prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — skall även enligt artikel K 7.7 vara behörig att avgöra tvister mellan medlemsstaterna om tolkningen eller tillämpningen av de beslut som har antagits med stöd av artikel K 6.2 och som rådet inte lyckas avgöra efter det att en tvist har hänskjutits till rådet av en av dess medlemmar. Dessutom skall domstolen vara behörig att avgöra tvister mellan medlemsstaterna och kommissionen om tolkningen eller tillämpningen av konventioner upprättade enligt artikel K 6.2 d. Till de uppgifter som domstolen skall ha enligt artikel K 7 kommer också vissa ytterligare uppgifter enligt artikel K 12 om närmare samarbete. ändrade kompetens enligt bestämmelserna i avdelning VI har föranlett en följdändring i artikel L i Unionsfördraget. roll i tredjepelarsamarbetet regleras i artikel K 11. Enligt artikel K 11.1 skall rådet innan det fattar beslut enligt artikel K 6.2 b d höra . Någon sådan skyldighet föreligger inte . skall enligt den nya bestämmelsen avge sitt yttrande inom en tidsfrist som rådet bestämmer. Tidsfristen får inte vara kortare än . Om yttrande inte har avgivits , får rådet ändå fatta sitt beslut. I artikel K 11.2 och K 11.3 finns bestämmelser som motsvarar nuvarande K 6 första stycket (om information till parlamentet) respektive K 6 tredje stycket (om parlamentets rätt att ställa frågor och avge rekommendationer m.m.). Med de nya bestämmelserna ökar inflytande betydligt på tredjepelarområdet, något som har varit ett starkt intresse för medlemsstaterna. Här kan också erinras om att enligt artikel K 13 bestämmelserna om EG:s ombudsman i artikel 138e i EG-fördraget skall gälla även för tredje pelaren, liksom de nya reglerna om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar. 12.2 Ett avgörande hinder för att genomföra den fria rörligheten för personer inom unionen har varit oenighet medlemsstaterna emellan om tolkningen av artikel 7a i EG-fördraget. Enligt brittisk uppfattning innebär denna bestämmelse inte någon skyldighet för medlemsstaterna att avskaffa inre gränskontroller som syftar till att identifiera och kontrollera tredjelandsmedborgare. För att trots dessa meningsskiljaktigheter så långt som möjligt genomföra den fria rörligheten för personer bestämde sig vissa medlemsstater för att inleda ett samarbete som kom att benämnas . Detta samarbete är endast tillfälligt i avvaktan på att gemensamma regler kan antas inom EU. Detta innebär att när gemensamma regler för EU antas på ett område som omfattas av så ersätter de nya reglerna, vare sig det är fråga om regler beslutade i första eller tredje pelaren, motsvarande bestämmelser i . Detta har redan inträffat på flera områden, t.ex. i fråga om viseringsregler och vapen. Ett annat exempel är (se avsnitten 10.1.3 och 12.2.1), som har trätt i kraft för samtliga EU:s medlemsstater och som därmed ersätter den reglering som innehåller om hanteringen av asylansökningar. De grundläggande bestämmelserna för finns dels i det ursprungliga (som kan sägas ange ramarna för samarbetet), dels i en tillämpningskonvention () som innehåller detaljerade bestämmelser för samarbetet. Genomförandet av den fria rörligheten för personer kom, som har nämnts tidigare, att bli en av regeringskonferensens huvudfrågor. Därvid aktualiserades naturligen frågan om att införliva det redan fungerande med EU. De nya bestämmelserna om ett närmare samarbete som diskuterades i konferensen erbjöd en modell för att fördragsmässigt genomföra ett sådant införlivande. Ett införlivande av med EU innebär att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. i rådet med dess arbetsgrupper, kommittéer och rådssekretariat och med medverkan också av övriga institutioner, dvs. , kommissionen och . Införlivandet i EU av har reglerats i ett särskilt protokoll om införlivande av inom Europeiska unionens ramar (B.2). deltar , , , , , , , och fullt ut i . För är ett sådant deltagande aktuellt . För de nordiska EU-länderna, som anslöt sig till genom särskilda avtal , beräknas ett deltagande ta sin början . Detsamma gäller för och som eftersom de inte är medlemmar av EU har slutit ett särskilt samarbetsavtal med . Regeringens proposition om godkännande av anslutning till och av samarbetsavtalet med och överlämnades till (prop. 1997/98:42). ratificerade sitt anslutningsavtal och sitt samarbetsavtal . och avser att ratificera sina respektive avtal . 12.2.1 innehåll Inledning kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan de deltagande staterna inre gränser skall upphöra. Den andra grundtanken, som aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att det krävs åtgärder i kampen mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är olaglig. För att den fria rörligheten för personer inte som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella, gränsöverskridande brottsligheten innefattar därför ett antal s.k. kompensatoriska åtgärder. Dessa kommer till uttryck i konventionens regler om yttre gränskontroll och regler om polisiärt och rättsligt samarbete. Ett viktigt hjälpmedel i dessa sammanhang är Schengens datoriserade informationssystem (SIS). I det följande redovisas det huvudsakliga innehållet i . Konventionen i dess helhet och en ingående redogörelse för den finns i regeringens proposition om godkännande av anslutning till (prop. 1997/98:42). Fri rörlighet för personer innehåller gemensamma regler som syftar till att medge fri rörlighet för personer inom Schengenområdet i enlighet med målsättningen inom EG. I konventionens inledning anges att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs. Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma landgränser samt sådana flygplatser och hamnar för reguljära färjeförbindelser, där det enbart sker trafik till och från andra Schengenländer. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga medlemsstater i EU som för tredjelandsmedborgare gäller att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet eller, om vederbörande är viseringspliktig, viseringen gäller. behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG-rätten, och nationella bestämmelser. I finns bestämmelser som behandlar avskaffandet av personkontrollerna vid de inre gränserna och personers rörlighet, särskilda bestämmelser som reglerar passerandet av inre och yttre gränser, viseringar, villkor för utlänningars rörelsefrihet samt bestämmelser om inresa. Yttre gränskontroll Yttre gränser i mening är alla Schengenstaters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konventionen inte räknas som inre gräns. De yttre gränserna får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall vissa kontroller genomföras, både vid inresa och vid utresa. Personkontroll vid inresa skall göras för att kontrollera att personen uppfyller kraven för att komma in i Schengenområdet, dvs. godtagbara resehandlingar, erforderlig visering samt tillräckliga medel för sitt uppehälle. Den inresande får inte heller vara en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse enbart det berörda landet. I sådana fall skall de övriga Schengenstaterna underrättas. Genomresa skall medges en medborgare i tredje land, om vederbörande har visering eller uppehållstillstånd utfärdat av ett annat Schengenland. Förekommer personen i fråga på den gemensamma spärrlistan som finns i SIS, kan detta utgöra hinder mot genomresa. Med hänsyn till Schengenstaternas inre säkerhet och ordning skall personkontroll även äga rum vid utresa, s.k. utresekontroll. Sådan kontroll skall utföras för alla utresande men, i likhet med inresekontrollen, vara noggrannare i fråga om personer som inte är medborgare i någon av EU:s medlemsstater. Asyl I och med att har trätt i kraft för samtliga EU:s medlemsstater för de ursprungliga signatärstaterna, för och samt för har den konventionens regler tagit över regler om asyl. Asylreglerna i har därigenom upphört att gälla. En ingående redogörelse för innehåll finns i regeringens proposition 1996/97:87 om godkännande av konventionen. Polisiärt och rättsligt samarbete Det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de s.k. kompensatoriska åtgärder som syftar till att kunna avskaffa personkontrollen vid de inre gränserna. Samarbetet har emellertid också ett egenvärde i det att samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter fördjupas och förstärks. bestämmelser om polissamarbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott och avser såväl informationsutbyte som operativ samverkan. Exempel på det sistnämnda är fortsatt förföljande över gräns och gränsöverskridande övervakning. Det rättsliga samarbetet omfattar frågor om inbördes rättshjälp i brottmål, tillämpningen av principen non bis in idem (inte två gånger för samma sak), utlämning, överförande av verkställighet av brottmålsdom samt bekämpande av brottslighet som avser narkotika och vapen. organisation av mellanstatligt samarbete bildar utgångspunkt för samarbetets beslutsformer och ledning. Beslut i Schengenorganen fattas sålunda med enhällighet. leds, på samma sätt som i EU, av ett ordförandeland. högsta beslutande organ är verkställande kommittén (ministernivå). Andra organ är centralgruppen (högre tjänstemän) och den s.k. gemensamma tillsynsmyndigheten för dataskyddsfrågor. Under centralgruppen finns ett antal arbetsgrupper, t.ex. den s.k. ständiga administrativa kommittén och gruppen för internationella avtal och överenskommelser. Dessutom finns ett sekretariat som organisatoriskt är inordnat i Beneluxsamarbetets generalsekretariat. Schengens regelverk Schengens regelverk består av det ursprungliga , samt senare anslutna staters anslutningsavtal. Därtill kommer beslut och deklarationer av verkställande kommittén samt beslut av centralgruppen. Verkställande kommitténs huvudsakliga uppgift är enligt att kontrollera att konventionen efterlevs av medlemsstaterna. Men i ett par, särskilt angivna fall skall verkställande kommittén även besluta tillämpningsföreskrifter till konventionen. Det är här fråga om föreskrifter som reglerar den rent praktiska hanteringen, dvs. bestämmelser som i vanligen regleras genom föreskrifter på myndighetsnivå. kan inte besluta något som går utöver staternas åtaganden enligt själva konventionen och inte heller beslutar den några regler som är bindande för enskilda. Alla beslut måste genomföras nationellt i enlighet med de deltagande ländernas nationella bestämmelser. beslutar med enhällighet, vilket i praktiken innebär att varje deltagande land har vetorätt. De flesta beslut som fattas av verkställande kommittén är således av föreskriftskaraktär, dvs. de riktar sig till staterna och deras myndigheter och inte till enskilda personer, även om enskilda naturligtvis ibland kan komma att beröras indirekt. Ett sådant exempel är den förteckning över de länders medborgare, för vilka det skall gälla viseringsplikt, som verkställande kommittén har beslutat. För att den skall få genomslag nationellt måste den alltså införlivas genom interna regler i varje deltagande land, för vår del genom en förordning utfärdad av regeringen. 12.2.2 Införlivande av Sammanfattning: Genom ett särskilt protokoll införlivas det nuvarande s.k. med EU. Det innebär att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av EU:s institutioner enligt de regler som gäller enligt fördragen. De nuvarande Schengenstaterna kommer alltså att, från den tidpunkt då Amsterdamfördraget träder i kraft, fortsätta sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. delas upp och hänförs till relevanta bestämmelser i första och tredje pelaren. Särskilda samarbetsavtal skall ingås med och . Remissinstanserna: , , Svenska sektionen, Svenska Röda Korset och anser att det är positivt att införlivas i EU. Enligt innebär detta att samarbetet på dessa områden förenklas. framhåller att ett införlivande av i EU bidrar till ökad insyn för allmänheten och medför vissa rättsliga garantier för detta samarbete samt skapar förutsättningar för att samarbetet blir mer demokratiskt. församlingsnämnd anser att det är en uppenbar fördel att och i och med införlivandet får möjligheter att påverka . Nämnden framför vissa betänkligheter när det gäller bl.a. asylreglerna och möjligheter att tillämpa sina egna nationella regler. Ung Vänster är kritisk till att införlivas med EU. De framhåller att införlivandet innebär strängare yttre gränskontroller och därmed en hårdare asylpolitik samt att den nordiska passunionen är i fara. ut ur EU anser att äventyrar den nordiska passunionen. konstaterar att Amsterdamfördraget inte föranleder något behov av omedelbara ändringar i utlänningslagstiftningen. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13, s. 100 f. och 1996/97:UU13 s. 113 f. Se också utrikesutskottets betänkanden /96:UU23 om nordiskt samarbete (s. 11 f.) och 1995/96:UU25 om verksamheten inom Europeiska unionen (s. 15 f.). om införlivande inom EU:s ramar resulterade i att införlivas i EU genom ett särskilt protokoll (B.2). Protokollet fogas till Unionsfördraget och EG-fördraget. I ingressen till protokollet beaktas särställning samt att och inte har anslutit sig till , men att dessa båda länder bör ges möjlighet att godta samtliga eller delar av de bestämmelser som ligger till grund för samarbetet. Vidare noteras behovet av att behålla särskilda förbindelser med och . Enligt protokollet får de 13 medlemsstater i EU som deltar i fortsätta sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar (artikel 1). Vad som skall avses med är angivet i en särskild bilaga till protokollet. Från den tidpunkt då protokollet träder i kraft blir detta regelverk gällande för Schengenstaterna. Från och med den tidpunkten ersätter rådet motsvarande beslutande organ i , nämligen verkställande kommittén (artikel 2.1 första stycket). Rådet skall med enhällighet vidta alla nödvändiga åtgärder för att föra över samarbetet till EU. Rådet skall också med tillämpning av de relevanta bestämmelserna i fördragen fastställa till vilken pelare olika delar av regelverket skall hänföras (artikel 2.1 andra stycket). När dessa beslut har fattats får behörighet på områdena enligt respektive fördrag (artikel 2.1 tredje stycket). Innan besluten enligt andra stycket har fattats skall anses tillhöra den tredje pelaren (artikel 2.1 fjärde stycket). Det är enligt artikel 2.2 rådet som enhälligt beslutar när bestämmelserna i artikel 2.1 skall gälla för de medlemsstater som har anslutit sig till , dvs. när en medlemsstat kan delta fullt ut i det operativa samarbetet. Villkoren för ett sådant deltagande kan å andra sidan vara uppfyllda redan före den tidpunkt då protokollet träder i kraft. Det är då fortfarande den verkställande kommittén som fattar ett sådant beslut. I en gemensam förklaring (44) uttalas att rådet skall vidta förberedelser så att alla sådana nödvändiga åtgärder som avses i artikel 2 kan vidtas den dag då Amsterdamfördraget träder i kraft. I artikel 3 klargörs att behåller samma rättigheter och skyldigheter i förhållande till övriga Schengenstater som tidigare när det gäller de delar av som är hänförliga till de områden som enligt Amsterdamfördraget överförs till första pelaren och som därmed får sin rättsliga grund i avdelning IIIa i EG-fördraget. Det betyder att i dessa hänseenden behåller den mellanstatliga relation som innebär (se avsnitt 10.1.5). När det däremot gäller övriga delar av de som hänförs till tredje pelaren gäller inte några särbestämmelser för . och kan, enligt artikel 4, som helst begära att få omfattas av hela eller delar av . Ett sådant beslut av rådet skall fattas enhälligt av de i rådet ingående Schengenstaterna. Medlemsstaterna i regeringskonferensen var, som framgår av en gemensam förklaring (46), eniga om att medlemsstaterna skall göra allt för att samtliga medlemsstater skall kunna delta i samarbetet, särskilt när och , enligt artikel 4, helt eller delvis har godtagit . I artikel 5 föreskrivs att förslag och initiativ som grundar sig på skall omfattas av de relevanta bestämmelserna i fördragen. I vissa fall skall då artikel 5a i EG-fördraget eller artikel K 12 i Unionsfördraget (om proceduren för deltagande i ett närmare samarbete) tillämpas på så sätt att tillstånd till deltagande enligt dessa bestämmelser under särskilda förutsättningar skall anses ha givits av rådet. Detta skall gälla även om rådet inte har fattat beslut enligt artikel 2.1 andra stycket i protokollet. Enligt artikel 6 skall och associeras med genomförandet av . Samarbetsavtal skall därför ingås med dessa länder. I en gemensam förklaring (47) anges att parterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att dessa avtal skall kunna träda i kraft med protokollet. Artikel 7 innehåller en bestämmelse om att rådet med kvalificerad majoritet skall anta närmare föreskrifter för införlivande av det nuvarande med rådets generalsekretariat. Av artikel 8 framgår att och andra åtgärder som har beslutats på detta område skall betraktas som s.k. acquis, dvs. ingå bland de regler som måste godtas fullt ut av alla stater som ansöker om medlemskap i . Ett par remissinstanser har uttalat farhågor för att införlivande i EU kommer att innebära hårdare regler på asylområdet. De regler som finns i har numera ersatts av den mellan samtliga EU:s medlemsstater gällande . Införlivandet av i EU innebär alltså i sig inget nytt när det gäller asylområdet. För övrigt kan tilläggas att , lika litet som de tidigare gällande reglerna i , innehåller några bestämmelser om rätten till asyl, dvs. frågan om en asylansökan skall beviljas eller ej. Den frågan regleras av och nationella regler. Det är riktigt, som en remissinstans har påpekat, att innehåller gemensamma bestämmelser om hur de yttre gränserna skall kontrolleras. Sådana bestämmelser finns inte inom EU. Som har nämnts tidigare innebär emellertid Amsterdamfördraget att sådana regler införs också i EU (se avsnitt 10.1.2). införlivande i EU har inte heller i detta avseende i sig någon betydelse, i den meningen att reglerna skulle bli strängare än om något införlivande inte ägde rum. och ställning Mellan de nordiska länderna uppnåddes fri rörlighet för personer . , , och undertecknade ett protokoll om att inte längre ställa upp krav på pass och uppehållstillstånd för medborgare i dessa länder vid vistelse i annat nordiskt land än hemlandet. ingick samma stater den nordiska passkontrollöverenskommelsen. har sedermera anslutit sig till båda dessa överenskommelser, som tillsammans utgör vad som brukar kallas den nordiska passunionen. Den innebär bl.a. att nordiska medborgare kan resa fritt mellan de nordiska länderna utan att behöva medföra pass vid passage av inre gräns och att uppehållstillstånd inte heller krävs för nordiska medborgare vid stadigvarande vistelse i ett annat nordiskt land. Icke-nordiska medborgare behöver i princip inte visa upp pass vid passage av en gräns mellan nordiska länder, men de är skyldiga att medföra pass eller annan reselegitimation. Stickprovskontroller får utföras vid de inre nordiska gränserna. Samtliga nordiska länder är angelägna om att slå vakt om den nordiska passfriheten och det var detta som var anledningen till att och slöt särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna. Schengenprotokollet innehåller bestämmelser om att särskilda avtal skall ingås med och som innebär att dessa båda länder även i fortsättningen skall kunna delta i samarbetet på de områden som omfattar. Detta tillsammans med bestämmelserna i det särskilda protokollet om ställning (B.5), gör att det finns förutsättningar att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas inom ramen för det bredare europeiska samarbetet på dessa områden som införlivande i EU och och medverkan i detta samarbete innebär. Detta noterades särskilt och med uppskattning av det i dess slutsatser efter toppmötet i . Bestämmelserna protokoll B.5 innebär som har redovisats tidigare (se avsnitt 10.1.5) i korthet följande. har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från tredje till första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. När det gäller de delar av som förs över till första pelaren bibehåller därför samma rättigheter och skyldigheter i förhållande till övriga Schengenstater som . Det betyder att i dessa delar behåller den mellanstatliga relation som innebär. När det gäller nya beslut som medlemsstaterna kommer att anta inom första pelaren skall besluta huruvida man skall genomföra dem i sin nationella lagstiftning. Med och skall samarbetsavtal förhandlas fram på grundval av de nuvarande samarbetsavtalen med Schengenstaterna. Särskilda avtal skall också slutas med och för att reglera förhållandet till och inom de delar av där dessa stater kan komma att delta. Som har nämnts, uttalar EU:s medlemsstater i en gemensam förklaring (47) att de är eniga om att vidta alla nödvändiga åtgärder för att avtalen med och skall kunna träda i kraft med Amsterdamfördraget. Arbetet inom EU med att förbereda dessa avtal pågår i en särskild arbetsgrupp som inledde sitt arbete efter det att Amsterdamfördraget hade undertecknats. De nordiska ländernas strävan är att dessa förberedelser skall kunna slutföras så fort som möjligt så att avtalen med och i enlighet med den nämnda gemensamma förklaringen skall kunna träda i kraft med Amsterdamfördraget. Regeringen utgår för sin del ifrån att detta kommer att bli fallet och att därmed i enlighet med stats- och regeringschefernas uttalande vid toppmötet i och medverkan i ett utvidgat europeiskt samarbetet för fri rörlighet för personer kan fortsätta även . 13 Unionen och medlemsstaterna I regeringskonferensen behandlades även vissa frågor som närmast rör förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna i samarbetet inom EU. Det gäller frågan om ett närmare samarbete mellan vissa medlemsstater inom EU:s ram, det gäller frågorna om subsidiaritet och proportionalitet och det gäller slutligen gemenskapslagstiftningens kvalitet. Amsterdamfördraget innebär att möjligheter ges till en viss flexibilitet i samarbetet. Bestämmelser om detta förs in i fördragen och gäller samarbetet i första och tredje pelarna. De gällande riktlinjerna för tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna blir genom Amsterdamfördraget bindande. I en gemensam förklaring uttalar medlemsstaterna att ambitionsnivån skall höjas när det gäller gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet. 13.1 Närmare samarbete Sammanfattning: Bestämmelser om ett närmare samarbete (s.k. flexibel integration) införs i fördragen. En grupp medlemsstater, som dock skall bestå av minst en majoritet av medlemsstaterna, skall kunna bedriva ett närmare samarbete inom EU:s ramar. Samarbetet skall var hänförligt till första eller tredje pelaren. Ett sådant samarbete skall kunna tillåtas under vissa noggrant angivna förutsättningar. Domstolen ges behörighet att pröva om förutsättningarna är uppfyllda. Beslut om att tillåta ett närmare samarbete fattas med kvalificerad majoritet i rådet. Varje medlemsstat har dock möjlighet att lägga in sitt veto under åberopande av uttalade och viktiga skäl som rör nationell politik.