prop · GL03151D1 · 1998-01-01 00:00:00 — En högre norm medför därför en lägre livspen- sion för de ATP-baserade ålderspensionernas del. Av den anledningen anser att särregler vad beträffar ATP-baserad ål- derspension bör övervägas, i det fall man beslutar sig får en norm som överstiger 1,5. Remissinstanserna: Ds 1997:67 PRO, (), , () och i (LO) är kritiska till att ATP- baserade ålderspensioner skall omfattas av följsamhetsindexering enligt förslaget. PRO och SKPF anför att ATP-pensionärerna inte får tillgodoräkna tillväxtnormen som sänker delningstalet och höjer begynnelsepensionen så som de pensionärer som omfattas av det reformerade pensionssystemet. Enligt PRO kommer ATP- pensionärerna därigenom i ett sämre läge. Skall de ATP-baserade ålderspensionerna följsamhetsindexeras måste det, enligt PRO, göras kring 1,5. anför att ATP-ba- serad ålderspension inte skall omfattas av följsamhetsindexeringen utan i fortsättningen värdesäkras med ett återställt basbelopp enligt reglerna för . Även TCO påpekar att ATP-pensionärerna inte får del av tillväxtnormen i delningstalet som en hög norm medför risker för bestående nedskrivningar. TCO anser att en annan lösning bör väljas för ATP-pensionärerna. LO tar avstånd från att de ATP-baserade ålderspensionerna skall omfattas av följsamhetsindexeringen. () tillstyrker alternativet fast norm på 1,75 för dem som helt eller delvis omfattas av de reformerade ålderspensionssystemet. När det gäller pensionerna för personer som inte omfattas av reformen, dvs. för dem som är födda , föreslår RFV ett bredare intervall 1,0 2,0 vid följsamhetsindexeringen. RFV anför därvid att avsteg från den principiella utgångspunkt om prisindexerade pensioner har gjorts både i samband med devalveringarna och till följd av den djupa recessionen . Dessa avsteg har, enligt RFV, sammantaget lett till en inte obetydlig genomsnittlig minskning av ålderspensionerna. Detta innebär, menar RFV, en avsevärd förväntad besparing av pensionskostnaderna för personer födda och tidigare. RFV påpekar även att promemorians båda alternativ till följsamhetsindexering skulle kunna leda till återkommande nedräkningar av de gamla ålderspensionerna utan att dessa grupper fått del av den uppräkning av begynnelsepensionen som gäller i det reformerade ålderspensionssystemet. RFV beräknar att vid tillväxt skulle det bredare intervallet öka utgifterna . Riksbank anför att för ATP-systemet bör bestämmas så att den tillförsäkrar finansiell stabilitet i systemet. framför att det finns starka skäl för att tillämpa olika normer i följsamhetsindexeringen av ålderspensionssystemets ATP-delar och reformerade delar. menar att för ATP-baserade ålderspensioner bör vara 2,0 medan i det reformerade systemet bör vara 1,0. Skälen för regeringens förslag: Ett syfte med reformeringen av det allmänna ålderspensionssystemet är att uppnå en större följsamhet i för- hållande till den samhällsekonomiska utvecklingen i stort. Enligt regler- nas för ATP-systemet är såväl intjänade pensionsrätter som utgående pensioner prisindexerade. Det innebär i princip att de skrivs upp med den årliga inflationen och inte påverkas alls av den reala tillväxten i sam- hället, vilket betyder att pensionsutgifterna blir relativt sett högre vid låg tillväxt i samhällsekonomin och vice versa. Enligt de av antagna riktlinjerna skall den inkomstgrundade ålderspensioneringen inom det reformerade systemet utgöra en egen försäkringsgren och finansieras av en avgift på . Avgiften skall ligga fast för framtiden, vilket förutsätter ett system som är robust mot förändringar i avgiftsunderlaget. Enligt förslaget skall den intjänade pensionsrätten och inkomstpen- sionerna indexeras med hänsyn till den allmänna inkomstutvecklingen. Därigenom kommer ålderspensionssystemets utgifter, sett i ett längre perspektiv, att utvecklas i samma takt som avgiftsunderlaget, vilket är en förutsättning för ett stabilt pensionssystem. Den utbetalda inkomstpen- sionen föreslås indexeras på så sätt att den nybeviljade pensionens nivå bestäms med utgångspunkt från en viss norm, varefter den utgående pen- sionen följsamhetsindexeras med denna norm. Principerna för följsam- hetsindexeringen beskrivs i avsnitt 18.3. Av detta avsnitt framgår dess- utom att följsamhetsindexeringen föreslås ske kring 1,6. Under en lång övergångsperiod kommer emellertid utbetalningarna inom ålderspensionssystemet att huvudsakligen avse pensioner intjänade och beräknade enligt nuvarande regelsystem. Personer som är födda är den första åldersgrupp som kommer att få sin ålderspension beräknad helt enligt de reformerade reglerna. För att ålderspen- sionssystemet skall ges en större stabilitet föreslår regeringen i enlighet med de antagna riktlinjerna att också utgående ålderspensioner beräknade enligt reglerna för ATP skall knytas till den allmänna inkomstutvecklingen. Detta föreslås ske genom att inkomstgrundad ålderspension beräknad enligt nuvarande regler följsamhetsindexeras på samma sätt som inkomstpensionen. Följsamhetsindexeringen skall därvid omfatta både de inkomstrelaterade ålderspensioner som helt beräknas enligt nuvarande regler och de ATP-baserade ålderspensioner som kommer att utges till personer i mellangenerationen, dvs. personer födda 1953. Grundskyddets skall dock följa prisutvecklingen. Vissa remissinstanser har påpekat att följsamhetsindexeringen med en viss norm i det reformerade systemet innebär att begynnelsepensionen blir i motsvarande mån högre. Denna höjning tillgodoräknas inte ATP- pensionärerna. ATP-systemet i dess nuvarande utformning beräknas vara i balans om den framtida reala tillväxten uppgår till . Med denna tillväxt kom- mer även ATP-systemets utgifter i ett mer långsiktigt perspektiv att utvecklas i samma takt som avgiftsinkomsterna. Detta kan även uttryckas som att begynnelsepensionen i ATP-systemet har satts till en nivå som förutsätter en framtida real tillväxttakt på . Den höga be- gynnelsepensionen föranleds av den s.k. 15/30-regeln som gäller för ATP-systemet. En i viss mån motsvarande höjning av begynnelse- pensionen i det reformerade systemet föreslås ske genom att delningstalet beräknas med en viss norm. Vid lägre tillväxt än skulle de ATP-baserade ålderspensionerna, om dessa inte följsamhetsindexerades, ta i anspråk en allt större del av avgiftsunderlaget. Vid långvarigt låg tillväxt skulle detta leda till att avgiften måste höjas eller att de utgående förmånerna måste reduceras. I en situation med högre tillväxt än skulle det motsatta gälla. Pensionärer med hel eller tjugondelsberäknad ATP-baserad ålderspen- sion skulle inte få del av den högre tillväxten. skulle detta kunna medföra uppjusteringar av förmånerna. Med följsamhetsindexeringen sker de nämnda justeringarna med automatik. tog inte ställning till storlek i sitt beslut med anledning av Princippropositionen. För den fortsatta beredningen har utgångspunkten varit att samma norm skall användas för både ATP- baserad ålderspension och inkomstpension. Detta kräver en kompromiss mellan behovet av att stabilisera utgiftsnivån för ATP-baserade ålderspensioner och den jämna utbetalningsprofil som enligt riktlinjerna skall gälla för de reformerade inkomstpensionerna. Normer mellan 1,5 och 2,0 har övervägts. I Ds 1997:67 presenterades två alternativ till följ- samhetsindexering. Det ena alternativet innebär följsamhetsindexering kring 1,75. Det andra alternativet innebär att inkomstpensionen skulle prisindexeras om den reala tillväxten ligger inom intervallet 1,5 till . Skulle den reala tillväxten vara lägre än skulle pensionerna räknas om med inkomstindexets förändring reducerat med 1,5. Skulle den reala tillväxten vara högre än skulle pensionerna räknas om med inkomstindexets förändring reducerat med 2. Under den efterföljande remissbehandlingen har övervägande delen av remissinstanserna anfört att en fast norm är att föredra framför alterna- tivet följsamhetsindexering kring ett intervall. Emellertid anser många av remissinstanserna att 1,75 framstår som för hög, bl.a. mot bakgrund av den låga tillväxten . Remissinstansernas syn- punkter redovisas i avsnitt 18.3. Regeringen har tagit fasta på den kritik som riktats mot de två alternativen till norm för följsamhetsindexering och föreslår att följsamhetsindexeringen av inkomstpensionerna skall ske kring 1,6. Mot bakgrund av de argument som redogörs för nedan bedömer regeringen att 1,6 även skall gälla vid följsam- hetsindexeringen av pensioner beräknade helt eller delvis enligt reglerna för ATP-systemet. Vissa remissinstanser menar att för de ATP-baserade ålders- pensionerna bör sättas högre än 1,6, bl.a. har 2,0 nämnts, för att därigenom garantera pensionssystemets stabilitet. Regeringen vidhåller emellertid uppfattningen att bör vara den samma i ålderspen- sionssystemets båda delar. Skulle inkomstpensionen följsamhetsindexe- ras kring 1,6 och den ATP-baserade ålderspensionen indexeras kring t.ex. 2,0 skulle visserligen utgifterna för ATP bli lägre än vad som blir fallet med 1,6. Konsekvensen skulle dock vara att äldre pensionärer alltid fick en sämre inkomstutveckling jämfört med yngre. För individer födda åren 1938 1953 skulle den årliga ökningen av de individuella ålderspensionerna bli beroende av det antal tjugondelar pensionären har. Således skulle en pensionär med få tjugondelar från det reformerade systemet få en sämre inkomstutveckling än en pensionär med större del av sin pension beräknad enligt reformerade regler. Under remissbehandlingen har även olika normer vid följsamhetsin- dexeringen av ålderspensioner för de som är födda och för de som är yngre föreslagits. Därvid har en försiktigare följsamhetsin- dexering i form av intervallet 1,0 2,0 förordats för de äldre med motiveringen att personer födda redan har berörts av avsteg från prisindexeringen. Regeringen anser att dessa synpunkter tillgodoses med det föreliggande förslaget att fastställa till 1,6 vilken är lägre än det alternativ till fast norm som presenterades i Ds 1997:67. Således föreslår regeringen att inkomstgrundad ålderspension från ATP-systemet skall räknas om med inkomstindexets förändring reducerat med 1,6. Det innebär att om tillväxten, mätt som in- komstindexets nominella förändring mellan , skulle uppgå till t.ex. skulle pensionerna multipliceras med faktorn 1,025/1,016 = 1,089, dvs. Detta kan också uttryckas så att omräkningen av pensionerna ungefär motsvarar förändringen i index med avdrag för . En konsekvens av att utgående ATP-baserade ålderspensioner följsam- hetsindexeras som den intjänade ATP-rätten även fortsätt- ningsvis är prisindexerad är att innestående ATP-rätt och utgående för- måner kommer att utvecklas på olika sätt. För en person som t.ex. tagit ut halv ålderspension kommer, vid hög real inkomsttillväxt i förhållande till i följsamhetsindexeringen, det utgående pensionsbeloppet att växa snabbare än värdet av den outtagna halvan av pensionen. När den resterande hälften senare tas ut, kommer denna del av pensionen att utges med ett lägre belopp än den först uttagna halva pensionsförmånen (om man bortser från effekterna av uppräkning till följd av uppskjutet uttag). Om den reala inkomsttillväxten i stället skulle ha varit låg skulle det nybeviljade beloppet utges med ett högre belopp. Med olika indexeringsmetoder för innestående respektive utgående pensionsrätt kan det således ha betydelse för den framtida pensionens storlek vilket kalenderår som individen väljer att lyfta ålderspension. I de fall den reala inkomsttillväxten har varit lägre än för följ- samhetsindexeringen skulle det vara mer fördelaktigt att skjuta upp pen- sionsuttaget över ett årsskifte. Vid hög real tillväxt skulle det omvända gälla, pensionsuttag före ett årsskifte skulle ge en högre ålderspension. För att undvika att tidpunkten för pensionsuttaget påverkar den fram- tida ålderspensionens storlek på så sätt som beskrivits bör såväl den innestående ATP-rätten som den utgående ålderspensionen vara prisindexerad fram då individen uppnått . Detta innebär att innestående ATP-rätt omräknas till ett förmånsbelopp uttryckt i kronor det år som individen fyller och följsamhetsindexeras per det påföljande . De första utbetalningarna av inkomstpension föreslås enligt vad som framgår av avsnitt 6.3 ske . Som en konsekvens av detta kan följsamhetsindexering av inkomstpension ske först fr.o.m. års- skiftet 2001/2002. Följsamhetsindexeringen av ATP-baserad ålderspen- sion bör påbörjas , det vill säga per årsskiftet 2001/2002. Eftersom följsamhetsindexering av ålderspension beräknad enligt reglerna för ATP-systemet föreslås ske först som föregår det år då personen fyller kommer en följsamhetsindexering /2002, såvitt avser ATP, att endast omfatta personer som är födda eller tidigare. Till följd av att avdrag för allmän pensionsavgift skall göras kommer inkomstindexets förändring /2002 att reduceras . För att inte ATP-baserade ålderspensioner skall påverkas av detta avdrag med följsamhetsindexering föreslår regeringen en övergångslösning som syftar till att kompensera för avdragets effekter . Se vidare avsnitt 18.4. Personer som är födda får hela den inkomstrelaterade ålderspensionen i form av ATP följsamhetsindexerad fr.o.m. årsskiftet 2002/2003 oberoende av om uttag då har skett. 29.6 Avveckling av delpensionssystemet Regeringens förslag: Efter utgången av skall delpension inte kunna nybeviljas eller ökas. Den som vid utgången av uppbär sådan pension skall dock ha fortsatt rätt till delpension fram till eller till dess rätten till delpension på annat sätt upphör. Detsamma skall gälla dem som har sökt delpension före och som har beviljats sådan pension för tid med början även om beslut inte meddelats för upphävandet av lagen om delpensionsförsäkring. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 1995:41 stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag, dock föreslogs i Ds 1995:41 att lagen om delpensionsförsäkring skulle upphöra att gälla vid utgången av . Remissinstanserna: anser att möjligheten till delpensionen bör finnas kvar. () anser att det finns starka skäl att bibehålla en delpensionsmöjlighet, eftersom det, enligt TCO, inte kommer att vara ekonomiskt möjligt för huvuddelen av framtidens pensionärer att ta ut ålderspension redan . Skälen för regeringens förslag: Förvärvsarbetande som minskar sin arbetsinsats kan under vissa förutsättningar erhålla delpension. Delpen- sionen utgör då en viss andel av det inkomstbortfall som följer av arbetstidsminskningen. För att delpension skall kunna utges krävs bl.a. att den försäkrade har haft pensionsgrundande inkomst under sammanlagt fr.o.m. och att denne före arbetstidsminskningen förvärvsarbetat . Enligt de regler som gäller från utges delpension för högst tio timmars minskning av arbetstiden . Rätt till delpension föreligger från den månad den försäkrade fyller och längst t.o.m. månaden före denne fyller . Kompensationsgraden är av pensionsunderlaget. I princippropositionen föreslogs att delpensionsförsäkringen skulle avvecklas. Som det främsta motivet anfördes att det reformerade ålderspensionssystemet i sig kommer att erbjuda möjligheter till flexibla och individuella lösningar i sådan utsträckning att behovet av en särskild delpension kan anses vara tillräckligt framträdande. Det reformerade ålderspensionssystemet som sådant kommer i fram- tiden att ge stort utrymme för uttag av partiell ålderspension i kombina- tion med fortsatt förvärvsarbete, såväl före som efter . Regeringen anser därför att det inte längre finns behov av ett särskilt förfarande för delpension efter det att ålderspension från det reformerade ålderspensionssystemet börjar betalas ut, dvs. Vi föreslår således att delpension inte skall nybeviljas eller ökas efter utgången av . kan personer födda åren 1936 1939 omfattas av reglerna om delpension. För dem som uppbär delpension samt för dem som då har sökt och sedermera beviljas delpension för tid med början , bör dock reglerna fortsatt gälla. Detta innebär att när personer födda fyller blir som utbetalning av delpension kan komma att ske. 30 Principer för ålderspensionssystemets finansiering m.m. 30.1 Ansvarsfördelning Regeringens förslag: Tillgångarna i den Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) skall täcka kostnaderna för inkomstpension och tilläggspension i form av ålderspension. Även kostnaderna för folkpension i form av ålderspension som uppbärs av personer som också har rätt till tilläggspension i form av ålderspension skall belasta AP-fonden. Kostnaderna för tilläggspension i form av förtids- och efterlevandepension skall inte längre belasta AP-fonden utan flyttas över till statsbudgeten. Kostnaderna för dessa pensionsförmåner skall finansieras med socialavgifter. Även folkpension i form av förtidspension för personer som har rätt till tilläggspension liksom folkpension i form av efterlevandepension skall finansieras med socialavgifter. Övriga folkpensionsförmåner och pensionstillskott skall finansieras med allmänna skattemedel. Förändringarna skall träda i kraft . Utredningens förslag: Regeringens förslag stämmer överens med Pensionsarbetsgruppens förslag i SOU 1994:20 vad gäller den långsiktiga lösningen för hur kostnaderna skall fördelas mellan statsbud- geten och AP-fonden. Pensionsarbetsgruppen föreslog dock att AP-fon- den skall belastas med vissa utgifter för all- männa pensioner som inte skall finansieras med ålderspen- sionsavgift. Remissinstanserna: Remissinstanserna har avstått från att kom- mentera Pensionsarbetsgruppens förslag i denna del. Skälen till regeringens förslag: I finansieringshänseende och även lagtekniskt görs i dagens pensionssystem en åtskillnad mellan å ena sidan förmåner inom den allmänna tilläggspensioneringen, som finansieras med tilläggspensionsavgift, allmän pensionsavgift och avkastningen från AP-fonden, och å andra sidan folkpensionsförmåner, som belastar statsbudgeten. Från tilläggspensionssystemet utges ålderspensioner liksom förtids- och efterlevandepensioner. Från folkpensionssystemet utges också ålderspensioner, förtidspensioner och efterlevandepensioner samt särskilda folkpensionsförmåner som bostadstillägg till pensionärer, särskilt bostadstillägg till pensionärer, handikappersättning och vårdbidrag. Ett syfte med pensionsreformen är att skapa ett administrativt och fi- nansiellt avskilt system för de inkomstgrundade ålderspensionerna. All- mänheten ges därigenom möjlighet att följa utvecklingen av inkomster och utgifter för den inkomstgrundade delen av ålderspensioneringen. Förtroendet för ålderspensionssystemet kan därigenom bättre upprätt- hållas. Regeringens bedömning är därför att uppdelningen av finan- sieringen mellan AP-fonden och statsbudgeten bör vara en annan än vad som gäller för dagens pensionssystem. Pensionsarbetsgruppen föreslog i sitt betänkande att avgifter för ål- derspensioner enbart skall användas till att finansiera inkomst- grundad ålderspension och att övriga förmåner, dvs. förtidspensioner och efterlevandepensioner skall finansieras över statsbudgeten eller över respektive försäkringsgren. Den sammantagna effekten av en engångslösning för uppdelningen av betalningsansvaret skulle enligt Pensionsarbetsgruppen få betydande negativa konsekvenser för statens finanser. Därför föreslogs en övergångslösning tills dess att reformen skulle vara i full funktion. Den skulle innebära att AP-fonden även skulle finansiera vissa av de pensioner som på lång sikt föreslogs belasta statsbudgeten eller andra försäkringssystem. Således skulle tilläggspension i form av förtidspension för vissa åldersgrupper finansieras av medel från AP- fonden. Vidare skulle sådana medel finansiera folkpension och pensionstillskott för dem som inte till någon del omfattas av de reformerade ålderspensionsreglerna. AP-fondsmedel skulle enligt Pensionsarbetsgruppens förslag även finansiera folkpension, pensionstillskott och tilläggspension inom änkepensioneringen enligt äldre regler. tog inte ställning till den exakta utformningen av de fram- tida finansieringsformerna utan fastslog att frågan borde utredas vidare. Det anfördes att utgångspunkten för den fortsatta beredningen borde vara att de finansiella effekterna på statsbudgeten respektive AP-fonden skulle vara desamma som skulle erhållas med Pensionsarbetsgruppens förslag till övergångslösning. Regeringen har inte funnit skäl till en annan bedömning än den som Pensionsarbetsgruppen hade vad gäller den långsiktiga lösningen. Rege- ringen föreslår dock, till skillnad från Pensionsarbetsgruppen, en ome- delbar övergång till den långsiktiga finansieringsordningen. Som redan nämnts anser regeringen det viktigt att förtroendet för ålderspensions- systemet stärks. Skulle AP-fonden även fortsättningsvis belastas med andra utgifter än ålderspensionsbetalningar skulle reformen förlora i tydlighet och förutsebarhet. Ålderspensionssystemet skulle bli mindre robust, eftersom det skulle finansiera utgifter som inte anpassats till den samhällsekonomiska utvecklingen. Detta skulle minska allmänhetens tillit för det reformerade ålderspensionssystemets förmåga till finansiell stabilitet. Pensionsarbetsgruppens förslag till infasning av reformen skulle också innebära att en effektiv uppföljning av utgiftsutvecklingen inom förtids- och efterlevandepensioneringen försvårades, till följd av den föreslagna fördelningen av dessa utgifter på AP-fond respektive statsbudget. Regeringens förslag betyder att kostnaderna för tilläggspension i form av förtids- och efterlevandepensioner flyttas från AP-fonden till statsbudgeten . Statsbudgetens utgifter beräknas därmed öka med ca . Regeringen lämnade inte i princippropositionen något exakt förslag till finansiering av förtids- och efterlevandepensioneringen utan avvaktade det pågående utrednings- arbetet. föreslog i betänkandet Ohälsoförsäkringen trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) att förtidspensioneringen i sin helhet skall finansieras via statsbudgeten, dels med sjukförsäkringsavgifter vad gäller den inkomstrelaterade förtidspensionen, dels med allmänna skattemedel, vad gäller grundskyddet. Regeringen har tagit fasta på förslag och föreslår således i enlighet med detta att finansieringen av förtidspensioner skall ske med socialavgifter och med allmänna skattemedel enligt samma principer som skall gälla för ålderpension. Det innebär att förutom tilläggspension skall även folkpension till dem som uppbär tilläggspension finansieras med avgifter. I avvaktan på efterlevandepensionsutredningens ställ- ningstagande föreslår regeringen vidare att tilläggspension och folkpen- sion i form av efterlevandepension finansieras med so- cialavgifter. I avsnitt 32 behandlas frågan med vilka socialavgifter finansieringen föreslås ske. Enligt vad vi föreslår i avsnitten 28 och 29 skall tilläggspension i form av ålderspension fr.o.m räknas om till en inkomstgrundad ålderspension som baseras på hela inkomsten och inte som på in- komster som överstiger ett förhöjt prisbasbelopp. Detta innebär att den del av folkpensionen som motsvarar ersättning för det första förhöjda prisbasbeloppet för vilket tilläggspension enligt nuvarande regler inte beräknas kommer att utgöra en del av tilläggspensionen. Regeringen föreslår att kostnaderna för hela den inkomstgrundade ålderspensionen skall belasta AP-fonden. En ordning där folkpensionsförmånerna för ålderspensionärer i sin helhet skulle finansieras över statsbudgeten skulle tillsam- mans med de övriga förändringarna vad gäller finansieringsordningen innebära en betydande försvagning av statsbudgeten. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen att kostnaderna för folkpensionen för ålderspensionärer med rätt till tilläggspension åläggs AP-fonden . Denna del av folkpensionskostnaden kan schablonmässigt anses motsvara den folkpension som räknas in i den inkomstgrundade ålderspensionen. Statsbudgetens utgifter beräknas därmed minska med ca . Vad gäller övriga folkpensionsförmåner för ålderspensionärer samt pensionstillskottet föreslår vi att de finansieras med allmänna skattemedel.