prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom denna markeras den betydelse tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning. Gemenskapen och medlemsstaterna skall enligt artikeln sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Åliggandet för gemenskapen och medlemsstaterna gäller inom ramen för deras respektive befogenheter och inom ramen för fördragets tillämpningsområde. I artikeln klargörs inledningsvis att den inte påverkar fördragets regler om statsstöd och konkurrens i artiklarna 77, 90 och 92 i EG-fördraget. 11 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) Amsterdamfördraget innefattar förändringar av samarbetet när det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Förändringarna innebär att samarbetet fördjupas och att förutsättningarna för ett effektivare samarbete har ökat. behåller samarbetet sin grundläggande mellanstatliga karaktär. Resultatet är i allt väsentligt i enlighet med intressen. Samarbetet fördjupas särskilt genom att Petersbergsuppgifterna humanitära insatser, räddningsinsatser och fredsbevarande och fredsfrämjande insatser görs till uppgifter för samarbetet inom GUSP. Härigenom förbättras EU:s förmåga till militär krishantering. Alla medlemsstater i EU, också de som är observatörer i Västeuropeiska unionen (VEU), ges rätt att delta fullt ut i sådana insatser. Då de själva bidrar till en insats får de delta fullt ut och på lika villkor i planeringen och beslutsfattandet i VEU. En medlemsstats deltagande i en enskild insats förutsätter utan undantag ett särskilt nationellt beslut. Formuleringarna i fördraget när det gäller ett gemensamt försvar och EU:s relation till VEU justeras. De nya formuleringarna bygger på de nu gällande och innebär inte några åtaganden vare sig att successivt utveckla ett gemensamt försvar inom unionen eller att integrera VEU med EU. Huvudregeln skall också i fortsättningen vara att beslut fattas med enhällighet. Samarbetet effektiviseras emellertid genom att vissa beslut skall kunna fattas med kvalificerad majoritet. Det gäller beslut som baseras på ett grundläggande enhälligt beslut. Beslutsfattande med kvalificerad majoritet skall dock inte i något fall tillämpas på beslut inom försvarsdimensionen. Medlemsstaterna behåller sin vetorätt också i de beslut som skall fattas med kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat kan motsätta sig att beslut tas med kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Vilka frågor som påkallar att vetorätten utnyttjas bedömer varje medlemsstat suveränt. Vid enhälliga beslut kompletteras vetorätten av en möjlighet till s.k. konstruktivt avstående. Konstruktivt avstående gör det möjligt för en medlemsstat att inte bli bunden av ett beslut som de medlemsstater som önskar fatta beslut inte hindras att göra det. Amsterdamfördraget innebär också att EU:s gemensamma analys- och planeringsfunktion stärks genom inrättandet av en särskild enhet som både skall arbeta med långsiktig planering och kunna agera med kort varsel. Enheten skall lyda under rådets generalsekreterare, som genom Amsterdamfördraget också får funktionen som s.k. hög representant för GUSP. GUSP skall i ökad utsträckning finansieras med gemenskapsmedel. Vissa institutionella förändringar görs genom fördraget, men den grundläggande institutionella ansvarsfördelningen i GUSP förändras inte. 11.1 Samarbetet inom andra pelaren Bakgrund Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik i sin nuvarande utformning tillkom genom Unionsfördraget. Samarbetet i GUSP är ett mellanstatligt samarbete och regleras i artiklarna J J 11 i Unionsfördragets avdelning V. Beslutsfattandet sker i princip med enhällighet och det saknas gemensamma övervakningsmekanismer av den karaktär som återfinns i gemenskapssamarbetet i första pelaren. Kommissionen deltar i samarbetet inom GUSP och har vid sidan om medlemsstaterna rätt att lägga förslag. Kommissionen har en viktig roll särskilt vid genomförandet av beslut. roll i GUSP är begränsad till att ordförandelandet skall samråda med parlamentet om de viktigaste frågorna i GUSP. Parlamentet har också rätt att ställa frågor och lämna rekommendationer till rådet. har inte någon behörighet på detta område. Samarbetet i GUSP är mellanstatligt. Medlemsstaterna behåller alltså sin suveränitet inom den utrikes- och säkerhetspolitiska sfären. Samarbetet i GUSP tillkom i insikt om dels att de enskilda medlemsstaterna har sammanfallande intressen inom utrikespolitiken, dels att samarbete förbättrar förutsättningarna att tillvarata dessa intressen. GUSP skall enligt nuvarande artikel J 1.2 tredje strecksatsen ha som mål bl.a. att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i överensstämmelse med grundsatserna i stadga, principerna i slutakt och målen i Parisstadgan. slutakt och Parisstadgan innehåller vägledande principer för staters uppträdande mot varandra och mot sina egna medborgare. Beslutsfattandet Stats- och regeringscheferna i fastställer generella riktlinjer för samarbetet inom GUSP. Rådet i dess sammansättning av medlemsstaternas utrikesministrar (det s.k. allmänna rådet) fattar de verkställande besluten på grundval av Europeiska rådets riktlinjer. Det löpande arbetet i GUSP sker i ett antal arbetsgrupper, indelade efter geografiska områden och ämnesområden. En viktig roll har den s.k. politiska kommittén (POCO), som består av höga tjänstemän i medlemsstaternas utrikesministerier. Kommittén skall bl.a. övervaka den internationella situationen på de områden som omfattas av GUSP och bidra till att utforma den gemensamma politiken genom att avge yttranden och förslag till rådet. Rekommendationer från POCO i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor utgör en viktig del av rådets beslutsunderlag. De viktigaste instrumenten för den gemensamma politiken utgörs av gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter. Beslut om gemensamma åtgärder fattas när medlemsstaterna förutsätts agera gemensamt i någon form, t.ex. i fråga om valövervakning. De beslut som fattas är bindande för medlemsstaterna. målsättning när det gällde GUSP var dels att utröna i vilken utsträckning och i vilka former samarbetet kunde fördjupas ytterligare, dels att effektivisera samarbetet. förklarade inför regeringskonferensen att GUSP borde förstärkas så att EU bättre skulle förmå att möta de nya risker och utmaningar som stod inför. En effektivisering av samarbetet kunde i första hand ske genom att medlemsstaterna i än högre grad visade den solidaritet som krävdes för att finna en gemensam linje i enskilda frågor. En förändring av beslutsordningen i GUSP sågs också som en viktig fråga. förklarade sig berett att pröva om enhällighetsprincipen skulle kunna förändras i frågor av begränsad räckvidd. I frågor som rör vitala utrikes- och säkerhetspolitiska intressen kunde emellertid inte låta sig röstas ned av en majoritet. hade även som målsättning att stärka den gemensamma strukturen för förberedelse och uppföljning av beslut. Ett led i en sådan förstärkning skulle vara att den gemensamma analys- och planeringsförmågan stärktes i GUSP. underströk bl.a. det konfliktförebyggande elementet i enhetens verksamhet, inte minst förmågan till "tidig förvarning". Från svensk sida avvisades inte tanken att inrätta en funktion med syfte att utgöra ett gemensamt ansikte utåt i GUSP. framhöll emellertid att uppgifterna inom ramen för denna funktion måste vara av begränsad karaktär och inte medföra en oklar ansvarsfördelning i förhållande till företrädare för andra funktioner inom GUSP. Personen ifråga borde endast kunna agera som stöd åt och på uppdrag av rådet eller ordförandelandet. underströk inför regeringskonferensen att ett aktivt engagemang för fredsbevarande verksamhet, katastrofhjälp, evakueringsinsatser och krishantering i vid mening borde vara en självskriven och högt prioriterad uppgift för EU-länderna i deras arbete för att säkra freden i . EU:s samtliga medlemsstater borde ha en rätt men inte någon skyldighet att delta i genomförandet av fredsfrämjande operationer. En viktig förutsättning för att EU skulle förbättra sin förmåga att initiera sådana operationer var att ett närmare samarbete och en starkare samordning etablerades mellan EU och den militära samarbetsorganisationen . Detta var bakgrunden till det förslag som och gemensamt lade fram i regeringskonferensen. Förslaget innebar att de s.k. Petersbergsuppgifterna humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser skulle göras till medlemskapsuppgifter och att länken mellan EU och VEU skulle stärkas. Vidare skulle de EU-medlemmar som inte är medlemmar av VEU (dvs. , , , och ) ges rätt att delta fullt ut och på lika villkor i dessa uppgifter. Vid förhandlingarna om medlemskap i framhölls från svensk sida att man insåg att en gemensam försvarspolitik och eventuellt ett gemensamt försvar, hörde till EU:s långsiktiga mål på utrikes- och säkerhetspolitikens område. förklarade sig inte ha för avsikt att hindra en utveckling i denna riktning. har regeringen vid ett flertal tillfällen framhållit att den svenska militära alliansfriheten består och att inte är berett att ta emot eller utfärda några militära säkerhetsgarantier. Deltagande i ett gemensamt försvar skulle därmed inte komma i fråga för svensk del. De nya bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken finns i artikel 1.10 i Amsterdamfördraget. Amsterdamfördraget innebär att de nuvarande artiklarna J J 11 i avdelning V i Unionsfördraget ersätts av nya artiklar, artiklarna J 1 J 18. När det i det följande hänvisas till någon artikel J avses artikeln i den lydelse den har fått genom Amsterdamfördraget, om något annat inte anges. 11.2 Samarbetets mål och medel Sammanfattning: Målen för samarbetet inom GUSP anges tydligare bl.a. när det gäller medlemsstaternas ömsesidiga politiska solidaritet. Ett nytt instrument, gemensam strategi, införs. Gemensamma strategier skall beslutas av . Användningsområdet för de befintliga beslutsinstrumenten gemensam åtgärd och gemensam ståndpunkt definieras. Remissinstanserna: Svenska sektionen noterar att EU ännu inte uppställt en gemensam kod för vapenexport som ett av målen för GUSP och uttrycker sin förhoppning om att så skall ske. har inte behandlat frågan. : I nuvarande artikel J 1 i Unionsfördraget anges målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Genom Amsterdamfördraget görs ett tillägg som innebär att den gemensamma politiken skall ha som mål att också skydda unionens integritet i överensstämmelse med stadga och principerna om yttre gränser i stadgan, slutakt och Parisstadgan. Dessa tillägg innebär inte någon förändring i sak av samarbetets innehåll. De hänvisar till erkända och av samtliga EU- medlemsstater ingångna internationella överenskommelser. Ett annat tillägg klargör att medlemsstaterna skall arbeta för att stärka sin ömsesidiga politiska solidaritet. Härigenom understryks vikten av att medlemsstaterna verkar för att stärka ett gemensamt perspektiv inom GUSP. skall som bestämma principerna och de allmänna riktlinjerna för politiken. Vid sidan av att bestämma de allmänna riktlinjerna ges genom Amsterdamfördraget uppgiften att besluta gemensamma strategier i frågor där medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen. Alla beslut i fattas även i fortsättningen med enhällighet. Beslut om gemensamma strategier kan fattas på Europeiska rådets eget initiativ eller på rekommendation av rådet. Detta framgår av artikel J 3. De gemensamma strategierna förutses bli mer omfattande och detaljerade än de allmänna riktlinjerna och kommer sannolikt att tydliggöra unionens övergripande inriktning och prioriteringar på det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Rådets uppgift är att fatta de beslut som behövs för att fastställa och genomföra den gemensamma politiken. I förhållande till de gemensamma strategierna får rådet dels uppgiften att lämna rekommendationer till , dels att genomföra strategierna, särskilt genom att besluta om gemensamma åtgärder och anta gemensamma ståndpunkter. Fördraget definierar även användningsområdet för de befintliga beslutsinstrumenten gemensam åtgärd (artikel J 4) och gemensam ståndpunkt (artikel J 5). När det gäller de gemensamma åtgärderna lyfts särskilt fram kommissionens roll vid genomförandet av dem. Det anges att rådet får anmoda kommissionen att lämna förslag i frågor som rör GUSP för att säkerställa genomförandet av en gemensam åtgärd. 11.3 Beslutsfattande Sammanfattning: En ny beslutsordning införs, enligt vilken vissa beslut, som inte hör till försvarsdimensionen, skall fattas med kvalificerad majoritet, dock med bibehållen vetorätt under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Vilka frågor som påkallar att vetorätten utnyttjas bedömer varje medlemsstat suveränt från fall till fall. För beslut som fattas med enhällighet införs en möjlighet till s.k. konstruktivt avstående. Remissinstanserna: accepterar att enhällighetsprincipen modifieras, särskilt mot bakgrund av unionens förestående utvidgning. Frikyrkosamråd och Kristna råd påpekar att det återstår att se i vilken utsträckning den nya beslutsformen i praktiken kommer att förändra beslutsfattandet. Ung Vänster erinrar om att majoritetsbeslut innebär att inte alla länders ståndpunkter kan respekteras. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 95 f. och 1996/97:UU13 s. 84 f. : Enligt nuvarande bestämmelser gäller i princip ett krav på enhällighet för samtliga beslut i GUSP. Medlemsstaterna kan dock enhälligt bestämma att beslut inom ramen för en gemensam åtgärd skall fattas med kvalificerad majoritet. Enligt Amsterdamfördraget skall huvudregeln också i fortsättningen vara att beslut inom GUSP fattas med enhällighet (artikel J 13.1). I syfte att effektivisera beslutsfattandet och göra EU mer handlingskraftigt införs emellertid nu beslutsfattande med kvalificerad majoritet för vissa beslut (artikel J 13.2). Det gäller beslut i rådet som fattas inom ramen för en gemensam strategi eller som gäller genomförandet av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt. Alla beslut inom försvarsdimensionen skall dock fattas med enhällighet. En medlemsstat kan alltid motsätta sig att beslut fattas med kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Om något land inlägger veto på detta sätt, skall beslut inte fattas. Rådet kan dock, med kvalificerad majoritet, besluta att föra frågan vidare till som fattar beslut med enhällighet. Innebörden av dessa bestämmelser är i praktiken att medlemsstaterna accepterar att kunna bli nedröstade i frågor av begränsad räckvidd. Vetorätten består dock eftersom varje medlemsstat själv avgör vilka frågor som är av sådant nationellt politiskt intresse att vetorätten måste utnyttjas. Det anges i fördraget att det faktum att en personligen närvarande eller företrädd rådsmedlem avstår från att rösta inte hindrar att beslut fattas (artikel J 13.1 första stycket). Också en rådsmedlem som har avstått från att rösta blir enligt huvudregeln bunden av det beslut som fattas. I fördraget öppnas dock en möjlighet att motivera sitt avstående (s.k. konstruktivt avstående). I ett sådant fall är medlemsstaten i fråga inte bunden av beslutet, men accepterar att unionen blir bunden och förbinder sig att avstå från att handla i konflikt med övriga medlemsstaters beslut (artikel J 13.1 andra stycket). Konstruktivt avstående utgör ett komplement till vetorätten inom ramen för enhälliga beslut och syftar också till att effektivisera beslutsfattandet. 11.4 Institutionernas roller Sammanfattning: En enhet för politisk planering och tidig förvarning inrättas i syfte att stärka den gemensamma analys- och planeringsförmågan. En ny funktion som s.k. hög representant för GUSP inrättas som stöd åt rådet och ordförandelandet. Unionens representation utåt i GUSP, den s.k. trojkan, ändras och kommer att bestå av ordförandelandet, den höge representanten och den medlemsstat som står närmast i tur att utöva ordförandeskapet. GUSP skall i ökad utsträckning finansieras med medel ur gemenskapernas budget. Unionens möjlighet att förhandla och ingå de avtal som behövs för att genomföra GUSP regleras. Remissinstanserna: Svenska sektionen anser att den höge representanten och enheten för politisk planering och tidig förvarning bör ges tydliga mandat när det gäller de mänskliga rättigheterna. anser det beklagligt att unionen inte blev en juridisk person. frikyrkosamråd och Kristna råd konstaterar att de institutionella förändringarna understryker den mellanstatliga karaktären av samarbetet. ser positivt på att samarbetet även i fortsättningen är mellanstatligt. ut ur EU anser att enheten för politisk planering och tidig förvarning kan ses som , som samarbetet blir mer överstatligt. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 94 f. och 1996/97:UU13 s. 49 och s. 85. för politisk planering och tidig förvarning I syfte att förstärka analys- och planeringsfunktionen i GUSP skall enligt en gemensam förklaring (6) en enhet för politisk planering och tidig förvarning upprättas vid rådets generalsekretariat. Enheten skall placeras vid rådets generalsekretariat och lyda under rådets generalsekreterare, som enligt fördraget också får funktionen som s.k. hög representant i GUSP. Enheten skall dels kunna agera på förekommen anledning och med kort varsel, dels arbeta med långsiktig planering och inriktning av unionens utrikes- och säkerhetspolitik. I dess uppgifter ingår att ge tidig förvarning om uppblossande konflikter. Enheten skall stärka det gemensamma perspektivet och ge unionen ett mer fullständigt och strukturerat underlag för beslutsfattandet. De praktiska arrangemangen för enheten är under utarbetande med målsättningen att enheten skall kunna fungera från den tidpunkt då Amsterdamfördraget träder i kraft. Den höge representanten Som förut har sagts inrättas genom fördraget en ny funktion som hög representant för GUSP (artikel J 16). Den höge representanten skall biträda rådet och medverka vid utformning, förberedelser och genomförande av beslut samt vid behov kunna företräda unionen utåt. Funktionen som den höge representanten skall utövas av rådets generalsekreterare som därmed får en ny roll i GUSP. Syftet är att underlätta ordförandelandets löpande arbete samt att bidra till kontinuiteten inom GUSP. Detta behövs bl.a. med hänsyn till att ordförandelandet, som har huvudansvaret för de aktuella uppgifterna, byts varje halvår. Den höge representanten blir också i viss mån ett ansikte utåt för unionens utrikespolitik. En följd av att generalsekreteraren får denna nya roll är att en befattning som ställföreträdande generalsekreterare inrättas. Den ställföreträdande generalsekreteraren skall ansvara för det löpande arbetet i generalsekretariatet. Ordförandelandet och trojkan Ordförandelandet har enligt nuvarande artikel J 5 ansvaret när det gäller att representera unionen utåt och att genomföra beslut inom GUSP. Vid behov kan uppgifterna utövas av den s.k. trojkan som består av ordförandelandet samt närmast föregående och närmast tillträdande ordförandeland. Trojkans funktion kommer i Amsterdamfördraget att utövas av ordförandelandet, den höge representanten och tillträdande ordförandeland (artikel J 8.3 och J 8.4). Det närmast föregående ordförandelandet kommer alltså att ersättas av den höge representanten. Förändringen förutses innebära att ordförandelandet får en bättre uppbackning än tidigare samt att kontinuiteten i trojkan och därmed i EU:s uppträdande utåt ökar. Kommissionen Kommissionen skall liksom fullt ut delta i arbetet i GUSP. I en gemensam förklaring (5) uttalas att POCO skall kunna sammanträda med mycket kort varsel samt att medlemsstaterna skall företrädas av de politiska direktörerna, vilka är höga tjänstemän i respektive utrikesförvaltning, eller deras ställföreträdare. Förklaringen återger i princip dagens arbetsordning i den politiska kommittén men med uttryckligt angivande av möjligheten till deltagande på ställföreträdarnivå. I Unionsfördraget kommer detta till uttryck på så sätt att POCO:s sammansättning inte nämns i artikel J 15 (nuvarande artikel J 8.5). Finansiering Enligt reglerna i Unionsfördraget skall förvaltningsutgifterna för GUSP belasta gemenskapsbudgeten. Även driftsutgifter kan hänföras till gemenskapsbudgeten, men först efter ett enhälligt beslut av rådet. Gemenskapsfinansiering blir genom Amsterdamfördraget huvudregel för alla utgifter i GUSP (artikel J 18), med undantag för utgifter inom försvarsdimensionen (inklusive Petersbergsuppgifterna). Rådet kan dock frångå huvudregeln genom ett enhälligt beslut. I de fall gemenskapsfinansiering inte tillämpas, skall huvudregeln vara nationell finansiering fördelad mellan medlemsstaterna enligt en s.k. BNI-nyckel (dvs. i proportion till respektive medlemsstats bruttonationalinkomst). Även denna huvudregel kan frångås genom ett enhälligt beslut. För beslut inom försvarsdimensionen gäller att de länder som har använt sig av möjligheten till konstruktivt avstående inte skall vara skyldiga att delta i finansieringar. Huvudsyftet med de nya finansieringsbestämmelserna är att förenkla och effektivisera finansieringsbesluten och budgethanteringen i fråga om GUSP. Internationella avtal I regeringskonferensen diskuterades möjligheten att göra unionen till en juridisk person i likhet med vad som gäller för de tre gemenskaperna (EG, Europeiska kol- och stålgemenskapen samt Euroeiska atomenergigemenskapen). Inte alla medlemsstater kunde emellertid acceptera att gå så långt som att uttryckligen göra unionen till en juridisk person, något som ansågs kunna riskera den mellanstatliga karaktären av unionssamarbetet. Enighet kunde i stället nås om en procedur som innebär att rådet om det är nödvändigt för att genomföra GUSP genom ett enhälligt beslut kan bemyndiga ordförandelandet att inleda förhandlingar med tredje part. Beslutet om att ingå avtalet skall sedan fattas av rådet med enhällighet. Möjlighet finns därvid för varje medlemsstat att inte bli bunden av avtalet så länge nödvändiga interna konstitutionella förfaranden inte har genomförts (artikel J 14 första stycket). I en gemensam förklaring (4) understryks att varken fördraget eller de avtal som de kan resultera i skall innebära någon överföring av beslutanderätt från medlemsstaterna till EU. 11.5 Försvarsdimensionen Sammanfattning: Petersbergsuppgifterna humanitära insatser, räddningsinsatser och fredsbevarande och fredsfrämjande insatser skall omfattas av samarbetet inom GUSP. Formuleringarna i fördraget när det gäller ett gemensamt försvar och EU:s relation till VEU ändras. Remissinstanserna: anser att införlivandet av Petersbergsuppgifterna i fördraget är en positiv utveckling. välkomnar också denna förändring, men erinrar om att kapaciteten att lösa civila krishanteringsinsatser ännu är outvecklad. anser det viktigt att försvarssamarbete sker på mellanstatlig nivå. Vidare ser kvinnoförbundet positivt på Petersbergsuppgifternas införlivande i fördraget, men anser att en uppförandekod för europeisk vapenexport bör upprättas. anser att införlivandet av Petersbergsuppgifterna i fördraget är bra, men menar att konsekvenserna av ett närmare samarbete mellan EU och VEU bör utredas. Frikyrkosamråd och Kristna råd konstaterar att EU:s och VEU:s respektive roller i den europeiska säkerhetsarkitekturen alltjämt inte är definierade. menar att de möjligheter som fördraget ger unionen att verka genom fredsbevarande insatser är av vital betydelse för utvecklandet av en fredlig samexistens i . Vidare anser kvinnoförbundet att de etiska reglerna för vapenexport bör stärkas och att medlemsstaternas omställning av försvarsindustrin påskyndas. tycker att det är bra att EU genom fördraget får bättre förutsättningar att ta initiativ till Petersbergsinsatser.