prop · GL0389 · 1998-01-01 00:00:00 — Väsentligt är förstås också att resurser avsätts i samma takt som nya uppgifter läggs på Högkommissarien; hennes kontor pressas nu att genomföra ett växande antal beslut med oförändrade resurser. En mängd av nya texter och processer är med andra ord inte önskvärd, betoningen bör snarare ligga på att effektivisera de etablerade mekanismerna. De enskilda organisationerna deltar i möten inom kommissionen och underkommissionen och medverkar genom sina inlägg till att väsentlig information kommer in i diskussionerna. Deras konkreta information om situationen i olika länder och även om enskilda fall har gett förstärkt innehåll till de mekanismer som upprättats för att övervaka efterlevnaden av normerna. De har också varit pådrivande för beslut om nya normer och för en effektivisering av övervakningsmekanismerna. understryker den avgörande positiva roll de enskilda organisationerna spelar för FN-arbetet för de mänskliga rättigheterna. Sammanfattningsvis kommer regeringen som att lägga huvudvikten på att staternas efterlevnad av existerande normer förbättras. verkar därför för att övervakningsmaskineriet inte urholkas, utan tvärt om stärks. Kommissionen bör besluta om granskning av ytterligare länder där allvarliga kränkningar förekommer. Mandaten bör förstärkas för de rapportörer och arbetsgrupper som fått i uppdrag att granska förekomsten av brott mot de mänskliga rättigheterna. Förslag om nya instrument och mekanismer bör prövas kritiskt som pågående diskussioner om barnsoldater, om åtgärder för att förebygga tortyr och förbättra förhållandena på slutna anstalter samt om skydd för rättighetsaktivister bör fullföljas med kraft. verkar vidare för att kommissionen behandlar åtgärder mot diskriminering av kvinnor. Behovet av att rationalisera mekanismerna bör analyseras i syfte att effektivisera processerna. 11.7 rollen oklar för förebyggande av diskriminering och skydd av minoriteter skapades för att åt FN:s kommission för de mänskliga rättig- heterna förbereda bl.a. arbetet kring minoritetsfrågor. I praktiken har underkommissionen kommit att sysselsätta sig med en rad frågor för vilka den inte nödvändigtvis har kompetens. Därmed har dess mandat och roll blivit oklara. är tänkt som ett expertorgan med oberoende medlemmar utsedda på egna meriter, om än nominerade och valda av regeringarna. Flera av medlemmarna har emellertid agerat som representanter för sina regeringar snarare än som fristående sakkunniga. Kvaliteten i arbetet har också på annat sätt försämrats. kommer inom ramen för pågående diskussioner inom bl.a. EU att verka för en genomgripande reform som skulle innebära att antalet medlemmar av underkommissionen reduceras, att tydligare kriterier formuleras rörande medlemmarnas oberoende och sakliga kompetens, att arbetsformerna och dagordningen rationaliseras så att underkommis- sionens arbete blir mer meningsfullt för kommissionen och konventions- kommittéerna. 11.8 Rapportörer, arbetsgrupper och särskilda representanter nya länder och teman Genom resolutioner inom kommissionen för de mänskliga rättigheterna har rapportörer tillsatts om såväl landsituationer som tematiska problem. Antalet landrapportörer uppgår nu till tolv och avser bl.a. , , , , , och . De tematiska rapportörerna eller arbetsgrupperna är nu fjorton och inbegriper bl.a. våld mot kvinnor, barnprostitution och handel med barn, rättsväsendets oberoende, religionsförföljelse, tortyr, tvångsmässiga försvinnanden, summariska avrättningar och godtyckliga frihetsberövanden. Därutöver har generalsekreteraren utsett särskilda representanter i några fall (, internflyktingar samt barn i väpnade konflikter); dessa fungerar i praktiken på liknande sätt som kommissionens rapportörer. Kretsen av länder under granskning bör enligt svensk uppfattning utvidgas. Dels finns uppenbara sakliga skäl härför, bl.a. skulle detta reducera grunden för beskyllningar om selektivitet och därmed stärka tilltron till och effekterna av detta granskningsmaskineri. Enligt svensk uppfattning har besluten om rapportörer och arbetsgrupper varit befogade; de aktuella förhållandena har rättfärdigat övervakning och rapportering. Det betyder dock inte att det saknas anledning att diskutera prioriteringar inom ramen för systemet. Regeringar reagerar som regel negativt på beslut om att utvecklingen i deras land skall följas av en särskild rapportör. I vissa fall vägras FN- rapportören inresa i landet; exempel är , och . Reaktionerna från t.ex. /, och har också varit negativa. Sådan obstruktion har självfallet försvårat rapportörernas arbete men också bekräftat att systemet är relevant. 11.9 Konventionerna ökad anslutning Sex av de av FN antagna konventionerna för de mänskliga rättigheterna har en särställning därigenom att staternas efterlevnad av konventions- åtagandena övervakas av en till varje konvention knuten kommitté. De sex konventionerna, som samtliga ratificerats av , är följande: Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (1966) med Fakultativt protokoll om möjlighet till klagomål (1966) och Andra fakultativa protokollet syftande till dödsstraffets avskaffande (1989); Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (1966); Internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (1965); Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (1979); Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1984); Konventionen om barnets rättigheter (1989). Dessa konventioner innehåller krav om att staterna som ratificerat konventionerna rapporterar om hur konventionerna efterlevs. Avsikten är att detta skall vara något mer än en formalitet, enskilda organisationer och relevanta yrkesgrupper samt myndigheter bör ges tillfälle att lämna synpunkter när respektive rapport utarbetas. Efter det att rapporten behandlats inom övervakningskommittén bör dess rekommendationer också delges samma berörda grupper. Övervakningskommittéerna betonar starkt denna nationella dimension av processen, och på den punkten finns utrymme för förbättringar också på svensk sida. För att göra processen meningsfull försöker övervaknings- kommittéerna samverka med relevanta internationella och nationella organisationer och organ. , till exempel, har strävat efter att utveckla nära kontakter med enskilda organisationer, också på nationell nivå, och med FN-organ som , , , WHO och . En annan tendens är att kommittéerna gör kopplingar mellan de egna slutsatserna och bistånd. Konventionskommittéerna har en viktig roll att klargöra tolkningen av normerna. Några av dem formulerar s.k. allmänna kommentarer till respektive artiklar som ofta är av värde också för den nationella diskussionen i enskilda stater. En konventionskommittés uttalanden efter det att den granskat ett lands rapport eller beslutat om ett enskilt klagomål utgör en auktoritativ tolkning av staternas ansvar enligt konventionen. Uttalandena är emellertid inte domslut likt sådana i den europeiska eller den interamerikanska domstolen för mänskliga rättigheter. En stat som genom ratifikation accepterat den individuella klagorätten bör dock full- följa detta sitt åtagande och rätta sig efter kommitténs uttalande. rekommenderade de stater som ännu inte ratificerat de sex konventionerna att göra så. av staterna har emellertid ännu inte ratificerat någon av de två konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Bara drygt hälften av FN:s medlemsstater har ännu ratificerat den speciella konven- tionen mot tortyr, trots att långt fler ställt sig bakom det allmänna tortyrförbudet i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och ännu fler bakom motsvarande norm i . Ett närliggande problem utgör de reservationer som gjorts i samband med ratifikation; sådana har inlämnats av en rad konventionsstater. En del av reservationerna är så svepande att de skapar oklarhet om statens åtagande. Några regeringar, bland dem, bevakar frågan systematiskt och reagerar officiellt när reservationer som står i strid med konventionernas ändamål och syfte kommer in från andra stater. Sådana invändningar är ett bidrag till att stärka konventionssystemet. 11.10 Konventionssystemets problem Konventionssystemet befinner sig i kris. Resurserna är på intet sätt i nivå med den underförstådda ambitionen. Samtliga kommittéer har en kö av rapporter som väntar på att bli genomgångna. Detta har till en del dolts av problemet att en rad stater rapporterar mycket sent eller inte alls. Vore det inte för detta förhållande skulle Högkommissariens kontor och övervakningskommittéerna vara överbelastade bortom bristningsgränsen. När kommittéerna nu börjat vidta åtgärder för att pressa försumliga regeringar att lämna in rapporter blir följden att problemen i konventionssystemet ännu mer kommer upp till ytan. Krisen handlar inte bara om att kommittéerna inte hinner behandla inkomna rapporter inom rimlig tid, vilket i sig är allvarligt. Lika oroande är att kvaliteten i arbetet har satts i fara. är många av diskussionerna mellan konventionskommittéerna och regeringsföre- trädare otillfredsställande, delvis som en följd av resursbristerna inom kommittéerna. Sker inte en förbättring kommer snart hela systemet att förlora i trovärdighet. Det i sin tur skulle få negativ inverkan på den viktiga del av processen med självprövning och fokuserad debatt som ligger på nationell nivå. Ett annat resursproblem, i såväl tid som pengar, gäller de individuella klagomålen inför tre av kommittéerna (konventionerna om medborger- liga och politiska rättigheter, om eliminering av rasdiskriminering samt mot tortyr). ligger cirka 800 klagomål hos kommittéerna och antalet växer, trots att endast ett fåtal konventionsstater tillåter sådana klagomål riktade mot landet. De långa väntetiderna leder till att hela systemet måste utvärderas. För systemets fortsatta trovärdighet behövs en fördjupning av kommittéernas arbete liksom en mer övergripande diskussion om mekanismerna för den individuella klago- rätten i ljuset av kommittéernas oförmåga att hantera processen. Klart är att det inte finns förutsättningar att också införa individuell klagorätt under konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det är inte meningsfullt att introducera nya normer och mekanismer även sådana som i och för sig är högst motiverade förrän systemet reformerats så att förändringarna har förutsättningar att fungera tillfredsställande. Vikten av kvalitet i övervakningssystemet måste betonas. Ytterligare resurser behöver tillföras kommittéerna som kommittéernas arbete måste effektiviseras. Vad som behövs är således: 1. en helt annan nivå av sekretariatsservice och därmed större resurser, 2. nya och effektivare arbetsmetoder, 3. förbättrad kompetens inom själva kommittéerna, samt 4. bättre samarbete från konventionsstaternas sida. 11.11 Högkommissarien och hennes kontor resursbrist Högkommissarien för de mänskliga rättigheterna skall enligt sitt mandat bl.a. spela en aktiv roll för att förhindra och eliminera kränkningar av de mänskliga rättigheterna; uppmuntra internationellt samarbete; samordna och integrera systemet för de mänskliga rättigheterna; rationalisera, utveckla och stärka FN-maskineriet på området mänskliga rättigheter i syfte att förbättra dess effektivitet. Dessa uppgifter är krävande och Högkommissarien behöver stöd för att kunna uppnå resultat. Regeringarna bör samarbeta med henne i rollen av internationellt samvete för mänskliga rättigheter, de bör medverka till att hon får gehör inom FN-systemet och de bör försäkra henne om resurser som gör att hennes kontor kan börja arbeta under drägliga förhållanden. De ansträngningar som gjorts att omstrukturera, rationalisera och datorisera verksamheten skall nu fullföljas; det är viktigt att de strävandena blir framgångsrika. stödjer reformerna och rationaliseringarna och verkar för större anslag till verksamheten. Det bör i huvudsak ske över den reguljära budgeten. Finansiering genom öronmärkta bidrag från vissa regeringar tenderar att underminera den legitimitet som följer av att det är hela världsorganisationen som står bakom programmet. Däremot skulle en öppen frivilligfond till Högkommissariens förfogande stärka hennes verksamhet utan att oför- delaktigt styra inriktningen. föreslår en sådan lösning i avvaktan på högre anslag från budgeten. 11.12 Tekniskt bistånd och rådgivande tjänster Högkommissariens kontor driver ett förhållandevis blygsamt biståndsprogram, delvis finansierat av en frivillig fond. Det organiserar seminarier och kurser om konventionerna och övervakningsmekanis- merna. Det erbjuder också direkt rådgivning till regeringar, exempelvis om processen att sammanställa rapporter till konventionskommittéerna. Ett program som expanderat är rådgivningen vad gäller nationella institutioner, dvs. strukturer för oberoende bevakning och rapportering på nationell nivå kring de mänskliga rättigheterna, t.ex. ombudsmän. En växande del av verksamheten sker nu via fältkontor. Högkom- missarien har representanter i bl.a. , , , , , , , , , och . På de kontoren finns nu sammantaget fler medarbetare än på högkvarteret i . Inriktningen av dessa fältkontor skiftar beroende på förhållanden och överens- kommelser men i huvudsak är de alla inriktade på att bistå regeringarna att etablera institutioner till de mänskliga rättigheternas försvar. I detta ingår ofta specialutbildning för personer inom relevanta yrkeskategorier, t.ex. poliser och domare. En viktig uppgift för Högkommissariens representanter är att genom sin närvaro medverka till att dämpa motsättningar och konflikter som annars skulle kunna leda till kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Det var en av uppgifterna för Högkommissariens operation i . Detta innebär att det på fältkontoren också kan läggas uppgiften att rapportera om den aktuella utvecklingen vad gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Detta program skall nu utvärderas och omprövas. Det är väsentligt att den översynen också tar upp huvudfrågan om arbetsfördelningen mellan Högkommissarien och fackorgan, program och fonder. Det är rimligt att Högkommissarien organiserar direkta insatser för rådgivning, då utnyttjandet av andra FN-organ skulle vara en omväg, och därmed har en viss fältverksamhet. I övrigt bör inriktningen vara att Högkommissariens kontor utvecklar en saklig expertis som står till biståndsorganens tjänst, snarare än att kontoret självt etablerar sig som ett separat biståndsorgan. Detta tycks också vara i linje med generalsekreterarens önskan att integrera de mänskliga rättigheterna i alla FN-program. Ett politiskt problem som kastat skugga över Högkommissariens biståndsprogram har gällt samspelet mellan stöd till institutionsutveckling och övervakningen av utvecklingen i fråga om respekten för de mänskliga rättigheterna. Det bör slås fast som en viktig princip att bägge dessa aspekter bör rymmas inom programmen. Bistånd och övervakning är inte alternativ, de är kompletterande aspekter av samma strävan. skall i verka för att: de mänskliga rättigheterna genomsyrar FN:s hela verksamhet de mänskliga rättigheterna ges ökad uppmärksamhet i de freds- bevarande programmen de ekonomiska och sociala programmen ges en tydlig rättighets- dimension normerna för de mänskliga rättigheterna ges djupare förankring och vidare spridning mekanismerna för de mänskliga rättigheterna får stöd i syfte att effektivisera övervakningen 11.13 Särskilda frågor i FN-arbetet för mänskliga rättigheter arbete inom FN speglar regeringens allmänna ambition att förstärka de internationella insatserna för de mänskliga rättigheterna. De sakfrågor som särskilt bevakar är i huvudsak desamma som tas upp i bilaterala eller i andra multilaterala sammanhang. Viktigt är givetvis att dessutom har en beredskap att reagera på initiativ från annat håll. FN-diskussionerna är också en mötesplats för olika ståndpunkter. De följande är några av de frågor som kommer att bevakas med särskild kraft av representanter . De ekonomiska och sociala rättigheterna skall ges ökad prioritet i FN-arbetet Betydelsen av de ekonomiska och sociala rättigheterna skall från svensk sida betonas inom FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna och andra relevanta FN-organ. Detta skall också vara ett övervägande i beslut om nya rapportörer . Inom skall delta aktivt i arbetet att skärpa reglerna mot skadligt barnarbete och för att stärka uppslutningen bakom sju prioriterade konventioner, alla med anknytning till de mänskliga rättigheterna. Förstärkning av FN:s arbete för mänskliga rättigheter i väpnade konflikter kommer bl.a. i säkerhetsrådet att betona vikten av de mänskliga rättigheterna för att förebygga konflikter, för att skydda människor under konflikterna och för att säkerställa en utveckling mot fred. FN-insatser i alla sådana sammanhang bör inkludera rättighetsaspekten. En internationell beredskap måste byggas upp för att reagera på tydliga varningssignaler om grova kränkningar. FN:s fältarbete för de mänskliga rättigheterna måste effektiviseras. skall fortsatt stödja FN:s flyktingkommissarie i hennes viktiga arbete att bistå människor som flytt undan konflikter; detta är humanitärt angeläget och dessutom ett viktigt arbete för framtida fred. Fortsatt stark betoning av allas lika rättigheter Kampen mot diskriminering kommer att vara en huvudfråga för i det fortsatta FN-arbetet. Arbetet för jämställdhet mellan kvinnor och män och mot kvinnoförtryck av alla slag skall betonas. Systematiska kränkningar av kvinnor skall kritiseras tydligt och utvecklingsprogram för att motverka diskrimineringen stödjas. Flickors möjlighet till skolgång är en viktig prioritet. Barns rättigheter kommer att prioriteras också framgent. Bland de aspekter som skall tas upp är förutom skadligt barnarbete och rätten till skolgång barnprostitution, rekrytering av barn som soldater och barn med handikapp. Arbetet för de handikappades rättigheter i samhället skall drivas vidare. Särskild vikt skall läggas vid att FN:s s.k. standardregler om människor med funktionsnedsättning genomförs i konkret handling. skall också inom FN-systemet aktivt stödja det fortsatta arbetet att stärka rättigheterna för personer som tillhör nationella eller etniska, språkliga och religiösa minoriteter och urbefolkningar. Utökat arbete mot förtryckets värsta former kommer också inom FN att verka för dödsstraffets avskaffande. Utomrättsliga avrättningar, framtvingade försvinnanden och tortyr skall även framgent tas upp i FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna och skall verka för att sådana övergrepp får effektiva svar från världssamfundet. kommer i FN-arbetet att ge uppmärksamhet åt bl.a. följande aspekter av de mänskliga rättigheterna: jämställdhet mellan kvinnor och män barnets rättigheter rättigheter för personer som tillhör nationella eller etniska, språkliga och religiösa minoriteter eller urbefolkningar rättigheter för personer med funktionshinder åtgärder mot dödsstraffet, utomrättsliga avrättningar, ofrivilliga försvinnanden och tortyr 12 Samarbetsformerna för främjandet av de mänskliga rättigheterna i 12.1 Inledning Huvudsakligen tre samarbetsformer mellan de europeiska staterna spelar en viktig roll i arbetet för att främja respekten för de mänskliga rättigheterna i : och (), och , EU. I närområde spelar också Östersjöstaternas råd en viktig roll. Detta samarbete har olika uppbyggnad, och trots likartade mål närmar dessa organisationer eller institutioner sig arbetet för de mänskliga rättigheterna från olika utgångspunkter och av olika skäl. Medan EU:s verksamhetsfält är globalt, verkar de övriga organisationerna enbart inom den egna regi- onen. De europeiska mellanstatliga organisationerna är av betydande intresse för svenskt vidkommande såväl som arenor för att driva svensk politik för mänskliga rättigheter som i egenskap av aktörer för mänskliga rättigheter. Såväl som söker främja säkerhet i vid bemärkelse och ser respekten för mänskliga rättigheter som en av flera förutsättningar för stabilitet och fred. lägger därvid särskild vikt vid den enskilda människans skydd och rättigheter. EU är en allt viktigare aktör för de mänskliga rättigheterna genom den ökande sam- ordningen mellan dagens EU-länder, och den framtida östutvidgningen. har här en viktig funktion som utbildnings- och integrations- forum inför EU:s framtida östutvidgning. Genom de politiska omvälvningarna i har organisationernas medlemskarta drastiskt förändrats. Behoven att förstärka respekt för och skydd av de mänskliga rättigheterna ser annorlunda ut , och därmed också prioriteringarna för åtgärder och stöd. Genom samarbete och bistånd har getts en möjlighet att konstruktivt stödja demokratiseringsprocessen i , vilket gagnar den gemensamma europeiska säkerheten. anslår för att integrera dessa länder i de europeiska strukturerna. 12.2 Arbetet för mänskliga rättigheter inom och genom Europeiska unionen EU arbetar för mänskliga rättigheter såväl internt inom gemenskapen som externt i förhållande till länder i andra regioner. Arbetet för mänskliga rättigheter i genomgår i samband med östutvidgningen en avsevärd förändring. Genom Amsterdamfördrag läggs fast att EU bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna. Dessa principer måste ovillkorligen respekteras av alla medlemsstater, såväl dagens som framtidens. En medlemsstat som allvarligt och ihållande åsidosätter dessa principer skall kunna bli föremål för suspensionsåtgärder, vilka innebär att vissa rättigheter i fördragen, däribland rösträtten i rådet, tillfälligt upphävs för staten i fråga. Ändringen som införs i Amsterdamfördraget innebär att det i Unionsfördraget formellt slås fast att en europeisk stat som inte respekterar de grundläggande principerna inte heller kan bli medlem i unionen. Detta innebär en unik möjlighet att föra hela mot ökad demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. Genom Amsterdamfördraget ges rättslig kontroll av att institutionerna respekterar de rättigheter som garanteras i Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna. Denna rättsliga kontroll skall även omfatta samarbetet gällande rättsliga och inrikesfrågor inom tredje pelaren. Frågor om mänskliga rättigheter drivs på ett allt mer aktivt och samordnat sätt inom EU. Dessutom uppmärksammas nödvändigheten av att frågor om mänskliga rättigheter integreras på ett bättre sätt inom globala och regionala organisationer. Exakt hur detta kommer att ta sig uttryck i det europeiska sammanhanget är inte klart. Troligt är att Europeiska kommissionen, genom biståndsinsatser och utvidgnings- arbetet, kommer att spela en ökad roll, såväl i det bilaterala samarbetet med icke-EU-stater och med kandidatländerna som med och . I detta sammanhang är det viktigt att säkerställa att samarbetet mellan EU-staterna inte marginaliserar övriga europeiska stater i de andra organisationerna. Medlemskapet i EU har för inneburit att vårt internationella arbete för mänskliga rättigheter i stor utsträckning drivs genom EU, som en förlängning av svensk utrikespolitik. Svenska initiativ arbetas således in i det gemensamma EU-arbetet, t.ex. i form av gemensamma EU- anföranden, ståndpunkter, åtgärder och uttalanden. som samarbetet ibland kan leda till att en möjlighet till nationell profilering går förlorad, innebär det att resultaten ofta blir mer omfattande och att svenska resurser kan sparas. kommer fortsatt att delta aktivt i konsultationerna inom EU om initiativ för att främja respekten för de mänskliga rättigheterna. Samordningen mellan EU-staterna inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skapar förutsättningar för initiativ med ökad effekt. Detta är en möjlighet, inte en begränsning: när så är befogat kan markera en egen hållning.