prop · GL03142 · 1998-01-01 00:00:00 — presenterade sin strategi för utvidgningen av unionen och utvecklingen av dess politik Agenda 2000. I centrum står återigen nödvändigheten att begränsa överskottsproduktionen. EG- kommissionen föreslår en fortsatt reform av den gemensamma jordbruks- politiken genom ytterligare prissänkningar på spannmål och nötkött samt även på mjölk, vilka skall kompenseras med direktstöd. Ökade satsningar på struktur-, landsbygds- och miljöåtgärder föreslås också. kommer att presentera detaljerade reformförslag på respektive område. Den gemensamma jordbrukspolitikens utformning Den gemensamma jordbrukspolitiken består av en rad olika åtgärder såsom interna marknadsprisstöd, direktstöd, gränsskydd, miljöstöd och miljöbestämmelser, regional- och strukturstöd, be- stämmelser om djurhållning och bestämmelser om växtskydd och växt- odling. I och med reform har en process inletts som lägger mindre vikt vid marknadsprisstöd och större vikt vid direktstöd, miljö- ersättningar samt regional- och strukturstöd. Utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken utgör ungefär hälf- ten av EG:s budget. Utöver detta betalar respektive medlemsland en del av miljöstöden samt regional- och strukturstöden direkt från den natio- nella budgeten. Hur EG:s jordbruksbudget fördelades på olika åtgärder redo- visas i figur 2. EG:s jordbruksbudget omfattar dock inte kostnader som har samband med den nuvarande livsmedelslagstiftningen och inte heller huvuddelen av kostnaderna för de regionalpolitiska satsningar som sker inom gemenskapen. Figur 2: EG:s jordbruksbudget fördelad på olika åtgärder. Budgeten uppgick till ca 43 miljarder ecu * Dessa åtgärder medfinansieras dessutom av respektive medlemsland Kompletterande åtgärder: miljöstöd, stöd till förtidspensionering samt stöd vid beskogning av : , 1997 EG:s marknadsordningar Marknadsordningarna utgör en central del av den gemensamma jord- brukspolitiken. Tre grundläggande principer för regleringarna etablerades och gäller fortfarande: Gemensam marknad med fri rörlighet för jordbruksprodukter med ge- mensamma administrativa priser. Det innebär att gränskontroller eller konkurrenssnedvridande subventioner har tagits bort mellan medlems- länderna. Priserna inom unionen styrs dock inte av utbud och efterfrågan, utan av olika administrativt fastställda priser, gränsskydd emot tredje land och stöd inom marknadsordningarna. Det betyder att varor producerade inom unionen skall ha företräde framför importerade varor. Import av jordbruksvaror beläggs därför med ett närmast prohibitivt gränsskydd, numera främst tullar. Gemensam och solidarisk finansiering. Marknadsordningarna finan- sieras ur EG:s budget. Inom marknadsordningarna finns både åtgärder som stimulerar pro- duktionen inom EU exportbidrag, gränsskydd, interventionsåtgärder och direktstöd och åtgärder som begränsar produktionen kvoter och andra produktionsbegränsningar. Sammantaget verkar dessa instrument mot en generellt högre prisnivå inom EU jämfört med världsmarknaden, vilket illustreras i figur 3. Medlen beskrivs kortfattat nedan: Importvaror från tredje land beläggs med ett gränsskydd, vanligtvis en tull. Inom gemenskapen tillämpas en rad interventionsåtgärder. När priset riskerar att sjunka under en viss nivå kan under vissa förut- sättningar genomföras interventionsköp (inlösen), konsumtions- stimulerande åtgärder och åtgärder för att stödja avsättningen och produktionen. Exportbidrag skall kompensera för skillnaden mellan och världsmarknadspris och utbetalas vid export från EU till tredje land. Ex- portbidragen, som ges för de flesta jordbruksvaror som produceras inom EU. Även exportavgifter kan komma i fråga om världsmarknadspriserna överstiger priserna inom EU. Produktionsbegränsningar som mjölkkvoter, sockerkvoter, m.m. syftar till att begränsa produktionen till på förhand fastställda nivåer. Till direktstöd räknas främst areal- och djurbidrag. Dessa stöd in- fördes för att kompensera för sänkta marknadsprisstöd och därmed sänk- ta priser. Figur 3: Principiell beskrivning av hur EG:s marknadsordningar påverkar priserna på jordbruksvaror *= världsmarknadspris Källa: SOU 1997:102 Miljöpolitiken inom jordbrukssektorn Miljöfrågor har fått en allt större betydelse inom EU, såväl på ett över- gripande plan som specifikt på jordbruksområdet. I finns det generella miljömål som gäller alla politikområden. EU skall bidra till att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, att naturresurserna utnyttjas varsamt och rationellt samt att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala och globala miljöproblem. I utformningen och genomförandet av gemenskapens politik skall hänsyn tas till miljön. Unionen skall främja en tillväxt som tar hänsyn till miljön. Miljöregler, som inte rör handel med varor, är i stor utsträckning en nationell angelägenhet. Det innebär att medlemsländerna får ha mer, men inte mindre strikta krav än de harmoniserade reglerna, om det inte står i strid med någon annan bestämmelse i fördraget. Jordbruket omfattas av miljöregler som ligger både inom och utanför den gemensamma jord- brukspolitiken. Vissa stöd till miljöåtgärder, bl.a. stöd för miljökänsliga områden, naturresurser och bevarande av landskapet, infördes inom ramen för strukturfonderna. Det var dock först i samband med reformen och genom införandet av särskilda miljöersättningsprogram som miljö- åtgärder fick någon större betydelse inom jordbrukssektorn. Syftet var att dessa miljöåtgärder skulle komplettera marknadsordningarna och miljö- anpassa jordbrukspolitiken. En gemensam förordning avser de huvud- sakliga riktlinjerna för miljöersättningarna, medan detaljerna för miljö- ersättningarna utformas på nationell nivå. De nationella reglerna måste dock godkännas av kommissionen. Miljöersättningarna betalas i de flesta fall till hälften av den gemensamma budgeten och till hälften av respek- tive medlemsland. Det svenska miljöersättningsprogrammet är i för- hållande till antalet jordbruksföretag ett av de mest omfattande inom EU och är ett viktigt styrmedel för att uppnå de svenska miljömålen för jord- bruket. Regional- och strukturpolitiken inom jordbrukssektorn delades Feoga (Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket) i två delar en garantisektion och en ut- vecklingssektion. Syftet var att med medel från utvecklingssektionen finansiera gemensamma åtaganden för att uppnå målen med jordbruks- politiken, särskilt anpassa och förbättra dels jordbruksföretagens pro- duktionsstruktur, dels strukturen och villkoren för förädling och salu- föring av jordbruksprodukter. Strukturåtgärderna började att ta form , bl.a. infördes stöd för mindre gynnade områden. infördes de första åtgärderna för social och eko- nomisk integrering av landsbygdsområden. Regional- och strukturpolitiken finansieras dels direkt via nationella budgetar, dels av EG:s budget genom fyra olika strukturfonder. Jord- bruksfondens utvecklingssektion är en av dessa. Sex mål finns inom struktur- och regionalpolitiken varav främst mål 1, 5a, 5b och 6 berör jordbruket. Mål 1 avser att främja utvecklingen och strukturanpassningen av regioner som utvecklas långsamt. Mål 5a avser stöd till omstrukturering av jord- och skogsbruket. Stöden samfinansieras av och av medlemslandet. Mål 5b avser att öka mångfalden och livskraften på landsbygden. Stöden finansieras dels av EU genom jordbruksfonden, regionalfonden och socialfonden, dels med nationella medel. Mål 6 avser extremt glesbefolkade regioner med högst 8 invånare per kvadratkilometer. Detta mål tillkom när och blev med- lemmar i EU. Strukturfonderna kan finansiera projekt som bidrar till regionernas utveckling, däribland även åtgärder inom mål 5a. Veterinära bestämmelser djurskydd, djurhälsa, foder m.m. Det finns inte någon heltäckande gemensam EG-lagstiftning om djur- skydd. Gemensamma direktiv på djurskyddsområdet finns emellertid för transport av levande djur och skydd av djur vid slakt och avlivning samt för uppfödning av kalvar, svin och värphöns. Med undantag för de ge- mensamma reglerna om transport av levande djur är djurskyddsdirek- tiven minimidirektiv, dvs. medlemsländerna får ha strängare krav än vad som krävs i direktiven. har där så är tillåtet ofta strängare be- stämmelser på dessa områden. EG-lagstiftningen om skydd mot djursjukdomar är däremot hel- täckande. Lagstiftningen tillåter i vissa fall att ett land får undantag bero- ende på smittoläget. fick i samband med EU-medlemskapet vissa undantag bl.a. med avseende på salmonella. Även på foderområdet är lagstiftningen harmoniserad. Enligt an- slutningsakten fick vissa tidsbegränsade undantag från EG:s lagstiftning, t.ex. i fråga om förbud mot användning av antibiotika i till- växtbefrämjande syfte och av kadavermjöl i foder. arbetar för en anpassning av i enlighet med svensk lagstiftning. Livsmedelslagstiftningen Huvuddelen av EG:s rättsakter på livsmedelsområdet är harmoniserade. Det innebär att det inte är tillåtet för ett medlemsland att ha avvikande bestämmelser utom i vissa undantagsfall. på livsmedelsområdet bygger, i likhet med tidigare gällande svenska bestämmelser, i stor utsträckning på rekommendationer som utarbetats inom den internationella organisationen mentarius. avser bl.a. märkning och hantering av livsmedel, livsmedelsstandarder, livsmedelstillsatser och livsmedels- kontroll. Förändringar av den nuvarande livsmedelspolitiken har initierats av kommissionen som presenterade en grönbok om förändringar av gemenskapens livsmedelslagstiftning. Av yttrande över grön- boken framgår det att bl.a. ser positivt på att åtgärder vidtas som syftar till att förenkla lagstiftningen. regleras dels i ett ramdirektiv om färdigförpackade varor för försäljning, dels i andra direktiv och för- ordningar avseende t.ex. djupfrysta livsmedel, ägg och nya livsmedel. Det finns en strävan att gå över från vertikala bestämmelser, dvs. regler för enskilda varugrupper, till mer övergripande, horisontella, regler. Den införda förordningen om nya livsmedel novel foods är ett exempel på detta. Förordningen om nya livsmedel, som trädde 1997, ålägger producenterna att göra en riskbedömning av hela produkten. Med nya livsmedel avses livsmedel och livsmedelsingredienser, vilka inte i någon större utsträckning har använts för konsumtion inom gemen- skapen och som tillhör en viss kategori. Till nya livsmedel räknas livsmedel som innehåller eller består av genmodifierade organismer (GMO) och livsmedel som är producerade med nya produktionsmetoder eller av nya råvaror eller innehåller nya ämnen. Producenterna skall an- svara för att nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser är säkra innan de släpps ut på EU-marknaden och för att livsmedlen blir märkta om pro- duktionsmetoder eller innehåll är nya. 3.2.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedelssektorn inom EU Jordbrukssektorn i övriga EU-länder har till viss del genomgått en mot- svarande strukturrationalisering som den som skett i . Andelen sysselsatta inom jordbruk, jakt, fiske och skogsbruk har för EU-12 min- skat från till . Totalt arbetade drygt 7 miljoner personer inom dessa sektorer . Både genomsnittsarealen och besättningsstorleken har ökat över tiden. Genomsnittlig gårdsareal var 16 ha (EU-12) att jämföra med 12 ha . Utvecklingen sker i varierande takt i olika regioner. Jord- bruksföretagen i t.ex. , och känne- tecknas av förhållandevis stora gårdar med genomsnittsarealer över 35 ha. Jordbruksföretag i bl.a. och har däremot betydligt lägre medelarealer, 4 respektive 6 ha. Den genomsnittliga mjölkko- besättningen för EU-12 uppgick till 24 mjölkkor . Inom EU lik- som i svarar de större jordbruksföretagen för huvuddelen av produktionen. Inom EU är livsmedelsindustrin (inklusive tobaksindustrin) den största industrigrenen mätt i produktionsvärde och den näst största i termer av antalet sysselsatta. Utvecklingen går mot större och kon- kurrenskraftigare företag. rapporterades inom EU-15 totalt 211 sammanslagningar eller övertagande av livsmedelsindustrier, av vilka sex i . Räknat i förhållande till antal arbetsställen indikerar det en något lägre andel i än i övriga EU. Variationen i företagsstorlek är stor inom EU. av före- tagen har färre än 100 anställda. De större företagen svarar däremot för av livsmedelsindustrins omsättning. Slakteri- och charkindustrin samt mejeriindustrin är de största del- branscherna både vad gäller produktionens värde och antalet sysselsatta (se tabell 4). Sysselsättningen inom livsmedelsindustrierna har minskat 1995 med . Undantag är bageriindustrin samt slakteri- och charkindustrin som i stället visat på en ökad syssel- sättning. Produktionsvärdet har stigit inom hela sektorn. Tabell 4: Produktion (miljarder ecu) och sysselsättning (tusental) inom olika delbranscher inom EU-12 år 1985 respektive Produktion (mecu) Antalet sysselsatta 1985 1995 1985 1995 Slakteri- och charkuteriindustri 54 600 80 700 390 430 Mejeriindustri 54 000 79 400 272 248 Frukt- och grönsakskonservindustri 12 200 19 200 135 131 Olje- och fettindustri 18 100 19 400 56 48 Foderindustri 24 800 29 800 88 87 Kvarnindustri 10 500 10 900 45 35 Bageriindustri 17 000 28 800 403 456 Maltdrycksindustri * 20 200 27 100 160 116 Övrig livsmedelsindustri 126 100 189 400 869 780 Hela livsmedelsindustrin 337 500 484 700 2 418 2 331 * Inkluderar inte mälterier Källa: Panorama of EU industry, 1997 Totalt har exporten av bearbetade och förädlade jordbruksvaror till tredje land ökat med 1995 och uppgick till ca 37 000 mecu för EU-12. Den största varugruppen är kött och charkvaror (), följt av mejeriprodukter (). EU är efter världens största livsmedelsexportör. 4 Förslag till ny jordbruks- och livsmedelspolitik i EU 4.1 En gemensam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet Regeringens bedömning: Det finns även i fortsättningen behov av en gemensam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet. Det över- gripande ansvaret för politiken måste ligga på gemenskapsnivå. Den gemensamma jordbrukspolitiken bör i enlighet med subsidiaritets- principen kunna kompletteras med åtgärder på nationell nivå. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanser har inte framfört några av- vikande synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: Förutsättningarna för en gemen- sam jordbruks- och livsmedelspolitik har radikalt förändrats. För att en gemensam jordbruks- och livsmedelspolitik skall vara ändamålsenlig med hänsyn till förändrade förutsättningar och en förändrad omvärld måste den förnyas. Regeringen redovisar i det följande de långsiktiga mål som bör gälla på jordbruks- och livsmedelsområdet i EU. Enligt regeringen medför de föreslagna målen att den gemensamma jordbruks- och livsmedelspoli- tiken måste reformeras. Regeringen redovisar vilka medel som skall användas inom den framtida gemensamma jordbrukspolitiken för att målen skall nås samt anger översiktligt sin syn på det kortsiktiga reform- arbetet. Det behövs även en gemensam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet inom EU. En gemensam politik med likartade kon- kurrensvillkor är en förutsättning för att den inre marknaden också skall fungera när det gäller jordbruksproduktion. Det är uppgift att bevaka att nationellt utformade åtgärder inte snedvrider kon- kurrensen på denna marknad. En gemensam jordbruks- och livs- medelspolitik motiveras också av effektivitetsskäl. Det finns flera exempel på problem och förutsättningar för sektorn som är länder- övergripande. Gemensamma regler minskar behovet av kontroll mellan länderna och bör således minska administrationen och kostnaderna. En gemensam politik ger vidare större möjligheter att driva höga gemensamma krav på främst miljö-, djurskydds- och livsmedels- områdena. Även om det övergripande ansvaret för politiken måste ligga på gemenskapsnivå kan olika riktade åtgärder komma i fråga på nationell nivå. Sådana åtgärder kan avse insatser för att förbättra eller bevara miljön och en god djurhållning i enlighet med den s.k. subsidiaritets- principen. Den innebär att besluten skall fattas på den mest lämpade nivån. 4.2 En ny jordbruks- och livsmedelspolitik Regeringens bedömning: Den gemensamma jordbrukspolitiken måste på lång sikt i grunden förändras. Begränsningar av produktionen och sub- ventioner inom ramen för marknadsordningarna bör avvecklas. Däri- genom blir det möjligt att med riktade åtgärder tillgodose det ökade behovet av regional näringslivsutveckling, strukturinsatser, landsbygds- utveckling och miljötjänster. Reformförslagen i jordbruksavsnittet i Agenda är ett led i en sådan utveckling. En ny jordbruks- och livs- medelspolitik bör medföra lägre samhällsekonomiska kostnader och lägre budgetkostnader. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framfört några av- vikande synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: presenterade sin strategi för , förslag till reformer på centrala politikområden och de finansiella perspektiven Agenda 2000. En viktig del rör EU:s gemensamma jordbrukspolitik och änd- ringar i denna. Förslagen i Agenda syftar till att öka jordbrukets konkurrenskraft genom en ökad marknadsorientering med sänkta administrativa priser. Enligt kommissionens förslag skall kompensation lämnas till jordbruk- arna för att dessa priser sänks. Ett inslag i Agenda är att det i sam- band med en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken införs åt- gärder för att underlätta jordbrukets anpassning till strukturförändringar och ökade insatser för målinriktade miljöförbättrande åtgärder. Regional- och strukturåtgärderna inom jordbrukssektorn och de s.k. kompletterande åtgärderna föreslås kopplas samman till en integrerad landsbygdspolitik som komplement till den gemensamma jordbrukspolitiken. Regeringen har redogjort för sin syn på förslagen i Agenda , bl.a. vid ministerrådsmöten, i och i jord- bruksutskottet. Enligt regeringens uppfattning är en genomgripande reform av den gemensamma jordbrukspolitiken nödvändig. Kommissionens förslag innebär ett steg i rätt riktning. Det är dock inte tillräckligt långtgående. Regeringens reformförslag utgör en helhet som innebär dels riktade åt- gärder till förmån för miljön, landsbygden och vissa regioner, dels en av- veckling av rådande marknadsordningar. Antalet jordbruksföretag och sysselsättningen inom jordbrukssektorn har minskat i både och EU trots ambitionen att ge- nom höga stödnivåer och andra politiska åtgärder motverka en sådan ut- veckling. Utvecklingen kommer att fortsätta vare sig den gemensamma jordbrukspolitiken förändras eller inte. Det är varken möjligt eller önsk- värt att genom politiska åtgärder få denna process att upphöra. Takten i denna utveckling kan emellertid påverkas och åtgärder för lands- bygdsutveckling, insatser i vissa regioner och ersättning för miljötjänster kan bidra till att jordbruket även ger viktiga bidrag till syssel- sättningen i hela landet. En väsentlig del i regeringens förslag till ny jordbruks- och livsmedels- politik är att marknadsordningarna successivt tas bort samt att gräns- skyddet avvecklas i takt med internationella handelsavtal. En sådan successiv avveckling av marknadsordningarna skapar också utrymme för insatser för att underlätta omställningen så att reformen kan genomföras under socialt acceptabla former. En reform av jordbruks- och livsmedels- politiken bör inriktas på att inom den gemensamma marknaden skapa förutsättningar för näringen att agera på liknande villkor som råder inom andra avreglerade branscher. En avveckling av marknadsordningarna frigör resurser. Däri- genom blir det möjligt att med hjälp av riktade åtgärder uppnå miljömål, mål för landsbygdsutveckling och mål för regional näringslivsutveckling. Detta är ett centralt inslag i regeringens förslag till ny jordbruks- och livsmedelspolitik. kommer en ny jordbruks- och livsmedels- politik att medföra lägre totala samhällsekonomiska kostnader och även lägre budgetkostnader. Regeringens och KomiCAP:s analyser visar att en avveckling av mark- nadsordningarna utan att det vidtas riktade åtgärder för miljön, landsbygden och särskilt utsatta regioner på kort sikt kan medföra en o- acceptabel minskning av sysselsättningen i framför allt norra och i skogsbygderna. Det skulle kunna medföra att omkring en tredjedel av såväl brukad som betesmark tas ur produktion och att nötkötts- produktionen minskar kraftigt. Det kan påverka möjligheterna att upp- rätthålla det öppna odlingslandskapet och den biologiska mångfalden. Regeringen anser mot den bakgrunden att samhället har möjlighet att vidta de åtgärder som regeringen i det följande föreslår för att värna om miljön, landsbygden och vissa utsatta regioner. Därutöver är det enligt regeringens mening angeläget att vidta särskilda åtgärder för att beakta konsekvenser för norra och skogsbygderna. 4.3 Övergripande mål för jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU Regeringens förslag: skall verka för en jordbruks- och livs- medelspolitik inom EU vars övergripande mål är att: främja ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser, främja en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion, bidra till global livsmedelssäkerhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att EG:s gemensamma jordbrukspolitik skall syfta till att möjliggöra ett brett och varierat utbud av säkra livs- medel till skäliga priser samt ett långsiktigt hållbart jordbruk. Utred- ningen föreslår även att jordbrukspolitiken skall syfta till att uppnå flera delmål. Utredningen föreslår däremot inte något mål som syftar till att medverka till att förbättra den globala livsmedelssäkerheten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. kritiserar emellertid betänkandet för frånvaro av helhetssyn, för att mål- konflikten mellan marknadsorientering och miljöanpassning å ena sidan och avreglering å den andra är bristfälligt belyst samt att innebörden av de sociala och regionala konsekvenserna av en avreglering inte har be- lysts. konstaterar att utredningen inte har lyckats presentera en fullödig och trovärdig konsekvensanalys av en re- formerad jordbrukspolitik inom EU. () anser att förslagen från KomiCAP är helt orealistiska som grund för en svensk position rörande EG:s framtida jordbrukspolitik. Skälen för regeringens förslag: Bildandet av Europeiska gemen- skapen hade sin grund i att önskade försäkra sig om en varaktig fred. Den gemensamma jordbrukspolitiken var central för den nya gemenskapen. De dåvarande sex medlemsländerna, liksom de flesta andra europeiska länderna, var stora nettoimportörer av livsmedel. Den gemensamma jordbrukspolitiken syftade till att trygga livsmedelsförsörjningen genom att stimulera produktionen. Inkomstmålet fick en framträdande roll. Att målen till stor del var inriktade på att sti- mulera produktionen kan förutom försörjningssyften även förklaras av att jordbruket fortfarande hade en stor betydelse för ekonomin eftersom nästan en fjärdedel av de sysselsatta var verksamma inom jordbruket. är situationen en helt annan. Omfattande jordbruksstöd i kombi- nation med en ekonomisk och teknisk utveckling har lett till att EU:s jordbruksproduktion har ökat kraftigt. EU är exportör av många jordbruksvaror. har jordbrukets betydelse för ekonomin och sysselsättningen minskat avsevärt. Konsument-, miljö- och hälsofrågor har däremot blivit allt viktigare. EG:s marknadsordningar har lett till problem med växande överskott. De begränsade möjligheterna att avyttra överskotten har skapat spän- ningar mellan jordbruksföretag med olika storlek och inriktning inom ett land. Denna spänning uppstår också mellan medlemsländerna. I princip är det i många fall inte möjligt för ett medlemslands jordbruk att öka pro- duktionen inom en sektor om inte produktionen i ett eller flera andra medlemsländer minskar inom samma sektor.