prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — Justitiekanslern påpekar att själva undersökningen av postförsändelserna kan vara väl så integritetskänslig som öppnandet av försändelsen och ifrågasätter vidare om det skattemässiga skälet bakom förslaget är av tillräcklig dignitet för att generellt genombryta posthemligheten för förtroliga meddelanden m.m. Såväl hovrätten som Justitiekanslern efterlyser en närmare analys av om den föreslagna regleringen låter sig inordnas i någon av de kategorier av intressen som enligt artikel 8 i är godtagbara för att begränsa skyddet för den enskildes korrespondens. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har på olika sätt fått upplysningar om att ett stort antal postförsändelser från andra EU-länder innehåller alkohol- och tobaksvaror. Det rör sig beträffande cigaretter i stor utsträckning om kommersiell distansförsäljning i form av postorderförsäljning eller liknande förfaranden. Antalet postförsändelser av cigaretter synes öka mycket snabbt och en omfattande annonsering om sådan försäljning sker bl.a. på internet. Ett vanligt förfarande synes vara att beskattade cigaretter köps i ett EU-land med låg cigarettskatt jämförd med den svenska och sedan med post skickas till beställare i . I enlighet med cirkulationsdirektivets regler om distansförsäljning skall svensk punktskatt betalas vid distansförsäljning till . Vidare finns regler om säkerhet och representant för den skattskyldige. Dessa regler följs emellertid inte och varorna undgår därigenom att bli belagda med svensk punktskatt. Om denna utveckling inte kan hejdas riskerar skattebasen vad avser beskattningen av tobak att snabbt allvarligt undergrävas med mycket betydande bortfall av skatteintäkter som följd. Det kan också påpekas att möjligheten för att anpassa skatten på cigaretter nedåt är begränsad, såvida inte kan få en förlängning av det undantag från minimiskatterna på tobak som har . Varken tullen eller skatteförvaltningen har någon möjlighet att kontrollera dessa postförsändelser. Detta är enligt regeringens mening inte acceptabelt. Förutom de fiskala aspekterna medför de bristande kontrollmöjligheterna att det blir möjligt att kringgå gällande förbud att införa alkoholvaror för den som inte har erfoderligt tillstånd enligt alkohollagen. Utan kontrollmöjligheter går det inte heller att kontrollera att den som för in alkohol- och tobaksvaror har fyllt 20 respektive . Skyddet för ungdomen är en av hörnstenarna i den svenska alkoholpolitiken. Den möjlighet som tullen har att kontrollera att den som för in alkoholvaror fyllt , och att den som för in tobaksvaror fyllt , måste därför enligt regeringens mening finnas även i fråga om alkohol- och tobaksvaror som sänds per post. Genom införandet av lagen om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen fick tullen möjlighet att undersöka och öppna postförsändelser från ett annat EU-land. Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:166 s. 65) framgår att möjligheten för tullen att öppna och undersöka brev och andra försändelser i särskilt hög grad motiverades av det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. Enligt lagen finns det även möjlighet att kontrollera postförsändelser som innehåller vissa andra, i lagen uppräknade, varor. En förutsättning för att försändelserna skall kunna öppnas är att det finns misstanke om att försändelsen innehåller en sådan vara och att det kan vara fråga om varusmuggling. föreslår regeringen att motsvarande befogenheter skall införas i den nya lagen om punktskattekontroll. Vad gäller förslagets förenlighet med RF och gjorde regeringen i lagrådsremissen bedömningen att om tullen inte får de utvidgade möjligheter till kontroll av postförsändelser som föreslås finns det risk för att de folkhälso- och skattepolitiska skäl som ligger till grund för beskattningen av alkohol- och tobaksvaror snabbt kan undergrävas. Vidare finns det en uppenbar risk för att skattebasen såvitt avser tobak allvarligt kommer att urholkas med mycket betydande bortfall av skatteintäkter som följd. En sådan utveckling skulle enligt regeringen i förlängningen kunna påverka ekonomiska välstånd. Vidare framhöll regeringen att de bristande kontrollmöjligheterna också försvårar möjligheterna att upprätthålla förbudet att införa alkohol- och tobaksvaror för den som är under 20 resp. . Mot denna bakgrund var enligt regeringens bedömning förslaget förenligt men såväl RF som . Lagrådet har i sitt yttrande ansett att det inte är sannolikt att skattebortfallet vid utebliven kontroll av postförsändelser kan bli av sådan omfattning att landets välstånd äventyras. Lagrådet anser inte heller att det framkommit andra skäl för att göra inskränkningar i det skydd för förtroliga meddelanden som föreskrivs i 2 kap. 6 § RF och artikel 8.1 . Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. För begränsning av de fri -och rättigheter som anges i 2 kap. RF krävs stöd i lag. Enligt 12 § andra stycket samma kapitel får begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. I föreskrivs att var och en har rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens. Av artikel 8.2 framgår att rätten dock får underkastas inskränkningar. Stycket har följande lydelse. Offentlig myndighet må inte störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag från vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Vad först gäller frågan om en utebliven kontrollmöjlighet skulle hota landets ekonomiska välstånd gör regeringen den bedömningen att denna grund kan åberopas som skäl för en inskränkning av i skyddade rättigheter även om det bortfall av allmänna medel som skyddet av den ifrågavarande rättigheten skulle leda till inte är av den storleksordning som Lagrådet synes anse vara nödvändigt. Stöd för denna åsikt kan hämtas från praxis. Som exempel kan nämnas ett avgörande i domstolen som behandlar just denna fråga (målet MS mot , Application No. 20837/92). Målet rörde en försäkringskassas inhämtande av information från ett sjukhus i samband med att kassan prövade en begäran från klaganden om arbetsskadeersättning. Klaganden påstod att överföringen av informationen kränkt hennes rätt till respekt för privatlivet, artikel 8 i konventionen. Domstolen kom inledningsvis fram till att artikeln var tillämplig på förfarandet och att ett intrång skett i klagandens rätt enligt den. Domstolen konstaterade vidare att intrånget skett med stöd av inhemsk lag och att det tjänat ett legitimt syfte, nämligen att se till att allmänna medel i form av arbetsskadeersättning kom behövande till del. Överföringen av informationen ansågs nödvändig för att skydda landets ekonomiska välstånd. Domstolen kom sålunda fram till att intrånget stått i proportion till syftet med åtgärden och att någon kränkning av artikel 8 inte ägt rum. Vad gäller det av regeringen nu framlagda förslaget avser det att förhindra dels stora skattebortfall från alkohol- och tobaksområdena, dels att alkoholvaror förs in i landet i strid med alkohollagens regler om införsel eller att tobaksvaror förs in i strid med tobakslagens regel om att sådana varor endast får föras in i landet av den som har fyllt . Som regeringen framhållit i lagrådsremissen finns också starka folkhälsoskäl som talar för att kunna kontrollera försändelser av aktuellt slag. Rätten till skydd för förtroliga meddelanden kan, såsom framgått, inskränkas även med hänsyn till skyddet för hälsovården. Den föreslagna kontrollen utgör en viktig förutsättning för att upprätthålla den av folkhälsoskäl restriktiva svenska politiken på alkohol- och tobaksområdet. Målet för den svenska alkoholpolitiken är att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala alkoholkonsumtionen. En ökad tillgänglighet av alkohol medför en ökad konsumtion. Omvänt gäller att ju svårare det är att få tag i alkohol, desto mindre konsumeras det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen. Detta synsätt har också anammats av () och ligger till grund för europaregionens handlingsplan (European Alcohol Action Plan) för att minska alkoholskadorna i . Planen har antagits enhälligt av alla europaregionens stater, inklusive samtliga EU-stater. viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten är detaljhandelsmonopolet och prispolitiken. Den högprispolitik som tillämpar både när det gäller alkohol och cigaretter förutsätter att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att svensk punktskatt tas ut. Det finns anledning att i detta sammanhang också påpeka att i samband med medlemskapsförhandlingarna fått ett särskilt undantag som möjliggör betydligt mer restriktiva regler för resandes privatinförsel av alkohol och tobak än vad som gäller generellt inom EU. Även detta undantag undergrävs om importen via postförsändelser av i obeskattade alkohol- och tobaksvaror skulle öka kraftigt. Om kontrollen inte kan upprätthållas undergrävs vidare detaljhandels- monopolets ställning i . Detta skall utgöra en garant för att marknadsföring och försäljning av alkoholdrycker till allmänheten sker återhållsamt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdet efterlevs. För att säkerställa dessa intentioner föreslår regeringen i förevarande proposition också vissa ändringar i alkohollagen för att tydliggöra att alkoholdrycker endast får föras in i landet av den som har partihandels- eller tillverkningstillstånd, av resande och den som har rätt till tullfrihet enligt lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. samt av enskilda som flyttar till eller som erhållit alkoholdryckerna genom arv. Att det svenska alkoholmonopolet även är förenligt med gemenskapsrätten framgår av dom i målet C-189/95, åklagaren mot . I målet, där begärt förhandsavgörande, prövade bestämmelserna om detaljhandelsmonopolet och dess funktionssätt mot artikel 37 i . Artikeln reglerar anpassningen av statliga handelsmonopol. Domstolen konstaterade att artikel 37 inte kräver att statliga handelsmonopol skall avskaffas men väl att de till utformning och funktionssätt skall anpassas på ett sådant sätt att ingen av medlemsstaternas medborgare diskrimineras i fråga om anskaffnings- och saluföringsvillkor. Syftet med artikeln är enligt domstolen att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse såsom skyddet av folkhälsan, upprätthålla vissa handelsmonopol. Domstolens slutsats var att det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker var förenligt med EG- rätten. Sammanfattningsvis vidhåller regeringen sin bedömning att de föreslagna åtgärderna inte strider mot vare sig eller regeringsformen. För att begränsa intrånget i skyddet för den enskildes korrespondens föreslår regeringen vissa särskilda regler. Således skall ett öppnande kunna ske endast om det finns viss misstanke om att försändelsen innehåller en alkohol- eller tobaksvara. Det torde därvid vara tillräckligt att en genomlysning av varan indikerar att det är fråga om en sådan vara för att misstankegraden skall anses ha uppnåtts. Vidare får försändelsen öppnas endast om den finns hos tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret. Det finns sålunda inte någon möjlighet att genom den föreslagna bestämmelsen kontrollera varor på adresspostkontoret. Skyddet av brevhemligheten påkallar vidare ytterligare lagstadgade begränsningar i kontrollbefogenheterna. Förutom den tidigare nämnda proportionalitetsprincipen införs en bestämmelse där det framgår att befogenheten att besluta i fråga om granskningen i princip ligger på myndighetschefen, även om den skall kunna delegeras till någon annan tjänsteman. Vidare införs en bestämmelse om skyldighet att föra protokoll över undersökningen. En sådan bestämmelse, som redan finns i tullagen och i lagen om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, överensstämmer med vad som gäller enligt regler om beslag, där det är fråga om lika ingripande regler för den enskilde. Om ett öppnande skett av en försändelse skall mottagaren underrättas . Detsamma gäller avsändaren om denne är känd. Om försändelsen innehåller ett förtroligt meddelande skall detta tillslutas och vidarebefordras till mottagaren. Om mottagaren av en alkoholvara inte innehar partihandels- eller tillverkningstillstånd eller är skall varan återsändas till avsändaren, om detta är möjligt. I annat fall skall varan omhändertas. Detsamma gäller för tobaksvaror om mottagaren är . Genom dessa begränsningar uppnås enligt regeringens bedömning en rimlig balans mellan skyddet mot undersökning av brev eller annat förtroligt meddelande och behovet av att av folkhälso- och fiskala skäl kunna utöva kontroll av försändelser av alkohol och tobak. har i sitt yttrande anmärkt på att motivtexten i promemorian inte innehåller några överväganden om EG-rätten. Det kan därför finnas anledning att betona att en viktig anledning till införandet av de utökade kontrollbefogenheter som förslaget avser sker för att det skall vara möjligt att upprätthålla cirkulationsdirektivets regler på punktskatteområdet. Medlemskapet i EU har ju bl.a. inneburit att måste införa det beskattningsförfarande och den beskattningsteknik som EU utvecklat för produkterna alkohol, tobak och mineralolja. Den typ av kontroller som det här är fråga finns dessutom i ett flertal andra medlemsländer. Mot denna bakgrund finner regeringen att förslaget är förenligt med gemenskapsrätten. Det bör poängteras att kontrollerna inte på något sätt kommer att påverka den fria rörligheten för seriösa postorderföretag som, genom att tydligt ange att man är registrerad skattskyldig eller har representant, inte på något sätt kommer att hindras i sin verksamhet. 13.3.2 Tullens befogenheter att omhänderta och förverka alkohol- och tobaksvaror Regeringens förslag: får, förutom i de fall som nämnts i avsnitt 13.3.1, omhänderta alkohol- eller tobaksvaror om det finns anledning att anta att skattskyldighet föreligger och att skatten inte har betalats eller att säkerhet inte har ställts för skattens betalning. Syftet med omhändertagandet skall vara att kontrollera om punktskatt skall betalas i och i så fall av vem. Om skattskyldighet inträtt för den omhändertagna varan får tullmyndigheten besluta att den punktskatt som belöper på varan skall påföras. Ett beslut om omhändertagande skall upphävas om det inte längre finns grund för att omhänderta varan, om mottagaren av varan betalar ett belopp som motsvarar skatten på varan eller om det är oskäligt att låta omhändertagandet bestå. En vara som har omhändertagits skall förverkas i vissa fall. När ett beslut om förverkande vunnit laga kraft skall varan förstöras genom tullmyndighetens försorg. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: () anser att förslaget om att även överlåtelser som sker utan vinstsyfte skall anses utgöra distansförsäljning inte medför att de problem som är förknippade med den omfattande internet-försäljningen av framför allt cigaretter upphör. RSV menar att det finns flera olika typer av försäljning via internet som inte omfattas av begreppet distansförsäljning och att 4 § i kapitlet om kontroll av postförsändelser borde omfatta alla kommersiella leveranser av alkohol- och tobaksvaror som görs med postpaket. Således borde första punkten i nyssnämnda paragraf inte hänvisa till särskilda paragrafer utan till lagen om alkoholskatt och lagen om tobaksskatt i deras helhet. anser att förslaget som gäller möjligheten att häva omhändertagandet skiljer sig från andra motsvarande regler, eftersom det införs en sorts omvänd presumtion, nämligen att det måste föreligga en i lag angiven grund för hävande. Hovrätten anser att förslaget bör utformas så att ett beslut om omhändertagande alltid skall hävas om det inte längre föreligger grund för ett omhändertagande. När det gäller bestämmelsen om förverkande ifrågasätter hovrätten om denna står i överensstämmelse med bestämmelser om skydd för egendom med hänsyn till att den, enligt hovrätten, har ett rent konfiskatoriskt syfte. anser det vara lämpligt att det införs en bestämmelse som ger mottagaren av en omhändertagen vara möjlighet att lösa ut denna genom att betala den skatt som belöper på varan. Skälen för regeringens förslag: För att syftet med kontrollen av postförsändelser skall uppnås bör enligt regeringens mening reglerna utformas på följande sätt. När det gäller alkoholvaror skall myndigheten först kontrollera om mottagaren innehar erforderligt tillstånd enligt alkohollagen, dvs. partihandels- eller tillverkningstillstånd, och om han har fyllt . Beträffande tobaksvaror avser den inledande kontrollen att fastställa om mottagaren fyllt . Om någon av dessa förutsättningar inte är uppfylld skall varan återsändas till avsändaren. Är detta inte möjligt skall varan omhändertas. I övrigt får alkohol- och tobaksvaror som påträffas i en postförsändelse omhändertas om det finns anledning att anta att skattskyldighet föreligger enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om tobaksskatt och att skatten inte är betald eller att säkerhet inte har ställts för skattens betalning. får vidare rätt att besluta om att påföra den punktskatt som belöper på den omhändertagna varan. Skatten, som skall betalas till tullmyndigheten, förfaller då till betalning. Det sistnämnda kommer att framgå av 4 kap. 6 § i lagen om punktskattekontroll av transporter. Om skatten inte går att fastställa, t.ex. på grund av att det saknas uppgifter om det högsta detaljhandelspriset för de cigaretter som försändelsen kan innehålla, får skatten få tas ut med de schablonbelopp som framgår av 1 § lagen om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Som exempel kan nämnas att punktskatt då skall tas ut för spritdryck med per liter och för cigaretter med per cigarett. Ett beslut om att omhänderta en vara skall upphävas om det inte längre finns grund för ett omhändertagande. Sålunda kan det ha framkommit att skattskyldighet inte föreligger, t.ex. därför att det visar sig att försändelsen är en gåva. Vidare kan den skatt som påförts ha betalats av den skattskyldige. Ett omhändertagande skall också upphävas om mottagaren, under förutsättning att han uppfyller gällande åldersgränser och att han, såvitt avser alkoholvaror har partihandels- eller tillverkningstillstånd, löser varan genom att betala ett belopp som motsvarar den skatt som belöper på den. Slutligen skall ett omhändertagande upphävas om det är oskäligt att låta omhändertagandet bestå. En omhändertagen vara skall förverkas om skatten inte har betalats från den dag då beslutet om att påföra skatten vunnit laga kraft, eller om det av andra skäl saknas grund för att upphäva beslutet om att omhänderta varan. I det sistnämnda fallet, vilket t.ex. kan avse försändelser där det saknas uppgift om avsändare, får varan inte förverkas förrän det gått för omhändertagandebeslutet. När beslut om förverkande vunnit laga kraft skall varan förstöras genom tullmyndighetens försorg. Med anledning av ifrågasättande av om bestämmelserna om förverkande står i överensstämmelse med regler om skydd för egendom kan följande anföras. Att egendom skall kunna förverkas från någon som inte är skattskyldig, och som inte heller gjort sig skyldig till någon brottslig handling, kan naturligtvis uppfattas som alltför ingripande för den enskilde. Det är dock viktigt att notera att ett förverkande, förutom såvitt avser de fall där åldersgränserna inte har iakttagits eller där erforderligt tillstånd enligt alkohollagen saknas, kan ske endast om bestämmelserna i cirkulationsdirektivet har kringgåtts. Iakttas inte dessa bestämmelser är det nära nog omöjligt att kontrollera förflyttningarna av punktskattepliktiga varor inom EU. Det är därför av mycket stor betydelse att respekten för cirkulationsdirektivets bestämmelser upprätthålls. Lika viktigt är det att de åldersgränser för inköp av alkoholvaror och tobaksvaror som gäller vid försäljning i också har giltighet när det gäller den här typen av försäljning. Det bör dessutom påpekas att mottagaren av varorna, såväl som den skattskyldige, kan undvika ett förverkande genom att betala den skatt som belöper på varorna. Den som från början hade för avsikt att betala skatten upplever knappast detta som alltför betungande. Det kan tilläggas att vid distansförsäljning från ett annat medlemsland av alkohol- eller tobaksvaror till en privatperson (som inte är näringsidkare) i blir säljaren skattskyldig även för mervärdesskatt i (1 kap. 2 § första stycket 1 och 5 kap. 2 § mervärdesskattelagen, 1994:200). Säljaren skall registreras för mervärdesskatt hos skattemyndigheten. Är säljaren en utländsk företagare skall denne företrädas av en representant (23 kap. 4 § skattebetalningslagen, 1997:483). Om köparen är en juridisk person eller näringsidkare som inte är skattskyldig för mervärdesskatt i , är det i stället denne som blir skattskyldig för mervärdesskatten (1 kap. 2 § första stycket 5 mervärdesskattelagen). I det fallet skall skatten betalas till i . När tullmyndigheten påför punktskatt enligt de nu föreslagna reglerna, bör den informera skattemyndigheten om beslutet. Detta för att skattemyndigheten skall få kännedom om transaktionen och kunna vidta nödvändiga åtgärder rörande mervärdesskatten och punktskatterna i övrigt. Slutligen bör Posten AB:s remissvar kommenteras. Man har där uttryckt farhågor för att de föreslagna kontrollåtgärderna negativt skulle påverka Postens distributionstider och leveranskvalitet och därigenom innebära en konkurrensnackdel i förhållande till andra distributionsföretag. Regeringen vill med anledning härav framhålla att även andra transportörer får finna sig i vissa olägenheter enligt de förslag om transportkontroll som regeringen lagt fram. Vidare utgår regeringen från att tullens kontroller så långt möjligt anpassas till Postens transportsystem, så att inte detta störs i onödan. Det kan också framhållas att de regler som föreslås inte innebär något åliggande för personal att t.ex. sortera ut paket för kontroll. Denna uppgift ankommer på tullen. Inte heller åligger det Posten att lagra paket i avvaktan på kontroll. 14 Transporttillägg 14.1 Förutsättningarna för transporttillägg Regeringens förslag: Transporttillägg skall påföras den avsändande upplagshavaren om ledsagardokument eller bevis om ställd säkerhet inte medföljer transporten i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivets bestämmelser. Detsamma skall gälla om transporten inte omfattas av säkerhet för betalning av skatt i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivets bestämmelser. Även underlåtenhet att anmäla att varor som redan släppts för konsumtion i ett medlemsland flyttas till för kommersiella ändamål skall kunna föranleda transporttillägg. Transporttillägg skall också påföras om säkerhet inte ställts vid distansförsäljning. I dessa två fall skall dock den skattskyldige påföras transporttillägget. Transporttillägget skall vara av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på varorna. Kommitténs förslag: Stämmer överens med regeringens med vissa undantag. Regeringen föreslår till skillnad från kommittén att transporttillägg skall kunna påföras i fall då transporten inte omfattas av säkerhet för betalning av skatt i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivet. En annan skillnad i förhållande till kommitténs förslag är att regeringen föreslår att den avsändande upplagshavaren och inte den skattskyldige skall påföras transporttillägg.