prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta betyder inte utan vidare att åtgärdsplaner i alla lägen är att hänföra till föreskrifter; av betydelse är härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån åtgärdsplanerna kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut, utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får det här till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att, om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 § regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs. såvitt här är av intresse skydd för hälsa samt natur- och miljövård." Regeringen delar de synpunkter som Lagrådet framfört och konstaterar att detta inte föranleder några ändringar i förslaget. Det förhållandet att en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds skall kunna utgöra grund för omprövning av tillstånd och villkor i meddelade tillståndsbeslut för verksamheter inom området. Därmed kan utsläppen nedbringas så att kan uppfyllas. Det bör då vara möjligt och även lämpligt att ompröva tillståndsvillkoren för flera verksamheter i ett sammanhang genom s.k. grupprövning. Genom en sådan grupprövning kan fördelningen av de utökade kraven göras rättvis mellan dem som skall genomföra minskningen av utsläpp så att uppfylls. Sådan grupprövning bör göras när verksamhetsutövarna begär det. Även utan begäran kan en typ av gemensam prövning göras genom att tillståndsmyndigheten beslutar om gemensam handläggning av flera ansökningar om omprövning. Detta behandlas närmare i författningskommentaren till 5 kap. 4 §. För att uppfylla en norm bör det också vara möjligt att meddela områdesföreskrifter av det slag som finns för miljöskyddsområden i miljöskyddslagen 8 a §. Bestämmelser om detta finns i 7 kap. 19-20 §§. Sådana föreskrifter kan gälla även för verksamheter som har tillstånd. Andra åtgärder kan vara att genom ändring av planer av betydelse för de diffusa utsläppen nedbringa dessa. Det kan finnas skäl att upprätta åtgärdsprogram även för områden där miljökvaliteten är godtagbar men där det finns risk för försämring. Härigenom kan en negativ miljöutveckling i dessa områden undvikas. Beror överskridandet på föroreningar från verksamheter utanför det av reglerade geografiska området kan åtgärder istället sättas in utanför detta område. Det innebär att det inte bara är verksamheter belägna inom det område som en norm omfattar som berörs av åtgärder, utan det gäller alla som medverkar till att en norm överträds. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om miljökvalitetsnormers inverkan på meddelade tillståndsbeslut. och har framfört farhågor för att införandet av miljökvalitetsnormer minskar stabiliteten och förutsebarheten och anfört att systemet måste visa större respekt för befintliga tillstånd. Även andra remissinstanser, bl.a. , har framfört synpunkter om att rättssäkerheten kan urholkas för befintliga verksamheter genom att meddelade normer skulle kunna leda till att tillstånd helt eller delvis upphävs. I detta sammanhang bör det betonas att en avvägning inom ramen för regelsystemet alltid måste ske mellan verksamhetsutövarnas intressen, möjligheten till kostnadseffektiva lösningar och hänsyn till miljön. Regelsystemet skall tillämpas på ett sådant sätt att tillräcklig trygghet för verksamhetsutövarna kan erhållas och näringslivet utvecklas, utan att föranleda miljöpåverkan utöver det godtagbara, när det gäller att skydda så viktiga värden som människors hälsa och miljön. Sådana överväganden faller väl inom ramen för avvägningar enligt 2 kap. 7 §. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Sådan verksamhet skall få komma till stånd endast om utrymme för den skapas genom att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån så att inte överträds. Det kan också uppkomma den situationen att ny verksamhet vill lokalisera sig i ett område där en miljökvalitetsnorm redan överträds och där etableringen inte ryms inom ramen för de åtgärder som skall vidtas enligt åtgärdsprogrammet för att nå den godtagbara miljökvaliteten. I det fallet där redan är överträdd räcker det inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. Ny verksamhet bör kunna få komma tillstånd även inom områden där en norm överskrids, om sådana åtgärder vidtas att olägenheterna från annan verksamhet minskar i sådan grad att möjligheterna att uppfylla ökar i inte obetydlig utsträckning. Det innebär att den totala belastningen måste minska mer än endast marginellt för att verksamheten skall få komma till stånd. Det kan i sådana fall bli aktuellt med grupprövning enligt vad som anges i författningskommentaren till 5 kap. 4 §. Då öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör hinder för att den nya verksamheten skall kunna etableras. Även om en ny verksamhet inte medför att föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet för området överskrids måste givetvis frågan om erforderliga skyddsåtgärder eller försiktighetsmått ändå prövas. Utformningen av tillståndsbesluten behöver således i många fall inte påverkas nämnvärt av normerna. Däremot kommer beslutsunderlaget att förbättras. Framför allt bör miljökvalitetsnormerna vara betydelsefulla när miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas. En miljökonsekvensbeskrivning skall också enligt 6 kap. 7 § första stycket 2 innehålla en beskrivning av hur det undviks att en verksamhet eller åtgärd medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skall föreskrivas såväl beträffande befintlig verksamhet som beträffande ny verksamhet regleras i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. balken. Miljökvalitetsnormerna ger då upplysning om vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid tillämpningen av hänsynsreglerna. I de fall en miljökvalitetsnorm inte är uppfylld, får vid tillämpningen av dessa den skälighetsavvägning som skall göras enligt 2 kap. 7 § aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. En miljökvalitetsnorm anger alltså alltid den miniminivå som måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglerna. Detta angavs i utredningens förslag i författningskommentaren till den bestämmelsen men framgår nu direkt av lagtexten, vilket även vid förordat i sitt remissvar. Lagregeln får som nämnden skriver en direkt rättsverkan inte bara gentemot myndigheter utan även mot verksamhetsutövare. Vidare kan, som redan angetts, genom omprövning av tillståndsvillkor för befintlig verksamhet enligt 24 kap. 5 § 2 utsläppen nedbringas så att inte överträds. I dessa fall kan den situationen föreligga att det inom det område där miljökvalitetsnormen överträds endast finns tillståndsgivna verksamheter och alla dessa använder bästa möjliga teknik. Med det menas i detta fall att det är så att verkligen den bästa möjliga tekniken används utan att kraven sänkts genom skälighetsavvägning, dvs. att det inte finns effektivare anordningar eller metoder att tillgå, vilket förutsätter att alla tillstånd är relativt nya. För att i ett sådant fall kunna uppfylla måste tillståndsmyndigheten vid omprövning av tillstånden minska tillåten produktionsmängd så att utsläppen minskar tillräckligt för att uppfylla . Den skälighetsavvägning som skall göras enligt 2 kap. 7 § vid tillämpning av hänsynsreglerna och även vid tillämpning av regeln om bästa möjliga teknik, motsvarande den som görs enligt 5 § miljöskyddslagen, får som angetts aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm inte kan uppnås. En miljökvalitetsnorm anger alltid den miniminivå som måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglerna. Det innebär att det vid omprövning går att ställa ytterligare krav än vad som kan uppnås med användning av bästa möjliga teknik. Detta överensstämmer inom EG-rätten med artikel 10 i IPPC-direktivet 96/61, där det föreskrivs att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik skall ytterligare åtgärder föreskrivas i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna. Direktivet behandlas utförligare i avsnitt 4.14.2. Därmed är också farhågor, att villkor som krävs vid en omprövning av en verksamhet för att inte skall överträdas skulle kunna anses oskäliga enligt avvägningsregeln, obefogade. Det kan också i vissa fall även då behöva föreskrivas produktionsminskningar för att skall uppfyllas. Den situationen att det bara finns tillståndsgiven verksamhet inom ett område torde dock inte bli vanligt förekommande. I de flesta fall torde det även finnas icke tillståndsgiven verksamhet i området för vilken föreskrifter kan meddelas. Miljökvalitetsnormerna anger det miljötillstånd som behöver uppnås vid tillämpningen av hänsynsreglerna och kan också ligga till grund för generella föreskrifter. Inom ramen för de försiktighetsmått som kan åläggas varje enskilt företag bör strävan vara att fördela bördorna så att de mest kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Detta kan innebära att åtgärderna bör vidtas utanför det område som omfattas av miljökvalitetsnormen. Miljökvalitetsnormer kan också ligga till grund för andra föreskrifter. Miljökvalitetsnormer skall omfatta alla verksamheter Som angetts tidigare bör miljökvalitetsnormer rikta sig mot kommuner och myndigheter och bör vara bindande såtillvida att kommunerna och myndigheterna är skyldiga att tillämpa dessa vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt vid tillsyn och när föreskrifter meddelas och i sin planering och planläggning. Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida sådana och bör kunna tillämpas vid prövningen av såväl befintliga som nya verksamheter. De skall också som framgått tillämpas vid individuell prövning och omprövning av tillståndspliktig verksamhet. Det innebär att i princip all verksamhet som påverkar de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter omfattas av miljökvalitetsnormerna. Här kan nämnas exempelvis diffusa utsläpp från jordbruk och trafik. Om någon verksamhet som medför påverkan av angivet slag skulle undantas skulle bestämmelserna bli verkningslösa. Det skulle exempelvis vara omöjligt att uppfylla miljökvalitetsnormer för luft om trafiken undantogs eller för vatten om de areella näringarna eller trafiken undantogs. Vikten av att alla verksamheter kan omfattas har betonat i sitt remissvar. Även förutsätter att ett åtgärdsprogram kommer att omfatta alla verksamheter som kan påverka upp-fyllelse och att balkens tillämpningsområde måste bestämmas därefter. Det vore enligt samfundet mycket olyckligt om det inte lagligen gick att se till att den objektivt sett mest effektiva åtgärden vidtogs på den grunden att den verksamhet som gett upphov till denna påverkan faller utanför balkens tillämpningsområde. Därför kan enligt regeringens bedömning inte få gehör för sitt önskemål att det i 5 kap. 3 § bör klargöras att bestämmelsen avser prövning, tillsyn och beslut om föreskrifter enligt denna balk. Tvärtom skall det framgå av balken att all verksamhet omfattas. När det gäller verksamheter med påverkan från många små enheter där var och ens påverkan inte är så stor men den sammanlagda påverkan är betydande bör ett åtgärdsprogram inte peka ut enskilda verksamhetsutövare utan reglera påverkan genom generella föreskrifter som omfattar dessa. Exempelvis kan kväveutsläpp i vissa jordbruksbygder regleras genom generella föreskrifter avseende gödsling inom ett geografiskt område, till viss del på samma sätt som föreskrivs med stöd av lagen om skötsel av jordbruksmark, i stället för att villkor sätts för varje jordbrukares verksamhet. Regeringen finner därför sammanfattningsvis att i bestämmelsen om åtgärdsprogram skall anges att dessa får omfatta all verksamhet som kan påverka de störningsnivåer en norm omfattar, oavsett om den är tillståndspliktig eller inte. Det ligger särskilt nära till hands att fastställa godtagbar miljökvalitet inom hälsoskyddssektorn. Ett stort antal människor utsätts för störningar som kan skada hälsan. Framför allt gäller detta i vissa städer där halterna av luftföroreningar kan överskrida skadliga nivåer. Det finns också många exempel på att utsläpp till luft från enskilda verksamheter gett upphov till olägenheter för de närboende. I dessa fall torde godtagbar miljökvalitet få bestämmas i form av haltvärden som inte får överskridas momentant eller för vissa tidsenheter. I vissa fall är det den momentana störningen och i andra fall långtidsexponeringen som är avgörande från hälsorisksynpunkt. Vad gäller buller har myndigheterna i princip arbetat med styrande normer. Mätparametern är vanligtvis decibel. Bullerkraven är olika för olika områden, t.ex. bostadsområden, fritidsområden och arbetsplatser. Både momentanvärden och ekvivalenta värden, dvs. vägda genomsnittsvärden, används för att mäta bullernivåer. Dricksvatten är ett livsmedel för vilket det finns särskild lagstiftning och som därför inte som sådant berörs av . Däremot kan kvalitetskrav ställas på vattentäkterna vilket framgått av genomgången av direktiv (75/440/EEG) om kvalitet på ytvatten avsett att användas som dricksvatten. Det finns även ett direktiv till skydd för grundvattnet (80/68/EEG) som behandlas i avsnittet om miljöfarlig verksamhet. Som angetts tidigare pågår ett arbete inom EU att ersätta bl.a. dessa direktiv med ett ramdirektiv för vattenresurser. tillstyrker utredningens förslag om miljökvalitetsnormer och skriver att därmed kommer direktivens krav på yt- och grund-vatten som skall användas som råvatten för produktion av dricksvatten, att omvandlas till miljökvalitetsnormer samt att det framstår som mycket tillfredsställande att råvatten får skydd av regler. Verket skriver vidare att vid bedömning av miljökvalitetskrav synes utredningen ha förbisett att den i särklass största intagskällan för många miljökemikalier är livsmedel. Exempel på detta är metylkvicksilver och PCB i fisk. Enligt mening bör kvalitetsaspekter som har att göra med livsmedelsproduktion till havs och till lands beaktas när miljökvalitetsnormer utarbetas. Åtgärdsprogram och andra genomförandefrågor innebär det inte några svårigheter för att uppfylla miljökraven i EG:s direktiv om miljökvalitet. Vi kommer därför sannolikt inte att behöva tillämpa den rapporteringsskyldighet till kommissionen som föreligger vid överskridande av föreskrifterna. vid menar dock i sitt remissvar att flera vattenkvalitetsdirektiv exempelvis föreskriver en viss lägsta syremättnadsgrad som understigs inom flera svenska vattenområden. Regeringen gör den bedömningen att förutom vår skyldighet att genomföra EG-direktiv finns det med hänsyn till framtida mer skärpta EG-regler skäl att utforma bestämmelserna i på ett sådant sätt att de överensstämmer med genomförandereglerna i miljödirektiven. Det ramdirektiv om vattenresurser som håller på att utarbetas inom EU kommer enligt förslaget som föreligger från kommissionen att innebära krav på att medlemsländerna skall indelas i avrinningsdistrikt. För dessa avrinningsdistrikt skall upprättas vad som i förslaget kallas "Planer för avrinningsområdesförvaltning (Plans)" och i dessa skall ingå de mera detaljerade åtgärdsprogrammen (programme of measures). för ramdirektivet innebär att det skall antas av rådet . har föreslagit att ett åtgärdsprogram skall upprättas i de fall det behövs för att föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet inte skall överskridas eller skall uppnås. I utredningens lagförslag har även angetts att åtgärdsprogrammet skall upprättas av en kommun om gäller bara kommunens område, av om gäller flera kommuner och i övriga fall av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare har angetts att när regeringen utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer skall den föreskriva vilken eller vilka myndigheter eller kommuner som skall upprätta åtgärdsprogram, eftersom det inte får råda någon tvekan om vilken eller vilka myndigheter som har denna skyldighet, t.ex. med hänsyn till geografiska område. Med hänsyn till det arbete som pågår inom EU och remissynpunkter från bl.a. flera länsstyrelser, som föreslår att flera länsstyrelser gemensamt bör kunna upprätta åtgärdsprogram, finns det skäl att utforma reglerna om åtgärdsprogram något annorlunda än utredningen föreslagit. För att uppnå ett mera flexibelt system räcker det att i balken ange att regeringen skall besluta vilken eller vilka myndigheter eller kommuner som skall upprätta åtgärdsprogram. Ett åtgärdsprogram skall dock som utredningen föreslagit upprättas i de fall det behövs för att föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet inte skall överskridas eller skall uppnås. Ett sådant beslut kan regeringen meddela i samband med att den beslutar om att utfärda en miljökvalitetsnorm. För att kunna uppfylla EU- krav bör också föreskrivas att åtgärdsprogram även skall upprättas om det krävs enligt en rättsakt från EU. Regeringen bör då få rätt att överlåta till en myndighet att besluta om sådana åtgärdsprogram. Vidare bör regeringen även ges rätt att meddela föreskrifter om generella krav på att åtgärdsplaner skall upprättas om sådana krav införs exempelvis i enlighet med det förslag till ramdirektiv för vatten som kommissionen presenterat. Begreppet åtgärdsplan bör användas eftersom det är en plan av en mera övergripande natur för att på lång sikt uppnå vissa allmänna mål som avses i direktivförslaget. Det åtgärdsprogram som regeringen kan besluta skall upprättas för att en norm skall kunna uppfyllas, skall vara på en mera detaljerad nivå och avse en mera näraliggande tidsperiod. I enlighet med Lagrådets förslag bör bestämmelsen om åtgärdsplaner, 5 kap. 8 §, utformas så att regeringen kan upprätta sådana eller välja att delegera uppgiften till en eller flera myndigheter eller kommuner. Åtgärdsprogrammen bör i första hand tas fram av den berörda kommunen, om omfattar endast en kommun. Innan kommunen upprättar programmet bör samråd hållas med samt andra myndigheter som berörs, eftersom ett åtgärdsprogram i de flesta fall torde innefatta åtgärder som någon annan myndighet än kommunen skall vidta. Detta gäller framför allt . I många fall kan programmet även behöva omfatta åtgärder som endast en central myndighet kan vidta. Det kan exempelvis gälla frågan om en omprövning av tillståndsvillkor bör göras, vilket enligt balken skall initieras av , Kemikalieinspektionen, Kammarkollegiet eller . Försvarsmakten har motsatt sig att en kommun kan få upprätta ett åtgärdsprogram som kan omfatta militär verksamhet och föreslagit att det lägst skall vara länsstyrelserna som kan upprätta åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten. Regeringen delar denna uppfattning. Ett åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten, eller annan verksamhet inom försvaret bör därför upprättas av och inte av en kommun. har framfört synpunkten att väghållaren i stället för kommunen skall bedöma vilka åtgärder som skall sättas in för att minska den egna verksamhetens belastning. Kommunen bör dock även i sådana fall upprätta ett åtgärdsprogram eftersom får tillfälle att framföra sina synpunkter i samrådet som kommunen alltid skall ha med andra myndigheter som berörs. Kommunen bör även samråda med sådana verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. anser i sitt remissvar att uttrycket i betydande omfattning skall ändras så att samråd skall ske med verksamhetsutövare som påverkas i icke obetydlig omfattning. Detta skulle dock medföra alltför omfattande samrådsskyldighet eftersom det kan vara ett mycket stort antal verksamhetsutövare som berörs, varför den av utredningen föreslagna omfattningen bör väljas enligt regeringens uppfattning. Kommunfullmäktige bör besluta om åtgärdsprogram med hänsyn till dess övergripande karaktär och den betydelse som ett sådan program har. Omfattar den aktuella flera kommuner i ett län bör det i många fall vara mest lämpligt att får i uppgift att ta fram åtgärdsprogram. Innan beslutar om ett åtgärdsprogram skall den också på motsvarande sätt som bör gälla för kommunerna samråda med andra berörda myndigheter och kommuner. Även bör samråda med sådana verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Det bör även vara möjligt att i de fall där det är lämpligt och berörda kommuner så önskar låta dessa kommuner i mellankommunal samverkan upprätta ett åtgärdsprogram. Som nämnts innebär förslaget att regeringen skall kunna besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta åtgärdsprogram. I de fall då den aktuella miljökvalitetsnormen omfattar flera kommuner i ett län bör det enligt motiven i många fall vara mest lämpligt att får till uppgift att ta fram åtgärdsprogram, men det avses även vara möjligt att, i de fall det är lämpligt och berörda kommuner så önskar, låta kommunerna i mellankommunal samverkan upprätta ett åtgärdsprogram. Lagrådet skriver i anslutning till detta: "Det förtjänar med anledning av dessa uttalanden erinras om att samordningen av frågor om användningen av mark- och vattenområden som berör flera kommuner gemensamt har fått en annan lösning i . Enligt 7 kap. 1 § nämnda lag skall sålunda, när den utrednings- och samordningsverksamhet som behövs inte kommer till stånd på annat sätt, regeringen utse ett region-planeorgan som eller tills vidare skall ha hand om denna uppgift. Till regionplaneorgan kan regeringen utse ett befintligt kommunalförbund, men regeringen kan också förordna att de berörda kommunerna skall bilda ett särskilt . Den i valda lösningen har den fördelen att man säkerställer att en plan kommer till stånd även om de berörda kommunerna inte skulle vara ense i alla frågor, eftersom omröstning om planen skall ske i kommunalförbundets fullmäktige och inte i fullmäktige för de berörda kommunerna. Eftersom det i förevarande fall är förutsatt att uppgiften att upprätta en åtgärdsplan skall ges till flera kommuner gemensamt bara när dessa önskar det och en åtgärdsplan normalt torde avse mera avgränsade frågor än en regionplan, synes det inte finnas tillräckliga skäl att på samma sätt som enligt göra delegation till kommunalförbund till ett obligatorium för fall då en åtgärdsplan berör flera kommuner. Det synes emellertid kunna vara lämpligt att, för de fall då ett regionplaneorgan eller något annat kommunalförbund med likartade uppgifter redan har inrättats, öppna möjlighet att anförtro även upprättandet av åtgärdsplanen åt ett sådant organ. Lagrådet förordar med hänsyn härtill att 5 § kompletteras med ett nytt sista stycke av följande lydelse: Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund." . Regeringen anser i likhet med Lagrådet att åtgärdsprogram bör kunna upprättas av ett kommunalförbund och följer därför förslaget. I övriga fall bör åtgärdsprogram enligt vad regeringen beslutar tas fram av regeringen eller den eller de myndigheter regeringen bestämmer.