prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Är detta inte uteslutet föreligger en skyldighet att ta reda på sannolikheten för miljöeffekter, vilka de är, hur allvarliga eller omfattande de kan bli och slutligen vad det finns för möjlighet att förebygga eller reducera dem. Det finns också en skyldighet att avhjälpa problemen. Möjliga åtgärder för att reducera effekterna till en acceptabel nivå skall vidtas om det inte är orimligt i enlighet med de allmänna hänsynsreglerna i balken och andra särskilda regler för den aktuella verksamheten. Kan påverkan inte reduceras tillräckligt får åtgärden inte vidtas eller verksamheten inte utövas. Skyldigheten att skaffa sig erforderlig kunskap gäller alltså både gemene man och den som utövar näringsverksamhet. Det är av avgörande betydelse för att denna regel skall kunna uppfyllas att kunskap finns att tillgå och att den också är lätt tillgänglig. Producenterna har här ett ansvar för att genom märkning och annan information klargöra vilka egenskaper olika produkter har och vilka effekter de kan medföra. Även om huvudansvaret ligger på producenterna har tillsynsmyndigheterna en viktig uppgift att sammanställa information om miljöpåverkan. Det är data som kommer fram vid den löpande tillsynen, i miljörapporter och genom miljöövervakningsarbetet. Den informationen tar mer sikte på miljötillståndet som sådant och utvecklingen av miljöarbetet relativt miljömålen. Det ankommer på tillsynsmyndigheterna att utöver den löpande tillsynsverksamheten verka för balkens efterlevnad på så sätt att information sprids och kunskap görs tillgänglig, så att mål kan nås. Om verksamhetsutövaren inte frivilligt lämnar sådan information som har betydelse för miljöbedömningar ger utökade möjligheter för tillsynsmyndigheten att kräva in miljörapporter som innehåller relevant information med avseende på mål. Kunskap är också grundläggande för miljömärkning och miljöstyrning, dvs. frivilliga system för miljöarbetet vid sidan om . Näringsutövare som ansluter sig till ett miljöstyrningssystem åtar sig frivilligt att göra en miljöutredning om verksamhetens miljöpåverkan, upprätta en miljöpolicy samt miljömål och handlingsprogram, implementera programmet i hela verksamheten och genomföra en miljörevision. Resultatet av revisionen, miljöredovisningen, skall enligt EU:s miljöstyrningssystem (EMAS) vara tillgängligt för allmänheten. Många av momenten i ett miljöstyrningssystem har gemensamma drag med lagstiftningens miljökonsekvensbeskrivningar, miljörapporter och villkor eller föreskrifter för verksamheten. Ett grundkrav för registrering eller certifiering enligt någon av standarden för miljöstyrningssystem är att alla lagstiftningens krav på verksamheten följs och kontrolleras. Anslutning till ett miljöstyrningssystem kan således ha stor betydelse för såväl tillståndsprövning som tillsyn. Frivilliga system för miljöövervakning av produkter riktar sig till konsumenterna och uppköpare för att ge dessa större möjligheter att välja mer miljöanpassade produkter. För miljöstörande verksamhet är det viktigt att precisera i tillståndet hur verksamheten skall medverka till att nå miljömålen och en hållbar utveckling. Med sker tillståndsprövningen utifrån fler aspekter och med en högre ambitionsnivå . Till att börja med ställs högre krav på sökanden vad gäller skyldigheten att presentera en relevant utredning så att prövningsmyndigheten kan ta ställning till om regler tillgodoses. Dessutom ges större möjligheter för berörda att föra talan. Därigenom kan ytterligare information komma till pröv-ningsmyndighetens kännedom, som säkerställer att alla aspekter blir belysta. prövas en verksamhet enligt olika miljölagar och av olika instanser. system ger en bättre helhetsbild av de olika miljöeffekter en verksamhet riskerar att medföra. Utformningen av tillståndet och de villkor som fastställs för driften av verksamheten har avgörande betydelse, både för möjligheten att utöva en effektiv tillsyn, påföra miljösanktionsavgift och utdöma straff, men också för att verksamhetsutövaren själv skall kunna utveckla mål och medel för att följa upp sitt miljöarbete. Villkoren skall vara konkreta och exakta. Omfattningen av tillståndet skall ha en tydlig avgränsning så att det går att fastställa objektivt när en överträdelse skett. Villkoren skall också utvecklas så att de tydligare kopplas till olika miljömål, anpassade till verksamheten, och så att de även omfattar resurshushållningsaspekter. regler lästa mot balkens mål innebär att villkor skall föreskrivas i syfte att tillgodose både miljöskydd, hälsoskydd, bevarande av biologisk mångfald, resurshushållning och hushållning med material. Regler som tillämpas vid prövning enligt olika lagar integreras och en fullständig miljöbedömning skall alltså göras vid en och samma prövning. Detta innebär inte något hinder mot att villkor, när det är lämpligt, utformas som riktvärden. Inte minst när kraven innebär att tidigare oprövad teknik skall användas kan det vara svårt att avgöra vilken utsläppsbegränsning som är möjlig. Då kan det finnas skäl att använda riktvärden i stället för gränsvärden. På så sätt kan begränsningsvärdet sättas strängare, eftersom ett gränsvärde förutsätter en viss säkerhetsmarginal. Ett riktvärde bör emellertid alltid följas upp, och när tillräcklig erfarenhet har vunnits bör det ersättas med ett absolut gränsvärde. Riktvärden bör som huvudregel endast komma ifråga vid prövotidsförordnanden där slutliga villkor skall fastställas . Prövningsmyndigheterna kan förväntas ha fått stor erfarenhet av problemställningarna och en ökad kompetens inom miljörätten som säkerställer en hög kvalitet på domar och beslut. Det ökar förutsättningarna för efterlevnaden och underlättar för verksamhetsutövaren att följa tillstånden och villkoren. Dessutom bör acceptansen av villkoren öka om underlaget för dessa är utförligt och väl belyst. Vidare kommer tillsynsmyndigheternas och, i sista hand, domstolarnas arbete med att kontrollera efterlevnaden och påföra sanktioner att underlättas om tillstånden och villkoren i dessa blir konkreta och tydliga. Det är på samma sätt av avgörande betydelse att de föreskrifter som utfärdas av regeringen eller myndighet med stöd av balken, och som gäller var och en eller i vart fall stora målgrupper, formuleras tydligt och konkret. Dels bör det stå klart vilka krav som ställs. Dels bör det vara möjligt för tillsynsmyndigheten att objektivt påvisa om en överträdelse har ägt rum. Efterlevnaden av regler beror av två huvudsakliga faktorer, nämligen att de som berörs förstår syftet med reglerna och betydelsen av att de följs, och att det finns en väl fungerande tillsyn som leder till att överträdelser beivras. Handlingsmönstren i samhället måste undan för undan styras in på en mer miljöanpassad väg både vad gäller det vi gör i näringsverksamhet och det vi gör var och en i vardagen. Tillsynsmyndigheterna har en betydelsefull roll enligt . En effektiv tillsyn kräver bl.a. att samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna fungerar väl och att de har tillgång till stöd, erfarenhetsutbyte och kompetens utanför den egna myndigheten. Tillsynsfrågorna behandlas ingående i avsnitt 4.28. Här kan i korthet sägas att balken ger förutsättningar för en samordnad och förbättrad tillsynsverksamhet. Det är vidare viktigt att tillsynsmetoderna och tillsynsansvaret utvecklas i balkens följdförfattningar och tillämpningsbestämmelser. En miljöbalk med de centrala materiella bestämmelserna för att ta tillvara miljöhänsyn samlade och där prövningen av tillståndsärenden integreras, där tillsynen samordnas och där straffbestämmelserna kommer till uttryck, bör således ge förutsättningar för ett fördjupat och längre gående miljöarbete. I avsnitt 4.4 och 4.38.4 redogörs närmare för det sista balksteget som avser utbildning och information om miljöbalksreformen. Ändringar i förhållande till det tidigare förslaget till miljöbalk Jämfört med det förslag till miljöbalk som lades fram och som återkallades vid regeringsskiftet innebär det nya förslaget en utveckling och förändring. Förändringarna innebär bl.a. att de delar av vattenlagens bestämmelser som har avseende på miljöfrågor har sammansmälts med övriga miljöbestämmelser i balken, sammansmältningen och integrationen av skyddslagstiftningen, t.ex. bestämmelser från miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, har drivits längre, också den joniserande strålningen skall omfattas av prövningen av kärntekniska anläggningar, balken baseras på allmänna hänsynsregler som är knutna till målen för miljöarbetet och balkens syfte, hänsynsreglerna gäller för ett mer omfattande tillämpningsområde där stor miljöpåverkan kan förekomma, kraven på miljökonsekvensbeskrivningar skärps, reglerna om miljökvalitetsnormer förtydligas, miljöorganisationer ges rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt balken, stora trafikanläggningar skall tillåtlighetsprövas enligt , strandskyddets ställning görs tydligare, allemansrättens ställning görs tydligare, som kommersiellt organiserat utnyttjande av allemansrätten regleras, genomförandet av EG:s naturvårdsdirektiv underlättas, ansvaret för efterbehandling av mark görs tydligare och en saneringsförsäkring införs, reglerna om genetiskt modifierade organismer inarbetas i balken, reglerna om biotekniska organismer arbetas in i balken och samordnas med reglerna om kemiska produkter, regeringens tillåtlighetsprövning framhävs som regionala miljödomstolar inrättas som ett led i prövningskedjan med i huvudsak samma kompetens som den nuvarande , och vattendomstolarna läggs ned, en miljööverdomstol inrättas vid , straffbestämmelser arbetas in i balken, tillsynsbegreppet ges en bestämd definition, tillsynen avgiftsfinansieras och kommunerna ges en starkare och tydligare roll, miljösanktionsavgifter som ett led i tillsynen skall kunna beslutas av tillsynsmyndigheter vid överträdelser. 4.3 Gällande rätt Den svenska miljölagstiftningen finns dels i lagstiftning som har som främsta syfte att skydda miljön och då närmare precisera vilka avvägningar som skall göras mellan olika intressen, dels i lagstiftning som reglerar särskilda verksamheter där miljöhänsynen skall beaktas särskilt. Dessutom finns regler av civilrättslig art om ersättning och annan kompensation mellan enskilda i frågor om miljöskador. Den svenska miljölagstiftningen reglerar så skilda saker som industriutsläpp, kärnsäkerhet, naturvård, kemikaliehantering och skötsel av avfallsdeponier. Det utmärkande draget för de centrala lagarna på miljöns område är emellertid förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen där närmare angivna myndigheter svarar för tillstånd, tillsyn och ingripanden av olika slag genom förelägganden, förbud och andra åtgärder. Den lagstiftning som reglerar samhällsplaneringen och hushållningen med mark- och vattenresurserna har grundläggande betydelse i det förebyggande miljöarbetet. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilket områdena är mest lämpade och så att en långsiktigt god hushållning främjas. I det följande redovisas närmast den numera omfattande miljölagstiftningen som kan betecknas som skyddslagstiftning. Därefter behandlas sådan lagstiftning om användning av mark- och vattenområden som är av betydelse bl.a. från miljösynpunkt. Miljöskyddslagen (1969:387) är till sin räckvidd den mest omfattande miljörättsliga lagstiftningen. Ursprungligen utvecklades miljöskyddslagens tillåtlighetsregler, eller kravregler, efter mönster i vattenlagstiftningen. Därifrån överfördes också regler om ytvattenföroreningar. Av särskild betydelse var att miljöskyddslagen innehöll nya regler till skydd mot luftföroreningar. är lagen tillämplig även på verksamhet som kan förorsaka förorening av grundvatten. Miljöskyddslagen reglerar således vatten- och luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön förutsatt att störningen har anknytning till användningen av fast egendom. Lagen syftar främst till att förebygga störningar men även till att återställa skadade miljöer. Redan risken för olägenhet skall beaktas. En huvudtanke med miljöskyddslagen är att miljöstörande verksamhet i viss utsträckning måste tolereras, men för att få utöva s.k. miljöfarlig verksamhet gäller krav på val av bästa rimliga plats samt skyldighet att vidta försiktighetsmått och skyddsåtgärder m.m. Bland lagens kravregler finns även en regel enligt vilken mycket riskabel verksamhet praktiskt taget förbjuds. Tillämpningen av miljöskyddslagen bygger väsentligen på tillstånds- och anmälningsplikt samt tillsyn. Frågor om tillstånd prövas av en särskild myndighet som inrättades vid lagens tillkomst, . Nämndens beslut överklagas hos regeringen. Verksamheter av mindre omfattning och med lindrigare verkningar prövas av vars beslut kan överklagas hos . Omfattningen av förprövningsplikten regleras i miljöskyddsförordningen (1989:364). Tillsynen över miljöfarlig verksamhet utövas av , länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Miljöskyddslagen innehöll ursprungligen regler om skadestånd för skada orsakad av miljöfarlig verksamhet. Dessa regler bröts ut och fördes tillsammans med vissa grannelagsrättsliga regler ur 3 kap. jordabalken över till en särskild lag, miljöskadelagen (1986:225). Skadeståndsansvar enligt miljöskadelagen gäller i princip även om skadevållaren inte varit oaktsam s.k. strikt ansvar och lagen omfattar praktiskt taget samma slags verksamheter som omfattas av miljöskyddslagen, t.ex. olika former av vattenföroreningar, luftföroreningar och markföroreningar. För vissa fall av skador som omfattas av miljöskadelagen finns det en särskild miljöskadeförsäkring. Försäkringen gäller om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadestånd är förlorad eller om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Regler om miljöskadeförsäkringen finns i miljöskyddslagen. Bidrag till försäkringen skall betalas av den som bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Föreskrifter om sådana bidrag finns i förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring. hänfördes många frågor som karaktäriseras som miljöfrågor till hälsovårdsområdet. Begreppet hälsovård har genom tillkomsten av hälsoskyddslagen (1982:1080) ersatts av det vidare begreppet hälsoskydd. Med hälsoskydd avses åtgärder för att hindra uppkomsten av sanitära olägenheter och för att undanröja sådana olägenheter. Sanitär olägenhet är enligt hälsoskyddslagen en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig. Lagen gäller i princip alla störningstyper varför tillämpningområdet, i dessa avseenden, är större än miljöskyddslagens. Hälsoskyddslagen är dock begränsad på det sättet att den syftar till att skydda människors hälsa men inte naturmiljön. Hälsoskyddslagen har ramlagskaraktär och får sitt konkreta innehåll till stor del genom föreskrifter som meddelas av regeringen, kommunen eller myndighet med stöd av bemyndiganden i lagen. Föreskrifter med stöd av lagen finns bl.a. i hälsoskyddsförordningen (1983:616). Bland de frågor som kan regleras med stöd av hälsoskyddslagen kan nämnas kontroll av radonhalt i t.ex. bostäder, avloppsvatten och avloppsledningar, värmepumpsanläggningar och badvattenkvalitet, såväl i badanläggningar som i strandbad. Vidare har regler om förbud mot tomgångskörning beslutats med stöd av hälsoskyddslagen. Med stöd av hälsoskyddslagstiftningen kan också förekomsten av bl.a. hästar, får, svin och ormar i fångenskap inom detaljplanelagda områden regleras. Undan för undan har det stått klart att somliga väsentliga miljöproblem inte orsakas av de mängdmässigt största utsläppen av förorenande ämnen, utan i stället av kemiska ämnen med mycket stor miljöfarlighet. Lagen (1985:426) om kemiska produkter syftar till att förebygga att skador på människor och i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Lagstiftningen är uppbyggd för att snabbt kunna användas mot kemiska ämnen och beredningar som visar sig vara farliga, varför lagen med nödvändighet i mycket har formen av ramlag. Lagen ställer krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter såsom att dessa skall vidta behövliga försiktighetsmått och att sådana kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga, den s.k. substitutions- eller produktvalsprincipen. Lagen får sitt närmare innehåll genom ett betydande antal regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter, grundade på bemyndiganden i lagen. En särskild kemikalielag vid sidan av lagen om kemiska produkter är lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark som anger att det är förbjudet att över skogsmark sprida bekämpningsmedel, avsedda för bekämpning av lövsly. Detsamma gäller användningen av metoder där enskilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel. Lagen ger dock möjlighet till vissa undantag. Andra lagar som kan hänföras till den särskilda kemikalielagstiftningen är lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt arbetsmiljölagen (1977:1160). Den sistnämnda lagen är viktig, bl.a. för kemikaliekontrollen, och har delvis samma tillämpningsområde som lagen om kemiska produkter. Tillämpningsområdet för arbetsmiljölagen är dock begränsat till den inre miljön på arbetsplatserna. En annan lag med bäring på arbetsmiljön är strålskyddslagen (1988:220). Den lagstiftningen har också viktiga tillämpningsområden utanför arbetsmiljöområdet. Lagens syfte är att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning. Lagen är tillämplig både på joniserande och icke joniserande strålning. En särskild grupp av författningar reglerar också skydd mot luftföroreningar. Ofta gäller dessa författningar parallellt med bl.a. miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter, men tillämpningsområdet är mer avgränsat till viss typ av verksamhet. Exempel på en författning av det slag som avses utgör lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle som syftar till att motverka utsläpp i luften av svavelföreningar. Eftersom lagen är en typisk ramlag meddelas detaljerade materiella bestämmelser i förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. Näraliggande är vidare bilavgaslagen (1986:1386) som syftar till att förebygga att bilar och andra motorfordon orsakar skador på människors hälsa eller på miljön genom utsläpp till luften av avgaser och andra ämnen. Bilavgaslagen innehåller även en detaljreglering om bilars indelning i miljöklasserna som utgör grund för ekonomiska styrmedel i form av differentierad beskattning. En särskild typ av miljölagstiftning är avfallslagstiftningen, även om den ofta tangerar hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Renhållningslagen (1979:596) uttrycker numera kretsloppsprincipen genom stadgandet, att avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återanvändning och återvinning av avfallet främjas, om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn till miljövården. infördes i renhållningslagen nya regler som innebär att det kommunala ansvaret i vissa fall kan ersättas av ett producentansvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt dessa nya regler föreskriva om skyldighet för den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till avfall att se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på ett sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. om producentansvar har meddelats i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper, förordningen (1997:185) om producentansvar för vissa förpackningar samt förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck. har också regler om producentansvar för bilar tillkommit. Till avfallslagstiftningen kan också lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten räknas. I den lagen stadgas förbud mot dumpning av avfall fast ämne, vätska eller gas från fartyg, luftfartyg eller annat transportmedel inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. Genom en lagändring har förbudet utvidgats så att det även omfattar förbränning av avfall till sjöss. Dumpningslagen skall enligt uttrycklig bestämmelse inte tillämpas på sådana utsläpp av skadliga ämnen från fartyg som avses i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. lag innehåller viktiga stadganden med avseende på miljön och dess syfte är att förebygga och begränsa vattenföroreningar från fartyg. I lagen meddelas också ett antal sjörättsligt präglade stadganden, t.ex. om fartygs konstruktion. En mera speciell typ av avfallslagstiftning är bilskrotningslagen (1975:343). Syftet med den lagen är att utrangerade fordon inte skall placeras i naturen utan skrotas av auktoriserade bilskrotningsföretag. I bilskrotningsförordningen (1975:348) finns föreskrifter om bl.a. bilskrotningspremie och bilskrotningsavgift. Till samma typ av lagstiftning hör lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar i aluminium och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar som innehåller regler om retursystem för återanvändning eller återvinning resp. särskilt hanteringstillstånd för s.k. PET-flaskor. Behovet av en ny typ av miljörättslig skyddslagstiftning har framträtt bl.a. med anledning av en av vår tids revolutionerande nyheter, den biotekniska vetenskapen. Inom denna vetenskap har gentekniken, som innebär att särskilda metoder används för att undersöka eller ändra en organisms ärftliga material, utvecklats snabbt och gett biotekniken en ny dimension. Organismer som har fått det genetiska materialet ändrat på ett sätt som inte förekommer naturligt är genetiskt modifierade organismer. Gentekniken har redan många användningsområden, bl.a. vid framställning av mediciner och livsmedel samt vid nedbrytning av avfall. Gentekniken innebär också risker för miljön. gäller inom EU ett direktiv om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och ett annat om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer. Bl.a. för att uppfylla dessa direktiv har i antagits lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer, vilken trädde i kraft . Lagen är en ramlag och har därför kompletterats med föreskrifter i förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer. Lagen syftar till att skydda människors och djurs hälsa och miljön samt säkerställa att etiska hänsyn tas vid sådan verksamhet på vilken lagen är tillämplig. Bestämmelser om grundläggande aktsamhetskrav, om förhandsbedömning av hälso- och miljöskador samt om krav på tillstånd för avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden ingår i lagen. Vidare skall en särskild nämnd, , följa utvecklingen på genteknikområdet. I samband med redogörelsen för gentekniklagstiftningen bör här också nämnas lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Enligt den lagen får mikroorganismer, virus, insekter m.m., dvs. bekämpningsmedel i form av levande organismer, varken saluhållas eller användas innan de godkänts av Kemikalieinspektionen. Medlet i fråga får godkännas bara om det är godtagbart från hälso- och miljövårdssynpunkt. Lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser Miljöregler av en annan karaktär än de som har behandlats meddelas i naturvårdslagen (1964:822). Till grund för naturvårdslagen låg två syften, hämtade års naturskyddslag, nämligen syftet att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla områden samt syftet att tillgodose sociala intressen genom att hålla mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv. Ursprungligen lades tyngdpunkten på den vetenskapliga och kulturella sidan men naturvårdslag jämställdes friluftslivets intressen inom naturvården med vetenskapens och kulturens. naturreservat infördes för att tillgodose båda intressena. Som en ytterligare betoning av friluftsaspekten infördes permanenta regler om strandskydd i lagen.