prop · GL03101 · 1998-01-01 00:00:00 — Frågor om rättshjälp torde normalt alltid kräva ett särskilt beslut från domstolen, vare sig prövningstillstånd beviljas eller inte. Av det nu sagda framgår att en reglering av hur samtliga processuella frågor skall behandlas i ett mål där det krävs prövningstillstånd kräver en grundlig analys. Vi har inte tillräckligt beredningsunderlag för detta. Det kan dock finnas anledning att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. En fråga som kan behöva regleras är i vilken utsträckning skriftväxling bör ske, eller i vad mån muntlig förhandling skall kunna hållas, innan frågan om prövningstillstånd avgörs (jfr motsvarande förslag för de allmänna domstolarnas del i propositionen 1996/97:131 Prövningstillstånd i hovrätten). Omfattningen av kravet på prövningstillstånd i Regeringsrätten I promemorian föreslås också att kravet på prövningstillstånd skall omfatta samtliga beslut av kammarrätt. Detta skulle bl.a. få den effekten att kammarrättens beslut i fråga om utlämnande av allmän handling som förvaras i kammarrätten omfattas av dispenskravet. Enligt dispens- förutsättningarna för Regeringsrätten finns inte någon möjlighet till ändringsdispens. Det innebär att en möjlighet att få en ändring till stånd av kammarrättens beslut i den angivna frågan i princip skulle bli begränsad till de fall där målet innefattar en prejudikatfråga. En sådant system utgör i princip en eninstansprövning av de angivna besluten. Enligt regeringens mening är detta, särskilt med beaktande av sekretess- målens karaktär, inte godtagbart. I promemorian har betonats att förslaget att samtliga kammarrätts beslut skall omfattas av krav på prövningstillstånd i Regeringsrätten medför att även kammarrättens desertionsbeslut omfattas av dispens- kravet. Kammarrättens desertionsbeslut anses inte omfattas av kravet på prövningstillstånd i Regeringsrätten, vilket följer av Rege- ringsrättens avgörande RÅ 1987 ref. 60. Förslaget i promemorian har motiverats med att en liknande lösning föreslagits för Högsta domstolens del av (SOU 1995:124). Utredningens förslag innebär att skulle få pröva ett överklagande av hovrättens beslut att avvisa ett överklagande av hovrättens dom endast om meddelat prövningstillstånd. Vidare skulle dispensgrunderna utökas för dessa frågor och bl.a. innefatta ändrings- dispens. Regeringen har därefter i propositionen 1996/97:131 Pröv- ningstillstånd i hovrätten tagit ställning till utredningens förslag i den nu aktuella frågan. Därvid anförde regeringen (s. 89) att man genom utredningens förslag skulle bygga upp ett helt nytt dispenssystem i , vilket enligt regeringens mening skulle bli lagtekniskt komplicerat och bara innebära marginella vinster. Vi anförde också att man å andra sidan inte generellt kan begränsa möjligheterna till en andra prövning av dessa hovrättsavgöranden så kraftigt som man skulle göra om man endast tillät prejudikatdispens och extraordinär dispens, vilket skulle bli fallet om man helt enkelt tillämpade Högsta domstolens dispensregler som gäller för mål som har inletts i tingsrätt. Rege- ringens proposition har sedermera återkallats, men vår bedömning i den berörda frågan kvarstår. Omständigheterna kring den i detta ärende aktuella frågan om krav på prövningstillstånd i Regeringsrätten för beslut genom vilka kammarrätt avvisat ett överklagande av sitt eget avgörande samt de lagliga förut- sättningarna för prövningstillstånd i Regeringsrätten är i allt väsentligt desamma som de som gäller för Högsta domstolens prövning av motsvarande frågor. Det finns därför enligt regeringens mening inte skäl att i detta ärende göra en annan bedömning än den som vi redovisade i den nämnda propositionen. Den som överklagar ett beslut till Regeringsrätten bör inte behandlas på ett annat och strängare sätt än den som överklagar ett beslut till . På grund av det nu anförda bör promemorians förslag att kravet på prövningstillstånd i Regeringsrättens skall gälla samtliga kammarrätts beslut inte genomföras och inte heller någon föreskrift om krav på prövningstillstånd införas beträffande kammarrätts desertionsbeslut. 6 Krav på prövningstillstånd i kammarrätt i ytterligare måltyper Regeringens förslag: Krav på prövningstillstånd i kammarrätt införs i mål om återkrav av utgivet bistånd enligt socialtjänstlagen och mål om utdömande av vite enligt viteslagen. Förslaget promemoria överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anser dock att de mål som inleds genom en ansökan hos länsrätt rent principiellt bör behandlas lika vad gäller frågan om krav på prövningstillstånd och att denna målgrupp bör behandlas i ett sammanhang. Länsrätten i anser att tiden snart bör vara mogen för att införa en generell bestämmelse som föreskriver krav på prövningstillstånd vid över- klagande till kammarrätt, varvid undantag från detta får föreskrivas i respektive speciallagar. Enligt länsrätten bör en större översyn av regelsystemet ske med den angivna inriktningen och i avvaktan på detta bör principen upprätthållas att endast mål som prövats av en förvalt- ningsmyndighet innan det når länsrätt skall kräva prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Länsrätten i , som tillstyrker förslagen, framför också att det bör övervägas om kravet på prövningstillstånd i kammarrätt kan utökas till att avse ännu flera måltyper än de som har föreslagits. Enligt länsrättens mening gäller detta i första hand skattemålen. Skälen för regeringens förslag: Genom inledandet av in- stansordningsreformen (prop. 1993/94:133) och det fortsatta reform- arbetet inom förvaltningsprocessen (prop. 1994/95:27 och prop. 1995/96:22) har tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen förskjutits nedåt. Den första domstolsprövningen sker numera som huvudregel i länsrätt i stället för i kammarrätt. har krav på prövnings- tillstånd i ledet länsrätt kammarrätt införts etappvis för ett stort antal måltyper. Införandet av krav på prövningstillstånd har även gällt mål- typer som prövades i länsrätt som första domstolsinstans. Krav på prövningstillstånd i kammarrätt har införts i så många författningar (över 300 författningar) att detta numera kan betraktas som huvudregel. I promemorian föreslås att krav på prövningstillstånd införs i ytterligare två måltyper: mål om återkrav av utgivet bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) och mål om utdömande av vite enligt viteslagen (1985:206). Det som skiljer dessa måltyper från det stora flertalet måltyper där krav på prövningstillstånd nu är föreskrivet är att de båda inleds genom en ansökan hos länsrätt och att frågorna således inte har varit föremål för en prövning i egentlig mening hos förvaltnings- myndighet. Några remissinstanser har haft synpunkter på denna fråga. Justitie- ombudsmannen anser att de mål som inleds genom en ansökan till länsrätt rent principiellt bör behandlas lika i detta avseende och i ett sammanhang. Länsrätten i efterlyser en större översyn av regelsystemet med inriktningen på införande av en generell bestämmelse om krav på prövningstillstånd i kammarrätt och anser att i avvaktan på detta bör ett sådant krav inte införas i de nu aktuella måltyperna, eftersom någon förvaltningsmyndighet inte har beslutat som första instans. Det förhållandet att förfarandet i en viss måltyp inleds i länsrätt är enligt regeringens mening i princip inte något hinder mot ett införande av krav på prövningstillstånd i måltypen. Vi kan här hänvisa till de uttalanden som gjordes i prop. 1993/94:133 angående de allmänna prin- ciper som bör gälla för införande av krav på prövningstillstånd i olika måltyper (s. 34). Ett system med prövningstillstånd i kammarrätt kan inte göras helt generellt. Det måste prövas för varje måltyp om prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt. Vissa allmänna principer bör dock gälla. Till en början bör det understrykas att en förutsättning för prövningstillstånd är att målet överklagats från länsrätt. Vidare bör prövningstillstånd användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt. Men på motsvarande sätt som det i fråga om vissa mål kan vara motiverat med ett undantag från regeln om att den första domstolsprövningen skall ske i länsrätt, kan det finnas skäl för ett undantag när det gäller krav på prövningstillstånd också för vissa typer av mål. Frågan bör därför prövas målgrupp för målgrupp. En naturlig ordning är att prövningen av frågan om prövningstillstånd skall införas eller inte för olika måltyper görs parallellt med arbetet att flytta ner målen i instanskedjan. Det kan emellertid inte uteslutas att det finns måltyper som lämpar sig väl för ett system med prövningstillstånd, även om det inte prövats av en förvaltnings- myndighet innan det når länsrätt. Det finns också redan exempel på att prövningstillstånd krävs i kammarrätt i sådana mål som inleds genom en ansökan hos länsrätt. I mål om tilläggsavgift enligt (1987:10) finns ett sådant krav i lagens 10 kap. 8 § tredje stycket. Vidare finns ett sådant krav i mål om utdömande av vite som förelagts med stöd av datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182). Som framgått av det anförda är det fortfarande regeringens mening att frågan huruvida prövningstillstånd bör införas måste avgöras efter överväganden på grundval av förhållandena i den aktuella måltypen, vilket självklart även inbegriper det förhållandet att ett förfarande inleds först i länsrätt. Visserligen skulle en översyn av systemet med prövningstillstånd i kammarrätt och då innefattande en bedömning av förhållandena i samtliga s.k. ansökningsmål kunna utgöra ett sätt att gå vidare med frågan om krav på prövningstillstånd bör införas för dessa. Enligt regeringens mening är det dock att föra den i detta lagstift- ningsärende aktuella frågan för långt, även om tiden i och för sig snart är mogen för en utvärdering av prövningstillståndsreformen. Mål om återkrav av utgivet bistånd enligt socialtjänstlagen En socialnämnd får under de förutsättningar som anges i 33 §, 33 a § och 34 § socialtjänstlagen återkräva bl.a. bistånd som utgetts enligt social- tjänstlagen. Av 36 § nämnda lag framgår att socialnämnden får föra talan hos länsrätten om ersättning som den enskilde inte betalar godvilligt. får också helt eller delvis efterge ersättningsskyldigheten med stöd av 37 § samma lag. Frågan om eftergift enligt 37 § kan aktualiseras av den enskilde, men nämnden kan även självständigt väcka frågan om återbetalnings- skyldighet genom en ansökan hos länsrätten enligt 36 § utan att spörsmålet om eftergift ännu aktualiserats. Av de många olika slags beslut av varierande beskaffenhet som kan fattas med stöd av socialtjänstlagen utgör beslut med anledning av socialnämndens ansökan om återkrav det enda slags beslut som inte omfattas av krav på prövningstillstånd i kammarrätt. I fråga om mål om eftergift av ersättningsskyldigheten, som har ett nära samband med återkravsmålen, infördes krav på prövningstillstånd i kammarrätt . Till följd av ändringar i bestämmelserna om bistånd enligt socialtjänstlagen, som trädde i kraft (SFS 1997:313), får socialnämndens beslut enligt 37 § inte längre överklagas såsom förvaltningsbesvär utan sådana beslut kan endast bli föremål för laglighetsprövning. Även för mål om laglighetsprövning gäller, , krav på prövningstillstånd i kammarrätt (10 kap. 13 § kommunallagen). Så gott som samtliga remissinstanser har ställt sig bakom prome- förslag att kravet på prövningstillstånd skall gälla även mål om återkrav av utgivet bistånd. Enligt regeringens mening talar det sagda med styrka för att kravet på prövningstillstånd skall omfatta även dessa mål. Den ändring i social- tjänstlagen som därmed krävs bör göras genom införande av en ny bestämmelse, 74 a § socialtjänstlagen, där det framgår att prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av mål enligt social- tjänstlagen. kan de befintliga föreskrifterna om prövnings- tillstånd i 73 och 74 §§ utgå. Mål om utdömande av vite enligt viteslagen Viteslagen gäller viten som enligt lag eller annan författning får föreläggas av myndigheter. Bestämmelser förekommer i ett betydande antal författningar, bl.a. på miljöområdet. Enligt 6 § viteslagen prövas frågor om utdömande av viten av länsrätt på ansökan av i första hand den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Ansökan om utdömande görs hos länsrätten i det län där myndigheten är belägen. Frågor om utdömande av viten som har förelagts av regeringen prövas av Länsrätten i på ansökan av Justitiekanslern. I ett begränsat antal måltyper prövar allmän domstol efter särskild talan frågor om utdömande av vite. I sådana fall skall målet i tillämpliga delar handläggas enligt reglerna i om mål om åtal för brott för vilket svårare straff än böter inte är föreskrivet. För sådana mål krävs prövningstillstånd i hovrätt. När det gäller överklagande av beslut om föreläggande av vite som finns i den offentligrättsliga lagstiftningen gäller genomgående krav på prövningstillstånd i kammarrätt. Frågan om prövningstillstånd vid utdömande av vite har aktualiserats i ett par lagstiftningsärenden. Som ett led i arbetet med att förskjuta tyngd- punkten i rättskipningen till första instans har överklaganden av beslut enligt bl.a. datalagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen flyttats från regeringen till allmän förvaltningsdomstol med länsrätt som första instans (prop. 1993/94:217 och 1994/95:51). Därvid gjordes det ställ- ningstagandet att prövningstillstånd i ledet länsrätt kammarrätt inte borde införas generellt för dessa mål. Däremot infördes prövnings- tillstånd vid överklagande till kammarrätten av beslut om föreläggande eller utdömande av vite. I detta hänseende anfördes följande i den förstnämnda propositionen, som gällde datalagen (s. 28). krävs prövningstillstånd i hovrätten för bl.a. bötesmål. Det offentligrättsliga vitet påminner om böter. Vad som främst skiljer det individuella vitet från böter är att vitet i förväg bestäms till ett visst belopp. Såvitt avser frågan om prövningstillstånd finns det inte anledning att behandla mål om vite på ett annat sätt än bötesmål. Med prövningstillstånd kan det förutses att vitesmål vinner laga kraft i ett tidigare skede än annars. Att så blir fallet har den fördelen att reaktionen mot den som bryter mot ett vitesföreläggande kommer relativt omgående. Samma argument anfördes i prop. 1994/95:51 (s. 18) beträffande kreditupplysnings- och inkassoärenden. I samband med ändringarna i datalagen föreskrevs i 34 a § förvalt- ningsprocesslagen att prövningstillstånd inte behövs när talan förs av Justitiekanslern. Motsvarande kom även att gälla i mål enligt kredit- upplysnings- och inkassolagarna. De överväganden som legat till grund för detta har enligt regeringens mening samma bäring på vitesmålen i stort. Mot bakgrund härav anser regeringen att ett krav på prövningstillstånd bör införas i fråga om mål om utdömande av vite enligt viteslagen. Detta kan ske genom en föreskrift i 6 § första stycket viteslagen. Föreskriften i datalagen, kreditupplysnings- och inkassolagarna om att prövningstillstånd krävs i kammarrätt i mål om utdömande av vite kan därmed utgå. 7 Regeringsrättens sammansättning vid prövning av vissa avvisningsbeslut Regeringens förslag: Regeringsrätten skall vara domför med en ledamot vid prövning av talan mot beslut varigenom ett överklagande avvisats såsom för sent inkommet. Förslaget promemoria överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: En allmän utgångspunkt vid utformningen av domförhetsreglerna är att mål inte skall handläggas i en mera kvalificerad sammansättning än saken kräver. Vad gäller dom- förhetsreglerna för Regeringsrätten har dessa också successivt anpassats till domstolens roll, så att domstolens resurser inte i alltför hög grad skall behöva tas i anspråk för annat än den egentliga rättsbildande verk- samheten. Som exempel kan nämnas att vid frågor om prövningstillstånd, avskrivning av mål efter återkallelse och i vissa upprepade prövningar av resningsansökningar har sammansättningen ändrats från tre ledamöter till en ledamot (prop. 1991/92:158, SFS 1992:508). Enligt nuvarande ordning är Regeringsrätten domför med tre ledamöter vid överprövning av ett beslut varigenom ett överklagande har avvisats såsom för sent inkommet (4 a § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Beträffande har domförhets- reglerna ändrats med verkan från (prop. 1995/96:116, SFS 1996:157) och domstolen är domför med en ledamot vid prövning av bl.a. den nu aktuella avvisningsfrågan (3 kap. 6 § ). I propositionen till grund för ändringen framförde regeringen som sin uppfattning (s. 11 f.) att det från flera synpunkter är önskvärt att undvika att mål och ärenden handläggs i en mera kvalificerad sammansättning än saken kräver och att den aktuella frågan till sin karaktär är sådan att det oftast är tillräckligt att den prövas av en ledamot. Regeringen poängterade också att bestämmelsen rörde domförheten, dvs. det minsta antal ledamöter som måste delta i avgörandet och att domstolen alltså i dessa fall kan bestå av flera ledamöter om så av någon anledning skulle krävas i ett enskilt fall. Vid Lagrådets granskning av förslaget noterades att det inte föreslogs någon förändring i sammansättningsreglerna för Regeringsrätten. Enligt Lagrådet borde detta övervägas. I propositionen (s. 13) anförde regeringen att man avsåg att återkomma till den av Lagrådet väckta frågan. Domförhetsreglerna är, bortsett från vad som gäller i nu aktuellt hänseende, lika i Regeringsrätten och , förutom att har möjlighet att pröva frågor i halvt plenum. I promemorian har föreslagits den ändring som Lagrådet har efterlyst och som medför att domförhetsregeln för Regeringsrättens prövning av om ett överklagande inkommit i rätt tid överensstämmer med vad som gäller för . Det finns enligt regeringens mening inte något skäl för att behålla skillnaden och de skäl som anfördes i propositionen för en ändring för Högsta domstolens del har lika stor betydelse i fråga om Regeringsrätten. Regeringen anser sålunda att sammansättningsreglerna för Regeringsrätten bör ändras. I 4 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör anges att Regeringsrätten vid prövning av talan mot beslut där ett överklagande har avvisats såsom för sent inkommet är domför med ett regeringsråd. 8 Kammarrättens sammansättning vid prövning av vissa avvisningsbeslut Regeringens förslag: Kammarrätten skall vara domför med två ledamöter, om de är ense om slutet, vid fråga om avvisning av ett för sent inkommet överklagande. Förslaget promemoria överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i och anser det tillräckligt att kammarrätt i dessa fall är domför med en ledamot. Skälen för regeringens förslag: Kammarrätt är normalt domför med tre lagfarna ledamöter. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten enligt 12 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Den ene av dem skall enligt 22 § tredje stycket förordningen (1996:380) med kammar- rättsinstruktion vara kammarrättspresident, kammarrättslagman eller kammarrättsråd tillika vice ordförande. När kammarrätten skall över- pröva en underinstans beslut att avvisa ett överklagande såsom för sent inkommet kräver detta, enligt gällande domförhetsregler, att kammar- rätten är sammansatt av tre ledamöter eller, om prövningstillstånd krävs, två ledamöter. När kammarrätt skall avvisa ett för sent inkommet överklagande över kammarrättens eget avgörande kräver detta en sammansättning med tre lagfarna ledamöter. Detta gäller också i de fall där kammarrättens avgörande utgjort ett beslut att vägra prövnings- tillstånd. Genom att krav på prövningstillstånd införts i flertalet måltyper i kammarrätt har vi alltså den anmärkningsvärda situationen att målet kan avgöras slutligt med två ledamöter som frågan om ett över- klagande kommit in för sent kräver tre ledamöter. En utgångspunkt vid utformningen av domförhetsreglerna är, som har berörts även i föregående avsnitt, att mål inte skall handläggas i en mera kvalificerad sammansättning än saken kräver. Både för Regeringsrätten och finns regler om ett mindre antal ledamöter i sammansättningen vid avgörande av vissa frågor som typiskt sett är av enklare beskaffenhet. I det föregående (avsnitt 7) har regeringen föreslagit att en bestämmelse motsvarande den som gäller för skall införas även för Regeringsrättens del och att Rege- ringsrätten således skall kunna pröva dessa frågor med ett regeringsråd. Frågan om ett överklagande har skett inom rätt tid är normalt enkel att avgöra. Sådana mål är inte heller svårare i kammarrätt än i Rege- ringsrätten. Remissinstanserna är positiva till att i dessa mål minska antalet ledamöter i kammarrätten och två instanser vill till och med gå längre än promemorians förslag och låta kammarrättens sammansättning vara en ledamot i dessa fall. Det finns med hänsyn till det nu anförda goda skäl för förslaget. Vid bedömningen av vad som är en lämplig sammansättning för kammarrätt i dessa fall anser regeringen att det ligger närmast till hands att anknyta till den domförhetsregel som gäller för behandling av frågor om prövningstillstånd, dvs. att kammarrätt skall vara domför med två ledamöter, om de är ense. Detta får betraktas som en tillräcklig förändring av sammansättningsreglerna för prövning av den aktuella frågan. En bestämmelse om att kammarrätt i sådana fall är domför med två ledamöter bör införas i 12 § lagen om allmänna förvaltnings- domstolar. I de fall där överklagandet av en kammarrätts avgörande har skett i rätt tid utförs den s.k. rättidsprövningen regelmässigt av registratorn vid kammarrätten. Den bestämmelse som föreslås syftar givetvis inte till att ändra på detta. Bestämmelsen måste därför utformas så att den avser de fall där fråga är om avvisning av ett överklagande på grund av att det inte har skett inom rätt tid. Vårt förslag avviker här från promemorians förslag. Ändringen i 12 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör gälla generellt när kammarrätt skall pröva frågan om avvisning på grund av att ett överklagande inte har skett i rätt tid. Således bör bestämmelsen utformas så att den blir tillämplig både när ett sådant beslut har fattats av t.ex. länsrätt och överklagats till kammarrätt och när kammarrätt prövar frågan om ett överklagande av kammarrättens eget avgörande skall avvisas. I detta lagstiftningsärende föreslår regeringen emellertid ytterligare lagändringar som påverkar förfarandet vid avgörande av fråga om ett överklagande kommit in i rätt tid. Sålunda föreslås i nästföljande avsnitt att det införs överklagandeförbud för de fall där förvaltnings- domstol har överprövat ett beslut om avvisning på grund av att ett överklagande inkommit . Vidare har vi föreslagit (avsnitt 5) att länsrätts beslut om avvisning på grund av att ett överklagande har kommit in för sent skall vara underkastat krav på prövningstillstånd i kammarrätt, om prövningstillstånd krävs i själva målet. Effekterna av det förslag som läggs i förevarande avsnitt blir därför begränsade. I praktiken blir den nya regeln således endast tillämplig när huvudfrågan i målet inte kräver prövningstillstånd och vid kammarrätts prövning av om ett överklagande av kammarrättens eget avgörande skall avvisas. 9 Förbud mot att överklaga vissa avvisnings- beslut Regeringens förslag: Om en förvaltningsdomstol har överprövat ett beslut om avvisning på grund av att ett överklagande kommit in , skall domstolens beslut inte få överklagas. Denna regel skall tills vidare inte gälla beslut som fattats av en försäkringskassa eller en arbets- löshetskassa.