prop · GL03150D6 · 1998-01-01 00:00:00 — Skattefrågor och prognos av stats- budgetens inkomster 6 Skattefrågor och prognos av statsbudgetens inkomster 6.1 Inledning Regeringen presenterar i detta kapitel ett antal förslag på skatteområdet. Ett första förslag rör inkomstskatten . Därefter behandlas vissa åtgärder som gäller beskattningen av småföretag. Vidare lämnas förslag om fastighetsskatten för bostadshus och om förändringar i tobaks- och alkoholskatterna. Andra förslag gäller den särskilda fastighetsskatten på vattenkraftverk och reklamskatten på trycksaker. Avslutningsvis redovisas finansiella konsekvenser av de olika åtgärderna. I kapitlet redovisas också analyser och prognoser av statsbudgetens inkomster för perioden 2001 liksom av den offentliga sektorns skatteinkomster. Ärendet och dess beredning Lagförslag har upprättats i enlighet med förteckning i avsnitt 3 Förslag till riksdagsbeslut. Förslaget angående tobaksskatten har under hand beretts med . Lagrådet Lagförslagen är av en sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Något yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats. 6.2 Åtgärder på skatteområdet 6.2.1 Den statliga skatten på förvärvsinkomster Regeringens förslag: Statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster tas ut efter två olika skattesatser. Skattesatsen för den del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten som överstiger nuvarande skiktgräns skall vara . För den del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten som överstiger skall skattesatsen vara högre, dvs. De nya skattesatserna gäller från och med . Inkomstgränserna för statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster räknas upp med förändringen i konsumentprisindex med ett tillägg på . Skälen för regeringens förslag: Som en del i saneringen av de offentliga finanserna infördes fr.o.m. en särskild värnskatt, som innebar att den statliga skatten för inkomståren 1995 1998 höjdes från av den beskattningsbara förvärvsinkomsten över viss nivå. Värnskatten har bidragit till att ge saneringsprogrammet en tillfredsställande fördelningspolitisk profil. I enlighet med tidigare beslut upphör värnskatten i och med . Regeringen lämnade i budgetpropositionen för sin slutliga värdering av skattereform. De genom reformen åsyftade målen om bl.a. en enklare och samhällsekonomiskt effektivare beskattning har i allt väsentligt uppnåtts. Såvitt gäller det fördelningspolitiska utfallet för hushåll med högst inkomster konstaterade dock regeringen att detta avviker från de bedömningar som gjordes i reformpropositionen (prop. 1989/90:110) och att en korrigering därför var nödvändig. Korrigeringen borde enligt regeringens mening ske genom en förändring i skatteuttaget på förvärvsinkomster. bedömdes det dock som angeläget att begränsa skatteuttaget på arbete och att undvika alltför höga marginalskatter för flertalet skattskyldiga. Mot denna bakgrund aviserades att korrigeringen skulle avse inkomsttagare med månadsinkomster på ca . Regeringen lämnar nu ett preciserat förslag i denna fråga. Det nya högre skatteuttaget skall första gången tillämpas för vid taxeringen . Mot en taxerad förvärvsinkomst på vid inkomstförhållanden dvs. motsvarande en genomsnittlig månadsinkomst på svarar en högre nivå . Med hänsyn till de bedömningar regeringen gör om lönetillväxten och till önskemålet att begränsa det antal personer som skall möta den högre marginalskatten bör den nya, högre skiktgränsen, som uttrycks i termer av beskattningsbar förvärvsinkomst, ligga vid . För inkomster som överstiger denna nivå skall den statliga skattesatsen vara . Den föreslagna skiktgränsen avser alltså den beskattningsbara förvärvsinkomsten som utgörs av den taxerade förvärvsinkomsten minskad med allmän pensionsavgift och grundavdrag. är det inte möjligt att för exakt beräkna vilken taxerad inkomst som svarar mot en skiktgräns på detta år, eftersom underlagen för såväl allmän pensionsavgift som grundavdrag påverkas av ännu ej avläsbara förändringar i konsumentprisindex mellan . En preliminär bedömning kan dock göras. Den allmänna pensionsavgiften uppgår till av inkomst av anställning och annat förvärvsarbete. Avgiften skall enligt förslaget i prop. 1997/98:151, Inkomstgrundad ålderspension, m.m. från och med beräknas för inkomster upp till 8,06 förhöjda basbelopp. beräknas det förhöjda basbeloppet till enligt nu aktuella bedömningar av konsumentprisutvecklingen. Detta ger en övre inkomstgräns om för uttag av pensionsavgift. För en taxerad förvärvsinkomst på denna nivå och däröver kommer den allmänna pensionsavgiften att uppgå till . Grundavdraget uppgår vid den aktuella inkomstnivån till av det reducerade basbeloppet. Baserat på aktuella bedömningar av konsumentprisutvecklingen kan basbeloppet beräknas till , vilket ger ett grundavdrag på . Vid en allmän pensionsavgift på och ett grundavdrag på kommer den taxerade förvärvsinkomst som svarar mot en beskattningsbar inkomst på att uppgå till . För personer med en taxerad förvärvsinkomst över denna nivå, vilket motsvarar en genomsnittlig månadsinkomst överstigande ca , kommer alltså den statliga skatten på en inkomstökning att uppgå till . Fr.o.m. bestäms den gällande skiktgränsen för uttag av statlig inkomstskatt på förvärvsinkomsten genom att skiktgräns räknas upp med förändringen i konsumentpriserna mellan juni månad andra året före inkomståret och juni månad året före inkomståret med ett tillägg av . För inkomståren 1995 1998 gäller särskilda regler som innebär att uppräkningen sker med lägre tal beroende på att en partiell avindexering infördes som en del av saneringsprogrammet. och framåt sker, i enlighet med tidigare beslut, uppräkningen enligt den ordning som infördes genom skattereform. Att skiktgränsen räknas upp med ett extra tillägg utöver effekten av förändringen av konsumentpriserna innebär att antalet personer som får betala statlig inkomstskatt inte ökar under förutsättning att den reala ökningen av förvärvsinkomster inte överstiger en viss nivå. Denna ordning bör även gälla för den nya, högre skiktgränsen. Därigenom begränsas även efter 1999 antalet personer som får betala den högre statliga skatten om . Antalet skattskyldiga som kommer att betala den högre statliga skatten beräknas för uppgå till ca 260 000 personer. Det totala antalet skattskyldiga som beräknas betala statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster (utöver det fasta beloppet om ) uppgår till ca 1 250 000 personer. Detta innebär alltså att för nära fyra femtedelar eller för uppemot 1 miljon personer av dem som betalar värnskatt kommer marginalskatten att sjunka till följd av det förändrade uttaget av statlig inkomstskatt. I skattereformen var det en uttalad ambition att av de skattskyldiga med förvärvsinkomster skulle betala statlig inkomstskatt utöver det fasta grundbeloppet. Så har inte varit fallet med undantag för . När ekonomiskt utrymme uppkommer bör inkomstskatten ändras så att målet uppnås. I detta sammanhang föreslås också den författningsändring som är nödvändig med anledning av ett förslag i prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålders-pension, m.m. Förslaget innebär att skiktgränsen för statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster skall höjas med från till . Den nya skiktgränsen på kommer dock enbart att användas som utgångspunkt för att räkna om skiktgränsen inför med hänsyn till bl.a. förändringar i konsumentprisindex. Förslagen medför ändringar i 10 § lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. 6.2.2 Beskattningen av småföretag 6.2.2.1 Allmänna överväganden De svenska företagsskattereglerna ger generellt sett goda villkor för realinvesteringar i näringslivet. har en internationellt sett konkurrenskraftig bolagsbeskattning i första hand genom den låga formella bolagsskattesatsen men även genom de regler som bestämmer skattebasen i form av avskrivnings- och värderingsregler m.m. För enskilda näringsidkare är förhållandena i princip likvärdiga med de som gäller för aktiebolag. Genom åtgärder har också villkoren för nyföretagande och entreprenörskap förbättrats. För nystartad enskild näringsverksamhet infördes en möjlighet att kvitta underskott i näringsverksamheten mot inkomst av tjänst. För ägare till aktier i onoterade bolag infördes lättnader i beskattningen av utdelningar och reavinster. De senaste årens förändringar motiverar en allmän återhållsamhet med nya regeländringar. Stabila regler där företagen har tilltro till och goda kunskaper om de skattemässiga villkoren för investeringar har ett betydande egenvärde. Inom ramen för den givna strukturen bör dock övervägas särskilda insatser för att ytterligare stimulera entreprenörskap och företagande. Möjliga förändringar kan gälla justeringar i skattesatser, i den kvantitativa omfattningen av olika reserveringsmöjligheter och av de regler som styr fördelningen av inkomster mellan olika inkomstslag (schablonmässigt fastställda räntor m.m.). Förändringarna bör så långt möjligt uppfylla kraven på likvärdighet i behandlingen av olika företagsformer. Såvitt gäller skattesatsförändringar är det inte aktuellt med nedjusteringar av skattesatserna då dessa bolagsskattesatsen och skattesatsen för expansionsmedel redan ligger på en konkurrenskraftig nivå, . Därmed kvarstår i praktiken två frågor. Den ena gäller hur åtgärderna skall utformas så att de får ett särskilt värde för nystartade företag och för existerande små och medelstora företag. Valet står här mellan en explicit avgränsning till mindre företag och generella åtgärder som i praktiken får störst värde för de mindre företagen. Den andra frågan gäller om åtgärderna skall inriktas på att förbättra möjligheterna till expansion med kvarhållna inkomster eller om tyngdpunkten skall ligga på att förbättra försörjningen med externt genererat riskkapital. I det första fallet handlar det om att förbättra reserveringsmöjligheterna och därmed sänka skatteuttaget på internfinansierade investeringar. I det andra fallet gäller det att förbättra avkastningen efter skatt på externt riskkapital. Undersökningar visar att soliditeten är betydligt lägre i små företag jämfört med större. Att vidta åtgärder för att förbättra de mindre företagens soliditet ger en rad positiva effekter. Det ökar företagens möjligheter att stå emot tillfälliga förluster, minskar företagens riskaversion, gör företagen mindre räntekänsliga samt förbättrar deras möjligheter till extern upplåning. Alltsedan 1990 års skattereform har i den allmänna debatten med jämna mellanrum förts fram förslag som innebär att särskilda reserveringsregler skulle införas för företag upp till en viss storlek. Alternativt handlar det om att vinster upp till en viss storlek skall ges en förmånligare skattebehandling. Regeringen har prövat möjligheten av sådana selektiva åtgärder. Avgränsningen till på visst sätt definierade mindre företag och/eller till vinster upp till en viss nivå motiveras ibland med att detta skulle begränsa den budgetmässiga kostnaden. Det finns emellertid problem med en avgränsning som antingen gör att kostnaderna kommer att bli höga eller som skapar olikformigheter mellan olika företag eller grupper av företag. Ett problem av allmänt slag handlar om vad som skall avses med ett litet företag. Olika definitioner är möjliga; antalet anställda, omsättning, eget kapital och/eller balansomslutning. Oberoende av vilken definition som väljs skapas skattemässiga incitament till uppdelning av existerande företag på mindre enheter, en uppdelning som kan vara företagsekonomiskt omotiverad. Uppdelningen ökar också den budgetmässiga kostnaden. För att begränsa dessa nackdelar krävs särregler som innebär att man begränsar de förmånliga reglerna för företag som står i ett visst organisatoriskt förhållande till varandra (intressegemenskap, koncerner). Förutom att sådana särregler kan vara svåradministrerade kan de också skapa olikformigheter mellan olika grupper av företag beroende på vilken samverkansform de valt. kan samverka på ett sådant sätt att villkoren för att de begränsade särreglerna skall gälla inte är uppfyllda medan de kan vara uppfyllda för andra samverkansformer. Mot denna bakgrund har regeringen bedömt det som olämpligt med åtgärder som bygger på en explicit avgränsning till företag av viss storlek eller till inkomster upp till viss nivå. Därmed återstår alternativet att på ett mer indirekt sätt söka rikta åtgärden mot mindre företag. Då aktualiseras den andra huvudfrågan, nämligen om att de särskilda insatserna skall stimulera investeringar med kvarhållna inkomster eller investeringar som finansieras genom externt riskkapital. En delfråga gäller om satsningarna i första hand skall inriktas på de allra minsta företagen eller om även något större företag skall omfattas. Vid en prioritering av expansion med kvarhållna inkomster och av de allra minsta företagen är förbättrade reserveringsmöjligheter för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag att föredra. Vid en prioritering av extern riskkapitaltillförsel och av de något större företagen blir det aktuellt med åtgärder riktade mot de onoterade aktiebolagen och deras ägare. Regeringen föreslår i det följande tre åtgärder där den första förbättrar reserveringsmöjligheterna för enskilda näringsidkare och där de två andra förbättrar skattevillkoren för ägare till onoterade aktiebolag. Förenklingsåtgärder Utöver de förslag om förbättrade skatteregler för de mindre företagen som presenteras senare i detta avsnitt finns det anledning att särskilt redovisa de förenklingsförslag som läggs fram. De utgör en fortsättning av det av regeringen redan tidigare påbörjade arbetet med förenklingar av skattereglerna. Sådana förenklingar är till fördel för de mindre företagen men även de större företagen och skatteförvaltningen kan ofta dra nytta av förenklade regler genom att de administrativa rutinerna blir enklare och billigare. I denna proposition är den föreslagna ändringen av det s.k. basbeloppsavdraget i avsnitt 6.2.2.5 ett exempel på en ren förenklingsåtgärd, som leder till betydande administrativa vinster. Den slopade reklamskatten på reklamtrycksaker i avsnitt 6.2.6 innebär avsevärda förenklingar såväl för de mindre och medelstora tryckerierna som för skatteförvaltningen. Regeringen beslutar ytterligare skattepropositioner i vilka också finns förenklingsförslag. I propositionen Beskattning av personaloptioner (prop. 1997/98:133) föreslås en ändrad beskattningstidpunkt för personaloptioner och liknande förmåner i anställning. Genom förslaget att förlägga tiden för beskattningen till den dag då optionen utnyttjas för förvärv av värdepapper uppnås en bättre anknytning mellan förmånens utnyttjande och dess beskattning än vad som gäller som problemen att beräkna förmånsvärdet faller bort. Båda dessa faktorer förenklar redovisningen och kontrollen av detta slags förmåner. I propositionen Förenklad avdragsrätt för pensionskostnader (prop. 1997/98:146) görs betydande förenklingar av avdragssystemet som kommer alla företag till del och som också innebär att skatteförvaltningens arbete med dessa avdragsfrågor underlättas avsevärt. I den propositionen föreslås dessutom att flera särregler som diskriminerar småföretagen och deras ägare skall slopas. Det gäller dels regeln att dispens från skattemyndigheten krävs för att en fåmansföretagare skall kunna ta ut pension , dels att allmänt avdrag för pensionssparande inte får grundas på inkomst från det egna fåmansföretaget och slutligen att pensionsförsäkring inte får köpas av ett fåmansföretag till förmån för ägaren av företaget vid nedläggning av företagets verksamhet. 6.2.2.2 Förstärkta reserveringsmöjligheter för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag Regeringens förslag: Enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag får års taxering göra avsättning till periodiseringsfond med högst av inkomsten. Skälen för regeringens förslag: har såväl enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag som aktiebolag och andra juridiska personer rätt att göra avsättning till periodiseringsfond med högst av inkomsten. När reglerna infördes medgavs avsättning med maximalt . Detta tak sänktes dock som ett led i finansieringen av ägarlättnaden för aktier i onoterade bolag och mot bakgrund av den rådande statsfinansiella situationen. Systemet med periodiseringsfonder har i huvudsak två funktioner. För det första sänker det skatteuttaget på sådana investeringar som finansieras med internt genererade inkomster. För det andra möjliggör det för företag och företagare att med goda inkomster göra avsättningar som kan användas för att täcka förluster . Rent allmänt gäller att reserveringsmöjligheterna är goda för de svenska företagen. Det finns också vissa indikationer på att ett inte obetydligt antal företag väljer att inte utnyttja tillgängliga reserveringsmöjligheter fullt ut. Detta förhållande gör att effekten av en utvidgning kan bli begränsad för dessa företag. Kunskapen om varför vissa företag inte fullt ut utnyttjar reserveringsmöjligheterna är begränsad. En möjlig förklaring är att kraven på företagen att redovisa utdelningsbar vinst verkar begränsande med hänsyn till kopplingen mellan redovisning och beskattning. Denna förklaring är emellertid inte tillämplig för enskilda näringsidkare som inte möter några utdelningskrav. För de enskilda näringsidkarna medför därför en ökad möjlighet att sätta av till periodiseringsfond att skatten på internfinansierade investeringar sannolikt sänks och därmed förbättras lönsamheten efter skatt på dessa investeringar. Regeringen föreslår därför att de enskilda näringsidkarnas rätt till avsättning till periodiseringsfond utvidgas till att omfatta av inkomsten. En sådan utvidgning innebär därutöver en likviditetsförstärkning som kan vara betydelsefull i de fall företagen saknar möjlighet till upplåning. Förslaget föranleder en ändring i 3 § lagen (1993:1538) om periodiseringsfonder. 6.2.2.3 Ökat lättnadsutrymme vid beskattningen av utdelning och reavinst på onoterade aktier Regeringens förslag: Det s.k. lättnadsbeloppet vid beskattningen av utdelningar och reavinster på aktier i onoterade aktiebolag höjs års taxering från av statslåneräntan multiplicerad med summan av anskaffningskostnaden för aktierna och ett löneunderlag. Skälen för regeringens förslag: I skattemässigt hänseende handlar villkoren för den externa riskkapitalförsörjningen om hur avkastningen på investeringar som finansieras med fullbeskattat, tillskjutet kapital beskattas. För ägare till mindre aktiebolag finns särskilda regler i 3 § 12 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, de s.k. 3:12-reglerna. Dessa regler infördes vid skattereform och behandlar beskattningen av det tillskjutna kapitalet för aktiva ägare i fåmansbolag. Regler finns även som undantar viss del av utdelning och reavinst på aktier i onoterade bolag från beskattning hos ägarna. Dessa regler infördes . De gällande 3:12-reglerna begränsar den del av utdelat belopp som beskattas som inkomst av kapital. Överskjutande del beskattas som inkomst av tjänst. Det kapitalinkomstbeskattade utrymmet beräknas genom att statslåneräntan vid utgången av november året före beskattningsåret med ett tillägg av multipliceras med summan av ett kapitalanknutet underlag och ett löneunderlag. Det kapitalanknutna underlaget utgörs i princip av anskaffningskostnaden för aktierna. Löneunderlaget utgörs av hela den del av lönesumman för anställda i bolaget som överstiger 10 basbelopp. Uppkommer en reavinst vid försäljning av aktierna skall hälften av denna tas upp som intäkt av kapital och hälften som intäkt av tjänst. Behovet av särskilda regler för aktiva delägare har sin bakgrund i att kapitalinkomster sedan skattereformen beskattas proportionellt med en skattesats på medan förvärvsinkomster beskattas progressivt med en skattesats som i vissa fall överstiger . Skillnaden i skattesatser kan ge incitament till omvandling av arbetsinkomster till kapitalinkomster (skattearbitrage). Möjligheten till skattearbitrage uppkommer typiskt sett genom att tillgångar med en löpande avkastning understigande den aktuella räntesatsen (klyvningsräntan) läggs in i aktiebolaget, varvid det uppkommer ett outnyttjat utrymme för kapitalbeskattad utdelning som kan användas för uttag av arbetsinkomster från bolaget. Skatteuttaget på dessa arbetsinkomster blir därmed lägre än vad som i övrigt gäller för förvärvsinkomster. För utdelningar och reavinster på onoterade aktier som ägs av fysiska personer undantas ett särskilt lättnadsbelopp från beskattning. Lättnadsbeloppet bestäms som summan av det kapitalanknutna underlaget och löneunderlaget (jfr 3:12-reglerna), multiplicerat med en räntesats. Räntesatsen uppgår till av samma statslåneränta som gäller för beräkningen av det kapitalinkomstbeskattade utrymmet. Vid utformningen av 3:12-regler och lättnadsregler har skett en avvägning mellan önskemål om att dels begränsa möjligheten till skattearbitrage genom en skattemässig omvandling av arbetsinkomster till kapitalinkomster, dels skapa goda investeringsvillkor för de berörda bolagen. Den avvägning som ligger till grund för utformningen av de båda regelsystemen har bl.a. styrt valet av räntesatsen enligt 3:12-reglerna och den andel av överskjutande reavinst som beskattas som kapitalinkomst. Eftersom skatteuttaget på arbetsinkomster höjts sedan 1990 års skattereform, då 3:12-reglerna infördes, finns inte utrymme för höjning av klyvningsräntan. För enskilda näringsidkare finns de s.k. räntefördelningsreglerna som innebär att ett belopp motsvarande det egna, fullbeskattade kapitalet i näringsverksamheten multiplicerat med en viss räntesats beskattas som inkomst av kapital . Efter förslag ekonomiska vårproposition höjdes denna räntesats och den uppgår nu till statslåneräntan plus . Därmed gäller samma räntesats som vid beräkningen av det kapitalinkomstbeskattade utrymmet för aktiva ägare i fåmansaktiebolag. För lättnadsbeloppet fastställdes räntesatsen så att enkelbeskattning på en (riskfri) avkastning motsvarande statslåneräntan skulle uppnås (SOU 1996:119, prop. 1996/97:45). Vid bestämningen av räntesatsen beaktades också i detta fall önskemålet att motverka skattearbitrage. Diskussionen fördes med utgångspunkt i en situation som byggde på att en obligation med riskfri ränta läggs in i aktiebolaget (via ett tillskott som används för att förvärva obligationen). Avkastningen efter bolagsskatt och ägarskatt jämfördes med avkastningen efter skatt på en direktägd obligation. Vid direktägande kommer en avkastning före skatt på att ge en avkastning efter skatt på . Vid ett indirekt ägande av obligationen via aktiebolaget medför 3:12-reglerna att avkastningen efter alla skatter stiger till . Vid en lättnadsregel som innebär att av statslåneräntan multiplicerat med det kapitalanknutna underlaget undantas från beskattning stiger avkastningen efter skatt till . I förhållande till avkastningen vid direktägande ger det en extraavkastning på . Denna skillnad innebär att utrymmet för att öka lättnadsandelen är begränsat. För att sänka skatteuttaget på investeringar som finansieras med externt tillskjutet riskkapital kan dock en mindre höjning av den andel av statslåneräntan som får medräknas vid definitionen av lättnadsutrymmet göras. En höjning från ökar de möjliga arbitragevinsterna endast i begränsad omfattning. Med samma förutsättningar som i de räkneexempel som presenterades i såväl betänkande som proposition ligger den tillkommande arbitragevinsten mellan av det tillskjutna kapitalet. Förslaget föranleder ändring i 3 § 1 b mom. lagen om statlig inkomstskatt. 6.2.2.4 Ökade möjligheter till kvittning av reaförluster på onoterade aktier Regeringens förslag: Reaförluster på onoterade aktier får även utnyttjas för kvittning mot vinster på marknadsnoterade aktier. Skälen för regeringens förslag: För reaförluster på finansiella tillgångar infördes genom skattereform en allmän regel som innebär att sådana förluster i princip skall kvoteras till . Vid en kapitalinkomstskattesats på innebär detta att en förlust ger en skattelättnad på .