prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — I syfte att understryka att även förare bör medverka till att ledsagardokument medföljer transporter av punktskattepliktiga varor föreslår regeringen att förare skall vara skyldiga att se till att ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet medföljer transporten i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivet. För att det över huvud skall vara möjligt att genomföra kontroller är det nödvändigt att förare är skyldiga att stanna på anmaning av tulltjänsteman. En sådan skyldighet finns enligt transportkontrollagen. Även i inregränslagen och tullagen stadgas det att förare är skyldig att stanna på tulltjänstemans anmaning. Regeringen anser därför att det i den nya punktskattekontrollagen bör tas in en bestämmelse om att förare är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. För att kontrollen skall kunna genomföras så effektivt som möjligt är det nödvändigt att förare eller ägare till vara som skall kontrolleras medverkar vid kontrollen. Bestämmelser om enskildas skyldighet att medverka vid tullens kontrollverksamhet finns i inregränslagen och tullagen. De skyldigheter att medverka som bör åläggas enskilda i den nya lagen om punktskattekontroll kan därför med fördel utformas med bestämmelserna i inregränslagen och tullagen som förebild. Det är t.ex. inte alltid lämpligt att utföra kontrollen där fordonet stoppats. Förare bör i sådana fall vara skyldig att svara för behövlig transport. Föraren eller ägaren till varan bör även vara skyldig att packa upp och återinpacka vara och rent generellt ge tullen möjlighet att undersöka lasten. Dessutom bör det införas en skyldighet att utan kostnad tillhandahålla varuprov. Enligt tullagen och inregränslagen kan enskilda som inte fullgör sina skyldigheter att medverka vid kontroll bli ersättningsskyldiga gentemot staten. Regeringen anser att detta är en rimlig princip och att en bestämmelse om ersättningsskyldighet därför bör tas in i den nya punktskattekontrollagen. I likhet med vad som gäller enligt inregränslagen och tullagen bör ersättningsskyldigheten kunna efterges. Som förutsättning härför bör gälla att det framstår som oskäligt att ta ut ersättning. 9.5 Tidsmässiga begränsningar av befogenheten att genomföra transportkontroller. Regeringens förslag: En transportkontroll skall vara avslutad från det att kontrollen påbörjades. Kommitténs förslag: Stämmer i princip överens med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det är inte rimligt att tullen skall kunna hålla kvar en transport för kontroll hur länge som helst. Hur länge en transportkontroll skall få pågå bör därför regleras i lag. Syftet med transportkontroll är att kontrollera om transporter av punktskattepliktiga varor sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Självfallet får en tidsmässig begränsning inte sättas så snävt att tullen inte hinner kontrollera om cirkulationsdirektivets bestämmelser iakttagits. Detta skall vägas mot transportörernas intresse av att transporter inte hindras i onödan. Vid en sammanvägning av det som sagts anser regeringen att en lämplig avvägning är att föreskriva att en transportkontroll inte får pågå än . Har det inte uppkommit misstanke om att transporten inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser bör alltså transporten i fråga få fortsätta. Uppkommer sådan misstanke skall det enligt den nya lagen om punktskattekontroll vara möjligt att omhänderta vara m.m. för att fortsätta kontrollen. 9.6 Verkställighet av beslut om transportkontroll Regeringens förslag: Vid genomförande av transportkontroll skall tullmyndigheten få öppna transportmedel, containrar och andra utrymmen som är låsta eller har tillslutits på annat sätt, bereda sig tillträde till områden som inte är tillgängliga för allmänheten och försegla transportmedel, containrar och andra utrymmen samt spärra av områden som inte är tillgängliga för allmänheten. Polisen skall lämna den handräckning som behövs för kontrollen. Kommitténs förslag: Stämmer i princip överens med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 9.4 föreslås att förare eller ägare till vara som skall kontrolleras skall ge tullmyndighet tillfälle att undersöka vara och transportmedel. Det innebär att förare eller ägare är skyldig att bereda den tulltjänsteman som utför kontrollen tillträde till de utrymmen som denne har rätt att undersöka. Förare eller ägare skall alltså på tulltjänstemans begäran låsa upp låsta utrymmen under förutsättning att han förfogar över det som skall undersökas. En tulltjänsteman kan dock inte alltid räkna med att bli insläppt i de utrymmen som får undersökas. Det kan bl.a. tänkas att det inte finns någon behörig person på platsen som kan öppna låsta utrymmen. Ett annat tänkbart fall är att den enskilde vägrar att låsa upp. Det säger sig självt att kontrollerna blir mindre effektiva om tullmyndigheterna skall vara tvungna att förlita sig på att det finns någon behörig på platsen eller att den enskilde är beredd att medverka. Vidare kan det ifrågasättas om det är rimligt att en enskild skall kunna hindra en kontroll genom att vägra öppna låsta utrymmen. Med hänsyn till det nu sagda anser regeringen att tullmyndigheterna skall ges befogenhet att bereda sig tillträde till låsta utrymmen och områden som inte är tillgängliga för allmänheten. Polisen skall lämna den handräckning som behövs för kontrollen. 10 Lokalkontroll Regeringens bedömning: Bestämmelser om lokalkontroll bör inte införas. Kommitténs förslag: Lokalkontroll får genomföras för att eftersöka punktskattepliktig vara om det finns skälig anledning att anta att punktskatt beträffande varan inte är betald i eller i laga ordning ställd säkerhet beträffande varan saknas eller inte kan infrias. Lokalkontroll får göras i lokal samt på därtill hörande enskild plats, där det finns anledning att anta att punktskattepliktig vara yrkesmässigt tas emot, avsänds, tillverkas, bearbetas eller förvaras. Lokalkontroll får göras endast om det inte är möjligt att genomföra behövlig punktskattekontroll med stöd av revisionsbestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP) eller lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet (tvångsåtgärdslagen). får vid lokalkontroll undersöka utrymmen där punktskattepliktig vara kan finnas. Myndigheten får vidare undersöka och ta prov på vara. Myndigheten får vidare eftersöka och granska ledsagardokument, bevis om ställd säkerhet och annan handling som kan vara av betydelse för beskattningen. Beslut om lokalkontroll skall fattas av domstol. Vid fara i dröjsmål får dock beskattningsmyndigheten besluta om lokalkontroll. Sådant beslut skall underställas länsrätten. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är negativa till förslaget. Några remissinstanser tillstyrker förslaget. , Hovrätten för , Riksåklagaren, , , , , , Föreningen och avstyrker förslaget. anser att det är uppseendeväckande att det i den föreslagna lagstiftningen inte ställs upp eller endast anges vaga förutsättningar för att få göra kontrollinsatser. Kammarrätten i understryker att en klar åtskillnad måste göras mellan skatte- och brottsutredningar i den föreslagna kontrollverksamheten. Kammarrätten i , Alkoholinspektionen, , , , och godtar eller tillstyrker i huvudsak förslagen. Svenska är tveksamt till förslaget. Bakgrunden till regeringens bedömning: Enligt LPP får beskattningsmyndigheten besluta om skatterevision för att kontrollera att deklarations- och uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt eller att förutsättningar finns att fullgöra uppgiftsskyldighet som kan antas uppkomma. Skatterevision får göras hos den som är eller kan antas vara bokföringsskyldig enligt bokföringslagen och hos annan juridisk person än dödsbo. En skatterevision skall bedrivas i samverkan med den reviderade och på ett sådant sätt att den inte onödigt hindrar verksamheten. För de fall den reviderade inte samverkar finns bestämmelser om vite och om andra tvångsåtgärder i tvångsåtgärdslagen. Revisionen får verkställas hos den reviderade om han medger det. Vid skatterevision får räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör verksamheten granskas. Revisorn får ta prov på varor som används, säljs eller tillhandahålls på annat sätt i verksamheten. Vidare får han inventera kassan, granska varulager, inventarier, fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Revisorn får också prova särskild räknarapparatur och mätapparatur. Den reviderade skall tillhandahålla revisorn de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för revisionen. Den reviderade skall också lämna tillträde till utrymmen som huvudsakligen används i verksamheten för granskning av varulager m.m. Enligt tvångsåtgärdslagen får revision genomföras i den reviderades verksamhetslokaler även om den reviderade inte lämnat sitt medgivande till det, om revisionen inte utan svårighet kan genomföras på någon annan plats. Detsamma gäller om den reviderade inte medverkar på föreskrivet sätt, eller om det finns en påtaglig risk att han kommer att undanhålla eller förvanska det som får granskas, inventeras eller besiktigas. Föreligger sabotagerisk får åtgärden genomföras utan att den reviderade underrättas om att revision skall ske, s.k. överraskningsrevision. Enligt huvudregeln fattas beslut om åtgärd enligt tvångsåtgärdslagen av länsrätten efter ansökan av en av myndigheten särskilt förordnad tjänsteman (granskningsledare). I förarbetena till transportkontrollagen uttalades att den kontrollbefogenhet beskattningsmyndigheten får genom lagen utgör ett komplement till de övriga kontrollbefogenheterna (revision m.m.), som täcker in kontroller av exempelvis skatteupplag och fasta driftställen. Eftersom transportkontrollagen endast gäller varor under transport skall revisionsbestämmelserna i tillämpas när varorna nått sin bestämningsort (se prop. 1995/96:197 s. 12 och 13). Skälen för regeringens bedömning: Den befogenhet att kontrollera lokaler som kommittén föreslår att beskattningsmyndigheten skall få skiljer sig inte nämnvärt från de befogenheter som myndigheten har med stöd av LPP och tvångsåtgärdslagen. Det är alltså fullt möjligt för beskattningsmyndigheten att granska varor i lager, låt vara att vissa förutsättningar måste vara uppfyllda. Kommittén anser inte heller att dagens kontrollbefogenheter är otillräckliga. Problemet är enligt kommittén att revisionsinstitutet inte kan användas i flera situationer där det hade varit önskvärt att kunna göra en revision. Förutsättningarna för revision begränsar alltså kontrollmöjligheterna. De förutsättningar som kommittén anser har denna begränsade effekt är att det antingen skall finnas en reviderad som underrättas i förväg om revisionen och som samtycker eller motsätter sig revisionen eller att det skall finnas en i det enskilda fallet belagd sabotagerisk. Enligt kommittén är det nämligen vanligt att beskattningsmyndigheten endast har vetskap eller misstankar om att det finns obeskattade punktskattepliktiga varor i en viss lokal men att man inte vet vem som är skattskyldig för varorna eller vem som äger varorna och inte heller vem som äger eller har nyttjanderätt till den lokal som varorna finns i. I dessa situationer torde det enligt kommittén inte vara möjligt att tillämpa revisionsreglerna och dessa bör därför kompletteras med bestämmelser om lokalkontroll. Enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi är det endast av beskattningsmyndigheten godkända upplagshavare som kan tillverka eller ta emot punktskattepliktiga varor och lagra varorna utan att skattskyldighet inträder. Lagringen skall ske i ett av beskattningsmyndigheten godkänt skatteupplag. En upplagshavare är aldrig okänd för beskattningsmyndigheten och revisionsreglerna går därför att tillämpa om myndigheten vill granska en upplagshavares lager. Om annan än upplagshavare lagrar obeskattade punktskattepliktiga varor måste skattskyldighet ha inträtt i tidigare skede, nämligen vid tillverkningen, vid mottagandet eller vid införseln av varorna till . Om beskattningsmyndigheten saknar kännedom om vem som lagrar varorna i sådana fall och därmed också kännedom om tillverkningen, mottagandet eller införseln föreligger nästan undantagslöst misstanke om skattebrott. Det kan även föreligga misstanke om varusmugglingsbrott eller brott mot alkohollagens (1994:1738) bestämmelser om tillverkning och försäljning av alkoholdrycker. Det nu sagda innebär att det i nästan samtliga de situationer som kommittén vill fånga in med befogenheten lokalkontroll kommer att föreligga misstanke om brott. Enligt 23 kap. 1 § RB skall en förundersökning inledas då det finns anledning att anta att brott förövats. Det skall alltså finns en misstanke om brott. Misstanken kan emellertid vara vag och oprecis, gärningsmannen okänd och bevisningen svag. Det bör påpekas att tullen har rätt att inleda förundersökning i fråga om varusmugglingsbrott. Enligt 17 § i skattebrottslagen (1971:69) skall förvaltningsmyndighet göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt lagen begåtts. I merparten av de situationer där en lokalkontroll kan bli aktuell enligt kommitténs förslag kommer det sannolikt att föreligga misstanke om brott av sådan grad att det finns skäl att inleda en förundersökning. Det är inte rimligt att införa en administrativ kontrollbefogenhet för att möjliggöra kontroll i fall där misstankar om brott kommer att vara legio. Föreligger ingen brottsmisstanke, vilket torde vara ovanligt i de situationer som kommittén tar upp, bör det vara möjligt att med hjälp av sedvanliga utredningsåtgärder få fram uppgifter om vem som äger varorna eller lokalen där man misstänker att varorna finns för att på så vis kunna genomföra en revision. Med hänsyn till nu angivna förhållanden är regeringen inte beredd att föreslå bestämmelser om lokalkontroll. 11 Omhändertagande och förverkande 11.1 Allmänna utgångspunkter Regeringens förslag: Om en punktskattepliktig vara påträffas vid transportkontroll och om det finns anledning att anta att transporten inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser får tullmyndigheten ta hand om varor, handlingar, containrar eller tankar. Syftet med omhändertagandet skall vara att kontrollera om punktskatt skall betalas i och i så fall av vem. ges befogenhet att besluta om skatt på omhändertagna varor om skattskyldighet har inträtt och varorna har transporterats i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Skatt som tullen påför skall förfalla till betalning . i fråga får inte lämnas ut förrän skatten är betald. Betalas inte skatt som tullen påfört skall varorna kunna förverkas genom beslut av domstol. Bestämmelser om omhändertagande och förverkande av punktskattepliktig varor m.m. tas in i den nya lagen om punktskattekontroll. Kommitténs förslag: föreslår att bestämmelser om omhändertagande, skattebeslag och skatteförverkande införs. Enligt förslaget ges beskattningsmyndigheten möjlighet att omhänderta varor, transportmedel, container, tank, transporthjälpmedel och handlingar. Möjligheten att besluta om omhändertagande skall ses som ett komplement till transport- och lokalkontrollerna och är tänkt att användas för att genomföra mer ingripande undersökningar. Ett omhändertagande skall vara tillfälligt och skall endast få ske om det behövs för punktskattekontrollen. I syfte att säkra skatteindrivningen föreslår att det skall bli möjligt att besluta om skattebeslag och skatteförverkande. Beslut om sådana åtgärder skall fattas av länsrätt. Enligt kommitténs förslag skall beslut om skattebeslag kunna ske om det inte framgår att punktskatt beträffande varan är betald i och att säkerhet beträffande varan har ställts i laga ordning och kan infrias. Beslut om skattebeslag och skatteförverkande får inte fattas om det framgår att punktskatt beträffande varan inte skall betalas i eller om punktskatt erläggs i rätt tid. Beträffande skatteförverkande föreslås dessutom gälla att beslut inte får fattas innan punktskatt beträffande varan förfallit till betalning samt för vilken anstånd att betala punktskatt medgivits. Såväl punktskattepliktiga varor som transportmedel, transporthjälpmedel, containrar och tankar föreslås kunna bli föremål för skattebeslag och skatteförverkande, även om annat än punktskattepliktiga varor endast kan skatteförverkas om värdet på varorna inte räcker till. Kommittén föreslår att skatteförverkandet skall få avse skatteskulden med ett tillägg på samt de kostnader för förfarandet som staten haft. Vidare föreslås skydd för ägare dels genom möjlighet till jämkning vid skatteförverkande, dels genom bestämmelser om skydd för godtroende förvärvare. Remissinstanserna: förslag vad gäller omhändertagande, skattebeslag och skatteförverkande kritiseras kraftigt av många remissinstanser. Det finns dock remissinstanser som godtar eller tillstyrker till förslagen. Dessa remissinstanser är Kammarrätten i , Alkoholinspektionen, , , , och . Nedan följer en redogörelse för den kritik som riktas mot kommitténs förslag om omhändertagande, skattebeslag och skatteförverkande. anser att det rent principiellt kan ifrågasättas om skattemyndigheterna genom åtgärder endast i administrativ ordning skall kunna frånhända de skattskyldiga egendom till betydande värden genom beslag och förverkande, utan att brottsmisstanke föreligger. Han anför vidare att för det fall att skatteförverkande över huvud taget kan accepteras enbart den punktskattepliktiga varan skall kunna tas i anspråk för att täcka punktskatten. Hovrätten för anför att problemet med okända skattskyldiga ligger bakom kommitténs förslag om skattebeslag och skatteförverkande. I de fall man vet vem som är skattskyldig torde bestämmelserna i betalningssäkringslagen ge tillräckliga möjligheter att säkra skatteindrivningen, låt vara att det kan krävas smärre justeringar i den lagen. Kommittén har likväl föreslagit att man även beträffande kända skattskyldiga skall tillämpa bestämmelserna om skatteförverkande, trots att det innebär att man får parallella system som delvis kommer att vara överlappande. Hovrätten anser vidare att kommitténs förslag om att skatteförverkande skall kunna avse annan egendom än den som utgör grunden för skatteanspråket är alltför långtgående och anser sig därför inte kunna tillstyrka det. Riksåklagaren avstyrker förslagen om att beskattningsmyndigheten skall kunna fatta beslut om omhändertagande vid transportkontroll och lokalkontroll. föreslås tillfälligt få omhänderta transporterad vara, transportmedel m.m. om det behövs för punktskattekontrollen. Förslaget innebär i praktiken att ett omhändertagande kommer att vara så länge skattemyndigheten bedömer att det behövs för punktskattekontrollen. Detta är enligt Riksåklagarens uppfattning oacceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt Detta gäller även förslaget att transportmedel m.m. skall kunna förverkas, inte minst mot bakgrund att förverkande får ske oavsett vem som är ägare till transportmedlet. anser att en väsentlig uppstramning måste ske av förslagen om omhändertagande, skattebeslag och skatteförverkande med precisering av de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en åtgärd skall få tillgripas. Förslagen är vidare för långtgående mot enskilda. Dessutom råder det en uppenbar obalans mellan de föreslagna bestämmelserna och vad som gäller i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. , Föreningen , , och (organisationerna) anser att tvångsåtgärderna beslag och förverkande hör hemma inom det straffrättsliga området och att användningen av dem bör inskränkas till detta område. Särskilt anmärkningsvärt är kommitténs förslag beträffande förverkande av transportmedel m.m. Organisationerna anser det helt oacceptabelt att förverka egendom som inte utgör skattepliktiga varor. Det framstår som särskilt stötande att staten på grund av skatteskuld låter förverka egendom som tillhör tredjeman. påpekar att en förare ofta saknar kännedom om det gods han transporterar. En transport kan bestå av transportmedel och varor med många olika ägare. En inte ovanlig kombination är att dragbilen och släpvagnen tillhör olika ägare. Containern som befinner sig på släpvagnen kan tillhöra en tredje ägare och godset som befinner sig inne i containern har oftast ett antal olika ägare. Under en arbetsdag kan föraren, såväl dag- som , hämta och lämna gods åt ett flertal transportköpare. Att, såsom blir följden av kommitténs förslag, riskera att en oskyldig näringsidkares transportmedel blir omhändertaget utan att ersättning utgår till åkeriföretagaren för förlorad arbetsinkomst kan inte accepteras. Förslaget att ge beskattningsmyndigheten rätt att omhänderta fordonet avstyrks därför. Övriga remissinstanser som avstyrker eller är allmänt negativa till förslagen är Datainspektionen, , Föreningen , , och Svenska . Skälen för regeringens förslag: Regeringen instämmer i delar av den kritik som riktas mot kommitténs förslag i nu aktuella delar. De förutsättningar som kommittén föreslår skall vara uppfyllda för att åtgärder skall få vidtas är i många fall alltför vaga. Dessutom anser regeringen att kommitténs förslag i vissa fall är för långtgående. Det gäller bl.a. förslaget att transportmedel skall kunna omhändertas och i vissa fall förverkas. Regeringen är vidare tveksam till om det verkligen är meningsfullt att införa bestämmelser om beslag och förverkande i syfte att säkra skatteindrivningen, i vart fall vad gäller den yrkesmässiga införseln. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden skiljer sig de bestämmelser om omhändertagande och förverkande som regeringen föreslår i förhållandevis stor utsträckning från kommitténs förslag. De förslag som regeringen lägger fram innebär att det skall bli möjligt att omhänderta vara, handling, container och tank om punktskattepliktig vara påträffas vid transportkontroll och det finns anledning att anta att transporten inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Syftet med omhändertagandet skall vara att kontrollera om punktskatt skall betalas i och vem som i så fall är skattskyldig. Tullen ges befogenhet att besluta om skatt på omhändertagna varor om skattskyldighet har inträtt och varorna har transporterats i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Skatt som tullen påför skall förfalla till betalning . i fråga får inte lämnas ut förrän skatten är betald. Syftet med sistnämnda regel är att hindra att obeskattade varor når den illegala marknaden för sådana varor. Betalas inte skatt som tullen påfört skall varorna kunna förverkas genom beslut av domstol. Regeringens förslag redovisas närmare i det följande. 11.2 Tullen ges möjlighet att omhänderta varor, handlingar, m.m. Regeringens förslag: Om en punktskattepliktig vara påträffas vid transportkontroll och om det finns anledning att anta att transporten inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser får tullmyndigheten omhänderta varor, handlingar, containrar och tankar som medförs vid transporten. Syftet med omhändertagandet skall vara att kontrollera om punktskatt skall betalas i och vem som i så fall är skattskyldig. Annan egendom än punktskattepliktiga varor som kan antas transporteras i strid med cirkulationsdirektivets regler och handlingar får tas om hand endast om det behövs för kontroll av om punktskatt skall betalas i och vem som i så fall är skattskyldig för de punktskattepliktiga varor som kan antas transporteras i strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser, när det gäller egendom, det finns anledning att anta att egendomen döljer punktskattepliktiga varor. Kommitténs förslag: Skiljer sig från regeringens vad gäller förutsättningarna för att omhändertagande skall få ske och i det avseendet att regeringen inte föreslår att transportmedel och transporthjälpmedel skall kunna tas om hand.