prop · GL03117 · 1998-01-01 00:00:00 — Hovrätten för , Kammarrätten i , Länssty- relserna i och i , , och kommuner, samt . motsätter sig förslagen som enligt orga- nisationen redan tillgodoses av befintlig lagstiftning. En avvikande upp- fattning har även och som inte anser att ämnen som arkitektur och estetik kan styras av myndighetsregler. Hyres- gästernas riksförbund, ArkitektFörbundet och kommun anser att förslagen borde varit mer långtgående och efterlyser bl.a. fler av de reformförslag som presenterats av . , som är positivt till förslaget, betonar att lagstiftning i sig inte leder till faktiska förändringar. Enligt förbundet måste domstolarna tillmäta kom- munernas bedömningar större värde vid överprövning. Flera remiss- instanser, däribland ArkitektFörbundet framför att uttryck som estetisk närmare bör utvecklas för att kunna tillämpas av olika myndigheter. Länsrätten i menar att tillämpningen av bestämmelser om estetik är förenad med stora svårigheter och inte annat än i ytterlig- hetsfall torde lämpa sig för ett domstolsavgörande. Riksantikvarieämbe- tet anser att en estetiskt utformad miljö bör vara ett allmänt intresse vid beslut enligt . Handikapporganisationerna Bygg klokt och befarar att lagändring- arna kan motverka ökad tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga om det inte framgår att dessa värden också kan tillgodoses. Även uppmärksammar handikappfrågan. Skälen för regeringens bedömning: intar en central roll i det regelsystem som anger förutsättningarna för planering och byggande. Lagen innehåller olika slags krav som skall leda till att den byggda miljön sammantaget får en god kvalitet. En omsorgsfullt utformad miljö med en hög kvalitet utmärks av att flera olika aspekter funktionella, tekniska, ekologiska, estetiska, sociala och ekonomiska sammanvägs till en helhet. ger uttryck för en sam- manvägd syn på de kvalitetskrav som skall ställas på den byggda miljön. Regeringen instämmer i arbetsgruppens bedömning att plan- och bygg- lagen inte tillräckligt tydligt anger att också estetisk utformning skall beaktas vid de bedömningar som görs enligt lagen. I har bestämmelser om estetiska hänsyn införts i lagstiftningen och det är rege- ringens bedömning att estetisk utformning bör ges en tydligare ställning också i svensk lagstiftning. Regeringen återkommer med sådana förslag i följande avsnitt. Väg- och järnvägsbyggande är verksamheter som har stor betydelse för stads- och landskapsbilden. Även de lagar som reglerar dessa verksam- heter bör ge uttryck för att estetiska värden skall beaktas. Regeringen föreslår därför att ändringar vidtas i dessa lagar med samma syfte som ändringarna i . Ett intresse att väga mot andra intressen De lagar som regeringen nu föreslår ändringar i har alla bestämmelser om att olika allmänna intressen skall vägas mot enskilda intressen. Av- sikten med lagändringarna är att ge estetiska värden en tydligare ställning bland de övriga allmänna intressen som skall beaktas. Omsorgen om de estetiska värdena är således ett intresse att beakta bland andra. Avsikten med förslaget är inte att åstadkomma en förskjutning mellan å ena sidan de allmänna och å andra sidan de enskilda intressen som skall vägas mot varandra vid prövningen. Estetiska värden som begrepp Estetisk kan användas i två betydelser, dels i betydelsen som har att göra med estetik , dels i betydelsen som präglas av skönhet . Estetiska värden eller kvaliteter är något som vi tillskriver t.ex. olika föremål, byggnader eller miljöer. Det är fråga om bedömningar, men som fram- hålls av arbetsgruppen och av flera remissinstanser kan olika kom- ponenter som är väsentliga för bedömningar av estetiska värden i den byggda miljön beskrivas. Sådana värden avser exempelvis hur byggnader eller bebyggelse genom sin färgsättning, storlek och skala, materialval, fasadutformning, yttre rumsbildningar och markanslutning samspelar med sin omgivning och gestaltar de funktioner som skall tillgodoses genom åtgärden. Utgångspunkten vid bedömningar måste vara att åtgär- der som är aktuella tillför helhetsbilden positiva värden och inte förvans- kar egenskaper som kan anses vara värda att bevara. Vid sådana bedöm- ningar är det bl.a. av betydelse hur synlig åtgärden är. Skalbrott, upp- seendeväckande färgsättning eller starkt avvikande formgivning måste till exempel utsättas för en mer kritisk granskning än mindre synliga till- lägg. Dock kan även smärre förändringar såsom utbyte av fönster, fasad- beklädnad eller takbeläggning få avgörande betydelse för byggnader som sådana och för helhetsintrycket. Det bör framhållas att det med samspel med omgivningen inte menas att all utformning måste följa omgivning- ens mönster. Respekt för omgivningen utesluter inte nyskapande. Lagteknisk utformning Även om det till del går att beskriva vad som avses med estetiska värden är det uppenbart att det är svårt att finna en lämplig utformning av bestämmelser som skall tillgodose dessa värden. Som framgår av det tidigare är estetiska värderingar bedömningar och därmed föränderliga över tiden, liksom andra värderingar. Estetiska krav, liksom andra kvali- tetskrav, måste utgå från värderingar som har en betydande grad av all- män acceptans. De måste ställas med utgångspunkt i omstän- digheterna i det enskilda fallet, omgivningens förutsättningar och värden, byggnaders funktion m.m. Liknande tolkningar måste göras av andra allmänna intressen som skall sammanvägas i ärenden som prövas enligt . I propositionen med förslag till ny plan- och bygg- lag (prop. 1985/86:1) framhölls att bestämmelserna om allmänna intres- sen är allmänt hållna för att tolkningen av dem skall kunna påverkas av förändringar i samhället (s. 469). Regeringen har tidigare redovisat att det är önskvärt att det direkt av lagstiftningen framgår att estetiska värden skall beaktas. Med den angivna bakgrunden anser regeringen att det är möjligt att utforma tydliga bestämmelser. För att det skall framgå att estetiska bedömningar är en fråga om sammansatta värderingar bör begreppet estetiskt tilltalande användas i lagtexten. Estetiskt används då i betydelsen som har att göra med estetik . Ett införande av tydligare bestämmelser om estetiska värden i lagstiftningen är ett uttryck för att estetiskt väl utformade anläggningar och miljöer utgör ett gemensamt intresse för samhället, byggherrar och alla dem som kommer i kontakt med det som byggs. I de fall estetiska bedömningar leder till mer långt- gående krav på utformning och placering av byggnader och anläggningar bör givetvis de särskilda bedömningsgrunderna redovisas och utvecklas på ett mer utförligt sätt, vilket kan ställa krav på särskild sakkunskap vid bedömningen. I efterföljande avsnitt redovisas närmare regeringens förslag till en lagteknisk utformning. 6.2 6.2.1 Estetiskt tilltalande utformning som ett allmänt intresse Regeringens förslag: En estetiskt tilltalande utformning av bebyggel- semiljön anges uttryckligen som ett allmänt intresse i . Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: Arbetsgruppens förslag tillstyrks av flertalet remissinstanser som har yttrat sig om förslagets lagtekniska utformning. Det finns således en genomgående uppfattning att främjandet av estetiska värden bör stärkas som ett allmänt intresse i plan- och bygglagstift- ningen. Några myndigheter och organ, bl.a. , och , har alternativa förslag i fråga om formuleringar. Skälen för regeringens förslag: I anges bl.a. de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalise- ring av bebyggelse. Det anges allmänna utgångspunkter för såväl lokalisering som utformning av bebyggelsemiljön. Således ställs det krav på att planläggning, med beaktande av natur- och kulturvärden, skall främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommu- nikationsleder och andra anläggningar. Vidare skall en från social syn- punkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror främjas. Bestämmelserna ger uttryck för flertalet av de olika tekniska, funktio- nella och miljömässiga aspekter som sammantaget kan bidra till en hög kvalitet i den byggda miljön. Regeringen anser att det nu kan finnas skäl att ge estetiska värden en tydligare ställning i lagstiftningen. Det är därför lämpligt att bland bestämmelserna om allmänna intressen uttryckligen ange att en estetiskt tilltalande utformning skall främjas. Regeringen föreslår att 2 kap. 2 § kompletteras genom att det anges att planläggning också skall främja en estetiskt tilltalande utform- ning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra an- läggningar. Enligt paragrafens andra stycke skall detta också beaktas i andra ärenden enligt lagen. Genom att den nya bestämmelsen placeras i den angivna paragrafen markeras att det är fråga om ett grundläggande kvalitetskrav. Det kan vara lämpligt att kommunen i arbetet med översiktsplane- ringen formulerar övergripande mål för hur kravet på en estetiskt till- talande bebyggelsemiljö skall kunna tillgodoses vid arbetet med den närmare planeringen och utformningen av olika bebyggelseområden i kommunen. Det kan t.ex. handla om att identifiera och beskriva olika områdens karaktär, bebyggelsemönster och typiska karaktärsdrag i den lokala byggnadstraditionen som sammantaget bör tas till vara och ut- vecklas. En sådan redovisning bör kunna vara en utgångspunkt för en öppen diskussion med bl.a. kommuninnevånare, fastighetsägare och intresseorganisationer. Ett sådant förfarande kan utgöra ett led i arbetet för att nå ökad medvetenhet och förståelse för estetiska värden. Regeringen utvecklar i det följande förslag till hur de allmänna utgångspunkterna i 2 kap. skall kompletteras när det gäller utformning av byggnader. Några remissinstanser har pekat på att satsningar som görs med hän- visning till kretsloppsanpassning och en hållbar utveckling i övrigt kan innebära att estetiska värden kan komma att eftersättas. Regeringen vill framhålla att sådana åtgärder också skall utformas på ett estetiskt tillta- lande sätt. I allmänhet har kommunerna goda möjligheter att styra utvecklingen i önskvärd riktning. Även dessa åtgärder omfattas t.ex. av reglerna i . 6.2.2 Byggnaders yttre form, utformning och placering Regeringens förslag: Lagtexten förtydligas så att det framgår att byggnader skall ges en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker arbets- gruppens förslag. Flera framhåller att estetiska bedömningar inte till- räckligt uppmärksammats i rättstillämpningen och att lagstiftningen ger dåligt stöd för kommunala bedömningar i dessa avseenden. Några remissinstanser, bl.a. Kungl. , tekniska hög- skola AB samt , befarar att den föreslagna ändringen kan komma att medföra en anpassnings- arkitektur till förfång för nyskapande. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag till förtydligande av de allmänna intressen som skall beaktas vid tillämpningen av ger kommunerna goda möjligheter att ta hänsyn till önskemålet om en estetiskt tilltalande miljö vid planläggning och lokali- sering av bebyggelse. Även bestämmelserna om placering och utform- ning av byggnader och anläggningar i 3 kap. bör fullt ut spegla detta önskemål. I likhet med arbetsgruppen och flertalet remissinstanser anser rege- ringen att hänsynstagande till en estetiskt tilltalande utformning av bygg- nader bör framgå av bestämmelserna i 3 kap. 1 §. Förarbetena till be- stämmelsen (prop. 1985/86:1, s. 479 ff.) ger stöd för att ställa krav på en sådan placering, utformning och färgsättning att den yttre miljön får en god estetisk kvalitet. Prövningen skall göras med hänsyn bl.a. till förut- sättningarna på platsen. Således skall byggnader placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Vidare skall prövningen avse att byggnader ges en yttre form och färg, som är lämplig för byggnaderna som sådana och ger en god helhetsverkan. Enligt flera remissinstanser ger bestämmelserna inte ett tillräckligt stöd för att hävda estetiska värden vid prövningen av ansökningar om bygg- lov. har i sin rapport pekat på ett flertal fall där krav på anpass- ning av åtgärden till byggnaden och omgivningen prövats av domstolar och där det visat sig att estetiska värden har fått vika för andra intressen. Det finns emellertid även avgöranden som pekar i en annan riktning, bl.a. RÅ 1997 ref. 77. Sammantaget kan dock den bedömningen göras att den i förhållande till den äldre byggnadslagstiftningen förändrade synen i dessa avseenden inte fått det med åsyftade genom- slaget. För att få en sådan effekt och framförallt för att det skall vara möjligt att möta förståelse även hos fastighetsägarna krävs att kommu- nen aktivt arbetar med att upplysa om de värden som ligger i lokal bygg- nadstradition och aktsamhet om vardagsmiljön. Väl underbyggda och tydligt motiverade ställningstaganden från kommunens sida underlättar förståelsen för de estetiska värdena. Givetvis gäller detta beslutsmotive- ringarna i de enskilda ärendena. Värdena bör också behandlas i planbe- skrivningar. Även mindre formbundna ställningstaganden synes också ha tillmätts betydelse i rättspraxis. Det gäller t.ex. Regeringsrättens dom avseende ändring av taktäckningsmaterial på en byggnad vid den s.k. (RÅ 1997 ref. 77) där en del av kommunens underlag för bedömningen av miljöns kulturhistoriska värden redovisats och be- handlats i av kommunfullmäktige antagna råd och anvisningar för vård av bebyggelsen. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.2.4. Regeringen anser att den bestämmelse i som anger kraven på placering och utformning av byggnader och andra anläggningar bör ändras så att det också av lagtexten framgår att en este- tiskt tilltalande utformning är viktigt. Såsom framhålls i flera remissyttranden är det inte lämpligt att koppla sådana bestämmelser till bestämmelser om hänsyn till omgivningens förutsättningar och värden. I stället bör kraven på en estetiskt tilltalande utformning komma till uttryck i bestämmelserna som avser byggnadens egenvärde. Därigenom görs det tydligt att utformningen skall uppfylla såväl funktionella som estetiska krav inom ramen för en god helhetsver- kan. Ifråga om begreppen hänvisas till föregående avsnitt. En del remissinstanser har befarat att lagändringar kan motverka ökad tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Farhågan att förändringar i lagstiftningen kan komma att motverka tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga anser regeringen överdriven. De kvaliteterna har redan ett starkt stöd i samt i 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., byggnadsverkslagen. Deras betydelse minskas inte genom att lagstift- ningen också ger stöd för att hävda estetiska värden. Regeringen anser snarare att det är en fördel att det också kan ställas estetiska krav på anpassningsåtgärder. Det finns dock skäl att framhålla att kravet på till- gänglighet är ett starkt allmänt intresse. 6.2.3 Ändring av byggnader Regeringens förslag: Ändringar av byggnader skall utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag beaktas. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del bl.a. , , , Läns- styrelsen i och Byggkostnadsdelegationen har tillstyrkt arbetsgruppens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande bestämmelser skall ändringar av byggnader utföras varsamt så att bl.a. byggnadens sär- drag beaktas. Utvecklingen inom kulturmiljövården har gått från vad som kan betecknas som skydd av monument och enstaka objekt mot vård av och aktsamhet om hela landskaps- och bebyggelsemiljöer. När det gäller tillämpningen av har kanske i många fall inte tillräcklig uppmärksamhet ägnats bebyggelsens ursprungliga värden som innefattar trohet inte bara mot originalets utseende, utan även mot den teknik och de material med vilket det åstadkommits samt mot bebyggelsens samspel med omgivningen. Begreppet särdrag leder lätt tanken till enstaka unika detaljer hos den enskilda byggnaden, i stället för att lyfta fram det som verkligen karaktäriserar en byggnad och dess samspel med omgivningen. I stället bör det framgå att bestämmelsernas allmänna varsamhetskrav innebär att också estetiska och kulturhistoriska kvaliteter i den vardagliga bebyggelsemiljön skall tas till vara. Det kan röra sådant som byggnadsmaterial, takutformning, färgsättning och form, det vill säga karaktärsdrag som kan bevara en tidstypisk eller på annat sätt eftersträvansvärd bebyggelsemiljö. Mot bakgrund av det nu anförda föreslår regeringen att begreppet sär- drag i 3 kap. 10 § byts mot karaktärsdrag. 6.2.4 Kommunens ansvar för en estetiskt tilltalande miljö Regeringens förslag: I införs en bestämmelse om kommunens ansvar att verka för en estetiskt tilltalande stads- och landskapsmiljö. Arbetsgruppen förslag: Arbetsgruppen har inte föreslagit några ändringar i bestämmelserna om kommunens ansvar. Remissinstanserna: Flera remissinstanser berör frågan om ansvaret för att tolka och tillämpa bestämmelser om estetiska värden. I flera remissyttranden framhålls vikten av att prövande myndigheter och dom- stolar har tillräcklig kompetens för estetiska bedömningar. Riksantikva- rieämbetet föreslår ändringar, bl.a. i fråga om upp- gifter, så att estetiska värden skall kunna åberopas i både enskilda ärenden och som stöd för utbildningsinsatser, opinionsbildning m.m. I några yttranden, däribland från och framförs att debatten om arkitektur och formgivning inte enbart berör fackmän på området, utan att allmänhetens och brukares åsikter måste få genomslag. Ett stort antal remissinstanser menar att det splittrade ansvaret i plane- ring, byggande och förvaltning försvårar en god estetisk utformning av den byggda miljön. kommun framför att det saknas helhetssyn vad gäller den gestaltade miljön i kommunerna. ArkitektFörbundet, Före- ningen Förnya Stadskärnan m.fl. betonar vikten av en bred samverkan mellan olika parter och av en dialog även med den privata sektorn; entreprenörer, fastighetsägare och det lokala näringslivet. Skälen för regeringens förslag: Plan- och bygglagens bestämmelser slår fast att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Det skall finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. Den ansvariga nämnden i lagen betecknad byggnadsnämnd har ansvaret för bygglovsprövning, tillsyn och kontroll, m.m. och svarar i regel även för andra kommunala uppgifter i fråga om planläggning och byggande som regleras i . Utöver denna myndighetsutövning har också ett ansvar för bebyggelsemiljön i kommu- nen. Nämnden skall därvid bl.a. verka för en god byggnadskultur och en god stads- och landskapsmiljö, följa den allmänna utvecklingen i frågor som rör planläggning och byggande, samarbeta med myndigheter, orga- nisationer och enskilda samt lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens verksamhet. Nämnden skall till sitt biträde ha minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfatt- ning och med den särskilda kompetens som behövs för att kunna fullgöra uppgifterna på ett tillfredsställande sätt. Kommunens ansvar för den byggda miljöns utformning och gestalt- ning uttrycks således tydligt i plan- och bygglagens bestämmelser. Med anledning av de förslag till lagändringar som tidigare redovisats samt de synpunkter som har framförts i fråga om tillämpningen bör det dock föras in bestämmelser som klargör att ansvaret även omfattar att verka för en estetiskt tilltalande miljö. Regeringen föreslår därför att 11 kap. 1 § första stycket 1 kompletteras så att byggnads- nämnden skall verka för en stads- och landskapsmiljö som också är este- tiskt tilltalande. Därigenom görs det tydligt att det i första hand ankom- mer på kommunen att ta fram underlag för bedömningar av hur önske- målen om en estetiskt god kvalitet kan uppnås. Det nu berörda ansvar som har för den byggda miljön innebär inte någon inskränkning av byggherrens grundläggande ansvar för det som byggs. Det är således byggherren som har ansvaret för att byggnadsarbeten utförs enligt bestämmelserna i bl.a. plan- och bygg- lagen och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk, m.m., byggnadsverkslagen. Det är också byggherren som i första hand svarar för utformningen av det som byggs. Som redan framhållits (avsnitt 6.2.2) har emellertid möjlighet att ställa krav på en sådan utformning och färgsättning av byggnader att den yttre miljön får god estetisk kvalitet. En sådan uppgift ställer också krav på egen kompetens och arbete. I denna del handlar det mycket om att samla in uppgifter och förmedla kunskap om olika be- byggelsemiljöers värden och egenskaper. Med ett sådant arbetssätt är det också lättare att intressera byggherrarna för ett arkitektoniskt medvetet förhållningssätt till de åtgärder som skall vidtas. Vid den prövning som skall ske vid beslut om rättsverkande planer eller vid prövning av bygglov skall kraven på en estetiskt utformad miljö vägas mot andra allmänna intressen och de krav som skall ställas på byggnaders placering och utformning. Möjligheterna att få genomslag för estetiska värden ökar naturligtvis om kommunen i en öppen process argumenterar och beskriver de olika aspekter som man avser fästa vikt vid vid prövningen. Det förtjänar att påpekas att det kan behövas sak- kunnig personal för att utarbeta ett sådant underlag. Kommunens skyldighet att ha tillgång till den särskilda kompetens som behövs är enligt regeringens mening tillräckligt reglerad i . Värdet av ett kontinuerligt arbete med utformningsfrågor kan inte nog betonas. Som tidigare nämnts förändras bedömningen av vad som är estetiskt bra och värdefullt för den byggda miljön över tiden. Det kan inte fordras att denna förändrade syn skall ha fått genomslag i formella plan- handlingar för att kommunens intentioner skall beaktas vid prövning av ansökningar om lov. Å andra sidan är det inte godtagbart att mera om- fattande krav från kommunens sida kommer som en fullständig över- raskning och kanske dåligt underbyggda på grund av tidsbrist först i samband med ett avslagsbeslut på en lovansökan. Regeringen har tidigare pekat på möjligheten att behandla de nu aktuella frågorna separat, under förutsättning att de får en offentlig genomlysning och tydlig förankring genom politiska beslut. I den tidigare nämnda regeringsrättsdomen redo- görs för en av kommunfullmäktige antagen skrift med råd och anvisning- ar för bebyggelsen i ett område av kommunen. I det fallet hade kommu- nen också i sin översiktsplan redovisat värdet av den aktuella bebyggel- sen. Ett annat tänkbart arbetssätt är att kommunen arbetar fram en beskrivning av karaktärsdrag som präglar byggnadsskicket i kommunen eller delar av kommunen och fogar den beskrivningen till den mera formella planbeskrivningen i berörda detaljplaneärenden. 6.3 Väglagen och lagen om byggande av järnväg 6.3.1 Väglagen Regeringens förslag: Bestämmelser om estetisk utformning införs som ett allmänt intresse vid väghållning. När vägar byggs bör hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: Arbetsgruppens förslag tillstyrks av flertalet remissinstanser som har yttrat sig om förslagets lagtekniska utformning. Det finns således en allmän uppfattning att främjandet av estetiska värden bör stärkas i väglagen. tillstyrker förslaget men tillägger att en helhetssyn, där anpassningen till stads- och landskapsbilden är utgångspunkten för övriga bedömningar, är nödvändig.