prop · GL0316 · 1998-01-01 00:00:00 — Assimilationstanken började emellertid att ifrågasättas och strax efter beslutet om utlän- ningspolitiken tillsattes en utredning, , som fick till uppgift att kartlägga invandrares och minoriteters situa- tion samt föreslå samhällsåtgärder för att underlätta deras möjligheter att anpassa sig till livet i . På grundval av betänkande (SOU 1974:69) fattade (prop. 1975:26, bet. 1975:InU6, rskr. 1975:160) beslut om riktlinjer för en svensk invandrarpolitik. Dessa sammanfattades i de tre målen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Be- slutet innebar ett klart avståndstagande från en assimilationspolitik. Invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle inte bara erkän- nas, den skulle också främjas. I efterhand har det ofta sagts att med de nya målen lades grunden till ett mångkulturellt samhälle. Beslutet 1975 ledde till att flera av de sär- åtgärder som införts på försök per- manentades och att initiativ togs till nya åtgärder och reformer med invandrare som målgrupp. Hemspråksundervisning, stöd till kulturella verksamheter som bokinköp, radio- och TV-program och litterär pro- duktion på andra språk än svenska är exempel på säråtgärder som skulle förverkliga invandrarpolitiken. Stora satsningar gjordes också på information. Staten producerade information för invandrare på olika språk och på lätt svenska, medan svenskar fick information om invandrare. Även om beslutet om invandrarpolitiken innebar att den generella politiken kompletterades med säråtgärder för invandrare blev det både och vid senare tillfällen fastslaget att invandrarpolitiken i hu- vudsak skulle bygga på den generella politiken och att varje myndig- het och berörd organisation skulle ta ansvar för invandrare på samma sätt som för befolkningen i övrigt. Året efter riksdagsbeslutet infördes regler om fackmyndigheternas ansvar. Sådana bestämmelser finns nu i förordningen (1986:856) om statliga myndigheters ansvar för invandrare m.fl. Ett övergripande ansvar att bevaka invandrares behov av åtgärder och att samordna samhällsinformation till och om invandrare lades på (). Framväxten av en migrationspolitik När en svensk invandrarpolitik växte fram skedde det från början med nära koppling till invandringspolitiken. Detta tog sig uttryck såväl i regelsystem och åtgärder som på det organisatoriska planet. Sålunda fick den myndighet som upprättades , , uppgifter på båda områdena för att ge uttryck åt sambandet och säkerställa en samordning. kompletterades de flyktingpolitiska värderingar och ambitioner, som uttrycktes i ut- länningslagen, med utökade insatser för mottagande av de skyddsbe- hövande och deras anhöriga. Även på detta område fick Invandrar- verket betydande uppgifter. Utvecklingen har lett till högre krav på helhetssyn och samverkan. Detta gäller både internationellt och nationellt mellan olika politiska områden. beslutade därför om en migra- tionspolitik, omfattande både flykting-, invandrar-, invandrings- och återvandringsfrågor (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Det konstaterades att dessa frågor spänner över ett brett fält av åtgärder, både i och utomlands. Ett sådant fält utgörs av mottagandet av skyddsbehövande och andra invandrare i . Andra åtgärder sker inom ramen för utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Varje politisk område utgår från sina egna mål och riktlinjer. Kravet på helhetssyn betonas starkt i det migrationspolitiska beslutet. De grunder som där anges skall vara vägledande för politikens inriktning på de olika områdena. Utvecklingen Det närmare innehållet i invandrarpolitiken lades fast åren närmast efter 1975. De förändringar som skett därefter har med några undantag skett inom ramen för existerande åtgärder. Ett undantag utgör in- rättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering . För- slaget till inrättandet lades fram i propositionen Invandrarpolitiken (prop. 1985/86:98). I samma proposition fastslogs att de invandrar- politiska målen skulle ligga fast. En annan större förändring var om- organiseringen av flyktingmottagandet , då det ansvar som tidigare hade legat på fördes över till och kommunerna. Som en följd av den allt mer omfattande asylinvandringen kom så gott som alla landets kom- muner att engageras i flyktingmottagandet, vilket kom att kallas hela- Sverige-strategin. infördes även ett nytt statligt ersättnings- system till kommunerna. I propositionen Aktiv flykting- och im- migrationspolitik (prop. 1990/91:195), som drogs tillbaka av den bor- gerliga regeringen , föreslogs bland annat en klarare skillnad mellan invandrarpolitik med stödåtgärder för nyanlända och en allmän politik utformad efter olika gruppers behov. Målen för invandrarpolitiken har varit vägledande för utformningen av den statliga politiken på olika samhällsområden och i den konkreta statliga och kommunala verksamheten. Genom invandrarpolitiken har invandrarna som grupp gjorts synlig i samhället. Som en följd av poli- tiken har också medvetenheten om att hänsyn måste tas till invand- rarna, dvs. till dem som inte är födda i och barnen till dessa, fått spridning i den offentliga verksamheten. Att synliggöra invandrare som grupp har emellertid med tiden fått följder som varken var förutsedda eller avsedda, detta av flera skäl. När invandrarpolitiken började växa fram under sextio- och sjuttio- talet var omfattande invandring ett tämligen nytt fenomen och de flesta som politiken och åtgärderna riktades till hade i allmänhet varit i . Det var naturligt att rikta politiken mot en grupp som hade det gemensamt att de invandrat och att de hade sitt ursprung i ett begränsat antal europeiska länder. De flesta hade också kommit till som arbetskraftsinvandrare. Genom fortsatt och till antalet allt mer omfattande invandring växte den invandrade befolkningen som den grupp invandrare som bott länge i blev allt större. växte kritiken bland etablerade invandrare mot statens politik. De menade att invand- rarpolitiken glömts bort till följd av den uppmärksamhet och de resur- ser som invandringspolitiken och asylfrågorna tog i anspråk. De hade andra önskemål och behov än nyanlända flyktingar. För många var det inte bara svårt att identifiera sig med nyanlända flyktingar. Som etab- lerade i det svenska samhället önskade många bli kvitt invandrar- stämpeln. Allt fler började också protestera mot att till och med de som var födda och uppvuxna i eller som hade vuxit upp i en familj där den ena föräldern var född och uppvuxen i blev kallade invandrare. Avsikten med invandrarpolitiken har varit att innefatta dem som har invandrat i den svenska samhällsgemenskapen. Genom att politiken i så stor utsträckning kommit att rikta sig till invandrare som grupp och därmed satt invandrarskapet och den invandrades kulturella och etni- ska bakgrund i centrum, har den emellertid bidragit till att invand- rarskap förknippats med annorlundaskap . Invandrarpolitiken, till- sammans med den särskilda administration som byggts upp för att ge- nomföra den, har därigenom kommit att på ett olyckligt sätt förstärka en uppdelning av befolkningen i ett vi och ett dom och därigenom medverkat till uppkomsten av det utanförskap som många invandrare och deras barn upplever i det svenska samhället. Valfrihet, mångkultur och mångfald Valfrihetsmålet har ända sedan det formulerades varit det mest omdebatterade av de tre invandrarpolitiska målen. Målet om kulturell valfrihet har dels skapat förväntningar på en särskild politik för etniska grupper, dels setts som ett hot mot svenskheten. Ofta har diskussionen förts som en fråga om valfrihetens gränser . I den till- bakadragna propositionen Aktiv flykting- och immigrationspolitik gjorde regeringen bedömningen att staten inte kan lägga fast andra gränser för valfriheten än vad lagar och andra författningar reglerar. I stället behövs en fördjupad diskussion om hur skall bli ett mer jämlikt mångkulturellt samhälle. Den diskussion om invandrarpolitiken som började föras i termer av mångkultur skilde sig inte mycket från de- batten om valfrihetsmålet. Huvudintresset kretsade i båda fallen kring invandrarnas rättigheter och möjligheter jämfört med svenskarnas. Både valfrihet och mångkultur blev således begrepp förknippade med invandrare. Det vanliga har varit att använda mångkulturellt som en synonym till mångetniskt. En del har emellertid ansett att det är ge- nom att ge begreppet fler dimensioner än den etniska som det blir me- ningsfullt och intressant att använda. Den invandrarpolitiska kommitté, IPOK, som tillsattes (dir. 1980:48) och som avlämnade sitt slutbetänkande In- vandrar- och minoritetspolitiken (SOU 1984:58), menade att aldrig genom invandring kommer att bli ett mångkulturellt samhälle, i varje fall inte i bemärkelsen att landet kommer att bestå av ett antal ur- skiljbara grupper med olika språk och kulturer. Det skulle inte bli en sådan geografisk och yrkesmässig koncentration som behövdes för att grupper skulle kunna överleva . Denna syn på etniska gruppers överlevnad är densamma som många forskares. Invandrade grupper brukar lösas upp som sammanhållna etniska och språkliga grupper redan efter ett par generationer. Såvida de inte utsätts för ett stort yttre tryck som ökar den inre sammanhållningen, utestängs från det omgivande samhället eller får ett nytillskott till gruppen genom in- vandring, överlever de sällan mer än fyra generationer. 1990-talets invandrarpolitiska kommitté tar i sitt slutbetänkande upp förekomsten av de olika, och ofta motstridiga, innebörder som be- greppen mångkultur och mångkulturell kan ges. I används de ofta som något eftersträvansvärt, dvs. de ges en normativ innebörd. Många forskare väljer att inte ge begreppet mångkultur en normativ innebörd utan använder det som en beskrivning av hur ett samhälle ser ut vad avser dess befolkning. Av en sådan beskrivning följer inte självklart hur staten och samhället skall förhålla sig till mångfalden eller vilka åtgärder som skall vidtas bara att ett förhållningssätt be- hövs och att mångfalden måste få betydelse för politik och åtgärder. Den närmare utformningen och innebörden av detta måste alltid ut- formas med utgångspunkt i demokratiska värden och bestämmas i en kontinuerlig demokratisk process, konstaterar kommittén. Till följd av att begreppet mångkultur laddats med så många och olika innebörder har regeringen alltmer övergått till att i stället tala om samhällets mångfald. Den mångfald som är relevant för bedömningar och förslag i denna proposition berör inte bara etnisk mångfald utan också kulturell, religiös och språklig. Mångfald kan också syfta på alla de livserfarenheter som landets invånare har, av vilka somliga är för- värvade utanför gränser. Gränserna mellan vad som är etniskt å ena sidan och kulturellt å den andra är inte alltid klara eller givna. Kultur, språk och religion kan betraktas som delar som ingår i eller konstituerar det etniska. Kultur kan också vara det överordnade som innefattar de andra delarna eller något som inte alls har med dem att göra. Regeringen utgår i denna proposition från att etnisk och kulturell mångfald är begrepp som in- nefattar språklig och religiös mångfald, att etniskt och kulturellt är be- grepp vars innebörd överlappar varandra samt att de ofta, men inte alltid, kan användas som synonymer. Eftersom mångfald inte auto- matiskt associeras med en bestämd sorts mångfald undviks en ensidig fokusering på etnicitet och etnisk tillhörighet. Vidare utgår regeringen från att en persons etniska bakgrund eller etniska tillhörighet kan vara svensk likaväl som t.ex. samisk, finsk, kurdisk, muslimsk, etc. 5.2 Utgångspunkter för en ny politik Regeringens bedömning: Samhällets etniska och kulturella mångfald bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande på alla samhällsområden och nivåer. Politik som riktar sig specifikt till invandrare som grupp bör be- gränsas till insatser och åtgärder som kan behövas under den första ti- den i . : Kommitténs förslag att säråtgär- der för invandrare skall begränsas till en introduktionsfas och att åt- gärder som behövs därefter skall rymmas inom ramen för den gene- rella politiken överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna in- stämmer i kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning Den generella politiken Den nuvarande politiken har haft sin styrka i att den utgått från prin- cipen att invandrare skall omfattas av samma generella politik som den övriga befolkningen och ha i huvudsak samma rättigheter. Som visas bland annat i Invandrarpolitiska kommitténs analys av invand- rarpolitiken är det i allt väsentligt den generella politiken samt förut- sättningarna att genomföra den som avgör hur situationen för dem som invandrat utvecklar sig. Den situation som personer med utländsk bakgrund befinner sig i är således i huvudsak en konsekvens av den generella politiken och dess räckvidd och möjligheter och inte av de invandrarpolitiska säråtgärderna. På samma sätt som för befolkningen i övrigt kommer det givetvis också i fortsättningen att vara genom den generella politiken och dess styrka som möjligheter ges att påverka invandrares livsvillkor och levnadsförhållanden. Mot bakgrund bland annat av den kritik som riktats mot invandrarpolitiken anser regeringen att det finns skäl att ännu starkare betona den generella politikens betydelse. Av demokratiska skäl anser regeringen att den generella politiken på ett helt annat sätt än måste utgå från och spegla den etniska och kulturella mångfald som finns i samhället. Mångfalden måste åter- speglas både i hur politiken formuleras och hur den genomförs. Detta är nödvändigt för att trovärdigt kunna hävda att politiken tar sin ut- gångspunkt i alla människors lika värde. Vidare torde möjligheterna att bryta dagens tendenser till etnisk segregering i samhället och ge förutsättningar för bättre levnadsförhållanden för utsatta grupper öka om politiken utformas med utgångspunkt i befolkningens faktiska sammansättning och bakgrund och tar till vara alla de kompetenser och erfarenheter som finns i landet. I den generella politiken har det alltid funnits åtgärder för individer och grupper med särskilda behov. Regeringen anser att behov som har sin grund i att en person inte har svenska som modersmål eller saknar en svensk utbildningsbakgrund skall vara självklara att beakta när åt- gärder för personer med särskilda behov utformas. Det bör således normalt vara behovet i sig, och inte invandrarskapet, som motiverar åtgärderna. Säråtgärder riktade till invandrare Mot bakgrund av hur invandrarpolitiken kommit att bidra till den fel- aktiga föreställningen att invandrare är en från svenskar avvikande och homogen grupp, anser regeringen att det är angeläget att framtida sär- åtgärder riktar sig till invandrare som grupp endast när detta är be- fogat, dvs. när invandrarskapet är en mer relevant utgångspunkt för åtgärder än andra förhållanden. Regeringen anser att det endast är un- der den allra i som det kan finnas skäl att låta själva invandrarskapet stå i fokus för eventuella åtgärder men att hän- syn även då skall tas till individuella skillnader och behov. har de flesta invandrare mycket gemensamt. Flertalet har inte svenska som modersmål och inte heller kunskaper om hur det svenska samhället fungerar. Däremot har en hel del av dem som invandrar en anknytning till , genom att de har anhöriga eller vänner som redan bor här, och har därigenom ett socialt nätverk som kan vara till nytta när de skall orientera sig i det nya landet. Dessa nätverk är emellertid otillräckliga, exempelvis när det gäller att ta sig in på arbetsmarknaden. Regeringen anser där- för att de som invandrar kan behöva stöd för att snabbt skaffa sig de redskap de behöver för att kunna leva och försörja sig i . Sär- skild uppmärksamhet bör ägnas skyddsbehövande för vilka det ofta krävs stödinsatser och för vilka staten har ett särskilt ekonomiskt ansvar. Den migrationspolitiska helhetssynen bör vara vägledande vid ut- formningen av stöd och åtgärder. Grunden i migrationspolitiken är de mänskliga rättigheterna. Rättigheterna är individuella vilket ger en viktig utgångspunkt för utformningen av insatserna liksom även den internationella solidariteten och hänsynen till förhållandena i . Att begränsa säråtgärder som riktar sig till invandrare som grupp till den i och verka för att den generella politiken ut- vecklas så att den i större utsträckning tar sin utgångspunkt i mång- falden, bidrar till att bryta upp gränsen mellan svenskar och in- vandrare. Det ger också människor möjlighet att själva välja identitet och framträda som självständiga individer, med egna resurser och med förmåga att ta ansvar för sitt eget liv. 5.3 Mål och inriktning för en framtida integrations- politik Regeringens förslag: Integrationspolitikens mål skall vara - lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, - en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt - en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att - ge förutsättningar till individers egen försörjning och delaktighet i samhället, - värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt - förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. : Kommitténs förslag utgår från samma grundläggande syn på samhällets etniska mångfald som rege- ringens och från slutsatsen att en ny politik behövs. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar kom- mitténs synsätt och drar samma slutsatser. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av att blivit ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald och den i flera avseen- den oacceptabla situationen för många med utländsk bakgrund, anser regeringen att det är dags att ta ett definitivt steg bort från en ut- pekande invandrarpolitik. I stället bör politiken bygga på samhällets mångfald och ge kraft att motverka och förebygga ett utanförskap och en marginalisering som sammanfaller med etniska gränser. Regeringen vill samla synsätt och åtgärder som syftar till att skapa lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund i begreppet integrationspolitik. Integrationspolitiken bör formuleras som en politik som rör hela befolkningen och samhällsut- vecklingen i stort. Vad som bör skilja integrationspolitiken från politik som rör andra samhällsområden är att den särskilt skall uppmärk- samma dem som på grund av härkomst eller till följd av sin etniska och kulturella bakgrund riskerar att få ett sämre utgångsläge eller hamna i en sämre situation än andra i befolkningen samt att den skall uppmärksamma och åtgärda orsakerna. Det är således de i vid mening etniska aspekterna och dimensionerna i samhället som integrations- politiken bör ta sikte på. Integration Integration är ett begrepp som likt mångkultur getts ett antal olika innebörder. fattade sitt beslut om de invandrarpolitiska målen utan att använda begreppet, men tämligen snart kom integration att användas dels som en motsats till assimilation, dels för att uttrycka ambitionen med jämlikhetsmålet. har integration använts också på många andra sätt, bland annat som en samlande term för den statliga och kommunala sektorns ambitioner och insatser i syfte att förverkliga invandrarpolitiken. Uppifrånperspektivet förutsätter också ofta en ensidig anpassning till majoritetssamhället, dvs. i praktiken en assimilation. Assimilation är en otänkbar politisk strategi i . Människor kan inte påtvingas svenskhet. Däremot kan assimilation bli följden av männi- skors egna och frivilliga ställningstaganden. Integration kan syfta på något som skall uppnås, dvs. ett mål, eller på en process eller en kombination av mål och process. Man kan tala om integrationsprocesser på den individuella nivån och på sam- hällsnivå. Integrationsprocesserna kan också knytas till t.ex. kulturella, sociala och ekonomiska aspekter. Staten bör inte fastställa övergripande mål för enskilda individers integration. På den individuella nivån bör integration betraktas som ett livsprojekt vars innehåll och mål endast kan bestämmas av individen själv. Däremot kan staten sätta upp mål för vad som bör uppnås inom olika samhällsområden med hjälp av arbetsmarknadspolitik, utbild- ningspolitik osv. och stödja den individuella integrationsprocessen ge- nom att föra en politik som ger individen möjligheter att förverkliga sina mål i livet. Regeringen anser att när begreppet integration används i samman- hang som rör samhällets etniska och kulturella mångfald bör det i första hand avse processer på individuell och samhällelig nivå. Som process handlar integration om hur skilda delar kan förenas i en större helhet. Den som lämnar sitt hemland för att bosätta sig i ett annat land måste alltid skaffa sig ett förhållningssätt till det nya landet och dess invånare, men strategierna kan skifta. För den som är i mino- ritet kan strategin lätt bli att skydda den egna kulturen eller livsstilen mot majoriteten. Integration måste därför handla om möjligheterna att ingå i en större helhet utan att behöva göra våld på sin kulturella och etniska identitet. En viss anpassning måste emellertid alltid ske i mötet mellan människor. Integrationsprocesserna är ömsesidiga i den bemärkelsen att alla är delaktiga och medansvariga i dem och alla måste bidra. Integration är inte endast en fråga om och för invandrare. I ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald bör människor komplettera varandra och öm- sesidigt bidra med sin kompetens och livserfarenhet för att den poten- tial som finns i mångfalden skall frigöras och komma till användning. Segregation, självvald eller påtvingad, är därför lika lite önskvärd som påtvingad assimilation. Integrationsprocesserna är ständigt pågående. Hur de fortlöper och utvecklar sig beror på ett stort antal, ofta samverkande, faktorer. Den enskilda individens egna förutsättningar, önskemål och ambitioner spelar liksom möjligheterna till egen försörjning en stor roll. Lika viktigt är emellertid att samhället präglas av öppenhet, respekt och tolerans och att majoritetssamhällets institutioner utvecklas med ut- gångspunkt i mångfalden i samhället. Integrationspolitikens mål Lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund bör vara ett övergripande mål för integrationspolitiken. Med lika rättigheter och möjligheter följer också lika skyldigheter. Detta mål är väl förankrat i den svenska, demokratiska traditionen och har även präglat den hittillsvarande invandrarpolitiken. Det är emellertid inte endast formella rättigheter och möjligheter som avses utan även reella möjligheter och det faktiska resultatet. Individens rätt och lika värde innehåller även rätten att vara olik. Hur man väljer att förhålla sig till och utveckla den egna etniska och kulturella identiteten är i första hand en fråga för den enskilda indivi- den. Samhället bör därför underlätta för individen att integrera gamla och nya livsmönster och livsstilar på det sätt hon själv önskar. Detta är en förutsättning för att människan skall utveckla en hel identitet och vara stolt över sin bakgrund. Övergripande mål bör också vara att åstadkomma en samhällsge- menskap med samhällets mångfald som grund samt att få till stånd en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tole- rans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Ett lands historia fungerar ofta som en förenande länk mellan män- niskor. Eftersom en stor grupp människor har sitt ursprung i ett annat land saknar den svenska befolkningen en gemensam historia. Den samtida tillhörigheten i och uppslutningen kring samhällets grundläggande värderingar har därför större betydelse för integra- tionen än ett gemensamt historiskt ursprung.