prop · GL0355 · 1998-01-01 00:00:00 — Inom ramen för utvecklingssamarbetet stödjer även ett flertal projekt och andra insatser i utvecklingsländerna. Det gäller t.ex. i Nica- ragua genom stöd till ett manligt nätverk som arbetar mot våld mot kvin- nor och genom stöd till insatser för att öka andelen kvinnliga poliser. I finansieras särskilda program för utbildning av poliser och infor- mation till domare i dessa frågor. Liknande insatser görs i och . I flera länder, bl.a. och , är stödet bl.a. inrik- tat på insatser för att öka kunskaperna hos kvinnor om deras rättigheter. Svenskt stöd utgår även till vissa länder för insatser mot kvinnlig köns- stympning. Arbetet inom EU Inom EU tillhör frågan om våld mot kvinnor, förutom sexuella trakasse- rier i arbetslivet, det mellanstatliga rättsliga och inrikes samarbetet inom tredje pelaren. Genom Amsterdamfördraget kommer vissa mellanstatliga samarbetsområden att föras över till gemenskapssamarbetet (första pela- ren). Det gäller gränskontroller, asyl och invandring samt det civilrätts- liga samarbetet. Bestämmelserna om förebyggande och bekämpning av brottslighet kommer att kvarstå i den mellanstatliga tredje pelaren liksom det straffrättsliga samarbetet. Det innebär att frågor om våld mot kvinnor även i fortsättningen kommer behandlas inom ramen för det mellanstat- liga samarbetet mellan EU länderna. Kommissionen och inte minst den svenska kommissionären , har aktualiserat frågan om våld mot kvinnor och inte minst handel med kvinnor för sexuellt utnyttjande (s.k. trafficking) som ett allvarligt och växande problem som kräver olika insatser inom EU. Bl.a. har medel avsatts för projekt i dessa frågor inom ramen för de s.k. och programmen. Därigenom har t.ex. svenska kvin- nojourer fått stöd för projekt. I det arbetsprogram som reglerar EU samarbetet i rättsliga och inrikes frågor 1998 anges människohandel som en priorite- rad fråga. Kommissionen anordnade en konferens om handel med kvin- nor i och utfärdade därefter ett s.k. meddelande i dessa frå- gor . I detta anger kommissionen bl.a. att kvinnohandel innebär transport av kvinnor från tredje land till EU i syfte att utnyttja kvinnorna sexuellt. Den kvinnohandel som syftar till sexuellt utnyttjande omfattar kvinnor som varit utsatta för skrämmande behandling eller våld i samband med verksamheten. Det är dock ovidkommande om kvinnorna till en början samtyckt, om de till slut tvingas in i ett förhållande som enligt kommis- sionen kan jämställas med slaveri. (justitie- och inrikesministrarna) antog en s.k. gemensam åtgärd genom vilken medlemsstaterna åtar sig att vidta ett flertal åtgärder i fråga om handel med människor och sexuellt utnyttjande av barn. Enligt denna skall medlemsstaterna bl.a. se till att sexuellt utnyttjande av vuxna och handel med vuxna i vinstsyfte för sexuella ändamål beivras med effektiva, proportionella och avskräckande straff. EU (justitie- och jämställdhetsministrarna) antog en deklaration om att förebygga och bekämpa handel med kvinnor. Dekla- rationen innehåller rekommendationer för såväl det europeiska som det övriga internationella samarbetet. Den behandlar även arbetet på natio- nell nivå för att förebygga, utreda och lagföra olika förfaranden som kan bli aktuella i samband med handel med kvinnor (i ett svenskt perspektiv t.ex. människorov, olaga frihetsberövande, försättande i nödläge, kopp- leri eller brott mot utlänningslagstiftningen) samt förslag om att tillhan- dahålla hjälp och stöd till de drabbade kvinnorna. Enligt deklarationen skall regeringarna bl.a. överväga att utse en nationell rapportör som t.ex. kan samla information om omfattningen av handel med kvinnor. Regeringen välkomnar det arbete som har initierats inom EU kommis- sionen för att lyfta fram frågor om handel med kvinnor för sexuellt ut- nyttjande. Enligt tillgängliga uppgifter växer den s.k. internationella sexindustrin. Handel med kvinnor från bl.a. länder i f.d. till länderna inom EU, men även till andra länder, ökar. Regeringen ser all- varligt på detta. Det har inte gjorts någon kartläggning av hur stort pro- blemet är i . Därför finns det skäl att uppmärksamma frågan yt- terligare. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 9 om rättsväsendets insatser och i avsnitt 16 om prostitution. bör nämnas att kommissionen tagit flera initiativ i fråga om sexuella trakasserier i arbetslivet. På kommissionens förslag antog Rådet en resolution om skydd för kvinnors och mäns integritet på ar- betsplatsen . För att konkretisera resolutionen, antog kommissionen en rekommendation med riktlinjer för hur sexuella trakasserier kan bekämpas på arbetsplatsen . har kommissionen vidare ställt frågan till arbetsmarknadens parter på europanivå om de är intresse- rade av att sluta ett europeiskt kollektivatal i dessa frågor. Detta har skett i enlighet med den procedur som föreskrivs i avtalet om socialpolitik som är fogat till protokoll om socialpolitik. Parterna har meddelat att ett sådant intresse inte föreligger, varför frågan om en eventuell lagstiftningsåtgärd nu ligger hos kommissionen. Frågor om sexuella trakasserier i arbetslivet behandlas i avsnitt 17. Övriga frågor Den s.k. anknytningsutredningen (A1996:01) har haft i uppdrag att un- dersöka hur man skall kunna undvika att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person när det finns en påtaglig risk att den som söker tillstånd kommer att utsättas för miss- handel eller annan kränkande behandling av den här bosatta personen. Utredningen har överlämnat sitt betänkande Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152) till regeringen. Av betänkandet framgår bl.a. att utländska kvinnor i anknytningsförhållanden löper en betydligt större risk att utsättas för våld av sin make eller sambo än vad kvinnor i övriga förhållanden gör. Utredningen anser sig också ha fått bekräftat att kvinnor som lever i anknytningsförhållanden där de utsätts för misshandel känner sig tvingade att stanna kvar i för- hållandet av rädsla för att de annars kommer att utvisas. Utredningen föreslår bl.a. att utlänningsmyndigheternas prövning i an- knytningsärenden skärps. För att uppehållstillstånd skall beviljas skall det vid en samlad bedömning framstå som sannolikt att förhållandet är seri- öst. Uppehållstillstånd skall kunna vägras om det finns en påtaglig risk för att sökanden skall utsättas för våld eller allvarliga kränkningar i för- hållandet. Uppehållstillstånd skall dock kunna beviljas trots att förhållan- det inte varat , om vissa förutsättningar är uppfyllda. Det bör även nämnas att utredningen föreslår att den befintliga bro- schyren Om du blir misshandlad skall du veta... tas in i , som delas ut i samband med att personer som fått uppe- hållstillstånd på grund av anknytning folkbokförs. Broschyren innehåller kortfattad information om kvinnors rättsliga ställning och om vart miss- handlade kvinnor kan vända sig för att få hjälp. Regeringen har beslutat att överlämna anknytningsutredningens betän- kande till Kommittén om ny instans- och processordning i utlännings- ärenden (NIPU, UD 1997:04) för beaktande. Utredningens förslag om boken bereds dock vidare inom . Regeringen vill även betona vikten av att utländska medborgare som ansöker om uppehållstillstånd i får information om vilka regler som finns här i frågor som rör våld mot närstående. har i förhål- lande till många andra länder en långtgående lagstiftning mot våld och övergrepp mellan närstående. Det är t.ex. förbjudet för föräldrar att fy- siskt bestraffa sina barn eller behandla dem kränkande. Misshandel och våldtäkt faller inom allmänt åtal även om det sker i hemmet och även om förövare och offer är gifta eller släkt med varandra. Det är angeläget att alla som ansöker om uppehållstillstånd i får tydlig information om svensk lagstiftning och om vilka värderingar som ligger bakom den. Regeringen kommer därför att ge i uppdrag att inom ra- men för befintliga resurser utforma ett sådant informationsmaterial. 6 Våldets omfattning Regeringens bedömning: Det är angeläget att förbättra statistiken över våldsbrott mot kvinnor. Brottsförebyggande rådets pågående ar- bete på detta område skall bedrivas skyndsamt. Riksåklagaren har fått i uppdrag att redovisa statistik om antalet ut- färdade besöksförbud. har tillförts för att en särskild brottsofferundersökning avseende våld mot kvinnor skall kunna genomföras i samråd med . Kommissionens förslag: Våldet mot kvinnor är i stor utsträckning dolt och den officiella statistiken visar endast en mindre del av vålds- brotten mot kvinnor. Kommissionen föreslår olika åtgärder för att öka kunskapen om omfattningen av våldet mot kvinnor. Kriminalstatistiken bör könsuppdelas i större utsträckning, framförallt brotten enligt 3, 4 och 6 kap. , samt ge information om offrets ålder, nationalitet och relation till gärningsmannen. På motsvarande sätt bör statistiken över lagförda personer innehålla uppgifter om brottsoffer, dessas kön, ålder, nationalitet och relation till gärningsmannen. Vidare föreslås att statisti- ken bör belysa skadestånden vid våldsbrott förövade mot kvinnor samt omfattningen av frihetsberövanden vid sådana brott. Även den statistik som finns beträffande brott mot besöksförbudslagen behöver komplette- ras. En särskild brottsofferundersökning avseende våld mot kvinnor bör genomföras. Remissinstanserna: De instanser som yttrat sig i dessa frågor in- stämmer i huvudsak med kommissionens överväganden. Skälen för regeringens bedömning: Alla tillgängliga uppgifter pekar i riktning mot att våld mot kvinnor förekommer ofta och i långt högre utsträckning än vad som kan utläsas ur brottsstatis- tik eller brottofferundersökningar. Det råder inga tvivel om att det våld som kvinnor utsätts för är av en sådan omfattning att det måste betecknas som ett allvarligt problem. De män som misshandlar eller begår sexuella övergrepp mot kvinnor kommer från skiftande sociala miljöer. De är of- tast bekanta med kvinnan och våldet sker huvudsakligen i hemmet. Dessa och andra omständigheter medför att våldet mot kvinnor till stor del är osynligt och att denna brottslighet har ett högt mörkertal. Det är därför svårt att få en helhetsbild av dess omfattning. Statistiken över anmälda brott är en av de viktigaste källorna till kun- skap om brottslighetens utveckling. Kommissionen har tagit fram värde- full information om omfattningen av anmälda våldsbrott mot kvinnor och även påtalat de brister som finns i den officiella statistiken. I likhet med kommissionen anser regeringen att det nu är nödvändigt att närmare kunna ange omfattningen av detta våld. En förbättrad kriminalstatistik ökar möjligheterna att få information om brottsoffren och att i statistiken kunna följa de anmälda brotten, de misstänkta personerna samt offren genom hela den rättsliga processen. En förbättrad statistik ger också ett bättre underlag för att vidta åtgärder mot och för att uppskatta samhällets kostnader för mäns våld mot kvinnor. Nuvarande statistiska uppgifter Antalet anmälda misshandelsbrott mot kvinnor har ökat 1996. Enligt den senaste officiella statistiken från Brottsföre- byggande rådet uppgick antalet anmälda brott som avser misshandel mot kvinnor till 18 560. Av dessa var 12 210 brott (dvs. ) sådana brott som begåtts inomhus av en för kvinnan tidigare bekant person. Så- dan misshandel är enligt statistiken den vanligaste typen av misshandel mot kvinnor och det är sådana brott som närmast motsvarar begreppet kvinnomisshandel. Denna brottslighet antas också till stor del vara dold. Om man räknar de anmälda misshandelsbrott som begåtts såväl inomhus som utomhus av en för kvinnan bekant person uppgår antalet till 14 677. Samma siffra för män uppgår till 10 726. Nästan 4/5 delar av de anmälda misshandelsbrotten mot kvinnor hade begåtts av en för kvinnan bekant person, huvudsakligen inomhus. Som jämförelse kan nämnas att män i 2/3 delar av de anmälda brotten misshandlats av en obekant person, oftast utomhus. Antal anmälda misshandelsbrott mot kvinnor åren 1981 1996 efter plats där brottet ägt rum och om den misstänkte var bekant eller inte för offret. Särskilt stor har ökningen av antalet anmälda sexualbrott varit . De har ökat 1996. I fråga om våldtäkter är det i huvudsak de fullbordade våldtäkterna inomhus som ökat. Sannolikt är det framförallt de som begåtts av en för offret känd person som har ökat mest. anmäldes i hela landet 1 608 våld- täkter eller våldtäktsförsök. Av de anmälda våldtäktsbrotten var 1 355 brott riktade mot personer som var eller äldre och 860 av dessa var fullbordade våldtäkter inomhus. uppskattar att av offren i den sistnämnda kategorin är kvinnor. Antal anmälda fullbordade våldtäktsbrott inomhus respektive utomhus samt antal anmälda fall av våldtäkt inomhus respektive utom- hus. Observera att ett anmält fall kan innehålla flera anmälda brott som begåtts av samme man mot samma kvinna. Den kraftiga ökningen i antalet fullbordade våldtäktsbrott inomhus berodde i hög utsträckning på några fall med ett mycket stort antal brott. anmäldes 310 brott av typen sexuellt tvång och sexuellt utnytt- jande mot vuxna personer (eller äldre). Av dessa var 271 brott rik- tade mot en person av annat kön än den misstänkte. Av statistiken går inte att utläsa vilket kön offret har. Av tidigare forskning har det framgått att den misstänkte är en man. Därför är det så gott som uteslutande kvinnor eller flickor som är offer i de fall brotten riktats mot en person av motsatt kön än den misstänkte och män eller pojkar som är offer i de fall brotten riktats mot en person av samma kön som den misstänkte. Huruvida de senaste årens ökning av antalet anmälda brott beror på en faktisk ökning av våldet är svårt att få klarhet i. Enligt Brottsförebyg- gande rådet beror den största delen av den statistiska ökningen av våld mot kvinnor troligtvis på en ökad benägenhet att anmäla brott, bl.a. på grund av att dessa brott i högre grad synliggjorts men också för att avståndstagandet i samhället mot dessa våldshandlingar torde ha minskat väsentligt. anser det dock möjligt att statistiken också avspeglar en faktisk ökning av våldet mot kvinnor, både inomhus och utomhus. finns inom forskningen numera kunskap om att viktiga fak- torer som har betydelse för viljan att anmäla våldsbrott till polisen är dels den sociala relationen mellan offer och gärningsman, dels brottets grov- het. Det är klarlagt att brott mellan obekanta anmäls oftare än brott mel- lan bekanta och att brott som sker på allmän plats anmäls oftare än de som sker på privat plats. Det innebär att våldsbrott i hemmet blir kraftigt underrepresenterade i anmälningsstatistiken. Brottsofferundersökningar kan ofta ge en ökad kunskap om männi- skors utsatthet för olika former av våldsbrott. Utöver kriminalstatistiken är den enda nu tillgängliga informationen på riksnivå om omfattningen av det faktiska våldet mot kvinnor, den som kan utläsas av återkommande offerundersökningar om vålds- brottsligheten i stort. Dessa undersökningar ger dock inte den fullstän- diga bild av våldet mot kvinnor som är önskvärd, i synnerhet inte det våld som kvinnor utsätts för i nära relationer. Förbättringar av statistiken Det pågår ett aktivt arbete inom för att förbättra den officiella statistiken. Det gäller inte minst i fråga om de brister i sta- tistiken som har påtalats av . Det gäller t.ex. att det av statistiken skall kunna gå att utläsa såväl gärningsmannens som offrets kön, information om offrets ålder, nationalitet samt relation till gärningsmannen. Arbetet med att ta fram ett nytt brottskodningssystem, som skulle möjliggöra denna statistik beräknas vara avslutat . Vidare pågår ett utvecklingsarbete inom myndigheten, dels vad gäller statistik avseende straffprocessuella frihetsberövanden, dels vad gäller begärda respektive tillerkända skadestånd vid våldsbrott. har även inlett ett arbete som syftar till att göra det möjligt att följa flödet inom rättsväsendet från anmälan, utred- ning och vidare till domstol och kriminalvård. En arbetsgrupp har tillsatts inom rådet för att, i samarbete med polis-, domstols- och åklagarväsen- det, arbeta vidare med hur ett informationsutbyte mellan rättsväsendets myndigheter, som gör det möjligt att följa ett ärende genom hela hand- läggningsprocessen, skall kunna realiseras. Detta arbete är synnerligen angeläget för att få bättre kunskap om vad som händer i ett ärende om våld mot kvinnor när det passerar genom rättssystemet. Regeringen delar uppfattning att kunska- perna måste öka om hur ett ärende som gäller våld mot kvinnor hanteras av de rättstillämpande myndigheterna genom hela rättsprocessen. Det är också en självklarhet att kriminalstatistiken, liksom annan officiell statis- tik, måste vara könsuppdelad både ifråga om förövare och offer och att den kan behöva kompletteras med annan information. Det nu pågående arbetet inom med att förbättra kriminalstatisti- ken och att ta fram ett nytt brottskodningssystem samt skapa möjligheter att följa flödet inom rättsväsendet är därför mycket angeläget. Rege- ringen vill understryka att detta arbete skall bedrivas skyndsamt. har även pekat på att statistiken i fråga om besöksförbud är ofullständig. för statistik över antalet överträdda förbud. Däremot finns ingen statistik hos Riks- åklagaren över antalet utfärdade förbud. Regeringen har uppdragit åt denne att återkommande redovisa antalet utfärdade besöksförbud och lägga förslag om hur statistiken på detta område kan samordnas. Även om den officiella statistiken över antalet anmälda brott på detta sätt nu förbättras, kan den dock aldrig ge en fullständig bild av omfatt- ningen av våldet mot kvinnor. Statistiken kommer därför alltid att behöva kompletteras med specialundersökningar. En särskild brottsofferunder- sökning avseende våld mot kvinnor kan möjliggöra en närmare bedöm- ning av den verkliga brottsligheten och även öka kunskaperna om vilka resurser som är nödvändiga för att bekämpa detta våld. En sådan bör där- för komma till stånd. Som kommissionen påpekat kräver en sådan under- sökning speciella förberedelser och särskild kompetens eftersom känsliga frågor som rör privatlivet ställer särskilda krav, inte minst vad gäller ge- nomförandet av intervjuerna. Vid Rikskvinnocentrum i för kvinnor som misshandlats och våldtagits genomförs , med stöd av Brottsofferfonden, en förstudie till en brottsofferundersökning om våld mot kvinnor. Förstudi- ens syfte är att planera och utarbeta metoder för en brottsofferundersök- ning. Regeringen har för avsatt under ut- giftsområde 1, , anslag C 1 m.m. an- slagspost 2 , för att en särskild brottsofferundersök- ning om våld mot kvinnor skall komma till stånd. Dessa medel har över- förts till så att, när den ovan nämnda förstudien har presenteras, en sådan brottsofferundersökning kan genomföras. Ar- betet i denna fråga skall bedrivas i samråd med Brottsförebyggande rå- det. 7 De sociala myndigheternas insatser m.m. 7.1 Socialtjänstlagen Regeringens förslag och bedömning: Socialtjänstlagen (1980:620) skall kompletteras med en ny bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation. har fått i uppdrag att utarbeta allmänna råd för so- cialtjänstens arbete med anledning av den nya bestämmelsen. Kommissionens förslag: Kommissionen föreslår att insatser för kvin- nor som utsätts för våld uppmärksammas särskilt i den av föreslagna nya socialtjänstlagen och att ansvar preciseras i socialtjänstlagen genom en särskild bestämmelse angående kvinnor som utsatts för våld. Kommissionen föreslår vidare att särskilda handlingsplaner utarbetas inom för denna grupp samt att den årliga rapport till kommunfullmäktige som Socialtjänstkommitten har föreslagit bör uppmärksamma förekomsten av våld mot kvinnor. Kommissionen föreslår att komunerna utarbetar särskilda åtgärdspro- gram för handläggning av frågor som rör våld mot kvin- nor, särskilt informerar om vilka resurser som finns tillgängliga för kvin- norna samt avdelar socialsekreterare som får ett särskilt ansvar för kvin- nor som utsätts för våld. När det gäller allmänna råd överensstämmer kommissionens förslag med regeringens bedömning. Kommissionens förslag angående examensordning och fortbildning behandlas i avsnitt 10 och 12. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig delar i huvud- sak de uppfattningar som redovisas i betänkandet. och i avstyrker förslaget att precisera social- tjänstens ansvar för utsatta kvinnor i 1 kap. 3 § i socialtjänstkommitténs förslag till ny socialtjänstlag. anser att en skärpt statlig tillsyn kopplad till krav på laglighet, rättssäkerhet, kvalitet och kompe- tens i arbete allmänt sett är att föredra framför detaljerade föreskrifter i lagstiftningen. och Socialstyrel- sen är tveksamma till förslaget att skall utarbeta allmänna råd. Bakgrund: är en viktig del i samhällets välfärdssystem. De övergripande målen och de grundläggande värderingarna för samhäl- lets socialtjänst demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet anges i 1 § socialtjänstlagen. De medel som lagen anvisar för att skall nå uppsatta mål utgörs av strukturinriktade insatser som syftar till en god samhällsmiljö, t. ex. genom medverkan i samhällplaneringen, allmänt inriktade insatser som syftar till att förbättra förhållandena för vissa grupper i samhället och individinriktade insatser som anpassas efter individens önskemål och behov. Socialtjänstlagen är utformad som en målinriktad ramlag, som ger kommunen en långtgående frihet att anpassa sin verksamhet efter lokala förutsättningar och i samråd med den enskilde. Lagen innehåller all- männa riktlinjer men också mer preciserade mål för vissa grupper, som t.ex. att skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden, att äldre människor kan leva och bo självständigt och att människor som saknar medel för sitt uppehälle får möjlighet att klara sin försörjning. Kommunens ansvar enligt social- tjänstlagen omfattar redan med dagens bestämmelser människor som är eller har varit utsatta för våld. Varje kommun har enligt 3 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de människor som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar beskrivs ibland som samhällets yttersta skydds- nät, vilket dock inte innebär att andra myndigheter befrias från det ansvar som åvilar dem. En huvuduppgift för är att lämna enskilda personer den hjälp och det stöd som han eller hon behöver och som inte kan tillgodo- ses på annat sätt. Under hänsynstagande till människans ansvar för sin situation skall inrikta sig på att frigöra och utveckla enskil- das resurser. En vägledande princip för det individinriktade arbetet inom är helhetssynen som bl. a. innebär att en enskilds eller grupps sociala situation och problem skall ses i förhållande till hela den sociala miljön. Inte bara familjen och närmiljön utan också frågor om möjlighet att få bostad och att undvika utslagning, segregation och fattig- dom skall beaktas. En helhetssyn förutsätter samarbete över sektorsgrän- serna. Andra vägledande principer är frivillighet, självbestämmande, flexibilitet, normalisering samt närhet och kontinuitet. En parlamentarisk kommitté, (S 1991:07) gjorde på regeringens uppdrag en allmän översyn av socialtjänstlagen. Översynen skulle enligt direktiven (dir 1991:50 och 1993:72) bl.a. inne- fatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra uppgifter och ansvarsom- råden. lämnade i sitt huvudbetänkande (SOU 1994: 139) Ny socialtjänstlag, ett förslag till ny lagstiftning. Regeringen har därefter föreslagit vissa ändringar i socialtjänstlagen, vilka antagits av (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU 18, rskr. 1996/97:264). Ändringarna, som träder i kraft , innebär inga avsteg från de grundläggande principer som formuleras i nu gällande lag men inte heller den totala revision av lagstiftningen som utredningen hade föreslagit.