prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Övergångsbestämmelser kan behöva meddelas även i samband med att generella föreskrifter om bränslen meddelas enligt 14 kap. 21 §. bestämmelser om kemiska produkter och biotekniska organismer innehåller således ett antal nyheter. Reglerna fordrar dock inte nu några särskilda övergångsbestämmelser. Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till regler om avfall och producentansvar. Utredningens förslag: Att en särskild övergångsbestämmelse införs som bekräftar äldre renhållningsordningars fortsatta giltighet. Remissinstanserna: anser att det förhållandet att renhållningsordningar antagna före ikraftträdande föreslås fortsätta att gälla till dess ny renhållningsordning antas, innebär att de ändringar som kan medföra för den kommunala renhållningsverksamheten inte blir tillämpliga förrän efter ett kommunfullmäktigebeslut om ny renhållningsordning. i anser att det är önskvärt att en tidpunkt för översyn av renhållningsordningarna införs i övergångsbestämmelserna. Även i anser att det finns anledning att ytterligare överväga om man bör kräva att nya renhållningsordningar antas efter det att har trätt i kraft. Skälen för regeringens förslag: Regler om avfall och producentansvar finns i 15 kap. . En viktig nyhet i dessa bestämmelser är att en definition ges av avfallsbegreppet i 15 kap. 1 §. Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU. Det är enligt utredningen svårt att överblicka vilka konsekvenser införandet av EG:s definition får. Såvitt kan bedömas finns det dock enligt utredningen inte något behov av övergångsbestämmelser. Regeringen delar den uppfattningen. Det tillägget i reglerna om producentansvar (15 kap. 7 § andra stycket 2) har gjorts att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för producenten att lämna uppgifter om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller. Detta får dock inte till följd att någon övergångsbestämmelse behövs, vare sig i balken eller i föreskrifterna. När det gäller reglerna om producentansvar har i övrigt inte föreslagits några ändringar. En annan nyhet är att kommunerna enligt 15 kap. 8 § tredje stycket i sina planer och beslut skall ta hänsyn till fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt hushållsavfall och annat avfall. Bestämmelsen bör endast avse framtida planer och beslut och inte påverka äldre sådana. Något behov finns därför inte av övergångsbestämmelser. Balken innehåller bestämmelser om kommunala renhållningsordningar i 15 kap. 11 - 17 §§. De ändringar som föreslås är inte sådana att, som några remissinstanser ansett, en tidsgräns bör bestämmas före vilken en renhållningsordning som stöder sig på skall ha antagits. Trots avsaknaden av en sådan bestämmelse är det lämpligt att kommunerna ser över och anpassar sina renhållningsordningar till krav. I lagrådsremissen om lag om införande av hävdades att det ibland har framförts att det konstitutionella underlaget för äldre renhållningsordningar är något tveksamt och hänvisning gjordes till delbetänkande Lag om införande av , SOU 1993:66 s. 80. Därför ansågs det i remissen lämpligt att införa en särskild övergångsbestämmelse som bekräftade renhållningsordningarnas fortsatta giltighet. Lagrådet har i sitt yttrande skrivit att av det nämnda betänkandet framgår inte vari den konstitutionella tveksamheten i fråga om renhållningsordningarna skulle bestå men att den torde hänga samman med att dessa innehåller föreskrifter av normkaraktär. Det kan då hävdas att överlåtande av sådan normgivningsmakt till kommunerna skall ske enligt 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen, dvs. att bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter och medger att regeringen får överlåta till kommuner att meddela bestämmelser i ämnet. Bestämmelserna i renhållningslagen att det för varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall antas av kommunfullmäktige har inte tillkommit på det sättet. Enligt 9 och 11 §§ i den lagen åläggs kommunfullmäktige att anta en renhållningsordning, som skall innehålla kommunens föreskrifter om avfallshantering och avfallsplan. Motsvarande bestämmelser föreslogs i 15 kap. 10 och 11 §§ i lagrådsremissen, som även kommenteras av Lagrådet. Vidare skriver Lagrådet att om bestämmelserna om renhållningsordning i renhållningslagen inte skulle anses tillkomna på ett konstitutionellt godtagbart sätt, vilket i så fall gäller också förslagen i , skulle en övergångsbestämmelse som den föreslagna inte kunna reparera den konstitutionella bristen. De äldre renhållningsordningarna skulle inte därigenom få "fortsatt giltighet". Den, som det påstås, ibland uttalade tveksamheten rörande renhållningsordningarnas konstitutionella underlag är emellertid enligt Lagrådets mening inte tillräcklig för att grundlagsbestämmelser i något väsentligt hänseende skall anses ha åsidosatts vid tillkomsten av renhållningsordningarna och att felet är så uppenbart att de inte enligt 11 kap. 14 § regeringsformen skall tillämpas. Enligt Lagrådet är ett väsentligt argument för att renhållningslagens giltighet i detta hänseende inte kan ifrågasättas att Regeringsrätten haft att pröva mål som rört renhållningen utan att finna dem strida mot regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Att frågan har väckts framgår av pleniavgörandet RÅ 1988 ref. 32, där en skiljaktig ledamot utvecklade sin uppfattning att det i 9 § renhållningslagen intagna åläggandet för kommunerna att meddela föreskrifter stred mot 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen. Vidare kan enligt Lagrådet nämnas att Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1989 ref. 58 fann att vissa generella föreskrifter som beslutats av en nämnd saknade laga verkan, därför att de skulle ha meddelats i renhållningsordning som beslutats av kommunen. På grund av det anförda fann Lagrådet att, vilken ställning som än intas i den konstitutionella frågan, den aktuella övergångsbestämmelsen inte endast är obehövlig utan också missvisande. Lagrådet förordade därför att bestämmelsen utgår. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det inte bör införas någon särskild övergångsbestämmelse beträffande renhållningsordningar. Den i 4 § promulgationslagen föreslagna övergångsbestämmelsen som handlar om giltigheten av föreskrifter meddelade med stöd av äldre lag är allmänt skriven och omfattar även renhållningsordningar. De ändringar som i övrigt har föreslagits i 15 kap. ställer inte heller krav på några övergångsbestämmelser. I fråga om domstolars och andra myndigheters förfarande gäller som huvudregel att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. De nya processuella bestämmelserna skall alltså tillämpas även i mål och ärenden som pågår när balken träder i kraft. Undantag kan dock behöva göras från denna regel. I detta avsnitt diskuteras i vilken utsträckning sådana undantag skall göras. Regeringens förslag: Tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt för obegränsad tid skall kunna tidsbegränsas, om det är nödvändigt för att skall uppfylla sina internationella åtaganden. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Geologiska Undersökning tillstyrker utredningens förslag i denna del. påpekar att begreppet äldre bestämmelser inte klargjorts helt i utredningens förslag. föreslår att övergångsregeln förses med en begränsning som klart anger att tidsbegränsning av tidigare icke tidsbegränsade tillstånd får ske endast om detta inte utgör ett alltför stort ingrepp i den tillåtna verksamheten. framför synpunkter på utredningens förslag att tillstånd, godkännande eller dispenser skall kunna vägras den som har misskött sig. LRF menar att innebörden av begreppet misskötsel vidgas väsentligt och att det behövs en övergångsregel som hindrar retroaktiv verkan av miljöbalksregeln. Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 kap. 2 § första stycket får tillstånd, godkännanden och dispenser meddelas för en begränsad tid. Tanken är att tidsbegränsning skall ske oftare än vad som är fallet . saknas ofta lagstöd för att tidsbegränsa tillstånd. Detta hindrar dock inte att ett tillstånd ändå kan begränsas när det meddelas första gången och att ett gammalt tidsbegränsat tillstånd kan begränsas på nytt om det förlängs. Det är däremot knappast möjligt att vid annat än tvingande säkerhetsskäl utan lagstöd tidsbegränsa ett tillstånd som har meddelats för obegränsad tid (, Allmän förvaltningsrätt, 17 upplagan 1995, s. 73 f, jfr också RÅ 1990 not 198 och SOU 1995:139 s. 423). Det bör observeras att tidsbegränsning inte nödvändigtvis förutsätter att det i lagen sägs att just tidsbegränsning får ske. Om det anges i ett lagrum att ett tillstånd får återkallas under vissa förutsättningar och dessa förutsättningar är uppfyllda måste tillståndet rimligen kunna tidsbegränsas i stället för att återkallas (jfr RÅ 1990 not 197). I avsnitt 4.37.3 har anförts att det krävs tungt vägande skäl för att tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas genom bestämmelser i som saknar motsvarighet i de lagar som ersätts av balken. Att tidsbegränsa ett tillstånd som har meddelats är en ingripande åtgärd. Detta bör enligt regeringens mening komma i fråga endast när det är nödvändigt för att vårt land skall uppfylla våra internationella åtaganden. Av intresse är bl.a. EG:s grundvattendirektiv (80/68/EEG), där det sägs i artikel 11 att vissa tillstånd som innebär utsläpp av farliga ämnen i grundvattnet skall meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst . Tillstånden kan enligt samma artikel då förnyas, ändras eller upphävas. Vidare bör nämnas direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten (76/464/EEG), där det i artikel 3 anges att tillstånd endast får beviljas för en begränsad tidsperiod. Regeringen erinrar om att det finns möjlighet att tidsbegränsa tillstånd som en gång har meddelats utan sådan begränsning. Med stöd av 18 § femte stycket naturvårdslagen (1964:822) kan detta ske beträffande täkter. Regeln har i en motsvarighet i 24 kap. 5 § andra stycket. Äldre täkttillstånd skall naturligtvis kunna tidsbegränsas även i fortsättningen. Tidsbegränsning kan vidare ske med stöd av 25 § miljöskyddslagen som gäller tillstånd att släppa ut avloppsvatten. Inte heller i detta avseende kommer någon ändring att ske genom . Regeringen anser sammanfattningsvis att tillstånd, godkännanden, undantag och dispenser som har lämnats för obegränsad tid enligt äldre rätt skall kunna tidsbegränsas enligt 16 kap. 2 § vid en omprövning endast om detta är nödvändigt för att skall kunna uppfylla våra internationella åtaganden eller tidsbegränsning kunde ske redan vid omprövning enligt den gamla lagen. Någon begränsning av det slag som har föreslagit bör enligt regeringens mening inte föreskrivas. Med anledning av påpekande bör det här klarläggas att med äldre rätt eller äldre bestämmelser avses naturligtvis endera de bestämmelser enligt vilka tillståndet m.m. en gång lämnades eller bestämmelser som upphävs i och med införandet av . Enligt 16 kap. 6 § får bl.a. tillstånd vägras den som inte har följt tidigare tillstånd. Bestämmelsen har motsvarighet endast i naturvårdslagen beträffande täkter samt i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. I bör dock regeln ges generell tillämpning. Regeringen anser till skillnad mot att det inte finns något som hindrar att hänsyn tas till misskötsel som har skett före balkens ikraftträdande. Regeringens förslag: Ärenden om tillstånd enligt 4 kap. naturresurslagen skall även i fortsättningen handläggas och bedömas enligt äldre lag, om de handläggs av regeringen vid ikraftträdande. Om enligt väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg har godkänt miljökonsekvensbeskrivning för ny väg eller järnväg före ikraftträdande, skall inte krävas regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 om arbetsplan för vägen eller järnvägsplan för järnvägen fastställts före . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom att utredningen har föreslagit att obligatorisk regeringsprövning inte skall ske av vägar, järnvägar, allmänna farleder eller flygplatser som har börjat anläggas före . Remissinstanserna: och Länsrätten i invänder mot uttrycket "börjat anläggas" i övergångsregeln som gäller den obligatoriska regeringsprövningen och påpekar att det kan ge upphov till tveksamhet. Vidare framhåller att en övergångstid som är knuten till anläggningstidpunkten kommer att innebära att många beslutade vägbyggnadsprojekt som vunnit laga kraft måste omprövas av regeringen. Enligt verket är det bättre att välja en tidigare tidpunkt under projekteringsprocessen som bas i övergångsbestämmelserna och förordar godkännande av miljökonsekvensbeskrivning före . i har framfört liknande synpunkter och påpekat att övergångstiden är alltför kort, åtminstone när det gäller projekteringsarbete för stora trafikanläggningar i . föreslår att frågan om det behövs regeringsprövning i stället knyts till tidpunkten när ärendet anhängiggörs ("inleds") hos vederbörande prövningsmyndighet i första instans. Skälen för regeringens förslag: I 17 kap. har naturresurslagens och vattenlagens bestämmelser om regeringsprövning av stora miljöpåverkande verksamheter arbetats samman. Regeringsprövning skall enligt regler ske som ett led i den ordinarie tillståndsprövningen. Detta innebär att ansökan om tillstånd ges in till ordinarie tillståndsmyndighet, att denna handlägger ansökan på vanligt sätt och håller huvudförhandling, att tillståndsmyndigheten därefter med eget yttrande överlämnar frågorna om tillåtlighet och lokalisering till regeringen, att regeringen prövar nämnda frågor och eventuellt ställer andra villkor samt att tillståndsmyndigheten därefter, om regeringen har tillåtit verksamheten, meddelar tillstånd med villkor. Detta system liknar i väsentliga delar nuvarande regeringsprövning enligt 11 kap. vattenlagen. För den prövning som sker enligt 4 kap. naturresurslagen medför däremot betydande förändringar. Regeringen delar utredningens uppfattning att ärenden som före balkens ikraftträdande har väckts hos regeringen enligt 4 kap. naturresurslagen bör handläggas klart av regeringen. De gamla och de nya reglerna har både materiellt och processuellt sådana skillnader att äldre bestämmelser måste tillämpas även i fortsättningen. I nästa avsnitt behandlas ett förslag till en allmän bestämmelse om att äldre rätt skall tillämpas i ärenden som pågår vid balkens ikraftträdande. Det behövs därför inte någon särskild övergångsbestämmelse om regeringsprövning. innebär ytterligare den nyheten att större vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser alltid skall tillåtlighetsprövas av regeringen. Regler om detta meddelas i 17 kap. 1 § 18-21. Utmärkande för blivande trafikanläggningar är att planeringsarbetet måste ske med väl tilltagen framförhållning och det kan därför finnas skäl att föreskriva en övergångstid innan obligatorisk prövning införs av sådana projekt. har föreslagit att trafikanläggningar av nyssnämnt slag, vars anläggande påbörjas efter ikraftträdande, inte skall omfattas av den obligatoriska regeringsprövningen. Förslaget har kritiserats av olika myndigheter som är involverade i projektering och tillståndsprövning av dylika anläggningar. Det finns enligt regeringens mening skäl att ta fasta på kritiken. När det gäller väg- och järnvägsprojekt finner regeringen, till skillnad från utredningen och i linje med vad och i har framfört, att övergångsregeln bör knytas till tidpunkten för godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen. Har enligt väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg godkänt miljökonsekvensbeskrivning för väg eller järnväg före ikraftträdande, kan det vara rimligt att inte kräva regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 om arbetsplan för vägen eller järnvägsplan för järnvägen fastställts före utgången av . Genom att övergångsbestämmelsen utformas på detta sätt torde övergångstiden ha fått den utsträckning som kan fordras i praktiken och som i har förordat. Enligt regeringens bedömning är behovet av övergångsbestämmelser till regler om regeringsprövning av allmänna farleder eller flygplatser inte lika stort som i fråga om vägar och järnvägar. Det kan knappast medföra några stora projekterings- eller tillämpningsproblem om regeringsprövningen av farleder och flygplatser börjar gälla för ikraftträdande. Regeringen föreslår därför i motsats till ingen övergångsbestämmelse beträffande regler i balken som gäller prövning av farleder och flygplatser. Dessa övergångsregler hindrar naturligtvis inte att regeringen ändå prövar större trafikanläggningar efter förbehåll. Om ett sådant förbehåll sker gäller bestämmelser om det kommunala vetot. Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m. Regeringens förslag: , vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen skall läggas ner. Regeringen skall bemyndigas att bestämma dag för ikraftträdandet av övergångsbestämmelser som säger att mål och ärenden skall överlämnas till miljödomstol eller . Mål och ärenden som har inletts vid andra prövningsorgan före ikraftträdandet skall slutföras, även om prövningsorganet enligt inte kommer att handlägga sådana mål eller ärenden. I mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet skall äldre rätt tillämpas. De nya reglerna om miljökvalitetsnormer skall dock tillämpas . Vidare skall miljödomstolarna och tillämpa processuella bestämmelser i överlämnade pågående ärenden och mål. Äldre bestämmelser skall gälla i fråga om överklagande, om en dom eller ett beslut har meddelats före ikraftträdandet samt om en dom eller ett beslut har meddelats av en allmän förvaltningsdomstol efter ikraftträdandet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget att pågående mål och ärenden i och vattendomstolarna skall fördelas på miljödomstolarna vid balkens ikraftträdande, kräver enligt närmare analys innan det är möjligt att genomföra. anser att det bör undvikas att miljöskyddslagen skall behöva tillämpas parallellt med efter det att balken har trätt i kraft. och i län tillstyrker i huvudsak utredningens förslag beträffande förfarandet i pågående mål och ärenden och ser det som önskvärt att miljödomstolarna börjar verka fullt ut redan när balken träder i kraft. Länsrätten i , som påpekar att de föreslagna övergångsbestämmelserna kan innebära byte av processform i fråga om förfarandet, förutsätter att övergångsregleringen inte medför någon nackdel för den enskilde. erinrar om att den sökande i en del fall kan ha intresse av att få det aktuella företagets tillåtlighet prövad helt enligt de nya reglerna i balken. Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk innebär att vattendomstolarna och läggs ner och ersätts av regionala miljödomstolar. Miljödomstolarna kommer liksom dagens vattendomstolar att vara tingsrätter i särskild sammansättning medan upphör helt. Vidare innebär prövningssystem att Vattenöverdomstolen ersätts av , vilken liksom Vattenöverdomstolen kommer att ingå i . Vid de prövningsorgan som läggs ner handläggs även mål och ärenden enligt andra lagar än de som skall ingå i . Exempelvis överklagas enligt lagen (1976:839) om statens va-nämnd beslut av va- nämnden till Vattenöverdomstolen. Regeringens uppdrag till innefattar även att ge förslag till nödvändiga lagändringar i de lagar som inte arbetats in i . Sådana förslag har av utredningen presenterats i betänkandet Följdlagstiftning till (SOU 1997:32) som avses ligga till grund för en proposition . När träder i kraft kommer handläggningen att pågå i ett stort antal mål och ärenden vid , vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen. För Koncessionsnämndens del kan övervägas om denna bör behållas för att avsluta de ärenden som har inletts före balkens ikraftträdande. En liknande lösning föreslogs när Försäkringsöverdomstolen skulle läggas ner. Förslaget innebar att domstolen skulle fungera parallellt med Regeringsrätten , men det genomfördes inte eftersom det ansågs vara olämpligt med två prejudikatinstanser i samma mål (prop. 1992/93:215 s. 20). I betänkande uppges att har omkring 300 ärenden i balans och att många av dessa är prövotidsärenden som kommer att pågå . skall fortsätta sin verksamhet under ett övergångsskede och slutföra handläggningen av alla pågående ärenden fordras en relativt lång övergångstid. En sådan lösning är olycklig. har framhållit i sitt remissvar bör det undvikas att miljöskyddslagen tillämpas parallellt med efter det att balken har trätt i kraft. Dessutom är det som har anfört värdefullt att kunna ta till vara den kompetens som finns vid nämnden och skapa möjlighet att föra över den till miljödomstolarna och . Regeringen anser således i princip att nämnden inte bör finns kvar efter ikraftträdande. Regeringen finner dock till skillnad från utredningen och med beaktande av de betänkligheter som har framfört att det kan finnas skäl att ha kvar , vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen under en kortare övergångsperiod efter balkens ikraftträdande. Även om dessa prövningsorgan kan förutsättas inta en beredskap för en smidig avveckling av verksamheten kan de exempelvis behöva ett tidsmässigt utrymme för att successivt avsluta prövningen av mål och ärenden om handläggningen kommit så långt att det praktiskt taget endast återstår att meddela beslut eller dom. Det finns annars, som har påpekat, risk för att verksamheten paralyseras under kring dagen för ikraftträdande. Vidare kan det med hänsyn till bl.a. personal-, lokal-, ekonomi- och arkivfrågor vara nödvändigt med en viss övergångstid innan mål och ärenden som alltjämt pågår lämnas över till miljödomstol eller för prövning. Av de skäl som har anförts bör regeringen bemyndigas att bestämma tidpunkt för ikraftträdandet av sådana övergångsbestämmelser som säger att ärenden och mål skall överlämnas till de prövningsorgan som inrättas enligt . Tidpunkten avses som anfördes infalla efter balkens ikraftträdande och får bestämmas efter närmare samråd med , myndigheter och andra som berörs av miljöbalksreformen. Förrättningsmännens tillståndsprövning av markavvattning enligt 12 kap. vattenlagen (1983:291) saknar motsvarighet i . Enligt regeringens mening bör de förrättningar som pågår när balken träder i kraft handläggas klart. I övrigt innebär miljöbalksförslaget inte att något prövningsorgan läggs ner men ett antal mål- och ärendetyper kommer dock att flyttas från regeringen, allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar till miljödomstolarna. Pågående prövning av mål och ärenden bör då enligt regeringens uppfattning lämpligen slutföras av det prövningsorgan som prövar den ifrågavarande typen av mål eller ärende. Som påpekas i inledningen till detta avsnitt är huvudregeln i fråga om regler om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. Regeringen finner dock att denna lösning inte kan väljas för de mål och ärenden som skall handläggas av prövningsorgan som enligt inte skall pröva sådana mål eller ärenden. Balkens processuella bestämmelser passar helt enkelt inte för dessa prövningsinstanser. De bör därför tillämpa samma förfaranderegler som . För att undvika komplikationer i pågående ärenden och för att åstadkomma ett enhetligt regelsystem föreslås vidare, att äldre förfaranderegler även tillämpas för ärendetyp som fortsättningsvis skall prövas av samma organ som . Som har påpekats i avsnitt 4.37.5 under rubriken kan det exempelvis inte komma i fråga att tillämpa de nya reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar i mål och ärenden som påbörjats före balkens ikraftträdande. Regeln om att gamla förfaranderegler skall tillämpas kan dock inte gälla miljödomstolarna. skall till miljödomstolarna överlämna de ärenden som nämnden har kvar när den läggs ner. Om miljödomstolarna skulle tillämpa äldre förfaranderegler i dessa ärenden skulle det bli de regler som gäller för . Det är dock inte lämpligt att domstolarna tillämpar regler som har gällt för en nämnd.