prop · GL0345D4 · 1998-01-01 00:00:00 — 9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion först efter anmälan till , om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Första stycket gäller inte om marken tas i anspråk för verksamhet vars tillåtlighet har prövats i särskild ordning. Paragrafen, som har utarbetats efter mönster i 4 § skötsellagen, innehåller bestämmelser som ger möjlighet att övervaka användningen av värdefull jordbruksmark. När det gäller markens betydelse för jordbruk knyter paragrafen an till den grundläggande hushållningsbestämmelsen i 3 kap. 4 §. Även från naturmiljö- och kulturmiljösynpunkt är det av vikt att få uppgifter om användningen av jordbruksmark. Av dessa skäl införs därför denna paragraf med bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva anmälningsskyldighet för att ta jordbruksmark ur produktion. Då kan, liksom enligt gällande rätt, bestämmelserna i detalj föreskrivas i en förordning eller, efter delegation, i myndighetsföreskrift. 10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som skäligen kan behövas från miljöskyddssynpunkt i fråga om 1. begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, 2. försiktighetsmått för gödselhanteringen, och 3. växtodlingen. I gällande rätt ges möjlighet att utfärda generella miljöskyddsföreskrifter för jordbruket i 6 b § skötsellagen. 9 kap. 5 § i balken innehåller regler om generella föreskrifter beträffande miljöfarlig verksamhet. Skötsellagens nyssnämnda bestämmelse kunde på goda grunder, som vissa remissinstanser har påpekat, smältas in i balkens paragraf om generella föreskrifter. För att hålla samman de regler som specifikt riktar sig till jordbruksverksamhet finns dock enligt regeringens mening skäl att behålla en särskild bestämmelse i balken som motsvarar skötsellagens paragraf. Paragrafen kan t.ex. användas för att utfärda föreskrifter om gödselhantering för att genomföra åtaganden som följer av rådets direktiv (91/676/EEG) om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. Enligt gällande rätt har regeringen i förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark beslutat om regler av det slag som avses i förevarande paragraf, bl.a. för genomförandet av det nyssnämnda EG-direktivet. 11 § Vilthägn får inte uppföras utan tillstånd av på områden där allmänheten får färdas fritt. Vid tillståndsprövningen skall behovet av skydd för friluftslivet och naturmiljön beaktas. Tillstånd till vilthägn inom ett strandskyddsområde får meddelas endast om det finns särskilda skäl. Paragrafen överensstämmer i huvudsak med vad som gäller om vilthägn enligt 24 a § naturvårdslagen. Tredje stycket saknar dock motsvarighet i gällande rätt. Vilthägn utgörs av hägn för djur som anses som vilda, t.ex. hjortdjur, vildsvin och andra djur som hålls inhägnade även om de har fötts i fångenskap. Däremot anses inte renar som vilda djur, varför anläggningar för renskötsel inte omfattas av bestämmelsen. Stängsel avsedda att utestänga djur från vissa områden, t.ex. bostads- eller vägområden, anses inte som vilthägn enligt paragrafen (se prop 1981/82:220 s. 28). I paragrafens tredje stycket anges att tillstånd till vilthägn inom strandskyddsområde får meddelas endast om det finns särskilda skäl. Enligt 7 kap. 17 § första stycket 2 undantas vilthägn från de särskilda bestämmelser som gäller för byggande m.m. i strandskyddsområden. Undantaget har tillkommit för att undvika en dubbelprövning i tillståndsärendet. Ett vilthägn i strandskyddsområde skulle i annat fall fordra såväl tillstånd enligt denna paragraf som dispens enligt 7 kap. 18 §. Prövningen bör i dess helhet ske inom ramen för tillståndsförfarandet. När det gäller intrång i strandskyddsintressena bör bedömningen följa samma principer som om det är fråga om dispensförfarande i ett strandskyddsärende. För att tillstånd skall lämnas måste således särskilda skäl föreligga. Det bör påpekas att det i 24 kap., som innehåller allmänna regler om tillstånds giltighet, omprövning m.m., finns bestämmelser som ger möjlighet att besluta nya eller ändrade villkor för vilthägn. I samma kapitel finns dessutom en regel, motsvarande 24 a § tredje stycket naturvårdslagen, som ger möjlighet att under vissa förutsättningar återkalla tillstånd till vilthägn (se 24 kap. 12 §). Avslutningsvis erinras om att vilthägn även prövas från viltvårdssynpunkt enligt jaktlagstiftningen. 12 § Regeringen får föreskriva om sådan tillståndsplikt för verksamheter eller åtgärder som kan krävas till följd av medlemskap i unionen. Enligt paragrafen får regeringen föreskriva om tillståndsplikt som kan krävas till följd av medlemskap i unionen. Bestämmelsen kan exempelvis tillämpas för att föreskriva tillståndsplikt i de fall detta föreskrivs i rättsakter från EU och det inte avser miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet eller någon annan verksamhet för vilken tillståndsplikt kan föreskrivas enligt annan bestämmelse i balken. Exempelvis krävs numera enligt rådets direktiv (85/337/EEG) av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt att det skall krävas tillstånd för vissa projekt. krävdes bara att de blev föremål för en bedömning av miljöpåverkan i de fall det är betydande miljöpåverkan. Direktivet har ändrats genom direktivet (97/11/EG) och där föreskrivs att angivna projekt skall bli föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Ändringsdirektivet skall vara genomfört . Direk-tiven har behandlats mera utförligt i avsnitt 4.11.2. I direktivets bilaga II anges under infrastrukturprojekt bl.a. anläggning av vattenledningar över långa avstånd. För sådana anläggningar kan inte föreskrivas tillstånd enligt någon annan bestämmelse i balken. 5.1.13 13 kap. Genteknik 1 § Bestämmelserna i detta kapitel skall tillämpas vid innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer. Bestämmelserna skall också tillämpas när produkter som innehåller eller består av sådana organismer släpps ut på marknaden. Syftet med bestämmelserna är, utöver vad som sägs i 1 kap. 1 § första stycket, att säkerställa att särskilda etiska hänsyn tas vid sådan verksamhet som avses i första stycket. I paragrafen anges bestämmelsernas tillämpningsområde och syfte. Av paragrafens första stycke framgår att kapitlet är tillämpligt på innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer. Det är också tillämpligt när produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer släpps ut på marknaden. Begreppen definieras i 3-7 §§. Verksamhet enligt detta kapitel omfattas därutöver även av de andra allmänt tillämpliga bestämmelserna i balken, som t.ex. hänsynsreglerna i 2 kap. Av stor betydelse är också 14 kap. som behandlar kemiska produkter och biotekniska organismer. Ett flertal sådana produkter är eller kommer att vara genetiskt modifierade. Vid sidan om balkens regler kommer, precis som , dessutom en rad andra lagar och förordningar att vara tillämpliga på genetiskt modifierade organismer och produkter som består av eller innehåller sådana. Exempelvis tillämpas övergripande straffbestämmelser vid användningen och hanteringen av genetiskt modifierade organismer och förfarandet med produkter som innehåller eller består av levande sådana organismer. Tänkbara brottsrubriceringar enligt 13 kap. är bl.a. spridande av gift eller smitta, förgöring och vårdslöshet med gift eller smitta. Andra exempel på bestämmelser som gäller för genteknisk verksamhet är arbetsmiljölagen (1977:1160) vad gäller den yrkesmässiga användningen av gentekniken och hanteringen av framställda produkter, lagen (1982:821) och förordningen (1982:923) om transport av farligt gods, produktsäkerhetslagen (1988:1604), läkemedelslagen (1992:859), livsmedelslagen (1971:511) och livsmedelsförordningen (1971:807). Vad gäller användningen av genetiskt modifierade djur tillämpas bl.a. djurskyddslagen (1988:534), djurskyddsförordningen (1988:539), jaktförordningen (1987:905) och epizootilagen (1980:369). Vid användning av genetiskt modifierade växter är bl.a. växtskyddslagen (1972:318), utsädeslagen (1976:298) och skogsvårdslagen (1979:429) tillämpliga. Bestämmelser om sekretess i det allmännas verksamhet finns i sekretesslagen (1980:100). I andra stycket anges kapitlets syfte. Det etiska hänsynstagandet är särskilt påtagligt vid genteknisk verksamhet och har därför lyfts fram i detta stycke. Emellertid utgör även bestämmelsen i 1 kap. 1 § första stycket utgångspunkter för etiska värderingar som ligger till grund för balkens tillämpningsområde i övrigt. Lagrådet har ifrågasatt andra stycket och särreglerna om etiska hänsyn i genteknikkapitlet. Frågan behandlas närmare i avsnitt 4.18.1. Bestämmelserna i detta kapitel avser naturligtvis också att skydda männniskors hälsa och miljön. Eftersom detta är balkens uttryckliga och övergripande syfte, som regleras i balkens första avdelning, anges det inte särskilt i lagrummet. Skyddet för människors hälsa och miljön är också syftet med rådets direktiv /219/EEG av om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och rådets direktiv /220/EEG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, vilka införlivas i svensk lagstiftning genom bestämmelserna i detta kapitel och balken i övrigt. Skyddet av miljön omfattar även skyddet av djur och djurs hälsa i meningen djurpopulation, dock inte enstaka individer. Individuella djurs hälsa regleras främst i djurskyddslagen. Däremot avses i balken alla djur och inte endast sådana som hålls i fångenskap. 2 § Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från kapitlets tillämpning i fråga om organismer som har tagits fram med sådana beprövade metoder för genetisk modifiering som har visat sig inte medföra några risker från hälso- och miljösynpunkt. Med delegationen i paragrafen har regeringen en möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från kapitlets tillämpningsområde vad gäller organismer som har erhållits med vissa genetiska metoder. En förutsättning är att det gäller beprövade metoder. Undantag kan alltså komma ifråga endast för sådana metoder som på ett vedertaget sätt och har använts i ett antal tillämpningar. Det krävs också att metoden därvid inte har visat sig medföra några risker från hälso- och miljösynpunkt. Genom paragrafen uppfylls begränsningarna i artikel 3 i direktivet om innesluten användning och artikel 3 i direktivet om avsiktlig utsättning. Definitionerna i kapitlet är hämtade från artikel 2 i direktivet om innesluten användning och artikel 2 i direktivet om avsiktlig utsättning. Det blir de tillämpande myndigheternas uppgift att avgöra definitionernas närmare räckvidd med utgångspunkt i direktiven och med vägledning av den praxis som utvecklas inom EU (jfr. 1991/92:170 s. 144-150, bet. 1992/93:EU1 s. 169-172). 3 § Med organism avses en biologisk enhet som kan föröka sig eller föra över genetiskt material. Genom definitionen slås fast att en organism i balkens mening alltid är levande. 4 § Med genetiskt modifierad organism avses en organism där det genetiska materialet har ändrats på ett sätt som inte inträffar naturligt genom parning eller naturlig rekombination. Enligt betyder rekombination inom gentekniken omgruppering av arvsmasssan. Definitionen innebär att en genetisk modifiering inträffar vid användningen av bl.a. hybrid-DNA-tekniker och cellfusion som innebär att levande celler med nya kombinationer av ärftligt genetiskt material bildas genom en fusion av två eller fler celler på ett sätt som inte förekommer naturligt (jfr. bilaga 1 A till direktivet om innesluten användning och bilaga 1 A till direktivet om avsiktlig utsättning.) Definitionen innebär också att genetisk modifiering inte inträffar vid bl.a. befruktning in vitro och induktion av polyploidi (kromosomtalsfördubbling), om metoderna inte omfattar användning av hybrid-DNA-molekyler eller genetiskt modifierade organismer (jfr de förut nämnda bilagorna till direktiven). 5 § Med innesluten användning avses en verksamhet där någon modifierar organismer genetiskt eller odlar, förvarar, använder, transporterar, destruerar eller gör sig kvitt sådana genetiskt modifierade organismer och där fysiska hinder, eller en kombination av fysiska och kemiska eller biologiska hinder, används för att begränsa dessa organismers kontakt med allmänheten och miljön. Med innesluten användning avses all hantering där det finns hinder som begränsar de genetiskt modifierade organismernas kontakt med allmänheten och miljön, t.ex. ett laboratorium med särskilda ventilations- och avloppssystem eller en industriell produktion med organismer i reaktortankar. En innesluten användning kan också ske i ett växthus, om detta är tillräckligt slutet. Se vidare om förhållandet mellan innesluten användning, avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden i specialmotiveringen till 7 § nedan. 6 § Med avsiktlig utsättning avses ett avsiktligt införande av genetiskt modifierade organismer i miljön utan någon särskild inneslutning. Avsiktlig utsättning kan avse både försöksutsättning och produktion. Som exempel kan nämnas lösgående genetiskt modifierade får och odling med genetiskt modifierade fiskar. Avsiktlig utsättning definieras som ett avsiktligt införande av genetiskt modifierade organismer i miljön utan någon särskild inneslutning. Det betyder att allt som inte är innesluten användning är att anse som avsiktlig utsättning. Om det inte finns någon inneslutning är verksamheten således att bedöma som en utsättning. Se vidare om förhållandet mellan innesluten användning, avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden i specialmotiveringen till 7 § nedan. 7 § Med uttrycket släppa ut på marknaden avses att tillhandahålla eller göra en produkt tillgänglig för någon annan. I kommissionens handbok om direktivet om avsiktlig utsättning (XI/322/92-EN) diskuteras innesluten användning, avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden och hur begreppen förhåller sig till varandra (handboken s. 86 f.). Där sägs att om genetiskt modifierade organismer har framställts av ett företag och levererats till ett annat företag för en försöksutsättning, torde organismerna inte anses ha släppts ut på marknaden, trots att de egentligen har tillhandahållits och gjorts tillgängliga för andra. I handboken finns även en rad andra exempel på förfaranden som, enligt kommissionens uppfattning, inte är att bedöma som utsläppande på marknaden. Krav på utredning för bedömning av skaderisker 8 § Innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer skall föregås av en utredning. Den skall kunna läggas till grund för en tillfredsställande bedömning av vilka hälso- och miljöskador som organismerna kan orsaka. Utredningen skall vara gjord i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. En sådan utredning skall också göras innan en produkt som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer släpps ut på marknaden. I bestämmelsen sägs att en innesluten användning, en avsiktlig utsättning och ett utsläppande på marknaden skall föregås av en utredning som kan ligga till grund för en tillfredsställande bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som kan vara aktuella. Det åligger den som är ansvarig för verksamheten att genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det finns relevant underlag för en bedömning av verksamheten. Vilken utredning som är tillräcklig beror på en rad omständigheter. Hur omfattande underlaget måste vara beror på verksamhetens karaktär, organismens egenskaper och vad som är påkallat från miljö- och hälsosynpunkt. En innesluten användning för forskningsändamål t.ex. innebär ofta små risker för skador. I sådana fall kan utredningen, om beprövad erfarenhet ger så vid handen, vara av förhållandevis liten omfattning. Höga krav måste däremot ställas när det gäller ett helt nytt användningssätt eller nya produkter. Den möjliga exponeringen är alltid en faktor av betydelse. Den närmare innebörden av kraven på uppgifter bestäms av den rådande vetenskapliga kunskapsnivån. I utredningen behöver inte anges vilka etiska problem som hanteringen kan föra med sig. Genom paragrafen uppfylls närmast artikel 6 i direktivet om innesluten användning (jfr även artikel 5 i direktivet om avsiktlig utsättning). 9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om sådan utredning som avses i 8 §. Genom särskilda föreskrifter kan bl.a. preciseras hur de hälso- och miljömässiga övervägandena skall göras (jfr bilaga 3 till direktivet om innesluten användning och bilagorna 2 och 3 till direktivet om avsiktlig utsättning). Etiska hänsyn och försiktighetsmått 10 § Särskilda etiska hänsyn skall tas vid innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer liksom när en produkt som innehåller eller består av sådana organismer släpps ut på marknaden. I paragrafen uttrycks att särskilda etiska hänsyn skall tas vid innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer samt utsläppande på marknaden av produkter som innehåller eller består av sådana organismer. Redan i 1 kap. 1 § slås dock fast att det skall beaktas att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra naturen är knuten till ett förvaltaransvar. Detta synsätt är grunden för en etisk bedömning. Ett etiskt hänsynstagande gör sig emellertid särskilt påmint när det gäller gentekniken. Därför innehåller detta kapitel en särskild bestämmelse om etiska hänsynstaganden. Lagrådet har emellertid frågasatt bestämmelsen och frågan behandlas närmare i avsnitt 4.18.1. Att etiska hänsyn skall tas betyder bl.a. att människan har ett ansvar att förhindra allvarliga störningar i de ekologiska systemen liksom att tillse att olika gentekniska tillämpningar inte uppfattas som stötande eller stridande mot god sed och allmän ordning. De får heller inte ge upphov till onödigt lidande hos djur. Den etiska värderingen handlar om att göra en avvägning mellan olika intressen. Ett sätt att i det enskilda fallet avgöra om en verksamhet är etiskt försvarbar är att tillämpa en analysstrategi som gör det möjligt att identifiera de olika intressen som står emot varandra eller i övrigt gör sig gällande, och att bedöma effekterna av alternativa handlingssätt. Om t.ex. användningen av ett genetiskt modifierat djur inte kan förväntas ha något egentligt värde och de etiska invändningarna är betydande bör tillstånd inte ges. Analysen av de olika intressena kan naturligtvis också leda till att det bedöms vara etiskt olämpligt att inte ge tillstånd till en viss genteknisk verksamhet. Ett exempel är framställning av ett viktigt läkemedel. Styrkan av intresset att utveckla läkemedlet får då vägas mot de etiska betänkligheter som kan finnas. De etiska frågorna har en särskild tyngd när det gäller industriellt utnyttjande av gentekniskt modifierade djur. Det är viktigt att gentekniken tillämpas på djur så att både genförändringen i sig och syftet med förändringen kan försvaras etiskt och inte uppfattas som stötande av allmänheten. Detta gäller också för djurets vård och förvaring i samband med användningen. Vid industriellt utnyttjande av genetiskt modifierade djur bör tillstånd lämnas endast om det finns starka skäl för detta. I kraven på särskilda etiska hänsyn ligger att genteknisk verksamhet bör tillåtas bara om den medför en samhällsnytta, dvs. en nytta som inte begränsar sig till verksamhetsutövaren utan som också har ett allmännyttigt värde. Det bör i detta sammanhang erinras om de allmänna hänsynsreglerna i balken som är direkt tillämpliga. Den i gentekniklagen angivna skyldigheten att vidta de åtgärder och den försiktighet i övrigt som behövs för att undvika negativa effekter på människors och djurs hälsa och miljön motsvaras i balken närmast av 2 kap. 3 §. Någon förändring av gentekniklagens allmänna aktsamhetskrav avseende genteknisk verksamhet är inte avsedd. Aktsamheten om människors och djurs hälsa regleras alltså av balkens allmänna hänsynsregler. Den gentekniska verksamheten medför dock, sannolikt mer än någon annan verksamhet som omfattas av balken, direkta konsekvenser för djur. Det finns därför skäl att i detta sammanhang nämna något om detta. Aktsamheten om djurs hälsa tar, som tidigare nämnts, sikte på hela djurpopulationer och inte enstaka djur. Det är emellertid inte meningen att djurpopulationen skall skyddas i varje läge utan det måste göras en övergripande bedömning av syftet med verksamheten. En vägning mellan människors och djurs intressen kan bli aktuell vid bland annat framställning av mediciner. En avvägning får också göras när två djurpopulationer ställs mot varandra. Eftersom bestämmelsen avser hälsan hos en djurpopulation hindrar den inte att gentekniken används i enskilda fall t.ex. för att framställa ett djur som avses utveckla cancer. Däremot följer av de särskilda etiska hänsyn som skall tas enligt denna paragraf att också hänsyn skall tas till det enskilda djuret. Den gentekniska verksamheten har också särskild betydelse för möjligheten att tillgodose balkens syfte att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling. Det är av synnerlig vikt att också långsiktiga konsekvenser värderas vid bedömningen av om en genteknisk verksamhet får bedrivas. Det kan t.ex. vara bra på kort sikt att växter görs resistenta mot ett visst bekämpningsmedel eftersom det kan innebära en övergång till en mindre miljöskadlig kemikalie men på lång sikt kan det försvåra övergången till en ekologiskt hållbar utveckling. Det gagnar inte heller en hållbar utveckling om lösningar på befintliga problem medför andra nya problem. Ett exempel på detta är framställning av oljeätande bakterier som i och för sig kan användas för att ta hand om oljespill, men som är giftiga och sprids i naturen. Gentekniska metoder bör användas för att ersätta andra metoder som är mer hälsoskadliga eller miljöbelastande. 11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått vid sidan om de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 3 § har betydelse för uppfyllandet av EG-direktiven. Som exempel på sådana försiktighetsmått kan nämnas skyldighet att föra protokoll (artikel 9 i direktivet om innesluten användning), beredskapsplaner (artikel 14 i direktivet) och underrättelseskyldighet vid olycka (artikel 15 i direktivet). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter om försiktighetsmått kan straffas enligt 29 kap. 8 § p 18. 12 § Det krävs tillstånd för att genomföra en avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att släppa ut en produkt som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden. I bestämmelsen finns ett allmänt tillståndskrav för avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och för utsläppande på marknaden av produkter som innehåller eller består av sådana organismer. Innesluten användning som sådan omfattas inte av tillståndskravet. Produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer och som släpps ut på marknaden enbart för innesluten användning kan med stöd av föreskrifter enligt 15 § vara undantagna från tillståndskravet. Frågan om tillstånd skall prövas av den myndighet regeringen bestämmer. Detta framgår av 17 §. Av , , Genteknik Reglering och utveckling, framgår bl.a. följande beträffande erfarenheter av riskbedömningar vid hittillsvarande tillståndsprövning. Myndigheterna gör en bedömning av tänkbara risker samt vilka krav som skall ställas för att minimera dessa. Vid tillståndsprövningen vägs riskerna ihop i en samlad bedömning.