prop · GL0345D5 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:45 Regeringen överlämnar denna proposition till . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 445 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. regeringsrådet , justitierådet , regeringsrådet . Enligt lagrådsremisser och (Miljödeparte- mentet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. miljöbalk 2. lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, 3. lag om kungörelse, skriftväxling och delgivning i mål och ärenden enligt , 4. lag om ändring i konkurslagen (1987:672), 5. lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, 6. lag om ändring i , 7. lag om införande av , 8. lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, 9. lag om ändring i lagen (1998:000) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna , och , rådmannen samt kammarrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Det lagstiftningsarbete som lett fram till det nu remitterade förslaget till miljöbalk har pågått . Den senaste fasen i detta arbete inleddes med tilläggsdirektiv till , som då antog namnet . Utredningen överlämnade betänkandet - En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103). Vid remissbehandlingen av betänkandet uttalade flera remissinstanser att remisstiden (3 månader ) varit för kort. Till Lagrådet har också överlämnats remiss med förslag till lag om införande av m.m. Med tanke på det i remissen uttalade syftet att en miljölagstiftning bör fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken är det beklagligt om den tidspress som synes ha förelegat fått inverka på förslagets materiella innehåll och lagtekniska utformning. Lagrådet har i sitt granskningsarbete inte kunnat undgå att befara att så varit fallet. Även om förslaget i flera avseenden innebär förbättringar jämfört med det förslag till miljöbalk som remitterades till Lagrådet , medför det också en omfattande och komplicerad utbyggnad av balkens regelsystem. Lagrådets arbete har försvårats av att en ytterligare etapp i arbetet på en ny miljölagstiftning ännu inte föreligger, dvs. Det har således inte varit möjligt att under granskningen få en helhetsbild av den miljölagstiftning som avses slutligen komma att gälla. Ett av huvudsyftena med att skapa en gemensam lagstiftning på miljöområdet anges i remissen vara att den skall bli lättare att överblicka och tillämpa. Lagrådet kan instämma i att en förbättrad samordning av de miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex är eftersträvansvärd. Detta innebär inte att sådana bestämmelser nödvändigtvis bör samlas i en enda lag. Vid sidan av kommer också enligt förslaget ett flertal lagar som reglerar hälso- och miljöskyddsintressena att bli tillämpliga; antingen med företräde framför balkens regler eller parallellt med dessa. Vilka bestämmelser i andra lagar som skall ges företräde respektive parallellt med skall beaktas i miljösammanhang framgår inte av förslaget annat än genom exemplifiering. Enligt Lagrådets mening är detta inte förenligt med det angivna syftet att underlätta överblickbarheten och tillämpningen av miljölagstiftningen. Det hade kunnat förväntas att sådana samordnings- och avgränsningsfrågor skulle ha getts en mer ingående analys än vad som synes ha gjorts; särskilt med beaktande av vad Lagrådet uttalade i dessa frågor i sitt yttrande över det remitterade förslaget till miljöbalk. I stor utsträckning har de i integrerade lagarna överförts utan annat än redaktionella jämkningar. Det framgår inte av lagrådsremissen i vilken omfattning det därvid har övervägts om det materiella innehållet i de överförda lagarna i alla avseenden bör behållas oförändrat i en modern lag av den föreslagna balkens karaktär. En genomarbetad analys i detta hänseende hade enligt Lagrådets mening varit påkallad särskilt beträffande vattenlagen. Såväl den lagens miljöbestämmelser, som föreslås ingå i balken, som dess övriga bestämmelser, som delvis föreslås bli intagna i en ny lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, är i flera fall hämtade års vattenlag. Många av dessa bestämmelser lär ha ringa aktualitet. Det kan starkt ifrågasättas om sådana regler försvarar sin plats i ett nytt lagstiftningskomplex. I sitt yttrande över det remitterade förslaget till miljöbalk ansåg visserligen Lagrådet det vara en nackdel att balken inte skulle omfatta all miljölagstiftning och nämnde särskilt bl.a. vattenlagen. Lagrådet fann det emellertid svårt att utan en ingående analys bedöma om en ökad samordning borde komma till stånd. Som Lagrådet nu ser det efter genomgången av remissförslagen kommer regleringen av vattenverksamhet att medföra ett flertal komplikationer och tillämpningsproblem av sådant slag att det finns anledning att ytterligare överväga om den bör inordnas i den nya lagstiftningen. Lagrådet återkommer till frågan i det följande. Den till synes mer eller mindre automatiska integreringen av andra lagar i har också medfört ett annat principiellt problem, vilket illustreras av de till balken överförda bestämmelserna i 2 och 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Detta har medfört att bestämmelser som syftar till att bedrivandet av vissa näringar inte skall försvåras har tagits in i , trots att de inte annat än möjligtvis indirekt och på lång sikt har någon miljökaraktär. Det bör uppmärksammas att bestämmelser som reglerar en viss näring i remissen (avsnitt 4.5) såvitt gäller skogsvårdslagen (1979:429) ansetts inte böra tas in i . Det nu sagda ger Lagrådet anledning att ifrågasätta systematiken vid integreringen i av bestämmelser i andra lagar. Balken kommer att gälla inte bara miljön i allmän bemärkelse utan även hushållningen med naturresurser. En sådan lösning bör i och för sig inte behöva möta någon invändning, men enligt Lagrådets mening måste det anses oegentligt att i inordna även regler som är väsentligen enbart näringsrelaterade. Vad avser det materiella innehållet i de från andra lagar överförda reglerna kan det enligt Lagrådets mening inte uteslutas att en översyn måste ske med hänsyn till den utveckling som har skett och sker inom hälso- och miljöskyddsområdena såväl nationellt som internationellt. Det är naturligtvis ofrånkomligt att lagstiftningen inom områden som är föremål för kontinuerlig utveckling ändras i anslutning till nya vetenskapliga rön eller en förändrad politisk syn på de frågor som berörs av lagstiftningen. Med den centrala ställning som avses få i hälso- och miljöskyddsarbetet och med de föreslagna ambitiösa informations- och utbildningsinsatserna inför introducering vore det emellertid olyckligt om de bestämmelser som bildar viktiga utgångspunkter för det arbetet skulle förändras så att värdet av dessa insatser skulle förringas. Lagrådet kan inte på det föreliggande materialet bedöma i vilken utsträckning det materiella innehållet i hälso- och miljöskyddslagstiftningen kan tänkas genomgå någon väsentlig förändring och hur aktuellt detta kan vara. Enligt Lagrådets mening borde dessa frågor ha underkastats en grundlig analys före ställningstagandet till förslaget att införa en miljöbalk. Om det därvid hade visat sig att grundläggande principer och regler borde ändras, hade det varit rimligt att först göra de därav föranledda ändringarna i gällande lagar på området och sedan eventuellt samordna de olika lagar som är lämpade härför i en central lagstiftning. I 2 kap. föreslås vissa allmänna hänsynsregler. De bygger på ett antal principer som i remissens avsnitt 4.8 anges vara rättsligt bindande; försiktighetsprincipen, kunskapskrav, principen om bästa möjliga teknik samt lokaliserings-, hushållnings-, kretslopps- och produktvalsprinciperna. Alla dessa principer skall iakttas inte endast av dem som bedriver verksamhet av något slag utan även av var och en som vidtar en åtgärd. Hänsynsreglerna är i dessa avseenden så allmänt hållna att de, formellt sett, kan komma att gälla snart sagt varje åtgärd som den enskilde vidtar i sitt dagliga handlande. Regler av detta slag kan enligt Lagrådets mening förväntas leda till åtskilliga tillämpningsproblem och kan inte i alla avseenden anses förenliga med rättssäkerhetens krav. Större möda borde ha lagts ned på att precisera hänsynsreglerna för att undvika sådana konsekvenser. Vad gäller möjligheterna till bättre överblick över det miljörättsliga regelsystemet är vidare att beakta att det föreliggande balkförslaget särskilt i de materiella hälso- och miljöfrågorna har getts en utpräglad karaktär av ramlagstiftning. Även om en sammanföring av ett antal centrala och andra miljölagar till en balk kan underlätta överblicken på lagnivå blir innebörden av den utvecklade normgivningsdelegeringen i balkförslaget att den kvantitativt och innehållsmässigt helt övervägande delen av författningsmaterian står att finna på lägre författningsnivåer, dvs. i regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter. Det ter sig ofrånkomligt att särskilt de myndighetsföreskrifter som utfärdas med härledning från balkens bemyndiganden efter hand blir mycket betydande till antal och omfattning och att det blir ur denna flora av regler som hälso- och miljöskyddets krav oftast kommer att hämta sitt mer konkreta innehåll. Det kan också befaras att föreskrifter som meddelas av ett flertal olika myndigheter, var och en för sina delar av det mångfacetterade miljöområdet, även fortsättningsvis kan bli ganska disparata till såväl innehåll som form, även om vissa samordnande insatser kan göras genom ett samrådsorgan så som lagrådsremissen förespråkar. Således vill det synas som om de vinster som kan göras i fråga om överblickbarhet på lagnivå inte kommer att få någon eller i vart fall inte tillnärmelsevis full motsvarighet på lägre författningsnivåer. Att författningsmaterian på miljöområdet, sedd som helhet, verkligen kommer att bli påtagligt lättare att tillämpa än nuvarande regleringar genom tillkomsten av den föreslagna balken framstår inte heller som särskilt klart. Väl finns det i balkförslagets inledande avdelning övergripande bestämmelser om målsättning, grundläggande skyldigheter, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. som kan vara av betydelse från samordningssynpunkt. Denna reglering kan dock på grund av sin art inte anses ägnad att ge tillräcklig vägledning för att underlätta och förenhetliga lagtillämpningen. Detta sammanhänger bl. a. med tillämpningsområdets utsträckning, som kan förväntas leda till en större komplexitet vid prövningar enligt balken än vid motsvarande bedömningar enligt hittillsvarande lagstiftning med inriktning på mer specifika områden. Det enligt förslaget avsedda samspelet mellan de övergripande bestämmelserna och andra miljöregler inom och utom balken kan antas komma att vålla tillämpningsproblem. Möjlighet till mer påtagliga vinster torde främst finnas genom den samordning som kan ske vid tillståndsförfaranden och omprövningar m.m. samt vid tillsynsingripanden och påföljder för överträdelser. Sammanföringen i ett lagverk av bestämmelser i dessa hänseenden från olika befintliga lagar leder till ett minskat antal sådana regler och till att de kvarvarande kan utformas enhetligare, vilket bör vara till fördel för tillämpningen. Ser man på helhetsbilden av balkförslaget blir det dock enligt Lagrådets mening svårt att hävda att ett lagverk med föreslagen uppbyggnad ger avgörande förutsättningar att uppnå mera väsentliga förenklingar av regelsystemet på miljöområdet till fromma för dess praktiska användning. Lagrådet vill här tillfoga att det inte kan vara tillrådligt att hysa förväntningar om att organisatoriska åtgärder avseende ordningen för prövningsförfarande och överklagande skall kunna lösa svårbemästrade tolknings- och tillämpningsproblem som sammanhänger med ofullständigheter i balkens konstruktion och utformning. I lagrådsremissen föreslås inrättande av en särskild domstolsorganisation - miljödomstolar och en miljööverdomstol. Syftet härmed anges vara bl.a. att en samordning av miljörättsliga regleringar bör omfatta inte endast materiella bestämmelser utan också prövningssystemet. Enligt Lagrådets mening är förslaget i denna del behäftat med flera principiellt och organisatoriskt otillfredsställande inslag. Lagrådet kommer i det följande att närmare utveckla sina synpunkter i detta hänseende. Som tidigare nämnts anser Lagrådet att en förbättrad samordning av hälso- och miljölagstiftningen är eftersträvansvärd. Lagrådet har också förståelse för den psykologiska effekten, nationellt och internationellt, av att i en central lag slår fast vissa för hela hälso- och miljöområdet grundläggande principer och regler samt att den effekten måhända förstärks genom att lagen ges status av en balk. Arbetet med en sådan lagstiftning borde dock ha getts den tid som behövs för att, som Lagrådet uttryckte det , uppnå ett lagverk av den fullständighet och genomarbetning som bör känneteckna en miljöbalk. Utöver nu anförda allmänna synpunkter har Lagrådet vid granskningen av förslaget till miljöbalk funnit anledning att i vissa fall förorda andra lösningar för att, om förslaget kommer att ligga till grund för lagstiftning, bl.a. undvika oklarheter och tillämpningsproblem. 1 kap. 1 § Det är inte ovanligt att ett lagverk av stor samhällelig betydelse inleds med ett målsättningsstadgande, en s.k. portalparagraf, som i mera allmänna ordalag och gärna med inslag av honnörsord anger inriktningen för politiska strävanden på det aktuella lagområdet. Den nu föreslagna målsättningsparagrafen kan sägas vara av denna typ. Den har konstruerats så, att den som mål för lagverket, , beskriver några huvudpunkter i vad som eftersträvas i miljöpolitiken. Det är således fråga om en programförklaring byggd på vissa grundläggande värderingar och den kan sägas återspegla en högt ställd ambitionsnivå för samhällets ansträngningar. När en sådan inledningsbestämmelse utformas, får det emellertid beaktas att målet för lagstiftningen inte i alla delar kan vara detsamma som politikens mål. Som riktigt nog framhålls i författningskommentaren är det naturligtvis inte tillräckligt med enbart lagstiftning för att uppnå de uppsatta målen; bestämmelserna i är, som det sägs, avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen på området. Enligt Lagrådets mening är det angeläget att de förväntningar och anspråk som ställs på lagstiftning som instrument för förverkligande av de samlade samhällsinsatserna för en tillfredsställande miljöutveckling hålls på ett realistiskt plan. Lagstiftningen kan bara ge den rättsliga grundvalen för reformarbetet men bidrar därigenom verksamt till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i miljöhänseende. Mot den angivna bakgrunden skulle en möjlighet kunna vara att utforma målsättningsparagrafen på det sättet att vad som i första stycket av paragrafen sägs om tryggandet av en hållbar utveckling anges inte endast som ett mål med utan som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet. Med denna utgångspunkt skulle stycket, med inledningen av 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen som förebild, kunna slå fast att samhället skall verka för en hållbar utveckling av det slag som anges i paragrafen. En sådan lösning skulle kunna synas naturlig inte minst med hänsyn till att miljöintresset endast kortfattat berörs i regeringsformen. Vill man emellertid i enlighet med remissförslaget begränsa räckvidden av målparagrafen till syftet med själva balken, bör den utformas under hänsynstagande till att lagstiftning här liksom på andra områden har sina givna begränsningar. kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling. Ett exempel på en utformning av en målparagraf där motsvarande förhållande beaktas erbjuder 1 kap. 1 § (1987:10). Med den sistnämnda utgångspunkten skulle paragrafen, med vissa redaktionella jämkningar i övrigt, kunna få förslagsvis följande lydelse. "Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en varaktigt hållbar utveckling på miljöområdet som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp kan uppnås." 3 § Paragrafen behandlar frågor om förhållande till annan lagstiftning. Behovet av reglering i detta hänseende är påtagligt på grund av att - som framgår bl.a. av hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. föreslagits utformade - avses kunna tillämpas på varje verksamhet (yrkesmässig eller ej) och varje åtgärd (av vem det vara må) som i någon mening kan vara av betydelse för genomförandet av målsättningen att skydda människors hälsa och miljön. Eftersom det inte kan vara möjligt att inordna all lagstiftning som kan betecknas som miljörelaterad i balken, uppstår ofrånkomligen avgränsningsproblem och spörsmål om hur annan lag skall samverka med balken. Lagrådsremissens ståndpunkt är (avsnitt 4.6) att i princip skall tillämpas parallellt med annan lag som, med dess särskilda inriktning, reglerar sådan verksamhet m.m. som omfattar. I paragrafens andra stycke har detta angetts genom en bestämmelse om att det som föreskrivs i andra lagar i fråga om verksamhet som kan orsaka olägenheter för intressen som skyddas enligt gäller utöver balkens bestämmelser. I bestämmelsen omnämns ett antal exempel på sådana lagar med miljöanknytning. I paragrafens första stycke regleras något som kan uppfattas närmast som undantag från den nämnda parallella tillämpningen av balken och annan lagstiftning. Innebörden av stycket är att bestämmelser i annan lag skall gälla i stället för i situationer då den andra lagen i särskilda avseenden reglerar en fråga som i och för sig omfattas av balken. Den bakomliggande tanken är enligt författningskommentaren att klargöra att en särskild lagreglering av vissa hälso- eller miljöfaktorers påverkan skall tillämpas ensam, när reglerna grundas på bedömningar med utgångspunkt i mera speciella hänsyn. Endast två exempel på sådan specialreglering anges i motiven. Det ena gäller lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. där det föreskrivs att byggnadsverk som uppförs eller ändras skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bl.a. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller samt hushållning med energi, vatten och avfall. I anslutning till förslagets 8 kap. 3 § om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut vissa djur- eller fiskarter i naturmiljön nämns som ytterligare exempel att specialbestämmelser i bl.a. fiskelagstiftningen om utsättning avses utesluta tillämpning av reglering i samma fråga. Den föreslagna lösningen avviker lagtekniskt från förslag i förevarande hänseende. Ändringen torde kunna ses som svar på remisskritik mot bristande klarhet i utredningsförslagets avgränsning av balken i förhållande till annan lag. Lagrådet är dock för sin del av uppfattningen att även den nu föreslagna regeln i paragrafens första stycke ger begränsad ledning för bedömning av hur lagbestämmelser av avsedd specialkaraktär skall vara beskaffade för att utesluta tillämpning av . Det synes önskvärt att ytterligare vägledning ges på denna punkt, i vart fall genom utbyggnad och förtydligande av motivresonemanget, varvid fler exempel på specialregleringar av aktuell art bör kunna lämnas. Eventuellt kan det finnas möjlighet att efter närmare genomgång och analys av lagområden som kan hänföras till speciallagstiftning i här avsedd mening åstadkomma en mer preciserad lagtext. Om detta inte visar sig vara möjligt, skulle en utväg kunna vara att låta första stycket utgå. Uppkommande avgränsningsfrågor får under alla omständigheter lösas i rättstillämpningen. Att därvid särskilt förhållandet mellan balkens allmänna hänsynsregler och miljöbestämmelser i annan lag kan vålla svårigheter lär inte kunna undvikas. Innebörden av andra stycket är inte annat än en erinran om att det vid sidan av kommer att finnas åtskillig lagstiftning som inte huvudsakligen men väl i någon utsträckning av betydenhet syftar till att slå vakt om miljöintressen. Att centrala delar av miljörätten förs samman i en balk - som i normgivningshänseende är likställd med vanlig lag - kan givetvis inte innebära att annan gällande lagstiftning av nämnda slag inte skulle tillämpas. Paragrafens andra stycke skulle med hänsyn härtill kunna undvaras. Det kan dock ligga ett värde i att ange att det finns annan miljölagstiftning som kan behöva beaktas vid sidan av balken. Andra stycket har emellertid, som Lagrådet inledningsvis antytt, fått en otillfredsställande utformning bl.a. genom uppräkningen av ett stort antal lagar med tillägg av orden "och andra lagar". Enligt Lagrådets mening kan syftet med bestämmelsen i andra stycket, nämligen att erinra om att inte uttömmande lagreglerar alla spörsmål om skydd för hälsa och miljö m.m., uppnås med en regel som är koncisare utformad än remissförslagets. Det är svårt att se att en uppräkning i lagtext av på olika sätt miljörelaterade lagar som inte inordnats i balken fyller någon funktion, särskilt som uppräkningen inte kunnat göras fullständig. Mot bakgrund av det anförda förordar Lagrådet att bestämmelsen i andra stycket ges följande lydelse. "I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag." Bestämmelsen torde närmast ha sin plats först i paragrafen, varför det bör övervägas att flytta den till första stycket och låta bestämmelsen där, om denna anses böra kvarstå, bilda andra stycket. Frågan om avgränsningen mellan och arbetsmiljölagen berörs i en särskild bestämmelse i tredje stycket. Med bestämmelsen åsyftas inte någon förändring i förhållande till den gränsdragning som tillämpas i praktiken med stöd av uttalanden i förarbetena till arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter. Behov har dock ansetts föreligga att göra en markering om detta i lagtexten. Innebörden av tredje stycket anges i författningskommentaren vara att det på det område där bestämmelser berör arbetsmiljön, dvs. framför allt 14 kap., arbetsmiljölagens bestämmelser skall gälla i stället för beträffande frågan om reglering av användning av farliga ämnen på arbetsplatserna och även i övrigt avseende frågor som huvudsakligen avser arbetsmiljön. Lagrådet konstaterar att förhållandet till arbetsmiljölagen blev föremål för uppmärksamhet vid lagrådsgranskningen av det framlagda förslaget till miljöbalk. Lagrådet ansåg då att det skulle ha varit värdefullt om ytterligare ansträngningar hade gjorts för att klarlägga avgränsningsfrågorna men att man i fråga om lagregleringen i dåvarande situation inte kunde nå längre i precision än att i ta in en erinran om att särskilda bestämmelser om arbetsmiljön finns i arbetsmiljölagen. Den fortsatta beredning som skett i miljöbalksfrågan har inte tillfört något ytterligare underlag för precisering i balkens text med avseende på verksamheter på arbetsmiljöområdet. Fråga uppkommer emellertid i vad mån en bestämmelse med erinran om "de särskilda bestämmelserna i arbetsmiljölagen" försvarar sin plats vid sidan av de föreslagna bestämmelserna i första och andra styckena.