prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — har i sitt remissvar hänvisat till en skrivelse till regeringen där verket redovisar de problem som verket anser föreligger med utformningen av bestämmelserna om biotopskydd i naturvårdslagen. Problemen rör enligt verket sammanfattningsvis tillämpningen av ersättningsbestämmelserna för biotopskydd och oklarheter vad gäller den tidpunkt från vilken rättsinnehavaren är berättigad till ersättning, den s.k. värdetidpunkten. Den lösning som verket föreslår innebär att bestämmelserna om biotopskydd ändras så att en undantagsmöjlighet införs för alla arbetsföretag som kan skada naturmiljön, såväl inom biotoper som är generellt skyddade (19 a § naturvårdsförordningen), som inom biotoper där ett beslut om avgränsning fattas i varje enskilt fall (19 b och c §§ naturvårdsförordningen) och att rätt till ersättning inträder för beslutet om att inte medge undantag. Även tar upp denna fråga i sitt remissvar, med hänvisning till en tidigare skrivelse till regeringen där styrelsen avstyrker ändringsförslag. anser i korthet, vad gäller biotopskydd där beslut om avgränsning fattas i varje enskilt fall, att rättsinnehavaren är berättigad till ersättning i och med att beslutet om biotopskydd vunnit laga kraft. Enligt bör reglerna om biotopskydd i ges samma innebörd som i naturvårdslagen. Regeringen finner att möjligheten till undantag från det generella biotopskyddet har sin grund i att skyddet just är generellt. Den generella skyddsformen skapar alltså i sig ett behov av att kunna medge dispens för vissa oförutsedda situationer. Det är därför rimligt att ersättningsrätten är knuten till myndighetens beslut att inte medge dispens för en viss verksamhet eller åtgärd. Vid en avgränsning i det enskilda fallet däremot åvilar det myndigheten att noga överväga bl.a. vilka verksamheter och åtgärder som kan komma ifråga och att beräkna eventuella kostnader för skyddet. Det kan därvid nämnas att har utfärdat allmänna råd (95:4) för tillämpningen av gällande regler om biotopskydd. Likaså har utfärdat allmänna råd till 21 § naturvårdslagen och 19 b § naturvårdsförordningen samt riktlinjer för skogsvårdsstyrelsernas arbete med biotopskydd (SKSFS 1994:1). Eftersom ett beslut om avgränsning föregås av nyssnämnda överväganden bör enligt regeringens mening också rätten till ersättning inträda när beslutet om avgränsningen vinner laga kraft. För att klargöra regeringens uppfattning i denna fråga förslås en något ändrad lydelse av paragrafen om biotopskyddsområden i . I författningskommentaren till 7 kap. 11 § redovisas innebörden av biotopskyddet närmare. har enligt konventionen angående våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar (SÖ 1975:76), den s.k. våtmarkskonventionen eller Ramsarkonventionen, åtagit sig att så långt som möjligt gottgöra varje förlust av skyddad våtmark. Enligt 12 § tredje stycket naturvårdslagen gäller därför som förutsättning för att skyddet för en våtmark helt eller delvis skall upphävas att intrånget i naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning. Regeringen föreslår att i 16 kap. 9 § 3 skall innehålla en generell bestämmelse, enligt vilken ett tillstånd, ett upphävande av ett tillstånd eller en dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Möjlighet att föreskriva om kompensationsåtgärder finns därför alltid, när tillstånd eller dispens meddelas för en åtgärd. Det gäller även åtgärder i naturreservat som skyddar våtmarker. generella bestämmelse, som har ett brett tillämpningsområde, sträcker sig dock inte lika långt som naturvårdslagens specialbestämmelse i fråga om skyddet för våtmarker. Den generella bestämmelse ger en möjlighet men innehåller inte något krav på att kompensationsåtgärder skall föreskrivas. Vidare omfattar den endast tillstånd och dispenser men inte myndigheters beslut att upphäva naturreservat eller inskränka syftet med reservatet. I reservatsbestämmelser behålls därför naturvårdslagens nuvarande krav på kompensationsåtgärder vid minskat reservatsskydd av våtmarker. Regeringen anser vidare, i likhet med utredningen, att det saknas anledning att låta reservatsbestämmelsen om kompensationsåtgärder avse endast våtmarker. Avsikten med naturreservat är att dessa skall innebära definitivt skydd. Det är rimligt att avsteg inte godtas från detta skydd utan att kompensationsåtgärder vidtas. Kravet på kompensation bör dock begränsas till de fall då intrång sker i ett naturvärde. I detta sammanhang skall sägas att regeringen inte delar Lagrådets inställning att kravet på kompensation kan utformas som ett fakultativt krav. Regeringen anser, med hänvisning bl.a. till vad som följer av EG:s fågel- samt art- och habitatdirektiv, att kravet på kompensation måste vara absolut. I anslutning till detta vill regeringen upplysa att frågan om kompensation utretts särskilt av professorn, f.d. justitierådet . Resultatet av utredningen, som publicerats i promemorian Kompensation för förlust av miljövärden (Ds 1997:52), har remitterats och frågan om en utvidgning av kompensationssystemet bereds i särskild ordning inom . Regeringen föreslår alltså att det i förs in en bestämmelse som innebär att beslut om upphävande av naturreservat eller beslut om dispens från förbud som gäller i reservatet endast får meddelas om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning. Genom en sådan bestämmelse anpassar sin lagstiftning tydligare till EG:s fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv där krav på kompensationsåtgärder ställs. Strandskydd infördes , först provisoriskt och sedan permanent genom strandlag. finns strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen. Strandskyddets omfattning och innebörd skärptes . Då infördes generellt strandskydd () på land och i vatten. föreskrifter om tillståndsplikt ersattes med ett generellt förbud mot bebyggelse och åtskilliga andra åtgärder inom strandskyddsområden. I motiven uttalades att strandskyddet syftar till att bevara den möjlighet att bada och idka friluftsliv inom strandområden som allmänheten har enligt allemansrätten (prop. 1974:166 s. 94). Ursprungligen var alltså syftet med strandskyddet uteslutande att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv på allemansrättslig grund. Indirekt har dock strandskyddet, genom att det har upprätthållits strikt, också haft den effekten att det här i landet har bevarats vidsträckta och värdefulla strandbiotoper till gagn för den biologiska mångfalden. Detta arv har, efter förslag av , tagits tillvara genom en utvidgning av strandskyddets syfte . syftar strandskyddet således även till att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229). Naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd innebär visserligen ett förbud mot att uppföra byggnader m.m. men strandskyddet är inte helt undantagslöst. Från strandägarnas sida finns naturligtvis ofta ett önskemål att få använda och bebygga mark i dessa attraktiva lägen. Förutom en del särskilt angivna generella undantag, t.ex. för åtgärder inom jord- eller skogsbruk, fiske eller renskötsel, finns därför en möjlighet att ge dispens i ett enskilt fall. För dispens fordras att dock att "särskilda skäl" föreligger. Redan vid tillkomsten av strandskyddsbestämmelser framhölls att dispensprövningen skall vara restriktiv (prop. 1974:166 s. 97). Regeringen och har därefter i lagstiftningsärenden som berört strandskyddet tydligt stått fast vid samma restriktiva inställning till undantag från strandskyddet (t.ex. prop. 1985/86:1, bet. BoU 1985/86:1, rskr. 1986/87:27). Även regeringens praxis i överklagade dispensärenden har, som tidigare nämndes, strikt tagit fasta på de av godkända grunderna och riktlinjerna för strandskyddet. Genom tillkomsten av naturresurslagen har statsmakterna lagt ännu större vikt vid friluftslivets och naturvårdens intressen och därmed har också det allmänna intresset att hålla stränderna fria från bebyggelse m.m. tillförts ytterligare tyngd vid prövningen av strandskyddsdispens. En följd av att syftet med strandskyddet vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör vara att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. finns naturligtvis fortfarande de fall där allmänintresset bör tillåtas stå tillbaka till förmån för det enskilda intresset. För sådana fall skall det finnas kvar en öppning för dispens. Regeringen vill dock stryka under att dispensinstitutet liksom skall tillämpas med stor restriktivitet och endast under de förutsättningar som behandlas i ett senare avsnitt om bl.a. avvägningen vid prövning av sådana dispensfrågor. förslag till strandskyddsregler i motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler. Enligt utredningen återspeglas dock inte strandskyddets nya syfte tillräckligt väl i 16 § naturvårdslagen. I den paragrafen anges vilka restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde. Utredningen anmärker att bestämmelserna är utformade på så sätt att de främst skyddar friluftslivet och i mindre mån djur- och växtlivet. Regeringen anser, i likhet med och flera remissinstanser, att det finns skäl att komplettera det stadgande som anger de restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde. På så sätt ges djur- och växtlivet inom dessa områden ett bättre skydd när stadgandet arbetas in i . I sak innebär ändringen att förbud införs mot anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Inte heller andra åtgärder som har denna effekt bör få vidtas inom strandskyddsområdet. En fråga som har uppmärksammats är om förutsättningarna för strandskyddsdispens borde skärpas ytterligare. Remissinstanser som yttrat sig över förslag oroar sig över en uppluckring av strandskyddet med anledning av senare tids tillämpning av dispensregeln. Samma oro uttrycks av Miljövårdsberedningen i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153). Tillsammans med en mängd andra förslag, som bereds i annan ordning, föreslår Miljövårdsberedningen att förutsättningarna för strandskyddsdispens bör skärpas genom att "synnerliga skäl" förs in i som krav för dispens. Regeringen återkommer strax till denna fråga i avsnitt 4.13.3 där tillämpningen av reglerna om områdesskydd behandlas från mera allmänna utgångspunkter. Inledningsvis nämndes att områdesskydd kan användas för andra huvudsakliga syften än naturvårdsyftet, t.ex. för att skydda föroreningskänsliga områden och för att värna skyddsvärda natur- resurser. har föreslagit att motsvarigheter till miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §) och vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) förs in kapitlet med bestämmelser om områdesskydd. Enligt 8 a § miljöskyddslagen får regeringen förklara ett mark- eller vattenområde och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området därför att det utsätts för miljöfarlig verksamhet. Möjligheten har använts endast för och . Framför allt beträffande påstås att situationen inte har förbättrats. I nuvarande regler bemyndigas regeringen eller att meddela föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter inom ett miljöskyddsområde. Sådana föreskrifter innebär inte någon ändring av tidigare meddelade tillståndsbeslut. Enligt är det troligt att denna begränsning av föreskrifternas räckvidd har bidragit till att miljöskyddsområdena inte har haft avsedd effekt. I detta sammanhang skall påpekas att redan genom rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler i 2 kap. höjs skyddsnivån generellt i förhållande till vad som gäller . Till detta kommer att de tidigare behandlade miljökvalitetsnormerna skapar möjlighet att uppnå en godtagbar nivå på miljökvaliteten i särskilda avseenden för vissa geografiska områden eller i hela landet. Detta kan förutses få betydelse också för de syften som ligger bakom skyddsformen miljöskyddsområde. kan dock situationen fordra alldeles speciella åtgärder anpassade till de lokala och regionala förhållandena. Miljöskyddsområde kan då vara ett lämpligt instrument som alternativ till andra möjliga åtgärder. I linje med vad som avses gälla beträffande miljökvalitetsnormer har utredningen föreslagit, att föreskrifter för miljöskyddsområden skall kunna innebära inskränkningar av befintliga tillstånd. Utredningen framhåller dock att en sådan ändring bör göras endast om det finns tungt vägande skäl. Förslaget att gällande tillstånd skall kunna omprövas vid beslut om miljöskyddsområde har mött invändningar från SAF/. Regeringen vill i anledning av dessa invändningar framhålla att den eftersträvade verkningsgraden av skyddsformen knappast kan uppnås utan sådan omprövningsrätt. Dessutom bör noteras att ingripanden av detta slag främst avser situationer då åtgärder ter sig särskilt angelägna. För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena inom området är det viktigt att snabbt kunna minska verkningarna av samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga situationen. Det finns därför tungt vägande skäl för att införa en möjlighet att meddela föreskrifter som gäller för även tillståndsgivna verksamheter. Det skulle dessutom vara meningslöst att vidhålla nuvarande begränsning, eftersom inskränkande föreskrifter i stället kan meddelas med stöd av 9 kap. 5 § . Enligt 24 kap. 1 § tar sådana föreskrifter över villkoren i befintliga tillstånd. Följaktligen bör föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter i ett miljöskyddsområde kunna innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut. Förutsättningarna för att inrätta miljöskyddsområden bör som en konsekvens av detta ändras enligt utredningens föreslag. I införs möjlighet att förklara större mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om särskilda åtgärder krävs på grund av att området eller en del av området är utsatt för föroreningar. Detta motsvarar i huvudsak den förutsättning som gäller för att förklara ett område som miljöskyddsområde. En betydelsefull ändring är däremot att även områden som inte uppfyller en miljökvalitetsnorm skall kunna förklaras som miljöskyddsområde. kommer därför att utgöra ett komplement till dessa normer. I kapitlet om områdesskydd införs också, som tidigare antytts, regler om vattenskyddsområden. Ett antal länsstyrelser och kommuner har framfört att även kommunerna bör få besluta sådana områden. Kommunerna har generellt ett stort ansvar för vattenförsörjningen och är vanligen s.k. huvudman för den allmänna vatten- och avloppsanläggningen. Vidare har kommunerna ett omfattande ansvar för hälso- och miljöskyddsfrågor. Enligt i är det oftast kommunen som begär att få grund- och ytvattentillgångar skyddade för vattentäkt och som också tar fram erforderligt beslutsunderlag. Regeringen finner mot bakgrund av detta att önskemålet om kommunernas beslutsrätt i dessa ärenden är befogat och bör genomföras. kan enligt 11 § naturvårdslagen interimistiska förbud meddelas när det är aktuellt att bilda ett naturreservat, naturvårdsområde eller naturminne. Det saknas däremot möjlighet att meddela interimistiska förbud vid andra skyddsformer. En sådan möjlighet bör införas även för kulturreservat, miljöskyddsområde och vattenskyddsområde. Vidare kan interimistiska förbud gälla under sammanlagt . har föreslagit att den sammanlagda förbudstiden kortas till samt påpekat att det är tveksamt om det på är till nytta för naturvården att interimistiska beslut gäller under långa tidsperioder. Kammarkollegiet samt mark- och skogsägarnas företrädare är av inställningen att tiden för interimistiska förbud bör begränsas ytterligare. Regeringen anser liksom utredningen att långa förbud kan skapa betydande osäkerhet för fastighetsägaren. Ifråga om giltighetstiden för förbuden anser regeringen att utredningens förslag är väl avvägt. I föreslås således att interimistiskt förbud som huvudregel skall få gälla högst . Förlängning av förbudet kan ske med högst om särskilda skäl föreligger och ytterligare högst om det finns synnerliga skäl. 4.13.3 Intresseprövning vid beslut om områdesskydd Regeringens förslag: En särskild regel med avseende på intresseprövningen skall införas för beslut om områdesskydd. En liknande regel skall gälla för prövning av dispens från förbud enligt t.ex. strandskyddsreglerna. Utredningens förslag: Utredningen har inte föreslagit någon särskild regel med motsvarande innehåll. Remissinstanserna: Vissa remissinstanser, däribland , Kammarrätten i , i , , , och Skogsindustrierna, tar upp frågor om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen samt Regeringsrättens tillämpning av den s.k. proportionalitetsprincipen. Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis i detta kapitel framhölls att regler om områdesskydd och artskydd bl.a. syftar till att säkerställa den biologiska mångfalden och att reglerna är nödvändiga enligt internationella åtaganden på naturvårdsområdet. har även framgått att områdesskydd kan ha som huvudsakligt syfte att skydda människors hälsa genom att hindra försämring av luft och vatten. Områdesskyddet syftar inte bara till att undvika försämring av de skyddade områdena utan förbättringsåtgärder skall också kunna vidtas. De flesta skyddsformerna i kapitel om områdesskydd innebär att en myndighet skall fatta beslut i särskilda fall om att ett visst geografiskt område skall skyddas. Strandskyddsområden och vissa typer av biotopskyddsområden skiljer sig härifrån genom att de pekas ut generellt och direkt i lagtexten resp. underliggande förordningar, men för sådant områdesskydd gäller istället ett noga avgränsat utrymme för undantag. Såsom har berörts i avsnitt 4.13.2 måste vanligen föreskrivas inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare och allmänhet för att utpekade områden skall få nödvändigt skydd. Om inskränkningarna för en enskild fastighetsägare eller annan rättsinne- havare överskrider en viss gräns kan inrättande av vissa former av områdesskydd ge upphov till ersättningsrätt för den enskilde. Enligt vad som skall utvecklas i annat sammanhang är det en strävan att i lagstiftningen på detta område hitta en rimlig fördelningen av kostnader och uppoffringar för att ta tillvara de intressen som reglerna om områdesskydd grundar sig på (se avsnitt 4.33.1). Lagstiftningen bygger vidare på tanken att bevarandet av biologisk mångfald, frisk luft, friskt vatten etc. stundom är allmänna intressen av sådan tyngd att den enskildes intressen måste vika. Beslut enligt reglerna i kapitlet om områdesskydd innebär ofta intresseavvägningar av det slag som har antytts. har Regeringsrätten i ett antal avgöranden som gällt naturvårdslagen prövat fall där allmänna intressen som ligger till grund för lagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet. Domstolen har byggt sitt resonemang på den s.k. proportionalitetsprincipen och i flera avgöranden ansett att det enskilda intresset vägt tyngst (RÅ 1996 ref. 40; utvidgning av ett naturreservat, RÅ 1996 ref. 44; strandskyddsdispens samt RÅ 1996 ref. 56; fråga om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen). I propositionen som låg till grund för inkorporeringen av för mänskliga rättigheter uttalades bl.a. att rättsläget beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt, som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, inte skulle påverkas av inkorporeringen (prop. 1993/94:117 s. 39 f.). I propositionen sägs inget ytterligare om innebörden av den nämnda principen. I rättskällor avseende svensk rätt har en proportionalitetsprincip ansetts gälla åtminstone på förvaltningsrättens område men det saknas en bekräftelse om en allmängiltig princip av detta slag. Däremot har i sin praxis, bl.a. på miljöområdet, grundat sin bedömning på en klart definierad allmän proportionalitetsprincip (jfr i 1991 s. 329-333. 1994 s. 381-383, 1995 s. 534-535, 1996 s. 75). Enligt Regeringsrättens uttalande i nyssnämnda domar bör principen såvitt gäller områdesskyddet anses innebära i vart fall följande. En inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. En myndighets ingripande mot enskild får alltså inte gå utöver vad som är erforderligt för ändamålets vinnande. Det sagda avspeglas i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen i den lydelse stadgandet har . Där anges som förutsättning för rätt att ta annans egendom i anspråk och inskränka användningen av mark eller byggnad, att förfogandet avser ett angeläget allmänt intresse. Till förmån för sådana intressen kan således t.ex. i lag som är underordnad regeringsformen meddelas föreskrifter om rätt för det allmänna att ingripa mot viss användning av fastigheten. I motiven till grundlagsstadgandet anges att med angelägna allmänna intressen avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen. Mot bakgrund av det som har anförts finner regeringen skäl att betona följande. bestämmelser har, enligt vad som framgår av portalparagrafen, som grundläggande syfte att ta tillvara allmänna naturvårds- och miljöintressen av sådant slag som i förhållande till det nyssnämnda grundlagsstadgandet bör betraktas som angelägna allmänna intressen. Vid bedömningen av t.ex. ett ärende om strandskyddsdispens skall alltså utgångspunkten vara följande. De syften som ligger till grund för strandskyddet, nämligen tryggandet av områden för allmänhetens friluftsliv samt bevarandet av goda livsvillkor för djur- och växtliv, har avsevärd tyngd och just strandområdena är särskilt betydelsefulla för dessa intressen. Avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara kvarvarande områden men inte att inkräkta på pågående mark- användning. Av detta skäl förbjuds inte uppförandet av sådana nya byggnader, anläggningar m.m. som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål. Inte heller gäller förbuden befintliga lagenliga byggnader, anläggningar etc. Om det av naturvårdsskäl behövs några ingrepp i sådana fall får de ske med stöd av t.ex. bestämmelserna om naturreservat. Detta är i huvuddrag den avvägning som gjort mellan de berörda allmänna och enskilda intressena. Denna avvägning torde vara fullt förenlig med den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen (jmf prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). Regeringen föreslår att denna avväg- ning även läggs till grund för regleringen i på ifrågavarande område. En möjlighet till dispens från förbudet behövs för sådana fall där de allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas, t.ex. om dessa redan tappat i tyngd som när åtgärden rör en befintlig tomtplats med utsläckt allemansrätt (se vidare författningskommentaren till 7 kap. 18 §). Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste vidare uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla . Det är sålunda väsentligt att såväl mindre återstående obebyggda delar av hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras likväl som stora sammanhängande orörda områden. Även om en dispens från förbudet i ett enstaka fall inte synes vara till större skada för strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att kan dispenser stegvis leda till sammantaget betydande nackdelar på sätt som redan skett genom att stora delar av landets stränder exploaterats. I normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot bakgrund av detta innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet är mycket litet för dispens från förbud som strandskyddet innebär. Med det sagda bör Miljövårdsberedningens förslag om skärpning av förut- sättningarna för strandskyddsdispens vara behandlat (se avsnitt 4.13.2).