prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — En sådan regel kan naturligtvis i sina yttersta konsekvenser innebära risker för att kommunernas planering av skyldigheten att borttransportera och bortskaffa avfall försvåras, liksom att förutsättningarna för kommunernas avgiftsfinansiering förändras. Syftet med förslaget var emellertid inte att förändra grundvalarna för den kommunala avfallshanteringen. I remissen framhölls klart att bestämmelsen främst tog sikte på kompostering. För att tydliggöra detta anser regeringen att bestämmelsen uttryckligen bör begränsas till omhändertagande på den egna fastigheten. I övrigt bör gälla att avfall som skall transporteras genom kommunens försorg inte får omhändertas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren. Detta motsvarar i sak vad som gäller . En sådan begränsning av bestämmelsens ordalydelse får dock till följd vissa ytterligare justeringar av lagtexten i förhållande till vad som föreslogs i lagrådsremissen och vad Lagrådet har förordat. Dessa justeringar beskrivs i det följande. Enligt renhållningslagen skall kommunerna i renhållningsordningen ange under vilka förutsättningar undantag från renhållningsordningens bestämmelser kan medges. I enlighet med utredningens förslag föreslår regeringen att kommunerna enligt i stället direkt genom generella föreskrifter, som skall anges i renhållningsordningen, skall reglera fastighetsinnehavarnas eller nyttjanderättsinnehavarnas möjligheter att själva ta hand om sitt avfall. Detta minskar behovet av ansökningar om undantag. Det kan emellertid uppstå fall som inte är förutsedda i kommunernas generella föreskrifter, men där undantag från kommunens renhållningsskyldighet ändå bör medges. För dessa enskilda fall bör det enligt regeringens mening finnas en möjlighet till undantag i det enskilda fallet om omhändertagandet kan göras på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön och det finns särskilda skäl för ett sådant undantag. Mot bakgrund av att det enligt lagrådsremissens lagförslag i princip var tillåtet för fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren att själva ta hand om sitt avfall, ansåg Lagrådet att den beskrivna bestämmelsen om att kommunen i enskilda fall under vissa förutsättningar kunde tillåta fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren att själva ta hand om sitt avfall skulle utgå och ersättas med en bestämmelse om att tillstånd skulle kunna utverkas även för tillståndsfri verksamhet. Eftersom den lagkonstruktion regeringen nu föreslår som huvudregel innebär ett förbud för den enskilde att ta hand om sitt avfall, bör den i remissen föreslagna regeln om möjlighet till dispens i ett enskilt fall för fastighetsinnehavarna och nyttjanderättshavarna att själva ta hand om avfall tas med i balken. När det gäller kompostering och annat tillåtet omhändertagande på den egna fastigheten är sådana åtgärder enligt regeringens förslag tillåtna så länge det inte medför risk för olägenhet för människors hälsa och miljön. Trots det kan det föreligga ett intresse hos fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren att få omhändertagandet prövat. Såsom Lagrådet förordar bör detta kunna ske genom att tillstånd skall kunna sökas och ges även för tillåten verksamhet. Som Lagrådet har påpekat i anslutning till 27 kap. 4 § kan det innebära vissa praktiska problem i de fall fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren utan att tillstånd krävs själv på fastigheten tar hand om sitt avfall t.ex. genom kompostering. Regeringen konstaterar därför att det kan vara nödvändigt med kompletterande bestämmelser. Exempelvis kan regeringen med stöd av 15 kap. 9 § vid behov utfärda föreskrifter om anmälan i sådana fall. 4.20.5 Nedskräpning Regeringens förslag: I avfallskapitlet skall inarbetas en bestämmelse om förbud mot nedskräpning som är hämtad från naturvårdslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har motsatt sig att reglerna om nedskräpning förs över till kapitlet om avfall och producentansvar. , kommun och har anfört att avgränsningen mot en motsvarande bestämmelse i (1987:10) är oklar. Skälen för regeringens förslag: I naturvårdslagen (1964:822) finns i 23 § en bestämmelse till skydd mot nedskräpning som lyder att envar skall tillse att han ej skräpar ned utomhus, vare sig i naturen eller inom bebyggda områden, med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat. Eftersom bestämmelsen inte passar så bra in i kapitlen motsvarande naturvårdslagen i balken och dessutom har med avfall att göra, har föreslagit att bestämmelsen arbetas in i kapitlet om avfall. Regeringen delar utredningens bedömning. I 3 kap. 17 § finns en bestämmelse om bl.a. skötsel och underhåll av tomter. I bestämmelsen sägs att tomter skall skötas så att betydande olägenheter för omgivningen och trafiken inte uppkommer och så att risken för olycksfall begränsas. Bestämmelsen riktar sig således mot mer varaktig markanvändning. Även om de båda bestämmelserna således reglerar skilda situationer kan naturligtvis gränsfall inträffa. Den närmare skiljelinjen överlämnas åt rättspraxis att bedöma. Bestämmelsen har en anknytning till de bestämmelser som finns i 18 20 §§ renhållningslagen om gaturenhållning m.m. Dessa bestämmelser bör dock enligt regeringens bedömning av systematiska skäl placeras i en separat lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, se avsnitt 4.20.7. 4.20.6 Dumpningslagen Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten skall inarbetas i balken tillsammans med bestämmelserna om avfall och producentansvar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte några synpunkter på förslaget eller tillstyrker detta. Skälen för regeringens förslag: har tillträtt Konventionen om förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall, 1972 (SÖ 1974:8). I konventionen förbjuds eller regleras dumpning av särskilt angivna miljöfarliga ämnen. Bestämmelser om detta finns i lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten. Lagen trädde i kraft . Lagen har ändrats vid ett flertal tillfällen. Genom en ändring som trädde i kraft utvidgades tillämpningsområdet till att gälla även ekonomiska zon samt förbränning av avfall till havs som också regleras i konventionen. Enligt lagen är det förbjudet att inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon dumpa avfall i vattnet. Dumpning får inte heller ske från svenskt fartyg eller luftfartyg i det fria havet. Vidare är det förbjudet att ur landet eller den ekonomiska zonen föra avfall som är avsett att dumpas i det fria havet. Förbudet gäller även i fråga om förbränning av avfall. har även ratificerat två andra konventioner som förbjuder dumpning av avfall i havet. Det är konvention om skydd av miljö, den s.k. , samt konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten, den s.k. . Förbudet mot förbränning av avfall infördes i samband med att dessa konventioner godkändes av (prop. 1992/93:237, bet. 1992/93:JoU26, rskr. 1992/93:382). Regeringen delar bedömning och föreslår att bestämmelserna i dumpningslagen arbetas in i balken tillsammans med bestämmelserna om avfall och producentansvar. 4.20.7 Gaturenhållning och skyltning Regeringens förslag: Renhållningslagens bestämmelser om renhållning av bl.a. allmänna platser samt naturvårdslagens regler om skyltning och liknande åtgärder skall samlas och samordnas i en fristående lag med rubriken lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Lagen skall innehålla en överskådlig reglering om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utomhus och om skydd av naturmiljön (landskapsbilden). Utredningens förslag: Reglerna om gaturenhållning och skyltning arbetas samman i ett kapitel i . Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte yttrat sig. Några länsstyrelser tillstyrker förslaget, medan några kommuner anser att de föreslagna reglerna inte passar i . Skälen för regeringens förslag: I de lagar som samordnas genom finns en del bestämmelser som är svåra att arbeta in i balkens regelsystem och som det kan råda tvekan om de överhuvudtaget bör föras in i balken. De bestämmelser det främst är fråga om är dels bestämmelser om skyltning och liknande åtgärder som finns i naturvårdslagen (1964:822), dels bestämmelser om renhållning av bl.a. allmänna platser som finns i renhållningslagen (1979:596) och som delvis har förts dit från allmänna ordningsstadgan i samband med den nya ordningslagens (1993:1617) tillkomst. Gemensamt för dem är att de gäller frågor om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utomhus, t.ex. strövområden och andra naturområden, men även privata tomter. Bestämmelserna i naturvårdslagen har också ett vidare syfte i det avseendet att de avser att skydda naturmiljön (landskapsbilden). Bestämmelserna har samband med flera olika lagar, främst (1987:10) och den nya ordningslagen. bedömde att de aktuella bestämmelserna trots allt har ett så nära samband med naturvårds- och avfallsbestämmelser i att de lämpar sig för att arbetas in i balken. Även om det i och för sig finns skäl för en sådan slutsats, anser regeringen att bestämmelserna innehållsmässigt är av den art att de av systematiska skäl inte bör arbetas in i balken. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna inordnas i en separat lag med rubriken lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. skall i ett kommande betänkande lämna förslag på förordningsbestämmelser med stöd av bemyndiganden i denna lag. 4.21 Regeringens tillåtlighetsprövning 4.21.1 Regeringsprövning av verksamheter som har stor påverkan på miljön och naturresurserna Regeringens förslag: Regeringen skall som ett grundläggande och viktigt led i prövningskedjan tillåtlighetspröva verksamheter som har stor påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser. Bestämmelserna om regeringsprövning i naturresurslagen och vattenlagen arbetas in i . Samma miljökrav skall gälla vid regeringens prövning som vid annan prövning enligt . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Övervägande antal remissinstanser som yttrat sig om förslaget i denna del tillstyrker att regeringsprövning sker för vissa verksamheter. anser dock att det rimmar illa att ge regeringen väsentliga dömande uppgifter som regeringen kan förväntas få en mycket central roll som utfärdare av föreskrifter i det nya miljöbalkssystemet. Statskontoret väcker frågan om kommunala självstyrelseorgan kan tillåtlighetspröva i stället för regeringen i den utsträckning det regionala utvecklingsansvaret flyttas över från staten. Enligt vid bör tillståndsprövningen inte ske vid en politisk instans utan vid miljödomstol med möjlighet för domstolen att underställa ärendet för regeringens prövning. i framför likartade invändningar. kommun är negativ till regeringsprövning. anser att regeringen skall ges mer "svängrum" vid sin prövning och kunna göra en striktare tillåtlighetsprövning än vad som följer av de allmänna hänsynsreglerna. framför i stora delar liknande synpunkter. , /och ifrågasätter skälen för regeringsprövning om prövningen skall vara densamma för regeringen som för andra prövningsorgan. Bakgrunden till regeringens förslag Inledningsvis vill regeringen erinra om att i såväl lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. som vattenlagen (1983:291) finns bestämmelser om att vissa verksamheter inte får utföras utan tillstånd av regeringen. Gemensamt för dessa är att de har stor miljöpåverkan eller påverkan på hushållningen med mark och vatten. Bestämmelserna i de olika lagarna har stora likheter. Vissa skillnader finns dock. Här följer en redogörelse för de båda lagarna. Naturresurslagen innehåller regler om att regeringens tillstånd krävs för vissa större anläggningar och andra åtgärder. Reglerna finns i 4 kap. som har rubriken av industrianläggningar m.m. Reglerna har sitt ursprung i 136 a § byggnadslagen (1947:385). I 1 § räknas upp ett antal anläggningar som kräver regeringens tillstånd, exempelvis järn- och stålverk, fabriker för petrokemisk produktion eller framställning av baskemikalier, större förbränningsanläggningar, gruppstationer för vindkraftverk, större anläggningar för lagring av naturgas och större anläggningar för behandling av miljöfarligt avfall. Även andra anläggningar än sådana som anges i 1 § kan komma under regeringens prövning. Om en anläggning eller åtgärd kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet, får regeringen nämligen enligt 2 § förbehålla sig tillståndsprövningen. Det har regeringen gjort när det gäller t.ex. anläggning av flygplats i kommun, den tredje rullbanan vid , nyanläggning av rangerbangård, utvidgning av tillverkning av pappersmassa och havsbaserad fiskodling. I 3 § finns särskilda tillåtlighetskrav för de regeringsprövade anläggningarna och åtgärderna. Tillstånd får lämnas om hinder inte möter på grund av de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 2 kap., de särskilda hushållningsbestämmelserna för vissa områden i landet i 3 kap. eller med hänsyn till andra allmänna planeringssynpunkter. Vidare krävs att kommunfullmäktige har tillstyrkt att tillstånd lämnas. För vissa typer av anläggningar får regeringen i undantagsfall lämna tillstånd även om kommunfullmäktige inte har tillstyrkt detta. Då förutsätts att det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till stånd. Detta gäller anläggningar som avser mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för vindkraftverk, förbränningsanläggningar, anläggningar för lagring av naturgas och anläggningar för behandling av miljöfarligt avfall. Tillstånd får dock aldrig lämnas utan kommunfullmäktiges tillstyrkande om en lämplig plats har anvisats inom en annan kommun som kan antas godta en placering där, eller, i annat fall, om en annan plats bedöms vara lämpligare. Ett tillstånd får enligt 5 § förenas med villkor för att tillgodose allmänna intressen. Tillståndet får vidare göras beroende av att saken fullföljs genom ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen. Även vattenlagen innehåller bestämmelser om regeringsprövning. Dessa finns i 11 kap. som har rubriken bestämmelser om större vattenföretag m.m. Regeringen skall enligt 1 § alltid pröva tillåtligheten av vissa vattenföretag. Det gäller större vattenkraftverk, vattenregleringar, vattenöverledningar eller vattenbortledningar och grundvattentäkter samt andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vattenbortledningar i , , , , och Siljan. En ändring eller utvidgning av ett vattenföretag som anges i 1 § skall enligt 2 § tillåtlighetsprövas av regeringen om själva ändringen eller utvidgningen överskrider de storleksgränser som anges i 1 §. Regeringen får i andra fall än enligt 1 och 2 §§ förbehålla sig prövningen av ett vattenföretags tillåtlighet. Förutsättningen för detta är enligt 3 § att företaget är av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. Oavsett omfattningen eller beskaffenheten får regeringen enligt samma paragraf förbehålla sig prövningen av vattenföretag som avses i 3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen, dvs. sådana vattenföretag som på grund av sin obetydliga miljöpåverkan kan få utföras i de annars skyddade vattendragen. Med stöd av detta bemyndigande har regeringen förbehållit sig att pröva tillåtligheten av bl.a. Brunnsbergs kraftverk i i kommun, ombyggnad av Långfors kraftstation i nedre Långan i samt Hemlinges m.fl. vattenkraftverk i i och kommuner. Till skillnad mot vad som gäller enligt naturresurslagen finns inga särskilda tillåtlighetsregler för regeringsprövningen av vattenföretag utan de för alla vattenföretag gällande tillåtlighetsreglerna i 3 kap. skall tillämpas. Samma förutsättningar gäller alltså för de regeringsprövade vattenföretagen som för övriga företag. Eftersom det av 3 kap. 1 § vattenlagen framgår att 2 och 3 kap. naturresurslagen samt allmänna planeringssynpunkter skall beaktas, är det endast det kommunala vetot som saknar motsvarighet vid regeringens prövning av vattenföretag. Vid vattenlagsprövningen tillämpas däremot ett antal tillåtlighetsregler som saknar motsvarighet i naturresurslagen. Regeringen får enligt 11 kap. 6 § vattenlagen ställa särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Skälen för regeringens förslag: Tillåtlighetsprövningen av stora verksamheter och anläggningar ligger således på regeringen och utgör en viktig del av prövningskedjan. Att prövningen lades på regeringen motiverades bl.a. med att ingen annan än regeringen kunde åstadkomma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl.a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska synpunkter. Framför allt ansågs det viktigt att avgörandet av de ifrågavarande slagen träffades av ett organ som det går att utkräva politiskt ansvar av (prop. 1972:111, bil 2, s. 361 f, bet. 1972Cu:35, rskr. När bestämmelserna om regeringsprövning infördes i 136 a § byggnadslagen var det primära syftet att tillgodose hushållningen med mark- och vattenområden av stor betydelse från nationell synpunkt. Avsikten var att utifrån riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen få till stånd en tidig, allsidig och enhetlig prövning av sådana industriella verksamheter som tar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser som det råder särskild knapphet på och som är eller kan förväntas bli föremål för konkurrerande anspråk. Det är enligt regeringens bedömning alltjämt viktigt att regeringen behåller tillåtlighetsprövningen som en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan med andra myndigheter och domstolar och därigenom kan utöva en politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan bör vara bindande för den efterföljande prövningen på så sätt att om regeringen har prövat tillåtligheten av en verksamhet kan domstolar och andra prövningsmyndigheter inte pröva den frågan. Regeringen bör pröva tillåtligheten av framför allt verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen samtididgt som de som riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser. Regeringen kan inte dela uppfattning att regeringens prövning av verksamheter inte skulle passa med regeringens uppgift att utfärda förordningar inom miljöområdet. Båda uppgifterna utövas under full insyn och under kontroll. Det är inte ovanligt att myndigheter i sin tillsynsverksamhet tillämpar föreskrifter som de själva har utfärdat. har anfört utgör enligt regeringens bedömning inte något skäl mot regeringsprövning av verksamheter. vid anser att en politisk instans inte skall avgöra de mest miljöstörande anläggningarnas tillåtlighet, utan att en opartisk och förutsättningslös miljöprövning bäst nås genom en prövning av domstol. Regeringen anser emellertid att ett viktigt skäl för att regeringen och inte endast en tillståndsmyndighet skall pröva vissa verksamheter är att det bör finnas ett politiskt ansvar för stora eller på annat sätt viktiga verksamheter som har betydelse för samhällsplaneringen i stort. Även om det med en sådan lösning som förespråkar skulle finnas en möjlighet för domstolen att hänskjuta ärenden till regeringens prövning, är det enligt regeringens bedömning med hänsyn till ärendenas karaktär lämpligast att regeringen i ett tidigt skede av beredningen fattar beslut om en verksamhet skall få komma tillstånd. Statskontoret har föreslagit att prövningen flyttas över till regionala självstyrelseorgan. Regeringen konstaterar att sådan regionala organ besitter god kännedom om lokala och regionala förhållanden. Däremot är dessa organ mindre lämpliga för den prövning som är aktuell, eftersom verksamheterna typiskt sett berör flera regioner eller innefattar frågor som har nationellt intresse. Regeringen anser med hänsyn till det sagda att naturresurslagens och vattenlagens bestämmelser om regeringsprövning bör arbetas in i . Regeringens prövning bör, som utredningen har föreslagit, utgå från allmänna hänsynsregler och övriga tillståndsregler. Samma miljökrav bör nämligen ställas på en verksamhet som prövas av regeringen som på annan verksamhet. Denna ståndpunkt kan tyckas självklar eftersom de verksamheter som skall prövas av regeringen typiskt sett orsakar stor påverkan på omgivningen. Naturresurslagen är emellertid till sin ordalydelse inte klar härvidlag, även om dess tillämpningen har inneburit hänsynstagande också till miljökrav. Regeringen förordar således ett klarläggande att prövningen skall göras till skydd för människors hälsa och miljön i syfte att leva upp till mål. Bland andra /och ifrågasätter behovet av en regeringsprövning om prövningen skall göras enligt balkens bestämmelser på samma sätt som andra prövningsorgan har att tillämpa balken. Regeringen vill i detta sammanhang påminna om att gemensamt för de verksamheter som kan komma ifråga för regeringsprövning är att de generellt sett har en betydande miljöpåverkan som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen. Nästan all tillståndsprövning enligt bestämmelser innebär visserligen att olika hänsyn måste beaktas och vägas mot varandra. Denna avvägning av olika intressen är särskilt markant vid den typ av verksamheter som är aktuell för regeringsprövning. Prövningen av vilken påverkan på omgivningen som kan tolereras i dessa fall rymmer inte sällan samhällsfrågor som bör lösas utifrån ett nationellt perspektiv. De bedömningar som skall göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden. Ofta kan enskilda intressen ställas mot allmänna intressen eller olika allmänna intressen mot varandra. Prövningen måste utformas så att en så allsidig sammanvägning som möjligt av olika hänsyn kan åstadkommas. Regeringen bör ha de bästa förutsättningarna att inom ramen för uppställda normer göra de allmänna och samlade lämplighetsöverväganden som krävs i dessa särskilda ärenden. Det utrymme för en friare prövning för regeringen i förhållande till balkens allmänna hänsynsregler som och även några andra remissinstanser efterlyser, anser regeringen finns vid en prövning med utgångspunkt i det resonemang som har förts. Det kan i detta sammanhang erinras om att regeringen enligt vad som har föreslagits i avsnitt 4.8.10 skall kunna meddela dispens från stoppregeln i de allmänna hänsynsreglerna. Regeringen får tillåta en verksamhet som annars inte skulle få bedrivas enligt stoppregeln om verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Det är därför naturligt att regeringen vid sin tillåtlighetsprövning tar hänsyn även till omständigheter av allmän karaktär. 4.21.2 Obligatorisk regeringsprövning och prövning efter förbehåll Regeringens förslag: Regeringens tillåtlighetsprövning skall vara obligatorisk för de verksamheter som räknas upp i . Verksamheterna skall i huvudsak vara desamma som . Även trafikanläggningar skall vara prövningspliktiga (se avsnitt 4.21.4). Vidare skall något färre typer av vattenverksamhet vara prövningspliktiga (se avsnitt 4.21.5). Regeringen skall dessutom, liksom , kunna förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av andra verksamheter, bl.a. om verksamheten kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte uttalat sig i denna del eller tillstyrker förslagen. och är dock kritiska till att alla de verksamheter som är obligatoriskt prövningspliktiga också skall vara det enligt . anser vidare att verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt inte skall prövas av regeringen. har synpunkter på kriterierna för de verksamheter som kan prövas efter förbehåll av regeringen.