prop · GL03160 · 1998-01-01 00:00:00 — Emittenter skall ges rätt att välja mellan två typer av avstämningsför- behåll; FULLST¤NDIGT AVST¤MNINGSF¶RBEH¥LL och BEGR¤NSAT AVST¤MNINGSF¶R Ett fullständigt avstämningsförbehåll motsvarar i princip nuva- rande ordning med den skillnaden att emittenten får ett ökat ansvar för systemet. Med ett fullständigt avstämningsförbehåll sker således kontofö- ringen i ett dematerialiserat system. Om emittenten i stället väljer ett be- gränsat avstämningsförbehåll skall de finansiella instrumenten ges ut i pappersform. Dessa skall därefter tas i förvar immobiliseras genom en eller flera centrala värdepappersförvarares alternativt förvaltares försorg. Kontoföringen, huvudsakligen registreringen av äganderättsövergång och panträttsupplåtelser, skall ske hos respektive central värdepappersförva- rare eller, i förekommande fall, förvaltare. Det är också dessa som skall ansvara för fel som kan uppstå vid kontoföringen. Emittentens ansvar skall däremot vara begränsat till förandet av det avstämningsregister som förs av emittenten själv eller av en av denne utsedd auktoriserad regis- terförare. kommer huvudsakligen att innehålla uppgifter om den eller de centrala värdepappersförvarare eller förvaltare som sköter immobiliseringen och kontoföringen. Vid begränsat avstäm- ningsförbehåll skall innehavaren dessutom ha rätt att få ut det finansiella instrumentet i fysisk form av emittenten. Syftet med inspektionens förslag anges vara att skapa bättre förutsätt- ningar för konkurrens avseende kontoföring av finansiella instrument. tog i sitt betänkande ställning till ett liknande för- slag. Utgångspunkten för utredningens bedömning var därvid att fri kon- kurrens bör råda men att samma bestämmelser aktiekontolagens regel- system bör gälla för varje institut som vill bedriva verksamhet som av- ser kontoföring av finansiella instrument. Utredningen uteslöt visserligen inte framtida särlagstiftning men ansåg att sådan förutsatte underlag i form av mera preciserade önskemål från de ansvariga intressenternas sida (se SOU 1993:114 s. 200 f.). Övergången i till ett "papperslöst system" eller med andra ord ett kontobaserat, dematerialiserat system för registrering av aktier och andra finansiella instrument var ett stort steg för den svenska värdepap- persmarknaden. Övergången genomfördes på ett smidigt sätt av VPC och övriga inblandade. Aktiekontolagens system har sedan ikraftträdandet fungerat väl. Hanteringen av värdepapper utfärdade i fysisk form har många nackdelar, exempelvis är hanteringen långsam och dyrbar med risk för stölder och bedrägerier. Syftena med införandet av det kontoba- serade systemet var att minska dessa risker och att effektivisera hante- ringen av de finansiella instrument som förekommer på värdepappers- marknaden. Enligt regeringens uppfattning har dessa syften uppnåtts. Därtill kommer att aktiekontolagens regelsystem synes ha vunnit allmän acceptans bland såväl svenska som utländska aktörer. Vidare kan kon- stateras att det inte har framkommit några önskemål från svenska emittenter eller från andra intressenter på marknaden att låta kontoföra finansiella instrument i ett immobiliserat system. Inte heller i övrigt har starka skäl för en sådan ordning framförts. Regeringen ifråga- sätter därför behovet av att öppna en möjlighet till kontoföring av immo- biliserade finansiella instrument utgivna i . Att frågan ställer sig Prop. 1997/98:160 annorlunda beträffande finansiella instrument som har getts ut i ett annat land behandlas i avsnitt 4.4. Att införa en lagstiftning enligt det mönster skisse- rat skulle enligt regeringens uppfattning skapa en svåröverskådlig och komplicerad struktur vilket skulle medföra en påtaglig risk för minskat förtroende för den svenska värdepappersmarknadens funktionssätt. I detta sammanhang kan även erinras om de synpunkter som vice riksbanksche- fen presenterade för i sin promemoria med synpunkter på den svenska finanssektorns infrastruktur (Fi97/900). I promemorian framhålls bl.a. vikten av ökad systemintegra- tion i den bemärkelsen att samtliga moment i transaktionskedjan skall kunna ske i ett och samma system (STP, straightthrough processing). Detta anges vara en viktig förutsättning för att skapa en internationellt konkurrenskraftig finansiell infrastruktur i . En lagstiftning i en- lighet med förslag skulle uppenbarligen motverka möjligheterna till systemintegration och således också vara till nackdel för den svenska finansmarknadens internationella konkurrenskraft. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att öppna en möjlighet till kontoföring av immobiliserade finansiella instrument som har getts ut i . Enligt regeringens uppfattning skulle det vara ett steg tillbaka i utvecklingen att lagstiftningsvis skapa en sådan möjlig- het. Enligt regeringens mening bör vissa grundläggande principer gälla för varje institut som vill bedriva verksamhet som avser kontoföring av fi- nansiella instrument. Eftersom aktiekontolagen har fungerat väl bör prin- ciperna i den lagen även i fortsättningen ligga till grund för lagstiftningen om kontoföring av finansiella instrument. De ändringar som föreslås innebär därför inte någon genomgripande förändring av nuvarande struktur på området i vare sig sakligt eller lagtekniskt hänseende, om man bortser från avvecklingen av monopolet. Lagändringarna blir ändå så pass omfattande att det synes lämpligast att ersätta aktiekontolagen med en ny lag. En sådan lösning underlättar också en del andra ändringar i den nuva- rande regleringen som enligt vår uppfattning bör göras i detta samman- hang och som vi återkommer till nedan. Det gäller bl.a. nuvarande be- stämmelser om tillstånd till förvaltarregistrering, rättsverkan av registre- ring, ersättningsskyldighet och skyldighet att sända underrättelser angå- ende registreringsåtgärder. Vidare föreslås att en viss möjlighet till s.k. immobilisering införs när det gäller finansiella instrument som utfärdats i annat land än . Den sistnämnda frågan behandlas närmare i avsnitt 4.4. Vi har dessutom strävat efter att utforma förslaget på ett sådant sätt att det så långt som möjligt tillskapas en enhetlig ordning för aktier och andra finansiella instrument. Regeringen delar inte PRV:s uppfattning att den nya lagen på ett tydligare sätt bör göra åtskillnad mellan aktier och andra finansiella instrument. En möjlighet skulle som påpekats av Aktiespararna kunna vara att föra in de nya bestämmelserna i lagen om börs- och clearingverksamhet. Den reglering som här är aktuell skiljer sig emellertid från bestämmelser- na i den lagen på det sättet att den utöver näringsrättsliga regler innehål- ler grundläggande ingrepp i den konventionella civilrätten. ringens uppfattning bör därför aktiekontolagen i stället ersättas av en ny Eftersom bestämmelserna om kontoföring inte bara omfattar aktier utan också skuldförbindelser och andra finansiella instrument börd den nya lagen få beteckningen "lag om kontoföring av finansiella instru- Vid en avveckling av monopolet och införandet av en ny lag uppkommer en mängd terminologiska frågor. Nuvarande begreppsapparat i aktiekon- tolagen har nära koppling till verksamheten hos VPC. Det kan därför dis- kuteras om de begrepp som används skall föras över oför- ändrade till den nya lagen eller om det skall skapas nya begrepp. av dessa frågor behandlas i följande avsnitt. Frågan om vad de företag som omfattas av bestämmelserna i den nya lagen skall benämnas be- handlas således i avsnitt 4.3.1. Dessutom diskuteras i avsnitt 4.5 om be- nämningen kontoförande institut skall behållas för de företag som med- verkar vid kontoföringen. Det kan emellertid redan här nämnas att regeringen anser att termen avstämningsregister bör behållas för att den registrering det nu är fråga om skall skiljas från annan registrering av olika slag, exempelvis den registerföring som sker inom ramen för bankernas depåverksamhet. 2EGERINGENS F¶RSLAG: Företag som meddelas auktorisation enligt den nya lagen om kontoföring av finansiella instrument skall benämnas centrala värdepappersförvarare. 0ROMEMORIANS F¶RSLAG I promemorian föreslås att begreppet central kontoförare skall användas för företag med auktorisation att föra av- 2EMISSINSTANSERNA 60# anser att termen bör ansluta sig till motsva- rande utländska begrepp, som på engelska är Deposi- tary (CSD) och att ordet värdepapper bör ingå i benämningen. slår att verksamheten skall kallas förande av centralt värdepappersre- gister. 3VENSKA &ONDHANDLAREF¶RENINGEN 3VENSKA "ANKF¶RENINGEN och 3VERIGES !DVOKATSAMFUND anser att det begrepp som föreslås i promemo- rian leder till förväxlingsrisk med begreppet kontoförande institut. ningarna föreslår i stället att termen central registerförare används. 0ATENT OCH REGISTRERINGSVERKET 026 , som tillstyrker promemorians för- Prop. 1997/98:160 slag till benämning, anser att den i promemorian diskuterade termen central registerorganisation inte är lämplig, eftersom den skulle kunna förväxlas med den typ av registerverksamhet som bedrivs av PRV. ga remissinstanser uttalar sig inte i frågan. 3K¤LEN F¶R REGERINGENS F¶RSLAG Regeringen anser liksom VPC att den term som väljs för det institut som administrerar ett system för kon- toföring av finansiella system nära bör ansluta till det i internationella sammanhang vedertagna begreppet CSD. Detta skulle göra det lättare att beskriva det svenska systemet när frågor om kontohållning diskuteras i internationella fora. En rak översättning av den engelska termen skulle innebära att begreppet central värdepappersförvarare används. Mot detta kan naturligtvis invändas att det begreppet beskriver en fiktion, eftersom det inte är fråga om någon förvaring av dokument. Enligt regeringens uppfattning är emellertid den invändningen inte av sådan styrka att be- greppet därför kan anses olämpligt. De invändningar som under remiss- behandlingen framförts mot det i promemorian föreslagna begreppet central kontoförare, dvs. att det finns förväxlingsrisk med termen konto- förande institut, får däremot anses väga tyngre. Detsamma gäller invänd- ningen att begreppet central registerorganisation skulle kunna leda tanken till exempelvis det bolagsregister som förs av PRV. Regeringen föreslår därför att den kategori företag som den nya lagen skall tillämpas på bör kallas centrala värdepappersförvarare. En annan benämning som används internationellt, (ungefär värdepapperscentral), är av uppenbara skäl inte aktuell. &¶RUTS¤TTNINGAR F¶R AUKTORISATION SOM CENTRAL V¤RDEPAPPERSF¶RVARARE 2EGERINGENS F¶RSLAG Centrala värdepappersförvarare skall stå under tillsyn av . Auktorisation skall kunna meddelas svenska aktiebolag, svenska ekonomiska föreningar och utländska fö- retag. Innan auktorisation meddelas skall bedöma om den planerade verksamheten kommer att uppfylla de krav på bl.a. sä- kerhet och effektivitet som ställs upp i lagen. Vidare ställs krav på god soliditet genom att storleken på företagets bundna egna kapital eller summan av gjorda medlems- eller förlagsinsatser skall stå i relation till verksamhetens art och omfattning. Det införs också regler om lämplighetsprövning av personer i före- tagets ledning och större ägare. Dessa regler motsvarar de som föreslagits för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingor- ganisationer. En central värdepappersförvarare skall endast få bedriva verksam- het som har nära samband med verksamheten som kontoförare. Efter tillstånd av skall dock även annan verksamhet få bedrivas, om det finns särskilda skäl. 0ROMEMORIANS F¶RSLAG Överensstämmer med regeringens förslag. Enligt förslaget i promemorian skall emellertid vad gäller svenska fö- retag endast aktiebolag kunna meddelas auktorisation som centrala vär- 2EMISSINSTANSERNA De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. 0MI 3VENSKA &ONDHANDLAREF¶RENINGEN och 3VENSKA "ANKF¶RE NINGEN anser att banker och värdepappersbolag generellt skall kunna få auktorisation som centrala värdepappersförvarare. framförs dock av 60# som motiverar sin uppfattning med bl.a. de risker kreditgivningen kan medföra för verksamheten. VPC anser också att gränsen mellan auktorisationspliktig kontoföringsverksamhet och annan liknande verksamhet som inte kräver auktorisation bör klargöras. gen menar VPC m.fl. att förslaget öppnar alltför stora möjligheter för en central värdepappersförvarare att lägga ut delar av sin verksamhet på andra fristående företag. Enligt VPC bör en central värdepappersförvara- re inte kunna delegera skyldigheten att föra aktiebok, att sända ut utdel- ning och att lämna kontrolluppgift till skattemyndighet. efterlyser ett klargörande av om centrala värdepappersförvarare kan lägga ut delar av sin verksamhet till andra företag än sådana som är kon- 2IKSSKATTEVERKET 236 anser att centrala värdepappers- förvarare liksom VPC är enligt nuvarande bestämmelser skall vara skyldiga att lämna kontrolluppgift. Dessutom anser 0ATENT OCH REGISTRE RINGSVERKET (026 att det skall åligga en central värdepappersförvarare att föra aktieboken för de aktiebolag som har sina aktier kontoförda hos vär- depappersförvararen och att det är positivt att svenska företag måste dri- vas som aktiebolag för att kunna få auktorisation som centrala värdepap- 3K¤LEN F¶R REGERINGENS F¶RSLAG !LLM¤NNA KRAV P¥ CENTRALA V¤RDEPAPPERSF¶RVARARE Den verksamhet som VPC har monopol på består i förande av avstäm- ningsregister för aktier och andra finansiella instrument. av monopolet innebär att sådan verksamhet i fortsättningen skall få be- drivas även av andra företag i konkurrens med VPC. I en ordning utan monopol bör gälla att centrala värdepappersförvarare är underkastade krav på auktorisation av . frågan om i vilken associationsform en central värdepappersförvarare skall drivas anser regeringen att samma regler bör gälla som för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. företag innebär detta således att någon av associationsformerna aktiebo- lag eller ekonomisk förening skall användas. Till skillnad från den be- dömning som görs i promemorian anser regeringen således att det bör finnas möjlighet för en ekonomisk förening att bli auktoriserad som cen- Utöver dessa formella förutsättningar bör det krävas bl.a. att en central värdepappersförvarare förfogar över tillräcklig teknisk och juridisk sakkunskap samt har betryggande finansiella resur- Prop. 1997/98:160 ser. Karakteristiskt för avstämningsregister, så som systemet är utformat i aktiekontolagen, är att rättsverkningar av registreringarna följer av själva lagen. Vad som enligt traditionella civilrättsliga regler följer av besittning till eller anteckning på en löpande handling, följer enligt aktiekontolagen i stället av registreringen på konto. Utgångspunk- ten bör vara att denna ordning skall gälla även i fortsättningen. I betänkande diskuterades vilka krav man från de angivna synpunkterna borde ställa på ett kontosystem och de företag som ansvarar för sådana system. Utredningen uttalade i detta avseende bl.a. följande (se SOU 1993:114 s. 201 f); I princip gäller att kraven i detta avseende bör bli av samma art som de som i enlighet med statsmakternas beslut ställs på VPC och som närmare har utvecklats både i princippropositionen rörande kontobase- rat system (prop. 1987/88:108) och i den senare lagstiftningsproposi- tionen (prop. 1988/89:152 särskilt s. 163 f.). Till en början gäller att ett kontosystem måste uppfylla högt ställda krav på snabbhet, smidighet och effektivitet. Detta krav torde komma att ställas från marknadens sida men bör självfallet även beaktas vid tillståndsgivning och tillsyn. I blickpunkten från statsmakternas synpunkt måste emellertid stå kravet på säkerhet. Härmed avses i främsta rummet säkerhet rörande de juridiska funktionerna: principerna för och verkställandet av registre- ringar på konton måste utformas så att rättsverkningarna inte kan ifrå- gasättas och att riskerna för fel i all möjlig mån elimineras. Men säkerhetskravet inrymmer många andra aspekter såsom fysisk säkerhet i form av skalskydd och tillträdeskontroll. För dataskyddet måste betryggande behörighetskontrollsystem utformas. Höga krav måste ställas på utrustning och kvalitetssäkerhet. Katastrofplaner måste finnas utarbetade. VPC har ett långtgående ansvar vid skador till följd av bl.a. oriktiga eller missvisande uppgifter i avstämningsregister eller fel vid upplägg- ning av sådana register. Samma krav kommer enligt utredningens för- slag att gälla för en eventuell konkurrent. Av detta skäl följer att ett fö- retag som skall svara för ett kontobaserat system måste ha möjlighet att i förekommande fall kunna svara för skadestånd, antingen i kraft av egen finansiell styrka eller genom garantifonder eller förbindelser från ägarnas sida eller en försäkringslösning. Enligt regeringens uppfattning bör dessa uttalanden, som inte mötts av någon erinran vid remissbehandlingen, fortfarande ha giltighet. Det bör därvid betonas att kravet på säkerhet givetvis omfattar en central värde- pappersförvarares data- och kommunikationssystem. Dessa system skall tillfredsställa högt ställda krav på tillförlitlighet. Störningar såsom exem- pelvis datastopp hos en central värdepappersförvarare kan förorsaka all- varliga problem på den aktuella marknaden. Det ligger nära till hands att med dessa utgångspunkter formulera de krav som bör ställas på en central värdepappersförvarare på ungefärligen samma sätt som i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet när det gäller börser och clearingorganisationer (se 1 kap. 27 §§ och 8 kap. 25 §§ nämnda lag). Vissa avvikelser bör dock göras med hänsyn till att en central värdepappersförvarare inte har direkt inflytande över själva handeln. Ett allmänt krav för en central värdepappersförvarare bör vara att fö- retaget bedriver sin verksamhet så att den tillgodoser högt ställda krav på säkerhet och effektivitet och även i övrigt på sådant sätt att allmänhetens förtroende för kontoföringen upprätthålls och enskildas intressen inte En central värdepappersförvarare bör dessutom ha en kapitalstyrka som med hänsyn till verksamhetens art och omfattning är tillräcklig för att möta eventuella skadeståndsanspråk från enskilda. naturligtvis beaktas även andra finansiella resurser som företaget har eller På samma sätt som för börser och clearingorganisationer bör gälla att en central värdepappersförvarare skall ha en styrelse med minst fem le- damöter och en verkställande direktör. Även utländska företag bör kunna få auktorisation att driva verksamhet som central värdepappersförvarare i . Förutsättningen bör vara att verksamheten drivs från filial här i landet och att företaget i sitt hemland bedriver motsvarande verksamhet och där står under tillsyn av en myn- dighet eller något annat behörigt organ. Det ankommer på Finansinspek- tionen att bedöma om verksamheten i hemlandet motsvarar den som av- ses bedrivas i och om hemlandstillsynen kan anses vara tillfreds- Det är också av vikt att inspektionen kan få till stånd ett till- fredsställande informationsutbyte med tillsynsmyndigheten i det utländ- ska företagets hemland. bör framhållas att även utländska fö- retag med auktorisation som central värdepappersförvarare omfattas av bestämmelserna i lagen om kontoföring av finansiella instrument och att de står under tillsyn av . Detta innebär bl.a. att samma kapitalkrav och krav på organisation som tillämpas i förhållande till svenska centrala värdepappersförvarare också skall gälla för utländska företag som ansöker om sådan auktorisation. Vid bedömningen av om kapitalstyrkan är tillräcklig bör därvid företagets samlade finansiella re- surser ingå i underlaget för bedömningen. Vidare bör även för utländska företag ske en prövning av att ledningen och större ägare är lämpliga. .¤RMARE OM &INANSINSPEKTIONENS AUKTORISATIONSPR¶VNING bör vid prövningen av ansökan om auktorisation granska bolagsordningen eller stadgarna samt godkänna dessa handling- Detta överensstämmer med vad som gäller för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Det är dessutom viktigt att en plan för den tilltänkta verksamheten bifogas ansökan om auktorisation så att kan bilda sig en uppfattning om verksamhetens planerade omfattning och om i vad mån medverkan från andra företags sida kommer att ingå i verksamheten. Granskningen tar sikte på att den planerade verksamheten kommer att uppfylla de krav som lagen föreskri- En auktorisation bör få förenas med villkor och begränsas till att avse vissa finansiella instrument eller begränsas på annat sätt. vara fullt tänkbart att ett företag erhåller auktorisation t.ex. för penning- marknadsinstrument men inte för aktier. inte kunna begränsas till att omfatta exempelvis endast ett bestämt bolags En sådan ordning skulle kunna ge upphov till ett svåröverskådligt I fråga om tillsynen av VPC finns bestämmelser i lagen (1987:829) om . Enligt den lagen står VPC under tillsyn av , som kan förelägga vite vid meddelande av föreskrift eller förbud i samband med tillsynen. VPC skall med en årlig avgift bekosta verksamhet enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Vidare skall VPC med belopp som bestämmer betala ersättning till en revi- sor som förordnat enligt bolagsordningen. Om Finan- sinspektionen för bedömning av viss fråga vid den löpande tillsynen be- höver anlita någon med särskild fackkunskap, skall kostnaden för detta betalas av VPC. Dessutom finns en straffbestämmelse enligt vilken sty- relseledamot, verkställande direktör eller någon annan tjänsteman hos VPC som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet till lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter om centralen eller dess verk- samhet kan dömas till straff. Likartade men mera detaljerade bestämmelser finns i lagen om börs- och clearingverksamhet vad gäller tillsynen över börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Någon anledning att ha olika tillsynsbestämmelser för sådana organ och centrala värdepappersförvara- re finns knappast. Tillsynsbestämmelserna i lagen om börs- och clearing- verksamhet bör därför i huvudsak tillämpas även på centrala värdepap- persförvarare. I lagen om börs- och clearingverksamhet finns visserligen ingen straffbestämmelse, men en sådan får med hänsyn till allmänna regler anses vara överflödig. Till skillnad från vad som gäller för clearingorganisationer behövs emellertid inte någon reglering som avser ingripande mot den som bedri- ver auktorisationspliktig verksamhet utan tillstånd. Föreliggande förslag bygger på att det, utanför avtalsreglerade områden, endast är genom re- gistrering hos en central värdepappersförvarare som man utan några un- derliggande finansiella instrument i dokumentform kan uppnå de rätts- verkningar som enligt vanliga civilrättsliga principer är förenade med innehav av sådana instrument. Det är därmed definitionsmässigt omöjligt att bedriva en auktorisationspliktig verksamhet utan auktorisation. VPC tar i sitt remissvar upp en närliggande fråga och menar att det bör klargö- ras hur gränsdragningen skall ske mellan tillståndspliktig och icke tillståndspliktig verksamhet. Eftersom den föreslagna regleringen inte innehåller något krav på att vissa företag skall söka auktorisation anser vi emellertid att det saknas skäl att i detta sammanhang gå in på denna frå- ga. har beslutat att bestämmelser om prövning av större ägares och ledande befattningshavares lämplighet skall införas i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet efter mönster av vad som redan gäller för bl.a. banker, kreditmarknadsbolag och värdepap- persbolag (prop. 1997/98:71, bet. 1997/98:FiU21, rskr 1997/98:203). Dessa bestämmelser bygger bl.a. på olika EG-direktiv. Motsvarande be- stämmelser bör gälla även för centrala värdepappersförvarare. En fråga som bör diskuteras närmare är om en central värdepappersförva- rare bör få bedriva annan verksamhet än central kontoföring. Alldeles klart är att sådan verksamhet måste få bedrivas som har nära samband med verksamheten som central värdepappersförvarare.