prop · GL0397 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna har i huvudsak inte haft något att erinra mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare konstaterats finns det inte några särskilda bestämmelser som reglerar polisens underrättels- verksamhet. Det finns därför inte heller någon definition av vad som avses med underrättelseverksamhet. Den reglering vi nu föreslår syftar till att ge polisen möjlighet att behandla uppgifter under det arbete som bedrivs innan det finns någon misstanke om ett konkret brott, men väl misstanke om brottslighet. Om misstankarna blivit så påtagliga att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats skall, enligt 23 kap. 1 § , förundersökning inledas. Förundersökningsförfarandet är noggrant reglerat i . Vi har tidigare konstaterat att polisen under förundersökningen bör få behandla personuppgifter i enlighet med de allmänna förutsättningarna i personuppgiftslagen (se avsnitt 10.2). De bestämmelser vi nu föreslår tar i stället sikte på den verksamhet polisen bedriver för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas. I lagen om register i brottsbekämpande verksamhet definieras underrättelseverksamhet som verksamhet inom tullmyndighet som består i att samla och bearbeta information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling eller 23 kap. . Underrättelseverksamhet bör lämpligen definieras på motsvarande sätt i den lag vi nu föreslår. Underrättelseverksamhet bedrivs också av Säkerhetspolisen. I avsnitt 13 redogörs för Säkerhetspolisens möjligheter att behandla uppgifter automatiserat. För att särskilja den underrättelseverksamhet som bedrivs av Säkerhetspolisen från den som bedrivs av polisen i övrigt delar regeringen utredningens förslag att kriminalunderrättelseverksamhet bör användas som beteckning på sådan polisiär underrättelseverksamhet som inte bedrivs av Säkerhetspolisen. 11.6 Kravet på allvarlig brottslighet Regeringens förslag: Automatiserad behandling av personuppgifter i särskilda undersökningar eller kriminalunderrättelseregister får förekomma endast vid kriminalunderrättelsverksamhet som avser misstanke om allvarlig brottslighet. Med allvarlig brottslighet avses brottslighet för vilken är föreskrivet fängelse eller längre. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller emellertid ingen definition av vad som avses med allvarlig brottslighet. Remissinstanserna har framfört tämligen omfattande kritik mot att begreppet allvarlig brottslighet inte har definierats. Skälen för regeringens förslag: Automatiserad behandling av personuppgifter underlättar och effektiviserar det brottsbekämpande arbetet väsentligt. Med automatiserad behandling av uppgifterna får polisen en helt annan möjlighet att bearbeta och sammanställa uppgifter än vid behandling. Automatiserad behandling innebär emellertid också ökade risker för kränkningar av den personliga integriteten. Att utan inskränkningar tillåta automatiserad behandling av personuppgifter, som ännu inte lett till misstanke om något konkret brott, kan därför inte komma ifråga. Med hänsyn till den personliga integriteten bör registrering och annan automatiserad behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet, såsom utredningen föreslagit, förbe- hållas den allvarliga brottsligheten. Det är viktigt att avgränsa vilka uppgifter som får behandlas automatiskt. Regeringen instämmer i remissinstansernas uppfattning att en definition av begreppet allvarlig brottslighet bör föras in i lagen. Som ovan redovisats kännetecknas underrättelseverksamhet av att det är fråga om verksamhet som bedrivs i ett skede där man ännu inte har misstankar som är så uttalade att det finns misstanke om ett konkret brott men väl misstanke om brottslighet. Eftersom kopplingen till ett konkret brott saknas blir uppgiften att definiera begreppet allvarlig brottslighet en tämligen komplicerad fråga. En avgränsning av brottstyper kan ske på olika sätt, exempelvis genom att man använder en s.k. brottskatalog där lagtexten innehåller en uttömmande uppräkning av de brott som avses. Utredningen har beskrivit begreppet såsom brottslighet med högt straffvärde eller brottslighet som är allvarlig på grund av sin omfattning. Det är emellertid i praktiken inte möjligt att göra en bedömning av straffvärdet på ett stadium när omständigheterna är så oklara att det ännu inte finns misstanke om något konkret brott. En annan lösning är att knyta an till straffskalorna. En sådan ordning är mer överskådlig än en brottskatalog. En teknik som kan användas vid en sådan lösning är att utgå från det minimistraff som är föreskrivet för brottet. På så sätt undviker man att brott, för vilka straffskalan är vid, omfattas av bestämmelsen när brottet i det enskilda fallet är mindre grovt vilket utgör en garanti för att endast de verkligt grova brotten kommer att omfattas. Regeringen delar den uppfattning som framhållits av utredningen och som även betonats av vissa remissinstanser, att användningen av datorstöd bör begränsas till de verkligt allvarliga fallen. Med denna utgångspunkt skulle en avgränsning som sker genom angivande av ett visst minimistraff vara att föredra. En sådan lösning skulle emellertid enligt regeringens uppfattning begränsa möjligheterna till registrering i alltför stor utsträckning. Misstankar om brottslighet som kan antas innefatta brott som sker i stor omfattning måste t.ex. i vissa falla anses vara av så allvarligt slag att de bör omfattas av begreppet trots att misstanke om brottslighet som kan antas innefatta endast enstaka brott av motsvarande slag inte bör göra det. En definition bör därför i stället, på motsvarande sätt som i lagen om register i brottsbekämpande verksamhet, utformas på så sätt att begreppet allvarlig brottslighet är verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Det är således tillräckligt att fängelse ingår i straffskalan för brottet. 11.7 Automatiserad behandling av personuppgifter i särskilda undersökningar I delbetänkandet Kriminalunderrättelseregister, DNA-register (SOU 1996:35) lade utredningen fram ett förslag till författningsreglering av kriminalunderrättelseregister. I slutbetänkandet har utredningen, till följd av den av föreslagna nya persondatalagen, gjort vissa andra bedömningar även såvitt avser de redan föreslagna underrättelse- registren. Bestämmelserna om behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet motsvarar i huvudsak reglerna om analysregister i delbetänkandet. I slutbetänkandet har utredningen gjort bedömningen att ett analysregister inte utgör ett register i egentlig mening eftersom det i praktiken är frågan om automatiserad handläggning av vissa undersökningar. Utredningen använder sig därför inte längre av begreppet analysregister utan lämnar istället förslag till vissa bestämmelser om hur uppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet skall behandlas. I sak motsvarar dessa bestämmelser de som föreslagits beträffande analysregistren. 11.7.1 Ändamålet med behandlingen Regeringens förslag: Automatiserad behandling av personuppgifter skall endast få förekomma i särskilda undersökningar i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , och vid , anser att ändamålsbetämmelserna är för allmänt hållna. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Kriminalunderrättelseverksamhet bedrivs, som nämnts, på alla nivåer inom polisväsendet, inte minst i det vardagliga polisarbetet ute på fältet. Det kan t.ex. handla om kartlägga narkotikans vägar eller beskriva strukturen av viss organiserad brottslighet. Genom egna iakttagelser, tips eller upplysningar samlar polisen fortlöpande in sådan information som ger anledning att misstänka att brottslig verksamhet förekommer. Det internationella samarbetet på brottsbekämpningens område leder också till att polisen får information av sådant slag. Polisen kommer t.ex. att kunna få uppgifter från Europol. Den information polisen får i sin spaningsverksamhet innehåller ofta upppgifter som tyder på brottslig verksamhet utan att det finns någon misstanke om ett konkret brott. Kriminalunderrättelseverksamheten kännetecknas av att uppgifter, som var för sig inte är tillräckliga för att utgöra brott, bevaras, bearbetas och analyseras i särskilda undersökningar för att i ett senare skede kunna användas i en förundersökning eller annan åtgärd för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Sådana särskilda undersökningar kan t.ex. inledas för att undersöka restaurangverksamheten i en viss stad, för att kartlägga narkotikans vägar för att komma åt en narkotikaliga eller för att kartlägga ekonomiska transaktioner i syfte att komma åt eventuellt bakomliggande brottslighet. I en sådan särskild undersökning samlas en mängd uppgifter in. Självklart innehåller en särskild undersökning inte bara uppgifter om misstänkta personer. Alla uppgifter som på något sätt har samband med den undersökning som bedrivs bearbetas. Med gällande lagstiftning får polisen inte använda sig av den hjälp informationstekniken erbjuder. Allt arbete måste därför göras manuellt. För att polisen skall kunna bedriva kriminalunderrättelseverksamheten mer rationellt än bör polisen, på motsvarande sätt som tullen fått, få rätt att använda informationsteknik som stöd i analysarbetet. Automatiserad behandling av personuppgifter bör därför få förekomma, t.ex. genom tillfälliga analysregister, i särskilda undersökningar som bedrivs. Ändamålet med behandlingen av uppgifterna i sådana undersökningar bör vara att bearbeta och analysera inhämtat material för att få fram så mycket information att det finns tillräckligt underlag för att kunna meddela beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga eller förhindra brott. Några remissinstanser har ansett att en sådan ändamålsbestämmelse är för allmänt hållen. Syftet med en ändamålsbestämmelse är att ange en yttersta ram inom vilken uppgifterna får behandlas. Det ligger i sakens natur att ändamålsbestämmelser ofta måste formuleras tämligen generellt. 11.7.2 Förutsättningar för automatiserad behandling av personuppgifter Regeringens förslag: Helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter tillåts om det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och en särskild undersökning av underrättelsekaraktär har inletts. Begreppet särskild undersökning definieras. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Det har framförts viss kritik mot att beslutet att inrätta ett analysregister har kopplats till den förutsättningen att det fattats ett beslut om särskild undersökning eftersom det enligt gällande lagstiftning inte krävs något formellt beslut för att inleda en särskild undersökning. Datainspektionen och i anser att kravet på sannolikhetsgrad för att uppgifterna skall få registreras bör framgå av lagtexten Skälen för regeringens förslag: Av integritetsskäl är det nödvändigt att tydligt avgränsa de fall när automatiserad behandling av personuppgifter skall tillåtas i kriminalunderrättelseverksamhet. Utredningen har föreslagit att uppgifter bör få behandlas automatiskt endast av och de polismyndigheter där en länspolismästare är chef och endast under förutsättning att en särskild undersökning rörande viss allvarlig brottslighet inletts. kommer det inte att finnas några polismyndigheter som inte har en länspolismästare som chef. Alla polismyndigheter bör därför få möjlighet till automatiserad behandling av uppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet. Kriminalunderrättelseverksamhet är som nämnts inte lagreglerad. Vissa remissinstanser har därför kritiserat att rätten att behandla personuppgifter automatiskt har knutits till inrättandet av en särskild utredning. i framhåller t.ex. att det inte fordras något formellt myndighetsbeslut för att inleda ett underrättelseprojekt. Att kriminalunderrättelseverksamheten inte är lagreglerad innebär emellertid inte att den bedrivs helt utan styrning. Även om inledandet av en särskild undersökning inte förutsätter något formellt beslut, så bedrivs arbetet vid och polismyndigheternas underrättelse- enheter i praktiken i form av särskilda undersökningar för preciserade ändamål. Regeringen delar därför utredningens bedömning att automatiserad behandling av personuppgifter endast bör få förekomma i särskilda undersökningar. Det motsvarar för övrigt också vad som gäller beträffande tullens rätt att föra analysregister enligt lagen om register i brottsbekämpande verksamhet. För att klart avgränsa när de känsliga personuppgifter det är frågan om i polisens underrättelseverksamhet skall få behandlas automatiserat bör det enligt regeringens bedömning krävas ett beslut av polismyndigheten. Lagtexten bör därför förtydligas så att detta klart framgår. Det bör vidare av lagen framgå vad som avses med en särskild undersökning. I lagen om register i brottsbekämpande verksamhet har särskild undersökning definierats som en undersökning i underrättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökningar eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. En motsvarande definition bör tas in i den lag som föreslås. En förutsättning för automatiserad behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet skall alltså vara att en särskild undersökning har inletts. En ytterligare förutsättning för automatiserad behandling skall, som tidigare nämnts, vara att verksamheten är inriktad mot allvarlig brottslighet. I avsnitt 11.6 har regeringen redogjort för sin uppfattning att det med allvarlig brottslig verksamhet skall avses verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Det bör därför finnas anledning att anta att viss sådan brottslighet har utövats eller kan komma att utövas. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Sammanfattningsvis förslår således regeringen att automatiserad behandling av personuppgifter tillåts om det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och en särskild undersökning, som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott, har inletts. 11.7.3 Beslut om att inleda automatiserad behandling av personuppgifter Regeringens förslag: Ett beslut om att inleda automatiserad behandling av personuppgifter skall innehålla uppgifter om ändamålet med behandlingen och de föreskrifter i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i den registrerades personlig integritet. De uppgifter som behandlas skall i regel gallras senast efter att beslutet att inrätta en särskild undersökning fattades. skall föra en central förteckning över beslut att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det av beslutet skall framgå när den särskilda undersökningen skall vara avslutad. Utredningen föreslår däremot ingen gallringsbestämmelse. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen har framfört kritik mot att någon gallringsbestämmelse inte föreslås. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredningens uppfattning att det är av stor vikt att man i samband med beslutet att inleda en behandling av personuppgifter i en särskild undersökning anger ett så preciserat ändamål för behandlingen som möjligt och att det då även meddelas föreskrifter som behövs för att förebygga intrång i den personliga integriteten. När en särskild undersökning inleds kan det vara svårt att göra en bedömning av hur undersökningen kommer att ta. Regeringen anser därför inte att det är meningsfullt att föreskriva att det redan på detta stadium skall anges när undersökningen avses vara avslutad. Det är däremot av särskild betydelse ur integritetsskyddssynpunkt att behandlingen normalt bara får en kort varaktighet i tiden. Det kan garanteras genom att det, på motsvarande sätt som i lagen om register i brottsbekämpande verksamhet, införs en bestämmelse om att uppgifter som behandlas skall gallras senast efter det att beslutet att inleda behandlingen fattades. Precis som enligt nämnda lag, bör uppgifterna få behandlas , om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bör få meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål. För att underlätta kontroll och tillsyn av den behandling av personuppgifter som förekommer inom underrättelsetjänsten skall föra en central förteckning över samtliga beslut att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet. Denna förteckning bör också kunna användas av polisen för att samordna de undersökningar som bedrivs. 11.7.4 Vilka personuppgifter får behandlas? Regeringens förslag: Alla uppgifter som är nödvändiga för ändamålet med den särskilda undersökningen får behandlas. Om uppgifter om en person som det inte finns någon misstanke mot behandlas skall uppgiften förses med en anteckning om detta förhållande. Till en sådan behandling får uppgifter inte inhämtas automatiserat från någon annan myndighet än polismyndighet eller tullmyndighet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Utredningen föreslår däremot inte någon bestämmelse om att det av de uppgifter som behandlas skall framgå om det inte finns någon misstanke mot en person. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, t.ex. Hovrätten över och , och Juridiska fakultetsstyrelsen vid har framfört kritik mot att det inte görs någon skillnad mellan personer som inte är misstänkta för brottslighet och sådana som är det. anser att det bör övervägas om det inte bör föreligga någon misstanke om brottslig verksamhet för att en person skall kunna registreras i ett analysregister. Datainspektionen påpekar att det behövs bestämmelser som begränsar möjligheten till sambearbetning med andra register. Skälen för regeringens förslag: Av personuppgiftslagen följer att personuppgifter endast får samlas in för särskilt angivna och berättigade ändamål och att uppgifterna inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifternas samlades in. Några särskilda bestämmelser om att endast de uppgifter får behandlas som är nödvändiga för ändamålet med den särskilda undersökningen behövs därför inte i den lag som föreslås. Syftet med automatiserad behandling av personuppgifter i särskilda undersökningar i kriminalunderrättelseverksamhet är att polisen skall få ett verktyg för att bearbeta och analysera insamlat material för att få fram ett underlag som är tillräckligt för ett beslut om att inleda en förundersökning eller som underlag för operativa insatser för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Det medför att det kan bli frågan om att behandla även uppgifter om personer som det i och för sig inte finns någon misstanke mot, t.ex. anhöriga eller arbetskamrater. Det innebär ofrånkomligen ett stort intrång i den personliga integriteten. Det är därför viktigt att tillgången till uppgifterna begränsas till en särskild personkrets. I princip är det bara de tjänstemän som arbetar med den särskilda undersökningen som bör ha tillgång till uppgifterna. En uppgift bör emellertid också kunna lämnas till en annan polisman om den har betydelse för någon annan utredning eller undersökning. Regeringen kommer att utfärda föreskrifter om vem som skall ha tillgång till uppgifter som behandlas inom polismyndigheten. Regeringen delar den uppfattning som framförts från remisshåll, att det bör göras skillnad mellan personer som är misstänkta för brottslighet och de som inte är det. Detta måste emellertid göras på ett sådant sätt så att syftet med behandlingen inte går förlorat. Regeringen anser inte att det är ändamålsenligt att såsom Hovrätten för och föreslagit ställa upp ett krav på att det för behandling av uppgifter om icke misstänkta personer skall finnas särskilda skäl. Det kan inledningsvis vara mycket svårt att avgöra vilka uppgifter som kan komma att bli av betydelse. En sådan lösning torde dessutom innebära en alltför stor effektivitetsförlust. Regeringen anser det däremot vara en lämplig lösning att uppgifter om personer som själva inte är misstänkta för brottslighet förses med en anteckning om att de inte är misstänkta. På så sätt kan det integritetsintrång som den automatiserade behandlingen innebär för en icke misstänkt person begränsas utan att ändamålet med registret går förlorat. Enligt personuppgiftslagen får uppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna hämtades in. Enligt regeringens bedömning är det med hänsyn till detta inte nödvändigt att, såsom Datainspektionen föreslagit, införa någon särskild bestämmelse som begränsar sambearbetningen med andra register. 11.8 Kriminalunderrättelseregister 11.8.1 Ändamålet med ett kriminalunderrättelseregister Regeringens förslag: Kriminalunderrättelseregister skall få användas för att ge underlag för särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet samt för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Utredningens förslag: Kriminalunderrättelseregister skall få användas för att ge underlag för särskilda undersökningar av underrättelsekaraktär. Remissinstanserna: Det har framförts viss kritik mot att begreppet särskild undersökning använts för att ange ändamålet med registret eftersom begreppet inte är definierat. Kammarrätten i , och vid , anser att ändamålsbetämmelserna är för allmänt hållna. Skälen för regeringens förslag: Kriminalunderrättelseverksamhet bedrivs inte enbart i särskilda undersökningar. Genom iakttagelser, tips eller upplysningar samlar polisen oavbrutet in information som ger anledning att misstänka att brottslig verksamhet förekommer även om något konkret brott inte är känt och att grund för att inleda förundersökning således inte föreligger. Det internationella samarbetet på brottsbekämpningens område leder också till att polisen får uppgifter från utländska polismyndigheter som tyder på att svenska medborgare ägnar sig åt brottslig verksamhet. Sådan information kan komma att få betydelse längre fram, när andra uppgifter tillkommit. Uppgifterna kan då tillsammans göra att det finns skäl att inleda en särskild undersökning. Det är därför viktigt att sådan information kan tas till vara, inte bara manuellt utan också med datorstöd. Polisen har därför, på samma sätt som tullen, behov av att få spara och lagra den information som inhämtats i underrättelseverksamhet i datoriserade underrättelseregister. Polisens behov av sådana register måste anses väga tyngre än det intrång i den enskildes personliga integritet en registrering innebär. Regeringen anser därför att även polisen bör få föra underrättelseregister i sin underrättelseverksamhet. Ett ändamål med kriminalunderrättelseregistren bör, som utredningen föreslagit, vara att utgöra underlag för beslut om inledande av särskilda undersökningar rörande allvarlig brottslig verksamhet.