prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — I införs möjlighet att förklara större mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om särskilda åtgärder krävs på grund av att området eller en del av området är utsatt för föroreningar. Detta motsvarar i huvudsak den förutsättning som gäller för att förklara ett område som miljöskyddsområde. En betydelsefull ändring är däremot att även områden som inte uppfyller en miljökvalitetsnorm skall kunna förklaras som miljöskyddsområde. kommer därför att utgöra ett komplement till dessa normer. I kapitlet om områdesskydd införs också, som tidigare antytts, regler om vattenskyddsområden. Ett antal länsstyrelser och kommuner har framfört att även kommunerna bör få besluta sådana områden. Kommunerna har generellt ett stort ansvar för vattenförsörjningen och är vanligen s.k. huvudman för den allmänna vatten- och avloppsanläggningen. Vidare har kommunerna ett omfattande ansvar för hälso- och miljöskyddsfrågor. Enligt i är det oftast kommunen som begär att få grund- och ytvattentillgångar skyddade för vattentäkt och som också tar fram erforderligt beslutsunderlag. Regeringen finner mot bakgrund av detta att önskemålet om kommunernas beslutsrätt i dessa ärenden är befogat och bör genomföras. kan enligt 11 § naturvårdslagen interimistiska förbud meddelas när det är aktuellt att bilda ett naturreservat, naturvårdsområde eller naturminne. Det saknas däremot möjlighet att meddela interimistiska förbud vid andra skyddsformer. En sådan möjlighet bör införas även för kulturreservat, miljöskyddsområde och vattenskyddsområde. Vidare kan interimistiska förbud gälla under sammanlagt . har föreslagit att den sammanlagda förbudstiden kortas till samt påpekat att det är tveksamt om det på är till nytta för naturvården att interimistiska beslut gäller under långa tidsperioder. Kammarkollegiet samt mark- och skogsägarnas företrädare är av inställningen att tiden för interimistiska förbud bör begränsas ytterligare. Regeringen anser liksom utredningen att långa förbud kan skapa betydande osäkerhet för fastighetsägaren. Ifråga om giltighetstiden för förbuden anser regeringen att utredningens förslag är väl avvägt. I föreslås således att interimistiskt förbud som huvudregel skall få gälla högst . Förlängning av förbudet kan ske med högst om särskilda skäl föreligger och ytterligare högst om det finns synnerliga skäl. 4.13.3 Intresseprövning vid beslut om områdesskydd Regeringens förslag: En särskild regel med avseende på intresseprövningen skall införas för beslut om områdesskydd. En liknande regel skall gälla för prövning av dispens från förbud enligt t.ex. strandskyddsreglerna. Utredningens förslag: Utredningen har inte föreslagit någon särskild regel med motsvarande innehåll. Remissinstanserna: Vissa remissinstanser, däribland , Kammarrätten i , i , , , och Skogsindustrierna, tar upp frågor om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen samt Regeringsrättens tillämpning av den s.k. proportionalitetsprincipen. Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis i detta kapitel framhölls att regler om områdesskydd och artskydd bl.a. syftar till att säkerställa den biologiska mångfalden och att reglerna är nödvändiga enligt internationella åtaganden på naturvårdsområdet. har även framgått att områdesskydd kan ha som huvudsakligt syfte att skydda människors hälsa genom att hindra försämring av luft och vatten. Områdesskyddet syftar inte bara till att undvika försämring av de skyddade områdena utan förbättringsåtgärder skall också kunna vidtas. De flesta skyddsformerna i kapitel om områdesskydd innebär att en myndighet skall fatta beslut i särskilda fall om att ett visst geografiskt område skall skyddas. Strandskyddsområden och vissa typer av biotopskyddsområden skiljer sig härifrån genom att de pekas ut generellt och direkt i lagtexten resp. underliggande förordningar, men för sådant områdesskydd gäller istället ett noga avgränsat utrymme för undantag. Såsom har berörts i avsnitt 4.13.2 måste vanligen föreskrivas inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare och allmänhet för att utpekade områden skall få nödvändigt skydd. Om inskränkningarna för en enskild fastighetsägare eller annan rättsinnehavare överskrider en viss gräns kan inrättande av vissa former av områdesskydd ge upphov till ersättningsrätt för den enskilde. Enligt vad som skall utvecklas i annat sammanhang är det en strävan att i lagstiftningen på detta område hitta en rimlig fördelningen av kostnader och uppoffringar för att ta tillvara de intressen som reglerna om områdesskydd grundar sig på (se avsnitt 4.33.1). Lagstiftningen bygger vidare på tanken att bevarandet av biologisk mångfald, frisk luft, friskt vatten etc. stundom är allmänna intressen av sådan tyngd att den enskildes intressen måste vika. Beslut enligt reglerna i kapitlet om områdesskydd innebär ofta intresseavvägningar av det slag som har antytts. har Regeringsrätten i ett antal avgöranden som gällt naturvårdslagen prövat fall där allmänna intressen som ligger till grund för lagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet. Domstolen har byggt sitt resonemang på den s.k. proportionalitetsprincipen och i flera avgöranden ansett att det enskilda intresset vägt tyngst (RÅ 1996 ref. 40; utvidgning av ett naturreservat, RÅ 1996 ref. 44; strandskyddsdispens samt RÅ 1996 ref. 56; fråga om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen). I propositionen som låg till grund för inkorporeringen av för mänskliga rättigheter uttalades bl.a. att rättsläget beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt, som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, inte skulle påverkas av inkorporeringen (prop. 1993/94:117 s. 39 f.). I propositionen sägs inget ytterligare om innebörden av den nämnda principen. I rättskällor avseende svensk rätt har en proportionalitetsprincip ansetts gälla åtminstone på förvaltningsrättens område men det saknas en bekräftelse om en allmängiltig princip av detta slag. Däremot har i sin praxis, bl.a. på miljöområdet, grundat sin bedömning på en klart definierad allmän proportionalitetsprincip (jfr i 1991 s. 329-333. 1994 s. 381-383, 1995 s. 534-535, 1996 s. 75). Enligt Regeringsrättens uttalande i nyssnämnda domar bör principen såvitt gäller områdesskyddet anses innebära i vart fall följande. En inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. En myndighets ingripande mot enskild får alltså inte gå utöver vad som är erforderligt för ändamålets vinnande. Det sagda avspeglas i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen i den lydelse stadgandet har . Där anges som förutsättning för rätt att ta annans egendom i anspråk och inskränka användningen av mark eller byggnad, att förfogandet avser ett angeläget allmänt intresse. Till förmån för sådana intressen kan således t.ex. i lag som är underordnad regeringsformen meddelas föreskrifter om rätt för det allmänna att ingripa mot viss användning av fastigheten. I motiven till grundlagsstadgandet anges att med angelägna allmänna intressen avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen. Mot bakgrund av det som har anförts finner regeringen skäl att betona följande. bestämmelser har, enligt vad som framgår av portalparagrafen, som grundläggande syfte att ta tillvara allmänna naturvårds- och miljöintressen av sådant slag som i förhållande till det nyssnämnda grundlagsstadgandet bör betraktas som angelägna allmänna intressen. Vid bedömningen av t.ex. ett ärende om strandskyddsdispens skall alltså utgångspunkten vara följande. De syften som ligger till grund för strandskyddet, nämligen tryggandet av områden för allmänhetens friluftsliv samt bevarandet av goda livsvillkor för djur- och växtliv, har avsevärd tyngd och just strandområdena är särskilt betydelsefulla för dessa intressen. Avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara kvarvarande områden men inte att inkräkta på pågående markanvändning. Av detta skäl förbjuds inte uppförandet av sådana nya byggnader, anläggningar m.m. som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål. Inte heller gäller förbuden befintliga lagenliga byggnader, anläggningar etc. Om det av naturvårdsskäl behövs några ingrepp i sådana fall får de ske med stöd av t.ex. bestämmelserna om naturreservat. Detta är i huvuddrag den avvägning som gjort mellan de berörda allmänna och enskilda intressena. Denna avvägning torde vara fullt förenlig med den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen (jmf prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). Regeringen föreslår att denna avvägning även läggs till grund för regleringen i på ifrågavarande område. En möjlighet till dispens från förbudet behövs för sådana fall där de allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas, t.ex. om dessa redan tappat i tyngd som när åtgärden rör en befintlig tomtplats med utsläckt allemansrätt (se vidare författningskommentaren till 7 kap. 18 §). Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste vidare uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla . Det är sålunda väsentligt att såväl mindre återstående obebyggda delar av hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras likväl som stora sammanhängande orörda områden. Även om en dispens från förbudet i ett enstaka fall inte synes vara till större skada för strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att kan dispenser stegvis leda till sammantaget betydande nackdelar på sätt som redan skett genom att stora delar av landets stränder exploaterats. I normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot bakgrund av detta innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet är mycket litet för dispens från förbud som strandskyddet innebär. Med det sagda bör Miljövårdsberedningens förslag om skärpning av förutsättningarna för strandskyddsdispens vara behandlat (se avsnitt 4.13.2). Liksom när det gäller strandskydd bör utgångspunkten för naturvårdande och kulturmiljövårdande myndigheters tillämpning av övriga regler om områdesskydd vara att skyddsinstituten avser att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. förslag innehåller inte någon direkt motsvarighet till 3 § första stycket naturvårdslagen där det anges, att vid prövning av frågor som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Avvägningar motsvarande dem som omfattas av nämnda paragraf avses enligt utredningens förslag ske med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Såsom nämndes inledningsvis i detta avsnitt har ett antal remissinstanser tagit upp frågan om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen samt Regeringsrättens tillämpning av proportionalitetsprincipen. Regeringen bedömer att det framför allt är vid tillämpningen av regler om områdesskydd som det kan finnas behov av bestämmelser som ger naturvårds- eller kulturmiljömyndigheten ledning för prövningen av det allmänna intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och för bedömningen av det enskilda intresset att använda fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet. Sammanfattningsvis finner regeringen således skäl att komplettera kapitel om områdesskydd med paragrafer som uttrycker de principer för bedömningen av motstående intressen som har betonats i rättstillämpningen. 4.13.4 Kulturreservat i Regeringens förslag: En ny skyddsform, benämnd kulturreservat, skall införas i . Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en ny skyddsform med namnet kulturreservat införs i . Enligt utredningen behövs det bättre regler för att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. Utredningen tar vidare upp att (Ku 1994:09) har utarbetat ett förslag till kulturreservat inom ramen för kulturminneslagen och att förslaget i väsentliga delar tillgodoser samma skyddsbehov som det utredningen presenterar. uppger att flera skäl talar för lämpligheten att reglera frågan inom ramen för kulturmiljövårdens speciallagstiftning, dvs. kulturminneslagen och att den fortsatta beredningen får utvisa vilken av de lagtekniska lösningarna som är att föredra. Remissinstanserna: avstyrker förslaget och anser att skyddsformen strider mot strävan att bättre integrera naturvården och kulturmiljövården. Vidare anser verket att skyddsformen naturreservat väl täcker in de skyddsbehov som anges i motiven till kulturreservat. tillstyrker förslaget och anser att det förslag om kulturreservat som lämnats av inte kan ersätta förslaget i . Inställningen till förslaget hos övriga remissinstanser som har yttrat sig, t.ex. länsstyrelser, kommuner och Juridiska fakultetsstyrelsen, , är splittrad. Vissa länsstyrelser anser att kulturreservat i stället bör införas i kulturminneslagen. Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till naturvårdslagens bestämmelse om naturreservat framhålls att begreppet natur innesluter även den kulturpräglade naturen (prop. 1964:148 s. 45). Som exempel på kulturlandskap som bör kunna avsättas till naturreservat nämns gamla lövängar och betesmarker, vilkas bevarande i traditionsenlig hävd bidrar till kännedom om det gamla odlingslandskapet eller som utmärker sig för särskild skönhet. Genom införandet av bestämmelsen i 3 a § naturvårdslagen har naturvårdslagens tillämpningsområde förtydligats så att det klart framgår att den omfattar även kulturpräglade delar av naturmiljön. Det gäller dock inte i den mån skydd följer av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Förutom ovan refererade förslag har Kultur- arvsutredningen i sitt betänkande Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128) föreslagit att ett områdesskydd benämnt kulturreservat införs i kulturminneslagen (betänkandets avsnitt 1.3.1 och 2.6). Det områdesskydd som föreslår skall möjliggöra skydd av såväl bebyggda områden som kulturlandskap, medan skyddade byggnader även fortsättningsvis skall kallas byggnadsminnen. anser att detta förslag medför en enklare och tydligare ansvarsfördelning mellan kulturmiljövården och naturvården än ett införande av kulturreservat i . Huvudskälet för förslaget anges vara att frågor om skydd för kulturlandskap då kan lösas i ett nära sammanhang med bevarandefrågor för bebyggelse och andra anläggningar som utgör en integrerad del av kulturvärdet för det ifrågavarande området. Regeringen gav ämnessakkunnige . ett uppdrag avseende samverkan mellan kultur- och naturmiljövården. I uppdraget ingick att behandla erfarenheterna av hittillsvarande samarbete, de betydelsefulla fördelar som kan uppnås samt vilka förändringar inom förvaltning, arbetssätt m.m. som kan leda till ett utökat samarbete. I sin redovisning av uppdraget till regeringen hänvisar . till de förslag som resp. har lämnat. Han gör bedömningen att ett ställningstagande till om kulturmiljövården behöver ett eget och utvidgat områdesskydd bör avvakta remissbehandlingen. Regeringen gör följande bedömning. En god yttre miljö är ofta ett landskap eller område som har ett rikt kulturhistoriskt innehåll. Att bevara kulturlandskap med innehåll från olika tider och se till att de sköts på ett sätt som gör att värdena inte förstörs eller förringas är en av kulturmiljövårdens viktigaste uppgifter. Ambitionen att slå vakt om den historiska dimensionen i landskapet kan därför beskrivas som ytterligare en bevarandeaspekt vid sidan av omsorgen om den biologiska mångfalden och om landskapsbilden ur rent estetisk synpunkt. Uttrycket ett historiskt landskap har internationellt börjat användas för att karakterisera ett landskap som är värt att slå vakt om därför att det präglats av markanvändning och byggnader från äldre tider. Ett historiskt landskap kan sägas vara ett landskap som präglas av hävdade eller ohävdade kulturlandskapselement som återspeglar väsentliga drag och företeelser från äldre markanvändning. En betydande del av det historiska landskapets värde utgörs av sambanden mellan de enskilda kulturlandskapselementen och av samspelet med naturmiljön. Det samlade kulturvärdet i ett historiskt landskap kan således sägas vara större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element som ingår i landskapet. Regeringen erinrar om att naturreservat kan vara en tänkbar skyddsform som kan användas för skydd av områden med såväl skyddsvärd naturmiljö som värdefulla kulturmiljöer. Regeringen anser, i likhet med , att det dessutom behövs särskilda regler för att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. När det infördes en möjlighet att genom reservatsföreskrifter skydda även den kulturpräglade naturmiljön förutsattes att kulturvärdena i landskapet skulle komma att skyddas i större utsträckning än vad som blivit fallet. Naturvårdslagen har endast undantagsvis använts för att säkerställa de för kulturmiljövården viktigaste värdena. Inte heller har de ur kulturmiljösynpunkt mest värdefulla miljöerna säkerställts i tillräcklig omfattning genom reservatsförordnanden. Regeringen bedömer att förslag till nytt områdesskydd inom ramen för kultuminneslagen inte kan ersätta det föreliggande förslaget till kulturreservat i . Regeringen förutsätter vidare att ett skydd i enlighet med förslag i den fortsatta beredningen kan ges en tydlig avgränsning gentemot den skyddsform som föreslås bli möjlig enligt . För de fall där det huvudsakligen är det historiska landskapet och dess kulturvärden som skall skyddas, men kulturminneslagens regler inte är tillräckliga, bör alltså införas ett särskilt institut benämnt kulturreservat. Regeringen bedömer vidare att det uppdrag som . har redovisat också talar i den riktningen. Den nya skyddsformen bör ses som kompletterande instrument till såväl bestämmelserna om naturreservat som till kulturminneslagens regler. Att en del av området redan är skyddat enligt bestämmelserna i kulturminneslagen skall inte utgöra hinder mot att det också ingår i ett kulturreservat. Syftet med förslaget är att skapa en skyddsform som är tydligt anpassad efter de kulturmiljövårdande behoven. I förslaget till lagtext preciseras inte i vilka fall benämningarna naturreservat respektive kulturreservat skall användas. Den frågan bör eller kommunen ta ställning till från fall till fall. 4.14 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 4.14.1 Sammansmältning av reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Regeringens förslag: Reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skall arbetas samman i . De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med nuvarande regler tillämpas på olägenheter för människors hälsa och miljön vid användning av mark, byggnad eller anläggning. När olägenheter från kärntekniska anläggningar prövas enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet skall även den joniserande strålningen prövas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen hade dock föreslagit att motsvarande undantag som finns i miljöskyddslagen för joniserande strålning skulle finnas i balken. Remissinstanserna: i län tillstyrker sammansmältningen av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, eftersom den enligt är bra och ändamålsenlig med hänsyn till syftet med skydd för människors hälsa och miljön. Även i ser positivt på att reglerna samordnas. kommun anser att utredningen misslyckats med att sammansmälta reglerna inom miljö- och hälsoskyddsområdet, förslaget är varken lättillgängligt eller överskådligt. Även anser att det är en dålig integrering av hälso- och miljöskydd. vid anser att genom definitionen av miljöfarlig verksamhet förs vissa av dagens tolkningsproblem in i balken. Skälen för regeringens förslag: Eftersom miljöskyddslagen är en av grundpelarna i den svenska miljölagstiftningen är det en självklarhet att bestämmelserna i den skall ingå i . Det är även naturligt att reglerna i hälsoskyddslagstiftningen arbetas in i . Den lagstiftningens syfte, att motverka störningar som kan vara skadliga för människors hälsa, sammanfaller till stor del med syftet med den övriga lagstiftning som utgör naturliga delar i balken, inte bara miljöskyddslagen utan även lagen om kemiska produkter och renhållningslagen m.fl. lagar. sammansmälts bestämmelserna om hälsoskydd och miljöfarlig verksamhet och bestämmelserna om prövning av tillstånd m.m. görs gemensamma för hela balken. De särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet, som inte rör tillståndsprövningen, och bestämmelser om hälsoskydd förs samman i ett kapitel, eftersom båda ytterst gäller regler till skydd för människors hälsa och miljön och möjligheter att kunna ingripa mot verksamheter som kan påverka dessa skadligt. En sådan sammansmältning underlättas av att regeringen föreslår ett enhetligt system för prövning av överklaganden i miljödomstol i motsats till nuvarande regler. överprövas beslut enligt föreskrifterna om miljöfarlig verksamhet i administrativ ordning medan beslut i hälsoskydds-ärenden överklagas hos förvaltningsdomstol. Skyddet för människors hälsa skall utgöra en integrerad del i och samma grundläggande hänsynsregler skall gälla för hälsoskyddet som gäller för exempelvis miljöfarlig verksamhet. De särskilda reglerna om hälsoskydd görs dock mindre detaljerade än de är . Reglerna om miljöfarlig verksamhet i bör, liksom varit fallet enligt miljöskyddslagen, tillämpas på störningar vid användningen av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra olägenheter för såväl miljön som hälsan. ifrågasätter att begreppet miljöfarlig verksamhet används utöver begreppet verksamhet. De allmänna aktsamhetsreglerna skall tillämpas på all verksamhet som kan motverka balkens mål, dvs. även miljöfarlig verksamhet och eftersom 10 kap. i utredningens förslag inte innehåller några särskilda aktsamhetsregler saknas det enligt nämnden skäl att behålla begreppet miljöfarlig verksamhet och då kan den krångliga definitionen i 10 kap. 1 och 2 §§ utgå. Nämnden anser vidare att om definitionen blir kvar bör 1 § 3 ändras så att omgivningen byts ut mot hälsan och miljön vilket överensstämmer med övriga bestämmelser i kapitlet. anser att skillnaden mellan punkterna 1 och 2 i 1 § är otydlig och föreslår att de arbetas ihop och vidare bör det enligt verket vara helt klart att alltifrån lokal till global miljöförstöring beaktas. Vidare anser verket att bestämmelsen ger intryck av att förorening av vatten prioriteras framför förorening av luft eller mark. vid anser att eftersom den definition av miljöfarlig verksamhet som föreslagit är ungefär densamma som i miljöskyddslagen så förs en hel del av dagens tolkningsproblem in i balken. Regeringen gör den bedömningen att vad föreslår, att låta begreppet miljöfarlig verksamhet utgå, skulle vara en alltför långtgående ändring. Det är ett vedertaget begrepp som används i många olika sammanhang i balken, inte bara i detta kapitel utan även i bl.a. processbestämmelserna. En fördel med begreppet är också, vilket angavs även i propositionen till miljöskyddslagen, att det ger uttryck för grundtanken att även risken för olägenhet skall beaktas. Utifrån och andra remissinstansers kritik av definitionen av miljöfarlig verksamhet har regeringen omarbetat den. Den ges nu en utformning så att den inte skall kunna uppfattas så att vissa utsläpp prioriteras, oavsett om det är till vatten, luft eller mark. Undantaget för tillfälliga störningar av exempelvis luftföroreningar tas bort eftersom även tillfälliga sådana störningar kan medföra akuta hälsorisker. Vidare används samma begrepp som används i hänsynsreglerna i 2 kap. Begreppet omgivningen i 1 § 3 behålls dock eftersom den störande anläggningen, i likhet med hittillsvarande regler, inte omfattas. Något tillägg om lokal och global miljöförstöring behövs inte eftersom all miljöförstöring omfattas. När det gäller tolkningsproblem så kan en helt uttömmande reglering i lagtexten aldrig uppnås.