjort förebild för den föreslagna bestämmelsen. Det får emellertid förutsättas att verksamheten måste ha betydelse från de synpunkter som anges i 1 kap. 1 § för att ett förbehåll skall bli aktuellt. Förslagsvis skulle av nu angivna skäl första styckets ingress och punkt 1 kunna få följande lydelse. "Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om 1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § skall främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag". I motiven har inte närmare utvecklats förhållandet mellan förevarande paragraf och 9 kap. 6 § andra stycket, som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att, även när tillståndsplikt inte föreligger, förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Om rekvisiten i sistnämnda lagrum är uppfyllda och verksamheten anses vara av det slaget att regeringen bör pröva dess tillåtlighet, får det förutsättas att tillsynsmyndigheten kan förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd och anmäla frågan för regeringen för eventuellt beslut om förbehåll. Däremot synes det utan stöd i någon föreskrift mera tvivelaktigt om regeringen i ett beslut om förbehåll kan beträffande en tillståndsfri verksamhet föreskriva att det skall ankomma på miljödomstol att pröva en fråga om tillstånd som inte avser miljöfarlig verksamhet. En motsvarande ordning tillämpas visserligen när det gäller koncessionsnämnden. I fråga om domstol gäller emellertid enligt 11 kap. 4 § regeringsformen att dess rättskipningsuppgifter skall vara bestämda i lag, och en domstol kan således inte tilläggas en sådan uppgift genom förvaltningsbeslut. 5 § Enligt paragrafen i den föreslagna utformningen skall en miljödomstol, annan myndighet eller kommun, som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 §, underrätta regeringen om verksamheten. En underrättelseskyldighet av detta slag är emellertid inte någon naturlig uppgift för en domstol och skulle leda till åtskilliga komplikationer, om domstolen skulle pröva frågan i den ordning som gäller för dess dömande verksamhet. Lagrådet förordar att skyldigheten begränsas till att gälla förvaltningsmyndigheter och kommuner. Motsvarande underrättelseskyldighet fullgörs i vattenrättsliga sammanhang av Kammarkollegiet enligt 1 § vattenrättsförordningen (1983:788). 18 kap. Kapitlet behandlar enligt sin rubrik regeringens prövning av överklagade ärenden. I 1 § andra stycket anges emellertid att mål och ärenden enligt 19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § kan överlämnas till regeringens prövning. Sådana avgöranden som avses i dessa paragrafer behöver inte vara överklagade. Lagrådet förordar därför att rubriken får lyda. "Regeringens prövning av överklagade avgöranden m.m.". För att i betraktande av vad Lagrådet anfört vid 17 kap. 1 § klargöra den avsedda proceduren när det gäller fall som avses i nämnda kapitel förordar Lagrådet vidare att det föreslagna andra stycket i 1 § får bilda en ny 2 § och att det kompletteras med följande mening. "Regeringens prövning av frågor som avses i 17 kap. 1 § sker efter överlämnande, om tillståndsplikt gäller för verksamheten." 19 kap. 3 § Den föreslagna lagtexten är grundad på att varje länsstyrelse utgör en förvaltningsmyndighet som är tillståndsmyndighet i frågor om miljöfarlig verksamhet. I författningskommentaren hänvisas till förslag i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.23) om att länsstyrelsernas prövning av miljöfarlig verksamhet skall få fastare former genom att sådana ärenden avgörs av en självständig prövningsmyndighet som skall vara administrativt knuten till respektive länsstyrelse. Det framhålls i den allmänna motiveringen att miljöprövningsmyndigheten hos bör inrättas genom en regeringsförordning. Tanken synes således vara att en organisatorisk enhet som är administrativt inordnad i skall pröva tillståndsfrågor beträffande miljöfarlig verksamhet under full självständighet vid ärendehandläggningen. Det ter sig dock enligt Lagrådets mening inte rättsligt sett adekvat att beteckna en sådan inom ram inordnad prövningsenhet - som med utgångspunkt i lagregleringens utformning får antas skola besluta på vägnar och i dess namn - som en särskild förvaltningsmyndighet. Frågan vilken ställning och benämning som den tillståndsprövande enheten hos skall ha kräver ytterligare överväganden under den fortsatta beredningen. I paragrafen föreslås med anknytning till förslaget om de organisatoriska formerna för länsstyrelsernas prövning vissa särskilda regler om handläggningen av ärenden om miljöfarlig verksamhet.