prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:111 Reformerad förtidspension, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Propositionen innehåller förslag till riktlinjer för en reformering av reglerna om ersättning vid varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga det som är förtidspension. Vidare beskrivs den planerade fortsatta betredningen av frågan om en reformering av hela systemet för ersättning vid långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga. Propositionen innehåller på en punkt ett förslag till lagändring med ikraftträdande , nämligen när det gäller utformningen av kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 3 3 Ärendet och dess beredning 4 4 Övergripande principer 4 5 Förtidspension 8 5.1 Allmänna principer 8 5.2 Inkomstrelaterad ersättning 13 5.3 Garantinivå 19 5.3.1 Inledning 19 5.3.2 En åldersberoende garantinivå 21 5.4 Stimulans till återgång till arbetslivet och ett i övrigt aktivt liv 28 5.4.1 Bakgrund 28 5.4.2 Förändrade regler 32 6 Ålderspensionsrätt vid förtidspension 38 7 Internationella konsekvenser 39 8 Övriga frågor 41 8.1 Ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga 41 8.2 Rehabilitering 45 8.3 Kriterier för rätt till ersättning 45 8.4 Samordning mellan förtidspension och arbetsskade- respektive yrkesskadelivräntor 49 8.5 Ersättning vid institutionsvistelse 51 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 52 9.1 Ikraftträdande 52 9.2 Övergångsbestämmelser 53 9.2.1 Inledning 53 9.2.2 Omvandling av redan beviljad förtidspension 55 9.2.3 Individer födda 58 9.2.4 En bosättningsbaserad garantinivå 60 10 Ekonomiska konsekvenser 61 10.1 Allmänt 61 10.2 Förtidspensionernas utveckling 61 10.3 Kostnaden för förtidspensioner 63 10.4 Systemets kostnader i förhållande till dess intäkter 64 10.5 Ekonomiska konsekvenser av regeringens förslag 65 11 Författningskommentar 69 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Ohälsoförsäkringen Trygghet och aktivitet (SOU1997:166) 70 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 77 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 78 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, och 2. godkänner de riktlinjer regeringen föreslår för en reformering av reglerna om ersättning vid varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga (avsnitt 5, 6 och 9). 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän för- säkring skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 2 § Försäkrad, vars arbetsförmåga är helt nedsatt, erhåller hel förtids- pension. Försäkrad, vars arbetsförmåga inte är helt nedsatt men är nedsatt med minst tre fjärdedelar, erhåller tre fjärdedels förtidspension Försäkrad, vars arbetsförmåga är helt eller i det närmaste helt nedsatt, erhåller hel förtidspen- sion. Försäkrad, vars arbetsförmåga inte är nedsatt i sådan grad men med minst tre fjärdedelar, erhåller tre fjärdedels förtidspension. Är den försäkrades arbetsförmåga nedsatt i mindre grad men med minst hälften, utges halv förtidspension. I övriga fall utges en fjärdedels förtidspension. Denna lag träder i kraft . Äldre bestämmelser skall fortfarande tillämpas i fråga om ersättning som avser tid före ikraftträ- dandet. 3 Ärendet och dess beredning beslutade regeringen om direktiv som gav en särskild ut- redare uppdraget att utforma förslag till ett nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (dir. 1997:9). Som särskild utredare förordnades generaldirektören . Utredningen har och decem- ber 1997 avlämnat betänkandena Ohälsoförsäkringen Trygghet och akti- vitet (SOU 1997:166) och Ohälsoförsäkringen Övergångsbestämmelser (SOU 1997:189). En sammanfattning av betänkandet Ohälsoförsäkringen Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) finns i bilaga 1. Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i (, dnr S97/7977/F). I denna proposition föreslår regeringen att godkänner vissa riktlinjer för utformningen av den del av ett reformerat system som gäller ersättning vid varaktig arbetsoförmåga. Vidare beskrivs den planerade fortsatta beredningen av frågan om en reformering av hela systemet för ersättning vid långvarig arbetsoförmåga. Slutligen föreslås en lagändring när det gäller utformningen av kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension. 4 Övergripande principer En viktig uppgift för regeringen är att reformera socialförsäkringarna och skapa mer stabila trygghetssystem. Den proposition som läggs fram är ytterligare ett steg i det arbetet. Utgångspunkten för de principer som regeringen föreslår är en sam- manhållen allmän och obligatorisk försäkring med enhetliga villkor för alla försäkrade. En obligatorisk försäkring som omfattar alla och ger er- sättning till alla på lika villkor får en bred legitimitet och en förankring i samhället som garanterar dess stabilitet. Det är också ett sådant system som bäst kan leva upp till högt ställda krav på trygghet, rättvisa och ef- fektivitet. Alla kan känna trygghet i vetskap om att det finns ett inkomst- skydd för den som på grund av sjukdom eller skada förlorar förmågan att försörja sig själv genom eget arbete. En rättvis försäkring bör innehålla ett betydande mått av utjämning mellan grupper som löper olika risk att drabbas av sjukdom. Det är lättare inom ramen för en obligatorisk of- fentlig försäkring än med frivilliga marknadslösningar att ge även högriskgrupper ekonomisk trygghet till rimliga kostnader och att upp- rätthålla en rimlig ersättningsnivå. Det finns en naturlig och stark koppling mellan förtidspension och sjukförsäkring. Sjukförsäkringen träder in i början av en sjukperiod och förtidspensioneringen om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller an- nan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan blir varaktigt nedsatt. Båda systemen syftar till att ersätta förlorad för- värvsinkomst vid nedsättning av arbetsförmågan av medicinska orsaker för personer i arbetsför ålder. Förtidspensionssystemet är emellertid en del av ett större system som också omfattar ålders- och efterlevande- pensioner. Reglerna för beräkning av förtidspension är i huvudsak knutna till vad som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ål- derspensionssystemet medför att ålderspension kommer att beräknas enligt nya principer och att ålderspensionssystemet såväl lagtekniskt som finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar av- skilt system. Detta medför med nödvändighet att reglerna för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga måste förändras för i vart fall de förtidspensionärer som kommer att omfattas av det reformerade ål- derspensionssystemet. Förtidspensionerna bör bl.a. därför göras till en del av sjukförsäkringen. Utgångspunkten bör vara en finansiellt sam- manhållen försäkring som innefattar alla ersättningsfall på grund av sjukdom och annan nedsättning av den fysiska och psykiska prestations- förmågan oavsett varaktighet. Försäkringen bör finansieras via sjukför- säkringsavgifter såvitt avser inkomstrelaterade ersättningar. Det grund- skydd som föreslås bör finansieras med allmänna skattemedel. De senaste årens sanering av de offentliga finanserna har oundvikligen kommit att omfatta även de offentliga trygghetssystemen. Regeländringar har skett i syfte att såväl kortsiktigt som långsiktigt reducera utgifterna, även om dessa förändringar i flera fall även kan motiveras utifrån andra utgångspunkter. Den statsfinansiella krisen och de förändringar i villkoren för ersätt- ning från de offentliga försäkringssystemen denna framtvingat kan ha bi- dragit till att skada tilltron till de offentliga försäkringarna. Ett mål för det forsatta reformarbetet måste därför vara att återskapa förtroendet för trygghetssystemen. Dessa måste byggas upp på ett sådant sätt att villko- ren kan vara tydliga och stabila. Den försäkrade skall kunna förutse vad försäkringen täcker och det skall inte behöva finnas någon tvekan om långsiktigheten i villkoren. Inte minst erfarenheterna från krisen visar att en grundförutsättning för att det skall finnas ett förtroende för trygghets- systemen är att dessa har en stabil finansiering. Utan de saneringsåtgär- der regeringen vidtagit hade förtroendet för de offentliga systemen varit än lägre. är utvecklingen av de offentliga finanserna under kontroll. Behovet av omedelbara besparingar är undanröjt. Men det är av största vikt att den framtida utgiftsutvecklingen inom försäkringssystemen kan hållas inom de ramar som ges av offentliga finanser i balans för att stabilitet skall uppnås i systemen. Det kommer framgent att ställas höga krav och förväntningar på många områden inom det samlade offentliga åtagandet. Förtidspensionssystemet är en del av det offentliga åtagandet. Den de- mografiska utvecklingen, närmare beskriven nedan, medför en risk för att utgifterna för förtidspensionssystemet växer snabbare än inkomstunder- laget. En sådan utveckling skulle kunna leda till att förtidspensioneringen tränger undan andra viktiga åtaganden. Regeringen anser därför att det är av stor vikt att de finansiella förutsättningarna för systemet är stabila. På lite är därför ambitionen att en bättre hälsa och arbetsmiljö, en effektiv rehabilitering och samverkan samt en bättre fungerande arbets- marknad väsentligt skall reducera behovet av förtidspension och därmed försäkringens kostnad. Kostnaderna i förtidspensionssystemet påverkas bl.a. av strukturella faktorer. Det demografiska tryck som förtidspensionssystemet kommer att utsättas för är ett exempel på detta. Det demo- grafiska trycket orsakas av att antalet individer i den ålder då risken för förtidspensionering är störst ökar kraftigt. Skillnaderna mellan antalet individer födda på 1930- respektive 1940-talen är mycket stora. Emeller- tid finns indikationer på att risken för förtidspensionering i den yngre gruppen är och kommer att vara mindre. En bidragande orsak till att den demografiska utvecklingen inte förväntas få fullt genomslag är att det allmänna hälsoläget förbättrats. Även den allmänna löneutvecklingen påverkar förtidspensionssyste- mets kostnader. Genom att inkomsterna ökar bland dem som förtidspen- sioneras, ökar också den genomsnittliga ersättningen. Ökade genom- snittsinkomster innebär emellertid också att systemets avgiftsunderlag blir större. På så sätt påverkas inte systemets utgifter i förhållande till avgiftsunderlaget vid allmänna löneförändringar, förutsatt att inkomst- utvecklingen i befolkningen är jämnt fördelad. Eftersom också systemets avgifter påverkas av allmänna löneförändringar påverkar dessa inte heller förhållandet mellan utgifter och intäkter. Inom ramen för socialförsäkringssystemen finns ett flertal komponen- ter som har betydelse för utgiftsutvecklingen. Regeringen har under se- nare år på många olika sätt understrukit hur viktig rehabiliteringsfrågan är. En av de viktigaste åtgärder som vidtagits är den tonvikt som lagts på samverkan inom rehabiliteringsområdet (prop. 1996/97:63, bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). Rehabiliteringsområdet har i öv- rigt varit föremål för flera utredningar, vilka närmare redogörs för i av- snitt 8.2. Vidtagna åtgärder syftar främst till att effektivisera det framtida rehabiliteringsarbetet. Ett nytt försäkringssystem bör genomsyras av att rehabilitering och aktivitet skall stimuleras. När arbetsförmågan är ned- satt är det viktigt, inte minst för den enskilde, att åtgärder i första hand inriktas på rehabilitering så att han eller hon snabbt kan återgå till arbets- livet. Ingen permanent ersättning bör utges förrän alla möjligheter har prövats att återge den försäkrade arbetsförmågan. Ett effektivt rehabili- teringsarbete begränsar utgifterna för förtidspension. Renodlingen av social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen bör full- följas. Det skall finnas tydligt definierade medicinska kriterier för rätt till ersättning i form av förtidspension. Genom renodlingen ges större förut- sättningar för effektiv resursanvändning och politiska prioriteringar mel- lan olika trygghetssystem som den medför att personer kan hänvisas till den sektor som har bäst förutsättningar att lämna rätt hjälp. I linje med detta infördes nya kriterier för rätt till ersättning . pågår en uppföljning av de nya kriterierna. Med uppföljningen som underlag kommer regeringen att kunna bedöma om det finns behov av att förtydliga lagstiftningen. Avsikten är dock inte att frångå den grundläggande principen att det är medicinskt grundad ned- sättning av arbetsförmågan som ger rätt till ersättning. För att de skärpta kraven för rätt till ersättning skall innebära en möj- lighet att kontrollera och begränsa samhällets kostnader för försäkringen förutsätts bl.a. en administration som kännetecknas av effektivitet och en rättssäker och likformig tillämpning. Effektivitet uppnås genom att verk- samheten bedrivs målinriktat och planmässigt samt följs upp och utvär- deras. pågår en omfattande verksamhet inom socialför- säkringsadministrationen som syftar till att förbättra beslutsunderlagen och därmed beslutskvaliteten. Regeringen följer noga detta arbete och kommer att vid behov ta nödvändiga initiativ. Utgifterna för förtidspension och sjukbidrag för beräknas i budgetpropositionen till . Den demogra- fiska utvecklingen har och kommer att få en kostnadshöjande effekt. Det påtagliga demografiska tryck som kommer att nå sin höjdpunkt kommer att innebära ökade utgifter i förhållande till avgiftsunder- laget. Ett allmänt förbättrat hälsoläge i befolkningen och en mängd insat- ser i och kring socialförsäkringen bedöms dock tillsammans kunna bidra till att begränsa utgiftsutvecklingen. Sammantaget menar regeringen att det är av avgörande betydelse att hålla fast vid och fullfölja renodlingen av försäkringen, de förändrade kriterierna, en effektiv rehabilitering samt en effektiv tillämpning av re- gelverket för att nå en begränsning av utgifterna för förtidspension. Ett reformerat system måste innehålla en väl avvägd balans mellan målen att ge ekonomisk trygghet och att stimulera eget arbete. Det senare kräver att tidiga rehabiliteringsåtgärder vidtas med avsikten att en försäk- rad så snabbt som möjligt skall kunna återgå till arbetslivet. Kravet på trygghet innebär dock att den som har en varaktigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska orsaker och av det skälet inte kan försörja sig skall få sin långsiktiga ekonomiska och därigenom sin sociala situation tryggad ge- nom en ersättning som kan utges till dess den försäkrade fyller . Försäkringen bör vara baserad på principen om ersättning för in- komstbortfall. Inkomstrelaterade förmåner bidrar till minskade ekono- miska klyftor och ökad jämlikhet. Ersättningen bör också i fortsättningen ligga på en sådan nivå att den ger ekonomisk trygghet utan kompletterande försäkringsskydd. Vid utformningen av ett system för ersättning av inkomstbortfall är en central fråga att hitta rättvisande mått för uppskattning av inkomstbort- fallet. Denna fråga behandlas i avsnittet om förtidspension och avsnittet om ersättning för den som drabbas av långvarig men inte varaktig ned- sättning av arbetsförmågan. Den inkomstrelaterade förtidspensionen bör kompletteras med en ut- fyllnad upp till en garanterad nivå för dem som innan sjukdomen eller funktionshindret uppkom hade låga förvärvsinkomster eller saknade sådana inkomster. Den garanterade nivån bör säkerställa att alla försäk- rade som drabbas av sjukdom eller funktionshinder tillförsäkras en rimlig levnadsstandard. Vidare bör systemet innebära möjligheter för förtidspensionärer att leva ett aktivt liv. Den förtidspensionär som trots sjukdom eller funk- tionshinder vill pröva på arbete, studier eller andra aktiviteter bör upp- muntras att göra detta. Med dessa utgångspunkter kommer regeringen i det följande att föreslå principer för hur ett nytt förtidspensionssystem skall utformas. Det krävs dock ytterligare beredning innan slutliga förslag kan läggas fram. Utformningen av den allmänna försäkringens skydd vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är av stor betydelse för många individer. Systemet innehåller också många komponenter. Vid utformningen av dessa måste principiella och andra ställningstaganden göras. De enskilda kompo- nenterna måste emellertid också ses i ett sammanhang, så att en funge- rande helhet med ett totalt sett lämpligt innehåll skapas. Systemet som helhet och dess delar har också starka samband med system inom andra sektorer och politikområden, t.ex. arbetsmarknad och utbildning. För- tidspensionsutredningen har lämnat en del förslag som innehåller lös- ningar även på detaljnivå. Regeringen kan dock, som framgår av denna proposition, inte i alla delar ställa sig bakom utredningens förslag. Sam- mantaget innebär detta, tillsammans med det faktum att systemet som helhet skall rymmas inom ramen för offentliga finanser i balans, att av- görande överväganden återstår innan regeringen kan lämna förslag om ett reformerat system i alla detaljer. Det fortsatta beredningsarbetet kommer att inriktas på den närmare regleringen av förtidspension och ersättning för dem som har en långva- rig men inte varaktig nedsättning av arbetsfömågan. Detta berednings- arbete kommer också att beröra sjukpenning. Jämställdhetsperspektivet kommer att beaktas i det fortsatta arbetet. 5 Förtidspension 5.1 Allmänna principer Regeringens förslag: Liksom skall det finnas en särskild form av ersättning för dem som drabbats av en medicinskt orsakad varaktig nedsättning av arbetsförmågan med minst en fjärdedel. Ersättning skall även i fortsättningen kunna utges som en fjärdedels, halv, tre fjärdedels eller hel förtidspension. Ersättningen skall kunna utges till dess den försäkrade fyller . Utformningen av reglerna om beräkning av ersättning skall bygga på principen om ersättning för inkomstbortfall. Den inkomstrelaterade ersättningen skall kompletteras med ett garantibelopp. För dem som har inkomstrelaterad ersättning som är lägre än en garantinivå skall garantibeloppet utges som utfyllnad upp till denna garanterade nivå. Om den försäkrade saknar inkomstrelaterad ersättning skall ersättning utges med ett belopp som motsvarar garantinivån. Utredningens förslag: Utredningens detaljförslag är utformat i överensstämmelse med de principer som regeringen föreslår. Remissinstanserna: , , Arbets- givarverket, Statens löne- och pensionsverk, Centrala studiestödsnämn- den, Arbetarskyddsstyrelsen, , , , Landstingsförbun- det, , Akademikers centralorganisa- tion, , , , , , Handikapp- förbundens Samarbetsorgan, Neurologiskt , Mental Hälsa, , , , Ungdomar och Vuxna, och är alla i huvudsak positiva till utredningens förslag. () förordar att sjukpenningen, förtidspensio- nen och arbetslöshetsförsäkringen samordnas inom ramen för ett nytt system för inkomstbortfallsersättning. Givet att förtidspensionerna skall bestå har RRV invändningar mot den föreslagna konstruktionen. Flera av de brister och svagheter som enligt RRV föreligger i dagens system kommer att bestå vid ett genomförande av förslaget. anser att förtidspension automatiskt skall beviljas sjukskrivning samt att förtidspensionen därefter skall omprövas återkommande. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett behov av en särskild form av förmån för individer som drabbas av en medicinskt grundad ned- sättning av arbetsförmågan som kan bedömas som varaktig. Vid utform- ningen av denna förmån bör hänsyn tas till individens behov av och för- väntningar om långsiktig ekonomisk trygghet i situationer då hans eller hennes försörjningsförmåga nedsatts. Också det samhälleliga intresset av att motverka skadliga konsekvenser som kan följa av att människor ställs utan möjligheter till egen försörjning bör beaktas. Vid en varaktig förlust av arbetsförmågan av medicinska orsaker bör enligt regeringens uppfattning försäkringen innebära ett varaktigt skydd mot bortfallet av inkomst. Försäkringssystemen bör renodlas så att kostnader som uppkommit på grund av ohälsa i största möjliga utsträckning hanteras inom socialför- säkringen medan kostnader som orsakats av arbetslöshet hanteras inom arbetsmarknadspolitiken. Härigenom ges större förutsättningar för effek- tiv resursanvändning och politiska prioriteringar mellan olika trygghets- system. Renodlingen medför att personer kan hänvisas till den sektor som har bäst förutsättningar att lämna rätt hjälp. Renodlingen är också betydelsefull för att upprätthålla allmänhetens tilltro till försäkringssystemen. Att ersättning bör förbehållas de personer som uppfyller vissa uppställda kriterier är viktigt för denna tilltro. När det gäller sjukförsäkring och förtidspension är, som angivits i den av godkända propositionen Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension (prop. 1996/97:28, bet. 1996/97:SfU6, rskr. 1996/97:125) tanken att dessa förmåner skall utgöra ett skydd vid medicinsk grundad nedsättning av arbetsförmågan. Utrymmet för att vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning be- akta andra faktorer än rent medicinska är begränsat. Rätten till en varaktig ersättning i form av förtidspension förutsätter att individen inte inom rimliga gränser har möjlighet att förbättra sin situa- tion genom att byta arbete eller bostadsort eller genom att utbilda sig. Förtidspensionssystemet har därför en mycket stor betydelse som skydd mot långvariga inkomstbortfall som den enskilde i princip inte kan på- verka. Till skillnad mot förtidspensionen är arbetslöshetsförsäkringen till sin karaktär en omställningsförsäkring som inte är avsedd att klara långva- riga försörjningsbehov. Det ställs stora krav på den som är frisk eller som trots sin sjukdom har en arbetsförmåga att ta ett arbete. Omställnings- momentet syftar till att göra det möjligt för den arbetslöse att med rim- liga ekonomiska villkor, , söka sig fram till en ny anställning där hans eller hennes kompetens kan utnyttjas. Skillnaderna mellan social- och arbetslöshetsförsäkringarnas uppgifter och villkor stärker behovet av en tydlig gränsdragning för när respektive system skall ge ersättning. Ur individens perspektiv innebär renodlingen en ökad tydlighet. För- säkringen ger en ökad trygghet om den enskilde vet vad som krävs för att få rätt till ersättning. Ökad tydlighet uppnås även genom ett klarare samband mellan in- komster och förväntad förmån, vilket underlättar för den enskilde att be- döma vilket försäkringsskydd han eller hon har. Tydligheten bidrar till en ökad tilltro till systemet. I en situation där kvalifikations- och ersättningsvillkor är otydliga fö- religger risk för att en individ inte förmår identifiera det försäkrings- skydd som han eller hon har. Om det offentliga försäkringsskyddet är förutsägbart ges individen förutsättningar för att bedöma om han eller hon skall betala ytterligare för ett kompletterande skydd. En prövning av rätten till ersättning inom respektive system med ut- gångspunkt i att systemen skall renodlas minskar risken för överutnytt- jande av försäkringen. Genom renodlingen ökar möjligheterna för re- spektive försäkring att vara effektiv i förhållande till sina syften och därmed ge en ersättning som är tillräckligt hög för de individer som upp- fyller villkoren. Vid sidan av de insatser som i övrigt görs i samhället för att förhindra att människor drabbas av sjukdomar och andra funktionsnedsättningar bör försäkringen innehålla funktioner som innebär möjligheter men även skyldigheter att så långt möjligt begränsa de konsekvenser för försörj- ningsförmågan som en funktionsnedsättning medför. Detta innebär stora krav på rehabiliteringsinsatser. Även ur denna aspekt är en renodling av systemen den bästa garantin för en effektiv resursfördelning.