prop · GL03142 · 1998-01-01 00:00:00 — Jordbruket måste ges möjlighet att anpassas och utvecklas till nya förhål- landen och vara en del av en integrerad utveckling av hela landsbygden. Omfattning och inriktning av åtgärderna bör styras av de skilda förutsätt- ningar för jordbrukets och landsbygdens utveckling som föreligger i oli- ka delar av landet. Regeringen betonar vikten av att åtgärder som vidtas gynnar alla for- mer av företagande på landsbygden, men också bidrar till att skapa för- utsättningar för såväl kvinnligt som manligt företagande. Erfarenheter från tidigare åtgärdsprogram i norra och i samband med den jordbrukspolitiska reformen visar att åtgärder riktade till kvinnor på landsbygden kan ge särskilt goda resultat i form av nya arbetstillfäl- len. Insatser för forskning, utveckling och utbildning, av inte minst företa- gare, är exempel på andra åtgärder som behövs för att underlätta över- gången till en ny jordbrukspolitik. Åtgärder med anknytning till jord- brukspolitiken bör samordnas med flera generella åtgärder inom ramen för den regionala näringspolitiken. Olika lokala och regionala initiativ för landsbygdsutveckling som vuxit fram bör också kunna förstärkas genom landsbygdsåtgärder inom jordbrukspolitiken. De åtgärder som används för att utveckla landsbygden bygger på en kombination av EG-medfinansierat stöd och ett nationellt stöd. Åtgärderna bör även i första hand utformas så att de uppfyller gemensamma mål och kan medfinansieras. Därutöver bör det finnas kvar möjligheter att lämna visst nationellt stöd inom de ramar som ges av anslutningsfördraget och av de gemensamma reglerna för stats- stöd. Regional utveckling inom jordbruks- och livsmedelspolitiken Regional utveckling inom EU De övergripande målen för EU:s regional- och strukturpolitik är att ut- jämna skillnader mellan olika regioner. I vissa delar av unionen spelar jordbruket en stor roll i den lokala ekonomin. Detta gäller även produk- tionen av livsmedel, vilket innefattar såväl primärproduktion som för- ädlingsindustri. Jordbrukets strukturförändring samt livsmedelsindustrins och andra näringars utveckling bör av ekonomiska, miljömässiga och sociala skäl även i fortsättningen stödjas i de ekonomiskt minst utvecklade regioner- na. Därmed kan möjligheter skapas för nya arbetstillfällen, ekonomisk sammanhållning och en långsiktigt hållbar utveckling även i regioner med sämre ekonomiska produktionsförutsättningar. Åtgärderna bör anpassas till nationella och regionala förhållanden inom ramen för ett gemensamt regelverk. Samordning bör liksom ske mellan jordbrukspolitiken och struktur- och regionalpolitiken. Sveri- ge bör verka för att åtgärderna utvärderas och övervakas i syfte att mot- verka en snedvridning av konkurrenssituationen. Finansieringen bör i första hand delas mellan gemenskapen och berört medlemsland, men skäl kan även finnas till enbart nationell finansiering. Regional utveckling i Jordbruket i norra har en särskild regionalpolitisk betydelse ge- nom den mångfald av värden som jordbruksnäringen och dess verksam- heter förknippas med. Jordbruket bidrar, förutom med den grundläggande produktionen av livsmedel, till att upprätthålla sysselsättning, befolkning och samhällstruktur i dessa delar av landet. Landsbygden, och särskilt glesbygden, präglas av småskalighet och diversifiering. Även om jordbrukssektorns ekonomiska och sysselsätt- ningsmässiga betydelse inte är lika stor som tidigare är dess bidrag till vissa regioners ekonomi fortfarande viktiga. Jordbrukssektorn är också av stor betydelse för miljövärden i form av biologisk mångfald, värdeful- la kulturmiljöer och ett öppet och varierat landskap. Avtalet om anslutning till EU innebär att har möjlig- het att lämna producentstöd på nationell nivå. Denna form av långsiktigt stöd är avsett att säkerställa att jordbruksverksamhet kan behållas i sär- skilda regioner i norra . Stödet får vara knutet till fysiska produk- tionsförhållanden eller historiska produktionsmönster för varje gård, men inte till framtida produktion eller leda till ökad produktion. De åtgärder som används för att uppnå målen för jord- bruket i norra bygger på en kombination av EG-medfinansierade stöd med syfte att upprätthålla produktionen i mindre gynnade områden samt ett nationellt stöd i enlighet med anslutningsavtalet mellan och EU. Även bör åtgärderna i första hand utformas så att de uppfyller gemensamma mål och kan medfinansieras. Möjligheterna att därutöver, om så behövs, lämna visst nationellt stöd bör finnas kvar inom de ramar som ges av anslutningsfördraget och av de gemensamma regler- na för statsstöd. Utvecklingen i glesbygdsregionerna och särskilt i norra är av- hängig i vilken mån en ekonomisk, kulturell och social verksamhet kan upprätthållas. En förutsättning är emellertid också att samhällslivet i öv- rigt inte utarmas. Bl.a. bör uppmärksammas att samhällsstrukturen bör vara så utformad att unga kvinnor väljer att stanna kvar eller att bosätta sig på landsbygden. I arbetet med utformningen av åtgärder i struktur- fondsprogram för kommande programperiod är det viktigt att beakta bl.a. möjligheterna till åtgärder för att förbättra strukturen i glesbygdsregio- nerna och att öka möjligheterna till t.ex. kombinationsverksamhet i jord- bruksföretagen. 4.6 Den globala livsmedelssäkerheten Regeringens bedömning: Global livsmedelssäkerhet skall främjas ge- nom en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion, ökad frihandel och en reform av EG:s jordbrukspolitik. Utredningens förslag: I utredningens förslag ingår inte något mål om att medverka till att förbättra den globala livsmedelssäkerheten. Utredningen påpekar dock att livsmedelsförsörjningen och utvecklingen i är angelägna frågor för och framhåller att utredningens förslag kommer att främja dessa frågor. Remissinstanserna: kritiserar dock utred- ningen för avsaknaden av ett mål om att den gemensamma jordbrukspoli- tiken skall bidra till att förbättra livsmedelssäkerheten i världen. Även Ekologiska Lantbrukare kritiserar utredningen för avsaknaden av ett övergripande mål om stabil och rättvis global livsmedelsförsörjning. i anser att en framtida uthållig global livs- medelsförsörjning kräver att all bibehålls för livsmedels- eller energiproduktion. Skälen för regeringens bedömning: 4.6.1 Inledning Vid åtskilliga tillfällen har icke bindande internatio- nella överenskommelser gjorts för att förbättra den globala livsmedelssi- tuationen genom att öka livsmedelssäkerheten. Det senaste tillfället var vid i då världens länder åtog sig att antalet människor som svälter skall minska med hälften fram . Livsmedelssäkerhet är i detta sammanhang ett sammanfattande be- grepp som inbegriper alla faktorer som är av betydelse för att alla männi- skor skall ha tillgång till näringsriktig mat. Åtgärder inom jordbruksom- rådet utgör således endast en del av vad som behöver göras för att uppnå livsmedelssäkerhet. uppskattar att det finns ca 800 miljoner männi- skor i världen som är undernärda. I deklarationen från mötet i slogs fast att det framför allt beror på en ojämn inkomstfördelning i världen och inte i första hand på att livsmedelsproduktionen är för låg. Fattigdom är huvudorsaken till undernäring. Av deklarationen framgår att utbudet av livsmedel i världen har ökat kraftigt, men att hushållens efterfrågan har begränsats av otillräckliga inkomster. Det beror främst på att det i många saknas en utvecklad ekonomisk och politisk struktur, dvs. fungerande kapital- och kreditmarknader, infrastruktur och utbild- ning, som kan utgöra grunden för en ekonomisk utveckling. För att långsiktigt minska undernäringen krävs i första hand ekono- misk och social utveckling samt ett hållbart och högavkastande jordbruk i världen. Detta förutsätter att landsbygden i utvecklas, både när det gäller livsmedelsproduktion och annan produktion. Ekonomisk tillväxt i jordbruket kan öka sysselsättning och inkomster på landsbygden och därmed medföra en minskad inflyttning från landsbygden till städer- na. Därmed ökar även förutsättningarna för att främja jämlikheten mellan kvinnor och män. Det behövs enligt Rom-deklarationen också en grund- läggande ekonomisk och politisk stabilitet i dessa länder. I deklarationen slås vidare fast att ökad handel är ett viktigt medel för att minska fattig- domen och för att uppnå en effektiv och uthållig livsmedelsproduktion i världen. och övriga EU-länder antog deklarationen vid i . Vi har därmed ett ansvar för att medverka till en förbättrad livsmedelssituation i världen. Förutom att bidra till en allmän ekonomisk och social tillväxt, främst genom handel och bistånd, kan en långsiktig produktionsökning främjas i genom ett ökat kunskapsutbyte och en ökad frihandel med jordbruksvaror och livsmedel. Regeringen anser att EU skall medverka till att förbättra den globala livsmedelssäkerheten. För att målet skall uppnås bör verka för en ökad liberalisering av handeln på jordbruksområdet samt att den gemen- samma jordbrukspolitiken reformeras. Därigenom skapas förutsättningar för en ekonomisk utveckling och för minskad fattigdom i , vil- ket är helt avgörande för att förbättra den globala livsmedelssäkerheten. 4.6.2 En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion En av förutsättningarna för att förbättra livsmedelssituationen i världen är att produktionen sker på ett långsiktigt hållbart sätt. Dagens produktion tar i anspråk ändliga resurser, vilket leder till effekter såsom vattenbrist, jorderosion, minskad biologisk mångfald samt andra direkta och indirek- ta effekter som påverkar ekosystemen negativt. Dagens produktion måste således förändras som ett led i strävan mot en förbättrad global livsme- delssäkerhet. Åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden inom jordbruket är av avgörande betydelse för att uppnå långsiktigt hållbara ekosystem. Det- ta kan exempelvis innebära åtgärder för att stödja ekologisk odling, inte- grerade produktionsmetoder samt integrerade metoder för bevarande och uthållig användning av växtgenetiska resurser. 4.6.3 Ökad frihandel och en reform av EG:s jordbrukspolitik Världshandeln med jordbruksvaror och livsmedel är fortfarande starkt reglerad genom höga handelshinder. Det förekommer även betydande subventioner i de flesta i-länderna och ett litet antal . WTO bildades och ansvarar för tre olika handelsavtal, varav det allmänna tull- och handelsavtalet är det avtal som berör varuhandeln. Vid den senaste förhandlingsrundan, kallad Uruguay- rundan, fastslogs åtaganden med betydande konsekvenser för jordbruks- sektorn. De nya åtagandena inom WTO innebar en sänkning av handels- hinder och subventioner samt en betydande systemförändring. System- förändringen genomfördes dels genom inrättandet av ett mer effektivt, bindande, regelverk för tvistlösning vid handelspolitiska tvister, dels genom en övergång till tullar och direkta inkomststöd. De nuvarande åtagandena inom WTO väntas på kort sikt medföra positiva, men be- gränsade konsekvenser för jordbrukspolitiken och handeln i världen. På väntas konsekvenserna bli mer omfattande, bl.a. till följd av det nya tvistlösningsförfarandet. Genom åtagandena i WTO:s jordbruksavtal förband sig WTO:s med- lemsländer att öka marknadstillträdet, bl.a. genom sänkt gränsskydd, minskade exportsubventioner samt minskning av vissa interna stöd. För EU väntas avtalet främst få effekt på exportsidan där exportsubventioner- na är knutna till bestämda varuområden. Vid nästa förhandlingsrunda, som skall påbörjas /2000, kom- mer EU-länderna och andra länder med höga subventioner och tullar på jordbruksområdet med stor sannolikhet att utsättas för påtryckningar från omvärlden om ytterligare sänkningar av tullar och subventioner. I jämfö- relse med Uruguayrundan väntas kraven på liberalisering att väga mycket tyngre eftersom , efter förändringen av sin jordbrukspolitik, har stör- re intresse av att driva en frihandelslinje. De aktörer som kan förväntas få stort inflytande vid kommande WTO- runda är EU, och Cairns-gruppen som består av länder som bl.a. , och . Mycket talar för att rundan kommer att leda till ytterligare sänkningar av gränsskydd och jordbruksstöd. För EU väntas dessa främst beröra areal- och djurbidrag. Genom att vara pådrivande i reformprocessen inför nästa WTO-runda, skulle EU-länderna kunna förändra jordbrukspolitiken i en riktning som ligger i unionens intresse. Därigenom skulle EU sannolikt få en bättre förhandlingsposition och större möjlighet att driva angelägna frågor om miljö- och konsumenthänsyn inom ramen för WTO. EG:s gemensamma jordbrukspolitik subventionerar produktionen inom unionen, vilket generellt sett påverkar omvärlden genom lägre världs- marknadspriser. Export till EU försvåras genom höga gränsskyddsnivåer. Producenter i , där jordbruket ofta inte subventioneras och i vissa fall beskattas, drabbas som grupp hårdast av den gemensamma jordbrukspolitiken genom låga världsmarknadspriser. Låga världsmark- nadspriser är en av flera faktorer som bidrar till att produktionen av jord- bruksvaror är låg i . EU:s påverkan på världsmarknaden varierar mellan olika produkter. Jordbrukspolitikens sänkande effekt på världsmarknadspriserna bedöms vara särskilt stor på mejeriområdet, där EU är en stor producent och ex- portör samt som har ett omfattande stödsystem. EG:s regleringar för socker, nötkött och spannmål bedöms också påverka omvärlden i hög grad. I utgör jordbruksbefolkningen ungefär hälften av den fattiga befolkningen. I de fattigaste är andelen ännu större. En stor potential för ekonomisk utveckling finns inom jordbrukssektorn i dessa länder. I många av de fattigaste länderna torde en positiv utveckling av jordbruket vara en förutsättning för en positiv utveckling av ekonomin som helhet. EU kan framför allt bidra till att stimulera en sådan utveck- ling genom en ökad frihandel på jordbruksområdet. En reform av den ge- mensamma jordbrukspolitiken är också mot den bakgrunden angelägen. Några remissinstanser har påpekat att det finns risk för att livsmedels- produktionen i världen inte räcker till att täcka behovet om EG:s jord- brukspolitik reformeras, eftersom en reform kan leda till en minskad pro- duktion inom EU. Att döma av prognoser över den framtida livsmedelsproduktionen finns det dock inte något som tyder på att undernäring främst är ett pro- duktionsproblem. Flertalet internationella organisationer, t.ex. FAO, In- ternational och , pekar på att produktionsresurserna i världen kommer att vara tillräckliga för att kunna tillgodose de framtida behoven hos en ökande befolkning, vilket även gäller vid en övergång till mer hållbara produktionsmetoder. Det främsta problemet är och kommer att vara fördelningen av de livsmedel som pro- duceras. presenterar däremot en betydligt mer ne- gativ bild och spår en framtida obalans mellan livsmedels- tillgång och befolkning. Vid sidan av att verka för en reform av jordbrukspolitiken och liberali- sering av jordbrukshandeln kan EU, liksom andra i-länder, främst bidra till att underlätta en positiv utveckling i genom ökade och ef- fektivare biståndsinsatser. Olika typer av riktade åtgärder såsom bl.a. kunskapsöverföring och forskning är angelägna. Genom att vara pådri- vande i internationella sammanhang, bl.a. genom att verka för internatio- nella överenskommelser främst på miljö- och handelsområdet, kan EU också påverka utvecklingen i i en mer positiv riktning. 4.7 Regeringens bedömning: En utvidgning av EU till att omfatta även tio central- och östeuropeiska länder samt bör prioriteras i det svens- ka EU-arbetet. En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken bör underlätta för de central- och östeuropeiska länderna att bli medlemmar. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens förslag. Utredningen anser att utvidgningen är en prioriterad fråga. En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken är angelägen eftersom det skulle underlätta en utvidgning. Remissinstanserna: Remissinstanser har inte framfört några avvikan- de synpunkter. En utvidgning av EU till att omfatta även , Est- land, , , , , , , och samt är en prioriterad svensk fråga. Den förväntas le- da till en rad fördelar för såväl de nuvarande medlemsländerna som kan- didatländerna. Fred och säkerhet i är den främsta förtjänsten som utvidgningen för med sig. Därmed bekräftas att den uppdelning i öst och väst som varit rådande sedan definitivt har brutits. Skälen för regeringens bedömning: tog vid sitt mö- te i det historiska beslutet att inleda anslut- ningsprocessen med de 11 kandidatländer som nämns ovan. Denna pro- cess kommer att inledas vid ett möte i . kommer dessutom bilaterala regeringskonferenser att hållas med , , , , och . Parallellt kom- mer förhandlingsförberedelser också att ske med de övriga 5 kandidat- länderna. För båda grupperna av länder gäller att processen kommer att inledas med en genomgång av unionens regelverk. Med början under se- nare delen av kommer att genomföra en granskning av de framsteg som gjorts i varje kandidatland. På basis av denna granskning kan rådet besluta om att inleda regeringskonferenser med andra kandidatländer än de som anges ovan. När förhandlingarna kan slutföras med respektive land beror på landets förmåga att uppfylla de kriterier som fastställdes vid i . Dessa kriterier avser den politiska och eko- nomiska situationen i landet samt förmågan att uppfylla de åtaganden som följer av ett medlemskap. Följden av detta är att förhandlingarna kan komma att avslutas för olika länder. fattade vid även beslut om en för- stärkt förmedlemskapsstrategi för kandidatländerna i Central- och Öst- . Syftet med detta är att underlätta kandidatländernas anpassning till unionens regelverk. Denna strategi innebär bl.a. att alla former av stöd från unionen till dessa länder kommer att samordnas inom ramen för ett partnerskap med vart och ett av kandidatländerna. Förmedlemskaps- strategin kommer även att omfatta visst stöd till jordbruket i kandidatländerna. Det kan förutses att ett stort antal frågor kommer att aktualiseras på jordbrukets område i samband med de förestående utvidgningsförhand- lingarna. Det avser främst villkoren för kandidatländernas infasning i den gemensamma jordbrukspolitiken. Detsamma gäller ett antal frågor röran- de EU:s livsmedelslagstiftning. En östutvidgning utan en reform av den gemensamma jordbrukspoliti- ken skulle, utan särskilda övergångslösningar, leda till att EG:s hela re- gelverk och den administration som följer därav måste införas i . Detta skulle leda till höga stödnivåer och höga priser, vil- ket skulle skapa problem för såväl konsumenter som för förädlingsindu- stri i de berörda länderna. Regeringen anser även av dessa skäl att en re- form av den gemensamma jordbrukspolitiken är angelägen. En utvidgning med en bibehållen jordbrukspolitik inom EU medför framför allt en rad nackdelar för jordbrukssektorn i de central- och öst- europeiska länderna, vilket bl.a. redovisas i SOU 1997:150 EU:s jord- brukspolitik och östutvidgning, betänkande av kommittén om EU:s ut- vidgning. Strukturutvecklingen inom jordbruket skulle kraftigt begrän- sas, bl.a. av olika kvoter och andra produktionsbegränsningar. Därige- nom skulle jordbrukarna i dessa länder hindras från att utveckla sina fö- retag och utnyttja sina komparativa fördelar i form av bl.a. bördiga mar- ker och låga produktionskostnader. En utvidgning med bibehållen jord- brukspolitik skulle således leda till att utbudet begränsas och att priserna höjs, vilket skulle leda till högre kostnader för resten av samhället. Detta skulle särskilt medföra svåra problem för livsmedelsindustrin. Även kon- sumenterna skulle drabbas eftersom den andel av hushållens inkomster som används för livsmedelskonsumtion i utgångsläget är hög för stora delar av befolkningen. Genom ett införande av EG:s jordbrukspolitik skulle det också uppstå en obalans till nackdel för övriga sektorer i samhället. Administrationen av politiken är omfattande och komplex, vilket skulle kunna leda till praktiska problem med att uppfylla kraven, t.ex. när det gäller kvalitets- bestämmelser samt sanitära och fytosanitära regler. En effekt av detta skulle kunna bli att gränskontroller måste bibehållas mot övriga unionen än vad som annars skulle vara motiverat. Utifrån hittillsvarande Agenda 2000-diskussion kan konstateras att övergångsåtgärder i form av handelsbegränsande arrangemang lyfts fram av såväl kommissionen som många medlemsstater som en tänkbar väg att hantera kandidatländernas infasning i den gemensamma jordbrukspoliti- ken. kan noteras att denna metod att lösa, eller åtminstone tids- mässigt hantera, de jordbrukspolitiska problemen innebär att handelspoli- tiska problem skapas. Detta har för övrigt bäring också på den gränsfria inre marknaden i form av kostnader för tullformaliteter vid gränskontroller även för utri- keshandeln med andra varor än de som direkt omfattas av övergångsar- rangemangen. Dessa handelspolitiska problem torde accentueras om kan- didatländerna blir EU-medlemmar . Sammantaget väntas nackdelarna för av en utvidgning med en oförändrad jordbrukspolitik att bli betydande, i synnerhet på . Jordbruket i dessa länder har en större betydelse för samhällsekonomin jämfört med förhållandena inom EU, mätt som t.ex. andel av BNP och sysselsättning. Övergången till marknadsekonomi har resulterat i stora produktionsminskningar inom jordbruket. För att jordbrukssektorn skall kunna utvecklas positivt krävs att förutsättningarna för produktion och försäljning förbättras. Privatiseringsprocessen och den ekonomiska ut- vecklingen i stort är av central betydelse för att bidra till en sådan utveck- ling. Bristande tillgång på insatsvaror och krediter, minskad efterfrågan från konsumenter och livsmedelsindustri samt konkurrens på den interna marknaden från bl.a. EU är några av de problem som jordbrukssektorn brottas med. Det finns dock en stor potential inom jordbruket i dessa länder. En re- form av EG:s jordbrukspolitik samt förbättrade handelsvillkor skulle sti- mulera en ökad produktion inom jordbruks- och livsmedelssektorn i och därigenom bidra till en förbättrad ekonomisk utveckling. Även för EU:s del skulle en östutvidgning med oförändrad jordbruks- politik medföra negativa konsekvenser. Budgetkostnaderna för den ge- mensamma jordbrukspolitiken väntas öka betydligt, vilket har redovisats i flera utredningar. uppskattar i strategidokumentet om att merkostnaderna för marknadspris- stöden av en utvidgning skulle bli ca 9,0 miljarder ecu och 12,2 miljarder ecu . Unionens och kandidatländernas åtaganden inom WTO försvårar också en utvidgning med bibehållen jordbrukspolitik. Nuvarande åtaganden om sänkningar av exportbidragen förorsakar problem för EU. Av de central- och östeuropeiska länderna har sex länder åtaganden i WTO på mycket låga nivåer. Enligt prognoser över framtida produk- tion i väntas framför allt spannmålsproduktionen att öka, vilket totalt sett bör leda till ett ökat exportbehov och därmed yt- terligare problem för ett utvidgat EU att hålla sig inom de tillåtna WTO- gränserna för exportbidrag. Dessutom väntas krav på ytterligare sänk- ningar av stöd- och exportbidragsnivåer vid nästa WTO-runda, vilket yt- terligare komplicerar en situation med bibehållna stödnivåer för 25 eller 26 medlemsländer. Ett sätt att begränsa EG:s budgetkostnader tillfälligt skulle vara att be- hålla nuvarande jordbrukspolitik för nuvarande medlemsländer och avstå från att införa EG:s jordbruksstöd i . En sådan lösning strider dock mot EU:s grundprincip om en gemensam inre marknad samt principen om att jordbrukspolitiken skall vara gemensam. Att inte införa nuvarande EG-stöd i leder till olika stödnivåer och därmed olika konkurrensvillkor, vilket skulle missgynna jordbruks- och livsmedelssektorn i . Regeringen anser att det är angeläget att de central- och östeuropeiska länderna blir fullvärdiga medlemmar . Regeringens utgångspunkt är att EU:s grundprinciper om en gemensam inre marknad och en gemensam jordbrukspolitik även skall omfatta de nya medlems- länderna.