prop · GL0345D4 · 1998-01-01 00:00:00 — Paragrafens utformning har ändrats efter förslag från Lagrådet för att klargöra att den tillsyn som avses i andra stycket alltid skall utövas av kommunen och att det inte är fråga om tillsyn som regeringen med stöd av första stycket har lagt på kommunerna. Kommunens obligatoriska tillsynsansvar bör genom sådan förordning redan vid balkens ikraftträdande utökas att omfatta bl.a. sådan verksamhet som regleras av skötsellagen, naturvårdslagen och en del av den tillståndspliktiga verksamheten enligt miljöskyddslagen. Därutöver skall kommunerna, enligt tredje stycket ha möjlighet att från länsstyrelserna ta över annan tillsyn. Hur tillsynsansvaret bör fördelas behandlas utförligare i avsnitt 4.28.2. Tredje stycket behandlar överlåtelse av tillsyn till en kommun. Det kan förutses att det endast undantagsvis kan komma ifråga för en annan myndighet än att överlåta tillsynsansvar till kommunen. Se dock under avsnitt 4.28.3 om kemikalietillsyn. Bestämmelsen bör däremot få stor praktisk betydelse för fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelserna och kommunerna. får, om det inte är olämpligt med hänsyn till förutsättningarna för att tillsynen skall kunna utövas tillfredsställande, överlåta tillsynen i visst avseende åt en kommun som åtar sig den. Regeringens förslag till fördelning av tillsynsansvaret i avsnitt 4.28.2 bygger på att överlåtelse av viss verksamhet skall ske regelmässigt. Till skillnad från skall överlåtelsen normalt avse grupper av verksamheter och inte enskilda tillsynsobjekt. Tillsynsansvaret för annan verksamhet skall överlåtas endast under vissa förutsättningar. I de fall kommunen redan tagit över tillsynsansvaret bör detta som huvudregel ligga kvar på kommunen. Avgörande för om övertagande skall få ske är å ena sidan verksamhetens karaktär och hälso- och miljöpåverkan och å andra sidan kommunens kompetens och resurser. Enligt kommunallagen får ansvaret för driften och tillsynen av en verksamhet inte ligga på samma nämnd. En grundläggande princip bör vara att drifts- och tillsynsansvaret skiljs åt även på förvaltningsnivå. Tillsynen över vissa anläggningar av särskild betydelse, t.ex. kärnkraftsanläggningar, bör aldrig kunna överlåtas på kommunerna. 4 § Har en kommun gjort framställning om överlåtelse av tillsynen enligt 3 § och finner den tillsynsmyndighet som avses där att tillsynen inte bör överlåtas i enlighet med framställningen, skall tillsynsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om kommunen begär det. får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun. Har regeringen beslutat om överlåtelse, skall regeringen besluta om återkallelse. Om inte vill överlämna tillsynen skall frågan, om kommunen begär det, hänskjutas till regeringens prövning. Om omständigheterna föranleder det får överlåtelsen återkallas. Både omständigheter som kan hänföras till kommunen och omständigheter som kan hänföras till tillsynsobjekten kan föranleda återtagande. Det kan vara fråga om en omorganisering i den kommunala förvaltningen som gör att drifts- och tillsynsansvar inte kan skiljas åt eller nedskärningar som leder till att erforderlig kompetens försvinner. Det kan vara förändringar av verksamheterna som ställer särskilda krav på tillsynen eller som har betydelse för regionala eller nationella förhållanden. Även verksamhetens påverkan på miljön i en inte förutsedd omfattning kan innebära att förnyade överväganden måste göras. Erfarenheten kan också visa att tillsynen inte kan fullgöras av kommunen på det sätt som hade förutsetts. Har regeringen beslutat om överlåtelse skall regeringen besluta om återkallelse. Om den centrala eller regionala tillsynsmyndigheten uppmärksammar att överlåtet tillsynsansvar bör återkallas skall de alltså överlämna frågan till regeringen för prövning. 5 § Regeringen får förordna att tillsynsbestämmelserna skall gälla även i fråga om tillsyn över efterlevnaden av EG:s förordningar inom denna balks tillämpningsområde. är i allmänhet utformade som direktiv. Det finns dock några EG-förordningar som avser miljöfrågor, framför allt på kemikalie- och avfallsområdet. Förordningsform används ofta för regler som avser export och import från tredje land. Sedan blivit medlem i EU gäller EG-förordningar direkt enligt 2 § lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen och behöver inte överföras till det svenska regelsystemet. Däremot ställs det i förordningar krav på att medlemsstaterna skall säkerställa att de åligganden fullgörs som gäller för enskilda enligt förordningarna. De behöriga tillsynsmyndigheterna måste kunna utöva tillsyn för att säkerställa att enskilda fullgör sina skyldigheter som gäller enligt EG-förordningarna. En sådan utökad tillsynsbefogenhet måste regleras i lag. Regeringen kan sedan i förordning ange de EG-förordningar för vilka ett tillsynsansvar skall gälla, dvs. de EG-förordningar som rör de rättsområden som omfattas av balken. 6 § Tillsynsmyndigheter skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som skall utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att tillsynsmyndigheterna skall lämna sådana uppgifter som behövs för att en regional eller central tillsynsmyndighet skall kunna fullgöra sitt samordnande, kontrollerande och uppföljande ansvar. Det primära syftet med tillsynsmyndigheternas verksamhet är att ändamål uppfylls. För att uppnå detta krävs i vissa fall åtgärder och aktioner som inte begränsar sig till en kommun, ett län eller ett ansvarsområde. Det kan gälla miljötillståndet i ett vattendrag som breder ut sig i flera kommuner, det kan gälla luftföroreningar av global betydelse, det kan gälla en sällsynt art som inte alls bryr sig om läns- eller kommunindelning. Exemplen är många. Det kan också handla om samarbete med , SCB och många andra myndigheter som inte är tillsynsmyndigheter. Det finns skäl att understryka att tillsynsmyndigheterna och andra kommunala och statliga organ skall samarbeta för att uppnå största möjliga kostnadseffektivitet och på bästa sätt söka uppnå syften. Samarbete skall alltså ske i den utsträckning det främjar tillsynsverksamheten. Enligt 26 kap. 2 § skall tillsynsmyndighet om misstanke om brott föreligger anmäla detta till polis- eller åklagarmyndighet. Det kan i detta sammanhang inte nog understrykas att tillsynsmyndigheter och polis- och åklagarmyndigheter bör samordna sina resurser och samarbeta för att åstadkomma ett så effektivt beivrande av brott mot miljön som möjligt. Vad angår det praktiska tillsynsarbetet så bör i detta ingå att göra oanmälda tillsynsbesök. För att göra möjligt ett rationellt och effektivt miljöarbete måste miljötillståndet i olika områden och i olika avseenden samt olika åtgärders effekt följas upp. Detta bör ske inte bara lokalt utan även övergripande på såväl regional som nationell nivå. En förutsättning för att ett effektivt övergripande strategiskt miljöarbete skall kunna genomföras är att de tillsynsmyndigheter som utövar den operativa tillsynen bistår de regionala och de centrala tillsynsmyndigheterna med den information de behöver för detta arbete. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas i paragrafens andra stycke att utfärda föreskrifter angående rapportering av relevanta uppgifter för att säkerställa att detta sker på ett tillförlitligt och effektivt sätt. 7 § En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna balk skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ärendet. Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24 27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. Genom paragafens första stycke ges kommunen rätt att träffa avtal med en annan kommun om att den senare helt eller delvis skall ombesörja kommunens tillsynsuppgifter enligt balken. Med detta avses sådana uppgifter som inte innefattar meddelande av beslut. Exempel på sådana uppgifter som kan komma ifråga är inspektioner, mätningar eller andra utredningar av betydelse för tillsynen. I andra stycket ges kommunen rätt att delegera beslutanderätt till anställd vid en annan kommun efter överenskommelse med den kommunen. I detta ligger att delegation inte kan ske till någon i egenskap av förtroendevald eller till någon som är anställd i ett företag som ägs av kommunen. Av andra stycket framgår också de begränsningar som råder i rätten att delegera. Vissa ärenden kan enligt kommunallagen inte delegeras, t.ex. ärenden av principiell betydelse eller annars av större vikt. Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelser om anmälan till nämnden av de beslut delegaten fattar gäller för delegation till anställd i annan kommun enligt paragrafen. 8 § Den tillsynsmyndighet som har ansvar för tillsynen kan uppdra åt någon som inte är anställd vid en tillsynsmyndighet att utföra i tillståndsbeslut föreskriven besiktning av en anläggning. I införs en möjlighet att föreskriva att besiktning skall ske av utförda anläggningar för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som omfattas av tillämpningsområde (22 kap. 25 §). Det bör dock understrykas att det är själva anläggningen och inte verksamheten som är föremål för besiktningen. möjlighet att förordna om utredning av verksamheten och dess verkningar regleras i 26 kap. 22 §. Besiktning av en anläggning utförs i vissa fall lämpligast av någon som har särskild kompetens av relevans för den särskilda anläggningen. , som förordnar besiktningsman, bör i sådana fall, efter samråd med sakkunniga organ, kunna uppdra åt någon som har erforderlig kompetens, oavsett om denne är anställd vid en tillsynsmyndighet, att utföra besiktningen. Ett sådant uppdrag bör vara klart avgränsat. Det ankommer på verksamhetsutövaren att anmäla till tillsynsmyndigheten när anläggningen är klar att besiktas. Verksamhetsutövaren svarar för kostnaden för besiktningen. bestämmer ersättningens storlek. Det är tillsynsmyndighetens skyldighet att minimera kostnaden varför upphandling bör ske besiktning skall ske. 9 § En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att denna balk eller föreskrifter, tillstånd, villkor eller andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §. Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. Paragrafen är av central betydelse för tillsynsverksamheten. Den reglerar när en tillsynsmyndighet kan vidta åtgärder vid överträdelser i enskilda fall. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden och förbud blir genom bestämmelsen densamma för all verksamhet som omfattas av . En tillsynsmyndighet kan enligt första stycket meddela de förelägganden och förbud som behövs för att stadgandena i eller föreskrifter, tillstånd, villkor eller andra beslut som meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Av 24 kap. 1 § framgår att lagakraftvunna domar och beslut som avser tillstånd enligt balken gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detta innebär att vad gäller tillståndsgiven verksamhet är det de i tillståndsbeslutet angivna villkoren som närmare beskriver vad som åligger verksamhetsutövaren i olika avseenden. Beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen kan i princip inte ytterligare krav ställas på verksamhetsutövaren med hänvisning till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Förelägganden kan komma ifråga endast om domen eller beslutet åsidosätts. I de fall villkor i domar eller beslut är utformade som gränsvärden eller andra målangivelser utan att det ställs krav på att någon särskild metod eller teknik skall användas för att uppfylla villkoren, kan ett föreläggande hänföra sig till det angivna gränsvärdet eller målangivelsen. Det ankommer enligt 2 kap. 1 § alltid på verksamhetsutövaren att visa att de åtgärder som behövs har vidtagits. Det är således i dessa fall inte tillsynsmyndighetens skyldighet att i föreläggandet ange vilken teknik som skall användas för att villkoret skall uppfyllas. Även ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite enligt 14 §. Undantag från regeln att vad som kan krävas beträffande en tillståndsprövad verksamhet begränsar sig till tillståndets villkor kan emellertid göras om risk finns för att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. Det förtjänar att även i detta sammanhang påpekas att dispens från förbud inte är att jämställa med tillstånd. Ett sådant dispensbesluts rätts- kraft begränsar sig till den åtgärd det avser och medför således inte befrielse från vad som följer av i övrigt. De allmänna hänsynsreglerna t.ex., skall tillämpas vid utförandet av den aktuella åtgärden. Vad gäller sådana frågor som faller under tillämpningsområde, men som inte har varit föremål för bedömning vid prövningen av en i och för sig tillståndspliktig verksamhet, kan tillsynsmyndigheten däremot grunda beslut om föreläggande direkt på balkens regler. Detta gäller t.ex. vid åsidosättande av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Var och en är bunden av de allmänna hänsynsreglerna om det inte särskilt anges att regeln endast avser näringsverksamhet. Förelägganden kan alltså föranledas av annat än åtgärder som vidtas i näringsverksamhet. Med åtgärd avses i 2 kap. varje åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. kan agera inte bara vid direkt miljöpåverkande överträdelser, utan även när t.ex. principen om resurshushållning eller kretsloppsprincipen inte iakttas. I enlighet med vad som sagts ovan kan ett föreläggande avseende resurshushållning riktas mot en tillståndsgiven verksamhet där denna aspekt inte varit föremål för bedömning även om verksamhetsutövaren följer de villkor som föreskrivits för verksamheten. En del verksamheter och åtgärder som kan motverka mål och således omfattas av tillämpningsområde regleras i annan lag. och annan lag gäller som huvudregel parallellt. I den mån en fråga är reglerad i särskilda avseenden i annan lag kan föreskrivas att dessa bestämmelser skall gälla istället för regler. kan således inte ingripa med stöd av balkens regler i sådana fall. När balkens regler gäller parallellt med annan lag för en verksamhet kan tillsynsmyndigheten däremot naturligtvis ingripa med stöd av balkens regler. I praxis har gjorts skillnad mellan överträdelser av tillståndsbeslut som sådana och överträdelser av villkoren för tillstånden. I själva tillståndsbeslutet anges regelmässigt tillåten omfattning av verksamheten. Endast överträdelse av villkoren har ansetts kunna föranleda att tillståndet upphävs. Denna tillämpning har knappast varit åsyftad av lagstiftaren utan har blivit ett resultat av en otydlig utformning av lagtexten. Detta förhållande läggs tillrätta i 24 kap. 3 och 5 §§ med bestämmelser om bl.a. tillstånds giltighet och omprövning. Bemyndigandet att vidta tillsynsåtgärder har formulerats för att göra det tydligt att åtgärder kan komma ifråga oavsett i vilken del eller på vad sätt ett tillståndsbeslut överträds. I enlighet med principen att förorenaren betalar föreskrivs i att ansvaret för verksamhetsutövaren skall kvarstå till dess olägenheten upphört, jfr. 2 kap. 8 § och 10 kap. Det saknar betydelse om verksamhetsutövaren inte längre driver verksamheten beroende på att verksamheten har överlåtits eller lagts ned. kan följaktligen meddela förelägganden mot den som bedrev verksamheten vid olägenhetens uppkomst även om verksamheten har lagts ned eller överlåtits vid tiden för föreläggandet. Har flera bedrivit verksamhet som kan ha bidragit till olägenheterna ansvarar de som huvudregel solidariskt. Även den som har förvärvat en fastighet med vetskap om att den var förorenad eller som borde ha upptäckt detta kan bli efterbehandlingsansvarig. Fastighetsägaren ansvarar efter verksamhetsutövarna. Stadgandet i 2 kap. 8 § avser ett ansvar för att skadan avhjälps. Regler om rättelse på den felandes bekostnad finns i 26 kap. 18 §. I enlighet med förvaltningsrättsliga traditioner bör tillsynsmyndigheten i första hand bereda den ansvarige möjlighet att avhjälpa skadan. Vem som ansvarar för efterbehandling, detta ansvars omfattning och hur ansvaret bör fördelas utvecklas i avsnitt 4.15 och författningskommentaren till 10 kap. skall naturligtvis aldrig tillgripa mer ingripande tvångsåtgärder än vad som krävs i det enskilda fallet för att åstadkomma att balkens regler följs. En lagstadgad möjlighet att meddela råd i vissa fall behövs inte då rådgivning ingår i den verksamhet som ankommer på tillsynsmyndigheterna enligt 1 §. bör själv kunna avgöra i vilka fall det är tillräckligt att söka åstadkomma rättelse genom råd och i vilka fall det är lämpligare att använda sig av mer ingripande åtgärder såsom föreläggande om rättelse eller förbud. 10 § Om tillståndet till en vattenverksamhet har förfallit enligt 24 kap. 2 §, får tillsynsmyndigheten förelägga tillståndshavaren att riva ut en med stöd av tillståndet uppförd anläggning som kan skada allmänna eller enskilda intressen. I tillstånd till vattenverksamhet skall anges inom vilken tid anläggningen måste genomföras. Denna tid kan sättas till högst . Hinner inte anläggningen slutföras inom angiven tid förfaller tillståndet. I de fall anläggningsarbetet inte har påbörjats krävs ingen ytterligare åtgärd. Det förekommer emellertid att vissa åtgärder har utförts. Ett återställande kan, allrahelst om har förflutit och omgivningen anpassat sig till de vidtagna åtgärderna, medföra skador eller andra olägenheter för enskilda och från allmän synpunkt. Hur återställningen skall genomföras behöver därför i vissa fall regleras. har enligt till uppgift att bl.a. bevaka att villkoren i tillstånden efterlevs och att följa upp olika verksamheters påverkan på miljön. Det faller sig naturligt att det ankommer på tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden om utrivning i förevarande fall. Föreläggandet måste utformas med tanke på att det kan krävas tillstånd till utrivningen. 11 § En tillsynsmyndighet får förelägga den som håller stängsel i ett område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant område att ordna grindar eller andra genomgångar som behövs för att allmänheten skall kunna komma till mark inom ett sådant område som omfattas av allemansrätten. Är det uppenbart att ett stängsel endast är avsett att utestänga allmänheten från området, får föreläggande meddelas om att ta bort det. Vad som har sagts om stängsel skall tillämpas på motsvarande sätt när det gäller diken. Med hänsyn till att det inte går att generellt ange i vilka fall ett stängsel eller dike måste utföras så att det blir möjligt att passera, bemyndigas tillsynsmyndigheten att i enskilda fall meddela föreläggande om detta. skall i sitt beslut beakta gällande lag, sedvanerätt och de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet 12 § Har tidigare ägare av en fastighet eller tidigare tomträttshavare i denna egenskap kunnat föreläggas att avhjälpa skada eller olägenhet som uppstått vid deras användning av en fastighet eller en byggnad, anläggning eller anordning på annans mark enligt 7, 8, 11 eller 12 kap., får en tillsynsmyndighet ge ett sådant föreläggande mot en ny ägare eller tomträttshavare, om det är skäligt. I paragrafen regleras bl.a. en ny ägares eller tomträttshavares ansvar för att vidta rättelse vid överträdelser av förbud eller förskrifter beträffande nationalpark, naturreservat, vattenskyddsområde, kulturreservat, naturminne, strandskydd, biotopskydd eller annat skydd för växt- och djurlivet, täkt eller vilthägn som skett under en tidigare ägares eller tomträttshavares innehav. Enligt bestämmelsen får tillsynsmyndighetens föreläggande om åtgärder riktas mot den nye ägaren eller tomträttshavaren. Det är inte en förutsättning att det är den tidigare innehavaren som har begått överträdelsen. 13 § Har ett föreläggande riktats mot någon i egenskap av ägare till en fastighet, i egenskap av nyttjanderättshavare till berörd egendom eller mot både ägaren och nyttjanderättshavaren, och övergår ägande- eller nyttjanderätten till någon annan, får tillsynsmyndigheten ålägga den tidigare ägaren eller nyttjanderättshavaren, att utan dröjsmål lämna uppgift om den nya ägarens eller nyttjanderättshavarens namn och adress. Paragrafens syfte är att göra ett snabbt ingripande mot ny ägare eller nyttjanderättshavare möjligt, om rättelse inte har skett i enlighet med tidigare föreläggande. Det är inte meningen att den nye ägaren eller nyttjanderättshavaren skall vara skydlig att utföra några egna undersökningar utan skyldigheten begränsar sig till att lämna de uppgifter om namn och adress som har erhållits vid överlåtelsen. 14 § Beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite. Användning av vite förutsätter stöd i lag. Bestämmelser om vitesföreläggandes adressat, beräkning av storlek, utformning och utdömande finns i lagen (1985:206) om viten. Viteshotet tvingar fram konkreta lösningar och verkar vanligtvis snabbare än straffsanktioner. De problem som förekommer hänger i regel samman med de långa handläggningstiderna vid överklagande av vitesbeslutet. Det har förekommit att möjligheten att överklaga har satts i system och förhindrat en effektiv användning. Ett sätt att komma till rätta med tredska är att utnyttja möjligheten i 4 § viteslagen att förelägga löpande viten. Ett sådant vite kan dessutom, om det skrivs in i fastighetsregistret, bli gällande även mot ny ägare till fastigheten. bör fortsättningsvis i större utsträckning än kunna använda sig av vitesförelägganden på ett sådant sätt att tillsynsverksamheten blir effektiv. Vitesbestämmelser är i allmänhet effektivare och verkar förebyggande på ett helt annat sätt än straffbestämmelser. Vad gäller utdömande av vite redogör regeringen för sin inställning i dessa sammanhang i avsnitt 4.28.1 Underrättelse till inskrivningsmyndigheten och dess rättsverkningar 15 § Om en tillsynsmyndighet har meddelat ett föreläggande eller förbud mot någon i egenskap av ägare till en fastighet, tomträttshavare eller ägare till en byggnad, anläggning eller anordning på mark som tillhör någon annan, får tillsynsmyndigheten sända beslutet till inskrivningsmyndigheten för anteckning i inskrivningsregistret. Är föreläggandet förenat med löpande vite, skall även detta antecknas. Den som senast sökt lagfart eller inskrivning av förvärv av tomträtt skall, om den sökande inte är föreläggandets eller förbudets adressat, av inskrivningsmyndigheten genast i rekommenderat brev underrättas om anteckningen. Har anteckning gjorts, gäller föreläggandet eller förbudet mot ny ägare av egendomen. Har den nya ägaren förvärvat egendomen genom köp, byte eller gåva och utgör egendomen fastighet eller tomträtt, gäller även löpande vite mot den nya ägaren räknat från tidpunkten för äganderätts-övergången. Annat vite gäller inte mot en ny ägare av egendomen, men tillsynsmyndigheten får sätta ut nytt vite för den ägaren. Löpande vite som avser får tas ut endast av den som var ägare vid periodens början.