prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — De skall också som framgått tillämpas vid individuell prövning och omprövning av tillståndspliktig verksamhet. Det innebär att i princip all verksamhet som påverkar de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter omfattas av miljökvalitetsnormerna. Här kan nämnas exempelvis diffusa utsläpp från jordbruk och trafik. Om någon verksamhet som medför påverkan av angivet slag skulle undantas skulle bestämmelserna bli verkningslösa. Det skulle exempelvis vara omöjligt att uppfylla miljökvalitetsnormer för luft om trafiken undantogs eller för vatten om de areella näringarna eller trafiken undantogs. Vikten av att alla verksamheter kan omfattas har betonat i sitt remissvar. Även förutsätter att ett åtgärdsprogram kommer att omfatta alla verksamheter som kan påverka uppfyllelse och att balkens tillämpningsområde måste bestämmas därefter. Det vore enligt samfundet mycket olyckligt om det inte lagligen gick att se till att den objektivt sett mest effektiva åtgärden vidtogs på den grunden att den verksamhet som gett upphov till denna påverkan faller utanför balkens tillämpningsområde. Därför kan enligt regeringens bedömning inte få gehör för sitt önskemål att det i 5 kap. 3 § bör klargöras att bestämmelsen avser prövning, tillsyn och beslut om föreskrifter enligt denna balk. Tvärtom skall det framgå av balken att all verksamhet omfattas. När det gäller verksamheter med påverkan från många små enheter där var och ens påverkan inte är så stor men den sammanlagda påverkan är betydande bör ett åtgärdsprogram inte peka ut enskilda verksamhetsutövare utan reglera påverkan genom generella föreskrifter som omfattar dessa. Exempelvis kan kväveutsläpp i vissa jordbruks- bygder regleras genom generella föreskrifter avseende gödsling inom ett geografiskt område, till viss del på samma sätt som föreskrivs med stöd av lagen om skötsel av jordbruksmark, i stället för att villkor sätts för varje jordbrukares verksamhet. Regeringen finner därför sammanfattningsvis att i bestämmelsen om åtgärdsprogram skall anges att dessa får omfatta all verksamhet som kan påverka de störningsnivåer en norm omfattar, oavsett om den är tillståndspliktig eller inte. Det ligger särskilt nära till hands att fastställa godtagbar miljökvalitet inom hälsoskyddssektorn. Ett stort antal människor utsätts för störningar som kan skada hälsan. Framför allt gäller detta i vissa städer där halterna av luftföroreningar kan överskrida skadliga nivåer. Det finns också många exempel på att utsläpp till luft från enskilda verksamheter gett upphov till olägenheter för de närboende. I dessa fall torde godtagbar miljökvalitet få bestämmas i form av haltvärden som inte får överskridas momentant eller för vissa tidsenheter. I vissa fall är det den momentana störningen och i andra fall långtidsexponeringen som är avgörande från hälsorisksynpunkt. Vad gäller buller har myndigheterna i princip arbetat med styrande normer. Mätparametern är vanligtvis decibel. Bullerkraven är olika för olika områden, t.ex. bostadsområden, fritidsområden och arbetsplatser. Både momentanvärden och ekvivalenta värden, dvs. vägda genomsnittsvärden, används för att mäta bullernivåer. Dricksvatten är ett livsmedel för vilket det finns särskild lagstiftning och som därför inte som sådant berörs av . Däremot kan kvalitetskrav ställas på vattentäkterna vilket framgått av genomgången av direktiv (75/440/EEG) om kvalitet på ytvatten avsett att användas som dricksvatten. Det finns även ett direktiv till skydd för grundvattnet (80/68/EEG) som behandlas i avsnittet om miljöfarlig verksamhet. Som angetts tidigare pågår ett arbete inom EU att ersätta bl.a. dessa direktiv med ett ramdirektiv för vattenresurser. tillstyrker utredningens förslag om miljökvali- tetsnormer och skriver att därmed kommer direktivens krav på yt- och grundvatten som skall användas som råvatten för produktion av dricksvatten, att omvandlas till miljökvalitetsnormer samt att det framstår som mycket tillfredsställande att råvatten får skydd av regler. Verket skriver vidare att vid bedömning av miljökvalitetskrav synes utredningen ha förbisett att den i särklass största intagskällan för många miljökemikalier är livsmedel. Exempel på detta är metylkvicksilver och PCB i fisk. Enligt mening bör kvalitetsaspekter som har att göra med livsmedelsproduktion till havs och till lands beaktas när miljökvalitetsnormer utarbetas. Åtgärdsprogram och andra genomförandefrågor innebär det inte några svårigheter för att uppfylla miljökraven i EG:s direktiv om miljökvalitet. Vi kommer därför sannolikt inte att behöva tillämpa den rapporteringsskyldighet till kommissionen som föreligger vid överskridande av föreskrifterna. vid menar dock i sitt remissvar att flera vattenkvalitetsdirektiv exempelvis föreskriver en viss lägsta syremättnadsgrad som understigs inom flera svenska vattenområden. Regeringen gör den bedömningen att förutom vår skyldighet att genomföra EG-direktiv finns det med hänsyn till framtida mer skärpta EG-regler skäl att utforma bestämmelserna i på ett sådant sätt att de överensstämmer med genomförandereglerna i miljödirektiven. Det ramdirektiv om vattenresurser som håller på att utarbetas inom EU kommer enligt förslaget som föreligger från kommissionen att innebära krav på att medlemsländerna skall indelas i avrinningsdistrikt. För dessa avrinningsdistrikt skall upprättas vad som i förslaget kallas "Planer för avrinningsområdesförvaltning (Plans)" och i dessa skall ingå de mera detaljerade åtgärdsprogrammen (programme of measures). för ramdirektivet innebär att det skall antas av rådet . har föreslagit att ett åtgärdsprogram skall upprättas i de fall det behövs för att föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet inte skall överskridas eller skall uppnås. I utredningens lagförslag har även angetts att åtgärdsprogrammet skall upprättas av en kommun om gäller bara kommunens område, av om gäller flera kommuner och i övriga fall av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare har angetts att när regeringen utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer skall den föreskriva vilken eller vilka myndigheter eller kommuner som skall upprätta åtgärdsprogram, eftersom det inte får råda någon tvekan om vilken eller vilka myndigheter som har denna skyldighet, t.ex. med hänsyn till geografiska område. Med hänsyn till det arbete som pågår inom EU och remissynpunkter från bl.a. flera länsstyrelser, som föreslår att flera länsstyrelser gemensamt bör kunna upprätta åtgärdsprogram, finns det skäl att utforma reglerna om åtgärdsprogram något annorlunda än utredningen föreslagit. För att uppnå ett mera flexibelt system räcker det att i balken ange att regeringen skall besluta vilken eller vilka myndigheter eller kommuner som skall upprätta åtgärdsprogram. Ett åtgärdsprogram skall dock som utredningen föreslagit upprättas i de fall det behövs för att föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet inte skall överskridas eller skall uppnås. Ett sådant beslut kan regeringen meddela i samband med att den beslutar om att utfärda en miljökvalitetsnorm. För att kunna uppfylla EU- krav bör också föreskrivas att åtgärdsprogram även skall upprättas om det krävs enligt en rättsakt från EU. Regeringen bör då få rätt att överlåta till en myndighet att besluta om sådana åtgärdsprogram. Vidare bör regeringen även ges rätt att meddela föreskrifter om generella krav på att åtgärdsplaner skall upprättas om sådana krav införs exempelvis i enlighet med det förslag till ramdirektiv för vatten som kommissionen presenterat. Begreppet åtgärdsplan bör användas eftersom det är en plan av en mera övergripande natur för att på lång sikt uppnå vissa allmänna mål som avses i direktivförslaget. Det åtgärdsprogram som regeringen kan besluta skall upprättas för att en norm skall kunna uppfyllas, skall vara på en mera detaljerad nivå och avse en mera näraliggande tidsperiod. I enlighet med Lagrådets förslag bör bestämmelsen om åtgärdsplaner, 5 kap. 8 §, utformas så att regeringen kan upprätta sådana eller välja att delegera uppgiften till en eller flera myndigheter eller kommuner. Åtgärdsprogrammen bör i första hand tas fram av den berörda kommunen, om omfattar endast en kommun. Innan kommunen upprättar programmet bör samråd hållas med samt andra myndigheter som berörs, eftersom ett åtgärdsprogram i de flesta fall torde innefatta åtgärder som någon annan myndighet än kommunen skall vidta. Detta gäller framför allt . I många fall kan programmet även behöva omfatta åtgärder som endast en central myndighet kan vidta. Det kan exempelvis gälla frågan om en omprövning av tillståndsvillkor bör göras, vilket enligt balken skall initieras av , Kemikalieinspektionen, Kammarkollegiet eller läns- styrelsen. Försvarsmakten har motsatt sig att en kommun kan få upprätta ett åtgärdsprogram som kan omfatta militär verksamhet och föreslagit att det lägst skall vara länsstyrelserna som kan upprätta åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten. Regeringen delar denna uppfattning. Ett åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten, eller annan verksamhet inom försvaret bör därför upprättas av och inte av en kommun. har framfört synpunkten att väg- hållaren i stället för kommunen skall bedöma vilka åtgärder som skall sättas in för att minska den egna verksamhetens belastning. Kommunen bör dock även i sådana fall upprätta ett åtgärdsprogram eftersom får tillfälle att framföra sina synpunkter i samrådet som kommunen alltid skall ha med andra myndigheter som berörs. Kommunen bör även samråda med sådana verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. anser i sitt remissvar att uttrycket i betydande omfattning skall ändras så att samråd skall ske med verksamhetsutövare som påverkas i icke obetydlig omfattning. Detta skulle dock medföra alltför omfattande samrådsskyldighet eftersom det kan vara ett mycket stort antal verksamhetsutövare som berörs, varför den av utredningen föreslagna omfattningen bör väljas enligt regeringens uppfattning. Kommunfullmäktige bör besluta om åtgärdsprogram med hänsyn till dess övergripande karaktär och den betydelse som ett sådan program har. Omfattar den aktuella flera kommuner i ett län bör det i många fall vara mest lämpligt att får i uppgift att ta fram åtgärdsprogram. Innan beslutar om ett åtgärdsprogram skall den också på motsvarande sätt som bör gälla för kommunerna samråda med andra berörda myndigheter och kommuner. Även bör samråda med sådana verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Det bör även vara möjligt att i de fall där det är lämpligt och berörda kommuner så önskar låta dessa kommuner i mellankommunal samverkan upprätta ett åtgärdsprogram. Som nämnts innebär förslaget att regeringen skall kunna besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta åtgärdsprogram. I de fall då den aktuella miljökvalitetsnormen omfattar flera kommuner i ett län bör det enligt motiven i många fall vara mest lämpligt att får till uppgift att ta fram åtgärdsprogram, men det avses även vara möjligt att, i de fall det är lämpligt och berörda kommuner så önskar, låta kommunerna i mellankommunal samverkan upprätta ett åtgärdsprogram. Lagrådet skriver i anslutning till detta: "Det förtjänar med anledning av dessa uttalanden erinras om att samordningen av frågor om användningen av mark- och vattenområden som berör flera kommuner gemensamt har fått en annan lösning i . Enligt 7 kap. 1 § nämnda lag skall sålunda, när den utrednings- och samord- ningsverksamhet som behövs inte kommer till stånd på annat sätt, regeringen utse ett regionplaneorgan som eller tills vidare skall ha hand om denna uppgift. Till regionplaneorgan kan regeringen utse ett befintligt kommunalförbund, men regeringen kan också förordna att de berörda kommunerna skall bilda ett särskilt . Den i valda lösningen har den fördelen att man säkerställer att en plan kommer till stånd även om de berörda kommunerna inte skulle vara ense i alla frågor, eftersom omröstning om planen skall ske i kommunalförbundets fullmäktige och inte i fullmäktige för de berörda kommunerna. Eftersom det i förevarande fall är förutsatt att uppgiften att upprätta en åtgärdsplan skall ges till flera kommuner gemensamt bara när dessa önskar det och en åtgärdsplan normalt torde avse mera avgränsade frågor än en regionplan, synes det inte finnas tillräckliga skäl att på samma sätt som enligt göra delegation till kommunalförbund till ett obligatorium för fall då en åtgärdsplan berör flera kommuner. Det synes emellertid kunna vara lämpligt att, för de fall då ett regionplaneorgan eller något annat kommunalförbund med likartade uppgifter redan har inrättats, öppna möjlighet att anförtro även upprättandet av åtgärdsplanen åt ett sådant organ. Lagrådet förordar med hänsyn härtill att 5 § kompletteras med ett nytt sista stycke av följande lydelse: Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund." . Regeringen anser i likhet med Lagrådet att åtgärdsprogram bör kunna upprättas av ett kommunalförbund och följer därför förslaget. I övriga fall bör åtgärdsprogram enligt vad regeringen beslutar tas fram av regeringen eller den eller de myndigheter regeringen bestämmer. Det innebär som bl.a. länsstyrelserna i , , , och anfört, att om en norm omfattar flera län kan regeringen bestämma att ett åtgärdsprogram skall upprättas gemensamt av de berörda länsstyrelserna. anser i sitt remissvar att ett åtgärdsprogram alltid bör beslutas av en politisk instans, som huvudregel regeringen eller om enbart skall gälla inom en kommun och ingen påverkan kommer utifrån, av kommunfullmäktige. Detta är dock enligt regeringens uppfattning inte praktiskt rimligt, men det bör finnas en möjlighet för regeringen att överpröva åtgärdsprogram vilket behandlas längre fram. I de fall störningskällor som ligger utanför det geografiska område som miljökvalitetsnormen avser har betydelse för möjligheten att uppfylla bör det ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att upprätta ett åtgärdsprogram. Detta bör omfatta hela det område där störningskällorna finns. När regeringen utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer bör den dessutom även besluta om skyldigheten att utföra mätningar i syfte att kontrollera i vilken utsträckning åtgärderna ger önskad effekt. föreslog att kommunerna skulle vara skyldiga att utföra de mätningar som behövs. Kommunerna har en skyldighet enligt 14 a § hälsoskyddslagen att mäta luftföroreningar om det kan antas att gränsvärdena som föreskrivs enligt paragrafen kan komma att överskridas. Många kommuner, däribland , , , och , tar upp detta i sina remissvar och är kritiska till att det innebär ökade kostnader för kommunerna och undrar hur det skall finansieras. Flera anser att staten skall finansiera detta. Länsstyrelserna i Göteborg- och län, , , och anser att även verksamhetsutövare borde kunna åläggas ett kostnadsansvar. Regeringen gör den bedömningen att skyldigheten att utföra de mätningar som krävs inte kan anges så kategoriskt som utredningen föreslagit. I stället bör regeringen när den utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer även pröva och besluta vilka som är skyldiga att utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls. Denna skyldighet kan då exempelvis åläggas den centrala och regionala miljöövervakningen. Mätskyldigheten kan även åläggas kommuner precis som de har skyldighet att mäta luftföroreningar enligt hälsoskyddslagen. I många fall bör det vara lämpligt att fördela mätskyldigheten mellan dessa. Vidare bör om mätningarna görs hos eller i anslutning till en verksamhetsutövare i så stor utsträckning som möjligt denne åläggas att betala i enlighet med principen om att förorenaren betalar. I andra fall kan det vara svårt att ålägga någon enskild förorenare att betala, eftersom föroreningar i många fall orsakas av utsläpp som är många och små. Några remissinstanser tar upp frågan om kunskapsförsörjning. anser att ett system för kunskapsförsörjning till tillstånds- och tillsynsmyndigheter måste byggas upp, eftersom det erfordras en kontinuerlig uppföljning av de verksamheter som finns och som tillkommer. Även anser att ett sådant system krävs och menar att det kunskapsförsörjningssystem som utvecklats enligt NRL för särskilt värdefulla områden, riksintressen, borde kunna utvecklas ytterligare och användas även för miljökvalitetsnormer. i har liknande synpunkter. Regeringen anser att det blir en uppgift för de tillsynsmyndigheter som har att kontrollera att normerna uppfylls att bygga upp ett sådant kunskapsförsörjningssystem och då bör möjligheterna till samordning med redan existerande system tas till vara. I åtgärdsprogrammet bör anges förutom den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, den skall vara uppfylld samt vilka konkreta åtgärder som skall vidtas för detta. Vidare bör anges vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas samt när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammen bör också som vid angett i sitt remissvar, innehålla uppgift om de källor som bidrar till att en miljökvalitetsnorm överskrids och beräkningen av störningen från varje sådan källa samt den totala belastningsminskning som krävs för att skall kunna uppnås. Uppgiften om vilka källor som bidrar kan dock av praktiska skäl i många fall inte omfatta alla som bidrar endast i en mycket begränsad omfattning. I åtgärdsprogrammet bör även anges för vilka verksamheter med tillstånd som ansökningar om omprövningar av villkoren bör ske. En sådan omprövning regleras i 24 kap. . Även åtgärder som skall vidtas beträffande befintlig verksamhet utan tillstånd bör anges i programmet. Vad ett åtgärds- program bör innehålla anges också i författningskommentaren till 5 kap. 6 §. Regeringen gör den bedömningen att för att nå en så enhetlig och förutsebar tillämpning av miljökvalitetsnormer som möjligt bör meddela allmänna råd för utformningen av åtgärdsprogram. Flera remissinstanser har ställt frågor beträffande miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. RRV undrar vad som händer om en miljö- kvalitetsnorm inte uppnås, trots att åtgärderna enligt ett åtgärdsprogram är uppfyllda. Regeringen gör den bedömningen att i så fall får åtgärdsprogrammet omprövas och ytterligare åtgärder vidtas så att uppnås. Det skall framgå direkt av balken att ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov dock minst . Statskontoret ifrågasätter om normerna skall vara sanktionerade vid överträdelse så att de inte riskerar att bli utan verkan. som sådan kan inte vara sanktionerad men många av de åtgärder som vidtas kommer att vara knutna till sanktioner. Exempelvis kommer tillstånd att omprövas och om de nya skärpta utsläppsvillkoren överträds kommer detta att vara sanktionerat på samma sätt som andra tillståndsvillkor. föreslog att de som berörs av ett åtgärdsprogram bör ha en möjlighet att överklaga beslutet att anta ett sådant program, eftersom de indirekt kommer att vara bundna av det genom myndigheternas genomförande av programmet. Vidare föreslogs att det därför skulle kungöras att ett åtgärdsprogram upprättats så att berörda får kännedom om detta. Beslutet skulle kunna överklagas till regeringen. Även ideella organisationer som har talerätt enligt balken skulle få överklaga. och andra berörda myndigheter skulle också ha möjlighet att överklaga ett åtgärdsprogram som har beslutats av kommunfullmäktige. i Göteborg- och län ifråga- sätter om ett åtgärdsprogram alls har någon rättsverkan som motiverar klagorätt. vid anser att det är oklart på vilken grund ett åtgärdsprogram kan överklagas och vad resultatet av en sådan överklagan kan leda till. Även om enskilda kan överklaga kommer det att vara svårt för dessa att visa att de genom detta kommer att lida orätt och att avvägningen är felaktigt gjord. anser vidare att med den nuvarande utformningen av ett åtgärdsprogram saknas egentligen mening att överklaga överhuvudtaget. De rättsligt bindande besluten fattas inte genom åtgärdsprogrammet utan av andra myndigheter och dessa skall fatta sina beslut utifrån hänsynsreglerna i balken och inte utifrån åtgärdsprogrammet. anser att enbart åtgärds- program som beslutas av kommunfullmäktige bör få överklagas, som en följd av att regeringen enligt verkets förslag alltid skall fastställa dem i övriga fall. Regeringen konstaterar att förutom vad remissinstanserna tar upp finns det ytterligare aspekter som gör att det kan ifrågasättas om det skall vara möjligt att överklaga ett åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall i många fall upprättas av en kommun och då skall kommunfullmäktige besluta med hänsyn till programmets övergripande karaktär och den betydelse som det har. Det normala för sådana beslut är att de endast kan överprövas efter kommunalbesvär och förslaget innebär ett undantag från denna allmänna princip. Dessutom kan det befaras att rätten att överklaga i vissa fall kan leda till en fördröjning av att behövliga åtgärder vidtas så att en norm kan uppfyllas. Eftersom åtgärdsprogram inte är direkt bindande för enskilda utan endast de beslut som myndigheter fattar, kan beslut om programmet inte anses vara en sådan myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga. Däremot är naturligtvis de särskilda beslut som är föranledda av ett åtgärdsprogram överklagbara. Regeringens beslut beträffande vilka som skall upprätta åtgärdsprogram och mäta och kontrollera att uppfylls är inte heller en sådan myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga. Det kan dock finnas ett behov för regeringen att kunna överpröva ett åtgärdsprogram som har beslutats av en annan myndighet eller av en kommun i fall det skulle vara ofullständigt och därför inte kan förväntas få avsedd verkan eller beröra verksamheter som har särskild betydelse. Detta kan dock uppnås genom att en möjlighet för underställning införs. Det finns exempel på statliga kontrollmöjligheter i annan lagstiftning, bl.a. i räddningstjänstlagen och i . Med hänsyn till vad som har anförts gör regeringen den bedömningen att någon rätt att överklaga ett åtgärdsprogram inte bör införas. I stället införs en bestämmelse att regeringen ges rätt att föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Regeringen får därför även föreskriva att åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer. Därmed får samhället en kontroll av att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram fungerar. Med stöd av det bemyndigandet kan regeringen exempelvis föreskriva att regeringen skall pröva åtgärdsprogram som rör försvaret. Försvarsmakten har förordat en möjlighet till regeringsprövning, eftersom detta berör en verksamhet som beslutas av riksdag och regering. Föreskrifterna kan även omfatta sådan rätt för annan central myndighet vars ansvarsområde berörs. Regeringens prövning får avse hela programmet vilket är lämpligt med hänsyn till att det normalt är regeringen som har utfärdat och bestämt vem eller vilka som skall upprätta programmet. Även i de fall en myndighet har utfärdat en norm i enlighet med en rättsakt från EU är det lämpligt att regeringen kan överpröva ett eventuellt åtgärdsprogram. Frågan är om krav bör ställas på att det skall kungöras att ett åtgärdsprogram har upprättats. Det är visserligen lämpligt att berörda får kännedom om programmet men det får åstadkommas genom olika typer av informationsinsatser från den eller de myndigheter som upprättat programmet. Detta kan göras exempelvis genom att kommunen ställer ut det beslutade åtgärdsprogrammet eller genom annonsering i lokalpress eller rikspress beroende på vilka områden som berörs. har i sitt fortsatta arbete i uppdrag att föreslå en förordning med de ytterligare bestämmelser som kan behövas för att införa miljökvalitetsnormer.