prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — I detta sammanhang finns skäl att erinra om de mer konkreta kraven på kunskap i balkens tillsynskapitel. Dels följer av 26 kap. 19 § en skyldighet för verksamhetsutövare att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter eller skador samt att genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Dels följer av 26 kap. 22 § en rätt för tillsynsmyndigheten att förelägga en verksamhetsutövare att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. 3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafens första stycke, första meningen, finns grundläggande hänsynsregel. Förenklat uttryckt kan sägas att de försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att undvika olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön. Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas skall dock en avvägning göras enligt vad som sägs i 7 §. Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt paragrafens första stycke förebyggas, hindras eller motverkas. Det torde normalt inte vara några svårigheter att fastställa innebörden av uttrycket skada på människors hälsa. Påpekas bör dock att såväl fysisk som psykisk skada omfattas. Uttrycket olägenhet för människors hälsa definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Även här avses både fysisk och psykisk påverkan. Sådana störningar omfattas också som i första hand påverkar välbefinnandet i inte ringa grad, exempelvis buller, lukt och termiskt inomhus-klimat. Bedömningen måste utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Även bedömningen huruvida en störning är ringa är beroende av hur människor i allmänhet uppfattar störningen. Hänsyn skall dock tas till personer som är något känsligare än normalt, exempelvis allergiker. Med skador och olägenheter för miljön avses inte endast påverkan på grund av utsläpp eller andra störningar, utan även sådant som utarmande av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller den biologiska mångfalden, eller misshushållning med naturresurser, energi eller material. Hänsynsregeln innebär också att i de fall ett område omfattas av särskilt skydd enligt bestämmelserna i 7 kap. skall verksamheten, även om den sker utanför det skyddade området, bedrivas på ett sådant sätt att skyddssyftet inom det skyddade området inte motverkas. De skyddsåtgärder, begränsningar och övriga försiktighetsmått som kan bli aktuella är av skiftande slag och omfattning. Vad som behövs varierar med dels utsläppens eller annan påverkans farlighet och omfattning, dels förhållandena där påverkan sker. Samma utsläpp kan få olika konsekvenser i olika områden, både beroende på områdets naturliga karaktär och beroende på tidigare miljöbelastning. Bedömningen måste ske individuellt med hänsyn till de omständigheter som föreligger i varje särskilt fall. Stora insatser kan krävas för att motverka en allvarlig miljösituation. Det kan t.ex. vara fråga om tekniska åtgärder, metodval, olika åtgärder på marken, begränsningar av verksamheten, råvaru- och bränsleval och lämnande av information. När verksamheter kräver tillstånd, godkännande eller dispens blir det vanligen aktuellt att villkor ställs med stöd av paragrafen. En motsvarande regel har gällt för miljöfarlig verksamhet , 5 § miljöskyddslagen. Eftersom tillämpningsområde och syfte är mer omfattande än miljöskyddslagens tillämpningsområde och syfte kommer emellertid regeln att få nya tillämpningar. Utöver skador och olägenheter som orsakas av fastighetsanknuten verksamhet omfattas sådana verkningar från verksamhet och åtgärder som inte sker genom användande av mark, byggnad eller anläggning. Detta innebär att krav med stöd av bestämmelsen kan ställas även på exempelvis transporter. Precis som enligt miljöskyddslagen saknar det betydelse om verksamheten bedrivs i näringssyfte eller om det är fråga om annan verksamhet. Försiktighetsmått kan enligt paragrafen också, till skillnad från vad som gäller enligt miljöskyddslagen, komma ifråga avseende annat än begränsningar av utsläpp och andra olägenheter från en verksamhet eller en åtgärd. Andra motsvarigheter i hittillsvarande lagar har funnits i bl.a. 5 § lagen om kemiska produkter, 6 § hälsoskyddslagen och 3 § renhållningslagen. Det mer mångfacetterade syftet kommer att innebära att olika miljöhänsyn ibland ställs mot varandra. Som exempel kan nämnas att vid val av energiförsörjning bör vägas in de utsläpp som energianvändningen medför, förbrukningen av icke förnybara energikällor, den transportsträcka och annan miljöpåverkan som är förknippad med själva transporten och olycksrisker som är förknippade med olika energislag. Listan kan kanske göras längre och ser under alla förhållanden olika ut beroende på vad det är fråga om. Å andra sidan kommer i många fall möjligheten att beakta olika skyddsintressen att ge samordningsvinster. Som exempel kan nämnas att vid prövningen av en avfallsanläggning kan villkor ställas avseende inkommande avfalls egenskaper för att ta tillvara resurshushållnings- och sorteringsaspekter. Genom en styrning av avfallet med utgångspunkt i att varje avfallsslag skall behandlas med hänsyn till sina särskilda egenskaper uppnås både en ökad resurshushållning, eftersom återanvändning, återvinning och energiutvinning främjas, och en ökad möjlighet att begränsa olägenheter från anläggningen i form av utsläpp till vatten och luft. Dessutom minimeras det utrymme som måste tas i anspråk för deponering. Dessa mer komplicerade bedömningar ställer naturligtvis större krav på både domstolar och andra myndigheter och på verksamhetsutövarna, men är en förutsättning för att en hållbar utveckling skall säkerställas. Dessutom undviks att olika, och kanske oförenliga, krav ställs med stöd av olika lagar på en och samma verksamhetsutövare vilket kan bli fallet . Första styckets andra mening anger att bästa möjliga teknik skall tillämpas vid yrkesmässig verksamhet. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag så att det klart framgår att det är bästa möjliga teknik i syfte att begränsa hälso- och miljöpåverkan som avses. Krav som innebär en tillämpning av bästa möjliga teknik kan naturligtvis komma i fråga även för annan verksamhet om det behövs i enlighet med vad som följer av första styckets första mening om det inte kan anses orimligt enligt 7 §. Vad gäller miljökrav för teknik förekommer framför allt två begrepp som beskriver olika kravnivåer. Det ena är begreppet bästa möjliga teknik, som alltså används i paragrafen och det andra är bästa tillgängliga teknik. Begreppen förekommer också internationellt. På engelska talar man om Best Possible Techniques och Best Available Techniques. Sistnämnda begrepp har olika innebörd i olika konventioner och direktiv, se avsnitt 4.8.4. Enligt IPPC-direktivet 96/61 utgör användandet av bästa tillgängliga teknik en grundläggande skyldighet för verksamhetsutövare. Det bör dock observeras att bästa tillgängliga teknik enligt IPPC- direktivet är en minimireglering. har en striktare tillämpning av vilken teknik som kan krävas och regeringen gör bedömningen att ambitionsnivån inte bör sänkas. Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i . Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få användas. En prövningsmyndighet bör , liksom , dessutom kunna förelägga en sökande i ett ärende att utreda möjligheterna att använda en viss känd teknik på verksamheten i fråga för att begränsa störningarna i omgivningen. Ett sådant föreläggande kan omfatta krav på utredning av förutsättningarna för modifieringar av känd teknik. Vidare bör påpekas att även kravet att bästa möjliga teknik skall användas skall tillämpas tillsammans med avvägningsregeln som finns i 7 §. De krav som kan ställas efter att en sådan avvägning har skett kan sägas motsvara kravnivån för bästa tillgängliga teknik som den har kommit att tillämpas vid prövning enligt miljöskyddslagen. Självfallet måste, i enlighet med den praxis som utvecklats inom svenskt miljöarbete, viss hänsyn tas till om det är fråga om en nytillkommande verksamhet eller en befintlig anläggning. För befintliga verksamheter torde ibland krävas en viss övergångstid för att införa en utrustning som motsvarar vad som kan anses vara bästa möjliga teknik. Vid valet av bästa möjliga teknik skall beaktas bl.a. möjligheten att genom val av metod begränsa miljöpåverkan. T.ex. kan användningen av en kemisk produkt ersättas med en metod som innebär att kemiska produkter inte behövs, såsom att rengöring med hjälp av kemiska produkter ersätts av mekanisk rengöring eller slipning. Under avsnitt 4.8 anförs att vissa andra avvägningar också måste göras vid tillämpningen av paragraferna i kapitlet. Det är angeläget att understryka att det inte alltid är tillräckligt att iaktta kravet på vad som är bästa möjliga teknik. Bestämmelsen i 9 § (stoppregeln) kan hindra en verksamhet, även om bästa möjliga teknik används. Vid utfärdandet av generella föreskrifter och allmänna råd för miljöfarlig verksamhet bör tillämpningen av denna hänsynsregel innebära att det läggs fast vad som normalt bör kunna krävas av en verksamhet av ett visst slag. Här skall ges ett antal exempel på försiktighetsmått som kan komma ifråga. Uppräkningen är endast en exemplifiering. Den metod som bäst tillgodoser mål skall tillämpas. T.ex. skall varje avfallsslag behandlas med hänsyn till sina särskilda egenskaper så att bästa resursutnyttjande och minsta miljöpåverkan uppnås. Utsläpp kan på olika sätt minimeras. Viss reningsutrustning kan användas, exempelvis filter. Inom vissa områden finns skäl att kräva särskilt långtgående rening av hushållsavloppsvatten. Reningsutrustningen skall fortlöpande kontrolleras och skötas. Verkningarna av utsläppen kan begränsas genom att utsläpp inte sker vid speciella väderleksförhållanden. Vindriktningen kan ha betydelse för när eldning av trädgårdsavfall lämpligast bör ske i ett tätbebyggt område. Olägenheter i form av buller kan minskas genom isoleringsåtgärder vid källan, genom bullervallar och genom att verksamheten eller transporter till och från denna inte sker vid vissa tider. Kemikalier skall förpackas, lagras och i övrigt hanteras på visst sätt. Lagring kan behöva ske på en hårdgjord yta så att spill och läckage inte tränger ner i marken. Tekniska åtgärder som inkapsling och ventilation kan behöva vidtas. Information kan behöva lämnas om ett ämnes farlighet och hur ämnet bör hanteras. Den som använder ämnet måste ta del av sådan information. Skador orsakade av åtgärder som leder till ändringar i vattenförhållandena kan minskas genom att vattnet förhindras överstiga eller understiga en viss nivå eller ett visst flöde, vattenuttag begränsas, arbeten utförs så att inte grumling uppstår, arbeten inte utförs under vissa tider samt erosionsskydd utförs. Dammar skall byggas så att de uppfyller säkerhetskrav och dessutom bör åtgärder vidtas så att dammarna inte utgör vandringshinder för fisk. kan lokaliseras och utformas med hänsyn till naturmiljön. I dikena kan slamgropar grävas för att begränsa erosion av finkornigt material. En sedimentationsbassäng kan anläggas före dikets utlopp. Dikeskanterna kan ha viss lutning för att djur skall kunna ta sig upp ur diket och spänger och broar kan placeras över diket för att människor lätt skall kunna passera. Den som bedriver täktverksamhet bör begränsa täkten genom att lämna en buffertzon mot bebyggda eller annars befolkade områden. Vidare bör täktverksamheten bedrivas så att buller och damm förhindras. Dessutom måste förhindras att täkten leder till förorening av grundvatten. I jordbruk kan antalet djur begränsas, gödsel spridas på visst sätt och utsläpp samlas upp. En person som arrangerar friluftsliv åt andra kan behöva styra deltagarna till mindre känslig mark samt informera om innebörden av allemansrätten. I regel bör det ligga närmast till hands att utföra skyddsåtgärderna på eller i anslutning till en störande anläggning. kan det vara lämpligare med förebyggande åtgärder på angränsande områden. Att rätt till tillträde i vissa fall föreligger framgår av 28 kap. 4 §. Om skadeförebyggande åtgärder inte räcker kan det bli aktuellt att föreskriva om kompensationsåtgärder med stöd av 7 kap. 7 § eller 16 kap. 9 §. Kravet att vidta erforderliga försiktighetsmått preciseras i vissa avseenden i 4 6 §§. Enligt paragrafens andra stycke medför redan risken för att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma att försiktighetsmått skall vidtas. Denna skyldighet inträder alltså så snart det finns skäl att anta att sådan skada eller olägenhet kan uppkomma. Härigenom kommer försiktighetsprincipen till uttryck i . 4 § För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Vid paragrafens utformning har hänsyn tagits till bl.a. vad Lagrådet anfört. I paragrafen regleras vilka krav som skall ställas på lokaliseringen av en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk mark- eller vattenområden. Endast undantagsvis får åtgärder som vidtas av privatpersoner sådan betydelse att några närmare överväganden behöver göras vad gäller platsvalet. I den mån en sådan åtgärd medför påverkan av betydelse för balkens mål skall emellertid en bedömning av platsvalet göras. En plats skall väljas som dels är lämplig, dels orsakar minsta möjliga olägenhet. gäller att den plats skall väljas för verksamhet som innebär att minsta möjliga miljöpåverkan uppkommer. Paragrafen har omformulerats i förhållande till lagrådsremissen bl.a. med anledning av Lagrådets förslag. Ändringen innebär att det i paragrafens första stycke, som hänvisar till reglerna om hushållning med mark- och vattenområden, uttryckligen framgår att det är fråga om verksamhet som inte är helt tillfällig. Av paragrafens andra stycke framgår att oavsett om det är fråga om verksamhet eller åtgärder som medför tillfälligt eller varaktigt ianspråktagande av mark- och vattenområden skall alltid en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Paragrafen får störst betydelse när en plats skall väljas för en ännu inte påbörjad verksamhet eller en anläggning som i sig medför miljöpåverkan. Paragrafen gäller även vid utvidgningar av befintliga verksamheter eller utbyggnad av befintliga anläggningar. Den skall också tillämpas vid omprövning av tillstånd, varvid krav kan ställas på omlokalisering. Regeln i 7 § att de krav som ställs inte skall vara orimliga utgör ett skydd för den enskilde i hans näringsverksamhet. Enligt paragrafens första stycke skall den valda platsen vara lämplig med hänsyn till dels 1 kap. 1 § där balkens mål anges, dels bestämmelserna i 3 och 4 kap., som motsvarar 2 och 3 kap. naturresurslagen. Dessa kapitel skall tillämpas endast av myndigheterna vid prövning av ärenden och mål enligt balkens 7, 9, 11, 12 och 17 kap. Även vid lokaliseringsprövningen är det endast i dessa fall 3 och 4 kap. skall beaktas. Av särskild betydelse är här 3 kap. 1 §, enligt vilken mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall enligt nämnda paragraf ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I 3 kap. anges därefter ett antal intressen som skall skyddas vid mark- och vattenanvändningen. Exempelvis framgår av 3 kap. 2 § att stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. I 4 kap. ges särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet. Enligt paragrafens andra stycke, som gäller alla verksamheter och alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse, skall väljas en sådan plats att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Det måste därför alltid övervägas om det finns alternativa platser som är bättre. Kraven i andra stycket begränsas av att verksamhetens ändamål skall kunna uppnås. Hur ändamålet beskrivs kan ha betydelse för denna bedömning. Av 6 kap. 7 § framgår att en miljökonsekvensbeskrivning i de fall det är möjligt skall innehålla en redovisning av alternativa platser samt en motivering varför den önskade platsen har valts i stället för alternativet. Lokaliseringsbedömningen kan påverkas av de krav som ställs enligt andra bestämmelser. Framför allt 3 § har betydelse. Försiktighetsmått som vidtas enligt nämnda paragraf kan nämligen få till följd att platsen blir att anse som lämplig och att intrång och olägenheter minimeras. 5 § Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Enligt paragrafen skall alla som bedriver verksamhet eller annars vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi. I detta ingår att utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Paragrafen ger uttryck för hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet skall bedrivas och alla åtgärder skall vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras. Kretsloppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt skall kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Det kan även uttryckas så att det är en princip som siktar mot slutna materialflöden. Att tillämpa hushållningsprincipen innebär exempelvis att en resurs- och energisnål process används vid tillverkning av varor. Avsikten är att tillämpningen av dessa principer skall leda utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle beträffande råvaror och material och en miljöanpassad varuproduktion. Paragrafen skall i likhet med övriga allmänna principer och hänsynsregler gälla vid all verksamhet och alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse. Exempelvis skall till skillnad mot hushållning med råvaror och energi samt utnyttjande av möjligheterna till återanvändning och återvinning ingå som en del i de överväganden som skall göras för miljöfarlig verksamhet. I vissa fall kan olika miljöaspekter stå i strid mot varandra. Så kan t.ex. en god resurshushållning, genom att återvunnet material används, medföra större miljöpåverkande utsläpp än om "ny" råvara används. En avvägning måste alltid göras i det enskilda fallet av vad som ger den totalt sett bästa effekten med avseende på balkens mål. En sådan avvägning kan i vissa fall vara självklar medan det i andra fall aldrig går att veta att man nått det optimala resultatet. Detta hindrar inte att en sådan avvägning måste ske. Utgångspunkt skall tas i den kunskap som finns på området vid varje tid, i enlighet med 2 §. När det gäller energi tar hushållningsprincipen sikte på såväl energiproduktion som energianvändning. Att spara på energin i samband med tillverkning av produkter är också som angetts en tillämpning av hushållningsprincipen. En form av hushållning är också att utnyttja energiinnehållet i avfall. I valet mellan återanvändning, återvinning, energiutvinning och deponering bör den metod prioriteras som ger bäst resultat från resurshushållningssynpunkt utan att andra viktiga miljöaspekter åsidosätts. Detta torde i de allra flesta fall innebära att återanvändning väljs före materialåtervinning och först därefter energiutvinning, vilket dock i sin tur vanligtvis bör vara att föredra framför deponering. Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika sätt ett nära samband med varandra. Beträffande båda kan de bästa effekterna nås om de iakttas redan vid konstruktion och tillverkning. Härigenom minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser, så att dessa kan räcka även för kommande generationer. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av deponier liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten. Paragrafen har stöd även i EG-rätten. I IPPC-direktivet 96/61, som behandlas mera utförligt i avsnitt 4.14.2, anges det i definitionerna i artikel 2 att när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. De punkter som anges där är bl.a. 1. användning av avfallssnål teknik, 3. främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av avfall, samt 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och energieffektivitet. 6 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Paragrafen har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets förslag. Begreppen kemiska produkter och biotekniska organismer definieras i 14 kap. 2 och 3 §§. Denna paragraf ger uttryck för den s.k. produktvalsprincipen. Principen har behandlats i avsnitt 4.8.7. Bestämmelsen innebär en skyldighet att inte använda eller sälja kemiska produkter eller biotekniska organismer eller varor som har behandlats med sådana, om de kan ersättas med andra mindre farliga motsvarigheter eller om man kan undvika att använda dessa. Den riktar sig således mot alla som har för avsikt att använda eller sälja en kemisk produkt eller en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Lagrådet har anfört att förslaget innebär att produktvalsprincipen skall tillämpas så att bedömningen knyts till risker för hälsan eller miljön och alltså inte enbart till konstaterad farlighet. Bedömningen är avsedd att ske med beaktande av produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper oavsett vilka försiktighetsmått och skyddsåtgärder som vidtas för att förebygga skada eller olägenhet, varvid skall beaktas att bestämmelsens syfte naturligtvis är att förebygga risker för människors hälsa och miljön.