prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen finner att utredningens förslag är välgrundat och anser, liksom de flesta remissinstanserna, att förslaget bör genomföras. Såsom utredningen har framhållit avses förelägganden och förbud enligt generella bestämmelse enbart grunda sig på att verksamheten skadar eller kan skada naturmiljön. Regleringen är alltså offentligrättslig och motiv för ingripandet är det allmänna intresset att naturen inte skadas. Anmälningsärenden av det slag som avses här handläggs enligt förvaltningslagen (1986:223). I den lagen finns bl.a. regler om partsinsyn och myndigheters kommunikationsskyldighet. Det bör därför föreligga en tillfredsställande garanti för att fastighetsägare, nyttjanderättsinnehavare och eventuellt andra som berörs av ärendet får kännedom om den aktuella verksamheten och innehållet i anmälan. Vidare tillförsäkras samma krets möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Är skälet för ingripande mot en verksamhet av aktuellt slag enbart att komma till rätta med olägenheter för fastighetsägaren bör myndigheten som handlägger anmälningsärendet underlåta att ingripa. Exempelvis kan föreläggande eller förbud inte meddelas mot arrangemang som hindrar fastighetsägaren från att jaga i samma utsträckning som . I sådana fall har fastighetsägaren själv, liksom enligt gällande rätt, att avgöra vad som kan tålas. Fastighetsägaren får vidare själv ta ställning till möjligheten att föra talan på civilrättslig grund vid domstol om äganderättsintrång för att utverka föreläggande, förbud eller skadestånd (jfr t.ex. NJA 1949 s. 167, i vilket fall fann att det var otillåtet att på annans mark anlägga mindre brygga och båtplats till förbättrande av badmöjligheterna, samt det tidigare redovisade fallet som finns refererat i NJA 1996 s. 495). Anmälningsplikt enligt avses även kunna föreskrivas för den som på ideell grund organiserar verksamhet. Med anledning av den oro som vissa ideella organisationer givit uttryck för under remissbehandlingen är det dock viktigt att framhålla att friluftsliv som det vanligen utövas inte utgör något egentligt hot mot miljön. Anmälningsplikt bör föreskrivas endast för verksamheter som typiskt sett medför skada. Det förhållandet att ett fåtal arrangörer missköter sig får alltså inte gå ut över de skötsamma. Anmälningsplikten bör dessutom begränsas geografiskt till områden där problem har uppstått eller kan befaras uppstå. Vid urvalet av anmälningspliktiga verksamheter måste också beaktas att förfarandet blir hanterligt. Registrerandet av anmälningar får inte ta i anspråk stora resurser på bekostnad av erforderliga åtgärder. Anmälningsplikt för organiserande av friluftsliv förutsätter inte nödvändigtvis att deltagarnas tillgång till marken grundas på allemansrätten. Anmälningsplikt skall sålunda kunna gälla även för organiserande av friluftsliv på den egna fastigheten. Utfärdas i sådant fall ett föreläggande eller förbud som medför att pågående markanvändning försvåras avsevärt på den berörda delen av fastigheten kan ersättningsskyldighet uppkomma för det allmänna gentemot fastighetsägaren enligt balkens ersättningsbestämmelser (31 kap. 4 § första stycket 5). 4.13 Skydd av områden och arter 4.13.1 Allmänna överväganden Regeringens förslag: Bestämmelser om olika former av områdesskydd skall inarbetas samlat i ett särskilt kapitel i . Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde skall arbetas samman och modifieras till en skyddsform som benämns naturreservat. En särskild regel om djur- och växtskyddsområden skall behållas. När intrång tillåts i ett naturreservat skall kompen- sationsåtgärder vidtas. En ny skyddsform, kulturreservat, skall införas. I strandskyddsområden skall inte få vidtas åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall kunna förklaras som miljöskyddsområden. Föreskrifter i miljöskydds- områden skall kunna innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut. Interimistiska förbud skall kunna meddelas även för vatten- skyddsområden. Förbudstiderna skall kortas vid interimistiska förbud. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att skyddsformerna naturreservat, naturvårdsområde och det särskilda skyddet av djur- eller växtarter inom ett område slås samman till en skyddsform som benämns naturreservat. Enligt utredningens förslag bibehålls kommuners rätt att, vid sidan av efter delegation, meddela beslut i vissa frågor om områdesskydd. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med regeringens förutom att utredningen i kapitlets bestämmelser inte använt begreppet biologisk mångfald i samma grad. I utredningsförslaget ingår inte heller en nytillkommen regel om skydd av den miljön vid marinvetenskaplig forskning. Remissinstanserna: I remissvaren framhålls överlag att reglerna om områdes- och artskydd är betydelsefulla och en majoritet av remissinstanserna tillstyrker huvudlinjerna i utredningens förslag. , och vid kritiserar förslaget generellt och menar att det har felaktiga utgångspunkter, lämnar internationella åtagande delvis åt sidan och är, liksom , otillräckligt för att skydda bl.a. de s.k. rödlistade arterna. Förutom en mängd detaljpåpekanden framförs av remissinstanserna synpunkter av mera principiell karaktär enligt följande. , flertalet länsstyrelser och kommuner samt anser att kommuner skall ges befogenhet direkt i lag att vid sidan av inrätta naturreservat och besluta om annat områdesskydd. När det gäller de särskilda skyddsformerna framförs flera olika synpunkter. , Länsstyrelserna i , , och samt och kommun anser t.ex. att "djur- och växtskyddsområden" motsvarande regleringen i 14 b § naturvårdslagen bör kvarstå som självständig skyddsform och inte omfattas av regler för naturreservat. Vissa remissinstanser, bl.a. stad och kommun, menar att institutet naturreservat bör behållas som kvalitetsbegrepp för särskilt skyddsvärda områden och att det ekologiska syftet med naturreservat bör lyftas fram om inte reservatet inrättas huvudsakligen för friluftslivets behov. i , samt och avstyrker förslaget att utmönstra institutet naturvårdsområde. Även inställningen till den nya skyddsformen kulturreservat är splittrad. Länsstyrelserna i och samt Falu kommun tillstyrker förslaget medan , i , , stad, kommun och för kulturlandskap är negativa och ger uttryck för att naturvården och kulturmiljövården bör integreras bättre i bl.a. skyddsformen naturreservat. Dessutom påpekar att kulturreservat enligt inte kan ersätta sådant kulturreservat som (SOU 1996:128) anser skall föras in i kulturminneslagen. , , , , och Skogsindustrierna anser från olika utgångspunkter att reglerna om biotopskyddsområden inte är tillfredsställande. I övrigt framför ett flertal remissinstanser, bl.a. Försvarsmakten, , , Läns- styrelsen i , samt och kommun synpunkter på samordningen mellan reglerna om områdesskydd och andra bestämmelser i och utanför balken. Detsamma gäller kommun och vilka påtalar att områdesskyddet bör överordnas plan- och bygglagens detaljplaner. I remissyttranden från länsstyrelser, kommuner, LO m.fl. uttrycks oro över att strandskyddet riskerar att urholkas genom den senaste tidens tillämpning av dispensreglerna. Skälen för regeringens förslag: Möjligheten att besluta om områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också för att säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdes- och artskydd är vidare nödvändigt för att skall uppfylla sina internationella åtaganden på naturvårdsområdet. Det är främst i naturvårdslagen som regler med dessa skyddssyften finns. Där regleras t.ex. skyddsformerna nationalpark (4 §), naturreservat (7 §), naturminne (13 §), skydd för djur- eller växtarter inom särskilda områden (14 b §), strandskydd (15 §), naturvårdsområde (19 §) och skydd av biotoper (21 §). I lagen finns dessutom regler om särskilt skyddsområde och särskilt bevarandeområde (19 b §). Sådana områden har samband med anslutningen till EU och reglerna om dessa områden har kommit till som ett led i genomförandet av rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). De särskilda skyddsområdena och bevarandeområdena innebär i sig inte några självständiga skyddsformer utan nödvändigt skydd måste inrättas enligt andra författningsbestämmelser, t.ex. regler om naturreservat. Det specifika skyddet för djur- och växtarter finns delvis i naturvårdslagen (14 och 14 a §§) samt i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Till artskyddsregleringen hör också bl.a. regler om förbud och begränsning av jakt och fiske i jaktlagen respektive fiskelagen med underliggande författningar. Vissa regler i skogsvårdslagen har också betydelse för artskyddet särskilt sedan miljömålet numera likställts med den lagens produktionsmål. Användningen av områdesskydd begränsas inte till naturvårdssyftet utan kan också användas för att skydda föroreningskänsliga områden och värna skyddsvärda naturresurser. Skydd av detta slag behandlas i vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) och i miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §). har föreslagit att flertalet bestämmelser om skydd av geografiska områden samlas i ett kapitel med hänsyn till systematiska skäl och att artskyddet behandlas i efterföljande kapitel. Förslaget har tagits emot positivt vid remissbehandlingen och regeringen anser att det bör genomföras. Vissa remissinstanser påpekar att också borde innehålla jakt-, fiske- och skogsvårdslagens bestämmelser med anknytning till skydd för djur- och växtarter. Regeringen instämmer i att det skulle vara en fördel om samtliga regler med avseende på natur och miljö kunde samlas i ett lagverk, men som har utvecklats tidigare är detta av olika skäl mindre lämpligt. har i betänkandet Följdlagstiftning till (SOU 1997:32) lämnat förslag till hur de nyssnämnda lagarna och andra lagar kan knytas till balken. Regeringen planerar att lämna en proposition om följdlagstiftningen till . Alla bestämmelser om skydd av områden passar inte systematiskt in i ett enda kapitel. Vissa andra regler i balken kan också sägas innehålla bestämmelser av detta slag, t.ex. 4 kap. om markanvändning för vissa områden i landet, 5 kap. om miljökvalitetsnormer, 9 kap. 4 § om förbud mot utsläppande av avlopps- vatten inom vissa områden samt 11 kap. 14 § om förbud mot markavvattning inom vissa områden. Vidare kan med stöd av 12 kap. 6 § inrättas en motsvarighet till områdesskydd i fråga om samrådsskyldighet. Många remissinstanser är positiva till initiativ att reducera antalet skyddsformer. Utredningen har haft som mål att det inte skall finnas fler skyddsformer än som motiveras av skyddsbehovet. Regeringen delar i allt väsentligt utredningens bedömning men finner att avvikande remissynpunkter i en del avseenden bör beaktas. 4.13.2 Områdesskydd och artskydd i Naturreservat, naturminnen och "djur- och växtskyddsområden" Gränserna mellan skyddsformerna naturreservat, naturvårdsområde och särskilt skydd för en djur- eller växtart inom visst område är inte alldeles tydliga. Även skyddsformen naturminne, som syftar till att bevara enstaka föremål i naturen, t.ex. ett träd eller ett flyttblock med ett litet skyddsområde omkring, har likheter med de förstnämnda områdesskydden. Mellan naturreservat och naturvårdsområde är den egentliga skillnaden att i de senare områdena får användningen av mark inte inskränkas så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Avsikten är således att ersättning inte skall utgå vid inrättande av naturvårdsområde. Det har inte heller uttalats i lagen att ersättning skall utgå vid "djur- och växtskyddsområde". Inrättas naturminne, vilket är ovanligt , kan däremot ersättning komma ifråga. Ett särdrag som utmärker de sistnämnda formerna av områdeskydd är det begränsade syftet. Även om det inte anges särskilt i de nuvarande bestämmelserna om naturreservat och naturvårdsområde, finns det inget som hindrar att dessa skyddsformer används för att skydda en djur- eller växtart inom ett visst område. För naturminne kan möjligen också skyddsformen naturreservat användas. Såsom konstaterar finns det enligt regeringens bedömning knappast behov av alla dessa skyddsformer. Splittringen kan tvärtom leda till att naturvårdsarbetet försvåras. Utredningen nämner som exempel att nödvändigt skydd för ett befintligt naturvårdsområde kan vara omöjligt utan ombildning till naturreservat om de nya föreskrifter som behövs är så ingripande att ersättning skall utgå. I remissvaren uttalas i allmänhet stöd för utredningens initiativ att reducera antalet skyddsformer och remissinstanserna är i stort sett eniga om att skyddsformen naturvårdsområde kan omfattas av naturreservat. Från flera håll påpekas dock att huvudsyftet med naturreservatet bör framgå tydligt för att skyddsformen skall bibehålla sin prägel. Det bör t.ex. markeras om reservat inrättas med tyngdpunkt på skyddet av den biologiska mångfalden och vidare bör anges i vilken utsträckning reservatet avser att tillgodose friluftslivets behov. När det gäller övriga skyddsformer är samstämmigheten i remissvaren inte lika stor. En förhållandevis tydlig inställning bland remissinstanserna är ändå att det särskilda områdesskyddet för djur- och växtarter som regleras i 14 b § naturvårdslagen bör finnas kvar. Enligt länsstyrelser, kommuner, m.fl. används oftast denna skyddsform för att skydda t.ex. fågellivet eller sälar och brukar då i dagligt tal kallas fågel- resp. sälskyddsområde. Syftet med sådana områden uppges vara väl känd för allmänheten och en ändring skulle skapa mer förvirring än de eventuella fördelar som kan vinnas med färre skyddsformer. Även förordar att "djur- och växtskyddsområde" bör bestå som självständig skyddsform och anför att detta områdesskydd är mera lätthanterligt än naturreservat, bl.a. på grund av att syftet är mer begränsat både och rum. Enligt verket kan den skyddsformen också vara ett lämpligt instrument för att genomföra det sammanhängande ekologiska nätverket "Natura 2000" som håller på att upprättas inom EG enligt art- och habitatdirektivet. Verket föreslår därför att skall innehålla ett stadgande som motsvarar 14 b § naturvårdslagen i något omarbetad form. Regeringen anser att det finns skäl att ta fasta på de remissynpunkter som har redovisats. Även synpunkter som har framförts av vid och vid har betydelse för denna bedömning. I sammanförs således områdesskyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde till en skyddsform som benämns naturreservat. Det innebär att i vissa fall relativt enkla naturreservat kommer att inrättas. Skyddet som sådant behöver för den skull inte vara mindre eftersträvansvärt. På samma sätt som tidigare skall valet av skyddsformen naturreservat givetvis inte innebära att intrångsersättning alltid skall utgå. Enligt vad som anges senare krävs för sådan ersättning liksom tidigare att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Nytt enligt regeringens förslag är däremot att naturreservat även skall användas på samma sätt som skyddsformen naturvårdsområde, dvs. i fall då enbart ersättningsfria skyddsåtgärder skulle ha kunnat komma i fråga . Stadgandet utformas så att det tydligare uppfyller kraven enligt EG:s fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv. I anslutning till detta skall sägas att regeringen inte delar de synpunkter som Lagrådet har framfört i fråga om förutsättningarna för upphävande av reservatsbeslut och föreskrifter. Enligt Lagrådet bör kravet på synnerliga skäl för upphävande kunna ersättas av ett mindre strängt krav på särskilda skäl utan att syftet med reservatsinstitutet skulle riskeras. Regeringen erinrar dock om att det enligt 12 § första stycket andra meningen och 19 § andra stycket sista meningen naturvårdslagen fordras synnerliga skäl för att upphäva ifrågavarande typer av beslut (jfr 13 § andra stycket). Följaktligen finner regeringen att en mildring av detta krav i skulle strida mot det miljöpolitiska syftet med lagreformen. Regeringen kan därför inte godta Lagrådets förslag i denna del. Inget hindrar i och för sig att naturreservat bildas till skydd för t.ex. fågellivet med den enda föreskriften att området inte får beträdas under en viss del av året. Regeringen anser dock, i likhet med flera remissinstanser, att det för sådana begränsade skyddssyften bör finnas alternativa möjligheter. I inarbetas därför efter mönster i 14 b § naturvårdslagen ett stadgande med särskilda regler om skydd av djurart eller växtart inom ett område. I inarbetas också, i ett särskilt kapitel om skydd för djur- och växtarter, dels naturvårdslagens särskilda artskyddsbestämmelser beträffande vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. När det gäller den sistnämnda lagen lämnade regeringen ett förslag till om ändring av lagens straff-, tillsyns- och förverkandebestämmelser (prop. 1996/97:75). Förslaget till lagändring var föranlett av att EU:s miljöministrar beslutade om en ny förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem. EU:s nya förordning, som har avseende på tillämpningen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES), trädde i kraft . Sedan godtagit regeringens förslag i den nyssnämnda propositionen har ändringarna i den svenska lagstiftningen på området, jämte ändringar i t.ex. naturvårdslagen och jaktlagen, trätt i kraft (bet. 1997/97:JoU15 och 22 samt rskr. 1996/97:239 och 240). Genom bl.a. ändringarna i jaktlagen framgår nu tydligare att fågeldirektivets samt art- och habitatdirektivets bestämmelser har genomförts i landet. Således har 4 § jaktlagen ändrats så att viltet skall vårdas även i syfte att bevara de fågelarter som inte tillhör landets viltbestånd utan endast tillfälligt förekommer i landet. I 5 och 9 §§ jaktlagen har vidare gjorts ett tillägg som förtydligar att skadeförbyggande åtgärder som kan leda till störningar eller resultera i avlivning endast får vidtas om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning. Som en följd av de redovisade lagändringarna har också förordningen (1994:2027) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ändrats för att förstärka artskyddet, bl.a. genom reglering av handel med och förevisning av vilda djur och växter (SFS 1997:217). Vid utarbetandet av regler om artskydd beaktas de författningsändringar som har tagits upp här. I detta avsnitt skall också i korthet påpekas att regeringen i miljöbalkspropositionen lämnar förslag till en ny form av områdesskydd som benämns kulturreservat och behandlas närmare i avsnitt 4.13.4. Den nya skyddsformen ger bättre möjligheter att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. Regeringen tar i detta avsnitt också upp frågan om beslutanderätten i ärenden om de områdesskydd som har behandlats. Flera remissinstanser, bl.a. och , har framfört att kommunerna borde ges befogenhet direkt i lag att jämsides med besluta om t.ex. naturreservat. har föreslagit att sådan befogenhet precis som skall kunna delegeras till kommunerna. Regeringen konstaterar att det självfallet ligger i statens intresse att fler kommuner engageras i naturvårdsarbetet. Bildandet av skyddade områden bör, som framhåller, vara ett konkret sätt att ytterligare bygga upp den kommunala kompetensen på naturvårdsområdet. Detta kan sedan förmodas komma att avspeglas i den kommunala översiktsplaneringen, lokalt agenda 21-arbete m.m. i anför i denna fråga bl.a. följande. Staten bör naturligtvis även i fortsättningen svara för säkerställandet av områden som är värdefullast ur nationellt perspektiv. Därigenom kan kommunerna koncentrera sina naturskyddsinsatser till sådana mark- och vattenområden som har mer lokal betydelse. Helt kan dock inte uteslutas att statens och kommunernas intresseområden sammanfaller geografiskt. Länsstyrelse och kommun bör därför fortlöpande samråda om lämplig beslutsordning. Den närmare fördelningen av åtaganden dem emellan kan vid behov klarläggas genom överläggningar. i föreslår att detta kan lösas enligt följande. För kommunala områdesskydd bör formellt samråd ske i motsvarande former som föreskrivs för detaljplan enligt 5 kap. . För statliga områdesskydd bör samråd ske i de former som har tillämpats enligt naturvårdsförordningen. För att inte olika myndigheter av misstag skall fatta beslut om samma område bör, enligt enklare samråd vara obligatoriska i tidiga skeden när områdesskydd planeras. Ansvaret för att samråd sker bör vara ömsesidigt. Regeringen föreslår i enlighet med synpunkter att kommunerna, parallellt med , får direkt befogenhet att fatta beslut om naturreservat och naturminne. Detsamma föreslås gälla för beslut om djur- och växtskyddsområden samt kulturreservat. I och med detta läggs inte något ytterligare ansvar på kommunerna att agera utan de får, med hänsyn till sina finansiella resurser, överväga om de vill initiera naturvårdsåtgärder av detta slag. Regeringen gör vidare den bedöm- ningen att samordningsfrågorna kan lösas på så sätt, att formellt samråd sker i motsvarande former som föreskrivs för detaljplan enligt 5 kap. när det gäller kommunala områdesskydd och för statliga områdesskydd sker samråd i de former som tillämpats enligt naturvårdsförordningen, dvs. samrådsformer tillämpas i enlighet med vad i har föreslagit. Regeringen vill slutligen i detta delavsnitt framhålla att balkens kapitel om områdesskydd och artskydd innehåller grundläggande och övergripande bestämmelser. Mer detaljerade regler bör ges i förordningsform. förväntas i ett betänkande lämna förslag till bestämmelser om områdes- och artskydd med stöd av bemyndiganden i . Det kan förutses att bl.a. förordningsbestämmelser om de samordningsfrågor som har berörts kan lösas enligt mönster som hämtas från gällande bestämmelser i naturvårdsförordningen. I detta sammanhang skall också från mera allmänna utgångspunkter erinras om den form av normgivning som sker genom särskilda beslut för respektive skyddsområde. För att utpekade områden skall få nödvändigt skydd bemyndigas eller kommunen att meddela bestämmelser om t.ex. inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare och allmänheten. På detta sätt ges naturreservat och andra former av områdesskydd sitt rättsliga innehåll. Som regel är det då fråga om normbeslut genom att bestämmelserna är riktade till en obestämd krets av adressater och gäller ett obestämt antal fall. Dessa beslut skall också kungöras. Med vissa undantag torde detsamma gälla för beslut enligt balkens bestämmelser om artskydd. infördes i 21 § naturvårdslagen en ny skyddsform för värdefulla småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Överväganden i fråga om bl.a. denna skyddsform, vanligtvis kallad biotopskydd, gjordes även i propositionen Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30). Sedan och på regeringens uppdrag utrett och lämnat förslag till vilka biotoper som borde omfattas av de nya bestämmelserna om biotopskydd, kompletterades naturvårdslagens paragraf fr.o.m. med ett antal nya paragrafer (19 a h §§) i naturvårdsförordningen. Regeringen har alltså genom förordningen fattat beslut om vilka biotoper som skall omfattas av skyddsformen. I korthet skall här sägas att själva genomförandet av biotopskyddet har skett på två sätt. Beträffande sju särskilt uppräknade slag av biotoper, däribland alléer, odlingsrösen i jordbruksmark och åkerholmar, gäller ett generellt skydd i och med att de har tagits in i naturvårdsförordningen. För ett antal andra typer av biotoper, skogsbiotoper respektive övriga biotoper, krävs istället att eller fattar beslut i enskilda fall om att avgränsa biotopområdet i fråga.