prop · GL03136 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen lägger regeringen fram riktlinjerna för regeringens fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen. Regeringens mål är att den svenska statsförvaltningen skall, med höga krav på rätts- säkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående och därigenom vinna medborgarnas fulla förtroende. skall ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. Regeringen kommer att ägna ökad uppmärksamhet åt kompetens- och utbildningsfrågor i syfte att stimulera myndigheternas kompetensför- sörjning och främja kvalitetsarbete inom förvaltningen. En särskild myn- dighet inrättas för kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom statsförvaltningen. EU-medlemskapets betydelse för regelförenklings- arbetet ses över. Regeringen fortsätter arbetet med att anpassa och effektivisera förvaltningen med stöd av informationsteknik. I propositionen läggs förslag fram om myndigheternas ledningsformer och om principer för uttaget av avgifter för tillhandahållande av informa- tion i elektronisk form. En lag föreslås om det statliga personadressregistret. Vidare föreslås ändringar i lagen (1995:743) om aviseringsregister. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om det statliga personadressregistret 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:743) om aviseringsregister 7 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Bakgrund 11 5 En statsförvaltning med hög kvalitet 13 5.1 En förvaltning för medborgarna 13 5.2 En förvaltning för det internationella samarbetet 15 5.3 Hur en bra förvaltning blir bättre 16 5.3.1 Riktlinjer 16 5.3.2 Ett handlingsprogram 18 6 Kvalitet, kompetens och etik 19 6.1 Medborgarna har rätt till en hög kvalitet 19 6.2 Kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning 20 6.3 Statstjänstemännens roll och ansvar 25 6.4 Bättre beslutsunderlag 27 6.5 Enklare och begripligare regler 29 7 Styrning och ledning 34 7.1 Organisering 34 7.1.1 Principer för organisering av stats- förvaltningen 34 7.1.2 Renodlad användning av nämnd- myndigheter 38 7.1.3 Effektivare statlig inköpssamordning 41 7.2 Resultatstyrningen utvecklas 42 7.3 En tydlig och effektiv statlig tillsyn 45 7.4 Verksamhetsanpassad myndighetsledning 47 7.5 Kvalitet i chefsförsörjningen 49 8 Informationsförsörjning 54 8.1 Informationsteknikens användning 54 8.2 En IT-infrastruktur är en förutsättning 56 8.2.1 Infrastruktur 56 8.2.2 Säker kommunikation mellan myndigheter 57 8.2.3 Självbetjäning med hjälp av ny teknik 59 8.3 Grunddata i samhällets tjänst 60 8.3.1 Det offentliga åtagandet 60 8.3.2 Definition av grunddata 61 8.3.3 Styrning och samordning 62 8.3.4 Prissättning och finansiering 63 8.4 Det statliga person- och adressregistret m.m. 65 8.4.1 Registerlagstiftningen 65 8.4.1.1 Inledning 65 8.4.1.2 Det statliga person- och adressregistret (SPAR) 65 8.4.1.3 67 8.4.1.4 Dataskyddsdirektivet och personuppgifts- lagen 68 8.4.2 Utgångspunkter för regeringens förslag 70 8.4.2.1 Det offentliga åtagandet - SPAR 70 8.4.2.2 Lagreglering av SPAR 73 8.4.2.3 74 8.4.3 Författningskommentar 76 8.4.3.1 Förslag till lag om det statliga personadressregistret 76 8.4.3.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:743) Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997: 57) 80 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser (SOU 1997: 57) 89 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 1997: 130) 90 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser (Statskontoret 1997:7 A och B) 91 Bilaga 5 Sammanfattning av betänkandet Grunddata i samhällets tjänst (SOU 1997:146) 92 Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser (SOU 1997:146) 94 Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag 95 Bilaga 8 Lagrådets yttrande 97 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 100 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1. lag om det statliga personadressregistret 2. lag om ändring i lagen (1995:743) om aviseringsregister dels godkänner vad regeringen föreslår om 3. verksamhetsanpassad myndighetsledning (avsnitt 7.4) 4. uttag av avgifter för information i elektronisk form (avsnitt 8.3.4) 2 Lagtext 2.1 Förslag till lag om det statliga personadressregistret Härigenom föreskrivs följande. 1 § För de ändamål som anges i 3 § skall det med hjälp av automatiserad behandling föras ett statligt personadressregister (SPAR). Registret får användas av myndigheter och enskilda. 2 § När personuppgifter behandlas i SPAR gäller personuppgiftslagen (1998:000), om inte avvikande bestämmelser meddelas i denna lag. De beteckningar som används i denna lag har samma betydelse som i 3 § personuppgiftslagen. 3 § Uppgifterna i SPAR får behandlas för att 1. aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter, 2. ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning för direktreklam, opinionsbildning eller samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet. 4 § SPAR får innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda i landet. För sådana personer får följande anges: 1. namn, 2. personnummer, 3. adress, 4. folkbokföringsort, 5. födelsehemort, 6. svenskt medborgarskap, 7. make eller vårdnadshavare, 8. avregistrering från folkbokföringen på grund av dödsfall, med angivande av tidpunkt, eller avregistrering av annan anledning, 9. summan av taxerad förvärvsinkomst och inkomst av kapital, dock lägst noll kronor, 10. beskattningsbar förmögenhet, 11. ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på tomtmark samt uppgift om kommun (belägenhet), 12. taxeringsvärde för småhusenhet. På begäran av en registrerad skall det i SPAR också anges att uppgifter om denne inte får behandlas vid urvalsdragningar enligt 3 § 2 för direktreklam. 5 § Uppgifter som avses i 4 § första stycket 1-8 hämtas in från aviseringsregistret enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister. Övriga uppgifter som avses i 4 § första stycket hämtas in från det centrala skatteregistret och register för fastighetstaxering. 6 § En enskild som begär att en myndighet skall lämna ut personupp- gifter för ändamål som avses i 3 § skall hänvisas till SPAR, om inte annat följer av lag eller förordning. 7 § Uppgifter från det centrala skatteregistret och register för fastighetstaxering får i elektronisk form endast lämnas ut till polis- myndigheter och tullmyndigheter. Regeringen får föreskriva om ytterligare begränsningar när det gäller utlämnande av uppgifter i elektronisk form. 8 § Regeringen får föreskriva om begränsningar av sökbegreppen för SPAR. 9 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:000) om rättelse och skadestånd gäller även vid behandling av personuppgifter enligt denna lag. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:743) om aviseringsregister Härigenom föreskrivs att 2 och 6 §§ lagen (1995:743) om aviserings- register skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § får användas av en myndighet för 1. aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter i personre- gister som myndigheten är registeransvarig för, 2. komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt, 3. uttag av urval av personuppgifter. Regeringen får föreskriva att registret får användas för ändamål som avses i första stycket 3 även av annan än myndighet. Regeringen får föreskriva att re- gistret får användas för ändamål som avses i första stycket även av annan än myndighet. 6 § Uppgift i aviseringsregistret som enligt lag eller förordning får registreras även i annat register får lämnas ut till den registeransvarige i form av utskrift eller på medium för automatisk databehandling. Uppgift som inte enligt lag eller förordning får registreras i det andra registret får lämnas ut till den registeransvarige på medium för automatisk data- behandling om det följer av lag eller förordning eller om regeringen har medgett det. En myndighet får ha terminal- åtkomst till aviseringsregistret i fråga om uppgift om personnum- mer, namn, adress, folkbokför- ingsfastighet, lägenhetsbeteckning och folkbokföringsort samt av- registre-ring från folkbokföringen. Rege-ringen får föreskriva om terminalåtkomst även till annan uppgift i registret. En myndighet får ha terminal- åtkomst till aviseringsregistret i fråga om uppgift om personnum- mer, namn, adress, folkbok- förings-fastighet, lägenhetsbeteck- ning och folkbokföringsort samt avregistrering från folkbokför- ingen. Rege-ringen får föreskriva om terminalåtkomst även för an- nan än myndighet eller om sådan åtkomst till annan uppgift i regi- stret än som sagts. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Flera avsnitt i denna proposition innehåller redovisningar och be- dömningar som inte leder fram till något förslag till riksdagsbeslut. Dessa avsnitt skulle därför kunna ha lagts fram för i form av en skrivelse och inte en proposition. Det finns emellertid ett sådant samband mellan de olika frågor som tas upp att det är en fördel att kunna föra samman dem till en helhet. Regeringen har därför valt att ta upp alla frågorna i en proposition. Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande m.m. Regeringen har haft en hög ambition att ompröva, utvärdera och utveckla den statliga förvaltningen. Regeringen beslutade att tillkalla en kommission med uppdrag att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnade sitt betänkande I medborgarnas tjänst En samlad för- valtningspolitik för staten (SOU 1997:57). En sammanfattning av be- tänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning över remissyttrandena är publicerad i form av en departements- promemoria (Ds 1998:11). Kommissionen har även publicerat del- betänkanden. Regeringen tar i detta ärende upp Förvaltningspolitiska kommissionens förslag och överväganden avseende verksamhetsformer för statlig verk- samhet, förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal och delta i bolagsbildningar, resultatstyrning, statlig tillsyn, utvärdering av statlig verksamhet, olika former av samverkan, informationsteknikens an- vändning, förvaltningsmyndigheternas ledningsform, chefsförsörjning, statstjänstemannarollen, särskild rättslig reglering för den offentliga tjänsten och utbildning för statstjänst. Förvaltningspolitiska kom- missionen föreslår att en generell rätt till domstolsprövning av för- valtningsbeslut slås fast. Regeringen har i propositionen Översyn av för- valtningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av för- valtningsbeslut, m.m. (prop. 1997/98:101) behandlat detta förslag. I propositionen föreslås att det i förvaltningslagen (1986:223) införs en huvudregel av innebörd att om det i författning saknas föreskrifter om överklaganden av förvaltningsbeslut får sådana beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Övriga förslag av Förvaltningspolitiska kommissionen, bl.a. när det gäller insyn i statliga företag, bereds i andra sammanhang. Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga och föreslå ett system för statlig inköpssamordning. Ut- redningen lade fram betänkandet Effektivare statlig inköpssamordning (SOU 1997:130). Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En samman- ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi97/2906). Genom beslut gav regeringen i uppdrag att utreda nämndmyndigheternas organisation. Statskontoret lade fram rapporten (1997:7A och B). Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi97/2746). Utöver nämnda utredningar har förstudien skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, utförd av Justitiekanslern på re- geringens uppdrag, utgjort underlag för propositionen. Rapporten överlämnades till regeringen . m.m. Som ett led i arbetet med att utveckla statens informationsförsörjning bemyndigade regeringen chefen för , statsrådet , att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga hur vissa databasers tillgänglighet, service och kvalitet kan för- bättras. Utredningen som antog namnet över- lämnade sitt betänkande Grunddata i samhällets tjänst (SOU 1997:146). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 5. I betänkandet lämnas bl.a. förslag beträffande den fortsatta verksamheten med det statliga person- och adressregistret (SPAR). Vidare föreslås att aviseringsregistret i vissa fall öppnas för verksamheter utanför staten. Betänkandet har remissbehandlats. I bilaga 6 finns en förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig. En sammanställning av re- missvaren finns tillgänglig i (dnr Fi97/3161). Därutöver har följande utredningar utgjort underlag för avsnitt 8.3 Grunddata - i samhällets tjänst: Toppledarforums och för samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting kring elektronisk informationsförsörjning (1995). för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64). Rapporten har remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i (dnr 94/293). Reggit-gruppens rapport försörjning med grundläggande geografiska data (In1995:C/97-1, dnr In97/114/PL). Reggit-gruppens - prissättning, finansiering och fortsatt samordningsverksamhet (M 1995:C/97-16). Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttran- dena finns tillgänglig i (dnr 97/114/PL). Rapport från projektet informationssystem för fysisk planering (dnr In97/1582/LS). Toppledarforums och i offentlig verksamhet (1997). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 8.4.2.2 och i författningskommentaren till de lagför- slag som Lagrådet lämnat synpunkter på. 4 Bakgrund har den svenska statsförvaltningen genomgått stora förändringar vad gäller bl.a. organisation, struktur och principer för styrning. första hälft ökade förändringstakten men har avtagit. har cirka 160 myndigheter avvecklats och cirka 100 nya bildats. Flera av affärsverken och annan statlig affärsverksamhet har bolagiserats. Drygt 52 000 statsanställda har sagts upp. En viktig princip har varit att skilja mellan förvaltning och rättskipning. Andra för- ändringar i statsförvaltningen som varit framträdande är förändrade ar- betsuppgifter för statsanställda och ändrad verksamhetsinriktning för många myndigheter. I syfte att skärpa kontrollen av budgetutvecklingen har flera institutionella förändringar av budgetprocessen genomförts. Den mest genomgripande förändringen är införandet av ett tak för de offentliga utgifterna. Det statliga åtagandet har genomgått systematiska omprövningar. Det har bl.a. resulterat i att statliga monopolmarknader har öppnats upp för konkurrens och att myndigheter numera upphandlar flera tjänster i kon- kurrens. har i stor utsträckning påverkats av med- lemskap i Europeiska unionen. Den svenska statsförvaltningens arbete styrs i stor utsträckning av och normer. Företrädare för de svenska förvaltningsmyndigheterna deltar i EU-arbetet som representanter för den , vilket har medfört nya krav på regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna. Vidare har regeringen förändrat principerna för styrningen av för- valtningen, från detaljreglering till resultatstyrning. Myndigheterna har fått en stor handlingsfrihet att med givna resurser uppnå de av regeringen uppsatta målen för verksamheten. Myndigheterna har getts ansvar att själva besluta om personal, intern organisation, investeringar i informa- tionsteknik och lokalförsörjning. är också informationsteknikens genombrottsdecennium, vilket har påverkat förvaltningen. har informations- teknikens utvecklingshastighet tilltagit och finns hemsidor, in- formation, tjänster och enklare ärenderutiner från centrala, regionala och lokala myndigheter på Internet. IT-utvecklingen har även medfört en ökad samverkan över myndighetsgränserna. Det sätt på vilket statsförvaltningen har utvecklats kan förklaras av en strävan att renodla förvaltningen, tydliggöra den politiska styrningen av förvaltningen samt strävan att öka samverkan inom staten och med aktörer utanför staten. Det övergripande målet har varit att få en effektiv, rättssäker och demokratisk statsförvaltning. De förändringar som genomförts under detta decennium bör också ses i ljuset av statens försämrade finanser under periodens början. uppgick underskottet i statens finanser till , vilket motsvarade av BNP. Effektiviseringar av statsförvaltningen liksom av hela den offentliga sektorn kom att bli en viktig del i regeringens besparingspolitik. Stats- förvaltningen utsattes för ett starkt omvandlingstryck och tvingades att arbeta med att höja sin produktivitet. Omvandlingstrycket ledde också till att en nyttig prövning inleddes av vilka åtaganden staten bör ha samt hur de skall utföras. Regeringen har också sett över stabsmyndigheternas roll, vilket re- sulterat i en reformerad stabsorganisation. () skall renodlas till ett revisionsorgan för att därigenom åstadkomma en mer oberoende och stark statlig revision. skall en ny myn- dighet för statens ekonomistyrningsfunktion inrättas fr.o.m. . Regeringen har också initierat en översyn av styrningen och inriktningen av Statskontorets verksamhet. 5 En statsförvaltning med hög kvalitet Regeringens bedömning: Den svenska statsförvaltningen skall, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående. Den skall ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara fram- gångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med hög kvalitet, öppenhet, motiverade och kompetenta medarbetare, dugliga chefer och förändringsförmåga. står inför en ny tid. Vi har kommit en bra bit på väg i det långsiktiga arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. Vi har fått en förvaltning som står i större samklang med det svenska samhället och som hävdar sig väl i en internationell jämförelse. En god grund har skapats för en effektiv förvaltning, där rättssäkerheten för medborgarna är hög och där demokratin är vitaliserad. befinner sig i ett stabilt ekonomiskt läge med balans i de offentliga finanserna. Informationsteknikens användning ökar. EU-medlemskapet och inter- nationaliseringen påverkar statsförvaltningen i stor utsträckning. Dessa förhållanden ställer statsförvaltningen inför nya möjligheter, nya förut- sättningar och nya utmaningar. Regeringen har stora ambitioner att vidareutveckla statsförvaltningen och redovisar i föreliggande avsnitt de riktlinjer som skall vara väg- ledande i det framtida arbetet med att utveckla statsförvaltningen i enlighet med regeringens mål. Det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet utgör grunden för det fortsatta arbetet. Regeringen avser emellertid att i högre grad än tidigare lyfta fram kvaliteten i den statliga verksamheten. En hög kvalitet i såväl statsförvaltningens tjänster som i statsförvaltningens arbetsprocesser och kompetens förutsätter en kontinuerlig verksamhets- utveckling. Propositionen redovisar inriktningen på de åtgärder som kommer att verkställas . 5.1 En förvaltning för medborgarna Regeringsformen , som bygger på folksuveränitetsprincipen, är grundvalen för det svenska förvaltningssystemet och utgör därmed ramen för förvaltningspolitiken. Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden. Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. verkställer statsmakternas beslut och är därmed en i det svenska demokratiska samhället. Förmågan att med oväld och med respekt för medborgarna förverkliga politiska intentioner är ett mått på förvaltningens effektivitet. Den svenska statsförvaltningen är betydelsefull för välfärden och för nationens förmåga att verka inter- nationellt. Även tryckfrihetsförordningen anger viktiga grundprinciper för det svenska förvaltningssystemet och för förvaltningspolitiken. Det är be- stämmelserna om att alla handlingar hos myndigheterna som huvudregel skall vara tillgängliga för allmänheten samt att envar gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet och rätt att för publicering meddela uppgifter i alla frågor, även anonymt, med undantag för visst skydd för enskild rätt och allmän säkerhet. Regeringens uppfattning är att offentlighetsprincipen inte bara är en medborgerlig rättighet utan att den också är en viktig aspekt av för- valtningspolitiken. Handlingsoffentlighet, meddelarfrihet och meddelar- skydd bidrar till rättssäkerheten, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att förbättra statsförvaltningens kvalitet och måluppfyllelse. Med utgångspunkt i regeringsformen bör förvaltningspolitiken bygga på de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra för- fattningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstad- komma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av stats- makterna och att detta sker kostnadseffektivt. Mellan dessa tre värden råder ett visst spänningsförhållande som de understödjer varandra. Ett grundläggande syfte med regeringens förvaltningspolitik är att skapa organisations-, styr- och ledningsformer i statsförvaltningen som på ett väl avvägt sätt svarar mot dessa krav. I då statsförvaltningen liksom samhället i övrigt präglas av mångfald och variation är det av största vikt att arbeta med att hålla samman förvaltningen till en helhet. Ambitionen hos regeringen är att skapa en förvaltningspolitik med en för förvaltningen gemensam för- valtningskultur och etik. Medborgaruppdraget förenar och håller samman statens vitt skilda verksamheter. Oavsett vilken verksamhet det handlar om är det upp- draget gentemot medborgaren som förpliktar. Det är för medborgaren förvaltningen finns och det är utifrån ett medborgarperspektiv för- valtningen bör vidareutvecklas. Ett uppdrag för regeringen och förvalt- ningen är att skapa former som möjliggör ett levande samtal mellan medborgare och den statliga förvaltningen. Hur statsförvaltningen fungerar har också stor betydelse för närings- livets arbets- och tillväxtförutsättningar. För företagen är det viktigt med en trovärdig och öppen förvaltning som har stabila och enkla regler och en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där beslutsunderlagen håller en hög kvalitet. För företagen är det vidare väsentligt att ha tillgång till en förvaltning i vilken det råder klara ansvarsförhållanden och som utöver korrekthet karaktäriseras av hand- lingskraft, snabbhet och flexibilitet. 5.2 En förvaltning för det internationella samarbetet medlemskap i unionen och anslutningen till den inre marknaden har inordnat den svenska statsförvaltningen i ett delvis nytt system av institutioner, regelverk och procedurer som förändrar villkoren för statsförvaltningens verksamhet.