prop · GL039 · 1998-01-01 00:00:00 — Utlänning som inte är medborgare i annat nordiskt land kan i princip folkbokföras i endast om han eller hon har uppehållstillstånd. När folk- bokföring sker hämtas uppgifter om personen från uppehållstillståndet och andra handlingar från invandrarmyndigheten. Ofta har invandrarmyndigheten kunnat fast- ställa personens identitet utifrån pass och andra tillgängliga handlingar. Det förekommer emellertid också att personer som kommer till och sedermera blir folkbokförda här helt saknar identitetshandlingar. I många fall kan inte heller kontroller göras med det uppgivna hemlandet. Myndigheterna har då endast personens egna muntliga uppgifter att gå efter. Uppgifter om personens identitet och andra förhållanden som registreras inom folkbokföringen får då helt grundas på obestyrkta uppgifter. Det säger sig självt att i sådana fall osäkerhet kan råda inte bara om personens identitet utan också om födelsetid, medborgarskap, familjeförhållanden m.m. I sammanhanget kan nämnas att ändras ungefär 1 500 personnummer. Skälet till detta är oftast att en registrerad födelsetid för en person av utländsk härkomst har visat sig felaktig. sker rekvisition av personnummer för registrering hos försäk- ringskassa, inom totalförsvaret samt i sjömansregister och körkortsregister på särskild blankett. Enligt blanketten skall den som rekvirerar personnumret ange om identiteten har styrkts med pass eller annan handling. Om annan handling än pass har använts skall handlingen anges. Det ankommer alltså på den rekvirerande myndigheten att göra identitetskontrollen. För registrering inom rättsväsendet rekvirerar personnummer från skatteförvaltningen utan att redovisa om personens identitet har kontrolle- rats. Enligt den blankett som används skall ange personens namn, kön, födelsetid, födelseort och medborgarskap. Av rekvisitionen framgår inte om osäkerhet råder i fråga om någon uppgift. undersöker om den uppgivna personen har tilldelats personnummer men gör i övrigt inte några kontroller. Registrering i skatteregister initieras regelmässigt genom att den skattskyl- dige begär skattsedel eller när arbetsgivare lämnar kontrolluppgift. De uppgifter som ligger till grund för personnummertilldelning är ofta obestyrkta. I vissa fall saknas också uppgift om födelsetid. Den registrerade personens identitet är inte sällan oklar. Endast en liten andel av de personer som har tilldelats personnummer utan att vara folkbokförda blir efter en folkbokförda i landet. Uppgifter som utredningen har erhållit från tyder på att av personerna blir folkbokförda. En person som har tilldelats personnummer av annan anledning än folkbokföring får behålla numret när han eller hon senare folkbokförs. När folkbokföring aktualiseras ankommer det på skattemyndigheten att bedöma om den person som har tilldelats personnummer är identisk med den som skall folkbokföras. Om det råder minsta tvekan på den punkten tilldelar skattemyndigheten ett nytt personnummer. Om nytt personnummer tilldelas vid folkbokföringen sker inte någon koppling mellan de båda identiteterna även om mycket talar för att det rör sig om samma person. 5.2 Samordningsnummer till personer som inte är folkbokförda Regeringens förslag: Personnummer skall tilldelas endast personer som folkbokförs i landet. Den nuvarande tilldelningen av personnummer till personer som inte är folkbokförda skall ersättas med tilldelning av ett särskilt samordningsnummer. skall besluta om samordningsnummer. Beslut om samordningsnummer får överklagas till . beslut får inte överklagas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. och har dock avstyrkt förslaget. anser att införandet av samordningsnummer innebär icke försumbara risker för förväxling och hänvisar till erfarenheterna av det s.k. id-nummer som tidigare användes av nuvarande sjömansregistret. avstyrker förslaget i den del det avser tilldelning av samordningsnummer för körkortsändamål och hänvisar till körkortets ställning som legitimationshandling. Skälen för regeringens förslag: Folkbokföringens kanske viktigaste uppgift är att för olika samhällsfunktioner tillhandahålla basuppgifter om befolkningen i landet. För att det skall kunna ske korrekt och fullständigt måste personnummer användas. Ett personnummer som har fastställts efter identitetskontroll motver- kar personförväxling och öppnar möjlighet för en säker överföring av tillför- litliga personuppgifter mellan olika användare. Bland annat mot den bakgrunden är det naturligt att personnummer används inom folkbokföringen. Ett system med enhetliga personbeteckningar kan behövas även utanför folkbokföringen. Den personnummertilldelning som sker utan koppling till folkbokföring grundas på att flera myndigheter anser sig behöva ett gemensamt samordningsbegrepp för bl.a. kommunikation sinsemellan. Registreringen av personuppgifter inom rättsväsendet, beskattningen samt hos försäkringskassorna och omfattar ett mycket stort antal personer. Den berör också viktiga områden, både för den enskilde och samhället. Främst för att personförväxling inte skall ske föreligger det ett behov för myndigheterna att använda person- nummer eller annan unik personbeteckning för registrerade personer. Fråga är emellertid om just personnumret behöver komma till användning. Otvivelaktigt är det så att personnumret kan uppfattas som en sorts in- trädesbiljett till samhället. Det kan ifrågasättas om personer som inte är folkbokförda skall ha den inträdesbiljett som personnumret innebär. Det kan också uppfattas som stötande att brottslingar och brottsmisstänkta tilldelas personnummer. Dessa tillhör också en kategori av personer vars identitet ofta är svår att fastställa. Det är dock inte bara vid registrering inom rättsväsendet som identifieringssvårigheter kan föreligga. Även för skatteområdet är underlaget för kontroll av en personens identitet i många fall bristfälligt vid tilldelning av personnummer. Om identifieringskontrollen är otillräcklig kan följden bli att en person tilldelas mer än ett personnummer. Det leder i sin tur till att personen kan uppträda under flera identiteter och förekomma med skilda nummer i olika register. Därmed försvåras personkontrollen exempelvis vid inresa från utlandet, polisiära ingripanden, lagföring och straffverkställighet. Om en person har "dubbla identiteter" finns det också risk för att han eller hon kan uppbära dubbla bidragsförmåner samt undandra sig förpliktelser av olika slag. Regeringen anser att tilldelningen av personnummer måste grundas på en identitetskontroll som uppfyller höga anspråk på säkerhet för att tilltron till personnumret som identifikationsbegrepp skall upprätthållas. Enligt regeringens mening bör mot bakgrund av det angivna personnumren reserveras för personer som är folkbokförda här i landet. Detta särskilt som identiteten är osäker när det gäller flertalet av de personer som fått personnummer utan att vara folkbokförda. Risken för personförväxling och behovet av säker kommunikation mellan myndig- heter kräver dock en enhetlig personbeteckning även beträffande personer som inte är folkbokförda. Enligt regeringens mening bör emellertid för dessa personer i stället fastställas en annan unik beteckning än personnummer. Flertalet remissinstanser har också ställt sig positiva till utredningens förslag om samordningsnummer. För många myndigheter skulle en sådan ordning underlätta arbetet genom att personer som inte är folkbokförda på ett enkelt sätt kan tas fram. och har dock haft invändningar mot att en särskild beteckning införs. invändningar grundar sig på de erfarenheter verket har av det s.k. id-nummer som tidigare användes. Verket har bl.a. framhållit att en person som fått ett särskilt id-nummer kunde tilldelas ett personnummer utan att verket fick vetskap om detta. Det kunde också uppstå missförstånd om numret eftersom man uppfattade att födelsetiden var felskriven. Tilldelning av samordningsnummer föreslås ske med hjälp av ett centralt ADB- register på motsvarande sätt som sker beträffande personnummer. På så sätt minskar risken för att flera personer får samma nummer. Med ett centralt register finns det också möjlighet att kontrollera om en person som är aktuell för nummertilldelning har tilldelats samordningsnummer eller personnum- mer. Under förutsättning att identiteten är tillförlitligen styrkt kommer det - på samma sätt som - således inte att föreligga någon risk att en person tilldelas både ett särskilt nummer och ett personnummer. Om den som har tilldelats samordningsnummer senare folkbokförs skall numret kopplas ihop med personnumret på liknande sätt som sker vid ändring av personnummer. En hänvisning skall alltid finnas mellan samordningsnummer och personnummer för en och samma person. Härigenom kan också andra registreringsproblem undvikas. Regeringen återkommer till frågan om förväxling av personnummer i avsnitt 5.3. anser att personnummer fortfarande måste få tilldelas för körkortsändamål. Detta mot bakgrund av att personnummer anges på körkortet och att körkortet är en legitimationshandling. En person måste i regel vara folkbokförd här i landet för att få körkort. Den som inte är folkbokförd kan dock få körkortstillstånd. Något hinder mot att tilldela en person ett särskilt nummer för körkortstillståndet synes dock inte finnas. När personen sedan skall få körkort måste han normalt vara folkbokförd och har således då tilldelats ett personnummer. Personnumret kommer att aviseras till . I det fall då en person kan få körkort utan att vara folkbokförd kan samordningsnumret vid behov användas i stället för personnumret. Något hinder från körkortssynpunkt kan därför inte anses föreligga mot att tilldela inte folkbokförda personer ett särskilt nummer. En omläggning till annan personbeteckning kan vara tekniskt besvärlig eller kostsam beroende på hur numret utformas. Enligt regeringens mening bör beteckningen utformas med utgångspunkt från tillgängliga uppgifter om en persons födelsetid, se avsnitt 5.3. Införandet av en särskild beteckning med en sådan utformning skulle inte medföra stora kostnader eller alltför omfattande omarbetningar i myndigheternas ADB-system.- Regeringen föreslår mot bakgrund av det anförda att personnummer endast till- delas vid folkbokföring. För övriga som erhåller personnummer bör i stället fastställas ett annat särskilt nummer. Bestämmelser härom skall tas in i folkbokföringslagen. Utredningen har föreslagit att det särskilda numret kallas samordningsnummer. Några remissinstanser har påtalat att ett annat begrepp bör användas, t.ex. registreringsnummer eller identitetsnummer. Regeringen kan visserligen hålla med om att det kan finnas bättre beteckningar på numret än samordningsnummer. Av de beteckningar som föreslagits framstår dock samordningsnummer som bäst. Beteckningen är inte främst till för att utvisa en persons identitet varför beteckningen identitetsnummer kan vara missvisande. Registreringsnummer är inte heller bättre. Regeringen föreslår därför att det särskilda numret benämns samordningsnummer. Tilldelning av samordningsnummer skall i första hand ske för de ändamål för vilka personnummer nu tilldelas utan att folkbokföring sker. Regeringen ser dock inte något hinder mot att låta även andra myndigheter och verksamhetsområden an- vända samordningsnummer. Prövningen av vilka samhällsområden som skall få använda samordningsnumret bör ankomma på regeringen. En utvidgad tilldelning av samordningsnummer bör dock medges endast om det aktuella verksamhetsområdet behöver numret antingen för att undvika personförväxling eller för uppgiftsutbyte med andra myndigheter. Det bör framhållas att den som enligt nuvarande regler erhållit personnummer utan att vara folkbokförd kommer att ha kvar sitt personnummer och inte tilldelas samordningsnummer. Samordningsnumret behövs i första hand för att vissa myndigheter skall kunna registrera personuppgifter utan risk för personförväxling. Numret har liten be- tydelse för den enskilde men är av stort intresse för vissa myndigheters hante- ring av personuppgifter. Fråga kan bl.a. uppkomma om en myndighet är berättigad att erhålla samordningsnummer i sin verksamhet. beslut om tilldelning av samordningsnummer bör därför kunna överklagas. I likhet med vad som gäller i fråga om födelsenummer och kontrollsiffra i personnummer föreslås sådana beslut kunna överklagas till . beslut kan inte överklagas. Regeringens förslag: Samordningsnumret skall vara konstruerat som ett personnummer. Det skall dock ha sifferkombinationer som inte kan förekomma i personnumret. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. Datainspektionen, och ställer sig tveksam till den konstruktion av samordningsnumret som föreslagits. anser att den föreslagna konstruktionen av samordningsnumret gör det omöjligt att säkerställa om ett presenterat personnummer utgör en felskrivning eller ett samordningsnummer. Skälen för regeringens förslag: När det gäller konstruktionen av samordningsnumret måste det givetvis vara möjligt att särskilja det från ett personnummer. Ett alfanumeriskt samordningsnummer skulle från förväxlingssynpunkt vara att föredra eftersom ett sådant nummer undanröjer varje risk för förväxling med personnummer. Det är dock uppenbart att vissa myndigheter skulle ha svårt att hantera en beteckning av det slaget utan stora och kostsamma omställningar i sina ADB-system. Detta har också framhållits av remissinstanserna. Regeringen anser därför att samordningsnumret skall konstrueras som ett personnummer. Det innebär att samordningsnumret skall bestå av tio siffror och kunna göra åtskillnad mellan personer som är födda olika sekel. Som har påtalats kan det i vissa fall vara svårt att säkerställa identiteten för den som skall tilldelas samordningsnummer. Man har dock anledning att tro att identiteten ofta kommer att kunna fastställas. Främst därför bör samordningsnumret utgå från tillgänglig uppgift om den enskildes födelsetid. Finns inte uppgift om den faktiska födelsetiden får man utgå från den födelsetid den enskilde uppger. Eftersom samordningsnumret skall vara konstruerat som ett personnummer är det viktigt att de båda typerna av nummer inte förväxlas. Förväxlingsrisken kan begränsas genom att vissa tal adderas till personens födelseår, födelsemånad och födelsedag. Man kan dock förmoda att omställningssvårigheterna ökar för berörda myndigheter om samordningsnumret avviker från personnumret i alltför hög grad. Utredningen har föreslagit att samordningsnumret inleds med två siffror för det uppgivna födelseåret och två siffror för födelsemånaden följt av två siffror, adderade med talet 60, för födelsedagen. har också fram- hållit att systemändringar och resursåtgång kan begränsas avsevärt om addition endast sker i fråga om födelsedagen. Flera remissinstanser har emellertid påtalat att numret i högre grad bör avvika från ett personnummer eftersom förväxlingsrisken annars är stor. Förväxlingsrisken kan dock enligt regeringens mening till stor del begränsas genom att tydligt informerar om det nya samordningsnumret och dess konstruktion. Det bör också ankomma på berörda myndigheter att informera sin personal. Förväxlingsrisken kommer också att minska i takt med att bruket av samordningsnummer ökar. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att övervägande skäl talar för att endast födelsedagen adderas med ett visst tal, förslagsvis 60. Detta innebär att för en person som är född kommer samordningsnumret att inledas med siffrorna 610163. En person som är född får inled- ningssiffrorna 611283. De återstående fyra siffrorna skall, på motsvarande sätt som i personnummer, ha till syfte att särskilja personer som är födda . De bör också innehålla en kontrollsiffra. Det bör framgå om personen är kvinna eller man. Siffrorna kan tas ur en löpande serie från 001 till 999 för varje förekommande dag. Bestämmelser om samordningsnummer skall tas in i en ny 18 a § i folkbokföringslagen. 5.4 Identifieringskravet och uppgiftsregistreringen Regeringens förslag: Den enskildes identitet skall i princip vara fastställd vid tilldelning av ett samordningsnummer. För polis- och skatteändamål får dock ett nummer tilldelas även om identiteten inte är säkerställd. Om det råder osäkerhet om identiteten skall det anges vid nummertilldelningen och registreras i folkbokföringens centrala referensregister. För den som tilldelats ett samordningsnummer skall uppgifter om personens namn, födelsetid, kön, födelseort och medborgarskap registreras i det centrala referensregistret. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det är i likhet med vad som gäller för tilldelning av personnummer viktigt att en persons identitet är klarlagd när samordningsnummer tilldelas. görs kontrollen av en persons identitet i stor utsträckning av den myndighet som rekvirerar personnummer för en person som inte är folkbokförd. Identitetskontrollen bör enligt regeringens mening även fortsättningsvis ligga utanför folkbokföringen. Det är alltså den rekvirerande myndigheten som har att fullgöra den kontrollen och så långt det är möjligt söka fastställa identiteten. Rekvisitionen av samordningsnummer bör alltid innehålla uppgift om underlaget (pass, körkort, kontakter med utländska instanser m.m.) för myndighetens identitetskontroll. Rekvirerande myndighets bedömning av per- sonens identitet och lämnade uppgifter skall också anges. För flertalet myndigheter som kommer att rekvirera samordningsnummer torde det inte heller innebära några problem att en persons identitet skall vara fastställd. För polismyndigheterna och skattemyndigheterna kan det dock innebära vissa komplikationer. Svårigheten att fastställa en persons identitet är som tidigare nämnts störst beträffande personnummertilldelningen för registrering i skatteregistret och inom rättsväsendet. När det gäller registreringen i skatteregister rör det sig om några olika kategorier av personer som tilldelas personnummer utan att vara folkbokförda. Möjligheterna till en säker identifiering varierar beroende på grunden för registreringen. En person som begär skattsedel vid ett personligt besök på skattekontoret kan uppmanas att styrka sin identitet. Svårare är det när en kontrolluppgift kommer till kontoret och personen i fråga har lämnat landet. Vid tilldelning av personnummer för registrering inom rättsväsendet är det som rekvirerar personnumret. Skälet till rekvisitionen är att enligt den s.k. personbladsrutinen har fått meddelande om en misstänkt person som saknar personnummer. Rekvisitionen innehåller inte någon upplysning om huruvida personens identitet är säkerställd. I stor utsträckning är det den misstänkte själv som har försett polismyndigheten med uppgift om namn, födelsetid, medborgarskap m.m. Ofta saknas identitetshandlingar som kan användas för kontroll. Det ligger i sakens natur att identitetskontrollen då kan bli ofullständig. Man får enligt regeringens mening godta att en persons identitet kan vara oklar när det gäller tilldelning av samordningsnummer för registrering inom rättsväsendets register och i skatteregister. måste de rekvirerande myndigheterna sträva efter att i största möjliga utsträckning fastställa den enskildes identitet. Även här skall det alltså åligga polisen respektive skattemyndigheterna att kontrollera identiteten. Som nämnts är det endast en liten andel av de personer som har tilldelats personnummer utan att vara folkbokförda som senare blir folkbokförda. Den största gruppen personer som senare folkbokförs återfinns bland dem som har registrerats i skatteregister. När folkbokföring aktualiseras av en person som har tilldelats samordningsnummer bör skattemyndigheten alltid göra en fullstän- dig identitetskontroll. Identitetskontrollen underlättas om folkbok- föringsärendet kan tillföras uppgifter om identitetsprövningen när samord- ningsnumret tilldelades. Det ADB-register som används för tilldelning av person- och samordningsnummer bör därför innehålla en uppgift om identitetsprövningen vid tilldelningen av samordningsnumret. Det bör alltså av registret framgå om samordningsnumret har tilldelats utan att personens identitet var säkerställd. När fråga uppkommer att tilldela samordningsnummer för persongrupper som inte nu tilldelas personnummer bör kravet på säker identifiering särskilt uppmärksammas. Regelmässigt bör identitets- och uppgiftskontrollen ligga hos den myndighet som rekvirerar samordningsnumret. Frågor som rör identitetskontrollen regleras lämpligen i förordning. Uppgifter om den som tilldelats personnummer utan att vara folkbokförd registreras i det centrala referensregistret. I princip är det endast numret, personens namn samt uppgift om grunden för personnummertilldelningen som registreras (7 § lagen om folkbokföringsregister [1990:1536]). Även de personer som tilldelas samordningsnummer bör registreras i det centrala referensregistret. Uppgiftsregistreringen vid tilldelning av samordningsnummer bör främst styras av kravet på en säker nummertilldelning. Den myndighet som begär samordningsnummer bör därför ange tillgängliga uppgifter om personens namn, födelsetid, kön, födelseort och medborgarskap. De uppgifter som lämnas skall enligt regeringens mening också få registreras. Genom att uppgifterna finns tillgängliga i registret har skattemyndigheten möjlighet att enkelt kontrollera om en person som är aktuell för samord- ningsnummer har tilldelats sådant nummer. I registret skall också få registreras om identiteten är styrkt. anser att också uppgift om personens vistelseadress måste registreras. Värdet av en sådan uppgift kan dock ifrågasättas. Adressuppgifter för ifrågavarande personer kan antas få dålig kvalitet eftersom det inte finns någon skyldighet att anmäla adressändring. Det är inte heller säkert att den rekvirerande myndigheten har någon adressuppgift för personen. Regeringen anser mot bakgrund av det angivna att uppgift om adress inte behöver registreras. Som nämnts tidigare skall samordningsnumret finnas med i den registrering som görs om personen senare folkbokförs. Folkbokföringsregistren kommer alltså att utvisa det samordningsnummer som en folkbokförd person kan ha tilldelats innan hon eller han folkbokfördes. Uppgifter om personer som har tilldelats personnummer utan samband med folkbokföringen får registreras bl.a. i det aviseringsregister, som används för att förse myndigheter med folkbokföringsuppgifter. Den ordningen bör gälla även för uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer. Från aviseringsregistret kan uppgifterna göras tillgängliga för den myndighet som har rätt att för egen del registrera uppgifterna (6 § lagen [1995:743] om aviseringsregister). 6 Folkbokföring av nyfödda barn vars föräldrar inte är folkbokförda Regeringens förslag: Ett nyfött barn skall folkbokföras om modern är folkbokförd i eller om fadern är vårdnadshavare och folkbokförd här i landet. Ett barn som inte skall folkbokföras vid födelsen kan ha fått sådan anknytning till landet att det skall folkbokföras. Utredningen har föreslagit att ett nyfött barn skall folkbokföras endast om modern är folkbokförd här i landet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anser att konsekvenserna av förslaget behöver utredas ytterligare och tar därför inte ställning till förslaget. anser att man bör avvakta med förslaget, eftersom frågan lämpligen bör övervägas med förslaget om att ändra regler om socialnämndens skyldighet att fastställa faderskap. Skälen för regeringens förslag: Ett barn som föds i skall enligt 2 § folkbokföringslagen (1991:481) folkbokföras i landet även om föräldrarna inte är folkbokförda här.