prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Närmast till hands ligger i stället att ålderspensionsskyddet för de nämnda grupperna kompletteras genom överenskommelser med arbetsgivarna om tecknande av privata pensionsförsäkringar eller andra icke offentliga lösningar. En försäkrad kan vara berättigad till olika former av so- cialförsäkringsersättningar. Frågan om hur pensionsrätt föreslås beräknas då sjukpenning, förtidspension, arbetsskadelivränta eller annan pensionsgrundande ersättning utges och avser samma sjukdom eller skada behandlas i avsnitt 9.4. 8.2 Avdrag för den allmänna pensionsavgiften vid beräkning av pensionsgrundande inkomst Regeringens förslag: Vid fastställande av pensionsgrundande in- komst skall ett belopp avräknas som motsvarar den allmänna pen- sionsavgiften som fastställts med ledning av den årliga taxeringen till statlig inkomstskatt. Promemoriornas förslag stämmer i huvudsak överens med rege- ringens förslag. I Ds 1995:29 omfattade dock förslaget också avdrag för den allmänna sjukförsäkringsavgiften som då togs ut. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig över Ds 1995:29 har flertalet invändningar mot förslaget. Av de remissinstanser som yttrar sig över Ds 1997:67 är det ett fåtal som berör ovan nämnda förslag. Av detta fåtal har flertalet invändningar mot eller avvisar förslaget. () och Företagarnas Riks- organisation tillstyrker förslaget i sin helhet. (), , och akademikers centralorganisation har alla förståelse för resonemanget bakom förslaget men har olika synpunkter på detsamma. (), (), () och avvisar förslaget. (), Kammarrätten i och med flera har invändningar mot förslaget. RFV anser att förslagets konsekvenser inte är tillfredsställande analyserade och redovisade. RFV menar vidare att förändringar som påverkar det materiella innehållet i pensionssystemet inte bör göras i ett sammanhang som tar sikte på tekniska justeringar. Enligt RFV bör det förhållandet att allmän pensionsavgift inte tas ut på pensionsinkomster, vilket är ett motiv för att de skall dras ifrån vid beräkning av pensionsgrundande inkomst, redan ha beaktats vid fastställandet av pensionsnivån. Enligt verkets mening drabbas yngre generationer hårdare än äldre ef- tersom deras pension i högre grad tjänas in efter det att förslaget skall träda i kraft. RFV påpekar också, i likhet med flera andra remissinstan- ser, att personer med inkomster som frånräknat allmän pensionsavgift överstiger 7,5 basbelopp inte berörs av förslaget eftersom de även fort- sättningsvis får en pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp. RFV hävdar vidare att förslaget leder till att sambandet mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet tunnas ut genom att avgiftsunderlag och förmånsunderlag inte längre skulle sammanfalla. Vidare skapas en osä- kerhet om försäkringsvillkoren genom att förändringar i reglerna för all- männa egenavgifter påverkar pensionsförmånerna även om dessa föränd- ringar inte har något samband med pensionssystemet. RSV har inga principiella invändningar mot förslaget. RSV påpekar dock att allmän pensionsavgift kan debiteras endast om inkomsttagaren är skattskyldig. I vissa fall kan förekomma att pensionsgrundande inkomst beräknas trots att skattskyldighet inte föreligger. Den pensionsgrundande inkomsten skulle i sådana fall inte påverkas av förslaget. RRV framför att förslaget innebär ett avsteg från riktlinjerna och vad som framfördes av Pensionsarbetsgruppen om förutsägbarhet och trovärdighet i det reformerade pensionssystemet och menar att förslaget innebär att den pensionsgrundande inkomsten och följaktligen pensionen direkt kan påverkas genom politiska beslut. har RRV en viss förståelse för det förda resonemanget att allmän pen- sionsavgift inte betalas på pensionen. LO avvisar förslaget och påpekar att förslaget inte är neutralt i förhållande till den nuvarande ordningen genom att den pensionsgrundande inkomsten blir lägre. Enligt LO beaktas inte att statsinkomsterna påverkas positivt vid ett borttagande av arbetsgivarav- gift till ATP. TCO tolkar förslaget så att allmän pensionsavgift till pensionssystemet skulle komma att tas ut på inkomster som inte ger pensionsrätt. TCO menar att avgifts- och förmånsunderlag bör beräknas på samma sätt och motsätter sig den sänkning av pensionsförmånerna som förslaget innebär. Vidare påpekar TCO att om fler avgifter av samma slag som den allmänna pensionsavgiften införs kommer pensionen att reduceras ytterligare. TCO är även kritisk till motiveringen till förslaget och anför bl.a. att den allmänna pen- sionsavgiften är avdragsgill, vilket inte tagits hänsyn till. förklarar sig ha förståelse för att det vid en avgiftsväxling bör ske ett avdrag för allmän pensionsavgift men kan dock under inga omständigheter acceptera avdrag för redan införda avgifter. PTK motsätter sig förslaget och menar att eventuell höjning av de allmänna egenavgifterna skulle, om dessa dras av vid fastställande av PGI, leda till en lägre pensionsnivå. hävdar att förslaget vilar på grunden att en avgiftsväxling från arbetsgivaravgift till allmän egenavgift genomförs. En sådan växling kommer enligt förbundet att medföra ökade kostnader för landets kommuner. påpekar att det kommunala pensionsavtalet (PA-KL) är konstruerat som ett bruttopensionssystem. Detta får till följd att avtalet kompenserar för den minskning av pensionsunderlaget som förslaget innebär. Förbundet tillstyrker därför förslaget endast under förutsättning att det inte leder till en kostnadsövervältring på det kommunala pensionsavtalet. Arbetsgivar- verket finner den föreslagna förändringen rimlig men pekar på att det kan vara mindre lämpligt att därigenom införa ett nytt inkomstbegrepp. Därigenom blir beräkningsgrunden för pensionen otydligare för arbetstagaren. Enligt vore det lämpligt att övergå till ett bruttolönesystem som utgår från hela arbetskraftskostnaden och där skatter och avgifter räknas av från denna. Enligt Kammarrätten i är det mer konsekvent att räkna in arbetsgivaravgiften vid beräkning av pensionsgrundande inkomst än att göra avdrag för allmän pensionsavgift. Kammarrätten konstaterar även att till privata pensionsförsäkringar inte påverkar bruttolönen och därmed inte heller pensionsgrundande inkomst. Kammarrätten, liksom RFV, påpekar att den föreslagna åtgärden kommer att minska utgående pensioner och därmed kommer att öka efterfrågan på andra stödformer som bostadstillägg till pensionärer m.m., liksom belastningen på det framtida garantipensionssystemet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring utgörs den pensionsgrundande inkomsten för allmän tilläggspension av summan av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete i den mån denna summa överstiger det vid årets ingång gällande förhöjda basbeloppet. Vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst bortses från inkomster av anställning och av annat förvärvarbete i den mån summan av dessa överstiger det förhöjda basbeloppet. Enligt 11 kap. 4 § samma lag skall den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt läggas till grund för beräkning av pensionsgrundande inkomst. De arbetsgivaravgifter och egenavgifter som skall betalas enligt lagen (1981:691) om socialavgifter räknas inte in i den pensionsgrundande in- komsten. Detta följer av att det är den taxerade inkomsten som ligger till grund för beräkningen. Enligt de av antagna riktlinjerna för det reformerade ålders- pensionssystemet skall pensionsrätt intjänas på grundval av inkomster av anställning och annat förvärvsarbete, varvid dessa inkomstslag skall avgränsas på samma sätt som enligt dagens regler. Därtill kommer pen- sionsrätt att tillgodoräknas enligt vissa regler för andra pensions- grundande belopp. Det gäller bl.a. pensionsrätt för föräldrar med små barn, i samband med plikttjänstgöring och för den som uppbär för- tidspension. Enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift skall den som uppbär inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete betala allmän pensionsavgift av avgiftsunderlaget. Avgifts- underlaget utgörs av summan av inkomster av anställning, efter vissa kostnadsavdrag, och inkomster av annat förvärvsarbete enligt 11 kap. 2 och 3 §§ lagen om allmän försäkring till den del summan understiger 7,5 förhöjda basbelopp. Allmän pensionsavgift betalas inte av den som vid årets ingång har fyllt och inte heller av en försäkrad vars inkomster för året understiger av nämnda basbelopp. Reglerna för beräkning av pensionsgrundande inkomst har inte an- passats med hänsyn till att det införts en allmän pensionsavgift, och allmänna egenavgifter. Därigenom har en skillnad uppstått mellan hur avgifter enligt lagen om socialavgifter respektive lagen om allmän pensionsavgift påverkar beräkningen av sådan inkomst. I princippropositionen lämnades frågan om en eventuell avgiftsväxling öppen för att beredas vidare bl.a. efter samråd med parterna på arbetsmarknaden. Med hänsyn härtill lämnades inte heller något förslag om de allmänna egenavgifternas behandling vid beräkning av pensions- rätt. anfördes i propositionen att det även finns principiella argument för att allmänna egenavgifter generellt bör dras ifrån vid beräkning av pensionsgrundande inkomst. Som en allmän utgångspunkt bör gälla att den pensionsgrundande inkomsten och därmed den pensionsrätt som tillgodoräknas skall vara oberoende av i vilken form olika offentliga åtaganden finansieras. Valet mellan finansiering med arbetsgivaravgift eller med allmän pensionsavgift bör sålunda inte påverka den pensionsförmån som tjänas in. Arbetsgivaravgifterna är en del av de totala lönekostnaderna. över en längre tidsperiod begränsas lönekostnadsutrymmet generellt sett av ekonomiska faktorer, såsom produktivitetsutvecklingen, varför det kan antas att arbetsgivaravgifter reducerar löneutrymmet. Detta innebär i sin tur att arbetsgivaravgifter reducerar bruttolönerna och därmed de pensionsgrundande inkomsterna. Motsvarande gäller däremot inte den allmänna pensionsavgiften, eftersom denna debiteras den enskilde indi- viden på samma sätt som inkomstskatten. Den påverkar därför inte bruttolönen. I motsats till inkomstskatten påverkar den allmänna pensionsavgiften inte heller värdet av pensionsförmånen när den faller ut, eftersom pensionsinkomster inte påförs någon allmän pensionsavgift. Med nuvarande regler för fastställande av pensionsgrundande inkomst får en viss förändring av avgiftsuttaget olika effekt på den intjänade pen- sionsrätten beroende på om den tar formen av en sådan avgift som den allmänna pensionsavgiften eller av arbetsgivaravgift. De höjningar av den dåvarande allmänna sjukförsäkringsavgiften, numera överförd till den allmänna pensionsavgiften, som skett har inte reducerat de pensionsgrundande inkomsterna. Om det i stället hade varit arbetsgivaravgiften inom sjukförsäkringen som hade höjts skulle de pensionsgrundande inkomsterna, om än med en viss för- dröjning, ha reducerats i motsvarande grad. Neutralitet mellan finansie- ring med arbetsgivar- respektive allmän pensionsavgift kräver därför att den allmänna pensionsavgiften dras ifrån vid beräkning av pensions- grundande inkomst. Med nu gällande ordning gäller således att pensionsförmånerna påver- kas av nivån på arbetsgivaravgifterna, men inte av nivån på den allmänna pensionsavgiften, oavsett för vilket syfte avgifterna tas ut. Det är uppen- bart att utan den höjning av arbetsgivaravgiftsuttaget som ägt rum skulle bruttolönerna och därmed pensionsförmånerna ha varit högre. Den syn som RFV ger uttryck för i sitt remissvar att pensionsförmånerna skall vara oberoende av avgiftsförändringar i andra förmånssystem har aldrig ägt giltighet. En möjlig väg att åstadkomma ett sådant oberoende vore, som Kam- marrätten i påpekar, att beräkna pensionsförmånerna på den totala lönekostnaden inklusive arbetsgivaravgifter snarare än att dra av den allmänna pensionsavgiften. Det finns emellertid principiella skäl för att varken avgifter som den allmänna pensionsavgiften eller arbets- givaravgifter bör inkluderas i den inkomst som grundar pensionsrätt. Det allmänna inkomstrelaterade pensionssystemet utgör en försäkring av in- komsten, i den meningen att ålderspensionen avser att till viss del ersätta den förvärvsinkomst som faller bort vid pensioneringen. Allmän pensionsavgift tas ut på förvärvsinkomster, men inte på pensionsinkomster. Ett rimligt betraktelsesätt är därför att den inkomstnivå som försäkras i det allmänna pensionssystemet inte skall inbegripa vare sig allmän pensionsavgift eller arbetsgivaravgifter. Regeringen delar inte RFV:s uppfattning att kompensationsnivån i pensionssystemet har lagts fast med hänsyn till att allmän pensionsavgift inte tas ut på pensionerna. Ett sådant synsätt är uppenbarligen inte rimligt vad gäller ATP vars nivåer fastställdes långt innan denna eller liknande avgifter infördes. För det reformerade systemet gäller att förmånsnivån har prövats tillsammans med frågan om avgifternas behandling vid beräkning av pensionsgrundande inkomst. Regeringen finner det för sin del rimligt att den förmånsnivå som är avsedd i det reformerade pensionssystemet av pensionsgrundande inkomst bör gälla för inkomsten exklusive allmän pensionsavgift. Enligt regeringens mening är det inte relevant att, som Kammarrätten i anför, jämställa premierna till en privat pensionsförsäkring med allmän pensionsavgift. En sådan försäkring utgör ett frivilligt spa- rande. Det kan inte vara rimligt att uppfatta inkomsten efter sådana pre- mier som den inkomst som bör försäkras i det obligatoriska allmänna ålderspensionssystemet. Regeringen föreslår således att det vid beräkning av pensions- grundande inkomst skall ske en avräkning av allmän pensionsavgift som debiteras de inkomster som ligger till grund för beräkningen. Till grund för avräkningen skall ligga den slutligt debiterade allmänna pensions- avgiften, oavsett om denna betalas eller ej. I annat fall skulle avgifts- uppbörden inverka på den pensionsrätt som tillgodoräknas. Den före- slagna ordningen kommer att tillämpas i samband med beräkning av pensionsrätt och pensionspoäng avseende eller därefter. Regeringens skäl för förslaget förutsätter eller betingas inte av en eventuell avgiftsväxling inom ramen för ålderspensionssystemet. De in- vändningar som bl.a. och LO anför är kopp- lade till de effekter en sådan växling kan föra med sig. Genom den nu föreslagna förändringen kommer den pensionsgrun- dande inkomsten att skilja sig från bruttoinkomsten. Regeringen gör be- dömningen att det inte är förenat med några större problem vare sig för den enskilde eller ur administrativ synvinkel att inkomsten i pensions- hänseende skiljer sig från bruttoinkomsten. Det kan för övrigt noteras att redan i dagens system skiljer sig den pensionsgrundande inkomsten från bruttoinkomsten genom att det endast är den del av inkomsterna som överstiger ett förhöjt basbelopp och understiger sju och ett halv gånger nämnda basbelopp som utgör den pensionsgrundande inkomsten. Förslaget medför, som flera remissinstanser pekar på, att den pen- sionsgrundande inkomsten för den vars inkomster av anställning och an- nat förvärvsarbete är lägre än eller något överstiger förmånstaket reduceras jämfört med om dagens regler bibehålls. Därmed blir också de framtida pensionerna lägre än om man inte gjort avdraget för allmän pensionsavgift. Enligt regeringens mening är dock en sådan jämförelse missvisande. En anpassning av reglerna för beräkning av pensionsgrundande inkomst borde ha gjorts redan i samband med införandet av den allmänna sjukför- säkringsavgiften . En avräkning av den allmänna pensionsavgiften innebär att pensionen hamnar på den nivå i förhållande till de disponibla inkomsterna under yrkeslivet som är avsedd. Utan sådan avräkning skulle kompensationsnivån i pensionssystemet bli beroende av om uttaget av socialavgifter sker i form av arbetsgivaravgifter eller egenavgifter. RFV har framhållit att effekten av förslaget blir större för yngre generationer än för äldre. Om höjningen av den allmänna sjukförsäk- ringsavgiften hade tagit formen av arbetsgivaravgift hade effekten för olika generationer blivit densamma. Varje avgiftshöjning, vare sig det är arbetsgivaravgift eller allmän egenavgift, bör påverka den pensions- grundande inkomsten på ett så likartat sätt som möjligt. Att en viss negativ effekt på pensionsförmånerna uppkommer, som påverkar yngre generationer mer än äldre, beror på behovet av att höja det samlade avgiftsuttaget, inte på vilka former detta tar. Flera remissinstanser pekar på att förslaget inte reducerar pensions- grundande inkomster och pensionsförmåner för dem som har höga in- komster. Detta är en effekt av intjänandetaket för pensionsgrundande inkomst. Samma fördelningsmässiga effekt gäller emellertid även för arbetsgivaravgifter. Dessa reducerar bruttolönen, men om denna ligger över förmånstaket påverkas inte pensionsförmånen. En grundprincip i det reformerade ålderspensionssystemet är att de inkomster på vilka avgifter till pensionssystemet debiteras skall sammanfalla med de inkomster som ger pensionsförmåner. Denna princip skall upprätthållas även med en ordning där allmän pensionsavgift dras ifrån vid beräkning av den pensionsgrundande inkomsten. Avsikten är att den ålderspensionsavgift som framöver skall finansiera det reformerade ålderspensionssystemet skall avpassas så att debiterade avgifter sammanfaller med den pensionsrätt som tjänas in. RFV:s farhågor att sambandet mellan avgift och förmån skulle tunnas ut är därför obefogade. 8.3 Vissa gränser för intjänande av pensionsrätt Regeringens förslag: Nuvarande regler i AFL om minsta belopp för att en viss inkomst skall betraktas som pensionsgrundande skall över- föras i princip oförändrade till det reformerade ålderspensionssyste- met. Tillfälliga förvärvsinkomster av verksamhet som inte bedrivs själv- ständigt och vissa forskarstipendier (s.k. ) skall inte vara pensionsgrundande om inte har uppgått till . Promemorians förslag: Förslaget i Ds 1995:41 stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: () ifrågasätter om särregeln rörande ersättning till idrottsutövare bör överföras till det reformerade pensionssystemet. När ålderspensionen beräknas på livsinkomsten kan ett inkomstbortfall på ett halvt basbelopp under få en icke obetydlig effekt på pensionsutfallet. RSV påpekar att det för vissa idrottsutövare kan bli fråga om flera halva basbelopp under . Verket menar också att regeln vållar problem vid tillämpningen eftersom begreppen idrottsman och idrottslig verksamhet inte är entydiga. Skälen för regeringens förslag: En väsentlig princip för det reformerade pensionssystemet är att pensionsrätt kan intjänas från första kronans inkomst . Vissa avsteg från denna princip är emellertid nödvändiga. Enligt nuvarande regler i AFL finns den begränsningen att anställ- ningsinkomster från en och samma arbetsgivare inte är pensionsgrundande och att den sammanlagda inkomsten av ak- tiv näringsverksamhet måste uppgå till minst detta belopp för att vara pensionsgrundande. Denna begränsning har införts av administrativa skäl. Också i det reformerade pensionssystemet skall det, enligt de antagna riktlinjerna för pensionsreformen, finnas en motsvarande beloppsgräns. Den föreslås sammanfalla med vad som gäller enligt bestämmelserna i . Förvärvsinkomster skall således vara pensionsgrundande i det re- formerade pensionssystemet som inkomst av anställning endast om så- dana inkomster från en och samma utbetalare uppgår till . I den mån ersättningen från en utbetalare uppgår till skall den vara pensionsgrundande från första kronan. Inkomst av aktiv nä- ringsverksamhet måste uppgå till sammanlagt för att vara pensionsgrundande. De förändringar som föreslås i och med att bestämmelserna i 11 kap. 2 § AFL överförs till lagen om försäkring för inkomstgrundad ålderspension medför bl.a. att 1 000-kronorsgränsen kommer att gälla även för sådana tillfälliga förvärvsinkomster av verksamhet som inte bedrivs självständigt. Dessa inkomster kommer att hänföras till den allmänna kategorin av pensionsgrundande inkomster av anställning. Dessa inkomster återfinns i 11 kap. 2 § AFL bland de er- sättningar som inte har någon nedre beloppsgräns. Skälet till föränd- ringen är att arbetsgivaravgifter till skillnad från vad som skall gälla för ersättningar enligt de övriga punkterna i 11 kap. 2 § AFL inom det reformerade pensionssystemet skall betalas på sådana inkomster. Även vad gäller forskarstipendier som utges av de Europeiska gemenskaperna, s.k. , föreslår vi att regleringen i 11 kap. 2 § första stycket o AFL skall föras över till det reformerade systemet. Dessa stipendier skiljer sig dock från de övriga ersättningar som anges i de övriga punkterna i samma bestämmelse i AFL genom att den som betalar ut sådana stipendier skall betala fulla arbetsgivaravgifter på dem, medan det för de övriga ersättningarna skall betalas statliga ålderspensionsavgifter. Därtill kommer att stipendier normalt sett inte anses utgöra inkomst av anställning. Med hänsyn härtill föreslår vi att bestämmelsen i AFL om att skall räknas som pensionsgrundande inkomst av anställning om det betalas ut av en fysisk person som är bosatt i eller av en svensk juridisk person skall föras över till en separat paragraf i lagen om inkomstgrundad ålders- pension. I enlighet med vad som gäller föreslås någon motsvarande be- loppsgräns inte gälla för socialförsäkringsersättningar m.m. Som kommer att framgå av avsnitt 13 föreslås det inte heller beträffande andra pensionsgrundande belopp finnas något villkor att de ska uppgå till minst ett visst belopp för att tillgodoräknas den försäkrade. Ersättning i pengar eller annan skattepliktig ersättning till en idrotts- utövare från en ideell förening med huvudsakligt syfte att främja idrotts- lig verksamhet är enligt reglerna i AFL pensionsgrundande endast om ersättningen uppgår till minst ett halvt basbelopp (). Om så är fallet är hela beloppet pensionsgrundande. I ATP-systemet kunde denna särregel införas utan att det uppstod nå- gon mer påtaglig risk för att idrottsutövarnas framtida ålderspension skulle påverkas. ATP grundas i princip på inkomster överstigande ett basbelopp som det i normalfallet är långt ifrån alla år som blir avgörande för ålderspensionens storlek. I det reformerade pensionssystemet, där i princip varje kronas inkomst under hela livet skall få betydelse för det framtida pensionsutfallet, kan regeln ifråga- sättas. Det föreslås dock inte här att särregeln beträffande ersättning till idrottsutövare skall avskaffas. En sådan åtgärd skulle kräva särskilda överväganden när det gäller idrottsföreningarnas ekonomiska situation och därutöver ställningstaganden till rimligheten av eventuella kompen- serande stödformer. Frågan bör därför, i den mån så bedöms lämpligt, tas upp i annat sammanhang. Regeringen föreslår således att även särregeln rörande ersättning till idrottsutövare överförs till det reformerade regelsystemet. Enligt de antagna riktlinjerna skall vissa beloppsgränser gälla vid fast- ställandet av pensionsgrundande inkomst för året. Pensionsgrundande inkomst skall fastställas endast under förutsättning att den försäkrades inkomster av anställning och annat förvärsarbete sammanlagt uppgått till minst ett belopp som motsvarar gränsen för skyldighet att avge själv- deklaration, dvs. Det skall också finnas ett in- tjänandetak, dvs. en gräns för hur höga inkomster som skall beaktas vid fastställandet av pensionsgrundande inkomst. Dessa frågor kommer att behandlas närmare i avsnitt 13. 9 Ålderspensionsrätt för förtidspensionärer 9.1 Inledning I princippropositionen gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att förtidspensioneringen måste förändras som en följd av den föreslagna ålderspensionsreformen. Några förslag rörande förtidspensioneringens framtida utformning eller om dess administration och finansiering lades emellertid inte fram med hänvisning till att frågan om utformningen av det framtida förtidspensionssystemet skulle bli föremål för ytterligare beredning.