prop · GL031 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessa utgörs bland annat av anslagstilldelning, restriktioner för avgiftsbelagd verksamhet, investeringsramar och låneramar, beställningsbemyndiganden samt tillgång till räntekonto med kredit. Vid uppföljning och utvärdering av statlig verksamhet utgörs resultatet av såväl måluppfyllelsen som verksamhetens resursförbrukning. Resultatstyrningen och den finansiella styrningen inte bara kompletterar varandra utan de är tillsammans nödvändiga för att få en väl fungerande och effektiv statlig verksamhet. En ekonomisk redovisning av hög kvalitet, där resursförbrukningen för olika verksamheter kan mätas i ekonomiska termer, är en viktig förutsättning för en väl fungerande styrning. Den ekonomiska styrningen har en viktig roll i budgetprocessen. Beredningen av budgeten tar sin utgångspunkt i ett antal politiska mål och de resurser som finns tillgängliga för att nå dessa mål. Prioriteringar görs mellan olika verksamheter för att få en så god måluppfyllelse som möjligt. Resultatstyrningen, den finansiella styrningen och den ekonomiska redovisningen skall medverka till att förse riksdag, regering och förvaltning med beslutsunderlag som möjliggör bästa möjliga prioriteringar. Utvecklingsarbete har en samlad satsning gjorts för att ytterligare förbättra den ekonomiska styrningen. Utgångspunkten har varit de krav som lagen (1996:1059) om statsbudgeten ställer på regeringen. Bland annat anges i 2 § att regeringen för skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Flertalet av utgiftsområdena har berörts till någon del i utvecklingsarbetet. En extra satsning har gjorts på utgiftsområdena 3 , 17, 18, 20 och 22. Inom dessa utgiftsområden har ett viktigt mål per område fungerat som pilotfall för hur återrapportering av resultat till kan läggas upp. Utgiftsområde 22 är valt mot bakgrund av revisorers rapport (1996/97:3) Mål och resultatstyrning exempel från område. Utgiftsområdena är i övrigt valda för att täcka förvaltning, transfereringar och bidrag samt investeringar vilka kräver olika medel för styrning. När det gäller förvaltning sker en utveckling av styrningen där flera myndigheter arbetar mot samma mål. Ett exempel på ett sådant utvecklingsarbete ges i redovisning för rättsväsendet 1996 (). För transfereringar och bidrag utvecklas styrningen för att möjliggöra prövning både av systemens ändamålsenlighet och effektivitet. För styrning av investeringar krävs bl.a. information om investeringarnas effektivitet. Genomförda förändringar Följande generella förändringar har genomförts i årets budgetproposition: Utgiftsområdesavsnitten har getts en mer enhetlig struktur. De viktigaste målen inom respektive utgiftsområde lyfts fram i en inledande ruta på respektive utgiftsområdesavsnitt. Resultatbedömningarna har utvecklats på utgiftsområdes- och verksamhetsområdesnivå. Budgetar för avgiftsbelagd verksamhet redovisas. Redovisningen av investeringsplaner har givits en mer enhetlig utformning. Redovisningen gäller främst affärsverken och myndigheter med inve-steringar av större omfattning. Beställningsbemyndiganden redovisas under egen rubrik i anslags- och myndighetsavsnitten samt samlat i denna volym. Redovisningen har getts en mer enhetlig utformning. Affärsverkens finansiella befogenheter redovisas mer enhetligt. I regeringens redovisning till av mål och resultat är det viktigt att välja en relevant nivå för redovisningen. har tidigare angett att resultatrapporteringen från regeringen främst bör gälla effekter, utfall och måluppfyllelse av statliga beslut och åtgärder (bet. 1993/94:FiU10). Regeringen uppfattar detta som att dialogen om mål och resultat bör fokuseras till de viktigaste målen inom olika politik-områden och att målen i första hand bör avse effekter i form av den påverkan som kan uppnås genom statliga insatser. Dessa mål bör beslutas av . I arbetet med årets budgetproposition har det vidare varit viktigt att information om mål och resultat har en tydlig koppling till utgiftsområdena och regeringens budgetförslag. skriver i sitt betänkande 1996/97:FiU20 (Del 1, s. 145) att en viktig förutsättning för att skall kunna ta ställning till fördelningen av utgifter på utgiftsområden, men också till de konkreta anslagen, är att det finns en resultatanalys av föregående års verksamhet. Det bör alltså vid budgetprövningen finnas en bedömning av i vilken utsträckning som målen och de avsedda resultaten har uppnåtts och - om de inte uppnåtts - vad som är orsaken till detta. En annan viktig komponent för regeringens överväganden bör vara en omvärldsanalys där olika externa faktorer som kan påverka verksamheten belyses. Strävan i årets budgetproposition har varit att utveckla resultatbedömningarna på utgiftsområdes- och verksamhetsområdesnivå och fokusera på de viktigaste målen. En resultatbedömning på utgiftsområdes- eller verksamhetsområdesnivå innebär att flera anslag/myndigheter sätts in i ett sammanhang och en samlad bedömning görs av hur olika anslag/ myndigheter bidrar till målet. Tanken är att detta skall skapa bättre förutsättningar för och regeringens prövning och prioritering av verksamheter. Efter resultatbedömningarna redovisas satsningar som gjorts utanför utgiftsområdet för att nå målen. Vad gäller ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna i resultatstyrningen har en viktig förändring genomförts genom införandet av en ny förordning (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. Denna ersatte den tidigare förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställan. Genom den nya förordningen tydliggörs regeringens ansvar för att formulera mål och ställa krav på återrapportering av myndigheternas resultat. De generella kraven på information från myndigheter till regering är borttagna, vilket i sin tur ger goda möjligheter för en utökad verksamhetsanpassning av resultatstyrningen. tar ställning till särskilda investeringsplaner för affärsverken och vissa andra myndigheter med investeringar av större omfattning. Redovisningen av dessa investeringsplaner har i årets budgetproposition getts en mer enhetlig utformning. Investeringsplanen visar vilka investeringar som plan- eras och när leverans och därmed betalningsutfall beräknas ske. Investeringarnas avsedda finansieringssätt framgår också av planen. Planen skall ses som en inriktning av investeringsverksamheten. ställningstagande blir därmed ett godkännande av inriktningen. I vissa fall finns det en stark koppling mellan investeringsplanen och behovet av beställningsbemyndigande från . Bemyndiganden kan dock avse än de år som tas upp i investeringsplanen. I anslagsavsnitten redovisas beställningsbemyndiganden i anslutning till investeringsplanen. Även på andra områden där beställnings-bemyndigande behövs sker redovisningen samlat i anslagsavsnitten. beslutar om beställningsbemyndiganden. Redovisning av budget för avgiftsbelagd verksamhet utgör kompletterande ekonomisk information till . Den fortsatta utvecklingen Utvecklingen av den ekonomiska styrningen kommer även fortsättningsvis att fokuseras på att förbättra metoderna för att få fram bra beslutsunderlag för statsmakternas styrning. Detta är också ett viktigt led i att stärka den demokratiska styrningen. Utvecklingen av redovisning av mål och resultat till kommer även att ges särskild prioritet. Budgetprocessen ställer stora krav på budgetdisciplin och uppföljning. Detta förutsätter en förbättrad kvalitet i utfallsredovisning och koncerninformation, som metoder och system behöver vidareutvecklas för att stödja styrning och uppföljning av den statliga verksamheten. Ett led i detta arbete är inrättandet av en ny myndighet för statens samlade ekonomistyrningsfunktion som regeringen föreslår under utgiftsområde 2, Samhällsekonomi och finansförvaltning. Vidare pågår ett arbete i med att utveckla system till stöd för regeringens budget-, prognos- och uppföljningsarbete. Regeringens förslag: I lagen (1988:1387) om statens upplåning tas det in bestämmelser som ger regeringen möjlighet att efter bemyndigande av låta affärsverken låna på marknaden. Bakgrunden till regeringens förslag: Enligt 9 kap. 10 § regeringsformen får regeringen inte utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. En reglering av statens upplåning har skett i lagen (1988:1387) om statens upplåning. Där anges i den inledande paragrafen att efter ett särskilt bemyndigande som lämnas av för ett budgetår i sänder får regeringen eller efter regeringens bestämmande ta upp lån till staten för vissa i lagrummet särskilt angivna ändamål. Dessa ändamål är bl.a. att finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på beslut samt för att tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som har beslutat om. bemyndiganden är ej beloppsmässigt preciserade. Lånen skall förvaltas av regeringen eller efter regeringens bestämmande . Enligt förordningen (1996:311) med instruktion för har kontoret i uppgift att ta upp och förvalta lån till staten i enlighet med lagen om statens upplåning. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten, som trädde i kraft , finns bestämmelser om att regeringen får finansiera anläggningstillgångar som används i statens verksamhet (20 §) och rörelsekapital i statens verksamhet (21 §) med lån respektive krediter i medan andra tillgångar (22 §) skall finansieras med anslag eller vissa försäljningsinkomster. För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan dock enligt 23 § besluta att finansiering skall ske på annat sätt. och vid sidan av lagen om statens upplåning har affärsverken , och () fått ta upp lån på marknaden. Dessa affärsverk har även fått förvalta dessa lån. har dock inte medgetts att låna på marknaden. När ett affärsverk, som är en statlig myndighet, lånar på marknaden innebär det att staten tar upp lån. Att affärsverken tar upp lån på marknaden innefattas ej i lagen om statens upplåning och bemyndigande till regeringen att besluta om sådan upplåning är otydligt. godkände vissa riktlinjer för affärsverkens lånefinansiering (prop. 1990/91:29, bet. 1990/91:FiU4, rskr. 1990/91:38). Bland annat har godkänt principen att affärsverken skall kunna få möjlighet att låna inte bara via utan också genom andra långivare, dvs. Affärsverken skall även kunna ges möjlighet att placera överskottslikviditet både i och på annat sätt. När ett affärsverk skall ta upp lån skall enligt riktlinjebeslut bud på upplåningen begäras från . I de fall ett affärsverk tar upp lån på en utländsk marknad eller ställer garanti för ett sådant lån skall utformningen av avtalsvillkoren för upplåningen underställas för godkännande. Det är viktigt att betona att riktlinjebeslut inte ger regeringen eller affärsverken några finansiella befogenheter. Sådana befogenheter måste inhämtas med precisa förslag till för olika områden. Detta sker i regel genom att regeringen i budgetpropositionen redogör för respektive affärsverks planer för investeringar, finansiering och borgensåtaganden vilket därefter tar ställning till. Förslag om att ett affärsverk skall få låna eller placera på marknaden presenteras dock inte. , och hade vid utgången av vardera långfristiga lån på miljardbelopp i . Den upplåning utanför som , och hade avsåg i första hand leasing av anläggningstillångar, t.ex. fastigheter, rullande materiel och isbrytare. Även här är det fråga om stora belopp. SJ och hade också andra lån upptagna utanför . Utöver detta hade alla affärsverk konton för transaktionsbehov i banker. Även placering av medel är av intresse i sammanhanget. Det kan konstateras att har avsevärda medel placerade i , medan placerat likvida medel hos banker och i statspapper. SJ hade stora placeringar utanför . De aktiebolag som ingår i respektive affärsverkskoncern lånar och placerar dessutom vid behov medel på marknaden. sker koncernbolagens upplåning med stöd av garanti eller borgen från affärsverket. Den bild som framträder är knappast överraskande. Det ligger i sakens natur att , till följd av stordriftsfördelar och statens kreditvärdighet, får goda upplåningsvillkor och därför kan erbjuda affärsverken de gynnsammaste lånevillkoren. Upplåning utanför kan framstå som gynnsammare i första hand när den har formen av mer eller mindre komplexa leasingtransaktioner. Av samma skäl är det inte överraskande om det på marknaden kan finnas något bättre villkor för placeringar än vad erbjuder utan att risken är påtagligt högre. har en arbetsgrupp inom sett över formerna för affärsverkens upplåning. I gruppen har ingått representanter från samt berörda departement, vilka haft kontakter med företrädare för affärsverken. Gruppen har lämnat ett förslag som överensstämmer med regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Det är otillfredsställande att särskilda beslut om statens upplåning fattas utan stöd av lagregleringen på området. Denna ordning har lett till otydligheter i fråga om formen för de bemyndiganden regeringen inhämtar från att medge affärsverken att låna och placera på marknaden. Genom de föreslagna ändringarna i lagen om statens upplåning får regeringens bemyndigande till affärsverken att ta upp lån på marknaden ett tydligare rättsligt stöd. blir lagen heltäckande eftersom någon statlig upplåning vid sidan av denna inte kommer att finnas. Det är förenligt med lagen om statsbudgeten att på detta sätt beslutar att finansiering av investeringar för en viss myndighet skall ske på annat sätt än med lån och krediter i , anslag eller vissa försäljningsinkomster. Den upplåning som är reglerad i lagen om statens upplåning kräver att för ett budgetår i sänder särskilt bemyndigar regeringen, eller efter regeringens bestämmande , att ta upp lån till staten. Enligt lagen om statsbudgeten fastställer regeringens låne- och kreditramar i . Enligt regeringens uppfattning bör även regeringens rätt att låta affärsverken låna på marknaden bygga på årliga bemyndiganden av . Med hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för affärsverken i fråga om bl.a. styrningen av verksamheten och dess omfattning samt med hänsyn till det riktlinjebeslut som fattades , framstår det enligt regeringens uppfattning som mindre lämpligt att låta affärsverkens lån och krediter i eller på marknaden innefattas i de två låne- och kreditramar som regeringen inhämtar från . Regeringen kommer därför i denna proposition att föreslå särskilda låneramar och andra finansiella befogenheter för vart och ett av affärsverken för det kommande budgetåret. Med stöd av den föreslagna lagändringen kan varje affärsverks finansiella befogenheter anpassas till respektive affärsverks behov. I samband med beredningen av betänkandet (SOU 1997:66) Statsskuldspolitiken kan regeringen få anledning att återkomma till frågor om former för och reglering av affärsverkens upplåning och finansiering. Uppföljning av /96 7 Uppföljning av /96 I och med den reformerade budgetprocessen redovisas en uppföljning av föregående budgetår i budgetpropositionen. Inledningsvis kommenteras årsredovisningen för staten för /96. Statens garantiåtaganden presenteras i avsnitt 7.2. Statsbudgetens utfall /96 kommenteras i avsnitt 7.3. Den avgiftsfinansierade verksamheten i staten redovisas samlat i avsnitt 7.4. En samlad bild av revisionens iakttagelser avseende /96 ges i avsnitt 7.5. I anslutning härtill redovisas en sammanställning av de myndigheter som erhållit invändningar i sin revisionsberättelse. Vidare sammanfattas i avsnitt 7.6. den s.k. EA-värderingen. Slutligen presenteras i avsnittet 7.7 en samlad och översiktlig redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. 7.1 Årsredovisning för staten är enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ålagd en redovisningsskyldighet inför . Redovisningen sker bl.a. i form av en årsredovisning för staten. Syftet med redovisningen är att ge en fullständig och rättvisande bild av den verksamhet som bedrivs i staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. Årsredovisningen skall enligt lagen omfatta resultaträkning, balansräkning, finansieringanalys samt utfall på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen för staten anseende /96 redovisas kortfattat i innevarande avsnitt. Årsredovisningen återfinns i sin helhet i bilaga 5. Tidpunkt och formen för överlämnandet av årsredovisningen för staten till kommer att övervägas inför kommande år. Årsredovisningen baseras på ett underlag utarbetat av . Visst utvecklings- och förbättringsarbete kvarstår för att nå tillfredsställande kvalitet i årsredovisningen. I det följande presenteras några nyckeltal som ger en sammanfattande bild av utvecklingen av statens finanser . Därefter följer de konsoliderade balans- och resultaträkningarna med kortare kommentarer till väsentliga förändringar i förhållande till föregående års årsredovisning. TABELL 7.1 SAMMANSTÄLLNING NYCKELTAL MILJARDER KRONOR 1995/96 (18 MÅN) 1993/94 Statens netto- förmögenhet -1 038 -1 040 -924 Statens inkomster 817 423 377 Statens utgifter 958 579 554 Statsbudgetens underskott 141 156 177 Statsskulden 1 4081 1 369 1 177 1. Elimineringar på har gjorts för och innehav av obligationer. Statens nettoförmögenhet är fortsatt negativ. Viss förbättring har dock skett, men denna beror i huvudsak på förändrade redovisningsprinciper. Det statliga järnvägsnätet har invärderats och statens aktier har omvärderats i årets bokslut. Dessa båda faktorer har ökat de statliga tillgångarnas värde i balansräkningen. har statsskuldens ökning påverkat förmögenheten negativt. TABELL 7.2 KONSOLIDERAD BALANSRÄKNING FÖR DEN JURIDISKA ENHETEN STATEN MILJONER KRONOR BOKFÖRDA VÄRDEN Omsättningstillgångar 74 020,7 86 886,7 Periodavgränsningsposter 49 326,2 41 526,7 Anläggningstillgångar 425 357,8 346 098,9 Summa tillgångar 548 704,6 474 512,4 Kortfristiga skulder 34 029,7 38 922,8 Periodavgränsningsposter 118 675,2 90 077,1 Långfristiga skulder 26 803,7 16 970,7 Statsskulden 1 407 709,4 1 368 624,1 Netttoförmögenhet -1 038 513,4 -1 040 082,2 Summa skulder och eget kapital 548 704,6 474 512,4 Ansvarsförbindelser 757 848,0 642 046,0 Kommentarer till balansräkningen De stora förändringarna på balansräkningens tillgångssida är en konsekvens av ändrade redovisnings- principer. Detta har i första hand påverkat posten anläggningstillgångar. Aktier och andelar i dotterföretag har invärderats enligt kapitalandelsmetoden. Detta har medfört en högre värdering jämfört . Den andra förändringen som påverkar tillgångsmassan är aktiveringen av järnvägsbanor. TABELL 7.3 KONSOLIDERAD RESULTATRÄKNING FÖR DEN JURIDISKA ENHETEN STATEN MILJONER KRONOR 1995/96 (18 MÅN) 1996 (12 MÅN) 1994/95 (12 MÅN) Intäkter Skatter m.m. 882 076,0 644 107,0 544 426,2 Intäkter av avgifter och andra ersättningar 90 309,0 59 440,5 37 659,9 Intäkter av bidrag 55 602,2 36 278,3 37 426,5 Summa intäkter 1 027 987,2 739 825,8 619 512,6 Transfereringar och bidrag 792 280,4 534 738,7 532 559,7 Intäkter efter avdrag för transfereringar och bidrag 235 706 ,8 205 087,1 86 952,9 Kostnaderna för statens egna verksamhet 232 092,8 160 649,2 169 473,5 Resultat före refinan- siella poster 3 614,0 44 437,9 -82 520,6 Finansiella intäkter och kostnader Resultat av andelar i dotter- och intresse- företag 8 373,8 8 373,8 Finansiella intäkter 193 545,0 105 459,9 71 526,8 Finansiella kostnader 290 342,4 203 391,7 178 348,2 Summa -88 423,6 -89 558,0 -106 821,4 Årets underskott -84 809,6 -45 120,1 -189 342,0 Kommentarer till resultaträkningen Som förberedelse för omläggningen av budgetåret till kalenderår omfattar resultaträkningen både en räkenskapsperiod och . I kommentarerna nedan jämförs de båda 12-månadersperioderna, och /95. Förändringar resultat jämfört med /95 beror främst på höjda skatteintäkter p.g.a. importmoms från EU-medlemsstater, höjda avgifter och EU-bidrag samt försäljning av del av Nordbanken. Vad gäller kostnaderna noteras en ökning av statens totala personalkostnader. Den största delen av denna ökning hänför sig till Polisväsendet där man gjort en avsättning för framtida pensionskostnader på , som hänför sig till gjorda pensionsåtaganden i samband med personalneddragningar. Sammanfattningsvis kan sägas att statens resultat förbättrades jämfört med föregående år. Underskottet för 18 månadersperioden /96 blev . För blev underskottet , vilket innebär en minskning med jämfört med perioden /95. 7.2 Garantier har godkänt regeringens förslag om en ny modell för garantihanteringen i staten. Den nya modellen innebär att risken i varje garantiengagemang eller grupp av engagemang beräknas och att garantin prissätts i form av en årlig avgift för garantin. Till den del avgifter inte erhålls från garantitagaren är det frågan om en statlig subvention. En sådan subvention avses belasta ett anslag. Modellen har införts för nya garantier . Införandet av modellen för den gamla garantistocken påbörjas . Modellen innebär att avgiftsintäkter, och i förekommande fall anslagsmedel, reserveras på ett konto i . Eventuella återvinningar tillförs garantireserven som finansierar infrianden, administration och andra utgifter. En obegränsad kredit kopplas till kontot. Regeringen anser att Sida bör ges resultatansvar för garantier inom sitt område, dvs. ansvar skall inte heller omfatta insättningsgarantin för kontoinsättning i bank och värdepappersinstitut. har ett uppdrag att göra en inventering av alla redan utfärdade garantier, förutom export-, bistånds- och bostadsgarantier. Inventeringen skall möjliggöra en beräkning av det subventionsvärde och den förlustrisk som finns i den gamla stocken av garantier. Detta värde bör sedan föras upp på anslag inom respektive utgiftsområde. har ännu inte slutfört inventeringen, vilket innebär att subventionsvärdena och förlustriskerna inte är kända. De anslag som finns uppförda på statsbudgeten för finansiering av infrianden av garantier bör därför finnas kvar även . Redovisning av statliga garantier m.m. för redovisningsperioden /96 Nedan följer en redovisning av statliga garantier per . De redovisade uppgifterna för verksamheten avser redovisningsperioden /96. Garantier i utländska valutor redovisas till den kurs som gällde . I redovisningen ingår uppgifter om statens ansvarsförbindelser i form av kreditgarantier och borgen, grundfondsförbindelser samt kapitaltäckningsgarantier. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller som för egen skuld. En grundfondsförbindelse är ett åtagande att betala ett bestämt belopp för att undvika likvidation eller se till att garantimottagarens kapital hålls intakt. Kapitaltäckningsgarantin är ett åtagande som omfattar garantimottagarens totala utlåning. Därutöver inkluderas statens garanti för insättningar i bank och vissa värdepappersinstitut utfärdade genom insättningsgarantinämnden. Garanterad kapitalskuld Den garanterade kapitalskulden per var vilket är mer än året innan. I sifferuppgifterna nedan redovisas /95 inom parentes. Ökningen beror i huvudsak på införandet av insättningsgarantin samt att , till skillnad från tidigare, redovisar värdet på kapitaltäckningsgarantierna till och för bolagens totala utlåning på . av den garanterade kapitalskulden hänför sig till 407,4 (0.0) miljarder kronor, 169,4 (75,6) miljarder kronor, 38,4 (41,2) miljarder kronor, 24,7 (23,6) miljarder kronor, 11,7 (12,3) miljarder kronor och länsstyrelserna 1,3 (1,7) miljarder kronor. Antalet utställda garantier Det fanns drygt 40 000 utställda garantier per och medelvärdet för kapitalskulden per garanti är . Den minsta enskilda garantin är på och den största uppgår till . De myndigheter som utfärdat det största antalet garantier är 22 000, länsstyrelserna 8 000 och 10 000 garantier. Dessa står för av det totala antalet kreditgarantier. Övriga myndigheter och departement har tillsammans knappt 500 garantier. Utgifter till följd av infriade garantier Utgifterna till följd av infriade garantier /96 uppgår till 2 366,1 (1 489,9) , vilket motsvarar av den totala kapitalskulden. Den största andelen infriade garantier redovisas av med 1 627,5 (472,8) och med 714,3 (978,5).