prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Avsaknaden av en sådan lämnar dock inte de nationella domstolarna fritt spelrum för egna tolkningar av nationella rättsregler som grundar sig på sådana överenskommelser. En grundläggande tolkningsprincip är att bestämmelserna skall tolkas på det sätt som står i bäst överensstämmelse med den mellanstatliga överenskommelsen, s.k. fördragskonform tolkning. En annan fråga är tolkningen av den mellanstatliga överenskommelsen. Allmänna principer för tolkningen av internationella överenskommelser finns Wienkonvention om traktaträtten (artiklarna 31 och 32). Av dessa bestämmelser framgår bl.a. att en internationell överenskommelse skall tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen och mot bakgrund av överenskommelsens ändamål och syfte. Det ligger i sakens natur att det sätt på vilket överenskommelsen i praktiken tillämpas av avtalsparterna blir det vägledande vid tolkningen. Den svenska rätten skall presumeras stå i överensstämmelse med de folkrättsliga förpliktelser som har åtagit sig. Om en viss tvek- samhet skulle uppstå skall den nationella regeln så långt som möjligt tolkas så att den harmonierar med den folkrättsliga förpliktelsen. Det föreligger således alltid en form av bundenhet för domstolar som har att tillämpa nationella bestämmelser att tolka dem så att de står i överens- stämmelse med internationella överenskommelser som har ingått. När det gäller de nya bestämmelserna i artikel K 7.1 3 bör framhållas att bestämmelsen innebär att det införs en möjlighet men inte en skyldig- het för medlemsstaterna att genom en förklaring ge sina domstolar möjlighet att begära förhandsavgöranden. Någon motsvarighet till den skyldighet att inhämta förhandsavgörande som enligt artikel 177 i EG- fördraget föreligger för domstolar i sista instans införs således inte. Systemet med förhandsavgöranden innebär att gemenskapsrätten ges ett visst genomslag i tredje pelaren. För den medlemsstat som väljer att ansluta sig till systemet innebär detta att medlemsstaten godtar att de egna domstolarna blir bundna av förhandsavgöranden i det enskilda fallet. Genom att utnyttja möjligheten att begära förhandsav- görande blir de nationella domstolarna bundna av avgörande. En förklaring enligt artikel K 7.2 innebär alltså en överföring av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU. Laglighetsprövning De nya bestämmelserna om laglighetsprövning i artikel K 7.6 bygger på artikel 173 i EG-fördraget. De är emellertid begränsade till prövning på talan av kommissionen eller en medlemsstat. Bestämmelsen innebär att domstolen kan ogiltigförklara ett rambeslut eller ett annat beslut på någon av grunderna bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av Unionsfördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller, slutligen, maktmissbruk. Det kan konstateras att en behörighet för en domstol att ogiltigförklara beslut som medlemsstaterna gemensamt har antagit inte är ett självklart inslag i ett mellanstatligt samarbete. Denna behörighet måste dock ses mot bakgrund av att rambesluten och besluten kommer att fattas av medlemsstaterna inom ramen för ett särskilt institutionellt system med utnyttjande av gemensamma organisatoriska och finansiella resurser samt under särskilda former. Det faktum att fördraget ger domstolen denna nya behörighet innebär emellertid inte någon överföring av intern beslutskompetens från medlemsstaterna till domstolen. Domstolen kan inte ålägga medlemssta- terna att vidta några åtgärder. Om ett beslut skulle ogiltigförklaras av domstolen, påverkar detta i sig inte giltigheten av nationella regler som genomför beslutet. Däremot bortfaller naturligtvis medlemsstaternas folkrättsliga bundenhet att genomföra beslutet. Vad domstolen i själva verket prövar är om medlemsstaternas gemensamma beslut ligger inom ramen för det samarbete som regleras i avdelning VI i Unionsfördraget, dvs. om beslutet är fördragsenligt och därmed utlöser de institutionella arrangemang som är knutna till ett sådant beslut. Några beslutsbefogen- hetet överlåts därmed inte från svenska organ till EG eller EU. Den mellanstatliga karaktären hos samarbetet i denna del påverkas alltså inte. Tvistlösning Domstolen får enligt artikel K 7.7 också behörighet att lösa tvister som gäller tolkningen eller tillämpningen av de beslut som fattas enligt artikel K 6.2. En sådan behörighet för ett opartiskt organ är inte något ovanligt inslag i ett mellanstatligt samarbete i allmänhet. finns denna möjlighet redan när det gäller tredjepelarkonventioner. kan där ges behörighet att avgöra tvister som gäller tolkningen eller tillämpningen av konventionerna (nuvarande artikel K 3.2 sista stycket). Det faktum att denna tvistlösningsmekanism nu görs obligatorisk för alla beslut enligt artikel K 6.2 innebär inte att några beslutsbefogenheter överlåts från svenska organ till EG eller EU. Den mellanstatliga karaktä- ren hos samarbetet enligt fördraget i denna del påverkas alltså inte. Kommissionens talerätt Domstolens nya behörigheter avseende laglighetsprövning och tvistlös- ning innefattar också en utökad roll för kommissionen i tredjepelar- samarbetet. Således får kommissionen samma talerätt som medlemssta- terna när det gäller ogiltighetstalan enligt artikel K 7.6 samt när det gäller tvister med medlemsstaterna om tolkningen eller tillämpningen av konventioner som har ingåtts enligt artikel K 6.2 d. Kommissionen deltar redan enligt det nuvarande fördraget fullt ut i arbetet inom den tredje pelaren. Detta innebär bl.a. att kommissionen i kraft av sin organisation och sina resurser har en viktig roll att spela när det gäller genomförandet av beslut, även om det på detta område inte finns någon formell övervakningsprocedur motsvarande den som gäller enligt artikel 169 i EG-fördraget. Kommissionen har också, som nämnts tidigare, den viktiga rollen som förslagsställare, en roll som enligt Amsterdamfördragets bestämmelser kommer att omfatta alla frågor inom ramen för tredjepelarsamarbetet. Det är mot denna bakgrund naturligt att kommissionen när domstolen får behörighet i tredje pelaren får bringa de aktuella tolkningsfrågorna under domstolens prövning. Kommissionens talerätt i denna del påverkar inte karaktären hos det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren. Sammanfattning Samarbetet i tredje pelaren såsom det kommer att gestalta sig efter Amsterdamfördragets ikraftträdande förblir i princip mellanstatligt. Grundbeslut kommer även i fortsättningen att fattas enhälligt och genomföras av varje medlemsstat i enlighet med dess konstitutionella bestämmelser. De gemensamma institutionerna ges starkare roller än . Något system för kontroll av att medlemsstaterna genomför beslu- ten, eller hur de genomförs, motsvarande det system som gäller i första pelaren införs däremot inte. Den mellanstatliga karaktären hos samarbetet inom de områden där medlemsstaterna väljer att samarbeta består. Om en medlemsstat väljer att delta i systemet för förhandsavgöranden, förs beslutsbefogenheter över till i likhet med vad som redan kan ske i särskilda fall enligt artikel K 3.2 sista stycket i Unions- fördraget i dess nuvarande lydelse. Det är alltså frågan om en överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU. Till frågan huruvida skall ansluta sig till systemet med förhandsavgöranden och därmed överlåta beslutsbefogenheter i denna del till EG återkommer regeringen i det följande (se avsnitt 7). 6 tillträde till Amsterdamfördraget Regeringens förslag: godkänner Amsterdamfördraget samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de cirka 30 remissinstanser som uttryckligen har uttalat sig i frågan huruvida kan eller bör tillträda Amster- damfördraget är det stora flertalet positiva eller har inga invändningar mot det. Sålunda anser Justitiekanslern, över och , Kammarrätten i , , Juridiska fakultets- nämnden vid och Juridiska fakultetsstyrelsen vid att det inte föreligger några konstitutionella hinder mot ett tillträde. Bland de remissinstanser som är positiva till att tillträder Amsterdamfördraget märks bl.a. , , , , i , , , , , , och Medborgarrättsrörelsen. Kritiska är Ung Vänster, Fackliga EU-kritiker, ut ur EU och , som avstyrker ett tillträde till Amsterdamfördraget. Ung Vänster anser att Amsterdamfördraget är ett steg i fel riktning. Fackliga EU-kritiker, ut ur EU och anser att inte skall ratificera fördraget bl.a. med hänsyn till den ökade överstatligheten och att frågan bör avgöras i en folkomröstning. Skälen för regeringens förslag: EU:s mål är att göra krig i otänkbart, att befästa demokratins idé, att säkra kontinentens miljö och att forma ett medborgarnas . Europasamarbetets grundval är insikten om nationalstatens begränsningar när det gäller möjligheten att klara de riktigt stora problemen, de problem som endast kan lösas i samarbete över nationsgränserna. Legitimiteten och effektiviteten i EU- samarbetet fordrar självständiga och starka institutioner, men också medbestämmande och demokratisk kontroll. Denna syn vägledde agerande i regeringskonferensen och kommer att göra det också i det framtida EU-samarbetet. Amsterdamfördraget leder till ett mer effektivt och mer öppet samar- bete mellan medlemsstaterna. Fördraget förändrar dock inte EU:s grundläggande karaktär. EU förblir en sammanslutning av suveräna stater. Fördragsändringar skall även i fortsättningen beslutas enhälligt och godkännas i enlighet med samtliga medlemsstaters konstitutionella bestämmelser. Den grundläggande pelarstruktur som etablerades genom Unionsfördraget består. Vid sidan av gemenskapssamarbetet i första pelaren, där medlemsstaterna har överlämnat beslutsbefogenheter till de gemensamma institutionerna inom EG, finns de mellanstatliga delarna av samarbetet kvar när det gäller den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken i andra pelaren och i tredje pelarens polis- och tullsamar- bete samt straffrättsliga samarbete. Beslutanderätt överlåts i viss omfattning till EG, främst genom att de samarbetsområden som har nära samband med den fria rörligheten för personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. Omfattningen av överlåtelsen ligger enligt regeringens bedömning väl inom ramarna för möjlighet att besluta om överlåtelse av beslutanderätt till EG enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Amsterdamfördraget rubbar inte balansen mellan medlemsstaterna. Frågorna om viktningen av medlemsstaternas röster i rådet vid beslut med kvalificerad majoritet och om kommissionens sammansättning sköts . Det var en besvikelse att en lösning inte kunde nås i dessa frågor, eftersom en lösning hade underlättat den fortsatta utvidgningspro- cessen. Det uteblivna resultatet har emellertid inte hindrat utvidgnings- processen att ta sin början. Regeringen avser att verka för att dessa frågor kan lösas och på ett sätt som beaktar en utvidgning av unionen med samtliga de nu aktuella kandidatländerna. Samarbetets inriktning EU är en sammanslutning av stater. EU kan emellertid inte fungera utan sina medborgares stöd. En folklig förankring av samarbetet är helt nödvändigt. Det är därför av största vikt att EU genom Amsterdamför- draget kommer att få en tydligare inriktning på de frågor och problem som människor möter i vardagen, som arbetstagare, som konsumenter och som miljömedvetna medborgare. Sysselsättning Arbetslösheten har varit ett av de allvarligaste problem som medlemsstaterna har haft att brottas med. Vikten av att samordna insatserna inom sysselsättningsområdet, att dra åt samma håll, kommer att avspeglas i fördraget. Medlemsstaternas grundläggande ansvar för sysselsättningspolitiken kvarstår, men det skapas en ram för samordning och gemensam över- vakning av politiken. Genom den politiska överenskommelsen vid det särskilda sysselsättningstoppmötet har den nya ord- ningen kunnat sättas i verket redan innan bestämmelserna i fördraget träder i kraft. Arbetslösheten förblir, inte minst till följd av konsekventa agerande, en prioriterad fråga på EU:s dagordning. Miljö EU är det viktigaste instrumentet i kampen för att komma till rätta med gränsöverskridande miljöproblem. Genom det nya fördraget ges den grundläggande principen om hållbar utveckling sin rätta plats i fördra- gens målartiklar. I enlighet med principens övergripande betydelse görs det otvetydigt klart att miljöhänsynen skall integreras i politiken på alla områden. Miljögarantin stärks och innehåller en viss möjlighet till nya nationella bestämmelser även efter det att harmoniserad lagstiftning har införts i EG. En ökad öppenhet Amsterdamfördraget innebär ett genombrott för offentlighetsprincipen i EU. Beslutsfattandet inom unionen skall ske så öppet som möjligt. De tre centrala institutionernas handlingar skall som huvudregel vara offentliga. Medborgare, och de som är bosatta i unionen, skall ha rätt att ta del av parlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Reglerna för sekretess skall läggas fast i en rättsakt som antas gemensamt av rådet och parlamentet. Även om denna nya reglering inte innebär att öppenheten i unionen parallellställs med den i , så innebär den ändå ett utomordentligt viktigt steg framåt. Fördraget innebär också att ett stort antal bestämmelser och delar av bestämmelser som har förlorat sin rättsliga betydelse rensas bort ur de grundläggande fördragen. Artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget numreras om. De grundläggande fördragen kommer genom dessa åtgärder att bli mera lättillgängliga för den intresserade allmänheten. Grundläggande rättigheter Amsterdamfördraget innebär att de grundläggande principer som är gemensamma för medlemsstaterna uttryckligen fördragsregleras som de principer som EU bygger på. Medlemsstaternas absoluta skyldighet att respektera dessa principer frihet, demokrati och respekt för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprinci- pen kommer till tydligt uttryck i fördraget. Således skall endast länder som respekterar dessa principer kunna ansöka om medlemskap i unionen. Medlemsstater som inte respekterar dessa grundläggande principer riskerar att få sina rättigheter enligt fördragen upphävda som förhållandena består. Det var inte möjligt att i regeringskonferensen nå enighet om att möj- liggöra för EG att ansluta sig till . behörighet att kontrollera att institutionerna i sitt handlande uppfyller konventionens krav har emellertid uttryckligen lagts fast. Genom Amsterdamfördraget får gemenskapen också en bredare befo- genhet att vidta åtgärder för att bekämpa diskriminering. Jämställdhet mellan kvinnor och män Jämställdheten mellan kvinnor och män blir ett av gemenskapens grundläggande mål. EU skall beakta jämställdheten i sin politik på alla områden. Fri rörlighet för personer Den fria rörligheten för personer, i betydelsen att det inte skall före- komma några gränskontroller mellan medlemsstaterna, är ett av unionens grundläggande mål. I finns den nordiska passunionen. I känner vi värdet av fri rörlighet för personer. Det är därför naturligt att har stött arbetet med att genomföra den fria rörligheten för personer mellan EU-länderna. Det är lika naturligt att vi har gjort detta under den uttalade förutsättningen att den fria rörligheten inom inte därigenom får inskränkas. Inom ramen för Schengen- samarbetet överenskoms en lösning som kunde accepteras utifrån dessa överväganden. Denna lösning förs genom Amsterdamfördraget vidare till unionssamarbetet. Som ett led i genomförandet av den fria rörligheten för personer över- förs de mest näraliggande samarbetsområdena till gemenskapssamarbetet i första pelaren. Detta innebär att frågor om yttre gränskontroller, asyl- och invandringspolitik och samarbetet i civilrättsliga frågor med bety- delse för den fria rörligheten för personer kommer att bedrivas i över- statliga former. Det ger förutsättningar för en stark och handlingskraftig gemensam politik. De nya bestämmelserna innebär inte att förutsättningar att bedriva en human flyktingpolitik försämras. På detta område tillgodosågs svenska krav att gemensamma bestämmelser skulle vara av minimikaraktär. Konsumentskydd Skyddet av konsumenternas intressen är ett viktigt område där gemen- skapen kan bidra till medlemsstaternas politik. Konsumentskyddet är ett intresse i sig och inte endast något som blir nödvändigt att reglera för att den fria rörligheten av varor m.m. skall fungera. Genom Amsterdamför- draget tydliggörs att konsumentpolitiken inom unionen skall ha denna självständiga karaktär. Den får också en inriktning mot de viktiga målen att främja konsumenternas rätt till utbildning och rätt att organisera sig. Sociala frågor Avtalet om socialpolitik integreras i EG-fördraget, och samarbetet på det sociala området kommer därmed att omfatta samtliga medlemsstater. Förutsättningarna förbättras därmed för att fördjupa samarbetet inom gemenskapen på detta viktiga område. Djurskydd Djurskyddet förstärks genom att det slås fast att medlemsstaterna och gemenskapen skall beakta detta intresse vid åtgärder på alla relevanta områden. Krishantering Vi har åter upplevt krig på den europeiska kontinenten. Oförmågan inom det internationella samfundet att hantera krisen i det hör till de frågor som särskilt upprört människor på vår kontinent. Det svensk-finländska initiativet om förbättrad krishanterings- förmåga handlade därför också det om att inrikta samarbetet på de frågor som människor i uppfattar som i hög grad relevanta för det europeiska samarbetet. Det kunde därför också vinna stöd bland övriga medlemsstater. Andra förslag om en fördjupning av samarbetet som fördes fram i den utrikespolitiska delen av regeringskonferensen hade inte förutsättningar att ena medlemsstaterna. Det gällde t.ex. frågan om ett gemensamt försvar. Denna fråga mötte motstånd inte bara från militärt alliansfria stater. Beslutsfattandet inom andra pelaren Reformerna av den andra pelaren i övrigt innebär främst ett effektivare beslutsfattande. Enhällighet kvarstår som en grundläggande beslutsform för samarbetet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Utanför försvarsdimensionen modifieras emellertid enhällighetsregeln något. Beslut skall tas med kvalificerad majoritet om det ligger inom ramen för en av enhälligt beslutad gemensam strategi. Även här kvarstår dock den grundläggande vetorätten. Varje medlemsstat har rätt att motsätta sig att beslut fattas under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. EU:s planerings- och analysförmåga på det utrikespolitiska området förstärks genom att en enhet för politisk planering och tidig förvarning inrättas i rådets generalsekretariat. Den nya enheten skall bl.a. sörja för utvärdering och tidig förvarning när det gäller händelser och situationer som kan få betydande återverkningar på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, inbegripet politiska kriser. Brottsbekämpning Brottsligheten, och i synnerhet den organiserade och internationella, hör till de problem som mest oroar medborgarna i alla EU:s medlemsstater. Den fria rörligheten för personer får inte skapas till priset av en sämre säkerhet för medborgarna. Amsterdamfördraget innebär en förstärkning av grundvalen för det mellanstatliga samarbetet för att bekämpa brotts- lighet. Samarbetet får klarare mål och innehållet i samarbetet beskrivs mer detaljerat. Den europeiska polisbyrån (Europol) skall användas på ett effektivt sätt och ges vissa operativa funktioner. Europol ges däremot inte någon befälsrätt över medlemsstaternas polisstyrkor eller någon myndighetsstatus i medlemsstaterna. En ökad flexibilitet Sammanhållningen inom EU är en förutsättning för organisationens styrka. Historien visar emellertid att det av olika skäl inte alltid är möjligt för alla medlemsstater att delta i ett projekt. Medlemsstaterna har då, t.ex. när det gäller den ekonomiska och monetära unionen (EMU) och det sociala protokollet, kunnat finna flexibla lösningar. Genom Amsterdam- fördraget införs nu generella bestämmelser som gör det möjligt för rådet att tillåta ett närmare samarbete mellan en majoritet av medlemsstaterna. Bestämmelserna är omgärdade av noggrant angivna förutsättningar, särskilt när det gäller ett närmare samarbete inom den första pelaren. Rådets beslut om att tillåta s.k. flexibel integration skall kunna fattas med kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat garanteras emellertid en möjlighet att lägga in sitt veto under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Sammantaget innebär de nya bestämmelserna en rimlig avvägning mellan behovet av att öppna för viss flexibilitet och nödvändigheten av att hålla samman unionen. Ett effektivare samarbete Såvitt avser de roller som unionens institutioner har inom gemenskaps- samarbetet innebär det nya fördraget inte några förändringar som på något avgörande sätt påverkar balansen mellan institutionerna. Samarbe- tet effektiviseras genom förenklingar av beslutsfattandet. Hit hör en viss och försiktig utvidgning av området för beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Hit hör också minskningen av antalet beslutsprocedurer med till i princip tre och förenklingen av medbeslutande- proceduren. Kommissionen behåller sina befogenheter. Kommissionens ordförande får en starkare roll. behåller sin starka ställning och får utökade befogenheter. Revisionsrättens ställning förstärks. Kontrollen av hur EU:s budgetmedel används förstärks också genom nya bestämmelser om gemenskapens och medlemsstaternas skyldigheter att bekämpa bedrägerier i hanteringen av budgetmedel. Slutsatser hade två huvudmål. Det ena gällde att öka det folkliga stödet för EU-samarbetet, genom att göra det mer öppet och styra verksamheten till områden av direkt relevans för medborgarna. Amsterdamfördraget lever väl upp till detta huvudmål när det gäller sysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet mellan kvinnor och män, konsumentskydd och krishantering. Unionen kommer att få en klarare inriktning på frågor som människor uppfattar som de mest väsentliga. Det kommer att förbättra förutsättningarna för att vinna ett varaktigt förtroende hos medborgarna i och i övriga delar av unionen. Detta är viktigt inte minst i utvidgningsperspektivet. EU behöver folklig förankring för att samla den kraft och motivation som kommer att behövas inom unionen för att möta denna historiska utmaning. Det andra målet för konferensen var att förbereda unionen för utvidg- ningen. Här har Amsterdamfördraget rönt kritik för att inte ha varit tillräckligt ambitiöst. Det hade varit en fördel för utvidgningsprocessen, om de grundläggande maktfrågorna hade fått en varaktig lösning redan i samband med den nu avslutade regeringskonferensen. Att dessa frågor fick skjutas får emellertid inte skymma de viktiga reformer som man trots allt kunde komma överens om. Vid sidan av de institutio- nella reformer som faktiskt beslutades bör då särskilt nämnas den förstärkning som Amsterdamfördraget innebär när det gäller respekten för grundläggande rättigheter. När anslöt sig till EU var de grundläggande fördragen utformade i enlighet med vad som hade överenskommits i den regeringskonferens som avslutades i och som resulterade i Unionsfördraget. har haft någon möjlighet att aktivt påverka hur fördragsbestämmelser som är av en sådan ingripande betydelse för det svenska samhället skall se ut. Amsterdamfördraget är ett bra fördrag. Fördraget leder inte till några dramatiska förändringar, men det innebär viktiga steg framåt för det europeiska samarbetet i en riktning som i allt väsentligt överensstämmer med svenska intressen. Fördraget innebär inte heller att samarbetet inom EU ändrar karaktär på något avgörande sätt. EU förblir samma typ av organisation som den som anslöt sig till . Regeringen har därför inte ansett att en folkomröstning om Amsterdam- fördraget är påkallad. Det ankommer på att ta ställning till om skall an- sluta sig till det nya fördraget.