prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen delar vidare Lagrådets åsikt om behov av utbildningsinsatser för berörd personal och uppföljning och utvärdering av hur de nya reglerna tillämpas. Regeringen kommer därför att särskilt uppmärksamma dessa frågor i de fortsatta kontakterna med berörda myndigheter. Lagrådet har avstyrkt förslaget om kontroll av postförsändelser. Lagrådet anför i sitt yttrande att ärendet enligt dess mening inte varit tillräckligt berett. Lagrådet anser att den tid som stått till förfogande för remissinstanserna och för den fortsatta beredningen i kanslihuset har varit klart otillräcklig för att frågorna skulle kunna belysas allsidigt. Lagrådet har i sitt yttrande vidare ifrågasatt förslagets förenlighet med Regeringsformen (RF) och . Beträffande frågan om ärendets beredning vill regeringen anföra följande. Förslaget om utökade kontrollmöjligheter när det gäller postförsändelser innehållande alkohol och tobak har utarbetats inom för att göra det möjligt att snabbt komma till rätta med den kraftigt ökade införseln av alkohol och tobak, vilken sker i strid med skattereglerna på området och även i stor utsträckning i strid mot alkohollagens regler. Enligt regeringens bedömning är det nödvändigt att det införs möjligheter att ingripa mot denna handel redan i vår eftersom det annars finns risk för att en illegal försäljningsstruktur med bl.a. försäljningskanaler etableras. Mot denna bakgrund utarbetades ett förslag till kontroll av postförsändelser som remitterades till elva remissinstanser. Remisstiden har visserligen varit kort, , men det rör sig om ett relativt begränsat förslag som inte heller lagtekniskt kan anses speciellt komplicerat. Sju av de tio remissinstanser som svarade tillstyrkte förslaget. Ytterligare underhandskontakter vad gäller den tekniska utformningen har därefter, och kontinuerligt under ärendets fortsatta beredning, hafts med och . Även om det i och för sig givetvis hade varit önskvärt med en bredare remiss av ärendet och en längre remisstid får, enligt regeringens bedömning, de krav på beredning som ställs i 7 kap. 2 § RF anses uppfyllda. Regeringen anser att förslaget är förenligt med RF och . Vi återkommer till detta och de övriga synpunkter som Lagrådet fört fram i det följande. I lagrådsremissen föreslog regeringen en ändring i alkohollagen som skulle göra det möjligt att till landet föra in spritdrycker, vin och starköl bl.a. som gåvoförsändelser och som kommersiella försändelser till enskild i form av distansförsäljning. Som framgår av avsnitt 13.1 har emellertid regeringen funnit att frågan om distansförsäljning av alkohol till från annat land skall tillåtas eller ej bör bli föremål för ytterligare utredning. Detsamma gäller för gåvoförsändelser av alkoholdrycker. Dessa frågor kommer sålunda att behandlas i den tillsatta kommittén (S 1998:02) som på regeringens uppdrag skall se över vissa bestämmelser i bl.a. alkohollagen. 4 Inledning 4.1 Allmänt Före var EG en tullunion med gemensam tullmur utåt mot tredje land och inga tullar mellan medlemsländerna. Skatter reglerades nationellt och påfördes vid gränspassering även vid gränspassage mellan medlemsländerna. /93 genomfördes dock den inre marknaden och i samband därmed slopades gränskontrollerna mellan medlemsländerna vad avser kommersiell trafik och resandetrafik. Huvudregeln numera är att inga gränsformaliteter skall ske enbart till följd av att en gräns mellan medlemsländer passeras. Den inre marknaden skall omfatta de fyra friheter är uppbyggt kring, nämligen fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital. Vad avser de tre sistnämnda friheterna är den inre marknaden förverkligad, medan så inte är fallet när det gäller fri rörlighet för personer. Personkontroller vid gränsen, dvs. kontroll av pass, visum och liknande, anses därför alltjämt vara tillåtna även mellan medlemsländer. Däremot är det inte tillåtet att genomföra kontroller enbart på grund av att varor passerar en gräns mellan två medlemsstater. Förbudet är dock inte undantagslöst. Enligt artikel 36 i EG-fördraget kan nämligen gränskontroller behållas under förutsättning att kontrollerna har sin grund ett godtagbart samhällsintresse som t.ex. skyddet för liv och hälsa. För att fri rörlighet för varor skall uppnås är det viktigt att medlemsstaternas förfarandebestämmelser om mervärdesskatter och punktskatter harmoniseras. Principerna på detta område har varit att skatten skall tas ut i det land där varan konsumeras med konsumtionslandets skattesats och tillfalla konsumtionslandet. Traditionellt har detta åstadkommits genom att exporten gjorts skattefri och att det vid import påförs skatter med samma skattesats som tas ut på varor inne i landet. Förfarandet att påföra skatter vid införsel innefattar dock gränsformaliteter och är därför inte förenligt med principen om den inre marknaden. Det problem som detta innebär kan lösas på olika sätt. Ett sätt är att överge principen om beskattning i konsumtionslandet och övergå till beskattning i det land där varan köpts. Denna lösning har i princip valts när det gäller privatpersoners inköp för eget bruk. För den kommersiella handeln har medlemsländerna inte velat frångå den tidigare principen. För punktskatter på alkohol- och tobaksvaror samt mineraloljeprodukter har gemensamma förfaranderegler införts genom rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (EGT nr L 076, 23.3.1992 s. 1, Celex 392L0012), det s.k. cirkulationsdirektivet. För andra varugrupper får punktskatter finnas endast om uttaget av punktskatter inte leder till gränsformaliteter mellan medlemsländerna. En skatt som tas ut vid registrering är ett exempel på en sådan skatt som inte leder till gränsformaliteter. En annan förutsättning för den inre marknadens funktion är att det finns möjlighet till transitering av varor. Transitering innebär att en vara kan föras från en plats till en annan utan att beläggas med tullar, skatter eller andra avgifter. Transitering av varor i sker bl.a. inom ramen för gemenskapens transiteringssystem och det gemensamma transiteringssystemet, vilket utöver EU-länderna även omfattar Efta- länderna och, , , , och , de s.k. Visegradländerna. Denna befrielse från tullar, skatter och avgifter gäller till dess att varorna lämnar EU:s tullområde, överförs till ett annat tullsystem eller till dess att avgifterna och skatterna har betalats och varorna övergått till fri omsättning. 4.2 Cirkulationsdirektivet 4.2.1 Några centrala begrepp I direktivet definieras inledningsvis vissa begrepp som är centrala för förståelsen av förfarandereglerna. Dessa begrepp är a) godkänd lagerhavare: fysisk eller juridisk person som av en medlemsstats behöriga myndigheter fått tillstånd att tillverka, bearbeta, förvara, ta emot och avsända punktskattebelagda varor inom ramen för sin affärsverksamhet, varvid punktskatten är vilande enligt uppskovsreglerna för skatteupplag, b) skatteupplag: en plats där varor som är belagda med punktskatt tillverkas, bearbetas, förvaras, mottas eller avsänds enligt uppskovsreglerna av en godkänd lagerhavare inom ramen för hans affärsverksamhet, under de särskilda villkor som fastställts av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där skatteupplaget är beläget, c) uppskovsregler: en skatteordning som tillämpas på tillverkning, bearbetning, förvaring och flyttning av varor, varvid punktskatten är vilande (suspensionsordningen), d) näringsidkare med punktskatteregistrering: fysisk eller juridisk person utan ställning som godkänd lagerhavare, som av behöriga myndigheter i en medlemsstat fått tillstånd att, inom ramen för sin affärsverksamhet, ta emot punktskattebelagda varor från en annan medlemsstat enligt uppskovsreglerna. Denna typ av näringsidkare får varken förvara eller avsända sådana varor enligt uppskovsreglerna, e) näringsidkare utan punktskatteregistrering: fysisk eller juridisk person utan ställning som godkänd lagerhavare, som har rätt att inom ramen för sin affärsverksamhet tillfälligtvis ta emot punktskattebelagda varor från en annan medlemsstat enligt uppskovsreglerna. Denna typ av näringsidkare får varken förvara eller avsända sådana varor enligt uppskovsreglerna. En näringsidkare utan punktskatteregistrering måste garantera betalningen av punktskatt till skattemyndigheterna i destinationsmedlemsstaterna innan varorna avsänds. 4.2.2 Beskattningsförfarandets huvudprinciper Förfarandereglerna i cirkulationsdirektivet innebär i princip att punktskattepliktiga varor kan cirkulera fritt (dvs. utan gränskontroller), att beskattningskonsekvenserna skjuts upp tills varorna når den slutgiltiga konsumenten och att beskattningen skall ske i konsumtionslandet. Syftet med suspensionsordningen är att varorna, trots att de är skattepliktiga, skall kunna bearbetas, lagras och förflyttas mellan medlemsländerna i tidigare led än detaljistledet utan att beskattningskonsekvenser inträder. Skatten förfaller med andra ord inte till betalning varorna befinner sig inom suspensionsordningen, vilket innebär att beskattningskonsekvenserna skjuts framåt. Betalningsskyldighet för punktskatt inträder först när varan blir tillgänglig för konsumtion, vilket den anses vara när den upphör att omfattas av suspensionsordningen. För punktskattepliktiga varor som inte omfattas av suspensionsordningen gäller att punktskatten förfaller till betalning i samband med att varan framställs eller importeras från land utanför gemenskapen. Omfattas varorna av något av gemenskapens tullförfarande vid införandet till EU anses dock importen äga rum först när varorna lämnar tullförfarandet. 4.2.3 Särskilda bestämmelser rörande suspensionsordningen Framställning, bearbetning och lagring av skattepliktiga varor skall i princip alltid ske i skatteupplag om skatten inte är betald. Flyttning av punktskattepliktiga varor under skatteuppskov skall enligt huvudregeln ske från ett skatteupplag till ett annat. De risker som är förknippade med sådan flyttning skall täckas av en säkerhet för punktskattens betalning. Säkerheten skall ställas av den avsändande lagerhavaren. En godkänd lagerhavare i ett medlemsland kan alltså sända skattepliktiga varor till ett skatteupplag i ett annat medlemsland eller till ett annat skatteupplag i det egna landet utan att det får några beskattningskonsekvenser. Mottagaren av skattepliktiga varor som sänds från ett skatteupplag under skatteuppskov är dock inte alltid en godkänd lagerhavare. Mottagaren kan också vara en näringsidkare med eller utan punktskatteregistrering i ett annat EU-land. Sådana näringsidkare skall alltid ställa säkerhet för skattens betalning och detta skall ske innan leveransen påbörjas. Skatten förfaller till betalning när varorna tas emot. Transporter av skattepliktiga varor under skatteuppskov kan även ske enligt något av transiteringsförfarandena. Skatten skall t.ex. anses vilande när skattepliktiga varor sänds mellan medlemsstater via Efta- länder enligt gemenskapens interna transiteringsförfarande. 4.2.4 Krav på dokument m.m. Vid förflyttning av skattepliktiga varor, som omfattas av suspensionsordningen, mellan medlemsstater skall varorna åtföljas av ett ledsagardokument som upprättas av avsändaren. Syftet med dokumentet är att underlätta skattekontrollen och det för en effektiv kontroll nödvändiga samarbetet mellan medlemsländerna. Ledsagardokumentet skall upprättas i fyra exemplar, varav ett exemplar skall behållas av avsändaren och resten skall medfölja under transport. Efter leverans skall ett exemplar behållas av mottagaren och ett exemplar, returexemplaret, återsändas till avsändaren. 4.2.5 Överträdelser Överträdelser av de bestämmelser som gäller som skattepliktiga varor omfattas av suspensionsordningen innebär att varorna upphör att omfattas av ordningen, dvs. att de anses släppta för konsumtion. Detta innebär i sin tur att skatten förfaller till betalning. Skatten skall därvid erläggas i det land där överträdelsen har skett av den som har ställt säkerhet för betalning av skatten. Om det inte går att fastställa var överträdelsen har skett, anses den ha skett i den medlemsstat där felaktigheten konstaterades. Om en punktskattepliktig vara inte når fram till mottagaren och om det inte är möjligt att fastställa var varan finns, skall skatten betalas i det land varifrån varan levererades. 4.2.6 Förflyttning av varor som släppts för konsumtion Varor anses släppta för konsumtion när de lämnar suspensionsordningen. Det saknar betydelse om detta sker genom överträdelser av uppskovsreglerna eller genom att varorna levereras till detaljistledet. Då punktskattepliktiga varor som redan släppts för konsumtion i en medlemsstat förvaras för kommersiella ändamål i en annan medlemsstat skall punktskatt tas ut i den medlemsstat där varorna förvaras. Detta innebär att då varor som redan släppts för konsumtion flyttas till en annan medlemsstat för kommersiella ändamål skall punktskatt tas ut i denna andra medlemsstat. Beroende på omständigheterna skall skatten betalas av den som utför leveransen eller innehar de varor som är avsedda för leverans eller av den som tar emot varorna för användning. När varor som släppts för konsumtion flyttas mellan olika medlemsstater skall de åtföljas av ett förenklat ledsagardokument. Den som skall betala skatten på varorna skall innan varorna avsänds lämna en deklaration till skattemyndigheterna i destinationsmedlemsstaten och ställa säkerhet för betalning av skatten. Han skall vidare samtycka till varje kontroll som gör det möjligt för destinationsmedlemsstatens myndigheter att förvissa sig om att varorna faktiskt har mottagits och att utgående punktskatt har betalats. Den punktskatt som betalats i den första medlemsstaten skall återbetalas. 4.2.7 Distansförsäljning Distansförsäljning föreligger om annan än godkänd lagerhavare eller näringsidkare med eller utan punktskatteregistrering förvärvar skattepliktig vara från en säljare i ett annat EU-land och varan transporteras av säljaren eller för dennes räkning. Postorderförsäljning är ett exempel på distansförsäljning. Vid distansförsäljning skall skatt tas ut i det land där köparen finns. Det är dock säljaren som är skyldig att betala skatten och skyldigheten inträder när säljaren levererar varorna. Säljaren skall ställa säkerhet för betalning av skatten innan transporten påbörjas. Vid distansförsäljning kan inte varorna transporteras under skatteuppskov. Det rör sig alltså om varor som släppts för konsumtion, vilket innebär att skatt redan har tagits ut i säljarens land. Säljaren har dock rätt att återfå den skatt som erlagts i hemlandet. 4.2.8 Införsel för privat bruk För skattepliktiga varor som privatpersoner medför för eget bruk från ett EU-land till ett annat gäller att skatten skall betalas i det land där varorna anskaffades. Vid bedömningen av om de varor som en privatperson medför skall anses vara avsedda för eget bruk skall hänsyn tas till bl.a. mängden varor. Medlemsländerna får utfärda vägledande anvisningar om vilken mängd som därvid bör godtas. Det förhållandet att en person medför större mängder än vad som anges i anvisningarna får emellertid inte ensamt medföra att varorna anses avsedda för annat än eget bruk. Andra omständigheter som talar för motsatsen skall alltså beaktas. Mängdangivelserna i sådana eventuella vägledande anvisningar får inte understiga 800 cigaretter, 400 cigariller, 200 cigarrer, röktobak, sprit, starkvin, vin (inklusive högst mousserande vin) samt öl. 4.3 Den svenska regleringen 4.3.1 Allmänt Cirkulationsdirektivets bestämmelser införlivades med svensk lagstiftning genom lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi. Begreppet suspensionsordning har dock inte förts in i lagarna. Suspensionsordningen har dock i praktiken införlivats med de svenska lagarna t.ex. genom att skattskyldighet inte inträder i vissa fall. I lagarna om skatt på tobak, alkohol och energi används termen upplagshavare i stället för lagerhavare. Termerna registrerad och oregistrerad varumottagare används i stället för näringsidkare med eller utan punktskatteregistrering. 4.3.2 Upplagshavare skall vara godkända av skattemyndigheten. Godkänd som upplagshavare kan den bli som avser att yrkesmässigt tillverka eller bearbeta skattepliktiga varor, bedriva yrkesmässig försäljning av skattepliktiga varor till näringsidkare eller yrkesmässigt i större omfattning lagra skattepliktiga varor. Dessutom krävs att sökanden med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som upplagshavare. Även skatteupplagen måste godkännas av skattemyndigheten. Upplagshavares tillverkning, bearbetning och lagring av skattepliktiga varor skall äga rum i ett godkänt skatteupplag. Upplagshavare skall ställa säkerhet för betalning i samband med transport av obeskattade varor. Det skall dessutom finnas en säkerhet för de varor som förvaras i skatteupplaget. Säkerheternas storlek beräknas enligt schablonregler. Godkännande av upplagshavare eller av skatteupplag får återkallas om förutsättningar för godkännande inte längre finns. Godkännande av upplagshavare får också återkallas om ställd säkerhet är godtagbar. En upplagshavare kan leverera skattepliktiga varor till en upplagshavare i eller till en upplagshavare eller registrerad eller oregistrerad varumottagare i ett annat EU-land utan att skattskyldighet inträder. Om varor tas ut ur skatteupplaget av annan anledning utan att föras till något annat skatteupplag inträder dock skattskyldighet. Vid transport av obeskattade varor mellan och ett annat EU- land skall upplagshavaren upprätta ett ledsagardokument i fyra exemplar. Tre exemplar av dokumentet skall åtfölja varorna under transport. Har en upplagshavare inte efter utgången av den kalendermånad under vilken varorna avsänts fått tillbaka returexemplaret skall han utan dröjsmål underrätta skattemyndigheten. Om varorna inte når den mottagare som angetts i ledsagardokumentet skall varorna beskattas i om varorna finns här eller kan antas ha konsumerats här. Detsamma gäller om det inte kan utredas var varorna finns eller har konsumerats. I sådana fall är den som ställt säkerhet för transporten skattskyldig. 4.3.3 Varumottagare Den som yrkesmässigt tar emot skattepliktiga varor från en godkänd upplagshavare i ett annat EU-land eller som yrkesmässigt från tredje land importerar skattepliktiga varor och som inte själv är godkänd som upplagshavare, kan hos skattemyndigheten ansöka om registrering som varumottagare. Registreringen föregås inte av någon vandelsprövning. En registrerad varumottagare skall ställa säkerhet för betalning av skatten på de varor som han tar emot. Säkerhetens storlek beräknas enligt en schablonregel. Registreringen kan återkallas om säkerheten är godtagbar. För oregistrerade varumottagare gäller delvis andra regler vad gäller ställandet av säkerhet. En oregistrerad varumottagare är dessutom skyldig att innan varorna transporteras från det andra EU-landet anmäla leveransen till skattemyndigheten. För varumottagare inträder skattskyldigheten vid mottagandet av varorna. Skillnaden mellan en registrerad och en oregistrerad varumottagare är att den registrerade regelbundet tar emot punktskattepliktiga varor. 4.3.4 Distansförsäljning Om annan än upplagshavare, registrerad eller oregistrerad varumottagare i förvärvar skattepliktig vara från ett annat land och varan transporteras av säljaren eller för säljarens räkning (distansförsäljning), är säljaren skattskyldig. Skattskyldigheten inträder när leverans sker. Säljaren skall ställa säkerhet för betalning av skatten innan transport från det andra EU-landet påbörjas. 4.3.5 Yrkesmässig införsel av varor som släppts för konsumtion Den som utan att vara upplagshavare eller varumottagare från ett annat EU-land till för in eller tar emot skattepliktiga varor skall betala skatt i om varorna skall användas för annat än privat bruk. Den som är skattskyldig i sådana fall skall innan varorna transporteras från det andra EU-landet, anmäla varorna till skattemyndigheten och ställa säkerhet för skattens betalning. Skattskyldigheten inträder vid införseln till . 4.3.6 Införsel för privat bruk fick vid anslutningen till EU ett undantag från huvudregeln i cirkulationsdirektivet att privatpersoners inköp av alkohol- och tobaksvaror endast skall beskattas i inköpslandet. Det undantag har innebär att får beskatta privat införsel över vissa angivna kvantiteter. Dessa kvantiteter är: spritdryck eller starkvin, vin, starköl, 300 cigaretter eller 150 cigariller eller 75 cigarrer eller röktobak. Enligt rådets direktiv /99/EG skall undantaget fortsätta att gälla till . Enligt nämnda direktiv får utföra nödvändiga kontroller med avseende på de varor som omfattas direktivet. Bestämmelser beträffande beskattningen av införsel för privat bruk av alkoholdrycker och tobaksvaror och vilka kvantiteter som får föras in i landet utan att punktskatt skall betalas finns i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen (privatinförsellagen). 4.3.7 Förfarande och kontroll Bestämmelser om förfarandet vid uttag av punktskatter finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP). Kontrollen av punktskatter sker liksom annan skattekontroll genom deklarationsgranskning, kontrollbesök och revisioner. Deklarationerna innehåller endast ett fåtal uppgifter. En djupare kontroll förutsätter därför normalt revision. för punktskatter är i (beskattningsmyndigheten). Enligt LPP får beskattningsmyndigheten besluta om skatterevision för att kontrollera att deklarations- och uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt eller, att förutsättningar finns att fullgöra uppgiftsskyldighet som kan antas uppkomma. Skatterevision får göras hos den som är eller kan antas vara bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) och hos annan juridisk person än dödsbo. En skatterevision skall bedrivas i samverkan med den reviderade och på ett sådant sätt att den inte onödigt hindrar verksamheten. För de fall den reviderade inte samverkar finns bestämmelser om vite och om andra tvångsåtgärder i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet (tvångsåtgärdslagen). Revisionen får verkställas hos den reviderade om han medger det. Vid skatterevision får räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör verksamheten granskas. Revisorn får ta prov på varor som används, säljs eller tillhandahålls på annat sätt i verksamheten. Vidare får han inventera kassan, granska varulager, inventarier, fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Revisorn får också prova särskild räknarapparatur och mätapparatur. Den reviderade skall tillhandahålla revisorn de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för revisionen. Den reviderade skall också lämna tillträde till utrymmen som huvudsakligen används i verksamheten för granskning av varulager m.m. Enligt tvångsåtgärdslagen får revision genomföras i den reviderades verksamhetslokaler även om den reviderade inte lämnat sitt medgivande till det, om revisionen inte utan svårighet kan genomföras på någon annan plats. Detsamma gäller om den reviderade inte medverkar på föreskrivet sätt, eller om det finns en påtaglig risk att han kommer att undanhålla eller förvanska det som får granskas, inventeras eller besiktigas. Föreligger sabotagerisk får åtgärden genomföras utan att den reviderade underrättas om att revision skall ske, s.k. överraskningsrevision. Enligt huvudregeln fattas beslut om åtgärd enligt tvångsåtgärdslagen av länsrätten efter ansökan av en av myndigheten särskilt förordnad tjänsteman (granskningsledare). Lagen (1996:598) om kontroll av yrkesmässiga vägtransporter av mineraloljeprodukter, alkohol och tobak (transportkontrollagen) trädde i kraft .