prop · GL0316 · 1998-01-01 00:00:00 — Fysiska och psykiska men av t.ex. tortyr och krigsskador likaväl som obearbetade kriser kan försvåra möjligheterna för den enskilde att tillgodogöra sig ett introduktionsprogram. Det är därför viktigt att eventuella hälsoproblem uppmärksammas och att kommunen vid be- hov tar initiativ till rehabiliterande insatser. Detta kräver samverkan med sjukvårdshuvudmannen som i regel har ansvaret för att genom- föra rehabiliterande insatser efter en egen bedömning av vilka insatser som bör göras. Sjukvårdshuvudmannen bör i normalfallet ha fått kän- nedom om eventuella vårdbehov genom uppgifter från den primärvård som personen i fråga har haft kontakt med asylansökan prövats. Om den nyanlände trots behov inte får adekvat hjälp inom hälso- och sjukvården riskerar introduktionsprogrammet att bli brist- fälligt hur väl kommunen och den enskilde än planerar genomföran- det. Barnen till de vuxna som bär på svåra upplevelser är i en speciellt utsatt situation. De har ofta inte förstått orsaken till flykten och kan ha svårt att uttrycka och bearbeta sina upplevelser om inte en vuxen tar sig tid och orkar lyssna. Barnens hälsosituation bör därför särskilt uppmärksammas . Vissa kommuner har med gott resultat etablerat samarbete med psykiatriska barn- och ung- domsvården där föräldrar fått stöd som barnens upplevelser bearbetats. Om föräldrarna ges stöd i att vara föräldrar och barnen tillåts bearbeta sina upplevelser, underlättas möjligheterna för hela familjen att kunna tillgodogöra sig introduktionsprogrammet och för- bättra sitt hälsotillstånd. För en del med rehabiliteringsbehov kan medverkan i ett introduk- tionsprogram på hel- eller deltid vara av godo om de under program- mets gång får det stöd som behövs. För andra bör introduktionspro- grammet föregås av rehabilitering. Kommunerna bör sträva efter att så långt som möjligt anpassa svenskundervisning och övriga insatser så att deltagare med olika typer av rehabiliteringsbehov har möjligheter att genomgå ett introduktionsprogram. Sammanfattning Introduktionen bör sammanfattningsvis leda till att - vuxna invandrare får sådan svenskundervisning att språket fungerar som ett kommunikationsmedel både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv, - praktik ges i den utsträckning detta är möjligt, - vuxna invandrare får orientering om svenska samhällsförhållanden och grundläggande fri- och rättigheter samt skyldigheter, - de som är i arbetsför ålder och saknar utbildning motsvarande svensk grundskola kompletterar sin grundutbildning alternativt skaffar sig en basutbildning, - ungdomar som inte har genomgått gymnasieutbildning eller mot- svarande utbildning ges stöd att delta i sådan utbildning eller i åt- gärder inom ramen för kommunernas ansvar för ungdomar, - barn i förskoleåldern och skolpliktiga barn får sådant stöd att de på bästa sätt kan delta i förskoleverksamhet och skolverksamhet, - nyanlända invandrare får möjlighet att skapa kontakter med svenska medborgare och svenskt föreningsliv, samt att - hälsoproblem uppmärksammas och att initiativ tas till rehabilite- rande insatser. 11.2.4 Uppföljning Regeringens bedömning: Den statliga myndighet som skall ansvara för integrationsfrågor bör följa upp introduktionen och återföra resul- tatet av uppföljningen till kommunerna. Uppgifter från kommunerna är ett viktigt underlag i myndighetens uppföljning. : Kommitténs förslag om uppfölj- ning av introduktionen överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat för- slaget instämmer med kommittén. Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer med regering- ens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig om detta har inte haft några erinringar mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Eftersom staten avsätter eko- nomiska resurser till introduktionsåtgärderna är det angeläget att följa upp resultatet av introduktionen. Som sagts är det av av- görande betydelse för det fortsatta livet i att den nyanlände in- vandraren har fått en stabil grund . Upp- följningen bör därför visa i vilken mån introduktionsprogrammen har underlättat för de nyanlända invandrarna att etablera sig i . Varje myndighet förväntas följa upp och utvärdera sin egen verksam- het men det samlade uppföljningsansvaret bör läggas på den myndig- het som skall utöva tillsyn över introduktionsverksamheten. Myndighetens uppföljningsarbete bör ske så att det utvecklar kommunernas eget arbete med introduktionen. Det bör utföras i dia- logform och bidra till erfarenhetsspridning. Uppföljningen bör ingå som en naturlig del i det stöd till kommunerna som staten bör ge. För att uppföljningen skall fungera tillfredsställande för både stat och kommun är det av vikt att kommunerna förser myndigheten med de uppgifter som den behöver för uppföljningen. Myndigheten bör därför ha möjlighet att begära in de uppgifter som behövs för uppfölj- ningen. I huvudsak bör uppföljningen basera sig på uppgifter och fakta som de olika kommunerna själva samlar och redovisar. Därutöver kan det bli aktuellt att myndigheten gör egna undersökningar och utvärde- ringar. Uppföljningen bör vidare läggas upp så att det blir möjligt att göra jämförelser mellan olika kommuner. Genom sådana jämförelser kan en kommun få en bättre uppfattning om resultatet i den egna kommunen och även få en uppfattning om på vilket sätt introduktionen skulle kunna förbättras. Det är således inte fråga om att följa upp introduktionen av varje enskild individ utan att få en bild av hur introduktionen är upplagd i kommunen och hur det samlade resultatet ser ut. 11.2.5 Riktlinjer för Regeringens bedömning: verksamhet för asyl- sökande skall underlätta genomförandet av introduktionsprogram. skall ge kommunerna information om de personer som erhållit uppehållstillstånd som kan ligga till grund folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan utformas och påbörjas så snart den nyanlände kommit till kommunen. Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer med regering- ens bedömning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna är negativ till för- slaget. Skälen för regeringens bedömning: har ansvaret för de asylsökande medan de väntar på beslut i tillståndsärendet. Det är viktigt att de asylsökande på ett tidigt stadium får information om svenska samhällsförhållanden och att de blir förberedda på vad ett kommande introduktionsprogram kommer att innebära om de beviljas uppehållstillstånd. Information måste vara balanserad och även inbegripa återvändandeaspekter. Information bör också ges om hur förutsättningarna för en god introduktion påverkas av valet av bostadsort. Denna information bör även ges till asylsökande som kan ordna eget boende hos släkt eller vänner asylansökan prövas. bedriver olika former av organi- serad verksamhet i syfte att aktivera de asylsökande. Syftet med denna verksamhet är att aktiviteterna så långt det är möjligt skall utgå från individens intressen och önskemål och att verksamheten skall vara av värde för den asylsökande oavsett om personen i fråga senare får uppehållstillstånd eller skall återvända. Det är viktigt att aktiviteterna i de delar som är inriktade mot vistelse i utformas på så sätt att de förbereder de asylsökande på kommunernas introduktionsprogram. Under aktiviteternas genomförande bör hänsyn tas till eventuella häl- soproblem som kan vara av betydelse för den asylsökandes möjlig- heter att senare kunna delta i ett kommunalt introduktionsprogram. I samband med att de skyddsbehövande och deras anhöriga tas emot i en kommun är det viktigt att kommunen får den information som be- hövs och finns tillgänglig hos för att det individuella introduktionsprogrammet skall kunna utformas och påbörjas utan dröjsmål. Av särskild vikt är uppgifter om förvärvade svenskkunska- per, utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet liksom information om vilken typ av verksamhet som personen har deltagit i asylansökan prövats. Erfarenheter visar att det finns vissa brister i informationen mellan och kommunerna i samband med bosättningen i kommunen. För att undanröja dessa brister bör In- vandrarverket säkerställa att kommunerna får nödvändig information om varje person som efter att ha varit registrerad hos tas emot i en kommun. För vissa uppgifter kan det föreligga sekretess. I sådana fall krävs samtycke från den enskilde innan informationen lämnas ut. ansvarar för sjukvården för asylsökande och bör, med beaktande av den sekretess som råder inom hälso- och sjukvården, se till att erforderliga handlingar överförs till aktuellt landstingsområde i samband med att en person bosätter sig i en kommun. 11.2.6 Riktlinjer för Regeringens bedömning: Arbetsförmedlingen skall - i samråd med kommunen informera deltagarna i ett introduktions- program om svensk arbetsmarknad, - bistå kommunen med sin kompetens vid utformandet av introduk- tionsprogram, - utgå från att godkänt betyg i sfi är tillräckligt för att en person skall kunna ta del av arbetsförmedlingens insatser och åtgärder, samt - prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått intro- duktionsprogram och vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har varit negativ till förslaget. instämmer i förslaget. Några remissinstanser anser dock att riktlinjerna är för otydliga och att de bör preciseras. Skälen för regeringens bedömning: Den nyanlände har nytta av att få en realistisk bild av svensk arbetsmarknad, framtidsutsikter och kvalifikationskrav för olika yrkesområden. Det är även angeläget för den nyanlände att få examina från hemlandet vär- derade och bedömda i ett tidigt skede så att introduktionen inte fördröjs till följd av formella hinder. Arbetsförmedlingen bör därför i ett tidigt skede informera om svensk arbetsmarknad och arbetsförmedlingens roll. Under den tidigare delen av introduk- tionsprogrammet kan arbetsförmedlingens insatser vara av allmän karaktär. Så snart den nyanlände har fått kunskaper om svenskt arbetsliv och inhämtat kunskaper i svenska språket kan dock arbetsförmedlingen ge en individuellt anpassad rådgivning. I takt med att behovet av individuell vägledning växer fram bör arbetsförmedlingen därför sträva efter att tillgodose kommunens önskemål om samverkan. I slutskedet av introduktionen ökar kraven på aktiva insatser från arbetsförmedlingen. Erfarenheter visar att arbetsförmedlingen i sina utredningar inte i tillräcklig grad har tagit hänsyn till den information som redan finns om individens bakgrund samt att man inte alltid godtar att en sökande har tillräckliga kunskaper i svenska trots godkänd sfi-utbildning. För att introduktionsprogrammet skall kunna genomföras utan onödiga väntetider bör arbetsförmedlingen utgå från den information som redan finns om den enskilde. Vidare bör det inte råda något tvivel om legitimiteten i betygssystemet för sfi. Arbetsförmedlingen bör utgå från att godkänt betyg i sfi är tillräckligt för att en person skall kunna ta del av arbetsförmedlingens insatser och åtgärder. Detta får dock inte medföra att arbetssökande invandrare utan godkänt betyg i sfi i princip utestängs från arbetsförmedlingens service. Arbetsförmedlingen kan naturligtvis bedöma att en invandrare som inte har klarat sfi-provet ändå har tillräckliga kunskaper i det svenska språket för att kunna ta ett arbete där kraven på kunskaper i svenska inte är så stora. Kravet på kunskaper i svenska bör alltid ses i relation till arbetsinnehåll och arbetsuppgifter. Efter genomfört introduktionsprogram är det viktigt att arbetsförmedlingen prioriterar arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått ett introduktionsprogram och vidtar åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. 11.2.7 Statens roll vid nyanlända invandrares bosättning bedömning: Skyddsbehövandes möjligheter att välja bosättningsort bör inte inskränkas. Ökade ansträngningar bör emeller- tid göras för att minska koncentrationen av nyanlända invandrare till vissa kommuner. : Kommittén har föreslagit att en central statlig myndighet skall upphandla introduktionsprogram av i första hand kommuner och att denna upphandling i första hand skall koncentreras till orter med goda möjligheter till en introduktion av god kvalitet. Kommittén har vidare föreslagit att lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. bör ändras så att rätten till eget boende för en person som sökt asyl och väntar på besked begränsas. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är negativa till en ökad styrning av bosättningen. Några kommuner samt anser dock att lagen om mottagande av asylsökande bör ändras så att rätten till eget boende för den som sökt asyl och väntar på besked begränsas. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det inte bör göras någon inskränkning i skyddsbehövandes möjligheter att välja bostadsort. Invandrares första bosättning bör därför inte styras till vissa orter enligt den modell som har föreslagit. Principen att varje enskild individ själv måste få be- stämma var hon eller han skall bosätta sig innebär emellertid inte att staten helt kommer att sakna möjligheter att styra nyanlända invand- rares bosättning. Det finns en del skyddsbehövande som inte har an- knytning i landet eller av andra skäl inte kan ordna bostad själv. Dessa personer måste få hjälp vid bosättningen. I synnerhet är det angeläget att ge sådan hjälp till dem som befinner sig på en förläggning och till organiserat överförda flyktingar (kvotflyktingar). En utgångspunkt bör vara att bosättning skall ske i en kommun där förutsättningarna är goda för den enskilde att delta i ett introduktionsprogram anpassat till hans eller hennes bakgrund. Den statliga myndighet som på central nivå kommer att ha det över- gripande ansvaret för frågor som rör introduktionen av nyanlända in- vandrare bör också ha det direkta ansvaret för att vid behov medverka vid skyddsbehövandes bosättning. Det är i dessa fall mycket viktigt att bosättningen föregås av kontakter med den kommun som anses lämp- lig och att kommunen har goda förutsättningar för introduktionen. Den ansvariga myndigheten bör liksom skett träffa överens- kommelser med kommuner om att de med kort varsel skall kunna ta emot organiserat överförda flyktingar och personer som vistas på för- läggning när de beviljas uppehållstillstånd. En strävan i den statliga myndighetens medverkan i bosättningen bör vara att koncentrationen av invandrare till vissa kommuner mot- verkas. Personer som inte har några egna önskemål om bosättningsort och som saknar anknytning till någon viss kommun bör inte erbjudas bostad i en kommun där det redan finns en stor koncentration av invandrare. Detta kräver att det finns överenskommelser om mot- tagande mellan myndigheten och andra kommuner i tillräcklig omfatt- ning. Det är också viktigt att personer som skall flytta ut till en kom- mun får information om olika alternativ till bosättning, vilket kan bi- dra till ett bättre beslutsunderlag och ökad valmöjlighet för personen i fråga. De personer som kan ordna eget boende hos släktingar och vän- ner asylansökan prövas bör också få information om vad val av bostadsort betyder för möjligheterna vad gäller försörjning, utbildning och förvärvande av svenskkunskaper. Den ansvariga statliga myndigheten måste se till att kommunernas beredskap att ta emot skyddsbehövande svarar mot det totala behovet. Det kan därför vara nödvändigt att teckna överenskommelse med ett antal kommuner om att ha särskild beredskap. I en massflyktsituation kan det uppstå behov av särskilda åtgärder för att åstadkomma en styrning av bosättningen till orter där det finns särskild beredskap. I den mån det skulle krävas får regeringen i en sådan situation återkomma till med förslag om ändring av lagen om mottagande av asylsökande eller annan lagstiftning. 11.3 Introduktionsersättning Regeringens förslag: Nuvarande system med möjlighet för kommunerna att betala ut introduktionsersättning bibehålls. En nyhet är dock att en kommun om det finns särskilda skäl till det får bevilja introduktionsersättning till andra invandrare än skyddsbehövande och deras anhöriga om de deltar i ett introduktionsprogram. : Kommittén har föreslagit en stat- lig introduktionsersättning för skyddsbehövande och att även andra invandrare efter behovsprövning skall kunna få en sådan statlig ersätt- ning om de deltar i ett introduktionsprogram. Remissinstanserna: Majoriteten av dem som yttrat sig i frågan är positiva till kommitténs förslag. Arbetsgruppen för introduktionsersättning för nyanlända in- vandrare: Arbetsgruppen har presenterat tre alternativ till utformning av introduktionsersättning till nyanlända invandrare som deltar i in- troduktionsprogram och som det utgår särskild statlig ersättning för. Det första alternativet innebär en statlig beskattad grundersättning på kombinerat med ett kommunalt behovsprövat och obeskattat tilläggsbelopp. Det andra alternativet innebär att både den statliga grundersättningen och tilläggsbeloppet skall vara obe- skattat. Det tredje alternativet innebär att nuvarande system med introduktionsersättning bibehålls. Arbetsgruppen har dessutom föreslagit att introduktionsersättning skall kunna betalas ut till andra invandrare än skyddsbehövande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att introduk- tionsersättning bör lämnas i stället för socialbidrag till dem som deltar i ett introduktionsprogram. Flera remissinstanser, däribland Social- styrelsen och Röda Korset anser att det bör bli en lagstadgad skyldig- het för kommunerna att utbetala introduktionsersättning. Flertalet av de myndigheter och frivilligorganisationer som yttrat sig förordar det första alternativet. Detsamma gör som därutöver föreslår att staten bör svara för hela introduktionsersätt- ningen. Statskontoret anser att det pedagogiska argumentet för be- skattning i det första alternativet är för svagt och att det blir ett komp- licerat system eftersom ekonomiska regleringar behöver göras mellan stat och kommun respektive landsting. Endast ett par remissinstanser förordar det andra alternativet. Bland kommunerna förordar hälften det tredje alternativet, något färre det första och resterande tar inte ställning för något speciellt alternativ. De som är positiva till det tredje alternativet anför bland annat att detta system bäst tillgodoser kom- munernas behov av ekonomiska incitament för att bedriva bra in- troduktion och att det skapar en kontinuitet för de kommuner som re- dan har ett lokalt fungerande ersättningssystem. Skälen för regeringens förslag: Socialbidrag är den vanligaste försörjningskällan för nyanlända invandrare. Detta är av flera skäl olyckligt. Ett skäl är att socialbidraget är konstruerat för att ge hjälp åt personer som tillfälligt har ekonomiska problem. Bidraget är således inte avsett att vara en långsiktig försörjningskälla. Erfaren- heter visar också att långvarig försörjning genom socialbidrag kan leda till passivitet och försvåra för den enskilde att komma ut i ar- betslivet. Ytterligare en nackdel är att incitamenten till att ta egna initiativ riskerar att minska. I samma utsträckning som en socialbidragsbe- rättigad person anstränger sig för att förbättra den egna ekonomin, t.ex. genom att flytta till ett billigare boende eller att arbeta extra , reduceras socialbidraget. Regeringen anser att det är önskvärt med ett annat försörjningsstöd än socialbidrag för dem som deltar i ett introduktionsprogram. Det skulle av flera skäl vara önskvärt med en enhetlig generell ersättning utan någon individuell prövning. En sådan ersättning är dock inte möjlig att införa eftersom den riskerar att bli alltför kostnadsdrivande för samhället och även orättvis för den enskilde. En viktig orsak till detta är att skillnaderna i hyreskostnader är betydande mellan olika hushåll och mellan olika delar av landet. För att inte en stor del av dem som får introduktionsersättning skulle bli tvungna att söka socialbidrag till hyran skulle det krävas att nivån på ersättningen läggs tämligen högt, vilket skulle leda till ökade kostnader och att de som har en lägre hyra skulle bli överkompenserade. Om nivån på ersättningen å andra sidan läggs för lågt skulle en stor del av dem som får introduktionsersättning behöva söka kompletterande socialbidrag, vilket skulle motverka syftet med ersättningen. Invandrarpolitiska kommitténs förslag innebär att staten borde svara för introduktionsersättningen i sin helhet. Om staten skulle bära de direkta kostnaderna för nyanlända skyddsbehövandes försörjning un- der introduktionstiden skulle emellertid incitamenten för kommunerna att bedriva en effektiv introduktionsverksamhet delvis gå förlorade. Även om det har varit svårt för flertalet skyddsbehövande att få ett arbete efter att ha gått igenom ett introduktionsprogram, anser regeringen att det är viktigt att bibehålla ekonomiska incitament för att uppnå en effektiv introduktion. Detta är särskilt viktigt inför en förändrad situation på arbetsmarknaden med ökad efterfrågan på arbetskraft. har kommunerna möjlighet att betala ut intro- duktionsersättning till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och som deltar i ett introduk- tionsprogram. Ett sextiotal kommuner har valt att införa introduk- tionsersättning. Kommunerna fastställer själva introduktionsersätt- ningens utformning och storlek. De modeller som utvecklats i olika kommuner är uppbyggda efter lokala förutsättningar. Regeringen anser att det är viktigt att bygga vidare på kommunernas erfarenheter. Nuvarande system med introduktionsersättning bör där- för bibehållas. Detta innebär också att de ekonomiska incitamenten för kommunerna att bedriva en bra introduktion förblir oförändrade. Som tidigare anförts anser inte regeringen att det är lämpligt att socialbidrag i så stor utsträckning som utgör normalförsörj- ningen för nyanlända invandrare. En introduktionsersättning som är kopplad till ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram är ett lämpligare försörjningsstöd. Det är därför önskvärt att fler kommuner inför introduktionsersättning och att ersättningen handläggs utanför . Den statliga myndighet som skall ansvara för uppföljning av introduktionen bör aktivt verka för att fler kommuner inför introduktionsersättning. Det kan ske genom spridning av erfarenheter från kommuner med bra modeller för introduktionsersättning. Om så- dana insatser inte är tillräckliga för att fler kommuner skall välja att införa introduktionsersättning kommer regeringen att överväga om lagstiftningen bör ändras på området. Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar omfattar den personkrets som staten lämnar statlig ersättning för till kommunerna. Även andra nyanlända invandrare kan ha samma behov av stöd som denna grupp. Flera kommuner har efterfrågat en möjlighet att utbetala introduktions- ersättning till dessa. Regeringen anser att kommunerna bör få möjlig- het att med kommunala medel betala ut introduktionsersättning till andra nyanlända invandrare än skyddsbehövande. Ersättning bör dock endast kunna betalas ut när den enskilda invandraren följer ett intro- duktionsprogram. Regeringen föreslår därför att lagen ändras så att kommunerna får denna möjlighet. Detta innebär ökad flexibilitet för kommunerna 12 Ansvariga myndigheter 12.1 Nuvarande myndighetsorganisation bygger på att varje myndighet tar ansvar för invandrare på samma sätt som för infödda inom ramen för sin verksamhet. Därutöver har som central förvalt- ningsmyndighet för vissa utlännings-, flykting-, invandrar- och med- borgarskapsfrågor ett särskilt ansvar för invandrarpolitikens genom- förande. Genom sin uppgift att verka för att etnisk diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller i övrigt i samhällslivet har även Om- budsmannen mot etnisk diskriminering ett särskilt ansvar för invand- rarpolitikens förverkligande.