prop · GL03177 · 1998-01-01 00:00:00 — Vi är på väg att få en ny typ av klassamhälle där den etniska bakgrunden får allt större betydelse. Ansträngningarna att minska arbetslösheten bland människor med utländsk bakgrund är en del av arbetet med att minska arbetslösheten i allmänhet. En av regeringens allra viktigaste uppgifter är att halvera den öppna arbetslösheten fram . Detta förutsätter en rad åtgärder inom ramen för den generella politiken. Att på olika sätt motverka etnisk diskriminering är en väg att inom integrationspolitikens ramar minska arbetslösheten bland personer med utländsk bakgrund. Att motverka sådan diskriminering är dock inte bara en fråga om att minska arbetslösheten, hur viktigt det än är. Det är också en fråga om att det är viktigt för alla i vårt land att all den kunskap och kompetens som står till buds, oavsett varje enskild individs etniska bakgrund, verkligen utnyttjas. Många tecken tyder på att attityder till personer med annan etnisk bakgrund spelar en roll för den höga arbetslösheten bland personer med utländsk bakgrund. Om en person blir sämre behandlad i t.ex. en anställningssituation än en annan person på grund av sin etniska tillhörighet är det fråga om etnisk diskriminering. Etnisk diskriminering har dock allvarliga konsekvenser vida utöver den i och för sig viktiga frågan om arbetslöshet. Ett demokratiskt samhälle kan aldrig acceptera att människor behandlas olika allt efter sin etniska eller kulturella bakgrund. Att verka mot diskriminering eller uttryckt på ett annat sätt att verka för alla människors lika rättigheter och möjligheter är i grunden en fråga om demokratiska och humanistiska ideal och om alla människors lika värde. Här finns inte utrymme för några kompromisser. Ett samhälle som sviker dessa ideal riskerar att bryta samman inifrån. Det bedrivs ett omfattande och berömvärt arbete mot etnisk diskriminering på många håll i vårt land, inte minst inom ramen för samarbetet mellan parterna på arbetsmarknaden. Detta till trots är frågan om etnisk diskriminering och dess konsekvenser så allvarlig att det enligt regeringens bedömning krävs ytterligare åtgärder. Ett viktigt instrument för att förebygga och motverka etnisk diskriminering är en effektiv och trovärdig lagstiftning. Lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering trädde i kraft . Endast ett fall av påstådd etnisk diskriminering har prövats av Arbetsdomstolen. Det är oklart vilken effekt lagen har haft för att motverka etnisk diskriminering på arbetsmarknaden. I flera avseenden har kritik framförts mot lagen. Det har bl.a. gjorts gällande att lagen i allt för stor utsträckning begränsar den skyddade personkretsen i en rekryteringssituation genom att bara omfatta fall där en anställning kommit till stånd. Enligt denna kritik borde hela anställningsförfarandet inkluderas, eftersom en arbetsgivare över huvud taget inte bör få låta sig styras av etniska faktorer. Vidare har framförts att beviskravet i gällande lag är för högt ställt för den som anser sig vara diskriminerad. Det har t.o.m. gjorts gällande att beviskraven är så höga att det i praktiken är omöjligt att uppfylla dem. Kritik har vidare framförts mot gällande påföljdssystem, bl.a. vad gäller skadeståndets nivå och bestämmelsen om att det allmänna skadeståndet skall delas vid fall då flera arbetssökande har utsatts för diskriminering. EG-rätten Inom EG-rätten finns regler om diskriminering på grund av både nationalitet och kön. Frågor om diskriminering och likabehandling är centrala i EG-rätten. Detta gäller i synnerhet principen om icke- diskriminering. Huvudvikten ligger vid förbud mot diskriminering grundad på nationalitet. Denna princip uttrycks i artikel 6 i EG-fördraget. Någon motsvarighet till artikel 6 finns inte för könsdiskriminering. EG-rätten saknar regler om diskriminering på grund av etniskt ursprung. EG-rättens bestämmelser om diskriminering på grund av nationalitet och kön är dock gällande rätt i . Vid utformningen av en nationell lag mot etnisk diskriminering är dessa bestämmelser därför av intresse. Principen om likställighet och begreppet diskriminering har behandlats av . Domstolen har förklarat att likabehandlingprincipen är en grundläggande princip i EG-rätten och att de bestämmelser i som innehåller förbud mot diskriminering endast innebär en specificering av denna allmänna princip. I EG-rätten görs åtskillnad mellan direkt och indirekt diskriminering. Detta kommer till uttryck på så sätt att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, om det inte är objektivt sett berättigat. Båda typerna av diskriminering är förbjudna på de områden som omfattas av EG-rätten. EG-rätten fäster inget avseende vid diskrimineringens subjektiva sida. uttalar sig bara om nationella reglers eventuella överensstämmelse med EG-rätten och tar inte ställning i ett enskilt fall vilket är en fråga för den nationella domstolen. Det är därför inte aktuellt att resonera om en subjektiv sida i egentlig mening. Det skall här framhållas att diskrimineringsförbudet i EG-rätten endast omfattar EU-medborgare. Genom Amsterdamfördraget har en ny artikel, 6 a, tillfogats EG- fördraget. Artikeln ger ministerrådet möjlighet, på förslag av kommissionen, att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, etniskt eller socialt ursprung, religion, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Andra förslag till lagstiftning mot diskriminering Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över hur en lagstiftning med förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder bör vara utformad. Vidare har regeringen beslutat att tillkalla en särskild utredare för att utreda behovet av förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning och hur en sådan eventuell lagstiftning skulle utformas. Utredningarna antog namnen FUDA respektive och har överlämnat sina betänkanden Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (SOU 1997:176) och Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning (SOU 1997:175). Regeringen har beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till dels lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder, dels lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. 5 Behovet av ny lagstiftning Regeringens förslag: Regler om etnisk diskriminering i arbetslivet tas in i en ny lag. Lagstiftningen skall omfatta både arbetssökande och arbetstagare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter: De flesta remissinstanser som yttrat sig över förslaget att en ny lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet införs är positiva. anser mot bakgrund av att inte- grering av invandrare på arbetsmarknaden och i arbetslivet framstår som särskilt viktigt att det är angeläget att ersätta nuvarande lag med en mer ändamålsenlig. Hovrätten delar också utredningens uppfattning att skyddet mot etnisk diskriminering i vår lagstiftning bör vara lika omfattande som det skydd som den för bindande EG-rätten nu ger åt EU-medborgare när det gäller diskriminering på grund av nationalitet. anser att utredningens förslag kommer att bidra till att förbättra de etniska minoriteternas ställning i arbetslivet. Flera remissinstanser, bl.a. Riksåklagaren, , , , , och kommun, framhåller att det bör övervägas att samla alla bestämmelser om diskriminering i en lagstiftning. anser att en lagstiftning om mänskliga rättigheter är att föredra. Utredningens förslag riskerar i praktiken att leda till en institutionaliserad etnisk kategorisering som kan bli grogrund för rasism. Statskontoret avstyrker att ett lagförslag läggs fram som inte innebär samordning av alla de diskrimineringsregler som bör gälla på arbetsmarknaden. Om så ändå sker bör kanslifunktionerna för DO, JämO och läggas samman. Behovet av en särskild diskriminering kan ifrågasättas. anser att samarbete mellan parterna ger bättre möjligheter att öka mångfalden och motverka diskriminering än en skärpt lagstiftning. (JämO) ser inget självändamål med en enda gemensam lagstiftning. Risken finns att en gemensam lag blir mycket omfattande och svår att tillämpa. () avstyrker förslaget och anför att lagstiftningens normgivande funktion är överdriven. SAF anser att det är direkt vilseledande att forcera fram en ny lag med hänvisning till EG-rätten. Varken EG-rätten eller internationella konventioner kräver ändringar i den nuvarande lagstiftningen. Förslaget kommer inte att motverka eller förhindra etnisk diskriminering utan kommer sannolikt att leda till större restriktivitet hos många arbetsgivare att anställa. SAF och anser att den process för ökad mångfald som arbetsmarknadens parter har initierat bör avvaktas innan ny lagstiftning införs. Skälen för regeringens förslag: Förekomsten av etnisk diskriminering i samhället måste motverkas på ett starkare sätt än . I detta arbete är en effektiv lag mot diskriminering i arbetslivet ett viktigt instrument. Som vi har anfört i avsnitt 4 är det oklart vilken effekt den gällande lagen har haft för att motverka etnisk diskriminering. Lagen har varit i kraft . Det finns en särskild ombudsman med huvuduppgift att verka för att etnisk diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden. Trots dessa åtgärder har lagen inte kommit att tillämpas i avsedd utsträckning. Därtill kommer att mycket i den kritik som framförts talar för att lagen behöver skärpas. Det förhållandet att EG-rätten är gällande rätt i och det där finns bestämmelser om diskriminering på grund av nationalitet och kön talar också för att lagstiftningen bör anpassas till dessa regler. En utgångspunkt bör vara att skyddet mot etnisk diskriminering i svensk lagstiftning bör vara lika omfattande som det skydd EU-medborgare har när det gäller diskriminering på grund av nationalitet. Detta motiveras av att rätten till skydd mot etnisk diskriminering är en fråga om skydd för mänskliga rättigheter men också av att en annan ordning skulle framstå som inkonsekvent och bli praktiskt svårhanterlig. Det är även lämpligt att skyddet mot etnisk diskriminering är minst lika omfattande som skyddet mot könsdiskriminering i jämställdhetslagen (1991:443). Regeringen ser mycket positivt på det arbete för etnisk mångfald som bl.a. arbetsmarknadens parter utför. Vi menar emellertid att också andra möjligheter måste utnyttjas. I det sammanhanget är det viktigt att överväga en skärpt lagstiftning. För att förebygga och motverka etnisk diskriminering i arbetslivet kommer vi i det följande att föreslå genomgripande förändringar i förhållanden till den nu gällande lagen. Denna bör därför ersättas med en ny lag. Regeringen anser att det är angeläget att den föreslagna lagen införs nu och gör bedömningen att lagen inte bör försenas av eventuella fortsatta utredningar om hur de olika antidiskrimineringslagarna skulle kunna samordnas ytterligare. En gemensam lagstiftning riskerar som JämO påpekat att bli mycket omfattande och kan komma att innebära vissa särregleringar. Det är dock inte helt uteslutet att en samordning av olika diskrimineringsregler kan komma att övervägas på . Regeringen föreslår att en ny lag som reglerar åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet införs. Den bör ha till ändamål att i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Det är viktigt att en ny lag verkligen blir ett verkningsfullt instrument i arbetet mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Som utredningen har föreslagit bör lagen därför skärpas på flera punkter i förhållande till vad som gäller . Bland annat kommer vi att föreslå att diskrimineringsförbudet skall gälla oberoende av om det finns en diskriminerande avsikt hos arbetsgivaren. är det nödvändigt att från början följa tillämpningen av lagen och analysera eventuella negativa effekter för bl.a. företagande och arbetsmarknad. Vi avser därför att initiera en sådan utvärdering efter lagens ikraftträdande med sikte på att få fram ett snabbt resultat. Lagen mot etnisk diskriminering är inordnad i det arbetsrättsliga systemet och gäller för alla arbetsgivare, arbetssökande och arbetstagare på hela arbetsmarknaden. Även den nya lagen gäller alla arbetsgivare, arbetssökanden och arbetstagare och bör därför vara inordnad i det arbetsrättliga systemet. Lagreglerna om diskrimineringsförbud bör även fortsättningsvis kunna åberopas direkt av varje arbetssökande och arbetstagare som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering. Inte heller föreligger skäl att ändra de nuvarande diskrimineringsgrunderna. Ett diskrimineringsförbud bör således även i fortsättningen avse ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. I den föreslagna lagen används begreppet etnisk tillhörighet . Avsikten härmed är inte att för alla sammanhang söka slå fast en definition av ytterst komplicerade begrepp. Bakgrunden är att det befunnits ändamålsenligt att i den föreslagna lagen använda detta begrepp. De bestämmelser som avser Ombudsmannens mot etnisk diskriminering (DO) och nuvarande Nämndens mot etnisk diskriminering uppgifter på andra områden än arbetslivet i den gällande lagen bör inte ingå i den nya lagen. Dessa bestämmelser bör i stället tas in i instruktionen för respektive myndighet. Regeringen avser att föreslå en utvidgning av Nämndens mot etnisk diskriminering arbetsuppgifter till andra områden i arbetslivet. Nämnden föreslås därför byta namn till . 6 Förbud mot direkt och indirekt diskriminering Regeringens förslag: Förbud mot etnisk diskriminering skall omfatta både direkt och indirekt diskriminering och gälla oberoende av om det finns en diskriminerande avsikt hos arbetsgivaren. Med direkt diskriminering avses att en arbetssökande eller en arbetstagare missgynnas genom att arbetsgivaren behandlar honom eller henne mindre förmånligt än arbetsgivaren behandlar eller skulle ha behandlat personer med annan etnisk tillhörighet i en likartad situation. Missgynnandet skall ha samband med etnisk tillhörighet. Förbudet mot direkt diskriminering skall inte gälla om behandlingen är berättigad av hänsyn till ett sådant ideellt eller annat särskilt intresse som uppenbarligen är viktigare än intresset av att förhindra etnisk diskriminering i arbetslivet. Med indirekt diskriminering avses att en arbetssökande eller arbetstagare missgynnas genom att arbetsgivaren tillämpar en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt, som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar personer av en viss etnisk tillhörighet. Detta gäller såvida inte syftet med bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet kan motiveras av sakliga skäl och åtgärden är lämplig och nödvändig för att syftet skall uppnås. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dessutom föreslagit ett undantag för s.k. positiv särbehandling vid direkt diskriminering. Utredningen har även föreslagit en annan utformning av den intresseavvägning som skall göras vid bedömningen av om indirekt diskriminering föreligger. Remissinstansernas synpunkter: Merparten av de remissinstanser som yttrat sig är positiva till utredningens förslag. Bland annat anser att redan med hänsyn till EG-rättens innehåll bör både direkt och indirekt diskriminering omfattas av diskrimineringsförbudet. anser att diskrimineringsförbudet skulle få en enklare och klarare utformning om ett krav på orsakssamband mellan behandlingen och den etniska tillhörigheten uppställs i förbudet. diskriminering anser det inte från rättssäkerhetssynpunkt tillfredställande att en arbetsgivare som saknar insikt om den etniska tillhörigheten skall kunna dömas för diskriminering. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) anser att frågan om huruvida krav på insikt hos arbetsgivaren om den etniska tillhörigheten skall uppställas bör övervägas noga. SAF anser att det inte är rimligt att en arbetsgivare som bedöms skyldig till oavsiktlig diskriminering skall riskera skadeståndskyldighet. Vidare anser SAF att diskrimineringsförbudet skall gälla endast om det finns en koppling till ett anställningsavtal och att förbudet inte bör gälla oberoende av avsikt hos arbetsgivaren. anser att lagen måste utformas så att det krävs någon brist i arbetsgivarens anställningsförfarande för att etnisk diskriminering skall anses ha förekommit. anser att förbudet bör utformas med jämställdhetslagen som förebild och att krav på anställningsbeslut bör vara kvar. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anför att som förbudet mot direkt diskriminering har utformats saknas krav på orsakssamband mellan den etniska faktorn och behandlingen i bestämmelsen. Fakultetsstyrelsen menar att utredningen gjort en missbedömning när man dragit slutsatsen att ett påpekande att direkt diskriminering inte föreligger om arbetsgivaren kan visa att beslutet inte hade något samband med den missgynnades etniska tillhörighet inte behövs i bestämmelsen. Att det föreligger en etnisk tillhörighet är inte detsamma som att denna förorsakat missgynnandet. Arbetsgivaren skall ju enligt utredningen om han lyckats visa att andra godtagbara omständigheter verkligen orsakat den mindre förmånliga behandlingen inte ha gjort sig skyldig till diskriminering. Fakultetsstyrelsen anser att det naturligtvis måste framgå av förbudsbestämmelsen att ett sådant orsaksamband skall föreligga. Bl.a. SIOS - samarbetsorgan för invandrarorganisationer i anser att begreppen godtagbart verksamhetsbehov, lämplig och nödvändig i förbudet mot indirekt diskriminering behöver preciseras. Skälen för regeringens förslag Allmänna utgångpunkter för utformningen av diskrimineringsförbuden Det finns ingen för alla situationer fastställd definition av begreppet diskriminering. Ordet används för att beskriva allt från avsiktlig negativ särbehandling till företeelser som är följden av traditioner, praxis eller ett visst regel- eller samhällssystem . Det används ofta för att beskriva en jämförelse mellan individer i enskilda fall men har ibland avseende på hela grupper. Inte heller rättsligt är begreppet diskriminering entydigt. Det förekommer i ett flertal lagar, bl.a. i , jämställdhetslagen och lagen mot etnisk diskriminering. Det har olika innebörd i de olika lagarna. Ett diskriminerande förfarande har både en objektiv och en subjektiv sida. På den objektiva sidan brukar man dela in diskriminering i direkt och indirekt. Direkt diskriminering förutsätter att det finns ett rakt orsakssamband mellan diskrimineringsgrunden och den diskriminerande effekten. Diskrimineringsgrunden är direkt kopplad till en viss grupptillhörighet. Här ges några exempel. Endast svenska medborgare får köpa sommarstugor i . Endast utländsk medborgare får utvisas ur . För att vara domare krävs svenskt medborgarskap. Kvinnor får inte utföra nattarbete. Den som skall få anställning som bussförare får inte ha något funktionshinder. Indirekt diskriminering anses föreligga när ett krav som framstår som neutralt i praktiken medför att personer som tillhör en viss grupp sätts i ett sämre läge än personer som tillhör en annan grupp. Följande är exempel på detta. Vid arbetsbrist skall deltidsanställda sägas upp före heltidsanställda. För arbetet som städare krävs gymnasiekompetens i svenska. För arbetet krävs en minimilängd av . Även likabehandling kan således få diskriminerande effekter. Diskrimineringsgrunden är här bara indirekt kopplad till grupptillhörigheten. Subjektivt kan diskriminering vara ett åsyftat, avsiktligt resultat av ett handlande eller en tillämpning av en uppställd regel. En avsikt att i ett fall gynna en viss grupp människor kan emellertid oavsiktligt leda till att andra grupper som en följd av detta missgynnas. Avsikten med ett handlande måste alltså skiljas från insikten om den faktiska effekten av handlandet och om den föreliggande diskrimineringsgrunden. Även åtgärder som vidtas av omsorg om en person kan leda till att samma person i stället diskrimineras. Ett exempel kan vara särskilda skyddsregler för kvinnor med innebörden att de inte får utföra nattarbete. Att diskriminering sker oavsiktligt utesluter emellertid inte en medvetenhet om den diskriminerande effekten. Den diskriminerandes motiv eller avsikt för sitt handlande saknar i huvudsak betydelse för indelningen i direkt och indirekt diskriminering. En vägran att anställa en person på grund av den etniska tillhörigheten är ett exempel på vad som kan utgöra avsiktlig direkt diskriminering. Oavsiktlig direkt diskriminering kan t.ex. föreligga om en vägran att anställa en person grundar sig på fördomar om personer av viss etnisk tillhörighet. Avsiktlig indirekt diskriminering kan föreligga om en arbetsgivare t.ex. kräver att alla anställda skall ha viss minilängd i syfte att utesluta vissa etniska grupper. I ett sådant fall är effekten av det uppställda kravet åsyftad. Om kravet på viss längd uppställs av slentrian kan oavsiktlig indirekt diskriminering föreligga. Enligt regeringens mening är en lagstiftning som endast skyddar mot vissa mer stötande förfaranden eller förfaranden där det diskriminerande momentet tydligt kommer till uttryck genom en avsikt att missgynna en person på grund av en viss etnisk tillhörighet inte tillräcklig. Förbudet mot etnisk diskriminering i vår nationella rätt måste vara minst lika omfattande som det skydd mot diskriminering på grund av nationalitet som EU-medborgare åtnjuter enligt EG-rätten. SAF har påpekat att varken EG-rätten eller internationella konventioner kräver ändringar i den nu gällande lagen mot etnisk diskriminering. EG-rätten saknar diskrimineringsregler för andra grunder än kön och nationalitet. Som tidigare anförts är dock EG-rättens bestämmelser om diskriminering på grund av nationalitet och kön gällande rätt i . Att utforma nationella bestämmelser om förbud mot diskrimering i arbetslivet olika beroende på om diskrimineringsgrunden är nationellt ursprung eller ras, hudfärg, etniskt ursprung eller trosbekännelse är enligt regeringens mening inte lämpligt. En sådan ordning skulle också försvåra för arbetsgivare. De skulle då behöva följa olika ingripande regler beroende dels på vilken nationalitet de arbetssökande eller anställda har, dels på vilken diskrimineringsgrund i övrigt som kan föreligga. Regeringen anser således att EG-rättens bestämmelser såvitt avser nationalitet och kön bör utgöra förebild vid utformningen av förbuden för skydd mot etnisk diskriminering. Regeringen föreslår därför att den nya lagen skall omfatta förbud mot både direkt och indirekt diskriminering i arbetslivet. En annan utgångspunkt vid utformningen av förbuden bör vara att en arbetssökande eller arbetstagare skall behandlas efter sina individuella förutsättningar och inte efter uppfattningar grundade på allmänna föreställningar eller fördomar om vad som kännetecknar den etniska eller religiösa grupp som den arbetssökande eller arbetstagaren tillhör. För att detta skall uppnås är det enligt vår mening inte tillräckligt med en lagstiftning som endast ger skydd när det diskriminerande momentet tydligt kommer till uttryck genom en avsikt att missgynna en person på grund av en viss etnisk tillhörighet. Avsikten med en arbetsgivares handlande bör därför sakna betydelse för om diskriminering skall anses föreligga eller inte. Detta är något principiellt nytt såvitt avser diskriminering på grund av etnisk tillhörighet men är inte någon nyhet på arbetsrättens område i övrigt. En arbetsgivare som säger upp en arbetstagare utan saklig grund kan bli skadeståndskyldig även om brottet mot förbudet i lagen (1982:80) om anställningsskydd är oavsiktligt. Enligt regeringens mening är det i förebyggande syfte av stor vikt att förbuden mot etnisk diskriminering gäller oavsett om arbetsgivaren har en diskriminerande avsikt eller inte.