prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Då ges även möjlighet för regeringen att samlat bedöma flera lokaliseringsalternativ. Regeringsprövningen blir därigenom den form av tidig prövning i lokaliseringsfrågan som bl.a. och efterlyser. Det är att märka att regeringsprövning av stora trafikanläggningar enligt naturresurslagen redan har skett bl.a. avseende flygplatser och Öresundsförbindelsen. Till skillnad mot vad som gäller anser regeringen att prövningen skall vara obligatorisk när det gäller de större trafikanläggningarna. Vid en jämförelse med andra obligatoriskt prövningspliktiga verksamheter framstår de större miljöpåverkande trafikanläggningarna som lika angelägna att pröva. Strävan efter att nå en så likartad bedömning som möjligt när det gäller miljöhänsynen och bedömningen av en långsiktigt lämplig hushållning med mark och vatten talar för att prövningen skall regleras utifrån och inte i de olika sektorslagstiftningarna. Också den omständigheten att en regeringsprövning av trafikanläggningar enligt balken kan bli aktuell i form av prövning av dispens från stoppregeln i de allmänna hänsynsreglerna talar för en sådan lösning. Regeringen gör därför den bedömningen att regeringsprövningen av större och miljöpåverkande trafikanläggningar skall ske enligt . I planeringsprocessen för trafikens infrastruktur behandlas inriktning och omfattning av kommande investeringar. Med underlag från bl.a. trafikverken utformar regeringen en proposition med förslag till övergripande riktlinjer för utbyggnad av infrastrukturen. beslutar mot bakgrund av regeringens förslag om investeringsinriktning och om ekonomiska planeringsramar. Regeringen beslutar om direktiv till , och länsstyrelsernas arbete med 10-åriga investeringsplaner. Förslagen till planer sänds på remiss och verken redovisar upprättade planer för regeringen som godkänner planerna. fastställer länsplanen för regional transportinfrastruktur. Regeringen redovisar investeringsplanerna för och dessa utgör grund för budgetpropositionen och för den fortsatta planeringen av projekten. I inriktningsbeslut om transportinfrastrukturen behandlas sådana frågeställningar som fördelningen av insatser mellan trafikslagen utifrån bl.a. miljöhänsyn. Det är därför naturligt att regeringsprövningen enligt i första hand avser frågorna om tillåtlighet av den anläggning ansökan avser. Det är att notera att regeringen i propositionen Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr 1997:174) har betonat behovet av förstärkt samordning i planeringsarbetet så att den nationella inriktningen får relevant genomslag i den ekonomiska planeringen på regional nivå. En ny form för länsbaserad regional investeringsplanering föreslås. Denna planering bör innebära att ett genomförande av en viss trafikanläggning är förankrad i den berörda regionen. Kriterier för de trafikanläggningar som skall vara obligatoriskt prövningspliktiga Regeringsprövningen bör som angetts gälla trafikanläggningar som kan medföra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten. Frågan är om det går att i förväg avgränsa och precisera de anläggningar som bör komma ifråga för en obligatorisk regeringsprövning. Regeringen anser i likhet med att det är mindre lämpligt att låta osäkra uppskattningar av framtida trafikbelastning och passagerarantal ligga till grund för en bedömning av om trafikanläggningen skall prövas av regeringen. Regeringen delar även utredningens uppfattning att det inte är lämpligt att låta regeringsprövningen endast omfatta vissa delar av landet som exempelvis områden som omfattas av bestämmelserna i nuvarande 3 kap. naturresurslagen. Kraven på regeringsprövning för stora trafikanläggningar bör liksom för andra anläggningar som obligatoriskt skall prövas av regeringen enligt , gälla generellt över hela landet. föreslår avgränsningar i enlighet med Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, det s.k. MKB-direktivet, ändrat genom direktiv /11/EG, vilket anger när miljökonsekvensbeskrivning skall göras inför anläggandet av större trafikanläggningar (se avsnitt 4.11.2). Regeringen finner att detta kan tjäna som en utgångspunkt. Den närmare avgränsningen måste dock göras med hänsyn till vad som bedöms meningsfullt att tillåtlighetspröva. Obligatorisk regeringsprövning enligt bör som utredningen har föreslagit ske av inrättande av allmänna farleder. Någon närmare angivelse av vilka farleder som skall prövas anser regeringen inte behövlig. Antalet allmänna farleder som framledes inrättas torde vara begränsat. Regeringen delar bedömning att obligatorisk regeringsprövning bör ske av nya flygplatser med en banlängd överstigande 2 100 m. Detta innebär att flygplatsanläggningar som t.ex. den tredje rullbanan vid och nya flygplats skulle ha varit obligatoriskt prövningspliktiga om de skulle ha anlagts efter ikraftträdande. Regeringen gör den bedömningen att obligatorisk regeringsprövning skall ske av nya motorvägar, motortrafikleder samt i övrigt vägar som har minst fyra körfält och en sträckning av . Prövningsplikten bör innefatta sådana vägbyggen där en befintlig väg genom att breddas eller få en ny körbana byggs ut till motorvägs- eller motortrafikledsstandard eller får fyra körfält på en sträcka av . För järnvägar bör regeringsprövningen gälla järnvägar avsedda för fjärrtrafik samt anläggande av nytt spår på en sträcka av för en befintlig järnväg för fjärrtrafik. föreslår en sträcka på en kilometer för nya spår. kritiserar i sitt remissvar detta och anger att kriterierna föranleder regeringsprövning av exempelvis kurvuträtningar och utbyggnad av mötesspår. anser att ombyggnadsprojektens längd inte är ett ändamålsenligt kriterium eftersom spårsträckning i nära anslutning till befintlig bana i regel ger måttliga konsekvenser för omgivningen. Utgångspunkten bör enligt i stället vara att prövning skall ske av ombyggnadsprojekt som liknar nybyggnad. anser att ett avstånd om cirka 100 m mellan den nya bansträckningen och befintlig järnväg är ett relevant mått för om ombyggnaden skall tillåtlighetsprövas av regeringen. Regeringen kan konstatera att utbyggnader av nya spår på ett avstånd av 100 m från ett befintligt spår inte är ofta förekommande. Med ett sådant kriterium skulle regeringens tillåtlighetsprövning av nya spår sällan bli aktuell. Regeringen bedömer vidare att dubbelspårsutbyggnader inte sällan innebär nya sträckningar eller förflyttningar för det befintliga spåret och att de kan ha väsentliga effekter på miljön och hushållningen med mark och vatten. Regeringen delar därför utredningens bedömning att kriteriet bör utgå från längden på spåret. Med en ny spårsträcka på i stället för en kilometer undantas spårutbyggnad av förhållandevis mer okontroversiellt slag. Även om de kriterier som har angetts så långt det är praktiskt möjligt beskriver de vägar och järnvägar som det finns behov av att regeringen prövar, är det inte möjligt att ange urvalskriterier som täcker in alla fall. Det kan finnas fall utöver dessa som bör komma under regeringens prövning, exempelvis anläggande av vägar och järnvägar i särskilt känsliga eller värdefulla naturområden som t.ex. fjällområden eller kust- och skärgårdsområden. För dessa fall bör även fortsättningsvis en möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet förbehålla sig prövningen. Regeringsprövningen i planeringsprocessen för trafikanläggningar Beslutsmyndigheter för trafikanläggningar är enligt gällande rätt i allmänhet trafikverken. Det bör kunna åligga dessa myndigheter att se till att trafikanläggningar som är obligatoriskt prövningspliktiga överlämnas till regeringens prövning. Trafikverken bör också vanligtvis kunna handlägga ärendena åt regeringen. Det torde inte utgöra något problem att finna de tillfällen i planeringsprocessen för de olika trafikanläggningarna när en regeringsprövning kan vara lämplig. För exempelvis större vägprojekt följer efter en förstudie en översiktlig vägutredning som syftar till att finna den lämpligaste vägkorridoren. Olika alternativa lägen för vägkorridoren liksom miljökonsekvenserna redovisas och samråd sker med länsstyrelse, kommun och allmänhet. Efter dessa två planeringsskeden som inte är reglerade i gällande väglag, följer upprättande av arbetsplan. Arbetsplanen skall ange den närmare lokaliseringen och utformningen av vägen och den fastställs genom beslut enligt väglagen av . Det förefaller lämpligt att regeringens prövning sker i samband med vägutredningen då den lämpligaste vägsträckningen skall läggas fast. En i alla väsentliga delar motsvarande planeringsprocess gäller för byggande av järnvägar. Regeringens tillåtlighetsbeslut kommer således med den nu beskrivna planeringsprocessen för vägar och järnvägar att omfatta tillåtligheten av anläggningen inom en viss vägkorridor eller ett visst område utan att den närmare sträckningen av trafikanläggningen har preciserats. Tillåtlighetsbeslutet får rättskraft i den efterföljande processen, t.ex. genom att arbetsplanen endast skall avse vägstäckning inom det område regeringsbeslutet avser. För inrättande av allmänna farleder är ordningen en annan. Frågor om sådan åtgärd prövas i administrativ ordning av regeringen eller efter regeringens bemyndigande av . Regeringens tillåtlighetsprövning torde kunna infogas som ett led i ordinarie prövning enligt farledslagen utan svårigheter. Regeringen återkommer i dessa frågor i samband med förslag till följdlagstiftning till . Flygplatser med en banlängd av är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen och bör bli det även enligt . 4.21.5 Minskad obligatorisk regeringsprövning av viss vattenverksamhet Regeringens förslag: Regeringen skall tillåtlighetspröva viktigare vattenverksamheter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte uttalat sig i denna del. anser dock att obligatorisk regeringsprövning av vattenverksamhet bör ske endast i undantagsfall. Skälen för regeringens förslag: Regeringen bör pröva tillåtligheten vid främst stora verksamheter där regelmässigt en betydande miljöpåverkan kan befaras och bredare samhällsintressen bör beaktas. Vissa av de vattenföretag som enligt 11 kap. 1 § vattenlagen obligatoriskt skall tillåtlighetsprövas av regeringen uppfyller inte detta krav. Enligt 11 kap. 1 § 2 vattenlagen skall obligatorisk regeringsprövning ske av vattenregleringar med en större vattenståndsskillnad mellan dämnings- och sänkningsgränserna än eller en meter . Prövning skall ske oavsett volymen på vattenmagasinet. Nämnda vattenståndsändringar behöver dock inte innebära någon betydande inverkan. Detta kan vara fallet när regleringen avser en mindre sjö eller å. Regeringens skyldighet att pröva dessa vattenregleringar bör enligt avskaffas. Regeringen delar denna bedömning. Av 11 kap. 1 § 3 vattenlagen framgår att regeringen skall pröva vat- tenöverledningar och andra vattenbortledningar från vattendrag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av minst en kubikmeter i bortledningspunkten respektive utloppet. En förutsättning för regeringens prövning är att den vattenföring som skall tas i anspråk överstiger en femtedel av den normala oreglerade lågvattenföringen och det inte är uppenbart att bortledningen kan ske utan olägenhet av betydelse för allmänna intressen. Bestämmelsen är tillämplig även när vattenbortledning skall ske under endast flödesrika tider av året. Ett uttag motsvarande en femtedel av normal lågvattenföring blir då ofta av begränsad betydelse för de intressen som är knutna till vattendraget. Bestämmelsen bör enligt regeringen ändras så att regeringsprövning skall ske endast om en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen understiger fyra femtedelar av normal lågvattenföring. Vidare föreslår utredningen att en ändring bör ske så att endast sjöar och vattendrag med en normal lågvattenföring av omfattas. Kammarkollegiet anser att den av utredningen föreslagna storleksbegränsningen vad avser lågvattenföringen inte är helt invändningsfri, eftersom graden av påverkan av en vattenbortledning inte alltid står i direkt proportion till ett vattendrags storlek. Regeringen delar denna uppfattning, men anser trots detta att utredningens förslag utgör en lämplig avgränsning av omfattningen av den obligatoriska regeringsprövningen av tillåtligheten. Om gränsen skulle sättas så lågt att alla fall av vattenbortledning som bör föranleda regeringsprövning med säkerhet skulle omfattas av regeln om obligatorisk prövning, skulle även ett stort antal fall som inte är av denna dignitet omfattas. Då en vattenbortledning kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet och den inte omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen, bör den istället komma under regeringens prövning efter ett särskilt beslut av regeringen om detta. Regeringen anser att de nu föreslagna ändringarna i 1 § 3 medför att den skönsmässiga bedömningen i slutet av punkten, kan avskaffas i enlighet med utredningens förslag. Grundvattentäkter för tillgodogörande av större vattenmängder än omfattas av obligatorisk regeringsprövning på grund av bestämmelsen i 11 kap. 1 § 4. Det har blivit relativt vanligt att begära tillstånd för grundvattentäkter i syfte att använda vattnet för värme eller kyla. Vid större anläggningar torde normalt vattnet återledas till grundvattenmagasinet. Det är trots detta fråga om en grundvattentäkt. En stor anläggning torde kunna konsumera men likväl påverka grundvattenmagasinet endast marginellt tack vare att vattnet återleds. En sådan grundvattentäkt bör därför inte automatiskt behöva föranleda regeringens prövning. Den ändringen bör således ske att sådana täkter undantas där minst nio tiondelar av vattnet återförs till grundvattenmagasinet. Enligt 11 kap. 1 § 5 vattenlagen skall vissa vattenföretag i de prövas av regeringen om företagen kan inverka märkbart på vattenståndet eller vattenavrinningen. Det är lämpligt att bestämmelsen innehåller samma urvalskriterier som bestämmelsen om regeringens möjlighet att förbehålla sig prövning. Vattenverksamheten i de skall därför prövas obligatoriskt, om de kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet. Slutligen kan här konstateras att en minskning av antalet regeringsprövningar av vattenverksamhet ligger i linje med en allmän strävan att minska regeringens handläggning av mera traditionella förvaltnings-ärenden. Inte heller kan det anses ligga någon fara i att minska regeringens inflytande. Regeringen har nämligen kvar sin möjlighet att förbehålla sig prövningen. 4.21.6 Kommunalt veto Regeringens förslag: Det kommunala inflytandet som gäller vid regeringens prövning av olika typer av verksamheter (s.k. kommunalt veto) skall bestå. Vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet skall dock kommunalt veto inte gälla. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att vetorätt skall gälla vid regeringens prövning av trafikanläggningar, men att vetorätten skall begränsas när det gäller vägar, järnvägar och farleder som sträcker sig över flera kommuner. Remissinstanserna: i finner förslaget välavvägt. Även tillstyrker förslaget. och ett stort antal kommuner är negativa till föreslagna inskränkningar i vetorätten. , kommun, kommun och kommun anser att det kommunala vetot skall gälla även vid regeringsprövning av vattenverksamhet. i anser däremot att genombrott i det kommunala vetot också måste kunna göras när anläggningen berör bara en kommun, och således även vid flygplatser. framhåller att vetorätten kan medföra problem även för enstaka projekt som berör bara en kommun där vetogenombrott inte föreslås. och är negativa till vetorätt för flygplatser respektive vägar av riksintresse. anser att utredningens förslag till genombrott i det kommunala vetot kan leda till manipulationer av objekten. Även anser att kommunalt veto inte skall gälla för flygplatser. vid är principiellt tveksam till kommunalt veto eftersom det kan få till följd att andra mer skadekänsliga områden tas i anspråk, men anser att det bör vara kvar som motvikt till regeringens tillåtlighetsprövning och även byggas ut att gälla angränsande kommuner samt vid vattenverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att kommunerna vid regeringens prövning enligt 4 kap. naturresurslagen har möjlighet att motsätta sig en planerad verksamhet genom att inte tillstyrka det sökta tillståndet (den s.k. kommunala vetorätten). Denna möjlighet är motiverad bl.a. genom kommunens inflytande över lokaliseringen genom (1987:10). Någon motsvarighet finns inte enligt vattenlagen. För vissa typer av anläggningar innehåller dock naturresurslagen undantag från vetorätten. Det gäller bl.a. anläggningar för mellanlagring eller slutförvaring av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för vindkraft och anläggningar för behandling av farligt avfall. Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till stånd får regeringen nämligen lämna tillstånd även om kommunen inte har tillstyrkt detta. Tillstånd får dock aldrig lämnas utan kommunfullmäktiges tillstyrkande om en lämplig plats har anvisats inom en annan kommun som kan antas godta en placering där, eller, i annat fall, om en annan plats bedöms vara lämpligare. har föreslagit att den kommunala vetorätten enligt gällande rätt i princip utan förändring skall arbetas in i balken. Regeringen delar denna bedömning. När det gäller stora trafikanläggningar är dessa inte obligatoriskt prövningspliktiga . Utredningen har föreslagit att den kommunala vetorätten skall gälla även för dessa verksamheter, men att vissa inskränkningar skall göras för vägar, järnvägar och farleder som sträcker sig genom flera kommuner. Förslaget innebär att en trafikanläggning får komma till stånd även om inte alla kommuner där anläggningen går fram tillstyrkt detta. Det räcker att någon av de berörda kommunerna tillstyrker samt att det från nationell eller regional synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till stånd och någon annan sträckning inte bedöms vara lämpligare. En grundtanke i såväl som naturresurslagen är att kommunerna skall garanteras ett starkt inflytande över den lokala miljön. Regeringen anser att samma grundsyn självfallet bör gälla även vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt . Principen om det lokala inflytandet riskerar emellertid att leda till konflikter i situationer när såväl lokala som regionala och nationella intressen skall beaktas. Detta visar att den kommunala vetorätten kan behöva anpassas när det gäller frågor av större regional eller nationell betydelse. Så har också skett i gällande rätt t.ex. för kärnkraftsanläggningar. Särskilt när det gäller större trafikanläggningar, som vanligen berör flera kommuner, kan vetorätten leda till sådana intressekonflikter att anläggningen inte kan komma till stånd. Enligt gällande rätt krävs kommunens tillstyrkan om regeringen prövar en trafikanläggning efter förbehåll enligt naturresurslagen. En sådan prövning har skett . Flera remissinstanser anser att något kommunalt veto över huvud taget inte bör gälla för stora trafikanläggningar som har regionalt och nationellt intresse. i anser att vetorätten bör kunna brytas igenom av regeringen även om bara en kommun berörs av en utbyggnad som har riksintresse. pekar på problem där bara en kommun berörs av en utbyggnad men där tågtrafiken förbättras mellan orter i flera kommuner. är också negativ till den föreslagna konstruktionen för att bryta igenom det kommunala vetot. Verket anser att förslaget kan leda till manipulationer att utöka den prövade sträckningen till ytterligare kommuner för att få ett genombrott i det kommunala vetot. Vid trafikleder som är av riksintresse är det enligt verket inte rimligt med kommunalt veto. Verket hänvisar till att ger regeringen rätt att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser om det behövs för att tillgodose riksintressen eller mellankommunala intressen. och anser att vetorätt skall inskränkas även för flygplatser och anför att verkningarna från en flygplats ofta berör flera kommuner. Enligt myndigheterna kan vetorätten för kommunen där flygplatsen lokaliseras leda till en lösning som inte är den från allmän synpunkt mest optimala. Regeringen konstaterar att det således finns hos statliga myndigheter ett motstånd mot ett kommunalt veto när det gäller just större trafikanläggningar. Detta är naturligt med tanke på att kommunen inte har någon vetorätt när anläggningarna prövas enligt sektorslagarna. Beslut om tillkomst av järnvägar och vägar kan formellt ske enligt väglag (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg trots att kommunen motsätter sig detta. Detsamma gäller för farleder och flygplatser. Anläggningarna får dock inte byggas i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt . Frågan om ett kommunalt veto vid regeringsprövning av stora trafikanläggningar kräver mot denna bakgrund en noggrann analys. Som vissa remissinstanser har påpekat skulle ett kommunalt veto kunna medföra problem när det gäller att åstadkomma ändamålsenliga lokaliseringar av dessa anläggningar. Som har angetts innebär tillåtlighetsbeslutet svåra avvägningar som inbegriper nationella, regionala och lokala intressen. Det övergripande målet måste vara att dessa betydelsefulla investeringar får en lokalisering som är så ändamålsenlig som möjligt med tanke på trafikfunktionen och som ger så begränsade negativa konsekvenser som möjligt på miljön och hushållningen med mark och vatten för anläggningen i dess helhet. Det finns en stor risk för att detta syfte kan komma att bli svårt att uppnå om en eller flera kommuner med vetorätten kan framtvinga lokaliseringar som är sämre från nationellt eller regionalt perspektiv. En vetorätt skulle även innebära att det inte finns några garantier för att de investeringar som har beslutats av i en omfattande investeringsplaneringsprocess med regering, trafikverk och länsstyrelser kan genomföras. De olika konstruktioner med s.k. vetogenombrott i olika fall som diskuterats har alla sådana svagheter att nackdelarna uppväger fördelarna. Dessa skäl talar med tanke på ändamålsenligheten således sammantaget mot att kommunen ges vetorätt för stora trafikanläggningar. När det gäller frågan om det är angeläget att kommunen ges ett avgörande inflytande vid en regeringsprövning, bör denna bedömas med utgångspunkt i dagens planerings- och prövningssystem och kommunens möjlighet till påverkan i den processen. Kommunens åsikter efterfrågas och har betydelse i den övergripande investeringsplaneringen för tra- fikanläggningar. I den efterföljande projektinriktade planeringen som bedrivs enligt exempelvis väglagen, hålls samråd med kommunen och i många fall tar kommunen aktiv del i planeringen. Kommunala planeringsinsatser enligt kan vara nödvändiga, både vad gäller de mer övergripande vägfrågornas behandling i den kommunala översiktplaneringen eller i områdesbestämmelser och vad gäller den närmare regleringen i detaljplaner. Även om kommunen formellt enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg inte har något avgörande inflytande, väger kommunens inställning självfallet mycket tungt när lokalisering och tillkomst av anläggningarna skall avgöras. Som regel föreligger sällan några allvarligare meningsmotsättningar mellan exempelvis och kommunen. Kommunerna är i allmänhet positiva till att för dem angelägna väginvesteringar kommer till stånd. Regeringen konstaterar att den föreslagna regeringsprövningen inte innebär någon formell förändring av kommunens möjligheter att utnyttja plan- och bygglagens instrument i samband med planering och genomförande av större trafikanläggningar.