prop · GL03151D1 · 1998-01-01 00:00:00 — Ett avgiftsuttag på för arbetsgivare och på för den som har inkomst av annat förvärvsarbete kan beräknas inbringa , varför balans i princip kan förväntas uppnås vid detta avgiftsuttag mellan avgiftsintäkterna och de utgifter som sjukförsäkringsavgiften skall finansiera. Vi föreslår därför att sjukförsäkringsavgiften för arbetsgivare sänks till fr.o.m. och att sjukförsäkringsavgiften för den som har inkomster av annat förvärvsarbete sänks till fr.o.m. detta datum. De förväntade utgifterna för föräldraförsäkringen (föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning), statliga ålderspen- sionsavgifter på dessa förmåner och förvaltningskostnader för föräldra- försäkringen kan totalt beräknas uppgå till . Ett avgiftsuttag på i form av föräldraförsäkringsavgift kan förväntas inbringa detta år, varför balans vid denna nivå på avgiftsuttaget i princip förväntas uppnås mellan avgiftsin- täkterna och de utgifter som föräldraförsäkringsavgiften skall täcka. Vi föreslår därför att föräldraförsäkringsavgiften bestäms till fr.o.m. för såväl arbetsgivare som för den som har inkomst av annat förvärvsarbete. Arbetsskadeavgiften Arbetsskadeavgifter förs till en fond, benämnd arbets- skadefonden, för finansiering av ersättningar enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och motsvarande äldre bestämmelser samt försäkringens förvaltningskostnader. Inkomsterna från arbetsskadeavgiften kan för beräknas uppgå till medan utgifterna kan beräknas uppgå till . Arbetsskadefonden uppvisar ett ackumulerat underskott som vid utgången av beräknas uppgå till . Det årliga överskottet, som kan beräknas uppgå till , medför att skulden kan beräknas uppgå till vid utgången av . har tidigare antagit regeringens förslag till riktlinjer för ändringar av redovisning på statsbudgeten m.m. som bl.a. innebär att arbetsskadefonden avvecklas (prop. 1997/98:41, bet. 1997/98:SfU8, rskr. 1997/98:153). Regeringen återkommer med förslag till lagändringar innebärande att arbetsskadefonden avvecklas fr.o.m. . Arbetsskadeavgiften skall mot bakgrund av beslut föras till en bruttoredovisad inkomsttitel. Utgifterna för arbetsskadeförsäkringen skall finansieras från ett nytt anslag under utgiftsområde 10. Regeringen redogör också för denna omläggning ekonomiska vårproposition. Regeringen föreslår nu en ändring i som innebär att arbetsskadeavgiften även skall finansiera kostnader för de statliga ålderspensionsavgifter som kan beräknas belöpa på de förmåner som arbetsskadeavgiften skall finansiera. Kostnaderna för dessa ryms inom det befintliga avgiftsutrymmet. beräknas inkomsterna från arbetsskadeavgiften uppgå till medan utgifterna kan beräknas till , varav utgörs av statliga ålderspensionsavgifter. Detta innebär ett överskott på och att arbetsskadefondens skuld kan reduceras med detta belopp . Mot bakgrund av att efter förslag från regeringen beslutat (prop. 1997/98:41, bet. 1997/98:SfU8, rskr. 1997/98:153) att ersätta beteckningen lag i rubriken reglementet (1962:401) angående för- valtningen av den allmänna försäkringskassornas fonder för den obliga- toriska och frivilliga försäkringen föreslås att motsvarande ändring görs i fråga om reglementet angående förvaltningen av Riksförsäk- ringsverkets fonder. Delpensionsavgiften Delpensionsavgifter skall enligt föras till en fond, benämnd delpen- sionsfonden, med vars tillgångar kostnaderna för pensioner enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring och motsvarande äldre bestämmelser skall täckas. Delpensionssystemet är under avveckling. Det reformerade ålderspensionssystemet kommer i sig att erbjuda möjligheter till flexibla och individuella lösningar vilket minskar behovet av en särskild delpension. I avsnitt 29.6 har regeringen föreslagit att delpension inte skall kunna nybeviljas eller ökas efter utgången av . har vidare antagit regeringens förslag till riktlinjer för änd- ringar av redovisning på statsbudgeten m.m. som bl.a. innebär att delpen- sionsfonden avvecklas (prop. 1997/98:41, bet. 1997/98:SfU8, rskr. 1997/98:153). Utgifterna för delpensionsförsäkringen skall täckas från ett nytt anslag under utgiftsområde 11. Regeringen redogör för denna omläggning ekonomiska vårproposition. Regeringen åter- kommer med förslag till lagändringar innebärande att delpensionsfonden avvecklas fr.o.m. . Utgifterna för delpension kan förväntas uppgå till och kan förväntas minska kraftigt därefter. Om delpensionsavgiften skulle bibehållas skulle det bli nödvändigt att justera nivån på denna för att upprätthålla jämvikt mellan inkomster och utgifter. Dessutom skulle avgiften i ekonomisk mening komma att utgöra en skatt eftersom flertalet personer i förvärvsaktiv ålder som skulle betala avgiften genom en lägre lön inte kommer att få rätt till delpension . Regeringen föreslår därför att delpensionsavgiften slopas och att delpension skattefinansieras fr.o.m. . Arbetarskyddsavgiften, arbetsmarknadsavgiften och lönegarantiavgiften Arbetarskyddsavgiften, arbetsmarknadsavgiften och lönegarantiavgiften finansierar utgifter inom verksamhets- område. Arbetarskyddsavgifter betalas av arbetsgivare och förs till staten för finansiering av och övriga arbetslivsmyndigheters verksamhet. I enlighet med den föreslagna omstruktureringen av socialavgifterna med innebörden att socialavgifterna renodlas till att avse försäkringar där ersättningarna i viss utsträckning är relaterade till individens inkomst föreslår regeringen att arbetarskyddsavgiften slopas och att arbetsmarknadsavgiften i form av arbetsgivaravgift höjs i motsvarande mån. Finansiering av och övriga arbets- livsmyndigheters verksamhet bör i stället ske med allmänna skattemedel. Det har ansetts rimligt att arbetsgivarna skall bidra till finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen. Av denna anled- ning betalar arbetsgivarna en arbetsmarknadsavgift på av avgiftsunderlaget. Arbetsmarknadsavgiften för den som har inkomst av annat förvärvsarbete uppgår till . Arbetsmarknads- avgiften förs till staten och finansierar arbetslöshets- ersättning, kostnaderna för tillsyn av arbetslöshetskassornas utbetalning av arbetslöshetsersättning samt utbildningsbidrag till sådan deltagare i arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering som uppfyller villkoren för inkomstrelaterad ersättning enligt lagen om ar- betslöshetsförsäkring. Ett tillägg bör här enligt regeringens bedömning göras för utbildningsbidrag som lämnas till ungdomar som deltar i verk- samhet anordnad av en kommun enligt lagen (1997:1268) om kommu- ners ansvar för ungdomar mellan under förutsättning att deltagarna uppfyller villkoren för inkomstrelaterad ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Regeringen föreslår också att arbetsmarknadsavgiften skall finansiera de statliga ålderspensionsavgifter på som enligt regeringens förslag i avsnitt 31 skall betalas på den del av arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag för vilken det fastställs pensionsrätt. Lönegarantiavgifter betalas av arbetsgivare och förs till staten för finansiering av kostnader enligt lönegarantilagen (1992:497). Kostna- derna för lönegarantiersättningar kan förväntas uppgå till om- kring . Därutöver betalas amorteringar till på den skuld som kvarstår från lönegarantifonden samt vissa ersättningar för administrationen av lönegarantiersättningarna. Anslaget Bidrag till lönegarantiersättning samt anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning ingår i utgiftsområde 13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet. Regeringen anser att det inte finns något behov av en separat avgift för finansiering av lönegarantiersättningar och att denna i stället bör inordnas i arbetsmarknadsavgiften. Mot bakgrund härav föreslår regeringen att lönegarantiavgiften tas bort fr.o.m. och att arbets- marknadsavgiften i form av arbetsgivaravgift höjs i motsvarande mån samt att arbetsmarknadsavgiften fr.o.m. detta datum finansierar ersätt- ningar enligt lönegarantilagen. Regeringens förslag att lönegarantiavgiften omförs och inordnas i ar- betsmarknadsavgiften innebär en teknisk förändring i syfte att förenkla avgiftssystemet. I avvaktan på att arbetet i (JU 1996:02) har slutförts samt frågan om den kvarstående skulden från lönegarantifonden fått en lösning skall det i arbetsmarknadsavgiften ingående avgiftsutrymmet för lönegaranti uppgå till oförändrat . Arbetsmarknadsavgiften i form av arbetsgivaravgift föreslås därmed höjd till fr.o.m. . Allmän löneavgift Regeringen föreslår att uttaget av allmän löneavgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift höjs från till fr.o.m. . Därmed blir det sammantagna uttaget av socialavgifter och allmän löneavgift oförändrat för arbetsgivare och för de som har inkomst av annat förvärvsarbete. Särskild löneskatt har med anledning av budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:FiU1, rskr. 1997/98:35) beslutat om höjning av den särskilda löneskatten enligt lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster och den särskilda löneskatten enligt lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader till av avgiftsunderlaget. Den särskilda löneskatten skall enligt propositionen motsvara skattedelen av den allmänna pensionsavgiften, socialavgifterna och den allmänna löneavgiften. Denna skattedel beräknas schablonmässigt, huvudsakligen enligt de principer som fastslogs i samband med skattereformen (prop. 1989/90:110). Regeringen utlovade i budgetpropositionen för att med anledning av pensionsreformen och förändringar av socialförsäkringarna inom ohälsoområdet se över beräkningsschablonen för den särskilda löneskatten. Bl.a. mot bakgrund av att förändringar på förmånssidan beträffande förtidspension och efterlevandepension är föremål för beredning har denna översyn ännu inte utförts. I avvaktan på att denna översyn görs föreslår regeringen att den nuvarande nivån på den särskilda löneskatten bibehålls med de justeringar som regeringen föreslår i avsnitt 30.3. Förslagen till ny avgiftsstruktur sammanfattas i tabell 32.2. * Gäller för personer födda eller senare 33 Finansiell infasning av det reformerade ålderspensionssystemet Regeringens förslag: Som en kompensation för ålderspensionsre- formens finansiella effekter sker en överföring av finansiella till- gångar från Allmänna pensionsfonden till statsbudgeten. Slutligt be- slut härom fattas senast . Inriktningen bör därvid vara att infasningen sker i form av en engångsvis överföring från AP- fonden till . Övergångsvis överförs ett belopp om . Överföringen sker genom att första tredje fondstyrelserna till vartdera året gör fyra lika stora kvartalsvisa betalningar i form av likvida medel. Regeringens bedömning: Den slutliga storleken på den finansiella infasningen av det reformerade ålderspensionssystemet bör inte fastställas innan beslut har fattats om de exakta formerna för värdeuppräkningen av pensionsrätter samt en fördjupad analys av förutsättningarna för den framtida fondutvecklingen, främst vad avser demografiska faktorer. Promemorians förslag: Den finansiella infasningen förslogs ske endera genom löpande överföringar motsvarande räntan på ett kapitalbelopp på eller genom en engångsvis överföring av detta belopp . Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i att det bör ske en överföring från AP-fonden till staten med anledning av pensionsreformen. Enligt en majoritet av remissinstanserna bör denna ske i form av en engångsvis betalning. Flera remissinstanser pekar dock på att det inte finns tillräckligt underlag för ställningstagande till överföringens storlek och att den exakta utformningen av indexuppräkningen ännu inte fastställts. Några remissinstanser förordar därför en temporär lösning i avvaktan på slutligt ställningstagande. Skälen för regeringens förslag och bedömning: AP-fonden skall enligt lagen om socialavgifter (1981:691) användas för att finansiera försäkringen för allmän tilläggspension (ATP). Denna försäkring inne- fattar inte enbart ålderspension, utan även förtids- och efterlevande- pension. Genom pensionsreformen överförs finansieringsansvaret för dessa förmåner till statsbudgeten. Det är därför motiverat att AP-fonden även framgent bidrar till finansieringen av dessa utgifter. Genomförandet av ålderspensionsreformen kommer att medföra en påtaglig belastning på statsbudgeten och ett ökat statligt lånebehov. över en längre tidsperiod kommer dessa effekter av pensionsreformen att minska mätt i reala termer, men en viss belastning kvarstår även på lång sikt. förstärks AP-fondens finansiella netto. Det årliga avgifts- underskott som råder förbyts i ett överskott mellan av- giftsintäkter och pensionsutbetalningar. Tillsammans med fondens av- kastning innebär detta att AP-fonden får ett betydande finansiellt över- skott och fondens behållning skulle, med rimliga antaganden om in- komsttillväxt och avkastning, växa förhållandevis snabbt. Pensionsreformens omfördelande effekter mellan staten och AP-fon- den skall ses mot bakgrund av att ett bibehållande av nuvarande ordning inte hade varit hållbart. Vid frånvaro av reform hade AP-fondens avgifts- underskott fortsatt växa för att överstiga fondens avkast- ning och fonden skulle tömmas även vid en god ekonomisk tillväxt. Fi- nansieringen av ATP-systemet skulle således behöva stärkas förr eller senare även utan reform. Med den behållning AP-fonden har kan den bedömas vara större än vad som är motiverat för att fonden skall fylla sin buffertfunktion i det reformerade ålderspensionssystemet. Genom att pensionssystemets löpande finanser stärks minskar behovet av en fond. De löpande av- giftsintäkterna kommer initialt att räcka för pensionsutbetalningarna. Fondavkastningen behöver således inte tas i anspråk. Tvärtom beräknas fonden tillföras medel utöver avkastningen genom ett avgifts- överskott. Om ungefär , när antalet ålderspensionärer växer, beräknas det uppkomma ett årligt underskott mellan avgiftsintäk- ter och pensionsutgifter, som måste täckas med fondmedel. Hur stora underskott och över hur långa perioder dessa varar är beroende av bl.a. den demografiska och den samhällsekonomiska utvecklingen. Det reformerade ålderspensionssystemet är i finansiellt hänseende betydligt mer robust än det nuvarande systemet. Vid en svag tillväxt i av- giftsunderlag och därmed avgiftsintäkter påverkas även värdeuppräk- ningen av pensionsförmåner både vad gäller intjänad pensionsrätt och utgående pension. Vidare är den årliga pensionsnivån vad avser pensio- ner beräknade enligt reformerade regler avhängig förväntad medellivs- längd, varför utgiftsnivån anpassas även till svängningar i den demografiska utvecklingen som beror på förändrad medellivslängd. Det innebär att påfrestningarna på buffertfonden blir mindre uttalade än med dagens regler. Med rimliga antaganden kan framtida underskott täckas med en fond som i utgångsläget är mindre än dagens. Mot den bakgrun- den bör effekterna på statsbudgeten och statens lånebehov kompenseras genom en överföring från AP-fonden. En överföring från AP-fonden till statsbudgeten kan ske i olika former. Pensionsarbetsgruppen föreslog i sitt betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20) att AP-fonden övergångsvis skulle finansiera vissa pensionsutgifter som inte hör till den inkomstrelaterade ålderspensioneringen, nämligen förtidspensioner för vissa årskullar, änkepensioner enligt gamla regler samt övergångsvis garantipension. Förslaget till infasning var så utformat att avlastningen av statsbudgeten avtog över tiden, inte bara realt utan även nominellt. Som framhålls i avsnitt 4 finns det emellertid starka skäl som talar emot en sådan infasning av pensionsreformen. Den innebär bl.a. att ut- gifterna inom förtidspensioneringen splittras upp efter ålderskategorier, vilket försvårar en effektiv kontroll och uppföljning av dessa utgiftsom- råden. Motsvarande kommer att gälla för efterlevandepensionen. Vidare blir ålderspensionssystemet mindre robust, till följd av att det skall finansiera utgifter som inte anpassas till den samhällsekonomiska ut- vecklingen. Det är även principiellt olämpligt att i ett avskilt ålderspen- sionssystem inkludera andra utgiftsslag än ålderspensioner. Kompensationen av belastningen på statsbudgeten bör därför i stället ske genom en direkt betalning från AP-fonden. Eftersom finansieringen av vissa pensionsförmåner inom ATP förs över till statsbudgeten kan även framgent hävdas att AP-fonden bidrar till att finansiera dessa för- måner, om än indirekt via en överföring till statsbudgeten. Hur stort belopp som bör överföras från AP-fonden till statsbudgeten är en avvägning mellan två mål. Å ena sidan bör ökningen av statens upplåning och därmed statsskuld i möjligaste mån begränsas. Å andra sidan skall överföringen inte vara större än att AP-fonden, efter överför- ingar, på lång sikt skall kunna fylla sin buffertfunktion inom pensions- systemet. Detta är i sin tur avhängigt hur snabbt indexeringen av förmå- nerna förmår anpassa ålderspensionssystemets utgifter till samhällseko- nomiska eller demografiska svängningar som påverkar saldot mellan in- komster och utgifter. I propositionen om reformerat ålderspensionssystem (prop 1993/94:250) angavs som en riktlinje att fondens behållning aldrig bör understiga ett belopp motsvarande pensionsutbetalningar. Det skulle med dagens förhållanden motsvara ca . Fonden bör emellertid normalt vara betydligt större än så för att klara de finansiella påfrestningar den kan komma att utsättas för. Det överförda beloppet bör därför sättas så att den s.k. fondstyrkan, fondens behållning dividerad med årliga pensionsutbetalningar, med god marginal hålls högre än ½. Det reformerade ålderspensionssystemet kommer att innehålla en an- passningsmekanism den s.k. bromsen som innebär att uppräk- ningen av pensionsförmånerna kan komma att reduceras om det före- ligger risk för att systemet inte kommer att vara finansiellt hållbart, dvs. att avgiftsinkomster jämte fondens kapital inte förmår finansiera pen- sionsutgifterna. Buffertfondens storlek kommer därmed att ha en viss betydelse för sannolikheten att mekanismen med reducerad indexuppräkning skall behöva träda i kraft. Ju större fond desto mindre risk för att bromsen måste användas. Mot detta skall emellertid vägas att statens finanser blir starkare och statsskulden lägre ju större belopp som förs över från AP-fonden till statsbudgeten. Hur stort belopp som bör överföras är således en avvägning mellan å ena sidan önskemålet att skydda uppräkningen av pensionsrätter och å andra sidan högre utgifter för statsskuldsräntor och därmed högre skatter eller lägre offentliga utgifter för andra ändamål. En utgångspunkt bör vara att pensionssystemet, utan att uppräkningen av pensionsrätter behöver bromsas, skall klara även med svag ekonomisk tillväxt och svag fondavkastning liksom nu förutsebara förändringar i demografin. Men det är inte rimligt att ställa kraven så högt att AP-fonden även i extrema fall skall kunna täcka upp- kommande underskott, eftersom det inte skulle medge någon större kompensation av statsbudgeten. Det är naturligt att sådana situationer hanteras med den säkerhetsventil som bromsen i indexuppräkningen är avsedd att utgöra. Hur bromsmekanismen i indexuppräkningen skall utformas utreds . Avsikten är att det skall föreligga ett förslag i denna fråga. kan därmed ta ställning . Re- geringen delar den syn som flera remissinstanser ger uttryck för att frågorna om bromsmekanismens utformning och omfattningen på över- föringen från AP-fonden är avhängiga varandra och därför bör övervägas i ett sammanhang. Under en lång övergångsperiod kommer ålderspensionsutgifterna att domineras av pensioner beräknade enligt nuvarande regler. För dessa pensioner sker ingen anpassning av nivåerna med hänsyn till förändringar i förväntad medellivslängd. En ökad medellivslängd medför därför under de närmaste decennierna högre totala pensionsutgifter. Erfarenheten visar att det kan ske förhållandevis stora förändringar i medellivs- längden. Det föreligger därför en osäkerhet om den framtida utgiftsut- vecklingen och därmed även vad gäller belastningen på AP-fonden. Vidare är fondens utveckling, vilket också illustreras av de kalkyler som redovisas i departementspromemorian, starkt beroende av vilken avkastning som uppnås på fondens tillgångar. kan AP- fonden uppvisa en förhållandevis hög real avkastning, men det råder en betydande osäkerhet om den framtida utvecklingen. Med hänsyn till dessa osäkerhetsfaktorer anser regeringen att det bör ske en fördjupad analys av de faktorer som kan ha betydelse för AP-fon- dens framtida utveckling innan ställningstagande kan göras om storleken på en överföring. Det är, inte minst med hänsyn till effektiviteten i AP-fondens förvalt- ning, angeläget att klargöra fondens långsiktiga villkor. Inriktningen bör därför vara att senast slutligen lägga fast storleken på den finansiella infasningen. Vad avser formerna för den finansiella infasningen kan regeringen konstatera att de flesta remissinstanser förordar att den sker i form av en engångsvis överföring framför en löpande överföring. Motivet är främst att tydliggöra fördelningen av finansieringsansvaret för olika pensionsförmåner. Ålderspensioneringens autonomi gentemot statsbudgeten stärks om den inte belastas med en löpande betalning. AP- fondens resultat och behållning blir en mer rättvisande indikator på pensionssystemets finanser. På motsvarande sätt undviks den otydlighet i statsbudgeten det innebär att ha en inkomstpost som kan framstå som relativt godtyckligt bestämd. Det finns en risk att löpande överföringar från AP-fonden kan komma att uppfattas som en allmän finansieringskälla och skapa oklarhet i budgetprocessen. När tillräckligt förflutit sedan beloppet fastställdes kan det i ett ansträngt budgetläge vara svårt att motivera att beloppet skall ligga fast och inte höjas. Risken är att ålderspensionssystemets autonomi går förlorad och att dess långsiktiga hållbarhet gröps ur. Med en engångsvis överföring undviks den uppblåsning av offentliga sektorns balansräkning som pensionsreformen åstadkommer, dvs. att stat och pensionssystem sammantaget har både stora skulder och tillgångar. En överföring innebär visserligen ingen finansiell förbättring för offentliga sektorn som helhet, dvs. inklusive ålders- pensionssystemet, men i flera sammanhang, bl.a. vad avser de s.k. konvergenskriterierna för EU:s ekonomiska och monetära union, spelar bruttoskulden en viktig roll för bedömningen av den offentliga sektorns finanser. En engångsvis överföring medför en påtaglig reduktion av statsskulden och även den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastricht-skulden, kan förväntas minska, om än inte i samma omfattning. Motivet för en löpande överföring är att det betalningsansvar som statsbudgeten övertar inom ramen för ATP medför löpande betalningar. Utgångspunkten att AP-fondens medel inte skall användas till annat än att finansiera ATP-pensioner skulle då tala för att överföringen bör vara löpande och inte överstiga detta belopp. Ett annat skäl för en löpande överföring är hänsynen till trovärdigheten i det allmänna pensionssys- temet. AP-fondens medel betraktas ofta som en garant för pensionsför- månerna, att det är pensionärernas pengar . En stor engångsöverföring kan då komma att uppfattas som att pensionsrättigheterna får ett sämre skydd. I formell mening utgör AP-fonden emellertid vare sig i dagens eller det reformerade systemet någon formell garant för pensionsford- ringarna, utan ålderspensionssystemet är ett fördelningssystem där de som förvärvsarbetar försörjer dagens pensionärer. Ytterligare ett argument emot en engångsvis överföring är de effekter på de finansiella marknaderna som en sådan engångsöverföring kan få. Regeringen finner att inriktningen bör vara en engångsvis överföring. Utan någon kompensation skulle statens lånebehov och därmed statsskulden öka . Det kan inte uteslutas att detta felaktigt skulle kunna komma att få negativa effekter på hur de offentliga finanserna uppfattas bl.a. av aktörer på de finansiella marknaderna.