prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — anslöt sig också till regeringens bedömning att vid den närmare utformningen av en svensk klimatstrategi måste jämförelser göras med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att påtar sig en väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Viktiga riktlinjer för det svenska internationella agerandet har också redovisats i regeringens skrivelse till om internationella samarbete för hållbar utveckling (skr. 1996/97:2), regeringens skrivelse om ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) samt de riktlinjer för energipolitiken och den strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn som beslutat om (prop. 1996/97:84 avsnitt 11, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212). Efter beslut om klimatpolitiken har nya frågor aktualiserats och andra omständigheter tillkommit som då inte behandlades. är medlem av den Europeiska unionen vilket ställer förändrade villkor men också öppnar nya möjligheter för såväl vårt nationella som internationella deltagande i klimatarbetet. En ny överenskommelse om industriländernas utsläpp av växthusgaser för tidsperioden har träffats i Kyoto vid klimatkonventionens tredje partsmöte. Mot bakgrund av dessa förhållanden skall regeringen tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté som får till uppgift att på basis av resultaten vid klimatkonventionens tredje partsmöte i och mot bakgrund av EU:s gemensamma åtagande, presentera delmål och en strategi med åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. Utgångspunkten för programmet är beslut om klimat- och energipolitiken samt ansvar för EU:s gemensamma åtagande. Som stöd till kommittén skall en särskild utredare granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet för balansering av utsläpp mellan protokollets parter kan introduceras i . Regeringens bedömning om etappmål avseende utsläppen av koldioxid från transporter har behandlats i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56). Klimatpåverkande utsläpp sårbarheten i Regeringen bedömer att insatser mot globala klimatförändringar fortsatt är viktiga för att uppnå de mål som har fastställts i om klimatförändringar. Hotet om en klimatförändring har vuxit fram som ett globalt miljöproblem av stor politisk betydelse under det senaste årtiondet även om forskarna bara kan ge en grov bild av vad som kan karaktärisera framtida klimatförändringar. Det finns en betydande tröghet när effekten av dagens utsläpp av växthusgaser visar sig. Merparten av den koldioxid vi släpper ut i atmosfären kommer fortfarande att finnas kvar och en betydande del stannar kvar ända fram . Detta innebär att vi ännu inte kan överblicka effekterna på klimatsystemet av dagens utsläpp. Enligt den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) kommer koldioxidhalten i atmosfären att ha fördubblats i slutet av nästa århundrade, jämfört med koncentration före industrialismens början, om de globala utsläppen av koldioxid förblir desamma som . Därför är det enligt regeringens bedömning angeläget att tidiga åtgärder för att reducera utsläppen vidtas med tanke på klimatsystemets tröghet. Trots att kunskapen har ökat väsentligt , är det mycket svårt att förutsäga effekterna på ett visst ekosystem eller inom en region. har i rapporten av ett förändrat klimat, (rapport nr 4458), sammanfattat vad som kan sägas beträffande påverkan på . Våra subarktiska ekosystem är känsliga eftersom det tar för dem att bildas, tillväxten är långsam och reproduktionen oregelbunden. Klimatförändringar kan t.ex. påverka fjälltrakternas biologiska mångfald. Anpassningsförmågan hos dessa ekosystem är begränsad. är ett annat sårbart område, vars unika brackvattensystem kan komma att försvagas. Känslighetsanalysen avseende tekniska system pekar på att korrosionen av metallkonstruktioner och i byggnader skulle kunna öka i såväl mildare och fuktigare klimat, som i ett mildare klimat med bibehållen nederbörd. Det sammantagna resultatet av känslighetsanalysen för tekniska system och den eventuella inverkan ett mildare klimat skulle medföra, visar att i ett kortare perspektiv bedöms inga större förändringar ske som skulle innebära ökad risk för människan. För ett längre perspektiv är det dock viktigt att skaffa ökad kunskap och handlingsberedskap för de tänkbara effekter som kan uppstå vid ett ändrat klimat. Utsläpp av växthusgaser i De viktigaste växthusgaserna är koldioxid, metan, dikväveoxid, samt stabila fluorkarboner och svavelhexafluorid. Den relativa växthuseffekten av utsläpp kan uttryckas som GWP (Global ) för , vanligen 20, 100 eller . Växthusgaserna kan på detta sätt uttryckas som koldioxidekvivalenter och adderas för att få ett mått på den sammantagna växthuseffekten. perspektivet svarar koldioxid för av de sammanlagda utsläppen i . Övriga växthusgaser som ingår i Kyotoprotokollet är metan, dikväveoxid, fluorkarboner (HFC- och FC-föreningar) och svavelhexafluorid. Utsläppen av koldioxid från fossila källor kommer från transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin i ungefär lika stora andelar. Utsläppen har minskat med nära hälften . De flesta andra länder har haft en motsatt utveckling. De svenska utsläppen av koldioxid per capita eller per BNP är bland de lägsta inom . Däremot är energiförbrukningen per capita bland de högsta i , något som får tillskrivas vår energiintensiva basindustri och vårt kalla klimat. I är de dominerande källorna för metan kommunala avfallsdeponier och djurskötseln (idisslare och gödselhantering). Metodik för att beräkna utsläpp av dikväveoxid (lustgas) är bristfällig. Förbränning av bränslen och emission från transportsektorn är de viktigaste källorna. Den vanligast förekommande är HFC-134a med det kemiska namnet tetrafluoretan. svarar HFC-134a för av användningen av HFC-föreningarna i . Användningen av HFC-föreningar kommer att öka inom hela kylsektorn framöver. HFC-föreningar används också som blåsmedel i vissa plastprodukter och i viss utsträckning som brandskyddsmedel. Användningsområden för FC-föreningar är i högspänningsbrytare, livsmedelsmaskiner, laboratorieutrustningar m.m. En växande marknad är användningen inom textilområdet. Användningen av svavelhexafluorid (SF6) är framför allt begränsad till elsektorn där den bl.a. används som isolergas i ställverk, isoler- och kylmedia i transformatorer samt isoler- och brytmedium i strömbrytare för både hög- och mellanspänning. Svavelhexafluorid används även i metallurgisk industri som skyddsgas vid gjutning av magnesium. Genomgående är statistiken för utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid mer osäker. Utsläppen av gaser balanseras delvis av vårt upptag av koldioxid i skogsekosystemen, s.k. sänkor. har tillväxten i de svenska skogarna varit avsevärt större än avverkningen. En betydande virkesreserv i form av bundet koldioxid håller därför på att byggas upp. En betydande mängd kol finns också bundet i mark och sediment. Kunskapen om storleken och förändringen av dessa kolförråd är dock osäker och ytterligare forskning behövs. Åtgärder mot klimatpåverkan Regeringens nuvarande huvudsakliga strategi för att nå koldioxidmålet är att begränsa användningen av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor samt en bättre hantering och ett effektivare utnyttjande av energin. För att främja och stimulera introduktionen av förnybara energikällor och ökad effektivitet i energianvändningen, har beslutat om program för energihushållning och främjande av biobränslen, vindkraft och solenergi. Senast i energipolitiska beslut angavs ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212). I energiomställningsprogrammet ingår bl.a. en satsning på anslutning av elvärmda byggnader till fjärrvärmenäten och konvertering från elvärme till uppvärmning med bränsle. Bidrag till installation av utrustning som medför en minskning av eleffektuttaget lämnas till ägare av småhus med elvärme. Vidare ges stöd till investeringar i vindkraftverk, småskaliga vattenkraftverk och anläggningar för kraftvärmeproduktion med biobränslen. Investeringsstöden kompletteras med stöd till upphandling av ny elproduktionsteknik. Hushållningen med energi stimuleras genom information, utbildning, teknikupphandling av energieffektiv teknik, provning, märkning och certifiering av energikrävande utrustning samt energirådgivning. De statliga insatserna för utveckling av teknik för framtidens energisystem förstärks och koncentreras. Energiforskningen ges ökade resurser och får en delvis ny inriktning där forskning om energisystemet och det internationella samarbetet med särskilt länderna i betonas. Stödet till branschgemensam forskning och utvecklingen av ny energiteknik i företag och branscher förstärks genom att Energiteknikfonden tillförs ytterligare medel. Ett energiteknikbidrag införs för att stödja energiteknik som behöver utvecklas genom att provas i full skala och demonstreras med reducerad risk för företagen. Det energipolitiska beslutet innefattade också en strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn. Ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete kring utvecklas och omfattar energieffektivisering och övergång till förnybara energikällor i och . Sådana energipolitiskt motiverade internationella insatser är en viktig del i strategin för en minskad klimatpåverkan från energisektorn och för den svenska klimatpolitiken. Inom energi- och transportområdena har viktiga styrmedel varit skatter och bidrag. Sedan oljekriserna har energibeskattningen använts för att minska fossilbränsleanvändningen och därmed förknippade utsläpp. halverades energiskatten som en koldioxidskatt infördes. Skatten infördes med en omfattande större skattereform som syftade till att minska skatterna på inkomster och kapital och öka dem på miljön. Mervärdeskatt tas ut på all användning av energi. pågår inom en översyn av energibeskattningen. Översynen beräknas vara slutförd /99, med sikte på en proposition . Ambitionen är att skapa ett enklare och mer överskådligt system med en klarare uppdelning mellan skatternas fiskala och miljöstyrande roller. En utgångspunkt för översynen är bl.a. att biobränslen gynnas framför fossila bränslen som industrins konkurrenskraft inte skall äventyras och att skattesystemet skall styra mot de mål som uttalats i den energipolitiska propositionen. En ökad miljörelatering av skattesystemet skall eftersträvas och i översynen ingår även att behandla frågan om hur naturgasens miljöfördelar jämfört med olja och kol skall beaktas i energibeskattningen. Inom transportsektorn har skatten på bensin höjts och forsknings- och utvecklingsarbetet har intensifierats. har två breda program i Kommunikationsforskningsberedningens (KFB) regi, som gäller användningen av alternativa bränslen, startats. Det ena programmet har koncentrerats på användningen på biobaserade drivmedel, det andra på användningen av el- och hybridfordon. Det har ännu inte vidtagits några åtgärder inom jordbruket vars uttalade syfte är att minska produktionen av växthusgaser. Vissa av de åtgärder som har vidtagits av andra skäl har dock även effekt på växthusgaserna. Exempel på sådana är åtgärder mot kväveläckage. Med dagens kunskap är det dock osäkert att ange i kvantitativa termer hur åtgärderna påverkar avgången av metan respektive dikväveoxid. Många åtgärder som satts in inom skogsnäringen påverkar kolbalansen. Klimatkonventionen (SÖ 1993:13) om klimatförändringar undertecknades av 156 länder i anslutning till den s.k. . hade 174 länder ratificerat, godkänt eller anslutit sig till konventionen. Efter godkännande av i samband med klimatpolitiska beslut, ratificerade konventionen . Konventionen trädde 1994. Konventionen innebär inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. har dock i likhet med andra länder uttalat ett nationellt mål för utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthusgaser. har förhandlingar pågått inom konventionen i syfte att fastställa ett protokoll vid det tredje partsmötet för konventionen. Förhandlingarna har ägt rum inom Berlinmandatets ad hoc-grupp (AGBM), en förhandlingsgrupp som tillsattes av det första partsmötet i . Vid mötena i AGBM har ett avtal förberetts om bindande utsläppsreduktioner för alla industriländer samt gemensamma åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna. EU har under det globala förhandlingsarbetet varit drivande i arbetet. I en särskild arbetsgrupp under har gemenskapens ståndpunkter i de fortsatta förhandlingarna förberetts. Det tredje partsmötet ägde rum i Kyoto . Kyotoprotokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i om klimatförändringar. Protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner (HFC- och FC-föreningar) samt svavelhexafluorid (SF6). Gaserna skall vägas samman med hänsyn till deras påverkan på växthuseffekten. Enligt protokollet skall de faktorer användas som den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) har utarbetat för tidsperioden . Sammanlagt innebär protokollets åtaganden en minskning av utsläppen av dessa gaser års nivå för industriländerna. Parternas åtaganden skall uppnås 2012. EU har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen för gaserna . Kyotoprotokollet innehåller flera olika mekanismer som innebär att länder kan göra investeringar utomlands och under vissa omständigheter få räkna sig utsläppsreduktionerna till godo. Kyotoprotokollet innebär också en skyldighet för länderna att ta hänsyn till upptaget av koldioxid i s.k. sänkor, dvs främst en varaktig ökning av koldioxidupptaget till följd av växternas fotosyntes. Regeringen har påbörjat en detaljerad granskning av Kyotoprotokollet, och deltar också aktivt inom EU för att utarbeta gemensamma EU- positioner i de utestående frågorna som skall behandlas vid Klimatkonventionens fjärde partsmöte . Eftersom många frågor som rör implementeringen av protokollet skall avgöras först då, kommer troligen ratifikationsprocessen att vara utdragen. EU har tidigare deklarerat sin avsikt att uppfylla åtaganden gentemot det kommande protokollet gemensamt i en s.k. utsläppsbubbla. I förhandlingarna fick EU gehör för denna möjlighet, i protokollet finns en artikel som reglerar sådana samarbetsformer. i EU har tidigare beslutat att den slutliga bördefördelningen av EU:s gemensamma åtagande skall fastställas efter Kyoto. kommer således nya förhandlingar att äga rum inom EU i syfte att fastställa en slutlig bördefördelning. I denna bördefördelning kommer det att slås fast hur stor del av EU:s gemensamma åtagande som skall bäras av . Bioenergifrågor Koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen utgör merparten av bidrag till den befarade globala klimatförändringen. Omställningen av energisystemet till en ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling får därför stor betydelse för insatser mot klimatförändringar. Att främja ett effektivt energiutnyttjande och stimulera en fortsatt övergång till förnybara energislag är viktiga inslag i omställningen från klimatpolitisk utgångspunkt. Av fossila bränslen ger naturgasen de lägsta specifika utsläppen av koldioxid. Användningen av biobränslen är alltså viktig för att minska utsläppen av växthusgaser . Det finns dock fortfarande en rad frågor om tillgången . Det är bl.a. inte helt klart hur mycket bioenergi som kan tas ut ur skogen utan att markens långsiktiga produktionsförmåga hämmas. Vidare måste det övervägas hur stora arealer som kan bli aktuella för odling av energigrödor. I bägge fallen måste biobränslena produceras utan att den biologiska mångfalden skadas. Betydelsen av Kyotoprotokollets bestämmelser kring upptag av koldioxid i s.k. sänkor behöver också analyseras ytterligare. När det gäller alternativa drivmedel hänvisas till avsnitt 7.1.3. och har i sin rapport av ökad biobränsleanvändning (1996) dragit slutsatsen att de ekologiska restriktionerna inte behöver bli bindande för biobränsleuttaget. I stället är det utbud och efterfrågan som styr hur stor användningen blir. Samma slutsats har tidigare dragits av (N1991:11) i betänkandet Biobränslen för framtiden (SOU 1992:90) och (N1994:04) i betänkandet Omställning av energisystemet (SOU 1995:139). Biobränsleanvändningen påverkas i hög grad av produktionskostnader, priser och skatter. Det finns därför anledning att göra en analys av den priskonkurrens som finns mellan olika bränslen respektive med importerad biomassa och all annan form av icke skattepliktiga bränslen som avfall, returflis, bildäck m.m. Denna fråga utreds inom ramen för översynen av energiskattesystemet. Skogsindustrins utveckling samt mål och medel inom det jordbrukspolitiska området påverkar också prisbilden. Användningen av biobränslena i olika sektorer beror i hög grad av relativpriserna, som i sin tur påverkas av de olika styrmedlen på energipolitikens område. Detta studeras i den nämnda översynen av energiskattesystemet och har också belysts av Kretsloppsdelegationen som i sitt tilläggsdirektiv (dir. 1996:87) har fått i uppgift att inventera framlagda förslag till utnyttjande av biomassa. Resultaten har lagts fram i en rapport till regeringen. Ett storskaligt utnyttjande av biobränslen för att reducera koldioxidutsläppen kommer att påverka jord- och skogsbruket. Det är därför viktigt att en sådan bränsleproduktion kan ske på ett miljömässigt bra sätt. Ett ökat uttag av skogsbränslen från skogen måste ske under beaktande av skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga och så att den biologiska mångfalden bevaras. () har finansierat ett program för att belysa effekterna av askåterföring och en ökad användning av biobränslen. kommer på basis av de nya forskningsresultaten efter samråd med övriga myndigheter att revidera sina riktlinjer för uttag av skogsbränslen och lämna förslag till riktlinjer för askåterföring. Riktlinjerna väntas vara klara . Med tanke på de behov som finns för att utnyttja olika former av bioenergi för att kunna uppnå klimat- och energipolitiska mål finns det anledning att i ovan nämnda utredning som syftar till att ta fram ett åtgärdsprogram mot klimatförändringar även klarlägga inom vilka användningsområden förnybara energikällor bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnaderna. Kommittén skall också analysera förutsättningarna för en ökad användning av bioenergi. Förslag om styrmedel skall vara förenliga med miljö-, transport-, energi-, skogs-, och näringspolitiken. 7.3.2 Energiskog Regeringens förslag: De medel som under utgiftsområde 23, anslag B12 Kompletterande åtgärder inom jordbruket är avsatta för anläggningsstöd för energiskog skall även kunna utnyttjas för andra åtgärder i syfte att stimulera energiskogsodling. Skälen till regeringens förslag: Odling av energiskog bidrar positivt till att minska växthusgaser, både genom att öka tillgången på förnybar energi och genom att binda koldioxid. introducerades ett nationellt finansierat anläggningsstöd inom ramen för rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av om upprättande av ett stödsystem till producenter av vissa jordbruksgrödor. För stödet har beräknats . Detta stöd har endast utnyttjats marginellt, eftersom nyplanteringen av energiskog minskat kraftigt . För att stimulera lantbrukarnas intresse för energiskogsodling är det nödvändigt att dessa medel får disponeras även för andra åtgärder i syfte att uppmuntra till en fortsatt energiskogsplantering. Det bör ankomma på regeringen att, efter hörande eller beslut av , besluta om den närmare utformningen av dessa åtgärder. 8 Näringslivets och konsumenternas roll i miljöarbetet 8.1 Hållbara produktions- och konsumtionsmönster Regeringens bedömning: Staten bör skapa tydliga och samhällsekonomiskt effektiva spelregler för näringsliv och konsumenter. Därigenom kan bl.a. kunder, leverantörer och finansiärer lättare medverka i omställningen till ett hållbart samhälle utifrån bl.a. ekologisk synvinkel. Staten bör underlätta spridning av miljöinformation i den mån detta inte sker på marknaden. Staten bör vidare följa informationens kvalitet samt stimulera utveckling och marknadsintroduktion av miljöanpassade tekniker och produkter. Som underlag för regeringens ställningstaganden bör en kontinuerlig dialog föras med parterna på de olika marknaderna. bör ges i uppdrag att lämna förslag till utformning och finansiering av det fortsatta arbetet med stöd till små och medelstora företag med miljörelaterad verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Både konsumtion och produktion ger upphov till betydande miljöeffekter. Effekterna är både direkta, i form av t.ex. utsläpp och avfall från enskilda verksamheter och konsumenter, och indirekta genom att konsumenter och producenter inbördes påverkar varandras beteende inom marknadens ramar. Regeringen anser att arbetet med att uppnå de miljömål som beskrivs i kapitel 4 måste innefatta en strävan att minska den direkta miljöpåverkan från konsumtion och produktion och att påverka marknadens sätt att fungera i riktning mot ökad ekologisk hållbarhet. Marknadens funktionssätt kan bl.a. påverkas av marknadsinriktade styrmedel, som t.ex. ekonomiska styrmedel, offentlig upphandling, teknikupphandling, miljömärkning och miljöcertifiering. Regler av tillståndskaraktär och ekonomiska styrmedel har länge utgjort ramen för marknadsaktörernas agerande genom att styra vad som är tillåtet respektive lönsamt för företag att göra. Det har emellertid samspelet mellan marknadens parter gjort att många företag går längre än vad som krävs enligt gällande regler i arbetet med att minimera miljöpåverkan av företagens produktion och produkter. Detta skapar delvis nya förutsättningar för miljöpolitiken. Företagens och de enskilda konsumenternas roller och ansvar har bl.a. analyserats i Kretsloppsdelegationens rapport för kretsloppsanpassade material och varor (rapport 1997:14). Statens roll i förhållande till marknaden är i första hand att skapa tydliga spelregler. Regeringens framlagda förslag till miljöbalk är en bas i detta arbete. Vidare bör användning av marknadsbaserade styrmedel av olika slag ökas i den mån dessa kan bidra till att miljömålen nås på ett effektivt sätt. Företag, enskilda konsumenter och myndigheter har olika roller och utifrån dessa olika möjligheter att påverka utvecklingen. Konsumenterna och hushållen kan påverka produktionen genom att efterfråga miljöanpassade produkter och tjänster. Vid sidan av intresset för enskilda produkters miljöegenskaper växer även konsumenternas intresse för företagens miljöanseende i stort, vilket bidrar till att driva på företagens miljöarbete. Inköp som görs av professionella upphandlare inom privata företag och offentliga organisationer är av betydelse för utvecklingen av miljöanpassade varor och tjänster. De yrkesmässiga upphandlarna har större möjligheter till direkt påverkan genom att de köper större volymer och kan ställa direkta krav på utformning av produkter. De har också mer tid och resurser till att utvärdera olika alternativ. En krävande inköpare kan vara en viktig drivkraft för den tekniska utvecklingen. har konsumentkraven haft störst påverkan på producenter av konsumentnära produkter och starkt profilerade varumärken. Producenterna har störst möjlighet att direkt påverka produkternas utformning och miljöbelastning. Genom val av material, kemikalier, tillverkningsprocesser, transporter, energianvändning etc. påverkas miljön inte bara i råvaru- och tillverkningsledet, utan också under användningsfasen och i avfallsledet. En helhetssyn på miljöarbetet kräver att arbetet inriktas på förebyggande åtgärder och på utvecklingen av ny teknik och nya produktionsprocesser. I proposition 1996/97:167 Miljöredovisning och miljöinformation i näringslivet redovisas regeringens syn på hur ett miljöanpassat näringsliv kan bedrivas. Det blir vanligare att företag ställer miljökrav på leverantörer, något som också ingår i olika miljöledningssystem som EU-systemet EMAS och den internationella standarden ISO 14001.