prop · GL031D25 · 1998-01-01 00:00:00 — 3.2.6 Den kommunala ekonomin Nedan redogörs i korthet för den bedömning av den kommunala sektorns finansiella utveckling 2000 som redovisas närmare i bilaga 2 Svensk ekonomi (avsnitten 11.4 och 12.2). I bilagan framgår de samhällsekonomiska förutsättningarna för beräkningen. I övrigt bygger beräkningen på de förutsättningar som har angivits i det föregående. Utvecklingen kan sammanfattas i följande tabell. KOMMUNSEKTORNS FINANSER1 MILJARDER KRONOR (LÖPANDE PRISER) 1997 1998 1999 2000 Inkomster 399,2 425,6 447,2 467,9 Skatter 294,4 300,7 312,2 329,3 Statsbidrag2 57,9 76,4 84,6 86,3 Övrigt 46,9 48,6 50,4 52,2 Utgifter 404,5 431,1 449,2 465,9 Transfereringar 73,4 88,8 94,6 96,4 Konsumtion 308,7 318,6 330,0 343,8 volymförändring % 1,7 0,6 0,4 1,0 Investeringar 22,4 23,7 24,7 25,6 Finansiellt sparande 5,3 5,5 2,0 2,0 därav kommune r 3,7 4,9 2,9 0,3 landsting 0,1 0,8 2,3 3,7 övriga3 1,5 1,3 1,3 1,4 1. Inkomster och utgifter redovisas exklusive statligt utjämningsbidrag och statlig utjämningsavgift. Redovisas netto efter avdrag för kommunernas och landstingens tillskott till det kommunala mervärdesskattesystemet. Församlingar och kommunalförbund : , och . De generella statsbidragen beräknas i kalkylen höjas med ca under hela pe- rioden 2000. En viktig förutsättning är det ekonomiska balanskrav som börjar gälla för såväl kommuner som landsting. Den genomsnittliga kommunalskattesatsen har i kalkylerna antagits vara oförändrad i förhållande . Mot bakgrund av att det s.k. återbetalningsskyddet beräknas falla ut har ett belopp på lagts in i kalkylen i form av en tillfällig statsbidragshöjning detta år. Jämfört med bedömningen i den ekonomiska vår- propositionen har prognosen avseende konsumtions- och sysselsättningsutvecklingen för reviderats ned. Den kommunala konsumtionen beräknas minska i fasta priser, jämfört med en minskning enligt bedömningen . Orsaken till detta är en kraftigare sysselsättningsminskning än väntat . väntas minskningen bromsas upp, inte minst mot bakgrund av de ökade statsbidragen för . Totalt sett beräknas antalet sysselsatta i kommunsektorn minska med drygt 40 000 . Konsumtionsutgifterna för sektorn som helhet be- räknas öka realt . Konsumtionsut- vecklingen påverkas av att er- sättningen till s.k. resursarbetare ("Kalmarmodell-en") räknas in i den kommunala lönesumman. Åtgärden beräknas höja nivån på den kommunala sysselsättningen och därmed konsumtionen. Då åtgärden upphör året efter hålls ökningen av den kommunala konsumtionen tillbaka . Utbildningssatsningarna inom den kommunala vuxenutbildningen beräknas innebära en viss ytterligare nivåhöjning av den kommunala konsumtionen. Det finansiella sparandet beräknas successivt för- bättras som den kommunala konsumtionen bedöms fortsätta att öka i volym, vilket möjliggörs av ökade skatteinkomster och höjda statsbidrag. Jämfört med bedömningen i den eko- nomiska vårpropositionen utvecklas dock skattein- komsterna något svagare. Nivån på det finansiella sparandet beräknas motsvara ett positivt resultat för sektorn som helhet och det ekonomiska balanskravet kan därmed uppnås. motsvarade den kommunala sektorns utgifter av BNP, varav konsumtion, dvs. den egentliga verksamheten, utgjorde . Resterande del utgjordes av transfererings- och investeringsutgifter. De kommunala utgifterna beräknas motsvara av BNP, varav konsumtion utgör . i ett längre tidsperspektiv har den kommunala sektorn expanderat kraftigt. Ett trendbrott skedde emellertid . Även om expan- sionstakten bromsades upp ökade den kommunala konsumtionen i fasta priser 1991. 1996 har konsumtionen realt minskat med . Enligt den bedömning som redovisas ovan beräknas konsumtionen minska med , för att 2000 öka med sammanlagt i fasta priser. Det kommer således att finnas utrymme för en ökning av antalet sysselsatta i kommuner och landsting. Sysselsättningseffekten av de aviserade tillskotten kan schablonmässigt beräknas uppgå till ca 20 000 arbetstillfällen. 3.3 Anslag A 1. Generellt statsbidrag till kommuner och landsting Anslag s- sparan de 0 Därav 1996 Utgift 57 276 2102 Utgifts - progno s 65 981 107 1998 Förslag 71 326 400 1999 Beräkna t 78 702 000 2000 Beräkna t 80 462 000 Beloppen anges i tusental kronor I beloppet ingår statligt utjämningsbidrag till kommuner och skatteut- jämningsbidrag till landsting för samt särskilt bidrag till det kommunala mervärdesskattesystemet . I beloppet ingår särskilt bidrag till det kommunala mervärdesskattesystemet . Syftet med bidraget är att utgöra ett allmänt finansiellt stöd till verksamhet i kommuner och landsting. Anslaget fördelas i relation till kommunens eller invånarantal. fördelas en del av bidraget till kommuner utifrån åldersbaserade kriterier. Bidraget skall dessutom vara ett instrument för att genomföra ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner respektive landsting. Regeringens överväganden I enlighet med vad som angavs i den ekonomiska vårpropositionen föreslår regeringen att anslaget höjs med . I det följande redogörs för de regleringar och andra förändringar som regeringen föreslår skall påverka nivån på det generella statsbidraget . Av dessa redovisades flertalet i den ekonomiska vårpropositionen. ingår kompensation till kommuner respektive landsting avseende pensioner och andra trygghetsförmåner till lärare, skolledare och syokon- sulenter i de generella statsbidragen (prop. 1995/96: 150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304). Kom- pensationen till kommunerna skall öka fram . Enligt en överenskommelse som har träffats mellan regeringen och skall administrationen av avgiftsintäkter för sjukhusvård för patienter som är pensionärer och har hel ålders- eller förtidspension föras över från staten till sjukvårdshuvudmännen. Överföringen beräknas för innebära merintäkter (inklusive effekter av ökade administrationskostnader) om ca för sjukvårdshuvudmännen. överförs kostnadsansvaret för förbrukningsartiklar vid inkontinens från staten till landstingen vad avser brukare med eget boende och från staten till kommunerna vad avser brukare i särskilt boende. Denna överföring medför att det generella statsbidraget höjs med . bör kompensationen höjas med ytterligare . Regeringen har föreslagit (prop. 1996/97:146) att kommunerna skall bekosta de 20 första assistans- timmarna och att staten genom assistans- ersättningen bekostar de assistanstimmar som överstiger denna gräns. Kommunerna föreslås med anledning av detta kompenseras med utöver höjningen av det generella bidraget som kommunerna får . Frågan om utjämning av kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) behandlas av kommunala utjämningsutredningen, se avsnitt 3.4.1.1. Vidare föreslås att en justering görs med anledning av fördelningen av den gjorda regleringen av kompensationen till kommunsektorn för de höjda arbetsgivaravgifterna för att finansiera medlemsavgiften i EU. Justeringen innebär att landstingens anslagspost sänks med och kommunernas höjs med samma belopp . Till följd av det ingående underskottet för kommunerna respektive överskottet för landstingen, om i inkomstutjämningen föreslås anslagsposten bidrag till kommuner höjas med och anslagsposten bidrag till landsting sänkas med . Under- respektive överskottet justeras av vid beräkningarna av bidraget. Förslaget innebär således en anpassning av anslagsposterna till verkliga bidragsutbetalningar. har i enlighet med regeringens förslag (prop. 1996/97:227, bet. 1996/97:SkU3, rskr. 1996/ 97:66) beslutat att sjömansskatten avskaffas fr.o.m. . Den periodiseringseffekt som uppstår vid avskaffandet föreslås regleras genom att det generella statsbidraget till kommuner och landsting sänks med engångvis . Inom ramen för det ändrade systemet för återbe- talning av mervärdesskatt till kommuner och landsting föreslås att en justering görs mellan kommunernas och landstingens anslagsposter. Till följd av nytt underlag beträffande verksamhetsöverföringar mellan landsting och kommuner föreslås att förs från anslagsposten för kommuner till anslagsposten för landsting . Regeringen avser att lägga ett särskilt uppdrag till om en motsvarande justering . Regeringen föreslår slutligen att tas från det generella bidraget till landstingen och förs till anslaget för de särskilda medlen för att justera snedvridningseffekter som uppstod utjämningssystem för landstingen till följd av en felräkning. Efter det att skattemyndigheten hade fastställt utjämningsavgift för läns landsting avseende upptäcktes att ett felaktigt antal årsstudieplatser hade använts vid beräkningen av standardkostnaden för högskoleutbildning. Regeringen beslutade att korrigera detta uppenbara fel och beviljade läns landsting av de särskilda medlen. Felet innebar att de resterande landstingen fick ett för högt utjämningsbidrag eller en för låg utjämningsavgift . Sammanfattningsvis föreslår regeringen att anslaget uppgår till 71 . Utöver de redovisade förändringarna som påverkar bidragsnivån för finns ytterligare aktualiserade förändringar som kommer att påverka utgiftsområdet . uttalade regeringen att den är beredd att utfärda ett s.k. återbetalningsskydd på med anledning av regeringens beslut att räkna upp skatteinkomsterna avseende 1997. bör enligt regeringens nuvarande bedömning engångsvis tillföras utgiftsområdet för att finansiera återbetalningsskyddet. Som tidigare redovisats anser regeringen att det för föreslagna resurstillskottet till kommuner och landsting bör ökas med och med ytterligare . Syftet med tillskottet är dels att stärka kvaliteten i vård, omsorg och skola och därigenom också uppnå positiva sysselsättningseffekter, dels att motverka skattehöjningar i kommuner och landsting. Regeringen avser att återkomma i nästa års ekonomiska vårproposition om hur det ökade tillskottet bör tillföras kommuner och landsting. ANSLAGSNIVÅ FÖR GENERELLT STATSBIDRAG TILL KOMMUNER OCH LANDSTING MILJONER KRONOR Anslagsnivå 1997 (inkl. tilläggsbudget) 51 010 51 010 51 010 15 017 15 017 15 017 Lärarpensioner 50 150 310 Kostnader inkontinensartiklar 700 763 763 Assistansersättning 800 800 800 EU-avgift omföring 200 200 200 omföring 79 79 79 Sjömansskatt, engångsvis 222 Kommunala mervärdesskattesystemet 40 40 40 Tillskott 1 1 394 1 469 1 539 1 010 1 060 1 120 Tillskott åldersrelaterat 1 1 395 1 470 1 540 2 400 4 800 1 600 3 200 Summa 55 366 60 15 960 18 669 19 461 Tillskott aviserat i den ekonomiska vårpropositionen och som föreslås i denna proposition. Det ökade tillskott som aviseras i denna proposition . Fördelningen mellan kommuner och landsting är preliminär. Nivån på återbetalningsskyddet kan komma att förändras fram till dess slutlig taxering av beskattningsbara inkomster föreligger. Återbetalningsskyddet kommer att regleras via ett särskilt anslag vilket regeringen återkommer med i nästa års budgetproposition. Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting Anslag s- sparan de 401 410 Därav 1996 Utgift 0 Utgifts - progno s 1 000 910 1998 Förslag 736 600 1999 Beräkna t 600 000 2000 Beräkna t 400 000 Beloppen anges i tusental kronor Syftet med anslaget är att utgöra ett stöd till kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. I enlighet med förslag i den ekonomiska vårpropositionen höjdes anslaget för med . Vid ingången av fanns en ingående reser- vation på på anslaget. Regeringen har beslutat att av dessa skall utbetalas till kommuner med en särskilt hög andel flyktingar och lika mycket till kommuner och landsting för särskilda projekt för omstrukturering av verksamheten. Även för har beslut fattats om att skall betalas ut till kommuner med hög andel flyktingar. Vidare har beslutats om stöd till och kommuner. Regeringens överväganden I den ekonomiska vårpropositionen aviserade regeringen en höjning av anslaget med till sammanlagt för . Regeringens bedömning var att det fortfarande finns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen gör även nu denna bedömning. På grund av ett prognostiserat anslagsöverskridande, inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar, som rör kommunala ersättningar vid mottagande av flyktingar föreslår dock regeringen att av den aviserade höjningen för engångsvis förs till anslaget B 4 Kommunersättningar vid flyktingmottagande. Det innebär att medlen kommer kommuner med särskilt höga kostnader för flyktingmottagande tillgodo. I den ekonomiska vårpropositionen aviserades vidare att utgifterna för insatser mot aids inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, skulle reduceras med . Regeringen uttalade också att statens stöd till kommunernas och landstingens hiv-preventiva arbete får anses ingå i det generella statsbidraget. För att underlätta avvecklingen av en del av det specialdestinerade bidraget och för att värna den verksamhet som byggts upp i samarbete mellan kommuner, landsting och frivilliga organisationer föreslår regeringen för att avsätts av anslaget för särskilda insatser, för att användas för bidrag till kommuner och landsting i storstadsområdena för förebyggande HIV/aids-verk- samhet. Av dessa utgör en överföring för från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Bidraget föreslås utges till de kommuner och landsting som tidigare fått del av det s.k. extra bidraget och fördelas utifrån antalet smittade i kommunen respektive . Detta bidrag till kommuner och landsting skall kunna användas såväl för deras egen verksamhet som för verksamhet de bedriver i samarbete med de frivilliga organisationerna eller för stöd till dessa. Med anledning av den ovan redovisade korrigeringen av läns landstings utjämningsbidrag föreslår regeringen att förs från landstingens generella statsbidrag till anslaget för särskilda insatser. Sammanfattningvis föreslår regeringen att anslaget uppgår till . Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting Anslag s- sparan de Därav 1996 Utgift 20 984 552 Utgifts - progno s 20 701 939 1998 Förslag 20 985 000 1999 Beräkna t 20 985 000 2000 Beräkna t 20 985 000 Beloppen anges i tusental kronor Syftet med det statliga utjämningsbidraget är att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för kommuner respektive landsting. Bidraget utjämnar för såväl skillnader i skattekraft som för strukturella kost- nadsskillnader mellan kommuner respektive landsting. Bidraget motsvaras av en lika stor utjämningsavgift på statsbudgetens inkomstsida (inkomsttiteln för kommuner och landsting). Storleken på bidraget bestäms av de beräkningar som görs enligt förordningen (1995:1645) om ut- jämningsbidrag och utjämningsavgift för kommuner och landsting. Regeringens överväganden Regeringen föreslår att anslaget för uppgår till . Bidrag till rådet för redovisning Anslag s- sparan de 0 Därav 1996 Utgift 0 Utgifts - progno s 500 1998 Förslag 700 1999 Beräkna t 700 2000 Beräkna t 700 Beloppen anges i tusental kronor Syftet med bidraget är att vara ett ekonomiskt stöd till Rådet för redovisning, som är en ideell förening för normbildning i redovisningsfrågor för kommuner och landsting. Rådets uppgift är att främja och utveckla god redovisningssed i enlighet med lagen (1997:614) om redovisning. Medlemmar i rådet är staten, och . Regeringens överväganden Nivån på anslaget följer av regeringens avtal med och som redovisades i den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen föreslår att anslaget för uppgår till . 3.4 Övriga kommunala frågor 3.4.1 Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting 3.4.1.1 Frågans behandling bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté (Fi 1995:16) med uppgift att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det system för statsbidrag och utjämning för kommuner respektive landsting som avsågs träda i kraft (dir. 1995:118). Kommittén, som antagit namnet Kommunala ut- jämningsutredningen, fick tilläggsdirektiv (dir. 1997:32) om att utreda dels behov och utformning av en utjämning av kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS), dels huruvida felaktigheter i be- räkningarna av utjämningsbidrag och utjämningsavgift skall korrigeras i efterhand och i så fall på vilket sätt. Kommittén överlämnade en skrivelse till regeringen med anledning av den del av tilläggsdi- rektiven som gällde utjämning för verksamhet enligt LSS. Enligt skrivelsen anser inte kommittén att det finns ett tillräckligt underlag för att nu presentera något förslag i denna del och framför att man vill ta ställning till frågan om utjämning för verksamhet enligt LSS först när man kan bedöma förändringsbehovet i utjämningssystemets alla delar. Kommittén överlämnade delbetänkandet Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting (SOU 1997:93) som omfattar den del av tilläggsdirektiven som avser korrigeringar av fel i utjämningssystemet. Delbetänkandet har remissbehandlats. En sam- manställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr In97/1534/KE). 3.4.1.2 Bakgrund Det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting består av ett generellt invånarbaserat statsbidrag, inkomstutjämning, utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader och införanderegler. Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger på att de kommuner och landsting som har en högre skattekraft eller mer gynnsam struktur än genomsnittet får betala en utjämningsavgift till staten och att de som har en lägre skattekraft eller mindre gynnsam struktur än genomsnittet får ett utjämningsbidrag från staten. De sammanlagda utjämningsbidragen respektive utjämningsavgifterna för kommuner och landsting uppgår i princip till lika stora belopp vilket innebär att systemet är statsfinansiellt neutralt. Har någon kommun eller något landsting, på grund av felaktigheter i beräkningarna, exempelvis fått ett för litet bidrag eller en för stor avgift innebär detta att övriga kommuner respektive landsting fått för stora bidrag eller för låga avgifter i förhållande till om beräkningarna varit riktiga från början. Om felaktigheter i inkomst- och kostnadsutjämningen skall korrigeras får detta följaktligen ekonomiska konsekvenser för alla andra kommuner respektive landsting. Frågan om hur felaktigheter i statsbidrags- och utjämningssystemet bör hanteras har aktualiserats genom att två felaktigheter uppdagats i beräkningarna av kostnadsutjämning mellan landsting samt en felaktighet i beräkningarna av kostnadsutjämning mellan landsting. 3.4.1.3 Nuvarande möjligheter att rätta fel Enligt nuvarande regler fattar skattemyndigheten beslut om bidragens och avgifternas storlek och lämnar besked till kommunerna och landstingen bidrags- och avgiftsåret. Bidragen skall betalas ut och avgiften skall betalas in genom avräkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalningen av kommunalskattemedel. Utbetalningen sker den tredje vardagen efter den 17:e . Rättelse av fel för samtliga berörda kommuner och landsting kan endast göras innan skatte- myndigheten har expedierat sina beslut. Efter denna tidpunkt måste varje beslut behandlas individuellt och förutsättningarna att ändra ett beslut måste prövas för varje kommun eller landsting för sig. möjligheter att i ett enskilt fall rätta fel är mycket begränsade. Uppenbara skrivfel och liknande kan rättas och inom ramen för myndighetens omprövningsrätt finns vissa möjligheter att rätta uppenbara oriktigheter. På grund av ut- jämningssystemets komplexitet är de fel som kan uppkomma inte alltid uppenbara och dessa rättelse- möjligheter kan då inte användas. Härutöver styrs möjligheterna att rätta ett felaktigt beslut av i praxis utvecklade principer om förvaltningsbeslutens rättskraft. Dessa principer innebär att avgiftsbesluten i princip står fast och att bidragsbesluten i princip inte kan rättas till nackdel för en bidragsberättigad. 3.4.1.4 Förslag till ny beslutsordning för utjämningsbidrag och utjämningsavgift Regeringens förslag: Från och med bidrags- och skall skattemyndigheten fatta ett preliminärt beslut om utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift . Efter att skattemyndigheten har skickat ut de preliminära besluten har kommuner och landsting möjlighet att till och med påtala om ett fel uppkommit i underlaget till beslutet. fastställer skattemyndigheten bidragens och avgifternas storlek samt lämnar uppgift till varje kommun och landsting. Om korrigeringar görs skall en jämkning ske i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel eller, om det är fråga om ett större belopp, fördelas på utbetalningarna , . Utredningens förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag utom avseende senaste tidpunkten för skattemyndigheten att lämna besked om det preliminära beslutet om utjämningsbidrag respektive ut- jämningsavgift. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna ställer sig bakom förslaget. anser att underlaget för både inkomst- och kostnadsutjämningen skall vara korrekt och att eventuella felaktigheter måste korrigeras. Möjligheterna att hantera utjämningssystemet på samma sätt som avräkningen av kommunalskattemedel bör utredas. förordar i första hand ett förslag där distribuerar det fullständiga underlaget i december året före bidrags- och avgiftsåret så att alla inblandade kan kontrollera uppgifterna innan skattemyndigheten skickar ut besluten . I andra hand föreslår att senaste datum för det preliminära beslutet flyttas fram till . Flera remissinstanser understryker behovet av att ha tillgång till det fullständiga beräkningsunderlaget. Skälen för regeringens förslag: Det är inte tillfreds- ställande att möjligheterna att rätta fel som kan uppkomma i utjämningssystemet är så begränsade som de är . Huvudsyftet med bidrags- och ut- jämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting. För att uppnå detta krävs att systemet beaktar så många faktorer att det förmår fånga upp den komplexa verkligheten. Systemet är därför mycket detaljrikt och fel kan uppkomma även om man vidtar alla tänkbara åtgärder för att förebygga detta. Om möjligheterna att rätta fel är begränsade kan det uppstå icke önskvärda effekter, vilket medför att systemets trovärdighet och syfte går förlorat. De gällande reglerna innebär också att staten får svårt att finansiera korrigeringar om fel endast kan rättas till fördel för en kommun eller ett landsting. som det finns behov att kunna korrigera fel är det viktigt att kommunerna och landstingen ges stabila planeringsförutsättningar. De skall inte behöva sväva i ovisshet om vad det slutliga beloppet för bidrag respektive avgift kan komma att bli. Därför behövs enligt regeringens mening en bättre möjlighet att kunna göra rättelser. Regeringen föreslår följande system. fattar bidrags- eller avgiftsåret beslut om preliminära bidrag och avgifter. Den senaste tidpunkten för skat- temyndighetens preliminära beslut avviker från ut- redningens förslag. Ändringen är föranledd av att skattemyndigheten bör ha åtminstone för att fatta och expediera besluten. Dessa bör givetvis ändå expedieras . En begäran om rättelse av det preliminära bidragets eller avgiftens storlek på grund av fel skall framställas till skattemyndigheten. skall efter samråd med avgöra om ett fel föreligger. Utgångspunkten är att konstaterade fel skall rättas. Rättningarna bör begränsas till sådana fel som beror på att det statistiska underlaget inrapporterats eller bearbetats på ett icke avsett sätt. En förutsättning för att fel skall kunna rättas är att eventuella felaktigheter i statistiken skall kunna ersättas med rätta värden med rimlig ansträngning och i rimlig tid. skall skattemyndigheten faställa de definitiva beloppen och lämna uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess slutliga bidrag eller avgift. Mellan och ges tid för att kunna räkna om beloppen samt för skattemyndigheten att kommunicera med de berörda.