prop · GL0364 · 1998-01-01 00:00:00 — De i lagen reglerade undantagen från upplysningsplikten skall, i förhållande till den nuvarande lagen, utvidgas till att avse även områden som förklarats utgöra skyddsobjekt och där främmande makts militära styrka bedriver övning inom ramen för internationellt samarbete. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att möjlighet att medge undantag från upplysningsplikten vid synnerliga skäl skall tas bort. Utredningen har inte förslagit någon utvidgning av undantagen från upplysningsplikten när det gäller skyddsobjekt. Remissinstanserna: ombudsmän () anser att det krävs en särskild upplysningsplikt i det enskilda fallet om att avlyssning eller upptagning av ljud äger rum. Flera remissinstanser, bl.a. JO, ifrågasätter eller avstyrker förslaget att ta bort den nuvarande möjligheten att medge undantag från upplysningsplikten. Några remissinstanser anser att möjligheten att använda dolda kameror bör finnas kvar och t.o.m. utökas. Försvarsmakten anser att undantagen från upplysningsplikten som regleras i lagen även bör omfatta skyddsobjekt enligt 4 § 6 lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. samt militära fartyg, luftfartyg och förvaltningsbyggnader som ägs av staten och förvaltas av Försvarsmakten, eller . Skälen för regeringens förslag: Det är från integritetssynpunkt av stor betydelse att den som blir utsatt för övervakning har kännedom om detta, inte minst om övervakningen innefattar avlyssning eller upptagning av ljud. Det finns normalt inte anledning att förvänta sig att utomstående skall ta del av vad man säger, även om man befinner sig i en offentlig miljö. Övervakning som sker i det fördolda uppfattas säkert också som betydligt mer integritetskränkande än öppen övervakning. Liksom i den nu gällande lagen skall det därför finnas ett förbud mot dold övervakning. Upplysningsplikten bör inträda då övervakningsutrustningen tas i bruk. När det gäller avlyssning eller upptagning av ljud bör upplysningsplikten vara ovillkorlig, vilket innebär att det enligt den nya lagen inte i något fall skall finnas möjlighet att avlyssna eller göra ljudupptagning utan att upplysa om att så sker. Även övriga former av allmän kameraövervakning bör omfattas av ett principiellt förbud mot dold övervakning. Förbudet innebär alltså att i stort sett all användning av övervakningsutrustning som regleras i lagen omfattas av en straffsanktionerad upplysningsplikt. När det gäller optisk övervakning finns dock anledning att medge vissa undantag från upplysningsplikten. Utredningen har föreslagit att möjlighet att medge undantag från upplysningsplikten vid synnerliga skäl skall tas bort och att dold kameraövervakning med undantag för kameraövervakning av vissa skyddsobjekt och vid automatisk hastighetsövervakning uttömmande skall regleras i lagen om hemlig kameraövervakning. Som skäl för sitt ställningstagande har utredningen anfört att den nuvarande möjligheten till undantag från upplysningsplikten medför en risk för att man enligt denna bestämmelse skall kunna få tillstånd till dold kameraövervakning vid förundersökning i brottmål trots att rekvisiten enligt lagen om hemlig kameraövervakning inte är uppfyllda. Utredningen menar vidare att dold kameraövervakning inte har någon förebyggande effekt och att något behov av dold kameraövervakning utanför förundersökningssituationen inte torde finnas. Utredningens förslag i denna del har mött kritik vid remissbehandlingen. Några remissinstanser har pekat på möjligheten att ta bort den nu aktuella bestämmelsen om undantag från upplysningsplikten och i stället utvidga tillämpningsområdet för lagen om hemlig kameraövervakning på ett sådant sätt att polisen ges möjlighet till sådan övervakning bl.a. i de fall det inte finns någon person som är skäligen misstänkt för brottet. rätt att medge undantag från upplysningsplikten vid synnerliga skäl tillkom vid införandet av lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. I lagstiftningsärendet uttalades att en ovillkorlig upplysningsplikt i vissa fall kunde motverka syftet med användningen av övervakningskamera. Vidare uttalades att bestämmelsen avsåg undantagssituationer där det finns ett starkt behov av att kunna använda en övervakningskamera utan att behöva informera om den. Genom lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning har polisen givits möjlighet att bedriva spaning mot en person genom att använda dolda fjärrstyrda övervakningskameror. Möjligheterna att använda dolda övervakningskameror har alltså utvidgats sedan lagen om övervakningskameror m.m. infördes. Lagen om hemlig kameraövervakning är dock begränsad, bl.a. på så sätt att det endast gäller polisens användning av övervakningskameror, att det skall ske i samband med en förundersökning angående brott för vilket är föreskrivet visst minimistraff samt att någon person skall vara skäligen misstänkt för brottet. Det är från kriminalpolitisk synpunkt ytterst angeläget att det finns möjlighet att använda sig av de tekniska hjälpmedel som finns för att motverka brottsligheten och de negativa samhällseffekter som följer av den. Det finns, som Justitiekanslern har påpekat i sitt remissyttrande, fall då det skulle kunna framstå som stötande om möjligheten att använda dold kameraövervakning saknades. Som exempel kan nämnas det fall som har prövats i praxis då ett antal butiker utsattes för sabotage genom att främmande föremål placerades i matvaror, liksom andra fall av sabotage, t.ex. mot sjukhus eller allmänna kommunikationer, bombhot eller andra allvarliga hot som riktas mot vissa platser eller en begränsad krets av personer. En kameraövervakning i dessa fall torde vara önskvärd av en kombination av olika skäl: att förebygga ytterligare brott, av hänsyn till allmän ordning och säkerhet och i syfte att utreda brott. En öppen kameraövervakning kan förfela sitt förebyggande syfte, genom att gärningsmannen, då han får veta att brottsplatsen är övervakad, väljer att rikta sin brottsliga verksamhet mot ett annat objekt. Möjligheten att medge undantag från upplysningsplikten har endast använts ett fåtal gånger sedan bestämmelsen infördes. Regeringen bedömer inte att det föreligger någon risk för att bestämmelsen skulle komma att tillämpas på ett sådant sätt att det i praktiken innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för lagen om hemlig kameraövervakning. Till den nu gällande bestämmelsen är prövningsregler kopplade som enligt regeringens uppfattning motverkar risken för en sådan tillämpning. Avsikten är att bestämmelsen skall kunna tillämpas i speciella undantagssituationer där det finns ett starkt behov av att bedriva allmän kameraövervakning utan att behöva informera om det. Det kan t.ex. vara fall där hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller behovet av att förebygga allvarlig brottslighet gör sig särskilt starkt gällande. Avsikten är inte att bestämmelsen skall användas för att övervaka en misstänkt gärningsman med anledning av ett begånget brott. torde förundersökning i många fall ha inletts när bestämmelsen kan komma att tillämpas. Normalt torde det också avse situationer där polisen genomför övervakningen. Dessa skäl talar för att en reglering av det nu aktuella slaget införs i lagen om hemlig kameraövervakning. Lagen är emellertid föremål för översyn (dir. 1996:64). Utredaren har bl.a. till uppgift att undersöka möjligheterna att utvidga tillämpningsområdet för lagen för att försöka åstadkomma ett flexibelt och mer finmaskigt system som bättre än det nuvarande ger utrymme för bedömningar i det enskilda fallet. Utredaren skall avsluta sitt uppdrag före . Det är inte lämpligt att i det nu aktuella lagstiftningsärendet föregå utredarens bedömning av dessa frågor. Regeringen anser därför att möjlighet att medge undantag från upplysningsplikten enligt denna lag bör behållas, i vart fall till dess att frågan om att utvidga tillämpningsområdet för hemlig kameraövervakning har prövats. I den nu gällande lagen stadgas också undantag från upplysningsplikten för övervakning av en anläggning eller ett område som enligt 4 § 2 5 eller 5 § lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar förklarats utgöra skyddsobjekt. I samband med att undertecknade de avtal som har utarbetats mellan de stater som deltar i fredssamarbetet inom ramen för initiativet Partnerskap för fred (PFF) gjordes vissa ändringar i lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar (prop. 1995/96:37, bet. 1995/96:FöU4, rskr. 1995/96:237, SFS 1996:403). En möjlighet infördes att som skyddsobjekt förklara områden där en främmande stats militära styrka tillfälligt bedriver övningar. Som förutsättning gäller att styrkan här i landet deltar i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete (4 § 6). Det är viktigt att övervakning av sådana områden kan ske utan att de blir föremål för onödig uppmärksamhet. Områden som enligt 4 § 6 lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar har förklarats utgöra skyddsobjekt bör därför, liksom vissa andra skyddsobjekt, kunna övervakas utan att upplysning lämnas härom. I övrigt finner regeringen inte anledning att föreslå några förändringar av de undantag från upplysningsplikten som gäller . 5.4 Tillståndsprövning Regeringens förslag: Tillstånd till allmän kameraövervakning skall meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om den behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock inte utvecklat några riktlinjer för tillståndsprövningen i lagtexten. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som berört frågan har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Några remissinstanser anser dock att lagtexten bör förtydligas beträffande de omständigheter som skall beaktas vid tillståndsprövningen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 § första stycket i den nuvarande lagen är en första förutsättning för tillstånd att använda en övervakningskamera att sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda kameran och detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt. Om denna första förutsättning är uppfylld skall, enligt 5 § andra stycket, tillstånd meddelas om övervakningen kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet. Om risken för integritetsintrång inte kan anses vara av ringa betydelse får tillstånd meddelas endast om intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med övervakningen är så starkt att det skall ges företräde framför intresset av att värna enskildas personliga integritet. Vidare får enligt 6 § ett tillstånd förenas med rätt att med någon teknisk anordning behandla eller bevara bilder som tas upp av kameran. Rätten att använda övervakningskameror bör utvidgas i sådana fall där intresset av att bekämpa brott och att förhindra olyckor eller tillgodose därmed jämförliga ändamål väger särskilt tungt. måste den enskildes berättigade intresse av skydd för sin integritet tillgodoses och vägas in i bedömningen. Vid avvägningen mellan dessa intressen bör dock intresset av att förebygga brott samt att förhindra olyckor och liknande ändamål få spela en mer framträdande roll än . Den tekniska utvecklingen liksom den ökande brottsligheten och den förändrade karaktären på kriminaliteten har lett till att olika tekniska hjälpmedel har tagits i bruk för att förstärka skyddet mot brott. Vid sidan av sedan gammalt förekommande hjälpmedel, framför allt olika typer av låsanordningar, förekommer även andra hjälpmedel, t.ex. datoriserade in- och utpasseringssystem. Ett annat sådant modernt skyddssystem är kameraövervakning. Kameraövervakning bör ses som ett medel bland andra att skydda sig mot brott och tillgodose andra seriösa syften och kameraövervakning bör kunna användas vid sidan av andra åtgärder. Syftet med lagstiftningen, som tar sikte på användning av övervakningsutrustning, är att skydda enskilda mot integritetskränkningar som kan orsakas av sådana tekniska hjälpmedel. Det är mot den bakgrunden som reglerna för tillståndsprövningen skall utformas. Den nuvarande ordningen (5 § första stycket) innebär att tillståndsmyndigheten först innan den egentliga intresseavvägningen görs skall pröva om sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda kameran och om detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt. Med tanke på lagens syfte framstår det inte som rimligt att en ansökan skall kunna avslås redan innan en bedömning av om det finns något motstående integritetsintresse har gjorts eller av hur starkt ett sådant intresse är. Behovsbedömningen kan inte ses isolerad, utan är nära förknippad med frågan om det finns några motstående intressen. Ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får naturligtvis ställas på sökandens behov av övervakningen. Om tillstånd skall meddelas eller inte bör emellertid avgöras vid en avvägning mellan övervakningsintresset och integritetsintresset, och några lämplighetsaspekter i övrigt bör inte anläggas. Även om behovet av kameraövervakning inte framstår som uppenbart, bör detta inte ensamt kunna motivera att en ansökan avslås. En bestämmelse motsvarande den som finns i 5 § första stycket lagen om övervakningskameror m.m. bör följaktligen inte införas i en ny lagstiftning om kameraövervakning. Även frågan om bilder skall få behandlas eller bevaras eller om ljud skall få avlyssnas eller tas upp behandlas inom ramen för den samlade bedömning som skall göras vid intresseavvägningen. Det finns ingen anledning att i lagstiftningen ha några särskilda rekvisit för när tillstånd bör ges att behandla eller bevara bilder som finns i 6 § eller att avlyssna eller ta upp ljud. Frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning bör i stället avgöras med tillämpning av en allmän bestämmelse där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. För att tillstånd skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller att förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål, bör detta särskilt beaktas. Vidare skall behovet av övervakningen beaktas. Även när syftet med övervakningen är ett annat än att förebygga brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör det inte vara uteslutet att intresset av övervakningen skall kunna väga över hänsynen till integritetsskyddet. Som har berörts bör, om integritetsriskerna är helt försumbara, även andra legitima syften godtas. I sådana fall bör dock restriktivitet iakttas. Grundtanken bakom lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning. Utrymmet för övervakning enbart t.ex. i syfte att öka försäljningen är därför ytterst begränsat. Vid bedömningen av om övervakningen behövs är det naturligtvis av betydelse att veta vilka alternativa och kompletterande åtgärder som står till buds. För att uppnå brottsförebyggande effekter är det viktigt att övervakningsutrustning används tillsammans med andra förebyggande åtgärder. Allmän kameraövervakning skall inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Om kompletterande förebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder försummats kan det därför komma att påverka behovet av allmän kameraövervakning. Om tänkbara alternativa jämförbara åtgärder är enklare att använda, billigare och lika effektiva, torde det också göra att behovet av övervakningsutrustning får anses minska. Vid prövningen av integritetsintresset är det naturligtvis av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller avlyssna eller ta upp ljud, ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Vidare är bedömningen beroende av det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter. Det förhållandet att den som söker tillstånd avser att överlåta den operativa hanteringen till ett bevakningsföretag eller annan operatör av larmcentral bör normalt inte innebära att riskerna för integritetsintrång kan sägas öka. Det bör vidare nämnas att tillståndsprövningen, liksom enligt gällande rätt, inte skall vara av fakultativ karaktär, dvs. tillstånd skall meddelas om förutsättningarna är uppfyllda. De föreslagna förändringarna innebär i viss utsträckning en mindre restriktiv linje vid tillståndsprövningen än som följer av nuvarande praxis. Intresset av att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör vid avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset spela en mer framträdande roll än enligt nu gällande rätt. Detta innebär dock självfallet inte att integritetsintressena får eftersättas. När det gäller bedömningen av risken för integritetsintrång i förhållande till övervakningsobjekten kan det i vissa fall finnas anledning att inta en mindre restriktiv linje. Det bör t.ex. finnas anledning att i något större utsträckning än tillåta kameraövervakning av entréer till exempelvis en restaurang, ett hotell, en utställningslokal eller ett museum under förutsättning att det behövs för att förebygga brott. Det bör också vara möjligt att i viss ökad utsträckning ge tillstånd till övervakning av områden utanför det egentliga övervakningsobjektet, t.ex. när det gäller inrättningar som till sin funktion påminner om bank- eller postkontor. På motsvarande sätt bör även t.ex. en restaurang, ett dansställe eller liknande kunna få tillstånd att övervaka den del av närområdet utanför entrén där kö brukar bildas, om det är motiverat i brottsförebyggande syfte. Tillstånd att behandla och bevara bilder skall naturligtvis inte regelmässigt följa ett tillstånd till allmän kameraövervakning. Behovet av att behandla och bevara bilderna måste kunna påvisas i det enskilda fallet. Det bör dock kunna vara möjligt att ge tillstånd till allmän kameraövervakning som innefattar rätt att behandla eller bevara bilder vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser. Tillstånd till kameraövervakning som innefattar rätt att avlyssna eller ta upp ljud bör ges under förutsättning att sökanden kan påvisa ett starkt behov av sådan övervakning. Det förtjänar att påpekas att den spännvidd som finns i fråga om riskerna för enskildas personliga integritet vid olika former av övervakning är mycket stor. Det finns andra fall än de nu redovisade där övervakningsintresset vid en samlad bedömning får anses väga tyngre än integritetsintresset. Tillstånd skall liksom meddelas av . Som tidigare nämnts krävs tillstånd för att få ha en övervakningskamera uppsatt. En ansökan om tillstånd skall göras skriftligen i det län där kameraövervakningen skall ske. Det bör gälla samtliga typer av ansökningar, t.ex. även ansökan om undantag från upplysningsplikten. Ansökan skall göras av den som avser att bedriva allmän kameraövervakning. Det har inte någon betydelse vem som äger övervakningsutrustningen, utan det avgörande är vem som skall bedriva övervakningen. Om flera skilda fysiska eller juridiska subjekt självständigt bedriver allmän kameraövervakning med samma utrustning bör var och en ansöka om tillstånd för sin användning. har i sitt remissvar pekat på behovet att kunna använda t.ex. övervakningsutrustning på idrottsarenor. För det fall polisen har möjlighet att självständigt förfoga över utrustningen och påverka användningen av den bör polismyndigheten i sådant fall ansöka om tillstånd för övervakningen, även om tillstånd också meddelats t.ex. en arrangör av ett idrottsevenemang eller ägaren av en idrottsanläggning. Det bör krävas av sökanden att denna alltid gör sin ansökan så fullständig att ärendet i princip kan avgöras på handlingarna. Vid mer omfattande övervakning eller där övervakningen av något skäl kan antas bli ingripande för enskilda kan det vara nödvändigt för att företrädare på platsen bildar sig en uppfattning om riskerna för integritetsintrång, jfr 14 och 15 §§ förvaltningslagen (1986:223). Om sökanden underlåter att efter anmaning av lämna erforderligt material eller att på annat sätt medverka till att får underlag som är nödvändigt för tillståndsprövningen, får ärendet avgöras i befintligt skick. En redogörelse för vilka uppgifter som skall lämnas i ansökan lämnas i författningskommentaren (se författningskommentaren till 16 §). Det bör också påpekas att det enligt gällande regler även kan krävas tillstånd t.ex. enligt datalagen (1973:289) vid användning av övervakningskameror. Det kan bl.a. komma i fråga för den som lagrar bilder från en övervakningskamera på ett datamedium. pågår en reformering av datalagen, bl.a. mot bakgrund av EG-direktivet 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (prop. 1997/98:44). Detta lagstiftningsarbete kan få konsekvenser även när det gäller uppgifter som inhämtats genom kameraövervakning. 5.5 Undantag från tillståndsplikten Regeringens förslag: En polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) skall få bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd om sådan övervakning är av vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningar av en inträffad olyckshändelse. En polismyndighet skall få bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för att allvarlig förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. Övervakning skall få ske under högst en månad utan att tillstånd har sökts. Allmän kameraövervakning som bedrivs av vid trafikövervakning skall undantas från tillståndsplikt. Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag skall det föreligga misstanke om ett brott för att polisen skall ges rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning. Utredningen har inte föreslagit att den tillståndsfria övervakningen skall begränsas till . Utredningen har inte heller föreslagit något undantag från tillståndsplikten beträffande allmän kameraövervakning vid trafikövervakning. I övrigt överensstämmer regeringens förslag med utredningens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , och anser att det tillståndsfria området kan utvidgas. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag i fråga om polisens och räddningstjänstens rätt att bedriva övervakning. Några remissinstanser har dock invänt mot att en polismyndighet utan någon kontroll utifrån skall ha rätt att bedriva kameraövervakning . () förordar att tillståndsfri kameraövervakning även skall få anordnas som ett led i polisens bevakning av en plats eller ett utrymme där det i ett särskilt fall finns skäl att anta att den allmänna ordningen och säkerheten kan komma att allvarligt störas. Bestämmelsen bör, enligt RPS, undantas från kravet på upplysningsplikt. RPS pekar också på att vissa gränsdragningssvårigheter kan uppstå när det gäller tillämpningen av den aktuella lagen och lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. RPS anser vidare att det är nödvändigt att införa en bestämmelse som ger polisen möjlighet att utan tillstånd och utan upplysningsplikt använda kameraövervakning i gränskontrollverksamhet. Skälen för regeringens förslag: I dagens lagstiftning görs undantag för tillståndskravet vid vissa typer av kameraanvändning.