prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — 5.5 Kretslopp av växtnäring mellan stad och land Regeringens bedömning: Ett framtida hållbart och kretsloppsanpassat VA-system bör vara utformat så att: slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas för närings- och humusämnen, i första hand för fosfor, risk för smittspridning till människor och djur minimeras, slamanvändningen inte leder till negativa hälso- och miljöeffekter, varken , anläggning, drift och underhåll av VA-system och anslutna verksamheter inte ger utsläpp till luft, mark och vatten av miljö- och hälsoskadliga ämnen som påverkar miljömålen för dessa medier, användning av icke förnybara råvaror och energi för drift av VA- system minimeras och energin i avloppsvatten och/eller slam tillvaratas, användare, konsumenter och jordbrukare har förtroende för VA- systemen med avseende på funktion och uppfyllelse av de angivna kraven. Skälen för regeringens bedömning: har vårt produktions- och konsumtionssamhälle och de tekniska system som bär upp detta allt oftare ifrågasatts utifrån målen för en långsiktigt hållbar utveckling. Inom det lokala Agenda 21-arbetet har också ett bredare engagemang för miljö och livskvalitet vuxit fram. Den debatten omfattar även de system vi har för vattenförsörjning och avloppsvattenbehandling. har det lokala engagemanget i dessa frågor vuxit sig starkt, både inom ideella sammanslutningar, t.ex. ekobyar, och inom olika kommuners tekniska förvaltningar och miljöavdelningar. På många platser pågår en omfattande försöksverksamhet. De två huvudsakliga problemområden som hanteras är: att erhålla ett avsloppsslam som är så rent och hygieniskt att det utan risker kan användas som jordförbättringsmedel och gödsel inom jordbruket, och därmed sluta kretsloppet av näringsämnena, samt att hitta energi- och resurssnåla lösningar på avloppshanteringen, som är anpassade till lokala förutsättningar och behov. satte upp målet att slam fortlöpande skall kunna utnyttjas inom bl.a. jordbruket utan risker för miljö och hälsa samt att deponering av slam bör upphöra (prop. 1989/90:100, bet. 1990/91:JoU16, rskr. 1990/91:241). Regeringen har verkat för att detta mål skall uppfyllas på ett flertal olika sätt: har utarbetat gränsvärden för halter av olika ämnen i avloppsslam, vilket parterna kunnat enas om i den s.k. slam- överenskommelsen. Som en jämförelse ligger de svenska gränsvärdena 10 100 gånger lägre än motsvarande inom EU. Frågan om utveckling av alternativ VA-teknik drivs vidare, så att de uppfyller kraven på småskalighet samt energi- och resurssnålhet och god slamkvalitet. Detta sker bl. a. inom ramen för de som avsattes för lokala investeringsprogram i initiativet Ett Ekologiskt Hållbart . Kommunala initiativ i syfte att minimera tillförseln av skadliga ämnen till slammet uppmuntras. Detta gäller både industrianslutningar, dagvatten och konsumentprodukter. klarar den absolut övervägande delen av avloppsslammet de stränga svenska gränsvärdena. har bestämt att dessa gränsvärden skall skärpas ytterligare (kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket). Regeringens bemyndigande att föreskriva om förbud av deponering av organiskt avfall omfattar även avloppsslam (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Detta kommer att leda till att kommunerna genomför ytterligare åtgärder för att åstadkomma en kretsloppslösning av slamfrågan. Slutligen bör dock betonas att trots att en stor del av avloppsslammet klarar gränsvärdena, så återförs till jordbruket. Att få en acceptans hos jordbrukarna för avloppsslammet som en resurs är därför av grundläggande betydelse. En viktig faktor är också att konsumenterna accepterar livsmedel där man i produktionen använt slam som gödningsmedel. Livsmedelsindustrin spelar i det sammanhanget en betydelsefull roll. Inom ramen för projektet har tillsammans med de berörda parterna inom området studerat och utvärderat ett antal pilotfall där olika tekniker i större eller mindre skala använts. Slutsatserna från detta arbete kan sammanfattas i de krav på det framtida VA-systemet som återfinns under Regeringens bedömning. I arbetet med att nå fram till ett VA-system som svarar mot dessa uppställda krav är det viktigt att all den erfarenhet från pilotprojekt som erhålls på olika håll i landet sammanställs, utvärderas och sprids, så att dessa erfarenheter kan utgöra grunden för nya satsningar. De olika berörda parterna inom området har ett stort ansvar. 5.6 Ett säkert och utvecklande arbetsliv är en viktig faktor i kretsloppsanpassningen Regeringens bedömning: Arbetstagarnas delaktighet, skademinimering och kompetensutveckling är viktiga faktorer i kretsloppsarbetet. Skälen för regeringens bedömning: En helhetssyn på samhällsutvecklingen måste prägla kretsloppsarbetet. Ett säkert och utvecklande arbetsliv, som kännetecknas av arbetstagarnas delaktighet, liten risk för skador samt kompetensutveckling, är en viktig förutsättning för denna utveckling. Kretsloppsarbetet påverkar ofta arbetsmiljön, t.ex. vid återvinning av uttjänta varor. När åtgärder vidtas inom ramen för kretsloppsarbetet måste arbetsmiljön beaktas. Hantering och återvinning av avfall kan, om det inte sker på ett riktigt sätt, ge upphov till ett flertal hälsoproblem, bl.a. allergier och bullerskador. I andra fall kan utvecklingen av produkter, system och teknik för en förbättrad yttre miljö direkt bidra till en förbättrad arbetsmiljö. Kretsloppsarbetet förutsätter samverkan mellan olika politikområden och ett gott samarbete mellan myndigheter inom olika förvaltningsområden liksom med olika bransch-, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Genom att kretsloppsarbetet och arbetsmiljön beaktas och på ett tidigt stadium, kan värdefulla synergieffekter uppnås och konflikter undvikas i utvecklingsarbetet. Internationella jämförelser visar att har varit framgångsrikt och visat upp goda lösningar när det gäller att förebygga risker i olika avseenden på arbetslivsområdet. skall även i fortsättningen behålla en ledande position i detta arbete. 6 Kemikaliepolitik för 2000-talet 6.1 Nya arbetssätt behövs i kemikaliepolitiken Regeringens bedömning: Allt kemikaliesäkerhetsarbete bör utgå från riskvärderingar. Dagens arbetsmetoder bör kompletteras med ett mer generellt angreppssätt som riktas mot kemiska ämnen med dokumenterat hälsofarliga egenskaper samt mot organiska, av människan framställda ämnen som är bioackumulerande och långlivade. Det nuvarande sättet att arbeta, som baseras på utvärderingar av ett kemiskt ämne i taget, är otillräckligt och alltför långsamt. Vissa ämnen är dessutom mycket svåra att riskbedöma. Detta gäller särskilt organiska, av människan framställda ämnen som är bioackumulerbara och långlivade. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. (, En hållbar kemikaliepolitik, SOU 1997:84) Skälen för regeringens bedömning: Ett drygt decennium har gått sedan lagen (1985:426) om kemiska produkter trädde i kraft och Kemikalieinspektionen inrättades. Stora framgångar har kunnat noteras i arbetet med att minska riskerna vid användningen av kemikalier. Framgångarna har bl.a. åstadkommits med bättre produktinformation om risker och skyddsåtgärder, utfasning av särskilt farliga kemikalier samt tillståndsprövning för användning av bekämpningsmedel. Bättre kunskap har utvecklats om kemikaliers egenskaper, inte minst från miljösynpunkt. Framgångarna har kunnat uppnås genom en kombination av myndighetsarbete och industrins egna insatser. Industrin har nått betydande resultat, bl.a. inom ramen för Ansvar & Omsorg , som är den kemiska industrins gemensamma handlingsprogram i hälso-, säkerhets- och miljöfrågor. Svenska företag har i mycket stor utsträckning anslutit sig till detta internationellt förankrade program. Trots dessa framsteg skadas människor fortfarande på arbetsplatserna och i hemmen till följd av en ovarsam hantering av farliga kemikalier. kan en felaktig hantering av kemiska produkter utlösa miljökatastrofer. Detta illustrerades av händelserna vid tunnelbygget i . Ändå är det inte risken för stora olyckor som dominerar det riskscenario som framtidens kemikaliepolitik kommer att möta. Snarare är det den mindre gripbara och diffusa spridningen till miljön av ett mycket stort antal kemiska ämnen, vilkas hälso- och miljöeffekter ofta är lite kända, som måste hanteras. konstaterar i sitt betänkande att det är svårt att bedöma om riskerna är större eller mindre än för 10 . Vissa risker har minskat. Andra har tillkommit. Det är däremot, enligt kommitténs bedömning, uppenbart att riskerna är mer komplexa och svårbedömda . Kommittén anser också att kemikalieproblemen i ökad utsträckning är gränsöverskridande och att varornas betydelse för spridning av kemikalier ökar i takt med att världshandeln expanderar. Vidare framhåller kommittén att en ekologiskt hållbar utveckling hotas av vissa organiska, långlivade och bioackumulerbara ämnen. Sådana ämnen tenderar att spridas över hela världen på ett sätt som är svårt att förutse och omöjligt att förebygga. Detta gäller t.ex. PCB och DDT. kan ämnen som används allmänt, t.ex. flera bromerade flamskyddsmedel, komma att orsaka stora problem. Nya rön om hormonstörande effekter av vissa kemikalier vid mycket låga doser och påverkan på inlärning, beteende, m.m. visar dessutom att nya obehagliga överraskningar inte kan uteslutas. Regeringen gör, i likhet med , bedömningen att det pågående arbetet med att minska riskerna för miljö och hälsa från kemikalier bör påskyndas. Genom medlemskap i blev vi del i ett system som ställer stora krav på prövning av nya ämnen. De befintliga ämnena, i såväl gamla som nya applikationer, utgör dock fortfarande ett svårlösligt problem. Ett annat grundläggande problem är att produktutvecklingen går snabbare än den takt i vilken riskbedömningar av ämnen i de nya produkterna görs. Att utvärdera ett ämne i taget kräver stora resurser. Utvärderingarna fångar inte heller upp kombinationseffekter av flera ämnen . Det kan vidare vara svårt att finna orsakssamband mellan enskilda ämnen och skador som visar sig först eller i kombination med annan samtidig exponering. Regeringen konstaterar att det kommer att saknas resurser att närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Regeringen konstaterar dessutom att genomförandet av bl.a. Esbjergdeklarationen (se avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö) innebär att kraven på kemikaliepolitiken ökar. Deklarationen innehåller bl.a. det övergripande målet att utsläppen av farliga ämnen till skall ha upphört . Det slutliga målet är enligt deklarationen att halterna i miljön av farliga ämnen skall vara nära nollnivån och av naturliga ämnen nära de naturligt förekommande halterna. För att kunna påskynda arbetet och möta de nya krav som följer av Esbjergdeklarationens mål behövs nya angreppssätt i kemikaliearbetet. Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att hitta ett arbetssätt som är riktat generellt mot de farligaste ämnena och som inte hämmas av att kunskapsläget på kemikalieområdet är otillräckligt. Arbetet kan bedrivas snabbare och mer kraftfullt om, som föreslår, ämnen identifieras som normalt inte bör förekomma i varor och processer, bl.a. på grundval av ämnenas inneboende egenskaper. Ett sådant arbete bör riktas mot organiska, av människan framställda ämnen som är bioackumulerande och långlivade, mot kadmium, bly och kvicksilver samt mot dokumenterat farliga ämnen. måste arbetet med de gamla frågorna utvecklas. De framgångsrika insatser som lagts ner på att minska riskerna från kemikalier under , i förening med ökade kunskaper, bildar en plattform att utgå från. Därutöver har anslutningen till EU skapat delvis nya förutsättningar, även om arbetet med att minska riskerna från kemikalier alltid har varit starkt inriktat mot internationellt samarbete. Nya förutsättningar skapas också med de kvalitets- och miljöledningssystem (EMAS, ISO 9000 och ISO 14000) som är under införande i företag världen över, inte minst i . Mot denna bakgrund är det viktigt att även de använda styrmedlen utvecklas och skärps (se kapitel 8 Näringslivets och konsumenternas roll i miljöarbetet). 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken. Regeringens bedömning: Som ett led i strävandena att nå delmålet om att utsläpp och läckage av farliga ämnen till och dess tillrinningsområde samt skall ha upphört (se avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö), bör följande riktlinjer gälla: * Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak, fria från organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen och fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande inklusive fortplantningsstörande. * Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar. * Metaller användes i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada. * Organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas. Riktlinjerna bör vara vägledande för företagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemikaliestrategier. görs stora ansträngningar för att ta bort skadliga ämnen. Regeringen avser att låta utreda dels hur de egenskaper och effekter som riktlinjerna utgår från bör definieras, dels analysera om det behövs ytterligare styrmedel såsom t.ex. tillståndsprövning och förbud för att åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna, och i sådant fall lämna förslag till hur dessa skulle kunna utformas utifrån . Förslag bör även lämnas om takten på genomförandet. De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen bör analyseras och utgöra ett viktigt underlag för beslut om vilka åtgärder som bör vidtas och när de bör genomföras. Industrins erfarenheter bör tas till vara och resultaten av dess kemikaliesäkerhetsarbete beaktas. Förslagen kommer därför att utarbetas i en nära och omfattande dialog med näringslivet. Regeringen avser verka för att dessa riktlinjer skall vara genomförda redan inom 10 . Regeringen avser att genomföra en översyn av de kemikaliepolitiska målen och styrmedlen. Slutligen avser regeringen att tillsammans med andra länder inom EU driva frågan om mål för kemikaliepolitiken enligt dessa riktlinjer. förslag: Överensstämmer till stor del med regeringens förslag. En viktig skillnad är att regeringen inte föreslår exakta årtal för när riktlinjerna skall ha uppfyllts. Regeringen avser däremot att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10 . Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till förslag. Det finns överhuvudtaget en bred uppslutning bakom synsättet att egenskaperna "långlivad" och "bioackumulerbar" är viktiga egenskaper som bör fungera som en kraftfull varningssignal. Även hos flera av de instanser som framför kritik på vissa punkter finns en positiv grundhållning. Den oftast förekommande invändningen mot förslaget är att även risken för att skada verkligen kan uppstå måste beaktas för ämnen som omfattas av riktlinjerna. Denna synpunkt framförs av instanser som representerar såväl näringslivet som myndigheter, högskolor och forskningsinstitut. Kemikalieinspektionen anser att kommitténs förslag inte beaktar kemikaliers kända effekter, hantering, spridning eller använda volymer. Graden av riskminskning kan därigenom, enligt inspektionen, inte beskrivas , liksom inte heller kostnadseffektiviteten i de åtgärder som vidtagits. Inspektionen refererar i sitt remissvar till sin , som utarbetats på regeringens uppdrag. I rapporten har inspektionen föreslagit mål för den egna verksamheten, mål som också formuleras för varor på tio och . Enligt ett av inspektionens mål skall varor som överlåts i stora volymer inte längre innehålla ämnen med allvarliga bioackumulerbara och långlivade egenskaper och med toxiska effekter. Varor som innehåller sådana ämnen överlåts inte fritt. Den som vill marknadsföra sådana varor skall, enligt inspektionen, kunna visa att den avsedda användningen, samt återvinning och avfallshantering, kan ske på ett från hälso- och miljösynpunkt tillfredsställande sätt. anser att de absoluta målen för metallhantering varken är rimliga eller motiverade. På grund av sina egenskaper används metaller i många sammanhang där god slitstyrka och beständighet eftersträvas. Kemikontoret anser att ämnen som berörs av de kriterier som kommer att föreslås måste genomgå en riskbedömning som tar hänsyn till dos och exponering innan de eventuellt utpekas som "stoppämnen". och anser att det är en vedertagen princip att ingen bedömning av verklig eller potentiell risk för ett kemiskt ämne kan genomföras utan en uppskattning av exponeringens omfattning (dosens storlek). hävdar dock att även om risken måste beaktas i det specifika fallet är långlivade och bioackumulerbara ämnen som grupp sådana som kan komma att visa sig medföra hälsorisker , varför institutet instämmer i att sådana ämnen generellt bör undvikas i varor. Skälen för regeringens bedömning Riktlinjerna är en vägledning till var och en som hanterar kemikalier Regeringen anser att kemikaliepolitiken skall inriktas mot det nationella miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, som innebär att ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället inte får hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden (se avsnitt 4.2.12 Giftfri miljö). Som delmål gäller att utsläpp och läckage av farliga ämnen till tillrinningsområde och skall ha upphört . För att detta mål skall kunna uppnås föreslår regeringen riktlinjer som innebär att ämnen med vissa angivna egenskaper och effekter samt vissa metaller inte bör förekomma i varor och processer. Riktlinjerna syftar i första hand till att vara en vägledning för det arbete som utförs av företagen och bör tjäna som utgångspunkt och mål för de strategier dessa upprättar. Företagen bör inrikta sitt utvecklingsarbete mot att avveckla användningen av de ämnen som kan komma att omfattas av riktlinjerna. Dessutom blir riktlinjerna ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av . Riktlinjerna är steg på vägen för att bl.a. nå en del av de mål som ställts upp i Esbjergdeklarationen och inom Helcom Esbjergdeklarationen beskrivs i avsnitt 4.2.12, som behandlar miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Deklarationen innebär bl.a. att tillförseln till av farliga ämnen måste upphöra . Detta gäller oavsett om ämnena sprids till miljön som ett resultat av nuvarande eller tidigare användning eller om de når vår miljö på grund av långväga spridning från andra delar av världen. Med farliga ämnen avses i Esbjergdeklarationen ämnen som är långlivade, bioackumulerbara och giftiga. har vid ministermötet i antagit ett mål för och dess tillrinningsområde som motsvarar Esbjergdeklarationens mål. Om Esbjergdeklarationens mål skall kunna nås måste, enligt regeringens bedömning, nya varor som introduceras på marknaden vara fria från ämnen som är eller skulle kunna utgöra ett hot mot människors hälsa eller miljön. Förslaget till riktlinjer gäller just utsläppande på marknaden av nya varor. Riktlinjerna är därför enligt regeringens bedömning ett nödvändigt steg på vägen för att nå det mål som fastställts i Esbjergdeklarationen och som uttrycks i nämnda miljökvalitetsmål. I Esbjergdeklarationen definieras farliga ämnen som ämnen som är bioackumulerbara (upplagras i levande organismer), långlivade och toxiska. Regeringen bedömer, i likhet med , att organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande generellt sett måste betraktas som potentiellt farliga om de kommer ut i miljön (se nedan under rubriken , långlivade och bioackumulerande ämnen ). Bland annat är det ofta svårt att bedöma deras giftighet gentemot den mångfald av organismer som de kan komma i kontakt med i naturen. Detta innebär enligt regeringens bedömning att om utsläppen av farliga ämnen i Esbjergdeklarationens bemärkelse skall ha upphört måste ämnen som är långlivade och bioackumulerande ha upphört att finnas i varor . Riktlinjen att varor inte skall innehålla sådana ämnen svarar dessutom mot det slutliga mål som uttrycks i Esbjergdeklarationen. Målet innebär att halterna av naturfrämmande ämnen skall vara nära nollnivån och av naturligt förekommande ämnen nära bakgrundsnivån. Organiska, långlivade och bioackumulerande ämnen Utgångspunkten för de av regeringen föreslagna riktlinjerna är bl.a. att organiska, av människan framställda ämnen, som är långlivade och bioackumulerande alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och miljön. Det är inte möjligt att på vetenskapens nuvarande kunskapsnivå slå fast att utsläpp till miljön av ett sådant ämne inte medför någon risk för hälsa och miljö. Mångfalden i fråga om arter, miljöer, klimat etc. är alltför stor. Långlivade ämnen kan dessutom spridas långväga med vindar och strömmar eller genom handel med varor. Därigenom riskerar de att på ett oförutsett sätt hamna i känsliga miljöer där deras skadliga effekter blir särskilt stora. Detta gäller t.ex. vissa klororganiska gifter, som uppenbarligen ansamlas i arktiska områden och som där förekommer i höga halter i havslevande däggdjur. Risken med långlivade ämnen som kan ansamlas i organismer kvarstår efter det att användningen upphört. Några av de mest ökända miljögifterna, t.ex. DDT och PCB, tillhör denna grupp av ämnen. Regeringens bedömning är således att en rimlig tillämpning av försiktighetsprincipen medför att, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerande inte bör finnas i miljön. Detta innebär att de som regel inte bör förekomma i varor som förs ut på marknaden. De bör endast få förekomma i väl kontrollerade processer om företaget kan visa att människors hälsa och miljön inte riskerar att komma till skada. Cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande ämnen Användning av ämnen som är framställda av människan och som har allvarliga eller kroniska effekter bör upphöra. Med sådana ämnen avses cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller hormonstörande (inklusive fortplantningsstörande) ämnen. Dessa effekter är var för sig så allvarliga att ämnen med någon av effekterna inte skall få orsaka ofrivillig exponering. Ett av skälen är att även en enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada. Ett annat är att det inte går att förutsäga hur stor dos individen eller miljön exponeras för sammanlagt. Regeringen delar uppfattning att de nämnda egenskaperna är så allvarliga att, av människan framställda, ämnen med någon av dessa egenskaper inte bör förekomma i varor och produktionsprocesser. Kvicksilver och bly Metallerna kvicksilver och bly är båda mycket giftiga och dessutom bioackumulerande. Kvicksilver och bly beskrivs i särskilda avsnitt i detta kapitel (6.4.4 Kvicksilver och 6.4.3 Bly). Kadmium Kadmium kan ge skador på njurar och skelett. Denna metall finns bl.a. naturligt i fosfatgödsel och sprids t.ex. med luftföroreningar. Det leder till att djur och människor exponeras för kadmium via kosten. Nuvarande intag ligger nära den nivå man vet kan ge skador på människor. I regleras användningen av kadmium i förordningen (1985:839) om kadmium. Bland annat får inte ämnen som innehåller kadmium eller kadmiumföreningar användas för ytbehandling eller som stabilisator eller färgämne. Enligt lagen (1984:405) om skatt på gödselmedel skall en miljöskatt betalas för gödselmedel. Gödselmedel som innehåller högre halt kadmium än per ton fosfor får inte saluföras eller överlåtas. Enligt lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel skall en miljöskatt betalas för gödselmedel med kadmiumhalt mellan 5 och per ton fosfor.