prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Departementspromemoriorna och utredningsbetänkandena har remissbehandlats. Förteckningar över remissinstanser finns i bilaga 1. Remissammanställningarna avseende departementspromemoriorna och utredningsbetänkandet SOU 1997:131 kommer att publiceras i Ds- serien . Remissammanställning avseende SOU 1997:166 finns tillgänglig i ärendet (dnr S97/7977/F). En förteckning över vissa termer som ingår i den föreslagna lagstift- ningen eller som i övrigt används i texten redovisas i bilaga 2. Namnen på de departementspromemorior m.m., som hänvisas till i texten med enbart nummer, återfinns i bilaga 3. Förslagen i denna proposition har utarbetats i samråd med Genom- förandegruppen. Ändringarna i lagen (1994:1065) om ekonomiska vill- kor för ledamöter och lagen (1996:304) om arvode m.m. till företrädare i (lag 25 och 27) föreslås efter samråd med . Beredningen av pensionsfrågorna redovisas närmare i de följande av- snitten 4 och 5. Lagrådet Regeringen beslutade , respektive att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilagorna 4 6. Lagrådets yttranden finns i bilagorna 7 9. Lagförslagen 2:15 20, 2:22 25 och 2:27, som i huvudsak innehåller följdändringar till de nya lagarna, har inte alls granskats av Lagrådet. I några fall har sakliga ändringar gjorts i vissa paragrafer och vissa para- grafer lagts till i de lagar som har granskats av Lagrådet. Dessa ändringar är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Bl.a. har i de lagförslag som remitterats till Lagrådet i vissa fall angetts att ett minskat prisbasbelopp skall tillämpas, nämligen prisbasbeloppet minskat . ekonomiska vårproposition kommer regeringen att föreslå att skall ett sådant minskat prisbasbelopp inte längre tillämpas, utan i stället skall det fastställda prisbasbeloppet användas. Lagförslagen i föreliggande proposition har i dessa delar anpassats till vårpropositionens förslag. Övriga sådana ändringar anges i kommentaren till berörda pargrafer. Även smärre språkliga och redaktionella ändringar har gjorts. Inledningsvis kommenterar vårt förslag att ta in bestämmel- serna om ålderspensioneringen i en särskild lag i stället för att föra in dessa i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Bland nackdelarna nämner Lagrådet att en väsentlig del av socialförsäkringssystemet nu inte längre ingår i den lag som innehållit de grundläggande bestämmelserna om socialförsäkringsförmånerna. Å andra sidan anförs att regleringen i AFL i stora delar framstår som oöverskådlig och att det vore mindre välbetänkt att nu införliva ytterligare ett komplext regelsystem i den lagen. Lagrådet anför vidare att den nu förslagna lagstiftningen kanske kan utgöra ett incitament för en översyn av AFL. I enlighet med Lagrådets förslag har vissa bestämmelser om Premie- pensionsmyndighetens verksamhet lyfts ur lagen om inkomstgrundad ålderspension och föreslås i stället införas i en särskild lag. Dessa regler hänvisar i stor utsträckning till olika försäkringsrörelse- och redovisningsregler. Vidare har vi följt Lagrådets rekommendation vad avser terminologin och infört begreppen premiepensionssystem respektive premiepensionsmedel i stället för premiereservsystem respektive premiereservmedel, vilka användes i lagrådsremissen. Vi har även i övrigt i propositionens lagförslag väsentligen följt Lag- rådets förslag till ändringar och justeringar. När det gäller bestämmel- serna om barnår har vi emellertid endast delvis följt Lagrådets synpunk- ter, se avsnitt 11. I fråga om möjligheter att ge- nom automatisk databehandling fatta beslut för en allmän försäkrings- kassas räkning har vi, trots Lagrådets synpunkter, vidhållit tidigare för- slag, se avsnitt 13. Lagrådets synpunkter behandlas i berörda avsnitt och i författningskommentaren. På grund av det omfattande utredningsarbete som krävs har vissa frå- gor ännu inte fått sin slutgiltiga lösning, vilket kommer att medföra se- nare ändringar i den nu föreslagna lagstiftningen. Vi instämmer i Lag- rådets mening att detta är beklagligt. Vi har emellertid bedömt det som en större olägenhet att ytterligare tvingas senarelägga ålderspensions- reformens ikraftträdande. 4 Bakgrund 4.1 Nuvarande regler för ålderspension Det samlade pensionsskyddet vid ålderspensionering består för när- varande av tre delar. Det allmänna pensionssystemet innefattar folkpen- sioneringen och tilläggspensioneringen (ATP). Dessa är obligatoriska och omfattar i princip alla som bor eller arbetar här i landet. Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns olika tjänstepensionssystem som grundar sig på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och som omfattar i stort sett alla löntagare i . Därutöver finns möjlighet att teckna individuella pensionsförsäkringar i privata försäkringsbolag. Inom ramen för den allmänna pensioneringen faller också delpensionsförsäkringen som ger rätt till ATP-grundande ersättning för de personer som haft en längre tids anknytning till förvärvslivet och som från fyllda vill trappa ner sitt förvärvsarbete inför övergången till ålderspension. Vid beräkning av förmåner i form av folkpension och ATP är basbe- loppet grundläggande. Detta fastställs av regeringen och grundas på förändringen i det allmänna prisläget. Ålderspension från folkpensioneringen utges med vissa andelar av basbeloppet. Inom ATP beräknas såväl utgående pensionsförmåner som de intjänade pensions- rätterna med hjälp av basbeloppet. Syftet med anknytningen till basbe- loppet är att värdesäkra pensionsförmånerna i förhållande till den all- männa prisutvecklingen. har dock fattat beslut om justering av basbeloppet så att pensionerna vissa år inte fullt ut följt förändringarna i konsumentprisindex (KPI). På grund av statliga finansiella restriktioner beslutades att basbeloppet fr.o.m inte skulle beakta inverkan av skatter, tullar, energiprisförändringar och vissa avgifter m.m. Följsam- heten i förhållande till KPI återställdes vid fastställandet av basbeloppet för som det därvid bortsågs från effekterna av deval- veringen . gavs viss kompensation devalvering genom extra höjningar av basbeloppsnivån. Som en följd av skattereformen justerades beräkningen av basbeloppet med syfte att basbeloppet inte skulle påverkas av de prisförändringar som följde av de ändringar av statlig fastighetsskatt, indirekta skatter och räntebidrag inom bostadsbidragssystemet som vidtogs för att finansiera sänkningen av den statliga inkomstskatten de nämnda åren. Vidare gäller att det vid fastställande av basbeloppet bortsågs från effekterna av deprecieringen av den svenska kronan . skall basbeloppet vid beräkning av utgående ålders- pension i form av folkpension och ATP reduceras . I detta sammanhang tillämpas alltså vad som i den fortsatta framställ- ningen här kallas det minskade basbeloppet. Enligt regeringens förslag ekonomiska vårproposition skall emellertid det minskade bas- beloppet succesivt avvecklas. För beräkning av utgående förmåner föreslås att basbeloppet skall minskas med endast en procent. skall enligt förslaget det fastställda basbeloppet användas vid nämnda beräkning. Mot bakgrund av det allvarliga statsfinansiella läget beslutade riksda- gen på grundval av regeringens proposition 1994/95:25 Vissa ekono- misk-politiska åtgärder, m.m. (bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145) att uppräkningen av basbeloppet skall begränsas så länge det statliga bud- getunderskottet överstiger . Uppräkningen av basbeloppet skall ske av förändringen i prisnivån i det fall underskottet ligger inom intervallet och om det över- stiger . När budgetunderskottet understiger , skall återgång till uppräkning med hela prisförändringen ske. beslutades att beräkningen av pensionsgrundande inkomst och fastställande av pensionspoäng för ATP inte skall göras på grundval av det fastställda basbeloppet utan i stället utifrån ett förhöjt basbelopp, vilket har framräknats med beaktande av hela förändringen i KPI. Uppräkningen av basbeloppen för åren 1995 1997 har begränsats till och basbeloppet för år av KPI-förändringen. uppgår det fastställda basbeloppet till och det förhöjda basbeloppet till . Genom folkpensioneringen ges en grundtrygghet med i princip enhet- liga belopp för alla försäkrade oberoende av tidigare inkomster eller av- giftsbetalning. krävs bosättning i under eller med pensionsgrun- dande inkomst eller s.k. vårdår för rätt till oavkortad folkpension. Vid kortare tids bosättning respektive kortare tids förvärvsarbete här i landet reduceras folkpensionen proportionellt. En ålderspension från folkpensioneringen som tas ut motsvarar för ensamstående pensionär för år räknat och för gift pensionär av det minskade basbeloppet. Till ålderspensionärer som saknar eller har låg ATP-pension utbetalas pensionstillskott med maximalt av det minskade basbeloppet. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående ålderspensionär blir därmed av det minskade basbeloppet. Pensionärer med låga inkomster kan dessutom ha rätt till bostadstillägg och i vissa fall särskilt bostads- tillägg för pensionärer. Vid pensionsuttag reduceras pensionsbeloppet för som uttaget har tidigarelagts. På motsvarande sätt görs vid sent uttag en uppräkning av pensionsbeloppet för som förflutit från fram till pensionsuttaget vid högst , dvs. uttag efter ger ingen ytterligare uppskrivning av pensionen. har den nedre åldersgränsen för uttag av ål- derspension höjts från 60 till . Detta gäller dock inte personer födda . Av betydelse för många pensionärer är de särskilda skatteförmånerna i form av särskilt grundavdrag vid beskattningen. Dessa innebär att en ål- derspensionär som har enbart folkpension och pensionstillskott inte er- lägger någon inkomstskatt. Det särskilda grundavdraget minskas av inkomst i form av allmän pension, egenlivränta enligt arbets- skadeförsäkringen och tjänstepension som ligger över denna nivå. ATP-systemet är uppbyggt enligt den s. k. inkomstbortfallsprincipen, som innebär att pensionsförmånen i princip bestäms av de inkomster som den försäkrade haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det antal år under vilka han eller hon har förvärvsarbetat. Pensionsgrundande för ATP är inkomsten till den del den överstiger det förhöjda basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger detta belopp. Tillgodoräknad pensionspoäng är den pensionsgrundande inkomsten delad med det förhöjda basbeloppet vid årets ingång. Vid uttag utgör ATP-pensionen av medeltalet av de 15 högsta pensionspoängen (15-årsregeln) multiplicerat med det minskade basbeloppet. Det krävs i princip med pensionspoäng för att rätt skall föreligga till oavkortad ATP (30-årsregeln).Vid färre år med pensionspoäng reduceras pensionen proportionellt. Vid pensionsuttag vid annan ålder än gäller samma regler för reducering respektive uppräkning av ATP-pensionen som för folkpensionen. Pensionsgrundande för ATP är i första hand inkomster av förvärvsar- bete. Med inkomst av förvärvsarbete likställs i pensionshänseende olika förmåner som kan utges i stället för sådan inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, arbetsskadelivränta, arbetslöshetsersättning, utbild- ningsbidrag, vuxenstudiebidrag och delpension. För att uppfylla 30-års- regeln får dessutom föräldrar räkna år då de vårdat barn som är , s.k. vårdår. Det allmänna pensionsystemet är i princip uppbyggt som ett s.k. för- delningssystem. Med fördelningssystem avses att löpande pen- sionsutbetalningar skall finansieras med de avgifter som inbetalas under . Folkpensionsavgiften var för arbetsgivare och för egenföretagare. De influtna avgifterna beräknas motsvara av kostnaderna för folkpensioneringen (exklusive bostadstillägg för pensionärer). Detta betyder att av kostnaderna för fi- nansieras med allmänna skattemedel. motsvarar folkpensionsavgiften för både arbetsgivare och egenföretagare. ATP-systemet är skilt från statsbudgeten och finansieras av avgiftsintäkter och med avkastningen från AP-fonden. Tilläggspensions- avgiften uppgick år . Av avgiftsintäkterna fördes till AP-fonden. Den allmänna pensionsavgiften uppgick till . Till AP- fonden influtna avgifter beräknas täcka av ATP-utgifterna. Resten, , finansieras med AP-fondens avkastning. uppgår tilläggspensionsavgiften till (70,av dessa avgiftsintäkter skall föras till AP-fonden) och den allmänna pensionsavgiften till . Även delpensionsförsäkringen är utformad som ett fördelningsystem. täcktes utgifterna i sin helhet av delpensionsavgiften, vilken uppgår till . 4.2 Pensionsarbetsgruppen bemyndigades dåvarande statsrådet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp (dir. 1991:102) med uppgift att mot bakgrund av Pensionsberedningens slutbetänkande All- män pension (SOU 1990:76) och de inkomna remissvaren utarbeta för- slag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. Denna arbets- grupp Pensionsarbetsgruppen bestod av representanter för samtliga dåvarande riksdagspartier. En väsentlig utgångspunkt enligt direktiven var att beslut rörande pen- sionssystemet skall vara långsiktiga och präglas av stabilitet. Vidare be- tonades behovet av att åstadkomma ett högre långsiktigt sparande och att systemet i högre grad än hittillsvarande ordning borde stimulera till för- värvsarbete, bl.a. genom ett stärkt samband mellan avgifter och för- måner. Inför det kommande arbetet i gruppen förelåg en bred politisk enighet om att en reformering av pensionssystemet var nödvändig av främst samhällsekonomiska skäl. Pensionsarbetsgruppen presenterade promemorian Ett reformerat pensionssystem bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89). I denna promemoria gjordes ett antal principiella ställnings- taganden och redovisades huvuddragen för hur ett reformerat pensions- system skulle kunna utformas. avlämnade Pensionsarbetsgruppen sitt betänkande Re- formerat pensionssystem (SOU 1994:20). Till betänkandet fogades en bilaga om kostnader och individeffekter (SOU 1994:21) och en bilaga om kvinnors ATP och avtalspension (SOU 1994:22). I betänkandet presenterades förslag till ett nytt reformerat ålderspensionssystem och regler för övergång till detta. Betänkandet anslöt i huvudsak till vad som anförts i den tidigare publicerade promemorian. Förslagen byggde på en överenskommelse mellan representanterna i arbetsgruppen för de fyra dåvarande regeringspartierna och socialdemokraterna. Pensionarbetsgruppens betänkande remissbehandlades . Flertalet av remissinstanserna var i huvudsak positiva till den omfattande reformering av pensionssystemet som föreslogs i betänkan- det. överlämnade regeringen propositionen 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet till . Propositionen innehöll förslag till riktlinjer för en reformering av det allmänna ålderspensionssystemet och för hur ett reformerat pensionssystem och övergångsreglering skall utformas. De föreslagna riktlinjerna byggde på den överenskommelse som träffats i Pensionsarbetsgruppen som förslagen i vissa delar var revide- rade med hänsyn till de synpunkter som framkommit under remissbe- handlingen av gruppens betänkande. I beredningen av propositionen deltog företrädarna i Pensionsarbetsgruppen för de dåvarande regeringspartierna och socialdemokraterna, som samtliga ställde sig bakom propositionen och därmed också de revideringar som gjordes i förhållande till betänkandet. 4.3 Beslutade riktlinjer för reformen Regeringens proposition 1993/94:250 (här benämnd princippropositio- nen) innehöll riktlinjer för en reformering av det allmänna ålderspen- sionssystemet och ett principförslag till hur ett sådant pensionssystem med övergångsreglering skall utformas. Däremot innehöll den inga för- fattningsförslag. Propositionen innebar också att vissa frågor lämnades öppna för att lösas under det fortsatta beredningsarbetet. Under den fortsatta beredningen har således princippropositionens förslag bearbetats vidare. Därvid har föreslagits vissa förändringar eller avsteg från de antagna riktlinjerna, vilka kommer att redovisas i avsnitt 6.2 och efterföljande avsnitt. godkände genom beslut de i princippropo- sitionen föreslagna riktlinjerna för en reformering av ålderspensions- systemet i enlighet med det betänkande som framlagts av socialförsäk- ringsutskottet (bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439). I utskottsbetänkandet tillstyrktes med vissa förtydliganden regeringens proposition som utskottet på två punkter föreslog tillkännagivanden. Den ena avsåg den inskränkning av möjligheterna till uttag av inkomstgrundad pension som föreslagits i pro- positionen. I den proposition som läggs fram föreslås inga sådana inskränkningar. Den andra punkten avsåg vikten av att medföljande makar till UD-tjänstemän får acceptabla ekonomiska villkor bl.a. i pensionshänseende. En översyn av dessa villkor har genomförts av utrikesförvaltningen. Översynen har redovisats till i en skrivelse (skr. 1994/95:221). Enligt de antagna riktlinjerna skall ett offentligt och obligatoriskt pen- sionssystem även fortsättningsvis utgöra grunden för den enskildes pen- sionsskydd. Ett syfte med den föreslagna reformen är att skapa ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt inkomstrelaterat ålderspensions- system. Det skall i högre grad än det nuvarande vara försäkringsmässigt uppbyggt i den meningen att förmånerna skall motsvara de avgifter som betalas in. Systemet skall i sin helhet finansieras med avgifter som tas ut på samtliga inkomster m.m. som ger pensionsrätt. Den pensionsrätt avseende inkomstgrundad ålderspension som för ett visst år tillgodoräknas den enskilde skall huvudsakligen baseras på dennes pensionsgrundande inkomster . Värdet av pensions- rätten skall överensstämma med den avgift som tas ut. Tillgodoräknad pensionsrätt och avgiften till ålderspension skall utgöra 18,av den pensionsgrundande inkomsten och vissa andra s.k. pensionsgrundande belopp som enligt de reformerade reglerna skall läggas till grund för pensionsrätt. Nivån på avgiften till ålderspension är fastlagd med utgångspunkt i den kompensationsnivå i förhållande till den försäkrades förvärvsinkomster under livet som systemet är avsett att ge. Dessutom tas även hänsyn till den försäkringsmässiga risk som beror av den förväntade livslängden bland de försäkrade. Genom att pensionsavgiften fastställs på dessa grunder får den i ökad utsträckning karaktär av försäkringspremie. Den avgift som lagts fast i samband med beslutet att reformera ålderspen- sionssystemet skall gälla även på lång sikt och skall inte behöva höjas då de demografiska påfrestningarna ökar . Beräkning av inkomstgrundad ålderspension enligt de reformerade reglerna skall bygga på den s.k. livsinkomstprincipen, som innebär att i princip alla pensionsgrundande inkomster under livet har betydelse för pensionsnivån och väger lika tungt oberoende av när under livet de tjänas in. På detta sätt erhålls inom det allmänna pensionssystemet ett nära samband mellan förvärvsinkomster och den framtida ålderspensionen, vilket i sin tur bidrar till att stärka de ekonomiska drivkrafterna för för- värvsarbete. Någon motsvarighet till den övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt som finns i det nuvarande ATP-systemet skall inte finnas. Även den som är eller äldre skall kunna tjäna in ytterli- gare pensionsrätt i det reformerade systemet. Den nedre åldersgränsen skall dock kvarstå av bl.a administrativa skäl. Vidare skall en- ligt de antagna riktlinjerna den lagstadgade rätten att kvarstå i arbete till skärpas så att den inte annat än undantagsvis kan avtalas bort. Värdet av intjänade ålderspensionsförmåner och utgående ålderspen- sioner skall inte som vara enbart inflationsskyddade utan skall även vara kopplade till den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. Den årliga ålderspensionens storlek skall också påverkas av förändringar av den genomsnittliga livslängden. På detta sätt kommer det framtida pen- sionssystemet i finansiellt hänseende att vara robust i förhållande till va- riationer i de samhällsekonomiska förutsättningarna och till den för- väntade fortsatta ökningen av medellivslängden. De förvärvsinkomster och sociala ersättningar vid sjukdom, arbetslös- het, föräldraledighet m.m. som enligt dagens regler är pensionsgrun- dande skall vara det också i det reformerade systemet. I det reformerade systemet skall därutöver i vissa fall fiktiva inkomster vara pensionsgrun- dande, s.k. andra pensionsgrundande belopp. Detta innebär bl.a. att för- äldrar med små barn under och under vissa förutsättningar kommer att kunna få pensionsrätt tillgodoräknad på ett enligt särskilda regler bestämt belopp utöver den inkomst som faktiskt uppburits. Mot- svarande skall enligt riktlinjerna gälla vid plikttjänstgöring. Enligt an- tagna riktlinjerna skall vidare den som uppbär sjukpenning, arbetslös- hetsersättning m.m. tillgodoräknas pensionsrätt för viss del av den bak- omliggande inkomsten. Förtidspensionärer med s.k. antagandepoäng inom ATP-systemet skall enligt riktlinjerna tillgodoräknas ålderspen- sionsrätt i huvudsak enligt regler som motsvarar de som gäller . Vad beträffar pensionsrätt för studier var det förslag som lagts fram av Pensionsarbetsgruppen, nämligen att studiebidraget inom studiemedels- systemet skall göras skattepliktigt och pensionsgrundande, utgångs- punkten för regeringens bedömning i princippropositionen. Den tekniska utformningen av en ordning för sådan pensionsrätt borde dock enligt regeringens bedömning beredas vidare. menade att storleken av den pensionsrätt som följer av Pensionsarbets- gruppens förslag är väl avvägd och instämde i regeringens bedömning att denna nivå bör ligga till grund vid den närmare utformningen av reglerna för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier. Den pensionsrätt som tillgodoräknas den enskilde skall baseras på summan av pensionsgrundande förvärvsinkomster och sociala ersättningar samt eventuella andra pensionsgrundande belopp upp till ett tak. Enligt princippropositionen skall fr.o.m. årsskiftet 2000/2001 in- tjänandetaket räknas upp i takt med den allmänna inkomstutveck- ligen. skall det, i likhet med vad som gäller , motsvara 7,5 förhöjda basbelopp. Makar skall enligt riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet kunna dela pensionsrätt i princip lika sig emellan. Delning skall vara fri- villig och ske löpande år för år. Reglerna för delning skall konstrueras så att den sammantagna kostnaden för pensionssystemet, trots skillnader i genomsnittlig livslängd mellan män och kvinnor, i princip förblir den- samma. Den pensionsrätt som tillgodoräknas i det reformerade ålderspensionssystemet skall som nämnts ovan utgöra av summan av pensionsgrundande faktiska och fiktiva inkomster i den utsträckning summan inte överstiger intjänandetaket. Motsvarande belopp skall betalas in till pensionssystemet i form av avgift till ålderspension. Samtliga inkomstslag som ger pensionsrätt skall, till skillnad från vad som gäller , vara avgiftsgrundande. Det innebär att även sociala ersättningar vid sjukdom, arbetslöshet m.m. skall beläggas med avgift till pensionssystemet. Ålderspensionsavgift skall betalas också för fiktiva inkomster. Avgift till ålderspension skall tas ut enbart på inkomster som är för- enade med pensionsrätt. Detta innebär att sådan avgift inte skall tas ut på inkomstdelar som överstiger taket. I princippropositionen anfördes därför att det på sådana inkomstdelar i stället skall tas ut en särskild av- gift som endast skall uppgå till hälften av avgiften till ålderspension, dvs. Intäkterna från denna avgift skall föras till statsbudgeten. Huvuddelen av de inbetalda avgifterna enligt princippropositionens förslag skall användas för att finansiera utgående pensioner inom ett fördelningssystem av i princip samma karaktär som nuvarande ATP-system. Motsvarande andel av de pensionsgrundande in- komsterna och andra pensionsgrundande belopp skall fastställas som reformerad pensionsrätt för den enskilde. Den försäkrades ackumulerade pensionsrätt i fördelningssystemet skall räknas upp med ett index som följer den allmänna inkomstutvecklingen i samhället.