prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — För bristfällig miljöinformation och för nedskräpning skall det hösta straffet vara fängelse . När det gäller överträdelser av balkens bestämmelser eller av bestämmelser som har meddelats med stöd av balken, som är mindre allvarliga, skall maximistraffet stanna på fängelse . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren tillstyrker att straffskalan för överträdelser av balkens bestämmelser för de flesta fallen skall sträcka sig från böter till fängelse i högst . En översyn bör ske av bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning i eftersom det är svårt att uppfylla kraven på att det skall styrkas att miljöföroreningen inte är av ringa betydelse eller att den förorsakat betydande olägenhet, att förfarandet inte är allmänt vedertaget och slutligen att gärningen inte är försvarlig. ogillas åtal i ett inte obetydligt antal fall på den grunden att gärningen bedöms som ringa. I förslaget saknas dock närmare vägledning om gränsen mellan ringa brott och normalbrott. Påföljderna stannar dessutom ofta vid ett måttligt bötesstraff. I stället för straffrihet för ringa brott förordar riksåklagaren att en särskild åtalsprövningsregel införs för mindre allvarlig brottslighet. Regeln skulle kunna utformas så att åtal skulle kunna underlåtas om sanktionsavgift påförs och åtal inte är påkallat ur allmän synpunkt. i anser att det närmare bör övervägas om det inte bör införas en begränsande åtalsregel istället för bestämmelsen om ansvarsfrihet för ringa brott. i anser att för vissa brott bör fängelse normalt följa. Detta gäller t.ex. uppsåtsbrott innebärande uthällande av farliga kemikalier i naturen eller åsidosättande av villkor för ekonomisk skull. anser att domstolarnas straffmätning är alltför mild enligt samt med instämmande från att det inte bör finnas något större utrymme för straffrihet vid ringa brott än vad som följer av de allmänna reglerna om åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift. vill höja straffminimum. Skälen för regeringens förslag: I de nu gällande straffbestämmelserna i miljörätten föreskrivs vitt skilda straffskalor. Maximistraffen varierar från enbart böter till högst fängelse. För miljöbrott enligt gäller också en straffskala för grovt brott, som sträcker sig från fängelse i lägst till högst . Som regeringen redan anfört inledningsvis föreslås att samtliga straffbestämmelser avseende brott mot bestämmelser i skall i balken samlas i ett kapitel. En sådan samordning av straffbestämmelserna leder till att också gemensamma straffskalor införs för en rad överträdelser som tidigare reglerades i olika lagar. En utgångspunkt för arbetet med att utforma en miljöbalk är också att göra lagstiftningen till ett mer effektivt instrument till skydd för miljön och för hushållningen med naturresurser. För att uppnå detta är naturligtvis sanktionssystemet av stor betydelse. Straffskalorna för överträdelse av balkens bestämmelser bör därför ha en sådan omfattning och skärpa att de lämnar utrymme för att vid straffmätningen i det enskilda fallet fullt ut beakta det straffvärde som ett åsidosättande av bestämmelser till skydd för miljön och hushållningen av naturresurserna kan ha. Vid bedömningen av hur strängt straff ett visst brott bör föranleda är flera omständigheter av betydelse. En viktig omständighet är vilket det intresse är som den aktuella straffbestämmelsen är avsedd att skydda. En annan viktig omständighet är i vilken grad detta intresse träds för när genom brottet, dvs. vilken faktisk skada eller risk för skada som brottet innebär. Till dessa två objektiva omständigheter kommer den subjektiva sidan av brottet, dvs. huruvida gärningsmannen handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet och i det senare fallet vilken grad av oaktsamhet som förelegat. Vid bedömningen av överträdelser på miljöområdet bör beaktas att lagstiftningen omfattar intressen av stort skyddsvärde. Bestämmelserna på miljöområdet avser huvudsakligen att skydda sådana fundamentala intressen som våra framtida livsbetingelser, den långsiktiga tillgången till naturresurser samt artrikedomen inom ett område. Miljöbrott och vållande till miljöstörning regleras i . De är så utformade att det för straffbarhet krävs att skada eller olägenhet uppstått eller att det förelegat risk för detta. Här finns således en direkt koppling mellan brottsbeskrivningen och det intresse som är avsett att skyddas med balken. Det skyddsvärda intresset ges emellertid i en del av övriga bestämmelser endast indirekt skydd. Flera av straffbestämmelserna inom miljörätten är nämligen så utformade att straffansvar uppkommer oavsett om någon faktisk skada inträffat eller konkret fara härför förelegat. Det är i dessa fall tillräckligt att en viss bestämmelse har överträtts. Såsom exempel kan nämnas att det enligt miljölagstiftningen är straffbart att driva vissa verksamheter utan tillstånd, även om verksamheten bedrivs på ett sätt som är önskvärt från miljösynpunkt. Istället är det samhällets intresse av att utöva kontroll över sådan verksamhet som typiskt sett kan vara farliga för miljön som i detta fall trätts för när. Att bryta mot nu aktuella bestämmelser har normalt lägre straffvärde än att orsaka betydande skada eller fara för betydande skada på miljön. Det skulle kunna uttryckas så att förfarandet ligger flera led från det egentliga skyddsvärda intresset. Det bör dock uppmärksammas att skyldigheten att fullgöra förprövningsplikten är viktig för respekten för kontrollsystem. Vid överträdelse av förprövningsplikten är det alltså inte fråga om någon förseelse som är att jämställa med en ordningsförseelse. I motsats till vad som gäller för t.ex. de flesta brottsbalksbrott föreskrivs inom miljörätten straffansvar för både uppsåtliga och oaktsamma förfaranden i samma bestämmelser och med samma straffskala. Ett brott som skett med uppsåt får emellertid normalt sett anses vara betydligt mer straffvärt än motsvarande gärning begången av oaktsamhet. Detta gäller särskilt om oaktsamheten inte är grov. Ett talande exempel är de skillnader i straff som döms ut om någon har berövat annan livet uppsåtligen och brottet således rubriceras mord eller dråp jämfört med den situationen att gärningen skett av oaktsamhet och rubriceras vållande till annans död. Trots att effekten av brottet alltså är exakt densamma döms regelmässigt till väsentligt lindrigare straff i det senare fallet.. Vid ställningstagande till utformningen av en gemensam straffskala för överträdelse av huvuddelen av de från specialstraffrättens område hämtade bestämmelserna i bör således i enlighet med vad sagts beaktas att de intressen som balken ytterst syftar till att tillvarata är synnerligen skyddsvärda. Detta talar för att maximistraffet bör motsvara de högsta av maximistraffen som gäller för de specialstraffrättsliga bestämmelserna i nuvarande miljölagstiftning, alltså fängelse. Att höja maximistraffet ytterligare kan inge betänkligheter med hänsyn till att straffbestämmelserna inte innehåller något krav på att skada eller konkret fara för skada skall föreligga i det enskilda fallet. Ett högre maximistraff skulle också innebära att straffskalan blev orimligt vidsträckt. Eftersom straffbestämmelserna i enlighet med vad som sagts omfattar även oaktsamma fall, som alltså kan ha ett betydligt mindre straffvärde, bör det lägsta straffet vara böter. Straffskalan för huvuddelen av brotten enligt bör således sträcka sig från böter till fängelse . För förhållandevis mindre allvarliga brott såsom nedskräpning och bristfällig miljöinformation bör det dock vara tillräckligt med ett högsta straff om ett års fängelse. De förfaranden som omfattas av dessa straffbestämmelser innebär mindre risk för skada av de intressen som balken är avsedd att skydda. Slutligen finns en grupp av straffbelagda förfaranden som normalt inte motiverar annan påföljd än böter. Det rör sig om t.ex. överträdelse av föreskrifter om allmänhetens uppträdande i vissa skyddade områden För dessa brott bör maximistraffet vara fängelse . För grovt miljöbrott bör liksom finnans en särskild straffskala, där det lägsta straffet är och det högsta . Regeringen har övervägt frågan om att införa en särskild straffskala för grova brott även mot balkens övriga straffbestämmelser. Av skäl som anförts torde det emellertid kunna komma ifråga att överskrida maximistraffet fängelse endast för uppsåtliga brott som vållat en allvarlig skada eller inneburit en konkret fara för en sådan skada. Sådana allvarliga brott torde regelmässigt omfattas av bestämmelsen om miljöbrott (1 §). kan brott om spridande av gift eller smitta (13 kap. 7 §) och förgöring (13 kap. 8 §) bli aktuella. Det torde därför inte finnas något behov av en särskild straffskala för grovt brott såvitt avser andra straffbestämmelser än den tidigare nämnda. Straffmätning och påföljdsval för brott mot balkens bestämmelser måste liksom i andra sammanhang ske med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Som tidigare anförts kan straffvärdet av en överträdelse variera kraftigt beroende på såväl de objektiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt eller grad av oaktsamhet. Exempel på försvårande omständigheter kan vara att gärningen har begåtts systematiskt, varit omfattande, inneburit vilseledande av myndighet, eller inneburit stora risker för människors hälsa, miljön eller utrotningshotat djur eller växtart. Vissa gärningar bör liksom anses vara av så allvarlig art att det kan finnas skäl att döma till en frihetsberövande påföljd även om detta inte är motiverat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades tidigare brottslighet. Ett exempel på sådan gärning inom miljörättens område är att plundra utrotningshotade fåglars bon. Andra exempel är att uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk skull. Regeringen gör den bedömningen att i subjektivt hänseende bör i enlighet med vad som sagts ett uppsåtligt handlande regelmässigt bedömas strängare än ett motsvarande oaktsamt förfarande. Även oaktsamheten måste emellertid graderas. Den som av nonchalans väljer att vara mindre noggrann i sin verksamhet och därmed bryter mot regelsystemet måste bedömas strängare än den som faktiskt har försökt att rätta sig efter gällande bestämmelser men ändå misslyckats med detta. Likaså måste den bedömas strängt som gör sig skyldig till ett medvetet risktagande. gäller beträffande de flesta specialstraffrättsliga bestämmelser på miljöområdet att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. Utredningen har föreslagit att denna ordning behålls och att en generell regel om ansvarsfrihet för ringa fall förs in i balken. Vid remissbehandlingen har emellertid bl.a. Riksåklagaren påpekat att det saknas vägledning hur gränsdragningen skall ske mellan ringa fall och sådana överträdelser som skall föranleda ansvar. Han har vidare pekat på svårigheterna vid tillämpningen av miljöbrottet i att styrka att en miljöförorening inte är av ringa betydelse. Riksåklagaren och i har föreslagit att det i stället för en bestämmelse om ringa brott bör införas en särskild åtalsprövningsregel. Regeringen har mot bakgrund av nu redovisade remissynpunkter övervägt att ta bort ansvarsfriheten för ringa fall. Detta skulle i och för sig understryka vikten av att bestämmelser till skydd för miljön följs. En sådan ordning skulle innebära en betydande nykriminalisering och därmed ökad belastning för polis, åklagare och domstolar. De flesta av straffbestämmelserna avser att säkerställa upprätthållandet av samhällets kontroll över en verksamhet så att inte denna utövas i strid mot intressen som balken är avsedd att skydda. För straffbarhet krävs normalt inte att någon skada eller fara för skada skall ha uppstått, utan regelöverträdelsen som sådan är den enda objektiva förutsättningen för att ett brott skall anses vara för handen. Mot bakgrund härav skulle det i många fall framstå som orimligt om varje regelöverträdelse, hur ringa den än är, skulle leda till straffrättsligt ansvar. Regeringen har i tidigare sammanhang uttalat att kriminalisering som ett instrument för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med stor försiktighet och att rättsväsendet således inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde (prop. 1994/95:23 s.52). Detta resonemang äger naturligtvis giltighet även på miljöområdet. Rättsväsendets resurser bör alltså i första hand användas så att den allvarliga miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt. Regeringen anser med hänsyn till vad nu sagts att ansvarsfrihet för ringa fall bör gälla även fortsättningsvis i enlighet med utredningens förslag. En generell regel med denna innebörd bör således integreras i kapitlet med straffbestämmelser. Den generella regeln bör dock inte gälla miljöbrott enligt 1 § eller vållande till miljöstörning i 2 §. Dessa bestämmelser är redan i sig så konstruerade att ringa fall faller utanför det straffbara området. Det resonemang som här följer om gränsen för ringa brott bör emellertid kunna utgöra ledning vid tillämpning av 1 § och 2 §. Regeringen är emellertid medveten om de svårigheter som kan vara förenade med att dra gränsen för vad som skall anses vara ringa fall och vilka har uppmärksammats av bl.a. Riksåklagaren. det är av stor vikt att denna prövning sker omsorgsfullt. I praxis finns exempel på fall där domstolen som skäl för att anse ett brott som ringa har anfört att det inte gett upphov till några negativa miljöeffekter, trots att sådana effekter inte varit en förutsättning för straffbarhet. Ett sådant resonemang kan enligt vår mening leda till att ansvarsfrihetsregeln får en alltför vidsträckt tillämpning. Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses vara ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydligt. En sammanvägd bedömning måste alltid göras för att fastställa om en viss överträdelse är att anse som ringa och därför skall falla utanför det straffbara området. Det är regeringens uppfattning att ansvarsfrihet bör komma i fråga endast när gärningen vid en sådan bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffansvaret. Regeringens förslag till miljöbalk innebär att ett nytt system med miljösanktionsavgifter införs, se avsnitt 4.32.1. Lagrådsremissen innehöll ett förslag om att åtal för en gärning för vilken miljösanktionsavgift kan påföras får ske endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Lagrådet föreslog att kravet på skärskilda skäl skulle tas bort. Regeringen anser att erfarenheter av systemet med miljösanktionsavgifter bör avvaktas innan ställning tas till om en åtalsprövningsregel för införas. Vad angår åtalspreskription medför redan strafflatituderna i att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det kommer att gälla en preskriptionstid om , utom för brotten bristfällig miljöinformation, nedskräpning och brott som i huvudsak är bötesbrott där gäller (35 kap. 1 § ). Vid sådana förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske. 4.31.5 Förverkande Regeringens förslag: En bestämmelse införs i om att förverkande kan ske av djur, växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska produkter eller genetiskt modifierade organismer vilka har varit föremål för brott. Dessutom skall värdet och utbyte av brott samt fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel som har använts eller medförts vid brott kunna förverkas. Utredningens förslag: är mera generellt utformat än regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheterna i och har tillstyrkt bestämmelsen om förverkade. anser att det grundligare bör övervägas i viken omfattning och för vilka fall förverkanderegler behövs. kommun anse att den utökning av förverkandebestämmelserna som föreslås verkar rimlig och anknyter till uppfattningen att brott inte skall löna sig. Skälen för regeringens förslag: I olika miljörättsliga lagar finns föreskrifter om förverkande dels av utbyte av brott, dels av olika slag av egendom som varit föremål för brott, dels i något fall av hjälpmedel vid brott. Enligt regeringens bedömning behövs det en bestämmelse i balken om förverkande av egendom som varit föremål för brott. Den bör i huvudsak motsvara vad som gäller enligt gällande rätt. En sådan bestämmelse bör således exempelvis kunna omfatta växter och djur i den mån inte jaktlagstiftningen är tillämplig som samlats olagligt samt dessutom bl.a. kemiska produkter och biotekniska organismer. Även värdet och utbyte av brott bör kunna förverkas. Krav på uppenbar oskälighet bör ställas för att förverkande inte skall ske. Det är således endast undantagsvis som förverkande inte bör komma i fråga. För att uppnå överensstämmelse med gällande rätt behövs det också en bestämmelse som gör det möjligt att förverka fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel som använts eller medförts vid brott. I författningskommentaren ges exempel på när förverkande skall kunna ske, se avsnitt 5.1.29. 4.32 Miljösanktionsavgifter 4.32.1 Miljösanktionsavgift vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor Regeringens förslag: skall påföra näringsidkare en särskild miljösanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och vid överträdelser av tillstånd och villkor som gäller för verksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över miljösanktionsavgifter är positiva till utredningens förslag, exempelvis Riksåklagaren, , , Kemikalieinspektionen, Statskontoret och samt flera länsstyrelser och kommuner. vid och anser dock att det föreslagna systemet ter sig ofärdigt samt att analyser och internationella utblickar saknas. Bakgrunden till regeringens förslag Gällande bestämmelser om påförande av miljöskyddsavgifter Bestämmelserna om miljöskyddsavgift finns i 52-63 §§ miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddsavgiften infördes (prop. 1980/81:92, bet. 1980/81:JoU21, rskr. 1980/81:273). Miljöskyddsavgift skall betalas om någon bryter mot visst förbud, åsidosätter vissa föreskrifter, beslut eller villkor som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen och detta leder till ekonomisk fördel. Syftet med miljöskyddsavgiften är enligt lagstiftningens förarbeten att eliminera ekonomisk fördel som överträdelsen kan medföra. Avgiften är tänkt som ett komplement till straffreglerna och ett incitament för verksamhetsutövaren att öka driftsäkerheten och kontrollen av olika processer och reningsanläggningar. Avgift skall utgå även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller på grund av oaktsamhet. Ursprungligen krävdes att överträdelsen skulle ha lett till betydande olägenhet. Detta rekvisit togs bort då det visade sig att det var svårt att styrka att en överträdelse hade inneburit ett allvarligt hot mot miljön eller att kunna koppla faktiskt noterade effekter i miljön till en specifik överträdelse. Skäl för påförande av avgift ansågs föreligga oavsett om skada uppkommit (prop. 1986/87:135, bet. 1986/87:JoU25, rskr. 1986/87:319). Såväl fysiska som juridiska personer kan påföras miljöskyddsavgift. I ringa fall skall avgift inte påföras. Miljöskyddsavgift prövas av på talan av . Överklagande sker till Vattenöverdomstolen. Erfarenheter av tillämpningen av reglerna om miljöskyddsavgift Av Brottsförebyggande rådets rapport och flaskhalsar (1990:10), framgår att från det att miljöskyddsavgiften infördes 1990 har frågan om påförande av miljöskyddsavgift prövats vid åtta tillfällen. Hälften av fallen ledde till påförande av avgift. Beloppen har legat mellan och . Det uppges i rapporten att störningsrekvisitet och villkorens utformning spelat störst roll när det gäller att inte bifalla, alternativt inte väcka, talan om miljöskyddsavgift. Andra frågor i sammanhanget har varit att beräkna den ekonomiska fördelen. Att ekonomisk fördel har inträffat är en förutsättning för påförande av avgift och måste därför alltid visas. Fördelens storlek är dessutom av betydelse för beräkningen av avgiftsbeloppet. Det finns emellertid möjlighet att bestämma detta skönsmässigt, om den ekonomiska fördelens omfattning svårligen kan beräknas. Handläggningstiden för ärendena är enligt rapporten förhållandevis lång. Det har tagit från det att överträdelsen ägt rum till dess ingivit ansökan till . Den genomsnittliga handläggningstiden hos har varit 13 månader och hos överrätten, i de fall beslutet överklagats, . Andra ekonomiska sanktioner av betydelse vid överträdelse av miljöregler Sedan reglerna om miljöskyddsavgift trädde i kraft har två nya bestämmelser av betydelse för behovet av en miljöskyddsavgift införts i 36 kap. . För det första har en möjlighet att förverka ekonomisk fördel vid brott i näringsverksamhet skapats (prop. 1981/82:142, bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Sådant förverkande förutsätter emellertid att uppsåt eller oaktsamhet vid överträdelsen kan styrkas. Förverkanderegeln har ansetts vara subsidiär i förhållande till miljöskyddsavgiften. Den har inte kommit att användas vid miljöbrottslighet. För det andra kan näringsidkare åläggas företagsbot (prop. 1985/86:23, bet. 1985/86:JuU13, rskr. 1985/86:110). Företagsbot skall åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Av förarbetena framgår att till brott som är av allvarlig beskaffenhet torde kunna räknas bl.a. gärningar som innebär åsidosättande av viktiga samhällsintressen, exempelvis överträdelser av miljöskyddslagen. Även lagrådet (f.d. regeringsrådet ) anförde att brott mot miljöskyddslagen i allmänhet borde kunna betraktas som ett åsidosättande av de särskilda skyldigheter som var förenade med verksamheten, vilket enligt denna mening borde vara en förutsättning för företagsbot. I miljöskyddskommitténs huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) anges emellertid att företagsbot endast sällan har dömts ut för miljöbrott (s.665). Efter införandet av förverkande och företagsbot har reglerna för miljöskyddsavgift ändrats i viss mån. Det har emellertid inte ansetts finnas skäl att avskaffa miljöskyddsavgiften eller att se över syftet att eliminera ekonomiska fördelar. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att ett väl fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som skall kunna utgöra ett effektivt värn för vår miljö. Det finns , som redan har framgått, ett stort antal olika former av sanktioner som kan komma ifråga i samband med överträdelser. Flera av dem har också utformats bl.a. mot bakgrund av behovet av sanktioner på miljöområdet. Förutom miljöskyddsavgiften gäller detta företagsbot och den särskilda regeln i om förverkande vid brott i näringsverksamhet. Trots detta är det uppenbart att de nuvarande sanktionssystemen inte fungerar på avsett sätt. Den tidigare nämnda rapporten av visar på brister i systemet med miljöskyddsavgifter. Att frågan om påförande av miljöskyddsavgift har kommit upp till prövning i så få fall visar på svårigheterna att tillämpa nuvarande system.