prop · GL03141 · 1998-01-01 00:00:00 — generalrepresentation, som står till buds för EES-försäkringsgivare för drivande av försäkringsrörelse i . Skälet för detta är att försäkringssammanslutningar från tredje land inte tillåts driva rörelse här i landet (se närmare avsnitt 6.3). Enligt utredningen kan utländska försäkringsföretag utan särskilt tillstånd upprätta representationskontor i samtliga länder inom OECD- området under förutsättning att någon kommersiell verksamhet inte bedrivs från kontoret. Av tjänsteliberaliseringsstadgan (annex II till annex A p. 4) framgår att representationskontor skall få inrättas i ett annat medlemsland efter anmälan. I bestämmelsen sägs att a representative office shall be permitted to promote business on behalf of its parent enterprise . På bankrörelseområdet infördes regler om representationskontor 1974 (se prop. Ursprungligen gällde att tillstånd krävdes för att driva verksamhet genom ett sådant kontor. gäller att ett utländskt bankföretag efter anmälan till får driva verksamhet, som huvudsakligen avser representation och förmedling av banktjänster, från ett sådant representationskontor [se 1 kap. 4 § bankrörelselagen (1987:617)]. Anledningen till att representationskontoren på bankrörelseområdet har kunnat ges ett så pass brett verksamhetsområde torde vara den snäva definitionen av bankrörelsebegreppet (se 1 kap. 2 § första stycket bankrörelselagen). I har utvecklats en restriktiv praxis när det gäller utländska försäkringsgivares möjligheter att representeras här i landet, om koncession för försäkringsrörelse saknas. Något lagstadgat förbud mot inrättande av representationskontor finns emellertid inte i den svenska lagstiftningen. Det har trots detta ofta gjorts gällande att dagens regler inte rymmer någon möjlighet att inrätta ett sådant kontor. Den internationella utvecklingen går mot en friare etableringsrätt för försäkringsgivare och detta ligger också i linje med utgångspunkterna för det föreliggande lagstiftningsarbetet. Till bilden hör också att utländska försäkringsgivare från EES inte längre omfattas av förbud mot gränsöverskridande verksamhet. Frågan om en sådan utländsk försäkringsgivare kan upprätta representationskontor i skall bedömas enligt den nationella lagstiftningen i försäkringsgivarens hemland. Enligt regeringens mening saknas skäl att förbjuda försäkringsgivare från tredje land att öppna representationskontor i . För en EES- försäkringsgivare föreligger inte något anmälningskrav innan ett kontor i öppnas. Den verksamhet som kontoret får bedriva här i landet följer av hemlandets lag. Ett representationskontor från tredje land bör varken få bedriva koncessionspliktig eller annan tillståndspliktig verksamhet enligt den nya lagen. Som kommer att framgå nedan inskränks dessutom verksamhetsmöjligheterna ytterligare. Mot denna bakgrund saknas anledning att, såsom föreslagits i lagrådsremissen, uppställa krav på underrättelse till innan ett representationskontor från tredje land öppnas. Lagrådet har efterlyst en klar avgränsning av vilken verksamhet som skall få bedrivas av ett representationskontor. Internationellt sett föreligger inte någon entydig bild. En naturlig gränsdragning uppkommer dock mot koncessionspliktig verksamhet enligt 4 kap. 1 § första stycket i den nya lagen, det generella förbudet mot gränsöverskridande verksamhet för försäkringsgivare från tredje land och tillståndspliktig verksamhet enligt 4 kap. 1 § andra stycket. Det måste till en början vara helt klart att representationskontoren inte får driva verksamhet som kräver tillstånd i enligt nämnda bestämmelser. Representationskontoren får inte heller utgöra ett medel för att kringgå förbudet mot gränsöverskridande verksamhet. Ett sådant kontor bör därför aldrig få bedriva verksamhet med direkt syfte att anskaffa försäkringar åt den utländska försäkringsgivaren. Representationskontoren bör inte heller aktivt få marknadsföra den utländska försäkringsgivarens produkter i . Den närmare gränsdragningen för vad representationskontoren får och inte får göra bör slutligen avgöras i den praktiska rättstillämpningen. Regeringen vill dock peka på möjligheten för ett representationskontor att på plats utföra t.ex. marknadsanalyser och andra marknadssonderingar för att på så sätt undersöka t.ex. möjligheterna att öppna en filial eller generalagentur här i landet. Ett representationskontor torde även kunna utnyttjas för att underlätta kontakter med kunder eller försäkringsmäklare som själva tar kontakt med den utländska försäkringsgivaren. Vid bedömningen av om gränsen för tillåten verksamhet vid ett representationskontor har överskridits eller inte bör ledning kunna sökas i den rättspraxis som finns på området (se t.ex. RÅ 1992 ref. 29 samt författningskommentaren till 1 kap.1 §). Gränsdragningen får vid tillämpningen av reglerna avgöras efter en helhetsbedömning i det enskilda fallet. 6.5 Gränsöverskridande verksamhet Regeringens förslag: Försäkringsgivare från tredje land ges inte någon generell möjlighet att bedriva gränsöverskridande verksamhet i . För EES-försäkringsgivare införs ändrade regler om gränsöverskridande verksamhet. Någon egentliga definition av begreppet ges inte men däremot anges vissa grunddrag avseende sådan verksamhet. Till skillnad mot tidigare skall även s.k. passivt tillhandahållande av försäkringstjänster omfattas av lagstiftningen. Någon motsvarande skyldighet för försäkringsgivare från tredje land att anmäla fall av passivt tillhandahållande av tjänster införs inte. Utredningens förslag överensstämmer i stora delar med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att regeringen skall ges möjlighet att genom bi- och multilaterala avtal tillåta försäkringsgivare från tredje land att bedriva gränsöverskridande verksamhet i . Utredningen har inte velat förändra den praxis som råder i , att passivt tillhandahållande av försäkringstjänster inte är att betrakta som gränsöverskridande verksamhet. Remissinstanserna: Såväl som har ifrågasatt om inte gränsöverskridande verksamhet från tredje land bör kunna tillåtas i högre utsträckning än den av utredningen föreslagna. har menat att regleringen av gränsöverskridande verksamhet bör omfatta jämväl ett passivt tillhandahållande av tjänster eftersom annars inte kan leva upp till sina åtaganden mot andra EES-länder. Enligt är det nödvändigt att avtal med tredje land, som ger rätt för det landets försäkringsgivare att driva gränsöverskridande verksamhet i , föregås av kontroll av att reciprocitet föreligger vad beträffar svenska försäkringsgivares tillträde till marknaden i det andra landet. Svenska försäkringsmäklares förening har ifrågasatt hur svenska och utländska mäklares verksamhet skall bedömas i förhållande till förbudet för försäkringsgivare från tredje land att bedriva gränsöverskridande verksamhet. Bakgrund till regeringens förslag: Enligt gällande lagstiftning får en EES-försäkringsgivare meddela försäkringar i från ett fast driftställe i ett annat EES-land. En svensk försäkringsgivare får också meddela försäkringar i ett annat EES-land från eller från en sekundäretablering i ett tredje EES-land. Som beteckning på denna typ av verksamhet används i den svenska lagstiftningen begreppet gränsöverskridande verksamhet. Begreppet gränsöverskridande verksamhet infördes i den svenska lagstiftningen genom LEF (prop. 1992/93:257) med anledning av ingående av . öppnades emellertid i LUF vissa möjligheter för utländska försäkringsföretag att utan etablering här i landet marknadsföra försäkringar avseende risker i genom förmedling av ett försäkringsföretag som beviljats koncession enligt LUF eller FRL. Även detta anses vara en, om än begränsad, form av gränsöverskridande verksamhet (se t.ex. sistnämnda proposition sid. 123). Möjligheterna att bedriva sådan verksamhet här i landet begränsas till två särskilda fall. Det ena fallet avser ett utländskt försäkringsbolag som är dotterbolag till eller på annat sätt ingår i samma koncern som det i koncessionerade bolaget. Det andra fallet bygger på att de båda bolagen har ingått ett samarbetsavtal utan att något koncernförhållande föreligger. skall ge tillstånd till verksamheten. Av betydelse i tillståndsärendet är bl.a. om det föreligger försäkringsmässiga skäl för placering i utlandet och kvaliteten på den tillsyn som det utländska försäkringsföretaget är underkastat i hemlandet. Reglerna gäller fortfarande och återfinns i 1 a § LUF. Begreppet gränsöverskridande verksamhet har inte närmare definierats i lagen. Emellertid avses i huvudsak att en utländsk försäkringsgivare, vars hemort är ett land inom EES, från ett utländskt driftställe täcker en skadeförsäkringsrisk som är belägen i eller ingår ett livförsäkringsavtal med en i varaktigt bosatt fysisk person eller en här i landet verksam juridisk person. Motsvarande gäller om en svensk försäkringsgivare täcker försäkringar för risker belägna i ett annat EES-land eller för åtaganden som skall fullgöras i ett sådant land. Begreppet gränsöverskridande verksamhet ansluter nära till uttrycket friheten att tillhandahålla tjänster som används i EG:s försäkringsdirektiv för att beteckna försäkringsverksamhet som bedrivs i ett land utan att ett fast driftställe har etablerats där. Begreppet fritt tillhandahållande av försäkringstjänster definieras i artikel 12.1 i andra skadeförsäkringsdirektivet, som i sin tur hänvisar till artikel 2 d, samt i artikel 10.1 i andra livförsäkringsdirektivet [rådets direktiv /619/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om direkt livförsäkring, och med bestämmelser avsedda att göra det lättare att effektivt utnyttja friheten att tillhandahålla tjänster, och om ändring av direktiv /267/EEG], som hänvisar till artikel 2 e i samma direktiv. Artikel 10.1 i andra livförsäkringsdirektivet har upphävts genom tredje livförsäkringsdirektivet. Övriga bestämmelser kvarstår oförändrade. Såväl gränsöverskridande verksamhet som fritt tillhandahållande av försäkringstjänster syftar ytterst till ingående av försäkringsavtal på direktförsäkringsområdet. Emellertid har de båda begreppen delvis olika innebörd. Gränsöverskridande verksamhet förutsätter att det är fråga om ett aktivt handlande från försäkringsgivarens sida. Såsom gränsöverskridande verksamhet anses inte försäkringar som beviljas utan att försäkringsgivaren på något sätt bjudit ut sina tjänster (se prop. 1992/93:257 sid. 166). Fritt tillhandahållande av försäkringstjänster omfattar däremot i princip alla aktiviteter som syftar till ingående av försäkringsavtal oavsett om det är på den försäkringssökandes eller försäkringsgivarens initiativ som försäkringsavtal ingås. Att man i valde begreppet gränsöverskridande verksamhet framför fritt tillhandahållande av tjänster har historiska skäl. Enligt en utbildad praxis har försäkringssökande i fysiska personer, företag och andra juridiska personer rätt att, med undantag av trafikförsäkring, teckna försäkring också i utländska försäkringsföretag som saknar verksamhetsrättigheter i . Det förutsätts dock att det är den potentiella svenske försäkringskunden som själv tar initiativ till kontakt, tecknande av försäkring m.m. i det utländska företaget. Så snart som det utländska företaget på något sätt genom egna aktiviteter i söker att anskaffa försäkringar för sin räkning är detta att betrakta som ett led i det utländska företagets drivande av försäkringsrörelse som kräver verksamhetstillstånd här i landet. Skälen för regeringens förslag: Möjlighet för försäkringsgivare från tredje land att bedriva gränsöverskridande verksamhet i Det är angeläget att i största möjliga utsträckning låta försäkringsgivare från tredje land få verka i under samma förutsättningar som försäkringsgivare från EES-länderna. En av de frågor som bör övervägas är om försäkringsgivare från tredje land skall ges möjlighet att bedriva gränsöverskridande verksamhet i . tjänsteliberaliseringsstadgas liberaliseringsåtgärder omfattar bl.a. direktförsäkringstransaktioner mellan försäkringsgivare i ett OECD- land och försäkringstagare i ett annat. Bland annat föreskrivs frihet för gränsöverskridande verksamhet mellan . Inom har emellertid den uppfattningen kommit till uttryck att det inte föreligger någon generell rätt att bedriva gränsöverskridande verksamhet inom OECD-området när det gäller försäkringsgivare från som inte är anslutna till EU. Däremot bör gränsöverskridande verksamhet medges försäkringsgivare från sådana som uppställer motsvarande krav på sundhet, solvens och tillsyn som föreskrivs i EG:s försäkringsdirektiv. Rätten att bedriva gränsöverskridande verksamhet inom EU grundas på principerna om en enda auktorisation och hemlandstillsyn. Rätten gäller endast försäkringsgivare med säte inom EU/EES. Gränsöverskridande verksamhet av försäkringsgivare från länder utanför EES regleras överhuvudtaget inte av EG:s försäkringsdirektiv. Avsaknaden av reglering anses innebära att det enskilda medlemslandet får avgöra om det skall tillåta sådan anskaffningsverksamhet inom sitt territorium eller inte. Något formellt hinder mot att öppna möjlighet för försäkringsgivare från tredje land att bedriva gränsöverskridande verksamhet i föreligger således inte. Däremot kan tredjelandsreglerna på försäkringsområdet i vart fall anses tangera EG:s gemensamma handelspolitik. medger endast marknadsföring över gränsen av försäkringsgivare med hemort utanför EES och det endast i mycket begränsad utsträckning. Det är således tveksamt redan av den anledningen om bör driva en egen linje i frågan. Tveksamhet kan även råda om grundläggande skyddsintressen och tillsynskrav fullt ut kan tillgodoses i en sådan reform. Enligt regeringens mening saknas därför förutsättningar att nu öppna en generell möjlighet för försäkringsgivare från tredje land att bedriva gränsöverskridande verksamhet i . Utredningen har föreslagit att regeringen ges möjlighet att på basis av bi- och multilaterala avtal med främmande länder ge försäkringsgivarna i de länderna möjlighet att bedriva gränsöverskridande verksamhet här. Mot detta förslag reser sig den invändningen att genom GATS är bunden av principen om mest gynnad nation (MGN-principen). Denna princip innebär att den mest förmånliga behandling av tjänster och tjänsteleverantörer som ett visst land ger till något annat land måste utsträckas till att gälla alla länder som undertecknat tjänstehandelsavtalet på samma villkor. Enligt regeringens mening skulle den av utredningen föreslagna ordningen lätt kunna komma i konflikt med denna princip. Regeringen avstår därför från att införa utredningens förslag i denna del. Däremot är det av vikt att det även finns möjlighet för försäkringsgivare från tredje land att marknadsföra försäkringar i genom förmedlingsverksamhet av försäkringsgivare som har koncession i . Denna begränsade form av gränsöverskridande verksamhet skall alltså även i fortsättningen finnas kvar. Tillståndsreglerna för sådan marknadsföring bör dock ändras i syfte att klargöra att någon behovsprövning inte får göras vid tillståndsprövningen. Som framgått ovan inryms i det svenska begreppet gränsöverskridande verksamhet endast ett aktivt förfarande från försäkringsgivarens sida, t.ex. genom marknadsföring i tidningar eller telefonförsäljning. Situationen när en försäkringsgivare på förfrågan från en utländsk kund meddelar en försäkring, dvs. ett från försäkringsgivarens sida helt passivt tillhandahållande, inryms däremot inte i begreppet och omfattas alltså inte av dagens lagstiftning. Som tidigare nämnts skiljer sig begreppet gränsöverskridande verksamhet från det som används i EG:s försäkringsdirektiv där man talar om fritt tillhandahållande av tjänster. Detta har lett till att den svenska lagstiftningen inte helt överensstämmer med motsvarande bestämmelser i andra EU-länder. har i sitt remissyttrande påpekat att övriga medlemsländer har anledning att förvänta sig att de från inspektionen skall erhålla en underrättelse om de svenska bolag som skall tillhandahålla tjänster i ett annat land. EG-direktiven föreskriver en sådan underrättelse och att ett solvensintyg skall utfärdas. Åtminstone för de fall där ett svenskt försäkringsbolag skall tillhanda tjänster i ett annat bör, enligt mening, begreppet gränsöverskridande verksamhet innefatta även ett sådant passivt tillhandahållandet. Vidare menar att för nu aktuella fall, där en utländsk försäkringsgivare skall verka här i , skulle den gällande ordningen kunna bibehållas eftersom inspektionen ändå kan ta emot de underrättelser som kommer från andra länder. menar emellertid att det inte är en godtagbar lösning att ha olika innebörd i begreppet gränsöverskridande verksamhet i två lagar beroende på om den gäller för svenska eller utländska försäkringsgivare och föreslår därför att även ett passivt tillhandahållande av tjänster skall anses som gränsöverskridande verksamhet. Som sagts finns det historiska skäl till att man i har valt begreppet gränsöverskridande verksamhet framför fritt tillhandahållande av tjänster. Enligt nuvarande praxis är det som tidigare framgått tillåtet för enskilda i att själva vända sig till en utländsk försäkringsgivare för att ingå avtal om försäkringsskydd. Problemet är att EG-direktiven inte gör någon åtskillnad mellan aktiv och passiv verksamhet. Artiklarna 14, 16 och 17 i andra skadeförsäkringsdirektivet och artiklarna 11, 14 och 17 i andra livförsäkringsdirektiven i deras lydelse enligt artiklarna 34 36 i både tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet innehåller bestämmelser om tillhandahållande av försäkringstjänster. Av dessa regler framgår bl.a. att en försäkringsgivare som vill utnyttja rätten att, inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, driva verksamhet i ett annat medlemsland skall göra en anmälan till hemlandets behöriga myndighet och ange vilket eller vilka slag av risker man kommer att försäkra (tredje skadeförsäkringsdirektivet) resp. vilka åtaganden man kommer att göra (tredje livförsäkringsdirektivet). Därefter skall hemlandsmyndigheten inom efter anmälan från försäkringsgivaren överlämna ett intyg till värdlandsmyndigheten om att försäkringsföretagets kapitalbas inte understiger solvensmarginalen, vilka försäkringsklasser försäkringsföretaget har auktorisation att erbjuda samt vilka risker eller åtaganden som försäkringsgivaren avser att försäkra. Eftersom man i direktiven talar om tillhandahållande av tjänster innebär nu angivna regler att all verksamhet som drivs inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster skall anmälas till tillsynsmyndigheten, oavsett om försäkringskontraktet har kommit till stånd genom försäkringsgivarens aktiva verksamhet eller inte. Reglerna gör, som påpekat, att övriga medlemsländer har all anledning att förvänta sig att de från skall erhålla en underrättelse om de svenska bolag som skall tillhandahålla tjänster i ett annat land. Enligt regeringens mening föranleder det nu sagda att de svenska reglerna bör ändras på så sätt att även passivt tillhandahållande av tjänster omfattas av den svenska regleringen. Eftersom en enhetlig reglering bör gälla för samtliga försäkringsgivare inom EES bör denna ändring omfatta såväl svenska försäkringsbolag som tillhandahåller tjänster inom EES som försäkringsgivare från andra EES-länder som tillhandahåller tjänster i . Detta gör att ändringar måste införas såväl i den nu aktuella lagen om utländska försäkringsgivare som i försäkringsrörelselagen. Det kan här påpekas att även om varje tecknat försäkringskontrakt utgör tillhandahållande av en försäkringstjänst talar direktivbestämmelserna om att det är när ett företag önskar driva verksamhet i en eller flera medlemsstater som anmälan skall ske till de behöriga myndigheterna i hemlandet. Detta måste innebära att endast en enstaka meddelad affär inte kan anses utgöra någon verksamhet och därför inte bör kräva någon föregående anmälan till behörig myndighet. Verksamheten måste således vara av en viss omfattning för att man skall kunna tala om anmälningspliktig verksamhet. När det därefter gäller utländska försäkringsgivare från tredje land är frågan mer tveksam. Den praxis som gäller i i fråga om upphandling av försäkringar utomlands är i linje med principerna om fri tjänstehandel över gränserna som ställt sig bakom genom anslutningen till EU, och . Det synes därför inte vara förenligt med strävanden på det internationella området att inskränka möjligheterna att placera försäkringar utomlands, som försäkringssökande i alltid haft, genom reglering av sådan upphandlingsverksamhet. Inom EU finns ett mycket väl utvecklat samarbete mellan tillsynsmyndigheterna i de olika länderna. Detta gör att det anmälningssystem som gäller för försäkringsverksamhet över gränserna kan fungera enkelt och smidigt som tillsynen av företagen kan fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Något motsvarande samarbete finns inte med andra länder. Enligt regeringens mening skulle en skyldighet för utländska försäkringsgivare från tredje land att anmäla fall av passivt tillhandahållande av tjänster i vara i princip omöjlig att övervaka som de administrativa problemen skulle vara betydande. Regeringen finner det varken önskvärt eller ens praktiskt möjligt att genomföra en reglering av detta slag. Innebörden av begreppet gränsöverskridande verksamhet ändras nu alltså till att även omfatta ett passivt tillhandahållande av tjänster från försäkringsgivare inom EES. Däremot införs inte någon motsvarande skyldighet för försäkringsgivare från tredje land att anmäla fall av passivt tillhandahållande av tjänster. Detta leder till frågan om termen gränsöverskridande verksamhet bör ändras. Regeringen finner emellertid att så inte är fallet. Begreppet gränsöverskridande verksamhet är vedertaget i den svenska lagstiftningen och förekommer också inom övriga delar av det finansiella lagstiftningsområdet. De oklarheter som kan uppstå i frågan om tolkningen bör kunna undanröjas genom en mer preciserad lagstiftning och uttalanden i förarbeten. Det kan även påpekas att begreppet i stor utsträckning bara är praktiskt tillämpligt på försäkringsverksamhet inom EES-området. Ovanstående resonemang leder även till frågan om vad som gäller i de fall där en försäkringstagare på eget initiativ genom förmedling av en försäkringsmäklare upphandlar försäkringar utomlands. I de fall där avtal träffas med en EES-försäkringsgivare kommer, som en följd av den ändrade regleringen, affären att omfattas av reglerna om gränsöverskridande verksamhet. Däremot kommer inte försäkringsaffärer som ingås med en försäkringsgivare från tredje land att omfattas av lagregleringen. Gällande lagstiftning innehåller inte någon definition eller närmare precisering av begreppet gränsöverskridande verksamhet. Avsaknaden av legaldefinition och den begränsade vägledning som förarbetena till den gällande lagstiftningen ger har medfört viss oklarhet i rättstillämpningen. Detta gäller särskilt frågan om vilka aktiviteter som omfattas av gränsöverskridande verksamhet och därmed det särskilda regelsystem som gäller för sådan verksamhet. De svårigheter som råder när det gäller att bestämma huruvida en viss verksamhet är att anse som gränsöverskridande är naturligtvis till nackdel för såväl de myndigheter som har att tillämpa regelsystemet på ifrågavarande område som den enskilde försäkringsgivaren. Den omständigheten att gränsöverskridande verksamhet kräver särskilt tillstånd och att den som bedriver verksamheten utan sådant tillstånd riskerar att bli föremål för sanktioner, talar naturligtvis för att sådan verksamhet skall vara någorlunda entydigt definierad eller att det till ledning för rättstillämpningen anges vilka kriterier som är utmärkande för gränsöverskridande verksamhet. För att gränsöverskridande verksamhet skall föreligga måste åtminstone följande kriterier vara uppfyllda.