prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — anser att rubriken till 4 och 5 kap. skall ändras till att avse markanvändning, inte bara ändrad markanvändning. Flera länsstyrelser anser att rubriken till 4 och 5 kap. bör ändras så att den inte begränsas till endast ändrad markanvändning utan avser bestämmelser för hushållningen med mark- och vattenområden. LRF anser att skyddet för jord- och skogsbruk enligt 4 kap. 4 § inte är tillräcklig utan vill att brukningsvärd ges ställning av riksintresse. stödjer LRF:s krav samt hävdar att skogsbruk är ett väl så uppenbart riksintresse som andra näringar. och vill att 4 kap. 4 § sista stycket att skogsmark skall skyddas stryks. Regeringen vill erinra om att syftet med naturresurslagen, NRL, är att uttrycka samhällets grundläggande synsätt beträffande vad som är god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad användning av mark och vatten vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller mark- och vattenanvändningen. Antalet lagar för vilka hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas har vuxit successivt. Dessa är nu , vattenlagen, miljö- skyddslagen, naturvårdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väglagen, ellagen, rörledningslagen, luftfartslagen, minerallagen, kontinen- talsockellagen, farledslagen, lagen om ekonomiska zon och lagen om byggande av järnväg. I NRL finns bestämmelser som alltid skall beaktas vid myndighetsbeslut om ändrad användning av mark och vatten. I de inledande bestämmelserna anges att lagens syfte är att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Med uttrycket den fysiska miljön i övrigt avses krav på hänsyn till den byggda miljön, landskapsbilden m.m. Bestämmelserna ger uttryck för nödvändigheten av en avvägning mellan bevarande- och utnyttjandeintressena i ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Det innebär bl.a. att kortsiktiga ekonomiska motiv inte skall leda till att långsiktiga behov av skydd för från allmän synpunkt väsentliga värden som är knutna till mark- och vattenområden åsidosätts. De övergripande inledande bestämmelserna konkretiseras i 2 och 3 kap. som anger grundläggande respektive särskilda hushållningsbestämmelser. Lagens grundläggande hushållnings- bestämmelser i 2 kap. innehåller föreskrifter om den avvägning som skall göras mellan skilda intressen i fråga om ianspråkstagande av mark- och vattenområden. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Områden med värden eller kvaliteter som bör bevaras eller som inrymmer resurser eller kvaliteter som är lämpliga att nyttja eller exploatera ges ett skydd genom dessa bestämmelser. De områden som har sådana värden eller resurser som är av nationell betydelse ges ett starkare skydd om de bedöms vara av riksintresse. skall bedöma om den åtgärd som skall prövas kan medföra att områdenas värden eller resurser skadas påtagligt. I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av har bedömts vara av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om det inte möter hinder enligt bestämmelserna eller om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. I 3 kap. 6 § anges vattenområden och älvsträckor där vattenkraftverk, vattenreglering eller vattenöverledning inte får utföras. Förbudet mot vattenkraftsutbyggnad utökades med ytterligare ett antal vattenområden och älvsträckor och de fyra största outbyggda älvarna fick benämningen nationalälvar. Detta gäller , , och . beslutade (prop. 1994/95:3, bet. 1994/95:BoU6, rskr. 1994/95:52) att införa ett särskilt skydd för nationalstadsparker i en ny paragraf, 3 kap. 7 §. Genom lagändringen inrättades området Ulriksdal- Haga-Brunnsviken-Djurgården som landets första nationalstadspark. Utredningen om nationalstadsparker har i betänkandet National- stadsparker (SOU 1996:38) föreslagit att ytterligare två nationalstadsparker skall inrättas. antog 1995 (bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30) propositionen 1994/95:230 översiktsplanering enligt , m.m. Därigenom infördes en ändring i 2 kap. 6 § NRL så att även behovet av grönområden i och i närheten av tätorterna särskilt skall beaktas. Genom propositionen infördes också en ändring i 4 kap. 1 § att vid redovisningen av de allmänna intressena i översiktsplanen skall riksintressen enligt naturresurslagen anges särskilt. För att de allmänt hållna reglerna i NRL skall få avsedd verkan och beslutsmyndigheterna skall få tillgång till ett fullgott beslutsunderlag krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. De kommunala översiktsplanerna är av central betydelse för tillämpningen av NRL och som vägledning för beslut enligt de NRL-anknutna lagarna. Översiktsplanen skall redovisa de allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall områden av riksintresse anges särskilt. Av planen skall vidare framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt 2 och 3 kap. NRL. Genom förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL-förordningen, regleras bl.a. de olika statliga myndigheternas uppgifter när det gäller att lämna underlag till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. NRL. I förordningen anges vidare att de myndigheter som skall tillämpa bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL i sitt beslut skall ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna enligt dessa bestämmelser samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. Enligt förordningen skall länsstyrelserna och de centrala förvaltnings- myndigheterna göra regeringen uppmärksam på om urvalet av områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL eller formerna för att ta tillvara riksintressen enligt 2 och 3 kap. NRL behöver regleras närmare. När det gäller frågan vad som avses med riksintresse föreskrivs i 3 kap. 1 § NRL att de områden som anges i kapitlets 2 7 §§ i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Riksintressen enligt 2 kap. NRL tas fram i en process där centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner medverkar. I 2 § NRL-förordningen anges vilka centrala myndigheter som efter samråd med i skriftlig form skall lämna uppgifter till om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. NRL. Enligt 4 § förordningen skall också underrätta de centrala förvaltningsmyndigheterna om anser att ytterligare mark- och vattenområden bör anges som riksintresse. De av myndigheterna tillhandahållna underlagen beträffande vilka områden de bedömer vara av riksintresse skall redovisas i den kommunala översiktsplanen som utgör underlag för beslut enligt de NRL-anknutna lagarna. Det är dock först vid den avvägning som görs enligt någon av de lagar som är anknutna till NRL som det slutligt avgörs om ett område, som inte anges i 3 kap. NRL, är av riksintresse och om en åtgärd påtagligt skadar riksintresset eller inte. Skälen för regeringens förslag: Genom regeringens förslag att bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. NRL arbetas in i blir det en starkare koppling än mellan markanvändnings- och miljöfrågorna och möjligheterna stärks att få till stånd samordnade och sektorsövergripande bedömningar. har redogjort för ett flertal förslag om ändringar och kompletteringar av bestämmelserna i som har lagts fram tidigare. Enligt utredningen har frågan om riksintressen ägnats stor uppmärksamhet vid tillämpningen av NRL, men det råder enligt utredningen alltjämt oklarhet om vad ett riksintresse är och vilket skydd det ger. Utredningen föreslår dock inga ändringar i bestämmelserna annat än att rubriken till de två kapitlen motsvarande 2 och 3 kap. NRL ändras till att avse ändrad markanvändning. Regeringen följde i lagrådsremissen utredningens förslag i stort. Några ändringar gjordes dock. Lagrådet har haft vissa synpunkter på förslaget. Till att börja med har Lagrådet den allmänna synpunkten att det förhållandet att bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. NRL överförts till har medfört att balken kommer att innehålla regler till skydd för vissa näringar. Sådana hör enligt Lagrådet inte naturligen hemma i en lagstiftning som primärt har till syfte att bidra till hälso- och miljöskyddet. Enligt Lagrådets mening bör dessa regler ta sikte inte på själva näringarna utan på de naturresurser som tas i anspråk av näringarna. Någon annan lagstiftning som är bättre anpassad för sådana regler finns dock inte, när naturresurslagen har upphävts och Lagrådet anser att det skulle föra för långt att nu utreda möjligheterna att utforma en sådan lagstiftning. Lagrådet anser därför att förslaget i detta hänseende får godtas. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att reglerna i balken skall ta sikte inte på själva näringarna utan på de naturresurser som behöver tas i anspråk av näringarna. Detta är också förhållandet beträffande alla föreslagna bestämmelser utom 3 kap. 4 § första stycket som lyder att jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse. Detta stycke, som överensstämmer med 2 kap. 4 § första stycket naturresurslagen, lades till vid behandling av förslaget till naturresurslag (prop. 1985/86:3, bet. 1985/86:BoU3). I enlighet med Lagrådets förslag föreslår regeringen att ordet näringar får utgå ur angivna stycke. Övriga bestämmelser som berör näringsintressen behandlar dessa näringars behov av tillgång till mark- och vattenområden, vilket innebär att Lagrådets synpunkter i huvudsak därmed är tillgodosedda i den delen. Lagrådet skriver vidare att enligt rådets mening är det inte godtagbart att ett så oprecist uttryck som "så långt möjligt" används i lagtexten för att ange när avvikelse från skyddsreglerna kan ske och att innebörden av uttrycket framgår endast av författningskommentaren. Vad där sägs om undantagsmöjligheternas omfattning har i 3 kap. 4 § uttryckts med ordalag som Lagrådet finner på ett adekvat sätt ange vad som avses. Lagrådet föreslår därför att det i en ny paragraf ges en generell undantagsregel med motsvarande lydelse. I en sådan paragraf bör också kunna tas med det undantagslösa skyddet för områden av riksintresse, som enligt förslaget behandlas i 5-9 §§. Regeringen delar Lagrådets synpunkt att lagtext inte bör vara alltför oprecis. Avvägningsregler av den typ som 3 kap. innehåller är dock svåra att göra precisa. Bestämmelserna, som motsvarar 2 kap. NRL, har gällt och under dessa år tillämpats av ett stort antal myndigheter i mål och ärenden och i kommunernas planering. Att nu ändra i enlighet med Lagrådets förslag, trots att någon ändring i sak inte är avsedd, kan leda till oklarheter som bör undvikas. Regeringen gör därför den bedömningen att Lagrådets förslag inte bör följas annat än beträffande vissa mindre ändringar som framgår av författningskommentaren. Övriga ändringar i förhållande till utredningens förslag och gällande rätt överensstämmer med förslaget i lagrådsremissen. Som ett flertal remissinstanser anfört bör rubriken till kapitlen ändras. och flera länsstyrelser har föreslagit att kapitlen bör rubriceras hushållning med mark- och vattenområden. För att framhäva att avvägningsreglerna i kapitlen ger uttryck för hushållning med mark och vatten anser därför regeringen att rubrikerna bör ändras till grundläggande respektive särskilda bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden i stället för ändrad markanvändning som utredningen föreslog. Dessutom är det viktigt att ange att det inte bara är mark utan även vattenområden som omfattas. Som föreslagit bör vidare begreppet kulturminnesvården i 3 kap. 6 § ändras till kulturmiljövården, eftersom det är det begrepp som används. När det gäller 4 kap. har Lagrådet inte föreslagit någon ändring. Där föreslår regeringen endast den ändringen i förhållande till utredningens förslag att i bestämmelsen till skydd av vattendrag, 4 kap. 6 § som motsvarar 3 kap. 6 § NRL, görs det tillägget i första stycket att skyddet avser där angivna älvar med tillhörande vattenområden, källflöden och biflöden. Ändringen görs därför att den definition av vattenområde som finns i vattenlagen och som används i balken har en annan innebörd än begreppet vattenområde haft enligt NRL. Att även källflöden och biflöden skall omfattas av utbyggnadsförbudet överensstämmer med vad som gäller . Genom att bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL nu inarbetas i balken betonas miljöfrågornas betydelse i planeringen och vikten av att vi hushållar med våra mark- och vattenområden samt att de ekologiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråkstagande av mark- och vattenområden. Som angavs när lagstiftningen infördes, prop. 1985/86:3 s. 47 ff, är det exempelvis viktigt att det finns kvar större områden som är relativt opåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Vidare är det av grundläggande betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skyddas. Exempel på sådana områden är delar av de fjällnära skogarna, urskogarna, samt vissa våtmarker, sjöar och vattendrag. Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling bestäms i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Planeringen för infrastrukturens utveckling, för en balanserad regional utveckling, för hushållningen med landets samlade mark- och vattenresurser och för skyddet av miljön är i stor utsträckning gemensamma uppgifter för staten och kommunerna. För att en ekologiskt hållbar utveckling skall främjas i ett alltmer integrerat och internationaliserat samhälle behövs bättre samordning och ökad samverkan mellan skilda former av samhällsplanering. Hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen har stor betydelse i detta sammanhang genom att dels ge ledning för avvägningen mellan olika intressen vid konkurrens om mark- och vattenresurser, dels reglera de konflikter som kan uppkomma mellan lokala intressen och riksintressen i sådana sammanhang. Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten skall kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Det är också viktigt att bestämmelserna får genomslag vid tillämpning av den lagstiftning som är anknuten till naturresurslagen men som inte arbetas in i . Detta uppnås genom att balkens regler skall tillämpas i mål och ärenden även enligt annan lagstiftning än som berör frågor om hushållningen med naturresurser. Genom att inarbetas i kommer på motsvarande sätt betydelsen av kommunernas översiktsplaner när det gäller bedömning av frågor om ändrad markanvändning att lyftas fram på ett ännu tydligare sätt än inom beslutsområde. Planeringsunderlag för detta skall tillhandahållas enligt 6 kap. 11 och 12 §§. 4.10 Miljökvalitetsnormer 4.10.1 Behov och syfte Regeringens förslag: Bestämmelser om miljökvalitetsnormer skall införas i . För att skydda människors hälsa eller miljön skall regeringen få föreskriva om miljökvalitetsnormer. Regeringen skall få överlåta till en myndighet att meddela normer som behövs till följd av EU- medlemskapet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta är positiva till att möjligheten att fastställa miljökvalitetsnormer med åtgärdsprogram införs. Flera anser dock att utredningen på flera viktiga punkter inte ger svar på frågan hur miljökvalitetsnormerna skall fungera i praktiken, däribland RRV och flera länsstyrelser. anser att förslaget är ett steg i rätt riktning men kan inte läggas till grund för lagstiftning eftersom det är oklarheter beträffande åtgärdsprogrammet, dess rättsverkan och process, kunskaps- mässigt och ansvarsmässigt. Även anser att förslaget är ett steg i rätt riktning men med nuvarande utformning blir de svåra att genomföra och det är osäkert om de kommer att flytta fram positionerna för miljön med den otydliga utformning de fått. Flera av dem som är positiva till att möjligheten att föreskriva om miljökvalitetsnormer införs, däribland LO tycker att det med hänsyn till att ytterligare frågor behöver klarläggas är motiverat att införa dem successivt. Enligt innebär en övergång till författningsstyrda kvalitetsnormer en maktförskjutning till de statliga myndigheterna. Hur stor den blir kan förbundet nu inte överblicka eftersom konkretisering sker först genom föreskrifterna och denna oklarhet kan förbundet inte acceptera. Bakgrund och nuvarande bestämmelser Miljölagstiftningen syftar till att skydda människor och miljö från skador och olägenheter. Några direkt i lag angivna gränsvärden för vilken miljöpåverkan i olika avseenden som kan godtas finns inte. Enligt 14 a § hälsoskyddslagen får dock regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om sådana gränsvärden för högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly som inte får åsidosättas på grund av medlemskap i unionen. Regeringen får enligt paragrafen också, om det behövs, meddela föreskrifter om sådana gränsvärden som går utöver de försiktighetsmått som följer av medlemskapet. En kommun skall, om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas, mäta förekomsten i luften av föroreningar samt redovisa mätningar och sådana mätresultat. Föreskrifter som kan innehålla gränsvärden är främst tänkta att vara de tillämpande myndigheterna till hjälp och läggas till grund för myndighetsbeslut. har enligt 9 b § hälsoskydds- förordningen (1983:616) fått bemyndigande av regeringen att utfärda föreskrifter enligt angivna bestämmelse och har med stöd av bemyndigandet utfärdat föreskrifter om högsta tillåtna halt i luft av svaveldioxid, SNFS 1993:10, av sot (svävande partiklar), SNFS 1993:11, och av kvävedioxid, SNFS 1993:12. har även tagit fram riktlinjer och bedömningsgrunder som har karaktären av allmänna råd eller aktionsprogram. Det är bl.a. riktvärden för luftkvalitet i tätorter avseende koloxid, svaveldioxid och sot. Riktvärdena skall i första hand utnyttjas av länsstyrelserna och kommunerna. De skall utgöra underlag för kommunernas planering vad gäller trafik, energi och bebyggelse. har också utarbetat allmänna råd i vilka anges hur mätningarna bör ske och beräkningsmetoder. Mer långsiktiga luftkvalitetsmål har angivits i aktionsprogrammet mot luftföroreningar. Där finns angivet kritiska belastningsgränser bl.a. för svavel och kväve med beaktande av hur känslig marken är. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även enligt 8 § hälsoskyddslagen meddela föreskrifter om vattnets beskaffenhet i vissa badanläggningar och strandbad och om kontrollen av sådant vatten. har enligt 9 c § hälsoskyddsförordningen bemyndigats att utfärda sådana föreskrifter vilket verket gjort beträffande strandbadvatten i SNFS 1996:6. och har utarbetat allmänna råd för inomhusmiljön. Gränsvärden finns t.ex. för radonförekomst i befintlig bebyggelse och i nybebyggelse. I detta sammanhang bör lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud nämnas. Enligt den lagen får regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker. Regeringen har i förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud föreskrivit att får meddela föreskrifter om tillfälliga bilförbud samt vilka föroreningar som innebär akuta hälsorisker. Ännu en bestämmelse som är näraliggande finns i 147 § andra stycket 1 vägtrafikkungörelsen (1972:603), VTK. Enligt den bestämmelsen får en kommun meddela lokala trafikföreskrifter om förbud mot trafik med fordon av visst slag eller fordon med last av viss beskaffenhet eller, i särskilt miljökänsliga områden av tätorter, förbud med sådana dieseldrivna bussar med totalvikt över eller dieseldrivna tunga lastbilar som inte enligt bilavgasförordningen (1991:1481) tillhör en viss miljöklass. Bestämmelsen infördes och behandlas i propositionen En god livsmiljö, 1990/91:90 s. 326 ff. Med stöd av bestämmelsen i 147 § VTK har , och kommuner beslutat att införa en miljözon i sina centrala områden fr.o.m. . Enligt besluten gäller förbud för trafik med dieseldrivna lastbilar och bussar över som inte är miljöklassade, med vissa generella undantag samt vissa särskilda undantag, de omfattar bl.a. endast fordon registrerade i . har, förutom de mer tekniska direktiven, även antagit ett antal direktiv innehållande miljökvalitetskrav i fråga om luft, vatten och mark. Såväl gränsvärden som vägledande värden används i direktiven. Gränsvärdena syftar i allmänhet direkt till att skydda människornas hälsa. De uttrycks i fråga om luftföroreningar som halter av vissa ämnen som inte får överskridas. Riktvärdena syftar i fråga om luftvård mer till att tillgodose de långsiktiga miljökraven. Miljökvalitets- direktiven innehåller i allmänhet också bestämmelser om att medlemsländerna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att kravreglerna i direktiven skall uppfyllas. I allmänhet är kraven förenade med rapporteringsskyldighet till om direktiven inte skulle uppfyllas inom angivna tidsgränser. I vissa fall föreligger en skyldighet att samråda med grannländer. Bestämmelser finns också om mät- och provtagningsmetoder. EG-direktiv som har karaktären av miljökvalitetsnormer för luft är Rådets direktiv (80/779/EEG) av om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar, ändrat genom direktivet (89/427/EEG), direktiv (82/884/EEG) av om gränsvärde för bly i luften och direktiv (85/203/EEG) av om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. I direktiv (80/779/EEG) om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar samt i direktiv (85/203/EEG) om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid fastställs gränsvärden för svaveldioxid och svävande partiklar respektive för kvävedioxid i luft i direktivens bilaga 1. Medlemsstaterna skall säkerställa att koncentrationerna inte överstiger detta gränsvärde. I bägge direktivens bilaga 2 fastställs vidare vägledande värden för svaveldioxid och svävande partiklar respektive för kvävedioxid i luft. Dessa värden skall tjäna som skydd för hälsa och miljö på lång sikt. För områden där en medlemsstat anser att det är nödvändigt att vidta särskilda åtgärder till skydd för miljön, skall lägre värden än dessa vägledande värden fastställas. I direktiv (82/884/EEG) om gränsvärde för bly i luften fastställs ett gränsvärde för bly i luften som inte får överskridas. Enligt alla tre direktiven får strängare gränsvärden införas och vidare skall medlemsstaterna upprätta mätstationer för att få fram mätuppgifter för att kunna tillämpa direktiven. Enligt ett nytt direktiv (96/62/EG) av om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten skall nya gränsvärden och tröskelvärden för luft fastställas för ett antal föroreningar som anges i direktivets bilaga 1. De ämnen som omfattas av de tre här tidigare nämnda direktiven bör enligt detta nya ramdirektiv behandlas först vid översynen. Ramdirektivet har även regler om bl.a. att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att uppnå målen enligt direktivet.