prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen anser emellertid att det finns skäl att modifiera kravet på bosättning i på så sätt att utländska barn som med socialnämnds medgivande tas emot i adoptionssyfte och utländska adoptivbarn skall anses uppfylla kravet om de är bosatta här från ankomsten och . Utgångspunkt för denna bedömning bör vara folkbokföringen, dvs. den skall anses bosatt i som är eller borde vara folkbokförd här. I praktiken torde den faktiska folkbokföringen komma att läggas till grund för bedömningen. Endast i fall då en person som vill tillgodoräkna sig pensionsgrundande belopp för barnår kan visa t.ex. i samband med ett överklagande att folkbokföringen varit felaktig, bör det finnas skäl att frångå denna. Nästa fråga är om det på samma sätt som beträffande bosättning i landet bör uppställas ett krav på att den som skall tillgodoräknas pen- sionsgrundande belopp för barnår skall ha varit försäkrad för inkomst- grundad ålderspension under hela intjänandeåret. Med hänsyn till att endast personer som är bosatta i skall kunna tillgodoräknas pen- sionsgrundande belopp för barnår och att alla som är bosatta i också skall vara försäkrade för inkomstgrundad ålderspension, kan det tyckas som om ett uttryckligt krav på försäkring inte fyller någon egentlig funktion. Detta har emellertid sin förklaring i de EG-regler om social trygghet vilka omfattar bl.a. intjänande av ålders- pensionsrätt som gäller på grund av medlemskap i unionen (och som blev gällande i redan genom ). Enligt dessa regler som finns i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen skall en förvärvsarbetande som är medborgare i ett med- lemsland (eller är statslös eller flykting i ett sådant land) som regel vara omfattad av lagstiftningen endast i det land där han eller hon arbetar, oavsett i vilket land han eller hon bor. Att en person enligt förordning nr 1408/71 skall vara omfattad av lag- stiftningen i ett visst land innebär i och för sig inte automatiskt att han eller hon också blir försäkrad i det landet. Det står i princip varje land fritt att bestämma de villkor som skall gälla för att en person skall bli försäkrad. Dessa villkor får emellertid inte verka diskriminerande gentemot medborgare i andra medlemsländer, varken direkt eller indirekt. Ett krav på medborgarskap i landet kan således inte upp- rätthållas. När det gäller krav på bosättning i landet som allmänt villkor för att en person skall vara försäkrad har (mål 2/89 ) slagit fast att ett sådant krav inte heller kan upprätthållas gentemot en person som på grund av anställning i ett land skall omfattas av det landets lagstiftning. Domstolen uttalade att effekten av den relevanta bestämmelsen (art. 13.2 a) i förordning nr 1408/71 är att bosättningsvillkoret ersätts av ett villkor om anställning i landet. Det torde således stå tämligen klart att ett krav på bosättning i inte kan upprätthållas gentemot en person som omfattas av förordning nr 1408/71 och som arbetar i . En sådan person skall anses försäkrad för inkomstgrundad ålderspension och skall behandlas på samma sätt som personer som är försäkrade på grund av att de är bosatta i . För att undvika att en person som kommer hit från ett EU/EES-land för att arbeta under endast och sedan återvänder till sitt hemland får tillgodoräkna sig pensionsgrundande belopp för barnår och således får en mycket stor utfyllnad av sin be- gränsade inkomst i föreslår regeringen att endast den som under hela intjänandeåret varit försäkrad för inkomstgrundad ålderspension skall vara berättigad till pensionsgrundande belopp för barnår. Det innebär att en person som arbetar i men som bor i t.ex. kommer att kunna tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår om han eller hon har arbetat i under hela det aktuella intjänandeåret men inte om han eller hon har arbetat här . Det innebär också att den som är bosatt i men som under hela eller del av intjänandeåret arbetar i ett annat EU/EES-land inte är berättigad till pensionsgrundande belopp för barnår för . I avsnitt 7 har redovisats att försäkringsbegreppet i AFL har varit föremål för en generell översyn av Utredningen om socialförsäkringens personkrets. I utredningens huvudbetänkande Utredningen om socialför- säkringens personkrets (SOU 1997:72) har som huvudregel föreslagits att endast den som arbetar i skall vara försäkrad för inkomstrelaterad ålderspension och andra arbetsbaserade förmåner. Detta skulle kunna innebära att en förälder som inte har förvärvsarbetat innan han eller hon får barn inte skulle vara försäkrad för inkomstgrundad ålderspension och därmed inte heller vara berättigad till pensionsgrundande belopp för barnår. Detta är emellertid en fråga som måste behandlas och lösas under den fortsatta beredningen av utredningens förslag. Intentionen i det arbetet bör vara att även denna grupp skall kunna tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår. Som framgått av samma avsnitt gäller som huvudregel inom den svenska socialförsäkringen att den som lämnar för längst fortfarande skall anses bosatt och därigenom försäkrad i . (Den som arbetar i ett annat EU/EES-land är dock som regel försäkrad endast i det landet). Om en sådan person under utlandsvistelsen arbetar för en utländsk arbetsgivare, är arbetsinkomsterna som regel inte skattepliktiga eller pensionsgrundande i . Pensionsgrundande belopp för barnår skall i princip tillgodoräknas genom att ett på visst sätt beräknat belopp läggs till övriga pensionsgrundande inkomster. I fall av nu diskuterat slag kan den försäkrade därför komma att tillgodoräknas ett alltför högt pensionsgrundande belopp för barnår. Eftersom en sådan konsekvens av systemet inte kan anses vara rimlig, har övervägts olika sätt att begränsa denna. Det har därvid inte befunnits vara möjligt att genom förändringar av villkoren för vem som kan tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår uppnå en sådan begränsning. Att t.ex. snäva in villkoret om bosättning i , så att det därmed skulle avses faktisk vistelse här i landet, torde från kontrollsynpunkt inte vara en realistisk lösning på problemet. Den lösning som regeringen i stället föreslår, vilket framgår av avsnitt 11.5 nedan, är att utländska förvärvsinkomster som inte är pensionsgrundande i bör räknas in i den inkomst som skall fyllas ut vid beräkningen av pensionsgrundande belopp för barnår. Motsvarande situation som beskrivits i föregående stycke kan upp- komma även för personer som bor i och som är anställda vid ut- ländska ambassader och konsulat här i landet (gäller inte den diploma- tiska personalen) eller hos arbetsgivare som tillhör sådan beskickning eller sådant konsulat. Inkomst av sådan anställning är nämligen om inte ATP-förbindelse tecknats enligt AFL inte pensionsgrundande i och kommer enligt vad vi föreslår inte heller att grunda pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet. Även sådan inkomst skall, enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.5, räknas in i den inkomst som skall fyllas ut vid beräkning av pensionsgrundande belopp för barnår. I det reformerade ålderspensionssystemet skall ålderspensionsrätt liksom är fallet i dagens ATP-system inte kunna tillgodoräknas för år före det år då den försäkrade fyller . Något skäl att bestämma den undre gränsen för möjligheten att tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår annorlunda än för tillgodoräknande av ålderspen- sionsrätt i allmänhet finns inte. Beträffande den övre gränsen så har den som uppnått i allmänhet inte rätt att uppbära olika former av socialförsäkringsersättningar och bör därför inte heller kunna tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår. Regeringen föreslår således att pensionsgrundande belopp för barnår skall kunna tillgodoräknas fr.o.m. det år då den försäkrade fyller t.o.m. det år då den försäkrade fyller . Anknytning mellan förälder och barn Utgångspunkten för att en förälder skall kunna tillgodoräknas pensions- grundande belopp för barnår bör vara att det finns en nära anknytning mellan föräldern och barnet. Generellt sett påverkas förvärvsbeteendet mer hos föräldrar som lever tillsammans med sina små barn än hos för- äldrar som har en begränsad kontakt med sina barn. Denna princip tillgo- doses enligt regeringens uppfattning bäst genom att krav på rättslig vård- nad om och sammanboende med barnet uppställs. Pensionsarbetsgruppens förslag innebar att den som skall tillgodoräk- nas pensionsgrundande belopp för barnår måste uppfylla kraven på vård- nad om och sammanboende med barnet. Under arbetet med Ds 1995:41 övervägdes alternativ till detta förslag. De olika alternativa lösningar som övervägdes skulle emellertid kunna få mindre önskvärda konsekvenser, som t.ex. att pensionsgrundande belopp för barnår skulle kunna tillgodoräknas en förälder som endast har haft begränsad kontakt med barnet. Regeringen föreslår därför inte någon ändring i detta avseende, vilket innebär att endast den som har haft vårdnaden om och bott tillsammans med barnet skall vara berättigad till pensionsgrundande belopp för barnår. Enligt förslag skulle den kunna tillgodoräk- nas pensionsgrundande belopp för barnår som under större delen av året varit vårdnadshavare för barnet och då stadigvarande sammanbott med barnet. Någon närmare precisering härav gavs inte. Regeringen anser emellertid att det på samma sätt som föreslogs i Ds 1995:41 inte bör ställas högre krav än att dessa villkor skall vara uppfyllda under minst halva det aktuella året. Därigenom uppnås en rimlig avvägning mellan kravet på att föräldern under mer stadigvarande förhållanden bor till- sammans med barnet och ett önskemål om att ett kortare avbrott i sam- manlevnaden inte skall innebära att rätten till pensionsgrundande belopp för ett barnår går förlorad. Vidare kommer särlevande föräldrar, som bott tillsammans med barnet , båda att vara berättigade till pen- sionsgrundande belopp för barnår och ha möjlighet att välja vem av dem som skall tillgodoräknas beloppet. har påtalat den inkongruens som föreligger mellan kravet för rätten att tillgodoräknas vårdår enligt 11 kap. 6 § AFL nämligen att förälder under större delen av ett kalenderår vårdat ett här bosatt barn och kravet för att tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår att förälder haft den rättsliga vårdnaden om och bott tillsam- mans med barnet minst halva året. Enligt RFV bör tidskravet utformas på samma sätt. Tillgodoräknandet av vårdår enligt AFL innebär att en förälder, som inte haft en pensionsgrundande inkomst överstigande ett basbelopp, ändå får tillgodoräkna sig det året som ett poängår i förhållande till den s.k. 30-årsregeln, som har förklarats närmare i avsnitt 4.1. Att en förälder i mellangenerationen (se avsnitt 28) för ett visst år tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår betyder långt ifrån alltid att också vårdår skall tillgodoräknas. Det kan, enligt regeringens uppfattning, således inte anses nödvändigt att tidskraven eller andra villkor överensstämmer, särskilt med hänsyn till att det också i övrigt föreligger inkongruens mellan de båda pensionssystemen. Med dessa överväganden instämmer regeringen med det i Ds 1995:41 föreslagna tidskravet om minst halva året. I Ds 1995:41 föreslogs såvitt avser sammanboendekravet inte någon särregel för adoptivbarn (utländskt eller svenskt). Några remissinstanser har ansett att det finns behov av en sådan regel, innebärande att vårdnads- och sammanboendekravet skall anses uppfyllda ett utländskt adoptivbarnet kommer till om föräldrarna har den rättsliga vård- naden och bor tillsammans med barnet från ankomsten och . Regeringen har emellertid efter övervägande av de synpunkter som förts fram i detta avseende, vilka redovisats inledningsvis i detta avsnitt, kommit till slutsatsen att någon särregel av nu diskuterat slag inte bör införas. Kravet på anknytning mellan förälder och barn bör vara i princip detsamma oavsett om det är fråga om biologiska barn eller adoptivbarn. En särskild fråga är om perioden med vårdnad om barnet respektive sammanboende med barnet måste sammanfalla i tiden. Villkoren skulle med andra ord inte vara uppfyllda om den som skall tillgodoräknas det pensionsgrundande beloppet inte under minst halva året haft vårdnaden om och sammanbott med barnet. Situationer då en person såväl haft vårdnaden om ett barn och samman- bott med barnet under en lika men ändå inte har haft vårdnaden om barnet och sammanbott med det under minst halva året torde dock vara mycket ovanliga.. Ett sådant krav skulle därför nor- malt medföra ett onödigt administrativt moment. Något skäl att upprät- thålla ett krav på samtidighet anser vi alltså inte finnas. Regeringen föreslår således att den som dels haft den rättsliga vårdna- den om ett barn i de aktuella åldrarna under minst halva intjänandeåret, dels sammanbott med barnet under minst halva intjänandeåret skall kunna tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår. Vem som har vårdnaden om ett barn följer av regler härom. Kravet på att den som skall tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår skall ha haft vårdnaden om barnet innebär inte att per- sonen i fråga måste ha haft vårdnaden ensam utan kravet är uppfyllt även då vilket för övrigt är den vanligast förekommande situationen denne har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern. Kravet på sammanboende med barnet får inte tolkas alltför snävt. En förälder bör anses sammanbo med barnet även om barnet under kortare eller vistas på sjukhus eller på vårdinrättning av liknande slag. Ett barns tillfälliga vistelser hos släktingar eller i andra enskilda hem bör inte heller påverka bedömningen av om kravet på sammanboen- de är uppfyllt. Ett barn bör däremot inte anses sammanbo med en förälder under tid då det är placerat exempelvis i fosterhem eller har omhändertagits av sociala myndigheter för vård och fostran. I praktiken kommer bedömningen av om föräldern bott tillsammans med barnet i första hand att göras med utgångspunkt från de uppgifter som finns antecknade i folkbokföringsregistren. Skäl att bortse från dessa kan dock finnas om en förälder, t.ex. i samband med ett över- klagande, kan visa att folkbokföringsuppgifterna inte avspeglar de rätta förhållandena eller om har kännedom om att barnet är placerat i fosterhem eller har omhändertagits av sociala myndigheter för vård och fostran. Trots vad som sagts kan det finnas fall där en förälder, som inte till fullo uppfyller villkoren om vårdnad och sammanboende med barnet, ändå bör ha en möjlighet att tillgodoräkna sig pensionsgrundande belopp för barnår. I fall då föräldrarna lever åtskilda men barnet i stor utsträck- ning vistas även hos den förälder där barnet inte har sitt huvudsakliga boende, bör inte denna förälder helt stängas ute från möjligheten att till- godoräknas pensionsgrundande belopp för barnår. För dessa fall föreslås att den förälder som enligt den ovan föreslagna regeln är berättigad till pensionsgrundande belopp för barnår under vissa förutsättningar skall kunna överlåta rätten att tillgodoräknas pensionsgrundande beloppen till den andra föräldern. Denna fråga behandlas mer utförligt i avsnitt 11.4 i samband med att regler för sådan överlåtelse redovisas. I det följande analyseras vad som bör gälla i några olika situationer som kan uppkomma när pensionsgrundande belopp för barnår skall för- delas. Dessa situationer är då båda föräldrarna är berättigade till pen- sionsgrundande belopp för barnår, när ingen av föräldrarna är berättigad till sådant belopp, då det finns fler barn i rätt ålder samt vilka som skall likställas med föräldrar vid tillgodoräknande av sådant belopp. Därutöver behandlas mot slutet av avsnittet några mindre frågor. Båda föräldrarna är berättigade I de flesta fall kommer båda föräldrarna att uppfylla villkoren för att kunna tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår på grund av att de bor tillsammans med barnet och har gemensam vårdnad om det. skall dock enligt de antagna riktlinjerna i princip endast en av föräldrarna för varje barnår tillgodoräknas sådant belopp. Systemet med pensionsgrundande belopp för barnår bör naturligtvis stå öppet för både kvinnor och män. Föräldrar som båda uppfyller villkoren för att kunna tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår bör därför få välja vem av dem som skall tillgodoräknas beloppet. I praktiken kommer denna valrätt att kunna utnyttjas främst av sammanlevande föräldrar, eftersom det knappast torde förekomma att båda föräldrarna uppfyller villkoren om minst sex månaders sammanboende med barnet om föräldrarna inte levt tillsammans under åtminstone en del av året. Det måste emellertid också finnas regler för de fall då båda föräldrarna uppfyller villkoren för att kunna tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för barnår men de inte gör något aktivt val i detta hänseende respektive då de inte är ense om vem som skall tillgodoräknas pensionsrätten. Det kan knappast komma i fråga att försäkringskassorna som enligt vad som föreslås i avsnitt 13.3 skall fatta beslut om tillgodoräknande av pensionsgrundande belopp för barnår genom någon form av skälighetsbedömning i vissa fall skulle kunna fördela det pensionsgrundande beloppet för barnår makarna emellan. De regler för ovannämnda situationer som väljs måste ge ett acceptabelt resultat men måste också vara entydiga och möjliga att tillämpa utan en stor administrativ omgång. I situationen då föräldrarna inte gör ett aktivt val föreslog Pensions- arbetsgruppen att pensionsgrundande belopp för barnår skall tillgodo- räknas barnets mor. Regeln är enkel att tillämpa och den kan även sägas överensstämma med syftet att de pensionsgrundande beloppen för barnår i viss mån skall utjämna den strukturella skillnad mellan kvinnors och mäns livsinkomster som har sin orsak i att kvinnor allmänt sett lägger ner mer tid och större ansträngning på att ta hand om barnen. Redan under remissbehandlingen av Pensionsarbetsgruppens be- tänkande riktades kritik mot den nu diskuterade regeln, eftersom det be- farades att den skulle leda till att ett traditionellt förvärvsmönster permanentades. För att i viss mån tillmötesgå remissynpunkterna föreslogs i Ds 1995:41 att makarna skulle kunna välja att dela det enhetliga beloppet. Under remissbehandlingen av Ds 1995:41 riktades emellertid ånyo kritik mot regeln om moderns företrädesrätt. Regeln skulle enligt vissa remissinstanser kunna få negativa effekter efter familjesplittringar och nya familjebildningar. Modern kan i vissa situationer genom sitt agerande förhindra att fadern tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp för barnår, som hon ändå inte själv utnyttjar eftersom hon tillsammans med en annan man har ett barn som berättigar henne till sådant belopp. Andra remissynpunkter som framförts är att pensionsgrundande belopp för barnår endast bör vara möjlig för den vårdnadshavare som haft faktisk vårdnad om barnet. Det har också lämnats kritik om att regeln om moderns företräde är diskriminerande. För att ytterligare mjuka upp regeln om moderns företrädesrätt föreslog regeringen i lagrådsremissen till detta ärende att fadern ensam skulle kunna begära att det enhetliga beloppet delades. Lagrådet anser i sitt yttrande att denna bestämmelse, som alltså innebär att en förälder genom ensidig anmälan skall kunna få till stånd att vardera föräldern tillgodoräknas ett belopp som motsvarar hälften av det för intjänandeåret gällande inkomstbasbeloppet, dvs. halva det enhetliga beloppet, uppenbart kan ställa den förälder som främst har hämmats i sin förvärvsförmåga i ett mycket sämre läge än vad som skulle följa enligt beräkningsalternativen 1 eller 2, dvs. en utfyllnad till den enskildes pensionsgrundande inkomst året före barnets födelse respektive en utfyllnad till av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade. Lagrådet påpekar även att regeln kan användas i trakasseringssyfte och förordar i första hand att möjligheten till ensidig anmälan utgår. I andra hand förordar Lagrådet att bestämmelserna vid ensidig anmälan modifieras så att de kommer att överensstämma med vad som föreslås gälla för förfluten tid, dvs. att i princip den förälder med det lägsta pensionsunderlaget skall tillgodoräknas det pensionsgrundande beloppet (förslaget för förfluten tid redovisas utförligt i avsnitt 15.4). Ordningen med tillgodoräknande av pensionsrätt för barnår bygger på att föräldrar som är berättigade till pensionsgrundande belopp för barnår själva skall få välja vem av dem som skall tillgodoräknas sådant belopp. I situationer då föräldrarna inte gör ett aktivt val krävs, som nämnts ovan, en enkel och enhetlig regel. Bestämmelsen att modern i en sådan situation skall få företräde till barnårsrätten stämmer i och för sig överens med ett av barnårsrättens syften, nämligen att i viss mån utjämna den hittillsvarande strukturella skillnad mellan kvinnors och mäns livsinkomster som har sin orsak i att kvinnor allmänt sett lägger ner mer tid och större ansträngning på att ta hand om barnen. Som ovan redovisats har regeln dock kritiserats ur jämställdhetssynpunkt och det har även ifrågasatts om den står i överensstämmelse med EG-rättsliga jämställdhetsåtaganden. Detta har lett till att en viss uppmjukning i form av förslagen om delning respektive tvångsdelning av det enhetliga beloppet har föreslagits, med följd att regelverket har komplicerats ytterligare. Under den fortsatta beredningen har mot bakgrund av bl.a. Lagrådets synpunkter övervägts om inte det ovan angivna syftet med barnårs- rätten i lika hög grad kan uppnås med en annan regel för de situationer då makarna inte aktivt väljer vem som skall tillgodoräknas barnårsrätten. Den regel som då ligger närmast till hands är att den förälder med det lägsta pensionsunderlaget, exklusive barnårsrätten, skall tillgodoräknas det pensionsgrundande beloppet. Normalt torde det vara den föräldern som har hämmats mest i sin förvärvsförmåga på grund av barnet eller barnen. En sådan regel skulle innebära att ordningen för tillgodoräknande av pensionsrätt för barnår blir könsneutral. Det skulle inte längre krävas att fadern för att komma i fråga för tillgodoräknande av barnårsrätt måste anmäla detta gemensamt eller ensidigt utan i en situation då föräld- rarna inte själva väljer vem som skall tillgodoräknas pensionsrätten skulle det vara lika naturligt att tillgodoräkna fadern som modern, bero- ende på vem som har det för året lägsta pensionsunderlaget. En sådan företrädesregel torde även vara förenlig med syftet med pen- sionsgrundande belopp för barnår till den del detta kan sägas vara att ut- jämna skillnader i inkomster mellan könen. Som Pensionsarbetsgruppen slog fast är det för övrigt fortfarande rent faktiskt vanligare kvinnor som avstår från förvärvsarbete till förmån för vård av barn och det är troligt att detta mönster kommer att bestå framöver. Det är således troligt att det även med den nu föreslagna regeln kommer att vara kvinnor som, i en ickeväljarsituation, blir berättigade till pensionsgrundande belopp för barnår. En könsneutral företrädesregel skulle dock leda till att det inte längre finns samma behov av de på grund av jämställdhetsskäl föreslagna mot- vikterna i form av regler om delning av det enhetliga beloppet. Före- trädesregeln skulle innebära en förenkling av systemet, vilket såväl Lag- rådet som ett flertal remissinstanser har efterlyst. Regelverket skulle vara lättare att överblicka för den enskilde och troligen uppfattas som mer rättvist. En sådan regel torde även leda till minskad administration. Effekten av att inte agera blir ju att den förälder som har lägst inkomst tillgodoräknas pensionsrätten. Eftersom det är mindre troligt att föräldrarna aktivt väljer att låta den med högst inkomst tillgodoräknas barnårsrätten, kan antalet aktiva val förväntas minska något med en mindre administration som följd. Mot bakgrund av det ovan sagda talar enligt regeringens uppfattning övervägande skäl för en könsneutral företrädesregel.