prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Stora insatser krävs, men det är ingen omöjlig uppgift. Det handlar om en ny helhetssyn , som inkluderar ett säkert och utvecklande arbetsliv och bygger vidare på den breddning av miljöarbetet som har skett under , inklusive de många framsteg och vinster som den moderna tekniken har medfört. Med nya miljökvalitets- mål och modern lagstiftning kommer rollfördelningen mellan olika aktö- rer i samhället att bli tydligare. Målen kan vidare stimulera till frivilliga åtaganden av producenter och konsumenter som gör att en positiv ut- veckling på miljöområdet kan komma att ske snabbare än vad som har varit möjligt. luft, rent vatten, levande skogar - mål för önskad miljökvalitet inom en generation Den svenska naturen är som framhållits i flera avseenden, men inte i alla, mindre belastad än för en generation sedan. Också människors hälsa är sannolikt mindre negativt belastad av miljöpåverkan än för en generation sedan. Våra europeiska grannländer runt och har liknande erfarenheter. I det forna har belast- ningen i flera avseenden minskat påtagligt, som ekosystemen på många ställen har utarmats av ett intensivt jord- och skogsbruk. I det forna har den storskaliga nedsmutsningen fortsatt längre än i , som den avancerade kemiska belastningen av miljögifter inte har nått lika långt. Där finns också stora naturrikedomar kvar, som åtminstone delvis har utarmats i väst. Det finns nu så mycket erfarenhet av hur miljöpolitik kan bedrivas att det är möjligt att sätta ett djärvt men uppnåeligt mål för nästa generation. Ett mål som gäller för , men som, för att kunna genomföras, också förutsätter att åtgärder vidtas i andra länder runt och . Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen i är lösta. Då skall de svenska ekosystemen, som åtminstone delvis är ut- satta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, övergöd- ning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig, den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma, jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt, användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv. När dagens barn vuxit upp skall de inte behöva ängslas för vare sig luftens kvalitet i våra städer eller vattnets renhet i våra sjöar. utvecklas det svenska näringslivet och nya produkter säljs på världs- marknaderna i , , , och . Den svenska skogen kommer att rymma både hackspettar, sångfåglar, orre och tjäder men också de lavar och mossor som är tecken på den gamla skogens mångfald av olika arter som skogs- och jord- bruket utvecklas. Industrisamhällets påverkan på den yttre miljön är global. Romarnas med våra mått blygsamma industrialisering kan spåras i förhöjda blyhalter i Grönlandsisen sedan vår tideräknings början. Men det är och som är det moderna industrisamhällets vagga. Därifrån spreds industrialismen över och därefter över . industrialiseras länderna runt detta hav i en rasande takt, och människors levnadsstandard stiger i en takt som aldrig . För , och för andra länder runt och , innebär detta en dubbel utmaning. Vi skall lösa våra egna miljöproblem och städa framför egen dörr. Men vi måste också delta i arbetet att utveckla den teknologi och de förhållningssätt som måste till för att kunna bemästra det tryck på naturresurserna som kommer att bli följden av den snabbt ökande levnadsstandarden i och i andra världsdelar. Trycket på naturresurser handlar inte i första hand om de ändliga re- surserna utan om de biologiska systemens skörhet. Tillgången på och mineraler och fossila bränslen är med något enstaka undantag så god att det inte finns någon risk för någon påtaglig knapphet under de när- maste decennierna. Problemet är det motsatta. Den rika tillgången på mineraler och fossila bränslen innebär att stora mängder kan utvinnas under många decennier . Begränsningarna kommer snarare att vara miljöpåverkan från bryt- ningen av låghaltiga mineraler och av brytning och eldning av mycket stora mängder stenkol. Därför måste miljöpåverkan från användningen av ändliga resurser begränsas och användningen vara hållbar och effek- tiv. Endast så kan naturen skyddas från den miljöförstöring som kommer av storskalig användning av ändliga råvaror. De biologiska systemen har avgörande betydelse för människans livs- villkor. Skogarna, kusterna, vattendragen, korallreven, stäpperna, grund- vattnet alla är de livets förutsättningar som måste skyddas från tanklös och kortsiktig exploatering. Det är inte arternas antal som är det centrala det är deras samspel i komplexa ekosystem som också har grundläg- gande betydelse för människans livsvillkor. När kustlandskap och strän- der förstörs försvinner också yngelplatserna för många fiskbestånd. När skogarna skövlas förstörs också vattenbalansen och de hydrologiska systemen. När växtligheten förstörs i städerna minskas också kapaciteten att rena den luft, som människor andas. Här är hoten mot ekosystemen och biosfären akuta. Vi som lever och verkar i norra har, om några, möjligheten och skyldigheten att visa vad ett ekologiskt hållbart industrisamhälle kan vara. Vi har också möjligheten att skapa den pro- cess, som leder dit. När regeringen nu sätter målet att inom en generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta betyder det inte att jordens alla miljöproblem skall lösas av . Men det betyder starten på en process här i vårt land, där vi medvetet bygger på gångna års erfa- renheter med siktet att tillsammans med våra grannländer inom en gene- ration ha löst de stora miljöproblemen i vår nära omvärld. Detta arbete måste gå stegvis framåt. Regeringen lägger i denna propo- sition fram förslag till miljökvalitetsmål. Där formuleras vilket tillstånd för den svenska miljön, som miljöarbetet skall sikta mot. Dessa miljö- kvalitetsmål måste gradvis preciseras i takt med att erfarenheter vinns om hur miljön skall förbättras som industrisamhället utvecklas. Regeringen behandlar i propositionen delmål och riktlinjer som syftar till att konkretisera hur miljökvalitetsmålen skall uppnås. Regeringen föreslår i denna proposition en ny struktur för arbetet med miljömål. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av . Genom dessa miljökvalitetsmål anger vilket miljö- tillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen svarar för att delmål ställs upp när det behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen konstaterar att det övergripande genera- tionsmålet och den nya strukturen innebär ett nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamen- tarisk beredning som får till uppgift att i samverkan med berörda myn- digheter göra en samlad översyn av detta arbete. Regeringen avser att efter remittering av beredningens förslag göra en förnyad prövning och samlat ta ställning till samtliga delmål samt återkomma med en utförlig redovisning till . Avsikten är sedan att regeringen utförligt re- dovisar för hur arbetet fortskrider en gång per mandatperiod. 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling 4.1 Miljökvalitetsmålens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling Regeringens förslag: En ny struktur för arbetet med miljömål skall tillämpas. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av . Regeringen svarar för att sådana delmål ställs upp som behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Delmålen utgör utgångspunkter för att precisera miljömål och miljöstrategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer. Regeringens bedömning: Regering och riksdag har tagit ställning till ett förhållandevis stort antal miljömål. Regeringens övergripande mål för miljöarbetet i att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta ställer bl.a. krav på en betydligt bättre systematik när det gäller den uppsättning av mål som skall styra det framtida miljöarbetet. Inom ramen för den nya struktur som regeringen nu föreslår redovisar regeringen i propositionen ett antal delmål för att uppnå miljökvalitetsmålen. Flertalet av dessa delmål har behandlats av riksdag och regering. I vissa fall har regeringen i internationella sammanhang eller i propositioner där regeringen, utan att hemställa om godkännande, uttalat att ett visst angivet mål skall nås. Bland annat beroende på att tidigare uppställd tidsplan inte har kunnat nås behöver delmålen i vissa fall revideras. Regeringen tar också upp ett antal nya delmål som i flertalet fall bygger på remissbehandlade förslag från myndigheter, utredningar eller kommittéer. Det övergripande generationsmålet och den nya strukturen för miljömålen innebär ett helt nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. En samlad utvärdering av detta arbete bör därför göras med hänsyn till förändringar i samhällsutveckling och tillkommande miljöproblem samt med beaktande av nya kunskaper och erfarenheter. Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en parlamentarisk beredning, som får i uppgift att i samverkan med berörda myndigheter göra en samlad översyn av vilka strategier och delmål som behövs för att miljökvalitetsmålen skall nås inom en generation. Regeringen avser att efter den parlamentariska beredningens redovisning och en bred remiss göra en förnyad prövning och samlat ta ställning till delmålen samt återkomma med en utförlig redovisning till under andra hälften av nästa mandatperiod. Regeringen avser vidare att en gång per mandatperiod utförligt redovisa för hur målarbetet fortskrider. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringen har sammanfört några av de mål som har föreslagit och därmed minskat antalet nationella miljömål från 18 till 15. Målformuleringarna har i vissa fall modifierats (, luft och gröna skogar, rapport 4765). Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser är positiva till att antalet miljömål minskas och att de presenteras i en mer överskådlig struktur. Många betonar att en sådan förenkling och revidering av målstrukturen är nödvändig för att skapa ett bredare samförstånd kring miljöpolitiken och en gemensam strävan mot en hållbar utveckling. Flera instanser kommenterar också betydelsen av att målen är formulerade och presenterade på ett lättbegripligt sätt så att de kan föras ut i samhället och bli ett verktyg i miljöarbetet. Kommentarerna kring principen om en utvecklad målstyrning för att förverkliga miljöpolitiken är till övervägande del positiva. Flertalet av de remissinstanser som kommenterar miljökvalitetsmålens funktion att ange ett önskvärt tillstånd i miljön är positiva. Positivt formulerade miljökvalitetsmål uppfattas som en förbättring jämfört med mål som fokuserar på miljöhot och enskilda problem. Bland dem som ställer sig positiva finns både centrala och regionala myndigheter, kommuner samt intresse- och branschorganisationer. De kritiska synpunkter som redovisas rör huvudsakligen att förslagen inte är tillräckligt utvecklade i alla delar och att prioriteringar inte framgår klart. Flera remissinstanser har vidare framhållit att mål för biologisk mångfald inte avspeglas tydligt i det nya målsystemet. Vissa instanser känner också osäkerhet när det gäller mänsklig verksamhet i relation till de miljömål som föreslagits av . Skälen för regeringens förslag och bedömning En ny struktur för miljömålsarbetet Regeringen föreslår en ny struktur för arbetet med miljömål. Ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål fastställs av . Genom att fastställa miljökvalitetsmål anges vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen svarar för att sådana delmål ställs upp så att de av beslutade miljökvalitetsmålen kan nås. Delmålen utgör utgångspunkter för att precisera miljömål och miljöstrategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer. Regeringen bedömer att följande utgångspunkter för det fortsatta arbetet med delmål skall gälla. Alla mål som har beslutats av kommer att ligga fast. Ett mindre antal av dessa bör kompletteras och utvecklas, främst med hänsyn till att tidigare uppställd tidsplan inte har kunnat hållas. Vidare bör som delmål kvarstå de mål som baseras på att internationellt eller på annat sätt förbundit sig att ett visst angivet mål skall nås. Slutligen redovisar regeringen delmål som regeringen tidigare, utan att hemställa om godkännande, uttalat sig för i främst propositioner, och där delmålen nu är i behov av en begränsad revidering. Regeringen pekar också på behovet av nya delmål, som huvudsakligen har sitt ursprung i remissbehandlade förslag från myndigheter och utredningar. När det gäller delmål som regeringen anser behöver ändras med avseende på tidpunkt eller ambitionsnivå samt i fråga om nya delmål, avser regeringen att närmare låta utreda dessa och att inhämta förslag till konkreta åtgärder för att på ett hållbart och effektivt sätt nå det aktuella delmålet och miljökvalitetsmålet. Berörda myndigheters roller i detta arbete behandlas under avsnitt 4.3 Myndigheternas arbete med miljökvalitetsmålen m.m. Övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet och den nya En utgångspunkt för utvecklingen av miljökvalitetsmålen är de övergripande målen för det miljöpolitiska arbetet. I regeringsförklaringen framhöll statsministern att skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling . Hållbar utveckling i vid mening definieras som en samhällsutveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Regeringen uttalade i anslutning till ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för att den ekologiskt hållbara samhällsutvecklingen i grunden handlar om tre övergripande mål. Dessa mål, som riktar sig även till andra politikområden än miljöpolitiken, är skyddet av miljön, en hållbar försörjning och en effektiv användning av energi och andra naturresurser (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU 20, rskr. 1996/97:284 samt regeringens skrivelse Ekologisk hållbarhet, skr. 1997/98:13, bet. 1997/98:JoU11, rskr. 1997/98:140). Skyddet av miljön innebär att utsläppen av föroreningar inte skall skada människans hälsa eller överskrida naturens förmåga att ta emot eller bryta ner dem. Naturligt förekommande ämnen skall användas på ett sådant sätt att de naturliga kretsloppen värnas. Naturfrämmande hälso- och miljöskadliga ämnen bör inte få förekomma i miljön. Den biologiska mångfalden skall bevaras och värdefulla kulturmiljöer skyddas. En hållbar försörjning innebär att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga måste säkras. Så långt som möjligt skall försörjningen baseras på ett långsiktigt hållbart nyttjande av förnybara resurser. Det betyder att användningen inte långsiktigt kan överskrida den takt med vilken naturen skapar nya resurser och att material bör återvinnas i kretslopp. Vi skall vidare hushålla med icke förnybara resurser och kontinuerligt sträva efter förnybara ersättningar. En effektiv användning innebär att användning av energi och andra naturresurser kan bli mycket effektivare än den är . Flödena av energi och material kan begränsas så att de är förenliga med en hållbar utveckling. Samhällsplanering, teknikutveckling och investeringar skall därför också inriktas på resurssnåla produkter och processer. För en ekologiskt hållbar utveckling krävs att naturens kretslopp och mångfald bevaras och att människans behov av resurser kan tillgodoses nu och . Utvecklingen måste vara ekologiskt hållbar i ett långt tidsperspektiv. För att kunna förändra olika verksamheter krävs tydliga signaler som förmår påverka utvecklingen i önskad riktning. Arbetet för ett ekologiskt hållbart skall vara vägledande och motivera till att delta i den förändring som är nödvändig för att förverkliga en ekologiskt hållbar utveckling. Målet behöver då konkretiseras. På miljöpolitikens område sker detta bl.a. genom de nya nationella miljökvalitetsmål som föreslås. I relation till de beskrivna övergripande mål som regeringen har angett för en ekologiskt hållbar utveckling, innebär de nu föreslagna nationella miljömålen i huvudsak en beskrivning av erforderlig miljökvalitet. Enligt miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373) syftar det arbete som bedrivs inom ramen för miljöpolitiken till att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan nyttjas långsiktigt samt skydda natur och kulturlandskap. Regeringen finner att dessa övergripande mål, så som de har fastställts av , till alla delar bör kvarstå som allmän inriktning för det miljöpolitiska arbetet. Med anledning av påpekanden från bl.a. vill regeringen i detta sammanhang framhålla att betydelsen av den biologiska mångfalden också framhävs i ett av de tre övergripande målen för ekologiskt hållbar utveckling som angavs (skyddet av miljön). Regeringen föreslog (prop. 1997/98:45) en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling i en ny balk, . Med den föreslagna erhålls nya rättsliga instrument för miljöpolitiken. skall tillämpas så att: människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god resurshushållning tryggas, och så att återanvändning och återvinning, liksom annan hushållning med material, råvaror och energi, främjas så att ett kretslopp uppnås. I inarbetas och skärps bestämmelserna i de 15 viktigaste lagarna på miljöområdet. Regeringen föreslår vidare i proposition 1997/98:90 Följdlagstiftning till m.m. en anpassning till regelsystem av lagar som finns utanför balken men som reglerar verksamheter som kan påverka miljön. Därigenom klargörs hur grundläggande bestämmelser om miljöhänsyn i balkförslaget får ett genomslag för ett 50-tal lagar inom ett stort antal sektorer och områden. förslag till nya miljömål Som framgår av har hittillsvarande beslut om olika miljömål resulterat i en förhållandevis svåröverblickbar mängd och blandning av miljömål. redovisar sålunda ca 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som har tagits fram som har gått och miljöpropositioner. Många av dessa mål har antagits av , medan andra har redovisats för av regeringen. I rapporten redovisar verket brister med dessa mål. Bland annat framhålls att målen inte är formulerade i en genomtänkt struktur, att odefinierade begrepp används vilket försvårar uppföljning och utvärdering av målen samt att målen ofta inte är uppföljningsbara. Även för har analyserat nuvarande miljömåls funktion och verkan. Kommittén presenterade i en delrapport (rapport 1996:4) en översikt över de viktigaste befintliga svenska miljömålen. Kommittén föreslog att miljömålen struktureras på ett klarare sätt, att berörda parter och sektorer anges tydligare och görs delaktiga i målut-vecklingen samt att miljömålen görs möjliga att följa upp. Det fanns således ett stort behov av att samlat se över befintliga nationella miljömål i syfte att systematisera, samordna och revidera dem. Regeringen gav i uppdrag att göra en översyn och föreslå nya nationella och sektorsövergripande miljömål. Arbetet har bedrivits i nära samverkan med bl.a. berörda sektorsmyndigheter. Verkets förslag till 18 nya nationella miljömål pekar på en önskad miljökvalitet och är formulerade med avseende på en långsiktig påverkan av utvecklingen. Nationella miljökvalitetsmål Regeringen gör bedömningen att den översyn som gjorts av de befintliga målen tydligt visar på behovet av ett nytt sätt att arbeta med miljömål. Detta gäller såväl målens innehåll som sättet att fastslå, utveckla, precisera och följa upp dem. Regeringen föreslår därför en helt ny struktur för målarbetet. Denna struktur kan sammanfattas som så att under de övergripande målen för ekologiskt hållbar utveckling och för miljöpolitiken, som redovisats i föregående avsnitt, skall det finnas ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål, som fastställs av . Det ankommer sedan på regeringen att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen ange de delmål som behövs som precisering av miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart. De är således av en annan karaktär än vad som gäller för de hittillsvarande miljöpolitiska målen. Bland annat innebär detta att förhållanden som t.ex. relaterar till människors hälsa, kulturmiljö eller till den biologiska mångfalden återkommer under flera olika nationella miljökvalitetsmål. I den nya strukturen ligger att miljökvalitetsmålen skall vara utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning, som enligt regeringens uppfattning är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. Mål- och resultatstyrning innebär principiellt en styrning med hjälp av uppställda mål medan vägarna att nå dit inte bestäms i detalj. Miljökvalitetsmålen bildar således utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner m.fl. ges därvid stor frihet att välja vägar för att nå målen. Befintliga eller nya styrmedel kan användas och frivilliga åtaganden initieras. De nya miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande. Det ankommer på regeringen att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen genom delmål ange inriktningen för hur arbetet skall bedrivas för att det skall säkerställas att åtgärder vidtas i syfte att uppnå målen. Delmålen är utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att med utgångspunkt i delmålen precisera sektorsmål ligger på de olika samhällssektorerna. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret, inom ramen för arbetet med att utarbeta regionala miljöstrategier (STRAM) , för regionala anpassningar av de nationella målen. Kommunerna har det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen. Med regeringens utformning blir de nationella miljökvalitetsmålen tydligare och lättare att följa upp. När det gäller förhållandet till de ca 170 nu gällande miljömålen kan sägas att flertalet av dessa inlemmas i och väl täcks av de föreslagna nya miljömålen. De gamla målen kommer därför till stora delar inte längre att ha aktualitet. Detsamma gäller självfallet för de mål som redan har uppnåtts. En del gamla mål har vidare karaktären av strategier för att uppnå miljökvalitetsmål och utgör inga mål i sig. Mot bakgrund av de överväganden som regeringen redovisar i propositionen har inom utarbetats en sammanfattning av hur vart och ett av de ca 170 mål som har granskat tas om hand i det nu föreslagna målsystemet. Denna sammanfattning bifogas som bilaga 57. Sådana delmål som har antagit och som fortfarande har aktualitet bör givetvis alltjämt gälla. Regeringen föreslår inga ändringar i sådana mål. Det bör som nämnts vara regeringens sak att i fortsättningen, när det behövs, utveckla delmål och vid behov också ta fram nya sådana mål. Genom att inte behöver ta ställning till delmålen som sådana kan riksdagsarbetet inriktas på den övergripande frågan om vilken miljökvalitet som miljöarbetet skall syfta till och på att uppföljningen av att arbetet leder till de resultat som eftersträvas. har vidare möjlighet att i samband med en årlig rapportering som regeringen har för avsikt att lämna, bedöma om delmål och andra preciseringar av miljökvalitetsmålen är tillräckliga.