prop · GL03151D1 · 1998-01-01 00:00:00 — I tabell 34.7 visas pensionens storlek vid några alternativa avkastningsantaganden. Exemplen skall inte betraktas som sannolika utfall utan är avsedda att illustrera pensionssystemets känslighet för olika avkastningsantaganden. I tabell 34.7 framgår att en person med begynnelselön på , med en avkastning i premiepensionssystemet på i genomsnitt , skulle erhålla en pension som vore ca högre jämfört med om avkastningen hade varit . En avkastning på t.ex. skulle ge ytterligare ca högre pension. Tabell 34.7 Pension vid olika nivå på avkastningen i premiepensionssystemet för en person som börjar arbeta med en begynnelselön på /mån. Egen och allmän lönetillväxt realt. Real avkastning i premiepen- sionssystemet Pension kronor/mån % av slutlön 14 700 56 15 200 57 15 900 60 16 700 63 17 800 67 8. Följsamhetsindexering Genom delningstalet tillgodoräknas pensionären en form av förskot på en förmodad framtida årlig tillväxt, som motsvarar för följsam- hetsindex som är 1,6. Pensionen omräknas från och med det andra pensionsåret med utgångspunkt från inkomstindexets avvikelse från den redan tillgodoräknade . Om den faktiska nominella lönetillväxten, som avspeglas i inkomstindexet, skulle bli högre än nor- men 1,6 kommer pensionen således att öka med mellanskillnaden mellan den faktiska tillväxten och . Skulle den faktiska tillväxten bli lägre än sker en nedskrivning av pensionen på motsvarande sätt. Det innebär att den nominella inkomsttillväxten i samhället får en betydelse för pensionens storlek även efter pensionstillfället. I det nuva- rande pensionssystemet finns ingen sådan mekanism, utan pensionen räknas i princip endast upp med inflationen. Följsamhetsindexeringens effekt på pensionsutvecklingen kan illustreras med ett exempel. Eftersom avsikten med detta exempel är att visa principen för följsamhetsindexering antas för enkelhetens skull här att premiepensionen utvecklas i samma takt som den del av pensionen som härrör från fördelningssystemet. Begynnelsepensionen är i exemplet /mån. kommer pensionen att räknas om med hänsyn till inkomsttillväxten i det fall den avviker från . Pensionsförmånens utveckling under olika tillväxtantaganden visas i figur 34.2. Inflationen antas i detta exempel vara noll och tillväxten antas hålla en takt under hela perioden.Om tillväxten överstiger ökar pensionen realt över tiden från den initiala nivån på . Om tillväxten ligger på en nivån sjunker pensionen över tiden. Vid en tillväxt på blir pensionen över tiden. I det nuvarande pensionssystemet skulle pensionen vara nominellt oförändrad om inflationen vore noll. Detta innebär således att i det reformerade pensionssystemet kommer pensionen, efter avdrag för , följa de förvärvsaktivas standardutveckling, vilket inte är fallet i det nuvarande systemet. Förändrad medellivslängd I det reformerade pensionssystemet kan begynnelsepensionen komma att variera för individer tillhörande olika årskullar, trots att pensionsbehållningen är densamma. I det reformerade pensionssystemet beaktas förändringen i medellivslängden automatiskt genom att delningstalet speglar sådana förändringar. Definitiva delningstal för respektive årskull fastställs det år årskullen ifråga fyller . Underlaget för delningstalet utgörs i princip av den senast kända livslängdsstatistiken. Därmed kan olika årskullar få olika delningstal. Om medellivslängden ökar kommer delningstalet också att öka varvid den årliga pensionen blir lägre. Underlaget för de delningstal som an- vänts i beräkningarna ovan är medellivslängd. Skulle medel- livslängden vara t.ex. längre får detta till följd att pensionen minskar med jämfört med de beräkningar som redo- visats ovan. Emellertid är det rimligt att anta att en ökad medellivslängd även innebär att folkhälsan förbättras. Om befolkningen blir friskare och lever bör den även kunna arbeta längre. Det finns därför anledning att tro att den genomsnittliga pensionsåldern kan komma att stiga i takt med ökad medellivslängd. Om individen väljer en högre pensionsålder blir också pensionen högre. I det nuvarande pensionssystemet leder en ökning av medellivslängden inte till någon direkt påverkan på pensionsnivån. Däremot krävs en an- passning, antingen via höjda avgifter eller sänkt förmånsnivå, för att systemet skall vara finansiellt hållbart. Garantipension och marginaleffekter I det reformerade pensionssystemet är grundskyddet utformat så att det ger en garanterad lägsta pension på 2,13 prisbasbelopp för en ogift pen- sionär och 1,9 prisbasbelopp till en gift pensionär. Garantipensionen trappas av mot inkomstgrundad pension (IGP) upp till 1,26 prisbasbelopp för ogifta och upp till 1,14 prisbasbelopp för gifta och därutöver. För en ogift person med en IGP över ca 3,1 prisbasbelopp utgår ingen garantipension alls. Ökade livsinkomster resulterar alltid i en ökad inkomstgrundad pen- sion. Till följd av grundskyddets utformning kommer den utbetalda pen- sionen inte alltid att öka proportionellt mot ökningen av IGP. Föränd- ringar av den totala pensionen i förhållande till förändringar av IGP kan beskrivas i termer av marginaleffekter. Med marginaleffekter menas i detta sammanhang andelen av en ökning av IGP som inte ger upphov till en ökning av den utbetalda pensionen. Den utbetalda pensionen kan vidare beräknas före eller efter skatt. Eftersom bostadsstödets utformning är föremål för ytterligare utredning tas marginaleffekter som kan uppkomma till följd av bostadsstödet inte upp här, trots att bostadsstödet ger betydande marginaleffekter inom nuvarande system och sannolikt också i det reformerade systemet. I figur 34.3 visas marginaleffekter efter skatt både i det nuvarande och i det reformerade pensionssystemet. I det reformerade pensionssystemet får grundskyddets utformning till följd att, för en ogift pensionär som haft mycket låga inkomster under sin förvärvsaktiva tid och som därmed erhållit en IGP lägre än basbelopp, en ökad arbetsinsats inte ger något utbyte alls i högre pension. Marginaleffekten för personer med IGP upp till 1,26 prisbasbelopp är . Marginaleffekten sjunker sedan vid högre IGP ned till inom ett intervall mellan 1,26 och ca 3,1 basbelopp (vid en kommunalskatt på ). Jämfört med det nuvarande pensionssystemet är marginaleffekterna i det reformerade pensionssystemet något lägre inom intervallet 1,26 till ca 1,5 prisbasbelopp men däremot högre inom intervallet 1,5 till ca 3,1 prisbasbelopp. Figur 34.3 Marginaleffekter i det reformerade och det nuvarande pensions- systemet för en gift pensionär vid en kommunalskatt på Nivån på grundskyddet i det reformerade pensionssystemet är något högre än i det nuvarande pensionssystemet. Skillnaderna åskådliggörs i figur 34.4. Figur 34.4 Nettopension för en ogift pensionär i det reformerade och det nuvarande pensionssystemet. I det reformerade pensionssystemet innebär garantipensionens utform- ning att den lägsta pensionen för en ogift pensionär uppgår till efter skatt (räknat prisbasbelopp och med en kommunalskatt på ). I nuvarande system ger grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott en sammanlagd pension på netto (räknat med prisbasbelopp och med en kommu- nalskatt på ), dvs. mindre efter skatt för en person med mycket låg inkomstrelaterad pension. I tabell 34.8 visas dessutom några exempel på hur en förändrad livs- inkomst förändrar pensionen för individer som har låga inkomster. Indi- viderna antas börja arbeta och gå i pension vid . Lönen antas växa år för år till och med varefter lönenivån förblir . Allmän lönetillväxt antas vara och av- kastning på premiereserven antas uppgå till . Tabell 34.8 Lön, inkomstrelaterad pension samt garantipension inom det reformerade pensionssystemet för en ensamstående pensionär. Begynnelse -lön kr/mån Slutlön kr/mån IGP kr/mån (basbelopp/år) Garanti- pension, kr/mån Total pension, brutto, kr/mån Total pen- sion, netto, kr/mån 0 0 0 6 461 6 461 4 694 3 300 6 600 3 822 (1,26) 2 639 6 461 4 694 5 200 10 600 6 067 (2,0) 1 561 7 628 5 584 6 500 13 200 7 583 (2,5) 834 8 417 6 186 7 700 15 800 9 100 (3,0) 106 9 206 6 752 8 000 16 200 9 320 (3,0725) 0 9 320 6 827 Av tabell 34.8 framgår att en person utan några inkomster alls under livet erhåller en total pension på ca netto. För personer som tjänat in en inkomstrelaterad pension mindre än 1,26 pris- basbelopp, ger ökade inkomster och pensionsrätt inget utbyte i pension. Vid inkomstnivåer därutöver kommer en inkomstökning alltid att resultera i en ökad total pension, dock ej proportionellt mot inkomst- ökningen. För personer som tjänat in en inkomstrelaterad pension över- stigande ca 3,07 prisbasbelopp utgår ingen garantipension alls. Vid inkomstökningar över denna nivå kommer därmed utbytet av en ökad inkomst bli maximalt. I tabellen framgår också exempel på vilka inkomstlägen som kan resultera i de olika nivåerna på den inkomst- grundande pensionen. De flesta erhåller även pension från sin avtalsförsäkring när de ålders- pensioneras. Tjänstepensionen är inkomstrelaterad och kompensationen beräknas i stort sett lika inom de olika avtalsområdena. Kompensationen uppgår inom de flesta avtalsområden till av den s.k. pensionslönen så länge den inte överstiger 7,5 basbelopp. Pensionslönen i sig kan be- räknas på något skilda sätt inom olika avtalsområden. Reglerna för hur tjänstepensioner påverkar grundskyddet är olika i det nuvarande och det reformerade pensionsystemet. I det nuvarande pen- sionssystemet påverkas inte pensionstillskottet av eventuell tjänstepen- sion. Däremot avtrappas det särskilda grundavdraget med hänsyn till både ATP-pension och tjänstepension. I det reformerade pensionsyste- met skall garantipensionen inte avräknas mot tjänstepension. Detta får främst betydelse för nettopensionsnivåer och i mindre utsträckning även för marginaleffekter. I figur 34.5 framgår att skillnaden i nettopension i det reformerade pensionssystemet jämfört med det nuvarande pen- sionssytemet som mest uppgår till , då tjänstepension inkluderas. Figur 34.5 Skillnader i nettopension i det reformerade pensionssystemet jämfört med det nuvarande pensionssystemet för en ogift pensionär. 34.3 Pensionssystemet ur ett jämställdhetsperspektiv En principiellt viktig skillnad mellan det reformerade och det nuvarande pensionssystemen är skillnaden i hur pensionen beräknas. I det nuvaran- de pensionssystemet är pensionen förmånsrelaterad, dvs. den utgår av medelinkomsten av de 15 bästa årens inkomster. I det reforme- rade pensionssystemet är pensionen avgiftsrelaterad, dvs. den utgår med en viss andel av den inbetalda avgiften. Det reformerade pensionssyste- met är således mer försäkringsmässigt än det nuvarande. Vidare är det nuvarande pensionssystemet till största delen skatte- finansierat medan det reformerade pensionssystemet i huvudsak är av- giftsfinansierat. Sett ur jämställdhetssynpunkt är det av intresse att stu- dera vad kvinnor respektive män som grupp erhåller i pension jämfört med vad de betalar in till pensionssystemet. Huruvida ålderspensions- systemet systematiskt omfördelar pensionsförmåner mellan män och kvinnor är därför intressant att analysera. Inom ramen för har , i en artikel analyserat det nuvarande och det reformerade pensionssystemets ur ett jämställdhetsperspektiv. Dessutom har i en tidigare studie för Pensionsarbetsgruppens räkning stude- rat kvinnors och mäns ATP . Regeringen ansluter i stora drag till de slut- satser som framkommer i dessa båda studier. Följande beskrivning av jämställdhetsaspekten anknyter därför till den analys och de slutsatser som framförs i de båda studierna. Nuvarande pensionssystem omfördelning mellan könen En analys av pensionens storlek i förhållande till inbetalda avgifter visar att det i det nuvarande pensionssystemet, p.g.a . 15-30 regeln, sker en systematisk omfördelning från personer som har ett långt yrkesliv med svag realinkomstutveckling över tiden till personer som har ett relativt kort yrkesliv, en ojämn inkomstutveckling och en snabb reallönetillväxt. Det betyder således att personer som har en svag reallöneutveckling och som arbetar av sitt liv får en förhållandevis låg pension i det nuvarande systemet medan personer som avancerar och gör karriär kommer bättre ut i pensionshänseende. Det historiska förvärvsmönstret har varit att det främst är män som har en brant inkomstprofil. Om detta förvärvsmönster skulle kvarstå eller i varje fall inte förändras på ett av- görande sätt skulle det betyda att 15-års regeln skulle gynna främst män som grupp. 15-årsregeln gynnar också kvinnor och män som varvar deltidsarbete med heltidsarbete vilket innebär en ojämn inkomst- utveckling. I det nuvarande pensionssystemet innebär takregeln, dvs att enbart inkomster under 7,5 basbelopp är pensionsgrundande, medan avgifter även betalas på inkomster över 7,5 basbelopp, en omfördelning mellan höginkomsttagare till låginkomsttagare. Detta skulle gynna kvinnor som grupp i förhållande till män eftersom fler män än kvinnor har inkomster över taket. Eftersom kvinnor lever i genomsnitt längre än män kommer kvinnor att få större utdelning av inbetald avgift än män. Det innebär en omfördelning från män till kvinnor. Den sammantagna effekten av det nuvarande pensionssystemets regler (15-årsregeln, 30-årsregeln, takregeln och att kvinnor i genomsnitt får pension än män) innebär att reglerna i nuvarande pensionssystem är något fördelaktigare för män än för kvinnor vad gäller ATP, dvs. den inkomstrelaterade pensionen. Kvinnor betalar i genomsnitt något mer för varje krona de får i pension från det nuvarande pensionssystemet än män. I det nuvarande pensionssystemet ingår även ett fördelningsmässigt inslag i form av folkpension och dessutom pensionsstillskott för personer med låg ATP. När även hänsyn tas till folkpension och pensionstillskott blir fördelningseffekten en annan än vad som redovisats ovan. Eftersom folkpensionen finansieras genom skatter, som är progressiva, som folkpensionen är lika stor, oavsett kön, innebär detta att de som har höga inkomster får betala mer än de som har låga inkomster. Detta missgynnar snarare män än kvinnor. Den sammantagna effekten av ATP och folkpension (inklusive pensionstillskott) gynnar enligt studie (1994) snarare kvinnorna som grupp. Det reformerade pensionssystemet omfördelning mellan könen I det reformerade pensionssystemet där pensionen är avgiftsbestämd och beräknas utifrån hela livsinkomsten blir i princip kvoten mellan förmåner och avgifter lika med ett för alla i systemet, dvs. det sker inga direkta omfördelningar mellan hög- och låginkomsttagare, mellan män och kvinnor. Det finns dock några undantag. Barnårsrätten i det reformerade systemet innebär att även det reformerade pensionssystemet subventionerar småbarnsföräldrar. Till skillnad från det nuvarande pensionssystemet, riktas dock stödet enbart till föräldrar med små barn. Därmed kommer den fördelningspolitiska träffsäkerheten att vara högre. De inkomstskillnader som beror på att kvinnor i större utsträckning än män avstår från lönearbete för att ta hand om barnen när de är små kommer delvis att kompenseras av barnårsrätten. I det reformerade pensionssystemet tilldelas även pensionsrätt under värnpliktstid och studier finansierade med studiemedel. Vad beträffar värnplikt är pensionsrätten en subvention i allt väsentligt till män, men den är låg jämfört med barnårsrätten. Det inkomstbortfall som pensions- rätten för värnplikt kan beräknas ersätta torde emellertid också vara lägre än vad barnårsrätten avser ersätta. Eventuell pensionsrätt vid studier är en subvention till både män och kvinnor som studerar vidare efter gymnasiet. I det reformerade pensionssystemet såväl som i det nuvarande pen- sionssystemet erhåller kvinnor och män, som har haft identiskt lika stora förvärvsinkomster, lika stor pension . Eftersom kvinnor i genomsnitt lever än män kommer kvinnor att erhålla mer i pension under livet än vad män gör. Det delningstal som används vid beräkning av pensionens storlek är ett genomsnitt av mäns och kvinnors förväntade livslängd inom samma årsklass. Skulle delningstalen istället ha byggt på respektive köns förväntade livslängd skulle pensionen istället ha blivit lägre för kvinnor och högre för män. Därmed sker en omfördelning till kvinnors förmån. Grundskyddet i det reformerade pensionssystemet utgör ett avsteg från principen om avgiftsfinansierade pensioner. Garantipensionen finansieras med den progressiva inkomstskatten, på samma sätt som folkpensionen och pensionstillskottet finansieras i det nuvarande systemet. Det innebär en omfördelning från män till kvinnor, givet att män har högre inkomster än kvinnor. Sammantaget konstaterar att i det reformerade pensionssystemet dominerar de regler som gynnar kvinnor relativt män (garantipensionen, barnårsrätten och delningstalet) över de regler som gynnar män relativt kvinnor (värnpliktsrätten). I det reformerade pensionssystemet finns även möjligheter till över- föring av premiepensionsrätt mellan makar och registrerade partner. Detta innebär i korthet att överföringen skall vara frivillig, den skall ske i förväg efter anmälan och då ske fortlöpande år . Överföringen skall omfatta hela den pensionsrätt för premiepension som tjänats in för året. Syftet med överföringen av pensonsrätt för premiepension är att i ett större perspektiv åstadkomma en utjämning av makars pensionsrätts- förhållanden. Någon möjlighet till delning eller överföring av pensions- rätt finns inte i det nuvarande pensionssystemet. Se vidare avsnitt 14. 34.4 Generationsaspekter på det reformerade pensionssystemet Ett ålderspensionsystem är ett system för att överföra inkomster från de förvärvsaktiva generationerna till de generationer som till följd av hög ålder inte längre förvärvsarbetar. I ett s.k. fördelningssystem är denna överföring direkt och tydlig huvuddelen av utbetalade ålderspensionsförmånerna kommer från avgifter som tas ur inkomster som tjänats in av den yrkesverksamma befolkningen . I ett ålderspensionsystem som är organiserat som ett premiereservsystem gäller också att inkomster överförs från den förvärvsaktiva befolkningen till ålderspensionärerna. Överföringsmetoden från de förvärvsaktiva till de pensionerade är dock indirekt i ett premiereservsystem. Överföringen förmedlas i ett premiereservsystem via de pensionerades äganderätt till ett kapital som de pensionerade sparat för sin pension. Reglerna för intjänande, indexering och beräkning av ålderspensions- förmånen avgör i samspel med den demografiska och samhälls- ekonomiska utvecklingen hur ett visst utformat ålderspensionssystem fördelar avgifter och förmåner mellan förvärvsaktiva och pensionerade. Rättviseaspekter på hur ett ålderspensionssystem fördelar de ekonomiska bördorna mellan förvärvsaktiva och pensionerade kan belysas genom att sätta t.ex. varje årskulls pensionsförmåner i relation till årskullens inbetalda ålderspensionsavgifter. Ett system med en för alla årskullar gemensam förmåns/avgiftskvot representerar ett system där utväxlingen av varje avgiftskrona är identisk för alla årskullar. Kvoter som skiljer sig åt mellan årskullarna skulle kunna indikera orättvisa i den bemärkelsen att värdet av en krona i avgift då är olika stor beroende på vilken årskull det är som betalat avgiften. I ett fördelningsystem är det tillväxten i avgiftsunderlaget som är avgörande för hur förhållandet mellan förmån och avgift utvecklas efter- som det är ur avgiftsunderlaget som förmånen finansieras. I ett premie- reservsystem är det kapitaltillväxten som avgör hur relationen mellan förmån och avgift utvecklas eftersom pensionen finansieras med detta kapital. Ålderspensionssystem där förmånen är bestämd enligt vissa regler och avgiften anpassas för att finansiera förmånen brukar kallas förmånsdefinierade. Den andra huvudtypen av ålderspensionssystem är de s.k. avgiftsdefinierade systemen. I ett avgiftsdefinierat system är det de ackumulerade avgifterna, tillsammans med någon form av förräntning, som ligger tillgrund för förmånsberäkningen. Beskrivningen nedan är starkt förenklad. Bl.a bortses i princip helt från effekter av den långa period under vilket det reformerade systemet befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Tillväxtens betydelse En jämförelse av olika årskullars förmåns/avgiftskvot kommer bl.a. att visa vilka årskullar som dragit mest nytta av respektive förlorat mest på variationer i den ekonomiska tillväxten som förvärvsaktiv och pensionär. I det förmånsdefinierade ATP-systemet skulle en hög reallönetillväxt först med lång tids eftersläpning påverka pensions- utgifternas storlek. Om avgiftsunderlaget växer medan ålders- pensionsutgifterna inte växer i samma utsträckning kan avgifts- procentsatsen till systemet sänkas utan att förmånen eller den finansiella balansen i systemet påverkas negativt. Som en allmän tumregel kan därför anges att förmånsdefinierade system, såsom ATP- systemet, ger utrymme för relativt höga förmåns/avgiftskvoter för årskullar som betalar avgifter till ålderspensionsystemet och intjänar pensionsrätt med hög tillväxt i ekonomin. För årskullar som intjänar sin pensionsrätt med relativt låg tillväxt riskerar förmåns/ avgiftskvoten att bli förhållandevis låg. I det reformerade systemet kommer en relativt hög tillväxt i genom- snittsinkomsten leda till att förräntningen av inkomstpensionsförmånerna blir förhållandevis hög. Det kommer att innebära en hög förräntning av såväl de förvärvsaktivas pensionsrätter som de pensionerades inkomstpensioner. med låg tillväxt i genomsnittsinkomsten kommer både de förvärvsaktiva och de pensionerade att ha en förhållandevis svag utveckling av sina pensionsrätter respektive pensioner. De förvärvsaktivas och pensionerades inkomster kommer således att följas åt i det reformerade systemet. De årskullar som under hela sin tid som förvärvsaktiva respektive pensionerade har en genomsnittligt sett förhållandevis hög tillväxt i inkomstindex kommer också att få en förhållandevis hög förmåns/ avgiftskvot. De med jämförelsevis låg genomsnittlig tillväxt i inkomst- index som förvärvsaktiv och pensionär kommer att få en jämförelsevis låg förmåns/avgiftskvot. Genom att utvecklingen av utgående pensioner i det reformerade systemet är kopplade till tillväxten förlängs tidsperioden då tillväxten påverkar pensions- förmånens värde med i förhållande till ATP-systemet. Liknande förlängning av den för pensionsförmånens värde relevanta tidsperioden uppkommer genom att varje årsinkomst läggs till grund för pensionsrätt och indexeras . Detta medför att den period under vilken tillväxten påverkar årskullens förmåns/avgiftskvot kommer att öka ytterligare i förhållande till ATP systemet. Om tillväxten antas variera i vissa tidscykler medför då tillväxten påverkar förmåns/avgiftskvoten att variationen i denna kvot blir mindre mellan olika årskullar. Utöver den genomsnittliga tillväxten i inkomstindex är det även betydelsefullt för förmåns/avgiftskvoternas nivå och variation hur olika års förändring i inkomstindex räknar om årskullarnas olika stora pensionsbehållningar. Precis som gäller för vanligt banksparande kommer förräntningen av pensionsbehållningen att ge en större avkastning i kronor om behållningen är stor de år tillväxten i inkomst- index är jämförelsevis hög. För olika årskullar är därför inte enbart den genomsnittliga inkomstindexförändringen av betydelse utan också hur indexeringen fördelar sig i tiden. Hög tillväxt kommer att vara särskilt förmånlig för årskullar som befinner sig nära pensionsålder och som därför har en stor pensionsbehållning att omräkna. Låg tillväxt kommer att vara särskilt oförmånlig för sådana årskullar. Demografiska faktorer Principiellt fungerar i flera avseenden fördelningssystemet på samma sätt som premiepensionssystemet, båda är t.ex. avgiftsdefinierade.