prop · GL0345D4 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt tredje stycket får föremål som kan antas ha betydelse för utredningen av exempelvis överträdelse av förbud mot att genomföra ett samrådspliktigt arbetsföretag eller överträdelse av förbud eller föreskrifter enligt bestämmelserna om biotopskydd tas i beslag. Ett beslag får således ske enbart i utredningssyfte. Någon möjlighet att förverka beslagtagna föremål finns inte. 24 § Om en naturvårdsvakt har tagit ett föremål i beslag, skall vakten skyndsamt anmäla detta till polis- eller åklagarmyndigheten. Den tjänsteman som tar emot en anmälan skall vidta samma åtgärder som om tjänstemannen själv hade gjort beslaget. Paragrafen reglerar både vad en naturvårdsvakt skall göra vid beslag och hur den som tar emot en sådan anmälan vid polis- eller åklagar- myndigheten skall göra. 25 § Den som har fått dispens från en föreskrift för områden eller naturföremål som omfattas av förordnande enligt 7 och 8 kap. eller 11 kap. 14 § är skyldig att efter begäran visa upp beslutet för en naturvårdsvakt eller en polis vid vistelse inom det område där dispensen gäller. För att en naturvårdsvakt eller en polis skall kunna kontrollera om den som t.ex. vistas inom ett område med tillträdesförbud har medgetts dispens från förbudet är denne skyldig att på begäran visa upp beslutet om dispens. Bestämmelsen är tillämplig endast om ett sådant beslut har meddelats i ett särskilt fall. Om det i en föreskrift om tillträdesförbud t.ex. anges att förbudet inte gäller för markägaren och dennes anställda gäller skyldigheten enligt paragrafen inte dem. Den i paragrafen angivna skyldigheten är straffbelagd enligt 29 kap. 5 §. 26 § En tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut skall gälla även om det överklagas. Enligt paragrafen ankommer det på tillsynsmyndigheten att bestämma i vilka fall beslutet skall gälla . Verkställighetsförordnande bör i första hand förbehållas ärenden där skyndsamma åtgärder krävs för att förhindra skador eller olägenheter. Verkställighetsförordnande bör också kunna meddelas i de fall villkor i tillståndsbeslut eller föreskrifter, som har meddelats med stöd av balken, inte har iakttagits. I de fall beslutet avser en genteknisk verksamhet bör verkställighetsförordnande normalt meddelas. Enligt 21 § gentekniklagen gäller tillsynsmyndighetens beslut om inte annat sägs i beslutet. Huvudregeln där är alltså den motsatta. De beslut som meddelas med anledning av åsidosättande av de allmänna hänsynsreglerna bör gälla först sedan de vunnit laga kraft. Eftersom det inte framgår direkt av de allmänna hänsynsreglerna vilka åtgärder som skall vidtas eller som inte får vidtas måste skälighetsbedömningar göras vid tillämpningen av dessa regler. I de fall den som berörs av ett tillsynsbeslut inte delar tillsynsmyndighetens bedömning bör frågan prövas av domstol innan verkställighet får ske. 27 § De som har tagit befattning med ärenden enligt denna balk eller har utfört sådana undersökningar som anges i 22 § första stycket tredje meningen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad de därvid har fått veta om affärs- eller driftsförhållanden eller förhållanden av betydelse för landets försvar. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100). Bestämmelsen föreskriver tystnadsplikt för den som tagit befattning med ärenden enligt balken. Med befattning avses såväl den administrativa hanteringen som praktiska åtgärder som t.ex. mätning. Vissa undersökningar kan utföras av enskilda på uppdrag av tillsynsmyndigheten. För dessa och andra enskilda som deltar i myndigheternas verksamhet enligt balken gäller tystnadsplikt enligt paragrafens första stycke. För de som är verksamma vid en statlig eller myndighet gäller sekretesslagens regler i enlighet med vad som framgår av andra stycket. Avgifter Avgift för myndigheters verksamhet 1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för prövning och tillsyn med anledning av EG:s förordningar inom denna balks tillämpningsområde. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en myndighets verksamhet. Regeringen får föreskriva att en myndighet får bestämma att dess beslut om påförande av avgift enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall gälla även om beslutet överklagas. Med stöd av bestämmelsen kan föreskrifter meddelas om avgifter för en myndighets kostnader för prövning och tillsyn. Bemyndigandet avser balkens hela tillämpningsområde. Till skillnad mot blir det därför möjligt att införa prövningsavgifter för exempelvis verksamhet och åtgärder i vatten. Bemyndigandet ger också rätt att ta ut avgift för sådana kostnader som föranleds av EG:s förordningar inom balkens tillämpningsområde. När föreskrifter om avgifter beslutas måste alltid gränsdragningen mellan skatt och avgift beaktas. Gränsen har betydelse eftersom enligt 8 kap. 7 § regeringsformen inte får delegera beslutanderätten angående skatter till regeringen eller underlydande myndigheter. Regeringsformen (RF) innehåller ingen definition av begreppen skatt och avgift utan gränsdragningen får i första hand göras med utgångspunkt i förarbetena till RF. Departementschefen anförde bl.a. att skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s 213). Till närmare belysning av gränsdragningsfrågan uttalade han vidare (s. 219): "Enligt min mening har man i allmänhet att göra med en avgift i RF:s bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktären av avgift och inte skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. Från sådana utgångspunkter bör man alltjämt kunna betrakta de avgifter som utgår som led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets område som avgifter i statsrättslig bemärkelse." Beträffande hur detaljerat ett bemyndigande skall vara anförde han att det får avgöras av från fall till fall. Vid för medborgarna mindre ingripande föreskrifter bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens område, där mer väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen, bör däremot preciserat ange de ramar inom vilken regeringen skall få röra sig (s. 209). Gränsdragningen mellan skatt och avgift har aktualiserats framför allt när centrala tillsynsmyndigheter enligt förordningar skall få finansiera sin verksamhet med avgifter. Frågan har bedömts av Lagrådet såvitt avser avgifter till Bankinspektionen (prop. 1978/79:170 s. 131 ff) där tre av Lagrådets fyra ledamöter ansåg att fråga var om avgift. Vidare har gränsdragningsfrågan bedömts av Lagrådet beträffande avgifter till ansvariga myndigheter enligt lagen om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198, s 162 f), mer om det yttrandet . Lagrådet har också bedömt en föreslagen allmän fiskevårdsavgift (prop. 1994/95:231). I propositionen framhölls att avgiftsmedlens användning skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt befrämjar fiskevården och som därmed skapar goda fiskemöjligheter för den enskilde. Lagrådet konstaterade att fiskevårdsavgiften inte kunde hänföras till en sådan typ av avgift för vilken det lämnas en direkt motprestation till den enskilde avgiftsbetalande. Det stod emellertid klart att avgiftsbegreppet ansetts kunna inbegripa även vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Lagrådet gjorde bedömningen att fiskevårdsavgiften, sådan den beskrivits i propositionen, rättsligt kunde betraktas som en avgift. Yttrandet över fiskevårdsavgiften hade inhämtats av jordbruksutskott och finns därför inte redovisat i propositionen. Propositionen återkallades sedermera. Frågan om en avgift i själva verket är att betrakta som en skatt har också bedömts av såvitt avser avgifter för läkemedelskontroll (NJA 1980 s. 718) och Regeringsrätten såvitt avser avgifter för Kemikalieinspektionens verksamhet (RÅ 1991 ref. 87). Det senare rättsfallet är av särskilt intresse eftersom Kemikalieinspektionens verksamhet kommer att ligga under . Regeringsrätten redogör inledningsvis för bl.a. regeln i 11 kap. 14 § RF. Där stadgas att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Regeringsrätten konstaterar därefter att kemikalieavgiften utgår huvudsakligen för att bekosta samhällets kemikaliekontroll och att det uppenbarligen är ett starkt allmänt intresse att en sådan kontroll upprätthålls men det kan även ligga i de enskilda företagens intresse att så sker. Eftersom kemikalieavgiften utgick som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från Kemikalieinspektionens sida kunde det enligt Regeringsrätten inte anses att "ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen". Kemikalieavgiften uppfyllde således inte avgiftskriteriet. Vid en bedömning med utgångspunkt i de förarbeten till RF som rör gränsdragningen mellan skatter och avgifter i statsrättslig bemärkelse måste, enligt Regeringsrätten, visserligen starkt ifrågasättas om kemikalieavgiften är att betrakta som en avgift. Det saknades emellertid uttryckliga föreskrifter i RF om skatte- och avgiftsbegreppens innebörd och föredragande statsråd hade framhållit att gränsen var flytande. Visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet kunde därför inte uteslutas. Frågan om kemikalieavgiftens karaktär av avgift eller skatt hade också diskuterats i förarbetena till lagen och förordningen om kemiska produkter. Departementschefen var där av uppfattningen att det var fråga om en avgift och inte någon skatt. Lagrådet hade inte berört saken i sitt yttrande och hade inte heller anmält någon avvikande mening. Efter att ha redogjort för hur avgifterna till bankinspektionen hade behandlats samt hänvisat till Högsta domstolens avgörande beträffande avgifter för läkemedelskontroll fann Regeringsrätten slutligen att författningsregleringen av kemikalieavgiften i vart fall inte var uppenbart felaktig. Beträffande avgiften i förslaget till lag om genetiskt modifierade organismer fann Lagrådet "att avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige. Detta gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggning av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Delegationsbestämmelsen i förevarande paragraf ger emellertid möjlighet att föreskriva en generell avgift för företag som bedriver verksamhet som avses i lagen, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift får anses ha karaktären av skatt. Det innebär att delegationsbestämmelsen i den delen står i strid med RF. Om avsikten är att en sådan avgift skall tas ut måste alltså avgiften regleras i lagen i vart fall så att grunderna för avgiftsuttaget anges." Enligt regeringens bedömning bör självfallet avgifternas utformning enligt vara sådan att delegering till regering eller underlydande myndighet stämmer överens med RF. Av genomgången ovan kan det emellertid konstateras att rättsläget är oklart när det gäller gränsdragningen mellan skatter och avgifter. Avgifterna skall enligt regeringens bedömning omfatta myndigheternas kostnader i samband med prövning och tillsyn och kostnader i anmälningsärenden. Det är särskilt viktigt att beakta de begränsningar som finns i RF när det gäller bedömningen av vilka kostnader för verksamhet av förebyggande och stödjande karaktär - t.ex. rådgivning, information och liknande verksamhet - som kan finansieras genom avgifter, dvs. verksamhet som inte kan hänföras till direkt myndighetsutövning. En viss schablonisering vid utformningen av avgiftsförordningarna är nödvändig. Förordningarna måste dock utformas så att avgifterna kommer att stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbetalande åsamkar myndigheterna. förenas ofta beslut om avgift med så kallat verkställighetsförordnande. Enligt paragrafens andra stycke kan regeringen föreskriva att sådant verkställighetsförordnande får meddelas för beslut om påförande av avgift. Skyldighet att ersätta en myndighets kostnader 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader. Bestämmelser om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader finns också i 10 kap. 11 §, 25 kap. 8 § och 26 kap. 22 § andra stycket. Utöver avgifter enligt 1 § för myndigheters verksamhet kan en verksamhetsutövare åläggas att betala ersättning för direkta utlägg som myndigheten har haft. Ett sådant kostnadsansvar förutsätter att det finns uttryckliga bestämmelser (jfr 3 § avgiftsförordningen). Med stöd av paragrafens bemyndigande kan sådana föreskrifter meddelas. Kostnadsansvaret kan exempelvis gälla en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov. 3 § Alla som är skyldiga att betala avgift enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 1 § första stycket eller som är skyldiga att ersätta kostnader enligt 2 § första stycket eller 26 kap. 22 § andra stycket skall lämna de uppgifter som behövs för att avgiftens eller ersättningens storlek skall kunna bestämmas. Uppgifterna skall lämnas till den myndighet som regeringen bestämmer och i den omfattning regeringen eller efter regeringens bemyndigande, myndigheten föreskriver. Med stöd av paragrafen kan den myndighet som skall fastställa en avgift för sin verksamhet kräva in uppgifter som behövs för att bestämma storleken på avgiften. Detsamma gäller myndigheter som skall ta ut ersättning för sina kostnader. Ytterligare bestämmelser får meddelas om uppgiftsskyldigheten. Bestämmelsen gäller generellt i . Den kan tillämpas t.ex. då en avgift skall beräknas med hänsyn till verksamhetens omfattning. 4 § Kommuner får meddela föreskrifter om att avgift skall betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utförs genom deras försorg. Avgiften skall enligt kommunens bestämmande betalas till kommunen eller till den som utför renhållningen. Särskilda bestämmelser om avgift för hantering av avfall från fartyg finns i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. I paragrafen ges kommunen rätt att ta ut avgifter för den renhållning som kommunen är skyldig att utföra. Bemyndigandet avser insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall. Avgiften får endast avse sådan hantering som utförs genom kommunens försorg. Vad gäller Lagrådets påpekande om behov av föreskrifter om anmälan av den som avser att själv ta hand om sitt avfall hänvisas till vad som sägs i avsnitt 4.20.4. I paragrafens andra stycke erinras om att det finns särskilda bestämmelser om avgifter i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. 5 § En avgift som avses i 4 § första stycket skall vara årlig eller på annat sätt periodisk. Om avgiften avser insamling, transport och bortskaffande vid enstaka tillfällen, får kommunen besluta att avgiften skall betalas särskilt för varje tillfälle i fråga. Avgiften skall bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader skall räknas av kostnaderna för användning av anläggningar eller utrustning för andra ändamål än renhållning. Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas. Avtalar kommunen med någon annan att utföra renhållningen, får avtalet läggas till grund för beräkning av avgiften, om kostnaden därigenom inte blir väsentligt högre än om kommunen själv utför renhållningen. Av paragrafen framgår efter vilka grunder renhållningsavgiften skall beräknas. Självkostnadsprincipen gäller, vilken innebär att renhållningsverksamheten inte får bedrivas med överskott. Av praxis följer att även likställighetsprincipen gäller. Principen innebär att kommuninvånarna skall vara likställda i fråga om sina rättigheter och skyldigheter gentemot kommunen. Samma avgift skall därför tas ut för samma prestation. Utan hinder av likställighetsprincipen kan en viss differentiering ske, exempelvis för att uppnå en rättvis kostnadsfördelning mellan permanent- och fritidsbebyggelse. I enlighet med vad som framgår nedan hindrar inte heller likställighetsprincipen att avgiften tas ut på sådant sätt att återanvändning, återvinning och annan miljöanpassad avfallshantering stimuleras. Avgiften skall enligt det första stycket vara årlig eller på annat sätt periodisk. En anläggningskostnad får därför inte täckas med en engångsavgift. Engångsavgift får dock tas ut för insamling, transport och bortskaffande vid enstaka tillfällen. Enligt det andra stycket ingår bland de kostnader som ligger till grund för avgiften nödvändiga planeringskostnader. Att kommunen har skyldighet att planera avfallshanteringen framgår av 15 kap. 8 och 11 §§. Även kapital- och driftskostnader får ligga till grund för avgiften. Om anläggningen eller utrustningen används för annat ändamål än kommunens renhållning skall avgiften minskas med en motsvarande del. En behandlingsanläggning kan exempelvis användas för värmeproduktion. En anläggning eller utrustning kan vidare användas för en annan kommuns renhållning. Avgiften får enligt paragrafens andra stycke tas ut på sådant sätt att återanvändning, återvinning och annan miljöanpassad avfallshantering främjas. Utan hinder av likställighetsprincipen får alltså avfallstaxan differentieras i styrande syfte. Härigenom skall t.ex. källsortering av avfall kunna stimuleras. Om kommunen har lagt ut renhållningen på entreprenad får enligt det tredje stycket avtalet med entreprenören ligga till grund för avgiftens beräkning. Detta gäller emellertid inte om kostnaden härigenom skulle bli väsentligt högre än om kommunen sköter renhållningen. Avgiften får i detta fall innefatta en skälig vinst för entreprenören. Även om endast viss renhållning utförs av entreprenören och övrig renhållning fortfarande sköts av kommunen, bör om möjligt endast en avgift tas ut. Kommunen och entreprenören får sedan göra en avräkning. 6 § Avgift enligt 4 § första stycket skall betalas enligt den taxa som kommunfullmäktige antar. I taxan skall anges hur avgiften skall bestämmas när taxan i övrigt saknar tillämplig bestämmelse om avgift. De grunder som anges i 5 § skall då beaktas. Taxan skall innehålla bestämmelser om vem som är avgiftsskyldig och till vem avgiften skall betalas. I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om taxan för renhållningsavgifter. Enligt det första stycket är det endast kommunfullmäktige som får anta renhållningstaxan. Av detta följer att inte heller någon annan får ändra taxan. Taxan får inte fastställas för förfluten tid. Kommunfullmäktiges beslut får enligt 10 kap. 1-2 §§ kommunallagen överklagas hos länsrätten. Rätt att överklaga har varje kommunmedlem, dvs. de som är folkbokförda i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där (1 kap. 4 § kommunallagen). Länsrätten prövar endast beslutets laglighet och alltså inte dess lämplighet. Mål om fordran på renhållningsavgift kan prövas av kronofogdemyndighet enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning eller av tingsrätt. Av det andra stycket följer att det måste anges i taxan hur avgiften skall bestämmas i alla de fall då taxan saknar tillämplig bestämmelse och alltså inte endast då insamling, transport eller bortskaffande av avfallet måste ske i särskild ordning på grund av avfallets mängd eller sammansättning. Individuell avgiftsberäkning kan bli nödvändig beträffande avfall av sådant slag eller sådan omfattning att hanteringen måste ske på särskilt sätt. Detta kan vara fallet för industriavfall. Bestämmelsen talar inte om vem som är behörig att besluta om avgifter i individuella fall. Detta får avgöras efter vad som befinns vara lämpligt. Beslut kan tänkas fattas av ansvarigt kommunalt organ eller av en entreprenör. Självkostnads- och likställighetsprinciperna gäller även när avgiften bestäms enligt paragrafens andra stycke. Enligt det tredje stycket skall av taxan framgå vem som skall betala avgift och till vem betalning skall ske. 7 § Regeringen, de kommuner eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att producenter skall betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Sådana föreskrifter får meddelas om avfall för vilket producentansvar gäller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 6 §. Avgiften får avse även kostnader för information om hanteringen. Avgiften skall betalas till de kommuner eller till den myndighet som regeringen bestämmer. Producentansvar kan enligt 15 kap. 6 § föreskrivas för avfall av de varor eller förpackningar som en producent tillverkar m.m. Producentansvaret innebär bl.a. en skyldighet att samla in och transportera bort avfallet. För vissa typer av varor kan det vara mindre lämpligt att lägga ett fysiskt återtagandeansvar på producenten. Det kan bl.a. finnas risk för att icke seriösa entreprenörer kommer att utnyttjas och därvid vålla större skada än nytta från miljösynpunkt. Det kan dessutom vara svårt att utöva tillräcklig kontroll av avfallshanteringen. I sådana och liknande fall är det lämpligt att kommunen behåller det fysiska ansvaret för hanteringen och omhändertagandet av avfallet som producenten får det ekonomiska ansvaret. I paragrafen ges därför ett bemyndigande att föreskriva att en avgift får tas ut av producenten för insamling, borttransport och bortskaffande av avfall av viss egendom genom kommunens försorg. Med producent avses enligt 15 kap. 4 § den som yrkesmässigt tillverkar, för in till eller säljer en vara eller en förpackning. Med producent avses enligt samma lagrum vidare den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl. Avgifterna bör i många fall baseras på generellt beräknade kostnader för omhändertagandet av respektive avfallsslag. Avgiftens storlek blir normalt inte beräknad efter lokala förhållanden och det bör då bli en uppgift för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter. Avgifterna bör i dessa fall tas ut centralt av företagen och fördelas till kommunerna. Kommunerna bör emellertid få möjlighet att ta ut en producentavgift beräknad efter lokala förhållanden i de fall det är lämpligt. Om producenten har ansvaret för ett eller ett par av momenten insamling, transport och bortskaffande får avgift ändå tas ut för det eller de moment som utförs av kommunen. Enligt paragrafens andra stycke får avgiften även användas till att täcka kostnaden för information om hanteringen. Information kan behöva ges till hushållen exempelvis om var avfallet skall lämnas. Avgiften skall enligt det tredje stycke betalas till den statliga myndighet som regeringen bestämmer eller kommunerna.