prop · GL0344 · 1998-01-01 00:00:00 — När uppgifter om en viss person samlas in från den berörde själv, skall enligt artikel 10 den information lämnas som är nödvändig för att till- försäkra den registrerade en korrekt behandling, exempelvis information om mottagarna eller de kategorier som mottar uppgifterna . Information behöver dock inte lämnas i den utsträckning den registrerade redan känner till informationen. I artikel 11.1 finns det motsvarande bestäm- melser för det fallet att personuppgifterna inte har samlats in från den registrerade själv utan hämtats från något annat håll. Eftersom offent- lighetsprincipen innebär att var och en kan få ut icke-sekretessbelagda personuppgifter och att den som får uppgifterna i princip har rätt att vara anonym, kan den myndighet som samlar in personuppgifter inte lämna information om till vilka personer uppgifterna kan komma att lämnas ut. Däremot kan information givetvis lämnas om att uppgifterna kan komma att lämnas ut enligt offentlighetsprincipen till den som begär det, i den mån de inte är sekretessbelagda. Härigenom får de registrerade på det sätt direktivet kräver information om till vilka kategorier av mottagare som uppgifterna kan komma att lämnas ut. Eftersom utlämnande enligt offentlighetsprincipen föreskrivits i svensk grundlag, kan det vidare förutsättas att allmänheten redan känner till att så kan ske. Därför torde det inte vara nödvändigt att lämna särskild information i detta hänseende. Enligt artikel är det tillåtet för medlemsstaterna att göra nöd- vändiga undantag från bl.a. bestämmelserna i artikel 6.1, 10 och 11.1 med hänsyn till skyddet av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Rätten för var och en att få ta del av allmänna handlingar som inte är sekretessbelagda med stöd av den grundlagsfästa offentlighetsprincipen är en sådan rättighet som kan göra det befogat med undantag. För att undanröja alla eventuella oklarheter vid tolkningen av direktivet på denna punkt har det dessutom på svenskt initiativ tagits in en klausul i direktivets ingress (punkt 72) som gör det möjligt att ta hänsyn till offentlighetsprincipen när direktivets bestämmelser genomförs i nationell rätt. I ingressen talas det i den svenska versionen av direktivet om principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar . Den svenska språkversionen har samma giltighet som andra språkversioner. Eftersom klausulen kommit till på svenskt initiativ, står det enligt regeringens mening klart att den svenska offentlighetsprincipen omfattas av uttrycket. De invändningar som förts fram av vissa remissinstanser beträffande det förhållandet att det i andra språkversioner av direktivet används uttryck som måhända syftar på annat än det svenska begreppet allmänna handlingar framstår därför inte som bärkraftiga. Lagrådet har, efter att ha redovisat bl.a. att i sitt betänkande En ny datalag, SOU 1993:10, ifrågasatte ett då föreliggande direktivförslags förenlighet med offentlighetsprincipen, anfört att det inte är övertygat om att direktivet går att förena med offentlighetsprincipen och att de tolkningar regeringen gör framstår som pressade. Lagrådet anför bl.a. att det mot bakgrund av syftet med direktivet (skapandet av en gemensam hög skyddsnivå som skapar förutsättningar för ett fritt flöde av uppgifter mellan länderna) inte är sannolikt att skulle godta en tolkning av direktivet i den riktning som regeringen gjort och att det finns en påtaglig risk för att domstolen skulle finna offent- lighetsprincipen oförenlig med direktivet. För att man skall vara säker på att den svenska lagstiftningen skall stå sig vid en prövning i EG- domstolen måste enligt Lagrådet bestämmelserna i och sekretesslagen (1980:100) ändras. Vi kan inte dela de farhågor rörande EG-direktivets förenlighet med offentlighetsprincipen som förts fram av Lagrådet och, tidigare, av en del remissinstanser. Det rör sig här om en svensk grundlagsskyddad rättighet med lång tradition som är en viktig del av det svenska statsskicket. Den svenska offentlighetsprincipens starka ställning och grundläggande betydelse för det svenska förvaltningssystemet är också väl känd i de övriga medlemsstaterna. Under det förhandlingsarbete som ägde rum efter att blivit medlem i Europeiska unionen förändrades direktivet på flera punkter av särskilt stor betydelse för frågan om förhållandet till offentlighetsprincipen. Det förslag till direktiv som hade att ta ställning till skiljer sig alltså på avgörande punkter från direktivet i dess slutliga form. Flera förändringar har således skett i direktivtexten. Ändamålsbestämmelsen i artikel 6.1 b och gallringsbestämmelsen i artikel 6.1 e har fått ändrade lydelser. Bestämmelsen om informationsskyldighet i artikel 11 har försetts med ett undantag som innebär att information kan underlåtas om utlämnande uttryckligen föreskrivs i författning. Dessutom har möjligheten att behandla känsliga uppgifter utan samtycke utökats. Detta kan ske om det är nödvändigt för ett viktigt allmänt intresse och det finns tillräckliga skyddsregler (artikel 8.4). Förbudet att behandla känsliga uppgifter gäller inte heller uppgifter som den registrerade offentliggjort (artikel 8.2 e). Det är också av betydelse att förändringarna till stor del föranleddes av den svenska inställningen och att förändringarna alltså syftade till att göra det möjligt för medlemsstaterna att förena regler om skydd för personuppgifter med en offentlighetsprincip. Detta har ju särskilt tydligt manifesterats i punkt 72 i ingressen. har också i samband med förhandlingarna som resulterade i Amsterdamfördraget hårt drivit frågan om ökad öppenhet inom Euro- peiska unionen. Detta arbete har varit framgångsrikt bl.a. eftersom kunnat påvisa den positiva betydelse en väl utvecklad offentlighetsprincip har haft för vårt land. Utvecklingen inom Europeiska unionen går otvivelaktigt mot ökad öppenhet. Situationen är alltså helt annorlunda än den var när analyserade det då föreliggande förslaget. Det bör också framhållas att Lagrådet inte har preciserat sin kritik mot vår tolkning samt att Lagrådet uttalat viss förståelse för att vi inte vill göra ett ingrepp i offentlighetsprincipen. Den bedömning som redovisats i det föregående rörande tolkningen av olika artiklar i direktivet är enligt vår mening, särskilt mot bakgrund av för- klaringen om offentlighetsprincipen i direktivets ingress, ytterst välgrundad. Det finns inte anledning att anta att vid en eventuell prövning av frågan skulle se saken på annat sätt. En bestämmelse i den nya lagen anger att lagen inte tillämpas, om det skulle inskränka myndigheternas skyldigheter att lämna ut person- uppgifter enligt 2 kap. TF. Lagrådet har anfört att denna bestämmelse bör utgå, oavsett om direktivet anses förenligt med offentlighetsprincipen eller ej, eftersom bestämmelsen är onödig eller oförenlig med direktivet. Vi delar inte denna uppfattning. Som ovan framgår anser vi att offentlighetsprincipen är förenlig med direktivet. Frågan är således om bestämmelsen är onödig eftersom den nya lagen inte kan tillämpas i strid med grundlagarna. Även om bestämmelser i grundlag alltid tar över bestämmelser i vanlig lag, anser vi att det i klargörande syfte bör tas in en bestämmelse som uttryckligen anger detta förhållande. Korrigering av personuppgifter Enligt artikel 6.1 c d i EG-direktivet är det ett grundläggande krav att de behandlade personuppgifterna är adekvata, relevanta, riktiga och, om nödvändigt, aktuella. Den registrerade skall vidare enligt artikel 12 b ha rätt att i förekommande fall få sådana uppgifter som inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i direktivet rättade, utplånade eller blockerade, särskilt om uppgifterna är ofullständiga eller felaktiga. Enligt artikel är det dock tillåtet för medlemsstaterna att göra nödvändiga undantag från bl.a. bestämmelserna i artikel 6.1 och 12 med hänsyn till skyddet av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Det är enligt direktivet tillåtet att låta en myndighet välja metod för korrigering av uppgifter i allmänna handlingar. Myndigheter behöver alltså inte på grund av direktivet och den nya lagen utplåna felaktiga uppgifter till förfång för allmänhetens rättigheter enligt offentlighets- principen. Korrigeringsmetoden blockering får anses innebära bl.a. att de blockerade uppgifterna inte skall lämnas ut till tredje man. Med stöd av artikel är det emellertid möjligt att göra ett undantag för sådant utlämnande som sker med stöd av offentlighetsprincipen enligt 2 kap. TF. Lagrådet har mot bakgrund av sin inställning i fråga om offentlig- hetsprincipen föreslagit att hänvisningen till TF ersätts med denna lag . Vi är som framgår ovan av en annan uppfattning och föreslår att ett sådant undantag görs. Bestämmelserna om korrigering behandlas vidare i avsnitt 11.6. Bevarande av personuppgifter Enligt artikel 6.1 b i EG-direktivet skall personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Behandling får inte senare ske av uppgifterna på ett sätt som är oförenligt med de ursprungligen angivna ändamålen. behandling för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål skall dock enligt vad som uttryckligen anges inte anses oförenlig med de ursprungliga ändamålen. Det förutsätts att medlemsstaterna i detta fall beslutar om lämpliga skyddsåtgärder. Personuppgifterna får vidare, enligt artikel 6.1 e, lagras bara så länge det är nödvändigt med hänsyn till de ursprungliga eller senare ändamålen med behandlingen. För personuppgifter som lagras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål skall medlemsstaterna vidta lämpliga skyddsåtgärder. Behandlingen av personuppgifterna måste vidare alltid vara tillåten enligt artikel 7 i direktivet, t.ex. därför att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige eller för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse. Gäller det känsliga personuppgifter, måste också förutsättningarna i artikel 8 vara uppfyllda, t.ex. att medlemsstaten av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse har föreskrivit att behandlingen är tillåten. Myndigheternas arkiv är en del av det svenska nationella kulturarvet, och arkiven skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (3 § tredje stycket arkivlagen). De ändamål som bevarandet av myndighetsarkiven skall tillgodose kan hänföras under vad som i EG-direktivet kallas historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål . Det är således inte nödvändigt att myndigheterna redan när personuppgifterna samlas in uttryckligen anger arkivering och bevarande som ett ändamål för behandlingen. Är en myn- dighets primära hantering av uppgifterna tillåten, kan det inte anses oförenligt med den primära hanteringen att bevara uppgifterna. Det kan inte heller anses oförenligt med de ursprungligen angivna ändamålen att myndigheten lämnar över sina handlingar till en arkiv- myndighet för långtidsförvaring. Myndigheterna är rättsligt förpliktade att bevara allmänna handlingar, och bevarandet är också en arbetsuppgift av allmänt intresse. Den behandling av icke känsliga personuppgifter som bevarandet utgör är således tillåten enligt artikel 7. För myndigheternas bevarande av känsliga personuppgifter behövs det däremot ett undantag enligt artikel 8.4. De svenska myndigheternas bevarande även av känsliga person- uppgifter utgör ett sådant viktigt allmänt intresse som berättigar en medlemsstat att göra ett undantag. Detta undantag måste omfatta också den insamling och det långtidsbevarande av personuppgifter som sker vid de särskilda arkivmyndigheterna som tar emot arkivmaterial från myndigheter och enskilda. Att arkivmyndigheten i sin tur lämnar ut icke sekretessbelagda uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen kan enligt regeringens bedömning inte anses oförenligt med de ändamål för vilka arkivmyndigheten samlade in uppgifterna. De bestämmelser som finns om sekretess och skydd för arkiv får anses utgöra sådana lämpliga skyddsåtgärder som krävs enligt EG-direktivet. Lagrådet har uttalat att såvitt framgår av lagrådsremissen är undan- tagen i fråga om bevarande och arkivering av allmänna handlingar moti- verade endast med hänsyn till undantagens betydelse för offent- lighetsprincipen och har dragit slutsatsen att undantagen strider mot det övergripande syftet med direktivet samt föreslagit att undantagen utgår. Vi anser däremot att offentlighetsprincipen är förenlig med direktivet och att undantagen är av väsentlig betydelse för offentlighetsprincipen. Dessutom är det ett viktigt allmänt intresse i sig att de syften som ligger till grund för arkiven och som redovisats ovan kan tillgodoses. Den nya lagen bör således innehålla en uttrycklig bestämmelse om att lagen inte hindrar att en myndighet bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. 8.2 Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten Regeringens förslag: Bestämmelserna i den nya lagen tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihets- grundlagen (YGL). I den nya lagen görs vidare ett undantag för sådan behandling av personuppgifter som annars sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Den nya lagens bestämmelser om säkerhetsåtgärder vid behandling av personuppgifter skall dock tillämpas i dessa fall. förslag överensstämmer delvis med regeringens. föreslår dock i stället för den erinran som föreslås av regeringen en bestämmelse om att förfaranden som skyddas av tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) skall undantas från tillämpningen av de flesta bestämmelserna i lagen. Kommittén föreslår också att ett undantag görs för spridningen av sådana yttranden som är skyddade enligt TF eller YGL (dvs. ett skydd för vidare spridning av ett en gång skyddat yttrande). Remissinstanserna: Några remissinstanser Hovrätten över och , , Kammarrätten i , Kammar- rätten i och Länsrätten i uttrycker tveksamhet i frågan om det föreslagna undantaget är förenligt med direktivet. , och vid har däremot inga invändningar mot kommitténs överväganden. vid anser att sådant som faller utanför TF och YGL inte bör undantas. Liknande synpunkter förs fram av , och Föreningen grävande journalister. anser däremot att det är positivt att all journalistisk och konstnärlig verksamhet undantas. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9 i EG-direktivet skall med avseende på sådan behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser från de materiella bestämmelserna i direktivet. Det gäller dock bara om undantagen och avvikelserna är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten. Genom artikel 13 i EG-direktivet ges en möjlighet för medlems- staterna att genom lagstiftning begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i artiklarna 5 21 i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till bl.a. skyddet av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Det är osäkert om dessa fri- och rättigheter innefattar yttrandefriheten, eftersom ett särskilt undantag finns i artikel 9. I den nuvarande datalagen finns det inte någon uttrycklig bestämmelse om lagens förhållande till tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL. Genom praxis har det emellertid klarlagts att bestämmelser i den nuvarande datalagen inte skall tillämpas på inrättandet och förandet av personregister som används som ett direkt tekniskt hjälpmedel i grundlagsskyddad framställning och spridning av yttranden (se t.ex. regeringsbeslut , Ju93-3260, som gällde en journalist som ville skriva en bok med hjälp av en dator, och , Ju94-140, i vilket spridningen av en databas med nyhetstelegram ansågs falla under 1 kap. 9 § YGL, jfr också betänkande SOU 1997:49 s. 272 ff.). Den s.k. har i sitt betänkande Elektronisk dokument- hantering, SOU 1996:40, föreslagit att undantag skall göras från data- skyddslagstiftningen för personregister som ingår i en elektronisk förmedlingstjänst. Bestämmelser i vanlig lag kan inte ta över bestämmelser i grundlag. Skall bestämmelserna i den nya lagen inskränka den tryck- och yttrande- frihet som är föremål för en detaljerad reglering i TF och YGL, måste justeringar göras i dessa grundlagar. Tillämpningen av flera bestämmelser i den nya lagen, som måste införas på grund av EG- direktivet, kan komma i konflikt med bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL. Det gäller t.ex. bestämmelserna i den nya lagen om tillsynsmyndighetens befogenheter och om när en behandling är tillåten. som (se kommitténs betänkande Grundlagsskydd för nya medier, SOU 1997:49) har övervägt frågan om det antagna EG-direktivet går att förena med bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL. Båda kommittéerna anser att det är möjligt att från de bestämmelser som måste införas på grund av EG-direktivet undanta det som i är grundlagsskyddat. En del remissinstanser lämnar den bedömningen utan erinran, medan andra anser att frågan är mera tveksam. Vi anser i likhet med de båda kommittéerna och en del remissinstanser, t.ex. och Ju- stitiekanslern, att det är möjligt att låta TF och YGL gälla oförändrade med stöd av artikel 9 i EG-direktivet. Den artikeln ger ett visst spelrum till medlemsstaterna och gör det möjligt att vid utformningen av nationella undantag bl.a. beakta konstitutionella traditioner och principer. Det är också av betydelse att fri- och rättigheter skall respekteras som allmänna principer på EG-rättens område. Av tillämpning av den konventionen framgår att integritetsskyddsintressena och yttrandefrihetsintressena skall vägas mot varandra. Sambandet med framgår också av att punkt 37 i ingressen till EG-direktivet, som rör möjligheten till undantag enligt artikel 9, uttryckligen refererar till . Lagrådet har uttalat att det, med en försiktig formulering, får anses tveksamt om skulle acceptera att de bestämmelser i direktivet som införlivas med svensk rätt genom den nya lagen får vika för de svenska grundlagarna i vidare mån än som medges enligt ordalagen av artikel 9 i direktivet samt avstyrkt att ett så vittgående undantag från integritetsskyddsintressena som följer av TF och YGL tolkas in i artiklarna. Lagrådet har också uttalat att vill man vara säker på att inte lagstifta i strid med direktivet, bör i stället reglerna i TF och YGL ändras så att en konflikt undviks. Enligt vår mening finns det, på grund av vad som ovan anförts, inte anledning att nu av integritetsskyddsskäl föreslå inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL. TF och YGL innehåller bestäm- melser som är av väsentlig betydelse för det svenska statsskicket, och vår inställning är att det finns ett handlingsutrymme vid genomförandet av direktivet som bör kunna medföra att en tillämpning av den nya lagen som kan komma att strida mot TF eller YGL inte kan godtas. Enligt vår mening finns det inte heller någon beaktansvärd risk för att EG- domstolen skulle göra en annan bedömning. Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla att i samband med att direktivet antogs i ministerrådets protokoll fått intaget att anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än kommunikationens innehåll eller dess kvalitet. Detta ligger väl i linje med hur TF och YGL är uppbyggda. har föreslagit bl.a. att sådana förfaranden som är skyddade enligt TF eller YGL och all spridning av innehållet i sådana medier som omfattas av TF eller YGL skulle undantas från de allra flesta bestämmelserna i den nya lagen. Avsikten med formuleringen var att undanta förfaranden som avses i TF eller YGL även om en viss tillämpning av en bestämmelse i den nya lagen i ett konkret fall inte skulle komma i strid med TF eller YGL respektive att skydda vidare spridning till icke-grundlagsskyddade medier av yttranden som kommit till stånd i ett grundlagsskyddat medium. Syftet med TF och YGL är att garantera tryck- och yttrandefriheten. Stor försiktighet skall iakttas vid alla ingripanden som riktar sig mot företeelser som typiskt sett åtnjuter skydd av grundlagarna. Om ett ingripande är oförenligt med grundlagarnas syfte, men ändå inte direkt strider mot någon bestämmelse, bör ingripandet alltså underlåtas. Denna försiktighet måste givetvis iakttas även vid ingripanden som stödjer sig på den nya lagen. Den av föreslagna lydelsen i fråga om förfaranden som skyddas av TF eller YGL utgör ett försök att i den nya lagen definiera detta område och slå fast att denna princip vid tillämpningen skall gälla också här. Vi delar i grunden den inställning i frågan som kommittén har, nämligen att respekten för grundlagarna skall speglas i tillämpningen i förhållande till den nya lagen. Det vore dock mindre lämpligt att i den nya lagen uttryckligen genom en definition slå fast det område där respekten för det grundlagsskyddade området normalt sett skulle leda till att ingripanden med stöd av den nya lagen underläts. Det finns nämligen en risk för att definitionen i praktiken skulle medföra att ingripanden skulle kunna ske i enskilda fall där ingripanden underlåtits om någon definition inte intagits i lagen. Särskilt gäller detta eftersom i kommitténs förslag inte alla av den föreslagna lagens bestämmelser skulle undantas. Undantaget skulle i ett sådant fall innebära en risk för en inskränkning av tryck- och yttrandefriheten jämfört med vad som gäller . Bestämmelserna i den nya lagen kan, som tidigare nämnts, inte ta över bestämmelserna i grundlag. Lagrådet har avstyrkt att detta uttryckligen anges i lagtexten. Vår uppfattning är dock att lagtexten i syfte att klargöra och underlätta tillämpningen bör innehålla en uttrycklig erinran om att bestämmelserna i lagen inte skall tillämpas om en sådan tillämpning skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. En sådan erinran är viktig för att inskärpa att tillämpningen vid fall av möjliga konflikter skall präglas av försiktighet och respekt för det grundlagsskyddade området. Vi anser vidare i likhet med och de allra flesta remissinstanserna att man bör göra ytterligare undantag för att främja tryck- och yttrandefriheten än att enbart konstatera att TF och YGL inte kan inskränkas genom den nya lagen. EG-direktivet tillåter att nödvändiga undantag görs för all behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Eftersom grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL inte avser alla former av yttranden, har inte all journalistisk, konstnärlig och litterär verksamhet sådant grundlagsskydd. Utanför detta grundlagsskydd kan falla t.ex. författandet av en teaterpjäs för offentligt framförande och journalistisk verksamhet på Internet som resulterar i yttranden som bara sprids där. har föreslagit att undantaget från den nya lagen för tryck- och yttrandefriheten får den vidare omfattning som medges av EG- direktivet. vid anser däremot att sådant som faller utanför TF och YGL inte bör undantas. , och Föreningen grävande journalister vänder sig emot att vissa grupper journalister, konstnärer och litteratörer skulle särbehandlas på detta sätt, eftersom yttrandefriheten är en rättighet som bör tillkomma var och en. anser att det är positivt att all journalistisk och konstnärlig verksamhet undantas. Det torde råda enighet om att seriös journalistisk, konstnärlig och litterär verksamhet är skyddsvärd oavsett genom vilket medium resultatet av verksamheten sprids. Journalistisk, konstnärlig och litterär verksamhet har särskild betydelse för yttrandefriheten i vid mening även när verksamheten inte har skydd av de preciserade bestämmelserna i och YGL. Enligt vår mening har sådan verksamhet så stor betydelse att den skall kunna bedrivas obehindrat.