prop · GL03158 · 1998-01-01 00:00:00 — Både skogsvårdslagen och fastighets- taxeringslagen bör därför ändras. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker i huvudsak förslag men anser att det behövs ytterligare klarlägganden på en del punkter. avstyrker förslaget med hänvisning till de änd- ringar som det skulle leda till i fastighetstaxeringslagen. Skälen för regeringens bedömning: I 2 § skogsvårdslagen anges vad som i lagen avses med skogsmark och skogliga impediment. Syftet är sålunda enbart att klargöra var de olika bestämmelserna i skogsvårds- lagen är tillämpliga. Skogsmark i lagens mening är, med vissa undantag, mark som är lämp- lig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål. Som skogsmark i lagens mening räknas också mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjäll- gränsen flyttas ned. skall anses lämplig för virkesproduktion om den enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar. Med skogliga impediment avses i lagen mark som inte är lämplig för virkesproduktion utan pro- duktionshöjande åtgärder men som bär skog eller har förutsättningar att bära skog. motiverar sitt förslag till en översyn av terminologin bl.a. med hänvisning till begreppsförvirring i anslutning till statistiska redovisningar och i samband med rapportering till internationella organi- sationer. I debatten om arealen skyddad skogsmark råder det inte sällan oenighet eftersom skogsmark har olika definition eller av skilda skäl ges olika definition beroende på vem som redovisar och var redovisningen sker. Givetvis är det angeläget att i jämförande statistik skapa enhetlighet både nationellt och internationellt. verkar särskilt i olika interna- organisationer för detta. Det är för svensk del uppgift att i egenskap av ansvarig myndighet för skogsstatistiken utforma denna på ett sätt som tillgodoser skilda behov. Definitionen av skogsvårdslagens tillämpningsområde är en helt annan sak. Den definition som finns är väl inarbetad och utfor- mad med utgångspunkt i sitt särskilda syfte. Den bör därför bestå. Det- samma gäller den beslutade definitionen av skogligt impediment. Denna tillkom i huvudsak för att kunna ange var vissa av lagens bestäm- melser om naturvårdshänsyn gäller. 8.1.2 Anläggning av ny skog på skogsmark Regeringens bedömning: Gällande bestämmelser om anläggning av ny skog på skogsmark bör ligga fast. Däremot bör skogsägarna infor- meras bättre om de krav som ställs. förslag: har inte lämnat några förslag till ändrad lagstiftning. Remissinstanserna: har kommenterat frågan särskilt och önskar en översyn av regeringens föreskrifter bl.a. i fråga om den tidsperiod inom vilken återväxtåtgärder skall ha vidtagits. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 5 § skogsvårdslagen måste den som har avverkat anlägga ny skog. De föryngringsåtgärder skall vidtas som behövs för att trygga återväxten av skog av tillfredsstäl- lande täthet och beskaffenhet i övrigt (6 §). Åtgärderna skall ha vidtagits senast under tredje året efter det att skyldigheten att anlägga ny skog in- trädde. Sådd eller plantering (skogsodling) skall användas när naturlig föryngring inte kan bedömas ge tillfredsställande återväxt inom godtag- bar tid. redovisade vissa resultat av sin upp- följning av hur återväxterna av skog har utvecklats. Frågan behandlades i budgetpropositionen för (prop. 1997/98:1 utg.omr. 23 s. 66). I den nu aktuella utvärderingen har ytterligare uppgifter tillkommit. I sammanfattning visar utvärderingen följande resultat. har återväxtresultaten taxerats på ytor som av- verkades i norra och i . Resultaten visar på en i genomsnitt viss förbättring av resultaten . av föryngringsarealen var godkänd. Resultaten i södra land och visar på en förbättring medan det har skett en för- sämring i . Andelen skogsodling har minskat från till . Skogsodlingen har gett bättre resultat än självföryngring. Andelen godkänd skogsodlingsareal var medan den godkända självför- yngringsarealen var . Markberedning förbättrade resultaten påtagligt. Av den markberedda arealen var godkänd medan den icke markberedda kom upp i . Andelen lövträd har ökat från i genomsnitt till . Andelen var störst i . har också undersökt hur skogsägarna har valt återväxt- metod efter avverkningar åren 1993 och 1994. Undersökningen visar att på av föryngringsarealen hos privata skogsägare hade självför- yngring tillämpats på för sådan olämplig mark. Motsvarande andel hos övriga skogsägare var . av den markberedning som be- hövs hade utförts. av planteringsbehovet hade utförts hos pri- vata skogsägare efter stipulerade jämfört hos övriga skogsägare. Särskilda undersökningar visar att skogsägarna har haft alltför hög tro på självföryngring men att de lämnar kvar alltför få fröträd på hyggena. bedömer att självföryngring är lämplig på 20 av föryngringsarealen. Nivån ligger på . Arealen planteringar med främmande trädslag, främst contortatall, har minskat från ca till ca . Det står helt klart att återväxternas resultat inte tillgodoser skogsvårds- lagens krav. Detta är allvarligt eftersom dåliga skogsföryngringar även- tyrar den framtida virkesförsörjningen. Både kvantitet och kvalitet mins- kar. Därför är det absolut nödvändigt att förbättringar sker. Skogsodling måste tillämpas i större utsträckning. Skonsamma markberedningar mås- te utföras. Självföryngring får tillämpas enbart på marker som är lämp- liga för sådan och med tillräckligt antal fröträd och med markberedning där så behövs. Så som lagstiftningen är utformad kan en nödvändig förbättring ske utan ändringar i lagen. Däremot måste skogsägarna upplysas bättre om vad som gäller och hur föryngringsarbetet skall bedrivas. I vissa fall kan lagens bestämmelser om förelägganden behöva tillämpas. 8.1.3 Röjning och gallring av skog Regeringens bedömning: En ökning av skogsvårdande röjning och en förbättrad gallring bör uppnås genom information och rådgivning. förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: har kommenterat frågan om röjningsskyldighet särskilt och anser att den skall vara en del av skyldigheten att anlägga ny skog. Skälen för regeringens bedömning: Enligt skogsvårdslagen i dess lydelse t.o.m. gällde att röjning av plantskog eller ungskog skulle ske när skogen är så tät eller av sådan beskaffenhet i övrigt att produktio- nen av värdefullt virke väsentligt hämmas. Vidare gällde att gallring av skog skulle ske i samma situationer. Dessa skyldigheter, utom kravet på röjning av plantskog, slopades genom skogspolitiska beslut. Motivet härför var bl.a. att möjliggöra den framtida variation i skogarna som av flera skäl ansågs vara angelägen. Det påpekades också att andra åtgärder och förhållanden sannolikt hade påverkat den ökade aktivitet i dessa verksamheter som hade noterats för 1980-talet. Som exempel nämndes statsbidrag, intensifierad rådgivning och förbättrad lönsamhet i skogsbruket. Enligt utvärdering har den årliga röjningen i skog minskat påtagligt från en nivå på ca till ca 200 000 ha . Behovet av röjning bedöms till . Om den eftersatta röjningen skall tas igen tillkommer ytterligare . Av utvärderingen framgår att den kraftiga minskningen inträdde redan alldeles och att en utplaning har skett , det år som röjningsskyldigheten upphörde. Det kan med andra ord inte vara slopandet av denna som har medfört minskningen av röjningarna. Vad så gäller gallringarna redovisar att dessa, särskilt i fråga om den första gallringen, inte utförs och i den omfattning som är önskvärd. Den gallrade arealen under 1990- talet har uppgått till medan den gallringsbara area- len är ca , varav merparten som första gallring. Vidare an- ges att kvaliteten i gallringarna måste förbättras, att gallringsuttagen i vissa fall är alldeles för stora och att det tillämpas gallringsmetoder som ger ojämna uttag i bestånden. I budgetpropositionen för har regeringen redovisat sin bedöm- ning av vad som är angeläget att göra i fråga om röjningen av skog (prop. 1997/98:1 utg.omr. 23 s. 67). Samma synsätt kan anläggas på gallringen. Både röjningens och gallringens betydelse för produktionen av värdefull råvara och därmed också för det enskilda skogsföretagets ekonomi måste tydliggöras. Det pågår i detta syfte en kampanj inte minst från virkeskö- parnas sida för att få till stånd en bättre skogsskötsel i detta syfte. Skogs- vårdsorganisationens rådgivning är givetvis av stor betydelse även i detta sammanhang. Utvärderingen antyder att kampanjerna har haft betydelse för att utvecklingen har vänt i fråga om röjningarna. Både röjning och gallring är led i det kommersiella, konkurrensutsatta skogsbruket. Åtgärderna bör därför inte subventioneras med statliga me- del. Om de kan utgöra ett intressant inslag i arbetsmarknadspolitiken får avgöras i en avvägning mot andra möjliga insatser. De statliga bidrag som i så fall skulle vara aktuella är enbart för merkostnader i förhållande till normala kostnader för åtgärden. 8.1.4 Avverkning av skog Regeringens förslag: Skogsvårdslagen kompletteras med ett bemyn- digande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur avverkning skall bedrivas för att vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. Regeringens bedömning: bör överväga en höjning av de lägsta tillåtna åldersgränserna för föryngringsavverkning. Lägs- ta arealgränsen, , för tillämpning av ransoneringsreglerna bör ligga fast tills vidare. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Förslaget om bemyndigande att ge föreskrifter om ändamålsenligheten för återväxt avstyrks specifikt av och . Skogsindustrierna anser att sådana föreskrifter inte får innebära nya detaljregleringar. tillstyrker för- slaget. tillstyrker en översyn av lägsta slut- åldrarna medan avstyrker förslaget. förordar en översyn av jordförvärvslagen och fastighetsbild- ningslagen i syfte att komma tillrätta med de på vissa fastigheter omfat- tande slutavverkningarna. Även efterlyser en översyn av jordförvärvslagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 10 § första stycket skogsvårdslagen skall avverkning på skogsmark vara ändamåls- enlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. Syftet med denna bestämmelse är enligt förarbetena att tillgodose behovet av ett långsiktigt, bärkraftigt skogsbruk. Bestämmelsens närmare utformning ändrades genom skogspolitiska beslut i syfte att möjliggöra en mindre stel tillämpning genom att tillåta nya avverkningsformer, dock med bibehållande av det grundläggande kravet på ändamålsenlighet i frå- ga om återväxt. har i sin utvärdering noterat att avverkningarna i många fall inte har varit ändamålsenliga för återväxten. Det innebär att syftet med bestämmelsen, den långsiktiga utvecklingen, äventyras. I vissa fall kan det t.o.m. vara så att följderna av en olämplig avverkning inte går att rätta till i efterhand. har mot denna bakgrund föreslagit att det skall bli möjligt att i föreskriftsform ange vad som avses med ändamålsenligheten m.m. enligt gällande bestämmelse. De flesta remiss- instanserna har tillstyrkt förslaget. Endast LRF och Skogsägarnas riks- förbund har avstyrkt med hänvisning till att det inskränker skogsägarnas frihet. Goda återväxter efter avverkning är grundläggande i ett hållbart skogs- bruk. Kravet på sådana har en bred förankring hos landets skogsägare. Det är en av de normer som är djupt rotade och som är viktig att föra vi- dare till kommande generationer skogsägare. Utvärderingen har visat, även om den omfattar tid även före den nya skogspolitikens ikraft- trädande, att det behövs kraftfulla åtgärder för en förbättring av åter- växten. I det sammanhanget är formen för föryngringsavverkning av stor och i många fall avgörande betydelse. Att tydligt kunna ge föreskrifter om hur avverkning skall bedrivas för att vara ändamålsenlig för åter- växten eller främja skogens utveckling är angeläget. Lagen bör därför kompletteras med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. Avsikten är givetvis inte att omöjliggöra en ökad mångfald som beslut avsåg utan i stället att förhindra avverkningsformer som uppenbarligen strider mot lagens syften. Enligt 10 § andra stycket skogsvårdslagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer till skydd för den yngre skogen före- skriva att trädbestånd under en viss ålder inte får avverkas. Bestäm- melsen fanns i sak men regleringen var då mycket detal- jerad med möjlighet till omfattande undantag. Genom beslut syftades det till en väsentlig förenkling av dessa regler. angavs det att en riktlinje för framtiden borde vara att sänka gränsen för lägsta slutavverkningsålder . Utvärderingen visar att åldern på den skog som föryngringsavverkas har sjunkit, främst i granskogar. Enligt utgör detta emellertid inget problem för virkesproduktionen jämfört med hur det var före förändringen av bestämmelserna. be- dömer emellertid effekterna på som mer osäkra och avser där- för att följa utvecklingen närmare. Behovet av att skydda och vårda den yngre skogen är väl förankrat hos skogsägarna. Detta talar enligt regeringen för att den tidi- gare detaljregleringen inte bör återinföras. Det finns emellertid motiv för att uppmärksamt följa utvecklingen. Anledningen är de exploaterande av- verkningar som bedrivs av vissa nya skogsägare som utnyttjar de vidgade undantagen från ransoneringsbestämmelserna i övrigt. Det är som beslutar de närmare föreskrifterna om lägsta slutav- verkningsålder. Om det visar sig att nuvarande regler utnyttjas på ett sätt som inte är i linje med skogspolitikens anda bör vidta åt- gärder. I 11 § skogsvårdslagen regleras skogsägarens möjligheter att avverka. Bestämmelserna är mer detaljerade för stora fastigheter än för små. För större skogsinnehav är det sålunda möjligt att ge föreskrifter om att högst en viss andel av en brukningsenhets skogsmarksareal får avverkas . I fråga om mindre skogsinnehav får föreskrifterna inne- bära att avverkning inte får ske i sådan utsträckning att mer än hälften av brukningsenhetens produktiva skogsmarksareal kommer att bestå av kal- mark och yngre skog. För de senare har regeringen så sent som beslutat att brukningsenheter mindre än skall helt undan- tas från begränsningen. gällde undantaget alla brukningsenheter mindre än . Motiven för ändringen framgår av budgetpropo- sitionen för (prop. 1997/98:1 utg.omr. 23 s. 66). gällde ransoneringsbestämmelser som innebar att undantag från dem bestämdes med utgångspunkt i brukningsenhetens produktions- förmåga. För motsvarade detta ca , för norra eller mer. Regleringen ansågs krånglig som den knappast hade någon betydelse för den regionala skogshushåll- ningen. Snarare försvårade den skogsindustrins råvaruförsörjning. Mot den bakgrunden beslutades den väsentliga uppmjukningen av regeln. Beslutet sammanföll nära i tiden med ändringar i fastighetsbild- ningslagen och jordförvärvslagen. Effekterna av ändringarna i fastighets- bildningslagen är osäkra. Ändringarna i jordförvärvslagen var emellertid sådana att helt nya grupper av köpare av skogsfastigheter fick möjlighe- ter att uppträda på marknaden. Bland dessa finns sådana som saknar tidi- gare förankring i skogsbruket och därmed inte tagit del av den norm- bildning som 1900-talets skogspolitik har medverkat till. Denna utveckling har motiverat regeringen att skärpa bestämmelserna på redovisat sätt. Några remissinstaner har förordat en ytterligare skärp- ning. En sådan skulle emellertid enligt regeringens mening föra för långt. Den skulle ställa krav på väsentligt ökade resurser för tillsyn från skogs- myndighetens sida. skulle den utgöra en alltför stark begräns- ning i avverkningsaktiviteten. Den nuvarande arealgränsen får sålunda betraktas som väl avvägd och bör alltså inte ändras. 8.1.5 Anmälningsskyldigheten Regeringens förslag: I samband med sin anmälan av planerad av- verkning skall skogsägaren även redovisa planerade åtgärder för åter- växt av ny skog. Regeringens bedömning: föreskrifter om redo- visningen av den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen behöver kompletteras. förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Förslagen som rör anmälningsskyldigheten till- styrks specifikt av , Skogsindustrierna och Skogs- ägarnas riksförbund. Andra uttrycker sig positivt i mer allmänna ordalag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 14 § skogs- vårdslagen är skogsmarkens ägare skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta om avverkning som skall äga rum på hans mark, uttag av skogsbränsle i samband härmed, dikning som inte kräver tillstånd enligt naturvårdslagen samt om vad han avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkningen. Anmälningsskyldigheten har i fråga om avverkning be- gränsats till föryngringsavverkning större än . Anmälan skall göras minst planerad åtgärd påbörjas. Syftet härmed är att ge myndigheterna tillräckligt med tid för bedömning av om särskilda åtgärder skall vidtas. har med hänvisning till de tidigare nämnda bristerna i arbetet med återväxtåtgärderna föreslagit att bestämmelserna komplette- ras så att det går att ställa krav på redovisning av vilka återväxtåtgärder som planeras. Som framhållits i det föregående är formen för avverkning avgörande för hur återväxterna utvecklas. Felaktigt utförda åtgärder kan få negativa långsiktiga effekter på skogsproduktionen. är det nödvändigt att på ett tidigt stadium planera för nödvändiga åtgärder så att kost- naderna inte blir onödigt höga t.ex. genom att de måste upprepas. Vidare finns det anledning att komma tillrätta med den osäkerhet som många skogsägare känner i fråga om föryngringsmöjligheterna i det enskilda fallet. Det gäller inte minst många nya skogsägare som inte har någon tidigare erfarenhet av skogsskötsel. Mot denna bakgrund bör 14 § skogs- vårdslagen kompletteras med en bestämmelse om att skogsägaren i an- slutning till en avverkningsanmälan skall redovisa planerade åtgärder för att trygga återväxten av ny skog. Härigenom ges möjlighet att göra informations- och rådgivningsinsatser om så behövs. har påpekat att hänsynsredovisningen ofta är alltför schablonmässig och att bristerna i redovisningen skulle kunna bortfalla om krav ställs på t.ex. en kartredovisning. En sådan förändring kombi- nerad med insatser för bättre planering av åtgärder för natur- och kulturmiljöhänsyn bör som har angett kunna leda till positiva resultat. Det ankommer på att besluta i denna fråga. 8.1.6 Generell hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer skall kunna besluta föreskrifter om de åtgärder som skall vidtas för det fall föreskrifterna om naturvården och kulturmiljö- vården inte har följts. Föreskrifterna får inte vara så ingripande att på- gående markanvändning avsevärt försvåras. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om förbud mot skog- liga åtgärder på impediment bör skärpas. förslag överensstämmer i sak med regeringens för- slag och bedömning. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks specifikt av Riksantikvarie- ämbetet och Skogsindustrierna medan anser att ett genomförande av dem kräver att det sker en skälighetsbedömning i de enskilda fallen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 30 § skogs- vårdslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Föreskrifterna får inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Enligt 35 § får tillsynsmyndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller dess föreskrifter skall efterlevas. I de fall som här är i fråga kan förelägganden och förbud meddelas . De kan förenas med vite. har i sin utvärdering noterat att den generella hänsynen till naturvårdens intressen vid föryngringsavverkning har förbättrats något . Hänsynen till kulturmiljövårdens in- tressen är bättre. påpekar särskilt att det behövs bestäm- melser som gör det möjligt för myndigheten att föreskriva att vissa skador skall rättas till, t.ex. sönderkörda eller nedrisade stigar och vatten- drag. Den generella hänsynen är av grundläggande betydelse i den svenska skogspolitiken. Genom tillämpning av denna behöver för markägaren mer ingripande och för staten mer kostsamma åtgärder inte tillgripas. Den generella hänsynen är dessutom väl avpassad för svenska för- hållanden där så gott som all skog på ett eller annat sätt är brukad eller skapad i förhållandevis sen tid. De nuvarande bestämmelserna ger möj- ligheter för myndigheten att ge föreskrifter och att ingripa innan en åtgärd har vidtagits. Däremot saknas det möjligheter att få till stånd återställningsåtgärder i efterhand när en föreskrift inte har följts. Denna brist bör nu avhjälpas i huvudsak på det sätt som har före- slagit. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att besluta föreskrifter om de åtgärder som skall vidtas för det fall föreskrifter om naturvården och kulturmiljövården inte har följts bör sålunda införas i 30 §. Syftet är givetvis att tillämpa ett sådant bemyndigande enbart när det på ett rimligt sätt är möjligt att vidta sådana åtgärder och med den begränsningen att föreskrifterna inte får vara så in- gripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. 30 § innehåller även ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud mot avverkning och andra skogsbruksåtgärder på skogliga impediment. Efter regeringens bemyndigande har föreskrivit att det på skog- liga impediment större än gäller förbud mot avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling men att enstaka träd får avverkas om naturmiljöns karaktär inte förändras därav. har, med hänvisning till att det trots restriktiva före- skrifter förekommer avverkning på impediment, anmält sin avsikt att komplettera föreskrifterna med allmänna råd. De skogliga impedimenten har ett särskilt värde när det gäller att bevara en biologisk mångfald. Visserligen är antalet arter i impedimenten förhållandevis begränsat. De har emellertid sin särpräglade samman- sättning. Impedimentens starka areella spridning ger dem ett extra värde som komplement till de hänsynsåtgärder som vidtas på övrig mark. För skogsägaren har impedimenten knappast något särskilt ekonomiskt värde. De förtjänster som kan göras på avverkning av enstaka träd är försum- bara. Därför bör det även i fortsättningen gälla mycket starka begräns- ningar för skogsbruksåtgärder på de skogliga impedimenten. Med hänsyn till de ofta diffusa gränserna mellan skogsmarken och impedimenten är det dock inte möjligt att praktiskt upprätthålla ett totalt förbud. Däremot är det angeläget med sådana förtydliganden som har redo- visat och, om möjligt, även en skärpning av föreskrifterna. I anslutning till regeringens förslag till följdlagstiftning till m.m. har frågan om förhållandet mellan skogsvårdslagens och miljö- balkens hänsynsregler aktualiserats (prop. 1997/98:90 s. 244 f.). Det har gjorts gällande att det skulle komma att råda oklarheter om vilken lagstiftning som skall tillämpas på skogsbruket. Det finns därför anled- ning att i detta sammanhang peka på vad som sägs i nämnda proposition. Enligt denna måste det, när två bestämmelser som är tillämpliga i samma fråga leder till olika resultat och bestämmelserna alltså är oförenliga, göras en bedömning av vilken bestämmelse som skall tillämpas.