prop · GL03126 · 1998-01-01 00:00:00 — pekar på den pågående konvergensen mellan telefoni i fasta och mobila telenät och att mobiltelefonin blivit ett allt viktigare komplement till den traditionella telefonin i det fasta telenätet. Myndigheten framhåller vidare att tekniska standarder för nummerportabilitet för digital mobiltelefoni är under utarbetande. Även anger att det bör fastställas en tidsplan för införande av nummerportabilitet mellan digitala mobila nät. Med hänsyn till mobiltelefonins allt större betydelse och utbredning är det enligt regeringen ett väsentligt konsumentintresse att krav på num- merportabilitet införs även för digital mobiltelefoni. Även regeringen gör den bedömningen att en tidsplan för införandet bör fastställas. Det bör ankomma på regeringen eller, efter bemyndigande, tillsynsmyndigheten att efter hörande av teleoperatörerna fastställa en sådan tidsplan. Det har från någon remissinstans framkommit krav på att även analog mobiltelefoni bör omfattas av krav på nummerportabilitet. Ett sådant krav innebär, bortsett från nummerportabilitet inom de båda analoga telenäten där endast en teleoperatör bedriver verksamhet, nummerporta- bilitet mellan analoga och digitala mobiltelefoniabonnemang. Denna form av nummerportabilitet kräver att nummerplanen måste ändras efter- som de analoga och digitala telenäten använder skilda nummerserier. En ändring i nummerplanen för mobiltelefonisystemen endast för att möjlig- göra denna form av nummerportabilitet är inte förenlig med en framtida utveckling av planen. Dessutom förväntas att NMT 900-systemen kom- mer att avvecklas . Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att det i telelagen in- förs en skyldighet för teleoperatörer som tillhandahåller teletjänster i fasta telenät eller digital mobiltelefoni att införa nummerportabilitet i sina telenät. Detta innebär att nummerportabilitet införs inom respektive riktnummerområde för telefonitjänst i fasta telenät, för andra teletjänster som kräver tilldelning ur nummerplanen för telefoni (t.ex. frisamtals- tjänster och betalteletjänster) samt för digitala mobiltelefonitjänster. För- pliktelsen omfattar även telefonitjänst via ISDN som är ett digitalt fler- tjänstsnät eftersom ISDN omfattas av samma nummerplan som det traditionella fasta telefonnätet. En viktig fråga gäller tidpunkten för införande. Mot bakgrund av att frågan utretts och diskuterats i finns en för- väntan om och en beredskap för att nummerportabilitet snart införs. Det är viktigt för nya teleoperatörers investeringsbeslut, liksom för valfri- heten för abonnenterna, att ett införande inte dröjer i onödan. Å andra sidan är det betydelsefullt att teleoperatörer ges rimlig tid att arbeta fram och enas om tekniska lösningar och andra villkor för nummerportabilitet. Teleoperatörerna bör därför ha på sig från det att beslut om införande fattas till det att införandet träder i kraft. Eftersom den tid som behövs för att få fram tekniska lösningar och specifikationer varierar för de olika tjänsterna och, när det gäller tele- fonitjänsten i det fasta telenätet, det förmodligen inte är möjligt att införa den över hela landet måste nummerportabiliteten införas successivt. De nu föreslagna lagändringarna beräknas komma ut från trycket . Ikraftträdandet bör därmed lämpligen ske . Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, till- synsmyndigheten ges möjlighet att utfärda erforderliga föreskrifter om införande av nummerportabilitet successivt tjänst för tjänst, med beak- tande av teleoperatörernas överläggningar om tekniska lösningar, kost- nadsfördelning och andra villkor för nummerportabilitet, se avsnitt 4.3.2. Ettårsintervallet mellan det att författningen kommer ut från trycket och ikraftträdandet ger tillsynsmyndigheten möjlighet att stämma av huruvida olika tidpunkter för införande är möjliga att uppnå. Eftersom det inte är möjligt att införa nummerportabilitet för samtliga tjänster vid ikraftträdandet måste en prioritering ske. Enligt regeringens bedömning är det sådana områden där det finns andra anslutningsmöjlig- heter eller där sådan alternativ infrastruktur planeras, som skall priori- teras. Det är endast i sådana områden som abonnenterna har möjlighet att byta teleoperatör. Även områden där det kan påvisas att det finns en stor efterfrågan på nummerportabilitet bör prioriteras. Detta innebär inte att det endast är storstäderna som kommer att omfattas. Om nätutbyggnads- planer finns i vissa landsbygdsområden kan även dessa komma att om- fattas av nummerportabilitet redan vid ikraftträdandet om övriga tekniska och ekonomiska förutsättningar föreligger. Bemyndigandet ger möjlighet att genom föreskrifter fastställa de områden som kan bli aktuella. Även frisamtalstjänster bör tillhöra de tjänster där nummerportabilitet införs från början. Enligt det förslag till ändring av samtrafikdirektivet i fråga om num- merportabilitet som ministerrådet nått en gemensam ståndpunkt om gäller för samtliga teletjänster i det fasta telenätet att nummerportabilitet skall vara införd . 4.3.2 Val av tekniska lösningar Regeringens förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, tillsynsmyndigheten ges rätt att meddela föreskrifter om tekniska lösningar och om tekniska specifikationer för införandet. ges vidare rätt att i enskilda fall medge undantag om det finns särskilda skäl. Regeringens bedömning: Föreskrifter om teknisk lösning och om tekniska specifikationer för införandet av nummerportabilitet bör i första hand meddelas efter frivilliga överenskommelser mellan tele- operatörer. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Promemorians förslag har fått stöd eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. framhåller att en sådan befogenhet inte bara skall omfatta det fall att teleoperatörerna inte kunnat enas om en lösning inom rimlig tid. Frivilliga lösningar kan nämligen innebära lösningar som inte är samhällsekonomiskt önskvärda. anser att regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer skall kunna fastställa tekniska specifikationer, men att det är tele- operatörerna som skall enas om de tekniska lösningarna. Enligt är det huvudsakligen teleoperatörernas ansvar att bestämma såväl tek- niska lösningar som tekniska specifikationer. Myndighetens beslutsrätt bör begränsas till tidpunkten för införandet och i vilken omfattning nummerportabilitet skall vara möjlig. Skälen för regeringens förslag: Det finns flera tänkbara tekniska lös- ningar för nummerportabilitet. Den enklaste formen i det fasta telenätet är att utnyttja den redan befintliga medflyttningsfunktionen i Telias . En abonnent som direktansluter sig till en konkurrerande operatör får enligt denna lösning ett nytt nummer vid sidan av det gamla . Det nya numret hålls dolt för abonnenten och används endast för dirigeringsändamål i telenätet. När någon ringer abonnentens gamla nummer medflyttas samtalet automatiskt till det nya, dolda numret. En nackdel med en sådan lösning är att onödigt mycket överföringskapacitet tas i anspråk i telenäten innan samtalet når rätt adressat. Problemet för- stärks om abonnenten byter teleoperatör . En ytterligare nackdel med denna lösning är att den inte medger s.k. A-nummerpresen- tation, dvs. det går inte att med en nummerpresentatör avläsa vem som söker abonnenten i fråga. Den mest rationella, men också mest avancerade och dyraste lösningen är en s.k. IN-lösning (IN=intelligent nät) baserad på separata operatio- nella databaser där samtliga telefonnummer, överlämnade såväl som icke överlämnade, finns registrerade. Alla samtal styrs först till en operatio- nell databas, där en avläsning sker för att få reda på i vilket telenät numret hör hemma, därefter dirigeras samtalet den närmaste vägen till mottagaren genom rätt teleoperatörs nät. För att de operationella data- baserna skall innehålla korrekt information om överlämnade nummer måste eventuellt en central eller distribuerad referensdatabas upprättas för att hålla de operationella databaserna aktuella. Mellan de två ovan beskrivna lösningarna finns olika mellanformer. Exempel på dessa är modifierade former av medflyttningslösningar som innebär att databaser skapas endast för de överlämnade telefonnumren. De olika tekniska lösningarna för nummerportabilitet är förenade med för- och nackdelar, och kostnaderna varierar mellan dem. Frågan om val av teknisk lösning är därför komplicerad. Det krävs ytterligare över- väganden innan valet för den enskilda teletjänsten kan göras. För att få till stånd enhetliga och rationella lösningar krävs ett långtgående sam- arbete mellan , standardiseringsorgan, teleopera- törer och andra intressenter. I första hand bör verka för att överenskommelser kan nås mellan teleoperatörerna utan myndighetsingripande. Myndigheten har bl.a. på grund härav tagit initia- tiv till att en arbetsgrupp, AG 15, upprättats inom Informationstekniska standardiseringen (ITS). Generellt grundar sig arbetsinsatsen inom ITS olika arbetsgrupper på ett frivilligt deltagande, precis såsom fallet är inom t.ex. ETSI, det euro- peiska standardiseringsinstitutet inom teleområdet. Detta innebär att det saknas egentliga styrmedel att få fram t.ex. specifika tekniska specifika- tioner för nummerportabilitet, om deltagarna inte kan enas. Av detta skäl måste det finnas ett bemyndigande för regeringen eller tillsynsmyndig- heten att meddela föreskrifter om tekniska lösningar om operatörerna inte kan enas om en lösning inom rimlig tid. Som fram- hållit bör bemyndigandet inte vara begränsat till sådana fall. Det är inte givet att den av teleoperatörerna valda tekniska lösningen är acceptabel från allmän synpunkt. Det är angeläget att parterna snabbt kommer överens. Om det t.ex. visar sig att mer avancerade lösningar inte är möjliga att genomföra till måste, i likhet med vad som gjorts i flera andra länder, enklare lösningar väljas i stället. Sådana lösningar får dock, som Euro- politan AB framhållit, inte innebära att införandet av mer avancerade lös- ningar senare försvåras. Det kan förutses att vissa specifikationer, t.ex. svensk standard, tillämpningsanvisningar eller liknande, måste vara gemensamma för att nummerportabilitet skall fungera mellan teleoperatörerna. Detta gäller särskilt om sådana tekniska lösningar väljs som fordrar att referensdata- baser upprättas. Detta bör regleras genom generella föreskrifter med hän- visning till utarbetade tekniska specifikationer eller till europeisk stan- dard, t.ex. ETSI eller till internationella rekommendationer, t.ex. ITU-T. Vid bestämmande av tekniska specifikationer skall bl.a. behovet av nummerpresentation beaktas. Med anledning av farhågor som framförts av angående hemlig teleavlyssning av överlämnade telefonnummer vill regeringen framhålla att tekniska lösningar och tek- niska specifikationer inte får väljas som försvårar möjligheten till sådan avlyssning. Regeringen anser i likhet med att tillsynsmyn- digheten skall ha möjlighet att medge undantag i enskilda fall från skyl- digheten att införa nummerportabilitet i situationer då det av tekniska eller andra skäl inte kan anses rimligt att ett telefonnummer skall över- lämnas. 4.3.3 Fördelning av kostnader och ersättning mellan teleopera- törer Regeringens förslag: Varje teleoperatör skall bära sina investerings- kostnader för att nummerportabilitet skall fungera i det egna telenätet. Ersättning från den mottagande till den överlämnande teleoperatören får utgå endast för driftskostnader för överlämnandet av telefon- numret. En utvärdering skall ske . Den överlämnande tele- operatören får inte debitera abonnenten för kostnader med anledning av överlämnandet. ges befogenheter att ingripa i tvister om er- sättning för nummerportabilitet mellan teleoperatörer, motsvarande dem som gäller för medling och beslut i samtrafiktvister. Teleoperatörer med ett betydande inflytande på marknaden skall hålla sina intäkter och kostnader för nummerportabilitet åtskilda från intäkter och kostnader för annan verksamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom har till- styrkt eller lämnat utan erinran promemorians förslag att ersättning inte skall utgå för investeringskostnader för nummerportabilitet. Enligt och bör inte heller ersättning utgå för de ökade trafikkostnader som uppstår i telenätet vid samtal till överlämnade nummer. framhåller att nummerportabilitet på kort sikt leder till att den dominerande operatören gör förluster, men att det handlar om förlust av en särställning som knappast kan anses förenlig med fri och lika konkurrens. Enligt bör den grundläggande principen för fördelning av investeringskostnader vara att den som har nytta av funk- tionen även skall stå för kostnaderna, dvs. den kund som väljer att flytta över sitt telefonnummer. Promemorians förslag innebär enligt bolaget att investeringskostnaderna kommer att fördelas på respektive teleoperatörs kvarvarande abonnenter, dvs. de som inte har utnyttjat möjligheten till nummerportabilitet. Skälen för regeringens förslag: Införande av nummerportabilitet innebär för den dominerande teleoperatören att investeringar och föränd- ringar måste göras för att underlätta för andra operatörer att konkurrera om de egna abonnenterna. Detta är särskilt påtagligt för telefonitjänst i det fasta telenätet, eftersom den marknaden, till skillnad från mobilmark- naden, inte förväntas växa i någon större omfattning. Ur ett kortsiktigt företagsekonomiskt perspektiv ligger sådana investeringar därmed inte i den dominerande teleoperatörens intresse. En kritisk fråga blir därmed i vilken utsträckning som den dominerande teleoperatören bör ha rätt att kräva ersättning från andra operatörer för kostnaderna av att införa num- merportabilitet. Kostnaderna för den dominerande teleoperatören bör emellertid vägas mot de samhällsekonomiska vinsterna i stort av en väl fungerande och effektiv konkurrens på teleområdet, med en reell möjlighet för kon- sumenter att fritt välja i utbudet av tjänster hos olika teleoperatörer. Vidare bör det framhållas att den dominerande teleoperatören i ett senare läge, när andra operatörer vuxit sig starkare och blivit fler, också har glädje av att abonnenter kan gå över till denne. Nummerportabilitet in- förs också i ett stort antal andra länder, vilket främjar konkurrensmöjlig- heterna utomlands. Införande av nummerportabilitet innebär alltså att den befintlige dominerande operatören på kort sikt kan komma att göra för- luster. Det kan därför antas att frågor om hur kostnader för införandet skall fördelas mellan teleoperatörer kan bli föremål för tvister. Kostnaden för att installera nummerportabilitet varierar beroende på vilken teknisk lösning som väljs för telenäten. Även när en viss lösning har valts är det svårt att på förhand beräkna investeringskostnaden, bl.a. beroende på om mer eller mindre omfattande ändringar behöver vidtas i stödsystem, som t.ex. faktureringsrutiner. En ytterligare faktor som gör det svårt att uppskatta investeringskostnaderna är att funktioner för nummerportabilitet ofta införs som andra förändringar vidtas i telenätet. I de lönsamhetsanalyser som gjorts av konsultföretaget på uppdrag av återfinns emellertid uppskatt- ningar som bl.a. bygger på erfarenheter från . Analysen redovisas i en rapport som är bifogad Post- och ovan nämnda skrivelse till regeringen. Analysen har kritiserats och bör tolkas med stor försiktighet. Beloppen ger endast en ungefärlig uppfattning om storleksordningen. Den redovisade kostnadsberäkningen bygger på att den relativt avancerade lösningen Query on Release IN införs i det fasta telenätet. Nuvärdet av den totala installationskostnaden för samtliga teleoperatörer, inkluderande kostnader för förändringar i stödsystem, beräknas till . Merparten av denna kostnad hän- för sig till ändringar som vidtas hos den dominerande teleoperatören (). Om enklare lösningar införs blir kostnaden lägre. Som exempel anges att det brittiska telebolaget kostnader för att införa den nu gällande medflyttningslösningen uppgick till motsvarande . Då det svenska telenätets storlek uppgår till en knapp fjärdedel av det brittiska torde alltså, grovt räknat, kostnaden för införande i av ett motsvarande system uppgå till . Som framgår av den internationella beskrivningen i avsnitt 4.2.2 ovan har de flesta av de länder inom EU som beslutat att införa nummerporta- bilitet (, , , och ) valt att inte medge ersättning för investeringskostnader. Endast i Frank- rike föreligger en rätt till ersättning för sådana kostnader. Enligt rege- ringen bör utgångspunkten för frågan om kostnadsfördelning och ersätt- ning mellan teleoperatörer på en konkurrensutsatt marknad vara att nummerportabilitet skall betraktas som en grundfunktion i ett modernt telenät. Genom en ordning där teleoperatörerna själva bekostar införan- det skapas dessutom incitament för att långsiktigt kostnadseffektiva lös- ningar införs. Det finns annars en risk för att onödigt dyra och kompli- cerade lösningar väljs. Därtill skulle det uppstå problem att beräkna sär- kostnaden för enskilda överlämnanden om fasta investeringskostnader skall fördelas på dessa såsom grund för ersättning. Mycket starka skäl talar således enligt regeringens bedömning för att investeringskostnader för nummerportabilitet, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, inte bör ligga till grund för ersättning mellan teleoperatörer. Vid remiss- behandlingen fick detta synsätt en mycket bred anslutning. gav uttryck för en annan mening. Med beaktande av vad som an- förts föreslår regeringen att investeringskostnaderna inte skall utgöra grund för ersättning. Regeringen vill i sammanhanget särskilt betona att den tekniska lösningen och tidsplanen för det närmare införandet av nummerportabilitet måste utformas på ett sådant sätt att införandet inte blir oskäligt betungande för de teleoperatörer som blir tvungna att göra stora investeringar i sina telenät. Med hänsyn till att det är komplicerat att genomföra beräkningar av framtida investeringskostnader anser regeringen emellertid att det finns anledning att utvärdera investe- ringskostnaderna när systemet varit i kraft , dvs. I en sådan utvärdering skall bl.a. konsekvenserna av kostnadsför- delningen för tjänstens utnyttjandegrad behandlas. Särredovisningens funktion och betydelse kan därvid även belysas. Det är inte samtliga kostnader för nummerportabilitet som skall bäras av den överlämnande teleoperatören. Ersättning får utgå för driftskostna- der som hänför sig till de enskilda överlämnandena. Till driftskostnader räknas t.ex. administrativa kostnader för överlämnande av ett visst tele- fonnummer och de ökade trafikkostnader som löpande uppstår i den överlämnande teleoperatörens telenät vid samtal till ett överlämnat tele- fonnummer. Om sådana trafikkostnader inte ingår i ersättningsunderlaget kommer visserligen, som och framhåller, incitament att skapas för tekniska lösningar som inte tar i an- språk onödigt mycket överföringskapacitet i telenätet. Regeringen anser dock att den önskade effekten ändå uppnås genom inskränkningen i rätten att begära ersättning för investeringskostnader. Vidare bör fram- hållas att den del av trafikkostnaderna som är att hänföra till kapitalkost- nader för införandet av nummerportabilitet inte får ingå i ersättnings- underlaget. Utgångspunkten bör här, liksom på samtrafikområdet, vara att det är teleoperatörerna som genom kommersiella avtal skall komma överens om villkor och ersättningsnivåer för nummerportabilitet. Som regel torde överenskommelse härom kunna träffas i samband med samtrafikavtalet eftersom villkor för nummerportabilitet har ett starkt samband med sam- trafikvillkor. Trafikkostnader för nummerportabilitet kan exempelvis, beroende på hur de faktiska och kalkylmässiga kostnaderna fördelas, komma att vara nära knutna till samtrafikkostnader. En risk föreligger därmed att trafikkostnaderna i stället identifieras som samtrafikkostnader och läggs till grund för bestämmande av ersättning för samtrafiken. I syfte att förhindra korssubventionering mellan samtrafik och nummer- portabilitet måste kostnader och intäkter för nummerportabilitet särskiljas i redovisningen från övrig verksamhet. Ett sådant krav gäller redan vid samtrafik som tillhandahålls av teleoperatörer med ett betydande in- flytande på marknaden enligt 20 b § telelagen. Även de övriga krav som gäller för sådana teleoperatörer enligt nämnda bestämmelse (t.ex. krav på att lämna nödvändig information för överenskommelser om samtrafik och krav på att styrka kostnaderna för samtrafik) bör gälla för dessa i fråga om nummerportabilitet. Vidare skall de förfaranden, som stadgas i 32 a och i 33 §§ telelagen om tillsynsmyndighetens skyldighet att medla och på begäran lösa tvister om samtrafik, tillämpas även vid tvister om villkor för nummerportabilitet. Abonnentavgifter för överlämnande av telefonnummer bör bestämmas genom en överenskommelse mellan den mottagande operatören och abonnenten. Den teleoperatör som överlämnar ett nummer får däremot inte belasta abonnenten i fråga med en avgift som är att hänföra till er- sättning för kostnaden för överlämnandet. 4.3.4 Äganderätt eller förfoganderätt till telefonnummer Regeringens bedömning: Något behov av att reglera frågan om äganderätt eller förfoganderätt till telefonnummer finns inte för när- varande. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och Folk- rörelserådet instämmer i promemorians bedömning. IT-företagen, och Telefonaktiebolaget anser det emellertid olyckligt att begreppet äganderätt används om telefonnummer. Det är mera korrekt och användbart att använda begreppet nyttjanderätt. Skälen för regeringens bedömning: Telefonnummer och andra typer av teleadresser får ökat kommersiellt värde. Äganderätten till nummer och möjligheten att överlåta nummer blir väsentliga frågor. Sådana fråge- ställningar har inte aktualiserats i , men blir sannolikt aktuella vid införande av nummerportabilitet, då telefonnumret inte längre får samma absoluta anknytning till en enda teleoperatör. Europeiska telekontoret, , har i en rapport från Non-Discriminatory Access to studerat dessa frågor. I rapporten betraktas nummer och nummerplaner som en gemen- sam samhällelig nyttighet som administreras av staten eller en till- synsmyndighet. Ingen enskild organisation, institution eller individ skulle kunna göra anspråk på att äga ett nummer eller en nummerplan. ETO:s resonemang går ut på att om abonnenter skulle kunna anses ha äganderätt till ett telefonnummer som de blivit tilldelade, så skulle de ha rätt att be- hålla numret under alla omständigheter och disponera det efter eget gott- finnande. konstaterar att ett telefonnummer kan bli föremål för för- ändringar och att brist på nummer eller någon annan omständighet kan leda till att hela nummerplanen kan bli föremål för ändringar. På grund av detta kan abonnenter inte beviljas äganderätt till nummer. Nummer måste betraktas som en gemensam resurs som skall administreras av staten eller en myndighet till det gemensammas bästa. konstaterar också att ingen skall kunna registrera sitt telefonnummer som ett varu- märke. ETO:s resonemang stämmer överens med hur den svenska lagstift- ningen är uppbyggd och hur den tillämpas genom 21 § telelagen samt Post- och föreskrifter om tilldelning och reservering av nummerkapacitet ur den svenska nummerplanen för telefoni (PTSFS 1994:15). Där regleras bl.a. att det är som tilldelar nummerkapacitet och att tilldelad kapacitet under vissa förutsättningar kan återkallas av myndigheten. Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av att reglera frågan om äganderätt eller förfoganderätt till telefonnummer. 5 Förval av teleoperatör förslag: Tillståndshavare som tillhandahåller telefoni i ett fast telenät eller digital mobiltelefoni skall se till att abonnenterna har möjlighet att få tillgång till de teletjänster som erbjuds i telenätet av samtrafikerande teleoperatörer.