prop · GL03141 · 1998-01-01 00:00:00 — Emellertid finns i enlighet med reglerna om ekonomisk integration i tjänstehandelsavtalet möjlighet att, utöver den nivå som /EU bundit i avtalet, ge utländska försäkringsgivare från EES en bättre behandling än den man ger andra utländska försäkringsgivare. 5 Allmänna utgångspunkter Som nämnts ovan har den nuvarande lagstiftningen om utländska försäkringsgivares verksamhet i sitt ursprung . Lagstiftningen har tillkomst ändrats vid ett flertal tillfällen. Den mest genomgripande förändringen skedde då regleringen av dessa försäkringsgivares verksamhet kom att grundas på två separata lagar, nämligen lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i (LUF), som omfattar utländska försäkringsgivare med hemort utanför EES, och lagen (1993:1302) om EES-försäkringsgivares verksamhet i (LEF), som tar sikte på försäkringsgivare från EES. Genom det stora antalet lag- ändringar i det delvis ålderdomliga regelverket har detta blivit svåröverskådligt och är i behov av en översyn. Det är därför nu angeläget att skapa en modern lagstiftning på området. har i alla internationella fora och med kraft förespråkat frihandel och internationellt samarbete; så även på det finansiella tjänsteområdet. Det är därför naturligt att som utgångspunkt för denna översyn ha principerna om effektivt marknadstillträde och nationell likabehandling, dvs. att de utländska försäkringsgivare som vill verka på den svenska marknaden skall få tillträde till denna och i sin verksamhet bemötas på samma sätt som de svenska försäkringsgivarna. Detta följer redan i stor utsträckning av åtaganden gentemot och enligt det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) inom ramen för världshandelsorganisationen (WTO) (se avsnitt 4.3). Vid en översyn av lagstiftningen om utländska försäkringsgivares verksamhet i måste emellertid även beaktas att medlemskapet i EU har medfört inskränkningar i vår nationella handlingsfrihet. Översynen måste därför ha sin grund i de åtaganden på försäkringsområdet som följer av detta medlemskap (se avsnitt 4.2.2). En förutsättning för varje förändring av försäkringsrörelselagstiftningen måste slutligen vara att grundläggande skyddsintressen främst konsumentskyddsintresset och tillsynskrav är tillgodosedda. 6 Överväganden och förslag 6.1 Den lagtekniska lösningen Regeringens förslag: En ny lag om utländska försäkringsgivares verksamhet i införs. Lagstiftningens struktur ändras så att en gemensam lag, för alla utländska försäkringsgivare som yrkesmässigt erbjuder försäkringstjänster här i landet, ersätter de gällande lagarna på området. I lagen görs en åtskillnad mellan EES-försäkringsgivare och försäkringsgivare från tredje land. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till förslaget. har ifrågasatt om inte lagstiftningen kan inordnas i försäkringsrörelselagen. har föreslagit att regleringen för schweiziska försäkringsföretags skadeförsäkringsverksamhet i och svenska försäkringsbolags skadeförsäkringsverksamhet i inordnas i den nu föreslagna lagen. är tveksamma till om det är lämpligt att stifta en gemensam lag. Skälen för regeringens förslag: Som sagts regleras de utländska försäkringsföretagens verksamhet i av LUF. I samband med att försäkringsrörelselagstiftningen anpassades till vissa av EG:s försäkringsdirektiv begränsades lagens tillämpningsområde av lagtekniska skäl till att endast omfatta försäkringsföretag med säte utanför EES. stiftades en ny lag, LEF, som enbart avser utländska försäkringsgivare med säte inom EES. Som skäl för att införa en ny lag angavs att LUF redan i sin dåvarande utformning var svåröverskådlig. Det föredragande statsrådet menade att alternativet att införa erforderliga nya bestämmelser i den gällande lagen skulle medföra betydande lagtekniska svårigheter och göra lagen ännu svårare att överblicka (se prop. 1992/93:257, Ändrad lagstiftning för försäkringsverksamhet med anledning av , sid. 137). Enligt regeringens mening är det nu tid att se över lagstiftningen om utländska försäkringsgivares verksamhet i . I samband med att hela lagstiftningen omarbetas är det ändamålsenligt att åter samla alla regler rörande utländska försäkringsgivare i en och samma lag. Regeringen föreslår därför att en ny lag om utländska försäkringsgivares verksamhet i införs. Att, som föreslagit, inordna lagstiftningen om utländska försäkringsgivare i försäkringsrörelselagen, skulle innebära lagtekniska svårigheter och framför allt göra lagstiftningen svårtillgänglig. Skillnaderna i regleringen av inhemska respektive utländska försäkringsgivare är så pass stora att en samordning av reglerna knappast skulle kunna göras på ett enkelt sätt. har föreslagit att regleringen för schweiziska försäkringsföretags skadeförsäkringsverksamhet i och svenska försäkringsbolags skadeförsäkringsverksamhet i inordnas i den nu föreslagna lagen. Det avtal som ingåtts mellan och angående skadeförsäkring har införlivats i svensk rätt genom 1 kap. 2 § tredje stycket försäkringsrörelselagen och 1 § första stycket LUF samt genom förordningen (1996:221) om svenska försäkringsbolags skadeförsäkringsverksamhet i och förordningen (1996:222) om schweiziska försäkringsföretags skadeförsäkringsverksamhet i . I samband med införlivandet av avtalet uttalade regeringen (se prop. 1994/95:184, Genomförande av EG:s tredje skade- respektive livförsäkringsdirektiv, sid. 242 f) att införlivandet förutsatte en relativt omfattande reglering som i stor utsträckning avvek från de regler som föreslogs i det pågående lagstiftningsärendet. Vidare uttalade regeringen att det var oklart hur länge avtalet skulle komma att bestå i sitt dåvarande skick. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att den särreglering som krävdes till följd av avtalet inte borde tas in i lag, utan i förordning eller föreskrifter utfärdade av . Av de aktuella förordningarna är det främst förordningen (1996:222) om schweiziska försäkringsföretags skadeförsäkringsverksamhet i som kan komma ifråga för ett införlivande i den nu föreslagna lagstiftningen. Regeringen finner emellertid att de argument som framfördes i prop. 1994/95:184 har bärkraft än och att den gällande ordningen i nu aktuellt avseende därför bör kvarstå oförändrad. Som en följd av medlemskapet i EU måste upprätthålla en viss åtskillnad i regleringen av utländska försäkringsgivare genom att olika verksamhetsförutsättningar enligt EG:s försäkringsdirektiv och gäller för försäkringsgivare med säte inom respektive utanför EES. De utländska försäkringsgivarna indelas därför i lagförslaget i två grupper. Till den ena gruppen hänförs utländska försäkringsgivare från EES som omfattas av tillämpningsområdet för EG:s försäkringsdirektiv om hemlandstillsyn och principen om en koncession (EES-försäkringsgivare) och till den andra gruppen övriga utländska försäkringsgivare som inte omfattas av dessa direktiv (försäkringsgivare från tredje land). Den föreslagna lagen är uppdelad i fyra avdelningar. I första och fjärde avdelningen har sammanförts bestämmelser som i huvudsak är gemensamma för utländska försäkringsgivare. I den andra avdelningen ingår bestämmelser som endast avser EES-försäkringsgivare, medan bestämmelserna i tredje avdelningen endast tar sikte på försäkringsgivare från tredje land. Den lagtekniska lösningen syftar till att underlätta för den som har att tillämpa regelsystemet. Regeringen delar inte Försäkringsförbunds uppfattning att det hade varit bättre att behålla två skilda lagar på grund av de skillnader som finns mellan de båda grupperna av försäkringsgivare och de oklarheter som därför kan uppstå i lagstiftningen. Enligt regeringens mening är inte skillnaderna mellan de olika kategorierna av försäkringsgivare så stora att en uppdelning behöver ske av den anledningen. De oklarheter som kan finnas bör kunna undanröjas i den nu föreslagna lagtekniska lösningen. 6.2 Lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagen skall tillämpas på utländska försäkringsgivares direktförsäkringsverksamhet i . Den skall inte vara tillämplig på återförsäkringsrörelse. Till skillnad mot tidigare skall viss koassuransverksamhet (samförsäkring) avseende stora risker, som bedrivs av EES- försäkringsgivare, undantas från lagens regler. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget har i dessa delar inte bemötts av remissinstanserna. har dock ifrågasatt om man i lagen, som inte gäller återförsäkring, bör ha en bestämmelse om förmånsrätt för livåterförsäkring. Skälen för regeringens förslag: Lagen bör gälla utländska försäkringsgivares direktförsäkringsverksamhet i . I likhet med gällande lagstiftning bör lagen inte tillämpas på återförsäkringsrörelse. Detta gäller oberoende av om en utländsk försäkringsgivare driver sådan rörelse i anslutning till sin direktförsäkringsrörelse i eller genom ett kontor som enbart grundats här med tanke på återförsäkringsverksamhet. Lagen skall inte heller tillämpas på återförsäkringsverksamhet som utövas av representanter som vistas här tillfälligt eller är på besök enbart för ingående av avtal. En synnerligen stor del av alla återförsäkringsavtal ingås per korrespondens och telekommunikation. Lagen skall inte heller tillämpas på återförsäkringsverksamhet som sköts på det sättet. Huvudmotivet till undantag för återförsäkringsverksamhet är att återförsäkringstagare, som utgörs av försäkringsbolag, inte är i behov av samma trygghetsarrangemang som försäkringstagare i ett direktförsäkringsförhållande. Dessutom avser den offentliga tillsynen av återförsäkringsverksamhet i andra länder, i den mån verksamheten är föremål för tillsyn, i allmänhet endast inhemska återförsäkringsgivare. Inom EU avreglerades återförsäkringsrörelse genom rådets direktiv /225/EEG av om avskaffande av inskränkningar i etableringsfriheten och i friheten att tillhandahålla tjänster avseende återförsäkring och retrocession. De därefter givna skade- och livförsäkringsdirektiven gäller därför endast direktförsäkring. har ifrågasatt om man i lagen, som inte gäller återförsäkring, bör ha en bestämmelse om förmånsrätt för livåterförsäkring. Denna fråga kan emellertid inte tas upp i det föreliggande lagstiftningsarbetet men kan komma att beröras i det pågående reformarbetet på försäkringsrörelselagens område. Förutom återförsäkring finns det andra typer av avtal mellan försäkringsgivare som syftar till att fördela ansvar mellan dem. Exempel på sådana avtal är samförsäkring eller koassurans och pooler. Med koassurans, eller samförsäkring, menas försäkringsverksamhet där flera försäkringsgivare genom ett avtal försäkrar en risk och där var och en av försäkringsgivarna är ansvariga för en viss del av åtagandet. En av försäkringsgivarna är den ledande försäkringsgivaren. En pool är en sammanslutning som flera försäkringsbolag bildat i syfte att efter överenskomna regler ombesörja samförsäkring åt deltagarna i poolen. Poolöverenskommelsen avser i allmänhet samförsäkring inom mer riskbetonade försäkringsklasser, såsom flygförsäkring. De försäkringsbolag som tillhör en pool fördelar ansvar för försäkrade risker enligt relationstal som de avtalat på förhand. Varje försäkringsbolag ansvarar endast för sin överenskomna andel av risken. Dessa typer av försäkringsarrangemang anses utgöra direktförsäkring, eftersom varje försäkringsgivare svarar för sina förpliktelser direkt gentemot försäkringskunden. Den föreslagna lagen skall därför tillämpas på försäkringsverksamhet av ifrågavarande slag, dock med ett undantag. Undantaget gäller EES-försäkringsgivare som från ett utländskt etableringsställe deltar i koassuransverksamhet avseende s.k. stora risker i i egenskap av en annan försäkringsgivare än den ledande försäkringsgivaren, dvs. den försäkringsgivare i ett koassuransavtal som bestämmer försäkringsvillkoren och premierna. Det föreslagna undantaget har sin grund i koassuransdirektivet [rådets direktiv /473/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser koassuransverksamhet inom gemenskapen], som har ändrats genom andra skadeförsäkringsdirektivet [rådets andra direktiv /357/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring, och med bestämmelser avsedda att göra det lättare att effektivt utöva friheten att tillhandahålla tjänster samt om ändring av direktiv /239/EEG] och rådets direktiv /618/EEG av om ändring, särskilt såvitt avser ansvarsförsäkring för motorfordon, av direktiv /239/EEG och direktiv /537/EEG, vilka avser samordning av lagar och andra författningar angående annan direkt försäkring än livförsäkring. I artikel 26.1 i andra skadeförsäkringsdirektivet anges vilka risker inom gemenskapen som får omfattas av koassurans. I artikeln hänvisas till de stora risker som räknas upp i artikel 5 d i första skadeförsäkringsdirektivet (senast ändrad genom direktivet 90/618/EEG). Enligt artikel 26.2 i andra skadeförsäkringsdirektivet skall de bestämmelser i direktivet som avser sådana stora risker som anges i artikel 5 d i första direktivet (i dess lydelse enligt artikel 2 i direktiv /618/EEG) endast tillämpas på den ledande försäkringsgivaren. Den ledande försäkringsgivaren skall med andra ord behandlas som om han är den försäkringsgivare i koassuransavtalet som täcker hela risken. I överensstämmelse med direktivbestämmelserna bör därför inte regleringen omfatta EES- försäkringsgivare som deltar i koassuransverksamhet avseende stora risker utan att vara den ledande försäkringsgivaren. Enligt gällande lagstiftning finns inte motsvarande undantag. Begreppet stora risker definieras i 4 § LEF. Genom regeringens proposition 1997/98:54 om vissa ändringar i lagstiftningen om genomförande av EG:s försäkringsdirektiv avses en motsvarande definition införas i försäkringsrörelselagen. Enligt regeringens mening behöver därför inte någon definition avseende stora risker finnas kvar i lagstiftningen om utländska försäkringsgivare utan en hänvisning kan i stället ske till försäkringsrörelselagen. 6.3 Försäkringsgivare från tredje land Regeringens förslag: Möjligheten att bedriva försäkringsrörelse i skall, såvitt gäller försäkringsgivare från tredje land, även i fortsättningen endast stå öppen för försäkringsgivare som är juridiska personer. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att lagen i princip skall stå öppen för alla typer av utländska associationer, bl.a. försäkringssammanslutningar från länder utanför EES. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i denna del. Bakgrund till regeringens förslag: Vad som avses med begreppet försäkringsföretag i har varken angetts i lagen eller dess förarbeten. Det har dock ansetts endast omfatta försäkringsgivare som är juridiska personer (se t.ex. prop. 1992/93:257 sid. 133). I lagstiftningen i andra länder uppställs som regel krav på att försäkringsrörelse skall drivas i bolagsform. De vanligaste bolagsformerna utomlands för drivande av försäkringsrörelse är aktiebolagsformen och den ömsesidiga bolagsformen. Det förekommer också att försäkringsverksamhet bedrivs av sammanslutningar i andelsform och av offentligrättsliga anstalter vilkas verksamhet i regel är begränsad till deras hemland. Utomlands finns emellertid också sammanslutningar organiserade i form av försäkringsbörser. Den äldsta och mest kända är s i . Det enda andra exemplet på en sådan sammanslutning som bedriver verksamhet är, såvitt känt, the i . Försäkring meddelas i dessa sammanslutningar av enskilda individer sammanslutna i syndikat eller av juridiska personer som utgör syndikat. Ifrågavarande slag av sammanslutningar eller försäkringsbörser kan, med hänsyn till sin uppbyggnad och sina verksamhetsformer, inte få koncession enligt LUF att bedriva försäkringsverksamhet i . Inte heller har LUF ansetts vara tillämplig på partikulär försäkring, dvs. försäkring som meddelas av fysiska personer. LEF uppställer inte motsvarande krav på organisationsform som LUF utan olika typer av associationer med hemort inom EES såsom exempelvis försäkringssammanslutningar medges att verka här i landet. Rätten för utländska försäkringsgivare i en försäkringssammanslutning inom EES att driva försäkringsrörelse i infördes genom prop. 1992/93:257. Frågan gällde där i första hand huruvida försäkringssammanslutningen s i skulle äga rätt att driva rörelse i . Sedan det föredragande statsrådet konstaterat att s skulle äga rätt att driva rörelse här uppkom frågan om det fanns skäl att särbehandla s, eller om lagstiftningen skulle göras generell (se sid. 135). I det sammanhanget uttalades att om försäkringsgivare i en sammanslutning i ett annat land inom EES hade medgetts auktorisation och uppfyllde de krav som ställdes för koncession här i , borde möjligheten till etablering och koncession i stå öppen. Det kunde däremot konstateras att det enligt EES-reglerna inte finns någon skyldighet att möjliggöra etablering och koncession för försäkringssammanslutningar hemmahörande i ett land utanför EES. Efter att ha uttalat att frågan torde sakna praktisk betydelse avstod statsrådet från att lägga fram något förslag i den delen. Det bör i detta sammanhang betonas att det inte föreligger någon möjlighet att enligt försäkringsrörelselagen bedriva försäkringsrörelse i i form av en försäkringssammanslutning. Skälen för regeringens förslag: EG:s försäkringsdirektiv har genomförts i den svenska lagstiftningen. Direktivreglerna är i nu aktuella avseenden desamma som då prop. 1992/93:257 skrevs. Således finns inte heller någon skyldighet enligt de EG-rättsliga reglerna att möjliggöra etablering och koncession i för försäkringssammanslutningar hemmahörande i ett land utanför EES. Det finns emellertid inte heller någon bestämmelse i direktiven som hindrar att en sådan etablering tillåts. Det grundläggande motivet för detta lagstiftningsarbete är att skapa en lagstiftning som innebär ett effektivt marknadstillträde och nationell likabehandling av de utländska försäkringsgivare som vill verka på den svenska marknaden. I lagstiftningsärendet har därför noga övervägts om även försäkringssammanslutningar från länder utanför EES bör få möjlighet att driva försäkringsrörelse här i landet. Ett förslag med ett sådant innehåll har också lämnats i lagrådsremissen. Detta förslag har utformats efter mönster av de regler som fram till gällde enligt LEF. Lagrådet har emellertid riktat kritik mot förslaget och har ifrågasatt om det är lämpligt eller ens möjligt att tillämpa alla bestämmelser om försäkringsgivare från tredje land på ett kollektiv av enskilda fysiska eller juridiska personer. Lagrådet pekar därvid i första hand på bestämmelserna i 5 kap. om försäkringstekniska avsättningar, solvenskrav m.m. Enligt Lagrådet torde dessa bestämmelser förutsätta att försäkringsgivaren är en enda juridisk person. Lagrådet menar att det i vart fall saknas en analys av hur bestämmelserna skall tillämpas på ett kollektiv. Mot bakgrund av att det sannolikt endast finns en försäkringssammanslutning av förevarande slag som är hemmahörande i tredje land, nämligen the i , och att det inte finns något som tyder på att denna sammanslutning skall påbörja verksamhet i , har Lagrådet förordat att möjligheten att driva försäkringsverksamhet i form av försäkringssammanslutning begränsas till försäkringsgivare i EES-land, dvs. i praktiken s. Regeringen delar Lagrådets bedömning att försäkringssammanslutningar från juridiska utgångspunkter inte på något enkelt sätt kan inordnas i det näringsrättsliga systemet här i landet. Detta behöver i sig inte innebära att sammanslutningarna skulle orsaka större problem i den praktiska rättstillämpningen än andra former av sekundäretableringar här för utländska försäkringsgivare, exempelvis filialer. Lagrådets resonemang i denna del utgör, enligt regeringens mening, således inte skäl för att utestänga försäkringssammanslutningar från länder utanför EES. Intresset från försäkringssammanslutningar från tredje land att driva försäkringsrörelse här i landet måste emellertid betecknas som obetydligt. Det finns också som Lagrådet påpekat ett visst behov av ytterligare analys av frågorna kring sammanslutningarna. Regeringen väljer därför att inte nu lägga fram något förslag i denna del till . Om det skulle visa sig att det finns ett intresse från utländska försäkringssammanslutningar utanför EES att driva verksamhet här i landet får frågan utredas närmare. I sammanhanget bör också beaktas att det inte finns möjlighet för svenska försäkringssammanslutningar att driva rörelse enligt försäkringsrörelselagen. 6.4 Sekundäretableringar och representationskontor Regeringens förslag: Försäkringsgivare från tredje land skall kunna etablera sig här i landet inte bara genom generalagent utan även genom filial. Regeringens bedömning: Några uttryckliga regler om upprättande av representationskontor bör inte införas i den nya lagen. Däremot bör det inte finnas några hinder mot att driva verksamhet i ett sådant kontor. Utredningens bedömning och förslag: Utredningen har, till följd av sitt förslag att tillåta försäkringssammanslutningar från tredje land att driva försäkringsrörelse i , föreslagit att försäkringsgivare från tredje land skall kunna etablera sig här i landet inte bara genom generalagent och filial utan även genom generalrepresentation. Utredningen har också föreslagit att försäkringsgivare med hemland utanför EES, efter underrättelse till , skall ha möjlighet att inrätta representationskontor i . Remissinstanserna: har inte haft någon invändning mot att försäkringsgivare från tredje land får ha representationskontor i , men har pekat på att det kan uppstå gränsdragningsproblem vad gäller den verksamhet som får drivas här i landet. har avstyrkt förslaget om representationskontor, främst på grund av gränsdragningsproblemen. Bakgrund till regeringens bedömning och förslag: För att ett utländskt försäkringsföretag skall få koncession i enligt LUF krävs att det här i landet etablerar en generalagentur. Någon annan etableringform på den svenska marknaden medger inte lagen. En generalagent är en syssloman som marknadsför, utfärdar försäkringar och sköter skaderegleringen på det utländska försäkringsföretagets vägnar i . Formellt sett drivs försäkringsrörelsen i av det utländska försäkringsföretaget. Att LUF inskränker möjligheterna att utnyttja de olika former för drivande av försäkringsverksamhet som står till buds genom att endast medge verksamhet genom generalagent har historiska skäl. var detta i princip den enda etableringsformen som användes. För utländska försäkringsgivare som omfattas av LEF gäller inte motsvarande begränsningar av marknadstillträdet. Således medger LEF etablering i genom såväl generalagentur som filial och, såvitt avser försäkringssammanslutningar, genom generalrepresentation. I sammanhanget kan nämnas att i EG:s försäkringsdirektiv menas med filial antingen en filial eller en agentur. Dessutom skall ett företags stadigvarande närvaro i ett land, enligt artikel 3 i andra generationens direktiv, betraktas som en filial eller agentur, även om närvaron inte har formen av en filial utan endast består av ett kontor som förestås av företagets egen personal eller av någon som är fristående från företaget men som har en stående fullmakt att företräda företaget på samma sätt som en agentur. Begreppet sekundäretablering brukar användas som en sammanfattande beteckning för filial, generalagentur och generalrepresentation. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som tidigare nämnts är en generalagentur den enda etableringsform som tillåts enligt LUF. Denna inskränkning är ett mer långtgående krav än vad föreskriver och strider mot åtaganden gent- emot . Det finns således starka skäl för att försäkringsgivare från tredje land skall få möjlighet att etablera sig här i landet inte bara genom generalagent utan även genom filial. En sådan reform bör därför genomföras . Försäkringsgivare från tredje land kommer dock inte få möjlighet att använda den ytterligare etableringsform, dvs.