prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessa beslut skall rådet fatta enhälligt och efter att ha hört . Även här skall gälla vissa undantag enligt artikel 73o.3 och 4. Det gäller vissa beslut om visering enligt artikel 73j.2. Enligt en gemensam förklaring (21) skall rådet ta ställning till innehållet i det beslut som avses i artikel 73o.2 andra strecksatsen före utgången av femårsperioden i syfte att fatta och börja tillämpa beslutet efter femårsperiodens utgång. Förhandsavgöranden får genom artikel 2.15 i Amsterdamfördraget en roll också på de områden som omfattas av den nya avdelningen IIIa. Domstolen får en behörighet att meddela förhandsavgöranden med tillämpning av artikel 177 i EG-fördraget, men under vissa särskilt angivna förutsättningar. Detta regleras i artikel 73p. Sålunda skall enligt punkten 1 artikel 177 tillämpas, om en fråga om tolkningen av avdelning IIIa eller om giltigheten eller tolkningen av rättsakter som beslutas på grundval av avdelningen kommer upp vid en domstol i sista instans i en medlemsstat. skall enligt punkten 2 inte vara behörig att pröva sådana beslut eller åtgärder enligt artikel 73j.1 som gäller upprätthållandet av lag och ordning eller skyddet av den inre säkerheten. Motsvarande begränsning har gjorts också beträffande domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden enligt artikel K 7.1 i Unionsfördraget. Genom punkten 3 införs en ny form av förhandsavgöranden som innebär att efter begäran från rådet, kommissionen eller en medlemsstat kan meddela ett avgörande om tolkningen av bestämmelserna i avdelning IIIa eller av rättsakter som har antagits på grundval av dessa bestämmelser. Det anges att ett sådant avgörande inte skall vara tillämpligt på sådana domar i medlemsstaterna som har vunnit laga kraft vid tiden för avgörande. För medlemsstaterna innebär artikel 73p att kommer att få en klart större och i väsentliga delar ny roll när det gäller tolkningen av de regler som omfattas av avdelning IIIa, t.ex. tredjelandsmedborgares rätt till inresa och bosättning. 10.2 Sysselsättning Sammanfattning: Målet om en hög sysselsättningsnivå kommer till kraftigare uttryck genom Amsterdamfördraget. I en ny avdelning i EG-fördraget förs in bestämmelser som skapar en fast grund för ett strukturerat samarbete på sysselsättningsområdet. slås fast att huvudansvaret för sysselsättningspolitiken ligger kvar på medlemsstaterna. Medlemsstaternas nationella politik skall samordnas. Rådet skall fastställa särskilda sysselsättningspolitiska riktlinjer. Rådet skall också övervaka hur länderna efterlever riktlinjerna och vid behov avge rekommendationer till medlemsstaterna. Remissinstanserna: Ett flertal av de remissinstanser som berört frågan (däribland i , , , , , , , () och ) har ställt sig sig positiva till att grunden för EU-ländernas samarbete om sysselsättningen nu förstärks genom Amsterdamfördraget. Vad flera remissinstanser härvid lyfter fram är dels förstärkningen av målen om sysselsättning i fördragen, dels införandet av en procedur för granskning och övervakning av sysselsättningspolitiken. Några remissinstanser, däribland AMS, anser att fördragsändringarna inte är tillräckligt långtgående och att målen är för allmänt hållna, och att det hade varit önskvärt att EU centralt fått ett större ansvar. Direkt kritiska till fördragsändringarna är , som menar att den särskilda sysselsättningsavdelningen kan komma att få en negativ inverkan på konkurrenskraft. Ung Vänster och Fackliga EU-kritiker är kritiska till vissa formuleringar som rör flexibilitet på arbetsmarknaden i den nya fördragstexten. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 55 f. och 1996/97:UU13 s. 45 f. Bakgrund: Målet att främja en hög nivå i fråga om sysselsättning finns inskrivet i artikel 2 i EG-fördraget. Frågor som rör sysselsättning behandlas även i andra artiklar i EG-fördraget, t.ex. artikel 118 och i avtalet om socialpolitik som har fogats till EG-fördraget genom det s.k. sociala protokollet. Fördraget har emellertid saknat en samlad och tydlig grund för EU-ländernas samarbete på sysselsättningsområdet. Mot bakgrund av den höga arbetslösheten i har vid upprepade tillfällen slagit fast att kampen mot arbetslösheten och främjandet av ökad sysselsättning måste ges högsta prioritet av EU och dess medlemsstater. Steg mot stärkt samarbete om sysselsättning togs vid i genom antagandet av en handlingsplan baserad på kommissionens vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Vid Europeiska rådets möte i lyfte stats- och regeringscheferna fram fem huvudområden för åtgärder inom sysselsättningsområdet som borde prioriteras. Ett inslag i det nya samarbetet skulle vara en förstärkt övervakning av medlemsstaternas sysselsättningspolitik. Medlemsstaterna anmodades att utarbeta fleråriga nationella sysselsättningsprogram utifrån rekommendationerna på de fem områdena. Rådet i dess sammansättning av arbetsmarknads- och socialministrar och i dess sammansättning av ekonomi- och finansministrar (Ekofin) anmodades att tillsammans med kommissionen följa sysselsättningsutvecklingen och övervaka medlemsstaternas politik på området, och rapportera till med början . Samarbetet utvecklades därefter vidare genom Europeiska rådets möten i (), () och (). Regeringen har konsekvent prioriterat sysselsättningsfrågan mycket högt i EU-samarbetet. Inför regeringskonferensen identifierade regeringen som en av viktigaste målsättningar att ett reviderat fördrag måste markera att medlemsstaterna i EU höjer sin gemensamma ambition när det gäller att bekämpa arbetslösheten, en målsättning som ställt sig bakom. presenterade därför i ett tidigt skede av konferensen ett förslag till fördragsändringar i syfte att stärka grunden för samarbetet om sysselsättningen. Det svenska förslaget syftade till att förstärka målformuleringarna när det gäller sysselsättning i fördragen och att föra in en ny avdelning om sysselsättning i EG-fördraget, i vilken en procedur för samordning och övervakning av sysselsättningspolitiken skulle slås fast. Förhandlingsresultatet på sysselsättningsområdet har stora likheter med det förslag som presenterade under konferensen. Resultatet är en betydande framgång för och de andra medlemsstater som inom regeringskonferensen verkat för fördragsändringar som syftar till att skapa en bättre grund för EU-ländernas gemensamma ansträngningar att bekämpa arbetslösheten. : Genom Amsterdamfördraget förstärks målen om sysselsättning genom ändringar i artikel B i Unionsfördraget och artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget (artiklarna 1.5, 2.2 och 2.3 c i Amsterdamfördraget). införs en ny avdelning om sysselsättning i EG-fördraget, närmast efter avdelning VI om ekonomisk och monetär politik (artikel 2.19 i Amsterdamfördraget). Genom införandet av en särskild avdelning om sysselsättning i fördraget och genom att främjandet av en hög sysselsättningsnivå blir ett uttryckligt mål för unionen ges medlemsstaternas samarbete på sysselsättningsområdet en fastare grund. Kampen mot arbetslösheten garanteras fortsatt prioritet också i ett långsiktigt perspektiv. Fördragsändringarna innebär inte att sysselsättningspolitiken skall harmoniseras på gemenskapsnivå. Huvudansvaret för sysselsättningspolitiken kommer även i fortsättningen att ligga hos medlemsstaterna. Genom de förstärkta gemensamma målen, genom medlemsstaternas åtagande att samordna sin politik inom rådet, genom att det slås fast att målet om en hög sysselsättningsnivå skall beaktas på alla gemenskapens politikområden samt genom det övervakningsförfarande som läggs fast i fördraget skapas bättre förutsättningar för ett mer samlat och samordnat agerande inom EU. Därmed skapas förutsättningar för ett bättre genomslag för de åtgärder som vidtas, nationellt och i gemenskapen, i syfte att bekämpa arbetslösheten. Genom Europeiska rådets möte i har kampen mot arbetslösheten mer än förts upp som högsta prioritet i EU-samarbetet. som enighet kunde uppnås om det nya fördraget med dess sysselsättningsavdelning, antogs också en särskild resolution om tillväxt och sysselsättning, i vilken bl.a. framhålls att inriktningen på sysselsättning skall stärkas i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, och att EU systematiskt skall granska all relevant befintlig gemenskapspolitik för att säkerställa att den är inriktad på sysselsättningsskapande och ekonomisk tillväxt. Dessa beslut ligger helt i linje med innebörden av de nya fördragsbestämmelserna och kan ses som ett uttryck för den ökade tyngd sysselsättningsfrågan får genom det nya fördraget. Vidare riktade , i sina slutsatser från toppmötet i , en uppmaning till rådet att söka se till att relevanta bestämmelser i den nya avdelningen om sysselsättning börjar tillämpas. Det bestämdes också att ett extraordinärt möte med , helt ägnat åt sysselsättningsfrågan, skulle hållas under det luxemburgska ordförandeskapet. Målen Genom Amsterdamfördraget blir främjandet av en hög sysselsättningsnivå ett uttryckligt mål för unionen. Det sker genom en ändring av artikel B i Unionsfördraget. Genom ett tillägg till artikel 3 i EG-fördraget framhålls att gemenskapens verksamhet skall innefatta att samordningen av medlemsstaternas sysselsättningspolitik främjas. Härvid betonas vikten av att utveckla en samordnad sysselsättningsstrategi. Den nya avdelningen om sysselsättning inleds med en artikel (artikel 109n) i vilken det slås fast att medlemsstaterna och gemenskapen skall arbeta för att utveckla en samordnad strategi för sysselsättning och särskilt främja en kvalificerad, utbildad och anpassningsbar arbetskraft och en arbetsmarknad som är mottaglig för ekonomiska förändringar. Allt i syfte att uppnå de uppsatta målen. Samordning och övervakning av sysselsättningspolitiken Medlemsstaterna skall genom sin nationella sysselsättningspolitik bidra till att de uppsatta målen uppnås på ett sätt som står i överensstämmelse med de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik som har antagits enligt artikel 103.2 i EG-fördraget. I en central formulering i den nya avdelningen (artikel 109o.2) slås fast att medlemsstaterna skall betrakta främjande av sysselsättningen som en fråga av gemensamt intresse och samordna sina åtgärder på området inom rådet. Gemenskapen skall medverka till att målen om en hög sysselsättningsnivå uppnås genom att uppmuntra samarbete mellan medlemsstaterna samt stödja och vid behov komplettera deras åtgärder, som de enskilda medlemsstaternas befogenheter skall respekteras. Ett ytterligare uttryck för den ökade tyngd sysselsättningsfrågan får i det nya fördraget är att målet att uppnå en hög sysselsättningsnivå skall beaktas i utformandet och genomförandet av all gemenskapspolitik (artikel 109p.2). Ett särskilt övervakningsförfarande införs som bygger på den modell som tillämpas för övervakningen av den ekonomiska politiken enligt artikel 103 i EG-fördraget. Det särskilda övervakningsförfarandet bygger också på slutsatserna från Europeiska rådets möte i . Härigenom behandlas sysselsättningspolitiken på ett sätt som motsvarar andra delar av den ekonomiska politiken. Det förfarande för övervakning som läggs fast i artikel 109q kan beskrivas enligt följande. skall , på grundval av en gemensam rapport från rådet och kommissionen, bedöma sysselsättningssituationen i gemenskapen och anta slutsatser om denna. På grundval av dessa slutsatser skall rådet med kvalificerad majoritet lägga fast riktlinjer för sysselsättningspolitiken. Dessa riktlinjer skall medlemsstaterna beakta i sin sysselsättningspolitik. Riktlinjerna skall stå i överensstämmelse med de allmänna riktlinjerna enligt artikel 103. Varje medlemsstat skall lämna en rapport till rådet och kommissionen om de viktigaste åtgärder som har vidtagits för att genomföra sysselsättningspolitiken mot bakgrund av sysselsättningsriktlinjerna. Rådet skall på grundval av medlemsstaternas rapporter och kommentarer från granska genomförandet av medlemsstaternas sysselsättningspolitik. Om rådet efter denna granskning bedömer att det är lämpligt, kan rådet på rekommendation av kommissionen lämna rekommendationer till enskilda medlemsstater. Rådet och kommissionen skall på grundval av resultatet av granskningen av genomförandet av medlemsstaternas sysselsättningspolitik utarbeta den gemensamma rapporten till om sysselsättningssituationen i gemenskapen och om genomförandet av riktlinjerna för sysselsättningen. med rådgivande funktion skall inrättas för att främja samordningen av medlemsstaternas sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitik (artikel 109s). Kommittén, som skall bestå av två representanter från varje medlemsstat och två representanter från kommissionen, skall ha till uppgift att övervaka sysselsättningssituationen och sysselsättningspolitiken i medlemsstaterna och gemenskapen och att bistå rådet i dess arbete på detta område. Kommittén skall samråda med arbetsmarknadens parter. Stödåtgärder Rådet får också befogenhet att besluta om stödåtgärder för att främja samarbete mellan medlemsstaterna och stödja deras arbete på sysselsättningsområdet (artikel 109r). Med stödåtgärder åsyftas främst informations- och erfarenhetsutbyte, särskilt genom pilotprojekt. Vad som avses är tämligen begränsade åtgärder och inte finanspolitiska stimulanser. Åtgärderna behandlas också i en gemensam förklaring (23) av vilken bl.a. framgår att de alltid skall grundas på en objektiv bedömning av om åtgärden behövs och om det uppstår ett mervärde på gemenskapsnivå. Varaktigheten skall inte överstiga . Sysselsättningstoppmötet i det extra toppmötet om sysselsättning som hölls i den 20 , kom frågor relaterade till den nya, samordnade sysselsättningstrategi som följer av de nya fördragsbestämmelserna att spela en mycket central roll. Den politiska överenskommelsen vid sysselsättningstoppmötet gör det möjligt att i praktiken genomföra en ordning motsvarande Amsterdamfördragets bestämmelser om samordning av medlemsstaternas sysselsättningspolitik . antog slutsatser avseende riktlinjer för sysselsättningen . På förslag av kommissionen fastställde rådet sysselsättningsriktlinjerna i enlighet med slutsatserna från toppmötet. I slutsatserna från toppmötet utvecklas också synen på den procedur för samordning och övervakning som Amsterdamfördraget innebär. Härvid anges att riktlinjerna för sysselsättning, sedan de har antagits av rådet på grundval av ett förslag från kommissionen, skall infogas i nationella handlingsplaner för sysselsättning som utarbetas av medlemsstaterna i ett flerårigt perspektiv. Varje medlemsstat skall i sin handlingsplan ta ställning till samtliga riktlinjer. Det betonas att medlemsstaternas olika förutsättningar när det gäller de problem som tas upp i riktlinjerna kommer att komma till uttryck genom olika lösningar och olika prioriteringar anpassade till förhållandena i varje medlemsstat. Vidare anges i slutsatserna att medlemsstaterna kommer att överlämna sin nationella handlingsplan för sysselsättning till rådet och kommissionen. Medlemsstaterna kommer att rapportera om hur de nationella handlingsplanerna genomförs. Regelbundna kontakter med arbetsmarknadens parter förutses inom ramen för den nya proceduren. Resultaten av sysselsättningstoppmötet visar redan nu betydelsen av de nya fördragsbestämmelserna om sysselsättning. Redan innan fördraget träder i kraft har förutsättningar skapats för att bestämmelserna skall få genomslag i praktiken. EU:s stats- och regeringschefer har gemensamt ställt sig bakom riktlinjer med konkreta och gemensamma mål för sysselsättningspolitiken som följs upp genom en likaledes konkret fastlagd övervakningsprocedur. Detta innebär ett viktigt framsteg i den gemensamma kampen mot arbetslösheten. 10.3 Miljö Sammanfattning: Amsterdamfördraget innebär en viktig utveckling av de grundläggande principerna för EU-politiken. Hållbar utveckling slås fast som ett övergripande mål för hela EU och kravet på att integrera miljöaspekter i den politik som bedrivs på andra områden lyfts fram. Genom ändringarna i den s.k. miljögarantin (artikel 100a.4) klarläggs bl.a. rätten att under vissa förutsättningar införa nationella regler på områden där det redan finns harmoniserade regler. Viktiga nyheter är att miljögarantin kan tillämpas på rättsakter som beslutas av kommissionen efter delegation från rådet och parlamentet och att kommissionen får en tidsfrist för beslut när regeln åberopas av en medlemsstat. Genom en ändring i artikel 100a.3 klargörs att det inte bara är kommissionen utan också rådet och som skall sträva mot en hög miljöskyddsnivå när regler beslutas för den inre marknaden. Medbeslutandeproceduren (artikel 189b) blir tillämplig för det stora flertalet beslut på miljöområdet. Remissinstanserna: Att hållbar utveckling införs som ett övergripande mål för EU välkomnas av alla remissinstanser som har yttrat sig i frågan. anser att fördraget förbättrar möjligheterna att driva frågan om integrering av miljöaspekter i andra politikområden. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om tolkningen av den s.k. miljögarantin i artikel 100a. Hovrätten över och , , i (LO), och församlingsnämnd är positiva till ändringarna i bestämmelsen. anser att det inte är möjligt att veta hur villkoren för att införa längre gående nationella regler skall tolkas. Även diskuterar tolkningen av bestämmelsen och förutsätter att kommer att tolka och i praktiken utgå från att miljögarantin innebär att det i realiteten blir möjligt för ett enskilt land att införa strängare miljökrav. Några remissinstanser anser att bestämmelsen är otillräcklig från miljösynpunkt. I fråga om beslutsprocedurer anser att det är en brist att beslut om miljöskatter inte kan tas med kvalificerad majoritet. Liknande synpunkter framställs av LO, och . och understryker att längre gående nationella regler kräver ett vetenskapligt underlag. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 73 f. och 1996/97:UU13 s. 53 f. Bakgrund: De första miljöreglerna inom EG tillkom . beslöts det första handlingsprogrammet för miljösamarbetet, som var inledningen till utvecklingen av en gemensam miljöpolitik. Miljön har därefter blivit ett viktigt politikområde inom EG. finns det fler än 200 rättsakter med miljöanknytning. Trots att miljösamarbetet således spelat en viktig roll inom gemenskapen , var det först genom den s.k. Enhetsakten som de särskilda miljöreglerna i artikel 130r 130t togs in i EG-fördraget. I dessa bestämmelser slogs allmänna målsättningar för miljöpolitiken fast och angavs principer som skulle tillämpas vid beslut på området (förebyggande åtgärder skall vidtas, föroreningar skall hejdas vid källan och förorenaren skall betala). Besluten fattades alltjämt med enhällighet enligt artikel 130s. Miljöreglerna skulle vara minimiregler och tillåta de medlemsstater som så ville att tillämpa strängare miljökrav. I och med Enhetsakten finns det i huvudsak två rättsliga grunder för att fatta beslut som avser miljön. Den ena är artikel 130s som används för rättsakter som har miljöskyddet som huvudsyfte, t.ex. regler om luft- och vattenkvalitet samt avfall. Reglerna utformas som minimikrav. Miljökrav på varor ses också som ett led i genomförandet av den inre marknaden. Sådana rättsakter har därför artikel 100a som rättslig grund. Exempel på sådana regler är de viktiga direktiven om farliga kemikalier och om miljökrav på bilar. Direktiven enligt artikel 100a syftar i princip till harmonisering, dvs. de tillåter inte medlemsstaterna att tillämpa strängare krav. Enligt artikel 100a, som också infördes genom Enhetsakten, gäller vidare att beslut skall fattas med kvalificerad majoritet. För att alla medlemsstater skulle kunna acceptera att beslut skulle fattas med kvalificerad majoritet infördes den s.k. miljögarantin (artikel 100a.4) som öppnar en möjlighet för enskilda medlemsstater att under vissa förutsättningar tillämpa strängare krav än de som följer av de gemensamma reglerna. Unionsfördraget medförde en utveckling av miljöreglerna i EG- fördraget. Viktiga förändringar var att miljöbeslut enligt artikel 130s i normalfallet skall fattas med kvalificerad majoritet och att försiktighetsprincipen skall ligga till grund för den gemensamma miljöpolitiken. Vidare angavs i artikel 130r att miljökrav skall integreras i utformningen och genomförandet av den gemensamma politiken på andra områden. : Under regeringskonferensen koncentrerades diskussionen av miljöfrågorna kring principen om hållbar utveckling, integrering av miljön i alla politikområden samt förhållandet mellan miljöregler och den inre marknaden. På alla dessa områden innehåller fördraget viktiga nyheter. Enligt regeringens bedömning innebär Amsterdamfördraget en betydelsefull utveckling av de grundläggande principerna för EU:s politik. Hållbar utveckling slås fast som ett övergripande mål för hela EU och kravet på att integrera miljöaspekter i den politik som bedrivs på andra områden lyfts fram. Denna utveckling är mycket positiv och ligger helt i linje med de förslag som lades fram av vid konferensen och med de bedömningar som redovisats i regeringens skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet. Det är viktigt att EG arbetar vidare med frågorna och översätter de allmänna skrivningarna i fördraget till praktisk verklighet. Regeringen kommer att utveckla sin syn på dessa frågor i den miljöpolitiska proposition som skall lämnas till . Hållbar utveckling Begreppet hållbar utveckling introducerades av och fick ett internationellt genomslag genom om miljö och utveckling (UNCED) i . Principen innebär att en utveckling för att tillgodose nuvarande generations behov inte får ske på framtida generationers bekostnad. Genom Unionsfördraget tillkom vissa skrivningar i artikel B i Unionsfördraget och artikel 2 i EG-fördraget som kan tolkas som en hänvisning till principen om hållbar utveckling. I artikel B anges att unionens mål skall vara att "främja väl avvägda och varaktiga ekonomiska och sociala framsteg...". I artikel 2 uttalas att målet för gemenskapen bl.a. skall vara att "...främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön...". Särskilt lydelsen i artikel 2 är en kompromiss som har kritiserats för sin oklarhet. Genom det nya fördraget klarläggs, som också hade föreslagit, att hållbar utveckling är ett grundläggande mål för EU. I artikel B i Unionsfördraget anges att unionen skall ha som mål bl.a. att "..uppnå en väl avvägd och hållbar utveckling..."(artikel 1.5 i Amsterdamförddraget). I artikel 2 i EG-fördraget har också begreppet hållbar utveckling förts in, som det anges att gemenskapen skall främja "...en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet..." (artikel 2.2 i Amsterdamfördraget). Principen om hållbar utveckling nämns också i det ändrade sjunde stycket i ingressen till Unionsfördraget (artikel 1.2 i Amsterdamfördraget). Att hållbar utveckling har införts som ett grundläggande mål innebär att det skall gälla för alla politikområden som kan beröras. Integration av miljön i andra politikområden En hållbar utveckling förutsätter att miljöaspekterna beaktas på alla områden inom unionen där det fattas beslut som kan ha miljökonsekvenser. En regel om integration av miljöhänsyn i andra politikområden finns redan i artikel 130r i EG-fördraget, men den har visat sig inte vara särskilt effektiv. Det visade sig svårt att få gehör för förslag att ändra i artiklar för enskilda politikområden som t.ex. jordbruk. Ett argument som mötte förslag i denna riktning från bl.a. , var att en sådan lösning kunde ge intrycket av att miljöaspekter skulle beaktas på dessa områden men inte på andra. Lösningen blev att flytta bestämmelsen om integration i artikel 130r till en ny artikel 3c i den inledande delen av fördraget (artikel 2.4 i Amsterdamfördraget). Därmed får miljön en viss särställning jämfört med andra allmänna intressen av övergripande karaktär som skall beaktas vid utformningen av EG:s politik.