prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: redovisade en s.k. vitbok (KOM(96) 421 slutlig) som redovisar en strategi för vitalisering av gemenskapens järnvägar. I vitboken konstate- rar kommissionen bl.a. att järnvägssektorn i i stort sett varit skyddad från marknadskrafter, att de statliga järnvägsföretagen inte drivs på ett företagsmässigt och oberoende sätt samt att järnvägstransporternas betydelse därför har minskat . Kommissionen kon- staterar också att järnvägen har en viktig roll för att tillgodose kraven på hållbar rörlighet i nästa århundrade. Regeringen delar i allt väsentligt bedömning och anser i likhet med kommissionen att de europeiska järnvägsföretagens ekonomi måste förbättras och att de bör få en mer oberoende ställning gentemot medlemsstaterna. Vidare bör järnvägssektorn i högre grad utsättas för marknadskrafter och konkurrens i syfte att skapa förutsättningar för mer kundanpassade och kostnads- effektiva järnvägstransporter. I svarar den internationella persontrafiken på järnväg för en mycket liten andel av de totala persontransporterna. Då den fasta Öresundsförbindelsen öppnas för trafik skapas goda förutsättningar att utveckla tågtrafikförbindelserna mellan och kontinenten. Ett stort hinder för den internationella järnvägstrafiken är de många olika tekniska system och standarder som finns i de olika länderna och som medför att tågen blir tekniskt komplicerade och kostsamma. Trots dessa svårigheter finns praktiska exempel på väl utvecklad och konkurrens- kraftig internationell snabbtågstrafik som till skillnad mot den internatio- nella godstrafiken på järnväg fungerar förhållandevis bra. Den är visser- ligen av relativt liten omfattning, men i flera regioner i får den nu allt större betydelse. Regeringen anser att en väl fungerande internationell godstrafik på järnväg är mycket betydelsefull speciellt för exportinriktade industri- företag som är verksamma i samt för utvecklingen av EU:s inre marknad. För att möjliggöra konkurrenskraftiga och kundorienterade järnvägstransportlösningar måste framkomligheten, regulariteten, punkt- ligheten och flexibiliteten förbättras. bör därför inom bl.a. EU aktivt verka för att järnvägssektorn utvecklas och vitaliseras samt för att godstrafiken avregleras. Ett viktigt steg i riktning mot mer konkurrens- kraftiga internationella godstransporter på järnväg är införandet av euro- peiska järnvägskorridorer för godstrafik. Vidare bör inom EU aktivt verka för en likartad avgiftssättning för utnyttjandet av järnvägens infrastruktur som tar sin utgångspunkt i samhällsekonomisk effektivitet samt för en harmonisering av de tekniska och administrativa systemen. Vi har tidigare i avsnitt 7.4 lämnat förslag till en övergripande EU-stra- tegi på transportområdet. 10 Luftfart 10.1 Luftfartens förutsättningar 10.1.1 Utvecklingen av luftfartsmarknaden Regeringens bedömning: Staten bör ta sitt ansvar för utvecklingen inom luftfartsmarknaden genom att skapa förutsättningar för markna- dens aktörer att utveckla attraktiva transportalternativ. Att tillhanda- hålla tillräcklig flygplatskapacitet i är en viktig del av detta ansvar. Uppföljningen av marknadsutvecklingen bör också förbättras bl.a. genom breddat statistikunderlag. Kommitténs förslag: Kommittén presenterar inga förslag rörande konkurrenssituationen inom flygbranschen. Remissinstanserna: anser att ytterligare åtgärder måste vidtas för att säkerställa väl fungerande flygförbindelser till rimliga priser. menar att det finns skäl att närmare studera behovet av regler som underlättar etablerandet av nya flygbolag. Svårigheten att erhålla start- och landningstillstånd på attraktiva tider på är enligt verket det kanske största hindret för nya aktörer på marknaden. Skälen för regeringens bedömning: Luftfarten har en stor transport- politisk betydelse för det långväga inrikes och utrikes resandet samt även en växande roll för långväga transporter av högvärdigt gods. Resandet inom det svenska inrikesflyget har efter en kraftig nedgång första hälft återigen börjat öka. gjordes ca 8 miljoner inrikes flygresor. låg siffran på drygt 6 miljoner och räknar i sin treårsplan med att antalet resande med inri- kesflyg kommer att uppgå till omkring 7 miljoner. Antalet resan- de i utrikes flygtrafik har ökat kraftigt under större delen av . Detta gäller för såväl linjefart som chartertrafik. Antalet resenärer i utri- kes trafik uppgick till ca 11,6 miljoner och tillväxten i resandet förväntas fortgå. framstår i det här sammanhanget alltmer som en viktig nationell bytespunkt både för inrikes och utrikes personresor. Denna utveckling är tydlig då man betraktar den snabbt växande trafiken vid i form av antalet flygplansrörelser och antalet resenärer men även vad gäller antalet flygbolag som väljer att trafikera . På godssidan är de transporterade volymerna mycket små, men om man ser till godsvärdet blir bilden en annan. I den svenska utrikeshandeln står flygfrakten för av det samlade godsvärdet. Den internationella flyg- frakten har ökat kraftigt och denna expansion bedöms fortsätta. På en avreglerad marknad är det väsentligt att det ges goda förutsätt- ningar för marknadens aktörer att utveckla attraktiva transportalternativ. Statens ansvar bör vara att tillförsäkra marknadens olika aktörer dessa förutsättningar. Luftfartens infrastruktur utgör givetvis en central del av dessa förutsättningar. Inom flygtrafikledningen och på de allra flesta svenska flygplatser finns goda förutsättningar för ökad flygtrafik utan större trängselproblem. Flygplatskapaciteten i har dock här en särställning, mot bakgrund av funk- tionen som nationellt och internationellt nav. Regeringen bedömer att huvudfaktorerna för en fortsatt positiv mark- nadsutveckling är tillkomsten av en ny rullbana på och säker- ställande av en tillräcklig flygplatskapacitet i på lång sikt. Utöver infrastrukturfrågorna är det enligt regeringens mening viktigt med en mer aktiv och öppen uppföljning av marknadsutvecklingen av berörda myndigheter, särskilt . Vad gäller marknadsupp- följningen bör denna bl.a. inriktas på ökad uppföljning av trafikunderlag, prisutveckling och marknadsandelar. Som framgått av avsnitt 6.6 avser regeringen att ge i uppdrag att utveckla bestämmelser om statistik- uppgifter. I detta uppdrag ingår att, i samråd med , utreda och lämna förslag till hur statistikförsörjningen och bearbetningen av denna inom luftfartssektorn kan förbättras såväl beträffande inrikes som utrikes flygtrafik. Beträffande den utrikes flygtrafiken har regeringen presenterat sin syn för (prop. 1996/97:126, bet. 1996/97:TU9, rskr. 1996/97:232). Regeringen konstaterade därvid att det också finns behov av att samordna de skandinaviska resurserna för att uppnå bästa möjliga flygtrafikförbindelser med länder som driver en restriktiv luftfartspolitik. fastslogs vissa riktlinjer för den skandinaviska luftfartspolitiken. Denna skall således grundas på en liberal grundsyn, där konsument- och konkurrenshänsyn tas till vara. I förhandlingsarbetet skall de skandinaviska länderna sträva mot att etablera liberala luftfarts- marknader med så många länder som möjligt, genom mycket liberala s.k. open-skies avtal eller genom multilaterala luftfartsavtal. Arbetet med att integrera Öst- och samt de baltiska länderna i den gemen- samma luftfartsmarknaden inom EU och EES har därvid hög prioritet. 10.1.2 och flygets globala regleringar Regeringens bedömning: Regelverken inom national () har avgörande betydelse för luftfartens utveckling från bl.a. standardiserings- och säkerhets- synpunkt. folkrättsligt bindande regler bör betraktas som en yttre ram för nationella åtgärder inom luftfarten. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: framhåller att transportpolitiken måste utformas i harmoni med internationella åtaganden och förpliktelser och att flyget är en internationell näring, varför extra stor hänsyn måste tas till de internationella regelverk och principer som gäller på detta om- råde. Skälen för regeringens bedömning: Den civila luftfarten har ända sedan starten varit internationellt präglad. antogs Chicago- konventionen. Konventionen, liksom de regler och principer som fastslås av , , är i sig inte över- statligt bindande utan av folkrättslig karaktär. Den vikt som måste till- mätas de inom antagna reglerna och principerna för den interna- luftfarten som också omfattar avgiftssättning och beskattning vilka dessutom som regel är bekräftade i bilaterala luftfartsavtal gör att måste beaktas vid utformande av nationell lag- stiftning inom luftfartsområdet. Chicagokonventionen behandlar frågor om beskattning av flygtrafik endast översiktligt. Genom senare ICAO-resolutioner och rekommenda- tioner har emellertid en praxis utbildats som innebär att de avgifter som tas ut av internationell lufttrafik för överflygning, landning eller start i en annan stat skall motsvaras av direkta kostnader och inte vara av fiskal karaktär. Dessutom finns (rådsresolution ) ett direkt stadgande att bränsle m.m. som används i internationell luftfart skall undantas från olika former av nationell beskattning. Det kan noteras att i denna resolution direkt hänvisar till motsvarande mångåriga praxis inom sjöfarten. Beträffande åtgärder inom miljöområdet har luftfartens internationella beroenden särskild betydelse. Nationellt beslutade regler som alltför mycket skiljer sig från omvärldens kan kringgås genom att flygplan med större lätthet än de markbundna transportmedlen kan registreras, tankas och underhållas utomlands, även om deras huvudtrafik är inrikes. Den övervägande delen av de flygmotorer och trafikflygplan som används i den svenska flygtrafiken är också tillverkade utomlands. och de europeiska staternas samarbetsorgan inom civil luftfart, (), bedriver ett omfattande arbete med luft- fartens miljöfrågor. Bland annat har i Chicagokonventionens mil- jöannex 16 infört klassificering av nya flygplanstyper med hänsyn till bullerdata och med hänsyn till utsläpp av olika ämnen till luft. har vidare i en resolution fastslagit en tidigaste, internationellt harmoniserad utfasningstidpunkt för äldre, bullrande flygplanstyper. har rekom- menderat medlemsstaterna att förbjuda trafik med flygplan som certifie- rats genom annex 16 kapitel 2 i konventionen (tidigast) från . har tillhört de pådrivande länderna i det inter- nationella luftfartsarbetet. Det gäller för flygsäkerhetsarbetet, där t.ex. utvecklingen inom flygtrafikledningssystemen med hjälp av satellitteknik kan framhållas, och inom miljöarbetet, där driver på för skärpta krav på buller och emissioner för nya flygplanstyper och för utökad acceptans vad gäller ekonomisk miljöstyrning. Även om har tagit en rad initiativ inom miljöområdet, upplevs ofta tempot i arbetet inom denna globala organisation som trögt i jämförelse med svenska ambi- tioner på området. Mot den bakgrunden är det regeringens avsikt att söka påverka utvecklingen inom också via gemensamma europeiska initiativ. Detta har skett via ECAC, och bör i ökad utsträckning också ske genom . 10.1.3 Luftfarten och EU Regeringens bedömning: Transportpolitiken inom luftfartsområdet måste, mot bakgrund av arbetet inom EU, Eurocontrol och andra europeiska luftfartsorgan, bygga dels på nationella åtgärder som är möjliga att genomföra på kort sikt, dels på långsiktiga mål som kan drivas inom ramen för dessa organ. Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått ovan i kapitel 7 innebär medlemskap i vissa förpliktelser, men även nya möjligheter inom transportpolitiken. För luftfarten, med dess internatio- nella beroenden, får detta särskild betydelse eftersom luftfarten tillhör de områden där EU redan drivit harmoniseringssträvandena långt. Genom beslut har EG stegvis skapat en liberaliserad inre flygmarknad omfattande flygföretag inom EES. Inom denna mark- nad gäller gemenskapsrätten. har alla licensierade flygföretag inom EES tillgång till hela marknaden, inklusive inrikestra- fik. I princip får därmed ingen skillnad göras mellan nationell och inter- nationell flygtrafik inom EES. är medlem i den europeiska orga- nisationen för säkrare flygtrafiktjänst, Eurocontrol. Medlemsstaterna i Eurocontrol har undertecknat en ny konvention för denna organisation. Regeringen avser att lägga fram denna nya konvention för godkännande. Vidare samverkar europeiska flygsäkerhetsmyndigheter, bl.a. den svenska Luft- fartsinspektionen, inom ramen för (). En vidareutveckling sker nu av detta samarbete i syfte att skapa en gemen- sam europeisk flygsäkerhetsmyndighet, (). EU-medlemskapet, liksom medlemskapet i Eurocontrol, ger särskilda förutsättningar för transportpolitiska åtgärder inom luftfartsområdet. Gemenskapsrätten sätter, som tidigare påpekats i avsnitt 7.3, gränser för möjligheterna till nationella särregler. Regeringen anser att det därför är nödvändigt att transportpolitiken inom luftfartsområdet delas in i sådana kortsiktiga åtgärder som kan genomföras med egna nationella beslut, och långsiktiga, där de senare kräver förändringsarbete inom framför allt EU men även inom , Eurocontrol m.fl. organ. 10.2 Ökat statligt ansvarstagande för de kommunala flygplatserna förslag: Staten skall, inom ramen för ett oförändrat delat huvudmannaskap för luftfartens infrastruktur, ta ett större ansvar för driften vid kommunala flygplatser än . Ett nytt statligt stöd till kommunala trafikflygplatser skall införas från och med . Stödet skall ersätta dels nuvarande driftbidrag till flygplatser i skogslän, dels resultatutjämningen mellan statliga och kommunala flygplatser. bör stödet omfatta totalt , varav finansieras genom ett nytt anslag på stats- budgeten och återstående av som sektorsmyndighet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvuddragen med regering- ens förslag. och har dess- utom i en skrivelse presenterat ett utvecklat och preciserat förslag till bidragssystem vilket överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna uttalar stöd för kommitténs förslag att stödja de kommunala flygplatserna. Ett antal remissinstanser framhåller att den av kommittén föreslagna utform- ningen av stödet till kommunala flygplatser inte är bra och förordar att incitamenten för kommunerna att driva verksamheten effektivt måste kvarstå. anser att endast flygplatser som inte konkurrerar med tågtrafik bör vara aktuella för ökat stöd. Skälen för regeringens förslag: Frågan om statens ansvar för de kommunala flygplatserna har diskuterats och har lett till ett antal tids- eller geografiskt begränsade dellösningar. Regeringen anser att det nu är rimligt att frågan ges en mer övergripande lösning, som kan ersätta såväl det nuvarande anslaget för driftbidrag till kommunala flyg- platser i skogslänen som det provisoriska resultatutjämningsbidraget från till de största kommunala flygplatserna. Luftfartens infrastruktur måste ur transportpolitisk synvinkel betraktas som ett sammanhållet system en flygplats förutsätter en annan. Staten har enligt de allmänna transportpolitiska principerna (avsnitt 6.5) ett an- svar för detta system av interregionala och internationella förbindelser. I många regioner med dålig alternativ trafikförsörjning spelar dessutom flyget en avgörande roll för de transportpolitiska målen om tillgänglighet och regional utveckling. Detta gäller framför allt inom persontransport- systemet, men också i ökande grad för godstransportsystemet. För att hela landet skall få en tillfredsställande transportförsörjning måste därför staten ta ett tydligare ansvar för flygplatser även utanför det nuvarande statliga flygplatsnätet. I konsekvens med ett sådant synsätt bör ansvaret gälla hela landet, inte särskilt avgränsade områden. Däremot bör stödets omfattning även kunna påverkas av flygplatsens regionalpolitiska betydelse. Regeringen delar vidare kommitténs bedömning att det inte finns någon anledning att ändra nuvarande ägarförhållanden. Beträffande formen för statens stöd till flygtrafiken bör noteras att investeringsmedel för åtgärder vid kommunala flygplatser även fortsätt- ningsvis kommer att kunna medges inom ramen för den regionala infra- strukturplaneringen. Vad gäller statligt stöd till trafikering av flygtra- fiklinjer har denna fråga tidigare berörts i avsnitt 8.3 Rikstrafik. Regeringen förordar att staten inom ramen för en oförändrad rollför- delning skall ta ett större ekonomiskt ansvar än för driften av luft- fartens infrastruktur i avsikt att uppnå en tillfredsställande flygtrafikför- sörjning. Det är dock en viktig princip att rörelseintäkter även i fortsättningen skall vara den primära finansieringsformen. Ett utökat stöd måste därför bygga på fortsatta incitament för en effektiv drift av kom- munalt ägda flygplatser. Ett stöd direkt kopplat till flygplatsernas redovi- sade driftunderskott eller motsvarande är därför mindre lämpligt. Beträffande den närmare utformningen av stödet bör enligt regeringen de principer och avgränsningar som föreslagits av och gemensamma arbetsgrupp gälla. Dessa är i korthet följande. Vad gäller trafikunderlaget bör de flygplatser ingå som har icke säsongsbunden reguljär passagerartrafik. Härutöver bör de befintliga flygplatser ingå som har en sådan reguljär passagerartrafik som kan anses ha särskild betydelse för uppfyllande av de transportpolitiska målen. Av- gränsningen bör i det senare fallet sammanfalla med EU:s mål 6-område. Eventuella nytillkommande flygplatser bör uppfylla kriterierna under för att få ingå i driftbidragssystemet. På samma sätt bör en flygplats som inte uppfyller kriterierna i rad ej längre om- fattas av bidragssystemet. Det bör också observeras att flygplatser som är eller kan bli helt eller delvis privat ägda i stödsammanhang bör behandlas på samma sätt som kommunala flygplatser. Regeringen anser att de fördelningskriterier som arbetsgruppen pre- senterat bör läggas till grund för stödet. Stödet skall enligt detta förslag för det första baseras på objektiva kostnadsdrivande faktorer nämligen typ av flygtrafikledning, krav på brand- och räddningstjänst samt klimat- förhållanden. För det andra ingår en regionalpolitisk faktor som föreslås mätas genom att ökat avstånd till någon av flygplatserna , Land- vetter eller ger ökat stöd. För det tredje föreslås stödet baseras på intäktspåverkande faktorer fördelning av passagerarna på inrikes respektive utrikes fart samt frakt- och postvolymer. En avtrappning av stödet föreslås ske med hänsyn till sådana intäktspåverkande faktorer samt med hänsyn till en produktivitetsfaktor beräknad till av det totala stödbehovet. Stödet föreslås därvid upphöra vid en trafikvolym som beror på trafikblandningen vid respektive flygplats, men som i de flesta fall motsvarar ca 300 000 årspassagerare. En begränsad del av stödet bör även kunna tilldelas projekt för utveckling och effektivisering av verksamheten vid de kommunala flygplatserna. och ursprungliga förslag var att stödet för skulle omfatta . Kommittén, som förordade vissa förändringar av kriterier etc., föreslog med anledning av dessa förändringar att omfattningen av stödet skulle vara . Stödets omfattning bedöms därefter, med de ovan be- skrivna kriterierna, avtrappas i takt med en ökad trafikvolym vid de be- rörda flygplatserna, och nivån bör också justeras när flygplatser utträder ur systemet. Med hänsyn till de principer och avgränsningar som föresla- gits ovan föreslår regeringen en stödnivå på . De nuvarande stöden till kommunala flygplatser, som uppgår till totalt , bortfaller därmed. Kommittén förordade att stödet borde finansieras inom Luftfartsver- kets budget. En sådan finansiering förutsätter enligt kommittén en över- syn av verkets avkastnings- och utdelningsmål. Med hänsyn till bl.a. osäkerheten om verkets ekonomiska situation, angavs som alternativ dessutom finansiering via ett nytt anslag på statsbudgeten. Luftfarts- verket genomförde med hjälp av utomstående konsulthjälp en djupare analys av verkets ekonomiska situation till och med . Regeringen delar den grundsyn som bl.a. framförts av arbetsgruppen om att det nya statliga stödet till de kommunala flygplatserna bör över- ensstämma med de ingående intressenternas uppgifter och roller samt att det bör vara långsiktigt hållbart. Det bör här noteras att stödet kommer att påverka statskassan vare sig det finansieras genom anslag på statsbudge- ten eller via , i det ena fallet genom ökade utgifter och i det andra fallet genom minskade intäkter. pågår inom EG ett arbete med att ta fram ett direktiv om flygplatsavgifter. Detta direktiv, som avses innehålla regler om vissa grundprinciper vid fastställande av trafikavgifter vid gemenskapens flyg- platser, behandlas inom transportministerrådet. Direktivet kan komma att inverka även på avgifterna vid de svenska kommunala flygplatserna, bl.a. vad gäller likabehandling av inrikestrafik samt trafik inom EU och EES. Det av kommissionen framlagda direktivförslaget verkar inom vissa gränser kunna tillåta en korssubventionering mellan statliga och flertalet kommunala flygplatser. Det kan emellertid inte uteslutas att det direktiv som kommer att slutligt fastställas av trans- portministerrådet kan komma att sätta ytterligare gränser för en fortsatt sådan korssubventionering i från den tidpunkt då direktivet trä- der i kraft, vilken enligt förslaget är . Denna osäkerhet bör vägas in vid valet av långsiktigt hållbar finansieringslösning. Regeringen behandlade i budgetpropositionen för delvis den tidigare nämnda särskilda analysen av ekonomi . Regeringen delade därvid synen att den ekonomiska situationen, även bortsett från förslagen i kommitténs betänkande, ledde fram till ett behov av att se över de ekonomiska krav som ålagts Luft- fartsverket. Mot den bakgrunden beslöt att sänka det långsik- tiga räntabilitetsmålet från av koncernens egna kapital efter skattemotsvarighet. Dessutom beslöts att verket skulle kompenseras för 2/3 av de totala kostnaderna för Schengenanpassning av de svenska flyg- platserna genom nedsättning av inleveranskravet 2000. Trots dessa medgivanden innebär treårsplan för åren 1998 2000 att de långsiktiga målen för såväl soliditet som räntabilitet underskrids . Ingen inleverans beräknas över huvud taget för åren 1999 2000. har inlett ett kraftfullt rationaliserings- arbete i avsikt att motverka de negativa effekter på resultatet som på- visats i analysrapporten. Det måste dock noteras att ingen möjlighet alls torde finnas att via inleveranserna kompensera för ett bidragssystem till de kommunala flygplatserna. Bidragets omfattning, initialt, utgör som bl.a. påpekat en stor del av koncernens prognostiserade vinst. skulle det beräknade bidraget till och med vara lika med den förväntade vinsten för . Den av statsmakterna medgivna kompensationen för Schengenanpassning skulle i så fall till följd av kraftigt försämrat resultat inte längre fungera. Kostnaden för de investeringarna skulle, liksom hela bidragskostnaden för de kommunala flygplatserna, därmed belasta ekonomi fullt ut trots be- slutet om 2/3 avlastning. är det inte orimligt att luftfartssektorn genom sektorsmyndigheten i någon mån även fortsätt- ningsvis bidrar till finansieringen av stödet. Vid en samlad bedömning finner regeringen att det föreslagna stödet till drift av kommunala flygplatser tills vidare i huvudsak bör finansieras genom ett nytt anslag på statsbudgeten, som för beräknas till . Återstående bör därvid finansieras inom ramen för . Administrationen av det stöd som regeringen nu förordat och därmed sammanhängande samordningsbehovet bör skötas av i egenskap av sektorsmyndighet. Regeringen anser att en grundlig utvärde- ring av stödet bör ske . En sådan utvärdering bör även om- fatta den fortsatta finansieringen. Regeringen har ingen erinran mot att den arbetsgrupp som arbetat fram föreliggande förslag ombildas till en uppföljnings- och metodutvecklingsgrupp under ledning.