prop · GL03122 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:122 i förändring En förnyad svensk Afrikapolitik inför 2000-talet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I denna skrivelse föreslår regeringen en politik som syftar till att utveckla ett närmare och mer jämbördigt samarbete partnerskap mellan och . Mot bakgrund av den förändringsprocess som konti- nenten genomgår ges, , en samlad presentation av rege- ringens politik i . Skrivelsen innehåller en beskrivning av den politiska och ekonomiska situationen i samt av nu- varande kontakter med kontinenten. Regeringen föreslår en politik som bl.a. syftar till att: à stödja afrikanskt ledda förändringsprocesser mot fördjupad demokrati och uthållig ekonomisk tillväxt, med särskild inriktning på fattiga människors situation; à utveckla partnerskap mellan och omvärlden; à stärka det långsiktiga utbytet mellan och . Regeringen överlämnar även följande skrivelser som är relevanta för Afrikapolitiken: Demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbete (skr. 1997/98:76) och Mänskliga rättig- heter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89). överlämnade regeringen en annan skrivelse av relevans i sammanhanget: De fattigas rätt vårt gemensamma ansvar (skr. 1996/97:169). Innehållsförteckning 1 Nya utgångspunkter 4 1.1 4 1.2 5 1.3 Omvärlden 5 1.4 Partnerskap 6 2 i förändring 8 2.1 Inledning 8 2.2 9 2.3 11 2.4 12 2.5 13 2.6 14 2.7 Interaktionen med 16 3 Demokratisk utmaning 17 3.1 En ny fas 17 3.2 Öppnare samhällen 18 3.3 Fredsprocesser och konflikter 20 3.4 Tradition kontra modernism 21 3.5 Jämställdhet mellan kvinnor och män 23 3.6 Gott styrelseskick 24 3.7 Korruption: demokratins gissel 25 4 Tillväxt, de fattigas produktivitet och social rättvisa 26 4.1 Att fördubbla tillväxten 26 4.2 Att utnyttja de globala resurserna 32 4.3 Befrielse från fattigdom 36 4.4 Naturresurser och miljö 42 4.5 46 5 Ökat regionalt samarbete 47 6 Samhällen i kontakt 51 6.1 och : en mångfald av kontakter 51 6.2 utvecklingssamarbete 53 6.3 Afrikaner i 56 6.4 Forskning, kultur, turism och idrott 56 6.5 Enskilda organisationer 59 6.6 Ekonomiskt utbyte 60 7 i det internationella samfundet 62 7.1 och 62 7.2 och Europeiska unionen 63 7.3 och 66 7.4 och de internationella finansiella institutionerna 68 7.5 och det internationella handelssystemet 73 8 Ett nytt partnerskap med 75 8.1 Bakgrund 75 8.2 Ett nytt partnerskap 77 8.3 En uppförandekod 77 8.4 Partnerskapets metodik 78 8.5 Partnerskapets dimensioner 80 8.6 Konditionalitet och partnerskap 81 9 En förnyad svensk Afrikapolitik 82 9.1 Förändrade förutsättningar 82 9.2 Att stödja afrikanskt ledda förändringsprocesser mot fördjupad demokrati och uthållig ekonomisk tillväxt, med särskild inriktning på fattiga människors situation 84 9.3 Att utveckla partnerskap mellan och omvärlden 92 9.4 Att stärka det långsiktiga utbytet mellan och 98 10 Förkortningar 106 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 109 1 Nya utgångspunkter 1.1 Ett nytt börjar ta form. Samhällen öppnas och demokratiseringen tar fart. Ekonomiska reformer, avregleringar och handelsliberaliseringar har inletts. Efter en lång tids nedgång ser vi en påtaglig ekonomisk återhämtning. För många fattiga är levnadsnivån på väg att höjas. Den nya tiden har medfört snabba förändringar, svåra omställningsproblem, våldsamma konfrontationer när olösta konflikter kommer upp till ytan men också hopp om att föra framåt. Efter en utveckling som gått i fel riktning är de demokratiska, ekonomiska och sociala framstegen verkliga för många människor. Inför det nya århundradet finns skäl att hoppas på en afrikansk renässans . De afrikanska samhällena är väl medvetna om de utmaningar de står inför och det finns en vilja att hantera dessa på ett framsynt sätt. I flera länder har nya ledare kommit till makten, som placerar ekonomisk tillväxt och materiella förbättringar för folkflertalet högst på den politiska dagordningen. En ny generation präglar också den privata sektorn och den akademiska världen. Kvinnors röster har börjat höjas. En otålighet börjar växa, som måste bemötas med beslutsamma reformer och politisk kraftsamling för att befästa och fördjupa de framsteg som uppnåtts, genom demokratiska öppningar och genom mödosam strukturanpassning. kvarstår mycket stora problem. Väpnad konflikt drabbar befolkningen i flera länder, instabiliteten är stor i vissa regioner. Befolkningstillväxten är fortsatt hög och de fattigas antal ökar. Miljöförstöring och spridningen av AIDS utgör växande problem. Korruptionen är omfattande och hushållningen med resurser måste förbättras. Utmaningarna är stora för dem som vill leda in i en mer gynnsam tid men viljan att komma framåt är mycket påtaglig. Sålunda befinner sig i ett brytningsskede. I detta läge är omvärldens stöd av central vikt. Utan fortsatta demokratiska, ekonomiska och sociala reformer och framsteg kan eftersläpning permanentas och få globala följder. I en gemensam ansträngning kan marginaliseringen av däremot vändas i ömsesidigt utbyte. 1.2 Även i har mycket förändrats, som har betydelse för den svenska Afrikapolitiken. Även för oss svenskar innebär nya kommunikationer, ny teknologi och utbyte på många olika områden att världen med dess utmaningar, möjligheter och problem kommer närmare. Handeln med är fortfarande liten, men den ökar. Som medlem av Europeiska unionen (EU) har fått ytterligare en kontaktyta med . Den tradition av politiskt engagemang och omfattande utvecklingssamarbete som ger och en särskild roll i Afrikasammanhanget, såväl bilateralt som i multilaterala fora, är en stor tillgång i denna nya tid. Mellan och har en mångfald av kontakter vuxit fram på olika nivåer i samhället. I många fall, men inte alltid, har de resulterat ur den traditionella biståndsverksamheten. berörs ett stort antal svenskar direkt av sina relationer till ; i yrkesliv, eller privat. I vårt land finns också ett betydande antal invandrare eller flyktingar från olika , som i många fall är angelägna om att upprätthålla och utveckla kontakterna med sina ursprungsländer. I lever ca 35 000 personer som är födda i söder om . 1.3 Omvärlden Dagens värld präglas av ett ömsesidigt beroende. Den globala säkerheten är odelbar, instabilitet drabbar över gränserna i form av exempelvis flyktingströmmar eller terrorism. Ekonomisk och social utveckling, fred och demokrati hänger samman. De globala ekologiska sambanden kräver gemensamma åtgärder för att skydda naturresurser och miljö. präglas den globala utvecklingsdynamiken av två skenbart motsägelsefulla tendenser: å ena sidan en strävan mot större regional integration med inslag av överstatlighet, å den andra en starkare betoning av den lokala, etniska eller på annat sätt specifika identiteten, på bekostnad av den nationella. Nationalstaten är fortfarande den dominerande aktören, men såväl globala som lokala krafter sätter den på hårda prov. I har kartan ritats om i en omfattning och ett tempo som saknar motstycke sedan slut. I har nationalstaten i många fall haft svårt att få ett riktigt fotfäste i människors vardagsliv. Ett annat globalt fenomen av stor betydelse för är de ökande klyftorna mellan rika och fattiga, såväl inom som mellan länder och kontinenter. Den snabbast ökande andelen fattiga människor finns i söder om en utveckling som sker parallellt med att mer än en miljard människor i kunnat lämna denna grupp. Då de intressesfärer har försvunnit, som präglade en värld av rivalitet mellan två supermakter, har marginaliseringen av de för i-världen ekonomiskt och strategiskt minst intressanta länderna förstärkts. integreras världsekonomin i en allt snabbare takt, med växande flöden över nationsgränserna av varor och tjänster, investeringar och kapital. Det samlade flödet av krediter och bistånd till var 1990 ca . 1996 hade detta flöde ökat till . Biståndet låg över relativt kring , vilket innebär att biståndets andel av kapitalflödet minskat från hälften till en sjättedel. De afrikanska länderna har dock i endast begränsad omfattning fått del av de ökade privata kapitalflödena och är fortsatt beroende av biståndet, inte minst för hållbarheten i de fortsatta ekonomiska reformprogrammen. Det är ingen tillfällighet att utöver en rad länder och organisationer har tagit initiativ till en förnyad uppslutning kring och med olika variationer utvecklar partnerskapstanken för sina relationer med kontinenten. Det gäller bl.a. , flera FN- organ, EU och och utveckling (). Det gäller också , , som har lanserat en ny Afrikapolitik för att bl.a. stimulera handel och investeringar, och , som planerar en andra internationell konferens om utveckling. Samordningen av dessa initiativ är nu en viktig uppgift för alla som vill vidareutveckla Afrikasamarbetet. Grunden för såväl initiativen som samordningen detta är lärdomen från tidigare försök måste dock alltid vara afrikanskt ledda förändringsprocesser. 1.4 Partnerskap Regeringens politik har varit att ta fasta på de stora förändringarna i , bryta schablonbilderna och öppna för ett bredare utbyte mellan och . utrikespolitik och utvecklingssamarbete har på många sätt gett oss en nära relation till de afrikanska samhällena. Möjligheterna till förnyelse ställdes i fokus för en diskussion om svensk Afrikapolitik, som inleddes med ett seminarium i Nordiska Afrikainstitutets regi 1995. Debatten finns redovisad i boken . Det positiva mottagandet i afrikansk debatt stimulerade till vidare arbete. tillsattes en arbetsgrupp för att utarbeta förslag till en ny svensk Afrikapolitik, som avlämnade utredningen med förslag till en ny svensk politik för våra kontakter med söder om . Arbetsgruppen anordnade två konferenser med huvudsakligen afrikanskt deltagande, den första i , , (redovisad i boken for African Development ) och den andra i . Till utredningen knöts dels en styrgrupp, som representerade olika sakområden, dels en bredare referensgrupp av svenska Afrikaintressenter. Konsultationer hölls också i samtliga , där är representerat, och med bl.a. afrikanska invandrare i , grupper ur svenskt respektive afrikanskt näringsliv samt ur den svenska folkrörelsen. Föreliggande skrivelse baseras på utredningen och redovisar regeringens riktlinjer för en förnyad politik för söder om . Liksom i utredningen har denna geografiska avgränsning gjorts av huvudsakligen praktiska skäl. Från svensk sida vill vi stödja den förändringsprocess som pågår i många i riktning mot bestående förbättringar av levnadsstandarden för alla medborgare, som länderna öppnar sig mot sin omvärld och det demokratiska inflytandet förstärks. vill vi stärka de långsiktiga kontakterna mellan och och, på olika nivåer, stödja i arbetet med att förverkliga sin ekonomiska och politiska potential. Vi vill också, mer än tidigare, få med i vårt samarbete. För att uppnå dessa mål behöver vi delvis nya instrument. De tankar om ett förändrat förhållningssätt, som vuxit fram i den internationella diskussionen , kan sammanfattas i begreppet partnerskap. I ett sådant finns inte i första hand givare och mottagare utan två parter, som samarbetar för att uppnå gemensamt formulerade mål. Självfallet kan den ojämlikhet som finns inbyggd i biståndsrelationen inte i ett slag upphävas. Men den kan hanteras på olika sätt, som kontakterna breddas till områden där det ömsesidiga intresset leder till självfinansierande utbyte. En förändring gäller tydlighet i spelreglerna. Det skall från början stå klart vilka mål, som eftersträvas i ett samarbete, och vilka medel som skall användas för att uppnå dessa mål. Parterna måste vara överens om grunderna och villkoren. Den gemensamma värdegrund, som finner sitt främsta uttryck i respekten för de mänskliga rättigheterna, är avgörande för partnerskapets utveckling. Om villkoren inte uppfylls av endera parten, måste samarbetet kunna förändras eller avbrytas. En annan förändring gäller attityden, framför allt hos den starkare parten. Den tid är förbi, då recepten för framgång kunde skrivas ut i huvudstäder i väst. Dels har dessa recept ofta visat sig bristfälliga, just på grund av sin dåliga förankring i den afrikanska verkligheten, dels kräver de nya afrikanska ledarna sin rätt att formulera och ställa villkor för program, som syftar till utvecklingsprocesser i deras egna länder. Partnerskapstanken är inte begränsad till relationer mellan regeringar och statliga organ. Ett viktigt element i den nya Afrikapolitiken är att främja handel och investeringar mellan och . Svenskt näringsliv har mycket att vinna på att, med ökad export, import och större investeringar, utnyttja den potential som finns på många afrikanska marknader. Kulturutbytet med är redan betydande men bör kunna utvidgas. Detsamma gäller kontakter mellan kyrkor och folkrörelser, fackföreningar och frivilligorganisationer. Turismen är en växande näring. Denna strävan avspeglar den inriktning mot mer ömsesidiga relationer, som utgör ett centralt element i partnerskapet. Breddade kontaktytor är även i övrigt viktiga för att vitalisera den förstärkta Afrikapolitik, som presenteras i denna skrivelse. 2 i förändring 2.1 Inledning För , liksom för övriga kontinenter, utgör människorna och deras resurser en stor potential. Det gäller att ta till vara, positivt utnyttja och vidareutveckla dessa resurser, vilket kan ske endast om människorna själva känner sig delaktiga i utvecklingen. Afrikansk demokrati måste ha afrikanska rötter och ett eget, för den afrikanska befolkningen igenkännligt ansikte. För att demokratisera behövs demokrater, skolade i ett aktivt civilt samhälle ofta i hård kamp mot demokratins fiender. Stabilitet och ekonomisk utveckling är centrala faktorer även för den politiska utvecklingen. Om fattigdom i sig är konfliktgenererande, är omvänt materiella förbättringar för folkflertalet en viktig hävstång för att ta sig ur konflikter och en effektiv faktor i varje försoningsarbete. Efter 1980-talets förlorade decennium, med realinkomster som minskade med per invånare och år, har i ett kontinentalt perspektiv inneburit en begynnande återhämtning för . Mödosam strukturanpassning och ekonomisk reformpolitik har börjat bära frukt i en rad länder. Tillväxten uppgick i genomsnitt till . Flera länder låg betydligt över den nivån. Det biståndsberoende som blivit följden av den ekonomiska krisen fortsätter. Oförmågan att hantera skuldkrisen , hos både de drabbade länderna och det internationella samfundet, fördjupade krisen. Den internationella synen på skuldproblematiken har visserligen sedan 1980- talet genomgått en långsam uppmjukning, som gör att fler och bättre instrument successivt tillkommit för att hantera situationen för de mest skuldtyngda länderna med sikte på att eliminera skuldproblemet. Men ytterligare krafttag behövs för att se till att denna strategi också tillämpas utan fördröjningar. Världens befolkning beräknas innan en minskning förutses om öka med ca 100 miljoner , en ökning som till äger rum i utvecklingsländerna och är relativt sett snabbast i . Allra högst är tillväxttakten bland de fattigaste grupperna i de fattigaste länderna. Dessa människor lever ofta i en miljö, där de ekologiska grundförutsättningarna redan är mycket bräckliga och det snabbt ökande befolkningstrycket utgör ett hot mot själva basen för överlevnad. Att säkra denna bas och få igång en målmedveten rehabilitering av redan skövlade områden är ett långsiktigt arbete, som kommer att kräva smärtsamma prioriteringar i ett läge där de kortsiktiga behoven är mycket påtagliga. Konflikter, ekologiska problem och befolkningstryck har också lett till att utgör den kontinent som relativt sett hyser flest flyktingar, av det totala antalet. Tyngdpunkten i denna problematik har successivt förskjutits från kontinentens södra och nordöstra delar (Hornet) till Väst- och . Flyktingströmmarnas karaktär har också successivt förändrats i så måtto att de mest representativa flyktingarna numera är utblottade kvinnor och barn, något som självfallet ökar flyktingskarornas utsatthet. i ett kontinentalt perspektiv har den afrikanska utvecklingen varit mycket snabb och föga enhetlig. Den gängse mörka bilden av en kontinent i kris äger förvisso sin giltighet i flera specifika situationer. Den är dock föga heltäckande, utan bär vittnesbörd om massmedias tendens att fokusera på det katastrofala, det tragiska i ögonblicksbilder, snarare än analys och sammanhang. Nedan görs ett försök att nyansera denna bild genom en bakgrundsteckning av utvecklingen i de olika regionerna i söder om . 2.2 Apartheidregimens fall i var resultatet av en kamp som formaliserades då (, ANC) bildades, men upplösningen kom ändå överraskande snabbt, då de politiska och ekonomiska realiteterna väl klarnat för de politiska och ekonomiska makthavarna i början av 1990- talet. Att demokratiseringsprocessen, trots åtskilliga spektakulära motgångar, kunde genomföras på ett kontrollerat och konstruktivt sätt utgör en stor seger främst för det sydafrikanska folket, men också för den omvärld som gått samman för att utöva påtryckningar för respekt för demokratins fundament. utgör ett betydelsefullt och konkret bevis för att internationell solidaritet ger resultat. Då den politiska vardagen nu inträtt, står inför befolkningsmajoritetens förväntningar om snabba framsteg. råder utbredd social misär, med stor arbetslöshet, hög brottslighet och omfattande våld, inte minst mot kvinnor. Problemen är inte olika grannländernas men de grundläggande förutsättningarna är i flera hänseenden bättre, med bl.a. stora naturtillgångar, relativt sett hög utbildningsnivå, hög politisk medvetenhet, ett utvecklat civilt samhälle, aktiva kvinnorörelser som lett till relativt sett hög kvinnorepresentation i beslutande organ och hög ekonomisk aktivitet. Huruvida detta räcker för att göra landet till den ekonomiska motor för regionen som många önskar, återstår att se. På det utrikespolitiska planet har den sydafrikanska regeringen dock, efter viss inledande tvekan, i allt högre grad påtagit sig en aktiv roll i regionens konflikthärdar. President personliga trovärdighet och bidrar till att göra denna utveckling naturlig i ett sammanhang, där äldre statsmän åtnjuter stor respekt och ofta anförtros känsliga medlingsuppdrag. Helt oproblematiskt är det dock inte för att spela rollen av fredsmäklare och demokratifrämjare i regionen. Viss ambivalens inför den store grannen har till synes ersatt den animositet, som riktades mot landet . Härtill kommer bilaterala motsättningar på exempelvis handelsområdet. Men faktum kvarstår att den i södra traditionellt främsta källan till regional destabilisering och förstörelse på bytt förtecken och blivit en positiv kraft i den regionala utvecklingen. Denna underlättas också av att stabila demokratier och god ekonomisk tillväxt präglar ett par av grannländer, och . I däremot följdes befrielsekriget mot portugiserna av destabilisering och ett än mer destruktivt inbördeskrig, som tog ny fart efter valet . Den fredsprocess som pågår råkar gång på gång in i förhinder och bakslag och det ser ur att dröja innan landets potentiellt starka ekonomi kan börja utvecklas på allvar. Tillgången till olja och diamanter har emellertid redan nu fört med sig en utbredd korruption. har, efter att likaledes ha sönderslitits av destabilisering och inbördeskrig, kommit längre i sin utveckling mot politisk och ekonomisk stabilitet, en utveckling som ser ut att kunna bli hållbar. De ekonomiska intressena är där inte lika starka, vilket sannolikt är signifikativt. håller på att frigöra sig från arvet efter den egensinnige envåldshärskaren Kamuzu Bandas långvariga styre. Landet har demokratiserats och inlemmas allt mer i det regionala samarbetet. I förefaller utvecklingen, å andra sidan, gå i fel riktning. Det första demokratiska valet ledde till ett maktskifte, som ingav stora förhoppningar om en nystart för det skuldtyngda och stagnerade landet. Den nya regeringen har emellertid inte lyckats åstadkomma någon radikal uppryckning och dess omval 1996 genomfördes utan att de demokratiska spelreglerna iakttogs på ett tillfredsställande sätt. Undantagstillstånd infördes efter ett påstått kuppförsök i ett klimat av tilltagande politisk polarisering. har sedan självständigheten präglats av relativt god social och ekonomisk utveckling. Det starka och oberoende rättsväsendet har därvid spelat en viktig roll. Bl.a. ojämlikhet och missnöje med utebliven jordreform har emellertid lett till att en lång tids stabilitet har brutits av demonstrationer och upplopp. Allt aktivare grupper i det civila samhället, bl.a. fackföreningsrörelser, och ett ökat inslag av fria media har bidragit till en intensifierad debatt. Den oförsonade konflikten i är ett annat orosmoment. sätt att hantera denna brytningstid och utveckla sin demokrati kommer att ha stor betydelse, också på det regionala planet. 2.3 efter den koloniala frigörelsen bildades en östafrikansk gemenskap, som emellertid havererade i kölvattnet av politiska motsättningar och skräckvälde i . görs försök att återupprätta denna gemenskap, varvid en viktig skillnad är att samarbetet gradvis byggs upp underifrån istället för att inledas med att genast skapa vidlyftiga institutioner. Angreppssättet är funktionellt och realiteter på marken har drivit fram politiska beslut, inte tvärtom. Ett starkt politiskt stöd för samarbetet har vuxit fram. Den politiska utvecklingen i de tre berörda länderna , och skiljer sig på ett sätt som väl återspeglar variationerna på den afrikanska kontinenten i stort: I har demokratiska val genomförts. Det goda helhetsintrycket störs dock av valet på , som manipulerades av de styrande där. Ön är en del av unionen men har andra politiska och kulturella traditioner. I har president blivit återvald efter en valkampanj, vars spelregler har ifrågasatts. har emellertid oppositionen haft svårt att agera slagkraftigt och samfällt. Etniska faktorer förefaller ännu mobilisera väljarna mera än innehållet i respektive politiska budskap men förutsättningar föreligger för en förstärkt demokratisk process, med bl.a. en fri press och ett livaktigt civilt samhälle som viktiga aktörer. präglas av öppenhet och tillväxt, även om fortsatt instabilitet drabbar delar av landet, framför allt gränstrakterna mot . President har valt en politisk modell som syftar till att kringgå etniska faktorer men inte förutser flerpartival. Den ekonomiska utvecklingen synes i stort följa den politiska. Även om det dåliga utgångsläget bidragit till utvecklingen, uppvisar , med en genomsnittlig årlig tillväxt på , en av de mest dynamiska ekonomierna i . Även har vänt den trend av ekonomisk nedgång, som länge präglat landet. har den genomsnittliga tillväxten varit . I , däremot, urholkas en av kontinentens starkaste ekonomier, genom bl.a. utbredd korruption och en inkomstfördelning som tillhör de mest ojämlika i världen. Tillväxten har vänt nedåt och beräknas till , dvs. negativ per capita. I hela regionen är befolkningstillväxten mycket hög (), vilket naturligtvis gör det svårare att få till stånd en positiv ekonomisk utveckling. är det land i regionen som kommit längst ifråga om aktiv jämställdhetspolitik, vilket bör medföra sjunkande födelsetal. 2.4 En komplicerande faktor för de östafrikanska länderna, särskilt och , utgörs av närheten till den Stora sjöregionen och interaktionen med de krisdrabbade länderna där, i första hand och . Maktskiftet i utgjorde en vändpunkt i denna långdragna kris som, genom blotta storlek och ekonomiska potential, får konsekvenser för hela kontinenten. Nya möjligheter har skapats genom den ur krisen och maktskiftet uppståndna . Genom president fall och maktövertagande fokuseras också den tyngdpunktsförskjutning, som förefaller ske från det franskspråkiga till det engelskspråkiga . bär med sig nära kontakter öster- och söderut, mot bl.a. vice- president i , president i och länderna inom Southern African Development Community (SADC). Avgörande för utvecklingen blir hur frågorna om öppenhet och maktdelning i längden hanteras.