prop · GL03113 · 1998-01-01 00:00:00 — 7.3 Rimligare avgifter 7.3.1 Tydligare avgiftsregler Regeringens förslag: Socialtjänstlagens bestämmelser om avgifter för bl.a. äldre- och handikappomsorg förtydligas när det gäller hur mycket pengar som skall förbehållas den enskilde och att skapa över- ensstämmelse mellan utformningen av själva bestämmelsen, lagstiftarens intentioner vid tillkomsten av bestämmelsen och den tillämpning som sker på de allra flesta håll i landet. Vidare införs en bestämmelse som tydliggör kommunernas skyldighet att jämka avgifterna för omsorgstagaren om det behövs för att den make/maka eller sambo som bor kvar i den tidigare gemensamma bostaden inte skall drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation. Motsvarande ändring när det gäller förbehållsbeloppet görs i den bestämmelse i hälso- och sjukvårdslagen som reglerar avgiftsuttag. Angående lagförslagets beredning, se avsnitt 3. Skälen för regeringens förslag: Avgifter för äldre- och handikapp- omsorg regleras i 35 § socialtjänstlagen (1980:620). gäller följande för avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad, särskilda boendeformer för äldre, boende med särskild ser- vice för funktionshindrade eller annan liknande social tjänst: kommunen får ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader avgifterna för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte, tillsammans med vårdavgifter för hälso- och sjukvård, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. I 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen finns en motsvarande reglering när det gäller avgifterna för sjukvårdsinsatser och en hänvis- ning till 35 § SoL i fråga om förbehållsbelopp för den enskilde vårdtaga- ren. Vad som kan anses vara en skälig avgift är inte närmare definierat i den proposition som låg till grund ändring av avgiftsbe- stämmelserna (prop. 1992/93:129). I äldre lagstiftning lagen (1956:2) om socialhjälp var kommunens självkostnad vad gäller ålderdomshem reglerad så att avgift för vården inte fick överstiga vad som motsvarade vårdplatsens andel i kostnaden för hemmets anläggning, underhåll och drift. I nu gällande socialtjänstlag finns ingen precisering av vad som avses med självkostnad utan begreppet anknyter till den allmänna kom- munalrättsliga princip som finns uttryckt i 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900), och som anger att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Avgiftens storlek begränsas också av vad som i 35 § SoL anges som förbehållsbelopp för personliga behov. Begreppet förbehållsbelopp fanns i tidigare lagstiftning och avsåg då enbart boende på ålderdomshem. I kungörelsen (1971:830) med föreskrifter om avgifter för ålderdomshem med helinackordering angavs garantiregler så att vårdtagaren skulle förbehållas medel för personliga behov och när den nya socialtjänstlagen trädde 1980 bibehölls dessa föreskrifter. I socialtjänstförordningen (1981:750) fanns fram till en bestämmelse om förbehållsbeloppets storlek. Avgiften för boende i med helinackordering fick inte vara större än att den boende hade kvar av folkpension för ogift folkpensionär jämte pensionstillskott och av skillnaden mellan de sammanlagda inkomsterna och folkpensionsbeloppet allmänt benämnd 30/20- regeln. I förarbetena till nuvarande lydelse av 35 § SoL framgår i specialmoti- veringen att lagstiftaren med "tillräckliga medel för sina personliga be- hov" avser detsamma som stadgades i den tidigare bestämmelsen i denna paragraf och som närmare preciserades i 46 49 §§ socialtjänstförord- ningen. I denna bestämmelse angavs vad som minst (specialmotivering- ens kursivering) skall förbehållas den som är helinackorderad för att det skall anses räcka till personliga behov som inte tillgodoses genom kom- munen. Vidare anges att "i den mån den enskilde har andra kostnader än vad som förutsattes vid bestämmelsernas tillkomst måste medel även förbehållas för dessa kostnader" (prop. 1992/93:129, bet. 1992/93:SoU12). I den nämnda propositionen (s. 17f) anges att den enskilde måste för- behållas tillräckliga medel för att kunna bekosta t.ex. privat utförd städ- ning, hemhandling, snöskottning, fotvård m.fl. tjänster i det fall sådana tjänster inte inryms i det kommunala åtagandet. Personliga behov kan också omfatta kostnader för tandvård, läkarvård, läkemedel och hjälpme- del samt resor och övriga kostnader som möjliggör ett aktivt deltagande i samhällslivet. Vidare betonas vikten av att uppmärksamma situationen för maka/make till person som har dagvård, korttidsboende eller som flyttar till särskilt boende. Den make/maka eller sambo som bor kvar i det tidigare gemensamma hemmet får inte genom avgiftskonstruktionen få en så försämrad ekonomisk situation att den vårdbehövande tvingas avstå från nödvändig vård eller paret tvingas begära skilsmässa. Det skall, enligt propositionen, vara möjligt för make/maka att bo kvar i den tidigare gemensamma bostaden med rimliga privatekonomiska villkor. gavs i regleringsbrevet för /96 i upp- drag att kartlägga och analysera de kommunala avgifterna på äldre- och handikappområdet. Uppdraget redovisades i rapporten reomsorgens avgifter (följer upp och utvärderar 1996:6). I rapporten konstaterar att det finns brister som framförallt rör den enskildes skydd mot för höga avgifter. undersökning visade att ungefär var femte kommun hade kvar "30/20-regeln" eller motsvarande. Några kommuner hade fast- ställt en högre nivå, t.ex. 33/20 eller 40/20. Lägsta påträffade förbehållsbelopp för ensamstående var och det högsta . När det gäller vad som skall räknas som personliga behov framgår av rapporten att kostnader för larm samt serviceinsatser som städning och inköp vanligen inte ingår i de kostnader boende med heldygnsomsorg skall klara inom sitt förbehållsbelopp. Cirka två tredjedelar av kommunerna tar hänsyn till elkostnader och i av kommunerna ingår inte möbler i vad den boende skall behöva täcka med sitt förbehållsbelopp. Däremot skall den boende i stort sett i samtliga kommuner själv svara för läkarvård, tandvård och färdtjänst. I rapporten framgår att ett antal länsstyrelser påtalat att det finns en tendens i särskilda boendeformer att införa speciella avgifter för basservice som lakan, tvätt och liknande. Det skiljer mellan kommunerna om detta räknas med vid prövning av förbehållsbelopp eller ej. undersökning visar att cirka hälften av kommunerna har riktlinjer där det särskilt anges att hänsyn skall tas till kvarboende maka/make när ena parten bor i särskild boendeform och vad som skall gälla för en ensamstående som får dubbel bosättning vid flyttning till särskilt boende. Några kommuner har allmänt angett att jämkning skall kunna ske om individuella skäl föreligger. I ett par kommuner anges dock att detta skall ske restriktivt. Enligt regeringen måste nivån på förbehållsbeloppet garantera den en- skilde en rimlig levnadsnivå. Det är kommunernas ansvar att se till att den enskilde erhåller sitt förbehållsbelopp och att en utredning görs om avgifterna skall jämkas eller ej med hänsyn till makes/makas behov. Kommunens avgiftsbestämmelser kan emellertid aldrig förmå att täcka in alla behov och situationer som kan utgöra grund för jämkning. Ansvaret att ge kommunen kunskap om behov och situationer som gör att avgiften vilar på en korrekt grund måste därför ligga på omsorgstagaren. Det är dock kommunens ansvar att ge omsorgstagaren sådan information att denne eller anhörig kan bedöma vilka uppgifter som skall lämnas. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera olika aspekter av socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform och föreslå förändringar som leder till bättre samordning mellan författningar inom olika samhällsorgan med anknytning till det särskilda boendet. Även vissa avgiftsfrågor inom vård- och omsorgsområdet skall behandlas (dir. 1997:111). Enligt direktiven skall utredaren behandla de delar av uppdraget som rör avgiftsfrågorna med förtur. Utredningen som har inlett sitt arbete /98 skall vara avslutad . Mot bakgrund av att vissa för den enskilde olyckliga brister i tillämp- ningen har uppmärksammats anser regeringen att det är angeläget att re- dan nu genom en ändring i 35 § SoL förtydliga kommunernas ansvar när det gäller att vid avgiftsberäkningen ta hänsyn till äldres och funktions- hindrades normala behov för sin livsföring. Med detta vill regeringen också lagfästa den tillämpning av bestämmelsen som företrädesvis sker på de allra flesta håll i landet utifrån lagstiftarens uttalanden i samband med införandet av nu gällande bestämmelse. Lagrådet har påpekat att erforderliga ändringar också måste göras i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). För att undvika gränsdragningsproblem vid bestämmandet av vilken avgift den enskilde skall ha att erlägga för de sammantagna insatserna för vård och omsorg är det angeläget att bestämmelserna om förbehålls- belopp och kommunens skyldighet att beakta makes eller sambos eko- nomiska situation uttrycks på samma sätt i de bestämmelser i social- tjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen som reglerar avgiftsuttag. 7.4 Fler platser och högre standard i äldreboendet 7.4.1 Stimulansbidrag till äldrebostäder m.m. Regeringens bedömning: Ett tillfälligt statligt bidrag om totalt bör införas för ny- och ombyggnad samt förbättring av bostäder i särskilda boendeformer och av sådana lokaler i anslut- ning till det särskilda boendet som skall användas som t.ex. sam- lingslokaler för äldre. Medlen bör disponeras av i enlighet med förordning som regeringen senare meddelar. Förslaget om att anvisa ett nytt reservationsanslag redovisas i den ekonomiska vårpropositionen (1997/98:150). Skälen för regeringens bedömning: Ädelreformen medförde kraftigt ökade behov av goda och funktionella bostäder och lokaler avsedda för äldre. En del av dessa behov har kunnat tillgodoses genom de omfattande ny- och ombyggnationer av äldreboendet som har ägt rum i kommunerna , till en del finansierat med statliga stimulansmedel. På många håll är dock behovet fortsatt stort av nya och ombyggda bostäder för äldre personer och i många kommuner pågår också en utbyggnad. har det skett en höjning av boendestandarden i de sär- skilda boendeformerna, men brister kvarstår. sak- nade av de boende egen toalett, saknade egen dusch/bad och delade bostad med annan än make/maka. Variationerna var också stora mellan olika kommuner. I flera kommuner hade till exempel alla äldre i särskilt boende egen toalett, men i en kommun saknade mer än trefjärdedelar av de boende en sådan. av bostäderna i sär- skilt boende kan betraktas som fullvärdiga bostäder, vilket enligt defini- tionen innebär minst ett rum och kök eller ett och ett halvt rum och kok- vrå. Denna andel har varit relativt . Mer än en fjärdedel av bostäderna saknade kokmöjligheter. För att bl.a. säkerställa att pågående projekt kan slutföras och att nöd- vändiga nya projekt inte skjuts har regeringen tidigare detta år i propositionen (1997/98:119) Bostadspolitik för hållbar utveckling aviserat att bör avsättas för ett tillfälligt statligt byggstöd för äldrebostäder m.m. i kommunerna. För att ytterligare på- skynda utvecklingen mot nya och bättre bostäder för äldre anser rege- ringen att en del av dessa medel bör utgå redan under innevarande år. Regeringen föreslår att ett tillfälligt statligt bidrag införs för ny- och ombyggnad samt förbättring av bostäder i särskilda boendeformer och sådana lokaler i anslutning till det särskilda boendet som skall användas som möteslokaler, hobbylokaler etc. för äldre. Stöd bör lämnas inom en ram av 1998 och . Åt- gärden medför ökade förutsättningar för kommunerna att uppfylla de nationella mål för äldrepolitiken som bl.a. innebär att äldre skall ha möj- lighet att vid behov kunna flytta till en särskild boendeform. Medlen bör kunna användas för utbyggnad och anpassning av dels de särskilda boendeformerna i syfte att bereda plats för fler personer samt för att öka standarden i redan befintliga bostäder. Dels bör medlen kunna användas för ny- och ombyggnation samt renovering av möteslokaler och andra gemensamma utrymmen där äldre personer kan träffas och umgås. 7.5 Förstärkt tillsyn, effektivare kontroll och kvalitetssäkring 7.5.1 Effektivare tillsyn Regeringens bedömning: och länsstyrelserna får i uppdrag att ytterligare förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade. För detta ändamål bör och länsstyrelserna tillföras i budgetpropositio- nen för . Samordningen mellan tillsynen på och hälso- och sjukvårdens områden måste utvecklas vidare och förstärkas. En sär- skild utredare har fått i uppdrag att göra en översyn av vissa frågor som gäller uppgifter. Skälen för regeringens bedömning: uppmärk- sammades flera fall av brister inom vård och omsorg. Regeringen be- slutade därför vid regeringssammanträde att inom ramen för nuvarande lagstiftning förstärka tillsynen av äldrevården genom ett uppdrag till om kvalitetsutveckling och för- stärkt tillsyn av vården av äldre och funktionshindrade. tillfördes för att kunna utöka sina regionala tillsyn- senheter. Arbetet med att utveckla kvaliteten och förstärka tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade skall ske i samarbete med länsstyrelserna. I regleringsbrevet avseende angav regeringen som verksam- hetsmål för länsstyrelserna att verka för att kvalitetsutveckling bedrivs inom samt att följa hur kvalitet och säkerhet tillgodoses i enskild socialtjänstverksamhet. Länsstyrelserna skall, till regeringen, redovisa insatser och bedöma hur kvalitet och säkerhet tillgodoses i enskild socialtjänstverksamhet samt ange hur många kommuner som har genomfört system för kvalitetsutveckling. Det är regeringens uppfattning att det finns behov av att ytterligare förstärka tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade. och länsstyrelserna bör därför ges detta i uppdrag. Antalet besök och inspektioner bör ökas för att på så sätt få en bättre bild av situationen inom vård och omsorg av äldre och funktionshindrade. Målet är att minst skall varje kommun i landet ha varit föremål för en granskning från tillsynsmyndigheternas sida. Av särskild vikt är att utvärdera och följa upp överenskommelser om samverkan mellan kommuner och landsting. En ny tillsynslag (1997:786) trädde i kraft . förelåg inga möjligheter att kompensera för det avsevärt vidgade åtagandet. Styrelsen kunde dock genom egna omdisponeringar genomföra en viss resursförstärkning. Regeringen anser att den särskilda situationen när det gäller de tunga och ytterst betydelsefulla reformområdena inom äldresjukvård, psykiatri och insatser för funktionshindrade motiverar ytterligare resursförstärkningar från . Länsstyrelserna har en viktig roll att spela när det gäller tillsynsarbetet. Deras resurser är alltför begränsade för att ett systematiskt samarbete skall kunna upptas mellan regionala tillsynsorganisation och länsstyrelserna på äldreområdet. Regeringen avser därför att förstärka även länsstyrelserna från . Regeringen förutsätter därvid att en samplanering skall äga rum mellan länsstyrelserna och för att resursförstärkningen hos båda dessa myndigheter skall kunna utnyttjas på ett systematiskt sätt. Regeringen kommer att ge och länsstyrelserna särskilda uppdrag med denna innebörd. Äldrevården och äldresjukvården måste, i det dagliga arbetet, i grun- den karaktäriseras av ett starkt professionellt ställningstagande från de anställda. För äldresjukvårdens del är detta markerat genom att särskild lagstiftning reglerar ett uttalat yrkesansvar. En grundläggande kvalitets- garanti skall således finnas i positiv mening genom personalens själv- ständiga inriktning av arbetet mot hög kvalitet. Det är vidare viktigt att peka på att vårdgivarna kommuner och landsting liksom privata vård- givare i lag har särskilt ansvar för vårdens innehåll och kvalitet. Det starkt decentraliserade ansvaret är en förutsättning för en mycket stor organisation med många tusen vårdenheter. har den övergripande tillsynen över i ri- ket och skall följa och vidareutveckla denna. Länsstyrelserna svarar för den primära tillsynen över socialnämndernas tillämpning av socialtjänst- lagen. skall inom länet bl.a. informera och ge råd till all- mänheten i frågor som rör , biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet samt se till att socialnämnderna fullgör sina upp- gifter på ett ändamålsenligt sätt. ansvarar för tillsynen av verksamheter inom såväl offentlig som privat regi. svarar för såväl den övergripande som den primära tillsynen över hälso- och sjukvården och dess personal. Styrelsen utövar tillsyn över all hälso- och sjukvård oavsett driftsform. tillsyn över hälso- och sjukvården utövas främst genom sex regionala tillsynsenheter. Inom hälso- och sjukvården finns en rättslig reglering om bl.a. åligganden och disciplinpåföljd som saknar motsvarighet inom socialtjänstområdet. Behov av att se över formerna och organisationen av tillsynen över so- cialtjänsten har aktualiserats i olika sammanhang. I regeringens proposi- tion (1996/97:124) om ändring i socialtjänstlagen uttalade regeringen att den regionala tillsynen över behöver effektiviseras och bli mer slagkraftig. Vidare har socialutskottet i sitt av godkända betänkande (bet.1996/97:SoU13, rskr.1996/97:185) uttalat att tillsynen över äldreomsorgen bör förbättras. Tillsynen måste skärpas och inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet. Tillsynen måste också inriktas på att säkra kvalitet och kompetens i vården och omsorgen, så att de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet säkras. Utskottet anser vidare att det är angeläget att skapa en tydligare organisation för tillsynen. Det får inte råda någon tvekan om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Informationen om möjligheten att klaga måste förbättras. Utskottet pekar också på hur uppdelningen mellan länsstyrelserna och regionala tillsynsenheter medför svårigheter och en otydlighet vid tillsynen i gränsområdet mellan och landstingskommunal verksamhet. Enligt utskottet bör övervägas om tillsynen kan läggas på samma statliga myndighet för såväl som hälso- och sjukvården för att härigenom skapa en slagkraftigare organisation. Regeringen avser nu att gå vidare med frågan. En särskild utredare har tillkallats med uppgift att göra en översyn av vissa frågor rörande social- tjänstlagen och uppgifter. I direktiven till utredningen an- ges bl.a. att förslag skall lämnas till hur tillsynen över kan förbättras och effektiviseras. (Dir. 1997:109) Härvid bör även förutsätt- ningarna för en bättre samordning av tillsynen över samt hälso- och sjukvården analyseras. Behov av ökade befogenheter för till- synsmyndigheterna, motsvarande vad som gäller inom hälso- och sjuk- vården, bör också övervägas. uppdrag skall vara slutfört . För att förstärka tillsynen tillförs och länsstyrelserna i budgetpropositionen för . 7.5.2 Anmälan om missförhållanden Regeringens förslag: I socialtjänstlagen införs en ny bestämmelse som ålägger var och en som är verksam inom omsorger om äldre eller funktionshindrade att vaka över att de enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgerna om någon enskild skall vara skyldig att utan dröjsmål anmäla detta till socialnämnden eller till den som annars är ansvarig för verksamheten. Om missförhållandet inte kan åtgärdas , skall den verksamhetsansvarige anmäla missförhållandena till tillsynsmyndigheten. Angående lagförslagens beredning, se avsnitt 3. Skälen för regeringens förslag: De brister som uppda- gats inom äldreomsorgen inger stark oro. Många äldre är för sin existens helt beroende av att få erforderligt stöd och omvårdnad från . Det gäller särskilt de allra äldsta och de äldre som drabbats av sjukdom eller funktionshinder. har dessa äldre ofta svårt att bevaka sina intressen. Det kan bero på fysisk eller psykisk svaghet, men också på att de är rädda för att stöta sig med . De äldre som saknar nära anhöriga med inblick i vården är härvid särskilt utsatta. Utredningen om bemötande av äldre har i sitt slutbetänkande (SOU 1997:170) bl.a. pekat på behovet av åtgärder för att förhindra övergrepp mot äldre. Utredningen konstaterar att det i svensk lagstiftningen i princip inte finns någon skyldighet att anmäla övergrepp mot vuxna människor till socialnämnden eller motsvarande social nämnd. Detsamma gäller övergrepp som begås mot personer som får vård eller annat stöd från eller anhöriga för att klara sitt dagliga liv. beslutade om allmänna råd om övergrepp inom kommunernas äldre- och handikappomsorg samt den därtill knutna hälso- och sjukvården (SOSFS 1996:11). Övergrepp förklaras i de all- männa råden som fysiskt våld, psykiska övergrepp som t.ex. hot, trakasserier och kränkningar, försummelse t.ex. genom felaktig medici- nering och bristande hygien, ekonomiska oegentligheter samt sexuella övergrepp. har genomfört en enkät med samtliga länssty- relser om deras hittillsvarande erfarenheter av de allmänna råden. Till- synsmyndigheternas erfarenheter tyder på att det på många håll pågår ett betydelsefullt utvecklingsarbete. Informationsspridning och olika andra initiativ från tillsynsmyndigheterna har betydelse för uppmärksamheten lokalt. Utredningen pekar på behovet av en förbättrad tillsyn och ett förstärkt ansvar för personal som arbetar inom del av äldre- och handikappomsorgen. Utredningen föreslår i den delen att personal som arbetar inom den kommunala hälso- och sjukvården skall anses som hälso- och sjukvårdspersonal enligt lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården, lagen (1994:954) om disciplinpåföjd m.m. på hälso- och sjukvårdens område och lagen (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården och därigenom omfattas av de föreskrifter om åligganden, disciplin och tillsyn som gäller för personal inom hälso- och sjukvården. De brister som uppdagats inom äldreomsorgen har många orsaker och måste angripas på flera sätt. Olika former av kvalitetssäkring kan t.ex. förebygga uppkomsten av allvarliga missförhållanden. En effektiv tillsyn verkar i samma riktning. En tillsynsmyndighet kan dock inte granska varje enskilt ärende. Oavsett vilka åtgärder som vidtas för att höja den allmänna kvaliteten inom äldreomsorgen finns alltid en liten risk att enskilda individer kan komma att utsättas för försummelser, vanvård el- ler till och med övergrepp. Regeringen anser att skyddslösheten hos de äldre som är helt beroende av motiverar vissa regeländ- ringar i syfte att förbättra insynen och kontrollen av omsorgerna om dem. Brister i omsorgerna om äldre och funktionshindrade kan bättre följas upp och förebyggas med en lagstadgad skyldighet att anmäla sådana. På så vis kan socialnämnden eller den enskilde omsorgsgivaren genom en systematisk bevakning bättre upptäcka risker för framtida händelser. Dessutom får tillsynsmyndigheten en bättre utgångspunkt för sin verksamhetstillsyn. Ett sådant lagstadgat system bidrar också till att den enskildes intressen bättre kan tillvaratas. insatser syftar till att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och ett aktivt deltagande i samhället. insatser skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. är det obestridligt att vissa äldre till följd av fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar eller av rädsla för att stöta sig med personalen eller annan inom , kan ha mycket svårt att framföra konkreta klagomål på vården och få gehör för sina synpunkter, även om dessa är klart befogade. Det är främst för dessa fall som det bör finnas en särskild skyldighet för de i vården verksamma att bevaka att den enskilde får tillfredsställande omvårdnad och lever under trygga förhållanden.