prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Från miljösynpunkt talar starka skäl för att ha en sådan dispensavgift. kan en sådan avgift inte anses utgöra en avgift i dess sedvanliga betydelse. Enligt regeringens bedömning bör mot bakgrund av att rättsläget inte är helt klart en dispensavgift inte regleras på det övergripande sätt genom delegering till regeringen som utredningen föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället för framtiden utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras på ett tydligare sätt. finns dock inte ett tillräckligt underlag för att föreslå en sådan reglering. Det är emellertid regeringens avsikt att låta utreda denna fråga. 4.30 Tillträde Regeringens förslag: Myndigheterna skall ha rätt till tillträde till bl.a. annans mark i den mån det behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt balken. Även privatpersoner skall kunna begära beslut om rätt till tillträde till annans fastighet om det behövs för att uppfylla krav. Ersättning skall utgå för skada och intrång. skall lämna det biträde som behövs. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att det i den praktiska verksamheten förekommer att fastighetsägare upplever det som kränkande att ett i och för sig lagligt tillträde sker utan föregående samråd. menar att saken bör regleras i balken eller i förordning. Även understryker vikten av att ägare och andra innehavare av marken innan ett förestående tillträde underrättas. Förbundet menar att rätten att yttra sig är av sådan betydelse att underrättelseskyldigheten bör regleras i en lagbestämmelse. i konstaterar att de i kapitlet upptagna bestämmelserna i huvudsak motsvarar de bestämmelser på området som gäller . konstaterar vidare att det i vissa av de lagar som sammansmälts i (t.ex. lagen om kemiska produkter) finns bestämmelser om polisbiträde vid tvångsvis tillträde medan det i andra av dessa lagar (t.ex. miljöskyddslagen) finns föreskrifter om att kronofogdemyndigheten kan meddela särskild handräckning. anför att tvångsvis tillträde till en annans fastighet m.m. ofta bedöms som en så ingripande åtgärd för den enskilde att lagen föreskriver att det berättigade i åtgärden bör prövas av en rättsvårdande myndighet. pekar på den stora erfarenhet som myndigheten har av att med tvång genomföra tillträden utan att onödig olägenhet uppstår och på att bestämmelserna i utsökningsbalken och utsökningsförordningen ger praktisk möjlighet att genomföra tvångstillträde. föreslår därför att det bör övervägas om det inte i kapitlet bör införas en bestämmelse om att kronofogden får meddela särskild handräckning i tillträdesfall. har anfört att i vart fall där tillträdesrätten innebär att någon får ta annans mark i anspråk för , den nya regeln i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen aktualiseras. Enligt denna tillåts sådana tvångsingrepp endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt uppfattning skulle således ett tillträde som enbart utförs i enskilt intresse strida mot grundlag. Att en viss motsvarighet finns i gällande rätt anser inte vara skäl att bortse från regeringsformens stadgande. föreslår att i kapitlet införs en gemensam regel som innebär att tvångsingrepp hindras i andra fall än grundlagen tillåter. i har anfört att åklagaren ofta, när en misstänkt miljööverträdelse anmäls, har ett behov av att genom besök på platsen för händelsen skaffa sig kännedom om förhållandena. För detta krävs att husrannsakan får ske, dvs. att det föreligger skälig misstanke om brott. menar att det, med tanke på att ett inledande platsbesök är av central betydelse för den fortsatta handläggningen av en miljöbrottsutredning, borde övervägas om åklagaren bör ges möjlighet att förfara på annat sätt än att göra husrannsakan. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att tillämpningen av regler i vissa fall kan förutsätta rätt till tillträde till annans mark. Sådant tillträde kan bli aktuellt vid myndighetsutövning, främst vid utövande av tillsyn, men kan också vara nödvändigt för att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde skall kunna utföra de undersökningar eller vidta de skyddsåtgärder som krävs. Skyldighet att utföra kompensationsåtgärder eller efterbehandling kan också förutsätta tillträde till annans mark. Det kan förutses att tillträde för verksamhetsutövare till annans mark eller anläggning kan komma ifråga bl.a. i de fall då gemensamma villkor enligt 16 kap 8 § har meddelats. En tillsynsmyndighet kan behöva tillträde även till byggnader eller transportmedel för att fullgöra sina uppgifter. Tillträdet skall alltid verkställas så att minsta möjliga skada eller olägenhet orsakas. Innehavaren av den fastighet eller anläggning där tillträdet sker har rätt till ersättning för skada och intrång med anledning av tillträdet. I första hand skall åtgärder på annans mark eller anläggning ske efter överenskommelse med ägare och andra innehavare av marken eller anläggningen. Innan en prövningsmyndighet meddelar villkor för tillstånd till verksamhet som förutsätter tillträde till annans fastighet eller anläggning skall den som berörs av tillträdet beredas tillfälle att yttra sig. Detta följer av prövningsreglerna i ansökningsmål och ärenden. Enligt regeringens mening bör, i enlighet med vad i påpekat, enskildas rätt till tvångsvis tillträde alltid prövas av en myndighet innan tillträdet verkställs. Beträffande de farhågor som har framfört hänvisas till de bedömningar som regeringen anför under avsnitt 4.16. under rubriken Beslut om att tillträde får ske, och närmare reglering av denna rätt i det enskilda fallet vad avser t.ex. begränsningar och rum för tillträdet, kan lämpligen meddelas av . När en myndighet prövar om tvångsvis tillträde skall få ske, skall ägare och andra rättsinnehavare beredas tillfälle att yttra sig. Detta gäller både vid den ursprungliga tillståndsprövningen och vid prövning av själva verkställighetsfrågan. Vad och har framfört bör vara tillgodosett genom dessa förfaranderegler. Vad gäller bostäder bedömer regeringen att det, med hänsyn till den personliga integriteten, finns skäl att inskränka rätten till tillträde. Tvångstillträde till bostäder bör endast kunna komma ifråga när det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Det skulle kunna hävdas att det naturliga vore att - i likhet med vad som gäller - föreskriva att endast tillsynsmyndigheterna skall ha rätt till biträde av polismyndigheten och att enskilda skall vara hänvisade till kronofogdemyndigheten för verkställighet. I så fall borde, som i har framfört, regler om särskild handräckning övervägas. Regeringen anser emellertid, i likhet med , att övervägande skäl talar för att även enskilda bör ha rätt till biträde av polismyndighet. Att enskildas rätt att utnyttja tillträdesrätten alltid skall prövas av bör säkerställa att tillträde endast sker när det är nödvändigt och på ett sådant sätt att minsta skada och olägenhet uppkommer. Samma regler för verkställighet bör gälla oavsett vem som har rätt till tillträde. I den mån det behövs, skall polismyndigheten biträda för att tillträdet skall kunna verkställas. Vad gäller i synpunkt konstaterar regeringen att tillsynsmyndigheten bör kunna göra de iakttagelser och undersökningar som behövs i det inledande skedet av en utredning om en misstänkt överträdelse. Regeringen gör bedömningen att vad gäller åklagarens utredning av brottsmisstanke finns inte skäl för särbehandling av brott som omfattas av . Åklagaren bör inte få större befogenheter än vad som följer av regler avseende förundersökning och husrannsakan. 4.31 Straff och förverkande 4.31.1 Straffbestämmelser i och Regeringens förslag: Straffbestämmelserna på miljörättens område skall skärpas och samlas i . Utredningens förslag: Straffbestämmelserna skall fördelas mellan och . Fördelningen skall ske så att de brott som står i får stå kvar där medan de övriga, med specialrättslig anknytning, samlas i ett kapitel i . Av systematiska skäl och då det klart bör framgå hur allvarligt samhället ser på ifrågavarande brottslighet bör bestämmelser om miljöbrott även i fortsättningen finnas kvar i . Remissinstanserna: Riksåklagaren föreslår, med instämmande från åklagarmyndigheten i , att bestämmelser om miljöbrott samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg skall tas in i . Enligt Riksåklagaren kan det möjligen medföra samordningsproblem med andra bestämmelser i 13 kap. att ta in miljöbrott i . En överföring skulle dock göra det lättare att överblicka regelsystemet. Tillsynsmyndigheter har ibland en tendens att förbise miljöbestämmelserna i . Argumentet att bestämmelserna symbolvärde är större om de finns i faller med hänsyn till att den föreslagna får samma dignitet som . Också för speciella mål, åklagarmyndigheten i , , och anser att miljöbrotten i bör överflyttas till . anser därvid att ett systemfel föreligger eftersom de rättsvårdande myndigheterna har svår att se kopplingen mellan och den specialstraffrättsliga lagstiftningen. Myndigheterna tenderar å ena sidan att felaktigt kräva att skador skall ha inträffat för att brott mot miljöskyddslagen skall föreligga. Å andra sidan tenderar myndigheterna att uppfatta miljöbrott som fristående från yrkesmässigt bedriven miljöfarlig verksamhet. Slutligen har enligt den ena balken inte lägre dignitet än den andra balken. Åklagarmyndigheterna i respektive anser att miljöbrotten kan stå kvar i . föreslår att bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg samt brott mot föreskrifter till skydd för miljön vid sjötransport av farligt gods tas in i . anser att straffbestämmelser som rör centrala och samhällsviktiga områden bör samlas i . Miljöbrotten bör därför föras till , eventuellt i ett nytt kapitel med rubriken miljöbrott. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för regeringens förslag till miljöbalk är att samla och effektivisera de skilda straffbestämmelser som finns i olika miljölagar till balken och där ingå som en viktig länk i den s.k. miljöbalkskedjan, jfr. I detta avsnitt behandlas denna fråga. Nästan alla de lagar som samordnas och skall ingå i innehåller ansvarsbestämmelser. Dessa ansvarsbestämmelser är s.k. blankettstraffbud, vilka inte innehåller någon fullständig brottsbeskrivning och i regel inte heller någon brottsbeteckning, utan endast uttalar att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud eller förbud m.m. skall dömas till i straffbudet angivet straff. Straffbuden innehåller således många hänvisningar till de materiella stadgandena. Detta gör det svårt att få en klar bild av vad som är kriminaliserat inom miljörätten. Till detta kommer att det finns straffbestämmelser inom miljörättens område i andra lagar och brott med miljörättslig anknytning i . Sålunda innehåller 13 kap. regler om bl.a. miljöbrott och vållande till miljöstörning. Regeringen konstaterar att miljöbrott och vållande till miljöstörning är brott som är centrala i miljösammanhang. Som Riksåklagaren och anfört kan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter lätt förbise bestämmelser som är splittrade på olika lagar. Starka skäl talar således för att miljöbrott och vållande till miljöstörning bör sammanföras med övriga straffbestämmelser i miljörätten. Att samla miljöstraffrätten på ett ställe kan ske antingen genom att bestämmelserna, som Riksåklagaren, m.fl. föreslår, arbetas in i eller genom att bestämmelserna, som föreslår, tas in i . Utredningen och bygger sitt ställningstagande på att symbolvärdet är större om brotten står i . Regeringen är dock närmast benägen att liksom Riksåklagaren och inta den ståndpunkten att kommer att ha motsvarande dignitet som . Det är inte heller ovanligt att allvarliga brott regleras utanför . Exempel på detta är skattebrott och narkotikabrott. Det avgörande för var de aktuella brotten bör placeras är istället vilka sakliga skäl som talar för den ena eller andra lösningen från bl.a. effektivitetssynpunkt. Några av de brott det är fråga om är blankettstraffbud. Straffbuden får sitt innehåll genom materiella bestämmelser. Om dessa straffbud skulle tas in i , skulle sambandet mellan dem och materiella bestämmelser framstå som mindre klart. Deras karaktär av blankettstraffbud stämmer inte heller med systematiken och utformningen av brotten i . Arbetas i stället brotten med miljörättslig anknytning in i så kommer deras centrala betydelse i miljösammanhang att framstå klart och tydligt. Myndigheternas verksamhet kommer att underlättas. Vidare blir inte bara miljöstraffrättens utan också miljörättens hela regelsystem mera sammanhållet och lättare att överblicka om straffbestämmelserna integreras i just och som en länk i miljöbalkskedjan. Regeringen föreslår således att miljöbrotten i och de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljörättens område skall samlas i ett kapitel i . Brotten kommenteras närmare i författningskommentaren 29 kap. Skälen för att straffskärpningar skall ske utvecklas i avsnitt 4.31.4. Angående förslaget från bl.a. Riksåklagaren rörande föroreningar från fartyg kan nämnas att regeringen har beslutat om en utredning som skall utvärdera gällande regler för ingripanden när oljeutsläpp till sjöss skett samt göra en översyn av de författningar som finns på området, se kommittédirektiv (dir. 1996:82). Utredningen skall föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av oljeutsläpp till sjöss. Uppdraget skall redovisas . Enligt regeringens mening bör resultatet av denna utredning avvaktas innan några ändringar rörande dessa frågor görs i regler avseende den här aktuella frågan. 4.31.2 Brottsbeskrivningar och brottsbenämningar i Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i skall så långt möjligt utformas med fullständiga brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren och åklagarmyndigheten i anför att lagstiftningstekniken med blankettstraffbud har medfört tillämpningssvårigheter. Straffbestämmelserna anknyter i stor utsträckning till föreskrifter eller beslut innehållande villkor eller förbud. Det är viktigt att det går att fastställa om överträdelser av villkor skett. i , och anser att blankettstraffbuden är otydliga och svåröverskådliga. Annan lagstiftningsteknik bör övervägas. för speciella mål pekar på svårigheterna med att fastställa om villkorsöverträdelse skett. Skälen för regeringens förslag: Vid en genomgång av de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet kan det i systematiskt hänseende urskiljas vissa grundtyper av bestämmelser. I flera författningar finns sålunda bestämmelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta förprövnings- eller anmälningsplikt. Så är fallet i miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, naturresurslagen, naturvårdslagen och hälsoskyddslagen. Många straffbud föreskriver straff för den som åsidosätter av regeringen eller myndigheter meddelade särskilda bestämmelser eller föreskrifter. Som exempel på detta kan nämnas de nämnda lagarna, med undantag av naturresurslagen, samt därutöver skogsvårdslagen, lagen om svavelhaltigt bränsle samt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. I flera fall stadgas också straff för den som bryter mot villkor i tillstånds- eller dispensbeslut. Exempel är miljöskyddslagen, naturresurslagen, naturvårdslagen och vattenlagen, dumpningslagen, lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark samt skogsvårdslagen. Bestämmelser om brott mot direkt i lag stadgade förbud finns i ett något färre antal författningar. Detsamma gäller bestämmelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta direkt i lag föreskriven skyldighet. Av författningar som exemplifierar den förra kategorin kan nämnas renhållningslagen, naturvårdslagen och skogsvårdslagen. Den senare gruppen kan exemplifieras med lagen om kemiska produkter och naturvårdslagen. I ett mindre antal författningar föreskrivs att det är straffbart att lämna oriktiga uppgifter i frågor om tillstånd och tillsyn. Detta gäller enligt bl.a. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Den systematik som således finns redan i dagens miljöstraffrätt bör kunna utvecklas och renodlas i . En förebild står i viss mån att finna i skattebrottslagen. Denna sanktionerar överträdelser av ett stort antal skattelagar. Överträdelserna har i skattebrottslagen indelats i ett begränsat antal olika kategorier, var och en med sin brottsbeskrivning och sin brottsbeteckning. Så bör i så stor utsträckning som möjligt också ske i . Regeringen har eftersträvat att samtliga straffbestämmelser skulle få egna brottsbeskrivningar och brottsbenämningar. Det har dock visat sig svårt att åstadkomma tillräckligt tydliga brottsbeskrivningar för de fall någon överträder förbud och föreskrifter. De förslag till brottsbeskrivningar i dessa fall som har lagts fram har visat sig vara för vida och inte tillräckligt skarpt avgränsade. Detta kan enligt regeringens bedömning främst av legalitets- och rättssäkerhetsskäl inte godtas. Regeringen anser därför, trots remisskritiken, att det inte finns tillräckligt underlag för att nu använda någon annan lagstiftningsteknik än den nuvarande med hänvisningar till de materiella bestämmelserna i dessa fall. Dessa hänvisningar bör vara så lättlästa som möjligt. Bestämmelserna i vilka direkta hänvisningar görs kan inte få egna brottsbenämningar. Regeringen föreslår däremot brottsbeskrivningar och egna brottsbeteckningar beträffande följande brott. Den första gruppen är de som har sitt ursprung i . De bör kunna behålla brottsbeteckningarna, "Miljöbrott" och "Vållande till miljöstörning". Brottsbeteckningen "Miljöfarlig kemikaliehantering" bör användas i straffbestämmelsen i som motsvarar sanktioneringen av den försiktighetsmåttsprincip som finns i 5 § första stycket första meningen lagen (1985:426) om kemiska produkter. En annan brottsbeteckning är "Otillåten miljöverksamhet" som bör gälla situationer när någon har vidtagit en åtgärd som kan befaras påverka miljön utan att vare sig ha erforderligt tillstånd eller medgivande eller ha gjort sådan anmälan som krävs. Det skall också vara fråga om Otillåten miljöverksamhet om någon bryter mot villkor som meddelats i samband med tillstånd, godkännande, dispens eller vid omprövning av tillstånd eller villkor. Ytterligare en brottsbeteckning som bör komma till användning är "Försvårande av miljökontroll" som bör avse brott mot sanningsplikt och informationsskyldighet. Det gäller gärningar som innebär underlåtenhet att fullgöra upplysningsplikt eller lämnande av oriktiga uppgifter, när underlåtenheten eller osanningen kan påverka tillståndsprövning eller tillsynsmyndighets beslut. Vidare bör brottsbeteckningen "Bristfällig miljöinformation" avse överträdelser av föreskrifter om uppgifts- och informationsskyldighet. Ansvar bör inträda när uppgiften skall lämnas i en handling, exempelvis i en bruksanvisning, eller i märkningen av en kemisk produkt. Den uppgift som utelämnas eller är oriktig bör avse ett förhållande som är av betydelse för bedömningen av risker för hälsan eller miljön eller en hållbar hushållning med mark och vatten eller material. Slutligen bör brottsbeteckningen "Nedskräpning" i balken ges karaktären av en särskild ansvarsregel. Brottsbeskrivningarnas närmare utformning behandlas i författningskommentaren. Vad angår frågan om problemet med otydliga villkor så kan detta komma att avhjälpas genom att regeringen föreslår att det skall inrättas regionala miljödomstolar, se avsnitt 4.22. De regionala miljödomstolarna skall i sin verksamhet beakta att villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystem. 4.31.3 Kemikaliehantering och sanktioner Regeringens förslag: Den som vid kemikaliehantering med uppsåt eller av grov oaktsamhet underlåter att vidta skyddsåtgärder, produktval eller andra försiktighetsmått som behövs på grund av produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Dock ansåg utredningen att produktvalsprincipen inte i något fall skulle vara straffbelagd. Remissinstanserna: Riksåklagaren, i , och , samt , kommun, kommun, kommun och anser att det bör övervägas om inte är tillräckligt med normal oaktsamhet för straffansvar även för brottet Miljöfarlig kemikaliehantering. för speciella mål anser att det bör krävas grov oaktsamhet eller uppsåt även för brotten otillåten miljöverksamhet och försvårande av miljökontroll. i och kommun anser att det bör införas en generell straffsanktionering av kraven på att vidta skyddsåtgärder och försiktighetsmått. och anser att produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad ifråga om yrkesmässig hantering. och kommuner anser att produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad. Skälen för regeringens förslag: allmänna hänsynsregler kan direkt läggas till grund för beslut av tillsynsmyndigheter att utfärda förelägganden om försiktighetsmått och förbud. De skall också beaktas vid tillståndsgivning av domstolar och andra myndigheter i syfte att bidra till uppfyllelsen av mål. På grund av deras mera oprecisa innehåll är det dock inte lämpligt att generellt göra dem till föremål för direkt straffsanktionering. När det gäller bl.a. miljöfarlig verksamhet så tillståndsprövas den i stor omfattning. Har den inte tillståndsprövats eller bryter någon mot tillståndsvillkor så kan tillsynsmyndigheterna förelägga (ev. vid vite) om försiktighetsmått eller förbud eller förordna om rättelse. Den som bryter mot tillstånd, villkor eller tillsynsmyndighets påbud kan straffas. När det gäller kemikaliehantering förekommer det normalt inte någon tillståndsgivning eller att tillsynsmyndigheten meddelat något föreläggande om försiktighetsmått eller förbud. Det är dock av stor vikt att försiktighetsmått vidtas av verksamhetsutövaren vid kemikaliehantering. Direkt straffsanktionering bör därför ske. För att kriminaliseringen inte skall sträcka sig alltför långt bör den i likhet med i gällande rätt begränsas av att det på den subjektiva sidan skall vara fråga om uppsåt eller grov oaktsamhet. Vidare har i gällande rätt straffbeläggningen av regeln om att försiktighetsmått skall vidtas (5 § 1 stycket 1 p. LKP) i kemikaliehanteringen vunnit stadga i rättstillämpningen. Det finns enligt flera domar som rör principen och det finns dessutom ett refererat hovrättsavgörande, RH 1992:73, där ett företag som eldat med PCB-bemängd spillolja har dömts till företagsböter på . Det finns också i annan modern lagstiftning, som avser att skydda medborgarna från viss farlig verksamhet, regler som kriminaliserar mer allmänt hållna aktsamhetsregler, se exempelvis 7 och 21 §§ lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt 6 och 35 §§ strålskyddslagen (1988:220). Regeringen föreslår således att brottet miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som således med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som innehåller eller behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått som behövs på grund av produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högt . 4.31.4 Straffskalor, åtal och preskription Regeringens förslag: Straffen för överträdelser på miljöområdet skall skärpas. Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter till fängelse i högst . För miljöbrott motsvarande det som finns i skall liksom finnas en straffskala för grovt brott. Straffet skall vara fängelse lägst och högst .