prop · GL03127 · 1998-01-01 00:00:00 — Alla medlemsländer är emellertid skyldiga att säkerställa en distribution av försändelser från andra medlemsländer om de väger högst . I direktivet ställs även vissa krav på servicenivån, t.ex. vad gäller frekvensen av insamling av brev och anpassning av insamlings- punkterna till användarnas behov. Vidare ställs krav på utdelning varje arbetsdag och minst . Befordringstider för gränsöver- skridande post fastställs också i direktivet, medan motsvarande nationella krav skall beslutas av medlemsländerna själva. De nationella kraven skall harmonisera med de krav som finns i direktivet. Andra krav gäller lika behandling av alla användare, kostnadsbaserade och rimliga taxor samt transparenta redovisningar hos den eller de operatörer som utses att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Enligt direktivet får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden och tillstånden får förenas med villkor bl.a. beträffande skyldighet att tillhan- dahålla samhällsomfattande tjänster och om krav på tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och utförande. För att övervaka marknaden och servicen skall medlemsländerna in- rätta nationella tillsynsmyndigheter som är oberoende av de operatörer som tillhandahåller tjänsterna. Dessa nationella tillsynsmyndigheter skall ha till uppgift att säkerställa posttjänstens överensstämmelse med de för- pliktelser som härrör från direktivet. Det innebär att Post- och telestyrel- sen (PTS) som nationell tillsynsmyndighet kommer att få i uppgift att generellt bevaka att direktivets krav uppfylls, t.ex. kravet på att de samhällsomfattande tjänsterna tillhandahålls. innehåller direktivet en rad konkreta uppgifter för tillsynsmyndigheten. Det kan exempelvis röra sig om att medge undantag från kravet på fem dagars insamling respektive utdelning av postförsändelser under omständigheter eller geografiska förhållanden som de nationella tillsynsmyndigheterna bedömer vara undantagsvis förekommande . Det kan också röra sig om att informera om hur operatörernas informations- och redovisningsskyldighet har uppfyllts. Sammantaget innebär EG-direktivet att PTS förväntas spela en central roll vid genomförandet av postdirektivet, både i form av myndighets- beslut och genom tillsyn m.m. Detta innebär en utvidgning av PTS nuva- rande uppgifter och ställer ökade krav på insatser och på delvis ny kom- petens, t.ex. vad gäller kostnadsredovisning och principer för avgiftssätt- ning. 6 Utvecklingen på postmarknaden () har beskrivit utvecklingen på postmarkna- den i i ett antal rapporter och dokument. Den senaste redogörel- sen, Redogörelse för utvecklingen på postmarknaden i 97 sammanfattas här. Vid ingången av fanns det fyra verksamma postoperatörer i som var anmälda till PTS. Dessa var , i konkurs, () samt City and . hade distribuerat ca 3 370 miljoner adresserade försändelser, CityMail 33 miljoner, SDR 4 miljoner och City and Finan- cial några hundratusen. hade som då, genom sitt dotterbolag ägde av , försatt detta bolag i konkurs. grundare och tidigare minoritetsägare förvärvade någon månad senare bolagets rörelse. Med nytt kapital från såväl utländska som svenska fondbolag expanderade det nya företaget och sin verksamhet till hela från till (inklusive skärgården och ) samt och . Företaget täcker därmed av landets alla hushåll med utdelning av försorterade storsändningar, s.k. industriell post. SDR, vars huvudsakliga verksamhet är rikstäckande utdelning av oad- resserad direktreklam, distribuerar också en försiktigt växande volym adresserade försändelser. City and som har bytt namn och heter () förmedlar regelbundet post mellan företag i , främst i finans- sektorn, och mellan dessa företag och motsvarande företag i utlandet. FDS verksamhet växer och prognosen för antalet hanterade försändelser är 1 miljon. introducerade ett nytt brevdistributions- system som bl.a. innebär att brevsorteringen koncentrerats till 13 högau- tomatiserade sorteringsterminaler. Volymen försändelser som hanterades i Brevnätet var i princip oförändrad jämfört med året innan. genomfördes en genomgripande portoomläggning. Omläggningen innebar i korthet att olika tjänster för privatpersoner och företag infördes samt att tjänsterna anpassades till kostnaderna för de olika tjänsterna. Det betydde bl.a. att normalportot, dvs. portot för en- staka övernattbefordrade försändelser höjdes från till , med möjlighet till rabatter under vissa villkor, medan priset på lokalt eller regionalt inlämnade försorterade storsändningar sänktes. anmälde ytterligare åtta företag att de bedrev post- verksamhet. krävs det tillstånd från PTS för att få bedriva postverksamhet. Utöver de tidigare anmälda post- operatörerna har ett drygt 100-tal företag sökt och beviljats sådant till- stånd, varav ett 70-tal påbörjat sin verksamhet. Av de postbefordringsföretag som tillkommit under slutet av men framför allt under första tertialet är huvuddelen fåmansföre- tag som åtar sig att lokalt samla in post från företag, organisationer och myndigheter, men också i många fall från egna brevlådor, för att dela ut den på orten. Alla dessa företag ger ut egna frimärken eller har andra tydliga igenkänningstecken på försändelserna (distributörsbeteckningar). Dessa företag hanterar vardera mellan 150 1 500 brev . Det finns inga uppgifter som visar hur stor del av sina respektive lokala marknader som dessa företag har. Några av de nytillkomna företagen är förhållandevis stora. Det rör sig antingen om tidningsdistributionsföretag som också delar ut brev eller företag som bedriver postverksamhet på flera orter. Det förtjänar att på- pekas att området är så nytt att så gott som alla de företag som är verk- samma vid sidan av utvecklingsmässigt befinner sig i en be- gynnelsefas. Det innebär att alla uppgifter om brevvolymer blir mycket osäkra. Likaså är det svårt att förutse hur de olika företagen kan komma att samverka. Det finns något exempel på hur ett företag på franchising- basis driver en samordnad verksamhet på flera orter i ett län. Andra sam- verkansmodeller förekommer också. Beträffande den postala infrastrukturen tecknar nytillkomna operatörer likalydande, av PTS godkända, avtal med om tillgång till postboxsystemet. Vidare erbjuds samtliga nya operatörer att ansluta sig till (SvAAB). Företagets verksamhet består i att ta emot uppgifter om adressändringar och hålla dessa tillgängliga i en databas. PTS har en särskild arbetsgrupp för kvalitetsfrågor, i vars arbete samtliga operatörer med tillstånd är välkomna att delta. En branschförening för postoperatörer har bildats, , med uppgift att tillvarata medlemmarnas intressen och driva på i frågor om kvalitet och tillgång till den postala infrastrukturen. En kon- kret fråga som förbundet arbetar med är ett tillfälligt registerhållningstill- stånd från Datainspektionen för medlemmar som vill kunna utnyttja SvAAB:s register för eftersändning av post och tillfälliga adressänd- ringar . Den senast gjorda uppskattningen av marknadsandelar i byg- ger dels på de uppgifter som , och lämnat till PTS rörande totala antalet förmedlade adresserade försändelser , dels på övriga 67 tillståndshavares prognoser för hur många brev de kommer att förmedla . 1992 1996/97 CityMail ü 51,5 SDR ÿ 12 4,7 Övriga 67 st 8 15 3 209 3 361 Posten AB:s andel Källa: PTS. Uppgifter /97 avser för samtliga utom de 67 st nya operatörer, där det är fråga om prognoser för . Av dessa har många inte börjat sin verksamhet eftersom flertalet har fått tillstånd först . gäller siffran 12 miljoner samtliga operatörer utom . Tabellen visar att övriga 69 st postoperatörer med tillstånd inte tagit några större volymer från , vars marknadsandel utgör . Den volym postförsändelser som hanterar har dess- utom ökat med 152 miljoner , dvs. Posten AB:s volym har ökat mer än vad de övriga operatörer tillsammans hante- rar . Om man i stället delar in marknaden efter olika försändelseslag t.ex. den distribution om vilken och konkurrerar får man dock en annan bild. och konkurrerar huvudsakligen om B-postsändningar i storstadsregioner, dvs. de regioner där köpkraften finns. marknadsandel är med denna definition av marknaden betydligt större än vad som beskrivs ovan. 7 Ändringar i postlagen m.m. 7.1 Samhällsomfattande posttjänst Regeringens förslag: Begreppet grundläggande postservice ändras till samhällsomfattande posttjänst. De postpolitiska målen delas upp i övergripande mål som anges i postlagen och servicemål som anges i postlagen och preciseras genom tillståndsvillkor. Ytterligare preciseringar av statens krav på servicenivåer säkerställs genom ett nytt avtal mellan staten och den operatör som får till upp- gift att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till ett för- tydligande och uppdelning av de krav på posttjänst och servicemål som staten ställer. Flera av dessa bl.a. (), Konkur- rensverket, , och pekar emellertid på behovet av att ytterligare förtydliga de krav på servicenivå som ställs på den samhällsomfattande posttjänsten. Några remissinstan- ser, i och fram- för att kraven borde sättas på en högre nivå än vad som föreslagits i pro- memorian. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för de postpolitiska målen är medborgarnas och samhällets behov av en effektiv, samman- hållen och tillförlitlig posttjänst. Staten har ansvaret för att säkerställa en sådan posttjänst i hela landet. För att göra det möjligt att följa upp de mål som staten skall säkerställa måste dessa definieras och preciseras. I PTS uppföljning av avtalet mellan staten och uppmärk- sammar myndigheten flera reglerings- och styrningsfrågor som behöver lösas, t.ex. närmare definitioner av vilka tjänster som skall säkras. PTS har även pekat på de inkonsekvenser som finns mellan bestämmelserna i postlagen och avtalet, t.ex. diskrepansen mellan det generella prisskyddet i lagen och den avgränsade prisregleringen i avtalet. I postlagen används begreppen grundläggande postservice och rikstäckande postservice för att definiera samhällets behov. Det första begreppet pekar på att det skall finnas en basservice dvs. fysisk distribu- tion av brev. Det senare innebär att man skall kunna nå alla adressater i hela landet med vissa typer av försändelser. Begreppen återkommer i avtalet mellan staten och i vilket staten ställer ytterligare krav på servicenivå, t.ex. hög tillförlitlighet och daglig utdelning, dvs. I postlagen ställs också krav på enhetliga och rimliga priser vilket i avtalet utvecklas till att priset för privatpersoners försändelser inte får öka mer än den allmänna prisnivån. De försändelser som den grundläggande postservicen skall omfatta de- finieras i postlagen med hänsyn till försändelsernas art och vikt, varvid brev, andra adresserade försändelser som väger högst och paket anges. Vidare följer en definition av vad som avses med brev och adres- serade försändelser. definieras postservice i postlagen som en blandning av tjänst och servicenivå, vilket försvårar anpassningen av tjänstens innehåll till den tekniska utvecklingen, kundernas ändrade behov och beteende samt övriga förändringar på postmarknaden. Kostnaden för att tillhandahålla tjänsten är också beroende av vilken servicenivå staten kräver för tjäns- ten. Enligt regeringens mening finns det fördelar med att i likhet med EG:s postdirektiv definiera posttjänsten respektive servicenivån för tjänsten var för sig. Detta öppnar möjligheten att diskutera alternativa service- nivåer. Det ger en flexibel och långsiktigt hållbar definition av posttjänsten, kombinerad med en servicenivå som kan ändras vid behov. Vidare underlättas precisering och analys av de krav som staten ställer på posttjänsten om själva tjänsten definieras separat från de olika service- nivåer vid vilka tjänsten kan utföras. Det är därför väsentligt att hålla isär posttjänsten som sådan och kraven på hur tjänsten skall utformas, dvs. servicenivån, och till vilket pris tjänsten skall erbjudas. Det övergripande målet för postpolitiken bör vara renodlat och endast ange den tjänst som staten skall garantera utan att ange servicenivå. De- finitionen bör vidare vara långsiktigt hållbar. Det övergripande målet för postpolitiken och det som staten skall säkerställa kan uttryckas som att det skall finnas en posttjänst i landet som innebär att alla skall kunna skicka och ta emot postförsändelser. De försändelser som denna posttjänst skall omfatta definieras som alla adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker. Omfattningen föreslås således vara densamma som nuvarande, endast sättet att formu- lera definitionen har ändrats. Det övergripande målet för posttjänsten måste kompletteras med krav på den servicenivå som skall erbjudas för tjänsten, dvs. Servicemålet bör formuleras med hänsyn till å ena sidan användarnas behov och önskemål samt å andra sidan de kostnader som är förknippade med säkerställandet av servicemålet. Ett generellt servicemål bör anges i postlagen. Detta bör därefter preciseras i tillståndsvillkor och i avtal. Det övergripande målet och servicemålet tillsammans utgör den sam- hällsomfattande posttjänst som alla i samhället skall ha tillgång till och motsvarar det internationellt vedertagna service . Servicekra- ven på den samhällsomfattande posttjänsten bör i postlagen anges som att posttjänsten skall vara av god kvalitet och att det skall finnas möjlighet för alla att få aktuella försändelser befordrade till rimliga och, vad gäller enstaka försändelser, enhetliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en för- sändelse har tagits emot. Servicenivåer De två krav på service som ställs i postlagen är mycket allmänt hållna. Kraven gäller dels avgiften för hela posttjänsten, dels service- nivån i utdelningsledet. Däremot ställs inga krav vad gäller inlämning av post, hur sortering och transport av post skall organiseras eller hur leverans av tjänsten får ta, vilket är fallet i EG:s postdirektiv. I EG-direktivet ställs krav på såväl inlämning som utdelning av post samt avgift och tidsåtgång för hela tjänsten. En jämförelse av och EG:s krav visar således att de svenska kraven behöver anpassas. Frågan är emellertid hur långtgående krav staten skall ställa. Skall staten säkerställa en basservice för posttjänsten i hela landet som inte får under- skridas eller är det en målnivå som eftersträvas? Nuvarande servicenivå kan exempelvis skifta mellan olika delar av landet, mellan olika kund- grupper och över tiden. På vissa orter uppnås och till och med överskrids målnivån medan man i vissa delar av landet inte ens når basnivån. Skillnaden mellan dessa servicenivåer kan exemplifieras med hjälp av befordringstider. Basnivån skulle då kunna motsvaras av direktivets krav på att av gränsöverskridande postförsändelser skall vara framme efter inlämningsdagen och efter inlämnandet. På nationell nivå skulle dessa krav kunna motsvaras av krav på att av postförsändelserna skall vara framme (övernattbefordran) och att skall vara framme . Lägre än så får operatörens kvalitet inte ligga någonstans i landet. Målnivån däremot skulle exem- pelvis kunna sättas till för övernattbefordran och för tre- dagarsbefordran. Genom att sätta kraven på postservicen vid en målnivå som inte uppnås skulle operatörerna ständigt sträva efter att bli bättre vilket i och för sig medför att servicen ständigt ökar eller ligger på en hög nivå. Det innebär emellertid också att kostnaderna för att bibehålla denna nivå, eller för varje nivåhöjning för att uppfylla de högt ställda kraven, blir mycket höga. Varje nivåhöjning innebär oftast nya investeringar i teknik och personal. Med en basnivå däremot riskerar man att operatörerna nöjer sig med att nätt och jämt uppfylla kravet, vilket i sin tur inte skulle innebära någon höjning av servicenivån i landet. På en fri marknad finns det emellertid flera incitament för operatörerna att sträva efter att nå en högre nivå, framför allt i förhållandet till sina konkurrenter. Denna anpassning skulle emellertid ske efter företagets egen förmåga och resurser. Gles- bygdsverket, och i är positiva till att servicekraven preciseras. De är dock oroliga för att en harmonisering med servicekraven som ställs i EG-direktivet beträffande gränsöverskridande post medför en för låg servicenivå. De befarar att servicen, i områden där konkurrensen är liten eller saknas helt, kommer att försämras. påpekar att det är viktigt att de krav som staten ställer är tydliga och väl uttalade. De ser det som en fördel att kravet på övernattbefordran nu föreslås bli direkt uttalat. Vid en avvägning mellan alternativa kvalitetskrav för befordringstider basnivå eller målnivå bör hänsyn tas till de kostnader som dessa alternativ för med sig, liksom kundernas villighet att betala för respektive servicenivå. En annan avgörande fråga är om det finns en postoperatör som har praktiska förutsättningar att klara kraven på målnivån i hela lan- det. Detta saknas , delvis p.g.a. landets geografi och klimat. Dess- utom kan det krävas viss minskning i tillgänglighet för postkunderna för att klara målnivån. En förutsättning för övernattbefordran från övre kan exempelvis vara att inlämning av brev måste ske tidigt för utdelning , vilket skulle kunna upp- fattas av kunderna som sämre service än . Ett servicemål som utgår från EG:s postdirektiv innebär att flera nya krav ställs utöver de som gäller i . Det gäller exempelvis tömningstider och lokalisering av brevlådor samt möjlighet att bedöma posttjänstens kvalitet genom öppen redovisning av uppnått resultat. Servicemålet skall understryka att det är användarnas behov och önske- mål som skall sättas i centrum vid utformning av den posttjänst som sta- ten skall säkerställa. Samma basservice skall säkerställas i hela landet. Regeringen anser att det servicemål som staten skall ange för posttjänsten i hela landet skall vara en insamling minst av postförsändelser upp till . Vidare skall det ske en tydlig anpass- ning av servicenivån till kundernas behov vad gäller lokalisering av in- samlingspunkter, regelbunden och tillförlitlig befordran, lika behandling och publicering av kvalitetskrav. Dessa krav skall fastställas i de till- ståndsvillkor som föreslås i avsnitt 7.5.2 Ytterligare precisering av ser- vicemålet, exempelvis ett krav på att det antal hushåll som saknar daglig service inte får öka, skall säkerställas i ett avtal mellan staten och den eller de operatörer som får till uppgift att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, vilket kommer att vara . Regeringen avser vidare att kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser skall anpassas till den basnivå som krävs för gränsöver- skridande post enligt EG:s direktiv. På nationell nivå innebär det att av de brevförsändelser som lämnas in för övernattbefordran skall komma fram och över . Kraven skall ställas i tillståndsvillkor och gälla försändelser som lämnas in i alla delar av lan- det. Det är således inte fråga om en genomsnittlig procentandel för hela landet. Kraven skall gälla för brevbefordran av försändelser för vilka avsändaren betalat det pris som gäller för övernattbefordran. Staten skall alltså genom tillståndsvillkor säkerställa en basnivå för posttjänsten som skall uppnås i hela landet. Därmed preciseras kravet i postlagen på att posttjänsten skall vara av god kvalitet. Om det visar sig att denna basnivå är för lågt satt, kan den justeras. Det bör poängteras att det givetvis inte finns något hinder för berörd postoperatör att ha en högre målsättning än basnivån. EG-direktivets servicekrav beträffande insamling, utdelning och be- fordringstider m.m. kommer därmed att säkerställas genom tillstånds- villkor som meddelas av PTS. Möjligheten att förena tillstånd med villkor enligt förslaget i avsnitt 7.5.2 innebär för Posten AB:s del att de särskilda krav bolaget ställs inför till stor del kommer att framgå av tillståndsvillkor i stället för att anges i ett avtal. bemyndigande för regeringen (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) att teckna avtal med om att upprätthålla en rikstäckande postservicen i hela landet kommer alltså delvis att vara inaktuellt. 7.2 Definition av postverksamhet Regeringens förslag: Paketbefordran tas bort ur begreppet postverk- samhet Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar uppfattningen i promemorian att paketbefordran inte skall utgöra en del av postverksam- het. Facket för Service och Kommunikation () framhåller i sitt remissyttrande att Posten i högsta grad är en del av IT-samhället och att gränsdragningen till telemarknaden blir allt otydligare. Därför anser att postlagen inte enbart bör omspänna fysisk förmedling av för- sändelser och meddelanden utan även elektronisk meddelandeförmed- ling. Skälen för regeringens förslag: I och med att ensamrätt på brevbefordran avskaffades öppnades postområdet för flera postoperatörer. Den postlag som infördes gav möjlighet att reglera denna postverksamhet. Då gjordes dock bedöm- ningen att något tillståndskrav för att bedriva postverksamhet inte skulle införas utan att det i stället skulle räcka med en anmälningsplikt och till- syn genom Post- och () försorg. Denna bedömning byggde på uppfattningen att det inte kan förväntas uppstå särskilt många postbefordringsföretag som är beredda att åta sig en mera omfattande postservice. Det ringa antalet förväntade brevbefordringsföretag talar tvärtom mot att införa ett tillståndssystem (prop. 1993/94:38, s. 78). Genom ändringar i lagen som trädde i kraft infördes dock tillståndsplikt för att få bedriva postverksamhet. Ändringen innebar att nya postoperatörer blev tvungna att ansöka om tillstånd innan de startade sin verksamhet. De krav som tidigare ställts på verksamheten förblev emellertid oförändrade. I 3 § postlagen definieras den verksamhet som kräver tillstånd att be- driva postverksamhet, som regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket . I första hand avses alltså befordran av brev, men i de fall man även befordrar paket skall paket ingå i den tillståndspliktiga verksamheten. Lagen innehåller också en närmare definition av vad som avses med brev och paket, bl.a. avseende vikt och beskaffenhet. Huvudmotivet för reglering av brev och paketbefordran är att skydda avsändare och mottagare från att innehållet i försändelserna röjs för ut- omstående. Eftersom brev allmänt sett anses vara särskilt skyddsvärda från integritetssynpunkt är det viktigt att brevbefordran står under tillsyn av en tillsynsmyndighet. Då det gäller paket finns det dock övervägande skäl som talar mot att ställa paketbefordran under sådan tillsyn. Paket- marknaden har varit praktiskt taget oreglerad. Det är en allmän uppfattning att paketbefordringen fungerar tillfredsställande och att någon reglering inte behövs. Det finns inte heller anledning att i detta avseende särbehandla sådan paketbefordran som sker inom ramen för postverksamhet från annan paketbefordran. Tillsynen har därför endast kommit att omfatta sådan postverksamhet som avser brevbefordran. De skäl som framförts för att undandra paketbefordring från tillsyn gör sig med samma styrka gällande även vid bedömningen av tillståndsplikt- ens omfattning. Regeringen anser därför att tillståndspliktig postverk- samhet bör begränsas till brevbefordran. är möjligheten för privatpersoner, företag och organisationer att skicka paket en viktig del av den posttjänst som staten skall ansvara för. Därför skall paketbeford- ringstjänsten även fortsättningsvis ingå i den samhällsomfattande tjäns- ten. Den snabba teknikutvecklingen inom både tele- och postområdet kan, såsom framhåller, förändra förutsättningarna för statens ansvar på området kraftigt. Med den pågående sammansmält- ningen av dagens meddelandetekniker kan lagstiftningen behöva ändras .