prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Om den nuvarande verksamhetsutövaren inte klarar av att avhjälpa olägenheten eller saknar förmåga att stå för kostnaden bör även tidigare verksamhetsutövare som har del i föroreningen sökas. får förelägga denne att vidta åtgärder eller förordna om rättelse på dennes bekostnad. Det är dock att märka att det inte ställs något krav på att verksamhetsutövaren skall sökas före tidigare verksamhetsutövare. är oförhindrad att söka först den ene och sen den andre eller båda. Har verksamheten upphört kan förelägganden och andra beslut riktas mot en, flera eller alla tidigare verksamhetsutövare enligt tillsynsmyndigheternas val. kan, om en fastighetsägare inte frivilligt går med på det, besluta om tillträdesrätt för att den efterbehandlingsansvarige skall kunna vidta utredning och efterbehandling. Det är att märka att förvaringsfallen inte behöver vara efterbehandlingsfall. Förvaringsfallen innebär ju normalt att det är fråga om en pågående miljöfarlig verksamhet. I sista hand får den eller de som har ansvar på grund av fastighetsförvärv sökas. Fastighetsägarens ansvar är alltid subsidiärt. 4.15.2 Miljöriskområden Regeringens förslag: Allvarligt förorenade mark- och vattenområden skall kunna förklaras som miljöriskområden. I samband med förklaringen skall föreskriva om inskränkningar i markanvändningen eller att vissa åtgärder skall vara förenade med villkor eller föregås av anmälan till tillsynsmyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det är angeläget att de mest förorenade områdena riskklassas och registreras. anser att det borde vara tillräckligt med ett register som förs av en central myndighet. och framhåller vikten av att registrering sker på basis av individuella riskbedömningar som visar att risken för skada på människors hälsa eller miljön gör det nödvändigt med åtgärder och/eller inskränkningar i markanvändningen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det främst finns två motiv för att registrera de allvarligt förorenade områdena. Det första är att det är nödvändigt att införa särskilda restriktioner eller begränsningar i markanvändningen i vissa områden för att förhindra skador på människor eller i miljön. Det kan också vara aktuellt med motsvarande inskränkningar i fall där annars ett framgångsrikt efterbehandlingsarbete försvåras . Syftet är att göra det möjligt att föreskriva att åtgärder skall föregås av en prövning från miljövårdssynpunkt. Det andra skälet för registrering är att göra fastighetsmarknaden uppmärksam på problemen med de förorenade områdena och därmed underlätta att frågor kring efterbehandlingsansvar och liknande "självmant" regleras av villkoren på denna marknad. är uppmärksamheten relativt stor kring dessa problem. Miljövårdsmyndig- heterna får ta emot en stor mängd förfrågningar om innehållet i register och databaser. Urvalet i dessa register är emellertid osäkert och det finns ingen rättslig reglering av vilka områden som skall registreras och hur det skall gå till. Det måste vara en avsevärd fördel att få till stånd en sådan rättslig styrning av en registreringsverksamhet som ändå kommer att fortgå och därmed påverka fastighetsmarknaden. Regeringen finner på skäl som har anförts att registrering av de allvarligt förorenade områdena bör ske. Dock leder det, som påpekat, fel att lägga vikten vid själva registreringen. Det väsentliga i sammanhanget är de villkor och inskränkningar som kan föreskrivas. Det är därför bättre att de allvarligt förorenade områdena genom särskilt beslut förklaras som miljöriskområden. Förklaring som miljöriskområde skall endast ske om det är fråga om kvalificerat skadade områden där det är motiverat med åtgärder från samhällets sida. Förklaringen skall vara nödvändig med hänsyn till att det i området behövs särskilda åtgärder eller markanvändningsbegränsningar med hänsyn till risken för människor eller miljön. För att göra denna bedömning måste det emellertid till en naturvetenskaplig beräkning av föroreningens art, intensitet och omfattning. Detta innebär att bedömningen skall grundas på föroreningarnas miljö- och hälsofarlighet, föroreningsgraden, förutsättningarna för spridning och den omgivande miljöns känslighet. Ett tänkt exempel på ett område som bör förklaras som miljöriskområde är följande. Från ett tvätteri har klorerade lösningsmedel läckt ut. Ortens grundvattentäkter har blivit utslagna. Det finns risk för att gas från lösningsmedlet har samlats under husgrunder och golv. De aktuella lösningsmedlen sprider sig på ett komplicerat sätt i jord och grundvatten i mer eller mindre koncentrerad form och samlas på olika ställen. Ett beslut om förklaring som miljöriskområde skall alltid förenas med villkor för den fortsatta markanvändningen. Behövs inga villkor skall en sådan förklaring naturligtvis inte ske. Villkoren kan avse en mängd olika åtgärder som på något sätt kan inverka på föroreningarna i området. Villkoren kan även vara rent administrativa på så vis att i dessa föreskrivs anmälningsplikt innan åtgärder får vidtas. I villkoren kan även ställas krav på att markundersökningar skall föregå åtgärder eller fastighetsöverlåtelse i området. På detta sätt kommer trycket att göra undersökningar att öka. Det som är förenande för dessa olika slags villkor är att de skall vara nödvändiga av hänsyn till människors hälsa eller till miljön. Sammantaget innebär detta att de restriktioner som kan meddelas i samband med förklaringen av ett förorenat område som miljöriskområde kan avse alla slags åtgärder i marken och vattnet. De måste dock grunda sig på ett behov av skydd för människor eller miljön. Riskbedömningen bör ske individuellt. Detta innebär att ersättningsrätt inte föreligger eftersom begränsningarna skall ges av miljö- och hälsoskäl. Regeringen förordar att blir den myndighet som fattar beslut om förklaring som miljöriskområde. Regeringens förslag: skall ersätta vattenlagen i de delar den lagen har anknytning till centrala miljöfrågor. Vattenlagens övriga bestämmelser, bl.a. rådighetsbestämmelser samt bestämmelser om vattenrättsliga samfälligheter och avgifter, skall samlas utanför i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Även i fortsättningen skall krävas enligt huvudregeln alltid tillstånd till vattenverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret, , , , länsstyrelser och kommuner samt är överlag positiva till att vattenlagen infogas i och de flesta ger uttryck för inställningen att utredningen har lyckats bra med uppgiften. Enligt är det befogat att delar av vattenlagen samordnas med övriga miljöregler i balken. , tillstyrker i huvudsak och menar att vattenlagen visserligen hade kunnat vara kvar utanför balken men finner den lagtekniska lösningen acceptabel. berör vidare förhållandet mellan regler i detta avsnitt om förutsättningar för verksamheten och 2 kap 18 § första stycket regeringsformen. Vissa remissinstanser, som Kammarkollegiet, Kammarrätten i , , , , och ifrågasätter om vattenlagen bör inarbetas i balken, bl.a. med hänsyn till att den lagen skiljer sig till sin karaktär från övriga lagar som samordnas i balken. Enligt t.ex. Kammarkollegiet och har bestämmelser med avseende på vatten splittrats och regelsystemet blivit svåröverskådligt, så att det inte är ägnat att ligga till grund för lagstiftning. /och avstyrker utredningsförslaget i denna del och framhåller bl.a. att det i balken under alla omständigheter behövs ytterligare särregler för vattenföretag. och menar att det borde ha gjorts en översyn av det materiella innehållet i vattenlagens regler i samband med inarbetning i balken. Vidare framför nämnden, liksom i , att länsstyrelse bör kunna pröva enklare vattenföretag. i föreslår att en samrådsskyldighet införs beträffande icke tillståndspliktiga vattenföretag. Flera remissinstanser, t.ex. , , , , , länsstyrelser samt framför synpunkter på bl.a. reglerna om nyttokravet, laglighetprövning, markavvattning och rensning samt föreslår olika detaljändringar för att skyddet av våtmarker, fisket m.m. skall förbättras. anmärker att förslaget innehåller en omotiverad särreglering till förmån för fisket. i ifrågasätter om det fortsättningsvis skall finnas en ovillkorlig rätt för innehavare av vattenanläggning att få riva ut anläggningen. i län och anser att vattenlagens regler om bl.a. uttag av vatten för jordbruksbevattning fordrar en omfattande översyn och hänvisar till tidigare framställningar i den frågan. Skälen för regeringens förslag: Bör vattenlagen arbetas in i ? Ett bland flera tungt vägande skälen för regeringen att återkalla prop. 1994/95:10 med förslag till miljöbalk var att vattenlagen hade lämnats utanför förslaget. Redan under remissbehandlingen av förslag ansåg ett stort antal remissinstanser att regler från vattenlagen borde föras in i . Likaså ifrågasatte Lagrådet vid granskningen av den dåvarande regeringens lagrådsremiss argumenten för att hålla vattenlagen utanför balken. En av huvuduppgifter har således varit att utarbeta ett förslag till en miljöbalk i vilken vattenlagen helt eller delvis arbetats in. Regeringen har noterat att det i tidigare utrednings- och propositionsförslag inte gjorts någon egentlig värdering av argumenten för att inarbeta vattenlagens regler i en miljöbalk. I stället har vattenlagen tämligen reservationslöst ansetts vara alltför omfattande och specialinriktad för att kunna smälta in med övriga miljöbalksregler. Skäl som talar för att vattenlagen arbetas in i har således tidigare behandlats endast kortfattat. har utvecklat dessa skäl och pekat på bl.a. följande. Vatten är en naturtillgång av stort värde från miljösynpunkt samt för rekreation och friluftsliv. har vattendragens och våtmarkernas betydelse som livsmiljöer för djur- och växtarter alltmer kommit i blickpunkten. Medvetenheten om vattnets betydelse för den biologiska mångfalden har blivit större. Vattenföretag har typiskt sett stor inverkan på miljön. Sådan verksamhet innebär att en av våra viktigaste naturresurser används. Redan systematiska skäl talar därför för att regler motsvarande de som finns i vattenlagen samordnas med större delen av övrig central miljölagstiftning i . Viktigare än systematiska skäl är att miljön sannolikt har mycket att vinna på att vattenlagen förs in i . Vattenlagen har ofta kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad. Lagen ger inte alltid önskvärt utrymme för hänsyn till miljön. Situationen kan naturligtvis förbättras utan att vattenlagen integreras i , om lagen ändras så att samma hänsyn till miljön skall tas som i balken. Risken är emellertid att exploateringstänkandet i alltför hög grad finns kvar trots en sådan anpassning. Om vattenrättsliga bestämmelser arbetas in i markeras deras karaktär av miljöbestämmelser avsevärt tydligare. Ett annat betydelsefullt skäl för att smälta in vattenlagen i är att en samordnad prövning då kan åstadkommas. I de fall där prövning enligt nuvarande regler skall ske enligt olika lagar kan en prövning ske i en miljöbalk. Dessa samordningsfördelar kommer även verksamhet som berör vatten till del. Som framgår av avsnitt 4.14 kommer också annan större miljöfarlig verksamhet att tillståndsprövas i domstol. De processuella bestämmelserna kan alltså samordnas och gemensamma tillståndsprövningar kan ske. Ytterligare ett viktigt skäl för att arbeta in vattenlagens bestämmelser i är att många av lagens bestämmelser har stora likheter med andra regler i . Likartade regler kan därför samordnas. Viktigast är att samordna tillåtlighetsreglerna. Som har nämnts kan även de processuella bestämmelserna samordnas. Dessutom kan samordning ske mellan vattenlagens bestämmelser om tillsyn, straff, ersättning, regeringsprövning respektive skydd för vattenområden och motsvarande bestämmelser i andra lagar. Regeringen anser att de skäl som har redovisats stämmer väl överens med det syfte som ligger till grund för miljöbalksreformen. Dessutom talar remissutfallet snarare för än emot ett förslag till en miljöbalk som innehåller vattenrättsliga regler. Det skall dock sägas att Lagrådet efter granskningen av miljöbalksförslaget uttryckt stark tveksamhet mot att sammansmälta vattenlagens regler med den centrala miljölagstiftningen i en miljöbalk. Regeringen har emellertid inte uppfattat Lagrådets inställning så att det kan anföras rent principiella skäl mot remissförslaget. Lagrådet riktar alltså inte in sin kritik mot bestämmelserna som sådana. Kritiken innebär främst att regelsystemet blir svåröverskådligt och kan bli svårt att tillämpa. Regeringen, som i senare avsnitt återkommer till Lagrådets synpunkter, är således alltjämt fast övertygad om att det sakligt sett finns bärande skäl för att arbeta in bestämmelser från vattenlagen i . Hela eller delar av vattenlagen i ? Vattenlagen innehåller ungefär 300 paragrafer fördelade på 22 kapitel. Många av lagens bestämmelser är av miljörättslig karaktär och passar väl ihop med den typ av regler som avses ingå i . Emellertid finns i vattenlagen också ett stort antal vattenrättsligt specifika regler. Dessa regler är ofta av teknisk natur och inriktade speciellt på verksamhet i eller med vatten. Om vattenlagens hela regelsystem skulle arbetas in i kunde lagverket, som avses vara utpräglat miljörättsligt, tendera att bli alltför präglat av den vattenrättsliga regleringen. Det finns dessutom, som har anfört, goda skäl för att lämna särskilda bestämmelser i vattenlagen utanför ett centralt miljörättsligt lagverk som . Ett förslag som bygger på dessa överväganden skulle alltså innebära att de delar av vattenlagen som saknar eller har liten anknytning till miljörätten avskiljs för att, i enlighet med förslag, bilda stomme för en lag med särskilda bestämmelser av utpräglad vattenrättslig karaktär. I en sådan lag samlas således t.ex. vattenlagens omfattande regleringen av verksamheter som flera deltar i, dvs. lagens bestämmelser om markavvattnings-, bevattnings- och vattenregleringssamfälligheter. Av ett helt annat och närmast rättspolitiskt skäl bör vattenlagens bestämmelser om rådighet hållas utanför . Det skäl som då avses är att miljörätten av tradition inte behandlar frågor om vem som har rätt att förfoga över mark eller vatten. avses inte heller innehålla en sådan reglering. Lagsystematiska fördelar kunde måhända vinnas genom att flytta reglerna om rådighet över vatten till jordabalken, där besläktade regler finns. Tills vidare ligger det dock närmast till hands att stanna för föreslag. Det innebär att även reglerna om rådighet skall införas i den nyssnämnda lagen med särskilda vattenrättsbestämmelser. Några omedelbara lagtekniska fördelar finns inte heller att vinna genom att arbeta in vattenlagens detaljerade bestämmelser om bygdeavgifter och fiskeavgifter i . Nyssnämnda avgiftsregler i vattenlagen placeras också lämpligen i den vattenrättsliga speciallagen. Angående regeringens övervägande kring balkens avgiftsregler hänvisas till avsnitt 4.29. Slutligen talar också det mesta för förslag, att från vattenlagen föra över ännu en del särpräglade vattenrättsliga bestämmelser till lagen med särskilda vattenrättsregler, t.ex. reglerna om det vattenrättsliga ersättningsinstitutet andelskraft samt prövningsregler som uteslutande rör verksamhet i eller med vatten. I anslutning till det som har tagits upp nu kan sägas att det finns goda skäl för att också ansluta sig till bedömning vad gäller särskilda bestämmelser om flottning i vattenlagen. Motsvarande regler behövs inte i eller i en lag med särskilda vattenrättsliga bestämmelser. I övergångsbestämmelser kan istället anges att de särskilda bestämmelserna om flottning vattenlag alltjämt skall tillämpas. Som nämndes i föregående avsnitt har Lagrådet invändningar mot att vattenlagen överförs till den nya miljölagstiftningen i enlighet med remissförslaget. Enligt Lagrådet borde beträffande särskilt vattenlagen företas en genomarbetad analys av det materiella innehållet i lagen innan den integreras i . Lagrådet har vidare anfört att såväl vattenlagens miljöbestämmelser som dess övriga bestämmelser i flera fall är hämtade års vattenlag och lär ha ringa aktualitet . Enligt Lagrådet kan det därför starkt ifrågasättas om sådana regler försvarar sin plats i ett nytt lagstiftningskomplex. Lagrådet har dessutom uttalat att förslaget kommer att medföra ett flertal komplikationer och tillämpningsproblem av sådant slag att det finns anledning att ytterligare överväga om den bör inordnas i den nya lagstiftningen. Regeringen, som alltjämt delar utredningens bedömning och förslag, vill för sin del framhålla följande med anledning av Lagrådets och vissa remissinstansers kritik av den föreslagna regleringen. Regeringen noterar till en början att Lagrådet i och för sig ansett det som eftersträvansvärt att söka åstadkomma en förbättrad samordning av de miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex. Regeringen kan inte heller bortse från att Lagrådet i yttrande remissförslag till miljöbalk ansåg det vara en nackdel att balken inte skulle omfatta bl.a. vattenlagen. Vidare skall Lagrådets synpunkt att de vattenrättsliga bestämmelserna är föråldrade ställas mot ett uttalande av , vars betänkande låg till grund miljöbalksförslag. Kommittén fann att vattenlagen var ett omfattande lagverk som kommit till efter ett mycket tidsödande lagstiftningsarbete. Detta var ett skäl som enligt kommittén vägde över för att hålla vattenlagen utanför (SOU 1993:27 s. 267). Regeringen finner dessutom anledning att särskilt stryka under följande. De grundläggande förutsättningarna för att få bedriva vattenverksamhet kommer i att framgå av reglerna i första avdelningen som gäller för alla former av verksamhet. Det innebär att samma hänsyn skall tas till miljön vid vattenverksamhet som vid annan omgivningspåverkande verksamhet, dvs. balkens allmänna hänsynsregler och regler om resurshushållning, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar kommer att tillämpas direkt vid tillståndsprövningen. Utöver detta kommer dessutom vissa särskilda krav att ställas på vattenverksamhet bl.a. att verksamheten skall uppfylla ett samhällsnyttokrav. Ytterligare en fördel uppnås genom att det enligt blir möjligt att göra integrerade tillståndsprövningar, där även typiska miljöskyddsfrågor prövas förutom vattenverksamheten. Med hänsyn till detta och med beaktande av att prövningsregler, tillsynsregler etc. samordnas kan knappast hävdas att vattenlagens regler inarbetas i balken utan analys eller materiell översyn. Regeringen tillbakavisar således Lagrådets och vissa remissinstansers kritik i denna del. En annan sak är att det i ett senare skede skulle kunna bli aktuellt att ytterligare genomlysa kopplingarna mellan olika verksamhetsformer enligt balken och därmed ytterligare se över de vattenrättsliga reglerna i den särskilda lagen. Regeringen anser sig för övrigt inte ha belägg för Lagrådets synpunkt att regler som avses ingå i den sistnämnda lagen i flera fall skulle ha ringa aktualitet. Som exempel kan nämnas att vid tillkomsten av vattenlag fördes bl.a. de särskilda reglerna om vattenrättsliga samfälligheter fram som exempel på nyheter i lagen. Såsom tidigare nämnts har regeringen vidare uppfattat Lagrådets kritik i huvudsak inriktad på att regelsystemet blir svåröverskådligt och svårt att tillämpa. Enligt Lagrådet är komplikationerna särskilt markanta i fråga om det föreslagna prövningssystemet eftersom prövningsreglerna har delats upp mellan och lagen med särskilda vattenrättsliga bestämmelser. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i denna del i samband med att prövningssystemet behandlas i avsnitt 4.22. Här skall i korthet sägas att regeringen har förståelse för att vissa möjligen kan uppleva en vattenrättslig reglering enligt förslaget som splittrad och svåröverskådlig i ett övergångsskede. måste beaktas att i de avseenden som regleringen är av intresse för flertalet finns bestämmelserna samlade i . Enligt regeringens mening bör därför inte komplikationerna i dessa avseenden överdrivas. Regeringen finner vidare skäl att påpeka att Lagrådet inte angett i vilka materiella hänseenden den föreslagna regleringen skulle vara svårtillgänglig. När regelsystemet vunnit stadga, bör det enligt regeringens mening inte vara några problem för myndigheter och enskilda att hitta de regler som blir aktuella att tillämpa i det enskilda fallet. Mot Lagrådets synpunkt att detta inte är ett godtagbart skäl för att införa ett regelsystem som objektivt sett är svåröverskådligt vill regeringen särskilt understryka att miljövinsterna med förslaget väl motiverar de ansträngningar som i början kan fordras för en anpassning till den nya systematiken. Mot bakgrund av det som har sagts finner regeringen inte att det föreligger några avgörande hinder mot att för lägga fram ett förslag som i huvudsak överensstämmer med lagrådsremissens förslag. i stället för vattenlagen Det som har sagts i föregående delavsnitt betyder att stora delar av vattenlagen smälts in i på det sätt som har föreslagit medan övriga delar av vattenlagen samlas i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Som redan har antytts kommer många av vattenlagens bestämmelser att ersättas av generella regler i balken. Därutöver måste det i balken finnas ett antal särskilda bestämmelser inriktade på verksamheter och åtgärder som har med vatten att göra. I detta avseende skiljer sig inte vattenspecifika verksamheter och åtgärder från t.ex. miljöfarlig verksamhet och hantering av kemiska produkter, som också fordrar särregler i . I förslag används alltjämt termen "vattenföretag". Enligt vattenlagen sammanfattas i denna term de olika verksamheter och åtgärder i och med vatten som omfattas av lagens tillämpningsområde (1 kap. 2 och 3 §§). För del fyller termen inget sådant självständigt behov. Genom att flera regler i vattenlagen smälts in i generella bestämmelser om verksamheter och åtgärder, kan en term som skiljer sig från balkens terminologi i övrigt tvärtom motverka syftet att samordna miljölagstiftningen. Enligt regeringens mening bör därför istället begreppet "vattenverksamhet" användas i särregler om vattenspecifik verksamhet. För anläggning som tillkommit genom sådan verksamhet kan fortfarande begreppet vattenanläggning användas. Även sådana begrepp i vattenlagen som t.ex. vattenområde, vattenreglering och vattenöverledning kan föras in i utan att det inverkar på enhetligheten. I konsekvens med detta skall också de bestämmelser i vattenlagen som lämnas utanför och infogas i den särskilda sidoordnade lagen tillämpas på vattenverksamhet som avses i balken. Vattenverksamhet skall, liksom enligt 3 kap. 4 § vattenlagen, få komma till stånd endast om fördelarna från allmän eller enskild synpunkt av verksamheten överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Syftet är att förhindra vattenverksamhet eller tillkomsten av vat-tenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. ifrågasätter behovet av denna regel som av nämnden beskrivs som en s.k. stoppregel. Enligt regeringens mening står bestämmelsen inte i strid med de allmänna hänsynsreglerna i balken. Tvärtom bör det innebära ett extra skydd för miljön om prövningen av vattenverksamhet också innefattar en samhällsekonomisk helhetsbedömning av verksamheten eller anläggningen vid sidan om avvägningar mot hänsynsreglerna (jfr NJA 1989 s. 581). Några uppenbara skäl för att utmönstra regeln finns därför inte. Även i fortsättningen bör det finnas en särskild bestämmelse motsvarande 3 kap. 11 § vattenlagen som garanterar att fisket skyddas. Regeringen biträder således inte kritik på denna punkt utan anser i stället att det finns fog för särregler till förmån för fisket när det gäller verksamhet i vatten. Som har påpekat skulle risken annars vara att balkens generella aktsamhetsregler i praktiken medför en försvagad ställning för fisket. Avslutningsvis behandlas här frågan om det finns skäl att i bibehålla det vattenrättsliga institutet lagligförklaring.