prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Uttrycket ersätter det i 7 § naturvårdslagen använda uttrycket att området särskilt skyddas eller vårdas "på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet". Exempelvis kan behovet av skydd för landskapsbilden och av geologiskt intressanta formationer tillgodoses med hänvisning till att de utgör värdefulla naturmiljöer. För att närmare klargöra förhållandet till det nya skyddsinstitutet kulturreservat i 9 § har i enlighet med Lagrådets förslag hänvisningen till kulturmiljö utgått ur första stycket i förevarande paragraf. Det bör dock observeras att det inte finns något hinder mot att som naturreservat skydda ett områden som utöver värdefull naturmiljö också kan karaktäriseras som ett kulturpräglat landskap. Tvärtom kan det i många fall vara så att naturmiljöns skyddsvärde höjs just genom anknytningen till det kulturpräglade landskapet. Syftet med naturreservat kan för det tredje vara att tillgodose behov av områden för friluftslivet. Skydd bör finnas för både "närområden" vid större tätorter och områden på längre avstånd från större tätorter. Av 13 § i detta kapitel framgår att även strandskyddsområden har som syfte att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. Enligt vad som har sagts i avsnitt 4.13.2 kompletteras bl.a. bestämmelserna om naturreservat med regler för att ännu tydligare genomföra EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) samt art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). I denna paragraf sker detta genom andra stycket. Där anges att naturreservat skall kunna inrättas på ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter. Enligt fågeldirektivet föreligger särskilda förpliktelser att skydda livsmiljöer för flyttfåglar och de fågelarter som tagits upp i direktivets bilaga 1. Särskild hänsyn skall då tas till utrotningshotade arter, arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön, arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad samt andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö. Medlemsländerna skall alltså vidta de åtgärder som krävs för att bevara och återställa tillräckligt varierade livsmiljöer för bl.a. samtliga fågelarter inom landet. I första hand skall åtgärderna omfatta avsättandet av skyddade områden, skötsel inom och utanför dessa områden, återställandet av förstörda biotoper samt nyskapandet av biotoper. Som en naturlig del i arbetet med att bevara arter och livsmiljöer bör följaktligen betraktas återställandet och nyskapandet av lämpliga områden. Det kompletterande stycket i denna paragraf avser att möjliggöra ett långsiktigt säkerställande av områden som har nyskapats eller återställts och som är viktiga för fauna och flora eller utgör värdefulla biotoper. Till skillnad från nationalparker kan naturreservat inrättas på fastigheter som ägs av kommuner eller enskilda. Detta gäller även om markägaren skulle motsätta sig bildandet. Markägaren har dock rätt till ersättning när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Enligt 2 kap. 9 § expropriationslagen kan expropriation ske för att bevara ett område som naturreservat. Expropriation kan dock vara av betydelse endast i undantagsfall, där det står klart att bestämmelserna för områdets utnyttjande och vård blir så ingripande att ett mycket begränsat utrymme finns kvar för markägarens förfogande och förhandlingar om förvärv av området inte lett till någon uppgörelse. 5 § I ett beslut om att bilda naturreservat skall skälen för beslutet anges. I beslutet skall också anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. En inskränkning får innebära att tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året. Om det senare visar sig finnas nya skäl eller behövas ytterligare inskränkningar för att uppnå syftet med skyddet, får eller kommunen meddela beslut om detta. Enligt paragrafens första stycke skall skälen för beslutet anges när ett naturreservat inrättas. Kravet innebär att det syfte som föranlett bildandet skall anges och att skälen skall utvecklas. Det är således inte tillräckligt att använda de kortfattade formuleringarna i 4 §. Enligt det andra stycket skall beslutet innehålla de inskränkningar som skall gälla i markanvändningen. Föreskrifterna skall inte vara mer ingripande än vad som krävs för att tillgodose syftet med reservatet men de måste utformas så att skyddet blir effektivt. I lagtexten anges som exempel på inskränkningar förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. Från praxis kan tilläggas förbud mot att ändra befintlig byggnad eller anläggning till att tillgodose annat än lantbrukets behov, anlägga väg, campingplats, brygga eller luftledning, utföra muddring, uppföra flaggstång eller mast, anbringa tavla eller skylt, ta bort eller skada stenmur eller odlingsröse, ta bort döda träd och vindfällen samt bränna ris. Naturvårdslagens motsvarande stadgande för naturreservat har även använts för att förbjuda mera tillfälliga verksamheter, såsom förande av motordrivet fordon på land eller i vatten, ridning samt anordnande av orienteringstävling eller (Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 1988, s. 78). Föreskrifter som har avseende på flygning skall överensstämma med luftfartslagstiftningen. Enligt det andra stycket får föreskrifter vidare innebära förbud mot tillträde. Föreskrifter om inskränkning av rätten till tillträde kan behöva meddelas bl.a. för att förhindra störning av djur, framför allt under särskilt känsliga perioder, t.ex. reproduktions- och häckningstid. Föreskrifter enligt det andra stycket kan innebära att en åtgärd får utföras endast efter tillstånd. Det normala bör dock vara att tillstånd inte kan meddelas. Även i sådana fall kan dock undantagsvis åtgärden få ske efter dispens enligt 7 § andra stycket i detta kapitel. Förhållandet mellan tillstånd och dispens kommenteras i anslutning till nyssnämnda paragraf. Inskränkningar i rätten att använda mark riktar sig inte bara till fastighetsägare, utan även till innehavare av nyttjanderätt och andra rättigheter av sakrättslig karaktär. Inskränkningarna gäller även mot ny ägare eller innehavare av rätten. Föreskrifterna riktar sig dessutom mot allmänhet som, med eller utan lov, vidtar angivna åtgärder. I rättsfallet NJA 1986 s. 572 ansågs ett förbud mot nybyggnad inom gälla även för en person som utan markägarens tillstånd hade uppfört ett konstverk. Det har ansetts möjligt att reglera även verksamheter som bedrivs utanför reservatet men som kan få skadliga effekter i reservatet. Förbud kan exempelvis meddelas mot dikning som skulle skada en mosse inom reservatet (Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 1988, s. 78). Oavsett innehållet i reservatsföreskrifterna följer det dock av att den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärd utanför naturreservatet skall ta hänsyn till reservatet, se författningskommentaren till 2 §. Vidare bör erinras om att värden som naturreservatet syftar till att skydda också värnas genom t.ex. regler om markavvattning i 11 kap. 13 och 14 §§ samt reglerna i 12 kap. 6 och 8 §§ om samrådsskyldighet respektive miljöhänsyn i jordbruket. Enligt paragrafens tredje stycke får eller kommunen meddela beslut om nya skäl och inskränkningar för befintliga naturreservat. 6 § Om det behövs för att tillgodose syftet med ett naturreservat, får eller kommunen förplikta ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet att tåla sådana intrång som att det inom området 1. anläggs vägar, parkeringsplatser, vandringsleder, raststugor, tältplatser, badplatser, sanitära inrättningar eller liknande anordningar, 2. bereds tillträde till mark för allmänheten där allmänheten annars inte har rätt att vistas, 3. utförs gallring, röjning, slåtter, plantering, betesdrift, avspärrning eller liknande åtgärder, eller 4. genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och vattenförhållanden. Enligt paragrafen, som förutom den fjärde punkten motsvarar 9 § naturvårdslagen, får ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet tåla vissa intrång. Exempel ges i fyra punkter. De två första punkterna avser främst att göra området mer tillgängligt för allmänheten. Dessa punkter har i första hand betydelse vid reservat som helt eller delvis har som syfte att tillgodose behov av områden för friluftsliv. Den första punkten kan dock användas även för att undvika att allmänheten i alltför stor omfattning besöker ett område som har betydelse för djur- eller växtlivet. Genom att anlägga angivna anordningar i mindre utsatta områden kan allmänheten styras bort från de känsliga områdena. Utöver de i första punkten angivna exemplen kan nämnas utmärkning av och information om reservatet, fågeltorn eller någon särskild anordning som har anknytning till det syfte som utgjort grund för inrättandet av reservatet. Med stöd av den andra punkten kan allmänheten beredas tillträde till områden som inte är tillgängliga enligt allemansrätten. Det kan t.ex. vara nödvändigt att allmänheten passerar en tomt för att kunna nå en badstrand. En föreskrift får inte innebära att allmänheten ges rätt till annat än tillträde, såsom tältning på annans tomt. I den tredje punkten nämns gallring, röjning, slåtter, plantering, betesdrift, avspärrning och liknande åtgärder. Åtgärderna har betydelse när ett värdefullt djur- eller växtliv skall bevaras eller utvecklas. De har vidare betydelse när ett värdefullt kulturlandskap skall bevaras. Den fjärde punkten är ny i förhållande till naturvårdslagens motsvarande regler. I 28 kap. 1 § regleras möjligheten att få tillträde till ett område för förberedande undersökningar innan beslut fattas om att området skall avsättas till naturreservat. Det är även angeläget att undersökningar av djur- och växtarter samt mark- och vattenförhållanden kan företas fortlöpande sedan reservatet inrättats. På så sätt kan följas upp att vidtagna skötselåtgärder får önskad effekt och att syftet med naturreservatet uppfylls. Med stöd av paragrafen kan åtgärder vidtas endast inom det skyddade området. Den kan alltså inte användas för att få till stånd en bilväg eller en vandringsled till området. 7 § eller kommunen får helt eller delvis upphäva beslut som den har meddelat enligt 4 6 §§, om det finns synnerliga skäl. eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett naturreservat, om det finns särskilda skäl. Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats eller avslutats från den dag då beslutet vann laga kraft. Att regeringens tillåtelse behövs i vissa fall innan det beslutas om upphävande eller dispens för ett sådant särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde som anges i 28 § följer av 29 §. Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område. Avsikten med ett beslut om inrättande av naturreservat skall vara att skapa ett definitivt skydd. Endast undantagsvis skall avsteg från skyddet kunna göras. Normalt skall undantag inte tillåtas för exploateringsföretag. Innan beslut fattas av någon vikt bör få yttra sig. Vidare skall mellan länsstyrelse och kommun regelmässigt förekomma samråd när fråga om undantag kommer upp. Enligt paragrafens första stycke krävs synnerliga skäl för att eller kommunen skall kunna helt upphäva reservatet, inskränka grunden för reservatet eller upphäva föreskrifter för reservatet. Kravet på synnerliga skäl kan vara uppfyllt om en väsentlig ändring har skett av området. Detta kan också vara fallet om en detaljplan eller områdesbestämmelser väsentligt har förändrat förutsättningarna för det skyddade området. Förutsättningarna för upphävande av ifrågavarande beslut berörs även i avsnitt 4.13.2. Med stöd av det andra stycket får och kommunen i enskilda fall meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för naturreservat. Enligt ett tillägg i bestämmelsen måste särskilda skäl föreligga för att dispens skall få meddelas. Utgångspunkten skall alltså vara att den åtgärd som avses med dispensansökan har förbjudits i reservatsföreskrifterna och den skall därför få utföras endast i undantagsfall. Dispens förutsätter dessutom att övriga relevanta regler i balken är uppfyllda. I förevarande kapitel bör reglerna i 25 och 26 §§ om intresseprövning observeras (se även avsnitt 4.13.3 om intresseprövningen). Vidare skall t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. beaktas. Förutom bestämmelserna i balkens första avdelning finns vissa förutsättningar för att meddela dispens också i bl.a. 16 kap. Tillämpningen av dessa andra bestämmelser skall ske med utgångspunkt i reservatets syfte (jfr 26 § i förevarande kapitel). En föreskrift för ett naturreservat kan i enlighet med vad som anfördes vid 5 § innebära att en viss åtgärd inte får utföras utan tillstånd. Bestämmelsen i nu behandlad paragrafs andra stycke avser föreskrifter som inte anger att tillstånd kan meddelas. Trots att förbudet verkar vara undantagslöst kan dock dispens meddelas av och kommunen. Det är inte likgiltigt om den ena eller andra formen av föreskrift väljs. Valet har betydelse på åtminstone två sätt. För det första är - om annat inte anges i reservatsföreskrifterna - förutsättningarna för tillstånd lättare att uppfylla än förutsättningarna för dispens. För det andra har valet betydelse från ersättningssynpunkt. Om en föreskrift det är förbjudet att vidta en åtgärd utan tillstånd, betalas enligt 31 kap. 5 § första stycket ersättning först sedan tillståndsprövning har skett och tillstånd då vägrats eller försetts med villkor. Om däremot föreskriften inte ger någon möjlighet till tillstånd skall ersättningen betalas genast. Med stöd av 31 kap. 15 § kan dock fastighetsägaren förpliktas att betala tillbaka ersättningen om dispens meddelas . Liksom i strandskyddsbestämmelserna har i det andra stycket lagts till en upphörandetidpunkt för dispenser. Åtgärden måste ha påbörjats och avslutats från det att beslutet vann laga kraft. Paragrafens tredje stycke innehåller en erinran om att det fordras tillåtelse av regeringen för att meddela beslut om upphävande eller dispens beträffande skydd som gäller för sådant särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde som anges i 28 §. Stycket har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag och motsvarar 12 § första stycket sista meningen naturvårdslagen såsom den lyder efter (SFS 1997:338). Särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden har en speciell status med hänsyn till åligganden enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). Skyldigheten att inhämta regeringens tillåtelse regleras i 29 § första stycket. Enligt andra stycket i samma paragraf undantas från denna skyldighet de fall då det är uppenbart att den ifrågavarande verksamheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på områdets naturvärden. Enligt paragrafens fjärde stycke får beslut om upphävande enligt första stycket eller dispens enligt andra stycket meddelas endast om intrånget i naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning. Paragrafen har i gällande rätt en motsvarighet endast när beslutet avser en skyddad våtmark. Den har i utvidgats till att gälla beslut beträffande samtliga naturreservat, förutsatt att intrång sker i ett naturvärde. Skälen för detta behandlas i avsnitt 4.13.2. Där lämnas också upplysning om att frågan om kompensationssystemet gjorts till föremål för ytterligare utredning och beredning i särskild ordning. Kompensationen kan bestå i att ett annat område av motsvarande intresse för naturvården skyddas. Kompensationen kan även bestå i åtgärder som ökar naturvärdet av ett annat skyddat område. Exempelvis kan restaurering av en igenväxt fågelsjö kompensera förlust av en annan våtmark. Såsom kompensationsregeln har utformats i skall en skälighetsbedömning göras. Kompensationen bör bestämmas på ett sätt som rimligen kan anses motsvara intrånget. Om intrånget är alldeles obetydligt bör det dock kunna tillåtas utan gottgörelse. Det åligger beslutsmyndigheten att se till att denna förutsättning är uppfylld. Med kompensation avses inte ekonomisk gottgörelse. För att detta skall framgå tydligare har lagtexten kompletterats i förhållande till förslag. Bestämmelsen påverkar således inte möjligheten att enligt 16 kap. 9 § 1-2 ålägga verksamhetsutövaren kostnadsansvar för intrånget. Beträffande naturreservat som omfattas av internationella åtaganden, främst våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) samt EG:s fågeldirektiv och art- och habitatdirektiv, bör kompensationsskyldighet alltid föreskrivas. Bestämmelsen omfattar inte tillstånd som ges med stöd av en reservatsföreskrift som uttryckligen tillåter att en åtgärd får ske sedan tillstånd har inhämtats. Om anser att kompensationsåtgärder ändå bör krävas i ett sådant fall, kan detta ske med stöd av 16 kap. 9 § 3. Kompensationsåtgärder kan med stöd av 28 kap. 2 § utföras på annans fastighet mot fastighetsägarens vilja. Om kompensationen innebär att ett område på fastigheten skyddas, får dock inte skyddet gå så långt att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I så fall bör området göras till naturreservat vilket kan ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 §. 8 § Beslut i frågor om bildande eller ändring av naturreservat får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Paragrafen ger uttryck för principen att inrättande och ändring av naturreservat skall överensstämma med den fysiska planeringen enligt . Reservaten måste alltså anpassas till berörda detaljplaner och områdesbestämmelser. Detta motsvarar vad som gäller enligt naturvårdslagen. Enligt har kommunerna det avgörande inflytandet över hur bebyggelsen utvecklas i kommunen. En del remissinstanser, t.ex. , har ifrågasatt om inte områdesskyddet enligt borde överordnas planer enligt . har ändrats i avsikt att stärka miljöhänsynen vid den fysiska planeringen. I propositionen med förslag till ändringarna, som godkändes av , anges att den fysiska planeringen enligt skall ses som integrerad del i en samlad miljöpolitik (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/95:30). Mot bakgrund av detta bör förutsättningarna vara bättre för att de intressen som kan komma att skyddas genom naturreservat beaktas i detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare kan tilläggas att enligt 2 kap. 1 § andra stycket skall de hushållningsbestämmelser som finns i naturresurlagen tillämpas vid planläggning. Dessa bestämmelser arbetas nu in i 3 och 4 kap. . Genom detaljplan regleras markens användning och bebyggelsen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt balkens 3 och 4 kap. tillgodoses. Översiktsplanen anger i stort hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Översiktsplanen är inte rättsligt bindande. Det kan ibland uppstå tveksamhet om vad en detaljplan eller områdesbestämmelser innebär. Detta bör lösas genom samråd mellan och kommunen. Bestämmelsen tillåter mindre avvikelser från detaljplanen eller områdesbestämmelserna, förutsatt att syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Vid tveksamhet om mindre avvikelser bör få ske skall samråda med kommunen. Av 16 kap. 4 § följer att inte heller tillstånd eller dispens för åtgärder i skyddade områden får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. 9 § Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. På ett sådant område skall bestämmelserna i 4 6 §§ tillämpas. Att det inom ett område finns en byggnad eller anläggning som är skyddad som byggnadsminne, kyrkligt kulturminne eller fast fornlämning enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. hindrar inte att området förklaras som kulturreservat. I fråga om beslut enligt denna paragraf gäller också 7 och 8 §§. Det har i praxis visat sig föreligga ett behov av att tillämpa de regler som arbetas in i på kulturlandskap som präglas av äldre tiders hävd och brukningsformer eller som innehåller värdefulla kulturlandskapselement. Av denna anledning införs den nya skyddsformen kulturreservat i . Skälen för detta utvecklas ytterligare i avsnitt 4.13.4. Beteckningen kulturreservat skall användas när kulturmiljön är det huvudsakliga skälet för att ett område skall skyddas. Skyddsformen kom- pletterar bestämmelserna om naturreservat i 4 §. För att förhållandet mellan de två skyddsformerna skall framgå klart har i enlighet med Lagrådets förslag begreppet kulturmiljöer utgått ur naturreservatsparagrafen. Samma begrepp har emellertid inte, som Lagrådet föreslagit, förts in i förevarande paragraf. Skälet till detta är att kulturmiljöbegreppet för tanken till det skydd som i första hand bör åstadkommas genom kulturminneslagstiftningen. När det gäller hänvisningen i andra stycket till 7 § bör här sägas att kompensationsregeln i sistnämnda paragraf självfallet också omfattar intrång i kulturlandskapets värden. Skäl finns också att erinra om den intresseprövning som det meddelas regler om i 25 och 26 §§. Av hänvisningen till 8 § följer att beslut i frågor om bildande och ändring av kulturreservat inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Mindre avvikelser får dock ske om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför ett kulturreservat iaktta hänsyn så att skada på reservatet inte uppkommer. 10 § Ett särpräglat naturföremål får av eller kommunen förklaras som naturminne, om det behöver skyddas eller vårdas särskilt. Förklaringen får omfatta även det område på marken som krävs för att bevara naturföremålet och ge det behövligt utrymme. Vad som i 5 8 §§ föreskrivs om naturreservat skall gälla även för naturminnen. Med skyddsformen naturminne avses i första hand inte att skydda ett område utan ett föremål. Som framgår av paragrafens första stycke kan dock ett område kring föremålet ingå i skyddet. Det finns närmare ettusenfemhundra naturminnen i , varav de flesta utgör botaniska minnesmärken, ofta träd såsom Rumskullaeken ("Kvilleeken") i som anses vara största träd och sannolikt över . Exempel på andra skyddade föremål är flyttblock, raukar och andra stenformationer samt jättegrytor. Det är relativt ovanligt att föremål förklaras som naturminnen. Om ett större antal föremål avses att skyddas är det normalt bättre att tillgripa skyddsformen naturreservat. I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd i anslutning till eller utanför ett naturminne iaktta hänsyn så att skada på skyddsobjektet inte uppkommer. 11 § Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förklaras som biotopskyddsområde. Sådana förklaringar får avse enskilda områden eller samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av landet. Inom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder som kan skada naturmiljön.