prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare föreslår kommittén att transporttillägget skall vara skall vara av de punktskatter som belöper eller kan antas belöpa på varorna. Remissinstanserna: anser mot bakgrund av att det är osäkert om förfarandet för påförande av transporttillägg faller in under artikel 6 i att frågan om transporttillägg bör beredas ytterligare. Hovrätten för anser att förslaget bör anpassas till skyddsreglerna i artikel 6 i . Länsrätten i anser att artikel 6 i kan komma att tillämpas på bestämmelserna om transporttillägg men har inget att erinra mot att man i avsaknad av prövning i går vidare med förslaget. Riksåklagaren anser att förslaget bör anpassas till de krav som kan anses följa av artikel 6 i och att det saknas skäl att fördubbla tillägget. har inget att erinra mot förslaget. vid anser att det inte är osannolikt att förslaget strider mot och att det därför finns skäl att vänta med denna del av lagstiftningen. Statskontoret ifrågasätter tilläggets nivå, förenligheten med artikel 6 i och tilläggets avskräckande effekt. , Föreningen , , och anser att tillägget kan komma att omfattas av skyddsreglerna i artikel 6 i och att fördubblingen av tillägget från avskräckningssynpunkt är meningslös. Bakgrunden till regeringens förslag: Enligt transportkontrollagen skall den skattskyldige påföras en särskild avgift (transporttillägg) om ledsagardokument eller bevis om ställd säkerhet inte medföljer transporten i enlighet med vad som följer av lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi. Transporttillägg kan även påföras förare. Transporttillägget är av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på varorna. I fråga om förare tas tillägget ut med ett fast belopp på . I förarbetena till lagen uttalade regeringen att EG:s kontrollsystem förutsätter att ledsagardokument eller bevis om ställd säkerhet medföljer transporten och att det behövs en sanktion om dokumenten inte medförs (prop. 1995/96:197 s. 13). Skälen för regeringens förslag: Cirkulationsdirektivet har tillkommit för att befrämja den inre marknadens funktion. Den inre marknadens funktion kräver fria varurörelser även för punktskattepliktiga varor. Detta uppnås, som tidigare beskrivits, genom att varorna får transporteras under skatteuppskov till dess att de släpps för konsumtion. Skatten skall tas ut i den medlemsstat där varorna släpps för konsumtion. Transporteras varor, som släppts för konsumtion, från ett land till ett annat i kommersiellt syfte skall dock punktskatt tas ut i destinationsmedlemsstaten. I sådana fall skall återbetalning ske av den skatt som påförts i avsändarmedlemsstaten. Bestämmelserna om ledsagardokument har tillkommit för att det skall gå att kontrollera transporterna av punktskattepliktiga varor. Bakgrunden till bestämmelserna om att transporter skall omfattas av säkerhet för betalning av skatt är de risker som är förknippade med transporter mellan medlemsländer. Bestämmelserna om ledsagardokument och säkerhet är alltså av grundläggande betydelse för att det system som tillskapats genom cirkulationsdirektivet skall fungera. Det är därför viktigt att varje medlemsland genom olika åtgärder försöker upprätthålla respekten för kraven på ledsagardokument och säkerhet i samband med transport av punktskattepliktiga varor. En sådan åtgärd är att kontrollera transporterna av punktskattepliktiga varor. Detta är dock inte tillräckligt. För att säkerställa att bestämmelserna om ledsagardokument och säkerhet efterlevs behövs även en sanktion. Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen att det även i den nya lagen om punktskattekontroll bör finnas bestämmelser om transporttillägg. Från det att transportkontrollagen trädde i kraft fram till har 4 463 transportkontroller genomförts. På grundval av dessa kontroller har 47 beslut om transporttillägg meddelats. Av dessa siffror är det lätt att dra slutsatsen att det saknas behov av bestämmelser om transporttillägg. Man måste dock komma ihåg att för att transporttillägg skall kunna påföras med stöd av nuvarande transportkontrollag krävs att det föreligger en skyldighet att medföra ledsagardokument enligt någon av lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi. Som redogjorts för i avsnitt 9.1 uppställs i nämnda lagar krav på ledsagardokument endast när transporten avgår från . Regeringen föreslår emellertid i nämnda avsnitt att det införs en bestämmelse om att transporter av punktskattepliktiga varor på svenskt territorium skall åtföljas av ledsagardokument i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivets bestämmelser. Genomförs en transport på svenskt territorium i strid med denna bestämmelse skall transporttillägg kunna påföras. Detta är en avgörande skillnad mot hur det förhåller sig . Transporttillägg kommer alltså att kunna påföras i samtliga de fall då en transport på svenskt territorium inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets krav på ledsagardokument. Transporttillägget blir genom denna förändring en betydligt effektivare sanktion. Av transportkontrollagen följer att transporttillägg inte kan påföras vid underlåtenhet att ställa säkerhet för betalning av skatt. Detta är en brist, eftersom kravet på säkerhet är minst lika viktigt som kravet på ledsagardokument. Regeringen anser därför att transporttillägg även skall kunna påföras om en transport under skatteuppskov inte omfattas av säkerhet för betalning av skatt. Enligt transportkontrollagen och kommitténs förslag skall transporttillägg kunna påföras den skattskyldige. Detta är inte en adekvat ordning i de fall punktskattepliktiga varor transporteras under skatteuppskov. Det skulle därför underlätta tillämpningen och göra sanktionen mer verkningsfull om transporttillägget i stället kunde påföras den som är ansvarig för att ledsagardokument medföljer transporten och att säkerhet för betalning av skatt ställs. Enligt cirkulationsdirektivet är det endast upplagshavare som kan sända i väg punktskattepliktiga varor under skatteuppskov. Detta beror på att det endast är upplagshavare som kan tillverka, ta emot och lagra varor under skatteuppskov. Av artikel 13 i cirkulationsdirektivet följer att säkerhet för betalning av skatt i samband med transport av punktskattepliktiga varor under skatteuppskov skall ställas av den avsändande upplagshavaren. Enligt artikel 18 i nämnda direktiv är det den avsändande upplagshavaren som skall se till att sådana transporter åtföljs av ett ledsagardokument. Det är alltså den avsändande upplagshavaren som är ansvarig för att transporter under skatteuppskov åtföljs av ett ledsagardokument och omfattas av säkerhet för betalning av skatt. Med hänsyn härtill anser regeringen att transporttillägg skall påföras den avsändande upplagshavaren. Även i de fall då transporter av punktskattepliktiga varor mellan medlemsländer inte sker under skatteuppskov uppställer cirkulationsdirektivet krav på förenklat ledsagardokument och säkerhet. I dessa fall krävs också att transporten har anmälts i förväg till behörig myndighet i destinationsmedlemsstaten. Dessa bestämmelser är tillämpliga när punktskattepliktiga varor som redan släppts för konsumtion i en medlemsstat flyttas till en annan medlemsstat för kommersiella ändamål. I sådana fall skall nämligen punktskatt tas ut i destinationsmedlemsstaten. I lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi föreskrivs att då annan än upplagshavare, varumottagare eller skatterepresentant för in eller tar emot varor skall denne, dvs. den skattskyldige, innan varorna transporteras från det andra EU-landet anmäla varorna till beskattningsmyndigheten och ställa säkerhet för skattens betalning. Regeringen anser det viktigt att säkerställa att de krav som redogjorts för i föregående stycke efterlevs. Bestämmelsen om transporttillägg bör därför även omfatta transporter av punktskattepliktiga varor som släppts för konsumtion i ett annat medlemsland och efter det flyttas till för kommersiella ändamål. I dessa fall inträder skattskyldighet vid införseln till . Vidare är det den skattskyldige som är ansvarig för att kraven på säkerhet och föranmälan uppfylls. Transporttillägg bör därför påföras den skattskyldige i nu berörda fall. Transporttillägg skall påföras om den skattskyldige inte följt kraven på säkerhet och föranmälan. Om en säljare i ett EU-land säljer varor till en konsument i ett annat EU-land och säljaren ansvarar för transporten skall varorna beskattas enligt cirkulationsdirektivets bestämmelser om distansförsäljning. Dessa innebär att säljaren skall betala punktskatt i det medlemsland där köparen finns. Säljaren skall ställa säkerhet för skattens betalning i mottagarlandet innan transporten av varorna påbörjas. Bestämmelserna har införlivats med svensk lagstiftning genom 16 § lagen om tobaksskatt, 15 § lagen om alkoholskatt och 4 kap. 10 § lagen om skatt på energi. Kommittén föreslår att transportillägg skall kunna påföras om den skattskyldige inte ställt säkerhet i enlighet med nämnda bestämmelser. För att få ett heltäckande sanktionssystem bör transporttillägg kunna påföras när säkerhet inte har ställts på föreskrivet sätt vid distansförsäljning. I den nya lagen punktskattekontroll bör därför tas in en bestämmelse av sådan innebörd som kommittén föreslagit. Ett flertal remissinstanser anser att förfarandet för uttag av transporttillägg kan komma att omfattas av artikel 6 i och att förfarandet därför bör anpassas till kraven i nämnda artikel. Regeringen instämmer i bedömningen att det är osäkert om transporttilläggsförfarandet faller in under artikel 6. Här skall endast noteras att i sitt delbetänkande Artikel 6 i och skatteutredningen (SOU 1996:116) kom fram till att skattetillägget inte omfattades av artikel 6. Beslut om transporttillägg får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Muntlig förhandling skall hållas om enskild part begär det och det inte är uppenbart obehövligt. I förvaltningslagen (1986:223) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns bestämmelser om tolk. Enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. kan en enskild som haft kostnader för ombud eller biträde som skäligen behövts för att ta till vara hans rätt få ersättning för kostnaderna. Ersättning kan beviljas bl.a. om den enskilde helt eller delvis vinner bifall till sina yrkanden. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden anser regeringen att förfarandet för transporttillägg uppfyller kraven i artikel 6 i . Kommittén föreslår att transporttilläggets nivå höjs från till av de punktskatter som belöper på varorna. Syftet med höjningen är enligt kommittén att minska vinsterna av att spekulera i att inte åka fast . En enskild vars avsikt är att sälja punktskattepliktiga varor i utan att betala skatt kommer knappast att avskräckas av att transporttillägget höjs. Risken för upptäckt torde vara av mycket större betydelse för en sådan person än nivån på transporttillägget. Om han upptäcks kommer varorna inte att gå att sälja eftersom han i så fall måste inkludera svensk skatt i priset. Det ekonomiska motivet bortfaller helt enkelt om han tvingas betala svensk punktskatt för varorna. En så hög nivå på transporttillägget som kommittén föreslår kan å andra sidan anses oskäligt då tillägg t.ex. påförs en i och för sig seriös upplagshavare som av försummelse inte haft giltiga dokument. Med hänsyn till det nu sagda och till att skattetillägg enligt lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter påförs av angivet skattebelopp anser regeringen att nivån på transporttillägget även i fortsättningen bör vara av den skatt som belöper på varorna. 14.2 Bestämmelser om uppbörd, undanröjande och befrielse Regeringens förslag: Ett transporttillägg skall undanröjas om en upplagshavare kommer in med ett i föreskriven ordning upprättat ledsagardokument eller bevis om ställd säkerhet till tullmyndigheten inom en månad räknat för beslutet om transporttillägg. Transporttillägg som påförts en skattskyldig skall undanröjas om det i ett ärende eller mål om skatt enligt den nya lagen om punktskattekontroll, lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi konstateras att den som påförts tillägget inte är skattskyldig. Avsändande upplagshavare och skattskyldig skall befrias från transporttillägg om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut tillägget. Bestämmelserna om undanröjande och befrielse skall beaktas även om yrkande om detta inte har framställts. Transporttillägg skall tas ut på samma sätt som skatt enligt 5 kap. lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter. Lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter skall vara tillämplig på transporttillägg. Kommitténs förslag: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: , Föreningen , , och anser att det bör räcka med att det framstår som oskäligt att ta ut transporttillägget för att befrielse skall medges. Att ha uppenbart oskäligt som rekvisitet innebär i praktiken att regeln om befrielse aldrig kommer att kunna tillämpas. Även anser att det bör räcka med att det framstår som oskäligt att ta ut transportillägget för att befrielse skall kunna medges. Skälen för regeringens förslag: Enligt transportkontrollagen skall transporttillägg tas ut på samma sätt som skatt enligt 5 kap. lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP). Transporttillägget inordnas på så sätt i ett regelsystem avseende betalning, anstånd, återbetalning, dröjsmålsavgift, ränta och indrivning av skatt. Den omständigheten att bestämmelser om transporttillägg flyttas till den nya lagen om punktskattekontroll och att tullmyndighet skall påföra tillägget är inte skäl att ändra nuvarande ordning. Transporttillägg bör alltså även i fortsättningen tas ut i den ordning som gäller för skatt. Genom en bestämmelse i transportkontrollagen är lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter tillämplig beträffande transporttillägg. Detta bör även vara fallet i fortsättningen. I de fall underlåtenheten går att läka bör självfallet transporttillägget undanröjas. stadgas i transportkontrollagen att om den skattskyldige kommer in med ett ledsagardokument eller bevis om ställd säkerhet skall transporttillägget undanröjas. Det är dock inte rimligt att transporttillägget skall undanröjas i fall där dokumenten upprättats i efterhand. Som förutsättning för undanröjande bör därför gälla att det rör sig om ett i föreskriven ordning upprättat dokument. Det innebär att dokumentet skall ha upprättats före transporten men på grund av missförstånd eller dylikt inte medföljt transporten. Det som sagts gäller i och för sig enligt nuvarande bestämmelse i transportkontrollagen men det finns skäl att understryka detta och det bör därför anges i lag att dokumenten skall vara upprättade i föreskriven ordning. Att en transport inte föranmälts eller att säkerhet inte ställts är brister som inte går att åtgärda. Den enskilde kan därför inte ges möjlighet att få transporttillägget undanröjt i dessa fall. Vidare anser regeringen att möjligheten att få transporttillägget undanröjt genom att komma in med ett i föreskriven ordning upprättat ledsagardokument bör tidsbegränsas. Det är inte rimligt att den avsändande upplagshavaren skall ha möjlighet att få tillägget undanröjt . Som förutsättning för att transporttillägget skall undanröjas bör därför gälla att ledsagardokumentet kommit in inom en månad räknat för beslutet om tillägget. I vissa fall skall skattskyldig påföras transporttillägg. Om det senare i ärende eller mål om skatt konstateras att den som påförts tillägget inte är skattskyldig skall tillägget självfallet undanröjas. En bestämmelse härom tas därför in i den nya lagen om transportkontroll. Enligt transportkontrollagen får transporttillägg efterges om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut tillägget. Kommittén föreslår att bestämmelsen förs över till den nya lagen om punktskattekontroll. Några remissinstanser anser att rekvisitet uppenbart oskäligt innebär att bestämmelsen i praktiken aldrig kommer att kunna tillämpas. I både taxeringslagen (1990:324) och LPP föreskrivs att skattetillägg får efterges om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut tillägget. Samma eftergiftsgrund används i tullagen avseende tulltillägg. Rekvisitet uppenbart oskäligt är alltså inget nytt utan används som eftergiftsgrund i fråga om tilläggsavgifter i flera lagar på närliggande områden. Mot bakgrund av det nu sagda är regeringen inte beredd att i det här ärendet behandla kritiken mot rekvisitet uppenbart oskäligt. Frågan om rekvisitet uppenbart oskäligt är en alltför snäv eftergiftsgrund bör i stället tas upp inom ramen för den av regeringen aviserade översynen av skattetilläggsinstitutet (se prop. 1997/98:10 s. 68). Bestämmelsen om eftergift i transportkontrollagen bör därför föras över till den nya lagen om punktskattekontroll utan ändringar i sak. 15 Förfarande- och domstolsfrågor 15.1 Behörighet att fatta beslut m.m. Regeringens förslag: Beslut om förverkande skall fattas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av tullmyndighet. Övriga beslut skall fattas av tullmyndigheten. Kommitténs förslag: Stämmer i princip överens med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Åtgärderna transportkontroll, omhändertagande och förverkande kan karakteriseras som tvångsmedel, som kan komma att innebära intrång i enskildas integritet. Det är därför viktigt att tillämpningen av bestämmelserna så långt det är praktiskt möjligt ställs under domstolskontroll. Transportkontroll enligt transportkontrollagen föregås inte av domstolsprövning. Det finns tungt vägande skäl att inte ändra denna ord- ning. Beslut om kontroll av förbipasserande trafik måste fattas och på platsen. Annars har tillfället i de flesta fall gått förlorat. Det finns klara likheter mellan beslut om transportkontroller enligt transportkontrollagen och tullens beslut att kontrollera transporter med stöd av inregränslagen eller tullagen. Likheter finns också med polisens kontrollarbete vid vägarna när det gäller exempelvis nykterhetskontroller och kontroller av farligt gods. Transportkontrollen företer vad gäller själva förfarandet många likheter med tullens gränskontroll, vilken inte ansetts böra eller kunna föregås av domstolsprövning. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden anser regeringen att transportkontroller inte bör föregås av domstolsprövning utan att behörigheten att fatta beslut bör ligga på tullmyndigheterna. Det bör i detta sammanhang framhållas att en transportkontroll inte får pågå i . Beslut om omhändertagande bör fattas av tullmyndigheterna. Det är viktigt att det finns möjlighet för tullmyndigheterna att omhänderta varor på platsen där transportkontrollen genomförs. Kontrollarbetet skulle nämligen försvåras avsevärt utan en sådan möjlighet. Att föreskriva att beslutet skall underställas länsrätten i och med att ett omhändertagande görs torde vara en opraktisk lösning eftersom det kan förutsättas att merparten av omhändertagandena kommer att upphävas efter förhållandevis . Om domstolsprövning skulle göras obligatorisk genom krav på underställning skulle den fråga länsrätten har att pröva i många fall vara förfallen vid domstolens prövning, eftersom tullmyndigheterna redan släppt godset. Det bör påpekas att regeringen i avsnitt 15.5 föreslår att tullmyndighets beslut om omhändertagande skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det bör ankomma på allmän förvaltningsdomstol att besluta om förverkande på ansökan av tullmyndighet. Beslut om transporttillägg enligt transportkontrollagen fattas av beskattningsmyndigheten. Transporttillägg enligt den nya lagen om punktskattekontroll skall fattas av tullmyndigheterna. Beslut om sådant tillägg skall självfallet kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I avsnitt 9.4 föreslår regeringen att den som åsidosätter skyldighet att medverka vid kontroll enligt den nya lagen skall ersätta statens kostnader på grund därav. Ersättningsskyldigheten skall kunna efterges helt eller delvis om det framstår som oskäligt att ta ut ersättningen. Beslut om ersättningsskyldighet och eftergift av sådan skyldighet bör fattas av tullmyndigheterna. Tullmyndigheternas beslut skall dock kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om förverkande skall alltså fattas av allmän förvaltningsdomstol. När det gäller frågan om behörig domstol bör föreskrivas att ansökan skall prövas av länsrätten inom vars domkrets omhändertagandet av egendomen verkställdes (se avsnitt 15.5 om varför mål enligt den nya lagen inte koncentreras till Länsrätten i ). 15.2 Polisens medverkan i kontrollverksamheten Regeringens förslag: Polisen skall vara skyldig att medverka i kontrollverksamhet enligt den nya lagen om punktskattekontroll. En polisman skall vid sådan medverkan ha befogenhet att anmana en förare att stanna. En polisman skall också ha befogenhet att genomföra transportkontroll och omhänderta egendom. Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren är mycket kritisk till att polisen på begäran skall lämna biträde vid kontroll enligt lagen. Som förslaget är utformat i denna del finns det en absolut skyldighet att ställa resurser till förfogande. Det är orimligt att polisens hårt ansträngda resurser på detta sätt skall kunna tas i anspråk för fiskal verksamhet. Även är kritisk till denna del av förslaget. Förslaget om biträde från polisen kan i ljuset av vad som sägs i kommitténs betänkande uppfattas som om polispersonal är att anse som någon form av resurstillskott. En sådan ordning motsätter sig . Bortsett från att principiella invändningar kan resas mot att poliser engageras i skattekontrollverksamhet synes förslaget innebära att polisen skall vara skyldig att ställa upp på begäran oavsett egen verksamhetsplanering och resursallokering. Biträde från polisen bör komma i fråga endast när andra möjligheter är uttömda. Vidare måste polisens roll i sammanhanget belysas mer ingående, som t.ex. gränsdragningen mot tvångsmedelsanvändning och polisens skyldighet att rapportera och vidta andra åtgärder vid misstänkt brottslighet. Skälen för regeringens förslag: Polisen är enligt bestämmelser i inregränslagen och tullagen skyldig att medverka i tullens kontrollverksamhet enligt dessa lagar. Dessa bestämmelser innebär att det finns en allmän skyldighet för polisen att bistå tullen i dess kontrollverksamhet. Detta kan bl.a. bli aktuellt i situationer då tullen inte har tillräckliga personalresurser för att genomföra kontroller. Skyldigheten att bistå tullen skall dock inte tolkas så att polisen alltid är skyldig att ställa upp med resurser om tullen begär det. Skyldigheten gäller alltså enbart i mån av tid och resurser. När det gäller invändningen att polisens resurser inte bör användas till skattekontroller bör det påpekas att tullagen är tillämplig på skatter som skall tas ut vid import från tredje land. Polisen deltar alltså i skattekontrollverksamhet. Vad som är aktuellt är att föreskriva att polisen skall bistå tullen vid kontroller av transporter av punktskattepliktiga varor som omfattas av cirkulationsdirektivet. Det är svårt att se att det skulle finnas några principiella invändningar mot en sådan ordning. Mot bakgrund av ovan angivna förhållanden anser regeringen att det bör föreskrivas att polisen skall vara skyldig att medverka i kontrollverksamhet enligt den nya lagen om punktskattekontroll. Denna skyldighet skall gälla endast i mån av tid och resurser. En polisman som medverkar i kontrollverksamhet enligt den nya lagen om punktskattekontroll har samma befogenheter och skyldigheter som när han fullgör polisens uppgifter enligt polislagen (1984:387). Det innebär att bl.a. att han har rätt använda våld om förutsättningarna för våldsanvändning i polislagen är uppfyllda. Vidare är han skyldig att rapportera misstänkt brottslighet såvida inte bestämmelsen om rapporteftergift i polisförordningen (1984:730) är tillämplig.