prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens bedömning är att en godtagbar miljökvalitet bör, som föreslagit, fastställas enbart enligt det första alternativet, dvs. utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Då ges klar information om de faktiska miljöriskerna och det skapas incitament för ett fortsatt miljöförbättringsarbete i . Tekniska och ekonomiska förhållanden kan däremot sedan ha betydelse för vilka åtgärder som kan och bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen då dessa åtgärder bör vara så kostnadseffektiva som möjligt. Bedömningen av vad som kan anses utgöra godtagbar miljökvalitet måste givetvis ske med största omsorg. Vad gäller hälsoskydd måste en särskilt betryggande säkerhetsmarginal tillämpas. I de fall det finns skäl att fastställa lägsta godtagbara miljökvalitet skall föreskrifter i vilka denna anges meddelas och dessa skall vara styrande. I de fall det finns skäl att fastställa miljökvalitetsmål även då det inte finns förutsättningar för att meddela en miljökvalitetsnorm, bör detta ske i form av riktlinjer. Sådana riktlinjer bör därför inte regleras i samband med regleringen av miljökvalitetsnormer. Som tidigare nämnts finns ett stort antal sådana riktlinjer framtagna. En miljökvalitetsnorm skall avse ett visst geografiskt område eller hela landet. Området den omfattar kan alltså vara av mycket olika storlek. kan omfatta exempelvis ett vattendrag, en del av en kommun eller hela kommunen, flera kommuner eller flera län. kan även omfatta vissa typer av områden. Som flera remissinstanser bl.a. och har berört, kan de givetvis även gälla förorenade områden. Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. föreslår i sitt remissvar att orden "av betydelse" skall strykas eftersom det enligt verket innebär att påverkan på känsliga grupper av människor accepteras. Detta är dock en missuppfattning av förslaget. Förslaget innebär för det första att det för människor räcker med olägenheter av betydelse medan det för miljön och naturen krävs påtagliga olägenheter. Alltså krävs det lägre föroreningsnivåer eller störningsnivåer för människor än för miljön och naturen. Dessutom är avsikten, vilket även angetts i författningskommentaren, att när miljökvalitetsnormer fastställs skall beaktas vad den känsligaste delen av befolkningen samt de mest känsliga ekosystemen kan utsättas för. Miljökvalitetsnormer får avse högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter och biotekniska organismer, som inte får överskridas eller underskridas efter en viss tidpunkt. Normer kan även avse högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan miljöstörning som inte får överskridas. skriver i sitt remissvar att utsläppsvillkor uttryckta som koncentrationer eller mängd per tidsenhet är trubbiga instrument som inte säger något om effekterna i miljön. anser att en styrning genom effekttermer skulle göra det möjligt att bättre skydda miljön men att det i praktiken ännu stöter på stora svårigheter, då sambandet mellan dos och effekt inte är särskilt väl kända. När det gäller farhågor att lagförslaget inte medger användning av de effektkriterier som forskningen kan komma med och att förslaget därför inte ligger i linje med utvecklingsarbetet inom framför allt Oslo- och Paris- kommissionerna, vill regeringen understryka att miljökvalitetsnormer inte är utsläppsvillkor uttryckta som koncentrationer eller mängd per tidsenhet. Normerna skall inte reglera vad som är tillåtet att släppa ut, dvs. utsläppsmängder utan ange den miljökvalitet som skall finnas, den högsta mängd eller belastning som får förekomma i miljön uttryckt exempelvis som högsta eller lägsta förekomst av en viss kemisk produkt. En norm skall som angetts tidigare bestämmas utifrån vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Detta kan sedan i sin tur innebära att utsläppen i det område som avser måste begränsas på olika sätt för att se till att inte överträds. Då bör givetvis hänsyn tas till vilka effekter olika utsläpp har på belastningen och hur dessa påverkar möjligheterna att uppnå den miljökvalitetsnorm som har bestämts. Även nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem eller vattendrag föreslås kunna anges i normer. Denna sista punkt bygger ursprungligen på ett förslag från i följdlagstiftningsbetänkandet Följdlagstiftning till (SOU 1994:96) och som omarbetat något. anser att möjligheten att föreskriva om sådana normer bör utgå ur balken, eftersom i efterhand utfärdade miljökvalitetsnormer kan komma att spoliera de vattendomar som gäller i vattensystem. skriver att sådana normer i och för sig kan ha betydelse för vattnets kvalitet, men kan också kräva radikala ingrepp i naturen för att uppnås. Verket anser att de av utredningen aktualiserade problemen med bevattningsuttag är mycket lokalt betingade och att sådana normer gällande för hela landet eller stora regioner därför inte är tillämpliga. i län ser dock med tillfredsställelse på att normerna föreslås omfatta även nivåer för vattenstånd och flöde i vattendrag. anser att en tillämpning i detta avseende bör kunna ersätta en stor del av tillståndsprövningen av bevattningsuttag och bör kunna underlätta tillsynen av sådana samt att bestämmelsen bör kompletteras med möjlighet att ange nivån för grundvattenstånd. anfört bör inte föranleda att bestämmelsen utgår eftersom en miljökvalitetsnorm inte automatiskt tar över meddelade tillstånd. Däremot kan en norm medföra att tillstånden måste omprövas. Inte heller vad anfört utgör skäl att låta bestämmelsen utgå eftersom de normer som här kan bli aktuella troligtvis kommer att omfatta enskilda vattendrag eller mindre områden. Det pågår som tidigare nämnts ett arbete inom EU med att ta fram ett ramdirektiv för vattenresurser. Detta kommer enligt det förslag från kommissionen som föreligger att omfatta såväl ytvatten som grundvatten och direktivet är avsett att främja en hållbar utveckling både när det gäller kvalitet och kvantitet beträffande vatten. Därför är det lämpligt att i enlighet med i län förslag utöka bestämmelsen till att även omfatta nivån för grundvattenstånd. Det saknas normalt skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids. Miljökvalitetsnormer skall dock alltid meddelas om det krävs för att internationella förpliktelser skall uppfyllas. När regeringen skall bestämma miljökvalitetsnormer bör det som angetts tidigare i första hand vara de krav på normer som uppställs i EG- direktiv som skall utgöra utgångspunkten. Vidare bör bl.a. de mätresultat och andra data som den nationella och regionala miljöövervakningen regelbundet tar fram om miljötillståndet i landet utgöra en viktig del av beslutsunderlaget. Dessutom bör som ett flertal länsstyrelser har betonat, däribland de i och , länsstyrelsernas arbete med den samlade regionala miljöstrategin (STRAM) kunna utgöra ett underlag för arbetet med miljökvalitetsnormer. Innan en norm utfärdas som inte föranleds av ett EG-direktiv bör en konsekvensanalys göras. En sådan analys bör avse både vad en norm skulle medföra för samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för verksamhetsutövare samt vad konsekvenserna skulle bli om någon norm inte utfärdades. Då bör givetvis även analyseras om andra åtgärder än utfärdande av en norm kan vidtas som är tillräckliga för att komma till rätta med den förorenings- eller störningssituation som föreligger. I samband med att en norm utfärdas bör även göras en särskild beräkning av de kostnader som kan antas uppkomma med anledning av åtgärder som är nödvändiga för att skall kunna iakttas. En miljökvalitetsnorm bör rikta sig mot myndigheter och kommuner och skall vara bindande såtillvida att kommunerna och myndigheterna är skyldiga att i sin prövning av tillåtlighets-, tillstånds- och anmälnings- ärenden samt dispenser och godkännanden säkerställa att uppfylls. Detta gäller även vid tillsyn och andra åtgärder. Tillsynsmyndigheterna skall se till att verksamheter inte bedrivs så att de medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Kommuner och myndigheter skall även iaktta normer vid planering och planläggning. Föreskrifterna om miljökvalitetsnormer bör förutom utifrån kraven i EG-rättsakter bestämmas utifrån det miljötillstånd och den miljökvalitet som eftersträvas och som har ställts upp t.ex. av . Miljökvalitetsnormer skall kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida. Om de fastläggs utifrån den princip som här förordats saknas anledning att tillämpa olika miljökvalitetsnormer vid prövningen av befintliga och nya verksamheter. För att lösa de storregionala och globala miljöproblemen krävs internationella åtgärder. Om har normer för miljökvalitet och dessa överskrids eller inte kan uppnås på grund av föroreningar som kommer från andra länder kan detta utgöra ett argument för gemensamt genomförande av olika miljöåtgärder och användas vid förhandlingar för att påverka den internationella miljöpolitiken inom EU och i andra internationella sammanhang. De direktiv om miljökvalitet som tagits fram inom EU, och som i första hand avser skyddet av hälsan, verkar i viss mån ha anpassats till tekniska och ekonomiska förhållanden. Direktiven om miljökvalitet har emellertid karaktären av minimiregler och kan därför, även efter vårt medlemskap i , fastställa strängare värden om det finns skäl för det. Detta framgår också numera av 14 a § andra stycket hälsoskyddslagen beträffande gränsvärden för luftföroreningar. Miljökvalitetsnormer knutna till naturen och den biologiska mångfalden föreslog även att det i en norm skulle kunna anges högsta eller lägsta förekomst i mark, vatten, luft eller naturen i övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön. En sådan organism skulle alltså fungera som en indikator på tillståndet i miljön. En bedömning av miljökvaliteten skulle då kunna ske genom att mäta ekosystemens sammansättning, t.ex. förekomsten av arter eller deras individantal samt olika förändringar i systemet. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om miljökvalitetsnormer avsedda för att skydda den biologiska mångfalden. anser att det är utmärkt att det i betänkandet slås fast att miljökvalitetsnormer även kan användas för att bevara biologisk mångfald men anser att förutsättningarna för biologisk mångfald inte ryms inom de fyra punkterna i utredningens förslag till 6 kap. 2 § som anger vad en norm kan avse. Det kan enligt verket gälla miljökvalitet i form av landskapselement, biotoper och habitat, substrat (t.ex. död ved) m.m. Därför föreslår verket ett tillägg av en femte punkt att högsta eller lägsta förekomst i miljön av fysiska eller biologiska eller andra förutsättningar för biologisk mångfald skulle kunna anges. Länsstyrelserna i och anser att en norm bör kunna omfatta naturvärden eller olika aspekter på biologisk mångfald. vid anser att det bör finnas möjlighet att som miljökvalitetsnorm föreskriva ett visst minsta antal individer av viss art (t.ex. för visst rovdjur) eller visst antal biotoper av visst slag i ett område. LRF och motsätter sig att miljökvalitetsnormer för skydd av den biologiska mångfalden utfärdas. Miljökvalitetsnormer skall som framgått tidigare ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för eller miljön eller naturen kan belastas med utan fara. Detta innebär att redan av det skälet är de förutsättningar som och m.fl. föreslår i sina remissvar, t.ex. biotoper och habitat, inte lämpliga att föreskriva i en norm. Förutsättningarna för att sådana skall bevaras och bildas uppnås genom att föroreningsnivåer och störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå. Biotoper och habitat m.fl. får dessutom skydd genom andra regler i balken, framför allt bestämmelserna i 7 och 8 kap. om skydd av områden och skydd av djur- och växtarter. Avsikten med den av utredningen föreslagna punkten att i en norm skulle kunna anges förekomsten i naturen av någon viss organism till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön har aldrig varit att exempelvis biotoper och habitat i sig skulle kunna föreskrivas i en norm. LRF:s och Skogsägarnas synpunkter ger intryck av att även de uppfattat förslaget så, vilket skulle kunna förklara deras farhågor som alltså varit obefogade. De olika tolkningar som remissinstanserna gjort visar dock enligt regeringens bedömning att bestämmelsen att i en norm skulle kunna anges högsta eller lägsta förekomst i mark, vatten, luft eller naturen i övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön fortfarande förefaller svårtolkad och uppfattas olika. Miljökvalitetsnormer avseende organismer till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön kan vara ett värdefullt instrument i miljöarbetet. Det gäller framför allt beträffande vattenlevande organismer. mäter tillsynsmyndigheter förekomsten av organismer av olika slag som kan tjäna som indikatorer av tillståndet i miljön, framför allt i vatten. Sådana mätningar har visat sig vara betydelsefulla för att kunna bedöma miljötillståndet. Med hänsyn till de olika uppfattningar som har redovisats bland remissinstanserna är det enligt regeringens bedömning lämpligt att nu begränsa möjligheterna att föreskriva om normer för s.k. bioindikatorer till yt- och grundvatten. Exempel på sådana indikatorer kan vara förekomsten av alger i insjöar eller kustvatten som kan utnyttjas som mått på vattnets näringstillstånd. När det gäller frågan om att kunna föreskriva om normer avseende bioindikatorer beträffande mark, luft och miljön i övrigt bör ytterligare erfarenheter av miljökvalitetsnormer ha vunnits innan det kan bli aktuellt. Enligt regeringens bedömning ryms förutsättningarna för biologisk mångfald inom de tre punkterna i 5 kap. 2 § andra stycket beträffande vad en norm kan ange. Enligt paragrafens p. 1 kan i en norm anges högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer. Som framgår av författningskommentaren till den paragrafen kan det exempelvis vara halten av vissa tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Det kan också vara halten av svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH- värdet. Det innebär att många av de förutsättningar som krävs för biologisk mångfald kan regleras genom miljökvalitetsnormer, exempelvis pH-värdet i en sjö. Miljökvalitetsnormer avsedda att skydda den biologiska mångfalden kan alltså, som avsikten var även med utredningens förslag, utfärdas för exempelvis luft inom ett område eller för ett visst vattendrag som är så förorenat eller försurat att någon art kan befaras slås ut. Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste anpassas till de lokala förhållandena. Detta kan illustreras med de skillnader i fråga om övergödningseffekter som finns mellan sötvattenmiljöer och havsvattenmiljöer. De ämnen som i första hand är aktuella i sammanhanget är fosfor- och kväveföreningar. Den fosfor som tillförs vattendragen kommer i stor utsträckning från bostäder, livsmedelsindustrier och jordbruk. Merparten av det kväve som tillförs vattendragen kommer från nedfall av luftföroreningar från biltrafiken och jordbruket. De aktuella gödningsämnena har emellertid olika stor betydelse i sötvatten- respektive havsvattenmiljöer. Tillgången på fosfor har en avgörande betydelse för tillväxten av biologiskt material i sjöar medan kväveföreningar har större betydelse i havsmiljöerna. Således kan olika miljökvalitetsnormer behövas beroende på vilken miljö det är frågan om. Sjöar uppvisar dessutom stora skillnader sinsemellan. I en naturligt näringsrik sjö är fosforhalterna normalt högre än i en naturligt näringsfattig sjö. Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste därför fastställas för varje naturgeografisk enhet. 4.10.3 Tillämpningen av miljökvalitetsnormer Regeringens förslag: Myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Kommuner och myndigheter skall även iaktta normer vid planering och planläggning. Tillstånd skall inte få beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd skall få omprövas i vissa avseenden om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Åtgärdsprogram skall upprättas av regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs enligt en rättsakt från EU. Ett åtgärdsprogram skall få omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Regeringen skall få föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Utredningen hade dock föreslagit att åtgärdsprogram skulle kunna överklagas till regeringen av enskilda och organisationer. Vidare föreslogs att ett tillstånd skulle kunna inte bara omprövas utan även återkallas om en verksamhet påtagligt medverkar till att en norm överträds. Remissinstanserna: Försvarsmakten kan inte godta att en kommun kan få upprätta ett åtgärdsprogram som kan omfatta militär verksamhet och föreslår att 5 § kompletteras så att det lägst är länsstyrelserna som kan upprätta åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten. anser att väghållaren i stället för kommunen skall bedöma vilka åtgärder som ett åtgärdsprogram skall innehålla. pekar på att de eventuella följderna av en olycka med tillfälligt men kraftigt förhöjda utsläppsnivåer bör beaktas vid bedömningen av om en miljökvalitetsnorm är uppfylld. vid anser att åtgärdsprogrammens rättsverkan är oklar. anser att ett åtgärdsprogram alltid bör beslutas av en politisk instans. Flera länsstyrelser anser att om en norm omfattar flera län, bör beslut om åtgärdsprogram kunna fattas gemensamt av de berörda länsstyrelserna. Skälen för regeringens förslag: Myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Regeringen vill understryka vikten av att de då ser till att verksamheter bedrivs så att miljökvalitetsnormer kan uppfyllas och bör en verksamhet inte tillåtas, om den skulle medföra att en miljökvalitetsnorm inom ett geografiskt område överskrids. Kommuner och myndigheter skall även iaktta miljökvalitetsnormer när de planerar och planlägger. Det innebär att planering och planläggning skall göras på ett sådant sätt att möjligheterna att uppfylla normerna underlättas. När det gäller befintlig pågående verksamhet bör det inte vara acceptabelt att en miljökvalitetsnorm inom ett geografiskt område överträds. En skyldighet att utföra mätningar eller på annat sätt kontrollera om så är fallet föreligger för tillsynsmyndigheten om det kan antas att en miljökvalitetsnorm överträds. Att kontrollera på annat sätt än genom mätningar kan vara att göra modell- och balansberäkningar. Genom sådana kan ibland omfattande och kostsamma mätningar undvikas och därigenom kan också olika väderförhållanden bättre simuleras. Sker ett överskridande bör olika åtgärder vidtas för att skall uppfyllas. I de fall överskridandet av föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet bör tillsynsmyndigheterna ingripa och besluta om åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen. I andra fall kommer förhållandena att vara sådana att den sammanlagda miljöpåverkan från många olika verksamheter i ett område är så stor att den inte ryms inom den miljökvalitet som har fastställts som godtagbar. I dessa fall räcker det inte att ingripa mot enskilda verksamheter. Då bör vad kallat ett åtgärdsprogram upprättas med syfte att nedbringa olägenheterna så att angiven miljökvalitet kan uppnås och kan uppfyllas inom den tidpunkt som angetts. vid skriver i sitt remissvar att i miljökvalitetsdirektiven används begreppet åtgärdsplan. anser att begreppet åtgärdsplan bättre motsvarar vad som behövs för en samordnad administrering och genomförande av miljökvalitetsnormer och att det inte finns anledning att införa ett nytt begrepp när det redan finns ett ändamålsenligt begrepp i bruk. Regeringen kan konstatera att när det gäller EU:s miljökvalitetsdirektiv är det riktigt att det i flera av dessa används begreppet åtgärdsplan eller plan, t.ex. i direktiv /440/EEG om kvalitet på ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten, direktiv /884/EEG om gränsvärde för bly i luften och direktiv /203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. Det finns dock även exempel på direktiv där uttrycket åtgärdsprogram eller program används t.ex. i direktiv /676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket och sötvattenfiskedirektivet 78/659/EEG. I kommissionens förslag till ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta bl.a. direktiv /440/EEG om ytvattenkvalitet och direktiv /659/EEG om sötvattenfiske finns båda uttrycken använda. I förslaget finns bestämmelser om mera övergripande planer och i dessa skall ingå bl.a. mera detaljerade åtgärdsprogram (programme of measures). I det nya luftramdirektivet 96/62/EG anges att en plan eller ett program skall utarbetas. Begreppen plan och program får anses vara i stort sett likvärdiga och i remissen valde regeringen att använda begreppet åtgärdsplan. Med hänsyn till att båda används i kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten, där åtgärdsprogram avser sådana som omfattar mer detaljerade åtgärder väljer regeringen att , som föreslog, använda uttrycket åtgärdsprogram för sådana. Som framgår längre fram kommer även begreppet åtgärdsplaner att användas, men det avser då mera övergripande planer. Lagrådet skriver i sitt yttrande att i remissens motiv inte berörts frågan i vad mån en plan, alltså vad som i propositionen kallas program, skall anses utgöra föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen samt utvecklar detta på följande sätt: "Spörsmålet i vad mån planer av olika slag skall anses utgöra föreskrifter har emellertid fått en ingående belysning i samband med tillkomsten av plan- och bygglagstiftningen (se främst prop. 1985/86:1 s. 89 ff och bilaga 10 s. 209 ff, BoU 1986/87:1 s. 17 ff och 453 ff samt KU 1985/86:8 y). Vad som därvid stod i blickpunkten var bl.a. den konstitutionella valören av en sådan översiktsplan som varje kommun enligt 1 kap. 3 § (1987:10) är skyldig att upprätta och som skall omfatta hela kommunens område. Under lagstiftningsärendets slutskede eftersträvades att ge reglerna om översiktsplan en sådan avfattning att en plan av detta slag inte skulle kunna uppfattas som bindande direktiv och således inte vara att hänföra till föreskrifter (BoU 1986/87:1 s. 28 ff). Detta har kommit till uttryck bl.a. genom att det i 1 kap. 3 § första stycket uttryckligen anges att en översiktsplan inte är bindande vare sig för myndigheter eller för enskilda. Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt avfattade och det är svårt att uppfatta dem på annat sätt än att en åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall för de berörda myndigheterna och kommunerna.