prop · GL03109 · 1998-01-01 00:00:00 — För det första skulle prövotiden kunna räknas från tidpunkten för den förseelse som föranleder beslutet om prövotid. Andra tänkbara utgångspunkter för prövotiden skulle kunna vara dagen då beslutet om prövotid meddelas eller dagen då detta beslut kan verkställas. Fördelen med att välja tidpunkten för den förseelse som föranleder prövotid som utgångspunkt för prövotiden skulle bl.a. vara att denna utgångspunkt från patientsäkerhetssynpunkt ter sig naturlig och inte påverkas av att beslutet överklagas. En sådan lösning skulle emellertid innebära att beslutet fattas med retroaktiv verkan. Det skulle dessutom med denna lösning kunna inträffa att prövotiden redan har löpt ut innan beslutet om prövotid blivit verkställbart. Detta innebär att till en förseelse begången knyts en rättsverkan, som den legitimerade för nämnda förseelse inte var medveten om. Att välja en sådan utgångspunkt för prövotiden strider således mot den s.k. legalitetsprincipen och kan redan därigenom inte komma i fråga. Enligt 39 § i nuvarande disiciplinpåföljdslagen (se 8 kap. 13 § första stycket i förslaget till lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område) gäller beslut i frågor som avses i 7-12 §§ i lagen om inte annat anges i beslutet. Sådana beslut som avser inskränkningar i hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesbehörighet eller meddelande av ny behörighet är således verkställbara , oberoende av om beslutet överklagas. kan emellertid förordna att beslutets rättsverkan skall inträda , t.ex då beslutet vunnit laga kraft. Som tidigare nämnts hör föreskrift om prövotid till den grupp av åtgärder som rör bedömningen av de legitimerades lämplighet. Regeringen anser därför att samma ordning bör gälla såväl för beslut om prövotid som för beslut om t.ex. återkallelse av legitimation. Detta innebär att om inte något särskilt förordnas beträffande verkställigheten, kommer prövotidens utgångspunkt att vara dagen då beslutet meddelas. Prövotiden löper alltså även om beslutet överklagas. Frågan uppkommer dock hur prövotiden påverkas om den som ålagts prövotid yrkar och erhåller inhibition av beslutet om prövotid i högre instans i avvaktan på slutligt avgörande. Motsvarande problem har uppmärksammats beträffande skyddstillsyn i 28 kap. 5 § . Där anges att en dom på skyddstillsyn går i verkställighet , om inte domstolen förordnar om motsatsen. För de fall högre rätt meddelar inhibitionsbeslut, men sedan ändå dömer den tilltalade till skyddstillsyn, föreskrivs att den tid under vilken verkställighet inte ägt rum inte skall räknas in i vare sig prövotiden eller övervakningstiden. I likhet med vad som gäller enligt dessa bestämmelser om skyddstillsyn föreslås därför att en bestämmelse införs i 8 kap. 13 § andra stycket lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område av innebörd att tid under vilken verkställighet inte ägt rum, t.ex. till följd av ett beslut om inhibition, inte skall räknas in i prövotiden. Prövotiden förlängs härigenom med . Övrigt bör ägna särskild uppmärksamhet åt dem som har föreskrift om prövotid, och ett föreläggande om prövotid bör därför följas upp med tillsynsåtgärder från styrelsens sida. Hur tillsynen skall gå till får enligt regeringens uppfattning anpassas till det enskilda fallet. har i sitt remissyttrande föreslagit att prövotiden bör kompletteras med en möjlighet för styrelsen att förelägga om vilka konkreta åtgärder som bör vidtas. En sådan möjlighet skulle kunna vara av särskilt stort värde i de fall yrkesutövaren är privatpraktiker och således inte kan bli föremål för övervakning av en arbetsgivare. finns det emellertid inte något utvecklat system hos tillsynsmyndigheten som garanterar vidareutbildning eller möjliggör övervakning av en yrkesutövare som föreskrivits prövotid. Regeringen är därför inte beredd att föreslå regler om tillsyn utöver de generella bestämmelserna i tillsynslagen. Prövotid kan inte föreskrivas hälso- och sjukvårdspersonal som inte är legitimerad. Inte heller kommer de yrkesutövare som innehar en skyddad yrkestitel att omfattas av bestämmelserna om prövotid. När det gäller behörigheter som avses i 12 § disciplinpåföljdslagen (jfr 5 kap. 10 § lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område) tar dessa i första hand sikte på förordnanden att utöva yrke som barnmorska, läkare eller tandläkare. Dessa förordnanden är tidsbegränsade, och möjligheten att utfärda dem har tillkommit i huvudsak för att dels möjliggöra den praktiska utbildning som allmäntjänstgöringen för läkare utgör, dels för att användas i vissa vikariatssituationer (se prop. 1993/94:149 s. 101 f). Med hänsyn till den korta tid dessa förordnanden varar högst beträffande allmäntjänstgöringen föreslås att de som har sådan behörighet inte skall omfattas av förslaget om prövotid. Det torde i dessa fall vara tillräckligt att möjlighet finns att återkalla behörigheten och sedan eventuellt utfärda ett mer begränsat förordnande. Enligt regeringens mening lämpar sig inte frågor om prövotid för handläggning av ordförande ensam. Beslut om föreskrift om prövotid föreslås därför fattas av nämnden i sin helhet. 5.6 Interimistisk återkallelse av legitimation 5.6.1 Utvidgade möjligheter till interimistisk återkallelse av legitimation Regeringens förslag: En legitimation skall kunna återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt om det finns sannolika skäl för misstanke att den legitimerade har visat grov oskicklighet i sin yrkesutövning eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket, såvida det är påkallat från allmän synpunkt. Ett interimistiskt beslut skall gälla . Om det finns särskilda skäl får giltighetstiden för beslutet förlängas ytterligare med högst . Utredningens om förbättrad tillsyn förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Dock anser utredningen att möjligheten att förlänga giltighetstiden av det interimistiska beslutet inte bör ha någon yttersta gräns. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser är positiva till förslaget att införa en ny bestämmelse om interimistisk återkallelse av legitimation. Riksåklagaren framhåller att sannolika skäl är ett rekvisit som inom straffprocessrätten har fått en innebörd som får anses allmänt vedertagen och därför bör ges samma innebörd i detta sammanhang. påpekar att ett beslut om interimistiskt återkallelse i praktiken torde medföra att det blir svårt för den berörde att återuppta sin yrkesverksamhet även om legitimationen inte återkallas slutligt. är tveksamma till värdet av att utvidga möjligheterna att interimistiskt återkalla en legitimation. anser att det skall krävas mera än sannolika skäl för grov oskicklighet för att återkallelse tills vidare skall komma ifråga. Ett beslut om återkallelse tills vidare skall, enligt , inte i något fall gälla än med möjlighet till förlängning med högst en månad. Skälen för regeringens förslag Ärenden om återkallelse av legitimation kräver normalt skyndsam handläggning. Dröjsmål med att dra in en behörighet som inte längre bör gälla kan innebära stora risker för säkerheten i vården. måste rättssäkerheten för den yrkesutövare som talan riktas emot tillgodoses. Huvudprincipen måste därför vara att handläggningen av ärendet inriktas på att snabbt få fram en sådan utredning som möjliggör slutligt beslut i återkallelseärendet. Det kan av olika skäl dra ut innan ett ärende hos slutligen avgörs. Skälet kan exempelvis vara att utgången av en brottmålsprocess avvaktas. Vidare kan den noggranna utredning som behövs för att garantera den legitimerades rättssäkerhet ta i anspråk. Åtgärder för att förhala avgörandet i ärendet från den legitimerades sida kan också förekomma. till dess återkallelseärendet avgörs av kan med dagens system yrkesutövaren fortsätta att förskriva läkemedel och utföra behandlingar som inte svarar mot patienternas behov och därigenom undanhålla patienterna adekvat vård. Andra förfaranden som förekommer är bedrägerier avseende t.ex. läkarvårdsersättningar, utfärdande av oriktiga intyg för sjukpenning och liknande. Sådana förfaranden kan omfatta betydande belopp. Det finns visserligen möjlighet att interimistiskt dra in eller begränsa behörigheten att ordinera narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel samt teknisk sprit. Åtskilliga andra kategorier läkemedel är dock eftertraktade, exempelvis anabola steroider, och kan föranleda ordinationer som inte står i överensstämmelse mot vetenskap och beprövad erfarenhet. Mot bakgrund av vad som redovisats framstår det enligt regeringens uppfattning som en brist att möjligheten till interimistiskt beslut inte står till buds över hela linjen i ärenden om återkallelse av legitimation. Denna brist kan i vissa fall leda till betydande olägenheter. En möjlighet bör därför öppnas till interimistisk återkallelse av legitimation i sådana fall där det slutliga avgörandet hotar att dra ut och olägenheter kan befaras. Existensen av ett sådant alternativ kan också antas förbättra och möjligheter att snabbt och effektivt slutföra utredning och bedömning av återkallelseärenden. Det förhållandet att ett interimistiskt beslut meddelats får inte föranleda att den fortsatta handläggningen inte bedrivs på ett skyndsamt sätt. Tvärtom är det då mycket angeläget med en särskilt skyndsam handläggning. Genom tidsbegränsning av de interimistiska beslutets giltighet och krav på särskilda skäl för en förlängning med högst understryks kravet på skyndsam handläggning och den enskildes krav på rättssäkerhet. I de fall en legitimerad påstås ha visat grov oskicklighet i sin yrkesutövning eller är misstänkt för att ha begått ett grovt brott bör således möjlighet finnas att interimistiskt besluta om återkallelse av legitimationen. Samma möjlighet bör finnas i de fall en yrkesutövare ålagts prövotid och på nytt gjort sig skyldig till en allvarlig förseelse eller annars på ett allvarligt sätt visat sig olämplig att utöva yrket. Det är särskilt angeläget att denna möjlighet finns i de fall den legitimerade inte är häktad eller anhållen eller eljest berövad friheten, men kan behövas även i fall av denna karaktär. Enligt 24 kap. 1 § RB får den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott, för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver, häktas under vissa ytterligare förutsättningar. Är för brottet inte föreskrivet lindrigare straff än fängelse , skall häktning ske, om det inte är uppenbart, att skäl till häktning saknas. Det är emellertid att uppmärksamma att en läkare han är häktad i vissa fall, under förutsättning att åklagare eller domstol inte har beslutat om restriktioner, kan utfärda intyg eller förskriva narkotiska läkemedel, så länge som han eller hon inte har fått denna behörighet indragen eller legitimationen återkallad. De fall i vilka möjligheten att interimistiskt återkalla legitimationen aktualiseras blir troligen ytterst få. De kan emellertid förutses vara så allvarliga att möjligheten till en interimistisk åtgärd kommer att vara en nödvändig förutsättning för säkerheten i vården. Förutsättningar Regeringens förslag har delvis utformats på samma sätt som bestämmelsen om interimistisk återkallelse av förskrivningsrätt. Eftersom det kan komma att bli fråga om olika typer av fall är det svårt att avgränsa dessa fall genom preciseringar i lagtexten. Avgränsningen får i stället ske i rättstillämpningen. För att avgränsa tillämpningen av bestämmelsen till de ytterlighetsfall den är tänkt för har, förutom kravet på sannolika skäl för återkallelse, det kravet uppställts att ett interimistiskt beslut är påkallat från allmän synpunkt. Detta krav omfattar patienternas intresse av säkerhet i vården men även det allmännas intresse av en riktig tillämpning av systemet med exempelvis läkarvårdsersättningar och socialförsäkringsförmåner. Om exempelvis en arbetsgivare redan har vidtagit sådana åtgärder att dessa intressen får anses tillgodosedda blir bestämmelsen inte tillämplig. Är yrkesutövaren egenföretagare kan däremot hänsyn till sådana intressen medföra att dennes legitimation återkallas interimistiskt. När rekvisitet sannolika skäl får anses uppfyllt kan naturligtvis variera från fall till fall. Vid misstanke om brott skall omständigheterna vara sådana att misstanken vid en objektiv bedömning framstår som berättigad. I de fall den legitimerade är häktad har en domstol konstaterat att sannolikhetsrekvisitet är uppfyllt. I de fall åtal har väckts har åklagaren gjort en sannolikhetsbedömning som innefattar att en fällande dom kommer att meddelas. Det är emellertid inte uteslutet att rekvisitet i vissa fall kan vara uppfyllt tidigare. Har exempelvis den berörde erkänt gärningen måste en interimistisk återkallelse kunna beslutas tidigare än om ansvarsfrågan är tvistig. Att interimistiska beslut tidsbegränsas förekommer vid interimistiska beslut avseende förskrivningsrätten och även i utländska regelsystem. När tidsbegränsningar förekommer är de förhållandevis snäva, vilket ligger i sakens natur. Även om huvudprincipen skall vara att handläggningen inriktas på att snabbt få fram en sådan utredning som möjliggör ett slutligt beslut, kan i vissa fall förflyta innan frågan är slutgiltigt avgjord. Det kan bero på att utredningsarbetet är svårt att genomföra på grund av den legitimerades agerande. Det kan även ha andra orsaker, som att åtgärder skall vidtas av en annan myndighet eller att dom eller beslut av domstol måste inväntas. Detta talar för att, om en tidsgräns skall införas, giltighetstiden vid behov bör kunna förlängas. kan rätten att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit interimistiskt indragas eller begränsas för av , med möjlighet till förlängning med ytterligare högst om särskilda skäl föreligger (se nuvarande 10 § disciplinpåföljdslagen samt 5 kap. 12 § i förslaget till lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område). På motsvarande sätt bör en bestämmelse om interimistisk återkallelse av legitimation utformas. Om det föreligger särskilda skäl får giltighetstiden för beslutet förlängas med ytterligare . Att återkalla legitimationen interimistiskt är en för den enskilde yrkesutöveren mycket ingripande åtgärd. Det är i dessa sammanhang viktigt att slå vakt om hälso- och sjukvårdspersonalens rättssäkerhet. har i sitt remissyttrande föreslagit att ett beslut om återkallelse tills vidare inte i något fall skall gälla än med möjlighet till förlängning med högst en månad. Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att giltighetstiden för ett beslut om interimistisk återkallelse av legitimation endast bör kunna förlängas med ytterligare högst . Det ankommer på att begära sådan förlängning, så att hinner pröva ärendet innan giltighetstiden löper ut. Annars upphör beslutet att gälla. Styrelsen skall redogöra för de skäl som åberopas för förlängningen. I många fall av missbruk av förskrivningsrätten är det tillräckligt med den numera införda möjligheten att interimistiskt dra in denna rätt. I vissa fall kan emellertid en eller två varningar tidigare ha förekommit på grund av missbruk av förskrivningsrätten. Fall kan även tänkas där förskrivningsrätten återfåtts efter tidigare indragning och läkaren på nytt gör sig skyldig till överförskrivning av narkotiska läkemedel. En möjlighet att interimistiskt återkalla legitimationen behövs därför även då återkallelse yrkas på grund av missbruk av förskrivningsrätten. I fall som till största delen rör bedrägeri gentemot t.ex. en sjukvårdshuvudman eller försäkringskassa, skulle ett interimistiskt beslut troligen inte ha varit motiverat av hänsyn till säkerheten i vården men skulle ändå vara påkallat från allmän synpunkt. Återkallelse torde i sådana fall ske på grund av allmän olämplighet som bestått i brott som riktat sig mot sjukvårdshuvudmannen eller socialförsäkringsorgan. Man kan tänka sig situationer då en läkare försvunnit utomlands och därför inte kunna nås för delgivning. Kravet på kommunikation i 17 § förvaltningslagen (1986:223) respektive i 10 § och 18 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller formellt endast när ett mål eller ärende avgörs slutligt. Bestämmelserna är emellertid uttryck för ett principiellt synsätt med generell räckvidd. Införs en möjlighet att interimistiskt återkalla legitimationen får allmänna rättsgrundsatser tillämpas på dessa fall. I mål där det är fråga om åtgärder av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för den enskilde, såsom exempelvis återkallelse av legitimation, är kravet på kommunikation med den enskilde före beslut självfallet av särskild vikt. Emellertid måste även den aspekten beaktas att det vid interimistiska beslut typiskt sett kan vara fråga om så brådskande åtgärder att utrymme inte alltid ges för kommunikation. Sammanfattningsvis innebär detta att en interimistisk återkallelse av legitimation normalt torde förutsätta kommunikation innan den beslutas men att utrymme finns att i särskilda fall göra en annan bedömning, (se vidare , , Nya förvaltningslagen, fjärde uppl., s. 190 f, JO 1983/84 s. 375, RÅ 1991 ref. 109). 5.6.2 En särskild ersättningsregel Regeringens bedömning: Någon bestämmelse om strikt skadeståndsansvar för det allmänna i de fall en interimistisk åtgärd inte leder till slutlig återkallelse av legitimationen skall inte införas. Skadeståndslagens (1972:207, SkL) bestämmelser om det allmännas skadeståndsansvar för fel och försummelse vid myndighetsutövning får anses tillräckliga i dessa sammanhang. Utredningens om förbättrad tillsyn förslag: En bestämmelse om strikt skadeståndsansvar för det allmänna skall tillskapas. Har ett beslut om interimistisk återkallelse av legitimation meddelats och återkallas senare inte legitimationen slutligt, skall den legitimerade ha rätt till ersättning av staten för ren förmögenhetsskada som tillfogats honom eller henne. Ersättningen skall kunna vägras eller sättas ned om den legitimerade har försvårat sakens utredning eller på annat sätt genom vållande medverkat till skadan. Detsamma skall gälla i den mån det annars skulle vara oskäligt att ersättning lämnas. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser är positiva till utredningens förslag att införa en ny bestämmelse om strikt skadeståndsansvar för det allmänna. Vissa remissinstanser har dock synpunkter på den närmare utformningen av förslaget. Justitiekanslern, och anser att det finns anledning att överväga vissa begränsningar i fråga om tillämpningsområdet för skadeståndsbestämmelsen, bl.a. vid interimistisk återkallelse som grundar sig på sjukdom eller missbruk. Justitiekanslern finner vidare anledning att vara återhållsam med att utvidga området för det strikta skadeståndsansvaret till att gälla på områden som från skadesynpunkt inte påtagligt skiljer sig från andra områden där en reguljär myndighetsutövande verksamhet pågår. Även om det finns betänkligheter mot en regel om strikt skadeståndsansvar för staten på hälso- och sjukvårdsområdet motsätter sig Justitiekanslern inte att en sådan regel införs. Justitiekanslern anser dock att det finns anledning att överväga vissa begränsningar i fråga om tillämpningsområdet. Detta gäller t.ex. om det strikta skadeståndsansvaret skall gälla vid interimistisk återkallelse i samband med att ett föreläggande om läkarundersökning har beslutats. Vidare bör utformningen av reglerna om jämkning av skadestånd övervägas närmare. anser att den föreslagna skadeståndsbestämmelsen inte bör omfatta interimistisk återkallelse som grundar sig på sjukdom eller missbruk. är tveksam till legitimerades rätt till skadestånd i de fall det inte finns tillräckliga bevis vid den slutliga prövningen. Legitimerade yrkesutövare inom hälso- och sjukvården bör jämställas med andra grupper i det avseendet anser att rätten att erhålla skadestånd bör omfatta den arbetsgivare var den legitimerade innehar anställning. Skälen för regeringens bedömning: Den grundläggande bestämmelsen om det allmännas skadeståndsansvar finns i 3 kap. 2 § SkL. Bestämmelsen innebär bl.a. att det allmänna åläggs ett i vissa avseenden längre gående skadeståndsansvar än ett privat subjekt. Det allmänna skadeståndsansvaret enligt culparegeln innebär ansvar för uppsåt eller oaktsamhet (vållande). Huvudregeln är att skadeståndsansvar endast uppkommer vid positivt handlande. Det skall vidare finnas ett orsakssamband mellan vållande och skadan (adekvat kausalitet). Begreppet ren förmögenhetsskada definieras i 1 kap. 2 § SkL. Med ren förmögenshetsskada menas sådan förmögenhetsskada som uppkommer utan samband med person- eller sakskada. förmögenhetsskada ersätts enligt skadeståndslagen enbart om skadan vållats till följd av brott eller om skadan vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Detta förhållande gäller exempelvis statens ansvar för den händelse ett interimistiskt beslut om återkallelse av körkort sedermera visar sig oriktigt. Ersättningsfrågan är för dessa fall inte särskilt reglerad utan den allmänna regeln i 3 kap. 2 § SkL är tillämplig. Frågan om fel eller försummelse har förekommit skall prövas utifrån de förutsättningar som rådde när beslutet fattades. Utanför skadeståndslagen förekommer bestämmelser som innebär att ren förmögenhetsskada även kan ersättas i andra fall, t.ex. lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning (jfr SOU 1993:55). Huvudregeln vad gäller det allmännas ansvar vid myndighetsutövning är, vilket framgår av den redogörelsen, att skadeståndsansvar förutsätter ett vållande från myndighetens sida. Det strikta skadeståndsansvaret för staten är begränsat till rena undantagssituationer, t.ex. ersättning till en person som varit frihetsberövad med anledning av misstanke om brott och som senare blir frikänd av en domstol. Regeringen delar Justitiekanslerns uppfattning att det finns anledning att vara återhållsam med att utvidga det strikta skadeståndsansvaret till att gälla på områden som inte påtagligt skiljer sig från andra områden med inslag av myndighetsutövning. Det kan ifrågasättas om det inom det område som omfattar tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal är nödvändigt att införa särskilda skadeståndsbestämmelser. Bestämmelser om strikt skadeståndsansvar finns därutöver bl.a. i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. De förhållanden som gäller på skatteområdet och som motiverar ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna är emellertid inte till alla delar jämförbara med de förhållanden som gäller i fråga om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal. Exempelvis har staten på skatteområdet ett betydande egenintresse av att skatteindrivningen är effektiv, medan ingripanden av tillsynsmyndigheten på hälso- och sjukvårdsområdet främst syftar till att förbättra patientsäkerheten. Det kan vidare antas att de skadeståndsbelopp som kan bli aktuella på skatteområdet i allmänhet är lägre och mindre svårbedömda än vad som blir fallet vid en interimistisk återkallelse av legitimationen för en yrkesutövare inom hälso- och sjukvården. I 18 § tillsynslagen finns en möjlighet för att tills vidare helt eller delvis förbjuda en verksamhet, om det finna sannolika skäl för att verksamheten helt eller delvis kommer att förbjudas genom ett slutligt beslut och ett sådant beslut inte kan avvaktas. Denna bestämmelse åtföljs inte av någon särskild ersättningsregel. Regeringen ställer sig även av andra skäl tveksam till om det finns ett behov av att införa en särreglering på hälso- och sjukvårdens område. Det finns andra yrkesgrupper som i så fall också skulle kunna anses vara i behov av en särskild ersättningsregel. För den händelse att ett interimistiskt beslut om återkallelse av körkort för en yrkeschaufför sedermera visar sig oriktigt är ersättningsfrågan inte särskilt reglerad, utan yrkeschauffören är hänvisad till den allmänna regeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Det krävs att ett vållande förekommit från myndighetens sida för att staten skall åläggas ett skadeståndsansvar.