prop · GL0396 · 1998-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund får nu tiden anses vara mogen att ta upp frågan om att permanenta samhällstjänsten och, utifrån de erfarenheter som vunnits genom den hittillsvarande tillämpningen, göra de ytterligare överväganden som är nödvändiga beträffande dess närmare utformning och tillämpning. Av Brottsförebyggande rådets utvärdering av de två första årens användning av samhällstjänst framgår att denna i huvudsak har fungerat bra . I stort bör därför den nuvarande ordningen, som baseras på innehållet i den tidsbegränsade lagen om samhällstjänst och den praxis som har utvecklats kring denna, kunna läggas till grund för en reform som innebär att samhällstjänsten görs till ett permanent inslag i påföljdssystemet och att bestämmelserna om samhällstjänst arbetas in i . framfördes emellertid kritik mot att möjligheten att meddela föreskrift om samhällstjänst är begränsad till fall där påföljden bestäms till skyddstillsyn. En förutsättning för att döma till den påföljden är att det kan antas att påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Om det aktuella brottet antas utgöra en engångsföreteelse hos en i övrigt skötsam person är förutsättningarna för skyddstillsyn oftast inte uppfyllda. I ett sådant fall ligger det närmast till hands att döma till villkorlig dom. Detta förutsätter att den villkorliga domen i kombination med eventuella böter är en tillräckligt ingripande påföljd med hänsyn till brottets straffvärde och art. I annat fall måste påföljden bestämmas till fängelse. Vad nu sagts innebär att det kan förekomma fall där påföljden måste bestämmas till fängelse endast därför att det inte finns anledning anta att den dömde skall göra sig skyldighet till fortsatt brottslighet, trots att samhällstjänst framstår som en lämplig reaktion på brottet. En möjlighet att åstadkomma en ordning där samhällstjänst kan användas såsom alternativ till fängelse även när förutsättningar för att döma till skyddstillsyn saknas är att såsom kommittén föreslagit göra samhällstjänsten till en egen påföljd. I enlighet med vad vi tidigare anfört i avsnitt 4 ställer vi emellertid oss tveksamma till den långtgående reform av påföljdssystemet som kommittén har föreslagit. Detta innebär att vi också anser att försiktighet bör iakttas när det gäller att införa nya självständiga påföljder för brott. Att infoga samhällstjänsten som en ny självständig påföljd i påföljdssystemet skulle nämligen innebära att betydande ändringar fick göras av nuvarande regler om påföljdsval. Således skulle det vara nödvändigt att inbördes rangordna de icke frihetsberövande påföljderna och skapa nya bestämmelser om valet mellan dem. Det skulle dessutom vara nödvändigt att tillskapa en ny återfallsreglering. En sådan omfattande omdaning av påföljdssystemet anser vi i enlighet med vad vi sagt inte vara motiverat. förordar också i sitt remissvar en friare möjlighet att som en skärpning av påföljden meddela föreskrifter om samhällstjänst än vad kommittén har föreslagit. Regeringen finner med hänsyn till det anförda att övervägande skäl talar emot att göra samhällstjänst till en självständig påföljd. Ett annat alternativ är att ändra förutsättningarna för skyddstillsyn så att den påföljden kan användas även när det inte föreligger någon risk för fortsatt brottslighet. Skyddstillsyn innebär emellertid att den dömde ställs under övervakning som syftar till att avhålla honom från fortsatt brottslighet. Även i andra avseenden är påföljden uppbyggd kring intresset av att rehabilitera den dömde. Att införa en möjlighet att döma även sådana personer till skyddstillsyn som inte har något behov av övervakning eller andra åtgärder för att avhålla sig från fortsatt brottslighet skulle innebära ett omotiverat avsteg från de principer som bär upp vårt nuvarande påföljdssystem. Vi förordar i stället en tredje möjlighet, nämligen att det görs möjligt att förena även en villkorlig dom med en föreskrift om samhällstjänst. vid anför i sitt remissvar bör samhällstjänst kunna utnyttjas för att ge ett inslag av straffmätningskaraktär också vid villkorlig dom. Därigenom erhålls en ordning som innebär att samhällstjänst kan komma ifråga såsom alternativ till ett fängelsestraff även när det saknas behov av att ställa den dömde under övervakning. Genom att förena den villkorliga domen med en föreskrift om samhällstjänst erhåller påföljden erforderlig skärpa för att på ett trovärdigt sätt kunna ersätta ett fängelsestraff också i vissa fall där en villkorlig dom i kombination med böter inte medför tillräcklig grad av ingripande. Vi återkommer i det följande beträffande de förslag som en sådan reform föranleder. 5.2 Samhällstjänst skall utgöra ett alternativ till ett fängelsestraff Regeringens förslag: Villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst skall dömas ut endast i fall där ett fängelsestraff annars skulle kommit ifråga. Längden av det alternativa fängelsestraffet skall anges i domslutet. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock föreslagit att det skall finnas en möjlighet att i domslutet ange hur av villkorligt medgiven frihet som rätten hade förklarat förverkad om fängelse hade dömts ut. Remissinstanserna: Det flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. i anser att det är ologiskt att sätta ut ett alternativt straff eftersom samhällstjänst är att betrakta som lindrigare än fängelse. Några remissinstanser anser att det förhållandet att samhällstjänsten skall utgöra ett alternativ till fängelse medför att ungdomar, för vilka det krävs särskilda eller synnerliga skäl för att döma till fängelse, kommer i fråga för samhällstjänst i alltför liten utsträckning. Skälen för regeringens förslag: När försöksverksamheten med samhällstjänst inleddes var utgångspunkten att skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst skulle utgöra ett alternativ till fängelsestraff. Enligt lagen (1989:928) om samhällstjänst får en föreskrift om samhällstjänst meddelas om en sådan föreskrift är av avgörande betydelse för att rätten skall kunna döma till skyddstillsyn eller förordna att tidigare ådömd skyddstillsyn skall omfatta nya brott. Resultatet av Brottsförebyggande rådets utvärdering av samhällstjänsten under försöksverksamheten tyder på att möjligheten att döma till samhällstjänst till övervägande delen också har använts i fall där rätten annars hade dömt till ett fängelsestraff. Till viss del torde emellertid samhällstjänst ha kommit att tillämpas i fall där rätten annars hade dömt till villkorlig dom eller skyddstillsyn utan föreskrift om samhällstjänst. Detta torde vara svårt att undvika. Särskilt när det gäller unga lagöverträdare kan det i och för sig vara förståeligt om rätten har lättare att finna att tillräckliga skäl för fängelse föreligger när detta i praktiken leder till en dom på skyddstillsyn med samhällstjänst än när fängelsestraffet faktiskt måste dömas ut. Utvärderingen ger emellertid inte vid handen att detta skett i så stor omfattning att inte samhällstjänsten fortfarande kan sägas vara ett alternativ till fängelse . Såsom några remissinstanser har påpekat innebär det förhållandet att det krävs synnerliga respektive särskilda skäl för att döma unga personer till fängelse en begränsning av möjligheten att meddela föreskrift om samhällstjänst för unga lagöverträdare. Enligt regeringens mening finns emellertid inte tillräckliga skäl att utvidga möjligheterna att meddela en föreskrift om samhällstjänst även till sådana fall där frivårdspåföljden inte är avsedd att ersätta ett fängelsestraff. Ett viktigt syfte med att införa samhällstjänst i påföljdssystemet är att minska antalet fängelsestraff och därmed den skadliga inverkan ett sådant frihetsberövande kan ha, särskilt på unga individer. Detta syfte skulle förfelas om samhällstjänsten i stor utsträckning i stället kom att användas som en förstärkning av påföljden i andra fall än där det är aktuellt att döma till fängelse. En möjlighet att utdöma samhällstjänst i sådana fall skulle huvudsakligen tjäna som en ökning av repressionsgraden i påföljdssystemet. Såsom anges i avsnitt 10 nedan föreslår regeringen vidare att en möjlighet skall ges att kombinera påföljden överlämnande till vård inom med en föreskrift om att den unge skall utföra oavlönat arbete eller liknande under ett visst antal timmar. Härigenom tillgodoses också till viss del de önskemål som framförts om utvidgade möjligheter att använda samhällstjänst för ungdomar. Genom kravet på att längden av det alternativa fängelsestraffet skall anges i domslutet markeras på ett tydligt sätt att det endast är i situationer där rätten annars skulle ha dömt till fängelse som det kan komma i fråga att välja en frivårdspåföljd i kombination med samhällstjänst (angående påföljden sluten ungdomsvård, se avsnitt 10). Dessutom fyller en sådan uppgift i domslutet en viktig funktion, dels genom att det görs klart för den dömde vad han har att vänta om han inte fullgör den föreskrivna samhällstjänsten, dels genom att straffmätningen görs tydlig för åklagaren och andra som har att ta ställning till domens innehåll. Kommittén föreslår att det skall vara möjligt för rätten att när den bestämmer alternativstraffet även ange hur stor del av eventuell villkorligt medgiven frihet som skulle ha förklarats förverkad om rätten i stället hade dömt till fängelse. Som kommittén själv påpekar är det emellertid endast undantagsvis som rätten har anledning att döma till samhällstjänst när förverkande av villkorlig frihet är aktuellt. Det torde således vara mycket sällsynt att förutsättningarna för att döma till en frivårdspåföljd med föreskrift om samhällstjänst är uppfyllda om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott för vilket han har dömts till fängelse och dessutom återfallit i brott . För de få fall detta skulle bli aktuellt bör det vara möjligt att underlåta att förklara villkorlig frihet förverkad. Att som kommittén föreslår införa ett slags villkorligt förverkande framstår som mindre tilltalande från principiell synpunkt. En sådan ordning skulle motverka syftet bakom systemet med villkorlig frigivning och dessutom onödigt komplicera påföljdssystemet. 5.3 Antalet timmar samhällstjänst Regeringens förslag: Antalet timmar samhällstjänst som den dömde skall utföra skall bestämmas till lägst 40 och högst 240. förslag överensstämmer med regeringens. Kommittén har dock även föreslagit att det i lagtexten skall anges på vilket sätt antalet timmar samhällstjänst skall förhålla sig till det alternativa fängelsestraffets längd. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar dem utan erinran. och Åklagarmyndighten i anser att det lägsta antalet timmar samhällstjänst bör sättas lägre än . Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lag är det lägsta antalet timmar samhällstjänst som rätten kan föreskriva att den dömde skall utföra 40 och det högsta antalet 200. I den proposition som föregick försökslagen anges att minimi- respektive maximitiden överensstämmer med vad som är vanligast i de andra länder där samhällstjänst förekommer (prop. 1989/90:7 s. 24). Det var mot denna bakgrund som försökslagen utformades. Vidare angavs i propositionen att antalet arbetstimmar vid strafftider som annars skulle uppgå eller mer bör bestämmas till det maximala antalet, medan ett alternativt fängelsestraff på upp till en månad inte bör föranleda mer än 40 timmars arbete. För alternativa straff däremellan angavs såsom en grov tumregel att varje tänkt månads fängelse anses motsvara . Försöksverksamheten visar enligt Brottsförebyggande rådets rapport en tendens att domstolarna bestämmer antalet timmar samhällstjänst något lägre än vad den i förarbetena angivna tumregeln motsvarar. Som exempel kan anges att två månaders alternativstraff vanligtvis resulterade i , i och i samhällstjänst. Ett problem som framhålls i rapporten är att tumregeln jämfört med det fastslagna högsta respektive lägsta antalet timmar, 40 respektive 200, inte går jämt ut. Kommittén föreslår med utgångspunkt i vad nu sagts att minimiantalet behålls oförändrat och skall motsvara en månads alternativt fängelsestraff. Antalet timmar ökas sedan med 20 för varje ytterligare månads alternativt fängelsestraff , motsvarande elva månaders fängelse. Detta innebär alltså att det maximala antalet timmar föreslås ökat med 40. Ökningen svarar mot kommitténs uppfattning att det vid påföljdsvalet skall råda en presumtion för att påföljden, vid en bedömning enbart utifrån brottets straffvärde, skall bestämmas till samhällstjänst när straffvärdet uppgår till mellan och . Kommittén diskuterar även huruvida minimigränsen bör sänkas för att på så sätt kunna uppnå full proportionalitet mellan antalet timmar samhällstjänst och det alternativa fängelsestraffet. Därvid anför kommittén bl.a. att en för låg minimigräns skulle kunna få till följd att man i allmänhet ansåg att samhällstjänst inte var tillräckligt ingripande för att ersätta fängelse eller att domstolarna fick denna uppfattning och blev mer obenägna att välja en sådan påföljd. Regeringen instämmer i huvudsak i vad kommittén sålunda anfört. Det minsta antalet timmar samhällstjänst som kan kopplas till en villkorlig dom eller skyddstillsyn bör alltså vara 40. Vidare bör det högsta antalet timmar höjas från dagens 200 till 240 såsom kommittén föreslagit. Detta innebär att samhällstjänst kan utnyttjas i större utsträckning än såsom alternativ till fängelse. Vi kan även i huvudsak instämma i vad kommittén har anfört beträffande förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och längden på det alternativa fängelsestraffet. Kommitténs förslag i denna del bör således kunna tjäna som vägledning för domstolarna. Till skillnad från kommittén anser vi emellertid inte att förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och längden av det alternativa fängelsestraffet bör regleras i lag. En sådan reglering skulle på ett olyckligt sätt binda upp domstolarna vid bestämmande av påföljden i det enskilda fallet. Även om kommitténs förslag alltså bör tjäna som utgångspunkt vid bestämmande av antalet timmar samhällstjänst, kan det i vissa fall finnas skäl att göra en avvikande bedömning. Avgörande för denna bedömning måste vara om påföljden i dess helhet framstår som en tillräckligt ingripande reaktion på brottet. Därvid måste den tilltalades personliga förhållanden vägas in liksom vilken grad av ingripande påföljden innebär utöver samhällstjänsten, t.ex. i form av böter, övervakning eller eventuell behandling. Det kan inte heller bortses från att en villkorlig dom är i praktiken mindre ingripande än en skyddstillsyn, eftersom den villkorliga domen inte är förenad med övervakning och inte heller kan förenas med föreskrifter om behandling. Också detta talar för att antalet timmars samhällstjänst bör bestämmas utifrån en helhetsbedömning. Skillnaden i graden av ingripande mellan villkorlig dom och skyddstillsyn uppvägs i någon mån av att den villkorliga domen, till skillnad från skyddstillsyn, regelmässigt förenas med böter. Som vi återkommer till nedan förslår vi att den rådande presumtionen för att en villkorlig dom skall förenas med böter inte skall gälla i fall där rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst. Något förbud mot att döma till böter och meddela en föreskrift om samhällstjänst föreslår vi emellertid inte. Vi återkommer till detta i det följande avsnittet. 5.4 Samhällstjänst i kombination med andra påföljder eller föreskrifter Regeringens förslag: Samhällstjänst skall inte kunna kombineras med fängelse enligt 28 kap. 3 § eller med kontraktsvård. Det skall vara möjligt att kombinera samhällstjänst med ett bötesstraff, men någon presumtion för detta skall inte gälla. I övrigt skall det inte finnas någon inskränkning i möjligheterna att kombinera samhällstjänsten med sådana föreskrifter som kan förekomma vid villkorlig dom eller skyddstillsyn. förslag utgår från att samhällstjänst inte kan kombineras med andra påföljder. Kommittén har dock föreslagit att ett påverkansprogram skall ingå som ett obligatoriskt inslag vid samhällstjänst. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i denna del. , , i , och Kristna råd tillstyrker kommitténs förslag såvitt avser påverkansprogram medan samverkansorgan inom kriminalvården och avstyrker att påverkansprogrammet görs till ett obligatorium. Skälen för regeringens förslag: I den nuvarande lagen om samhällstjänst föreskrivs ingen begränsning av möjligheten för rätten att när den dömer till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst även döma till böter enligt 28 kap. 2 § eller fängelse enligt 3 § i samma kapitel. Frågan berörs heller inte i motiven. Det får emellertid anses vara uppenbart att det inte varit lagstiftarens avsikt att samhällstjänst skall kombineras med fängelse. Tvärtom framgår av motiven att en kategori av brottslingar som kan komma i fråga för samhällstjänst är bl.a. sådana som på grund av återfall i brott är aktuella för att dömas till fortsatt skyddstillsyn kombinerad med fängelse enligt 28 kap. 3 § . Samhällstjänsten är således snarare avsedd att ersätta ett sådant fängelsestraff än att komplettera det. När det gäller frågan om samhällstjänst skall kunna kombineras med böter finns ingen annan vägledning än bestämmelsen i 30 kap. 10 § enligt vilken rätten vid bedömningen av om skyddstillsyn skall förenas med böter skall beakta om detta är påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet. Som regel torde det inte föreligga skäl för ett bötesstraff om de nu angivna omständigheterna i stället beaktas på så sätt att skyddstillsynen förenas med en föreskrift om samhällstjänst. I samband med att samhällstjänsten permanentas såsom en del av påföljdssystemet finns anledning att uttryckligen reglera frågan om samhällstjänst skall kunna kombineras med böter eller fängelse. Till en början anser regeringen att eftersom samhällstjänst syftar till att utgöra ett alternativ till fängelse ter det sig naturligt att det inte skall vara möjligt att i det enskilda fallet kombinera skyddstillsyn med både samhällstjänst och fängelse. Detta bör komma till klart uttryck i lagen. När det sedan gäller frågan om böter skall kunna dömas ut i kombination med en frivårdspåföljd som förenats med föreskrift om samhällstjänst gör regeringen följande överväganden. Som tidigare nämnts finns inget förbud mot att kombinera skyddstillsyn med böter i fall där skyddstillsynen förenas med en föreskrift om samhällstjänst, även om detta i praktiken knappast förekommer. Det saknas enligt vår mening skäl att göra ändring häri. Huvudregeln bör således liksom vara att brottslighetens straffvärde, art och den tilltalades tidigare brottslighet i tillräcklig utsträckning kan beaktas genom förekriften om samhällstjänst. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan finns enstaka fall där omständigheterna är sådana att det framstår som befogat att även döma ut ett bötesstraff. Det kan till exempel röra sig om situationer där brottets art är sådan att det framstår som oundgängligen påkallat att förstärka skyddstillsynen även med ett bötesstraff för att kunna undvika att döma till fängelse. När rätten dömer till villkorlig dom finns en presumtion för att domen skall kombineras med ett bötesstraff. Således föreskrivs i 30 kap. 8 § att villkorlig dom skall förenas med dagsböter, om inte ett bötesstraff med hänsyn till andra följder av brottet skulle drabba den tilltalade alltför hårt. Denna presumtion bör inte gälla när den villkorliga domen förenas med samhällstjänst. I sådana fall bör i stället samhällstjänsten användas som ett skärpande inslag i påföljden i syfte att åstadkomma en tillräcklig reaktion på brottet. Liksom när det gäller skyddstillsyn i förening med samhällstjänst kan det emellertid finnas situationer där samhällstjänsten inte ensam kan tillgodose detta intresse. För dessa fall bör det vara möjligt att döma till böter jämte den villkorliga domen. Sådana situationer som avses kan antas vara vanligare när rätten dömer till villkorlig dom än till skyddstillsyn eftersom den villkorliga domen inte innebär någon övervakning och därför är mindre ingripande i sig. Som vi tidigare nämnt kan detta i vissa fall föranleda rätten att förena en villkorlig dom med ett högre antal timmars samhällstjänst än vad den skulle gjort om den i stället hade dömt till skyddstillsyn. Rätten bör emellertid vara oförhindrad att i stället förstärka den villkorliga domen också med ett bötesstraff om detta i det enskilda fallet framstår som mer ändamålsenligt än att öka antalet timmar samhällstjänst. anser vi att det inte skall vara möjligt att vid en dom på skyddstillsyn meddela föreskrifter om både kontraktsvård och samhällstjänst. Detta torde framgå redan av systematiken i nuvarande bestämmelser om påföljdsval. Såväl kontraktsvård som samhällstjänst utgör således alternativ till fängelse. De har emellertid i sådan grad skilda tillämpningsområden att de får anses oförenliga. Vi anser inte att det behövs någon uttrycklig bestämmelse i lag för att markera detta. När det slutligen gäller möjligheten att förena den villkorliga domen eller skyddstillsynen med såväl samhällstjänst som annan föreskrift än som nämnts, t.ex. om vård mot missbruk, anser vi att det inte bör gälla några särskilda begränsningar. Andra föreskrifter än att fullgöra samhällstjänst kommer i fråga främst i samband med skyddstillsyn och avser då vanligen skyldighet för den dömde att underkasta sig viss behandling. Även vid villkorlig dom är det emellertid möjligt att meddela vissa föreskrifter, nämligen att den dömde skall söka fullgöra skadeståndsskyldighet eller att biträda den skadelidande med visst arbete som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan (27 kap. 5 § ). Som vi tidigare anfört måste rätten när den bestämmer påföljden göra en bedömning av vilken grad av ingripande påföljden sammantaget medför för den tilltalade. Eventuella föreskrifter utöver samhällstjänsten bör således beaktas vid fastställandet av antalet timmar samhällstjänst och vid bedömningen om böter skall dömas ut jämte samhällstjänsten. I motsats till kommittén anser vi inte att ett påverkansprogram skall ingå som en obligatorisk del i en påföljd som innefattar samhällstjänst. Särskilt i fall där samhällstjänst döms ut i samband med villkorlig dom framstår ett påverkansprogram som omotiverat eftersom en förutsättning för att välja den påföljden är att det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade skall göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Inte heller anser vi det motiverat att alltid förena skyddstillsyn med en föreskrift om att genomgå påverkansprogram. Detta bör i stället beslutas av domstolen i varje enskilt fall med utgångspunkt i den tilltalades behov. 5.5 Kravet på samtycke behålls Regeringen bedömning: Någon ändring bör inte göras beträffande kravet på den tilltalades samtycke för att domstolen skall kunna meddela en föreskrift om samhällstjänst. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs bedömning eller lämnar den utan erinran. , () och Svenska Röda Korset framhåller vikten av att den tilltalade är informerad om vad han samtycker till. BRÅ anser att det är ett grundläggande krav att planeringen av samhällstjänsten för huvudförhandlingen har kommit så långt att tillräcklig information föreligger. Svenska Röda Korset pekar på risken att en brottsling som samtyckt till samhällstjänst som sådan tvingas utföra samhällstjänst hos en kyrka tillhörande en annan religion än den han bekänner sig till. Skälen för regeringens bedömning: Det har i olika sammanhang uttryckts farhågor för att samhällstjänst utan samtycke skulle kunna strida mot internationella åtaganden enligt olika konventioner och rekommendationer på människorättens område. Främst är det olika bestämmelser om förbud mot tvångsarbete som har aktualiserats.