prop · GL0349 · 1998-01-01 00:00:00 — För att åstadkomma detta bör registrerade trossamfund föras in i uppräkningen av rättssubjekt i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen till vilka förvaltningsuppgifter kan överlämnas. Detta innebär att om förvaltningsuppgifter överlämnas till ett registrerat trossamfund, kan dessa uppgifter utföras av trossamfundet eller av dess registrerade organisatoriska delar. Vidare innebär det att förvaltningsuppgifter kan överlämnas direkt till trossamfundets registrerade organisatoriska delar, vilket torde bli aktuellt i fråga om den framtida begravningsverksamheten där det är förutsatt att församlingar och kyrkliga samfälligheter skall sköta verksamheten. Att bestämmelsen har den diskuterade innebörden framstår närmast som självklart. Det finns därför inte anledning att tynga bestämmelsen med uttryckliga föreskrifter om detta. 5.3 Statlig medverkan vid avgiftsbetalning Regeringen kommer att i enlighet med principbeslut (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84) föreslå att skall ha rätt till statlig hjälp med uppbörd av avgift från dem som tillhör kyrkan. Även andra trossamfund skall enligt det kommande förslaget ha möjlighet att få uppbördshjälp. () har i betänkandet Statlig medverkan vid avgiftsbetalning (SOU 1997:46) lämnat förslag till närmare utformning av denna uppbördshjälp. Bland annat har RSV föreslagit en ändring av regeringsformen. Det är endast det förslaget som behandlas i denna proposition. Regeringen har för avsikt att återkomma med förslag till närmare utformning av den statliga uppbördshjälpen . Regeringens bedömning: förslag till ändring i regeringsformen bör inte genomföras. förslag: har föreslagit att det införs en bestämmelse i regeringsformen om att det allmänna skall arbeta för att underlätta olika trossamfunds möjligheter att verka i . Remissinstanserna: Remiss I innehöll en enkätfråga i avsnittet Statlig medverkan vid avgiftsbetalning, fråga 1, som behandlade RSV:s förslag. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 1 Justitiekanslern menar att föreskriften om uppbördshjälp i den förslagna lagen om trossamfund borde anses tillräckligt tydliggöra att uppbördshjälpen är ett viktigt allmänt intresse. , Hovrätten för , Kammarkollegiet, i och i avstyrker förslaget, eftersom de anser att bestämmelsen är obehövlig. anför att det är nödvändigt att den föreslagna ordningen beträffande kyrkoavgiften inte kan ifrågasättas utifrån gällande regler inom EU. har inget att erinra mot förslaget. kyrkomöte: Kyrkomötet framhåller att det är av avgörande betydelse att skattemyndigheterna också fortsättningsvis och utan medgivande från varje berörd person kan dataregistrera uppgifter om personens tillhörighet till som grundval för uppbörd av kyrkoavgift. Vidare accepterar kyrkomötet regeringens bedömning att redan det särskilda konstitutionella skyddet för trossamfunden måste anses utgöra en markering av trossamfundens samhälleligt viktiga ställning och att någon ytterligare grundlagsbestämmelse i denna fråga därför inte är nödvändig. Kyrkomötet har därför ingen erinran mot regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 8 i direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (95/46/EG) skall medlemsstaterna förbjuda behandling av personuppgifter som avslöjar bl.a. religiös övertygelse. Detta förbud gäller dock inte t.ex. när den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller när behandlingen rör uppgifter som är nödvändiga för att kunna föreslå, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk (artikel 8.2e). Av artikel 8.4 framgår att medlemsstaterna dessutom har möjlighet att göra andra undantag i nationell lag eller genom beslut av tillsynsmyndigheten under förutsättning av lämpliga skyddsåtgärder och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse . Direktivet skall vara genomfört i svensk lagstiftning . En proposition om en ny personuppgiftslag där direktivet genomförs beslutades av regeringen (prop. 1997/98:44). Personuppgiftslagen föreslås träda i kraft . För att skattemyndigheterna skall kunna lämna trossamfunden den föreslagna uppbördshjälpen måste nödvändiga uppgifter, t.ex. om religiös tillhörighet, registreras i skatteregistret. RSV har föreslagit att en särskild lag skall stiftas med förfaranderegler för uppbördshjälpen samt att vissa ändringar skall göras i skatteregisterlagen (1980:343). Härigenom är enligt RSV kravet på lagstöd uppfyllt. Dessa förslag är föremål för beredning inom . För att betona att bearbetningen av personuppgifter sker med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och därför inte kräver medgivande från alla tillhöriga har RSV även föreslagit ett tillägg i regeringsformen. Flera remissinstanser har uttalat att denna bestämmelse är obehövlig och att förslaget om tillägg i regeringsformen därför inte bör genomföras. EG-direktivet medför att förutsättningen för att skatteförvaltningen skall få behandla uppgifter om religiös tillhörighet utan samtycke från de enskilda är förutom lagstöd att behandlingen tillgodoser ett viktigt allmänt intresse. Det måste anses utgöra ett viktigt samhällsintresse att och andra trossamfund ges goda förutsättningar att bedriva sin verk- samhet i . Den betydelse som trossamfunden och deras för- hållanden har ur det allmännas synvinkel kommer till uttryck bl.a. genom att trossamfunden enligt regeringens förslag skall ha ett särskilt konstitutionellt skydd (se avsnitt 5.1). Även statens hjälp med avgiftsuppbörd måste ses som ett uttryck för den betydelse som trossamfunden har ur samhällelig synvinkel. Mot denna bakgrund måste den statliga uppbördshjälpen anses tillgodose ett viktigt allmänt intresse och den föreslagna ändringen i regeringsformen är således obehövlig. Förslaget bör därför inte genomföras. 5.4 Statschefens tro Regeringens bedömning: Reglerna om statschefens bekännelse bör inte ändras. Kyrkoberedningens förslag: I sitt slutbetänkande, Staten och trossamfunden (SOU 1994:42), föreslog Kyrkoberedningen att de bestämmelser om statschefens särskilda förpliktelser i fråga om bekännelse, som finns i punkt 14 övergångsbestämmelserna till regeringsformen och i fråga om prinsar och prinsessor i 4 § successionsordningen, skulle upphävas. Kyrkoberedningen ansåg att frågan om de särskilda bekännelsekrav som ställs på Konungen som statschef borde ses mot bakgrund av att beredningen också föreslog att bestämmelser rörande kyrkotillhörighet skulle bli en helt inomkyrklig fråga. Med hänsyn till denna förändring menade att tidpunkten var nådd att ändra reglerna om statschefens bekännelse. Remissinstanserna: Endast sju instanser berörde frågan. Av dessa var sex i huvudsak positiva. i ställde sig dock i huvudsak negativ till förslaget och underkände beredningens argument. Utredningen: Enligt utredningen ter det sig från statsrättslig utgångspunkt inte naturligt att göra statschefens trosbekännelse eller trossamfundsanknytning till en privat samvets- eller religionsfrihetsfråga. Utredningen anför också att beslutet om ändrade relationer mellan staten och i princip inte är beroende av vilka krav som ställs på statschefen. Utredningens slutsats är att stat kyrkareformen i sig inte utgör något hinder mot att det nuvarande bekännelsekravet för statschefen kvarstår. Remissinstanserna: Remiss I innehöll inte någon särskild enkätfråga angående statschefens tro. Utredningens resonemang har emellertid behandlats av ett antal instanser och fått stöd från t.ex. och Kammarkollegiet. Även har uttalat sitt stöd och föreslagit att nuvarande rättsliga reglering av frågan om bekännelsekrav för statschefen skall bibehållas. delar utredningens uppfattning att frågan om vilka behörighetskrav som staten ställer på statschefen kan avgöras oberoende av förslagen om ändrade kyrka statrelationer. Inte heller för kyrkotillhörighetsbestämmelserna eller för relationerna mellan Konungen och har, enligt centralstyrelsen, frågan om bekännelsekravet någon avgörande betydelse. poängterar centralstyrelsen att frågan om bekännelsekrav på statschefen behöver bedömas också utifrån religionsfrihetsaspekter. Negativt inställda till utredningens resonemang är främst andra trossamfund än . till trossamfund/frikyrkosamråd föreslår att det bekännelsekrav som finns gällande statschefen samt prinsar och prinsessor tas bort. Samma uppfattning framförs också av katolska stift och . kyrkomöte: Kyrkomötet framhåller att det för som nådessamfund inte är förenligt med dess grunder att någon person tillhör detta av tvång. Om det från statlig utgångspunkt befinns att krav bör ställas på statschefen och andra kungliga personer när det gäller bekännelse eller tillhörighet till visst trossamfund är detta, enligt kyrkomötet, primärt inte en fråga för . Skälen för regeringens bedömning: I 1 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att konungen eller drottning, som enligt successionsordningen innehar tron, är rikets statschef. Frågan om statschefens tro behandlas i punkt 14 övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Av bestämmelsen framgår att regeringsform inte gör ändring i vad som har gällt enligt 2 § regeringsform. I den bestämmelsen föreskrevs att konungen alltid skall vara av den rena evangeliska läran sådan som den uti den oförändrade Augsburgiska bekännelsen samt mötes beslut av antagen och förklarad är . I 4 § successionsordningen föreskrivs att prinsar och prinsessor skall uppfostras enligt nämnda lära och att prins eller prinsessa som inte bekänner sig till denna lära är utesluten från all successionsrätt. Frågan om det bekännelsekrav som ställs på statschefen är inte i sig beroende av de förslag om ändrade relationer mellan staten och som regeringen nu lägger fram. Även om det finns ett nära samband med reformen kan denna fråga också ses i ett vidare statsrättsligt perspektiv. Det kan konstateras att det föreligger delade meningar om hur frågan om statschefens tro skall betraktas. Någon entydig remissopinion finns inte. Andra trossamfund än ser frågan närmast från religionsfrihetssynpunkt på det sätt som Kyrkoberedningen gjorde. Övriga remissinstanser som tar upp denna fråga i sina svar, bl.a. Riks- marskalksämbetet och , synes anlägga ett mer statsrättsligt betraktelsesätt. Den kan då ses som en fråga om grunderna för det svenska statsskicket, vilket bör medföra att bedömningen skall göras från konstitutionella utgångspunkter. Med hänsyn till det splittrade remissläget och till att denna fråga inte bör lösas utan att vara brett förankrad i det svenska samhället, är regeringen inte beredd att föreslå att Kyrkoberedningens förslag genomförs. Någon ändring i fråga om bekännelsekravet för statschefen föreslås därför inte. 6 Offentlighet och insyn 6.1 Handlingsoffentlighet är en del av det allmänna, vilket bl.a. innebär att handlingsoffentlighet gäller för den övervägande delen av verksamheten. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet gäller såväl de kyrkliga myndigheterna som beslutande församlingar. En utgångspunkt för stat kyrkareformen är att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör och att kyrkan även i övrigt lämnar det allmänna. Detta medför bl.a. att den offentligrättsliga regleringen avseende handlingsoffentlighet inte längre kommer att vara tillämplig på den verksamhet som bedrivs inom . Frågan om handlingsoffentlighet inom efter relationsändringen är av stor principiell betydelse. Det är viktigt att kyrkans verksamhet också i fortsättningen bedrivs under öppenhet och att allmänheten har tillgång till handlingar i samma utsträckning som . Offentlighet och möjlighet till ett fritt meningsutbyte utgör förutsätt- ningar för att karaktär av öppen folkkyrka skall behållas och för att demokratins grundläggande idéer skall förbli vägledande inom kyrkan. När det gäller områden där anförtros allmänna samhälleliga uppgifter har utredningen föreslagit att en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet skall gälla. Denna lösning stämmer i princip överens med den ordning som tillämpas när samhällsuppgifter lämnas till organ utanför myndighetssfären och som regleras i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100). En överväldigande majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom förslaget. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är motiverat med en offentligrättslig handlingsoffentlighet inom de områden där intresset av insyn från statlig utgångspunkt är störst, nämligen i de fall kyrkan skall utföra viktiga samhällsuppgifter. Även när det gäller övrig verksamhet finns det ett berättigat behov av att skapa insyn. Offentlighet inom alla områden är en förutsättning för att också fortsättningsvis skall vara en öppen och demokratisk folkkyrka. Utredningen har i denna del föreslagit en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet. Ett alternativ till utredningens förslag är att låta en offentligrättslig handlingsoffentlighet omfatta all verksamhet inom kyrkan efter relations- ändringen, dvs. att ha samma bestämmelser om offentlighet och sekretess inom alla områden. Å ena sidan skulle härigenom säkerställas att nuvarande öppenhet och möjlighet till insyn upprätthålls även . Å andra sidan skulle en lösning som innebär att en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet gäller fullt ut i kyrkans verksamhet, inte vara förenlig med de målsättningar som bär upp stat kyrkareformen, nämligen att i största möjliga ut- sträckning själv skall få reglera sina angelägenheter och att det skall skapas ökad likställighet mellan olika trossamfund. Av stor vikt i detta sammanhang är den förankring som principen om offentlighet har inom . Beskrivningen av som en öppen och demokratisk folkkyrka är en del av kyrkans bild av sig själv. Betydelsen av öppenhet och möjlighet till insyn har betonats vid upprepade tillfällen från kyrkans sida. Bland annat gjorde kyrkomöte (2KL 1995:1 s. 33) en tydlig markering genom att framhålla offentlighetsprincipen som en av de grundläggande principer som även fortsättningsvis bör gälla inom . Såväl som Ärkebiskopen uttalar i sina remissyttranden att utredningens förslag tillgodoser kyrkomötets önskemål. Remissutfallet visar vidare att det finns en mycket bred uppslutning kring förslaget på alla nivåer inom kyrkan. Regeringen finner vid en samlad bedömning att utredningens förslag om en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet väl tillgodoser intresset av insyn och öppenhet i den kyrkliga verksamheten. kyrkomöte ser positivt på regeringens ställningstaganden och understryker vikten av att , som en öppen och demokratisk folkkyrka, också fortsättningsvis i största utsträckning håller sina handlingar tillgängliga för var och en som önskar ta del av dem. Enligt kyrkomötet skulle en tillämpning av den statliga offentlighets- principen på alla handlingar hos på ett avgörande sätt förändra den balans mellan i viss mån skilda synsätt på kyrkans framtida ställning i offentligrättsligt hänseende som kyrkomötes beslut är ett uttryck för. Regeringen avser att återkomma med förslag till närmare reglering av handlingsoffentligheten efter relationsändringen. Den principiella lösning av offentlighetsfrågan som regeringen förordar medför att det krävs en särskild reglering beträffande de kyrkliga arkiven. 6.2 De kyrkliga arkiven I detta avsnitt behandlas frågan om de kyrkliga arkiv som består av allmänna handlingar, dvs. handlingar som omfattas av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet. Det rör sig om handlingar som har kommit in till eller upprättats hos kyrkliga myndigheter och beslutande församlingar före utgången av . Förslagen har lämnats av Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet i betänkandet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrk- liga egendomen och de kyrkliga arkiven (SOU 1997:43). I denna proposition tas bara upp den principiella frågan hur de allmänna handlingarna skall behandlas efter relationsändringen. När det gäller den närmare utformningen av regleringen avser regeringen att återkomma med förslag . De förslag som lämnas gäller inte de organ inom som bedriver sin verksamhet i privaträttsliga former, t.ex. stiftelser och föreningar, och som inte omfattas av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Dessa organ regleras inte heller i kyrkolagen (1992:300). Regeringens förslag: De allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos myndigheter med uppgifter som hänför sig till verksamhet eller beslutande församlingar skall kunna förvaras hos även efter relationsändringen utan att därigenom upphöra att vara allmänna. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remiss I innehöll fyra enkätfrågor i avsnittet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven som är aktuella i detta sammanhang. Frågorna 1 och 6 handlade om huruvida allmänna handlingar från kyrkliga myndigheter respektive beslutande församlingar skall kunna förvaras hos efter relationsändringen, utan att upphöra att vara allmänna. I frågorna 2 (kyrkliga myndigheter) och 7 (beslutande församlingar) var frågeställningen bl.a. om lagstiftningen om handlingsoffentlighet och sekretess skall gälla sådana handlingar i fortsättningen. Alla frågorna besvarades med en överväldigande majoritet för att förslagen bör genomföras. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 1 Fråga 2 Fråga 6 Fråga 7 Endast ett mindre antal remissinstanser har lämnat synpunkter på kommitténs förslag till principiell lösning, dvs. att allmänna handlingar skall kunna förvaras hos efter relationsändringen utan att upphöra att vara allmänna. tillstyrker förslaget att allmänna handlingar hos kyrkliga myndigheter skall kunna överlämnas till . Centralstyrelsen menar dock att den ordning som föreslås kan innebära att regeringens föreskrifter om förvaring i praktiken styr t.ex. församlingsindelningen, vilket inte kan accepteras. Centralstyrelsen framhåller vidare att de kyrkliga organens tillgång till handlingarna är en viktig förutsättning för den fortsatta kyrkliga verksamheten. Denna sistnämnda synpunkt framförs även av ett antal kyrkokommuner, t.ex. Björnekulla och Lilla kyrkliga samfälligheter samt . kyrkomöte: Kyrkomötet anser att det är väsentligt att säker- ställa att de handlingar som behövs för den kyrkliga verksamheten också fortsättningsvis finns lätt tillgängliga för de kyrkliga organen. Regeringens förslag uppfyller enligt kyrkomötet detta krav. Kyrkomötet utgår från att staten och dess myndigheter generöst kommer att ge möjlighet att även disponera sina arkiv. Skälen för regeringens förslag Kyrkliga myndigheter Om en statlig myndighet upphör och verksamheten inte förs över till en annan statlig myndighet, skall myndighetsarkivet enligt 11 § arkivlagen (1990:782) överlämnas till en arkivmyndighet . De bestämmelser som gäller för statliga myndigheters arkiv skall tillämpas också beträffande arkiv hos kyrkokommunala myndigheter (2 § punkt 1 arkivlagen). Allmänna handlingar finns hos kyrkliga myndigheter, statliga och kyrkokommunala. Dessa organs myndighetskaraktär upphör i och med relationsändringen. Enligt gällande bestämmelser skall följaktligen de allmänna handlingar som finns hos dessa organ levereras till arkivmyndigheterna före . Det är emellertid inte praktiskt genomförbart vare sig att leverera eller att ta emot myndighetsarkiven inom en så . De kyrkliga arkiven är omfattande; antalet aktuella myndigheter är stort och det material som finns hos dessa myndigheter är omfångsrikt. Därtill kommer att kyrkan behöver i varje fall delar av arkivhandlingarna i sin verksamhet även efter relationsändringen. Ett antal remissinstanser, bl.a. , framhåller att de kyrkliga organens tillgång till handlingarna är en viktig förutsättning för den fortsatta kyrkliga verksamheten. Även kyrkomöte framför denna synpunkt. Över huvud taget är det i detta sammanhang viktigt att beakta det värde som de kyrkliga arkiven har för kyrkan, som ett minne av dess historia och utveckling och som en symbol för tradition och kontinuitet. Vidare skall hänsyn tas till den tid det kan ta för kyrkan att färdigställa arkiven för leverans. Det är därför nödvändigt att finna en lösning som innebär att de allmänna handlingarna kan vara kvar hos även efter relationsändringen. Kommitténs förslag innebär att allmänna handlingar från kyrkliga myndigheter statliga och kyrkokommunala skall kunna förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar efter relations- ändringen, utan att därigenom upphöra att vara allmänna. Tryckfrihets- förordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet skall gälla även fortsättningsvis. Den föreslagna lösningen överensstämmer i princip med den reglering som används när en myndighet upphör och verksamheten förs över till ett enskilt organ, jfr 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen och lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till kommitténs förslag. Även regeringen anser att förslaget bör genomföras. Genom ett tillägg i tryckfrihetsförordningen bör det skapas en möjlighet att i lag föreskriva att allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos myndigheter med uppgifter som hänför sig till verksamhet skall kunna överlämnas till för förvaring, utan att därigenom förlora sin karaktär av att vara allmänna. Det kyrkliga organet övertar i så fall den tidigare myn- dighetens uppgifter i fråga om prövning av utlämnande- och sekretess- frågor. I det kommande förslaget till lag om avser regeringen att i enlighet med principbeslut föreslå att och dess församlingar, sammanslutningar av församlingar (kyrkliga samfälligheter) och stift var för sig skall ha rättskapacitet. Det är därför naturligt att det är till dessa självständiga rättssubjekt som allmänna handlingar skall kunna överlämnas. Regeringen bör i lag bemyndigas att besluta att allmänna handlingar från kyrkliga myndigheter får förvaras hos . Det förslag till reglering som regeringen avser att lämna beträffande innebär att frågan om indelningsändringar blir en inomkyrklig ange- lägenhet efter relationsändringen. Den föreslagna regleringen om förvaring av allmänna handlingar är inte avsedd att innebära några begränsningar i detta hänseende. Frågan om var allmänna handlingar skall förvaras bör inte påverka möjlighet att besluta om ändringar i indelningen. En annan sak är att det är motiverat att arkivmyndigheterna får kännedom om förändringar i den kyrkliga indelningen. Beslutande församlingar Beträffande beslutande församlingar finns det inte någon motsvarighet till bestämmelsen i 11 § arkivlagen, angående överlämnande av arkiv till arkivmyndighet. Utgångspunkten måste dock vara att handlingar som en gång har varit allmänna inte får förlora denna status och att den möjlighet till insyn som har funnits skall upprätthållas. Kommittén har föreslagit att också allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos beslutande församlingar före relations- ändringen skall kunna förvaras hos eller någon av dess församlingar, sammanslutningar av församlingar eller stift utan att upphöra att vara allmänna. En överväldigande majoritet av remiss- instanserna är positiva till kommitténs förslag. Även regeringen ställer sig bakom förslaget. Det bör genomföras på i princip samma sätt som beträffande de kyrkliga myndigheterna. 7 Författningskommentarer 7.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen Förslaget innebär att de övergångsbestämmelser till regeringsformen som direkt eller indirekt har att göra med normgivning avseende upphävs. 8 kap. 6 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.1. I första stycket anges att det krävs lagform för all normgivning om och andra trossamfund. Vidare framgår av andra meningen att föreskrifter om grunderna för som trossamfund meddelas i lag.