prop · GL03152 · 1998-01-01 00:00:00 — 11 Samordning mellan ålderspension och andra förmåner 11.1 Inledning I dagens pensionssystem är storleken på de allmänna ålderspensionerna huvudsakligen beroende av intjänandetider och tillgodoräknade pen- sionspoäng men även i viss mån av varandra. Sålunda är pensionstill- skottet, hustrutillägget och barntillägget beroende av den pensionsberät- tigades och, för hustrutillägget, makens tilläggspension. Det som här be- skrivits är den samordning som sker mellan de allmänna pensionerna. Därtill kommer den samordning som sker mellan allmänna pensioner och andra förmåner och som kan innebära antingen att storleken på pensionsförmånen påverkas eller att storleken på den andra förmånen påverkas. I avsnitt 11.2 beskrivs det förstnämnda fallet nämligen den situationen att pensionen minskas på grund av att en annan förmån utgår . För detta fall lämnar regeringen här förslag till hur samordning skall ske med garantipensionen. En motsvarande bestämmelse föreslås också för den inkomstgrundade ålderspensionen i propositionen angående sådan pension. Bestämmelsen om samordning för garantipensionen respektive den inkomstgrundade ålderspensionen är i stort sett identisk. För tydlighetens och fullständighetens skull lämnas emellertid även här en fullständig redovisning av bakgrunden till förslaget och motivet för detta. I avsnitt 11.3 redogörs översiktligt för förmåner som i stället påverkas av utgående pensioner. Här lämnar vi inte några förslag till hur anpassningen skall ske när nuvarande pensioner byts ut mot reformerad ålderspension. 11.2 Yrkesskadelivräntor Regeringens förslag: Ålderspension i form av inkomstpension, tilläggspension och garantipension för pensionsberättigad som jämte pensionen även uppbär yrkesskadelivränta i form av egenlivränta eller motsvarande ersättningar enligt äldre lagstiftning, skall minskas med ett belopp som motsvarar tre fjärdedelar av den yrkesskadelivränta som överstiger en sjättedels basbelopp. Om den enskilde har rätt till flera livräntor skall sådan minskning avse var livränta för sig. Minsk- ningen skall i första hand göras på garantipensionen och därefter på tilläggspensionen. Minskningen får dock inte leda till att sammanlagd ålderspension och premiepension till efterlevande kommer att under- stiga, för den som är ogift, av prisbasbeloppet och, för den som är gift, av prisbasbeloppet . Motsvarande samordning skall ske mellan ålderspension och yrkesskadelivränta i form av efterlevandelivränta. I sådant fall skall dock endast garantipensionen minskas. Det belopp som alltid skall återstå efter samordning skall dock innefatta såväl garantipension som inkomstgrundad ålderspension och premiepension till efterlevande. Promemorians förslag: Förslaget i promemorian stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: hävdar att det golvbelopp som har föreslagits för samordning mellan yrkesskadelivräntor och ålderspension är lägre satt än i dagens system och att tanken om att en person skall få behålla minst tre fjärdedelar av vad som annars skulle ha utgått därmed frångås. allmänna försäkringskassa anför mot bakgrund av att det blir allt färre som beviljas yrkesskadelivränta att det vore bra om samordning kunde undvikas i det reformerade ålderspensionssystemet. allmänna försäkringskassa har inte något att erinra mot förslaget men anmärker att samordningsbestämmelserna ytterligare ökar komplexiteten i regelverket, vilket minskar överskådligheten för den enskilde och kräver att kompetens beträffande yrkesskadeförsäkringen bibehålls inom administrationen. framför att frågan om samordning av yrkesskadelivränta med ålderspension bör anstå för att lösas i samband med frågan om det framtida systemet för förtidspension. Skälen för regeringens förslag: Alltsedan införandet av det offentliga pensionssystemet har det vid sidan av detta förekommit författningar om obligatorisk försäkring för dem som i yrkesutövning m.m. riskerar att drabbas av olycksfall som leder till bestående förlust eller nedsättning av arbetsförmågan eller till dödsfall. Ersättning på grund av sådan försäkring är således avsedd att täcka bl.a. bortfall av arbetsinkomst och ersättningen utbetalas i sådant fall i form av livränta eller engångsbelopp. Det har regelmässigt ansetts att en överkompensation uppstår om en pensionsberättigad jämte en sådan ersättning får uppbära pensionen ograverad. Pension och livränta har därför på olika sätt samordnats, dvs. förekomsten av en livränta har föranlett reducering av pension eller tvärtom. Även i det reformerade ålderspensionssystemet föreligger ett behov av regler om samordning mellan arbets- eller yrkesskadelivräntor och pension. Den centrala lagstiftningen vad beträffar ersättning för arbetsskador eller därmed jämförliga skador utgörs av lagen (1976:380) om ar- betsskadeförsäkring (LAF) och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd, vilka båda trädde i kraft . Vad beträf- far ersättning för sådana skador har emellertid som en allmän princip gällt att ersättning för skador som inträffat under en äldre författnings giltighetstid alltjämt regleras enligt bestämmelserna i den författningen. Till följd härav utbetalas alltjämt eller kan komma att utbetalas ersättning enligt ett stort antal äldre, i de flesta fall upphävda, författningar om obligatorisk försäkring för yrkesskador eller motsvarande. Det är i dessa fall fråga om ersättning för skador som inträffat 1977. Huvuddelen av dessa livräntor utges enligt lag om yrkesskadeförsäkring. Samlingsbegreppet för de aktuella livräntorna har därför kommit att bli yrkesskadelivräntor. Enligt nuvarande regler uppgår det maximala årsbeloppet för en yrkes- skadelivränta till 3,78 gånger basbeloppet dvs. Beroende på skadeår reduceras dock yrkesskadelivräntor vid antingen 65 eller till tre fjärdedelar av tidigare utgående belopp. Maximibeloppet blir alltså för de flesta ålderspensionärer 2,84 gånger basbeloppet eller för , . I 17 kap. 2 § AFL finns den nu gällande regeln om samordning mellan yrkesskadelivräntor, folkpension och ATP. De äldre författningarna om yrkesskadeersättning innefattar dessutom, som ovan berörts, en bestäm- melse som kan sägas vara avsedd att innebära viss samordning mellan livränta och pension; nämligen att livräntan skall reduceras till tre fjärdedelar av sitt belopp fr.o.m. den månad under vilken den skadade fyllt eller, beträffande skador som inträffat eller senare, fr.o.m. den månad under vilken den skadade fyllt . Vid införandet av AFL ansågs att reduktion av yrkesskadeersätt- ningarna, såvitt avsåg äldre skadefall, inte lagligen kunde ske genom ret- roaktiv ändring av den vid skadans inträffande gällande yrkesskade- försäkringslagstiftningen. Samordningsbestämmelsen i AFL bygger där- för på reduktion av pensionen. Yrkesskadelivräntorna utgör till skillnad från livräntor enligt LAF eller motsvarande livräntor som bestäms med tillämpning av den lagen, inte pensionsgrundande inkomst. Enligt 23 § i promulgationslagen till AFL kan tilläggspension i form av förtidspension inte heller utges i anledning av pensionsfall som inträffat före . Personer som har skadats före detta datum har således inte kunnat kompenseras i ålderspensionshänseende av en kontinuerlig omvandling av antagandepoäng till ATP-poäng. Utformningen av regleringen om samordning mellan pension och yrkesskadelivräntor m.m. bestämdes i huvudsak av å ena sidan intresset av att undvika överkompensation till pensionsberättigade som uppbär livräntor och å andra sidan ett hänsynstagande till att de som drabbats av yrkesskador eller motsvarande ofta därigenom helt eller delvis betagits möjligheten att tjäna in tilläggspension. Såvitt avser ålderspension innebär samordningsbestämmelsen att folk- pensionen, dvs. såväl folkpensionens huvudförmån som pensionstillskott, och tilläggspensionen skall minskas med tre fjärdedelar av egenlivräntan. Efterlevandelivränta, med undantag för livränta som någon fått i egenskap av förälder till den avlidne, samordnas såvitt avser ålderspension endast med folkpension, men i övrigt på motsvarande sätt. Minskningen skall i första hand göras på tilläggspensionen, i andra hand på pensionstillskottet och i sista hand på folkpensionens huvudförmån. Avdrag på tilläggspension får dock inte ske om yrkesskadan inträffat innan den skadade har tillgodoräknats pensionspoäng . Den pensionsberättigade har vidare enligt samordningsreglerna alltid rätt att behålla tre fjärdedelar av den folkpension som annars skulle ha utgått . Denna regel och bestämmelserna om pensionstillskott har i praxis tillämpats så att pensionstillskott beräknats utifrån den tilläggs- pension som faktiskt betalas ut. Detta innebär att pensionstillskottet be- räknas utifrån det belopp tilläggspensionen uppgår till efter det att den samordnats med yrkesskadelivräntan. Minskning av pension skall även ske då skada för vilken egenlivränta börjat utges åter medför sjukdomsfall som berättigar till sjukpenning enligt yrkesskadelagstiftningen och som då ersätter livräntan liksom i de fall livränta helt eller delvis bytts ut mot engångsbelopp. I Ds 1997:66 föreslogs att det även i det reformerade pensionssystemet skall finnas samordningsregler vid sammanträffande mellan pension och yrkesskadelivränta motsvarande de samordningsregler som finns . allmänna försäkringskassa ifrågasätter om en sådan samordning är nödvändig och menar att frågan bör anstå och lösas i samband med utformningen av det framtida förtidspensionssystemet. Det är dock regeringens uppfattning att det, även om det innebär ytterligare komplexitet i regelverket, i det reformerade ålderspensionssystemet bör finnas samordningsregler vid samman- träffande mellan pension och yrkesskadelivränta för att undvika den överkompensation som annars skulle uppstå om den pensionsberättigade jämte livräntan även fick uppbära pensionen ograverad. Visserligen kommer utbetalning av yrkesskadelivräntor att upphöra men fort- farande nybeviljas sådana förmåner och det är först långt in på 2000- talet som de helt kommer att ha upphört. Vi anser det inte rimligt att under en lång övergångstid tillåta en överkompensation av det slag som det skulle bli fråga om ifall samordning inte skulle ske. Som anges i propositionen angående inkomstgrundad ålderspension och som föreslogs i Ds 1997:66 bör utgångspunkten för samordningen, liksom enligt dagens regler, vara att det är pensionen som reduceras. En annan lösning skulle förutsätta ett mycket stort antal retroaktiva ändringar av tidigare gällande lagstiftning eftersom yrkesskadelivrän- torna bestäms med tillämpning av den lag som gällde vid skadetillfället och lagstiftningen om ersättning vid yrkesskada har ändrats vid åtskilliga tillfällen och framåt. Därtill kommer att ett flertal yrkesskadeersättningar i viss mån kan sägas ha civilrättslig karaktär, eftersom de ursprungligen utgick från en försäkring som tecknades av arbetsgivaren i vissa fall hos privata försäkringsinrättningar. Det skulle därför kunna ifrågasättas om ändringar av tidigare meddelade beslut om ersättning för yrkesskador är förenliga med skyddet för egendom i den europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter. Ytterligare en omständighet som talar för att minskning bör ske av pensionsförmånen är de särskilda reglerna för beskattning av yrkesskadelivräntor, som i princip innebär att en viss del av livräntebeloppet är skattefritt. Det ter sig ogörligt att vid utformningen av en samordningsregel som bygger på reduktion av livräntor kompensera för de skattekonsekvenser en sådan ändring skulle innebära. Sammantaget föreslår vi därför att samordning mellan yrkes- skadelivränta och ålderspension i det reformerade ålderspensionssyste- met skall ske genom reduktion av pensionen. Vid samordning i det reformerade ålderspensionssystemet uppkommer därefter frågan om samordning skall ske med såväl garantipension som inkomstpension och premiepension. sker samordning med såväl folkpension som tilläggspension. I det reformerade ålderspensionssystemet skall garantipensionen utgöra en grundskyddsförmån och utges som utfyllnad till den som endast har tjänat in låg inkomstgrundad ålderspension och som enda pension till den som inte har tjänat in någon pension alls. Den som uppbär yrkesskadelivränta har inte samma behov av grundskydd i form av garantipension som den som inte har rätt till yrkesskadelivränta och regeringen anser därför att samordning bör ske mellan yr- kesskadelivränta och garantipension på så sätt att garantipensionen mins- kas för den som uppbär yrkesskadelivränta. När det gäller den inkomstgrundade ålderspension föreslår regeringen i propositionen angående inkomstgrundad ålderspension att inkomstpen- sionen liksom tilläggspensionen, men inte premiepensionen, skall bli föremål för samordning med yrkesskadelivränta i form av egenlivränta. Regeringens förslag innebär således att samordning vid egenlivränta skall ske med såväl garantipension som inkomstpension och tilläggspen- sion. Garantipensionen utgör till skillnad från dagens folkpension inte någon baspension utan är en utfyllnadspension. Mot denna bakgrund och med beaktande av att garantipensionen, till skillnad från den inkomst- grundade pensionen, enligt antagna riktlinjer skall finansieras över stats- budgeten, är det enligt vår uppfattning rimligt att samordningen med yr- kesskadelivräntor sker på så sätt att minskningen i första hand görs på garantipensionen. För den som uppbär både tilläggspension och inkomstpension uppkommer därefter frågan i vilken turordning en sådan reducering skall ske alternativt, om både pensionerna skall reduceras parallellt, om det i sådant fall skall ske en lika eller en proportionell reducering. Såväl tilläggspensionen som inkomstpensionen har drag av intjänad rättighet. På grund av reglerna för intjänandeunderlag och förändring av utgiftstaket har dock kopplingen mellan avgift och förmån försvagats för tilläggspensionen. I jämförelse med inkomstpensionen kan därför karaktären av intjänad rättighet för tilläggspension sägas vara något svagare. Mot denna bakgrund och med beaktande av att tilläggspensionen reduceras vid sammanträffande med yrkesskadelivränta föreslår vi i propositionen angående inkomstgrundad ålderspension att reducering av tilläggspension skall föregå reducering av inkomstpension. Vid efterlevandelivränta sker ingen samordning med tilläggspen- sionen. Enligt regeringens uppfattning bör därför samordningen med re- formerad pension begränsas till att gälla garantipensionen. Denna sam- ordning bör i övrigt ske på samma sätt som vid samordning med egenliv- ränta. I beredningsarbetet har utgångspunkten vid utformningen av samord- ningsreglerna i det reformerade pensionssystemet varit att dessa så långt möjligt skall överensstämma med dagens samordningsregler och ge i stort sett samma utfall. I likhet med vad som gällde vid införandet av AFL och samordnings- reglerna i den lagen anser regeringen det motiverat att vissa livräntetaga- res minskade möjligheter att tjäna in ATP skall påverka samordningens omfattning. Som angetts ovan är yrkesskadelivräntorna inte pensions- grundande enligt AFL. Den som på grund av skada betagits möjligheten att genom arbete tjäna in inkomstgrundad ålderspension och som inte kvalificerat sig för s.k. antagandepoängsberäkning kommer att kunna få en ganska låg ålderspension. Detta talar för att samordningen mellan yr- kesskadelivräntor och pension enligt det reformerade ålders- pensionssystemet inte bör ske fullt ut, dvs. en del av livräntan bör undantas från samordning med pensionen. Regeringen finner här skäligt att samordning sker med beaktande av samma andel, tre fjärdedelar, av livräntan som i dagens system. Livränta enligt LAF bestäms med utgångspunkt i ett ekonomiskt inva- liditetsbegrepp och utgående livräntor innefattar ingen ersättning för lyte och men. Dock kan ersättning för lyte och men utges enligt avtalsförsäkringar på arbetsmarknaden eller enligt lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Sådan ersättning samordnas inte med den allmänna pensionen. Livränta enligt yrkesskadeförsäkringen innehåller i formell mening inte heller någon ersättning för lyte och men. Vid tillämpning av dessa författningar används emellertid ett medicinskt invaliditetsbegrepp vilket innebär att det vid bedömningen fästs större avseende vid skadans beskaffenhet, dvs. den medicinska faktorn, än vid skadans betydelse i det enskilda fallet för den skadades arbetsförmåga. En sådan metod för bestämning av ersättning för invaliditet kan sägas innebära att den fastställda livräntan till viss del innefattar ersättning för vad som, enligt de principer för bestämning av ersättning som vann insteg genom införandet av skadeståndslagen, är att beteckna som lyte och men. Enligt regeringens uppfattning ter det sig rimligt att, i likhet med vad som gäller för ersättning för arbetsskador, undanta från samordning med pensionen den del av yrkesskadeersättningen som utifrån ett modernt synsätt kan anses hänförlig till lyte och men. Ovan har föreslagits att det förhållandet att den ersättningsberättigade skadan för många pensionsbe- rättigade har inneburit begränsningar i möjligheterna att tjäna in ålders- pensionsrätt i sin tur bör innebära en begränsning i samordningen på så sätt att endast tre fjärdedelar av livräntans belopp samordnas med pen- sionen. Om även inslaget av ersättning för lyte och men skall beaktas i denna del borde detta leda till att en än mindre andel av livräntebeloppet samordnades. Eftersom den del av yrkesskadelivräntan som kan anses hänförlig till lyte och men varierar kraftigt mellan de olika livränteersättningarna skulle en sådan utformning av regeln emellertid inte te sig särskilt ändamålsenligt. Vid lägre ersättningsnivåer, då skadorna ofta inte har föranlett någon inkomstförlust av betydelse, kan det anses att hela ersättningen är hänförlig till lyte och men medan det ofta förhåller sig tvärtom med äldre allvarligare skador. I stället för att bestämma fribeloppet till en viss andel av livräntebeloppet kan det således finnas skäl att bestämma det till ett fast belopp. Vi föreslår därför en regel som innebär att pensionen endast samordnas med yrkesskadelivräntor som överstiger en sjättedels basbelopp. Nuvarande system innehåller dessutom en regel som innebär att den pensionsberättigade alltid är berättigad att behålla minst tre fjärdedelar av den folkpension som annars skulle ha utgått . Med utgångspunkt från att samordningsreglerna i det reformerade pensionssystemet så nära som möjligt skall ansluta till nuvarande regler anser regeringen att en motsvarande förbehållsregel bör införas även här. Detta är också nödvändigt för att undvika situationer där pensionen annars i stort sett helt skulle reduceras bort och då det för den pensionsberättigade skulle framstå som fördelaktigare att vänta med uttag av ålderspension varvid den inkomstgrundade pensionen vid ett senare uttag skulle komma att bli högre. Enligt dagens regler undantas från samordning som mest tre fjärdedelar av hel folkpension och helt pensionstillskott, pensionsförmåner som utgör grundskyddsförmåner. Dagens grundskydd i form av 40-delsberäknad folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag ersätts i det reformerade ålderspensionssystemet av garantipensionen. Även i det reformerade ålderspensionssystemet bör en förbehållsregel enligt ovan gälla ett grundskyddsbelopp. Eftersom garantipension endast utges till den som har låg inkomstgrundad ålderspension och inte som en baspension är en regel om visst förbehållsbelopp av motsvarande slag som gäller enligt dagens regler inte möjlig att knyta till garantipensionen. Däremot är det möjligt att anknyta till den lägsta garanterade nivån för garantipensionen. Detta föreslogs också i Ds 1997:66. har hävdat att detta innebär att tanken om att en person skall få behålla minst tre fjärdedelar av vad som annars skulle ha utgetts frångås och att förbehållsbeloppet sätts lägre än enligt dagens regler. Regeringen delar här inte uppfattning. Såväl enligt nuvarande regler som enligt de här föreslagna är utgångspunkten att den enskilde skall få behålla en viss nivå av sin pension och denna nivå anknyts i båda fallen till nivåer i grundskyddssystemet. Det förhållandet att förbehållsregeln i det reformerade systemet inte kan anknytas direkt till garantipensionen, på grund av konstruktionen av denna, innebär endast att en sådan förbe- hållsregel, som enligt vad vi föreslår anknyts till den lägsta garanterade nivån, då får bestämmas att gälla för såväl garantipension som inkomst- grundad ålderspension inklusive premiepension. Detta var också vad som föreslogs i Ds 1997:66. I propositionen angående inkomstgrundad ålderspension föreslår regeringen att ett efterlevandeskydd skall kunna tecknas för premiepensionen. Detta innebär att en efterlevande förutom egen ålderspension kan komma att bli berättigad till även premiepension till efterlevande. Denna pension utgör en del av ålderspensionssystemet och bör därför enligt regeringens uppfattning, jämte den förmånsberättigades egna intjänade ålderspension, räknas in i förbehållsbeloppet. I Ds 1997:66 föreslogs ett förbehållsbelopp angivet på årsbasis. Den reformerade ålderspensionen kommer emellertid i likhet med vad som gäller enligt dagens system att utges . Med en regel om förbe- hållsbelopp enligt förslaget i Ds 1997:66 skulle den som under pågående kalenderår beviljas yrkesskadelivränta därefter kunna komma att för få hela sin ålderspension reducerad på grund av att han eller hon redan har erhållit pension upp till nivån för förbehållsbeloppet. Regeringen föreslår därför här att förbehållsbeloppet i stället bestäms till ett belopp . Med utgångspunkt från att årsbeloppen skall utgöra cirka tre fjärdedelar av den lägsta garanterade nivån för garantipensionen bör därvid månadsbeloppen bestämmas till av prisbasbeloppet för den som ogift och av prisbasbeloppet för den som är gift. sker i viss utsträckning även samordning mellan yrkesskadeliv- ränta och förtidspension respektive efterlevandepension. Regeringen har i proposition 1997/98:111 Reformerad förtidspension, m.m. föreslagit riktlinjer för en reformering av reglerna om ersättning vid varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga dvs. det som är förtidspension. I propositionen gör regeringen den bedömningen såvitt avser frågan om samordning mellan förtidspension och yrkesskadelivräntor att de överväganden som lagts till grund för de här föreslagna reglerna om samordning mellan yrkesskadelivräntor och ålderspension i det reformerade ålderspensionssystemet också bör gälla för samordning med förtidspension, dock med beaktande av de skillnader som gäller vid samordning enligt AFL. Efterlevandepensionssystemet är föremål för utredning. I utredningens uppdrag ingår bl.a. att utforma regler för samordning mellan yrkesskadelivräntor och reformerad efterlevandepension. Någon form av samordning mellan förtidspension respektive efterle- vandepension och yrkesskadelivräntorna torde således komma att gälla även för framtiden. För den som uppbär såväl ålderspension som förtids- pension eller efterlevandepension uppstår därvid frågan i vilken ordning samordning skall ske. Denna fråga torde slutligen få lösas när utform- ningen av de framtida systemen för förtidspension och efterlevandepen- sion skall beredas. Regeringens utgångspunkt är dock att i situationer med yrkesskadelivräntor skall samordning i första hand ske med förtids- pension och efterlevandepension. Endast eventuell återstående samord- ningsbar yrkesskadelivränta skall därefter samordnas med utgiven ålderspension. 11.3 Övrig samordning I föregående avsnitt har redovisats hur ålderspensionen påverkas av utgående yrkesskadelivränta. I flera fall är emellertid situationen den omvända, dvs. ålderspensionen påverkar rätten till eller storleken av andra förmåner.