prop · GL0329 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:29 och det fördjupade Partnerskap för fred-samarbetet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Regeringen informerar genom denna skrivelse om det Euro- atlantiska partnerskapsrådet och innehållet i det fördjupade Partnerskap för fred-samarbetet, samt om regeringens avsikter vad gäller svenskt deltagande. Innehållsförteckning 1 Inledning 3 2 Bakgrund 5 2.1 Det () 5 2.2 Det fördjupade PFF-samarbetet, inklusive planerings- och översynsprocessen 6 2.2.1 Det utvidgade och fördjupade Partnerskap för fred-samarbetet (PFF) 6 2.2.2 Planerings- och översynsprocess 7 3 Regeringens bedömning 8 3.1 Det 8 3.2 PFF:s breddade övningsinnehåll 10 3.3 Svensk närvaro i Nato-staber 11 3.4 Nato:s erbjudande att öppna delegation och ackreditera ambassadör 12 3.5 Ett politisk-militärt ramverk för krishanteringsoperationer 13 3.6 Planerings- och översynsprocess 14 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 16 1 Inledning Vid Nato-toppmötet skapades en ny form för europeiskt samarbete, Partnerskap för fred (PFF). deltar i detta samarbete (skr. 1993/94:207, bet. 1993/94:UU18). PFF-samarbetet, som blivit en stor framgång och genomgått en snabb utveckling, har inneburit att Nato:s sexton medlemsstater samverkat med ett stort antal länder i syfte att öka Nato:s och partnerländernas förmåga att delta i internationella krishanteringsinsatser, förbättra räddningstjänst, effektivisera civilt försvar och beredskapsplanering samt stärka den demokratiska kontrollen av försvarssektorn. Särskilt viktigt har PFF blivit som instrument för de deltagande staterna att samordna, förbereda och öva sina styrkor för insatser i fredsbevarande verksamhet. PFF har också utvecklats till ett betydande förtroendeskapande säkerhetssamarbete i . Nya former för samverkan mellan Nato, alliansfria länder och de f.d. Warszawapaktsländerna har möjliggjorts. Dess förtroendeskapande inverkan gäller inte minst för länderna i vårt eget närområde. Förutom att stärka den svenska förmågan till medverkan i internationell krishantering syftar vårt PFF-deltagande även till att sätta in det militära säkerhetssamarbetet i i ett brett, alleuropeiskt perspektiv med engagemang från Nato, och andra partnerländer. Utgångspunkten för deltagande i PFF-samarbetet är den svenska viljan att medverka till en alleuropeisk säkerhetsordning. medverkan i PFF sker på den militära alliansfrihetens grund. Samarbetet medför inte några försvarsförpliktelser. Det bygger på frivilliga åtaganden där varje stat själv bestämmer ambitionsnivån för sin medverkan. har redan från PFF-samarbetets början varit ett av de mest aktiva partnerländerna. Inom ramen för PFF arrangeras ett stort antal övningar och andra aktiviteter. deltar i sammanlagt tolv fält- och stabsövningar inom PFF och står som värd för tre av årets fältövningar. Allt eftersom PFF-arbetet utvecklats har övningarnas komplexitet ökat och det svenska deltagandet breddats. erbjuder ett flertal PFF-kurser på områden som demokratisk kontroll av väpnade styrkor, budgetprocesser och räddningstjänst. Därtill har upprättat ett regionalt utbildningscentrum vid försvarets internationella kommando i , för att förbättra möjligheterna för länderna runt att fullt ut kunna delta i PFF-samarbetet. Vid Nato:s utrikesministermöte i , , beslutade Nato att vidga och fördjupa samarbetet inom PFF. bildade Nato- och partnerländerna gemensamt det (), vari samtliga 43 partnerländer deltar . EAPR skall utgöra en ram för PFF-samarbetet och ett forum för konsultationer mellan Nato- och partnerländerna. Utvidgningen och fördjupningen av PFF-samarbetet och bildandet av EAPR är viktiga inslag i en grundläggande förändring av den europeiska säkerhetspolitiska kartan. Nato:s och EU:s förestående utvidgning, samt Nato:s vidgade relationer med , representerar ytterligare steg i framväxten av en alleuropeisk säkerhets- och samarbetsstruktur. Utvecklingen efter det visar att situationer snabbt kan uppstå som kan medföra påfrestningar för europeisk och svensk säkerhet. Det tydligaste exemplet är händelserna i f.d. . Denna regionala konflikt har understrukit betydelsen av att har kapacitet att ge substantiella bidrag till den europeiska krishanteringsförmågan, och utgör ytterligare skäl för att genom internationellt samarbete fortsätter att agera för ökad stabilitet och säkerhet. Enligt svensk uppfattning skall internationella militära krishanteringsinsatser genomföras efter beslut av () eller (). PFF-samarbetet har bidragit till att göra svenska insatser säkrare och mer effektiva samt ökat vår förmåga till samverkan i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. ger PFF-samarbetet en möjlighet att använda sin långa erfarenhet av deltagande i internationella fredsfrämjande operationer. Våra erfarenheter från "Implementation Force" (IFOR) och den nu pågående operationen "Stabilization Force" (SFOR) i Bosnien- har tydliggjort betydelsen av att i ett tidigt skede delta i planering av de fredsfrämjande insatserna till vilka vi bidrar med trupp. EAPR och det utvidgade och fördjupade PFF kommer att erbjuda partnerländerna ökade möjligheter till insyn och inflytande i Nato:s planerings- och beslutsprocesser för krishanteringsoperationer. Därmed torde truppbidragande länder som ej är medlemmar i bättre kunna påverka planeringen och genomförandet av sådana insatser. Mot denna bakgrund anser regeringen att det ligger i linje med svenska säkerhetspolitiska intressen att tillsammans med övriga europeiska stater delta i EAPR och i vidareutvecklingen och fördjupningen av PFF-samarbetet. Regeringen önskar genom denna skrivelse informera om det fördjupade samarbetets karaktär och om regeringens avsikter vad gäller svenskt deltagande. I beredningen av skrivelsen har nära samråd skett mellan och Försvarsdepartementet. 2 Bakgrund 2.1 Det () beslöt regeringen att skulle delta i det Euro- atlantiska partnerskapsrådet (EAPR). EAPR bildades formellt och höll sitt första möte i , . Samtliga 43 PFF-länder, inklusive , deltog i upprättandet av EAPR. Rådet utgör en politisk ram för det fördjupade PFF-samarbetet, vars syfte är att vidareutveckla det samarbete mellan Nato och en bred krets av partnerländer på områden som inte rör försvar av det egna territoriet. Varje partnerland avgör självt på vilka områden och i vilken utsträckning det vill delta i beslut och i samarbetet mellan Nato och andra partnerländer. EAPR stärker den politiska dimensionen av det praktiskt inriktade PFF-samarbetet, och har en central roll i strävan att utveckla detta samarbete. Genom EAPR kommer partnerländerna att ges möjligheter att på olika nivåer erhålla information, hålla överläggningar och eventuellt fatta gemensamma beslut med Nato i PFF- och krishanteringsfrågor. Utrikes- och försvarsministrarna inom EAPR-kretsen kommer att mötas i anslutning till Nato:s ministermöten. EAPR- kretsen på ambassadörsnivå i kommer att mötas en gång . Den dagliga EAPR-verksamheten kommer främst att utgöras av arbetet i de civila och militära Nato-kommittéer som öppnas för deltagande från de partnerländer som så önskar i PFF-frågor som är eller kan bli föremål för samarbete. EAPR befinner sig i ett utvecklingsskede. Vilket som exakt kommer att bli det konkreta innehållet i EAPR går därför inte att ange. En viktig uppgift blir fördjupningen och vidareutvecklingen av samarbetet med partnerländerna beträffande planering och genomförande av fredsfrämjande insatser. I EAPR:s grunddokuments artikel 11 nämns flera andra ämnesområden som kan bli föremål för överläggningar och samarbete med partnerländerna. Exempel på sådana områden är civil beredskap inklusive räddningstjänst, försvarsrelaterade miljöfrågor, kärnenergisäkerhet, försvarsmaterielsamarbete och forskningsfrågor. De frågor som kan bli föremål för samarbete i EAPR kan också komma att behandlas i , vilket bildades . Rådets syfte är att vara en mekanism för konsultation och koordination, samt där så är möjligt, även för gemensamt beslutsfattande. Rådet kommer att hålla regelbundna möten på politisk nivå. Ett tätt politiskt och militärt samarbete förutses. Nato och bestämmer gemensamt agendan för detta råd. I grunddokumentet nämns flera tänkbara samarbetsområden. Dessa områden är bl.a. relaterade till säkerhet och stabilitet i det euro- atlantiska området, konfliktförebyggande åtgärder, t.ex. preventiv diplomati och krishantering, samt gemensamma operationer, såsom konflikthanteringsoperationer under FN- eller OSSE-mandat. 2.2 Det fördjupade PFF-samarbetet, inklusive planerings- och översynsprocessen 2.2.1 Det utvidgade och fördjupade Partnerskap för fred- samarbetet (PFF) I en s.k. högnivågrupp under ledning av Nato:s biträdande generalsekreterare har ett arbete pågått i syfte att bredda och fördjupa det praktiska PFF-samarbetet. Arbetet har skett i nära samråd med partnerländerna. Högnivågruppens rapport antogs av Nato:s utrikesministrar som en rekommendation för det fortsatta arbetet. Närmast förestår nu att vidareutveckla och konkretisera de förslag som väckts. Varje partnerland kan därefter självt avgöra vilka delar av det utvidgade och fördjupade PFF- samarbetet respektive land önskar delta i. Bland högnivågruppens förslag kan märkas: Att öka partnerländernas insyn och deltagande i beslutsfattande i framtida Nato-ledda krishanteringsoperationer till vilka de bidrar med trupp. De arrangemang som t.ex. nu gäller för partnerländerna i den pågående Bosnien-operationen har utmärkts av lösningar som utvecklats från fall till fall, vilka ej fullt ut motsvarat partnerländernas behov av insyn. Att PFF:s övningsprogram utvidgas till att omfatta övningar för alla typer av krishanteringsoperationer utanför de kollektiva försvarsförpliktelserna i Washington-fördragets artikel 5. Detta för att öka beredskapen och kapaciteten hos partnerländerna att delta i krishanteringsoperationer. Partnerländerna skall därtill ges en ökad roll i planeringen och ledningen av PFF-övningar. Att erbjuda partnerländerna möjligheten att upprätta en delegation vid Nato under ledning av en ambassadör. Att bereda PFF-länderna möjlighet till utökat deltagande i Nato:s civila och militära kommittéer i frågor som rör PFF och krishantering. I erbjudandet ingår att utse en militär representant att delta i i dessa frågor. Att erbjuda partnerländerna utökade möjligheter att etablera förbindelseofficerare vid och olika Nato-staber för att hantera PFF-frågor. Att tillskapa särskilda PFF-enheter med deltagande av officerare från partnerländerna. Dessa skall ingå som separata delar i de reguljära Nato-staberna och medverka i planeringen av PFF-övningar och fredsfrämjande operationer. Officerare som ingår i PFF-enheterna kommer att verka som internationella tjänstemän. 2.2.2 Planerings- och översynsprocess Inom ramen för PFF-samarbetet inleddes en planerings- och översynsprocess, den s.k. Planning and Review Process (PARP). Processen syftar till att identifiera och värdera resurser som partnerländerna skulle kunna bidra med i fredsfrämjande och humanitära övningar och insatser tillsammans med Nato-styrkor. Särskilda mål för samverkansförmåga, s.k. interoperabilitet, fastställs i en dialog mellan varje enskilt partnerland och Nato. Processen bygger på frivillighet och att varje partnerland självt bestämmer inom vilka områden och i vilken utsträckning som samverkansförmågan skall förbättras. Varje översyn sker . Den första översynen avslutas . har deltagit i planerings- och översynsarbetet i den utsträckning som motiveras av vårt intresse att främja effektiva och säkra fredsfrämjande och humanitära insatser. De viktigaste områdena i planerings- och översynsprocessen har för svensk del varit kommunikation samt lednings- och sambandssystem. Som ett led i det fördjupade PFF-samarbetet vidareutvecklas nu planerings- och översynsprocessen. Inför nästa tvåårsperiod har antalet samverkansmål ökat och kvalitativt utvecklats. Erfarenheter från IFOR-operationen i f.d. har tagits tillvara i utformandet av de nya målen. Räckvidden har vidgats så att planerings- och översynsprocessen i sin utvecklade form, liksom PFF:s övningsprogram, innefattar styrkor och resurser avsedda för hela det fredsfrämjande området, i enlighet med såväl kapitel VI som kapitel VII i . Vidare avses målen för samverkan utvecklas till att även beröra sammansättning och kapacitet hos olika förband, s.k. partnerskapsmål. Tanken är att öka säkerheten i planeringen inför internationella fredsinsatser genom att på förhand söka utröna tillgängligheten av och beredskapen hos olika länders styrkor och resurser. Liknande tankegångar ligger bakom existerande arrangemang inom FN ("UN Stand By Forces"). Till FN kan länder, däribland , anmäla resurser som med kort varsel kan sättas in i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Den politiska styrningen av planerings- och översynsprocessen skall stärkas genom att de deltagande partnerländerna tillsammans med Nato utarbetar och kommer överens om vilka riktlinjer som skall ligga till grund för kommande arbetsperiod. Öppenheten i processen skall öka genom att partnerländerna på frivillig basis ges möjlighet att cirkulera information kring sitt deltagande till andra partnerländer. Frågan om det svenska totalförsvarets förmåga att samverka med andra länder mot bakgrund av den nya internationella verksamheten behandlades försvarsbeslut (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU1, 1996/97:FöU1, rskr.1996/97:109-112). Av beslutet framgår att det är ett svenskt intresse att ytterligare utveckla interoperabiliteten vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. PFF-samarbetet ges härvidlag en central roll. Vidare konstateras att förbättrad samverkansförmåga kräver anpassning till internationell standard såväl inom det materiella området som vad gäller metoder och arbetssätt. Utifrån försvarsbeslutet gav regeringen Försvarsmakten i uppdrag att utreda behovet av interoperabilitet i ett internationellt perspektiv. Samverkansförmågan skulle främst studeras avseende de typer av enheter som kunde förväntas efterfrågas i internationella fredsfrämjande insatser och där svenska resurser var särskilt väl lämpade. Utredningen skulle ske i samverkan med , och , och omfatta såväl tekniska behov som metoder och arbetssätt. Uppdraget redovisades till regeringen . 3 Regeringens bedömning 3.1 Det Utgångspunkten för medverkan i EAPR och det fördjupade PFF-samarbetet är att det sker på den militära alliansfrihetens grund. Samarbetet medför inte några försvarsförpliktelser. Det bygger på frivilliga åtaganden där självt bestämmer omfattningen av sin medverkan. Den militära alliansfriheten utesluter deltagande i samarbete som rör territorialförsvar och säkerhetsgarantier. Bevarande av den militära alliansfriheten förutsätter dock inte att i något annat avseende skulle behöva ålägga sig restriktioner när det gäller deltagande i det framväxande, mångfacetterade europeiska säkerhetssamarbetet. Den svenska säkerhetspolitiken karakteriseras i den nya situationen av ett aktivt och fullvärdigt deltagande i arbetet för de mål som delas av alla europeiska stater. Det är därför viktigt att bevarar handlingsfriheten att i takt med förändringar i omvärlden kunna utveckla sitt deltagande i det europeiska säkerhetssamarbetet (se bet. 1996/97:UFöU1, s. 42-43). Regeringen finner att deltagande i EAPR och i vidareutvecklingen och fördjupningen av PFF-samarbetet ligger i linje med svenska säkerhetspolitiska intressen. Det är angeläget att på ett trovärdigt sätt kan bidra till internationella krishanteringsinsatser under FN- eller OSSE-mandat i . är det viktigt att medverkar till att utveckla en effektiv internationell krishanteringsförmåga som kan främja säkerhet och fredlig konfliktlösning. Genom tillskapandet av har förutsättningar skapats för en nära relation mellan och . Grunden finns nu således för att engagera i ett långtgående samarbete med Nato, vilket också underlättar för ett bredare europeiskt samarbete inom bl.a. ramen för EAPR. Många av de frågor som kommer att stå på dagordningen i är av stor vikt för alla partnerländer, och bör därför även behandlas i EAPR. Regeringen ser en naturlig arbetsfördelning mellan EAPR och . I EAPR kommer tonvikten att ligga på militära krishanteringsfrågor och den operativa samverkan både i övningar och insatser liknande Bosnien-operationen. Från ett allmänt säkerhetspolitiskt perspektiv är EAPR och PFF viktiga beståndsdelar i strävan att bygga en gemensam säkerhetsordning utan att nya skiljelinjer etableras och där gamla kan överbryggas. EAPR kommer att bli ett viktigt forum för informationsinhämtning och samråd mellan Nato och de länder som står utanför Nato. Detta omfattar ett mycket brett område, alltifrån allmänna säkerhetspolitiska frågor till krishantering. är det centrala alleuropeiska instrumentet för konfliktförebyggande och konflikthanterande insatser, även om har en ännu ej utnyttjad och begränsad kapacitet att leda och genomföra militära fredsfrämjande operationer. FN och är de normgivande säkerhetsorganisationerna. är också den centrala organisationen för förhandlingar om europeisk nedrustning. EAPR kommer att tilldelas en betydande roll för att vidareutveckla PFF-samarbetet. Regeringen vill även understryka det praktiska PFF- samarbetets förtroendeskapande roll. Grundandet av ett regionalt PFF- centrum vid försvarets internationella kommando skall ses i detta sammanhang. Detta centrum är ett viktigt redskap för att förbättra förmågan att delta i fredsfrämjande övningar och krisinsatser. En förstärkt roll för PFF i med deltagande av samtliga Östersjöstater och viktiga Nato-länder, däribland , har positiva effekter för samarbetet och säkerheten i vårt närområde. Genom EAPR och PFF bidrar vidare till att stärka uppbyggnaden av demokratiskt kontrollerade försvarsmakter i . En av de svenska målsättningarna med PFF-deltagandet är att stödja uppbyggnaden av civilt försvar i andra länder. har, tillsammans med bl.a. , aktivt deltagit i PFF på detta område. EAPR innebär ökade möjligheter till fördjupat samarbete beträffande det civila försvaret. Inom ramen för EAPR kommer för civil beredskap, liksom andra kommittéer för bl.a. forskningsfrågor och försvarsmaterielsamarbete, att utarbeta former för att stärka partnerländernas medverkan i dessa organ och deras undergrupper. För svensk del medför detta utökade möjligheter till kunskapsinhämtning, samarbete och inflytande på områden av svenskt intresse. Regeringens bedömning är att det ligger i intresse att aktivt delta i EAPR och det fördjupade PFF. Detta är ett sätt på vilket kan medverka till skapandet av en alleuropeisk säkerhetsordning, i vilken EAPR och PFF utgör viktiga beståndsdelar. Kostnader för det utökade svenska deltagandet ryms inom de anslag som regeringen föreslagit i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1). 3.2 PFF:s breddade övningsinnehåll Utvecklingen på krishanteringsområdet har gått i riktning mot att den traditionella fredsbevarande verksamheten i allt större utsträckning ersätts av fredsfrämjande insatser med bredare mandat. FN:s och Nato:s insatser i det f.d. är exempel på sådana internationella fredsfrämjande operationer. Mot den bakgrunden beslutade om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsbevarande verksamhet, bl.a. att ordet fredsbevarande genomgående skulle bytas ut mot fredsfrämjande . PFF:s övningsprogram har omfattat tre områden: fredsbevarande, räddningstjänst och humanitära insatser. Övningsprogrammet breddas nu till att omfatta alla typer av uppgifter som inte berör territorialförsvar och säkerhetsgarantier. Tyngdpunkten kommer att ligga på fredsfrämjande verksamhet. Enligt försvarsbeslut skall med militära och civila resurser kunna delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och förberedelser för sådana. En förutsättning för svenskt deltagande i sådana insatser är att de har mandat från FN eller . PFF-övningar utgör ett viktigt instrument för att hålla en hög beredskap på området. Genom att PFF:s övningsprogram breddas till att omfatta alla typer av fredsfrämjande uppgifter ges övningarna mer realistiska förutsättningar och utbytet av dessa kan öka. Erfarenheterna från IFOR och SFOR i Bosnien visar att det finns behov av fredsfrämjande insatser som berör samtliga tre försvarsgrenar, vilka samverkar i syfte att stödja och hjälpa varandra. Komplexiteten i övningarna kan också öka genom utvecklad civil-militär samverkan. Det är regeringens bedömning att deltagande i PFF:s breddade övningsprogram stärker förmåga att medverka med militära och civila resurser i fredsfrämjande och humanitär verksamhet på ett säkert och effektivt sätt. Det utvidgade PFF-samarbetet ger också partnerländerna möjligheter att spela en större roll i planering och ledning av gemensamma övningar. Planeringen av PFF-övningar sker till största del i Nato:s staber (se avsnitt 3.3). Stärkt ansvarstagande av partnerländerna för övningar bidrar till att öka det ömsesidiga utbytet mellan Nato- och partnerländerna och kan också verka stimulerande för de länder som deltagit i begränsad omfattning i PFF. 3.3 Svensk närvaro i Nato-staber i har det övergripande politiska och militära ansvaret för PFF-verksamhet och krishanteringsfrågor. Det militära planeringsarbetet för PFF-aktiviteter och fredsfrämjande operationer sker på olika nivåer i Nato:s staber. I det fördjupade PFF-samarbetet erbjuds partnerländerna möjligheter till representation vid Nato-staber. Avsikten är att partnerländerna i större utsträckning skall kunna delta i planering och genomförande av övningar och andra PFF-aktiviteter, samt av Nato- ledda fredsfrämjande och humanitära operationer. Erbjudandet om representation vid staber är delvis kopplat till förslaget om ett politisk- militärt ramverk, vilket skall utarbetas i EAPR (se avsnitt 3.5). Partnerländernas representation vid Nato-staber kommer att kunna ta olika former. Särskilda PFF-enheter med officerare från partnerländerna skall tillskapas, vilka skall ingå som separata delar i reguljära Nato-staber. Innebörden av denna organisatoriska lösning är att en tydlig gräns dras mellan krishanteringsuppgifter och territoriellt försvar. Berörda officerare från partnerländerna kommer att vara internationella tjänstemän och således inte ha nationella uppdragsgivare. Möjligheten till ökad insyn och inflytande i militära PFF-frågor kommer att stärkas vid Nato:s högkvarter och staber. kommer att sammanträda regelbundet med partnerländerna inom EAPR för att diskutera PFF- och krishanteringsfrågor. Partnerländerna kommer även att kunna utse nationella förbindelseofficerare att i ökad omfattning bidra till det dagliga PFF-arbetet i Nato:s högkvarter och i olika Nato-staber. har , i likhet med de flesta PFF-länder, en förbindelseofficer vid i , , och en förbindelsofficer vid i . har en lång och bred erfarenhet av deltagande i fredsbevarande verksamhet. Vårt aktiva PFF-deltagande ger oss möjlighet att till andra länder överföra den kunskap som har på detta område. Genom att finns representerat i Nato-staber på olika nivåer sprids svensk kompetens på det fredsfrämjande området, som vi förbättrar vår egen förmåga i sådan verksamhet. PFF-enheterna kommer att möjliggöra för officerare från partnerländerna att löpande delta i Nato:s stabsarbete i frågor som rör PFF. PFF-enheterna förväntas få en viktig roll vid planering av PFF- övningar och krishanteringsoperationer. Även om arrangemanget inte ger partnerländerna något formellt inflytande, kommer det att ge värdefull kunskap om Nato:s strukturer och arbetssätt samt planering av konflikthanteringsoperationer. Närvaron av förbindelseofficerare förbättrar möjligheter att påverka utformningen av PFF-aktiviteter och fredsfrämjande insatser. Nationella ställningstaganden underlättas och beredskapen att agera förbättras. har intresse av representation vid Nato:s högkvarter och staber på olika nivåer, både i form av förbindelseofficerare och internationella tjänster vid PFF-enheter.