prop · GL031D14 · 1998-01-01 00:00:00 — Utredningens slutsatser och förslag Delegeringarna har i stort fungerat väl Parallellt med införandet av resultatstyrning och ramanslagssystem har regeringen delegerat arbetsgivarpolitiken till myndigheterna och i stort överlåtit åt dem att enskilt och tillsammans utforma personal- och arbetsgivarpolitiken efter egna behov och ta ansvar för alla dess kostnader. Ett syfte med delegeringen har varit att myndigheterna skall kunna använda arbetsgivarpolitiken som ett medel att nå resultatmålen med högre effektivitet. Med stöd av befintligt underlag och en rad intervjuer med företrädare för , chefer inom myndigheter samt fackliga organisationer har utredningen gjort den bedömningen att den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna i stort sett har fungerat väl. Myndigheterna har använt sig av de delegerade befogenheterna för att utveckla och förnya verksamheten. Det har inte varit möjligt att precisera i vilken omfattning detta har medfört en effektivare statlig verksamhet. Utredningen konstaterar att myndigheterna har fått de nödvändiga verktygen för att bära upp arbetsgivarrollen, men finner också indikationer på att myndigheterna ännu inte har lärt sig utnyttja dem fullt ut. Dessa iakttagelser utgör dock enligt utredningen inte skäl att i viktiga avseenden ändra nuvarande system. Lönepolitiken /94 infördes ramanslagssystemet, vilket var en förutsättning för att regeringen skulle delegera arbetsgivaransvaret och ombilda . Avtalsrörelsen är den första och enda genomgripande centrala avtalsrörelse som förts med den nya ordningen. Utredningen påpekar att tiden är för kort för att tillåta några mer bestämda slutsatser. Vidare är det svårt att med säkerhet fastslå om förändrat beteende i olika avseenden är avhängigt nya roll eller beror på andra omständigheter. Det underlag som utredningen analyserat tyder dock på att reformerna har haft avsedd effekt och att utvecklingen gått i rätt riktning. En klarare gränsdragning mellan regeringen och myndigheterna i förhandlingsfrågor har åstadkommits. Lönepolitiken i myndigheterna har börjat utvecklas på ett sådant sätt att de statliga verksamheterna bör kunna bli effektivare. Staten har inte blivit löneledande på arbetsmarknaden. Arbetsgivarna har i huvudsak visat sig ha tillräcklig mognad för att systemet skall fungera, men myndigheterna behöver utveckla sin arbetsgivarkompetens både internt och i samverkan. I övrigt finner utredningen att samverkan med andra arbetsgivarorganisationer förbättrats. Ramanslagssystemet har medfört minskade konfliktrisker bl.a. genom kopplingen i anslagsuppräkningen till löneutvecklingen på den privata sektorn. Vidare har lönesättningen blivit mer verksamhetsanpassad. De risker som befarades att ramanslagssystemet skulle leda till centralisering och motverka verksamhetsanpassade avtal har inte bekräftats. Utredningen konstaterar att det finns ett mindre antal myndigheter som genomfört stora lönehöjningar i jämförelse med andra men utredningen har inte haft möjlighet att bedöma om dessa höjningar varit befogade. Utredningen anser att ramanslagssystemet bör tillämpas även fortsättningsvis. Utredningen har diskuterat om nuvarande index för ramanslagsuppräkningen, som redovisar arbetskostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn, bör ersättas av ett index som beskriver löneutvecklingen inom en bredare del av arbetsmarknaden. Utredningen anser att ett sådant index skulle fluktuera mindre mellan åren men pekar också på att en eventuell breddning av indexet måste föregås av en noggrann genomgång av statistikfångstmöjligheterna. Utredningen menar vidare att reformerna har fungerat att man bör vara restriktiv med att göra justeringar och att det finns anledning att slå vakt om det förtroende som finns för nuvarande system hos berörda parter. Utredningens allmänna bedömning är att den nya arbetsgivarorganisationen har fungerat tillfredsställande. Av intervjuer och annat underlag framgår att myndigheterna tar ökat ansvar för arbetsgivarpolitiken och att de anser sig kunna påverka i rimlig grad. Samverkan med övriga arbetsgivarorganisationer har också fungerat väl och verket betraktas numera som en arbetsgivarorganisation med samma status som andra. Konstruktionen med som både myndighet och intresseorganisation kan dock innebära risk för konflikter. Regeringen är beroende av expertroll och har alltid rätt att begära att verket skall utföra de uppgifter som regeringen bestämmer. Men regeringen bör inte lägga sådana uppdrag på verket som kan tvinga in det i konflikt med sina medlemmar. Utredningen förutsätter att sådana konfliktrisker upptäcks och undviks i dialog med verket innan särskilda uppdrag ges. Konstruktionen med ett stort arbetsgivarkollegium (120 myndighetsföreträdare) med betydande beslutsbefogenheter är dock något tungarbetad. Utredningen föreslår därför att kollegiet genom ändring i verkets instruktion ges större möjligheter att delegera befogenheter till styrelsen. I övrigt finner utredningen inte skäl att föreslå några ändringar i nuvarande ordning. Områden som måste uppmärksammas Det finns enligt utredningen på många myndigheter ett antal problem inom det personal- och lönepolitiska området som är av sådan art att myndigheterna måste prioritera hanteringen av dem. Om så inte sker kommer det att påverka effektiviteten inom hela statsförvaltningen. De områden som särskilt behöver uppmärksammas är enligt utredningen behovet av strategisk kompetensförsörjning behovet av rörlighet bland anställda, framför allt bland chefer. Mål- och resultatstyrning och delegerad arbetsgivarpolitik kräver en annan ledarprofil än regelstyrning. Inte minst krävs det att också chefer på mellannivå agerar som goda arbetsgivare. Chefsförsörjningen är en strategisk fråga för myndigheterna som måste ges prioritet. Utredningen understryker i detta sammanhang regeringens ansvar för chefsförsörjningen på högsta nivå. Regeringens chefspolicy för myndighetschefer bör tjäna som föredöme för myndigheterna. Utredningen pekar också på att många myndigheter upplever betydande problem att rekrytera och behålla särskilt konkurrensutsatt kompetens. Utredningen varnar dock för att överdriva problemet. Det är trots allt en mindre del statsanställda som privata företag är beredda att erbjuda avsevärt bättre anställningsvillkor. Den statliga sektorn har låg rörlighet hos anställda som är födda , medan rörligheten hos yngre grupper är betydande. Utredningen menar att om denna utveckling inte bryts, riskerar statsförvaltningen att få betydande kompetensproblem när de som är omkring skall gå i pension. Behovet av rörlighet är särskilt stort för chefer. Många myndigheter har infört tidsbegränsade chefsförordnanden, utan att rörligheten därigenom påverkats i tillräcklig utsträckning. Utredningen anser inte att rörligheten skulle förbättras nämnvärt om regeringen föreskriver vilka medel tidsbegränsade förordnanden eller annat som skall användas. Däremot är det viktigt att regeringen kräver av myndigheterna att rörligheten är tillräcklig för att myndigheten skall ha rätt kompetens. Utredningen framhåller att ovan nämnda problem i allt väsentligt är sådana att myndigheterna själva måste lösa dem med de befogenheter de numera har. Regeringens uppgift Delegeringarna och resultatstyrningen innebär inte att regeringen enbart bör uppträda som beställare av resultat. Utredningen framhåller att regeringen också har rollen som ägare av statlig verksamhet och därmed ett allmänt ansvar för hur den utförs. En del i denna ägarroll är att formulera grundläggande krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik, skapa förutsättningar för att kraven kan tillgodoses och följa upp att de efterlevs. Regeringens krav på myndigheterna skall inte avse enskildheter i deras arbetsgivarpolitik utan utgå från en helhetsbedömning. Mot bakgrund av de analyser och bedömningar som utredningen gjort anser den att det grundläggande kravet som regeringen bör ställa på myndigheterna är att de skall bedriva arbetsgivarpolitiken så att rätt kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat. Utredningen har också diskuterat om regeringens krav på myndigheterna skall ta sig uttryck i allmänna riktlinjer för den statliga personalpolitiken. Utredningen anser att de arbetsgivarpolitiska frågorna får en mer ändamålsenlig behandling hos myndigheterna om regeringen, i stället för att formulera riktlinjer, kräver att myndigheterna själva skall sätta mål för sin kompetensförsörjning både utifrån dagens och framtidens behov. De kan själva bäst bedöma vilken kompetens som behövs för att verksamheten skall åstadkomma ett visst resultat. Ett flexibelt uppföljningssystem Utredningen har sett det som en av sina viktigaste uppgifter att föreslå ett uppföljningssystem som medför att regeringen bättre skall kunna följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik. Uppföljning är en viktig styrmetod. Vetskapen om att uppföljning sker stimulerar myndigheterna att prioritera arbetsgivarpolitiken och agera tydligare som arbetsgivare. Utredningen föreslår att regeringen successivt bygger upp ett koncerngemensamt och flexibelt uppföljningssystem. Myndigheternas verksamhet varierar, vilket gör flexibilitet nödvändig. En flexibel uppföljning bör enligt utredningen kunna nås, dels genom ett allmänt krav på redovisning av hur arbetsgivarpolitiken bedrivits som gäller för alla myndigheter, dels genom en mer detaljerad verksamhets- och situationsanpassad redovisning där regeringen finner det befogat med en sådan. En viktig princip i uppföljningen är att den skall ansluta till redan existerande uppföljning av verksamhet och resultat inom budgetprocessen. Den bakomliggande arbetsgivarpolitiken bör således kunna följas parallellt med befintlig resultatuppföljning. Utredningen har funnit att det är främst de strategiskt viktiga kompetensfrågorna inom statsförvaltningen som regeringen aktivt behöver följa upp. Den föreslår att regeringen ställer krav på att myndigheterna i sin årsredovisning redovisar hur de använt arbetsgivarpolitiken för att klara sin kompetensförsörjning uppdelad i lednings- kärn- och stödkompetens samt anger vilka mål som gäller för denna. Tydliga krav i detta avseende är grunden för regeringens uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik. Ytterligare krav, utöver detta allmänna redovisningskrav, kan regeringen vid behov ställa i enskilda myndigheters regleringsbrev. Vidare är det viktigt för regeringen att lönepolitiken följs upp på ett överblickbart sätt. Det uppföljningssystem som utredningen här förordar innebär, dels att varje myndighet rapporterar om sin lönepolitik, dels att till regeringen redovisar den samlade löneutvecklingen och dess fördelning på kategorier av anställda och myndigheter. Regeringen måste precisera sina krav på statistik från . Regeringen behöver både kunna se helheten och helheten nedbruten till varje enskild myndighet. Utredningen understryker att ett uppföljningssystem av här angivet slag måste utvecklas parallellt med att kompetensen för uppföljningen inom utvecklas. Den styrande effekten av uppföljningen bestäms i hög grad av att lämnad redovisning får en kvalificerad behandling. Utredningen förutsätter att det kommer finnas en central utbildnings- och stödfunktion för dessa frågor inom . Regeringens styrning och uppföljning Regeringens bedömning: Mot bakgrund av den gjorda utvärderingen finner regeringen inte skäl att ändra nuvarande system med den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Regeringen kommer dock att ställa ökade krav på myndigheterna att driva sin arbetsgivarpolitik så, att kompetensförsörjningen så långt möjligt säkerställs. Myndigheterna skall redovisa sin kompetensförsörjning och vilka mål som gäller för denna. I anslutning härtill kommer regeringen också att begära redovisning av rörligheten bland de anställda, framför allt bland chefer, och av planerade åtgärder för att förbättra denna. Regeringen avser vidare att införa ett system med årlig uppföljning av myndigheternas lönepolitik dels genom redovisning från myndigheterna, dels genom preciserade krav på statistik från om lönepolitiken och dess samlade utfall. Regeringen kommer att sammanställa och analysera de uppgifter som på nämnda sätt tas fram och använda dem som komplement till redan befintlig resultatuppföljning inom budgetprocessens ram. Med hjälp av den överblick som fås genom en sådan samlad och fortlöpande uppföljning avser regeringen också att regelbundet informera om den arbetsgivarpolitiska utvecklingen i stort. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser instämmer i utredningens bedömningar och bifaller i huvudsak dess förslag till uppföljningssystem. I allmänhet bedöms erfarenheterna och effekterna av det delegerade ansvaret som goda, som det betonas att ett central uppföljningssystem kan bidra till en fortsatt effektivisering av arbetsgivarpolitiken. I enlighet med utredningens bedömning anser också flertalet remissinstanser det vara av stor vikt att uppföljningssystemet kännetecknas av en hög grad av flexibilitet och inte blir för betungande för myndigheterna. Flera remissinstanser betonar också betydelsen av att kompetens att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik utvecklas ytterligare. anser att utredningen inte gjort någon egentlig prövning av roll och ställning men delar uppfattningen att det är för tidigt med en mer omfattande utvärdering. avstyrker utredningens förslag till uppföljningssystem, med motiveringen att ett sådant system skulle bli alltför omfattande, som dess resultat skulle vara av ringa värde för regeringen i dess övergripande ansvar för statens personalpolitik. Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt personalpolitiska proposition var att bättre anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till de skilda miljöer i vilka de verkade. Tanken på att i allt utforma en enhetlig personalpolitik för hela statsförvaltningen övergavs. Utvecklingen har också tydligt gått mot ökad flexibilitet och variation i utformningen av personalpolitiken. Den statliga arbetsgivarpolitiken har decentraliserats så långt det rimligen går. Internationella jämförelser visar att ingen annan statsförvaltning inom nått lika långt i detta hänseende. Utvärderingen har visat att erfarenheterna av detta system är i stort sett goda. Regeringen finner därför inte anledning att i väsentliga avseenden ompröva gällande ordning. Den delegerade arbetsgivarpolitiken ligger således fast. funktion och ställning dubbla funktion att vara en från regeringen fristående arbetsgivarorganisation för statliga myndigheter och vara en myndighet under regeringen med vissa stabsuppgifter är unik. Regeringen delar utredningens allmänna bedömning att denna konstruktion, trots de konfliktrisker som befarades vid reformens införande, har fungerat tillfredsställande. Regeringen kommer för sin uppföljning att i ökad utsträckning behöva använda sig av i dess stabsroll för t.ex. redovisning av statistik och analys av kollektivavtal. Regeringen är väl medveten om att detta bör ske så att arbetsgivarorganisationens fristående funktion vad gäller ansvaret för kollektivavtal och dess kostnader inte ifrågasätts. Utredningen framhåller att verkets stora arbetsgivarkollegium har medfört något tungarbetade beslutsprocesser. Regeringen kommer med anledning härav att ändra verkets instruktion så att kollegiet ges större möjligheter att delegera beslutsbefogenheter till styrelsen. Regeringen finner det dock angeläget att betona kollegiets ansvar för den statliga arbetsgivarpolitiken och att myndigheternas företrädare i kollegiet utgörs av myndighetschefer. Behovet av fortlöpande uppföljning En i alla avseenden enhetlig statlig personalpolitik finns inte och det är inte heller regeringens avsikt att åstadkomma någon sådan. Den delegerade arbetsgivarpolitiken skall vara ett verksamhetsanpassat instrument för en effektivare statsförvaltning. Den bör vara varierad och flexibel. Just detta förhållande är det starkaste skälet till att en effektiv och fortlöpande överblick behövs från regeringens sida som underlag för dess resultatstyrning. Regeringen delar därför utredningens bedömning att en kontinuerlig uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik är viktig och bör bidra till en fortsatt positiv utveckling inom området. Regeringen avser att använda sig av utredningens förslag till uppföljningssystem och ålägga myndigheterna att fortlöpande redovisa sin kompetensförsörjning och dess mål i syfte att etablera ett styrinstrument för en effektivare arbetsgivarpolitik. Det uppföljningssystem som utredningen föreslår har tre grundläggande syften: att förse regering och riksdag med regelbunden information om effekterna av myndigheternas arbetsgivarpolitik, att möjliggöra identifiering av eventuella problemområden, vad gäller såväl arbetsgivarpolitiken i stort som i dess enskildheter, och att inom ramen för det delegerade ansvaret utgöra ett centralt styrinstrument för att ytterligare effektivisera statsförvaltningen. En av de grundläggande tankarna bakom uppföljningsystemet är således att myndigheterna i allmänhet skall komma att prioritera strategiska arbetsgivarpolitiska frågor i högre grad . Uppföljningsystemet skall också bidra till att särskilda problemområden kan belysas och analyseras. Regeringens avsikt är att fortlöpande informera om den arbetsgivarpolitiska utvecklingen i stort. Uppföljningssystemets utformning Utredningen framhåller att uppföljningssystemet bör bygga på en hög grad av flexibilitet. Detta är inte minst viktigt då myndigheternas verksamheter, personalstrukturer etc. i hög grad skiljer sig åt. Regeringen delar denna bedömning och anser därför att uppföljningssystemet bör vara tvådelat: dels en årlig allmän uppföljning, dels en särskild behovsrelaterad uppföljning. För att uppfylla kraven på flexibilitet kommer den särskilda uppföljningen att utgå från myndigheternas egna definitioner av personalkompetens etc. Denna typ av uppföljning blir aktuell först då ett problemområde identifierats genom den allmänna uppföljningen. En särskild uppföljning får då tre huvudsakliga syften: att avgöra om ett problem verkligen föreligger, och om så visar sig vara fallet, att göra myndigheten uppmärksam på problemets omfattning, samt, om inte detta är tillräckligt för att avhjälpa problemet, att möjliggöra för regeringen och myndigheten att gemensamt nå detta mål. Utredningen betonar vidare vikten av att uppföljningssystemet ansluter till redan befintliga uppföljningsprocesser. Riskerna med ett alltför komplicerat uppföljningssystem har också betonats av en del remissinstanser. Regeringen är väl medveten om dessa risker och anser det vara av största vikt att uppföljningsystemet inte upplevs som för betungande av myndigheterna och departementen. Regeringens krav på redovisning kommer därför att ansluta till redan etablerade uppföljningsprocesser, och en stor del av det ytterligare redovisningsansvar som myndigheterna därigenom åläggs kommer att följa det system som tillämpas för inrapportering av lönestatistik till . I linje med utredningens förslag kommer myndigheterna därvid åläggas att redogöra för sin kompetensförsörjning och dess mål. Vad gäller myndigheternas lönepolitik och dess samlade utfall avser regeringen att utöver redovisning från myndigheterna ställa preciserade krav på statistik från . Uppföljningens utfall kommer också att behandlas i de mål- och resultatdialoger som departementen bedriver med myndigheternas ledning. Flera remissinstanser ansluter sig till utredningens bedömning att uppföljningssystemet bör etableras successivt, i takt med att kompetensen att hantera denna typ av frågor utvecklas inom myndigheter och departement. Regeringen delar denna bedömning och avser att börja med enkla och tydliga krav på redovisning som också är relevanta för myndigheterna själva. Redovisningskraven utgår från tre övergripande kompetensnivåer: ledarskapskompetens, kärnkompetens och stödkompetens, där ledarskapskompetensen tillmäts särskild betydelse. Inom ramen för dessa kompetensnivåer kommer redovisningskraven att fokuseras på de områden som bedöms vara av särskild strategisk betydelse för kompetensförsörjningen. Till dessa områden räknas myndigheternas lönesituation, personalrörlighet och personalens ålders- och könsfördelning. Ledarskapskompetensen av särskild betydelse Ledarskapskompetens är av avgörande betydelse för effektivitet och bra resultat inom den statliga sektorn. Regeringen avser att , i anslutning till förvaltningspolitiska kommissionens betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57), återkomma till i denna fråga. Behovet att öka rörligheten är särskilt stort bland chefer på nivåerna under myndighetschefen. har efter förslag från revisorer efterlyst att nya modeller för chefsavveckling utvecklas, och att regeringen tydliggör intentionerna med tidsbegränsade förordnanden samt utarbetar en ny modell för dessa för att öka rörligheten bland chefer (bet. 1995/96:AU10, rskr. 1995/96:220). Regeringen delar utredningens bedömning att rörligheten knappast blir bättre av att regeringen föreskriver vilka medel som skall användas. Myndigheterna bör själva, med de befogenheter de har fått, kunna välja lämpliga metoder att öka rörligheten. Regeringen anser att ett uppföljningssystem med återkommande krav på myndigheterna att redovisa sin kompetensförsörjning och dess mål bör kunna ge en tillräckligt styrande effekt också vad avser ökad rörlighet bland chefer. Kompetensutveckling inom Utredningen och flera remissinstanser framhåller att kompetens att hantera denna typ av frågor behöver stärkas. Regeringen anser att den nya arbetsgivarpolitiska uppföljningen bör bli ett viktigt komplement till övrig resultatuppföljning om den används rätt. Regeringen kommer därför att genomföra utbildningar och andra insatser i syfte att utveckla kompetensen inom departementen så att uppföljningen både förbereds och används på ett kvalificerat sätt. 7.4 betänkande 1995/96:AU10 I bet. 1995/96 AU:10, yrkande nr 2, har givit regeringen till känna vad utskottet anfört med anledning av revisorernas yrkande om tidsbegränsade chefsförordnande och chefsavveckling m.m. I betänkandet anges bl.a. att en fråga för den statliga personalpolitiken är höga chefers löner och fallskärmsavtal. Chefsskapet i statliga bolag eller verk får inte ses som någon form av statliga förläningar. Frågan om avgångsvederlag från befattningar vid statliga bolag bör ses över i samband med det arbete som revisorerna föreslår att regeringen skall göra för att ta fram nya modeller för chefsavveckling och tidsbegränsade förordnanden. Statliga bolag beslutade om riktlinjer rörande anställningsvillkor för personer i företagsledande eller därmed jämförlig ställning för tillämpning i regeringens förvaltning av sådana företag som är helägda av staten. De senaste årens dialoger och uppföljningar mellan företrädare för staten som ägare och bolagsstyrelser visade att dessa riktlinjer behövde kompletteras och förtydligas i ett antal avseenden. beslutade att, som ett led i den pågående översynen av förvaltningspolitiken, genomföra en översyn, m.m. av regeringens riktlinjer angående anställningsvillkor för ledande befattninghavare inom aktiebolag där staten har ett ägarintresse. Översynen genomfördes av utomstående revisorer och omfattade ca 200 bolag och 400 företagsledare. Revisorerna utgick års riktlinjebeslut. Riktlinjerna omfattade personer i företagsledande eller därmed jämförlig ställning i bolag som är helägda av staten samt bolagens dotterbolag. När det gällde bolag omfattade undersökningen även dotter-dotterbolag.