prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta gäller också varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att principen endast skall gälla för användning. Remissinstanserna: Remissutfallet beträffande produktvalsprincipen är delat. är positiv och anför att särskilt produktvals- principen bör kunna få större genomslagskraft genom att den har gjorts tydligare. påpekar att det i bestämmelsen talas om att ersätta en kemisk produkt med en mindre riskabel, men att i specialmotiveringen utökas principen till att avse utbyte av en metod mot en annan. Även vid frågar sig om det är meningen att man vid bedömningen skall jämföra inte bara olika produkter utan även metoder. konstaterar att enligt motivtexten skall det vara så, men att detta inte framgår av lagtexten. menar också att det från miljösynpunkt är en fördel om alla produkter, varor, metoder och förfaranden skall ingå i den jämförande bedömningen, men att det förutsätter en ändring i lagtexten. Regeln borde därför även döpas om till utbytesregeln eller substitutionsregeln. Vidare ifrågasätts vad begreppet undvikas innebär. anför att lagtexten behöver förtydligas så att det klart framgår hur omfattande prövningen enligt dessa principer skall vara. Kemikalieinspektionen anser att en skälighetsavvägning inte skall ske avseende produktvalsprincipen. anser det vara otydligt att säga att man skall undvika vissa produkter. Kommunen menar att det är bättre att säga att vissa miljömässigt dåliga produkter skall bytas ut. kommun menar att utredningens förslag utgör en avsevärd försämring i förhållande till gällande rätt. Kommunen hänvisar särskilt till att det föreslås att produktvalsprincipen inte skall vara straff- sanktionerad som och att tillsynsmyndigheten inte skall kunna förbjuda en produkt när det finns ur miljösynpunkt bättre alternativ. Kommunen föreslår att principen bör utvidgas att omfatta även andra alternativ än produkter för att nå syftet. Man föreslår att principen skall tillämpas vid alla aktiviteter som påverkar miljön. pekar dels på att principen inskränkts jämfört med gällande rätt i det hänseendet att den endast avser användning. Vidare påpekar man att det, till skillnad från den återkallade propositionen och miljöskyddskommitténs förslag, inte krävs att produktvalet skall leda till påtaglig fördel för människors hälsa, miljön etc. Istället hänvisas till skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 9 § i betänkandet. En strängare tillämpning av produktvalsprincipen framstår enligt som i och för sig motiverad. ifrågasätter om inte, trots detta, någon inskränkning bör ske i paragrafen. Man menar att i vart fall måste en sådan uppmjukning ske om regeln skall få konsekvenser på skadeståndsrättens eller straffrättens område. SAF/instämmer i huvudsak i motivskrivningarna. Dock synes texten, enligt SAF/, i vissa stycken återfalla till att principen skulle kunna utgöra någon form av förbudsregel och menar att det är en felaktig tolkning att en tillverkare bör avstå från att tillverka vissa produkter och varor. SAF/anför också att en användare knappast kan göra uppskattningar av effekterna från andra användare. anför att det för vanligt språkbruk är fel att använda begreppet "riskabel vara" bara för att den har behandlats med en kemisk produkt. JO menar också att det i praktiken är omöjligt för en privatperson att iaktta denna regel. i invänder mot att bestämmelsen inte relaterar till något i balkens mål. Skälen för regeringens förslag: I svensk miljölagstiftning tillämpas en förebyggande hänsynsregel som innebär att skadliga kemiska ämnen och beredningar som kan ersättas med sådana som är mindre farliga eller helt ofarliga så långt som möjligt skall undvikas om användaren ändå kan uppnå ändamålet med användningen. Den som i något sammanhang tänker använda en kemisk produkt eller en vara som har behandlats med en kemikalie skall alltså bedöma om samma resultat kan nås med en annan produkt som är mindre riskfylld eller helt ofarlig. Flera benämningar på principen förekommer, bl.a. substitutionsprincipen, produktvalsprincipen och utbytesprincipen. I lagen (1985:426) om kemiska produkter ställs krav både på att en kemikalie som kan ersättas med en mindre farlig motsvarighet skall undvikas och att de försiktighetsmått som behövs skall vidtas. Lagen ger också regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela förbud eller föreskrifter om hantering, export och import av kemiska produkter. Vidare ger lagen en tillsynsmyndighet möjlighet att meddela de förelägganden eller förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen eller föreskrifter som är meddelade med stöd av lagen skall efterlevas. Regeringen bedömer att det är lämpligt att behandla dessa olika regler var för sig. Ett par av remissinstanserna har pekat på att det är oklart om produktvalsprincipen skall omfatta metodval. Den hänsynsregel som här avses med benämningen produktvals- principen begränsar sig till att avse skyldigheten att undvika sådana farliga ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre farliga motsvarigheter. Principen bör även omfatta varor som innehåller eller har behandlats med sådana ämnen eller beredningar. Farliga ämnen och beredningar kan undvikas inte bara genom att de ersätts utan också genom att en teknik eller metod används som medför att användningen kan begränsas eller helt undvaras. Skyldigheten i lagen om kemiska produkter om att behövliga försiktighetsmått skall vidtas innefattar sådana teknik- och metodval. Den generella skyldigheten att använda den teknik eller metod som bäst tillgodoser mål gäller även med avseende på användningen av kemikalier. Denna skyldighet framgår av 2 kap. 3 §. Den övervägs och utvecklas under avsnitt 4.8.3. Det saknas därför skäl att ta upp frågan om metodval närmare i nuvarande sammanhang. Produktvalsprincipens syfte är att tillgodose mål genom att ett miljömässigt val skall göras av kemiska ämnen och beredningar som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön eller varor som innehåller eller har behandlats med sådana. Principen innebär således att sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer eller en vara som har behandlats med en sådan produkt eller organism skall ersättas med en mindre farlig sådan oavsett om åtgärder kan vidtas för att förhindra eller begränsa eventuella olägenheter eller skador med anledning av att produkten, organismen eller varan används. Det är produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper som sådana som skall bedömas och jämföras med andra alternativ när valet sker. Det minst farliga alternativet skall väljas och därefter skall de åtgärder vidtas som behövs för att förhindra eller begränsa de olägenheter eller skador som ändå kan riskera drabba människors hälsa eller miljön. Produktvalsprincipen blir således, som den här används, en handlings- egel som skall tillämpas i en valsituation. Den skall följaktligen inte kunna läggas till grund för myndighetsbeslut om att ett sådant ämne eller en vara skall förbjudas generellt eller beslut som innehåller andra generella begränsningar. Däremot kan en myndighet när den fattar generella beslut om förbud eller andra begränsningar av ett preparat beakta om det kan ersättas av något mindre farligt preparat. I en sådan situation gör dock myndigheten inte ett positivt val mellan olika produkter, i så måtto att den väljer ut en viss produkt som skall användas för ett visst ändamål. Istället förbjuder myndigheten en viss produkt på den grunden att den är alltför farlig och att den dessutom kan ersättas med någon mindre farlig produkt. Detta är följaktligen inte en tillämpning av produktvalsprincipen. Det bör påpekas att om en produkt är mycket farlig kan den förbjudas oavsett om den kan ersättas av andra produkter eller inte. Det ligger dock i sakens natur att ett beslut om förbud underlättas om produkten kan ersättas med en mindre farlig. Förekomsten av alternativ får därför framför allt betydelse vid beslut om något mindre farliga men ändå riskabla produkter. I finns grunden för att meddela föreskrifter om förbud och begränsningar i 14 kap. om kemiska produkter och biotekniska organismer, se avsnitt 4.19. Strävan att undvika sådana ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre farliga motsvarigheter finns även inom EU. I ett utkast till EG-direktiv om utsläpp av organiska lösningsmedel från vissa processer och industriella anläggningar föreslås t.ex. en bestämmelse att om det är till fördel för hälsa och miljö skall organiska lösningsmedel som är skadliga för hälsan och miljön eller som skapar allmän olägenhet ersättas så långt det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart med sådana som förorsakar mindre olägenhet. Även i ett förslag till biociddirektiv som behandlas i avsnitt 4.19.1 finns en regel med motsvarande syfte. hade en utfrågning om tillämpningen av produktvalsprincipen. Inför denna hade Statskontoret tagit fram ett underlag om hur bestämmelsen har fungerat i praktiken. Till utfrågningen hade inbjudits företrädare för näringslivet, statliga myndigheter, kommuner, universitet, olika organisationer m.fl. Vid utfrågningen ansågs inte att det krävdes ändrad lagstiftning. Flera deltagare framförde dock synpunkten att tillämpningen kunde förbättras ytterligare. Regeringen föreslår att produktvalsprincipen införs i som en central allmän hänsynsregel och att den skall avse både kemiska produkter och biotekniska organismer. Med hänsyn till vad som anförts om det generella kravet avseende metodval i försiktighetsmåttsprincipen finns, trots vad flera remissinstanser anfört, inte skäl att särskilt för användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer föreskriva att från miljösynpunkt bästa metod eller teknik skall användas. Metod skall väljas med hänsyn också till möjligheten att undvika riskabla kemiska produkter och biotekniska organismer. Det är i praktiken i första hand vid användning av en kemisk produkt, vara eller bioteknisk organism som föreskrivet produktval kan göras. omfattar produktvalsprincipen all hantering. Med hantering avses tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelser och därmed jämförliga förfaranden. Den som har fått i uppdrag att transportera en kemisk produkt kan knappast kräva att få transportera en annan, mindre riskabel, produkt istället. Inte heller den som skall förpacka, förvara, behandla, bearbeta eller destruera en kemisk produkt eller bioteknisk organism kan byta ut det som skall förpackas, förvaras, behandlas, bearbetas eller destrueras. I de fall bearbetning, behandling, destruktion eller liknande sker med hjälp av kemikalier eller biotekniska organismer är det dock frågan om användning. Produktvalsprincipen är då tillämplig. Till användare räknas också t.ex. den som använder kemiska produkter för att tillverka en sammansatt produkt eller vara. Produktvalsprincipen bör förutom vid användning också gälla vid försäljning. Ofta har den som saluför en vara betydligt bättre möjligheter än konsumenten att bedöma om en vara kan ersättas med en mindre farlig motsvarighet för en viss användning. Förutsättningen då är att säljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors bruks- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns fördel. Vad beträffar möjligheter att ingripa i överlåtelseledet i övrigt kan generella förbud mot försäljning av vissa produkter meddelas med stöd av 14 kap. 25 § som motsvarar nuvarande 12 § lagen om kemiska produkter. Vid prövning av frågor om ingripanden mot produkter måste internationella åtagande vad gäller framför allt varors fria rörlighet beaktas. Möjligheten för tillsynsmyndigheterna att meddela förbud mot försäljning skall, på samma sätt som enligt 5 § LKP, endast kunna utnyttjas i ett enskilt fall. Tillsynsbefogenheterna innefattar inte någon rätt att meddela generella förbud mot försäljning av en produkt. I de fall en miljönämnd, i syfte att förbjuda all försäljning av en viss produkt inom kommunen, har meddelat beslut med stöd av 5 och 16 §§ LKP mot återförsäljare i kommunen har detta ansetts vara att jämställa med ett generellt förbud och har inte godtagits vid domstolsprövning (jmfr. t.ex. Kammarrätten i dom , 308-309-96). För att en tillsynsmyndighet skall ha rätt att förbjuda försäljning av en produkt måste det vara klarlagt att den produkt som skall förbjudas kan ersättas med en annan mindre farlig produkt i det enskilda fallet. De krävs således att tillsynsmyndigheten känner till hur produkten skall användas. Också i ett fall som det angivna är myndigheten skyldig att iaktta internationella förpliktelser. Produktvalsprincipen har behandlats av , bl.a. i jordbruksutskottets betänkande 1995/96:JoU10. Då hade i en motion yrkats att kommunerna skulle få en uttrycklig rätt att förbjuda varor och produkter i handeln utifrån produktvalsprincipen. Utskottet föreslog att yrkandet skulle lämnas utan vidare åtgärd bl.a. med hänvisning till arbete. Regeringen vill i anledning av detta återigen betona att produktvalsprincipen inte är att se som en förbudsregel annat än för användning och försäljning i vissa fall. Det är en hänsynsregel som alla skall iaktta, ett förhållningssätt och inte ett förbud mot försäljning och användning av vissa kemikalier. Generella förbud bör i likhet med beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kommunernas rätt att ingripa i enskilda fall följer däremot av reglerna om tillsyn. Produktvalsprincipen bör gälla alla och alltså tillämpas både i näringsverksamhet och av enskilda. Principen bör gälla inte bara för kemiska produkter och biotekniska organismer såsom de definieras i balken, utan även för varor som innehåller eller har behandlats med sådana. Några remissinstanser, däribland och vid framför att principen hellre borde kallas utbytes- eller substitutionsprincipen. Principen inrymmer emellertid ett vidare tillämpningsområde än enbart byte av kemiska produkter där sådana redan används. Principen bör i första hand ses i ett dynamiskt perspektiv. Ambitionen skall vara att vid varje beslut som styr användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan olika kemiska produkter. Detta gäller redan vid beslut om utveckling och tillverkning av en kemisk produkt eller en vara. Principen gäller inte bara första gången ett val skall göras. Det är frågan om en fortlöpande process. Allt eftersom ny erfarenhet vinns och nya procedurer utvecklas skall ett utbyte ske. Produktvalsprincipen skall ingå som en del i de överväganden som skall göras för miljöfarlig verksamhet, vilket innebär att i fortsättningen skall även användningen av kemiska produkter beaktas vid prövningen. har tillståndsmyndigheten vid prövning enligt miljöskyddslagen endast kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen. I fortsättningen bör det därför, som även anges i avsnitt 4.14.4, ankomma på tillståndsmyndigheten att överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehantering som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt. Produktvalsprincipen motiveras av att kemiska produkter och biotekniska organismers egenskaper typiskt sett medför risker för människors hälsa och miljön. Jämförelsen av olika alternativ skall avse kemikaliernas eller organismernas direkta påverkan på människors hälsa eller miljön. Det är däremot inte avsikten att inverkan på resurshushållning eller andra aspekter som i och för sig är av betydelse för en hållbar utveckling skall beaktas vid tillämpningen av produktvals- principen. Dessa skyddsintressen tillgodoses genom andra principer, främst hushållnings- och krets-loppsprincipen. När det gäller den inre miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen ändring i förhållande till nuvarande ordning. En prövning enligt produktvalsprincipen innebär med nödvändighet alltid att en avvägning mellan graden av risk mellan tillgängliga alternativ, dvs. en bedömning av sannolikheten för att en skada skall inträffa och verkningarna av en eventuell skada i samband med att olika alternativ vägs mot varandra. Regeringen bedömer, att det är rimligt att vid denna avvägning också en skälighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § skall göras. Produktvalsprincipen är däremot, som tidigare nämnts, inte att se som en förbudsregel annat än för användning och försäljning i enskilda fall. Vid generella förbud, som kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall bestämmelsen i 14 kap. 25 § som motsvarar nuvarande 12 § lagen om kemiska produkter användas. Regeringen bedömer att produktvalsprincipen även fortsättningsvis skall vara straffsanktionerad. I införs en straffbestämmelse avseende miljöfarlig kemikaliehantering 29 kap. 3 §. Den avser den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller en vara som innehåller en sådan, utan att vidta de skyddsåtgärder eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens eller varans inneboende egenskaper. Om produktvals- principen kommit till uttryck i villkor för en verksamhet kan överträdelse av villkoren också föranleda straff. En från hälso- och miljösynpunkt felaktig användning eller annan befattning med kemikalier är således straffsanktionerad enligt balken. En tillsynsmyndighet kan också meddela beslut om föreläggande i ett enskilt fall om produktvals- principen inte har tillämpats. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. har pekat på svårigheterna att tillämpa produktvalsprincipen i praktiken, framför allt för privatpersoner. Det är viktigt att produktvalsprincipen verkligen genomdrivs med kraft och klarhet, särskilt när det gäller betydelsefulla risker. Den renodling av principen som föreslås kan underlätta tillämpningen. De myndigheter som har ett särskilt ansvar på området är framför allt Kemikalieinspektionen, och Arbetarskyddsstyrelsen. Kemikalieinspektionen har som central tillsynsmyndighet tillsyn över tillverkare, importörer och andra leverantörer. Det innebär bl.a. ansvar för åtgärder att begränsa riskerna med flödet av kemiska ämnen på marknaden, däribland även åtgärder som rör den allmänna konsument- användningen av kemiska produkter. har den centrala tillsynen över skyddet för den yttre miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter. Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter. Det bör framför allt vara Kemikalieinspektionens uppgift att meddela generella föreskrifter om tillämpningen samt allmänna råd till tillsynsmyndigheter, även om arbetet skall bedrivas i samråd med övriga myndigheter. Denna ordning bör kvarstå även efter balkens ikraftträdande. Kemikalieinspektionen anordnar regelbundet seminarier om produkt- valsprincipen och dess tillämpning för tjänstemän hos de regionala och lokala tillsynsmyndigheterna, framför allt länsstyrelser och kommuner. Kemikalieinspektionen har också sammanställt olika förteckningar, däribland den s.k. begränsningslistan, som omfattar ett 70-tal ämnen vars användning begränsats i något avseende. Vidare har inspektionen upprättat en förteckning, den s.k. OBS-listan. Listan, som successivt uppdateras, innehåller över 250 ämnen som är så skadliga att de kräver särskild uppmärksamhet vid användningen och vilka det är särskilt viktigt att ersätta med andra ämnen. I Kemikalieinspektionens märkningsföreskrifter listas 1 500 ämnen med upplysning om hur ämnena är klassificerade med avseende på hälso- och miljöfarlighet och hur de skall märkas. Listorna ger underlag och råd för jämförande bedömning av kemikalier och för goda produktval vid tillämpning av produktvalsprincipen. Angivna myndigheter har vidare i ett antal rapporter och andra publikationer riktade till både användare och tillsynsmyndigheter behandlat produktvalsprincipen och hur den skall tillämpas. Det är, enligt regeringens bedömning, viktigt att det exemplifierade arbetet fortsätter och intensifieras för att produktvals- principen skall bli allmänt tillämpad. Eftersom produktvalsprincipen skall tillämpas av alla som använder kemiska produkter och biotekniska organismer oavsett om myndig- heterna tagit ställning beträffande enskilda produkter har bransch- organisationerna en viktig funktion att fylla för att principen skall få ett ordentligt genomslag och tillämpas på det sätt som är avsett. Kemikontoret, som är ett branschorgan för den kemiska industrin, har i detta syfte bl.a. utarbetat rekommendationer i sin serie Ansvar & Omsorg som visar hur produktvalsprincipen kan tillämpas inom kemisk industri. 4.8.8 Skälighetsregeln Regeringens förslag: Vid tillämpningen av hänsynsreglerna, med undantag för regeln att avhjälpa skador och olägenheter samt stoppregeln, skall en avvägning göras med beaktande av bl.a. risken för hälso- eller miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått och kostnaderna för sådana åtgärder. En sådan avvägning får emellertid aldrig leda till att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Likaså skall det vid avvägningen beaktas om verksamheten behövs för totalförsvaret. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet vad gäller skälighetsavvägningen är delat. Många anför att regeln inte är tillräckligt klar. Åsikten att det bör framgå direkt i lagtexten att en skälighetsavvägning aldrig får leda till att en miljökvalitetsnorm inte kan uppfyllas har framförts av bl.a. , vid och kommun. Ett flertal länsstyrelser anför att det bör framgå tydligare att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att ett aktsamhetskrav är orimligt. däremot, som anför att det från miljösynpunkt är nödvändigt att verksamhetsutövaren har bevisbördan för att en kostnad för en skyddsåtgärd är orimlig, anser att regeln uppfyller detta krav på ett tydligt sätt. Vissa remissinstanser ifrågasätter det berättigade i en skälighetsregel och dess omfattning. är kritiska och menar att skälighetsavvägningen kommer att medföra att ekonomiska hänsyn går före miljöhänsyn, precis som . Kemikalieinspektionen motsätter sig uttryckligen att skälighetsavvägningen lagregleras på områden där den tidigare kunnat undvaras. Å andra sidan finns remissinstanser som upplever att skälighetsregeln inte ger utrymme för tillräckliga inskränkningar i de krav som kan ställas. SAF/t.ex. anför att regeln visserligen är förtjänstfullt tydlig i så motto att det klart framgår att en skälighets- avvägning skall ske och att det är en kostnadsnyttoanalys som skall göras, men enligt SAF/bör nivån emellertid ligga på att det som kan krävas skall vara rimligt, inte att det inte skall vara orimligt. Andra remissinstanser såsom och har pekat på svårigheter vid tillämpningen av bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att de allmänna hänsynsreglerna medför att all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka hälsa eller miljön skall bedrivas på ett sådant sätt att olägenheterna förebyggs eller begränsas. Bestämmelserna pekar på vad som särskilt skall beaktas för att åstadkomma detta. Det handlar både om att verksamhetsutövaren skall skaffa sig erforderlig kunskap och om hur och var verksamheten skall bedrivas eller åtgärden vidtas. Reglerna är rättsligt bindande. Hänsynsreglerna måste dock tillämpas så inte orimliga krav ställs på verksamhetsutövaren med hänsyn till den effekt skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten kommer att ha på miljön och kostnaderna för dessa åtgärder.