prop · GL03105 · 1998-01-01 00:00:00 — I det målet uttalade i sina domskäl, efter att ha beskrivit innebörden av begreppet myndighetsutövning, bl.a. följande. Övervägande skäl talar för att det felaktiga beskedet inte har utgjort endast en sådan allmän upplysning som faller utanför 3 kap. 2 § skade- ståndslagen utan att beskedet har haft så nära anknytning till ett ärende om föräldrapenning att det måste anses ha lämnats vid myndighets- utövning. Staten ålades därför att betala skadestånd till den skade- lidande. I andra fall har utgången blivit den motsatta. I rättsfallen NJA 1985 s. 696 II, som gällde en felaktig upplysning om en fastighet som lämnats av ett gatukontor, och NJA 1987 s. 535, som gällde ett press- meddelande från som innehöll missvisande uppgifter rörande värdet av vissa lackskyddsmedel för bilar, ansåg Högsta domsto- len att gjorda uttalanden saknade det erforderliga sambandet med myn- dighetsutövning. Det medförde att det allmänna i dessa fall gick fritt från skadeståndsskyldighet. Även Justitiekanslern har i ett antal ersättningsärenden tagit ställning till om upplysningar från en myndighet har ett tillräckligt starkt samband med myndighetsutövning. Bland annat har prövats frågan om statens ersättningsskyldighet för felaktiga upplysningar från Riksförsäkrings- verket och från försäkringskassor. Enskildas anspråk har i många sådana ärenden bifallits med hänvisning till att beskedet med hänsyn till omständigheterna måste anses ha lämnats vid myndighetsutövning. Justitiekanslern har därvid ofta åberopat rättsfallet NJA 1985 s. 696 I. I andra fall har utgången blivit den motsatta, bl.a. i ersättningsärenden som har föranletts av ofullständiga uppgifter om reglerna för föräldraförsäk- ringen i en av utgiven broschyr. Under hänvisning till att uppgifterna inte har lämnats vid myndighetsutövning har enskilda i dessa fall vägrats ersättning. och Justitiekanslern har i sin praxis fäst avgörande vikt vid om upplysningen i fråga har rört en konkret fråga som omedel- bart kunde bli aktuell i ett ärende hos myndigheten. Om så har varit fallet har upplysningen ansetts vara lämnad vid myndighetsutövning. Däremot har information som lämnats i t.ex. broschyrer och pressmeddelanden inte ansetts vara lämnad vid myndighetsutövning. 5.2 Ett utvidgat informationsansvar Regeringens förslag: Staten eller en kommun skall ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse när en myndighet lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen av om det i det enskilda fallet finns särskilda skäl skall särskilt beaktas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnats. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att stat eller kommun skall ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse när en myndighet lämnar upplysningar, råd eller andra meddelanden, om det inte sker som ett led i affärsverksamhet, egendomsförvaltning, undervisning, vård eller omsorg. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att det allmännas skadeståndsansvar för felaktig myndighetsinformation bör utvidgas i linje med kommitténs förslag. Många instanser avstyrker emellertid för- slaget. Från såväl de instanser som tillstyrker förslaget som andra lämnas ett stort antal synpunkter på utformningen av bestämmelsen. Framför allt kritiseras att den föreslagna bestämmelsen i vissa avseenden ges ett vidsträckt tillämpningsområde i det att all information omfattas utan begränsningar till informationens art eller till omständigheterna när informationen lämnas m.m. Å andra sidan hävdas också att bestämmelsen i andra avseenden är för snäv, t.ex. för att den enbart avser ren förmögenhetsskada. Det påtalas också från ett flertal instanser att den undantagskrets kommittén föreslår skapar ett flertal svårbemästrade gränsdragningsproblem. Remissutfallet innebär närmare bestämt att de flesta remissinstanserna ställer sig väsentligen bakom förslaget. Hit hör , , Kronofogdemyndigheterna i och , , , , och . Ett antal remissinstanser är emellertid kritiska eller tveksamma till förslaget. Hit hör bl.a. Justitiekanslern, registreringverket och . Dessa myndigheter ifrågasätter behovet av en regel om skadeståndsansvar för felaktig myndighetsinformation och menar att 3 kap. 2 § skadeståndslagen tillsammans med möjligheten för regeringen att bevilja ersättning ex tillgodoser de skadelidandes intressen tillräckligt väl. Även , i och Datainspektionen anser att regeln är onödig. Några remissinstanser, bl.a och Landstingsför- bundet, ifrågasätter om det är skadeståndsrättsligt motiverat att utvidga ansvaret för myndigheter i förhållande till vad som följer av allmänna regler om skadestånd. En stor majoritet av remissinstanserna, också vissa av dem som ställer sig bakom förslaget, anser att tillämpningsområdet för en bestämmelse om skadeståndsansvar för felaktig myndighetsinformation borde begrän- sas. Några av dem anser att flera slag av verksamheter borde undantas från skadeståndsansvaret. Andra menar att skadeståndsansvaret borde begränsas till att avse t.ex. skriftlig information, information som en myndighet lämnar inom sitt eget verksamhetsområde eller information som en myndighet lämnar på eget initiativ. Många anför att avsevärda gränsdragningssvårigheter kan uppkomma om skadeståndsansvaret inte längre skall vara kopplat till myndighetsutövning. I stort sett alla kritiska remissinstanser pekar på bevissvårigheter och anför att myndigheterna kan behöva dokumentera vilka uppgifter som lämnas. Ett stort antal remissinstanser understryker att förslaget kan medföra en betydande ekonomisk belastning för myndigheterna. Flera anser att regeln kommer att leda till minskad servicevilja hos myndigheterna. Andra pekar på att regeln medför en risk för privatisering av verksamhet som bedrivs i offentlig regi. Ett antal instanser påpekar att den skadereglering som kan följa av regeln blir en svår och resurskrävande uppgift. anser att det närmare bör anges vad som menas med begreppen råd, upplysningar m.m. och anger som exempel på gräns- fall uttalanden om gällande rätt i en dom. Även Kammarkollegiet anser att begreppen bör preciseras och anför att ansvaret bör begränsas till att gälla upplysningar om sakförhållanden. Några instanser anser att konse- kvenserna av förslaget i förhållande till patientskadelagen (1996:799) behöver belysas. Flera efterfrågar en konsekvensanalys av förslaget. Vid en hearing som hölls i frågan om utformningen av en bestämmelse om det allmännas skadeståndsansvar för felaktig myndighetsinformation förordade de flesta att det införs en särskild så- dan bestämmelse. En rad synpunkter framfördes på det utsända lagför- slaget, vilket återfinns i bilaga 4. Det rådde dock enighet om att förslaget var att föredra framför kommitténs. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter Kommittén ställer frågan om det finns anledning att utvidga det allmän- nas ansvar generellt genom en regel i skadeståndslagen som föreskriver antingen ett rent strikt ansvar eller ett ansvar som inte förutsätter ett lika starkt samband med myndighetsutövning som den nuvarande regeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Kommittén finner efter bl.a. en inventering av olika skadefall att det inte finns något behov av att på något av dessa sätt generellt utvidga det allmännas skadeståndsansvar. Enligt kommittén bör därför det allmännas skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen även förutsätta att fel eller försummelse har begåtts och begreppet vid myndighetsutövning användas för att avgränsa de skadefall som omfattas av det allmännas skadeståndsansvar. Däremot kan det enligt kommittén vara både önskvärt och befogat att inom vissa områden utvidga det allmännas skadeståndsansvar. Det gäller vissa situationer där skada orsakas av en myndighet som uppträder med den auktoritet och det ansvar som följer av myndigheters offentliga funktion men där skadeståndsansvar enligt nuvarande regler är uteslutet på grund av att skadan inte har vållats vid myndighetsutövning. Kommittén föreslår en ny bestämmelse i skadeståndslagen om ansvar för felaktig myndighetsinformation. Bestämmelsen ålägger staten eller en kommun att ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse när en myndighet lämnar upplysningar, råd eller andra meddelanden. Undantag görs dock för information som lämnas i vissa typer av verksamhet som lika gärna kan drivas i enskild regi och som saknar de kännetecken som annars karaktäriserar myndighetsverksamhet. Inte heller regeringen kan finna några skäl för att generellt utvidga det allmännas skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen. Frågan är nu om det allmännas skadeståndsansvar för fel som har begåtts av myndig- heterna när av upplysningar, råd eller andra meddelanden lämnas bör utvidgas. Närmare bestämt är frågan om skadeståndsansvaret för ren förmögenhetsskada bör omfatta även sådana fall då information lämnas utan att det sker vid myndighetsutövning (se föregående avsnitt). I fråga om sak- och personskada föreligger som nämnt ändå skadestånds- skyldighet vid vållande från det allmännas sida. överväganden Frågan om ett utvidgat ansvar för felaktig information övervägdes i ett större sammanhang när skadeståndslagens regler om det allmännas ska- deståndsansvar senast ändrades. Då angavs att det kunde vara både önsk- värt och befogat att inom vissa områden utvidga det allmännas skade- ståndsansvar. Det gäller t.ex., enligt vad som angavs, när skada orsakas av en myndighet som uppträder med den auktoritet och det ansvar som följer av myndigheters offentliga funktion men där skadeståndsansvar enligt nuvarande regler är uteslutet på grund av att skadan inte har vållats vid myndighetsutövning. Bland annat mot bakgrund av den debatt som hade uppstått kring skadeståndsansvaret vid felaktig myndighetsinfor- mation övervägdes en allmän utvidgning av det allmännas skadestånds- ansvar enligt skadeståndslagen. Det förslag som då övervägdes var att lagens krav på att skada skall ha vållats vid myndighetsutövning skulle mildras och ersättas med uttrycket i samband med myndighetsutövning (se Ds 1989:12). I den följande propositionen (prop. 1989/90:42) framhölls bl.a. att i många fall råd, upplysningar och anvisningar inom myndigheternas verk- samhetsområde har en sådan betydelse för den enskilde att det är natur- ligt att tala om en beroendeställning av liknande slag som den enskilde intar i förhållande till myndigheter i samband med myndighetsutövning. Vidare anfördes att skadestånd borde kunna utgå även i vissa situationer där anknytningen till myndighetsutövning är svagare än som krävs enligt gällande rätt och att det avgörande i princip borde vara om det föreligger en sådan beroendeställning som nämnts. Regeringen ansåg att en utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar på det sätt som då diskuterades skulle innebära en viktig reform som torde få relativt stor betydelse i praktiken men att frågan mot bakgrund av remisskritiken, och eftersom en parlamentarisk utredning skulle komma till stånd, borde belysas närmare av kommittén (se a. prop. s. 11 f.). Bör ansvaret utvidgas? Det är framför allt den enskildes beroendeställning i förhållande till myndigheterna som har ansetts motivera att det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning i vissa fall går längre än vad som gäller enligt allmänna regler. Samma skäl kan anföras för att låta det allmänna bära ett särskilt strängt ansvar för skador som orsakas av felaktig myndighetsinformation. Den enskilde medborgaren litar på att information från just en myndighet i regel är korrekt. Detta bottnar i att myndigheter i allmänhet anses ha en särskild auktoritet men också i att myndigheterna ofta är ensamma om att kunna ge vissa besked inom sitt verksamhetsområde. Även i övrigt kan hänvisas till vad som brukar anföras till stöd för en särreglering av det allmännas ansvar i allmänhet (se Ds 1989:12 s. 13 f. och prop. 1989/90:42 s. 6 f.). Den enskildes ersättningsbehov kan sålunda vara stort, om han inrättar sig efter ett felaktigt besked från en myndighet. Vidare kan man genom att ålägga det allmänna ett skadeståndsansvar fördela risken för uppkomna skador och åstadkomma en förebyggande effekt genom att ett något utvidgat ansvar kan uppmuntra till förbättrade rutiner hos myndigheterna och även i övrigt höja kvaliteten i verksamheten. En vanlig invändning mot att ålägga det allmänna ett större ansvar för felaktig information är att allehanda skadeståndskrav från enskilda kan komma att riktas mot det allmänna och att det ofta är osäkert vad som har förekommit. Det kan emellertid häremot framhållas att det allmänna redan nu bär ett skadeståndsansvar för felaktig information i vissa fall och att eventuella problem inte torde ändra karaktär om ansvaret utvidgas något. Det lagstiftningsbehov som har identifierats rör dessutom ett begränsat antal fall. En utvidgning torde alltså inte medföra något större antal tillkommande skadeståndsanspråk mot det allmänna. Av motsvarande skäl kan man inte heller med fog invända att ett ut- vidgat ansvar för felaktig information skapar nya problem med att av- gränsa den krets av skadelidande som kan kräva ersättning. Det står visserligen klart att felaktiga upplysningar kan medföra förluster också för personer eller företag som inte direkt berörs av upplysningarna, och att det kan vara svårt att avgöra hur långt ett ansvar bör sträcka sig. Dessa svårigheter finns emellertid redan med nuvarande regler om skadestånd vid myndighetsutövning. En utvidgning av ansvaret för felaktig informa- tion skulle knappast på något mer märkbart sätt öka dessa svårigheter. I flera remissvar har framförts att ett utvidgat skadeståndsansvar för stat och kommun skulle kunna innebära att myndigheterna blir mindre benägna att hjälpa enskilda till rätta. Regeringen delar dock inte dessa farhågor utan ser snarare, såsom sagts tidigare, att ett något utvidgat ansvar för felaktig myndighetsinformation kan få positiv inverkan genom förbättrade rutiner och höjd kvalitet. Myndigheterna kan vidare få anled- ning att iaktta en något större varsamhet med konkreta upplysningar till enskilda och vid osäkerhet förse upplysningarna med reservationer. Utvidgningen av ansvaret för felaktig information får då en förebyggande effekt, vilket är av godo. För ett särskilt skadeståndsansvar för felaktig myndighetsinformation talar sålunda att man därmed inskärper vikten av att myndigheter lämnar korrekta besked. Ett utvidgat skadeståndsansvar torde därmed kunna medverka till att upprätthålla myndigheternas auktoritet och goda anseende. Det kan tilläggas att myndigheterna gentemot den enskilde ofta intar en ställning som kan liknas vid den som intas av någon som yrkesmässigt bistår privatpersoner och företag med rådgivning, t.ex. en advokat, en revisor eller en mäklare. Sådana rådgivare bär under vissa förutsättningar ett skadeståndsansvar för sin rådgivning (se NJA 1994 s. 532, 1997 s. 65 och Kleineman i JT 1994-95 s. 702 och 1996-97 s. 997). På grund av det anförda delar regeringen kommitténs uppfattning att det allmännas ansvar för felaktig myndighetsinformation bör skärpas. Något generellt krav på att informationen lämnas vid myndighetsutöv- ning bör fortsättningsvis inte gälla. Utformningen av en bestämmelse Frågan är då hur ansvaret närmare bestämt bör avgränsas. En första fråga är därvid om det allmänna bör ansvara också när felaktig information lämnas av enskilda företag till vilka en myndighet har delegerat viss förvaltnings- eller myndighetsverksamhet. Enligt 3 kap. 2 § skadestånds- lagen gäller ett sådant utvidgat ansvar; det allmänna är skadestånds- skyldigt för fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vilken staten eller kommunen svarar . Därmed inbegrips sådan offentlig maktutövning som har anförtrotts enskilda, t.ex. när den obligatoriska bilkontrollen sköts av AB . Tanken är att det allmänna inte skall komma undan sitt ansvar för felaktig myndig- hetsutövning genom att verksamheten delegeras till någon annan. Som framgått är den huvudsakliga grunden för ett utvidgat ansvar vid felaktig myndighetsinformation den auktoritet som myndigheterna har i allmänhetens ögon och den särskilda ställning som myndigheterna där- med intar. Det gör att det finns anledning att särbehandla information från myndigheter och sålunda behandla enskilda företag lika, oavsett på vems uppdrag de handlar. En annan fråga är om ansvaret skall omfatta de särskilt stora skador som kan uppkomma när information från en myndighet ges stor sprid- ning via radio, TV eller tidningar. Det kan hävdas att det för alltför långt om det allmänna får bära sådana kostnader, som ibland kan bli mycket omfattande. Skall emellertid en skadeståndsbestämmelse för felaktig myndighetsinformation fylla sin funktion, måste ansvaret gälla även i dessa fall. Om däremot korrekt myndighetsinformation förvanskas vid spridning i massmedia, bör givetvis det allmänna inte ansvara. Ansvaret bör vidare vilket kommittén också föreslår gälla oavsett om oaktsamheten har förekommit hos den enskilde tjänsteman som lämnat meddelandet eller hos någon annan på det allmännas sida, t.ex. hos den som har utformat anvisningar från en centralmyndighet till lokala myndigheter. Remissinstanserna har på flera punkter kritiserat den av kommittén föreslagna regeln. Det har särskilt framhållits att ansvaret måste be- gränsas och avgränsas på ett klarare sätt. Alla upplysningar även till synes obetydliga sådana bör enligt kritikerna inte kunna grunda ett skadeståndsansvar. Det gäller särskilt information som inte alls berör myndighetens verksamhetsområde. Konsekvenserna av ett sådant vid- sträckt ansvar är enligt kritikerna mycket svårt att överblicka. Å andra sidan har det framförts att den av kommittén föreslagna regeln också är för snäv. Genom att vissa verksamheter (affärsverksamhet, egendomsförvaltning, undervisning, vård och omsorg) undantas anses nya, svåröverblickbara gränsdragningsproblem skapas. Det sägs vara omotiverat med en sådan begränsning med hänsyn till det grundläggande skälet för regeln, nämligen att information som härrör från just myn- digheter bör vara förenad med ett särskilt skadeståndsansvar. Regeringen har tagit fasta på kritiken. En bestämmelse bör utformas efter delvis andra riktlinjer. I en bestämmelse om skadeståndsansvar för felaktig myndighetsinfor- mation bör särskilt markeras att skadeståndsansvar inte kommer i fråga i samtliga fall då en myndighet lämnar felaktig information som orsakar skada. För att det särskilda skadeståndsansvaret skall utlösas bör det krävas att det finns särskilda skäl för det. Sådana särskilda skäl kan vara att den enskilde har förlitat sig på ett auktoritativt besked från en myndighet och till följd därav utan egen skuld fått sin ekonomi märkbart försämrad. Myndigheterna lämnar en stor mängd information till enskil- da medborgare. Denna information är av olika slag och lämnas under mycket skiftande omständigheter. Alla felaktigheter som kan förekomma i detta enorma informationsflöde kan inte rimligen vara skadeståndsgrundande. Det finns sålunda större anledning att det allmänna skall bära ett skadeståndsansvar när en myndighet lämnar konkret och preciserad information om innehållet i föreskrifter eller andra bestämmelser än om informationen som lämnas utgörs av allmänt hållna upplysningar. Likaså finns det särskild anledning till skadeståndsansvar om uppgifterna har stor genomslagskraft och om de är ett uttryck för makt eller auktoritetsutövning. har information som lämnas av en behörig myndighet denna senare karaktär. Normalt bör det krävas att det finns någon konkret omständighet som gör att det finns särskild anledning att i det enskilda fallet lita på att informationen är korrekt. I annat fall bör kravet på särskilda skäl för skadeståndsskyldighet sällan kunna anses uppfyllt. För att det skall anses att det finns särskilda skäl för skadeståndsansvar bör det vidare i regel krävas att informationen inte kan fås varifrån som helst. Om t.ex. uppgiften utan problem kan kontrolleras någon annanstans av den som tagit emot den, är det en omständighet som talar mot ett skadeståndsansvar. Det har också betydelse vem hos en myndighet som lämnar informationen. Visserligen svarar det allmänna för information som ges oberoende av informationslämnarens tjänsteställning eller befattning vid myndigheten. Men det finns självfallet större anledning att förlita sig på information som lämnas av t.ex. en ansvarig handläggare än av en sekreterare utan ansvar för något särskilt sakområde vid myndigheten. Av betydelse för frågan om det finns särskilda skäl för skadestånds- skyldighet är också sambandet mellan informationen och myndighetens verksamhetsområde. Ju starkare kopplingen är, desto större skäl finns det normalt att förlita sig på uppgifterna Av stor betydelse är också omständigheterna varunder informationen har lämnats. Har en tjänsteman t.ex. uttalat sig med stor bestämdhet om någon konkret omständighet, bör det kunna vara skadeståndsgrundande om uttalandet är felaktigt. Detsamma gäller om en tjänsteman på något särskilt sätt har uttalat att de uppgifter han lämnar är korrekta eller på annat sätt ger sken av att de är kontrollerade. Är däremot informationen mer vag eller lämnas den med reservationer, bör den knappast kunna grunda skadeståndsskyldighet för det allmänna (jfr Ds 1989:12 s. 59 f. och prop. 1989/90:42 s. 15). En annan omständighet av betydelse är hur informationslämnandet aktualiseras. Är det en myndighet som på eget initiativ lämnar konkret information, finns det större anledning att lita på uppgifternas riktighet än t.ex. om information lämnas utan tillfälle till förberedelser som svar på en fråga eller i förbigående under ett vanligt samtal. Hänsyn måste tas till om den informationslämnande tjänstemannen fått klart för sig vikten av att den information han lämnar är korrekt. Vidare kan det t.ex. finnas större anledning att fästa sig vid substantiell information som lämnas av en myndighet med en uttalad expertstatus än vid information från en myndighet med mycket vida och övergripande ramar för sin verksamhet. Det kan också vara av betydelse vilket för- troende en myndighet rent allmänt åtnjuter i samhället. Det torde t.ex. finnas särskild anledning att lita till information som en domstol lämnar i en fråga som rör domstolens verksamhetsområde. De särskilda skäl som alltså bör krävas för ersättningsskyldighet kan vara av skilda slag. Vid bedömningen av ett enskilt fall måste man ta hänsyn till samtliga relevanta omständigheter. Det finns dock anledning att i lagtexten markera att vissa omständigheter särskilt skall beaktas. Därvid bör nämnas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnas. Det bör framhållas att det allmänt sett finns vissa begränsningar vad gäller möjligheterna att i praktiken erhålla ersättning enligt den regel som föreslås. Först och främst krävs att den skadelidande kan visa att den felaktiga informationen har lämnats på grund av fel eller försummelse. Det krävs vidare i enlighet med allmänna skadeståndsrättsliga principer att den skadelidande kan föra i bevis att viss felaktig information har orsakat den påstådda skadan. Det orsakssambandet måste också vara adekvat. Det åligger också en enskild skadelidande - även det enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer - att i görligaste mån begränsa sin skada. Det kan innebära att den enskilde kan vara tvungen att kontrollera en mottagen uppgift innan han rättar sig efter den. Den skadelidande måste också styrka skadans belopp. Slutligen måste - i sista hand - domstolen övertygas om att det i det enskilda fallet finns särskilda skäl som motiverar ersättningsskyldighet. Sammantaget innebär dessa begränsningar att det ställs inte obetydliga krav på den enskilde vad gäller utredningen i ett påstått fall av skada på grund av felaktig myndighetsinformation.