prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår i vilka fall som retroaktiv lagstiftning är förbjuden. Den nu aktuella frågan träffas som också Lagrådet funnit inte av regeringsformens föreskrifter. Lagrådet har dock gjort gällande att införa en övergångsregel som omspänner tiden 1969- 1989 ger upphov till betungande förpliktelser särskilt för dem som upphört att bedriva miljöfarlig verksamhet före ikraftträdandet av lagstiftning. Frågan om lämpligheten av att införa betungande föreskrifter av angivet slag måste enligt regeringens mening bedömas utifrån såväl generella utgångspunkter som omständigheterna i det enskilda fallet. Mot bakgrund av vad en genomgång av rättsläget som det framträdde fram till Regeringsrättens dom visar kan inte en övergångsregel, som för framtiden tillskapar det rättsläge som allmänt ansågs gälla års rättsfall, sägas gå emot vad som kan anses utgöra berättigade förväntningar hos berörda verksamhetsutövare i de fall som kan bli aktuella. Ett exempel då det inte alltid bör anses oskäligt betungande är, som nämns i det följande, att en soptipp läcker lakvatten. I ett sådant fall rör det sig om pågående miljöfarlig verksamhet och ansvar bör normalt kunna krävas ut även om någon tippning av sopor inte längre förekommer. Detta innebär att utifrån generella utgångspunkter kan förslaget knappast anses vara av någon särskilt betungande karaktär. I den utsträckning krav på efterbehandling i det enskilda fallet kan vara så betungande att det framstår som oskäligt kan en sådan avvägning ske inom ramen för allmänna regler om skälighetsavvägning. En övergångsregel som knyter an till 2 kap 8 § bör dock vid bedömande av frågan om retroaktivitet begränsas i tiden och till att avse miljöfarlig verksamhet. För att ytterligare belysa frågan om vad Lagrådet anför bör begreppet miljöfarlig verksamhet klarläggas i detta sammanhang. Vad som menas med miljöfarlig verksamhet har i litteraturen beskrivits med hänvisning till miljöskyddslagens definition av begreppet. talar om att man vid tolkningen av begreppet skall utgå från en markanvändning i vid mening. (: Kommentar till miljöskyddslagen). Bjällås och Rahmns kommentar till miljöskyddslagen (1996 s. 20) utvecklar begreppet miljöfarlig verksamhet på följande sätt: Alla verksamheter och andra aktiviteter som lagen gäller för kallas i miljöskyddslagen för miljöfarliga verksamheter. Det är inte säkert att en verksamhet är farlig för miljön bara för att den har betecknats som miljöfarlig. Det enda som lagstiftaren tagit ställning till är, att verksamheten skall betecknas som miljöfarlig och omfattas av lagen om den påverkar eller kan påverka miljön på något av de sätt som anges i 1 § ML. Ordet verksamhet skall inte övertolkas. Någon verksamhet i form av en mänsklig aktivitet behöver inte bedrivas för att lagen skall vara tillämplig. Det räcker med att förutsättningarna i någon av punkterna 1-3 ovan är uppfyllda för att lagen skall gälla och för att därmed en miljöfarlig verksamhet skall förekomma. En markanvändning, där någon mänsklig aktivitet inte bedrivs, men där det finns risk för att den leder till utsläpp eller någon annan form av störning för omgivningen, definieras som miljöfarlig verksamhet. En nedlagd soptipp, där det inte längre tippas sopor och där det överhuvudtaget inte pågår någon verksamhet, är ändå enligt lagens definition att betrakta som en miljöfarlig verksamhet eftersom markanvändningen kan leda till förorening av omgivningen genom lakvattenläckage från soptippen. Det redovisade synsättet bekräftas i Koncessionsnämndspraxis av fallet KN 249/94 där ett par makar köpte en jordbruksfastighet av ett konkursbo. En tid efter köpet upptäckte makarna att en urinbrunn var fylld med spillolja. Makarna förelades att frakta bort oljan till en destruktionsanläggning. De ansågs bedriva miljöfarlig verksamhet på grund av att förvaringen av olja kunde leda till förorening av mark eller vatten. Vid rättsprövning 1997 fann Regeringsrätten föreläggandet förenligt med gällande lag. I sak innebär inte någon begränsning i förhållande till miljöskyddslagen i fråga om vad som räknas som miljöfarlig verksamhet. Av den lämnade redogörelsen framgår att svaret på frågan vad som skall räknas som miljöfarlig verksamhet skall ses i förhållande till när verkningarna av verksamheten upphört och inte när den faktiska driften upphör. Detta synsätt, att lagen hänför sig till omgivningspåverkan och inte industriell verksamhet eller annan liknande verksamhet i vedertagen mening, har naturligtvis också betydelse vid bedömningen av frågan om en övergångsregel kan anses gälla retroaktivt eller ej. Regeringens förslag till övergångsbestämmelse framgår av författningskommentaren till 8 § avsnitt 5.4. Miljöskyddslagen innehåller inte någon bestämmelse om preskription av krav på återställningsåtgärder. En förutsättning för att allmänna preskriptionsregler skall kunna tillämpas på en förvaltningsrättslig förpliktelse torde vara att det allmänna uppträder i egenskap av borgenär i förhållande till den enskilde. Detta är inte fallet när det gäller skyldigheten att vidta återställningsåtgärder enligt miljöskyddslagen. Det allmänna är tillsynsmyndighet och inte mottagare av den prestation som skall utföras. Någon preskription av krav på återställningsskyldighet enligt miljöskyddslagen synes således inte kunna inträda enligt preskriptionslagen (1981:130). Motsvarande gäller för . Övriga regler om efterbehandling När ansvarets omfattning bestäms skall bl.a. beaktas hur som förflutit sedan föroreningarna ägt rum, 10 kap. 4 § förslaget till miljöbalk. En bedömning av det slaget kan i vissa situationer leda till jämkat ansvar eller till att något ansvar inte skall utkrävas. Vid skälighetsbedömningen bör särskilt beaktas om föroreningarna skett så långt tillbaka i tiden som före , kostnaderna för efterbehandling samt om verksamheten bedrivits i överensstämmelse med de regler som då gällde och de villkor som beslutats för verksamheten. Motsvarande kriterier för skälighetsavvägningen som gäller för verksamheter som förorenat bör tillämpas även för åren därefter, dock att skälighetsavvägningen kommer att utfalla annorlunda ju närmare i tiden verksamheten vållat olägenheterna. Miljöbalksförslaget innehåller emellertid i 10 kap. en regel som inte har någon motsvarighet i gällande rätt. De är betungande för de enskilda som berörs. Regeln avser att den som förvärvat fastighet med vetskap om förorening eller som vid en undersökning borde ha upptäckt föroreningen har ett efterbehandlingsansvar. Regeln bör tillämpas först från ikraftträdande. Någon övergångsregel skall inte införas för detta fall. I övrigt bör reglerna om efterbehandling i 10 kap. kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift pågått efter om efterbehandlingsbehov föreligger efter ikraftträdande. Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till bestämmelser om hushållning av mark- och vattenområden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. naturresurslagen inarbetas som 3 och 4 kap. balken med endast vissa redaktionella ändringar. Eftersom några ändringar i sak inte föreslås behövs inte heller några övergångsbestämmelser. Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till regler om miljökvalitetsnormer. Om behov visar sig föreligga får övergångsbestämmelser meddelas i de föreskrifter om miljökvalitetsnormer som meddelas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att när en föreskrift om miljökvalitetsnormer meddelas skall den förenas med lämpliga övergångsbestämmelser. Geologiska Undersökning tillstyrker förslaget och delar uppfattningen att övergångsbestämmelser bör tas in i de följdföreskrifter med miljökvalitetsnormer som skall utarbetas. Skälen för regeringens förslag: I införs bestämmelser om miljökvalitetsnormer i 5 kap. I bestämmelserna ges regeringen eller, när det krävs till följd av EU-medlemskapet, den myndighet som regeringen bestämmer rätt att föreskriva om sådana normer, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Normerna får avse förekomst i miljön av bl.a. kemiska produkter eller biotekniska organismer. Miljökvalitetsnormernas rättsverkan framgår direkt av den föreslagna lagtexten. Normerna riktar sig till myndigheter och kommuner och endast indirekt till företag och andra enskilda. Den indirekta verkan mot verksamhetsutövare innebär bl.a. att tillsynsmyndigheter med stöd av 26 kap. 9 § kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att en miljökvalitetsnorm inte överträds. Enligt utredningens bedömning, som delas av regeringen, skall sådana ingripanden kunna ske även mot verksamheter som bedrivs när träder i kraft. Verksamhetsutövare som bedriver sin verksamhet med stöd av tillstånd skyddas genom tillståndets rättskraft mot ingripanden av det allmänna. Ett tillstånd kan dock omprövas om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I avsnitt 4.37.8 föreslås att detta även skall gälla tillstånd meddelade före ikraftträdande. Sammanfattningsvis gäller om balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormernas rättsverkan att dessa inte skapar något behov av övergångsbestämmelser, eftersom enligt huvudregeln gäller fullt ut när den träder i kraft. Miljökvalitetsnormerna kommer inte att utformas som lagbestämmelser i utan som föreskrifter som meddelas med stöd av balken. Det saknas därför även i övrigt behov av att införa övergångsbestämmelser till reglerna i balken om miljökvalitetsnormer. Det kan däremot bli aktuellt att ta in övergångsbestämmelser i de föreskrifter i vilka miljökvalitetsnormerna läggs fast. Regeringens förslag: Äldre bestämmelser om miljökonsekvens- beskrivningar skall tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts när träder i kraft. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Geologiska Undersökning tillstyrker förslaget att äldre bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts före träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: Kraven på miljökonsekvens- beskrivningar utökas och skärps i . En ansökan om tillstånd enligt skall vanligtvis innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Ett tidigt samråd skall ske med enskilda som särskilt berörs och med långt innan ansökan görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. För verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall genomföras ett förfarande med miljökonsekvensbedömning som innebär ett utvidgat samråd med fler myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall informeras och få möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningen. innehåller bestämmelser om vilka uppgifter en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Det gäller bl.a. de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas och alternativ beträffande lokalisering, om sådana är möjliga, samt konsekvenser av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, det s.k. nollalternativet. Balkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar innebär alltså flera väsentliga ändringar i förhållande till nuvarande system. Bland annat skall samråd hållas långt innan ansökan om tillstånd ges in. Det skulle vara opraktiskt att införa det nya förfarandet i redan pågående mål och ärenden. bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar bör även i fortsättningen gälla i dessa fall. Som framgår av avsnitt 4.37.8 bör det finnas en övergångsbestämmelse som säger att äldre rätt skall tillämpas i de pågående målen och ärendena. En sådan bestämmelse omfattar även miljökonsekvensbeskrivningar. De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar skall däremot tillämpas i mål och ärenden där ansökan eller anmälan sker efter balkens ikraftträdande. Eftersom samråd skall ske långt innan ansökan eller anmälan ges in måste en verksamhetsutövare som avser att närmast efter balkens ikraftträdande göra en ansökan eller anmälan ha en sådan framförhållning att denne ser till att balkens krav är uppfyllda när ansökan eller anmälan görs. 4.37.6 Skydd av områden m.m. Skydd av områden och arter Regeringens förslag: Områden som har skyddats enligt äldre bestämmelser skall anses skyddade enligt motsvarande bestämmelser i . bestämmelse om när en strandskyddsdispens upphör att gälla skall tillämpas också på dispenser meddelade före . Föreskrifter för miljöskyddsområden skall inte kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Äldre bestämmelser om interimistiska förbud skall tillämpas i fråga om förlängning av förbud som gäller vid ikraftträdande. Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till regler om skydd för djur- och växtarter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte framfört några synpunkter om utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna del. Vissa remissinstanser har lämnat synpunkter om detaljfrågor med anknytning till områdesskyddet. Enligt och statens historiska museer bör de naturreservat som bildats för att skydda kulturvärden anses beslutade med stöd av balkens bestämmelser om naturreservat såvitt inte något annat bestäms. i har upplyst att det i länet finns en hel del förordnanden enligt 19 § naturvårdslagen i dess lydelse . Enligt är det angeläget att dessa gamla förordnanden kvarstår då en nybildning eller ombildning skulle ta stora resurser i anspråk, helt i onödan. i har efterlyst ett förtydligande i motiven till den övergångsbestämmelse som innebär att strandskyddsdispenser som meddelats före skall omprövas viss sista dag. påpekar att bestämmelsen inte gäller undantag i samband med detaljplan eller områdesbestämmelser. pekar på att innehåller skärpta förutsättningar för långa interimistiska förbud som förberedelse för inrättande av vissa områdesskydd. Enligt LRF bör det inte meddelas någon regel som innebär att äldre bestämmelser om interimistiska förbud skall tillämpas i fråga om förlängning av förbud som gäller vid balkens ikraftträdande. När det gäller artskyddet anser att det borde finnas övergångsbestämmelser och anpassning till i vart fall skogsvårdslagen. Skälen för regeringens förslag: 7 kap. föreslås innehålla bestämmelser om områdesskydd. Bestämmelserna, som är hämtade från naturvårdslagen, miljöskyddslagen och vattenlagen, innebär i vissa avseenden ändringar i förhållande till vad som gäller . De ändringar som regeringen har föreslagit är huvudsakligen följande. Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde slås samman till en skyddsform som benämns naturreservat. Till skillnad från förslag skall enligt regeringens förslag det särskilda skyddet av djur- eller växtarter inom ett område bibehållas som ett självständigt skyddsinstitut. I vidgas skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder när intrång tillåts i ett naturreservat. Kompensationsskyldigheten skall gälla alla intrång i naturvårdsintressen inom reservatet och alltså inte endast intrång i en våtmarks naturvårdsintresse. Genom införs vidare en ny skyddsform med namnet kulturreservat. Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall, liksom andra områden där väsentliga värden hotas, kunna förklaras som miljöskyddsområden. Föreskrifter i miljöskyddsområden skall kunna innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut enligt . Dessutom skall i strandskyddsområden inte få vidtas åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Slutligen skall nämnas att ger möjlighet att meddela interimistiska förbud vid kulturreservat och vattenskyddsområden. Giltighetstiden för interimistiska förbud blir kortare. Regeringen anser i likhet med att beslut om att skydda och vårda ett område eller ett föremål bör förbli gällande även sedan har trätt i kraft. Besluten skall anses meddelade med stöd av balkens bestämmelser. Det är då självklart att balkens regler om nationalparker skall tillämpas på gamla nationalparker, reglerna om naturreservat på gamla naturreservat osv. I den mån äldre typer av skyddsformer har namn som inte återfinns bland balkens regler, vilket främst gäller skyddsformen naturvårdsområde, bör det anges att de nya reglerna om naturreservat skall tillämpas. Det finns dock även områdestyper i äldre lagar än de som upphävs, vilka fortfarande kan gälla. Om det i något sådant fall visar sig nödvändigt att hitta en motsvarighet i får det avgöras från fall till fall vilka områdesbestämmelser i balken som skall tillämpas. Vid denna bedömning är skyddsformens syfte av största betydelse. Man kan även se på de regler som får finnas för att uppnå detta syfte. Om det inte går att hitta någon motsvarighet i balken bör det gamla förordnandet om områdesskydd omprövas. I samband med beslut om att skydda ett område har vanligen meddelats ett stort antal föreskrifter riktade till fastighetsägare och andra med särskild rätt till marken samt allmänheten. Det kan inte komma i fråga att i samband med ikraftträdande utfärda nya föreskrifter för redan beslutade skyddsformer. Även föreskrifterna bör således fortsätta att gälla och få samma verkan som om de hade meddelats med stöd av . En fråga som har uppmärksammat är om tillägget i 7 kap. 16 § , att det är förbjudet att i strandskyddsområde vidta åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, även bör gälla åtgärder som pågår när träder i kraft. Av betydelse vid bedömningen av denna fråga är att förbudet enligt 7 kap. 17 § inte gäller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantagna är vidare verksamheter som har fått tillstånd enligt eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Av avsnitt 4.37.4 framgår att detta även gäller tillstånd enligt tidigare regler. På detta sätt har undantagits de verksamheter där det skulle kunna vara betänkligt att låta förbudet gälla åtgärder som pågår när balken träder i kraft. Några övergångsbestämmelser bör därför inte införas. Förbudet kommer därmed att gälla för pågående åtgärder i icke undantagna verksamheter. gäller enligt 16 a § naturvårdslagen ett tillägg som innebär att beslut om strandskyddsdispens upphör att gälla om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats eller avslutats från den dag då beslutet vann laga kraft. Motsvarande regel införs i 7 kap. 18 § andra stycket i . Någon särskild övergångsbestämmelse infördes inte till naturvårdslagens bestämmelse och det har rått oklarhet om bestämmelsen gäller även dispenser som har meddelats före ikraftträdandet. har föreslagit att det införs en övergångsbestämmelse till bestämmelse och att övergången i sak regleras så miljöbalksbestämmelsen efter ett visst datum även skall gälla dispenser som har meddelats före lagändringen. Enligt är det lämpligt att som datum välja den dag som infaller efter balkens ikraftträdande. Som motiv har utredningen angett att det då normalt torde ha gått åtminstone de beslut som omfattas av ändringen vann laga kraft och att det i praktiken innebär att innehavare av äldre dispenser får på sig från balkens ikraftträdande att avsluta den åtgärd som omfattas av dispensen. Regeringen anser att utredningens förslag bör genomföras endast med den ändringen att miljöbalksbestämmelsen skall börja gälla . Skälet till denna ändring är att balken träder i kraft än den tidpunkt som utredningen utgick från. Utöver det som har sagts här om övergångsbestämmelser till balkens strandskyddsregler hänvisas till författningskommentaren där t.ex. påpekandet från i har beaktats. En nyhet i miljöbalksförslaget är att föreskrifter för ett miljöskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 20 § skall kunna innebära inskränkningar i redan meddelade tillstånd. Vid behandlingen av övergångsbestämmelser till balken fordras därför att ställning tas till om sådana inskränkningar skall få ske även av tillstånd som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen. Som framgår av avsnitt 4.37.3 krävs tungt vägande skäl för att låta nya bestämmelser innebära inskränkningar i tillstånd som redan har meddelats när bestämmelserna tillkommer. Regeringen konstaterar att detta även gäller det fall som diskuteras . Förutsättningen för att få förklara ett mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde är enligt förslaget att det krävs särskilda föreskrifter för området därför att detta är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. Skyddsformen är i sin utformning enligt förhållandevis ingripande och skall tillgripas endast vid allvarliga situationer. syftar regeringen till att åstadkomma en effektiv skyddsform som kan skapa förutsättningar att ingripa fort för att komma till rätta med miljöförsämringen i det aktuella området. I dess nuvarande form har förordnanden om miljöskyddsområde bara använts i två fall, nämligen för och och inte gett förväntad effekt. För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena inom ett miljöskyddsområde är det följaktligen viktigt att kunna minska verkningarna av samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga situationen. Detta gäller naturligtvis även verksamheter som har tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen. måste beaktas att föreskrifter som utfärdas för ett miljöskyddsområde kan leda till att äldre tillstånd inskränks på ett sätt som tillståndsinnehavaren inte kunnat räkna med. Möjligheten finns i och för sig att ompröva dessa tillstånd, varvid skälighetsregeln i 2 kap. 7 § skall tillämpas. Regeringen kommer till slutsatsen att det för dessa tillstånd saknas de tungt vägande skäl som nämns i avsnitt 4.37.3. Regeringen finner därför att det bör meddelas en övergångsbestämmelse om att föreskrifter för miljöskyddsområden inte skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Föreskrifternas direktverkan på tillstånd bör alltså begränsas till tillstånd som har meddelats enligt . Enligt 11 § naturvårdslagen kan ett interimistiskt förbud som längst gälla . Enligt 7 kap. 24 § blir den maximala tiden . skärps förutsättningarna för att meddela långa förbud. Ändringarna träder i kraft med . Med hänsyn till naturvårdens planering bör dock enligt regeringens uppfattning, i motsats till vad LRF anfört, interimistiska förbud som gäller vid balkens ikraftträdande inte påverkas av ändringen. För att detta skall bli möjligt måste en särskild övergångsbestämmelse finnas. Regeringen anser i likhet med att det i övrigt inte behövs några övergångsbestämmelser i anledning av de föreslagna ändringarna. Några övergångsbestämmelser från tidigare ändringar av naturvårdslagens strandskyddsbestämmelser måste dock upprepas. innehåller i 8 kap. särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter. Bestämmelserna är hämtade från naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. De motsvarar i allt väsentligt gällande rätt. Regeringen anser således att det inte behövs några övergångsbestämmelser med avseende på balkens artskyddsbestämmelser. Med anledning av remissynpunkter från erinrar regeringen om att kommande förslag till följdlagstiftning självfallet också skall innehålla övergångsregler. Av vad som sägs i avsnitt 4.37.4 framgår att äldre föreskrifter om att t.ex. djur- eller växtarter skall vara fredade fortfarande gäller, om inte annat bestäms. 4.37.7 Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd