prop · GL03141 · 1998-01-01 00:00:00 — Avsikten är att de associationsrättsliga förändringarna och en nyordning för överklaganden och tillstånd skall redovisas i propositioner . Reformarbetet på det näringsrättsliga området är också kopplat till arbetet med en ny reglering av de avtalsrättsliga försäkringsreglerna som bedrivs inom . De olika delreformerna på försäkringsområdet för med sig ett behov av en senare språklig och redaktionell översyn av den näringsrättsliga regleringen. En sådan översyn måste också ta sikte på reglerna för utländska försäkringsgivare. Denna översyn av språk och regelstruktur kan påbörjas först när de nu pågående delreformerna har redovisats och beslutats av . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Regeringen har i propositionens lagförslag i huvudsak följt Lagrådets förslag. Även i övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts i de remitterade lagförslagen. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter dels i allmänmotiveringen och dels i författningskommentaren. Lagrådet har i sitt yttrande understrukit behovet av en genomgång av viss terminologi och gränsdragningar på området. En sådan fråga gäller den närmare innebörden av termen försäkringsrörelse. Det bör redan här framhållas att denna och vissa angränsande frågor hänger samman med det större reformarbetet på försäkringsområdet. Terminologin påverkar också författningar på andra rättsområden. Dessa frågor kan därför inte få sin lösning i den nu föreliggande propositionen. 4 Bakgrund 4.1 Nuvarande ordning regleras de utländska försäkringsföretagens verksamhet i av lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i (LUF). I samband med att försäkringsrörelselagstiftningen anpassades till vissa av EG:s försäkringsdirektiv (prop. 1992/93:257) begränsades lagens tillämpningsområde av lagtekniska skäl till att endast omfatta försäkringsföretag med säte utanför EES. stiftades en ny lag, lagen (1993:1302) om EES-försäkringsgivares verksamhet i (LEF), som enbart avser utländska försäkringsgivare med säte inom EES. LEF liksom LUF ändrades i väsentliga avseenden (prop. 1994/95:184) till följd av en anpassning till EG:s tredje generations försäkringsdirektiv [rådets direktiv /49/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv /239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) och rådets direktiv /96/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser direkt livförsäkring och om ändring av direktiven /267/EEG och 90/619/EEG (tredje livförsäkringsdirektivet)]. Utländska försäkringsföretag som driver rörelse på den svenska marknaden genom ett här i landet bildat dotterbolag omfattas varken av LUF eller LEF utan av regleringen i försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL). Dessa dotterbolag omfattas således inte av lagstiftningen om utländska försäkringsföretag. finns det tre utländska försäkringsföretag som bedriver verksamhet här i landet genom svenska dotterbolag. bedriver 17 utländska försäkringsföretag försäkringsverksamhet i genom generalagent. Av dessa driver endast ett företag rörelsen med stöd av LUF eller med stöd av föreskrifter meddelade enligt LUF, medan de övriga företagen bedriver verksamheten enligt LEF. Sex utländska försäkringsföretag har filialetableringar i enligt LEF och 238 anmälningar om gränsöverskridande verksamhet i enligt LEF har inkommit till . Såväl LUF som LEF syftar till att säkerställa försäkringstagarnas, de försäkrades och ersättningstagarnas intressen. För att tillgodose detta syfte vilar utformningen av såväl LUF som LEF på ett antal grundläggande principer, som dock inte är desamma i de båda lagarna. Detta sammanhänger med att LUF har utformats mot bakgrund av en i huvudsak nationell försäkringsmarknad , medan LEF har fått sin utformning på grundval av den integrerade västeuropeiska försäkringsmarknad som har etablerats inom EU. De grundläggande principerna i LUF är principen om svensk koncession, säkerhetsprincipen, specialitets- eller separationsprincipen och principen om att ett försäkringsföretag inte utan särskilda skäl får bedriva annan rörelse än försäkringsrörelse. Säkerhetsprincipen syftar till att tillgodose försäkringstagarnas intresse av att försäkringsgivaren har förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal. Specialitets- eller separationsprincipen syftar till att trygga livförsäkringsföretagens soliditet genom att den mer svårbedömda och riskfyllda skadeförsäkringsrörelsen inte får förenas med direkt livförsäkring. Utmärkande för LUF är ett relativt omfattande system av detaljregler. Särskilt utförliga är solvensreglerna. I LEF utgör principerna om en enda koncession och om hemlandstillsyn de grundläggande principerna. Detta system har som förutsättning att varje EES-land godtar vissa minimiregler i övriga EES- länders regelsystem för försäkringsrörelse, som i sin tur skall stå i samklang med tredje generationens försäkringsdirektiv. Av denna anledning innehåller LEF, till skillnad från LUF, inte några detaljerade rörelse-, solvens- eller tillsynsregler utan endast vissa grundläggande regler för verksamheten i . Regelsystemet i den nationella lagstiftningen i försäkringsgivarens hemland gäller i stora delar även för den verksamhet som bedrivs i . Som en följd av att LUF och LEF bygger på delvis olika principer är verksamhetsförutsättningarna i inte desamma för alla utländska försäkringsgivare. En grundförutsättning för att få verka här i landet enligt LUF är att den utländska försäkringsgivaren beviljas svensk koncession. Motsvarande krav uppställs inte enligt LEF utan den utländska försäkringsgivaren kan utan svensk koncession och efter ett enkelt anmälningsförfarande bedriva verksamhet här i landet på basis av koncessionen i hemlandet. För att koncession skall kunna beviljas enligt LUF krävs att försäkringsgivaren upprättar en generalagentur här i landet. Någon annan etableringsform i medges inte. Inte heller är det enligt LUF tillåtet att anskaffa försäkringar i genom gränsöverskridande verksamhet. För utländska försäkringsgivare som omfattas av LEF gäller inte motsvarande begränsningar av marknadstillträdet. Således medger LEF etablering i genom såväl generalagentur som filial och, såvitt avser försäkringssammanslutningar, genom generalrepresentation. Dessutom medger LEF marknadsföring av försäkringar i genom gränsöverskridande verksamhet. LUF har getts den innebörden att den utländska försäkringsgivaren skall vara en juridisk person. En utländsk försäkringsgivare som är en fysisk person har enligt LUF inte ansetts kunna etablera verksamhet i . LEF har inte getts motsvarande innebörd. Därför kan bland annat medlemmarna i olika försäkringssammanslutningar medges att verka här, även om de är fysiska personer. En viktig del i LUF som tillkommit för att säkerställa skyddet för försäkringskunderna är systemet med depositioner. Detta system ger uttryck åt tanken att de svenska försäkringstagarnas intressen kräver att de utländska försäkringsföretagen, som har sin huvudsakliga förmögenhet på annat håll än här i , har vissa tillgångar bundna i vårt land till säkerhet för de förpliktelser som företagen har gentemot försäkringskunderna här. En förutsättning för inledande av försäkringsverksamhet enligt LUF här i landet är därför bl.a. att det som säkerhet ställs en initial deposition. Kravet på denna begynnelsedeposition saknar motsvarighet i LEF. Förutom de här nämnda skillnaderna i verksamhetsbetingelserna för utländska försäkringsgivare finns det även vissa andra olikheter i regleringen enligt LUF respektive LEF. Några av dessa skillnader är föranledda av de förpliktelser som följer av medlemskap i . Andra skillnader i regleringen har motiverats av tillsynsskäl. 4.2 EG:s försäkringsdirektiv tredjelandsregler 4.2.1 Allmänt om EG:s försäkringsdirektiv EU har utvecklat ett omfattande regelverk för försäkringsverksamhet. Det grundläggande syftet med regleringen har varit att genomföra en inre marknad för försäkringstjänster. Denna målsättning har i huvudsak uppnåtts genom godkännandet och införlivandet av tredje generationens försäkringsdirektiv i den nationella lagstiftningen i respektive medlemsland. I fullbordades införlivandet av tredje generationens direktiv genom ändringar i lagstiftningen för svenska och utländska försäkringsföretag (prop. 1994/95:184). EU:s gemensamma försäkringsmarknad bygger lagtekniskt på fyra grundläggande principer; principerna om en enda auktorisation, om hemlandstillsyn, om minimiharmonisering och om ett ömsesidigt erkännande. Principen om en enda auktorisation innebär att ett försäkringsföretag som har erhållit auktorisation i ett av EU:s medlemsländer har rätt att med stöd av den bedriva försäkringsverksamhet som överensstämmer med koncessionen i alla de länder som hör till EU, genom att etablera sig där eller genom att tillhandahålla försäkringstjänster från ett annat EU- land än där verksamheten skall bedrivas. Etableringen kan ske genom inrättande av filialer och agenturer. Principen om hemlandstillsyn hänger samman med principen om en enda auktorisation. Hemlandstillsyn innebär en koncentration av tillsynen till de behöriga myndigheterna i försäkringsgivarens hemland, som har det primära ansvaret för övervakningen av försäkringsgivarens verksamhet var den än bedrivs inom EU. Detta gäller oberoende av om försäkringsgivaren bedriver verksamheten i ett annat medlemsland genom etablering eller genom att där erbjuda försäkringar från sitt hemland eller från en etablering i ett annat medlemsland. Principerna om minimiharmonisering och om ett ömsesidigt erkännande innebär att en samordning av de nationella reglerna har eftersträvats beträffande de bestämmelser som utgör en grundförutsättning för att principerna om en enda auktorisation och om hemlandstillsyn skall kunna tillämpas inom EU. EG:s försäkringsdirektiv anger därför vissa miniminivåer för harmonisering av grundläggande regler för försäkringsverksamhet. I övrigt har medlemsländerna genom ömsesidigt erkännande godtagit det regelsystem som gäller för bedrivande av försäkringsverksamhet i respektive hemland. Principerna om minimiharmonisering och ömsesidigt erkännande infördes sedan det visat sig att en fullständig harmonisering av lagstiftningen i medlemsländerna var en alltför långsam metod för att förverkliga den inre marknaden för försäkringar. 4.2.2 Tredjelandsregler EG:s försäkringsdirektiv innehåller också regler som medlemsländerna skall iaktta i förhållande till tredje land på försäkringsområdet (tredjelandsregler). Ett tredjelandsföretag har möjlighet att bedriva försäkringsverksamhet i ett EU-land från en etablering i landet. Etableringen kan ske genom dotterbolag, filial eller agentur. Tredjelandsreglerna avser emellertid bara försäkringsverksamhet som bedrivs genom filialer eller agenturer och inte sådan verksamhet som bedrivs genom dotterbolagsetableringar och gränsöverskridande verksamhet. Ett bolag med säte inom EU, som är dotterbolag till ett bolag med säte utanför detta område behandlas som ett EU-företag. Detta innebär bl.a. att förutsättningarna för verksamhetstillstånd och för rörelsens drivande är desamma som för försäkringsgivare med huvudkontor inom EU. Rätten att bedriva gränsöverskridande verksamhet inom EU enligt principerna om en enda auktorisation och hemlandstillsyn gäller endast försäkringsgivare med säte inom EU. Medlemskapet i EU innebär en skyldighet för det enskilda medlems- landet att tillämpa tredjelandsreglerna. Med hänsyn till att tredjelandsreglerna är minimiregler finns det dock möjlighet att införa strängare krav i den inhemska lagstiftningen än vad tredjelandsreglerna föreskriver. Minimivillkoren ingår huvudsakligen i första generationens försäkringsdirektiv. Enligt artikel 23.1 i första skadeförsäkringsdirektivet [rådets första direktiv /239/EEG av om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring] och artikel 27.1 i första livförsäkringsdirektivet [rådets första direktiv /267/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva direkt livförsäkringsrörelse] skall ett EU-land kräva auktorisation för försäkringsverksamhet som ett tredjelandsföretag avser att etablera inom landets territorium. Till auktorisationskravet anknyter de nämnda minimireglerna. Enligt villkoren skall följande krav vara uppfyllda för att auktorisation skall kunna beviljas (artikel 23.2 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 27.2 i första livförsäkringsdirektivet). Försäkringsföretaget skall ha rätt enligt sitt eget lands lag att bedriva försäkringsverksamhet. Etableringen i medlemslandet måste ske genom agentur eller filial. Vidare skall tredjelandsföretaget förbinda sig att på den plats där agenturen eller filialen upprättas föra till verksamheten hänförliga räkenskaper samt att där förvara handlingar som hör till verksamheten. Det krävs också att företaget befullmäktigar ett ombud som skall godkännas av behöriga myndigheter i medlemslandet samt att företaget deponerar medel som säkerhet för verksamheten i landet. Dessutom skall ett tredjelandsföretags agentur eller filial upprätthålla en solvensmarginal i form av tillgångar fria från alla förutsebara förpliktelser, med avdrag för immateriella värden. Solvensmarginalens storlek skall motsvara det största av två framräknade belopp, som båda beror på omfattningen av den av agenturen eller filialen bedrivna verksamheten i landet. Det ena beloppet är relaterat till det senaste årets premievolym och det andra, i regel, till de tre senaste årens genomsnittliga skadevolym. För att säkerställa att agenturen eller filialen har tillräckliga resurser när verksamheten inleds och att dess tillgångar inte kan komma att underskrida ett visst minimum, ställs krav på en minsta garantifond. En tredjedel av solvensmarginalen skall utgöra garantifonden. Depositionen får räknas in i garantifonden som inte får understiga vissa miniminivåer. För skadeförsäkring skall dessa nivåer bestämmas med hänsyn till riskernas storlek i varje försäkringsklass. Slutligen skall som villkor för koncession föreskrivas att tredjelandsföretaget företer en verksamhetsplan i samband med att ansökan om koncession lämnas in. EU har slutligen möjlighet att träffa överenskommelser med tredjeland om andra regler än dem som försäkringsdirektiven föreskriver. Sådana överenskommelser bygger på likabehandling. Ett exempel på en sådan överenskommelse är ett avtal mellan och på skadeförsäkringsområdet som innebär att de schweiziska försäkringsföretagen likställs med försäkringsföretagen med säte inom EU när det gäller att etablera skadeförsäkringsverksamhet inom EU. 4.3 liberaliseringsstadgor, GATS Förutom de åtaganden som följer av medlemskapet i EU har även förpliktelser gentemot och dess medlemsländer samt enligt det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) till följd av anslutningen till WTO. 4.3.1 liberaliseringsstadgor är ett samarbetsorgan för ekonomisk politik i vidsträckt mening, som bl.a. innefattar försäkringstjänster. Av central betydelse på försäkringsområdet är stadgor om liberalisering av kapitalrörelser (kapitalliberaliseringsstadgan) samt om liberalisering av transaktioner och betalningar rörande tjänster (tjänsteliberaliseringsstadgan). Stadgorna avser medlemsländer. Det finns dock en rekommendation om att stadgornas tillämpningsområde skall utsträckas till att även omfatta medlemsländerna i internationella valutafonden (IMF). Kapitalliberaliseringsstadgan behandlar bl.a. rätten till etablering. Enligt stadgan får en medlemsstat som inte har någon reservation häremot inte hindra företag från en annan medlemsstat att etablera sig i landet. Den internationella etableringen sker i allmänhet genom att kapital förs in i etableringslandet, s.k. ingående direktinvesteringar. Med direktinvestering avses i stadgan investering i syfte att upprätta varaktiga ekonomiska relationer med ett företag. Tre former för direktinvestering berörs i stadgan, nämligen dels upprättande eller utvidgning av ett helägt dotter- eller filialföretag eller förvärv av hela äganderätten till ett bestående företag, dels deltagande i ett nytt eller bestående företag, dels långtidslån . Villkoren för etablering får inte vara mer betungande för ett utländskt företag än för ett inhemskt enligt kapitalliberaliseringsstadgan. Vidare följer av stadgan att ett utländskt företag, som etablerar sig i ett med- lemsland, skall tillåtas att bedriva sådan verksamhet som är tillåten för inhemska företag. Avvikelse härifrån kräver reservation av det enskilda medlemslandet. Kapitalliberaliseringsstadgans föreskrifter om själva rätten till etablering i ett annat medlemsland kompletteras vad gäller rätten för redan etablerade utländska företag av ett beslut om nationell behandling som antog . Enligt detta beslut får ett redan etablerat utländskt företag inte behandlas mindre förmånligt än inhemska företag. Liksom kapitalliberaliseringsstadgan har tjänsteliberaliseringsstadgan som målsättning att undanröja hindren för den internationella handeln mellan medlemsländerna. Bland annat föreskriver stadgan frihet för gränsöverskridande verksamhet för försäkringar. Medlemsländerna skall sinsemellan undanröja begränsningar av s.k. osynliga transaktioner på överföringar (osynliga operationer). Med osynliga operationer på försäkringsområdet avses huvudsakligen överföringar av och ersättningar samt andra försäkringstransaktioner mellan försäkringsgivare i ett medlemsland och försäkrad i ett annat medlemsland. Tjänsteliberaliseringsstadgan innehåller vidare bestämmelser om etablering och om verksamhet för filialer och agenturer. Varje medlemsland skall tillförsäkra försäkringsgivare från andra medlemsländer en behandling som är likvärdig med behandlingen av inhemska försäkringsgivare. Koncessionsvillkoren skall i princip vara desamma för inhemska försäkringsgivare och försäkringsgivare från andra . En grundläggande bestämmelse i både kapitalliberaliseringsstadgan och tjänsteliberaliseringsstadgan är icke-diskrimineringsregeln. Denna regel innebär att ett medlemsland i inte får göra skillnad mellan andra medlemsländer utan måste behandla alla lika. Exempelvis kan liberaliseringsåtgärder på försäkringsområdet i princip inte begränsas till något eller några utan måste utsträckas till att omfatta alla . Undantag från regeln får dock medges i fråga om medlemsländer som tillhör ett särskilt tull- och valutasystem. Detta innebär att de som tillhör EU kan, utöver liberaliseringsförpliktelserna enligt stadgorna, sinsemellan vidta liberaliseringsåtgärder utan att behöva utsträcka dem till övriga OECD- länder. En annan grundläggande bestämmelse i liberaliseringsstadgor är som framgått regeln om nationell behandling. Denna regel innebär att ett OECD- land skall ge företag i andra samma möjligheter att verka som tillkommer andra företag i det egna landet. Genom anslutningen till liberaliseringsstadgor har på ett för landet internationellt rättsligt förpliktande sätt givit uttryck för sin avsikt att fortlöpande avskaffa restriktioner för kapitalrörelser samt transaktioner och betalningar rörande tjänster (liberaliseringsåtgärder) i den utsträckning det är nödvändigt för ett effektivt ekonomiskt samarbete mellan medlemsländerna i . Möjlighet finns att lämna reservationer eller göra tillfälliga undantag, s.k. derogation, beträffande förpliktelserna enligt stadgorna. har dock varken lämnat någon reservation eller åberopat någon derogationsbestämmelse som är av intresse vid utformningen av en reglering om utländska försäkringsgivares verksamhet i . Förpliktelserna enligt liberaliseringsstadgorna måste därför beaktas till alla delar vid en översyn av lagstiftningen om utländska försäkringsgivares verksamhet i . 4.3.2 GATS I likhet med övriga EU-länder har också liberaliseringsåtaganden enligt det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS). GATS täcker all handel med tjänster. Huvuddelarna i GATS, som innefattas i avtalet om upprättande av WTO, är ett ramavtal, bindningslistor samt bilagor och ministerbeslut. innehåller allmänna förpliktelser som gäller alla medlemmar och all tjänstehandel. En huvudprincip i avtalet är mest gynnad nations-principen (MGN-principen), som innebär att den mest förmånliga behandling av tjänster och tjänsteleverantörer som ett visst land ger till något annat land måste utsträckas till att gälla alla länder som undertecknat tjänstehandelsavtalet på samma villkor. Vissa möjligheter till undantag från MGN-principen finns. Sådana undantag får dock inte gälla än och skall ses över . Även principen om nationell behandling, dvs. principen om att en utländsk tjänst eller tjänsteleverantör inte får ges sämre behandling, varken de facto eller de jure, än motsvarande inhemska tjänster eller tjänsteleverantörer, finns fastlagd i GATS. Även mot denna princip kan reservationer göras. Regler om ekonomisk integration i GATS tillåter länder att under vissa förutsättningar ingå avtal om längre gående ekonomisk integration. Detta innebär t.ex. att EES-länderna, utöver den nivån som bundits multilateralt i tjänstehandelsavtalet, kan ge sina respektive tjänster och tjänsteleverantörer en bättre behandling än den man ger andra utländska tjänster och tjänsteleverantörer. Det har dock gjorts gällande att inte är en sådan ekonomisk region som medger ett OECD-land, som omfattas av GATS, att ge länderna i en bättre behandling än andra länder som undertecknat GATS. Undantag från de generella avtalsförpliktelserna i ramavtalet får göras på grundval av försiktighetsskäl, dvs. överväganden som grundas på skydds- och sundhetsaspekter. De nationella bindningslistorna avser åtaganden om marknadstillträde och nationell behandling för enskilda tjänstehandelssektorer. Införandet av en viss tjänstesektor (t.ex. för finansiella tjänster) i ett lands nationella bindningslista innebär att landet i fråga har gjort ett obegränsat åtagande i fråga om dels marknadstillträde och dels nationell behandling för sektorn i fråga. Det är dock tillåtet att inom respektive tjänstesektor bibehålla eventuella restriktioner genom angivande i bindningslistan av regler som begränsar en utländsk tjänsteleverantörs tillträde till en marknad eller som ger utländska tjänsteleverantörer en i något avseende mindre förmånlig behandling än de inhemska tjänsteleverantörerna på landets hemmamarknad. Varje land har således haft möjligheter att välja hur långtgående åtaganden man vill göra inom varje sektor och därmed dess liberaliseringsgrad. Åtaganden i ett lands bindningslista införs efter bilaterala förhandlingar med andra länder. Bindningslistan gäller dock multilateralt, dvs. lika mot alla avtalsparter enligt MGN-principen. Genom införandet i bindningslistan binds åtagandet, dvs. mer restriktiva regler får därefter inte införas. Ett bundet åtagande kan inte försämras utan att landet i fråga tvingas betala kompensation till andra avtalsparter. Bilagorna och ministerbesluten behandlar speciella förhållanden inom respektive tjänstehandelssektor. Bilagan om finansiella tjänster reglerar rätten till nationell lagstiftning om försiktighetsåtgärder i syfte att skydda integriteten och stabiliteten i ett lands finansiella system. har i sin nationella bindningslista tagit in sådana begränsningar avseende marknadstillträde och nationella behandling att någon ändring av LUF inte är påkallad till följd av åtagandena enligt GATS. har inte anmält något undantag från MGN-principen. Vid en revidering av lagstiftningen om utländska försäkringsgivares verksamhet i innebär detta att liberaliseringar av den gällande lagstiftningen i princip måste komma alla försäkringsgivare med säte inom ett WTO- land till del.