prop · GL0316 · 1998-01-01 00:00:00 — Problemet med den nuvarande introduktionen är inte i första hand knutet till syftet med introduktionen eller innehållet i den så som det är formulerat genom regeringens och ställningstaganden. Problemen är snarare knutna till det konkreta genomförandet och vilka resultat som uppnås. Ett annat problem är de ökade svårigheterna att nå målet självför- sörjning efter en begränsad introduktionstid. Detta är till stor del be- roende av situationen på arbetsmarknaden. Måluppfyllelsen påverkas också i viss utsträckning av brister i själva introduktionen. Ett problem som tidigare berörts gäller svenskundervisningen och svenskkun- skaper. Ett annat problem är den dåliga samordning som förekommer mellan huvudmännen för olika delar av introduktionen. Uppföljningar har också visat att det på många håll inte tas tillräcklig hänsyn till de nyanländas individuella förutsättningar och behov. Introduktionen har i alltför stor utsträckning innehållit kollektiva lösningar. Det har även visats att barnen kommit i skymundan under introduktionen till förmån för föräldrarna. Uppföljningar har vidare visat på ett problem som hänger samman med utformningen av introduktionsplanen. Den enskilda invandraren har ofta inte deltagit på det sätt som är önskvärt med den följden att planen ofta kommit att präglas av ett ensidigt myndighetsperspektiv. Intresset har i vissa fall också mer fokuserats på själva introduktionsplanen som sådan och mindre på innehållet. För att introduktionen skall bli bra måste den utformas tillsammans med den enskilda invandraren eller för barn dennes vårdnadshavare samt utgå från varje individs behov och förutsättningar. Utgångspunkten är och måste vara att det är individens eget ansvar att skapa sig en bra tillvaro i och att berörda myndigheter på bästa sätt skall stödja individens initiativ för att uppnå detta. Det är viktigt att denna ansvarsfördelning klargörs. För att introduktionen skall kunna bedrivas så effektivt som möjligt för den enskilde och för samhället krävs att information från berörda myndigheter lämnas och inhämtas på ett smidigt sätt och att det inte uppstår onödiga väntetider under introduktionen. Uppföljningar har visat att det bland annat finns problem med informationsöverföringen från till kommunerna. Vidare uppstår ibland onödiga väntetider till följd av bristande samverkan mellan berörda myndig- heter. Arbetsförmedlingens roll i introduktionen är svår och be- tydelsefull. kritiseras arbetsförmedlingen för att inte tillräckligt tidigt delta i introduktionen. Likaså finns kritik mot arbetsförmedling- ens insatser i slutet av introduktionen, där erfarenheten ibland är att arbetsförmedlingen anser att invandrarna trots genomgången svensk- undervisning och yrkeskunskaper inte är färdiga för arbetsmarknaden och därför inte bistår med den hjälp som de har behövt. Ett annat problem rör uppföljningen av introduktionen. Den har i stor utsträckning koncentrerats på upprättandet av introduktionsplaner i stället för på de faktiska resultaten. Detta hänger i viss utsträckning samman med att de mål som varit angivna för introduktionen inte varit tillräckligt bra formulerade för utvärderingen av resultatet. Flera kommuner har också efterfrågat tydligare angivna mål. De beskrivna problemen berör både statliga och kommunala myn- digheter och kräver olika slags åtgärder på olika nivåer för att kunna lösas. Bland annat behöver syftet med introduktionen och innehållet i den tydliggöras. Vidare är det viktigt att varje myndighets ansvar pre- ciseras och klargörs som det sker en samverkan mellan olika parter. Av stor vikt för att förbättra introduktionen över hela landet är också uppföljning och erfarenhetsspridning. Genom mer utvecklad resultatuppföljning och jämförelser mellan olika kommuner kan såväl statliga myndigheter som kommunerna få bättre vägledning för hur arbetet kan förbättras och utvecklas. Samverkan kring introduktionsprogrammet Kommunen bör tillsammans med den nyanlände ha ansvaret för att ut- forma ett introduktionsprogram och se till att det genomförs. Även andra myndigheter bör medverka i genomförandet. Att samverkan sker mellan de olika aktörerna är avgörande för helheten i programmet. Inom kommunen är det viktigt att samverkan sker mellan olika verksamhetsområden. Samverkan bör även ske mellan kommunen och den lokala arbetsförmedlingen för att deltagarna skall få en orientering om och en realistisk bild av svensk arbetsmarknad. För personer inom vissa yrkeskategorier är det viktigt att på ett tidigt stadium få kontakt med de instanser som värderar och bedömer den i utlandet uppnådda kompetensen. För en del personer är det viktigt att så snabbt som möjligt få kontakt med en högskola, och för andra kan det vara av vikt att komma i kontakt med tänkbara entreprenörspartner. Varje vägval som den enskilde står inför kräver att samhällets olika aktörer snabbt och effektivt kan ge den vägledning som behövs. För att öka möjligheterna att utforma introduktionsprogrammen efter vars och ens behov kan det också vara av värde att söka sam- verkan utanför den egna kommunen. Interkommunal samverkan kan t.ex. underlätta sammansättningen av undervisningsgrupper och öka flexibiliteten inom sfi-undervisningen och användandet av olika pedagogiska metoder. Regeringen anser att det behövs ett utökat samarbete mellan kommuner i syfte att individualisera och effektivisera introduktionen. Vid sidan av de statliga och kommunala aktörerna spelar förenings- livet en viktig roll. Föreningslivet kan bidra till att den enskilde får möjligheter att etablera ett svenskt nätverk och skaffa sig strategiska kontakter som kan underlätta inträdet på arbetsmarknaden eller som på annat sätt kan vara av värde . Föreningslivet kan även spela en betydelsefull roll för språkinlärningen. Vidare har en viktig roll eftersom deltagarens hälsa kan vara avgörande för möjligheterna att tillgodogöra sig ett in- troduktionsprogram. Samverkan mellan landsting och kommun vid genomförandet av introduktionsprogrammet är mycket viktigt i de fall det finns rehabiliteringsbehov eller andra hälsoproblem. Det är också viktigt att samverkan sker mellan olika enheter inom samt mellan olika landsting så att erforderliga sjukvårdshandlingar kan vidarebefordras till aktuellt landstingsområde i samband med att en person bosätter sig i en kommun. Ett effektivt introduktionsprogram förutsätter att samtliga in- blandade parter i sin verksamhet sätter individen i centrum och att de olika insatserna tillsammans bidrar till att deltagarna får de kunskaper och det stöd som behövs för att de efter introduktionsperioden inte längre skall vara i behov av säråtgärder. Introduktionsprogrammet bör därför påbörjas utan dröjsmål och övergången från t.ex. kommunen till arbetsförmedlingen eller utbildningsväsendet bör ske smidigt och snabbt. En flexibel samverkan mellan olika aktörer, där samtliga in- blandade inser värdet av att samarbeta, bidrar till en god kvalitet på introduktionsprogrammet. Kommunen har ett särskilt ansvar för att samverkan kommer till stånd. Eftersom introduktionsprogrammet bör utgå från varje individs be- hov och förutsättningar bör de erfarenheter deltagaren har med sig från hemlandet beaktas. Många har varit registrerade som asylsökande hos och under den tiden tagit del av den verksamhet som bedriver i väntan på beslut i tillståndsfrågan. Förvärvade svenskkunskaper och erfarenheter av denna verksamhet bör vara styrande för utformningen av introduktionsprogrammet så att deltagaren inte behöver börja om från början i kommunens introduktionsverksamhet. Av den anledningen är det även viktigt att samverkan sker mellan kommunerna och . Introduktionsperiodens längd Syftet med ett introduktionsprogram är att det skall ge deltagarna en grund som ger bästa möjliga förutsättningar för att leva och arbeta i på likvärdiga villkor med landets infödda invånare. Hur som behövs för att ge en tillräckligt stabil grund varierar bland annat beroende på deltagarens utbildningsbakgrund. I normalfallet bör dock en bas för det fortsatta livet i kunna erhållas förutsatt att programmet bedrivs på heltid. Eftersom avsikten med in- troduktionen är att deltagarna skall bli självförsörjande, är det naturligt att avbryta den så snart en deltagare får ett stadigvarande arbete. Ett tillfälligt arbete kan också vara en viktig inkörsport till arbetslivet. In- troduktionsprogrammet bör i sådana fall kunna anpassas till det till- fälliga arbetet. Det kan t.ex. handla om att förlägga svenskundervis- ningen till . För en del är dock inte tillräckligt för att uppnå den basnivå som introduktionen syftar till. Det gäller framför allt för de personer som har mycket kort skolbakgrund och de som av medi- cinska skäl har svårt att delta i ett introduktionsprogram på heltid. Situationer kan även uppkomma när introduktionen inte kan påbörjas direkt vid ankomsten till kommunen. Det kan t.ex. bero på medicinska skäl eller barnafödande. En utgångspunkt bör dock vara att ett intro- duktionsprogram inte bör påbörjas senare än efter det att uppehållstillstånd beviljats. 11.2.3 Innehållet i introduktionsprogrammen Regeringens bedömning: Introduktionsprogram för vuxna bör innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi), praktik i den ut- sträckning som är möjligt, orientering om svenska samhällsförhållan- den och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en kommun. Introduktionsprogram för barn och ungdomar bör innehålla de in- satser som behövs för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole- verksamhet och skolverksamhet. Inom ramen för introduktionsprogrammet bör nyanlända invandrare ges möjlighet att få svenska kontakter. Kommunerna bör i anslutning till introduktionsprogrammet upp- märksamma nyanlända invandrares hälsoproblem och vid behov ta initiativ till rehabiliterande insatser. : Kommitténs förslag överens- stämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De som har yttrat sig instämmer i kommitténs förslag. Utredningen: Utredningens förslag om introduktionsprogrammens innehåll överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna är positiva till förslaget. Många av remissinstanserna är mycket posi- tiva till att hälsans betydelse för nyanlända invandrare betonas. Skälen för regeringens bedömning: Vuxna invandrare behöver få möjligheter att rusta sig för framtiden vad gäller kunskaper i det svenska språket och om svenskt samhälls- och arbetsliv. Introduk- tionsprogram för vuxna bör därför innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi), praktik i den utsträckning som är möjligt, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv samt informa- tion om vardagslivet i kommunen. Barn och ungdomar behöver få stöd så att de kan delta i och till- godogöra sig förskole- och skolverksamhet. Introduktionsprogram för barn och ungdomar bör därför innehålla de stödåtgärder som behövs för att de skall kunna delta i och tillgodogöra sig denna verksamhet. Med hänsyn till skillnaderna mellan olika individer vad gäller t.ex. ålder, kön och utbildningsbakgrund bör introduktionen läggas upp så att olika individers behov kan tillgodoses. De som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd bör få en introduktion som både ger en god grund för livet i och förbereder dem för ett återvändande. Återvandringsaspekter bör även uppmärksammas för skyddsbehövande som beviljats permanent uppehållstillstånd men som vill hålla öppet för möjligheten att återvända till hemlandet om förhållandena så medger. De mål för introduktionen som kommunen sätter upp tillsammans med individen bör vara både differentierade och tydliga. Med tydligt angivna mål är det lättare för individen att delta i programmet och se sitt eget ansvar för att nå de eftersträvade resultaten. Det gör det också lättare för kommuner och myndigheter att följa upp resultatet av introduktionen. Svenskundervisning Svenskundervisning bör utgöra grunden för introduktionsprogrammet och bör i möjligaste mån kombineras med praktik. Undervisningen bör utgå från varje individs behov och förutsättningar och utformas med hänsyn till individens mål och till övriga moment i introduktions- programmet, så att helheten i introduktionsprogrammet understryks. Svenskundervisningen bör t.ex. knyta an till de erfarenheter som del- tagaren förvärvat under praktiken. Genom undervisningen bör vuxna invandrare få sådana kunskaper att språket fungerar som ett kommu- nikationsmedel både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv. Nu- varande kursplan för sfi anger detta som mål för undervisningen. Regeringen anser att denna målformulering täcker in de olika kun- skapsnivåer som bör inrymmas inom undervisningen i ett introduk- tionsprogram. Eftersom språket skall fungera som ett kommunikationsmedel i olika miljöer, bör utbildningsanordnaren noga kartlägga vilka förkun- skaper den enskilda invandraren har och vilken typ av svenskunder- visning som bäst svarar mot den enskildes behov. Det är också viktigt att kartlägga eventuella hinder för språkinlärning såsom t.ex. förekomst av dyslexi eller nedsatt hörsel. Vidare behöver nyanlända invandrare med barn sådana svenskkun- skaper att de kan ta del av och förstå verksamheten på en svensk för- skola eller skola. Med en mer individualiserad svenskundervisning enligt de intentioner som tidigare nämnts bedöms möjligheterna att kunna individanpassa undervisningen öka. Undervisningstakten bör anpassas efter elevens förmåga. Högskoleutbildade som redan till- ägnat sig ett främmande språk kan i regel tillgodogöra sig undervis- ningen relativt snabbt och bör kunna erbjudas en komprimerad under- visning. Av betydelse för hur lång och omfattande undervisningen be- höver vara är också om invandraren deltagit i och tillgodogjort sig svenskundervisning inom ramen för organiserade verksamhet för asylsökande. Praktik Praktik är ett viktigt inslag i introduktionen och bör i normalfallet ingå i ett introduktionsprogram. Situationer kan dock uppstå då antalet ny- anlända skyddsbehövande kraftigt ökar. I en sådan situation kan kommunernas möjligheter att erbjuda samtliga deltagare praktik minska. Med praktik menas frivilliga åtaganden från privata och offentliga arbetsgivare som möjliggör för deltagare i ett introduktions- program att komma i kontakt med det svenska arbetslivet. Syftet med praktiken bör vara att underlätta språkinlärningen och förmedla kunskaper om svenska samhällsförhållanden och svenskt yrkesliv. Praktiken ger också värdefulla möjligheter för den nyan- lände att skapa svenska kontakter. Många kommuner som inom sina introduktionsprogram kombinerar sfi och praktik har goda erfa- renheter av detta. Praktiken bör anpassas efter deltagarens bakgrund och intressen och så långt som möjligt erbjudas inom ett yrkesområde som ligger i linje med individens framtidsplaner. Det är vidare viktigt att praktiken förläggs till svenskspråkiga miljöer så att språkinlär- ningen underlättas. Med hänsyn till betydelsen av praktik kommer regeringen att ta initiativ till att samla arbetsmarknadens parter till överläggningar om hur antalet praktikplatser kan utökas och hur de kan utformas till meningsfulla inslag i introduktionen. Orientering om svenska samhällsförhållanden Sfi-undervisningen skall ge kunskaper om det svenska samhället, om lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i det svenska samhället. Utöver detta kan det också behövas särskilda informationsinsatser på invandrarens eget språk, vilket ges av många kommuner. För att den nyanlände skall kunna bli delaktig i det svenska samhället är det dessutom viktigt att han eller hon lär sig att förstå de outtalade normer och sociala koder som styr människors umgänge i vardagslivet. Denna typ av kunskap kan endast förvärvas genom kontakter med andra människor. Vid utformningen och genomförandet av introduktionsprogrammet bör kommunen därför beakta möjligheterna för deltagaren att komma i kontakt med svenskt vardags- och samhällsliv. Kontakter med föreningslivet är här av stor betydelse. Kontakter som kan vara av betydelse för möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden bör särskilt uppmärksammas. Syftet med samhällsorienteringen bör vara att ge de invandrade de kunskaper som de behöver om det svenska samhället. Behovet kan variera beroende på i vilken miljö kunskaperna skall användas, vilket kan påverka utformningen av programmet. För en del bör tyngdpunk- ten ligga på orientering i närsamhället och för andra bör kunskaperna förbereda för kommande studier eller yrkesliv. Nyanlända invandrare med kort skolbakgrund Invandrare utan grundskolekompetens har i dagens arbetsmarknads- läge små chanser att få arbete. Precis som infödda invånare i samma situation måste de som regel först gå igenom en kompletterande utbildning innan det finns några möjligheter för dem att etablera sig på den ordinarie arbetsmarknaden i . För nyanlända invandrare med kort skolbakgrund bör introduktionen därför vara inriktad på att de skall komplettera sin grundutbildning alternativt skaffa sig en bas- utbildning. Detta gäller dem som är i arbetsför ålder, dvs. personer som är skolpliktiga och som ännu inte uppnått pensions- ålder. Tyngdpunkten för dem som inte bedöms kunna stå till arbets- marknadens förfogande skulle som alternativ kunna ligga på oriente- ring om svenska samhällsförhållanden och om information om var- dagslivet i en kommun. Introduktionsprogram för barn och ungdomar Introduktionen för barn och ungdomar bör vara inriktad på att de får sådant stöd att de kan delta i och tillgodogöra sig förskole- och skol- verksamhet. Stödåtgärderna kan vara av olika slag. Det kan vara både förberedelser för att kunna påbörja skolundervisning eller förskole- verksamhet och stödinsatser inom skolan och förskolan för de barn som deltar. Bland annat behöver de bli medvetna om och införstådda med de normer som genomsyrar skolan. Föräldrakontakten är vidare av betydelse för att barnen skall kunna känna sig trygga i förskolan och skolan. Att föräldrarna förstår skolsystemet och kan identifiera de normer som är vägledande underlättar barnens anpassning sig till den nya miljön. Barn och ungdomar som har haft oregelbunden eller ofullständig skolgång före ankomsten till behöver särskilda insatser för att uppnå den nivå som behövs för att kunna följa undervisningen i den årskurs de normalt skulle tillhöra. Barns och ungdomars förmåga att kunna tillgodogöra sig verksam- heten inom förskola och skola hänger nära samman med deras fysiska och psykiska hälsa. Det är därför värdefullt att de unga vid behov ges möjligheter att bearbeta sina upplevelser inom ordinarie förskoleverksamhet och skola genom att arbeta med t.ex. bild, form och drama. Dessutom bör de som behöver professionell hjälp att bearbeta svåra upplevelser få det. De barn som börjar i svensk skola utan att ha genomgått förskola bör få hjälp att ta igen det försprång som förskolebarnen har. När det gäller de äldre ungdomarna som är skolpliktiga, anser regeringen att introduktionen bör syfta till att snabbt få dem att delta i samma aktiviteter som infödda ungdomar deltar i. Riskerna för utanförskap och negativa sociala konsekvenser är annars stora. Ung- domar bör därför i regel ha påbörjat gymna- sieutbildning . Beroende på den enskildes bakgrund kan det dock ibland vara ett bättre alternativ att någon annan form av studier anordnas, t.ex. studier på folkhögskola. Insatser enligt lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar kan också bli aktuellt. I den ges kommunerna möjligheter att anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning. Det är viktigt att sfi-undervisningen även för denna grupp utgår från den enskilde individens erfarenheter och förutsättningar. Rätten till sfi är knuten till det andra kalenderhalvåret det år då man fyller . Inom ramen för introduktionsprogrammet bör nyanlända barn och ungdomar erbjudas fritidssysselsättning genom samverkan med fri- villigorganisationer. Barn och ungdomar som bor i bostadsområden där det svenska språket talas i liten utsträckning bör ha fått möjligheter att etablera svenska kontakter inom ramen för sina fritidsaktiviteter. Svenska kontakter Ett av introduktionens syften bör vara att nyanlända invandrare får svenska kontakter. Kommunen bör därför uppmuntra deltagarna att skaffa sig svenska kontaktytor. Ett svenskt kontaktnät kan vara av strategisk betydelse för möjligheterna att komma in på arbetsmarkna- den, eftersom många rekryteringar sker genom direktkontakt med arbetsgivaren efter rekommendationer från en referensperson. Ett svenskt kontaktnät kan också förmedla kunskaper om hur arbetslivet fungerar och hur man förväntas uppträda på en arbetsplats. Erfaren- heter har visat att en gemensam yrkesbakgrund eller utbildning, lik- som gemensamma intressen och värderingar, är en viktig förutsättning för att kontakterna skall fungera mellan flyktingar och svenskar. Detta bör vara vägledande för kommunens arbete med att stimulera kontak- ter mellan invandrare och svenskar. Det bör givetvis vara den enskil- des egna val som styr vilka kontakter som tas. Därför kommer självfallet kontakterna med det svenska samhället att se olika ut för olika personer. Gemensam yrkesbakgrund kan också öppna dörren för ett frivilligt mentorskap inom arbetslivet. Det kan vara värdefullt för både den ny- anlände och den infödde att få ett utbyte med en kollega från ett annat land. I takt med den alltmer ökade internationaliseringen på arbets- marknaden bör fackföreningsrörelsen ha ett intresse av att möjliggöra dessa internationella kollegiala möten, som givetvis också kan leda till ökad insyn i svenskt yrkes- och samhällsliv. Branschkontakter kan också innebära att nyanlända som är in- riktade på att starta eget får möjligheter att träffa potentiella företagar- partner i ett tidigt skede. Svenskt föreningsliv är rikt och omfattar i någon form nästan alla invånare i landet. Olika typer av föreningsaktiviteter och annat fri- villigarbete är därför en potential att räkna med under introduktions- perioden. För att frivilligarbetet verkligen skall kunna bli ett komple- ment till den mer myndighetsbaserade introduktionen, krävs dock att föreningslivet engagerar sig och tar ett tydligt ansvar under introduk- tionsperioden. Kommunen bör verka för att involvera föreningslivet vid genomförandet av introduktionsprogrammet samt att informera om föreningsutbudet och möjligheter till andra kontakter så att individen kan göra egna val. Föreningslivet och folkrörelserna måste sedan vara aktiva i att rekrytera och bibehålla nyanlända invandrare inom sina verksamhetsgrenar. Som nyanländ med barn kan det vara bra att i ett tidigt skede komma i kontakt med andra föräldrar. I kontakter med andra föräldrar kan man få hjälp att förstå den svenska synen på barnuppfostran och hur förskolan och skolsystemet fungerar. Härigenom kan man undvika eventuella missförstånd, t.ex. i mötet med den svenska ungdomskultu- ren. Många invandrare har ett starkare förhållande till religionen än majoriteten av den svenskfödda befolkningen. Trossamfunden kan därför spela en viktig roll för de nyanlända och deras företrädare kan sprida kunskaper om det svenska samhället. Likaså kan trosfränder bli del av det kontaktnät som alla nyanlända behöver. I in- troduktionsprogrammet bör kommunen informera nyanlända om hur de kan komma i kontakt med sina respektive trossamfund. Hälsoaspekter Vid utformandet och genomförandet av introduktionsprogrammen bör hänsyn tas till att flyktingsituationen kan ha inneburit både psykiska och fysiska hälsorisker. Viss ohälsa kan ha sin grund i själva flyktor- saken. Detta gäller framför allt personer som flytt från krig och krigs- liknande situationer. Annan ohälsa kan ha sin förklaring i förlusten av nära anhöriga eller förlusten av den del av den egna identiteten som hör samman med det yrke och status man hade i hemlandet.