prop · GL03152 · 1998-01-01 00:00:00 — Den minimiinkomst som den pensionsberättigade skall ha haft för att få räkna år som försäkringstid för garantipension bör uppgå till i vart fall ett inkomstbasbelopp för att inte omintetgöra syftet med en begränsning till 25 . Med inkomstbasbelopp avses det nya basbelopp som, enligt förslag i propositionen om reformerade regler för inkomstgrundad ålderspension, skall fastställas , och som skall omräknas med inkomstutvecklingen i stället för, som prisbasbeloppet, med prisutvecklingen. Det hade varit tänkbart att välja två inkomstbasbelopp som minimigräns för att få en överensstämmelse med den inkomstgräns som har föreslagits beträffande förvärvsvillkoret för rätt till pensionsgrundande belopp för barnår och plikttjänstgöring. Det kan vara en pedagogisk vinst med att ha lika inkomstgränser. Någon avsevärd administrativ vinst torde dock inte föreligga eftersom uppgifter om förvärvsinkomsten ändå måste bevaras för eventuell senare omtaxering. Uppgifter om inkomsterna för intjänande av garantipension måste också bevaras fram till dess garantipension lyfts medan registreringen av inkomster för att uppfylla förvärvsvillkoret i och för sig kan raderas efter det att villkoret är uppfyllt. Mot Industriförbundets argument för att bestämma minimiinkomsten till två inkomstbasbelopp bör ställas det faktum att med inkomstgränsen ett inkomstbasbelopp ges den grupp som garantipensionen i första hand är avsedd för, deltidsarbetande låginkomsttagare, möjlighet att tillgodoräknas försäkringstid . En annan lösning på de aktuella problemen skulle kunna vara att, för- utom åren , låta även åren vara beroende av intjänande av pensionsgrundande inkomst eller pensions- grundande belopp för förtidspension. Härigenom skulle kunna undvikas att en person som redan i ett annat land än , i vilket gäller en lägre pensionsålder än här i riket, tjänat in rätt till oavkortad pension, pensioneras i det andra landet och därefter flyttar till och här tillgodoräknas försäkringstid för garantipension. Med denna lösning tillgodoräknas den som flyttar till som 60-åring inte någon försäkringstid om han eller hon inte arbetar i viss omfattning. En sådan regel skulle dock innebära att den som inte under mellan 16 och 60 tjänar in en pensionsgrundande inkomst eller ett pensionsgrundande belopp för förtidspension om minst ett inkomstbasbelopp , inte har möjlighet att tjäna in rätt till oavkortad garantipension. Med hänsyn till det sistnämnda framstår den senare lösningen som mindre tilltalande. På grund härav och mot bakgrund av vad som i övrigt redovisats ovan föreslår vi sammanfattningsvis följande. Den tid under vilken försäkringstid för garantipension kan tillgodoräk- nas begränsas till . Eftersom den möjliga tiden för sådant tillgodo- räknande så långt är möjligt bör förläggas till den tid som normalt utgör förvärvstid föreslår vi att den förstnämnda tiden förläggs till intervallet 25 . Därutöver bör införas en särregel som innebär att som försäk- ringstid får räknas även tid om den pensions- berättigade då haft en viss minsta inkomst. Med hänsyn till vad som an- förts ovan finner vi att övervägande skäl talar för att inkomstgränsen bör bestämmas till ett inkomstbasbelopp . Vi föreslår således att även tid får tillgodoräknas som försäkringstid om pensionsgrundad inkomst eller pensionsgrundande belopp för förtidspension då har tjänats in med minst ett inkomstbasbelopp . Kravet på viss minimiinkomst måste vara uppfyllt som på detta sätt skall tillgodoräknas som försäkringstid. För det fall studiemedlen blir beskattade, vilket diskuterats, och på grund därav höjs, bör övervägas en höjning av inkomstgränsen till två inkomstbasbelopp. I likhet med vad som gäller i fråga om bosättningstid skall, sedan samtliga tillgodoräknade försäkringstider för garantipension har lagts samman, en avrundning ske nedåt till helt antal år. Vi har övervägt om, såsom förslagit, även tid efter det att den enskilde uppnått skall kunna tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension om den enskilde då tjänat in pensionsgrundande inkomst. Även om garantipension skall kunna tas ut efter får för sådan pension anses gälla en fast pensionsålder vid . På grund härav bör, enligt vår uppfattning, den anknytningstid till som garantipensionen grundas på förläggas till tiden . Vi menar att det mått av flexibilitet som det reformerade ålderspensionssystemet skall präglas av såvitt gäller tidpunkten för pensioneringen uppfylls bl.a. genom att det inte finns någon övre åldersgräns för intjänande av inkomstgrundad ålderspension. Med hänsyn till det anförda och då en möjlighet att få tillgodoräkna även tid efter som försäkringstid för garantipension skulle innebära ökad administration för garantipensionen lämnar vi inte något sådant förslag. Huruvida den i detta avsnitt föreslagna intjänandeperioden, som Öster- götlands läns allmänna försäkringskassa förordat, bör gälla även i fråga om förtidspension och efterlevandepension får behandlas i samband med beredningen av frågan om framtidens system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga respektive beredningen av det kommande förslaget till ny konstruktion av efterlevandepensioneringen. 7 Beräkning av garantipension 7.1 Inledning I avsnitt 4 har lämnats en redogörelse för de beräkningsregler vad gäller garantipensionen som föreslogs i princippropositionen respektive i Ds 1997:66. Den ändrade garantipensionsmodell som föreslogs i Ds 1997:66 motiverades med att den i större utsträckning skulle stimu- lera arbetsutbudet bland förvärvsarbetande med låga inkomster. Rege- ringen ansluter sig till de motiv för en, jämfört med de av an- tagna riktlinjerna, ändrad konstruktion av garantipensionen som fördes fram i promemorian. Vårt förslag till konstruktion av garantipensionen utgår från förslaget i Ds 1997:66, men har modifierats i vissa delar. Närmast i detta avsnitt beskrivs den konstruktion av garantipensionen som regeringen föreslår skall gälla för personer födda eller se- nare. Därefter följer en redogörelse för vilka inkomster som vi föreslår skall medföra reducering av garantipensionen samt hur garantipensionen föreslås beräknas då den pensionsberättigade har kortare försäkringstid än . I avsnitt 7.5 redogör vi för vårt förslag till hur garantipensionen skall beräknas i fall då inkomstgrundad ålderspension tas ut än under 65-årsmånaden. Slutligen beskrivs vad som enligt vårt förslag skall gälla vid partiellt uttag av ålderspension. 7.2 Konstruktion av garantipensionen Regeringens förslag: Garantipensionen skall för en ensamstående pensionär, född eller senare, beräknas med utgångspunkt från en basnivå om 2,13 gånger prisbasbeloppet. Denna basnivå skall trap- pas av med ett belopp som motsvarar av den inkomstgrundade ålderspensionen till den del denna inte överstiger 1,26 gånger prisbasbeloppet. För inkomstgrundad pension därutöver skall en av- trappning göras med ett belopp motsvarande . För en gift pensionär, född eller senare, skall basnivån vara 1,90 gånger prisbasbeloppet. På motsvarande sätt som för ensamstå- ende görs en avtrappning från basnivån med ett belopp som motsvarar av den inkomstgrundade ålderspensionen upp till 1,14 gånger prisbasbeloppet och med ett belopp som motsvarar av den inkomstgrundade pensionen till den del denna pension överstiger 1,14 gånger prisbasbeloppet. Med inkomstgrundad ålderspension skall jämställas vissa andra ty- per av pension. Med gift likställs den som sammanbor med någon med vilken han eller hon har varit gift eller har eller har haft barn. Med ogift likställs den som är gift men stadigvarande lever åtskild från sin make, om inte särskilda skäl föranleder annat. Rätten till garantipension och storleken av denna skall prövas lö- pande. Promemorians förslag: I Ds 1997:66 föreslogs en garantipensionsmodell med något annorlunda avtrappningsprocent upp till 1,45 respektive 1,28 gånger prisbasbeloppet och därefter avtrappning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till den garantipensionsmodell som föreslogs i departementspromemorian och anser bl.a. att den ger ett bättre utfall vad gäller marginaleffekter än princippropositionens förslag. Andra remissinstanser förordar i stället den modell som föreslogs i princippropsitionen. () tillstyrker promemorians förslag om beräkning av garantipension. PRO konstaterar med tillfredsställelse att basnivåerna i förslaget till garantipension har satts på en sådan nivå att troligtvis ingen kommer att få sämre nettopension efter skatt än med folkpension och pensionstillskott. Också () tillstyrker i princip förslagen i departementspromemorian, men framför ett antal synpunkter på förslagen. SPRF anser bl.a. att den årliga omräkningen av garantipensionen bör vara utformad på ett sådant sätt att garantinivån tid efter annan inte behöver höjas för följsamhet mot standardutvecklingen på motsvarande sätt som skett i nuvarande folkpensionssystem genom införande av och återkommande höjningar av pensionstillskott. Att omräkna garantinivån med prisbasbelopp synes, enligt SPRF, inte utgöra någon garanti mot detta.Vidare framhåller SPRF att det är viktigt att den stimulans till ökad arbetsinsats som det nya ålderspensionssystemet är tänkt att medföra också resulterar i en ökning av den utbetalda pensionen. SPRF anser att själva basnivån för garantipension skall vara densamma för ensamstående som för gift/sammanboende. är positivt till promemorians förslag till garantipension och framhåller att de marginaleffekter som ofrånkomligen uppstår bör koncentreras till så låga inkomstnivåer som möjligt. förordar promemorians modell till garantipension, då den bättre svarar mot ett försäkringsmässigt samband mellan avgifter och pension, i vart fall för flertalet av de försäkrade. Också och Länsrätten i tillstyrker det aktuella förslaget till modifierade regler för garantipension. Även () och () tillstyrker promemorians förslag, om än med en viss tvekan. TCO och OFR anser å ena sidan att den nya modellen ger bättre utbyte för fler och menar att är det få som kommer att ha en riktig låg inkomstgrundad ålderspension. Å andra sidan, menar TCO och OFR, innebär förslaget att principen om att arbete alltid lönar sig är bruten. akademikers centralorganisation () är kritisk till förslaget att nivån för grundtryggheten nu sätts högre än i nuvarande system. anser vidare att målsättningen att begränsa marginaleffekterna är viktig, framför allt för att betona att det även ur pensionssynpunkt alltid skall löna sig att arbeta. Enligt kan förslaget kritiseras för att det uppsatta målet inte nås. ansluter sig i princip till den i promemorian föreslagna utformningen av garanti- pensionen. Förbundet konstaterar att förändringarna jämfört med princippropositionens förslag bl.a. innebär att nivån har höjts för dem utan inkomstgrundad pension och vill i det sammanhanget påpeka att pensionssystemet måste byggas upp på ett sådant sätt att lönearbete alltid premieras. konstaterar att de föreslagna förändringarna i garantipensionen innebär att marginaleffekterna höjs för låga nivåer på den inkomstrelaterade pensionen och minskas för något högre nivåer. Förbundet tillstyrker i princip denna omfördelning, men anser att nivåerna bör anpassas nedåt. Förbundet framhåller att det är viktigt att grundskyddet är begränsat till sin omfattning för att inte undergräva pensionssystemets karaktär av inkomstrelaterat och avgiftsbestämt system. För höga nivåer i garantipensionerna gör det mindre lönsamt för vissa låginkomstgrupper att arbeta och betala in avgifter under sin förvärvsaktiva tid. Förbundet påpekar vidare att för höga nivåer i garantipensionerna utgör en direkt belastning på statsfinanserna. () avstyrker höjningen av den föreslagna garantipensionen eftersom garantipensionen härigenom kommer att få en för stor tyngd inom det reformerade pensionssystemet. En höjning av garantipensionen leder till att det reformerade pensionssystemet får en icke önskvärd minskning av försäkringsmässigheten och motsvarande ökning av fördelningsinslaget. SAF påpekar också att om förslaget genomförs kommer den via statsbudgeten finansierade garantipensionen att omfatta fler människor och därmed bli dyrare. i (LO) är negativ till promemorians förslag till garantipension och kräver en återgång till den ursprungliga modellen. LO framför att marginaleffekten vid låga inkomster höjs från , vilket innebär att en stor del av LO:s medlemmar, framför allt deltidsarbetande kvinnor, inte får ut någonting av sina intjänade pen- sionsrätter. Även () är negativt till avtrappningsgraden i det aktuella förslaget till garantipension. RRV anser att förslaget att höja avtrappningsgraden till av inkomstgrundad pension upp till 1,45 prisbasbelopp, inte är förenligt med riktlinjerna för reformen och att avtrappningen bör vara partiell för samtliga inkomstnivåer. För övrigt tillstyrker RRV promemorians förslag att sänka marginaleffekterna för inkomster över 1,45 prisbasbelopp. är negativt till promemorians förslag till garantipension, med motivet att den föreslagna höjningen av nivån innebär en förskjutning bort från det försäkringsmässigt uppbyggda systemet. påpekar att det i promemorian finns regler som avviker från dagens lagstiftning inom socialförsäkringsområdet bl.a. beträffande vem som skall likställas med gift pensionsberättigad. Förbundet, liksom läns allmänna försäkringskassa, anför att samma makebegrepp bör gälla inom hela socialförsäkringssystemet och att reglerna att sammanboende betraktas som makar om de är folkbokförda på samma adress, som fr.o.m. gäller i fråga om bostadstillägg till pensionärer, bör gälla även i fråga om garantipension. Skälen för regeringens förslag: I Ds 1997:66 föreslogs en garanti- pensionsmodell som jämfört med princippropositionens förslag bl.a. innebar en annorlunda avtrappning mot den inkomstgrundade pensionen. För låga inkomster skärptes avräkningen och föreslogs ske krona för krona, medan avräkningen mildrades i högre inkomstlägen. Syftet med den annorlunda avtrappningen var att öka möjligheterna för personer med något starkare anknytning till arbetsmarknaden att förbättra sin pen- sion. De lägre marginaleffekterna beräknades gynna bl.a. personer som varit deltidsarbetande. Emellertid har förslaget under remissbehandlingen fått kritik på just denna punkt. LO hävdar att framför allt många deltidsarbetande kvinnor återfinns i sådana inkomstlägen att för dem har avtrappningen av garantipensionen höjts från ett belopp motsvarande till av den framtida inkomstgrundade ålderspensionen, vilket innebär att de inte skulle få något som helst utbyte av sitt förvärvsarbete i pensionshänseende. Regeringen anser det angeläget att en ökad arbetsinsats skall få utslag på den framtida ålderspensionen även i lägre inkomstlägen och att det därför är viktigt att i möjligaste mån nedbringa de marginaleffekter som oundvikligen uppstår. Strävandena att på så sätt stärka drivkraften till ökat förvärvsarbete bör enligt regeringens mening främst koncentreras till de inkomstnivåer där det kan förväntas att personer med en fastare anknytning till arbetsmarknaden återfinns. I princip anser vi således att den garantipensionsmodell som föreslogs i Ds 1997:66 har en mer ändamålsenlig konstruktion än den modell som föreslogs i princippropositionen. Med hänsyn till de remissynpunkter som LO framfört vill vi dock föreslå en något förändrad avtrappningsmodell jämfört med förslaget i Ds 1997:66. Genom att övergå från avräkning till en lägre avräkningsprocent vid en lägre inkomst undviks att deltidsarbetande med en stadig anknytning till arbetsmarknaden får hela sin intjänade pension avräknad mot garantipensionen. I den garantipensionsmodell som vi föreslår skall därför avräkning krona för krona endast göras så länge den inkomstgrundade pensionen understiger för ogifta 1,26 och för gifta pensionärer 1,14 gånger prisbasbeloppet. En inkomstgrundad ålderspension på den nivån motsvarar vad en person som förvärvsarbetat större delen av livet med en månadsinkomst motsvarande ca kan förväntas erhålla. Ålderspensionärer med lång tids förvärvsarbete bakom sig torde därmed i de flesta fall komma att ha en inkomstgrundad pension som ligger över dessa nivåer. Bland blivande ålderspensionärer beräknas de flesta vara berättigade till en högre inkomstgrundad pension. Det framgår av figur 7.1, som visar en förväntad inkomstfördelning för ålderspensionärer som omfattas av det reformerade systemet. Figur 7.1 Ålderspensionärer i åldersgruppen 65 fördelade efter storleken på den inkomstgrundade pensionen. Inom det nuvarande pensionssystemet är grundskyddet i form av pen- sionstillskott och särskilt grundavdrag vid beskattning helt bortreducerat vid en pensionsinkomst (allmän pension och eventuell tjänstepension) på ca 3 gånger prisbasbeloppet för en ogift ålderspensionär och ca 2,7 gånger prisbasbeloppet för en gift ålderspensionär . Detsamma har gällt för garantipensionen enligt de modeller som föreslogs i princippropositionen respektive Ds 1997:66. Vi anser att dessa inkomstnivåer inte bör höjas. Det innebär att för en ogift ålderspensionär skall garantipensionen avräknas mot en så stor andel av pensionen som överstiger 1, 26 gånger prisbasbeloppet att garantipensionen är helt bortreducerad vid en pensionsinkomst på ca 3 gånger prisbasbeloppet. Motsvarande skall gälla för en gift pensionär avseende de belopp som nämnts tidigare för gifta. För att uppnå detta måste avtrappningsprocenten i högre inkomstlägen skärpas till jämfört enligt förslaget i Ds 1997:66. Jämfört med den garantipensionsmodell som föreslogs i princippropsitionen har således basnivån höjts med 0,03 gånger prisbasbeloppet i den modell som vi föreslår. Den avräkning krona för krona som vi föreslår för låga inkomster medför en lägre sammanlagd pensionsnivå för pensionärer med låg inkomstgrundad pension än enligt princippropositionens förslag. För pensionärer som tjänat in en något högre pension (överstigande ca 1,9 för en ogift pensionär respektive ca 1,7 gånger prisbasbeloppet för en gift pensionär) ger vårt förslag däremot en högre sammanlagd pension. Den garantipension som vi föreslår har således följande konstruktion. Basnivån för en ogift pensionär motsvarar 2,13 gånger prisbasbeloppet. Basnivån avräknas krona för krona mot inkomstgrundad ålderspension upp till 1,26 gånger prisbasbeloppet. För inkomstdelar över 1,26 gånger prisbasbeloppet sker avräkning med ett belopp motsvarande av dessa. För en gift pensionär är basnivån 1,90 gånger prisbasbeloppet. För inkomstgrundad pension upp till 1,14 gånger prisbasbeloppet avtrappas basnivån . Inkomstdelar över denna nivå beaktas till vid avräkningen. Vid beräkning av garantipension bör med inkomstgrundad ålderspension jämställas vissa andra typer av pension. I avsnitt 7.3 redogör vi för vårt förslag i detta hänseende. Förslaget innebär exempelvis att för en ogift pensionär som har tjänat in en inkomstgrundad ålderspension om 1,0 gånger prisbasbeloppet kommer basnivån för garantipensionen att reduceras med hela detta belopp. Den totala pensionen motsvara för denna pensionär 2,13 gånger prisbasbeloppet, varav 1,0 gånger prisbasbeloppet i inkomstgrundad pen- sion och ett tillskott genom garantipensionssystemet med 1,13 gånger prisbasbeloppet. En annan pensionär som har tjänat in en pension på 2,5 gånger pris- basbeloppet får en reduktion av basnivån av pensionen upp till 1,26 gånger prisbasbeloppet. Resterande del av garantipensionen (0,87 gånger prisbasbeloppet) skall minskas av den del av den inkomstgrundade pensionen som överstiger 1,26 gånger prisbasbelop- pet, dvs. av 1,24 gånger prisbasbeloppet. För denna pensionär blir därmed den totala pensionen 2,7748 gånger prisbasbeloppet, bestå- ende av 2,5 gånger prisbasbeloppet i inkomstgrundad pension och ett tillskott från garantipensionssystemet med 0,2748 gånger prisbasbelop- pet. Den garantipension som vi nu föreslår avser pensionärer som omfattas av det reformerade ålderspensionssystemets intjänanderegler, dvs. personer födda eller . Frågan om en garantipension, s.k. övergångsvis garantipension, för äldre årsklasser är föremål för utredning. I likhet med vad som gäller i nuvarande regelsystem och i enlighet med de av antagna riktlinjerna föreslår vi således att en högre basnivå skall gälla för ogifta pensionärer än för gifta. Vad gäller frågan vem som skall likställas med gift pensionsberättigad har bl.a. påpekat att samma makebegrepp bör gälla inom hela socialförsäkringen. Fr.o.m. gäller ett annat make- begrepp i fråga om bostadstillägg för pensionärer än vad som gäller för folkpensionen. I fråga om garantipension finner vi emellertid inget skäl att nu föreslå en annan definition än vad som gäller för folkpensio- nen och som också föreslagits gälla inom det reformerade systemet (6 kap. 17 § lagen [1998:000] om inkomstgrundad ålderspension ). Vid tillämpning av reglerna om garantipension föreslår vi således att en pen- sionsberättigad som stadigvarande sammanbor med någon med vilken han eller hon har varit gift eller har eller har haft barn skall likställas med en gift pensionsberättigad. En gift pensionsberättigad som inte sammanbor med sin make skall likställas med ogift, om inte särskilda skäl föranleder annat. Grundskyddets basnivå, som uppgår till 2,13 gånger prisbasbeloppet för en ogift och 1,90 gånger prisbasbeloppet för en gift pensionär, mot- svarar prisläge respektive (respektive ). I det reformerade pensionssystemet kommer en pensionär således att alltid få minst detta belopp i årspen- sion, som beskattas som vanlig förvärvsinkomst. Framöver kommer så- ledes pensionärer inte att som särbehandlas i skattehänseende, utan för dem skall gälla samma inkomstskatteregler som för icke pen- sionärer. Vid jämförelse med grundskyddet i nuvarande regelsystem bör beaktas att regeringen ekonomiska vårproposition föreslår att skall det fastställda prisbasbeloppet användas vid beräkning av pensionsförmånernas storlek. , då de första garantipensionerna kommer att betalas ut, skall således det fastställda prisbasbeloppet, i stället för ett minskat prisbasbelopp, användas vid beräkning av folkpension och ATP. Med beaktande härav kan konstateras att garantipensionens basnivåer netto efter skatt ger ett något högre grundskydd än dagens folkpension och pensionstillskott för pensionärer bosatta i kommun med en kommunalskatt understigande . För en pensionär bosatt i kommun med genomsnittlig kommunalskatt, , innebär basnivån en nettopension som är ca högre än det grundskydd som gäller för ålderspensionärer enligt nuvarande regelsystem men beräknat med det fastställda prisbasbeloppet. I figur 7.2 visas skillnaden i pensionsnivå efter skatt mellan reformerat och nuvarande regelsystem för en ålderspensionär som är berättigad till garantipension med den konstruktion som vi föreslår. Jämförelsen förutsätter att den inkomstgrundade pensionen är lika stor i de två systemen. Vidare förutsätts att pensionären inte har några andra inkomster utöver den allmänna pensionen. Figurerna avser en ogift respektive en gift ålderspensionär bosatt i kommun med en skattesats på , vilket motsvarar ett genomsnitt för riket. Figur 7.2 Skillnad efter skatt mellan reformerat och nuvarande system om den inkomstgrundade pensionen är densamma i båda systemen. Det fastställda prisbasbeloppet har tillämpats. Jämförelsen ovan gäller som nämnts för pensionärer med enbart allmän pension. De allra flesta löntagare har, utöver inkomstgrundad pension från det allmänna systemet, även rätt till viss tjänstepension. Tjänste- pensionen reducerar grundskyddet i form av det särskilda grundavdraget vid beskattning i dagens system men påverkar inte garantipensionen i det reformerade systemet. Om pensionären uppbär tjänstepension blir således (för given storlek på den allmänna inkomstgrundade ålderspensionen) skillnaden i pensionsinkomst efter skatt större än vad figur 7.2 visar. Grundskyddet syftar bl.a. till att garantera alla pensionärer en lägsta standard, som ger en rimlig levnadsnivå.