prop · GL03127 · 1998-01-01 00:00:00 — En ansökan om tillstånd skall avslås om PTS vid utredningen konstaterar att sökan- dens förutsättningar att bedriva postverksamhet är bristfällig. Prövningen bör inriktas på den sökandes förutsättningar att uppfylla postlagens krav. Det gäller därvid att bedöma bl.a. sökandens tidigare erfarenhet, huruvida verksamheten verkar genomtänkt och välplanerad, kännedom om lagstiftningens krav samt konkreta planer på hur dessa krav skall uppfyllas. Det kan t.ex. gälla de lokaler man tänker använda, brevhanteringsrutiner, ekonomiska rutiner, hur man skall hantera obe- ställbara brev och adressändringar samt personalfrågor såsom vikarier vid sjukdom då det gäller fåmansbolag. PTS bör även kräva att den sökande visar att inga hinder att bedriva näringsverksamhet föreligger för honom. 7.5.2 Tillståndsvillkor Regeringens förslag: Tillstånd att bedriva postverksamhet får av till- ståndsmyndigheten förenas med villkor som kan innefatta en skyldig- het att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst, att på visst sätt uppfylla krav på tillförlitlighet och integritetsskydd, att ta hänsyn till handikappades behov och att beakta totalförsvarets behov under höjd beredskap. Tillståndsvillkoren skall vara tidsbegränsade. EG-direktivets krav på den samhällsomfattande posttjänsten anges generellt i postlagen och säkerställs genom tillståndsvillkor. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. Kon- kurrensverket och Statskontoret framhåller vikten av att de uppställda villkoren utformas på ett sådant sätt att de inte blir allt för betungande framför allt för nyetablerade företag. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande postlag medger inte att tillstånd att bedriva postverksamhet förenas med villkor. I sitt remissvar till departementspromemorian Post- och kassaservice för alla (Ds 1995:76), ansåg () att möjligheten att förena tillstånd med villkor borde övervägas då möjligheten för tillståndsmyn- digheten att föreskriva villkor vid tillståndsgivning har flera fördelar, bl.a. när det gäller samordningen av tillgången till den postala in- frastrukturen. Regeringen ansåg emellertid att det var för tidigt att införa en sådan möjlighet och ville avvakta tills flera företag av någon betyden- het fanns etablerade på marknaden. Situationen har ändrats. finns drygt 100 stycken till- ståndshavare av vilka drygt 70 är verksamma medan övriga håller på att organisera sin verksamhet. Enligt regeringens mening är fördelarna med att förena tillstånden med villkor flera. Det skapar exempelvis möjlighet att differentiera kraven med hänsyn till bl.a. omfattningen av respektive operatörs verksamhet. Tillståndsvillkor är vidare ett smidigt sätt att säkerställa EG-direktivets krav på en samhällsomfattande posttjänst och servicenivå på denna. Genom villkoren kan alltså de allmänt hållna kraven i postlagen beträf- fande den samhällsomfattande posttjänsten preciseras, vilket bidrar till en ökad klarhet om vilka krav som ställs på tillståndshavare och minskar utrymmet för tolkningstvister. får de krav som staten ställer inte vara så betungande att de strider mot den s.k. proportionalitetsprincipen, dvs. kraven får inte gå längre än att syftet med villkoret uppfylls. Regeringen föreslår därför att det i postlagen införs bestämmelser rörande inom vilka områden till- ståndsmyndigheten får meddela tillståndsvillkor samt att regeringen och tillståndsmyndigheten ges möjlighet att närmare reglera hur villkoren skall vara utformade. Villkor skall även kunna meddelas för befintliga operatörer som redan har tillstånd. Tillstånden skall gälla tills vidare, vilket ger en stabil grund för att be- driva postverksamhet långsiktigt. Tillståndsvillkoren däremot måste ha viss flexibilitet för att kunna anpassas till t.ex. den tekniska utvecklingen, ändringar i kundernas önskemål och beteende samt marknadsutveck- lingen. Därför bör tillståndsvillkoren vara tidsbegränsade. Integritetsskydd och tillförlitlighet Enligt 5 § skall postverksamhet bedrivas under förhållanden som tillgo- doser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarens och mottagarens personliga integritet upprätthålls. PTS får enligt försla- get en möjlighet att genom tillståndsvillkor konkretisera de förpliktelser som åvilar tillståndshavarna enligt lagen. Postverksamheten i landet måste uppfylla vissa grundläggande behov exempelvis att verksamheten tillhandahålls utan avbrott och att kunderna skall garanteras en rättvis och lika behandling av servicens användare. Postoperatörerna skall därför kunna visa att de och deras personal har god kännedom om regler för bl.a. tystnadsplikt och det integritetsskydd som posthemligheten innebär. PTS bör därför genom villkor kunna säkerställa vissa minimikrav på tjänsternas tillförlitlighet. Det bör också kunna ställas krav på att operatörens lokaler och rutiner för postutdelning uppfyller rimliga säkerhetskrav och tillförlitlighet samt enklare krav på servicekvalitet. PTS skall i tillståndsvillkoren kunna ställa krav på att operatörerna ut- formar rutiner för att ta emot klagomål från kunder. Det kan gälla kla- gomål beträffande förlust, stöld eller skada samt operatörernas uppfyl- lelse av PTS krav. Rutinerna för förfarandet skall godkännas av PTS. Förfarandet skall vara öppet för insyn, smidigt och med rimliga hand- läggningskostnader. Myndigheten skall därefter begära in en redogörelse för det antal klagomål som operatören fått och hur dessa har hanterats. Uppgifterna utgör underlag för PTS årliga rapport till rege- ringen och i vissa fall till kommissionen. Samhällsomfattande posttjänst Postdirektivets krav på en samhällsomfattande posttjänst säkerställs genom att PTS, för en eller flera operatörer, i tillståndsvillkor föreskriver att tillståndshavaren är skyldig att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Villkoren för en sådan operatör skall således innebära att denne skall tillhandahålla den posttjänst som anges i 1 § postlagen. Vissa av EG-direktivets krav på operatören införs i postlagen. Detta gäller kraven på att taxorna skall grunda sig på kostnaderna och redovis- ning (se avsnitt 7.3.1) samt att operatörens allmänna villkor för tjänsten skall hållas tillgängliga för allmänheten. Vidare ställs krav på att opera- tören skall fastställa ett förfarande för klagomål och att uppgifter om klagomålen offentliggörs. Enligt direktivet är det vidare medlemsstaternas uppgift att säkerställa att den samhällsomfattande posttjänsten tillhandahålls utan avbrott och till en viss fastställd kvalitet vad gäller regelbunden insamling, lokalise- ring av insamlingspunkter, utdelning m.m. Medlemsstaterna skall exem- pelvis garantera att det varje arbetsdag och minst utom under vissa förhållanden görs minst en insamling och ett över- lämnande samt att tätheten mellan servicepunkterna anpassas efter användarnas behov. Villkoren skall alltså innebära en skyldighet att till- godose dessa krav, liksom direktivets krav på befordringstider (se avsnitt 7.1). Det är regeringens avsikt att i förordning ålägga PTS en skyldighet att genom tillståndsvillkor se till att direktivets krav genomförs. PTS bör ha möjlighet att inom ramen för direktivet anpassa vill- koren till den eller de operatörer som tillhandahåller den samhällsomfat- tande posttjänsten med hänsyn till skillnader i verksamheten och till användarnas utnyttjande och behov av servicen. Villkoren kan också gälla krav på publicering av kvalitetsnormer och uppnådda resultat, de kvalitetssäkringsrutiner som operatören tillämpar samt att större störningar i produktionen skall rapporteras till myndighe- ten. Denna information är viktig vid PTS uppföljning och utvärdering av de kvalitetsnormer som gäller inom landet och enligt postdirektivet. De kvalitetskrav som säkerställs genom avtalet mellan staten och kommer alltså till stor del att i stället framgå av tillståndsvill- kor. Särskilda åtaganden på postområdet Den medverkan i samhällets insatser för funktionshindrade respektive samhällets försvarsberedskap på postområdet, som säkerställs genom avtalet, skall kunna föreskrivas genom villkor. upphandlar PTS utsträckt post- och kassaservice till äldre och funktions- hindrade i glesbygd samt vissa blindskriftsförsändelser för synskadade. PTS är vidare funktionsansvarig myndighet för Funktionen Postbeford- ran vilket i korthet innebär att PTS upphandlar tjänster för att tillgodose samhällets behov av postkommunikation vid svåra påfrestningar på sam- hället och i krig. Systemet med upphandling har visat sig fungera väl och det bör tillämpas även fortsättningsvis. 7.6 7.6.1 Post- och roll och uppgifter Regeringens förslag: får ett sektorsansvar på postområdet. Myndigheten skall ha ett övergripande ansvar för att postmarknaden fungerar effektivt ur konsumentsynpunkt. Myndighe- ten får däremot inte någon generell konkurrensfrämjande roll. Myndigheten får förena tillstånd med villkor inom de områden som bestäms i postlagen. Genomförandet av EG-direktivet innebär att myndigheten ges vid- gade befogenheter på ett antal punkter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. Statskontoret och anser att samarbetet mellan PTS och bör öka. anser att PTS tillsyn av ser- vicen i glesbygd bör öka. Skälen till regeringens förslag: PTS skall övervaka att operatörernas verksamhet uppfyller de krav som ställs i postlagen och bevaka att de politiska intentionerna uppfylls. Det sker bl.a. genom uppföljning av av- talet mellan staten och , genom tillsyn över postoperatörer samt genom allmän bevakning av utvecklingen på området. De förslag som lämnas i propositionen innebär vissa förändringar i PTS roll och uppgifter. Detta motiverar en mer principiell diskussion om myndighetens roll, prioritering av uppgifter samt kompetens- och resurs- behov. Ansvarsområde Enligt regeringens mening bör PTS förutom på teleområdet vara sek- torsmyndighet även på postområdet. Det innebär att PTS får ett om- fattande allmänt ansvar att följa utvecklingen, bl.a. ur ett konsument- och regionalpolitiskt perspektiv. PTS skall emellertid liksom inte ha någon generell konkurrensfrämjande roll på postområdet. PTS skall även fortsättningsvis följa utvecklingen och bevaka att postservicen och kassa- servicen motsvarar samhällets behov, övervaka prisutvecklingen på postmarknaden samt utöva tillsyn över att avtalet mellan staten och efterlevs. PTS skall vidare pröva förutsättningarna hos dem som vill bedriva postverksamhet, meddela tillstånd och tillståndsvillkor, bedriva tillsyn i syfte att kontrollera att statens krav efterlevs samt följa utvecklingen på postområdet och rapportera sina iakttagelser till rege- ringen. Liksom tidigare skall PTS tillgodose totalförsvarets och funk- tionshindrade personers behov av posttjänster. EG-direktivet innebär att PTS kommer att få svara för vissa beslut kopplade till bestämmelserna om samhällsomfattande posttjänster och en viss rapportering av uppgifter till kommissionen. Tillståndsverksamheten PTS skall även fortsättningsvis pröva frågor om tillstånd och utöva till- syn enligt postlagen samt meddela föreskrifter enligt postförordningen (1993:1709). PTS skall också bestämma innehållet i tillståndsvillkoren. Det kan bl.a. innebära att precisera de allmänt hållna kraven i postlagen. Detta bör bringa en större klarhet i vilka krav som ställs på tillstånds- havare och minska utrymmet för tolkningstvister och därmed längre handläggningstider än nödvändigt hos PTS. Villkor skall även kunna meddelas för befintliga operatörer som redan har tillstånd. Enligt EG-direktivet har medlemsstaterna en skyldighet att säkerställa den samhällsomfattande posttjänsten. I propositionen föreslås att detta delvis skall ske genom de tillståndsvillkor som beskrivs i avsnitt 7.5.2. PTS kommer därför att i förordning åläggas en skyldighet att genom till- ståndsvillkor säkerställa direktivets krav på den samhällsomfattande posttjänsten. Tillsynsverksamheten Den egentliga tillsynen enligt postlagen över integritetsskydd etc. är be- gränsad till postverksamhet, dvs. befordran av brev. PTS skall även ha tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av postlagen. Ett inslag i PTS tillsynsverksamhet är att avlägga tillsynsbesök hos nya postoperatörer när dessa kommit i gång med sin verksamhet. Vid dessa besök kontrolleras att verksamheten bedrivs enligt bestämmelserna i postlagen. Härmed avses att verksamheten fungerar tillfredsställande, att det finns personal med god kännedom om gällande regler, att lokalerna är ändamålsenliga, att rutiner finns för hantering av klagomål och obeställ- bara brev samt att samarbetet med rörande infrastruktur fungerar tillfredsställande. Med anledning bl.a. av att antalet postoperatörer har ökat väsentligt bör PTS tillse att operatörerna har egna rutiner för kvalitetssäkring. PTS tillsyn kan därmed i stället koncentreras på att kontrollera att dessa rutiner följs. PTS skall vidare nogsamt övervaka prisutvecklingen på postområdet. Detta innebär att bevaka att alla får möjlighet att få försändelser beford- rade till rimliga och enhetliga priser samt att det kommande pristaket efterlevs. PTS har regeringens uppdrag att kontrollera att avtalet mellan staten och följs och därmed att nuvarande pristak efterlevs. Uppgiften att utöva tillsyn över att avtalet följs samt tillhörande återrapporteringskrav bör fortsättningsvis återfinnas i PTS instruktion då det är fråga om en återkommande uppgift. Bland PTS uppgifter skall även ingå att bevaka att samhällsomfattande posttjänster finns att tillgå. PTS bör följa upp detta ur ett konsument- och regionalpolitiskt perspektiv och nära samarbeta med och i detta avseende. PTS har även till uppgift att säker- ställa att särskilda samhällsåtaganden på postområdet tillhandahålls. upphandlar PTS utsträckt post- och kassaservice till äldre och handikappade i glesbygd samt vissa blindskriftsförsändelser för synska- dade. PTS är vidare funktionsansvarig myndighet för Funktionen Post- befordran , vilket i korthet innebär att PTS upphandlar tjänster för att tillgodose samhällets behov av postkommunikation vid svåra påfrest- ningar på samhället och i krig. Systemet med upphandling har visat sig fungera väl och det bör även fortsättningsvis tillämpas. PTS har inte till uppgift att bevaka konkurrensen på postområdet. PTS uppgift på konkurrensområdet inskränker sig till att bevaka infrastruktur- frågor, dvs. postboxar, adressändringar och postnummersystemet. PTS uppgift är att bistå parterna så att dessa genom förhandlingar kan uppnå acceptabla lösningar, beträffande tillgång och kostnader för utnyttjandet av infrastrukturen. Ansvarsfördelningen gentemot i konkurrensfrågor är tydlig. Till befogenheter hör att tillämpa konkurrenslagen på de områden som inte omfattas av särskild reglering i postlagen. PTS har inte några befogenheter att aktivt främja konkurrensen eller lösa de konkurrensproblem som eventuellt kan uppstå på en fri marknad, utan skall tillämpa postlagen och utöva tillsyn enligt den lagstiftningen. Återrapporteringskrav Då postmarknaden avreglerades ställdes det höga krav på att avregle- ringen och dess konsekvenser noga skulle kunna följas av riksdag och regering. Ett kvalificerat beslutsunderlag krävs för att kunna utvärdera de postpolitiska målen. För att regeringen skall ha möjlighet att löpande avrapportera konsekvenserna av avregleringen av postmarknaden till krävs att regeringen i sin tur får tillförlitliga och aktuella läges- rapporter om postområdet. Regeringens avsikt är att PTS som sek- torsmyndighet ges huvudansvaret för att sådan information finns att tillgå. PTS bör vara den naturliga ingången för den som söker informa- tion om postområdet. beslutade regeringen en ny förordning med instruktion för (1997:401). Där anges en del av de krav på återrapportering som regeringen ställer på PTS beträffande postområdet. Av instruktionen framgår att PTS i samband med sin årsredovisning skall redovisa förändringarna av servicenivån på post- och kassaservicen i lan- dets alla delar liksom konkurrenssituationen på olika delmarknader inom post- och teleområdet, särskilt i fråga om hinder för marknadstillträde. Detta innebär bl.a. att PTS bör göra en systematisk redovisning av skill- nader i kvaliteten på posttjänster för de olika användargrupperna i landet. Särskilt skillnader mellan användare i glesbygd och tätort samt mellan handikappade och icke-handikappade bör uppmärksammas. För att rege- ringen skall kunna ge en nyanserad bild av läget på postmark- naden bör PTS få till uppgift att i samband med sin årsredovisning vär- dera de olika typer av klagomål som allmänheten framfört till post- operatörerna. Som tidigare nämnts har PTS till uppgift att tillse att avtalet mellan staten och följs. Vidare bör PTS följa upp det kom- mande pristaket och rapportera om utfallet i samband med årsredovis- ningen. PTS bör även i samband med sin årsredovisning redovisa hur postoperatörerna efterlever villkoren i tillstånden. PTS egna prestationer i form av resultatet av upphandlingarna inom totalförsvar och handikappområdet skall tydligt redovisas i PTS årsredovisning. Därut- över skall PTS löpande hålla regeringen informerad om verksamheten i de internationella organ som PTS ingår i. Post- och uppgifter enligt EG-direktivet Enligt EG-direktivet är det viktigt att säkerställa en samhällsomfattande tjänst av god kvalitet och att en snedvridning av konkurrensen förhindras. För att uppnå dessa mål bör avgifterna för den samhällsomfattande posttjänsten vara objektiva, öppna för insyn, icke-diskriminerande och grunda sig på kostnaderna. Vidare framhålls att för att säkerställa till- lämpningen av denna princip bör de operatörer som tillhandahåller sam- hällsomfattande tjänster inom en rimlig tid införa ett kostnadsredovis- ningssystem genom vilket kostnaderna till respektive tjänst på ett så exakt sätt som möjligt på grundval av förfaranden som är öppna för insyn och som kan kontrolleras av en oberoende instans. Sådana krav kan upp- fyllas t.ex. genom att principen om fullständig fördelning av kostnader genomförs. Då det alltjämt i övriga medlemsstater delvis råder monopol för posttjänster inriktar sig bestämmelserna i direktivet främst på att en uppdelning görs mellan monopoliserade och icke-monopoliserade tjäns- ter. Det beskrivna kostnadsredovisningssystemet krävs dock inte enligt direktivet för de tjänster som tillhandahålls under omständigheter där verkligt öppna konkurrensvillkor råder. I direktivet beskrivs vidare hur kostnadsredovisningssystemet skall ut- formas. Kontona för tjänsterna skall tydligt skilja mellan tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och tjänster som inte gör det. Andra kostnadsredovisningssystem får användas under förutsättning att de är förenliga med det system som beskrivs i direktivet. Medlems- staterna skall, från det att direktivet trätt i kraft, vidta de åt- gärder som är nödvändiga för att säkerställa att de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster redovisar kostnaderna för dessa tjänster i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Som angetts i avsnitt 7.3.1 införs i postlagen ett krav för den som till- handahåller den samhällsomfattande posttjänsten, att redovisa verksam- heten i enlighet med direktivet. PTS uppgift är att säkerställa att det kost- nadsredovisningssystem som tillämpas överensstämmer med de krav som beskrivs i direktivet och att det kontrolleras av en revisor som är fristå- ende från den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Myndigheten skall också se till att ett utlåtande, om huruvida kostnads- redovisningssystemet följs, offentliggörs regelbundet. PTS skall hålla tillräckligt detaljerade uppgifter tillgängliga om de kostnadsredovis- ningssystem som tillämpas av den som tillhandahåller samhällsomfat- tande tjänster och skall på begäran överlämna sådana uppgifter till kom- missionen. Detaljerade uppgifter om redovisningen enligt dessa system skall på begäran i förtrolighet tillhandahållas PTS och kommissionen. Om en medlemsstat (såsom ) inte har monopol och inte har in- rättat någon kompensationsfond för samhällsomfattande tjänster kan PTS, om myndigheten är övertygad om att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statliga subventioner (dolda eller ej), besluta att inte tillämpa kraven i EG-direktivets artikel 14. PTS skall informera kommissionen om alla sådana beslut. 7.6.2 Post- och kompetens- och resursbehov Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att ta fram och redovisa en plan för hur arbetet med de nytillkommande uppgifterna på postområdet skall organiseras. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. Skälen för regeringens bedömning: I och med de ändringar som föreslås i postlagen, postförordningen och avtalet mellan staten och tillförs PTS en rad nya uppgifter, främst den att meddela till- ståndsvillkor. Vidare ställs ökade krav på PTS att utöva tillsyn över de operatörer som har tillstånd att bedriva postverksamhet, som antalet sökande och tillståndshavare har ökat väsentligt. finns drygt 100 sådana operatörer och ett 10-tal som väntar på till- ståndsprövning. Krav ställs i PTS regleringsbrev för att varje operatör med tillstånd skall omfattas av tillsyn. Det ökade antalet opera- törer kommer sannolikt att försvåra direkta kontrollinsatser i önskvärd omfattning. Detta understryker behovet av att ge den fortlöpande tillsy- nen ett större inslag av egenkontroll. Det nya avtalet mellan staten och samt tillståndsvillkor för innebär en vidgning av statens krav samt mera preciserade krav jämfört med nuvarande avtal. Uppföljning av villkoren och avtalet kommer därför att innebära ökade krav på insatser från PTS sida. Det gäller inte minst uppföljning av de krav som enligt EG-direktivet kom- mer att ställas på Posten AB:s redovisningssystem och principerna för avgiftssättningen. Även hantering av klagomål och reklamationer samt uppföljning av kvalitetsnormer för posttjänster kommer att kräva större insatser av PTS. Myndigheten har inte tidigare haft sådana uppgifter på postområdet och saknar således erfarenhet av och kompetens för uppgif- terna. EG-direktivet innebär att PTS även kommer att få svara för vissa be- slut kopplade till bestämmelserna om samhällsomfattande tjänster, och rapportering av uppgifter till kommissionen. Detta innebär att PTS nuvarande personella resurser behöver utökas och kompetens i fråga om bl.a. redovisningssystem och prissättning be- höver rekryteras eller på annat sätt införskaffas. Enligt regeringens mening är det viktigt att PTS planerar för hur dessa uppgifter skall ut- formas och organiseras. Därför föreslås att PTS får i uppdrag att ta fram och redovisa en plan för hur de tillkommande uppgifterna på postområdet skall organiseras. 8 Samhällsomfattande betaltjänster 8.1 Utredning om den grundläggande betaltjänsten och kontantförsörjningen Regeringens bedömning: Mot bakgrund av att marknaden för kassa- tjänster genomgått betydande förändringar anser rege- ringen att statens ansvar inom området bör ses över. Det är därför rege- ringens avsikt att tillsätta en utredning, med uppgift att utreda statens ansvar för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning samt vilka krav som skall ställas på dessa och hur de skall säkerställas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker utred- ningen och anser att analysen bör ske ur ett vidare perspektiv och inte enbart fokusera på dagens postkontorsnät. framhåller i sitt yttrande att postkontorsrörelsen är en verksamhet som uppvisar stora förluster och att det inte är försvarbart att avvakta utredningen innan åtgärder vidtas. avser därför att fortsätta sitt arbete med att rationalisera verksamheten.