prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — att åtgärderna inte är onödigt långtgående med hänsyn till det mål som skall uppnås. Det finns en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla sådana planerade nationella miljöåtgärder, s.k. tekniska föreskrifter, till kommissionen. På så sätt vill EU undanröja faktorer som kan hindra den fria varurörelsen på den inre marknaden. Denna skyldighet för medlems- staterna regleras i rådets direktiv /189/EEG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, senast ändrat genom rådets direktiv /10/EG, genomförd i genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. En teknisk föreskrift kan kortfattat sägas vara en teknisk specifikation eller ett annat krav som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en produkt eller som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av produkten. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna alla förslag till tekniska föreskrifter när tillräcklig information om dem finns. Efter det att en anmälan kommit in skall kommissionen och medlemsstaterna få tillräcklig tid att föreslå ändringar i förslaget, varför den förslagsställande medlemsstaten måste avvakta med genomförandet av sitt förslag . Tiden kan variera mellan tre och arton månader. När den slutliga texten utarbetas måste medlemsstaten så långt det är möjligt ta hänsyn till de förslag på ändringar som framkommit från kommissionen och medlemsstaterna. Om en författning som är anmälningspliktig inte anmäls enligt direktivet 83/189/EEG, är den ogiltig och skall inte tillämpas av de nationella domstolarna enligt ett avgörande av EG- domstolen (mål C-194/94 mot och Securitel SPRL). EG-förordningar är direkt gällande i . De skall alltså tillämpas vid sidan av balken. EG-rättens direkta verkan visar sig på flera sätt. Vissa bestämmelser i har stor betydelse för miljöområdet. Viktigast är artikel 30 och 36 som reglerar rätt att begränsa införsel av varor från andra medlemsländer med hänsyn till varornas miljöegenskaper. Även praxis, som ofta är av stor betydelse på miljöområdet, gäller alltså i och skall tillämpas av svenska myndigheter och domstolar. Utöver den praxis som utvecklats kring artikel 30 och 36 kan särskilt nämnas skyldigheten för i första hand domstolarna att tolka och tillämpa lagstiftningen i enlighet med de tillämpliga EG-reglernas innehåll och syfte. Denna skyldighet framgår bl.a. av domen i mål C-168/95. Enligt denna dom skall en medlemsstat vidta alla åtgärder som behövs för att åstadkomma det resultat som föreskrivs i ett direktiv. Denna skyldighet gäller även vid den praktiska tillämpningen. En nationell domstol som vid tillämpningen av nationell rätt har att tolka ett införlivat direktiv skall så långt det är möjligt tolka den nationella rätten enligt direktivets ordalydelse och syfte för att därigenom uppnå det resultat som eftersträvas genom direktivet och handla i överensstämmelse med artikel 189 i . Denna skyldighet till s.k. fördragskonform lagtolkning grundas på artikel 5 i fördraget. Slutligen bör nämnas att även direktiv, som ju i princip måste omformas i nationell lagstiftning, kan ha en s.k. direkt effekt. Bestämmelser i direktiven som tillräckligt tydligt och utan inskränk- ningar inför rättigheter för enskilda kan åberopas av dessa inför nationella domstolar, även om direktivet inte genomförts på ett korrekt sätt i nationell lagstiftning. Den omnämnda domen i målet C-194/94 om effekten av direktivet 83/189/EEG visar hur tillämpningen av den nationella rättsordningen underordnas EG-rätten. Som framgår ovan finns det således i flera avseenden direkt gällande EG-rätt som skall tillämpas jämsides med balken. I princip är detta inte något som behöver påpekas i balkens bestämmelser. EG-rätten gäller i enligt lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. skulle det dock ge ett ofullständigt intryck att i ett lagverk som omfattar hela miljöområdet inte på något sätt kommentera att det finns en direkt verkande EG-rätt av det slag som redovisats. Regeringen föreslår därför att det i bestämmelserna om balkens tillämpningsområde tas in en regel, 1 kap. 6 §, som genom en hänvisning till anslutningslagen erinrar om EG-reglernas existens. 4.8 Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler Regeringens förslag: skall innehålla ett kapitel med rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar betydelse med hänsyn till mål skall skaffa sig den kunskap som behövs, vidta de försiktighetsmått som behövs så snart det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och därvid tillämpa bästa möjliga teknik i fråga om yrkesmässig verksamhet, välja en lämplig plats, hushålla med råvaror och energi, utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning, inte använda eller sälja kemiska produkter och biotekniska orga- nismer som kan ersättas med mindre farliga sådana samt ansvara för att skada som har uppkommit för miljön avhjälps. Vid tillämpningen av hänsynsreglerna skall en skälighetsavvägning göras med hänsyn särskilt till å ena sidan nyttan av försiktig- hetsmåtten och å andras sidan kostnaderna för att vidta dessa. Vid prövning och tillsyn enligt balken är verksamhetsutövaren skyldig att visa att hänsynsreglerna följs. En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse trots att de försiktighetsmått som kan krävas vidtas, får bedrivas eller vidtas endast om det finns särskilda skäl. Om verksamheten eller åtgärden medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller en avsevärd försämring av miljön, får den inte bedrivas eller vidtas. Regeringen kan dock meddela dispens från denna stoppregel i särskilda fall och tillåta verksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet vad gäller att införa ett kapitel med allmänna hänsynsregler som skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder av betydelse för mål är huvudsakligen positivt. T.ex. har anfört att de s.k. aktsamhetsreglerna tillhör de viktigaste nyheterna i balken. Universitet anför vidare att tekniken att ställa upp vissa generella krav av den här typen är värdefull från flera synpunkter, den medför att miljöhänsyn gör sig gällande också vid sådana myndighetsbeslut där en speciell lagstiftning inte ger klart besked, och den inskärper ett allmänt förhållningssätt till miljöfrågor på ett klarare och ett mer pedagogiskt sätt än bestämmelser i olika speciallagar. menar dock att det saknas en analys om reglernas eventuella inverkan vid en skadeståndsrättslig bedömning. vid anför att det från systematisk synpunkt är ett framsteg jämfört med att balkens allmänna aktsam- hetsregler gäller mot alla de slag av verksamheter som regleras i balken. Man menar att ett steg mot enhetlighet därmed har tagits. anför att det är stora fördelar med att de allmänna aktsamhetsreglerna lagts samman i ett kapitel och gäller all verksamhet som motverkar balkens syften. Verket välkomnar att flera för miljön viktiga frågor som hushållning med naturresurser fått sin plats i kapitlet och i fortsättningen skall beaktas vid bedömningen av olika verksamheter. Vidare understryks att det förhållandet att de allmänna aktsamhetsreglerna samlas i ett kapitel också innebär pedagogiska fördelar. anser att det principiellt är utmärkt att samla aktsamhetsreglerna i ett övergripande kapitel som skall gälla för hela balken och menar att kravreglerna förefaller tämligen heltäckande. Ytterligare exempel på remissinstanser från olika sektorer som tillstyrker att allmänna aktsamhetsregler införs är , , , , Kammarkollegiet, Kammarrätten i , Länsstyrelserna i och i , kommun och . Synpunkter av olika slag på utformningen av reglerna har dock framförts av ett stort antal remissinstanser. Uppfattningen att reglerna är för långtgående har framförts av flera remissinstanser. Andra har anfört att dessa inte alls kan medföra att balkens mål uppfylls. T.ex. ifrågasätter om alla aktsamhetsregler skall gälla var och en. Försvarsmakten, som i och för sig delar utformningen i huvudsak, vill understryka att reglerna innebär en skärpning jämfört med dagens förhållanden. Kammarkollegiet ifrågasätter om det är motiverat att knyta rättsverkningar till bestämmelser av så utpräglad ram- eller inriktningskaraktär. anser att generella aktsamhetsregler kommer att medföra att jordbruksföretag kan komma att omfattas av miljövillkor som inte alltid står i proportion till verksamhetens omfattning. Skogsindustrierna avstyrker att aktsamhetsreglerna skall tillämpas på all verksamhet. anför att kravet på aktsamhet bör ställas lägre och hävdar att alltför strikt formulerad lagtext, exempelvis föreslagna aktsamhetsregler, i vissa fall kan ersättas med en ökad samrådsskyldighet. kommun å andra sidan, menar att de allmänna aktsamhetsreglerna har skrivits på ett sådant sätt att de miljöpolitiska målen inte kan uppnås. KO anför att det för att öka reglernas genomslagskraft måste finnas en tydlighet i sanktionssystemet, och att detta är särskilt viktigt eftersom även enskilda konsumenter omfattas av reglerna. i och menar att reglerna måste omarbetas så att de bättre ansluter till mål i 1 kap. Samma inställning har Juridiska fakultets- nämnden vid som menar att kravreglernas materiella innehåll fullt ut bör återspegla de mål som anges i 1 kap, och att det är ett kedjebrott i systemet när aktsamhetsreglerna saknar en klar och tydlig koppling till de olika delmålen i 1 kap. Framför allt efterlyses regler till värn om den biologiska mångfalden. Synpunkter innebärande att aktsamhetsreglerna är alltför verksamhets- eller anläggningsinriktade, och därmed inte i tillräcklig mån avser aspekter knutna till de areella näringarna har framförts av bl.a. och Länsstyrelserna i och . Vidare har ett stort antal remissinstanser pekat på svårigheter vad gäller reglernas avgränsning både i förhållande till andra regler i balken och i förhållande till annan författning. Däribland kan nämnas , , , , i , stad och stad. Att reglerna är alltför allmänt hållna och otydliga, vilket kan medföra tillämpningssvårigheter har också framförts av ett flertal remissinstanser. Vissa pekar på att osäkerheten beträffande reglernas rättsliga status och räckvidd kan få sådana konsekvenser att en överarbetning är nödvändig. Bland de remissinstanser som har haft invändningar i denna del kan nämnas Kommerskollegiet, , , vid , SAF/, Skogsägarna, Skogsindustrierna, , , Länsstyrelserna i , och samt , , och kommuner. Arbetarskyddsstyrelsen däremot pekar på att aktsamhetsreglerna är tydligare formulerade än i gällande rätt och att principerna nu förklaras i lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Regeringen erinrar inledningsvis om att föreskrifter om skydd för människors hälsa har funnits i . Regler som i första hand avser att skydda miljön har däremot vuxit fram i huvudsak . Sådana regler har oftast tillkommit som ett resultat av att uppkomna olägenheter inte har kunnat bemästras inom det befintliga regelsystemet. Det har alltså varit fråga om att införa nya bestämmelser för att motverka redan uppkomna problem. Sedan 1960- talet har dock de centrala miljölagarna i ökad utsträckning kommit att innehålla relativt likartade aktsamhetsregler för att förebygga skador och andra olägenheter. Det kan konstateras att de flesta av de lagar som skall sammansmältas i innehåller aktsamhetsregler inriktade på skyddet av hälsan eller miljön eller andra angelägna allmänna och enskilda intressen. Dessa regler kan vara utformade på olika sätt. De flesta lagarna innehåller såväl grundläggande som mer speciella aktsamhetsregler. Reglerna i de olika lagarna riktar sig vanligtvis mot dem som utövar en miljöfarlig verksamhet, hanterar en produkt, utför ett arbetsföretag som kan skada naturmiljön m.m. Det finns emellertid också lagregler som mer riktar sig till domstolar och andra myndigheter. Regler av det sistnämnda slaget är särskilt vanliga i de lagar i vilka har tagits in bestämmelser om tillståndsplikt, dvs. där tillämpningen av aktsamhetsreglerna skall bli föremål för myndigheternas prövning. I flera av lagarna är de grundläggande aktsamhetsreglerna utformade på ett relativt likformigt sätt. I dessa fastläggs vissa allmänna skyldigheter i fråga om skyddsåtgärder m.m. för att motverka skador på människor eller miljön. De nuvarande miljölagarna innehåller aktsamhetsregler som gäller för olika verksamhetsområden. En utgångspunkt bör vara att de allmänt utformade aktsamhetsreglerna i de gällande miljölagarna skall läggas till grund för ett antal till varandra anpassade övergripande regler i . Lagrådet har anfört att hänsynsreglerna är så allmänt hållna och avsedda för ett så generellt område att det ligger i öppen dag att svårbemästrade problem inte kan undvikas när bestämmelserna skall tolkas mot en mångskiftande praktisk verklighet samt därmed ofta ställas i relation till andra bestämmelser i och utanför balken. Regeringen konstaterar att införandet av allmänna hänsynsregler i innebär att det tillskapas gemensamma bestämmelser för ett antal sinsemellan relativt olikartade företeelser. Detta medför med nödvändighet att reglerna blir relativt allmänt hållna vilket också erhållit viss remisskritik. Också om reglerna begränsas till att avse särskilda situationer är det dock svårt att ange vilka hänsyn som skall tas och avvägningar som skall göras på ett mer precist sätt. Regeringen gör ändå bedömningen att samma hänsynsregler bör råda oavsett om det är fråga om fastighetsanknuten verksamhet eller t.ex. hantering av kemiska produkter, låt vara att avvägningen naturligtvis kan utfalla olika beroende på vilka hälso- och miljörisker som är förenade med aktiviteten. Dessa allmänna hänsynsregler bör föras samman till ett kapitel i första avdelning. anför att det i utredningsförslaget saknas en analys om de s.k. aktsamhetsreglernas eventuella inverkan vid en skadestånds- rättslig bedömning. Även andra remissinstanser menar att det finns en osäkerhet beträffande reglernas rättsliga status och räckvidd. Avsikten med de föreslagna reglerna är inte att de skall förändra rättsläget när det gäller att bedöma vad som är skadeståndsgrundande oaktsamhet. Det skulle mot den bakgrunden kunna leda tankarna fel att beteckna reglerna som aktsamhetsregler. Som Lagrådet påpekar kan visserligen valet av beteckning på reglerna inte föranleda någon slutsats i frågan om dess rättsverkningar. För att ändå markera att en förändring av rättsläget inte är avsedd, väljer regeringen att kalla reglerna för hänsynsregler, vilket nog också är den bäst beskrivande benämningen. Lagrådet anför att eftersom tillämpningsområdet sträcks ut och regleringen i vissa avseenden ges en strängare materiell innebörd än den som gäller, måste rimligen följden kunna bli att överträdelse av regleringen oftare än kan åberopas som grund för skadestånds- anspråk. De betänkligheter som enligt Lagrådet kan hysas mot detta sammanhänger med svårigheten att ge denna typ av reglering en tillfredsställande precision. Enligt regeringens mening är den slutsats Lagrådet drar om regleringens inverkan på skadeståndsansvaret inte helt självklar. I många fall sker en culpabedömning i anslutning till specificerade normer som finns i någon författning eller i myndighetsföreskrifter. En förutsättning för att föreskrifterna skall vara relevanta i ett skadeståndssammanhang är att de skyddar skadelidandes ekonomiska intressen. Det förhållandet att det finns en författning eller annan föreskrift som preciserar det handlande som krävs utesluter dock inte den avvägning av omständigheter som är typisk för culpabedömningen. Utrymmet för sådana mera allmänna culpaavvägningar blir naturligtvis mindre ju mer preciserade handlingsreglerna är. (Se om det sagda i , Skadeståndsrätt, femte upplagan 1995, s. 125 f.). Som Lagrådet framhåller är de föreslagna hänsynsreglerna allmänt hållna och avsedda för ett generellt område. Bestämmelserna skall som Lagrådet också framhåller tolkas mot en mångskiftande praktisk verksamhet. Det sagda talar enligt regeringens mening för att det finns ett stort utrymme för att inom balkens allmänna tillämpningsområde använda sig av den fria oaktsamhetsbedömning som domstolar använder sig av när författningar, föreskrifter, prejudikat eller sedvana inte ger tillräcklig ledning (se , a.a. s. 130 f.). Lagrådet konstaterar att syftet med att föra in åtgärdsbegreppet i sammanhanget torde vara att låta hänsynsregleringen och därmed i princip balkens tillämpningsområde omfatta också olika slags handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet. Lagrådet menar dock att avsikten inte kan vara att varje åtgärd av en enskild skall falla in under begreppet även om någon skulle anse den medföra sådana olägenheter som avses i portalparagraf. Detta skulle i så fall, menar , leda till orimliga konsekvenser för den enskilde. syftar till att genom rättsligt bindande regler främja en hållbar utveckling. Regeringen delar därför Lagrådets mening att de åtgärder som skall omfattas av de rättsligt bindande hänsynsreglerna skall vara av reell betydelse för miljön. Det främjar inte syftet att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling att låta åtgärder som saknar eller endast har försumbar betydelse för balkens mål regleras av hänsynsreglerna. En annan sak är att vissa åtgärder p.g.a. att de vidtas ofta och av många ändå kan behöva regleras. Det kan således mot den angivna bakgrunden inte anses befogat att genom rättsligt bindande allmänna hänsynsregler i styra sådant som valet av bostad eller semestersysselsättning. Regeringen bedömer att det bör framgå av hänsynsreglerna att dessa skall gälla endast sådana åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Avgörande för om en åtgärd skall omfattas av hänsynsreglernas tillämpningsområde eller inte bör vara åtgärdens effekt på människors hälsa och miljön och inte vem som vidtar åtgärden. I alla de fall där hänsynsreglerna gäller bör en skälighetsavvägning göras beträffande vilka krav som kan ställas. Även om en hänsynsregel gäller måste givetvis en avvägning i det enskilda fallet göras. En åtgärds betydelse för miljön påverkar således bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas för att förhindra eller begränsa olägenheterna från den. Typiskt sett torde de åtgärder en person vidtar i det dagliga livet innebära betydligt mindre miljörisker än en industriell verksamhet, vilket då också skall återspeglas vid de avvägningar som skall göras. De övergripande reglerna skall ge miljöhänsynen ökad tyngd. De allmänna hänsynsreglerna bör därför innebära att den som bedriver eller avser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd enligt balken skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka olägenhet eller skada på människors hälsa eller miljön. Inte bara driften vid en anläggning utan även anläggningen som sådan kan medföra konsekvenser för hälsa och miljö. Flera remissinstanser har anfört att balkens delmål klart bör framgå i hänsynsreglerna. Med skydd för människors hälsa och miljön avses emellertid i balken att allt som är av betydelse för mål skall beaktas. Detta utvecklas närmare i författningskommentaren till 1 kap. 1 §. Således betraktas även t.ex. utarmning av den biologiska mångfalden eller misshushållning med naturresurser som olägenhet eller skada för miljön. Enligt regeringens mening innebär en koppling till balkens mål inte att varje relevant delmål uttryckligen måste anges i hänsynsreglerna. Regeringen ser, mot denna bakgrund, därför inte heller att det behövs någon särskild regel avseende biologisk mångfald bland de allmänna hänsynsreglerna. Vissa remissinstanser har uppfattat det som oklart hur hänsynsreglerna förhåller sig till annan författning. Regeringen vill klargöra och understryka att hänsynsreglerna skall tillämpas på all verksamhet och alla åtgärder som riskerar att orsaka olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön om inte åtgärden är av försumbar betydelse med hänsyn till balkens mål även om sådan verksamhet också regleras i annan lag. hänsynsregler skall gälla parallellt med annan lag, om det inte särskilt föreskrivs att balkens regler inte skall tillämpas på verksamheten i fråga, se avsnitt 4.6. Vid tillämpningen av hänsyns- reglerna måste dock bl.a. internationella åtaganden avseende t.ex. varors fria rörlighet beaktas. Vidare har viss kritik framförts avseende möjligheterna att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i praktiken. Genom tillsynsmyndigheternas befogenheter att ingripa kommer hänsynsreglerna, både de allmänna och de särskilda, att kunna direkt läggas till grund för förelägganden och förbud m.m. Hur tillsynsmyndigheten bör utöva tillsynen med anledning av överträdelser av de allmänna hänsynsreglerna beror naturligtvis på omständigheterna i det enskilda fallet. Hänsynsreglerna kan sägas ange den grad av hänsyn som skall iakttas. Denna nivå framgår av respektive bestämmelse läst tillsammans med den avvägningsregel som finns i 7 § i samma kapitel. Sistnämnda regel kan sammanfattas med att kraven skall vara miljömässigt motiverade utan att vara ekonomiskt orimliga. Det kan inte undvikas att även andra typer av avvägningar ibland måste göras. Andra skyddsvärda intressen kan stå i konflikt med miljöhänsynen. T.ex. kan den kortsiktigt effektivaste olycksförebyggande åtgärden innebära en långsiktigt större försämring för den yttre miljön än en mindre, men kanske ändå tillräckligt, effektiv lösning. I en sådan situation måste en avvägning göras mellan vad som kan anses vara en acceptabel nivå för de olika skyddsintressena och med beaktande av den totalt sett bästa lösningen. Vid tillämpningen av hänsynsreglerna måste också alltid en avvägning göras med hänsyn till vad som får anses vara vedertaget godtagbart beteende med hänsyn till andra intressen är rena miljöintressen. De krav som ställs får inte vara orimliga med avseende på den olägenhet och det intrång i den personliga valfriheten som de föranleder. Kapitlets bestämmelser blir tillämpliga i fråga om ett stort antal sinsemellan olikartade företeelser. Alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas. Bestäm- melserna skall beaktas både i det dagliga livet och vid utövande av näringsverksamhet. I vissa fall är det inte bara själva åtgärden eller verksamheten som kan få hälso- eller miljökonsekvenser, utan en anläggning i sig kan ha betydelse för de värden balken värnar om. Så kan en väg, oavsett trafiken på den, ha betydelse för t.ex. landskapsbilden, tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö. Tillsynsmyndigheter får enligt 26 kap. 9 § lägga principerna och hänsynsreglerna direkt till grund för föreläggande eller förbud eftersom dessa är rättsligt bindande. Bestämmelserna skall, i den mån de har relevans, ligga till grund för prövning enligt balken. I de fall de särskilda reglerna för vissa verksamheter innehåller bestämmelser som preciserar vilka krav som kan ställas gäller dessa. I övrigt skall verksamheten också bedömas enligt de allmänna hänsynsreglerna om annat inte föreskrivs. Vid prövning enligt kan enligt 16 kap. 2 § andra stycket villkor meddelas med stöd av hänsynsreglerna. Sådana villkor kan överklagas. Ett tillstånds rättskraft kan begränsa tillståndshavarens skyldighet att följa hänsynsreglerna. Tillstånd i ansökningsmål och ärenden enligt har enligt 24 kap. 1 § rättskraft såvitt avser frågor som behandlas i tillståndet. I dessa frågor behöver inte tillståndshavaren göra mer än vad som följer av tillståndet. Andra kapitlets hänsynsregler ställer alltså inga ytterligare krav på dessa områden. Tillståndshavaren måste däremot följa dessa regler på områden som inte regleras av tillståndet.