prop · GL0352 · 1998-01-01 00:00:00 — Placeringsreglementet bör bygga på matchningsprincipen som innebär att placeringsinriktningen skall anpassas efter de åtaganden som gjorts om utbetalningar och diversifieringsprincipen som innebär att riskerna skall spridas genom att värdepappersportföljen innehåller ett flertal tillgångslag och emittenter. De finansiella riskerna skall begränsas så att de står i proportion mot den förväntade avkastningen. Fullmäktige skall precisera riskbegränsningen så att det aldrig är någon tveksamhet om vad som är tillåtna placeringar. Därmed finns möjlighet att följa upp att placerarna följer reglementet och utkräva ansvar i de fall överträdelser sker. Eftersom resultatet av förvaltningen skall utvärderas mot det gällande placeringsreglementet är placerarnas uppgift att skapa bästa möjliga avkastning inom de givna ramarna. I att begränsa de finansiella riskerna ingår att reglera fördelningen på tillgångsslag, vilka emittenter som är tillåtna och att fastställa krav på diversifiering av innehaven mellan olika emittenter. Utredningen framhåller att en vägledning för hur olika emittenter bör rangordnas när det gäller kreditrisk och likviditetsrisk framgår av lagstiftningen på området, t.ex. försäkringsrörelselagen. Vidare skall fastställas i vilken utsträckning placeringar får ske i utländska tillgångar och hur stor valutarisk som får tas. Dessutom skall rätten att använda derivat regleras. Utredningen avråder kommuner och landsting från att lägga in regionalpolitiska aspekter i valet av emittenter. Genom att särskilt gynna placeringar i det egna eller kommunen ökar risken för att medelsförvaltningen inte enbart syftar till god avkastning och betryggande säkerhet utan också blir ett sätt att bedriva näringspolitik. Det finns också risk för att kommunen skulle bryta mot bestämmelsen om likställighetsprincipen i kommunallagen som föreskriver att alla kommunmedlemmar skall behandlas lika. Principerna för utvärderingen av resultatet av förvaltningen bör fastställas i förväg. Det index eller motsvarande som används bör innehålla sådana värdepapper som är tillåtna enligt det egna placeringsreglementet. Eventuellt kan utvärderingen även göras mot ett avkastningskrav som fastställts utifrån syftet med sparandet. Det kan t.ex. vara uppräkningen av pensionsskulden. Fullmäktiges och styrelsens ansvar för att skydda kommunen eller mot förluster till följd av misstag eller oegentligheter utövas med en genomtänkt och väl fungerande intern kontroll. Utredningen menar att intern kontroll kommer att bli ännu viktigare än tidigare för att undvika förluster när den långsiktiga medelsförvaltningen ökar i omfattning. Intern kontroll skall säkerställa att det finns system och rutiner som förebygger risken för misstag och oegentligheter. I intern kontrollen ingår bl.a. att det skall finnas skriftliga instruktioner och att erforderliga avstämningar sker av funktioner som är oberoende av dem som avstämningen gäller. Ett exempel på detta är att man skiljer mellan "front-office" och "back-office". Vidare ingår i intern kontrollen att göra säkerhetskontroller av datorsystemens hård- och mjukvaror. Underlag för överväganden Politiska beslut väntas besluta om att införa ett balanskrav som innebär att budgeten i varje kommun och landsting skall vara i balans. Enligt regeringens förslag ekonomiska vårproposition skall balanskravet börja tillämpas . Pensionsmedlen skall redovisas enligt den blandade modellen. Regeringen har föreslagit att en lag om redovisning skall införas . Ett särskilt råd för redovisning skall bildas av regeringen, och . Den kommunala kompetensen finns reglerad i kommunallagen. Dessa bestämmelser sätter vissa gränser för medelsförvaltningen i kommuner och landsting. EG-rätten reglerar att det skall finnas en fri rörlighet för kapital och tjänster vilket påverkar möjligheterna att styra placeringen av medel till värdepapper som emitterats i vissa länder. Finansiella effekter av balanskravet Utredningen har uppdragit till KPA att göra prognoser av hur pensionsskulden för de kommunala avtalspensionerna kommer att utvecklas . Beräkningarna visar att pensionsskulden kan väntas uppgå till ca och ca . Huvuddelen av pensionsskulden kommer att avse anställda i kommuner. väntas av pensionsskulden belasta kommunerna och landstingen. och har gjort bedömningar av hur stor del av pensionsskulden som kommer att förvaltas i värdepappersportföljer respektive hur stor del som kommer att återlånas till den egna kommunen eller . Sammantaget bedömmer förbunden att ca kommer att vara placerade 2010. Utredningen har noterat att bedömningarna är känsliga för vilka antaganden som görs bl.a. om investeringsutvecklingen i kommuner och landsting och att de får ses som en ganska grov uppskattning. Former för att säkra pensionsåtaganden Det kollektivavtal om pensioner som gäller för anställda i förvaltningar och nämnder i kommuner och landsting är ett förmånsbestämt system. För anställda i kommunala och privata bolag och i staten tillämpas ett flertal kollektivavtal. Gemensamt för många av avtalen är att de innehåller både förmånsbestämda och avgiftsbestämda komponenter. Hur pensionsåtagandena skall säkras och pensionsmedlen skall placeras styrs dels av kollektivavtalen dels av gällande lagstiftning. Motsvarande bestämmelser finns inte för de anställda i kommuner och landsting, exkl bolagen. Rättslig reglering god sed Det finns en omfattande lagstiftning som reglerar finans- och försäkringsmarknaderna. Lagstiftningen har endast en begränsad direkt tillämpning för kommuner och landsting men indirekt har lagstiftningen stor betydelse. Delar av lagstiftningen syftar bl.a. till att utfästa pensionsförmåner skall infrias. Dit hör t.ex. tryggandelagen (1967:531) och försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagstiftningen anger dels administrativa och organisatoriska krav på försäkringsbolagen dels regler för att säkerställa att det finns tillräckligt kapital för att täcka gjorda pensionsåtaganden. Annan lagstiftning inom området syftar bl.a. till att säkerställa stabilitet och förtroende för finansmarknaden. Exempel på detta är lagen om värdepappersfonder (1990:1114), lagen om värdepappersrörelse (1991: 981) och lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar (1994:2004). Fonder och bolag som kan komma i fråga för att förvalta kommuners och landstings pensionsmedel berörs av denna lagstiftning. utfärdar därutöver föreskrifter och allmänna råd till aktörer på finans- och försäkringsmarknaden. Tillsammans med lagstiftningen utgör föreskrifter och allmänna råd samt bästa tillämpningen vad som är god sed på finansmarknaden. Beslutsproblem vid portföljförvaltning Utredningen gör en genomgång av beslutsproblemen vid portföljförvaltning med inriktning på pensionsmedelsförvaltning. Utredningen beskriver hur man arbetar med bl.a. portföljstrategier och riskbegränsning på finansmarknaderna . Den första uppgiften är att klara ut hur de förvaltade medlen skall användas, vilka ekonomiska åtaganden som finns och vilket avkastningskrav som ställs på förvaltningen. Nästa steg är att kartlägga vilka risker som är förknippade med verksamheten. För pensionsmedelsförvaltning bör aktuariella risker och finansiella risker beaktas. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma riskerna med derivat. En optimal placeringsstrategi bör fastställas utifrån ändamålet med förvaltningen och att placeringarna matchas mot åtagandet. Vidare bör värdepapperen i portföljen kombineras utifrån diversifieringsprincipen. En avstämning skall göras att placeringsstrategin är förenlig med gällande lagstiftning. Därefter fastställs ett placeringsreglemente där hanteringen av alla förekommande finansiella risker finns reglerade. En utvärderingsmodell skall fastställas så att det framgår för placerarna efter vilka kriterier som förvaltningsresultatet kommer att utvärderas. System och rutiner för intern kontroll skall fastställas. Detta är centralt för att undvika misstag och oegentligheter. Intern kontrollen skall bl.a. säkerställa att det finns skriftliga instruktioner som reglerar vad alla berörda är behöriga att göra beträffande medelsförvaltningen. Det skall finnas organisatoriskt oberoende enheter som följer upp att instruktionerna följs. Ett rapporteringssystem skall finnas som gör att oberoende rapportörer löpande rapporterar om förvaltningen till styrelsen. Ansvarsfördelningen skall göras tydlig. Det fysiska innehavet av värdehandlingar skall inventeras. Innehavet av värdepapper skall redovisas på ett lämpligt sätt så att uppföljningen underlättas. Säkerhetsanalyser skall genomföras som t.ex. syftar till att förebygga brott, dataproblem, störningar i redovisning eller rapportering. Det sista steget i kedjan är att säkerställa att revisionen håller god kvalitet och det gäller både extern revision och intern revision. i kommuner och landsting och har på utredningens uppdrag utfört enkätundersökningar för att kartlägga hur pensionsmedelsförvaltningen hanteras i kommuner och landsting. Utredningen har även gjort studiebesök och i andra sammanhang diskuterat medelsförvaltningen med politiker och tjänstemän i kommuner och landsting. Utredningen har kunnat konstatera att de rutiner som etablerats för medelsförvaltningen i huvudsak utgår från kortfristig medelsförvaltning och skuldförvaltning. Det är endast ett fåtal kommuner och landsting som har inlett ett långsiktigt sparande för att finansiera framtida pensionsutbetalningar. Ett femtontal kommuner och landsting anlitar externa kapitalförvaltare. Några kommuner och landsting har särskilda placeringsregler för pensionsmedelsförvaltningen. Den främsta skillnaden är i regel att man tillåter aktier i pensionsmedelsförvaltningen. Bilaga 1 Utredningens författningsförslag 1. Förslag till ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att 8 kap. 3 a § skall betecknas 8 kap. 3 b § dels att 8 kap. 3 b § skall beteckna 8 kap. 3 c § dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 3 a § För förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelserna skall fullmäktige meddela särskilda föreskrifter. Dessa skall omprövas minst en gång . I föreskrifterna skall anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tillåten risknivå vid placering av medlen fastställas. Vidare skall anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Denna lag träder i kraft . Den får dock börja tillämpas senare än , dock senast avseende . Förteckning över remissinstanser Efter remiss har yttrande över betänkandet i kommuner och landsting (SOU 1997:78) avgetts av , , , , , , , , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i län, kommun, , , kommun, , , , , , , , , kommun, kommun, kommun, kommun, , , , kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , läns landsting, , , , , , Statens löne- och pensionsverk (SPV), , , Föreningen . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1997/98:52 Förvaltningen av kommunala pensionsmedel. Lagen omtryckt 1995:154. Senaste lydelse av 8 kap. 3 a § 1994:690 8 kap. 3 b § 1994:690.