prop · GL03126 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:126 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa ändringar i telelagen i syfte att införa nummerportabilitet och förval av teleoperatör. Med nummerportabilitet avses att en abonnent skall kunna behålla sitt telefonnummer när denne byter teleoperatör. I propositionen föreslås en skyldighet för teleoperatörer som tillhandahåller teletjänster i det fasta telenätet eller digital mobiltelefoni att införa funktioner i telenäten som medger att telefonnummer kan lämnas över till en annan teleoperatör om abonnenten begär det. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- fogenhet att besluta om teknisk lösning och om tekniska specifikationer för införandet. Utgångspunkten är emellertid att teleoperatörerna själva skall enas om en teknisk lösning. Varje teleoperatör föreslås bära sina investeringskostnader för införan- det i det egna telenätet. Ersättning får utgå endast för driftskostnader. Med förval avses att abonnenten skall ha möjlighet att, efter överens- kommelse med valfri teleoperatör, få sina utgående samtal för en viss tjänst automatiskt kopplade via denne operatörs telenät. Regeringen före- slår att tillståndshavare som tillhandahåller telefonitjänster i det fasta telenätet eller digital mobiltelefoni skall se till att abonnenterna har möj- lighet att genom förval välja de tjänster som erbjuds av samtrafikerande teleoperatörer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 3 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Nummerportabilitet 7 4.1 Inledning 7 4.2 Internationell reglering 8 4.2.1 EG-reglering 8 4.2.2 Reglering i vissa länder 9 4.3 Ändringar i telelagen 10 4.3.1 Skyldighet att införa nummerportabilitet 10 4.3.2 Val av tekniska lösningar 14 4.3.3 Fördelning av kostnader och ersättning mellan teleoperatörer 16 4.3.4 Äganderätt eller förfoganderätt till telefonnummer 19 5 Förval av teleoperatör 20 6 Kostnader och ikraftträdande 22 7 Författningskommentar 23 Bilaga 1 Promemorians lagförslag 26 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över promemorians förslag 29 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 30 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 34 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597). 2 Lagtext Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597) Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597) dels att 1, 21, 32 a och 33 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 22 a d §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om televerksamhet. I lagen avses med telemeddelande: ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare, teletjänst: förmedling av telemeddelande för någon annan, mobil teletjänst: teletjänst där abonnentanslutning tillhandahålls via radio i en mobil nätanslutningspunkt, telefonitjänst: teletjänst bestående i överföring av tal och som medger överföring av telefaxmeddelanden samt datakommunikation via låg- hastighetsmodem, televerksamhet: förmedling av telemeddelanden via telenät eller till- handahållande av nätkapacitet, telenät: anläggning avsedd för förmedling av telemeddelanden, nätkapacitet: överföringskapacitet i telenät eller del därav, hyrd förbindelse: nätkapacitet mellan nätanslutningspunkter som avses i rådets direktiv /44/EEG av om tillhanda- hållande av öppna nät för förhyrda förbindelser, hyrd förbindelse: nätkapacitet mellan nätanslutningspunkter som avses i rådets direktiv /44/EEG av om tillhanda- hållande av öppna nät för förhyrda förbindelser , ändrat genom Euro- paparlamentets och rådets direktiv /51/EG , samtrafik: fysisk och logisk sam- mankoppling av telenät som möj- liggör att teletjänster som till- handahålls i telenäten fungerar mellan alla användares nätanslut- ningspunkter, såväl fasta som mobila, och där användarna ges möjlighet att få tillgång till tjänster som tillhandahålls i näten. samtrafik: fysisk och logisk sam- mankoppling av telenät som möj- liggör att teletjänster som till- handahålls i telenäten fungerar mellan alla användares nätanslut- ningspunkter, såväl fasta som mobila, och där användarna ges möjlighet att få tillgång till tjänster som tillhandahålls i näten, teleoperatör: den som förvärvs- mässigt bedriver televerksamhet, abonnent: den som har ingått avtal med en teleoperatör om till- handahållande av en teletjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät. Med televerksamhet avses inte utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket första meningen yttrandefrihetsgrundlagen. 21 § Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, tillsyns- myndigheten fastställer nummer- planer och får meddela föreskrifter om planerna och deras användning. Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, tillsyns- myndigheten fastställer nummer- planer och får meddela föreskrifter om planerna och deras användning. Planerna skall vara utformade så att teleoperatörers telenät och tele- tjänster kan nås på ett likvärdigt sätt. Den som tillhandahåller tele- tjänst enligt 4 a § 1 eller 3 eller digital mobiltelefonitjänst skall se till att telenätet medger att en abonnent kan behålla sitt telefon- nummer vid byte av teleoperatör. Om abonnenten begär det skall telefonnummer som används för sådan tjänst överlämnas till en annan teleoperatör för att denne skall tillhandahålla tjänsten. Tele- fonnummer som används för tjänst som avses i 4 a § 1 behöver över- lämnas endast för tillhandahållan- de inom samma riktnummerom- råde. Den som överlämnar ett telefon- nummer skall genast underrätta tillsynsmyndigheten eller annan som tillsynsmyndigheten bestämmer om överlämnandet. Tillståndshavare som inom ett allmänt tillgängligt telenät till- handahåller telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt eller digital mobiltelefonitjänst, skall se till att abonnenten kan få tillgång till tele- tjänster som tillhandahålls av någon annan som tillståndshavaren bedriver samtrafik med. Abonnen- ten skall kunna välja en sådan tjänst genom ett stående val (förval). Det skall vara möjligt att välja bort förvalet vid enstaka telefonsamtal. Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, tillsyns- myndigheten får meddela före- skrifter om i vilken utsträckning kraven enligt 22 a och b §§ skall fullgöras och hur detta skall ske. får i en- skilda fall medge undantag från skyldigheten enligt 22 a och b §§ om det finns särskilda skäl. Ersättning för att överlämna telefonnummer enligt 22 a § får grundas endast på driftskostnader för överlämnandet. Detsamma gäller ersättning för förval enligt 22 b §. Den som överlämnar telefon- nummer eller ändrar förval har inte rätt till ersättning från abonnenten för överlämnandet eller ändringen. Beträffande sådana frågor skall i övrigt bestämmelserna om sam- trafik i 20 a och b §§ tillämpas. 32 a § Om det pågår förhandling som rör villkor för samtrafik, skall till- synsmyndigheten på begäran av en part bestämma en tidsgräns inom vilken förhandlingen skall vara av- slutad. Om förhandlingen inte är avslutad inom tidsgränsen, skall myndigheten medla mellan parter- na. Om det pågår förhandling om samtrafikvillkor, överlämnande av telefonnummer enligt 22 a § eller förval enligt 22 b §, skall tillsyns- myndigheten på begäran av en part bestämma när förhandlingen skall vara avslutad. Om förhandlingen inte är avslutad inom utsatt tid, skall myndigheten medla mellan parterna. 33 § får meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av denna lag eller av tillståndsvillkor eller före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen. Vid tvist om samtrafikvillkor eller villkor om sammankoppling av nätkapacitet enligt 20 d § skall tillsynsmyndigheten på ansökan av en part, i den mån detta är nöd- vändigt för att lagen eller till- ståndsvillkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas, föreskriva vad som skall gälla mellan parterna i de frågor som tvisten gäller. Vid tvist om samtrafikvillkor, villkor för sammankoppling av nät- kapacitet enligt 20 d §, överläm- nande av telefonnummer enligt 22 a § eller förval enligt 22 b § skall tillsynsmyndigheten på an- sökan av en part besluta vad som skall gälla mellan parterna i de frågor som tvisten gäller, i den mån detta är nödvändigt för att lagen eller tillståndsvillkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning lade regeringen fram ett förslag till ändringar i telelagen (prop. 1996/97:61). I enlighet med beslut trädde ändringarna i kraft (bet. 1996/97:TU5, rskr. 1996/97:201). I propositio- nen anförde regeringen att nummerportabilitet borde införas möj- ligt och i fråga om större befolkningscentra för telefoni i det fasta telenätet samt för digital mobiltelefoni och frisamtals- tjänster, dvs. samtal till telefonnummer där mottagaren betalar samtalet. Det återstod dock vissa ekonomiska och juridiska frågor att lösa, varför regeringen skulle återkomma till i denna fråga. I syfte att bereda underlag för ett sådant beslut överlämnade till regeringen en skrivelse med förslag om införande av nummerportabilitet och förval av teleoperatör (dnr K97/2760/RS). En promemoria med förslag till ändringar i telelagen med avseende på dessa frågor har upprättats inom . Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbe- handlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remiss- yttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i ärendet (dnr K97/4113/1). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns som bilaga 4. Några redaktionella ändringar har gjorts i förhållande till den till Lag- rådet remitterade lagtexten. 4 Nummerportabilitet 4.1 Inledning Nummerportabilitet härrör från det engelska begreppet number portabi- lity . Termen innebär att en abonnent ges möjlighet att behålla sitt tele- fonnummer när denne byter teleoperatör, teletjänst eller geografisk adress. Införande av nummerportabilitet, i synnerhet vid byte av teleoperatör, anses ha stor betydelse för utvecklingen av konkurrens och valfrihet på telemarknaden. Visserligen har telemarknaden varit öppen för kon- kurrens , men fortfarande finns stora områden där kon- kurrensen ännu inte har utvecklats nämnvärt. Det gäller framför allt marknaden för lokalsamtal. En viktig anledning till det är att nästan samtliga abonnenter är direktanslutna till endast en tele- operatör (). Övriga teleoperatörer är därigenom beroende av indirekt anslutning via AB:s nät för att kunna nå sina kunder (med indirekt anslutning menas att ett särskilt prefix måste slås, t.ex. 007 , för att samtalet skall kopplas vidare från den teleoperatör hos vilken man är direktansluten till den andre operatören). Ett annat viktigt skäl till den begränsade konkurrensen är att abonnenter, som haft möjlighet att direkt- ansluta sig till en annan teleoperatör, har varit tvungna att byta sitt tele- fonummer. Förutom de rent praktiska olägenheterna med att byta ett inarbetat telefonnummer kan det särskilt för företag också innebära be- tydande kostnader i form av administration, informationsinsatser och eventuellt en förlust av kunder. Nödvändigheten av att byta telefonnum- mer vid byte av teleoperatör innebär ett konkurrenshinder på den libera- liserade telemarknaden, till förmån för den som tidigare haft monopol. Möjligheten att som abonnent behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör är således av stor betydelse för att åstadkomma en i allt fungerande telemarknad med konkurrens på lika villkor och med möjlig- het för abonnenter att välja mellan olika teleoperatörer. Nummerportabilitet vid byte av teleoperatör får alltså sin praktiska betydelse då nytillkommande teleoperatörer bygger egna telenät med möjlighet till direktanslutning för nya abonnenter. Då det varit förenat med stora kostnader att bygga egen infrastruktur har nya nät vid sidan om Telias endast i begränsad utsträckning byggts ut. Nya telenät är nu emel- lertid under uppbyggnad, inte bara av teleföretag utan också av flera kommuner. Bland de anslutningsformer som kan komma att få stor be- tydelse är den där abonnenter ansluts till en telefonstation genom en fast radiolänk. Kostnaderna för utbyggnad av en sådan anslutning är väsent- ligt lägre än att dra fysiska ledningar till varje abonnent. 4.2 Internationell reglering 4.2.1 EG-reglering I EG:s direktiv /33/EG om samtrafik på teleområdet stadgas att num- merportabilitet mellan teleoperatörer som tillhandahåller telefoni i det fasta telenätet skall vara infört i större befolkningscentra . antog ett förslag till direktiv om ändring i samtrafikdirektivet (EGT nr C 330, 1.11.1997, s.19), om införande av nummerportabilitet och förval av teleoperatör. Nummer- portabilitet skall enligt förslaget vara möjlig i de fasta telenäten . antog en gemen- sam ståndpunkt i fråga om kommissionens förslag. Frågor om tekniska lösningar för nummerportabilitet omfattas inte av förslaget. Direktivet förväntas antas utan större sakliga förändringar i för- hållande till den gemensamma ståndpunkten. 4.2.2 Reglering i vissa länder I har nummerportabilitet vid byte av teleoperatör i det fasta tele- nätet införts i och . Beslut om införande har fattats i , , och . Utanför har nummerportabilitet införts i , Austra- lien, och . I har en lösning baserad på en modifierad form av med- flyttning varit i funktion . Införandet av nummerportabilitet har varit viktig för att ytterligare stärka konkurrensen inom lokaltele- fonin. Installationskostnaderna för införandet bekostas av varje enskild teleoperatör och får inte utgöra grund för ersättning mellan operatörer. Denna regel baserar sig på ett beslut av den engelska konkurrensmyndig- heten Monopolies and Mergers Commission. Myndigheten motiverade beslutet bl.a. med att en inskränkning i rätten för den dominerande tele- operatören att ta ut ersättning för investeringskostnaderna leder till att operatören inför långsiktigt effektiva lösningar. håller på att genomföra nummerportabilitet för icke-geografiska tjänster (t.ex. för frisamtal fr.o.m. , och därefter införande för betalteletjänster). Efter en överenskommelse mellan regleringsmyndig- heten Oftel och mobiloperatörer kommer nummerportabilitet för mobil- nummer att införas . I har nummerportabilitet på regional nivå börjat införas successivt från . De flesta telebolag har infört funktionen . Utöver den regionala nivån kommer även nummer- portabilitet att tillhandahållas nationellt genom en särskild nummerserie, som abonnenten först måste byta till. Lagen fastställer att alla teleopera- törer skall ha infört nummerportabilitet före september månads utgång . Den tekniska lösning som valts är en form av avancerad medflytt- ning där överlämnade nummer finns registrerade i databaser hos den överlämnande operatören. Även i svarar varje teleoperatör för sina egna installationskostnader. I likhet med diskuterar marknadsaktörerna att övergå till en tekniskt mer avancerad lös- ning. har infört nummerportabilitet i samband med liberaliseringen . Teleoperatörerna har på frivillig väg kommit överens om att använda en teknisk lösning baserad på en modifierad medflytt- ningsfunktion. Även i diskuterar emellertid representanter för branschen mer avancerade lösningar . Liksom i och i bekostar teleoperatörerna själva införandet av funktionerna i telenäten som medger nummerportabilitet. Även i har krav på nummerportabilitet införts . En modifierad form av medflyttning används, bl.a. för att kunna medge medflyttning i flera steg. Inledningsvis kommer funktionen att vara begränsad till operatörsnummerportabilitet, dvs. vid byte av tele- operatör utan att abonnenten byter geografisk adress. Enligt den franska telelagen skall emellertid nummerportabilitet vid byte av adress vara in- fört . Vad avser kostnadsfördelning stadgar lagen att den överlämnande operatören har rätt att ta ut ersättning för kostnader av införandet, inkl. installationskostnaderna. I har ett lagförslag som bl.a. behandlar nummerporta- bilitet lagts fram för parlamentet. Lagen förväntas träda i kraft . Enligt förslaget skall nummerportabilitet vara infört för bl.a. telefoni i fasta och mobila telenät samt för betalteletjänster. Diskussionerna i parlamentet handlar om att införandedatumet för samt- liga tjänster skall tidigareläggas. Den nederländska teleregleringsmyn- digheten OPTA håller på att se över förutsättningarna för en sådan tidigareläggning. Tekniska lösningar grundar sig på frivilliga överenskommelser. Vad avser kostnadsfördelning skall teleoperatörerna betala sina egna installationskostnader enligt riktlinjer som har meddelats av det ansvariga ministeriet. I regleras nummerportabilitet i lagen om tilldelning och an- vändning av nummerresurser som trädde i kraft . Lagen föreskriver att nummerportabilitet skall införas i två etapper: Först för telefoni i det fasta telenätet inom samma lokalstationsområde, sedan även mellan geografiska områden och för mobiltelefoni. I författningskom- mentaren till lagen anges och som rimliga datum för införande av respektive etapp. Det överlåts emellertid åt teleoperatörerna att komma överens om en närmare plan för införan- det. En sådan tidsplan diskuteras alltjämt. Om inte operatörerna enas fastställer forskningsministeriet villkoren för genomförandet. träffades en överenskommelse om tekniska lösningar. Vad gäller frågan om kostnadsfördelning har teleoperatörerna träffat en preliminär överenskommelse som har underställts forskningsministeriet. Ministeriet har enligt lagen rätt att besluta om kostnadsfördelningen på så sätt att varje enskild operatör svarar för kostnaderna av investeringar i sina egna telenät. 4.3 Ändringar i telelagen 4.3.1 Skyldighet att införa nummerportabilitet Regeringens förslag: I telelagen införs en bestämmelse om skyldig- het för teleoperatörer som tillhandahåller telefonitjänst och andra teletjänster i det fasta telenätet, som t.ex. frisamtalstjänster och betal- teletjänster, att införa funktioner i telenäten som möjliggör att abon- nenterna kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Skyldigheten omfattar även teleoperatörer som tillhandahåller digital mobiltelefoni. Regeringens bedömning: Funktionerna bör införas successivt med början . En prioritering mellan tjänsterna bör gälla såtillvida att nummerportabilitet först bör införas för frisamtalstjänster och för telefonitjänst i det fasta telenätet i områden där sådana funk- tioner efterfrågas eller i områden där andra anslutningsmöjligheter finns tillgängliga eller är planerade. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorian innehåller dock inget krav på nummerportabilitet för digital mobiltelefoni. Remissinstanserna: Kommunikationsforskningsberedningen, Stats- kontoret, och stödjer promemorians förslag. Några instanser anser att krav avseende mobiltelefoni också bör införas: , kommun, , , , och . är starkt kritiskt till att full nummerporta- bilitet mellan fasta och mobila telenät inte införs från början. Bolaget framhåller bl.a. den avsevärt större frekvenstillgången i DCS 1800- systemen, som ger goda förutsättningar för att erbjuda mobiltelefoni som ersättning för fasta anslutningar. Bolaget befarar att promemorians för- slag kan permanentas och att det skulle få mycket negativa effekter på konkurrensen på den svenska telemarknaden. De flesta remissinstanser stödjer promemorians förslag om tidpunkt för införande av nummerportabilitet. tvivlar dock starkt på möjligheterna att klara av att införa nummerportabilitet i större befolk- ningscentra till , bl.a. mot bakgrund av andra tekniska problem som kan uppstå i samband med . Enligt bolagets uppfattning bör regeringen överlåta åt att i samråd med operatörerna fastställa tidpunkten för införande. Om beslut trots allt skulle fattas enligt den föreslagna tidsplanen är dock berett att i möjligaste mån klara av ett införande i enlighet med detta, så länge det inte visar sig vara tekniskt mycket svårt att genomföra eller om det skulle leda till en alltför betungande ekonomisk börda för bolaget. En del remissinstanser framför kritik mot att nummerportabilitet i första hand införs i storstadsområden. Närings- och teknikutvecklings- verket pekar på risken för en ond cirkel: där nummerportabilitet inte finns kan det vara skäl nog att inte bygga ut alternativ infrastruktur. och anser att nummerportabilitet för frisam- taltjänster bör ges högsta prioritet och införas . Skälen för regeringens förslag: Betydelsen av att nummerportabilitet införs i bör ses mot bakgrund av de telepolitiska målen. Det övergripande målet för den svenska telepolitiken är, som stadgas i 2 § telelagen, att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Såsom ett medel att uppnå detta mål skall det skapas utrymme för samt upprätthållas en effektiv konkurrens inom alla delar av telekommunika- tionsområdet (3 § telelagen). Då nummerportabilitet är ett viktigt medel för att skapa en effektiv konkurrens och därmed ökad mångfald och val- frihet för användarna, ligger ett införande helt i linje med de telepolitiska målen. Nummerportabilitetens införande bör ses också mot bakgrund av den roll spelat för att främja en internationell liberalisering av tele- sektorn. har bidragit aktivt till såväl arbetet med att öppna EU:s telemarknader som att göra EG till en ledande part i WTO-för- handlingarna om liberalisering av grundläggande teletjänster. Som nämns under avsnitt 4.1 kan nummerportabilitet vara av tre slag: Nummerportabilitet vid byte av teleoperatör, teletjänst eller geografisk adress. Införande av nummerportabilitet mellan olika typer av tjänster, i synnerhet s.k. full nummerportabilitet mellan alla typer av tjänster, skulle innebära omfattande tekniska förändringar, bl.a. skulle en helt ny num- merplan behöva utarbetas. De tekniska komplikationer och det tids- krävande arbete som detta innebär motsvaras inte av för- delarna med att nu införa ett sådant krav. Det är emellertid viktigt att kunna tillgodose detta på lång sikt. I den översyn av nummerplanen som nu inleder kommer möjligheterna att införa num- merportabilitet mellan fast och mobil telefoni att vägas in. Detta gäller även valet av tekniska lösningar, se vidare avsnitt 4.3.2 nedan. Nummer- portabilitet vid byte av geografisk adress finns redan i begränsad ut- sträckning när en abonnent flyttar sin anslutning inom samma lokalsta- tionsområde i telenätet. Det torde ligga i teleoperatörens eget intresse att tillhandahålla möjlighet till nummerportabilitet i detta avseende inom nummerplanens gällande indelning. Enligt regeringens uppfattning är det därför inte heller här aktuellt med någon reglering. Det är för nummer- portabilitet vid byte av teleoperatör som det enligt regeringens bedöm- ning finns skäl att införa en författningsreglering. I fortsättningen an- vänds begreppet nummerportabilitet endast i denna begränsade betydelse. I promemorian föreslås att nummerportabilitet skall införas för tele- tjänster i de fasta telenäten. Förslaget har fått en bred uppslutning vid remissbehandlingen. Med hänsyn till att det fortfarande föreligger ett behov av att utveckla tekniska lösningar innehöll promemorians förslag inte något krav på nummerportabilitet för mobiltelefoni. Detta har där- emot blivit utsatt för kritik. Ett stort antal remissinstanser har förordat att ett sådant krav införs för digital mobiltelefoni.