prop · GL03101 · 1998-01-01 00:00:00 — Bestämmelser om klagorätt återfinns i specialförfattningar men regler har också utvecklats genom en rikhaltig praxis. Även dessa regler blir tillämpliga i mål som faller under den nya regeln. Den nya allmänna regeln om överklagande av förvaltningsbeslut bör anges i en ny 22 a § i förvaltningslagen. Rubriken före 22 § bör därför ges lydelsen överklagande. Regeringen följer i dessa hänseenden Lagrådets förslag. Även när det gäller paragrafens formulering ansluter vi oss, med ett undantag, till Lagrådets förslag (se vidare författnings- kommentaren). Enligt vår mening finns det inte några skäl att låta den nya regeln ersätta alla de föreskrifter om överklagande till allmän förvaltningsdomstol som förekommer i den förvaltningsrättsliga lagstift- ningen, dvs. när föreskriften har tagits in i lag. Tvärtom fyller sådana föreskrifter en viktig funktion som information till allmänheten. En bestämmelse om att överklagande skall ske till allmän förvaltnings- domstol har också sin naturliga placering i anslutning till föreskrifter om krav på prövningstillstånd och olika särbestämmelser om partsställning m.m. som förekommer i den förvaltningsprocessrättsliga lagstiftningen. Vi har således en annan uppfattning än den som förs fram promemoria, där det sägs att den nya bestämmelsen kan ersätta uttryckliga bestämmelser i den förvaltningsrättsliga lagstiftningen om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Särskilda regler om överklagande till förvaltningsdomstol bör därför tills vidare behållas och även i fortsättningen föras in i ny förvaltningsrättslig lagstiftning. Regeringen vill dock påpeka att det kan framkomma anledning att överväga behovet av särskilda överklagandebestämmelser i de materiella författningarna. Frågan skulle kunna aktualiseras t.ex. vid en diskussion om att ge hela överklaganderegleringen en mera generell utformning genom låta den bestå av ett fåtal allmänna regler, vilket det finns exempel på i utländsk rätt. Tillämpningsområdet för den nya bestämmelsen blir alltså i praktiken begränsat till att gälla överklaganden av beslut som grundar sig på bestämmelser i förordning. Som vi redan har framhållit i avsnitt 4.1 avser regeringen att upphäva de bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol som förekommer i förordning och ersätta dem med föreskrifter som upplyser om överklagandebestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen. I förordningarna finns regelmässigt en föreskrift om att prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Bestämmelser om prövningstillstånd bör, liksom regler om överklagande till domstol, tas in i lag (se avsnitt 4.1). En lagregel om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt i de fall överklagande sker med stöd av den nya regeln bör därför införas. En sådan bestämmelse hör i och för sig naturligare hemma i förvaltningsprocesslagen än i förvaltningslagen. En placering i förvaltningsprocesslagen skulle dock bryta mot den gängse lagstiftningstekniken om att regler om krav på prövningstillstånd för en viss måltyp tas in i anslutning till reglerna om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Enligt regeringens mening framkommer kravet på prövningstillstånd tydligare om det anges i anslutning till den tillämpliga överklagandebestämmelsen. Regeringen anser således att den lämpligaste placeringen för föreskriften om krav på prövningstillstånd är att lägga den som ett särskilt stycke i den nya bestämmelsen i förvaltningslagen. Bestämmelsen kommer därmed att utgöra en sådan särskild föreskrift om prövningstillstånd som avses i 34 a § förvaltningsprocesslagen. Även om ett beslut är överklagbart kan det, av skäl som tidigare redovisats, vara av sådan karaktär att det inte lämpar sig för dom- stolsprövning utan i stället bör förbehållas regeringens prövning. I vissa ärenden finns det typiskt sett inte något behov av en domstolskontroll. Hit hör i första hand administrativa ärenden samt normgivningsärenden vilka enligt terminologin i 1 § förvaltningslagen utgör förvaltnings- ärenden. Beslut i sådana ärenden bör genom en generell bestämmelse undantas från den föreslagna huvudregeln att prövningen skall ske i domstol och i stället i förekommande fall överprövas hos högre myndighet och ytterst hos regeringen. Begreppet normgivningsärenden bör i enlighet med promemorians förslag definieras genom en hänvisning till 20 § första stycket 5 förvaltningslagen som gäller ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Vad som är ett administrativt beslut är som någon remissinstans påtalat inte entydigt. Begreppet kan ha olika innebörd beroende på det sammanhang i vilket det används. Vår avsikt är att från domstols- prövning avskilja sådana myndighetsbeslut som inte är ett uttryck för någon egentlig myndighetsutövning mot enskilda utanför myndigheten. Hit hör i första hand beslut i personalärenden men också beslut rörande verksamhetsinriktningen m.m. Exempel på sådana beslut är normalt beslut som har sin grund i regleringsbrev. Terminologin anknyter till vad som redan har tillämpats i ett antal myndighetsinstruktioner. Det får överlämnas till rättstillämpningen att med beaktande av det angivna syftet närmare ange vilka typer av beslut som skall anses som administrativa. Det praktiska problemet skall emellertid inte överdrivas. Redan de allmänna principerna om besluts överklagbarhet torde nämligen ofta utgöra ett hinder mot att beslut i administrativa ärenden kommer under förvaltningsdomstols prövning. Det kan ifrågasättas om ett undantag i den nya regeln om domstolsprövning bör göras för beslut i dispensärenden. Några remissinstanser har föreslagit ett sådant undantag. Det rör sig här om ärenden i vilka den enskilde har ansökt om dispens från författnings- bestämmelser. Sådana ärenden handläggs och avgörs ofta av en myndighet som första instans med stöd av bestämmelser i special- författning. I dessa fall finns i allmänhet också särskilda bestämmelser om att besluten kan överklagas till regeringen. Det finns dock såväl i lag som i förordning exempel på att beslut i dispensärenden får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För de fall där inga särskilda bestämmelser finns följer av 11 kap. 12 § regeringsformen att regeringen som enda instans har en allmän rätt att medge dispens från föreskrift i förordning eller från bestämmelse som har meddelats med stöd av beslut från regeringen, om annat inte anges i lag eller anslagsbeslut. Regeringen finner mot bakgrund härav inte anledning att föreslå något undantag för beslut i dispensärenden. En av remissinstanserna har ansett att beslut om rekommendationer och andra allmänna råd bör undantas från tillämpningsområdet för den nya regeln. Enligt regeringens mening har dock dessa beslut typiskt sett en sådan allmän karaktär att de inte torde uppfylla de krav på över- klagbarhet m.m. som följer av 22 § förvaltningslagen. Vi anser därför att det saknas anledning att undanta dessa beslut från den nya regelns tillämpningsområde. Såsom har berörts i avsnitt 4.1 kan kommunala beslut i avsaknad av särskilda överklagandebestämmelser i speciallagstiftning ofta bli föremål för laglighetsprövning. För sådana ärenden gäller särskilda bestämmelser om talerätt, prövningsram m.m. enligt föreskrifterna i 10 kap. kommunal- lagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300). Den nya regeln om domstolsprövning bör självfallet inte vara tillämplig på sådana beslut. Enligt 31 § förvaltningslagen gäller inte bestämmelserna i 13 30 §§ sistnämnda lag de ärenden som omfattas av reglerna om laglighets- prövning. Regeringen finner därför att någon särskild föreskrift beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning undantas från den nya regelns tillämpningsområde inte är nödvändig. 4.3 En ändrad instansordning för vissa överklaganden och följdändringar i andra författningar Regeringens förslag: Prövningen av överklaganden enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m., lagen (1992:1119) om teknisk kontroll och lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande flyttas från regeringen till allmän förvaltningsdomstol. En uttrycklig föreskrift om detta tas in i respektive lag. I lagar som saknar föreskrifter om överklagande men där överprövningen även i fortsättningen skall ske hos regeringen införs uttryckliga föreskrifter om att besluten får överklagas till regeringen. Förslaget promemoria överensstämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det fåtal av remissinstanserna som yttrar sig över promemorians förslag i denna del är positiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag: Såsom vi redovisat i avsnitt 4.1 och 4.2 kräver den nya bestämmelsen om domstolsprövning av förvalt- ningsbeslut en uttrycklig författningsreglering av de fall där regeringen även i fortsättningen skall vara den högsta överprövningsinstansen. Bestämmelser i specialförfattning som redan anger att regeringen är överklagandeinstans bör därför kvarstå oförändrade. När det gäller de författningar som saknar överklagandebestämmelser och som därför enligt 35 § verksförordningen kan föranleda överklagande till regeringen anser regeringen att i flertalet fall överprövningen även i fortsättningen skall göras av regeringen. promemoria redovisas i en bilaga en förteckning med ett 75- tal författningar, varav 18 lagar och återstoden förordningar, som saknar överklagandebestämmelser. I fråga om flertalet av dessa föreslås i promemorian att överklagande även fortsättningsvis skall ske till regeringen. Vi ansluter oss delvis till promemorians förslag och föreslår att föreskrifter om överklagande till regeringen skall tas in i fyra lagar, nämligen (4 kap. 3 § 4) lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap (1 kap. 3 § 1) lagen (1970:991) om ändring i och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning och trafikskadelagen (1975:1410). Enligt några av dessa författningar ingår i besluts- organisationen. Regeringen avser inte att ändra på detta utan prövning skall kvarstå. I fråga om lagen (1983:890) om allemanssparande, aktiekontolagen (1989:827) och lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder, föreslår vi att några bestämmelser om över- klagande inte skall införas eftersom dessa lagar omfattas av pågående lagstiftningsärenden där instansordningsfrågan ingår. I några andra fall som omfattas av förslagen i promemorian har vi funnit att bestämmelser om överklagande inte behövs, bl.a. därför att det enligt dessa lagar inte fattas några förvaltningsbeslut eller därför att de aktuella besluten inte omfattas av den allmänna regeln. Det gäller för virkesmätningslagen (1966:209), lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar, lagen (1987:519) om Riks- revisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser, arkiv- lagen (1990:782), lagen (1992:701) om stads- hypotekskassa, lagen (1994:759) om allmänna hypoteksbank och lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Lagen (1992:1631) om lämplighetsprövning av större ägare i bank- aktiebolag, som omfattas av promemorians förslag, har upphävts. I ett fall har det utöver vad som anges i promemorian framkommit ett behov av en överklagandebestämmelse. Det gäller vissa beslut enligt som även fortsättningsvis bör överklagas till regeringen. Promemorians inventering omfattar inte författningar som berörs av regeringens förslag till miljöbalk (prop. 1997/98:45). I angivna pro- position har regeringen lämnat förslag till en ny instansordning för överklagande av beslut på miljöområdet samt föreslagit att bestäm- melserna skall träda i kraft . I den nya balken har 15 lagar på miljöområdet smälts samman och arbetats in i den nya balken. I en av dessa, lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, saknas bestämmelser om överklagande. I en annan av lagarna, hälsoskyddslagen (1982:1020), saknas det delvis sådana bestämmelser. Den allmänna regeln om överklagande skulle i dessa fall, om inga särskilda lagstiftningsåtgärder vidtas, innebära att får vissa beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för som till regeringen, för att när bestämmelserna om träder i kraft följa en annan instansordning. Detta är självfallet inte lämpligt och det bör därför övergångsvis införas särskilda regler i dessa lagar som utesluter en ändrad instansordning till följd av den allmänna regeln. I anslutning till reformens ikraftträdande avser regeringen att utfärda motsvarande föreskrifter om överklagande till regeringen i de förordningar som saknar bestämmelser om överklagande. Som påpekats under remissbehandlingen är detta aktuellt i ett antal förordningar utöver de som redovisats i promemorian. I promemorian föreslås också att det i tolv författningar, varav sex lagar och återstoden förordningar, skall införas bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på detta. Enligt regeringens mening bör överprövningen enligt två av dessa lagar flyttas till allmän förvaltnings- domstol. Det gäller lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. (beslut i fråga om bl.a. införande och försäljning av teknisk sprit) och lagen (1992:1119) om teknisk kontroll (vissa avgiftsbeslut). De övriga lagarna för vilka promemorian föreslår en ändrad instansordning ingår bland de nämnda lagarna där vi anser att några överklagande- bestämmelser inte behövs. I ett fall där det i promemorian föreslås att det införs bestämmelser om överklagande till regeringen anser vi att överprövningen i stället bör flyttas till domstol. Det gäller beslut enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. Vi föreslår att beslut i fråga om dels tillstånd att bedriva pensionssparrörelse, dels tillstånd för pensionssparinstitut att avveckla sin pensionssparrörelse och dels godkännande av avtal om överlåtelse av ett återstående bestånd av pensionssparavtal skall få överklagas till kammarrätt. Finansins- pektionens övriga beslut enligt lagen bör få överklagas till länsrätt och i dessa fall bör gälla krav på prövningstillstånd i kammarrätten. Den överklagandeordning som vi föreslår beträffande angivna lag ligger i linje med vad som gäller i fråga om Finansinpektionens beslut enligt näraliggande författningar, se prop. 1994/95:27 s. 156 f. I promemorian föreslås inga lagändringar i de författningar enligt vilka prövningen skall överflyttas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt promemorians förslag skall beslut enligt dessa författningar i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol med stöd av den nya regeln i förvaltningslagen. Regeringen väljer här, som vi redovisat i avsnitt 4.2, en annan lagstiftningsteknik och förordar en ordning som innebär att uttryckliga regler om överklagande till allmän förvaltningsdomstol även i fortsättningen normalt skall tas in i den förvaltningsrättsliga lagstiftningen. De förordningar där överklagande i fortsättningen skall ske till allmän förvaltningsdomstol kommer, som vi redovisat i avsnitt 4.1, att förses med en hänvisning till den nya regeln i förvaltningslagen. Det har inom gjorts en genomgång av författ- ningarna mot bakgrund av Regeringsrättens uttalanden avgörande (se avsnitt 4.1). Därvid har inte framkommit att det i lag skulle finnas några sådana föreskrifter om överklagandeförbud som berörs av Regeringsrättens uttalanden i det nämnda målet. I den mån sådana föreskrifter förekommer i förordning kommer dessa att upphävas i anslutning till reformens ikraftträdande. Ett antal förordningsändringar har redan genomförts med anledning av avgörandet. Överklagande kommer sedan att kunna ske till allmän förvaltningsdomstol med stöd av den nya lagregeln. Den nu gällande huvudregeln att ett myndighetsbeslut ytterst får överklagas hos regeringen kommer till uttryck i 35 § verksförordningen. Av denna paragraf framgår nämligen att myndighetens beslut får överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. Införandet av en ny allmän princip om domstolsprövning av den tidigare förordade lydelsen innebär att den angivna huvudregeln modifieras och förutsätter därför att 35 § verksförordningen får en ändrad och snävare innebörd som korresponderar med den nya bestämmelsen i förvaltningslagen. Beslut i t.ex. normgivningsärenden kommer därmed även i fortsättningen att överklagas till regeringen med stöd av verksförordningen. Myndigheternas instruktioner måste också ses över. 4.4 Vissa speciella ärendegrupper inom lantmäteriområdet Inom lantmäteriområdet finns ett fåtal beslut som överklagas till regeringen, i några fall på grund av att det saknas bestämmelser om överklagande. De ärendegrupper för vilka det saknas överklagande- bestämmelser skulle enligt den nya huvudregeln för överklagande komma att prövas av allmän förvaltningsdomstol. Några av de aktuella ärendegrupperna bör emellertid, som framgår av det följande, överklagas till fastighetsdomstol. Överklagandefrågan för dessa ärenden bör lösas i samband med förslaget till den nya huvudregeln. Förslagen i detta avsnitt grundas på en inom upprättad promemoria Några överklagandefrågor. 4.4.1 Överklagande av räkningar avseende avgifter för lantmäteriförrättningar m.m. Regeringens förslag: Räkningar avseende förrättningskostnader m.m. skall överklagas till fastighetsdomstol. Förslaget i promemorian Några överklagandefrågor överens- stämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget i promemorian har tillstyrkts eller läm- nats utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar överklagas en lantmäterimyndighets räkningar för förrättningskostnader till . Möjligheten att överklaga har sedan skurits av så att är sista instans. Dessa räkningar bör dock enligt regeringens mening kunna prövas av någon instans utanför lantmäteriorganisationen. Denna överprövning bör göras av domstol och därmed uppkommer frågan om i vilken dom- stolsorganisation prövningen bör ske. Enligt huvudregeln överklagas beslut av förvaltningsmyndigheter till allmän förvaltningsdomstol. Undantag finns dock, bl.a. i fråga om lantmäterimyndighets beslut. Dessa överklagas vanligtvis till fastighetsdomstol. En prövning i fastighetsdomstol av ärenden enligt den nu aktuella förordningen förordas också i Lantmäteri- och inskrivningsutredningens slutbetänkande (SOU 1994:90 s. 497). Det underlättar enligt utredningen för sakägarna om såväl räkningen som beslutet om fördelning av kostna- derna prövas av samma domstol. Enligt utredningen är det inte heller någon nackdel att den domstol som skall handlägga överklagandet av räkningar också har erfarenhet av att överpröva förrättningar. Man påpekar vidare att både prövning av räkningen och prövning av fördelningen av kostnaderna kräver tillgång till förrättningsakten. Majoriteten av de remissinstanser som uttalade sig i frågan tillstyrkte utredningens förslag, men ett par remissinstanser ansåg att besluten borde prövas av förvaltningsdomstolarna på grund av sin administrativa karaktär. Det kan i och för sig ifrågasättas om den ordning som utredningen föreslog är lämplig i de fall endast räkningen överklagas och således själva förrättningen inte prövas av domstolen. Med hänsyn till att fastighetsdomstol överprövar lantmäterimyndighets förrättningsbeslut och mot bakgrund av de övriga skäl utredningen anfört anser regeringen emellertid att det är lämpligare att även räkningarna prövas av fastighetsdomstol. Vid en prövning i fastighetsdomstol undviks också bl.a. de praktiska problem som uppkommer från parts- och dom- stolssynpunkt när både räkningen och förrättningen överklagas. Vidare undviks ett förfarande med parallella prövningar i olika domstolsorgani- sationer innan ett slutligt avgörande föreligger i fråga om avgiften för varje berörd sakägare. För att instanskedjan inte skall bli för lång bör räkningarna inte först prövas av . Regeringen föreslår därför att räkningar avseende avgifter för lantmäteriförrättningar skall överklagas från lantmäterimyndigheten till fastighetsdomstol. Enligt förslaget i promemorian skulle frågan lagtekniskt lösas genom en ändring i förordningen om avgifter vid lantmäteriförrättningar. Som framgår av det föregående bör en sådan förändring av instansordningen för räkningarna som innebär att dessa skall kunna överprövas av domstol ske genom lag. I lagrådsremissen föreslogs en ändring i fastighets- bildningslagen (1970:988) som skulle reglera överklaganden av alla räkningar som omfattas av förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar, dvs. även sådana som avser godkännande av överenskommelser enligt 43 § anläggningslagen (1974:1149) och sådan återutsättning av gränsmärken enligt bestämmelserna i 2 § mätnings- kungörelsen (1974:339) som handläggs av en lantmäterimyndighet. Lagrådet konstaterade att en ändring i fastighetsbildningslagen inte kunde omfatta mer än förrättningskostnader. Nya bestämmelser bör därför föras in i både fastighetsbildningslagen och anläggningslagen. Regeringen föreslår således att ett nytt stycke förs in i 15 kap. 6 § fastig- hetsbildninglagen som innebär att räkningar för förrättningskostnader får överklagas till fastighetsdomstol samt att det i 30 § fjärde stycket anläggningslagen förs in en hänvisning till den nya bestämmelsen i fastighetsbildningslagen. Regeringen anser att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse när det gäller den nu föreslagna hänvisningen. Frågan om överklagande av räkningar för återutsättande av gräns- märken får övervägas vidare i samband med den översyn av mätnings- kungörelsen som pågår. 4.4.2 Vissa ärenden enligt lagen om äganderättsutredning och legalisering Regeringens förslag: En länsstyrelses eller beslut i fråga om förordnande om äganderättsutredning och en länsstyrelses beslut i fråga om legalisering skall överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Förslaget i promemorian Några överklagandefrågor överensstäm- mer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslagen har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av nästan alla remissinstanser. Kammarrätten i har dock ifrå- gasatt om inte beslut om förordnande om äganderättsutredning och lega- lisering bör prövas av fastighetsdomstol. Kammarrätten har också påpe- kat att det kan uppstå svårigheter med att bedöma inom vilket län ärendet först prövats när ärendet exempelvis genom beslut av överlämnats till för prövning. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1971:1037) om ägande- rättsutredning och legalisering (prop. 1971:180, bet. 1971:CU29, rskr. 1971:320) har länsstyrelserna bl.a. till uppgift att meddela förordnande om äganderättsutredning. Om frågan om äganderättsutredning blir aktuell i en pågående fastig- hetsbildningsförrättning meddelas förordnandet i stället av lantmäte- rimyndigheten. I vissa fall skall ärendet överlämnas till för avgörande. Frågor om legalisering, dvs. att en privat jorddelning genom ett särskilt beslut erkänns som fastighetsbildning, skall prövas på ansökan av någon som äger del i den berörda fasta egendomen. Reglerna i fastighetsbild- ningslagen (1970:988) om ansökan om fastighetsbildning skall tillämpas. I två fall kan en fråga om legalisering prövas utan ansökan. I det ena fallet förordnar lantmäterimyndigheten om prövningen och i det andra . Beträffande talan mot beslut av lantmäterimyndigheterna hänvisar la- gen om äganderättsutredning och legalisering till bestämmelser i fastig- hetsbildningslagen (1970:988), vilket medför att besluten överklagas hos fastighetsdomstolarna. När det gäller länsstyrelsernas beslut saknas be- stämmelser om överklagande. Detta kommenteras inte i förarbetena.