prop · GL03165 · 1998-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Under ett inledande skede behövs ett särskilt statligt stöd till arbetet med lokala utvecklingsavtal för att säkerställa att verksamheten kommer igång. Statens åtagande bör kunna vara att - de statliga myndigheterna på lokal nivå får skall verka för de effektmål och den åtgärdsplan som tagits fram för respektive område och som ingår i utvecklingsavtalet - särskilda medel beräknas inom ramen för av anvisade anslag för statligt stöd till utveckling av storstädernas utsatta stadsdelar för åren 1999 2001. ekonomiska vårproposition (prop.1997/98:150) föreslås att vardera samt för anvisas för åtgärder inom framtidsområdet Ett för alla. I detta ingår att vissa medel har beräknats 2000 för insatser för förstärkning av diskrimineringsombudsmannen, nationellt centrum för validering av utländska utbildningar och betyg samt kostnader . Därutöver finns för samt avsatta för vardera för insatser i utsatta bostadsområden. Regeringens avsikt är att den tidigare beslutade satsningen på nationella exempel skall integreras i framtagandet av lokala utvecklingsavtal. De bostadsområden som är aktuella för att bli nationella exempel ingår alla i den större grupp av utsatta bostadsområden som avses omfattas av de lokala utvecklingsavtalen. Den handlingsplan som tas fram för de nationella exemplen blir en grund för lokala utvecklingsavtal. En komplettering krävs främst vad avser de lokala statliga myndigheternas ansvar för den lokala utvecklingen. skall de tidigare beslutade medlen till insatser i utsatta bostadsområden integreras i de medel som föreslås avsättas för genomförande av de lokala utvecklingsavtalen. Den föreslagna skall sålunda bereda regeringens beslut om stöd, både till den mindre grupp av bostadsområden som får stöd som nationella exempel och till den större grupp av områden som kommer att omfattas av de lokala utvecklingsavtalen. Det innebär att sammanlagt beräknas , och för för stöd till utsatta bostadsområden. Dessa medel skall huvudsakligen fördelas till berörda kommuner för genomförande av de lokala utvecklingsavtalen. Vidare föreslås i denna proposition att 2001 skall avsättas till förstärkning av kulturmiljövård och arkitektoniska värde i storstäderna. bör i sin fördelning av medel utgå från den inriktning som redovisas i de följande kapitlen. Det innebär att skall avse försöksverksamhet med viss förskoleverksamhet i utsatta bostadsområden, skall gå till språkutveckling i skolan, till idrotts-, kultur- och fritidsverksamhet, och till integrerad praktik och svenskundervisning för vuxna invandrare. I övrigt skall de medel som fördelas till utsatta bostadsområden användas för att finansiera de åtgärder som staten och de berörda kommunerna kommer fram till i de lokala utvecklingsavtalen. Eftersom ett huvudmål med det lokala utvecklingsavtalen skall vara att höja graden av egenförsörjning bör en stor del av medlen användas för detta ändamål. En närmare redovisning av propositionens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser återfinns i avsnitt 12. Framtidsområdet Ett för alla handlar inte endast om insatser i utsatta storstadsområden. Det handlar om fullföljandet av regeringens integrationspolitik som beskrivits i avsnitt 5.6. Det innebär att även områden utanför de tre storstadsregionerna med likartade problem kan få del av medel inom ovan angiven ram. Bl.a. bör de projekt inom , , och som tidigare fått stöd ur regeringens anslag för utsatta bostadsområden slutföras. Stöd till dessa områden bör också beredas av och beslutas av regeringen. 8 Arbetslinjen i storstaden 8.1 Inledning Ett av de viktigaste målen för storstadspolitiken är att höja sysselsättningsgraden i de utsatta bostadsområdena. Sysselsättningsgraden ligger i allmänhet mellan i de mest utsatta stadsdelarna. Eftersom delaktigheten i samhällslivet och förutsättningarna för ett gott liv i ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende i hög utsträckning hänger samman med deltagande i arbetslivet och med en egen försörjning är detta avgörande för den fortsatta samhällsutvecklingen. Ett annat och näraliggande mål för storstadspolitiken är att minska socialbidragsberoendet i de utsatta storstadsområdena. I de tre storstadskommunerna har socialbidragskostnaderna näst intill tredubblats . Förutom de kommunalekonomiska konsekvenserna av en sådan utveckling är det för den enskilde mycket viktigt att kunna försörja sig själv. Beroendet av försörjningsstöd är nära kopplat till ett utanförskap från arbetsmarknaden. I detta kapitel redovisas därför förslag till åtgärder för att kunna öka sysselsättningsgraden och minska socialbidragsberoendet i storstadsregionernas utsatta bostadsområden. I avsnitt 6 redovisas regeringens överväganden och förslag när det gäller att generellt stärka storstadsregionernas förutsättningar för tillväxt och ökad sysselsättning. I detta kapitel läggs förslag som mer specifikt syftar på åtgärder i de socialt utsatta bostadsområdena. 8.2 Arbetslinjen Regeringen redovisade ekonomiska vårproposition (prop 1997/98:150) att sysselsättningspolitiken bygger på arbets- och kompetenslinjen. Arbetslösheten skall minskas, huvudsakligen genom att fler människor får arbete eller utbildning som ger ökade möjligheter till arbete. Arbetsmarknadspolitiken läggs om för att öka kvaliteten på åtgärderna och i än större utsträckning medverka till att minska flaskhalsar i den uppåtgående konjunkturen och stigande sysselsättningen. Huvuddelen av sysselsättningsökningen bör ske i den privata sektorn. Arbetslösheten är allvarligast för de personer som stängs ute från arbetsmarknaden under långa perioder. De löper större hälsorisker än många andra grupper, får sämre inkomstutveckling, förlorar kompetens och löper därför risk att permanent slås ut från arbetsmarknaden. De har svårt att komma ifråga för de lediga jobben och därmed att dra nytta av den uppåtgående konjunkturen och den stigande sysselsättningen. I praktiken uppkommer en inlåsning i arbetslöshet och bidragsberoende. Arbetsförmedlingen behöver i det nuvarande konjunkturläget lägga stor vikt vid att motverka inflationsdrivande flaskhalsar och att underlätta för företagen att snabbt tillsätta lediga platser. För de som har svårt att komma ifråga för de jobb som blir lediga kan emellertid utdragna perioder med enbart kontantstöd bidra till en passivisering och ett förlorat självförtroende. Det är därför viktigt att också både upprätthålla och förbättra de arbetssökandes kompetens och att motverka en passivisering. Det behövs därför särskilda insatser för de som inte kan komma i fråga för de lediga jobben, eller som har särskilda svårigheter att få och behålla ett arbete. Mot bakgrund av detta är det viktigt att den arbetslöse som inte kan erhålla ett arbete inom rimlig tid istället erbjuds en åtgärd som kan öka hans eller hennes anställbarhet och därmed chanser att åter få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Arbets- och kompetenslinjen bygger på en uttalad ömsesidighet, där den enskilde har både rättigheter och skyldigheter. Å ena sidan är samhället berett att stöda den som har svårt att finna arbete, såväl ekonomiskt som med aktiva åtgärder. Å andra sidan förväntar sig samhället att den arbetslöse aktivt utnyttjar sina egna resurser och möjligheter, och är beredd att anta varje lämpligt arbete. 8.3 En sammanhållen verksamhet med åtgärder för arbetslösa inom utsatta stadsdelar. Regeringens bedömning: Kommuner som omfattas av lokala utvecklingsavtal bör kunna sluta avtal med länsarbetsnämnd och i länet om lokal samverkan med utvecklingsprogram för arbetslösa i de utsatta stadsdelarna. kan delegera avtalsslutandet till den lokala arbetsförmedlingsnämnden. Avtalet skall ange form för samverkan, mål och målgrupp för åtgärderna samt formerna för redovisning av resultat och uppföljning av verksamheten. Det är väsentligt att de olika kompetenser som finns i de samverkande myndigheterna kan utnyttjas på bästa sätt. Därför bör personal från de samverkande myndigheterna om möjligt vara placerade i den berörda stadsdelen. Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att förbereda överläggningar om sådana avtal. I uppdraget bör ingå att analysera vilka utvecklingsmöjligheter som finns för förbättrad samverkan mellan olika offentliga aktörer och ersättningsystem. Målet med utvecklingsprogrammen skall vara ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Bakgrund: Regeringen anförde i propositionen 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration m.m. att det finns ett stort behov av att mer effektivt utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda mäns och kvinnors behov av olika stödåtgärder. Många människor med långvarig arbetslöshet, psykosociala eller hälosmässiga problem kan lätt hamna i en gråzon mellan de olika ersättningssystemen eftersom problembilden inte renodlat faller inom någon viss myndighets ansvarsområde. Detta kan leda till en rundgång mellan , , arbetsförmedlingen och primärvård, med många kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd. Regeringen anförde mot denna bakgrund att det finns starka skäl att utveckla bra och ändamålsenliga samverkansmodeller som ger bättre förutsättningar för rehabiliteringsarbetet. Regeringen ansåg i propositionen att arbetet med samverkan inte längre skulle ses som försöksverksamhet utan bli en naturlig del av berörda myndigheters verksamhet i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insatser. Arbetet borde därför inriktas på generella lösningar. De lokala samverkansprojekt som kommer att utvecklas skall inte behöva något särskilt godkännande av regeringen eller respektive myndigheter, utan det är de enskilda aktörerna själva som bör besluta om att bedriva samverkan utifrån lokala förutsättningar och behov. , , och Arbetarskyddsstyrelsen har som gemensamt mål i sina respektive regleringsbrev att aktivt samarbeta på rehabiliteringsområdet så att en effektivare användning av tillgängliga resurser uppnås. Syftet skall vara att varje individs arbetsförmåga blir tillvaratagen så att det blir möjligt för den enskilde att försörja sig genom eget arbete. Pågående samverkansprojekt inom rehabilitering respektive arbetsmarknadspolitik SOCSAM är en lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Försöksverksamheten får bedrivas inom tio lokala områden. Godkännande finns för tillfället för åtta kommuner, medan ytterligare ansökningar behandlas. och har i en lägesrapport lämnat en översikt och analys av de utvärderingar som utförs inom försöksområdet , Finansiell samordning 1997:2. Rapporten fokuserar på utfallet av de förändringsprocesser som pågår i projektet snarare än försökets effekter hos utvalda målgrupper. De pågående försöksverksamheterna kan enligt regeringen tjäna som en utgångspunkt för lokala överenskommelser om myndighetssamverkan i utsatta stadsdelar inom storstadsregionerna. I denna samverkan bör då även arbetsförmedlingen ingå. I den kommunala utvecklingsgarantin för ungdomar innebär att de kommuner som vill kan erbjuda alla arbetslösa ungdomar från 20 t.o.m. aktiveringsprogram på heltid . Åtgärderna finansieras av staten inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska medlen. Senast skall den som är arbetslös och tillsammans med arbetsförmedlingen och kommunen arbeta fram en individuell handlingsplan. Planen innebär att individen har både rättighet och skyldighet att delta i en av kommunen anordnad aktivitet. Aktiveringsprogrammet skall vara individuellt anpassat och innehålla olika typer av kompetensutveckling. Arbetsförmedlingsnämnderna får en nyckelroll med ansvar för att utvecklingsgarantin kommer till stånd i de olika kommunerna. Stor vikt läggs vid att insatserna anpassas efter lokala förutsättningar och i nära samverkan med ortens näringsliv. Skälen för regeringens bedömning: I de mest utsatta stadsdelarna i storstäderna är deltagandet i arbetslivet mycket lågt. Sysselsättningsgraden ligger i allmänhet mellan , dvs. ungefär hälften av riksgenomsnittet. Den öppna arbetslösheten är ungefär dubbelt så hög som i storstadsregionerna i sin helhet. Andelen av de arbetslösa som har ersättning från arbetslöshetskassa är relativt låg och många är därför hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Bland de arbetslösa finns en grupp invandrare som enligt arbetsförmedlingens bedömning har för dåliga kunskaper i svenska språket för att stå till arbetsmarknadens förfogande. Där finns också relativt många långtidssjukskrivna personer som ofta har en komplex problembild och som under långa perioder har befunnit sig i en rundgång mellan olika rehabiliterande åtgärder. Slutligen finns en relativt stor grupp kvinnor som av kulturella och andra orsaker inte har gått ut på arbetsmarknaden. Den låga sysselsättningsgraden inom dessa områden medför att graden av försörjning via olika statliga transfereringssystem respektive kommunala socialbidrag är hög. I avsnitt 3 beskrivs närmare det stora socialbidragsberoendet i dessa stadsdelar. Den offentliga förvaltningen och de offentliga åtgärdsprogrammen är organiserade efter politikområden och inriktade på väl definierade problem. Var och en arbetar självständigt med fokus på sin egen uppgift. Den uppgift som samhället står inför i de utsatta stadsdelarna är emellertid ofta mångfacetterad och komplex. I det enskilda fallet krävs inte sällan en kombination av åtgärder inom olika ansvarsområden, antingen parallellt eller i serie. Behovet av samverkan mellan olika statliga myndigheter och kommunens olika organ är således stort. Det är mot denna bakgrund man skall se de initiativ som regeringen har tagit för att stärka den lokala samverkan. Den ovan nämnda propositionen 1996/97:63 är ett uttryck för denna inriktning, den kommunala utvecklingsgarantin är en annan. Trots stora resursinsatser från olika myndigheter i dessa områden kvarstår betydande problem. Det finns svårigheter att hantera de mycket speciella förutsättningar som finns i de utsatta stadsdelarna inom storstadsregionerna. I dessa stadsdelar finns det på många håll en utbredd kritik mot de olika systemens bristande samverkan, liksom mot systemens oförmåga att uppfylla övergripande integrationspolitiska mål. Nedan redovisas några av problemen. Arbetsförmedlingens huvuduppgift i nuvarande konjunkturläge är att finna lämpliga sökande till de befintliga lediga platserna. Många arbetslösa i dessa områden bedöms inte komma ifråga för de lediga platserna, och blir därmed inte aktuella för den direkta platsförmedlingen. Arbetsmarknadsåtgärderna är tidsbegränsade och det kan vara svårt att länka olika åtgärder till ett sammanhängande program som verkligen kan leda till att den arbetslöse får förutsättningar att konkurrera på den öppna arbetsmarknaden. Det gäller inte minst behovet av att kunna kombinera utbildning och praktik. Många av de som står utanför arbetsmarknaden har komplexa svårigheter som kräver en kombination av åtgärder för att lösa. Istället för att samla de olika offentliga resurser som finns har dessa personer erfarenhet av rundgång mellan olika åtgärdsprogram. Många av de arbetslösa kommer från andra länder, har svag eller ingen erfarenhet av den svenska arbetsmarknaden, känner få personer på arbetsmarknaden och saknar därför i hög utsträckning referenser och kontakter. Därigenom ställer de speciella krav på platsförmedlingen. Svenskundervisningen för invandrare (sfi) har i vissa fall inte gett tillräckliga kunskaper och färdigheter. Bristen ligger främst i avsaknaden av praktisk användning av det svenska språket i någon form av arbetspraktik. Behovet av att koppla samman passivt försörjningsstöd och aktiva insatser för att främja social integration och framtida förvärvsverksamhet är särskilt stora i storstadsregionernas utsatta stadsdelar. För att underlätta samverkan bör gemensamma former för verksamheten utvecklas för insatser i utsatta stadsdelar, som gör det vara lättare att få en helhetssyn på individens problem och möjligheter. De olika myndigheterna med deras olika kompetenser och resurser kan därigenom medverka till att på ett effektivt sätt stärka individens kompetens och utsikter att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Regeringen noterar att man lokalt i många fall, helt eller delvis, har gått över till ett sådant arbetssätt. Därmed kan de individer som tenderar att vandra mellan olika myndigheter och utan att bli hjälpta få det stöd de behöver. Det är också mycket angeläget att knyta representanter från näringslivet till denna verksamhet. Syftet med verksamheten ska vara att få ett arbete och då behövs kontakter med företagen. I syfte att stärka de initiativ som tagits på många håll anser därför regeringen att kommuner som omfattas av lokala utvecklingsavtal bör kunna träffa avtal med länsarbetsnämnd och länets försäkringskassa om lokal samverkan med utvecklingsprogram för arbetslösa i utsatta stadsdelar. Vilka områden som skall omfattas, hur samverkan skall utformas och vilka individer som skall beröras regleras slutligt i avtalet. Det bör således vara möjligt att välja olika lösningar för olika områden beroende på förutsättningar och behov. En faktor av betydelse i detta sammanhang är även andra insatser som pågår, t.ex. för arbetslösa ungdomar mellan inom ramen för den kommunala utvecklingsgarantin. Avtalen bör reglera samverkansformer, mål, målgrupp, redovisning och uppföljning. De bör vidare precisera vilka åtaganden som staten gör för de statliga myndigheternas räkning, liksom vilka åtaganden de berörda kommunerna samt gör. Det skall möjliggöra att man kan kedja åtgärder inom de olika myndighetsområdena till ett för individen meningsfullt utvecklingsprogram. De personer som ingår i målgruppen bör vara inskrivna vid arbetsförmedlingen som arbetssökande, men kan också vara aktuella hos kommunens socialtjänst eller hos . Personerna bör innan de erbjuds ett individuellt utvecklingsprogram ha prövats mot den reguljära arbetsmarknaden genom kraftfulla förmedlingsinsatser. Personerna bör vidare vara motiverade att deltaga i programmet, och bedömas ha realistiska möjligheter att genom särskilda insatser få ett reguljärt arbete inom rimlig tid. Regeringen anser det vara av betydelse att avtalen om samverkan träffas på lokalnivå där man känner förhållandena bäst och vet på vilket sätt som detta samarbete kan medverka till bra resultat. Verksamheten bör som tidigare nämnts regleras i avtal mellan länsarbetsnämnd, kommun och försäkringskassa. Finansieringen av åtgärderna i det individuella utvecklingsprogrammet skall i huvudsak ske på basis av de samverkande myndigheternas ordinarie anslag. Utgångspunkten är att de befintliga åtgärdsmedel som satsas i den berörda stadsdelen bör användas inom det lokala utvecklingsprogrammet. Detta kan ses som en utveckling av de intentioner till samverkan och gemensamma mål för myndigheterna inom rehabiliteringsområdet som regeringen redan har genomfört genom prop. 1996/97:63 i och med att det även inkluderar länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna. För att underlätta genomförandet av utvecklingsprogram bör en särskild utredare tillkallas för att förbereda överläggningar om avtal om en samverkan med denna inriktning. Verksamheten bör följas upp löpande. Den bör göras en oberoende utvärdering under det tredje året. Därefter får ställning tas till hur det fortsatta arbetet med inriktning på utsatta stadsdelar i storstadsregionerna skall bedrivas. 8.4 Individuella utvecklingsprogram Regeringens bedömning: De utvecklingsprogram som föreslås i avsnitt 8.3 bör vara inriktade på individuell utveckling för de personer som är och riskerar att i långa tider förbli utan reguljärt arbete, eller annan egen försörjning eller som behöver rehabiliterande eller arbetstränande insatser. De individuella programmen bör utformas i samråd mellan den enskilde och de samverkande myndigheterna. De bör präglas av en grundläggande ömsesidighet, där även den enskilde gör ett åtagande och har ett ansvar. Åtgärder och åtgärdstider bör, inom ramen för gällande regelverk, utformas med hänsyn till den enskildes speciella behov. Målet skall vara att de deltagande personerna skall öka sin anställbarhet och finna arbete på den öppna arbetsmarknaden, påbörja reguljära studier eller försörja sig genom eget företagande. Skälen för regeringens bedömning: Behoven av insatser varierar kraftigt mellan olika individer beroende på förutsättningar och behov. Genom att arbeta med individuella utvecklingsprogram uppnås en mer flexibel anpassning av insatserna till den enskildes behov, som samverkan mellan berörda aktörer underlättas. I utvecklingsprogrammet bör anges vilka åtgärder som skall vidtas för att stärka den enskildes möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden, påbörja reguljära studier eller försörja sig genom eget företagande. Det individuella utvecklingsprogrammet bör utformas i en dialog med den enskilde och präglas av en grundläggande ömsesidighet, där även den enskilde gör ett åtagande och har ett ansvar. Individuella utvecklingsprogram bör upprättas för personer som är bosatta i den aktuella stadsdelen, som saknar arbete och som riskerar att bli arbetslösa eller är i behov av utbildningsinsatser eller annan åtgärd för att förbättra sin anställningsbarhet. En tydlig arbetslinje I målgruppen finns både män och kvinnor som får sin försörjning från olika ersättningssystem, som t.ex. arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring och/eller socialbidrag. En rätt till ersättning som intjänats inom eller som följer av något av dessa system skall inte påverkas av försöksverksamheten. Frågan om vilka ersättningar som bör utgå under tid i aktivitet behöver dock utredas närmare. Verksamheten bör kännetecknas av en strävan att så långt som möjligt kanalisera alla kontakter med den enskilde genom en kontaktpunkt. Försöksverksamheten bör som tidigare nämnts bygga på en tydlig ömsesidighet. Rätten till ersättning från de olika ersättningssystemen är kopplad till någon form av villkor eller krav på motprestation från den enskilde. Arbetslöshetsförsäkringen är en integrerad del av arbetsmarknadspolitiken och dess syfte är att verka som en omställningsförsäkring för personer med en fast förankring på arbetsmarknaden. Ersättning kan ges till den som blir arbetslös samt uppfyller vissa villkor för att underlätta för denna att hitta ett nytt arbete. Arbetslöshetsförsäkringen är ingen yrkesförsäkring. Det innebär att det ställs stora krav på den som blir arbetslös att söka och acceptera nytt arbete även utanför det yrkesområde där han eller hon tidigare varit verksam. Dessutom ställs krav på att godta en förändrad lön, flytta eller pendla till arbete, omskola sig eller delta i praktikåtgärder. Under tid i arbetsmarknadspolitisk åtgärd erhåller den enskilde ersättning motsvarande arbetslöshetsersättningen, s.k. utbildningsbidrag. Kraven för rätt till ersättning sammanfattas i de s.k. grundvillkoren som handlar om att stå till arbetsmarknadens förfogande. För att få ersättning krävs att den sökande, förutom att ha uppfyllt ett s.k. arbetsvillkor, är arbetsför och oförhindrad att ta arbete minst och i genomsnitt , är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, är anmäld som arbetssökande hos arbetsförmedlingen och inte kan få lämpligt arbete. Om den sökande avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder träder sanktioner i kraft som i normalfallet innebär avstängning från rätt till ersättning i . Den sökande kan även avstängas tills dess att förvärvsarbete utförts om han eller hon upprepade gånger tackat nej till erbjudet arbete eller åtgärd. Sjukpenning utges enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) vid sjukdom som sätter ned den enskildes arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid bedömning av om sjukdom föreligger skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden.