prop · GL03113 · 1998-01-01 00:00:00 — De flesta industriländer kommer första del att genomgå en utveckling liknande den svenska, i många fall ännu starkare och mer utpräglad. Under följande decennier kommer detta att följas av en motsvarande, men ändå snabbare och mer omvälvande befolkningsförändring i utvecklingsländerna. Bland annat mot denna bakgrund har FN utsett till ett internationellt äldreår. I kommer den stora ökningen av antalet äldre personer till sin huvuddel på 2010 2020-talen. Det kan synas vara , men många av de förändringar som krävs för att ställa om samhället inför denna utveckling måste förberedas i en bred demokratisk process och den tar att genomföra. Det är därför hög tid att nu sätta igång detta arbete. En viktig del handlar om att omfördela resurser för att tillgodose ökade vårdbehov och högre pensioner till fler människor. Detta går att beräkna och dess betydelse skall inte förringas. Men befolkningsförändringen i vårt land betyder mycket mer än bara att en något större del av våra gemensamma resurser måste gå till vård och omsorg om äldre. En befolkningsförändring av detta slag får effekter på snart sagt alla områden inom samhällslivet; familjer och sociala relationer, arbetsmarknad och näringsliv, sparande och kapitalbildning, pensioner, vård och omsorg. För att möta de krav som dessa samhällsförändringar ställer krävs en bred och framåtsyftande äldrepolitik. En sådan äldrepolitik kommer att beröra nästan alla aspekter av livet. Det handlar om ekonomisk trygghet, om enskilda människors försörjning, om stabila och trygga socialförsäkringssystem. För att äldre personer skall kunna leva ett oberoende liv även med omfattande funktionshinder måste samhället vara tillgängligt för alla och det måste finnas en social bostadspolitik, som tar hänsyn också till äldres särskilda behov. En aktiv arbetsmarknadspolitik innefattar även behoven hos de som är äldre och utesluter ingen enbart på grund av ålder. För många äldre handlar äldrepolitik om trygghet och tillgång till en god hälso- och sjukvård och äldreomsorg. Men äldrepolitik är också i grunden en fråga om hur man förändrar negativa attityder och fördomar mot äldre människor. På alla nivåer i samhället måste man bli medveten om behovet av ett bättre bemötande av äldre och agera i enlighet med detta. Syftet med denna proposition är att lägga fast grundvalarna för en ny äldrepolitik, som tar sikte på förhållandena långt in i nästa sekel. Detta sker genom att regeringen formulerar nationella mål och inriktning för äldrepolitiken och inleder arbetet med att utveckla en långsiktig strategi för hur dessa mål skall förverkligas. En ny äldrepolitik som skall förbe- reda en betydande omställning av samhället till förändrade förutsätt- ningar tar tid att utforma och genomföra. Detta arbete får inte undan- skymma det faktum att det finns akuta problem som kräver mer omedel- bara insatser. Dessa problem avser huvudsakligen resurser för och kvali- teten i vården och omsorgen om de vårdbehövande äldre. I propositionen redovisas ett antal förslag till omedelbara åtgärder i syfte att rätta till problemen. Andra frågor kräver ytterligare överväganden och utredning för senare ställningstagande. Regeringen avser att återkomma med nya förslag till åtgärder inom ramen för det av regeringen beslutade äldreprojektet. I de fall sådana åtgärder kräver riks- dagens ställningstagande kommer de att läggas fram i kommande propo- sitioner. Exempelvis tas frågor som rör de äldres ekonomiska försörjning inte upp i denna proposition utan de utgör en del av regeringens arbete att utforma ett långsiktigt hållbart pensionssystem. Genom regeringsbeslut bemyndigade rege- ringen chefen för att bilda ett äldreprojekt med uppgift att utarbeta och genomföra en nationell handlingsplan för äldrepolitiken. fastställdes direktiv för detta projekt. skall svara för den löpande samordningen och uppföljningen av handlingsplanens aktiviteter och åtgärder samt återkomma med fler förslag till insatser på området äldrepolitik. I direktiven framhålls att äldreprojektet skall ha en bred förankring och att arbetet skall ske i nära samarbete och samråd med berörda parter. Arbetet skall vara långsiktigt och pågå 2000. I projektgruppen ingår representanter från samt . Samverkan sker också i direkt anknytning till projektet med , närmast berörda fackliga organisationer samt med pensionärernas organisationer i ett äldreråd. Denna proposition med förslag till en ny inriktning av äldrepolitiken är det första resultatet av äldreprojektets arbete. FN:s äldreår 1999 erbjuder ett naturligt tillfälle att knyta an det svenska arbetet med att långsiktigt och strategiskt behandla de äldrepoli- tiska frågorna till den internationella diskussionen. har i detta sammanhang en unik position genom att vi redan har en mycket hög an- del äldre den högsta i världen och har haft tid att utveckla system och lösningar som är anpassade till denna situation. har också varit i fronten av den internationella utvecklingen. En kombina- tion av goda ekonomiska resurser, en väl utbyggd verksamhet i kommu- ner och landsting och en mycket välutbildad och engagerad personal har gett oss ett bra utgångsläge för att ta oss an den nya utmaningen. Rege- ringens avsikt är att ansvaret för planeringen och genomförandet av Sve- riges insatser under FN:s äldreår skall ligga på äldreprojektet. Det är angeläget att arbetet med att utveckla äldrepolitiken kan ske i bred politisk enighet så att denna härigenom kan få en politisk stabilitet och förankring. Regeringen föreslår även att det tillsätts en parlamentarisk äldreberedning för att tillvarata vad som framkommer inom äldreprojektet, under FN:s äldreår och i de olika statliga utred- ningar som arbetar med dessa frågor. Den parlamentariska äldrebe- redningens arbete kan sedan läggas till grund för väl förankrade förslag med inriktning på samhällets långsiktiga äldrepolitik och förverkligandet av de äldrepolitiska målen. 5 Bakgrund 5.1 Äldrebegreppet och demografin Att vara äldre är ett relativt begrepp En grundläggande utgångspunkt vid utformningen av en äldrepolitik är givetvis vilka som skall innefattas i begreppet äldre. Äldre är ett relativt begrepp som används i många olika sammanhang och människor åldras i olika takt. De flesta människor känner sig sannolikt oftast unga till sinnet oavsett kronologisk ålder. Att känna sig gammal i negativ bemärkelse är en subjektiv upplevelse, som kan inträffa likaväl som när livet närmar sig slutet vid mycket hög ålder. I fysiologisk mening börjar åldrandet vid födseln och många toppid- rottsmän förlorar sin maximala förmåga redan . Även i ar- betslivet kan man betraktas som "äldre" vid relativt unga år. Svårigheterna att få nytt arbete eller komma tillbaka till arbetslivet efter t.ex. långvarig sjukdom kan i vissa yrken bli märkbara redan . Särskilda åtgärder i arbetslivet riktade till äldre har ofta som åldersgräns. I formella sammanhang är man vanligen hänvisad till att använda en kronologisk gränsdragning. En sådan, ofta använd, gräns utgör inträdet i folkpensionssystemet vid . slutar de flesta, som inte redan gjort det, att aktivt delta i förvärvslivet. Men inte många 65-åringar behöver hjälp i hemmet eller tillgång till särskilt boende. Här kan i stället 80-årsåldern vara en mer relevant gränsdragning. Behovsbe- räkningar och täckningsgrad för olika vård- och omsorgsinsatser utgår ofta från antalet "äldre-äldre", och då avses i allmänhet personer som är . Vad man menar med "äldre" beror alltså uppenbart av sammanhanget. Detta innebär att äldrepolitiken inte kan arbeta med snäva, en gång för alla givna avgränsningar. Situationen får i många fall avgöra var gränsen skall dras. Befolkningsutvecklingen en revolution som snart går in på sitt andra varv har , liksom merparten av industriländerna, ge- nomgått en befolkningsmässig revolution. Dess omfattning kan belysas av att det vid seklets slut finns 28 gånger fler personer som uppnått sin 90-årsdag än vid seklets början. I lever 1,55 miljoner personer som är eller äldre. Det motsvarar av befolkningen, vilket är den högsta andelen i världen. Detsamma gäller andelen som motsvarar av befolkningen eller 430 000 personer. Den framtida befolkningsutvecklingen är uppenbart en avgörande faktor för äldrepolitiken framöver. Enligt () senaste befolkningsprognos kommer antalet personer att vara relativt för att därefter åter sakta börja öka. Ökningen väntas bli mycket stark och decennierna därefter. Antalet personer, som är , fortsätter att öka kraftigt ett tiotal år framåt varefter utvecklingen väntas plana ut. kommer en ny mycket kraftig ökning (jfr. diagram 1). Befolkningsprognoserna utgår från antaganden om den framtida död- ligheten. För den närmaste tjugoårsperioden är det framförallt dödlighe- ten hos de äldre som är avgörande. I detta sammanhang bör man obser- vera att tidigare prognoser när det gäller antalet äldre systematiskt har underskattat minskningen av dödlighetstalen. Mycket talar för att det är så. beräknades att skulle ha 340 000 personer i åldrarna och däröver. Dagens prognoser pekar mot 500 000. Om tendensen till under- skattning står sig kan det verkliga antalet 80-åringar och äldre komma att uppgå till 550 000 600 000 personer. Antal äldre i befolkningen 1950 2030 Källa: SCB:s befolkningsstatistik samt befolkningsprognos 1997, huvudalter- nativet Som framgår av diagram 1 kommer ökningen av antalet äldre de när- maste åren att vara begränsad för att sedan om bli mycket stark. Detta är den andra vågen av tillväxt när det gäller antalet äldre i vårt land. Diagram 2 nedan visar den årliga ökningstakten av an- talet personer . Man kan här se att ökningstakten var nästan lika stor från efterkrigstiden som den som förväntas bli . Diagram 2 Den årliga ökningen av antalet , 1950 2050 Demografiska framskrivningar innehåller inte hela sanningen Befolkningsprognoser används ibland som underlag för att göra s.k. de- mografiska framskrivningar av vårdbehovet. Man utgår då från antagandet om ett oförändrad resursbehov per person i respektive åldersgrupp och beräknar det motsvarande resursbehovet om antalet personer i ål- dersgrupperna förändras. Demografisk framskrivning är dock en statisk metod, som bygger på att alla förhållanden som påverkar resursbehovet förblir oförändrade. Detta är ett mycket orealistiskt antagande. I verklig- heten kommer en mångfald faktorer att påverka utgiftsutvecklingen inom äldreomsorgen. Några av dessa faktorer skall kortfattat kommenteras i det följande. Den demografiska framskrivningen förutsätter oförändrade vårdstrukturer och vårdbehov Den demografiska framskrivningen förutsätter oförändrad servicenivå, dvs. att antal, innehåll och kvalitet av de tjänster som ges per person i resp. åldersgrupp är oförändrad. Detta innebär att man antar att omsorgs- behoven är konstanta och att de skall tillgodoses i en oförändrad vård- struktur, där ingen ökning av produktivitet och effektivitet är möjlig. I verkligheten är behoven föränderliga och påverkas på olika sätt av sam- hällsutvecklingen i vid mening. Behoven av vård och omsorg kan påverkas av den medicinska utvecklingen En påverkande faktor är förekomsten av ohälsa och brister i funktions- förmåga. En god utveckling inom hälso- och sjukvården kan bidra till att minska vård- och omsorgsbehoven inom äldreomsorgen genom fram- gångsrik behandling av ohälsa och bristande funktionsförmåga. Omvänt kan medicintekniska förändringar, som gör att fler äldre överlever med kroniska sjukdomar, verka ökande på de framtida vårdbehoven per ål- dersgrupp räknat. Insatser i form av rehabilitering och eftervård kan på- verka vårdbehoven genom att processen mot ökat vårdberoende bromsas och äldre i högre grad ges möjlighet att kunna klara sig själva. Medicinsk forskning som klarlägger mekanismerna bakom demenssjukdomarna och möjliggör förebyggande eller behandling skulle också kunna få mycket stor inverkan på de framtida resursbehoven. Den mest rimliga slutsatsen synes här vara att de äldres hälsa kommer att fortsätta att successivt förbättras. Den framtida efterfrågan på omsorg påverkas av den informella omsorgen Alla omsorgsbehov resulterar inte i efterfrågan på offentlig äldreomsorg. Det finns tecken på att äldre i högre grad än tidigare avstår från att söka hjälp. Ett komplement till offentligfinansierad omsorg är s.k. informell omsorg, dvs. vård, omsorg och hjälp som ges av anhöriga, grannar, vänner m fl. Det är välbekant att den informella hjälpen inom äldreomsorgen har betydligt större omfattning än den formella, av kommunen organiserade. Eftersom en betydande del av den informella omsorgen ges av makar sinsemellan kan den utjämning i dödlighet emellan könen, som inletts det , få stor betydelse i sammanhanget. Men en annan tänkbar utveckling är att ökad familjesplittring i stället försämrar tillgången till informellt stöd. Strukturförändringar kan ha stor betydelse för utvecklingen Strukturförändringar inom vården kan också resultera i en helt annan utveckling än den en demografisk framskrivning visar på. Som exempel kan nämnas den omstrukturering som skett av den psykiatriska vården. En demografisk framskrivning av antalet psykiatriska sluten- vårdsplatser skulle uppenbart gett ett mycket annorlunda resultat än det vi kan observera. En demografisk framskrivning är alltså ett mycket ofullkomligt in- strument för att uppskatta framtida krav på vårdresurser. Historiskt sett har demografin haft begränsad betydelse för resursutvecklingen inom vården. Som en första utgångspunkt för analys och debatt kan dock fram- skrivningen ha ett visst värde. 5.2 Att vara äldre i De individuella skillnaderna är mycket större än skillnaden mellan olika grupper De allra äldsta och de yngsta ålderspensionärerna tillhör två olika gene- rationer. Dagens 90 100-åringar växte upp med fattigvårds- lagens tillkomst och bildade familj under krisåren . De yngsta pensionärerna fick sina förväntningar formade 60- talens tillväxtår, då blev en av världens rikaste länder och allt syntes möjligt. I ett historiskt och generellt perspektiv har äldre männi- skor på många sätt fått det avsevärt bättre bl.a. genom utbyggnaden av de ekonomiska trygghetssystemen, bostadspolitikens framväxt och utvecklingen av den moderna äldreomsorgen och hälso- och sjukvården. En likaledes generell beskrivning av äldre människors levnadsförhållanden och livssituation visar en övervägande ljus bild. De flesta behåller hälsan högt upp , är aktiva, vitala och väl integrerade i familjekretsen och i samhällslivet. Precis som i alla andra åldersgrupper är de individuella skillnaderna bland de äldre mycket större än de mellan olika grupper. Också detta självklara konstaterande måste vara en utgångspunkt för den framtida äldrepolitiken. Det finns lika många livsberättelser och sätt att anpassa sig till åldrandet som det finns individer. En mindre grupp äldre använder en stor andel av de samlade vårdresurserna, många har endast behov av omsorg och vård i begränsad omfattning och flertalet klarar sig helt utan hjälp och stöd från samhället. Äldre människor utgör inte ett homogent kollektiv och stereotypa uppfattningar om äldre som t.ex. särskilt en- samma eller vårdbehövande måste ersättas av ett mycket mer individuellt förhållningssätt. En generell beskrivning kan ändå behövas för att jämföra äldres lev- nadsförhållanden över tiden eller med andra gruppers utveckling. Men en sådan generell bild får inte fördölja de stora skillnader som finns inom gruppen äldre. I det följande beskrivs ett antal områden som speglar äldre människors levnadsförhållanden och livsvillkor i syfte att både belysa generella villkor och variationer. 5.2.1 De äldre i samhället flesta äldre är aktiva högt upp och bär upp en mycket stor del av den informella omsorgen Att vara äldre innebär inte att man står utanför samhällslivet. Tvärtom är de flesta äldre aktiva högt upp och utbildar sig, deltar i föreningslivet och reser. Det är väl känt att det är den äldre befolkningen och där framförallt kvinnorna som uppbär en stor del av kulturlivet. De allra flesta har nära kontakt med familj och vänner och utgör viktiga per- soner för yngre generationer. Många bidrar också med frivilliga insatser och är aktiva i det politiska livet. Här är dock pensionärerna klart under- representerade i förhållande till sin andel av befolkningen. I sitter endast fyra ledamöter i åldersgruppen 65 . Den informella omsorgen om närstående anhöriga bärs i stor utsträck- ning upp av de äldre själva och där i första hand kvinnorna. Undersök- ningar har uppskattat att denna omsorg till sin volym är minst två gånger större än den formella, av samhället organiserade. Åtminstone hälften av all denna verksamhet utförs av personer som själva är äldre (SOU 1983:64). Vanligen är det fråga om maka eller make. Denna insats, som utförs i det tysta och med litet stöd från samhällets sida, har mycket stor samhällsekonomisk betydelse. Inte sällan är den mycket betungande och innebär mycket stora inskränkningar i möjligheten att kunna leva ett eget liv. Äldre personer betyder mycket för unga anhöriga Äldre personers betydelse för barn och barnbarn visas bland annat av att utbytet av såväl praktisk som ekonomisk hjälp i vårt land går mer i rikt- ningen från de äldre än till. En viktig orsak till detta är givetvis det all- männa pensionssystemet som gjort de äldre ekonomiskt oberoende. De äldre har också tid att rycka in med barnpassning i kritiska lägen och kan med stöd av sin livserfarenhet hjälpa till att lösa kriser av olika slag. Ofta är det de äldre, och där särskilt kvinnorna, som håller ihop familjebanden. Äldre är också viktiga aktörer i föreningsliv och frivilligverksamhet. Nästan varannan svensk utför någon form av frivilligt arbete och bland de frivilligt aktiva är det de som är i åldern 60 som i genomsnitt arbetar flest timmar . Undersökningar har också visat att före- ningsaktiviteten bland äldre är mycket hög. Som genomsnitt är man medlem i tre olika föreningar männen i något större utsträckning än kvinnorna. Äldre i känner sig i allmänhet väl bemötta och respekterade Äldres livssituation och attityder i en rad avseenden har belysts genom en intervjustudie, som genomfördes med ett representativt urval hemmaboende. Motsvarande undersökning genomfördes i samtliga EG- länder . Ställd inför frågan om man som äldre behandlas med mer eller mindre respekt än när man var yngre, svarar de allra flesta äldre svenskar, , att det är som vanligt, dvs. varken bättre eller sämre. Ungefär lika många tycker att de behandlas med mer respekt () som med mindre respekt (). Män tycker i högre utsträckning att de behandlas med mer respekt () än vad kvinnor gör (). Åldrandet förefaller ur denna aspekt vara relativt odramatiskt i jämfört med t.ex. , och , där närmare en tredjedel av äldre känner sig behandlade med mindre respekt. De intervjuade fick också ta ställning till hur de anser att de som äldre bemöts av olika myndigheter, institutioner osv. Resultatet visar att det är påtagligt få äldre svenskar, som anser att de bemöts nedsättande av t.ex. personal på , hos lokala myndigheter eller andra offentliga verksamheter, på banken, posten, i affären, av personalen i kollektivtrafiken, hos advokater eller i familjer. Siffrorna är genomgående lägre än bland övriga länder i . Antalet äldre invandrare ökar snabbt, men villkoren varierar Antalet äldre människor med utländsk bakgrund ökar nu snabbt. utgör dessa av alla personer eller cirka 100 000 personer. Det är stora skillnader mellan äldre invandrare beroende på när de kommit till , varför de kommit hit, vilka arbeten de har fått etc.. De som har kommit hit för att arbeta befinner sig vanligtvis i en annan situation än de som anlänt som flyktingar. Arbetsinvandrarna har kunnat bibehålla normala kontakter med sina hemländer och många har kunnat förverkliga drömmen att återvända vid pensioneringen. För flyktingar däremot kan det vara oerhört svårt att upprätthålla kontakter med det forna hemlandet. Att återvända hem kan vara uteslutet. Det kan ge större motivation till att integreras i det svenska samhället och innebär att återinvandring till hemlandet inte framstår som aktuell ens om den skulle kunna gå. Många äldre invandrare kommer från länder med andra familjeformer än den svenska. Det är ofta svårt att omsätta dessa former i det svenska samhället och resultatet kan då bli rollproblem och växande konflikter. Den äldre generationen kan ibland finna sig nedvärderad genom att de har sämre kunskaper än de yngre om det svenska samhället. Traditionellt lägger äldreomsorgen en tung börda på de yngre kvinnorna i dessa familjer och det kan då uppkomma tvister när dessa känner sig beskurna i sina möjligheter att arbeta eller studera. Villkoren för äldre invandrares pensioner varierar. De svenska pen- sionssystemet har anpassats efter . Enligt bosättningsregeln får man rätt till oavkortad folkpension om man varit bosatt i un- der . reduceras pensionen med en fyrtiondel , som bosättningstiden understiger . Pension kan också erhållas i relation till antalet år för vilka ATP-poäng räknats. Här krävs med ATP- poäng för full pension. De äldre invandrare som av olika skäl inte erhåller tillräcklig pension är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. sociala rapport visar att av utrikes födda ålderspensionärer mottar socialbidrag. Av dem saknade drygt hälften helt pension. Äldres möjligheter till inflytande och delaktighet kan förbättras Pensionärernas möjlighet till inflytande och delaktighet har aktualiserats . överlämnade den statliga utredningen om pensionärsinflytande ett betänkande om Pensionärerna inflytande och medbestämmande (SOU 1989:65). Enligt betänkandet hade pensionärerna generellt sett goda möjligheter att delta i och påverka samhällsdebatten i de frågor som är angelägna för pensionärsgruppen. Pensionärerna hade då ett högt valdeltagande, men de var liksom underrepresenterade i de politiska församlingarna i förhållande till sin andel av befolkningen. Utredningen ledde bl.a. fram till bildandet av den statliga . ingår där representanter för fem rikstäckande pensionärsorganisationer, vilka återkommande träffar representanter för regeringen i olika frågor som rör pensionärsgruppens intresseområden. Representanter för pensionärsorganisationerna ingår också i en mängd statliga utredningar, utgör remissorgan och ingår i olika referensgrupper till regeringsuppdrag hos bl.a. . fattade regeringen, som nämnts ovan, beslut om direktiv för ett treårigt äldreprojekt, i vilket representanter för pensionärsorganisationerna ingår i ett nybildat nationellt äldreråd. Pensionärsorganisationerna engagerar sammanlagt ca 740 000 pensionärer. Många finns företrädda i kommunala och landstingskommunala pensionärsråd eller i andra samrådsorgan. I det tidigare nämnda betänkandet om pensionärernas inflytande och medbestämmande uttalades att pensionärerna också på lokal nivå skulle ges ett reellt inflytande. Kommuner och landsting uppmanades att se över riktlinjerna för pensionärsråden. Betänkandets kartläggning av bl.a. pensionärsrådens sätt att arbeta visade att det rådde mycket delade meningar om rådens möjligheter till inflytande. En majoritet av de svarande ansåg att råden fungerande tillfredsställande, medan knappt en fjärdedel ansåg att råden hade tillräckligt inflytande. Många var kritiska till att rådens synpunkter inhämtades för sent och för sällan och att de mest fungerande som forum för efterhandsinformation. Det var dock stora olikheter mellan kommunerna. tog den statliga pensionärskommittén initiativ till en förnyad kartläggning av pensionärsrådens funktion och verksamhet. En omfat- tande enkät skickades ut till samtliga kommuner och landsting med frå- gor om bl.a. representationen i råden, rådens huvudsakliga funktion, vilka typer av frågor som behandlas och sammanfattande synpunkter på rådens funktion och värde och hur man skulle vilja förbättra samarbetet. Resultatet från kartläggningen kommer att redovisas till .