prop · GL03172 · 1998-01-01 00:00:00 — Gruppen fick i uppdrag att utarbeta åtgärder och påbörja genomförandet av dessa och andra konkreta förslag för att förstärka det regionala samarbetet. Aktionsgruppen redovisade sin rapport vid regeringschefernas möte i . Gruppens mandat förlängdes för . En operativ kommitté bildas, bestående av företrädare för operativa och brottsbekämpande myndigheter i regio- nen. har sedan starten svarat för ordförandeskap och sekretariat. Övrigt internationellt samarbete bildades Dublingruppen av EG:s dåvarande medlemsländer samt , , , och ; samtliga huvudbidragsgi- vare till FN:s narkotikakontrollprogram UNDCP. är också medlem. Även UNDCP är medlem i gruppen, som finns i ett fem- tiotal länder i världen, främst . Dess syfte är att öka informa- tionsutbytet och samordningen av narkotikainsatser i de berörda län- derna. är 1999 ordförande i den regionala Dublingruppen för . deltar vidare i ett västeuropeiskt forskningssamarbete, COST, inom vars ram man samordnar nationella forskningsprojekt rörande ut- värdering av insatser mot drogmissbruk. svarar för den svenska samordningen. deltar som svensk partner i ett europeiskt projekt där behandling utvärderas. Stärkt internationellt engagemang internationella narkotikapolitiska engagemang berör många olika områden och sker i olika sammanslutningar. För att insatserna, som är relativt tidskrävande, skall ge optimal effekt krävs genomtänkta över- väganden beträffande prioriteringar och inriktning samt i vilka samman- hang och av vilka departement de lämpligen bör drivas. Därtill kommer behov av ställningstagande till strategier och samordningsinsatser som måste ske inför ordförandeskap i EU . En översyn av det internationella arbetet i narkotikafrågor i syfte att utveckla strategier och stärka samordningen har därför inletts inom ramen för SAMNARK. En viktig uppgift för den som tillkallats är att lägga förslag som kan förstärka internationella insatser samt ge möjligheter till ökat internationellt genomslag för en restriktiv narkotika- politik. 7 Lokal mobilisering Sammanfattning Kommuner och landsting har en nyckelroll såväl i utveckling av det förebyggande arbetet som vad gäller metoder för rehabilitering och samverkan med andra huvudmän. har i upp- drag att utvärdera och föreslå åtgärder för att effektivisera och stärka det drogförebyggande arbetet. I en utredning inom Socialdeparte- mentet har statsbidragsgivningen till frivilligorganisationerna setts över. Inledning Det är på lokal nivå som narkotikapolitikens trovärdighet prövas. Politi- kens förverkligande förutsätter enighet kring målen och djupt förankrat lokalt engagemang i politiska församlingar, föreningsliv, bostadsområ- den, skola och arbetsliv. Här spelar kommuner, landsting och organisa- tioner en nyckelroll. Kommunerna och landstingen har egna vitala intres- sen i att bekämpa ett utbrett narkotikamissbruk. Det handlar både om att höja livskvaliteten hos de egna medborgarna och att genom offensiva satsningar på förebyggande insatser i vid mening kunna hålla till- baka stora kostnader för vård och omsorg. Ett ambitiöst drogpreventivt arbete pågår också på många håll i landet, en del med ekonomiskt stöd från . Här bör särskilt nämnas insatser för att öka kun- skapen om och motståndet till droger bland unga människor, bl.a. inom ramen för skolornas ANT-undervisning. Också riktade insatser till män- niskor i riskzonen att utveckla ett missbruk och beroende är härvid cent- rala. Det är angeläget att utveckla formerna för hur det drogförebyggande arbetet i kommuner och landsting kan utvecklas och stödjas, som det bör påbörjas ett arbete med att utveckla metodiken för hur nar- kotikapolitiska effekter av beslut som vid första anblick inte har någon sådan effekt kan värderas. Den som har tillkallas har bl.a. i uppgift att göra en översyn av det förebyggande ar- betets omfattning, inriktning, organisation, utvärdering och finansierings samt att lämna förslag till hur arbetet kan effektiviseras och förbättras. Kommission skall i sina överväganden särskilt beakta det stöd som samt i förekommande fall gande arbete fördelar till drogförebyggande arbete. Stöd till frivilligorganisationerna Frivilligorganisationerna är en synnerligen viktig kraft, såväl vad gäller förebyggande insatser i vid betydelse som att stödja och hjälpa aktiva missbrukare tillbaka till ett liv utan droger. Insatser inom narkotikaområ- det sker dels inom ramen för flera nykterhetsorganisationers arbete, dels inom klient- och länkrörelsen och s.k. självhjälpsorganisationer. Många organisationer uppbär statligt stöd för sin verksamhet, medan andra låter den finansieras helt via frivilliga bidrag. Till den senare kategorien hör bl.a. NA (Narcotics Anonymous), som har en väl utbyggd självhjälps- verksamhet i hela landet. I syfte att stimulera organisationer med statligt stöd att utveckla och förnya sina verksamhetsformer har det skett en översyn av det statliga stödet till vissa nykterhetsorganisationer och vissa andra organisationer verksamma inom det sociala området. Utredningen, som avslutade sitt arbete , konstaterar bl.a. att inte mindre än sex instanser är inblandade i fördelningen av ekonomiskt stöd till frivilligorganisatio- nerna och att dessa ställer olika krav och villkor på organisationerna för att bidrag skall utgå. Utredningen föreslår att en myndighet relsen skall svara för bidragshanteringen och att det som stöd för den skall finnas en förordning som ger samma grund för alla de aktuella organisationernas ansökningar och återrapporteringar. För att följa och påverka utvecklingen av det nya bidragssystemet föreslås ett råd, bestående av berörda frivilligorganisationer, inrättas. Vidare föreslås att skall höras innan beslut om bidrag meddelas, för att den förebyggande aspekten inte skall komma i skymundan. 8 Förebyggande insatser och rehabilitering Sammanfattning En översyn över myndighetsstrukturen inom alkohol- och narkotika- området har inletts, i syfte att stärka statens ansvar för bl.a. uppfölj- ning, utveckling och tillsyn inom det alkohol- och narkotikapolitiska fältet. kommer på regeringens uppdrag att utveckla ett system som gör det möjligt att kontinuerligt följa utvecklingen inom missbrukarvården. I syfte att utveckla drogforskningen pågår arbetet med att tillskapa ett alkohol- och narkotikaforskningsinstitut. Inledning Narkotikafrågan spänner över ett brett fält. I den möts en rad skilda poli- tikområden, under olika myndigheters ansvarsområden. och polis har tillsammans med och hälso- och sjukvården, förutom ett förebyggande ansvar, ett direkt operativt ansvar vad gäller att be- gränsa tillgång till och efterfrågan på narkotika. Andra viktiga fora är skolan och arbetslivet samt ett stort antal organisationer som på frivillig bas bedriver en omfattande och omistlig verksamhet för att förebygga missbruk och rehabilitera missbrukare samt stödja närstående till miss- brukare. Myndigheterna inom rättsväsendet lyder under regeringen medan soci- altjänsten, hälso- och sjukvården samt skolan är kommunala angelägen- heter. Regeringens styrning av dessa sker genom lagstiftning och övrig normgivning samt via statsbudgeten. Ansvaret för tillsyn, uppföljning och utvärdering vilar på vad gäller och hälso- och sjukvården samt på vad gäller skolan. Under rege- ringen finns också , med uppdrag bl.a. att stödja lokalt förebyggande arbete samt som ansvarar för tvångsvården av vuxna missbrukare samt en del av ungdomsvården. Sammantaget innebär den rådande ordningen att regeringen i anslagsgiv- ning, regleringsbrev och med särskilda uppdrag har möjlighet att direkt styra myndigheter under sig. Endast indirekt, via uppdrag till Socialsty- relsen, och samt via stats- bidrag och givetvis lagstiftning kan dock regeringen påverka ut- vecklingen av prevention, vård och behandling. Förebyggande insatser har inom ramen för sitt uppdrag att förebygga sjuk- dom och annan ohälsa ett särskilt ansvar för alkohol- och narkotikapre- ventionen. gavs institutet i uppdrag av regeringen att förstärka detta arbete. Syftet var att öka motståndet mot narkotikabruket genom en rad insatser inom olika områden. Offensiven, som genomfördes i sam- arbete med bland annat kommuner och frivilliga organisationer, hade en utpräglat preventiv inriktning. För förebyggande insatser i projektform disponerar medel som bl.a. organisationer och kommuner kan söka för att främja utvecklingen inom området. Syftet med stödet är att stimulera utveckling av metoder som förebygger alkohol- och narkotikamissbruk samt att ge organisationer och myndigheter möjlighet att förverkliga idéer om före- byggande insatser utifrån lokala behov. fördelades bidrag till 189 drogförebyggande projekt. disponerade institutet 40 miljo- ner kronor extra för samma ändamål, utöver de utvecklingsmedel som finns i myndighetens ordinarie budget. Institutet har drygt 100 lokala projekt igång i organisationslivet. Gemensamt för dessa är att de bygger på nya, men ändå utvärderade metoder som sätter in droger i ett livsstilssammanhang. Därtill kommer ett 50-tal projekt av liknande karaktär som får stöd under två eller . Institutet stöder också forsk- ning inom området. Droginformation som preventiv insats är ett delat ansvar i samhället. En viktig del av insatserna äger rum inom ramen för skolans ANT-un- dervisning (Alkohol Narkotika Tobak), varigenom kunskap om droger förmedlas. Det är vanligt att skolorna anlitar utifrån kommande före- läsare med kunskap om ämnet. Poliser och f.d. missbrukare är inte ovan- liga i sammanhanget. har fått regeringens uppdrag att ansvara för en spe- ciell satsning på kompetensutveckling för rektorer och andra skolledare. I satsningen ingår bl.a. skolans uppgift vad gäller arbetet mot droger. Rehabilitering av missbrukare Kommunerna har ett grundläggande ansvar för att förebygga och ingripa mot missbruk. Ansvaret för rehabiliteringen av missbrukare vilar främst på och . ansvarar för den lång- siktiga rehabiliteringen och andra stöd och hjälpinsatser medan sjukvår- den främst svarar för avgiftning och vård till personer med psykiska komplikationer till följd av missbruk. Staten är , då inrättades, hu- vudman för den del av missbrukarvården som sker utan den enskildes samtycke. Institutionsstyrelsen har driftsansvar för 15 institutioner för vuxna som vårdas med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt 33 institutioner enligt 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Tvångsvården är den enda form av missbrukarvård som bedrivs med statligt huvudmannaskap. För övrig vård är kommuner, landsting eller privata vårdgivare huvud- man. Kraftig utbyggnad Under hotet av en aids-epidemi bland injektionsmissbrukare skedde en kraftig utbyggnad och förstärkning av missbrukar- vården. I det följande berörs endast verksamhet för vuxna missbrukare. Fram hade närmare 400 nya platser tillskapats, många med statliga medel som förmedlades av i satsningen Offensiv narkomanvård. Till detta kom också utökade resurser till en specialiserad öppen narkomanvård, avgiftning, platser inom tvångsvården m.m. Kul- men nåddes , då antalet vårdplatser vid 438 behandlingshem upp- gick till drygt 8 200, varav knappt 7 000 för frivillig vård och resterande för tvångsvård. Därefter har en marginell nedgång skett i antalet vård- platser i frivilligvården medan det däremot har gjorts kraftiga nedskär- ningar i vårdplatser i tvångsvården. fanns 343 vård- platser fördelade på 15 institutioner i tvångsvården, vilket är en minsk- ning med omkring 1 000 platser . Anledningen till det är vikande efterfrågan på sådan vård. Minskad beläggning Med undantag av tvångsvården har det således endast skett marginella förändringar av antalet vårdplatser. Däremot har beläggningen vid hem- men minskat. Särskilt tydliga är förändringarna som ovan nämnts inom tvångsvården, men de kan också märkas inom den frivilliga vården. , då antalet tvångsvårdade var som högst fanns knappt 750 personer intagna för vård utan eget samtycke enligt LVM. hade antalet mer än halverats. Inom den frivil- liga vården minskade beläggningen från om- kring 4 1986 till drygt 3 1996. Öppenvården får allt större betydelse Den ovan relaterade utvecklingen har ett nära samband med att kommu- nerna medvetet har styrt över missbrukarvården från dygnet-runtvård i behandlingshem till öppna vårdformer på hemmaplan. Omläggningen av statsbidraget till missbrukarvården stödde en sådan utveckling. Utvecklingen vad gäller insatser och antal vårdenheter inom öppenvården avspeglas dock inte i den officiella statistiken. Social- styrelsen fann i en kartläggning att det totala antalet platser i strukturerade verksamheter för vård och behandling eller skyddat boende för missbrukare i kommunernas öppenvård uppgick till omkring 8 000 platser. Motsvarande antal platser i behandlingshem och familje- vård var cirka 7 000. Av de uppskattningsvis 54 000 vårdinsatser som totalt gjordes i landet bestod mer än hälften i öppenvårdsinsatser. Kostnader för missbrukarvården redovisade totalkostnader för missbrukarvården saknas. Enligt en enkät som gjorde uppskattades missbrukarvårdens totala kostnader ha ökat räknat i fasta priser. Kostnaden för dygnet-runtvård vid behandlingshem utgör den största enskilda utgiftsposten av samtliga kostnader . Kommunernas kostnader för den speciali- serade öppna missbrukarvården utgjorde av samtliga kost- nader men var den del som hade ökat kraftigast jämfört med . I beräkningarna ingår endast kommunernas kostnader och således inte de kostnader som faller på staten och landstingen. I Social- styrelsens uppföljning av undersökningen var kommunernas kostnader för missbrukarvården omkring 2,5 miljarder, vilket var ungefär lika mycket som vid undersökningen . samlade bedömning av utvecklingen mellan är att det inte har skett någon allmän neddragning av resurser och insatser för vuxna missbrukare, trots ekonomiska nedskärningar och kraftigt ökade socialbidragskostnader. Enskilda kommuner kan dock avvika från detta mönster. Stöd till utveckling av missbrukarvården ansvarar för den nationella tillsynen av vård och behand- lingsinsatser medan svarar för tillsynen på individnivå. På vilar också ansvar för utveckling, utbildning, uppföljning och utvärdering på nationell nivå av , varav insatser mot missbruk är en del. fick regeringens uppdrag att utveckla narko- manvården inom ramen för vad som kallades Offensiv narkomanvård. Bakgrunden var den aids-epidemi som hotade in- jektionsmissbrukarna. Målet skulle vara att nå alla intravenösa missbru- kare för provtagning, avgiftning och behandling. För stöd till utveckling av verksamhet i kommuner, organisationer, stiftelser m.m. har Socialsty- relsen disponerat . fick nya direktiv för arbetet med Offensiv narkomanvård. Dessa innebar bl.a. en fortsatt satsning på utveckling inom framför allt den öppna vår- den avseende motivationsarbete, behandlingsplanering och omhänderta- gande av de mest utsatta grupperna såsom psykiskt störda och hiv-smit- tade missbrukare. konstaterade i sin redovisning till regeringen att det primära målet med Offensiv narkomanvård i princip är upp- fyllt. Ytterst få missbrukare smittas med hiv genom sitt missbruk. föreslog därför att statens stöd till narkomanvårdens ut- veckling i fortsättningen skall inlemmas i det stöd som förmedlar för utvecklingsinsatser inom . Styrelsen konstate- rar vidare att utvecklingsmedlen har haft en positiv betydelse för me- todutveckling och förnyelsearbetet inom området som man noterar att verksamhet som byggs upp med projektmedel har en tendens att upphöra så snart projektmedel inte längre utgår. Vad gäller det fort- satta utvecklingsarbetet inom narkomanvården betonade särskilt behovet att uppmärksamma sambandet mellan narkotikamissbruk och arbetslöshet, fattigdom och social marginalisering samt att samban- det mellan alkohol- och narkotikamissbruk har blivit allt tydligare . förfogar länsstyrelserna för utveckling av alkohol- och narkotikaförebyggande öppenvårdsinsat- ser. har i uppdrag att inom ramen för en beredningsgrupp med representanter från länsstyrelserna, och planera och styra den allmänna inriktningen av utvecklingsarbetet samt följa upp och utvärdera de verksamheter som kommer till stånd. Motstridiga budskap om utveckling av vården Vården av missbrukare har sammantaget undergått stora förändringar . Uppgifter om vad utvecklingen har inneburit är dock motstridiga och bilden svårfångad. Medan somliga hävdar att det har skett en regelrätt nedrustning av vården påstår andra att det främst är fråga om en omstrukturering av insatserna, från institutionsvård till öppenvård och från tvångsvård till frivillig vård, samt en övergång till nya former för rehabilitering. Utvecklingen speglas dock inte tillräckligt väl i den offentliga statistiken, som också av naturliga skäl dras med eftersläpningar i rapporteringen. kommer därför på rege- ringens uppdrag att utveckla ett system som gör det möjligt att kontinu- erligt följa förändringar som sker i vården, såväl kvantitativt som kvali- tativt. Uppdraget skall rapporteras . Metadonunderhållsbehandling Den vägledande principen för narkotikabekämpning är att samhällets samlade insatser skall ge ett tydligt och entydigt budskap om att all icke- medicinsk användning av narkotika är oacceptabel. Vissa verksamheter som är inriktade mot att minska skadorna av ett pågående missbruk sna- rare än att stoppa missbruket kan anses stå i strid med denna princip. I kan metadon användas för behandling av heroinmissbrukare som utan framgång prövat annan behandling. Metadonbehandling kan endast ges vid enheter inom allmänpsykiatrin i , , och till högst 600 personer. Programmen är strikt kontrollerade enligt regler som har beslutats av . För att komma i fråga för underhållsbehandling med metadon skall patienten enligt Socialstyrel- sens föreskrifter ha minst fyraårigt dokumenterat intravenöst opiatmissbruk, prövat drogfri behandling, fyllt , uppgifter som visar att avancerat sidomissbruk inte föreligger samt en acceptabel valfrihetssituation (inte vara anhållen, häktad, dömd till eller intagen i fängelse). Enligt en undersökning av begår missbrukare som är inskrivna i metadonprogram avsevärt färre brott och vistas mindre i sjukhusvård jämfört med tiden före inskrivningen. Även i övrigt uppnår patienterna en förbättrad social situation. Program för utbyte av sprutor och kanyler Idén att förse injektionsmissbrukare med rena sprutor för att de skall kunna undvika hiv och andra blodburna infektioner är kontroversiell. Sprututbytesprogram har kritiserats av motståndare för att ge dubbla bud- skap till narkomanerna genom att dessa förses med verktyg för att kunna fortsätta med ett kriminaliserat narkotikamissbruk. Tillskyndarna å sin sida hävdar samhällets ansvar att förebygga livsfarliga sjukdomar som aids och att rena sprutor är ett effektivt sätt att göra det bland injektions- missbrukare. I flera andra europeiska länder förekommer en relativt om- fattande verksamhet med utdelning av rena sprutor. I pågår i begränsad omfattning två program för utbyte av sprutor. Det är i , med kommun som huvudman samt , med som huvudman. Verksamheten har utvärderats av som föreslog att sprututbyten skall kunna ske inom ramen för den enskilde läkarens vårdansvar. I regeringens skrivelse till om utbytesverksamhet med rena sprutor till narkotikamissbrukare (skr. 1995/96:1) angavs att en fortsatt verksamhet i allt väsentligt skulle ske i enlighet med de regler som gällt för försöksperioden. Detta innebär bl.a. att sprututbyte endast skall få tillämpas inom ramen för särskilda program och i samverkan med . Översyn av myndighetsstrukturen på område Många myndigheter är som framgår engagerade i narkotikafrågan på det statliga området. Antalet ökar ytterligare om man därtill lägger myndig- heter med ansvar för frågor inom alkoholområdet. För tillsyn, uppfölj- ning, kontroll, utveckling, tillståndsgivning m.m. inom hela drogområdet således inte operativ verksamhet återfinns mer än en handfull myn- digheter. Som exempel härpå kan, förutom och , nämnas Alkoholinspektionen, och länssty- relserna. Därtill kommer CAN, som på uppdrag, kontinuerligt följer alkohol- och narkotikautvecklingen i landet. Sam- mantaget tenderar den rådande ordningen att leda till splittring och dub- belarbete samt bristande effektivitet och samordning. Styrningen av myndigheterna försvåras, varvid politikområdet som sådant kan riskera att försvagas. Inom har mot den bakgrunden ett arbete med att se över myndighetsstrukturen inom alkohol- och narkotikaområdet in- letts. Siktet är inställt på att tillskapa en organisation som mer effektivt och slagkraftigt kan ta ett samlat grepp om alkohol- och narko- tikapolitiska frågor. Regeringen har ambitionen att återkomma med ett förslag till . 9 En aktiv och modern kriminalpolitik Sammanfattning Narkotikabekämpning är ett av de högst prioriterade målen för krimi- nalpolitiken. Rättsväsendet har en central roll i detta arbete. Åtgärder har vidtagits för att effektivisera arbetet inom berörda myndigheter. Extra resurser tillförs också rättsväsendet för att det skall kunna svara mot de mål som samhället har ställt upp. En rad förändringar av lag- stiftningen har genomförts eller kommer att genomföras i syfte att skapa effektivare verktyg för bekämpningen av bl.a. narkotikabrott. Inledning Missbruk av narkotika är en starkt bidragande orsak till förekomsten av brott och otrygghet i samhället. Förutom att själva hanteringen av narko- tika utgör brott tillskapar såväl missbruket som den illegala hanteringen av narkotika en grogrund för kriminalitet. En stor del av den s.k. var- dagsbrottsligheten, till vilken bl.a. inbrott, biltillgrepp och butiksstölder hör, kan antas vara relaterad till narkotikamissbruk. Den illegala handeln med narkotika leder dessutom till våldsbrottslighet i form av uppgörelser i den undre världen och riskerar genom sina betydande inkomstmöjlig- heter utgöra bas för utvecklingen av internationell organiserad brottslig- het. Förekomsten av narkotika i samhället utgör således ett direkt hinder mot att uppnå kriminalpolitikens yttersta mål, att minska brottsligheten och öka tryggheten. En av de viktigaste beståndsdelarna i kriminalpoliti- ken är därför att bekämpa narkotikabrottslighet och att i övrigt minska såväl tillgång som efterfrågan på narkotika. I stort sett samtliga åtgärder som vidtas inom kriminalpolitiken är därför relevant för bekämpningen av narkotika i samhället. Av central betydelse för narkotikabekämpningen är att rättsväsendets myndigheter kan fungera på ett effektivt sätt. Omorganisationen av polis- och åklagarväsendet som inleddes har haft detta som främsta mål. Inriktningen på närpolisverksamhet är en viktig del av om- organisationen och har direkt betydelse för att långsiktigt kunna angripa narkotikaproblematiken. Vidare är tullens insatser för att förhindra att narkotika förs in i landet mycket betydelsefulla. En modern kriminalvård inriktad på rehabilitering är också ett viktigt instrument för att minska förekomsten av narkotika i samhället. För att rättsväsendet skall kunna fullgöra sina uppgifter måste tillräck- liga resurser tillföras. ekonomiska vårproposition föreslår regeringen att rättsväsendet, utöver tidigare beslutade förstärkningar, till- delas ytterligare fördelat på en treårsperiod. Huvud- delen av dessa kommer att tillföras polisen. För att nå resultat i sitt arbete måste rättsväsendet ha tillgång till effek- tiva verktyg i form av modern lagstiftning. En rad reformer med detta syfte har redan genomförts eller är på väg att genomföras. Det är bl.a. fråga om att skapa tillräckliga möjligheter att använda tvångsmedel när detta behövs, att ge polisen möjlighet att använda datorer i sin underrät- telseverksamhet, skärpta regler för droger i trafiken m.m. Rättsväsendet kan dock aldrig ensamt klara uppgiften att förebygga och bekämpa brott.