prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — 1985/86:3 s. 47 ff, är det exempelvis viktigt att det finns kvar större områden som är relativt opåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Vidare är det av grundläggande betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skyddas. Exempel på sådana områden är delar av de fjällnära skogarna, urskogarna, samt vissa våtmarker, sjöar och vattendrag. Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling bestäms i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Planeringen för infrastrukturens utveckling, för en balanserad regional utveckling, för hushållningen med landets samlade mark- och vattenresurser och för skyddet av miljön är i stor utsträckning gemensamma uppgifter för staten och kommunerna. För att en ekologiskt hållbar utveckling skall främjas i ett alltmer integrerat och internationaliserat samhälle behövs bättre samordning och ökad samverkan mellan skilda former av samhällsplanering. Hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen har stor betydelse i detta sammanhang genom att dels ge ledning för avvägningen mellan olika intressen vid konkurrens om mark- och vattenresurser, dels reglera de konflikter som kan uppkomma mellan lokala intressen och riksintressen i sådana sammanhang. Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten skall kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Det är också viktigt att bestämmelserna får genomslag vid tillämpning av den lagstiftning som är anknuten till naturresurslagen men som inte arbetas in i . Detta uppnås genom att balkens regler skall tillämpas i mål och ärenden även enligt annan lagstiftning än som berör frågor om hushållningen med naturresurser. Genom att inarbetas i kommer på motsvarande sätt betydelsen av kommunernas översiktsplaner när det gäller bedömning av frågor om ändrad markanvändning att lyftas fram på ett ännu tydligare sätt än inom beslutsområde. Planeringsunderlag för detta skall tillhandahållas enligt 6 kap. 11 och 12 §§. 4.10 Miljökvalitetsnormer 4.10.1 Behov och syfte Regeringens förslag: Bestämmelser om miljökvalitetsnormer skall införas i . För att skydda människors hälsa eller miljön skall regeringen få föreskriva om miljökvalitetsnormer. Regeringen skall få överlåta till en myndighet att meddela normer som behövs till följd av EU- medlemskapet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta är positiva till att möjligheten att fastställa miljökvalitetsnormer med åtgärdsprogram införs. Flera anser dock att utredningen på flera viktiga punkter inte ger svar på frågan hur miljökvalitetsnormerna skall fungera i praktiken, däribland RRV och flera länsstyrelser. anser att förslaget är ett steg i rätt riktning men kan inte läggas till grund för lagstiftning eftersom det är oklarheter beträffande åtgärdsprogrammet, dess rättsverkan och process, kunskapsmässigt och ansvarsmässigt. Även anser att förslaget är ett steg i rätt riktning men med nuvarande utformning blir de svåra att genomföra och det är osäkert om de kommer att flytta fram positionerna för miljön med den otydliga utformning de fått. Flera av dem som är positiva till att möjligheten att föreskriva om miljökvalitetsnormer införs, däribland LO tycker att det med hänsyn till att ytterligare frågor behöver klarläggas är motiverat att införa dem successivt. Enligt innebär en övergång till författningsstyrda kvalitetsnormer en maktförskjutning till de statliga myndigheterna. Hur stor den blir kan förbundet nu inte överblicka eftersom konkretisering sker först genom föreskrifterna och denna oklarhet kan förbundet inte acceptera. Bakgrund och nuvarande bestämmelser Miljölagstiftningen syftar till att skydda människor och miljö från skador och olägenheter. Några direkt i lag angivna gränsvärden för vilken miljöpåverkan i olika avseenden som kan godtas finns inte. Enligt 14 a § hälsoskyddslagen får dock regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om sådana gränsvärden för högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly som inte får åsidosättas på grund av medlemskap i unionen. Regeringen får enligt paragrafen också, om det behövs, meddela föreskrifter om sådana gränsvärden som går utöver de försiktighetsmått som följer av medlemskapet. En kommun skall, om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas, mäta förekomsten i luften av föroreningar samt redovisa mätningar och sådana mätresultat. Föreskrifter som kan innehålla gränsvärden är främst tänkta att vara de tillämpande myndigheterna till hjälp och läggas till grund för myndighetsbeslut. har enligt 9 b § hälsoskyddsförordningen (1983:616) fått bemyndigande av regeringen att utfärda föreskrifter enligt angivna bestämmelse och har med stöd av bemyndigandet utfärdat föreskrifter om högsta tillåtna halt i luft av svaveldioxid, SNFS 1993:10, av sot (svävande partiklar), SNFS 1993:11, och av kvävedioxid, SNFS 1993:12. har även tagit fram riktlinjer och bedömningsgrunder som har karaktären av allmänna råd eller aktionsprogram. Det är bl.a. riktvärden för luftkvalitet i tätorter avseende koloxid, svaveldioxid och sot. Riktvärdena skall i första hand utnyttjas av länsstyrelserna och kommunerna. De skall utgöra underlag för kommunernas planering vad gäller trafik, energi och bebyggelse. har också utarbetat allmänna råd i vilka anges hur mätningarna bör ske och beräkningsmetoder. Mer långsiktiga luftkvalitetsmål har angivits i aktionsprogrammet mot luftföroreningar. Där finns angivet kritiska belastningsgränser bl.a. för svavel och kväve med beaktande av hur känslig marken är. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även enligt 8 § hälsoskyddslagen meddela föreskrifter om vattnets beskaffenhet i vissa badanläggningar och strandbad och om kontrollen av sådant vatten. har enligt 9 c § hälsoskyddsförordningen bemyndigats att utfärda sådana föreskrifter vilket verket gjort beträffande strandbadvatten i SNFS 1996:6. och har utarbetat allmänna råd för inomhusmiljön. Gränsvärden finns t.ex. för radonförekomst i befintlig bebyggelse och i nybebyggelse. I detta sammanhang bör lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud nämnas. Enligt den lagen får regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker. Regeringen har i förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud föreskrivit att får meddela föreskrifter om tillfälliga bilförbud samt vilka föroreningar som innebär akuta hälsorisker. Ännu en bestämmelse som är näraliggande finns i 147 § andra stycket 1 vägtrafikkungörelsen (1972:603), VTK. Enligt den bestämmelsen får en kommun meddela lokala trafikföreskrifter om förbud mot trafik med fordon av visst slag eller fordon med last av viss beskaffenhet eller, i särskilt miljökänsliga områden av tätorter, förbud med sådana dieseldrivna bussar med totalvikt över eller dieseldrivna tunga lastbilar som inte enligt bilavgasförordningen (1991:1481) tillhör en viss miljöklass. Bestämmelsen infördes och behandlas i propositionen En god livsmiljö, 1990/91:90 s. 326 ff. Med stöd av bestämmelsen i 147 § VTK har , och kommuner beslutat att införa en miljözon i sina centrala områden fr.o.m. . Enligt besluten gäller förbud för trafik med dieseldrivna lastbilar och bussar över som inte är miljöklassade, med vissa generella undantag samt vissa särskilda undantag, de omfattar bl.a. endast fordon registrerade i . har, förutom de mer tekniska direktiven, även antagit ett antal direktiv innehållande miljökvalitetskrav i fråga om luft, vatten och mark. Såväl gränsvärden som vägledande värden används i direktiven. Gränsvärdena syftar i allmänhet direkt till att skydda människornas hälsa. De uttrycks i fråga om luftföroreningar som halter av vissa ämnen som inte får överskridas. Riktvärdena syftar i fråga om luftvård mer till att tillgodose de långsiktiga miljökraven. Miljökvalitetsdirektiven innehåller i allmänhet också bestämmelser om att medlemsländerna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att kravreglerna i direktiven skall uppfyllas. I allmänhet är kraven förenade med rapporteringsskyldighet till om direktiven inte skulle uppfyllas inom angivna tidsgränser. I vissa fall föreligger en skyldighet att samråda med grannländer. Bestämmelser finns också om mät- och provtagningsmetoder. EG-direktiv som har karaktären av miljökvalitetsnormer för luft är Rådets direktiv (80/779/EEG) av om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar, ändrat genom direktivet (89/427/EEG), direktiv (82/884/EEG) av om gränsvärde för bly i luften och direktiv (85/203/EEG) av om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. I direktiv (80/779/EEG) om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar samt i direktiv (85/203/EEG) om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid fastställs gränsvärden för svaveldioxid och svävande partiklar respektive för kvävedioxid i luft i direktivens bilaga 1. Medlemsstaterna skall säkerställa att koncentrationerna inte överstiger detta gränsvärde. I bägge direktivens bilaga 2 fastställs vidare vägledande värden för svaveldioxid och svävande partiklar respektive för kvävedioxid i luft. Dessa värden skall tjäna som skydd för hälsa och miljö på lång sikt. För områden där en medlemsstat anser att det är nödvändigt att vidta särskilda åtgärder till skydd för miljön, skall lägre värden än dessa vägledande värden fastställas. I direktiv (82/884/EEG) om gränsvärde för bly i luften fastställs ett gränsvärde för bly i luften som inte får överskridas. Enligt alla tre direktiven får strängare gränsvärden införas och vidare skall medlemsstaterna upprätta mätstationer för att få fram mätuppgifter för att kunna tillämpa direktiven. Enligt ett nytt direktiv (96/62/EG) av om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten skall nya gränsvärden och tröskelvärden för luft fastställas för ett antal föroreningar som anges i direktivets bilaga 1. De ämnen som omfattas av de tre här tidigare nämnda direktiven bör enligt detta nya ramdirektiv behandlas först vid översynen. Ramdirektivet har även regler om bl.a. att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att uppnå målen enligt direktivet. Det finns även direktiv för kvalitetskrav beträffande vatten. När det gäller dricksvatten är det dels direktiv (75/440/EEG) av om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna, dels direktivet (80/778/EEG) om kvaliteten på vatten avsett att använda som dricksvatten. Enligt ytvattentäktdirektivet 75/440 skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att se till att ytvatten uppfyller de krav på värden som fastställs enligt direktivets artikel 3. Enligt den artikeln skall för provtagningspunkter fastställas värden som skall gälla för ytvatten för parametrar enligt direktivets bilaga 2. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga än de som anges i bilagans spalt I, men medlemsstaterna skall sträva efter att tillämpa de strängare värden som finns i bilagans spalt G. Vidare skall medlemsstaterna utarbeta ett åtgärdsprogram för förbättring av ytvatten. I direktiven finns även regler om provtagning och mätning. Dessutom har rådet utfärdat ett särskilt direktiv (79/869/EEG) av om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenframställning i medlemsstaterna. För badvatten finns direktiv (76/160/EEG) av om kvaliteten på badvatten. Enligt direktivet skall medlemsstaterna för alla badplatser eller för varje enskild badplats fastställa de värden som skall gälla för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan till direktivet. Direktivet gäller enligt artikel 1 allt rinnande eller stillastående sötvatten och havsvatten, i vilket antingen bad uttryckligen är tillåtet eller inte förbjudet och traditionellt utövas av ett stort antal badare, det gäller dock inte vatten i simbassänger. Direktivet innehåller omfattande regler om provtagning. Det finns också två direktiv om kvalitet på fiskevatten, dels direktiv (78/659/EEG) av om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden, dels direktiv (79/923/EEG) av om kvalitetskrav på skaldjursvatten. Enligt sötvattenfiskedirektivet 78/659 skall medlemsstaterna välja ut de vattendrag de anser behöver skyddas eller förbättras i kvalitet. Vattendragen skall indelas i laxfiskvatten och karpfiskvatten, vilket är vatten även för gädda, abborre och ål. För dessa vattendrag skall enligt artikel 3 fastställas värden på parametrar som anges i direktivets bilaga 1. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga än de i bilagans kolumn I och skall i mesta möjliga mån iaktta värdena i kolumn G. Program skall fastställas för hur föroreningar skall bekämpas och hur de utvalda vattendragen efter urvalet uppfyller de gränsvärden som fastställts enligt artikel 3. Provtagningar skall göras, lägsta godkända frekvens anges i bilaga 1. Skaldjursvattendirektivet (79/923/EEG) är tillämpligt på kustvatten och bräckvatten som enligt vad som anges av medlemsstaterna behöver skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur (blötdjur som tillhör klasserna snäckor eller musslor) att leva och växa till i dessa vatten och på så sätt bidra till en hög kvalitet på sådana skaldjursprodukter som direkt äts av människan. Direktivet innehåller liknande regler som fiskevattendirektivet. Även enligt skaldjursdirektivet skall enligt artikel 3 fastställas värden på parametrar som anges i en bilaga till direktivet. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga än de i bilagans kolumn I och staterna skall sträva efter att nå värdena i kolumn G. Program skall fastställas för att minska föroreningar och säkerställa att de angivna vattnen efter direktivets anmälan uppfyller de värden som fastställts enligt artikel 3 och kolumnerna G och I i bilagan. Vidare skall provtagning göras med vissa lägsta frekvenser som är fastställda i bilagan. Vidare bör nämnas direktiv (91/676/EEG) av om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. Medlemsstaterna skall för att uppnå en allmän skyddsnivå mot föroreningar utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed utifrån en bilaga till direktivet som kan tillämpas av jordbrukarna på frivillig basis. Medlemsstaterna skall vidare utifrån kriterier i en annan bilaga förteckna vatten som är förorenade och ange som känsliga områden alla områden från vilka avrinning sker till de förtecknade områdena. Om medlemsstaten upprättar och tillämpar åtgärdsprogram för att uppnå syftet med direktivet utifrån en tredje bilaga behöver känsliga områden inte anges. Ett stort antal av EG:s mer tekniska direktiv innehåller också kvalitetsmål och kan ses som en form av kvalitetsnormer för miljön. De kravnivåer avseende miljöskydd som innehåller är generellt sett uppfyllda genom den nuvarande svenska miljöpolitiken. Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljödirektiven som saknar motsvarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta lagstiftningskrav eller krav vars uppfyllande i förutsätter lagstiftning har ansetts kräva transformering till den svenska rättsordningen. I propositionen med anledning av (prop. 1992/93:60, bet. 1992/92:JoU10, rskr.1992/93:139) lämnade regeringen en redovisning av vilka EG-direktiv på miljöområdet som föranledde lagstiftningsåtgärder för genomförandet av . Ändringar för att tillgodose krav på miljökvalitetsnormer har som angetts tidigare gjorts i 14 a § hälsoskyddslagen. Regeringen fann då att den lagreglering som är direkt nödvändig till följd av direktiven är föreskrifter om mätverksamheten och att denna reglering lämpligen borde ske genom tillägg i hälsoskyddslagen. Regeringen konstaterade vidare att även om regler om mätning av luftföroreningar införs med stöd av hälsoskyddslagen så är det genom olika administrativa förfaranden, dvs. en kombination av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk planering inklusive trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av planerna i form av förbud som en norm i praktiken kan iakttas. En kvalitetsnorm kan därför i första hand bli styrande för myndigheternas verksamhet och endast indirekt beröra medborgarna. Regeringen har i samband med medlemskapet i EES och EU ansett att det inte krävs några särskilda åtgärder för att i kunna minska halterna av luftföroreningar så att gränsvärden och vägledande värden i miljökvalitetsdirektiven inte överskrids. Även om direktiven alltså inte kräver åtgärder i form av lagstiftning för att minska luftföroreningar krävdes enligt och senare vårt medlemskap i att vi anpassar vår lagstiftning till de krav om miljökvalitetsnormer m.m. som finns i direktiven. Som redogjorts för har ytterligare lagstiftningsåtgärder vidtagits. Tilläggas bör att kommissionen har lämnat ett förslag på ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta direktiv (75/440/EEG) om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna, direktiv (79/869/EEG) om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenframställning i medlemsstaterna, direktiv (78/659/EEG) om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden, direktiv (79/923/EEG) om kvalitetskrav på skaldjursvatten samt grundvattendirektivet (80/68/EEG). Det sistnämnda direktivet behandlas i avsnitt 4.14.2. Ramdirektivet, som planeras vara klart att anta för rådet , skall även ersätta rådets beslut 77/795/EEG av om ett gemensamt förfarande för utbyte av information om kvaliteten på sött ytvatten inom gemenskapen. Skälen för regeringens förslag: Genom de regler om miljökvalitetsnormer som regeringen nu föreslår i kommer samtliga EG-direktiv om miljökvalitetsnormer att kunna genomföras. Miljöproblemen har ändrat karaktär. Skadeeffekterna är mer storskaliga än tidigare och orsakssammanhangen mer komplicerade. De diffusa utsläppen från jordbruk, biltrafik m.m. har fått allt större betydelse. Även miljöförhållandena i andra länder påverkar vår egen situation i hög grad. Utöver den nuvarande individuella prövningen finns det därför behov av mer samordnade miljöinsatser och kostnadseffektiva lösningar. Det finns ett behov av att komplettera hänsynsreglerna i 2 kap. med normer som mer direkt avser miljötillståndet. Det är en förutsättning för att flera av de miljöpolitiska målen skall kunna följas upp. Ett miljöarbete som bygger på att mäta miljökvalitet stämmer bättre överens med sådana övergripande miljömål som är formulerade som kvalitetsmål. Ett sådant system bör också kunna skapa förutsättningar för en bättre styrning och prioritering av miljöinsatserna i landet och internationellt och ge underlag för strävandena att inom vissa områden samordna miljöinsatserna mot en maximal miljöeffekt. Allmänt kan sägas att det finns ett stort antal gräns- och riktvärden avseende vad som skall regleras i . Dessa har tagits fram efter olika principer. Det föreligger därför ett behov av samordning för att klarlägga vilken lägsta miljökvalitet som kan godtas utifrån vetenskapliga kriterier. Ett system med miljökvalitetsnormer bör kunna vara ett sätt att täcka detta behov. En prioritering av vilka normer som bör tas fram måste ske. När regeringen skall bestämma miljökvalitetsnormer bör det i första hand vara de krav på normer som uppställs i EG-direktiv som skall utgöra utgångspunkten. Denna fråga berörs också i författningskommentaren till 5 kap. 2 §. Med hänsyn till att miljökvalitetsnormer är någonting nytt och att normerna kan gälla stora områden, både flera kommuner och flera län eller hela landet, ges regeringen rätten att utfärda miljökvalitetsnormerna. I de fall EG-direktiv medför att en miljökvalitetsnorm måste föreskrivas, får dock regeringen överlåta till en myndighet att meddela i de fall de värden som skall föreskrivas helt överensstämmer med dem i rättsakten från EU. 4.10.2 Utformningen av miljökvalitetsnormer Regeringens förslag: Miljökvalitetsnormer skall vara föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens förslag. Utredningens förslag att en norm kan avse förekomst av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av miljötillståndet begränsas dock till vatten. Remissinstanserna: anser att tillämpningen på nytillkommande verksamheter inte föranleder problem men att tillämpningen på befintlig verksamhet starkt kan ifrågasättas. Även har liknande synpunkter och anser att ingripanden mot pågående verksamhet kan resultera i krav på ersättning. och anser att den praktiska tillämpningen måste förtydligas samt att större respekt måste visas för befintliga tillstånd. har liknande synpunkter samt anser vidare att 6 kap. 2 § 4 i betänkandet som innebär möjlighet att föreskriva om högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag eller delar av dem bör utgå ur balken. Även anser att sådana kvalitetsnormer för vatten gällande för hela landet eller stora regioner inte är tillämpliga. i län ser dock med tillfredsställelse på att normerna föreslås omfatta även nivåer för vattenstånd och flöde i vattendrag. anser att det är utmärkt att det i betänkandet slås fast att miljökvalitetsnormer även kan användas för att bevara biologisk mångfald men anser vidare att förutsättningarna för biologisk mångfald inte ryms inom de fyra punkterna i 6 kap. 2 § i betänkandet. föreslår därför att det läggs till en femte punkt med innebörd att högsta eller lägsta förekomst i miljön av fysiska eller biologiska eller andra förutsättningar för biologisk mångfald skall kunna anges. i anser också att en norm bör kunna omfatta naturvärden eller olika aspekter på biologisk mångfald. LRF och motsätter sig att miljökvalitetsnormer för skydd av den biologiska mångfalden utfärdas. Ett flertal länsstyrelser, däribland de i och , har betonat att deras arbete med den regionala miljöstrategin, STRAM, kan utgöra ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet med miljökvalitetsnormer. kommun har haft samma synpunkt. anser att lagförslaget inte medger användning av de effektkriterier som forskningen kan komma med och att förslaget därför inte ligger i linje med utvecklingsarbetet inom framför allt Oslo- och Pariskommissionerna. vid är kritisk och anser att en allvarlig brist är att utländska erfarenheter inte analyserats samt att det är oklart vilken rättsverkan miljökvalitetsnormer har och hur de skall genomföras. Skälen för regeringens förslag: Lägsta godtagbara miljökvalitet kan fastställas enligt två olika principer. Vad som skall anses vara godtagbar miljökvalitet kan enligt ett synsätt grundas på enbart kunskaper om vad människan och naturen kan anses tåla i fråga om störningar av olika slag. Alternativt kan de tekniska och ekonomiska förutsättningarna vägas in redan i samband med att godtagbar miljökvalitet fastställs. I båda fallen måste dock en bedömning av vad som kan anses vara godtagbart göras.