prop · GL03181 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta ansågs inte utgöra tillräckligt belägg för att anta att verksamheten skall komma att bedrivas på ett sådant sakkunnigt och omdömesgillt sätt som förutsätts i lagstiftningen. I ett annat fall hade den person som skulle ansvara för inkassoverksamheten i ett bolag och som också var firmatecknare 30 poängs högskoleutbildning i företagsekonomi men däremot ingen utbildning i juridik. Vederbörande hade även erfarenhet av inkassoverksamhet inom ramen för ett mindre familjeföretag. Dessa meriter ansågs inte tillfyllest för att meddela tillstånd enligt inkassolagen, eftersom det inte fanns tillräcklig juridisk kompetens inom företaget. I vissa fall kan dock långvarig praktisk erfarenhet väga upp brister i fråga om den teoretiska utbildningen. För vandelsprövningen är intyg från tidigare arbetsgivare ofta av betydelse. Datainspektionen har däremot inte tillgång till kriminal- registret. Någon möjlighet att kontrollera eventuell kriminell belastning hos sökanden finns därför sällan. Tillstånd får meddelas för högst i taget. I praxis meddelas dock inte tillstånd än . Datainspektionen får förena tillståndet med föreskrifter om hur verksamheten skall bedrivas. Dessutom kan myndigheten meddela föreskrift om skyldighet att anmäla ändring av förhållanden som kan ha haft betydelse för tillståndet. Exempel på en sådan ändring är att företagets ledning eller ägarkrets fått en väsentligt förändrad sammansättning. Regler för inkassoverksamhet Inkassoverksamhet skall enligt 4 § bedrivas enligt god inkassosed. Gäldenären får inte vållas onödig skada eller olägenhet. Inte heller får han eller hon utsättas för otillbörlig påtryckning eller någon annan otillbörlig inkassoåtgärd. Begreppet god inkassosed preciseras och fylls ut dels genom lagens bestämmelser, dels genom Datainspektionens föreskrifter och inspektionens och domstolarnas praxis. Datainspektionen ger ut allmänna råd där myndigheten ger sin syn på begreppet god inkassosed. Även i detta avseende ställs stränga krav. I 5 § finns bestämmelser om utformningen av krav mot en gäldenär. Där föreskrivs också att det i samband med kravet bör anges en viss skälig tid inom vilken gäldenären skall betala frivilligt eller framställa invändning mot kravet. Rättsliga åtgärder får enligt 6 § inte vidtas förrän den nämnda fristen har löpt ut. Detta gäller dock inte om gäldenären uppenbarligen söker undandra sig att betala eller om det annars föreligger särskilda skäl (7 §). Ett exempel på brott mot god inkassosed är att en gäldenär tillställs ett kravbrev utan att denne har underrättats om eller på annat sätt fått klart för sig att borgenären anser sig ha en fordran på honom eller henne. Till god inkassosed hör också att en fordran skall vara förfallen till betalning innan en inkassoåtgärd vidtas. Enligt Datainspektionens allmänna råd skall det vidare göras en kontroll av gäldenärens identitet, om det finns misstanke om felaktig identitet. Kontrollen skall utföras innan inkassoåtgärder vidtas. Enligt god inkassosed skall ärendet inte fullföljas, om det råder tveksamhet om identiteten. Till god inkassosed hör enligt Datainspektionens praxis att kontakterna med gäldenären skall skötas på ett korrekt sätt. Inkassoåtgärder får inte vidtas på ett sådant sätt att de väcker onödigt uppseende eller skandaliserar gäldenären. Normalt får gäldenären inte uppsökas i sin bostad eller på sin arbetsplats. Telefonkontakter förutsätter att det med rimlig säkerhet kan antas att den uppringde är identisk med gäldenären. Om gäldenären är en privatperson, bör han eller hon inte kontaktas per telefon i bostaden senare än . Om det finns sannolika skäl för att en fordran inte är lagligen grundad eller om den på annat sätt framstår som obefogad, bör inkassoåtgärder inte vidtas över huvud taget (8 §). Enligt Datainspektionens allmänna råd kan det inte anses överensstämma med god inkassosed att vidta en inkassoåtgärd, om det framgår av handlingarna som ges in till inkassoombudet eller av en invändning från gäldenären att fordran saknar laga grund. God inkassosed innebär också att inkassoombudet vid invändning från gäldenären möjligt skall undersöka om invändningen har fog för sig. I 9 § ges en regel som innebär att gäldenären alltid har rätt att med befriande verkan betala till den som har borgenärens uppdrag att driva in fordringen. Betalning till denne är alltså gällande mot borgenären. Inkasserade medel, gäldenärsregister och tystnadsplikt. Hur inkasserade medel skall hanteras regleras i 10 §. I 10 a § anges vad som gäller i fråga om gäldenärsregister. Reglerna är avsedda att undanröja risken för integritetskränkningar och liknande skador som kan uppkomma till följd av olämpliga överlåtelser eller upplåtelser av register eller genom olämpligt förfarande med register i samband med att inkassoverksamhet läggs ned eller dylikt. Bestämmelsen är begränsad till att gälla tillståndspliktig verksamhet. Tystnadsplikt i inkassoverksamhet regleras i 11 §. Brott mot tystnads- plikten är straffsanktionerat enligt 20 kap. 3 § . I sådan inkassoverksamhet som är av tillfällig natur och avser endast enstaka fordringar råder dock inte någon tystnadsplikt. Den som är undantagen från tillståndsplikten enligt 2 § tredje stycket första punkten omfattas alltså inte heller av tystnadsplikten. Avsikten med detta är att tystnadsplikten inte skall gälla den som helt tillfälligt och utan inslag av yrkesmässighet inkasserar en fordran för annans räkning, även om detta sker under sådana förhållanden att lagen i och för sig är tillämplig. Tillsyn Datainspektionens tillsyn över lagens efterlevnad regleras i 13 15 §§. Denna tillsyn gäller såväl tillståndspliktig som icke tillståndspliktig verksamhet. Advokater och företag under tillsyn omfattas dock inte av Datainspektionens tillsyn. Datainspektionen har bl.a. rätt att företa inspektion hos den som bedriver inkassoverksamhet. För att framtvinga att god inkassosed iakttas och att lagen i övrigt efterlevs får myndigheten meddela de föreskrifter mot enskilda som tillsynen föranleder. Sådana föreskrifter får förenas med vite. När det gäller någon som har fått tillstånd att bedriva inkassoverksamhet kan Datainspektionen i sista hand återkalla tillståndet. Detta kan aktualiseras om allvarliga brister i verksamheten konstateras. Straff och skadestånd m.m. I 17 § finns bestämmelser om straff för vissa förfaranden i strid mot lagen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver inkassoverksamhet utan föreskrivet tillstånd kan dömas till böter eller fängelse i högst . Brott mot en meddelad föreskrift kan också leda till straff. Likaså kan otillåtet förfarande med ett gäldenärsregister som används i tillståndspliktig verksamhet medföra straffansvar. Slutligen kan den som lämnar en osann uppgift när Datainspektionen begär upplysningar för sin tillsyn dömas för brott mot lagen. Enligt 17 a § kan ett gäldenärsregister förklaras förverkat. Lagen innehåller även bestämmelser om skadeståndsskyldighet. Den som bedriver inkassoverksamhet skall enligt 18 § ersätta sådan skada som till följd av verksamheten tillfogas någon genom otillbörlig påtryckning eller annan otillbörlig inkassoåtgärd. Vid bedömningen av skadan skall hänsyn tas även till lidande och andra omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse. Således kan ersättning utgå även för s.k. ideell skada. Datainspektionens beslut enligt inkassolagen överklagas till länsrätt (19 §). Justitiekanslern får föra talan för att ta till vara allmänna intressen. 6.2 Reformbehovet Regeringens bedömning: Det finns behov av en lagändring i syfte att motverka oseriös inkassoverksamhet med koppling till organiserad brottslighet. Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser har delat promemorians bedömning eller lämnat den utan erinran. Några har anfört att en ändring i inkassolagen knappast är ett verksamt medel för att komma till rätta med organiserad brottslighet, men de har ändå bedömt att en lagändring har sitt värde som markering från samhällets sida. har dock anfört att det inte finns något behov av ändring av inkassolagen. Organisationen har pekat på att det inte är känt i vilken omfattning kriminellt belastade personer bedriver inkassoverksamhet. Vidare har denna remissinstans framfört att inkassoåtgärder med inslag av våld eller hot om våld bör bekämpas med stöd av . Skälen för regeringens bedömning: Inkassolagen bärs upp av intresset att undanröja riskerna för att gäldenärer utsätts för otillbörliga inkassoåtgärder eller i övrigt vållas onödig skada eller olägenhet genom inkassoverksamhet. Lagen syftar till att säkerställa att fordringar drivs in under iakttagande av god inkassosed. Datainspektionens framställan har fäst uppmärksamheten på ett enskilt fall där personer som uppenbart framstår som helt olämpliga att bedriva inkassoverksamhet har åtalats för brott mot inkassolagen men frikänts, då det visserligen styrkts att de bedrivit inkassoverksamhet men inte att verksamheten haft sådan omfattning att den varit tillståndspliktig, dvs. med tillämpning av undantaget i 2 § tredje stycket för inkassoverksamhet som är av tillfällig natur och avser enstaka fordringar. Detta är emellertid inte ett isolerat fall. Vid diskussionsmöte rapporterades misstankar om att kriminellt belastade personer i bl.a. mc- klubbar konsekvent bedriver inkassoverksamhet inom klubbarnas ram. Vissa av uppdragsgivarna har kriminell bakgrund, och en del av fordringarna har också uppkommit genom brott. Flera av uppdragen lämnas emellertid av vanliga småföretagare, t.ex. tandläkare och jurister. I de fall som är kända hos polis och åklagare finns ett nära samband med organiserad brottslighet antingen i mc-klubbar eller i grupper som sysslar med avancerad förmögenhetsbrottslighet såsom bankrån. Det finns skäl att anta att mörkertalet är stort, eftersom vanligen varken borgenär eller gäldenär vill lämna några upplysningar om den verksamhet de anlitar respektive blir utsatta för. Vid diskussionsmötet framkom att de personer med kriminell anknytning som ägnar sig åt denna indrivningsverksamhet medvetet och systematiskt utnyttjar inkassolagens undantagsbestämmelse. I polisförhör har de t.ex. uttryckligen åberopat att verksamheten varit av så begränsad omfattning att den inte varit tillståndspliktig och hänvisat till undantaget i 2 § tredje stycket. Som har påpekat finns det inte närmare undersökning av omfattningen av detta slags verksamhet. Rättsvårdande myndigheter har emellertid bedömt att indrivning med koppling till organiserad och annan allvarlig brottslighet är ett utbrett fenomen. Regeringen ser ingen anledning att betvivla denna bedömning. Det kan naturligtvis ifrågasättas om en utvidgad tillståndsplikt eller annan ändring i inkassolagen är en verksam och lämplig metod för att stävja indrivning med anknytning till organiserad brottslighet. Enligt uppgifter som lämnades vid diskussionsmötet har verksamheten ofta inslag av olaga hot, övergrepp i rättssak, utpressning och andra brottsbalksbrott. Om sådana brott kan styrkas, skall naturligtvis de beivras. Ett brott mot inkassolagen framstår i en sådan situation ofta som av underordnad betydelse. Såsom påpekat är det inom ramen för det straffrättsliga systemet som våld och hot skall bekämpas. Mot detta skall invändas att det synes vara minst lika vanligt att indrivningen sker utan inslag av regelrätta hot eller våld. Indrivningsmännens klädsel, uppträdande och anknytning till organiserad brottslighet kan vara tillräckligt för att framkalla rädsla hos gäldenären. Regeringen anser vidare att man måste beakta att det ofta finns betydande bevissvårigheter i dessa sammanhang. För det första finns det i allmänhet en stor ovilja att vittna mot personer som tillhör den organiserade brottsligheten på grund av rädsla för repressalier. För det andra kan de gäldenärer som blir föremål för inkassoåtgärder vara särskilt ovilliga att medverka i en utredning på grund av att fordringarna i många fall uppkommit i samband med illegal verksamhet som gäldenärerna inte vill redogöra för. Detta gör att det ofta är svårt att styrka gärningar med inslag av våld eller hot i samband med indrivningen. Åtal för brott mot inkassolagen kan vara lättare att styrka än exempelvis misshandel eller olaga hot. Indrivningsverksamheten kan t.ex. framgå av skriftlig bevisning som påträffas vid husrannsakningar eller på annat sätt, och då fordras inte alltid muntlig bevisning. Inkassolagen kan därför utgöra ett komplement till bestämmelser när det gäller att beivra sådan oseriös inkassoverksamhet som den enskilde kan uppleva som skrämmande. Det har vidare uppgivits att vissa organisationer med brottslig verksamhet är angelägna om att upprätthålla en seriös fasad som gör att deras förehavanden får en skenbar legitimitet. Dessa organisationer är väl medvetna om inkassolagens undantag från tillståndsplikten och åberopar dem i samband med brottsutredningar. En utvidgad tillståndsplikt skulle frånta dem möjligheten att utåt framställa sig som helt legitima inkassoföretag. Detta skulle knappast avhålla kriminella borgenärer från att anlita dem, men för de småföretagare och andra som anlitat organisationerna för indrivning av ordinära fordringar torde vetskapen om att inkassoverksamheten som sådan är illegal kunna ha en avhållande effekt. Det är enligt regeringens mening angeläget att tillståndsplikten i inkassolagen får en sådan utformning att man undviker att verksamhet med koppling till organiserad brottslighet framställs som legitim och jämställd med seriös inkassoverksamhet. Inkassolagens undantag från det allmänna tillståndskravet när det gäller begränsad inkassoverksamhet öppnar för en oseriös indrivnings- verksamhet som i praktiken undgår Datainspektionens tillsyn. Den organiserade brottsligheten måste bekämpas på bred front och med alla till buds stående medel. Åtal för brott mot inkassolagen är, som flera remissinstanser framhållit, inte något särskilt vasst vapen i kampen mot den organiserade brottsligheten, men det kan vara en åtgärd bland flera som sammantaget bidrar till att stävja en verksamhet som allvarligt kränker och skadar enskilda. En lagstiftning som inte lämnar något lagligt utrymme för kriminella gruppers indrivningsverksamhet tjänar även som en markering från samhällets sida. Regeringen anser följaktligen att lagen bör ändras. 6.3 Tillståndsplikten utvidgas Regeringens förslag: Undantaget från tillståndsplikten för verksamhet som är av tillfällig natur och avser enstaka fordringar slopas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det helt övervägande antalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan någon invändning. har dock avstyrkt med hänvisning till att en utvidgning av tillståndsplikten drabbar även seriösa personer och företag som det inte kan förväntas ha någon avhållande effekt för dem som är kriminella. Skälen för regeringens förslag: Slutsatsen i föregående avsnitt innebär att man måste överväga vilka alternativa lagstiftningsåtgärder som står till buds och vilket alternativ som är mest verksamt utan att det leder till oacceptabla konsekvenser för dem som är seriösa. Ett sätt att komma åt problemet, vilket diskuteras också i promemorian, skulle kunna vara att straffsanktionera brott mot god inkassosed. Den oseriösa inkassoverksamhet som saken gäller omfattas av inkassolagens krav på god inkassosed, även om den inte är tillståndspliktig. En fördel med denna lösning är att kriminaliseringen träffar det straffvärda beteendet, dvs. just de inkassoåtgärder som gäldenären upplever som hotfulla och integritetskränkande. En sådan straffsanktionering skulle inte heller medföra någon ökad byråkrati eller annan olägenhet för dem som under seriösa former åtar sig enstaka indrivningsuppdrag och utför dessa på ett oantastligt sätt. De blir med denna lösning alltjämt befriade från tillståndsplikten och påverkas inte av lagändringen så länge de iakttar god inkassosed. Mot detta talar emellertid, som påpekades vid diskussionsmötet, de betydande utredningssvårigheter som kan förutses. Som tidigare nämnts känner de som utsätts för våld eller hot av personer med anknytning till den organiserade brottsligheten ofta en stark ovilja att lämna uppgifter till polisen och inför domstol. Samma problem dyker upp när det gäller andra former av indrivningsåtgärder som strider mot god inkassosed. Det kan bli näst intill omöjligt för myndigheterna att ingripa mot denna form av oseriös inkassoverksamhet, om de först måste utreda exakt hur inkassoåtgärderna har gått till och styrka brott mot god inkassosed. En annan invändning mot att kriminalisera brott mot god inkassosed, som också framhållits av någon remissinstans, är att det skulle träffa också sådana företag som bryter mot god inkassosed på mindre flagranta sätt än de grupper som ägnar sig åt organiserad brottslighet. På så sätt skulle lagstiftningsåtgärden få effekter för en betydligt vidare krets av personer och företag än dem vars verksamhet motiverar åtgärden. Data- inspektionen meddelar ett stort antal föreskrifter med anledning av sin tillsynsverksamhet. I vissa fall förenas dessa föreskrifter med viten. Det händer också att inspektionen återkallar tillstånd på grund av brott mot god inkassosed. Detta är ett väl fungerande tillsyns- och sanktionssystem. Att då straffbelägga alla former av brott mot god inkassosed synes vara en onödig belastning på rättsvårdande myndigheter och domstolar. Visserligen skulle det vara möjligt att undanta ringa fall från straffansvar. Därmed skulle man undvika att misstag som inte framstår som straffvärda faller inom det kriminaliserade området. Även med en sådan ordning torde dock många av de ärenden som hanteras på ett tillfredsställande sätt av Datainspektionen bli fall för polis, åklagare och domstol. Ett ytterligare skäl mot en sådan lösning är naturligtvis svårigheterna att i förväg avgöra vad som utgör god inkassosed. Att kriminalisera brott mot god inkassosed framstår enligt regeringens mening som ett mindre lämpligt sätt att bekämpa den oseriösa inkassoverksamheten. Det alternativ som Datainspektionen själv pekat på i sin framställan till är att tillståndsplikten utvidgas så att den omfattar även tillfällig verksamhet. I detta sammanhang får inte glömmas bort att den nuvarande ordningen bygger på en avvägning mellan, å ena sidan, intresset av en tillräckligt effektiv samhällskontroll över etableringen inom inkasso- branschen och, å andra sidan, önskemålet att undvika vad som kan uppfattas som obefogat krångel. Det är svårt att bedöma hur många seriösa personer och företag som skulle tvingas söka tillstånd, om undantaget för tillfällig inkassoverksamhet begränsades eller försvann. Man kommer ändå inte ifrån att det finns en grupp privatpersoner och näringsidkare som kommer att drabbas av ett visst omak, låt vara att man kan räkna med en snabb handläggning av dessa ärenden vid Datainspektionen. För denna grupp, som under ordnade former bedriver tillfällig och begränsad inkassoverksamhet, är för övrigt inte heller den nuvarande ordningen helt tillfredsställande. Sedan Datainspektionen upphävde den föreskrift (1 § andra stycket 6 i Datainspektionens föreskrifter [1989:1] om tillstånd enligt 2 § inkassolagen) som preciserade begreppen tillfällig natur och enstaka fordringar råder osäkerhet om vilken omfattning en verksamhet skall ha för att bli tillståndspliktig. Det innebär att också den som är seriös riskerar att ofrivilligt tangera det straffbara området på grund att han eller hon inte kan bedöma om antalet uppdrag är så stort att tillstånd måste sökas. Regeringen anser att detta inte är tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. För den grupp som drabbas av en viss ökad byråkrati innebär en utökad tillståndsplikt likväl fördelen av klarare regler om vad som gäller. Mot olägenheten av ökad byråkrati måste ställas de effekter en ut- vidgad tillståndsplikt kan ha i bekämpandet av oseriös och integritets- kränkande indrivning med anknytning till grupper som präglas av organiserad brottslig verksamhet. Som påpekades vid diskussionsmötet har ett generellt tillståndskrav den fördelen att det under förutsättning att tillstånd inte har beviljats är möjligt att väcka åtal så snart det kan visas att indrivningsverksamhet förekommit. Att styrka exakt hur uppdraget har utförts är inte nödvändigt. Ett åtal skulle inte heller kunna ogillas för att omfattningen av verksamheten inte var tillräckligt stor, se avsnitt 6.1. Ett skärpt krav på tillstånd framstår i regeringens ögon som den mest rimliga och adekvata åtgärden för att stävja den oseriösa inkassoverksamheten. Att ytterligare inskränka tillämpningsområdet för undantaget för tillfällig och begränsad inkassoverksamhet, t.ex. genom ett krav på naturlig anknytning till annan verksamhet, synes inte vara en framkomlig väg. Det är heller ingen remissinstans som har förordat en sådan lösning. Regeringen föreslår därför att undantaget för tillfällig och begränsad inkassoverksamhet avskaffas. 6.4 Undantag för indrivning av närståendes fordringar Regeringens förslag: Enskilda personers indrivning av närståendes fordringar jämställs med indrivning av egna fordringar och undantas från inkassolagens tillämpningsområde. Begreppet närstående definieras på samma sätt som i 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672). Promemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag. I promemorian finns dock inte någon definition av närståendebegreppet i lagtexten. Remissinstanserna: Det helt övervägande antalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändning. Några av dem , och Länsrätten i har gjort gällande att begreppet närstående av rättssäkerhetsskäl bör förtydligas. Även har pekat på problemet med att dra gränsen för vem som är att anse som närstående. Skälen för regeringens förslag: Den i föregående avsnitt föreslagna lösningen innebär att även en privatperson som hjälper exempelvis en nära släkting med att driva in någon enstaka fordran blir skyldig att söka tillstånd, om inga andra ändringar i lagen genomförs. Det finns en klar risk att allmänheten har svårt att se motiven för detta och att den enskilde inte ens kommer på tanken att en sådan åtgärd kan vara tillståndspliktig. Att den som i en sådan situation underlåter att söka tillstånd gör sig skyldig till ett brott går inte att förankra i allmänhetens rättsmedvetande. En sådan bestämmelse ligger inte heller i linje med kravet på att endast förfaranden som är i egentlig mening straffvärda skall vara kriminalise- rade. torde allmänheten ha stor förståelse för att det är angeläget att bekämpa den oseriösa indrivningsverksamhet som bedrivs inom kriminella kretsar. Ett sätt att lösa denna konflikt skulle kunna vara att undanta ringa brott från kriminaliseringen. Detta kräver dock att man på något sätt kan ange vilka omständigheter som gör att ett brott skall betraktas som ringa, och det kan innebära en hel del svårigheter. Det synes således svårt att tillräckligt tydligt ange vilka omständigheter som skulle leda till frihet från ansvar. Med de krav på förutsebarhet som alltid måste ställas i straffrättsliga sammanhang förefaller det inte vara en framkomlig väg att undanta ringa brott. Det är framför allt i kretsen av de närmast anhöriga, t.ex. makar eller nära släktingar, som det finns ett behov av att lätt kunna hjälpa varandra med indrivningsuppdrag. När det gäller behovet av offentlig kontroll finns det knappast någon avgörande skillnad mellan, å ena sidan, det fallet att en yngre familjemedlem hjälper en äldre med att upprätta ett inkassobrev och undertecknar som dennes ombud och, å andra sidan, det fallet att den äldre personen själv skriver under det färdiga brevet. Indrivningsuppdrag för någon inom den trängre familjekretsen bör utan olägenhet kunna jämställas med indrivning av egna fordringar.