prop · GL0396 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommittén har mot bakgrund härav övervägt innehållet i konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (SÖ 1952:35), Recommendation No. (92) 16 on Community Sanctions and Measures, FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42) samt United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of ( Rules ). Kommitténs överväganden leder fram till slutsatsen att det liksom tidigare är tveksamt huruvida samhällstjänst utan krav på samtycke skulle strida mot konventionsåtaganden. Regeringen kan instämma i denna slutsats i och för sig. Ett krav på samtycke för att bl.a. samhällstjänst skall kunna användas på förundersökningsstadiet ställs visserligen upp i både Recommendation on Community Sanctions and Measures och Rules. Någon omedelbar vägledning när det gäller frågan om krav på samtycke från konventionssynpunkt är nödvändigt, när samhällstjänst döms ut av domstol efter fällande dom, ger emellertid inte detta. Det kan tilläggas att krav på samtycke finns i ett antal länder, bl.a. , och , åtminstone delvis av konventionsskäl. Jämfört med det underlag man haft i tidigare lagstiftningsarbete där frågan varit aktuell är det inte mycket nytt som har tillförts. Betydelsen av samtycke till samhällstjänst skall emellertid inte överdrivas i nu aktuellt hänseende. Som vi tidigare anfört är samhällstjänsten avsedd att utgöra ett alternativ till fängelse. Om samhällstjänst av någon anledning inte kan komma i fråga i ett visst fall innebär detta normalt att påföljden i stället bestäms till fängelse. Situationen är densamma om någon som har dömts till en frivårdspåföljd med samhällstjänst missköter denna och påföljden undanröjs. Även då torde påföljden regelmässigt bestämmas till fängelse. I båda fallen bestäms fängelsestraffets längd med utgångspunkt i brottets straffvärde. En eventuell vägran att fullgöra samhällstjänsten leder inte till att fängelsestraffet blir längre än annars. En föreskrift om samhällstjänst kan inte heller verkställas tvångsvis. Härav följer att om en person som dömts till samhällstjänst vägrar att fullgöra denna försätter han sig inte i en sämre position än om han före domen hade avböjt att dömas till samhällstjänst. Mot bakgrund av vad som sagts framstår det som mindre sannolikt att möjligheten att föreskriva samhällstjänst såsom den nu är konstruerad skulle anses strida mot internationella åtaganden på människorättsområdet, även om kravet på samtycke för själva påföljdsvalet skulle tas bort. Frågan om att behålla kravet på samtycke eller inte bör därför diskuteras också från andra synpunkter. Mot att behålla kravet på samtycke kan anföras att ett sådant krav är principiellt tveksamt eftersom det kan sägas ge den tilltalade ett bestämmande inflytande över samhällets reaktion på hans brott. En annan nackdel med kravet på samtycke är att det begränsar samhällstjänstens tillämpningsområde. Dessutom kan det, som någon remissinstans har framhållit, anses olämpligt att ha en ordning som förutsätter att även en tilltalad som förnekar brott tvingas ta ställning om han samtycker till att fullgöra samhällstjänst. anfört finns det emellertid också vissa fördelar med att behålla kravet på samtycke. Särskilt kan framhållas att om det inte krävs samtycke finns det en ökad risk för att den dömde inte är motiverad. är det särskilt angeläget att försöka undvika misslyckanden när det gäller samhällstjänst, eftersom sådana kan leda till att det blir svårt att finna "arbetsgivare". Av naturliga skäl är samtycke en förutsättning för att kunna döma till skyddstillsyn med kontraktsvård. Samtycke krävs också för att ett fängelsestraff skall kunna verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. I skenet av detta väger principiella invändningar mot krav på samtycke vid samhällstjänst mindre tungt. Vad nu sagts leder enligt regeringens mening fram till slutsatsen att kravet på samtycke bör behållas. Samtycket bör liksom avges inför rätten. Såsom vissa remissinstanser framhållit är det naturligtvis viktigt att den tilltalade när han skall avge sitt samtycke har tillräcklig information om vad samhällstjänsten kommer att innebära, så att han har möjlighet att göra ett reellt övervägande. Detta kan i vissa fall vara svårt att förena med intresset av att kunna döma till samhällstjänst även i fall där sådan inte planerats i förväg av . Dessa svårigheter skall emellertid inte tillmätas alltför stor betydelse. Den tilltalade bör kunna upplysas av rätten om vad en dom som innefattar samhällstjänst normalt innebär. Om den till samhällstjänst dömde sedermera skulle finna att han inte kan acceptera det arbete han ålagts att utföra och därför vägrar att utföra detta får rätten ta ställning till om påföljden skall undanröjas och ett fängelsestraff utdömas. Som vi tidigare framhållit befinner sig den dömde i ett sådant fall inte i sämre ställning än om han från början förklarat att han inte samtyckte till samhällstjänsten. Om de dömde har ett godtagbart skäl för sin vägran, t.ex. att arbetet kommer i konflikt med hans religiösa eller etiska övertygelse, bör påföljden givetvis inte undanröjas utan en annan samhällstjänstplacering sökas. 5.6 Närmare om förutsättningarna för att döma till samhällstjänst Regeringens förslag: Rätten skall såsom särskilda skäl för att döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn kunna beakta att den tilltalade har samtyckt till att den villkorliga domen eller skyddstillsynen förenas med en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. förslag innebär att lämplighetsprövningen för att döma till samhällstjänst ersätts med en straffvalsregel och att samhällstjänst skall väljas som förstahandspåföljd när brottets straffvärde uppgår till mellan 8 10 månader och . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till att samhällstjänst får ett utvidgat tillämpningsområde i och för sig. förordar dock en friare möjlighet för domstolen att som en skärpning av påföljden meddela föreskrift om samhällstjänst än vad kommittén har föreslagit. Hovrätten för anser att kommitténs förslag leder till omotiverad straffskärpning för personer som utan att vara straffade tidigare begått brott med ett straffvärde på mellan och . Flera remissinstanser, däribland Hovrätten för och , anser att lämplighetsprövningen bör vara kvar. Många remissinstanser framhåller att samhällstjänst är en särskilt lämplig påföljd för unga lagöverträdare. Skälen för regeringens förslag: Som vi tidigare framhållit utgör samhällstjänsten ett viktigt instrument för att åstadkomma alternativ till fängelsestraff. Med hänsyn härtill och de hittillsvarande goda erfarenheterna bör enligt regeringens mening samhällstjänsten kunna få ett utökat användningsområde. I enlighet härmed har vi i de tidigare avsnitten föreslagit dels att samhällstjänst skall kunna användas också såsom en föreskrift vid villkorlig dom, dels att det maximala antalet timmar samhällstjänst skall ökas från 200 till 240 och dels att det i vissa fall skall vara möjligt att kombinera samhällstjänst med böter. Det bör emellertid även övervägas om det i den nuvarande lagstiftningen finns ytterligare hinder som bör undanröjas i syfte att utöka användningen av samhällstjänst som alternativ till fängelse. I förarbetena till lagen (1989:928) om samhällstjänst uttalas dels att samhällstjänst endast undantagsvis bör kunna komma i fråga när brottslighetens straffvärde överstiger fängelse samt, såsom ett riktmärke, att ett fängelsestraff på 8 10 månader bör motsvara det högsta antalet timmar samhällstjänst (prop. 1989/90:7 s. 20). Vi kan i princip ansluta oss till dessa uttalanden. Det bör således inte komma i fråga att döma ut samhällstjänst när straffvärdet är så högt att det enbart på grund därav föreligger hinder mot att välja en icke frihetsberövande påföljd enligt de allmänna principerna för påföljdsval i 30 kap. . Vårt förslag att öka det maximala antalet timmar samhällstjänst innebär emellertid också att det antal månader fängelse som motsvaras av det maximala timantalet ökar. Med tillämpning av den tumregel som vi redogjort för skulle ett maximalt antal timmar samhällstjänst motsvara ett fängelsestraff . Detta innebär alltså att användningsområdet för samhällstjänst vidgas något. Det måste emellertid understrykas att vad som sagts endast utgör en riktlinje och att samtliga omständigheter måste beaktas när det gäller att bestämma antalet timmar samhällstjänst i det enskilda fallet. är samhällstjänst avsedd att användas för främst två kategorier brottslingar, nämligen den grupp som döms till frihetsstraff efter återfall i inte alltför allvarliga förmögenhets- eller våldsbrott och den grupp som med hänsyn till brottslighetens art döms till korta fängelsestraff till några få månader (se prop. 1989/90:7 s. 19). Samhällstjänst kan alltså användas även vid artbrottslighet. Som exempel anges i propositionen misshandelsbrott av inte alltför allvarlig art. Även om försiktighet är påkallad när det gäller användningen av samhällstjänst vid narkotikabrottslighet, innebär förarbetena att inte heller sådana brott är generellt undantagna. Också vid rattfylleri kan det, enligt propositionen, finnas förutsättningar att använda samhällstjänst, speciellt för yngre lagöverträdare. Vissa ändringar avseende rattfylleribrott trädde i kraft . Enligt ändringarna är normalpåföljden för grovt rattfylleri fängelse (prop. 1993/94:44 s. 35). Den motivering som anfördes härför är att grovt rattfylleribrott alltid innebär ett abstrakt faromoment. I propositionen framhölls vidare att genom detta synsätt själva beteendet att köra påverkad sätts i centrum. Även om förflutit sedan rattfyllerireformen trädde i kraft, torde kunna sägas att samhällstjänst tillämpas förhållandevis sällan vid grovt rattfylleri. dömdes till samhällstjänst för grovt rattfylleri i endast 129 fall, vilket i och för sig är en icke ringa andel av det totala antalet samhällstjänstdömda. Men siffran kan jämföras med att fängelse blev påföljden för grovt rattfylleri i 3 586 domar. dömde i rättsfallet NJA 1997 s. 278 en kvinna född till skyddstillsyn med samhällstjänst för grovt rattfylleri. konstaterar därvid att det i själva lagtexten till lagen om samhällstjänst inte finns någon begränsning till unga lagöverträdare eller något förbud mot att föreskriva samhällstjänst som påföljd för rattfylleri eller annat s.k. artbrott. fortsatte: Enligt HD bör det vid valet mellan fängelse och skyddstillsyn som påföljd för grovt rattfylleri vara möjligt att välja det senare alternativet för en tilltalad med måttliga alkoholproblem, om skyddstillsynen innehåller ett frihetsinskränkande moment som ger påföljden erforderlig skärpa (jfr prop. 1989/90:70 s 40f). Ett sådant innehåll får den, om skyddstillsynen förenas med samhällstjänst av tillräcklig omfattning . Det är inte regeringens avsikt att den nu aktuella reformen skall innebära någon ändring av gällande rätt såvitt avser användningen av samhällstjänst vid artbrottslighet såsom den kommit till uttryck vid kombination med skyddstillsyn. Möjligheten att välja villkorlig dom eller skyddstillsyn med samhällstjänst i stället för fängelse som påföljd för brott som med hänsyn till sin art annars skulle ha lett till ett fängelsestraff bör således tillämpas med utgångspunkt i den praxis som har utvecklats på grundval av lagen om samhällstjänst (se bl.a NJA 1991 s. 444 och 507, NJA 1992 s. 590, NJA 1994 s.153 och 468 samt det tidigare nämnda NJA 1997 s. 278). Införande av kombinationen villkorlig dom med samhällstjänst medför dock, även med denna utgångspunkt, en utvidgning av möjligheterna att döma till frivårdspåföljd med samhällstjänst också vid artbrottslighet. Det gäller särskilt sådana fall där de objektiva förutsättningarna varit sådana att rätten skulle ha kunnat bestämma påföljden till skyddstillsyn med samhällstjänst, men där den tilltalades personliga förhållanden varit sådana att förutsättningar för skyddstillsyn saknats, t.ex. eftersom det inte funnits något övervakningsbehov. En av de grupper som enligt förarbetena till den nuvarande lagen kan komma ifråga för samhällstjänst utgörs av personer som annars skulle dömas till fängelse efter återfall i inte alltför allvarliga förmögenhets- eller våldsbrott. I denna grupp finner man enligt förarbetena bl.a. personer som efter tidigare domar på skyddstillsyn på grund av återfall i brott är aktuella antingen för att få en dom på s.k. fortsatt skyddstillsyn kombinerad med ett fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § eller för att för den nya brottsligheten dömas till ett särskilt fängelsestraff med stöd av 34 kap. 1 § första stycket 2 som verkställigheten av den tidigare ådömda skyddstillsynen fortsätter (prop. 1989/90:7 s. 19). Det är alltså möjligt enligt gällande rätt att döma till samhällstjänst i fall där den tilltalade annars skulle ha dömts till fängelse på grund av sin tidigare brottslighet. Enligt vår mening bör detta gälla även fortsättningsvis. Vi kan inte se något behov av att begränsa samhällstjänstens användningsområde i detta hänseende. Den som tidigare dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn och som återfaller i brott under prövotid bör alltså ofta kunna bli föremål för en föreskrift om samhällstjänst, om inte den nya brottslighetens straffvärde eller art utgör hinder mot detta i enlighet med vad som sagts. Om den tidigare påföljden är villkorlig dom bör det alltså vara möjligt att på grund av återfallet i stället döma till skyddstillsyn med samhällstjänst när förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Är den tidigare påföljden skyddstillsyn bör det vara möjligt att med stöd av 34 kap. döma till fortsatt skyddstillsyn och förena denna med samhällstjänst. Som vi tidigare anfört kan det däremot mera sällan komma i fråga att döma till en frivårdspåföljd med samhällstjänst när den tilltalade har återfallit i brott under prövotid efter villkorlig frigivning från fängelse. I dessa fall torde den tidigare brottsligheten ofta tala emot att den tilltalade är lämplig för samhällstjänst. Om den tilltalade har återfallit i brott under prövotid efter en tidigare dom som innefattar föreskrift om samhällstjänst bör det endast undantagsvis kunna komma i fråga att på nytt låta samhällstjänst ingå i påföljden. Är den tidigare påföljden villkorlig dom är detta naturligt. Av 34 kap. 5 § första stycket följer att det inte är möjligt att förordna att en villkorlig dom skall omfatta ytterligare brott, om dessa begåtts efter prövotidens början. I de flesta fall bör därför återfall i brott under prövotid efter villkorlig dom leda till att den villkorliga domen undanröjs och ersätts av ett fängelsestraff. Det kan även tänkas att rätten väljer att döma särskilt för den nya brottsligheten till ett fängelsestraff. Det kan emellertid förekomma fall där den nya brottsligheten, med hänsyn till att den är bagatellartad eller av annat skäl, inte bör föranleda att ett fängelsestraff döms ut. I dessa situationer bör det vara möjligt att undanröja den villkorliga domen och i stället döma till skyddstillsyn med samhällstjänst. Är den tidigare påföljden skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst och sker återfallet kan rätten enligt 34 kap. 1 § första stycket 1 förordna att den tidigare påföljden skall omfatta även det nya brottet. I enlighet med vad sagts bör emellertid denna möjlighet utnyttjas restriktivt. För de fall som trots detta kan komma ifråga bör rätten ges möjlighet att utöka antalet timmar samhällstjänst. Även när en tidigare påföljd som innefattar samhällstjänst är till fullo verkställd bör iakttas återhållsamhet med att på nytt döma till en frivårdspåföljd med föreskrift om samhällstjänst. Att det vid återfall i brott mer sällan blir fråga om att döma till villkorlig dom med samhällstjänst följer av innehållet i 30 kap. 7 § första stycket . Också för att döma till skyddstillsyn med samhällstjänst bör emellertid en viss inte alltför förflyta efter att någon avtjänat en frivårdspåföljd med föreskrift om samhällstjänst i stället för fängelse innan han på nytt kan komma i fråga för en sådan påföljd (jfr motsvarande förslag när det gäller verkställighet av fängelse genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, avsnitt 6.3 nedan). Det finns inte anledning att här ange någon exakt tidsgräns, men i vart fall bör ha förflutit sedan den tidigare påföljden till fullo verkställts. Dessutom bör krävas att den tilltalade inte dömts för annan brottslighet till svårare straff än böter. Enligt förarbetena till den nuvarande lagen om samhällstjänst är det främst personer i ålderskategorin 18 för vilka samhällstjänst bör kunna bli aktuell (prop. 1989/90:7 s. 21). sägs emellertid i propositionen att lagöverträdare som är inte bör uteslutas. Avsikten var att låta försöksverksamheten utvisa huruvida det finns personer inom den äldre åldersgruppen som är lämpliga för samhällstjänst (a. prop. s. 21). När det gäller personer som är påpekades att bestämmelsen i 30 kap. 5 § om att det krävs synnerliga skäl för att döma till fängelse gör att utrymmet för samhällstjänst blir ytterst begränsat. Av de 743 personer som dömdes till skyddstillsyn med samhällstjänst tillhörde 613 åldersgruppen 18 medan 113 var äldre och 17 var yngre. Domstolarna har således i enlighet med förarbetena betraktat samhällstjänsten såsom främst avsedd för unga lagöverträdare. Av Brottsförebyggande rådets utvärdering av samhällstjänsten framgår emellertid att de personer som har dömts till samhällstjänst har klarat att genomföra den lika väl som personerna i den yngre åldersgruppen. Det har över huvud taget inte framkommit något som talar för att personer skulle vara mindre lämpade för samhällstjänst i och för sig. Som tidigare nämnts har också i rättsfallet NJA 1997 s. 278 dömt en kvinna född för grovt rattfylleri till skyddstillsyn med samhällstjänst under åberopande av bl.a. att det i lagtexten inte finns någon begränsning av samhällstjänstens tillämpningsområde till unga lagöverträdare. Regeringen anser mot bakgrund härav att det inte finns skäl att nu införa någon begränsning av samhällstjänstens användningsområde till någon viss åldersgrupp. Visserligen kan samhällstjänsten sägas vara särskilt lämpad för unga lagöverträdare eftersom kontakten med en arbetsplats kan fylla en rehabiliterande funktion för den unge. Detta bör emellertid inte utesluta att samhällstjänsten utnyttjas såsom alternativ till fängelsestraff också för äldre lagöverträdare, om de övriga förutsättningarna för samhällstjänst är uppfyllda. Enligt gällande rätt skall avseende fästas vid gärningsmannens möjligheter att genomföra den samhällstjänst som kan komma att åläggas. I förarbetena till lagen om samhällstjänst uttalades att eftersom målsättningen är att den dömde skall klara att genomföra samhällstjänsten är det naturligt att bedömningen av hans möjligheter i detta avseenden tillmäts betydelse. Departementschefen anförde därvid att samhällstjänst torde vara mindre lämplig som påföljd för personer med allvarliga missbruksproblem. Det kunde enligt henne över huvud taget ifrågasättas om aktiva missbrukare, oavsett missbrukets art, har förmåga att genomföra ett sådant arbete (prop. 1989/90:7 s. 21). Några andra kriterier för bedömningen av den tilltalades lämplighet angavs inte. Enligt Brottsförebyggande rådets utvärdering av den regionalt avgränsade försöksverksamheten med samhällstjänst undanröjdes samhällstjänsten för personer med missbruksproblem i större utsträckning än för andra. Emellertid genomförde av missbrukarna sin samhällstjänst, vilket kan jämföras med att den totala genomförandefrekvensen var . I rapporten anges också att av dem som dömdes till samhällstjänst hade mera allmänna missbruksproblem och att hade uttalade missbruksproblem. Enligt regeringens mening talar starka skäl för att behålla lämplighetsprövningen. För att samhällstjänst skall kunna utgöra ett trovärdigt alternativ till fängelse är det av yttersta vikt att en hög andel av de dömda också fullgör vad som ålagts dem och att möjligheten till undanröjande av påföljden mera sällan behöver användas. Riksåklagaren har också i sitt remissvar betonat att möjligheterna för bl.a. samhällstjänsten att kunna behålla sin trovärdighet är på ett avgörande sätt förbundna med att det görs ett urval av dem som skall komma i fråga för påföljden. Det bör därför ankomma på domstolen att med utgångspunkt i vad som är känt om den tilltalades personliga förhållanden göra en bedömning av hans möjligheter att fullgöra samhällstjänsten. Därvid bör naturligtvis tas hänsyn till den tilltalades egen inställning till samhällstjänsten. Missbruksproblem hos den tilltalade bör inte diskvalificera honom från att dömas till en påföljd som innefattar samhällstjänst, utan bedömningen måste göras utifrån samtliga relevanta förhållanden. Vid mer allvarligt missbruk är det emellertid naturligt att i stället välja ett mer behandlingsinriktat påföljdsalternativ, såsom kontraktsvård. Detta gäller särskilt om missbruket är pågående. Några närmare riktlinjer för bedömningen av en persons lämplighet att fullgöra samhällstjänst behöver enligt vår mening inte ges. Det bör således ankomma på domstolen att utifrån omständigheterna i varje enskilt fall göra den erforderliga bedömningen. Därvid är det naturligtvis av stor vikt att rätten har tillgång till ett fullödigt underlag. Vi har i avsnitt 4 pekat på betydelsen av det utvecklingsarbete som pågår inom kriminalvården när det gäller att få större likformighet i tillämpningen av frivårdspåföljder som vi har betonat domstolens ansvar för att inhämta erforderlig utredning för att kunna göra ett riktigt påföljdsval. 5.7 Ansvaret för och tillgången på samhällstjänstplatser Regeringens förslag: skall ha ansvar för att en samhällstjänstplats ordnas för den dömde. En sådan plats behöver inte vara anvisad innan domstolen dömer i målet. I huvudsak skall samhällstjänsten förläggas till ideell verksamhet. Samhällstjänst skall emellertid också kunna verkställas inom ramen för offentlig verksamhet. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser ifrågasätter om det är möjligt att uppbringa erforderligt antal samhällstjänstplatser. Flera remissinstanser har också framhållit att offentlig verksamhet lämpar sig mindre väl för verkställighet av samhällstjänst. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande ordningen innebär att den plats där samhällstjänsten skall utföras inte behöver vara anvisad när domstolen dömer till samhällstjänst. Denna ordning förefaller inte ha medfört några problem under försöksverksamheten. Enligt förarbetena till denna (prop. 1989/90:7 s. 23 f.) bör strävan emellertid vara att domstolen skall ha ett så fylligt underlag som möjligt, av vilket det framgår vilka arbeten som det kan bli frågan om, ifall påföljden bestäms till samhällstjänst, och vilka regler som i övrigt skall gälla för verkställigheten. Mot bakgrund av erfarenheterna från försöksverksamheten och vårt förslag att samhällstjänsten skall kunna tillämpas i större utsträckning än och även i situationer där den tilltalade inte är i behov av övervakning, menar vi att det inte är nödvändigt att domstolen har någon närmare information om vad en samhällstjänst i det enskilda fallet kommer att innebära. Vi förordar alltså att den lokala även i fortsättningen skall ha ansvar för att anskaffa samhällstjänstplatser. En sådan plats behöver dock inte vara ordnad innan domstolen dömer i målet. Domstolen behöver inte heller förses med uppgifter om olika möjliga samhällstjänstplatser. Däremot bör den lokala före huvudförhandlingen, i de fall då personutredning görs, informera den tilltalade om vad samhällstjänst i allmänhet innebär och inhämta hans inställning till att fullgöra samhällstjänst. Vårt förslag att vidga tillämpningsområdet för samhällstjänsten aktualiserar frågan vilken inriktningen skall vara när det gäller valet av samhällstjänstplatser.