prop · GL0364 · 1998-01-01 00:00:00 — Beslut om tillstånd och undantag från upplysningsplikten får också överklagas av den berörda kommunen samt, i vissa fall, av en arbetstagarorganisation. Överklagande sker till länsrätten. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna i lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst . Straffbestämmelserna avser den som bryter mot upplysningsplikten eller tillståndskravet. Även den som inte iakttar ett villkor som meddelat eller behandlar eller bevarar upptagna bilder utan sådan rätt omfattas av straffbestämmelserna. I ringa fall döms inte till ansvar. Frågan om ljudupptagningar i samband med kameraövervakning är inte reglerad i lagen om övervakningskameror. Genom lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, som trädde i kraft , infördes ett nytt tvångsmedel, hemlig kameraövervakning. Lagen innebär att polisen kan bedriva spaning mot en person genom att använda dolda fjärrstyrda övervakningskameror. Regleringen ansluter nära till bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning. Dolda fjärrstyrda övervakningskameror får användas vid förundersökning angående brott för vilket minimistraffet inte understiger fängelse samt vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott om gärningen är straffbar. Hemlig kameraövervakning får endast användas om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Beslut om tillstånd till hemlig kameraövervakning fattas av rätten på ansökan av åklagaren. Tillstånd skall meddelas och viss plats. Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål omfattar också hemlig kameraövervakning. Tvångsmedlet kan således i vissa fall användas även vid utredning av allmänfarliga brott, vissa högmålsbrott och vissa brott mot rikets säkerhet även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Lagen om hemlig kameraövervakning gäller till utgången av (prop. 1996/97:26, bet. 1996/97:JuU5, rskr. 1996/97:40, SFS 1996:1286). Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare med uppgift att utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbetsmetoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel (Utredningen om hemlig avlyssning m.m., JU 1996:07, dir. 1996:64). Utredaren skall bl.a. se över tillämpningsområdet för hemlig kameraövervakning. Utredaren skall avsluta sitt arbete . 4.2 Behovet av lagändringar Alltsedan år 1950, från vilket år uppgifter om antalet polisanmälda brott finns att tillgå, och har antalet anmälda brott ökat kraftigt. Den totala våldsbrottsligheten har ökat även . Användning av en övervakningskamera med rätt att bevara upptagna bilder är en åtgärd som kan förhindra brott och minska risken för olyckor. Dessutom kan ett på sådant sätt inspelat material vara betydelsefullt under utredningen av ett inträffat brott. Övervakningen kan bidra till att öka människors trygghet mot brott. Enligt regeringens mening bör, med hänsyn bl.a. till våldsbrottsligheten, intresset att förhindra och utreda brott få spela en mer framträdande roll än vid prövningen av övervakningskamerors användning i samhället. Särskild hänsyn måste också tas till det ökade behovet av skydd mot butiksrån och annan liknande brottslighet. Dessa intressen måste dock alltid vägas mot enskildas berättigade intresse av skydd för den personliga integriteten. Frågan om att utvidga möjligheterna att använda sådan övervakningsutrustning som avses i lagen om övervakningskameror har också aktualiserats i skilda sammanhang. I de flesta fall har en ökad användning av övervakningskameror förespråkats. I samband med att den nuvarande lagen infördes uttalade justitieministern att det på kunde finnas skäl att överväga mera grundläggande förändringar av regleringen, t.ex. att övergå till en ordning som inte byggde på tillståndskrav i samma utsträckning som dittills. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att användningen av övervakningskameror nu regleras på ett sådant sätt att detta hjälpmedel för att förhindra brott och minska risken för olyckor utnyttjas på ett effektivt sätt utan att integritetsintressen träds för när. 5 Användningen av övervakningskameror 5.1 Allmänna utgångspunkter Regeringens förslag: Den nuvarande lagen om övervakningskameror m.m. skall ersättas av en ny lag om allmän kameraövervakning som bygger på i huvudsak samma principer som den nuvarande. Avlyssning eller upptagning av ljud i samband med kameraövervakning skall regleras i lagen. Rätten att bedriva kameraövervakning främst i syfte att förebygga brott skall utökas, liksom den tillståndsfria användningen. Kraven för den tillståndsfria kameraövervakningen skall regleras i lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna är positiva till utredningens huvudsakliga inriktning och uppläggning. Brotts- förebyggande rådet (BRÅ) anser dock att utredningen inte redovisat tillräckligt kraftiga argument för den utvidgning av kameraövervakningen som föreslås och att de effekter som kan förväntas av övervakningen inte har analyserats tillräckligt. Liknande synpunkter har framförts av . BRÅ föreslår att en lagstiftning föregås av en begränsad försöksverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. har till ändamål att skydda den enskilde mot sådana integritetskränkningar som användning av dessa kameror kan ge upphov till. Lagstiftningen bygger på principen att upplysning om övervakningskameror måste lämnas och att en kamera inte får användas för övervakning av utrymmen som allmänheten har tillträde till, om inte intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen väger tyngre än integritetsintresset. Dessa grundprinciper för regleringen sätts inte i fråga. Lagstiftningen skall vara utformad på ett sådant sätt att den enskildes intresse av integritetsskydd även i fortsättningen tillgodoses. Avlyssning eller upptagning av ljud regleras inte i den nuvarande lagstiftningen och är således tillåten så länge avlyssningen och ljudupptagningen inte sker i hemlighet (se 2 kap. 6 § regeringsformen och 4 kap. 9 a § ; se även avsnitt 5.2). Öppen avlyssning och ljudupptagning kan vara ett värdefullt komplement till optisk övervakning och enligt uppgift förekommer det att den används, t.ex. i banklokaler. Avlyssning och ljudupptagningar innebär emellertid också risk för intrång i den personliga integriteten. Den nya lagen bör därför också reglera rätten att avlyssna och göra ljudupptagningar i samband med kameraövervakning. Det är en grundläggande uppgift för staten att förhindra brott och att motverka otrygghet. Brottsligheten i har ökat på ett oroande sätt och ligger på en oacceptabelt hög nivå. har också andelen uppklarade brott minskat. Undersökningar som utförts visar också att rädslan för att utsättas för brott är ett påtagligt problem för många människor. Det är angeläget att man försöker förbättra möjligheterna att förebygga och avslöja brott. Forskningen om övervakningskameror och deras effekter för brottsbekämpningen är visserligen inte omfattande men undersökningar som har gjorts, bland annat i , tyder på att användning av övervakningskameror kan bidra till att minska brottsligheten och öka uppklaringsprocenten. En viktigt förutsättning för att uppnå brottsförebyggande effekter är dock att kameraövervakningen används tillsammans med andra brottsförebyggande åtgärder. Bland annat beträffande tillgreppsbrott har man konstaterat att dessa går att reducera med hjälp av användning av övervakningskamera. Kameraövervakning är en metod bland andra som kan bidra till att reducera brottsligheten och därmed ge medborgarna ökad trygghet och säkerhet. Intresset av att förebygga och utreda brott bör få spela en mer framträdande roll vid utformningen av lagstiftningen. En möjlighet till ökad användning av övervakningsutrustning i detta syfte bör därför införas. Enligt den nu gällande lagen krävs med några få undantag alltid tillstånd för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. En stor del av ansökningarna om tillstånd avser bevakning i banklokaler, postkontor och butiker. Generellt kan sägas att övervakning i dessa typer av lokaler sker i brottsförebyggande syfte. Den som i sådant syfte söker tillstånd att med kamera övervaka banklokaler, postkontor och butiker kan, under vissa förutsättningar, räkna med att få sin ansökan beviljad. Kameraövervakning i banklokaler, postkontor och butiker bör undantas från tillståndsplikten. Kraven för den tillståndsfria användningen skall regleras i lagen. Även i övrigt är det motiverat att i viss utsträckning öka möjligheterna att, efter tillstånd, använda kameraövervakning, till exempel i entréer till restauranger och hotell. Med hänsyn till att de föreslagna ändringarna är omfattande både i sakligt hänseende och när det gäller den språkliga utformningen anser regeringen att den nuvarande lagen om övervakningskameror m.m. bör ersättas av en ny lag. Detta har också föreslagits av utredningen. När det gäller rätten att överklaga beslut enligt denna lag föreslås inte några förändringar i förhållande till den nuvarande regleringen. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen skall numera vara den enskildes motpart om beslut av enskild överklagas till domstol. Bestämmelsen infördes genom en lagändring som trädde i kraft (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55, SFS 1995:1692). Enligt Lagrådets uppfattning kan nya ställning som motpart minska behovet av ingripanden från Justitiekanslerns sida. Motsvarande frågeställning har med anledning av den nämnda lagändringen aktualiserats även i andra sammanhang där Justitiekanslern tillvaratar allmänna intressen och därför äger rätt att överklaga beslut. saknas underlag att göra en samlad bedömning av frågan. Regeringen avser därför att återkomma till denna frågeställning i ett annat sammanhang. En mindre restriktiv reglering och en utvidgning av undantagen från kraven på tillstånd innebär naturligtvis att det är sannolikt att användningen av övervakningskameror ökar i samhället. För att förhindra negativa följder av en ökad användning av övervakningskameror är det angeläget att noga följa utvecklingen och då särskilt från integritetssynpunkt. Som har nämnts saknas svensk forskning om effekterna av användningen av sådana kameror. Det finns därför skäl att inom överskådlig framtid överväga en utvärdering av den nu aktuella reformen. 5.2 Tillämpningsområdet för lagen Regeringens förslag: Den nya lagen skall, liksom den tidigare, omfatta TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning samt separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder (övervakningskameror). Separata anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, som i samband med användning av övervakningskamera används för personövervakning (övrig övervakningsutrustning) skall också omfattas av lagen. Övervakningsutrustning skall införas som samlingsbegrepp för övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning. Lagen skall reglera användning av övervakningsutrustningen (allmän kameraövervakning). Tillstånds- och anmälningsplikten skall vara uppfylld när en övervakningskamera satts upp. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder samt för avlyssning eller upptagning av ljud också skall omfattas av begreppet övervakningskamera samt att begreppet kameraövervakning skall avse även uppsättande av övervakningskamera. Utredningsförslaget innebär alltså att de skyldigheter som följer av lagen, dvs. upplysnings-, anmälnings- och tillståndsplikt, skall vara fullgjorda redan när den första åtgärden vidtas för att sätta upp en övervakningskamera. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som har berört frågan delar utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser ifrågasätter dock att begreppet övervakningskameror ges en så vid innebörd som den föreslagna. Riksåklagaren anser att begreppen i den nu aktuella lagen bör definieras på ett sådant sätt att lagen omfattar samma utrustning som lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Försvarsmakten anser att det bör klarläggas huruvida lagen är tillämplig på vapen som har TV-kameror eller andra optisk-elektroniska instrument i sikten, målsökare eller andra rikt- eller styrmedel och att endast samtal, men däremot inte registrering av ljud, där samtal mellan personer inte kan uppfattas, skall träffas av lagens bestämmelser. i efterlyser ett ställningstagande när det gäller användning av kamera-attrapper. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 § i den nuvarande lagen avses med begreppet övervakningskamera TV-kameror, andra optisk- elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Med termen "optisk" avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektrat för optisk strålning. Med uttrycket "elektronisk" förstås att förmedlingen av bilderna, visningen av bilderna på en till instrumentet anknuten monitor eller att lagringen av de upptagna bilderna sker genom elektronisk påverkan. Däremot saknar det betydelse om andra funktioner hos instrumentet styrs på elektronisk väg. Med uttrycket "därmed jämförbara utrustningar" avses instrument som kan utnyttja sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radiofrekvent strålning. I dagens lagstiftning föreskrivs att vad som sägs om övervakningskameror i tillämpliga delar gäller även för separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera. Så gott som alla medier som kan användas för lagring, bearbetning, analys m.m. åsyftas med detta uttryck. Det saknar betydelse om bilderna bevaras i form av stillbilder eller s.k. rörliga bilder. Härigenom täcker lagstiftningen även de fall där själva kameran inte innehåller den utrustning som krävs för att behandla och bevara bilder. Utredningen har undersökt vilken övervakningsapparatur som står till buds och hur den tekniska utvecklingen kan förväntas bli. Utredningen har gjort bedömningen att den i nuvarande lagstiftning intagna legaldefinitionen av begreppet övervakningskamera väl täcker den kamerautrustning som finns och som kan förväntas vara tillgänglig . Regeringen delar den bedömningen. Den tekniska utvecklingen ger alltså inte anledning att ändra avgränsningen av begreppet övervakningskamera som finns i lagen om övervakningskameror m.m. Endast optisk personövervakning omfattas av den nuvarande lagstiftningen. Frågan om avlyssning eller ljudupptagning i samband med kameraövervakning är således inte reglerad i lagen om övervakningskameror m.m. I 2 kap. 6 § regeringsformen finns det grundläggande skyddet mot hemlig avlyssning och i 4 kap. 9 a § stadgas att den som gör sig skyldig till olovlig avlyssning med hjälp av tekniskt hjälpmedel kan dömas till böter eller fängelse i högst . Frågan om ljudupptagningar som sker öppet är däremot oreglerad. För att verksamheten skall betecknas som öppen krävs att man på ett verksamt sätt lämnar upplysning om vad som pågår. Enligt uppgift förekommer att ljudupptagning görs med hjälp av de kameror som tar upp bilder som spelas in och bevaras på videoband, t.ex. i samband med att ett överfallslarm utlösts i en banklokal. För att öka säkerheten vid vissa objekt, som kan förorsaka olyckor vid felaktig användning, anordnas ibland ljudförbindelse mellan den övervakade platsen och den plats varifrån övervakningen sköts. Som exempel kan nämnas att ljudförbindelse förekommer vid övervakning av rulltrappor i . Skulle en olycka inträffa i en rulltrappa kan den som övervakar trappan kommunicera med de personer som befinner sig i trappan eller dess omedelbara närhet. Om någon har skadat sig i trappan, kan denne begära hjälp eller få besked om att hjälp tillkallats. Ljudupptagningar ger möjlighet att inhämta information som inte är åtkomlig genom optisk övervakning. En upptagning av en persons röst kan, t.ex. i situationer där gärningsmannen uppträder maskerad eller förklädd, vara ett hjälpmedel för att avslöja en brottslings identitet. Genom ljudupptagningen kan man dessutom säkra bevisning rörande tillvägagångssättet vid t.ex. ett rån. Avlyssning och upptagning av ljud kan även bidra till att förhindra olyckor eller underlätta ett räddningsarbete. Avlyssning och upptagning av ljud kan alltså vara ett värdefullt komplement till optisk övervakning. För den som skall övervaka är det bättre att både se och höra vad som försiggår än att bara kunna iaktta ett händelseförlopp. är det ofrånkomligt att denna form av övervakning också medför stora risker för integritetsintrång. Öppen avlyssning och ljudupptagning uppfattas troligen som ett allvarligare intrång i den personliga integriteten än optisk övervakning. I offentliga miljöer finns det vanligen anledning att anta att andra ser vad man gör, men man förväntar sig inte att andra än de som befinner sig i den omedelbara närheten skall höra vad man säger. Ett utbrett bruk av avlyssningsapparatur skulle därför sannolikt av de flesta anses innebära en besvärande begränsning i möjligheten att kunna föra förtroliga samtal i sådana miljöer. Tas ljud och bild upp förstärks givetvis risken för integritetsintrång eftersom det då är lättare att identifiera den som har fällt de inspelade yttrandena. Trots dessa olägenheter innebär emellertid öppen avlyssning och upptagning av ljud sådana fördelar att denna verksamhet inte kan förbjudas helt. Däremot framstår det som angeläget med hänsyn till verksamhetens integritetsskadliga karaktär att den regleras i den nya lagen om allmän kameraövervakning. Den teknik som används för sådan avlyssning eller upptagning av ljud skall därför omfattas av lagens bestämmelser. Många kameror har inbyggda mikrofoner med möjlighet att göra ljudupptagningar. För att även fånga in fall där ljudupptagningsutrustningen finns i en separat enhet skall separata tekniska hjälpmedel för avlyssning eller upptagning av ljud i samband med användning av övervakningskamera definieras i lagen. Alla slags fungerande inspelnings- och avlyssningsutrustningar faller in under begreppet tekniskt hjälpmedel för avlyssning eller upptagning av ljud, t.ex. mikrofoner, radiosändare och bandspelare. Även laser kan begagnas för återgivning av ljud och omfattas av uttrycket. En grundläggande förutsättning är att utrustningen används för personövervakning. Denna förutsättning innebär att alla former av upptagning och avlyssning av ljud inte omfattas av lagen. Bestämmelsen begränsas till avlyssning av tal eller samtal. Den föreslagna förändringarna ger också anledning till vissa språkliga förändringar av de inledande bestämmelserna. Separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud faller i språkligt hänseende inte naturligt in under begreppet övervakningskamera. Detta begrepp behålls som beteckning på TV-kameror, andra optisk- elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar samt för separata anordningar för att behandla eller bevara bilder. Separata anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud bör däremot betecknas som övrig övervakningsutrustning. Som samlingsbegrepp för övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning används övervakningsutrustning. Det finns också behov av ett samlat begrepp som täcker all lagreglerad användning av övervakningsutrustning och som ger en klar och lättförståelig bild av verksamheten. Termen hemlig kameraövervakning används i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Dessa lagar reglerar rätten för polisen att vid förundersökning i brottmål bedriva spaning mot en person genom att använda dolda fjärrstyrda övervakningskameror. Dessa lagar tar sikte på en annan, väl avgränsad, användning av övervakningskameror. För att markera skillnaden i förhållande till hemlig kameraövervakning föreslås termen allmän kameraövervakning och att detta begrepp förs in i den nya lagen. I likhet med nuvarande ordning bör gälla att utrustningen är uppsatt så att den kan användas för personövervakning. Kravet på att utrustningen skall kunna användas för personövervakning innebär bl.a. att s.k. kamera-attrapper inte träffas av lagens bestämmelser. Liksom nu bör också göras en begränsning till instrument som kan användas utan att manövreras på platsen. Krav på tillstånd inträder enligt den nu gällande lagen då utrustningen är uppsatt, utan krav på att den faktiskt har använts för sitt ändamål. Utredningen förslår att de skyldigheter som följer av lagen skall vara fullgjorda redan då den första åtgärden vidtas för att sätta upp en övervakningsutrustning. Risken för kränkningar av den enskildes integritet uppstår i samband med användningen av en övervakningsutrustning. Detta talar för att kravet på tillstånd liksom anmälningsskyldigheten inte skall inträda förrän utrustningen tas i bruk, särskilt inte som bestämmelserna om tillståndskrav och anmälningsskyldighet är straffsanktionerade. En reglering som innebär att tillståndskrav och anmälningsskyldighet inträder först när utrustningen tas i bruk kan dock medföra bevisproblem, t.ex. om en oseriös användare felaktigt invänder att utrustningen inte har använts. För att förhindra ett sådant kringgående bör kravet på tillstånd och anmälningsplikten vara uppfyllt när utrustningen satts upp, även om den inte tagits i bruk. Det finns dock inte anledning att, som utredningen föreslagit, ytterligare förskjuta tidpunkten då skyldigheten skall vara fullgjord. Tillståndskrav och anmälningsskyldighet skall därför enligt regeringens mening vara uppfyllt för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt, även om den inte börjat användas för sitt ändamål. Dagens teknik gör det möjligt att överföra information från olika övervakningsanläggningar till en larmcentral. En möjlig utveckling är därför att fler och fler överlåter den operativa hanteringen av sin övervakningsutrustning till bevakningsföretag eller andra operatörer av larmcentraler. En sådan utveckling behöver, enligt utredningens bedömning, inte innebära något negativt för allmänheten. Detta förutsätter dock, enligt utredningen, att ansvaret för att kamerahanteringen sköts i enlighet med lagens bestämmelser stannar kvar hos den som bedriver kameraövervakning, dvs. den i vars intresse övervakningen sker och att det också är den som bedriver kameraövervakningen inte larmcentralen som får ansöka om tillstånd eller i vissa fall göra en anmälan. Regeringen delar denna bedömning. Sensorer för infraröd strålning, rörelser, ljud m.m. är nu relativt vanliga i de utrustningar som finns på marknaden. Sensorerna bidrar till att göra kameraövervakningen mer effektiv genom att de kan styra utrustningen så att den endast träder i funktion när något händer. Sensorerna kan på det sättet kvantitativt minska kameraanvändningen i samhället och utredningen ser inte att det finns anledning att anta att bruket av denna teknik medför några negativa konsekvenser från integritetssynpunkt. Enligt utredningens bedömning behöver varken en ökad anslutning till larmcentraler eller bruket av sensorer i övervakningsanläggningar leda till några särskilda lagstiftningsåtgärder. Regeringen delar utredningens bedömning i dessa delar. 5.3 Upplysningsplikten och rätten att använda dold kamera Regeringens förslag: Avlyssning eller upptagning av ljud skall aldrig få ske utan att särskild upplysning lämnas om detta. skall kunna medge undantag från upplysningsplikten för användning av övervakningskameror om det finns synnerliga skäl.