prop · GL0396 · 1998-01-01 00:00:00 — I detta hänseende uttalade departementschefen i förarbetena till försöksverksamheten (prop. 1989/90:7 s. 27) att ett värde med att införa samhällstjänst ligger i att den dömde får känna att han gör något meningsfullt och att han ges möjlighet att ingå i en arbetsgemenskap med personer som inte tillhör hans vanliga umgängeskrets. Därvid hänvisade hon till erfarenheterna från enligt vilka många dömda fortsätter att hålla kontakten med arbetsplatserna även efter det att de har fullgjort samhällstjänsten. Hon anförde vidare att det därför är viktigt att valet av arbetsuppgifter sker så att de dömda inte uppfattar samhällstjänsten som förnedrande eller integritetskränkande samt att arbetsuppgifterna så långt det är möjligt bör vara av annan art än sådana som normalt utförs av anställda. Departementschefen uttalade mot denna bakgrund att det ligger ett särskilt värde i att förlägga samhällstjänsten till någon form av ideell verksamhet. Utvärderingen av samhällstjänsten visar att valet av arbetsuppgifter och samhällstjänstplatser under försöksverksamheten stämmer överens med den inriktning som anges i propositionen. Verksamheten förefaller dessutom ha fungerat väl. Vi anser därför att valet av arbetsuppgifter även fortsättningsvis bör ske från i huvudsak samma utgångspunkter som under försöksverksamheten. Som flera remissinstanser har framhållit är det emellertid osäkert om det ökade behov av platser som vårt förslag innebär kan täckas av ideella organisationer. Kommittén uppger att dess kontakter med olika frivårdsmyndigheter i och för sig har gett vid handen att ett ökat behov av i storleksordningen två till troligen i huvudsak kan tillgodoses genom de ideella organisationerna. Men i den mån så inte kan ske menar vi liksom kommittén att man bör kunna prova även nya typer av samhällstjänstplatser. Närmast till hands ligger då offentlig, dvs. och statlig verksamhet, men inte heller andra lösningar bör uteslutas. Ett skäl för att under försöksverksamheten använda ideell verksamhet var att man därmed hoppades kunna etablera fortsatta kontakter mellan den dömde och hans "arbetsplats". Av Brottsförebyggande rådets rapport framgår emellertid att denna förhoppning inte har infriats. Givetvis anser vi att kontakter av detta slag är värdefulla och att ansträngningar bör göras för att åstadkomma sådana, särskilt för yngre personer. Detta bör emellertid inte ensamt utgöra ett skäl mot att pröva också andra arbetsgivare för samhällstjänsten när detta framstår som lämpligt. Något som också talar för att det bör ske en utvidgning av kretsen av arbetsgivare är att vissa nya grupper, som kan förväntas ha delvis andra behov än de som omfattas av försöksverksamheten, kommer att bli aktuella för samhällstjänst. Som exempel kan nämnas en tidigare ostraffad person i medelåldern som har begått ett skattebrott inom ramen för sin näringsverksamhet och där omständigheterna är sådana att påföljden inte kan stanna vid enbart villkorlig dom och böter. Ett annat exempel är en tilltalad som har vissa missbruksproblem vilka dock inte är så allvarliga att samhällstjänst inte bör kunna komma i fråga. Det är inte säkert att ideell verksamhet i alla sådana fall är det bästa alternativet. Här kan offentlig verksamhet vara en möjlighet. En annan möjlighet som bör kunna komma i fråga, åtminstone för vissa kategorier av samhällstjänstdömda, är att kriminalvården i egen regi anordnar lämpligt arbete, t.ex. genom att sätta upp särskilda arbetslag som utför miljövårdsinsatser eller annat arbete utanför den reguljära arbetsmarknadens ram. I den mån samhällstjänstplacering inom offentlig verksamhet kommer i fråga är det viktigt att detta sker med urskiljning. Det får inte förekomma att en placering av en samhällstjänstdömd innebär att personer som är föremål för det offentligas omsorger eller service utsätts för risker. Restriktivitet bör iakttas t.ex. när det gäller att placera samhällstjänstdömda inom verksamheter som avser omsorg eller vård, särskilt av barn och äldre personer. Vissa former av placeringar anser vi uteslutna. Personer som är dömda för sexualbrottslighet bör t.ex. inte utföra samhällstjänst bland barn. Är den dömde missbrukare är det vidare viktigt att placeringen inte innebär att hans tillgång till t.ex. narkotiska preparat underlättas. En synpunkt som har framförts vid tidigare diskussioner om införande av samhällstjänst är att ett straff av detta slag riskerar att inkräkta på tillgången på arbeten på den normala arbetsmarknaden. Den nuvarande utformningen av samhällstjänsten kan emellertid knappast sägas ha lett till att dessa farhågor har besannats. I detta sammanhang bör man också betänka att kriminalvården anordnat sysselsättning för intagna i form av bl.a. verkstadsproduktion, utan att detta har ansetts otillbörligt påverka antalet arbetstillfällen hos motsvarande verksamhet inom näringslivet. Med hänsyn till vad som sagts anser vi således att kriminalvården bör kunna söka lämpliga placeringar för samhällstjänstdömda inom ett något större område än vad som varit fallet hitintills. Därvid bör de olika förutsättningar och behov som finns hos skilda kategorier av dömda beaktas. De tidigare nämnda utgångspunkterna, dvs. att arbetsuppgifterna skall kunna upplevas som meningsfulla, att den dömde får ingå i någon form av arbetsgemenskap samt att arbetet inte får vara av integritetskränkande natur skall naturligtvis gälla inom de nya områdena för samhällstjänstplacering. Som framhåller i sitt remissvar är det viktigt att se utbyggnaden och de ändrade förutsättningarna i ett långsiktigt perspektiv, där det handlar om att systematiskt bygga upp arbetsmöjligheter genom samordning med andra aktörer. 5.8 Verkställighet av samt ändring eller upphävande av en föreskrift om samhällstjänst Regeringens förslag: En föreskrift om samhällstjänst verkställs av den lokala . Föreskriften får ändras eller upphävas av övervakningsnämnden om påföljden är skyddstillsyn och av rätten om påföljden är villkorlig dom. förslag om verkställighet av samhällstjänst överensstämmer i sak med regeringens. Kommitténs har föreslagit att övervakningsnämnden skall få ändra vad som bestämts i fråga och det oavlönade arbetes omfattning, om det finns särskilda skäl till det. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt det nuvarande systemet är samhällstjänsten alltid kopplad till en dom på skyddstillsyn. Det är därför naturligt att den lokala som verkställer skyddstillsynen också verkställer samhällstjänsten. Detta bör gälla också fortsättningsvis. Vid införande av en möjlighet att förena även villkorlig dom med en föreskrift om samhällstjänst uppkommer frågan om vilken myndighet som i sådana fall skall ha ansvaret för verkställigheten. En villkorlig dom innebär inte i sig någon kontakt med kriminalvården och det vore därför inte uteslutet att låta någon annan myndighet ansvara för verkställigheten av en eventuell föreskrift om samhällstjänst. I praktiken vore det emellertid förenat med betydande nackdelar att ha parallella organisationer för att verkställa samhällstjänst beroende på om föreskriften därom har meddelats i samband med villkorlig dom eller dom på skyddstillsyn. Övervägande skäl talar därför för att kriminalvården bör ges i uppgift att verkställa samhällstjänst också i samband med villkorlig dom. Verkställighet av samhällstjänst efter villkorlig dom bör inte skilja sig från verkställighet efter dom på skyddstillsyn, frånsett att den dömde inte är underkastad övervakning. Det bör således i båda fallen ankomma på den lokala att upprätta en arbetsplan för den dömde och att sedan kontrollera att denna följs. Liksom bör samhällstjänsten kunna börja verkställas beträffande den som dömts till skyddstillsyn för domen om inte rätten enligt 28 kap. 5 § förordnat annat. Har däremot någon dömts till villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst kan påföljden börja verkställas först när domen, genom nöjdförklaring eller annars, vunnit laga kraft mot den dömde. Ingenting hindrar emellertid att den lokala påbörjar planeringen av samhällstjänsten , t.ex. genom att förbereda en arbetsplan. Myndigheten bör emellertid avvakta med att ta kontakt med den dömde tills domen har vunnit laga kraft mot honom. Liksom bör en arbetsplan för samhällstjänst innehålla såväl det minsta som det högsta antalet timmars arbete som samhällstjänsten skall omfatta eller månad. Antalet timmar bör avpassas så att avvecklingstiden för samhällstjänsten, dvs. den tidsperiod under vilken samhällstjänsten verkställs i praktiken, blir lämpligt avpassad. Lika med kommittén anser vi att såsom ett riktmärke bör gälla att samhällstjänst bör motsvara i avvecklingstid och varje ytterligare tjugotal timmar bör motsvara i avvecklingstid. Ett enskilt arbetspass bör såsom ett riktmärke motsvara . Givetvis kan det finnas skäl att i enskilda fall avvika från vad som sagts, t.ex. om detta föranleds av arbetsuppgifterna i ett visst fall. Liksom bör den lokala också kunna justera en beslutad arbetsplan, om detta behövs på grund av ändrade förhållanden, t.ex. arbetsbrist eller sjukdom. Det kan emellertid även uppstå situationer då det finns skäl att ändra innehållet i själva föreskriften om samhällstjänst, utan att omständigheterna är sådana att den utdömda påföljden skall undanröjas. Om det exempelvis utan den dömdes egen förskyllan uppstår hinder mot att fullfölja samhällstjänsten hos en viss arbetsgivare och det endast återstår några enstaka timmars arbete, bör det vara möjligt att i stället för att anordna en ny placering sätta ned antalet timmar. Också i det fallet att den dömde efter domen drabbas av allvarlig sjukdom eller skada som gör att han är förhindrad att fullgöra samhällstjänsten före prövotidens utgång, bör det vara möjligt att justera eller helt ta bort föreskriften om samhällstjänst. I den nuvarande lagen om samhällstjänst har uppgiften att ändra innehållet i föreskriften om samhällstjänst lagts på övervakningsmyndigheten. Regeringen anser att denna ordning, som överensstämmer med kommitténs förslag, bör bestå för de fall då samhällstjänsten utgör en föreskift vid skyddstillsyn. I de fall då samhällstjänsten i stället utgör en föreskrift vid villkorlig dom anser vi emellertid, som vi kommer att närmare utveckla i det följande avsnittet, att övervakningsnämnden inte bör ha denna uppgift. I stället bör det ankomma på rätten att efter anmälan från åklagare vid behov ändra eller upphäva föreskriften om samhällstjänst. 5.9 Reaktioner vid misskötsamhet Regeringens förslag: Systemen för reaktioner mot misskötsamhet vid villkorlig dom eller skyddstillsyn tillämpas på motsvarande sätt när en sådan påföljd förenats med samhällstjänst. förslag överensstämmer i sak med regeringens såvitt avser skyddstillsyn. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. anser att en undanröjd samhällstjänst skall leda till fängelse i anstalt och inte elektronisk övervakning. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande ordningen är samhällstjänst alltid kopplad till en dom på skyddstillsyn. Detta innebär att om någon missköter samhällstjänsten tillämpas samma reaktioner som vid misskötsamhet av skyddstillsynen i allmänhet. Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom enligt domen på skyddstillsyn får övervakningsnämnden således enligt 28 kap. 7 § bl.a. meddela särskilda föreskrifter om vistelseort, bostad, arbetsanställning, utbildning, läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling av den dömde. Vidare kan övervakningsnämnden enligt bestämmelsen meddela varning eller besluta om förlängning av övervakningen. Om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden och det kan antas att de nyssnämnda åtgärderna inte är tillräckliga, skall övervakningsnämnden enligt 28 kap. 8 § begära att en åklagare för talan hos domstol om att skyddstillsynen skall undanröjas. I förarbetena till lagen (1989:928) om samhällstjänst uttalas att det är viktigt för att samhällstjänst skall vara ett trovärdigt alternativ till fängelse att man har som utgångspunkt att misskötsamhet skall leda till att talan förs om undanröjande (prop. 1989/90:7 s. 29). Normalt bör en misskött samhällstjänst alltså betraktas som ett sådant allvarligt åsidosättande av den dömdes åliggande att 28 kap. 8 § är tillämplig. I propositionen sägs dock även att omständigheterna kan vara sådana att övervakningsnämnden kan nöja sig med en varning. Detta system för reaktion på misskötsamhet av skyddstillsyn som förenats med samhällstjänst bör enligt regeringens mening gälla även fortsättningsvis. Någon ändring av förutsättningarna för undanröjande av påföljden på grund av misskötsamhet är inte heller avsedd. Om någon åsidosätter sina åligganden enligt en villkorlig dom ankommer det på åklagare att anhängiggöra talan vid domstol före prövotidens utgång. Enligt 27 kap. 6 § kan domstolen därvid meddela varning, meddela föreskrift om att den dömde skall fullgöra skadeståndsskyldighet eller biträda den skadelidande med visst arbete, eller undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet. Regeringen anser att detta system bör tillämpas även när en villkorlig dom förenats med samhällstjänst och den dömde har misskött fullgörandet av samhällstjänsten. I dessa fall skall således den lokala rapportera allvarligare misskötsamhet direkt till åklagare. Vad sagts om att misskötsamhet normalt skall leda till att talan förs om undanröjande bör gälla även när samhällstjänsten utgör en föreskrift vid villkorlig dom. Något olika system kommer således att gälla vid misskötsamhet av dem som dömts till samhällstjänst, beroende på om samhällstjänsten utgör en föreskrift till en villkorlig dom eller en dom på skyddstillsyn. Detta får emellertid anses vara en följd av att villkorlig dom inte är förenad med övervakning eller möjlighet att meddela föreskrifter om t.ex. vård, behandling eller utbildning. Enligt vår mening skulle övervakningsnämnden vid dessa förhållanden inte ha någon funktion att fylla inom ramen för verkställigheten. Om en skyddstillsyn eller villkorlig dom med samhällstjänst undanröjs på grund av misskötsamhet skall rätten bestämma annan påföljd för brottet. Den skall därvid beakta bl.a. uppgiften i domen om längden av det alternativa fängelsestraffet. Rätten bör emellertid inte vara bunden härav. Om den dömde exempelvis redan fullgjort en stor del av samhällstjänsten kan detta beaktas i lindrande riktning. Domstolen bör därvid ha möjlighet att döma till fängelse än vad som är föreskrivet för brottet. I fråga om fängelsestraff som har dömts ut enligt vad som sagts gäller samma verkställighetsföreskrifter som beträffande andra fängelsestraff. Detta innebär att fängelsestraff upp kan verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, om övriga förutsättningar härför är uppfyllda. Regeringen ser inget skäl att införa någon särskild begränsning i detta hänseende för de fall då fängelsestraffet dömts ut efter undanröjande av en frivårdspåföljd som förenats med föreskrift om samhällstjänst. Består misskötsamheten i ny brottslighet aktualiseras inte det nu redovisade systemet för reaktioner. I stället blir 34 kap. tillämpligt. Det är alltså fråga om en återfallssituation. Sådana situationer har vi behandlat i avsnitt 5.6. 6 Intensivövervakning med elektronisk kontroll 6.1 Intensivövervakning med elektronisk kontroll bör permanentas Regeringens förslag: Intensivövervakning med elektronisk kontroll införs som ett nytt permanent inslag i straffsystemet. förslag överensstämmer med regeringens, dock att kommittén benämner sanktionen fängelse genom elektronisk övervakning . Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrat sig i frågan anser i likhet med kommittén att elektronisk övervakning bör införas som en permanent del av straffsystemet. Några instanser anser dock att tiden inte är mogen för detta utan förordar i stället en fortsatt försöksverksamhet. Datainspektionen framhåller den negativa inverkan elektronisk övervakning har på skyddet för den personliga integriteten. Många instanser vänder sig mot att elektronisk övervakning benämns fängelse eftersom det inte är fråga om en vistelse i anstalt. Som möjliga benämningar förordas intensivövervakning , husarrest , frihets- inskränkning , elektronisk övervakning , elektroniskt fängsel , elektroniskt övervakningsstraff eller elektronisk intensivöver- vakning . Bakgrund: En tvåårig försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll inleddes inom , , Norra, Södra, och frivårdsdistrikt. har fängelsestraff i vissa fall kunnat verkställas utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll. Försöksverksamheten har därefter förlängts till utgången av . Vidare har försöksverksamheten, från , utvidgats till att avse hela landet samt till att omfatta fängelsestraff . Den som deltar i försöksverksamheten är förbjuden att lämna sin bostad annat än för vissa av frivårdsmyndigheten bestämda ändamål och på särskilt angivna tider. Sådana ändamål kan vara arbete, studier, behandling, deltagande i kriminalvårdens programverksamhet eller kontakter med frivårdsmyndigheten. Efterlevnaden av förbudet att lämna bostaden kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Elektronisk kontroll får avse också att den dömde fullständigt avhåller sig från alkohol. Den dömde åläggs i vissa fall att betala en avgift på per dag som skall verkställas. Vid misskötsamhet tas den dömde in i där undergå fortsatt verkställighet av straffet. () har i uppdrag att utvärdera försöksverksamheten. BRÅ har avgivit en rapport avseende den inledande geografiskt begränsade försöksverksamheten samt en rapport avseende av den utvidgade försöksverksamheten. BRÅ:s sammanfattning av sistnämnda rapport finns i bilaga 6. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening finns det starka skäl för att ta vara på möjligheterna att utveckla fängelsestraffet från inlåsning i anstalt till mindre skadliga och kostnadskrävande former, inte minst när det gäller de i vårt land vanligt förekommande korta fängelsestraffen. I många sådana fall torde andra former av frihetsinskränkande åtgärder än inlåsning i anstalt vara mer lämpliga med hänsyn till det brottsförebyggande och brottsbekämpande syftet bakom samhällets ingripande. Användningen av intensivövervakning med elektronisk kontroll är ett led i detta utvecklingsarbete. Erfarenheterna från försöksverksamheten med intensivövervakning med elektronisk kontroll måste sägas vara mycket positiva. Det har sålunda visat sig att intensivövervakningen gör det möjligt att upprätthålla en långtgående frihetsinskränkning utan att ta in den dömde i anstalt. Det grundläggande innehållet i intensivövervakningen innefattar ett krav på att den dömde skall uppehålla sig i sin bostad under tid då han inte fullgör en sysselsättningsplikt eller deltar i någon godkänd aktivitet och att han därvid fullständigt skall avhålla sig från alkohol och andra droger. Genom utegångsförbudet och den intensiva övervakningen får den dömde vidkännas en betydande inskränkning av sin frihet. Av redovisningarna från BRÅ framgår också att nivån på kontrollen av de dömda varit hög, att toleransen mot avvikelser från vad som bestämts varit liten samt att de dömda uppfattat verkställigheten som sträng. Intensivövervakning med elektronisk kontroll bör sålunda kunna tillgodose även högt ställda krav på att brott skall följas av tydliga och kännbara reaktioner. som intensivövervakning med elektronisk kontroll sålunda innebär en långtgående frihetsinskränkning kan åtgärder vidtas under verkställigheten för att främja den dömdes anpassning i samhället. En påtaglig fördel med intensivövervakning är också att den är väsentligt humanare än anstaltsvistelser. Den som ställs under intensivövervakning får vara kvar i sin vanliga miljö. Den dömde kan under verkställigheten fortsätta att upprätthålla normala kontakter med sin familj. Han eller hon kan också sköta sitt arbete, sina studier eller annan sysselsättning. Även från samhällsekonomisk synpunkt är intensivövervakning med elektronisk kontroll att föredra framför anstaltsvistelser. Hittillsvarande erfarenheter talar sålunda för att en intensivövervakning kan genomföras till en genomsnittlig dygnskostnad som inte överstiger , medan motsvarande kostnad per klient för placering i en anstalt med lägsta säkerhetsklass uppgick till . Med hänsyn till det anförda anser regeringen, i likhet med nästan alla remissinstanser, att tiden nu är mogen att införa intensivövervakning med elektronisk kontroll i det ordinarie straffsystemet. Datainspektionen har betänkligheter i fråga om den påverkan som intensivövervakning kan ha på skyddet av den personliga integriteten. Det framstår emellertid som uppenbart att integritetsintrånget blir mindre vid intensivövervakning än om den dömde tas in i anstalt. Regeringen kan därför inte dela Datainspektionens farhågor. I det följande kommer regeringen att föreslå att intensivövervakning med elektronisk kontroll införs som en verkställighetsform för korta fängelsestraff. Regeringen anser mot den bakgrunden att den nuvarande benämningen, intensivövervakning med elektronisk kontroll, bör behållas. Denna benämning beskriver väl vad det är fråga om, nämligen en intensiv övervakning som upprätthålls bl.a. genom elektronisk kontroll. 6.2 Intensivövervakning med elektronisk kontroll skall vara en verkställighetsform för korta fängelsestraff Regeringens förslag: Intensivövervakning med elektronisk kontroll införs som verkställighetsform för korta fängelsestraff, högst . förslag: Kommittén förordar att straffsystemet skall bestå av de självständiga straffen böter, prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst, fängelse och kontraktsvård. När rätten dömer till fängelse skall den bestämma att straffet skall verkställas antingen genom elektronisk övervakning eller i anstalt. Fängelse genom elektronisk övervakning blir enligt förslaget ett självständigt straff. Val av straff bör enligt kommittén normalt ske efter ett återfallskriterium. Vid straffvärden skall dock fängelse kunna utdömas redan vid första brottet. Vidare skall för de s.k. artbrotten fängelse genom elektronisk övervakning kunna utdömas direkt. Remissinstanserna: Förslaget att införa elektronisk övervakning som ett självständigt straff bemöts positivt av remissopinionen. Flera instanser vill emellertid att elektronisk övervakning skall införas i straffsystemet som en form av verkställighet av fängelsestraff. Det framförs också från något håll att elektronisk övervakning bara bör användas som förstärkning av andra påföljder. Flera remissinstanser anser, i likhet med kommittén, att domstol bör avgöra om fängelse skall avtjänas genom elektronisk övervakning. Några instanser pekar på att domstolens inflytande kan tillgodoses också om elektronisk övervakning används på verkställighetsstadiet, exempelvis genom att domstolen ges möjlighet att i det enskilda fallet föreskriva att denna verkställighetsform inte får användas. Förslaget att elektronisk övervakning skall kunna användas vid strafftider upp till får stöd från något håll men kritiseras av flera remissinstanser. Som en lämplig gräns för tillämpningsområdet förordas av sistnämnda instanser fängelsestraff som är kortare än två, fyra eller eller fängelsestraff t.o.m. . Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i det föregående gjort den bedömningen att en så genomgripande förändring av påföljdssystemet som kommittén föreslagit inte bör genomföras. I linje med det ställningstagandet ligger att inte heller kommitténs förslag om intensivövervakningens ställning i det ordinarie straffsystemet bör genomföras. Som framförts i det föregående bör emellertid intensivövervakning med elektronisk kontroll införas som ett permanent inslag i straffsystemet. Vid övervägandena om hur intensivövervakning därvid bör utformas bör beaktas vad kommittén framfört i dessa frågor.