prop · GL0368 · 1998-01-01 00:00:00 — Strategiska produkter omfattas av EG-rättens regler om varors fria rörlighet enligt artiklarna 30 och 34 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Vidare omfattas sådana produkter av den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 113 i EG- fördraget. EG har exklusiv kompetens att meddela föreskrifter om export till tredje land på detta område. Med stöd av artikel 113 i EG-fördraget har rådet beslutat förordning (EG) nr 3381/94 av om upprättandet av en gemenskapsordning för kontroll av export av varor med dubbla användningsområden. Rådsförordningen finns i bilaga 5. Rådets förordning (EG) nr 3381/94 syftar till fri rörlighet för strategiska produkter (med vissa undantag) inom Europeiska gemenskapen samt exportkontroll gentemot tredje land. Förordningen innebär i huvudsak att tillstånd krävs för export av sådana varor som finns förtecknade i bilaga 1 till rådets beslut 94/942/GUSP av om den gemensamma åtgärd för kontroll av export av varor med dubbla användningsområden som antagits av rådet på grundval av artikel J 3 i Fördraget om Europeiska unionen, i fortsättningen benämnt GUSP-beslutet. Tillståndsplikten följer direkt av rådsförordningen. GUSP-beslutet såvitt avser produktomfattningen är inte direkt tillämpligt i medlemsstaterna utan kräver nationella åtgärder för införlivandet. Artikel 4 i rådsförordningen innehåller direktverkande bestämmelser om krav på tillstånd för export av produkter som inte omfattas av bilaga 1 till GUSP-beslutet, om dessa är eller kan vara avsedda för hantering i samband med massförstörelsevapen (kärnvapen, kemiska och biologiska stridsmedel) samt missiler till dessa. Medlemsstaterna ges i artikel 5 i rådsförordningen möjlighet att behålla eller införa exporttillstånd även beträffande andra produkter än sådana som regleras av rådsförordningen. Rådsförordningen innehåller också bestämmelser om tillståndskrav i vissa fall när det gäller utförsel till andra medlemsstater. Krav på tillstånd är obligatoriskt i de fall som anges i artiklarna 19.1 b och 21 i rådsförordningen. Medlemsstaterna får själva bestämma om krav på utförseltillstånd i de fall som anges i artiklarna 19.3 och 20 i rådsförordningen. I har rådsförordningen kompletterats genom lagen och förordningen om strategiska produkter. De produkter som anges i GUSP- beslutet finns listade i bilagor till förordningen om strategiska produkter. För krigsmateriel gäller enligt EG-fördraget vissa undantagsbestämmelser. Enligt artikel 223.1 b i EG-fördraget får medlemsstaterna vidta åtgärder som de anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel; sådana åtgärder får dock inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden när det gäller varor som inte är avsedda speciellt för militära ändamål. Rådet har i enlighet med punkten 2 i samma artikel fastställt en lista över varor på vilka bestämmelserna i punkt 1 b skall tillämpas. 5 Förbud mot export i vissa fall Regeringens förslag: Tillstånd till export enligt rådets förordning (EG) nr 3381/94 skall krävas för andra produkter än som avses i artikel 3 i rådsförordningen. Detta skall gälla om har informerat exportören om att produkterna är eller kan vara avsedda att användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel som har förts ut ur landet utan föreskrivet tillstånd eller som har vidareexporterats i strid mot ett tillstånd. Frågor om tillstånd till export i dessa fall skall i första hand prövas av . Promemorians förslag: Förslaget överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte någon erinran mot förslaget. Inte någon remissinstans har haft något att erinra mot syftet med förslaget. Några remissinstanser är dock tveksamma till den lagtekniska lösningen. Ett par remissinstanser ifrågasätter om ISP har kapacitet att kontrollera export av detta slag. ISP anser att man bör beakta risken för att normal handel påverkas negativt. En inte obetydlig andel av dylika delar och komponenter inhandlas i utlandet. Leveranser från dessa länder till tredje länder undandrar sig svensk kontroll. Inspektionen anser vidare att det bör tydliggöras att förslaget inte omfattar produkter som inte klassificerades som krigsmateriel. Inspektionen föreslår vidare att formuleringen "avsedda att användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel" exemplifieras. Enligt ISP bör frågan hur eller av vem det skall konstateras att tidigare krigsmateriel förts ut eller vidareexporterats utan tillstånd behandlas närmare. bedömer att det föreslagna kravet på exporttillstånd är förenligt med bestämmelserna under världshandelsorganisationen (WTO). Kollegiet anser emellertid att förslaget från allmän handelspolitisk synpunkt inger betänkligheter då det skulle kunna ge upphov till problem för företags normala exportverksamhet då en generell regel av detta slag kommer att beröra ett brett produktsortiment alltifrån t.ex. vanliga skruvar till för ändamålet mer specialanpassade detaljer. anser att det bör övervägas att låta förslaget omfattas av lagen om krigsmateriel i stället för av lagen om strategiska produkter. anser vidare att tillståndsplikten också bör omfatta de produkter som täcks av 2 § 11. , och Verkstadsindustrier avstyrker förslaget så som det har utformats i den remitterade promemorian. De föreslår i stället att det i första hand prövas om ISP kan ges befogenhet att, i fall då olovlig utförsel eller vidareexport konstateras, införa underrättelseskyldighet för civila delar för viss produkt och för visst land. I andra hand att man inom ramen för nuvarande krigsmateriellagstiftning inför en kontroll genom tillämpning av krigsmateriellagstiftningens underrättelseskyldighet med omfattande befogenheter för ISP att lämna undantag för underrättelseskyldigheten så att denna begränsas till ursprunglig leverantör vid export av delar till ifrågavarande krigsmateriel till det land dit olaglig utförsel eller vidareexport konstaterats. Skälen för regeringens förslag: Trots den exportkontroll som finns kan det förekomma att krigsmateriel förs ut ur landet utan föreskrivet tillstånd eller att sådan materiel vidareexporteras i strid mot ett tillstånd. När krigsmateriel på detta sätt olovligen hamnar i ett annat land eller i andra händer kan situationen uppkomma att den som innehar krigsmaterielen behöver delar eller komponenter till den aktuella materielen för att kunna använda, utveckla eller vidmakthålla denna. För den som innehar sådan krigsmateriel ligger det nära till hands att köpa de produkter som behövs från tillverkaren eller en underleverantör till denne. Om sådana produkter inte omfattas av vår krigsmateriellagstiftning, direkt av reglerna i rådets förordning (EG) nr 3381/94 eller av reglerna i den svenska lagstiftningen om strategiska produkter, finns det inte någon möjlighet att förhindra export av produkterna i fråga. Detta är inte tillfredsställande. En export av delar eller komponenter till den aktuella materielen är typiskt sett sådan att den kan komma i konflikt med utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. En sådan export kan också strida mot syftet med den nyssnämnda lagstiftningen. måste framhållas att problemet inte är vanligt förekommande. Även om detta är fallet är det inte tillfredsställande att det saknas möjligheter att formellt kunna kontrollera eller ingripa mot en sådan export. Regler bör därför införas som gör detta möjligt. I det föregående (avsnitt 4) har översiktligt redovisats de regler som gäller på området. Av denna redovisning framgår att exportkontroll av strategiska produkter hör till området för EG:s exklusiva kompetens. Det innebär att en medlemsstat inte själv kan besluta om föreskrifter på området, med mindre EG-rätten i övrigt medger det. I artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 har medlemsstaterna givits en viss befogenhet att meddela föreskrifter på området. Där föreskrivs att en medlemsstat får förbjuda eller kräva tillstånd för export av strategiska produkter som inte förtecknas i bilaga 1 till beslut 94/942/GUSP, om det sker för att säkerställa en effektiv exportkontroll i överensstämmelse med förordningens mål. Ett av förordningens syften är, enligt andra övervägandesatsen i ingressen till förordningen, att se till att strategiska produkter omfattas av en effektiv kontroll vid export från gemenskapen. I sammanhanget bör också framhållas att rådsförordningens tillämpningsområde inte är begränsat enbart till sådana strategiska produkter som kan användas till massförstörelsevapen. Rådsförordningen omfattar också sådana strategiska produkter som kan användas till annan krigsmateriel. Från EG-rättsliga utgånspunkter finns det således inte några hinder mot att införa en exportkontroll av nu aktuella produkter. Artikel 5.1 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 ger medlemsstaterna möjlighet att förbjuda eller kräva tillstånd för export av sådana strategiska produkter som inte förtecknas i bilaga 1 till det förut nämnda GUSP-beslutet. Den fråga som inställer sig är därför huruvida exportkontrollen bör utformas som en förbudsregel eller som en regel om krav på tillstånd. Vid övervägande av valet mellan de båda möjligheterna är det främst följande omständigheter som bör beaktas. Exportkontrollen enligt den svenska lagstiftningen på området sker genom ett tillståndsförfarande och inte genom direktverkande straffsanktionerade förbud. När det gäller strategiska produkter är huvudregeln att tillstånd skall lämnas. Bara om en export strider mot utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen skall tillstånd vägras (jfr 1 a § lagen om strategiska produkter). Det innebär att frågan om export av en produkt som omfattas av lagstiftningen i varje enskilt fall skall prövas mot dessa intressen. Denna prövning kan leda till att tillstånd till export av en viss produkt kan medges i ett visst fall, medan tillstånd till export av samma slags produkt kan vägras i ett annat fall. Denna skillnad kan t.ex. bero på det land till vilket exporten är avsedd eller det ändamål som produkten är avsedd för. Det skulle kunna hävdas att export av sådana strategiska produkter som är avsedda att användas som delar eller komponenter till olovligt utförd krigsmateriel alltid skulle strida mot våra utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen och att tillstånd i praktiken inte i något fall skulle lämnas till export av sådana produkter. Med denna utgångspunkt skulle ett direktverkande straffsanktionerat förbud vara den enklaste lösningen. Frågan är emellertid enligt regeringens mening inte så enkel. De produkter som det här är fråga om kan vara av vitt skilda slag. Det kan vara fråga om produkter av mycket enkelt slag på låg teknisk nivå, t.ex. skruvar och muttrar eller däck, som har ett brett användningsområde och som finns allmänt tillgängliga på den internationella marknaden. Det kan också vara fråga om produkter som är av mera avancerat slag med ett smalare användningsområde och som inte finns tillgängliga på marknaden i någon större utsträckning. Det kan också vara fråga om export till ett land till vilket export enligt lagen om krigsmateriel eller lagen om strategiska produkter inte i något fall skulle tillåtas. Det motsatta kan emellertid också vara fallet. Frågan rymmer alltså exportsituationer av vitt skilda slag. Det kan därför inte helt uteslutas att en export i något enstaka undantagsfall skulle kunna tillåtas, utan att det skulle strida mot de utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressena. Ett generellt exportförbud för strategiska produkter som är avsedda att användas som delar eller komponenter till olovligt utförd krigsmateriel är mot denna bakgrund inte någon lämplig lösning. Till detta kommer att en ordning med direktverkande straffsanktionerade förbud skulle innebära ett nytt inslag i regleringen när det gäller export av strategiska produkter. I stället bör väljas en lösning som innebär att tillstånd skall krävas för export av produkter av nu aktuellt slag. Utformningen av ett tillståndskrav Frågan är då hur ett tillståndskrav lämpligen bör utformas. De produkter som är aktuella går generellt sett inte att definiera, eftersom önskemålet att kontrollera exporten hänför sig till den tilltänkta användningen av dem i det enskilda fallet. Om det är fråga om strategiska produkter som är avsedda att användas som delar eller komponenter till krigsmateriel som lagligen har exporterats till ett annat land, finns inget behov av exportkontroll. Av rättssäkerhetsskäl måste de produkter som skall exporteras liksom exportören identifieras. I det sammanhanget är det av intresse att jämföra hur gemenskapsordningen enligt artikel 4.1 i rådets förordning (EG) nr 3381/94 är utformad. Artikeln gäller sådana strategiska produkter som inte omfattas av bilaga 1 till det förut nämnda GUSP-beslutet och som är eller kan vara avsedda att användas i samband med utveckling, produktion, underhåll m.m. av massförstörelsevapen (jfr 2 § 11 lagen om strategiska produkter). För export av sådana produkter gäller ett tillståndskrav, om myndigheterna har informerat exportören om att de ifrågavarande produkterna är eller kan vara avsedda för sådan användning. Det ankommer sedan på den behöriga myndigheten att pröva huruvida tillstånd skall lämnas eller inte. Till detta är i artikel 4.2 kopplat ett krav på exportören att underrätta myndigheterna när han känner till att produkterna är avsedda för något av syftena i artikel 4.1. Promemorians förslag innebär en lösning som motsvarar den som föreskrivs i artikel 4.1 i rådets förordning (EG) nr 3381/94. Förslaget gäller sådana strategiska produkter som inte omfattas av bilaga 1 till det förut nämnda GUSP-beslutet och som inte heller är avsedda för sådan användning som avses i artikel 4.1 i rådsförordningen. Förslaget innebär ett krav på exporttillstånd om ISP i ett enskilt fall har informerat exportören om att produkterna är eller kan vara avsedda att användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel som har förts ut ur landet utan föreskrivet tillstånd eller som har vidareexporterats i strid mot villkoren för ett lämnat tillstånd. Enligt förslaget skulle en sådan regel införas i lagen om strategiska produkter. , och Verkstadsindustrier har avstyrkt promemorians förslag i denna del. De har i stället föreslagit i första hand att ISP ges en befogenhet att införa en underrättelseskyldighet för civila delar för viss produkt och för visst land i fall då det har konstaterats att krigsmateriel olovligen har förts ut eller vidareexporterats till ett annat land. I andra hand har de föreslagit att man inför en kontroll inom ramen för krigsmateriellagstiftningens regler om underrättelseskyldighet. anser att det bör övervägas att låta förslaget omfattas av lagen om krigsmateriel i stället för lagen om strategiska produkter. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla följande. De produkter som det här är fråga om utgör inte krigsmateriel och omfattas inte av undantagsbestämmelserna i artikel 223 i EG-fördraget. Syftet med en reglering är att införa en exportkontroll och därmed också kunna förbjuda en export, t.ex. genom att vägra exporttillstånd. Rådets förordning (EG) nr 3381/94 ger en sådan möjlighet i artikel 5.1. Lagen om strategiska produkter kompletterar rådsförordningen. Regler om tillståndskrav för export av nu aktuella produkter bör därför i enlighet med promemorians förslag tas in i den lagen. I likhet med de flesta remissinstanserna anser regeringen att promemorians förslag när det gäller utformningen av ett tillståndskrav tillgodoser intresset av rättssäkerhet och att det även i övrigt är ändamålsenligt. Genom att tillståndskravet inträder först när exportören i ett enskilt fall har blivit informerad om att produkterna är eller kan vara avsedda att användas som delar eller komponenter till olovligt utförd krigsmateriel, behöver exportören aldrig tveka om vad som gäller. Den föreslagna lösningen ansluter också till den ordning som redan gäller enligt artikel 4.1 i rådsförordningen. Den föreslagna regeln innebär inte att ett tillståndskrav införs generellt. Det är bara i de särskilda fall när en enskild exportör har fått information om att en tilltänkt export av vissa produkter kan komma att användas för det speciella ändamålet som krav på tillstånd kommer att föreligga. Förslaget bör därför inte föra med sig några sådana handelspolitiska problem eller betänkligheter som ISP och har givit uttryck för. Enligt förslaget skall en förutsättning vara att de strategiska produkterna är eller kan vara avsedda för krigsmateriel som olovligen har utförts ur landet eller som har vidareexporterats i strid mot ett tillstånd. En fråga som har rests i ärendet är hur och vem som skall konstatera detta. Vad det här är fråga om är krigsmateriel som för export kräver tillstånd. Om viss krigsmateriel finns utomlands är det möjligt att kontrollera om tillstånd har funnits till exporten och till vem krigsmaterielen har exporterats i enlighet med tillståndet. Om ISP får kännedom om en tilltänkt export av sådana produkter som det här är fråga om, bör ISP själv kunna kontrollera och konstatera om tillstånd har givits till export av den aktuella krigsmaterielen. Något krav på att det skall föreligga en lagakraftvunnen dom på olovlig utförsel eller dylikt bör inte ställas upp. En otillåten export kan ju föreligga även i fall då någon gärningsman inte har kunnat identifieras eller lagföras. Under remissbehandlingen har efterlysts en närmare precisering av vad som avses med delar eller komponenter till krigsmateriel. Med delar eller komponenter avses i sammanhanget alla delar och komponenter som kan ingå i sådan krigsmateriel. Typiska exempel är reservdelar för reparation av krigsmaterielen och produkter som kan användas för att modifiera eller uppgradera krigsmaterielen. Någon närmare definition av vilka produkter det kan bli fråga om går knappast att åstadkomma, eftersom det kan röra sig om produkter av vitt skilda slag. Till frågan om förslaget också omfattar krigsmateriel som inte klassificerades som krigsmateriel återkommer regeringen i författningskommentaren (till 2 §). Ett par remissinstanser har också ifrågasatt om ISP har kapacitet att kontrollera export av detta slag. Det ger anledning att framhålla att det självfallet inte kan bli fråga om att kartlägga och förteckna alla de delar eller komponenter som all slags krigsmateriel kan bestå av eller att kartlägga all krigsmateriel som olagligt finns utomlands. Den föreslagna exportkontrollen är bara avsedd för de fall det finns kunskap om att krigsmateriel olagligen finns i ett annat land och en tilltänkt export avser sådana strategiska produkter som är eller kan vara avsedda för denna krigsmateriel. Hur sådan kunskap kan vinnas återkommer regeringen till i det följande (avsnitt 6). anser att tillståndsplikten bör omfatta också de produkter som avses i 2 § 11. En sådan tillståndsplikt framgår emellertid direkt av artikel 4.1 i rådets förordning (EG) nr 3381/94. Någon bestämmelse om detta kan därför inte införas i lagen. Regeringen anser alltså sammanfattningsvis att den ordning för exportkontroll som har föreslagits i promemorian är ändamålsenlig och lämplig. Promemorians förslag i denna del bör därför genomföras. Till grund för ett beslut om exporttillstånd av sådana strategiska produkter som det här är fråga om kommer att ligga överväganden av samma slag som i fråga om annan export av andra strategiska produkter. Beslutsordningen bör därför vara densamma som gäller för sådana exporttillstånd. Det innebär att frågor om exporttillstånd i nu aktuella fall bör prövas av ISP eller den myndighet som regeringen bestämmer, med skyldighet för myndigheten att med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringens prövning när ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Utförsel till andra medlemsstater Enligt principen om varors fria rörlighet skall det inte finnas några hinder för utförsel av varor till andra medlemsländer om något annat inte är särskilt föreskrivet. I rådets förordning (EG) nr 3381/94 finns regler som gör det möjligt för medlemsstaterna att i vissa fall införa tillståndskrav för överföring mellan medlemsstaterna av strategiska produkter. Bestämmelser om detta finns i artiklarna 19 och 20 i rådsförordningen. Av intresse i detta sammanhang är artikel 19.3 a i rådsförordningen. Enligt denna får en medlemsstat kräva tillstånd för överföring av strategiska produkter från sitt territorium till en annan medlemsstat, om vissa förutsättningar är uppfyllda för överföringen. Nämligen att operatören vet att den slutliga destinationen för de ifrågavarande produkterna ligger utanför gemenskapen och det krävs tillstånd enligt artiklarna 3, 4 eller 5 i rådsförordningen för export av produkterna till den destinationen samt produkterna inte kommer att bearbetas eller behandlas enligt artikel 24 i gemenskapens tullkodex i den medlemsstat till vilken de överförs. har utnyttjat den sålunda givna möjligheten att kräva tillstånd genom bestämmelserna i 3 a § andra stycket lagen om strategiska produkter. Genom det förslag som läggs fram införs ett tillståndskrav för export av sådana strategiska produkter som är eller kan vara avsedda för krigsmateriel som olovligen befinner sig i ett annat land. Motsvarande tillståndskrav bör gälla också vid utförsel till ett annat medlemsland, om villkoren i artikel 19.3 i övrigt är uppfyllda. 6 Underrättelseskyldighet för exportörer i vissa fall Regeringens förslag: En exportör, som känner till att dess produkter i ett enskilt fall är avsedda att användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel som har förts ut ur landet utan föreskrivet tillstånd eller som har vidareexporterats i strid mot ett tillstånd, skall genast underrätta om det. Inspektionen skall besluta om tillstånd skall krävas för exporten. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian har föreslagits att underrättelseskyldighet skall föreligga också då exportören känner till att produkterna kan vara avsedda för krigsmateriel som olovligen har exporterats till ett annat land. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. anser att underrättelseskyldigheten också bör omfatta de produkter som täcks av lagens 2 § punkt 11. Flera remissinstanser anser dock att promemorieförslaget är tveksamt från rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt. RÅ anser att det finns en klar risk för att vid prövning av ett enskilt fall skulle komma att finna att den föreslagna utformningen av underrättelseskyldigheten strider mot artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Den föreslagna underrättelseskyldigheten synes enligt RÅ i många fall kunna innebära att en exportör enligt lag och under straffhot blir skyldig att upplysa ISP om egna tidigare begångna brott. anser att exportören inte kan förutses ha fullständig kunskap om att det finns olovligt utförd krigsmateriel till vilken materiel hans produkt kan utgöra komponent. , och Verkstadsindustrier anser att den föreslagna lagtextens lydelse "kan vara avsedd" framstår som oacceptabel. Den skulle medföra rättsosäkerhet och mycket besvärande administrativa konsekvenser för bl.a. svenska företag. Skälen för regeringens förslag: I det föregående har föreslagits att exporttillstånd skall krävas för sådana produkter som i det enskilda fallet är eller kan vara avsedda att användas för sådan krigsmateriel som olovligen har exporterats till ett annat land och har informerat exportören om det. För att myndigheten skall kunna lämna sådan information krävs kunskap om att en sådan export är aktuell. Sådan kunskap kan vinnas genom den underrättelseverksamhet som förekommer internationellt. Men den som är närmast till denna kunskap är i allmänhet exportören.