prop · GL03161 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:161 Utvärdering av icke-finansiella ägare till banker Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för och gör en utvärdering av erfarenheterna av den lagändring i 7 kap. 11 § bankrörelselagen (1987:617) som genomfördes . Lagändringen innebar att kravet på att synnerliga skäl skulle föreligga för att icke-finansiella företag skulle kunna bli moderföretag till en bank avskaffades. I skrivelsen lämnas också en redogörelse angående förekomsten av icke-finansiella ägare på bankområdet i . Skrivelsen innehåller även en analys av om det dels finns regler som i tillräcklig mån möjliggör för det allmänna att utöva tillsyn över övriga företag i en företagsgrupp som innehåller en bank dels regler som förhindrar icke önskvärda ägarförhållanden på bankområdet. Innehållsförteckning 1 Icke-finansiella ägare av banker 3 1.1 Bakgrund 3 1.2 3 1.3 Bankers särställning 3 1.4 Rättsutvecklingen beträffande icke-finansiella ägare på bankområdet 4 1.5 gällande regler 5 2 Regler till skydd mot icke önskvärda ägarförhållanden och regler för tillsyn 6 2.1 Regler till skydd för banker mot osunda ägar- förhållanden och osunda transaktioner 7 2.2 Regler om tillsyn 8 3 10 4 Utvärdering 12 Bilaga Undersökning och utvärdering av icke-finansiella ägare på bankområdet 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 25 1 Icke-finansiella ägare av banker 1.1 Bakgrund beslutade att vidga möjligheterna för icke- finansiella företag att äga banker (prop. 1995/96:74, bet. 1995/96:NU9, rskr. 1995/96:112, SFS 1996:38). Beslutet innebar att bestämmelserna i 7 kap. 11 § bankrörelselagen (1987:617) om att det krävs synnerliga skäl för förvärv som innebär att ett icke-finansiellt företag blir moderföretag till en bank upphävdes. Lagändringen trädde i kraft . förklarade i sitt betänkande att utskottet delade rege- ringens mening att möjligheterna för icke-finansiella företag att äga banker borde vidgas. Utskottet ansåg emellertid att det kunde finnas ris- ker med att den möjliga ägarkretsen vidgades och att regeringen efter ändring av bestämmelsen därför borde lämna en redovisning till om erfarenheterna av regeländringen. ställde sig bakom utskottets begäran. Med anledning av detta gav regeringen i regleringsbrevet för budget- i uppdrag att undersöka förekomsten av och utvärdera icke-finansiella ägare på bankområdet. lämnade sin rapport, daterad , till regeringen . 1.2 Med begreppet icke-finansiellt företag avses här ett företag som inte står under tillsyn av eller av motsvarande utländsk myn- dighet. Även ett holdingföretag bör enligt detta synsätt betraktas som en icke-finansiell ägare i det fall holding-företaget inte står under sådan till- syn. Regeringens skrivelse utgör en utvärdering av icke-finansiella före- tag enligt denna definition och berör annat icke-finansiellt ägande endast i den mån det är av intresse för att belysa tänkbara problemställningar. 1.3 Bankers särställning Banker anses alltjämt inta en särställning i samhället i förhållande till andra typer av företag på grund av den betydelse som bankverksamhet har i olika hänseenden. Bankerna har en central uppgift i det finansiella systemet och driver en från samhällssynpunkt viktig verksamhet. Att bankers rörelse bedrivs på ett tillfredsställande sätt är av betydelse för kreditförsörjningen i samhället och för stabiliteten i betalningssystemet. Att verksamheten i banker bygger på rent företagsekonomiska grunder och sköts på ett sunt sätt är även av intresse för insättarna och bankernas kunder. Bankernas särställning tar sig uttryck i lagstiftningen genom att de är underkastade särskilda rörelseregler och står under tillsyn av Finans- inspektionen. 1.4 Rättsutvecklingen beträffande icke-finansiella ägare på bankområdet Förbud mot icke-finansiella ägare Före fanns det inte några regler som förbjöd koncernbild- ningar med bankbolag som dotterföretag. antog emellertid kring denna tidpunkt prop. 1986/87:148 om finansiella koncerner m.m. I den nya bankaktiebolagslagen (1987:618) infördes en ny bestämmelse (1 kap. 4 §) av innebörden att ett bankaktiebolag fick ingå som dotter- bolag i en koncern endast om ett annat bankaktiebolag var moderbolag. I paragrafens andra stycke gavs möjlighet för regeringen att medge undantag från denna regel om det fanns särskilda skäl. Begreppen moderbolag och dotterbolag i bankaktiebolagslagen utgår från det aktiebolagsrättsliga koncernbegreppet, dvs. förutsätter att moderbolaget är ett svenskt aktiebolag. I förarbetena till lag anfördes vidare att undantag inte borde medges om det i andra företag inom koncernen drevs verksamhet som inte gick att förena med en banks verksamhet och att en bank borde kunna ingå i en koncern endast om samtliga koncernföretag drev sådan finansiell verksamhet som en bank tillåts driva eller i övrigt utgjorde sådana företag som en bank kunde äga. Industri- och handelsföretag kunde således inte ingå i en koncern som moder- eller systerföretag till en bank. En ytterligare förutsättning för undantag enligt regeln var att moderbolaget till banken inte i sin tur var dotterbolag. Bestämmelsen utformades från den utgångspunkten att det ansågs föreligga en risk för att banken inte skulle kunna upprätthålla sin själv- ständiga ställning om den var dotterbolag till en annan juridisk person än en bank. Farhågor fanns även för att vissa banklagsbestämmelser kunde sättas ur spel eftersom banklagstiftningen inte kunde tillämpas på de bolag som organisatoriskt stod över en bank. Allmänhetens förtroende för banken skulle kunna rubbas med hänsyn till det nära organisatoriska sambandet. Argumenten som tidigare nämnts för särreglering om att bankverksamhet måste präglas av stabilitet, sundhet och säkerhet samt att det allmänna måste kunna ställa krav på koncernen i dess helhet och ges rätt till insyn i koncernen stod också i förgrunden (prop. 1986/87:148 s. 19-20). Försäkringsbolag får äga bankaktier Efter en lagändring tilläts även försäkringsbolag vara moder- företag till en bank. Genom lagändringen avsågs även dispensregeln ges den innebörden att såväl banker som försäkringsbolag efter regeringens tillstånd skulle kunna ingå som dotterföretag i en holdingbolagskoncern (prop. 1990/91:154, bet. 1990/91:NU41, rskr. 1990/91:367). Nya regler om icke-finansiella företag infördes i stället för nämnda förbud mot icke-finan- siella huvudägare till en bank en regel i bankrörelselagen om att ett förvärv av aktier i en bank, som innebar att ett icke-finansiellt företag blev moderföretag till en bank, fick tillåtas bara om det fanns synnerliga skäl (prop. 1992/93:89, bet. 1992/93:NU9, rskr. 1992/93:109). Bestäm- melsen fördes in i 7 kap. 11 § bankrörelselagen. Genom lagändringen infördes således en möjlighet för icke-finansiella företag att bli ägare av en svensk bank. 1992/93:89 angavs som skäl till att det i den nya bestämmelsen infördes ett krav på att synnerliga skäl skulle föreligga att det är befogat med stor återhållsamhet vid till- ståndsgivningen med hänsyn till risken för ett obehörigt utnyttjande av en bank som ingår i en koncern med icke-finansiella företag. I propositionen pekades på att blandade koncernbildningar kan medföra en risk för att banklagstiftningens rörelse- och tillsynsregler får en begränsad verkan och blir föremål för kringgående. Som exempel angavs att överföringar och transaktioner mellan koncernbolagen kan vara svåra att kontrollera. 1.5 gällande regler Den finansiella krisen innebar stora påfrestningar för flertalet banker i och medförde omstruktureringar på marknaden. Ägarna av banker och staten tillsköt i vissa fall kapital för att rädda verksamheten. Intresset för att starta bankrörelse har emellertid efter den finansiella krisen ökat och regeringen har beviljat tillstånd för flera nya banker. Utvidgning av möjligheten att äga bankaktier Regeringen föreslog i prop. 1995/96:74 om ökad bankkonkurrens att reglerna om ägande av banker skulle liberaliseras. I propositionen anför- des en rad skäl för en sådan förändring. Bland annat ansågs det faktum att en liberalisering torde medverka till ökad mångfald och konkurrens på marknaden starkt tala för en sådan förändring. Dessutom anfördes att starka ägare kan utöva en ansvarsfull och styrande ägarroll på ett effektivt sätt och ge ökad tillgång till kapital. Regeringen påpekade vidare att det vid kapitalbrist i samband med finanskrisen fanns exempel där nyttan av en icke-finansiell ägare vid kapitalbrist tydligt demonstrerats. Även ägarförhållanden inom EU och den ökade internationella integrationen utgjorde skäl för en fortsatt svensk anpassning till vad som gällde i andra länder. års liberaliseringar av ägar- och verksamhetsregler ansågs vidare vara en viktig förklaring till att en ny kategori banker med smalare affärskoncept etablerats, vilket inneburit ökad valfrihet för kunderna och bättre service. Regeringen uttalade att det för att befästa denna positiva utveckling fanns skäl att ytterligare utvidga ägarkretsen (prop. 1995/96:74 s. 145). Regeringen föreslog mot denna bakgrund att det i 7 kap. 11 § bank- rörelselagen införda kravet på synnerliga skäl för att tillåta att ett icke- finansiellt företag att bli moderföretag till en bank skulle upphävas. Motiven för ägarrestriktioner I propositionen omprövade regeringen de motiv som tidigare anförts för införande av ägarrestriktioner. Det konstaterades att de principiella betänkligheter mot dominerande ägarandelar för icke-finansiella företag som kan finnas i huvudsak rör risken för intressekonflikter och makt- missbruk samt risken för att banken smittas av problem i andra delar av företagsgruppen. I propositionen framhölls emellertid att även om de principiella skälen mot ett icke-finansiellt ägande fortfarande i viss mån kan sägas var gällande har de mot bakgrund av den utveckling som ägt rum avsevärt minskat i tyngd. Regeringen konstaterade också att det är svårt att peka på negativa internationella erfarenheter av sådant ägande (prop. 1995/96:74 s. 142). tillstyrkte regeringens förslag till lagändring i sitt betänkande 1995/96:NU9 men begärde att regeringen efter det att förslaget genomförts skulle lämna en redovisning till om erfarenheterna av regeländringen. ställde sig bakom utskottets begäran och lagändringen trädde i kraft . 2 Regler till skydd mot icke önskvärda ägarförhållanden och regler för tillsyn En viktig principiell fråga i sammanhanget har ansetts vara om en banks oberoende blir svårare eller mer krävande att upprätthålla gentemot en dominerande icke-finansiell ägare. Det kan inte bortses från att banken exempelvis inom ramen för tillåtna exponeringar utsätter sig för vissa risker att hamna i beroendeförhållande, främst vad avser den direkta kre- ditgivningen till ägaren. Bankens eget system för kontroll och rutiner kan emellertid utgöra ett skydd mot detta. Det har vidare ansetts av betydelse att personer med uttalad integritet, från annat håll än ägarkretsen, engage- ras i styrelsen för att upprätthålla balansen mellan de intressen som banken i sig har och de intressen som ägaren har. Av stor principiell betydelse är också de möjligheter som det allmänna har att ställa krav på och utöva tillsyn över övriga företag i koncerner där banker ingår. Det är till exempel av väsentlig betydelse att det finns reg- ler som ger möjlighet att ingripa och förhindra att en bank kommer att ingå i en företagsgrupp som är så svåröverskådlig att en effektiv tillsyn inte kan bedrivas. Det är också viktigt att förhindra att en bank smittas av problem som finns hos andra företag i koncernen. Mot bakgrund av vad som anförts ovan finns det skäl att närmare redo- göra för de regler i banklagstiftningen som syftar till att begränsa riskerna för att banken utnyttjas på ett sätt som skulle skada dess ställning eller anseende. Flertalet av dessa regler har sin grund i olika EG-direktiv. Syftet med direktiven är att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning för att på så sätt åstadkomma en väl fungerande inre marknad på det finansiella tjänsteområdet. Det innebär således att skyddsregler motsvarande de som redogörs för nedan finns inom hela det europeiska ekonomiska samar- betsområdet (EES). I det följande har redovisningen av reglerna delats upp på två avsnitt. Det första behandlar regler som kan sägas vara till för att skydda banker mot osunda ägarförhållanden och osunda transaktioner. Det andra avsnittet berör tillsynsreglerna. 2.1 Regler till skydd för banker mot osunda ägarförhållanden och osunda transaktioner Ägarprövning Ägarprövningsreglerna innebär i korthet att ingen utan tillstånd från får förvärva aktier eller andelar i en bank som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav. Med kvalificerat innehav menas ett direkt eller indirekt ägande i ett före- tag om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över led- ningen av företaget. Bestämmelserna om ägarprövning för banker grundas på bestämmelser i det andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG) och det s.k. BCCI- direktivet (95/26/EG). som kravet på synnerliga skäl för icke- finansiellt ägande upphävdes i 7 kap. 11 § bankrörelselagen skärptes bestämmelserna om ägarprövning genom införlivandet av BCCI-direk- tivets regler i svensk lagstiftning. I 2 kap. 3 § bankaktiebolagslagen infördes en bestämmelse om att oktroj inte får beviljas om det kan antas att någon som i väsentlig mån åsidosatt sina skyldigheter i näringsverk- samhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken. I 7 kap. bankrörelselagen skärptes dessutom reglerna om ägarprövning vid förvärv som leder till kvalificerade innehav av aktier i en bank. Möjlig- heterna för att ingripa mot en olämplig ägare vidga- des också . Genom dessa regler har Finansinspek- tionen således en möjlighet att pröva lämpligheten hos alla ägare av kva- lificerade innehav i en svensk bank, oavsett om ägaren är svensk eller inte. Regler om koncernbidrag Det finns vidare regler i bankrörelselagen som reglerar en banks kon- cernbidrag till ett dotterbolag. Dessa regler har inte sin grund i något EG- direktiv. Enligt 1 kap. 11 § fjärde stycket bankrörelselagen får koncernbidrag ges endast efter tillstånd av . Bestämmelsen ger inspektionen en möjlighet att utöva tillsyn över vissa överföringar inom koncernen och ger en möjlighet till kontroll av att planerade koncern- bidrag ryms inom institutets disponibla vinstmedel samt att institutet även efter det att koncernbidrag har lämnats uppfyller kraven på kapitaltäckning. Stora exponeringar Det finns också regler som syftar till att skydda banken mot förluster för det fall en kund eller en grupp av kunder inte kan infria sina åtaganden samt att begränsa den maximala förlusten om en kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning inte infriar sina åtaganden. Dessa bestämmelser återfinns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag och har sin grund i direktivet 92/121/EEG om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar. Den svenska lagen innehåller till skillnad från direktivet längre gående bestämmelser om begränsningar av en banks kreditgivning till en icke-finansiell ägare än till andra ägare. De tillåtna värdena av en banks exponering mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknyt- ning är högst om det gäller exponeringar gentemot ett moderföretag som inte står under tillsyn av eller mot- svarande utländsk myndighet. För att på ett tidigt stadium skall kunna uppmärksamma stora exponeringar är bankerna enligt regler i samma lag skyldiga att rapportera sådana exponeringar. 2.2 Regler om tillsyn Gruppbaserad tillsyn och särskild information trädde delar av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar i kraft, däribland reglerna om gruppbaserad tillsyn. Genom dessa bestämmelser införlivades direktivet 92/30/EEG om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut. Reglerna syftar till att utvidga och förbättra tillsynen över koncerner och finansiella företagsgrupper. Enligt 7 kap. 5 § första stycket lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag skall för en finan- siell företagsgrupp lämnas uppgifter i en särskild redovisning som avser gruppens samlade ekonomiska ställning (gruppbaserad redovisning). I 6 kap. 1 § samma lag anges vad som utgör en finansiell företagsgrupp. Av definitionen framgår att en finansiell företagsgrupp bland annat kan bestå av ett holdingföretag med finansiell verksamhet som inte är tillstånds- pliktigt och de dotterföretag som är institut, dvs. ett fall av icke-finan- siellt ägande av en bank såsom det definierats i denna skrivelse. Det är i princip moderföretaget som skall upprätta den gruppbaserade redovis- ningen och ge in den till . Övriga företag i den finan- siella företagsgruppen skall enligt 7 kap. 7 § till moderföretaget lämna de uppgifter som krävs för upprättandet av redovisningen. Ett holdingföretag med blandad verksamhet, dvs. ett icke-finansiellt moderföretag som inte bedriver finansiell verksamhet och inte står under tillsyn, är däremot inte skyldigt att lämna gruppbaserad redovisning. Ett sådant holdingföretag är emellertid enligt 7 kap. 5 § andra stycket samma lag skyldigt att lämna sådan information till tillsynsmyndigheten som behövs för tillsynen av banken, s.k. samlad information. Det är således holdingföretaget som skall upprätta och ge in den samlade informationen. Övriga dotterföretag till holdingföretaget är skyldiga att till detta lämna de uppgifter som krävs för att informationen skall kunna sammanställas. Enligt 7 kap. 9 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag får företa under- sökningar hos de företag som är ansvariga för att lämna gruppbaserad redovisning eller samlad information för att kontrollera de lämnade upp- gifterna. I lagen finns vidare bestämmelser som reglerar kompetensen mellan tillsynsmyndigheterna inom EES när en företagsgrupp har företag i flera medlemsstater. Av vikt är också den möjlighet som har att inhämta den information som behövs från behöriga myndigheter i andra EES-länder och ge ut sådan information till dessa myndigheter. Reglerna innebär alltså sammanfattningsvis att en icke-finansiell ägare som utgör holdingbolag med finansiell verksamhet är skyldig att lämna gruppbaserad redovisning, emedan en icke-finansiell ägare som inte bedriver finansiell verksamhet inte har samma skyldighet, men ändå är skyldig att lämna den information som behöver för sin tillsyn av banken. Sammantaget ger reglerna effektiv möjlighet till insyn i olika koncern- och gruppstrukturer. Banksmittobestämmelsen I 1 kap. 11 § första stycket bankaktiebolagslagen finns den s.k. bank- smittobestämmelsen som syftar just till att banklagsbestämmelser inte kringgås eller blir mindre verkningsfulla om en bank ingår i en koncern. Bestämmelsen, som inte bygger på någon enskild direktivbestämmelse, innebär att reglerna i bankrörelselagen och i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank skall gälla i tillämpliga delar för övriga svenska företag i en koncern där en bank ingår. Från regeln görs undantag för försäkringsföretag och dotterföretag till försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. kan i vissa fall, om det finns särskilda skäl, medge undantag från bestämmelsen. Upplysningar från övriga företag i koncernen vid tillsyn I 1 kap. 11 § femte stycket bankrörelselagen finns vidare en bestämmelse om att övriga företag i koncernen skall lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omstän- digheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken. Bestäm- melsen är inte en EG-bestämmelse men kan sägas komplettera den ovan beskrivna uppgiftsskyldigheten i direktivet om gruppbaserad tillsyn. Denna regel ger således en möjlighet att löpande fordra in uppgifter och därigenom få en ändamålsenlig insyn i de övriga företag som ingår i samma koncern som banken. Svåröverskådliga företagsgrupper som kravet på synnerliga skäl slopades skärp- tes, som ovan nämnts, andra regler för bankers ägande och koncern- struktur genom införlivandet av BCCI-direktivet. Direktivet innehåller en bestämmelse (artikel 2) som ger en möjlighet för de behöriga myndig- heterna att ingripa om exempelvis en bank skulle komma att ingå i en företagsgrupp som hindrar en effektiv tillsyn. Definitionen av företags- grupp bygger i detta fall på vad som i direktivet benämns nära förbin- delser . Med nära förbindelser avses vissa situationer där fysiska eller juridiska personer har ett visst inflytande över banken. Enligt punkt 2 i artikel 2 skall, om det finns nära förbindelser mellan en bank och andra fysiska och juridiska personer, auktorisation beviljas endast om dessa förbindelser inte hindrar myndigheterna från att utöva en effektiv tillsyn. Auktorisation skall också vägras om lagar, förordningar eller administrativa bestämmelser i ett tredje land, som gäller för en eller flera fysiska eller juridiska personer till vilken eller vilka företaget har nära förbindelser, eller svårigheter vid tillämpningen av sådana bestäm- melser hindrar myndigheterna att utöva en effektiv tillsyn. Det framgår av direktivet att även finansiella företag som redan är auktoriserade skall uppfylla direktivets krav. För att införliva de här behandlade bestämmelserna i direktivet i svensk lagstiftning infördes dels en bestämmelse i 2 kap. 3 § bankaktie- bolagslagen om att oktroj inte får beviljas för det fall en bank har nära förbindelse med någon annan och detta hindrar en effektiv tillsyn av banken, dels en bestämmelse i 7 kap. 11 § bankrörelselagen om att inte heller förvärv av kvalificerat innehav av bankaktier får äga rum vid sådana förhållanden. Det infördes också en möjlighet för inspektionen att ingripa mot ett innehav av aktier som innebär att en nära förbindelse föreligger och denna nära förbindelse hindrar en effektiv tillsyn av banken. Genom dessa regler finns det alltså möjligheter att, både vid oktrojansökningar, förvärv av ett kvalificerat innehav av aktier och vid löpande tillsynsarbete ingripa mot en koncernstruk- tur som förhindrar en effektiv tillsyn. 3 angivits ovan har på uppdrag av regeringen utarbetat en rapport med anledning av näringsutskottets begäran om en uppföljning av utvecklingen efter lagändringen i 7 kap. 11 § bankrörel- selagen. Rapporten finns som bilaga till denna skrivelse. Regeringens utvärdering bygger i första hand på de erfarenheter som Finansinspek- tionen har redogjort för i sin rapport. Icke-finansiella ägare av banker I rapporten redovisar att följande fem banker har icke-finansiella moderbolag enligt den definition som lämnats ovan. äger ägs till av staten äger (röstvärde) , , äger (röstvärde) äger ägs till av , , , äger Oktroj beviljad erfarenheter har i rapporten redogjort för att inspektionen vid sin tillsyn inte har kunnat konstatera några exempel på att det skulle vara förenat med större risker för en bank att ha icke-finansiella ägare än andra ägare. har vidare redogjort för att de använt sig av möj- ligheten att enligt 1 kap. 11 § femte stycket bankrörelselagen inhämta upplysningar från övriga företag i en bankkoncern. har därvid begärt in såväl enskilda uppgifter som löpande rapportering från icke-finansiella moderföretag till en bank. har uppgivit att denna rapportering har skett enligt inspektionens öns- kemål och bedömer denna möjlighet vara av betydande vikt för möjlig- heterna att få en tillräcklig insyn i övriga företag i koncerner där en bank ingår. 4 Utvärdering Regeringens bedömning: föranleder inte några regeländringar med avseende på icke-finansiella ägare till banker.