prop · GL0389 · 1998-01-01 00:00:00 — Bistånd både multilateralt och bilateralt kan behövas för att underlätta för resurssvaga länder att verkligen rapportera om efterlevnad och genomföra rekommen- dationer. Det är också viktigt att sådan granskning följs upp med konkreta insatser för att bistå, vid behov, de aktuella länderna i deras strävan att rätta till bristerna. Åtgärder bör vidtas mot regeringar som vägrar att samarbeta med utsedda internationella rapportörer. De enskilda organisationernas arbete att uppmärksamma överträdelser av de mänskliga rättigheterna är av avgörande betydelse; det är viktigt att de har möjlighet att lägga fram sin information inför relevanta mellanstatliga organ. Det är av grundläggande betydelse att också på hemmaplan tar de internationella normerna på stort allvar och samarbetar konstruktivt med övervakningsorganen inom t.ex. FN och . 4.2 använder flera kanaler i arbetet för de mänskliga rättigheterna Det finns flera institutionella kanaler och arenor för att påverka. FN- systemet är en viktig sådan. spelar tillsammans med andra länder inom EU en pådrivande roll inom FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna och stödjer de mekanismer som upprättats inom dess ram för att rapportera om rättigheternas efterlevnad, liksom de oberoende konventionskommittéerna. Samarbetet med Högkommissarien för mänskliga rättigheter skall prioriteras. I detta sammanhang är det viktigt att svenska representanter verkar för de mänskliga rättigheterna också inom ramen för andra organ inom FN, t.ex. Internationella arbets- organisationen (), (), Världshälso- organisationen (WHO), för utbildning, vetenskap och kultur (), FN:s flyktingkommissarie () samt . har allt mer kommit att betona aspekter med anknytning till mänskliga rättigheter och demokrati. Även verksamhet är relevant, inte minst för de ekonomiska och sociala rättigheterna. Svenska företrädare vid möten inom dessa institutioner skall bevaka att relevanta frågor kring de mänskliga rättigheterna faktiskt blir beaktade. Inom den Europeiska unionen (EU) är de mänskliga rättigheterna en viktig del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. har utvecklat den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och har ett unikt övervakningssystem genom sin domstol där klagomål från såväl enskilda som andra stater kan prövas. betraktar respekten för de mänskliga rättigheterna som en integrerad del av politiska skeenden, och därmed som ett omistligt element i organisationens konfliktförebyggande arbete. De mänskliga rättigheterna är ett återkommande tema i bilaterala kontakter och samarbete med andra länder. Mänskliga rättigheter skall diskuteras regelmässigt med länder med vilka har utvecklingssamarbete (se vidare avsnitt 4.5, nedan). Diplomatisk dialog kan erbjuda öppningar för en prestigefri diskussion utan låsningar. Förekomsten av ambassader innebär att det finns kunskap om förhållandena i respektive land som bidrar till att göra diskussionen välinformerad. Ambassaderna har i uppdrag att följa utvecklingen i stationeringslandet inte minst vad avser de mänskliga rättigheterna. Att bägge parter i en sådan situation ofta har en rad olika intressen att hantera inom ramen för relationen underlättar möjligheterna att framföra argument som annars inte skulle vara så lätta att kanalisera. 4.3 Främja, förebygga och reagera verktyg för påverkan En effektiv politik för de mänskliga rättigheterna innehåller såväl främjande som förebyggande och reaktiva aspekter. Arbetet med att utarbeta gemensamma normer på FN-nivå eller inom de europeiska institutionerna och att utveckla övervakningsprocesser är exempel på viktiga förebyggande insatser. Bistånd är också betydelsefullt i detta sammanhang. FN:s Högkommissarie för de mänskliga rättigheterna driver ett program för att bistå regeringar att leva upp till FN-normerna och delta i rapporteringsprocesserna enligt olika konventionsåtaganden. Så ges t.ex. poliser, domare och andra nyckelgrupper specialutbildning om rättig- heterna och försök görs att nå en bredare allmänhet med information. En välgrundad kritik mot rättighetskränkningar kan ha en före- byggande verkan, som den är en reaktiv protest. Även här kan biståndet vara ett medel för att uttrycka svenska ställningstaganden. Såväl positiva som kritiska påpekanden kan göras i samband med överläggningar med mottagarlandet. kan sådan diskussion leda till en konstruktiv koppling mellan bistånd och landets åtgärder för att undanröja missförhållanden. En annan linje är att uttrycka missnöje genom att minska, avbryta eller aldrig inleda det statliga biståndet, koncentrera utvecklingssamarbetet till enskilda organisationer, t.ex. dem som verkar för de mänskliga rättigheterna, eller att inrikta biståndet på sådana insatser som är ägnade att råda bot på missförhållandena, t.ex. stöd till utvecklingen av rättsväsendet. En ytterligare möjlighet till påverkan är att , på regeringsnivå, vid behov uttalar sig offentligt om övergrepp och orättvisor i andra länder. Det finns således en rad verktyg för att påverka och främja förbättringar av de mänskliga rättigheterna. Några av möjligheterna illustreras i följande förenklade förteckning: Agerande i multilaterala sammanhang såsom FN, och : aktivt deltagande i det normativa arbetet kritik eller positiva påpekanden i anföranden medförslagställarskap vid resolutioner svenska initiativ till resolutioner; däribland om övervakning förslag till multilaterala biståndsinsatser klagomål inför en internationell domstol eller annan internationell instans stöd till effektiva nya mekanismer för nationell dialog Bilateralt agerande bistånd för att stärka kapaciteten att främja de mänskliga rättigheterna bistånd till enskilda organisationer dialog om mänskliga rättigheter, delegationsutbyte diskussion i samband med överläggningar om biståndssamarbete uppvaktningar, demarcher, uppkallande av diplomatisk representant avstående ifrån högnivåbesök utbildning av nyckelgrupper, polis, domare etc. villkor för bistånd, krigsmaterielexport m.m. erinringar vid högnivåbesök Unilateralt agerande svar i offentliga anföranden pressmeddelanden, uttalanden En ny kanal har öppnats genom det svenska medlemskapet i EU. Inom EU samordnas agerandet i multilaterala fora liksom initiativ gentemot andra länder. EU:s gemensamma position avseende mänskliga rättigheter blir härigenom en förlängning och förstärkning av den nationella politiken. Agerande inom EU verka för ökat EU-bistånd för mänskliga rättigheter konsultation om EU-initiativ gentemot tredje-land samordning av förslag och anföranden i multilaterala fora som t.ex. FN uppvaktningar, demarcher från EU till en regering, t.ex. genom EU- trojkan granskning av de blivande medlemsstaternas förverkligande av mänskliga rättigheter i samband med östutvidgningen Samtliga dessa verktyg används i den nu förda politiken. Grovt skulle de kunna indelas i tre huvudgrupper: offentliga initiativ, inklusive kritik; dialog och meningsutbyte vid bilaterala kontakter; samt samarbete och biståndsinsatser. Det finns ingen motsättning mellan dessa tre metoder; de kan ofta med fördel kombineras. Det handlar sällan om att välja ett enda instrument utan snarare om att framföra samma budskap genom lämpliga kanaler och vid olika tillfällen. Avsikten är att använda den kombination av insatser som krävs för att gagna de människor vilkas situation vi vill förbättra nu och på . Av grundläggande betydelse är att agerandet är konsekvent och resultatinriktat. 4.4 Effektiva metoder att påverka andra länder Det är en framgång att så många länder nu ställt sig bakom de internationella reglerna för mänskliga rättigheter. Detta är en utgångs- punkt i såväl bilateralt som multilateralt samarbete. Som metod utgår vi ifrån att regeringar som förbundit sig att efterleva normerna faktiskt menar allvar. är det förmågan som brister snarare än den politiska viljan. När erbjuder erfarenhetsutbyte och biståndssamarbete skall det ske i en konstruktiv anda. måste vi givetvis vara beredda att reagera när en regim ignorerar sina internationella åtaganden och med berått mod kränker sina invånares rättigheter. Det är inte alltid lätt att avgöra vilken kombination av samarbete och kritik som ger bäst effekt . I det konkreta fallet måste också avvägningen göras av vilken insats som har störst utsikt att leda till resultat; offentligt agerande eller att budskapet framförs direkt till de ansvariga i det andra landet eller en kombination av båda. Självfallet kan inte ensamt åstadkomma resultat. Det är viktigt att söka samarbete i en större krets likasinnade länder för att budskapet skall få effekt, hur det än framförs. Det är också viktigt att inse att olika aktörer kan ha olika roller i förhållande till samma problem; det gäller inte minst de internationella organisationerna. Inom FN-systemet, till exempel, finns mekanismer för såväl bistånd som övervakning. Generellt gäller att metoderna, eller verktygen, blir fler om det finns nära bilaterala förbindelser eller gemensamma internationella eller regionala institutionella ramar som underlättar dialog. Förutsättningarna att verkligen påverka ett lands ledning ökar om vi har en djupare kunskap om det landets förhållanden. Utvecklingssamarbetet erbjuder möjligheter till konstruktiva samtal. Det är naturligt att ger prioritet åt dialogen med de länder där förutsättningarna att påverka är större. Det är viktigt att de mänskliga rättigheterna nu blivit en naturlig del av den pågående diplomatiska dialogen. Frågor om rättigheterna tas upp av de svenska ambassaderna eller med andra länders företrädare i . Besök av ministrar i bägge riktningar erbjuder också tillfällen till sådana diskussioner. På samma sätt används möten inom t.ex. FN eller de europeiska institutionerna som tillfällen till bilaterala samtal om de mänskliga rättigheterna. Sådana samtal kan ibland vara första steget innan tar upp problemen i ett land i ett mer offentligt sammanhang. Dialogen måste vara resultatinriktad. Den får inte ge motparten möjlighet att fortsätta kränkningarna och undgå risken för kritik. Där förhållandena så påkallar måste öppen kritik kunna tillgripas. Omvärldens uppmärksamhet på en situation kan också bidra till att sätta rättighetsfrågorna på den politiska agendan i landet. Den innebär också ett stöd för dem som inom landet arbetar för de mänskliga rättigheterna, vilket i sin tur kan öka pressen på landets ledning att genomföra förbättringar. Öppna ställningstaganden kan vara verkningsfulla när vi snabbt vill reagera på en inträffad situation och sätta internationellt tryck på ett land. Det kan gälla när en dramatisk förändring inträffat, eller när grova kränkningar riktas mot en viss grupp av befolkningen eller enskilda individer. Ord som "konfrontation" och "dömande" har ibland använts av kritiserade regeringar som etiketter på öppna påpekanden om rättighetsbrott. Flera av de regimer som reagerar starkt är diktaturer och enpartisystem som inte tolererar offentlig kritik på hemmaplan. Utländsk kritik är för dem svår att hantera, eftersom den trots inhemsk censur kan nå också den egna befolkningen och stärka en intern opposition. Kritiska påpekanden tenderar därför att sjunka in djupt. Diktaturstatens reaktion på öppen kritik kan ibland se ut att leda till försämringar. Den kritiserade regeringen vill gärna själv demonstrera att sådana utspel inte leder till någon omprövning. Det kan i sämsta fall leda till att regeringen sluter sig i självförsvar, och att starka nationalistiska stämningar frammanas till stöd för regimen. försämrar allvarliga övergrepp av de mänskliga rättigheterna landets anseende och utgör en belastning i det internationella umgänget. kan ingen regering nonchalera det budskapet. Kritik av övergrepp inom demokratiska stater har större förutsättningar att bidra till omprövning av existerande politik. Erfarenheten från diskussionerna inom FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna är att en öppen debatt om missförhållanden i ett land har positiv verkan, åtminstone . Den kan också bana väg för andra kontakter. Utpekade länder försöker ofta förhindra att de hamnar på dagordningen eller att en resolution antas, men effekten är likafullt att bristerna i efterlevnaden av normerna får uppmärksamhet. Det är också påtagligt att tydliga ställningstaganden mot förtryck väcker sympati inom en opposition som kan förväntas ta över landets ledning, och bäddar därmed för särskilt konstruktiva relationer , liksom för en demokratisk förändring. Den svenska hållningen mot apartheidpolitiken i och diktaturregimen i är exempel på detta. 4.5 Utvecklingssamarbete för mänskliga rättigheter Utveckling handlar i hög utsträckning om att förverkliga de mänskliga rättigheterna. Biståndet syftar till att bidra till utveckling och blir därmed ett viktigt verktyg i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Redan tidigt utgjordes utvecklingssamarbetet av program som skulle kunna beskrivas som ansträngningar att förverkliga vissa ekonomiska och sociala rättigheter, t.ex. rätten till hälsa och utbildning även om målen sällan beskrevs i rättighetstermer. har de medborgerliga och politiska rättigheterna allt mer diskuterats i biståndsdebatten. En orsak är den växande insikten om att vissa rättigheter direkt främjar en demokratisk utveckling och att en sådan är avgörande också för den ekonomiska utvecklingen. Sambandet har blivit uppenbart mellan de medborgerliga och politiska rättigheterna å ena sidan och gott styrelseskick, kamp mot korruption och ett oberoende rättsväsende å den andra. Mänskliga rättigheter skall vara en integrerad dimension av det svenska utvecklingssamarbetet. Det gäller det multilaterala biståndet genom olika FN-organ och -program, bidrag till EU-biståndet, det bilaterala utvecklingssamarbetet och biståndet via de enskilda organisationerna. Även här finns den dubbla strävan: dels att säkerställa att det verkligen finns en rättighetsdimension i de bredare programmen, dels att ge de mer riktade programmen för mänskliga rättigheter en rimlig prioritet och möjlighet att bli effektiva. Regeringens politik för demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet presenteras i en separat skrivelse till (Skr. 1997/98:76). Mänskliga rättigheter skall ingå som en del av den utvecklingspolitiska dialog som för med samarbetsländerna på biståndsområdet. kommer också att på olika sätt konkret stödja samarbetsländerna i deras strävanden att förbättra respekten för de mänskliga rättigheterna inom t.ex. polis- och rättsväsendet. Stödet till de mänskliga rättigheterna är med andra ord inte ett extra program vid sidan av andra, tyngre satsningar. Strävan mot integration är viktig. Större insatser krävs för åtgärder för t.ex. barn och personer som tillhör minoriteter och urbefolkningar. Rätten till delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder skall ges prioritet i utvecklingssamarbetet. Väsentligt är också att alla biståndsprogram präglas av respekten för att människorna själva kan deltaga i utvecklingsarbetet. Det ligger en särskild utmaning i att utforma hela biståndet i de mänskliga rättigheternas anda. Självfallet fungerar utvecklingssamarbetet både det bilaterala och multilaterala mer långsiktigt och har större effekt för att förebygga kränkningar än för att stoppa dem som redan pågår. Men det ligger ingen motsättning mellan detta institutionsbyggande för mänskliga rättigheter och övervakningen av dem; de kompletterar varandra. Rapporter om kränkningar av mänskliga rättigheter är viktiga också för analysen av vilka biståndsinsatser som fordras. Denna biståndets roll i politiken för de mänskliga rättigheterna ställer krav på samspel mellan Sida och , liksom respektive avdelningar och enheter. Samordningen av de båda organisationernas verksamhet utomlands underlättar. 4.6 Enskilda organisationer viktiga för de mänskliga rättigheterna Såväl nationella som internationella enskilda organisationer spelar en viktig roll i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Regeringen har fortlöpande, direkta kontakter med enskilda svenska organisationer som bidrar med information och förslag av väsentligt värde. Det sker också ett utbyte med internationella organisationer inom området , , Human Rights Watch och andra. I det svenska biståndsprogrammet upprätthålls också kontakter med enskilda nationella grupper. Stödet till enskilda organisationer ger regeringen möjlighet att främja arbetet för mänskliga rättigheter också i länder där inte har biståndsprogram. En styrka hos många av de enskilda organisationerna är att de står fria från regeringar och mellanstatliga organisationer. innebär det att deras information om situationen i olika länder ofta har stor trovärdighet. De har i praktiken kommit att tala för de människor som drabbats av kränkningar, offren. En rad av de internationella enskilda grupperna har en erkänd status inom FN-systemet liksom inom , vilken ger dem rätt att närvara vid möten, tala vid vissa av dem och/eller lägga fram skriftliga bidrag. Deras erfarenheter från konkret fältarbete har därvidlag varit av stort värde. De internationella grupperna har också utgjort en väsentlig brygga till de nationella grupperna och underlättat deras kontakter med mekanismerna för mänskliga rättigheter eller direkt representerat dem i sådana sammanhang. De enskilda organisationerna spelar därutöver en väsentlig roll som påtryckare. De har varit pådrivande för beslut om nya normer och för en effektivisering av övervakningsmekanismerna. Svenska regerings- representanter drar stor nytta av de fortlöpande kontakterna med företrädare för dessa organisationer under mötena inom bl.a. FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna. I arbetet på att utforma konventionen om barnets rättigheter deltog de intresserade enskilda organisationerna mycket aktivt och påverkade innehållet åtskilligt. Det avgörande i dessa sammanhang har varit att de enskilda organisationerna varit kompetenta, att de haft något väsentligt att säga och att budskapet varit underbyggt med fakta och god analys. En väsentlig del av svenskt bistånd för mänskliga rättigheter kanaliseras genom enskilda organisationer: svenska, internationella och utländska nationella, inkluderande bl.a. Rödakorsrörelsen, och andra organisationer som direkt eller indirekt bidrar till främjandet av rättigheterna. I svenskt demokratibistånd ses de enskilda organisationerna en viktig del av det civila samhället som värdefulla. 4.7 Näringslivet har en roll Företagens roll i arbetet för de mänskliga rättigheterna uppmärksammas allt mer. Det handlar om arbetsförhållanden för anställda men även om konsekvenser för andra människor av investeringar och handel. I vissa utvecklingsländer har utländska storföretag haft en så dominerande ställning att deras agerande starkt påverkat de lokala förhållandena, i vissa fall positivt, i andra negativt. Globaliseringen får såväl positiva som negativa konsekvenser. Konsumenterna blir allt mer medvetna om sitt ansvar och ställer i allt högre grad krav på att varor och tjänster skall produceras med anständiga medel. Ett exempel på frågor som med rätta kommit upp i detta sammanhang är kravet på effektiva åtgärder mot skadligt barnarbete. spelar en betydande roll för att upprätthålla rättighetsnormer vad gäller bl.a. arbetsförhållanden. Problem diskuteras mot bakgrund av överenskomna konventioner och rekommendationer och med deltagande av såväl arbetsgivar- som arbetstagarrepresentanter. Som alla andra aktörer skall företagen självfallet anpassa sin verksamhet till nationella lagar och bestämmelser, t.ex. när det gäller arbetsrätten, vilka i sin tur bör vara präglade av respekten för de mänskliga rättigheterna. Genom deras dominerande inflytande och transnationella karaktär finns ibland risk för att de största företagen inte så lätt kan kontrolleras via sådana instrument. Desto viktigare är att en rad företag på eget initiativ börjat formulera uppförandekoder som också täcker situationer som berör de mänskliga rättigheterna. Sådana etiska koder ligger i företagens eget intresse, åtminstone . Utöver intresset för att konsumenterna köper företagets produkter har företaget också ett intresse av stabila förhållanden i produktionslandet, för att säkra investeringar och upprätthålla produktionen. Flera transnationella företag uppmärksammar betydelsen för stabiliteten av att de mänskliga rättigheterna respekteras och av att ett demokratiskt samhällsskick med bl.a. fungerande rättssystem, fria media och samhällelig insyn upprätthålls. I diskussionen har ibland framförts att uppmärksammandet av efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna skulle kunna äventyra svenska företags möjligheter att exportera till och handla med vissa länder. Sådana farhågor bör dock kunna avvisas. har en lång tradition av att stå på de mänskliga rättigheternas sida, och ingen erfarenhet av sådana negativa effekter. Tvärt om är det av avgörande betydelse för hela den svenska utrikespolitikens trovärdighet att principerna upprätthålls inom alla dess delar. 4.8 Hållningen skall vara konsekvent De länder som särskilt tar upp för kritik i FN och andra lämpliga fora är i allmänhet sådana där övergreppen är utslag av en systematisk politik eller där de, utan att vara systematiska, är särskilt grymma, utbredda eller massiva. Även i andra fall kan det finnas skäl att agera, exempelvis när en påtaglig försämring av den allmänna situationen för de mänskliga rättigheterna har inträffat i ett land eller där kränkningarna riktar sig mot en viss grupp eller del av befolkningen. Det finns givetvis särskild anledning att bevaka situationer som kan befaras leda till öppen konflikt. är det naturligt att lägger speciell vikt vid rättighetssituationen i länder som också av andra skäl är viktiga för oss, t.ex. grannländer och huvudmottagarländer för det svenska bistånds- samarbetet. Detta kan bl.a. motiveras med att det är i samarbetet med dessa länder som vi har störst möjlighet att positivt påverka. Det är angeläget att den svenska hållningen är, och av omgivningen upplevs som, konsekvent. Konsekvens i ställningstaganden, liksom att dessa vilar på en saklig och principiellt fast grund, är av avgörande betydelse för tilltron till och framgången för vår politik. Detta gäller utrikespolitiken som helhet men är inte minst viktigt på området mänskliga rättigheter, där det skulle kunna ligga i en motparts intresse att misstänkliggöra uppsåtet i vår kritik. bör betonas att det är viktigt hur vår kritik framförs i de bilaterala kontakterna. Om budbäraren tycks bagatellisera budskapet med antydningar om att detta bara är en eftergift för hemmaopinionen eller av andra skäl inte behöver tas så allvarligt, liksom om budbäraren är okunnig om landets svårigheter, förtar det förstås en del av effekten. Konsekvensen i vår politik kommer ibland också att bedömas mot bakgrund av om vi behandlar parter som står mot varandra med samma måttstock. Det gäller särskilt agerandet i konfliktområden. Respekten för de internationella normerna bör bevakas på bägge sidor och kränkningar påtalas. Det är viktigt att därvid inte förväxla "balans" med "opartiskhet". 4.9 Arbetet för de mänskliga rättigheterna skall bygga på kunskap För att kunna driva en trovärdig och effektiv politik är det nödvändigt att agerandet bygger på ett relevant och korrekt faktaunderlag. Rapporteringen från våra ambassader spelar en viktig roll för regeringens ställningstagande. Utöver den årliga rapporten om situationen vad gäller de mänskliga rättigheterna finns ett behov av regelbunden rapportering om utvecklingen i vissa länder, för att förbättra underlaget för vårt agerande. Kunskap behövs också om landets specifika situation och historia för att sätta in kränkningar i sitt sammanhang. Ett led i detta arbete är den redovisning av det svenska internationella utvecklings- samarbetet som regeringen gör , i vilken situationen för de mänskliga rättigheterna i samarbetsländer kommer att inkluderas.