prop · GL0346 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är som har nämnts inte antagligt att förvärvskontrollen kan bli så effektiv att man helt kan förhindra att olämpliga personer etablerar sig på hyresfastighetsmarknaden. Förvärvslagen måste därför även i fortsättningen kompletteras med möjligheter till sådana ingripanden som bostadsförvaltningslagen ger. Till det återkommer regeringen i avsnitt 4.8.6. Bör förvärvsprövningen grundas på prognoser? Som har framgått grundas förvärvsprövningen på prognoser om förvärvarens förväntade uppträdande. Det har ibland riktats kritik mot detta förhållande. En prövning grundad på prognoser medför att parterna inte i förväg kan vara säkra på om ett förvärv blir bestående. Denna osäkerhet kan i vissa fall bli ganska långvarig, efter- som tillståndsärendena ibland drar ut . För att undvika sådana olägenheter skulle man kunna tänka sig att ändra kriterierna vid tillståndsprövningen så att dessa endast avsåg faktiska förhållanden. Vid prövningen skulle man alltså beakta endast förhållanden som redan har inträtt, t.ex. att förvärvaren har varit misskötsam vid fastig- hetsförvaltning. Enligt regeringens mening är emellertid nackdelarna med ett sådant system uppenbara. Det skulle inte bli möjligt att hindra sådana personer som är nya på fastighetsmarknaden men vars framtida lämplighet som fastighetsägare vid en samlad bedömning av kända omständigheter ändå kan ifrågasättas. För att förvärvsprövningen skall vara effektiv är det således enligt regeringens uppfattning nödvändigt att grunda den på prognoser. Den bristande förutsebarhet som i viss utsträckning är förenad med en sådan ordning måste accepteras. Det har inte heller framkommit annat än att de nuvarande kriterierna vid förvärvsprövningen i sak är lämpligt utformade. Det finns således inte anledning att ändra lagen i dessa avseenden. Bör förvärvslagens sanktionssystem ändras? En effektiv förvärvslag som bygger på ett förfarande där det finns en skyldighet att anmäla förvärvet måste innehålla kraftigt verkande sanktioner mot den som underlåter att fullgöra anmälningsskyldigheten. Det står klart att den nuvarande ordningen, där förvärvet blir ogiltigt om lagens regler inte följs, innebär ett kännbart ingripande för parterna. Detta är ägnat att leda till att förvärvsprövningen blir effektiv. Detta gäller särskilt för de s.k. direkta förvärven, där den prövning som sker vid inskrivningsmyndighet i samband med ansökan om lagfart eller inskrivning av tomträtt innebär att en kvalificerad kontroll görs av om förvärvslagens besämmelser har följts. Även för de s.k. indirekta förvärven, som innebär att aktier eller andelar i ett fastighetsförvaltande bolag överlåts, kan risken för ogiltighet antas påverka parterna. Ogiltigheten som sanktion kan visserligen också ge upphov till en rad olägenheter för parterna. Komplicerade problem av rättslig natur kan uppstå då en överlåtelse av en fastighet eller en överlåtelse av andelar eller aktier i ett fastighetsförvaltande bolag skall gå åter. Dessa olägen- heter torde emellertid normalt inte drabba andra än de oseriösa aktörerna på marknaden. Det kan nämligen antas att seriösa säljare på olika sätt förvissar sig om att överlåtelseavtalet blir gällande fullt ut först sedan förvärvsfrågan har blivit avgjord. Som kommer att framgå i det följande föreslår regeringen att anmälningsskyldigheten i fortsättningen skall åvila även säljaren (se avsnitt 4.8.3). En sådan ordning ger säljaren bättre möjligheter att se till att en förvärvsprövning verkligen kommer till stånd. Frågan är också vilka alternativ till ogiltighetspåföljden som står till buds. Ett alternativ är att kriminalisera förvärv som strider mot lagens bestämmelser. Man kan också tänka sig att införa en kännbar ekonomisk sanktion vid sådana förvärv. Det är emellertid tveksamt hur verknings- fulla sådana åtgärder skulle bli. Sanktioner av detta slag kan dessutom knappast användas i de fall ett förvärv anmäls men förvärvstillstånd sedan vägras. Sådana situationer skulle kunna hanteras bättre genom regler som ålägger förvärvaren att avyttra fastigheten eller, vid indirekta förvärv, aktierna eller andelarna i bolaget. En sådan ordning skulle emellertid träffa endast förvärvaren. Sanktionen bör enligt regeringens mening vara så utformad att den berör även överlåtaren och tvingar denne att göra vissa överväganden rörande förvärvarens lämplighet. Sammanfattningsvis anser regeringen att det knappast finns något alternativ till ogiltighetspåföljden som uppfyller de effektivitetskrav som bör ställas på lagstiftningen. Enligt regeringen bör det därför inte göras någon ändring i förvärvslagens regler om att ett förvärv som inte anmäls eller som hyresnämnden vägrar tillstånd till är ogiltigt. Bör förvärvslagens tillämpningsområde utvidgas? Några remissinstanser har ansett att förvärvslagens tillämpningsområde bör utvidgas. har således föreslagit att ett aktie- eller andelsförvärv skall vara tillståndspliktigt så snart bolaget över huvud taget äger hyresfastigheter. Som har nämnts föreligger det tillståndsplikt för sådana förvärv endast om taxeringsvärdet för de av bolaget ägda fastigheterna enligt senaste balansräkningen är större än det bokförda värdet av bolagets övriga tillgångar. Motivet för att bestämmelsen fick denna utformning var att endast sådana bolag vars huvudsakliga verksamhet är att förvalta hyreshus borde omfattas av förvärvsprövningen (se prop. 1982/83:153 s. 16 f.). Förbundet har i sitt remissvar anfört bl.a. att sådana bolag, som äger endast någon enstaka hyresfastighet och i stället huvudsakligen bedriver annan verksamhet, inte har något seriöst intresse av fastighetsförvaltning. Det finns då en risk för att bolaget brister i sina skyldigheter som hyresvärd. Enligt regeringens uppfattning finns det inte fog för ett påstående att näringsidkare med ett i förhållande till den övriga verksamheten litet fastighetsinnehav generellt sett sköter sin fastighetsförvaltning sämre än andra. Något mera uttalat behov av att utvidga lagens tillämpnings- område på det sätt som förbundet har föreslagit finns således inte. Till detta kommer att intresset av en effektiv förvärvsprövning alltid måste vägas mot seriösa näringsidkares berättigade krav på smidiga och obyråkratiska regler De olägenheter som är förenade med förvärvs- prövningen främst det förhållandet att det tar innan ett förvärv blir bestående skulle, om förbundets förslag genomfördes, inträda i långt flera fall än . Regeringen anser därför att förvärvsprövningen även i fortsättningen bör omfatta endast förvärv av aktier eller andelar i bolag vars huvudsakliga syfte är att förvalta hyresfastigheter. För att en fastighet skall omfattas av förvärvslagens bestäm- melser måste den vara taxerad som hyreshusenhet. har påtalat att förvärv av en fastighet som är bebyggd med radhus inte omfattas av förvärvsprövning, eftersom en sådan fastighet normalt taxeras som småhusenhet. Enligt förbundets mening kan det ibland vara av intresse att även sådana förvärv omfattas av lagen. Det gäller områden där småhus har uppförts för uthyrningsändamål. En sådan utvidgning av förvärvslagen som förbundet har förordat skulle, såvitt regeringen kan finna, medföra att lagen kom att omfatta ett mycket stort antal förvärv där det inte finns något behov av en tillstånds- prövning. Enligt regeringens uppfattning är detta inte acceptabelt. Det är svårt att utforma en reglering som träffar endast de förvärv av småhus- fastigheter som det är angeläget att pröva. Regeringen anser därför att någon sådan lagändring som förbundet har aktualiserat inte bör göras. Bör det finnas en uttrycklig regel om smitta? En annan fråga som har tagit upp är om det bör tas in en uttrycklig regel om s.k. smitta. Med smitta avses här sådana fall då det inte finns någon anmärkning mot förvärvaren själv, men där det som är känt om personer som är närstående till förvärvaren talar för att förvärvstillstånd inte bör ges. Regeringen kan konstatera att det i viss mån är oklart i vilken utsträckning förhållanden som inte direkt är hänförliga till förvärvaren enligt gällande rätt kan verka diskvalificerande för denne. Ett visst utrymme att beakta närståendes vandel och liknande torde finnas i den mån dessa omständigheter ger särskild anledning att ifrågasätta för- värvarens syfte med förvärvet eller dennes förmåga till god fastighets- förvaltning. Om förhållandena emellertid är sådana att det helt saknas anledning att ifrågasätta förvärvarens legitima syfte med förvärvet, vore det, enligt regeringens mening, orimligt om tillstånd till förvärvet skulle kunna vägras enbart på grund av att en förvärvaren närstående inte kan påräkna tillstånd. Det är knappast möjligt att genom lagstiftning skapa en klar gräns mellan de båda slagen av situationer. Regeringen anser därför att den fråga som förbundet har tagit upp inte bör lagregleras. 4.8.3 Förvärvslagens anmälningsskyldighet m.m. Regeringens förslag: Ett förvärv skall i fortsättningen kunna anmälas av båda parter, såväl överlåtaren som förvärvaren. Den tid kommunen har på sig att begära en prövning av förvärvet förlängs . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se hyreslagstiftningsutredningens betänkande SOU 1996:148 s. 71 - 80). Utredningen har dock inte lämnat något förslag till ändring av den tid som kommunen har på sig för sin förvärvsprövning (se betänkandet s. 84 - 86). Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser har tillstyrkt att båda parter får möjlighet att anmäla ett förvärv. Flera remissinstanser har dock haft synpunkter på den lagtekniska utformningen av en sådan regel. Några remissinstanser, bl.a. flera kommuner, har motsatt sig att överlåtaren åläggs anmälningsplikt vid s.k. direkta förvärv. Andra remissinstanser har ansett att den tidfrist som gäller för kommunerna bör räknas först från det att förvärvaren gjort anmälan om sitt förvärv. Bakgrund: Som har framgått blir de i lagen avsedda förvärven av hyresfastigheter eller av aktier eller andelar i bolag ogiltiga bl.a. om förvärvaren inte i rätt tid gör anmälan om förvärvet till kommunen. Ogiltigheten inträder automatiskt. När det gäller de s.k. direkta förvärven, alltså förvärv av hyres- fastighet, medför den kontroll som görs av inskrivningsmyndigheten vid lagfartsprövningen att ogiltigheten av fånget får omedelbara rätts- verkningar för parterna; lagfart kan inte beviljas. Det kan antas att detta system för med sig en förhållandevis hög benägenhet att anmäla sådana förvärv. För de indirekta förvärven, alltså aktie- och andelsförvärv, finns inte någon motsvarande kontroll. Det kan bl.a. mot denna bakgrund befaras att anmälningsbenägenheten för dessa förvärv är mindre god. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening finns det anledning att överväga åtgärder för att öka anmälningsbenägenheten. Ett sätt att åstadkomma en förbättring vad gäller de indirekta förvärven skulle kunna vara att finna ett system som motsvarar den lagfartskontroll som tillämpas för de direkta förvärven. Utredningen har ingående diskuterat fyra olika modeller för hur ett sådant system skulle kunna vara uppbyggt (se SOU 1996:148 s. 73 - 80). De tre första modellerna har av olika skäl avvisats av utredningen. Regeringen ansluter sig till vad utredningen har sagt om dessa. Den fjärde modellen, som utredningen har bedömt vara den som har störst förutsättningar att fungera, benämner utredningen beslutsmodellen. Beslutsmodellen kännetecknas av att kommunernas, hyresnämndernas och beslut i ärenden enligt förvärvslagen registreras i aktiebolags- respektive handelsregistret. Det kan handla om beslut av kommunen att påkalla eller inte påkalla förvärvsprövning och hyres- nämndens eller ställningstaganden i tillståndsärenden. Genom den offentlighet som registreringen medför kan uppgifterna användas i kontrollsyfte av den som gör affärer med bolaget. Om uppgifterna är sådana att de tyder på att bolaget dittills har haft svårt att få förvärvstillstånd, kan det föra med sig svårigheter för det aktuella bolaget att genomföra affärer eller att få krediter. Denna kontrolleffekt torde öka efterlevnaden av anmälningsskyldigheten. Beslutsmodellen torde emellertid inte ha någon handlingsdirigerande effekt för sådana förvärv som det är mest angeläget att komma åt, nämligen de förvärv som utgör led i ekonomisk brottslighet. Personer som sysslar med ekonomiska brott handlar ofta med motparter som saknar intresse av att bolaget eller dess delägare fullgör sina lagliga skyldigheter. Modellens effektivitet kan således ifrågasättas. Till detta kommer att modellen för att fungera skulle kräva en omfattande administration. Mot denna bakgrund anser regeringen att modellen inte bör komma till användning. För att komma till rätta med den bristande anmälningsbenägenheten vad gäller de indirekta förvärven måste därför en annan väg sökas. En sådan är att utsträcka anmälningsskyldigheten till överlåtaren. Visser- ligen torde inte heller en sådan ordning ha någon betydelse för över- låtelser som utgör ett led i brottsliga transaktioner där säljare och köpare samverkar. Däremot kan den vara effektiv i de fall en förvärvare inte anmäler sitt förvärv därför att han har anledning att anta att han inte skulle godtas som förvärvare om en prövning kom till stånd. De flesta seriösa överlåtare torde nämligen i dessa fall ha ett intresse av att anmälan sker för att inte behöva riskera att överlåtelsen blir ogiltig. Om överlåtaren får en möjlighet att själv göra en anmälan, kan han alltså förvissa sig om att överlåtelsen blir bestående. En sådan utvidgning av anmälningsskyldigheten är en enkel åtgärd som inte för med sig någon byråkrati eller några andra principiella olägenheter. Regeringen anser därför att anmälningsskyldigheten bör omfatta även överlåtaren. Beträffande den närmare utformningen av den nya regeln vill regeringen anföra följande. En utvidgning av anmälningsskyldigheten torde ha störst effekt för de indirekta förvärven. Man bör emellertid också kunna förvänta sig en ökad anmälningsbenägenhet när det gäller de direkta förvärven. Mot den bakgrunden och med hänsyn till intresset av likformighet i regelverket anser regeringen att bestämmelsen bör gälla för såväl de direkta som de indirekta förvärven. Flera remissinstanser har haft synpunkter på den närmare utform- ningen av det förslag som lades fram av utredningen. Enligt regeringens mening bör den nya bestämmelsen innebära en möjlighet för överlåtaren att anmäla förvärvet på egen hand. Regeln bör därför utformas så att förvärvet för att inte bli ogiltigt skall anmälas av överlåtaren eller förvärvaren. Det bör alltså inte vara nödvändigt att båda anmäler förvärvet. Några remissinstanser har uttryckt farhågor för att en sådan ändring kommer att medföra administrativa svårigheter för kommunerna. De har hävdat att problem kan uppstå, om endast överlåtaren gör en anmälan och denna inte innehåller tillräckliga uppgifter för kommunens ställnings- tagande. Dessa remissinstanser har därför föreslagit antingen att den utvidgade anmälningsskyldigheten skall gälla endast för de indirekta förvärven eller att den tid som står till kommunens förfogande för att påkalla förvärvsprövning skall räknas från det att förvärvaren gör sin anmälan. Som redan har framgått anser regeringen att övervägande skäl talar för att såväl direkta som indirekta förvärv bör omfattas av den nya utvidgade anmälningsskyldigheten. När det gäller farhågorna för att en anmälan från överlåtaren inte innehåller tillräckliga uppgifter kan följande sägas. Tillämpnings- förordningen till förvärvslagen innehåller föreskrifter om vad en anmälan av förvärv till kommun skall innehålla (se 1 a § förordningen [1975:1139] om tillämpningen av lagen [1975:1132] om förvärv av hyresfastighet m.m.). För frågan om huruvida kommunens tidsfrist börjar löpa har det emellertid ingen betydelse om förvärvsanmälan innehåller de uppgifter som föreskrivs i förordningen. Det enda som krävs för att tidsfristen skall börja löpa är att en bestyrkt kopia av fångeshandlingen har bifogats anmälan (se 3 a § första stycket och 10 § tredje stycket förvärvslagen). Att, såsom några remissinstanser har föreslagit, räkna den tidsfrist inom vilken kommunen måste påkalla prövning av förvärvet från det att förvärvaren gjorde sin anmälan ger således ingen garanti för att kommunen då har ett fullgott beslutsunderlag. En sådan reglering förutsätter dessutom att förvärvet alltid anmäls av i vart fall förvärvaren. Den är därmed inte förenlig med vårt ställningstagande att det skall räcka med att anmälan görs av överlåtaren. Regeringen har emellertid förståelse för det problem det kan innebära att de anmälningar som görs av en överlåtare generellt kan antas inne- hålla mera bristfälliga uppgifter än anmälningar som görs av en förvärvare. Den nya ordningen kan därför antas innebära ett något ökat behov för kommunerna att genom kompletteringsförelägganden söka fullständiga utredningen. Den tid som kommunen har på sig för att avgöra om förvärvsprövning skall påkallas bör därför förlängas så att den uppgår till fyra i stället . Tiden bör räknas från det att någon av parterna har gjort anmälan om förvärvet till kommunen. För att ytterligare underlätta kommunernas handläggning avser regeringen att ändra tillämpningsförordningen till förvärvslagen så att kommunen skall kunna infordra nödvändiga uppgifter från såväl överlåtaren som förvärvaren även om en anmälan om förvärvet har gjorts av enbart överlåtaren. Regeringen avser vidare att, i enlighet med vad har föreslagit, ändra tillämpnings- förordningen så att förvärvaren, då fråga är om ett indirekt förvärv, skall ge in ett företagsbevis i stället för ett registreringsbevis. Härigenom kan beslutsunderlaget för kommunen förbättras. Ett företagsbevis innehåller nämligen fylligare information än ett registreringsbevis. 4.8.4 Kommunernas och hyresgästorganisationernas roller vid förvärvsprövningen Regeringens förslag: Kommunerna skall behålla ansvaret för den inledande förvärvsprövningen. De skall emellertid vara skyldiga att bereda hyresgästorganisationen tillfälle att yttra sig över en förvärvs- anmälan. skall inte kunna vägra förvärvstillstånd, om en ansökan har medgetts av kommunen och hyresgästorganisationen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock inte föreslagit någon skyldighet för kommunen att ge hyresgästorganisationen tillfälle att yttra sig (se hyreslagstiftnings- utredningens betänkande SOU 1996:148 s. 65 och 66 samt s. 85 och 86). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har instämt i utredningens förslag. har emellertid, i likhet med några andra remissinstanser, ansett att hyresgästorganisationerna bör ges en mera betydande roll vid förvärvsprövningen. Bakgrund: Som har framgått ligger ansvaret för den inledande förvärvsprövningen på kommunen. Enligt gällande rätt är det således kommunen som kan begära att ett förvärv prövas av hyres- nämnden. har inte rätt att påkalla sådan prövning. Några remissinstanser har ansett att även hyresgästorganisa- tionen bör ha rätt att begära förvärvsprövning. Om en förvärvsfråga skall prövas av hyresnämnden, är såväl kommunen som den berörda hyresgästorganisationen motparter till förvärvaren. Om dessa under processen medger bifall till ansökan om tillstånd till förvärvet, skall hyresnämnden trots detta göra en sak- prövning av ärendet. Det har ifrågasatts om detta är en ändamålsenlig ordning. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det är ändamåls- enligt att kommunen har det övergripande ansvaret för att endast lämpliga personer blir ägare till hyresfastigheter inom kommunens område. Det är då också naturligt att det inledande ställningstagandet till om ett förvärv skall underställas hyresnämndens prövning bör ankomma på kommunen ensam. För att kommunen skall kunna komma fram till ett riktigt beslut är det emellertid viktigt att kommunen inhämtar upp- lysningar i förvärvsfrågan från bl.a. den berörda hyresgästorganisationen. I de flesta fall torde kommunen anse att det ligger i dess eget intresse att inhämta sådana upplysningar. Någon formell skyldighet att bereda hyresgästorganisationen tillfälle till yttrande finns dock inte. Enligt regeringens mening bör det framgå av förvärvslagen att kommunen har en sådan skyldighet. Det ansvar som kommunerna och, i viss mån, hyresgästorgani- sationerna bör ha vid tillämpningen av förvärvslagen bör återspeglas även i reglerna om prövning i hyresnämnd. Liksom bör därför såväl kommunen som hyresgästorganisationen ha rätt att överklaga hyresnämndens beslut. En särskild fråga i detta sammanhang är om hyresnämnden bör vara skyldig att göra en prövning i sak även om kommunen och hyresgäst- organisationen inte längre motsätter sig att förvärvstillstånd ges. Eftersom endast kommunen har rätt att påkalla prövning i hyresnämnd och endast kommunen och hyresgästorganisationen har rätt att överklaga ett positivt tillståndbeslut, anser regeringen att hyresnämnden i en sådan situation inte skall behöva gå in i någon prövning i sak. Det bör alltså införas en regel om att ansökan skall bifallas, om kommunen och hyres- gästorganisationen medger ansökan. En sådan regel torde också medföra att handläggningstiden hos hyresnämnden kan förkortas. Om endast den ena av förvärvarens motparter har medgett ansökan, bör hyresnämnden däremot även i fortsättningen vara skyldig att pröva förvärvsfrågan materiellt. 4.8.5 Exekutiva förvärv förslag: Den tid inom vilken den som har förvärvat en hyresfastighet genom inrop på exekutiv auktion skall söka förvärvs- tillstånd eller vidaresälja fastigheten (den s.k. respittiden) förkortas till . Utredningens bedömning: Utredningen har ansett att det inte bör göras någon ändring av respittiden (se hyreslagstiftningsutredningens betänkande SOU 1996:148 s. 89 och 90). Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna har yttrat sig angående de exekutiva förvärven. och har ansett att respittiden bör förkortas. , som under hand har fått ta del av ett utkast till lag- förslaget, har inte haft någon invändning mot förslaget om en förkortning av respittiden. har vidare föreslagit att det inte skall krävas förvärvstillstånd vid förvärv som sker vid exekutiv försäljning genom s.k. underhandsförfarande. i har föreslagit att det skall krävas förvärvstillstånd även för förvärv genom inrop på exekutiv auktion. Bakgrund: Som har framgått är exekutiva förvärv genom inrop på auktion undantagna från kravet på förvärvstillstånd. I stället gäller att förvärvaren från auktionen måste vidareförsälja egendomen, om han inte erhåller förvärvstillstånd eller det står klart att kommunen inte påkallar prövning av förvärvet (se 6 § förvärvslagen). En motsvarande regel om respittid finns i jordförvärvslagen (1979:230). Det har riktats kritik mot bestämmelsen om respittid i förvärvslagen. Det har hävdats att respittiden gör det möjligt för en oseriös förvärvare att ropa in hyresfastigheter och behålla dessa utan någon tillståndsprövning. Som har pekat på i sitt remissvar torde kunna bli betydligt längre än . Systemet är nämligen så uppbyggt att, om den som har förvärvat fastigheten inte försäljer den eller skaffar förvärvstillstånd under respit- tiden, fastigheten skall utbjudas på en ny offentlig auktion. Förordnande om en sådan auktion görs av på begäran av kommunen eller hyresnämnden. En sådan begäran kan göras först efter utgången av respittiden. Sedan har fattat beslut om auktion skall denna verkställas av kronofogdemyndigheten. Om det exekutiva förvärvet däremot sker genom ett underhands- förfarande enligt utsökningsbalken (jfr 12 kap. 57 - 61 §§ utsöknings- balken), skall förvärvslagens vanliga regler tillämpas på förvärvet. Även övrig förvärvslagstiftning upprätthåller en skillnad i tillståndskravet beroende på vilken form av exekutivt förvärv det är fråga om.