prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar, som redan har framgått av redogörelsen om naturresurslagen och vattenlagen i föregående avsnittet, att ett antal uppräknade nya anläggningar eller särskilt angivna vattenföretag kan bli föremål för regeringens obligatoriska prövning. Härtill kommer att regeringen enligt båda lagarna i det särskilda fallet kan förbehålla sig prövningen av andra anläggningar, eller åtgärder respektive vattenföretag av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. Regeringen anser, vilket utredningen också föreslår, att även regeringsprövningen enligt bör gälla dels obligatoriskt i vissa särskilt angivna fall, dels efter förbehåll av regeringen. Inga remissinstanser har haft några invändningar mot detta. föreslår vidare att de verksamheter som är obligatoriskt prövningspliktiga enligt naturresurslagen och vattenlagen i huvudsak skall vara det också enligt . anser att vissa av de föreslagna verksamheterna skiljer sig från andra inte obligatoriskt prövningspliktiga verksamheter endast genom att de överstiger viss storlek eller avser verksamhet som anses särskilt omfattande eller ingripande. Vid prövningen blir det enligt nämnden fråga om samma prövningar och avvägningar som de som domstolen normalt skall göra vid det vanliga tillståndsförfarandet. Dessutom anser nämnden att utvecklingen av process- och reningsteknik innebär att det inte finns samma behov som tidigare att behandla sådana verksamheter på ett särskilt sätt. Prövning av dessa verksamheter bör ske vid miljödomstol enligt nämnden. har likartade synpunkter och anser att det för vissa av verksamheterna som föreslås bli obligatoriskt prövningspliktiga borde vara tillräckligt att regeringen i det enskilda fallet kan förbehålla sig prövningen. Regeringen kan inte dela detta synsätt. Även om vissa verksamheter till följd av teknisk utveckling och annat inte medför lika stora olägenheter för omgivningen längre, kan de just på grund av sin storlek eller produktionsinriktning få regionala eller kanske även nationella återverkningar som kräver politisk medverkan. Det kan gälla känsliga lokaliseringfrågor, energi- eller beredskapseffekter eller andra regionalpolitiska konsekvenser. Regeringsprövningen skall som sagts vara en prövning som innefattar en allsidig bedömning där allmänna samhällsaspekter måste beaktas. Regeringen anser därför att det fortfarande finns skäl att låta dessa anläggningar obligatoriskt prövas av regeringen. föreslår, som ett komplement till prövningen efter förbehåll, att regeringen bemyndigas att föreskriva om regeringsprövning av verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet. Regeringen anser emellertid att det direkt av bör framgå vilka verksamheter som är obligatoriskt prövningspliktiga. Regeringen anser således att de verksamheter som är obligatoriskt prövningspliktiga (se avsnitt 4.21.1 om naturresurslagen och vattenlagen) även bör vara det i fortsättningen, dock med undantag för vad som nedan sägs i avsnitt 4.21.5 om vissa vattenverksamheter. Dessutom föreslår regeringen en utvidgning av prövningsplikten när det gäller vissa större miljöstörande trafikanläggningar, se avsnitt 4.21.4. När det gäller regeringsprövning av verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt avstyrker att sådana verksamheter prövas av regeringen. Om verksamheten inte har sådan anknytning till balken att en tillståndsprövning enligt balken anses behövlig bör verksamheten enligt nämnden inte heller regeringsprövas enligt balken. Nämnden menar att i sådana fall saknar regeringens beslut egentlig rättsverkan. De fall syftar på är framför allt de större miljöstörande trafikanläggningar som enligt vad har framgått föreslås bli föremål för regeringens obligatoriska prövning. är flygplatser av en viss storlek tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen. Övriga trafikanläggningar som är aktuella för obligatorisk prövning är det däremot inte. Som har framgått prövades den tredje rullbanan vid efter förbehåll av regeringen enligt 4 kap. 2 § naturresurslagen. Regeringen konstaterar dock att dessa stora trafikanläggningar har betydelse för flera samhällssektorer. De har stor påverkan på människors hälsa och miljön liksom hushållningen med naturresurser och det är därför naturligt att de prövas enligt regler. är trafikanläggningarna viktiga med hänsyn till andra samhällsintressen med eget sektorsansvar och bör därför också prövas enligt sektorslagstiftningen. Regeringen anser därför att det är en rimlig slutsats att verksamheterna skall kunna tillåtlighetsprövas enligt , trots att de inte är tillståndspliktiga enligt balken. Frågan om regeringsbeslutens rättsverkan kommer att beröras närmare i nästa avsnitt. Redan nu bör dock slås fast att besluten självfallet bör ha rättsverkan i prövningen enligt sektorslagstiftningen. När det sedan gäller den fakultativa prövningsrätten, dvs. att regeringen genom ett särskilt beslut för icke obligatoriskt prövningspliktiga verksamheter kan förbehålla sig att pröva ett ärende, anser regeringen att en sådan prövning skall kunna komma i fråga i följande fall. Verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet. Verksamheter utanför de särskilda skydds- eller bevarandeområden som föreslås i 7 kap. 28 § om verksamheten mer än obetydligt kan skada naturvärdet inom området samt vattenverksamheter med obetydlig miljöpåverkan i de älvsträckor som föreslås skyddade enligt 4 kap. 6 § . Den första och sista prövningsgrunden verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet och verksamheter i de skyddade älvsträckorna motsvarar vad som gäller enligt naturresurslagen och vattenlagen. I avsnitt 4.21.1 under redogörelsen för naturresurslagen och vattenlagen framgår vilka verksamheter som har prövats av regeringen efter förbehåll. När det gäller verksamheter utanför skyddade områden där verksamheterna mer än obetydligt kan skada naturvärdet inom området, är detta kriterium en nyhet som självständig prövningsgrund. anser att dessa verksamheter inte skall omfattas av regeringsprövning. Med anledning av detta konstaterar regeringen att skyddet för dessa områden följer av de åtaganden medlemskap i unionen medför. Undantag från skyddet kan bara medges under de förutsättningar som anges i aktuella direktiv. I vissa fall förutsätts kontakt med kommissionen. Regeringen anser därför att det bör ankomma på regeringen att pröva verksamheter där detta skydd kan komma att hotas. Däremot föreslår regeringen, till skillnad från utredningen, att det är tillräckligt om regeringsprövningen görs fakultativ, dvs. att regeringen genom ett särskilt beslut kan förbehålla sig rätten att pröva ett ärende. Vidare bedömer regeringen att kriteriet för regeringsprövningen bör skärpas så att sådan prövning blir aktuell redan om verksamheten kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom de aktuella områdena. anser att regeringens möjlighet att förbehålla sig prövning av en verksamhet skall utformas så att lagen även ger en exploatör möjlighet att påkalla tillåtlighetsprövning. Regeringen erinrar om att enligt naturresurslagen är statliga myndigheter skyldiga att underrätta regeringen om de får kännedom om verksamheter som kan bli föremål för regeringsprövning efter förbehåll. En motsvarighet bör enligt regeringen också finnas i . En sådan skyldighet för vissa särskilt utpekade myndigheter hindrar inte att även andra kan underrätta regeringen. Däremot bör en underrättelse inte innebära någon skyldighet för regeringen att förbehålla sig prövning, utan enbart att pröva frågan om förbehåll. Vid en samordning mellan naturresurslagen och vattenlagen bör ett par regler som bara finns i den ena lagen göras generellt tillämpliga. Här åsyftas naturresurslagens regel i 4 kap. 4 § som gör det möjligt för regeringen att medge undantag från kravet på tillstånd enligt 1 §. Vidare åsyftas vattenlagens regler i 11 kap. 5 §. Enligt bestämmelsen kan regeringen när den prövar ett vattenföretag även förbehålla sig prövningen av tillåtligheten av ett annat vattenföretag som ansökan avser om de hänger samman med varandra eller fråga har uppkommit om jämkning eller företräde mellan företagen. 4.21.3 Regeringsprövningen är en tillåtlighetsprövning Regeringens förslag: Regeringen skall pröva om en verksamhet är tillåtlig. Tillåtlighetsprövningen skall göras som ett led i den normala tillståndsprövningen där miljödomstolar och andra prövningsmyndigheter ingår som länkar i prövningskedjan. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Få remissinstanser har uttalat sig i denna del. avstyrker den föreslagna handläggningsordningen. Länsrätten i ifrågasätter det lämpliga att en domstol agerar utredningsorgan åt regeringen. Skälen för regeringens förslag: Den i praktiken största skillnaden mellan tillståndsprövningen enligt naturresurslagen och tillåtlighetsprövningen enligt vattenlagen är i vilket skede regeringen skall komma in i handläggningen. Ansökan i ett vattenmål skall alltid ges in till vattendomstol eller, beträffande markavvattningsföretag, till . eller den av utsedde förrättningsmannen handlägger därefter målet på vanligt sätt. Om det ansökta vattenföretaget omfattas av reglerna i 11 kap. vattenlagen om regeringsprövning skall eller förrättningsmannen efter kungörelseförfarande och huvudförhandlingen respektive sammanträdet med eget yttrande lämna över frågan till regeringen för prövning av företagets tillåtlighet. Sedan regeringen har fattat beslut om att ett företag är tillåtet ankommer det på eller förrättningsmannen att meddela tillstånd med villkor för vattenföretaget. Ärenden enligt naturresurslagen handläggs annorlunda. Ansökan ges in till regeringen som bereder ärendet och hämtar in remisser från myndigheter och andra. En remissinstans är , som enligt bestämmelser i miljöskyddslagen i regel sammanträder för att bereda ärendet innan den yttrar sig. Förfarandet efter regeringens beslut att meddela tillstånd enligt naturresurslagen till en verksamhet liknar vattenlagens förfarande. Vanligen ankommer det, som har sagts, på att ge tillstånd enligt miljöskyddslagen och meddela de närmare villkoren för verksamheten. Regeringen anser att en utgångspunkt för regeringsprövningen bör vara att prövningen skall ske i ett förhållandevis tidigt skede i processen och att prövningen främst skall gälla tillåtligheten av en verksamhet, dvs. om en verksamhet skall få komma till stånd. I frågan om tillåtlighet ingår frågan om lokaliseringen av en verksamhet. Om en verksamhet får komma till stånd bör regeringen även kunna bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. För att ta ställning till dessa frågor måste verksamhetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering m.m. vara kända. Miljökonsekvensbeskrivningar bör därför enligt regeringens uppfattning ingå i beslutsunderlaget. Själva tillståndsbeslutet, som vanligen innehåller en rad detaljvillkor, bör dock enligt regeringens mening fattas av en domstol eller annan prövningsmyndighet. Detta överensstämmer också rent faktiskt med gällande ordning enligt såväl naturresurslagen som vattenlagen. En sådan ordning överensstämmer med utredningens förslag. Utredningen föreslår vidare att beredningen skall ske hos den myndighet som har att handlägga tillståndsärenden angående likartad verksamhet. avvisar emellertid den föreslagna handläggningsordning. Verket anför att om lokaliseringen till den tänkta platsen inte bör komma till stånd, bör sökanden få besked om detta innan projekteringen har drivits för långt och onödiga kostnader har uppstått. Beslutsunderlaget bör enligt verket vara övergripande och brett och inte fördjupas annat än för frågor där det är nödvändigt för bedömningen. Verket anser att den föreslagna handläggningen emellertid innebär att definitivt besked i lokaliseringsfrågan kommer i ett sent skede med en mer eller mindre färdig miljökonsekvensbeskrivning. Regeringens möjligheter till inflytande riskerar därmed enligt verket att begränsas och prövningen blir snarare en överprövning än en lokaliseringsprövning. Regeringen delar uppfattning så till vida att en förutsättning för att regeringsprövningen skall bli meningsfull är att regeringen är obunden och kan göra prövningen utan för saken ovidkommande hänsyn. är en annan förutsättning för prövningen att regeringen har tillräckligt underlag för sitt beslut och att frågan är tillräckligt utredd så att beslutet blir väl grundat. Redan i ansökan om tillstånd enligt skall en miljökonsekvensbeskrivning ingå. I balken ställs långt gående krav på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen, bl.a. skall den innehålla uppgifter om alternativa lokaliseringar. Regeringen anser att det utan detta underlag inte kan te sig meningsfullt med en tillåtlighetsprövning där bl.a. skall avgöras om den ansökta lokaliseringen är den bästa. Regeringen anser att det finns goda skäl för utredningens förslag att i normala fall låta den miljödomstol eller annan myndighet som skall pröva tillståndsfrågan även bereda ärendet inför regeringsprövningen. Samma miljökrav kommer med regler att gälla vid regeringens prövning som vid tillståndsprövningen av verksamheten. Miljödomstolarna och de andra ordinarie tillståndsmyndigheterna kommer därför att få en bred erfarenhet av vad som krävs för att kunna ta ställning till olika miljökrav. Den rutin som tillståndsmyndigheterna successivt kommer att få genom ärendehanteringen kommer att medverka till att handläggningen kan ske förhållandevis snabbt. En sådan ordning där den myndighet som har att handlägga den efterföljande tillståndsfrågan även svarar för beredningen av tillåtlighetsprövningen torde enligt regeringens bedömning också kunna förkorta den sammanlagda prövningstiden för ett ärende. Regeringen anser inte, som Länsrätten i , att det möter hinder att en domstol på sätt som föreslås bereder tillåtlighetsfrågan åt regeringen. Som framgår av det tidigare gäller denna ordning vid vattenmål som tillåtlighetsprövas av regeringen. Av de verksamheter för vilka obligatorisk regeringsprövning föreslås kommer troligen flertalet att vara prövningspliktiga enligt balkens regler om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. I dessa fall bör ansökan om tillstånd på vanligt sätt ges in till den miljödomstol eller annan myndighet som har att pröva tillståndsfrågan och det bör åligga myndigheten att se till att tillåtlighetsfrågan underställs regeringen. Detta bör åligga myndigheten också när regeringen har förbehållit sig att pröva en verksamhet. Beträffande handläggningen av ärenden som rör obligatorisk regeringsprövning av trafikanläggningar hänvisas till nästa avsnitt. När en verksamhet inte är tillståndspliktig enligt , som kan vara fallet vid prövning efter förbehåll, bör regeringen i det enskilda fallet kunna besluta var ärendet skall beredas. Om frågan också skall prövas enligt speciallagstiftning kan det vara lämpligt att regeringen beslutar att ärendet skall beredas hos den myndighet som skall svara för den prövningen. Regeringen bör dock vara fri i sitt val och kan exempelvis besluta att själv handlägga ärendet. När regeringen har beslutat att tillåta en verksamhet är frågan om tillåtlighet avgjord och skall inte ingå i en efterföljande tillståndsprövning enligt . skall istället besluta om det närmare innehållet i tillståndet och vilka villkor som skall gälla för tillståndet. Tillståndsmyndigheternas prövning begränsas således till de frågor som inte har prövats av regeringen. har efterlyst en reglering om huruvida regeringsbeslutet är bindande även vid efterföljande prövning enligt annan lagstiftning än . Enligt regeringens uppfattning bör motsvarande i princip gälla även efterföljande prövning enligt annan lagstiftning. Regeringen återkommer i denna del när det gäller förslag till följdlagstiftning till . Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan torde omfattas av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Detta innebär att Regeringsrätten efter överklagande prövar om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. 4.21.4 Obligatorisk regeringsprövning av trafikanläggningar med stor miljöpåverkan Regeringens förslag: Regeringen skall tillåtlighetspröva nya större vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att prövningsbehov hos regeringen föreligger vid sammansatta system av trafikanläggningar. i och län tillstyrker förslaget. anför att en sådan prövning framstår som angelägen från miljöskyddssynpunkt och tillstyrker förslaget. anser att det är tillräckligt att stora trafikanläggningar prövas efter förbehåll av regeringen eller alternativt begränsas till sådana projekt som är av viss omfattning och berör vissa känsliga områden. avstyrker förslaget och efterlyser en sammanhängande och tydlig planeringsprocess i väglagstiftningen som innefattar en tidig prövning mot regler och en tidig prövning om vägens lokalisering. är i princip positivt till en tidig regeringsprövning av stora järnvägar, men anser att förslaget är för långt gående och kommer att medföra att i det närmaste varje järnvägsprojekt måste regeringsprövas. Vidare anser verket att det mest naturliga är att regler härom införs i järnvägslagstiftningen. kan acceptera förslaget men anser att det hänger samman med frågan om det kommunala vetot. vid anser att trafikanläggningar skall prövas enligt , men av miljödomstol och inte av en politisk instans. i anser att strategiska beslut om infrastrukturen skall fattas med stöd av respektive speciallagstiftning. i avstyrker förslaget om obligatorisk regeringsprövning av vägar och järnvägar, men tillstyrker sådan prövning av flygplatser och allmänna farleder. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att medvetenheten om transportsektorns förhållandevis stora miljöproblem har ökat betydligt . Trafik och trafikanläggningar medför ett stort antal negativa konsekvenser för miljön och hälsan som luftföroreningar, buller, trafikolyckor, påverkan på mark och vatten, intrång i värdefulla områden, omfattande användning av resurser som mark och energi m.m. har vi naturligtvis stor nytta av och är beroende av en effektiv transportsektor för vår samhällsutveckling. Så gott som alla är utsatta för trafikens miljöstörningar, vare sig det är i bostaden, på allmänna platser, vid resa eller . Trafikens infrastruktur har förändrat landskapet och stadsmiljön radikalt. Regeringen kan konstatera att detta har medfört att synen på trafikanläggningar i samhället har förändrats, från en tidigare positiv inställning till en i många fall starkt ifrågasättande. Mot detta skall således vägas också nyttan av en nödvändig och effektiv transportsektor. Detta dubbla förhållande blir särskilt märkbart vid planering av och beslut om stora trafikanläggningar. Beslutsprocessen för dessa innebär nästan regelmässigt att svåra avvägningar måste göras mellan ingrepp i miljön och samhällsnyttan av investeringen. Konsekvenserna av tillkomsten av anläggningarna är inte endast begränsade till den närmaste omgivningen utan de kan ofta påverka de miljömässiga förhållandena inom ett stort område. En ny väg av större omfattning innebär inte bara ett dominerande ingrepp i naturen utan påverkar även livsmiljön i stora områden längs sträckningen. Möjligheterna till utveckling av bostadsbebyggelse i dessa områden kan begränsas på grund av trafikbuller som väginvesteringen kan leda till ett starkt tryck på exploateringar som har samband med den tillkommande möjligheten till kommunikation. Dessa förhållanden gäller i ännu högre grad för nya större flygplatser som ger betydande konsekvenser för mark- och vattenanvändningen på regional nivå. Inte minst är bullerstörningarna av ingripande betydelse för bebyggelseutvecklingen inom stora områden kring flygplatsen. Avvägningarna vid planerade nya sträckningar av större vägar samt järnvägar gäller inte sällan frågan om huruvida oexploaterade och ostörda större naturområden skall tas i anspråk. Även upprustningar och ombyggnader av befintliga anläggningar ger upphov till svåra avvägningar, när syftet är att minimera störningar i befintlig tätbebyggelse. Anläggningarna innebär hindrande barriärer i det omgivande landskapet för såväl människans rörelser som för fauna och flora. Den nationella ambitionen i väg- och järnvägsplaneringen att minska restiderna mellan större orter på längre avstånd genom så raka sträckningar som möjligt, måste vägas mot ingreppen i de områden som då berörs. finns för järnvägen behov av att sträckningen förläggs nära tätorter så att det skapas ett tillräckligt stort resandeunderlag liksom möjligheter till regionala tågsystem. Enligt regeringens uppfattning finns det i sådana valsituationer risk för att lokala bedömningar och anpassningar på en del av sträckan för en väg eller järnväg leder till onödigt stora ingrepp för andra delsträckor liksom att hela sträckningen totalt sett blir mindre lämpligt lokaliserad med hänsyn till miljön och hushållningen med mark och vatten. De beslutsprocesser som regleras av trafikslagens sektorslagstiftning har i en del fall tillkommit vid när innebörden av de miljömässiga avvägningarna inte var så uppenbar som eller när konflikter av större betydelse och omfattning inte var särskilt vanligt förekommande. Trots att planerings- och beslutsformerna har utvecklats och anpassats till nya samhällskrav, t.ex. vad gäller vägplaneringen, anser regeringen att erfarenheterna visar att de inte är tillräckligt ändamålsenliga när det gäller projekt av stor omfattning och med omfattande omgivningspåverkan. Beslutsmyndigheterna är i allmänhet trafikverken som har andra funktioner. Exempelvis är exploatör, beslutsmyndighet och granskningsmyndighet. har, som redogjorts för i avsnitt 4.11.2, i en rapport till regeringen (Miljökonsekvensbeskriv- ningar MKB i praktiken) granskat hur miljökonsekvensbeskrivningar har fungerat på väg- och vattenkraftområdet. Enligt rapporten har granskningen visat att , i form av vägregionerna, har haft svårt att skilja på sina tre funktioner och att exploatörsintresset ofta har tagit över. Detta talar för att en oberoende prövningsinstans bör finnas i planeringsprocessen. De större trafikanläggningarna berör i allmänhet väsentliga samhällsintressen och de är vanligtvis av stor nationell eller regional betydelse. De bildar viktiga länkar i ett nationellt eller internationellt kommunikationsnät och kan bidra till en regional utveckling. De avvägningar som skall göras i planerings- och beslutsprocessen mellan de kanske avsevärda negativa konsekvenserna för miljön, andra samhällsintressen m.m. och samhällsnyttan av anläggningen är svåra och komplexa. Det är enligt regeringens bedömning otillfredsställande att tillkomsten och lokaliseringen av sådana anläggningar av stor nationell eller regional betydelse och med omfattande påverkan på miljön, regleras enligt olikartade lagstiftningar där det avgörande och lagreglerade lokaliseringsbeslutet kommer i slutskedet av en lång planeringsprocess där lokaliseringen successivt lagts fast av det berörda trafikverket utan formella beslut. All tidskrävande och dyrbar verksamhet som bedrivs under planeringsprocessen sker i en betydande osäkerhet om den slutligt ansökta lokaliseringen kommer att ges tillstånd. Det bör därför ligga i alla parters intresse att i ett tidigt skede kunna få klarlagt om en trafikanläggning kan tillåtas på en viss plats. Regeringen delar därför bedömning att just tillåtligheten av miljöpåverkande trafikanläggningar bör prövas av regeringen. Det föreslogs även av i huvudbetänkandet Miljöbalk (SOU 1993:27). Prövningen bör avse större, miljöpåverkande vägar, järnvägar, farleder och flygplatser. Prövningen bör ske i ett tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen blivit alltför låst och stora kostnader lagts ned i projekteringen.