prop · GL03183 · 1998-01-01 00:00:00 — Riksåklagaren fram- håller bl.a. att skadeverkningarna eller de samhälleliga konsekvenserna av syntetiska droger inte är tillräckligt utredda och att det därför inte vi- sats föreligga behov av den föreslagna regleringen. Hovrätten över och anser bl.a. att den grundläggande definitionen i den föreslagna lagen är alltför vid och att en insnävning av denna är önskvärd. Hovrätten anser vidare att det bör klargöras om läke- medel, som det i princip råder fri rörlighet för på den inre marknaden, kan omfattas av den nya lagen. Skälen för regeringens förslag: I , liksom i andra länder, kan man märka en allt aggressivare marknadsföring av olika typer av droger. Huvudparten av dessa droger är redan narkotikaklassade medan andra, framförallt nya syntetiska droger, ännu inte har kunnat narkotikaklassas. Syftet med den ändrade narkotikadefinition som har presenterats i föregående avsnitt är bl.a., som tidigare beskrivits, att möjliggöra ett snabbare klassificeringsförfarande. Trots den ändrade narkotika- definitionen kommer det inte att bli möjligt att narkotikaklassa alla varor som marknadsförs eller används i berusningssyfte. har flera dödsfall inträffat med sådana varor som inte varit reglerade enligt någon lagstiftning. Flera företag utnyttjar detta för- hållande för att fullt lagligt sälja sådana varor där effekten framställs på ett sådant sätt att man skall tro att de är narkotikaliknande. Enligt rege- ringens mening bör det vara möjligt att framförallt begränsa handeln med sådana varor. Kontroll över handeln med vissa hälsofarliga varor Förutsättningar för ett förbättrat kontrollförfarande av nya droger kan åstadkommas bl.a. genom införande av en särskild lag med förbud mot vissa hälsofarliga varor, i första hand syftande till att få kontroll över handeln med hälsofarliga varor som i princip saknar något mera allmänt användningsområde för enskilda eller för industri, vetenskap eller sjuk- vård. För att en vara skall omfattas av lagen bör krävas att den på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och att den används, eller kan antas användas i berusningssyfte eller liknande påverkanssyfte. Då det kan röra sig om varor med vitt skilda egenskaper och varierande effekter kan någon mer exakt definition inte göras i lag. Regeringen bör på samma sätt som beträffande narkotika göra en fullständig uppräkning av de kontrollerade varorna i en särskild förordning. I promemorian föreslogs att sådana varor som medför eller på grund av sin struktur kan antas medföra allvarlig fara för människors liv eller hälsa och som används för missbruksändamål eller på grund av sin struktur bedöms vara särskilt ägnade att leda till missbruk skulle omfattas av den nya lagen. Flera remissinstanser har påpekat det ologiska i att rekvisitet allvarlig fara skulle komma att bli strängare än för narkotiska ämnen. Regeringen delar den uppfattningen men menar också att det skall vara konstaterat att dessa varor medför fara för liv och hälsa. Enbart ett antagande om farlighet bör inte vara tillräckligt för kontroll. Regeringen anser vidare att rekvisitet för missbruksändamål kan bli missledande och föreslår istället att lagen skall omfatta varor som an- vänds, eller kan antas användas i berusnings- eller liknande påverkans- syfte. Detta innebär dock inte någon förändring i sak. Med den nya lagens hjälp kommer man att kunna kontrollera vissa kemiska ämnen som används i berusningssyfte, men som aldrig kan upp- fylla de kriterier som krävs för narkotikaklassificering. Understrykas bör dock att lagen endast är avsedd att tillämpas på varor som medför fara för den enskildes liv eller hälsa och som därför behöver ställas under kon- troll. Exempel på sådana varor som skulle kunna komma i fråga för att om- fattas av den nya lagen är MBDB, BDB, MDDM (samtliga varianter av fenetylaminer, vars egenskaper ännu ej kunnat utredas) och amylnitrit (vilket tidigare användes som läkemedel men som endast brukas i missbrukssyfte). Vidare skulle vissa substanser och beredningar ingående i örtdroger kunna omfattas. Förhållandet till annan lagstiftning Den utredning som föregår ett beslut om kontroll av en vara enligt lagen torde normalt kunna göras betydligt mindre omfattande än en utredning inför narkotikaklassificering. I många fall torde en ny varas egenskaper likna de redan narkotikaklassificerade varornas. Kan man efter en mera ingående utredning av varans egenskaper och verkningar i ett senare skede konstatera att förutsättningar föreligger för narkotikaklassificering, bör varan flyttas över till narkotikalagstiftningen. Om så inte sker kan varan även fortsättningsvis kontrolleras genom den särskilda lagen. Visar utredningen redan inledningsvis att det rör sig om narkotika skall naturligtvis narkotikalagstiftningen tillämpas från början. Som framgått är det inte avsett att den nya lagen skall tillämpas på varor som klassificerats som narkotika. Inte heller dopningsmedel för- utsätts omfattas av lagen. För dessa två varugrupper gäller de strängare reglerna i narkotikalagarna respektive dopningslagen. Det bör inte heller komma i fråga att låta läkemedel som godkänts inom Europeiska unionen omfattas av lagen, eftersom dessa har medi- cinska användningsområden. Sådana varor kan kontrolleras med hjälp av läkemedelslagstiftningen. Däremot skulle det vara möjligt att förordna att ett tidigare läkemedel, som endast används för missbruksända- mål, omfattas av den nya lagen. Härigenom kan både läkemedelslagstift- ningens regler och den nya lagen vara tillämpliga på varan. I den mån särskilda regler inte ges i den nya lagen skall läkemedelslagstiftningens regler i första hand gälla, men i övrigt skall den nya lagen tillämpas. Flera av remissinstanserna har framfört kritik mot att den i prome- föreslagna lagen har en alldeles för vid definition för att uppfylla de krav som ur rättssäkerhetssynpunkt kan ställas på en strafflagstiftning. Mot detta kan dock anföras att lagen har samma konstruktion som narkotikastrafflagen och för att en vara skall omfattas av lagen krävs inte bara att den uppfyller de grundläggande rekvisiten utan även att regeringen i förordning förklarat den som hälsofarlig vara. Härigenom och genom de ändringar som företagits i förhållande till förslaget i promemorian blir definitionen enligt regeringens mening tillräckligt tydlig och exakt för att anses tillfredsställande från rätts- säkerhetssynpunkt. Lagrådet har anmärkt att lagtexten inte ger någon närmare avgränsning av de hälsofarliga varor som avses men har betonat att ämnet är ett sådant som är särskilt lämpat för en ramlagstiftning, som ger möjlig- het att vid ändringar i missbruksmönster snabbt ingripa mot nya droger. Regeringen vill i anslutning härtill understryka att bemyndigandet i lagen skall tillämpas endast för varor som är konstaterat hälsofarliga och som i princip saknar några mer allmänna användningsområden i samhället. Vissa straffrättsliga frågor Syftet med den nya lagen är, som tidigare nämnts, i första hand att åstadkomma kontroll över handeln. De aktuella varorna bör därför inte få införas, överlåtas, framställas, förvärvas i överlåtelsesyfte eller utbjudas till försäljning. Frågan om innehav behandlas nedan. bör för särskilt fall få meddela tillstånd till användning för vetenskapligt eller industriellt ändamål. Med hänsyn till att lagen avses utgöra ett ganska inskränkt regelverk bör gärningar som begås av oaktsamhet inte medföra ansvar. Trots att lagen syftar till att omfatta varor utan mer allmänna an- vändningsområden kan det dock tänkas undantagsfall där någon vara som har en begränsad industriell användning missbrukas och på grund av sin farlighet bör kontrolleras. I ett sådant fall bör kunna medge dispens. Kriminalisering av införsel sker genom utnyttjande av de befintliga be- stämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. För att detta skall låta sig göras vad gäller införsel över inre gräns krävs att de aktuella varorna omfattas av lagen (1996:701) om be- fogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, den s.k. inregränslagen, som innehåller de varugrupper (t.ex. narkotika och dopningsmedel) som undantagits från den fria rörligheten av varor inom EU. Förbud eller restriktioner för import från annat EU- land är möjliga enligt artikel 36 i EG-fördraget bl.a. om förbudet eller restriktionerna grundas på intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa, allt under förutsättning att detta inte har tillgodosetts genom gemenskapsrättsliga regler. Enligt regeringens uppfattning bör det inte möta något hinder att placera de nu ifrågavarande varorna under en särskild punkt i den uppräkning av särskilda varugrupper som finns i inregränslagen, eftersom varorna i fråga saknar erkända användnings- områden och då kontrollen av dem bör omfattas av artikel 36. Mycket talar dessutom för att de aktuella varorna bör jämställas med narkotika och dopningsmedel såvitt gäller kontroll vid de inre gränserna. Mot bakgrund av lagstiftningens ändamål kan anföras att innehav av ifrågavarande varor inte bör medföra straffansvar. Ett argument för att ändock kriminalisera innehav kan vara att innehav av ifrågavarande varor i viss mängd i sig innebär en fara för spridning med därpå följande miss- bruk. Ett annat skäl är att tillåtande av innehav skulle göra lagen tandlös och avsevärt försvåra polis och åklagares arbete vid bekämpningen av handeln, eftersom svårigheter ofta föreligger att motbevisa en misstänkts uppgifter om innehav för eget bruk. Regeringen har på grund av det nu anförda stannat för att övervägande skäl talar för att även innehav bör medföra straffansvar. Vad gäller straffskalans utformning anser regeringen att anledning saknas att låta denna vara lika sträng som i narkotikastrafflagen. En så- dan parallell kan för övrigt inte dras eftersom lagen, som tidigare nämnts, inte är avsedd att utgöra ett alternativ till narkotikalagstiftningen utan är tänkt som en mer begränsad reglering. Enligt regeringens mening kan vid brott av normalgraden i stället jämföras med den straffskala som gäller för vissa olovliga förfaranden med läkemedel, såsom t.ex. försäljning utan godkännande och olovlig import från land utanför EES, dvs. böter eller fängelse i högst . En sådan straffskala möjliggör vidare utnytt- jande av vissa tvångsmedel vid misstanke om brott, såsom t.ex. husrann- sakan och kroppsvisitation. De nu föreslagna straffskalorna, böter eller fängelse högst , inne- bär i och för sig att avvikelse uppkommer i förhållande till varusmugg- lingslagens straffskalor för varusmuggling av annat än narkotika. Sådana diskrepanser uppkommer även t.ex. vid jämförelse av dopningslagens och varusmugglingslagens straffskalor och bör kunna hanteras vid den praktiska tillämpningen av reglerna. Utfallet av straffmätningen vid tillämpningen av den föreslagna lagen bör bero på en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Gärningar som syftar till spridning av varorna i samhället bör be- dömas strängare än innehav. I den mån en bedömning av varornas inbör- des farlighet kan göras, bör denna beaktas. 6.3 Utredningen av nya droger m.m. Regeringens förslag: Ansvaret för utredningen av behovet av narko- tikaklassificering av droger som saknar medicinsk användning skall åvila . Institutet skall också ansvara för utredningen av varor enligt den av regeringen föreslagna lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. När det gäller narkotikaklassificering av läkemedel skall även fortsättningsvis ansvara för utredningen. Det föreskrivs en skyldighet för ett antal myndigheter att rapportera till bl.a. när myndigheterna i sin verksamhet har påträffat nya medel som används för missbruksändamål. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , i , , och hol- och narkotikaupplysning tillstyrker utredningens förslag. , , och avstyrker utredningens förslag och ifrågasätter bl.a. vilka vinster som kan göras med att blanda in ytterligare en myndighet på ett område där det finns vissa brister i fråga om snabbhet och klara ansvarsgränser. avstyrker utredningens förslag om att socialnämnderna skall åläggas rapporteringsskyldighet och framhåller att kommunerna ofta saknar kunskap om nya droger. Skälen för regeringens förslag: Innan beslut om att narkotikaklassifi- cera en vara kan övervägas, måste utredas om varan uppfyller de kriterier som uppställs i 8 § narkotikastrafflagen. På en sådan utredning ställs stora krav på tillförlitlighet. Utredningen kan indelas i två faser: dels kemisk analys, dels insamling av information jämte utvärdering av den- samma. Den kemiska analysen innefattar i allmänhet bl.a. jämförelse av strukturlikhet mellan den nya varan och redan narkotikaklassificerade varor. Analysen tar vanligen högst tre månaders tid i anspråk. Informationsinsamlingen vad gäller varor med medicinskt använd- ningsområde, dvs. läkemedel, sker främst genom införskaffande av rele- vant dokumentation kring varornas egenskaper och effekter från läkeme- delsföretagen. Ofta aktualiseras frågan om narkotikaklassificering i sam- band med att en ansökan om godkännande av ett nytt läkemedel prövas. Inför en sådan ansökan upprättar läkemedelsföretagen omfattande doku- mentation om varan, vilken t.ex. kan innehålla utfallet av human- eller djurförsök. utövar tillsyn över efterlevnaden av läkemedelsla- gen samt prövar bl.a. frågor om godkännande av nya läkemedel. Det rå- der inget tvivel om att är den mest kompetenta myn- digheten att handha informationsinsamlingen kring ovan nämnda typ av varor samt att företa den kemiska analysen. För missbruksvaror som inte har någon medicinsk användning och som produceras direkt för den illegala marknaden saknas, till skillnad mot vad som gäller beträffande läkemedel, befintlig dokumentation om egenskaper och verkningar. Informationsinsamlingen beträffande denna typ av varor måste därför ske från grunden. Härför erfordras bl.a. en re- gelbunden bevakning av missbrukssituationen i landet och av vad som förekommer på den illegala marknaden. Det kan emellertid vara mycket svårt att avgöra varors verkningar i de fall endast små mängder påträffas vid enstaka beslag. Den utredande myndigheten behöver ha täta och väl fungerande kontakter med andra myndigheter som besitter kunskaper på narkotikaområdet, dvs. sjukvård och socialtjänst (vilka kan lämna uppgift om faktiskt missbruk och dess effekter) samt polis och tull (som kan in- formera om beslag och ingripanden). Myndigheten bör även ta initiativ till införskaffande av ytterligare information om så skulle behövas, t.ex. föranstaltande om djurförsök. Vidare bör myndigheten inhämta uppgifter från utlandet om missbrukssituationen där, eventuell narkotikaklassifice- ring samt underlaget för en sådan m.m. utreder behovet av narkotikaklassificering också av ovan nämnda varor. Något klart stöd i författning eller beslut för att skall fullgöra också dessa utredningar finns emellertid inte. Dessutom saknar medel för bedrivande av verksamheten, då verket är en helt uppdrags- och avgiftsfinansierad myndighet och möjligheter att ta ut avgifter för den nu diskuterade verksamheten inte föreligger. De delar av utredningsverksamheten som inte består av kemisk analys faller vidare utanför verkets normala verksamhetsområde och ter sig främmande för en expertmyndighet av detta slag. Frågan är då vilka alternativ som finns till när det gäller utredning av varor utan medicinskt användningsområde. Ett när- liggande sådant utgörs av . Folkhälsoinsti- tutet är ett nationellt organ som har till uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och främja en god hälsa för alla. Institutet skall bl.a. särskilt aktivt medverka i det internationella folkhälsoarbetet. Verksam- heten indelas i tre verksamhetsgrenar som i sin tur är indelade i program och funktioner. Ett av programmen utgörs av alkohol- och narkotikapro- grammet. Inom detta har bl.a. att följa missbruksut- vecklingen i landet. har även regeringens uppdrag att utgöra den svenska kontaktpunkten gentemot EU:s centrum för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (). Detta innebär bl.a. att institutet har att samla in nationella data om narkotika och narkotika- missbruk och ansvara för rapportering till centret. Inom ramen för detta uppdrag kommer också att, tillsammans med , ansvara för den svenska rapporteringen gentemot . Nya syntetiska droger som upptäcks inom EU:s varningssystem kom- mer också att analyseras av vetenskapliga kommitté som också kommer att avge en rekommendation om varan bör bli föremål för kontroll eller inte. Denna analys och rekommendation kan också utgöra underlag för ett svenskt beslut. Regeringen anser att det vore lämpligt att i det nu diskuterade utred- ningsarbetet utnyttja kontakter och kunskaper på narkotikaområdet samt den roll institutet avses utveckla inom EU:s var- ningssystem. Härigenom torde ett mer verkningsfullt utredningsförfa- rande kunna uppnås. Ansvaret för utredningen av behovet av narkoti- kaklassificering av droger som saknar medicinsk användning bör därför i första hand åvila . Regeringen menar att även ansvaret för utredning av behov av kontroll av missbruksvaror enligt den av rege- ringen föreslagna lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor bör åvila , då institutet i detta arbete kan utnyttja samma erfa- renheter, kontaktnät och rutiner som i arbetet med narkotika. kan i sin tur uppdra åt att utföra de i utred- ningarna ingående kemiska analyserna. De nu föreslagna uppgifterna bör tydligt regleras i förordningen (1996:614) med instruktion för . Vissa remissinstanser har ifrågasatt det lämpliga i att ge ansvar på detta område till ytterligare en myndighet. Det är dock regeringens be- stämda uppfattning att ett utnyttjande av ansvar för att följa narkotikautvecklingen, bl.a. inom EU, kommer att innebära att nya missbruksmönster kommer att upptäckas på ett tidigare stadium än om , som inte har denna uppgift, är fortsatt ensamt an- svarig. Samarbetet mellan samtliga berörda myndigheter måste emellertid för- bättras och förstärkas på olika sätt för att de eftersträvade tidsvinsterna i utredningsfasen skall kunna uppnås. Det nätverk som regeringen förut- sätter kommer att etableras inom bör också ut- nyttjas i det sammanhanget. Vidare kan det konstateras att , och alla sysslar med frågor om bevakning av nya varor som kan bli föremål för missbruk. Dessa verksamheter kan beröra varandra. Det bör därför särskilt inskrivas i dessa myndigheters instruk- tioner att de skall samarbeta med varandra i frågor som rör missbruks- medel. Slutligen måste framhållas betydelsen av en effektiv och snabb rap- portering från sjukvård, socialtjänst, tull och polis angående deras iaktta- gelser och fynd av nya droger och missbruksmönster. Rapporterna bör utformas så att sekretessbelagda uppgifter om enskilda inte lämnas ut. Särskilda bestämmelser om rapporteringsskyldighet till skall därför föreskrivas i lag för hälso- och sjukvården och . Vad gäller de statliga myndigheter som har uppgifter på området skall rapporteringsskyldigheten i stället föreskrivas i förordning. 6.4 Vissa andra lagstiftningsfrågor Regeringens förslag: Ändringar görs i bl.a. lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård avseende för- farandet när varor som omfattas av lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor påträffas hos den intagne eller påträffas utan att ägaren är känd. I lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt föreskrivs att den intagne är skyldig att på anmaning lämna bl.a. blodprov för kontroll av att han inte påverkad av någon sådan vara som omfattas av den nya lagen. Motsvarande gäller den som är under verkställighet enligt lagen (1994:451) om försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll. I sist nämnda lag föreskrivs också att den dömde skall avhålla sig från sådana varor som omfattas av den nya lagen. I lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. föreskrivs att bl.a. blodprov får tas av en häktad som skäligen kan misstänkas vara påverkad av någon vara som omfattas av den nya lagen. Genom ett tillägg i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika tyd- liggörs möjlighet att ge tillstånd för innehav av narkotika för vissa samhällsnyttiga ändamål, bl.a. utbildning av nar- kotikahundar. Promemorians förslag: I promemorian lämnades inte några förslag i dessa delar. Skälen för regeringens förslag: I 63 § lagen (1974:203) om kriminal- vård i anstalt, 31 och 36 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt 16 och 20 §§ lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga (LVU) regleras vad som skall ske med al- koholhaltiga drycker, narkotika och andra berusningsmedel som påträffas hos den som är intagen i en kriminalvårdsanstalt, ett LVM-hem eller ett hem för särskilt noggrann tillsyn enligt LVU. Motsvarande regler finns i 4 § lagen (1985:12) om kontroll av berusningsmedel på sjukhus och till- lämpas, om så beslutar, vid sådan enhet vid ett sjukhus som är särskilt inriktad på vård för missbruk av beroendeframkallande medel. Enligt dessa bestämmelser får egendomen omhändertas och för- störas eller försäljas. Detsamma gäller om sådan egendom påträffas utan att ägaren är känd. Motsvarande regler som i LVM och LVU finns även i 21 och 24 §§ lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Det saknas enligt regeringen hållbara skäl till varför varor som kom- mer att omfattas av den nya lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor skall behandlas väsentligt annorlunda än t.ex. narkotika i ifrågavarande hänseende. Vad som föreskrivs i nämnda bestämmelser skall enligt rege- ringen därför också gälla för sådana varor som kommer att omfattas av den nya lagen. Det skall här anmärkas att 8 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård hänvisar till bestämmelserna i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård varför någon ändring inte krävs i först nämnda lag. Motsvarande gäller för den nya lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, i vilken 15 § hänvisar till 16 och 20 §§ LVU. I 52 d § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt föreskrivs att den intagne är skyldig att på anmaning lämna blod-, urin- eller utandnings- prov för kontroll av att han inte är påverkad av bl.a. beroendeframkal- lande medel. Motsvarande skyldighet gäller för den som är under verk- ställighet enligt lagen (1994:451) om försöksverksamhet med inten- sivövervakning med elektronisk kontroll. Enligt regeringen skall denna skyldighet också gälla för kontroll av att den intagne eller den dömde inte är påverkad av någon sådan vara som kommer att omfattas av den nya lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I den sist nämnda lagen skall också föreskrivas att den dömde skall avhålla sig från sådana varor, motsvarande vad som gäller för alkohol och andra beroende- framkallande medel samt dopningsmedel. Genom en ny 2 c § i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (jämför regeringens proposition 1997/98:104 om behandlingen av häktade) föreskrivs att blod-, urin- eller utandningsprov skall få tas på en häktad som skäligen kan misstänkas vara påverkad av bl.a. beroendeframkallande medel, däribland narkotika. Inte heller här föreligger enligt regeringen skäl att göra väsentlig skillnad mellan narkotika och varor som kommer att omfattas av den nya lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Vad som föreslås i nämnda bestämmelse skall enligt regeringen därför kompletteras med att gälla också för sådana varor som kommer att omfattas av den nya lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Såvitt avser de sist nämnda ändringsförslagen har Lagrådet bl.a. fram- hållit att beredningen i viss mån är bristfällig och att de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för provtagningen inte är kända.