prop · GL03165 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:165 Utveckling och rättvisa en politik för storstaden Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen läggs förslag fram till en nationell politik för storstadsregionerna. Storstaden beskrivs som social, ekonomisk och kulturell miljö. Storstädernas betydelse för övriga landet lyfts fram. Den nationella storstadspolitiken syftar till att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt för att därmed kunna bidra till att nya jobb skapas såväl inom regionerna som i övriga delar av landet samt till att bryta den sociala och etniska segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika levnadsvillkor för storstädernas alla invånare i storstäderna oavsett ursprung och kön. Ytterligare en utgångspunkt för den nationella storstadspolitiken är att större kraft måste läggas på att främja en god utveckling i storstädernas utsatta bostadsområden, för att på detta sätt motverka de sociala klyftorna i storstadsregionerna. Bakgrunden är att dessa tenderar att växa, samt att denna utveckling också motverkar storstädernas utveckling i stort. Dessa klyftor och ojämnheter i livschanser följer i stor utsträckning etniska linjer. Stärkandet av det svenska språket lyfts därför fram som en av de enskilt viktigaste åtgärderna för att bryta den etniskt betingade segregationen. Förslagen och bedömningarna vad gäller utformandet av en nationell storstadspolitik är följande. Regeringen tillsätter en storstadsdelegation som får till uppgift att utveckla och samordna den nationella storstadspolitiken. Regeringen föreslår att 5 000 nya permanenta platser bör tillföras universitet och högskolor i storstadsregionerna från och med höstterminen . I syfte att skapa ökad trygghet mot brott aviserar regeringen en riktad satsning till polisväsendet i storstadsregionerna. I syfte att stärka kulturmiljövården och utveckla storstadens arkitektoniska värden bör avsättas för vart och ett av åren 1999 2001. Lokala utvecklingsavtal bör tecknas mellan stat och kommun för de mest utsatta bostadsområdena i storstadsregionerna. Regeringen avser att i budgetpropositionen föreslå att avsätts för , för , och för för särskilt stöd till lokalt utvecklingsarbete i de utsatta bostadsområdena i storstadsregionerna. Kommuner som omfattas av lokala utvecklingsavtal ges möjlighet att sluta avtal med länsarbetsnämnd och försäkringskassa i länet om lokal samverkan med utvecklingsprogram för arbetslösa. Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att förbereda överläggningar om sådana avtal. Utvecklingsprogrammen bör vara inriktade på individuella åtgärder som utformas i en dialog med den enskilde. Regeringen anser att medborgarna i de utsatta stadsdelarna inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen bör få tillgång till gemensamma medborgarkontor för såväl statliga som kommunala myndigheter. I syfte att stimulera rekrytering av lågutbildade vuxna i storstäderna till bör avsättas till detta ändamål. För att utveckla IT-baserade läromedel för svenska som andra språk och svenska för invandrare (sfi) bör avsättas. De förslag och bedömningar som regeringen lämnar i denna proposition skapar sammantaget nya och bättre möjligheter för en god utveckling i våra storstadsregioner. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 6 2 Ärendet och dess beredning 6 2.1 Utredningsförslag m.m. 6 2.2 Tillkännagivande av riksdagsutskott 6 2.3 Remissmöte med anledning av storstadskommitténs betänkande 7 3 Storstaden 7 3.1 Regeringens storstadspolitiska utgångspunkter 7 3.2 Geografisk avgränsning 10 3.3 Storstaden som ekonomisk miljö 11 3.4 Sysselsättning och arbetslöshet i storstadsregionerna 12 3.5 Skolresultat och befolkningens utbildningsnivå i 13 3.6 Storstaden som kulturell miljö 15 3.7 Storstaden som ekologisk miljö 16 3.8 Storstaden som social miljö 19 3.9 Otrygghet och kriminalitet i storstadsregionerna 21 3.10 Demokrati och delaktighet i storstaden 23 3.11 Segregationen i storstäderna 24 3.12 Internationella erfarenheter av segregation 27 4 En nationell storstadspolitik 29 4.1 Storstadspolitiken en del av en regionalpolitik för hela landet 29 4.2 Målen för storstadspolitiken 30 4.3 Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting 32 4.4 Storstadsdelegation 35 5 Den långsiktigt hållbara storstaden 36 5.1 Den generella välfärdspolitiken 36 5.2 Likvärdiga och goda ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting 38 5.3 Den regionala planeringen 40 5.4 En aktiv bostadspolitik 43 5.5 Ekologiskt hållbara storstäder 46 5.6 Integrationspolitik 49 5.7 Tryggare städer förstärkning av polisresurserna och utveckling av närpolisverksamheten 54 5.8 Brottsförebyggande åtgärder 56 5.9 Internationellt samarbete för långsiktigt hållbar utveckling i storstäderna 58 6 Storstadsregionerna som motorer för tillväxt och ökad sysselsättning i hela landet 61 6.1 Regional näringspolitik regionala tillväxtavtal 61 6.2 Näringspolitiska insatser och förenklingar för företagare 62 6.3 Storstädernas roll i gränsöverskridande regionbildning 66 6.4 En förstärkning av högskolan i storstadsregionerna 67 6.5 Regional samverkan mellan högskola, näringsliv och offentliga myndigheter 70 6.6 Internationell marknadsföring av och dess storstadsregioner som besöksort och etableringsort för internationella företag 71 6.7 Invandrare och företagande 72 7 Lokala utvecklingsavtal för storstädernas 73 7.1 Pågående statliga insatser i utsatta bostadsområden 73 7.2 Pågående kommunala insatser i utsatta 75 7.3 Lokala utvecklingsavtal 78 7.4 Det statliga åtagandet 82 8 Arbetslinjen i storstaden 84 8.1 Inledning 84 8.2 Arbetslinjen 85 8.3 En sammanhållen verksamhet med åtgärder för 86 8.4 Individuella utvecklingsprogram 90 8.5 Gemensamma medborgarkontor i de utsatta 93 8.6 Översyn av socialbidragen 94 9 Goda uppväxtvillkor för barn och ungdom och en förstärkning av utbildningen i storstadsregionerna 96 9.1 Inledning 96 9.2 Deltidsförskola i socialt utsatta stadsdelar 97 9.3 Skolan och segregationen 99 9.4 Särskilda insatser för språkutveckling i skolan 99 9.5 Försöksverksamhet med lärlingsutbildning inom gymnasieskolan 101 9.6 Utbildningsinsatser för vuxna 102 9.7 Folkbildningens roll för utsatta grupper i storstäderna 105 9.8 Kultur-, idrotts- och fritidsverksamheter i de utsatta stadsdelarna 106 10 Förbättra boendemiljöerna och folkhälsoläget samt öka tryggheten i storstäderna 108 10.1 Inledning 108 10.2 Utveckling av bostadsförvaltningen i utsatta 109 10.3 Investeringar för trivsel och miljö i utsatta stadsdelar 110 10.4 Storstadens arkitektur och kulturmiljö 111 10.5 Folkhälsoarbetet i utsatta stadsdelar 113 10.6 Hemlösa i storstäderna 115 11 En levande demokrati i storstäderna 116 11.1 Inledning 116 11.2 Statliga demokratiutredningar 117 11.2.1 117 11.2.2 117 11.2.3 118 11.2.4 118 11.2.5 Det fortsatta arbetet 119 11.3 Kommunala demokratireformer och 120 11.4 Folkrörelser i storstäderna 122 12 Ekonomiska konsekvenser 124 Bilaga 127 Utdrag ur protokoll 130 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner regeringens förslag om mål och inriktning för storstads- politiken (avsnitt 4). 2 Ärendet och dess beredning 2.1 Utredningsförslag m.m. betänkande Storstadsliv rika möjligheter men hårda villkor SOU 1990:36 togs fram i en period som karakteriserades av överhettning på arbetsmarknaden, i synnerhet i . Utredningen konstaterade att utslagningen från arbetsmarknaden trots detta var stor i de socialt utsatta bostadsområdena. Betänkandet behandlar i högre utsträckning än den storstadspolitiska kommittén frågor om bostäder och infrastrukturinvesteringar i storstadsregionerna. Bland utredningens förslag kan nämnas: Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för (S 1994:03). Kommittén avlämnade sitt slutbetänkande Tre städer en storstadspolitik för hela landet (SOU 1998:25). Under kommitténs arbete redovisades ett antal delbetänkanden och underlagsrapporter: - Delbetänkandet Att röja hinder (SOU 1995:142) - Delbetänkandet Egenmakt att återerövra vardagen (SOU 1996:177), med antologin vardagen (SOU 1996:146) - Delbetänkandet Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61), med antologin av betong (SOU 1997:62) - Underlagsrapporten möjligheter i storstadsområdena (SOU 1996:54) - Underlagsrapporten i verkligheten (SOU 1997:24) - Underlagsrapporten städer (SOU 1997:118) - Antologin genom arbete (SOU 1996:151) I samband med arbetet med denna proposition har flera skrivelser inkommit från de berörda kommunerna. Skrivelser har inkommit från , , , , och kommuner. Därutöver har skrivelser inkommit från och från länsarbetsnämnderna i och . 2.2 Tillkännagivande av riksdagsutskott har i en skrivelse (rskr 1997/98:128) gjort ett tillkännagivande om regionalpolitiken och storstäderna efter hemställan från arbetsmarknadsutskottet. Utskottet anser att problemen med ökad segregation i storstäderna måste tas på stort allvar. Den offentliga servicen i utsatta områden måste fungera och arbetsmarknadspolitiska och utbildningspolitiska åtgärder framstår enligt utskottet som centrala för att motverka segregationen. Slutligen anför utskottet att det bör riktas ett tillkännagivande till regeringen med innebörden att frågor rörande segregation och utanförskap i storstäderna bör beaktas av regeringen som senast i samband med ekonomiska vårproposition bör återkomma till med förslag av denna innebörd. 2.3 Remissmöte med anledning av storstadskommitténs betänkande Av tidsskäl har det inte funnits möjlighet att genomföra en traditionell remissbehandling av betänkande. Istället genomförde och ett gemensamt remissmöte . Vid remissmötet gavs de berörda statliga myndigheterna möjlighet att lägga synpunkter på kommitténs betänkande. Likaså bereddes , i samt de berörda storstadskommunerna möjlighet att framlägga sina synpunkter. Även arbetsmarknadens parter hade inbjudits. En sammanfattning av remissmötet finns i bilaga till denna proposition. 3 Storstaden 3.1 Regeringens storstadspolitiska utgångspunkter Det vänder för . Tillväxten tar fart, sysselsättningen ökar, arbetslösheten sjunker. av ekonomisk tillbakagång och nedrustning kan människor åter börja se framtiden an med tillförsikt. Uppgången har märkts tydligast i storstäderna: allt fler företag startar, sysselsättningen ökar, inflyttningen ökar, trycket på arbetsmarknaden och bostadsmarknaden hårdnar. Dessa tecken har blivit allt tydligare . De tre storstadsområdena , och är tillväxtcentra i och utgör en strukturell ryggrad i vårt land. I de tre storstadsområdena lever och verkar mer än var tredje svensk, drygt 3 miljoner människor. För dem är storstaden hembygd. Dessa miljoner människor har också miljoner möjligheter: storstäderna har ett större utbud av kultur, utbildning, boende och arbete än vad andra regioner kan erbjuda. Till storstäderna söker sig människor för att förverkliga sina livsdrömmar och visioner. Mycket av forskningen och utvecklingen av nya produkter sker i storstäderna. Storstädernas möjligheter ligger i just denna mångfald, skapandekraft och kreativitet. Storstadsområdenas geografiska belägenhet förstärker möjligheterna ytterligare. Storstadsområdena har kommit att fungera som portar gentemot omvärlden. har möjligheter att bli ett centrum för den expansiva . I kustregioner bor närmare 50 miljoner människor. Vi har ännu bara sett början på en utveckling där åter kan bli ett centrum för tillväxt, handel, kultur och utbildning av internationell betydelse. Från att i ett halvt sekel ha varit ett hav som skilde öst från väst, kommer att kunna bli ett hav som förenar människor och kulturer. är porten västerut, med förbindelser till hela världen men med tyngdpunkt mot den expansiva och mot EU. Industri och sjöfart är traditionella näringsgrenar som utgör grunden för regionens nationella betydelse. I kommer att öppna nya möjligheter på båda sidor av sundet. Sydvästra blir en brygga inte bara över till , utan till hela den europeiska kontinenten. Utmed linjen skapas ett av största centra för högre utbildning och forskning. Samarbetet över nationsgränserna är en viktig dimension i en politik för att utveckla storstäderna. I en allt mer internationaliserad ekonomi står ofta valet av lokalisering av företag och investeringar mellan olika nationer, snarare än mellan olika orter i ett visst land. De svenska storstäderna konkurrerar i många fall med andra länders storstadsområden i det avseendet, och för att lyckas väl i den konkurrensen är ett välfungerande internationellt nätverk och god samfärdsel och infrastruktur en nödvändighet. Ökade klyftor I storstäderna bor de rikaste människorna i . Men där bor också de fattigaste. Under krisen har klyftorna kommit att öka krisen har slagit hårt mot framför allt storstädernas utsatta bostadsområden. Den växande arbetslösheten har ställt stora grupper utanför samhällsgemenskapen, och därtill har klassamhället fått en etnisk karaktär. Segregationen är en ödesfråga för . Segregationen hotar att undergräva den grundläggande förutsättningen för varje samhälle: medborgarnas känsla av ansvar för varandra och för samhället. I många storstäder runt om i världen existerar inte längre detta grundläggande ansvar. I slutänden av segregationsspiralen finns ett uppdelat samhälle, där en stor grupp ställs utanför. Det är ett samhälle som alla förlorar på, eftersom det i dess spår följer ökade sociala spänningar, otrygghet och kriminalitet. Istället för solidaritet och samhörighet, så blir egenintresse och misstro grunden i samhället. Men ökade klyftor är inte bara ett socialt problem. Det är också ett ekonomiskt problem, i den meningen att samhället inte förmår att ta vara på alla människors skaparkraft och vilja till arbete. I storstädernas utsatta bostadsområden deltar mindre än hälften av den arbetsföra befolkningen i arbetslivet. I en omvärld där språklig och kulturell mångfald blir allt viktigare är det utomordentligt allvarligt att arbetslösheten bland många utrikes födda är flerfalt högre än bland den del av befolkningen som är född i . Det är hög tid att sluta slösa med den kraft och den kompetens som finns i de socialt utsatta bostadsområdena. En politik för social och etnisk integration syftar till att alla, oavsett ursprung och kön, skall ha samma möjligheter att förverkliga sina livsprojekt. En förutsättning för detta är rätten till arbete. förbättrade ekonomiska läge måste därför komma alla människor till del. Förbättringen på arbetsmarknaden måste märkas också i de utsatta bostadsområdena i storstäderna. En modern framtidsinriktad storstadspolitik Med denna proposition lägger regeringen grunden för en modern framtidsinriktad och sammanhållen storstadspolitik. En sådan politik måste syfta till att bejaka och utveckla alla de positiva sidor som våra storstadsområden har det rika utbudet av kultur, arbete, utbildning och boende, de goda förutsättningarna får en ekologiskt hållbar utveckling, den väldiga skaparkraften och innovationsförmågan hos tusentals människor som flyttar till staden för att förverkliga sina livsdrömmar, de växande möjligheterna som följer av det ökande internationella samarbetet och minska klassklyftorna och öka trivseln i storstäderna. Alla som bor i staden skall kunna känna sig hemma i sin egen hembygd. Förutom tillväxt och minskade klassklyftor är också kultur och estetiska värden nyckelord i en storstadpolitik för framtiden. Städerna är centra för nationens teater, musik och konst, och mycket av storstädernas dragningskraft på moderna människor kommer därav. Att vidmakthålla och förstärka kulturutbudet i storstäderna är således en viktig del i en sammanhållen storstadspolitik. En vacker stad är en stad att vara stolt över. En genomtänkt arkitektur, en vacker stadsbild och en tilltalande stadsmiljö är en förutsättning för att människor skall kunna trivas i staden. Underhåll och upprustning av byggnader och parker är således också viktiga delar i en modern storstadspolitik. måste städerna utgöra goda och hälsosamma livsmiljöer. Byggnader, transportinfrastruktur och andra anläggningar bör lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och andra resurser främjas. Regeringens principiella utgångspunkter för den föreliggande storstadspolitiska propositionen är densamma som för den regionalpolitiska propositionen, som överlämnades till . Politiken syftar till att utjämna de strukturella orättvisor som finns mellan olika områden, såväl mellan olika regioner i riket som mellan olika områden i regionerna. Men alla regioner kan inte, och skall inte, utvecklas i samma riktning. Varje region har unika resurser och unika konkurrensfördelar. För att hela landet skall kunna utvecklas i positiv riktning krävs att alla regioner får förutsättningar att utnyttja sina resurser på bästa sätt. Då regionalpolitiken och storstadspolitiken utgår från samma principer kan de förstärka varandra. Storstadspolitiken är en viktig del i regeringens arbete för att förena en ekologisk hållbar utveckling med en ekonomisk och social utveckling. Detta ställer krav på att alla åtgärder analyseras utifrån hur de påverkar såväl miljön som den ekonomiska tillväxten. Storstadspolitiken skall utformas med utgångspunkt från att ekonomisk utveckling, social utveckling och skydd av miljön är inbördes beroende och ömsesidigt förstärkande delar av en hållbar utveckling. Det är av yttersta vikt för framtiden att storstadsområdena kan fungera som harmoniska, vackra, sjudande och internationella tillväxtcentra och välfärdssamhällen, där människor trivs och kan känna sig hemma. Endast så kan vi utnyttja möjligheter för framtiden fullt ut. 3.2 Geografisk avgränsning Begreppet storstad är inte tydligt definierat. I ett större internationellt perspektiv kan knappast någon av de svenska stadsregionerna definieras som storstad. De största stadsregionerna i och har omkring 10 miljoner invånare, och i och finns storstäder med upp till 20 miljoner invånare. Å andra sidan kan en stad på 50 000 100 000 invånare fungera som storstad i en region. Dessa städer kan i viss utsträckning uppvisa samma problem och möjligheter som kännetecknar storstaden. Den sociala och etniska segregationen är t.ex. ett stort problem även för städer som . När begreppet storstäder används i denna proposition är det dock begränsat till , och . Dessa tre stadsregioner har väsentligt fler invånare än övriga svenska städer, och de uppvisar också storstadens särdrag i en helt annan utsträckning än övriga svenska städer. Storstäderna är i denna proposition liktydigt med storstadsregionerna och inte storstadskommunerna. Även om kommunerna i högsta grad är viktiga aktörer för storstadspolitiken så har storstadsregionerna en gemensam arbets- och bostadsmarknad över kommungränserna. Urbaniseringsprocessen och segregationsmekanismerna påverkar regionen i sin helhet och inte endast centralkommunen. omfattar nästan hela , varför denna proposition för enkelhetens skull utgår från länsbegreppet, bl.a. i de statistiska beskrivningarna. I utgår propositionen från samma avgränsning av storstadsregionen som . Det innebär förutom också , , , , , och Lerums kommuner. I avses med storstadsregionen förutom kommun också , , , , , , och kommuner. I vissa delar av propositionen diskuteras insatser i socialt utsatta bostadsområden i storstäderna. I denna proposition används den avgränsning som har gjorts av och som utgår från en statistisk genomgång av olika bostadsområdens ekonomiska status (Delade städer, SOU 1997:118). Det innebär att när denna proposition redovisar statistik och åtgärder för socialt utsatta storstadsområden avses stadsdelar inom sju kommuner: , , , , , och . 3.3 Storstaden som ekonomisk miljö Storstäderna utgör tillsammans med vissa entrepenörstäta regioner de områden i där flest nya jobb skapas. De tre regionerna har en bruttoregionalprodukt (BRP) per invånare som kraftigt överstiger genomsnittet i riket . Av rikets samlade BRP svarade för , för och för . De tre stora regionerna svarade därmed för av landets samlade BRP. I löpande priser ökade BRP i , och . Motsvarande förändring för resten av riket var . Tillväxten var således starkare i storstadsregionerna än i riket i övrigt. har tillväxten i varit dubbelt så hög som i resten av landet. Härigenom har till stor del burit upp den nationella tillväxten. Ett uttryck för detta är att ökade landets samlade BRP med priser. BRP ökade med , eller av den nationella ekonomins tillväxt. Regionen har många unika produktionsförutsättningar och en stor anpassningsförmåga. Marknadens storlek, en väl utvecklad infrastruktur, närhet till internationella kontaktpunkter, ett stor och diversifierat utbud av arbetskraft är alla viktiga faktorer för kunskaps- och forskningsintensiva företag, vilket kan förklara varför är lämplig lokalisering för denna typ av produktion. Koncentrationen möjliggör specialiserad utbildning som drar till sig företag vilket i sin tur lockar arbetskraft till regionen. Närheten till andra liknande företag, leverantörer och kunder gör att förbättringar och innovationer blir fler och lättare sprids. Närheten till universitet och högskolor stimulerar samarbetet mellan företagen och de högre utbildningsinstitutionerna. Storstadsregionerna spelar en viktig roll i den regionala specialiseringen Globaliseringen av ekonomin där varor, tjänster, kapital och arbetskraft kan röra sig relativt fritt över långa avstånd och till allt lägre kostnader begränsar handlingsutrymmet för en nationellt självständig ekonomisk politik. För att skapa goda förutsättningar för produktion av varor och tjänster måste politiken inriktas på åtgärder som främjar företagens utvecklingskraft. som varje region måste ges möjligheter att utvecklas utifrån de egna förutsättningarna måste utvecklingsmöjligheterna vara likvärdiga med dem som ges i andra länder för motsvarande regioner. deltar på ett nationellt plan i den internationella arbetsfördelningen. Beroende på att olika typer av näringsverksamhet ställer olika krav på det regionala resursutbudet förekommer det även en specialisering inom landet. Storstäderna spelar en viktig roll i detta samspel. I takt med att olika barriärer för handel mellan länder minskar får den regionala dimensionen ökad betydelse. Den geografiska fördelningen av industriproduktionen har varit förhållandevis stabil över tiden. av industrins produktionsvärde produceras i de tre storstäderna. Utvecklingen och inriktningen av industriproduktionen skiljer sig dock åt mellan olika regioner. Arbetsintensiv produktion finns i hela landet medan FoU- intensiv industri är koncentrerad till ett fåtal ställen. Denna tendens har förstärkts . dominerar av den FoU-intensiva produktionen. Inkluderas och täcks av produktionen in. Produktionens regionala specialisering är en följd av att all produktion inte har samma behov när det gäller produktionsförutsättningarna. För den kunskaps- och teknikintensiva industrin är tillgång till en utvecklad infrastruktur, kvalificerade produktionstjänster och högutbildad arbetskraft nödvändig. Denna typ av produktion är inte lika kostnadskänslig som den arbetsintensiva industrin, som värderar låga kostnader på arbetskraft och fastigheter relativt sett högre. Företag som i hög utsträckning konkurrerar med låga priser uppvisar bättre resultat i perifera lägen än i storstäderna. Storstadsregionerna fungerar genom sin storlek och dynamik som motorer för övriga regioners tillväxt. Genom nätverk och underleverantörssystem påverkas även andra regioner av utvecklingen i storstadsregionerna. Utmaningen ligger i att få fullt genomslag av de större regionernas tillväxt i landets övriga regioner. Detta kräver ett väl fungerade signalsystem så att företagen uppfattar omvärldsförändringar på ett tidigt stadium och kan anpassa sig till de nya förutsättningarna.