prop · GL03136 · 1998-01-01 00:00:00 — Bland de problem som kommissionen pekar på kan nämnas bristen på helhetssyn, verksamhets- anpassning och politiskt engagemang samt tendenser till ny detalj- styrning av myndigheterna orsakad av en strävan att åstadkomma pre- ciserade och mätbara mål. Kommissionen anser att regeringen bör ta initiativ till en grundläggande översyn av resultatstyrningen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i kom- missionens bedömningar. anser att kunskapen be- höver öka om vad som uppnåtts under de senaste tio årens reformverk- samhet men förordar en mer måttfull ansats än kommissionen. Riks- skatteverket anser att modellen med resultatstyrning är bra och att motiven för en översyn bör preciseras innan en sådan beslutas. Kommers- kollegium anser att en eventuell utvärdering av resultatstyrningen inte bör ha till uppgift att ompröva utan snarare att utveckla den nuvarande resultatstyrningsmodellen. Skälen för regeringens bedömning: Att styra med hjälp av mål och resultat Resultatstyrningen bygger på en fördelning av ansvar och roller mellan riksdag, regering och myndigheter. beslutar om vilka effekter i samhället som skall uppnås med statliga insatser och fattar därefter beslut om verksamheten med utgångspunkt bl.a. i hur dessa effektmål uppnåtts. Regeringen skall besluta om verksamhetsnära mål, begära in den information som behövs för att bedöma om målen uppnåtts, bedöma resultatet och vidta relevanta åtgärder utifrån detta samt redovisa för i vilken utsträckning de av beslutade målen uppnåtts. Av 44 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten framgår att regeringen är redovisningsskyldig inför för den verksamhet som bedrivs av staten. Myndigheterna skall bidra till att målen uppnås och har stor frihet att välja hur detta skall gå till. Myndigheterna skall även förse regeringen med relevant resultatinformation. Resultatstyrning syftar till delegering och mindre detaljstyrning av förvaltningen. skall resultatstyrningen ge riksdag och regering information om resultatet av statliga insatser; information som behövs för att styra verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet. Styr- formen är väl lämpad för den svenska förvaltningsmodellen och för att uppfylla kraven på effektivitet i statens verksamhet. Resultatstyrningen bör utvecklas genom riktade åtgärder Resultatstyrning är en styrform som ökat kraftigt i betydelse och den är ett av regeringens viktigaste redskap för att kunna skapa en effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med och regeringens mål och politiska prioriteringar. Regeringen anser att resultatstyrningen som den fungerar har vissa brister som framgår av kommissionens rapport. För att förbättra resultatstyrningen har regeringen vidtagit vissa åtgärder och ytterligare åtgärder planeras. Kommissionen anser att regeringen bör ta initiativ till en grund- läggande översyn av resultatstyrningen. Regeringen anser inte att en grundläggande översyn är det bästa sättet att utveckla resultatstyrningen. En sådan översyn skulle riskera att motverka den utveckling och det arbete som redan pågår och som planeras. Det är enligt regeringens uppfattning bättre att vidta riktade åtgärder inom de områden där brister finns. roll i resultatstyrningsprocessen För att komma till rätta med de brister som uppmärksammats finns det behov av att utveckla samtliga aktörers insatser inom resultatstyrningen. En angelägen uppgift är att utveckla arbetsformer vad gäller verksamhetsstyrning. En konkret åtgärd är att inom utarbeta en strategi för att tillgodose och regeringens behov av resultatinformation. En sådan strategi skall främst ange vilken information olika aktörer skall ta fram och , vilka som ansvarar för att analysera och bedöma resultatinformationen och vilka åtgärder som olika resultat kan motivera. I syfte att förbättra regeringens löpande uppföljning av verksamheten har ett arbete inletts för att få fram en bättre strukturerad och mer tillgänglig information. För att tillgodose det informationsbehov som regering och riksdag har måste bli bättre på att analysera verksamheten utifrån ett övergripande perspektiv. Detta för att t.ex. kunna få en bättre uppfattning om vilka områden som bör prioriteras eller hur effekterna av en myndighets verksamhet påverkar andra skeenden. Det är i detta sammanhang viktigt att utvärderingar i ökad utsträckning genomförs av andra än de direkt berörda myndigheterna. Öka det politiska intresset för resultatstyrning I likhet med kommissionen anser regeringen att det är angeläget med ett ökat intresse och engagemanget från politikerna kring frågor om mål och resultat. För att uppnå detta kommer dialogen på tjänstemannanivå mellan respektive utskott och departement att vidareutvecklas i syfte att få bättre kunskap om bl.a. behov av resultatinformation. En annan åtgärd är att utveckla de mål- och resultatdialoger som genomförts mellan departementsledningar och myndighetschefer. På så sätt blir dessa en mer integrerad del av styrningsprocessen. För att öka fokus på det politiskt intressanta valde regeringen att i budgetpropositionen inte längre föreslå övergripande mål för respektive myndighet. Istället föreslog regeringen mål på utgifts- områdesnivå avseende de effekter som de statliga insatserna syftar till och angav dessutom vilka politiska prioriteringar som gäller för . Regeringen kommer i budgetpropositionen att bedöma om dessa effektmål uppnåtts. En verksamhetsanpassad styrning Resultatstyrning är ett av flera redskap för att styra statlig verksamhet. Exempel på andra sätt att styra är finansiell styrning, regelstyrning, organisationsstyrning och styrning genom information eller chefs- utnämningar. En effektiv styrning av förvaltningen handlar bl.a. om att kunna anpassa valet av styrverktyg till den verksamhet som skall styras. Om någon annan styrform är särskilt lämpad för en verksamhet kan det självklart vara så att behovet att styra med mål och resultat är mindre. Detta kan uttryckas som att styrningen skall verksamhetsanpassas. På samma sätt måste tillämpningen av resultatstyrningen verksamhets- anpassas. Hur detaljerade och konkreta mål som bör anges och vilken typ av resultatinformation som myndigheterna bör avkrävas beror på vilken typ av verksamhet man vill styra. I vissa avseenden bör resultat- styrningen kunna förenklas. Myndigheterna skall åsättas realistiska mål och redovisningen skall anpassas till möjligheter att dra nytta av informationen. En förändring som vidtagits i syfte att åstad- komma en bättre verksamhetsanpassning är att de generella kraven på myndigheternas resultatredovisningar tagits bort och att regeringen i varje regleringsbrev anger vilken resultatinformation som skall rapporteras för att möjliggöra en bedömning av verksamhetens resultatet. Vad leder insatserna till? Ovan beskrivna åtgärder i syfte att förbättra resultatstyrningen kommer enligt regeringen att bidra till att resultatinformationen till regering och riksdag förbättras vilket i sin tur leder till att de politiska nivåernas intresse för resultatstyrningen ökar. Vidare kommer helhetssynen att förbättras och den tendens som funnits att myndigheter åläggs för många och detaljerade mål motverkas. Styrningen blir dessutom bättre anpassad till de olika förutsättningar som gäller för olika verksamheter och myndigheternas incitament till samarbete ökar. 7.3 En tydlig och effektiv statlig tillsyn Regeringens bedömning: Den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig statlig tillsyn. Den statliga tillsynen bör ges en tydligare innebörd. Regeringen avser att återkomma till med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten. Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget om en översyn av den statliga tillsynen. Skälen för regeringens förslag: Vikten av en väl fungerande statlig tillsyn har konstaterats på flera håll . Förutom kom- missionen har bl.a. RRV riktat kritik mot tillsynsverksamheten vid flera av dess granskningar. I revisorers förslag angående tillsynens innebörd och tillämpning (1994/95:RR9) samt i betänkande (1994/95:KU27) betonas den statliga tillsynens betydelse för efterlevnaden av lagar och föreskrifter. Utskottet anser att regeringen bl.a. bör uppmärksamma behovet av tydliga förutsättningar för tillsynen, förbättra uppföljningen av tillsynsverksamheten samt att förut- sättningarna för tillsyn beaktas vid omorganisationer eller ändrade an- svarsförhållanden inom verksamhetsområden. Kommissionen baserar i huvudsak sina förslag på en utredning som RRV genomfört. Kommissionen betonar att definitionen av tillsyn som begrepp är oklar och tillämpas olika. Detta har lett till att tillämpningen försvårats. Tillsynen är ofta svag och sanktionsmöjligheterna otydliga. Ansvaret framgår inte tydligt av myndigheternas instruktioner. Att be- greppet behöver förtydligas skall dock inte uppfattas som att all tillsyn skall utformas enhetligt, verksamhetsanpassning är nödvändig. Regeringen delar de synpunkter som i olika sammanhang framkommit angående vikten av en ändamålsenligt utformad tillsyn. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att komma till rätta med vissa av de problem som framhållits. Tillsynen över kommunerna är ett sådant exempel. En stor del av den statliga tillsynen över de kommunala verksamheterna utövas av Skol- verket och . Regeringen har på olika sätt betonat vikten av en väl fungerande tillsynsverksamhet hos dessa myndigheter. I regeringens utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 1996/97:112) framhåller regeringen vikten av en välutvecklad kvalitetssäkring och tillsyn. har även getts det samlade tillsynsansvaret för förskola och skola. Tillsynen på skolområdet har förstärkts och skall på regeringens uppdrag överväga behovet av eventuella sanktioner. I propositionen om ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) framhåller regeringen behovet av en effektivare och mer slagkraftig tillsyn över . (dir. 1997:109) har därför fått i uppdrag att lämna förslag till en effektivare tillsyn över samt en mer ändamålsenlig gränsdragning mellan Social- styrelsens nationella och länsstyrelsernas regionala tillsynsansvar. Ut- redningen skall även analysera hur en bättre samordning av tillsynen över och hälso- och sjukvården skall kunna åstadkommas. Regeringen har därutöver tillsatt en utredning (dir. 1997:81) som skall föreslå åtgärder som syftar till effektivare tillsyn över kommunernas verksamhet, löpande omprövning, förenkling av regler m.m. Regeringen anser att en generell översyn av den statliga tillsynen bör genomföras i enlighet med Förvaltningspolitiska kommissionens förslag. En sådan översyn bör i första hand fokusera på ett antal övergripande och generella frågor, t.ex. definitionen av begreppet tillsyn i förhållande till andra snarlika verksamheter som utvärdering, uppföljning, kontroll, information etc, hur tillsynsuppgifter bör regleras, hur regeringens och behov av uppföljning av tillsynen bör utformas. Den ovan nämnda utredningen av statens tillsyn över kommunerna kommer att vara ett betydelsefullt kunskapsunderlag för denna översyn. Översynen bör göra det möjligt att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga tillsynen. I detta sammanhang bör också möjligheterna till verkningsfulla sanktioner övervägas. 7.4 Verksamhetsanpassad myndighetsledning Regeringens förslag: Förvaltningsmyndigheter, även regionala myndigheter under en cent- ral chefsmyndighet, skall antingen ledas av en myndighetschef ensam (s.k. enrådighetsverk), eller av en myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter eller av en styrelse med fullt ansvar. Regeringen skall för varje myndighet välja den ledningsform som bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen. Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, som närmare kommenterat kommissionens förslag om ledningsorganisation, är tvek- samma till förslaget att nuvarande modell med lekmannastyrelser med delat ansvar generellt skall avskaffas och ersättas av enrådighetsverk eller av styrelser med fullt ansvar. De förordar i stället en mer flexibel lösning. Skälen för regeringens förslag: Frågan om myndigheternas lednings- former har behandlats av tre större utred- ningar: (SOU 1985:40), Kommittén om förvalt- ningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) och slutligen Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Samtliga utred- ningar har i stort gjort likartade bedömningar och kommit till samma slutsats, nämligen att ansvarsbilden bör vara tydlig och att lednings- formerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar därför bör över- vägas. har vid olika tillfällen behandlat regeringens propositioner om myndigheternas ledningsformer (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87: KU29, rskr. 1986/87:226, prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381 och prop. 1994/95:150 bil. 7, bet. 1995/96:KU1, rskr. 1995/96:32). Vid det senaste tillfället beslöt bl.a. att den tidigare gällande huvudregeln att statliga myndigheter normalt skall ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen skulle återinföras. ansåg att det var lämpligt att Förvaltningspolitiska kommissionen även behandlade frågan om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer och utgick från att regeringen därefter återkommer i frågan. Förvaltningspolitiska kommissionen anser att nuvarande lekmanna- styrelser bör avskaffas. Den menar bl.a. att fördelningen av besluts- befogenheterna mellan myndighetschef och styrelse gör att ansvaret blir oklart och att styrelsen inte fungerar som ett ledningsorgan. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att frågan om led- ningsformer bör tillämpas flexibelt och att den nuvarande huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid chefens sida inte generellt bör avskaffas. Denna ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, har sitt värde, inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen ser inget skäl att ändra denna ledningsform för myndigheter, där den fungerar väl såväl ur verksamhetens som ur regeringens styr- ningsperspektiv. Den kan även i fortsättningen vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt. Vad gäller övriga ledningsformer anser regeringen att styrelse med fullt ansvar för verksamheten även i fortsättningen bör övervägas främst för myndigheter som arbetar under affärsverksliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. Ett tiotal centrala förvaltningsmyndigheter har, förutom affärsverken, denna ledningsform. Utbildning för en rad sådana styrelser har ge- nomförts . En löpande utvärdering av hur denna led- ningsform fungerar görs bl.a. inom ramen för mål- och resultatdialoger med styrelseordförande och myndighetschef. Det har ibland hävdats att styrelser med fullt ansvar egentligen inte har fullt ansvar för verksamheten i likhet med t.ex. en bolagsstyrelse, efter- som regeringen och inte styrelsen utser den som svarar för den verkställande ledningen av myndigheten. En myndighet är dock något helt annat än ett bolag. Det finns också väsentliga skillnader mellan hur en statlig myndighet i demokratins och det allmännas tjänst och hur ett företag inom näringslivet leds. Ett uttryck för detta är att regeringen normalt utser myndighetschefer. Den ordningen bör gälla även för chefer för myndigheter där styrelsen har fullt ansvar. I beredningsprocessen inför en chefsutnämning bör dock självfallet ett samråd med styrelsen om aktuella kandidater ingå. Ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande i de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. bör i regel ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan i princip fylla samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande. Kommissionen berör även frågan huruvida intresseorganisationer, i likhet med vad som gällde , bör vara representerade i vissa myndighetsstyrelser främst inom arbetsmarknadsområdet (jfr prop. 1991/92:123, bet. 1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305). Den anser att det vore fel att åter införa en sådan representation eftersom ansvarsbilden blir oklar. Intresseorganisationerna bör i stället på ett tidigt stadium komma till tals i myndigheternas arbete genom samrådsorgan, överlägg- ningsgrupper eller liknande. Kommissionen anser detta vara av vikt inte minst i EU-arbetet, där det är en fördel om intresseorganisationer står bakom den ståndpunkt som intar. Regeringen är av dessa skäl inte beredd att återinföra intresserepresentation i statliga styrelser. De samrådsformer som används bör i stället vidare- utvecklas och prövas ytterligare. Sedan fattade sitt s.k. verksledningsbeslut (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) har de allmänna villkoren för statliga myndigheter i hög grad förändrats, främst genom övergång till mål- och resultatstyrning och införande av ramanslags- systemet. har också varit föremål för olika strukturella och organisatoriska förändringar. Anpassning till växlande förutsätt- ningar i ett snabbt föränderligt samhälle är något som man måste räkna med även . Vidare är det med hänsyn till medlemskapet i EU av särskild vikt att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet helt i linje med regeringens intentioner. Regeringen är i EU-samarbetet mycket beroende av sina myndigheter. Styrning i form av kontakter och dialoger med myndigheten måste ske på ett direkt, samordnat och effektivt sätt, ofta med knappa tidsmarginaler. Mot bakgrund av den utveckling som har skett anser regeringen att den, för att kunna styra och utveckla den framtida statsförvaltningen mer effektivt, bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika lednings- former än vad som är fallet. Liksom tidigare (prop. 1994/95:150 bil. 7, s. 120) finner därför regeringen det angeläget att den vid val av ledningsform bör kunna utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana som de är fastlagda av och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen. 7.5 Kvalitet i chefsförsörjningen Regeringens bedömning: Chefsförsörjningen är av vital betydelse för statsförvaltningen och bör i ökad grad uppmärksammas på alla nivåer inom förvaltningen. Regeringens chefsutnämningar bör även i fortsättningen renodlas till att i huvudsak avse myndighetschefer. Stor omsorg bör ägnas åt en kvalificerad beredningsprocess inför utnämningar och åt balans i rekryteringen. Myndighetscheferna bör särskilt verka för ökad rörlighet bland sina underlydande chefer. Regeringens chefspolicy bör, i sina grunddrag, prägla chefsför- sörjningen inom hela statsförvaltningen. Myndighetscheferna för- väntas tillämpa regeringens policy på underlydande chefer. Förvaltningspolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i allmänhet i kom- missionens bedömning att regeringens utnämningsmakt bör uppvärderas som instrument för styrning, förändring och utveckling av förvaltningen. De allra flesta ställer sig dock mycket tveksamma eller direkt avvisande till förslaget att regeringen utnämningsmakt skall utvidgas till att förutom myndighetschefer omfatta även deras ställföreträdare samt vissa över- direktörer och avdelningschefer. Skälen för regeringens bedömning: Svensk statsförvaltning har i hög grad förändrats och utvecklats . Delegering av befogenheter och avreglering har gett myndigheterna betydande frihet som ökade krav ställs på dem i fråga om resultatuppfyllelse. Ansvaret inför regeringen för myndighetens verksamhet vilar i de flesta fall på myndighetschefen. De långtgående förändringarna i förvalt- ningens sätt att fungera har medfört att ett kvalificerat och ansvarsfullt ledarskap i statsförvaltningen har blivit viktigare . Höga krav ställs på myndighetschefernas förmåga att leda arbetet mot de mål som riksdag och regering ställer upp. Chefernas ledarskapskompetens, ambi- tioner och ansvarstagande avgör i hög utsträckning hur framgångsrik regeringen blir i att genomföra sin politik. Regeringens utnämningsmakt och chefspolitik är mot den bakgrunden instrument av särskild vikt. Myndighetschefer bör rekryteras med stor omsorg. erfarenhet av chefsuppdrag bör t.ex. finnas hos den som utnämns till chef för en statlig myndighet. Regeringen anser, i likhet med de flesta remissinstanser, att dess ut- nämningsansvar inte bör utvidgas. Det skulle innebära ett avsteg från den styrform som har introducerats i statsförvaltningen och bidragit till att utveckla och effektivisera den. Det skulle vidare rimma dåligt med det till myndigheterna delegerade ansvaret för den inre organisationen, om regeringen börjar utnämna vissa avdelningschefer. I linje med riktlinjer (prop. 1993/94:185 s. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381) bör därför regeringens utnämningar även i fortsättningen renodlas till att gälla i huvudsak myndighetschefer. Det är naturligt att dessa i sin tur ges förtroendet att själva utse sina närmaste medarbetare. Detta utesluter inte att regeringen i vissa fall, t.ex. på grund av verksamhetens omfattning eller särskilda betydelse, kan välja att tillsätta en överdirektör som ingår i verksledningen och dess- utom är generaldirektörens ställföreträdare. Regeringen anser för övrigt att titeln överdirektör bör förbehållas dem som utses av regeringen. Regeringen delar kommissionens uppfattning att det av regeringen påbörjade arbetet med att utveckla rekryteringsförfarandet bör fortsätta. Liksom tidigare svarar varje departement efter samråd med Statsråds- beredningen och för arbetet med rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område. och högskolor sker rekrytering av rektorer enligt förslag från styrelsen. I dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom . Regeringen har mot bakgrund av utnämningsmaktens ökade betydelse i dagens statsförvaltning sett över sin chefspolicy och utvecklat riktlinjer för beredningsprocessen inom . Särskild uppmärksam- het skall ägnas åt att bredda rekryteringsbasen och få en bättre balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndighetschefer. Arbetet med att öka antalet kvinnliga myndighetschefer måste intensifieras ytterligare. är endast av myndighetscheferna kvinnor, vilket visar att åtskilligt återstår att göra på detta område. Ytterligare en grupp som behöver beaktas i detta sammanhang är per- soner med utländsk bakgrund. Trots att en femtedel av vår befolkning har utländsk bakgrund är gruppens representation på chefsposter inom statsförvaltningen nästan obefintlig. En bättre balans i rekryteringsbasen bör också åstadkommas genom att fler chefskandidater aktivt söks i andra samhällssektorer än den rent statliga. Det har i olika utredningar konstaterats att rörligheten bland chefer under myndighetschefsnivån är alltför låg. Att arbeta med och söka lösa dessa frågor inom den aktuella chefsnivån är närmast en uppgift för myndigheterna själva med det ansvar och de befogenheter som de har fått. Myndigheterna har också möjlighet att utveckla någon form av arbetsgivarsamverkan inom ramen för den statliga arbetsgivarorganisa- tionen för att åstadkomma ökad rörlighet. Det väsentliga syftet med ökad rörlighet bör vara att få rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse i verksamheten.