prop · GL03178 · 1998-01-01 00:00:00 — Utöver hemvist krävs att sökanden, vid en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet, kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. Detta innebär, som närmare behandlas i avsnitt 5, att det skall göras en bedömning av trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnat om sin identitet och om anledningen till att den inte går att styrka. Sammanfattning av betänkandet Bakgrund I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap föreskrivs att en utlänning på ansökan kan tas upp till svensk medborgare (naturaliseras) om han eller hon fyllt , eller i fråga om medborgare i annat nordiskt land har hemvist här i landet samt fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Utöver de villkor som således anges i lagtexten uppställs i praxis även krav på att en sökande skall kunna styrka sin identitet för att svenskt medborgarskap skall beviljas. Från detta krav medges, till skillnad från vad som gäller beträffande de i lagtexten angivna villkoren, inte några undantag. Kravet på styrkt identitet hänger samman med bl.a. att det åtminstone i förstone kan förefalla självklart att ett land skall ha full visshet om identiteten hos de personer som landet tar upp till sina medborgare. Det är vidare så att kunskap om sökandens identitet utgör en grundläggande förutsättning för att den myndighet som fattar beslut i medborgarskaps- ärendet skall kunna göra en fullgod kontroll av övriga naturalisationsvillkor, såsom t.ex. ålder och vandel. Andra viktiga skäl som talar för upprätthållande av kravet är dels att ett beslut om naturalisation som vilar på falska identitetsuppgifter i princip inte på den grunden kan anses vara en nullitet (verkningslöst), dels att 2 kap. 7 § regeringsformen omöjliggör återkallelse av svenskt medborgarskap även i de fall då medborgarskapet har meddelats på grundval av en medvetet uppgiven oriktig identitet. Mot de skäl som talar för upprätthållandet av kravet på styrkt identitet står det faktum att detta villkor har fått till följd att vissa grupper av invandrare, ofta utan egen skuld, i princip är utestängda från möjligheten att få svenskt medborgarskap oavsett hur länge de har haft hemvist i . Oklar identitet är den utan jämförelse vanligaste avslagsgrunden i naturalisationsärenden och åberopade denna grund i 2 606 av sina 4 406 avslagsbeslut. Oförmågan att styrka sin identitet och därmed avsaknaden av svenskt medborgarskap får till följd bl.a. att dessa människor går miste om vissa till medborgarskapet exklusivt knutna rättigheter och förmåner. Således har de ingen ovillkorlig rätt att resa in i och vistas i . De saknar vidare skydd mot att bli utvisade härifrån och de står inte heller under beskydd vid ett eventuellt ingrepp mot dem under vistelse i ett annat land. Ytterligare viktiga konsekvenser är att de saknar rösträtt vid val till liksom till , det senare eftersom personer tillhöriga de nu aktuella grupperna aldrig heller är medborgare i något annat EU-land. Till det sagda kommer även att avsaknaden av möjlighet att bli svensk medborgare för många medför en påfrestande känsla av utanförskap. Kommitténs huvuduppgift i nu aktuell del har varit att överväga och föreslå ändringar för att komma till rätta med det problem som kravet på styrkt identitet utgör för vissa invandrare. I arbetet härmed har kommittén, vilket framgår av direktiven, haft att beakta att den grundläggande principen om styrkt identitet vid ansökan om svenskt medborgarskap måste ligga fast. Kommitténs ställningstaganden och förslag Skälen för en ändrad ordning De ovan redovisade konsekvenserna av obestyrkt identitet drabbar inte bara den minoritet av utlänningar som medvetet lämnar oriktiga identitetsuppgifter utan dessvärre drabbas i lika stor utsträckning de människor som är helt utan egen skuld till att de ej kan styrka sin identitet. Såvitt avser den sistnämnda gruppen är de nuvarande konsekvenserna enligt kommitténs uppfattning inte rimliga och det är därför mycket angeläget att möjliggöra även för dessa personer att under vissa förutsättningar erhålla svenskt medborgarskap. Ytterligare ett skäl för att införa en ändrad ordning är att då närmar sig den syn på identitetsfrågor i naturalisationsärenden som förefaller dominera i övriga . Av de svar som inkommit i anledning av kommitténs undersökning om förhållandena i andra länder måste nämligen den slutsatsen dras att i ett europeiskt perspektiv upprätthåller en förhållandevis sträng praxis vad gäller styrkt identitet i dessa sammanhang. Detta får anses gälla även med beaktande av att flera av de övriga länderna till skillnad från har en rättsordning som gör det möjligt att återkalla ett medborgarskap som beviljats på grundval av oriktiga identitetsuppgifter. Möjlighet till dispens från kravet på styrkt identitet Kommittén föreslår att det vid ansökan om svenskt medborgarskap skall vara möjligt att erhålla dispens från kravet på styrkt identitet. För en utlänning som inte kan styrka sin identitet bör det således vara tillräckligt att utlänningen med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande omständigheter bedöms som trovärdig såvitt avser lämnade uppgifter om identiteten och om att han eller hon saknar möjlighet att styrka densamma. Vid dispens från kravet på styrkt identitet bör som villkor för svenskt medborgarskap vidare gälla att utlänningen i fråga har hemvist i . Dispensmöjligheten bör kunna tillämpas beträffande utlänningar som är utan egen skuld till att de inte kan styrka sin identitet. Den bör inte vara förbehållen vissa grupper. Avsikten är dock i första hand att lösa de problem som uppstår genom att flyktingar och personer från länder utan fungerande statlig förvaltning generellt har svårt att få fram handlingar som styrker identiteten. Kravet på styrkt identitet framgår inte av lagtexten i dess nuvarande lydelse. Enligt kommitténs uppfattning är det emellertid, med hänsyn till den stora betydelse som identitetsfrågor fått i medborgarskapssammanhang , nu dags att skriva in även detta krav i lagtexten. Likaså bör möjligheten till dispens anges särskilt i lagtexten. Trovärdighetsbedömningen såvitt avser utlänningens uppgifter om sin identitet I det följande skall något beskrivas efter vilka riktlinjer som den föreslagna trovärdighetsbedömningen bör äga rum. Det är viktigt att härvid understryka att majoriteten av de utlänningar som kommer hit gör det i ärligt och hederligt uppsåt såväl vad gäller den uppgivna identiteten som syftet med flytten till . Enbart den omständigheten att en person saknar handlingar som styrker de uppgifter han eller hon lämnar om sitt namn och ursprung får därför inte tas till intäkt för misstanke om att uppgifterna är oriktiga. Tvärtom ligger det i sakens natur att en utlänning inte kan identifiera sig på ett för svenska myndigheter godtagbart sätt. I synnerhet gäller detta flyktingar och personer som kommer från länder vilka saknar en fungerande statlig administration. En viktig utgångspunkt är att trovärdighetsbedömningen skall ske utifrån samtliga i ärendet föreliggande omständigheter. Härmed avses, utöver de handlingar och uppgifter som finns tillgängliga i medborgar- skapsakten, även motsvarande dokumentation från de ärenden om uppehållstillstånd som rör utlänningen i fråga. Därigenom möjliggörs en kontroll av om utlänningen under hela sin vistelsetid i vidhållit samma uppgifter i fråga om t.ex. identitet, bakgrund och familjeförhållanden. Vidare bör eventuella ärenden med anhöriganknytning ingå i underlaget för den helhetsbedömning som skall göras i dessa fall. I sådana ärenden har nämligen släktingar till den utlänning som är föremål för den trovärdighetsbedömning som skall göras fått lämna uppgifter om denne. Visar det sig vid en genomgång av tillgängliga handlingar och uppgifter att utlänningen levt under en och samma identitet under hela sin vistelsetid i bör detta om det inte motsägs av någon annan omständighet som regel vara tillräckligt för att utlänningen skall anses ha uppfyllt vad som krävs i trovärdighetsavseende. Bland omständigheter som trots konsekvent vidhållna identitetsuppgifter kan tala mot medborgarskap märks när anhöriga till en i bosatt utlänning ansöker om visering eller uppehållstillstånd och därvid beträffande den de skall besöka anger andra uppgifter än vad denne själv uppgett vid sin ankomst hit. Det kan också vara så att utlänningen i tillståndsärendet lämnat uppgifter som skiljer sig från vad han eller hon senare uppger i medborgarskapsärendet. Marginella avvikelser bör självfallet bortses från, men har utlänningen på väsentliga punkter ändrat uppgifter om t.ex. sin egen bakgrund eller sina familjeförhållanden kan det om inte utlänningen har någon godtagbar förklaring till de motstridiga uppgifterna finnas anledning att med hänvisning till bristande trovärdighet avslå ansökan om medborgarskap. Bristande trovärdighet kan för övrigt i undantagsfall föreligga även om utlänningen i såväl tillstånds- som medborgarskapsärendet vidhållit samma uppgifter i fråga om identitet, bakgrund, släktskap m.m. Vad som åsyftas är när någon eller några av de uppgifter som utlänningen lämnar är uppenbart orimliga. Normalt är dock vidhållandet av samma uppgifter i stället ägnat att rent allmänt öka trovärdigheten i en persons berättelse. I de fall då en utlänning under sin vistelse i har ändrat sina identitetsuppgifter bör man såvitt avser trovärdighetsbedömningen skilja på två olika situationer, nämligen då ändringen skett sedan svenska myndigheter konfronterat utlänningen med omständigheter som visar eller tyder på att den av utlänningen uppgivna identiteten är oriktig respektive då utlänningen helt frivilligt och utan påtryckningar ändrat uppgifterna. I den förstnämnda typen av fall bör trovärdighetsbedömningen normalt utfalla till utlänningens nackdel. Utlänningen har ju då ljugit om sin identitet vid ankomsten till och inte heller i efterhand tagit några egna initiativ till att underrätta svenska myndigheter om det rätta förhållandet. Med beaktande därav finns det som regel inte heller anledning att när utlänningen ställd inför besvärande fakta ändrar sina uppgifter tillmäta de nya uppgifterna sådant värde i trovärdighetshänseende att de bör godtas vid en ansökan om svenskt medborgarskap. Har utlänningen däremot frivilligt ändrat sina identitetsuppgifter, finns det enligt kommitténs uppfattning skäl att anlägga en mindre kategorisk syn på trovärdighetsbedömningen. Således har utlänningen i dessa situationer, vilket är en betydelsefull skillnad, efter en tids vistelse här vidtagit frivilliga åtgärder för att få en rättelse till stånd. Ytterligare ett viktigt skäl till en mindre restriktiv bedömning i dessa fall är det angelägna i att det föreligger en rimlig korrespondens mellan de intentioner som ligger till grund för regelsystemen i utlänningslagen respektive medborgarskapslagen. Till belysande av vad som avses härmed kan nämnas att regeringen till lämnat ett förslag (prop. 1997/98:36) som bl.a. innebär att vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd skall återkallas hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till liksom till andra humanitära skäl. Särskild hänsyn skall därvid tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till vistelsetiden i . Har utlänningen vistats här med uppehållstillstånd , får återkallelse av tillståndet ske endast om det finns synnerliga skäl. I det betänkande som ligger till grund för regeringens förslag, Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67), sägs vidare att förslaget kan tänkas bidra till att några vågar träda fram under sin rätta identitet. Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att en mer balanserad prövning än skall göras i de fall en utlänning i ärendet om uppehållstillstånd uppgett oriktig identitet. Det vore enligt kommitténs uppfattning inte rimligt om den humana grundsyn som förslaget ger uttryck för inte på något sätt skulle avspegla sig i hanteringen av medborgarskapsfrågor. En tänkbar följd vore annars att den som, i enlighet med regeringsförslagets intentioner, efter en tids vistelse i träder fram under rätt identitet därmed också går förlustig möjligheten att bli svensk medborgare. Detta vore en olycklig konsekvens; inte minst med beaktande av att utlänningen, om denne i stället fortsatt att dölja det rätta förhållandet, skulle ha bevarat sina möjligheter att erhålla svenskt medborgarskap förutsatt att han eller hon klarade sig igenom trovärdighetsbedömningen. Kommittén anser mot bakgrund av det nu sagda att frivilligt ändrade identitetsuppgifter inte i sig bör leda till att den som ändrat uppgifterna är utestängd från möjligheten att med tillämpning av undantaget från kravet på styrkt identitet erhålla svenskt medborgarskap. Att en utlänning efter en tids vistelse i ändrar sina identitetsuppgifter behöver emellertid inte med nödvändighet betyda att de nya uppgifterna är korrekta och även dessa skall därför självfallet bli föremål för en trovärdighetsbedömning. Denna skall, liksom i övriga fall, basera sig på samtliga i ärendet föreliggande omständigheter samt på den länderkunskap och övrig kompetens som och besitter. Särskilt intresse bör därvid ägnas åt vad utlänningen anför i fråga om anledningen till att han eller hon vid ankomsten till uppgett oriktig identitet. Det finns också skäl att trovärdighetsbedömningen i dessa situationer företas med största omsorg och noggrannhet eftersom utlänningen genom att vid ankomsten till ljuga om sin identitet får anses ha medverkat till att helt allmänt negativt påverka trovärdigheten i de uppgifter han eller hon lämnar. Blir emellertid utfallet av trovärdighetsbedömningen sådant att utlänningens ändrade uppgifter om sin identitet och om att denna ej kan styrkas bedöms som trovärdiga bör utlänningen kunna erhålla svenskt medborgarskap under förutsättning att han eller hon också uppfyller övriga naturalisationsvillkor och det hemvistkrav som gäller vid dispens från kravet på styrkt identitet. Hemvisttiden bör därvid räknas från den tidpunkt då utlänningen till anmälde de ändrade uppgifterna. Trovärdighetsbedömningen såvitt avser utlänningens uppgifter om att identiteten ej kan styrkas Under föregående rubrik har redogjorts för trovärdighetsbedömningar i fråga om de uppgifter som en utlänning lämnar om sin identitet. Den trovärdighetsbedömning som bör göras i denna typ av ärenden innefattar emellertid ytterligare ett led, nämligen bedömningen av vad utlänningen uppger beträffande skälen till att han eller hon saknar möjlighet att styrka sin identitet. Det handlar därvid inte bara om varför utlänningen saknar godtagbara pass- och identitetshandlingar vid ankomsten till utan även om varför utlänningen inte heller i ett senare skede kan få fram sådana handlingar. Många av de personer som kommer till utan godtagbara identitetshandlingar är flyktingar och personer som kommer från länder, vilka saknar en fungerande statlig administration. Problem avseende kravet på styrkt identitet förekommer emellertid om än i mer begränsad omfattning även beträffande vissa andra grupper än de nu nämnda. Det kan t.ex. röra sig om statslösa personer eller personer som kommer från något land vars identitetshandlingar är av så enkel beskaffenhet att de i princip inte godtas av svenska myndigheter. Även beträffande personer tillhöriga dessa kategorier torde det ofta vara så att problem i nu aktuellt avseende är hänförliga till personens bristande möjlighet och således ej ovilja att styrka identiteten. Därmed finns det inte heller något hållbart skäl till varför dessa personer skulle vara uteslutna från möjligheten att erhålla dispens från kravet på styrkt identitet. Motsvarande bör naturligtvis gälla också för andra personer som, även om de tillhör någon helt annan grupp, kan anföra i sammanhanget godtagbara skäl till att de ej kan styrka sin identitet. Förutsättningen för att någon skall kunna erhålla dispens från kravet på styrkt identitet bör enligt kommitténs uppfattning således inte vara att personen i fråga tillhör en viss kategori utan i stället att vederbörande är utan egen skuld till att identiteten ej kan styrkas. För bedömande av om denna förutsättning är uppfylld skall det ske en prövning av omständigheterna i varje enskilt ärende och det faktum att en person t.ex. har flyktingstatus innebär därför inte med automatik att vederbörande skall undantas från kravet på styrkt identitet. Av förklarliga skäl kommer dock flyktingar och även personer från länder utan fungerande statlig förvaltning generellt sett att ha lättare än personer tillhöriga andra grupper att med framgång hävda att de är utan egen skuld till att identiteten ej kan styrkas. Sedan det med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande omständigheter skett en värdering av vad utlänningen uppgett i fråga om varför det saknats identitetshandlingar vid ankomsten till och varför utlänningen inte heller i ett senare skede kunnat få fram sådana handlingar, skall det i slutänden ske en sammantagen trovärdighetsbedömning avseende huruvida utlänningen uppfyller den för dispens gällande förutsättningen, nämligen att han eller hon är utan egen skuld till att identiteten ej kan styrkas. Generellt kan i fråga om den sammantagna bedömningen sägas att skäl regelmässigt saknas till att göra avkall på att utlänningen skall ha gjort vad som skäligen kan begäras av honom eller henne för att i efterhand styrka sin identitet. Bedömningen härvidlag bör inte heller ställa till nämnvärda problem för myndigheterna. Vad däremot gäller ankomsttillfället kan det av förklarliga skäl vara förenat med stora svårigheter att bedöma vilka möjligheter en utlänning hade att medföra godtagbara identitetshandlingar till . Svårigheterna härvidlag uppmanar naturligtvis också till försiktighet vad gäller att låta omständigheter hänförliga till ankomsttillfället ensamma påverka utfallet av trovärdighetsbedömningen i negativ riktning. Helt uteslutet är detta emellertid inte och vad som då ligger närmast till hands är fall av dokumentförstörelse. Såvitt avser situationer i övrigt då utfallet av bedömningen, trots den tid som förflutit, blir att utlänningen anses ha brustit i det första ledet dvs. inte medfört identitetshandlingar till fastän möjlighet till det funnits bör förfaringssättet normalt vara att utlänningen uppmanas att i efterhand skaffa fram och ge in de befintliga handlingarna. Det är också rimligt att anta att utlänningen i flertalet fall kommer att kunna infria vad som således begärs av honom eller henne och att dispensförfarandet därför ej behöver komma till användning. Misslyckas emellertid utlänningen med att i efterhand få fram handlingarna, bör detta inte med automatik medföra att möjligheterna till dispens är borta. En annan sak är att utlänningen genom att inte ha med sig de befintliga handlingarna vid ankomsten till kan ha medverkat till att helt allmänt negativt påverka trovärdigheten i de uppgifter han eller hon lämnar. Krav på längre hemvisttid vid undantag från kravet på styrkt identitet En av de grundförutsättningar för naturalisation som anges i 6 § medborgarskapslagen är krav på viss tids hemvist. Hemvistvillkoret anger den minsta tid en utlänning skall ha varit i för att kunna bli svensk medborgare och för icke nordiska medborgare är bestämd till . Vid dispens från kravet på styrkt identitet finns det emellertid enligt kommittén flera skäl som talar för att uppställa krav på längre hemvisttid än den lagen föreskriver. För det första skulle en längre vistelsetid öka möjligheterna att bedöma trovärdigheten såvitt avser den uppgivna identiteten. Har en person som ej kan styrka sin identitet vistats här i landet under samma identitet , talar det med större tyngd för att identitetsuppgifterna är riktiga än om vederbörande bara vistats här . Ytterligare ett skäl, för att göra en åtskillnad i kravet på hemvist för å ena sidan personer som kan styrka sin identitet och å andra sidan för personer som inte kan detta, är att en sådan skillnad utgör ett incitament för sökanden att göra vad som är möjligt för att få fram och ge in handlingar som styrker identiteten eftersom han eller hon därigenom erhåller svenskt medborgarskap . Frånvaron av en sådan skillnad skulle däremot innebära att mindre nogräknade personer, med dispensförfarandet i åtanke, kunde se en möjlighet att i leva under ny och falsk identitet och detta således utan fördröjd väntan på svenskt medborgarskap. Det är inte heller otänkbart att en sådan ordning rent allmänt skulle öka dragningskraft på människor som ej är önskvärda här och vilka med uppgivande av rätt identitet inte skulle ha erhållit svenskt medborgarskap, t.ex. på grund av terroristanknytning. Kommitténs förslag är att det vid dispens från kravet på styrkt identitet skall krävas hemvist i . Detta är en tidsgräns som harmonierar väl med de bakomliggande skälen för en förlängning. Underlaget för myndigheternas bedömningar i trovärdighetshänseende bör således hinna bli avsevärt förbättrat och vidare bör den föreslagna tidsskillnaden vara tillräcklig för att verka avhållande på människors benägenhet att med utnyttjande av dispensmöjligheten försöka erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet. Därtill kommer att utlänningen ges en klart på sig att få fram någon form av dokumentation till stöd för de identitetsuppgifter han eller hon lämnar. Enligt kommittén bör den föreslagna tidsgränsen vara en absolut minimigräns. Härför talar bl.a. att alla presumtiva svenska medborgare då ges mycket tydliga signaler i detta avseende den som kommer hit och ej kan styrka sin identitet vet med bestämdhet att han eller hon får vänta på sitt svenska medborgarskap. En fast minimigräns bidrar vidare till att undvika oönskade försök att få ett svenskt medborgarskap i falsk identitet. Är gränsen tänjbar får nämligen benägenheten att otillbörligt chansa på att i ett relativt tidigt skede erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet allmänt sett antas vara större än om det finns en orubblig minimigräns. Kommittén ser däremot inte något principiellt hinder mot att myndigheterna i enskilda ärenden fordrar längre tids hemvist i än . Ett tänkbart sådant fall kan vara när det råder förhållandevis små tvivel rörande trovärdigheten i de uppgifter som en person lämnar men likväl tillräckliga för att ansökan om medborgarskap skall avslås. Det bör vid sådant förhållande vara möjligt att man, efter att personen vistats ytterligare något eller här, bedömer att den tillkommande hemvisttiden är av sådan betydelse i sammanhanget att den läker den tidigare bristen i trovärdighet och att vederbörande därför bör beviljas svenskt medborgarskap. Återkallelse av medborgarskap (s.k. expatriering) bör även fortsättningsvis vara otillåtet enligt svensk rätt Kravet på styrkt identitet skall enligt kommitténs förslag inte längre vara obligatoriskt och man kan därför inte heller helt bortse från en risk för en viss ökning av antalet medborgarskap, vilka meddelats i fel identitet. Enligt kommitténs bedömning kommer emellertid den nya ordningen såsom den utformats med krav på förlängd vistelsetid och på att lämnade uppgifter skall vara trovärdiga inte att medföra någon nämnvärd ökning av antalet medborgarskap som beviljas på grundval av falsk identitet. Av betydelse för detta antagande är dessutom den omständigheten att fokuseringen på identitetsfrågor i tillståndsärenden ökat . Således kan man t.ex. räkna med att de från gällande reglerna om tagande av fingeravtryck (5 kap. 5 § utlänningslagen) kommer att bidra till ökade förutsättningar för upptäckt av oriktig identitet redan i ärendet om uppehållstillstånd. Till det sagda kommer att man på goda grunder kan anta att antalet fall då en person som trots det anförda lyckas i sitt uppsåt att vistelse här erhålla ett medborgarskap i falsk identitet avslöjas i ett ännu senare skede, kommer att vara synnerligen begränsat.