prop · GL0397 · 1998-01-01 00:00:00 — I samband med att regeringen föreslog att tullen skulle få inrätta datoriserade underrättelseregister uttalade regeringen att ett sådant register med fördel även kan användas för uppgifter av strategisk karaktär, såsom t.ex. uppgifter som inhämtas om nya brottsmetoder och smugglingsvägar samt trender och uppgifter från utlandet som kan vara av betydelse för underrättelseverksamheten (prop. 1997/98:11 s. 42). Enligt lagen om register i brottsbekämpande verksamhet skall under- rättelseregistret således även få användas för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Även polisens underrättelseregister bör få användas för detta ändamål. Det ligger i sakens natur att ändamålsbestämmelser ofta måste formuleras tämligen generellt. En allmänt hållen ändamålsbestämmelse förutsätter emellertid närmare bestämmelser om vilka uppgifter ett register skall få innehålla. I följande avsnitt återkommer vi till denna fråga. 11.8.2 Registrering av personuppgifter i kriminalunderrättelseregister Regeringens förslag: I ett kriminalunderrättelseregister får uppgifter som kan hänföra sig till en enskild person föras in endast om uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslighet utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsligheten. Uppgifter om transportmedel eller om varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet eller om hjälpmedel som kan antas ha använts i samband med sådan verksamhet får registreras även om de kan hänföras till en person som det inte finns någon misstanke mot. En sådan uppgift skall förses med en anteckning om att det inte finns någon misstanke mot personen. Utredningens förslag: I ett kriminalunderrättelseregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om den som avses med uppgiften på konkreta grunder kan antas ägna sig åt eller ha ägnat sig åt allvarlig brottslighet eller kan komma att begå allvarliga brott. Remissinstanserna: Från polis- och åklagarhåll har framförts kritik dels mot att kravet på graden av misstanke om brottslighet för att registrering av personuppgifter skall vara möjlig har satts för högt, dels mot att det inte skall vara möjligt att registrera uppgifter som indirekt är hänförliga till en person. vid har ifrågasatt om det är ändamålsenligt att introducera ett nytt begrepp för angivande av misstankegrad. Skälen för regeringens förslag: Ett grundläggande krav för behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen är att uppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. För att uppgifter skall få föras in i registret krävs det alltså att de är nödvändiga för registrets ändamål. Vid bedömningen av vilka personuppgifter ett kriminalunderrättelse- register bör få innehålla måste man beakta att det är frågan om uppgifter som är integritetskänsliga för den enskilde. För att syftet med registret inte skall bli allt för begränsat kommer de poliser som har behov av uppgifterna i sitt arbete att få tillgång till dem. Det rör sig här om en betydligt vidare personkrets än de som bör få rätt att ta del av de uppgifter som behandlas i en särskild undersökning. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det med hänsyn till den personliga integriteten bör uppställas ett krav på skälig misstanke om att en person har utövat eller kan komma att utöva allvarlig brottslig verksamhet. För att undvika sammanblandningen med reglerna om förundersökning har utredningen använt sig av uttrycket på konkreta grunder antas vara delaktig i för att formulera den grad av misstanke om allvarlig brottslighet som skall gälla för att registrering skall få ske. Lagrådet har vid sin granskning av lagen om register i brottsbekämpande verksamhet dock förordat att misstankegraden uttrycks med formuleringen skälig misstanke. Regeringen delade Lagrådets bedömning (prop 1997/98:11 s. 43 och 117). Den nu föreslagna bestämmelsen bör utformas på samma sätt. Regeringen delar den uppfattning som framförts från vissa remissinstanser, att det även bör vara möjligt i vissa situationer att registrera s.k. indirekta personuppgifter trots att det inte finns någon misstanke om brottslighet mot den person uppgifterna hänför sig till. Tullen får i sitt underrättelseregister föra in uppgifter om transportmedel eller varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet eller om hjälpmedel som kan antas ha använts i sådan verksamhet. Polisen bör ha motsvarande möjligheter. Detta överensstämmer också med vad som gäller enligt Europolkonventionen. Det kan exempelvis vara så att det framkommer omständigheter som gör att en person måste anses vara skäligen misstänkt för att utöva viss brottslig verksamhet och att den misstänkta personen färdats i en bil. Det måste enligt regeringens uppfattning vara möjligt att registrera bilens registreringsnummer, trots att den tillhör en person som i och för sig inte är misstänkt för brottslighet. En förutsättning för en sådan registrering är dock att uppgiften förses med en anteckning om att personen ifråga inte är misstänkt och att uppgiften är nödvändig för registrets ändamål. 11.8.3 Den närmare regleringen av innehållet i registren Regeringens förslag: I lagen anges vilka typer av uppgifter som får registreras i ett kriminalunderrättelseregister. Utredningen anser att frågan om vilka uppgifter registret skall innehålla bör överlämnas till regeringen. Remissinstanserna: och anser att det av lagen bör framgå vilka uppgifter som skall få registreras. Södra Roslags tingsrätt anser att utrymmet för regeringen att meddela tillämpningsföreskrifter är allt för stort. vid betecknar avsaknaden av specifika begränsningar om registeruppgifternas art beträffande personuppgifter som alls inte misstänks för brottslig verksamhet som en klar brist. pekar på att även andra uppgifter än rena identitetsuppgifter bör få registreras. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har inte närmare behandlat vilka uppgifter som skall kunna bli föremål för registrering. Regeringen anser emellertid att det är fråga om ur integritetssynpunkt så pass känsliga uppgifter att det av lagen bör framgå vilka uppgifter som får registreras. Vilka uppgifter som får registreras är helt avgörande när det gäller att bedöma hur integritetskänsliga kriminalunderrättelse- registren blir. bör därför få ta ställning till de föreslagna registrens innehåll. Den personuppgift som i första hand bör få antecknas är självfallet uppgift om den misstänktes identitet, såsom namn, födelsenummer, medborgarskap och kön. Det bör vidare vara möjligt att anteckna kännetecken som är hänförliga till personen ifråga som kan möjliggöra identifiering. De omständigheter och händelser som ger anledning anta att den registrerade utövat eller kan komma att utöva allvarlig brottslighet bör, liksom varor, brottshjälpmedel och transportmedel också få antecknas. Vidare bör polisen få anteckna varifrån uppgiften kommer. För att registret skall kunna var ett användbart hjälpmedel bör också få antecknas ärendenummer och hänvisningar till sådana särskilda undersökning där uppgifter om den registrerade behandlas, liksom hänvisningar till register som förs av polis- eller tullmyndighet där uppgifter om den registrerade förekommer. 11.8.4 Gallring av uppgifter Regeringens förslag: Uppgifter i kriminalunderrättelseregistren skall gallras senast efter det att en uppgift om personen som kan föranleda registrering sista gången infördes. Om det har inletts en särskild undersökning av underrättelsekaraktär får uppgifterna stå kvar tills undersökningen har avslutats. Utredningens förslag: Uppgifter i kriminalunderrättelseregister skall gallras . Remissinstanserna: Det har framförts tämligen omfattande kritik från polis- och åklagarmyndigheter mot den föreslagna fristen för gallring. Skälen för regeringens förslag: De uppgifter som har registrerats i ett kriminalunderrättelseregister är sådana som bedömts vara så intressanta att de skall föras in i ett register i syfte att senare tillsammans med andra uppgifter kunna leda till en särskild undersökning av underrättelse- karaktär. Uppgifterna skall alltså lagras i registret i avvaktan på att ytterligare information skall inflyta. Det ligger i sakens natur att uppgifterna måste finnas i kvar i registret under en inte alltför begränsad tid för att polisen skall kunna dra någon nytta av registret. är det som framhållits från utredningens sida inte meningen att registren enbart skall fungera som uppsamlingsplats för uppgifter som inte lett till en särskild undersökning. Den av utredningen föreslagna gallringsfristen ter sig emellertid alltför kort. De synpunkter som framförts från remissinstanserna i detta hänseende bör beaktas. Enligt Europolkonventionen får uppgifterna i Europols register inte bevaras längre än nödvändigt för att Europol skall kunna utföra sina arbetsuppgifter. Huruvida det är nödvändigt att fortsätta att lagra uppgifterna skall undersökas senast efter deras införande. Regeringen anser att det är lämpligt att reglerna om de svenska underrättelseregistren motsvarar vad som gäller enligt Europol- konventionen. Uppgifterna i kriminalunderrättelseregistren bör därför gallras senast efter det att en uppgift sista gången infördes. Detta motsvarar också vad som gäller för tullens underrättelseregister. 11.9 Behovet av insyn och kontroll Regeringens bedömning: , Justitiekanslerns och Datainspektionens tillsyn bör vara tillräcklig för att garantera att det inte förekommer någon otillåten behandling av uppgifter. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget att polisen skall få möjlighet att behandla personuppgifter automatiserat i särskilda undersökningar och inrätta kriminalunderrättelseregister förutsätter att det finns tillfredställande möjlighet till insyn i eller kontroll av registren och de uppgifter som behandlas på annat sätt. Det rör sig nämligen om uppgifter av särskilt känslig natur. För att skapa förståelse för att polisen skall få använda datorstöd som ett nödvändigt redskap i kampen mot den allvarliga brottsligheten är det av stor vikt att bestämmelserna utformas så att förtroendet för polisens verksamhet inte rubbas. Det är därför viktigt att den enskilde garanteras någon form av möjlighet till kontroll av registren. Som tidigare framgått anser vi därför inte att uppgifterna i registren skall vara belagda med absolut sekretess. Personuppgiftslagen innehåller särskilda bestämmelser om säkerhet vid behandlingen av personuppgifter. Av dessa följer bl.a. att den personuppgiftsansvarige är skyldig att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifterna. Personuppgiftslagen innehåller vidare vissa bestämmelser om tillsynsmyndighetens befogenheter. skall bl.a. kunna meddela beslut om skyddsåtgärder i enskilda fall. Personuppgiftslagens bestämmelser om säkerhet och tillsyn gäller för såväl behandling av personuppgifter i särskilda undersökningar som för kriminalunderrättelseregister. De kontrollmöjligheter som finns genom den tillsyn Datainspektionen, och Justitiekanslern utövar bör enligt regeringens bedömning vara en fullgod garanti för att någon registrering av personuppgifter inte förekommer annat än när det är nödvändigt och ändamålsenligt. finns det en särskild myndighet, , som bl.a. har till uppgift att följa Säkerhetspolisens registrering av uppgifter i polisregister. Regeringen har övervägt att även låta utöva tillsyn över kriminalunderrättelseregistren. Frågan om framtida uppgifter bör dock utredas i ett större sammanhang. Regeringen kommer dock noga att följa utvecklingen av kriminalunderrättelseregistren och polisens behandling av uppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet. 12 DNA-register 12.1 Utgångspunkter för regeringens förslag 12.1.1 DNA-analys inom ramen för straffprocessen har polisen i samband med brottsutredningar använt sig av olika metoder för att identifiera personer som misstänks för brott. Man har bl.a. letat efter fingeravtryck och andra spår på brottsplatser och tagit olika prover från misstänkta personer för att kunna jämföra dem med vad man har funnit på en brottsplats. De olika tekniker för identifiering som man har använt sig av kan vara till nytta både i det inledande skedet av en förundersökning, då man genom spaning försöker finna den misstänkte, och senare under utredningen då den misstänkte, genom att konfronteras med uppgifter som t.ex. tyder på att han har befunnit sig på brottsplatsen, kanske väljer att erkänna. Uppgifterna kan också användas som bevis i en senare rättegång. Metoder som innebär att man kan identifiera personer som har befunnit sig på en brottsplats kan naturligtvis också leda till att misstänkta frias från misstankar om brott. De olika metoderna för identifiering av individer kan således utgöra betydelsefulla hjälpmedel i det brottsutredande arbetet. DNA-tekniken har i det här sammanhanget inneburit ett stort framsteg. DNA är ett ämne som finns i varje cell i människokroppen och som är sammansatt på ett sådant sätt att det, bortsett från enäggstvillingar, är unikt för varje individ. DNA kan utvinnas ur t.ex. blod, saliv, sperma eller hårstrån som man har funnit som fläckar på klädesplagg eller som spår på en brottsplats. Resultatet av en analys av det DNA som har utvunnits ur sådana fläckar eller spår kan sedan jämföras med analysresultat som avser prover som har tagits från den misstänkte. Med DNA-teknikens hjälp kan personer därför numera identifieras genom analys av mycket små mängder blod, saliv eller sperma eller genom analys av hårstrån. En beskrivning av hur DNA-analys går till och hur analysresultaten tolkas finns i utredningens delbetänkande Kriminalunderrättelseregister, DNA- register (SOU 1996:35, s. 106 ff). Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Uttrycket kroppsligt ingrepp innefattar bl.a. tagande av blodprov, fingeravtryck och andra åtgärder som faller under begreppet kroppsbesiktning. Skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp får enligt 2 kap. 12 § regeringsformen begränsas enbart genom lag. En sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Bestämmelser om sådan provtagning som behövs för att en DNA-analys skall kunna genomföras mot en persons vilja finns i 28 kap. 12 § . Bestämmelsen innebär att den som skäligen kan misstänkas för brott på vilket fängelse kan följa, får kroppsbesiktigas för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredningen av brottet. I princip är alla sorters provtagningar och analyser tillåtna. Någon möjlighet att med tvång låta kroppsbesiktiga en målsägande i brottsutredande syfte finns inte. Trots det är DNA-analyser av spår på målsäganden tämligen vanliga. Det kräver dock att målsäganden samtycker till undersökningen. Undersökning av kroppsprodukter som påträffas utan samband med någon provtagning omfattas däremot inte av begreppet kroppsbesiktning (jfr prop. 1993/94:24 s. 46). 12.2 rekommendation Enligt artikel 8:1 i konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. I skyddet för den personliga integriteten ingår skydd mot kroppsvisitation och kroppsbesiktningar, skydd mot medicinska undersökningar, fotografering av misstänkta samt tagande av fingeravtryck och blodprov. Inskränkningar i det i artikel 8:1 föreskrivna skyddet godtas endast under förutsättning att de har stöd i lag och om de i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. förebyggande av ordning eller brott. 1992 antog en rekommendation om användning av DNA-analys inom ramen för det straffrättsliga systemet (se bilaga 4 till delbetänkandet). Rekommendationen gäller för insamlandet av prover för användning av DNA-analys i syfte att identifiera en misstänkt eller någon annan person inom ramen för utredande och beivrande av brott. I rekommendationen anges att prover som har tagits för DNA-analys och uppgifter som har erhållits från sådan analys, inte får användas för något annat syfte. Prover som har tagits från levande personer i medicinskt bruk får enligt rekommendationen inte användas för utredande eller beivrande av brott, annat än under förutsättningar som anges i lag. I rekommendationen anges vidare att prover för DNA-analys bara får tas under de förutsättningar som anges i lag. Om det enligt lagen är tillåtet att ta prover utan samtycke från den misstänkte får sådan provtagning genomföras endast om det är försvarligt med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. I rekommendation anges vidare att ett resultat av en DNA-analys som huvudregel bör förstöras när det inte längre behövs för det ändamål som det ursprungligen användes för. Om analysen avser en person som har dömts för ett allvarligt brott mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet bör analysresultatet dock få sparas längre. Analysresultat bör dessutom få sparas i samband med brott mot statens säkerhet. 12.2.1 Behovet av en reform DNA-analys kan användas både som ett hjälpmedel under utredning om ett brott och som bevis i rättegång. Analysresultaten ger ofta en god hjälp i utredningsarbetet och tillmäts som regel också stort värde i bevishänseende. Den fortlöpande utvecklingen av DNA-tekniken kommer med stor sannolikhet att göra analyserna till än mer tillförlitliga hjälpmedel. Användningen av informationsteknik skulle kunna öka effektiviteten. Med hjälp av datoriserade DNA-register skulle polisen kunna utnyttja DNA-tekniken redan på spaningsstadiet, dvs. innan misstankar har kunnat riktas mot en viss person. Om polisen fick rätt att inrätta ett DNA-register med uppgifter om människors DNA-profiler skulle spåranalyser t.ex. från en brottsplats kunna jämföras med DNA- profilerna i registret. Detta skulle kunna leda till att den person som lämnat spår på brottsplatsen snabbt identifierades, vilket naturligtvis underlättar förundersökning avsevärt. enbart ur utredningssynpunkt vore det värdefullt om ett DNA- register kunde innehålla uppgifter om alla dem som kan förväntas begå brott. Här gör sig dock integritetsskälen starkt gällande. Liksom i andra fall, då det är fråga om att underkasta människor provtagningar av olika slag eller att registrera uppgifter om deras personliga förhållanden i datoriserade register, krävs en noggrann avvägning mellan vad som är önskvärt av hänsyn till intresset av så effektiva brottsutredningar som möjligt och vad som kan accepteras med hänsyn till intresset av skydd för den personliga integriteten. 12.3 Register med uppgifter om DNA-analyser inrättas Regeringens förslag: Två register med uppgifter om DNA-analyser får inrättas; ett som skall innehålla uppgifter om identifierade personer () och ett som skall innehålla uppgifter som inte har kunnat hänföras till en viss person (spårregistret). Ändamålet med registren skall vara att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott. skall vara personuppgifts- ansvarig. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. () har dock haft invändningar mot förslaget att skall vara registeransvarig. Enligt SKL kommer uppgifter att läggas in i registren av SKL, som också är den enda myndighet inom polisväsendet som kan bedöma resultatet av en sökning i registren. SKL bör därför enligt myndighetens egen uppfattning vara ansvarig för registren. Skälen för regeringens förslag: DNA-analys används som hjälpmedel under utredning om brott och som bevis i rättegång. För att DNA-analys skall kunna användas i en brottsutredning måste det finnas möjlighet att dels analysera något spår från brottsplatsen, dels ta jämförelseprov från den misstänkte. Utredningen måste alltså ha kommit så långt att man kan peka ut en viss person som misstänkt. Polisen får inte föra DNA-register. Om polisen fick möjlighet att samla de DNA-analyser som görs i datoriserade register med uppgifter om identifierade personer, skulle polisens arbete att identifiera den som lämnat spår på en brottsplats underlättas avsevärt. DNA-profilen i ett spår från en brottsplats skulle då kunna jämföras med DNA-profilerna i registret över identifierade personer. Om DNA-profilen finns registrerad skulle polisen snabbt kunna identifiera vem som lämnat spår på en brottsplats. Detta skulle i sin tur förenkla och påskynda spaningsarbetet. Personuppgiftlagens bestämmelser skulle i och för sig vara tillräckliga för att ge polisen möjlighet att behandla uppgifter om DNA-analyser automatiserat. Ur integritetssynpunkt finns det dock skäl att begränsa sådana behandlingar. Polisdatalagen bör därför innehålla bestämmelser som anger under vilka förutsättningar polisen skall få behandla uppgifter om DNA-analyser automatiserat. kommer allt fler förundersökningar att föras helt automatiserat. Uppgifter om DNA-analyser bör därför, när det är nödvändigt, få behandlas automatiserat i sådan förundersökning eller särskild undersökning. För övrigt bör endast få behandla uppgifter om DNA-analyser automatiserat. I polisdatalagen bör förutsättningarna för en sådan behandling anges. Regeringen delar utredningens bedömning att bör få behandla uppgifter om vissa personers DNA-profiler i ett särskilt DNA-register i syfte att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott. Av hänsyn till den personliga integriteten kan det dock inte bli frågan om att registrera alla som genomgått DNA-analys. Vi återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. Polisen bör också få lagra upplysningar om analysresultat som inte kan knytas till en bestämd person i ett särskilt spårregister. Uppgifter från ouppklarade brott kan då senare jämföras med t.ex. nya spår från andra brottsplatser. På så vis skulle samband mellan olika brott kunna klarläggas. Uppgifter i spårregistret kan också jämföras med uppgifter i och med uppgifter avseende misstänkta som inte finns antecknade i . Så som utredningen föreslagit bör därför även ett spårregister få inrättas. Även spårregistrets ändamål bör vara att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott. Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att spårregistret bör regleras i polisdatalagen, trots att registret inte kommer att innehålla några uppgifter om identifierbara personer. () har ifrågasatt att skall vara ansvarig för registret. Enligt personuppgiftslagen är den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter personuppgiftsansvarig. Den helt avgörande delen av alla DNA-analyser i brottmål företas av SKL på uppdrag av polisen. För att kunna söka efter jämförbara analysresultat i ett ärende behöver SKL ha tillgång till registren. Det är emellertid bara på begäran av en polismyndighet och med anledning av ett visst ärende som SKL bör få göra sådana sökningar. DNA-registren kommer i första hand att föras för polisens verksamhet. Det är polisen som är skyldig att beivra brott och utreda om misstänkta gärningsmän kan lagföras. För att en uppgift skall få registreras i skall det krävas en lagakraftvunnen dom (se avsnitt 12.4.1). I spårregistret skall uppgifter få tas in endast om det står klart att man inte har kunnat finna vem det är som har avsatt ett spår (se avsnitt 12.4.2). Även om det skulle ankomma på SKL att rent faktiskt lägga in analysresultat, har eller, efter delegation, den polismyndighet som ansvarar för en förundersökning, bättre förutsättningar att ansvara för bedömningen av om förutsättningarna för registrering föreligger. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att skall vara personuppgiftsansvarig.