prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen följer mycket noga utvecklingen av beslutets effekter. En utredning har tillsatts för att bl.a. studera effekterna av avskaffandet av taxfree inom EU (K 1997:01). Utredningen kommer att utgöra ett viktigt underlag för regeringens fortsatta arbete. 11.2 Sjöfartens infrastruktur Regeringens bedömning: bör även fortsättningsvis an- svara för att sjöfarten har tillgång till farleder med god framkomlighet och hög säkerhet året runt på alla hamnar av betydelse. bör aktivt delta i den nationella och regionala infrastrukturplane- ringen, särskilt vad gäller sammankopplingen mellan sjöfartens och landtransportsystemens infrastruktur. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår ingen förändring av statens roll för infrastrukturen. Kommittén anser dock att den hittillsvarande planeringsprocessen vad beträffar hamninvesteringar har gjort det svårt att samordna planeringen mellan trafikslagen på ett tillfredsställande sätt. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser anser att hamnpolitiken även i fortsättningen bör vara en fråga för kommuner och näringsliv i samverkan. anser att bör ges en tydligare myndighetsroll för hamnarna. SJ och framhåller behovet av samordning vid planeringen mellan sjöfartens och övriga trafikslags infrastruktur. Skälen för regeringens bedömning: Sjöfartens infrastruktur som traditionellt brukar anges vara hamnar, farleder och den service som krävs för att kunna utnyttja farlederna är väl utbyggd i . Hamnarna är med något undantag kommunalt ägda och ett femtiotal hamnar i ungefär lika många kommuner bedriver kommersiell hamnverksamhet. De svenska hamnarna är viktiga marknadsaktörer och utgör en viktig del i transportsystemet. Hamnen är en knutpunkt där sjöfarten samverkar med andra trafikslag i transportkedjan. Investeringar i landtransportsystemens infrastruktur har stor betydelse för hamnarna som knutpunkt mellan land- och sjötransporterna. Detta innebär att in- vesteringar i landtransportsystemen är av stor vikt för hamnarna och deras investeringar och därmed även av vikt för effektiva sjötransporter. Tillgängligheten till landtransportsystemen påverkar därför hamnarnas konkurrensförutsättningar. Regeringen delar kommitténs syn på att den hittillsvarande planeringsprocessen gjort det svårt att samordna plane- ringen mellan trafikslagen på ett tillfredsställande sätt. Regeringen anser att sjöfarten på ett naturligt sätt bör integreras med landtransportsystemen. Den av antagna inriktningen av väg- och järnvägsinvesteringarna har förbättrat sjöfartens planeringsförutsätt- ningar (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). Den direkta samordningen mellan trafikslagen kan emellertid ytterligare för- bättras. har redan ett sektorsansvar för sjöfarten och redo- visar dessutom till regeringen en sammanfattning över de vikti- gaste investeringarna som planeras av hamnarna. Det är angeläget att ges möjlighet att aktivt delta i både den regionala och den nationella infrastrukturplaneringen, särskilt vad gäller sammankopp- lingen mellan sjöfartens infrastruktur och landtransportsystemens sam- lade infrastruktur. Därigenom underlättas planeringsförutsättningarna för olika trafikslags investeringar som har betydelse även för sjötranspor- terna. bör i sitt arbete föra en dialog med företrädare för hamnarna, men även rederier och transportköpare bör ges möjligheter att deltaga i planeringsprocessen. Även den godstrafikdelegation som rege- ringen avser att inrätta, kommer att arbeta för att samverkan mellan sjö- farten och anslutande landtransportsystem ytterligare förbättras. Plane- ringen av nya farleder och utvecklingen av befintliga kommer, liksom , att ske inom ramen för investeringsplaneringen. har publicerat en grönbok om hamnar och maritim infrastruktur (KOM (97) 678 slutlig). anser att det finns ett behov av en gemensam politik på detta område och fram- håller att principen om att användaren skall betala bör gälla. Rege- ringen kommer att noga följa och aktivt delta i det arbete inom EU som denna grönbok ger upphov till. mer utvecklade roll i den nationella infrastrukturplaneringen kommer att ha stor betydelse även i detta sammanhang. 11.3 Sjöfartens kostnadsansvar och finansiering Regeringens bedömning: Den övergripande riktlinjen för sjöfartens kostnadsansvar bör vara en så fullständig internalisering som möjligt av samhällsekonomiska marginalkostnader. Sjöfarten ger upphov till externa kostnader i form av utsläpp till både luft och vatten. Dessa kostnader bör internaliseras. Handelssjöfarten bör i likhet med betala för tjänster genom sjöfartsavgifter. Principen med miljödifferentiering av farledsavgifterna, vilket är ett viktigt instrument i internaliseringen av externa effekter, ligger fast. bör ges i uppdrag att utvär- dera miljödifferentieringen av sjöfartsavgiftssystemet samt eventuella ytterligare konsekvenser som omläggningen av sjöfartsavgiftssyste- met medfört. Arbetet med att komma till rätta med oljeutsläppen bör prioriteras även fortsättningsvis. Kommitténs bedömning: Kommittén ser positivt på den trepartsöver- enskommelse som träffats mellan , Redareföre- ning och om att åtgärder skall vidtas för att minska sjöfartens luftföroreningar och anser att det är viktigt att den fullföljs. åtgärder bör dock inriktas så att incitamen- ten förstärks för parterna att vidta åtgärder. Kommittén föreslår att Sjö- fartsverket ges i uppdrag att utvärdera effekterna av överenskommelsen. Kommittén föreslår vidare att sjöfarten, på grund av att vägtrafiken inte fullt ut kan bära sina externa kostnader, kompenseras genom att tillgodoräknas en slopad koldioxidavgift. Kommittén anser också att det är en angelägen uppgift att mottagningsanläggningar för fartygsgenererat avfall byggs ut i . Remissinstanserna: Flera remissinstanser menar att en klar obalans föreligger mellan statens principer för finansiering av infrastrukturen mellan trafikslagen. anser att den transportpolitiska princi- pen om fullt kostnadsansvar skall bibehållas. Vidare påpekar verket att det inte är möjligt att enligt beskatta bränslen för internationell sjöfart. och anser att Sjö- fartsverkets ansvar inom miljöområdet bör förstärkas och utvidgas. framför att det är riktigt att statens kostnader för investeringar i sjöfartens infrastruktur är små men att kommittén glöm- mer att brukarna av sjöfarten belastas med relativt höga avgifter för infrastrukturen genom sjöfartsavgifter och hamnavgifter. Skälen för regeringens bedömning: En generell princip i regeringens förslag till transportpolitik är att skatter och avgifter som tas ut av trafi- ken skall grundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hän- syn till de externa effekter som trafiken medför. Vidare skall utgångs- punkten vara att rörliga skatter och avgifter skall motsvara de samhälls- ekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till. Vad beträf- far finansieringen av transportsystemets fasta kostnader bör inriktningen vara att denna sker på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. Fartyg som anlöper svensk hamn får förutom hamnavgifter, som tas ut av den aktuella hamnen, även betala avgifter som tas ut av Sjö- fartsverket för att i princip täcka kostnaderna för verkets tjänster för exempelvis farledshållning, lotsning, isbrytning och sjökartläggning. Sjö- fartsverket skall som affärsverk sträva efter full kostnadstäckning för varje utförd tjänst. uppgick de statliga sjöfartsavgifterna till ca medan hamnarnas intäkter uppgick till ca . Sjöfartens kostnader för den statliga infrastrukturen, inklusive de fasta kostnaderna, skall även fortsättningsvis finansieras av den egna sektorn genom sjöfartsavgifter. Regeringen är medveten om att den nuvarande finansieringen av sjöfartens fasta kostnader kan ses som ett avsteg från de principer som regeringen tidigare förordat. Sektorns relativt blyg- samma krav på infrastrukturinvesteringar och de därigenom relativt små fasta kostnaderna innebär dock att de praktiska konsekvenserna av kost- nadsansvarets utformning blir begränsade. Sjöfarten har traditionellt uppmärksammats för dess negativa miljöpå- verkan genom utsläpp till vatten, bl.a. i samband med haverier och då särskilt vid större utsläpp av olja. Detta har inneburit att sjöfartens miljö- frågor på ett naturligt sätt kopplats till sjöfartens säkerhetsfrågor. har dock sjöfartens s.k. operativa utsläpp också uppmärk- sammats. Det är ett välkänt faktum att sjöfarten ger upphov till miljöproblem genom utsläpp till luft av främst svavel- och kväveoxider men även genom utsläpp av koldioxid. Sjöfarten står enligt beräkningar för av transportsektorns utsläpp av svavel och för ungefär en tredjedel av sektorns utsläpp av kväve. Vidare påverkas miljön negativt genom utsläpp till vatten av oljehaltigt länsvatten och övrigt fartygsgenererat avfall. Internationellt har arbetet med att minska sjöfartens utsläpp av luft- föroreningar inte tillräckligt prioriterats. Arbetet inom IMO har till stor del varit inriktat på att motverka sjöfartens utsläpp till vatten, och då särskilt oljeutsläpp. har emellertid IMO antagit ett annex om begränsning av luftföroreningar till sjöfartens internationella miljökonvention (MARPOL). I detta arbete har varit mycket ak- tivt. Annexet innebär bl.a. att en högsta halt av svavel i fartygsbränsle har fastställts globalt och att den för vissa avgränsade områden, bl.a. Öster- sjön, skärpts ytterligare. Annexet innehåller även regler om att reducera fartygens utsläpp av kväveoxider genom användande av effektivare motorer. Regeringen hade önskat mer långtgående förslag och åtgärder men välkomnar beslutet som en plattform för det fortsatta viktiga inter- nationella arbetet med att minska sjöfartens luftföroreningar. Regeringen ser med stor tillfredsställelse på den s.k. trepartsöverens- kommelsen mellan , och om att åtgärder skall vidtas för att minska sjöfartens luftföroreningar. Överenskommelsen kan ses som banbrytande på området och har även rönt internationell uppmärksamhet. Miljödif- ferentieringen av sjöfartsavgiftssystemet, vilket trädde i kraft , innebär att miljömässiga åtgärder som vidtas för att minska fartygets negativa miljöpåverkan med avseende på utsläpp av svavel- och kväveoxider premieras. Regeringen konstaterar i likhet med att dagens regelverk inom EG knappast möjliggör ett uttag av en koldioxidavgift för sektorn. En sådan åtgärd måste föregås av en behandling inom EU. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 11.4. som miljödifferentiering av sjöfartsavgiftssystemet införts har även en omläggning av hela sjöfartsavgiftssystemet genomförts. Omläggningen innebär i korthet att avgifterna för inrikes och transoceana sjötransporter likställs med vad som gäller för utrikes sjötransporter. Regeringen avser att ge i uppdrag att göra en utvärdering av miljödifferentieringen av sjöfartsavgiftssystemet samt eventuella kon- sekvenser som omläggningen av sjöfartsavgiftssystemet i övrigt medfört. Vad beträffar de oljeutsläpp som sker i närområde är det främst en fråga om efterlevnad och tillsyn av reglerna. utgör, enligt MARPOL, i detta sammanhang ett specialområde vilket innebär att alla utsläpp av olja i princip är förbjudna. Det internationella regelsyste- met för att beivra dessa brott finns men det gäller framför allt att förbättra systemet för att säkra efterlevnaden. Regeringen har tillsatt en särskild utredare för att göra en utvärdering av gällande regler för de ingripanden som kan bli aktuella när ett oljeutsläpp har skett till sjöss. Utredaren skall göra en översyn av det regelverk som finns på om- rådet samt föreslå åtgärder för att effekti- det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. arbetar aktivt inom ramen för Östersjösamarbetet för att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan genom att bygga ut ett system för mottagning av fartygsgenererat avfall i hamn runt hela Östersjö- kusten, den s.k. Östersjöstrategin. Flera rekommendationer om strategins praktiska genomförande avses att antas vid , bl.a. principen att ilandlämning av fartygsgenererat avfall skall vara obligatoriskt och att ingen särskild avgift skall utgå vid om- händertagande av avfall. statsministrar har vid topp- mötet i även gemensamt betonat vikten av att dessa principer genomförs. I sammanhanget kan även nämnas att , via den s.k. Östersjömiljarden som avsatt för projekt i Östersjö- regionen, stöder projekt som syftar till att stärka ryska, polska och bal- tiska hamnars miljöarbete. I anslutning till arbete med genomförande av Östersjö- strategin har ett åtgärdsprogram för att minimera fritidsbåtslivets miljö- påverkan i utarbetats i samråd med intresseorganisationer, myndigheter m.fl. Programmet innefattar bl.a. insatser för att ändra bete- enden hos såväl producenter som konsumenter, införande av ett miljö- medvetande hos fritidsbåtsfolket och miljöanpassning av produkter. bör sjöfartens kvarstående externa effekter, som till över- vägande del består av en negativ miljöpåverkan, internaliseras. Miljödif- ferentieringen av sjöfartsavgiftssystemet kan ses som ett steg mot en sådan internalisering. 11.4 Långsiktig strategi för EU-arbete och övrigt internationellt arbete Regeringens bedömning: Arbetet med att öka sjösäkerheten och miljöanpassa sjöfarten bör prioriteras. bör sträva efter att glo- bala överenskommelser uppnås om skärpta säkerhets- och miljökrav inom sjöfarten. I avsaknad av globala överenskommelser bör sträva efter att nå regionala överenskommelser för att miljöanpassa sjöfarten. Användandet av ekonomiska styrmedel bör prioriteras i det långsiktiga arbetet inom EU och IMO. bör dessutom inom EU arbeta för en fortsatt harmonisering av de regler som gäller för näringsstöd och för tillträde till marknaden. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att transportsektorns ökade internationella beroende och särskilt utvecklingen i ytterligare måste uppmärksammas. Vidare anser verket att liknande åt- gärder som de som vidtas i måste införas i andra länder för att inte konkurrensförhållandena skall snedvridas. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i avsnitt 7.4 lagt fram ett förslag till en övergripande strategi för det svenska arbetet inom EU. Sjöfartens internationella karaktär innebär att den långsiktiga stra- tegin måste utvidgas till att omfatta arbetet även i andra internationella organisationer, främst IMO. Det är viktigt att den möjlighet till större framgång inom dessa organisationer som ett samlat agerande inom EU:s ram ger tas till vara. Regeringen anser dock att man inte bör underskatta den nationella påverkansmöjlighet som genom transportköparnas och konsumenternas ökade medvetenhet om miljö- och säkerhetsfrågor blir allt större. Det internationella arbetet kommer emellertid även framöver att vara viktigt. Åtgärder som ensidigt införs av kan bara i begränsad utsträckning få några direkta konsekvenser för exempelvis miljön. måste därför arbeta internationellt för att tillse att liknande åtgär- der vidtas framför allt i vårt närområde. Regeringen avser att arbeta internationellt för att motsvarande över- enskommelser, som de som ingåtts i om ekonomiska styrmedel inom sjöfarten, även träffas i andra länder. kommer att aktivt, inom bl.a. IMO, EU och HELCOM, driva frågan om internalisering av sjöfartens externa kostnader på internationell nivå. Det pågående arbetet med ett nytt energibeskattningsdirektiv är i detta sammanhang mycket viktigt. Ett viktigt område som bör prioriteras är frågan om flaggstatskontroll. Ett internationellt problem är den bristande kvalitet som vissa flagg- staters sjöfartsadministrationer uppvisar. bör därför aktivt till- sammans med övriga EU-länder stödja det arbete som pågår inom IMO med att skapa internationella instrument som ställer kvalitetskrav på flaggstaters sjöfartsadministration. kommer även fortsättningsvis att vara pådrivande inom IMO och EU för att ytterligare förbättra sjösäkerheten, framför allt vad gäller passagerarfartyg. Även arbete med sjöfartens miljöanpassning bör ges högre prioritet inom EU än vad nu är fallet. En viktig fråga som driver är utformandet av ett system för ilandlämning samt mottagning av fartygsgenererat avfall, liknande det system som arbetats fram i . Regeringen vill också betona att den nya politiska situation som råder i , samt den förestående EU-utvidgningen, kan komma att få po- sitiva effekter för såväl regelutvecklingen för sjöfarten i som för handeln med Östersjöstaterna och de därtill hörande volymmässigt ökade sjötransporterna. bör därför ges i uppdrag att redo- visa ett underlag till program för det svenska arbetet med sjöfartsfrågor i vårt närområde. Handlingsprogrammet bör bl.a. inbegripa förslag till hur liknande system som den svenska miljödifferentieringen av sjöfarts- avgiftssystemet kan införas i vårt närområde. Vidare skall programmet även inbegripa hur sjötransporter med länder i vårt närområde, främst runt , kan underlättas och främjas. Uppdraget bör utföras i nära samråd med företrädare för näringslivet. Det svenska EU-arbetet bör även omfatta åtgärder för motsvarande dem som finns för . För att den svenska sjöfartsnäringen skall kunna konkurrera på lika villkor inom EU är det viktigt att reglerna om statsstöd inte skiljer sig åt alltför mycket länderna emellan. har presente- rat sina riktlinjer för statsstöd. Detta är ett viktigt dokument som bör följa upp. Det är även viktigt att förordning EEG nr 3577/92 av om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) följs upp. Målet för politiken vad gäller den svenska sjöfartsnäringen har varit att kunna bibehålla en svensk handelsflotta av rimlig omfattning. beslutade om en långsiktig inriktning av sjöfartspolitiken (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:TU1, rskr. 1996/97:115). I beslutet betonades vikten av att tillförsäkra den svenska handelsflottan rimliga konkurrensvillkor. beslut har en lång- siktig inriktning och innebär att det utgår stöd till näringen med . Detta rederistöd är dock främst närings- politiskt motiverat och således inte ett direkt medel för att uppnå de transportpolitiska målen. pågår en utredning (K 1997:01) för att mot bakgrund av den fastlagda närings- och sjöfartspolitiken när- mare utreda den svenska rederinäringens struktur och kapitalförsörjning samt allmänna företagsvillkor. Utredningen har i sitt första delbe- tänkande Den svenska handelsflottans konkurrenskraft (SOU 1997:171) behandlat konkurrensfrågorna. Regeringen avser att följa detta arbete och återkomma i frågan. 12 Vägtrafiken 12.1 Vägtransporternas förutsättningar Regeringens bedömning: Vägtrafiken utgör stommen i trafiksyste- met. En väl fungerande vägtrafik är viktig för medborgarna och näringslivet och för att tillgodose lokala, regionala, interregionala och internationella transportbehov. Vägtrafikens dominerande problem är de negativa effekter som vägtrafiken ger på miljön och folkhälsan. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som behandlat frågan delar kommitténs uppfattning. Skälen för regeringens bedömning: Vägtrafikens infrastruktur består av gator och vägar och därtill hörande trafikledningssystem. Det svenska vägnätet utgörs av väg varav väg är enskilda vägar, statliga vägar och kommunala gator och vägar. Den största delen av trafikarbetet, , sker på det statliga vägnätet, som har som väghållare. av trafikarbetet sker på kommunala gator och vägar. av trafikarbetet sker på de enskilda vägarna. Av de enskilda vägarna är statsbidrags- berättigade och hålls öppna för allmän trafik. uppgick kostnaderna för den statliga väghållningen till när- mare . De sammanlagda drift- och underhållskost- naderna för de kommunala vägarna uppgick till ca 3,5 miljar- der kronor. Kommunernas kostnader för drift och underhåll av enskilda vägar uppgick till ca . har persontransportarbetet i femfaldigats. Ökningen har framför allt skett genom att bilresandet har ökat. Huvud- delen av hushållen har skaffat sig bil . fanns det 75 bilar per 1 000 innevånare medan bilinnehavet hade stigit till ca 410 bilar per 1 000 innevånare. Godstransportarbetet på väg har ökat från till dagens och lastbilen har varit det transportmedel som betyder mest för det godstransportarbete som utförs inom landet. prognoser visar att persontransportarbetet med bil kommer att öka med . Det motsvarar en ökning med , vilket är en lägre ökningstakt än . Även godstransporterna på lastbil beräknas öka med . Detta är en något snabbare ökning än . Regeringen har tidigare betonat behovet av ökad samverkan i trans- portsystemet. Med ett sådant synsätt blir det naturligt att i första hand se till de olika transportsättens givna egenskaper och naturliga roller i trans- portsystemet och hur de på bästa sätt kan samverka till att lösa hushållens och företagens samlade transportbehov. Vägtrafiken har därvid en sär- ställning i transportsystemet, bl.a. genom att det finmaskiga vägnätet är basen för alla transportsystem. Även järnvägs-, sjö- och flygtransporterna är därmed beroende av en väl fungerande vägtrafik. Förhållandet medför också att vägtransporterna har en mycket stor fördel i form av en hög tillgänglighet över hela landet. Dagens svenska samhälle förutsätter att hushållen och företagen har tillgång till och använder bil i stor omfattning. Att under den tidshorisont som kan överblickas väsentligt ändra på detta förhållande skulle med- föra stora uppoffringar och påfrestningar på samhället. En realistisk transportpolitik måste därför enligt regeringens uppfattning ha som ut- gångspunkt att bilen kommer att spela en viktig roll i det svenska persontransportsystemet. som det är viktigt att bejaka bilens positiva egenskaper och obestridliga roll finns det enligt regeringens uppfattning starka skäl att motverka en utveckling mot ett ensidigt bilberoende där allt deltagande i samhällslivet i princip förutsätter tillgång till bil. Regeringens uppfatt- ning är därför att vi bör sträva efter ett persontransportsystem där bilen har sin givna plats men där det också finns ett tillräckligt utbud av kol- lektivtrafik som kan ersätta och komplettera bilen när det är lämpligast, bl.a. med hänsyn till ekonomi och miljö, och också kan tillgodose beho- vet av en tillfredsställande transportförsörjning för dem som saknar bil. En ökad andel säker gång- och cykeltrafik kan också bidra till en bättre miljö och ökad hälsa hos befolkningen. Även lastbilstrafiken har en avgörande betydelse för trans- portförsörjning. Enligt regeringens uppfattning har den transportpolitiska debatten i allt för hög grad präglats av synsättet att de olika transport- medlen konkurrerar direkt med varandra och i grunden kan tillgodose samma behov. Forskningen på området visar tvärtom att de verkliga konkurrensytorna mellan olika transportmedel är begränsade. Inte minst på godstransportområdet framstår det som uppenbart att olika trafikme- del och trafikgrenar genom sina skilda tekniska och ekonomiska egen- skaper anpassats för att möta skilda behov. Att transportbehoven succes- sivt blir allt mera varierade och differentierade, och att godstransporterna numera i allt högre grad ingår som en integrerad del i industrins totala produktions- och distributionssystem, accentuerar detta förhållande ytterligare. Det dominerande problemet inom vägtransportsystemet är de negativa effekter som vägtrafiken ger på miljön och folkhälsan. Vid beslut som rör vägtransporternas förutsättningar är det därför av avgörande bety- delse att motverka dessa effekter i syfte att skapa ett långsiktigt hållbart vägtransportsystem. har i genomsnitt drygt 600 personer dödats och mellan 60 000 och 80 000 skadats till följd av vägtrafikolyckor. Omkring 200 000 personer har besvär av skador som de ådragit sig i vägtrafiken.