prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — När det reformerade systemet trätt i full funktion är det som nämnts ovan bl.a. efter med nettoutvandring eller låg nativitet som indexeringen skulle behöva bromsas för att upprätthålla finansiell stabilitet. Vidare finns vissa andra faktorer som påverkar den finansiella stabiliteten. Exempel på sådana är systematiska förändringar av medellivslängden och systematiska samband mellan livsinkomst och livslängd. I och med den gradvisa utfasningen av ATP-beräknade ålderspensionsförmåner skulle även en låg ekonomisk tillväxt under utfasningen av dessa förmåner kunna medföra att indexeringen skulle behöva bromsas. Detta som en följd av att ATP-beräknade ålderspensionsförmåner även under utfasningen har en viss bristande följsamhet till den ekonomiska utvecklingen. Som nämnts ovan innebär genomsnittsindexet att fördelningssystemets ekonomiska styrka kommer att tendera att växa med befolkningstillväxt. Med ett växande befolkningsantal är därmed risken för att indexeringen skulle behöva bromsas liten. Ett slutet system sådant som det reformerade ålderspensionssystemet bör dock kunna hantera i princip varje finansiell påfrestning oavsett hur liten risken för sådan påfrestning bedöms vara. Förslaget att införa en balanseringsmekanism är ett uttryck för en hög ambitionsnivå när det gäller att skapa ett slutet, finansiellt stabilt ålderspensionssystem. 16.3 Inkomstindex för och därefter Regeringens förslag: Inkomstindex skall mäta den relativa föränd- ringen i ett inkomstmått. Inkomstmåttet skall utgöras av en kvot där summan av vissa inkomster som tjänats in av personer mellan 16 delas med antalet personer som uppburit sådan inkomst. Inkomsterna som här avses är inkomster som i sig är pensionsgrundande efter avdrag för allmänna pensionsavgifter, samt inkomster i form av förtidspension. Inkomstindex skall fastställas för varje kalenderår och skall för vara 100,00. Inkomstindex för år t beräknas så att den procentuella förändringen i indextalet mellan två på varandra följande år, år t-1 och år t, motsvarar den genomsnittliga relativa förändringen i inkomstmåttet mellan åren t-4 och t-1 frånräknat förändringen i det allmänna prisläget år t-4 till juni månad år t-1 och därefter omräknat med förändringen i det allmänna prisläget mellan juni månad år t-2 och juni månad år t-1. skall beräkna inkomstindexet som skall fastställas av regeringen . skall därvid från inhämta underlag för en prognos avseende inkomstutvecklingen år t-2 och t-1 året före det år indextalet avser (år t). Promemoriornas förslag: Förslaget i Ds 1997:67 stämmer överens med regeringens förslag. I Ds 1995:41 lämnades ett förslag till utformning av inkomstindex, som avsågs gälla oavsett definitionen av det inkomstmått som skall ligga till grund för indexet. Vidare föreslogs att oavsett inkomstdefinitionen i övrigt skulle endast inkomster till personer ingå i inkomstmåttet. I enlighet med vad regeringen uttalat i princip- propositionen (s. 107) föreslogs i Ds 1995:41 att inkomstindexet skulle utformas så att förändringar i inflationstakten skall få ett snabbare genomslag på utgående pensioner än vad som skulle vara fallet med ett rent nominellt index, beräknat som ett treårigt glidande medeltal. För att ge inkomstindex denna egenskap, utan att överge det treåriga glidande medeltalet, föreslogs att inkomstindex räknas om dels med en real fak- tor som utgör den genomsnittliga reala inkomstförändringen , dels med en prisfaktor som utgör det senaste årets prisför- ändring. En förändring i förhållande till såväl Pensionsarbetsgruppens som princippropositionens förslag var att i treårsperioden skulle utgöras av en prognos, detta för att undvika en alltför lång tidseftersläpning för den reala faktorn i inkomstindexet. Därmed skulle år t-4 bortfalla ur inkomstindexet och beräkningen för ett visst år (t) fastställas t-1, utgående från en prognos t-1 och från fastställda inkomster avseende åren t-2 och t-3. föreslogs ges i uppdrag att mot slutet av , på grundval av preliminära uppgifter och prognoser över hushållens in- komster respektive prisutvecklingen, lämna underlag avseende år t-1 för beräkningen av inkomstindex. Avvikelser mellan prognos och utfall föreslogs korrigeras vid indexberäkningen påföljande år. I promemorians lagförslag föreskrevs hur indexet skulle beräknas med utgångspunkt från att indexet skall visa förändringen av genom- snittet av samtliga pensionsunderlag för försäkrade som pensionsunderlaget avser inte fyllt eller mer. Detta innebär att ut- över pensionsgrundande inkomster skulle även s.k. pensionsgrundande belopp för barnår, bakomliggande inkomst vid sjukdom och arbetslös- het, plikttjänst och studier ingå i underlaget för inkomstindex. Vidare innebär promemorians lagförslag att inkomster som till sin natur är pensionsgrundande, men som ligger över intjänandetaket i försäkringen, inte skulle ingå i underlaget för beräkningen av inkomstindex. I dessa avseenden skiljer sig lagförslaget i Ds 1995:41 från Pensions- arbetsgruppens och princippropositionens förslag. Remissinstanserna: Ds 1995:41 påpekar att tidsförläggningen av institutets ordinarie prognosverksamhet kommer att ändras i och med att det statliga budgetåret läggs om till kalenderår. Institutet önskar därför samråda med regeringen och innan en proposition föreläggs . önskar att inkomstindex skall fastställas tidigare än vad som föreslagits. Förbundet anser att det bör övervägas om inte inkomstindex skulle kunna beräknas med förskjutning, dvs. med promemorian terminologi för åren t-5 till t-2. De fördelar som därmed skulle vinnas är att i inkomstmåttet inte utgörs av en prognos och att fastställandet skulle kunna ske t-1. Kommunernas Pensionsanstalt menar att det skulle vara av stort värde om tidpunkten för fastställande av inkomstindex kunde tidigareläggas så att det fastställdes näst föregående år. En sådan ordning skulle förbättra underlaget för kommunernas och landstingens pensionskostnadsprognoser, dvs. prognoser för skuld- och utbetalningsförändringar. Ds 1997:67 anser att det förefaller lämpligast att skriva fram pensionsbehållningarna med ett inkomstmått som speglar det ekono- miska utrymmet och att man därför bör använda förvärvsinkomster som grund för inkomstindex. Övriga pensionsgrundande ersättningar bör inte ingå i ett inkomstindex, eftersom dessa enligt inte visar den ekonomiska potentialen. Kontoret noterar därför med tillfredsställelse att utredningen valt att exkludera pensionsgrundande belopp från inkomstmåttet. Att pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. fortfarande ingår menar kontoret innebär en överskattning av det tillgängliga utrymmet. Däremot anser kontoret att det är relevant att inkludera inkomstandelar över 7,5 basbelopp i inkomst måttet även om dessa inte ger någon pensionsrätt. De bidrar till tillväxten och ingår i det utrymme som indikerar vilken utgiftsnivå ekonomin tål. TCO framför synpunkten att ett inkomstmått bör återspegla den faktiska inkomstutvecklingen för de förvärvsarbetande. Därför bör även inkomster över intjänandetaket i försäkringen medräknas. Förändringar i den andel av inkomstsumman som hamnar över respektive under inkomsttaket bör enligt TCO inte påverka inkomstindex. Samma uppfattning redovisas av som ifrågasätter dock det rimliga i att andelen deltidsarbetande och andelen unga personer med låga inkomster skall påverka beräkningen av inkomstindex. berör förslaget till preliminär kompensation för det senaste årets inflation som indexkonstruktionen kan sägas innebära Institutet menar att det vore en fördel ur stabiliseringspolitisk synpunkt om den preliminärt beräknade inflationskompensationen så långt som möjligt kunde undvikas. i tar upp frågan om dubblering av inkomster i inkomstmåttet i de fall förtidspensionen är samordnad med arbetsskadelivränta. Eftersom uppgifter om både livränta, förtidspension och samordningsprocent finns tillgängliga i register föreslår kassan att möjligheterna att ta fram korrekta uppgifter borde utredas. I likhet med utredningen anser , dubbleringen vara marginell. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för regeringens förslag är att inkomstindex, inom vissa begränsande ramar, bör avspegla utvecklingen av inkomststandarden för personer som är 16 och för vilka det fastställs PGI. En utgångspunkt för förslaget är liksom tidigare att underlaget för att beräkna inkomstindex skall vara möjligt att i huvudsak ta fram från register över pensionsunderlag. Frågan är då vilka avvikelser från avgiftsunderlaget som lämpligen bör göras för att ett inkomstindex som avspeglar inkomststandarden skall erhållas. Därvid kan det konstateras att det finns ett stort antal faktorer som påverkar inkomststandarden för personer som är 16 och för vilka det kan ha fastställts PGI som inte avspeglas i avgiftsunderlaget. Som exempel kan nämnas: - inkomster utöver taket på 7,5 inkomstbasbelopp - förtidspensioner - förtida uttag av ålderspension - pensioner från tidigare arbetsgivare t.ex. vid lägre pensionsålder än - änkepension, barnpension - kapitalinkomster - stipendier och liknande i skattefria inkomster - barnbidrag, bostadsbidrag och socialbidrag. Eftersom de pensionsgrundande beloppen ingår i avgiftsunderlaget, utan att utgöra en motsvarande inkomst för hushållen, kan avvikelser mellan utvecklingen av avgiftsunderlaget och inkomststandarden även uppkomma genom att pensionsgrundande belopp utvecklas i annan takt än inkomsterna. Till skillnad från lagförslaget i Ds 1995:41 föreslog Pensionsarbets- gruppen i sitt betänkande Reformerat pensionssystem SOU 1994:20, liksom regeringen i prop. 1993/94:250, att även inkomstdelar över in- tjänandetaket skulle ligga till grund för beräkningen av inkomstindex. Den första av ovan nämnda faktorer, inkomster över förmånstaket, skulle således beaktas i indexet. Ett skäl för förslaget i Ds 1995:41 är att en nära koppling mellan index och avgiftsunderlag befrämjar syste- mets finansiella stabilitet. Om den finansiella stabiliteten säkerställs på annat sätt, med automatiskt verkande regler eller genom justeringar av inkomstindex föreslagna av , minskar behovet av att koppla inkomstindexet till avgiftsunderlaget. Det nu föreslagna inkomstmåttet kan preciseras enligt följande: PGI 16 64 åringar + PGI över 7,5 inkomstbasbelopp 16 64 åringar + utbet. förtidspension Antal personer som uppburit inkomst som anges i täljaren Innebörden av ovanstående kvot, inkomstmått, är att man vid indexbe- räkningen beaktar de två första av faktorerna på listan ovan samt ute- sluter pensionsgrundande belopp. Förslaget innebär således avvikelser från de faktorer som styr avgiftsunderlaget i tre avseenden. Som framgår av listan ovan utgör de valda avstegen från att enbart beakta ersättningar som ingår i avgiftsunderlaget ett urval av alla de ersättningar och andra faktorer som påverkar ekonomisk standard för personer i förvärvsaktiv ålder. Urvalet har bl.a. gjorts utifrån att man i första hand skall lägga till kvantitativt betydelsefulla inkomster som direkt eller indirekt kan sägas vara pensionsgrundande, dvs. utgöra någon typ av arbetsinkomst, inkl. ersättning för förlorad arbetsinkomst, som till sin karaktär är pensionsgrundande. Därtill skall antalet avvikelser i inkomstmåttet från de ersättningar som utgör avgiftsunderlag vara förhållandevis begränsat. De administrativa förutsättningarna för att på ett säkert sätt fånga uppgifterna i inkomstmåttet är ytterligare en faktor som beaktats. I de fall det föreslagna inkomstmåttet innehåller uppgifter som inte ingått i pensionsregister så skall sådana avsteg inte te sig omotiverat administrativt betungande. Inkomster som till sin natur är pensionsgrundande, oavsett om de ligger under eller över intjänandetaket, kan sägas vara i sig pensions- grundande inkomster. Vidare kan utbetald förtidspension sägas vara indirekt pensionsgrundande inkomster eftersom personer som uppbär förtidspension tillgodoräknas en pensionsgrundande inkomst. Den pen- sionsgrundande inkomst som tillgodoräknas förtidspensionärer beräknas dock inte utgående från den uppburna förtidspensionen utan med ut- gångspunkt från en s.k. antagandeinkomst. Med denna terminologi fångar det föreslagna indexmåttet alla typer av i sig, direkt eller indirekt pensionsgrundande inkomster. Enligt förslaget skall allmänna pensions- avgifter dras av från de pensionsgrundande inkomster som sådana avgifter beräknats på, se avsnitt 8.2. Effekten av den föreslagna inkomstdefinitionen jämfört med förslaget i Ds 1995:41, dvs. att ta med inkomstdelar över taket och faktiska förtidspensioner samt att ta bort pensionsgrundande belopp, beror på hur inkomster över taket, förtidspensioner och pensionsgrundande belopp utvecklas. Om inkomster över taket utvecklas långsammare än in- komster under taket, leder det här föreslagna inkomstmåttet till en något mindre indexomräkning av pensionsförmånerna än vad som skulle ha blivit fallet med förslaget i Ds 1995:41. Effekten förstärks om pensionsgrundande belopp utvecklas snabbare än pensionsgrundande inkomster. Vid motsatt utveckling, inkomster över taket utvecklas snabbare än övriga inkomster och de pensionsgrundande beloppen utvecklas långsammare, leder det föreslagna inkomstmåttet till en något större indexomräkning av pensionsförmånerna än med förslaget i Ds 1995:41. I och med att inkomster i form av förtidspension föreslås ingå i inkomstmåttet kommer måttet att ytterligare något bättre spegla inkomstutvecklingen för personer i yrkesaktiv ålder. Dessutom blir inkomstmåttet mer robust för eventuella framtida förändrade gränsdragningar mellan sjukförsäkrings- och förtidspensionssystemen. Inkomster i form av sjukpenning och förtidspension kommer i och med förslaget att behandlas på samma sätt i inkomstmåttet. Förslaget att inkomster i form av förtidspension skall ingå i in- komstdefinitionen kommer att medföra vissa, i sammanhanget ytterst marginella, dubbleringar av inkomst i inkomstmåttet. Detta gäller t.ex. när arbetsskadelivränta och förtidspension uppbärs av en och samma person och avser samma inkomstförlust eftersom livräntan då minskas med förtidspensionsbeloppet vid utbetalning samtidigt som livräntan före sådan samordning ingår i den pensionsgrundande inkomsten. Rege- ringen finner dock inte att det finns anledning att nu söka eliminera denna dubblering. Nackdelarna med den ökade komplexitet ett prin- cipiellt korrekt förfarande i detta avseende skulle medföra, får anses överväga fördelarna med den ordning som i och för sig vore önskvärd. Regeringen delar de avvägningar som tidigare gjorts att endast in- komster för personer som är skall ligga till grund för beräkningen av inkomstindex. Pensionsgrundande inkomster fastställs inte för personer , inte heller kan förtidspension vara aktuell för sådana personer. Pensionsgrundande inkomster kommer som förslaget till reformerade regler utformats kunna intjänas och till- godoräknas personer som är eller äldre. Dessa inkomster bör dock inte finnas med i inkomstmåttet. Motivet härför är att borttagandet av 65-årsgränsen för möjligheten att intjäna pensionsgrundande inkomster inte skall påverka det inkomstmått som ligger till grund för indexeringen. Regeringen föreslår därför att varken personer eller skall ingå i inkomstmåttets nämnare. Pensionsgrundande inkomster intjänade av sådana personer skall därmed inte ingå i inkomstmåttets täljare. Pensionsgrundande inkomster utgörs av inkomster av tjänst och in- komster av annat förvärvsarbete (11 kap. 2 och 3 §§ AFL). I inkomst- definitionen ingår social- och arbetslöshetsförsäkringsersättningar m.m. Inkomstdelar över 7,5 förhöjda prisbasbelopp ingår inte i definitionen. ingår inte heller inkomstdelar under ett prisbasbelopp. I det framtida systemet kommer gränsen om ett prisbasbelopp, motsvarande folkpensionsdelen i nuvarande ålderspensionssystem, att slopas. Vad som däremot kommer att uteslutas är inkomster som totalt sett understiger av prisbasbeloppet, motsvarande grundavdraget i inkomstbeskattningen. Följaktligen kommer inte heller personer som uppburit inkomster understigande av prisbasbeloppet att ingå i inkomstmåttet. Inkomstindexets konstruktion Inkomstindex för skall enligt föreslaget vara 100,00. Den föreslagna indexkonstruktionen innebär att förändringen i inkomstmåttet skall beräknas som ett treårigt glidande geometriskt medelvärde. Där- med skall inkomstuppgifter avseende åren 1996 användas vid beräkningen av inkomstindex avseende . Inkomstindex som skall beräknas för åren 1960 1998 föreslås beräknas med ett delvis annat inkomstmått än det som skall gälla . I avsnitt 16.5 föreslås att inkomstindex för skall justeras för effekten av det förändrade inkomstmåttet . Enligt förslaget i Ds 1995:41 skulle inkomstindex fastställas i december året före det år indexet avser, år t med promemorians termi- nologi. Beräkningen skulle enligt det förslaget ske med fastställda upp- gifter för år t-4 med prognos för år t-1. Avvikelse mellan prognosen och utfallet avseende prognosåret skulle löpande justeras vid beräkningen av inkomstindex. Flera remissinstanser lämnade synpunkter på förslaget i Ds 1995:41 i detta avseende och framförde kritik mot att inkomstindex med de föreslagna inkomsterna och tidpunkterna kommer att kunna fastställas först i december året före det år inkomstindexet avser. Bl.a. de av remissinstanserna framförda synpunkterna föranledde att det i Ds 1997:67 föreslogs att inkomstindex skulle fastställas senast i september året före det år indexet avser. Därmed skall i indexberäkning utgöras av en prognos. Regeringen delar i dessa avseenden bedömningen i Ds 1997:67. I och med att de flesta taxeringar för år t-2 är klara t-1 kan precisionen i en prognos t-2 t-1 antas vara så god att en tidigareläggning av fastställandet av inkomstindex till september år t-1 endast marginellt försämrar kvaliteten i in- komstindexet. Tidigareläggningen av fastställandetidpunkten medför att två i stället för ett av de år som ligger till grund för indexberäkningen kommer att utgöras av prognoser. I och med att avvikelser mellan prognos och utfall kommer att beaktas är den marginella kvalitetsförsämring som denna tidigareläggning medför endast temporär. I likhet med förslagen i departementspromemoriorna föreslås att ett fastställt indextal aldrig ändras. Detta oavsett om det framkommer en avvikelse mellan prognos och utfall. Korrigeringen för avvikelse mellan prognos och utfall för åren t-2 och t-1 påverkar däremot indexberäkningen som avser indextalet år t+1. Korrigeringen mellan utfall och prognos avseende inkomsterna år t-2 blir slutgiltig i indextalet som avser år t+1. Justeringen för år t-1 blir slutgiltig först vid beräkningen av indextalet som avser år t+2. Eventuella omtaxeringar som föranleder förändringar i inkomstmåttet för de fastställda pensionsrätterna m.m. år t-3 skall inte beaktas vid beräkningen av inkomstindex. Regeringen föreslår, i likhet med vad som föreslagits i departementspromemoriorna, att skall ges i uppdrag att göra en prognos av de för inkomstindex aktuella uppgifterna. Med hänsyn till att inkomstindex skall användas även för utgående pensioner bör det undvikas att det tar innan variationer i infla- tionstakten får genomslag på pensionsförmånerna. Av detta skäl bör det senaste årets prisförändringar påverka indexomräkningen fullt ut. Detta kan beskrivas som att det utgår en preliminär kompensation för det senaste årets prisförändring som sedan, genom indexets konstruktion, avräknas vid beräkningen av den reala inkomstförändringen. Den metod som föreslogs i Ds 1995:41 för att hålla isär den del av inkomst- förändringen som svarar mot förändringar i den allmänna prisnivån och den del som utgör en real, inflationsjusterad inkomstförändring bi- behölls i princip i Ds 1997:67. Den reala inkomstförändringen föreslås beräknas genom att kvoten mellan inkomsterna i löpande priser respektive år divideras med kvoten mellan genomsnittligt konsumentprisindex respektive inkomstår. Prisfaktorn beräknas som kvoten mellan konsumentprisindex för juni månad jämfört med konsumentprisindex för juni månad . har i sitt remissyttrande över Ds 1997:67 anfört att det vore en fördel ur stabiliseringspolitisk synpunkt om den preliminärt beräknade inflationskompensationen så långt som möjligt kunde undvikas. De stabiliseringspolitiska fördelarna med att låta förändringar i inflationstakten få genomslag på pensionsförmånerna först måste ställas mot de nackdelar en sådan fördröjning skulle medföra för pensionärerna. Utöver de stabiliseringspolitiska nackdelarna med att inkomstindexet speglar en genomsnittlig årlig utveckling medför konstruktionen att effekterna av förändringar i inkomstindexets förändringstakt får ett något förstärkt genomslag vid omräkningen av pensionsbehållningarna. Vid avvägning mellan de för och nackdelar som den föreslagna konstruktionen innebär har regeringen funnit att övervägande skäl talar för att den i Ds 1997:67 föreslagna metoden för preliminär kompensation för det senaste årets prisförändring skall användas. Tablå 16.2 Formel för beräkning av inkomstindex It = [(Ut-1/KPIt-1)/(Ut-4/KPIt-4)](1/3)*(KPIt-1/KPIt-2)*k1* k2 * It-1 Inkomstmåttet (U) = [PGI 16 + PGI över 7,5 inkomstbasbelopp 16 + utbet. förtidspension] Antal personer som uppburit inkomst som anges i täljaren It , It-1 = inkomstindextal för år t respektive år t-1 Ut-1= prognos för inkomstmåttet för år t-1 Ut-4= inkomstmåttet för år t-4 KPIt-1, KPIt-2, KPIt-4 = konsumentprisindex för juni månad år t-1, år t-2, respektive år t-4 k1 = korrigeringsfaktor för senare (mer exakt) prognos avseende inkomsterna år t-2 k2 = korrigeringsfaktor för avvikelse mellan utfall och prognos avseende inkomsterna år t-3. 16.4 Beräkning av inkomstindex för t.o.m. Regeringens förslag: I beräkningen av inkomstindex för åren 1960 1998 skall inkomstmåttet avse de inkomster som legat till grund för pensionspoäng, med tillägg av inkomster motsvarande ett prisbasbelopp, per person för vilken pensionsgrundande inkomst har fastställts. Därvid skall beräkningen begränsas till personer som fyllt högst . Uppgifterna skall hämtas från pensionspoängstatistikregister. Den relativa förändringen i inkomstindex mellan de på varandra följande åren 1960 1962 skall motsvara den relativa förändringen i inkomstmåttet mellan och . Den relativa förändringen i inkomstindex mellan och skall motsvara den genomsnittliga relativa förändringen i inkomstmåttet mellan åren 1960 1962. t.o.m. skall inkomstindex beräknas så att den procentuella förändringen i indextalet mellan två på varandra följande år, år t-1 och år t, motsvarar den genomsnittliga relativa förändringen i inkomstmåttet mellan åren t-4 och t-1 frånräknat förändringen i det allmänna prisläget år t-4 till juni månad år t-1 och därefter omräknat med förändringen i det allmänna prisläget mellan juni månad år t-2 och juni månad år t-1. Inkomstindex för vart och ett av åren 1960 skall fast- ställas av regeringen. Promemoriornas förslag: Förslaget i Ds 1997:67 stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. I Ds 1995:41 lämnades inget förslag till särskild definition av inkomstmåttet för inkomstindex för förfluten tid. En utgångspunkt var dock att inkomstmåttet även skulle vara ett genomsnittsmått. Remissinstanserna: Ds 1995:41 När det gäller beräkningen av pensionsrätter i det reformerade systemet för förfluten tid konstaterar () att det föreligger en asymmetri i behandlingen av intjänandetaket och förfluten tid. Detta är beroende på att det inte föreslagits ske någon successiv real nedräkning av taket bakåt i tiden. Som underlag för ett slutligt ställningstagande i frågan om hur intjänandetaket i förfluten tid skall betraktas efterfrågar beräkningar på individnivå. Ds 1997:67 Enligt akademikers centralorganisation () bör den retroaktiva uppräkningen kunna hanteras på ett enklare sätt. Även anser att inkomstindex bör hanteras på ett enklare och mer likformigt sätt för förfluten tid och framtiden.