prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är dock ytterst angeläget att i de fall en intresseavvägning leder till att begränsningar åläggs pågående verksamhet skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de nya kraven. i delar utredningens principiella uppfattning att även bör gälla för befintlig verksamhet. Även i delar utredningens principiella uppfattning att även bör gälla för befintlig verksamhet. Enligt krävs dock givetvis undantag för företag som har tillstånd. anser vidare att utredningens förslag till reglering av övergångsfrågorna är helt otillräcklig. anser att det i hög grad är angeläget att de strängare miljökraven enligt slår igenom i fråga om befintliga verksamheter. Emellertid ifrågasätter hur man bör se på situationen, när de nya reglerna innebär en skärpning av miljökraven som medför en inskränkning av användningen av mark och byggnad. anser att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen innebär att det numera föreligger rätt till ersättning även när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad av miljöskäl. Utredningens förslag till övergångsbestämmelser borde därför, enligt , ha innehållit en ersättningsregel som stämmer med grundlagstexten. har noterat att en sådan ersättningsbestämmelse kan ge upphov till ekonomiska nackdelar från miljösynpunkt och med tanke på detta förordat vidare överväganden om en ändring av grundlagsparagrafen. biträder i och för sig utredningens bedömning att de miljöskäl som ligger bakom den föreslagna lagstiftningen i allmänhet är så starka att kraven enligt om mänskliga rättigheter måste anses uppfyllda även om ingen ersättning utgår. delar utredningens principiella uppfattning att även bör gälla för befintlig verksamhet och anser att detta bör framgå av övergångsbestämmelserna. kommun tillstyrker att bör gälla även för befintlig verksamhet, både när den pågår oförändrad och när den har ändrats. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att hela skall tillämpas när den träder i kraft. Ett antal undantag måste dock göras från denna huvudprincip. Förslag på sådana undantag lämnas i kommande avsnitt. Till att börja med skall behandlas frågan om i vilken utsträckning regler skall iakttas vid verksamheter som redan bedrivs när balken träder i kraft. Av särskilt intresse är frågan på vilket sätt balken skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt, vilket behandlas även i avsnitt 4.37.8 under . När en ny lagstiftning genomförs kan den situationen uppstå att en tidigare lagenlig verksamhet inte bedrivs i enlighet med den nya lagens krav. Om den nya lagstiftningen blir tillämplig på befintliga verksamheter finns det risk för att investeringar och planering som verksamhetsutövaren redan har genomfört går till spillo. I extrema situationer kan de nya kraven innebära att en verksamhet tvingas upphöra. har anfört att ett undantag för befintliga verksamheter skulle innebära att de negativa miljöeffekter som lagstiftaren vill motverka inte kan förhindras förrän efter mycket , i princip så som motsvaras av dessa verksamheters fortsatta bestånd. Detta skulle ge samhällsekonomiskt negativa verkningar. tillkomna verksamheter skulle drabbas, eftersom det finns risk för att det allmänna försöker uppnå målsättningen genom att desto högre krav ställs på dessa verksamheter. Detta kan naturligtvis uppfattas som orättvist och kan dessutom vara en dålig resursanvändning, eftersom man riskerar att det läggs ner större summor för att nå en viss störningsreduktion, därför att man för en del nya verksamheter ställer så höga krav att marginalkostnaderna för reduktionen stiger i höjden (, Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 242 f). Regeringens principiella uppfattning är att bör gälla även för befintlig verksamhet. Detta bör vara fallet både när verksamheten pågår oförändrad och när den har ändrats. Denna huvudregel är för övrigt den vanliga vid ny miljölagstiftning. När balkens olika bestämmelser behandlas finns det dock anledning att återkomma till frågan , se bl.a. avsnitt 4.37.7. Särskild uppmärksamhet bör redan nu ägnas åt de fallen där verksamheten bedrivs med stöd av tillstånd. Det allmänna har då gjort en bedömning av verksamheten och funnit att denna får bedrivas under vissa i tillståndet angivna förutsättningar. Tillståndet skall ge tillståndshavaren en trygghet, innebärande att denne inte skall behöva drabbas av andra inskränkningar i verksamheten än sådana som följer av tillståndet eller sker med stöd av lag. Genom att studera lagen skall tillståndshavaren alltså kunna bedöma vilka inskränkningar som kan komma att ske . innehåller ett antal bestämmelser som skall kunna innebära inskränkningar i meddelade tillstånd. Viktigast är reglerna om omprövning m.m. i 24 kap., som innebär att tillstånd kan ändras eller återkallas och villkor ändras. Andra bestämmelser som kan innebära inskränkningar i tillstånd är de om generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 5 §, föreskrifter för miljöskyddsområden eller vattenskyddsområden i 7 kap. 19-22 §§ samt tillsynsmyndigheters förelägganden och förbud i brådskande fall enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket. Allt detta framgår av rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § . När tillstånd har meddelats redan före ikraftträdande har däremot inte tillståndshavaren genom att studera lagen kunnat göra en bedömning av vilka inskränkningar som kan ske i tillståndet med dess villkor (såvida inte motsvarande inskränkningar kunde ske redan enligt äldre lag). Utredningen har gjort bedömningen att det inte finns något grundlagshinder mot att begränsa befintliga tillstånd genom ny lagstiftning. Regeringen, som delar denna bedömning, noterar dock att det enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen förutsätts föreligga angelägna allmänna intressen till grund för dylika begränsningar. Natur- och miljövårdsintressen bör, enligt vad som framgår av motiven till grundlagsstadgandet, normalt anses vara sådana angelägna allmänna intressen (prop. 1993/94:117 s. 15f och 48). I detta sammanhang har utredningen hänvisat till 2 kap. 23 § regeringsformen där det säga att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Av lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna framgår att med ändringar och tillägg gäller som lag i . Skyddet för äganderätten framgår av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet () till . Enligt artikeln skall varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Det sägs vidare att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Emellertid görs det tillägget att det sagda inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böten och viten. Även ekonomiska intressen som är förbundna med utövandet av näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av artikeln. Således kan en återkallelse av ett driftstillstånd ses som ett ingrepp i enskild äganderätt, vars tillåtlighet måste prövas enligt de kriterier som anges i artikel 1 i första tilläggsprotokollet (, Mänskliga rättigheter, 1993, s. 248). Inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom förekommer i stor utsträckning i alla länder, varvid syftet vanligen är att tillgodose olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, för vilken ofta gäller inskränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till annan ägare. Sådana inskränkningar är i många fall naturliga och normala, och de ger inte anledning till några speciella problem i förhållande till artikel 1 i första tilläggsprotokollet till , vars andra stycke uttryckligen medger en stat att genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera utnyttjandet av egendomen i det allmännas intresse. Inskränkningarna kan emellertid vara så betungande för ägaren att överensstämmelsen med artikel 1 kan ifrågasättas. tillämpar i detta fall ett proportionalitetsresonemang: det måste göras en avvägning mellan det allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse, och om en rimlig balans inte uppnås, kan en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen tänkas strida mot artikel 1. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har emellertid anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset (, Mänskliga rättigheter, 1993, s. 253). Enligt regeringens bedömning föreligger det med hänsyn till vad som har anförts inget hinder mot att görs tillämplig på tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt. I anslutning till detta finns det anledning att beröra den fråga som främst har tagit upp i sitt remissyttrande, nämligen frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen föranleder behov av en kompletterande ersättningsregel. Regeringen har redan i avsnitt 4.33.2 ingående behandlat frågan om grundlagens innebörd i det aktuella hänseendet. Enligt regeringens bedömning bör bestämmelserna i det nyssnämnda grundlagsstadgandet - trots ordalydelsen - uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Det betyder att regeringen inte delar Lunds universitets inställning att rådighetsinskränkningar som är föranledda av miljöskäl kan ge rätt till ersättning av det allmänna. Följaktligen finner regeringen att det inte föreligger något behov av en kompletterande ersättningsregel i lagen om införande av . Tillståndshavarens intresse av trygghet måste vägas mot de allmänna och enskilda intressen som talar för att de nya reglerna skall gälla fullt ut. Det krävs enligt regeringens mening tungt vägande skäl för att utforma regler om att tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas genom bestämmelser som saknar motsvarighet i de lagar som ersätts av balken. Miljöskäl kan vara sådana tungt vägande skäl. Bestämmelserna skall i så fall vara avsedda att komma till rätta med allvarliga situationer. Om däremot exempelvis tillstånd till en viss typ av miljöfarlig verksamhet skall ersättas av generella föreskrifter, bör det inte utan vidare komma i fråga att låta föreskrifterna inskränka de meddelade tillstånden. Det kan vidare följa av medlemskap i att vi måste införa vissa bestämmelser som tar över redan meddelade tillstånd. I sådana fall har vi inte någon valfrihet. Hänsyn bör tas till möjligheten att uppnå samma resultat med andra bestämmelser. Ett skäl för att t.ex. låta generella föreskrifter gälla även verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd kan vara att samma resultat ändå kan uppnås vid en omprövning av tillstånden. Även konkurrensskäl kan ha betydelse vid bedömningen av om inskränkningar skall ske i alla tillstånd eller bara i tillstånd meddelade enligt . En ojämn konkurrenssituation kan uppkomma om tillståndshavarna bedöms olika. Dessa skäl skall dock inte övervärderas, eftersom det ligger i sakens natur och är allmänt accepterat inom miljörätten att verksamhetsutövare bedöms olika beroende på när bedömningen sker. har dock konkurrenssynpunkter stor betydelse, såsom när man skall avgöra vilka verksamheter som skall tvingas till minskade utsläpp etc. när en miljökvalitetsnorm har överträtts. Det allmänna får då inte göra det enkelt för sig genom att endast ingripa mot några få av många förorenare. Om detta skulle ske uppkommer en ojämn konkurrenssituation. 4.37.4 Fortsatt giltighet av äldre beslut Regeringens förslag: Förordningar och andra föreskrifter meddelade före ikraftträdande skall fortsätta att gälla, om inte något annat bestäms. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () drar den slutsatsen att de föreskrifter som utfärdat kommer att upphöra när balken träder i kraft med den utformning utredningens föreslagit, eftersom det inte finns bestämmelser i balken som omfattar tillsyn över vattenverksamhet och vattenanläggningar. anser att en genomgång bör göras av de föreskrifter som fortsätter att gälla enligt föreslagna 4 § för att kontrollera att det finns ett tillämpbart bemyndigande. Om ett sådant inte finns kan särskilda bestämmelser behövas i fråga om den befintliga föreskriftens fortsatta giltighet eller ogiltighet. Vidare påpekar verket att problem kan uppstå när föreskriftsbemyndiganden övergår från en verksamhet till en annan. kommun anser att äldre regler inte skall tillämpas övergångsvis utan att ikraftträdandet skall skjutas fram så att förordningar och föreskrifter hinner omarbetas innan balkförslaget träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: innebär en samordning av bestämmelserna i inte mindre än 15 nu gällande lagar. Balken innehåller åtskilliga betydelsefulla nyheter. bevarar den i många hänseenden grunderna för den äldre lagstiftningen. Liksom tidigare kommer miljörätten i betydande utsträckning att få sitt innehåll genom föreskrifter, dvs. normer, som utfärdas av regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer. De förordningar och myndighetsföreskrifter som har meddelats tidigare bör ses över och normalt arbetas om, vilket även flera remissinstanser påpekat exempelvis och i . Detta arbete bör prioriteras. Det är emellertid inte möjligt att avsluta hela detta mycket omfattande arbete redan innan har trätt i kraft. har i sitt huvudbetänkande (SOU 1996:103, del 1, s. 450) gjort bedömningen att översynen av myndigheternas föreskrifter bör vara klar senast efter det att har trätt i kraft. Det kommer dock att bli svårt att på denna korta tid ersätta samtliga föreskrifter med nya. Föreskrifter måste alltså fortfarande gälla, om inte något annat bestäms. Det bör därför i promulgationslagen införas en allmän övergångsbestämmelse av innebörden att föreskrifter som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser skall ha samma verkan som om de hade meddelats med stöd av . Gemensamt för de nya föreskrifter som skall meddelas med stöd av är att erforderliga övergångsbestämmelser bör meddelas i föreskrifterna. Tillstånd och andra beslut Regeringens förslag: Tillstånd och liknande beslut meddelade enligt äldre lagstiftning skall fortsätta att gälla. Detta gäller dock inte äldre dispenser från skyldigheten att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens förslag. Remissinstanserna: i län har tillstyrkt förslaget. SGU tillstyrker att tillstånd och beslut skall fortsätta att gälla förutom dispenser. SGU anser dock att en preciserad övergångstid bör införas för dispensernas giltighet. tillstyrker att dispensvillkor enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före skall fortsätta att gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande tillstånd efter att tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att hänvisningen i föreslagna 5 § till att villkoren skall anses vara meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § bör ändras eftersom det innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot villkoren. I stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text om straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 övergångsbestämmelser. i anser att det är viktigt att prioritera arbetet med de förordningar och myndighetsföreskrifter för vilka det behöver utarbetas övergångsbestämmelser. Exempelvis behöver övergångsbestämmelser tas fram för tillståndspliktiga verksamheter som ännu inte har något tillstånd enligt miljöskyddslagen samt för de verksamheter som har meddelats dispens från tillståndsplikten före . Om inte sådana förordningar hinner omarbetas innan balken träder i kraft måste övergångsbestämmelser inarbetas i nu föreliggande lagstiftningsarbete om övergångsbestämmelser för att rättsläget inte skall bli alltför oklart och för att verksamhetsutövarna inte skall bli lagbrytare och påföras miljösanktionsavgift. kommun har avstyrkt och vill att tillstånd enligt äldre lag bör tidsbegränsas till en övergångsperiod av . Skälen för regeringens förslag: Det kan givetvis inte komma i fråga att i samband med ikraftträdande generellt upphäva alla tillstånd och liknande godkännanden i enskilda ärenden som har meddelats med stöd av nuvarande lagar. Besluten bör i stället förbli gällande även sedan har trätt i kraft. Tillståndsbesluten och andra beslut skall anses vara meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i . Som angett bör även förelägganden och förbud enligt 20 § naturvårdslagen omfattas av denna paragraf i stället för 35 § som avser beslut inom ramen för tillsynsverksamhet (se avsnitt 4.37.9). Därför har detta lagts till i 5 §. kommun har föreslagit att tillstånd enligt äldre lag bör tidsbegränsas till en övergångsperiod av . Detta är dock inte lämpligt och inte heller praktiskt genomförbart. I den mån det behövs får tillstånden i stället tas upp till omprövning enligt regler. I avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning de nya omprövningsreglerna kan användas vid beslut fattade enligt äldre rätt. Utredningen har föreslagit att den som bedriver en verksamhet med stöd av dispens från tillståndsplikten meddelad enligt miljöskyddslagen (1969:387) i dess lydelse före skall bli tvungen att söka tillstånd, om verksamheten tillhör en tillståndspliktig bransch. Dispensen bör därför inte fortsätta att gälla. Villkoren i dispensen bör dock gälla fram till dess att de har ersatts av nya villkor. Till dess så har skett bör de enligt utredningen anses meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § . skall alltså ha rätt att meddela förelägganden och förbud enligt dessa bestämmelser. har i sitt remissvar tillstyrkt att dispensvillkor enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före skall fortsätta att gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande tillstånd efter att tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att hänvisningen i föreslagna 5 § till att villkoren skall anses vara meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § bör ändras eftersom det innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot villkoren. I stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text om straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 övergångsbestämmelser. Som angett innebär utredningens förslag att de dispensvillkor som meddelats enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före inte skulle vara straffbelagda enligt . Därför bör en straffbestämmelse motsvarande den i punkt 4 övergångsbestämmelser tas in i 5 §. Detta hindrar dock inte att det i paragrafen även anges att sådana dispensvillkor skall anses vara meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § . 4.37.5 inledande bestämmelser Allmänna hänsynsregler Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till allmänna hänsynsregler annat än beträffande frågan om efterbehandling av förorenade områden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom beträffande förorenade områden som behandlas under nästa rubrik. Remissinstanserna: anser att när de allmänna hänsynsreglerna tillämpas vid omprövning av tillstånd bör speciella hänsyn tas till vattenföretags speciella natur, med långsiktiga och kapitalkrävande investeringar i kraftverk och regleringsdammar. anser att företagen bör ges tid att anpassa sig till de nyare, strängare reglerna. anser att det behövs en övergångsbestämmelse till stoppregeln med innebörd att den inte gäller för verksamheter som redan bedrivs när träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: De allmänt utformade hänsynsreglerna i de nuvarande miljölagarna har i förslaget till miljöbalk lagts till grund för ett antal allmänna hänsynsregler införda i 2 kap. Som utgångspunkt för de allmänna hänsynsreglerna har främst valts bestämmelser i miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Majoriteten av de allmänna hänsynsreglerna i har stora likheter med hänsynsreglerna i gällande rätt. Det finns emellertid även väsentliga skillnader. De föreslagna reglerna kommer att få generell tillämpning på olika typer av verksamheter som har reglerats genom särskilda bestämmelser eller inte reglerats alls. Av olika förekommande modeller har vanligen den strängaste valts. Frågan är i vilken utsträckning hänsynsregler skall tillämpas på verksamheter som redan bedrivs när balken träder i kraft (se också avsnitt 4.37.3). Vid denna bedömning bör man ha klart för sig att ett tillstånds rättskraft medför att i sådana frågor som har prövats i tillståndet kan krav utöver vad som följer av tillståndet med dess villkor normalt inte ställas på en tillståndshavare. Däremot kan nya och hårdare krav ställas vid en omprövning. I vilken mån de nya omprövningsreglerna skall tillämpas på befintliga tillstånd diskuteras i avsnitt 4.37.8. Den fortsatta diskussionen här gäller i första hand dels hur långt man kan gå vid en sådan omprövning (om man alltså har funnit att omprövning får ske), dels vilka krav som kan ställas på befintliga verksamheter som bedrivs utan tillstånd. I det framtida miljöarbetet bör det enligt utredningens bedömning, vilken delas av regeringen, prioriteras att komma till rätta med de problem som orsakas av det stora antalet verksamheter som inte har haft tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida. Det är därför en väsentlig fråga i vilken utsträckning hänsynsregler skall tillämpas på verksamheter som bedrivs utan tillstånd när balken träder i kraft. I samband med miljöskyddslagens tillkomst gjordes bedömningen att den nya lagen borde vara tillämplig på verksamheter som redan fanns när lagen trädde i kraft. gjordes följande uttalande (prop. 1969:28 s. 214). Oavsett vad som sagts kommer emellertid den tillåtlighetsprövning som skall göras beträffande anläggningar som redan finns vid lagens ikraftträdande att ställa de tillämpande myndigheterna inför svåra och grannlaga avvägningsproblem. I regel är det tekniskt svårare att utföra behövliga skadeförebyggande anordningar och åtgärder på gamla anläggningar än att vid nyuppförande anpassa drift och anordningar efter miljövårdens krav. Om ingripande sker i efterhand kan ett företag drabbas av kostnader som man inte alls räknade med när kalkylerna för anläggningens uppförande och drift gjordes. Det ansågs således att den nya lagen inte kunde tillämpas fullt ut på samma sätt mot befintliga anläggningar som mot nyetablering. Detta innebar dock inte att man skulle undvika att ingripa mot befintliga störningskällor målmedvetet och effektivt för att komma till rätta med problemen. I fråga om luftföroreningar, buller och liknande, där inte samma praxis utvecklats som inom vattenvårdsområdet, uttalades att det måste krävas synnerliga skäl för att en anläggning skulle kunna tvingas att upphöra med driften. Så borde kunna ske endast om skadeverkningarna, trots skyddsåtgärder, var så stora att det framstod som oförsvarligt att driften fortsatte. En möjlighet att minska den ekonomiska belastningen för ett företag kunde vara att skyddsåtgärderna inte behövde genomföras i full utsträckning på en gång utan kunde slås ut av lämplig längd. konstaterade i betänkandet med övergångsbestämmelser att den situation som föreligger dvs. att en miljöbalk skall införas med regler som i olika avseenden är strängare än tidigare regler har likheter med situationen när miljöskyddslagen infördes . konstaterades att förhållandena på olika sätt skiljer sig från vad som gällde vid miljöskyddslagens tillkomst. Kunskaperna om miljöproblemens omfattning och orsaker är bättre och opinionen för att göra något åt problemen mer kraftfull både bland företagare och enskilda.