prop · GL0357 · 1998-01-01 00:00:00 — HI:s tredje uppgiftsområde är att aktivt verka för god tillgänglighet för funktionshindrade i olika miljöer och verksamheter. Detta skall ske i samverkan med de myndigheter och andra organ som har ansvaret för att deras miljöer utformas med hänsyn till funktionshindrades behov. Det gäller både den fysiska miljön och IT-miljön. På det senare området är internationell samverkan av stor vikt. HI har på båda dessa områden en hög kompetens som bör utnyttjas i högre grad . HI:s roll har här kunskapsöverförande karaktär men förutsätter ändå initiativ från insti- tutets sida gentemot de ansvariga. anger också ett par genomgående inslag i HI:s ar- bete. Den ena är inriktningen på ny teknik. Den andra är medverkan i nationellt och internationellt samarbete kring hjälpmedelsfrågor. Rege- ringen delar denna uppfattning och vill peka på att redan det nuvarande institutet har fått viktiga uppgifter i dessa avseenden. Hjälpmedel efterfrågas inom många områden av samhällslivet oavsett på vilken grund de tillhandahålls eller bekostas. Ett och samma hjälpme- del kan ha användning inom flera områden. Utveckling inom ett be- hovsområde kan behöva föras vidare till ett annat, osv. HI bör därför ef- ter behov kunna medverka inom alla användningsområden av teknik för funktionshindrade. Grunden för HI:s verksamhet skall dock vara sådana hjälpmedel som skall tillhandahållas av sjukvårdshuvudmännen enligt hälso- och sjukvårdslagen. I anslutning härtill bör det framhållas att nå- gon ändring av HI:s uppgiftsställning inte behövs för att i förekommande fall möjliggöra medverkan från institutets sida inom området arbets- hjälpmedel för vilket () och Riksförsäk- ringsverket (RFV) har ett särskilt ansvar. Att utveckla och prova hjälpmedel är en viktig länk i hjälpmedelsför- sörjningen. En annan är en väl fungerande inköpssamordning. Samman- taget är dessa båda verksamheter en grundförutsättning för att bra, säkra och prisbilliga hjälpmedel skall kunna tillhandahålls av sjukvårdshuvud- männen. Utredningen har inte haft till uppgift att utreda inköpssamord- ningen som sådan, men däremot att beröra samarbetet mellan HI och SUB. Vidare skulle utredningen lämna ett förslag om alternativ till nuva- rande finansiering (se härom i avsnitt 6.3). I betänkandet lämnas emel- lertid en beskrivning av det nuvarande systemet för inköpssamordning, där SUB tecknar ramavtal med leverantörerna. Med hänsyn till , och efter NOU:s godkännande, sker detta tecknande numera på särskilt uppdrag från resp. sjukvårdshuvudman. un- derstryker vikten av fortsatt och utvecklat samarbete mellan HI och SUB. Utredningen framhåller emellertid att de båda organens roller tydligt måste särskiljas. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömningar i dessa frågor. Den inköpssamordning som har bedrivits av SUB har funge- rat väl. vill regeringen framhålla att SUB är ett aktiebolag ägt av vilket erbjuder sina tjänster på en öppen mark- nad. SUB:s ställning på denna marknad är unik, men kan inte uteslutas att också andra aktörer vill konkurrera om uppdrag inom området hjälpmedelssamordning. Mot denna bakgrund anser rege- ringen att den nuvarande ordningen där finansieringen av inköpssamord- ningen via SUB ses som ett gemensamt ansvar för staten och sjukvårds- huvudmännen bör överges. Istället bör en ordning införas där ägarna av SUB, dvs. , ikläder sig ansvaret för verksamheten och dess finansiering. Regeringen vill dock understryka att detta inte betyder att dagens system med samordnad upphandling via SUB kopplad till provningsverksamheten vid HI skall upphöra. (se även avsnitt 6.3). 6.2 verksamhetsform Regeringens förslag: En allmännyttig ideell förening, Hjälpmedelsin- stitutet, bildas och övertar verksamheten vid det nuvarande . Föreningsbildare är staten, och . Föreningens med- lemmar utgörs av föreningsbildarna. Regeringen föreslår att all verksamhet vid HI skall omfattas av of- fentlighetsreglerna. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens för- slag. Utredningen föreslår dock att föreningen skall vara öppen också för andra medlemmar än de tre föreningsbildarna och att kriterierna för medlemsskap bör anges i stadgarna. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna instämmer i försla- get om en ideell förening eller lämnar det utan erinran. Två remissinstan- ser förordar dock aktiebolagsformen. RFV anser att aktiebolag är att fö- redra med hänsyn till det fasta regelsystem som finns för denna associa- tionsform. () föredrar aktiebolagsformen av samma skäl. RSV, liksom Länsrätten i län, tar också upp de skatterätts- liga frågor som aktualiseras av utredningens förslag till associationsform för verksamheten. I fråga om huvudmannaskap för den nya föreningen stöder många re- missinstanser utredningens förslag om tre föreningsbildare, dvs. staten, och . Flera av dem pe- kar också uttryckligen på vikten av att ingår i HI:s huvudmannakrets. Emellertid finns det också andra meningar vad gäller ett kommunalt engagemang i HI. fin- ner sitt tidigare refererade krav på analys av HI:s nuvarande verksamhet och organisation som en nödvändig förutsättning för att kunna ta ställ- ning till ett framtida engagemang i institutet. Denna uppfattning stöds av bl.a. ett antal kommuner. förordar en lösning med endast en huvudman, sta- ten, varvid HI organiseras som myndighet med en del av verksamheten i uppdragsform. Skälen för regeringens förslag: Av beslut i fråga om for- mer för verksamhet som är beroende av statligt stöd (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1996/96:79) framgår att valet av juridisk form för HI:s verksamhet står mellan aktiebolag och ideell förening eftersom myndighetsformen enligt utredningsdirektiven inte är tillämplig. HIFO- utredningen har i sitt betänkande dels redovisat bakgrunden till det nämnda riksdagsbeslutet, dels för egen del gjort en jämförelse mellan de båda associationsformerna. Utredaren konstaterar att skillnaderna mellan ett aktiebolag utan vinstsyfte och en ideell förening i praktiken inte torde vara särskilt stora. Den egentliga skillnaden är den lagreglering som finns för aktiebolag men som inte har någon motsvarighet beträffande ideell förening. Utredaren finner att formen ideell förening är att föredra för den typ av verksamhet som HI bedriver. Den fasthet och tydlighet som aktiebolagsformen skulle ge bör enligt utredaren kunna tillgodoses i föreningsformen genom tydliga stadgar. Regeringen ansluter sig till förslaget om ideell förening som form för HI:s fortsatta verksamhet. HI:s verksamhet är ett uttryck för ett gemen- samt samhällsintresse att på nationell nivå hålla en sådan utvecklings- standard och kunskapsnivå i fråga om hjälpmedel att de övergripande handikappolitiska målen kan upprätthållas. Detta är i grunden ett odelbart intresse, vars tillgodoseende inte ankommer på någon enskild aktör. In- stitutet övertar inte uppgifter som statlig myndighet eller någon sjuk- vårdshuvudman har eget operativt ansvar för. HI:s verksamhet grundas således inte på medlemmarnas ekonomiska motiv. Formen ideell före- ning är därför den som bäst svarar mot verksamhetens syfte. Benämningen ideell förening torde också ge en tydligare framtoning av institutets roll, något som är viktigt både nationellt och internationellt. Aktiebolagsformen bör komma i fråga främst för sådana statliga verk- samheter som drivs i en marknadssituation eller eljest av ekonomiska motiv. Det bör i detta sammanhang erinras om att Spri (Hälso- och sjuk- vårdens utvecklingsinstitut) ombildats till ideell förening, vilket anses ha slagit väl ut. Däremot har formen aktiebolag tämligen naturligt av sin ägare valts för SUB, vars uppgift är att genom centrala ramavtal göra sjukvårdshuvudmännens inköp av hjälpmedel så förmånliga som möjligt. Föreningen får staten, och Svenska Kommunför- bundet som sina medlemmar. Regeringen bedömer att det breddade ägar- skap som Svenska Kommunförbundets inträde i föreningen innebär ger goda förutsättningar för en kontinuitet i verksamheten . föreslås få nio ledamöter och nio personliga suppleanter vilka utses av föreningsstämman för en period . Staten utser styrelsens ordförande inledningsvis. Några formella krav på styrelseledamöternas kompetens, yrkesmässig bakgrund och hemvist, intresseinriktning etc. har inte uppställts i förslaget till stadgar för verk- samheten. Det förutsätts dock att var och en av de personer som avses komma ifråga för styrelseuppdrag dels besitter en personlig kompetens och ett kunnande som gynnar ändamålet med verksamheten, dels uppvi- sar ett intresse för hjälpmedelsfrågor i allmänhet. Det är således de per- sonliga egenskaperna som skall ställas i förgrunden vid bedömningen av olika personers lämplighet. Regeringen har för avsikt att behålla nuva- rande ordning vad avser statens representation i . Brukarna av produkter och tjänster har en god förankring i HI:s verksamhet. Parterna är angelägna om att HI även fortsättningsvis skall vara öppen för synpunkter och förslag från olika grupper av bru- kare. I detta syfte har till styrelsen knutits ett brukarråd. Rådet föreslås bestå av högst sju ledamöter vilka utses av styrelsen efter förslag från riksorganisationer för funktionshindrade och andra som företräder bru- karnas intressen. För att säkerställa att de kunskaper som rådet besitter inom hjälpmedelsområdet kommer verksamheten tillgodo åläggs styrel- sen en stadgefäst samråds- och informationsskyldighet med brukarrådet. har ansett att den nya föreningen, trots att den är ett privaträttsligt organ, ändå bör verka med all den öppenhet som är möjlig, även om de tvingande offentlighetsreglerna i HI:s fall endast gäller vid ärenden som innebär myndighetsutövning (se avsnitt 6.4). Parterna har emellertid ansett att all verksamhet vid HI bör omfattas av offentlighets- reglerna. Verksamheten är finansierad med offentliga medel. Många av HI:s kontakter gäller landsting och kommuner som i sin verksamhets- utövning har att tillämpa offentlighetsreglerna. Regeringen instämmer i parternas bedömning och föreslår därför att HI förs i i den förteckning av organ i bilagan till sekretesslagen (1980:100) som utan att vara myndig- heter ändå skall omfattas av offentlighetsprincipen. 6.3 Finansiering av förslag: verksamhet skall be- gemensamt av staten och landstingen. Kommunerna skall anses ha del i denna finansiering. Finansieringen föreslås ske enligt ett fyraårigt avtal mellan staten, och . Bidraget till HI skall omfatta vilket motsvarar bidragsnivån för exklusive bidrag för verksamheten vid AB Sjukvårdshuvudmännens Upphandlingsbolag (SUB) som föreslås utgå ur finansieringsramen för HI. Medel motsvarande bidraget till SUB 5,5 miljoner kro- nor förs från anslaget Sjukvårdsförmåner m.m. till anslaget Bidrag till hälso- och sjukvård för att ingå i de årliga förhandlingarna mellan staten och om statsbidrag för hälso- och sjuk- vårdsändamål. finansieras bidraget till HI av medel från statsbudgeten, anslaget Bidrag till hälso- och sjukvård, i enlighet med överenskommelse mellan staten och om statsbi- drag för hälso- och sjukvårdsändamål. För tiden därefter skall par- terna, , överlägga om den framtida finansieringen med det gemensamma målet att finna annan finansieringsmodell. Den nuvarande s.k. fond upplöses. Behåll- ningen per tillförs HI som startkapital i verk- samheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom vad gäller finansieringen av SUB. Utredningen föreslår att verksamheten vid SUB även fortsättningsvis bör ingå i den finansiella ramen för HI. Utred- ningen föreslår också att det bör övervägas att anvisa medlen för HI un- der ett särskilt anslag på statsbudgeten inom det utgiftsområde där mer- parten av handikappfrågorna behandlas. Om en sådan lösning väljs bör enligt utredningen huvudmännens överläggningar ske utanför Dagmar- systemet. Slutligen föreslår utredningen att det i huvudmännens avtal om bildande och drift av HI och SUB bör finnas ett finansieringsavtal , inkl. kontrollstation. Remissinstanserna: Ett femtontal remissinstanser har tillstyrkt HIFO- utredningens hela förslag och därmed också finansieringsdelen. Hit hör bl.a. (SoS), AMS, (), , ett antal landsting och kommuner. Finansierings- förslaget i dess helhet stöds också av bl.a. HI och SUB. RFV förordar ett särskilt anslag på statsbudgeten och hänvisar till det särskilda anslaget till Spri. Också bl.a. Statskontoret förordar ett särskilt anslag. Härutöver finns remissynpunkter på de olika delarna av utredningens förslag, bl.a. frågan om avgifter på provning. förordar en helt annorlunda finansiering, grundad på avräkning mot utförda prestationer. Såväl HI:s provningsverksamhet i sig som förslaget om ökad avgifts- beläggning har tilldragit sig intresse i remissbehandlingen. Ett antal re- missinstanser har berört HI:s provning som sådan och därvid uttalat sig positivt om den, bl.a. , några kommuner, , han- dikapporganisationerna samt Hälso- och sjukvårdsstandardiseringen (HSS) och SLF. SLF anser emellertid, liksom ett par andra remissinstan- ser, att det i utredningsbetänkandet saknas principiella resonemang om HI:s provning i relation till . Enligt SLF kan det därvid starkt ifrågasättas om inte krav på produktprovning utöver CE-systemets krav utgör ett olagligt hot mot EU-reglerna om marknadsintegration. SLF anser att sådana krav i praktiken föreligger genom att SUB:s avtal teck- nas för produkter provade av HI. Förslaget om ökad avgiftsbeläggning av HI:s provningsverksamhet har tagits upp av ett tiotal remissinstanser. En del av dem synes kunna godta sådana avgifter under vissa förutsättningar. SISUS ser det som angeläget att den enskilde inte drabbas. framhåller att företagens möjligheter att bära ökade kostnader måste beaktas. HI och SUB anser att avgifter inom provningen bör begränsas till provning enligt standardiserade krav. SLF anser, liksom , att försiktighet bör iakttas. SLF menar vidare att nya områden för avgiftsbeläggning av provning inte bör tas upp i avvaktan på den försöksverksamhet som HI aviserat. SLF ut- vecklar också ett resonemang utgående från att all provning ytterst sker på någons uppdrag. Föreningen lämnar exempel på vad detta skulle kunna innebära för provningens finansiering. Om t.ex. SUB eller dess uppdragsgivare kräver viss provning som villkor för upphandling bör de enligt SLF också bekosta provningen. Vidare anser SLF att utgångs- punkten för avgiftssättningen snarare bör vara marknadsanpassning än full kostnadstäckning. är positivt till provningsavgifter och anser att verk- samheten skall bedrivas med full kostnadstäckning. Bl.a. handikapporganisationerna är negativa eller starkt tveksamma till provningsavgifter. HSO menar att ansvars- och finansieringsprincipen bör gälla och att provningen till största delen bör bekostas av samhället. Skälen för regeringens förslag: Bidraget till HI och SUB utgår av medel som förhandlas mellan staten och Landstingsför- bundet inom ramen för Dagmarsystemet. Bidraget utgör för budgetåret , varav 5,5 till SUB. För att skapa bästa möjliga finansiella förutsättningar för verksamheten har parterna överenskommit att den nuvarande ordningen med finansie- ring av HI inom ramen för Dagmarsystemet bör behållas under den första avtalsperioden, dvs. åren 1999 2002. Regeringen avser att i budgetpropositionen för föreslå att bidrag till HI skall lämnas med på anslaget Bidrag till hälso- och sjukvård. För tiden efter den första avtalsperiodens slut skall parterna, , överlägga om den framtida finansieringen med det gemensamma målet att finna en annan finansieringsmodell än den som tillämpas . Bidraget till HI och SUB har setts som en gemensam insats av staten och . Det är emellertid angeläget att ägaren av SUB, dvs. , tar ansvaret för finansieringen av verksamheten varför bidraget till SUB bör lyftas ur den finansiella ramen för HI. Som tidigare redovisats betyder detta dock inte att den väl fungerande inköpssamordningen som SUB svarat för skall upphöra. Kommunerna som nya sjukvårdshuvudmän och därmed också hjälp- medelsansvariga fick, som utredningen påpekar, medel överförda till sig i samband med Ädel-reformen, men deras behov av centralt stöd i hjälp- medelsfrågor beaktades inte i detta sammanhang. Det är därför rimligt att är part i överenskommelserna om finansie- ring av HI 2002 utan att bidra ekonomiskt till verksamheten. Regeringen avser att i budgetpropositionen för föreslå an- slagskonstruktion och medelsanvisning i enlighet med vad som ovan har anförts. I och med den föreslagna förändringen beaktas grundprincipen om bruttoredovisning på statsbudgeten enligt 17§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Bidragen till HI och SUB har formellt anvisats till vad som be- nämnts fond, som disponerat för att dels bekosta HI:s egen verksamhet, dels betala ut bidrag till SUB med angivet belopp. Vidare har ett särskilt belopp varit avsatt för det produk- tionsstöd m.m. som HI kan lämna till vissa företag. Denna fond har emellertid ingen självständig ställning i förhållande till HI:s egna räken- skaper som också omfattar andra intäktskällor. Utredningen har upp- märksammat detta. HI:s nuvarande ägare, staten och Landstingsförbun- det, har med anledning härav överenskommit att avsluta fonden i och med att HI i nuvarande organisationsform upphör. Erfarenheter av ny- och ombildningar av verksamheter inom den stat- liga och kommunala sektorn visar att det i inledningsskedet av sådana verksamheter ofta uppstår engångsvisa kostnader av skiftande karaktär. För att inte riskera att sådana kostnader tränger ut ordinarie verksamhet vid HI har parterna därför enats om att överskottet från fonden skall tas i anspråk som startkapital i den nya föreningen. Det är också viktigt att den nya föreningen kan planera långsiktigt. De tre parterna har därför enats om ett fyraårigt finansieringsavtal. Periodens längd är kortare än det ursprungliga avtalet om HI av , ett avtal som dock endast förlängts i taget, men torde ändock utgöra en tillräckligt lång planeringsperiod för att skapa den lång- siktighet som krävs i verksamheten. Nämnas bör att även Spri omfattas av en fyraårig avtalsperiod. För flertalet myndigheter omfattar den lång- siktiga planeringsperioden . Bidrag skall enligt avtalet utgå med högst . Vilket är det samma som gäller för exklusive bidrag om avseende verksamheten vid SUB. Dessa medel före- slås föras över till anslaget Bidrag till hälso- och sjukvård för att använ- das i de årliga Dagmarförhandlingarna mellan staten och Landstingsför- bundet om statsbidrag för hälso- och sjukvårdsändamål. Som förut nämnts har bidraget till HI utgått med oförändrat belopp. Samma belopp ingår också i överenskommelsen för kommande fyraårsperiod. Detta ställer enligt ökade krav på intäkter i HI:s verksamhet. Utredningen pekar först mer allmänt på en ökning av kostnadstäckningen för sådana produkter och tjänster som re- dan är avgiftsbelagda, bl.a. trycksaker, kurser och konferenser. Vissa smärre intäkter finns också från ackrediterad provning och från standardiseringsarbetet. Utredningen anser emellertid också att nya avgifter bör kunna införas inom HI:s provningsverksamhet. Även inom standardiseringsarbetet bör intäkterna kunna ökas. är utredningen medveten om riskerna härmed och framhåller att en ökad avgiftsbeläggning bör ske med försik- tighet. Systemet med CE-märkning för medicintekniska produkter, däribland hjälpmedlen, träder i full kraft . Som påpekar innebär emellertid CE-märkningen endast att produkten fyller vissa krav i EU:s direktiv och att den därmed anses ha tillräcklig säkerhet för att kunna marknadsföras inom EU/EES- området. Däremot, framhåller HIFO, säger ingenting om i vilken mån produkten uppfyller det slags kvalitets- eller funktionskrav som HI ställer upp i sin produktbedömning och som sedan ligger till grund för SUB:s upphandling. Regeringen anser att HI:s provning fyller en viktig funktion i hjälpme- delsförsörjningen. Kvalitetskrav kan t.ex. bidra till ökad livslängd och därmed bl.a. gynnsammare investeringar. Funktionskrav innebär t.ex. att en rullstol anpassas så att den kan användas vid färdtjänsttransporter. Att det finns krav på kvalitet och funktion är således viktigt både för dem som behöver hjälpmedlen och för dem som skall tillhandahålla dem. Det finns emellertid inga centralt ställda krav på att produkter skall provas hos HI. En enbart CE-märkt produkt kan naturligtvis köpas in av den som så önskar. Det finns inte heller något krav på att upphandling skall ske via SUB:s avtal. Andra leverantörer kan också anlitas. Det är resp. sjukvårdshuvudman som ställer produktkrav och beslutar om sin upphandling. Den nu tillämpade formen för inköpssamordning via SUB är godkänd av NOU. är det naturligtvis viktigt att, som också berör, aktörerna inom hjälpmedelsområdet noga följer utvecklingen i fråga om produktprovning och upphandling av hjälpmedel och därvid särskilt beaktar CE-systemets genomslag och inverkan på hjälpmedelsut- vecklingen och -försörjningen, inte bara i . Hur och i vilken om- fattning HI:s provningsverksamhet påverkas är det för tidigt att uttala sig om. HI måste dock vara berett att göra de anpassningar som utvecklingen kan föranleda. Regeringen delar utredningens uppfattning att HI:s ekonomi torde be- höva tillskott genom egna intäkter. Det är därvid naturligt att bl.a. frågan provningsavgifter aktualiserats. Lika naturligt är det att en avgiftsbelägg- ning här sker med försiktighet. Regeringen vill också framhålla, bl.a. med hänsyn till synpunkterna från HSO och SLF om ansvar för provningens finansiering, att samhäl- lets stöd till provningen redan ingår i bidraget till HI. Det blir en sak för HI:s huvudmän att bedöma i vilken mån avgifter därutöver behövs och hur de i så fall bör tas ut. uttalande om ökade intäkter för HI i standardise- ringsarbetet har föranlett en närmare genomgång i ett remissyttrande från HSS. Frågan synes kunna lösas i samverkan mellan . 6.4 Myndighetsutövning vid i visst fall m.m. Regeringens förslag: skall liksom kunna delegeras uppgifter som innebär myndighetsutövning vid in- stitutet. Regeringen ges i en särskild lag möjlighet till sådan delege- ring till den nya ideella föreningen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom vad gäller offentlighetsprincipen (jfr. Remissinstanserna: Utredningens bedömning att vissa uppdrag till HI kan innebära myndighetsutövning vid institutet har inte föranlett några synpunkter i remissbehandlingen. Detsamma gäller i fråga om de lagför- slag som utredningen lagt fram. Några smärre frågor inom området har dock tagits upp, bl.a. av AMS som pekar på att det behövs en beslutsord- ning för HI:s handläggning av ärenden som innebär myndighetsutövning. Vidare har Justitiekanslern () tagit upp frågan om ansvar för skada som kan ha vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Om staten är ansvarig för verksamheten i fråga blir enligt JK förord- ningen (1995:1301) om skadeståndsanspråk mot staten tillämplig och ärendet prövas då av JK. Skälen för regeringens förslag: HI har redan i sin nuvarande form fått vissa regeringsuppdrag som enligt torde innefatta myndighetsutövning från HI:s sida. Det gäller främst handläggning av det s.k. stimulansbidraget för kompetensutveckling inom hjälpmedelsom- rådet. Vidare synes enligt utredningen det mesta tala för att också institutets handläggning av det s.k. produktionsstödet och den därtill kopplade för- lustgarantin bör betraktas som myndighetsutövning. Däremot innebär inte HI:s provningsverksamhet att myndighetsutövning sker vid institu- tet. Utredningen framhåller vidare att HI:s uppdrag i fråga om stimulans- bidraget är en temporär uppgift som upphörde . Utredningen pe- kar i annat sammanhang också på att det nuvarande produktionsstödet bör kunna omvandlas till ett mer flexibelt instrument i arbetet med ut- veckling av hjälpmedel och av hjälpmedelsförsörjningen och därmed få en karaktär som inte innefattar myndighetsutövning.