prop · GL03179 · 1998-01-01 00:00:00 — Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 8.5 och 8.8 samt i författningskommentaren. I propositionens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. 4 Allmänna utgångspunkter Målet för handikappolitiken är att nå full delaktighet och jämlikhet i samhällslivet för människor med funktionshinder. Personer med funktionshinder skall, i likhet med alla andra, ges möjlighet att få en god utbildning, ha ett förvärvsarbete, ha ett tryggt och värdigt boende, delta i olika fritids och kulturaktiviteter m.m. På arbetslivets område skall varje individ som söker eller innehar en anställning bedömas utifrån sina personliga egenskaper och förutsättningar att utföra arbetet. Ett funktionshinder kan emellertid påverka förmågan att utföra ett arbete. Funktionshindret i sig kan vara av sådan art eller omfattning att personen ifråga inte kan anses ha sakliga förutsättningar för att utföra arbetet. För att funktionshindrade skall ges full delaktighet i arbetslivet krävs därför också i vissa fall att särskilda åtgärder vidtas för att stärka den funktionshindrade och kompensera för funktionshindret. Detta skiljer diskrimineringsgrunden funktionshinder från andra diskrimineringsgrunder, t.ex. kön, etnisk tillhörighet och sexuell läggning, vilka typiskt sätt inte påverkar förmågan att utföra ett arbete. Strategier för att stärka funktionshindrades situation på arbetsmarknaden Människor med funktionshinder möter svårigheter på arbetsmarknaden även när efterfrågan på arbetskraft är stor. När arbetslösheten är hög riskerar de funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden att bli ännu värre. Särskilt utsatta blir då kvinnor med funktionshinder som ofta är missgynnade i dubbel bemärkelse. Olika strategier kan användas för att åtgärda funktionshindrades situation på arbetsmarknaden. Inom arbetsmarknadspolitiken används i stor utsträckning olika åtgärder för att stärka den enskilde och öka hans eller hennes anställbarhet och konkurrensförmåga. Det kan handla om yrkesinriktade rehabiliteringsåtgärder, utbildning, praktik och annan arbetslivserfarenhet. Olika slag av kompensatoriska insatser används ofta för att personer med funktionshinder skall ha mer jämbördiga förutsättningar i arbetet. Exempelvis kan arbetshjälpmedel kompensera för ett funktionshinder och underlätta för den funktionshindrade att utföra en normal arbetsinsats. har datorbaserade arbetshjälmedel fått stor betydelse och väsentligt vidgat funktionshindrades möjligheter i arbetslivet. Andra slag av kompensatoriska åtgärder är att den funktionshindrade får tillgång till ett arbetsbiträde, personlig assistent eller en stödperson i arbetet. Arbete med stödperson s.k. supported employment har visat sig öppna nya möjligheter bl.a. för personer med utvecklingsstörning eller psykiskt betingade funktionshinder. Regeringen har lagt fram förslag till om en permanentning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten med stödperson, (prop. 1997/98:150, UO 14, avsnitt 5.4.9). En tredje strategi handlar om sysselsättningsskapande åtgärder. I många andra länder används kvotlagstiftning, som innebär att arbetsgivare åläggs att ta emot eller ha en viss andel funktionshindrade personer anställda. Några länder tillämpar system där vissa yrken förbehålls särskilda grupper av funktionshindrade, t.ex. att vissa offentliga arbeten som telefonist måste tillsättas med synskadade. De nordiska länderna har inte tillämpat sådana system. Däremot används lönesubventioner till arbetsgivare samt särskilt anordnade arbetstillfällen, i vissa sammanhang benämnda skyddat arbete. Regeringen anser att dessa båda former behövs för att tillförsäkra människor med funktionshinder en rätt till arbete. Lagstiftning är en ytterligare väg. Allt fler länder har infört lagstiftning mot diskriminering av funktionshindrade. Genom en lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder blir samhällets normer och värderingar på handikappområdet tydliga. En sådan lag skulle också ge människor med funktionshinder ökade möjligheter till en jämlik och rättvis behandling i arbetslivet. utredningar talet har frågan om en svensk lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder varit föremål för två förslag. lämnade handikapputredning sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52). I betänkandet lämnade utredningen förslag bl.a. till lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder. Enligt förslaget anges att lagens ändamål är att göra personer med funktionshinder fullt delaktiga och jämställda i arbetslivet. I detta syfte innehåller förslaget dels regler om arbetsgivares skyldighet att vidta en rad aktiva åtgärder, dels förbud mot diskriminering av arbetssökande och arbetstagare med funktionshinder. Lagförslaget utformades med jämställdhetslagen som förebild. Utredningen föreslog också att en särskild handikappombudsman skulle inrättas. Betänkandet föranledde bl.a. förslag till om inrättande av en handikappombudsman (prop. 1993/94:219). Förslaget godkändes av (bet. 1993/94:SoU27, rskr. 1993/94:397) Myndigheten inrättades . Något förslag om lag om arbetslivets tillgänglighet lades dock inte fram av den dåvarande regeringen. uppdrog emellertid åt regeringen att belysa förutsättningarna för att ge en processförande roll. presenterade en arbetsgrupp inom ett förslag till lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (Ds 1996:56). Arbetsgruppen fann i sin utredning att det föreligger ett behov av en lag som förhindrar diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. I promemorian behandlas lagens ändamål, vilken personkrets den skall tillämpas på, tillämpningsområdet i övrigt, hur förbudsreglerna skall utformas, sanktioner och rättegångsregler. Arbetsgruppen lämnade även förslag på hur förfarandet hos borde förändras samt föreslog att frågan om eventuella förändringar av främjandelagen skulle utredas i särskild ordning. Bestämmelserna i förslaget utformades med lag mot etnisk diskriminering som förebild. 5 Internationella åtaganden, EU och utländsk rätt 5.1 har haft en aktiv roll i det internationella samarbetet för funktionshindrade. initierade regeringen ett arbete inom () i syfte att få till stånd internationella regler om funktionshindrades rätt till full delaktighet och jämlikhet. Detta ledde fram till ett beslut inom FN om att utarbeta standardregler om grundläggande rättigheter för personer med funktionshinder. antog sådana regler. Standardreglerna är avsedda att vara normbildande och utgöra grund för beslut i medlemsstaterna. Reglerna anvisar konkreta förslag till hur en stat kan undanröja hinder för personer med funktionsnedsättningar och för hur ett tillgängligt samhälle kan skapas. Det finns en klar överensstämmelse mellan innehållet i standardreglerna och målet för den svenska handikappolitiken. För del är det därför naturligt att ha som utgångspunkt i det pågående handikappolitiska arbetet. I åligger det att övervaka tillämpningen av dessa standardregler. Standardreglerna anger att lagar och regler inom området arbete inte får diskriminera personer med funktionsnedsättningar. Inte heller skall lagar och regler tillåtas hindra anställningar av personer med funktionsnedsättningar. Staterna bör utarbeta handlingsprogram. Av dessa bör framgå att åtgärder skall vidtas så att arbetsplatserna utformas och anpassas så att de blir tillgängliga för personer med olika slag av funktionsnedsättningar samt att stöd skall ges så att ny teknik utnyttjas och hjälpmedel, verktyg och utrustning utvecklas och tillverkas. Hjälpmedel och utrustningar skall göras tillgängliga för människor med funktionsnedsättningar så att de kan erhålla eller behålla ett arbete. Staterna bör i egenskap av arbetsgivare skapa gynnsamma förutsättningar för anställning av personer med funktionsnedsättningar. Standardreglerna uppmanar dessutom staterna att verka för att en bättre arbetsmiljö skapas. Därigenom förhindras att skador och sjukdomar med funktionsnedsättningar som följd uppkommer. En bättre arbetsmiljö gör det också lättare för arbetstagare som fått arbetsskador att rehabiliteras. Staterna uppmanas också att samarbeta med arbetsmarknadens parter för att trygga en rättvis rekryterings och befordringspolitik samt rättvisa anställningsvillkor och lönestrukturer. 5.2 Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som svensk lag, innehåller ett stadgande om diskriminering. Enligt artikel 14 i konventionen skall nämligen åtnjutandet av de fri och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Diskrimineringsförbudet gäller alltså i förhållande till de fri och rättigheter som i övrigt framgår av konventionen. Personer med funktionshinder har i detta avseende samma rätt som alla andra personer, eftersom artikelns uppräkning av s.k. diskrimineringsgrunder inte är uttömmande. Däremot innehåller konventionen alltså inte något diskrimineringsförbud som tar sikte på arbetssökande eller arbetstagare eller som gäller arbetslivet i övrigt, varken med avseende på personer med funktionshinder eller dem utan sådana hinder. sociala stadga På initiativ av påbörjades utarbetandet av en europeisk social stadga som komplement till . Stadgan öppnades 1961 och ratificerades av året därpå. Vissa förpliktelser undantogs dock från ratifikation. Stadgan trädde 1965. I en första del innehåller stadgan en rad principer som konventionsstaterna skall sträva efter att förverkliga. Det anges bl.a. att var och en skall ha möjlighet att förtjäna sitt uppehälle i ett fritt valt arbete, att alla arbetstagare äger rätt till skäliga arbetsvillkor samt till trygga och sunda arbetsförhållanden. I en andra del (artiklarna 1 19) anges konventionsstaternas förpliktelser med avseende på olika rättigheter. Till de artiklar har förbundit sig hör stadgans artikel 15. I denna anges att för att trygga fysiskt eller psykiskt handikappade personers rätt till yrkesutbildning, rehabilitering och social återanpassning förbinder sig de fördragsslutande parterna att vidta erforderliga åtgärder dels för att bereda handikappade möjlighet till yrkesutbildning, dels för att placera handikappade i arbetslivet. rapporterar regelbundet om tillämpningen av konventionen. granskningsorgan avseende sociala stadgan har inte riktat någon anmärkning mot beträffande tillämpningen av artikel 15. Den sociala stadgan har omarbetats och föreligger den reviderade sociala stadgan. Den har undertecknats av , den dag den öppnades för undertecknande. I den reviderade versionen har artikel 15 omarbetats och ändrats på så sätt att den inte längre endast behandlar yrkesmässig rehabilitering utan även funktionshindrades rätt till oberoende, social integrering och deltagande i samhällslivet i allmänhet. I propositionen 1997/98:82 om sociala stadga föreslås att godkänner den reviderade stadgan och däribland den nya artikel 15. Förslaget har godkänts av (bet. 1997/98:AU12, rskr. 1997/87:187). 5.3 konventioner ratificerade konvention nr 159 om yrkesinriktad rehabilitering och arbete (personer med handikapp). I konventionens första del finns olika definitioner och där anges dess tillämpningsområde. Uttrycket person med handikapp definieras som en person vars utsikter att erhålla, behålla och bli befordrad i lämpligt arbete är väsentligt begränsade till följd av en i vederbörlig ordning konstaterad fysisk eller psykisk skada. Varje medlemsstat skall sätta som mål att göra det möjligt för en person med handikapp att erhålla, behålla och bli befordrad i lämpligt arbete. Konventionens andra del ställer upp en rad principer för yrkesinriktad rehabilitering och sysselsättningspolitik avseende personer med handikapp. Konventionens tredje del föreskriver åtgärder på det nationella planet för att utveckla yrkesinriktad rehabilitering och förmedlingsservice för personer med handikapp. med konventionen antog rekommendationen nr 168 som innehåller detaljerade anvisningar om hur personer med funktionshinder genom åtgärder på olika områden skall kunna integreras i arbetslivet och samhället i övrigt. Konvention nr 111 om diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning är en av grundläggande instrument om mänskliga rättigheter. Konventionen ratificerades av . Härigenom har förbundit sig att utforma och tillämpa en nationell politik avsedd att genom metoder, anpassade efter landets förhållanden och praxis, främja likställdhet med avseende på möjligheter och behandling i fråga om anställning och yrkesutövning, i syfte att avskaffa varje diskriminering i nämnda hänseende. I konventionen definieras diskriminering som varje åtskillnad, uteslutning eller företräde på grund av ras, hudfärg, kön, religion, politisk uppfattning, nationell härstamning eller socialt ursprung, som har till följd att likställdhet med avseende på möjligheter eller behandling i fråga om anställning eller yrkesutövning omintetgörs eller beskärs. Konventionen omfattar alltså inte diskriminering av funktionshindrade. Inom pågår dock ett arbete med sikte på att eventuellt inkludera även andra diskrimineringsgrunder än de som räknas upp i konventionen. 5.4 Europeiska Unionen EG rätten saknar uttryckliga bestämmelser om förbud mot diskriminering av funktionshindrade. utfärdade dock en rekommendation Council Recommendation 86/379/EEC of 24th 1986 on the Employment of Disabled people in the Community . I denna rekommenderas medlemsstaterna att vidta åtgärder för att främja jämlika möjligheter för personer med funktionshinder till arbete, yrkesutbildning och rehabilitering. I en bilaga till rekommendationen anges riktlinjer för mer konkreta åtgärder för att främja funktionshindrade personers möjligheter till arbete och yrkesutbildning. utfärdade Europeiska unionens råd och företrädarna för medlemsstaternas regeringar en resolution om lika möjligheter för människor med funktionshinder. I denna uppmanas medlemsstaterna att undanröja hinder så att det blir möjligt för människor med funktionshinder att till fullo delta i samhällslivet och att fostra den allmänna opinionen så att den blir mottaglig för den förmåga som människor med funktionshinder besitter. Resolutionen uppmanar vidare kommissionen att när så är lämpligt och i enlighet med fördragets bestämmelser ta hänsyn till de principer som anges i resolutionen när kommissionen lägger fram förslag till lagstiftning, program eller initiativ på gemenskapsnivå. avslutades i då stats och regeringscheferna kom överens om ett nytt fördrag, Amsterdamfördraget. I har godkänt Amsterdamfördraget med bl.a. ändring av fördragen om upprättande av de Europeiska gemenskaperna, se prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197. Till fördraget om upprättandet av Europeiska Gemenskapen, EG fördraget, fogas en ny artikel 6 a. Rådet ges enligt artikeln möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Ett sådant beslut skall fattas enhälligt på förslag av kommissionen och efter yttrande. Den nya artikeln bör uppfattas som ett principiellt avståndstagande från diskriminering även på grund av funktionshinder. Artikeln ger kommissionen möjlighet att ta olika initiativ för att motverka diskriminering bl.a. på grund av funktionshinder. 5.5 Utländsk rätt Av de nordiska länderna är det endast som får anses ha uttryckliga regler om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder som täcker hela arbetsmarknaden. I är diskriminering i arbetslivet på grund av hälsotillstånd en straffbar gärning. Såvitt avser övriga EU länder kan följande sägas om , , och . I är det enligt strafflagen förbjudet att även i arbetslivet diskriminera någon på grund av funktionshinder. I finns det bestämmelser i den tyska grundlagen som förbjuder diskriminering av någon på grund av bl.a. funktionshinder. har ännu ingen lagstiftning mot diskriminering av funktionshindrade i arbetslivet. Ett förslag till lag som antogs av det irländska parlamentet och som bl.a. innehöll skyldighet för arbetsgivarna att vidta rimliga arbetsplatsanpassningar för personer med funktionshinder förklarades av landets som stridande mot grundlagen. antog en lag mot diskriminering av personer med funktionshinder (Disability Discrimination Act DDA). Lagen förbjuder diskriminering av personer med funktionshinder i samband med anställning och arbete samt när varor, tjänster och andra resurser erbjuds. Lagen omfattar, såvitt avser behandling av arbetssökande och arbetstagare, endast arbetsgivare med minst 20 anställda. I finns en federal diskrimineringslagstiftning i en lag om rättigheter för personer med funktionshinder (Americans with Disabilities ). Lagen förbjuder diskriminering av personer med funktionshinder och innehåller bestämmelser om tillgänglighet för dessa på områdena arbete, offentlig service, offentliga kommunikationer, privat tillhandahållna lokaler och tjänster samt telekommunikationer. har trätt i kraft i olika etapper och är, såvitt avser arbetsmarknaden, gällande lag . Den gäller endast mot arbetsgivare med 15 eller fler anställda. har ett uttryckligt grundlagsskydd mot diskriminering på grund av funktionshinder. Lagen om mänskliga rättigheter (Canadian Human Rights Act CHRA) har mer i detalj förstärkt de grundtankar som anges i grundlagen som en särskild kommission för mänskliga rättigheter (Human Rights Commission) har inrättats för att se till att lagen efterlevs och för att utreda anmälda diskrimineringsärenden. har också antagit en lag om rättvisa vid anställning (Act EEA). Den lagen omfattar federalt reglerade, privata arbetsgivare och offentliga arbetsgivare som har fler än 100 anställda. I trädde lagen mot diskriminering av funktionshindrade i kraft (Disability Discrimination Act DDA). Lagen omfattar personer som har eller som har haft funktionshinder och berör större delen av samhällslivet inklusive arbetslivet. Såvitt avser arbetslivet gäller lagen för arbetsgivare, arbetsförmedlingar och fackföreningar. Funktionshinder definieras genom en uppräkning av olika bristande funktioner och begränsningar hos en människa. lag om mänskliga rättigheter (Human Rights Act HRA) antogs . HRA förbjuder diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder. Funktionshinder definieras genom en uppräkning av olika brister och nedsättningar av olika centrala funktioner. Lagen förbjuder diskriminering av personer som kan hänföras till åtminstone någon av grupperna, liksom diskriminering av den som är släkt eller bekant med en person som kan hänföras till någon av grupperna. Förbudet gäller vidare om diskrimineringsgrunden föreligger, har eller kan ha förelegat tidigare, misstänks, antas eller tros föreligga. Lagen är tillämplig inom de flesta av samhällslivet områden, däribland arbetslivet. I den Sydafrikanska grundlagen är direkt och indirekt diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder förbjuden. Grundlagen kan åberopas av en enskild i en rättslig process. Diskriminering i arbetslivet regleras även i en lag om arbetsrelationer (Labour Relations Act 1995). Där anges att oberättigad diskriminering av arbetstagare eller arbetssökande baserad på godtycklig grund är förbjuden. Som godtyckliga grunder nämns bl.a. funktionshinder. Aktiva åtgärdsprogram, som har till syfte att skydda eller komma till rätta med tidigare diskriminering, är enligt lagen inte diskriminering av dem som inte kommer i fråga för ett sådant program. I betänkandet (s. 69-80) lämnas en utförligare redogörelse för utländsk rätt. 6 Gällande rätt Det finns inte några bestämmelser som uttryckligen förbjuder diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. När det gäller diskriminering vid anställning av personer med funktionshinder saknas regler som förbjuder detta på den privata arbetsmarknaden. Den statliga och den kommunala arbetsgivaren har dock att iaktta saklighet vid anställning. Att en arbetssökande till statlig anställning garanteras saklighet framgår av regeringsformen (1 kap. 9 § och 11 kap. 9 §) och av lagen (1994:260) om offentlig anställning. Den som anser sig diskriminerad vid ett statligt anställningsbeslut kan överklaga ett sådant beslut, i sista hand till regeringen. Även den kommunala arbetsgivaren har att iaktta saklighet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen men ett beslut om anställning av en arbetsgivare kan inte överklagas, annat än genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Inte heller finns det någon särskild rättsregel som förbjuder diskriminerande anställningsvillkor. Vissa anställningsvillkor regleras dock i tvingande lagstiftning. Kollektivavtalens bindande och normerande verkan får också anses ge skydd mot diskriminerande anställningsvillkor. Någon specifik rättsregel som förbjuder beslut med diskriminerande verkan just på grund av funktionshinder finns inte heller när det gäller arbetsledningsbeslut. En arbetsgivares arbetsledningsbeslut får dock inte strida mot god sed på arbetsmarknaden, vilket ger visst skydd mot diskriminering. I fråga om anställnings upphörande föreskriver lagen (1982:80) om anställningsskydd (anställningsskyddslagen) att en uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt grundad och att avskedande får ske först om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Funktionshinder har inte ansetts utgöra saklig grund för uppsägning annat än i fall arbetstagaren inte kunnat utföra arbete av någon betydelse ( AD 1978 nr 139 och AD 1979 nr 67). Det föreligger också en skyldighet att genom stöd och anpassningsåtgärder eller en omplacering möjliggöra för en arbetstagare att behålla sin anställning (AD 1982 nr 99, AD 1993 nr 43 och AD 1997 nr 53). Anställningsskyddslagens turordningsregler ger också i vissa fall företräde till fortsatt anställning för arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Anställningsskyddslagen gäller för arbetstagare i såväl allmän som enskild tjänst, såvida inte avvikande regler lämnats i annan lag. Från anställningsskyddslagen tillämpningsområde undantas dock arbetstagare med företagsledande eller jämförlig ställning, arbetstagare som är medlemmar av arbetsgivarens familj eller är anställda för arbete i dennes hushåll samt den som av arbetsmarknadsmyndighet fått beredskapsarbete eller skyddat arbete. Dessa arbetstagare anses ha ett visst skydd mot diskriminerande uppsägningar och avskedanden genom den av Arbetsdomstolen tillämpade allmänna rättsgrundsatsen att en arbetsgivares handlande mot en arbetstagare inte får strida mot lag eller god sed på arbetsmarknaden. Främjandelagen innehåller regler för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Dessa regler bygger på tanken att arbetsmarknadsmyndigheterna vid överläggningar med arbetsgivare och berörda organisationer skall diskutera vilka åtgärder som kan behöva vidtas i syfte att skapa bättre möjligheter för äldre och funktionshindrade arbetstagare att behålla eller erhålla anställning på den öppna arbetsmarknaden. I arbetsmiljölagen (1977:1160) (arbetsmiljölagen) finns bestämmelser som är av särskild vikt för funktionshindrades situation på arbetsplatserna. Ändamålet med arbetsmiljölagen att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. I lagens grundläggande bestämmelser anges hur arbetsmiljön skall vara utformad och vad som i fråga om olika förhållanden krävs för att miljön skall vara tillfredsställande. Särskilt betydelsefullt för funktionshindrade är att det i lagen anges att arbetsförhållandena skall vara anpassade till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende och att arbetsgivaren skall anpassa arbetsförhållandena efter arbetstagarens särskilda förutsättningar.