prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Det förhållande att makarna löpande kan överföra rätten till premiepension från en make till den andre bör inte föranleda en annan bedömning. En sådan överföring inom ramen för den förvaltningsrättsliga reglering som uppställs i lagen kan enligt regeringens mening inte bedömas som en civilrättslig gåva mellan makarna. Bestämmelserna om formkrav och skydd mot överlåtarens borgenärer m.m. i gåvolagen samt i 8 och 16 kap. är följaktligen inte heller tillämpliga på en överföring av premiepensionsrätt mellan makar. Detsamma gäller bestämmelser om återvinning och gåvoskatt. På motsvarande sätt bör också utbetalningar till nära anförvanter på grund av ett efterlevandeskydd inte vara arvsskattepliktigt enligt nuvarande regler. Det kan emellertid inte uteslutas att andra bestämmelser på förmögenhetsrättens område kan få betydelse. Den föreslagna lagen innehåller inte några bestämmelser om ogiltighet av en anmälan om överföring av pensionsrätt. Det är sålunda inte omöjligt att det skulle kunna bli aktuellt att tillämpa bestämmelserna i 3 kap. avtalslagen om rättshandlingars ogiltighet eller grunderna för dessa bestämmelser i fall där en make vill ha till stånd en ogiltigförklaring eller jämkning av en tidigare gemensam anmälan under påstående om t.ex. svek eller oskälighet. Dessa frågor, liksom frågor om hur berörda myndigheter praktiskt skall hantera en tvist av nu aktuellt slag, lämpar sig inte för en reglering i den nya lagen utan får överlämnas till rättstillämpningen. 19.2 Myndighet eller bolag? Regeringens förslag: Försäkringsfunktionen skall handhas av en ny- inrättad statlig myndighet . Myndig- heten inrättas . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan bi- träder flertalet utredningens förslag. Vissa tillägger att Premiepen- sionsmyndigheten dock bör begränsa sin verksamhet till kärnverksamhet såsom beräkning av pensionsrätt och information till de försäkrade och att andra delar av verksamheten bör upphandlas. Krist- pekar på att bildandet av en ny, särskild myndighet kommer att ge de försäkrade onödiga uppbyggnads- och driftskostnader. hävdar att en myndighet som ansvarig för försäkringsfunktionen kan skapa förväntningar om en statlig garanti för pensionsåtagandena. Inspektionen pekar också på den poten- tiella risk som förluster i verksamheten kan ha för statsbudgeten, med hänsyn till de stora belopp som premiepensionssystemet omfattar. In- spektionen pekar på möjligheten att i stället bilda ett statligt ägt försäk- ringsbolag, för vilket skulle gälla vanliga krav på initialkapital, solvens m.m. enligt försäkringsrörelselagstiftningen. Även pekar på att den föreslagna tillämpningen av försäkringsrörel- selagens regler talar för att försäkringsfunktionen läggs hos ett statligt bolag. i (LO) avvisar utredningens förslag om en helt ny myndighet och föreslår i stället att en och samma myndighet () skall svara för såväl fördelnings- som premiereservdelen i det nya pensionssystemet. Skälen för regeringens förslag: De av antagna riktlinjerna innebär att försäkringsfunktionen i premiepensionssystemet skall hand- has av ett statligt organ. Utredningen har med hänsyn till detta och till att det föreslås att försäkringsvillkoren skall regleras i lag förordat att för- säkringsfrågorna sköts av en myndighet. m.fl. har ifrågasatt om inte ett bolag är att föredra framför en myndighet. Regeringen delar bedömningen att ett statligt försäkringsbolag skulle underlätta en jämförelse med verksamheten i privata försäkringsbolag. Å andra sidan finns det svagheter med ett bolag, som inte utsätts för konkurrens. Det är också, som utredningen angett, naturligt med en myndighet när försäkringsvillkoren är reglerade i lag. Vidare ökar möjligheterna till insyn i försäkringsverksamheten om den bedrivs av en myndighet. Regeringen anser inte att tillämpningen av vissa försäkringsrörelseregler omöjliggörs genom myndighetskontruktionen. Om man ser till nuvarande organisationsstruktur, kompetens och ar- betsuppgifter, är inte någon nu befintlig myndighet given som försäk- ringsgivare. Den nya myndigheten bör organisatoriskt ingå i socialför- säkringsadministrationen. Att lägga försäkringsfunktionen på de all- männa försäkringskassorna är inte lämpligt från praktisk synpunkt, efter- som försäkringsgivaren skall ha täta kontakter med ett stort antal fri- stående fondförvaltare. Premiepensionssystemet kommer i relativt stor utsträckning att ställa krav som är nya för den statliga förvaltningen. Detta talar för att försäkringsfunktionen bör handhas av en myndighet på central nivå. Mot att lägga denna uppgift på RFV talar bl.a. att en sådan verksamhet skulle vara svårförenlig med verkets roll som central led- nings- och tillsynsmyndighet inom socialförsäkringsadministrationen. I stället bör den nya verksamheten stå under tillsyn av RFV (se vidare i avsnitt 23.5). Mot denna bakgrund bör försäkringsfunktionen i premiepensionssystemet handhas av en nyinrättad statlig myndighet, kallad . För att underlätta uppbyggnaden av myndigheten bör den inrättas for- mellt . 19.3 Premiepensionskonton Regeringens förslag: skall för varje pensionssparare föra ett premiepensionskonto som visar utvecklingen av pensionsspararens tillgodohavande i premiepensionssystemet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har inte mött några invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt de av godkända riktlinjerna skall avsättningarna till premiepensionssystemet registreras på individuella konton. Detta ger underlag för en individualiserad ålders- pension som grundas på det sparande och den avkastning som finns på kontot. skall för varje pensionssparare föra ett premiepensionskonto som visar utvecklingen av hans tillgodohavande i premiepensionssystemet. I avsnitt 21 föreslås att premiepensionen skall beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandet vid varje tid på pensionsspararens premiepensionskonto. Alla händelser som påverkar tillgodohavandets storlek skall därför registreras på kontot. Konto skall också föras för efterlevande som har fått rätt till premiepension i denna egenskap. 20 Förvaltningen av premiepensionskapital 20.1 Den tillfälliga förvaltningen Regeringens förslag: skall ansvara för den tillfälliga förvaltningen av avgiftsmedlen. Medlen skall placeras på konto hos . skall träffa avtal med om förräntning och andra villkor rörande placeringen av medlen. Förvaltningen skall med ett lågt risk- tagande och med hänsynstagande till kravet på betalningsberedskap ge så god avkastning på medlen som möjligt. Avkastningen skall fördelas på de enskilda som ett procentuellt påslag på pensionsrätten i sam- band med att avgiftsmedlen förs över till fondförvaltare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Riksgäldskon- toret, Första, Andra och Tredje fondstyrelserna och Sjätte fondsstyrelsen för Allmänna pensionsfonden samt tillstyrker utredningens förslag att medlen placeras på konto hos . , () och anser att den genomsnittliga tid under vilken den tillfälliga förvaltningen skall ske 18 månader är för lång. LRF föreslår att överföring till kapitalförvaltare sker fortlöpande, så snart deklarationerna är godkända. och () poängterar att frågan om vem som skall handha den tillfälliga förvaltningen bör avgöras av vem som kan erbjuda det billigaste alternativet. och hävdar att utred- ningens förslag reser krav på en reglering av hur eventuella tvistefrågor mellan som kontohavare och Riksgälds- kontoret som dess motpart bör lösas. pekar också på att sta- tens dubbla roll kan drabba de enskilda i form av sämre avkastning och högre förvaltningskostnader. () föreslår att medlen förvaltas av verket och poängterar i sammanhanget vikten av hög avkastning och låga administrationskostnader. Pensionärsför- bund förklarar att avgiftsmedlen borde kunna betalas in direkt till olika fondförvaltare. Flertalet remissinstanser poängterar kravet på lågt risk- tagande och vikten av att medlen placeras tryggt. anser att inriktningen på den tillfälliga förvaltningen borde vara att maximera av- kastningen vid den risknivå som fastställs av uppdragstagaren. menar att avgiftsmedlen i den tillfälliga för- valtningen skall ges god avkastning, i princip vad blivande pensionärer skulle fått om de själva placerat medlen och under inga förhållanden lägre avkastning än statens alternativa räntekostnad för upplåning på marknaden för samma tidsrymd. () föreslår att en sjunde AP-fondstyrelse anförtros den tillfälliga förvaltningen. PRO anser att den tillfälliga förvaltningen skall ge en re- lativt god avkastning och att en mindre del av medlen bör kunna placeras i aktier. Skälen för regeringens förslag: avsätts en viss andel av influtna tilläggspensionsavgifter till ett framtida premiereservsystem (t.o.m. och fr.o.m. , 4 kap. 3 § lagen [1981:691] om socialavgifter). I avvaktan på att premiepensions- systemet kommer på plats är medlen placerade på räntebärande konto hos enligt lagen (1994:1748) om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter. En liknande tillfällig förvaltning måste finnas även när premiepen- sionssystemet är i full drift. Ålderspensionsavgifterna kommer att betalas in successivt under intjänandeåret men kan inte föras över till fondförvaltare förrän pensionsrätten har fastställts, vilket kan ske tidigast därpå. Avgiftsmedlen kommer alltså att ligga i någon form av tillfällig förvaltning under i genomsnitt . Det är denna löpande tillfälliga förvaltning som behandlas i detta avsnitt. Den fortsatta hanteringen av de avgiftsmedel som ackumuleras 1998, innan det reformerade ålderspensionssystemet träder i kraft, tas upp i avsnitt 24. Det är självfallet önskvärt med en god avkastning på avgiftsmedlen under den tillfälliga förvaltningen. Ett lågt risktagande och en trygghet i placeringarna är emellertid av större vikt. De enskildas förtroende för premiepensionssystemet skulle kunna skadas allvarligt om den tillfälliga förvaltningen skulle visa negativt resultat och de enskilda därför skulle ha ett lägre belopp att disponera för överföring till förvaltare än som hade fastställts som pensionsrätt för det aktuella året. Till bilden hör också att avkastningen från den tillfälliga förvaltningen har bara en relativt begränsad betydelse för storleken av utgående pensioner. Den förvaltning som väljs bör alltså inte kunna ge negativt resultat ens annat än under mycket speciella förhållanden. För att uppnå detta bör medlen placeras i räntebärande tillgångar med låg kredit- risk. bör dock de möjligheter som finns att effektivisera för- valtningen tas till vara. Det föreslås därför att medlen skall placeras på konto hos . bör vara kontohavare och motpart när det gäller att träffa avtal om förräntning av avgiftsmedlen m.m. Myndigheten skall sträva efter att få en så god avkastning på medlen som möjligt med de begränsningar som följer av ett krav på lågt risktagande och av den korta placeringshorisonten. Avkastningen skall fördelas på de enskilda som ett procentuellt påslag på pensionsrätten i samband med att avgiftsmedlen förs över till fond- förvaltare. Varje års pensionsrätter skall då i princip få avkastningen från förvaltningen under . Av praktiska skäl förordar regeringen det av utredningen föreslagna förenklade systemet, där varje årskull får bara avkastning men räknat på ett högre belopp. De- taljerna i förslaget beskrivs i författningskommentaren. Ett särskilt problem är de skillnader i avkastning som kan uppkomma genom att överföringen från den tillfälliga förvaltningen till fondförvalt- ning sker för pensionsspararna. Förutsättningarna för att jämna ut ränteeffekterna av denna tidsfaktor bör undersökas ytterligare. Förslag om en justering kan lämnas . De avgifter som löpande betalas in till för ett visst intjänandeår kommer inte att helt motsvara de pensionsrätter som fast- ställs för intjänandeåret. Detta har bl.a. att göra med att den andel av av- gifterna som betalas till premiepensionssystemet utgör en schablon. Det finns också vissa avvikelser från den grundläggande principen i det re- formerade ålderspensionssystemet att tillgodoräknad pensionsrätt alltid har sin motsvarighet i att avgifter har betalats. Som exempel på sådana avvikelser kan nämnas dels att en anställd alltid tillgodoräknas pensions- rätt även om arbetsgivaren inte har betalat avgifter, dels att pensionsrätt normalt inte fastställs en person avlidit även om det har betalats avgifter på lön som han tjänat in . Det innebär att det kommer att bli nödvändigt med en fortlöpande utjämning av tillgodohavandet hos . Detta bör ske genom en minskning respektive en ökning av tillförseln av avgiftsmedel vid kommande tillfällen. Rent praktiskt sker justeringen genom en anpassning av schablonen för andelen av avgiften till premiepensionssystemet (jfr avsnitt 30.2). Skillnaden mellan de preliminärt överförda avgifterna och de belopp som skulle ha överförts för att motsvara fastställd pensionsrätt för premiepension skall dessutom ränteberäknas med samma avkastningsnorm som gäller för den tillfälliga förvaltningen. Genom korrigeringen tillförs den tillfälliga förvaltningen alltid rätt belopp. 20.2 Fondförvaltare i premiepensionssystemet Regeringens förslag: Premiereservmedlen får placeras i värdepap- persfonder och utländska fondföretag som förvaltas av fondförvaltare som har rätt att utöva fondverksamhet i enligt lagen om vär- depappersfonder. Medlen får också placeras i värdepappersfonder som förvaltas av ett statligt fondbolag som skall inrättas för detta än- damål. Regeringen bemyndigas att bilda ett sådant statligt fondbolag. Fondförvaltarna skall anmäla sina fonder för registrering hos och sluta avtal med myndigheten om det praktiska samarbetet och om priset för förvaltartjänsten, åta sig att på begäran lämna ut informationsmaterial till de enskilda, trots att dessa formellt sett inte är fondandelsägare, åta sig att inte ha några uttagsavgifter, och åta sig att till myndigheten rapportera alla kostnader som tagits ut ur fonden. Om den enskilde inte gör något aktivt val av förvaltning placeras medlen i en särskild fond inom Allmänna pensionsfonden (se avsnitt 20.4). Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens såvitt avser behandlingen av dem som gör ett aktivt val av fond. Enligt utredningens huvudförslag skulle placeringen för dem som inte gör något val ske i ett nybildat statligt fondbolag. Regeringens förslag överensstämmer med ett av utredningen redovisat alternativ, där placeringen organisatoriskt görs inom AP-fondssystemet. Förslaget att skall få träffa överenskommelser med fondförvaltarna om priset på förvaltartjänster saknades i utredningens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att invända mot utredningens förslag i fråga om vilka krav som skall ställas på de förvaltare som tillåts ta emot medel för förvaltning inom premie- pensionssystemet. i (LO) tillägger att det är viktigt med en fortlöpande tillsyn över förvaltarnas verksamhet. och anser att också traditionella livförsäkringsbolag och fondförsäkringsbolag bör få agera som kapitalförvaltare inom systemet. anser att särskilt höga krav bör ställas på de som förvaltar medel inom premiepensionssystemet. Statens löne- och pensionsverk (SPV) anser att det möjligen också kan komma ifråga med ytterligare krav som sållar bort förvaltare med särskilt högt risktagande. Flera remissinstanser förklarar att frågan om den information som förvaltarna skall lämna till de försäkrade behöver regleras närmare, särskilt ifråga om avgifterna för förvaltningen. Många remissinstanser menar att bör övervaka att avgifterna inte blir oskäligt höga. (), SPV, och () föreslår att bereds möjlighet att förhandla med förvaltarna om s.k. returprovisioner. förklarar att den inte är avvisande till en sådan modell. Bl.a. menar emellertid att förvaltarnas avgifter inte bör regleras utan att konkurrensen och medias bevakning medför att avgifterna inte blir oskäliga. Riksförsäk- ringsverket (RFV) anser att risken för oskäliga avgifter inte försvinner genom returprovisioner eftersom en sådan ordning förutsätter en reell förhandlingssituation mellan fondförvaltarna och Premiepensionsmyn- digheten. RFV och pekar på behovet av ytterligare kapitalkrav för förvaltarna med tanke på bl.a. risken för ekonomisk brottslighet och därmed sammanhängande skadeståndskrav. Finans- inspektionen poängterar också att fondförvaltningen bör utövas av fond- bolaget och inte läggas ut till någon annan. anser att det bör övervägas att genom ett dispensförfarande öppna för vissa s.k. indexfonder, som inte bildas inom ramen för regelverket för "vanliga" värdepappersfonder, att ta emot medel för förvaltning inom premiepen- sionssystemet. Skälen för regeringens förslag: Premiepensionssystemet skall vara utformat som ett fondförsäkringssystem, där kapitalförvaltningen sker i värdepappersfonder som sköts av fristående fondförvaltare. Fondförsäk- ringsmodellen innebär bl.a. att skall vara andelsägare i de värdepappersfonder där medel placeras. Det är emeller- tid de enskilda som skall bestämma hos vilka förvaltare medlen skall placeras och som skall bära den finansiella risken för placeringen. För att trygga att fondförvaltningen i premiepensionssystemet kommer att bedrivas i sunda former bör endast förvaltare som har tillstånd att utöva sådan verksamhet och som står under tillsyn få medverka i premiepensionssystemet. Regeringen har övervägt att också kräva att medelsförvaltningen skall ske i särskilda fonder som sköts av särskilda fondförvaltare. En sådan ordning skulle dock inte ge tillräckliga kostnadsfördelar för att motivera begränsningarna av mångfalden i kapitalförvaltningen. Vanliga värdepappersfonder skall alltså få ta emot medel för förvalt- ning inom premiepensionssystemet. Därmed bör också fondföretag från andra EES-länder, som driver verksamhet som omfattas av EG:s direktiv om kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (det s.k. UCITS- direktivet, 85/611/EEG) ha rätt att med stöd av tillstånd från hemlandet driva fondverksamhet inom ramen för premiepensionssystemet. Likaså bör fondföretag från länder utanför EES, som har fått tillstånd av Fi- nansinspektionen att driva fondverksamhet i , ha rätt att medverka i systemet. Härigenom skapas ytterligare förutsättningar för ett brett utbud av fonder. De utländska fondföretagen kommer att stå under tillsyn från hemlandet och kan bedriva verksamheten från filial eller genom gränsöverskridande verksamhet. Enligt de av godkända riktlinjerna skall en eller flera statliga kapitalförvaltare inrättas för att ta emot medel för förvaltning från per- soner som vill välja en sådan lösning. Mot denna bakgrund föreslås att placering också får väljas i värdepappersfonder som förvaltas av ett fondbolag som ägs av staten. Ägaransvaret för bolaget skall ligga på re- geringen. Bolaget skall arbeta under marknadsmässiga förhållanden och uppfylla samma krav för deltagande i premiepensionssystemet som ställs på de privata fondförvaltarna. Ett avkastningskrav skall ställas på det statliga fondbolaget så att neutralitet uppkommer i förhållande till de privata bolagen (jfr vad som sägs om förvaltningen av ickeväljarnas medel i avsnitt 20. Det statliga fondbolaget skall verka i konkurrens med övriga aktörer på marknaden. Bolaget skall ha en lämpligt avvägd kapitalbas. Regeringen bör bemyndigas att bilda ett sådant fondbolag. Regeringen avser att som en extra utdelning från Förvaltningsaktiebolaget ta emot ett bolag med ett eget kapital på . Bolaget får till uppgift att bedriva fondverksamhet, dvs. förvalta värdepappersfonder, samt bedriva försäljning och inlösen av andelar i fonderna. Nödvändiga förberedelser kommer att vidtas för att bolaget skall kunna verka enligt beslut. Som föreslås i avsnitt 20.4 skall medlen för dem som inte anmäler något val av fond placeras i en särskild fond inom Allmänna pensions- fonden. Fonden skall förvaltas av en nyinrättad sjunde fondstyrelse. har i sitt remissyttrande väckt frågan om inte premiereservmedlen bör få placeras i fonder vars värdeutveckling är be- roende av index, s.k. indexfonder. Lagen (1990:1114) om värdepappersfonder omfattar i första hand värdepappersfonder som uppfyller kraven i UCITS-direktivet. Enligt direktivet får dock varje enskilt medlemsland från direktivets tillämpningsområde undanta fonder som har en särskild placeringsinrikt- ning och ställa upp särskilda regler för dessa fonders verksamhet i det egna medlemslandet. Dessa fonder brukar kallas nationella fonder. I lagen om värdepappersfonder har öppnats en möjlighet för Finansin- spektionen att ge tillstånd till nationella fonder (3 §). I och andra länder med en likartad marknad utgör vissa före- tags värde en relativt stor del av det sammanlagda börsvärdet. Indexfon- der som är kopplade till index uppfyller därför i allmänhet inte det särskilda krav på riskspridning som ställs upp i UCITS-direktivet och i lagen om värdepappersfonder. För att få förvalta en sådan fond fordras alltså tillstånd. Mot bakgrund av att en placering i indexfonder ofta innefattar ett be- gränsat risktagande till en relativt låg kostnad bör Premiepensionsmyn- digheten tillåtas medge att premiereservmedel får placeras i sådana fon- der. Innan ett sådant medgivande lämnas skall yttrande ha inhämtats från . Ett medgivande får lämnas bara om värdeutveck- lingen för fonden är kopplad till ett eller flera index för en börs eller auktoriserad marknadsplats eller liknande marknad som ger en tillfreds- ställande riskspridning. Ett par remissinstanser har föreslagit att också konventionella livför- säkringsbolag och fondförsäkringsbolag skall få ta emot medel för för- valtning i premiepensionssystemet. Enligt lagen om värdepappersfonder utövas förvaltningen av en värdepappersfond av fondbolag. Ett försäk- ringsbolag kan därför inte i denna egenskap komma i fråga som förval- tare av en värdepappersfond. En annan sak är att ett försäkringsbolag kan äga ett fondbolag som får ta emot medel för förvaltning i premiepen- sionssystemet. Som har angetts skall samtliga fondförvaltare som har rätt att ut- öva fondverksamhet i få ta emot medel för förvaltning i premie- pensionssystemet. Det hindrar dock inte att det i lagstiftningen om pre- miepensionssystemet ställs upp särskilda krav på dem som får förvalta medel inom systemet, t.ex. när det gäller avgiftsstruktur och information, så länge dessa krav är generellt tillämpliga och inte endast riktade mot utländska fondföretag. Även med hänsyn till står det nämligen varje land fritt att i ett allmänt socialförsäkringssystem ställa sådana krav i olika hänseenden som är påkallade av försäkringssystemets särskilda natur. För medverkan i premiepensionssystemet skall det krävas att fondför- valtaren 1) har anmält sina fonder för registrering hos Premiepensionsmyndig- heten och slutit ett avtal om det praktiska samarbetet med myndigheten m.m., 2) har åtagit sig att på begäran lämna ut informationsmaterial till pen- sionsspararna, trots att dessa formellt sett inte är fondandelsägare, 3) har åtagit sig att inte ha några uttagsavgifter, 4) har åtagit sig att, med eller utan prisnedsättning, inte ta ut avgifter i övrigt utöver vad som godtagits av myndigheten, och 5) har åtagit sig att till myndigheten rapportera alla kostnader som tagits ut ur fonden. Kravet att fondförvaltaren har anmält sina fonder för registrering hos är nödvändigt för att både myndigheten och de enskilda skall veta vilka aktörer som deltar i systemet. Det behövs också rutiner för överföring av information och medel mellan och fondförvaltarna. Enligt rege- ringens mening löses dessa frågor bäst genom avtal mellan myndigheten och fondförvaltarna. Det ligger i sakens natur att förvaltarna i stor ut- sträckning måste anpassa sig till de tekniska lösningar som myndigheten valt. Vidare skall fondförvaltaren ha åtagit sig att lämna ut informations- material till de enskilda.