prop · GL03101 · 1998-01-01 00:00:00 — Överklagande kan dock enligt praxis ske hos regeringen med stöd av 5 § förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion och 35 § verksför- ordningen (1995:1322), till vilken instruktionen hänvisar. Lantmäteriver- kets beslut kan på motsvarande sätt överklagas hos regeringen med stöd av 8 § förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmä- teriet och 35 § verksförordningen. Regeringen prövar något enstaka ärende . Det saknas anledning för regeringen att pröva överklaganden av läns- styrelsernas och beslut i nu angivna ärenden. Dessa ärenden bör enligt regeringens mening prövas av de allmänna förvalt- ningsdomstolarna, dvs. länsrätterna i första instans, vilket regeringen också föreslår. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätterna. En särskild fråga som Kammarrätten i tagit upp rör de ärenden som prövas av . Dessa ärenden bör enligt regeringens uppfattning överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades, även när den prövningen görs hos Lantmäteri- verket. 4.4.3 Vissa ärenden enligt lagen om förvaltning av samfälligheter Regeringens förslag: Ärenden som skall prövas av en lantmäte- rimyndighet skall, med visst undantag, tas upp av den lantmäterimyn- dighet inom vars verksamhetsområde samfälligheten är belägen. Är samfälligheten belägen inom flera lantmäterimyndigheters verksam- hetsområden, skall ärendet prövas av den statliga lantmäterimyndighet inom vars verksamhetsområde huvuddelen av samfälligheten är belä- gen. Detsamma skall gälla om ärendet rör flera samfälligheter som är belägna inom skilda lantmäterimyndigheters verksamhetsområden. Alla överklagbara beslut av lantmäterimyndigheterna och länssty- relserna får överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Förslaget i promemorian Några överklagandefrågor överens- stämmer med regeringens förslag, förutom att det inte klart framgår att ärenden som berör flera lantmäterimyndigheters verksamhetsområden alltid skall handläggas av en statlig lantmäterimyndighet. Remissinstanserna: Förslagen har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av nästan alla remissinstanser. har dock anfört att det inte torde vara ovanligt att en del av de förvaltningsbeslut som omfattas av den ändrade instansordningen har samband med sådana beslut som prövas av fastighetsdomstol. Tingsrätten har också pekat på den ändring som gjorts i anläggningslagen (1973:1149) och som innebär att beslut att förordna en syssloman för att genomföra anläggningsbeslut får överklagas till fastighetsdomstol (prop. 1996/97:92, bet. 1996/97:TU8, rskr. 1996/97:202, SFS 1997:616) och ansett att det kan finnas skäl att överväga överklagande till fastighetsdomstol i stället för till allmän förvaltningsdomstol. har anfört att ärenden som berör flera lantmäterimyndigheters verksamhetsområden i konsekvens med bestämmelsen i 5 § första stycket 2 lagen (1995:1393) om lantmäterimyndighet bör handläggas av en statlig lantmäterimyndighet. Skälen för regeringens förslag Beslut av länsstyrelser Vissa av de beslut som fattas av länsstyrelser enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter (prop. 1973:160, bet. 1973:CU33, rskr. 1973:389), samfällighetslagen, överklagas hos regeringen. Det gäller förordnande om att antalet styrelseledamöter i en samfällighetsförening skall vara flera än som anges i stadgarna, utseende av styrelseledamot, entledigande av styrelseledamot, förordnande av syssloman i vissa fall samt beslut att medge upplösning av en samfällighetsförening eller av- veckling av den verksamhetsgren som en samfällighet utgör. Andra be- slut enligt samfällighetslagen som fattas av länsstyrelser överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. I förarbetena till samfällig- hetslagen berörs bestämmelserna om överklagande av länsstyrelsebeslut kortfattat. Det konstateras endast att vissa av besluten är av sådant slag att överprövningen av dem bör ankomma på Kungl. Maj:t (a. prop. s. 454). Vidare framgår att en bestämmelse i dåvarande lagen om eko- nomiska föreningar var förebild för bestämmelsen om att talan mot läns- styrelsens beslut att vägra registrering av en uppgift i samfällighetsregist- ret skulle föras hos kammarrätten från beslutets dag. Därefter har ändringar skett beträffande bl.a. instansordningen och re- gisterförande myndighet. I samband med en ändring som avsåg bl.a. vil- ken myndighet som skulle föra register uttalades att de tidigare nämnda besluten av liksom tidigare borde kunna överklagas hos regeringen (prop. 1990/91:27 s. 32). Regeringen prövar ett fåtal sådana ärenden . Beslut av lantmäterimyndigheterna Om delägarna i en samfällighet som står under delägarförvaltning inte kan enas i fråga om en viss förvaltningsåtgärd skall lantmäterimyndig- heten eller den som myndigheten förordnar, om någon delägare begär det, hålla sammanträde med delägarna för att avgöra frågan eller, om omständigheterna föranleder det, anordna föreningsförvaltning. Vidare har lantmäterimyndigheten befogenhet att vidta interimistiska åtgärder för att säkerställa delägarbeslutet, under förutsättning att det finns synnerliga skäl. Sådana åtgärder kan vara t.ex. förordnande av god man som tillfälligt förvaltar fastigheten eller meddelande av avverknings- el- ler täktförbud. Motsvarande gäller om sammanträde för bildande av en samfällighets- förening. I samband med förrättningar enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149), lagen (1987:11) om exploate- ringssamverkan eller vattenlagen (1983:291) kan lantmäterimyndigheten, eller en särskild förrättningsman som förordnats enligt anläggningslagen, hålla sammanträde beträffande en samfällighet som berörs av för- rättningen även om ingen delägare begärt det. Sådant sammanträde skall hållas om det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt att en sam- fällighetsförening bildas. Bestämmelser om överklagande av en lantmäterimyndighets beslut saknas i samfällighetslagen utom såvitt avser beslut varigenom en ansö- kan eller anmälan för registrering avskrivits eller registrering vägrats. Dessa beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol inom två måna- der för beslutet. En statlig lantmäterimyndighets beslut att förordna någon att hålla sammanträde eller om interimistiska åtgärder torde dock kunna överklagas hos med stöd av 24 § för- ordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet. Av- saknaden av bestämmelser om överklagande synes bero på ett förbise- ende i samband med en lagändring som trädde i kraft (prop. 1988/89:77, bet. 1988/89:BoU11, rskr. 1988/89:255) och som in- nebar att dessa ärenden skulle handläggas av de dåvarande fastighets- bildningsmyndigheterna (numera lantmäterimyndigheterna) i första in- stans i stället för i fastighetsdomstolarna. Både beslut om förordnande av sammanträdesledare och beslut om in- terimistiska åtgärder måste vara överklagbara enligt allmänna principer. Detta innebär att överklagande av en statlig lantmäterimyndighets beslut nu får ske till enligt 24 § förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet samt att beslut i frågan får överklagas hos regeringen enligt 35 § verksförord- ningen, vilken skall tillämpas på beslut enligt 8 § nämnda instruktion. Något sådant ärende har dock inte överklagats till regeringen. Överväganden och förslag Det finns enligt regeringens mening inte något behov av politisk styrning av praxis i de ärendegrupper som är ifråga. Eftersom de ärendegrup- per som prövas av lantmäterimyndigheterna tidigare prövades av fas- tighetsdomstolarna som första instans, kan det ligga nära till hands att låta i vart fall lantmäterimyndigheternas beslut överklagas dit. Som påpekat har den vägen valts för beslut som avser förordnande av syssloman för att säkerställa genomförandet av en anläggningsförrättning. Regeringen anser dock att sambandet med förrättningsverksamheten är svagare för de nu aktuella ärendena. Rege- ringen föreslår därför att samtliga slags ärenden skall få överklagas till allmän förvaltningsdomstol i enlighet med huvudregeln för förvaltnings- beslut. Det krav på prövningstillstånd i kammarrätten som redan stadgas i samfällighetslagen bör även gälla de nya måltyperna. För en lantmäterimyndighets beslut att vägra registrering eller avskriva ansökan om eller anmälan för registrering gäller särskilda bestämmelser med avseende för överklagande. Sådana beslut får överklagas för beslutet. Denna särskilda reglering bör kvarstå, eftersom motsvarande bestämmelse finns i den nu gällande lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (15 kap. 6 § andra stycket). Bestämmelser om vilken lantmäterimyndighet som skall vara behörig att pröva ett ärende enligt samfällighetslagen bör tas in i 66 §. Reglerna föreslås motsvara vad som gäller beträffande fastighetsdomstolarnas be- hörighet. 5 Omfattningen av kravet på prövningstillstånd i kammarrätt och Regeringsrätten Regeringens förslag och bedömning: Omfattningen av kravet på prövningstillstånd i kammarrätt förtydligas och skall gälla länsrätts beslut och beslut som har ett direkt samband med sådant mål som, enligt vad som är särskilt föreskrivet, omfattas av kravet på prövningstillstånd. Inga ändringar föreslås beträffande Regeringsrätten. Förslaget promemoria överensstämmer med regeringens förslag när det gäller frågan om den närmare omfattningen av kravet på prövningstillstånd i kammarrätt. I promemorian föreslås också att kravet på prövningstillstånd i Regeringsrätten skall göras generellt vad gäller kammarrättens beslut. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar promemorians förslag utan erinran. ifrågasätter dock att kravet på prövningstillstånd i Regeringsrätten skall omfatta även kammarrätts beslut att avvisa ett överklagande på grund av att det har kommit in . Förbundet anser att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör övervägas i vad mån det är motiverat med skilda lösningar för Regeringsrätten och i detta hänseende. Bakgrund: För att Regeringsrätten skall pröva ett överklagande av kammarrätts beslut i mål som har väckts hos kammarrätten genom överklagande, underställning eller ansökan krävs enligt 35 § första stycket förvaltningsprocesslagen att Regeringsrätten har meddelat pröv- ningstillstånd. Frågor om prövningstillstånd får avgöras av ett rege- ringsråd, och fler än tre regeringsråd får inte delta (4 a § femte stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). För regleringen av kravet på prövningstillstånd i kammarrätt har en annan lagstiftningsteknik valts. I 34 a § förvaltningsprocesslagen stadgas att kammarrätten, i de fall det är särskilt föreskrivet, får pröva ett överklagande från länsrätten endast om kammarrätten har meddelat prövningstillstånd. Vilka mål som omfattas av kravet på prövnings- tillstånd framgår sedan av den materiella lagstiftningen för varje måltyp. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet (12 § femte stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Enligt 22 § tredje stycket i för- ordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion skall kammarrätts- presidenten, en kammarrättslagman eller ett kammarrättsråd tillika vice ordförande delta när frågor om prövningstillstånd avgörs. Frågan om kravet på prövningstillstånd skall omfatta även olika processuella frågor, t.ex. beslut under rättegången, har inte reglerats i förvaltningsprocesslagen. Vidare saknas det i förvaltningsprocessen sär- skilda bestämmelser om kammarrättens sammansättning när processuella frågor avgörs innan eller i samband med att domstolen tar ställning till om prövningstillstånd skall meddelas i själva målet. Det saknas också särskilda regler om förfarandet, t.ex. i fråga om kommunikation av handlingar, i mål där prövningstillstånd krävs. I de nu påtalade hänseendena skiljer sig förvaltningsprocessen från reglerna i i det att såväl omfattningen av kravet på prövningstillstånd som förfarandefrågorna har reglerats i rättegångs- balken. I tvistemål om mindre värden krävs prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt. Kravet på prövningstillstånd har knutits till yrkandena i tingsrätten. Kravet omfattar domar och beslut i sådana mål utan några begränsningar. Det innebär att kravet på prövningstillstånd omfattar inte bara beslut som tagits in i domar utan även beslut som meddelats tidigare i målet, såväl sådana som endast får överklagas i samband med domen som sådana som får överklagas särskilt (49 kap. 12 § ). Från kravet på prövningstillstånd har uttryckliga undantag gjorts i nämnda bestämmelse för avgöranden i mål som skall handläggas av tingsrätten i särskild sammansättning, beslut som rör någon annan än en part eller en intervenient, beslut genom vilket tings- rätten ogillat jäv mot en domare och beslut genom vilket en miss- nöjesanmälan eller en ansökan om återvinning eller ett överklagande avvisats. I brottmål krävs prövningstillstånd i hovrätt bl.a. om den tilltalade inte har dömts till annan påföljd än böter (49 kap. 13 § ). Till skillnad från vad som gäller i tvistemål har kravet på prövningstillstånd inte knutits till yrkandena i målet utan till den faktiska utgången i tingsrätten. Ytterligare en skillnad är att kravet endast omfattar tings- rättens dom och inte dess slutliga beslut. Enligt en uttrycklig bestäm- melse (49 kap. 13 § fjärde stycket ) omfattar kravet på prövningstillstånd även beslut som får överklagas endast i samband med överklagande av domen. Kravet omfattar således inte beslut som får överklagas särskilt. För de ärenden i tingsrätt som handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) har en lagstiftningsteknik liknande den som gäller för överklagande till kammarrätt valts. Här gäller att hovrätt i de fall det är särskilt föreskrivet får pröva ett överklagande av tingsrätts beslut endast om hovrätten har meddelat prövningstillstånd (39 § ärendelagen). I krävs prövningstillstånd för att domstolen skall pröva hovrätts dom eller slutliga beslut i mål eller ärende som har väckts i tingsrätt. Detsamma gäller hovrätts slutliga beslut i ett ärende som har ett direkt samband med ett sådant mål eller ärende (54 kap. 9 § rätte- gångsbalken). Krav på prövningstillstånd gäller även i fråga om hovrätts beslut under rättegången (54 kap. 14 § ). Krav på pröv- ningstillstånd gäller inte beslut genom vilket hovrätt avvisat en miss- nöjesanmälan, en ansökan om återvinning eller återupptagande eller ett överklagande av hovrätts dom eller beslut (54 kap. 9 och 17 §§ rätte- gångsbalken). I finns det särskilda förfaranderegler om skriftväxling m.m. i hovrätt och i i mål där prövningstillstånd krävs. Skälen för regeringens förslag: Frånvaron av bestämmelser som närmare reglerar omfattningen av kravet på prövningstillstånd i kam- marrätt har medfört osäkerhet och delvis skiftande tillämpning hos domstolarna. Osäkerheten har uppgivits gälla även i fråga om förfarandet vid prövningen av frågan om prövningstillstånd. Tveksamheterna beträffande dispenskravet har bl.a. gällt beslut enligt 34 § förvaltnings- processlagen. Denna bestämmelse reglerar överklagande av processuella beslut och innehåller en uppräkning av beslut som får överklagas särskilt och alltså innan domstolen har avgjort målet slutligt. Rätt att överklaga sådana beslut under rättegången gäller bl.a. lägre rätts beslut i fråga om inhibition och rättshjälp. Osäkerheten i fråga om dispenskravet har också gällt om andra frågor med anknytning till huvudsaken kräver pröv- ningstillstånd. Exempel på sådana frågor är yrkanden om muntlig förhandling och inhibition som inte har framställts i den lägre instansen utan först i överinstansen. Reformen genom vilken prövningstillstånd har införts i kammar- rätterna innebär att ställning har tagits målgrupp för målgrupp i vad mån krav på prövningstillstånd skall införas. Kravet har angetts i special- lagstiftningen och inte i förvaltningsprocesslagen, såsom fallet är för Regeringsrätten. Den nuvarande regleringen har dock medfört att i måltyper vari prövningstillstånd krävs har det ibland i processuella frågor upprätthållits krav på prövningstillstånd, ibland inte. Därmed har dispensfrågan i kammarrätten kunnat avgöras av två ledamöter medan olika processuella frågor i vissa fall ansetts fordra tre ledamöter. Detta är givetvis ett från saklig synpunkt otillfredställande resultat. Det finns inga skäl för att t.ex. en fråga om avvisning av ett yrkande som framställts i kammarrätten i strid mot instansordningsprincipen skall kräva med- verkan av tre ledamöter, medan avgörandet av dispensfrågan kan ske med två ledamöter, även om detta med fog kan ha uppfattats som ett resultat av den nuvarande regleringen. från domstolens perspektiv är naturligtvis frågan om domförheten väsentlig och vi återkommer till den frågan i avsnitt 10. Ett klargörande av dispenskravets omfattning har emellertid ett självständigt värde, både för de inblandade parterna och för domstolarna. Regeringen tar därför upp den frågan i det följande. Omfattningen av kravet på prövningstillstånd i kammarrätt - Beslut som överklagats till kammarrätt Vid klargörandet av omfattningen av dispenskravet i kammarrätt bör den yttre ramen vara att krav på prövningstillstånd är föreskrivet för den aktuella måltypen. Det är således inte aktuellt att låta vissa slags frågor, t.ex. vissa processuella frågor, alltid omfattas av krav på prövnings- tillstånd oavsett om prövningstillstånd krävs i själva målet där frågan uppstår. En annan utgångspunkt bör vara att en för kammarrätterna och Regeringsrätten så enhetlig reglering som möjligt skall eftersträvas. Promemorian har samma utgångspunkter. Inledningsvis bör klarläggas vilka överklagade beslut som skall omfattas av kravet på prövningstillstånd. Kravet på prövningstillstånd bör, utöver avgörandet i själva saken, omfatta alla andra slags beslut varigenom länsrätten skiljer målet från sig. Således bör i dispenskravet också innefattas beslut om att avvisa ett överklagande eller att skriva av ett mål. Ett annat slags beslut varigenom rätten skiljer målet från sig är ett beslut att avvisa ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent (inom förvaltningsprocessen kallat desertionsbeslut). Den instans som fattar desertionsbeslutet har i dessa fall redan tidigare skilt målet från sig, men genom överklagandet och avvisningsbeslutet skiljer rätten målet från sig på nytt. I promemorian föreslås att länsrätts desertions- beslut skall omfattas av krav på prövningstillstånd i kammarrätt. Regeringsrätten har , (mål nr 2436- 1997), prövat frågan och fann att dispenskravet omfattade länsrättens desertionsbeslut. Regeringen har ingen annan uppfattning, särskilt som dispens- grunderna i kammarrätt innefattar att prövningstillstånd skall beviljas om anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit, s.k. ändringsdispens. Vi återkommer till frågan huruvida även kam- marrätts desertionsbeslut bör omfattas av krav på prövningstillstånd i Regeringsrätten. De processuella beslut som inte innebär att rätten skiljer målet från sig kan delas in i dels beslut som får överklagas endast i samband med överklagande av det slutliga avgörandet, dels beslut som får överklagas särskilt (34 § förvaltningsprocesslagen). Båda dessa typer av beslut anses omfattas av kravet på prövningstillstånd i kammarrätt och i Regeringsrätten. Att beslut av nu angivet slag som länsrätt fattar under rättegången och som får överklagas särskilt omfattas av dispenskravet i kammarrätten framgår av Regeringsrättens pleniavgörande RÅ 1996 ref. 26. Beträffande vissa av de frågor som anges i 34 § förvaltnings- processlagen skulle det i och för sig kunna hävdas att de borde undantas från dispenskravet i kammarrätt, eftersom motsvarande beslut inte omfattas av dispenskravet i hovrätt. Exempel på sådana beslut är beslut att ogilla invändning om jäv och beslut om förskott på ersättning till ett rättshjälpsbiträde. Mot detta talar dock att besluten redan nu anses omfattas av dispenskravet i kammarrätten. Remissinstanserna har i det nu aktuella hänseendet inte heller haft några principiella invändningar i fråga om beslut under rättegången och det har över huvud taget inte framkommit något skäl som talar för att kravet på prövningstillstånd bör inskränkas och inte avse dessa beslut. Beslut under rättegången bör därför även fortsättningsvis omfattas av dispenskravet i kammarrätten. Enligt regeringens mening bör kravet på prövningstillstånd i kam- marrätt således omfatta samtliga länsrätts beslut, såväl slutliga beslut som beslut under rättegången, i mål där prövningstillstånd krävs i huvudsaken. Vi föreslår att det klarläggs att dispenskravet skall omfatta länsrätts beslut utan några begränsningar och att det sker genom en ändrad lydelse av 34 a § förvaltningsprocesslagen. I bestämmelsen bör anges att för de mål det är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd för att kammarrätten skall pröva ett överklagande av ett beslut som länsrättens meddelat i målet. För att dispenskravet skall omfatta även desertionsbeslut och andra beslut hänförliga till målet som länsrätten kan fatta efter det att länsrätten skilt målet ifrån sig, t.ex. beslut med anledning av för sent framställda yrkanden, bör i bestämmelsen tilläggas att kravet på prövningstillstånd även gäller länsrätts beslut i en fråga som har ett direkt samband med ett sådant mål. Lagtexten har formulerats om med anledning av påpekande från Lagrådet. - Nya frågor som väcks i kammarrätt Genom den föreslagna ändrade lydelsen av 34 a § förvaltningsprocess- lagen klargörs att kravet på prövningstillstånd i kammarrätt endast omfattar det överklagade beslutet och att dispenskravet aldrig kan omfatta nya frågor som väcks i den högre instansen. Av redovisningen i promemorian (s. 99) framgår att sådana frågor hanteras på ett växlande sätt. I promemorian redovisas också att det på sina håll har efterlysts ett klarläggande av hur olika processuella frågor som väcks i kammarrätt, t.ex. yrkanden om inhibition och om muntlig förhandling, skall hanteras och bl.a. i vilken utsträckning frågorna skall prövas särskilt före frågan om prövningstillstånd. Promemorian innehåller inga sådana förslag utan uttalar att det är något som får överlämnas till rättstillämpningen. Om det framställs nya yrkanden i sak som på grund av instans- ordningsprincipen inte kan tas upp till prövning, t.ex. en begäran om socialt bistånd för ytterligare en tidsperiod, skall yrkandet avvisas genom ett särskilt beslut. Detsamma gäller yrkanden som inte lagligen kan prövas i förvaltningsdomstol, såsom t.ex. skadestånd. Det råder heller ingen tveksamhet om att t.ex. reglerna i 5 § förvaltningsprocesslagen om avvisning vid underlåtenhet att komplettera överklagandet fullt ut är tillämpliga i mål som i och för sig kräver prövningstillstånd. Eventuella avvisningsbeslut fattas alltid före dispensprövningen. I denna del krävs det enligt regeringens mening inte någon förtydligande lagreglering. När det gäller andra processuella frågor som framställs i kammarrätt är det ofta så att de står och faller med frågan om prövningstillstånd beviljas eller inte. Frågor som är betydelselösa om prövningstillstånd vägras kräver inga särskilda beslut utan faller automatiskt och kammarrätten behöver därmed inte uttala sig särskilt i frågan. Det kan t.ex. gälla en begäran om muntlig förhandling eller att utredningen skall kompletteras. Om prövningstillstånd vägras finns det inga skäl för domstolen att särskilt uttala sig i dessa frågor. Detsamma gäller en begäran om inhibition om prövningstillstånd vägras. kan emellertid ett inhibitionsbeslut behövas för tiden fram till dispensprövningen. Ett yrkande om inhibition som prövas innan och fristående från dispens- prövningen måste alltid utmynna i ett särskilt beslut. Om prövnings- tillstånd beviljas krävs, naturligtvis, också ett särskilt beslut i inhibi- tionsfrågan.