prop · GL031D26 · 1998-01-01 00:00:00 — 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Inledning 7 3 Räntor på statsskulden 9 3.1 Prognos för statsskuldsräntorna 9 3.2 Upplåning 10 3.3 Utgiftspåverkande faktorer 11 3.4 Alternativ redovisning av statsskuldsräntorna 11 3.5 Känslighetsanalys 12 4 Oförutsedda utgifter 13 4.1 Oföutsedda utgifter 13 4.2 Ianspråktagande av anslaget 13 4.3 Regeringens överväganden 13 5 Riksgäldskontoretes provisionskostnder i samband med upplåning och skuldförvaltning 15 5.1 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning 15 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. medger att regeringen, för att kunna fullgöra sina betalningsåtaganden, får överskrida ramanslaget Räntor på statsskulden, 2. medger att regeringen, för att kunna fullgöra sina betalningsåtaganden, får överskrida ramanslaget provisionskostnader i samband med skuldförvaltning, 3. för anvisar anslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: ANSLAG ANSLAGSTYP ANSLAGSBEL OPP TUSENTAL KRONOR A 1 Räntor på statsskulden ramanslag 108 415 000 B 1 Oförutsedda utgifter 10 000 C 1 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning 700 000 Summa Utgiftsområde 26 omfattar utgifter för räntorna på statsskulden, oförutsedda utgifter samt provisionkostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Anslaget för statsskuldsräntor m.m. ingår inte i utgiftstaket. Ramen för har justerats upp i förhållande till ekonomiska vårproposition till följd av portföljomplaceringar. UTGIFTSUTVECKLINGEN FÖR UTGIFTSOMRÅDE 26 1995/96 VARAV 1996 1997 1998 1999 2000 123 765 258 99 540 95 310 000 109 125 000 98 235 000 93 410 000 3 Räntor på statsskulde Därav 1996 Utgift 99 533 000 95 300 000 1998 Förslag 108 415 000 1999 Beräkn at 97 450 000 2000 Beräkn at 92 750 000 1 Beloppen anges i tusental kronor 3.1 Prognos för statsskuldsräntorna Utgifterna för statsskuldsräntor bedöms för uppgå till vilket är en minskning med ca jämfört med bedömningen i den ekonomiska vårpropositionen (prop.1996/97:150). Minskningen beror framför allt på valutavinster på derivatinstrument. Prognosen 1998 ligger ca högre än prognosen för och ca högre än bedömningen i vårpropositionen. Den högre prognosen beror huvudsakligen på större prognostiserade valuta- och kursförluster. Utgifterna för statsskuldsräntorna har sedan 1980- talet ökat kraftigt till följd av budgetunderskott och därigenom ökad statsskuld. förväntas utgifterna falla trendmässigt till följd av lägre primärt lånebehov. I det primära lånebehovet ingår statsbudgetens primärsaldo (inkomster minus utgifter exklusive statsskuldsräntor) samt in- och utlåning till myndigheter, statliga bolag m.m. Förutom det primära lånebehovet spelar ränte- och valutautvecklingen en avgörande roll för statsskuldsräntornas storlek. Marknadsräntorna har uppvisat en fallande trend (diagram 1). Kronan däremot har försvagats , vilket diagram 2 visar. Beräkningsantagandena för prognosperioden ligger i stort sett i linje med dagens nivåer vad gäller räntorna men avspeglar en viss förväntad förstärkning av kronkursen. TABELL 3.1 BERÄKNDE UTGIFTSMÄSSIGA RÄNTOR PÅ STATSSKULDEN 1996 1997 1998 1999 2000 Räntor på lån i svenska kronor 72,6 Räntor på lån i utländsk valuta 18,2 Räntor på in- och utlåning -16,6 -3,5 -2,4 -0,7 -1,1 Över- /underkurser vid emission -1,5 0,1 Summa räntor 99,6 101, 5 96,9 94,4 90,0 Valutaförluster / vinster(-) -6,1 -9,0 -1,1 -3,3 Kursförluster/ vinster(-) 6,2 Övrigt 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 Summa ränte- utgifter 99,5 95,3 108,4 97,4 92,8 Anm: Siffrorna i tabellen är avrundade och summerar därför inte exakt Källa: 3.2 Upplåning har valt att koncentrera en stor del av upplåningen i svenska kronor till s.k. benchmarklån, som utgörs av obligationer med fast kupongränta. Detta följer av att det övergripande målet för enligt beslut är att minimera de långsiktiga kostnaderna för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav. Ett sätt att minimera kostnaden långsiktigt är att upprätthålla hög likviditet i de utestående lånen samt att utjämna refinansieringsbördan. En hög likviditet minskar investerarnas risker och sänker därför deras avkastningskrav. Likviditeten skapas dels via ett marknadsgarantsystem, dels genom en aktiv andrahandsmarknad. För att fungera väl förutsätter detta att antalet utelöpande lån inte är alltför stort. I takt med statsskuldens tillväxt har vart och ett av dessa benchmarklån kommit att bli mycket stora. För att begränsa refinansieringsriskerna när de förfaller köper upp lånen i ett bytesförfarande och ersätter dem med andra obligationslån och statsskuldväxellån. Därigenom sprids låneförfallen ut över en längre tidsperiod. Vid dessa uppköp uppkommer kursvinster/förluster som påverkar ränteutgifterna (se avsnitt 3.3). emitterar även realränteobligationer. Genom att den reala avkastningen är känd undviker investerarna inflationsrisken och behöver därför inte heller kompenseras för att ta på sig en sådan risk. Realräntelånen finns såväl i form av nollkupongobligationer, för vilka all ränta inklusive inflationskompensation utbetalas först i samband med lånets förfall, som i form av kuponglån med årlig räntebetalning. har också en betydande upplåning direkt från hushållen. Därigenom ges hushållen tillfälle att direkt förvärva instrument utan kreditrisk. Hushållsupplåningen bidrar till att hålla nere kostnaden för statsskulden genom att kostnaden är lägre än för annan upplåning. Den totala nettoupplåningen i utländsk valuta bestäms i taget av regeringen efter samråd med . Övriga beslut i samband med valutaupplåningen fattas av . Upplåningen kombineras med derivattransaktioner så att valutaskuldens sammansättning av valuta- och ränterisk blir den önskade. Genom detta förfarande kommer sammansättningen av de utestående lånen att skilja sig markant från kontorets nettoskuldsättning i olika valutor (se diagram 3). Derivatinstrument används också för att inom fastställda ramar och riktlinjer ta begränsade valuta- och räntepositioner. Lån i utländsk valuta värderas löpande till aktuella valutakurser. Statsbudgeten belastats dock inte av orealiserade valutadifferenser som omvärderingen ger upphov till. Budgeten påverkas i stället först när valutadifferenserna realiseras, dvs. vid återbetalning av lånen och derivatinstrumenten. Statsskulden redovisas exklusive beräknade derivateffekter. Dock belastas statsbudgeten med ränte- och valutaeffekter på derivatinstrumenten eftersom dessa är realiserade effekter. 3.3 Utgiftspåverkande faktorer Ränteutgifternas nivå påverkas av ett flertal faktorer, såsom storleken på statsskulden vid periodens början samt det förväntade primära lånebehovet. Dessutom varierar statsskuldsräntornas nivå med förändringar av inhemska och utländska räntesatser samt växelkurser. Ränteutgifterna för statsskulden påverkas också av ett antal tekniska faktorer. Dessa faktorer utgörs till stor del av olika upplåningstekniker, dvs. på vilket sätt väljer att finansiera statens lånebehov och förvalta statsskulden. De olika låneinstrumenten och skuldförvaltningsteknikerna kan medföra mycket olika fördelning av ränteutgifterna över tiden. När ger ut eller utökar ett befintligt benchmarklån uppkommer över- eller underkurser beroende på om kupongräntan är högre eller lägre än marknadsräntan vid emissionstillfället. En överkurs är ett pris över obligationens nominella kurs och innebär att långivaren ersätter låntagaren för erhållen ränta utöver marknadsränta motsvarande nuvärdet av framtida räntebetalningar. De totala ränteutgifterna reduceras därmed vid upplåning till överkurs men ökar vid kupongförfall. I de fall väljer att förtidsinlösa delar av ett benchmarklån får detta till följd att kursvinster eller kursförluster uppstår, som i sin tur påverkar ränteutgifterna. Kursförluster liksom överkurser uppkommer när lånets ränta överstiger marknadsräntan. Kursförluster ger dock motsatt effekt till överkurser och innebär att låntagaren ersätter långivaren för förlorad ränta motsvarande nuvärdet av framtida räntebetalningar. Emission av nollkupongobligationer är ytterligare ett exempel på en upplåningsteknik, vilken innebär att obligationens sammanlagda ränta tas upp som ränteutgifter för statsskulden först vid förfallotidpunkten. På detta sätt skjuts betalningarna av statsskuldsräntorna framåt i tiden. 3.4 Alternativ redovisning av statsskuldsräntorna Redovisningen av statsskuldsräntorna sker utgiftsmässigt, dvs. efter hur mycket som skall betalas respektive år. Ränteutgifterna är starkt beroende av upplåningsteknik vid en utgiftsmässig redovisning. Ett alternativ till den utgiftsmässiga redovisningen är kostnadsmässig (periodiserad) redovisning, där utgifter och inkomster periodiseras över lånets löptid. Vid en kostnadsmässig redovisning minskar variationen såväl mellan åren, som mellan prognos och utfall. Förändringen kan relativt enkelt förklaras av den underliggande ränte-, växelkurs- och lånebehovsutvecklingen. Endast till mindre del orsakas variationerna av valet av upplåningsteknik. Vid en utgiftsmässig redovisning av exempelvis en nollkupongobligation redovisas hela ränteutgiften vid förfallotidpunkten. I en kostnadsmässig redovisning däremot, anses räntan uppkomma under lånets hela löptid och fördelas därför ut jämnt över lånets löptid. En utgiftsmässig redovisning av nollkupongobligationer underskattar därför den verkliga räntebelastningen fram till tidpunkten när lånen förfaller, då istället en stor räntebetalning sker. De över- och underkurser som uppstår vid emissioner av benchmarklån redovisas på budgeten som inkomst respektive utgift vid emissionstillfället när utgiftsmässig redovisning tillämpas. I en motsvarande kostnadsmässig redovisning fördelas istället över- och underkurserna över lånens löptid. Räntekostnaden, som består av de periodiserade över- och underkurserna tillsammans med den årliga kupongräntan, kommer därmed att avspegla marknadsräntan vid emissionstillfället. TABELL 3.2 BERÄKNADE KOSTNADSMÄSSIGA RÄNTOR PÅ STATSSKULDEN MILJARDER KRONOR 1996 1997 1998 1999 2000 Statsskuldsränt or enligt summa räntor (tabell 3.1) 90,0 Justering för över- och underkurser vid emission -1,0 -2,4 -2,2 -0,7 0,3 Justering för reala nollkupongränto r 8,6 Justering för övriga nollkupongränto r 1,5 -1,6 0,2 -0,8 -1,0 Summa räntekostnader 102,3 101,1 100,3 99,8 97,9 Amn. Siffrorna är avrundade och summerar därför inte exakt Källa: Tabell 3.2 visar de periodiserade räntekostnaderna . Räntekostnadernas variationer mellan åren är något lägre än i den utgiftsmässiga redovisningen. I en kostnadsmässig redovisning exkluderas realiserade valuta- och kursdifferenser (tabell 3.2). Eftersom dessa är en följd av variationer i valutakurser och marknadsräntor mellan åren, snarare än av statsskuldens utveckling, är de svåra att periodisera över lånens löptid. Antag att emitterar en kupong- obligation med löptid och en kupongränta på och att marknadsräntan är . Det nominella beloppet antas vara 100. Vid emissionstillfället genererar detta en överkurs eftersom marknadsräntan understiger obligationens kupongränta. På statsbudgeten kommer överkursen att redovisas som en inkomst vid emissionstillfället. kommer den årliga kupongräntan att redovisas mot statsbudgeten. Vid en motsvarande kostnadsmässig redovisning kommer istället den årliga kostnaden, dvs. marknadsräntan vid emissionstillfället, att redovisas. TABELL 3.3 UTGIFTSMÄSSIG RESPEKTIVE KOSTNADSMÄSSIG REDOVISNING AV OBLIGATIONER 0 t1 t2 t3 t4 t5 Kupongobligation -utgiftsmässig 7 7 7 7 7 Nollkupongobligati on -utgiftsmässig 7 7 7 7 7 Källa: Antag att istället emitterar en femårig nollkupongobligation (nominell eller real). Beloppet antas fortfarande vara 100 och marknadsräntan . På statsbudgeten kommer hela ränteutgiften att redovisas vid förfallotidpunkten, dvs. Eftersom marknadsräntan är lika stor som i exemplet med kupongobligationen kommer den årliga kostnaden i det här fallet att bli lika stor. Den utgiftsmässiga utvecklingen kommer att variera kraftigt beroende på val av emissionsteknik, medan däremot den redovisade räntekostnaden blir densamma oberoende av om väljer att emittera kupongobligationer eller nollkupongobligationer. 3.5 Känslighetsanalys Om den svenska marknadsräntan skulle stiga eller sjunka med en procentenhet jämfört med beräkningsantagandena skulle ränteutgifterna netto stiga respektive sjunka med ca , allt annat lika. En ränteförändring på en procentenhet jämfört med beräkningsantagandena för återstoden av skulle innebära en ökning eller minskning av ränteutgifterna med ca . En höjning eller sänkning av den utländska räntan med en procentenhet skulle för lånen i utländsk valuta föranleda en ändring av ränteutgifterna med ca - 2000. En förändring av kronkursen med en procentenhet medför på liknande sätt en förändring av de realiserade valutadifferenserna med ca . Om dagens räntenivåer hade antagits gälla under hela beräkningsperioden skulle ränteutgifterna i svenska kronor ha blivit högre . Ränteutgifterna i utländsk valuta skulle ha blivit 0,1-0,lägre och valutavinsterna 0,5-1,5 miljarder lägre. Slutligen skulle en ökning respektive minskning i det primära saldot med under ett enskilt år, förutsatt oförändrade beräkningsantaganden i övrigt, föranleda en ökning respektive minskning av ränteutgifterna med ca . 1 Anslag s- sparan de Därav 1996 Utgift 7 015 Utgifts - progno s 10 000 1998 Förslag 10 000 1999 Beräkna t 10 000 2000 Beräkna t 10 000 1 Beloppen anges i tusental kronor 4.1 Oförutsedda utgifter För att täcka oförutsedda utgifter är vid sidan av utgiftsanslagen ett särskilt anslag uppfört på statsbudgeten. Anslaget är i statsbudgeten för innevarande budgetår uppfört med . Det tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje särskilt fall. 4.2 Ianspråktaganden av anslaget under innevarande budgetår har medel inte tagits i anspråk eller utbetalats från detta anslag. 4.3 Regeringens överväganden Enligt regeringens bedömning bör ett anslag för oförutsedda avgifter anvisas även fortsättningsvis. Anslaget bör i princip få disponeras endast för utgifter som är av så brådskande art att respektive ärende inte hinner underställas och att utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra medel som står till regeringens förfogande. Härmed avses även att anslaget inte får tillgodose behov som omtalas i 9 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen, dvs. behov av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Vissa speciella ändamål bör vidare få tillgodoses med medel från anslaget till oförutsedda utgifter. Under en lång följd av år har bemyndigat regeringen att, under förutsättning att andra medel inte står till förfogande för ändamålet, från detta anslag utbetala belopp, som staten genom lagakraftvunnen dom har ålagts att betala. Detta bemyndigande har med verkan från och med /62 utvidgats till att omfatta också belopp som staten till följd av skada i samband med statlig verksamhet efter uppgörelse har åtagit sig att ersätta. Motsvarande bemyndigande, som innefattar bland annat ersättningar på grund av dom meddelad av den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i mål som handläggs enligt den europeiska konventionen angående mänskliga rättigheter m.m., liksom förlikningsersättningar i sådana mål, bör ges åt regeringen för nästa budgetår. Med anledning av prop. 1948:282 medgav (bet. 1948:SU207, rskr. 1948:406) att från anslaget till oförutsedda utgifter skulle tills vidare under /49 få utgå ersättning för förlust av eller skada på egendom utom riket till personer, som uppehöll sig utomlands och som var i rikets tjänst, liksom till deras familjemedlemmar och personliga tjänare. Ersättning skulle utgå efter samma grunder som under budgetåren 1943/44 till 1946/47 hade tillämpats i fråga om motsvarande ersättningar för förluster som hade uppkommit på grund av krigsförhållandena (prop. 1944:183, bet. 1944:SU147, rskr. För budgetåren 1949/50 till 1997 har lämnat motsvarande bemyndiganden. Regeringen bör få bemyndigande att på samma villkor betala ut ersättning för skador av ifrågavarande natur under nästa budgetår. Med anledning av prop. 1951:38 medgav (bet. 1951:SU422, rskr. 1951:63) att från anslaget till oförutsedda utgifter skulle tills vidare under budgetåren 1950/51 och 1951/52 utgå ersättning för skador på egendom inom landet, vilka hade uppkommit genom de tidigare krigsförhållandena. För budgetåren 1952/53 till 1997 har lämnat motsvarande bemyndiganden. Med hänsyn till att krigsskador, exempelvis genom minsprängning, fortfarande kan tänkas förekomma, bör regeringen få bemyndigande att även under nästa budgetår på oförändrade villkor betala ut krigsskadeersättningar. Anslagets karaktär medger ej någon närmare bedömning av omfattningen av oförutsedda utgifter. Regeringen föreslår att medel för oförutsedda utgifter skall anvisas på ett ramanslag samt att anslagsbeloppet skall vara . Det bör ankomma på regeringen att besluta att ta i anspråk medel från anslaget och i efterhand anmäla till vilka utgifter som täckts genom att medel anvisats från anslaget. 5 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltnin PROVISIONS- KOSTNADER I SAMBAND MED UPPLÅNING OCH SKULDFÖRVALTNING 1998 Förslag 700 000 1 1999 Beräknat 775 000 2000 Beräknat 650 000 1 Beloppen anges i tusental kronor 5.1 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning Från utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning har för delar av anslaget förvaltningskostnader förts till utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m anslaget provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Den del som har förts över till utgiftsområde 26 är den del som utgörs av försäljnings-, inlösen- och förvaltningsprovision samt kreditavgifter i samband med upplåning på de internationella kapitalmarknaderna. Överflyttningen görs i syfte att skapa bättre incitament för en kostnadseffektiv förvaltning av statsskulden (för utförligare information se utgiftsområde 2, anslag A9). 1997/98:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1997/98:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1997/98:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1997/98:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1997/98:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1997/98:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1997/98:1 UTGIFTSOMRÅDE 26