prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — 4.35 Utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet med en saneringsförsäkring Regeringens förslag: Miljöskadeförsäkringssystemet skall utvidgas till att även omfatta en saneringsförsäkring som täcker fall då den ansvarige inte kan betala. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Ersättning skall dock utgå även om skadevållaren är okänd. Remissinstanserna: anser att även fondalternativet borde ha utretts. Det är svårt att överblicka om en miljöskadeförsäkring eller fond är att föredra i detta fall. I vart fall saknas skäl att avstyrka förslaget. Försvarsmakten anser att staten inte skall bidra till saneringsförsäkringen medan kommun anser att kommunala verksamheter inte skall bidra. , , , kommun, kommun och tillstyrker att en saneringsförsäkring införs. och avstyrker att en saneringsförsäkring införs. Miljöcentrum anser att anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen bör prövas av miljödomstol enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Norra P.O. föreslår förändringar av försäkringsvillkoren, bl.a. att villkoret om att ersättning inte skall utgå för skador till följd av störning som huvudsakligen är att hänföra till tid före tas bort. Miljöskadekonsortiet anser, med instämmande från , att de nuvarande formerna för miljöskadeförsäkringen bör bibehållas. förslag går längre än förslag. Saneringskostnader skall nämligen ersättas även när det inte går att utreda vem som är ansvarig för föroreningarna. Det retroaktiva skyldigheten att ersätta skador har utökats från till . Att ersättning skall utgå för kostnader som uppstått enligt 23 kap 17 § i utredningens förslag till miljöbalk utgör också en utvidgning. , och avstyrker att en saneringsförsäkring införs. De kostnader som försäkringen avser att finansiera är begränsade till ca två miljoner . har gått längre än genom att föreslå att saneringsförsäkringen skall omfatta fall då det rör sig om "okända skadevållare". Det är omöjligt att bedöma de ekonomiska och rättsliga konsekvenserna av detta. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår bl.a. för att minska statens kostnader för efterbehandling att en saneringsförsäkring skall införas. I sammanhanget vill regeringen erinra om att enligt gällande ordning skall det för ersättning i vissa fall till den som lidit skada enligt miljöskadelagen finnas en miljöskadeförsäkring med villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Försäkringen är kollektiv och den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen skall betalas i förskott för kalenderår. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att bidra till försäkringen. Regeringen har i förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring bestämt med vilka belopp de betalningsskyldiga skall bidra till försäkringen samt undantagit vissa tillstånds- eller anmälningsskyldiga verksamheter från bidragsskyldigheten. Beloppen är av försäkringsgivaren beräknade på försäkringsmässiga grunder. De utgör riskpremier i försäkringsgivarens ansvarsförsäkringsverksamhet och fonderas inte särskilt. Om bidrag till miljöskadeförsäkringen inte har betalats efter anmaning skall försäkringsgivaren göra anmälan till tillsynsmyndigheten om betalningsförsummelsen. får då som ett led i tillsynen förelägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Föreläggandet får inte överklagas. Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen 1. om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller om rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad, eller 2. om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Försäkringen är således subsidiär. I första hand skall alltså den som är skadeståndsskyldig betala ersättning. Det har fram till och med maj månad 1996 framställts drygt 40 anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inte något av anspråken har föranlett att någon ersättning har utbetalats. I ett drygt tiotal fall har anledningen till att ersättning inte betalats varit att skadorna uppkommit före försäkringens ikraftträdande. Fem av de största försäkringsbolagen på den svenska marknaden, , , , och , har bildat ett Miljöskadekonsortium, som administrativt hanterar den här redovisade miljöskadeförsäkringen och som genom sina huvudmän har åtagit sig att betala utfallande försäkringsbelopp. Regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordning (beslut , M90/3240/1) för en särskild nämnd som har till uppgift att avge utlåtanden i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall. Bl.a. kan skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning vända sig till nämnden, som är självständig i förhållande till konsortiet. Nämndens ordförande är ordinarie domare och i nämnden ingår två riksdagsledamöter och sakkunniga ledamöter. Den som är missnöjd med nämndens yttrande kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av skiljenämnd. Regeringen anser att denna ordning borde vara effektivare och billigare än den som Miljöcentrum förordar med prövning i miljödomstol. föreslog i sitt betänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen , att en saneringsförsäkring skulle införas. Regeringen tar i det följande ställning till om förslaget bör genomföras. förslag innebär i huvudsak följande. Saneringsförsäkringen bör i likhet med miljöskadeförsäkringen vara subsidiär och således träda in först i andra hand. Ersättning ur saneringsförsäkringen bör betalas om det har förordnats om rättelse på den ansvariges bekostnad enligt tillsynsregler men denne är insolvent, eller om kostnader uppstått för handräckning eller annan åtgärd enligt . Rätten till ersättning begränsas till fall då verksamhetsutövaren inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt miljöskyddslagens bestämmelser eller, då tillstånd till verksamheten föreligger, villkoren för tillståndet. För undvikande av missförstånd skall nämnas att detta inte innebär att det förutsätts att den ansvarige har begått ett miljöbrott eller någon annan straffbar handling. Miljöskyddslagens ansvarsreglering bildar därför enligt en inte bara lämplig utan också nödvändig yttre ram för avgränsningen av de ersättningsbara fallen. Insatser enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) undantas från tillämpningsområdet. Konsortiet lämnade efter överläggningar med ett preliminärt förslag om hur ett åtagande skulle kunna utformas. Detta preliminära åtagande ansåg utredningen kunna utgöra utgångspunkt för ett slutligt åtagande som skulle på samma sätt som , efter förhandlingar med berörda parter, godkännas av regeringen. Regeringen gör den bedömningen att det bör vara den som förorenar som också, så långt det är möjligt, skall betala med anledning av föroreningen uppkomna saneringskostnader. I de fall det här rör sig om är det dock ofta svårt att komma åt den enskilde förorenaren. Vad som då återstår är att tillskapa någon form av kollektiv lösning, antingen genom försäkring eller fond. En annan lösning skulle kunna vara att införa krav på att den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall ställa säkerhet. För att så långt möjligt tillgodose principen om att förorenaren skall betala bör saneringsersättning betalas först i andra hand, d.v.s. när den enskilde förorenaren inte kan betala. En lösning där den ansvarige åläggs att ställa säkerhet för framtida efterbehandlingskostnader kan ifrågasättas redan på den grunden att den samlade kostnaden för att ställa säkerheten inte skulle stå i proportion till det förmodligen förhållandevis fåtal fall där det kan förväntas att säkerheten behöver tas i anspråk för just nu ifrågavarande ändamål. Det skulle vidare innebära stora praktiska svårigheter, om alla som bedriver miljöfarlig verksamhet, skall omfattas av en skyldighet att ställa säkerhet för saneringskostnader. Kontrollen av säkerheterna skulle dra stora resurser och det skulle knappast vara möjligt att låta skyldigheten omfatta företag, som inte ens är anmälningsskyldiga. Till detta kommer att det är svårt att bestämma en rimlig storlek på säkerheterna. Detta gäller särskilt för det fall risken för att sanering skall behövas är ringa, men kostnaderna vid riskens förverkligande kan antas bli mycket höga. Det är i praktiken svårt att åstadkomma en heltäckande lösning genom att ställa krav på ställande av säkerhet. Det rör ju sig om uppåt 10 000 företag med skiftande verksamheter som kan komma i fråga. Ställande av säkerhet är alltså inte en lämplig generell lösning för handräckningsfallens del. Däremot är det tänkbart att införa krav på ställande av säkerhet i vissa branscher av industrin. Att tillstånd kan förenas med villkor om krav på säkerhet framgår av 16 kap. 3 § . Om nuvarande förhållanden skall ändras står således valet mellan att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet eller bilda en fond. avgav sitt betänkande Miljöskadefond (SOU 1987:1). I detta lämnades förslag till en lag om miljöskadefond. Föredragande departementschefen anförde i prop. 1987/88:85 s. 301-302, i fråga om valet mellan en fondlösning och försäkringslösning, i huvudsak följande. Till skillnad mot när utredningen lade sitt betänkande föreligger nu ett av utarbetat förslag till miljöskadeförsäkring. Försäkringsbolagen och har gjort ett åtagande att fullgöra försäkringsgivarens förpliktelser enligt förslaget. Då förslaget ger den skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen föreslagna miljöskadefonden skulle gett samt då försäkringslösningen ger fördelar framför fondlösningen främst när det gäller finansiering, skadereglering och administration, ansåg departementschefen att försäkringslösningen bör väljas. Beträffande återställnings- och saneringsåtgärder ansåg departementschefen att det, för vissa gamla skador där ett personligt ansvar inte kan krävas ut och där behovet av skyndsamma insatser är stort för att förhindra svåra miljökonsekvenser, borde finnas möjlighet till finansiering över statsbudgeten. Kostnaderna för återställnings- och saneringsåtgärder kom således inte att omfattas av miljöskadeförsäkringen. Vid riksdagsbehandlingen (bet. 1987/88:JoU23) gjordes inga ändringar i nu förevarande hänseenden. Regeringen gör den bedömningen att vad departementschefen anförde om valet mellan fondlösning och försäkringslösning alltjämt äger giltighet. En försäkringslösning för att ersätta handräckningskostnader bör alltså väljas före en fondlösning. beslutade om ett femårigt program för att sanera och återställa miljöskadade områden (prop. 1990/91:90, bet. 19990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Det första /92 ställdes till förfogande för detta ändamål. Beloppet har minskats till och inkluderar fr.o.m. /95 även kostnader för det femåriga programmet för insamling av uttjänta varor och produkter innehållande kvicksilver, m.m. har anvisats för dessa ändamål. Beloppet får disponeras även för kostnad som en tillsynsmyndighet förordnat om enligt 41 a § miljöskyddslagen samt för kostnad som föranleds av att kronofogdemyndighet ombesörjer åtgärd, s.k. handräckningskostnader. Handräckningskostnaderna har ökat något och uppgick under /95 till . Enligt regeringen står valet alltså mellan att behålla dagens system som innebär en viss finansiering över statsbudgeten eller att utforma en saneringsersättning genom att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet. Argument som talar mot att ändra dagens system, som innebär att staten eller med andra ord skattebetalarna betalar, är att det kan förefalla omotiverat att tillskapa ett särskilt regelsystem för de förhållandevis ringa medelsutbetalningar av skattemedel som har skett för akuta saneringsåtgärder. Det är fråga om i genomsnitt som har utgått för detta. Här bör dock enligt regeringen uppmärksammas att det kan tillkomma enstaka, mycket kostsamma saneringsfall. BT-Kemi i är ett känt sådant fall. Där uppgår kostnaderna till (kostar nu ca /år). har också varit restriktivt med att betala ut medel för sanering. Enligt regeringen bör det sammanfattningsvis vara den som förorenar som så långt det är möjligt skall betala. Det är ofta svårt att komma åt den enskilde förorenaren. En kollektiv försäkringslösning som träder in först i andra hand är den bästa lösningen. Övervägande skäl talar alltså för att införa den föreslagna saneringsförsäkringen. Regeringen anser att ersättning inte skall betalas ur försäkringen i fall då det inte kan utredas vem som är ansvarig för föroreningen inte skall betalas ur försäkringen. Som anförts i remisskritiken skulle konsekvenserna av en motsatt lösning vara svårbedömbara. Det är också svårt att avgränsa de fall som skall vara ersättningsgilla från dem som inte skall vara det om en annan ordning införs. En utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet till att omfatta även efterbehandlingskostnader har ett sådant samband med den nuvarande försäkringen att, om de ekonomiska eller administrativa fördelarna med en försäkringslösning framför en fondlösning inte skall minska är det önskvärt att det är samma försäkringsgivare för såväl miljöskadeförsäkringen som saneringsförsäkringen. De kostnader som skall ersättas bör begränsas till följder av miljöfarlig verksamhet. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller anmälan bör bidra till försäkringen med belopp som får bestämmas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller saneringsförsäkringen bör stat och kommun undantas från bidragsskyldighet då de inte kan försättas i konkurs. Detta bör dock gälla endast för direktdrivna verksamheter. Bolag som ägs eller drivs av staten eller en kommun skall alltså omfattas av bidragsskyldigheten. 4.36 Kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas roll 4.36.1 Kommunerna Regeringens bedömning: Kommunerna bör få en avgörande roll i arbetet att förverkliga balkens mål. Kommunerna bör bl.a. ges möjlighet att i ökad utsträckning vara lokal tillsynsmyndighet, förordna om naturreservat, kulturreservat, naturminnen och djur- och växtskyddsområden, ta ut avgifter för att finansiera verksamheten. Kommunerna bör också kunna ges möjlighet att pröva anmälningar om miljöfarlig verksamhet och tillstånd till miljöfarlig verksamhet som kan antas ha liten miljöpåverkan, meddela föreskrifter till skydd för människors hälsa, upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer. Tillsynen bör kunna omfatta de flesta verksamheter och åtgärder som regleras i balken och kommunen får vid tillsynen besluta om miljösanktionsavgifter. Kommunerna har vidare en stark roll beträffande hushållningen med naturresurser genom sin planering. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: och flera kommuner anser att kommunerna bör ha huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå direkt av balken. Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna får en betydelsefull och avgörande roll i arbetet att förverkliga balkens mål. Det är naturligtvis också en modern och följdriktig syn att kommunen tar ett huvudansvar för miljön inom den egna kommunen. En av kommunens viktigaste uppgifter blir i likhet med att vara tillsynsmyndighet och de ges enligt balken möjlighet att i ökad utsträckning vara detta. Kommunens tillsyn kan omfatta de flesta verksamheter och åtgärder som regleras i balken. Det anges i balken på det sättet att tillsyn skall utövas av nämnd enligt vad regeringen bestämmer. Det skulle bli ett allt för statiskt system om tillsynsmyndigheternas olika ansvarsområden fastställdes redan i lagtext. Av balkens motivtext framgår dock vad som avses ankomma på kommunen beträffande tillsyn. I tillsynen föreslås också ingå att besluta om miljösanktionsavgifter. Kommunerna kommer även framöver att kunna avgiftsfinansiera sin prövnings- och tillsynsverksamhet. När det gäller hushållningen med naturresurser har kommunerna en mycket viktig roll genom sin planering. Det system med redovisning av allmänna intressen, däribland riksintressen, enligt PBL och NRL- systemet, som behandlats bl.a. i propositionen översiktsplanering enligt (94/95:230), förändras inte genom att 2 och 3 kap. NRL arbetas in i balken. Kommunernas starka roll på området kommer att vara densamma även i fortsättningen. När det gäller förhållande till den fysiska planeringen så har den ändringen gjorts i förhållande till betänkande att det nu anges att motsvarigheten till nuvarande 2 och 3 kap. NRL endast skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden av regeringen och myndigheterna precis som enligt NRL . Bestämmelserna i 3 och 4 kap. balken skall alltså tillämpas på samma sätt som tidigare vid prövning av ärenden enligt andra lagar som rör användning av mark- och vattenområden. Bestämmelserna är avvägningsregler som skall leda till att våra mark- och vattenområden används för det eller de ändamål för vilka områdena är bäst lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Några ytterligare kostnader uppkommer inte av att NRL-kapitlen tas in i balken. På hälsoskyddsområdet har kommunerna alltid haft en avgörande betydelse och denna roll kommer enligt balken att vara minst lika omfattande som . Regeringen har enligt balken möjlighet att låta kommunerna meddela föreskrifter på hälsoskyddsområdet som är minst lika omfattande som och tillsynen på området kommer till stor del att ligga på kommunerna. Kommunerna kommer att kunna avgiftsfinansiera denna verksamhet. I balken integreras reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och alla avloppsanläggningar behandlas som miljöfarlig verksamhet. Vidare ges kommunerna möjlighet att pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet som även rör annat än avloppsanläggningar och som har förhållandevis liten miljöpåverkan. prövar kommunen förutom avloppsanläggningar enligt hälsoskyddslagen anmälningsärenden enligt miljöskyddslagen. När det gäller renhållning kommer kommunerna att ha kvar ansvaret för omhändertagande av hushållsavfall. Natur- och kulturmiljövård är också ett område där kommunernas roll har vuxit. I förhållande till nuvarande lagstiftning läggs enligt balken inga ytterligare krav på kommunerna men de får däremot ökade befogenheter att själva ta initiativ när det gäller natur- och kulturmiljövård. Kommunerna ges i balken rätt att parallellt och i samråd med förordna om naturreservat, kulturreservat och naturminnen. Deras tillsynsroll kommer att öka. Regeringen får enligt balken meddela miljökvalitetsnormer. Regeringen får dock överlåta till myndigheter att meddela normer i enlighet med vad som krävs enligt EG-regler och myndigheterna kan då inte göra egna bedömningar. Regeringen skall pröva om huruvida en norm skall utfärdas. Då skall också vägas in eventuella ekonomiska konsekvenser för olika alternativ. I samband med att en norm utfärdas skall regeringen besluta vilken eller vilka kommuner eller myndigheter som skall upprätta åtgärdsprogram och kontrollera och mäta att uppfylls. Miljöövervakningen bör även kunna användas för att mäta att normerna inte överträds. Dessutom gör flera kommuner redan omfattande mätningar, särskilt och . Vidare kommer möjligheten att avgiftsfinansiera att användas i så stor utsträckning som möjligt, exempelvis för mätningar som görs i anslutning till en verksamhet. Först när alla dessa möjligheter är uttömda kan det leda till ökade kostnader för kommunerna, men detta går inte att bedöma förrän det är bestämt om och vilka normer som kan komma att utfärdas av regeringen. 4.36.2 Länsstyrelserna Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör vara den myndighet på regional nivå som får en avgörande roll för att förverkliga balkens mål. Länsstyrelserna bör bl.a. pröva ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt vad regeringen föreskriver, förordna om naturreservat, kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminnen och vattenskyddsområden samt pröva dispensansökningar beträffande dessa och strandskyddet, beträffande miljökonsekvensbeskrivningar vara samrådspart och besluta om en verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt yttra sig över innehållet, upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer, vara regional tillsynsmyndighet och får vid tillsynen påföra miljösanktionsavgifter, föra det allmännas talan i miljömål och ärenden enligt balken pröva överklagade kommunala miljöbeslut, förklara områden som miljöriskområden. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: i ser mycket positivt på de nya arbetsuppgifter och de nya roller som myndigheten tilldelas. Även andra länsstyrelser har framfört liknande synpunkter, bl.a. i . Skälen för regeringens bedömning: Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter och denna roll kommer att förstärkas ytterligare genom . Länsstyrelserna skall fortsätta att verka för att de nationella miljömålen får genomslag i länen. Länsstyrelserna skall i likhet med pröva ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt vad regeringen föreskriver. Detta kommer att ske i en förordning motsvarande miljöskyddsförordningens lista över B-ärenden. prövning får dock fastare former enligt balken vilket framgår av avsnitt 4.23. Länsstyrelserna skall vidare som förordna om naturreservat, kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminnen och vattenskyddsområden samt pröva dispensansökningar beträffande dessa och strandskyddet. När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar får länsstyrelserna en utökad roll enligt balken. skall vara samrådspart med den som är skyldig att upprätta en MKB och skall inom ramen för prövningssystemet besluta om en verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare skall yttra sig till beslutsmyndigheten över innehållet i den senare upprättade MKB:n. Länsstyrelserna kommer även i många fall att åläggas skyldighet att upprätta åtgärdsprogram för att miljökvalitetsnormer skall uppfyllas. Detta gäller framför allt i de fall en miljökvalitetsnorm omfattar flera kommuner och dessa inte åläggs att i samverkan upprätta programmet. Flera länsstyrelser kan också tillsammans få i uppdrag att upprätta ett program. skall vidare vara regional tillsynsmyndighet vilket är . Det gäller bl.a. hushållningen med mark och vatten. Vidare gäller det tillsynen över de verksamheter beträffande vilka tillsynen inte är lämplig att överlåta till kommun. Avsikten är att skall ges en ny och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. skall ges ansvar som regional tillsynsmyndighet inom balkens hela tillämpningsområde. I en sådan regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och samordna större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala tillsynsarbetet samt att återföra erfarenheter till kommunernas miljöförvaltningar. I likhet med kommunerna får som tillsynsmyndighet påföra miljösanktionsavgifter. När det gäller att föra det allmännas talan i miljömål deltar länsstyrelserna ofta utan att ha formell talerätt i mål om vattenverksamhet och i ärenden om miljöfarlig verksamhet. Enligt balken får länsstyrelserna en sådan formell rätt att företräda det allmänna. kommer även i likhet med att enligt balken pröva överklagade kommunala miljöbeslut. blir även den myndighet som enligt kan pröva och förklara områden som miljöriskområden. 4.36.3 De centrala miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna Flera centrala myndigheter får viktiga uppgifter i arbetet med att förverkliga mål. Detta gäller framför allt , , och . I likhet med vad som alltmer blivit de centrala myndigheternas uppgift skall de även i fortsättningen följa upp och utvärdera den lokalt och regionalt bedrivna prövnings- och tillsynsverksamheten. Vidare skall de ta fram kunskapsunderlag och initiera och samordna utvecklingsarbetet på sina områden.