prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — I övrigt gäller bestämmelsen för all verksamhet och alla åtgärder av betydelse för mål, alltså även icke tillståndspliktig sådan, och det ankommer på tillsynsmyndigheten att kontrollera efterlevnaden. kan använda sig av förelägganden med utredningskrav eller begäran om olika uppgifter i tillsynsarbetet. Verksamhetsutövare är skyldiga att fortlöpande hålla sig underrättade om verksamheten och dess verkningar på miljön. Övervägandena utvecklas närmare i avsnitt 4.28. Om ett föreläggande inte följs kan vite påföras eller, som yttersta åtgärd, fortsatt verksamhet förbjudas. Även om det endast är för de mer påtagligt miljöpåverkande verksamheterna och åtgärderna som kunskapskravet kommer att läggas till grund för prövning och beslut av domstolar och andra myndigheter, understryker kunskapsregeln vikten av att i förväg överväga konsekvenserna för miljön av ett visst handlande. Detta ligger väl i linje med det ökande engagemanget för miljöfrågor. Ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter att var och en av oss tar ansvar för miljön. Ett sådant ansvar förutsätter i sin tur kunskap om miljön och hur vi påverkar den. 4.8.3 Skyddsåtgärder och försiktighetsmått Regeringens förslag: En verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd skall vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot att en generell hänsynsregel införs i lagtexten innebärande att krav skall ställas på att försiktighetsmått vidtas i syfte att begränsa sådana effekter som kan motverka mål. Synpunkter både på att bestämmelsen är för allmän och vid, och på att den i vissa hänseenden är för snäv har framförts. t.ex., menar att den vidare tillämpningen som framgår av motiven inte täcks av lagtexten och att ordalydelsen bör ändras till "skydda människors hälsa och miljön". i invänder mot att bestämmelsen endast relaterar till hälsa och "omgivning". i anser att regeln om försiktighetsmått måste kompletteras med hänsyn till biologisk mångfald. menar att det är viktigt att sådana hushållningsaspekter som regleras i naturresurslagen dvs. hänsyn jämväl till exploateringsföretag av allmänt intresse också omfattas av paragrafens bestämmelser om försiktighetsmått m.m. menar att de använda begreppen måste ses över med avseende på kulturmiljön i bl.a. 3 §. vid menar att uttrycket omgivningen är olämplig eftersom utredningen avser även effekter inom verksamhetsområdet. anför att det måste komma till uttryck i lagtext om man med omgivningen avser även verksamhetens område. i och i invänder att uttrycket "som behövs" ger ett oklart ansvarsförhållande mellan utövare och prövnings/tillsynsmyndigheten. Det måste klart framgå att bevisbördan ligger på verksamhetsutövaren. ser det som en nackdel att man inte förmått vara mer precis i lagtexten när det gäller vilka försiktighetsmått som kan krävas. vid anför att exemplifiering borde finnas i lagtexten av pedagogiska skäl. i anser att det måste framgå att försiktighetsmått skall kunna föreskrivas även för storregionala och globala skador. Kemikalieinspektionen motsätter sig att en skälighetsavvägning skall ske vad gäller kraven på försiktighetsmått. Skälen för regeringens förslag: Principen att det är den som förorsakar miljöstörningar som har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter fastlades redan i samband med miljöskyddslagens tillkomst. Inom miljöpolitiken är principen numera internationellt vedertagen och går under beteckningen PPP (Polluter Pays Principle). Den sattes första gången på pränt i en rekommendation av . Rekommendationen gäller internationella aspekter på miljöpolitik. Den innebär att förorenaren skall betala kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en acceptabel miljö. Dessa kostnader bör enligt rekommendationen återspeglas i priserna på de varor och tjänster som ger upphov till föroreningar när de produceras eller konsumeras. Likaså bör priser på varor som är beroende av naturresurser återspegla den begränsade tillgången på de naturresurser som används. Principen har också slagits fast i (artikel 130 r i den europeiska enhetsakten) och i andra internationella överenskommelser. Regeringen vill inledningsvis erinra om att har miljöarbetets tyngdpunkt förskjutits mot att människors hälsa och miljön bäst skyddas genom förebyggande åtgärder och miljöreglerna har därför i större utsträckning kommit att avse förebyggande åtgärder istället för avhjälpande av redan uppkomna skador och olägenheter. I vissa hänseenden kan förutses vad ett sådant krav på förebyggande åtgärder skall innebära och mer eller mindre preciserade krav uppställas. Sådana mer preciserade regler kan i och för sig gälla generellt för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens tillämpningsområde, t.ex. produktvalsprincipen. Än mer preciserade regler kan föreskrivas för en särskild typ av verksamhet. T.ex. ställs särskilda krav för genteknisk verksamhet med hänsyn till de speciella risker som sådan verksamhet medför. Då det inte är möjligt att förutse alla risker från alla typer av verksamheter och åtgärder som omfattas av , och än mindre görligt att precisera lagregler för hur varje olägenhet skall förebyggas, bör en allmänt hållen hänsynsregel tas in i balken. Denna hänsynsregel bör innebära att var och en som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd av betydelse för mål skall vidta åtgärder för att förebygga olägenheter och skador. Regeringen förordar att det i en grundläggande rättsligt bindande allmän hänsynsregel i föreskrivs att sådana försiktighetsmått skall iakttas som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter. Regeln skall vara tillämplig på alla verksamheter och åtgärder som kan ha betydelse för mål och gälla i den mån särskilda krav på förebyggande åtgärder inte är föreskrivna. Till skillnad från vad som anförts av vissa remissinstanser ser regeringen det som naturligt att i begreppet skada för miljön även inbegripa sådant som att den biologiska mångfalden utarmas eller misshushållning med natur- och energiresurser liksom kulturresurser, då sådant är av direkt betydelse för miljön och i förlängningen även för människors hälsa. Regeringen bedömer att också det som i betänkande har angivits som omgivningen omfattas. Hänsynsregeln innebär även att sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, som behövs för att skyddssyftet i ett område där särskilt skydd föreskrivits enligt 7 kap. skall uppnås, skall vidtas oavsett om verksamheten sker inom eller utanför det skyddade området. Någon särskild bestämmelse i enlighet med vad utredningen föreslagit behövs därför enligt regeringens bedömning inte. Skyddskraven bör inte sättas lägre än att i princip allt skall göras som är meningsfullt för att dessa krav skall tillgodoses. Vad gäller teknikkrav bör principen om bästa möjliga teknik gälla, se avsnitt 4.8.4. Av praktiska eller ekonomiska skäl är emellertid detta inte alltid genomförbart. Vissa remissinstanser har ansett att en skälighetsavvägning måste göras medan andra menar att en sådan inte bör förekomma i detta sammanhang. Regeringen bedömer att det av hänsyn till motstående intressen kan vara nödvändigt att tillåta mindre långtgående försiktighetsmått än som från strikt hälso- eller miljösynpunkt skulle vara motiverat. Också i bör alltså finnas utrymme för en viss skälighetsprövning, se avsnitt 4.8.8. Flera remissinstanser har menat att det tydligare måste framgå vilka försiktighetsmått som kan komma ifråga. Regeringen anser att en exemplifiering i lagtexten inte är lämplig med hänsyn till att en sådan inte skulle vara ägnad att belysa den mängd av olika försiktighetsmått som kan komma ifråga. Vilka försiktighetsmått som kan komma ifråga i vissa hänseenden har preciserats ytterligare i andra paragrafer i detta kapitel. Det kan dels vara fråga om krav på teknisk utrustning såväl för att begränsa utsläpp som för processen som sådan. Det kan dels vara fråga om hur processen bedrivs och vilka råvaror och kemikalier som används i denna. T.ex. kan mekanisk slipning vara att föredra från miljösynpunkt framför användande av kemikalier och då skall mekanisk slipning väljas. Vad gäller omhändertagande av avfall har aktualiserats att omhändertagandet skall ske med hänsyn till varje avfallsslags särskilda egenskaper så att minsta miljöpåverkan uppstår och bästa resursutnyttjande uppnås. En skyldighet att beakta möjligheten till återanvändning, återvinning och energiutvinning vid val av metod följer av kravet på att de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått som behövs för att uppnå balkens mål skall vidtas. 4.8.4 Principen om bästa möjliga teknik Regeringens förslag: För yrkesmässig verksamhet skall bästa möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Olika åsikter om hur långt gående tekniska krav som skall kunna ställas enligt balken, och som kan ställas enligt gällande rätt, har kommit till uttryck i remissvaren. LO understryker att det inte enbart är frågan om att använda bästa kända teknik utan att det också gäller att precisera kraven "möjliga teknik" så att det också innefattar en utbildning av de anställda som möter de tekniska kraven. avstyrker att utredningskravet på bästa möjliga teknik skall kunna riktas mot små och medelstora företag i vilken utsträckning som helst. har anfört farhågor för att om krav på att bästa miljöstandard skall krävas för fartyg kan detta leda till konkurrenssvårigheter då vi folkrättsligt är tvungna att acceptera sjöfart i svenska vatten med tredje lands fartyg om dessa uppfyller vissa konventionsbundna krav. SAF/instämmer inte i bedömningen att svensk tillämpning av bästa möjliga teknik varit strängare än enligt vad som följer av IPPC-direktivet (se avsnitt 4.14.2). De menar tvärt om att det råder god överensstämmelse mellan direktivet och vår tillämpning av 5 § miljöskyddslagen. En gemensam definition av bästa tillgängliga teknik är för övrigt enligt SAF/nödvändig för att harmoniseringen inom EU av villkoren för drift av fasta anläggningar överhuvud skall få någon substans. Först då detta centrala begrepp tolkas och tillämpas på samma sätt inom unionen finns det förutsättningar för ett starkt miljöskydd och lika konkurrensförutsättningar. anför att det är viktigt att det framhålls att utprovning av ny teknik under en prövotid skall vara möjlig att ålägga verksamhetsutövaren även . Skälen för regeringens förslag: För att tillräckliga förebyggande åtgärder för att begränsa olägenheter för människors hälsa och miljön skall vidtas bör krävas att bästa möjliga teknik skall användas vid bedrivande av yrkesmässig verksamhet. Detta krav bör kunna ställas oavsett om det rör sig om en verksamhet vid en anläggning eller en verksamhet som inte kan knytas till någon fastighet, som t.ex. fartygsfrakt. Det är naturligtvis av största vikt att var och en vidtar åtgärder för att minska miljöpåverkan. Såsom konstaterat måste ett åläggande att vidta allt som är i och för sig tekniskt möjligt dock anses för långtgående för att i alla situationer kunna läggas på gemene man. Regeringen föreslår därför att kravet på att bästa möjliga teknik skall tillämpas endast bör gälla yrkesmässig verksamhet. Även yrkesmässig verksamhet kan vara av så varierande art och omfattning att olika teknik i praktiken är möjlig vid olika verksamheter. Med bästa möjliga teknik avses att tekniken skall vara ekonomiskt och tekniskt möjlig för branschen typiskt sett. En annan sak är att bedömningen vid skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 §, också kan leda till att olika försiktighetsmått krävs med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet. Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt alltså vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i . En prövningsmyndighet bör , liksom , kunna förelägga en sökande i ett ärende att utreda möjligheterna att använda en viss känd teknik i verksamheten i fråga för att begränsa störningarna i omgivningen. Ett sådant föreläggande kan omfatta krav på utredning av förutsättningarna för modifieringar av känd teknik. Självfallet måste, i enlighet med den praxis som utvecklats inom svenskt miljöarbete, viss hänsyn tas till om det är fråga om en nytillkommande verksamhet eller en befintlig anläggning. För befintliga verksamheter torde ibland krävas en viss övergångstid för att införa en utrustning som motsvarar vad som kan anses vara bästa möjliga teknik. De allmänna hänsynsreglerna skall tillämpas av alla som bedriver näringsverksamhet och ligga till grund för myndigheternas tillståndsbeslut i enskilda ärenden. Vad som är bästa möjliga teknik kommer då att utgöra grund för prövningen av frågan om skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. bör emellertid också försäkra sig om att övriga hänsynsregler i balken tillämpas i verksamheten. Det gäller bl.a. produktvalsprincipen, kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi. Det innebär att när det skall avgöras vad som är bästa möjliga teknik bör bedömningen även innefatta resultatet för miljön i stort. Hänsyn bör tas också till råvaror och energiförbrukning, så att den teknik som utnyttjar mindre miljöfarliga råvaror eller exempelvis återvunna produkter eller som är energisnål kan vara bättre för miljön än en teknik som gör det möjligt att något minska utsläppen. Hänsynsregeln om bästa möjliga teknik skall, i likhet med övriga hänsynsregler förutom regeln att avhjälpa skador och olägenheter samt stoppregeln, tillämpas tillsammans med skälighetsregeln som finns i 2 kap. 7 §. Det innebär att en avvägning skall göras med särskilt beaktande av risken för miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, dvs. i vilken grad risken för påverkan kan begränsas, och kostnaderna för sådana åtgärder. Efter avvägningen kan kraven jämföras med vad som ofta kallas krav på bästa tillgängliga teknik. Bästa tillgängliga teknik är ett internationellt vedertaget begrepp som på engelska uttrycks Best Available Techniques. Begreppet har något varierande innebörd beroende på var det används. Krav på att bästa tillgängliga teknik skall användas finns bland annat konvention om skydd av miljö och konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten. Med detta avses senaste utvecklingen av en teknik för praktisk tillämpning för begränsning av utsläpp. Tekniken skall ha prövats framgångsrikt. Hänsyn skall tas till teknikens genomförbarhet ur ekonomisk synvinkel. Begreppet bästa tillgängliga teknik definieras också i ett direktiv som antog slutligt . Direktivet innehåller samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (Integrated Pollution Prevention and Control) och kallas därför IPPC- direktivet. Direktivet, 96/61/EG, som närmast kan sägas motsvara vår miljöskyddslag, redogörs för närmare i avsnitt 4.14.2. Vilka verksamheter, framför allt industrier, som förslaget omfattar anges i en bilaga till direktivet. I artikel 3 i IPPC-direktivet anges allmänna principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas och ingen betydande förorening förorsakas. Även enligt direktivet 84/360/EEG om bekämpning av luftförorening från industrianläggningar, behandlat i avsnitt 4.14.2, vilket skall ersättas av IPPC-direktivet, skall bästa tillgängliga teknik tillämpas. Den definition av bästa tillgängliga teknik som anges i IPPC-direktivet artikel 2 p. 11 är följande: "Det effektivaste och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra grunden för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet." Med teknik avses både använd teknik och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Med tillgänglig avses att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nyttan, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den. Med bästa avses slutligen den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet. Det anges också att när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. Dessa punkter, som även berör sådant som behandlas i andra hänsynsregler, är bl.a. 1. användning av avfallssnål teknik, 2. användning av ämnen som är mindre farliga, 3. främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av avfall, 5. tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper, och 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och energieffektivitet. Det bör dock observeras att bestämmelserna om bästa tillgängliga teknik i IPPC-direktivet utgör en minimireglering och att vi i har en striktare tillämpning av teknikkravet. Enligt regeringens uppfattning bör vi ha det även fortsättningsvis. Vad gäller de farhågor för konkurrenssvårigheter som gjorts gällande i remissyttranden kan sägas att är pådrivande i det internationella miljöarbetet på ett sådant sätt att likvärdiga miljökrav skall komma att gälla även för andra nationer. En avvägning enligt skälighetsregeln skall dessutom ta hänsyn till vad ett typiskt företag inom branschen kan klara i form av miljöinvesteringar. Det är inte meningen att ett företag inom branschen skall få konkurrensfördelar eller -nackdelar jämfört med andra i samma bransch. Med "teknik" förstås inte enbart produktionsanordningar utan även metoder för produktion som utbildning och arbetsledning. Det integrerade synsätt på teknik och organisation som även börjar tillämpas inom EU bör komma till uttryck också i . Miljöarbetets förskjutning från reningsteknik till kretsloppstänkande innebär att ett företags hela organisation berörs av miljökraven. 4.8.5 Lokaliseringsprincipen Regeringens förslag: Verksamheter och åtgärder skall lokaliseras till de platser som är lämpliga med hänsyn till mål och där minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön uppkommer. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet ger uttryck för att det råder osäkerhet om vilka avvägningar som skall göras vid lokaliseringsprövningen och hur miljöskäl skall vägas mot mer exploateringsinriktade hushållningshänsyn. vid anser att det är en fördel att frågan om platsval tas upp för sig i en separat paragraf men menar att formuleringen dock inte är lyckad. anför att bestämmelsen innebär en långtgående skärpning och föreslår en mjukare skrivning. konstaterar att den föreslagna regeln skall gälla också för befintlig verksamhet. Nämnden pekar på att de grundläggande och särskilda reglerna om hushållning med mark- och vattenområden som finns i balken skall tillämpas endast i olika planeringssammanhang och vid tillståndsprövning av nya verksamheter och ifrågasätter hur den miljöinriktade lokaliseringsregeln i kapitlet med hänsynsregler skall förenas med de exploateringsinriktade reglerna i 3 och 4 kapitlet. Nämnden menar att bestämmelsen bör omarbetas. vill skriva om bestämmelsen på så sätt att den samskrivs med lokaliseringsbestämmelsen i kapitlet med grundläggande regler för hushållning med mark- och vattenområden. SAF/anför att det finns starka skäl att i lokaliseringsbestämmelsen skriva in en uttrycklig skälighetsavvägning med samma lydelse som i miljöskyddslagen. Skogsägarna anför att skogsbruk är en pågående verksamhet som är platsbunden och lokal och att det är frågan om pågående markanvändning. Man menar att det är viktigt att det klart sägs ut att pågående markanvändning i skogsbruket inte berörs av lokaliseringprincipen. Skälen för regeringens förslag: Platsvalet har stor betydelse för vilka miljöstörningar som uppkommer. I en modern och skärpt miljölag bör därför en lokaliseringsbestämmelse ha en central plats. En sådan bestämmelse bör gälla för all verksamhet. Bestämmelsen bör, bl.a. med anledning av vad Lagrådet anfört, utformas så att för verksamhet som inte endast helt tillfälligt tar i anspråk mark och vattenområden skall reglerna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. beaktas vid platsvalet. För all verksamhet bör gälla att platsen för verksamheten skall väljas så att minsta intrång och olägenheter för människans hälsa och miljön uppkommer. Det finns, enligt regeringens mening, inte skäl att göra undantag från principen i och för sig trots att en verksamhet i praktiken inte kan lokaliseras till någon annan plats på grund av att en viss naturresurs skall utnyttjas, t.ex. en grustillgång, en skog eller en forssträcka. Möjligheten till alternativa lokaliseringar är dock naturligtvis av betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas. lokaliseringsregel bör alltså, vad gäller verksamhet som inte helt tillfälligt tar i anspråk mark eller vattenområde, innehålla kravet att den valda platsen skall vara lämplig från miljösynpunkt, bl.a. med tanke på en god hushållning med mark och vatten. Verksamheter eller åtgärder skall således lokaliseras till platser som är lämpliga. Lämplighetsbedömningen bör ske med utgångspunkt i balkens syfte, de grundläggande och särskilda hushållningsbestämmelserna samt förekommande miljökvalitetsnormer. gäller för miljöfarlig verksamhet att vid lokaliseringen skall hänsyn tas både till miljöaspekter och hushållningsbestämmelser. De grundläggande och särskilda bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden skall tillämpas av myndigheterna vid prövning av ärenden och mål men inte i övrigt. Avvägningar med hänsyn till dessa skall således endast ske i de fall reglerna är tillämpliga, dvs. i de fall verksamheten skall prövas av domstol eller annan myndighet. Genom att balkens syfte är vidare än miljöskyddslagens syfte, och då platsen skall vara lämplig som sådan och inte bara i relation till andra alternativ kommer hårdare krav att ställas på lokaliseringen enligt än i gällande rätt. Regeringen delar remisskritiken mot utformningen av utredningens förslag till lokaliseringsbestämmelse då denna kunde tolkas som ett oeftergivligt förbud mot all verksamhet vars lokalisering inte kunde anses lämplig med hänsyn till balkens mål, utan något som helst utrymme för skälighetsavvägningar. Regeringen bedömer att en viss möjlighet till skälighetsavvägning måste finnas även vid tillämpningen av lokaliseringsbestämmelsen. En sådan behöver emellertid inte skrivas in i paragrafen utan den allmänna avvägningsbestämmelsen kan användas även vid lokaliseringsprövningen, avsnitt 4.8.8. Flera platser kan ibland vara lämpliga för en verksamhet. För sådana situationer bör, enligt regeringen, lokaliseringsbestämmelsen föreskriva att den bästa av dessa platser skall väljas. Detta uttrycks lämpligen på det sätt som sker i miljöskyddslagen, nämligen att ändamålet med verksamheten skall vinnas med minsta intrång och olägenhet. Med detta avses allt som motverkar mål. Miljökonsekvensbeskrivningar spelar en avgörande roll i proceduren att avgöra om lokaliseringskraven är uppfyllda.