prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Det kan gälla tillstånd till exempelvis begränsade markavvattningsföretag eller andra små ingrepp, som inrättande av avloppsanläggning för vattentoalett. kan ändå enligt förvaltningsrättsliga principer kräva att sökanden lämnar de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan. skriver i sitt remissvar att om kravet på MKB inte begränsas till verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, vilket förespråkar, är det angeläget att regeringen får föreskriva om undantag från skyldigheten att upprätta MKB om miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. SGU anser att tillståndsgivande myndigheter enligt balken skall få rätt att medge undantag från kravet på MKB om miljöpåverkan uppenbarligen är obetydlig. Även föreslår att beslutsmyndigheten eller bör ges möjlighet att besluta att MKB inte behövs, en s.k. Fonsi (finding of no significant impacts) för att rensa bort det stora antalet "fyra-raders MKB". Denna möjlighet diskuterades av som ansåg att generella regler i alla tillstånds- ärenden var att föredra för att alla sökande skulle behandlas lika. Regeringen delar denna bedömning och därför bör myndigheterna inte ges en sådan möjlighet. Dessutom vill regeringen understryka att det är viktigt att alla som planerar en verksamhet som inte generellt undantagits från kravet på MKB överväger vilka konsekvenser verksamheten kommer att få för miljön och vilka åtgärder som behöver vidtas i anledning av det. Detta tvingas verksamhetsutövaren göra när MKB:n upprättas. Sådana överväganden kan givetvis aldrig göras på fyra rader. Däremot är det inte rimligt att alla formella krav som ställs upp i EG- direktivet skall behöva uppfyllas för alla miljökonsekvensbeskrivningar, särskilt som direktivet endast omfattar projekt eller anläggningar som kan antas medföra en betydande påverkan på miljön. Därför bör reglerna utformas så att endast miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall behöva uppfylla direktivets formella krav om innehåll, allmänhetens möjlighet att yttra sig m.m. För dessa föreslås en mera formaliserad process i likhet med vad som finns i flera andra länder och brukar benämnas miljökonsekvensbedömning. Detta förfarande med miljökonsekvens- bedömning genom vilken miljökonsekvensbeskrivningen tas fram och vilka krav som bör ställas behandlas längre fram. Kraven på vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla skulle då i den utsträckning det behövs för att uppfylla syftet med en miljökonsekvensbeskrivning, tillämpas även för beskrivningar avseende mindre miljöpåverkande verksamheter. Kraven på innehåll och omfattning av en miljökonsekvensbeskrivning måste dock stå i proportion till graden av miljöpåverkan. Det är av stor vikt att kraven inte blir onödigt betungande för mindre miljöpåverkande verksamheter, vilket bl.a. torde inkludera många små och medelstora företag. Genom att kraven på innehållet i en MKB på angivet sätt anpassas till vad ansökan om tillstånd avser och förväntad miljöpåverkan behöver ett generellt krav på beskrivning av miljökonsekvenserna i alla tillståndsärenden som inte har undantagits inte vara onödigt betungande för sökanden. Även i lagar som inte kommer att arbetas in i och som innehåller krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör dessa krav normalt finnas kvar. De bör dock i de flesta fall ändras så att en hänvisning görs till bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i för att enhetliga regler skall uppnås och EU:s krav uppfyllas för projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Regeringen avser att återkomma med förslag om behövlig följdlagstiftning. 4.11.4 Tidigt samråd med och enskilda Regeringens förslag: Allmänhetens möjligheter att påverka skall förstärkas. Inflytandet skall vara på ett mycket tidigt stadium. Ett tidigt samråd skall hållas med enskilda som särskilt berörs och , som i många fall också är tillsynsmyndighet, långt innan en ansökan görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. För verksamheter som kan antas ha betydande miljöpåverkan, vilket avgör, skall genomföras ett förfarande med miljö- konsekvensbedömning som är ett utvidgat samråd med fler myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall informeras och få möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Utredningen föreslog dock att det tidiga samrådet skulle hållas med tillståndsmyndigheten i stället för . Vidare föreslog utredningen att tillståndsmyndigheten i stället för skulle besluta om det kunde antas vara betydande miljöpåverkan. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva. Ett flertal tycker dock att bestämmelserna blivit för formaliserade, däribland , , , SAF och några länsstyrelser. Flera remissinstanser tar upp frågan om samråd skall hållas med tillståndsmyndigheten eller om en annan myndighet är lämpligare. beklagar att frågan om samordning av MKB och gemensamma utredningar för företag med liknande påverkan på miljön inte behandlas i miljöbalksförslaget eftersom sådan samordning sannolikt skulle ge högre effektivitet och lägre kostnader. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att syftet med att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar är att frågor om påverkan på miljön skall komma in på ett tidigt stadium och ingå i beslutsunderlaget under hela processen fram till ett tillståndsbeslut. Det innebär att i de fall en verksamhet innefattar flera av varandra beroende moment måste arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen påbörjas så snart initiativet till någon del av projektet har tagits. Därigenom undviks onödiga begränsningar eller felaktiga lösningar genom för tidiga delbeslut. Den som planerar att genomföra ett projekt bör inleda arbetet med någon typ av förstudie för att skapa en överblick över projektets förutsättningar, vilka alternativa lösningar som är tänkbara och identifikation av de avgörande frågorna. Vikten av tidigt faktaunderlag betonar i sitt remissvar, exempelvis att eventuella mätinsatser behöver initieras tidigt för att man skall hinna få fram en tillräckligt lång mätserie till prövningen. En relevant avgränsning i sak förutsätter vidare att företrädare för berörda intressen kommer till tals i ett tidigt skede av projektet. Erfarenheter av informella initiativ pekar på fördelar både vad avser effektiv användning av tid, användning av utredningsresurser och projektets slutliga utformning. En miljökonsekvensbeskrivning bör därför utvecklas i takt med beslutsprocessen. I miljöskyddslagen finns i 12 a § en bestämmelse om att den som avser att utöva en miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd skall innan ansökan görs i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda med de statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha intresse i saken. Även i vattenlagen finns bestämmelser om förberedelse av vissa större vattenföretag som regeringen kan antas komma att pröva. I dessa bestämmelser, som finns i 11 kap. 7 11 §§ VL, görs en detaljerad uppräkning av de myndigheter som skall underrättas av den som vill ansöka om tillstånd för ett sådant vattenföretag samt hur ortsbefolkningen skall informeras. har föreslagit att i införs en bestämmelse att den som avser att utöva en verksamhet som kräver tillstånd enligt balken och är skyldig att upprätta en miljö- konsekvensbeskrivning skall innan ansökan och beskrivningen görs samråda med den myndighet som skall pröva ansökan om tillstånd för verksamheten samt enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Detta tidiga samråd skulle avse både ansökan avseende verksamheten och dess alternativ och utformning och den kommande miljökonsekvens- beskrivningen. Detta samrådskrav föreslås omfatta alla typer av ansökningar och miljökonsekvensbeskrivningar och vid detta samråd skall ut om projektet har betydande miljöpåverkan och beskrivningen därför skall uppfylla alla formella krav och tas fram genom ett förfarande med miljökonsekvensbedömning. Med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt närboende som kommer att bli berörda, i många fall kommer dessa också att vara sakägare. Vidare har utredningen föreslagit att efter det tidiga samrådet skall tillståndsmyndigheten besluta om verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan. Skälet till detta är, som framgått tidigare, att flera regler föreslås vara knutna till detta begrepp och därför bör den myndighet som skall pröva ansökan ta ställning till frågan. Sökanden/exploatören får därigenom besked bl.a. om ett utökat samråd skall genomföras och vilka krav som skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningen. Det kan även underlätta den kommande handläggningen för myndigheten. I de fall myndigheten beslutar att verksamheten inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan föreslås att beslutet skall kunna ändras då ansökan ges in, om det då visar sig att det kommit fram ytterligare beslutsunderlag som innebär att verksamheten kan antas ha en betydande miljöpåverkan. Utredningen föreslår också att i de fall ansökan skall prövas av miljödomstol skall samråd alltid ske även med . Skälet till detta är att miljömyndigheternas ställning i processen att bedöma miljökonsekvenserna och att ta fram miljökonsekvensbeskrivningen bör stärkas. Vidare föreslås att domstolen skall inhämta yttrande från innan beslut fattas om betydande miljöpåverkan kan antas, eftersom samråd hållits med den. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om samråd. Särskilt frågan om den skall hållas med tillståndsmyndigheten, framför allt i de fall det är en miljödomstol. Statskontoret tillstyrker förslaget. Kammarkollegiet anser att förslaget är onyanserat i den meningen att samrådsskyldigheten omfattar all verksamhet oavsett graden av inverkan och avstyrker därför obligatorisk samrådsskyldighet. Enligt kan det ifrågasättas om det är lämpligast att samråda med beslutsmyndigheten eller om inte som samlande regionalt borde vara den som kan ge bäst stöd för bedömningen av omfattningen av MKB och hanteringen av arbetet med MKB. skulle då kunna på eget ansvar bedöma om det är angeläget att redan i detta skede samråder med beslutsmyndigheten. avstyrker att samråd skall ske med prövningsmyndigheten innan ett ansökningsmål har anhängiggjorts. Det föreslagna förfarandet framstår enligt tingsrätten som helt främmande för ett domstolsförfarande och vidare föreligger en påtaglig risk att förtroendet för domstolens opartiskhet i det efterföljande prövningsförfarandet försvagas. hyser liknande betänkligheter. avstyrker på det bestämdaste att samråd skall ske med prövningsmyndigheten innan ett ansökningsmål har anhängiggjorts eftersom det finns överhängande risk att det kan skada förtroendet för myndighetens opartiskhet. Detta inledande samråd, vars värde tingsrätten inte på något sätt vill ifrågasätta, torde enligt tingsrätten med fördel kunna läggas på i dess sammansättning som tillsynsmyndighet. Möjligen skulle bestämmelsen enligt tingsrätten kunna utökas med en möjlighet att efter överklagande få tillsynsmyndighetens beslut överprövat av prövningsmyndigheten. vid anser att det är klart olämpligt att det första samrådet skall ske enbart med tillståndsmyndigheten. Därmed riskeras att myndigheten och sökanden uppfattar att vissa frågor i princip bör lösas på ett visst sätt och sådana psykologiska bindningar kan leda till att enskilda berörda och organisationer inte får en reell möjlighet att påverka. anser vidare att det inte finns skäl att skilja på särskilt berörda och andra berörda, samrådet bör vara öppet för alla. Länsstyrelserna i och anser att verksamhetsutövaren skall ha ett tidigt samråd med tillsynsmyndigheten istället för med prövningsmyndigheten och att tillsynsmyndigheten då får besluta om det är betydande miljöpåverkan. Om de är oense får frågan hänskjutas till prövningsmyndigheten. Även andra länsstyrelser betonar vikten av att tillsynsmyndigheten bör få delta i det tidiga samrådet. vill att det tidiga samrådet skall vara frivilligt eftersom sökanden står risken för en eventuell otillräcklig MKB. Skogsindustrierna framför liknande synpunkter. Regeringen finner med hänsyn till innehållet i de synpunkter som kommit fram under remissen att reglerna om det tidiga samrådet bör ändras något jämfört med utredningens förslag. Som framgått anser flera det vara olämpligt att miljödomstolen på ett tidigt stadium skall ha samråd med någon som senare avser att ansöka om tillstånd. I stort sett alla som tagit upp frågan om samråd anser att det tidiga samrådet bör hållas med alternativt tillsynsmyndigheten som i många fall kommer att vara . Även utredningen har ju föreslagit att i de fall miljödomstolen skall pröva ansökan skall samråd hållas även med . För att bestämmelserna inte skall bli alltför komplicerade anser regeringen att det tidiga samrådet skall ske med . Då uppkommer ingen oklarhet om vilken myndighet som avses, vilket skulle bli fallet om det föreskrivs att samrådet skall ske med tillsynsmyndigheten, även om det i praktiken bli i många fall. är lämplig för uppgiften med hänsyn till dels deras sakkunskap på plan- och miljöområdet, dels uppgift som tillsynsmyndighet i många fall bl.a. vad gäller uppsikten inom länet över hushållningen med naturresurser. Behovet av att ge miljömyndigheterna en klarare ställning i processen har också påpekats av bl.a. RRV i den tidigare nämnda rapporten. bör då även vara den myndighet som efter det tidiga samrådet skall besluta om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det finns inte skäl att som några remissinstanser föreslagit införa någon rätt att överklaga detta beslut särskilt. Detta bör, som anfört, framgå av lagtexten. Om till- ståndsmyndigheten när ansökan ges in gör en annan bedömning och anser att den kan antas medföra betydande miljöpåverkan kan myndigheten alltid begära in kompletterande uppgifter. Det utökade tidiga samrådet har visserligen gått förlorat men går i vart fall till viss del att reparera även om det blir en tidsutdräkt. De få fall där detta kan antas inträffa motiverar inte ett komplicerat system med överprövning av detta delbeslut. skall dock innan beslut fattas begära in ett yttrande från tillsynsmyndigheten i de fall det är annan myndighet än . Det kommer i många fall att vara en kommun. Flera kommuner har också angett att de vill delta i processen, bl.a. som anser att kommunen skall vara obligatoriskt samrådsorgan innan ansökan ges in till domstolen. Förutom med skall, som utredningen föreslagit, den som planerar en verksamhet vara skyldig att ha tidigt samråd med enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Det är särskilt viktigt att dessa kommer in på ett inledande stadium i processen. Hur omfattande samråd som behövs i varje enskilt fall samt hur detta skall utformas blir beroende av den planerade verksamhetens art och omfattning. Systemet skulle bli för komplicerat om det infördes skyldighet att på detta stadium ha ett mycket brett samråd. Det innebär dock inte att andra är utestängda från detta tidiga samråd. Möjligheterna för en bredare allmänhet att påverka processen bör dock framför allt gälla sådana verksamheter som har betydande miljöpåverkan vilket den får möjlighet till vid den utökade miljökonsekvensbedömningen. Betydande miljöpåverkan och miljökonsekvensbedömning Till stöd för myndigheternas bedömning bör regeringen föreskriva om vilka verksamheter som alltid kan antas ha betydande miljöpåverkan. Detta görs lämpligtvis bl.a. i samband med att regeringen bestämmer för vilken miljöfarlig verksamhet det skall krävas tillstånd, dvs. motsvarigheten till den nuvarande bilagan till miljöskyddsförordningen. Vid utfärdande av dessa föreskrifter bör bl.a. bilagorna till EG-direktivet 85/337 med ändringsdirektivet 97/11 utgöra vägledning för bedömningen. har efter uppdrag från regeringen lämnat förslag på vilka verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan i rapporten 4792, Miljökon- sekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan. Rapporten har över- lämnats till som kommer att utarbeta förslag till förordning. Verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är framför allt sådana vars tillåtlighet skall prövas av regeringen enligt 17 kap., samt en stor del av den miljöfarliga verksamhet för vilket krävs tillstånd enligt miljöskyddsförordningen. Det gäller särskilt sådan verksamhet som prövas av , dvs. A-ärenden, som föreslås skall prövas av miljödomstol . Att dessa bör presumeras att alltid medföra betydande miljöpåverkan anser även vid i sitt remissvar. Många typer av vattenverksamhet kan också förutsättas medföra betydande miljöpåverkan, samt även en stor del av den miljöfarliga verksamhet som skall pröva som första instans, dvs. Beträffande verksamheter som inte omfattas av sådana föreskrifter får bedöma om det är betydande miljöpåverkan utifrån bl.a. verksamhetens art, storlek och lokalisering. För de verksamheter som bedöms inte ha betydande miljöpåverkan blir det tidiga samrådet med och berörda enskilda även en typ av avgränsning beträffande vad miljökonsekvensbeskrivningen bör omfatta. Om beslutar att verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan skall ett utökat samråd hållas. Detta förfarande med miljökonsekvensbedömning skall ligga till grund för upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Vid en sådan bedömning skall den som avser att bedriva verksamheten samråda med andra statliga myndigheter, kommuner, organisationer och den allmänhet som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt miljöpåverkan och innehållet i miljökon- sekvensbeskrivningen. Detta är en viktig del i processen med att upprätta en ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning. Genom detta bredare samråd skall myndigheter, organisationer, sakägare och allmänhet beredas tillfälle att framföra synpunkter och kunna påverka verksamhetens lokalisering och utformning samt innehållet i och utformningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Därmed förstärks inflytandet för myndigheter och allmänhet under planeringsstadiet och underlaget för den som skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningen breddas. För att informationen och samrådet skall fylla sin funktion måste den, i likhet med det inledande samrådet med och enskilda som särskilt berörs, komma in i ett tidigt skede, parallellt med planeringen av tekniska och ekonomiska frågor. Det måste ske innan exploatören har fattat beslut om inriktningen i stort av verksamheten och innan några låsningar har gjorts och projektet fått en mera bestämd utformning. Det innebär att samrådet givetvis skall ske innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. Principen bör som vid skriver, vara att alla samråd skall ske så tidigt att i praktiken grundläggande förändringar är möjliga, t.ex. att föreslagen lokalisering kan ändras. I paragrafen regleras alltså ett tidigt samråd. I 6 kap. 8 § finns bestämmelser om allmänhetens möjlighet att till tillståndsmyndigheten yttra sig över den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen samt ansökan. Rätten för allmänheten att delta i och påverka utformningen av den planerade verksamheten och miljökonsekvensbeskrivningen som skall göras är som angetts av avgörande vikt och har även fått genomslag i många länder. Frågan behandlas även i de nämnda EG-direktiven samt i Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöver- skridande sammanhang. Allmänhetens medverkan i ett tidigt skede av arbetet med att färdigställa en miljökonsekvensbeskrivning påverkar med stor sannolikhet både effektiviteten och kvaliteten i beslutsprocessen. Allmänheten har kunskap att tillföra i arbetet och det visar sig ofta att frågor som allmänheten bedömer som angelägna att belysa kommer att få betydelse vid tillståndsprövningen. Förfarandet med miljökonsekvensbedömning borde i många fall kunna ske i former liknande de som har utvecklats på många områden för att hålla myndigheter, sakägare och allmänhet informerad om en planerad anläggning. Allmänhetens tidiga medverkan och möjlighet att påverka måste dock stärkas. Som framgått av RRV:s rapport har den fungerat förhållandevis dåligt på väg- och vattenkraftsområdet. Hur samrådet och förfarandet kan genomföras i praktiken behandlas närmare i författningskommentaren till 6 kap. 5 §. Tilläggas bör att i ändringsdirektivet 97/11 införs en ny punkt 2 i artikel 5 som innebär att om exploatören begär det, skall den beslutande myndigheten efter att ha samrått med exploatören och andra berörda myndigheter som avses i artikel 6.1 yttra sig över vilken information exploatören bör lämna, alltså en frivillig avgränsningsprocess. Att myndigheten har yttrat sig hindrar den inte från att senare kräva ytterligare uppgifter från exploatören. Medlemsstaterna kan kräva att den ansvariga myndigheten avger yttrande utan att exploatören krävt det. Det är viktigt att betona att det, oavsett att samråd har ägt rum mellan sökanden och om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll, är sökanden som ansvarar för att alla relevanta uppgifter finns i beskriv- ningen. Därför kan den beslutande myndigheten när den skall pröva ansökan och MKB:n alltid begära komplettering i de fall den beskrivning som ges in inte uppfyller kraven och därför inte utgör ett fullgott beslutsunderlag. Detta är helt i enlighet med de förvaltningsrättsliga principer som tillämpas i och överensstämmer med bestäm- melsen i nya artikel 5.2 i EG-direktivet. Samråd med andra länder I vissa fall kan en planerad verksamhet antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land. I sådana fall bör det landet informeras och dess myndigheter och allmänhet ges möjlighet till samråd. Enligt Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns- överskridande sammanhang skall sådan information och möjlighet till samråd ges. I artikel 7 i EG-direktivet 85/337 finns bestämmelser av liknande innebörd. I direktivet 97/11 utökas kraven i artikel 7 och 9.2 så att direktivet anpassas till Esbokonventionen. Även i IPPC-direktivet 96/61 finns i art. 17 en motsvarande bestämmelse om gränsöverskridande verkningar. Där föreskrivs att om en medlemsstat konstaterar att driften av en anläggning kan få betydande, negativ påverkan på miljön i en annan medlemsstat eller en annan medlemsstat begär det, skall information om ansökan överlämnas till den andra staten och den allmänhet som kan komma att beröras. har också sedan ett tjugotal år ett samarbete beträffande gränsöverskridande störningar med våra närmaste grannländer , och genom miljö- skyddskonventionen . Den konventionen gäller som en särskild lag i enligt lagen (1974:268). I bör därför enligt regeringens uppfattning föreskrivas att i de fall en planerad verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, skall den nationen informeras och ges möjlighet att delta i förfarandet med miljökonsekvensbedömning. Även i de fall en annan stat som kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan begär det skall samråd ske. finns bestämmelser om tillämpningen av Esbokonventionen i 9-11 §§ förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Ansvarig myndighet enligt förord- ningen är . Bestämmelsernas utformning innebär att det i ställs krav utöver de som finns inom EU och i Esbokonventionen eftersom detta skall omfatta alla länder, inte bara medlemmar i och konventionen, som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan av verksamhet i . 4.11.5 Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad verksamhets direkta och indirekta effekter på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med mark och vatten och annan resurshushållning. För verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla de upp- gifter som krävs för att uppfylla syftet.