prop · GL0336 · 1998-01-01 00:00:00 — Ett sådant skäl kan vara att de berörda har vistats mycket i sitt hemland trots att de har uppehållstillstånd i och att de därför inte fått någon anknytning hit. Ett annat är att de har uppehållstillstånd även i ett annat land. I enstaka fall kan det förekomma att personer levt helt utanför samhället. Detta kan vara ytterligare ett skäl som talar för en återkallelse av tillståndet. Hinder mot verkställighet Enligt 4 kap. 12 § UtlL skall, när en fråga om avvisning eller utvisning prövas, hänsyn tas till om utlänningen på grund av utlänningslagens bestämmelser om verkställighet inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. Denna bestämmelse kommer i praktiken att gälla även vid återkallelse av uppehållstillstånd, eftersom beslut om återkallelse och beslut om utvisning regelmässigt meddelas . Om det endast kan konstateras att den uppgivna identiteten är felaktig men den rätta identiteten inte kan klarläggas torde verkställighet i regel inte vara möjlig. Ett tänkbart förfaringssätt i denna situation skulle kunna vara att återkalla utlänningens permanenta uppehållstillstånd och att ge ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. Regeringen anser emellertid inte att det är meningsfullt att återkalla uppehållstillståndet under dessa förutsättningar. En sådan ordning bör således inte tillämpas. En fakultativ regel om återkallelse av uppehållstillstånd vid felaktiga uppgifter om identiteten När det gäller bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd och om utvisning på grund av brott används omväxlande uttrycken får återkallas och skall återkallas. Har utlänningens bosättning i landet upphört skall tillståndet återkallas enligt 2 kap. 12 § UtlL. Det är självklart att man här skall använda ordet skall eftersom det är en regel utan undantag. Ett uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen lämnat felaktiga uppgifter i något annat avseende än i fråga om identiteten. Tillståndet får också återkallas på grund av utlänningens bristande vandel och en utlänning får utvisas på grund av vissa typer av brott. I dessa fall används får, eftersom det inte är fråga om några ovillkorliga regler och avsikten är att många olika faktorer skall vägas in vid avgörande om utlänningen skall tvingas lämna landet. När det gäller återkallelse på grund av oriktiga uppgifter om identiteten används i 2 kap. 9 § UtlL uttrycket skall. Att ordet skall används i det lagrummet är inte lika självklart eftersom det är en regel med vissa - om än i lagtexten begränsade - undantag. Det är en allmänt vedertagen princip när det gäller lagtext att skall inte bör användas om det måste förses med flera undantag eller om en bedömning av flera olika omständigheter måste göras. Regeringens förslag innebär att det i lagtexten anges att flera olika omständigheter skall vägas in vid avgörande om ett uppehållstillstånd skall återkallas. I paragrafen bör därför anges att uppehållstillstånd får återkallas. Regeln övergår därmed från att vara obligatorisk till att vara fakultativ. Återkallelse på grund av andra oriktiga uppgifter än om identitet Med de förslag som regeringen redovisat ovan aktualiseras även frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL, dvs. när utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet. års utlänningslag behandlades alla fall av återkallelse på grund av oriktiga uppgifter i samma paragraf. Återkallelse på grund av oriktiga uppgifter om identiteten bröts ut och togs upp i en egen paragraf utlänningslag huvudsakligen därför att man genom att använda ordet skall ville markera att återkallelse skulle vara huvudregeln. När regeringen nu föreslår att samma ord "får" skall användas i båda fallen finns inga starka skäl för att behandla återkallelse på grund av oriktiga uppgifter i två olika paragrafer. Regeringen delar NIPU:s uppfattning att samma bedömning av utlänningens anknytning till det svenska samhället och till andra humanitära skäl bör göras i båda fallen. Någon anledning att behandla oriktiga uppgifter om identiteten allvarligare än andra oriktiga uppgifter eller förtiganden finns inte. Reglerna om återkallelse på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter kan därför föras samman i ett lagrum. Detta lagrum bör även reglera återkallelse av visering och arbetstillstånd på grund av oriktiga uppgifter. 7 Strängare krav för återkallelse Regeringens förslag: Om en utlänning vistats i med uppehållstillstånd , skall ett uppehållstillstånd få återkallas endast om det finns synnerliga skäl för återkallelsen. Kommitténs förslag överenstämmer med regeringens frånsett att utredningen föreslog att tidsgränsen för synnerliga skäl skulle vara . Remissinstanserna: Remissinstanserna har inget att erinra mot konstruktionen som sådan, men åtskilliga av instanserna anser att tidsgränsen är alltför lång. och har vänt sig mot att kommittéförslaget inte anger någon tidpunkt när frågan om återkallelse skall anses väckt. Såvitt gäller tidsgränsen har remissinstanserna på myndighetssidan i huvudsak inte haft något att erinra mot förslaget. har dock hävdat att gränsen är alltför lång och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har anfört dels att femårsgränsen inte bör räknas från tidpunkten då de oriktiga uppgifterna lämnades, dels att man alternativt kan tänka sig den gräns som reservanterna (SOU 1997:67 s. 37-38) föreslår, dvs. Bland organisationerna hävdas mer eller mindre allmänt att tidsgränsen är för lång. och Rädda barnen föreslår med uppehållstillstånd. Samma inställning har och . förordar från asylansökan tills frågan om återkallelse väcks och Kristna Råd föreslår från asylansökan tills tillståndet sätts i fråga. Svenska röda korset anser att förslaget är för strängt utformat. Några remissinstanser vill ha en absolut tidsgräns efter vilken ett uppehållstillstånd inte får återkallas. anser att efter det att asylansökan gjordes bör utgöra en sådan gräns medan FARR föreslår med tillägget att tidsgränsen aldrig bör vara längre än kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap. Röda korset anser att fall där barn berörs uttryckligen bör lagregleras så att ett uppehållstillstånd i sådana fall aldrig får återkallas när tillståndet innehafts . anser att möjligheterna att återkalla efter femårsgränsen blir för inskränkt med de exempel NIPU anger, dvs. att personen vistats mycket i ett annat land trots det permanenta uppehållstillståndet eller att utlänningen har uppehållstillstånd i ett annat land. Nämnden anser att även brott och likartade omständigheter skall kunna vägas in liksom graden av vilseledandet i samband med de oriktiga uppgifternas avlämnande. har även påpekat att lagtexten inte gör någon skillnad mellan återkallelse av permanent och tidsbegränsat uppehållstillstånd. Enligt nämnden bör regeln om synnerliga skäl endast göras tillämplig vad beträffar permanenta uppehållstillstånd. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 10 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) gäller att en utlänning som vistats i med permanent uppehållstillstånd när åtal väcktes eller som då var bosatt i får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. En utlänning som kom till innan han eller hon fyllde och som när åtal väcktes vistats här får inte utvisas. Den s.k. utvisningsutredningen föreslog att dessa tidsgränser skulle tas bort. 1993/94:159 instämde regeringen i och för sig i utredningens uppfattning att tidsgränserna kunde framstå som stelbenta och att det låg nära till hands att föreslå att domstolarna i stället borde anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter göra en bedömning av om utlänningens anknytning till hade sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, skulle få stanna kvar i landet. Å andra sidan hade enligt regeringen den gällande ordningen den fördelen att ett tämligen starkt skydd uppkom för en utlänning som vistats här . Inte minst av humanitära skäl var det enligt regeringen viktigt att det i något skede fanns en punkt där en utlänning hade rätt att känna trygghet i , oavsett vilka omständigheter som aktualiserat frågan om avlägsnande. Trots att det, som nämnts, finns åtskilliga skillnader mellan återkallelseinstitutet och den särskilda rättsverkan som utvisning på grund av brott innebär framstår det som uppenbart att en begränsande regel av samma karaktär som i 4 kap. 10 § UtlL bör finnas även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Det är av humanitära skäl viktigt att en utlänning efter en längre tids bosättning i i normalfallet kan känna trygghet här och inte behöver känna oro för att inte längre få stanna kvar. Det kan också tänkas bidra till att några vågar träda fram under sin rätta identitet. En tidsgräns bör dock inte göras absolut. Fall kan förekomma där det undantagsvis kan vara rimligt att utlänningen inte får stanna kvar trots att han eller hon haft uppehållstillstånd här . I likhet med vad som gäller vid utvisning på grund av brott bör därför gälla att uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen vistats här endast om det finns synnerliga skäl för det. NIPU har betonat att synnerliga skäl i detta sammanhang inte kan få samma innebörd som vid utvisning på grund av brott. Vid utvisning på grund av brott kan ett synnerligt skäl för utvisning vara exempelvis att utlänningen dömts för ett mycket grovt brott. Synnerliga skäl för återkallelse av uppehållstillstånd får enligt regeringens mening en mera begränsad innebörd. Regeringen anser inte att det är lämpligt att, som föreslår, allmänt sett väga in t.ex. brottslighet som utlänningen gjort sig skyldig till i bedömningen. Det finns särskilda regler i lagen dels om utvisning på grund av brott, dels om återkallelse på grund av vandelaspekter. Noteras bör även att NIPU har angett att övriga frågor om återkallelse av uppehållstillstånd samt reglerna om utvisning på grund av brott kommer att övervägas i kommitténs slutbetänkande. Det nu anförda hindrar självfallet inte att uppgifter om en utlännings brottslighet i enstaka fall kan ha betydelse vid bedömningen av anknytningens styrka. Exempelvis kan inte en anknytning för en ensamstående person som avtjänat fängelsestraff under större delen av sin tid i anses vara särskilt stark. Regeringen anser slutligen inte att graden av vilseledande vid de oriktiga uppgifternas lämnande bör tillmätas någon betydelse för frågan om synnerliga skäl skall anses föreligga eller inte. Ett exempel på omständigheter som kan utgöra ett synnerligt skäl är att utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit folkbokförd i men i realiteten vistats i något annat land under långa perioder och därför inte fått någon närmare anknytning hit. Ett annat synnerligt skäl kan vara att utlänningen har uppehållstillstånd också i något annat land och verkställighet kan ske till det landet. När det gäller den tid som skall ha gått för att synnerliga skäl skall krävas för återkallelse, anser regeringen att vissa jämförelser kan göras dels med tidsgränserna för synnerliga skäl vid utvisning på grund av brott, dels med kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap. Vid utvisning på grund av brott gäller, som nämnts, att synnerliga skäl krävs om utlänningen när åtal väcktes vistats i med permanent uppehållstillstånd eller då var bosatt här . I den senare femårsgränsen räknas då in vistelse här även med tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det tillståndet legat till grund för folkbokföring, t.ex. tillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Däremot räknas inte tidsbegränsade uppehållstillstånd som inte grundat folkbokföring, t.ex. kortare uppehållstillstånd för besök. Regeringen instämmer i NIPU:s bedömning att det är rimligt att ha en tidsgräns, där all den tid utlänningen vistats i med uppehållstillstånd räknas in men däremot inte vistelse här utan tillstånd. Tiden bör vara enkel att beräkna och framgå direkt av lagtexten. De syftena uppnås om tiden uttrycks som "vistats här med uppehållstillstånd". Även vistelse här med exempelvis kortare uppehållstillstånd för besök kommer då att räknas in. Har utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör något avbrott i vistelsen här med uppehållstillstånd inte anses föreligga så länge ansökan om förlängt tillstånd getts in innan tiden för tidigare tillstånd löpt ut. Vad nu sagts hindrar självfallet inte att förlängt uppehållstillstånd vägras den som endast haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, exempelvis en gäststuderande. Det är ju då inte fråga om någon återkallelse. Under vilka tider utlänningen haft uppehållstillstånd framgår av register. Med den tidsberäkning som föreslås bör tidsgränsen efter vilken det bör krävas synnerliga skäl för återkallelse inte sättas alltför kort. I sammanhanget måste också beaktas att lagförslaget innebär att återkallelse på grund av oriktiga uppgifter kommer att behandlas på samma sätt oavsett vad de oriktiga uppgifterna avsett. Återkallelse kan därför komma att aktualiseras även i fall där de inledande uppehållstillstånden beviljats med uppskjuten invandringsprövning och där de oriktiga uppgifterna avsett den anknytning som utgjort grund för tillståndet. En tidsgräns , som ett flertal av remissinstanserna förordat, skulle då kunna innebära att synnerliga skäl skulle krävas i vissa fall även för den som haft permanent uppehållstillstånd endast , kanske . Som tidigare framhållits är det dock av humanitära skäl viktigt att en utlänning efter en längre tids bosättning kan känna trygghet här i landet och inte behöva oroa sig för att inte längre få stanna kvar. Tidsgränsen bör därför inte heller vara alltför lång. Kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap är i normalfallet . Flera olika kategorier av sökande kan dock få dispens från denna tidsgräns, t.ex den som är gift med en svensk medborgare. Regeringen anser att den tidsgräns som NIPU valt är något för lång. En lämplig avvägning är enligt regeringens uppfattning att det skall krävas synnerliga skäl för att återkalla uppehållstillståndet för den som vistats här med uppehållstillstånd. Den stämmer överens med den gräns som gäller för dem som har permanent uppehållstillstånd enligt bestämmelserna om utvisning på grund av brott och mot bakgrund av att huvudregeln alltjämt är att permanent uppehållstillstånd skall meddelas från början torde den stora gruppen av dem som kan bli föremål för återkallelse av uppehållstillstånd finnas bland denna kategori. och har påpekat att NIPU:s förslag inte anger när frågan om återkallelse skall anses väckt. Regeringen instämmer i att det är viktigt att en speciell tidpunkt anges. förslag att den relevanta tidpunkten skall vara tiden för återkallelsebeslutet bör följas. Som nämnden påpekat bör en sådan utformning bl.a. motverka långa handläggningstider hos . Regeringen vill i detta sammanhang också allmänt understryka vikten av att återkallelseärenden handläggs skyndsamt. Någon fullständig parallell kan, när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd, inte dras med de särskilda reglerna om utvisning på grund av brott av den som kommit hit och som i vissa fall innebär ett absolut förbud mot utvisning. De allra flesta som kommit hit har gjort det tillsammans med föräldrar och eventuella syskon. Ett förbud mot återkallelse skulle då kunna innebära att tillstånd heller inte skulle kunna återkallas för föräldrar och syskon - i vart fall inte när det är fråga om personer som ingår i samma familjegemenskap. De särskilda hänsyn som enligt ovan skall tas till barn och till den som fått sin utbildning här innebär vidare att det sällan blir aktuellt att återkalla uppehållstillstånd för någon som kommit hit och som vistats här . Någon motsvarighet till bestämmelserna om utvisning på grund av brott av den som kommit hit är därför varken lämplig eller nödvändig när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd. 8 Ikraftträdande och ekonomiska effekter De här förslagna ändringarna i utlänningslagen bör träda i kraft . En av flera viktiga förutsättningar för de ändringar av utlänningslagen, som genomfördes var att identiteten skall vara utredd innan en utlänning ges uppehållstillstånd i . En av förändringarna var att fingeravtryck numera får tas på samtliga asylsökande. Behovet av att återkalla uppehållstillstånd bör således redan av denna anledning bli mindre. De nu föreslagna ändringarna i utlänningslagen bör innebära att antalet återkallelser minskar ytterligare. ökar sannolikt komplexiteten i ärendena eftersom antalet omständigheter som skall prövas i varje enskilt ärende ökar. Sammantaget beräknas inte de processuella kostnaderna att påverkas av förslagen. Som en följd av det minskade antalet återkallelser beräknas kostnaderna för att verkställa avvisningsbeslut minska. De minskade kostnaderna är dock marginella eftersom antalet anhängiggjorda ärenden av denna typ är litet. Med hänsyn till hur många ärenden av andra kategorier som prövas är de processuella kostnaderna för återkallandeärendena i det närmaste försumbara. Det finns ingen anledning att anta att förhållandet skulle förändras om förslagen i denna proposition skulle genomföras. När bestämmelserna om återkallelse senast behandlades av ansågs reglerna vara betydelsefulla som signal till de som avser att ansöka om uppehållstillstånd med hjälp av falska handlingar. Denna signaleffekt är naturligtvis fortfarande viktig. Behovet har dock minskat, eftersom åtgärder vidtagits för att förbättra möjligheterna att fastställa identiteten i ett tidigt skede av ett ärendes handläggning. Vilka kostnader och intäkter som uppkommer för staten, kommuner eller samhällsekonomiskt i ett enskilt fall på grund av att uppehållstillståndet återkallas beror i hög grad på individuella förhållanden. Sammantaget beräknas således genomförandet av de föreslagna ändringarna i utlänningslagen endast medföra marginella effekter. 9 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Bakgrunden till de föreslagna lagändringarna behandlas även i avsnitt 6 och 7. Som angetts där bör återkallelse av uppehållstillstånd på den grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter behandlas i en paragraf. Den föreslagna 2 kap. 9 § motsvarar därför nuvarande 2 kap. 9 och 10 §§. Samma bestämmelser kommer således att gälla oavsett om de oriktiga uppgifterna avsett identiteten eller någon annan omständighet. För att understryka att såväl lämnandet av de oriktiga uppgifterna som förtigandet av omständigheter måste ha haft betydelse för att utlänningen beviljats uppehållstillstånd för att ett återkallelsebeslut skall få meddelas har en mindre redaktionell ändring gjorts i NIPU:s författningsförslag. 2 kap. 9 § I första stycket anges att de oriktiga uppgifterna skall ha lämnats medvetet. Det subjektiva rekvisitet kommer därför att gälla även när de oriktiga uppgifterna avsett identiteten. Utredningen för översyn av utlänningslagen ansåg i sitt betänkande Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) att detta rekvisit var onödigt eftersom enligt utredningen en falsk uppgift om identiteten alltid torde lämnas uppsåtligen. Det torde visserligen gälla för de allra flesta fall. Undantag kan dock tänkas, t.ex. att föräldrar för att skydda ett barn från etnisk förföljelse dolt den rätta identiteten för barnet långt före ankomsten till . På det viset kan barnet även i vuxen ålder vara omedveten om sin rätta identitet. Det subjektiva rekvisitet kan därför få betydelse även i något enstaka fall där de oriktiga uppgifterna gällt identiteten. Andra stycket motsvarar helt andra meningen i 2 kap. 10 §. Tredje stycket är nytt. Det stämmer i huvudsak överens med vad som gäller vid utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 10 § första stycket. Ytterligare en omständighet som skall beaktas anges dock, nämligen om det i övrigt föreligger andra humanitära skäl. Fjärde stycket, som också är nytt, har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det motsvarar delvis den bestämmelse som finns i 4 kap. 10 § andra stycket UtlL. Kravet på att synnerliga skäl fordras för att återkallelse av uppehållstillstånd skall få ske uppkommer i de fall där beslutet om återkallelse i första instans fattas efter den tidpunkt då utlänningen haft tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd . Denna instans är i normalfallet . Enligt utlänningslagen är det emellertid möjligt för verket att överlämna ärenden till såväl regeringen som till . Av denna anledning används uttrycket "den myndighet som först beslutar i saken" i bestämmelsen. I praktiken torde bestämmelsen främst få betydelse för permanenta tillstånd. Som angetts i den allmänna motiveringen kommer dock synnerliga skäl att här få en mer begränsad innebörd än vid utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 10 §. Sammanfattning av delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67) Bilaga 1 Enligt 2 kap. 9 § UtlL skall visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om de oriktiga uppgifterna inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Enligt 2 kap. 10 § UtlL får vidare ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet. Kommittén anser att en självklar och viktig utgångspunkt är att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Innan tillstånd beviljas måste därför resurser satsas på att så noggrant som möjligt utreda identiteten. Om det sedan tillstånd beviljats kommer fram att utlänningen uppgett fel identitet, måste det liksom finnas möjligheter att återkalla tillståndet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid få långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan beslut fattas i fråga om återkallelse. Enligt kommitténs uppfattning ger den nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och ger utrymme för en alltför snäv tolkning. Kommittén föreslår att det i utlänningslagen skall föras in en bestämmelse om att, vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsom-ständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge utlänningen vistats i . Den ändring som gjordes i utlänningslagen och som innebär att barnets bästa särskilt skall beaktas gäller självfallet också vid återkallelse av uppehållstillstånd. Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd skall tillståndet få återkallas endast i undantagsfall, om det finns synnerliga skäl för det. Kommitténs förslag innebär också att samma regler kommer att gälla för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten eller någon annan omständighet. Kommittén anser att nuvarande regler ger tillräckligt utrymme för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför inte. Delbetänkandets lagförslag Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1 dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 9 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkallas, om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet.