prop · GL0362 · 1998-01-01 00:00:00 — Komplexiteten i kraven på produktionsförutsättningarna visar på behovet av sektorssamordning. Regioners utvecklingsmöjligheter måste ses i ett internationellt utvecklingsperspektiv. Alla regioner i landet måste ges förutsättningar att utvecklas i likhet med motsvarande regioner i andra länder. Under de förutsättningar som redogjorts för ovan skall regionalpolitiken och den nya regionala näringspolitiken bidra till att alla regioner lämnar sitt optimala bidrag till nationens tillväxt. För att få ökad effektivitet i politiken krävs nu vissa förändringar, till exempel ökad sektorssamordning och flexibilitet i medelsanvändningen, samt decentralisering av beslutsbefogenheter. Välfärdssystemet bidrar till regional balans Utbyggnaden av välfärdssystemen har bidragit till att minska regionala skillnader. Genom den omfattning som den offentliga sektorn kommit att få har arbetstillfällen skapats i hela landet. Transfereringar till hushåll har bidragit till att upprätthålla konsumtionen. Offentliga tjänster kan efterfrågas efter behov och oberoende av inkomster. Sammantaget bidrar den offentliga sektorn inte bara till att skapa ett jämlikt samhälle utan också till att minska skillnader mellan olika regioner avseende sysselsättnings, arbetslöshets- och inkomstnivåer. Statliga och andra offentliga myndigheter har vidare ett inflytande på den regionala utvecklingen genom att de i många regioner är stora arbetsgivare och har en viktig roll som serviceproducent. Förändringar i organisationen av statliga och andra offentliga myndigheter och verk får därför ofta betydande konsekvenser för sysselsättning och service i dessa regioner. Den senaste tioårsperioden har den ekonomiska situationen i landet förändrats radikalt. hamnade i början i den djupaste lågkonjunkturen sedan depressionen med stor ekonomisk tillbakagång. Arbetslösheten ökade kraftigt och krisen kom att drabba alla sektorer. Att den akuta krisen inte hanterades på ett effektivt sätt bidrog till utvecklingens snabba och djupa förlopp. Den höga arbetslösheten och räntorna på statsskulden var bidragande orsaker till att de offentliga finanserna urholkades. Detta skapade en kris i välfärdssamhället. För att få ordning på finanserna var besparingar inom offentlig sektor nödvändiga. Detta var en förutsättning för att skulle kunna föra en trovärdig politik med tillväxt i fokus. Alla regioner är beroende av en hög tillväxt Välfärdssamhället byggdes ut med gynnsam ekonomisk tillväxt. För att resurser ska kunna fördelas i ett välfärdssamhälle måste de först skapas genom tillväxt. Välfärdssystemet och möjligheterna till regional utjämning förutsätter att den ekonomiska tillväxten är hög. Lyckas vi inte med detta blir det svårt att upprätthålla de höga ambitionerna på ett väl utvecklat välfärdssystem. Beräkningar, som bland annat tar hänsyn till vilka branscher som växer snabbast och vilka företag som riskerar att slås ut vid en låg tillväxt, visar att en hög tillväxt (2,2 ) medför en förhållandevis bra sysselsättningsutveckling i alla regiontyper de närmaste 10 15 åren medan en lägre årlig tillväxt (1,) ger en fortsatt utslagning av företag och minskning av sysselsättningen i de svagare regionerna. Beroendet av tillväxt i den privata sektorn är därför mycket starkt. Att låna till välfärd är ingen lösning. Regional näringspolitik för ökad ekonomisk tillväxt Efter en framgångsrik budgetsanering har ekonomin stabiliserats och gynnsamma villkor för tillväxt och sysselsättning skapats. Låg inflation, låg ränta och en stabil valuta gynnar investeringar och bidrar till att stärka företagens konkurrenskraft i hela landet. Eftersom politikområden påverkar varandra syftar integrationen till att samordna olika områden som har ekonomisk tillväxt som främsta mål. Därför bör en sektorssamordning av de statliga insatserna ske både på central och regional nivå. En förutsättning för friare medelsanvändning på regional nivå är en fungerande samverkan på central nivå. De näringspolitiska insatserna kommer att breddas och regionaliseras. Statliga resurser inom många olika departements ansvarsområden kommer i större utsträckning än vad som f.n. sker, att anpassas till regionala och lokala förutsättningar. Detta sker inom ramen för s.k. tillväxtavtal vilket redovisas senare i denna proposition. Kraftfulla insatser för regional utveckling Propositionen innehåller även förslag inom arbetsmarknads-, infrastruktur,- utbildnings,- kultur,- närings- och regionalpolitiken. Regionalpolitiken förstärks bl.a. genom att gällande föreskrifter vad avser regionala konsekvenser av förändringar inom statliga verksamheter preciseras. Särskilda insatser görs för att förbättra gles- och landsbygden förutsättningar för sysselsättning och tillväxt och tillgängligheten för service. Inom bostadspolitiken kommer särskilda insatser att riktas till kommuner med allvarliga ekonomiska problem till följd av sina åtaganden för boendet. Dessa kommuner ligger i stor utsträckning inom regionalpolitiska stödområden. Insatserna är betydelsefulla inte bara för att förbättra förutsättningarna till att bo och arbeta i hela landet utan även för att det offentliga realkapital som redan investerats bättre skall kunna utnyttjas även . Nya möjligheter till utbildning i hela landet För att öka möjligheterna för män och kvinnor att kunna arbeta och bo i hela landet görs kraftfulla satsningar inom utbildningsområdet. Den fortsatta utbyggnaden av högskolan bidrar starkt till den regionala utvecklingen. Satsningar som och distansutbildning bidrar också till att stärka den regionala utvecklingen, eftersom kompetensutveckling har en avgörande betydelse för ekonomisk tillväxt som arbetskraften är relativt bunden regionalt. Ett utbyggd distansutbildning på högskolenivå innebär ytterligare möjligheter för alla som vill vidarutbilda sig efter . Tidigareläggning av infrastrukturinvesteringar Inom infrastrukturpolitiken föreslås satsningar på utbyggnad och förbättringar av vägar, järnvägar, flyg och distansarbete i syfte att förstärka länkarna mellan och inom regionerna. Särskilda åtgärder i gles- och landsbygd Tillväxtförutsättningarna i gles- och landsbygd bygger i stor utsträckning på lokala och regionala marknader. Kombinationssysselsättningar och den sociala ekonomin har en stor betydelse. Förutsättningar för en ekologiskt hållbar produktion är goda. Tillgängligheten till statlig och service är sämre än i tätorter. Mot denna bakgrund förslås särskilda insatser inom en rad områden för att främja tillväxt och sysselsättning och tillgänglighet till service i gles- och landsbygd. 4.2 En internationaliserad ekonomi Regeringens bedömning: Förutsättningarna för att bedriva en effektiv närings- och regionalpolitik har förändrats. De främsta orsakerna till detta är en hårdare konkurrens till följd av en tilltagande internationell ekonomisk integration, snabbare teknisk utveckling och nya sätt att kommunicera. Skälen för regeringens bedömning: En rad omvärldsförändringar har ändrat villkoren för produktion av varor och tjänster, och därmed även villkoren för närings- och regionalpolitiken. Människor, kapital och va- ror, men även teknik och kunskaper rör sig över region- och nationsgrän- ser enklare och snabbare än . Kostnaderna för transpor- ter och kommunikation minskar. Varuutbytet med andra länder världs- handeln ökar snabbare än produktionen och de internationella företa- gens investeringar i olika länder direktinvesteringarna ökar ännu snabbare. 4.2.1 Skärpt internationell konkurrens Den ökade internationella ekonomiska integrationen drivs fram av snabb teknisk utveckling och av omfattande liberalisering av olika restriktioner och barriärer som tidigare hindrat eller begränsat handeln med varor och tjänster, kapitalflöden och humankapitalets rörlighet samt försvårat om- struktureringen av olika sektorer. Liberaliseringen har bland annat inne- burit sänkta tullar, borttagande av handelshinder och av- och omregle- ringar av olika marknader såsom kapital- och valutamarknaderna, tele- kommarknaden och elmarknaden. De snabbväxande ekonomierna i , och omställningen till marknadsekonomi i samt de baltiska länderna, är andra faktorer som främjar det internatio- nella handelsutbytet och den internationella och regionala specialise- ringen. Kortsiktigt innebär de nuvarande problemen i att tillväxten i denna region dämpas. har dessa länders möjligheter att kon- kurrera med låga priser ökat i takt med att deras valutor förlorat i värde. Den internationella konkurrensen har skärpts. Det räcker inte längre för företagen att utnyttja billiga produktionsfaktorer. Det har skett en för- skjutning från priskonkurrens till konkurrens baserad på kundanpassning och kvalitet. Utvecklingskraft förklarar bättre den nya situationen än konkurrenskraft, som ofta förknippas med priskonkurrens. Utvecklings- kraft handlar om företagens förmåga att ta till sig och utnyttja informa- tion och kunskap samt vara innovativa. Denna förändring innebär även att kraven på arbetskraftens kompetens har förändrats och att nya flexib- lare organisationsformer blir vanligare för att kunna möta de snabba an- passningskraven. Den ökade internationella integreringen innebär att regioners utveck- lingsmöjligheter måste ses i ett internationellt utvecklingsperspektiv. Alla regioner i måste ges förutsättningar att utvecklas i likhet med motsvarande regioner i andra länder. 4.2.2 Spelregler för internationell handel Den ekonomiska utvecklingen i och landets regioner är i tillta- gande utsträckning beroende av processer och politik på internationell nivå. Liberalisering av världshandeln bedrivs inom ramen för WTO () som tagit över (General on Tariffs and Trade) institutionella roll som forum för multilaterala tull- och handelsförhandlingar. Det svenska närmandet till det europeiska samarbetet genom EES avtalet och därefter medlemskapet i EU är andra viktiga händelser som påverkar de svenska utveck- lingsförutsättningarna. Den internationella handeln har sedan fram till bör- jan av 1970 talet varit den drivande kraften i världsekonomin. ökade exporten i snabbare takt än produktionen. gick av I ländernas export till andra I länder. hade andelen ökat till . Utvecklingen är bland annat en följd av de avtal som slutits på internationell nivå för att minska använd- ningen av olika typer av handelshinder. Avtalen har arbetats fram via världshandelsorganisationen , nuvarande WTO. I den senaste för- handlingsrundan Uruguayrundan lyckades organisationen förhandla fram ett världsomspännande regelverk för handeln med tjänster, GATS (General on Trade in Services), som dittills varit hårt reglerat och som legat utanför den traditionella handelspolitiken. En allt större del av varuvärdet i den internationella handeln består av immateriella egen- skaper i någon form. Ett effektivt skydd har dock ofta saknats. Att den senaste rundan även resulterade i det s.k. TRIPS avtalet var därför bety- delsefullt. TRIPS står för Trade Related Aspects of International Property Rights och bildar ett eget sammanhållande regelkomplex i WTO för immaterialrättigheter. Reglerna utgör ett minimiskydd och WTO länderna kan tillämpa strängare skyddsbestämmelser. Beräkningar som gjorts pekar på att världshandeln med varor kommer att öka betyd- ligt snabbare till följd av de nya världshandelsreglerna. Parallellt med de multilaterala frihandelssträvandena förs regionala handelsarrangemang. Sedan har det bildats flera regio- nala frihandelsavtal som har till syfte att öka både den politiska och eko- nomiska integrationen mellan medlemsländerna. EU har kommit längst i integrationsprocessen. Andra avtal är (Frihandelsavtal mellan , och ) och ASEAN ( South East Asian Nations ) samt ANZERTA (frihandelsavtal mellan och ). 4.2.3 Direktinvesteringarna har fått en mer framträdande roll En annan faktor av stor betydelse för den internationella ekonomiska integrationen är de utländska direktinvesteringarna. Med direktinveste- ringar avses investeringar i ett främmande land varvid det investerande företaget behåller kontrollen över den gjorda investeringen, som antingen kan ta sig uttryck i att ett dotterbolag i utlandet bildas eller i form av ett förvärv av en redan befintlig rörelse. talets början har de ut- ländska direktinvesteringarna ökat i snabbare takt än den internationella handeln och varit den drivande kraften i världsekonomin. Orsaker till detta är bland annat tilltagande specialisering och företagens strävan att maximalt utnyttja de unika förutsättningar och kvaliteter som olika län- der har i kombination med de egna unika tillgångarna. De multinationella företagen, som är de dominerande aktörerna, har fått allt större betydelse i världsekonomin. Antalet multinationella företag har vuxit från 7 000 till 40 000. Dessa företag har ungefär en kvarts miljon utländska dotterbolag som 1993 tillsammans sålde för 6 000 miljarder USD, vilket var mer än den totala internationella handeln . av alla utländska direktinvesteringar är lokaliserade till , och . Dessa regioners dominans har förstärkts över tiden och det är endast ett fåtal andra länder som fått del av denna utveckling. Små öppna ekonomier som påverkas särskilt mycket av den fortgående internationaliseringen genom att vara mer integrerade med världsekonomin än ett stort land. hade talet fler stora multinationella företag än något annat land relativt ekonomins storlek. Dessa internationella företag har tidigt etablerat sig på andra marknader. Motsvarande intresse för utländska företag att etablera sig på den svenska marknaden har inte varit lika stort. ökade utflödet av direktinvesteringar betydligt mer än inflödet. Många svenska företag expanderade i något EG land. EG tog beslutet om den inre marknaden . De svenska företagen ansåg det vara angeläget att vara etablerade på den gemensamma europeiska marknaden. ansökan om EG medlemskap minskade osäkerhe- ten, vilket kan vara en bidragande orsak till att de utgående investerings- flödena minskade och bättre balanserade de utgående. talet har de ingående investeringarna varit större än de utgående, speciellt höga inflöden noterades 1995. Genom bl.a. avskaffandet av valutaregleringen (1989), lagen om ut- ländska förvärv av svenska företag (1992) och skillnader mellan bundna och fria aktier (1993), har möjligheterna för utländska företag att etablera sig i kraftigt ökat. Det svenska medlemskapet i EU samt liberali- seringen av de forna innebär en helt ny geopolitisk situation där fått en intressant position i skärningspunkten mellan det köp- starka och de nya marknaderna på andra sidan . 4.2.4 Europasamarbetets utveckling talet har integrerats mer och mer i den västeuro- peiska ekonomin. Genom EES avtalet erhöll ett ekonomiskt medlemskap i avtalet gav svenska medborgare och företag till- gång till de fyra friheterna inom EG, dvs. fri rörlighet för varor, tjän- ster, kapital och arbetskraft. (Stora delar av jordbrukssektorn och livsme- delsindustrin omfattades inte av EES avtalet.) beslut att fullt ut deltaga i det europeiska samarbetet innebar att integrationen stärktes ytterligare. Ur ett ekonomiskt hänseende inne- bar EU medlemskapet framförallt att vi fick en gemensam handelspolitik och tullunion. Den ökade ekonomiska integrationen innebär att företagen på den gemensamma marknaden har fått tillgång till en väsentligt större hemmamarknad, som de möter en ökad konkurrens. Införandet av en gemensam valuta kommer att få omedelbara följder för medlemsstaterna. En konsekvens blir troligen att ländernas politik på många områden kommer att behöva bli mer samordnad och likställd. En gemensam valuta innebär vidare att växelkursosäkerheten elimineras inom valutaområdet. Detta innebär att företagens vinstmarginaler inte påverkas av förändringar i växelkurser. En gemensam valuta gör också att det blir lättare att jämföra priser på olika produkter och insatsvaror inom valutaunionen, vilket sannolikt kommer att leda till att prisskillna- derna kommer att minska. Ytterligare en konsekvens är att transaktions- kostnaderna för export blir lägre när företagen inte längre behöver för- säkra sig mot växelkursförändringar. Effekterna av en gemensam valuta kan sammantaget förväntas innebära ett ökat konkurrenstryck på den svenska marknaden. öppnas möjligheterna för främst de mindre företagen att konkurrera på europamarknaden. Dessa kan lättare söka sig ut på exportmarknaden när hindren blivit mindre. Ett svenskt deltagande i från start är dock inte sannolik. Tio östeuropeiska stater väntar på ett medlemskap i . En utvidgning kan väntas föra med sig flera viktiga förändringar. Med bland annat EU stöd kan Östersjöstaterna komma att utvecklas snabbt och ikläda sig en stark roll som handelspartner för och övriga grannländer. Beräk- ningar som gjorts visar att handeln med de nya ansökarländerna kan femdubblas. För svensk del innebär det ur ett regionalt perspektiv att vissa regioner kan vidga sin marknad genom att få till stånd en ökad han- del över . En utvidgning österut kommer sannolikt innebära att strukturomvandlingen accentueras och att kravet på det svenska närings- livets anpassningsförmåga därmed ökar. En analys av det svenska han- delsutbytet visar att framför allt arbetsintensiv och till viss del kapitalin- tensiv industri kan väntas vidkännas en ökad konkurrens från . kan den kunskaps- och forskningsintensiva industrin ha möj- ligheter att finna nya marknader i de nya medlemsländerna. På lite kan även dessa delar av industrin märka en ökad konkurrens. Mot detta konkurrenstryck står möjligheterna till specialisering mot enskilda marknadssegment, som tillsammans med ökad efterfrågan, kan ge tillväxt för en bredare del av näringslivet. Utfallet av denna balansgång mellan tillväxtstimulanser till följd av en ökad efterfrågan och det ökade konkur- renstrycket bestäms ytterst av hur konkurrensförutsättningarna utvecklas för de branscher som ger inkomster över dagens genomsnitt. I regioner med en stor andel av näringslivet inriktad mot produktion som kommer att möta ökad konkurrens ökar kraven på förmågan till omställning till annan produktion, som lättare kan exporteras eller till produktion som kan finna sin avsättning på den lokala marknaden. 4.2.5 Regionalpolitik för ekonomisk och ekologisk hållbar utveck- ling Regionalpolitiken är en viktig del i regeringens arbete att samordna en ekologisk hållbar utveckling med en ekonomisk sådan. Detta ställer krav på att alla åtgärder analyseras utifrån hur de påverkar såväl miljön som den ekonomiska tillväxten. Närings- och regionalpolitik skall utformas med utgångspunkt från att ekonomisk utveckling, social utveckling och skydd för miljön är inbördes beroende och ömsesidigt förstärkande delar av en hållbar utveckling. Det är en viktig uppgift för kommuner, länssty- relser och regionala organ att genom samverkan i samhällsplaneringen ge underlag för de långsiktiga sociala, ekologiska och samhällsekonomiska hänsynstaganden som krävs för en regionalpolitik och en regional nä- ringspolitik som främjar en hållbar utveckling. Effektiv resursanvänd- ning och miljöanpassning av produkter och produktion samt fungerande miljöledningssystem kan ge goda marknadsfördelar. 4.3 Näringslivets organisation och lokalisering Regeringens bedömning: Näringslivets långsiktiga konkurrenskraft beror främst på företagens möjligheter och förmåga att vara innovativa och uppgradera sin kunskapsbas. Den nationella och regionala företagsmiljön spelar en stor roll för näringslivets förutsättningar att utvecklas. Företagen är i olika grad beroende av det lokala resursutbudet. Det är viktigt att alla typer av företag kan erbjudas det nationella och regionala resursutbud, som krävs för att de skall kunna upprätthålla och stärka sin konkurrens- och utvecklingskraft. Företag som är sammankopplade i täta nätverk, t.ex. s.k. industriella kluster, arbetar ofta i en dynamisk och innovativ miljö där kunskap och teknologi lätt överförs mellan företagen. Det svenska näringslivets utveckling beror till stor del på om de industriella klustren har förmåga att utvecklas och till vissa delar leda utvecklingen internationellt. En ökad förståelse för hur samspelet mellan företagen och olika offentliga institutioner fungerar kan ge värdefull insikt för närings- och regionalpolitiken. Skälen för regeringens bedömning: Specialisering och nätverk Den moderna informationstekniken och transporttekniken har skapat nya förutsättningar för företagen att operera internationellt. Genom att förlägga olika led i värdekedjan och därmed olika verksamheter i skilda länder och regioner kan de internationella företagen utnyttja olika länders och regioners specifika resursutbud. Den internationella specialiseringen sker numer i stor utsträckning inom koncerner dvs. Allt fler människor arbetar i verksamheter som är integrerade med företagsenheter i andra delar av världen. Denna utveckling innebär även att allt fler företags produktionssystem utgör delar av ett internationellt nätverk av kunder och leverantörer. Dotterbolagen utvecklas i vissa fall till självständiga enheter som i sin tur är internationaliserade. På så sätt växer ett komplicerat nätverk fram med självständiga enheter med olika roller i koncernen. Koncernerna får karaktären av en nätverksorganisation där olika aktiviteter samordnas. Dessa nätverksföretag kräver oftast en ledande enhet (företagens huvudkontor) som svarar för den finansiella och strategiska samordningen. Kunskap, innovationsförmåga och flexibilitet blir allt viktigare som konkurrensmedel för företagen. Produktionens ökade kunskapsinnehåll har medfört att gränserna mellan industriproduktion och professionella tjänster håller på att suddas ut. Därför blir företag som kan kombinera industriellt kunnande och systemtänkande med avancerade tjänster de som har störst möjlighet att framgångsrikt konkurrera internationellt. när god konkurrenskraft var starkt förknippad med låga kostnader var det framför allt skalan på företagen som var betydelsefull för att upprätthålla konkurrenskraften. Företagen var i allmänhet stora integrerade hierarkier. när långsiktig konkurrenskraft i högre utsträckning baseras på det mänskliga kapitalet är det mer betydelsefullt med skalan och kvalitén på de nätverk som företagen medverkar i. De nya kraven på företagen, att snabbt kunna ställa om sig till förändrade marknadskrav och kundanpassade produkter, har resulterat i att företagen i allt större utsträckning tillämpar flexiblare och mindre detaljstyrda organisationsformer. Genom att arbeta med flexibla produktionsmetoder i nätverk kan företagen möta den allt större efterfrågan på differentierade och kundanpassade produkter. Den ökade internationella konkurrensen innebär att många multinationella företag koncentrerar sin verksamhet till det som de är bäst på. Som en följd av detta externaliseras verksamheter som tidigare låg inom koncernerna vilket innebär en tilltagande specialisering. De externaliserade verksamheterna är ofta viktiga för koncernerna men hör inte direkt till kärnverksamheten. Kontakterna med leverantörer och kunder intensifieras och vikten av att relationerna och samarbetet fungerar väl i hela kedjan, från underleverantör till köparföretag/slutlig kund, ökar. Underleverantörerna orienterar sig alltmer bort från en roll som legotillverkare och mot en roll som produktionspartner med betydligt större delansvar inte bara i produktionen utan också rörande konstruktion och produktutveckling. Det faktum att företagen i större utsträckning opererar internationellt har inte inneburit att företagens nationella och regionala miljö har minskat i betydelse för att upprätthålla och förbättra företagens konkurrenskraft. I processen mot intensivare och djupare relationer mellan företagen kan en geografisk närhet som underlättar det personliga kontaktarbetet vara en fördel. Denna typ av kontakter ökar i betydelse även om delar av informationen kan kommuniceras via datoriserade informationssystem.