prop · GL0363 · 1998-01-01 00:00:00 — Föreskrifterna härom bör därför tas in i lagen, med bemyndigande för regeringen att meddela verkställighetsföreskrifter. Denna befogenhet bör regeringen få överlåta åt en förvaltningsmyndig- het. I verkställighetsföreskrifterna bör närmare regleras hur prövningen skall ske, vilka handlingar som bör företes etc. De höjningar av beloppen som här föreslagits bör även omfatta rörelser som är i drift enligt befintliga tillstånd. Konsekvenserna härav behandlas närmare i avsnitt 17. 7.4 Vandelskravet Regeringens förslag: Reglerna för att uppfylla kravet på gott anse- ende preciseras i enlighet med gällande EG-bestämmelser. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i delar ut- redningens uppfattning att vandelskravet skall avgöras efter en helhets- bedömning. anser bl.a. att det är sökanden som skall visa sin lämplighet på motsvarande sätt som gäller för serve- ringstillstånd enligt alkohollagen (1994:1738). Skälen för regeringens förslag: I samband med en ansökan om till- stånd till yrkesmässig trafik eller när fråga om återkallelse av ett tillstånd aktualiseras bedöms sökandens respektive tillståndshavarens lämplighet. Därvid beaktas att sökanden/tillståndshavaren uppfyller kravet på gott anseende, vandel. Prövningen omfattar således vederbörandes personliga lämplighet som tillståndshavare och om personen i fråga kan förväntas följa de regler som gäller för näringen. Bristande laglydnad i olika avseenden skall således påverka bedömningen. Särskilt kan nämnas brott mot skattelagstiftningen, narkotikabrott, gäldenärsbrott och för- mögenhetsbrott. När ansökan gäller tillstånd till persontransporter bör begångna våldsbrott av olika slag givetvis inverka negativt på bedöm- ningen. När den särskilda taxiförarlegitimationen infördes framhölls i motiv- uttalandena (prop. 1993/94:168) att brott mot skatte- och uppbördslag- stiftningen av naturliga skäl i första hand bör tillmätas vikt vid lämplig- hetsprövningen i samband med trafiktillstånd och underförstått inte beträffande sökande av förarlegitimation. Det är av avgörande vikt att en tillståndshavare respekterar de be- stämmelser som reglerar transportbranschen. Det är här fråga om yrkes- trafikförfattningarnas bestämmelser, arbets- och vilotidsbestämmelser, hastighets- och belastningsbestämmelser eller andra bestämmelser som är väsentliga för säkerheten vid utövandet av transportverksamhet. Även trafikförseelser har i praxis ofta medfört att sökanden ansetts olämplig. I fråga om överträdelser av bestämmelser angående trafiken och trafik- säkerheten är det att märka att innehållet i och omfattningen av själva författningstexten varierat över tiden. Syftet med och tolkningen av be- stämmelserna har dock varit detsamma och någon ändring av synsättet har inte heller varit avsedd. Det är därför troligt att skillnaderna har sin grund i en strävan att skapa överskådliga och lättillämpade bestämmelser. I förarbetena till den nuvarande YTL (prop. 1987/88:78) framhölls också att 6 § första stycket i sak skall överensstämma med motsvarande regel i den tidigare bestämmelsen. Det förtjänar därför särskilt framhållas att all brottslighet som hänger samman med trafikregler och bestämmelser för att främja trafiksäkerheten liksom tidigare skall beaktas när en persons lämplighet i tillståndshänseende bedöms. Detta synsätt bör även råda vid vandelsprövningen inför en ansökan om den särskilda förarlegitimatio- nen för taxi. Bestämmelser om trafiken och trafiksäkerheten hänger så intimt samman med verksamheten i ett trafikföretag både tillstånds- havarens och förarens yrkesutövning att överträdelser av sådana be- stämmelser utan tvekan skall vägas in i en bedömning av en persons lämplighet i dessa hänseenden. Med den utgångspunkten elimineras också risken för motstridiga bedömningar i fråga om en person som lämplighetsprövas för såväl tillstånd till taxitrafik som för taxiförarlegi- timation. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte är möjligt eller ens önskvärt att i författningstexten uttryckligen ange alla de brott eller den misskötsamhet som skall beaktas vid bedömningen av en sökandes eller tillståndshavares vandel. Utgångspunkten vid prövningen av sökandens eller tillståndshavarens lämplighet måste med nödvändighet vara en helhetsbedömning av vederbörandes vandel, där enstaka överträdelser av mindre allvarlig art inte bör inverka menligt, medan all- varliga eller upprepade förseelser bör medföra att den prövade inte anses lämplig. Enligt artikel 3.2 i rådets direktiv /26/EG skall emellertid kravet på gott anseende inte anses uppfyllt eller inte längre uppfyllt vid vissa sär- skilt angivna förhållanden (se ovan avsnitt 6 s. 47 f.). Mot bakgrund härav anser regeringen att vandelskravet i yrkestrafik- lagen bör formuleras enligt EG-reglerna om gott anseende, vilka i sak nu återspeglas i reglerna om återkallelse av trafiktillstånd i 11 a § YTF. Vikten av vandelsprövningen som ett krav för erhållandet av trafiktill- stånd medför att de närmare reglerna om gott anseende bör tas in i lagen, liksom nuvarande bestämmelser för återkallelse av tillstånd. I fråga om misstanke om ett begånget brott skall utgöra grund för av- slag på en ansökan om tillstånd respektive ingripande mot ett trafiktill- stånd eller en taxiförarlegitimation skiljer sig situationen vid en ansökan ofta från den vid en ifrågasatt återkallelse av ett befintligt tillstånd eller legitimation. Det förekommer vidare i praxis vid bedömningen av andra slag av tillstånd att skillnad görs mellan ansökningsärenden och åter- kallelseärenden. bör därför, när misstanke finns om att ett brott begåtts, kunna åberopa detta förhållande som grund för att avslå en ansökan, medan det som regel bör krävas ett lagakraftvunnet avgörande i skuldfrågan innan en slutlig återkallelse av ett tillstånd eller en legitimation kan ske. 7.5 Villkor för tillstånd Regeringens förslag: Villkor för trafiktillstånd skall vid särskilda skäl få meddelas såväl i samband med att tillstånd ges som senare . Beslut om villkor skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Åsidosättande av villkor skall kunna utgöra grund för återkallelse av tillståndet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i understryker vikten av att nödvändiga rättssäkerhetsgarantier för meddelande av villkor ställs upp och att myndigheterna hanterar frågan med varsamhet. anser att lagtexten bör återspegla att villkor endast får meddelas när läns- styrelsen företagit en omprövning av tillståndet men inte funnit tillräck- liga skäl för återkallelse eller varning. Skälen för regeringens förslag: Varje trafikslag har sina särskilda förhållanden och problem som motiverar att specifika ramar kan behöva sättas upp för att verksamheten skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Förutom de allmänna regler som gäller för innehavare av trafiktillstånd kan det därför i vissa enskilda fall vara befogat att meddela villkor under vilka verksamheten får bedrivas. En allmän erfarenhet är dock att man i första hand bör lösa uppkomna problem med generellt verkande före- skrifter. I detta sammanhang förtjänar det att påpekas skillnaden mellan vad som här avses med föreskrifter respektive villkor. Föreskrifter är alltid av generellt slag och skall användas när förhållandena allmänt skall regleras inom ett visst område. Villkor skall däremot bedömas mot bak- grund av förhållandena i varje enskilt fall, t.ex. för varje trafiktillstånd. Även om föreskrifter således i första hand bör tillgripas kan före- skrifterna dock behöva kompletteras i enskilda fall. Med denna utgångs- punkt bör det också övervägas att villkor kan behöva meddelas även i fråga om redan befintliga tillstånd. Villkoren behöver inte förändra innehållet i själva tillståndet utan kan ta sikte på tillsynen av verksamheten. Exempelvis kan det ibland finnas fog för att ålägga tillståndshavaren att med vissa intervaller redovisa sina ekonomiska förhållanden. En sådan redovisningsskyldighet skulle, efter prövning i det enskilda fallet, kunna åläggas i form av ett villkor knutet till tillståndet. Det kan noteras att det i annan tillståndslagstiftning finns exempel på möjlighet att meddela villkor även , se t.ex. 7 § järn- vägssäkerhetslagen (1990:1157) samt 7 kap. 1 och 5 §§ alkohollagen (1994:1738). Även i körkortslagstiftningen ges möjlighet att meddela villkor efter det att körkortstillstånd har meddelats, se 44 § körkortslagen (1977:477), KKL, och 34 § körkortsförordningen (1977:722), KKF. I avsnitt 10.2 föreslår regeringen att länsstyrelserna skall bemyndigas att meddela föreskrifter om prisinformation, utmärkning av taxifordon och om den lokalkännedom som förare skall ha. Denna rätt för läns- styrelserna att meddela regionala/lokala föreskrifter skall således gälla generellt för taxitrafiken inom länet och kan förväntas minska men inte eliminera behovet av villkor för tillstånd till taxitrafik. För den s.k. hyr- verkstrafiken har t.ex. brukat föreskrivas att beställningar endast får ske från egna beställningskontor och att det inte får finnas utrustning på bilarna som visar att de är lediga för uppdrag (se närmare om hyrverk i avsnitt 10.2). Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att villkor skall kunna meddelas såväl i samband med tillståndsgivningen som senare under till- ståndstiden. Nödvändiga rättssäkerhetsgarantier för meddelande av villkor måste naturligtvis ställas upp. I det enskilda fallet måste det finnas särskilda skäl att meddela villkor. Häri ligger främst att det skall finnas ett klart dokumenterat behov av villkoret i fråga. Det bör i bedömningen också vägas in de olägenheter och de kostnader som tillståndshavaren åsamkas. Konkurrensförhållandena gentemot andra trafikutövare kan exempelvis ändras. Helhetsbilden bör därför vara utslagsgivande för om det är befogat och skäligt att villkor meddelas. Detta gäller när villkor meddelas i samband med tillstånd, men i än större utsträckning när villkor med- delas på ett senare stadium. De situationer som åsyftas gäller tillstånd till all slags trafik. Beträffande villkor för linjetrafik för att motverka skada för huvud- mannatrafiken skulle en länsstyrelses rätt att föreskriva sådana villkor för redan beviljade tillstånd kunna medföra alltför stora ingrepp i tillstånds- havarens verksamhet. En viss begränsning i rätten att meddela villkor bör därför även fortsättningsvis gälla. När har förflutit efter det att ett tillstånd till linjetrafik har meddelats och därefter bör dock tillståndets fortsatta giltighet kunna prövas på nytt under förutsättning att en trafikhuvudman eller ett järnvägsföretag, om de berörs av trafiken, begär det. En sådan begäran bör få ges in till prövningsmyndigheten tidi- gast och senast före utgången av den löpande tioårsperioden. Mot bakgrund av den särskilda reglering som gäller beträffande linje- trafik, bör villkor motsvarande dem som gäller enligt 9 § första stycket YTL kunna meddelas endast i samband med att tillståndet ges och därefter med att tillståndet omprövas. Beslut om villkor bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt motsvarande regler som gäller för själva tillståndet. Om ett villkor på ett väsentligt sätt har åsidosatts bör detta förhållande kunna utgöra grund för återkallelse av tillståndet. 7.6 Tidsbegränsade tillstånd Regeringens bedömning: Någon begränsning av giltighetstiden för trafiktillstånden enligt YTL bör inte införas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i anser att samord- nings- och tillsynsskäl talar för att de svenska trafiktillstånden bör tids- begränsas i enlighet med och att i allt fall en tidsbe- gränsning bör införas för tillstånd till taxitrafik. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har enligt direk- tiven haft att överväga om ett svenskt trafiktillstånds giltighetstid skall vara begränsad såsom de internationella yrkestrafiktillstånd som med- delas enligt . Regeringen delar utredningens uppfatt- ning att generellt tidsbegränsade tillstånd enligt YTL skulle ta onödiga resurser i anspråk och minska utrymmet för tillsyn av de tillståndshavare där anledning till kontroll är påkallad. En generell tidsbegränsning av tillstånden medför även onödig byråkrati. Den löpande tillsynen från sida bör dessutom vara så omfattande och regelbunden att den redan därigenom fyller samma funk- tion som en tidsbegränsning. Till detta kommer den ovan (avsnitt 7.5) föreslagna möjligheten att när tillstånd meddelas eller senare förena tillståndet med nödvändiga villkor. Ett tillstånd kan även tidsbegränsas då det föreligger särskilda skäl, t.ex. då de ekonomiska förhållandena kräver det. De internationella tillstånd som regleras i EG-bestämmelserna förut- sätter i princip att sökanden innehar ett nationellt tillstånd. EG-tillstånden kan därmed sägas vara accessoriska. Någon lämplighetsprövning sker inte vid utfärdandet av ett EG-tillstånd. Mot den bakgrunden ter det sig naturligt att de inhemska tillstånden gäller tills vidare och bygger på att varje land utövar tillsyn och genomför en lämplighetsprövning över tiden. Regeringen delar därför utredningens ståndpunkt att någon be- gränsning av giltighetstiden för trafiktillstånd enligt YTL inte bör göras. 7.7 Återkallelse av tillstånd Regeringens förslag: Reglerna om återkallelse av trafiktillstånd ges i lag. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller läm- nar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: De krav som ställs på en sökande är i stort sett desamma vid prövningen av en ansökan som i en tillsynssitua- tion, även om tillståndsmyndigheterna vanligen ställer något högre krav i fråga om en ny sökande än beträffande den som redan har ett tillstånd. När ett tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik återkallas för en fysisk person är det den personen som diskvalificeras. När tillståndshavaren är en juridisk person är det inte lika självklart vem som drabbas av åtgär- den, dvs. den juridiska personen i sig eller den eller de fysiska personer som företräder denne. De personer vilkas lämplighet prövas av till- ståndsmyndigheten anges emellertid i lagen. Följden av en återkallelse bör därför vara bl.a. att en person som diskvalificerats såsom företrädare för ett bolag även bör underkännas som företrädare för en annan juridisk person, där han har ett motsvarande inflytande. Av direktiv /26/EG följer vidare att myndigheterna i förekommande fall skall föreskriva en tillräcklig tidsfrist för utseende av en ersättare (artikel 6.2). Regeln har sin motsvarighet i nuvarande 11 b § YTF. De närmare grunderna för återkallelse i YTF (11 a §) har utformats till följd av medlemskap i . I likhet med vad som ovan anförts angående vandelskravet bör återkallelsereglerna formuleras enligt mot- svarande EG-regler (se avsnitt 7.4). Reglerna om återkallelse är så avgörande för den enskildes framtida yrkesverksamhet och försörjningsmöjligheter att bestämmelserna bör föras över till lagen. 7.8 Varning Regeringens förslag: Ett beslut om varning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Enligt Kammarrätten i kan ett mer en- hetligt varningssystem erhållas om rekvisiten för varning ändras så att varning kan meddelas i stället för återkallelse om särskilda skäl före- ligger, såsom är fallet enligt bl.a. körkortslagen och alkohollagen. Läns- rätten i anser att de följder som ett beslut om varning medför inte omfattas av ett tillräckligt rättsskyddsbehov för att varnings- beslutet skall kunna överklagas. Skälen för regeringens förslag: Om missförhållandena i en trafik- rörelse inte är av allvarlig art, kan i stället för återkallelse varning med- delas (15 § andra stycket gällande YTL). Beslut om varning får dock inte överklagas. Meddelandet av en varning är en sådan uppgift om till- ståndshavaren som förs in i det av förda yrkestrafikregistret. I förarbetena till den nu gällande YTL anförde Lagrådet beträffande var- ningsinstitutet (prop. 1987/88:78 om avreglering av yrkestrafiken bilaga 5 s. 102) att den myndighet som prövar frågor om varning borde ges större frihet och att det bl.a. fick anses angeläget att en sådan åtgärd kan vidtas på ett tidigt stadium, innan de uppkomna missförhållandena har hunnit bli så allvarliga att tillståndet bör återkallas. Regeringen anser att den gällande ordningen där ingripandet sker har stora fördelar och bör bestå. En ordning där varning kan meddelas i stället för återkallelse om särskilda skäl före- ligger, riskerar dessutom att komma i konflikt med gällande EG-regler. förekommer i ett flertal moderna tillsynslagar såsom KKL, alkohollagen (1994:1738) och fastighetsmäklarlagen (1995:400). Varningar som meddelas i dessa sammanhang får överklagas. Något bärande skäl för att bedöma en varning enligt YTL annorlunda är svårt att finna. Rättssäkerhetsskäl talar fastmer för att ett myndighetsbeslut om varning enligt YTL bör få överklagas. När en helhetsbedömning av en tillståndshavare görs kan t.ex. en tidigare varning vara den avgörande faktor som medför en återkallelse av tillståndet. Regeringen föreslår därför att beslut om varning skall få överklagas. Den nödvändiga begränsningen i prövningsmöjligheterna finns i bestämmelserna om prövningstillstånd. 7.9 Hinder för ny ansökan efter återkallelse eller avslag på ansökan Regeringens förslag och bedömning: En ny bestämmelse införs som medför att tillsynsmyndigheterna vid avslag på ansökan om trafik- tillstånd på grund av brister i vandelskravet skall bestämma under vilken den prövade skall anses fortsatt olämplig att driva yrkesmässig trafik. Den motsvarande regeln vid återkallelse bör be- hållas i nuvarande form. Reglerna ges i lag. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att regeln om s.k. spärrtid vid återkallelse bör tas bort. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig har Läns- rätten i och Länsrätten i tillstyrkt för- slaget. Kammarrätten i ställer sig däremot tveksam till för- slaget och har avstyrkt utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I samband med en återkallelse på grund av brister i vandelskravet anges den tidsrymd på lägst och högst under vilken vederbörande person eller bolag skall anses olämplig att bedriva yrkesmässig trafik (11 a § YTF). Någon motsvarande bestämmelse vid ett avslag på en ansökan om trafik- tillstånd finns däremot inte. Utredningen anser att denna s.k. spärrtidsregel skall utmönstras. Som skäl anförs bl.a. att ett behov av spärrtidsregler inte tidigare uttalats, trots en mångårig lagstiftning på området. Vidare pekas på att det i annan tillståndslagstiftning saknas bestämmelser om en särskild karenstid, som övriga nordiska länders regelverk saknar enhetliga spärr- tidsbestämmelser. Det konstateras även att EG-reglerna inte kräver att sådana bestämmelser skall finnas. Enligt utredningen skulle dessutom en bestämmelse om spärrtid behöva kompletteras med en regel om att till- ståndsmyndigheten efter ansökan i vissa fall får häva återkallelsen eller sätta ned spärrtiden om nya omständigheter har inträffat eller blivit kända, vilket ytterligare skulle komplicera spärrtidsinstitutet. Utred- ningen menar i stället att den fasta praxis som utbildats med utgångs- punkt i uttalanden i förarbetena till återkallelsebestämmelsen (prop. 1987/88:78 s. 42) alltjämt bör gälla och ligga till grund för länsstyrelser- nas bedömning. Därtill anför utredningen att av tillståndsmyndigheten väl motiverade beslut bör kunna tjäna som information till den enskilde sökanden eller tillståndshavaren i fråga om den tidsrymd som bör förflyta innan tillstånd om inte nya omständigheter inträffar av betydelse för bedömningen åter skulle kunna beviljas. Såsom utredningen anfört skall prövningsmyndigheten, efter det att en ansökan avslagits eller ett givet tillstånd återkallats, vid en ansökan om nytt tillstånd företa en förnyad prövning i hela dess vidd. Vid den nya prövningen tas hänsyn till alla mellankommande händelser som kan ha förändrat sökandens förutsättningar som yrkesutövare, varför det ibland kan uppkomma situationer där det kan te sig stötande att den som klarar en sådan prövning skall diskvalificeras som yrkesutövare på grund av en under andra förhållanden utmätt olämplighetstid. Det finns även situa- tioner där en sökande inte heller efter en maximalt utdömd olämplighetstid kan anses lämplig. Det kan t.ex. gälla vid grov ekono- misk brottslighet, då näringsförbud beslutats. Den ut- mätta tidsrymden underlättar emellertid för den enskilde att veta när en ny ansökan tidigast kan beviljas, så att han bättre kan planera sin fram- tida yrkesverksamhet. Vidare torde ärendebelastningen hos prövnings- myndigheterna komma att minska Det är i och för sig riktigt att EG-reglerna inte ställer något uttryckligt krav på spärrtid. Enligt rådets direktiv /26/EG skall dock medlems- staterna säkerställa nationella regler för att kravet på gott anseende fort- satt skall anses som icke uppfyllt tills återupprättande ägt rum eller annan åtgärd med likvärdig effekt vidtagits (artikel 3.2). Ett utmönstrande av regeln om olämplighetstid torde således kräva ett annat regelsystem. Mot bakgrund av det här anförda är det regeringens uppfattning att regeln med bestämmande av tid under vilken sökanden fortsatt skall anses olämplig bör bestå. Av samma skäl som anförts bör en motsvarande bestämmelse in- föras vid avslag på ansökan om trafiktillstånd på grund av bristande vandel. Vid en ansökan kan det dock vara svårare att bedöma hur som kvarstår innan en ny ansökan bör komma i fråga, eftersom orsaken till olämpligheten kan ligga olika långt tillbaka i tiden. Den kortaste tiden som den prövade skall anses olämplig bör därför i denna situation kunna bestämmas till än vid en återkallelse. Den av prövningsmyndigheten utmätta tiden bör emellertid inte be- nämnas som spärrtid för att undvika förväxling med körkortsreglerna. I körkortssammanhang innebär nämligen spärrtidens utgång ofta att till- ståndet återställs. Den här beskrivna olämplighetstiden är emellertid en ren karenstid innan en ny prövning kan ske. 7.10 Omedelbar giltighet för beslut om återkallelse Regeringens förslag: Ett beslut om återkallelse av trafiktillstånd skall gälla efter det att beslutet delgetts trafikutövaren om inte annat förordnas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Enligt huvudregeln i 18 § YTF gäller ett beslut enligt YTL och YTF . Ett beslut om återkallelse av trafiktillstånd gäller dock inte förrän beslutet har vunnit laga kraft, om det inte föreligger särskilda skäl att bestämma annat. Ett beslut om åter- kallelse av en taxiförarlegitimation gäller således enligt den nuvarande lydelsen , vilket överensstämmer med regleringen beträffande körkortsåterkallelser (45 § andra stycket KKL). I regeringens prop. 1988/89:26 om instansordningen enligt yrkes- trafiklagstiftningen, m.m. diskuterades frågan huruvida den vars tillstånd återkallats bör få rimlig tid på sig att avveckla sin rörelse. Departementschefen uttalade då som sin mening att befogenheten att återkalla ett tillstånd får anses innefatta även rätten att bestämma när tillståndet skall upphöra att gälla. Beträffande annan tillståndslagstiftning kan noteras, att beslut enligt alkohollagen (1994:1738) gäller , om inte något annat anges i beslutet (9 kap. 1 §). Även Fastighetsmäklarnämndens beslut att återkalla registreringen för en fastighetsmäklare gäller , dock utan möjlighet för nämnden att förordna annat (8 § andra stycket fastighets- mäklarlagen (1995:400). Vidare skall enligt 10 kap. 2 § vapenlagen (1996:67) en polismyndighets eller en domstols beslut gälla , om inte annat förordnas. Redan i den av antagna prop. 1993/94:168 Ökad tillsyn av den yrkesmässiga trafiken (bet. 1993/94:TU29, rskr.