prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Se även avsnitt 4.10 om miljökvalitetsnormernas betydelse i ett internationellt perspektiv samt avsnitt 4.11 om miljökonsekvensbeskrivningar och regler angående skyldighet att informera andra länder om de kan bli utsatta för betydande miljöpåverkan från en verksamhet. 5.24.1 1 kap. mål och tillämpningsområde 1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Paragrafen har justerats med anledning av Lagrådets förslag. I paragrafens första stycke anges mål. Det berör såväl människan som natur- och kulturmiljön, och är inriktat både på att begränsa nuvarande hälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt goda förhållanden. En grundtanke i är att vi som lever nu inte får ägna oss åt en livsföring som skadar miljön och utarmar naturresurserna. Det är inte endast nu levande, utan även kommande generationer av människor som skall tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i. Livsbetingelserna för det biologiska livet skall upprätthållas till gagn för framtidens värld. Naturen utgör inte bara livsmiljö för människan utan har dessutom ett eget skyddsvärde. Detta utgör en del av vad som kan sägas utgöra en hållbar utveckling. Utvecklingen i samhället skall styras in i banor som är långsiktigt hållbara. Att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen måste hejdas, utan i hög grad även att en långsiktigt god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. Regeringen har i den ekonomiska vårpropositionen (1996:97/150) bl.a. presenterat en plattform för det fortsatta arbetet för ekologisk hållbarhet. Regeringens mål för ekologisk hållbarhet har delats in i tre områden, nämligen skyddet för miljön, effektiv användning och hållbar försörjning. Bl.a. uttalas att användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket effektivare än den är . I en sådan hushållning ingår i många fall att göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga, intressen ifråga om mark- och vattenanvändningen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning. Markanvändning och samhällsbyggande måste utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart samhälle och slår vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta ligger bl.a. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga skall bevaras och värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas. Planeringen avseende markanvändning och annat utnyttjande av resurser måste kombineras med skyddsåtgärder och i vissa fall rent reparativa åtgärder. I paragrafens andra stycke anges vad som skall gälla för att mål skall uppnås. De uppräknade punkterna är inte en uttömmande beskrivning av hur det i första stycket angivna målet uppfylls utan exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål. De olika punkterna är i viss mån integrerade. Vad som anges i andra till femte punkten kan sägas ge uttryck för hur skyddet för människors hälsa och miljön som anges i första punkten kan tillgodoses. T.ex. är bevarande av biologisk mångfald och resurshushållning utan tvivel av betydelse för skyddet av miljön. En hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa och miljön innebär således att första paragrafen skall beaktas i de delar som är relevanta i sammanhanget. Av fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Samtliga bestämmelser i skall tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras skall väljas det som mest sannolikt gynnar uthållig utveckling. Detta innebär i många fall en ny och vidare tillämpning av bestämmelser som har sina förebilder i gällande miljö-, naturvårds- och hälsoskyddslagstiftning eftersom varje sådan lag har ett begränsat syfte. Som exempel kan nämnas att ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på miljöskyddslagens bestämmelser endast kan avse olägenheterna från verksamheten. Ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på balken kan däremot avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling enligt första paragrafen. Det kan t.ex. av resurshushållningsskäl föreskrivas att en viss andel av "råvaran" skall vara återvunnet material eller föreskrivas villkor som syftar till att avfallsproduktionen minskar. Ett annat exempel är att lokaliseringsprövningen skall göras med utgångspunkt i balkens mål med hänsyn till vad som anges i paragrafens andra stycke. Det är naturligtvis inte tillräckligt med enbart balkens bestämmelser för att nå de uppsatta målen. Bestämmelserna i är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar. Det är av betydelse att tillämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling. Begreppen skador och olägenheter är avsett att klargöra att det skydd som balken ger gäller både mot störningar som kan skada direkt, t.ex. påverka människors hälsa negativt, och mot störningar som utan att direkt skada ändå påverkar människors välbefinnande. Naturligtvis kan det endast bli frågan om sådant välbefinnande som är avhängigt de frågor som reglerar och störningen måste vid en medicinsk eller hygienisk bedömning kunna anses påverka välbefinnandet. Uttrycket "annan påverkan" behövs eftersom bl.a. innehåller bestämmelser om kemiska produkter och biotekniska organismer där det kan vara missvisande att tala om förorening som orsak till skada eller olägenhet. Utgångspunkten för regler är också att naturen som sådan har ett värde. Människans rätt att bruka naturen är förknippad med ett förvaltaransvar som innebär att varsamhet skall iakttas så att onödig olägenhet eller skada inte uppkommer. En skada kan anses uppkomma t.ex. om en urskog avverkas även om marken sedan kan användas till ekonomiskt mer givande ändamål. Om, eller vilken, förändring i det ekonomiska läget en störning medför är alltså inte avgörande för om en skada skall anses ha uppkommit. Andra stycket punkten 2 avser skyddet och vården av värdefulla natur- och kulturområden. Områdesskydd skall i kunna ges genom förordnanden om nationalpark, natur- och kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminne, biotopskyddsområden, strandskydd, miljöskyddsområden och vattenskyddsområden, se avsnitt 4.13. Skydd mot skada på värdefulla natur- och kulturmiljöer behandlas även i balkens 3 och 4 kap. Dessa kapitel utgör en allmän grund för planering och beslut som rör hushållningen med mark och vatten, se avsnitt 4.9. I tredje punkten tas en särskild form av naturskydd upp, nämligen att den biologiska mångfalden skall värnas vilket är en naturlig följd av att naturen tillerkänns ett självständigt skyddsvärde. Såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter avses. Förutom att naturen har ett skyddsvärde som sådan är naturen och dess resurser en förutsättning för produktion och välfärd och för människans fortlevnad. I punkten 4 tas därför hushållningshänsyn när det gäller mark, vatten och fysisk miljö i övrigt upp. Hushållningsaspekterna har kommit att spela en allt mer central roll i den moderna miljölagstiftningen, både när det gäller hur den fysiska miljön utnyttjas och hur de samlade nyttigheterna i övrigt brukas och tas om hand. Balkens inriktning när det gäller hushållning med naturresurser går ut- över utnyttjandet av mark och vatten. Hushållningsreglerna i balken omfattar även hushållning med råvaror och energi. Detta framgår av femte punkten. Lagstiftning om resurshushållning har dessutom numera fått en delvis ny inriktning, främst på grund av den ökade vikt som fästs vid möjligheterna att återvinna och återanvända produkter av skilda slag. Resurshushållningen enligt femte punkten skall inte vara begränsad till råvaror utan omfattar även andra resurser. Ett ekologiskt hållbart sam- hälle kräver en ökad resurseffektivisering. Effektivisering och krets- loppstänkande går på så sätt hand i hand. Principen kommer närmare till uttryck i de hänsynsregler i andra kapitlet som avser att hushållnings- principen och kretsloppsprincipen skall iakttas, se avsnitt 4.8.6. 2 § Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlig- hetsprövning enligt 17 kap. samt enligt vad som är föreskrivet i luftfarts- lagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, (1987:10), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och el- lagen (1997:857). Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. är närmast att betrakta som ett instrument för att lösa konflikter om använd- ningen av mark- och vattenområden. Dessa regler skall, till skillnad från övriga regler i , endast tillämpas vid prövning enligt de be- stämmelser som anges i paragrafen. Det torde knappast vara möjligt för enskilda markanvändningsintressenter att göra sådana planeringsövervä- ganden som måste ligga till grund för tillämpningen av dessa bestämmel- ser. Överväganden av detta slag kan på ett meningsfullt sätt göras endast i anslutning till ett prövningsförfarande hos myndigheter. Bestämmel- serna i 3 och 4 kap. skall därför tillämpas enbart vid prövning av mål och ärenden enligt de av balkens kapitel som anges i paragrafen samt vid prövning av mål och ärenden enligt andra författningar där det är särskilt föreskrivet. 3 § I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljö- balken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag. Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160). Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. innehåller regler som avser yttre faktorer som kan påverka människors hälsa eller miljön negativt eller som kan äventyra en lång- siktigt god hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. I negativ miljöpåverkan innefattas även misshushållning med råvaror och energi, utarmning av den biologiska mångfalden etc. i enlighet med vad som framgår av 1 kap. 1 § andra stycket. primära tillämp- ningsområde framgår av balkens egna regler. Av paragrafens första stycke framgår att utöver regler kan bestämmelser i annan lag reglera den verksamhet som omfattas av tillämpningsområde. Annan lag gäller vid sidan av miljö- balken. Lagarna skall tillämpas parallellt. Detta innebär att en verksamhet som är förenlig med bestämmelserna i annan lag ändå kan vara förbjuden eller på annat sätt reglerad enligt om inte undantag för regler gjorts. Exempel på lagar som reglerar förhållanden som också regleras av är luftfartslagen (1957:297), väglagen (1971:948), skogsvårdslagen (1979:429), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, (1987:10) och minerallagen (1991:45). Förhållandet mellan och annan lag utvecklas ytterligare i avsnitt 4.6. I fråga om arbetsmiljölagen kan det uppkomma avgränsningsproblem, framför allt när det gäller kemikalieområdet. Detta är i det närmaste oundvikligt med lagstiftning som reglerar så näraliggande områden som skydd för den inre respektive den yttre miljön. Frågan har också berörts i förarbetena till arbetsmiljölagen (prop. 1976/77:149 och prop. 1990/91:140 s. 86-87) samt i förarbetena till lagen om kemiska produkter (prop. 1984/85:118). Vad som sägs där är fortfarande giltigt. Det finns dock med den nu valda lagstiftningstekniken behov av att göra en markering så att innehåller en bestämmelse om att de särskilda bestämmelserna i arbetsmiljölagen gäller för arbetsmiljön. Innebörden av paragrafens andra stycke är att det på det område där bestämmelser berör arbetsmiljön, dvs. framför allt 14 kap., skall arbetsmiljölagens bestämmelser gälla istället för vad gäller frågan om reglering av användning av farliga ämnen på arbetsplatserna och även i övrigt avseende frågor som huvudsakligen avser arbetsmiljön. Det är dock viktigt att betona att samverkan mellan yttre och inre miljöarbete bör eftersträvas i alla led där frågor sammanfaller, för att förebygga konflikter och i stället skapa långsiktigt hållbara lösningar. I geografiskt hänseende är balkens tillämpningsområde i huvudsak begränsat till svenskt territorium enligt grundläggande rättsliga principer. Tillämpningsområdet kan emellertid i något fall sträcka sig utanför den svenska territorialgränsen enligt regler i lagstiftningen om kontinentalsockeln respektive ekonomiska zon. 4 § I fråga om viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan och . Lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan och ersätter inom sitt geografiska tillämpningsområde balkens bestämmelser om vattenverksamhet och anläggningar i vatten och om miljöfarlig verksamhet såvitt avser utsläpp till vatten, dvs. En verksamhet som ger upphov till förorening av skilda slag, t.ex. förorening av både vatten och luft, måste således prövas enligt såväl gränsälvsöverenskommelsen som . 5 § Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna balk, dock inte inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bemyndigandet ger regeringen en möjlighet att anpassa miljölagstiftningen såvitt gäller totalförsvaret till de ändrade förhållanden krig eller krigsfara kan föra med sig (13 kap. 6 § regeringsformen). Bestämmelsen gäller även sådana situationer då beredskapen måste höjas utan att läget för den skull är så allvarligt att krig eller krigsfara föreligger här i landet. För att avvikelser skall få göras från bestämmelser gäller att regeringen har meddelat särskilda föreskrifter. Sådana föreskrifter kan komma ifråga för hela totalförsvaret. Begreppet totalförsvar definieras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Särskilda föreskrifter skall utfärdas endast om det krävs för att stärka eller höja försvarsberedskapen. Regeringen har i avsnitt 4.6.1 berört inriktningen av totalförsvaret såsom den har lagts fast försvarsbeslut, etapp 2 (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109-112). Bemyndigandet kan utnyttjas bl.a. för att möjliggöra genomförandet av beslut om att höja krigsdugligheten i enlighet med vad som följer av försvarsbeslut. Genom bemyndigandet ges regeringen möjlighet både att meddela särskilda föreskrifter och beslut i enskilda ärenden, t.ex. villkor för den verksamhet Försvarsmakten bedriver vid en viss anläggning, och att meddela en ny beslutsordning för en viss ärendehantering, t.ex. att regeringen själv skall fatta beslut i ett tillståndsärende som annars skulle prövas i flera instanser. innehåller också, för det fall bestämmelserna i 13 kap. 6 § regeringsformen inte är tillämpliga, regler från vilka regeringen inte kan föreskriva avvikelser, t.ex regler om rättegång vid domstol, straffpåföljder och skadestånd. Bemyndigandet har, i dessa fall i enlighet med vad Lagrådet föreslagit, uttryckligen begränsats till att omfatta de ämnesområden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i förordning. 6 § I lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen finns föreskrifter om verkan av unionens fördrag och andra instrument samt de Europeiska gemenskapernas beslut. Genom paragrafens hänvisning till lagen med anledning av anslutning till den Europeiska unionen erinras om att det finns direkt verkande EG-rätt som skall tillämpas inom miljöområdet. Bakgrunden till bestämmelsen framgår av avsnitt 4.7. 5.24.2 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m. 1 § När frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön. I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Paragrafen har ändrats med anledning av vad Lagrådet anfört. Av paragrafens första stycke framgår att vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens, prövning av villkor som inte avser ersättning och vid tillsyn ligger bevisbördan för att kapitlets bestämmelser har tillämpats på den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Bevisbörderegeln gäller inte endast den första tillståndsprövningen av en verksamhet utan även de fall då omprövning skall ske av tillståndet och villkoren för detta. Regeln har motsvarande tillämpning även i de fall verksamheten är underkastad tillsyn utan föregående tillståndsprövning. Villkor om ersättning, som alltså inte omfattas av bestämmelsen, kan enligt 31 kap. komma ifråga för vattenverksamhet. Bevisbördans placering innebär bl.a. att det ankommer på den som söker tillstånd enligt att genom utredningar och i övrigt visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Det ankommer också på en verksamhetsutövare att kunna visa för tillsynsmyndigheten att den verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt motverkar mål på ett sätt som inte kunnat begränsas eller medför olägenheter för människors hälsa eller miljön i sådan grad att det inte kan accepteras. Inte bara driften vid en anläggning utan även anläggningen som sådan kan medföra konsekvenser för hälsa och miljö. Hänsynsreglerna kan således innebära att krav kan ställas även på själva anläggningen och dess lokalisering. I de fall krav kan ställas på ansvar för att uppkommen skada eller olägenhet avhjälps enligt 8 § kan bevisbördans placering gälla även den som inte längre bedriver en verksamhet eftersom detta ansvar kvarstår till dess olägenheten upphört eller skadan har avhjälpts. Ansvaret är begränsat till skador och olägenheter för miljön. Skyldigheter med anledning av uppkomna personskador regleras inte av hänsynsreglerna. Det bör understrykas att bestämmelsen begränsar sig till bevisbördans placering vid prövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn och således inte avses utgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt avser skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt . I paragrafens andra stycke avgränsas kapitlets tillämpningsområde. Hänsynsreglerna skall tillämpas av alla som bedriver, avser att bedriva eller har bedrivit verksamhet samt alla som vidtar, avser att vidta eller har vidtagit en åtgärd som inte är av försumbar betydelse för mål. Med åtgärder av försumbar betydelse för mål avses i detta sammanhang åtgärder som i det enskilda fallet saknar eller endast har marginell betydelse för människors hälsa eller miljön och som med hänsyn till sin karaktär inte rimligen bör omfattas av rättsligt bindande hänsynsregler. Framför allt avses åtgärder som vidtas av enskilda där en korrekt miljökonsekvensanalys svårligen kan göras. Som exempel kan nämnas val av bostad och semestersysselsättning. Innebörden av åtgärdsbegreppet utvecklas ytterligare i avsnitt 4.8. 2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas. Denna paragraf syftar på den kunskap som behövs vid den praktiska tillämpningen av balkens bestämmelser. Paragrafen riktar sig till var och en som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd av betydelse för mål, oavsett om det är fråga om näringsverksamhet, myndighetsutövning eller en handling i det dagliga livet. Undantagna är endast åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Den anger den allmänna målsättningen att den som bedriver verksamhet eller vidtar en sådan åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs för att undvika skador på människors hälsa och miljön. Beträffande begreppet skador på människors hälsa och miljön, se författningskommentaren till 1 kap. 1 §. Vilka krav som kan ställas skiljer sig åt med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en åtgärd eller verksamhet skulle kunna få konsekvenser för hälsa och miljö har naturligtvis betydelse för vilken kunskap som det kan anses motiverat att inhämta. I det dagliga livet begränsar sig kraven till att den information som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på varuförpackningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommunen eller statliga myndigheter inhämtas. Av den som bedriver en industriell verksamhet kan däremot krävas att den kunskap av relevans som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte har gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs så snart det finns skäl att anta att verksamheten inte saknar betydelse för hälsa och miljö. Krav på sådana finns bl.a. i 6 kap. samt i 13 kap. 8 § och 14 kap. 7 §. Vid myndighetsutövning där balken skall tillämpas kan mycket omfattande krav på kunskap om beslutets hälso- och miljökonsekvenser ställas. ankommer det på bl.a. den som utövar miljöfarlig verksamhet eller hanterar kemikalier att skaffa sig relevant kunskap från miljösynpunkt. Paragrafen kan närmast beskrivas som en samordning av de kunskapskrav som följer av olika lagar som sammansmälts i . Kunskapskravet är allmänt hållet. Även om bestämmelsen kan förväntas sällan direkt komma att läggas till grund för tillsynsmyndighetens ingripande understryker den vikten av att låta kunskap föregå handling eller, enkelt uttryckt, vikten av att tänka efter före. Det växande intresset för miljön och vad som kan göras för att hejda miljöproblemen ligger väl i linje med ett allmänt kunskapskrav på envar.