prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — RFV avstyrker emellertid utredningens förslag om att en förtidspensio- när endast får bedriva studier med bibehållen förtidspension. Verket påpekar att utredningens förslag kan medföra en försämring jämfört med nuvarande regler. PTK och TCO anser att man måste ha en mer flexibel syn på studiernas varaktighet än vad en definitiv regel medger. tillstyrker förslaget men anser att det krävs samordningsregler som förhindrar att en studerande kan uppbära studiestöd och ersättning från ohälsoförsäkringen. RRV delar utredningens uppfattning att det för många förtidspensionä- rer kan ge en ökad självkänsla och livskvalitet om de bereds tillfälle och möjlighet att studera. RRV ställer sig emellertid skeptisk till utred- ningens bedömning att studier inte kommer att vara vanligt förekom- mande och bedömer att förslaget kan komma att medföra en betydande ökning av statsutgifterna för studier. Förtidspensionärerna kommer också att konkurrera om ett begränsat antal utbildningsplatser. RRV:s sam- mantagna bedömning är att förslaget trots allt inte har tillräcklig prioritet att nu genomföras. Kammarrätten i och Statskontoret framför samma invänd- ningar som beträffande förvärvsarbete under tid med förtidspension. Kammarrätten menar att om en förtidspensionär i samband med studier uppvisar sådan arbetsförmåga att arbetsförmågan får anses väsentligt ha förbättrats i förhållande till pensionsbeslutet bör detta utgöra ett starkt incitament för att dra in eller minska förtidspensionen. Statskontoret anser att förmågan att bedriva kvalificerade akademiska studier måste kunna jämställas med förmågan att arbeta. Skälen för regeringens förslag: Såväl ur ett samhällsekonomiskt som ur ett individuellt perspektiv är det angeläget att så många som möj- ligt tillvaratar eventuell arbetsförmåga och i ökad utsträckning helt eller delvis återvänder till arbetsmarknaden. Detta är ett viktigt led i att för- stärka arbetslinjen. Det är också viktigt att i övriga sammanhang upp- muntra till ett aktivt liv. Kriterierna för rätt till förtidspension enligt dagens regler innebär emellertid ett mycket långtgående krav på varaktig nedsättning av arbetsförmågan av medicinska orsaker. Detta leder till att de faktiska möjligheterna att återvända till arbetsmarknaden för de allra flesta förtidspensionärer är mycket begränsade. En individs arbetsför- måga är emellertid inte statisk utan kan av olika skäl förändras. Det är också vanligt att en förtidspensionär trots en nedsatt arbetsförmåga exempelvis ändå kan engagera sig ideellt eller åta sig mindre politiska uppdrag. Som tidigare anförts har utredningen funnit att den nu gällande ord- ningen med prövning av förtidspensionen i många fall verkar starkt åter- hållande på de förtidspensionerades initiativkraft och vilja att pröva på att återvända till yrkeslivet eller att i övrigt aktivera sig. För att stimulera förtidspensionärer att ta egna initiativ till detta föreslår därför utred- ningen att förtidspensionärer under vissa förutsättningar skall kunna ar- beta utan att detta i sig leder till en prövning av fortsatt rätt till pension. Förtidspensionen skall i stället minskas av eventuell ar- betsinkomst. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är viktigt att stimu- lera förtidspensionärer att i större utsträckning ta egna initiativ till att förändra sin situation genom att pröva på att återvända till yrkeslivet och att i övrigt leva ett aktivt liv. Möjligheterna att återvända till arbetsmark- naden är ofta begränsade för en förtidspensionär vilket betyder att det är särskilt viktigt för möjligheten att lyckas att förtidspensionärens egna initiativ och förutsättningar tas tillvara. Därför bör reglerna utformas så att de inte uppfattas som ett hinder för förtidspensionärer som vill pröva olika möjligheter till arbete. Utredningens förslag innebär emellertid en rätt att arbeta och utföra andra aktiviteter och i obegränsad omfattning, utan att detta påverkar rätten till förtidspension. När väl en förtidspension har beviljats kan den i princip inte dras in, om inte någon av vissa särskilt angivna förutsättningar föreligger. En sådan utformning innebär att för- tidspensionen kan bli en försörjningsgaranti som kvarstår även om pen- sionären varaktigt återfår arbetsförmåga och i princip skulle kunna för- sörja sig själv genom eget arbete. Principen att arbetsförmågan skall vara nedsatt för rätt till förtidspension gäller därmed inte. Även om utred- ningens förslag stimulerar till arbete så måste detta vägas mot det faktum att rätt till förtidspension i ett sådant system skulle kvarstå trots att en person långvarigt visar att han eller hon har en arbetsförmåga. kan detta komma att hota systemets legitimitet. Regeringen kan därför inte ställa sig bakom ett sådant förslag. Om den försäkrade varaktigt återfår sin arbetsförmåga måste det finnas kvar en möjlighet att ompröva rätten till förtidspension. Flera remissinstanser har också framfört sådana synpunkter. Regeringen anser att möjligheterna till omprövning av rätten till för- tidspension bör finnas kvar. Reglerna bör emellertid utformas så att de tydligare än ger utrymme för och uppmuntrar till att pröva på att återvända till yrkeslivet och att i övrigt leva ett aktivt liv. Mot denna bakgrund anser regeringen att rätten till pension inte bör ifrågasättas på ett alltför tidigt stadium och enbart av det skälet att förtidspensionären börjar arbeta. Förtidspensionären måste ges rimlig tid att pröva sina möjligheter att arbeta. Härvid bör till exempel regelbundet heltidsarbete och korta tillfälliga arbetsinsatser när arbetsförmågan till- fälligt blivit bättre bedömas olika. Regeringen föreslår att till grund för en omprövning bör ligga att förtidspensionären regelbundet och uppvisat arbetsförmåga. Någon exakt tidsgräns kan däremot vara svår att fastställa. En tidsgräns skulle i viss utsträckning kunna framkalla oönskade anpassningsbeteenden hos de försäkrade, såsom att förvärvsarbete avslutas tidsgränsen uppnås. Denna fråga bör därför utredas ytterligare. Det är viktigt att i sammanhanget påpeka att det inte är förekomsten av lön eller arvode som avgör om den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga. I princip bedöms oavlönat arbete inte på något annat sätt än avlönat ar- bete. Ideellt arbete, politiska uppdrag och studier som är av den omfatt- ning som yrkesverksamma utför på sin fritid bör emellertid, liksom , inte föranleda att rätten till pension ifrågasätts. De problem som orsakas av utformningen av kravet på nedsättning av arbetsförmågan för rätt till hel förmån behandlas i avsnitt 8.3. Utredningen föreslår att en förtidspensionär skall ha rätt att med bibe- hållen förtidspension bedriva studier under som längst 365 kalender- dagar. Om studierna varar föreslås förtidspensionen vara vilande fr.o.m. andra studieåret och tills studierna har avslutats. Ingen begräns- ning föreslås i princip finnas vad gäller studiernas form eller inriktning. Utredningen menar att förslaget skall ses som ett alternativ till andra former av aktiviteter som stimulerar till och möjliggör såväl ett ökat åter- vändande till förvärvslivet som ett mer aktivt liv i övrigt. I enlighet med utredningens förslag om att förtidspensionen endast under vissa speciella förutsättningar skall kunna omprövas, skall studier i regel inte heller leda till någon prövning av den fortsatta rätten till förtidspension. Det finns enligt dagens regler inga formella hinder för eller begräns- ningar i rätten att studera med bibehållen förtidspension. En förutsättning för att skall dra in eller minska en förtidspension är, som ovan nämnts, att det har skett en väsentlig förbättring av den försäk- rades arbetsförmåga. Om studierna bedrivs på heltid, i den studietakt och med de studieresultat som krävs för att få studiestöd, kan det vara en in- dikation på att det finns en arbetsförmåga som kan tas tillvara. Försäk- ringskassan kan då utreda den fortsatta rätten till förtidspension. Om ut- redningen visar att hälsotillståndet eller möjligheten att utnyttja den åter- stående arbetsförmågan inte väsentligt har förbättrats får den försäkrade behålla förtidspensionen. har i sitt remissvar påpe- kat att utredningens förslag till vilandeförklaring av förtidspensionen studier kan medföra en försämring jämfört med nuvarande regler för vissa förtidspensionärer. Regeringen delar utredningens uppfattning att studier bör ses som ett av flera sätt att stimulera till och möjliggöra såväl ett återvändande till förvärvslivet som ett mer aktivt liv i övrigt. Studier kan i många fall vara det mest effektiva medlet för att förbättra möjligheterna för en förtids- pensionär att helt eller delvis försörja sig själv. Förmåga att klara studier måste emellertid i likhet med förmåga att utföra andra aktiviteter beaktas vid bedömning av arbetsförmåga. Eftersom regeringen anser att möjlig- heten att ompröva rätten till förtidspension bör finnas kvar, bör också i princip samma regler för prövning av rätten till pension gälla vid studier som vid andra aktiviteter. Utredningen föreslår att pensionen skall avräknas då förtidspensionä- ren använder arbetsförmåga som inte förutsattes föreligga vid beslutet om förtidspension. Utredningen föreslår att förtidspensionen reduceras av arbetsinkomst som en löntagare tjänar. En förtids- pensionär som avser att påbörja en näringsverksamhet skall enligt försla- get kunna ansöka om och erhålla ett beslut om vilandeförklaring av för- tidspensionen helt eller delvis. Utredningens förslag är inte färdigutrett i alla delar. Utredningen fram- håller också att det vore önskvärt att ha ett motsvarande system för nä- ringsidkare som föreslås för löntagare, men att det inom utredningens fastställda tidsram inte varit möjligt att uppnå en tillfredsställande lös- ning för dessa. Ett reduceringssystem av det slag som utredningen före- slår för löntagare är, enligt utredningen, i princip omöjligt att formulera för näringsidkare på grund av svårigheter att fastställa ett lämpligt in- komstbegrepp. Kammarrätten i , RFV, FKF och har i sina remissvar framfört tveksamhet till utredningens förslag till reduce- ringssystem. De föreslår i stället att ett system med vilandeförklaring av förtidspensionen skall tillämpas. Tveksamheten har också gällt det fak- tum att utredningens förslag innebär att olika regler skall gälla för lön- tagare och näringsidkare. Det är naturligtvis inte rimligt att förtidspension ut- ges ograverad vid sidan av inkomster av arbete. förutsätter någon form av reducering av förtidspensionen. Regeringen anser emellertid att detta kräver ytterligare utredning och är därför inte beredd att nu ta ställning till denna del av utredningens förslag. I det fort- satta beredningsarbetet bör även behandlas kopplingen till arbetsskade- försäkringen och arbete och aktiviteter som inte ger någon inkomst men som är av den omfattningen att det normalt sett kan ge inkomster samt analyseras hur arbetsmarknaden kan komma att påverkas. Utgångs- punkten är att de regler som skall stimulera återgång till yrkeslivet och ett i övrigt aktivt liv för dem som förtidspensionerats skall omfatta även dem som beviljats förtidspension enligt dagens regler. 6 Ålderspensionsrätt vid förtidspension Regeringens förslag: Den förtidspension som täcker inkomstbort- fallet vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska or- saker skall grunda rätt till ålderspension. Regeringens bedömning: Vid den närmare utformningen av ål- derspensionsrätten vid inkomstrelaterad förtidspension skall också frågan om ålderspensionsrätten för förtidspensionärer med garantibe- lopp behandlas. Utredningens förslag: Såväl inkomstrelaterad förtidspension som ga- rantibelopp skall vara pensionsgrundande. Den som ännu inte fyllt skall vid inkomstrelaterad förtidspension därutöver tillgodoräknas ål- derspensionsrätt upp till antagandeinkomsten. Remissinstanserna har inte kommenterat den allmänna principen utan koncentrerat sig på detaljförslagen. () tillstyrker att garantibeloppet till förtids- pensionärer bör vara pensionsgrundande. RFV anser i likhet med utred- ningen att ett kriterium för vad som grundar rätt till ålderspension för förtidspensionärer bör återspegla den faktiska inkomstprofilen av äldre arbetare. Ett annat viktigt kriterium som utredningen inte framhåller har att göra med att belöna personer som vill hålla sig kvar i ar- betskraften. Utredningens förslag om att basera ålderspensionsrätten en- bart på själva förtidspensionen då pensionären fyller till- fredsställer enligt RFV båda dessa krav. och i an- ser att utredningens förslag ger för låga ålderspensioner, framförallt genom den sänkta nivån på pensionsrätten . Även SIOS Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i uppfattar att för- slaget ger negativa konsekvenser, i synnerhet för dem som bott i landet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det föreslagna syste- met för ersättning vid varaktig nedsättning av arbetsförmågan på grund av sjukdom bör inte som vara en del av samma system som ål- derspension. Det reformerade ålderspensionssystemet utgår från livsin- komstprincipen och innebär att av en individs pen- sionsgrundande inkomst tillgodoräknas henne eller honom i ålderspen- sionsrätt. I likhet med förvärvsinkomster bör därför förtidspension och andra socialförsäkringsersättningar vara ålderspensionsgrundande. Prin- ciper för hur förtidspensionärerna skall få sin ålderspension bestämd måste således finnas. I lagrådsremissen Reformerade regler om inkomst- grundad ålderspension föreslås regler för det reformerade ålderspen- sionssystemet. Bland annat hanteras frågan om ålderspensionsrätt för de individer som beviljas förtidspension enligt nuvarande regler. Även om förtidspensionerna till skillnad från är en del av samma system som ålderspensionerna är det viktigt att kopplingen mellan ålders- och förtidspension i viss mån bibehålls. Skälen till att kopplingen mellan de båda systemen är påtaglig finns på så- väl individ- som samhällsnivå. Ersättning vid långvarigt nedsatt arbets- förmåga bör grunda rätt till ålderspension. Därgenom påverkar förtids- pensionssystemet, dess ersättningsnivåer och andra särskilda regler om ålderspensionsrätt, också intäkter och kostnader i ålderspensionssyste- met. På individnivå ligger kopplingen mellan de båda systemen i om er- sättningen utöver att vara en försäkring mot utebliven förvärvsinkomst också är en försäkring mot uteblivet intjänande av ålderspensionsrätt. Dessutom är det en viktig fråga hur den enskildes in- komster förändras vid övergången från förtidspension till ålderspension. I nuvarande förtidspensions- och ålderspensionssystem utbetalas ål- derspensionen till en viss individ med samma belopp som tidigare ut- betalats i förtidspension. Undantag gäller för de personer som saknar in- tjänad pensionsrätt, dvs. ATP, eller i de fall ATP understiger nivån på pensionstillskottet. Av skäl som framgår i avsnitt 4 lämnar regeringen inte nu närmare för- slag om tillgodoräknande av ålderspensionsrätt under tid med förtids- pension. I den fortsatta beredningen bör utredningens förslag om ålders- pensionsrätten för garantibelopp, vilket också tillstyrkts av RFV, över- vägas. 7 Internationella konsekvenser Med internationella konsekvenser avses här de effekter olika förslag får för personer som flyttar mellan och andra länder eller, så vitt gäller EG-rätten, snarare som har perioder med förvärvsarbete både i och i andra länder. förslag innebär, när det först gäller verk- ningarna av de nationella svenska reglerna enbart, att rätten till förtids- pension blir beroende av aktuell försäkring eller aktuell bosättning i . Den inkomstrelaterade delen blir beroende av aktuell försäkring i vid tiden för beviljande av ersättning. En förändring därefter i fråga om försäkringstillhörigheten påverkar däremot inte den fortsatta rätten till en beviljad inkomstrelaterad förtidspension. Garantidelen blir beroende av bosättning i , både vid tiden för beviljande av ersätt- ning och senare en flyttning från medför att rätten till ersätt- ningen upphör. Å andra sidan inträder rätten till båda formerna av för- tidspension i princip direkt vid försäkring respektive bosättning i . När det gäller den inkomstrelaterade förtidspensionen leder dock de av utredningen föreslagna reglerna om inkomstunderlag i prakti- ken till att rätten får ett begränsat värde vid ett mycket tidigt utnyttjande. har behandlat internationella effekter med avseende på EG-rätten och den nordiska konventionen om social trygg- het (SFS 1993:1529). När det gäller utredningens förslag om förtidspen- sion har utredningen gjort bedömningen att denna enligt den närmast till- lämpliga EG-rättsakten, rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämp- ningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, blir att räkna som en invaliditetsförmån enligt den s.k. sjukförsäkringsmodellen ( modell A ), dvs. en förmån som kan utges till var och en som är aktuellt försäkrad vid pensionsfallet, och vars storlek inte är beroende av försäkringstider. För försäkrade som arbetar i EU-/EES-länder och som därvid om- fattas bara av lagstiftningar enligt denna modell skall rätten till invaliditetsförmåner avgöras enligt det lands lag som är tillämplig när arbetsoförmågan uppstår. Om villkoren för rätt till förmånen är uppfyllda skall förmånen utges enbart från den staten. Om däremot en försäkrad som har arbetat i två eller fler länder i minst ett land har omfattats av en lagstiftning enligt vilken invaliditetsförmånernas storlek är beroende av försäkrings- eller bosättningstider, blir reglerna i EG-förordningen om prorataberäkning (proportionering efter försäkringstid) och samordning tillämpliga även för system av sjukförsäkringsmodell. För dessa fall be- höver också vid ett införande av en förtidspension utformad enligt ut- redningens förslag i svensk nationell rätt införas en avräkningsregel för pension från andra länder, för att EG-reglerna om minskning av pension på grund av sammanträffande med förmån från ett annat land skall kunna tillämpas. För att ett införande i av en ersättning som utgör en invaliditetsersättning enligt sjukförsäkringsmodellen skall få verkan i förhållande till EG-rätten fordras ett beslut av rådet att förmånen skall föras in i bilaga IV D till förordning (EEG) nr 1408/71. Av remissinstanserna har endast () och SIOS Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i kommente- rat avsnittet om internationella konsekvenser. RFV anser att frågan om klassificeringen av den av utredningen föreslagna inkomstrelaterade för- tidspensionen inte har belysts tillräckligt. SIOS kan för sin del inte ac- ceptera att ersättning enligt garantinivån inte kommer att betalas ut vid bosättning utomlands. När det gäller inkomstgrundande ersättningen vid bestående ar- betsoförmåga är det tydligt av denna i många situationer kommer att få behandlas enligt EG-förordningens regler om prorataberäkning och sam- ordning. Detta blir fallet oavsett utformningen av det svenska systemet, eftersom tillämpning av dessa regler alltid kan framtvingas genom ut- formningen av något utländskt system som en försäkrad har varit omfat- tad av. Frågan får analyseras närmare i det fortsatta beredningsarbetet, men den praktiska betydelsen i detta avseende av hur ersättningen utfor- mas skall antagligen inte överdrivas. Vid internationella förhållanden som berör länder utanför EU/EES gäller inga förpliktelser för del att beräkna proratapensioner. Det förhållandet att ersättningen utformas enligt sjukförsäkringsmodellen får därför fullt genomslag på det sättet att den som inte är försäkrad i vid arbetsoförmågans inträde inte kan åberopa någon intjänad rätt till ersättning härifrån, utan är helt hänvisad till det då aktuella lan- dets trygghetssystem och till eventuellt intjänad rätt i något tredje land. 8 Övriga frågor 8.1 Ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga Regeringens bedömning: Frågan om ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga bör beredas vidare. Detta bered- ningsarbete bör också omfatta den vanliga sjukpenningen. En utgångspunkt för det fortsatta arbetet bör vara som ett led i betoningen av aktivitet och rehabilitering att det som är sjuk- bidrag skall höra till sjukpenningförsäkringen. Utredningens förslag: En ny form för ersättning införs, långtidssjuk- penning. När den försäkrade uppburit vanlig sjukpenning skall långtidssjukpenning automatiskt utges. Långtidssjukpenningen skall vara inkomstrelaterad men det skall även finnas en garantinivå för dem som inte kvalificerat sig för någon inkomstrelaterad ersättning alls eller endast för en så låg sådan att den inte når upp till garantinivån. Långtidssjukpenningen skall beräknas med utgångspunkt i in- komsterna under de tre kalenderår som föregår det år som övergång till långtidssjukpenning sker. Långtidssjukpenningen skall vara av medeltalet av de två i inkomsthänseende bästa av dessa år. Personer med lägre sjukpenning än garantinivån inom långtidssjukpenningen skall efter ansökan kunna beviljas långtidssjukpenning enligt garantinivån redan innan ettårsgränsen har passerats. Beräkningsgrunden för den inkomstrelaterade långtidssjukpenningen skall prisindexeras. Vidare bör ett särskilt bostadsstöd utredas. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, såsom , , , , och Neurologiskt Handi- kappades är positiva till utredningens förslag. Riksförsäk- ringsverket anser att förslaget om långtidsjukpenning inte är möjligt att genomföra i nuvarande utformning utan att frågan bör utredas vidare. () anser att en sjukpenningperiod som normalt är begränsad till bör genomföras. En eventuell period med långtids- sjukpenning därefter kan enligt RRV vara ändamålsenlig om den begrän- sas till att avse den tid som kvarstår till dess att pågående rehabilitering är avslutad. RRV anser vidare att förbättrade incitament skulle åstad- kommas om ersättningen blev lägre än vad utred- ningen föreslår. pekar på att den sjukskrivne med jämna mellanrum måste besöka sin läkare för att förnya sjukintyg, och att detta kan skapa oro hos den enskilde samt att det ökar arbetsbördan inom hälso- och sjukvården. Statens löne- och pensionsverk pekar på att för- slaget innebär att en enskild person som har partiell långtidssjukpenning drabbas ekonomiskt vid ytterligare sjukdom i det fall långtidssjukpen- ningen är lägre än vad sjukpenningen skulle ha varit. anser att förslaget kan ses som enbart en omvandling av sjukbidraget. Förbundet menar att långtidssjukpenning har en negativ klang och kan uppfattas som passiviserande och ett förstärkande av sjukrollen. Vissa försäkringskassor förordar att sjukpenningen fortsätt- ningsvis utges men på en lägre nivå efter ettårsgränsen . anser att långtidssjukpenningen endast skall gälla för dem som inte är etablerade på arbetsmarknaden samt dem som inte kvalificerat sig för någon inkomstrelaterad ersättning. De som är etablerade på arbetsmarknaden bör enligt förbundet erhålla samma typ av ersättning under hela sjukperioden eller fram tills dess att sjukpen- ningen byts ut mot förtidspension. i , och anser i första hand att sjukpenning skall utges till dess förtidspension blir aktuell eller individen börjar förvärvs- arbeta och i andra hand, om långtidssjukpenning skall införas, att vissa justeringar av förslaget måste göras. SIOS Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i avstyr- ker förslaget om långtidssjukpenning och anser att sjukpenning bör utges i stället för långtidssjukpenning under rehabilitering. Kammarrätten i kan inte finna övertygande skäl för att överhuvudtaget ha denna mellanersättning i systemet. I vart fall borde ersättningsberäkningen kunna vara enklare och en anknytning till sjuk- penningens inarbetade systematik med sjukpenninggrundande inkomst hade enligt kammarrätten varit naturlig. Handikappförbundens Samarbetsorgan, Mental Hälsa, anser i bo- stadsstödsfrågan att den nuvarande lösningen med bostadstillägg till pen- sionärer bör bibehållas.