prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del har lämnat frågan om ett närmare samarbete utan erinran. framhåller att reglerna om flexibel integration har införts för att säkerställa att den kommande utvidgningen inte förhindrar en fortsatt integration inom unionen. menar att ett närmare samarbete kan möjliggöra en parallell process inom EU som kan leda till en utvidgning och fördjupning av samarbetet. Detta får dock inte missgynna mindre medlemsstater som t.ex. . anser att möjligheten till flexibel integration är positiv, om den hanteras varsamt. menar att det är viktigt att flexibiliteten inte skapar en hård kärna av länder som övertar beslutanderätten i hela EU. framhåller att förtydligandet av den flexibla integrationen i fördraget är ett viktigt steg eftersom EU är en pågående process. framhåller att den flexibla integrationen innebär att EU kan utvecklas utan att samtliga parlament har möjlighet att säga nej till utvecklingen. : Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13 s. 42. : En grundläggande princip för samarbetet inom EG och EU har varit samtliga medlemsstaters fulla medverkan i varje enskild del av samarbetet. Trots nyansskillnader i syn på den fortsatta fördjupningsprocessen och olika uppfattningar om de långsiktiga målen har medlemsstaterna lyckats att i huvudsak följa ett gemensamt integrationsspår. Viktiga undantag har gällt EMU och det sociala avtalet som förhandlades fram i . Flexibla lösningar accepterades då på fördragsnivå. I takt med att EU utvidgas till kanske fler än 25 medlemsstater och medlemskretsen blir mer heterogen, kan en ökad flexibilitet bli nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inte omöjliggör ett fortsatt fördjupat samarbete. Detta var bakgrunden till att, på initiativ inte minst av och , frågan om ett närmare samarbete, s.k. flexibel integration, lyftes fram i regeringskonferensen. Frågan har gällt att i grundfördragen införa bestämmelser som gör det möjligt för ett antal medlemsstater att inom unionens ram bedriva ett fördjupat samarbete. Den svenska utgångspunkten i regeringskonferensen var att det är i svenskt intresse även i ett utvidgningsperspektiv att samarbetet i största möjliga utsträckning bygger på en sammanhållen gemenskap inom ett enhetligt institutionellt ramverk. borde det inte uteslutas att flexibilitet kunde behövas för att föra samarbetet framåt. Diskussionen i regeringskonferensen visade att alla medlemsstater var beredda att acceptera fördragsbestämmelser om flexibel integration, eller ett närmare samarbete som företeelsen kom att benämnas. Förhandlingen kom att koncentreras till frågor som rörde de förutsättningar som borde vara uppfyllda för att ett närmare samarbete skulle få sättas igång och till formerna för beslutsfattande. De nya fördragsbestämmelser som blev resultatet av regeringskonferensen omfattar en allmän del med generella villkor för ett närmare samarbete i en ny avdelning VIa i Unionsfördraget (artiklarna K 15 K 17, artikel 1.12 i Amsterdamfördraget). Till detta kommer specifika bestämmelser för första och tredje pelarna i artikel 5a i EG- fördraget respektive artikel K 12 i Unionsfördraget (artikel 2.5 respektive 1.11 i Amsterdamfördraget). Några bestämmelser om närmare samarbete finns däremot inte inom ramen för bestämmelserna om GUSP i andra pelaren. Detta skall ses mot bakgrund bl.a. av att bestämmelserna om s.k. konstruktivt avstående (artikel J 13.1 andra stycket) erbjuder ett visst mått av flexibilitet. Av de allmänna bestämmelserna framgår bl.a. att ett närmare samarbete skall syfta till att främja unionens mål och till att skydda och tjäna dess intressen, att det kan användas endast som en sista utväg, när fördragens mål inte kan uppnås på något annat sätt, samt att ett sådant närmare samarbete skall vara öppet för alla medlemsstater och omfatta åtminstone en majoritet av dem. Dessutom skall de flexibla arrangemangen inte påverka icke deltagande medlemsstaters skyldigheter och intressen. De icke deltagande medlemsstaternas representanter i ministerrådet har rätt att delta i överläggningar, men inte i omröstningar inom ramen för ett närmare samarbete. Kostnaderna för själva verksamheten skall bäras av de medlemsstater som deltar i samarbetet. Om inte annat anges, skall de institutionella bestämmelserna i fördragen i övrigt gälla även för det närmare samarbetet. Detta betyder bl.a. att samtliga EU-parlamentariker deltar i parlamentets beslutsfattande om rättsakter inom ramen för ett närmare samarbete och att kommissionen i sin helhet deltar. Domstolen ges en roll att övervaka att förutsättningarna för ett närmare samarbete är uppfyllda också när det gäller tredjepelarsamarbetet. Bestämmelserna för första pelaren i artikel 5a i EG-fördraget klargör i vilka fall ett närmare samarbete inte skall kunna utvecklas. Hit hör t.ex. områden på vilka gemenskapen är ensam behörig (exklusiv gemenskapskompetens). Av stor betydelse är att det närmare samarbetet inte får påverka gemenskapens politik, åtgärder eller program och att det skall ligga inom ramen för de befogenheter som gemenskapen fått genom fördraget. Ett närmare samarbete kan alltså inte utgöra ett alternativ till en fördragsändring. Ett beslut om att tillåta ett närmare samarbete skall fattas med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen och efter att har hörts. Om en medlem av rådet motsätter sig att ett beslut fattas med kvalificerad majoritet av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik skall ett sådant beslut inte fattas. Frågan kan då hänskjutas till rådet i dess sammansättning av statschefer eller regeringschefer för enhälligt beslut. Varje medlemsstat kan alltså lägga in sitt veto mot att ett närmare samarbete kommer till stånd. Medlemsstater som i ett senare skede önskar ansluta sig till samarbetet skall anmäla sin avsikt till rådet och kommissionen. Av principiellt stor betydelse är att det är kommissionen och inte rådet som fattar beslut i frågan. Denna ordning understryker gemenskapssamarbetets särskilda karaktär och kommissionens grundläggande roll att värna om gemenskapsintresset. Frågan om närmare samarbete i tredje pelaren har behandlats i det föregående (se avsnitt 12.1.4). Enligt regeringens bedömning måste de nya bestämmelserna om ett närmare samarbete sammantaget anses utgöra en rimlig avvägning av å ena sidan behovet av att öppna möjligheter för en mindre krets av medlemsstater att gå vidare i en fördjupad integration utan att behöva invänta övriga medlemsstater och å andra sidan nödvändigheten av att bibehålla sammanhållningen inom unionen. I regeringskonferensen argumenterade för att beslut om att tillåta ett närmare samarbete skulle fattas enhälligt. Detta var dock en ordning som inte kunde accepteras av de medlemsstater som var drivande i frågan. Resultatet blev alltså ett system som innebär att kvalificerad majoritet i princip gäller som beslutsform men att det nationella vetot är tillgängligt som en sista utväg. Denna lösning får betecknas som acceptabel mot bakgrund av förhandlingssituationen. De viktigaste garantierna mot att den nya möjligheten att bedriva närmare samarbete inte missbrukas ligger i de noggranna förutsättningar som angivits i fördragen. får behörighet att pröva om dessa förutsättningar är uppfyllda när det gäller samarbetet såväl i första som i tredje pelaren. 13.2 Subsidiaritet Sammanfattning: Innebörden av nuvarande fördragsbestämmelser om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ändras inte. De nu gällande riktlinjerna för tillämpningen av principerna fördragsfästs genom ett protokoll. Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har yttrat sig i frågan har varit positiva till att ett protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna fogas till EG-fördraget. och anser att det hade varit önskvärt att även principen om självstyrelse hade kommit till uttryck i fördraget. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 33 och 1996/97:UU13 s. 19 f. Bakgrund: Genom Unionsfördraget infördes en allmän bestämmelse om subsidiaritet i EG-fördraget. I artikel 3b andra stycket i EG-fördraget föreskrivs sålunda följande: På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Subsidiaritetsprincipen innebär alltså inte att gemenskapen tilldelas eller fråntas beslutsbefogenheter utöver vad som redan följer av fördragen. Principen reglerar i stället på vilket sätt gemenskapen skall utöva de beslutsbefogenheter som gemenskapen redan har enligt fördragen. Subsidiaritetsprincipen inverkar därmed inte på den gällande kompetensfördelningen annat än indirekt. En grundläggande princip vid sidan av subsidiaritetsprincipen är den närbesläktade proportionalitetsprincipen som genom Unionsfördraget har fördragsfästs i artikel 3b tredje stycket i EG-fördraget. Principen innebär att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Vid Europeiska rådets möte i diskuterades den närmare tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Ordförandeskapets slutsatser från mötet innehåller riktlinjer för tillämpningen av principen. , rådet och kommissionen ingick ett avtal om förfaranden för att genomföra subsidiaritetsprincipen. : Under regeringskonferensen förordade några medlemsstater en utförligare reglering av subsidiaritetsprincipen i EG- fördraget. Utgångspunkterna för de förslag till ändringar som lades fram var olika. Vissa medlemsstater ville öka möjligheten till rättslig kontroll av hur principen tillämpas. Vissa andra medlemsstater ville att regionala beslutsnivåer borde lyftas fram. Den svenska utgångspunkten i regeringskonferensen var att en väl avvägd tillämpning av subsidiaritetsprincipen leder till ett effektivare unionssamarbete och till att beslut fattas där de hör hemma. Den svenska uppfattningen var dock att det inte var nödvändigt att ytterligare fördragsfästa subsidiaritetsprincipen. Resultatet av regeringskonferensen blev att ett protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (C.7) fogas till EG-fördraget. Protokollet bygger på slutsatserna från Europeiska rådets möte i och det tidigare nämnda avtalet mellan institutionerna. Av särskild betydelse är att det anges att gemenskapens åtgärder skall begränsas till frågor som har gränsöverskridande aspekter eller som inte i tillräcklig utsträckning kan hanteras på nationell nivå. Gemenskapen skall endast lagstifta i den mån det är nödvändigt och de åtgärder som gemenskapen vidtar skall lämna så mycket utrymme som möjligt för beslut på nationell nivå. Gemenskapens institutioner skall noga pröva om och motivera varför åtgärder skall vidtas på gemenskapsnivå. Regeringens bedömning är att protokollet inte i sak förändrar innebörden av artikel 3b. Protokollet innebär inte heller någon förändring i sak jämfört med slutsatserna från Europeiska rådets möte i eller avtalet mellan institutionerna. Att principerna för tillämpning nu kommer till uttryck i ett protokoll till EG-fördraget innebär emellertid att de blir rättsligt bindande för institutionerna och att de skall ligga till grund för bedömning i de fall tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna blir föremål för EG- domstolens prövning. I detta hänseende innebär det nya protokollet ett stärkande av principernas ställning och kan ligga till grund för en välkommen uppstramning av deras tillämpning. Under regeringskonferensen behandlades också frågan om lokal självstyrelse. Medlemsstaterna hade starkt divergerande uppfattningar både i frågan hur och i frågan om lokal självstyrelse skulle regleras på EU-nivån. Från flera håll hävdades att en reglering skulle strida mot subsidiaritetsprincipen. Någon enighet kunde alltså inte nås i denna fråga. 13.3 Gemenskapslagstiftningens kvalitet Sammanfattning: , rådet och kommissionen skall i samförstånd fastställa riktlinjer i syfte att förbättra gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet. Institutionerna skall också göra sitt yttersta för att påskynda kodifieringen av rättsakter som har blivit ändrade. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. har inte behandlat frågan. : Olika aktiviteter har initierats på gemenskapsnivå för att förbättra gemenskapslagstiftningens kvalitet. Detta har bl.a. lett till att rådet antog en resolution om gemenskapslagstiftningens språkliga kvalitet (EGT nr C 166, , s. 1). Frågan om gemenskapslagstiftningens kvalitet uppmärksammades i regeringskonferensen i samband med diskussionerna om att skapa en större öppenhet inom unionen. Medlemsstaterna enades i regeringskonferensen om en gemensam förklaring (39) om gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet. I förklaringen konstateras att gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet är av avgörande betydelse för att de behöriga nationella myndigheterna skall kunna tillämpa reglerna korrekt samt för att medborgarna och de ekonomiska aktörerna skall kunna förstå dessa bättre. Av förklaringen framgår vidare att riktlinjer för lagstiftningens redaktionella kvalitet bör fastställas av de tre institutioner som deltar i arbetet med att anta gemenskapslagstiftning. Den betonar också att gemenskapslagstiftningen bör göras mer lättillgänglig och välkomnar i detta hänseende antagandet och det första genomförandet av en påskyndad arbetsmetod för officiell kodifiering av texter till rättsakter. I förklaringen uttalas därför att , rådet och kommissionen i samförstånd bör fastställa riktlinjer i syfte att förbättra gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet. Dessa riktlinjer bör, enligt förklaringen, de tre institutionerna följa när de granskar förslag eller utkast till gemenskapslagstiftning. Institutionerna skall även göra sitt yttersta för att påskynda kodifieringen av rättsakter, varmed i huvudsak förstås beslut om omtryck av rättsakter som har blivit ändrade. Företrädare för de tre aktuella institutionerna har redan inlett ett gemensamt arbete med att åstadkomma riktlinjer för att förbättra gemenskapslagstiftningens kvalitet. För ändamålet har också inrättats en ad hoc-grupp för redaktionell kvalitet med experter från medlemsstaterna. Gruppen skall biträda institutionerna vid utarbetandet av riktlinjerna och en eventuell kommentar som kompletterar riktlinjerna. 14 Institutionerna Amsterdamfördraget innebär att viktiga institutionella reformer genomförs. Beslutsfattandet inom gemenskapssamarbetet underlättas genom att beslutsformen kvalificerad majoritet får en något utökad tillämpning i rådet. Kommissionens ordförande får en starkare roll inom kommissionen, vilket är ägnat att öka kommissionens effektivitet. får ökat medbeslutande främst till följd av att den s.k. samarbetsproceduren i princip avskaffas. Därmed minskas antalet beslutsprocedurer och parlamentet får en medbeslutanderätt i ett ökat antal av de frågor där rådet beslutar med kvalificerad majoritet. Detta ökar den demokratiska legitimiteten hos sådana beslut. Medbeslutandeproceduren förenklas vilket tillsammans med minskningen av antalet procedurer främjar effektiviteten i beslutsfattandet. De grundläggande reglerna om förändras inte. Domstolen behåller sin starka ställning. Dess behörighet breddas särskilt genom att de samarbetsområden som närmast berör den fria rörligheten för personer flyttas från tredje till första pelaren. Ett viktigt svenskt intresse tillgodoses genom att Revisionsrätten får en stärkt ställning. Denna inriktning mot en starkare kontroll understryks av att medlemsstaternas och gemenskapens skyldigheter att bekämpa bedrägerier mot EG:s budget förstärks. 14.1 Framtida institutionella reformer Sammanfattning: kunde inte enas om institutionella reformer när det gäller röstviktningen i rådet och kommissionens sammansättning. I ett protokoll enades emellertid medlemsstaterna om hur dessa frågor skall hanteras inför en utvidgning av EU. Remissinstanserna: Några remissinstanser, däribland och har uttryckt sin oro inför ännu olösta institutionella frågor som kan försena en utvidgning av EU. anser att de mycket begränsade reformer av institutionerna som fördraget slår fast inte är tillräckliga för att möta utmaningarna inför . Framför allt måste det till djupgående förändringar av reglerna om röstviktning som dåligt svarar mot de politiska krav som kan ställas . Förbundet ställer sig positivt till att för- och nackdelarna med dubbel majoritet i ministerrådet närmare studeras. anser det vara av mycket stor vikt att de institutionella frågorna om röstviktningen i rådet och kommissionens sammansättning blir lösta inför en utvidgning av EU. förespråkar ett tvåkammarsystem, där dagens parlament utgör en kammare och rådet en andra. Ung vänster är negativ till att röstfördelningen i ministerrådet ändras till fördel för de stora länderna. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 111 f. och 1996/97:UU13 s. 63 f. : Frågorna kring rådet, kommissionen och och förändringar av dessa institutioner var centrala frågor i regeringskonferensen. Det handlade både om krav från flera medlemsstater på förändringar redan med nuvarande medlemskrets och om hur institutionerna skulle anpassas för att EU skall kunna fungera även efter en omfattande utvidgning. Frågorna berör i hög grad balansen mellan stora och små medlemsstater, balansen mellan institutionerna samt balansen mellan unionen som sådan och medlemsstaterna. En grundläggande svensk ståndpunkt under förhandlingarna var öppenhet för de institutionella förändringar som kan underlätta utvidgningen. Det är inte minst i de små ländernas intresse att EU verkligen fungerar effektivt. En viktig svensk utgångspunkt var att värna om de små ländernas möjlighet till inflytande. måste också de större länderna uppfatta systemet som trovärdigt. Röstviktning i rådet Frågan om ändring av nuvarande regler för viktning av rösterna vid beslut i rådet med kvalificerad majoritet diskuterades in i det sista utan att medlemsstaterna kunde enas om en reform. Grunden för diskussionen utgörs av det faktum att de små medlemsstaterna inom EU har en större andel av rösterna i rådet än deras motsvarande andel av unionens befolkning. I förhållande till en fördelning av rösterna som är proportionell till folkmängden kan de små medlemsstaterna därmed sägas vara röstmässigt överrepresenterade i rådet, medan de stora är något underrepresenterade. Flera av de större länderna önskade en ändring av röstviktningen till sin förmån. Argumentet för detta var att den balans mellan större och mindre länder som fanns i det ursprungliga gemenskapssamarbetet med sex medlemsstater hade gått förlorad genom de successiva utvidgningarna. Andra länder förordade i stället att krav på en s.k. dubbel majoritet skulle införas. Ett system med dubbel majoritet innebär att den kvalificerade majoriteten av rösterna i rådet alltid skall representera en viss majoritet av befolkningen inom unionen. tillbakavisade under dessa diskussioner påståendet att den grundläggande balansen har förändrats genom utvidgningarna. Vid varje utvidgning har alla gamla medlemsstater avstått proportionellt lika mycket av sina röstandelar till de nya medlemmarna. De förändringar som har skett genom att andelen små och därmed i den tidigare angivna meningen överrepresenterade länder har ökat, har också påverkat stora och små medlemsstater i lika hög grad. I utvidgningsperspektivet måste emellertid beaktas att de flesta av kandidatländerna motsvarar små eller mellanstora medlemsstater. De skulle därmed komma att höra till de medlemsstater som har en större andel av det totala antalet röster i rådet än deras andel av unionens sammanlagda befolkning. Om nuvarande röstviktningssystem skulle fortsätta att tillämpas under den kommande utvidgningen skulle den andel av unionens befolkning som representeras av de röster som behövs för att forma en kvalificerad majoritet kunna minska. Mot denna bakgrund var i regeringskonferensen öppet för att diskutera en förändring av röstviktningen. var det för viktigt att framhålla att små medlemsstater historiskt sett aldrig har grupperat sig mot stora medlemsstater och att det motsatsförhållande mellan små och stora stater som har utmålats är teoretiskt snarare än praktiskt betingat. Kommissionens sammansättning I regeringskonferensen förordade vissa medlemsstater att reglerna för kommissionens sammansättning borde ändras inför de kommande utvidgningarna så att antalet ledamöter blev mindre än antalet medlemsstater. Denna ståndpunkt grundade sig på uppfattningen att kommissionen skulle vara alltför stor för att kunna arbeta effektivt, eller att den i vart fall skulle bli det efter ytterligare utvidgning. Andra medlemsstater hävdade att det var viktigt för kommissionens trovärdighet, och för att den skulle kunna leva upp till sin självständiga och oberoende roll, att det fanns en ledamot från varje medlemsstat i kommissionen, så att det fanns kunskap om förvaltning, traditioner och debatt i alla medlemsstater. Kommissionens storlek kunde enklast begränsas genom att de större länderna, som av tradition nominerar två ledamöter, i likhet med de mindre länderna bara skulle nominera en ledamot. var i konferensen inte berett att diskutera att avstå från svensk representation i kommissionen. Protokollet om institutionerna inför en utvidgning av EU Det visade sig alltså inte möjligt att i konferensen nå enighet om att nu genomföra en reform av röstviktningssystemet och kommissionens sammansättning. Resultatet blev i stället en överenskommelse i form av ett protokoll om hur frågorna skall hanteras i samband med utvidgningsprocessen. Protokollet om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen (D.11) innebär följande. Från det att den första utvidgningen träder i kraft, skall kommissionen bestå av en ledamot från varje medlemsstat, förutsatt att en reform av röstreglerna då har vidtagits, antingen genom ändrad röstviktning eller genom införande av krav på s.k. dubbel majoritet (artikel 1). Beträffande reformen av röstreglerna gäller att den skall kunna godtas av alla medlemsstater och genomföras med beaktande av alla relevanta omständigheter, särskilt frågan om att kompensera de medlemsstater som får avstå från möjligheten att nominera en andra kommissionsledamot. Enligt artikel 2 i det institutionella protokollet skall, innan antalet medlemsstater i EU överstiger 20, en regeringskonferens sammankallas för att genomföra en omfattande översyn av fördragets regler om institutionernas sammansättning och funktionssätt. Det institutionella protokollet innebär inte i sig att utvidgningen görs fördragsmässigt beroende av att institutionella förändringar verkligen genomförs. Protokollet hindrar alltså inte att utvidgningen kommer till stånd även om medlemsstaterna inte skulle ha kunnat enas om reformer. Det står dock klart att verkligheten kommer att ställa krav på fortsatta reformer. har också i uttalat att utvidgningen måste föregås av en förstärkning och förbättring av institutionernas funktion i enlighet med bestämmelserna om institutionerna i Amsterdamfördraget. Det institutionella protokollet innebär inte någon begränsning beträffande vilket antal medlemsstater som kan beviljas inträde i en första utvidgningsomgång. Innebörden är endast att den genomgripande institutionella översynen måste inledas tidigare, om antalet nya medlemsstater kommer att överstiga fem. Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv Det var naturligtvis en besvikelse att regeringskonferensen inte kunde enas om en mera slutgiltig institutionell reform. Ett beslut om en sådan hade utan tvivel underlättat den fortsatta utvidgningsprocessen.