prop · GL03116 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är dessutom inte möjligt att identifiera vilken egendom det är fråga om. Statens formella äganderätt till kronoanslagen saknar därför värde. Även om kronoanslagen inte har ett reellt värde för staten måste äganderättsfrågan ändå ut vid relationsändringen. Annars kan den som förvaltar den kyrkliga egendomen inte disponera över den fullt ut. Staten bör därför avstå från sin formella äganderätt till kronoanslagen. Äganderätten till egendomen bör i stället tillkomma trossamfundet eller, beroende på vilken typ av egendom det är fråga om, den del av trossamfundet som egendomen enligt förslagen ovan skall särskilt tillhöra. Det innebär att det formella ägandet till ett kronoanslag övergår, om det gäller en kyrka eller en församlingskyrkas eller domkyrkas fastighet, till den församling där kyrkan är belägen, en prästgård till den kyrkliga samfällighet eller församling där prästgården ligger, en biskopsgård till trossamfundet etc. Större delen av kronoanslagen kan antas ingå i prästlönetillgångarna. Också för de fall då äganderätten tillkommer särskilda stiftelseliknande rättssubjekt som förvaltas av bör staten avstå från sin formella äganderätt till egendomen. Närmare förslag om prästlöne- tillgångarnas framtida rättsliga ställning lämnas nedan. 7.3 Prästlönetillgångarna 7.3.1 Prästlönetillgångarnas rättsliga ställning Regeringens förslag: Prästlönetillgångarna skall bibehållas såsom självständiga förmögenheter och förvaltas av . De skall också i fortsättningen utgöra juridiska personer. Förmögenheten skall vara placerad på ett godtagbart sätt. Kammarkollegiets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: I avsnittet Den kyrkliga egendomen i Remiss I fick remissinstanserna ta ställning till följande alternativ för disposition av prästlönetillgångarna: Fråga 8a: Lagstiftningsalternativet (Kammarkollegiets förslag): förvaltar prästlönefastigheterna och prästlönefonderna enligt en bestämmelse i lagen om . Fråga 8b: Stiftelsealternativet: Egendomen samlas i en enda stiftelse med trossamfundet som förvaltare. Fråga 8c: Ägandealternativet: Äganderätten till egendomen övergår till trossamfundet i dess helhet. Vanliga civilrättsliga regler gäller. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 8a Fråga 8b Fråga 8c Vissa remissinstanser har avgett ett positivt svar för mer än ett alternativ. När SCB i en samlad analys av frågorna vägt samman svaren från dem som endast valt ett alternativ blir utfallet att förordar lagstiftningsalternativet, stiftelsealternativet och ägandealternativet. Inom gruppen kyrkokommuner är det i denna analys en stor majoritet av stiftssamfälligheterna som förordar lagstiftnings- alternativet. Även bland övriga kyrkokommuner är det en majoritet för lagstiftningsalternativet, med undantag för flerpastoratssamfälligheter och pastorat utan arbetsgivaransvar, vilka förordar ägandealternativet. Flera av de församlingar som särskilt yttrat sig i denna fråga betonar i likhet med t.ex. att ägandet till och inflytandet över fonderna bör ligga på lokal nivå och förvaltningen på högst stiftsnivå. Bland de remissinstanser som inte är kyrkokommuner finns det en övervikt för lagstiftningsalternativet. Många instanser utanför avstår dock från att ta ställning i frågan. Justitiekanslern anser att det vore en fördel att genom ägande- alternativet kunna få äganderättsfrågan en gång för alla avgjord. Med hänsyn till det allmänna intresset av att en stiftelse bibehålls för sitt ändamål enligt donatorns föreskrifter vill han dock inte reservationslöst förorda detta. och Kammarrätten i tillstyrker Kammarkollegiets förslag. menar att övervägande skäl talar för ägandealternativet. Det innebär enligt central- styrelsen en klar och enkel lösning som leder till otvetydiga förhållanden. De invändningar som kan resas mot lagstiftningsalternativet anser centralstyrelsen emellertid inte ha en sådan tyngd att alternativet skall avvisas. Centralstyrelsen menar att de tre alternativen ger likvärdiga förutsättningar när det gäller det inomkyrkliga regelsystemet och möjligheten att behålla dagens förvaltningsorganisation. Ärkebiskopen efter hörande av övriga biskopar tillstyrker ägandealternativet eftersom det tydligare ger uttryck för att har ansvar för att använda all sin egendom på lämpligaste sätt för sin verksamhet. Ägandealternativet förordas också av domkapitlen i , och medan domkapitlen i , och förordar lagstiftningsalternativet. tillstyrker lagstiftningsalternativet bl.a. därför att det ger ett starkt skydd för ändamålet som får stor frihet i förvaltningen. Alternativet visar enligt förbundet störst respekt för historiskt givna förutsättningar, det liknar de nuvarande förhållandena och det är lätt att förutse konsekvenserna av det. har inte någon invändning mot att lagstiftningsmodellen införs, men betonar att äganderätten i detta läge förblir oklar. Egendomsnämndernas samarbets- organ förordar lagstiftningsalternativet. jordbruksarrendatorers förening anser det vara mycket väsentligt med en sammanhållen förvaltning för kyrkans arrendefastigheter så att strukturen förbättras och investeringar görs med sikte på konkurrenskraftiga kyrkoarrenden. kyrkomöte: Regeringens förslag tillstyrks. Det föreligger enighet, oavsett val av alternativ, om att avkastningen av prästlöne- tillgångarna också framgent skall användas för förkunnelse. Enighet råder också när det gäller prästlönetillgångarnas förvaltning. Oavsett om lagstiftnings- eller ägandealternativet väljs, får det ankomma på kyrkomötet att bestämma om egendomens förvaltning. Kyrkomötet ansluter sig till Kammarkollegiets bedömning att några nämnvärda skillnader i fråga om effekterna av ägandet inte föreligger mellan de båda alternativa möjligheterna. Vid en sammanvägning av för- och nackdelar med de båda alternativen och med särskild vikt lagd på att inomkyrkliga diskussioner om äganderätten skall kunna undvikas och på statens intresse av ett kvarstående ansvar bör lagstiftningsalternativet väljas i fråga om prästlönetillgångarna. Kyrkomötet fäster också avseende vid remissopinionen, vid att lagstiftningsalternativet inte inneburit några problem och vid att även lagstiftningsalternativet innebär att ägandeförhållandena i fråga om prästlönetillgångarna klarläggs. Skälen för regeringens förslag: I propositionen Ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80) betonades att man bör finna de rättsliga lösningar för kyrkans disposition av den kyrkliga egendomen som behövs för att trygga egendomens bestånd för avsedda ändamål. Två möjliga lösningar angavs för den specialreglerade egen- domen. Dels kunde den bilda stiftelser som förvaltas av och som följer bestämmelserna i stiftelselagen. Dels kunde bestämmelser om egendomen ges i lagen om . Med stöd av de sistnämnda kunde kyrkomötet utfärda bestämmelser om förvaltningen av egendomen. Regeringen uttalade att detta senare alternativ som förts fram av och som kyrkomöte ställt sig bakom framstod som ett huvudalternativ. Beträffande den del av den specialreglerade egendomen som betecknas prästlönetillgångar behandlar Kammarkollegiet i sin utredning de två nämnda alternativen och presenterar dessutom ett tredje alternativ, äganderätt. I detta alternativ tillförs trossamfundet prästlönetillgångarna med äganderätt. Kyrkomötet får besluta om formerna för förvaltningen. Vissa utgångspunkter för regeringens bedömning Prästlönetillgångar är en gemensam benämning på prästlönefastigheter och prästlönefonder. Prästlönefastighet är enligt 41 kap. 1 § första stycket 1 kyrkolagen fast egendom eller tomträtt vars avkastning är avsedd för avlöning åt kyrkoherde eller komminister i visst eller vissa pastorat. Med prästlönefond avses enligt 41 kap. 23 § första stycket kyrkolagen ersättning från prästlönefastighet på grund av försäljning, expropriation, upplåtelse av naturtillgång eller liknande, som enligt 41 kap. 21 § kyrkolagen skall fonderas. Synen på prästlönetillgångarnas ursprung och nuvarande ägande- förhållanden är av grundläggande betydelse för förslag rörande egen- domens framtida ställning. De statliga utredningar om den kyrkliga egendomen som gjorts under detta århundrade har alla kommit till slutsatsen att de enskilda tillgångarnas ursprung och ägarförhållanden är oklara. En del av egendomen utgörs av kronoanslag som staten efter reformationen har ställt till kyrkans förfogande. Kammarkollegiets kartläggning visar dock att huvuddelen av tillgångarna har medeltida ursprung. De har tillkommit genom gåvor och donationer från enskilda eller genom andra tillskott från församlingsbor. I regel har ändamålet med donationen varit att egendomens avkastning skulle utgöra avlöning åt den vid lokalkyrkan anställde prästen. Med hänsyn till detta har egendomen ansetts ha stiftelsekaraktär. Prästlönetillgångarna utgörs dels av ca 4 000 fastigheter med en sammanlagd areal på ca 537 000 ha och ett sammanlagt taxeringsvärde på 4,8 mdkr, dels av 13 prästlönefonder med ett sammanlagt marknadsvärde på 1,1 mdkr. Flera remissinstanser gör gällande att tillgångarna har getts till den lokala församlingen med äganderätt och med ändamål att svara för församlingsprästens lön och därför bör återföras till denna församling. Regeringen ansluter sig dock till den numera vedertagna uppfattningen att prästlönetillgångarna som regel har stiftelsekaraktär. Församlingen är med ett sådant synsätt närmast att betrakta som en destinatär som har en rätt att använda avkastningen av egendomen i enlighet med gällande ändamål. Även om egendomen i de flesta fall saknar klart dokumenterade ursprungliga ändamålsbestämmelser har utvecklingen medfört att mera tydligt formulerade ändamål för egendomen vuxit fram och lagfästs. Redan genom lagen om prästerskapets avlöning grundfästes principen att avkastning från prästlönetillgångar som inte behövdes i en församling kunde användas för andra försam- lingar, vars lönetillgångar inte täckte prästens lön. Denna princip har utgjort en bärande del av de system för ekonomisk utjämning mellan församlingar som utvecklats . I nuvarande utjämningssystem gäller att av avkastningen av prästlönetillgångarna skall inbetalas till kyrkofonden för att täcka kostnaderna för utjämningen. Även förvaltningen av prästlönetillgångarna har förändrats genom lagstiftning. Från att helt och hållet ha förvaltats av den lokala församlingen har förvaltningen av jorden, skogen och fonderna i flera led flyttats dels till statliga myndigheter, dels slutligen till de kyrko- kommunala egendomsnämnderna. Det senaste steget i denna utveckling togs då förvaltningen av löneboställenas jordbruk fördes över till egendomsnämnderna och prästlönefonderna sammanfördes till stiftsvisa fonder under egendomsnämndernas förvaltning. Den här beskrivna utvecklingen innebär en generell förändring i flera steg som gradvis etablerat ett förändrat ändamål och en stiftsvis gemen- sam förvaltning för alla slag av prästlönetillgångar. Denna utveckling har skett i enighet mellan staten och kyrkan. Reformen bör bygga vidare på denna grund. Formen för disposition av egendomen Av de alternativ för att ställa prästlönetillgångarna till förfogande som Kammarkollegiet har utrett får stiftelsealternativet ett mycket svagt stöd av remissinstanserna. I detta alternativ skapas en enda stiftelse av tillgångarna med på nationell nivå som förvaltare. Stiftelselagen blir tillämplig fullt ut på stiftelsen. Det ger ett starkt skydd för ändamålet. Det medför även att det krävs permutation för vissa ändringar av stiftelsens förvaltning. Kammarkollegiet har inte funnit sådana fördelar med stiftelsealternativet att det blivit kollegiets huvudförslag. Inte heller regeringen ser några fördelar med stiftelsealternativet som gör att det bör övervägas ytterligare. De alternativ som kan komma i fråga är därmed lagstiftnings- alternativet och ägandealternativet. Kammarkollegiet anser att de båda alternativen ger likvärdiga förutsättningar när det gäller det inomkyrkliga regelsystemet och möjligheten att behålla dagens förvaltnings- organisation. Till sina praktiska konsekvenser för är det sannolikt små skillnader mellan dessa båda lösningar. Vid valet mellan de båda alternativen fäster regeringen särskild vikt vid att det i principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och slås fast att den lösning som väljs skall trygga egen- domens bestånd för avsedda ändamål. Den egendom det är fråga om uppgår till betydande värden. Den har byggts upp och under medverkan av hela befolkningen. Det är därför ett allmänt intresse att de ändamål som är knutna till egendomen fullföljs. I lag- stiftningsalternativet tar samhället genom ett delansvar för att detta sker. Av de principer som gäller för reformen i stort följer även att sättet att ställa egendomen till framtida diposition inte bör medföra större förändringar av rådande förhållanden än som är nöd- vändiga. Det har inte framkommit att den nuvarande formen för för- valtning av prästlönetillgångarna inneburit några allvarliga problem. Kammarkollegiet förordar lagstiftningsalternativet och en majoritet av remissinstanserna tillstyrker detta alternativ. Med hänsyn till detta och till vad regeringen anfört ovan bör lagstiftningsalternativet genomföras. Regeringen föreslår således att prästlönetillgångarnas stiftelseliknande karaktär bibehålls genom att det i lag läggs fast att de skall förvaltas av såsom självständiga förmögenheter. Med hänsyn till tillgångarnas betydelse och behovet av långsiktigt skydd för deras ändamål bör dessa grundläggande bestämmelser, i enlighet med vad kollegiet föreslagit, tas in i lagen om . Bestämmelserna bör begränsas till de grundläggande stadganden som är nödvändiga för att ange egendomens ställning. Egendomen har stor betydelse för och ingår som en viktig del i utjämningssystemet. Det är därför nödvändigt att förvalt- ningen liksom kan ske enhetligt i hela landet. Detta kan uppnås genom att trossamfundet görs till egendomens förvaltare. Det hindrar dock inte att den praktiska förvaltningen fortsatt kan skötas på stiftsnivå om finner detta lämpligt. De närmare regler om förvaltningen av tillgångarna som behövs och som återfinns i 41 kap. i kyrkolagen blir en fråga för att besluta om i egenskap av förvaltare. Egendomen har ett unikt historiskt ursprung och en särpräglad stiftelsekaraktär. Den kommer att regleras i lag som har särskilt konstitu- tionellt skydd. Bestämmelserna i stiftelselagen med undantag av 1 kap. 4 § är inte tillämpliga på egendomen. Stiftelselagens bestämmelser bör inte heller i fortsättningen gälla för prästlöne- tillgångarna. Föreskrifterna för den ekonomiska förvaltningen av prästlöne- fastigheterna bör motsvara de krav som ställs i stiftelselagen på förvaltning av stiftelsekapital och gälla för samtliga prästlönetillgångar. I lagen om bör därför föreskrivas att förmögenheten skall vara placerad på ett godtagbart sätt. Flera remissinstanser har förordat ägandealternativet med motiveringen att egendomens ägandeförhållanden därmed slutligt klarläggs. Även i lagstiftningsalternativet klargörs dock ägande- förhållandena på ett sätt som bör vara tillfyllest för en rationell förvaltning för och för att möta de krav som olika samhällsorgan måste ställa för att kunna fullgöra sina uppgifter gentemot kyrkan. Egendomen förblir självägande rättssubjekt med ett gemensamt ändamål. Detta markeras genom särskilda bestämmelser i lagen om införande av lagen om . Det torde inte råda någon oklarhet om den totala egendomsmassans omfattning. Den motsvarar den egendom som egendomsnämnderna förvaltar. Prästlönefonderna utgör stiftsvisa fonder. Prästlönefastigheterna inom ett stift förvaltas gemensamt inom samma förvaltningsorganisation. När en fastighet säljs förs ersättningen till stiftets prästlönefond. I praktiken sker således en stiftsvis gemensam förvaltning av alla prästlönetillgångar. Huruvida fastigheterna betraktas som ett rättssubjekt per fastighet, per församling som den ursprungligen härrör från eller per stift torde sakna praktisk betydelse. 7.3.2 Prästlönetillgångarnas ändamål Regeringens förslag: Prästlönetillgångarna skall ha till ändamål att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för förkunnelse. Endast avkastningen får användas för ändamålet. Kammarkollegiets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Fråga 7 i avsnittet Den kyrkliga egendomen i Remiss I rörde det övergripande ändamålet för prästlönetillgångarna efter relationsändringen. Förslaget har tillstyrkts av en mycket stor andel av de svarande. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 7 Remissinstanser utanför tar i stor utsträckning inte ställning i frågan. Bland de kyrkliga instanserna är det främst vissa organisationer inom kyrkan som är negativa. En sådan remissinstans är församlingsnämnd som anser att orden de ekonomiska i ändamålsbestämmelsen bör strykas. Domkapitlen i och , Egendomsnämndernas samarbetsorgan samt anser att den gällande lokala pastoratsanknytningen skall behållas, dvs. tillgångarna skall ha till ändamål att svara för prästlöner i det pastorat till vilka tillgångarna hör. Liknande synpunkter framförs från ett antal församlingar och pastorat, t.ex. och . Flera församlingar anser också att ändamålet bör vara det som i 4 § i förslaget till lag om anges som en församlings grundläggande uppgift. kyrkomöte: Prästlönetillgångarnas främsta ändamål måste också vara att ge ekonomisk avkastning till stöd för kyrkans verksamhet. Detta hindrar givetvis inte det angelägna i att den ekonomiska förvaltningen bedrivs på ett sätt som tillgodoser naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen eller andra ideella intressen i anslutning till kyrkans verksamhet. Den av regeringen föreslagna lagtexten rymmer goda möjligheter till ett sådant hänsynstagande. Skälen för regeringens förslag: Prästlönetillgångarna har för när- varande flera ändamålsbestämmelser som delvis överlappar varandra. Det övergripande målet för all förvaltning av kyrklig jord är enligt 41 kap. 9 § första stycket kyrkolagen att den skall inriktas på att vidmakthålla de ekonomiska förutsättningarna för förkunnelse. För prästlönetillgångarna gäller därutöver genom bestämmelserna i 41 kap. 1 § första stycket 1 och 21 § kyrkolagen det speciella ändamålet att deras avkastning är avsedd för avlöning åt kyrkoherde eller komminister i visst eller vissa pastorat. Ytterligare ett ändamål för prästlönetillgångarna anges i 42 kap. 15 och 16 §§ kyrkolagen. Där bestäms att av avkastningen av tillgångarna skall betalas till kyrkofonden. Denna del av avkastningen kommer därmed att användas för samma ändamål som kyrkofondens medel i övrigt, dvs. kyrklig utjämning och vissa kyrkliga kostnader. Till detta kommer att även ett förvaltningsmål har knutits till den kyrkliga jorden. Enligt 41 kap. 9 § andra stycket kyrkolagen skall den förvaltas så effektivt som möjligt och på ett sådant sätt att den ger bästa möjliga avkastning. Enligt principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och är en utgångspunkt för den kyrkliga egendomens ställning efter relationsändringen att den skall bestå för avsedda ändamål. Flera remiss- instanser inom kyrkan menar att ändamålet att svara för lön åt präster i vissa pastorat är det överordnade och att detta skall komma till uttryck. De olika ändamål som ovan beskrivits för tillgångarna har lika stor giltighet. Med hänsyn till att det inte råder några motsättningar mellan de mer speciella ändamålen och det övergripande ändamålet är det i princip tillräckligt att ange det . Ändamålet för egendomen bör således anges som att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för förkunnelse. Endast avkastningen bör få användas för ändamålet. I annat fall kan tillgångarnas fortbestånd äventyras. Om endast det övergripande ändamålet för prästlönetillgångarna lagregleras skulle dock som Kammarkollegiet har funnit de församlingar och samfälligheter som tillsammans har rätt till hälften av avkastningen av tillgångarna enligt andelstal inte ha någon garanti för att denna rätt består efter relationsändringen. För att undvika en sådan situation bör en bestämmelse av innebörd att högst hälften av av- kastningen får användas för annat kyrkligt ändamål ingå i över- gångslagstiftningen. Det kan efter relationsändringen även bli nödvändigt att inom hälftenandelen av avkastningen besluta om en annan inbördes fördelning av andelstal mellan församlingar och kyrkliga samfälligheter än den som gäller. Därför bör rätten för en församling eller samfällighet till visst andelstal bestå tills annat beslutas efter tillstånd av Kammarkollegiet enligt samma grunder som gäller för permutation. 7.4 Vissa frågor rörande egendomen 7.4.1 Tillsyn, bokföring och revision Regeringens förslag: Regeringen får besluta om tillsyn av förvaltningen av prästlönetillgångarna. Bokföringen av den kyrkliga egendomen skall hanteras enligt de allmänna regler för bokföring som kommer att gälla för registrerade trossamfund. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av en statlig revision av förvaltningen av den kyrkliga egendomen. Kammarkollegiets förslag: Kollegiet har lämnat förslag om tillsyn och revision som överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: I Remiss I, avsnittet Den kyrkliga egendomen, avsåg fråga 9 Kammarkollegiets förslag om tillsyn. Utfallet blev en svag övervikt för förslaget. Frågan var den enda i remissomgången som inte stöddes av en majoritet av remissinstanserna. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 9 Av SCB:s rapport över enkätutfallet framgår att det med en befolkningsviktad svarsfördelning endast är stiftssamfälligheterna bland de kyrkliga remissinstanserna som är positiva till förslaget om tillsyn, övriga kyrkliga kommuner är negativa. Organ utanför tar i stor utsträckning inte ställning i frågan. Bland de remissinstanser som avgett särskilda kommentarer är det flera som i likhet med anser att tillsynen kan utövas av kyrkomötet med stöd av lagen om . Kammarrätten i anser att förslaget om tillsyn är synnerligen välgrundat med hänsyn till de stora ekonomiska värden som det är fråga om. delar Kammar- kollegiets uppfattning att det inte behövs en statlig tillsyn men anser att det bör finnas utrymme för att en särskild tillsyn anordnas. I enkäten ställdes inte några frågor beträffande bokföring eller revision. har inte haft några synpunkter på Kammarkollegiets bedömning av behovet av statlig revision. uttalar att man förutsätter att bokföringen av tillgångarna även i fortsättningen utan hinder av förslagen i betänkandet Översyn av redovisningslagstiftningen (SOU 1996:157) skall kunna ske stiftsvis hos förvaltarna och inte behöva ske hos de stiftelseliknande rättssubjekt som prästlönetillgångarna utgör. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag Tillsyn Som en del i stat kyrkareformen ingår att staten ställer egendom som betraktas som en del av det allmänna till trossamfundet förfogande. Detta sker under vissa allmänna förutsättningar såsom att ingen ändring av identitet sker genom relations- ändringen och att egendomen används för samma ändamål som . Det är naturligt att frågor om tillsyn över förvaltningen av egendomen aktualiseras i detta sammanhang. Regeringens förslag rörande den kyrkliga egendomen innebär att de flesta kategorierna av kyrklig jord överförs till organ inom med äganderätt, oftast förenad med en ändamålsbestämmelse. För prästlönetillgångarna föreslås att de skall utgöra särskilda rättssubjekt och förvaltas av med stöd av regler i lagen om , där även en ändamålsbestämmelse för egendomen skall ingå. Eftersom de olika kategorierna av kyrklig jord enligt förslaget får olika ställning efter relationsändringen måste frågan om behovet av tillsyn bedömas separat för de olika dispositionsformerna. Regeringen delar Kammarkollegiets bedömning att i de fall där egendomen övergår till kyrkan med äganderätt är förändringen av dispositionsrätten så genomgripande att det inte är motiverat med en särskild statlig tillsyn. Det gäller även om äganderätten är inskränkt av en ändamålsbestämmelse.