prop · GL0341 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom kravet på nationell enhetlighet ligger det i uppdrag som central förvaltningsmyndighet under regeringen att svara för komplette- rande normgivning genom att besluta om föreskrifter efter givna be- myndiganden i lag och förordning. ger också ut allmänna råd som avser tillämpningen av författningar på socialförsäk- ringens område. I syfte att verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringens bestämmelser och för att få fram vägledande praxis kan verket överklaga beslut som fattas av en försäkringskassa eller en förvaltningsdomstol. kan också överta försäk- ringskassans uppgift att i länsrätt eller kammarrätt föra det allmännas talan (20 kap. 12 § AFL). I ovan nämnt syfte sprider verket praxis, rätts- lägesöversikter och annan liknande information till försäkringskassorna. En översyn bör göras av roll enligt 20 kap. 12 § AFL. Detta kan lämpligen ske i den allmänna översyn av processen i socialförsäkringsmål som föreslås i departementspromemorian Garanti- pension och samordningsfrågor m.m. (Ds 1997:66). I uppdrag ingår också att utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassorna. I detta ligger att skall bevaka att statsmaktens beslut och intentioner uppfylls och att er- sättningsreglerna tillämpas likformigt och rättvist. I samband med riks- dagens behandling av riktlinjerna för socialförsäkringens administration anförde socialförsäkringsutskottet att en grundläggande princip i social- försäkringen måste vara att de försäkrade behandlas lika, inte bara så att materiellt riktiga beslut fattas utan också så att regelsystemen tillämpas på samma sätt oavsett vilken försäkringskassa det är frågan om (bet. 1996/97:SfU12). Denna del av verksamhet behöver utvecklas till att omfatta en systematisk och kontinuerlig upp- följning av kvaliteten i tillämpningen inom samtliga försäkringsområden. Regeringen redogör närmare för sina ställningstaganden angående till- synsverksamheten i avsnitt 4.3.9. skall vara ansvarig systemägare vilket innebär att i den rollen skall utveckla de gemensamma IT- systemen så att de överensstämmer med regelverket. Detta ansvar skall även i fortsättningen åvila , men ansvaret bör för- tydligas och utvecklas. Regeringen redogör närmare för sina ställnings- taganden angående IT-verksamheten inom socialförsäkringens admini- stration i avsnitt 4.5. Staten finansierar hela kostnaden för försäkringskassornas administra- tion, vilket innebär att riksdag och regering har ett intresse av och ansvar för att verksamheten drivs effektivt. Medelstilldelningen till försäkrings- kassorna sker inom ramen för det budgetsystem som all- mänt gäller för statlig verksamhet. har som central förvaltningsmyndighet det samlade ansvaret för ekonomistyrningen inom socialförsäkringens administration. Inom det statliga budgetsystemet har det skett en successiv övergång till resultatstyrning. Denna ställer krav på att tydliga mål och riktlinjer formuleras. Riksdag och regering formulerar effektmål för verksamheten och ställer upp villkor och krav i övrigt för medlens disposition. är ett av regeringens viktigaste styrdokument i förhål- lande till de statliga myndigheterna. I regleringsbreven anger regeringen vad myndigheterna skall utföra och uppnå under budgetåret och de eko- nomiska förutsättningarna för verksamheten. Detta uttrycks i form av mål, krav på återrapportering samt särskilda uppdrag. Vidare anges de finansiella förutsättningarna och villkoren. Även statligt finansierad verksamhet som inte bedrivs i myndighets- form är möjlig att resultatstyra. När det gäller försäkringskassorna sker regeringens ekonomistyrning via i verkets regle- ringsbrev till försäkringskassorna. uppgift är att svara för uttolkning av och regeringens mål- och resultatkrav samt att förmedla dem till de allmänna försäkringskassorna. I Riksför- säkringsverkets regleringsbrev till försäkringskassorna anges vilka mål och riktlinjer som skall gälla för försäkringskassorna när det gäller såväl försäkringstillämpningen som kraven på kvalitet och effektivitet i verk- samheten. ansvarar för uppföljning och analys av försäkringskassornas resultat. Det samlade resultatet i förhållande till de mål som angetts för verksamheten återredovisas i årsredovisningen som sammanställer och lämnar till regeringen. Resultatstyrningen har medfört att behovet av detaljregleringar har minskat och möjliggjort en betydande decentralisering av beslutsbefo- genheter från till försäkringskassorna. Det är angeläget att utvecklingen i denna riktning fortsätter. På grundval av uppgifter från försäkringskassorna och efter samråd med svarar för fram- ställningen i budgetunderlaget om den totala ramen för försäkringskas- sornas förvaltningsutgifter. disponerar anslaget och svarar efter samråd med medlen mellan försäkringskassorna. Det bör också ligga i Riksförsäk- ringsverkets ansvar att vid behov följa upp den revision som Riksrevi- sionsverket gör av kassornas redovisningar, begära in underlag till och ta fram ett budgetunderlag till regeringen för hela socialförsäkringens ad- ministration samt att vara mottagare av årsredovisningarna och delårs- rapporterna. Utöver dessa områden har ytterligare ett antal ansvarsområden, bl.a. att vara stabsorgan till regeringen, att ansvara för officiell statistik inom socialförsäkringsområdet, följa utvecklingen av socialförsäkringarna och viss ärendehandläggning. Regeringen föreslår i det följande ett antal ändringar av 18 kap. AFL om försäkringskassornas organisation med utgångspunkt i de allmänna bedömningar om socialförsäkringens administration. Beträffande de här angivna ändringarna och tydliggörandena av upp- gifter inom socialförsäkringens administration kommer regeringen senare att föra in dessa i verkets instruktion. 4.3 Ändrad rollfördelning inom socialförsäkringens administration och omarbetning av 18 kap. lagen om allmän försäkring Regeringen lägger i detta avsnitt fram förslag till ändringar av 18 kap. lagen (1962:361) om allmän försäkring. De föreslagna ändringarna följer de riktlinjer för reformeringen av socialförsäkringens administration som godkänt. Härigenom klargörs bl.a. uppgif- ter och ansvar, kassans ledning och styrelsens ansvar, samt direktörens uppgifter. I kapitlet införs ett antal mellanrubriker för att öka överskådligheten. Mellanrubriker som förs in är: - Allmänna bestämmelser - Styrelse - Direktör - Organisation - Redovisning - Revision - Tillsättande av styrelse m.m. - Skadestånd - Suppleanter - Anställning - Arbetsgivarfrågor - Tillsyn De sakliga ändringar som föreslås i 18 kap. AFL kommenteras i texten. Flertalet ändringar i 18 kap. AFL behandlas i detta avsnitt (4.3). Förslag till ändringar av 18 kap. AFL angående socialförsäkringsnämnder be- handlas under avsnitt 4.4. Omarbetningar av kapitlet och övriga änd- ringar av redaktionell och språklig natur behandlas under rubriken övriga lagändringar i avsnitt 4.3.10. 4.3.1 Allmänna bestämmelser Regeringens förslag: I 18 kap.1 § AFL införs en bestämmelse om att de allmänna försäkringskassorna skall ledas av en styrelse, att det vid skall finnas en direktör och ett antal socialförsäk- ringsnämnder. Bestämmelser införs om att inom sitt verksam- hetsområde skall - svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas lik- formigt och rättvist, - vidta åtgärder för att förebygga och minska ohälsa i syfte att minska de långa sjukperioderna samt aktivt arbeta med rehabilite- ring enligt vad som närmare anges i 22 kap. AFL. Skälen till regeringens förslag: Inledande bestämmelse I 18 kap. 1 § AFL finns bestämmelser om var det skall finnas en allmän försäkringskassa. har meddelat närmare föreskrifter om organisation av de allmänna försäkringskas- sorna. I 18 kap. 6 § anges att det skall finnas en styrelse och en eller flera socialförsäkringsnämnder. Regeringen anser det vara värdefullt att det i inledningen till 18 kap. finns en bestämmelse om att leds av en styrelse och att det skall finnas en direktör och ett antal social- försäkringsnämnder. Skälen för detta är att det redan i det inledande av- snittet klart bör framgå hur en försäkringskassa leds samt att det finns vissa förtroendeorgan. uppgifter I förordning med instruktion för finns bestämmel- ser om att verket särskilt skall verka för att socialförsäkrings- och bi- dragssystemet tillämpas likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska behovet av långa sjukskrivningar och förtidspensio- neringar. I 18 kap. AFL bör det enligt regeringen anges att försäkrings- kassan inom sitt verksamhetsområde skall svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likformigt och rättvist. Försäkringskassorna skall utöver lagar och förordningar följa de före- skrifter som ger ut och ta vägledning av de re- kommendationer som verket lämnar i de allmänna råden för att kassorna sammantaget skall tillämpa de olika bestämmelserna likformigt och rätt- vist. Regeringen återkommer mer i avsnitt 4.3.9 till Riksförsäkringsver- kets ansvar för normering. skall också handlägga ärenden på ett sådant sätt att rättssäkerheten garanteras. Rättssäkerheten i samband med handläggning säkerställs dels genom bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) dels genom de regler som finns avseende hur beslut som för- säkringskassan fattat överklagas. Regeringen anser därför att några sär- skilda bestämmelser om rättssäkerhet inte bör föras in i 18 kap. AFL. I 18 kap. AFL bör det också anges att skall vidta åt- gärder för att förebygga och minska ohälsa samt aktivt arbeta med reha- bilitering enligt vad som anges i 22 kap. AFL om bestämmelser om reha- bilitering och rehabiliteringsersättning. Regeringen har i flera samman- hang framfört som sin uppfattning att det är av stor betydelse att utveckla en friare resultatstyrd användning av medel avsedda för samver- kansprojekt inom rehabiliteringsområdet. I samband med bud- getproposition har därutöver beslutat att de allmänna försäk- ringskassorna fr.o.m. skall få samverka med kommun, landsting och länsarbetsnämnd i syfte att uppnå en effektivare använd- ning av de tillgängliga resurserna. 4.3.2 Den allmänna styrelse Regeringens förslag: En försäkringskassa skall ledas av en styrelse med lägst fem och högst elva ledamöter, varav en skall vara ordfö- rande och en vice ordförande. Antalet ledamöter skall vara beroende av hur många invånare som är bosatta inom verk- samhetsområde. Styrelsen skall ansvara för att verksamheten bedrivs författnings- enligt, effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten Styrelsen skall 1. hushålla väl med statens och andra offentliga medel och därvid se till att de mål som regeringen, eller den myndighet regeringen be- stämmer, ställt upp för användandet av medlen följs, 2. verka för samarbete med andra offentliga myndigheter och på annat sätt ta till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet, 3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och kon- sekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs, 4. beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn till totalför- svaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken, 5. se till att allmänhetens och andras kontakter med underlättas genom god service, tillgänglighet och genom informa- tion, 6. se till att handlingar i ärenden hos den allmänna hanteras och förvaras så, att den som är obehörig inte får tillgång till dem samt 7. fastställa organisation, ansvarsordning och beslutsordning för verk- samheten. Styrelsen skall se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, samt verka för goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens. Skälen för regeringens förslag: Antalet ledamöter i styrelsen Styrelsen för en allmän försäkringskassa består av ordförande och vice ordförande samt ytterligare fyra ledamöter. I vissa fall skall det fin- nas åtta ledamöter, så är t.ex. fallet för i . Regeringen anförde i proposition 1996/97:63 att det fanns skäl att ändra bestämmelserna om antalet ledamöter i de allmänna försäkrings- kassornas styrelser. Förberedelsearbete pågår, för bildandet av Västra Götalands- och läns allmänna försäkringskassa, genom att regeringen har tillsatt två organisationskommittéer, (dir. 1997:94 och dir. 1997:4). Avsikten är att de aktuella allmänna försäkringskassorna skall ombildas . I de nybildade länen tillsammans med kommer ca hälften av landets befolkning att vara bosatt. Det finns bl.a. mot denna bakgrund enligt regeringen skäl som talar för att ändra bestämmelserna om antalet ledamöter i försäkringskassornas styrelser. Större hänsyn bör tas till antalet invånare inom försäkringskas- sans verksamhetsområde. Ändrade länsindelningar med oförändrat antal ledamöter kan annars medföra att det demokratiska och lokalt förankrade inslaget minskar. Antalet ledamöter bör i högre grad än avspegla verksamhetsområdets storlek. Antalet ledamöter i varje styrelse bör också vara ojämnt för att underlätta bildandet av tydliga majoriteter. Antalet ledamöter i styrelsen föreslås därför bli beroende av invånaran- talet inom verksamhetsområde, dock maximalt nio ledamöter och minst tre. Utöver detta antal skall det också finnas en ord- förande och en vice ordförande. Styrelsens ansvar Ett av målen för och de allmänna försäkringskas- sorna är att säkerställa likformighet och kvalitet i handläggningen av för- säkrings- och bidragsärendena som kravet på snabbhet tillgo- doses. För att kunna nå detta mål fordras bl.a. en väl fungerande organi- sation där var och en av de inblandade tjänstemannen, styrelsen och ledamoten i socialförsäkringsnämnden är väl införstådda med sin roll och sin befogenhet och vet vilket ansvar som följer med denna. För att kunna utföra sin uppgift på ett tillfredsställande sätt och ta sitt ansvar, fordras att vederbörande har de kunskaper, den kompetens och den in- formation som behövs för uppgiften. Det får enligt regeringen anses ingå i styrelsens övergripande ansvar att se till att det finns en arbetsorganisa- tion och fastslagna principer om t.ex. kunskaps- och kompetenskrav, rap- portsystem, utbildning och information, som säkerställer att tjänstemän och förtroendevalda har de rätta kunskaperna för att kunna handlägga och avgöra ärenden så att målen för verksamheten nås. föreskrivs det i 18 kap. 6 § AFL att styrelse skall besluta i angelägenheter som har att befatta sig med. Denna formulering har kritiserats bl.a. för att inte vara förenlig med reglerna om att särskilt skall svara för den centrala ledningen. Det är därför viktigt att försäkringskassornas befogenheter klargörs och att ansvaret och rollen preciseras. Mot bakgrund av att för- säkringskassornas verksamhet helt finansieras av statliga medel är det enligt regeringen viktigt att garantera den statliga resultatstyrningen av verksamheten som det lokala och regionala inflytandet ges ökade utvecklingsmöjligheter. Verksförordningen (1995:1322), som tillämpas på myndigheter under regeringen, bör kunna utgöra förebild för hur de allmänna försäkringskassorna skall styras. I det utrednings- betänkande som har föregått denna proposition och (SOU 1996:64) och propositionen som innehåller riktlinjer för socialförsäkringens administration (prop 1996/97:63) föreslogs att verksförordningen skulle tillämpas på försäkringskassorna i den ändrade förvaltningsstrukturen. Trots att försäkringskassorna inte inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen bör det i AFL föras in ett antal bestämmel- ser som klargör vilka uppgifter är och vilket ansvar har. Bestämmelser om ledning och styrelsens ansvar och uppgifter bör också föras in. Förslagen till ändring- arna bygger på de särskilda förhållandena inom socialförsäkringens administration och verksförordningens innehåll. I verksförordningen ges myndighetens chef det ansvar som enligt rikt- linjerna för försäkringskassorna bör innehas av styrelsen. Skälet för detta är att regeringen när det gäller försäkringskassorna i första hand skall utkräva ansvar av styrelse och inte av direktören. Mot denna bakgrund är det enligt regeringen angeläget att följande be- stämmelser om styrelsen förs in i AFL. Styrelsen skall - ansvara för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten, - hushålla väl med statens och andra offentliga medel och därvid se till att de mål som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, ställt upp för användandet av medlen följs, - verka för samarbete med andra offentliga myndigheter och på annat sätt ta till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet, - fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konse- kvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs, - beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn till totalförsva- ret, regionalpolitiken och miljöpolitiken, - se till att allmänhetens och andras kontakter med underlättas genom en god service, tillgänglighet och genom informa- tion, - se till att handlingar i ärenden hos den allmänna skall hanteras och förvaras så att den som är obehörig inte får tillgång till dem, - fastställa organisation, ansvars- och beslutsordning som skall gälla för verksamheten, och - se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt verka för goda arbetsförhållanden och för att de anställdas kom- petens och erfarenhet tas till vara och utvecklas. har ställt sig bakom regeringens förslag om integrations- politiken (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6). Intentionerna i detta ställningstagande bör också få ett genomslag inom socialförsäkringens administration. har genom invandring blivit ett land präglat av kulturell och etnisk mångfald. Det som regeringen an- för i propositionen bör innebära att styrelse genom tydliga signaler och budskap motverkar stereotypa uppfattningar och ge- neraliseringar om olika grupper i samhället. 4.3.3 Direktören i den allmänna Regeringens förslag: Direktören skall leda den dagliga verksamheten vid och ansvara för den löpande förvaltningen en- ligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. Skälen för regeringens förslag: Vid försäkringskassorna finns en direktör. I förhållande till styrelsen kan det finnas en osäkerhet om hur ansvaret skall fördelas dem emellan. Regeringen anser att det är viktigt att rollfördelningen mellan direktör och styrelse är klar och tydlig så att det inte råder någon tvekan om hur ansvaret i organisationen är fördelat. direktör bör vara den som, enligt riktlinjer som med- delas av styrelsen, helt ansvarar för den löpande förvaltningen och leder det dagliga arbetet. 4.3.4 Den allmänna organisation : skall inrätta lokalkontor el- ler motsvarande serviceställen i den omfattning som behövs för att ge de försäkrade en god service. Skälen för regeringens förslag: anges i AFL att en allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i erforderlig omfattning. I föreskrifter som är beslutade av regleras de all- männa försäkringskassornas organisation (RFFS 1987:6). Där stadgas bl.a. att det vid varje allmän försäkringskassa skall finnas minst ett cent- ralkontor och att det i varje kommun skall finnas minst ett lokalkontor. har dock anmält sin avsikt att avskaffa nuvarande reglering. Det finns 25 försäkringskassor i landet och fanns det ca 350 lokalkontor och ett trettiotal mindre serviceställen. har tidigare vid ett antal tillfällen uttalat sig om försäk- ringskassornas lokalkontorsnät. framhölls att det var viktigt att kassornas väl utbyggda kontorsnät bibehålls samt att principen om att det skall finnas ett lokalkontor i varje kommun bör ligga fast, men att Riks- försäkringsverket i samband med planering av minskad resurstilldelning skall kunna överväga vissa uppmjukningar i synnerhet för storstadsom- råden (bet. 1991/92:SfU8, rskr. 1991/92:232). anförde att de uttalanden om lokalkontorsnätet som tidigare gjort behöver anpassas till den situation som råder hos försäkringskassorna. Det ställs allt större krav på försäkringskassornas kompetens, inte minst beroende på det komplicerade regelverket. Teknikutvecklingen har också fortskridit. Dessutom har försäkringskassorna, liksom flertalet andra or- ganisationer i samhället, allt mindre resurser att förfoga över. Med hän- syn till detta var det enligt angeläget att en översyn kom till stånd om vilka krav som borde ställas på lokalkontorsnätet och vilket inflytande försäkringskassorna själva skulle ha på nätets utformning re- spektive vilken styrande roll verket skulle ha (bet. 1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118). En utredning om lokalkontorsnätet har gjorts av en ar- betsgrupp med företrädare för och försäkrings- kassorna. Arbetsgruppens slutsatser presenteras i "Rapport från kontors- grupp -95 över försäkringskassornas kontorsorganisation." Arbetsgrup- pen föreslår att försäkringskassorna bör få ansvaret för att besluta om lokalkontorsnätet. Arbetsgruppen anför i sin rapport att det finns flera skäl till att försäk- ringskassorna bör se över sin verksamhet och organisation. Sannolikt finns det anledning att även räkna med ökade krav på en effektivare handläggning och styrning av verksamheten. Den ge- nomgripande decentraliseringen av ärendehandläggningen som skett till lokalkontoren har medfört att lågfrekventa ärendetyper vid många kontor är svåra att handlägga med god kvalitet och till rimlig kostnad. Kostna- den för att behålla och utveckla kompetens blir ofta hög. Det framgår vidare i rapporten att kassornas ambition att ge god ser- vice till sina kunder är hög, men att tillgänglighet och service inte behö- ver vara liktydigt med geografisk närhet. God service handlar mer om att den enskilde får del av rättsligt riktig tillämpning, professionellt arbets- sätt, hög kompetens samt att man håller överenskommelser och att ser- vice ges på tider som efterfrågas. Utökade telefontider och telefontjänster i kombination med hem- och arbetsplatsbesök är sätt att möta kundens behov av tillgänglighet och service. Det är enligt rapporten också viktigt att är väl till- gänglig inte bara för allmänheten utan också för sina samverkanspartner såsom arbetsgivare, vårdgivare, arbetsförmedling och andra myndigheter. För att upprätthålla service på orter där underlaget annars är för litet kan sambruk av lokaler, viss utrustning och utförande av tjänster vid med- borgarkontor vara ett alternativ eller komplement till ett traditionellt lo- kalkontor. Det kan också finnas behov av att samordna ledningsansvaret för flera kontor, till områden eller regioner. Regeringen anser att det är på den regionala nivån som den bästa kän- nedomen om förhållandena inom regionen finns. Därför har de regionala kassastyrelserna goda förutsättningar att bedöma uppbyggnaden av kon- torsnät och servicegrad. och servicegraden bör grundas på kassornas ställningstagande efter en analys av de domine- rande ansvarsområdena. Lokalkontor eller motsvarande serviceställen skall inrättas i den omfattning som behövs för att ge de försäkrade en god service och med beaktande av att tillgängliga medel utnyttjas effektivt. Beslut om detta ingår inte i den löpande förvaltningen och bör därför fattas av styrelsen. Kassastyrelserna skall vid beslut om lokalkontorsnät beakta krav på tillgänglighet, kvalitet, rättssäkerhet, geografiska och regionalpolitiska förhållanden samt effektivitet i resursutnyttjandet. Det är dock väsentligt att strategisk information på nationell nivå tas till vara vid dessa beslut och med hänsyn till verksamhetens beroende av IT-stöd bör besluten föregås av ett samråd med . har godkänt regeringens proposition 1996/97:155 Enhetlig registerlagstiftning på socialförsäkringsområdet, m.m. om att de båda nuvarande registerlagarna för socialförsäkringsområdet slås samman till en ny registerlag. Den nya registerlagen har den utformningen att den inte binder administrationen till vissa organisatoriska lösningar.