prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Kollegiet anser inte att det är acceptabelt att ett regelsystem, åtminstone teoretiskt, ger utrymme för subjektiva tolkningar i en omfattning som saknar egentliga gränser. anser det vara oacceptabelt att stoppregeln skall kunna användas för att stoppa väg, järnväg eller flygplats och anser att stoppregeln inte bör gälla allmänna vägar. i anför att det är bra att dispens från stoppregeln skall meddelas på regeringsnivå. Skälen för regeringens förslag: Regeringen avser med en stoppregel en bestämmelse som förbjuder utövandet av verksamheter och vidtagandet av åtgärder som kan orsaka stora skador. Stoppregeln anger en högsta acceptabel störningsnivå. Verksamheter och åtgärder som orsakar störningar som ligger över denna nivå skall inte få bedrivas. hänsynsregler kommer att ställa höga krav på verksamheter. Trots detta kan det inte uteslutas att en verksamhet som uppfyller dessa krav ändå får sådana verkningar på miljön att den inte kan godtas. Det behövs därför en stoppregel som garanterar att verksamheter inte får bedrivas som har oacceptabla följder. Stoppregeln skall alltså kunna tillgripas i sista hand, för att säkerställa att ett godtagbart skydd uppnås för människors hälsa och miljön. Med verkningar på miljön avses även i detta sammanhang allt av betydelse för mål, alltså även hushållningsfrågor, biologisk mångfald m.m. I gällande rätt finns stoppregler i 6 § miljöskyddslagen och 3 kap. 3 § vattenlagen. Enligt 6 § första stycket miljöskyddslagen får en verksamhet, som kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, utövas endast om särskilda skäl föreligger. avgör om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl brukar anses föreligga om det är en klart dokumenterad övervikt på nyttosidan. Även om kravet på särskilda skäl är uppfyllt får verksamheten enligt paragrafens andra stycke inte utövas om den befarade olägenheten innebär att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att ett liknande allmänt intresse skadas avsevärt. Regeringen har dock i sistnämnda fall möjlighet att lämna tillstånd, om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller i övrigt från allmän synpunkt. Enligt vattenlagens stoppregel får ett vattenföretag inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Regeringen kan dock tillåta vattenföretaget om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. stoppregel bör, enligt regeringens bedömning, få en bredare tillämpning än motsvarande bestämmelser i gällande rätt. Regeln skall gälla vid all verksamhet enligt balken och alltså inte bara vid miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. En annan sak är att de särskilda regler som gäller för vissa verksamheter i balken också kan innebär att en sådan verksamhet inte är tillåten. Till skillnad mot vad som är fallet i naturresurslagen skall regeln dessutom, liksom balkens övriga hänsynsregler, gälla även vid regeringens tillåtlighetsprövning av stora verksamheter. Regeringen delar remissinstansernas kritik mot hur bestämmelsen har utformats i betänkandet. Gränsen för när oacceptabel skada eller olägenhet skall anses ha uppkommit bör sättas betydligt strängare än vad utredningen har föreslagit. Regeringen bedömer att de skadenivåer som har tillämpats enligt miljöskyddslagens stoppregel är både miljömässigt motiverade och acceptabla med hänsyn till andra allmänna och enskilda intressen. Redan risken för att de skadenivåer som anges kan uppkomma innebär att stoppregeln skall tillämpas. Den gäller såväl ny som befintlig verksamhet och åtgärder. Det finns, som remissinstanserna påpekat, inte heller skäl att begränsa tillämpningen av stoppregeln till de fall miljöpåverkan kan härledas till en ensam verksamhet. Detta vore tvärt om mycket olyckligt. Vissa remissinstanser har ifrågasatt om några sådana fall överhuvudtaget existerar. I vissa fall, t.ex. om en verksamhet medför ytterligare påverkan på ett redan mycket belastat eller ett särskilt känsligt område, behöver påverkan från den aktuella verksamheten inte heller vara så stor i sig för att det skall vara miljömässigt motiverat att förbjuda verksamheten. Det kan vara fråga om både bestående skada och mer tillfälliga effekter. De sammanlagda effekterna av verksamheten eller åtgärden skall beaktas. Miljöskyddslagens stoppregel gör det inte möjligt att hindra flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande har prövats i särskild ordning. Berörda remissinstanser har invänt mot ett frångående från detta. Bakgrunden till undantaget är att det vid arbetet med miljöskyddslagen antogs att tillräcklig hänsyn från miljöskyddssynpunkt skulle tas vid specialprövningen (prop. 1969:28, s. 186). Erfarenheterna har emellertid visat att det finns fog för att utsträcka miljölagstiftningens tillämpningsområde till att också omfatta ingripanden mot trafikanläggningar i vidare mån än . Regeringen föreslår därför att stoppregeln skall kunna tillämpas även sedan en särskild prövning har skett av flygplats, väg eller järnväg. Vad avser regeringens prövning av trafikanläggningar övervägs och utvecklas detta i avsnitt 4.21.4. Liksom miljöskyddslagens stoppregel bör bestämmelse däremot inte tillämpas på verksamheter som har tillåtits av regeringen enligt . Orsaken till detta är att regeringen vid sin tillåtlighetsprövning skall tillämpa de allmänna hänsynsreglerna, däribland stoppregeln. Särskilda skäl kan föranleda att verksamheten eller åtgärden skall tillåtas även om den medför sådan skada som anges. Det krävs då att det kan visas att verksamheten eller åtgärden medför så stora fördelar från allmän och enskild synpunkt som klart överväger skadan. Exempel kan vara en anläggning där miljöfarligt avfall tas omhand eller en försvarsanläggning. Lagrådet har pekat på att fall kan uppkomma där villkor för att tillgodose krav skulle bli så betungande att det saknas praktisk möjlighet bedriva verksamheten med följd att denna inte kan komma till stånd, trots att den från allmän synpunkt bedöms som synnerligen angelägen. Vid bedömningen av vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skall vidtas skall en skälighetsavvägning göras som innebär att orimliga krav inte får ställas. Är de åtgärder som krävs för att olägenheterna skall begränsas i tillräcklig grad orimligt betungande skall verksamheten eller åtgärden förbjudas. Det torde således inte komma ifråga att ge dispens från kravet att vidta åtgärder då sådana krav aldrig får vara orimligt betungande. En annan sak är att om dispens från förbud mot att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd meddelas skall ändå skyddsåtgärder och försiktighetsmått vidtas i den mån det inte är orimligt för att så långt möjligt begränsa olägenheterna. Möjligheten att medge undantag från stoppregeln bör i begränsas jämfört med vad som är fallet i gällande rätt. En tillståndsmyndighet som finner att den skadenivå som beskrivs i stoppregeln kommer att överskridas eller att villkor för att tillgodose balkens regler skulle förhindra att verksamheten kunde komma till stånd, men att förutsättningarna för undantag föreligger, skall underställa frågan regeringens prövning. Regeringen bör nämligen ha det bästa underlaget för att göra relevanta avvägningar mellan dels olika allmänna intressen, dels allmänna och enskilda intressen. kan alltså inte själv meddela undantag. I de fall ett stort antal människor riskerar att få sina förhållanden väsentligt försämrade eller en avsevärd försämring av miljön kan befaras bör regeringen endast undantagsvis kunna meddela dispens. Ett sådant beslut kan innehålla villkor med hänsyn till allmänna intressen. Förutsättningen för dispens i sådana fall skall vara att verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. I den mån det allmänna hälsotillståndet kan befaras försämras bör det inte över huvud taget vara möjligt att meddela dispens. har möjlighet att avslå sökandens yrkande om underställning. Ett sådant beslut får överklagas endast i samband med överklagande av dom eller slutligt beslut i målet eller ärendet. Vad gäller stoppregelns förenlighet med 2 kap. 18 § regeringsformen konstaterar regeringen att den möjlighet som stoppregeln ger att hindra olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön av den grad som avses i stoppregeln, måste anses vara ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad. Betydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen för bestämmelser i allmänhet utvecklas i avsnitt 4.33. Lagrådet har ifrågasatt dispensmöjlighetens förenlighet med regeringens allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12 § regeringsformen att, när inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag, medge undantag från bestämmelse i förordning. Regeringen konstaterar att bestämmelsens syfte är att reglera i vad mån dispens kan meddelas från reglerna i balken. 4.9 Bestämmelser om hushållning med mark och vatten Regeringens förslag: Bestämmelserna i 2 och 3 kap. naturresurslagen som innehåller regler om användning av mark- och vattenområden skall arbetas in i . Någon ändring i sak av bestämmelserna skall inte göras. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens förslag. Remissinstanserna: har inget att erinra mot att kapitlen lyfts in i balken men anser att kapitlen bör rubriceras hushållning med mark och vattenområden eftersom det är klargörande att avvägningarna skall ge uttryck för hushållning. Verket understryker vad utredningen anfört om behovet av översyn av bestämmelserna som bör göras i särskild ordning men att den föreslagna sammanläggningsformen kan fungera under en övergångstid. Verket föreslår dock en ändring i 4 kap. 8 § i utredningsförslaget utan att avvakta denna översyn, så att skyddet skall avse även själva vattenförekomsten, inte bara området där vattenförsörjningsanläggningen behöver lokaliseras. tillstyrker att kapitlen införlivas eftersom fördelarna överväger och det är förenligt med både ekologiska hänsynstaganden och näringslivets behov av exploateringsmöjligheter. anser att hanteringen av 2 och 3 kap. NRL har så grundläggande brister att om verkets ändringsförslag inte tas bör kapitlen lyftas ut. Flera andra bl.a. och anser att förhållandet mellan dessa bestämmelser och aktsamhetsreglerna måste ut. SGU avstyrker att NRL tas in i balken eftersom NRL inte är en bevarandelag och därför bryter systemet. föreslår att rubrikerna till 4 och 5 kap. skall ändras så att det framgår att även vattenområden avses samt att i 4 kap. 5 § ordet yrkesfiske skall bytas ut mot ordet fiske. i föreslår detsamma. anser i likhet med utredningen att det finns behov av en översyn av nuvarande 2 och 3 kap. NRL. Vidare föreslår RAÄ att begreppet kulturminnesvården i 4 kap. 6 § skall ändras till kulturmiljövården. anser att rubriken till 4 och 5 kap. skall ändras till att avse markanvändning, inte bara ändrad markanvändning. Flera länsstyrelser anser att rubriken till 4 och 5 kap. bör ändras så att den inte begränsas till endast ändrad markanvändning utan avser bestämmelser för hushållningen med mark- och vattenområden. LRF anser att skyddet för jord- och skogsbruk enligt 4 kap. 4 § inte är tillräcklig utan vill att brukningsvärd ges ställning av riksintresse. stödjer LRF:s krav samt hävdar att skogsbruk är ett väl så uppenbart riksintresse som andra näringar. och vill att 4 kap. 4 § sista stycket att skogsmark skall skyddas stryks. Regeringen vill erinra om att syftet med naturresurslagen, NRL, är att uttrycka samhällets grundläggande synsätt beträffande vad som är god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad användning av mark och vatten vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller mark- och vattenanvändningen. Antalet lagar för vilka hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas har vuxit successivt. Dessa är nu , vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väglagen, ellagen, rörledningslagen, luftfartslagen, minerallagen, kontinentalsockellagen, farledslagen, lagen om ekonomiska zon och lagen om byggande av järnväg. I NRL finns bestämmelser som alltid skall beaktas vid myndighetsbeslut om ändrad användning av mark och vatten. I de inledande bestämmelserna anges att lagens syfte är att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Med uttrycket den fysiska miljön i övrigt avses krav på hänsyn till den byggda miljön, landskapsbilden m.m. Bestämmelserna ger uttryck för nödvändigheten av en avvägning mellan bevarande- och utnyttjandeintressena i ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Det innebär bl.a. att kortsiktiga ekonomiska motiv inte skall leda till att långsiktiga behov av skydd för från allmän synpunkt väsentliga värden som är knutna till mark- och vattenområden åsidosätts. De övergripande inledande bestämmelserna konkretiseras i 2 och 3 kap. som anger grundläggande respektive särskilda hushållningsbestämmelser. Lagens grundläggande hushållningsbestämmelser i 2 kap. innehåller föreskrifter om den avvägning som skall göras mellan skilda intressen i fråga om ianspråkstagande av mark- och vattenområden. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Områden med värden eller kvaliteter som bör bevaras eller som inrymmer resurser eller kvaliteter som är lämpliga att nyttja eller exploatera ges ett skydd genom dessa bestämmelser. De områden som har sådana värden eller resurser som är av nationell betydelse ges ett starkare skydd om de bedöms vara av riksintresse. skall bedöma om den åtgärd som skall prövas kan medföra att områdenas värden eller resurser skadas påtagligt. I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av har bedömts vara av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om det inte möter hinder enligt bestämmelserna eller om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. I 3 kap. 6 § anges vattenområden och älvsträckor där vattenkraftverk, vattenreglering eller vattenöverledning inte får utföras. Förbudet mot vattenkraftsutbyggnad utökades med ytterligare ett antal vattenområden och älvsträckor och de fyra största outbyggda älvarna fick benämningen nationalälvar. Detta gäller , , och . beslutade (prop. 1994/95:3, bet. 1994/95:BoU6, rskr. 1994/95:52) att införa ett särskilt skydd för nationalstadsparker i en ny paragraf, 3 kap. 7 §. Genom lagändringen inrättades området Ulriksdal- Haga-Brunnsviken-Djurgården som landets första nationalstadspark. Utredningen om nationalstadsparker har i betänkandet Nationalstadsparker (SOU 1996:38) föreslagit att ytterligare två nationalstadsparker skall inrättas. antog 1995 (bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30) propositionen 1994/95:230 översiktsplanering enligt , m.m. Därigenom infördes en ändring i 2 kap. 6 § NRL så att även behovet av grönområden i och i närheten av tätorterna särskilt skall beaktas. Genom propositionen infördes också en ändring i 4 kap. 1 § att vid redovisningen av de allmänna intressena i översiktsplanen skall riksintressen enligt naturresurslagen anges särskilt. För att de allmänt hållna reglerna i NRL skall få avsedd verkan och beslutsmyndigheterna skall få tillgång till ett fullgott beslutsunderlag krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. De kommunala översiktsplanerna är av central betydelse för tillämpningen av NRL och som vägledning för beslut enligt de NRL-anknutna lagarna. Översiktsplanen skall redovisa de allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall områden av riksintresse anges särskilt. Av planen skall vidare framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt 2 och 3 kap. NRL. Genom förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL-förordningen, regleras bl.a. de olika statliga myndigheternas uppgifter när det gäller att lämna underlag till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. NRL. I förordningen anges vidare att de myndigheter som skall tillämpa bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL i sitt beslut skall ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna enligt dessa bestämmelser samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. Enligt förordningen skall länsstyrelserna och de centrala förvaltningsmyndigheterna göra regeringen uppmärksam på om urvalet av områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL eller formerna för att ta tillvara riksintressen enligt 2 och 3 kap. NRL behöver regleras närmare. När det gäller frågan vad som avses med riksintresse föreskrivs i 3 kap. 1 § NRL att de områden som anges i kapitlets 2 7 §§ i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Riksintressen enligt 2 kap. NRL tas fram i en process där centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner medverkar. I 2 § NRL-förordningen anges vilka centrala myndigheter som efter samråd med i skriftlig form skall lämna uppgifter till om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. NRL. Enligt 4 § förordningen skall också underrätta de centrala förvaltningsmyndigheterna om anser att ytterligare mark- och vattenområden bör anges som riksintresse. De av myndigheterna tillhandahållna underlagen beträffande vilka områden de bedömer vara av riksintresse skall redovisas i den kommunala översiktsplanen som utgör underlag för beslut enligt de NRL-anknutna lagarna. Det är dock först vid den avvägning som görs enligt någon av de lagar som är anknutna till NRL som det slutligt avgörs om ett område, som inte anges i 3 kap. NRL, är av riksintresse och om en åtgärd påtagligt skadar riksintresset eller inte. Skälen för regeringens förslag: Genom regeringens förslag att bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. NRL arbetas in i blir det en starkare koppling än mellan markanvändnings- och miljöfrågorna och möjligheterna stärks att få till stånd samordnade och sektorsövergripande bedömningar. har redogjort för ett flertal förslag om ändringar och kompletteringar av bestämmelserna i som har lagts fram tidigare. Enligt utredningen har frågan om riksintressen ägnats stor uppmärksamhet vid tillämpningen av NRL, men det råder enligt utredningen alltjämt oklarhet om vad ett riksintresse är och vilket skydd det ger. Utredningen föreslår dock inga ändringar i bestämmelserna annat än att rubriken till de två kapitlen motsvarande 2 och 3 kap. NRL ändras till att avse ändrad markanvändning. Regeringen följde i lagrådsremissen utredningens förslag i stort. Några ändringar gjordes dock. Lagrådet har haft vissa synpunkter på förslaget. Till att börja med har Lagrådet den allmänna synpunkten att det förhållandet att bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. NRL överförts till har medfört att balken kommer att innehålla regler till skydd för vissa näringar. Sådana hör enligt Lagrådet inte naturligen hemma i en lagstiftning som primärt har till syfte att bidra till hälso- och miljöskyddet. Enligt Lagrådets mening bör dessa regler ta sikte inte på själva näringarna utan på de naturresurser som tas i anspråk av näringarna. Någon annan lagstiftning som är bättre anpassad för sådana regler finns dock inte, när naturresurslagen har upphävts och Lagrådet anser att det skulle föra för långt att nu utreda möjligheterna att utforma en sådan lagstiftning. Lagrådet anser därför att förslaget i detta hänseende får godtas. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att reglerna i balken skall ta sikte inte på själva näringarna utan på de naturresurser som behöver tas i anspråk av näringarna. Detta är också förhållandet beträffande alla föreslagna bestämmelser utom 3 kap. 4 § första stycket som lyder att jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse. Detta stycke, som överensstämmer med 2 kap. 4 § första stycket naturresurslagen, lades till vid behandling av förslaget till naturresurslag (prop. 1985/86:3, bet. 1985/86:BoU3). I enlighet med Lagrådets förslag föreslår regeringen att ordet näringar får utgå ur angivna stycke. Övriga bestämmelser som berör näringsintressen behandlar dessa näringars behov av tillgång till mark- och vattenområden, vilket innebär att Lagrådets synpunkter i huvudsak därmed är tillgodosedda i den delen. Lagrådet skriver vidare att enligt rådets mening är det inte godtagbart att ett så oprecist uttryck som "så långt möjligt" används i lagtexten för att ange när avvikelse från skyddsreglerna kan ske och att innebörden av uttrycket framgår endast av författningskommentaren. Vad där sägs om undantagsmöjligheternas omfattning har i 3 kap. 4 § uttryckts med ordalag som Lagrådet finner på ett adekvat sätt ange vad som avses. Lagrådet föreslår därför att det i en ny paragraf ges en generell undantagsregel med motsvarande lydelse. I en sådan paragraf bör också kunna tas med det undantagslösa skyddet för områden av riksintresse, som enligt förslaget behandlas i 5-9 §§. Regeringen delar Lagrådets synpunkt att lagtext inte bör vara alltför oprecis. Avvägningsregler av den typ som 3 kap. innehåller är dock svåra att göra precisa. Bestämmelserna, som motsvarar 2 kap. NRL, har gällt och under dessa år tillämpats av ett stort antal myndigheter i mål och ärenden och i kommunernas planering. Att nu ändra i enlighet med Lagrådets förslag, trots att någon ändring i sak inte är avsedd, kan leda till oklarheter som bör undvikas. Regeringen gör därför den bedömningen att Lagrådets förslag inte bör följas annat än beträffande vissa mindre ändringar som framgår av författningskommentaren. Övriga ändringar i förhållande till utredningens förslag och gällande rätt överensstämmer med förslaget i lagrådsremissen. Som ett flertal remissinstanser anfört bör rubriken till kapitlen ändras. och flera länsstyrelser har föreslagit att kapitlen bör rubriceras hushållning med mark- och vattenområden. För att framhäva att avvägningsreglerna i kapitlen ger uttryck för hushållning med mark och vatten anser därför regeringen att rubrikerna bör ändras till grundläggande respektive särskilda bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden i stället för ändrad markanvändning som utredningen föreslog. Dessutom är det viktigt att ange att det inte bara är mark utan även vattenområden som omfattas. Som föreslagit bör vidare begreppet kulturminnesvården i 3 kap. 6 § ändras till kulturmiljövården, eftersom det är det begrepp som används. När det gäller 4 kap. har Lagrådet inte föreslagit någon ändring. Där föreslår regeringen endast den ändringen i förhållande till utredningens förslag att i bestämmelsen till skydd av vattendrag, 4 kap. 6 § som motsvarar 3 kap. 6 § NRL, görs det tillägget i första stycket att skyddet avser där angivna älvar med tillhörande vattenområden, källflöden och biflöden. Ändringen görs därför att den definition av vattenområde som finns i vattenlagen och som används i balken har en annan innebörd än begreppet vattenområde haft enligt NRL. Att även källflöden och biflöden skall omfattas av utbyggnadsförbudet överensstämmer med vad som gäller . Genom att bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL nu inarbetas i balken betonas miljöfrågornas betydelse i planeringen och vikten av att vi hushållar med våra mark- och vattenområden samt att de ekologiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråkstagande av mark- och vattenområden. Som angavs när lagstiftningen infördes, prop.