prop · GL03159 · 1998-01-01 00:00:00 — Minnesanteckningar från remissmötet finns tillgängliga i Närings- och (dnr N98/917). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 14. Lagrådets yttrande finns i bilaga 15. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Vissa redaktionella ändringar har gjorts i lagtexten. 4 Huvuddragen i EG:s elmarknadsdirektiv 4.1 Direktivets ingress och rådets direktiv /92/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el (elmarknadsdirektivet) anger i ingressen ett antal mål, däribland följande. Det är viktigt att anta åtgärder för att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl (punkt 1). En elmarknad som i full omfattning är konkurrensutsatt är ett viktigt steg mot fullbordande av den inre marknaden för energi (punkt 2). Upprättandet av den inre marknaden för el är särskilt viktigt för att öka effektiviteten vid produktion, överföring och distribution av el som försörjningstryggheten och den europeiska ekonomins konkurrensförmåga stärks och miljöskyddet respekteras (punkt 4). Den inre marknaden för el måste upprättas gradvis för att industrin på ett flexibelt och planerat sätt skall kunna anpassa sig till sin nya miljö och för att ta hänsyn till de olika sätt på vilka elsystemen är organiserade (punkt 5). På den inre marknaden måste elföretag kunna verka, utan menlig inverkan på allmännyttiga tjänster, så att en konkurrensutsatt elmarknad uppnås (punkt 9). Hur den nuvarande marknaden än är organiserad måste tillträde till systemet vara öppet i enlighet med detta direktiv och leda till likvärdiga ekonomiska resultat i medlemsstaterna och därigenom till en direkt jämförbar öppningsnivå för marknaderna och till en direkt jämförbar grad av tillträde till elmarknaderna (punkt 12). 4.2 Direktivets sakinnehåll Regeringens bedömning och förslag: Direktivet består av 29 artiklar uppdelade i åtta kapitel. För att genomföra direktivet krävs endast en komplettering i ellagen. Förslag till denna komplettering behandlas i avsnitt 5. Här nedan ges en sammanfattande beskrivning av direktivet och bedömningar av de eventuella åtgärder som krävs för att genomföra direktivet i svensk rätt. 4.2.1 Kapitel I Kapitel I Omfattning och definitioner innehåller två artiklar. Artikel 1 anger direktivets omfattning. Där sägs att det i direktivet fastställs gemensamma regler för produktion, överföring och distribution av el. Detta preciseras på så sätt att det anges att direktivet innehåller regler för elsektorns organisation och funktion, tillträde till marknaden, kriterier och förfaranden som skall tillämpas för anbud och för beviljande av tillstånd och för driften av system. Artikel 2 innehåller definitioner. 4.2.2 Kapitel II Kapitel II Allmänna regler för organisationen av sektorn innehåller en artikel, nämligen artikel 3. I dess första punkt anges den grundläggande regeln att medlemsstaterna skall se till att elföretag drivs enligt principerna i direktivet så att en konkurrensutsatt elmarknad kan uppnås. Vidare sägs att de två olika system för nättillträde, som direktivet anvisar, skall leda till likvärdiga ekonomiska resultat och därigenom till en direkt jämförbar nivå för marknadsöppningen och till en direkt jämförbar grad av tillträde till elmarknaderna. Artikelns andra punkt innehåller en av de viktigare bestämmelserna i direktivet. Enligt denna punkt kan medlemsstaterna i det allmänna ekonomiska intresset ålägga företag som bedriver verksamhet inom elsektorn att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Sådana tjänster kan avse tillförlitlighet - inbegripet försörjningstrygghet - regelbundenhet, kvalitet och pris på leveranser samt miljöskydd. Om elföretag åläggs sådana tjänster måste det ske med fullt beaktande av EG fördragets bestämmelser, särskilt artikel 90. Allmännyttiga tjänster skall anmälas till Europeiska kommissionen. Enligt artikelns tredje punkt får en medlemsstat besluta att inte tillämpa bestämmelserna i vissa angivna artiklar i direktivet i den utsträckning som tillämpningen av dessa bestämmelser rättsligt eller i praktiken skulle hindra elföretagen från att fullgöra de allmännyttiga tjänster som de har blivit ålagda. De aktuella artiklarna reglerar dels möjligheterna att anlägga ny produktionskapacitet, dels skyldigheten att lämna tillträde till elsystemet, dels ock rätten att bygga direktledningar, dvs. en ledning som direkt förbinder två kunder vid sidan av det gemensamma elsystemet. En förutsättning för att en medlemsstat skall få använda denna möjlighet är att handelns utveckling inte påverkas i en sådan utsträckning att det strider mot gemenskapens intressen, vartill räknas bl.a. konkurrens när det gäller berättigade kunder - varmed avses de kunder som får utnyttja den fria elmarknaden - samt artikel 90 i EG fördraget. 4.2.2.1 Allmänt om allmännyttiga tjänster För svenskt vidkommande är det inte aktuellt att, under hänvisning till allmännyttiga tjänster, inte tillämpa vissa artiklar i direktivet. Däremot skall, som nämnts ovan, allmännyttiga tjänster anmälas till kommissionen. Det finns därför anledning att i detta sammanhang behandla frågan om allmännyttiga tjänster. Begreppet allmännyttiga tjänster finns inte definierat i vare sig direktivet eller EG fördraget. Det har också visat sig att det råder oenighet mellan medlemsstaterna hur begreppet skall definieras. Regeringens uppfattning om vad som är allmännyttiga tjänster i svensk lagstiftning utgår från följande synsätt. Vad de ålagda tjänsterna skall gå ut på exemplifieras, som angivits, i texten. Gemensamt för exemplen är att kunderna skall garanteras viss kvalitet på de varor och tjänster som tillhandahålls av elföretagen men även att priset kan vara reglerat. I begreppet allmän- nyttig ligger att garantierna måste komma hela eller delar av kundkollektivet till del. Detta framgår också av att allmännyttiga tjänster bara får åläggas i det allmänna ekonomiska intresset . För att anses som en allmännyttig tjänst skall ett åläggande, enligt regeringens uppfattning, innebära ett åläggande att gentemot hela eller delar av kundkollektivet lämna en viss garanti som har positiv innebörd för kundkollektivet. Av innehållet i artikel 3 punkterna 2 och 3 kan man dra slutsatsen att de bestämmelser som syftar till att öppna elmarknaden för konkurrens kan hindra elföretagen från att fullgöra sina allmännyttiga tjänster, dvs. elföretag som tillhandahåller allmännyttiga tjänster kan behöva skyddas mot konkurrens från andra elföretag som inte tillhandahåller allmännyttiga tjänster. Detta innebär att ålagda allmännyttiga tjänster kan medföra, men inte måste medföra, att ett företag tvingas avvika från ett kommersiellt riktigt beteende på ett sätt som innebär en konkurrensnackdel för företaget. Exempelvis kan en allmännyttig tjänst, som innebär att alla kunder av en viss kategori skall ha samma pris, göra det svårt för det ansvariga elföretaget att konkurrera med företag som inte ålagts samma allmännyttiga tjänst. 4.2.2.2 Allmännyttiga tjänster i den svenska ellagstiftningen Med den ovan redovisade definitionen av begreppet innehåller ellagen ett antal föreskrifter som är att anse som allmännyttiga tjänster, nämligen följande. Det är i huvudsak nätföretag som är ålagda att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. De viktigaste är olika föreskrifter om utformningen av nättarifferna. Huvudprincipen är att tarifferna skall vara kostnadsriktiga, dvs. en elkunds tariff skall avspegla den kostnad han orsakar nätföretaget. Ellagen innehåller emellertid en rad föreskrifter som innebär undantag från denna huvudprincip. Dessa undantag innebär en utjämning av nättarifferna mellan olika kunder. Syftet med denna utjämning är att vissa kunder som orsakar nätföretaget höga kostnader inte skall behöva betala en nättariff som fullt ut avspeglar dessa kostnader. Följden blir att vissa kunder som orsakar nätföretaget låga kostnader får betala en nättariff som motsvarar mer än dessa kostnader. Följande föreskrifter i ellagen har denna innebörd. I 4 kap. 3 § föreskrivs att nättariffer för område inte får utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Kostnaderna för att överföra el till kunder inom ett koncessionsområde varierar. Ju längre ut i periferin av ett område en kunds anslutningspunkt är belägen desto högre blir kostnaden för att överföra el till anslutningspunkten, eftersom överföringskostnaden ökar med avståndet. Dessutom är det dyrare att överföra el till mer glest befolkade områden med få kunder än till tättbefolkade områden med många kunder. Innebörden av föreskriften i 4 kap. 3 § är alltså att, inom samma kundkategori, alla elkunder i koncessionsområdet skall ha samma nättariff oavsett deras kostnadsbild. Bestämmelsen omfattar enligt sin ordalydelse såväl elanvändare som elproducenter. Det torde dock vanligen inte förekomma att elproducenter matar in el på ett lokalnät. Ett undantag från detta förhållande utgörs av små elproducenter, för vilka särskilda föreskrifter finns. Dessa redovisas senare i detta avsnitt. En föreskrift med motsvarande syfte finns i 4 kap. 5 § och avser nättariffen för elanvändare som är anslutna till en regionledning. Regleringen gäller alltså inte för elproducenter. Innebörden av föreskriften är att, på varje spänningsnivå längs regionledningen, alla elanvändare inom samma kundkategori skall ha samma nättariff. I 4 kap. 8 § finns ytterligare en föreskrift som syftar till att utjämna nättarifferna mellan olika kunder. Vid skälighetsbedömningen av en nättariff skall, enligt huvudregeln, nätföretagets kostnader ligga till grund för bedömningen. Endast de kostnader som är hänförliga till den aktuella nättariffen får därvid beaktas, eftersom nättariffer skall vara kostnadsriktiga. Föreskriften i 4 kap. 8 § utgör ett undantag från denna huvudregel. På sätt som framgår av föreskriften skall vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning nätkoncessionshavarens kostnader på alla eller ett flertal av hans regionledningar bedömas samlat. Kostnaderna för nätkoncessioner med höga kostnader kommer därmed inte bara att belasta elkunder på den aktuella regionledningen utan även kunder på ledningar med lägre kostnader. Denna reglering gäller för både elproducenter och elanvändare. Nätföretagen är också ålagda att tillhandahålla små elproducenter vissa allmännyttiga tjänster. Föreskrifter om detta finns i 4 kap. 10 §. Som en liten elproducent anges den producent som kan leverera en effekt om högst . Sådana produktionsanläggningar är i allmänhet anslutna till ett lokalnät. Innebörden av föreskriften är att sådana producenter skall betala en reducerad nättariff på sätt som framgår av föreskriften. Även vissa elhandelsföretag är ålagda att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, nämligen de företag som innehar leveranskoncession. Föreskrifter om dessa företag finns i 5 kap. ellagen. Enligt 5 kap. 7 § är innehavare av leveranskoncession skyldiga att, med vissa undantag, leverera el för normala förbrukningsändamål till alla elanvändare inom leveransområdet. Enligt 5 kap. 11 § är innehavare av leveranskoncession skyldiga att, med vissa undantag, köpa el från små produktionsanläggningar, dvs. sådana anläggningar som kan leverera en effekt om högst . Enligt 5 kap. 12 § skall priset för el som levereras till elanvändare som omfattas av leveransskyldigheten och för el som köps från små produktionsanläggningar vara skäligt. 4.2.3 omfattar artiklarna 4 6 och reglerar vissa frågor kring anläggande av ny produktionskapacitet. I detta hänseende kan medlemsstaterna, enligt artikel 4, välja mellan två olika förfaranden, tillstånds- och anbudsförfarande, då ny produktionskapacitet skall anläggas. Den svenska lagstiftningen bygger på tillståndsförfarande, vilket regleras i artikel 5. Där föreskrivs att medlemsstaterna skall fastställa kriterier för att bevilja tillstånd att anlägga produktionskapacitet. Det anges också vad dessa kriterier kan avse. Vidare anges dels att kriterier och förfaranden skall offentliggöras, dels att en sökande som fått avslag på sin ansökan skall ha möjlighet att överklaga. Slutligen sägs att kommissionen skall informeras om ett avslag. Den svenska lagstiftningen innehåller inget krav på ett specifikt tillstånd för att uppföra en produktionsanläggning med undantag för kärnkraftsreaktorer. För att uppföra en sådan krävs det tillstånd av regeringen enligt 5 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Enligt 5 a § nämnda lag får dock numera sådant tillstånd inte meddelas. Emellertid kan det krävas tillstånd enligt ett antal lagar om man vill uppföra en produktionsanläggning, nämligen lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., (1987:10), vattenlagen (1983:291) och miljöskyddslagen (1969:387). De kriterier som ligger till grund för tillståndsprövningen och de förfaranden som tillämpas enligt lagarna framgår av respektive lagtexter. Samtliga dessa texter har publicerats i . Alla beslut som innebär avslag på ansökan om tillstånd kan överklagas enligt närmare föreskrifter i lagarna. Detta gäller dock inte i de tillståndsärenden som prövas av regeringen som första instans. Beträffande sådana ärenden kan sökanden vid ett avslag begära rättsprövning hos Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Regeringen avser att senare utfärda en förordning som föreskriver att en myndighet eller kommun som i ett ansökningsärende meddelar ett beslut, som medför att en sökande inte får möjlighet att anlägga en elproduktionsanläggning, skall tillställa kommissionen beslutet sedan detta vunnit laga kraft. Artikel 6 behandlar anbudsförfarandet och saknar därför relevans i detta sammanhang. 4.2.4 Kapitel IV Kapitel IV Drift av överföringssystem omfattar artiklarna 7 9 och reglerar hur överföringssystem skall drivas på både kort och lång sikt. Med överföringssystem avses för svenskt vidkommande stamnätet som ägs av staten och förvaltas av . Artikel 7 innehåller sex punkter. I den första punkten föreskrivs att medlemsstaten skall utse en systemansvarig för överföringssystemet. Begreppet systemansvarig har här delvis en annan innebörd än vad begreppet har i 8 kap. 1 § andra stycket ellagen (1997:857). Där definieras begreppet som det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el . Direktivets innebörd av begreppet systemansvarig är att denne skall ansvara för drift och underhåll och, om nödvändigt, utveckling av överföringssystemet och dess länkar till andra system för att garantera försörjningstrygghet. Det rör sig alltså om en driftansvarig. Uppgiften som systemansvarig för överföringssystemet fullgörs, som nämnts, av . I den andra punkten föreskrivs att medlemsstaterna skall säkerställa att tekniska regler utarbetas och offentliggörs, som anger lägsta tekniska konstruktions- och driftkrav för anslutning till systemet av produktionsanläggningar, distributionssystem, direktanslutna konsumenters utrustning, länkutrustning och direktledningar. Kraven skall anmälas till kommissionen. I 8 kap. 1 § tredje stycket ellagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela föreskrifter i de hänseenden som behandlas i punkten 2. Med stöd av detta bemyndigande har regeringen bemyndigat att meddela sådana föreskrifter. Bemyndigandet finns intaget i 16 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el. Enligt vad regeringen inhämtat pågår ett arbete med att utarbeta sådana föreskrifter hos . Resterande punkter innehåller föreskrifter om den systemansvariges uppgifter. De kräver inga åtgärder från svensk sida. Artikel 8 innehåller föreskrifter om produktionsanläggningarnas inmatningsordning på överföringssystemet och om hur länkar till andra system, dvs. utlandsförbindelser, skall utnyttjas. Med uttrycket hur länkar till andra system skall utnyttjas avses inte kunders rätt att få tillträde till utlandsförbindelser utan därmed avses förhållandet mellan rättigheterna att via utlandsförbindelserna mata in el på överföringsnätet, dvs. stamnätet, och rättigheterna att mata in el på överföringsnätet från inhemska produktionsanläggningar. Första punkten anger att den systemansvarige är ansvarig för dessa uppgifter, vilket för svenskt vidkommande innebär . Andra punkten anger hur inmatningsordningen och utnyttjandet av länkar skall bestämmas. Huvudregeln är att elleveranser som grundas på kontraktsskyldigheter har den högsta prioriteten. Därutöver skall inmatningsordningen och utnyttjandet av länkar bestämmas på grundval av kriterier, som måste vara objektiva, offentliggjorda och tillämpade på ett icke diskriminerande sätt. Kriterierna skall beakta det ekonomiska företrädet hos el från tillgängliga installationer för elproduktion eller från överföring genom länkar samt de tekniska begränsningarna i systemet. Dessa kriterier kan godkännas av medlemsstaten men det är inte nödvändigt. Svensk lagstiftning innehåller inga uttryckliga regler om inmatningsordning på stamnätet. En huvudregel i ellagen är att en produktionsanläggning som är ansluten till en ledning eller ett ledningsnät har rätt att få el överförd på det nationella elsystemet, dvs. att mata in el. En produktionsanläggning är alltid ansluten på en viss effektnivå och inom den effektgränsen föreligger rätt att mata in all el som det finns avsättning för. En producent kan alltså alltid fullgöra de elleveranser som grundas på kontraktsskyldigheter. Den inmatning som sker på det svenska stamnätet utöver kontrakterad el är den inmatning som sker inom ramen för den s.k. balanstjänsten. Den inmatningen sker på grundval av det ekonomiska företrädet hos el från tillgängliga installationer för elproduktion . I den mån produktionsanläggningar vägras inmatning på stamnätet sker det på grund av tekniska begränsningar i systemet. Vad gäller utnyttjandet av länkar till andra system , dvs. inmatning på stamnätet från utlandsförbindelserna, är dessa ledningar, liksom produktionsanläggningar, anslutna på en viss effektnivå. Stamnätets kapacitet att ta emot inmatning på den begärda effektnivån prövas i samband med utlandsförbindelsens anslutning till stamnätet. Sedan anslutning medgivits kan inmatning på stamnätet därefter ske utan föregående kapacitetsprövning. När obalans uppstår på elsystemet regleras det via inmatningen från produktionsanläggningarna medan inmatningen från utlandsförbindelserna inte berörs. När det gäller rätten till uttag från stamnätet via utlandsförbindelserna gäller däremot en mindre inskränkning. Om det totala uttaget på stamnätet är för stort minskas först uttaget via utlandsförbindelserna innan annat uttag minskas eller produktionsanläggningarnas inmatning ökas. Vad gäller elkunders tillträde till utlandsförbindelserna gäller följande. Den som är ansluten till en ledning har, som tidigare nämnts, rätt att få el överförd på det nationella elsystemet, dvs. att mata in eller ta ut el. Detta gäller dock inte för utlandsförbindelserna. För tillträde till sistnämnda förbindelser krävs ett särskilt medgivande av nätinnehavaren, som i de flesta fall är staten genom . Frågan om sådant tillträde regleras inom ramen för Svenska kraftnäts avtalsvillkor, som i korthet innebär följande. Tillträde till en utlandsförbindelse meddelas som årsabonnemang eller timabonnemang. Timabonnemang meddelas dygnsvis i den utsträckning kapaciteten inte är ianspråktagen av årsabonnemang. Ett abonnemang ger rätt till dels överföring på den svenska delen av den aktuella förbindelsen, dels inmatning på respektive uttag från stamnätet. Vad gäller förbindelserna till meddelas timabonnemangen i första hand de aktörer som ingått avtal på spotmarknaden vid den svensk norska elbörsen i . Då kapaciteten på utlandsförbindelsen är nedsatt, vare sig det är planerat eller oplanerat, har rätt att begränsa överföringen på förbindelsen. Det sker enligt följande principer. efter en nedsättning av kapaciteten och de följande en garanterar kundernas överföring som alltså inte påverkas. Därefter reduceras överföringen i proportion till kundernas handel. Alla kunder behandlas alltså lika. Som nämnts ovan måste de kriterier som ligger till grund för inmatningsordningen och utnyttjandet av länkar vara offentliggjorda. måste alltså offentliggöra dessa kriterier. Några åtgärder därutöver från svensk sida för att genomföra direktivets bestämmelser krävs inte. Enligt tredje och fjärde punkten kan en medlemsstat ålägga den systemansvarige att, vid bestämmande av inmatningsordningen, prioritera anläggningar som använder förnybara energikällor eller avfall eller som producerar el i kraftvärmeanläggningar eller som använder inhemskt bränsle. Några regler i dessa hänseenden finns inte i . Artikel 9 föreskriver att den systemansvarige för överföringssystemet skall bevara sekretessen för kommersiellt känsliga uppgifter, vilka erhållits i verksamheten. är en statlig myndighet och omfattas därmed av regleringen i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. De kommersiella uppgifter som erhåller i sin verksamhet som systemansvarig för överföringssystemet är främst uppgifter om den mängd el som kunderna matar in på respektive tar ut från stamnätet. De kunder som matar in el på respektive tar ut el från stamnätet är alla anslutna till stamnätet. Villkoren för denna anslutning samt inmatning respektive uttag från nätet regleras i avtal mellan och kunden, vilket innebär att kunden har trätt i affärsförbindelse med . Därmed blir föreskrifterna i 8 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100) tillämpliga. Enligt de föreskrifterna gäller sekretess hos myndigheten för uppgift om affärs- eller driftförhållanden, dvs. kommersiella uppgifter, för enskild som trätt i affärsförbindelse med myndigheten. Sekretess gäller dock bara om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Den verksamhet som bedriver som systemansvarig för överföringssystemet är uteslutande av kommersiell karaktär. De kommersiella uppgifter som erhåller från sina kunder utgörs till en helt övervägande del av centrala uppgifter om kundernas affärs- och driftförhållanden. Det ligger därmed i sakens natur att det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs . Därav följer att det föreligger särskild anledning till sådant antagande beträffande de uppgifter som nämnts. Därmed får skaderekvisitet anses vara uppfyllt gentemot alla Svenska kraftnäts kunder för den huvudsakliga delen av de uppgifter som erhåller från kunderna. Dessutom bör följande beaktas. Ett betydande antal kunder är anslutna till stamnätet. måste, på grund av sin monopolställning, iaktta objektivitet mellan sina kunder. Därmed kan inte lämna ut kommersiella uppgifter beträffande vissa av sina kunder och sekretessbelägga motsvarande uppgifter beträffande andra kunder. Om skulle lämna ut kommersiella uppgifter från alla sina kunder skulle detta skada, inte bara de enskilda kunderna utan även elbranschen i dess helhet. Sekretess gäller alltså för kommersiella uppgifter men bara, som nämnts, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Detta är dock förenligt med kraven i artikel 9 eftersom den systemansvarige bara behöver bevara sekretessen för kommersiellt känsliga uppgifter, varmed, enligt regeringens uppfattning, måste avses sådana uppgifter vars röjande kan antas skada den enskilde. Kraven i artikel 9 är alltså uppfyllda. 4.2.5 Kapitel V Kapitel V Drift av distributionssystem omfattar artiklarna 10 12 och reglerar hur distributionssystem skall drivas på både kort och lång sikt. Regleringen är ungefär densamma som för överföringssystem. Med distributionssystem avses för svenskt vidkommande regionnäten, som i allmänhet ägs av de stora kraftbolagen närstående nätföretag, och lokalnäten som i allmänhet ägs av lokala nätbolag. Många av de senare är kommunalt ägda.