prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — påbörjades i delar av landet flera kampanjer för att samla in kvicksilver. I kampanjerna ingick t.ex. insamling av hushållens febertermometrar, rensningskampanjer i skolor eller laboratorier (bl. a. avloppslås) samt utbyte av utrustning med innehåll av kvicksilver. I lägesrapporten redovisades att ca kvicksilver samlats in inom ramen för dittills genomförda bidragskampanjer. Slutrapport för uppdraget skall lämnas till regeringen . I uppdraget ingick att föreslå hur kvicksilver skall slutförvaras på ett säkert sätt. En rapport, Slutförvar av kvicksilver (rapport 4752), har lämnats till regeringen . Rapporten har remissbehandlats. Utgångspunkten är att kvicksilver inte skall återvinnas utan tas bort från kretsloppet. Härigenom kan belastningen på miljön snabbare minskas samt, vilket inte är minst viktigt, även långsiktigt bibehållas på en lägre nivå. har bedömt att en långsiktigt miljösäker slutförvaring av visst kvicksilverhaltigt avfall i bör ske i djupt liggande bergförvar. Konsekvenser Ett förbud mot användning av kvicksilver bidrar till att minska mängden svårhanterligt farligt kvicksilverhaltigt avfall och diffus spridning av kvicksilver. För vissa, i första hand mindre, laboratorier som framförallt utför analyser av organisk substans i miljökontrollen kan investeringskostnaderna bli höga i samband med att den s.k. COD- metoden måste bytas ut. Detta uppvägs av att den alternativa metoden är snabbare, enklare och mer ekonomisk. Dessutom genereras inte något svårhanterligt farligt avfall som är kostsamt att hantera. De begränsningar för kvicksilverhalten i lysrör som övervägs av påverkar endast marginellt leverantörer och användare på den svenska marknaden då av denna marknad klarar sådana begränsningar. Det gällande förbudet mot yrkesmässig tillverkning eller försäljning av vissa varor som innehåller kvicksilver och mot utrustningar som innehåller sådana varor föreslås utvidgas till att också gälla användningen av sådana varor och utrustningar om de tagits i bruk efter vissa datum som regeringen kommer att specificera i en ändring av förordningen (1991:1290) om vissa kvicksilverhaltiga varor. Detta förtydligar intentionerna bakom förbudet och minskar de konkurrensnackdelar som svenska tillverkare får med nuvarande utformning av reglerna. Konsekvenserna av den föreslagna avvecklingen kan i vissa fall vara svåra att bedöma i alla delar. Det kan därför finnas undantagsfall, vid sidan om kvicksilverhaltiga analyskemikalier och ljuskällor, där de samhällsekonomiska konsekvenserna av en avveckling är orimligt höga i förhållande till den riskminskning som kan nås. I sådana undantagsfall bör en användning av kvicksilver kunna accepteras övergångsvis även efter detta årtal. 6.4.5 PCB Regeringens bedömning: PCB-haltiga material som finns i samhället, bör kartläggas och så långt möjligt omhändertas för att destrueras på ett från miljösynpunkt acceptabelt sätt. Regeringen avser att ge i uppdrag att före utgången av rapportera hur omhändertagandet av PCB samt PCB-haltiga produkter och material fortskrider. Regeringen avser att införa bestämmelser om att vissa typer av lysrörsarmaturer, isolerrutor och borttagna fogmassor skall omhändertas i enlighet med reglerna för PCB-produkter. Skälen för regeringens bedömning Förekomst PCB användes i fram då tillverkning, bearbetning, saluföring etc. förbjöds enligt förordningen (1985:837) om PCB m.m. I västvärlden förekommer ämnet företrädesvis i fogmassor, lysrörsarmaturer och PCB-kontaminerad mark. I öst kan militära installationer vara en viktig PCB-källa. PCB i transformatorer och kraftkondensatorer, som var den största depån i teknosfären, har i allt väsentligt omhändertagits i och i andra nordiska länder. finns den största källan i fogmassor. Dessa kan vid utrivning följa med rivningsavfallet och slutligen hamna på deponi eller förbrännas (ofta vid temperaturer som inte förstör PCB). Dessutom sker fortlöpande läckage av PCB från fogmassorna i själva byggnaden. Effekter på miljö och hälsa PCB är giftigt, persistent och bioackumulerande. Alltför höga halter av ämnet i miljön bidrog i hög grad till den kraftiga populationsnedgången hos flera djurarter, bl.a. sälar, i . Även riskerna för människor uppmärksammades, vilket ledde till att gav ut kostråd med innebörden att flickor och kvinnor i barnafödande ålder inte bör äta fet strömming eller sill från fler än en gång . Efter förbudet sjönk halterna av PCB påtagligt i djur som lever i , med en klar förbättring av populationerna som följd. ligger PCB-halterna i fisk på en nivå motsvarande av nivåerna . Detta kan jämföras med DDT vars halter har sjunkit till av nivåerna . Dagens-halter PCB är alltför höga. I östersjöfisk är halterna lika höga som i fisk från , där PCB-relaterade skador, bl.a. försämrad inlärning, rapporterats hos barn. Vissa aspekter på PCB:s farlighet, t.ex. ämnets hormonpåverkande effekter, ger också skäl till oro och har uppmärksammats . Kunskapen är otillräcklig för att fastställa varför halterna av PCB i östersjöfisk inte sjunker ytterligare. En trolig förklaring är dock att det fortfarande tillförs betydande mängder PCB till . En viktig källa kan vara långväga transporter i miljön. Åtgärder internationellt Användning och bortskaffande av PCB och utrustning som innehåller PCB är reglerad inom EU i direktiven /769/EEG och 96/59/EG. Flera EU-länder däribland har därutöver ytterligare bestämmelser. Ämnet ingår bland de 12 s.k. Persistent Organic Pollutants (POP) som enligt beslut av FN:s miljöprogram () bör regleras i en särskild konvention. beslut innebär också att hjälp att identifiera PCB- förekomster skall förmedlas till utvecklingsländer. PCB ingår dessutom bland 15-17 ämnen som omfattas av ett protokoll som utarbetats under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP). Slutligen berörs PCB av det aktionsprogram som antogs av östersjöstaternas utrikesministrar i och som gav () i uppdrag att ta fram en plan för hur farliga ämnen (persistenta, toxiska och bioackumulerbara ämnen) skall fasas ut helt och hållet. Programmet anslöt till Esbjergdeklarationen som antogs av (se avsnitt 6.1 Nya arbetssätt behövs i kemikaliepolitiken). Östersjöstaternas utrikesministrar uppdrog särskilt, vid sitt möte i , åt HELCOM att undersöka relevanta potentiella utsläppskällor för PCB i och att utarbeta ett aktionsprogram som syftar till att eliminiera dessa källor. Regeringen avser att ge i uppdrag att senast vid utgången av rapportera hur omhändertagandet av PCB samt PCB-haltiga produkter och material fortskrider. Åtgärder i Risken för att PCB kommer ut i miljön på grund av ett felaktigt omhändertagande av PCB-haltigt rivningsmaterial är ett av skälen till att kravet på rivningsplan vid rivning av hel byggnad enligt PBL 9 kap 2 §, från har utsträckts till att också omfatta rivning av del av byggnad. Dessutom har genom den nya bestämmelsen i PBL 9 kap 2 a § möjlighet att begära en rivningsplan vid vissa anmälningspliktiga byggnadsåtgärder om dessa berör material som kan vara farliga för hälsa och miljö. I rivningsplanen skall byggherren ange hur bl.a. PCB-haltiga material skall omhändertas. Regeringen har dessutom givit i uppdrag att undersöka hur byggsektorn hanterar farligt avfall och att om så behövs lämna förslag till regeländringar och andra åtgärder. har föreslagit att bestämmelser införs om att vissa angivna typer av material som ofta innehåller PCB, alltid skall hanteras som om de gör det, om det inte visas att så inte är fallet. Material som i första hand kan komma ifråga är lysrörsarmatur eller oljebrännare som tagits i drift , isolerrutor som är monterade och borttagna fogmassor från byggnader med prefabricerade fasadelement av betong som uppförts eller fasadrenoverats mellan och . regeringen bedömer att sådant material måste hanteras på särskilt sätt och avser att senast införa regler om detta med stöd av lagen (1985:426) om kemiska produkter. Samhällsekonomiska konsekvenser De aviserade nya PCB-reglerna innebär att vissa typer av lysrörsarmaturer, isolerrutor och fogmassor skall hanteras som farligt avfall. Konsekvenserna av detta torde bli begränsade eftersom det ankommer på fastighetsägare och andra berörda att hantera material som innehåller PCB såsom farligt avfall. Eftersom det farliga avfallet måste gå till uppstår en merkostnad för den del av avfallet som inte innehåller PCB. Hur stor denna kostnad blir beror på hur stor andel av de aktuella materialslagen som innehåller PCB, något som inte är känt. Materialslagen är dock utvalda på den grunden att det är känt att en stor andel av dem innehåller PCB. 6.4.6 Bromerade flamskyddsmedel Regeringens bedömning: Användningen av bromerade flamskyddsmedel bör begränsas. De bromerade flamskyddsmedlen PBB och PBDE kommer att avvecklas. Kemikalieinspektionen bör redovisa en tidsplan för avveckling senast . Ytterligare åtgärder krävs för att uppnå en kraftig begränsning av spridningen av övriga medel inom ämnesgruppen. Därutöver omfattas bromerade flamskyddsmedel av riktlinjerna om utfasning i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken om de innehar sådana egenskaper eller ger upphov till sådana effekter som riktlinjerna avser. Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. (Kemikalieinspektionen, , rapport 6/97). Remissinstanserna: , , och kommuner m.fl. konstaterar att årtal för avveckling saknas och anser att förbud bör övervägas. Skälen för regeringens bedömning Förekomst Bromerade flamskyddsmedel är en stor grupp ämnen som tillsätts material för att förändra deras brandegenskaper. Kemikalieinspektionen har identifierat nära 250 bromerade föreningar som används som flamskyddsmedel. Valet av medel beror på vilket material som skall skyddas. Inga medel tillverkas enligt Kemikalieinspektionens produktregister i . Däremot importeras fyra ämnen i ren form eller som tillsats i plast eller gummiråvara. totala import var ca mot ca . Tetrabrombisfenol A, (TBBP A) är det medel som används mest i och även globalt. användes ca av detta medel i . Bromerade flamskyddsmedel kommer i stora mängder in till med importerade varor. En uppskattning är att ca polybromerade difenyletrar (PBDE) och ca polybromerade bifenyler, (PBB) kommer in i landet via varor. Det finns stora brister i kunskaperna om vilka varor som innehåller bromerade flamskyddsmedel. Osäkerheten om mängderna flamskyddsmedel som finns i samhället är enligt Kemikalieinspektionens rapport fortfarande mycket stor. Importsiffror visar dock på viss nedgång i den inhemska användningen. Avseende TBBP A bör den elektriska och elektroniska industrin verka för att öka den bristfälliga kunskapen om innehåll i varor och risker vid användningen. Effekter på miljö och hälsa Vissa bromerade flamskyddsmedel är dokumenterat bioackumulerande. PBDE och PBB visar stora likheter med polyklorerade bifenyler (PCB) när det gäller kemisk struktur och förekomst i naturen. De är spridda och halterna i miljön ökar, vilket indikerar att tillförseln är större än nedbrytningen. Det finns därför en risk för skadliga effekter i ekosystemet samt för bildning av dioxiner vid bl.a. sopförbränning. En oavsiktlig och diffus vindburen transport kan sannolikt ske när flamskyddsmedlen är bundna till partiklar. Allmänhetens exponering för bromerade flamskyddsmedel är störst via födan, främst från animaliska livsmedel. Hudkontakt med flamskyddade textilier bör undvikas. Åtgärder i EU och internationellt Inom EU är vissa bromerade flamskyddsmedel reglerade i begränsningsdirektivet (76/769/EEG). Användning av PBB och tris (2,3)-dibrompropylfosfat i textiler med hudkontakt har förbjudits. Fem bromerade ämnen ingår i en pågående riskbedömning inom EU:s program för existerande ämnen. Dessa är deka-, okta-, och pentabromdifenyletrar (dekaBDE, oktaBDE, pentaBDE), hexabromcyklododekan (HBCD) samt tris(2-kloretyl)fosfat (TCEP). Bromerade flamskyddsmedel har ingått i riskbegränsningsprogram, International Program on Chemical Safety (IPCS), som har gett ut ett antal rekommendationer. I Esbjergdeklarationen enades miljöministrarna om att bromerade flamskyddsmedel skall ersättas med mindre farliga ämnen där det finns alternativ. driver även frågan om bromerade flamskyddsmedel inom Oslo- och . Åtgärder i I samband med miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) sattes målet upp om en begränsning av användningen av bromerade flamskyddsmedel och om en snabb avveckling av de ämnen inom ämnesgruppen som är mest skadliga för miljön. Inom vissa sektorer ställs särskilda krav på brandskydd, vilket kan innebära att flamskyddsmedel används. Enligt Kemikalieinspektionens rapport finns det områden där användningen av flamskyddsmedel är till liten eller ingen nytta från brandskyddssynpunkt. Behovet av flamskydd, och då särskilt behovet av bromerade flamskyddsmedel, bör ses över av tillverkare, importörer och användare i syfte att begränsa användningen. En beskrivning av de ämnen som kan utgöra alternativ till PBDE har gjorts av Kemikalieinspektionen (PM 3/94). Regeringen bedömer att det är fortsatt angeläget att myndigheterna informerar importörer och berörda branscher om de risker för miljö och hälsa som användningen av bromerade flamskyddsmedel medför samt om behovet av att kraftigt begränsa denna användning. Flamskyddsmedlen har en stor användning i elektrisk och elektronisk utrustning. Byggnadsmaterial kan flamskyddas liksom möbler och textilier. På samtliga dessa områden diskuteras hur de kasserade produkterna skall hanteras. Med återvunna delar som används till varor som inte behöver flamskydd kan bromerade flamskyddsmedel spridas i samhället på ett okontrollerat sätt. Detta är enligt regeringens bedömning en utveckling som måste förhindras. Regeringen delar Kemikalieinspektionens uppfattning att avvecklingen av polybromerade difenyletrar (PBDE) och polybromerade bifenyler, (PBB) skall prioriteras. Det finns stora likheter mellan dessa två bromerade flamskyddsmedel och PCB varför det finns en stor risk för likartad skadeverkan hos människor och i miljön om inte spridningen av PBB och PBDE upphör. Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att en tidsplan måste upprättas för avvecklingen av PBB och PBDE. Regeringen har därför gett Kemikalieinspektionen som ansvarig myndighet i uppdrag att senast till lämna förslag till en snar avveckling av PBB och PBDE inklusive eventuella förbud. Uppdraget skall omfatta en konsekvensutredning med en samhällsekonomisk analys, tidsplan för avveckling samt förslag till åtgärder i det internationella arbetet. skall särskilt beakta riskerna med att återvinna elektriska och elektroniska produkter samt textilier vilka kan innehålla bromerade flamskyddsmedel. Vidare skall förslag lämnas till hur återvinningen bör ske för att minimera riskerna för okontrollerad spridning av farliga bromerade ämnen. Den här föreslagna avvecklingen av PBB och PBDE innebär en fortsättning av det arbete som har påbörjats av den svenska industrin i syfte att minska risken för dessa ämnens skadliga effekter i miljön. Behovet av ökade kunskaper ligger i linje med den utredningsskyldighet som vilar på tillverkare och importörer av kemiska produkter i . Utöver ovan beskrivna åtgärder omfattas bromerade flamskyddsmedel av de riktlinjer om utfasning som beskrivs i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken, om de innehar sådana egenskaper eller ger upphov till sådana effekter som riktlinjerna avser. 6.4.7 Klorparaffiner Regeringens bedömning: Resterande användning av kortkedjiga högklorerade paraffiner bör avvecklas senast . All användning av klorparaffiner som mjukgörare eller flamskyddsmedel i PVC-produkter bör ha upphört senast . förslag i Kemikalieinspektionens rapport: Överensstämmer med regeringens bedömning. (Kemikalieinspektionen, , rapport 6/97) Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till en avveckling och rapportens förslag avseende klorparaffiner. Skälen för regeringens bedömning Förekomst Den totala svenska användningen av klorparaffiner som råvara och i kemiska produkter har enligt Kemikalieinspektionens rapport 6/97 minskat med . Huvuddelen av de mest skadliga kortkedjiga (upp till 13 kolatomer) högklorerade paraffinerna användes tidigare vid metallbearbetning där utsläppen var betydande. Inom detta område har användningen minskat . I tillverkas inga klorparaffiner. importerades ca som råvara och ca som komponent i kemiska produkter. Inflödet via importerade varor är okänt. Användningen av kortkedjiga klorparaffiner utgjorde av den totala användningen av klorparaffiner. Klorparaffiner används huvudsakligen som mjukgörare och flamskyddsmedel i fogmassor, lim, färg och verkstadsoljor. De används även som mjukgörare och flamskyddsmedel i vissa PVC-produkter. I är elektriska kablar och plastgolv de PVC-produkter som främst varit aktuella att mjukgöra och flamskydda med klorparaffiner. Effekter Klorparaffiner är stabila och svårnedbrytbara. Det har konstaterats att de kortkedjiga med hög kloreringsgrad kan bioackumuleras i såväl fisk som musslor. De har också visats att de är påtagligt giftiga för kräftdjur. Klorparaffiner har hittats i bl.a. säl och älg. Vid förbränning kan hälso- och miljöfarliga omvandlingsprodukter som PCB och dioxiner bildas. Åtgärder internationellt En rad internationella avvecklingsaktiviteter avseende klorparaffiner pågår inom EU, Oslo- och (OSPAR) och (). OSPAR antog på svenskt initiativ ett beslut om utfasning av klorerade paraffiner i vissa tillämpningar. Parterna i HELCOM enades om att pröva bl.a. kortkedjiga klorparaffiner med sikte på en utfasning . Inom ramen för EU:s program för existerande ämnen (93/793/EEG) har en utvärdering av de högklorerade och kortkedjiga paraffinerna skett och bindande åtgärder baserade på beslutet inom OSPAR diskuteras. Inom konventionen om långväga transporter av luftföroreningar (CLRTAP) förhandlas om ett protokoll för långlivade organiska ämnen. har föreslagit att kortkedjiga och högklorerade paraffiner skall hanteras inom detta protokoll. Såväl nationellt som internationellt har arbetet inriktats mot den användning som leder till direkta utsläpp av de mest skadliga kortkedjiga och högklorerade paraffinerna. Regeringen delar bedömning att ett internationellt åtgärdsprogram för mellan- och långkedjiga klorerade paraffiner bör tas fram. Kemikalieinspektionen driver det internationella arbetet med klorparaffiner från svensk sida. Åtgärder i I samband med miljöpolitiska beslut redovisades mål avseende användningen av klorparaffiner. Målet är en snabb avveckling av de ämnen inom ämnesgruppen som är mest skadliga samt en begränsning av den totala användningen av klorerade paraffiner. Regeringen konstaterar att det avvecklingsarbete som pågår gör att en i stort sett heltäckande avveckling av de mest skadliga kortkedjiga högklorerade paraffinerna bör kunna uppnås . Den totala användningen av ämnesgruppen klorparaffiner har minskat betydligt och det pågår en avveckling av klorparaffiner i PVC-produkter. Regeringen gör den bedömningen att all användning av klorparaffiner i PVC- produkter skall ha upphört senast och att det inte finns behov av bindande regler på området. Det bör ankomma på Kemikalieinspektionen och som centrala tillsynsmyndigheter att följa avvecklingen samt att rapportera till regeringen. Information till samtliga användare om behovet av avveckling samt om möjliga alternativ till användning av klorparaffiner bör prioriteras. Särskilt stöd bör ges till den fortsatta omställningen vid mindre verksamheter. Myndigheter och branschorganisationer bör arbeta aktivt för att tillsammans med leverantörerna ta fram denna information. Konsekvenser Det är från marknadsynpunkt värdefullt för industrin att ha miljöanpassade produkter utan klorparaffiner. Medvetenheten om klorparaffinernas miljöfarlighet har lett till att de större användarna redan har avvecklat eller planerar avveckla sin förbrukning . Användningen av klorparaffiner vid tillverkning av golvmattor av PVC har i princip redan upphört. Ett visst utvecklingsarbete kvarstår för att helt ersätta klorparaffiner i de få golvmatteapplikationer som återstår. I kabel används inte klorparaffiner längre. kan behöva mer information om behovet av att gå över till alternativ. har påtalat att det kan ske en viss övergång i användning av kortkedjiga till att använda långkedjiga klorparaffiner, vilket inte är önskvärt. De alternativa flamskyddsmedlen kan innebära större arbetsmiljöproblem som måste hanteras. Regeringen gör den bedömningen, efter de överläggningar som förevarit med, bl.a. PVC- branchen, bl.a. att den fortsatta substitueringen av klorparaffiner har begränsade konsekvenser för samhället. En nationell och internationell avveckling av klorparaffiner kan ge förenklade och mindre kostnadskrävande rutiner vid omhändertagande av kasserade produkter. De produkter som innehåller klorparaffiner har i allmänhet en lång livslängd varför riskerna med klorparaffiner vid förbränning av avfall samt på deponier kommer att kvarstå . Konsekvenserna av den föreslagna avvecklingen kan i vissa fall vara svåra att bedöma i alla delar. Det kan finnas undantagsfall där de samhällsekonomiska konsekvenserna av en avveckling är orimligt höga i förhållande till den riskminskning som kan nås. I sådana undantagsfall bör en användning av klorparaffiner kunna accepteras övergångsvis även . 6.4.8 Nonylfenoletoxilater Regeringens bedömning: Den resterande användningen av nonylfenoletoxilater (NFE), som leder till direkta utsläpp bör avvecklas senast . förslag i Kemikalieinspektionens rapport: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. (Kemikalieinspektionen, , rapport 6/97) Remissinstanserna: Remissinstanserna ser positivt på rapportens förslag om fortsatt avveckling. Skälen för regeringens bedömning Förekomst Nonylfenoletoxilater (NFE) är ytaktiva ämnen som används som tensider i industriella tvätt- och rengöringsmedel och som emulgeringsmedel vid tillverkning av vissa plaster och pappersmassa. NFE kan också finnas i lacker, färger, limer, textilier, kyl- och smörjmedel, bekämpningsmedel samt i hygienprodukter och kosmetika. Användningen av NFE beräknas i Kemikalieinspektionens rapport ha minskat års nivå. Ca används i . har egen produktion av nonylfenoler (NF) och NFE som uppgick till ca respektive . NF och NFE importerades. Nonylfenoler används huvudsakligen för produktion av NFE. Enligt rapporten innehöll ca 800 produkter NFE varav en del var tillgängliga för konsumenter t.ex. lacker, färger och bilrengöringsmedel. Den största förbrukningen sker vid färg- och polymertillverkning. Denna användning innebär en lägre risk för miljön än den tidigare stora användningen av NFE vid industriell rengöring. Användningen av NFE vid tillverkning av PVC-plast har upphört. Spridningen av NFE till miljön sker såväl genom punktutsläpp, t.ex. vid rengöring, som genom diffusa utsläpp vid användning av produkter. Utsläpp av avloppsvatten utgör den viktigaste spridningsvägen. Nonylfenol motstår åtminstone delvis nedbrytning i kommunala reningsverk. Utsläppen från reningsverken har minskat till en tiondel. Effekter på miljö och hälsa Både NFE och dess nedbrytningsprodukter har dokumenterat negativa egenskaper för miljön. Nonylfenoler och nonylfenoletoxilater har även visats ha en hormonliknande effekt. Ämnena har hittats i bl.a. reningsverksslam, grödor och musslor. Den biologiska avloppsreningen i avloppsreningsverken kan störas av NFE. En nedbrytningsprodukt av NFE är nonylfenol vilken bioackumuleras i vissa organismer. Förbränning av NFE-haltiga produkter innebär inga direkta miljöproblem. Åtgärder internationellt har också arbetat för en internationell avveckling av NF och NFE. Arbetet har inriktats mot sådan användning som ger direkta utsläpp i miljön. Inom ramen för EU:s program för existerande ämnen (Direktiv /793/EEG) pågår en riskutvärdering av bl.a. nonylfenoler.