prop · GL032 · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat att avsätta för budget- för att vidareutveckla framför allt teknik för höst- och vinter- bevuxen mark. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att motsvarande belopp avsätts för samma ändamål. Bidrag för odling av fånggrödor utgick för att minska växtnäringsförluster och vinna erfarenheter av denna odlings- form. För att stimulera en snabb utbyggnad av lagringskapaciteten för stallgödsel utgick bidrag till utbyggnad för att uppnå de krav på lagringsutrymmen som trädde 1995. Användningen av handelsgödselmedel skall minska med ut- gångspunkt förbrukning. Miljöskatten på kväve utgör ett viktigt ekonomiskt styrmedel. Skatten infördes med per kilo kväve. Skatten dubblerades och tredubblades till . En prisregleringsavgift på kväve utgick fram till . Avgiften är fr.o.m. att betrakta som en skatt och därmed utgör den inte längre en finansieringskälla för åtgärdsprogrammet. Avgiften bidrar till att minska användningen sam- tidigt som den stimulerar ett bättre utnyttjande av stallgödseln som kvävekälla. Miljöersättningsprogrammet ger möjligheter att ersätta lantbrukare bl.a. för åtgärder som reducerar förlusterna av växtnäringsämnen genom odling av fånggröda, extensiv vall och skyddszoner utmed vattendrag, anläggning av våtmarker och ekologisk produktion. Till detta kommer ersättning för flerårig vallodling. I det utbyggda miljöprogrammet till jordbruket föreslår regeringen en förstärkning av insatserna för att redu- cera kväveläckaget genom höjda ersättningsnivåer och utökade åtgärds- mål i delprogrammet för miljökänsliga områden. Ett nytt delprogram för resurshushållande konventionellt jordbruk inriktat mot bl.a. växtnärings- frågor ger ökade möjligheter att ytterligare reducera växtnäringsför- lusterna. Miljöersättningsprogrammets åtgärder för utbildning, informa- tion och demonstrationsprojekt är viktiga för att sprida kunskap om dessa frågor. Belastningen från jordbruket beroende på mänsklig aktivitet har enligt beräkningar minskat från till , dvs. med , , vilket skall jämföras med målet för åtgärdsprogrammet som är . Den beräknade reduktionen av kväveläckaget kan till hälften förklaras av en ändrad grödfördelning, företrädesvis mer vall och mindre spann- målsodling. Bättre kväveutnyttjande på jordbruksföretagen förklarar av minskningen och en mindre del anses bero på minskad åker- areal. De mätbara resultaten av åtgärdsprogrammet är inte lika tydliga i vattendrag och sjöar. Orsakerna är flera men kan förklaras bl.a. med att vidtagna åtgärder för att minska förlusterna av kväve ofta har en långsik- tig effekt på processer som frigör kväve i marken liksom att vissa vatten- system har mycket långa uppehållstider. Man kan därmed förvänta sig en förskjutning av effekterna i tiden. Försäljningen av handelsgödsel /96 uppgick till ca kväve, vilket innebär en minskning med jämfört med . Enligt beräkningar har ammoniakförlusterna ökat med ca kväve eller , vilket huvudsakligen beror på en ökad djurhållning. Flera lagstiftningsåtgärder trädde i kraft först . Skälen för regeringens bedömning: har på uppdrag av regeringen lämnat förslag till ytterligare åtgärder för bl.a. jordbrukssektorn i syfte att uppnå målet att halvera kväveläckaget. har på uppdrag av regeringen och efter samråd med utarbetat förslag till åtgärdsprogram för att reducera ammoniakavgången i jordbruket med utgångspunkt nivå. Utredningen om avrinningsområden (M1996:03) skall lämna förslag till ett administrativt system för hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor samt inrikta sig på växtnäringsförluster från jordbruket uti- från en geografisk indelningsgrund, nämligen avrinningsområden. Förut- sättningar för att tillämpa s.k. miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde som ett komplement till dagens åtgärder skall också belysas. Regeringen avser att återkomma till med en samlad bedömning av behovet av ytterligare åtgärder för att nå miljö- målen och därmed öka växtnäringsutnyttjandet i jordbruket och minska den negativa miljöpåverkan. Utgångspunkten är det underlag som finns och som kommer att presenteras till regeringen och de insatser som sker inom ett utbyggt miljöersättningsprogram. Det är angeläget att på gemenskapsnivå aktivt verkar för att åtgärder vidtas för att reducera såväl kväveläckaget till vattenmiljön som förlusterna av ammoniak. Förluster ger delvis gränsöverskridande effek- ter varför strikta krav på gemenskapsnivå ökar skyddet för den svenska miljön. Rådets direktiv /676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket utgör ett viktigt medel i detta arbete. bör verka för att direktivet utökas till att även omfatta ammoniakförluster från jordbruket eftersom endast åtgärder som minskar de totala för- lusterna av kväve kan bidra till att minska övergödningen och försur- ningen av mark och vatten. 14.3 Bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen Bekämpningsmedelsprogram och Användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårds- näringen leder till hälso- och miljörisker. Arbetsmiljön, den yttre miljön och rester av bekämpningsmedel i livsmedel inklusive dricksvatten är riskområden. För att minska dessa risker beslutade regeringen om ett handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. Handlingsprogrammet omfattade åtgärder som övergång till användning av medel med mindre risker från hälso- och miljösynpunkt. Minskad användning av bekämpningsmedel samt särskilda åtgärder till skydd för hälsa och miljö var också viktigt. Användningen av bekämp- ningsmedel, räknat i aktiv substans, skulle halveras . Ett andra handlingsprogram beslutades av (prop. 1989/90:146, 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Användningen av bekämpningsmedel skulle ytterligare halveras till strax efter mitten av . Det generella programmet kompletterades med specifika åtgärdsprogram genom ett uppdrag till dåvarande Lant- bruksstyrelsen, och Kemikalieinspektionen. Hand- lingsprogrammet omfattade åtgärder med samma inriktning som det första programmet och flera av de aktiviteter som initierats under den första programperioden fick en fortsättning. Åtgärder och resultat av åtgärdsprogrammen Halveringsmålet för fastställdes utifrån den genom- snittligt försålda mängden , dvs. ca , till ca . Detta mål nåddes. För sattes ytterligare en halvering upp som mål, ca , vilket totalt innebar en 75-procentig minskning. var försäljningen av bekämpningsmedel ca , dvs. en minskning med jämfört med genomsnittet för . Användningen var dock något lägre, , vilket motsvarar en minskning . Den största minskningen av användningen har skett för ogräsmedel och då speciellt för sådana som är avsedda för användning mot örtogräs i strå- säd. Kemikalieinspektionen ansvarar för godkännande och registrering av bekämpningsmedel för bl.a. jordbruket och trädgårdsnäringen. Systemet för godkännande fyller en central funktion för att minska hälso- och miljöriskerna. Kraven på undersökningar och dokumentation av medlens hälso- och miljöeffekter har ökat betydligt. Alla medel godkända har omprövats. Godkännandet har för många bekämpningsmedel upphört . Därmed har de bekämpningsmedel som medför störst risk för hälsa och miljö tagits bort från marknaden. Riskerna har även kunnat minskas genom begränsningar av antalet medel som får användas annat än yrkesmässigt, inskränkningar av använd- ningsområden samt villkor förknippade med användningen. Arbetet vid med en utvidgad och förbättrad kontroll av bekämpningsmedelsrester omfattar analyser i spannmål och dricksvatten samt utvecklingen av nya analysmetoder, m.m. , entydiga och ändamålsenliga regler för hantering och spridning av bekämpningsmedel är en av grundförutsättningarna för att minska riskerna för oavsiktlig spridning. Föreskrifter och allmänna råd har därför omarbetats två gånger under handlingsprogrammens löptid, . Utbildning spelar en central roll för att minska riskerna för hälsa och miljö. utökades utbildningskravet för yrkesmässig an- vändning av bekämpningsmedel i jordbruk, skogsbruk och trädgårds- skötsel. Beroende på preparat krävs en tre- eller fyradagars utbildning samt ytterligare en repetitionskurs . Ca 25 000 personer finns registrerade som behöriga att använda bekämpningsmedel. Inom utbildningen har rådgivningen om integrerat växtskydd med behovs- anpassad bekämpning varit viktig. Forskning, försöks- och utvecklings- verksamheten har kontinuerligt försett rådgivningen med vetenskapligt underlag. infördes en avgift på per kilo aktiv substans på bekämpningsmedel i syfte att minska användningen. Denna avgift för- dubblades till och beslutades att vara . Avgiften är fr.o.m. att betrakta som en skatt och därmed utgör den inte längre en finansieringskälla för åtgärdspro- grammet. Arbetet med de svenska bekämpningsmedelsprogrammen har rönt internationell uppmärksamhet beroende av programmens goda resultat, men även mot bakgrund av det goda samarbetsklimat som finns mellan berörda myndigheter och mellan myndigheter och näringen. Resultaten av programmen och arbetets genomförande har redovisats till regeringen. Bekämpningsmedelsprogrammet Regeringens förslag: Hälso- och miljöriskerna vid användning av be- kämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen skall fortsätta att minska. Detta skall uppnås med en bredd av åtgärder och genom att riskerna i högre utsträckning än tidigare kartläggs och kvantifieras. Myndigheternas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens förslag vad gäller delmål rörande bekämpningsmedlens egenskaper samt exponering av den yttre miljön, arbetsmiljön och livsmedlen. Detta gäller också användningen av bekämpningsmedel och sprutförares be- teende. Remissinstanserna: Överensstämmer i huvudsak med utredningens förslag vad gäller delmål rörande bekämpningsmedlens egenskaper samt exponering av den yttre miljön, arbetsmiljön och livsmedlen. Detta gäller också användningen av bekämpningsmedel och sprutförares beteende. Skälen för regeringens förslag: Det övergripande målet för det fort- satta arbetet skall vara att ytterligare minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen. Programmet bör i högre utsträckning än tidigare inriktas mot att kart- lägga och kvantifiera riskerna. Målet att reducera den använda mängden aktiv substans har utgjort en viktig drivkraft i tidigare program och har i kombination med t.ex. substitutionsprincipen bidragit till minskade risker. En minskad användning av aktiv substans behöver dock inte enty- digt innebära en riskminskning. Delmålen för det tredje programmet finns uttryckta av myndigheterna och omfattar bekämpningsmedlens egenskaper samt exponering av den yttre miljön, arbetsmiljön och livsmedlen. Vidare föreslås delmål för an- vändningen av bekämpningsmedel samt sprutförares beteende. Många delmål ger en ökad bredd i arbetet och leder mer effektivt till en god måluppfyllelse än tidigare program. Uppföljningen av programmet gen- temot myndigheternas delmål kommer tydligare än tidigare att visa ut- vecklingen. Frågan om miljöövervakningens framtida organisation, upp- gifter och ansvarsförhållanden bereds inom regeringen med anledning av den presenterade utredningen av miljön (SOU 1997:34) Detta kan påverka genomförandet av bekämp- ningsmedelsprogrammet. Den riskminskning som tidigare program resulterat i skall beräknas av Kemikalieinspektionen och presenteras för regeringen i form av ett samlat riskindex. Ett konkret mål för riskminskning skall föreslås och utgöra ett delmål i programmet. Indexet kommer att ge en samlad bedömning av riskminskningsarbetet och effektivisera det fort- satta arbetet. mål om mängden använd aktiv substans står kvar. I det fall användningen av aktiv substans inte når en nivå av högst av den genomsnittligt försålda mängden under perio- den , dvs. ca , skulle detta kunna utgöra ett motiv för regeringen att höja skatten på bekämpningsmedel. Näringens ökade intresse och arbete för att minska såväl hälso- som miljöriskerna utgör dock ett skäl att avvakta med eventuella skatte- höjningar. Berörda myndigheter har ett ansvar att inom sitt verksamhetsområde bidra till att programmets övergripande mål skall nås. Godkännandet av bekämpningsmedel utgör en viktig del av program- met. Arbetet med särskilda riskminskningsplaner bör fortsätta i syfte att bl.a. minska användningen av speciella aktiva substanser. Det gäller även de åtgärder som rör hanteringen av bekämpningsmedlen och behovs- anpassningen av användningen samt uppföljningen av programmet. Ut- vecklingen inom jordbruk och handel för att möta det ökade intresset för miljö och etiska aspekter inom livsmedelsproduktionen är en positiv för- ändring som underlättar programmets genomförande och måluppfyllelse. Samtliga äldre bekämpningsmedel har omprövats i . Motsvarande arbete har påbörjats inom gemen- skapen och planeras pågå inom ramen för rådets direktiv /414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, vilket innebär att den svenska godkännandeprocessen successivt ersätts av en inom gemenskapen enhetlig process. Denna sker i två steg. Först prövas aktiva substanser på gemenskapsnivå. Därefter kan de produkter som innehåller godkända aktiva substanser prövas på nationell nivå. En nödvändig förutsättning för att en produkt skall få godkännas är således att den aktiva substansen är prövad och godkänd på gemenskapsnivå. Om en produkt godkänns av en medlemsstat utlöses principen om ömsesidigt godkännande. Detta innebär att medlet, efter ansökan, skall godkännas också i andra medlemsstater såvida inte dessa kan åberopa speciella jord- bruks-, växtskydds- och miljöförhållanden (även klimatiska) av betydelse för användningen. Direktivet ger möjligheter att på gemenskaps- nivå verka för att en hög skyddsnivå avseende bekämpningsmedel tillämpas. Det ömsesidiga erkännandet medför en viss risk för att ånyo måste godkänna förbjudna medel. utgår från att tillämpningen av direktivet sker så att prövningen av bekämpningsmedel blir restriktiv och att bekämpningsmedel som tidigare förbjudits i endast kommer att få användas om nya uppgifter framkommer som kull- kastar tidigare gjorda bedömningar. Denna utgångspunkt har även lagts fast av LRF i förbundets policy för bekämpningsmedel. Såväl substitionsprincipen som försiktighetsprincipen bör vara vägledande i arbetet. Genom undersökningar har det konstaterats att rester av bekämp- ningsmedel återfinns i såväl yt- som i grundvatten. Rester har framför allt noterats i de intensivt brukade slättområdena i . Resterna kan härröra från såväl användning i jordbruket som från totalbekämpning på t.ex. grusade ytor där markens biologiska nedbrytningskapacitet är reducerad. Skyddet av yt- och grundvatten är högt prioriterat. Enskilda lantbrukares beteende för att undvika att bekämpningsmedel hamnar utanför avsett bekämpningsmedelsområde vid besprutning och att punkt- utsläpp vid t.ex. påfyllning och rengöring av lantbrukssprutan har härvid en stor betydelse. Såväl informations- och utbildningsinsatser som upp- följning av sprutförarnas beteende är därför viktiga åtgärder. För företag med anställd personal är det angeläget att även dessa är med i utbild- nings- och informationsverksamheten. Personalens kunskaper är betydel- sefulla för ett aktivt miljöarbete. Fortsatta insatser inom såväl försöks- och utvecklingsverksamheten som utbildning, information och demonstrationsprojekt är nödvändiga för att upprätthålla gjorda vinningar och för att fortsatt öka kunskapen. Regeringen föreslår därför i enlighet med budgetpropositionen för att avsätts för försöks- och utvecklingsverksam- het. Viktigt är att få en mer sammanhållen kunskap om hur konflikter mellan olika miljömål skall undvikas och hur odlingssystemen ur olika aspekter skall byggas upp. Den kommunala tillsynen enligt lagen (1985:426) om kemiska pro- dukter är viktig. Tillsynen utgör ett komplement till övriga åtgärder för att minska hälso- och miljöriskerna. Ett omfattande arbete har påbörjats inom EU för att ta fram en gemen- sam miljöpolitik för användning av bekämpningsmedel till följd av de mål om reducerad användning som finns uttryckta i EU:s femte miljö- handlingsprogram. Enligt svensk uppfattning bör en utgångspunkt i ar- betet vara att enskilda medlemsländer utarbetar program med mätbara mål anpassade till nationella problem och förhållanden. Resultaten av handlingsprogrammet för att minska riskerna vid hante- ring av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen skall löpande redovisas till regeringen. Särskilda frågor rörande trädgårdsnäringen har i samråd med Kemikalieinspektionen, Naturvårds- verket och Arbetarskyddsstyrelsen lämnat förslag till ett hand- lingsprogram för trädgårdsnäringens miljöfrågor, däribland bekämp- ningsmedel. Programmet utgör en viktig del i det samlade bekämp- ningsmedelsprogrammet för jordbruket och trädgårdsnäringen. Regeringen avsåg att utreda hur den senaste höjningen av miljö- avgiften på bekämpningsmedel påverkar näringen (prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Regeringen bedömer att den avgiftshöjning på bekämpningsmedel som trädde kraft inte nämnvärt har påverkat lönsamheten i trädgårdsnäringen. Inom trädgårdsnäringen är värdet av produktionen per arealenhet mycket högt i förhållande till jordbruket. 14.4 Ekologisk produktion Regeringens bedömning: Förutsättningarna är goda för att uppnå målet ekologiskt odlad åkerareal . En ökad efter- frågan på ekologiska produkter i kombination med miljöersättningar till lantbrukare för ekologisk produktion samt insatser inom forskning, försöks- och utvecklingsverksamhet, utbildning och information driver på produktionens utveckling. Ett nytt mål för den ekologiska produktionen bör formuleras. Målet bör i större utsträck- ning spegla den ekologiska produktionens kvalitativa omfattning. förslag: bedömer att det bör finnas goda förutsättningar för att nå det av fastlagda målet att av åkerarealen bör vara ekologiskt odlad (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94:JoU22, rskr. 1993/94:272). Verket anser att ett mål i arbetet för att öka den ekologiska produktionen bör vara att uppnå en stabil utveckling av ekologisk produktion inom alla produktions- grenar. Avsättningsmöjligheterna för ekologiska produkter har enligt Jord- bruksverket förbättrats avsevärt . För många pro- dukter med små volymer kan dock hinder fortfarande finnas för en rationell hantering i distributions- och försäljningsledet. anser att ett visst statligt stöd till marknadsstödjande åtgärder kan vara motiverat . Enligt verket är den ekologiska produktionens utvecklingsmöjligheter också beroende av regelverkets utformning. Ett mer flexibelt för ekologisk produktion med en mer utvecklingsorienterad prägel efterlyses. Behovet av information om ekologisk produktion bland allmänheten, i skolor m.m. är stort. anser att ett fortsatt statligt stöd är angeläget . Det återstår enligt mycket forskning, försöks- och ut- vecklingsarbete för att ge förutsättningar för ett ekologiskt lantbruk i större omfattning. Behovet av medel för försöks- och utvecklingsverk- samhet beräknas av uppgå till för att nå 10 %-målet. , och föreslår i utvärderingen av miljöprogrammet för jordbruket en fortsatt hög ambi- tionsnivå för utbildning, information och demonstrationsprojekt . Remissinstanserna: aktionsplan har fått ett i huvud- sak positivt mottagande av remissinstanserna. En majoritet anser dock att föreslag till medel för försöks- och utvecklingsverk- samhet, , är för små i förhållande till behovet. Flertalet remissinstanser poängterar vikten av åtgärder för att stimulera samhällsinformation och marknadsstödjande åtgärder. Remissinstanserna är positiva till föreslag att verka för ett mer flexibelt för ekologisk produktion. Skälen för regeringens bedömning: Den ekologiska produktionen bör ses som en del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jord- bruk. Den ekologiska produktionen är en spjutspets i arbetet med att miljöanpassa jordbruket. Produktionen baseras på en helhetssyn som om- fattar såväl växtodling som animalieproduktion. Insatsmedel begränsas, vilket minskar den negativa miljöpåverkan av t.ex. bekämpningsmedel och handelsgödsel. De varierade växtföljderna gynnar och bevarar den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. Förändringen av produk- tionsmetod innebär dock oftast kännbara ekonomiska konsekvenser för den enskilde producenten. Avkastningen är oftast lägre och riskerna i produktionen större än i konventionellt jordbruk. är den eko- logiska produktionen ett område där konsumenternas ökade miljöintresse och därmed efterfrågan på ekologiska varor medverkat till den positiva utvecklingen. För många konsumenter är miljövänlig produktion ett kva- litetsmått i sig även om man inte objektivt kan urskilja skillnader i t.ex. näringsvärde. Miljökrav och etiska hänsyn kommer sannolikt att få en ökad betydelse för livsmedelsproduktionen . Utvecklingen av den ekologiska produktionen är ett prioriterat område för regeringen, vilket också motsvaras av de offensiva satsningar som genomförs. Ersättningen till ekologisk produktion via arealstöd och ut- bildning, information och demonstrationsprojekt inom ramen för miljöer- sättningsprogrammet i kombination med en ökad efterfrågan på eko- logiska produkter har stimulerat utvecklingen och resulterat i en ökad andel ekologiskt odlad areal, från till . An- slutningen till miljöprogrammet pekar mot att av åkerarealen nu odlas ekologiskt. Det finns således goda förutsättningar för att nå målet, vilket är ett gott betyg åt näringens beredskap att för- ändra sig. har till uppgift att följa utvecklingen och löpande redovisa utfallet till regeringen. Det är också viktigt hur målet nås. Målet måste nås med kvalitet. En stabil utveckling inom olika produktions- grenar är av stor vikt. En bredd av livsmedelsprodukter ökar konsumen- ternas totala efterfrågan på ekologiska livsmedel, vilket i sin tur kan öka den ekologiskt odlade arealen. Det är heller inte oväsentligt med hjälp av vilka arealer målet nås. finns en stor potential för att öka den ekologiska produktionen i slättbygderna där miljöeffekten av en ökad omläggning är stor. Ett nytt mål för den ekologiska produktionen bör formuleras. Målet bör i mindre utsträckning relateras till area- lens omfattning och i högre grad spegla produktionens kvalitativa om- fattning. För att underlätta omställningen till ekologisk produktion bör stats- makternas huvuduppgift vara att stödja forskning, försöks- och utveck- lingsverksamhet samt information, utbildning och rådgivning. Det bör dock vara näringens ansvar att upprätta marknadskanaler och stå för marknadsföring och konsumentinformation om ekologiska livsmedel. Regeringen har dock inledningsvis avsatt medel för dessa ändamål och gör det delvis fortfarande. I syfte att stimulera en ökning av den eko- logiska produktionen föreslår regeringen i budgetpropositionen en fortsatt hög medelstilldelning till utbildning, information och demon- strationsprojekt inom miljöprogrammet. För att underlätta uppbyggnaden av kunskap på ett antal områden har regeringen, i enlighet med förslag, avsatt till försöks- och utvecklingsverksamhet samt marknadsstödjande åtgärder . Av dessa medel kan högst an- vändas till att etablera marknadskanaler och sprida information i han- delsledet. är det rimligt att marknadsaktörerna själva tar det fulla ansvaret för sådana åtgärder. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att motsvarande medel avsätts till dessa åtgärder. Försöks- och utvecklingsverksamheten kompletterar den satsning som görs inom ramen för Skogs- och jordbrukets forskningsråds () verksamhet där anvisat för ekologisk forskning . Regeringen verkar fortlöpande för en minskad detaljeringsgrad i för ekologisk produktion till förmån för en nationell tillämp- ning med utgångspunkt i grundläggande principer fastlagda på gemen- skapsnivå. 14.5 Genteknik Regeringens bedömning: Genteknik kan rätt använd vara ett värde- fullt redskap för att nå ett ekologiskt hållbart jordbruk.