prop · GL0325 · 1998-01-01 00:00:00 — förde fler länder en stabilitetsorienterad ekonomisk politik och centralkursjusteringarna blev färre. skedde inte någon centralkursjustering. Detta avspeglade delvis en högre grad av ekonomisk konvergens. En annan förklaring var en stark politisk ovilja hos flera medlemsstater att göra centralkursjusteringar trots att utvecklingen av priser och löner motiverade detta. präglades EG av framgångar med förverkligandet av den inre marknaden, en god ekonomisk utveckling och en stark framtidstro. Planerna på en ekonomisk och monetär union återuppväcktes. Vid toppmötet i uppdrogs åt en arbetsgrupp, sammansatt av centralbankscheferna och några få utomstående experter under ledning av kommissionens dåvarande ordförande , att utarbeta en plan för en ekonomisk och monetär union. Gruppen framlade sin rapport den s.k. Delors- rapporten. Enligt denna borde EMU förverkligas i tre etapper. Rapporten gjorde tydligt att en fördragsändring skulle bli nödvändig. Vid Europeiska rådets möte i beslutade man att sammankalla en regeringskonferens om EMU. Efter ett intensivt och omfattande förhandlingsarbete blev det nya fördraget klart i den nederländska staden och det undertecknades . Ratificeringsprocessen blev svår och långdragen och kunde inte avslutas . Det nya fördraget trädde i kraft . En allvarlig kris i EMU-processen rådde . Den dittills rådande stabiliteten i hade på många håll givit intrycket att bildandet av valutaunionen skulle bli rätt oproblematiskt. En kraftig oro på valutamarknaderna ledde till att det brittiska pundet och den italienska liran tvingades att lämna . Därutöver gjordes flera centralkursjusteringar. var ERM:s existens allvarligt hotad, och planerna på EMU föreföll osäkra. beslutade ministrar och centralbankschefer att bredda banden i till plus/minus . Denna bandbredd gäller fortfarande. Stabiliteten i har efter detta beslut ökat betydligt. Marknadskurserna för flertalet deltagande valutor har legat relativt nära centralkurserna, även om fluktuationerna i flera fall har varit större än de tidigare smala banden om plus/minus . Den österrikiska schillingen inträdde i 1995 efter det att blev medlem i EU. återinträdde den italienska liran i , och den finska marken inträdde i mekanismen. 3.2.2 Första etappen av EMU Den första etappen av EMU inleddes , dvs. redan innan hade trätt i kraft. Det centrala elementet i denna etapp var en viss grad av ökad samordning av den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken blev föremål för tätare diskussioner bland ministrar och höga tjänstemän, bl.a. baserade på s.k. konvergensprogram vilka vid behov framlades på medlemsstaternas eget ansvar. Penningpolitiken samordnades genom centralbankschefskommittén. Vid inledningen av den första etappen skulle med vissa undantag begränsningar för kapitalrörelserna tas bort. 3.2.3 Andra etappen av EMU Den andra etappen inleddes och den kommer att pågå tills den tredje etappen startar . När blev medlem i EU pågick således den andra etappen. De flesta av reglerna om den ekonomiska politiken trädde i kraft vid starten av den andra etappen. Det gäller restriktionerna för finansiering av underskott i de offentliga finanserna (artiklarna 104- 104b). Förfarandet vid alltför stora underskott i de offentliga finanserna började tillämpas, med undantag för de kraftigaste påtryckningsmedlen vilka gäller först för deltagande medlemsstater i den tredje etappen. De svaga offentliga finanserna i EU har lett till att rådet anser att en stor majoritet av medlemsstaterna har alltför stora underskott. Endast och har inte varit föremål för ett sådant beslut. En viss förstärkning av mekanismerna för samordning av den ekonomiska politiken har skett. Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken upprättas . Dessa följs regelbundet upp. och diskuterar löpande den ekonomiska situationen med särskild inriktning på framstegen vad gäller att nå konvergens. Medlemsstaterna har fortsatt att på eget ansvar utarbeta konvergensprogram vilka blir föremål för diskussion i rådet. På det penningpolitiska området behåller medlemsstaterna fullt ut sina befogenheter under hela den andra etappen. Samarbetet på detta område intensifieras dock. Vid starten av den andra etappen inrättades . skall utföra en lång rad operativa och praktiska förberedelser för den tredje etappen och det skall stärka samordningen av penningpolitiken. styrs av ett råd bestående av en ordförande och centralbankscheferna i medlemsstaterna. har i enlighet med EG-fördraget redovisat läget i förberedelserna för den tredje etappen i en rapport. verksamhet är i hög grad inriktad på att förbereda den gemensamma penningpolitiken. följer också konvergensutvecklingen och utarbetar självständigt bedömningar om denna. Härutöver bidrar till rådets arbete i flera frågor, t.ex. växelkurssamarbete och lagstiftning om ECB. Under den andra etappen skall varje medlemsstat genomföra de förändringar av den nationella lagstiftningen som krävs för att etablera oberoende. Senast då ECBS upprättas skall den nationella lagstiftningen, inklusive den rörande , vara förenlig med EG-fördraget. är undantaget från denna förpliktelse om landet bestämmer sig för att ej delta i valutaunionen. lade kommissionen fram en s.k. grönbok om övergången till den gemensamma valutan. I grönboken presenterades förslag till hur övergången praktiskt skulle gå till. Detta regleras endast delvis i EG-fördraget. följdes av ett omfattande arbete i rådet, kommissionen och som resulterade i att i kunde enas om en övergångsplan. Då beslutades också att den gemensamma valutan skall heta euro. reglerar inte förhållandena mellan euron och valutorna i de medlemsstater som ej deltar i valutaunionen. I beslutades att starta ett arbete i denna fråga. Detta ledde fram till en uppgörelse om en ny växelkursmekanism 2 som skall ersätta det nuvarande vid starten av den tredje etappen. lade fram ett förslag om en stabilitetspakt. Förslaget syftade till att varaktigt säkra budgetdisciplin i tredje etappen. Efter långa och bitvis svåra förhandlingar kunde en principiell uppgörelse nås vid toppmötet i och hela pakten kunde slutligt antas i samband med toppmötet i . Med uppgörelsen om pakten nåddes klarhet i en av de svåraste politiska frågorna inför valutaunionen. I blev det också principiell enighet om två rådsförordningar om eurons legala ställning. Dessa förordningar, som har publicerats , är viktiga för att etablera säkerhet hos de ekonomiska aktörerna, bl.a. vad gäller kontraktskontinuitet samt förhållandet mellan euron å ena sidan och nationella valutaenheter och ecun å den andra. Svårigheterna för medlemsstaterna att nå en tillräcklig grad av ekonomisk konvergens har gjort EMU-processen osäker . Det är framförallt de offentliga finanserna som alltför mycket avviker från fördragets krav. hade tolv medlemsstater alltför stora underskott i de offentliga finanserna och elva stycken. Enligt förfarandena i EG-fördraget skulle den tredje etappen ha kunnat startas genom beslut . En första prövning skulle då äga rum. Denna blev av ren pro forma-karaktär, då det länge stått klart att den erforderliga majoritet av medlemsstater som klarade inträdes- kraven ej skulle föreligga. har diskussioner fortsatt i andra frågor som är av betydelse för hur den ekonomiska politiken i valutaunionen skall bedrivas. Det har gällt de externa aspekterna av EMU, bl.a. rådets roll i valutapolitiken. En annan fråga har gällt i vilken grad och på vilket sätt som medlemsstaterna skall samordna sin ekonomiska politik. 3.2.4 Processen kommer viktiga beslut om EMU att fattas. En relativt konkret och precis tidplan finns: Före skall medlemsstaterna rapportera uppgifter om de offentliga finanserna till kommissionen i enlighet med reglerna i underskottsförfarandet. Därefter framlägger kommissionen och i enlighet med artikel 109j.1 i EG-fördraget rapporter om hur medlemsstaterna fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga EMU. I rapporterna skall granskas om medlemsstaterna uppnått en hög grad av varaktig konvergens. Det skall ske genom en analys av i vad mån konvergenskriterierna uppfylls. Rapporterna skall även innehålla en granskning av lagstiftningen om varje medlemsstats centralbank. beslutar med kvalificerad majoritet i form av en rekommendation huruvida varje enskild medlemsstat uppfyller de nödvändiga villkoren för att införa euron. Bedömningen görs på grundval av utfallssiffror för . eller skall rådet i sammansättningen av stats- eller regeringschefer genom beslut med kvalificerad majoritet bekräfta vilka medlemsstater som uppfyller de nödvändiga villkoren. I samband med detta beslut meddelas också omräkningskurserna mellan de deltagande medlemsstaternas valutor. därefter skall direktionen för ECB utses genom ömsesidig överenskommelse mellan de deltagande medlemsstaterna. och skall höras. När direktionen är utsedd är ECBS och ECB upprättade. ECBS skall få omkring på sig för att slutföra förberedelserna för valutaunionen. ECB tar över befogenheterna för penningpolitiken från de deltagande medlemsstaterna. 3.3 Konvergensprocessen i EU 3.3.1 Inledning För att valutaunionen skall fungera väl fordras det att medlemsstaterna bedriver en långsiktigt stabilitetsorienterad ekonomisk politik i vilken sunda offentliga finanser och stabila priser utgör centrala inslag. Processen mot konvergens innebär en utveckling där skillnaderna i ekonomiskt avseende minskar mot de länder som har den långsiktigt mest stabila ekonomiska utvecklingen. Endast de länder som uppnått en hög grad av varaktig konvergens får delta i valutaunionen. Prognosen över de offentliga finanserna har hämtats från . Utvecklingen i behandlas mer ingående i avsnitt 5.1. 3.3.2 Prisstabilitet Inflationen har gradvis fallit i EU-länderna sammantaget . Skillnaden i inflation mellan olika länder var länge betydande. En del länder däribland , , och förde på ett tidigt stadium en politik syftande till låg inflation (se diagram 3.1), medan andra däribland , och länge hade en hög inflationstakt (se diagram 3.2). har inflationstakten fallit i samtliga medlemsländer och mest i de länder som hade haft den högsta inflationen, däribland och . har skillnaden i inflationstakt mellan EU-länderna minskat kraftigt. Enligt nationella konsumentprisindex föll inflationen i EU som helhet till i genomsnitt 1996, jämfört 1995 (se diagram 3.3). Inflationen har fortsatt att falla och befinner sig på historiskt låga nivåer. I takt med den fortsatta nedgången i inflationen har också skillnaden mellan ländernas inflationstakt minskat ytterligare. uppvisade samtliga länder, utom , en inflationstakt under eller , enligt det harmoniserade konsumentprisindexet, HIKP. En viktig faktor bakom utvecklingen mot en allt lägre inflation i EU-området är att låg inflation i många länder har tillmätts en större betydelse för att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt. Budgetkonsolideringen synes också ha bidragit till lägre inflation liksom den svaga konjunkturutvecklingen. I några fall kan även deltagandet i genom att växelkursen fungerat som ankare för penningpolitiken ha bidragit till låga inflationsförväntningar och därigenom till en låg inflation. Något större inflationstryck i EU förutses inte heller under det närmaste året. Låga inflationsförväntningar och betydande ledig kapacitet i de flesta länder bidrar till detta. 3.3.3 Offentliga finanser kännetecknades de offentliga finanserna i de flesta EU-länder av stora underskott. skedde en gradvis, trendmässig ökning av den offentliga skuldsättningen i nästan alla medlemsländer. Situationen förvärrades ytterligare under lågkonjunkturen 1992 - 93. Underskottet i det offentliga finansiella sparandet som andel av BNP för EU som helhet var som högst 1993 och uppgick till av BNP. Problemen och riskerna framförallt i form av ökad inflation, högre räntor och lägre tillväxt med alltför stora obalanser i de offentliga finanserna tycks ha bidragit till den konsolideringsprocess som de flesta länder befinner sig i. En annan bidragande faktor är ambitionen hos medlemsstaterna att uppfylla konvergenskriteriet för den offent- liga sektorns finanser . Trots den konjunkturavmattning som inföll och har budgetunderskottet i EU som helhet minskat som andel av BNP. Det genomsnittliga underskottet minskade från av BNP 1995 till av BNP 1996. Några länder, däribland , , och har kunnat uppvisa en särskilt stor nedgång i sina budgetunderskott. Utvecklingen i har varit mindre gynnsam, om än från ett starkare utgångsläge. Från att ha haft ett underskott på av BNP 1994 uppvisade som enda land ett ökande underskott , och underskottet uppgick av BNP. Denna utveckling kan till en del förklaras av effekterna av den tyska återföreningen. har nedbringat sitt underskott från av BNP till av BNP 1996. Finanspolitiken i EU-länderna har varit fortsatt stram och budgetunderskotten beräknas minska ytterligare. Enligt såväl kommissionen och som IMF väntas flertalet EU-länder nå eller hamna nära referensvärdet av BNP 1997. väntas enligt ha ett underskott på av BNP 1997. Diagram 3.4 Prognos för den offentliga sektorns underskott och skuld 1997 i EU-länderna Not: väntas ha ett överskott på mellan 1997. Skuldkvoten uppgick enligt till av BNP 1996. Källor: , Economic Outlook, För att valutaunionen skall fungera väl måste de offentliga finanserna vara hållbara, vilket bl.a. innebär att förbättringen i de offentliga finanserna måste vara av bestående karaktär. Trots att en del åtgärder har haft karaktären av kreativ bokföring har den icke-cykliska komponenten i underskotten, dvs. den del av förändringen i de offentliga finanserna som inte är beroende av konjunkturutvecklingen, minskat . Enligt bl.a. väntas budgetunderskotten i flertalet EU-länder fortsätta att minska även . Om inte ytterligare åtgärder vidtas väntas dock underskottet i och komma att öka . Den offentliga sektorns bruttoskuld har fortsatt att öka trots minskningen i budgetunderskotten. Endast , , och väntas ha en skuldkvot som understiger av BNP 1997. väntas emellertid flertalet medlemsländer kunna uppvisa en nedgång i skuldkvoten som andel av BNP, som en följd av den finanspolitiska åtstramningen, men också beroende på en gynnsam ränteutveckling. I en del fall kan också nedgången i skuldkvoten förklaras av privatiseringar och andra transaktioner som inte påverkar det offentliga finansiella sparandet. och kommer emellertid, enligt , att uppvisa en stigande skuldkvot om inga ytterligare åtgärder vidtas. 3.3.4 Växelkursstabilitet Växelkursmekanismen har utgjort det centrala elementet i EU- ländernas samarbete för att skapa stabila växelkurser. Detta samarbete har som tidigare nämnts utsatts för prövningar, inte minst under valutaoron och 1993. devalverades den portugisiska escudon och den spanska pesetan. har växelkursutvecklingen varit mer stabil inom och inga ytterligare centralkursjusteringar har genomförts. Den italienska liran som deprecierade kraftigt efter det att lämnade 1992 stärktes gradvis från och med senare delen av 1995 och återknöts till . Den finländska marken knöts till vilket betyder att alla EU-länder utom , och deltar i växelkursmekanismen . Svängningarna i de bilaterala växelkurserna inom har generellt varit måttliga . Med undantag för det irländska pundet har avvikelsen från de bilaterala centralkurserna hållit sig långt innanför den stipulerade bandbredden på plus/minus . Vissa valutor har uppvisat en mycket stor stabilitet. Detta gäller främst österrikiska schilling, nederländska och belgiska franc som alla haft mycket små variationer mot D-marken. En del valutor har rört sig utanför den gamla bandbredden, t.ex. den franska francen och finska marken. Till följd av bl.a. en mycket stark konjunkturutveckling och den starka följsamheten till det brittiska pundet har det irländska pundet stärkts kraftigt inom och valutans avvikelse i den bilaterala centralkursen mot den svagaste valutan har uppgått till mellan . Utanför deprecierade det brittiska pundet efter utträdet ur . Pundet har sedermera apprecierat kraftigt och har gentemot D-marken nått nästan samma nivå som när lämnade . Pundets förstärkning skall ses i ljuset av en starkare konjunkturutveckling i jämfört med . Den starka tillväxten har föranlett en gradvis höjning av den korta räntan. Inflationen har förblivit låg. Den svenska kronan deprecierade kraftigt och nådde sin svagaste position med en bilateral växelkurs mot D-marken på ca per mark. Där- efter har kronan trendmässigt stärkts och låg kursen på ca per D-mark. Sammantaget framkommer en bild av en förhållandevis stabil växelkursutveckling i jämförelse inledning (se diagram 3.5). Växelkursrörelserna inom har i allmänhet minskat. De kraftigaste växelkursrörelserna gäller valutor som uppvisat en stark utveckling; det irländska pundet innanför och det brittiska pundet utanför. Ingen valuta har uppvisat någon påtaglig svaghet eller utsatts för press på valutamarknaderna . En allt högre grad av prisstabilitet och minskade skillnader i inflationstakt mellan EU-länderna synes ha bidragit till denna utveckling liksom en större trovärdighet för de enskilda ländernas budgetkonsolidering. En annan betydelsefull faktor är att det politiska åtagandet för EMU-processen ökat de finansiella marknadernas förväntningar om att valutaunionen kommer att starta enligt tidtabell. Detta har bidragit till en särskilt gynnsam utveckling för de valutor som tidigare kännetecknats av den största instabiliteten, t.ex. den italienska liran (se diagram 3.5). Ytterligare en orsak till den lugnare växelkursutvecklingen kan vara breddningen av bandgränserna inom som genomfördes . 3.3.5 Långa räntor De långa räntorna var höga och skillnaderna mellan länderna var betydande. Tioårsräntan i , som hade den lägsta räntan, låg på , medan den i exempelvis och låg på 13 - . Långräntorna har därefter trendmässigt sjunkit i alla EU-länder. Perioden - 1995 steg emellertid räntorna i EU-länderna bl.a. som en följd av stigande räntor i . Därefter har en tydlig nedgång skett. I genomsnitt föll de långa räntorna i EU-länderna med en dryg procentenhet . har även skillnaderna mellan ländernas långräntenivåer minskat betydligt. Sålunda minskade t.ex. skillnaden mellan spanska och tyska långräntor från i genomsnitt 1990 till . Skillnaderna i räntenivå har också minskat ytterligare (se diagram 3.6) mellan EU-länderna . Så t.ex. uppgick skillnaden mellan italienska och tyska långräntor till omkring 0,7 procent-enheter september/, medan skillnaden uppgick till . Skillnaden mellan spanska och portugisiska långräntor var ännu mindre. De svenska långräntorna har fallit trendmässigt och skillnaden mellan svenska och tyska långräntor var . En avgörande faktor för de allt lägre räntorna är den låga inflationen och de lägre inflationsförväntningarna. Ett allt större förtroende för konsolideringen av de offentliga finanserna i EU-länderna synes ha bidragit till lägre inflationsförväntningar. Även konjunkturavmattningen och torde ha bidragit till de lägre långräntorna. Ytterligare en faktor i detta sammanhang kan vara de finansiella marknadernas förväntningar om att valutaunionen startar enligt tidtabell. På grundval av föreliggande prognoser synes det finnas goda förutsättningar för att alla medlemsländer utom skall klara långräntekriteriet. 3.3.6 Slutsatser Den process mot ökad konvergens som beskrivits i detta avsnitt har skapat förutsättningar för en god ekonomisk utveckling i EU framöver. var den genomsnittliga inflationstakten i EU hög och skillnaderna mellan länderna stor. Flertalet EU-länder hade stora budgetunderskott och ökande offentlig skuld. har underskotten minskat, inflationstakten sjunkit och skillnaden mellan medlemsstaterna har i detta avseende minskat avsevärt. Denna utveckling har på ett avgörande sätt bidragit till lägre räntor såväl korta som långa och till en stabilare växelkursutveckling. EU:s långsiktiga tillväxtförutsättningar har förbättrats genom den ökade makroekonomiska stabilitet som åstadkommits genom konvergensprocessen. Låga räntor stimulerar exempelvis investeringar vilka i sin tur bidrar till att öka ekonomiernas tillväxtmöjligheter. Det är viktigt att bidraget från denna utveckling blir bestående. Prognoser på medellång sikt pekar på en fortsatt förbättring av de offentliga finanserna i flertalet medlemsländer liksom en fortsatt låg inflation. Det är i detta sammanhang viktigt att de budgetkonsolideringsåtgärder som vidtas får varaktiga effekter. Ytterligare åtgärder krävs i flera fall för att nå det gemensamma åtagandet om ett medelfristigt budgetmål nära balans eller i överskott. Genomgången i detta avsnitt visar också att nästan alla medlemsländer har en inflationstakt som är tillräckligt nära den takt som råder i de länder som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet. Nästan alla länder väntas enligt de prognoser som föreligger också ha ett underskott av BNP eller mindre 1997 och underskotten väntas i de flesta fall minska ytterligare . I ett par fall kan emellertid ytterligare åtgärder erfordras för att inte underskottet skall öka 1998. Skuldkvoten som andel av BNP väntas i många fall överstiga 1997. Flertalet medlemsländer väntas dock kunna uppvisa en nedåtgående trend och . Slutligen har nästan alla länder en långräntenivå som är tillräckligt nära den nivå som råder i de länder som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet. Sannolikheten för att många medlemsstater skall uppfylla konvergenskriterierna har ökat och är nu rätt stor. Regeringen tar dock inte här ställning i frågan om vilka länder som uppfyller konvergenskriterierna eller som bör delta i valutaunionen. 4 Villkor för utanför valutaunionen 4.1 Allmänt om medlemsstater med undantag Om inte deltar i valutaunionen kommer , med den terminologi som används i EG-fördraget, att bli en medlemsstat med undantag. Medlemsstater med undantag deltar i den tredje etappen, men på helt andra villkor än de länder som inför euron. I artikel 109k.3 anges de bestämmelser som inte är tillämpliga på medlemsstater med undantag. För medlemsstaterna med undantag gäller, förutom att de inte inför den gemensamma valutan, bl. att de behåller ansvaret för den nationella penning- och valuta- politiken, att de inte deltar i ECBS operativa verksamhet, att de inte överför rätten att utge sedlar till ECB, att de inte omfattas av ECB:s rättsakter (beslut, förordningar, rekommendationer eller yttranden), att de inte deltar i eventuella externa växelkurssystem eller omfattas av eventuella allmänna riktlinjer för valutapolitiken, att de inte får utse ledamöter i ECB:s direktion och att deras centralbankschef inte har plats i . Starten av den tredje etappen kommer emellertid att innebära förändringar också för medlemsstaterna med undantag. Regelverket om den ekonomiska politiken är till allra största delen tillämpligt också på medlemsstater med undantag. En skillnad jämfört med den andra etappen är att det blir en förpliktelse att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna; under den andra etappen gäller att medlemsstaterna skall sträva efter att undvika sådana underskott. På det monetära området är, av naturliga skäl, skillnaderna mellan deltagande och icke deltagande medlemsstater mycket stora. Förändringarna för icke deltagande medlemsstater jämfört med den andra etappen ligger bl.a. på det institutionella planet, då samarbetet i den tredje etappen kommer att utövas inom ramen för ECB:s allmänna råd. Regeringen redovisar nedan område för område de villkor som kan förväntas gälla för medlemsstater med undantag, med tonvikten på legala och institutionella frågor. 4.2 Samordning av den ekonomiska politiken När det gäller den allmänna ekonomiska politiken, utom den monetära politiken, sker ingen kompetensöverflyttning i den tredje etappen. Medlemsstaterna behåller sålunda sina beslutsbefogenheter vad gäller finanspolitik och strukturpolitik. Även om medlemsstaterna i allt väsentligt beslutar om och verkställer sin ekonomiska politik, så skall medlemsstaterna enligt fördraget samarbeta.