prop · GL0316 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:16 , framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll har genom invandring blivit ett land präg- lat av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Av dessa har varit bosatta i . Ytterligare ca 700 000 är födda i och har genom åtminstone den ena av sina föräldrar rötter även i ett annat land. Till den kulturella och etniska mångfalden bidrar också de minoriteter som funnits i . Regeringen anser att denna mångfald bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande på alla sam- hällsområden och nivåer. Säråtgärder som riktar sig till invandrare som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas i . I propositionen föreslår regeringen mål och inriktning för en fram- tida integrationspolitik. Målen för integrationspolitiken skall vara lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak- grund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge stöd till individers egen försörjning och delaktighet i samhället, värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter samt förebygga och motverka diskri- minering, främlingsfientlighet och rasism. Regeringen föreslår i propositionen att en ny myndighet inrättas med ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden samt för att aktivt stimulera integrations- processerna i samhället. Myndigheten skall ha det övergripande an- svaret för att verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund samt för att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Myndigheten skall också ha ansvar för att nyanlända invandrare får stöd för sin integra- tion i det svenska samhället. Vidare skall myndigheten följa och ut- värdera samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets etniska och kulturella mångfald. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inordnas i myndighetens organisation, men med en självständig ställning. Regeringen anser att kommunerna även i fortsättningen bör anordna individuellt inriktad introduktion för skyddsbehövande och andra invandrare som kommunen får särskilda statliga bidrag för. Introduktionen bör dock förbättras i flera avseenden inom den nuvarande ramen. Detta bör bland annat ske genom att introduktionen i större utsträckning utgår från individens behov och förutsättningar och i högre grad utformas tillsammans med den enskilde. Vidare bör folkrörelserna i större utsträckning spela en viktig roll i introduktionen. Regeringen anser att stöd och insatser bör samlas i ett introduktionsprogram. I propositionen redovisas vad ett sådant program bör innehålla och vad introduktionen bör leda till. Regeringen anser att nuvarande system med möjlighet för kommunerna att betala ut introduktionsersättning bör bibehållas. En nyhet som föreslås är dock att en kommun om det finns särskilda skäl till det får bevilja introduktionsersättning till andra invandrare än skyddsbehövande och deras anhöriga om de deltar i ett introduktionsprogram. Staten bör enligt regeringens bedömning ge stöd till organisationer som bildats av invandrare eller annars på etnisk grund och vars verk- samhet ligger i linje med de integrationspolitiska målen. En särskild utredare kommer att få regeringens uppdrag att utveckla former för ett resultatstyrt bidragssystem. Vidare anser regeringen att stödet till bör avvecklas. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Lagtext 6 3 Ärendet och dess beredning 7 4 och mångfalden en bakgrund 9 4.1 Det förändrade 9 4.2 Levnadsförhållanden 12 5 Från invandrarpolitik till integrationspolitik 15 5.1 Den nuvarande politiken 15 5.2 Utgångspunkter för en ny politik 19 5.3 Mål och inriktning för en framtida integrationspolitik 21 5.4 Konsekvenser och genomförande 25 5.5 Invandrarbegreppet 26 5.6 Uppföljning av integrationspolitiken 27 5.7 Integration och återvandring 28 6 Delaktighet och inflytande 30 6.1 Delaktighet i samhällsutvecklingen 30 6.2 Samhällsinformation 32 6.2.1 34 6.3 Stöd till organisationer och deras verksamhet 37 6.3.1 Bidragsfördelande myndighet 40 6.4 Diskriminering, främlingsfientlighet och rasism 41 6.5 Medborgarskap 43 7 Arbete och försörjning 45 7.1 Ökad mångfald 45 7.2 Vidtagna och pågående åtgärder 47 7.3 Framtida insatser inom arbetsmarknadspolitiken 49 7.4 Ökad sysselsättning genom eget företagande 53 8 Språk och utbildning 56 8.1 Behovet av kunskaper i svenska språket 56 8.1.1 Sfi och svenska som andraspråk 58 8.2 Andra modersmål än svenska 61 8.3 Utbildning och lärande 63 8.3.1 Förskola och skola som mötesplats och läroplats 64 9 Kultur och religion 67 10 Utsatta bostadsområden 70 11 Särskilda insatser för nyanlända invandrare 75 11.1 Nyanlända invandrares behov av stöd 75 11.2 Introduktionen för skyddsbehövande och vissa andra invandrare 77 11.2.1 Utgångspunkter 77 11.2.2 Förbättrad introduktion för skyddsbehövande 79 11.2.3 Innehållet i introduktionsprogrammen 83 11.2.4 Uppföljning 90 11.2.5 Riktlinjer för 91 11.2.6 Riktlinjer för 92 11.2.7 Statens roll vid nyanlända invandrares bosättning 93 11.3 Introduktionsersättning 94 12 Ansvariga myndigheter 98 12.1 Nuvarande myndighetsorganisation 98 12.2 En ny myndighet för integrationspolitiken 99 12.3 Myndighetens uppgifter 103 12.4 Konsekvenser och myndighetens organisering 106 13 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser 109 14 Författningskommentar 110 Bilaga 1 Sammanfattning av slutbetänkandet , framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) 111 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna (SOU 1996:55) 116 Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet Lika möjligheter (SOU 1997:82) 118 Bilaga 4 Sammanfattning av promemorian Introduktionsersättning tre alternativ (Ds 1997:47) 121 Bilaga 5 Förteckning över remissinstanserna (SOU 1997:82 och Ds 1997:47) 123 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...................................................................... 124 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlän- ningar, 2. godkänner regeringens förslag om mål och inriktning för integra- tionspolitiken (avsnitt 5.3), 3. godkänner regeringens förslag om att inrätta en ny myndighet för integrationspolitiken (avsnitt 12.2). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar Härigenom föreskrivs att det i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar skall införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 a § En kommun får, om det finns sär- skilda skäl till det, bevilja intro- duktionsersättning till andra nyan- lända invandrare än vad som före- skrivs i 2 §. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över den svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130). I uppdraget ingick bland annat att utvärdera den nuvarande invandrarpolitiken och bedöma om de åtgärder som vidtagits och de program som utarbetats för att nå de politiska målen varit relevanta och fungerat tillfredsställande. En annan uppgift var att avväga hur långt man når med generella insatser inom ramen för den allmänna samhällspolitiken och i vilken utsträck- ning särskilda kompletterande åtgärder behövs. Kommittén antog namnet . Kommittén överlämnade delbetänkandet Arbete till In- vandrare (SOU 1995:76) med förslag till arbetsmarknadsåtgärder. Delbetänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr A95/4372/IP). I en skrivelse till regeringen kompletterade kommittén dessa förslag. Förslagen i delbetänkandet och i skrivelsen återfinns till stor del i slutbetänkandet. Vissa av förslagen har behandlats i propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten , m.m. (prop. 1995/96:222). överlämnade kommittén sitt slutbetänkande Sve- rige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55). I detta föreslås nya mål och riktlinjer för invandrarpolitiken och för den generella sam- hällspolitiken. En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1. Till betänkandet hör två bilagor med samma SOU-nummer som be- tänkandet, Vägar in i och På väg mot eget företagande. Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över re- missinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr In96/783/IE). Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare och en ny myn- dighetsstruktur samt promemoria om introduktionsersättning Efter beslut av regeringen tillkallade statsrådet en särskild utredare med uppgift att föreslå inriktning av intro- duktionen för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur på det integrationspolitiska området (dir. 1997:10). Utredaren över- lämnade sitt betänkande Lika möjligheter (SOU 1997:82) till regeringen. En sammanfattning finns i bilaga 3. Parallellt med detta utredningsarbete har en arbetsgrupp inom utrett frågan om möjligheterna att införa en särskild in- troduktionsersättning för nyanlända invandrare. Arbetsgruppen redo- visade sitt arbete i promemorian Introduktionsersättning tre alternativ (Ds 1997:47). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Betänkandet och arbetsgruppens promemoria har dels remissbe- handlats, dels tagits upp vid ett remissmöte. Remissinstanserna åter- finns i bilaga 5. En remissammanställning finns tillgänglig i tillsammans med protokoll från remissmötet (dnr In97/1608/IE). Betänkandet och promemorian har även varit föremål för särskilda överläggningar med representanter för . Synpunkter har vidare inhämtats från invandrarorgani- sationer genom ett samrådsmöte i det av regeringen tillsatta Invandrar- och . 4 och mångfalden en bakgrund 4.1 Det förändrade Migrationen efter har haft en nettoinflytt- ning av utländska medborgare. Invandringen har varierat starkt mellan olika år med toppar kring 1970, då ett stort antal invandrare kom från och åren 1993 94 med en omfattande invandring av flyktingar från f.d. . har 30 50 000 utländska medborgare invandrat till som 10 30 000 personer har utvandrat. En stor andel av dem som invandrat är i yngre, arbetsföra åldrar. Vad gäller könsfördelningen har den varit jämn, med undantag för invandringen från några få länder som och Thai- land, där andelen kvinnor varit större. 1970 utgjor- des invandringen huvudsakligen av arbetskraft från och övriga . har den utomnordiska arbetskraftsinvandringen praktiskt tagit upphört, som flyktinginvandringen och an- höriginvandringen har ökat. Fig. 1 Invandringen av utländska medborgare 1984 1996 Fig. 1 saknas se den tryckta prop. Invandringen från de nordiska länderna har varit ganska jämn , bortsett från en tillfälligt ökad arbets- kraftsinvandring från omkring 1989. Detsamma gäller i huvud- sak också invandringen från de övriga europeiska länderna då den ökade kraftigt till följd av invandringen från f.d. Jugosla- vien. Den utomeuropeiska invandringen ökade kontinuerligt under större delen av perioden 1992. har en minskning skett i absoluta tal även från . har det skett en minskning i den totala invandringen bortsett från en svag ökning av invandringen från EU-länder exklusive (fig. 1). Det finns ett genomgående mönster i variationerna över åren, näm- ligen att invandringen från ett land ökar starkt för att sedan ebba ut. Detta mönster gäller för såväl länder från vilka tagit emot arbetskraftsinvandrare som för länder varifrån många skyddsbehövande kommit. Variationerna kan också beskrivas som en basinvandring från ett stort antal olika länder som är tämligen oför- ändrad år och som plötsligt fylls på med en omfattande invandring från ett eller ett par länder. Denna basinvandring ligger på ungefär 20 000 personer . Återvandringsmönstret varierar både mellan olika kategorier in- vandrare och över tiden. Finländare som invandrade återvand- rade snabbare än de som invandrade . För invandrare från är mönstret det motsatta. En allt mindre andel återvandrar. En del av dem som utvandrar återkommer till . Av t.ex. de chilenska medborgare som återvände till hade hälften kommit tillbaka till . Det är inte ovanligt att det bland dem som invandrar under ett visst år finns 3 4 000 utländska medborgare som bott i tidigare och som således redan har er- farenhet av och svenska förhållanden och i den meningen inte kan betraktas som nya invandrare. Förändrad befolkningssammansättning På , endast några decennier, har invandringen radikalt förändrat befolkningssammansättningen. har blivit ett land med etnisk och kulturell mångfald. Till den etniska och kulturella mångfalden bidrar också de minoriteter som har funnits i un- der . , till 1995, ökade antalet utrikes födda med ca 400 000 personer vilket var en ökning på . Antalet ut- rikes födda var ca 944 000 vilket är av befolkningen. Av de utrikes födda är ca 511 svenska medborgare. har ökningen i absoluta tal varit större än . Speciellt stor var ökningen av personer födda i . var ca 335 000 personer födda i ett utomeuropeiskt land, vilket kan jäm- föras med ca 25 000 personer . har antalet per- soner födda i något annat nordiskt land kontinuerligt minskat. De upp- gick till drygt 290 000 personer. Ungefär lika många var födda i ett annat europeiskt land . Av de ca 944 000 personer som var utrikes födda /97 har en stor andel, , varit i , men ett tämligen stort antal, , har varit i eller mindre. De som kommer från de nordiska länderna utgör av dem som invandrade till och varit bosatta i landet , medan av dem som invandrade till eller senare och varit bosatta i landet eller mindre kommer från (fig. 2). Fig. 2 Utrikes födda i hela landet efter födelseland och invandringsår Fig. 2 saknas se den tryckta prop. Åldersstrukturen bland de utrikes födda skiljer sig starkt från dem som är födda i . Det finns relativt färre i båda ändarna på åldersskalan bland de utrikes födda medan de är kraftigt överrepresenterade i åldern 18 . Även bland dem som är i åldern 45 är de utrikes födda lätt överrepresenterade. har emellertid andelen utrikes födda barn ökat och de utgör av samtliga barn i åldern 0 . Bland dessa finns förhållandevis fler barn i skolåldern och färre riktigt små. De flesta utrikes födda barnen kommer från det tidigare Jugosla- vien och . av alla barn som är födda i har minst en förälder född utomlands och har föräldrar som båda är födda utomlands. I den senare grup- pen finns en stor andel barn till föräldrar som är relativt nyinvandrade. Totalt har en femtedel av alla barn minst en förälder född utomlands. Ofta görs i beskrivningar av befolkningen en uppdelning på sven- skar och invandrare. I populationen invandrare brukar då också inklu- deras personer som inte själva har invandrat, men som har minst en invandrad förälder. Detta gäller oavsett om personerna är svenska eller utländska medborgare. Så räknat har ca 1,6 miljoner människor i Sve- rige vad som brukar kallas invandrarbakgrund. Det meningsfulla i att göra en sådan uppdelning av befolkningen har börjat ifrågasättas allt- mer, bl.a. för att uppdelningen ger en falsk bild av en homogen grupp. , då det lokala flyktingmottagandet inför- des, har flyktingar bosatt sig eller kommunplacerats i hela landet. Denna spridning har inte påverkat den stora koncentrationen av in- vandrare till storstadsområdena, men däremot fått som följd att be- folkningssammansättningen i de flesta av landets kommuner påverkats av invandringen. Genom de möjligheter att ordna sitt eget boende som asylsökande har har inflyttningen till storstadskommu- nerna ökat sett i relation till inflyttningen till andra kommuner. Den relativt sett gynnsamma arbetsmarknaden i storstäderna är också en faktor som har påverkat inflyttningen. Den spridning över landet som den s.k. hela-Sverige-strategin har bidragit till kommer emellertid att innebära att kommuner utanför storstadsområdena även fortsättnings- vis kommer att få en viss invandring, t.ex. av anhöriga till dem som redan är bosatta i kommunen. 4.2 Levnadsförhållanden För att kunna göra en meningsfull beskrivning av befolkningens lev- nadsförhållanden måste hänsyn tas bland annat till kön, ålder och ut- bildningsbakgrund. Detta gäller även när man vill studera levnadsvill- koren för dem som har invandrat till och deras barn. För de utlandsföddas situation har både tidpunkten för invandringen och vis- telsetiden i landet stor betydelse. Ju längre bosättningstiden är i Sve- rige desto större är sannolikheten att den materiella och sociala situa- tionen motsvarar den infödda befolkningens. Situationen för barn med föräldrar som båda är utrikes födda påverkas också av föräldrarnas vistelsetid i landet. Fig. 3 Sysselsatta, arbetslösa resp. ej i arbetskraften Fig. 3 saknas se den tryckta prop. Arbetslösheten har blivit det svåraste hindret för människor att skaffa sig jämbördiga levnadsvillkor. En konsekvens av arbetslösheten är att de som aldrig lyckas få ett reguljärt arbete även ställs utanför det generella trygghetssystemet i form av arbetslöshetsförsäkring och ytterst hänvisas till socialbidrag för sin försörjning. Det finns stora skillnader mellan olika invandrargrupper när det gäller deltagande i arbetslivet. Invandrare från och samt relativt nyanlända invandrare har i gemen stora svårigheter att få fotfäste på arbetsmark- naden (fig 3). De som invandrade hade, i relativa tal, arbete i större utsträckning än infödda svenskar, vilket till stor del kan förklaras med att de kom som arbetskraftsinvandrare. började arbetskraftsdeltagandet sjunka för utländska medborgare. Skillnaderna mellan utländska och svenska medborgare ökade högkonjunktur för att förstärkas ytterligare under 1990- talets höga arbetslöshet. Svårast att få arbete har det varit för unga människor och för invandrare som har kommit till . Flera omständigheter har bidragit till att försvåra arbetsmarknads- situationen för många invandrare. Dit hör strukturomvandlingen i nä- ringslivet, allmänt ökade kompetenskrav, större krav på kunskaper i svenska språket, men också diskriminering och negativa attityder bland arbetsgivare samt avsaknaden av kontakter och nätverk med betydelse för arbetslivet bland invandrare. Till detta kommer en kraf- tigt ökad invandring 1995. Den rekordhöga invand- ringen från f.d. avspeglas i stati- stiken genom låg sysselsättningsintensitet och hög relativ arbetslöshet bland utländska medborgare från . Bland dem som står utan- för arbetsmarknaden finns många nyinvandrade som har behov av om- fattande vidareutbildning och arbetsförberedande åtgärder innan de kan få ett reguljärt arbete. Ungdomar () visar i sina prognoser att andelen ung- domar i åldern 16 som genom någon av sina föräldrar har rötter i ett annat land än kommer att öka. kommer var fjärde ung person att själv vara invandrare eller ha minst en förälder som har invandrat. Många ungdomar kommer således ge- nom släktskap i kontakt med olika kulturer och sätt att tänka. Studier visar att det bland dagens ungdomar finns ett förhållningssätt till andra kulturer och levnadssätt som bör tas till vara och som kan motverka de negativa inställningar till personer med utländsk bakgrund som finns dokumenterade bland ungdomar. Det finns tecken på att en ny underklass håller på att växa fram. Unga människor med utländskt medborgarskap, i synnerhet om de inte är nordbor, har en högre relativ arbetslöshet än svenska med- borgare. Många har svårigheter till följd av kort skolgång, bristande kunskaper i svenska språket och avsaknad av nätverk som kan under- lätta inträdet på arbetsmarknaden. Många saknar förebilder och ett ökande antal avbryter sin skolgång. För dem som är uppväxta i in- vandrartäta och utsatta bostadsområden kan det vara svårt att tillägna sig ett fullgott svenskt språk. Marginaliseringen av vissa grupper visar en oroväckande tendens att sammanfalla med etniska och sociala skiljelinjer. Den som misslyckas förlorar hoppet om framtiden, känner sig diskriminerad och har svårt att känna samhörighet och tilltro till samhället. Ungdomarnas uppväxtvillkor påverkas av föräldrarnas sociala och ekonomiska situation. Undersökningar visar att barn med inte helt svenskspråkig bakgrund som grupp presterar något lägre än de svenskfödda eleverna på läsförståelseprov. Elever med invandrarbak- grund finns representerade längs hela skalan, från de allra lägst till de allra högst presterande. Om man jämför barn med samma sociala och ekonomiska bakgrund är emellertid skillnaderna små. Exempel på den sociala bakgrundens betydelse redovisas i betänkandet Ursprung och utbildning (SOU 1993:85), där det bl.a. visas att barn till invandrare oftare når högre utbildning än barn till svenskfödda föräldrar, när de jämförs från liknande social bakgrund. Kvinnor Spännvidden är stor bland såväl invandrade kvinnor som invandrade män vad beträffar utbildning, språkkunskaper och deltagande i arbets- kraften. Utomnordiska kvinnor har extremt låg sysselsättningsgrad jämfört med dem som är födda i . Den krympande arbetsmarknaden inom den offentliga sektorn och traditionellt kvinnliga jobb har drabbat invandrade kvinnor särskilt hårt. Många har hamnat i en rund- gång med kortare arbetsperioder avbrutna av arbetslöshet och studier. Bland dem som har invandrat det finns många som aldrig har kommit in på arbetsmarknaden. Detta gäller i synnerhet dem som flyttade till när de var äldre och som har kort skolgång från hemlandet. Många invandrade kvinnor kommer från kulturer som inte uppmuntrar förvärvsarbete för kvinnor. Detta kan påverka moti- vationen och ambitionen att utbilda sig och söka sig ut på arbetsmark- naden. Äldre invandrare En annan utsatt grupp är medelålders och äldre invandrare. En del flyttade till som arbetskraftsinvandrare och andra har kommit som flyktingar eller som anhöriga till tidigare invandrade. Under tidig- are perioder med god sysselsättning fick många arbete trots bristande kunskaper i svenska språket, men strukturomvandlingar och rationali- seringar har slagit ut stora grupper från arbetsmarknaden. Bland de äldre som har flyttat till före pensionsåldern har flertalet misslyckats med att få ett reguljärt arbete. 5 Från invandrarpolitik till integrationspolitik 5.1 Den nuvarande politiken Framväxten av en invandrarpolitik Kring mitten av initierades de första åtgärderna för att un- derlätta invandrares anpassning till livet i . I samband med att fattade beslut om att reglera invandringen (prop. 1968:142, bet. 1968:StatsU196, rskr. 1968:405) slogs det fast att invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen . Detta mål om jämlikhet skulle i huvud- sak förverkligas genom generell välfärdspolitik. Att medverka till att de som hade invandrat lärde sig svenska och fick information om det svenska samhället borde i princip vara det enda undantaget från den generella politiken. Vad gällde kulturella traditioner och språk an- sågs att kontakten med det egna modersmålet var viktig, men att staten inte hade möjlighet att ha särskilda arrangemang för vissa grupper. Initiativ till att bevara traditioner borde komma från den egna gruppen. Staten borde inte medverka till att skapa isolerade nationella befolk- ningsgrupper. Den allmänt utbredda uppfattningen kring mitten av var att det var bäst om de som invandrade, och inte tänkte återvända till hemlandet, assimilerades .