prop · GL033D45 · 1998-01-01 00:00:00 — Vid tillsynen enligt är det, med hänsyn till den mängd olika tillsynsobjekt som förekommer, en förutsättning att kompetens vid andra kommuner utnyttjas för att möjliggöra att tillsynen även över ovanliga eller komplicerade tillsynsobjekt fullgörs på ett effektivt sätt både vad gäller kvalitet och kostnader. Statens roll i den löpande tillsynen när den utövas av kommunen, bör vara att stödja de kommunala nämnder som utövar tillsyn enligt balken eller att ingripa då tillsynen i något fall inte sköts. Regeringen anser att det är angeläget att de centrala myndigheterna i än högre grad fortsättningsvis aktivt stödjer de lokala och regionala myndigheterna och att ingripanden verkligen sker i de fall kommunen inte fullgör sitt tillsynsansvar. Dessutom bedömer regeringen det angeläget att informationsinsamlandet till och från de regionala och lokala tillsynsmyndigheterna samordnas. De centrala myndigheterna har här en viktig roll. Om en kommun gör framställning om att få överta tillsyn som annars skulle ankomma på en statlig myndighet, får tillsynen överlåtas till kommunen. Med något undantag är det tillsyn som utövas av som kan bli föremål för överlåtelse eftersom de centrala tillsynsmyndigheterna i mycket liten utsträckning sköter den operativa tillsynen. Överlåtelse av tillsynsansvaret till kommunen bör dock inte komma ifråga för verksamhet som utövas av Försvarsmakten, , eller . Tillsynsobjekten bör delas in i olika "paket" med hänsyn till vilken kompetens och vilka resurser som behövs för utövandet av tillsynen. Om en länsstyrelse inte skulle vilja överlåta tillsynen till en kommun som gjort framställning om detta, bör vara skyldig att med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande om kommunen begär det. bör få återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun. Detta bör komma ifråga dels i de fall det visar sig att kommunen inte fullgör sina tillsynsuppgifter på ett nöjaktigt sätt, dels om ändrade förhållanden, såsom organisatoriska förändringar inom kommunen, gör det olämpligt att tillsynsansvaret ligger på kommunen. Är det regeringen som har beslutat om överlåtelse efter överlämnande av ärendet, bör återkallelse av överlåtelsen inte få ske av annan än regeringen. Särskilda frågor vid tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen I den kommunala tillsynen ingår att utöva tillsyn över verksamhet där kommunen också är driftansvarig. anför att det bör framgå av författningstexten att det skall finnas en myndighet inom kommunen som skall utöva tillsyn enligt balken. Länsstyrelserna, flera kommuner och Riksåklagaren har understrukit vikten av att ansvaret för drift och tillsyn skiljs åt inom kommunen både på nämnd och förvaltningsnivå. Detta bör enligt några remissinstanser, bl.a. i , komma till uttryck i lagtexten. anser det visserligen vara en självklarhet att drift och tillsyn skall skiljas åt men pekar på att praktiska organisatoriska olägenheter kan uppstå då tillsynspersonalens kompetens tas tillvara i beredningen av olika ärenden som berör miljöaspekten och som inte är av direkt myndighetskaraktär. Regeringen konstaterar först att tillsyn över den egna verksamheten inte är någon ny företeelse. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har haft tillsyn över kommunens renhållning, kommunens fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och förskolor. Flera kommuner har tillsyn enligt miljöskyddslagen över bl.a. avfallsbehandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Denna del av den kommunala tillsynsverksamheten kan vara problematisk i flera avseenden både principiellt och i praktiken. Det kan enligt regeringens bedömning inte anses lämpligt att ansvaret för tillsynen över en anläggning ligger på verksamhetsutövaren själv. En granskning torde alltid vinna på att den sker av någon "utomstående". I samband med att kommunallagen utformades behandlades miljö- och hälsoskyddsnämndens ställning. Då bestämdes att samma nämnd inte får vara ansvarig för drift av en verksamhet och för tillsynen av densamma. På förvaltningssidan inom kommunen finns dock inga sådana krav. Regeringen menar att kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn bör vara av betydelse vid fråga om övertagande av tillsynspaket som innehåller kommunala anläggningar. bör förutom att ta hänsyn till kommunallagens regler dessutom förvissa sig om att kommunens förvaltningsorganisation är lämplig, dvs. att drift- och tillsynsansvaret är skilt åt. Enligt regeringens uppfattning bör en intern förvaltningsorganisation som innebär att drift- och tillsynsansvaret ligger på samma förvaltning medföra att tillsyn för dessa anläggningar inte skall utövas av den aktuella kommunen. I dessa fall bör tillsynspaket kunna brytas upp så att kommunen får ansvaret för övrig tillsyn i paketet om förutsättningar för det föreligger. Om den kommunala organisationen förändras så att tillsynen kan påverkas bör frågan om tillsynsansvaret övervägas på nytt. 4.28.3 Närmare om fördelningen av tillsynsansvaret Regeringens bedömning: Vid ikraftträdande bör alla kommuner ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som gäller enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen, skötsellagen och över icke tillståndspliktiga anläggningar enligt miljöskyddslagen. Kommunerna bör dessutom som grundprincip ansvara för kemikalietillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare och dessutom för viss tillsyn över tillverkare och importörer. De kommuner som har resurser och kompetens bör också ges möjlighet att ta över ytterligare tillsyn från eller annan statlig myndighet. Detta gäller främst naturvårds- och miljöskyddstillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet och jordbruksmark. Länsstyrelserna skall ha en regional samordnande och uppföljande roll. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: är positiv till förslaget till fördelning av tillsynen med möjlighet för kommunerna att ta över tillsynsansvar. RRV understryker dock vikten av att myndigheterna tilldelas tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Inte bara den direkta tillsynen utan även annan verksamhet som information och rådgivning kräver resurser. Statskontoret anser att ansvarsfördelningen beträffande tillsynen måste kunna omprövas beroende på utvecklingen. SAF/anser att den tillsyn som utövas av länsstyrelserna överlag fungerar mycket bra och att detta inte får äventyras genom en alltför långt driven decentralisering. anför att förslaget rörande fördelningen av tillsyn måste präglas av en större återhållsamhet när det gäller att låta kommunerna överta tillsynsansvaret. Länsstyrelserna godtar att viss tillsyn skall överlåtas till kommunerna. i och tillstyrker att överlåtelse sker av "tillsynspaket". i , liksom i accepterar modellen med övertagande av paket under förutsättning att alla kommuner behandlas lika oavsett om de har övertagit tillsyn tidigare eller ej. Flera av länsstyrelserna anför att paketen bör utformas utifrån hela bredd. kommun anför att tillsynsansvaret som huvudregel, utom för de verksamheter som utgör en statlig angelägenhet, bör ligga på kommunen för att, om det är lämpligare, kunna överlåtas till en regional tillsynsmyndighet. kommun kritiserar att möjligheten till ett utökat obligatoriskt kommunalt ansvar inte har tagits tillvara. Kommunen anför att vilken tillsyn som obligatoriskt skall ligga på kommunen måste ut till balkens ikraftträdande. Bl.a. och kommun anför att mer tillsyn än vad som föreslagits bör kunna överlåtas på kommunen. Bl.a. anförs att det inte går att hävda att risken för jäv är större vid tillsyn av verksamhet på A-listan än vid tillsyn av verksamhet enligt B-listan. kommun anför att grunden för tillsynsfördelningen bör vara att tillsynen skall ske så lokalt som möjligt. kommun stöder förslaget att den redan överlåtna tillsynen skall få ligga kvar då dessa kommuner har organiserat och dimensionerat sitt tillsynsarbetet och ett återtagande skulle innebära effektivitets- och resursförluster. Skälen för regeringens förslag: Riktlinjer för fördelningen av tillsynsansvaret Remissutfallet är delat vad gäller fördelningen av tillsynsansvaret mellan stat och kommun. Regeringen anser det vara en naturlig utgångspunkt att kommunerna inom den egna kommunen ansvarar för miljön, och därmed tillsynen enligt , med hänsyn till de befogenheter som ligger på kommunen i övrigt i syfte att åstadkomma ett uthålligt samhälle. Viss tillsyn bör på grund av tillsynsobjektets karaktär istället utövas av länsstyrelserna. Det kan t.ex. vara fråga om miljöpåverkan inom en större region än en kommun. För att tillsyn skall kunna ske på ett tillfredsställande sätt måste tillräckliga resurser och kompetens finnas att tillgå och intressekonflikter undvikas. Regeringen föreslår att fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens ikraftträdande som inte följer direkt av lag, utan som alltså skall ske i förordning, följer vissa grundläggande riktlinjer. Alla kommuner bör ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som de har enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen, skötsellagen samt beträffande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt miljöskyddslagen. Kommunerna bör ha hela ansvaret för kemikalietillsyn över användningen av kemikalier förutom för de tillståndspliktiga anläggningar där kommer att ha tillsynen enligt regler om miljöfarlig verksamhet. När det gäller fördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna av tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar enligt nuvarande miljöskyddslagen bör tillsynen kunna tas över paketvis/gruppvis av kommunerna. De farhågor som framförts från vissa remissinstanser om att ett sådant system inte skulle vara tillräckligt flexibelt och att tillsynsansvaret inte skulle kunna anpassas till de särskilda förhållandena i det enskilda fallet föranleder regeringen att understryka att det bör finnas möjlighet att frångå indelningen om särskilda skäl föranleder det. Kommunens övertagande av tillsynen bör ske etappvis med utnyttjande av det förslag om överlåtelse av "tillsynspaket" som utredningen har föreslagit. En sådan utveckling ger också möjlighet att stegvis bygga upp den kompetens och de resurser som krävs för en effektiv tillsyn, och att utvärdera de erfarenheter som vinns på område efter område, vilket bör leda till det mest optimala resultatet i slutändan. Regeringen erinrar om möjligheten att för att fullgöra vissa tillsynsuppgifter använda kompetens utanför den egna myndigheten. I de fall en kommun redan vid balkens ikraftträdande har övertagit tillsynen över ett objekt bör tillsynen normalt ligga kvar på kommunen. Flera länsstyrelser har motsatt sig detta. Regeringen menar dock, i likhet med vad som framförts från vissa kommuner, att i de fall en kommun byggt upp sin tillsynsorganisation med hänsyn till vissa förutsättningar vore det en resurs- och effektivitetsförlust att ändra på förutsättningarna genom att återkalla tillsynsansvaret över ett tidigare överlåtet tillsynsobjekt. I de fall det finns objektiva skäl för att tillsynen över det aktuella objektet skall ligga på staten bör dock naturligtvis tillsynsansvaret återgå till staten. Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en så effektiv tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom kunskap om miljöpåverkan och teknik, samt närheten till tillsynsobjekten. Flera remissinstanser har anfört att alla tillsynsobjekt som omfattas av balkens tillämpningsområde bör delas in i tillsynspaket. Regeringen bedömer att det finns skäl att vid utarbetandet av de förordningar i vilka tillsynsansvaret skall fördelas se på möjligheterna att låta tillsynspaketen omfatta även annan tillsyn än den som avser miljöfarlig verksamhet. Det är angeläget att ges en ny och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. bör ges ansvar som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens tillämpningsområde. I en sådan regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och samordna större tillsynskampanjer samt att samordna tillsyn som berör flera kommuner inom länet. Ansvarsfördelningen avseende vissa tillsynsområden Inom försvaret finns en rad verksamheter och anläggningar som berörs av regler. På t.ex. ett övningsfält förekommer en rad olika aktiviteter såsom skjutning på skjutbanor, skjutning med ammunition i terrängen, kast med handgranat, skjutning med luftvärnspjäser och med haubits, övningar med stridsvagnar m.m. Dessa aktiviteter kan vålla störningar för närboende och för miljön. En skjutbana berörs därför av både nuvarande hälsoskyddslag och miljöskyddslag. Inom försvaret finns ett 100-tal övningsfält och skjutfält varav 32 är prövade enligt miljöskyddslagen och drygt 40 är under prövning. Dessutom finns inom försvaret annan miljöfarlig verksamhet såsom t.ex. mindre enskilda avlopp och olika avloppsreningsverk. Kvar i miljön finns också numera uttjänta värn och liknande anläggningar och hinder kring dessa. Tillsynen över efterlevnaden av hälsoskyddslagen, renhållningslagen, lagen om kemiska produkter, livsmedelslagen, smittskyddslagen och djurskyddslagen inom Försvarsmakten utövas nu av en särskild tjänsteman i högkvarteret, generalläkaren. I tillsynsfrågor är generalläkaren direkt underställd regeringen och inte myndighetschefen i Försvarsmakten, dvs. Generalläkaren får även meddela interna föreskrifter. Försvarsmakten och generalläkaren föreslår att viss tillsyn av För- svarsmaktens verksamhet skall utövas av generalläkaren. Försvarets verksamhet är av sådan karaktär och nationell betydelse att det finns skäl att tillsynen utövas på central nivå och ankommer på staten. Generalläkaren utövar tillsyn såvitt avser det militära försvaret enligt flera av de författningar som föreslås sammansmältas i . Regeringen anser att viktiga aspekter när det gäller att bedöma frågor om tillsyn är möjligheterna att åstadkomma rationaliseringsvinster, säkerställande av relevant kompetens och enhetlighet i rättstillämpningen. Regeringen bedömer att tillsynen enligt över försvarets verksamhet bör ankomma på generalläkaren. Generalläkaren likställs med myndighet i tillsynsfrågor. Hushållningen med mark- och vattenområden Naturresurslagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad markan- vändning vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller användningen av mark och vatten. Naturresurslagens bestämmelser konkretiseras bl.a. i de kommunala översiktsplanerna enligt som i sin tur skall vägas in som en viktig del av underlaget vid bl.a. prövning enligt miljöskyddslagen. Enligt naturresurslagen har de centrala myndigheterna var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser och har den allmänna uppsikten över hushållningen med naturresurser. På regional nivå har tillsyn över hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av vad som föreskrivs eller beslutas vid tillåtlighetsprövning av industrianläggningar enligt naturresurslagen. har också enligt ansvaret för att företräda statens samlade intressen samt att bidra med underlag och råd till kommunerna. Regeringens bedömning är att den grundläggande ansvarsfördelningen vad gäller uppsikt och tillsyn över hushållningen med mark- och vattenområden bör bibehållas även efter balkens ikraftträdande. Naturvården är en såväl statlig som angelägenhet. Naturvårdsreglerna har arbetats in i ett flertal kapitel i . Tillsynsansvaret över naturvårdsreglerna bör omprövas. Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelse och kommun bör bedömas bl.a. utifrån liknande kriterier kring svårighetsgrad och miljöpåverkan som föreslås för miljöskyddet. Enligt regeringens bedömning bör kommunerna generellt ha tillsynsansvar över huvuddelen av naturvårdsreglerna som rör anmälan för samråd avseende annat än skogliga företag, vilthägn och skyltar eftersom effekterna på naturmiljön eller friluftslivet av de aktuella verksamheterna i huvudsak är lokala. Kommunen bör av samma skäl alltid ansvara för tillsyn över stängselgenombrott. Kommunerna bör även successivt ha en rätt och en skyldighet att ta hand om naturvårdstillsynen över stenbrytning och täkter. Huvuddelen av täkterna är anmälningspliktiga enligt miljöskyddslagen. Miljöskyddstillsynen och naturvårdstillsynen skulle på så sätt bli bättre samordnade. All tillsyn över täktverksamhet, oavsett om det gäller naturvårds- eller miljöskyddsaspekter bör följas åt. Kommunen bör kunna ta till sig denna tillsyn. Tillsynen över strandskyddet bör generellt utövas av kommunerna med hänsyn till att motsvarande tillsyn ändå fordras enligt . Ett kommunalt tillsynsansvar kan vidare utövas oberoende av hur delegationerna av dispensbesluten har utformats. Merparten av vattenskyddsområden gäller skydd för kommunala vattentäkter. Den typ av verksamhet som regleras i vattenskyddsområden ligger i övrigt oftast under tillsyn och all tillsyn rörande vattenskyddsområden bör anförtros kommunen. Miljöskyddsområden inrättas endast när det är särskilt angeläget att vidta åtgärder för att förbättra miljötillståndet. Tillsynen i miljöskyddsområden bör med hänsyn till det ringa antalet förordnanden och problemens karaktär i huvudsak vara en statlig tillsynsuppgift. Kommunerna bör dock kunna ta över tillsynsansvaret. Tillsynen i kommunalt beslutade områdesskydd är naturligt en fråga. Tillsynen i nationalparker är däremot en statlig angelägenhet. Tillsynen över statliga naturreservat m.m. bör i huvudsak vara en statlig uppgift. Tillsynsansvar bör dock kunna ankomma på en kommun under förutsättning att höga krav ställs på kunskap och erfarenhet hos kommunerna. Ett sådant tillsynsansvar bör även förutsätta att kommunen tar ansvaret för finansiering av såväl naturvårdsförvaltningen som tillsyn över de berörda objekten. Fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens ikraftträdande mellan stat och kommun bör bygga på att kommunen alltid skall ha tillsyn över viss typ av miljöfarlig verksamhet. Denna tillsyn kan sägas ingå i ett "baspaket". Regeringens utgångspunkt är att alla kommuner bör ha en tillsyn motsvarande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt miljöskyddslagen. Dessa tillsynsobjekt skulle då ingå i baspaketet. Tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen kan dock endast ankomma på kommunen om driften och tillsynen av anläggningen ligger på olika förvaltningar. Tillsynen av övrig miljöfarlig verksamhet skall i första hand utövas av staten men kan överföras till kommunen. Verksamheterna som avses kan delas in i tre grupper eller "paket" med utgångspunkt från verksamhetens art och miljöfarlighet samt omfattning. Dessa faktorer är avgörande för vilka resurser och vilken kompetens som krävs för att en effektiv tillsyn skall kunna utövas, och är därför styrande för vem som bör ha tillsynsansvaret. Kommunens organisation är också av avgörande betydelse då drift- och tillsynsansvar alltid skall skiljas åt. Ett av dessa tillsynspaket innehåller sådan miljöfarlig verksamhet där tillsynsansvaret alltid bör ankomma på staten. Exempel på sådan verksamhet är kärnkraftverk och vissa andra anläggningar av riksintresse. Det är angeläget att en ansvarsfördelning är klar när träder i kraft. Länsstyrelserna bör inleda överläggningarna med kommunerna om de olika tillsynspaketen så snart har beslutat att införa en miljöbalk. En myndighets tillsynsansvar bör i normalfallet omfatta all verksamhet som ingår i ett tillsynspaket. Föreligger särskilda skäl bör emellertid en möjlighet finnas att bryta upp ett paket så att ansvaret för olika tillsynsobjekt som ingår i paketet ankommer på olika myndigheter. Vad gäller verksamhet som har en miljöpåverkan som inte begränsar sig till den kommun där verksamheten bedrivs bör tillsynen utövas av kommunen endast om kommunen kan redovisa en särskild tillsynsplan med avseende på den regionala spridningen av föroreningar. uppföljande roll gör sig särskilt gällande i dessa fall. I den mån tillsynsansvar redan vid balkens ikraftträdande ankommer på kommunen bör detta normalt ligga kvar på kommunen. Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en effektiv tillsyn med hänsyn till kompetens och resurser. Vissa remissinstanser har haft synpunkter beträffande kompetenskravet. T.ex. kommun anser att även tillsyn bör ske vid en egen enhet med såväl juridisk kompetens som miljökompetens. Besluten skall inte kunna överprövas av politiska styrelse. Vidare anför kommun att samma kompetenskrav bör ställas när det gäller all tillsyn enligt balken, även för bastillsynen. Riksåklagaren understryker vikten av att de som utövar tillsynen har hög kompetens och att det ställs höga krav på effektivitet i tillsynsarbetet. understryker vikten av kompetenskrav och samspel mellan kommunerna med en större möjlighet att utvidga tillsynsansvaret för kommunerna. motsätter sig att det slås fast vilken kompetens som behövs för övertagande av tillsyn. menar att varje kommun måste få bedöma kompetensbehovet utifrån de lokala förutsättningarna och behoven. Regeringen menar att kompetens-, resurs- och objektivitetskraven naturligtvis skall vara desamma oavsett om tillsynen åligger eller kommunen. För all tillsyn krävs, om den skall vara effektiv, hög kompetens men regeringen bedömer att olika tillsynsobjekt trots allt ställer olika krav. Den typ av kompetens som det erfordras tillgång till för tillsyn är bl.a.: teknisk kunskap kunskap om miljöeffekter på olika recipienter kunskap och erfarenhet inom miljöjuridik. En tillsynsplan av vilken framgår hur tillsynen skall genomföras bör alltid upprättas. För den tillsyn som omfattas av tilläggspaketen bör alltså kraven på såväl kompetensnivån som resurstillgången ställas högre än vad som kan krävas avseende den tillsyn som ingår i baspaketet. Detta gäller oavsett om tillsynen fullgörs av eller kommunen. Det är av synnerlig vikt att resurstillgången redovisas genom att en tillsynsplan presenteras när det avgörs vem som skall ansvara för tillsynen. Regeringen delar syn att kompetenskravet inte skall slås fast generellt. Olika förhållanden råder på olika platser och medför också olika krav. Om inte medger ett övertagande av ett paket bör ärendet, om kommunen så önskar, överlämnas till regeringen för prövning. Eftersom det enbart gäller en lämplighetsbedömning av om länsstyrelse eller kommun bör ha tillsynsansvaret över miljöfarlig verksamhet bör regeringen, liksom vad som gäller , besluta om tillsynsansvaret skall ankomma på kommunen. Överlämnande till regeringen torde ske endast i undantagsfall. Regeringen utgår i från att och kommunen i de flesta fall kommer överens om fördelningen av tillsynen av de olika paketen. Att tillsynen utövas av kommunen i stället för kan ha fördelar bl.a. med hänsyn till den geografiska närheten mellan tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet. Det kan också vara av betydelse för kommunen i arbetet för den lokala miljön att kunna utöva tillsyn. För att göra det möjligt för kommuner som saknar egen fullständig kompetens på ett visst område, eller andra resurser av betydelse, att ta till sig tillsynsobjekt utöver vad som ingår i baspaketet, bör kommunerna ges möjlighet att efter avtal sinsemellan uppdra åt en anställd vid en annan kommun att utföra tillsynen. Denna tanke har kommit till uttryck i regeringens proposition "Vissa ändringar av den kommunala kompetensen" (prop. 1995/96:167, bet. 1995/96:KU34, rskr. 1995/96:242). I de fall kommunen har tillsynsansvaret över ett tilläggspaket bör vissa åtgärder vara obligatoriska såsom: 1. att föra register och lämna underlag för statistik i syfte att informera de regionala och centrala myndigheterna. Möjligheterna till en god uppföljning är nödvändig för den nationella övervakningen och även med anledning av de internationella åtaganden som gjort. 2. att underrätta och de berörda centrala myndigheterna om kommunens organisation, resurser, kompetens eller liknande förändras så att miljötillsynen kan påverkas. 3. att ge information som behövs för uppföljning av tillsynen inom länet och som information i prövningsverksamheten.