prop · GL0390 · 1998-01-01 00:00:00 — Översiktsplaneringens betydelse i fråga om miljökvalitetsnormer bör tydliggöras genom bestämmelser om att det av översiktsplanen skall framgå hur kommunen avser att iaktta normerna. En detaljplan borde enligt utredningen kunna medverka till att miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram kan uppfyllas. Detta skulle ske genom att detaljplanen får innehålla bestämmelser om särskilda åtgärder för att uppnå detta syfte. Utredningen har inte gett exempel på vilka slags bestämmelser som kan bli aktuella. Bestämmelserna i 5 kap. 7 § ger redan nu möjligheter att i detaljplanen införa t.ex. bestämmelser om placering och utformning av bebyggelse och anläggningar eller bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen. Liksom flera remissinstanser finner regeringen det svårt att mot den bakgrunden se vad utredningens förslag kan tillföra. Regeringen avstår därför från att följa utredningens förslag i frågan om innehållet i en detaljplan för att uppfylla miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. innehåller i 5 kap. 7 § första stycket 11 en bestämmelse om att en kommun, om det finns särskilda skäl, i en detaljplan för planområdet får meddela bestämmelser om högsta tillåtna värden för störningar från omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387). Det finns enligt regeringens mening inte någon påtaglig risk för att det skall uppkomma konflikter mellan miljökvalitetsnormer enligt balken och störningsgränser enligt . Som redan har påpekats bör en bestämmelse införas om att beslut enligt inte får medverka till att miljökvalitetsnormer överträds. Utredningen föreslog därutöver en särskild bestämmelse om att de nämnda störningsgränserna inte skulle få vara högre än motsvarande värde i en miljökvalitetsnorm. Regeringen ser dock inget behov av detta förtydligande och avstår därför från att föreslå nämnda bestämmelse. Däremot bör, i enlighet med vad utredningen har föreslagit, plan- och bygglagens bestämmelse förtydligas i ett avseende. Enligt paragrafens nuvarande lydelse får bestämmelser om högsta värden för störningar meddelas om vissa uppräknade störningar som "prövas enligt" miljöskyddslagen. Uttryckssättet kan ge intryck av att regeln bara gäller verksamhet som har tillståndsprövats enligt miljöskyddslagen. Det är enligt regeringen lämpligt att i stället skriva att störningarna skall "omfattas av" 9 kap. MB (jfr Didón m.fl., , s. 5:54 f). I avsnitt 6.2.5 om statens roll vid planläggning ges ytterligare förslag på lagändringar till följd av att miljökvalitetsnormer införs. Miljökonsekvensbeskrivningar Regeringens förslag: I förs in en regel om att en miljökonsekvensbeskrivning skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningars syfte och innehåll skall tillämpas vid miljökonsekvensbeskrivningar enligt . Vidare föreslog utredningen att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas även när områdesbestämmelser medger en användning av mark, byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande miljöpåverkan. Remissinstanserna: anser att det är rimligt att ställa krav på miljökonsekvensbeskrivningar vid betydande miljöpåverkan. Förbundet anser dock att man i varje enskilt fall måste väga nyttan och behovet av beskrivningen mot kostnaderna att upprätta den. Beträffande innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning anser förbundet att kvalitet är viktigare än kvantitet. i tillstyrker de utvidgade reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner och områdesbestämmelser. Förslaget bör dock enligt utvecklas ytterligare. är bl.a. tveksam till att byta ut nu gällande skrivning "betydande påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser" till "betydande miljöpåverkan". Vidare bör enligt en bestämmelse införas med krav på redovisning huruvida en detaljplan eller områdesbestämmelser kan antas innebära betydande miljöpåverkan eller inte. anser att den typ av konsekvensbeskrivning som skall upprättas i ett planärende är av annan typ än den som skall upprättas enligt . uppfattning är nuvarande regler i i stort sett lämpliga. tillstyrker dock att det skall vara tillräckligt för att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas att en detaljplan "kan antas" innebära en betydande miljöpåverkan. För det fall hänvisningen till bestämmelse om beskrivningens innehåll kvarstår måste enligt denna göras mer flexibel. anser att nuvarande regler om miljökonsekvensbeskrivningar bör gälla även i fortsättningen. Ett program bör enligt alltid ligga till grund för en detaljplan. Verket påpekar att förfaranderegler saknas för program och miljökonsekvensbeskrivningar. Verket föreslår att även 6 kap. 4 6 §§ MB skall tillämpas. Vidare bör enligt verket innehållskravet (6 kap. 7 § MB) utvidgas till att också innefatta redovisning av strategiskt viktiga miljökonsekvenser. anför vidare att vissa projekt som omfattas av EG:s s.k. MKB-direktiv inte täcks in av plan- och bygglagens förutsättning för miljökonsekvensbeskrivning vid detaljplan att markanvändningen innebär en betydande miljöpåverkan. i tillstyrker förslaget om miljökonsekvensbeskrivningar för områdesbestämmelser. avstyrker detta förslag och anför att det här är ännu svårare än vid detaljplan att konkretisera vad en beskrivning skall innehålla och se vad den tillför. Verket tillägger att detaljplaneläggning eller annan myndighetsutövning torde krävas i den mån betydande miljöpåverkan kan förväntas. anser att en form bör anges i för process med miljökonsekvensbeskrivningar i arbetet med översiktsplaner. delar utredningens uppfattning att krav på miljökonsekvensbeskrivning inte skall ställas vid bygglov. vill införa en bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivningar vid bygglov. Verket anser detta nödvändigt för att uppfylla EG:s MKB-direktiv. föreslår att miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas inför prövning av bygglov i områden med äldre detaljplan som saknar miljökonsekvensbeskrivning. Skälen för regeringens förslag: I 6 kap. MB finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Kraven på dessa är skärpta jämfört med gällande rätt. De största ändringarna är att förfarandet vid framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningar har byggts ut och att lagtexten anger vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Även innehåller regler om miljökonsekvensbeskrivningar. I 5 kap. 18 § stadgas att en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. naturresurslagen skall upprättas, om en detaljplan medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar vid planläggning enligt ökades genom de ändringar som trädde i kraft . Utredningen föreslog att bestämmelsen i 6 kap. 7 § MB om miljökonsekvensbeskrivningars innehåll skall tillämpas vid sådana beskrivningar enligt . Regeringen delar flera remissinstansers uppfattning att det inte är lämpligt att införa en generell hänvisning till dessa bestämmelser. I regeringens förslag till miljöbalk (prop. 1997/98:45, del 1, s. 280) framhålls att bestämmelser i första hand är inriktade på verksamheter och projekt där den planerade verksamheten är känd till art och omfattning när miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas. Vid detaljplaner är det normalt inte känt i detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras till planområdet. Det är därför inte lämpligt att i införa bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Däremot bör i plan- och bygglagens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar införas en regel som motsvarar nuvarande 5 kap. 3 § naturresurslagen, nämligen att miljökonsekvensbeskrivningen skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Därigenom görs tydligt att miljökonsekvensbeskrivningar för planer så långt möjligt skall fylla samma funktion som en miljökonsekvensbeskrivning enligt . Kraven på innehåll måste emellertid anpassas till planens syfte och detaljeringsgrad. En annan sak är att den praxis som kommer att utvecklas för innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar enligt även kommer att påverka miljökonsekvensbeskrivningar enligt . Ett ytterligare incitament för noggranna miljökonsekvensbeskrivningar i planärenden är att dessa sedan kan komma att användas som grund för miljökonsekvensbeskrivningar enligt balken vid efterföljande tillståndsprövningar. Regeringen kommer att följa hur miljökonsekvensbeskrivningar enligt utvecklas för att vid behov ta initiativ till ytterligare anpassning till balkens regler. Det är också ett naturligt led i uppföljningen av miljöbalksreformen. I detta sammanhang bör framhållas att flera av plan- och bygglagens bestämmelser tillgodoser de krav på innehåll och öppenhet som avses med utvidgade regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Utredningen föreslog att miljökonsekvensbeskrivningar i vissa fall skall upprättas även vid beslut om områdesbestämmelser. Eftersom regeringen är av den uppfattningen att regler om miljökonsekvensbeskrivningar inte skall tillämpas i beslut enligt finns det heller inga skäl att överväga regler om miljökonsekvensbeskrivningar vid områdesbestämmelser. Det får däremot förutsättas att kommunerna, utan formella krav i lagstiftningen, kommer att utveckla metoder för konsekvensbeskrivningar i fråga om områdesbestämmelser. I sammanhanget bör även nämnas de krav på konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen som infördes genom ändringar i . Eftersom områdesbestämmelser skall säkerställa syftet med översiktsplanen bör konsekvensbeskrivningen även kunna utgöra underlag för områdesbestämmelserna. Bygglovsplikt för grundvattentäkter Regeringens bedömning: Kommunens möjlighet att införa bygglovsplikt för enskilda brunnar bör behållas. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att kommuners möjlighet att införa bygglovsplikt för enskilda brunnar skulle avskaffas. Remissinstanserna: Ingen remissinstans uttalar sig i frågan. Skälen för regeringens bedömning: En kommun kan enligt 8 kap. 6 § införa bygglovsplikt för vissa grundvattentäkter som är undantagna vattenlagens tillståndsplikt, nämligen grundvattentäkter för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. Inte heller enligt bestämmelser om vattenföretag kräver sådana vattentäkter tillstånd (11 kap. 11 § MB). Däremot finns en bestämmelse bland reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som ger kommuner möjlighet att föreskriva tillstånds- eller anmälningsplikt för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där det råder eller kan befaras uppkomma knapphet på sött grundvatten (9 kap. 10 § MB). Bestämmelsen i 9 kap. 10 § MB bygger på ett förslag som hade lämnats av (SOU 1994:97). ville behålla möjligheten i att införa bygglov (SOU 1995:45 s. 158 f). Utredningen motiverade detta med att plan- och bygglagens bestämmelse underlättar en planmässig hantering av grundvattenfrågorna inom nya områden som planläggs. Därmed skulle på ett tidigt stadium kunna anges vilka förutsättningar som gäller för vattenförsörjningen inom ett planerat område. ville, till skillnad från , avskaffa möjligheten att införa bygglov. Regeringen delar dock den uppfattning som framförs av att det finns ett behov av att ha kvar bestämmelsen. Särskilda skydds- och bevarandeområden Regeringens bedömning: Några särskilda bestämmelser behöver inte införas i plan- och bygglagen om särskilda skydds- och bevarandeområden. Utredningens förslag: Särskilda skydds- och bevarandeområden skulle enligt utredningen vid planläggning ges samma ställning som riksintressen enligt naturresurslagen. Detta innebar bl.a. att kommunerna i översiktsplanerna skulle redovisa hur de avser att tillgodose skyddet av de områden som förklarats som särskilda skydds- eller bevarandeområden. Vidare skulle möjligheterna utökas att meddela områdesbestämmelser. Av granskningsyttrande över en översiktsplan skulle framgå om förslaget inte tillgodoser skyddet av områden som har förklarats som särskilda skydds- eller bevarandeområden. Slutligen skulle pröva beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att skyddet av ett område som förklarats som ett särskilt skydds- eller bevarandeområde inte tillgodoses. Remissinstanserna: anser att särskilda skydds- och bevarandeområden inte kan hanteras på ett sätt som motsvarar riksintressen. Detta grundar verket på att miljöbalksinstituten redan är givna och att de alltså inte som riksintressen kan förändras i en dialog mellan stat och kommun. vill i stället se instituten som preciseringar och uttolkningar av sådana miljö- och riskfaktorer som redan skall redovisas. Dessa preciseringar bör enligt verket inte införas i lagtexten, eftersom inte är skriven på den detaljeringsnivån. ifrågasätter behovet av den föreslagna regleringen. Hovrätten påpekar att områdena ofta utpekas som riksintresse för naturvården och anför att de bestämmelser som reglerar användningen av sådana områden effektivt förhindrar markanvändning som kan menligt påverka de skyddsvärda intressena. anser att om särskilda skydds- och bevarandeområden skall behandlas som riksintressen så bör de också beslutas som riksintressen. i anser att det måste förtydligas på vilket sätt särskilda skydds- och bevarandeområden har företräde framför riksintressen och hur en avvägning mellan dem skall gå till. Skälen för regeringens bedömning: Av 7 kap. 28 § MB följer att regeringen får förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde om området enligt rådets direktiv /409/EEG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) är särskilt betydelsefullt för skyddet av sådana fåglar. Vidare anges att ett område som av Europeiska gemenskapernas kommission har utpekats som ett område av intresse för gemenskapen av regeringen skall förklaras som ett särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). Som framgår av redogörelsen av utredningens förslag ville utredningen i samband med planläggning enligt ge särskilda skydds- och bevarandeområden i princip samma ställning som riksintressen enligt naturresurslagen. Syftet var att ge ökad tyngd åt dessa områden. De remissinstanser som har uttalat sig i frågan är kritiska. Enligt regeringens uppfattning är de områden som förklaras som särskilda skydds- eller bevarandeområden vanligtvis så värdefulla att de också skall utpekas som riksintresseområden av det slag som anges i 3 kap. 6 § MB (jfr prop. 85/86:3 s. 164 f). Denna uppfattning stämmer överens med och åsikt. Det finns därför inte något behov av att skapa ett nytt system där områdena jämställs med riksintressen. Det grundläggande skyddet av områdena ges dock inte genom att dessa pekas ut som riksintresse utan genom reglerna i kapitel om områdesskydd. Det är främst genom sådant skydd som olämplig markanvändning skall förhindras. Om detta skydd finns ger inte en plan enligt någon ovillkorlig rätt att utföra åtgärder i området. Regeringen bedömer därför att det inte finns något behov av den föreslagna lagändringen. Statens roll vid planläggning Regeringens förslag: När översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser upprättas skall vid samråd med kommunen verka för att miljökvalitetsnormer inte överträds. Av granskningsyttrande över en översiktsplan skall framgå om förslaget inte stämmer överens med miljökvalitetsnormer. skall pröva beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att en miljökvalitetsnorm överträds. Utredningens förslag: Som framgår av avsnittet om särskilda skydds- och bevarandeområden hade utredningen flera förslag som avsåg att skulle bevaka skyddet av dessa. Vidare föreslog utredningen att på olika sätt skulle verka för att ett åtgärdsprogram inte motverkas. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: ifrågasätter om det behövs en separat kontroll i av att kommunen tar den hänsyn som vissa institut i just kräver. Motsvarande kontroll finns enligt verket inte i förhållande till sektorsmyndigheterna. Flera av de förhållanden som utredningen vill reglera innefattas enligt verket i de nuvarande möjligheterna att ingripa avseende riksintresse, mellankommunala intressen samt hälsa och säkerhet. Verket föreslår att ingripanden med anledning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram hanteras med stöd av reglerna i . är positiv till förslaget att länsstyrelserna skall ge kommunerna råd om tillämpning av vid utarbetandet av detaljplaner m.m. och informera om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. anser det vara befogat med statlig kontroll av efterlevnaden av miljökvalitetsnormer. Hovrätten är däremot tveksam till om åtgärdsprogram skall omfattas av bestämmelserna. Om det kan befaras att ett planbeslut motverkar ett åtgärdsprogram, torde det enligt hovrätten kunna hävdas att det kan befaras att beslutet innebär att miljökvalitetsnormen överträds. Till hovrättens tveksamhet bidrar också att åtgärdsprogrammen har en något oklar konstitutionell status. i tillstyrker förslaget att skall bevaka att miljökvalitetsnormer inte överträds eller åtgärdsprogram motverkas. anser dock att rekvisiten "medverka till att en norm överträds" och "(ett åtgärdsprogram) motverkas" är oklara. föreslår att staten skall kunna överpröva bl.a. detaljplaner för att säkra att en åtgärdsplan enligt 5 kap. 8 § MB följs. föreslår att regeringens möjlighet att pröva en regionplan utgår. Skälen för regeringens förslag: Genom har kommunernas ställning stärkts. gällde i stor utsträckning att kommunala planer skulle fastställas av eller i vissa fall regeringen. Med slogs den kommunala bestämmanderätten fast i fråga om planläggningen. Det är enligt lagen således en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 §). En grundtanke i är att den statliga efterhandsgranskningen i största möjliga utsträckning skall ersättas av en medverkan redan i planeringsskedet. Ett viktigt inslag vid utarbetandet av en plan är att staten, normalt företrädd av , vid samråd skall ta tillvara statens intressen. I viss utsträckning har dock staten fortfarande en möjlighet att tvångsvis kontrollera kommunala planer. I ges regler om detta i 12 kap. skall enligt nuvarande lydelse av 12 kap. 1 § pröva kommuners beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt naturresurslagen inte tillgodoses, att regleringen av sådana frågor om mark och vatten som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Någon motsvarande statlig kontrollmöjlighet finns inte beträffande översiktsplaner. Skälet till detta är att översiktsplaner inte är bindande. har dock enligt 4 kap. 9 § skyldighet att framföra en avvikande mening i ett granskningsyttrande. De kommunala planerna har stor inverkan på miljön. Det är därför angeläget att intentioner får genomslag även i den kommunala planläggningen. Erfarenheterna från plan- och bygglagens tillämpning visar att de flesta frågor där det finns motsättningar mellan statliga och kommunala intressen kan lösas under samrådsskedet. Det är alltså lämpligt att det åligger att verka för att riksintressen tillgodoses och att även i övrigt statens intressen tas tillvara när en detaljplan, områdesbestämmelser eller översiktsplan tas fram. De statliga intressen i som kan leda till ingripande rör miljökvalitetsnormer och riksintressen. Enligt regeringens mening bör bestämmelserna om uppgift under samrådet kompletteras med att skall verka för att miljökvalitetsnormer inte överträds. Av samma skäl som anförs i tidigare avsnitt finns det däremot inte något behov av att införa särskilda lagbestämmelser om att skall verka för att åtgärdsplaner inte motverkas och att skyddet av de särskilda skydds- och bevarandeområdena tillgodoses. skall också i ett granskningsyttrande över en översiktsplan uttala sig om planens förenlighet med miljökvalitetsnormer. Regeringen anser alltså att de flesta meningsmotsättningar mellan stat och kommun bör kunna lösas i samförstånd. Reglerna om statlig kontroll i 12 kap. skall dock användas för att säkerställa att miljökvalitetsnormer iakttas i planläggningen. Miljökvalitetsnormer är av central betydelse för miljö- och hälsoskyddet. egentligen endast i sådana normer som en gräns kan sättas för vad människors hälsa och miljön får utsättas för. Regeringen är övertygad om att kommunerna kommer att vara väl medvetna om behovet att iaktta fastställda kvalitetsnormer och angelägna att följa dem. Eftersom det är ett övergripande nationellt intresse att miljökvalitetsnormerna iakttas bör dock enligt regeringens mening regler om en statlig överprövning införas. På detta sätt skapas en garanti för att kommuner iakttar miljökvalitetsnormer när de planerar och planlägger. En statlig överprövningsmöjlighet är särskilt befogad just vad gäller miljökvalitetsnormer. Sådana normer kommer ofta att behöva beaktas i flera angränsande kommuner. Den föreslagna ordningen är dessutom logisk i förhållande till vad som redan gäller. Med dagens bestämmelse kan en plan överprövas av bl.a. om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa. Kvalitetsnormer syftar bl.a. till att förebygga störningar som överskrider vad människors hälsa tål och det är på hälsoskyddsområdet som normerna åtminstone till en början kan väntas få störst betydelse. Regeringen föreslår att en möjlighet införs till statlig överprövning när det kan befaras att en miljökvalitetsnorm överträds. Väglagen (1971:948) Väglagens förhållande till Regeringens förslag: Väglagen och gäller parallellt. Ytterligare krav skall dock inte få ställas med stöd av i fråga om sådan renhållning av vägområden som regleras enligt väglagen. I övrigt införs inga begränsningar i möjligheten att ingripa med stöd av . Vid prövning av ärenden enligt väglagen skall ett antal bestämmelser i tillämpas. Utredningens förslag: Utredningen lämnade inget förslag om att ytterligare krav i fråga om renhållning av vägområden inte skall få ställas med stöd av . Utredningen gjorde bedömningen att inte skall kunna tillämpas i fråga om lokalisering av vägar. Remissinstanserna: menar att en väg, som har prövats genom fastställelse av en arbetsplan, därefter skall vara "färdigprövad". Frågor om exempelvis utformning av bullerskydd skall enligt därefter inte kunna tas upp till en separat prövning enligt . I övrigt uttalar sig ingen remissinstans om förhållandet mellan väglagen och , utöver vad som framgår av avsnitt 7.2. Skälen för regeringens förslag: I väglagen (1971:948) regleras byggande och drift av allmänna vägar, s.k. väghållning. Byggande och drift av vägar har genom bl.a. luft- och markföroreningar samt buller en sådan miljöpåverkan att (MB) är tillämplig. skall enligt huvudregeln tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan verksamhet och sådana anläggningar som omfattas av balkens tillämpningsområde. och väglagen gäller alltså parallellt. Detta innebär att den som bygger eller på annat sätt bedriver väghållning är skyldig att iaktta , exempelvis de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Som framgår av avsnitt 4.2 kan det dock bli aktuellt att begränsa möjligheten att ingripa med stöd av när väglagen har bestämmelser som inte är förenliga med bestämmelser i balken. En bedömning måste således göras i detta lagstiftningsärende om väglagen har några sådana bestämmelser.