prop · GL0341 · 1998-01-01 00:00:00 — När fler personer tar ställning till ett ärende bör risken för godtycke, förbiseende av väsentliga fakta och miss- uppfattningar m.m. minska, vilket bör gagna likformigheten och rätts- säkerheten. Genom sitt deltagande i handläggning och beslut av enskilda ärenden får nämndledamoten insyn i beslutsprocessen och delar av försäkrings- kassans verksamhet. Ledamoten får också inblick i vilka konsekvenser det enskilda försäkringssystemet får för den försäkrade samt hur de olika trygghetssystemen korresponderar inbördes. Nämndledamotens uppgift är att fatta beslut i enskilda försäkringsären- den. Vid beslutsfattandet skall ledamoten, med sin livserfarenhet och sina erfarenheter och kunskaper om samhället, arbetsmarknaden, lokala och regionala förhållanden m.m., ta ställning till det presenterade be- slutsunderlaget, bedöma och väga samman de olika omständigheter som föreligger i ärendet och fatta beslut i enlighet med de regler och den praxis som gäller. Det är den föredragande tjänstemannens uppgift att vara expert på de materiella och formella regler som gäller och att ge nämnden den information nämnden behöver i sitt beslutsfattande. I sitt uppdrag i en socialförsäkringsnämnd skall ledamoten objektivt fatta beslut i enskilda ärenden. Ledamoten skall inte vara representant för den som föreslagit honom till uppdraget. Att vara ledamot av en social- försäkringsnämnd skiljer sig alltså i väsentliga avseenden från att vara ledamot av t.ex. en nämnd eller att vara aktiv i ett politiskt parti eller en facklig organisation. Det är viktigt att dessa helt olika roller som många nämndledamöter har uppmärksammas så att det inte råder tvekan om vad uppdraget innebär. I dessa avseenden har försäkrings- kassornas ledning ett informations- och utbildningsansvar. Det är önsk- värt att även de politiska partier och arbetsmarknadsorganisationer som har nomineringsrätt informeras om ledamöternas uppgift och roll i social- försäkringsnämnden. Den kunskap och de insikter som socialförsäkringsnämndens leda- möter får genom sin medverkan i handläggningen av mycket betydelse- fulla försäkringsärenden bör, när så är påkallat, komma till försäkrings- kassans lednings kännedom. Det är även angeläget att ledamöterna hålls väl informerade om policy i frågor som rör nämnder- nas verksamhet och andra liknande övergripande frågor. Det kan därför vara lämpligt att det skapas rutiner så att information och synpunkter till och från nämndledamöterna når fram i båda riktningarna. I det följande redogör regeringen för sina förslag angående socialför- säkringsnämnderna. Förslagen presenteras i den ordning de föreslås bli reglerade i 18 kap. AFL. 4.4.1 Socialförsäkringsnämnder i den allmänna organisation : Den allmänna styrelse skall inrätta socialförsäkringsnämnder. En socialförsäkringsnämnds verksamhetsområden skall utgöras av ett väl avgränsat geografiskt område. Regeringen skall få utfärda när- mare föreskrifter om grunderna för den geografiska indelningen av nämndernas verksamhetsområden. Varje socialförsäkringsnämnd skall besluta i samtliga slags ärenden som enligt denna lag eller annan författning skall avgöras av sådan nämnd. Om det finns särskilda skäl får styrelsen bestämma att ett eller flera slags ärenden skall beslutas av någon eller några av nämnderna inom verksamhetsområde. En socialförsäkringsnämnd skall bestå av sju ledamöter varav en skall vara ordförande och en vice ordförande. Om det bland ledamöterna eller hos föredraganden förekommer av- vikande mening skall denna anmälas innan socialförsäkringsnämn- dens sammanträde är slut. skall inte längre fatta beslut i ompröv- ningsärenden och vissa andra ärenden. Utredarens förslag: Förslagen överensstämmer med regeringens bort- sett från förslaget om antal ledamöter och ersättare och vissa delar i för- slaget om avvikande mening. Utredaren föreslår att en socialförsäkrings- nämnd skall bestå av fem ordinarie ledamöter och att det skall utses en ersättare för var och en av dessa utom för nämndens ordförande. Vidare föreslås att ersättarna skall ha närvaro- och yttranderätt vid nämndens sammanträden och att nämnden skall vara beslutsför när tre ledamöter är närvarande. Utredaren föreslår att begreppet avvikande mening skall by- tas ut mot skiljaktig mening. Utredaren föreslår vidare att föredraganden skall ha skyldighet att anmäla skiljaktig mening om socialförsäkrings- nämnden fattar beslut som strider mot gällande rätt. Remissinstanserna: Inrättandet av socialförsäkringsnämnder Fler- talet tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Majoriteten po- ängterar att det är angeläget att inte antalet ärenden överstiger den före- slagna gränsen. Statskontoret anser bl.a. att lekmannainflytandet måste vägas mot kraven på en effektiv förvaltning, där myndighetsutövning och beslutsfattande är kopplat till det ekonomiska ansvaret. Socialförsäk- ringsnämnderna har en oklar grund för sin myndighetsutövning och för- slaget innebär inte någon förändring därvidlag. Förslagen bygger i allt för hög grad på tradition och borde mer baseras på en strävan att effektivi- sera socialförsäkringens administration efter samma principer som för övrig statlig verksamhet. anser att moti- ven för att ha socialförsäkringsnämnder inte längre finns kvar. tolkar förslaget om antal ärenden per sammanträde och sammanträdesfrekvens som riktlinjer och anser att det är upp till respektive försäkringskassa att själv besluta om detaljerna med utgångspunkt från den egna kassans förutsättningar. Förslaget om socialförsäkringsnämndens verksamhetsområde har läm- nats utan erinran. Förslaget, att styrelse bör ha möjlighet att fatta be- slut om att ett slags ärenden skall beslutas av den socialförsäkringsnämnd som styrelsen bestämmer, tillstyrks av flertalet eller lämnas utan erinran. anför att det kan finnas särskilda skäl för ett sådant beslut. Med tanke på vikten av helhetssyn bör dock denna möjlighet tillämpas restriktivt. anser att alla socialförsäk- ringsnämnder skall besluta i all slag av ärenden som skall avgöras av nämnd. Angående antalet ledamöter i socialförsäkringsnämnden anför Lands- organisationen, och Försäkrings- anställdas förbund att en förutsättning för att instämma i förslaget om minskat antal ordinarie ledamöter är att ersättarna verkligen får en aktiv roll i nämndens arbete. anser att det skall vara sju ledamöter och inga ersättare. Övriga tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Förslaget om föredragandefunktionen tillstyrks av flertalet eller lämnas utan erinran. Statskontoret avstyrker bestämt att varje styrelse för sig anger vilka krav som skall ställas på föredragande. Om det skulle behö- vas för att säkerställa kraven på likformighet och rättvis tillämpning av försäkringen kan särskilda krav fastställas i författning. anser att det inte är nödvändigt att direktören utser före- dragande. Det bör kunna delegeras till exempelvis områdes- eller kon- torschef. Angående skiljaktig mening anser Kammarrätten i , Läns- rätten i län och att förvaltningslagens regler bör gälla och begreppet avvikande mening behållas. Det är tveksamt om man inom förvaltningsförfarandet kan kräva att avvikande mening skall anges före sammanträdets slut. anser att begreppet avvi- kande mening bör behållas men tillstyrker förslaget i övrigt. Övriga läm- nar det utan erinran. Förslaget om beslutsbefogenheten Flertalet tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Länsrätten i län anser att det bör över- vägas om inte ärenden av enkel beskaffenhet kan avgöras av tjänsteman. Statskontoret anser att nämndens beslutsbefogenhet bör begränsas till komplicerade ärenden av principiell natur. Nämnden skall yttra sig över policyskapande fall. Styrelsen bör avgöra om nämnden skall ha besluts- befogenhet i enskilda ärenden eller ej. Alla beslut bör ske på delegation och i rutinärenden bör tjänsteman besluta. och anser att beslut om sjuk- och ha- vandeskapspenning och rehabiliteringsersättning även fortsättningsvis skall omprövas av nämnd. Även anser att det finns skäl att ha vissa omprövningsärenden kvar i nämnden, t.ex. ned- sättning och indragning av sjukpenning. Skälen för regeringens förslag: Inrättande av socialförsäkringsnämnder I en allmän försäkringskassa skall det enligt AFL finnas en styrelse och en eller flera socialförsäkringsnämnder. Regeringen beslutar hur många nämnder som skall finnas i riket. beslutar om an- talet nämnder i varje försäkringskassa samt vilket geografiskt område som skall vara socialförsäkringsnämndens verksamhetsområde. För när- varande finns 163 nämnder i landet. har tidigare beslutat i enlighet med regeringens förslag att försäkringskassornas styrelse skall besluta om inrättande av socialförsäk- ringsnämnder (prop. 1996/97:63). Skälen för att styrelsen skall besluta om att inrätta socialförsäkringsnämnder är likartade de skäl som anförs i avsnitt 4.3 för att styrelsen också skall besluta om lokalkontorsnätets ut- formning. Där anförs bl.a. att det är på den regionala nivån som den bästa kännedomen om förhållandena inom regionen finns och därav har de re- gionala styrelserna för försäkringskassorna goda förutsättningar att be- döma och besluta angående inrättandet av socialförsäkringsnämnder. Antalet socialförsäkringsnämnder avgjordes drygt 140 000 ärenden i landets socialförsäk- ringsnämnder. Med de i denna proposition föreslagna ändringarna av nämndens beslutsbefogenhet kommer det totala antalet ärenden som skall beslutas av nämnd, med oförändrad ärendetillströmning, att minska med cirka 8 000 . Med hypotesen att antalet ärenden kommer att vara ca 130 000 , antalet ärenden per sammanträde är 40 och antalet sam- manträden 25 skulle det behövas ca 130 nämnder i landet. För när- varande finns det 163 stycken. Antalet ärenden som socialförsäkrings- nämnderna avgör varierar mellan försäkringskassassorna i till 518 i . Om nämnderna sammanträtt 23 gånger innebär det att en nämnd i avgjort 52 ärenden per sammanträde medan avgjort 22. Det finns faktorer som kan få effekter på socialförsäkringsnämndernas verksamhet avseende antalet ärenden som nämnderna skall besluta i. Utredningen om Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, För- tidspensionsutredningen (dir. 1997:9) har överlämnat förslag i betänkandet Ohälsoförsäkringen Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166). Utredningen föreslår bl.a. att sjukpenning skall övergå i en långtidssjukpenning som ersätter det nuvarande sjukbidraget. Över- gången blir automatisk och någon särskild prövning kommer således inte att ske. Av detta skäl anser utredningen att beslut om övergång till lång- tidssjukpenning bör fattas av tjänsteman och inte av socialförsäkrings- nämnd. Till skillnad mot sjukpenningsystemet kommer det inom ramen för långtidssjukpenningen också att finnas ett grundskydd för personer som saknat inkomster eller haft låga inkomster. Därför kommer det att finnas möjlighet att ansöka om långtidssjukpenning före ettårsgränsen. Sådan prövning av rätt till långtidssjukpenning bör enligt utredningens mening hanteras i socialförsäkringsnämnd. Förtidspensionen kommer att finnas kvar och rätten till denna bör enligt utredningen prövas av social- försäkringsnämnd. förslag får, om de antas av , så- ledes en viss effekt på mängden ärenden som skall beslutas av socialför- säkringsnämnd. Flertalet av besluten om sjukbidrag, som fattas av nämnd, ersätts av den mer rutinmässiga övergången till långtidssjukpen- ning. Denna kommer att beslutas av tjänsteman. nybe- viljas ca 13 500 sjukbidrag och uppskattningsvis lika många om- prövas . Flertalet av dessa ärenden kommer med förslaget att vara tjänstemannabeslut. Sammantaget uppskattas nämnderna avlastas när- mare 25 000 ärenden . Regeringen avser att i denna fråga lägga fram förslag till . Även arbetsskadeförsäkringen är föremål för översyn (dir.1997:91). En särskild utredare har tillkallats med uppgift att bl.a. pröva ett alternativ till nuvarande arbetsskadeförsäkring som innebär att arbetsmarknadens parter tar över det organisatoriska och finansiella ansvaret för en obliga- torisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada samt analysera de ekonomiska effekter för såväl försäkringen som administrationen som kan vara för- enade med de olika alternativen. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . I vilken mån översynen av arbetsskadeförsäkringen kommer att få återverkningar på socialförsäkringsnämndernas beslutsbefogenheter får bl.a. förslagen från utredningen och den fortsatta beredningen utvisa. Regeringen anser att det är angeläget att antalet socialförsäkrings- nämnder bestäms så att rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet i nämndens handläggning säkerställs. Antalet ärenden som nämnden skall besluta vid varje sammanträde bör hållas på en sådan nivå att det både finns ut- rymme för ledamöterna att ordentligt hinna sätta sig in i dem och att det ges tillfälle till en meningsfull dialog under sammanträdet. Det skall finnas möjlighet för ledamöterna att ställa frågor till föredraganden och att diskutera ärendet. Det skall likaså finnas utrymme för föredraganden att föredra ärendet noggrant. bör ärendemängden per sam- manträde av effektivitets- och kostnadsskäl vara väl avvägd. Mot denna bakgrund anser regeringen att antalet ärenden per sammanträde inte bör överstiga 40 45 stycken. Om en enskild överklagar beslut skall försäkrings- kassan, enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291), vara den enskildes motpart i länsrätten och kammarrätten när ett beslut överklagats dit. Att skall vara part innebär att domstolen kan förelägga eller ge möjlighet att inom viss, ofta skriftligt svara i målet eller förordna kassan att svara i en muntlig förhandling. har möjlighet att överklaga läns- rättens avgörande om det har gått kassan emot. Om en fråga som avgjorts av socialförsäkringsnämnd överklagas, skall nämnden enligt AFL före- träda om kassan skall föra det allmännas talan i målet. Nämnden får bemyndiga en tjänsteman vid att före- träda nämnden vid domstol. De skyldigheter och möjligheter som följer av socialförsäkringsnämndens partsroll innebär att det inte får bli för långa intervall mellan nämndens sammanträden. Vid handläggning av socialförsäkringsärenden är tidsfaktorn en vä- sentlig del av den totala kvaliteten. Enligt förvaltningsrättsliga regler skall handlägga ärenden så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Färdigutredda ärenden bör alltså avgöras av socialförsäkringsnämnden utan onödig fördröjning. För att nämnden skall ha den rätta förutsättningen att kunna fatta korrekta beslut behöver nämndens ledamöter vara välinformerade. Det innebär att nämnden behöver avsätta tid för bl.a. redovisning och analys av resultatet av förvaltningsdomstolarnas avgöranden av nämndens beslut, för infor- mation om regelförändringar och rättsutvecklingen i övrigt, för princip- diskussioner, m.m. Regeringen anser att styrelse bör beakta bl.a. de olika omständigheter som angivits här, när styrelsen in- rättar socialförsäkringsnämnder. För att ärendehandläggningen inte skall bli onödigt fördröjd samt att socialförsäkringsnämnden skall kunna sköta sin roll som part i förvalt- ningsdomstolarna, anser regeringen att nämnden bör sammanträda minst . Som tidigare anförts anser regeringen att det är angeläget att antalet socialförsäkringsnämnder bestäms så att kraven på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet i nämndens handläggning säkerställs. Om förslagen i de ovan nämnda utredningarna eller andra faktorer skulle medföra att antalet ärenden som skall beslutas av socialförsäkringsnämnd minskar, bör an- talet nämnder därför inte minskas i motsvarande omfattning. Den ären- deminskning som kan uppstå bör leda till att nämnderna får bättre möj- lighet uppnå de uppställda kraven. Regeringen anser att det som anförts om antal nämnder, antal ärenden per sammanträde i socialförsäkrings- nämnd och sammanträdesfrekvens bör vara vägledande för de allmänna försäkringskassorna vid planering av sin verksamhet. Speciella bestäm- melser om detta bör därför inte införas i AFL utan bör rymmas i de före- slagna bestämmelserna i 18 kap. 9 § om styrelsens ansvar. verksamhetsområde verksamhetsområde följer som regel lokal- kontorsgränserna och omfattar ett eller flera lokalkontorsområden. Det innebär i normalfallet att en socialförsäkringsnämnd är behörig att fatta beslut i ett ärende, om den som saken rör är bosatt, dvs. inskriven, vid ett lokalkontor inom nämndens verksamhetsområde. Regeringen anser att principen om att socialförsäkringsnämndens verksamhetsområde bör följa gränsen för lokalkontorsområden bör vara vägledande även i fram- tiden när nämnder skall inrättas. I undantagsfall kan det finnas skäl att avvika från principen och finna en annan indelningsgrund än lokalkonto- rens verksamhetsområde. bör i dessa fall ges möjlighet att besluta om att inrätta socialförsäkringsnämnder så att de passar de lokala och regionala förhållandena. Mot bakgrund till even- tuellt kommande förändringar och rationaliseringar inom socialförsäk- ringens administration bör regeringen ges rätt att utfärda närmare före- skrifter om grunderna för den geografiska indelningen av nämndernas verksamhetsområden. Ärendeslagen i socialförsäkringsnämnden Varje socialförsäkringsnämnd skall, enligt före- skrifter (RFFS 1986:15) om socialförsäkringsnämnder i de allmänna för- säkringskassorna, besluta i alla slag av ärenden som skall avgöras av so- cialförsäkringsnämnd. Ärenden om delpension, familjebidrag i form av näringsbidrag, bostadsbidrag enligt 27 § lagen om bostadsbidrag och omprövning av beslut för vårdgivare att återbetala sjukvårdsersättning, får dock avgöras av den socialförsäkringsnämnd som styrelse bestämmer. Motiveringarna till denna reglering är att de förtroendevalda skall få en tillfredsställande överblick över hela socialförsäkringen och att det är viktigt och värdefullt att de har kännedom om de lokala förhållanden som råder inom socialförsäkringsnämndens verksamhetsområde. Regeringen delar utredarens uppfattning att som huvudregel bör gälla att alla socialförsäkringsnämnder skall besluta i alla typer av ärenden. De stora skillnaderna i invånarantal mellan olika försäkringskassor och även de stora geografiska avstånden mellan kontoren vid vissa försäkrings- kassor medför att socialförsäkringsnämnderna kan behöva organiseras olika hos försäkringskassorna. Av bl.a. dessa anledningar kan det i un- dantagsfall finnas skäl att avvika från huvudregeln. Regeringen anser att, om det finns starka organisatoriska eller ekonomiska skäl, bör det finnas möjlighet för styrelse att besluta att ett eller flera slags ärenden endast skall beslutas av någon eller några av nämnderna inom verksamhetsområde. Mot bakgrund av det ovan anförda bör möjligheten utnyttjas restriktivt. Antalet ledamöter i en socialförsäkringsnämnd består en socialförsäkringsnämnd av sju ledamöter och sex suppleanter. Det är endast ordföranden som inte har någon suppleant. Utredaren föreslog att antalet ledamöter och ersättare skulle minskas till fem respektive fyra. Utredaren anförde att ett färre antal ledamöter och suppleanter som har närvaro- och yttranderätt skulle öka förutsätt- ningarna att få en kvalitets- och effektivitetshöjning av nämndens arbete. Regeringen anser liksom utredaren att det är önskvärt att organisatio- nen med socialförsäkringsnämnder är effektiv och att kvaliteten på nämndens arbete är hög. Regeringen anser att målet om en effektiv och kvalitativ organisation med socialförsäkringsnämnder bättre kan uppnås om de personer som deltar i arbetet också i större omfattning får ta an- svar för de beslut som nämnden fattar. Regeringen föreslår därför att an- talet ordinarie ledamöter inte minskas enligt utredarens förslag. Antalet ledamöter behålls istället oförändrat samt systemet med suppleanter i socialförsäkringsnämnderna slopas. Förslaget innebär att samtliga i nämnden får likvärdiga beslutsbefogenheter och likvärdigt ansvar. Möj- ligheterna till utbildning för samtliga i nämnden bör bli bättre. Ett system med enbart ledamöter bör innebära att eventuellt förekommande priorite- ring mellan ledamöter och suppleanter eliminieras. Med den föreslagna ändringen av nämndernas sammansättning frigörs också ekonomiska re- surser, vilka bör komma nämnderna till del i form av ökade utbild- ningsinsatser bl.a. i syfte att förstärka nämndledamöternas kunskaper om socialförsäkringen och dess regelsystem. Regeringens förslag innebär att nuvarande bestämmelse om besluts- förhet bör behållas. Föredragandefunktionen Enligt AFL avgörs ärenden i socialförsäkringsnämnd efter föredragning av tjänsteman hos . Regeringen anser liksom utredaren att föredragningen är en mycket viktig del i handläggningen av de ären- den som beslutas av socialförsäkringsnämnd. Det är därför av stor bety- delse att föredraganden har goda kunskaper, erfarenhet och en allsidig kompetens. En strävan bör därvid vara att långsiktigt fördjupa kunska- perna om socialförsäkringsrätt och förvaltningsrätt hos de föredragande. Regeringen anser att styrelse i särskilt beslut bör ange vilka kunskaps- och kompetenskrav som skall ställas på den som utses till föredragande. Regeringen anser att frågan inte behöver regleras särskilt utan att detta ingår i styrelsens ansvar enligt den föreslagna be- stämmelsen i 18 kap. 9 § AFL. Regeringen anser vidare att försäkrings- kassans direktör bör ange de tjänstemän som skall ha till uppgift att föredra ärenden inför socialförsäkringsnämnden. Inte heller denna fråga bör regleras särskilt utan får anses ingå i direktörens administrativa led- ningsansvar enligt 18 kap. 13 § AFL. Avvikande mening I AFL anges att om föredraganden har från beslutet avvikande mening skall denna antecknas till protokollet. Någon tidsfrist för när reserva- tionen skall anmälas finns inte angiven i AFL. har i allmänna råd (1992:4) Socialförsäkringsnämnder rekommenderat att den avvikande meningen bör meddelas innan sammanträdet avslutas. Ledamots reservationsrätt regleras i förvaltningslagen (1986:223). Där sägs att avvikande mening skall anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. Beslut fattade av socialförsäkrings- nämnd expedieras efter att protokollet justerats och eventuellt efterarbete, t.ex. uträkning av ersättningens storlek, är avslutat. I vissa fall kan det dröja från det att ärendet beslutats av socialförsäkrings- nämnden till det att beslutsmeddelandet sänds till den försäkrade. Under hela denna mellantid har ledamoten rätt att anmäla avvikande mening. Utredaren uppger att det är relativt ovanligt att någon meddelar avvi- kande mening och det förekommer mera sällan att någon gör det långt efter att sammanträdet är avslutat. De gällande reglerna är därför inget stort problem. Fråga uppkommer emellertid om när föredraganden senast kan anmäla avvikande mening samt hur man skall förfara när en ledamot anmäler avvikande mening efter att sammanträdet avslutats. Riksförsäk- ringsverket rekommenderar i det senare fallet att ärendet behandlas i nämnden på nytt. Regeringen anser att det är önskvärt att komma bort från dilemmat med sent meddelade reservationer. Därför föreslås att ledamots och före- dragandens avvikande mening skall anmälas till protokollet innan sam- manträdet är slut. Utredaren har föreslagit att föredragandes anmälan om avvikande me- ning inte bara bör regleras som en rättighet utan även som en skyldighet. Regeringen anser att bestämmelserna i förvaltningslagen, som innebär en rätt för föredraganden att få en avvikande mening antecknad, bör följas i detta avseende. beslutsbefogenhet beslutades drygt 140 000 ärenden av landets socialförsäk- ringsnämnder. Av dessa var bl.a. 86 000 beslut om förtidspension, 17 500 beslut enligt lagen om arbetsskadeförsäkring, 11 500 beslut om vårdbidrag och 9 000 om handikappersättning. Endast 3 beslut gällde näringsbidrag och 85 särskild efterlevandepension. Nämnderna fattade dessutom 3 800 omprövningsbeslut.