prop · GL03136 · 1998-01-01 00:00:00 — Också frågan om hur uttag av urval för direktreklamändamål skulle lösas behövde enligt regeringens mening övervägas ytterligare. Detta blev en av uppgifter. är reglerat på sedvanligt sätt i en registerlag lagen (1995:743) om aviseringsregister och en kompletterande för- ordning. I lagens 1-6 §§ finns allmänna bestämmelser om aviserings- registret, dess ändamål och innehåll, om registeransvaret och om ut- lämnande av uppgifter bl.a. på medium för automatisk databehandling. får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda i landet eller som annars tilldelats personnummer. Det får användas av en myndighet för dels aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter i register, dels komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt, dels uttag av urval av personuppgifter. Annan än myndighet får efter regeringens medgivande använda registret för ändamål som avses i första stycket 3 (urval av personuppgifter). I 7 § anges vilka sökbegrepp som får användas i aviseringsregistret. Slutligen finns i 8 § särskilda bestämmelser om gallring. Regeringen får, efter en ändring av nämnda lag (SFS 1996:1234) som trädde i kraft , förordna att vissa stora mottagare av folkbokföringsuppgifter i stället för avisering endast av de uppgifter som mottagaren enligt lag eller förordning får ha i sitt register skall få ändringsavisering för samtliga personer i aviseringsregistret, s.k. brutto- avisering. Lagändringen innebar vidare att myndigheterna fick terminal- åtkomst till uppgifter om namn, personnummer, adress, folkbokförings- ort och folkbokföringsfastighet m.m. samt om avregistrering från folk- bokföringen. Regeringen gavs också rätt att föreskriva om terminal- åtkomst till ytterligare uppgifter. 8.4.1.4 Dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen I regeringens proposition Personuppgiftslag (prop. 1997/98:44) föreslås att det stiftas en ny lag om behandling av personuppgifter. Lagförslaget bygger på förslaget i betänkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik (SOU 1997:39). Den nya lagen skall er- sätta den nuvarande datalagen och genomföra och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Lagen, som i huvudsak följer dataskyddsdirektivets text och disposi- tion, omfattar all automatiserad och viss behandling av person- uppgifter. Rent privat användning av personuppgifter är dock undan- tagen. Undantag görs även med hänsyn till offentlighetsprincipen och till tryck- och yttrandefriheten. Särregler i annan lagstiftning tar över be- stämmelserna i personuppgiftslagen. Den föreslagna personuppgiftslagen innehåller bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten. Den kan ses som en ramlag som ger generella riktlinjer för all behandling av personuppgifter. Lagen innehåller sålunda en uttömmande uppräkning av de fall då person- uppgifter får behandlas. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt stränga regler. Även vissa grundläggande krav på den som behandlar personuppgifter ställs upp, t.ex. att personuppgifter som samlats in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ändamål. Den som bryter mot lagen kan drabbas av ingripanden från tillsynsmyndigheten, t.ex. ett vitesföreläggande, eller av skadestånd och straff. Personuppgiftslagen föreslås träda i kraft . En rad övergångsbestämmelser föreslås. Härvid bör särskilt märkas att den gamla datalagen skall tillämpas i stället för den nya till och med i fråga om behandling av personuppgifter som påbörjats före ikraftträdandet eller behandling som utförs för ett visst bestämt ändamål, om behandling för ändamålet påbörjats före ikraftträdandet. Vissa bestämmelser i den nuvarande datalagen föreslås bli flyttade till annan lagstiftning, t.ex. bestämmelsen om straff för dataintrång som flyttas till . Vissa konsekvensändringar görs vidare i sekretesslagen. Dessa ändringar föreslås träda i kraft med personuppgiftslagen. Med hänsyn till att särregler i annan lagstiftning tar över be- stämmelserna i personuppgiftslagen, måste frågan om SPAR och dess reglering ses direkt i belysning av det tidigare nämnda dataskydds- direktivet. Direktivet är tillämpligt på all behandling av personuppgifter, dock inte sådan behandling av personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten (t.ex. den som gäller allmän säkerhet, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område) och inte heller på register för personligt bruk. Personuppgifter får samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och uppgifterna får inte senare användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet (artikel 6, punkt 1b). Personuppgifter får behandlas endast när samtycke lämnats, när det är nödvändigt för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part, när det finns en i författning reglerad förpliktelse att behandling av upp- gifterna skall ske, när det är nödvändigt för att skydda den enskildes grundläggande intressen, när det är nödvändigt att utföra en arbetsuppgift i det allmännas intresse eller slutligen, om det i övrigt skett en intresseav- vägning som resulterat i att behandling av personuppgifter skall få ske (artikel 7, punkterna a-f). Känsliga uppgifter (ras, religion, politisk åsikt, facklig tillhörighet, hälsotillstånd etc.) får inte behandlas (artikel 8, punkt 1). Dock gäller vissa undantag (artikel 8, punkt 2). Medlemsstaterna skall bestämma på vilka villkor nationella identifikationsnummer får behandlas (artikel 8, punkt 7). När personuppgifter samlas in från den registrerade eller på annat sätt skall de registrerade informeras om bl.a. vem som är register- ansvarig och vad uppgifterna skall användas till (artiklarna 10 och 11). 8.4.2 Utgångspunkter för regeringens förslag 8.4.2.1 Det offentliga åtagandet - SPAR Regeringens förslag: SPAR skall finnas kvar tills vidare. Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens. Utredningen lämnar dock inga förslag om hur verksamheten med SPAR skall hanteras inför en IT-anpassning av tryckfrihetsförordningen (TF). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. , () och SWEDMA framhåller det stora behovet av uppgifter från SPAR. RPS framhåller vikten av att polisväsendet får tillgång till folkbokföringsuppgifter på ett lika enkelt sätt som sker via SPAR från aviseringsregistret. tillstyrker syn på det offentliga åtagandet och att SPAR bör vara kvar. , och understryker behovet av att av- vakta en anpassning av 2 kap. TF innan ett slutligt ställningstagande tas beträffande framtiden för SPAR. i ifrågasätter ett offentligt åtagande för direkt- reklambranschens behov. Föreningen anser att all myndighetsutövning skall ske i myndighetsform och att all annan verksamhet bör ske i andra verksamhetsformer som styrs av marknadsmässiga villkor. Myndigheters försäljning av personuppgifter bör förbjudas och verksamheten med SPAR begränsas. anser det tveksamt om uppgifterna för SPAR är förenliga med det offentliga åtagandet och EG-direktivet vad gäller ändamålet med uppgifterna. Verket ifrågasätter särskilt att SPAR skall tillgodose direktreklambranschens behov. Verket anser att uppgifterna i aviseringsregistret borde betraktas som grunddata och att det är detta register som skall användas för att tillhandahålla hela samhällets behov av personuppgifter. Skälen för regeringens förslag: En betydande del av samhällets basinformation är relaterad till enskilda personer. Behandling av upp- gifter om enskilda i elektronisk form aktualiserar alltid integritetsfrågor. En del omständigheter kan anses vara av särskilt stor betydelse när det gäller att skydda den enskildes integritet. Stora mängder uppgifter på ett och samma ställe och förekomsten av många register är sådana om- ständigheter, liksom att uppgifter kan komma att användas för myn- dighetsutövning mot enskild. Det bör vara ett statligt åtagande att hålla register med befolknings- uppgifter av hög kvalitet för att tillgodose behovet av kontroll av personuppgifter. Verksamheten med SPAR fungerar väl och tillgodoser de behov som finns framför allt på den privata marknaden. har den tekniska utvecklingen medfört att det finns möjlighet att upprätta privata register över befolkningen. Det är från integritets- synpunkt inte önskvärt med ett flertal personregister över befolkningen. En fungerande verksamhet med SPAR kan förhindra uppbyggnaden av sådana register. Den privata marknaden har också ett stort behov av att genom urvalsdragningar få ut uppgifter om namn och adress. För små och medelstora företag är direktmarknadsföring ofta den enda praktiskt tillgängliga marknadsföringskanalen. Härtill kommer att SPAR har stor betydelse för några myndig- heters verksamhet. Polisen använder SPAR bl.a. för att utfärda pass. Även de inkomstuppgifter polisen behöver för sin verksamhet hämtas i SPAR. är ännu inte helt klart, t.ex. är terminalåt- komsten till registret inte utvecklad. Polisens behov kan därför sannolikt inte tillgodoses på annat sätt än genom SPAR. Detsamma gäller tullen. Även CSN och har behov av terminalåtkomst till SPAR. Eventuella förändringar av SPAR bör enligt regeringens mening inte genomföras innan behovet av åtkomst till informationen helt kan tillgodoses på annat sätt. Man kan inte heller bortse från de investeringar som gjorts för att anpassa verksamheterna till SPAR. Problemen med att anpassa informationsförsörjningen talar också för att man bör minimera förändringarna . Verksamheten med SPAR fyller sammanfattningsvis en viktig samhällsfunktion och bör tills vidare finnas kvar. lämnade i sitt betänkande förslag till en rad ändringar i 2 kap. TF som skulle underlätta tillämpningen av offentlig- hetsprincipen i en modern . Dessa förslag har inte förts vidare till . Regeringen framhåller i propositionen 1997/98:44 Personupp- giftslag (s. 29) att frågan om en anpassning av 2 kap. TF till den nya tekniken kräver ytterligare överväganden och att man kommer att ta ställning till hur frågan lämpligen skall beredas vidare. Dataskyddsdirektivet och det sålunda förestående arbetet med en IT- anpassning av handlingsoffentligheten innebär nya förutsättningar för registren. Regeringen avser att i anslutning till detta arbete också för- bereda ett slutligt ställningstagande till SPAR. Viktiga frågor att belysa är konsekvenserna för det offentliga åtagandet i det fall Datalags- kommitténs nämnda förslag vad gäller ändringar i 2 kap. En klarare rollfördelning mellan offentliga och privata in- tressen kan komma att bli nödvändig. En utgångspunkt i arbetet bör vara att staten endast skall tillhandahålla uppgifter som bearbetats eller förädlats så långt som själva tillhandahållandet förutsätter, om inte sär- skilda skäl föreligger. Mot den nu angivna bakgrunden föreslås här endast ändringar som är påkallade av en direkt anpassning till personuppgiftslagen. Framtida för- ändringar måste förberedas så att användarna av SPAR hinner anpassa sig till nya förhållanden. Införandet av en ny personuppgiftslag väcker emellertid frågan om en särskild lagreglering av SPAR. När det gäller de aktuella registrens förhållande till dataskydds- direktivet gör regeringen följande bedömning. Uppgifterna i SPAR hämtas från aviseringsregistret och från register för inkomst- och fastighetstaxering. Uppgifterna från taxeringsregistren är inte känsliga till sin beskaffenhet. och skattemyndigheterna skall, enligt uttryckliga bestämmelser i 6 § SPAR-förordningen, lämna ut uppgifterna på medium för automatisk databehandling. Ett av ändamålen med folkbokföringsverksamheten är att tillhandahålla folkbokföringsuppgifter till olika användare i samhället. används för att förse myndigheter med allmänt efterfrågade folkbokföringsuppgifter. Uppgift i aviseringsregistret som enligt lag eller förordning får registreras även i annat register får, enligt 6 § lagen om aviseringsregister, lämnas ut till den registeransvarige i elektronisk form. Detta innefattar verksamheten med SPAR. En användning av uppgifter för de ändamål som styr behandlingen bör därför inte anses oförenlig med de ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Det bör noteras att regeringen har bemyndigat statsrådet med ansvar för skattefrågor att tillkalla en utredare för att se över de register som förs av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. I direktiven (dir. 1998:2) ingår bl.a. att se över utlämnande av uppgifter från dessa register. Ändamålet med SPAR gäller dels kontroll i allmän mening av befintliga personuppgifter, dels urvalsdragning av personuppgifter. Verk- samheten med SPAR måste sammantaget betraktas som ett allmänt och berättigat intresse. Enskilda som inte vill ta emot direktreklam kan låta markera detta i registret. De kunder som använder SPAR för kontroll av egna uppgifter, tar i princip uteslutande in uppgifterna på medium för automatiserad behandling. I dessa fall sker en ny behandling hos kunden. Inte heller denna behandling kan anses oförenlig med det angivna ända- målet med SPAR. Principerna i artikel 6 i dataskyddsdirektivet får där- med anses tillgodosedda. Dataskyddsdirektivet innehåller i artikel 7 bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten. Behandling får ske bl.a. när denna är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse. Under vissa förutsättningar får behandling också ske när denna är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos den till vilken uppgifterna har lämnats ut. Genom SPAR kan enskilda på ett enkelt sätt kontrollera att personuppgifter i t.ex. kund- eller medlemsregister är korrekta och fullständiga. De kunder som använder SPAR kan också ha ett berättigat intresse att erhålla urval av uppgifter för direktreklam. Uppgifterna i SPAR samlas inte in från den registrerade, vilket aktualiserar informationsplikten i artikel 11, punkt 1. I punkt 2 görs dock undantag från informationsplikten när det visar sig omöjligt eller innebär en oproportionerligt stor ansträngning att ge information eller när registrering eller utlämnande uttryckligen föreskrivs i författning. I sådana fall skall medlemsstaterna föreskriva lämpliga skyddsåtgärder. Regeringen vill härvid framhålla att uppgifterna i SPAR omfattas av sekretess på samma sätt som uppgifterna i folkbokföringen. Sekretesskyddet gäller såväl för uppgifter av särskilt ömtålig art som för normalt harmlösa uppgifter vilka på grund av omständigheterna i det enskilda fallet är skyddsvärda. Ett exempel på den sistnämnda typen av uppgifter kan vara en persons adress i fall av befarad personförföljelse. Sekretesskyddade uppgifter om en person har samma förutsättningar att hållas hemliga i SPAR som i folkbokföringen. Vidare skall enligt Datainspektionens föreskrifter källan anges när namn- och adress- uppgifter ur SPAR används för direktmarknadsföring. Bestämmelser av motsvarande innebörd bör införas i förordning. Det bör noteras att fyller en viktig funktion med sin bevakning av inte- gritetsfrågor och uppföljning av etiska aspekter vid behandling av befolkningsuppgifter. Regeringen avser också att låta informera om SPAR. I lagförslaget har tagits in en bestämmelse att en registrerad efter särskild framställan kan undgå att blir föremål för urvalsdragning för direktreklam. Detta innebär att också principerna i artikel 14 i data- skyddsdirektivet är tillgodosedda. Sammanfattningsvis anser regeringen att behandlingen av personupp- gifter i SPAR i de former som framgår av förslaget till lagreglering är förenlig med dataskyddsdirektivet 8.4.2.2 Lagreglering av SPAR Regeringens förslag: Grundförutsättningarna för SPAR regleras på ett utförligare sätt än tidigare i en särskild lag. Registret benämns fort- sättningsvis det statliga personadressregistret. Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. har dock i relation till lagråds- remissen om en personuppgiftslag vissa formella förtydliganden och ändringar. AB Bonnierföretagen avstyrker de delar av lagförslaget som avser dels utlämnande av uppgifter där kundanknytning saknas, dels delegering av normgivningsrätten från riksdag till regering. Skälen för regeringens förslag: Förutsättningarna för SPAR bör även fortsättningsvis regleras i lag. Bestämmelserna i datalagen om SPAR bör därför tas in i en särskild lag när datalagen upphör att gälla. Registret bör i fortsättningen benämnas det statliga personadressregistret, fortfarande med förkortningen SPAR. SPAR får användas för registeraktualisering, register- komplettering och kontroll av uppgifter i andra personregister, för komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt samt för urvals- dragningar. Innehållet och utnyttjandet regleras i förordning. Vid urvals- dragningar får lämnas ut uppgifter om namn, adress, personnummer och folkbokföringsort. I jämförelse med den gällande regleringen bör enligt regeringens mening några skärpningar ske, framför allt i fråga om urvalsdragningar. Vid urvalsdragningar bör i fortsättningen endast uppgift om namn och adress få lämnas ut. Skärpningen är betingad av integritetsskäl och bör ses mot bakgrund av Datainspektionens praxis, som har varit tämligen restriktiv, varför skillnaden i praktiken inte blir så stor. Uttag av angivna uppgifter genom urvalsdragning bör vidare endast få ske för direktreklam, opinionsbildning och samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet. Vidare bör registret fortsättningsvis endast innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda i landet. Detta innebär att registret inte längre kommer att innehålla uppgifter om personer som är inskrivna i en allmän försäkringskassa eller som har skattsedel utan att vara folkbokförda i landet. I lagrådsremissen föreslogs att en enskild skulle ges möjlighet att hindra att han eller hon i fortsättningen kunde nås av utskick som avsåg inte bara direktreklam utan också opinionsbildande material eller sam- hällsinformation. Lagrådet har ifrågasatt om en sådan utvidgning bör ske med hänsyn till att det förslaget inte föregåtts av en remissbehandling. Regeringen kan ansluta sig till Lagrådets synpunkter. En enskilds möjligheter att hindra utskick bör således ha samma innebörd som , dvs. avse urvalsdragningar för direktreklam. Frågan kan komma att tas upp i ett senare sammanhang. Innehållet i SPAR är reglerat i SPAR-förordningen. bör bestämmelser om innehållet i stället ha lagform. En viktig fråga gäller utlämnande av uppgifter i elektronisk form. De uppgifter som kommer från register för inkomst- och fastighetstaxering bör liksom inte lämnas ut till andra än polis- och tullmyndigheter. Detta uppgiftsutlämnande bör till skillnad från regleras i lag. I övrigt bör som inskränkningar av detta slag regleras genom förordning. 8.4.2.3 Regeringens förslag: öppnas i vissa fall för verksamheter utanför staten. För detta skall dock krävas ett särskilt medgivande av regeringen. förslag: Överensstämmer delvis med re- geringens. Utredningen har dock inte tagit upp frågan om terminalåt- komst. Utredningens om trossamfundens rättsliga reglering förslag: Re- geringen skall få föreskriva om terminalåtkomst till aviseringsregistret för annan än myndighet. I övrigt överensstämmer förslaget med re- geringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att Grunddatabas- utredningens förslag är bristfälligt motiverat men ingen är direkt negativ. Dun & Bradstreet framhåller att behovet av information från aviserings- registret gör sig särskilt starkt gällande beträffande kreditupplysnings- branschen. tillstyrker i huvudsak trossamfunds- utredningens förslag om att också skall få samma tillgång till aviseringsregistret som kyrkan har . Datainspektionen, och Hovrätten för har ingen erinran mot förslagen. Kammarkollegiet tillstyrker förslagen men vill betona att ingen skillnad bör göras mellan och övriga trossamfund vid tillämpning av lagen om aviseringsregister. Skälen för regeringens förslag: framhöll i sitt betänkande Grunddata i samhällets tjänst (SOU 1997:146) att det allmänna motivet för det offentliga åtagandet i fråga om grunddata bör vara att långsiktigt säkerställa att samhällets basinformation tillgänglig- görs för breda grupper av användare i förvaltningen och i samhället i övrigt till rimliga kostnader. Ett tillgängliggörande enligt dessa inten- tioner kan kräva vissa förändringar av gällande regler. Innehållet i SPAR har förändrats . Förändringarna, som motiveras av integritetsskäl, har till stor del inne- burit begränsningar av registrets uppgiftsinnehåll. Inför tillkomsten av aviseringsregistret har den information som tillgängliggörs för andra än myndigheter kommit att inskränkas ytterligare. För de användare som har behov av fler uppgifter har dessa förändringar inverkat negativt på verksamheten. De myndigheter som använder SPAR kan få sitt behov tillgodosett genom aviseringsregistret. Andra användare har inte nu denna möjlighet. Sammantaget innebär dock det nu anförda att aviseringsregistret innehåller en rad uppgifter som har ett berättigat och stigande intresse även för verksamheter utanför stat och kommun. I detta sammanhang aktualiseras framför allt de ändrade relationerna mellan och staten , som kommer att innebära att kyrkan inte längre ses som en myndighet. får bruttoaviseringar från aviseringsregistret för att uppdatera sin folk- bokföring. Kyrkan får också ha terminalåtkomst till registret. För del är bruttoavisering och terminalåtkomst till aviseringsregistret nödvändig för att kyrkan skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet. Kyrkans behov kan inte tillgodoses genom SPAR. Enligt regeringens mening måste kyrkan även efter relations- ändringen kunna använda sig av aviseringsregistret och ha terminal- åtkomst till detta. Behovet av uppgifter ur aviseringsregistret kommer på liknande sätt att i ökande omfattning göra sig gällande också i vissa delar av närings- livet. Regeringen föreslår därför att även andra än myndigheter skall få använda aviseringsregistret också för annat än urvalsdragningar. För detta bör dock krävas ett särskilt medgivande av regeringen. Som vi redan nämnt bör även efter relationsändringen kunna använda sig av aviseringsregistret. I övrigt bör prövningen bli restriktiv. Endast sådana fall där behovet är utrett och inte kan tillgodoses inom ramen för SPAR bör över huvud taget kunna komma i fråga. Det är emellertid uppenbart att hanteringen av denna fråga inte helt kan friskrivas från framtida överväganden beträffande SPAR. Som anges i föregående avsnitt förbereder regeringen att i ett senare sammanhang ta slutlig ställning till framtiden för SPAR. 8.4.3 Författningskommentar 8.4.3.1 Förslag till lag om det statliga personadressregistret 1 § Bestämmelserna i paragrafen motsvarar regleringen i 26 § datalagen, men författningstexten har fått en annan utformning. Sålunda anges att registret förs med hjälp av automatiserad behandling och att det får användas av myndigheter och enskilda. Härvid bör dock noteras att myndigheterna i första hand skall hänvisas till aviseringsregistret hos . 2 § Paragrafen innehåller en erinran om att personuppgiftslagen skall tillämpas såvitt inte avvikande bestämmelser meddelas i denna lag. De beteckningar som används har samma betydelse som i person- uppgiftslagen. En uttrycklig hänvisning bör därför ges till den definition av begrepp som finns i 3 § förslaget till personuppgiftslag. 3 § Här regleras ändamålen för behandling av uppgifter i SPAR. Dessa blir som tidigare (26 § andra stycket 1 datalagen) aktualisering (ändring av inaktuella uppgifter), komplettering (tillförande av felande uppgifter) och kontroll (identitetskontroll eller ändring av felaktiga uppgifter), men av personuppgifter mot tidigare av uppgifter i andra personregister.