prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — 4 En samlad miljölagstiftning för hållbar utveckling 4.1 Miljöpolitiska utgångspunkter för en reformerad lagstiftning 4.1.1 En politik för ekologiskt hållbar utveckling Regeringens bedömning: Den senaste tioårsperioden har inneburit stora förändringar på miljöpolitikens område. Begreppet hållbar utveckling har slagit igenom som en vision som skall föras vidare i miljöarbetet på alla samhällsnivåer. Att förverkliga en ekologiskt hållbar utveckling kräver arbete på global nivå och på Europanivå lika väl som nationellt. Grundläggande för det nationella arbetet är ambitionen att skydda miljön genom att få ned utsläppen under nivåer som varken hotar människors hälsa eller ekosystemen. Detta förutsätter förändringar i våra nuvarande konsumtions- och produktionsmönster. Ytterligare viktiga led i en politik för ekologiskt hållbar utveckling är förverkligandet av effektiv användning av energi och andra naturresurser och en hållbar försörjning för att säkra ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga, samt en utformning av markanvändning och samhällsbyggande som slår vakt om den materiella grunden för produktion och välfärd också för kommande generationer. måste spegla dessa förändringar och nya miljö-, hälsoskydds- och naturresurspolitiska mål. Balken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för miljöarbetet. Balken skall mot den bakgrunden inte bara ses som en omfattande teknisk lagstiftningsreform utan som en nödvändig utveckling av det grundläggande och centrala verktyget i miljöarbetet i när miljöpolitiken förändras snabbt och ställs inför nya utmaningar. För att lagstiftningen skall kunna fungera effektivt krävs att det finns tydliga mål för miljöpolitiken. Regeringen avser att i den miljöpolitiska proposition som lämnas till bl.a. behandla frågan om förslag till nya nationella miljömål. Med nya miljömål blir miljöpolitiken lättare att överblicka och dess inriktning kan beskrivas ännu tydligare. Skälen för regeringens bedömning Det förslag till en miljöbalk som läggs fram är resultatet av ett omfattande och långvarigt lagstiftningsarbete, som inleddes med att fick uppdraget att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen. I ett historiskt perspektiv kommer sannolikt de tio åren , dvs. tidpunkten då miljöbalksarbetet sattes igång, att ha samma miljöpolitiska betydelse som de tio åren mellan 1960-talets början och 1970-talets början, då miljöfrågorna började uppmärksammas på allvar och blev startpunkten för utvecklingen av en global helhetssyn på miljöfrågorna. Det finns enligt regeringens uppfattning skäl att inledningsvis ge en överblick över denna utveckling och sammanfatta den politik som regeringen driver för att nå det övergripande målet om en ekologiskt hållbar utveckling, som också är balkens mål. Regeringen kommer att utveckla dessa frågor i den miljöpolitiska proposition som lämnas till . Av största betydelse för den miljöpolitiska utvecklingen som vi nu befinner oss i är självfallet om miljö och utveckling i . I samband med den blev tanke på hållbar utveckling globalt förankrad och miljöproblemen kopplades tydligt samman med utvecklingsfrågor. Medvetenheten om behovet av en hållbar utveckling har fördjupats som en följd av . I ett internationellt perspektiv har också möjligheterna för en nordeuropeisk miljöpolitik förbättrats genom det svenska, finska och österrikiska EU-medlemskapet. En utvidgning av EU österut innebär nya möjligheter. Om EU:s miljökrav kan genomföras runt kommer det att innebära en avsevärt minskad belastning också på svensk miljö. Medlemskapet möjliggör strängare krav inom ramen för den inre marknaden när det gäller t.ex. kemikalier, utsläpp från bilar osv. Därmed har de politiska förutsättningarna skapats för att påbörja ett arbete för att minska nedfallen till ofarliga nivåer i hela norra . innebär EU-medlemskapet en grundläggande omorientering av det praktiska miljöarbetet, inte minst när det gäller lagstiftningen. Den senaste tioårsperioden innebär också en utveckling av styrmedlen för miljöpolitiken, vilket återspeglas i lagstiftningen. Produkternas miljöproblem uppmärksammas och åtgärdas alltmer i både kemikaliearbetet och avfallspolitiken, där principerna om kretslopp och producentansvar innebär viktiga nyheter. Ekonomiska styrmedel används på många områden. Likaså är miljöinformation på väg att få sitt definitiva genombrott. Miljömärkningen som stöd i valet av produkter och leverantörer är på väg att slå igenom på bred front i stora delar av . Även andra former av frivillig certifiering växer i betydelse genom EU:s miljöledningssystem och den fastställda internationella standarden för sådana system. kan förväntas välja att utveckla egna miljöstrategier och miljöledningssystem för att förekomma lagstiftningens krav. Kraven på miljöförbättrande åtgärder har ökat ytterligare i alla delar av samhället. Styrning genom lagstiftning och myndighetsutövning har kompletterats genom konsumenternas inflytande (t.ex. önskemål om märkning av produkter som utgör bra miljöval) samt miljökrav från olika producentmarknader. Kraven på kvalitetsgaranterad information om olika verksamhetsutövare ökar. Möjligheter finns nu för företag och andra verksamhetsutövare att själva bilda nätverk för sådan utvecklingen och systematiskt ligga före lagstiftningens krav. Allt detta har lett till en utveckling också av lagstiftningen på en mängd enskilda områden. har lagstiftningen blivit mer splittrad och svåröverskådlig och behovet har ökat av ett regelsystem med enhetliga principer för miljöarbetet. skall enligt regeringens uppfattning inte bara ses som en omfattande teknisk lagstiftningsreform utan som en nödvändig utveckling av det grundläggande och centrala verktyget i miljöarbetet i när miljöpolitiken förändras snabbt och ställs inför nya utmaningar. behövs således både för att anpassa lagstiftningen till den utveckling som skett och för att skapa ett bättre verktyg för genomförandet av miljö- och resurspolitiken . En politik för ekologiskt hållbar utveckling Det övergripande målet för regeringens politik är att skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen arbetar för att ekonomisk utveckling och bättre social välfärd skall gå hand i hand med skyddet av miljön och hushållningen med naturresurser. Senast i regeringsförklaringen erinrades om att arbetet fortsätter för att ställa om till ekologisk hållbarhet. Regeringen har inom sig utsett en delegation för ekologiskt hållbar utveckling. Delegationens överväganden har bl.a. legat till grund för de förslag om ett investeringsprogram för ekologisk hållbarhet och den plattform för fortsatt arbete som redovisades i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1996/97:150). I regeringens skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet förs arbetet vidare. Där redovisas bl.a. tre delmål för ekologisk hållbarhet: skyddet av miljön, effektiv användning av energi och andra naturresurser och hållbar försörjning för att säkra ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. Dessutom lämnas en lägesbeskrivning avseende arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling. Den svenska politiken skall ses mot bakgrund av att tidigt fick en central roll i det internationella miljöarbetet genom att arrangera FN:s första miljökonferens i . Konferensen innebar genombrottet för en global helhetssyn på miljöfrågorna. kan ses som en uppföljning av . Miljöarbetet har breddats från att huvudsakligen ha varit inriktat på specifika miljöfrågor till att även omfatta ett engagemang för hållbar utveckling. Aktiviteten är nu stor, från enskild nivå till global nivå, för att följa upp . En första större uppföljning har ägt rum vid det extra möte som höll (UNGASS). För , där miljöfrågorna blev aktuella tidigt, finns det särskilda förutsättningar när nu ett nytt steg skall tas på miljöområdet. I nästa fas kanske ser vi framför oss av utmaningar och en politik för hållbar utveckling. En sådan politik har tre sammanfallande perspektiv: nationellt, europeiskt och globalt. I det nationella perspektivet ingår i enlighet med skrivelsen om ekologisk hållbarhet en "nollutsläppsvision" som ett viktigt led i politiken, dvs. en vision om att skydda miljön genom att få ned utsläppen under nivåer som varken hotar människors hälsa eller ekosystemen. Detta förutsätter förändringar i våra nuvarande konsumtions- och produktionsmönster. Ytterligare viktiga led i en politik för ekologiskt hållbar utveckling är förverkligandet av en långsiktigt hållbar hushållning med landets mark- och vattenresurser och en utformning av markanvändning och samhällsbyggande som slår vakt om den materiella grunden för produktion och välfärd också för kommande generationer. I detta sammanhang skall erinras om att många av vardagslivets villkor grundläggs när beslut om markanvändning, bebyggelse och rumslig utveckling fattas. Det är därför av största vikt att alla deltar i de beslut som lägger grunden för samhällsutvecklingen och i den verksamhet som blir följden av dessa beslut. I det som sägs ligger bl.a. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras och att värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas. Lyfts blicken till det europeiska perspektivet kan vi konstatera att politiken för hållbar utveckling knyter an till de nationella visionerna. Miljöproblemen i orsakas i allt större utsträckning av utsläpp och nedfall från källor i norr om och . Även i detta perspektiv krävs fortsatta åtgärder för att minska spridningen av föroreningar som kan skada den svenska miljön. Politiken för hållbar utveckling kommer i allt högre grad att utformas inom ramen för samarbetet inom EU och en östutvidgning av unionen kan få stor betydelse för ett framgångsrikt miljöarbete. Andra viktiga delar av politiken för hållbar utveckling i detta perspektiv är en hållbar markanvändning samt minskad belastning från produkter som säljs på EU:s inre marknad. Slutligen är det nödvändigt att ta hänsyn till det globala perspektivet. En avsevärt ökad levnadsstandard tillsammans med en stor befolkningsökning, i och sannolikt i , kommer inom en överskådlig framtid att inverka kraftigt på den globala miljön. Resursanvändningen och påverkan på ekosystemen kan då förväntas öka drastiskt. Världens miljösituation bestäms allt mer av vilken väg dagens och morgondagens generationer i dessa världsdelar väljer för sin utveckling. Det finns beräkningar som visar att dagens resursanvändning behöver bli tio gånger mer effektiv för att en växande världsbefolkning om 25 skall kunna leva på en rimlig nivå. En nationell politik för hållbar utveckling kan inte se bort från detta. Tvärtom ges politiken för hållbar utveckling nya utmaningar och nya mål. Politiken måste innehålla strategier och handlingsplaner för att bringa samhället i balans med de förutsättningar som naturen/ekosystemen och jordens resurser kan tillhandahålla. och teknologin måste successivt göra det möjligt för en så stor global befolkning att leva på dagens nordeuropeiska nivå utan att skador orsakas på miljön och resurserna överutnyttjas. Enligt regeringens mening kan inte en framsynt och verkningsfull politik för ekologiskt hållbar utveckling utgå enbart från det nationella perspektivet. Politiken skall också ha som ambition att sprida teknik och nationella miljökrav som syftar till att förverkliga "nollutsläppsvisionen" och visionen om hållbar hushållning med mark- och vattenresurser. Politiken skall alltså beakta även de europeiska och de globala perspektiven. För att förverkliga visionen om en ekologiskt hållbar utveckling krävs konkreta och tydliga mål för miljöpolitiken. har inriktningen för det nationella miljöarbetet gjorts allt tydligare. har t.ex. lagt fast övergripande mål för miljöpolitiken i samband med behandlingen av regeringens miljöpropositioner Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373) respektive En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). De övergripande målen skall vara att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att hushålla med naturresurser och att skydda natur- och kulturlandskap. har också successivt i olika miljöbeslut lagt fast riktlinjer för hur skilda miljöproblem skall angripas framöver. har vidare lagt fast ett ansvar för miljöarbetet för samhällets sektorer, bl.a. i propositionen om miljöpolitiken inför 1990-talet. Exempelvis innebar beslut om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) att det infördes ett miljömål som gavs samma vikt som produktionsmålet. Ett annat exempel är att principen om sektorsansvaret avseende biologisk mångfald har utsträckts till att gälla även övriga samhällsverksamheter genom beslutet om en svensk strategi för bevarande av biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rksr. 1993/94:87). Genom dessa ärenden och många andra har tagit ställning till ett stort antal mål för miljöpolitiken. rör det sig om ca 170 miljömål som har kommit till på detta sätt. Miljömålen har rört sig om allt från stort till smått, från att kretsloppsanpassa hela samhället till att minska utsläppen av fosfor från lantgårdars mjölkrum. Att målen är av olika karaktär och vikt beror av i vilket sammanhang målet har kommit fram. Bland de ca 170 målen finns också mål som härstammar från internationella överenskommelser. Regeringen anser att det är viktigt att i detta sammanhang utveckla en politik för mål- och resultatstyrning och kommer att behandla denna fråga i den miljöpolitiska proposition som lämnas till . I korthet innebär mål- och resultatstyrningen att staten styr med hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som skall göras för att nå dit. Följaktligen ges myndigheter och andra aktörer stor frihet att välja väg för att nå målen. Styrningen förutsätter att berörda aktörer redovisar resultatet av sin verksamhet och att målen kan följas upp. Nationella miljömål av övergripande karaktär måste brytas ned för att bli verksamma som mål i en process för mål- och resultatstyrning. En sådan nedbrytning kan behöva ske dels sektorsvis av berörda sektorsmyndigheter eller andra aktörer inom sektorn och dels geografiskt (t.ex. av länsstyrelser eller kommuner). Genom att styra mer med mål än med detaljerade regler ges utrymme för en större delaktighet för berörda aktörer, så att de kan påverka utformningen av de åtgärder som vidtas. Det ger också en möjlighet att optimera insatser och kostnader. har på regeringens uppdrag lämnat förslag till nya nationella, sektorsövergripande miljömål. Verkets förslag inriktas på den nationella och internationella vision om ett ekologiskt hållbart samhälle som har behandlats i föregående avsnitt. Miljömålen är till sin natur miljökvalitetsmål, dvs. de inriktas mot ett visst miljötillstånd som skall uppnås i ett ekologiskt hållbart . För att beskriva och precisera det tillstånd i miljön som behövs för att samhället skall vara ekologiskt hållbart föreslår verket 18 nya nationella miljömål. förslag kommer efter remissbehandling att ligga till grund för regeringens överväganden i denna fråga i den kommande miljöpolitiska propositionen. Förslagen har en inriktning på miljökvalitet som är ovanlig bland de befintliga miljömålen, vilka ofta handlar om hur man skall åtgärda specifika problem i miljön. Frågan om förhållandet mellan miljömål av det slag som berörts och bestämmelser behandlas i avsnitt 4.2.1. Det kan dock redan här sägas att innebär stora förbättringar i möjligheterna att använda lagstiftningen för att styra mot de övergripande målen för miljöpolitiken. Att miljöarbetet skall få genomslag i alla samhällssektorer är en grundförutsättning för en hållbar utveckling. Regeringen har i skrivelsen om ekologisk hållbarhet lämnat en redovisning för arbetet i de olika sektorerna. Här skall endast i korthet nämnas följande exempel. Även kulturpolitiken bidrar till att skapa goda förutsättningar för en hållbar utveckling. Kulturmiljön omfattar den av människan skapade och påverkade yttre och inre miljön samt såväl ett materiellt som ett immateriellt arv. I propositionen om Kulturmiljövård (prop. 1987/88:104) aviserades en ny politik, som tydliggör bl.a. att frågor rörande kulturmiljön är en del av miljöpolitiken. Detta markerades bl.a. genom att området rubricerades kulturmiljövård, mot den tidigare benämningen kulturminnesvård. I propositionen om kulturpolitik (prop. 1996/97:3 sid. 156) slår regeringen fast att kulturvärden är en oskiljaktig del av miljön. En betydande del av de problem och hot som kulturmiljösektorn förväntas motverka är också gemensamma med naturmiljösektorn. I den praktiska hanteringen av vår gemensamma miljö är det därför av särskild vikt att olika sektorer och synsätt kan förenas till gagn för en långsiktigt hållbar förvaltning och utveckling av miljön. Trafiksektorn, som har stor betydelse för miljön, är en annan sektor som har stor aktualitet genom att regeringen avser att lägga en trafikpolitisk proposition. Till grund för denna ligger bl.a. del- och slutbetänkanden (SOU 1996:165 respektive SOU 1997:3). Vidare kan det vara av intresse att här nämna konsumentpolitiken, beträffande vilken regeringen senast i skrivelsen 1997/98:13 erinrat om den beredning som pågår. Betänkandet Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) kommer att ligga till grund för en presentation av en åtgärdsinriktad plan som skall konkretisera och precisera miljömålet i konsumentpolitiken. Syftet med planen är att utveckla sådana konsumtions- och produktionsmönster som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Regeringens bedömning: Miljölagstiftningen skall fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken. Lagstiftningens uppgift är att verka för att de miljö- och resurspolitiska målen säkerställs. Bl.a. är det lagstiftningens roll att skapa förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Skälen för regeringens bedömning: Att genomföra ett ekologiskt hållbart samhälle med den inriktning som regeringen redovisat i det föregående kräver insatser på många nivåer och av många aktörer. Statens roll är att skapa förutsättningar för alla att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling. Det arbete som redan pågår kommer att leda till betydande förbättringar, men det behövs också skärpta styrmedel och incitament som styr i rätt riktning samt ett system för uppföljning och utvärdering. Målens betydelse har nämnts i föregående avsnitt. Beträffande framtagandet av indikatorer för hållbar utveckling pågår arbete, bl.a. på flera myndigheter. Regeringen har dessutom gett Miljövårdsberedningen, som är regeringens råd i miljöfrågor, i uppdrag att presentera ett förslag till indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling, som också kommer att redovisas 1998. Regeringen konstaterar att miljöarbetet utgått från att myndigheter ställer krav som företag m.fl. förväntas uppfylla. Enligt regeringens mening bör miljöarbetet kännetecknas av att företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar i allt högre grad ställer miljökrav på varandra och konkurrerar i att ligga före de obligatoriska kraven. Här bör också erinras om samhällsplaneringens betydelse och kommunernas framskjutna roll vad gäller resurshushållningen, t.ex. i fråga om utnyttjandet av mark- och vattenresurser. Det är i sammanhanget ointressant om miljökraven och kraven på resurshushållning kommer från t.ex. EU:s lagstiftning eller från den nationella lagstiftningen. En avsikt som regeringen har med miljöbalksreformen är därför att den skall stimulera olika aktörer att skapa egna miljöpolitiskt drivande nätverk som verkar i riktning mot de miljömål som behöver nås på vägen mot visionen om ett ekologiskt hållbart samhälle. Regeringens ambition med förevarande lagstiftningsreform är att ge den legala ramen inom vilken det framtida miljöarbetet skall bedrivas. Grundtankarna bakom reformen kan översiktligt beskrivas enligt följande. Miljölagstiftningen skall innehålla ett antal centrala instrument som skapar förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från vilken olika verksamhetsutövare företag, statliga och kommunala förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. formulerar egna miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första hand på de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare. Tanken är således att lagstiftningen skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Därmed blir miljökrav som ställs på en gemensam nivå i relationen mellan aktörerna viktigare, t.ex. konsumenternas krav på miljöanpassade produkter från verksamhetsutövare, medan den offentliga styrningen och myndighetsutövningen kan koncentreras till att klarlägga vad som gäller och till de fall då en decentraliserad miljöanpassning och -styrning inte fungerar. Såsom tidigare utvecklats förutsätts de nationella miljömålen vara tydliga och möjliga att följa upp. Det är också viktigt att verksamhetsutövare kan formulera mål för sin egen verksamhet med ledning av de nationellt fastlagda miljömålen och att det förutom enskilda och nationella miljömål också formuleras mål för respektive samhällssektor. Regeringen återkommer i nästa avsnitt till frågan om förhållandet mellan och de nationella miljömålen. Bland tillgängliga miljöpolitiska instrument bör också komma i fråga att använda ekonomiska styrmedel för att påverka verksamhetsutövare. Genom t.ex. miljöskatter och -avgifter ges mekanismer för att driva miljöförbättringarna längre. Självfallet grundas också denna form av styrmedel på lagstiftning. Vidare skapar öppen, lättillgänglig och kvalitetsgaranterad information om olika produkter och verksamhetsutövare avsevärt förbättrade möjligheter för företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar att ställa krav på varandra. I samspelet mellan de miljöpolitiska instrumenten skall dessutom den statliga förvaltningen vara en förebild och pådrivande genom att utveckla egna miljöledningssystem och driva en aktiv och miljöanpassad upphandling. Såsom antyddes har regeringen i regleringsbrevet för , efter förslag av Miljövårdsberedningen, utsett 25 pilotmyndigheter inom olika områden för att påbörja utvecklingen av miljöledningssystem. Av föregående avsnitt framgår att regeringens delegation för en ekologiskt hållbar utveckling har presenterat en gemensam plattform för det fortsatta arbetet med anknytning till det som redovisats. Delegationen föreslår bl.a. ett antal initiativ inom de områden där olika miljöpolitiska styrmedel verkar, t.ex. utarbetande av indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling, översyn av subventioner som motverkar avsedd utveckling samt vidareutveckling av kommunernas fysiska planering som ett strategiskt instrument för en eftersträvad ekologiskt hållbar utveckling. 4.2 en samlad och skärpt miljölagstiftning 4.2.1 Införandet av och balkens mål Regeringens förslag: Bestämmelserna i den centrala miljölagstiftningens olika lagar smälts samman i en miljöbalk. Målet med skall vara att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl.