prop · GL03165 · 1998-01-01 00:00:00 — Förklaringen till denna ökning står främst att finna i vissa strukturella faktorer som vi har gemensamt med övriga västeuropeiska länder. Den kraftiga förbättringen av människors levnadsnivå och en förändrad livsstil medförde en likaledes kraftig ökning av antalet brottstillfällen. Urbaniseringen ökade anonymiteten och minskade därmed den sociala kontrollen människor emellan. Normsystemen förändrades liksom familjens och skolans roll. Brottsligheten har dock ökat olika mycket i olika delar av landet. I ett längre perspektiv har brottsökningen varit större i storstadsregionerna än i övriga områden, även om hänsyn tas till skillnader i befolkningstillväxten. Antalet anmälda brott mot var högre i de tre storstadslänen än i övriga landet (15 565 i jämförelse med 9 734 brott per 100 000 invånare). Även inom städerna, och det gäller särskilt för , och , finns stora skillnader i brottsnivå. Vissa bostadsområden är således mer utsatta än andra. Dessa skillnader kan till stor del förklaras av boendesegregationen och dess sociala konsekvenser. Vidare pekar utvecklingen mot att skillnaderna i brottsnivå mellan olika stadsdelar tenderar att öka. I de områden där brottsligheten redan är hög, ökar brottsligheten snabbare än i andra delar av staden. I betänkande Tre städer (SOU 1998:25) visas att invånarna i storstädernas utsatta stadsdelar i större utsträckning utsätts för våld och skadegörelse än övriga storstadsinvånare. Tabell 2: Utsatt för brott, 1994/95 16 Procent Utsatta stadsdelar Övriga stadsdelar Utsatt för något våld eller hot om våld 11,2 9,4 Utsatt för våld som vållade kroppsskada 3,5 2,6 Utsatt för våld som krävde läkarbesök 2,1 1,2 Utsatt för stöld eller skadegörelse 42,1 34,6 i lägenheten 18,5 11,8 av bil 12,5 14,0 Förekomsten av skadegörelse i bostadsområdet ja, mycket vanligt 18,3 4,6 ja, ganska vanligt 17,9 10,1 Källa: SCB, Detta är en mycket oroande utveckling. Hög brottslighet och otrygghet i ett område följer hand i hand med en ökad omflyttning av invånarna, vilket starkt motverkar eventuella försök att skapa en känsla av delaktighet och social stabilitet. De som har ekonomiska och andra möjligheter flyttar därifrån och området kommer efterhand att domineras av resurssvaga människor med olika slags sociala problem. Om inga åtgärder vidtas är risken stor att vi hamnar i en etnisk, ekonomisk och social segregationsspiral som i slutänden kan leda till strängt uppdelade städer. Erfarenheterna från många nordamerikanska och västeuropeiska städer är skrämmande. I den anglosaxiska kriminologiska litteraturen används i dessa sammanhang begreppet övertippningseffekt, vilket innebär att det finns en utvecklingspunkt där ett område uppfattas som bortom all räddning. I har vi inte kommit dithän att vissa stadsdelar har gått förlorade, men erfarenheterna från andra delar av världen visar att om inget görs finns till slut små möjligheter att vända riktning på utvecklingen. 3.10 Demokrati och delaktighet i storstaden kännetecknas av att de har ett mer mångfacetterat och specialiserat fritidsutbud än övriga delar av landet. Denna utveckling har bidragit till att de traditionella folkrörelserna har tappat mer mark i storstadsregionerna än i övriga riket. Om man utgår från medlemskap i traditionella folkrörelser och politiska partier som ett mått på politiskt engagemang så ter sig framtidsbilden mörk. Så har t.ex. de politiska partierna i landet som helhet tappat i medlemskap så att de nu organiserar av den vuxna befolkningen mot . Bland ungdomar 16 har andelen medlemmar i politiska partier sjunkit från år . vet vi att det politiska engagemanget delvis tar sig nya former i enfrågerörelser, kampanjer och aktionsgrupper men också i direkt ansvarstagande i brukarkooperativ av olika slag. Det innebär en stor utmaning för det demokratiska systemet att kunna ta tillvara detta engagemang inom ramen för det parlamentariska systemet. Om man studerar valdeltagandet i storstäderna i sin helhet ligger det något under genomsnittet i riket. 1994 var t.ex. valdeltagandet i , och att jämföra i riket i sin helhet. Inom städerna är skillnaderna mycket stora. 1994 var valdeltagandet i stadsdelen i , motsvarande siffra för stadsdelen var . I varierade valdeltagandet från i till i . I är skillnaden stor mellan i delar av och i delar av . I undersökningen av levnadsförhållanden () har SCB ställt frågor om medlemskap och aktivitet i politiska, fackliga och andra organisationer. Medborgerliga och politiska aktiviteter i riket i jämförelse med storstadsregionerna procent av vuxen befolkning Aktivitet Riket män kvinnor män kvinnor män kvinnor män kvinnor Medlem i parti 11 9 8 6 9 5 6 4 Aktiv i parti 3 2 3 1 1 1 1 1 Delt i politiskt möte 6 4 6 2 6 3 3 1 Medlem. i fackförening eller liknande 81 85 69 73 77 80 71 82 Aktiv i fackförening eller liknande 12 10 9 7 14 8 8 15 Medlem i annan förening 68 62 66 59 71 63 66 56 Källa: 3.11 Segregationen i storstäderna I den bild som här ovan tecknats av storstadsregionerna framträder de svenska storstäderna som ekonomiskt, socialt, etniskt och demografiskt segregerade städer. historia är intimt sammankopplad med skeenden i övriga och världen. Det som vi kallar det svenska samhället, den svenska kulturen och det svenska språket är vid en närmare analys produkten av århundradens kontakter med andra samhällsbildningar, kulturer och språk. Intensiteten i utbytet har varierat , främst på grund av strukturella faktorer som nya produktionsmetoder och kommunikationer. Migrationsströmmarna mellan olika delar av världen har också berott på strukturomvandlingar. Det finns förmodligen ingen period i den mänskliga historien under vilken strukturomvandlingen har gått så fort som just . Om man skall förstå den växande segregationen i storstäder måste man ha ett internationellt och historiskt perspektiv. Segregationens grundläggande orsaker står alltså att finna i den pågående strukturomvandlingen, i vilken stora mängder människor frigörs från produktionen och blir i ekonomisk mening obehövda. I denna situation drabbas i första hand de grupper som står längst bak i kön, dvs. de som har minst anknytning till arbetsmarknaden och till samhället. För personer med utländsk bakgrund tillkommer också ett hinder i form av medveten eller omedveten diskriminering på arbetsmarknaden. Arbetsgivare tenderar att välja det kända framför det okända. Kontakter är ofta viktigare än kompetens. Så länge som många människor står utan arbete kommer det att vara mycket svårt att komma åt den etniska eller sociala segregationen. Segregationen i storstäderna beror således inte på byggandet av storskaliga bostadsområden under miljonprogrammets dagar, även om dessa är en del av problemet. Segregationen finns i alla större internationella städer, och den finns i stadskärnor likväl som i förorter. Den är allra starkast i de städer där man inte vidtagit några offentliga åtgärder för att lösa bostadsbristen och där den sociala välfärden varit eftersatt. Segregationsbegreppet Segregation kan definieras som geografisk separation mellan olika befolkningsgrupper (definierade utifrån ekonomiska, sociala, etniska eller demografiska karakteristiska). Den fysiska separationen uppfattas också som en manifestation av social distans mellan olika befolkningsgrupper. Segregationen är dock ingen enkel företeelse. Tvärtom har den flera dimensioner. Dessa dimensioner ekonomiska, sociala, etniska och demografiska måste studeras för att segregationsprocessen skall kunna förstås. Helheten är viktig men olika dimensioner måste hållas isär. I många fall framträder de olika dimensionerna tillsammans. När det gäller ekonomisk segregation kan man konstatera att förändringarna när det gäller ekonomisk status inte varit stora relativt sett för majoriteten av bostadsområdena i storstadsregionerna 1994. Men det finns flera områden och framförallt bor det fler invånare i dessa områden där en sänkning av den ekonomiska statusen har skett jämfört med områden som har fått se sin ekonomiska status höjd. har den ekonomiska segregationen blivit mer påtaglig. En analys av förändringar av socialbidragstagandet visar att de områden som hade hög andel socialbidragstagare också hade en hög andel socialbidragstagare . Det handlar om en mycket klar och tydlig permanent struktur. Det är i för sig inte överraskande att andelen socialbidragstagare följer inkomststrukturen i storstadsregionerna. Men oavsett detta kan man konstatera att det rör sig om stora skillnader mellan olika områdestyper. Den genomsnittliga andelen socialbidragstagare i områden med mycket låga och extremt låga inkomster låg kvar på en hög nivå trots att den svenska ekonomin befann sig på konjunkturtoppen och det rådde mer eller mindre full sysselsättning. Utvecklingen av andelen socialbidragstagare är även en viktig indikator på sociala problem. Enligt vissa uppskattningar hade omkring en tredjedel av socialbidragstagarna missbruksproblem. Socialbidragstagare hade också sämre sociala relationer än övriga. Socialbidragstagarnas sociala isolering kunde utläsas utifrån det faktum att de i större utsträckning än befolkningen i övrigt var rädda att gå ut och att de hade färre kontakter med nära släkt. Generellt sett är andelen socialbidragstagare också högre bland utrikes födda än bland den infödda befolkningen. Huvudförklaringen är att gruppen utrikes födda i genomsnitt har lägre inkomster än den infödda befolkningen. Andelen socialbidragstagare bland infödda svenskar är mycket hög i de mest utsatta områdena i storstäderna. Den genomsnittliga andelen socialbidragstagare av den infödda befolkningen i de mest utsatta områden är 20 gånger högre än i områden med extremt hög inkomst. Det fanns alltså ett starkt och positivt samband mellan andelen socialbidragstagare och andelen socialbidragstagare av den infödda befolkningen. Sammanfattningsvis visar utvecklingen av andelen socialbidragstagare att den sociala segregationen är mycket påtaglig i storstadsregionerna. De slutsatser, som man kom fram till när det gäller den ekonomiska segregationen, är giltiga också när det gäller den genomsnittliga andelen socialbidragstagare i olika bostadsområden. Det är alltså framförallt bostadsområden med mycket låga inkomster och extremt låga inkomster som avviker kraftigt i förhållande till andra bostadsområden i storstadsregionerna. Skillnader i folkhälsa Både svenska och internationella studier visar att hälsa följer den socioekonomiska klasstillhörigheten. Därmed är det ganska naturligt att förvänta sig dålig hälsa i de utsatta områdena i storstäderna. Den självupplevda hälsan är således sämre i de utsatta områdena än i andra områden i storstadsregionerna. Den åldersstandardiserade andelen förtidspensionärer är mer än fem gånger så hög i de fattigaste bostadsområdena som i de rikaste. ökade den åldersstandardiserade andelen förtidspensionärer i låginkomstområdena och var den högre än genomsnittet i regionen. Den åldersstandardiserade andelen långtidssjukskrivna är större i de fattigaste bostadsområdena än i de rikaste. Den höga andelen långtidssjukskrivna av alla sjukpenningförsäkrade visar att de som bodde i de socialt och ekonomiskt mest utsatta områdena hade dålig hälsa. Detta kan tolkas som att det inte bara var de som stod utanför och inte hade något arbete som mådde dåligt, utan också de som hade ett arbete var ofta sjuka. Allt detta visar att befolkningen i bostadsområden med låga inkomster har dålig hälsa. Den etniska segregationen Vissa bostadsområden brukar beskrivas som etniskt segregerade. Om man ser till andelen personer med utländsk bakgrund har denna visserligen ökat i alla typer av bostadsområden, både och . Ökningen har dock varit störst i områden med mycket låga respektive extremt låga inkomster. Om man ser till det totala antalet personer med utländsk bakgrund framträder emellertid en annan bild. Som framkommit bland annat i första delbetänkande Att röja hinder (SOU1995:42) är det nämligen inte de mest utsatta områdena som det stora flertalet bor. I förekommer inte, som i andra länder, etnisk segregation i den bemärkelsen att en enskild etnisk grupp dominerar ett visst bostadsområde. I de områden som ofta beskrivs som etniskt segregerade bor ofta människor med sitt ursprung i många olika länder och kulturer tillsammans. Det tycks inte heller finnas någon stark önskan bland personer med utländsk bakgrund att bo etniskt segregerat. Tvärtom finns studier som visar motsatsen. Det är således tveksamt om det är riktigt att tala om som etniskt segregerat. Flera studier visar i stället att segregationen i första hand är en klassfråga. Den demografiska segregationen Med demografisk segregation menas i detta sammanhang skillnader i befolkningsstrukturen. Den genomsnittliga andelen ensamföräldrar av alla barnhushåll var högst i områden med mycket låga inkomster. Mönstret när det gäller andelen ensamföräldrar sammanfaller i stort sett med tidigare beskrivna ekonomiska, sociala och etniska förhållanden. Ju högre andel höginkomsttagare desto lägre andel ensamföräldrar. Kvoten mellan andelen barn/ungdomar och pensionärer var högst i områden med extremt låg inkomst. Detta sammanfaller med att andelen är lägst i bostadsområden med extremt låg inkomst och att andelen barn och ungdomar (0 ) är högst i de socialt och ekonomiskt mest utsatta områdena. I dessa områden bodde nästan fem gånger så många barn/ungdomar som pensionärer. Den största förändringen 1994 skedde däremot i höginkomstområdena. Där minskade kvoten . Minskningen var ett resultat av både fallande andel barn/ungdomar och ökande andel pensionärer. I områden med extremt hög inkomst minskade kvoten med 1994. Det var framförallt den starkt ökade andelen pensionärer i dessa områden som påverkade kvoten negativt. Segregationen och arbetsmarknaden Många studier visar att invandrare och ungdomar (de grupper som försöker etablera sig på arbetsmarknaden) är mest utsatta på dagens svenska arbetsmarknad. Dessutom är de sällan berättigade till arbetslöshetsersättning. Men även ungdomar och invandrare som inte är direkt drabbade av arbetslösheten befinner sig i en otrygg situation, dvs. får oftast nöja sig med tillfälliga anställningar. Vidare får personer med omfattande sjukskrivningar allt svårare att återkomma till arbetsmarknaden när sjukskrivningen upphört. Det faktum att andelen långtidssjukskrivna är större i de fattigaste än i de rikaste bostadsområdena visar också att utsorteringsmekanismer som verkar på arbetsmarknaden i stort sett bestämmer segregationen (dvs. de som stängs ute hamnar i samma bostadsområde). Slutsatser I stora drag skulle man kunna sammanfatta beskrivningen av segregationsprocesserna i följande slutsatser: i storstäderna sammanfaller ekonomisk, social, etnisk och demografisk segregation, segregationen i storstäderna är i första hand en ekonomisk och social segregation och inte en etnisk segregation (på etniska grunder), det finns tendenser till att segregationen i storstäderna handlar om klasskillnader mellan de som är etablerade på arbetsmarknaden (och därmed också i välfärdssystemet) och en utanförståendeklass. när det gäller segregationen i samhället kan man dra slutsatsen att den har existerat under hela den studerade perioden, men att den har blivit mer påtaglig . Sambandet mellan utanförskapet och ekonomiska förutsättningar är mycket tydligt. 3.12 Internationella erfarenheter av segregation Segregationens mekanismer är i stort sett desamma i alla moderna storstäder. Trots problemen i de svenska storstäderna har vi en jämförelsevis bättre situation än de större engelska, tyska och franska städerna och en ojämförligt bättre situation än de amerikanska storstäderna. De socialt utsatta områdena i dessa städer präglas av: extremt hög arbetslöshet. Det finns exempel på bostadsområden i och där mer än tre fjärdedelar av den arbetsföra befolkningen står utanför arbetsmarknaden. Generationsarbetslösheten är också tydlig barn till arbetslösa ärver föräldrarnas utanförskap. utbrett missbruk av alkohol och narkotika extremt hög kriminalitet, våld, prostitution och en utvecklad gängbrottslighet ovärdiga uppväxtvillkor för många barn mycket lågt förtroende för det demokratiska systemet. Valdeltagandet ligger ofta långt under hälften av de röstberättigade. I slutänden av segregationsspiralen finns med andra ord ett uppdelat samhälle; det som många kallar för två-tredjedelssamhället. Det är ett samhälle som inte endast innebär svåra livsvillkor för de grupper som står utanför det etablerade samhället. Det innebär också att de övriga kommer att drabbas av otrygghet och kriminalitet. När de sociala spänningarna blir tillräckligt starka i samhället kommer de väletablerade grupperna behöva att ägna allt mer resurser åt att skydda sig och sin egendom. Starkt segregerade städer är också mycket slutna och övervakade städer. I städer (SOU 1997:118) refereras några internationella studier av segregation i storstäderna. Några slutsatser kan dras av de internationella studierna: i förhållande till andra har inte fullt så tunga segregationsproblem, även om utvecklingen går i samma riktning i de mest utsatta storstadsstadsdelarna har en mycket hög andel invandrare (högst av alla ). arbetskraftsdeltagandet i de fattiga stadsdelarna i är mycket lågt, i synnerhet i relation till arbetskraftsdeltagandet i nationen som helhet. i de fattiga stadsdelarna i finns en ovanligt tydlig koncentration av grupper som har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden; invandrare, ungdomar och ensamstående föräldrar men också av långtidssjukskrivna och andra grupper som har svårigheter att komma tillbaka på arbetsmarknaden. I slutbetänkande Tre Städer (SOU 1998:25) refereras olika nationella och lokala åtgärdsprogram mot segregationen som har genomförts i bl.a. , och . I har stora program mot segregationen genomförts . Regeringen har till och med inrättat ett eget ministerium för social integration. Förutom de program för social och fysisk upprustning av utsatta och nerslitna bostadsområden som har genomförts sedan 1980- talet inledde regeringen ett försök med ekonomiska frizoner i 44 storstadsområden. De franska erfarenheterna av insatserna är att de inte har kunnat lösa de grundläggande problemen men väl att de har mildrat och dämpat en fortsatt negativ utveckling. har erfarenhet av statliga insatser i utsatta storstadsområden. Det senaste initiativen är programmen och Single Regeneration Budget. syftar till att skapa synergieffekter via ett partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn samt det lokala civilsamhället. Drygt 60 kommuner deltar i programmet. Som villkor för att delta i programmet har regeringen krävt att kommunerna på ett övertygande sätt måste presentera en handlingsstrategi som visar att de förmår att genomföra ett effektivt partnerskap. Single Regeneration Budget, som har en årlig budget på , har som målsättning att decentralisera och förenkla statens stöd till ekonomisk och industriell utveckling samt utveckla strategier för stadsutveckling. Erfarenheterna från de brittiska programmen är att i de framgångsrika projekten har arbetslösheten i områdena kunnat sänkas betydligt, otryggheten har minskat och omflyttningen har minskat. De förnyelseprojekt som har varit framgångsrika har: - byggt på en helhetssyn för områdets utveckling - varit långsiktiga - involverat såväl offentlig som privat sektor - byggt på invånarnas delaktighet i projekten Problemen i de utsatta stadsdelarna i uppmärksammades av den holländska regeringen . Man konstaterade att förändringar av boende- och utemiljön inte löste områdenas sociala problem. I stället iakttogs en alltmer tilltagande boendesegregation. Mot bakgrund av detta lanserade regeringen ett permanent program för social förnyelse. Programmet inriktades mot följande tre områden: - arbete, utbildning och inkomst. - förbättringar av boende- och levnadsvillkoren. - insatser som främjar de sociokulturella förhållandena. introducerades ett nytt storstadspolitiskt program av regeringen. Programmet omfattar fyra största städer, samt 15 mellanstora städer. Insatserna riktas till de stadsdelar som har hög arbetslöshet, hög andel invandrare och nedslitna boendemiljöer. De städer som omfattas av programmet ingår ett kontrakt med regeringen där målen är mycket konkret formulerade. Regeringen har i sin budget för programmet avsatt 1 miljard fram . 4 En nationell storstadspolitik 4.1 Storstadspolitiken en del av en regionalpolitik för hela landet Regeringens principiella utgångspunkter för denna är desamma som för propositionen om regional tillväxt som presenterades . Politiken syftar således till att utjämna de strukturella orättvisor som finns mellan olika områden, såväl mellan olika regioner i riket som mellan olika områden inom regionerna. Men alla regioner kan inte, och skall inte, utvecklas i samma riktning. Varje region har unika resurser och unika konkurrensfördelar. Såsom beskrivits i avsnitt 3 har storstadsregionerna totalt sett goda förutsättningar vad avser sysselsättning och tillväxt. Den nationella storstadspolitiken syftar till att ge storstadsregionerna bättre möjligheter att utveckla dessa positiva sidor. Skillnaderna inom storstadsregionerna är emellertid mycket stora och vissa utsatta områden har svårare problem än många glesbygdsområden. Den nationella storstadspolitiken måste därför bidra till en utjämning av villkoren inom storstadsregionerna. Det handlar dels om att ge den regionala och lokala demokratiska nivån de nödvändiga instrumenten för att kunna motverka de ökande klyftorna, dels att staten direkt, via ekonomiskt stöd och via styrning av de statliga myndigheterna, bidrar till att stärka invånarna i de socialt utsatta stadsdelarna. 4.2 Målen för storstadspolitiken Regeringens förslag: Målen för storstadspolitiken är: - att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för tillväxt och därmed kunna bidra till att nya jobb skapas såväl inom regionerna som i övriga delar av landet. - att bryta den sociala och etniska segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika levnadsvillkor för storstädernas invånare Skälen för regeringens förslag: De förslag till statliga åtgärder som läggs i de kommande avsnitten anknyter till dessa övergripande nationella storstadspolitiska mål. Målen är att betrakta som långsiktiga inriktningsmål. För att målen skall kunna nås krävs insatser från fler aktörer, främst från regionerna, från kommunerna och från storstadsmedborgarna själva. Regeringen anser att de offentliga resurser som redan finns i storstadsområdena, tillsammans med de medel som tillförs i denna proposition, är tillräckliga för att målen skall kunna nås. Däremot krävs en betydligt bättre samordning av olika aktörers insatser. Formulerandet av nationella storstadspolitiska mål syftar till att stärka denna samordning. Den storstadsdelegation som regeringen föreslår skall inrättas bör få i uppdrag att följa upp de storstadspolitiska målen. De mål som avser kampen mot segregationen bör också ligga till grund för de lokala utvecklingsavtal som avses bli träffade för storstädernas mest utsatta områden. Därvidlag fungerar de ovan formulerande målen som styrande för de medel som regeringen föreslår skall användas för storstadspolitiska insatser. I inledningen av denna proposition redovisades regeringens två utgångspunkter för den nationella storstadspolitiken: den statliga politiken skall syfta till att bättre tillvarata de unika möjligheter som storstadsmiljön ger, men också till att motverka de särskilda problem som en långt gången urbanisering medför. Storstadens möjligheter ligger i dess mångfald, skapandekraft och tillväxtpotential. I avsnitt 3 beskrivs storstädernas betydelse för utveckling och tillväxt i .