prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — EG- kommissionen har på svenskt initiativ utarbetat en försurningsstrategi med förslag på kostnadseffektiva åtgärder. De exakta krav på utsläppsminskningar av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak som följer av denna strategi och som kommer att gälla för del beräknas fastställas . Försurande utsläpp ger omfattande negativa effekter på mark, sjöar och vattendrag samt grundvatten. Förutom effekter på skogs- markens och sjöarnas biologi skadar dessa utsläpp bl.a. tekniska material, kulturhistoriskt värdefulla byggnader samt kulturföremål (se avsnitt 4.2.11 God bebyggd miljö). Allt detta medför också stora samhälls- ekonomiska kostnader. Det sura nedfallet ackumuleras i naturen och ger upphov till problem som det tar mycket att reparera. Även om det sura nedfallet skulle upphöra , kommer det att ta minst 50 innan marken har återhämtat sig helt. Känsligheten hos sjöar och ekosystem varierar mellan olika regioner i och är t.ex. extra stor i . I är barrskogsmarken, sjöar och vattendrag värst påverkade av försurningen. Stora delar av skogsmarken i sydvästra har försurats . av sjöarna är så försurade att 10 av antalet arter har försvunnit. Försurande ämnen i kombination med andra luftföroreningar har även medfört stora skador på kultur- föremål och byggnader samt inverkar negativt på människors hälsa. Särskilt uppmärksammat när det gäller kulturföremål är problemen med accelererad nedbrytning av hällristningar. hör till vårt lands märkligaste fornlämningar, tillkomna för mer än 2 , och representerar unika forsknings- och upplevelsevärden. Enligt bl.a. bedömningar kommer ett stort antal hällrist- ningar att vara helt utplånade om nedbrytningen får fortgå i nuvarande takt. Kritiska belastningar och luftutsläpp Målet innebär att depositionen av försurande ämnen inte överskrider kritiska belastningar för mark och vatten. Begreppet kritisk belastning används för att ange hur känslig en viss miljö är för nedfall av försurande ämnen med avseende på biologisk mångfald och ekosystem. Kritiska belastningar definierar alltså vad naturen tål utan att långsiktiga eller andra betydande skador uppkommer. Den norm för försurning av sjöar och vattendrag som de nordiska länderna kommit överens om innebär att av sjöarna och de större och medelstora vattendragen omkring skall ha en alkalinitet (förmåga att motstå försurning) högre än mekv/liter (milliekvivalenter per liter) under stabil period, dvs. Kortvariga perioder med högt vattenflöde av surt vatten, s.k. surstötar, skall praktiskt taget inte förekomma. Vissa sjöar och vattendrag är naturligt surare, dvs. har en lägre alkalinitet än 0,05 mekv/liter och bör av den anledningen inte kalkas till högre värden än det ursprungliga. För att kritiska belastningar skall underskridas måste utsläppen av försurande ämnen till luft minska. För att undvika ökad korrosion av tekniska material måste halterna i luft underskrida svaveldioxid/m3 och kvävedioxid/m3 räknat som årsmedelvärde. beslut och mål har tidigare beslutat att nedfallet av svavel- och kväveföro- reningar skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller människors hälsa (prop. 1990/91:90 s. 25, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Det nya målet är en precisering av detta mål. mål för utsläpp av svaveldioxid innebar en minskning av svaveldioxidutsläpp med mellan och (prop. 1984/85:127, sid. 6, bet.1984/85:JoU28, rskr. 1984/85: 275). Dessutom har tidigare uttalats att svavelnedfallet behöver minska i sydvästra och i räknat års nivå och att kvävenedfallet behöver minska i södra och (prop. 1990/91:90 s. 28). Beslut har också fattats om att de svenska svavelutsläppen skall minska (prop. 1990/91:90, s. 25). I samband med miljöpolitiska beslut antogs utsläppsmålet att kväveoxidutsläppen skall minska räknat års nivå. När det gäller ammoniakutsläppen har antagit ett mål avseende minskning (prop. 1990/91:90 s. 25). En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra. Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet: I enlighet med skall verka för att EU-länderna gemensamt uppnår målet att arealen av ekosystem där kritiska belastningar överskrids minskar med i jämfört med nivå. Målet är en precisering i tiden av det tidigare målet att nedfallet av försurande ämnen skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller människors hälsa (prop. 1990/91:90). skall vara berett att inom ramen för acceptera att minska de svenska utsläppen av svaveldioxid till luft i med i storleksordningen års nivå. Delmålet bygger på ytterligare utsläppsminskningar som måste göras för att uppnå målet i . Utsläpp av kväveoxider från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Delmålet bygger bl.a. på målet i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer bör den parlamentariska beredningen överväga nytt delmål för utsläpp av kväveoxider. Behov av nya delmål För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad andra områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål. Ett exempel på en utgångspunkt för arbetet är att Utsläppen av ammoniak i bör fortsatt minska års nivå. I samband med miljöpolitiska beslut sattes målet att ammoniakutsläppen skulle minska . Målet har inte uppnåtts. Regeringen avser att uppdra åt att utarbeta ett nytt mål för ammoniakutsläppen från jordbruket som bättre återspeglar de regionala skillnaderna i ammoniakavgången. Myndigheterna skall även se över behovet av ytterligare nya delmål. Myndigheternas förslag utarbetas i nära samverkan med den parlamentariska beredningen som därefter utvärderar förslagen. Delmålet om kritisk belastning för försurning I enlighet med skall verka för att EU- länderna gemensamt uppnår målet att ekosystem där kritiska belastningar överskrids minskar med i jämfört med nivå. Målet är en precisering av det tidigare målet att nedfallet av försurande ämnen skall begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller människors hälsa (prop. 1990/91:90). Målet bygger på , där effekterna av de föreslagna utsläppsminskningarna tagits fram för de enskilda medlemsstaterna. Enligt svenska beräkningar överskred det sura nedfallet den kritiska belastningen för av skogsmark och sjöar. I uppskattas motsvarande siffra till . Skillnaden beror på förenklingar i den internationella depositionsberäk- ningsmodell som tillämpas i försurningsstrategin samt på regionala skillnader. Modellen medför att de svenska värdena underskattas när det gäller skogsmark. kommer av yta att drabbas av försurande nedfall som överskrider kritiska belastningar, förutsatt att de åtgärder som föreslås i genomförs och att strategins utsläppsmål uppfylls (se avsnitt 7.2 Försurning). Regeringens bedömning är att miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning i huvudsak kan uppnås inom en generation vad gäller kritisk belastning. Återhämtningsprocessen i mark och vatten kräver dock ofta en längre tidsrymd. Genom uppfyllelse av ovan angivna delmål samt genom redan planerade eller beslutade åtgärder, främst inom transportsektorn och enligt , bedömer regeringen det som möjligt att surhetsgraden i skogsmark kan vara återställd till naturlig nivå inom fyra generationer eller och att surhetsgraden i sjöar och vattendrag kan vara återställd till naturlig nivå . Regeringen bedömer vidare att av sjöarna och de större och medelstora vattendragen inom en generation kan ha en alkalinitet högre än mekv/liter under stabil period. Bedömningen bygger på den miljökvalitet för försurning av sjöar som man kommit överens om i de nordiska länderna. Delmålet om minskade utsläpp av svaveldioxid skall vara berett att inom ramen för acceptera att minska de svenska utsläppen av svaveldioxid till luft i med i storleksordningen års nivå. Detta mål är en skärpning jämfört med det tidigare och redan uppnådda målet om att utsläppen av svaveldioxid bör minska med mellan och (prop. 1984/85:127 s. 6) och målet att de svenska svavelutsläppen skall minska (prop. 1990/91:90 s. 25). Det nya målet motsvarar minskning räknat . Delmålet bygger på ytterligare utsläppsminskningar som måste göras för att uppnå målet i . För att uppnå detta mål krävs åtgärder framför allt inom industri- och transportsektorn. I MaTs-samarbetet (miljöanpassat transportsystem) har transportsektorn satt som mål att reducera utsläppen av svaveldioxid från transporter och jämfört med nivå. har i betänkandet Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1997:35) ställt sig bakom detta mål. I den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) gör regeringen bedömningen att utsläppen av svaveldioxid från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder bl.a. i enlighet med det uppdrag som gavs i samband med miljöpolitiska beslut, att upprätta och genomföra ett tioårigt program för översyn av industrins utsläppsvillkor i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Delmålet om minskade utsläpp av kväveoxider Regeringen anger i den transportpolitiska propositionen att utsläpp av kväveoxider från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå. För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder i syfte att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Målet avseende transportsektorn har redan föreslagits av regeringen i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56). För utsläpp inom övriga sektorer behövs ytterligare åtgärder bl.a. i enlighet med uppdrag om industrins utsläppsvillkor års miljöpolitiska beslut. Den största källan till kväveoxidutsläpp är, enligt regeringens bedömning, trafiken. De mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska utsläppen finns inom transportsektorn (se avsnitt 7.1 Vissa åtgärder på transportområdet). MaTs-samarbetets mål för kväveoxidutsläpp från transporter innebär en minskning och jämfört med . Även har ställt sig bakom detta mål. Delmålet om minskade utsläpp av ammoniak I samband med miljöpolitiska beslut antogs målet om att ammoniakutsläppen skall minska mellan och (prop. 1990/91:90 s. 25). Målet har inte uppnåtts. och har utrett möjligheterna att minska ammoniakutsläppen från jordbruket. Slutsatsen är att såväl utsläppen som möjligheten till reduktion varierar mellan olika delar av landet. gör bedömningen (rapport 4765, luft och gröna skogar) att utsläppen bör minska i . gör uppskattningen (rapport 1997:16) att föreslagna åtgärder avseende utfodring och gödselhantering förväntas leda till en reduktion på om dessa genomförs i hela landet. Regeringen avser att ge i uppdrag att utarbeta ett mål för ammoniakutsläpp som bättre återspeglar de regionala skillnaderna. Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet Grundprincipen bör vara att nedfallet och halterna inte skall överskrida den kritiska belastningen för de känsligaste skyddsobjekten. Från regional försurningssynpunkt är dessa skyddsobjekt mark, ytvatten och tekniska material (dvs. kablar, ledningar och andra stålkonstruktioner) samt kulturvärden. För att nå miljökvalitetsmålet måste det sura nedfallet i av svavel och kväve minska från dagens situation. Nedfallet måste minska mest i och mindre i norr. En uppskattning är att svavelutsläppen i måste minska med och kväveoxidutsläppen jämfört med dagens situation. Eftersom importerar av de försurande utsläppen från andra länder förutsätter en minskad försurning i att våra grannländer i , dvs. länderna norr om , minskar sina totala utsläpp av försurande ämnen jämfört med och att svaveldioxidutsläppen från internationell sjöfart i och minskas med . Minskningar av svavelutsläppen ställer framför allt krav på sjöfarten som svarar för av de svenska utsläppen. Ett system med miljödifferentierade farledsavgifter infördes och innebär att åtgärder som vidtas för att minska fartygsutsläpp av svavel och kväveoxider premieras genom minskade avgifter (se avsnitt 7.1 Vissa åtgärder på transportområdet). För att begränsa utsläppen från fasta anläggningar används dels en svavelskatt som motsvarar per kg svavelinnehåll i bränslet, dels regler som begränsar den maximala svavelhalten i olja. Riktlinjer för tillämpning av den löpande ompröv- ningen av industrins utsläppsvilkor enligt miljöskyddslagstiftningen kommer också att bidra till minskade svavelutsläpp. Genom nu planerade eller beslutade åtgärder bedömer regeringen att åtgärder inom industrin samt sjöfarten kommer att leda till minskning av svavel- utsläppen jämfört med dagens situation. För att nå reduceringen på svaveldioxid krävs dock ytterligare åtgärder. En fortsatt minskning av utsläppen kan åstadkommas genom sänkt svavelhalt i eldningsoljor och genom ekonomiska styrmedel. Vidare åtgärdsförslag bör dock invänta de krav som kommer att ställas på i samband med kommissionens försurningsstrategi (se avsnitt 7.2 Försurning). För att nå de kväveoxidreduktioner som behövs är minskade utsläpp från trafiken av avgörande betydelse. Genom bilavgaslagstiftningen anges högsta tillåtna kväveoxidutsläpp från olika fordon. Miljöklassning av fordon och lokala miljözoner är viktiga styrmedel för vägtrafiken. Eftersom det finns tydliga samband mellan bebyggelsestruktur och transportbehov är också samhällsplaneringen ett verksamt styrmedel för att minska bilberoendet och därmed minska och förebygga utsläpp från vägtrafiken. Enligt en rapport om vägtrafikens kväveoxidemissioner , har utsläppen från vägtrafiken minskat med . Osäkerheten är dock förhållandevis stor och i rapporten anges osäkerhetsintervall på minst +/- . När de beslut som har fattats eller planeras inom EU omsätts i praktiken kommer avgasutsläppen från vägtrafiken att minska så mycket att källor som varit av begränsad betydelse blir intressanta att åtgärda. Det är därför viktigt att bredda arbetet med utsläppskrav till att omfatta även källor som t.ex. båtmotorer. återkommer regeringen med förslag om hur EU:s avgaskrav för vissa större dieseldrivna arbetsmaskiner skall införas i svensk lagstiftning. Även dessa maskiner är en betydande utsläppskälla för kväveoxider. Från energianläggningar tas en avgift ut för utsläpp av kväveoxider som också är ett viktigt styrmedel. Målet om att minska ammoniakavgången har inte nåtts. Ammoniakavgången från jordbruket, som är den dominerande källan, har istället ökat något. Viktiga insatser för att minska ammoniakavgången från jordbruket är bl.a. krav på hantering av flytgödsel och urin m.m. (prop.1994/95:119, bet. 1994/95:JoU22, rskr. 1994/95:423). har på uppdrag av regeringen (rapport 1997:16) redovisat möjligheterna att minska ammoniakavgången från jordbruket mellan och . De föreslagna åtgärderna baserade på dagens teknik, förväntas leda till en reduktion på mellan och om de genomförs i hela landet. har, utifrån nuvarande kunskapsnivå, skattat behovet av att reducera ammoniakbelastningen i med 10 . Slutsatsen är att behovet varierar mellan olika regioner. Regeringen avser att uppdra åt att utarbeta ett nytt mål för ammoniakavgång från jordbruket som bättre återspeglar de regionala skillnaderna. För att nå målen måste också jord- och skogsbruket bedrivas på ett sådant sätt att en återhämtning av mark och vatten vid minskande nedfall blir möjlig, se avsnitten 4.2.8 Levande skogar och 4.2.9 Ett rikt odlingslandskap. Kalkning av sjöar och vattendrag måste också fortsätta (se avsnitt 7.2 Försurning). Internationellt arbete Eftersom försurningen i i hög grad beror på utsläpp från andra länder i bedriver ett aktivt internationellt arbete för att få till stånd minskningar av andra länders försurande utsläpp. För att uppnå miljökvalitetsmålet om naturlig försurning skall aktivt agera internationellt. Följande åtgärder är aktuella: Delta i pågående arbete inom EU med en försurningsstrategi (se kapitel 7.2 Försurning). skall revidering göras av direktiven om svavelhalten i vissa flytande bränslen (93/12/EEG) samt stora förbränningsanläggningar (88/609/EEG). Ett direktiv med utsläppstak för svavel, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen (VOC) skall också utformas. Utöver detta skall fortsätta att aktivt arbeta med det s.k. Auto/Oil-programmet för att begränsa utsläppen från vägtrafiken. Driva frågan om minskad svavelhalt i fartygsbränsle inom EU, bl.a. genom att verka för att svavelhalten regleras i EU-direktiv och att differentierade sjöfartsavgifter införs. () driva frågan om att få förklarad som ett kontrollområde för svavel med en högsta tillåten svavelhalt i fartygsbränsle på . Delta i samarbete mellan och genom FN- konventionen om begränsning av gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) i och för att nå en överenskommelse om ett nytt kväveprotokoll, ett multieffekt/multiföroreningsprotokoll, som skall ta hänsyn till försurning, övergödning och oxidantbildning 4.2.8 Levande skogar Regeringens förslag: Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas som den biologiska mångfalden be- varas samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas (miljökvalitetsmål 8). Miljökvalitetsmålet innebär: Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras. Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls. Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skyddas. Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. Kulturminnen och kulturmiljöer värnas. Skogens betydelse för naturupplevelser samt friluftsliv tas till vara. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Levande skogar bör kompletteras med delmål avseende hotade arter och skydd av skogsmark. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I förslag till formulering ingår inte skydd och bevarande av kulturmiljövärden och sociala värden. Remissinstanserna: Bland andra (SLU, och i är tveksamma till att målet inbegriper produktionsaspekter. SLU, , , m.fl. anser att många viktiga förslag till förändringar skulle kunna kvantifieras, tidssättas och utgöra åtgärdsmål. Olika instanser har dock olika uppfattningar om huruvida detta är en uppgift för eller sektorn liksom om det är meningsfullt med nationella mål för dessa förändringar. En rad förslag till preciseringar ges. Förslaget att undanta 700 000 ha produktiv skog bedöms som kostsamt av bl.a. SLU och i . Ökade statliga bidrag måste utgå för att möjliggöra detta. Flera av skogsnäringens representanter ifrågasätter nationella mål för detta även om förslaget är genomförbart med dagens lagstiftning och styrmedel. betonar många instanser det angelägna i att sätta upp mål för såväl skydd av skogsmark som av biologisk mångfald. Miljövårdsberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning (Miljövårdsberedningen, Skydd av skogsmark, SOU 1997:97). Remissinstanserna : Flertalet remissinstanser konstaterar att analysen är den bästa som gjorts av skyddsbehov för skogsmark, men framhåller osäkerheterna i underlaget och att det föreslagna skyddsbe- hovet därför måste ses som ett riktvärde. , , , , , , , Världsnaturfonden (WWF) m.fl. instämmer i beredningens förslag om ett preciserat skyddsbehov på kort till medellång sikt. anser emellertid att det saknas saklig grund för utredningens förslag att näringen skall avsätta 600 000 ha och ställer sig inte bakom denna del av förslaget. Samtliga myndigheter och flertalet övriga remissinstanser förespråkar ett genomförande . Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår ett övergripande miljökvalitetsmål för skogslandskapet. Målet är att skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Det föreslagna miljökvalitetsmålet Levande skogar relaterar till regeringens tre övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling, Skyddet av miljön, En hållbar försörjning och Effektiv användning. Målet omfattar både bevarande av den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer samt säkerställande av skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga. Miljökvalitetsmålet för skogen är formulerat så att det omfattar viktiga kriterier för ett önskat miljötillstånd för skogen som ekosystem. Målet innefattar inte bara den påverkan som skogsnäringens utnyttjande av skogen medför, utan också påverkan från t.ex. luftföroreningar och försurning av skogsmark som härrör från andra verksamheter i samhället. Förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet är beroende av lokala och regionala skillnader i skogslandskapet liksom skillnader i ägandestruktur för skogsmarken. Målet bör dock kunna vara uppnått i sin helhet inom en generation. Regeringens förslag till miljökvalitetsmål för skogslandskapet utgår från förslag till målformulering men med ett tillägg om skogens kulturella och sociala funktioner. Skälet till detta är skogens innehåll av kulturvärden och betydelse för människors närmiljö och friluftsliv. Målet skall vidare harmonisera med skogspolitikens miljömål i relevanta delar. Det bör även återspegla den hushållningsprincip för skogsmark som kommer till uttryck i naturresurslagstiftningen. Huvuddelen av det svenska skogslandskapet är en del av det omfattande bälte av barrskogar som sträcker sig runt norra halvklotet. En mindre del utgörs av lövskogar som liknar dem i sydligare delar av . Trots barrskogsbältets stora utbredning omfattar det ett litet antal länder. Andelen kvarvarande naturskogar i t.ex. och är större än i . sker avverkningar i dessa länder i långt snabbare takt och skogsvårdsåtgärder vidtas i liten omfattning. Barrskogarna och deras växt- och djurarter är en lika omistlig del av världens naturarv som regnskogarna i tropiska områden. Den svenska skogen är i allmänhet artfattigare än t.ex. den tropiska skogen, men beträffande främst lavar och mossor är artrikedomen väl så stor. har därför ett särskilt internationellt ansvar inom detta område. Skogslandskapet påverkas av såväl skogsbruk och annat nyttjande av skogen som av luftföroreningar av skilda slag från och andra länder. utnyttjas av den produktiva skogsmarken för skogsbruk. Många värdefulla naturskogar och andra skyddsvärda biotoper hotas av avverkning. Naturskogar har ersatts av högproducerande skogar och skogsbilvägar har brutit den orörda landskapsbilden. Sam-tidigt har mängden död ved och arealen gammal skog minskat. Antal rödlistade (hotade eller hänsynskrävande) arter i skogslandskapet är ca 1 800. Av dessa är beroende av död ved eller gamla träd (se fig. 12). Skogen är en viktig källa till förnybara råvaror och kommer därigenom att få en allt större betydelse i ett ekologiskt hållbart samhälle. En ökad användning av biobränslen framställda av skogsråvara är exempelvis en viktig åtgärd för att minska nettoutsläppen av koldioxid och därmed uppnå målsättningarna på klimatområdet. Utrymmet för uttag av råvara ur skogen är begränsat om produktionen skall vara långsiktigt hållbar och den biologiska mångfalden skall kunna bevaras. Detta ökar kraven på hushållning och effektiv användning av resursen, t.ex. genom ökad återanvändning och återvinning av fiberråvara. har haft regeringens uppdrag att utvärdera skogspolitiska beslut. Utvärderingen av skogsbrukets effekter på den biologiska mångfalden har gjorts i samarbete med . Myndigheterna redovisade resultatet till regeringen . Regeringen avser att redovisa resultatet av utvärderingen och sina ställningstaganden till myndigheternas förslag för i en särskild proposition .