prop · GL03136 · 1998-01-01 00:00:00 — Det påverkar såväl sättet att styra och organisera förvaltningen som arbetssätt och strategier. Den svenska statsförvaltningen påverkas också av agerande på den internationella arenan i t.ex. , FN och WTO. Internationaliseringen ställer bl.a. höga krav på förmåga att samverka med andra aktörer och den ställer statsförvaltningen inför nya frågeställningar. EU-medlemskapet berör i stort sett hela statsförvaltningen och framförallt de centrala statsorganen och förvaltningsmyndigheterna. När anställda vid myndigheter företräder i arbetsgrupper eller andra organ inom EU gör de det som representanter för regeringen, inte för en självständig myndighet. För att skall vinna inflytande i EU:s beslutsprocedurer är det viktigt med en väl samordnad politik. måste kunna tala med en röst utifrån en genomtänkt, väl argumenterad och väl förankrad uppfattning. För det krävs effektiva former för beredning och samordning, såväl inom som mellan och förvaltningsmyndigheterna. har ansvaret för att inte bara samordna EU-arbetet utan också för att myndigheterna på ett adekvat sätt företräder de av regeringen fastställda ståndpunkterna. Det är även angeläget med effektiva former för samordning med andra aktörer utanför staten, såsom näringslivet och intresseorganisationer. Det EU-relaterade arbetet i statsförvaltningen befinner sig i en utveck- lingsfas. Regeringen bedömer att det finns ett utrymme för effektivitets- vinster och ett ökat inflytande i unionen genom att anpassa statsför- valtningens organisation och arbetsformer till de krav och möjligheter som EU-samarbetet medför. 5.3 Hur en bra förvaltning blir bättre 5.3.1 Riktlinjer I det följande vill regeringen redovisa fyra tydliga och vägledande rikt- linjer för de kommande årens arbete med att göra en bra förvaltning ännu bättre. Dessa riktlinjer är: Kvalitets- och kompetensutveckling. Renodling Regeringens inriktning för framtiden är att värna om kärnverksamheterna och att fortsätta att renodla den statliga verksamheten. Som en naturlig del i detta arbete ingår fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. Omstruktureringsarbetet skall ses som en fortlöpande process. Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i för- hållande till de uppgifter och mål som fastlagts av och regeringen. Generella besparingar enligt osthyvelsprincipen riskerar i vissa situationer att bli ett mindre verkningsfullt instrument. Regeringen anser att det fortsatta effektiviseringsarbetet i första hand bör inriktas mot att mer systematiskt pröva det statliga åtagandet på område efter område. Det är dock inte aktuellt att helt utesluta att generella effektivi- tetskrav ställs på offentlig verksamhet. Kvalitets- och kompetensutveckling Medborgarna har rätt till en statsförvaltning med hög kvalitet. Det handlar om tillgänglighet till information och tjänster, som svarar mot samhällets behov. Det handlar om korta handläggningstider och korrekta beslut. Det handlar också om tillmötesgående, dvs. att bli väl bemött av kompetenta anställda. Det är viktigt att statliga myndigheter fortlöpande utvecklar sina verk- samheter och kompetensen hos de anställda. Vad gäller kvalitetsarbete handlar det om att ta tillvara de möjligheter som systematiskt kvalitetsarbete och systematiska jämförelser (bench- marking) med andra aktörer ger. Kvalitetsarbetet utgör ett komplement till resultatstyrningsprocessen och är ett underlag i mål- och resultat- dialogen med verkschefer. Beträffande kompetensutveckling bör förvaltningen arbeta med att dess anställda fortlöpande vidareutbildas och upprätthåller grund- läggande kunskaper i förvaltningskunskap och etikfrågor. En grund- läggande förutsättning för att fortsätta uppbyggnaden av en modern, effektiv och smidig statsförvaltning är också förmågan att kunna re- krytera den mest kompetenta personalen, utan diskriminering vad gäller nationell, religiös, kulturell eller social bakgrund. En hög kompetens hos statstjänstemännen är viktig för såväl det nationella som internationella arbetet. Vikten av en hög kompetens accentueras inför ordförandeskap i . IT-utvecklingen ställer också nya krav på statstjänstemännens kompetens både när det gäller tekniken och nya arbetsformer. Inom ramen för det förändrings- och förnyelsearbete som pågår i kommer det statliga kommittéväsendet att ses över i syfte att skapa bättre förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka kvaliteten i regeringens och beslutsunderlag. Resultatfokusering Genom övergången från detaljreglering till resultatstyrning har fokus flyttats från resurser till resultat. Därmed har en god grund lagts för en ändamålsenlig styrning av förvaltningen. Ur en demokratisk synvinkel är det viktigt att den politiska ledningen av förvaltningen förstärks som myndigheterna ges större ansvar och handlingsfrihet att med givna resurser uppnå regeringens mål. Regeringen anser att inriktningen för resultatstyrningen i huvudsak skall ligga fast. Resultatstyrningen bör dock vidareutvecklas och för- bättras. Det är särskilt viktigt att resultatstyrningen är flexibel och an- passad till skilda förutsättningar för olika myndigheter. I vissa avseenden bör resultatstyrningen kunna förenklas. Myndigheterna skall åsättas realistiska mål och redovisningen skall anpassas till möjligheter att dra nytta av informationen. Delegeringen av befogenheter, som är en väsentlig del i resultat- styrningen, ställer även i fortsättningen höga krav på en god uppföljning, rapportering och kontroll av vilka resultat som uppnåtts. En ökad resultatinriktning bör även vara vägledande i EU- arbete. Regeringen kommer att verka för en positiv produktivitetsutveckling i statsförvaltningen genom att bl.a. kontinuerligt följa upp produktivitets- utvecklingen i statsförvaltningen. Regeringen avser att redovisa den statliga förvaltningens produktivitetsutveckling för . Med en god produktivitetsutveckling kan myndigheterna bibehålla eller öka kvalitet och omfattning på sin service till medborgarna. Effektiv informationsförsörjning Informationstekniken kommer att spela en viktig roll statsförvaltning. Datateknik, telekommunikation och hemelektronik gör all sorts information tillgänglig i hemmen och på arbetsplatsen, vilket erbjuder revolutionerande möjligheter för samhället. Samhällets ut- veckling blir starkt förknippad med informationsbehandling i alla former och hur man genom nya arbetsformer drar nytta av dessa. Europeiska kommissionen har successivt preciserat olika åtgärder för att stimulera informationssamhällets tillväxt. Regeringen anser att den offentliga förvaltningen bör vara en förebild i arbetet såväl vad gäller användningen av informationstekniken som utvecklingen av dess egna tjänster på informationsförsörjningsområdet. I en snabbt föränderlig värld är det viktigt att informationstekniken inte underminerar grundläggande värden som rättssäkerhet och demokrati. Regeringens bedömning är att det bör vara ett offentligt åtagande att säkerställa att samhällets basinformation, också kallad grunddata, görs lätt tillgänglig till rimliga kostnader och på likvärdiga villkor för alla grupper i samhället. Staten är på väg in i en elektronisk förvaltning där kvalitet och service till medborgare och företag är en viktig utgångspunkt. Myndigheters till- gänglighet och tillmötesgående har förbättrats. Exempel på detta är den förenklade självdeklarationen och tillgången till offentlig statistik på Internet. Likaså är självbetjäning i form av platsautomater, som innebär att den arbetssökande själv kan söka i databaser, ett bra exempel på detta. Utvecklingen är i ett inledande skede och bör fortsätta. Regeringen kommer även fortsättningsvis att verka för att elektroniska tjänster inom den offentliga förvaltningen utvecklas. 5.3.2 Ett handlingsprogram Regeringen avser att utifrån de riktlinjer som här angetts inleda ett fler- årigt handlingsprogram som i första hand skall inriktas på följande tre huvudområden: Kvalitet, kompetens och etik Styrning och ledning Informationsförsörjning I de kommande avsnitten presenterar regeringen grunden för detta handlingsprogram som regeringen senare kommer att presentera. Sam- manfattningsvis handlar det om åtgärder för att åstadkomma en för- bättrad och förstärkt styrning och ledning av förvaltningen. Vidare handlar det om åtgärder som syftar till att höja de statsanställdas kompetens och etik samt stödja myndigheternas arbete med att förbättra kvaliteten i sina verksamheter. Regeringen redogör slutligen för hur det fortsatta arbetet skall bedrivas för att utnyttja informationstekniken för att öka kvaliteten i den offentliga sektorn samt säkerställa en hög till- gänglighet till samhällelig basinformation för statsförvaltningen och sam- hället. 6 Kvalitet, kompetens och etik 6.1 Medborgarna har rätt till en hög kvalitet Regeringens bedömning: Ett systematiskt kvalitetsarbete bör ingå som en viktig del i varje myndighets arbete med att utveckla sin verksamhet. Regeringen avser att ta ett för förvaltningen gemensamt initiativ i syfte att stödja myndigheternas kvalitetsarbete och skapa nätverk för erfarenhetsutbyte. bör i större utsträckning än använda sig av nationella och internationella jämförelser i arbetet med att utveckla sin verksamhet. Regeringen avser att använda sådana jämförelser i upp- följnings- och utvärderingsarbetet. Skälen för regeringens bedömning: Det är av flera skäl viktigt att myndigheter bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete. Det är av stor vikt att medborgarnas förtroende för den skattefinansierade statliga verk- samheten förblir stort. Vidare är det i konkurrensen om knappa resurser av stor vikt att regeringen kan följa upp och bedöma om de resurser som ställs till myndigheternas förfogande ger kvalitet åt medborgarna. Kvaliteten i den offentliga verksamheten och de tjänster som näringslivet är beroende av är av ökande betydelse för internationella kon- kurrensförmåga. Förvaltningen kommer att befinna sig i en allt tydligare konkurrenssituation när det gäller att locka till sig och behålla en yngre generation av kvalificerade medarbetare med krav på kvalitet och utvecklingsmöjligheter. Syftet med regeringens initiativ är att stödja och påskynda myn- digheternas arbete med att upprätthålla god kvalitet i den egna verk- samheten, att underlätta för regeringen att följa upp myndigheternas resultat samt att underlätta för regeringen att bedöma förvaltningens styrkor och svagheter. skall ligga i frontlinjen vad gäller kvalitet i statsförvaltning i ett internationellt perspektiv. För att få nya uppslag och impulser om hur man skall förbättra sin verksamhet är det viktigt att statsförvaltningen gör internationella utblickar och jämförande studier med andra länder. Det är även viktigt att det görs systematiska jämförelser inom staten samt med kommuner och landsting. Regeringen kommer att använda sig av dessa jämförelser i arbetet med att följa upp och utvärdera statsförvaltningen. 6.2 Kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning Regeringens bedömning: Regeringen anser att ökad uppmärksamhet bör ägnas åt kompetens- och utbildningsfrågor i syfte att stimulera myndigheternas kompetensförsörjning och främja kvalititetsarbetet inom förvaltningen. Myndighetscheferna bör ta ett särskilt ansvar för att de anställda ges utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap och görs med- vetna om statstjänstemannarollens betydelse. Myndigheterna bör beakta att kvaliteten i den statliga verksamheten kan utvecklas genom ökad etnisk och kulturell mångfald bland de an- ställda. Myndigheterna bör också beakta att kvaliteten kan utvecklas genom att såväl kvinnors som mäns kompetens tas till vara. En särskild myndighet bör inrättas för kvalitetsutveckling och kom- petensförsörjning inom förvaltningen. Denna myndighet bör bl.a. ut- veckla program för kvalificerad aspirantutbildning inom statsför- valtningen. I samband med inrättandet av den nya myndigheten bör Statens förnyelsefond läggas ned. Förvaltningspolitiska kommissionens förslag:Överensstämmer i hu- vudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna delar kommis- sionens förslag om att regeringen bör ta ett större ansvar i frågan om utbildning för statstjänst. Några ställer sig tveksamma eller avvisande till kommissionens förslag om en förvaltningsakademi för kontinuerligt samråd med utbildnings- och forskningsväsendet. Skälen för regeringens bedömning: Myndigheternas och regeringens ansvar Den framtida kompetensförsörjningen är en nyckelfråga för statsförvalt- ningen. Inom statsförvaltningen har olika nivåer olika roller och ansvar för kompetensförsörjningen. Det är av vikt att ansvarsfördelningen är tydlig och att alla samverkar till en så god kompetensförsörjning som möjligt. Myndigheterna har ett eget ansvar för sin kompetensförsörjning i syfte att åstadkomma resultat enligt de mål som statsmakterna ställer upp för deras verksamhet. I budgetpropositionen för informerade regeringen om sin avsikt att ställa ökade krav på myn- digheterna att driva sin arbetsgivarpolitik så, att kompetensförsörjningen så långt möjligt säkerställs (prop. 1997/98:1, Utgiftsområde 14, s. 80 ff.). Myndigheterna skall inom ramen för ett nytt uppföljningssystem i samband med årsredovisningarna redovisa sin kompetensförsörjning och de mål som gäller för denna. Regeringen räknar med att kompetens- frågorna därigenom kommer att ställas i centrum på ett helt annat sätt . Systemet införs i ett första steg och vidareutvecklas . Regeringen kommer att sammanställa och analysera de upp- gifter som kommer in och använda dem som ett komplement till redan befintlig resultatuppföljning inom budgetprocessens ram. Regeringen har till skillnad från myndigheterna ett strategiskt, över- gripande ansvar för kompetensförsörjningen inom statsförvaltningen. Det innebär att regeringen inte bara har att formulera krav på myndigheternas kompetensförsörjning, utan också att skapa allmänna förutsättningar för dem att rekrytera och behålla sådan kompetens som de behöver. Rege- ringen är väl medveten om att utan rätt kompetens hos myndigheterna kan regeringens politik inte genomföras på önskvärt sätt. Kommissionen konstaterar att den formella utbildningsnivån är jäm- förelsevis hög i statsförvaltningen men pekar på att det finns eftersatta utbildningsområden. Den juridiska kompetensen behöver stär- kas inom flera områden. Det finns ett stort behov av utbildning för EU- arbetet och annat internationellt arbete. Ett ökat utnyttjande av in- formationstekniken kräver också utbildning, inte bara om teknik utan också om serviceaspekter, öppenhet och sekretessfrågor. Vidare behöver enligt kommissionen förvaltningskunnandet generellt sett stärkas hos de statsanställda. Kommissionen efterlyser tätare kontakter med forskningsvärlden till gagn för förvaltningsutbildningen. Den föreslår att regeringen inrättar en förvaltningsakademi för ett kontinuerligt samråd mellan företrädare för och myndigheterna och företrädare för utbildnings- och forskningsväsendet. Mot bakgrund av kommissionens överväganden och förslag finner reg- eringen skäl att ägna ökad uppmärksamhet åt kompetens- och utbild- ningsfrågorna. I en decentraliserad statsförvaltning med ökat ansvar och frihet för myndigheterna är det angeläget att slå vakt om statsförvalt- ningens särart i det allmännas och medborgarnas tjänst. Grundläggande förvaltningskunskap behöver tjänstemän med god förvaltningskunskap, integritet, gott omdöme och ett etiskt förhållningssätt som väcker respekt. Förtroendet hos allmänheten för statsförvaltningen är en viktig demo- kratifråga. Regeringen förväntar sig därför att varje myndighet ser över sina introduktionsutbildningar och annan internutbildning så att de an- ställda kan ges en grundläggande utbildning i förvaltningskunskap. Syftet bör bl.a. vara att öka medvetenheten om statstjänstemannarollens sär- skilda prägel och stora betydelse för det moderna samhället. Myndig- hetscheferna bör ta ett särskilt ansvar för detta. Aspirantutbildning Regeringen vill i detta sammanhang också betona betydelsen av kvali- ficerade aspirantutbildningar i staten. Aspirantutbildningar, i regel an- passade till den egna verksamheten, finns hos en del större myndigheter. Modellen bör dock användas i ökad omfattning och utveck- las till en gemensam möjlighet för hela förvaltningen. Med hjälp av en kvalificerad och allsidig aspirantutbildning kan statlig anställning ges högre status och större attraktionskraft. behöver dra till sig och behålla en ny generation av kvalificerade medarbetare som kan röra sig mellan olika delar av förvalt- ningen och lockas av nya karriär- och utvecklingsmöjligheter. Regeringen återkommer nedan till hur en aspirantutbildning av här nämnt slag bör tas fram och erbjudas myndigheterna. Etnisk och kulturell mångfald Regeringen vill i detta sammanhang också erinra om att är ett land präglat av kulturell och etnisk mångfald. I propositionen , framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) har regeringen slagit fast att denna mångfald bör vara utgångspunkt för politikens utformning inom alla samhällsområden. I propositionen framhålls också att samhällets mångfald bör genomsyra arbetslivet och att staten har ett särskilt ansvar som föredöme i denna strävan. Att ta till vara den kompetens som finns hos personer med utländsk bakgrund bidrar till att öka kvaliteten i verksamheten. Myndigheterna bör därför, inte minst vid rekrytering och antagning till aspirantutbildningar, beakta den kvalitets- och kompetenshöjning som kan uppnås genom ökad etnisk och kulturell mångfald bland de anställda. Det är också en viktig demokratifråga att statsförvaltningens personal- sammansättning återspeglar den arbetsföra befolkningens etniska sam- mansättning. Jämställdhet mellan kvinnor och män Statliga arbetsgivare skall, liksom övriga arbetsgivare, enligt jämställd- hetslagen (1991:433) bedriva ett aktivt och målinriktat jämställd- hetsarbete. Detta gäller inte minst i fråga om att öka andelen kvinnor på chefsposter inom statsförvaltningen. Inom ramen för ovan nämnda system för uppföljning av myndig- heternas kompetensförsörjning kommer regeringen bl.a. bevaka myndig- heternas arbete för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män. Jäm- ställdhet är självklart en rättvise- och demokratifråga, men det handlar i hög grad om kvalitet. Myndigheterna bör fortlöpande beakta att den statliga verksamheten kan utvecklas genom att såväl kvinnors som mäns kompetens tas till vara. Ett regeringsorgan för kompetens- och kvalitetsutveckling Regeringen anser att den behöver ett särskilt organ till sitt förfogande för att mer aktivt kunna påverka och utveckla förvaltningen i önskad riktning inom strategiskt viktiga områden såsom kompetensförsörjning och kvali- tetsutveckling. Regeringen har dock inte för avsikt att åter inrätta en central service- myndighet för kompetensutveckling liknande , som lades ned . Regeringens principiella hållning är fortfarande att utbildningar som erbjuds av det allmänna utbildningsväsendet eller finns att köpa på marknaden inte bör tillhanda- hållas av staten. Någon statlig förvaltningshögskola av det slag som finns i en del andra länder är inte heller aktuell för den svenska statsförvaltningen. Högskolor och andra utbildningsinstitut bör enligt re- geringens mening i stor utsträckning kunna tillgodose behovet av efterfrågad förvaltningsutbildning. För statsförvaltningens långsiktiga kompetensuppbyggnad är dock forskningsanknytningen viktig. Att en- bart inrätta en förvaltningsakademi som ett forum för reguljärt samråd med utbildnings- och forskningsväsendet anser regeringen inte vara tillräckligt. Samrådet bör kopplas till en funktion med större tyngd och bredd. Regeringen avser därför att inrätta en särskild myndighet som inom det förvaltningspolitiska området, i huvudsak på uppdrag av regeringen, arbetar med kvalitets- och utvecklingsfrågor av gemensamt och strate- giskt intresse för statsförvaltningen. Myndigheten bör verka för att den moderna statsförvaltningen, som med nödvändighet präglas av en mångfald olika verksamheter, ändå i grunden har en gemensam förvaltningskultur och förvaltningsetik. Myn- digheten bör t.ex. få i uppdrag att ta fram underlag för gemensam basut- bildning i grundläggande förvaltningskunskap som kan användas av myndigheterna. En annan viktig uppgift bör vara att se över vilka verksamhetsan- passade aspirantutbildningar som finns och utveckla ett program för en kvalificerad aspirantutbildning som generellt kan användas av myn- digheterna och erbjudas nyanställda medarbetare i staten. En viktig del i den nya myndighetens verksamhet skall vara att initiera och stödja systematiskt kvalitetsarbete inom statsförvaltningen och skapa nätverk för erfarenhetsutbyte inom detta område. Det har visat sig att staten ligger något efter andra sektorer, som t.ex. kommuner och lands- ting, vad gäller användning av systematiska kvalitetsinstrument. Det har stor betydelse både ur nationell och internationell synvinkel att den svenska statsförvaltningen håller sig väl framme när det gäller att satsa på kvalitet. Regeringen finner det därför angeläget att kvalitetsfrågorna uppmärksammas på bred front och att arbetet med dem ingår som en naturlig del i myndigheternas verksamhet. Den nya myndigheten bör ges ett särskilt ansvar för att skapa intresse för denna typ av frågor och stödja utveckling mot ökad kvalitet i den statliga tjänsteproduktionen. Myndigheten bör vidare kunna utveckla och stödja särskilda chefsut- vecklingsprogram, program för kompetenshöjning som kan uppnås genom kulturell mångfald bland statsanställda eller andra förvaltnings- politiska projekt som regeringen har behov av att stimulera . Även myndigheter bör i viss utsträckning kunna ansöka om stöd från den nya myndigheten för projekt av värde för förvaltningens utveckling. Myndigheten bör slutligen ha ansvar för kontinuerlig kontakt, samråd och erfarenhetsutbyte mellan statsförvaltningen och utbildnings- och forskningsväsendet i syfte att stimulera efterfrågan och utbud av utbild- ningar och andra utvecklingsinsatser av betydelse för förvaltningen. Sammanfattningsvis avser regeringen att ge den nya myndigheten föl- jande huvuduppgifter: att främja en gemensam, grundläggande statlig förvaltningskultur och förvaltningsetik, att stödja kompetensförsörjning och ett systematiskt kvalitetsarbete i statsförvaltningen, att på regeringens uppdrag, och i viss utsträckning även efter ansökan från myndigheter, initiera utvecklingsprogram och projekt inom det förvaltningspolitiska området i de fall behoven inte kan tillgodoses av marknaden, att fungera som ett samråds- och kontaktorgan mellan statsförvalt- ningen och utbildnings- och forskningsväsendet i frågor av betydelse för förvaltningens utveckling. Den nya myndigheten inrättas . Myndigheten bör ledas av en styrelse, eftersom den skall besluta om strategiskt viktiga frågor av betydelse för statsförvaltningen. Myndigheten bör ha en liten fast organisation och i möjligaste mån utnyttja extern kompetens för genom- förande av projekt och program. Den fasta organisationen finansieras genom anslag. Särskilda uppdrag som regeringen ger åt myndigheten finansieras genom medel som regeringen avsätter i varje särskilt fall. Enskilda myndigheter eller flera myndigheter tillsammans som söker myndighetens stöd och medverkan för särskilda utvecklingsprojekt eller program svarar själva för kostnaderna. Myndigheten skall också ges möjlighet att träffa avtal med andra organ, som t.ex. det partsgemen- samma , om finansiering av särskilda projekt och pro- gram av intresse för statsförvaltningens utveckling. I detta sammanhang vill regeringen även ta upp frågan om framtiden för Statens förnyelsefond. , som myndigheten formellt heter, inrättades 1986 efter hemställan från par- terna i ett avtal mellan dåvarande och de tre huvudorganisationerna.