prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Alla former av slutligt omhändertagande eller deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra indirekta utsläpp skall granskas i förväg. På grundval av detta skall verksamheten förbjudas eller meddelas tillstånd med villkor att alla förebyggande tekniska åtgärder vidtas som krävs för att hindra sådana utsläpp. Åtgärder skall även vidtas för att förhindra indirekta utsläpp av ämnena i förteckning 1 från andra verksamheter. Enligt artikel 5 skall alla direkta utsläpp av ämnena i förteckning 2 förhandsgranskas och begränsas. Även slutligt omhändertagande eller deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra indirekta utsläpp skall granskas i förväg. Med utgångspunkt från granskningen skall tillstånd beviljas om alla förebyggande tekniska åtgärder vidtas för att förhindra förorening av grundvattnet med ämnena. Åtgärder skall även vidtas för att begränsa indirekta utsläpp av ämnena i förteckning 2 från andra verksamheter. Enligt artikel 6 krävs särskilt tillstånd för konstgjord infiltration. Vad förhandsgranskningarna som avses i artikel 4 och 5 skall innehålla framgår av artikel 7 och vad tillstånd enligt artikel 4 och 5 skall innehålla anges i artikel 9. Sådana tillstånd får enligt artikel 11 endast meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst . Tillstånden kan därvid förnyas, ändras eller upphävas. Direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken. Förhandsgranskningarna som krävs kommer att finnas i de miljökonsekvensbeskrivningar som skall krävas för tillstånd enligt balken. I övrigt uppfyller bestämmelserna om möjligheter att föreskriva om tillstånd för miljöfarlig verksamhet och övriga tillståndsregler, t.ex. den utökade möjligheten att meddela tidsbegränsade tillstånd, direktivet. Direktivet innehåller också en regel att tillstånd skall vägras om den som begär tillstånd uppger att han inte kan uppfylla de villkor som gäller eller om detta förhållande är uppenbart för den behöriga myndigheten. Direktivet 76/464 innehåller en motsvarande bestämmelse. Någon uttrycklig regel att tillstånd inte får meddelas om sökanden uppger att han inte kan uppfylla de fastställda kraven eller om detta förhållande är uppenbart för den behöriga myndigheten behövs dock inte i balken. Detta är en självklarhet och gäller eftersom ett tillstånd inte skall innefatta villkor som inte kan uppfyllas. Som framgått av avsnitt 4.10.1 har kommissionen lämnat ett förslag till ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta ett antal vattendirektiv, bl.a. detta grundvattendirektiv. Det allmänna luftutsläppsdirektivet 84/360 I rådets direktiv (84/360/EEG) av om bekämpning av luftförorening från industrianläggningar anges i artikel 3 att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att anläggningar som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1 till direktivet inte kan tas i drift eller ändras betydligt utan att tillstånd har lämnats. Bilaga 1 innehåller kategorier av anläggningar inom energiindustri, produktion och bearbetning av metaller, kemisk industri, avfallshantering m.m. I artikel 4 anges förutsättningar för tillstånd. Tillstånd får ges endast om tillståndsmyndigheten har förvissat sig om att 1) alla lämpliga förebyggande åtgärder har vidtagits mot luftförorening, däribland bästa tillgängliga teknik om det inte medför oskäliga kostnader 2) driften inte orsakar betydande luftförorening, särskilt på grund av utsläpp av ämnen som anges i direktivets bilaga 2 (bl.a. svaveldioxid, kväveoxid, kolväten, tungmetaller, klor) 3) inte något av de gällande gränsvärdena för utsläpp överskrids 4) samtliga gällande gränsvärden för luftkvalitet har beaktats. Även detta direktiv kommer att vara genomfört genom reglerna i balken. IPPC-direktivet 96/61 Ett nytt direktiv är direktiv (96/61/EG) av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control). Detta har även redogjorts för i avsnittet om de allmänna hänsynsreglerna. Syftet med direktivet är att förebygga och minska föroreningar från större industrier m.m. har det funnits gemenskapslagstiftning om bekämpning av luftföroreningar och om förebyggande eller minimering av utsläpp av farliga ämnen i vattenmiljön, t.ex. de angivna 84/360 om bekämpning av luftföroreningar från industrianläggningar och 76/464 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö. Någon gemenskapslagstiftning för att förebygga eller minska utsläppen i marken har dock inte funnits. Syftet med IPPC-direktivet är att på ett samordnat sätt förebygga och minska föroreningar till luft, vatten och även mark, inbegripet åtgärder som gäller avfall, från verksamheter som anges i bilaga 1 till direktivet. Direktivet kan närmast sägas motsvara vår miljöskyddslag. De verksamheter som anges i bilaga 1 är industrier inom energisektorn, produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri, avfallshantering och annan verksamhet såsom pappersindustri, livs- medelsindustri, stora lantbruksanläggningar m.m. Denna bilaga omfattar fler typer av industrianläggningar än bilagan till det allmänna luftutsläppsdirektivet 84/360. Bilagan omfattar även fler typer av industrianläggningar och i många fall lägre tröskelvärden för samma typ av verksamheter än bilaga 1 till direktivet 85/337 om miljökon- sekvensbeskrivningar som behandlats i avsnitt 4.11.2. Som angetts där har en ändring föreslagits i det direktivet att en ny punkt 2a läggs till med innehållet att en medlemsstat kan införa en gemensam procedur för att fullgöra kraven enligt det direktivet och kraven enligt IPPC-direktivet. En grov uppskattning har gjorts av över antalet verksamheter som kommer att omfattas av direktivet i . Enligt den kommer lite färre än hälften av de verksamheter som prövas av att omfattas. Vidare omkring ett femhundratal av de tillståndspliktiga verksamheter som prövas av länsstyrelse, varav 275 deponier och drygt ett hundratal djurhållare. I art. 3 i IPPC-direktivet anges allmänna principer för verksamhets- utövarens grundläggande skyldigheter bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas och ingen betydande förorening förorsakas. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna säkerställa att inga nya anläggningar drivs utan tillstånd enligt direktivet. I artikel 5 anges att medlemsstaterna skall säkerställa att även befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med ett flertal av direktivets artiklar senast efter dagen för direktivets genomförande, dvs. Vissa artiklar skall tillämpas på befintliga anläggningar från och med dagen för direktivets genomförande, dvs. efter offentliggörandet eller . I direktivet finns vidare bestämmelser om vad ansökan skall innehålla (art. 6), beslutet och de villkor som skall gälla (art. 8-9), bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer (art. 10-11) och verksamhetsutövarens ändring av verksamheten (art. 12). Enligt artikel 13 skall medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheterna regelbundet gör en förnyad bedömning av, och om det är nödvändigt uppdaterar villkoren i tillståndet. En förnyad bedömning skall alltid göras bl.a. om anläggningen orsakar förorening av sådan betydelse att nya eller reviderade utsläppsvärden behöver införas i tillståndet eller om väsentliga ändringar av bästa tillgängliga teknik möjliggör en betydande minskning av utsläppen utan att detta medför oskäliga kostnader. Någon tid inom vilken dessa förnyade bedömningar skall göras anges inte i direktivet utan det är en fråga för varje medlemsland att bestämma med vilken regelbundenhet bedömningarna skall göras. Inte heller anges i förslaget hur ofta uppdatering av villkoren bör göras. Det anges dock att villkoren skall uppdateras om den behöriga myndigheten bedömer detta nödvändigt. I ett tillägg till beslutsprotokollet anges att många länder anser att kan vara lämpligt intervall. Enligt artikel 14 skall medlemsstaterna säkerställa att villkoren i tillståndet iakttas av verksamhetsutövaren vid driften av anläggningen samt att verksamhetsutövaren regelbundet underrättar den behöriga myndigheten om bl.a. resultaten av utsläppskontroller. I art. 15 finns, som tidigare angetts, en bestämmelse motsvarande en artikel i direktivet 85/337 om miljökonsekvensbeskrivningar att medlemsstaterna skall säkerställa att tillståndsansökningar för nya anläggningar eller väsentliga förändringar hålls tillgängliga för allmänheten så att den kan yttra sig innan myndigheten fattar sitt beslut. Även i artikel 17 finns en bestämmelse motsvarande en artikel i direktivet 85/337 om gränsöverskridande verkningar. Där föreskrivs att om en medlemsstat konstaterar att driften av en anläggning kan få betydande, negativ påverkan på miljön i en annan medlemsstat eller en annan medlemsstat begär det, skall information om ansökan överlämnas till den andra staten och den allmänhet som kan komma att beröras. IPPC-direktivet skall vara genomfört senast efter det att det har offentliggjorts vilket var , alltså . Enligt övergångsbestämmelserna i art. 20 skall direktivet 84/360 om bekämpning av luftföroreningar från industrianläggningar upphöra att gälla efter IPPC-direktivets ikraftträdande som var . När nödvändiga åtgärder vidtagits enligt artikel 5, dvs. att befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med ett flertal av direktivets artiklar, skall inte längre ett flertal av artiklarna i direktivet 76/464 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö tillämpas på dessa anläggningar. Genom och de förordningar som kommer ett utfärdas till den kommer IPPC-direktivet att vara genomfört. 4.14.3 Prövningen enligt av miljöfarlig verksamhet Regeringens förslag: Regeringen skall få föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. I de fall en ändring är tillståndspliktig skall en samlad prövning göras av hela verksamheten. Även pågående verksamheter som har påbörjats före det att tillståndsplikt föreskrivits skall kunna göras tillståndspliktiga genom föreskrifter av regeringen. skall i enskilda fall ges rätt att förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om tillståndskrav inte är föreskrivet, om det är risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter skall dock föreskrifter av generell karaktär kunna ersätta den individuella prövningen. Prövningsmyndigheter för tillståndsfrågor skall vara regionala miljödomstolar och länsstyrelser. Även kommuner kan ges rätt att pröva verksamheter med liten miljöpåverkan. I fortsättningen skall inte bara villkor utan även tillstånd kunna om- prövas. Ökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd införs. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Utredningen hade dock inget förslag om att vid ändring av verksamheter som kräver tillstånd skall hela verksamheten prövas. Även förslaget att tillsynsmyndigheten kan få förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är föreskriven är en nyhet. Remissinstanserna: är positivt till förslaget att generella föreskrifter kan meddelas. Statskontoret tillstyrker att möjligheten införs att meddela generella föreskrifter i stället för individuell prövning. Försvarsmakten anser att generella föreskrifter kan accepteras om hänsyn tas till försvarets speciella förhållanden och särart. och tillstyrker att den individuella tillståndsprövningen delvis ersätts med generella föreskrifter, men om befintliga tillstånd inskränks, bara i de fall som föreskrifterna varit möjliga att införa genom en omprövning. De motsätter sig inte heller att möjlighet införs att föreskriva om tillståndsplikt för befintlig verksamhet men anser att väl tilltagna övergångsperioder är nödvändiga. Över huvud taget har de remissinstanser som yttrat sig över möjligheten att föreskriva om tillståndsplikt för befintlig verksamhet varit positiva till förslaget, t.ex. ett flertal länsstyrelser. avstyrker att kommuner skall kunna ges tillstånds- prövande befogenheter. Även vid är starkt kritisk till det förslaget. Generalläkaren vill även i fortsättningen pröva ansökningar och anmälningar beträffande vissa avloppsanläggningar i Försvarsmakten samt anser att kommunen inte skall få pröva tillstånd beträffande försvaret. Gällande regler om prövning Reglerna om tillåtlighetsprövning och tillståndsgivning och formerna för denna prövning skiljer sig åt i miljölagstiftningen. Regeringens tillåtlighetsprövning beskrivs i avsnitt 4.21.1. Miljöskyddslagen har en utvecklad reglering av prövningsförfarandet och vem som meddelar beslut om tillstånd och villkor samt innehåller särskilda regler som anger under vilka förutsättningar miljö- myndigheterna har rätt att begära ändrade villkor för tillståndet till en verksamhet. För de verksamheter som regleras med stöd av annan miljölagstiftning än miljöskyddslagen skiljer sig reglerna åt i fråga om hur tillstånd och andra gynnande beslut med tillhörande villkor får ändras. Enligt vattenlagen kan omprövning av villkor ske för att tillgodose allmänna intressen. bestämmer i tillståndet när detta får ske, tidigast och senast efter tillståndsdomen. Naturvårdslagen innehåller särskilda föreskrifter om omprövning av täkttillstånd. Dessa kan upphävas helt eller delvis eller villkoren kan ändras. Enligt lagen om kemiska produkter får regeringen meddela föreskrifter om tillstånd och villkor. Enligt dessa föreskrifter får tillstånd gälla högst . Naturresurslagens tillstånd är inte tidsbegränsade och den saknar föreskrifter om omprövning av villkor. Enligt hälsoskyddslagen gäller särskilda regler om tillstånd till avloppsanläggningar, m.m. Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet gäller men enligt 23 § miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet i särskilt angivna fall förbjudas, bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande mån. Då kan även ett tillstånd återkallas helt eller delvis. Även de villkor som föreskrivits för ett tillstånd gäller i princip men dessa kan i särskilt angivna fall, framför allt enligt 24 § miljöskyddslagen, ändras eller upphävas. Tillstånd kan dock enligt 18 § miljöskyddslagen även lämnas för begränsad tid om särskilda skäl föreligger. I fråga om tillstånd till utsläpp av avloppsvatten i en viss recipient finns i 25 § miljöskyddslagen särskilda regler som bl.a. innebär att själva tillståndet får omprövas . Tillståndet ger ett rättsligt skydd mot att själva den verksamhet som avses med tillståndet tvingas upphöra på grund av föreskrifter i miljöskyddslagen. Tryggheten består också i ett skydd mot längre gående krav än vad som följer av tillståndsbeslutet. Skyddet är emellertid som angetts inte absolut, utan i vissa situationer kan den verksamhet som avses med ett tillstånd och villkoren för verksamheten tas upp till förnyad prövning. Som en samlad benämning på detta förfarande brukar uttrycket omprövning användas. Att frågor om omprövning av villkor som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen har kommit att behandlas särskilt utförligt i lagstiftningen beror på att de krav som kan ställas kan vara långtgående. Genom tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsade villkor och andra restriktioner för en anläggning, kan innehavaren sålunda vara tvungen att göra stora investeringar. Mot den bakgrunden har det framstått som naturligt att tillståndsbeslutet med sina villkor ger tillståndshavaren en rättstrygghet i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas, utan att i lag angivna omständigheter föreligger. Stegvis har reglerna om omprövning ändrats och ompröv- ningsmöjligheterna blivit flera. I huvud- betänkande Miljöbalk (SOU 1993:27, s. 555 ff.) finns en detaljerad genomgång av detta. Där framgår bl.a. hur det med tiden har blivit lättare för miljömyndigheterna att påfordra ändring av villkor i tillståndsbeslut. Vidare framgår att trots att miljöskyddslagen tillämpats har antalet rena omprövningsärenden enligt 24 § miljöskyddslagen vid och länsstyrelserna varit litet. I genomsnitt har och länsstyrelserna begärt omprövning i kanske något enda . Rent faktiskt har dock omprövning av tillståndsvillkor skett i ett betydande antal fall genom att pågående verksamheter tillstånds- prövats på nytt till följd av bl.a. tillståndpliktiga förändringar i produk- tionen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen bör även fortsättningsvis föreskriva om när krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet skall krävas. Utgångspunkten för när sådana krav skall ställas är naturligtvis de effekter som utsläppen från olika verksamheter har på omgivningen. De kriterier för miljöpåverkan som har utvecklats vid tillämpningen av miljöskyddslagen bör kunna ligga till grund för bedömningen, naturligtvis med beaktande av nya kunskaper om olika ämnens farlighet. Motsvarande gäller frågan om en verksamhet överhuvudtaget skall vara anmälningspliktig. Regeringen bör i fortsättningen även föreskriva om när det krävs tillstånd eller anmälan för inrättande av avloppsanordningar som regleras i hälsoskyddslagen. Det bör på samma sätt som krävas tillstånd eller anmälan till kommunen. När det gäller tillståndsplikten har i sitt remissvar föreslagit att bestämmelsen att tillstånd eller anmälan kan krävas för ändring av miljöfarlig verksamhet skall ändras så att inte bara ändringen skall prövas som det är . Det är enligt nämnden allt vanligare att företagare ansöker om tillstånd endast till en ändring, däremot inte till hela verksamheten sådan den kommer att se ut efter ändringen. Detta kan leda till att det för verksamheten finns ett antal tillståndsbeslut, som vart och ett endast avser den del som ändrades vid prövningstillfället. Stora svårigheter uppstår då att få en samlad bild av vad som gäller i fråga om tillåtna utsläpp etc. Dessutom kan det vara svårt för prövningsmyndigheten att avgöra vad som skall omfattas av prövningen varje gång. föreslår därför att det i stället bör göras en samlad prövning varje gång en verksamhet ändras i någon inte helt obetydlig omfattning. Regeringen delar uppfattning att en samlad prövning bör göras vid ändringar som inte är obetydliga och därför gjorts tillståndspliktiga. Det är inte tillfredsställande att en verksamhet drivs med stöd av ett flertal tillstånd som är svåra att överblicka och inte ger någon helhetsbild och försvårar prövningen. Dessutom försvårar detta också tillsynen och kontrollen av att tillstånden följs, för såväl verksamhetsutövare som tillsynsmyndigheten. Den aktuella bestämmelsen bör därför utformas på sätt som föreslagit. och vid föreslår att möjligheten att föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt skall utökas till att avse efterbehandling. skriver också att utredningen inte givit någon möjlighet för tillsynsmyndigheten att i kvalificerade fall förelägga en efter- behandlare att söka tillstånd för verksamheten. Verket anser att båda dessa möjligheter skulle vara mycket värdefulla för arbetet med förorenade områden. anser också att det bör övervägas att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i vissa situationer kunna förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd. En sådan möjlighet fanns enligt vattenlag. Regeringen konstaterar att när det gäller möjligheten att föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt till att avse efterbehandling så omfattas detta redan med den ändrade utformning som bestämmelsen nu har. Det finns enligt regeringens uppfattning även skäl att som har föreslagits införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är föreskriven, om det är risk för betydande föroreningar eller andra bety- dande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Detta skulle då omfatta alla typer av miljöfarlig verksamhet, även efterbehandling av förorenade områden. Regeringen skall enligt 17 kap. 1 § obligatoriskt tillåtlig- hetspröva flera olika slags miljöfarliga verksamheter. Därutöver har regeringen enligt 17 kap. 3 § möjlighet att tillåtlighetspröva även andra verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet. Detta behandlas i avsnitt 4.21. När det sedan gäller själva den administrativa tillståndsprövningen skall enligt regeringens förslag regionala miljödomstolar ersätta den nuvarande och dessa domstolar skall pröva de frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har prövats av nämnden, dvs. vad som angetts som A-ärenden i bilagan till miljöskyddsförordningen. Också annan myndighet som regeringen bestämmer får pröva frågor om tillstånd. Det kommer i likhet med tidigare att vara länsstyrelserna som även fortsättningsvis skall pröva B- ärenden enligt bilagan i förordningen. har föreslagit att om verksamheten är av den beskaffenheten, att den kan antas ha en begränsad miljöpåverkan, skall regeringen kunna föreskriva att det ankommer på en kommun att pröva frågan om tillstånd. Sådana ärenden kan avse tillstånd att installera värmepumpar och vissa andra enklare tillståndsärenden, som i den föreslagna ordningen överförs från hälsoskyddsreglerna till miljö- skyddsreglerna. har avstyrkt att kommuner skall kunna ges tillståndsprövande befogenheter eftersom samfundet anser det uppenbart att kommunerna inte kommer att kunna tillföras de resurser som skulle behövas. Även vid är starkt kritisk och skriver att resurserna är så varierande i de många kommunerna att det finns stor risk för felaktiga rättsliga bedömningar. vill också att språket i paragrafen ändras, begränsad omfattning bör bytas ut mot liten omfattning el. dyl. eftersom det är vad som avses. Regeringen bedömer att kommunerna bör kunna meddela tillstånd i vissa ärenden av mindre omfattning, särskilt som de prövar vissa avloppsanordningar som regleras i hälsoskyddslagen. Därför bör en möjligheten införas i balken att ge kommunerna rätt att pröva tillstånd till sådan miljöfarlig verksamhet som kan antas medföra liten miljöpåverkan. Prövningen bör göras av en nämnd som i sin myndig- hetsutövning skall vara fristående från kommunfullmäktige. Nämndens beslut kan då överklagas genom förvaltningsbesvär till och beslut kan överklagas till den regionala miljödomstolen. Det bör som generalläkaren önskar dock inte vara kommunen som prövar tillstånd beträffande försvaret utan det bör alltid vara . Generalläkaren bör även i fortsättningen få pröva anmälningar beträffande vissa avloppsanläggningar i Försvarsmakten. har föreslagit att frågor om anmälan, dvs. C- ärenden enligt förordningsbilagan, skall även fortsättningsvis prövas av kommunerna. Länsstyrelserna i , och län samt föreslår att det av bestämmelsen skall framgå att anmälan skall göras till när det är verksamheter som utövar tillsyn över. Eftersom anmälan enligt 19 § miljöskyddsförordningen skall göras till i vissa fall och kommunen i andra fall ändras bestämmelsen så att det anges att anmälan skall göras till , kommunen eller generalläkaren enligt vad regeringen föreskriver. När regeringen bestämmer vilka verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga får den även föreskriva var anmälan skall ges in. Möjligheten att frivilligt ansöka om tillstånd även om obligatorisk tillstånds- eller anmälningsplikt inte föreligger föreslås finnas också enligt balken. Miljökonsekvensbeskrivningar ingår som en naturlig del av prövningsmaterialet, se avsnitt 4.11. När det gäller fördelningen av prövningsärenden mellan A- och B- listan har regeringen i regleringsbrev beslutat att ge i uppdrag att utarbeta ett förslag till ny lista över prövningspliktiga verksamheter. har redovisat uppdraget i rapporten 4795, Miljöfarliga verksamheter - prövning och klassificering. Rapporten har överlämnats till som i sitt fortsatta arbete också skall behandla denna fråga och återkomma med förslag till regeringen. Tillståndsplikt för pågående verksamhet