prop · GL0344 · 1998-01-01 00:00:00 — har i några fall funnit att EG-rätten har företräde framför nationella grundlagar (se bl.a. , Rättsskyddsprincipen, 1997, s. 55 ff, med hänvisningar). Frågan har för svensk rätts del behandlats bl.a. i samband med anslutning till EU, närmare bestämt i förarbetena till bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF om överlåtelse av beslutanderätt till EG och den anslutande lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. (), vars uttalande godkändes av , anförde därvid bl.a. (bet. 1993/94:KU 21 s. 28 ff.) att om EU skulle besluta om bestämmelser som rör t.ex. offentlighets- och sek- retessregler dessa bestämmelser inte kan ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer som svensk tryck-, yttrandefrihets- och offentlig- hetslagstiftning bygger på. Om en EG-rättslig regel i en förordning eller ett direktiv framstår som konstitutionellt oacceptabel borde enligt KU den svenska hållningen inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätten och nationell rätt utan frågan borde i stället vara om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta beslutet. Man skulle enligt utskottet fråga sig om den beslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderätt överlåtits; om svaret är nej är rättsakten inte giltig som EG-rätt i . Frågan om förhållandet mellan EG-rätten och nationella grundlagar kan inte i alla delar anses ha fått någon slutlig lösning. Enligt Lagrådets mening kan man emellertid inte utgå från att vid en kon- flikt mellan förevarande direktiv och den svenska offentlighetsprincipen skulle finna att direktivet får vika. När det sedan gäller frågan om direktivet är förenligt med den svenska offentlighetsprincipen är det som framhålls i lagrådsremissen främst sex artiklar som är av intresse. Lagrådet redovisar här i korthet artiklarnas innebörd och regeringens ståndpunkter. Vid genomgången bör hållas i minnet att utlämnande av uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen är att anse som en sådan behandling av personuppgifter som omfattas av direktivet. Av artikel 6.1 b framgår att personuppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna ändamål och att senare behandling av uppgifterna i princip inte får ske på ett sätt som är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. Regeringens inställning är att en myndighets utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighet- sprincipen inte kan anses vara oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in, eftersom offentlighetsprincipen framgår av svensk grundlag och får anses utgöra en integrerad del av all förvaltningsverksamhet som myndigheterna ägnar sig åt. Artikel 7 innebär att personuppgifter får behandlas i princip endast om det är nöd- vändigt för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den register- ansvarige eller för att fullgöra en arbetsuppgift som är ett led i myndig- hetsutövning som utförs av den registeransvarige. Regeringens ståndpunkt är att utlämnande är tillåtet, eftersom dels myndigheterna är rättsligt förpliktade att följa bl.a. grundlagsreglerna om utlämnande av allmänna handlingar, dels utlämnandet är ett led i myndigheternas tjänsteutövning. Av artikel 8 framgår att behandling av känsliga personuppgifter i princip skall förbjudas; det är dock tillåtet att bl.a. av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse göra undantag från förbudet om det finns lämpliga skyddsåtgärder. Regeringen anför att ett utlämnande enligt offentlighetsprincipen är ett viktigt svenskt allmänt intresse och att de svenska sekretessbestämmelserna utgör sådana lämpliga skyddsåtgärder som avses i EG-direktivet. Artiklarna 10 och 11.1 innebär att informa- tion skall lämnas som är nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling, exempelvis information om "mottagarna eller de ka- tegorier som mottar uppgifterna". Information behöver dock inte lämnas när den registrerade redan känner till informationen. Regeringen konstaterar att myndigheterna med hänsyn till en uppgiftsmottagares rätt att vara anonym inte kan lämna uppgifter om till vilka personer insamlade uppgifter kan komma att lämnas ut. Genom att information kan lämnas om att uppgifterna kan komma att lämnas ut enligt offentlighetsprincipen får de registrerade dock enligt regeringen på det sätt direktivet kräver information om till vilka kategorier av mottagare som uppgifterna kan komma att lämnas ut. Eftersom utlämnande enligt offentlighetsprincipen föreskrivits i svensk grundlag kan det vidare enligt regeringen förutsättas att allmänheten redan känner till att utlämnande kan ske, varför det inte torde vara nödvändigt att lämna särskild information i detta hänseende. Enligt artikel är det tillåtet för medlemsstaterna att göra undantag från bl.a. bestämmelserna i artiklarna 6.1, 10 och 11.1 med hänsyn till skyddet av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Regeringens mening är att rätten för var och en att få ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen är en sådan rättighet som kan göra det befogat med undantag. Lagrådet kan till att börja med konstatera att det vid beredningen av lagstiftningsärendet framkommit olika uppfattningar i frågan om di- rektivet går att förena med offentlighetsprincipen. , som bedömde frågan på samma sätt som regeringen, var inte enig. De flesta av de remissinstanser som uttalat sig i frågan har gett uttryck för tveksamhet. Det är också av intresse att notera att som i sitt betänkande SOU 1993:10 bedömde ett då föreliggande direk- tivförslag som i huvudsak överensstämmer med den slutliga versionen kom fram till att direktivet inte var förenligt med offentlighetsprincipen (SOU 1993:10 s. 87 ff.) Regeringen har stött sin tolkning av direktivet på en punkt i direktivets ingress som tillkom på svenskt initiativ i förhandlingarnas slutskede, näm-ligen punkt 72. Däri anges att direktivet gör det möjligt att vid genomförandet av bestämmelserna ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Även med beaktande härav känner sig Lagrådet emellertid inte övertygat om att direktivet går att förena med offentlighetsprincipen. Enligt Lagrådets mening framstår de tolkningar som regeringen gör av de nämnda artiklarna som pressade. I sammanhanget måste beaktas att det övergripande syftet med direktivet är att för behandlingen av personuppgifter fastlägga en för medlemsländerna gemensam hög nivå till skydd för den personliga integriteten för att därigenom i sin tur skapa förutsättningar för ett fritt flöde av uppgifter mellan länderna. Den svenska offentlighetsprincipen torde gå väsentligt längre än vad som gäller i de flesta EU-länder. En tillämpning av denna princip på personuppgifter medför således en lägre nivå vad gäller skydd för den personliga interiteten än i andra medlemsländer. Mot denna bakgrund är det enligt Lagrådets mening inte sannolikt att skulle godta en tolkning av direktivet i den riktning som regeringen har gjort. Det föreligger således en påtaglig risk för att domstolen skulle finna offentlighetsprincipen oförenlig med direktivet. Det anförda innebär att man om man vill vara säker på att den svenska lagstiftningen skall stå sig vid en prövning i måste ändra bestämmelserna i och sekretesslagen (1980:100) om utlämnande av upp-gifter så att de närmare ansluter till det övergripande syftet med EG- direktivet. Lagrådet har emellertid förståelse för att man inte vill göra ett ingrepp i offentlighetsprincipen utan att det står helt klart att så måste ske. Det kan nämligen inte uteslutas att trots allt kommer att finna offentlighetsprincipen förenlig med direktivet. Om man med hänsyn härtill bestämmer sig för att inte ändra bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet måste man dock vara medveten om att principen om EG-rättens företräde framför nationell lagstiftning kan ge upphov till svåra problem vid rättstillämpningen. Oavsett om TF behålls oförändrad eller inte avstyrker Lagrådet att det in- förs en bestämmelse i personuppgiftslagen (8 § första stycket) av innebörd att lagen inte skall tillämpas om det skulle inskränka myn- digheternas skyldighet att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. TF; ett sådant undantag synes antingen strida mot EG-rätten eller vara onödigt. Också de föreslagna undantagen i 8 § andra stycket avseende arkivering och bevarande av handlingar hos en myndighet och om arkivmyndighets omhändertagande av arkivmaterial har motiverats med hänsyn till offent- lighetsprincipen. Myndigheternas skyldigheter att t.ex. arkivera hand- lingar har givetvis betydelse vid tillämpningen av offentlighetsprincipen men någon uttrycklig föreskrift härom finns inte i TF eller annan grund- lag. Här kommer således undantagen i den mån de inte har stöd i direktivet i konflikt med principen om EG-rättens företräde framför allmän nationell lagstiftning. Frågan är då om dessa undantag har stöd i direktivet. Enligt regeringen skall arkiven tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (3 § tredje stycket arkivlagen /1990:782/). De ändamål som bevarandet av myndighetsarkiven skall tillgodose kan enligt regeringen hänföras under vad som i EG-direktivet kallas "historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål". Är en myndighets primära hantering av upp- gifterna tillåten, kan det vidare enligt regeringen inte anses oförenligt med den primära hanteringen att bevara uppgifterna eller att lämna över handlingar till en arkivmyndighet för långtidsförvaring. Regeringen framhåller att myndigheterna är rättsligt förpliktade att bevara allmänna handlingar och att bevarandet är en arbetsuppgift av allmänt intresse; den behandling av icke känsliga personuppgifter som bevarandet utgör är således tillåten enligt artikel 7. För myndigheternas bevarande av känsliga personuppgifter behövs däremot enligt regeringen ett undantag enligt artikel 8. Regeringen anser att de svenska myndigheternas bevarande av känsliga personuppgifter utgör ett sådant viktigt allmänt intresse som berättigar en medlemsstat att göra undantag. Att arkivmyndigheten i sin tur lämnar ut icke sekretessbelagda uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen kan enligt regeringens bedömning inte anses oförenligt med de ändamål för vilka arkivmyndigheterna samlade in uppgifterna. De bestämmelser som finns om sekretess och skydd för arkiv får anses utgöra sådana lämpliga skyddsåtgärder som krävs enligt EG-direktivet. Lagrådet delar inte regeringens uppfattning. Såvitt framgår av lagråds- remissen är undantagen i fråga om bevarande och arkivering av allmänna handlingar motiverade endast med hänsyn till undantagens betydelse för offentlighetsprincipen. Lagrådet kan inte finna annat än att undantagen strider mot det övergripande syftet med direktivet, nämligen i första hand att skapa en gemensam hög nivå till skydd för den personliga integriteten. Lagrådet föreslår mot denna bakgrund att undantagen i 8 § andra stycket utgår. Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten Syftet med personuppgiftslagen är enligt 1 § att skydda den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter. Som framgår av lagråds- remissen kan flera artiklar i det EG-direktiv som personuppgiftslagen bygger på komma i konflikt med bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL. Frågan är därför om direktivet medger avvikelser när det gäller sådana för svensk rätts del grundläggande konstitutionella fri- och rättigheter som regleras i dessa grundlagar. Enligt artikel 13 i direktivet får medlemsstaterna genom lagstiftning begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i vissa artiklar i kapitel II (som omfattar artiklarna 5-21) i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till bl.a. "skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter". Artikel 9 innehåller emellertid en särskild möjlighet till undantag och avvikelser från bestäm- melser i kapitel II med hänsyn till yttrandefriheten. Det är därför osäkert om det citerade uttrycket i artikel 13 inkluderar yttrandefriheten (jfr SOU 1997:49 s. 249 och 253). I artikel 9 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna när det gäller behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande skall besluta om undantag och avvikelser från bestämmelserna i bl.a. kapitel II endast om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten. Läst enligt orden ger artikeln alltså inte någon möjlighet att låta avvikande föreskrifter i TF eller YGL få företräde såvitt gäller annat än journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Vid tolkningen av artiklarna 9 och 13 har det betydelse att Europa- konventionens fri- och rättigheter skall respekteras som allmänna rätts- principer på EG-rättens område. Av tillämpning av den konventionen framgår att integritetsskyddsintressen och yttrande- frihetsintressen skall vägas mot varandra. (Jfr SOU 1997:49 s. 259 f.) Det framstår dock inte som självklart att på grund härav skulle i de nämnda artiklarna tolka in ett från principiell synpunkt så vittgående undantag från integritetsskyddsintresset som följer av de svenska reglerna i TF och YGL. Sammanfattningsvis finner Lagrådet att det, med en försiktig formu- lering, får anses tveksamt om skulle acceptera att de bestämmelser i direktivet som införlivas med svensk rätt genom person- uppgiftslagen får vika för de svenska grundlagsreglerna i vidare mån än som medges enligt ordalagen av artikel 9 i direktivet. I 7 § första stycket i den föreslagna personuppgiftslagen föreskrivs att lagens bestämmelser inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. Slutsatsen av det anförda är att ett sådant undantag inte bör tas in i lagen. Vill man vara säker på att inte lagstifta i strid med direktivet, bör i stället sistnämnda bestämmelser ändras så att en sådan konflikt undviks. Gör man inte det, uppkommer tillämpningsproblem av det slag som Lagrådet pekat på när det gäller frågan om offentlighetsprincipens förenlighet med direktivet. Enligt 7 § andra stycket skall vissa angivna paragrafer i lagen under inga förhållanden tillämpas på spridningen av innehållet i yttranden som tidigare utgetts, sänts eller spritts på ett sådant sätt som avses i TF eller YGL. Med hänvisning till det tidigare anförda avstyrker Lagrådet denna bestämmelse, som troligen inte skulle stå sig vid en prövning i EG-dom- stolen; i detta fall rör det sig ju ännu så länge inte om något grundlagsfäst yttrandefrihetsintresse som kan vägas mot integritetsskyddsintresset. I det remitterade förslaget finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser och att precisera de generella regler och principer som finns i den föreslagna lagen. Regeringen bemyndigas vidare att meddela föreskrifter om förhandskontroll av vissa behandlingar av personuppgifter och om undantag från förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land. Det kan, vilket också framhålls i remissen, sättas i fråga om dessa bemyndiganden är förenliga med reglerna i RF om vad som gäller vid meddelande av lagar och andra föreskrifter. Lagrådet får i denna del anföra följande. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket RF skall varje medborgare i den ut- sträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. I lagrådsremissen anförs att denna bestäm- melse inte hindrar att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ges behörighet att närmare precisera och konkretisera regle- ringen i den föreslagna lagen (jfr 8 kap. 1 § RF). Lagrådet delar denna uppfattning. Lagrådet övergår härefter till frågan hur de föreslagna bemyndigandena förhåller sig till bestämmelserna i 8 kap. 2 och 3 §§ RF. Enligt 8 kap. 2 § skall föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Beträffande föreskifter av detta slag är såvitt nu är av intresse (jfr 8 kap. 8 § RF) kravet på lagform undantagslöst. Föreskrifterna tillhör därmed det s.k. obligatoriska lagområdet. Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall enligt 8 kap. 3 § meddelas genom lag. Utan hinder av denna bestämmelse kan dock regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter avseende vissa uppräknade ämnen. Till de uppräknade ämnena hör skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling (8 kap. 7 § första stycket 8 RF; i remissen förslås att lagrummet skall utvidgas till att omfatta skydd för personlig integritet vid all behandling av personuppgifter). Har bemyndigat regeringen att meddela föreskifter i visst ämne kan också medge att regeringen i sin tur överlåter åt förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet (8 kap. 11 § RF). Av det anförda framgår att inom vissa ramar kan delegera normgivning till regeringen och förvaltningsmyndighet om föreskrifterna kan hänföras till 8 kap. 3 § RF. Delegering är däremot utesluten om före- skrifterna avser i 8 kap. 2 § angivna områden. Klassificeringen av de föreskifter som i remissen föreslås bli föremål för delegering är med andra ord avgörande för delegeringens grundlagsenlighet. Till undvikande av missförstånd må påpekas att det sagda tar sikte på delegering av föreskrifter med klart materiellt innehåll. Regeringen kan utan bemyndigande besluta om föreskrifter om verkställighet av lag (8 kap. 13 § första stycket 1 RF). De bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som föreslås i remissen avser undantag från förbudet mot be- handling av känsliga personuppgifter (20 §), undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 §), undantag från förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land (35 §), undantag från skyldigheten att anmäla vissa auto- matiska behandlingar till tillsynsmyndigheten (36 §) samt vissa närmare villkor för automatisk behandling av personuppgifter (50 §). Vidare bemyndigas regeringen utan möjlighet till subdelegation att såvitt gäller vissa stater meddela föreskrifter om undantag från förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land (35 §) och att föreskriva att särskilt riskabla behandlingar skall anmälas för förhandskontroll till tillsynsmyndigheten (41 §). Det råder enligt Lagrådets uppfattning inget tvivel om att flera av de föreslagna bemyndigandena går längre än att meddela verkställighets- föreskrifter. Någon annan ståndpunkt intas inte heller i lagrådsremissen. Som redovisats i det föregående tar 8 kap. 2 § RF sikte på dels föreskrifter om enskildas personliga ställning, dels enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. I remissen hävdas att föreskrifter om skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter inte kan anses röra enskildas personliga ställning i den mening som avses i 8 kap. 2 § RF. Lagrådet kan ansluta sig till denna bedömning. Vad gäller frågan om de föreslagna bemyndigandena avser föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes anförs i remissen att gränsen mellan privaträttsliga föreskrifter av detta slag och offentligrättsliga föreskrifter (8 kap. 3 § RF) bör kunna dras efter vem som kan åberopa föreskrifterna och vilka sanktioner som är förknippade med ett brott mot dem. Föreskrifter som enskilda med fram- gång kan direkt åberopa mot andra enskilda i domstol och som kan leda till att någon enskild förpliktas betala pengar t.ex. skadestånd till någon annan enskild anges i enlighet härmed vara att anse som privat- rättsliga. I remissen konstateras att bestämmelserna i personuppgiftslagen skall vara förknippade med skadeståndssanktion (48 §). Till skillnad från vad föreslagit läggs dock därutöver förslag fram om att brott mot de bestämmelser från vilka det är tillåtet att föreskriva undantag skall kunna föranleda straffansvar (49 §). Den som i strid med bestämmelserna behandlar känsliga uppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. eller för över personuppgifter till tredje land skall således enligt förslaget kunna straffas. Den personuppgiftsansvarige avses i dessa fall också kunna drabbas av ingripanden av tillsynsmyndigheten i form av exempelvis vitesförelägganden. Av detta följer enligt remissen att bestämmelserna är huvudsakligen förknippade med offentligrättsliga sanktioner och därmed att anse som offentligrättsliga. Det förhållandet att de straffsanktionerade bestämmelserna dessutom är förknippade med skadeståndssanktion anses med andra ord inte kunna förta bestämmelserna deras offentligrättsliga karaktär. I remissen dras mot denna bakgrund slutsatsen att de föreslagna bemyndigandena avser offentligrättsliga föreskrifter och inte sådana privaträttsliga förskrifter som tillhör det obligatoriska lagområdet. Lagrådet har inga invändningar mot de i remissen beskrivna principerna för gränsdragningen mellan privaträttsliga och offentligrättsliga före- skrifter. Till föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden inbördes bör alltså räknas sådana föreskrifter som en enskild person med framgång kan direkt åberopa mot andra enskilda i domstol och som kan leda till att enskilda förpliktas att erlägga exempelvis skadestånd. Av detta följer enligt Lagrådets uppfattning att de föreslagna bemyndigandena omfattar föreskrifter av privaträttslig natur. Den omständigheten att föreskrifterna dessutom kan ha påtagliga offentligrättsliga inslag innebär inte att den privaträttsliga delen bortfaller. Lagrådet tar därför avstånd från tanken i remissen att införandet av ett system för offentlig tillsyn av tillämpningen av privaträttsliga föreskrifter eller en kriminalisering av dessa får till konsekvens att föreskrifterna förlorar sin privaträttsliga karaktär och förvandlas till offentligrättsliga. Ett godtagande av remissens tolkning skulle innebära en väsentlig och godtycklig urholkning av det i 8 kap. 2 § RF stadgade obligatoriska lagområdet. Tilläggas kan att den i remissen redovisade effekten av offentligrättsliga inslag på privaträttsliga föreskrifter såvitt Lagrådet känner till inte har något stöd i rättspraxis eller den juridiska litteraturen. Lagrådet finner sammanfattningsvis att flera av de bemyndiganden som föreslås i personuppgiftslagen särskilt bemyndigandena i 20, 21 och 35 §§ avser föreskrifter som är att hänföra till 8 kap. 2 § RF. Bemyn- digandena är därmed oförenliga med normgivningsbestämmelserna i 8 kap. RF. Lagförslaget kan i dessa delar inte genomföras i befintligt skick. Det är inte helt lätt att uttala sig om hur lagförslaget skall ändras för att kravet på grundlagsenlighet skall vara uppfyllt. Utrymmet för verk- ställighetsföreskrifter till föreskrifter som avses i 8 kap. 2 § RF är begränsat. En lösning som möjligen kan komma i fråga är att införa ytterligare preciseringar i lagtexten och ge tillsynsmyndigheten befogenhet att meddela allmänna råd om tillämpningen av den föreslagna lagen. Sådana allmänna råd är visserligen inte formellt bindande men torde, i förening med tillsynsmyndighetens övriga befogenheter, kunna medverka till att behandlingen av personuppgifter sker i enlighet med god sed på området och inom ramen för EG-direktivet. Vad Lagrådet nu anfört har betydelse också för bedömningen av hur den föreslagna ändringen i 8 kap. 7 § första stycket 8 RF förhåller sig till andra bestämmelser i 8 kap. Lagrådet återkommer senare i yttrandet till denna fråga. Kommentar till vissa lagrum