prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Hänsynsreglerna innebär att återanvändning, återvinning och hushållning med råvaror och energi samt med mark och vatten skall främjas vid val av teknik, material och kemiska ämnen m.m. och beaktas i samband med konstruktion, tillverkning, användning och förbrukning samt vid skyddsåtgärder och försiktighetsmått i övrigt. Genom tillämpning av dessa regler minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av deponeringen liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten. Vid tillståndsprövning enligt skall balkens samtliga syften i allmänhet beaktas. Tillstånd bör därför kunna förenas med villkor som syftar till att så lite avfall som möjligt uppkommer och att det avfall som ändock uppkommer är så lite skadligt som möjligt. Vid tillståndsprövning av avfallsanläggningar enligt bör det också vara möjligt att i villkor ställa krav även på inkommande avfalls egenskaper för att tillvarata resurshushållnings- och sorteringsaspekter. Genom en styrning av avfallet till den för avfallsslaget bästa behandlingen, uppnås en ökad resurshushållning (jfr författningskommentarerna till 2 kap. 3 och 5 §§). En sådan tillämpning av hänsynsreglerna överensstämmer med avfallsdirektivet (75/442/EEG ändrat genom 91/156/EEG). I artikel 3 anges att medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har farliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas..., b) för det andra, att avfall återvinns genom återanvändning, vidareutnyttjande, materialåtervinning eller andra processer som syftar till att utvinna sekundära råvaror, eller att avfall används som energikälla. 4.20.2 Definition av avfall Regeringens förslag: En definition av avfall som överensstämmer med den definition som gäller inom EU skall införas i . Även hanteringsbegreppet i balken harmoniseras med EG:s motsvarande begrepp. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslagen, t.ex. , , vid , , i , i och . anser dock att avfallsdefinitionen är svårhanterlig och att den inte korresponderar med kapitlets övriga bruk av definitionen. Även andra remissinstanser som kommun, kommun och kommun anser att avfallsdefinitionen är svårtolkad. Skälen för regeringens förslag: Enligt renhållningslagen avses med hushållsavfall sådant avfall och orenlighet som härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. I nuvarande lagstiftning finns däremot ingen definition av avfall. Frågan om vad som är avfall har i svensk rätt avgjorts i domar av och Regeringsrätten. Inom EG finns en definition av avfall i direktivet 75/442/EEG om avfall som har ändrats genom direktiv /156/EEG. Där definieras i artikel 1 a) begreppet avfall på följande sätt: "varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i direktivets bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18 upprätta en förteckning över vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses över periodiskt och vid behov omarbetas med iakttagande av samma förfarande". Bilaga 1 innehåller en uppräkning av ett stort antal produkter och material i en generell form och är mycket vid. Kommissionen har genom beslut (94/3/EG) antagit den förteckning som anges i definitionen (EGT nr L 5, , s. 15). Förteckningen (Europeiska avfallskatalogen) omfattar 18 sidor. Frågan har uppkommit om det föreligger några svårigheter att införliva EG:s definition av avfall i svensk rätt. som vid tillstyrker att EG:s avfallsdefinition tas in i . anför att eftersom definitionen bara utsäger att egendom som ägaren är skyldig att göra sig av med utgör avfall, däremot inte föreskriver någon sådan skyldighet för ägaren lär den i och för sig vara väl förenlig med 2 kap 18 § regeringsformen. Även gör denna bedömning. Problemen med grundlagens egendomsskydd uppkommer först när en lagregel ger myndigheterna möjlighet att tvinga en enskild att göra sig av med visst avfall. I sådana fall kan frågor om rätt till ersättning aktualiseras. Trots att renhållningslagen inte innehåller någon avfallsdefinition gäller i EG:s avfallsdefinition beträffande avfallstransporter inom landet samt till och från landet eftersom EG, som framgått tidigare, antagit en förordning om detta. Det är rådets förordning (EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen som trädde i kraft . I artikel 2 i förordningen anges att med avfall avses avfall enligt definitionen i artikel 1 a) i direktiv /442. har vidare när det gäller föreskrifterna för farligt avfall i förordningen (1996:971) om farligt avfall, infört EG:s definition på avfall och farligt avfall. Ett införlivande av EG:s avfallsdefinitionen skulle bringa den svenska lagstiftningen närmare EG-rätten. I allmänhet utgör avfall problem först när någon lämnar det ifrån sig. Dock kan det finnas situationer när problem kan uppstå för omgivningen, t.ex. komposter som inte sköts på ett från miljöskyddssynpunkt tillfredsställande sätt eller avfall som lagras på en tomt och utgör en olägenhet för hälsa och miljö. Det finns då både rätt och skyldighet enligt gällande svensk rätt att inom ramen för tillsynen ålägga den som innehar avfallet olika restriktioner vilka också kan genomdrivas med stöd av verkställighetsregler utan att egendomsordningen påverkas. Äganderättsfrågan torde sakna praktiskt intresse i dessa fall. Regeringen gör därför den bedömningen att ett införande av EG:s avfallsdefinition inte strider mot äganderättsskyddet i regeringsformen. Regeringen föreslår mot bakgrund av det sagda att det i balken införs en definition av avfall som överensstämmer med EG:s definition i direktivet 75/442/EEG ändrat genom direktiv /156/EEG. Några remissinstanser har invändningar mot den föreslagna definitionen eftersom den är svårhanterlig och svårtolkad. är emellertid den yttersta uttolkaren av EG:s avfallsdefinition. Det finns inget utrymme för inhemska förtydliganden som inte har sin grund i EG- rätten. Fortlöpande sker en utveckling av praxis genom och frågan får finna sin praktiska lösning i tillämpningen. Här kan dock helt kort nämnas några avgöranden från som har betydelse för tolkningen av avfallsdefinitionen. I C-206-207/88 Vessosso & Zanetti [(1990) I ECR 1461] konstaterade domstolen att det faktum att en substans eller ett objekt är möjligt att återvinna och därigenom tillgodogöra sig ett ekonomiskt värde inte hindrar att substansen eller objektet är att anse som avfall. Vidare konstaterade domstolen att avfallsbegreppet inte förutsätter att innehavaren utesluter allt ekonomiskt återutnyttjande (economic reutilization) av andra av objektet. I C-359/88 Zanetti m.fl. [(1990) I ECR 1509] fann domstolen att nationell lagstiftning som i sin definition av avfall tillåter att sådana substanser och objekt som kan återutnyttjas ekonomiskt utesluts från avfallsbegreppet inte är förenlig med bl.a. det s.k. ramdirektivet för avfall (75/442/EEG). Målet C-2/90 kommissionen mot [(1992) I ECR 4431, det s.k. Vallonienmålet] rörde inte primärt definitionen av avfall. Domstolen konstaterade emellertid att distinktionen mellan återvinningsbart och icke återvinningsbart avfall är praktiskt mycket svår att göra och att den baseras på osäkra faktorer som kan skifta med tiden beroende på bl.a. teknisk utveckling. Domstolen uttalade vidare att avfallets karaktär av återvinningsbart material är beroende av kostnaden för denna återvinning och sålunda den avkastning som den tänkta omhändertagandeprocessen kommer att ge. Bedömningen blir därför, enligt domstolen, av nödvändighet subjektiv och beroende av olika variabler. Domen i Vallonienmålet visar enligt regeringens bedömning att det inte torde finns någon möjlighet att från det juridiska avfallsbegreppet skilja sådana substanser som kan eller skall återvinnas. Det är regeringens uppfattning att den nu föreslagna avfallsdefinitionen kommer att leda till att mer än det som med dagens svenska rättspraxis klassas som avfall, kommer att betraktas som avfall. Att notera i sammanhanget är att avfall, enligt tolkning i Vallonienmålet, ses som en vara vars fria cirkulation inom gemenskapsområdet i princip inte får hindras. är att notera att EG-rätten också förutsätter och tillåter att avfall omgärdas med regler till skydd för hälsa och miljö. Avfallsbegreppet är centralt när det gäller att avgöra om EG:s förordning (259/93) om övervakning och kontroll av avfallstransporter, som har omnämnts, är tillämplig på införsel och utförsel av avfall. Enligt EG-förordningen och den svenska förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall som kompletterar EG- förordningen, krävs anmälan och ibland även tillstånd för gränsöverskridande transporter av farligt avfall. Det sagda visar att substanser och objekt som förs in till eller ut ur för återvinning också kan vara avfall. Den gränsöverskridande transporten skall således anmälas till enligt de regler som föreskrivs. I avsnitt 4.20.1 har också redogjorts för definitionen av begreppet hantering i angivna direktiv. Det i använda uttrycket slutligt omhändertagande som en del av hanteringsbegreppet saknar motsvarighet inom EU. I stället används begreppen återvinning och bortskaffande. För att nå bättre överensstämmelse med begreppen inom EU bör därför enligt regeringens mening slutligt omhändertagande ersättas med återvinning och bortskaffande. 4.20.3 Särskilt om producentansvaret Regeringens förslag: Producenten skall lämna uppgifter om vilka ämnen och material som ingår i en vara som omfattas av produ- centansvar, om regeringen har föreskrivit det. Regeringen får även meddela föreskrifter om krav på förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Bemyndigandena skall också gälla för den myndighet regeringen bestämmer. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte uttalat sig i denna del. och anser att man måste beakta att uppgiftsskyldigheten för producenterna inte kränker deras intresse av sekretesskydd. anser att informationen inte bara bör omfatta vilka ämnen och material som ingår i en vara utan även upplysa om energiförbrukning, utsläpp och liknande. Verket anser även att materielbolagen bör ges en rättslig ställning och att samrådsskyldighet skall införas. Flera kommuner har samma inställning som . Skälen för regeringens förslag: Regeringen erinrar om att krets- loppsprincipen syftar till återvinning och återanvändning samt att hushållningsprincipen syftar till hushållning av råvaror och energi. När det gäller varuproduktionen är det viktigt att tillverkaren är noga vid val av material som används vid tillverkning av varor och förpackningar så att kretsloppsprincipen främjas. Hos industrin finns ett ökat intresse att producera miljömässigt riktiga varor. Det är emellertid inte bara tillverkaren, importören eller den som säljer varor eller förpackningar (producenten) som bör veta vad varan eller förpackningen består av eller innehåller. Kunskaper om vilka ämnen och material som ingår i en vara är ett nödvändigt verktyg för att kunna demontera och sortera delar och komponenter t.ex. från skrotade bilar och elektriska apparater, så att avfallet kan tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Uppgifter om vilka ämnen och material som ingår i varor och förpackningar kan också vara betydelsefulla hjälpmedel för att miljöhänsyn skall kunna beaktas vid upphandling. Även för miljömyndigheternas arbete är uppgifterna viktiga. När det gäller konsumenterna kan det konstateras att även deras miljömedvetande ökar. I FN:s handlingsprogram framhålls att individer och hushåll bör få stöd och information för att kunna fatta miljömässigt sunda inköpsbeslut. Gemensamma ansträngningar från regeringar, konsumenter och producenter är nödvändiga för att förändra ohållbara konsumtionsmönster. Genom miljömärkningen finns ett instrument som hjälper konsumenterna att påverka producenterna att välja miljömässigt bra alternativ vid produktionen. En positiv miljömärkning innebär att varor som är mindre miljöbelastande än i övrigt likvärdiga produkter framhävs. När det gäller sådan positiv märkning tillämpas på frivillig väg i framför allt tre märkningssystem. Ett av dessa system är en samnordisk märkning som använder en stiliserad svan som märkningssymbol, och som har beslutats av . Även inom EU finns ett officiellt system för miljömärkning med ett E-märke i en stiliserad blomma som symbol. har utvecklat Bra Miljövalmärkningen, med en falk som symbol. Utvecklingen har skett i samarbete med flera av de stora grossistföretagen. Huruvida en mer detaljerad information i form av en skriftlig redogörelse över miljörelaterade egenskaper hos produkten lämpar sig som konsumentinformation har ännu inte klarlagts. Denna typ av redogörelse ställer högre krav på konsumenterna både när det gäller kunskapsnivå och tid för att värdera informationen. Andra aktörer som demonterare och sorterare av avfallsfraktioner, miljömyndigheter och professionella inköpare kan dock med fördel använda sådan information. Det bör därför enligt regeringens mening finnas en lagstadgad möjlighet att kräva information av producenter om vilka material och ämnen som ingår i en vara eller förpackning. En uppgiftsskyldighet av detta slag bör leda till att producenterna i ökad utsträckning redan vid tillverkningen av en vara eller förpackning väljer ämnen och material utifrån möjligheterna att återanvända den förbrukade varan eller förpackningen eller att ur denna återvinna material. Detta leder i sin tur till förbättrad resurshushållning med ämnen och material. I nuvarande renhållningslagen finns ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om skyldighet för producenterna att märka en vara eller en förpackning och att lämna uppgift om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. Regeringen har med stöd av bl.a. detta bemyndigande föreskrivet i förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar en skyldighet för producenterna att redovisa vilka material, komponenter samt kemiska produkter som finns i de bilar producenten har tillverkat eller importerat. Det finns således en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om märknings- eller uppgiftsskyldighet när det gäller varor eller förpackningar som omfattas av producentansvar. Regeringen finner dock att bestämmelsen bör förtydligas. Bemyndigandet bör i fortsättningen uttryckligen omfatta rätt att föreskriva om skyldighet för producenter att lämna uppgifter om vilka ämnen och material en vara eller en förpackning innehåller. Föreskrifterna kan då, i vart fall till att börja med, gälla för de mest angelägna varugrupperna som omfattas av producentansvar. och pekar på att kravet på uppgift om vilka ämnen och material som ingår i producenternas varor eller förpackningar kan innefatta uppgifter som betraktas som företagshemligheter som företagen inte vill lämna ut. Syftet med den information som föreslås är att stimulera återvinning och annan hushållning vid val av ämnen och material i varor och förpackningar samt i övrigt ett miljömässigt omhändertagande av varorna eller förpackningarna i avfallsledet. Uppgifterna måste med andra ord vara av betydelse för producentansvaret. Med denna begränsning av uppgiftskravet anser regeringen att vad förbunden anför inte utgör tillräckliga skäl mot bestämmelsen. Det kan också erinras om att likartade regler finns när det gäller kemiska produkter. I avsnitt om kemiska produkter och biotekniska organismer föreslås regler om produktinformation när det gäller uppgifter av betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. anser att uppgifter om varors sammansättning är en del av de miljövarudeklarationer som utvecklas inom näringslivet. Miljövarudeklarationerna kan innehålla även uppgifter om t.ex. energiförbrukning och utsläpp. Verket anser att industrin i första hand bör ansvara för miljövarudeklarationerna. En eventuell reglering bör enligt verket avse mer övergripande frågor och inte detaljer om varans sammansättning. Enligt regeringens uppfattning går emellertid en uppgiftsskyldighet av det slag föreslår betydligt längre än det producentansvar för avfallet av de varor eller förpackningar som producenten har tillverkat vilket regleras i detta kapitel. En möjlighet att kräva den typ av information som har redogjorts för är också i enlighet med regler som börjar komma inom EG. Enligt artikel 8 i direktivet 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall skall förpackningar vara försedda med uppgift om vilka förpackningsmaterial som har använts. Detta är för att underlätta insamling, återanvändning och återvinning, även materialutnyttjande, så att den berörda industrin kan identifiera och klassificera dem. Vidare skall medlemsstaterna enligt artikel 9 p. 1 i direktivet för ikraftträdandet av direktivet, som var , ha säkerställt att endast förpackningar som uppfyller alla väsentliga krav som anges i direktivet och dess bilaga 2 släpps ut på marknaden. Direktivets bilaga 2 innehåller väsentliga krav på förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Sådana krav kan vara krav på att förpackningarna är utformade på ett sådant sätt och har sådana fysiska egenskaper att de kan återanvändas ett antal gånger under normalt förutsebara användningsförhållanden. Vidare skall förpackningsavfall i vissa fall vara biologiskt nedbrytbart i sådan grad att det inte hindrar separat insamling och komposteringsprocess. Biologiskt nedbrytbart förpackningsavfall skall vara sådant att det kan underkastas fysisk, kemisk, termisk eller biologisk nedbrytning. För att kunna uppfylla detta föreslår regeringen att det införs ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela de föreskrifter som behövs för att uppfylla kravet i förpackningsdirektivet. har i en redovisning till regeringen om behovet av åtgärder på områden där producentansvar införts (dnr M96/463/6) föreslagit att det i renhållningslagen skall införas en samrådsskyldighet mellan producenter och kommuner om ansvarsfördelningen beträffande information till hushållen, renhållning kring insamlingsplatser m.m. Vidare har verket föreslagit en bestämmelse om att materialbolagen som åtar sig att helt eller delvis fullgöra producenters ansvar skall svara vid sidan av producenterna för att uppställda krav uppfylls. har hänvisat till dessa förslag i sitt remissvar över miljöbalksutredningens förslag. Liknande uppfattning har t.ex. länsstyrelserna i , och samt flera kommuner framfört i sina remissvar. Regeringen har efter remissbehandling av förslag föreskrivit om samrådsskyldighet i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar och förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper. Något särskilt skäl till att lagstifta i frågan föreligger inte enligt regeringens bedömning. När det gäller materialbolagens rättsliga ställning konstaterar regeringen att det är producenterna som är ansvariga för att insamlingen och avfallshanteringen sköts. Producenterna har också ansvar för att de av dem inrättade materialbolagen fungerar tillfredsställande. Producenterna kan således inte befria sig från sina skyldigheter genom att föra över ansvaret på särskilda materialbolag. Mot bakgrund av vikten med klara ansvarsförhållanden kan regeringen inte finna övertygande skäl för att låta materialbolagen få ett juridiskt ansvar vid sidan av producenterna. Någon lagstiftning om materialbolagens rättsliga ställning avser regeringen alltså inte att lägga fram. 4.20.4 Fastighetsinnehavarens och nyttjanderättshavarens möjligheter att på fastigheten själva sörja för kompostering och annat omhändertagande av avfall Regeringens förslag: Fastighetsinnehavarens och nyttjande- rättshavarens möjligheter att få kompostera på den egna fastigheten skall öka, men det måste göras på ett sådant sätt att det inte leder till olägenheter från hälso- eller miljösynpunkt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig eller haft några invändningar mot förslaget. vid anser att det material som komposteras inte är avfall om det inte föreligger en skyldighet att göra sig av med materialet. RenhållningsverksFöreningen, som anser att avfallshantering sker bäst centralt med utvecklad teknik och under kontrollerade former, motsätter sig en generell utvidgning. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att har allmänhetens miljömedvetande och intresse för miljöfrågor ökat. Särskilt har kretsloppsfrågor och därmed sammanhängande frågor om omhändertagande av avfall kommit i blickpunkten. Allmänhetens medverkan i dessa sammanhang är också av stor betydelse enligt regeringens bedömning. föreslår ändringar när det gäller fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt avfall. Främst är det kompostering som är aktuellt. Under remissbehandlingen har det ifrågasatts om reglerna om kompostering faller under avfallskapitlet. Regeringen konstaterar att kompostering är en återvinningsmetod för avfall enligt EG:s definition och att material som komposteras således utgör avfall också i , vilket förhållande bekräftas genom att EG:s avfallsdefinition införs i i enlighet med utredningens förslag. Redan i kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) pekades på att möjligheterna för enskilda hushåll att kompostera borde underlättas. Det är enligt regeringens uppfattning värdefullt att möjligheten för enskilda att själva ta hand om sitt avfall utvidgas. Det kan stimulera hushållens ökade intresse för kompostering och i förlängningen ytterligare öka miljömedvetandet. Det kan även bidra till att hushållens avfallsmängder minskar och därmed behovet av avfallstransporter. är det betydelsefullt att genomförandet sker på ett praktiskt och balanserat sätt för att inte få negativa inslag och motsatt effekt på miljömedvetande och miljöengagemang. Kompostering bör i första hand komma i fråga när det gäller vegetabiliskt avfall. Som främsta exempel kan nämnas kompostering av trädgårdsavfall. Det kan från miljösynpunkt vara riktigare att sådant avfall som är komposterbart får stanna kvar på fastigheten, där det i huvudsak har uppkommit, och användas exempelvis till jordförbättring. Självfallet bör kompostering och annat omhändertagande ske på ett seriöst sätt som är godtagbart med hänsyn till skyddet för hälsa och miljö. Regeringen vill här understryka att en absolut förutsättning måste ovillkorligen vara att den enskilde fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren tar hand om avfallet på ett från sanitär och visuell synpunkt oklanderligt sätt. Fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren är skyldig att ta hand om avfallet på ett sådant sätt att de allmänna hänsynsreglerna följs. Reglerna skall iakttas av envar så snart det kan befaras att skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön kan uppkomma. Om det inte sker måste kommunen ingripa och kan naturligtvis då förbjuda hanteringen hos den aktuelle fastighets- eller nyttjanderättsinnehavaren. I lagrådsremissens lagförslag begränsades fastighetsinnehavarens och nyttjanderättshavarens möjligheter att själva ta hand om sitt avfall formellt endast av att omhändertagandet måste ske utan risk för olägenhet för människors hälsa och miljön, dvs. det skulle således vara tillåtet att ta hand om sitt avfall så länge olägenhet av angivet slag inte uppkom.