prop · GL0371 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är också uppenbart att de börsverksamheter som drivs med stöd av auktorisation enligt LBC är av betydligt större omfattning och betydelse än de börsliknande verksamheter som drivs inom ramen för tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Skäl finns därför att för börser och auktoriserade marknadsplatser införa samma slag av ägarprövningsbestämmelser som gäller för värdepappersbolagen. Detta innebär att det vid prövningen av en auktorisation för ett sådant företag skall göras en lämplighetsbedömning av de större ägarna i företaget. Med hänsyn till den viktiga roll som clearingorganisationer fyller på de finansiella marknaderna bör även samma ägarprövningsbestämmelser införas för dem. Enligt de lagbestämmelser som införts för bl.a. banker och värdepappersbolag skall allvarlig brottslighet som en kvalificerad ägare gjort sig skyldig till i sig vara ett hinder mot att rörelsetillstånd beviljas. Detsamma gäller vid beviljande av tillstånd till förvärv av ett kvalificerat aktieinnehav. menar att även mindre allvarlig men relevant brottslighet bör tillmätas motsvarande betydelse i förhållande till börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Detta skulle avvika från vad som gäller för andra finansiella företag som står under tillsyn. Eftersom mindre allvarlig brottslighet dessutom kan ingå som ett moment i den allmänna lämplighetsprövning skall göra av kvalificerade ägare, anser regeringen att det i detta avseende inte finns skäl att införa någon avvikande ordning för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Ägarprövning vid förvärv av kvalificerade innehav och ingripanden mot olämpliga ägare Till skillnad från vad som gäller för bl.a. värdepappersbolag finns det i LBC inte några bestämmelser som ger möjlighet för att ingripa direkt mot olämpliga ägare. Frågan berördes heller inte i motiven till lagen. Kraven på att ägarna är lämpliga bör givetvis vara lika stora under företagets löpande verksamhet som när auktorisation eller tillstånd beviljas. Möjligheterna att förhindra att de företag som regleras i LBC får olämpliga ägare bör av skäl som behandlats inte vara sämre än dem som gäller för värdepappersbolag. Det bör därför införas bestämmelser om löpande ägarprövning av samma slag som finns för värdepappersbolag och även för kreditinstitut och försäkringsbolag. De utförliga motivuttalanden som har gjorts i samband med att lagbestämmelser om ägarprövning införts för dessa finansiella företag bör vara vägledande även för den ägarprövning som skall ske enligt de bestämmelser som föreslås bli intagna i LBC (se t.ex. prop. 1992/93:89 s. 195 199, prop. 1994/95:50 s. 136 142 och prop. 1995/96:173 s. 65 84). De nu behandlade lagändringarna innebär att ägarprövningsreglerna för merparten av de finansiella instituten inom bank-, försäkrings- och värdepappersområdena blir enhetliga, vilket ur tillämpningssynpunkt är en fördel. Enligt 8 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i ärende hos statlig myndighet om innehav av aktier i bl.a. värdepappersbolag. Med anledning av de regler om ägarprövning som här föreslås bör den nämnda sekretessbestämmelsen utvidgas till att omfatta även ärenden om innehav av aktier eller andelar i börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. 5.3 Prövning av företagsledningen Regeringens förslag: Lämplighetsprövningen av ledningen för en börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation skall vara densamma som för värdepappersbolag, kreditinstitut och försäkringsbolag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till LBC uttalades att det inte i lagen borde föras in några formella krav på kunskap eller erfarenhet hos företagsledningen i en börs. En prövning av om företagsledningen, med hänsyn till att verksamheten bedrivs på ett korrekt och omdömesgillt sätt, har den erfarenhet som behövs skall emellertid ske i varje enskilt fall med stöd av den allmänna sundhetsregeln (prop. 1991/92:113 s. 72). Detsamma gäller för företagsledningarna hos auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer (a.a. s. 109 och 124). Sundhetsregeln för börser i LBC har som framgått delvis haft bank- och värdepappersrörelselagstiftningen som förebild. Även för dessa finansiella verksamheter har sundhetskriteriet tidigare ansetts innehålla ett krav på att den verkställande ledningen besitter erforderlig skicklighet och omdömesgillhet (se prop. 1989/90:116 s. 60). finns emellertid uttryckliga bestämmelser om lämplighetsprövning av företagsledningen i bank-, försäkrings- och värdepappersrörelselagstiftningen. Det har nämligen bedömts vara mest ändamålsenligt att lämplighetskravet kommer till direkt uttryck i lagstiftningen (prop. 1995/96:173 s. 85). De bestämmelser om lämplighetsprövning av företagsledningen i bl.a. banker och värdepappersbolag som trädde i kraft innebär att en oktroj eller annat verksamhetstillstånd skall kunna återkallas om ledningen inte längre uppfyller erforderliga lämplighetskrav. Innan meddelar beslut om återkallelse, skall inspektionen emellertid först anmärka på att den person som inte anses lämplig ingår i styrelsen eller den verkställande ledningen. Vidare skall , högst , ha förflutit utan att rättelse har vidtagits. Tanken är att företagets ägare skall ha möjlighet att byta ut en olämplig person, innan en så ingripande åtgärd som återkallelse av rörelsetillståndet tillgrips. Med hänsyn till de betydelsefulla funktioner som handelsplatser och clearingorganisationer har på värdepappersmarknaden är det viktigt att de personer som företräder sådana verksamheter besitter erforderlig sakkunskap och är omdömesgilla. I överensstämmelse med vad som redan gäller för bl.a. banker och värdepappersbolag bör kunna ingripa verkningsfullt om någon i ledningen för ett företag som faller under regleringen i LBC inte längre uppfyller lämplighetskraven. Det bör därför införas lagbestämmelser om lämplighetsprövning även för ledningen i börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Prövningen av ledningens lämplighet skall ske både initialt i samband med handläggningen av auktorisations- eller tillståndsansökan och löpande sedan företaget har beviljats auktorisation eller tillstånd. Liksom beträffande ägarprövningsreglerna innebär den nu föreslagna utvidgningen att regelverket för de finansiella instituten blir enhetligt i detta avseende och därmed lättare att överblicka och tillämpa. 6 Hantering av disciplinärenden Regeringens förslag: I lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet införs ett krav på att börser skall ha en disciplinnämnd med uppgift att handlägga ärenden om överträdelser av börsens regler (disciplinärenden). Regeringen eller, efter vidaredelegation, får rätt att meddela föreskrifter om disciplinnämnden och hur handläggningen av disciplinärenden skall gå till. En disciplinnämnd skall bestå av minst fem personer. Ordföranden och vice ordföranden skall vara lagfarna och erfarna som domare. Minst två av de övriga ledamöterna skall vara väl insatta i förhållandena på värdepappersmarknaden. Personer som är anställda i eller stadigvarande har ett kvalificerat uppdrag för en börs eller ett företag som har ett kvalificerat innehav i en börs får inte vara ledamöter i disciplinnämnden. Det införs jävsregler som innebär att en ledamot inte får delta i handläggningen av ett disciplinärende om det föreligger särskilda omständigheter som är ägnade att rubba förtroendet för hans eller hennes opartiskhet i ärendet. ges rätt att hos nämnden initiera disciplinärenden som rör företag som har ett kvalificerat innehav i en börs. En börs skall till vidarebefordra sådan information som ett företag med ett kvalificerat innehav, som har fondpapper inregistrerade eller noterade vid börsen, lämnar till börsen enligt lag, annan författning eller börsens egna regler. Dessutom ges inspektionen rätt att begära information direkt från företag som har kvalificerade innehav i en börs. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian har emellertid föreslagits att personer med nära anknytning till en emittent eller börsmedlem inte skall få ingå i nämnden. Däremot föreslås inte några jävsregler i promemorian. Remissinstanserna: Övervägande antalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser har emellertid synpunkter på hur förslaget är utformat. Några remissinstanser, däribland , , och , anser att personer med anknytning till en emittent eller börsmedlem bör få ingå i en disciplinnämnd. Enligt dessa remissinstanser skulle annars rekryteringen av erfarna och kompetenta personer till nämnden avsevärt försvåras. Som alternativ föreslår Fondbörsen m.fl. att det i stället införs jävsregler. Fondbörsen anser vidare att förslaget strider mot lagens karaktär av ramlag. menar att det inte är uppenbart att personer med anknytning till börsen eller en kvalificerad ägare i börsen bör uteslutas som ledamöter. Vidare anser kontoret att förslaget är för detaljerat och att det borde räcka med att ges rätt att meddela föreskrifter och att medge undantag från kravet på disciplinnämnd. framför den uppfattningen att även kunder och investerare bör ges rätt att initiera ärenden hos nämnden. Vidare anser förbundet att disciplinnämnden bör avgöra om ett ärende avser en disciplinär fråga eller inte. Förbundet anser dessutom att föreskriftsrätt inte bör omfatta att ledamöterna skall utses av bolagsstämman. Däremot bör enligt förbundet inspektionen ges möjlighet att godkänna ledamöterna. Vidare anser förbundet att även omfånget och arten av ett enstaka uppdrag bör beaktas vid bedömningen av om en uppdragstagare till börsen bör få vara ledamot. menar att en disciplinnämnd skulle kunna vara betydelsefull även på obligationsmarknaden, t.ex. vid handläggning av tvister mellan emittenter och placerare. Enligt bör börser inte få bilda en gemensam extern disciplinnämnd eftersom detta, enligt PMI, skulle innebära en risk för ett alltför ensidigt beslutsfattande. PMI anser dessutom att ansvarsfördelningen mellan börsstyrelsen och nämnden bör klargöras liksom de formella kraven på ledamöterna. Enligt PMI bör börser ges större möjligheter att själva utforma dessa krav. Slutligen ifrågasätter PMI om en person kan vara ledamot i flera disciplinnämnder. anser å andra sidan att en för samtliga börser gemensam nämnd bör övervägas och att den bör omfatta även clearingverksamhet. Vidare anser VPC att några av nämndens ledamöter bör utses av regeringen eller annat fristående organ samt att nämnden skall finansieras av marknadens aktörer och inte av börserna. Därigenom skulle enligt VPC förtroendet för nämndens verksamhet öka. Slutligen anser VPC att föreskriftsrätt bör göras obligatorisk. Skälen för regeringens förslag: För att en börs skall kunna bedrivas effektivt krävs att den åtnjuter marknadens förtroende. Det får därför inte finnas några misstankar om att vissa medlemmar eller emittenter åtnjuter en förmånligare behandling än andra. Det är mot denna bakgrund principerna om fritt tillträde, neutralitet och genomlysning i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) skall ses. För börser som drivs i aktiebolagsform finns särskilda risker för intressekonflikter genom att börsens större ägare också kan ha sina aktier eller andra fondpapper inregistrerade eller noterade vid börsen. Börsen har i sådana fall dubbla roller. Dels skall börsen tillvarata ägarnas intressen, dels kan det uppkomma situationer där det blir aktuellt med ingripanden mot en ägare i dennes egenskap av emittent med anledning av överträdelse av börsens regler. Det måste tillförsäkras att någon positiv särbehandling inte sker i sådana fall. nämnd problematik behandlades av (VMK; SOU 1989:72, Del 2, s. 124 137). VMK föreslog att det skulle inrättas en särskild från börserna fristående myndighet (disciplinnämnd). Nämnden skulle bestå av fem personer. Ordföranden och vice ordföranden skulle vara lagkunniga och erfarna i domarvärv. Bland de övriga ledamöterna skulle en vara revisor och en annan ha bred erfarenhet av förhållandena på värdepappersmarknaden. VMK ansåg att nämndens integritet inte fick sättas i fråga. Därför skulle inte ledamöterna få företräda intressen på marknaden. Ledamöterna skulle utses av regeringen. Nämnden skulle endast få handlägga ärenden som hänskjutits dit av en börs. Skyldigheten att föra ärenden till disciplinnämnden skulle följa av lag och vara underkastad dåvarande bankinspektionens tillsyn. Slutligen skulle disciplinnämndens verksamhet vara reglerad i en separat lag. Mot bakgrund av bl.a. att nämndens verksamhet kunde antas komma att bli begränsad genomfördes inte VMK:s förslag. Det ansågs i stället att det borde ankomma på börserna att utforma en organisation för ändamålet, exempelvis genom inrättandet av enskilda fristående nämnder eller branschvisa organ. Det anmärktes emellertid att vid auktorisationsprövningen borde beakta hur börsen organiserat de regelskapande, utredande och ansvarsutkrävande funktionerna (prop. 1991/92:113 s. 138). har inom sin organisation en särskild disciplinkommitté som påminner mycket om den disciplinnämnd som VMK föreslog. Kommittén handlägger ärenden om påföljder vid överträdelser av det inregistreringskontrakt eller noteringsavtal som tecknas mellan börsen och emittenterna. I kontraktet och avtalet, som i huvudsak är likalydande i detta avseende, regleras bl.a. den informationsskyldighet som åligger emittenterna gentemot börsen och allmänheten. Där finns också bestämmelser om disciplinkommittén och det sanktionssystem som den förfogar över. Grunden för kommitténs verksamhet är således avtalsmässig. Ordföranden i disciplinkommittén skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. Av övriga ledamöter skall två vara lagfarna och två väl förtrogna med förhållandena på aktiemarknaden. Vidare skall det finnas ersättare för ordföranden och övriga ledamöter. Ärenden hänskjuts till disciplinkommittén av börschefen. Kommittén kan besluta om vite, erinran eller avregistrering om ett inregistrerat eller noterat bolag åsidosätter vad som följer av lag, annan författning eller inregistreringskontraktet/noteringsavtalet. För avregistrering krävs att beslutet biträds av minst fyra ledamöter i kommittén och att det därefter godkänns av börsens styrelse. Disciplinärenden kan endast initieras mot emittenter. Någon motsvarande ordning finns inte avtalad mellan Fondbörsen och dess medlemmar, dvs. de banker och värdepappersföretag som har getts rätt att handla direkt på börsen. Enligt medlemsavtalet gäller i stället att börsen kan besluta om uteslutning eller varning när en medlem handlar i strid med bestämmelserna i avtalet. Sådana beslut avseende medlemmarna skall fattas av börsens styrelse. I de interna regler som de bägge andra börserna, OM och PMI, antagit finns föreskrivet hur börsmedlemmars överträdelser av börsernas regelverk skall hanteras. Ingen av dessa börser har emellertid någon intern disciplinnämnd eller liknande. Regelöverträdelserna handläggs i stället av börsernas styrelser. ombildades till aktiebolag gavs endast börsens medlemmar och emittenter rätt att teckna aktier i det bolag som övertog verksamheten. Motivet till detta var att det var dessa som börsen varit verksam genom sina avgifter m.m. hade bidragit till börsens finansiering och därmed till den förmögenhet som fanns samlad där (prop. 1991/92:113 s. 146). Aktierna i är inte inregistrerade eller noterade vid någon börs. som är moderbolag till bl.a. derivatbörsen äger av aktierna i . Näst störste ägare är S-E-banken, som innehar av aktiekapitalet. Andra stora ägare i Fondbörsen är , , och Investor som var och en innehar mellan 5 av aktierna. Samtliga nu nämnda ägare, utom , har som emittenter sina aktier inregistrerade vid Fondbörsen. OM Gruppen offentliggjorde att företaget avser att lämna ett offentligt uppköpserbjudande avseende aktierna i . Om uppköpserbjudandet genomförs medför detta att större delen av den svenska börshandeln med aktier och aktiederivat kommer att arrangeras inom en och samma koncern. kommer därvid att bli ett dotterbolag till . Detta får till följd att helt eller till övervägande del kommer att ägas av ett bolag som har sina aktier inregistrerade vid Fondbörsen. Det kan noteras att den för en börs, ur integritetssynpunkt, känsliga situationen att en betydande ägare till börsen är emittent med aktier inregistrerade vid börsen eller börsmedlem föreligger . Det ställs särskilda krav på att börsen på ett förtroendefullt sätt vidtar åtgärder, om en större ägare överträder börsens regler. Skulle förtroendet för börsen sättas i fråga finns risk för att en betydande del av handeln, framför allt i de mest likvida aktierna, flyttar till någon annan marknadsplats utomlands. Dessa omständigheter är naturligtvis ett påtagligt incitament för börsen att inte inlåta sig på särbehandling av vissa emittenter eller medlemmar. Här finns med andra ord en självverkande mekanism som kan slå tillbaka på börsens attraktionskraft och därmed negativt påverka dess möjligheter att driva börsverksamheten. är ungefär en tredjedel av de aktier som är noterade vid i utländskt ägo och utländska investerare svarar för en betydande del av handeln på börsen. Vidare har Fondbörsen ett femtontal utländska börsmedlemmar som deltar i handeln från sitt hemland (s.k. fjärrmedlemskap). Utländska aktörer kan förmodas vara benägna att reagera snabbt, om förtroendet för hur en svensk börs agerar skulle svikta. Detsamma gäller för svenska investerare. Den snabba tekniska utvecklingen har gjort det möjligt för aktörerna att vända sig till andra marknadsplatser, om förtroendet för en börs sviktar. Det betydande utländska inslaget på Fondbörsen och det faktum att svenska och utländska placerare på grund av den tekniska utvecklingen snabbt kan vända sig till andra marknadsplatser torde alltså innebära en inte försumbar press på börsen att agera självständigt och inte särbehandla emittenter och medlemmar som har ett väsentligt ägarintresse i börsen. Vice riksbankschefen framhåller i sin promemoria betydelsen av förtroendet för det sätt på vilket verksamheten vid en börs bedrivs (se avsnitt 4). Enligt hans uppfattning är det ur förtroendesynpunkt viktigt hur hanteringen av disciplinärenden går till. Han har därför rekommenderat att bl.a. frågan om hanteringen av disciplinärenden preciseras i lagstiftningen. Att det finns en väl fungerande och likvid handel med finansiella instrument i är av flera skäl ett angeläget nationellt intresse. Det finns därför anledning att överväga åtgärder som kan bidra till att förtroendet för svensk börsverksamhet upprätthålls. En sådan åtgärd kan vara att ytterligare stärka förutsättningarna för att handläggningen av disciplinärenden vid en börs sker på objektiva grunder och att utredningsvärda fall verkligen tas upp till behandling. Det måste också finnas ett väl fungerande sanktionssystem. Av disciplinhanteringen måste krävas att den uppfyller berättigade krav från marknadens aktörer bl.a. vad gäller förutsebarhet och likabehandling. Disciplinfunktionen måste utformas på ett sådant sätt att risken för misstankar om otillbörliga hänsyn minimeras. Detta är av särskild vikt när en börs drivs i aktiebolagsform och en eller flera av de större ägarnas fondpapper, t.ex. aktier, handlas vid börsen eller då en större ägare deltar i handeln som börsmedlem. Ett sätt att säkerställa detta skulle kunna vara att tillskapa ett särskilt, från börsen fristående, disciplinorgan. Ett annat alternativ är det som gäller , nämligen ett krav på att börserna själva bygger upp en sådan funktion. De skäl som låg bakom VMK:s förslag att införa en särskild myndighet (disciplinnämnd) var att , som då hade monopol att driva börsverksamhet, inte hade en organisation som var anpassad för ärenden av domstolsliknande karaktär. Vidare ansågs tillskapandet av en sådan myndighet minska risken för att börsen iklädde sig flera roller, vilket kunde minska förtroendet för marknadsplatsens verksamhet. VMK ansåg dessutom att börsens beslutsfunktioner borde renodlas och att en disciplinnämnd som omfattade flera börser skulle kunna bidra till att den etikskapande verksamheten på värdepappersmarknaden förstärktes. Disciplinhanteringen inom med en särskild kommitté som handlägger disciplinärenden synes ha fungerat väl. Att inte riktat någon anmärkning mot börsens sätt att handlägga disciplinärenden får ses som en bekräftelse av detta. Detta talar för att den nuvarande ordningen i princip kan behållas. Att i linje med VMK:s tankegångar inrätta en självständig myndighet för hanteringen av börsernas disciplinärenden kan därför inte heller nu anses motiverat. För att säkerställa att börsernas disciplinhantering även sköts på ett konsekvent och riktigt sätt kan det emellertid finnas anledning att i viss utsträckning låta kraven i detta avseende framgå av författningsregler och inte som helt överlämnas till börsernas egen självreglering. anser att ett opartiskt system för övervakning och prövning av disciplinärenden är ett egenintresse för börser. Kontoret menar därför att det skulle räcka med en föreskriftsrätt och en rätt för att medge undantag från kravet på disciplinnämnd. ansluter sig till detta synsätt och menar att en mer detaljerad reglering skulle strida mot LBC:s karaktär av ramlag. Regeringen instämmer i att det ligger i börsers eget intresse att ha en funktion för handläggning av disciplinärenden. Detta är viktigt inte minst ur förtroendesynpunkt. Att börsverksamhet bedrivs på ett förtroendefullt sätt är emellertid också ett viktigt samhällsintresse. Även om det kan förutsättas att börser själva tar initiativ till rutiner för handläggning av disciplinärenden är det inte givet att detta räcker för att en börs skall åtnjuta investerarnas fulla förtroende. Särskilt i de fall där större ägare också har finansiella instrument som de har gett ut noterade vid börsen kan det uppstå intressekonflikter. I dessa fall kan det, oavsett om disciplinärendena hanteras på ett objektivt sätt eller inte, uppkomma misstanke om att större ägare i börsen ges en positiv särbehanding. Ett sätt att minska risken för sådana misstankar är att införa lagbestämmelser som anger de minimikrav som bör ställas på börsers disciplinhantering. Regeringen delar inte uppfattningen att detta skulle strida mot strukturen i LBC. I belysning av de utvecklingstendenser som beskrivits ovan bör därför i börslagstiftningen tas in ett krav på att varje börs skall ha ett fristående organ för prövning av disciplinärenden. Ett sådant organ kan inrättas inom börsens egen organisation. En annan möjlighet är att två eller flera börser går samman och skapar ett gemensamt externt organ med uppgift att handlägga ärenden från var en av börserna. En för samtliga börser gemensam extern disciplinnämnd skulle kunna få betydelse som prejudikatsinstans och därmed bidra till den etikskapande verksamheten på värdepappersmarknaden. Vidare skulle en sådan nämnd kunna öka förutsättningarna för förutsebarhet och likabehandling vid handläggningen av disciplinärenden. Detta skulle garantera rättssäkerheten för marknadens aktörer. Som VPC påpekat skulle sannolikt förtroendet för hanteringen av disciplinärenden dessutom öka med en extern disciplinnämnd. Till skillnad från vad PMI anser finns det således fördelar med en gemensam extern nämnd genom den kontinuitet som skulle komma att prägla nämndens avgöranden. Mot bakgrund av de olika börsverksamheter som kan komma att omfattas av kravet anser emellertid regeringen att det inte i lagstiftningen bör bestämmas om en gemensam extern disciplinnämnd skall inrättas eller om disciplinnämnd i stället skall finnas inom organisationen hos varje enskild börs.