prop · GL031 · 1998-01-01 00:00:00 — 8.2.2 Ökad miljörelatering av skatterna I början av detta år lämnade sitt betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). En ökad miljörelatering av skattesystemet förordas. Bl.a. presenteras en principskiss till ett nytt energiskattesystem. Kommittén analyserar grundligt vad en växling från skatt på arbete till miljörelaterade skatter kan innebära. En selektiv skatteväxling, där skattesänkningarna riktas mot vissa sektorer, anses av kommittén ha större möjligheter än en generell skatteväxling att minska arbetslösheten och därmed öka välfärden. Enligt regeringen är en fortsatt miljörelatering av skattesystemet önskvärd. Om åtgärderna utformas på rätt sätt kan de bidra till en ekonomiskt effektivare användning av våra resurser. En ökad användning av skatter som ekonomiska styrmedel kan begränsa olika slag av negativ miljöpåverkan. Om de skatter som tas ut på detta sätt under en övergångstid genererar intäkter kan dessa användas för att reducera skatter som verkar snedvridande på resursanvändningen. Det gäller här olika skatter på arbete. skattereform var ett tidigt exempel på skatteväxling. I vilken takt miljörelateringen kan öka beror av utvecklingen i vår omvärld. måste ta hänsyn till de konkurrensvillkor som gäller för små öppna ekonomier. Regeringen anser det angeläget att en fortsatt miljörelatering av de svenska skatterna åtföljs av liknande utveckling i vår omvärld. är därför pådrivande i det internationella arbetet och eftersträvar gemensamma system för ekonomiska styrmedel. Kommittén konstaterar att förändringar av miljörelaterade skatter kommer att ge upphov till en strukturomvandling. För att denna skall kunna ske utan negativa konsekvenser bör förändringarna vara långsiktiga och ha en bred förankring samt införas stegvis. Effekterna på investeringar, tillväxt, och inkomstfördelning måste beaktas, liksom regionala effekter. Regeringen instämmer i detta och anser att varje förändring måste föregås av en noggrann analys. Kommittén förordar en selektiv skatteväxling där arbetsgivaravgifterna sänks i de sektorer som har störst potential för ökad sysselsättning, exempelvis tjänstesektorn. Regeringen anser dock att eventuella sänkningar av arbetsgivaravgifterna bör utvärderas noggrant så att syftet med sänkningen uppfylls. har också behandlat denna fråga och regeringen återkommer i nästa avsnitt med en bedömning av utredningens förslag. I betänkandet finns en rad förslag om förändringar i skattesystemet, bl.a. ges ett förslag till en ny modell för energibeskattningen. En arbetsgrupp inom skall se över hela energiskattesystemet. Utgångspunkten för denna översyn utgörs av kommitténs förslag. Ambitionen är att skapa ett enklare och mer överskådligt system med en klarare uppdelning mellan skatternas fiskala och miljöstyrande roller. 8.2.3 Beskattningen av tjänster I betänkandet Skatter, tjänster och sysselsättning (SOU 1997:17) presenterade en utförlig och perspektivrik analys av förutsättningarna för tjänsteproduktion och av olika problem vid beskattningen av tjänster. Utredningen rekommenderar bl.a. att en skattereduktion på av arbetskostnaden införs för privatpersoner som låter reparera, bygga om eller bygga till småhus eller bostadsrätter. Vidare föreslås att arbetsgivaravgifter och egenföretagarnas socialavgifter slopas i produktionen av tjänster som kan antas vara nära alternativ till hemarbete och svart arbete. Till denna grupp av tjänster hör, enligt utred-ningen, reparationer av bilar och hushållsartiklar, serveringstjänster, persontransporter och städtjänster som köps av hushållen. Utredningens olika förslag beräknas sammantaget leda till en betydande offentlig-finansiell kostnad på . Finansiering föreslås ske med sänkt grundavdrag, slopat representationsavdrag, höjd tobaksskatt och höjd reavinstskatt på privatbostäder. Enligt utredningen kan förslagen öka sysselsättningen med omkring 40 000 personer. Regeringen kan instämma i utredningens analys av de effektivitets- och specialiseringsvinster som förslagen kan medföra. Skattesänkningar som riktas mot grupper och sektorer med mindre flexibla löner kan påverka sysselsättningen positivt. Regeringen anser därför att en budgetneutral omläggning av skattesystemet av den typ som utredningen föreslår kan öka sysselsättningen. Det finns däremot anledning att vara skeptisk till storleken på den sysselsättningseffekt som utredningen beräknar. Särbehandlingen av vissa branscher ger upphov till olika gränsdragningsproblem. Avgränsningen måste vara utformad så att snedvridningen av konkurrensförhållandena till den övriga ekonomin minimeras. Ett annat problem gäller nedsättningen av socialavgifter för näringsidkare som bedriver blandad verksamhet, dvs. såväl sådan verksamhet som skall ges en förmånlig skattebehandling som annan verksamhet. Utredningens förslag innebär att man inför ytterligare en grund för differentiering av socialavgifterna. finns redan differentiering med avseende på regioner och företagsstorlek. Vad detta betyder för det totala avgiftssystemet är otillräckligt belyst i utredningen och måste beaktas vid en fortsatt beredning. Regeringen kan inte ansluta sig till utredningens förslag till finansiering. En sänkning av grundavdraget kan minska arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningen. Dessutom är inte fördelningseffekterna acceptabla eftersom ett sänkt grundavdrag innebär en proportionellt större belastning för låginkomsttagare. En anpassning av tobaksskatten till EU:s minimiskattekrav har genomförts. Någon ytterligare höjning av tobaksskatten är inte tänkbar. Inte heller ett slopande av representationsavdraget är invändningsfritt. I den fortsatta beredningen ingår därför att ta fram förslag på lämplig alternativ finansiering. Utredningen föreslår vidare att den nuvarande skyldigheten för privatpersoner att göra avdrag för preliminär skatt och betala arbetsgivaravgifter på ersättningar till uppdragstagare som betalar A-skatt och som uppgår till tas bort. I stället bör den som betalar A-skatt och mottar ersättning för arbete från en privatperson åläggas skyldighet att betala preliminärskatt och egenavgifter för sådana ersättningar. Regeringen delar utredningens bedömning att förslaget medför administrativa förenklingar och lättnader för uppdragsgivaren i förhållande till gällande regler. Bestämmelserna om uppdragsgivares kontrolluppgiftsskyldighet måste dock bli föremål för fortsatt beredning. måste dessutom ges möjlighet att anpassa sina administrativa rutiner till ett förenklat system för avgifts- och skatteredovisning. Ett eventuellt genomförande av ett förenklat system är därför aktuellt först . 8.2.4 Nya regler för utfärdande av F-skattsedel Nuvarande regler om skattsedlar har gällt . Då knöts skyldigheten att göra skatteavdrag och betala sociala avgifter på ersättning för arbete till vilken typ av skattsedel på preliminär skatt A- skattsedel eller F-skattsedel som mottagaren av ersättningen har (prop. 1991/92:112, bet. 1991/92: SkU29, rskr. 1991/92:292). Den som har en F-skattsedel betalar själv sin preli- minära skatt och sina sociala avgifter i form av egen- avgifter. Som förutsättning för att en F-skattsedel skall utfärdas gäller att den skattskyldige bedriver eller kan antas komma att bedriva näringsverksamhet. I 21 § kommunalskattelagen (1928:370) definieras begreppet näringsverksamhet som yrkesmässig självständigt bedriven förvärvsverksamhet. Vad som skall anses vara näringsverksamhet är fastslaget i praxis. En ändring av begreppet näringsverksamhet kräver därför att ett mer omfattande arbete görs. har för avsikt att starta ett projekt som syftar till att kartlägga nuvarande praxis särskilt med avseende på självständighetskriteriet och som kan läggas till grund för eventuella ändringar. Regeringen anser att ett sådant arbete är angeläget. I avvaktan på detta bör dock viss ändring göras i reglerna om utfärdande av F-skattsedel. Vid prövning av en ansökan om F-skattsedel gör skattemyndigheten en preliminär bedömning om den skattskyldiges inkomster av den uppgivna verksamheten vid taxeringen kommer att behandlas som inkomst av tjänst eller inkomst av näringsverksamhet. Bedöms verksamheten vara inkomst av tjänst skall någon F- skattsedel inte utfärdas. Erfarenheterna från F-skattereformen är i allt väsentligt positiva. Reglerna har på ett påtagligt sätt underlättat bedömningen av vem som skall göra skatteavdrag och betala sociala avgifter. Det har emellertid uppmärksammats att regelsystemet i vissa fall kan lägga hinder i vägen för den som avser att starta en egen verksamhet. Visserligen krävs för att få F- skattsedel endast att den skattskyldige kan antas komma att bedriva näringsverksamhet. Är det vid ansökningstillfället oklart om den verksamhet den skattskyldige avser att bedriva är att bedöma som näringsverksamhet kan det dock vara svårt att få F- skattsedel. Regeringen avser därför i syfte att underlätta nyföretagande lägga fram förslag till förändringar i reglerna om utfärdande av F-skattsedel. 8.3 Förändrad avgiftsstruktur 8.3.1 Allmänna utgångspunkter I den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1996/97: 150 s. 28) aviserades att regeringen avsåg att se över strukturen på socialavgifterna och återkomma till med förslag om ändringar. En sådan översyn har gjorts. En promemoria med lagtext, som i huvudsak överensstämmer med propositionen, har underhand tillställts och för synpunkter. har tillstyrkt samtliga förslag. anser att den allmänna sjukförsäkringsfonden bör behållas för reglering av över- och underskott i sjukförsäkringen men tillstyrker i övrigt regeringens förslag. Regeringen lägger i det följande fram förslag till ändrat avgiftsuttag samt vissa ändringar i anslutning till dessa. De allmänna socialförsäkringarna är en hörnsten för välfärdssamhället. Genom dem tillförsäkras medborgarna både en grundtrygghet och en generell inkomsttrygghet inför sådant som föräldraskap, sjukdom och ålderdom. Försäkringarnas allmänna karaktär förebygger skillnader i levnadsstandard, och skapar bättre förutsättningar för en väl fungerande arbetsmarknad än om motsvarande förmåner och rättigheter knutits till anställningen. De stärker medborgarnas beredskap att med tillförsikt möta förändringar på arbetsmarknaden och att våga byta anställning och/eller sysselsättning. Den djupa statsfinansiella krisen medförde ofrånkomligen en försvagning av de allmänna socialförsäkringarna. Kostnaderna för socialförsäkringarna har reducerats genom regelförändringar som bidragit till att begränsa storleken på utgående förmåner. En utbredd osäkerhet om de allmänna socialförsäkringarnas tillförlitlighet och stabilitet medför ökade risker för överförsäkring och därmed en felaktig resursanvändning. Den medför att de positiva effekterna av den allmänna försäkringen försvagas. Det är därför angeläget att stärka tilltron till socialförsäkringarna och att trygga en uthållig finan- siering. Detta förutsätter i sin tur makroekonomisk stabilitet och sunda statsfinanser. Socialförsäkringarna finansieras av socialavgifter, allmänna egenavgifter och allmänna skattemedel. Totalt uppgår intäkterna från socialavgifter och allmänna egenavgifter till av utgifterna för de förmåner som dessa avgifter är avsedda att finansiera. Socialavgifter tas ut enligt lagen (1981:691) om socialavgifter för finansiering av den allmänna försäkringen och vissa andra sociala ändamål. Avgifterna tas ut som arbetsgivaravgifter eller egenavgifter. Arbetsgivaravgifter betalas av arbetsgivare och beräknas på ett underlag som består av lön och andra skattepliktiga förmåner som en arbetsgivare utger till anställda. Egenavgifter betalas främst av den som bedriver näringsverksamhet, dvs. egenföretagare, och beräknas på ett underlag som består av inkomst av annat förvärvsarbete. Enligt gällande regler för kommer arbetsgivaravgifter att tas ut och egenavgifter . Därtill kommer allmän löneavgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift . Allmänna egenavgifter tas ut enligt lagen (1994:1744) om allmänna egenavgifter i form av pensionsavgift och sjukförsäkringsavgift. Pensions- avgiften används till finansiering av försäkringen för tilläggspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och sjukförsäkringsavgiften till finansiering av sjukförsäkringen enligt samma lag. Allmänna egenavgifter betalas av den enskilde och beräknas på ett underlag som består av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete till den del ersättningen inte överstiger 7,5 gånger det förhöjda basbeloppet. uppgår pensionsavgiften till och sjukförsäkringsavgiften till . har det gjorts stora förändringar av regelverken, bl.a. har den allmänna avgiften för finansiering av kontantförmåner vid arbetslöshet slopats. I stället höjdes den allmänna sjukförsäkringsavgiften. Denna har också därefter höjts i flera etapper. Vidare har utgifter flyttats mellan de olika försäkringarna. Det har inneburit att en obalans uppstått i den meningen att intäkterna från de olika avgifterna inte motsvarar kostnaderna för motsvarande försäkringar. har inkomsterna från den allmänna sjukförsäkringsavgiften tillsammans med sjukförsäkringsavgift i form av arbetsgivar- och egen- avgift betydligt överstigit utgifterna för de förmåner dessa avgifter är avsedda att finansiera. Detta är en konsekvens av att förmånerna inom sjuk- och föräldraförsäkringen reducerats till följd av bl.a. införande av sjuklöneperiod, sänkta ersättningsnivåer, minskande sjuktal m.m. Nivån på sjukförsäkringsavgifterna har inte anpassats till denna utveckling, varför ett överskott uppstått. Det förhållandet att sjukförsäkringen uppvisar ett finansiellt överskott har i olika sammanhang uppfattats som ett oskäligt överuttag av avgifter alternativt som ett utrymme för reformer. Sjukförsäkringen betraktas då som mer eller mindre fristående i förhållande till statsbudgeten. Sjukförsäkringen utgör emellertid en integrerad del av statsbudgeten. Enligt den finansieringsmodell som använts har intäkterna från sjukförsäkringsavgifterna bokförts tillsammans med andra socialavgifter på inkomsttitel och förmånerna finansierats med anslagsmedel på budgetens utgiftssida. De besparingar som gjorts inom försäkringen har motiverats av underskottet i de samlade offentliga finanserna, inte av sjukförsäkringens finan-siella ställning. Inom folkpensioneringen är å andra sidan inkomsterna från folkpensionsavgiften mindre än folkpensionsutgifterna. Detta underskott steg kraftigt när folkpensionsavgiften reducerades med . Denna åtgärd hade emellertid rent stabiliseringspolitiska motiv och kunde ha avsett någon annan socialavgift. Allmänt sett har det skett flera förändringar rörande socialförsäkringens förmåner och av socialavgifterna som inte varit samordnade. Under- eller överskott har därför uppstått som inte avspeglar utvecklingen av inkomster eller utgifter inom respektive försäkring. sker i flera sammanhang en redovisning av inkomster och utgifter inom respektive försäkringsgren, som om de vore från statsbudgeten fristående försäkringar. Enligt regeringens mening har det uppstått en oklarhet om socialförsäkringens ställning i förhållande till statsbudgeten. Det reformerade ålderspensionssystemet är avsett att vara ett i finansiellt hänseende avskilt system. Värdet på ålderspensionsförmånerna kommer att anpassas till förändringar i den allmänna inkomstutvecklingen och förväntad livslängd på ett sätt som innebär att inkomsterna från ålderspensionsavgiften sett över alltid kommer att räcka för utgifterna. Tillfälliga under- eller överskott skall regleras med allmänna pensionsfonden. Graden av autonomi inom sjukförsäkringen och förtidspensioneringen behandlades av Sjuk- och arbetsskadekommittén. I sitt slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) föreslog kommittén att dessa försäkringsgrenar ges en högre grad av finansiell autonomi. Enligt kommitténs förslag skulle det inrättas en fond dit avgiftsintäkterna förs och ur vilken utgifterna för ersättning finansieras. Överskott skulle placeras på kapitalmarknaden och underskott täckas av upplåning hos . En liknande ordning gäller för delpensioneringen. Enligt regeringens bedömning bör, som vi återkommer till i avsnitt 8.3.4, sjukförsäkringen vara en integrerad del av statsbudgeten. Någon fond bör inte vara kopplad till försäkringen. Finansiell autonomi inom socialförsäkringen förutsätter att det finns någon form av automatisk anpassning när avgiftsintäkter och utgifter kommer i obalans över . I annat fall medför autonomin enbart att försäkringen undandras normal budgetprövning och att nödvändiga beslut skjuts upp. Inom ålderspensionssystemet avses denna anpassning ske genom en löpande justering av förmånerna bl.a. med hänsyn till ekonomisk utveckling och till förändring i den risk försäkringen hanterar. Detta är en rimlig ordning eftersom förändringar i förväntad livslängd sker långsamt. Inom sjukförsäkringen, där variationerna i bl.a. sjuktal över tiden kan vara förhållandevis stora, är en motsvarande automatisk anpassning av förmånsnivåerna svårare att etablera. Det skulle bl.a. kunna leda till att stora förändringar i kompensationsgraden inom t.ex. sjukförsäkringen äger rum automatiskt. En automatisk anpassning av avgiftsuttaget skulle å andra sidan medföra att sjukförsäkringen vid varaktiga underskott tränger undan andra offentliga åtaganden utan att detta blir föremål för explicit prövning. Enligt regeringens mening bör sjukförsäkringen i budgethänseende hanteras på samma sätt som övriga offentliga åtaganden med bl.a. en årlig budgetprövning. I denna prövning skall självfallet beaktas värdet av stabila villkor i socialförsäkringen. Det kan finnas skäl att särredovisa inkomster och utgifter inom sjukförsäkringen. En sådan redovisning fyller dock enbart en informativ funktion och har inte några konsekvenser för hur sjukförsäkringen hanteras i budgetprocessen. Regeringen gör bedömningen att principerna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten även skall gälla för de delar av socialförsäkringssektorn som ligger vid sidan av statsbudgeten. Denna bedömning görs med förbehåll för eventuella juridisk-tekniska komplikationer som kan vara förknippade med en tillämpning av budgetlagen på denna sektor. Detta kan föranleda regeringen att göra en ny bedömning. Regeringen bereder nu frågan om hur budgetlagen och principerna om bruttoredovisning skall tillämpas på de delar av socialförsäkringssektorn som ligger vid sidan av statsbudgeten. Regeringen avser att återkomma och redovisa sina bedömningar och förslag i dessa frågor i den aviserade propositionen om socialförsäkringsadministration. Syftet med de förändringar som föreslås är främst att uppnå balans mellan inkomster och utgifter i sjukförsäkringssystemet som den allmänna egenavgiften till sjukförsäkringen omvandlas till en egenavgift till tilläggspensioneringen. I denna proposition föreslås under utgiftsområde 10 att sjuklöneperioden förkortas från 28 fr.o.m. . Med anledning av detta föreslås förändringar av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift. Enligt de av antagna riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439) skall ålders- pensionsavgiften uppgå till av den pensionsgrundande inkomsten och andra pensionsgrundande belopp. De avgiftsförändringar som föreslås nu försvårar inte en sådan framtida förändring av avgiftsuttaget och påverkar inte heller i övrigt genomförandet av den överenskomna pensionsreformen. Inte heller påverkas förutsättningarna för den fortsatta diskussionen om socialförsäkringarnas omfattning och organisation. Beräkningarna i förslagen baserar sig bl.a. på aktuella prognoser över utgifter och avgiftsunderlag . Avgiftsunderlaget för arbetsgivaravgifterna antas uppgå till . För egenavgifterna och de allmänna egenavgifterna antas avgiftsunderlaget uppgå till 17,6 respektive . Någon exakt samstämmighet mellan inkomster och utgifter för olika socialförsäkringar har inte eftersträvats. Smärre och tillfälliga diskrepanser mellan inkomster och utgifter kommer att kunna finnas utan att det föranleder justeringar av avgiftsnivån. 8.3.2 De allmänna egenavgifterna Regeringens förslag: Den allmänna egenavgiften i form av sjukförsäkringsavgift omvandlas till allmän pensionsavgift. Den allmänna pensionsavgiften uppgår därefter till av avgiftsunderlaget. Rubriken till lagen om allmänna egenavgifter ändras till lag om allmän pensionsavgift. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande regler för skall allmänna egenavgifter betalas dels i form av pensionsavgift , dels i form av sjukförsäkringsavgift (2 § lagen [1994:1744] om allmänna egenavgifter). Pensions- avgiften förs till Allmänna pensionsfonden för finansiering av försäkringen för tilläggspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och sjukförsäkringsavgiften förs till staten för finansiering av sjukförsäkringen enligt samma lag (6 § lagen om allmänna egenavgifter). Enligt de av antagna riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439) skall ålders- pensionsavgiften uppgå till av den pensionsgrundande inkomsten och andra pensionsgrundande belopp. Som ett led i reformeringen av ålders-pensionssystemet infördes den allmänna egenav-giften i form av pensionsavgift på . Regeringen föreslår att den allmänna egenavgiften i form av sjukförsäkringsavgift omvandlas till allmän pensionsavgift. Den allmänna pensionsavgiften höjs därmed till . Ändringarna föreslås träda i kraft . Den föreslagna förändringen innebär att ett tydligare samband mellan pensionsavgifter och utgående pensionsförmåner uppnås. Förslagen föranleder ändringar i 1-4, 6 och 7 §§ lagen om allmänna egenavgifter. Genom den föreslagna ändringen kommer allmänna egenavgifter uteslutande att finansiera pensioner. Beteckningen allmän egenavgift bör därför ändras till allmän pensionsavgift. Lagens rubrik bör ändras i enlighet med detta. Regeringens förslag: Tilläggspensionsavgiften för arbetsgivare och för dem som har inkomst av annat förvärvsarbete sänks från till av avgiftsunderlaget. Av influtna tilläggspensionsavgifter skall placeras på konto hos . får som förskott på tilläggspensionsavgiften från egenföretagare tillgodoföra sig av den preliminära skatt som debiterats fysiska personer . Skälen för regeringens förslag: Tilläggspensionsavgiften uppgår till för såväl arbetsgivare som för dem som har inkomst av annat förvärvsarbete (2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § lagen [1981:691] om socialavgifter, ). Av influtna tilläggspensionsavgifter förs enligt 4 kap. 3 § till staten och placeras på konto hos för att användas för framtida pensioner inom det premiereservsystem som skall inrättas inom det reformerade ålderspensionssystemet. Återstoden förs, liksom den allmänna pensionsavgiften, till Allmänna pensionsfonden. Fondens tillgångar skall täcka kostnaderna för försäkringen för tilläggspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. I enlighet med de av beslutade riktlinjerna för ålderspensionsreformen skall pensionsavgifter inte tas ut på inkomstdelar som överstiger förmånstaket. De av intäkterna från tilläggspensionsavgiften som förs till staten avses motsvara pensionsavgifter på inkomstdelar över förmånstaket på 7,5 basbelopp. Totalt beräknas de socialavgifter och allmänna egenavgifter som förs till den Allmänna pensionsfonden och kontot hos uppgå till . De planerade avgiftsförändringarna skall inte påverka de avgiftsintäkter som förs till Allmänna pensionsfonden respektive . Den i avsnitt 8.3.2 föreslagna nivån på den allmänna pen- sionsavgiften om kan förväntas inbringa till Allmänna pensionsfonden . För att de avgiftsintäkter som förs till Allmänna pensionsfonden och sammantaget inte skall påverkas av avgiftsförändringarna måste tilläggspensionsavgiften uppgå till . Hänsyn har då tagits till att av intäkterna från tilläggspensionsavgiften även i fortsättningen skall föras till staten.