prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Såväl , som behandlade frågan både i huvudbetänkandet , En skärpt och samordnad miljö- lagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103) och i betänkandet Övergångsbestämmelser till (SOU 1996:147), som tidigare har föreslagit att det skall införas en möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för pågående verksamheter som påbörjats före det att tillståndsplikt föreskrivits och därför saknar tillstånd. Frågan om tillståndsplikt för befintliga föroreningskällor behandlades även i förslaget till miljöskyddslag. I propositionen (1969:28) med förslag till miljöskyddslag m.m. uttalade sig föredragande departementschefen för en sådan princip. I den efterföljande regleringen infördes också en sådan prövningsplikt, dock av begränsad omfattning. De inventeringar som har gjorts av miljöfarlig verksamhet visar att nära hälften av alla i princip tillståndspliktiga anläggningar saknar tillstånd. Detta avser särskilt mindre och medelstora verksamheter. Många av dessa verksamheter blev tillståndspliktiga genom ändringar i miljöskyddslagen men hade då redan påbörjat verksamheten. Som redogjorts för finns det också i artikel 5 i IPPC-direktivet 96/61 krav på att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att befintliga verksamheter som omfattas av direktivet senast efter direktivets genomförande dvs. , drivs i överensstämmelse med flertalet av direktivets artiklar. De remissinstanser som yttrat sig i denna del har varit positiva till förslaget, t.ex. ett flertal länsstyrelser. och motsätter sig inte förslaget men anser att väl tilltagna övergångsperioder är nödvändiga. i län tillstyrker men menar att en övergångstid behövs för att denna omfattande uppgift skall kunna av. Eftersom det från föroreningssynpunkt är angeläget att verksamheter som saknar tillstånd blir föremål för tillståndsprövning föreslår regeringen att det nu införs en möjlighet att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt för befintliga verksamheter. Dessutom kan därigenom IPPC-direktivet genomföras. Tillståndsplikten får regleras närmare i en förordning och en övergångstid kommer att behövas vilket får regleras i övergångsbestämmelserna till den förordningen. Med hänsyn till verksamheternas art och omfattning är det särskilt verksamheter som prövas av som kommer att beröras av sådana bestämmelser. kommer i sitt fortsatta arbete att lämna förslag till förordning. Generella föreskrifter i stället för krav på tillstånd eller anmälan har föreslagit att det inom området för miljöfarlig verksamhet i ökad omfattning bör kunna meddelas generella föreskrifter både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skyddsåtgärder för särskilda verksamheter och områden. De remissinstanser som yttrat sig i den delen har varit positiva. Det bör enligt regeringens uppfattning i 9 kap. 5 § inom ramen för prövningssystemet införas ett bemyndigande för regeringen att utfärda sådana generella föreskrifter. Dessa skall framför allt kunna avse sådana verksamheter som har så ringa miljöpåverkan att de endast skall vara anmälningspliktiga. En genomgång som har gjort, som redovisas i betänkande del 1 s. 445 ff., visar också att det finns goda möjligheter att för vissa branscher meddela gemensamma föreskrifter i olika avseenden. Tillståndsplikten bör i vissa fall eller till viss del kunna ersättas av generella föreskrifter. Dessutom bör viss typ av påverkan kunna regleras genom föreskrifter oavsett om tillstånd krävs för verksamhet som medför sådan påverkan. T.ex. skulle en generell föreskrift om buller kunna gälla för all verksamhet. Beträffande tillståndspliktig verksamhet behöver bullret då inte regleras särskilt i villkor i tillståndet efter prövning i varje enskilt fall, utan som en generell prövning och föreskrift. och tillstyrker att den individuella tillståndsprövningen delvis ersätts med generella föreskrifter samt att det ges en möjlighet att implementera tvingande EU-krav motsvarande 5 a § miljöskyddslagen. Organisationerna anser dock att generella föreskrifter som innebär att befintliga tillstånd inskränks bara skall accepteras i de fall som föreskrifterna varit möjliga att införa genom en individuell omprövning. Om en generell föreskrift ändå skulle inskränka tillståndet utöver vad som kunnat åstadkommas med individuell omprövning, måste de drabbade enligt organisationernas uppfattning ges möjlighet att söka dispens. Sådan möjlighet till dispens bör enligt deras uppfattning även finnas för verksamheter utan tillståndskrav, eftersom individuella hänsyn bör kunna tas. menar att ett meddelat tillstånd enligt balken bör ges samma rättsverkan som ett dispensbeslut. anser att om inte synnerligen vägande skäl föreligger bör det individuella tillståndets eventuella speciella bestämmelser ha företräde och gälla i stället för generella föreskrifter. De två sistnämnda förslagen är enligt regeringens mening inte lämpliga. För att önskvärd effekt skall uppnås med föreskrifter som kan gälla hela området för miljöfarlig verksamhet bör föreskrifterna ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Detta framgår av 24 kap. 1 § och innebär att föreskrifterna måste utarbetas med stor omsorg och med hänsyn tagen till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av föreskrifterna skall samråd ske med de bransch- organisationer och övriga intresseorgan som berörs. När en föreskrift väl är beslutad och har trätt i kraft kan det som och anfört i vissa fall finnas behov av att ge dispens från föreskrifterna. Erfarenheten visar att det sällan går att klara alla individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter om man skall hålla uppe miljökraven. Det blir då nödvändigt med prövning av undantag i enskilda fall från krav ställda i de generella föreskrifterna. Ett sådant arbete är tids- och resurskrävande. En lösning kan vara att länsstyrelserna får besluta om dispens. Erfarenhetsmässigt innebär det vanligen ett omfattande arbete även att ta fram generella föreskrifter. har också i sitt remissvar framhållit att det är en arbets- och tidskrävande uppgift att meddela generella föreskrifter, enligt verket kan en generell föreskrift som inte avser ett införlivande av ett EG-direktiv beräknas ta sammanlagt åtminstone ett personår. Bemyndigandet att meddela generella föreskrifter är även avsett att användas för att införliva rättsakter från EU eller uppfylla andra internationella åtaganden. Därför har i paragrafens andra stycke angetts att regeringen om det behövs får meddela sådana föreskrifter om försiktighetsmått som går längre än eller andra internationella åtaganden. Motsvarande bestämmelse infördes i 5 a § miljöskyddslagen (prop. 1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420) men har i balken utökats att gälla även andra internationella åtaganden. Bemyndigandet gäller dock som framgår av lydelsen endast regeringen och inte myndigheternas föreskriftsrätt. har invänt mot denna begränsning och menar att den medför att de bestämmelser som tillkommer på grund av EG-direktiv kommer att ligga vid sidan av det övriga systemet och försvårar EG-rättens integrering i den svenska rättsordningen. Dessutom menar verket att det medför att i de fall ligger på en låg skyddsnivå riskerar de regler som införs i att hamna på en lägre nivå än de hade gjort om reglerna hade fått bestämmas med utgångspunkt i förhållandena i . Regeringen delar inte verkets uppfattning att begränsningen försvårar EG-integreringen eller påverkar skyddsnivån eftersom bestämmelsen endast reglerar hur fördelningen av föreskriftsrätten bör vara mellan regeringen och myndigheter. Tvärtom skulle EG-integreringen försvåras om inte denna begränsning fanns. Om skall ha krav utöver EG- rättsakter i de fall detta är möjligt, dvs. när det är minimidirektiv, bör dessa av praktiska skäl bestämmas av regeringen eftersom övergripande bedömningar måste göras. Även , som ser positivt på att möjlighet införs att meddela generella föreskrifter, har ifrågasatt om paragrafens andra stycke behövs med motiveringen att vad som står där torde täckas in av första stycket. Det är dock regeringens uppfattning att det finns skäl att uttryckligen ange att kan gå utöver EG:s och andra internationella överenskommelsers minimiregler, så att balken speglar den ambitionsnivå som har på miljöområdet. Därför bör stycket vara med i paragrafen, med den begränsning till regeringen som utredningen föreslagit. De möjligheter att meddela föreskrifter för miljöfarlig verksamhet som balken föreslås innehålla bör också ge möjlighet att arbeta med både generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grundkraven medan den individuella prövningen får ta hänsyn till lokala eller regionala behov. i betonar behovet av att kunna ta hänsyn till lokala behov samt anser vidare utifrån gjorda erfarenheter att beträffande jordbruk krävs det tillståndsprövning beträffande större anläggningar inom djurhållningen för att kunna uppnå balkens mål och göra en lokaliseringsprövning. Strategin för hur generella föreskrifter bör användas i respektive bransch behöver således ut i förhand för att både resursanvändning och miljöresultat skall kunna optimeras. Ett kriterium för lämpligheten av generella föreskrifter är att det finns ett ganska stort antal anläggningar som föreskriften avser att omfatta. Om det är få anläggningar bör det vanligen vara lämpligare med individuell prövning, inte minst av kostnadsskäl. Ett annat kriterium är att hälso- och miljöskyddet inte får riskera att försämras vid övergång till generella föreskrifter. Det kan också finnas skäl att erinra om att sakägare inte kan få sina intressen prövade om generella föreskrifter reglerar den olägenhet som drabbar dem utan endast vid en individuell prövning av verksamheten. Genom övergripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt att bättre utnyttja befintliga resurser inom miljövårdsarbetet. En individuell omprövning av villkor i tillståndsbeslut kan sålunda framstå som en onödig omgång när det är fråga om verksamheter med likartade funktioner och väl kända miljöeffekter, t.ex. vissa kommunala verksamheter som återvinning och bortskaffande av hushållsavfall. Ett annat område inom den kommunala sektorn där generella föreskrifter med fördel bör kunna användas i stället för individuell prövning kan vara behandlingen av kommunalt avloppsvatten från tätorter. Skälet för detta är att det inom landet finns ett stort antal kommunala avloppsreningsverk, som är tillståndsprövade enligt miljöskyddslagen. Reningsverken är till sin utformning tämligen lika varandra. Att åstadkomma skärpningar av villkoren för varje reningsverk genom omprövning av varje enskilt beslut framstår som onödigt inte minst med hänsyn till de resurser detta skulle kräva. Även på detta område finns det EG-direktiv. I direktivet 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse anges i artikel 12.2 att behöriga myndigheter skall säkerställa att utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd. Det innebär att det även enligt direktivet kan meddelas generella regler på detta område. Vidare anges i artikel 12.4 att regleringarna och/eller tillstånden skall regelbundet ses över och vid behov anpassas. Även i IPPC-direktivet 96/61 anges det i artikel 9.8 att medlems- staterna får fastställa särskilda skyldigheter för vissa kategorier av anläggningar i form av generella, bindande föreskrifter istället för i tillståndsvillkoren. Detta gäller under förutsättning att det inte påverkar skyldigheten att genomföra ett tillståndsförfarande i enlighet med direktivet och att ett samordnat förfarande och en motsvarande hög skyddsnivå för miljön som helhet säkerställs. Detta innebär att det även enligt IPPC-direktivet kan meddelas generella föreskrifter om grundtankarna i direktivet tillgodoses. Enligt EG:s rättsordning på miljöområdet råder alltså inte heller något motsatsförhållande mellan generella regler och individuell prövning. Tvärtom finns det även andra direktiv med tillståndsplikt för en rad olika verksamheter och enligt EG:s regelsystem gäller då att tillstånds- myndigheten vid sin prövning av ett ärende är skyldig att rätta sig efter de generella föreskrifter som EU fastställt i fråga om såväl skyddsåtgärder som miljökvalitet. På motsvarande sätt skulle alltså de svenska tillståndsmyndigheterna kunna förfara vid en prövning av en tillståndsansökan där också generella föreskrifter gäller för verksamheten i fråga. När miljökvalitetsnormer som föreslås kunna föreskrivas enligt 5 kap. skall genomföras kommer möjligheten att använda generella föreskrifter att spela en viktig roll. Självfallet bör av föreskrifterna klart framgå vilka krav som ställs i olika avseenden och dessa skall vara uppfyllda. Detta innebär att övergångsregler av olika slag kan bli aktuella. Regeringen har i regleringsbrev beslutat att ge i uppdrag att lämna förslag beträffande inom vilka områden av miljöfarlig verksamhet som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga. har redovisat uppdraget i rapporten 4794, Generella föreskrifter för miljöstörande verksamheter, som överlämnats till som skall lämna förslag till regeringen. Enligt nuvarande 8 § miljöskyddslagen kan regeringen för en viss del av landet helt förbjuda utsläpp av avloppsvatten, fast ämne eller gas. En motsvarande bestämmelse föreslås i balken. Det kan dock finnas behov av att förbjuda även annan användning av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra förorening. Det gäller då framför allt uppläggning av fasta ämnen som kan förorena, t.ex. sådant material som innehåller tungmetaller som kan urlakas. Därför har i paragrafen lagts till möjligheten att även förbjuda detta. De remissinstanser som yttrat sig har varit positiva. kommun menar dock att det finns lika starka skäl att kunna förbjuda utsläpp av luftföroreningar i vissa områden där det t.ex. är försurningskänslig mark. Ett sådant förbud skulle dock vara svårt att upprätthålla eftersom luftföroreningar dels kan komma från mobila källor, dels kan transporteras långa sträckor. Därför bör inte bestämmelsen utökas mer än i enlighet med utredningens förslag. Bestämmelsen, 9 kap. 4 §, behandlas utförligare i författningskommentaren. Tillståndet skall kunna omprövas Enligt 23 § miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet förbjudas och ett tillstånd återkallas bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande mån. Det görs alltså en skillnad i prövningen mellan tillståndet som sådant och villkoren för detta. Denna skillnad mellan det som anges som tillstånd i ett beslut, dvs. tillståndsmeningen, och vad som regleras i villkor har medfört icke önskvärda konsekvenser. I praktiken har detta inneburit att om den begränsning av verksamheten som tillståndshavaren skall följa inte återfinns som ett villkor utan i själva tillståndet har inte den angivna bestämmelsen om förbud eller återkallelse kunnat tillämpas. Detsamma gäller bestämmelsen om omprövning i 24 § miljöskyddslagen. Lagens formulering bygger på vad som har varit brukligt i vattenrättsliga sammanhang. Som föreslagit bör detta enligt regeringens mening ändras, så att det i anges att tillstånd får återkallas och omprövas. Därmed behöver det vid omprövning i fortsättningen inte uppstå några tolkningstvister om vad som är villkor och vad som är tillstånd. Ökade möjligheter att meddela tidsbegränsade tillstånd Tillstånd för verksamhet enligt balken skall enligt regeringens förslag i ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid. Förslagen behandlas mera utförligt i avsnittet om särskilda tillståndsfrågor, 4.25.1. Det innebär att tidsbegränsade tillstånd bör i stor utsträckning kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet. Om det exempelvis finns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden bestämmas till högst . Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis , eftersom det då blir en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. får vid prövningen bestämma i det enskilda fallet. Regeringen får även meddela generella föreskrifter om detta. Som har framgått av genomgången av EG-direktiv ställs i flera av dessa krav på omprövning av tillstånden efter begränsade tidsperioder. Detta gäller särskilt grundvattendirektivet 80/68 som har krav på att tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder samt att besluten omprövas . Även enligt direktivet 76/464 om utsläpp av farliga ämnen i vatten får tillstånd endast beviljas för en begränsad tidsperiod. I direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet skall ses över och vid behov anpassas. Vidare ställs i IPPC-direktivet 96/61 krav på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad bedömning av tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar dem. Även i andra internationella åtaganden finns krav på tidsbegränsade tillstånd, bl.a. konvention om skydd av miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen. Därför kan genom regleringen i på ett bättre sätt uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt våra internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU. krävs enligt miljöskyddslagen särskilda skäl för att meddela tidsbegränsade tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Om några föreskrifter inte har meddelats, får tillståndsmyndigheten i det enskilda fallet avgöra om tillstånd skall tidsbegränsas. En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att det blir automatiska och regelbundna omprövningar och att det därmed blir en regelbunden uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. En annan fördel med tidsbegränsade tillstånd är att verksamhetsutövaren när tillståndet går ut, är tvungen att göra en ny ansökan och därmed måste ge in den utredning som behövs. Tillsynsmyndigheterna behöver således inte som lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om omprövning. Detta har varit en bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få. En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som behövs för omprövning föreligger för övrigt enligt 13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat antalet omprövningar. 4.14.4 Prövningens omfattning och möjligheter att ompröva Regeringens förslag: Prövningen av en miljöfarlig verksamhet skall inte enbart omfatta utsläppen från verksamheten. Också frågor om kemikalieanvändning och om resurshushållning skall prövas utifrån balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Ett tillstånd skall kunna omfatta olika verksamheter med villkor att dessa gemensamt vidtar åtgärder. I balken skall anges särskilda grunder för upphävande av tillstånd och omprövning av villkor. Förutom skall även länsstyrelserna och Kammarkollegiet ges rätt att inom ramen för prövningssystemet ansöka om återkallelse eller omprövning. Tillstånd och omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet skall få återkallas bl.a. om vilseledande uppgifter har lämnats, tillstånd och villkor inte följts eller när förhållandena i omgivningen påkallar detta. Vidare om användningen av annan teknik skulle med- föra mindre påverkan på miljön. Kraven för att få återkalla skall givetvis vara högre än för omprövning. Om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljö- kvalitetsnorm överträds skall villkoren kunna omprövas. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: och tillstyrker den föreslagna utvidgningen av tillståndsprövningens omfattning men betonar att prövningen av kemikalier inte får övergå till prövning av produkten. De vill vidare att tillståndets rättsverkan skall omfatta alla frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte utmynnat i något enskilt villkor. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att det är viktigt att prövningen av större verksamheter vid bl.a. miljödomstolen och andra myndigheter inte bara omfattar utsläppen från verksamheten utan också effekterna av verksamheterna i ett vidare miljöperspektiv. Utgångspunkten för all prövning måste vara att bedöma om verksamheten får bedrivas eller om den planerade verksamheten bör få komma till stånd. Vid bedrivande och prövning av miljöfarlig verksamhet skall vidare de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Detta gäller bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § som även innehåller krav på att de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs skall vidtas och att principen om bästa möjliga teknik då skall tillämpas. Även de övriga allmänna hänsynsreglerna skall givetvis tillämpas. Först gäller detta lokaliseringsprincipen i 2 kap. 4 §. I den miljökon- sekvensbeskrivning som skall inges tillsammans med ansökan skall anges alternativa lokaliseringar om det är möjligt. Vidare är det produktvalsprincipen i 2 kap 6 §, vilket innebär att användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer måste uppmärksammas vid prövningen. Det har varit en brist att tillståndsmyndigheten vid prövning enligt miljöskyddslagen inte i större utsträckning, på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet. Endast i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har kemikalieanvändningen prövats enligt miljöskyddslagen. Därför har det varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är emellertid alltför statiskt och bygger på en föråldrad syn på vad en prövning bör innebära. Det bör alltså enligt regeringens mening ankomma på tillståndsmyndigheten att överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan. Det bör betonas att det är fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana avgöranden skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter tillämpas. och har också betonat detta i sitt remissvar, att prövningen inte får övergå till prövning av vilka produkter som skall få tillverkas eller tillhandahållas. När det gäller den inre miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen ändring i förhållande till nuvarande ordning. Här bör dock observeras att utformningen av villkor beträffande användningen av kemiska produkter måste göras på sådant sätt att den inte omöjliggör för verksamhetsutövaren att själv tillämpa produktvalsprincipen när verksamheten utövas. Produktvalsprincipen skall fortlöpande tillämpas av alla verksamhetsutövare oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats. Vid den tillämpningen skall sådana farliga kemiska produkter och biotekniska organismer som kan ersättas med mindre farliga produkter inte användas. Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi som anges i 2 kap 5 §. I enlighet med det vidare perspektiv som skall bygga på bör också frågor om resurshushållning ingå i prövningen. En sådan avvägning måste naturligtvis i det enskilda prövningsärendet koncentreras på särskilda frågor. Då bör särskilt möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör naturligtvis inte heller här komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall göra någon bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte. Detta gäller således vid prövningen hos miljödomstolen och andra tillståndsmyndigheter. Den här angivna tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i EG- rätten.