prop · GL0345D4 · 1998-01-01 00:00:00 — 5.1.12 12 kap. Täkter, jordbruk och annan verksamhet 1 § Det krävs tillstånd av för täkt av berg, sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter. För husbehov får dock mark- innehavare vidta sådana åtgärder utan tillstånd, om inte annat följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av andra stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att åtgärder enligt första stycket för markinnehavarens husbehov inte får vidtas utan tillstånd. Tillståndsplikt enligt detta stycke får föreskrivas om åtgärderna kan antas motverka hushållningen av de i första stycket angivna naturresurserna eller medföra en icke obetydlig skada på miljön. Första och andra stycket gäller inte 1. åtgärder i vattenområden som kräver tillstånd enligt 11 kap., 2. åtgärder som kräver tillstånd enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, eller 3. täkt av torv som bearbetningskoncession har lämnats för enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. Paragrafen, som i stora delar utarbetats efter mönster i 18 § naturvårds- lagen, innehåller regler om tillståndsplikt för täktverksamhet. Inledningsvis i paragrafen uttrycks samma krav på tillstånd för kommersiella täkter som i gällande rätt. Enligt 5 § skötsellagen krävs tillstånd för täkt av matjord på jordbruksmark som är lämplig för jordbruksproduktion, när täkten har till ändamål att tillgodose annat än mark-innehavarens husbehov. Förevarande paragraf i avses omfatta även skötsellagens bestämmelse, eftersom begreppen jord eller andra jordarter kan anses inbegripa matjord utan att det anges särskilt. Av första stycket andra meningen framgår att täkt för husbehov inte omfattas av tillståndsplikt om det inte har föreskrivits särskilt enligt andra stycket. Här finns det anledning att på nytt erinra om gränsen mellan en kommersiell täkt och en husbehovstäkt. I avsnitt 4.17.1 hänvisas till en dom av Regeringsrätten som ytterligare klargjort denna gränsdragning (RÅ 1993 ref. 4). I domen uttalas att täkt för husbehov kan ske på varje slag av fastighet. Avgörande för om täkten har skett för husbehov är enligt domen om det utbrutna materialet har använts inom fastigheten för dess eget behov och inte för avsalu. Paragrafens andra stycke har ingen motsvarighet i gällande rätt. Där införs nu en möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för husbehovstäkter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får således föreskriva att åtgärder enligt första stycket inte får ske utan tillstånd, när åtgärderna avser att tillgodose markinnehavarens husbehov. Förutsättningarna för att besluta om sådana föreskrifter anges i styckets andra mening. Täktåtgärderna skall antas motverka hushållningen av de i första stycket angivna naturresurserna eller medföra en icke obetydlig skada på miljön. Tillståndskrav även för husbehovstäkter förutsätter alltså att täkterna kan medföra skadliga ingrepp i naturen eller att hushållningen med de naturresurser som anges i paragrafen, t.ex. den begränsade resursen naturgrus, motverkas. Genom att husbehovstäkter jämställs med andra täkter får skyddsbehovet generellt genomslag i balken. De nya reglerna innebär framför allt att stora täkter som kan antas komma att omfatta uttag av mängder överstigande naturgrus eller flera tusen kubikmeter morän kan göras tillståndspliktiga om skyddsbehov föreligger. Med den angivna mängden avses det totala uttaget i täkten även om det görs . Om ett mindre uttag görs i t.ex. ett särskilt skyddsvärt område kan även det komma att omfattas av föreskrifter om tillståndsplikt. Smärre täkter där den uttagna mängden understiger avses däremot inte bli belagda med tillståndsplikt eftersom sådana små uttag vanligtvis får anses medföra relativt obetydlig inverkan på naturresurser och miljön. Om sådana små uttag befaras medföra skada på miljön som bör undvikas får andra skyddsformer i balken användas, närmast de olika slag av områdesskydd som regleras i 7 kap. I paragrafens tredje stycke anges att undantag gäller i vissa fall där prövning sker enligt annan lagstiftning. Även i dessa fall skall mål- och hänsynsregler m.m. tillämpas. 2 § Vid prövningen av en ansökan om tillstånd till täkt skall behovet av det material som kan utvinnas vägas mot de skador på djur- och växtlivet och på miljön i övrigt som täkten kan befaras orsaka. Tillstånd får inte lämnas till en täkt som kan befaras försämra livsbetingelserna för någon djur- eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsynskrävande. Vid prövning av en ansökan om tillstånd för täkt av matjord skall beaktas behovet av brukningsbar jordbruksmark. I avsnitt 4.17.1 har påpekats att gällande regler om täkttillstånd inte ger någon uttrycklig ledning för prövningsmyndighetens överväganden. Där har även sagts att prövningen av en ansökan om täkttillstånd bör ske mot bakgrund av en intresseavvägning. I denna paragraf införs en prövningsregel som ger uttryck för hur denna avvägning bör göras. Paragrafen sammanfattar i huvudsak vad som redan gäller i praxis, dock med större tyngd på intresset av att bevara den biologiska mångfalden. Såsom också har utvecklats i avsnitt 4.17.1 är syftet med regler om prövning av tillstånd till täkt att verksamhetens samtliga effekter på omgivningen skall prövas . Detta följer av att bl.a. naturvårdslagen och miljöskyddslagen samordnas i . Följaktligen skall en täktansökan prövas med hänsyn också till de aspekter som gäller för miljöfarlig verksamhet, dvs. buller, damm etc. Det torde alltså inte behöva uttryckas särskilt i paragrafen att t.ex. balkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd också gäller i tillämpliga delar vid prövning av täkter, eftersom det i den föreslagna bestämmelsen anges att skador på miljön skall vägas mot materialbehovet. För tydlighetens skull bör anmärkas att också balkens allmänna och i övrigt allmängiltiga bestämmelser självfallet skall tillämpas vid prövningen. I avsnitt 4.8 samt delvis i författningskommmentaren till 2 kap. 3 § utvecklas betydelsen av de allmänna hänsynsreglerna och samspelet mellan dem och särskilda regler för vissa verksamheter, i detta fall täktverksamhet. I täktfrågor har vidare hushållningsbestämmelserna i balken stor betydelse för avvägningen mellan olika intressen (jfr. 2 kap. 4 § och 3-4 kap). Bland dessa bestämmelser märks t.ex. regeln om att företräde skall ges åt sådan användning av ett markområde som medför en från allmän synpunkt god hushållning (3 kap. 1 §). Första meningen i paragrafen får mot bakgrund av det som har sagts inte uppfattas så, att betydande skador på naturmiljön kan accepteras om behovet av täktmaterialet är mycket stort. Finns det risk att täktverksamheten orsakar stora skador, kan tillstånd hindras redan enligt andra meningen i paragrafen där sådana intressen anges som löper särskild risk att skadas vid täktverksamhet. För att tillstånd skall kunna meddelas måste verksamheten självfallet också alltid kunna förenas med de allmänna hänsynsreglerna. Den enskilde täktexploatörens intressen beaktas genom att behovet av täktmaterialet från allmän och enskild utgångspunkt vägs mot de intressen som anges i förevarande paragraf samt genom att en skälighetsavvägning görs enligt 2 kap. 7 §. Prövningen av en ansökan om täkttillstånd kan följaktligen utmynna i att den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 § sätter hinder för verksamheten oavsett hur stort behovet av materialet än är. Genom tillämpningen av balkens allmänna regler avses också sådana för- och nackdelar beaktas som inte har samband med täktverksamheten men som är av betydelse för miljön. I lagtexten markeras detta genom att behovet av täktmaterialet skall vägas mot skador på inte bara djur- och växtlivet utan även på miljön i övrigt. Täktmaterialet kan behöva bevaras för annat utnyttjande än det som täktansökan syftar till, t.ex. för att härbärgera ett grundvattenmagasin eller för framställning av dricksvatten genom filtrering. Vid prövningen av en täktansökan skall också värdet av geologiska formationer beaktas. Vidare skall beaktas att täkten kan komma att lokaliseras så att transporter till och från den orsakar stora olägenheter för människor, djur och natur. Prövningen skall alltså vara allsidig och djupgående. Vid prövning av täkter tillämpas vidare bestämmelserna i balkens fjärde avdelning. Där finns bl.a bestämmelser om utredningsskyldighet i samband med ansökan om tillstånd. Utredningen bör i likhet med vad som gäller innefatta bl.a. täktplan och uppgifter om materialbehov. I detta sammanhang skall också nämnas att balkens allmänna bestämmelser om t.ex. miljökonsekvensbeskrivningar naturligtvis blir tillämpliga. I kommentaren till föregående paragraf har nämnts att det enligt 5 § skötsellagen krävs tillstånd till täkt av matjord på jordbruksmark som är lämplig för jordbruksproduktion, när täkten sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov. Bestämmelsen kom från början till för att skydda brukningsvärd jordbruksmark. Det betyder att dess syfte skiljer sig från naturvårdslagens täktregler, som primärt syftar till att skydda naturmiljön. Skötsellagens ursprungliga tillståndskrav för att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion är ändrat till en anmälningsplikt. Kravet på tillstånd för matjordstäkt kvarstår däremot oförändrat. Det får visserligen förutsättas att en ansökan om täkt av matjord prövas allsidigt men för att även behovet av jordbruksmark skall kunna beaktas införs i paragrafens andra stycke en särskild hänsynsregel med avseende på täkt av matjord. 3 § Tillstånd till täkt får lämnas endast om det ställs säkerhet för de villkor som skall gälla för tillståndet. Om det finns särskilda skäl får befria den sökande från kravet på säkerhet. Ytterligare bestämmelser om säkerhet finns i 16 kap. 3 §. Behovet av återställningsåtgärder efter det att täktverksamhet har avslutats är särskilt stort eftersom täkterna kan orsaka stora och förfulande sår i landskapet. En ekonomisk garanti måste därför finnas för att åtgärder vidtas för återställning av täktområdet. I denna paragraf, som i huvudsak motsvarar 18 § andra stycket naturvårdslagen, föreskrivs en obligatorisk skyldighet att ställa säkerhet för att få tillstånd till täktverksamhet. Motsvarande regel i naturvårdslagen infördes som ett led i den allmänna skärpningen av täktbestämmelserna till skydd för naturmiljön. Säkerheten kan bestå i att medel sätts in på ett spärrat bankkonto eller att bankgaranti ställs. Under alla omständigheter skall säkerheten utgöra garanti för att de åtgärder utförs som föreskrivs i täkttillståndet för att begränsa eller motverka skadan på miljön. Säkerhetens storlek skall motsvara de kostnader som uppkommer om åtgärderna måste utföras genom det allmännas försorg. Vid granskning av ställd säkerhet måste prövningsmyndigheten se till att det klart framgår att säkerheten ställs för sökandens förpliktelser. Såvitt gäller uppskattningen av säkerhetens värde bör t.ex. borgensåtaganden i koncernförhållanden godtas endast undantagsvis och efter omsorgsfull granskning. En allmän fakultativ regel om säkerhet för verksamheter som prövas enligt finns 16 kap. 3 §. I författningskommentaren till sistnämnda paragraf utvecklas det berörda huvudsyftet med bestämmelserna om säkerhet, nämligen att kostnaderna för efterbehandling säkras. 4 § Ägaren eller annan innehavare av marken är skyldig att tåla åtgärder i enlighet med villkor i täkttillståndet. En särskild paragraf motsvarande den bestämmelse som finns i 18 § tredje stycket naturvårdslagen arbetas in i med viss redaktionell ändring. Paragrafen avser det fallet att den som har täkttillståndet inte äger marken där täkten är belägen. Markinnehavaren är i detta fall skyldig att tåla de åtgärder, t.ex. återställningsåtgärder, som tillståndshavaren åläggs i täkttillståndet. Paragrafen som har avseende endast på täkttillstånd innebär således ingen ändring i sak av vad som redan gäller. 5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för den som exploaterar en täkt som kräver tillstånd enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller för den som bedriver stenkrossrörelse att lämna de uppgifter om verksamheten som behövs som underlag för planering av naturvården. Regeringen får föreskriva att den som innehar tillstånd till täkt som avses i första stycket skall lämna uppgift till om vem som är exploatör av täkten. När uppgift saknas om vem som är exploatör av en täkt för vilken tillstånd getts, skall vid tillämpningen av denna paragraf eller föreskrifter som meddelats med stöd av paragrafen tillståndshavaren anses som exploatör av täkten. I avsnitt 4.17.1 har redogjorts för lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus (prop. 1995/96:87, bet. 1995/96:SkU18, rskr. 1995/96:122). förevarande paragraf, som motsvarar 18 a § naturvårdslagen, handlar om bl.a. viss uppgiftsskyldighet som har samband med naturgrusskatten. Första stycket bygger på en äldre utformning av 18 a § naturvårdslagen och avser primärt skyldighet för en täktexploatör att lämna uppgifter för planering av naturvården. Texten i stycket har ändrats så att paragrafen skall överensstämma begreppsmässigt med lagen om skatt på naturgrus. Andra och tredje styckena har helt och hållet avseende på den nya naturgrusskatten. Andra stycket syftar till att skall vara underrättad om vem som är exploatör, dvs. vem som faktiskt bedriver verksamheten i täkten. Det tredje stycket medför att det alltid finns någon person som är att anse som exploatör av en tillståndsgiven täkt. 6 § Kan en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan skall innehålla. Verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat. Den myndighet som avses i första stycket får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap. I avsnitt 4.17.2 har anförts att en samrådsparagraf motsvarande 20 § naturvårdslagen skall finnas i . Samrådsbestämmelser bedöms nämligen fylla en viktig funktion som komplement till regler om tillståndsplikt. Vad gäller Lagrådets synpunkter avseende paragrafens placering i balken hänvisas till nyssnämnda avsnitt. Samrådsparagrafen i har utformats med iakttagande av den princip som fastslås i 26 kap. och som går ut på att regeringen mera i detalj bestämmer vilka myndigheter som skall vara tillsynsmyndigheter enligt balken. Det bör alltså ankomma på regeringen att genom föreskrifter bestämma vilka statliga myndigheter som skall vara tillsynsmyndigheter, tillika samrådsmyndigheter, eller att myndighet skall fullgöra uppgiften som samrådsmyndighet. Liksom enligt naturvårdslagens motsvarande paragraf kan det förutses att ofta är den lämpligaste myndigheten för handläggning av samrådsärenden, men i linje med vad som föreslås gälla beträffande tillsyn, områdesskydd m.m. kan och bör också kommunerna självfallet komma i fråga för dylika uppgifter. Detta stämmer överens med vad flera remissinstanser har gett uttryck för. Efter påpekande från Lagrådet har paragrafen justerats för att det skall komma till uttryck att anmälan för samråd också skall kunna göras hos kommun. En verksamhet eller åtgärd kan utföras så att den får större eller mindre inverkan på naturmiljön. Det skall observeras att samrådsbestämmelsen i , på samma sätt som motsvarande bestämmelse i naturvårdslagen, innebär en skyldighet att anmäla den planerade verksamheten eller åtgärden för samråd, om det finns risk för väsentlig ändring av naturmiljön. Den som avser att påbörja verksamheten eller åtgärden bör därför alltid pröva, om det som planeras är så ingripande för naturmiljön att det skall anmälas för samråd. Detta gäller även om inga naturvårdsföreskrifter meddelats angående det aktuella området och oavsett om området omfattas av anmälningsskyldighet enligt första eller andra stycket i samrådsparagrafen. I tveksamma fall bör alltså samråd ske, även om verksamhetsutövaren själv anser att ändringen av naturmiljön inte är till skada. Begreppet verksamhet används enhetligt i balkens regler och i samrådsparagrafen innefattar begreppet självfallet det som i naturvårdslagen avses med arbetsföretag. Exempel på verksamheter som det kan vara motiverat att anmäla för samråd är större schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator, förvandling av till skogsmark, skydds- och kompensationsdikning, uppförande av radio- och telemaster samt tippning av schakt- och rivningsmassor. Även utförande av vägar betraktas som samrådspliktig verksamhet om vägprojektet inte prövas i annan ordning. I samband med behandlingen av allemansrätten har en särskild typ av verksamhet diskuterats beträffande vilken anmälan om samråd kan bli aktuell, nämligen verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras (se avsnitt 4.12). I paragrafens tredje stycke, som saknar motsvarighet i gällande rätt, har införts ett förbud mot att påbörja sådan verksamhet som avses i första och andra styckena inom efter det att den har anmälts för samråd. Beträffande vissa övervägande vad gäller styckets formulering hänvisas till avsnitt 4.17.2. Ett syfte med denna bestämmelse är att ge samrådsmyndigheten rimlig tid att fullfölja samrådsförfarandet och överväga vilka åtgärder som den anmälda verksamheten bör föranleda. skall naturligtvis kunna medge igångsättning av verksamheten så snart samrådsförfarandet har ägt rum. Begär den som avser att utöva verksamheten formellt medgivande om att få sätta i gång verksamheten bör samrådsmyndigheten medverka till det i lämplig form, t.ex. genom muntligt besked som dokumenteras i ärendehandlingarna eller i en formellt upprättad handling med beslut. enligt paragrafens fjärde stycke bör enligt vad som följer av första stycket vara den myndighet som regeringen bestämmer. enligt fjärde stycket ges, liksom , möjlighet att förelägga den som bedriver samrådspliktig verksamhet, att vidta de åtgärder som behövs för att motverka eller begränsa företagets inverkan på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön får myndigheten förbjuda verksamheten. Ett föreläggande eller förbud enligt denna paragraf får förenas med vite. Allmänna bestämmelser om detta meddelas i 26 kap. som innehåller tillsynsbestämmelser. Paragrafens sista stycke innehåller också en hänvisning till kapitel med regler om ersättning. Av 31 kap. 4 § första stycket framgår att fastighetsägaren kan vara berättigad till ersättning när föreläggande eller förbud meddelas med stöd av bestämmelserna i samrådsparagrafen. I detta sammanhang finns det anledning att återknyta till det som har sagts om förhållandet mellan samrådsparagrafen och den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 § (se avsnitt 4.17.2). De verksamheter som omfattas av samrådsparagrafen har normalt en helt annan omfattning och effekt än sådan verksamhet som kan föranleda tillämpning av stoppregeln. Verkningarna av samrådspliktig verksamhet är i huvudfallet lokalt begränsade men kan just där vara så ingripande att naturmiljön ändras i strid med de mål som ställs upp i balken. Typiskt sett utgör verksamhet av detta slag sådan markanvändning som avses i plan- och marklagstiftningens ersättningsbestämmelser. Av detta skäl är det inte, som vissa remissinstanser har påpekat, ologiskt att förelägganden och förbud enligt samrådsparagrafen kan ge rätt till ersättning medan tillsynsåtgärder med stöd av stoppregeln inte berättigar till ersättning. Samrådsregeln skall således fungera som ett förebyggande och lättillgängligt medel för samrådsmyndigheten att kontrollera, styra och eventuellt hindra miljöstörande verksamheter. I annat sammanhang har redovisats att naturmiljöfrågor ofta hör ihop med kulturmiljöfrågor, se bl.a. avsnitt 4.13.4 samt författningskommentarerna till 7 kap. 4 och 9 §§. Samrådsparagrafen innehåller visserligen endast begreppet naturmiljön, men om samrådsmyndigheten finner att en verksamhet eller åtgärd kan komma att skada också kulturvärden skall myndigheten självfallet underrätta den myndighet som ansvarar för kulturmiljöfrågor. 7 § Med jordbruksmark avses i 8 och 9 §§ sådan och betesmark som ingår i fastighet som är taxerad som lantbruksenhet. Bestämmelserna i samma paragrafer skall dock inte tillämpas på jordbruksmark 1. som ingår i fastighet, som har bildats för annat ändamål än jordbruk och som därefter inte har taxerats, eller 2. som i detaljplan eller områdesbestämmelser enligt (1987:10) är avsedd för annat ändamål än jordbruk. Paragrafen, som i allt väsentligt motsvarar 1 § och 2 § skötsellagen, innehåller en definition av vad som skall avses med begreppet jordbruksmark vid tillämpningen av 8 och 9 §§. Definitionen har förts in i efter inrådan av Lagrådet. En sådan definition får i praktiken sin största betydelse vid tillämpningen av bestämmelsen i 9 § där det ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet för att ta jordbruksmark ur produktion. Beträffande vad som gäller generellt om tillämpningsområde hänvisas till vad som har anförts i avsnitt 4.6 och i författningskommentaren till 1 kap. 3 §. 8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn till natur- och kulturvärden som skall tas vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket, såsom i fråga om skyddet av odlings- och kulturlandskapet samt djur- och växtlivet. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning inom den berörda delen av fastigheten avsevärt försvåras. Av avsnitt 4.17.2 framgår att skall innehålla regler som motsvarar skötsellagens s.k. hänsynsregler. Som redan angetts i kommentaren till 1 § har skötsellagens regler om matjordstäkt smälts in i balkens täktbestämmelser. I denna paragraf, som i huvudsak motsvarar 6 a § andra stycket skötsellagen, meddelas regler om att hänsyn skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i jordbruket. Innebörden av paragrafen kommer delvis till uttryck också i allmänna hänsynsregler vilka i likhet med balkens övriga allmänna regler blir tillämpliga på verksamhet i jordbruket. torde det ingå som ett naturligt led i jordbruket att ta hänsyn till natur- och kulturvärden. I denna paragraf ges möjlighet att ställa upp generella och konkreta krav på hänsyn i jordbruket, vid sidan av de situationer då natur- och kulturvärdena kräver särskilda eller mera långtgående föreskrifter enligt balkens regler. med stöd av denna paragraf skall därför inte vara så ingripande att de medför inskränkningar i pågående markanvändning. Behövs i en sådan situation skydd för vissa värden som hotas med anledning av markanvändningen får andra skyddsformer, t.ex. enligt reglerna i 7 kap. om områdesskydd övervägas. Omvänt ger paragrafen möjlighet att till skydd för naturvårdsintressen m.m. avsevärt inskränka eller förbjuda åtgärder som kan definieras som ändring i pågående markanvändning, utan att någon rätt till ersättning för den enskilde föreligger. Här kan hänvisas till vad som anförs beträffande skogsplantering på jordbruksmark i avsnitt 4.33.1.