prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för utred- ningens förslag är att all långvarig men inte varaktig nedsättning av ar- betsförmågan skall behandlas lika. I dagens system finns två ersättnings- former, sjukpenning och sjukbidrag. Utredningen pekar på att det kan råda stor likhet mellan situationer med sjukbidrag och situationer med sjukpenning. Med utredningens förslag om en långtidssjukpenning skulle de långa sjukfallen ersättas och behandlas på ett mer enhetligt sätt . Utredningen framhåller vidare att ett nytt system vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör betona aktivitet och rehabiliteringsförsök och sikta till att individen skall kunna återvända till arbetslivet. Ett beslut om sjukbidrag innebär ett ställningstagande om att sjukfallet kommer att vara bestående och kommer normalt i fråga endast när reha- biliteringsåtgärder inte är nära förestående. Ett beslut om sjukbidrag kan därför i många fall komma att ses som en övergång till en förutsedd framtida förtidspension. Beslut om sjukbidrag kan riskera att bryta anknytningen till arbetslivet och försvåra rehabiliteringsinsat- ser. Utredningens förslag innebär därför att det inte skall göras någon bedömning av hur stadigvarande sjukfallet kan bli utan långtidssjuk- penningen är avsedd att ersätta sjukpenningen automatiskt. Regeringen anser liksom utredningen att utgångspunkten för ett nytt system vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara att den försäkrade ges möjlighet till aktiv rehabilitering och återkommande chanser till åter- gång i arbetslivet. Regeringen delar också uppfattningen att det finns många fördelar med en i princip enhetlig ersättning under hela sjuk- domstiden vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga som dock inte blir var- aktig. Regeringen kan emellertid konstatera att det finns många frågor kvar att utreda. Utredningsbehovet gäller flera frågor av olika karaktär. De mer principiella frågorna är utformningen av ersättningsunderlaget, övergången från vanlig sjukpenning och bostadsstödsfrågan. Utredningen föreslår att långtidssjukpenningen skall beräknas på ett historiskt ersättningsunderlag. Det är enligt utredningen inte lämpligt att låta en mer långvarig inkomstrelaterad ersättning baseras på enbart de förvärvsinkomster som personen tjänade in före sjukfallet. En aktuell inkomst kan avspegla en tillfällig ökning eller minskning av ar- betsinsatsen och är därför inte rättvisande i förhållande till vare sig de tidigare intjänade inkomsterna eller de inkomster som personen skulle ha fått om han eller hon hade fortsatt förvärvsarbeta. Utredningen föreslår därför att långtidsjukpenningens storlek i likhet med förtidspensionen skall bestämmas i relation till inkomsterna under ett mindre antal år närmast före den tidpunkt då ersättning skall börja betalas ut. Långtids- sjukpenningen bör dock enligt utredningen avspegla mer aktuella in- komstförhållanden än förtidspensionen. Utredningen anser därför att in- komstunderlaget för långtidssjukpenning bör beräknas på än förtidspensionen. Övergången till en ersättning baserad på historiskt ersättningsunderlag kommer att innebära en viss genomsnittlig sänkning av ersättningen jäm- fört med en ersättning beräknad på aktuell inkomst, eftersom tidigare inkomster enbart föreslås prisuppräknas. I de beräkningar som utred- ningen har gjort har denna sänkning kunnat uppskattas till i genomsnitt . Regeringen anser att det är troligt att, som utredningen framhåller, det i många fall skulle bli fråga om förhållandevis måttliga förändringar av ersättningens storlek vid övergång till långtidssjukpenning. I vissa fall skulle det emellertid kunna bli en betydande minskning och även ökning av ersättningens storlek. Detta gäller den som under det första årets sjuk- skrivning haft sin sjukpenning grundad på en sjukpenninggrundande in- komst som är väsentligt högre eller lägre än tidigare års inkomster. Det kan konstateras att för t.ex. personer som har kommit in på ar- betsmarknaden, gjort förvärvsavbrott av olika anledningar eller har haft ojämna inkomster skulle långtidssjukpenningen bli lägre än sjukpen- ningen. Det bör dock i detta sammanhang påpekas att enligt gällande regler är alternativet i allmänhet sjukbidrag när det kan antas att nedsätt- ningen av arbetsförmågan blir bestående avsevärd tid, dvs. Det finns också fall där övergången till långtidssjukpenning skulle inne- bära att ersättningen höjs. Den som fått sänkt förvärvsinkomst före sjukfallet skulle gynnas av att få sin ersättning beräknad på inkoms- ter som är högre än den sjukpenninggrundande inkomst som legat till grund för det första årets sjukersättning. Vid utformningen av ett system för ersättning av inkomstbortfall är en central fråga att hitta rättvisande mått på inkomstbortfallet. Det är svårt att med föreliggande underlag överblicka vilka konsekvenser förslaget kan få för olika grupper och individer. Utöver de mer principiella frågorna finns många detalj- och följdfrågor som behöver utredas vidare, t.ex. kopplingen till sjuklönelagen, olika kombinationer av partiell arbetsoförmåga, information till arbetsgivarna m.m. Mot denna bakgrund är det inte möjligt att nu föreslå några principer för ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Detta bör i stället utredas vidare. En del av de frågor som behöver utredas berör också den vanliga sjukpenningen. Den sjukpenninggrundande inkomsten har varit föremål för flera ut- redningar . föreslog ändringar i en rapport (RFV anser 1992:4) Översyn av reglerna om sjukpenninggrun- dande inkomst (SGI). Sjuk- och arbetsskadekommittén behandlade också sjukpenningfrågan i betänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113). En särskild utredare tillsattes bl.a. för att se över kvalifikationsvillkoren för och beräkningen av SGI (dir. 1996:52, dir. 1996:100). Uppdraget gällde att se över reglerna för beräkningsunderlaget samt föreslå grundläggande principer för vilka kvalifikationsvillkor som skall gälla för SGI samt grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbetet inte utförs. I betänkandet Förmån efter inkomst (SOU 1997:85), föreslogs att SGI skulle bestämmas endera enligt en huvudregel eller enligt en alternativregel. Huvudregeln omfattade försäkrade med fasta anställningsförhållanden och SGI föreslogs beräknas på grundval av inkomsten i anställningen. För den som inte omfattades av huvudregeln föreslogs SGI beräknas på historiskt inkomstunderlag med beaktande av överhoppningsbara tider. Betänkandet har remissbehandlats. Vissa remissinstanser framhöll att det fanns många ännu olösta frågor. Regeringen bedömer därför att det fortsatta beredningsarbetet även bör omfatta den vanliga sjukpenningen i de delar denna berörs. En utgångspunkt i det fortsatta utredningsarbetet bör vara att det som är sjukbidrag skall höra till sjukpenningförsäkringen. Liksom bör det finnas ett grundskydd för den som inte har kvalifi- cerat sig för en inkomstrelaterad ersättning. En konsekvens av att det som är sjukbidrag, och är en del av pensionssystemet, kopplas till sjukpenningförsäkringen är med nuvarande regler om bostadstillägg till pensionärer () att den som får sjukpenning inte kan er- hålla BTP. Därför är bostadsstödsfrågan en viktig del i det fortsatta ut- redningsarbetet. 8.2 Rehabilitering Utredningen har lämnat ett antal förslag som avser aktiv rehabilitering och uppföljning. Bl.a. föreslås vissa förslag om planering av rehabilite- ringsåtgärder och ersättning under tid med rehabilitering. Rehabiliteringsområdet har varit föremål för flera utredningar. Statskontoret har haft regeringens uppdrag att göra en översyn av de senaste årens rehabiliteringsinsatser med tyngdpunkt på den arbetslivsin- riktade rehabiliteringen. Resultatet av översynen redovisades den 23 feb- ruari 1998 i rapporten på rehabilitering (1997:27). Rapporten kommer att remissbehandlas . En särskild utredare har regeringens uppdrag att göra en översyn av ar- betsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering (S 1997:11). I uppdraget ingår bl.a. att utreda hur gränsen skall dras mellan det reha- biliteringsansvar som åligger arbetsgivaren och det som ankommer på i första hand , men även övriga berörda aktörer. Upp- draget skall redovisas . En interdepartemental arbetsgrupp under Arbetsmarknads- departementet har gjort en översyn av företagshälsovårdens roll när det gäller arbetsmiljöarbete och arbetslivsinriktad rehabilitering. Departe- mentspromemorian Företagshälsovård En resurs i samhället (Ds 1998:17) kommer att remissbehandlas . I sammanhanget kan också nämnas att en särskild utredare har rege- ringens uppdrag att göra en översyn av arbetsskadeförsäkringen (S 1997:12). Uppdraget kommer att redovisas till regeringen . Regeringen anser att det är värdefullt att rehabiliteringfrågorna bereds i ett sammanhang. Mot bakgrund av pågående utredningsarbete avser re- geringen därför inte att nu ta ställning till förslag om rehabilitering. 8.3 Kriterier för rätt till ersättning Regeringens förslag: Det formella kravet på arbetsförmågans ned- sättning för rätt till hel förtidspension ändras från helt nedsatt till helt eller i det närmaste helt nedsatt . Ändringen skall träda i kraft . Regeringens bedömning: I avvaktan på resultatet av den pågående uppföljningen av effekterna av de regelförändringar som trädde i kraft bör i övrigt nuvarande regler om kriterier för rätt till ersättning gälla tills vidare. Utredningens förslag: Ett förtydligande av reglerna om bedömning av arbetsförmåga görs när det gäller hänsynen till individuella faktorer och vilka arbeten som arbetsförmågan skall relateras till. De särskilda regler som gäller för alkoholmissbrukare med flera samt särregeln om hushållsarbete i hemmet tas bort. Det formella kravet på nedsättning av arbetsförmågan för hel ersättning sänks från till sju åtton- delar av hel arbetsförmåga, både för förtidspension och för sjukpenning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till utredningens förslag. Endast ett fåtal är negativa. () menar att kriterieuppmjukningen innebär att prövningen av om långtidssjukpenning resp. förtidspension skall kunna beviljas inte kan betraktas som renodlat medicinsk, den blir också arbetsmarknadsrelate- rad. RRV pekar på att detta innebär en risk för att antalet personer som uppbär långtidssjukpenning resp. förtidspension kommer att ligga på en högre nivå än vad utredningen kalkylerat med. anser att förslaget om ändring av 7 kap. 1 § beträffande de särskilda skälen kan leda till att en del försäkringsfall som skulle rubrice- ras som arbetslöshet i stället kommer att rubriceras som förtidspension. När det gäller sänkningen av det formella kravet för rätt till hel ersätt- ning pekar Kammarrätten i på att domstolsprövningar i ären- den av den här typen i hög grad är skönsmässiga. Ett rekvisit på sju åttondelar av hel arbetsförmåga har enligt kammarrätten knappast någon egentlig innebörd och bör därför inte användas i lagtext. Det vore bättre att använda uttryck som i det närmaste helt nedsatt eller något lik- nande. pekar på svårigheterna att mäta arbets- förmåga och anser att utredningens förslag i den här delen inte har någon verklighetsförankring. avstyrker förslaget att sänka de formella kraven för rätt till hel ersättning i form av sjukpenning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Allmänt om kriterier för rätt till ersättning gäller förändrade kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension. Förändringen innebär att sjuk- penning och förtidspension mer uttalat än tidigare är ett skydd vid medi- cinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Utrymmet för att vid be- dömningen av arbetsförmågans nedsättning beakta andra faktorer än rent medicinska har minskat. Mindre hänsyn tas till faktorer såsom utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter som tidigare i större omfattning tilläts påverka bedömningen. Kriterierna vid arbetsförmågebedömningen i de fall där den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete är lika oavsett om det gäller rätt till sjukpenning eller rätt till förtidspension. Förslaget om ändrade kriterier var en fortsättning på den inriktning mot förtydligande och renodling som lades fast i regeringens proposition Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop. 1994/95:25). Syftet med förändringen var att utforma klarare regler som medverkar till att tydlig- göra gränserna för vad som bör ersättas från de olika trygghetssystemen. Kostnader som uppkommit på grund av ohälsa skall i största möjliga ut- sträckning hanteras inom socialförsäkringarna och kostnaden för arbets- löshet skall hanteras inom arbetsmarknadspolitiken. Härigenom ges större förutsättningar för effektiv resursanvändning och politiska priorite- ringar mellan olika trygghetssystem som renodlingen medför att personer kan hänvisas till den sektor som har bäst förutsättningar att lämna rätt hjälp. I samband med att kriterierna för rätt till ersättning ändrades framhöll regeringen att det var viktigt att den pågående renodlingen av de olika trygghetssystemen följdes upp. Regeringen framhöll att de centrala myn- digheterna , och So- cialstyrelsen noggrant borde följa utvecklingen. Regeringen gav i uppdrag att i samråd med Arbetsmarknads- styrelsen och följa upp effekterna av de nya kriterierna för rätt till ersättning. Uppdraget skall redovisas . Utredningen föreslår vissa förändringar av kriterierna för rätt till för- tidspension. Utredningen ansluter sig i princip till de grundtankar som legat bakom förändringen av kriterierna för rätt till förtidspension, dvs. att arbetslinjen främjas och social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen renodlas. Utredningen anser emellertid att det är angeläget att tydligare ange hur arbetsförmågebedömningen skall gå till. Utredningen föreslår därför bl.a. ett förtydligande av reglerna om bedömning av arbetsförmåga när det gäller hänsynen till individuella faktorer och vilka arbeten som arbetsförmågan skall relateras till. Mot bakgrund av att uppdraget till att följa upp effekterna av de förändrade kriterierna ännu inte är slutfört är regeringen inte beredd att ta ställning till utredningens förslag om förtydliganden av kriterierna för rätt till ersättning. Kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension Vid bedömningen av en nedsättning av arbetsförmågan kan det vara mycket svårt att avgöra huruvida nedsättningen är fullständig eller om det kvarstår någon mindre arbetsförmåga. Såsom kravet för hel förtids- pension är uttryckt i lagen om allmän försäkring ger det vid handen att arbetsförmågan skall vara nedsatt . Ett sådant krav kan ge utrymme för tolkningar som leder till mindre rimliga resultat, och det kan också på grund av de svåra bedömningarna befaras öka risken för bristande enhetlighet i tillämpningen. Även om det i ett enskilt fall anses möjligt att fastställa att en individ har en återstående arbetsförmåga av mycket liten omfattning, måste då också beaktas vilka de reella möjligheterna är att utföra förvärvsarbete med utnyttjande av en sådan marginell restarbetsförmåga. Det som har sagts talar samman- taget för att det formella kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel ersättning bör jämkas något. Den näst högsta ersättningsnivån för förtidspension är . Ut- redningen gör den bedömningen att kravet på arbetsförmågans nedsätt- ning för rätt till hel ersättning inte bör sättas högre än sju åttondelar. Därmed kan den som har mindre än hälften av 25 procents arbetsförmåga få rätt till full ersättning. Utredningen menar att den strikta medicinska bedömning som är föreskriven innebär att rätten till förtidspension ändå är mer begränsad än den var tidigare. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning i denna fråga, och anser liksom utredningen att kravet för rätt till hel förtidspension bör vara att arbetsförmågan är nedsatt med minst sju åttondelar. Kravet kan dock i lagtexten lämpligen uttryckas så att arbetsförmågan skall vara helt eller i det närmaste helt nedsatt. Regeringen anser att det är angeläget att förslaget träder i kraft . Förslaget är inte kopplat till ålderspensionsreformen och kräver inte heller några anpassningar av försäkringskassornas da- torprogram. Utredningen har för sin del föreslagit samma ändring också i fråga om rätten till hel sjukpenning. I den delen tar regeringen inte ställ- ning , vilket dock inte utgör något hinder mot ett genomförande för förtidspensionerna. Förslaget bör träda i kraft . 8.4 Samordning mellan förtidspension och arbetsskade- respektive yrkesskadelivräntor Regeringens bedömning: Samordning mellan förtidspension i det reformerade systemet och arbetsskadelivräntor bör ske på i princip motsvarande sätt som . Förtidspension i det reformerade systemet till den som jämte pen- sionen uppbär yrkesskadelivränta i form av egenlivränta eller annan motsvarande ersättning enligt äldre lagstiftning bör samordnas enligt reformerade regler som så långt möjligt bör överensstämma med de samordningsregler som finns . Vid utformningen av de nya reg- lerna om samordning bör dock även beaktas de överväganden vid ut- formningen av regler om samordning mellan yrkesskadelivräntor eller motsvarande äldre ersättningar och reformerad ålderspension som re- dovisats i lagrådsremissen Garantipension m.m. som beslutats . Motsvarande bör gälla dels livränta som utges enligt förordnande av regeringen och som bestäms eller betalas ut av Riks- försäkringsverket, dels livränta enligt utländsk lagstiftning om yrkes- skadeförsäkring. Utredningens förslag: Förtidspension i form av garantibelopp och in- komstrelaterad förtidspension till den som jämte pensionen uppbär yr- kesskadelivränta i form av egenlivränta eller annan motsvarande ersätt- ning enligt äldre lagstiftning skall minskas med ett belopp som motsvarar tre fjärdedelar av den yrkesskadelivränta som överstiger en sjättedels basbelopp. I första hand skall minskningen göras på garantibeloppet och därefter på den inkomstrelaterade förtidspensionen. Minskning får dock inte ske med högre belopp än att den sammanlagda pensionen för efter minskningen uppgår till minst 0,059 basbelopp för den som är ogift och 0,05 basbelopp för den som är gift. Motsvarande samordning skall ske mellan förtidspension och livränta som utgår enligt förordnande av regeringen och som bestäms eller utbetalas av eller livränta enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring. Samordning mellan förtidspension enligt utredningens förslag och arbetsskadelivräntor skall ske på motsvarande sätt som gäller i fråga om samordning av förtidspension i form av folkpension och tilläggspension och arbetsskadelivräntor. Remissinstanserna har inte kommenterat utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Personer som skadats i arbets- livet eller vid deltagande i vissa offentliga verksamheter så att de till följd av skadan drabbats av en bestående nedsättning av arbetsförmågan är i regel på grund av olika författningar om obligatorisk försäkring berättigade till viss ersättning för den inkomstförlust som följt av ned- sättningen av arbetsförmågan. Dessa ersättningar utgår vanligen i form av livränta, dvs. periodiska utbetalningar som sker livsvarigt eller fram till viss ålder, men kan även i vissa fall helt eller delvis omvandlas till engångsutbetalningar. Skador som inträffat eller senare regleras i huvudsak genom lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. Samordningen mellan å ena sidan förtids- pension och å andra sidan livräntor i dessa lagar regleras genom särskilda bestämmelser i de nämnda lagarna. Samordningen går i dessa fall i huvudsak till så att pensionen reducerar livräntan, dvs. livräntan utgår endast i den mån den överstiger pensionen. Denna ordning bör bibehållas beträffande förtidspension i det reformerade systemet. I fråga om skador som inträffat före kan ersättning ut- ges enligt ett 30-tal äldre författningar. Vad beträffar ersättning för yrkes- eller arbetsskador har nämligen som en allmän princip gällt att ersättning för skador som inträffat under en äldre författnings giltighetstid alltjämt regleras enligt bestämmelserna i denna författning. Till följd härav utbetalas eller kan komma att utbetalas ersättning enligt ett stort antal äldre, i de flesta fall upphävda, författningar om obligatorisk försäkring för yrkesskador eller motsvarande. Det regelmässigt använda samlingsbegreppet för livräntor som utges enligt dessa författningar är yrkesskadelivräntor. Enligt nuvarande regler uppgår det maximala årsbeloppet för en yrkes- skadelivränta till 3,78 gånger basbeloppet dvs. Förtidspensionärer som tillika uppbär yrkesskadelivräntor torde kunna förekomma fram till omkring . Således föreligger behov av nya regler om samordning mellan yrkesskadelivräntor och förtidspension i det reformerade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsför- måga. Samordning av yrkesskadelivräntor och pension har blivit fö- remål för överväganden i arbetet med reformeringen av ålderspensions- systemet. Således föreslogs i departementspromemorian Garantipension och samordningsfrågor m.m., Ds 1997:66, att det även i det reformerade ålderspensionssystemet skall finnas samordningsregler vid sammanträf- fande mellan pension och yrkesskadelivränta samt att dessa regler så långt möjligt skall överensstämma med de samordningsregler som finns och ge i stort sett samma utfall. Med detta som utgångspunkt har regeringen i lagrådsremissen Garantipension m.m. som beslutats lämnat förslag om samordning av reformerad ålderspen- sion och yrkesskadelivräntor enligt följande. I första hand garantipensio- nen och i andra hand inkomstgrundad ålderspension skall reduceras av yrkesskadelivränta. Vissa livräntetagares minskade möjligheter att tjäna in ATP skall påverka samordningens omfattning så att, liksom , en fjärdedel av livräntan undantas från samordning med pensionen. I likhet med vad som gäller för ersättning för arbetsskador skall den del av yrkesskadeersättningen som utifrån ett modernt synsätt kan anses hän- förlig till lyte och men undantas från samordning med pensionen genom att yrkesskadelivräntor samordnas med pensionen endast till den del de överstiger en sjättedels basbelopp. Minskningen av pension till följd av samordningen får dock inte leda till att sammanlagd ålderspension och premiepension till efterlevande kommer att understiga, för den som är ogift, av prisbasbeloppet och, för den som är gift, av prisbasbeloppet . De överväganden som lagts till grund för förslaget till regler om sam- ordning mellan yrkesskadelivräntor och ålderspension i det reformerade systemet bör i princip ligga till grund även för utformningen av regler om samordning mellan förtidspension i det reformerade systemet för ersätt- ning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga och yrkesskadelivränta. Hän- syn bör därvid tas till den i nuvarande samordningsregel i 17 kap. 2 § AFL angivna skillnaden mellan ålderspensionärer och förtidspensionärer när det gäller det minsta belopp som en pensionär alltid skall ha rätt att behålla av sin folkpension. Vid utformning av regler om samordning av förtidspension och yrkes- skadelivräntor uppkommer emellertid vissa frågeställningar som inte på samma sätt gör sig gällande beträffande ålderpension. Den närmare utformningen av förslag till samordningsregler i nu be- rört avseende bör mot bakgrund av det anförda enligt regeringens upp- fattning överlåtas åt den fortsatta beredningen. 8.5 Ersättning vid institutionsvistelse För dem som är berättigade till folkpension i form av förtidspension och som frivilligt eller på grund av tvång vistas på vårdinstitutioner av olika slag som drivs eller finansieras av stat eller kommun gäller enligt nuva- rande regler att vistelsen kan medföra att folkpensionen i olika ut- sträckning och på olika sätt reduceras.