prop · GL03182 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll budskap kan sammanfattas i tre ord: Barn skall re- spekteras. Förverkligandet av i är en ständigt pågående process, som måste hållas levande. Arbetet med att förankra det synsätt som genomsyrar är långsiktigt. Barnkon- ventionen skall vara ett verktyg i arbetet med att gradvis förbättra barns villkor. Det handlar om att ändra attityder, förhållningssätt och arbetssätt i olika verksamheter och på olika nivåer i samhället. Det krävs därför satsningar för att höja medvetenheten hos beslutsfattare och vuxna som arbetar med barn samt hos barn och ungdomar själva. På så sätt kan barnperspektivet utvecklas så att barnets bästa verkligen sätts i centrum. På vissa punkter behöver också lagar, regler och praxis förändras. I propositionen beskrivs en strategi för det fortsatta arbetet med att förverkliga och genomföra i . I denna strategi ingår bl.a. att skall vara ett aktivt instrument och ge- nomsyra allt statligt beslutsfattande som berör barn. Barnkonsekvens- analyser skall göras vid statliga beslut som berör barn. Barnperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utredningsdirektiv. Statligt an- ställda vars arbete har konsekvenser för barn skall för att kunna stärka sin barnkompetens och sina kunskaper om erbjudas ut- bildning och fortbildning. verksamhet och orga- nisation skall ses över i syfte att stärka dess roll i genomförandet av . Barnstatistiken skall utvecklas. I samhälls- och trafik- planeringen skall barns och ungdomars inflytande och delaktighet ut- vecklas. Målsättningen är att konventionen och dess intentioner skall finnas med i allt beslutsfattande som rör barn. Kommuner och landsting bör därför erbjuda sin personal fortbildning om och även inrätta system för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Ärendet och dess beredning 6 3 Allmänna utgångspunkter och överväganden 6 3.1 Den svenska barn- och familjepolitiken 6 3.2 FN:s konvention om barnets rättigheter 8 3.3 10 3.4 Förbudet mot diskriminering 10 3.5 Barnets bästa 13 3.6 Barnets rätt till liv och utveckling 15 3.7 Barnets rätt att komma till tals 16 4 En strategi för genomförandet av 17 4.1 i utbildningar 19 4.2 Fortbildning om 21 4.3 Barnplaner m.m. för att bevaka barns och ungdomars intressen vid beslutsfattande i landsting och kommuner 22 4.4 Barnkonsekvensbeskrivningar m.m. för att åstadkomma ett barnperspektiv vid statligt beslutsfattande 25 4.5 roll vid genomförandet av 26 4.6 Barnstatistik 27 4.7 Frågan om samordning inom 28 5 Barns och ungdomars medverkan och inflytande i samhällsplaneringen m.m. 30 6 Socialtjänstfrågor 34 6.1 Inledning 34 6.2 Översyn av LVU 36 6.3 Barnets rätt att komma till tals 37 6.4 Långvarig familjehemsvård 38 6.5 Barnmisshandel 40 6.6 Alkohol, narkotika och doping 42 7 Barn i behov av särskilt skydd 44 7.1 Barn som offer för brott 44 7.2 Könsstympning 47 7.3 Olovligt bortförda barn 51 7.4 Verkställighet av avgöranden om vårdnad m.m. 54 7.5 Barn med föräldrar i fängelse 56 8 Hälso- och sjukvårdsfrågor 57 8.1 Barnkompetens inom BVC 57 8.2 Barn på sjukhus 60 8.3 Skolhälsovården 61 8.4 Ungdomsmottagningarna 62 8.5 Asylsökande barn 64 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkande.............66 Bilaga 2 Remissinstanser för betänkande............88 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...........91 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter (avsnitt 4). 2 Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelserna i konvention om barnets rättighe- ter. Kommittén antog namnet . I kommitténs uppdrag låg vidare att skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gäller in- nebörden av begreppet "barnets bästa" i och svensk rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommit- tén skulle med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs. har i sitt arbete samrått med en av regeringen förord- nad referensgrupp, bestående av representanter för , Svenska Röda Korset, Kristna Råd, Svenska UNICEF-kommit- tén, och Skola, samt för Ungdomsorganisationer. avlämnade delrapporten ventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). avlämnades kommitténs huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rum- met FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i (SOU 1997:116). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i Soci- aldepartementet (dnr S97/5925/IFO). Som underlag för denna proposition ligger vidare en lig barnstatistik ett förslag till basstatistik om barn och deras familjer, som har utformats på uppdrag av . Rapporten har varit föremål för remissbehandling (dnr S98/2215/SK). 3 Allmänna utgångspunkter och överväganden 3.1 Den svenska barn- och familjepolitiken Den svenska familjepolitiken sätter barnets bästa i centrum. Målet för barn- och familjepolitiken är att garantera alla barns rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Genom bestämmelserna i åläggs föräldrarna huvudansvaret för vård och fostran av sina barn. Sam- hällets uppgift är att stödja och komplettera föräldrarna så att goda och trygga uppväxtvillkor kan garanteras för alla barn. Hänsyn skall tas till barnets bästa i alla sammanhang där barn berörs. Intentionerna i skall genomsyra all verksamhet som berör barn. Den svenska välfärdspolitiken för barn och barnfamiljer är huvudsak- ligen av generell natur. Insatser i form av t.ex. barnbidrag, föräldraför- säkring, barnhälsovård, förskola och skola med hög kvalitet har erfaren- hetsmässigt visat sig vara av stor betydelse för barnens levnadsförhållan- den. De generella insatserna ger alla en trygghet och skapar förutsätt- ningar för en god start i livet. Det stora flertalet barn i växer också upp under bra och trygga förhållanden. Det finns dock en begränsad grupp barn som av olika skäl lever i en utsatt situation. Barn med egna fysiska, mentala eller sociala funktionshinder behöver särskilt stöd för att övervinna hindren och kunna fungera bra i samhället. Barn vars föräldrar sviktar i sin föräldraroll be- höver ha kompensation för det som också föräldrarna behöver hjälp. Insatser från och hälso- och sjukvården är viktiga för att åstadkomma det stöd som behövs. har i sitt slutbetänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) bl.a. lämnat förslag till åtgärder för att förbättra stödet och vården till barn och ungdomar med psykiska problem. Lika viktigt är det att familjens omgivning fungerar som ett nätverk till skydd för barnet. Den utvidgade familjen och släkten kan vara stora till- gångar i en utsatt situation. Olika frivilligorganisationers insatser kan också vara till stor hjälp. I strävan att skapa goda betingelser för barns uppväxtvillkor kan värdet av de generella insatserna knappast överskattas. Alla tillgängliga erfaren- heter visar att god kvalitet i exempelvis förskola och skola är den bästa hjälpen vi kan ge till barn som har behov av särskilt stöd. Dessa kan också fungera som baser för sociala nätverk. De ekonomiska problem vårt land har varit utsatt för och de konsekvenser de har medfört i form av arbetslöshet och nedskär- ningar i den offentliga sektorn har också drabbat barnen. Föräldrars ar- betslöshet eller risk för arbetslöshet har påverkat barnens situation. Större barngrupper i förskola och skola har varit ett sätt att begränsa kostna- derna i många kommuner. Också i de förebyggande insatserna liksom i de riktade åtgärderna till de barn som har särskilda problem har ned- skärningar gjorts som bl.a. har resulterat i ökade väntetider för diagnos och behandling. De senaste årens utveckling har tydligt visat hur betydel- sefull kampen mot arbetslösheten är för familjernas situation och hur viktiga samhällets verksamheter är för barnen. Det mycket snabba fall i födelsetal vi har sett kan i varje fall delvis hänföras till de ekonomiska problem som har haft och de konsekvenser dessa har medfört för familjerna. Om det är en tillfällig nedgång i födelsetalen som relativt snart ersätts av en uppgång är det en företeelse av begränsad betydelse, frånsett de planerings- problem svängningarna ger upphov till vid dimensioneringen av bl.a. förskoleverksamhet och skola. Om det i stället visar sig vara en före- teelse som består är det allvarligt för landet. Efter ett målmedvetet arbete för att få ekonomin i balans har vi nu nått så långt att statsbudgeten är i balans och även tillåter stora satsningar inom de mest prioriterade områdena. Barn är ett sådant högt prioriterat område. Vård, omsorg och skola har av regeringen angivits som särskilt viktiga områden för kommuners och landstings satsningar . Gruppen barn berörs inom alla dessa områden både i sin helhet och när det gäller de barn som har särskilda behov. Det finns således ett ut- rymme att satsa på barn både när det gäller utbildning och förebyggande verksamheter och när det gäller behandlande verksamheter. står nu inför nya utmaningar i arbetet att ytterligare stärka bar- nets rättigheter som samhällsmedborgare och brukare. En förutsättning för framgång i detta arbete är att alla beslut som rör barn genomsyras av ett barnperspektiv. budskap kan sammanfattas i tre ord: Barn skall respekteras. Respekten för barnets fulla människovärde och integritet bildar utgångspunkten för det barnperspektiv som barnkon- ventionen ger uttryck för. Vuxna skall se barnet, sträva efter att förstå det och vidta åtgärder som bedöms vara till barnets bästa. Vuxna skall lyssna till barnet och respektera det som en individ med egna rättigheter och uppfattningar. Närvaron av vuxna i verksamheter med barn och ungdomar är viktig. Detta har varit utgångspunkten för ett arbete som har bedrivits av en ex- pertgrupp, knuten till regeringens Barn- och ungdomsdelegation i syfte att öka andelen vuxna i barns och ungdomars närmiljöer. Arbetet har be- drivits i samverkan med 30 kommuner, arbetsförmedlingen och ideella organisationer. Expertgruppen har föreslagit att detta utvecklingsarbete skall följas upp och utvärderas i syfte att se hur metodutvecklingen och andra erfarenheter av projektet kan användas i olika verksamheter för barn och ungdomar i kommunerna. De erfarenheter som har framkommit av detta arbete bör beaktas i det framtida arbetet med att utveckla barn- perspektivet i kommunerna. En utvärdering bör också göras av de verk- samheter som har startats genom expertgruppens försorg. 3.2 FN:s konvention om barnets rättigheter ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter barnkon- ventionen efter ett beslut i utan att reservera sig på någon punkt (prop.1989/90:107). Genom ratificeringen har Sve- rige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konven- tionens bestämmelser. inledning (preamble) speglar de principer om mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och dekla- rationer/förklaringar om mänskliga rättigheter. I inledningen erinras om att barn har rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Det betonas också att familjen, såsom den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmars och särskilt för barnens utveckling och välfärd, bör ges nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta på sig sitt ansvar i samhället. Vidare betonas vikten av respekt för de kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt samarbete för att säkra barnets rättigheter. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är också en röd tråd i sakartiklar. Konventionen sätter barnets behov i centrum. Staterna skall säkerställa att ett barn inte, mot deras vilja, skiljs från sina föräldrar, om ett åtskil- jande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn och dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort" (artikel 9). innehåller olika slag av rättigheter; dels de rättig- heter som traditionellt kan hänföras till kategorin medborgerliga och po- litiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Dessa rättigheter är desamma som kommer till uttryck i andra konven- tioner inom området för mänskliga rättigheter, men med ett särskilt barn- perspektiv. Därutöver tar konventionen särskild hänsyn till barnets ut- satthet och sårbarhet, vilket kommer till uttryck i de rättigheter, som syf- tar till att ge barnet ett skydd mot övergrepp och utnyttjande. De olika rättigheterna är lika viktiga och skall ses som en helhet. Rättigheterna har delvis olika karaktär. Vissa rättigheter är absoluta och skall förverkligas omgående av alla stater oavsett utveck- lingsnivå (medborgerliga och politiska rättigheter), medan förverkligan- det av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är beroende av den enskilda statens resurser (skall konventionsstaterna ... till det yttersta av sina tillgängliga resurser...). är inriktad på individen, det enskilda barnet och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. slår i artikel 1 fast att med barn avses varje männi- ska under om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. De rättigheter som stadgas i konventionen gäller således i alla barn och ungdomar . Detta hindrar inte att konventionen i sina olika artiklar beaktar att barn med stigande ålder och utveckling successivt kan föras in i vuxenlivet och få bestämma mer över sitt liv. De särskilda skyddsreglerna, t.ex. när det gäller fängelse- straff, sexuellt utnyttjande eller utnyttjande av barn som arbetskraft, gäl- ler tills barnet är . innehåller fyra grundläggande principer som skall vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en egen självständig betydelse. Dessa principer är: förbud mot diskriminering (artikel 2) barnets bästa (artikel 3) rätten till liv och utveckling (artikel 6) rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12). är en bindande överenskommelse mellan de stater som har ratificerat den. Artikel 4 förpliktigar staterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra konventionen. Det är staten som är ansvarig och som har att svara för tillkortakommanden i landet i förhållande till konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur har därvidlag ingen be- tydelse. Det är statens ansvar att se till att förpliktelserna fullföljs. Hur det görs genom centrala organ, genom regionala eller lokala myndig- heter eller genom privata organisationer bestäms av varje stat så länge genomförandeprocessen ligger i linje med konventionens principer. Det räcker emellertid inte med att konventionen återspeglas i den nationella lagstiftningen. För att säkerställa barnets rättigheter krävs en kombina- tion av åtgärder, varav lagstiftning är en. Andra åtgärder kan vara att åstadkomma effektiva styrmedel, opinionsbildning och upplysning. 3.3 , som tillsattes av regeringen genom ett beslut den 1 feb- ruari 1996, har haft till uppgift att klarlägga hur anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. Kom- mittén har som utgångspunkt för sitt arbete gjort en analys av konventio- nens bestämmelser med hjälp av konventionens förarbeten, den tolkning som för barnets rättigheter har gjort samt nationell och internationell doktrin inom barnrättsområdet. Kommittén har därefter, med utgångspunkt i de fyra grundläggande principerna, gått igenom de olika bestämmelserna och gjort en analys av hur förhållandena för svenska barn och ungdomar inom olika områden motsvarar åtagandena enligt . konstaterade i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet att svensk lagstiftning i huvudsak stämmer överens med å- tagandena i . De justeringar som behöver göras är av mindre omfattning. Vad som däremot är angeläget är att bestämmelserna verkligen tillämpas och att konventionen genomförs på alla nivåer i sam- hället, såväl centralt som regionalt och lokalt. betän- kande utgör ett värdefullt dokument när det gäller tolkningen av åtaganden enligt och en bas för hur vi skall förfara för att på bästa sätt tillgodose barnets rättigheter i det fortsatta lagstiftnings- arbetet och genom administrativa och andra åtgärder. De förslag som återfinns i denna proposition är framförallt av strategiutformnings- och handlingsprogramskaraktär och syftar till att förverkliga barnkonventio- nen i . betänkande har sedan det presenterades haft stor be- tydelse för det löpande lagstiftningsarbetet i . Vid anta- gandet av ny lagstiftning skall förverkligandet av fin- nas med som en viktig faktor som påverkar innehållet i lagstiftningen. Detta gäller självfallet alla områden som direkt berör barn, men även i övrigt bör barnperspektivet finnas med. Inte minst inom skolans område sker ett omfattande utvecklingsarbete där barnets bästa sätts i fokus och där intentioner tas till vara. Alla åtgärder som har vidtagits eller som planeras i syfte att stärka barns och ungdomars ställ- ning kan dock inte beskrivas i denna proposition. 3.4 Förbudet mot diskriminering En av de grundläggande principerna i är principen om likabehandling. Artikel 2.1 stadgar att staterna skall respektera och till- försäkra varje barn inom sitt lands jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess för- äldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egen- dom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. Staterna har en skyldighet att aktivt skydda barnet mot diskriminering, vilket innefattar ett ansvar att se till att barnet de facto skyddas mot dis- kriminering. Att den nationella lagstiftningen innehåller förbud mot dis- kriminering är inte tillräckligt. Artikel 2.2 sträcker sig längre än de rättigheter som definieras i barn- konventionen då den ålägger staterna en skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskri- minering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. Skydd mot alla former av diskriminering innefattar diskriminering obe- roende av om den är direkt eller indirekt, allvarlig eller mindre allvarlig eller sker genom lag eller direkt handling. Statens skyldigheter att mot- verka diskriminering innefattar också aktiva åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet. har i sin uttolkning av betonat den dimensionen av diskrimineringsförbudet att en alltför långtgående decentralisering i en stat kan få till följd att barn diskrimineras utifrån bostadsort. Kommittén är oroad för att barn som lever i olika kommuner i ett land och även i olika delar av en kommun, riskerar att inte få sina rättigheter tillgodosedda i samma grad, bl.a. på grund av olika ekonomiska villkor, men också beroende på olika poli- tiska prioriteringar. De svenska socialtjänst- och socialförsäkringssystemen är inriktade på att ge varje barn social trygghet och en god levnadsstandard. Barnkom- mittén pekar på att de ekonomiska problemen i och de konsekvenser de medfört i form av arbetslöshet och nedskärningar i den offentliga sektorn också drabbat barnen, i synnerhet de mest utsatta. Olika uppgifter tyder bl.a. på att andelen barn som lever i familjer med små ekonomiska resurser har ökat. Denna utveckling måste noggrant följas, särskilt när det gäller situationen för barn som lever med ensam- stående förälder och barn i utsatta områden. Det är viktigt att kunna uppmärksamma och förhindra att prioriteringar görs som ytterligare för- sämrar den ekonomiska situationen för dessa grupper. Förskolan är en av samhällets viktigaste resurser när det gäller att skapa goda uppväxtvillkor för barnen. Majoriteten av barn i åldern är inskrivna i förskolan, och förskolan utgör en viktig del i barnens vardag. Regeringen instämmer i uppfatt- ning om att det finns en övre gräns för hur stora nedskärningar som kan göras inom barnomsorgen utan att den generella kvaliteten sjunker så mycket att barnets bästa inte kan tillgodoses. En försämring av den gene- rella kvaliteten inom förskolan drabbar främst de barn som mer än andra är beroende av en god omsorg. När det gäller barn vars föräldrar är ar- betslösa vill regeringen lyfta fram barnets eget behov av förskola. En individuell bedömning utifrån det enskilda barnets bästa bör göras i varje enskilt fall. Även barn till asylsökande föräldrar som förvärvsarbetar bör i enlighet med intentionerna i erbjudas förskoleverk- samhet. Regeringen anser att det finns mycket som talar för att förskolan borde erbjudas alla barn. Utan ökade resurser är det dock inte möjligt att med bibehållen god kvalitet införa en allmän förskola. Särskilt viktig är förskolan för barn i socialt utsatta bostadsområden. De förslag om avgiftsfri förskola och språkutveckling som regeringen lämnat i pro- positionen Utveckling och rättvisa en politik för storstäderna på 2000- talet (1997/98:165) syftar till att förbättra uppväxtvillkoren och öka in- tegrationsmöjligheterna i samhället för dessa barn. I uppräkningen av diskrimineringsgrunder i finns också handikapp, något som är unikt i jämförelse med andra internatio- nella konventioner inom området mänskliga rättigheter. Internationella regler om personer med funktionshinder har senare tillkommit genom för att tillförsäkra människor med funktionsnedsätt- ning delaktighet och jämlikhet. Även dessa regler bör tolkas och tilläm- pas ur ett barnperspektiv. genomgång av svensk lagstiftning visar att den väl lever upp till anda och målsättning när det gäller barn med funktionshinder. framhåller dock i sitt remissvar att det är en annan sak hur lagar tillämpas och om grundläg- gande handikappolitiska principer kan sägas genomsyra arbetet i kom- munerna. Regeringen instämmer i detta och vill framhålla att det är vik- tigt att särskilt uppmärksamma och beakta de funktionshindrade barnens behov och situation, inte minst i de fall nedskärningar och förändringar i den offentliga verksamheten blir aktuella. För att kunna uppmärksamma och förhindra att prioriteringar görs som drabbar barn i utsatta grupper är det viktigt att beslutsfattare på alla nivåer i samhället, såväl lokalt, regionalt som nationellt, noggrant analy- serar effekterna av de åtgärder som vidtas, t.ex. i form av nedskärningar. Ett verktyg för sådana analyser är de barnkonsekvensbeskrivningar som behandlas i avsnitt 4.3 och 4.4. ålägger staten ett ansvar för alla de barn som vistas inom landets gränser. Barnets "rätt" till konventionens rättigheter skall dock ställas i relation till barnets situation. Vad gäller de barn som vistas här i avvaktan på att lämna landet efter ett avvisnings- eller utvisnings- beslut som har vunnit laga kraft, har staten en skyldighet att tillgodose deras grundläggande behov. Den begränsning som, enligt FN-kommit- téns uttolkning av konventionen kan accepteras, är långsiktigt inriktade vårdinsatser eller utbildning som förutsätter att barnet stannar här . Alla akuta behov bör däremot mötas på hälso- och sjukvårds- sidan. Insatser bör också göras för att förbereda inför ett återvändande till hemlandet. Utbildningsinsatser bör göras så att tiden utbildningsmässigt inte går förlorad för barnet. Möjligheter att delta i förskoleverksamhet bör också finnas på flyktingförläggningar.