prop · GL0343 · 1998-01-01 00:00:00 — och avstyrker båda en innehavskriminalisering med hänvisning till de allvarliga effekterna när det gäller systematiken för grundlagarna på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Skälen för regeringens förslag: Barnpornografi är en avskyvärd och oacceptabel företeelse i vårt samhälle. Barnpornografi förutsätter ett hänsynslöst utnyttjande av barn. har det visat sig att det i inte obetydlig omfattning förekommer barnpornografi även av mycket grovt slag. Det framstår som djupt otillfredsställande att enskilda personer utan att riskera annat än ett förverkande av materialet, skall kunna förvärva och inneha material som skildrar grova övergrepp mot barn. Varje företeende av en barnpornografisk bild innebär en straffvärd kränkning av det avbildade barnet men också av barn i allmänhet. Även ett innehav av en sådan bild utgör en fortlöpande integritetskränkning. Det kan vidare inte uteslutas att en innehavare av en sådan bild kan komma att visa den för ett barn i syfte att förmå barnet att medverka i sådana handlingar som skildras på bilden. I detta sammanhang måste intresset av att förhindra den integritetskränkning av det avbildade barnet och av barn i allmänhet som varje befattning med barnpornografiskt material innebär få väga utomordentligt tungt. Detta talar med styrka för ytterligare åtgärder bl.a. inriktade mot innehav av sådant material. Handeln med barnpornografi sker i det fördolda eftersom framställning och försäljning av sådant material är förbjudet. En kriminalisering av innehav av barnpornografi kan emellertid väntas leda till en minskad efterfrågan av sådant material. Detta kan i sin tur antas medföra en minskad produktion och spridning av barnpornografi. Härigenom kan sådana sexuella övergrepp mot barn som regelmässigt förekommer i samband med framställningen motverkas. En kriminalisering av innehav skulle också innebära att det inte längre skulle gå att freda sig med att materialet inte var avsett för spridning. Uppenbart straffvärda fall av befattning med barnpornografi skulle i betydligt större utsträckning än bli möjliga att bestraffa. Det var också bl.a. dessa hänsyn som låg bakom beslut att kriminalisera innehav av barnpornografi det vilande förslaget till grundlagsändring och att vidga möjligheterna att konfiskera och förverka barnpornografi. Utredningen har kartlagt och undersökt omfattningen av den hantering av barnpornografiskt material som förekommer här i landet. Även om kunskaperna om utbredning, distributionssätt m.m. när det gäller barnpornografi sålunda har djupnat, innebär inte undersökningens resultat att det grundläggande ställningstagande som gjorde 1994 och de avvägningar som motiverade de åtgärder som då företogs, på något sätt skulle ha förlorat i styrka eller betydelse. Så har också utredningen liksom de allra flesta remissinstanserna kommit fram till att långtgående åtgärder mot förekomsten av barnpornografi är påkallade. Ingen motsätter sig egentligen skärpta åtgärder mot barnpornografin. En annan sak är att man kan ha olika åsikter i frågan om det är befogat att straffbelägga innehav, både med hänsyn till effektiviteten av kriminaliseringen och till de motstående tryck- och yttrandefrihetsrättsliga värdena. För regeringen är skyddet av det uppväxande släktet en av de allra mest angelägna uppgifterna. Ingen annan grupp i samhället är i samma behov av det allmännas stöd i olika former. Detta skyddsvärde kommer till uttryck bl.a. i . Självfallet är det särskilt betydelsefullt att förhindra att barn utnyttjas sexuellt av vuxna. Regeringen instämmer således med alla dem som framhåller det väsentliga intresset av att kunna ingripa mot själva innehavet av barnpornografi. Starka kriminalpolitiska skäl talar för att innehav av barnpornografi blir straffbart. Så har också i olika internationella sammanhang, dels genom den vid världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn antagna deklarationen, dels genom rådets beslut om gemensam åtgärd mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn, åtagit sig att kriminalisera innehav av barnpornografi. Den fråga som för del emellertid har visat sig vara svårlöst är möjligheterna att kriminalisera innehavet av sådana informationsbärare som omfattas av reglerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De ändringar i de båda grundlagarna som tidigare föreslagits och de som har antagits som vilande i syfte att införa ett innehavsförbud har mötts av ett kraftigt motstånd från framför allt publicister och journalister. Utan tvekan väger det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga intresset mycket tungt. Inte så att barnpornografi i sig är förtjänt av grundlagens skydd, brottet ingår redan bland tryck- och yttrandefrihetsbrotten. Det som är problematiskt är att ingripanden mot innehav av tryckta skrifter och annat grundlagsskyddat material är något som är oförenligt med viktiga tryckfrihetsrättsliga principer, varav några är helt undantagslösa. Särskilt betänkligt ter det sig att bryta i genom det med undantag för filmer som skall visas offentligt absoluta förbudet mot censur och liknande åtgärder som föregriper materialets utgivning. Censurförbudet är en av tryckfrihetsrättens verkliga hörnpelare, kanske det viktigaste i hela regelsystemet. Regeringens utgångspunkt är emellertid att intresset av att skydda barnen måste komma i första rummet. Barn har ett alldeles särskilt behov av skyddande åtgärder, de är ju för sin existens och sitt välbefinnande helt utlämnade till vuxna. I den mån det är befogat att tala om en kollision mellan de båda samhällsintressena att värna det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet och att bereda ett så gott skydd för barnen som möjligt, måste alltså barnens intressen komma främst. Som regeringen kommer att redovisa i följande avsnitt innebär det förslag som regeringen nu lägger fram ett fullgott skydd för barnen som de båda grundlagarna behålls intakta och effekterna på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området blir begränsade. 4.3 Barnpornografin och grundlagarna har ett internationellt sett unikt skydd för tryckfriheten genom tryckfrihetsförordningen (TF). För andra medier än det tryckta ordet ger yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ett skydd som motsvarar det som finns i tryckfrihetsförordningen. Det speciella värde som vi tillmäter denna konstitutionella tradition betyder inte att viktiga intressen inte kan få föranleda undantag från de annars gällande principerna om frihet att få yttra sig i de grundlagskyddade medierna och om frihet att få lämna upplysningar till massmedierna. Ett sådant intresse är skyddet av enskilda personer, som inte får kränkas genom förtal eller förolämpning i något medium. När det gäller skydd för enskilda individer är det uppenbart att ett sådant skydd är särskilt angeläget för dem som är mest värnlösa, nämligen barnen. Att ett viktigt intresse kan motivera undantag från den principiella yttrandefriheten hindrar emellertid inte att det är fråga om en avvägning mellan motstående intressen där inget alltid tar över det andra men där utgångspunkten ändå alltid bör vara yttrandefriheten. Det är denna konflikt som har kommit att bli en huvudpunkt i lagstiftningsärendet och som har föranlett en mycket livlig diskussion. Regeringen skall inledningsvis ta upp en fråga som tycks vara ägnad att vålla missförstånd. Det har i debatten kring barnpornografifrågan framförts att barnpornografi i vart fall om den är av verklighetstrogen karaktär med beaktande av vad som kan utläsas ur tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens ändamålsbestämmelser och syfte, bl.a. att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, egentligen faller utanför TF:s och . Grundtanken bakom detta synes vara att befattning med bilder och filmer som har framställts genom ett sexualbrott mot ett barn inte är brottsligt som ett överskridande av tryck- eller yttrandefrihetens gränser utan som ett led i sexualbrottet mot barnet. Lika litet som t.ex. sedelförfalskning har med tryckfrihet att göra så skulle barnpornografi ses som ett bruk av tryckfriheten. Regeringen vill här slå fast att oavsett vad som må hävdas kunna utläsas av grundlagarnas ändamålsbestämmelser eller härledas ur deras syfte eller ur förarbetsuttalanden, så är det ett faktum att barnpornografibrottet omfattas av regleringen i TF och i YGL tillkomst . Barnpornografi är således skildringar som är att anse som ett missbruk av yttrandefriheten på samma sätt som t.ex. olaga våldsskildring eller hets mot folkgrupp. Det råder alltså inte någon som helst tvekan om vad som är gällande rätt på området. De överväganden kring grundlagsändringar som kan göras måste självfallet ta sin utgångspunkt i detta förhållande. Att regeringen i det följande föreslår att barnpornografibrottet skall flyttas ut från de båda grundlagarnas tillämpningsområde motiveras alltså inte av några rättssystematiska eller begreppsmässiga skäl. 4.3.1 Den lagtekniska lösningen Regeringens förslag: Barnpornografibrottet flyttas ut från tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden och alla bestämmelser i grundlagarna som rör barnpornografi upphävs. På så sätt utesluts all tillämpning av grundlagarna när det gäller barnpornografiska bilder, oavsett i vilka sammanhang det tas befattning med dem. Regler om barnpornografi kommer att finnas uteslutande i vanlig lag. förslag: Den reglering i grundlagsfrågan som utredningen föreslår den s.k. stencilregeln bygger på att i princip all barnpornografi som cirkulerar i förekommer som videofilm och att dessa filmer normalt sett inte är märkta med sådana ursprungsuppgifter som yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) föreskriver. Stencilregeln innebär att det i YGL föreskrivs att filmer som saknar ursprungsuppgifter inte skall omfattas av YGL. Det blir då möjligt att i vanlig lag kriminalisera innehav av alla sådana filmer oavsett innehåll. För att inte riskera smittoeffekter föreslås att det i YGL skall föreskrivas att innehavskriminalisering i vanlig lag bara skall kunna avse barnpornografi. Remissinstanserna: Några remissinstanser förordar utredningens förslag men en överväldigande majoritet är negativa. De flesta vill i stället se att barnpornografibrottet i sin helhet eller i vart fall när det gäller verklighetstrogna skildringar flyttas ut från grundlagarnas tillämpningsområde medan några förordar den av lanserade s.k. presumtionsregeln (jfr avsnitt 6). Utredningens förslag, dvs. stencilregeln, förordas av hovrättspresidenten , Justitiekanslern, masskommunikation vid och . Den av lanserade presumtionsregeln förordas av ombudsmän (), Hovrätten över och , , , och . Av de som förespråkar en utflyttning från grundlagarnas tillämpningsområde vill somliga se en total utmönstring av barnpornografibrottet från grundlagarna. Bland annat , , Kammarrätten i , Riksåklagaren, i , i , , , , , vid , ledamöterna vid vid professorerna samt bitr. professorn , Barn- och ungdomspsykiatriska kliniken i och anlägger detta synsätt. En annan grupp förordar en utflyttning bara av sådan barnpornografi som är verklighetstrogen, dvs. bilder som kan antas förutsätta att ett sexuellt övergrepp mot ett barn har ägt rum. En utflyttning av verklighetstrogen barnpornografi förespråkas bl.a. av , , Kammarrätten i , , , , , Alla kvinnors hus, , , Kristna Råd och Frikyrkosamråd, och . Slutligen finns det en förhållandevis stor grupp remissinstanser som avstyrker utredningens förslag och som allmänt efterlyser en lösning som medger ingripanden mot all barnpornografi oavsett i vilken form den förekommer och oavsett vilket medium som utnyttjas. Många av de övriga som har yttrat sig genom skrivelser och namnunderskrifter är kritiska till utredningens förslag och kräver ett heltäckande förbud mot all hantering av barnpornografi. Skälen för regeringens förslag Som har framgått anser regeringen liksom de allra flesta att även innehav av barnpornografi skall vara straffbart. Så länge det rör sig om bilder som inte finns på grundlagsskyddade medier, exempelvis vanliga fotografier eller bilder i elektronisk form, så är frågan om innehavskriminalisering rent kriminalpolitisk. En kriminalisering av innehav av icke grundlagsskyddat material möter inga lagtekniska hinder. Emellertid förekommer barnpornografi huvudsakligen i form av videofilm och i viss utsträckning i form av tryckta bilder, dvs. i grundlagsskyddade medier. Det är här den egentliga konflikten mellan intresset att skydda barnen mot kränkningar och intresset av att bevara det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet intakt uppstår. Som har framgått går det inte att infoga ett innehavsbrott i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens nuvarande regelsystem utan att man gör avkall på någon grundprincip. Det vilande förslaget till grundlagsändring Utredningen har avfärdat det vilande förslaget till grundlagsändring. Detta då förslaget ju bara medger en kriminalisering av skrifter och filmer som har utgivits. Enligt utredningen är det i det enskilda fallet ofta förenat med problem att fastställa om en film, vanligen ett videogram, med barnpornografiskt innehåll är utgiven eller inte. Det kan därför enligt utredningen konstateras att ett förbud mot att inneha utgivet material sällan kommer att kunna tillämpas. Ingen remissinstans förordar heller att det vilande förslaget till grundlagsändringar fullföljs. Regeringen delar den bedömning som utredningen och remissinstanserna har gjort. Det vilande förslaget är otillräckligt och bör alltså inte fullföljas. Kritiken mot den s.k. stencilregeln Utredningens förslag bygger på att den barnpornografi som förekommer gör det i form av videofilm, s.k. skräddarsydda videogram. Det finns också visst tryckt material i cirkulation men detta är huvudsakligen av äldre datum. Utredningen anser därför att det inte är motiverat att skilja ut detta material från TF:s tillämpningsområde eller att särbehandla det inom TF:s ram. Stencilregeln skulle med denna utgångspunkt träffa i princip all barnpornografi som enligt utredningen cirkulerar . Förslaget har emellertid mötts av massiv kritik. Kritiken går väsentligen ut på följande. Det är lätt att kringgå regleringen genom att sätta ut sanna eller falska ursprungsuppgifter. Man kan vidare befara användning av bulvaner. Det vore stötande att inte kunna komma åt även sådana bilder som omfattas av TF eller YGL. Det föreslagna införsel- och utförselförbudet skulle t.ex. inte kunna avse grundlagsskyddat material. Man kan vidare befara avsevärda problem i rättstillämpningen. Eftersom t.ex. meddelarfriheten är tillämplig på en informationsbärare som är avsedd att ges ut, så måste en innehavares påstående om att han tänkte lämna materialet till en journalist för publicering i princip tas för gott. Det är också en brist att förslaget inte beaktar att barnpornografi kan förväntas framställas på andra informationsbärare än film och videogram. Vidare är det en allvarlig nackdel att stencilregeln slår mot alla filmer, inte bara barnpornografiska sådana. Detta innebär att grundlagsskyddet för filmer i allmänhet urholkas. Det är också principiellt sett betänkligt att använda sig av en regel som i TF:s fall utvidgar grundlagsskyddet för att inskränka detsamma på YGL:s område. Regeringen kan i allt väsentligt instämma i den kritik som riktats mot utredningens förslag. Utgångspunkten för regeringen är att regleringen av grundlagsfrågan när det gäller barnpornografin måste vara sådan att ett heltäckande och effektivt förbud möjliggörs. Den måste vara konsekvent och enkel att tillämpa. Den måste också utformas så att den inte lämnar kryphål eller inbjuder till kringgåenden. Vidare måste alla förekommande framställningsformer omfattas, dvs. inte bara filmer och videogram utan också tryckta bilder. Regleringen måste också utformas med beaktande av att inte bara den framställningsform som är den dominerande skall omfattas. Det förbud mot innehav som skall möjliggöras kräver en reglering som träffar samtliga förekommande framställningsformer men som också låter sig anpassas till den tekniska utvecklingen. Man kan förutse att spridningskanalerna för barnpornografi såväl som för andra yttranden kommer att förändras . En utflyttning av barnpornografibrottet Detta innebär enligt regeringens mening att varken stencilregeln eller den av föreslagna presumtionsregeln (se avsnitt 6) är en framkomlig väg när det gäller barnpornografin. Regeringen ansluter sig således till alla dem som förespråkar en utflyttning av barnpornografibrottet från grundlagarnas tillämpningsområde. Endast på det sättet kan man åstadkomma den heltäckande och konsekventa reglering som för regeringen framstår som nödvändig. Till detta kommer att en utflyttning har det goda med sig att grundlagarna i övrigt lämnas helt intakta. För regeringen framstår detta som en väsentlig fördel. Alla försök att öppna för en innehavskriminalisering inom det grundlagsskyddade området riskerar ju att rubba hela det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet medan en utflyttning av barnpornografibrottet inte får några konsekvenser för regelsystemet i övrigt. Så har också Lagrådet funnit att i fråga om lagstiftningstekniken, det remitterade förslaget synes vara att föredra framför andra framförda förslag. Ett principgenombrott Därmed inte sagt att en utflyttning av barnpornografibrottet från grundlagarnas tillämpningsområde principiellt sett skulle vara invändningsfri. Det är verkligen fråga om att undanta en viss sorts yttranden från det grundlagsskyddade området i syfte att effektivare kunna komma åt just den formen av missbruk av yttrandefriheten. Mot den bakgrunden är det naturligtvis befogat att som bl.a. och gör, ifrågasätta om inte ett undantag från grundlagsskyddet för barnpornografi kan medföra allvarliga smittoeffekter så till vida att också andra sorters misshagliga yttranden skulle kunna flyttas ut och att den principiella yttrandefriheten på så sätt allvarligt skulle riskera att undergrävas genom att grundlagarnas materiella område krymps undan för undan. Även om det kräver grundlagsändring så vore det uppenbarligen lättare att motivera en kriminalpolitiskt betingad utflyttning av andra brott, t.ex. olaga våldsskildring, om barnpornografibrottet redan behandlats på detta sätt. Å andra sidan kan hävdas att denna risk för smittoeffekt är minst lika stor, kanske ännu större, om innehavskriminaliseringen sker inom ramen för grundlagarnas tillämpningsområde. Som bl.a. Kammarrätten i påpekat så föreligger det emellertid en avgörande skillnad mellan barnpornografibrottet och andra tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det speciella med barnpornografiska bilder är nämligen att man i de flesta fall kan utgå från att de visar verkliga straffbara övergrepp av vuxna mot barn. När det gäller det mest näraliggande tryck- och yttrandefrihetsbrottet, olaga våldsskildring, kan förhållandet i de flesta fall antas vara det motsatta. Man kan här som huvudregel utgå från att det som visas är spelat och att aktörerna deltar frivilligt. De särskilda hänsyn som ligger bakom en utflyttning av barnpornografibrottet lär således inte kunna åberopas när det gäller övriga tryck- och yttrandefrihetsbrott. En annan invändning mot en utflyttning av barnpornografin är att det vore principiellt fel att grunda ett undantag på ett yttrandes innehåll eftersom grundlagarna bygger på principen att det är tekniken och inte innehållet som styr tillämpningen. Mot detta har invänts att denna metod redan använts när det gäller undantagen för alkohol- och tobaksreklam och kreditupplysning (1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL). En avgörande skillnad är dock att det där är fråga om företeelser som kan sägas ligga i utkanten av eller utanför den tryck- och yttrandefrihet som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen garanterar. Grundlagarna tillförsäkrar alla en rätt att i bl.a. tryckta skrifter och filmer yttra sin tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst (1 kap. 1 § andra stycket TF, jfr 1 kap. 1 § första stycket YGL). Grundlagarna innehåller alltså ingen definition av vad för slags uppgifter eller yttranden som är skyddsvärda. Däremot medger grundlagarna att ingripanden sker mot yttranden m.m. som anses utgöra missbruk av yttrandefriheten. Principiellt sett kan det således knappast anses invändningsfritt att utmönstra vissa företeelser från grundlagarnas tillämpningsområde därför att de inte anses skyddsvärda. Likväl innebär regeringens förslag just detta. Enligt regeringens mening måste nämligen det konkreta och angelägna behovet av att effektivt kunna ingripa mot barnpornografin vilket alltså innebär att även innehav av barnpornografi måste kunna förbjudas medföra att intresset av att upprätthålla principen att tekniken snarare än innehållet skall styra tillämpningen av grundlagarna får stå tillbaka. Negativa effekter för tryck- och yttrandefriheten ? Regeringen övergår nu till den fråga som mycket av debatten kommit att handla om, nämligen de skadeverkningar för en fungerande nyhetsförmedling som kriminaliseringen av innehavet av en informationsbärare antas föra med sig, i vart fall om innehavskriminaliseringen medför ett genombrott i grundlagarnas förbud mot censur m.m. Det har från publicistiskt håll framhållits att risken för tvångsmedelsanvändning såsom husrannsakan allvarligt undergräver förutsättningarna för att bedriva ett seriöst nyhets-, informations- och opinionsbildningsarbete i barnpornografiska frågor och att detta kommer att få effekter även på andra områden. Exempelvis kommer myndigheterna att kunna förhindra TV-sändningar, t.ex. ett nyhetsreportage, med inslag där barnpornografi visas. Regeringen vill här framhålla följande. En kriminalisering av innehavet av något är i sig ingen nyhet. Vapen, narkotika och dopningsmedel som innehas utan erforderliga tillstånd är lika förbjudna och får förekomma lika litet på t.ex. en tidningsredaktion som någon annanstans. En husrannsakan kan när i lag givna förutsättningar, t.ex. proportionalitetsregeln i 28 kap. 3 a § , är uppfyllda företas på t.ex. en nyhetsredaktion för att efterforska sådant material eller annat, exempelvis bokföringsmaterial vid misstanke om skattebrott. Det faktum att innehavskriminaliseringen när det gäller barnpornografin kommer att avse ett bildmaterial snarare än ett föremål eller en substans kan enligt regeringens mening inte innebära någon avgörande skillnad i detta hänseende. Nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen när det gäller barnpornografi måste i princip kunna bedrivas utan att journalister tar straffbar befattning med materialet på samma sätt som nyhetsförmedlingen beträffande t.ex. förekomsten av narkotika fungerar . En journalist kan ju t.ex. inte straffritt göra egna narkotikainköp bara därför att syftet är att kartlägga tillgängligheten av narkotika. Däremot medför det faktum att barnpornografibrottet inte längre skall vara ett brott som faller inom grundlagarnas område ett principgenombrott i det att just denna sorts yttranden inte längre skall beivras i den för tryck- och yttrandefrihetsbrotten anvisade särskilda ordningen. Vad får då detta för effekter? Det kan förvisso hävdas att medierna handlar under straffansvar när det gäller spridning av t.ex. barnpornografi. Som exempel kan nämnas att den som väljer att visa ett barnpornografiskt inslag i ett TV-program aldrig kan vara helt säker på att spridningen kommer att bedömas som försvarlig, men det ligger en avgörande skillnad i det att ingripande mot sändningen aldrig kan göras på förhand. Efter en utflyttning av barnpornografibrottet kan teoretiskt sett myndigheterna ingripa och förhindra en sändning i syfte att förhindra spridningsbrott. Regeringen kan förstå oron för att man kan befara ingripanden där yttrandefrihetsintresset måhända inte beaktas fullt ut. Enligt regeringens mening måste man dock sätta in frågan i sitt praktiska sammanhang.