prop · GL03159 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare anförs att ett skärpt regelverk bör konstrueras så att det inte medför onödiga kostnader för branschen eller för det allmänna. Ytterligare detaljreglering bör undvikas. Enligt visar erfarenheterna att det främst krävs informations- och utbildningsinsatser för att säkra efterlevnaden av det gällande regelverket. redovisar dock ett antal förslag som man menar kan komma att behöva övervägas. De gäller i huvudsak skärpningar av regelverket i syfte att kunna behandla korssubventionering. Dessa förslag har redovisats ovan i inledningen av avsnittet. bedömer dock, med hänvisning till att elmarknadsreformen ännu inte fått fullt genomslag i elbranschen, att tiden ännu inte är mogen för genomgripande förändringar i regelverket. Myndigheten anför att om en snabb anpassning till kraven på åtskillnad av nätverksamhet eftersträvas bör förslagen, eller delar av dem, närmare utredas. Överväganden om behovet av ytterligare skärpning av kraven på avgränsning av nätverksamhet Ellagens bestämmelser om avgränsning av nätverksamhet är enligt regeringens bedömning ändamålsenliga och bör behållas. Några av förslag innebär i huvdsak förtydliganden som är relativt okomplicerade och som kan införas snabbt. Det gäller förslaget om förseningsavgift för årsrapporter för nätverksamhet och förslaget om nätföretagens redovisningsskyldighet avseende garantier m.m. till juridiskt närstående personer. Regeringen återkommer till dessa åtgärder i avsnitten 10.2 och 10.3. övriga förslag är enligt regeringens bedömning mer genomgripande och behöver därför övervägas ytterligare. Flera remissinstanser framhåller att dessa förslag behöver analyseras ytterligare avseende förslagens praktiska konsekvenser, legala utformning och förenlighet med annan lagstiftning. Det gäller bl.a förslagens kostandskonsekvenser samt effekterna på konkurrensen och berörda företag. Även har framhållit att förslagen behöver utredas ytterligare. Det nya regelverket för elmarknaden har inneburit omfattande institutionella förändringar för de berörda företagen. Mot bakgrund av att elmarknadsreformen ännu inte fått fullt genomslag i elbranschen bör genomgripande förändringar i regelverket enligt regeringens bedömning inte genomföras . Det kan emellertid enligt regeringens bedömning vara motiverat att överväga vissa skärpningar av regelverket i syfte att skapa ytterligare hinder för korssubventionering och bättre förutsättningar för tillsyn av nätverksamhet. Regeringen planerar därför att låta utreda förslag närmare. Ett viktigt skäl för detta är att regeringen bedömer att det bör finnas en bredskap att snabbt skärpa regelverket för elmarknaden om de pågående informations- och utbildningsinsatserna och utvecklingen av rättspraxis inte leder till att risken för och förekomsten av korssubventionering upphör. I en sådan utredning bör ingå att närmare analysera de föreslagna åtgärdernas effektivitet när det gäller att förhindra korssubventionering. Vidare bör ingå att analysera förslagens konsekvenser med avseende på bl.a. kostnaderna för de företag som bedriver elhandels-, och nätverksamhet samt för myndigheternas tillsynsarbete, och att väga dessa mot effekterna av skärpta krav på avgränsning mellan elhandels- och nätverksamhet. Vidare bör ingå att analysera åtgärdernas påverkan på konkurrenssituationen på elmarknaden. Ett vanligt förekommande förhållande, som är särskilt angeläget att analysera närmare, är att nätföretag ställer ekonomiska säkerheter till förmån för närstående elhandelsföretag och annan konkurrensutsatt verksamhet. Som angivits har undersökning visat att av nätföretagen har ställt någon form av säkerhet för närstående elhandelsföretags ekonomiska förpliktelser. Det förekommer också att ett nätföretag ställer någon form av säkerhet till annan konkurrensutsatt verksamhet. Sådana säkerheter kan ha formen av garantier, ansvarsförbindelser (exempelvis borgensförbindelser), företagsinteckningar eller panträtt i fast egendom. Enligt regeringens bedömning kan detta förfarande starkt ifrågasättas. Det finns uppenbara risker för ekonomiska förluster i konkurrensutsatt verksamhet. Sådana förluster kan drabba ett närstående nätföretag i det fall nätföretaget har ställt ekonomisk säkerhet för det förlustdrabbade konkurrensutsatta företagets ekonomiska förpliktelser. Om förlusterna blir betydande kan hela nätverksamheten inklusive dess tillgångar äventyras, beroende på hur de ekonomiska säkerhetsåtagandena är utformade. Eftersom nätverksamhet är ett naturligt monopol finns det en risk för att det i sista hand blir nätkunderna som får stå den ekonomiska risken för nätföretagets säkerhetsåtaganden gentemot den konkurrensutsatta verksamheten. Det förbud mot borgensförbindelser m.m. som har föreslagit bör dock vägas mot de effekter som kan uppkomma till följd av förbudet för bl.a. små elhandelsföretag. 10.2 Förseningsavgift vid försenad eller felaktig årsrapport förslag: bemyndigas att utdöma en avgift (förseningsavgift) vid försenad eller felaktig årsrapport för nätverksamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker eller anför inga synpunkter på förslaget. Kammarrätten i anför att lagtexten bör förtydligas så att det tydligt framgår rapporter som bestämmelserna skall tillämpas. Skälen för regeringens förslag: Av bestämmelserna i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet framgår att den som bedriver nätverksamhet skall upprätta en årsrapport. Denna består av resultaträkning, balansräkning, verksamhetsberättelse och, i fråga om större nätföretag, finansieringsanalys. I en bilaga till verksamhets- berättelsen skall en särskild rapport bifogas. Den särskilda rapporten skall innehålla uppgifter som behövs för att bedöma skäligheten i nättariffer och övriga villkor samt för att kunna jämföra nätverksamheter. Årsrapporten skall upprättas enligt god redovisningssed som den tillämpas i aktiebolag. Detta gäller oavsett om nätföretaget är aktiebolag eller drivs i någon annan associationsform. En bestyrkt kopia av årsrapporten skall sändas in till nätmyndigheten senast efter räkenskapsårets utgång. Den rapport som nätföretagen skall sända in till nätmyndigheten utgör underlag för myndighetens tillsynsarbete. En förutsättning för att detta skall kunna bedrivas effektivt är att de handlingar som ingår i rapporten är korrekta och att de inkommer i rätt tid. har i rapporten på elmarknaden redovisat bl.a. erfarenheter från en särskild granskning av de årsrapporter som inkommit . Syftet med granskningen har enligt främst varit att ge underlag för en bedömning av årsrapporternas kvalitet. Granskningen visar att årsrapporterna ofta är behäftade med relativt stora brister. En iakttagelse är att många nätföretag inkommit med försenade eller ofullständiga årsrapporter. Bristerna avser främst otillräcklig särredovisning av nätverksamhet, ofullständiga årsrapporter, oklara redovisningsprinciper och handlingar som inte har undertecknats av rätt befattningshavare. har förelagt ett femtiotal företag att inkomma med årsrapporter eller med kompletteringar till följd av att årsrapporter inte inlämnats eller inlämnats i ofullständigt eller bristfälligt skick. För att komma till rätta med bristerna och förbättra kvaliteten i redovisningen av nätverksamhet och årsrapporterna krävs betydande informations- och utbildningsinsatser riktade mot nätföretagen. Det är ett ansvar för nätmyndigheten och berörda branschorganisationer att genomföra dessa insatser. Bolag som omfattas av årsredovisningslagen (1995:1554 - ÅRL), skall enligt 8 kap. 3 § ÅRL sända in bestrykt kopia av årsredovisningen och revisionsberättelse för det gångna räkenskapsåret till (). I 8 kap. 9 § ÅRL finns bestämmelser om en särskild förseningsavgift för bolag som efter räkenskapsårets utgång inte har inkommit med föreskrivna handlingar till PRV. Av redovisning framgår att erfarenheterna av detta system är goda. Antalet försenade eller felaktiga räkenskapshandlingar har minskat kraftigt sedan reglerna om särskild förseningsavgift infördes. I syfte att öka efterlevanden av bestämmelserna om redovisning av nätverksamhet bör en motsvarande avgift införas för nätföretag som sänder in årsrapporten för sent eller felaktigt sammanställd. Bestämmelser om avgiften bör införas genom en komplettering av ellagen. 10.3 Nätföretagens redovisningsskyldighet avseende garantier m.m. Regeringens bedömning: Nätföretagen skall, genom en ändring i förordningen om redovisning av nätverksamhet, åläggas att till nätmyndigheten redovisa garantier, borgensåtaganden och andra liknande ekonomiska utfästelser till förmån för närstående juridiska personer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan synpunkter. Till de instanser som tillstyrker förslaget hör bl.a. Statskontoret, , och . Skälen för regeringens bedömning: De flesta nätföretag ingår i en koncern tillsammans med andra företag. Huvuddelen av dessa koncerner bedriver också elhandelsverksamhet. Ofta ingår också elproduktion, fjärrvärme, gasdistribution och annan konkurrensutsatt verksamhet i koncernernas verksamhetsområde. Det förekommer att nätföretaget ställer ekonomiska säkerheter till närstående elhandelsföretag och annan konkurrensutsatt verksamhet. Säkerheter kan ha formen av garantier, ansvarsförbindelser, exempelvis borgensförbindelser, företagsinteckningar och panträtt i fast egendom. I förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet framgår inte uttryckligen att eventuella borgensförbindelser, ansvarsförbindelser och garantier skall redovisas i årsrapporten. En sådan redovisning får dock anses följa av god redovisningssed. Det är angeläget för en effektiv tillsyn av nätverksamhet att eventuella borgensförbindelser, ansvarsför- bindelser och garantier redovisas öppet. Det bör därför i förordningen införas uttryckliga krav på en sådan redovisning. 11 Frågor om tariffutjämning mellan tätort och glesbygd 11.1 Behovet av åtgärder för att åstadkomma tariffutjämning mellan tätort och glesbygd Regeringens bedömning: Nättarifferna bör utjämnas mellan tätort och glesbygd. En strukturomvandling av lokaldistributionen bör ske på ett sådant sätt att samordnings- och stordriftfördelar kan tas tillvara. tillsyn av nätföretagen, bl.a. i form krav på effektivisering av nätverksamhet, bör även fortsättningsvis vara huvudmetoden för att främja strukturomvandlingen. Behovet av och formerna för ytterligare åtgärder i syfte att främja tariffutjämning mellan tätort- och glesbygdskunder skall utredas ytterligare. bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. redovisar i rapporten nätkoncessioner för område - kriterier för lämplig enhet bedömningen att det behövs kompletterande regler för att koncessionsreglerna skall kunna användas för att ta bort direkt olämpliga nätenheter. Nätföretagen bör, pådrivna av nätmyndighetens tillsyn och allmänna råd om näteffektivisering, själva avgöra hur befintliga skal- och samdrifts- fördelar bäst skall realiseras. föreslår allmänna kriterier för vad som skall betraktas som lämplig nätenhet, men bedömer att dessa kritier inte bör kvantifieras utan anpassas till de enskilda fallen. Vidare föreslår vägledande kritier som skall användas vid beslut om sammanslagningar av koncessioner som berör flera företag. föreslår också att restriktionen om geografisk närhet inte skall vara bindande vid beslut om sammanläggning av koncessionsområden. Slutligen föreslår att det ges en legal grund för differentiering av nätavgifter vid sammanläggning eller samredovisning av nätkoncessioner. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna stöder bedömning att nätmyndighetens tillsyn av nätföretagen, bl.a. i form av krav på effektivisering av nätverksamhet, även fortsättningsvis bör vara huvudmetoden för att främja strukturomvandlingen. Elleverantörer menar att utredningen i stora delar är allmänt hållen med svepande formuleringar utan saklig argumentation. Flera remissinstanser, bl.a. , , och Svenska Kraftverksförningen, är i huvudsak positiva till de föreslagna kritierna och till principen att inte kvantifiera dessa. Statskontoret anför att utredningens förslag är vaga och att de inte ger tillräcklig vägledning när det gäller att formulera kriterier för lämplig enhet. Liknande synpunkter framförs av Elleverantörer. De remissinstanser som kommenterar förslaget om att slopa kravet på geografisk närhet vid samredovisning av nätområden, bl.a. Statskontoret och , anför att förslagets konsekvenser bör utredas ytterligare ur olika aspekter. Förslaget om en legal grund för successiv tariffutjämning stöds av bl.a. , och Elleverantörer. Skälen för regeringens bedömning: En huvudprincip i ellagen är att priserna för nättjänster skall vara kostnadsriktiga. Vidare gäller att nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Lagen anger också kriterier som skall användas vid skälighetsbedömningen. Som den viktigaste faktorn anges konsumentintresset, dvs. konsumenternas intresse av låga och stabila nättariffer. Även nätägarens krav på en rimlig avkastning i verksamheten skall beaktas. Att nättariffen skall utformas på sakliga grunder innebär att tarifferna skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Skilda tariffer får tillämpas på grupper av kunder med olika kostnadsbild. Kunder inom samma kundkategori skall däremot ha samma nättariff. Nättariffen på lokal nivå, dvs. inom en nätkoncession för område, får inte vara avståndsberoende utom vad avser engångsavgifter vid anslutning. Det innebär att geografiska indelningar inte får göras, t.ex. med olika tariffer för tätorter och omgivande landsbygd. Zonindelningar av ett koncessionsområde är inte heller tillåtna. Vid bedömning av nättariffen på lokalnivå skall enligt huvudreglen varje koncessionsområde behandlas för sig. Det är pristvecklingen i det aktuella området som skall beaktas. Kostnaderna för att överföra el är betydligt högre på landsbygden än i tätorter. Skälet är att andelen realkapital i form av överförings- anläggningar per elabonnent är större på landsbygden än i tätorten, och därmed även kapital- och underhållskostnaderna. Kostnadsskillnaderna gör att skillnaderna i avgiftsnivå mellan områden med hög respektive låg kundtäthet kan bli betydande. Ellagen innehåller flera bestämmelser i syfte att inom ramen för den gällande områdesstrukturen jämna ut nättarifferna mellan tätorts- och landsbygdskunder. Bl.a. har bestämmelserna om förbud mot geografisk indelning eller zonindelning inom en nätkoncession för område införts med detta syfte. Ett motsvarande förbud finns mot avståndsberoende tariffer för regionledningar. Vidare kan nätmyndigheten på koncessionshavarens begäran medge undantag från kravet att varje koncessionsområde skall redovisas för sig. Ett sådant undantag är för sin giltighet beroende av att en enhetlig nättariff tillämpas i alla berörda koncessionsområden. Områdena skall ligga geografiskt nära varandra och utgöra en för nätverksamhet lämplig enhet. Om nätkoncessionerna får redovisas samlat skall de också vid skälighetsbedömningen av nättariffen ses som ett område. Styrmedel för att åstadkomma rationella nätkoncessioner för område Ett koncessionsområdes sammansättning av tätorts- och glesbygdskunder har stor betydelse för nättariffens nivå. I samband med prövning av områdeskoncessioner söker nätmyndigheten åstadkomma områden med en lämplig blandning av tätorts- och glesbygdskunder för att nå en utjämning av nätarifferna. De legala styrmedlen för att åstadkomma rationella nätområden i samband med koncessiongivningen är dock begränsade och bygger främst på frivillig medverkan från nätföretagens sida. Enligt nätkoncessioner för område - kriterier för lämplig enhet har inte koncessionsgivningen använts som tvingande medel för att åstadkomma lämpliga sammanslagningar av nätområden varken i eller i våra nordiska grannländer. Direkta avslag på ansökningar om förlängningar av existerande koncessionser har inte förekommit. En vanlig metod har i stället varit att besluta om kortare koncessionstider än normalt eller om tillfälliga förlängningar. beräkningar i rapporten visar att det finns en rationaliseringspotential i nätverksamheten som skulle medge en långtgående tariffsänkning för glesbygdskunder, utan motsvarande höjning av tärortstarifferna. Myndigheten bedömer att det behövs kompletterande regler för att den på ett mer kraftfullt sätt skulle kunna se till att samordnings- och stordriftsfördelarna i nätverksamheten tas tillvara, som olämpligt sammansatta koncessionsenheter elimineras. lämnar i sin rapport flera förslag till regelförändringar, som skulle öka dess möjlighet att med stöd av lagstiftningen styra struktur- omvandlingen mot ökad effektivitet och ökad tariffutjämning. Ett förslag är att myndigheten skall kunna medge en successiv tariffutjämning mellan berörda områden vid samredovisning eller sammanslagning av nätkoncessioner för områden och vid justering av gränser för nätkoncession för område. Detta behandlas i avsnitt 11.2. förslag i övrigt är allmänt formulerade, och förutsätter ett föreberedande utredningsarbete innan eventuella förslag till ändringar av lagstiftningen kan utformas. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget nätmyndigheten möjligheter att påskynda en tariffutjämning mellan tätorts- och glesbygdskunder ökar, som kostnaderna för hela nätverksamheten kan hållas nere och en successiv avgiftsutjämning därmed sker. Förutsättningarna för ytterligare åtgärder, och förslag till reglering av dessa, bör därför utredas. Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågorna om tariffutjämning, åtgärder mot korssubventionering samt regler för tvångsförvaltning av nätkoncession. 11.2 Legal grund för differentiering av nättariffer vid samredovisning eller sammanslagning av nätkoncessioner för område Regeringens bedömning: En legal grund för differentiering av nät- tariffer vid samredovisning eller sammanslagning av nätkoncessioner för område bör införas i syfte att underlätta ytterligare tariffutjämning. Regeringens förslag: Vid samredovisning eller sammanslagning av nätkoncessioner för områden och vid justering av gränser för nätkoncession för område skall en successiv tariffutjämning mellan de berörda områdena kunna ske . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan synpunkter. anför att förslaget bör kompletteras med övergångsbestämmelser. Elleverantörer föreslår ett förtydligande av förslaget i promemorian så att det klart framgår att samredovisning av nätområden får ske . Skälen för regeringens bedömning och förslag: Enligt ellagen skall varje nätkoncession för område redovisas för sig. kan dock, på koncessionshavarens begäran, medge att flera koncessionsområden redovisas samlat. Denna möjlighet har införts för att bl.a. främja tariffutjämning mellan tätort och glesbygd. För att undantaget skall kunna medges måste områdena ligga geografiskt nära varandra och utgöra en för nätverksamhet lämplig enhet. Vid rättstillämpningen har bestämmelserna tolkats så att kriteriet för geografisk närhet får anses vara uppfyllt om områdena ligger inom samma region. Vad som avses med region avgörs i det enskilda fallet. Med kriteriet lämplig enhet avses att berörda områden innehåller en lämplig kombination av glesbygds- och tätortsområden. Ett sådant undantag är för sin giltighet beroende av att en enhetlig nättariff tillämpas i alla berörda koncessionsområden. Om nätkoncessionerna får redovisas samlat skall de också vid skälighetsbedömningen av nättariffen ses som ett område. Den befintliga lagstiftningen medger således inte någon successiv utjämning och anpassning av nättariffer. Eftersom skillnaderna mellan nättariffer i tätorts- och glesbygdsnät kan vara betydande, kan tätortskundernas tariffer stiga väsentligt om en samredovisning börjar att tillämpas, särskilt om de möjliga kostnadssänkningarna till följd av en sammanslagning ännu inte hunnit få genomslag. Detta gäller särskilt om antalet tätortskunder är litet i förhållande till antalet glesbygdskunder. Det kan därför befaras att kravet på en omedelbar tariffutjämning medför att nätföretag ibland avstår från att begära en samredovisning av nätverksamhet. Detsamma kan befaras beträffande möjligheterna att slå samman koncessionsområden, exempelvis i samband med förvärv av sådana områden och vid justering av gränserna för sådana områden. Inte heller i dessa fall medger ellagen någon möjlighet till successiv tariffutjämning mellan de berörda koncessionsområdena. Det bör skapas en möjlighet att med stöd av ellagen under en övergångstid successivt jämna ut nättariffer mellan berörda koncessionsområden i samband med samredovisning och sammanslagning av koncessionsområden samt vid justering av gränserna för sådana områden. 12 Anmälningsfrist vid byte av balansansvarig Regeringens förslag: En anmälningsfrist på en månad införs vid byte av balansansvarig. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan synpunkter. Elleverantörer anför att elbranschens allmänna avtalsvillkor föreskriver en anmälningsfrist och föreslår att lagstiftningen utformas med hänsyn till detta. Några remissinstanser, bl.a. , förespråkar en kortare anmälningsfrist. förespråkar en anmälningsfrist om högst en månad. avstyrker förslaget med hänvisning till att en anmälningsfrist hindrar konkurrensen och rörligheten på elmarknaden. Skälen för regeringens förslag: Ellagen innehåller vissa föreskrifter om s.k. balansansvar. Huvudregeln är att varje elanvändare som köper el från annan än leveranskoncessionären är skyldig att se till att det finns någon ekonomiskt ansvarig för att det nationella elsystemet tillförs lika mycket el som elanvändaren tar ut. Detta kallas balansansvar. Ett sådant åtagande skall göras genom avtal med den som har systemansvar enligt ellagen, dvs. Avtalet innebär att ser till att öka eller minska elproduktionen motsvarande den balansansvariges förbrukning och att i efterhand reglerar balans- hållningen ekonomiskt med denne. ingår drygt 30 företag i kraftnäts balansavräkning. En väl fungerande balansavräkning är av stor betydelse för en effektiv elhandel och elproduktion och för en rättvis fördelning av elsystemets kostnader. Ett byte av balansansvarig föranleder vissa administrativa och tekniska åtgärder hos och berörda nätinnehavare för att avräkning och rapportering skall fungera när bytet har genomförts. I syfte att medge tillräcklig tid för dessa åtgärder bör det i ellagen införas en lagstadgad anmälningstid för byte av balansansvarig. Bestämmelsen bör utformas så att elanvändaren åläggs att anmäla byte till nätinnehavaren inom och nätinnehavaren blir då i sin tur skyldig att meddela om det förestående bytet. En rimlig anmälningstid är, enligt regeringens uppfattning, en månad. På så sätt hinner nätinnehavaren och vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa en väl fungerande rapportering och avräkning. 2 kap. 10 § Nätkoncession får beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Nätkoncession för område får beviljas endast den som dessutom är lämplig att bedriva nätverksamhet inom det begärda området. Nätkoncession för en utlandsförbindelse får beviljas och innehas av endast den som innehar nätkoncession för stamnätet eller största delen därav eller en juridisk person där denne har ett bestämmande inflytande. Nätkoncession får dock beviljas även andra om ledningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet. I paragrafen regleras vem som får beviljas nätkoncession.