prop · GL0371 · 1998-01-01 00:00:00 — Tillstånd enligt 3 § krävs inte när ett räkning förvärvar och driver handel med obligationer, förlagsbevis och andra fordringsbevis avsedda för den allmänna marknaden. Tillstånd enligt 3 § 2 krävs inte för verksamhet som bedrivs med stöd av en auktorisation som börs eller marknadsplats enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. 10 § Om ett svenskt värdepappersinstitut organiserar handel i finansiella instrument skall institutet övervaka handeln och kursbildningen och se till att handeln inte sker i strid med insiderlagen (1990:1342), andra författningar eller god sed på värdepappersmarknaden. Första stycket gäller inte om övervakning sker enligt 4 kap. 2 § andra stycket eller 7 kap. 2 § första stycket lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela närmare föreskrifter om övervakningen av handeln och kursbildningen vid ett värdepappersinstitut. 4 kap 4 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, finansinspektionen skall i föreskrifter ange risknivåer för värdepappersbolags och svens- ka bankinstituts innehav av finansiella instrument. Föreskrifterna skall avse alla innehav av finansiella instrument utom sådana som avses i 3 kap. 1 § andra stycket och, i fråga om bankinstitut, 1 kap. 4 §. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får i föreskrifter ange risknivåer för värdepappersbolags och svenska bankinstituts innehav av finansiella instrument. Föreskrifterna får avse alla innehav av finansiella instrument utom sådana som avses i 3 kap. 1 § andra stycket och, i fråga om bankinstitut, 1 kap. 4 §. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Inom har utarbetats en promemoria, Förstärkt tillsyn över börser (Ds 1997:40). Promemorian innehåller förslag till åtgärder som syftar till att stärka tillsynen över börser. Förslagen syftar också till att stärka börsers oberoende ställning i förhållande till bl.a. större ägare. Exempelvis föreslås att det i lagstiftningen införs regler om lämplighetsprövning av större ägare och personer som ingår i ledningen för en börs samt krav på att börser skall ha en av disciplinärenden mot emittenter och medlemmar som överträder börsens regler. Vissa delar av förslaget berör även auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Vidare innehåller promemorian ett förslag om att börserna skall få tillåta även andra än banker och värdepappersbolag och dess utländska motsvarigheter att bli börsmedlemmar, dvs. delta direkt i handeln vid börsen. I promemorian behandlas också två framställningar av och (dnr Fi95/3034 respektive Fi 96/3485). menar i sin framställning att det är oklart hur begreppet eget kapital i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) m.fl. lagar skall tolkas vid tillämpning av vissa regler om återkallelse av rörelsetillstånd. Inspektionen har därför begärt att de aktuella bestämmelserna ses över. Framställningen från OM innehåller en begäran om att den bestämmelse i LBC som anger förutsättningarna för att terminer och optioner skall få godkännas för notering och handel vid en börs skall ses över. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. har i sitt remissvar framhållit att inspektionen bör ges möjlighet att utnyttja börsernas marknadsövervakningssystem i sin tillsyn. Därefter har inspektionen utvecklat skälen för detta i en skrivelse till . Denna fråga har blivit föremål för kompletterande remissbehandling. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi97/1388). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran, se bilaga 4. Efter Lagrådets granskning har vissa redaktionella ändringar i lagtextförslagen gjorts. En ny börslagstiftning trädde i kraft . Lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) ersatte då lagen (1979:749) om . Den nya lagstiftningen innebar flera viktiga förändringar. Det legala monopol på att organisera handel med fondpapper främst aktier och obligationer som hade avskaffades. Börslagstiftningen utvidgades till att inbegripa handel med alla slag av finansiella instrument. Därigenom kom bl.a. derivatinstrument såsom optioner och terminer att omfattas. Fri etableringsrätt och fri konkurrens mellan börser utgör två grundprinciper i det nya regelverket. Kännetecknande är också att det är frivilligt att söka börsauktorisation. Detsamma gäller också den något mindre reglerade auktorisationsformen, auktoriserad marknadsplats, som infördes som ett alternativ till börsauktorisation. Börsreformen innebar också att det öppnades möjlighet för utländska banker och värdepappersföretag att bli börsmedlemmar. Ett annat väsentligt inslag var att det skedde en harmonisering med inom börsområdet. Till grund för den nya börslagstiftningen låg de förslag som () hade presenterat i sitt betänkande Värdepappersmarknaden (SOU 1989:72). I flera viktiga avseenden gjordes emellertid avsteg från vad kommittén föreslagit. Den nya börslagstiftningen kan beskrivas som ett ramverk där de viktigare principerna finns i lagen. I flera frågor har den närmare regleringen överlämnats till . Detta avser bl.a. kraven för att fondpapper skall få registreras vid en börs och vilken information som skall finnas med i ett börsprospekt. Lagen förutsätter även att en del av den regelskapande verksamheten sker genom självreglering hos börserna. I samband med att LBC trädde i kraft ombildades till aktiebolag. Inledningsvis fick endast emittenter och medlemmar rätt att teckna aktier i börsen, eftersom dessa genom sina avgifter ansågs ha bidragit till börsens förmögenhet. Det framhölls emellertid att en senare spridning av ägandet inte borde förhindras (se prop. 1991/92:113 s. 146). samt ytterligare två företag har sökt och erhållit börsauktorisation i enlighet med den nya lagen. Dessa två företag är () som även är auktoriserat som clearingorganisation och (). OM organiserar handel med derivatinstrument och PMI är verksamt på räntemarknaden. Vid sidan av de nu nämnda börserna förekommer att börsliknande verksamhet drivs med stöd av tillstånd enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Som exempel härpå kan nämnas () och Aktietorget i , som kan beskrivas som handelsplatser för aktier i små och medelstora tillväxtföretag. Vidare förekommer det att börsliknande verksamhet drivs under former som inte anses tillståndspliktiga enligt lagen om värdepappersrörelse och där heller inte auktorisation som börs har sökts enligt LBC. Ett sådant exempel är den verksamhet som drivs av (). I samband med anslutning till EES gjordes vissa ändringar i LBC. Ändringarna innebar bl.a. att det infördes bestämmelser om internationellt samarbete samt godtagande av prospekt som godkänts av behöriga myndigheter i andra länder inom EES. Vissa ändringar skedde också i samband med att direktivet 93/22/EEG om investeringstjänster inom värdepappersområdet genomfördes i svensk lagstiftning . Ändringarna innebar framför allt ett tydliggörande av att utländska företag med säte i ett land inom EES får bli medlemmar vid börser i utan prövning av om tillsynen i hemlandet är betryggande. Det kan också nämnas att de bestämmelser i som avser clearingverksamhet ändrades . Vissa av bestämmelserna i börslagstiftningen är inspirerade av de regler som vid lagstiftningens tillkomst gällde för banker och värdepappersbolag. Ett sådant exempel är det allmänna sundhetskravet i 2 kap. 1 § LBC. I detta krav ligger att en börs skall bedriva sin verksamhet så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så att verksamheten kan anses sund. Av lagmotiven framgår att sundhetskravet bl.a. innebär att en lämplighetsprövning skall göras av större ägare och personer i företagsledningen. Efter LBC:s tillkomst har reglerna om ägarprövning och prövning av företagsledning utvecklats och förtydligats för kredititinstitut, värdepappersbolag och försäkringsbolag. Ändringarna har gjorts för att anpassa det svenska regelverket till för de nämnda instituten. Några motsvarande bestämmelser för börser finns inte inom EG. Eftersom kravet på prövningen av ägare och företagsledning i börser hämtats från regleringen av banker och värdepappersbolag, bör det övervägas att nu införa motsvarande uttryckliga bestämmelser även för börser. Det kan särskilt pekas på det förhållandet att börsliknande verksamhet kan bedrivas av sådana banker och värdepapperbolag som har tillstånd att bedriva värdepappersrörelse i den form som avser förmedling av kontakt mellan köpare och säljare av finansiella instrument. Den största ägaren i är (). OM Gruppen, vars aktier är noterade på Fondbörsen, är moderbolag till derivatbörsen . Näst störste ägare i Fondbörsen är SE-Banken (10,). I olika sammanhang har Fondbörsens integritet diskuterats. Bland annat har anmärkts på Fondbörsens dubbla roller. Dessa består i att börsen som drivs i vinstsyfte som den skall locka till sig nya börsbolag (emittenter) skall övervaka att dessa följer börsens regler och vid överträdelser bestraffa bolagen. Som särskilt känsligt har framhållits Fondbörsens utövande av dessa roller gentemot börsnoterade bolag som har stora ägarintressen i börsen. informerade Fondbörsen och OM Gruppen om att de fört diskussioner om ett samarbete och en eventuell sammanslagning av börsverksamheterna. Diskussionerna har sin utgångspunkt i en gemensam omvärldsanalys som går ut på att den internationella konkurrensen om värdepappershandeln kommer att öka och att det endast kommer att finnas utrymme för ett mindre antal finansiella centra i . OM Gruppen offentliggjorde att företaget avser att lämna ett offentligt uppköpserbjudande avseende aktierna i . Om budet accepteras av Fondbörsens nuvarande ägare kommer detta att innebära att börsen blir ett dotterbolag till . Om OM Gruppen fullföljer uppköpserbjudandet kommer detta att innebära en koncentration av börsverksamheten i . OM Gruppen har ett intresse som emittent vid Fondbörsen. Dessutom kommer flera av de större ägarna i OM Gruppen att ha intressen som emittenter eller medlemmar vid någon av de två börser Fondbörsen och OM som ägs av . I ljuset av denna utveckling finns det anledning att se över bestämmelserna i i syfte att stärka börsers integritet och upprätthålla förtroendet för svensk börsverksamhet. En sammanslagning av och OM skulle vara i linje med utvecklingen utomlands. I flera andra länder har projekt initierats som syftar till sammanslagningar mellan avista- och derivatbörser, clearingorganisationer eller centrala värdepappersförvarare. bildades i (), som är en sammanslagning mellan fyra regionala aktiebörser, en derivatbörs och ett företag för clearing- och kontohållningstjänster. Ungefär skedde en liknande sammanslagning i . I slogs och derivatbörsen samman. Vidare har en sammanslagning ägt rum i mellan aktiebörsen i , derivatbörsen , clearingorganisationen och kontohållningsföretaget . I offentliggjordes planer på en sammanslagning av och den finska derivatbörsen . Flera av de nämnda sammanslagningarna har motiverats med att den internationella konkurrensen mellan börser förväntas öka, inte minst mot bakgrund av det pågående arbetet med införandet av en gemensam valuta inom EU. En annan utvecklingstendens är de olika former av gränsöverskridande länksamarbete som pågår eller diskuteras mellan börser inom bl.a. . Genom sådant samarbete får de som deltar i handeln genom endast en uppkoppling tillgång till flera marknader. De slipper därigenom använda sig av flera handelssystem och regelverk parallellt vilket underlättar tillträdet och gör handeln billigare. I har flera samarbetsprojekt mellan börser initierats. Detta inleddes då OM som genom OMLX har en länk mellan och kopplades samman med Oslobörsen. Samarbetet innebär att svenska och norska aktierelaterade derivatinstrument kan handlas på samma marknadsplats. Ett samarbete kommer dessutom att inledas mellan OM och den finska derivatbörsen . har ingått ett avtal om samarbete med Köpenhamnsbörsen som innebär att aktier skall kunna handlas i ett gemensamt handelssystem. Även i övriga kan liknande utvecklingstendenser skönjas. offentliggjorde den tyska derivatbörsen och den schweiziska motsvarigheten SOFFEX sina avsikter att introducera en gemensam gränsöverskridande handelsplats för handel med derivat (Eurex). I samarbetet ingår även clearing av de produkter som handlas. Det är fråga om ett gränsöverskridande länksamarbete som bygger på en gemensam teknisk standard och har ett harmoniserat regelverk. Vidare skall det endast krävas ett medlemskap för att få delta i handeln. Avsikten är att även andra börser skall kunna ansluta sig till samarbetet och den franska derivatbörsen har redan uttalat sådana avsikter. Mot bakgrund av bl.a. de då pågående diskussionerna mellan och OM gav vice riksbankschefen i uppdrag att undersöka hur en effektiv och konkurrenskraftig framtida infrastruktur på den svenska finansmarknaden lämpligen kan se ut. Uppdraget redovisades i en promemoria (dnr Fi97/900). Den övergripande bedömningen i promemorian är att en väl fungerande finansmarknad är en viktig del av samhällsekonomin och att det är av väsentlig vikt att den svenska finansmarknaden utvecklas positivt. Fyra faktorer framhålls som viktiga för att en relativt liten marknad, som den svenska, skall kunna hävda sig, nämligen kostnaderna för att utföra finansiella tjänster får inte överstiga kostnaderna på konkurrerande marknadsplatser, det får inte föreligga några hinder eller så få hinder som möjligt för att en aktör skall kunna få tillträde till marknadsplatsen, valet av transaktionsteknologi i hela transaktionskedjan måste hålla hög internationell klass och bygga på internationell standard, och kunskapen om finansiella produkter, produktutveckling och finansiella regelverk måste hålla hög internationell nivå. I promemorian ställer sig positiv till en sammanslagning av men han framhåller att det är viktigt att en sådan sammanslagning vinner allmän acceptans i samhället. Därvid poängterar han vikten av att en ny marknadsplats konstrueras så att integritet, neutralitet och genomlysning uppnås. I detta syfte föreslås i promemorian att det i lagstiftningen preciseras vilka krav som bör ställas på hanteringen av disciplinärenden och marknadsövervakningen. Vidare föreslås att begränsningen av vilka som får bli börsmedlemmar avskaffas och att möjligheterna till direkthandel på börsen underlättas. Den internationella utvecklingen inom börsområdet, liksom de förslag och bedömningar som gjorts i promemorian med synpunkter på den svenska finanssektorns infrastruktur, ger ytterligare anledning att överväga ändringar i börslagstiftningen. 5 Lämplighetsprövning av ägare och företagsledning 5.1 Bakgrund Börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer Enligt 2 kap. 1 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) skall en börs driva sin verksamhet så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så att verksamheten kan anses sund. Det finns motsvarande bestämmelser för auktoriserade marknadsplatser i 7 kap. 1 § och för clearingorganisationer i 8 kap. 1 §. I lagmotiven sägs att prövning av sundhetskravet skall innehålla en lämplighetsbedömning av ägare som har ett icke oväsentligt inflytande i det företag som skall driva börsverksamheten och av de personer som ingår i företagets ledning (prop. 1991/92:113 s. 72). De bestämmelser av liknande slag som finns i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och lagen (1991:981) om värdepappersrörelse har utgjort förebilder för sundhetskravet i LBC (se prop. 1991/92:113 s. 173). Dessa sundhetsregler är i sin tur influerade av de motsvarande regler som tidigare fanns i banklagstiftningen (prop. 1990/91:142 s. 156). Det sundhetskrav som då gällde för banker ansågs innebära bl.a. att den verkställande ledningen och de större ägarna skulle bedömas uppfylla de kunskapsmässiga krav och vara så omdömesgilla i sitt handlande som erfordrades för att de skulle kunna på ett långsiktigt och stabilt sätt driva sund bankverksamhet (prop. 1989/90:116 s. 60). Detta lämplighetskrav på större ägare och ledning framgick emellertid inte uttryckligen av lagtexten. Banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och försäkringsbolag infördes bestämmelser om prövning av större ägares lämplighet i bankaktiebolag. Bestämmelserna återfinns i 7 kap. bankrörelselagen (1987:617). Motsvarande bestämmelser finns också i 5 kap. lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet, 6 kap. lagen om värdepappersrörelse och 3 kap. lagen (1982:713) om försäkringsrörelse. nämnda bestämmelser gäller prövning av att ägarna, sedan ett företag väl beviljats rörelsetillstånd, är lämpliga. finns det uttryckliga bestämmelser om ägar- prövning vid oktroj i 2 kap. 3 § bankaktiebolagslagen (1987:618). Liknande bestämmelser finns även i 2 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse, 2 kap. 2 § lagen (1995:1570) om medlemsbanker, 2 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet och 2 kap. 3 § lagen om försäkringsrörelse. infördes uttryckliga lagbestämmelser om lämplighetsprövning av ledande befattningshavare i banker och andra finansiella företag (se 2 kap. 3 § bankaktiebolagslagen, 2 kap. 3 § sparbankslagen [1987:619], 2 kap. 2 § lagen om medlemsbanker, 2 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet, 2 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse och 2 kap. 3 § lagen om försäkringsrörelse). De personer som omfattas av prövningen är ledamöter och suppleanter i styrelsen samt verkställande och vice verkställande direktör. nämnda bestämmelser om ägarprövning och prövning av ledande befattningshavare bygger på EG-rättsliga regler i första och andra banksamordningsdirektiven (77/780/EEG respektive 89/646/EEG), investeringstjänstedirektivet (93/22/EEG) samt tredje skade- respektive livförsäkringsdirektiven (92/49/EEG och 92/96/EEG). De bestämmelser om ägarprövning som gäller för bl.a. banker och värdepappersbolag innebär i huvudsak följande. Ett villkor för att rörelsetillstånd skall beviljas är att det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av detta. Med kvalificerat innehav förstås att någon direkt eller indirekt äger aktier eller andelar i ett företag och innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Vidare gäller att tillstånd inte får beviljas om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget. Förvärv av aktier i de finansiella företag som omfattas av bestämmelserna får ske endast efter tillstånd av , om förvärvet innebär att det sammanlagda innehavet blir kvalificerat. Detsamma gäller när innehavet ökas så att någon av gränserna 20, 33 eller av aktiekapitalet eller röstetalet för samtliga aktier passeras eller så att företaget blir dotterföretag. För medlemsbanker och kreditmarknadsföreningar gäller det sagda i stället andelarna eller rösterna i föreningen. Tillstånd skall i princip finnas vid tiden för förvärvet. Vid universalfång, exempelvis arv, gäller i stället att ansökan om tillstånd skall ges in efter att aktierna eller andelarna har erhållits. Kraven vid prövningen är desamma som när prövningen av oktrojen eller tillståndet sker. Förvärvaren är skyldig att anmäla avyttringar till , om de i lagen angivna gränserna passeras. Dessutom är företaget skyldigt att anmäla motsvarande förvärv eller avyttringar till när det får kännedom om att sådana förvärv eller avyttringar skett. Företaget skall också till anmäla namnen på kvalificerade innehavare samt storleken på innehaven. Juridiska personer som har kvalificerade innehav är skyldiga att anmäla ändringar i företagsledningen till . Om ägaren till ett kvalificerat innehav utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av företagets verksamhet, kan besluta att ägaren inte får företräda fler aktier eller andelar vid stämman än vad som motsvarar ett okvalificerat innehav. kan även besluta om rösträttsbegränsning om förvärv skett utan tillstånd. Om förvärvet skett i strid med ett av inspektionen meddelat beslut, inträder sådant förbud automatiskt. Inspektionen kan även förelägga en ägare av ett kvalificerat innehav att sälja så stor del av innehavet att detta är kvalificerat. Slutligen kan inspektionen, om det finns särskilda skäl, begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier som inte får företrädas av ägaren. För att rörelsetillstånd skall beviljas krävs dessutom att de som avses ingå i bolagets styrelse och vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av ett företag som driver sådan verksamhet tillståndet avser och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift. Om ledningen inte längre uppfyller de krav som ställs, skall tillståndet återkallas. Tillståndet får emellertid bara återkallas om en av bestämd tid av högst har gått och den person det gäller då fortfarande finns kvar i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare. 5.2 Ägarprövning Regeringens förslag: Börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer skall omfattas av motsvarande ägarprövningsregler som gäller för kreditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsbolag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser emellertid att även mindre grova brott som i sammanhanget är relevanta skall utesluta en person från att ha ett kvalificerat innehav i en börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation. Skälen för regeringens förslag: Ägarprövning vid auktorisations- och tillståndsprövning Som framgått inrymmer den sundhetsprincip som finns i LBC bl.a. ett krav på att det vid beviljande av auktorisation eller tillstånd för börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation skall göras en lämplighetsprövning av större ägare i det företag som söker auktorisationen eller tillståndet. Detta framgår av motivuttalanden. Sundhetsregeln i LBC infördes efter förebild av bl.a. den regel av motsvarande slag som då fanns i lagen om värdepappersrörelse. Även ägarprövningen enligt den lagen byggde tidigare på motivuttalanden. Därefter har sundhetsbestämmelsen i lagen om värdepappersrörelse getts en mer detaljerad utformning. Dessutom har det i lagen tagits in uttryckliga bestämmelser om att det vid beviljande av verksamhetstillstånd skall göras en ägarprövning och vad en sådan prövning skall avse. Redan det förhållandet väcker frågan om inte en motsvarande komplettering bör göras i LBC för de institut som faller under den lagens tillämpningsområde, dvs. börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Med stöd av ett tillstånd att bedriva förmedlingsverksamhet enligt 1 kap. 3 § 2 lagen om värdepappersrörelse är det möjligt att driva börs- liknande verksamhet. Innan ett sådant tillstånd beviljas, skall det göras en ägarprövning i enlighet med de bestämmelser som tidigare redovisats. Även om ägarprövningen enligt lagen om värdepappersrörelse har en EG-rättslig bakgrund måste det ses som en inkonsekvens att samma prövning för börser och auktoriserade marknadsplatser inte är lika tydligt reglerad.