prop · GL0345D5 · 1998-01-01 00:00:00 — Behovet av regeln om utredningsskyldighet i sådana ärenden hos en länsstyrelse eller en kommun kan emellertid enligt Lagrådets uppfattning sättas i fråga. Skälet härtill är att det allmänt anses gälla en official- eller undersökningsprincip inom förvaltningen. Den innebär bl.a. att förvaltningsmyndigheterna skall se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, ett krav som lär kunna inrymmas i bestämmelsen om allmän serviceskyldighet i 4 § förvaltningslagen (jfr , Nya förvaltningslagen, 4 uppl., s. 63). Ett problem med att införa en uttrycklig regel om utredningsskyldigheten för en viss grupp av förvaltningsärenden, såsom ärenden om miljöfarlig verksamhet, är att den kan tänkas leda till oklarhet om utredningsskyldigheten i andra typer av förvaltningsärenden. Att förvaltningsprocesslagen upptar en regel om utredningsskyldigheten för förvaltningsdomstolarna ger inte heller stöd för att införa den föreslagna bestämmelsen, eftersom den lagens regel har sin förklaring i dessa domstolars särställning och att förvaltningslagen inte har tillämpning på dem i den dömande verksamheten. Lagrådet förordar att bestämmelsen utgår ur förslaget. 20 kap. 1 § Enligt första stycket skall de tingsrätter som regeringen bestämmer vara regionala miljödomstolar. Dessa domstolar blir således, som anförts i motiven, inte att anse som specialdomstolar i egentlig mening. I motiven har emellertid inte berörts frågan om en miljödomstol skall anses vara särskild domstol i den mening som avses i forumbestämmelser (10 kap. 17 § första stycket 1 och 19 §) eller om miljödomstolarna, på samma sätt som exempelvis sjörättsdomstolarna och vid avgörande av patentmål, utgör allmänna domstolar i särskild sammansättning. Motsvarande fråga när det gäller fastighetsdomstolarna var föremål för en omfattande rättsvetenskaplig diskussion och skilda uppfattningar i rättspraxis intill dess frågan avgjordes av i plenum (NJA 1979 s. 107), varvid fastighetsdomstol befanns vara att anse som särskild domstol. Det torde inte föreligga någon tvekan om att detsamma gäller för vattendomstolarna även sedan dessa upphört som organisatoriskt fristående enheter. De skäl som talar för att fastighetsdomstolar och vattendomstolar skall anses som särskilda domstolar gör sig uppenbarligen gällande även med avseende på miljödomstolarna. Dessa måste således bli att betrakta som särskilda domstolar, vilket bl.a. innebär att en talan som borde ha väckts vid miljödomstol men som väckts vid tingsrätt skall avvisas utan foruminvändning - i vart fall om inte tingsrätten tillika är miljödomstol - och att högre rätt har att självmant beakta forumfrågan. avses bli slutinstans i de mål som i första instans har prövats av kommun eller förvaltningsmyndighet och skall därvid tillämpa förvaltningsprocesslagen. Det måste likväl anses uppenbart att aldrig kan betraktas som förvaltningsdomstol. Fråga om resning i ett mål eller ärende som avgjorts av ankommer således alltid på . 2 § Enligt första stycket punkt 5 skall miljödomstol pröva mål om ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna och vid vattenverksamhet enligt 31 kap. Lagrådet förordar att punkten avfattas så att miljödomstolen skall pröva mål om "ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverksamhet, om annat inte har särskilt föreskrivits". Avsikten med Lagrådets förslag är att det skall stå klart att det ankommer på miljödomstol att pröva en talan om ersättning som inte omfattas av bestämmelserna om rätt till ersättning i 31 kap. men som grundas på 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Förslaget motiveras närmare under Allmänna synpunkter vid 31 kap. 3 § Enligt första stycket skall vad som är föreskrivet om tvistemål vid allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och , om annat inte följer av balken eller annan lag. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen skall dock enligt tredje stycket tillämpas vid miljödomstolarna i dit överklagade mål och ärenden samt vid överklagande av sådana mål och ärenden till , om annat inte följer av balken eller annan lag. Vissa speciella undantag från de angivna reglerna anges i andra stycket och i tredje stycket andra meningen. Lagrådet har vid 16 kap. under rubriken synpunkter berört de olägenheter som vållas av att miljödomstolarna enligt förslaget kommer att få handlägga likartade sakfrågor med tillämpning av olika processordningar beroende på om det är fråga om ett överklagat mål eller ett mål eller ärende som skall tas upp av miljödomstol som första instans. Dessutom bör anmärkas att regler om tvistemål är utformade med sikte på en procedur i vilken en civilrättslig tvist mellan två parter skall prövas. Trots att åtskilliga särregler införs enligt remissen, kan vissa tillämpningsproblem förutses, om reglerna i enlighet med förslaget skall tillämpas vid exempelvis tillståndsprövning avseende miljöfarlig verksamhet, en prövning som har övervägande förvaltningsrättslig karaktär. Uppenbaligen är avsikten att även normalt skall tillämpa reglerna om tvistemål vid prövningen av mål enligt . Detta bör uttryckligen anges i lagen, eftersom många av dessa mål inte naturligt låter sig inordna i de målkategorier som behandlas i . Första stycket bör därför få följande lydelse. "Vad som är föreskrivet om tvistemål vid allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om annat inte följer av balken eller annan lag." Som Lagrådet har konstaterat vid 1 § i detta kapitel ankommer det alltid på att pröva frågor om resning i mål som har avgjorts av . I motiven har inte berörts frågan vilka regler som därvid skall tillämpas. Med det föreslagna förtydligandet av förevarande paragrafs första stycke blir det klart att vid prövning av en sådan resningsfråga har att tillämpa de för tvistemål gällande reglerna i oberoende av om för sin del har tillämpat förvaltningsprocesslagen i målet. Detsamma gäller vid klagan över domvilla. Till följd av hänvisningen till tvistemålsreglerna i första stycket kommer även 58 kap. 4 § första stycket, 10 a § första stycket och 13 § samt 59 kap. 2 § första stycket och 5 § första stycket att bli tillämpliga på extraordinära rättsmedel, vilket innebär att det, om annat inte har föreskrivits, ankommer på att pröva frågor om resning och domvilla, om domen eller beslutet har meddelats av förvaltningsmyndighet eller miljödomstol, samt frågor om återställande av försutten tid för fullföljd av talan i miljödomstol eller . I samtliga dessa fall gäller vidare att regler för tvistemål skall tillämpas oberoende av om målets handläggning, vid överklagande i ordinär ordning, skulle ha följt reglerna i förvaltningsprocesslagen. 8 § Av skäl som Lagrådet anfört bl.a. vid 2 § bör hänvisningen i andra stycket till 31 kap. ersättas med en hänvisning till "denna balk". 11 § I tredje styckets andra mening ges en föreskrift om sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd för fall då förvaltningsprocesslagen är tillämplig. Som Lagrådet närmare utvecklar vid 23 kap. 1 § bör föreskrifter om prövningstillstånd över huvud taget inte gälla för i andra fall än när förvaltningsprocesslagen tillämpas. Meningen bör därför utgå. 21 kap. 1 § I konsekvens med Lagrådets förslag vid 11 kap. 17 § att föreskrifter om institutet laglighetsprövning skall föras till övergångsbestämmelserna till bör punkt 5 i första stycket utgå och en motsvarande regel om att mål om laglighetsprövning skall behandlas som ansökningsmål tas in bland övergångsbestämmelserna. 2 § I detta kapitels 1 § anges vilka mål som är ansökningsmål och som följaktligen skall anhängiggöras genom ansökan. Beträffande sådana mål finns också i miljöbalksförslaget bestämmelser om proceduren. Däremot innehåller förslaget inte bestämmelser om stämningsmål. Utgångspunkten får emellertid anses vara att talan i mål som inte är ansökningsmål skall väckas genom ansökan om stämning, om annat inte har föreskrivits särskilt. I fråga om vissa sällsynt förekommande mål av detta slag, nämligen stämningsmål som avser vattenverksamhet, finns föreskrifter i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Övriga stämningsmål - det gäller här främst miljöskademål och brottmål - är avsedda att handläggas enligt vanliga regler. För att den sålunda avsedda ordningen skall komma till tydligare uttryck förordar Lagrådet att förevarande paragraf erhåller följande lydelse. "Talan i mål, som inte enligt 1 § är ansökningsmål, väcks genom ansökan om stämning, om annat inte är särskilt föreskrivet. Beträffande vissa stämningsmål finns föreskrifter i 7 kap. lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet." 3 § Paragrafen, som behandlar frågan om förening av mål, har avfattats på ett sådant sätt att den ger intryck av att innehålla uttömmande bestämmelser om när kumulation får äga rum. Bestämmelser om förening av mål finns emellertid även i 14 kap. 1-7 §§ . Delvis går dessa längre än de nu föreslagna reglerna; enligt 14 kap. 6 § får sålunda mål mellan samma eller olika parter handläggas i samma rättegång, om det är till gagn för utredningen. Praktiska skäl talar för att de nämnda bestämmelserna i bör bli tillämpliga även i mål enligt . Å andra sidan gäller för förening av mål enligt enligt 14 kap. 7 § att samma rättegångsform måste vara tillämplig för målen. I detta hänseende går de i remissen föreslagna reglerna längre, eftersom de erbjuder möjlighet att sammanlägga ett mål som miljödomstolen skall pröva som andra instans med ett som domstolen skall pröva i första instans. Någon anledning till erinran i sak mot förslaget i denna del finns inte. Med hänsyn till det anförda förordar Lagrådet att första styckets första mening får följande lydelse. "Även i annat fall än som avses i 14 kap. 1 - 7 §§ får mål eller ärenden enligt denna balk handläggas i en rättegång, om det är samma sökande och de avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra." I remissens motiv har uttalats att något lagstöd inte behövs för gemensam handläggning av mål i annat fall än då gemensam dom eller gemensamt beslut skall meddelas och ansökan kan vara gemensam. Detta är enligt Lagrådets mening inte riktigt. Gemensam handläggning i egentlig mening av två eller flera mål - t.ex. i form av gemensam huvudförhandling - måste i vart fall när är tillämplig förutsätta stöd i lag. I tredje stycket har föreslagits en bestämmelse som tar sikte på handläggningen av ärenden hos en länsstyrelse. Bestämmelsen kan emellertid inte anses systematiskt höra hemma i förevarande kapitel som gäller mål och ärenden i miljödomstol. Lagrådet föreslår att bestämmelsen får utgå och att en motsvarande bestämmelse i stället förs in i 19 kap. Den synes lämpligast få placeras in närmast efter 19 kap. 2 § och kan förslagsvis ges följande lydelse. "Vad som sägs i 21 kap. 3 § om handläggningen vid miljödomstol gäller även för en länsstyrelse, om ärendet annars skulle ha prövats av en kommun." 4 § I paragrafen behandlas det fallet att någon vid miljödomstol väcker talan om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller om skyldighet för den som utövar sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och fråga om tillstånd till verksamheten är under prövning eller kommer under prövning innan miljödomstolen har avgjort målet. Miljödomstolen måste då enligt förslaget förklara målet om förbud eller försiktighetsmått vilande intill dess att tillståndsfrågan har avgjorts. Samma regel gäller enligt 36 § miljöskyddslagen för fastighetsdomstol, som har att ta upp enskilda anspråk av här aktuellt slag. Nuvarande regel skall emellertid ses mot den bakgrunden att fastighetsdomstolen aldrig har att pröva tillståndsfrågan, vars utgång kan bli avgörande för rätten att föra talan om det enskilda anspråket. Den i remissen föreslagna ordningen innebär att det kan vara samma instans - miljödomstolen - som skall pröva både tillståndsfrågan och det enskilda anspråket. Även med denna förutsättning torde miljödomstolen i den angivna situationen ofta böra förklara målet om det enskilda anspråket vilande, men en sådan ordning bör inte vara obligatorisk, eftersom ett alternativ beroende på omständigheterna kan vara att tillståndsfrågan och det enskilda anspråket med stöd av föregående paragraf handläggs i en rättegång. Så t.ex. kan det tänkas vara fråga om samma parter och om vidlyftig utredning som är gemensam för de båda målen. I förevarande paragraf bör därför endast meddelas ett förbud för miljödomstolen att pröva målet om det enskilda anspåket innan tillståndsfrågan har avgjorts. Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att orden "skall miljödomstolen förklara målet vilande till dess tillståndsfrågan har avgjorts" byts ut mot "får miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats". 7 § I första och andra styckena anges vissa situationer där ett mål som har anhängiggjorts vid en miljödomstol skall överlämnas till regeringens avgörande. Enligt första stycket skall miljödomstolen med eget yttrande till regeringen överlämna frågor rörande sådan verksamhet eller åtgärd som den finner böra tillåtlighetsprövas enligt reglerna i 2 kap. 9 § första stycket eller 10 §. Det gäller sådan verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt balken; den s.k. stoppregeln som dock kan genombrytas, om det finns särskilda skäl. Det är frågan om sådana skäl föreligger som skall underställas regeringen för avgörande. Den prövning som regeringen skall göra innebär att olägenheten skall sättas i relation till verksamhetens allmänna samhällsnytta. I författningskommentaren till 2 kap. 9 § sägs att det skall kunna visas att verksamheten medför fördelar som från allmän och enskild synpunkt klart överväger olägenheten. De överväganden som skall göras, när fråga uppkommer att meddela undantag från stoppregeln, är väsentligen av politisk natur. Principiella skäl talar mot att en domstol skall överlämna ett där anhängiggjort mål till en politisk myndighets avgörande. Det är emellertid inte förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina avgöranden skall ta ställning till politiska intressekonflikter. Eftersom tillämpningen av 2 kap. 9 § första stycket och 10 § inbegriper frågor av det slaget, finner Lagrådet det godtagbart att tillåtlighetsprövningen i nu aktuella fall skall ankomma på regeringen. Detsamma gäller tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. 1 eller 3 §. I andra stycket första meningen föreskrivs skyldighet för en miljödomstol att till regeringen överlämna överklagade "ärenden" som är av särskild vikt eller om begär det. Vidare föreskrivs i andra meningen obligatoriskt överlämnande av ärenden, när fråga är om överklagade beslut som rör försvarsfrågor. I det sistnämnda fallet måste frågorna antas vara av sådan art att de, liksom beträffande de i första stycket angivna fallen, bör avgöras av regeringen. Vad angår bestämmelserna i andra styckets första mening ter sig förhållandet annorlunda. har en liknande överlämnandeskyldighet enligt 48 b § miljöskyddslagen är inte ett godtagbart skäl för att ålägga miljödomstolen att överlämna mål som är av särskild vikt, vilket för övrigt är ett alltför allmänt hållet kriterium, som kan vålla tillämpningsproblem hos domstolarna. Visserligen kan det även beträffande de nu avsedda målen föreligga en konflikt mellan miljöintressen och andra väsentliga allmänna intressen. Så som första meningen är utformad är det dock inte endast mål av det slaget som miljödomstolen skall överlämna till regeringen, om det är av särkild vikt eller begär det. Ordalydelsen medför att exempelvis också ett mål om ersättning enligt 20 kap. 2 § första stycket 4-6 omfattas av överlämnandeskyldigheten. Om det gäller mycket höga belopp eller ett principiellt rättsligt intresse av särskild vikt, skulle domstolen vid en bokstavstolkning av lagtexten kunna anses skyldig att överlämna målet till regeringen. Detta kan dock inte vara avsikten med förslaget. Även i ett annat hänseende finner Lagrådet att andra stycket första meningen kan ifrågasättas. Bestämmelsen gäller inte mål som skall handläggas av miljödomstolen i första instans. Någon skyldighet att överlämna ett mål till regeringen föreligger således inte, om målet är sådant som avses i 20 kap. 2 §. Miljödomstolen skall enligt det lagrummet som första instans pröva bl.a. mål som avses i 21 kap. 1 § första stycket. Där anges i punkt 1 mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 6 § eller 7 § andra stycket som inte skall prövas av eller en nämnd enligt vad som föreskrivs i 9 kap. 8 §, dvs. ansökningar om tillstånd som enligt regeringens föreskrifter skall prövas av eller, om den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, av en nämnd. Det torde kunna förutsättas att de mål rörande miljöfarlig verksamhet, i vilka miljödomstolen är första instans, allmänt sett är av större betydelse för människors hälsa och miljön än de mål som skall handläggas av eller en nämnd som första instans (jfr de s.k. A, B och C-listorna i bilagan till miljöskyddsförordningen 1989:364). Motivet för överlämnandeskyldigheten synes enligt författningskommentaren vara att prövningen av frågan innebär ett politiskt ställningstagande, t.ex. att miljöskyddskrav skall ställas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter. Lagrådet har svårt att se att inte sådana bedömningar skulle kunna aktualiseras även i mål där miljödomstolen är första instans. Det är väl snarare i sådana mål som miljöintressena och andra allmänna intressen kan kollidera. På grund av det anförda anser Lagrådet att andra stycket första meningen bör utformas så att skyldigheten för miljödomstolen att till regeringen överlämna ett mål skall avse såväl mål som överklagats till domstolen som mål där domstolen är första instans. Vidare bör det klart framgå att det endast är mål där miljöintresset står mot annat allmänt intresse som skall överlämnas. I tredje stycket erinras om miljödomstolens skyldighet enligt 17 kap. 5 § att underrätta regeringen om verksamhet enligt 17 kap. 3 §. Lagrådet har under 17 kap. 5 § förordat att miljödomstolen inte skall ha en sådan skyldighet. Om detta godtas, bör tredje stycket utgå. Lagrådet föreslår med hänsyn till det sagda att tredje stycket utgår och att andra stycket ges följande lydelse. "Om miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, skall domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen. Detsamma gäller, om begär att målet av sådan anledning skall överlämnas till regeringen. Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, , eller skall domstolen alltid med eget yttrande överlämna målet till regeringens avgörande." 22 kap. 22 § Miljödomstolens möjlighet att genom deldom avgöra frågan om en verksamhets tillåtlighet gäller givetvis inte i de fall då tillåtlighetsfrågan skall prövas av regeringen enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §. För tydlighetens skull vore det enligt Lagrådets mening en fördel om detta framgick av lagtexten, t. ex genom att till första stycket fogas orden "om frågan inte enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § skall prövas av regeringen." 23 kap. 1 § Paragrafen har avfattats med den utgångspunkten att prövningstillstånd generellt skall krävas för att prövning i skall få ske av miljödomstols dom eller beslut. Regleringen bygger i detta hänseende på förslaget i prop. 1996/97:131, enligt vilket prövningstillstånd i hovrätten alltid skulle krävas vid överklagande av mål eller ärenden från tingsrätt. Efter det att förevarande lagrådsremiss beslutats har emellertid nämnda proposition återkallats av regeringen. I enlighet med 49 kap. 12 § andra stycket 1 gäller alltså fortfarande att prövningstillstånd aldrig behövs vid överklagande till hovrätt av avgöranden i mål som skall handläggas av tingsrätt i särskild sammansättning, en regel som också måste vara tillämplig på avgöranden av särskilda domstolar som fastighetsdomstol och vattendomstol. Frågan om en eventuell ändring i detta hänseende kan inte tas upp isolerad för miljödomstolarnas del, något som inte heller har varit avsikten med det remitterade förslaget. Det finns således inte underlag för att uppställa krav på prövningstillstånd för sådana mål som prövas av miljödomstol som första instans och som enligt 20 kap. 3 § första stycket förslaget till miljöbalk skall handläggas enligt . När det däremot gäller överklagande till av ett avgörande som en miljödomstol har meddelat i ett dit fullföljt mål är förvaltningsprocesslagen tillämplig. Det är väl förenligt med den princip som har kommit till uttryck i 34 a § förvaltningsprocesslagen och får även anses sakligt motiverat att uppställa krav på prövningstillstånd vid överklagande av ett sådant mål till . Med hänvisning till det anförda föreslår Lagrådet att i förevarande paragraf första styckets andra och tredje meningar utgår och ersätts med följande mening. "Vid överklagande till av en dom eller ett beslut av en miljödomstol i ett dit överklagat mål eller ärende krävs prövningstillstånd". I andra stycket bör hänvisningen till 49 kap. 14 § utgå. 2 § Under hänvisning till vad som har anförts vid 1 § förordar Lagrådet att hänvisningen i första stycket till 49 kap. 13 § tas bort och att andra stycket utgår. I tredje stycket andra meningen bör hänvisas endast till beslut. 8 § Enligt förslaget är sista instans i mål och ärenden som i första instans har prövats av nämnd eller förvalt- ningsmyndighet. Det främsta skälet till detta är enligt författningskommentaren att instanskedjan annars skulle bli längre för dessa ärenden än för övriga mål och ärenden med miljöanknytning. Bland de mål och ärenden som till följd av förslaget skall stanna i ingår sådana där Regeringsrätten är sista instans, t.ex sådana som rör renhållnings- och hälsoskyddsområdet. Genom att lagstiftningen på dessa områden integreras med , där de allmänna förvaltningsdomstolarna inte ingår som prövningsmyndigheter, innebär förslaget att ingen av de domstolar som traditionellt är prejudikatinstanser kan få befattning med dessa och liknande måltyper. Prejudikatbildningen kommer i stället att ligga på . Såsom Lagrådet framhållit under allmänna synpunkter vid 16 kap. bör ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller kunna motiveras av speciella skäl. Det enligt författningskommentaren anförda skälet för den föreslagna ordningen är enligt Lagrådets mening inte övertygande. Att behålla en renodlad prejudikatinstans, för vars prövning normalt krävs prövningstillstånd, kan som Lagrådet ser det knappast vara en så väsentlig nackdel i processuellt hänseende att det skulle överväga fördelarna med en sådan prejudikatinstans. Spörsmålet om prejudikatbildningen ingår enligt Lagrådets uppfattning bland de frågor som förtjänar ytterligare och mer allsidiga överväganden, innan miljödomstolar inrättas med ett kompetensområde som omfattar även de målkategorier inom miljöbalksområdet som enligt nuvarande ordning handläggs vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. 24 kap. 1 § Paragrafens andra stycke upptar en regel som anger att det i kapitlet med tillstånd också avses bl.a. lagligförklaring enligt 11 kap. 17 §. Med hänvisning till vad Lagrådet anfört vid sistnämnda lagrum om institutet laglighetsprövning förordar Lagrådet att den reglering som behövs beträffande rättskraftsverkan av lagligförklaringar i stället tas in bland övergångsbestämmelserna till . 3 § I paragrafens första stycke räknas under åtta olika punkter upp de fall då tillsynsmyndigheten får återkalla tillstånd, dispens eller godkännande samt meddela förbud mot fortsatt verksamhet. I punkterna 3 och 4 beskrivs fall som företer stora likheter. I båda dessa punkter synes det gälla situationer då det till följd av verksamheten har uppkommit olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller för miljön.