prop · GL0355 · 1998-01-01 00:00:00 — Analysen av de sociala förändringar som inträffat och de förändringar som kan förutses motiverar enligt regeringens bedömning ett fortsatt ut- redningsarbete på en rad, för , viktiga områden. En särskild utredare har därför tillkallats med uppgift att göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen och uppgifter. Utredaren har fått i uppdrag att analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, finansiering, uppgifter samt organisationen och formerna för tillsynen över social- tjänsten. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kommissionens re- dovisning visar att det finns brister när det gäller arbete med kvinnor som utsätts för våld. Frågan synes ibland vara lågt priorite- rad och socialsekreterarna är bl.a. på grund av bristande kunskaper i all- mänhet inte tillräckligt uppmärksamma på problemet. Till detta kommer att det inte är ovanligt att våldsutsatta kvinnor av olika anledningar döljer att de är utsatta för våld i sina hem. Följden blir att kvinnor som utsätts för våld alltför sällan erbjuds några insatser och att kvinnorna inte heller efterfrågar dessa. Mycket tyder, enligt kommissionen, på att hälso- och sjukvården och i långt större utsträckning än vad man hit- tills varit medveten om möter kvinnor som utsätts för våld. Kommissio- nens bedömning har i allt väsentligt fått stöd hos remissinstanserna. ansvar omfattar, som nämnts ovan, kvinnor som är eller har varit utsatta för våld och någon precisering av social- tjänstens ansvarsområden som hade föreslagit har inte genomförts. De brister i arbete som påvisats av kom- missionen talar dock för att ansvaret för att hjälpa kvinnor som utsätts för våld bör anges tydligare i lagen genom en särskild bestämmelse härom. Regeringen delar således kommissionens bedömning härvidlag. Social- tjänstlagens allmänna riktlinjer bör därför kompletteras med en särskild bestämmelse om socialjänstens ansvar för kvinnor som utsatts för våld eller andra övergrepp i hemmet. Genom en sådan bestämmelse klargörs att har ett eget ansvar för att stödja och hjälpa kvinnor som utsätts för eller som det finns anledning att misstänka utsätts för våld i hemmet. bör därmed ha såväl egen kompetens som handlingsberedskap för att kunna söka upp och hjälpa utsatta kvinnor. Det är således inte tillräckligt att det finns tillgång till frivilliga insatser i kommunen. bör också bli mer uppmärksam på situationer där det kan förekomma våld i hemmet även om inte en hjälpsökande direkt talar om detta, t.ex då en kvinna kontaktar för att få hjälp med andra problem. Kommissionen har visat på ett behov av en ökad medvetenhet om dessa frågor. Särskilda metoder och handläggningsrutiner kan behöva utarbetas. Kvinnor som utsatts för våld kan behöva stödjande samtal, råd och hjälp med praktiska frågor som t. ex. kontakt med andra myndighe- ter. De kan också behöva hjälp med skyddat boende. För kvinnor som blivit utsatta för våld i nära relationer och valt att bryta upp ur relationen kan tanken på att behöva möta förövaren vara mycket ångestskapande. I sådana fall kan det vara olämplig med gemensamma samtal eller träffar tillsammans med mannen. Information och uppsökande verksamhet är vidare angelägna uppgifter för när det gäller att nå kvinnorna. Informationen bör vara anpassad till kvinnornas behov och finnas tillgänglig på olika språk. Sär- skilt viktig är information om de insatser som kan erbjudas. Ett exempel på vad kan göra är det kriscentrum som öppnats i med plats för skyddat boende och med metoder för att hjälpa och stödja utsatta kvinnor och deras barn. Det är angeläget att sådana erfarenheter kan spridas. Kommissionen lyfter i sitt huvudbetänkande fram skilda erfarenheter från olika projekt i landet som särskilt tagit sikte på arbete med kvinnor som misshandlats. Regeringen kan konstatera att erfaren- heterna från dessa verksamheter har visat att man ofta med relativt okomplicerade medel kan åstadkomma omfattande åtgärdsprogram för utsatta kvinnor och att man genom ändrade strategier kan nå goda resul- tat. kan vara till stor hjälp för kvinnorna, förutsatt att till- räcklig kunskap finns om kvinnornas problem och behov. Regeringen anser att har en viktig roll när det gäller att uppmuntra det lokala utvecklingsarbetet på området samt sprida kunskap och erfarenheter från de projekt som pågår på flera håll i landets kommu- ner och som syftar till att bättre kunna stödja och hjälpa utsatta kvinnor. Med anledning av att en ny bestämmelse föreslås i socialtjänstlagen har regeringen gett i uppdrag att utarbeta allmänna råd som tar upp hur bör arbeta med dessa frågor. Kommunerna har som tidigare nämnts stor frihet att organisera sin verksamhet, välja arbetssätt och i samråd med den enskilde utforma och välja de insatser och tillvägagångssätt som är bäst ägnade att tillgodose olika biståndsbehov. Fördelarna med denna konstruktion är att den ger bättre möjligheter att utveckla metoder och arbetssätt på basis av lokala kunskaper och erfarenheter än om lagen i detalj bestämmer vad som skall göras. Frågan om särskilda handlingsplaner, rapporter m.m. som föresla- gits av kommissionen är därför en fråga för kommunerna själva att ta ställning till. Regeringen vill framhålla vikten av att problemen uppmärksammas på alla nivåer i kommunen och ges legitimitet hos politiker och arbetsled- ning. 7.2 Sociala utvecklingsinsatser Regeringens bedömning: har fått i uppdrag att leda ett utvecklingsarbete i frågor om våld mot kvinnor. Arbetet skall syfta till att främja och stödja kompetensuppbyggnad och metodutveckling inom och hälso- och sjukvården. I uppdraget ingår även att initiera och stödja samverkan mellan myndigheter, följa den inter- nationella utvecklingen samt att sprida information. Därutöver har fått i uppdrag att, i samråd med kvinnojourernas riksorganisationer och Rikskvinnocentrum, utreda hur en central kristelefon för våldsutsatta kvinnor skall kunna komma till stånd. För uppdraget, som även omfattar frågor om prostitution vilka be- handlas i avsnitt 16, kommer regeringen att som ett engångsbelopp avsätta till för åren 1998 2000. Kommissionens förslag: Kommissionen har inte lagt något förslag om uppdrag till i frågor som rör våld mot kvinnor. Kom- missionens förslag om att skall utarbeta allmänna råd har behandlats i avsnitt 7.1. förslag om utvecklingsinsatser avseende frå- gor om prostitution behandlas närmare i avsnitt 16.2. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 7.1 finns det brister när det gäller arbete med kvinnor som utsatts för våld. Även om medvetenhet om de här proble- men har ökat finns det skäl att stimulera arbetet ytterli- gare. Kunskapen om våldets konsekvenser, om bemötande och om om- händertagande av utsatta kvinnor är förmodligen också mycket skiftande. För att underlätta och stimulera ett mer aktivt arbete i dessa frågor re- gionalt och lokalt har regeringen gett i uppdrag att leda ett utvecklingsarbete i frågor om våld mot kvinnor. Syftet med uppdraget är att utveckla kompetensen, öka medvetandet hos personalen och stödja metodutveckling inom och hälso- och sjukvår- den i syfte att förbättra stödet till de utsatta kvinnorna. För uppdraget som även innefattar frågor om prostitution vilka behandlas i avsnitt 16.2, tillförs myndigheten ett engångsbelopp för åren 1998 2000 om , varefter arbetet med dessa frågor skall införlivas i So- cialstyrelsens ordinarie arbete. Medlen avsätts från det under femte hu- vudtiteln uppförda reservationsanslaget G 2. Särskilda jämställdhetsåt- gärder. De kunskaper och den kompetens som de kommuner fått som kommit längst i arbetet på området bör utnyttjas. I arbetet bör särskilt ta tillvara storstädernas kunskap och erfarenheter. bör också särskilt samarbeta med och ta tillvara erfarenheter från Rikskvinnocentrum, kvinnojourerna och . Även och bör engageras i arbetet. I regleringsbrevet för har angetts att i sitt arbete skall analysera förslag och verksamhet utifrån såväl kvinnors som mäns utgångspunkter, dvs. anlägga ett genderperspektiv. Det upp- drag som regeringen har gett i fråga om våld mot kvinnor innebär också att även bör arbeta med kompetensupp- byggnad för den egna personalen så att de frågorna införlivas i myndig- hetens ordinarie arbete. I regeringens proposition (1990/91:113) Olika på lika villkor föreslogs en rad åtgärder för att synliggöra problemet med våld mot kvinnor och stärka samhällets skydd, stöd och hjälp till utsatta kvinnor. Medel ställ- des till förfogande för utvecklingsinsatser som bland annat avsåg att för- bättra bemötande och omhändertagande av våldsutsatta kvinnor. En av åtgärderna var ett uppdrag till att initiera ett regionalt och lokalt utvecklingsarbete för att förbättra samarbetet mellan myndigheter och frivilliga organisationer när det gällde kvinno- misshandel. Arbetet syftade till att ta fram metoder och modeller för ett förbättrat samarbete i dessa frågor mellan myndigheterna inom rättsvä- sendet, och hälso- och sjukvården samt mellan dessa myn- digheter och de frivilliga organisationerna. Projekten startade och omfattade fem län. Erfarenheterna från projekten visar att särskilda åtgärdsprogram och gemensamma strategier kan vara medel som kan främja samsyn och ett samlat förhållningssätt hos olika handläggargrup- per, uppmuntra till samverkan och leda till att kvinnorna får bättre stöd och hjälp. Det är angeläget att goda erfarenheter som vunnits inom detta och andra projekt som rör myndighetssamverkan sprids till andra län. Erfarenheter från andra länder visar att en central kristelefon kan vara till stor hjälp för många som befinner sig i en akut krissituation eller på annat sätt behöver råd, stöd och hjälp i frågor om våld mot kvinnor. I uppdraget till ingår därför att tillsammans med Rikskvin- nocentrum och kvinnojourernas riksorganisationer utreda hur en sådan kristelefon kan komma till stånd, hur den kan organiseras, finansieras och vilken kompetens som bör finnas. Detta uppdrag skall redovisas se- nast så att verksamheten kan komma igång under bud- getåret. Slutligen bör nämnas att utredningen om föräldrautbildning (S 1997:06) avlämnade betänkandet Stöd i föräldraska- pet (SOU 1997:161). I betänkandet föreslås bl.a. olika stödinsatser i för- äldraskapet till misshandlade kvinnor. Vidare tar utredningen upp frågor som berör könsstympning. Betänkandet remissbehandlas och en proposition avses föreläggas . 7.3 Barn i misshandelsmiljöer Regeringens bedömning: bör i sitt arbete med utsatta barn ägna särskild uppmärksamhet åt de barn som växer upp i miljöer där det förekommer våld och misshandel. Det är angeläget att ut- veckla metoder och kunskaper inom området. Resultaten av det utred- ningsarbete m.m. som pågår som berör frågor om barn i miss- handelsmiljöer bör avvaktas. Därefter bör en samlad bedömning av behovet av ytterligare åtgärder göras. Kommissionens förslag: föreslår att vill- koren för barn som växer upp i misshandelsmiljöer blir föremål för ut- redning i särskild ordning. En sådan utredning bör ha en bred ansats och, utifrån såväl flickors som pojkars perspektiv, ta upp olika frågor som rör barnens livssituation. Remissinstanserna: Ungefär hälften av remissinstanserna yttrar sig i denna del. Utredningens förslag stöds i huvudsak av instanserna. Flera av remissinstanserna har synpunkter på hur utredningen skall utformas. Skälen för regeringens bedömning: Socialtjänstlagen tillförs ett uttryckligt barnperspektiv. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Barnets rätt att uttrycka sin åsikt i saker som berör det personligen betyder att dess in- ställning skall klargöras utan att barnet sätts i svåra valsituationer. Det är inte bara det traditionella barnavårdsarbetet som skall ske ur ett barn- perspektiv utan det är angeläget att uppmärksamma barnets situation även när vuxna vänder sig till med en ansökan om ekono- miskt eller annat bistånd till familjen. Även barnens förhållanden och eventuella hjälpbehov bör belysas. ansvar när det gäller utredningar gällande barn tydliggörs också genom införandet av bestäm- melser om utredningar när det gäller barn i 50 a § i socialtjänstlagen. So- cialstyrelsen och länsstyrelserna skall i sin tillsyn särskilt följa hur för- ändringarna i socialtjänstlagen påverkar det sociala arbetet i kommu- nerna. Att barn som växer upp i misshandelsmiljöer är särskilt utsatta har uppmärksammats alltmer . Dessa barn lever ofta i familjer där mamman blivit utsatt för fysiskt och psykiskt våld och hot om våld. Det är inte ovanligt att barnen varit vittne till våldet och de kan också själva ha blivit utsatta för våld i familjen. De lever alltså ofta under pres- sade förhållanden och är i behov av eget stöd. 1987 pågick inom läns landsting ett samarbetsprojekt mellan Alla Kvinnors Hus och den psykiska barn och ungdomsvården i syfte att uppmärksamma barnen till de kvinnor som kom till Alla Kvin- nors Hus. finns inom psykiska barn och ung- domsvård en särskild mottagning för misshandlade kvinnor och deras barn. Barn i fokus projektet som på regeringens uppdrag genomförde i mitten av 1990 talet utgjorde början till ett viktigt utveck- lingsarbete inom den sociala barnavården. Arbetet med att utveckla nya metoder för att möta och samla kunskaper i om barn i riskmiljöer måste fortsätta. Regeringen har poängterat detta i olika sam- manhang. har redovisat utvecklings- arbete rörande utsatta barn samt har i uppdrag att genom- föra en uppföljningsstudie av Barns villkor i förändringstider. Uppdraget skall rapporteras . gav talet ut en skrift Familjevåld som drabbar barn . Den behandlar inte bara det våld som drabbar de barn som blir vittne till hur deras mamma misshandlas utan också barnmiss- handel och sexuella övergrepp. Skriften utgör en viktig kunskapskälla för dem som arbetar i verksamheter som kommer i kontakt med barn och ungdomar. har tagit initiativ till att aktualisera denna skrift. Inom pågår ett projekt som bevitt- nat eller själva varit utsatta för våld i sina familjer . Det syftar till att kartlägga hur samhällets stöd till barn som varit vittne till traumatiska våldshändelser ser ut. Det omfattar både händelser då barn varit vittne till våld eller själva varit utsatta för våld. Ett ytterligare syfte är att analysera hur stödet till dessa barn ser ut och hur det kan utvecklas. Under pro- jektarbetet har det bl.a. framkommit att det inte automatiskt anges i poli- sens anmälningar rörande misshandel, olaga hot, hemfridsbrott och lik- nande om det finns barn i de berörda familjerna. Att så är fallet är en för- utsättning för att skall underrättas av polismyndigheten om våldet i familjen. En sådan underrättelse är nödvändig för att socialtjäns- ten skall kunna påbörja en utredning av barns förhållanden för att utröna vilka hjälpinsatser som krävs. har överlämnat sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:16) till regeringen. Betänkandet re- missbehandlas . (dir. 1995:75) kommer att slutföra sitt arbete . (dir. 1995:35) har slutfört sitt arbete. Efter remissbehandling av dessa betän- kanden avser regeringen att återkomma med en proposition. I det sam- manhanget kommer en mer samlad bedömning att göras över behovet av eventuella ytterligare insatser som kan bidra till att förbättra situationen för barn som lever i misshandelsmiljöer. 8 Hälso- och sjukvårdens insatser Regeringens bedömning: Det är angeläget att sjukvårdshuvudmännen utvecklar bättre former för omhändertagande av våldsutsatta kvinnor som söker sig till vården. I detta sammanhang bör bl.a. de erfarenheter som har vunnits vid Rikskvinnocentrum för kvinnor som misshandlats och våldtagits bilda underlag. För att ge Rikskvinnocentrum förutsättningar att befästa sin verksamhet samt sprida erfarenheter från verksamheten avser regeringen att bidra ekonomiskt med som ett engångsbelopp för centrumets rikstäckande uppgifter. Kommissionens bedömningar: Kunskapen om det medicinska om- händertagandet av kvinnor som utsatts för våld, liksom om de medi- cinska effekterna av det dolda våldet, behöver utvecklas. Nya kompetens- och resurscentra för kvinnor som har utsatts för våld och andra övergrepp utöver det som finns i bör bildas och målet bör vara att det i varje landsting skall finnas en sådan specialiserad resurs. bör ges i uppdrag att utarbeta allmänna råd för hälso- och sjukvårdens insatser för kvinnor som har utsatts för våld. Psykoterapi måste kunna erbjudas inom rimlig tid och till rimlig kost- nad för dessa kvinnor och det kan därför vara nödvändigt att införa någon form av åtminstone begränsad vårdgaranti. Eftersom dokumentationen av kvinnans skador har stor betydelse vid ett domstolsavgörande måste kvaliteten på rättsintyg förbättras och frå- gan uppmärksammas mera i läkarnas utbildning. Kommissionens förslag angående examensordning och fortbildning behandlas i avsnitt 12. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna som har yttrat sig tillstyrker förslagen eller har ingenting att erinra. uttalar viss tveksamhet till bedömningen att speciella verksamheter för utsatta kvinnor bör bildas och anför att det ter sig som ett mindre stigma- tiserande steg för utsatta kvinnor att söka hjälp på en allmän mottagning med kvinnoperspektiv än att söka sig till en för allmänheten identifierad våldtäktsklinik . är tveksam till om ett allmänt råd är den rätta formen för att främja metodutveckling inom området. anser att en satsning på utbildning av hälso- och sjukvårdspersonal och stöd till åtgärder på det lokala och regionala planet är att föredra framför centralt utformade policydokument om hur hälso- och sjukvården bör utforma sina insatser. Vissa remissinstanser, däribland och Landstingsför- bundet, har synpunkter på införande av en vårdgaranti. Skälen för regeringens bedömning: Hälso- och sjukvården är i första hand en uppgift för landstingen. Eftersom hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) har utformats som en målinriktad ramlag ges landstingen möjligheter att utforma vården efter lokala och regionala behov och för- utsättningar. De skall också samverka med andra samhällsorgan, organi- sationer och privata vårdgivare i syfte att uppnå ett samlat och rationellt utbud av hälso- och sjukvård. Hälso- och sjukvårdslagen anger det övergripande målet för hälso- och sjukvården i termer av en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Lagen uppställer också ett antal krav på vården, såsom att denna skall vara av god kvalitet och tillgodose den enskildes behov av säkerhet och trygghet i vården, vara lätt tillgänglig, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet samt främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen. Ett grundläggande krav som således ställs på hälso- och sjukvården är att den är av god kvalitet. Detta innebär bl.a. att den skall ha den medi- cinskt tekniska kvalitet som behövs och även tillgodose kraven på en god omvårdnad samt vara anpassad till den enskilde patientens särskilda för- hållanden. Det är angeläget att en helhetssyn anläggs på patientens för- hållanden. Det räcker ofta inte att bara ställa en diagnos och behandla ett visst symptom. För att nå ett varaktigt resultat och för att förebygga att en sjukdom eller skada inträffar på nytt är det inte sällan av avgörande betydelse att personalen får en uppfattning om varför patienten har ett visst problem och varför en sjukdom eller skada kan ha drabbat patien- ten. Kommissionen anför att brott som sexualbrott och s.k. kvinnomisshan- del har höga mörkertal och att det dolda våldet, förutom ett stort mänsk- ligt lidande, sannolikt orsakar stora kostnader för samhället, däribland hälso- och sjukvården. Ett problemorienterat synsätt underlättar för hälso- och sjukvårdspersonalen att fullgöra sin uppgift att utreda och be- handla kvinnor som är utsatta för våld. Hälso- och sjukvårdens ansvar bör så långt som möjligt avgränsas till sådana uppgifter som kräver hälso- och sjukvårdens särskilda kompetens. Detta innebär emellertid inte någon strikt avgränsning av hälso- och sjukvårdens ansvarsområde. I hälso- och sjukvårdens ansvar ingår också att se till att den som söker hälso- och sjukvårdens tjänster, men som också behöver annat stöd, blir hänvisad till det eller de organ som har kompetens och resurser för upp- giften. Samspelet med andra verksamheter är också en nödvändig förut- sättning för att det våld som kvinnor utsätts för skall kunna bekämpas. Det är angeläget att kvinnor som utsätts för våld får ett bra bemötande och omhändertas av kunnig personal. Hur verksamheten för utsatta kvin- nor organiseras i olika delar av landet är dock i första hand en fråga för berörda huvudmän inom hälso- och sjukvården, som har att se till att vårdutbudet anpassas efter invånarnas behov. Hälso- och sjukvården är en kunskapsintensiv verksamhet där nya medicinska metoder och om- vårdnadsmetoder ständigt utvecklas. Det är därför mycket viktigt att hälso- och sjukvårdens omhändertagande av kvinnor som varit utsatta för våld och andra övergrepp blir föremål för en kontinuerlig kvalitetssäk- ring och utvärdering. Detta arbete bör bedrivas på både nationell och re- gional nivå. Olika centrala instanser, i första hand , bör bidra med kunskapssammanställningar om metodstöd. Detta kan bl.a. ske inom ramen för de särskilda medel som regeringen ställer till Socialsty- relsens förfogande för utvecklingsinsatser i frågor om våld mot kvinnor som har beskrivits i avsnitt 7.2. Hur hälso- och sjukvården organiseras för att möta dessa kvinnor bör anpassas efter lokala förutsättningar och behov. Omhändertagandet av kvinnor som varit utsatta för våld Hälso- och sjukvården, framför allt akutsjukvården och kvinnoklinikerna, kommer på ett tidigt stadium i kontakt med kvinnor som har utsatts för våld. Kvinnor vänder sig dit för att få akuta skador omsedda och dit förs också i stor utsträckning de kvinnor som har vänt sig till polisen efter att ha utsatts för ett sexuellt övergrepp. Många kvinnor söker därutöver vård inom primärvården för symptom som oro, ångest och sömnsvårigheter, eller uppvisar skador och varierande, diffusa symptom för vilka det kan vara svårt att ställa diagnos. Bakom de symptom och skadeorsaker för vilka kvinnor söker hälso- och sjukvårdens hjälp kan ligga orsaker som våld och sexuella övergrepp. Ett gott omhändertagande med ett insikts- fullt bemötande från hälso- och sjukvårdens sida och med möjlighet till fortsatt stöd och hjälp därifrån kan vara avgörande för kvinnornas möj- ligheter att förändra sin situation såväl i ett kort som långt perspektiv. Att utreda och behandla kvinnor som varit utsatta för våld och andra över- grepp kräver såväl särskilda kunskaper som en stor lyhördhet för den enskilda kvinnans situation. Enligt 31 § hälso- och sjukvårdslagen skall kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. T.ex. bör rutiner och behandlingsmetoder vidareutvecklas för att skapa en trygg situation för dessa kvinnor samt för att öka möjligheterna att i ett tidigt skede etablera en förtroendefull kontakt och därmed kunna erbjuda en adekvat behandling. Många landsting har tagit initiativ till betydande satsningar för kvinnor som utsätts för våld. Rikskvinnocentrum för kvinnor som har misshand- lats och våldtagits, RKC, inrättades på förslag av Kvinnovålds- kommissionen och har i län som huvudman. Syftet med centrumets arbete är att det, förutom att ha en öppen patientmottag- ning för kvinnor som blivit utsatta för våld, skall vara ett nationellt re- surs- och som utifrån ett kvinnoperspektiv skall skapa former för ett gott omhändertagande i vården. Rikskvinnocentrum skall genomföra utbildning av berörda personalkategorier, sprida information och bidra till opinionsbildning samt bedriva forskning om bl.a. effekterna av våld mot kvinnor. Regeringen har bidragit ekonomiskt till uppbygg- naden av verksamheten, som är tänkt att kunna stå modell för verksam- heter som kan komma att startas upp i andra delar av landet.