prop · GL03116 · 1998-01-01 00:00:00 — Av en sådan bestämmelse följer dessutom indirekt att beslut inte skall fattas på en högre nivå än nödvändigt, dvs. det skapas en subsidiaritetsprincip. Utredningens förslag i detta hänseende har fått ett starkt stöd. En formulering i mer positiva termer, exempelvis på det sätt som förespråkat, skulle inte innebära någon skillnad i sak. Att formulera bestämmelsen mer allmänt skulle däremot föra alltför långt. Kyrkomötet måste nämligen kunna besluta generella bestämmelser på områden som hör till stiftens och församlingarnas grundläggande uppgifter, t.ex. när det gäller gudstjänster och diakoni. Mot denna bakgrund anser regeringen att bestämmelsen bör utformas på det sätt som utredningen föreslagit. 6.4 Kyrkoavgift Regeringens förslag: De som tillhör skall enligt lag vara skyldiga att betala lokal och regional kyrkoavgift. Lagen (1951:691) om viss lindring i skattskyldigheten för den som icke tillhör upphävs. Församlingen beslutar om lokal kyrkoavgift och stiftet om regional kyrkoavgift. har rätt till kostnadsfri hjälp av staten med att beräkna, debitera, redovisa och ta in kyrkoavgifterna under förutsättning att hjälpen kan inordnas i det gällande skatte- betalningssystemet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remiss I innehöll tre enkätfrågor i avsnittet Rättslig reglering som rör detta avsnitt. I fråga 7 behandlades rätten till hjälp av staten med att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifter för . Fråga 18 handlade om skyldigheten att betala kyrkoavgift och fråga 19 om vilka organ som beslutar om avgiften. En klar majoritet av remissinstanserna har ställt sig positiva till förslagen. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 7 Fråga 18 Fråga 19 Samtliga stiftssamfälligheter anser att de aktuella förslagen bör genomföras. kyrkliga samfällighet menar att stiftet inte skall ha utdebiteringsrätt utan i stället finansieras via den lokala nivån. Övriga flerpastoratssamfälligheter ställer sig positiva till förslagen. Av remissinstanserna utanför statliga myndigheter, organisationer och övriga trossamfund tar en stor del inte ställning. Några remissinstanser, bl.a. , i och i , anför att förslaget är otydligt när det gäller bestämmanderätten över avgiftsuttaget på den lokala nivån. Kammar- rätten i anser att den föreslagna avgiftens utformning innebär att det är fråga om en skatt och att förslaget förutsätter att grundlagen ändras så att ges beskattningsrätt. Statskontoret och Kammarkollegiet anser att frågan om statlig hjälp med att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifter inte behöver regleras särskilt för . De anser att bestämmelsen i stället skall utformas generellt så att den avser alla registrerade trossamfund. påpekar att närmare bestämmelser om det ekonomiska ansvaret för olika delar av församlingarnas arbete och därmed om vem som har rätt att ta ut kyrkoavgift för dessa uppgifter behöver finnas i den av kyrkomötet beslutade kyrkoordningen. i anser att det bör framgå av lagen att den statliga hjälpen skall vara kostnadsfri. Denna åsikt framförs också av bl.a. kyrkliga samfällighet och . Några få remissinstanser, bl.a. , anser att kyrkoavgiften skall benämnas kyrkoskatt. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Kyrkomötet understryker särskilt att en kostnadsfri hjälp av staten med beräkning, debitering, redovisning och betalning av avgifter ingår i principbeslut. Skälen för regeringens förslag: Reformen innebär bl.a. att kommunstatusen skall upphöra för församlingar och kyrkliga samfälligheter (se prop. 1997/98:49 s. 10). Detta medför i sin tur att den nuvarande beskattningsrätten kommer att upphöra. Som en konsekvens av detta bör lagen om viss lindring i skattskyldigheten för den som icke tillhör upphävas. Beträffande dem som tillhör har utredningen föreslagit bestämmelser som innebär skyldighet att betala lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift. Förslaget har fått ett mycket starkt stöd. Också regeringen anser att förslaget bör genomföras. Som regeringen anför i avsnitt 6.2 bör besluta om på vilket sätt församlingarna kan sammansluta sig till kyrkliga samfälligheter. En sådan reglering kommer rimligen också att innehålla närmare bestämmelser om det ekonomiska ansvaret för olika delar av församlingens arbete och även om vilket organ som har rätt att ta ut kyrkoavgift för dessa uppgifter. Det är därför viktigt att lagen om inte utformas på ett sådant sätt att hindras att självständigt besluta om samverkansformer på lokal nivå. I principbeslut är det förutsatt att skall få statlig hjälp med att uppbära avgiften från dem som tillhör kyrkan. Regeringen föreslår därför att detta skall framgå av lagstiftningen. En förutsättning för detta stöd från statens sida är att hjälpen kan inordnas i det gällande skattebetalningssystemet (se prop. 1995/96:80 s. 29). Att hjälpen dessutom skall vara kostnadsfri för framgår också av principbeslut (a. prop. s. 29). Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag (8 kap. 3 § regeringsformen). kan, enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen, bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av den nämnda bestämmelsen annars skall meddelas av . Utredningen har inte föreslagit någon bestämmelse i ämnet eller att på annat sätt skall bemyndiga regeringen att besluta i frågan. Inte heller regeringen avser att föreslå något sådant. Mot denna bakgrund behövs det inte någon uttrycklig föreskrift om att hjälp med att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifter från dem som tillhör skall vara kostnadsfri. När det gäller avgiftens utformning innebär principbeslutet att kyrko- avgiften på samma sätt som bör tas ut i förhållande till inkomsten för den som skall betala avgiften, dvs. () har i betänkandet Staten och trossamfunden, Statlig medverkan vid avgiftsbetalning (SOU 1997:46) föreslagit att en särskild lag skall stiftas med förfaranderegler för statlig medverkan vid avgiftsbetalning till registrerade trossamfund. Som en förutsättning för sådan hjälp föreskrivs i förslaget att avgift som uppbärs med skatteförvaltningens hjälp skall beräknas på samma underlag som den avgiftsskyldiges kommunala inkomstskatt skall beräknas på. Vidare har RSV föreslagit att skatte- betalningslagen (1997:483) skall gälla. Detta innebär att avgiften fullt ut kommer att behandlas på samma sätt som en skatt. RSV:s förslag har remissbehandlats och bereds nu inom . Mot bakgrund av principbeslutet och RSV:s förslag anser regeringen att det saknas anledning meddela föreskrifter om avgiftens utformning i lagen om . får själv besluta hur avgiften skall utformas i den inomkyrkliga regleringen. Eftersom föreslås bli ett självständigt rättssubjekt, skilt från staten, kommer kyrkan inte att kunna ta ut skatt efter relations- ändringen. De avgifter som de kyrkotillhöriga skall betala kommer att vara av privaträttslig natur. I likhet med utredningen anser regeringen att avgiften bör benämnas kyrkoavgift. 6.5 Offentlighet och insyn 6.5.1 Handlingsoffentlighet Regeringens förslag: Handlingar som avser särskilda områden där skall utföra uppgifter som tillgodoser allmänna samhälleliga intressen omfattas av en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet. Förslag till reglering lämnas . Kyrkans handlingar i övrigt omfattas av en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet. skall låta var och en ta del av dessa handlingar. Rätten till insyn får begränsas bara om det är särskilt motiverat med hänsyn till vissa i lagen om angivna skäl eller till något synnerligen väsentligt intresse. arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att behovet av tillgång till handlingarna tillgodoses. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Två enkätfrågor i avsnittet Rättslig reglering är aktuella i detta sammanhang. Fråga 20 handlade om en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet inom områden där kyrkan åläggs samhälleliga uppgifter. I fråga 21 behandlades en inomkyrkligt reglerad rätt att ta del av handlingar i övrigt. Även en enkätfråga i avsnittet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven är aktuell, nämligen fråga 9 som handlade om vilka arkivbestämmelser som skall tillämpas efter relationsändringen. En mycket klar majoritet av remissinstanserna har ställt sig positiva till de förslag som dessa frågor avsåg. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 20 Fråga 21 Fråga 9 och Hovrätten för biträder förslaget om en offentligrättslig reglering av handlingsoffentlighet inom de områden där kyrkan åläggs samhälleliga uppgifter. Däremot avråder hovrätterna från att införa ett bestämt lagkrav på handlingsoffentlighet av myndighets- modell inom . menar att den öppenhet som eftersträvas torde uppnås genom en strävansparagraf . Kammarrätten i anser att offentlighetsprincipen kan tillgodoses genom att man använder samma metod som när det gäller bolag, föreningar och stiftelser, där kommun eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Kammarrätten anför vidare att frågan om insyn i bl.a. bolag, stiftelser och föreningar, där kyrkan har ett rättsligt bestämmande inflytande borde ha behandlats närmare. Datainspektionen anser att en inomkyrklig handlingsoffentlighet innebär att det skydd för enskildas personliga integritet som sekretesslagen och datalagen ger riskerar att urholkas. För att förhindra det bör, enligt Datainspektionen, en med sekretesslagen jämförbar reglering för kyrkan utarbetas redan i samband med relationsändringen. Kammarkollegiet avstyrker förslaget i den del som avser den inomkyrkliga handlingsoffentligheten. i och förordar att bara en typ av bestämmelser rörande offentlighet och sekretess används. menar att den föreslagna regleringen av offentlig- hetsprincipen bör tillgodose de önskemål som kyrkomöte förde fram, nämligen att den öppenhet som offentlighetsprincipen innebär måste finnas kvar efter relationsändringen. Centralstyrelsen utgår från att de bestämmelser som skall ges av kyrkomötet kommer att innebära att i princip samma öppenhet skall råda inom som hos det allmänna. Det är därför enligt centralstyrelsen viktigt att det föreskrivs att kyrkomötet noga måste ange de begränsningar som görs i rätten att få del av handlingar. Centralstyrelsen anser att bestämmelsen om rätten att ta del av handlingar tillsammans med föreskriften om möjlighet att få ett avslagsbeslut prövat ger tillräckligt lagstöd för att offentlighetsprincipen även fortsättningsvis kommer att tillämpas inom . Även Ärkebiskopen efter hörande av övriga biskopar uttalar att de föreslagna reglerna svarar mot de önskemål som kyrkomöte har uttryckt. anser däremot att utredningens förslag inte bör genomföras. Som skäl anges dels att en lösning med två former av offentlighetsprinciper medför tillämpnings- problem, dels att kyrkomötet ges alltför vida befogenheter att inskränka offentligheten och dels att den föreslagna lösningen inte torde korrespondera med kyrkomötets önskemål i frågan. förordar i stället att skall omfattas av samma regler om offentlighet och sekretess som gäller för statliga och kommunala myndigheter. kyrkomöte har ingen erinran mot den statliga offentlighetsprincipens föreslagna fortsatta giltighet inom . Vidare understryker kyrkomötet vikten av att , som en öppen och demokratisk folkkyrka, också fortsättningsvis i största utsträckning håller sina handlingar tillgängliga för var och en som önskar ta del av dem. Kyrkomötet noterar med tillfredsställelse att regeringen i sitt förslag till lag om särskilt tagit med en bestämmelse om att kyrkans handlingar som huvudregel skall vara offentliga på samma sätt som gäller enligt den statliga offentlighetsprincipen. Enligt kyrkomötet kommer därför ett avskaffande av den statliga offentlighets- principen på vissa delar av område inte att få till följd att handlingar hålls hemliga i större utsträckning . En tillämpning av den statliga offentlighetsprincipen på alla handlingar hos skulle enligt kyrkomötet på ett avgörande sätt förändra den balans mellan i viss mån skilda synsätt på kyrkans framtida ställning i offentlig- rättsligt hänseende som kyrkomötes beslut är ett uttryck för. Kyrkomötet anser det vara en nackdel att den grundlagsfästa meddelarfriheten inte längre kommer att vara tillämplig på den verksamhet som bedrivs inom men förutsätter att en motsvarande bestämmelse kommer att beslutas inomkyrkligt. Skälen för regeringens förslag Handlingsoffentlighet efter relationsändringen Som regeringen har uttalat är en del av det allmänna (se prop. 1997/98:49 s. 19). Detta innebär bl.a. att handlings- offentlighet gäller för den övervägande delen av den kyrkliga verksamheten. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet gäller såväl de kyrkliga myndigheterna som beslutande församlingar. En utgångspunkt för stat kyrkareformen är att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör och att kyrkan även i övrigt lämnar det allmänna. Detta medför bl.a. att den offentligrättsliga regleringen avseende handlingsoffentlighet inte längre kommer att vara tillämplig på den verksamhet som bedrivs inom . Detsamma gäller exempelvis den grundlagsfästa meddelarfriheten. Frågan om handlingsoffentlighet inom efter relationsändringen är av stor principiell betydelse. Det är viktigt att kyrkans verksamhet också i fortsättningen bedrivs under öppenhet och att allmänheten har tillgång till handlingar i samma utsträckning som . Offentlighet och möjlighet till ett fritt meningsutbyte utgör förut- sättningar för att karaktär som öppen folkkyrka skall behållas och för att demokratins grundläggande idéer skall förbli vägledande inom kyrkan. När det gäller områden där anförtros allmänna samhälleliga uppgifter har utredningen föreslagit att en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet skall gälla. Denna lösning stämmer i princip överens med den ordning som tillämpas när samhällsuppgifter lämnas till organ utanför myndighetssfären och som regleras i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100). En överväldigande majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom förslaget. Regeringen har tidigare uttalat att det är motiverat med en offentligrättslig handlingsoffentlighet inom de områden där intresset av insyn från statlig utgångspunkt är störst, nämligen i de fall kyrkan skall utföra viktiga samhällsuppgifter (se prop. 1997/98:49 s. 19 f.). Kyrkomötet har förklarat sig inte ha någon erinran mot en sådan lösning. Mot denna bakgrund bör förslaget genomföras. Frågan bör regleras i sekretesslagen. Lagen om bör innehålla en upplysning om detta. Arkivlagen (1990:782) bör tillämpas inom de områden där en offentligrättslig handlingsoffentlighet gäller. Regeringen avser att återkomma med förslag till närmare reglering i dessa avseenden . De områden som utredningen föreslår skall omfattas av en offentligrättslig handlingsoffentlighet frågor rörande begravningsverksamheten och i viss utsträckning förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena ingår i Remiss II och är föremål för beredning inom . Av regeringens förslag i denna del följer att det inte finns anledning att generellt utsträcka regleringen om handlingsoffentlighet till att också omfatta organ bolag, föreningar och stiftelser där har ett bestämmande inflytande. Även när det gäller övrig verksamhet finns det ett berättigat behov av att skapa insyn. Offentlighet inom i princip alla områden är en förutsättning för att också fortsättningsvis skall vara en öppen och demokratisk folkkyrka. Utredningen har i denna del föreslagit en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet. Ett alternativ till utredningens förslag är att låta en offentligrättslig handlingsoffentlighet omfatta all verksamhet inom kyrkan efter relations- ändringen, dvs. att ha samma bestämmelser om offentlighet och sekretess inom alla områden. Härigenom skulle säkerställas att nuvarande öppenhet och möjlighet till insyn upprätthålls även . Emellertid skulle en lösning som innebär att en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet gäller fullt ut i kyrkans verksamhet, inte vara förenlig med de målsättningar som bär upp stat kyrkareformen, nämligen att i största möjliga utsträckning själv skall få reglera sina egna angelägenheter och att det skall skapas ökad likställighet mellan olika trossamfund. En sådan lösning skulle också, som kyrkomötet påpekat, innebära att ställning i offentligrättsligt hänseende blev en annan i förhållande till vad som föreslås. Av stor vikt i detta sammanhang är den förankring som principen om offentlighet har inom . Beskrivningen av som en öppen och demokratisk folkkyrka är en del av kyrkans syn på sig själv. Betydelsen av öppenhet och möjlighet till insyn har betonats vid upprepade tillfällen från kyrkans sida. Bland annat gjorde kyrkomöte (2KL 1995:1 s. 33) en tydlig markering genom att framhålla offentlighetsprincipen som en av de grundläggande principer som även fortsättningsvis bör gälla inom . Såväl som Ärkebiskopen uttalar i sina remissyttranden att utredningens förslag tillgodoser kyrkomötets önskemål. Remissutfallet visar vidare att det finns en mycket bred uppslutning kring förslaget på alla nivåer inom kyrkan. Frågan om offentlighet har också samband med biskops och domkapitels möjlighet att utöva tillsyn över hur ämbetsbärare fullgör sitt ansvar utifrån sina vigningslöften. Ärkebiskopen anför i sitt yttrande att utredningsförslaget inte kommer att förorsaka några svårigheter i detta hänseende. Även tar upp frågan om ämbetstillsyn och anger att den har varit av betydelse för styrelsens överväganden i offentlighetsfrågan. Regeringen finner vid en samlad bedömning att den av utredningen föreslagna lösningen väl tillgodoser intresset av insyn och öppenhet. Enligt kyrkomötet kommer denna lösning inte att få till följd att handlingar hålls hemliga i större utsträckning än . Regeringen har inte anledning att göra någon annan bedömning. Handlingar från andra områden än de där fullgör allmänna samhällsuppgifter bör således omfattas av en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet. Detta bör komma till uttryck i lagen om . Inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet bör vara skyldig att låta var och en ta del av handlingar som inte omfattas av den offentligrättsliga handlingsoffentligheten. Detta innebär en skyldighet för att sörja för att denna ordning blir gällande på alla nivåer inom kyrkan. En förutsättning för att nuvarande möjlighet till insyn skall upprätthållas är att den inomkyrkliga handlingsoffentligheten är tillämplig i förhållande till alla som vill ta del av handlingar, dvs. oberoende av t.ex. kyrkotillhörighet och medborgarskap. För att rätten att ta del av kyrkans handlingar inte skall bli illusorisk är det viktigt att den inte kan inskränkas annat än under speciella förutsättningar. Utredningen har föreslagit att begränsningar i öppenheten skall få göras endast när det är särskilt motiverat med hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, ekonomiska intresse eller någon annan särskild anledning. Ett antal remissinstanser, bl.a. församlings- och pastorats- förbund, uttrycker farhågor för att möjligheterna att begränsa offentlig- heten blir alltför vida. Det är emellertid svårt att förutse alla fall i vilka en begränsning kan vara motiverad. Därför är det också svårt att göra en närmare precisering i lagen än vad utredningen har gjort. Regeringen anser dock att det finns skäl att något minska utrymmet för att begränsa rätten till insyn i förhållande till utredningens förslag. Detta bör komma till uttryck genom att förutom i fråga om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller ekonomiska intresse begränsningar endast får göras för att tillgodose något synnerligen väsentligt intresse. Regeringen utgår från att integritetsaspekterna kommer att beaktas. De områden som kan komma i fråga för begränsningar bör framför allt ligga inom verksamheterna själavård, församlingsvård, personalvård och säkerhetsfrågor. Det kan finnas något ytterligare område där det under vissa förutsättningar kan finnas behov av att begränsa insynen, t.ex. inom kyrkobokföringen. anför i sitt remissyttrande att i princip samma öppenhet skall råda inom som hos det allmänna. Vidare förutsätter centralstyrelsen att begränsningarna i rätten att ta del av handlingar skall vara noga angivna. Detta är dock en inomkyrklig fråga. De handlingar som skall omfattas av den inomkyrkliga handlings- offentligheten bör motsvara handlingar i tryckfrihetsförordningens mening, dvs. framställningar i skrift eller bild samt upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Det bör dock endast vara fråga om sådana handlingar som enligt tryckfrihetsförordningen skulle vara att anse som allmänna, om relationerna mellan staten och hade varit oförändrade. För att den inomkyrkligt reglerade handlingsoffentligheten skall få genomslag och tillämpas på ett likartat sätt inom kyrkan bör det finnas möjlighet att få ett beslut överprövat. Regeringen återkommer till frågan om överprövning i avsnitt 6.6. En förutsättning för att rätten att ta del av handlingar skall ha något värde är att handlingarna är välordnat och säkert arkiverade. bör ansvara för att bevara, ordna och vårda arkiven på ett sådant sätt att allmänhetens tillgång till handlingarna blir en realitet. Arkiveringen bör givetvis också tillgodose behovet av information för rättskipning och förvaltning samt forskningens behov. Vidare måste de kyrkliga arkivens betydelse som en del av det nationella kulturarvet beaktas. De förslag som regeringen lämnar beträffande offentlighet och arkivbehandling efter relationsändringen medför att två olika regelsystem kommer att bli tillämpliga, dels ett offentligrättsligt, dels ett inomkyrkligt. Några remissinstanser befarar att detta kan medföra vissa tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem. Dessa farhågor skall dock inte överdrivas. Remissutfallet visar att en mycket stor andel av remissinstanserna ställer sig bakom förslagen om hur frågan om offentlighet respektive arkivbehandling skall regleras. En överväldigande majoritet av kyrkokommunerna, som har att tillämpa bestämmelserna, anser att förslagen bör genomföras. Dessutom torde kunna förutsättas att de två regelsystemen kommer att vara likartade. Med information och utbildningsinsatser bör eventuella problem kunna undvikas. Den lösning som föreslås skapar goda förutsättningar för att den kyrkliga verksamheten skall präglas av öppenhet och goda insyns- möjligheter också efter relationsändringen. Härigenom bevaras grunden för det fria meningsutbyte som utgör en väsentlig del av karaktär av öppen folkkyrka. 6.5.2 Befintliga handlingar I propositionen Staten och trossamfunden grundlagsfrågor (prop. 1997/98:49) har regeringen lämnat förslag angående de kyrkliga arkiv som består av allmänna handlingar. Förslaget innebär att de allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos myndigheter med uppgifter som hänför sig till verk- samhet eller beslutande församlingar skall kunna förvaras hos även efter relationsändringen utan att de därigenom upphör att vara allmänna. När det gäller den närmare utformningen av den reglering som behövs på detta område avser regeringen att återkomma . 6.6 Överprövning Regeringens förslag: Ett beslut som innebär att någon inte får ta del av sådana handlingar som omfattas av den inomkyrkligt reglerade handlingsoffentligheten skall överprövas på det sätt som bestämmer. I den utsträckning som bestämmer får också andra beslut överprövas. Ett särskilt organ med juridisk kompetens skall inrättas inom för att ytterst pröva dessa frågor. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.