prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — och teknologin måste successivt göra det möjligt för en så stor global befolkning att leva på dagens nordeuropeiska nivå utan att skador orsakas på miljön och resurserna överutnyttjas. Enligt regeringens mening kan inte en framsynt och verkningsfull politik för ekologiskt hållbar utveckling utgå enbart från det nationella perspektivet. Politiken skall också ha som ambition att sprida teknik och nationella miljökrav som syftar till att förverkliga "nollutsläppsvisionen" och visionen om hållbar hushållning med mark- och vattenresurser. Politiken skall alltså beakta även de europeiska och de globala perspektiven. För att förverkliga visionen om en ekologiskt hållbar utveckling krävs konkreta och tydliga mål för miljöpolitiken. har inriktningen för det nationella miljöarbetet gjorts allt tydligare. har t.ex. lagt fast övergripande mål för miljö- politiken i samband med behandlingen av regeringens miljöpropositioner Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373) respektive En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). De övergripande målen skall vara att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att hushålla med naturresurser och att skydda natur- och kulturlandskap. har också successivt i olika miljöbeslut lagt fast riktlinjer för hur skilda miljöproblem skall angripas framöver. har vidare lagt fast ett ansvar för miljöarbetet för samhällets sektorer, bl.a. i propositionen om miljöpolitiken inför 1990-talet. Exempelvis innebar beslut om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) att det infördes ett miljömål som gavs samma vikt som produktionsmålet. Ett annat exempel är att principen om sektorsansvaret avseende biologisk mångfald har utsträckts till att gälla även övriga samhällsverksamheter genom beslutet om en svensk strategi för bevarande av biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87). Genom dessa ärenden och många andra har tagit ställning till ett stort antal mål för miljöpolitiken. rör det sig om ca 170 miljömål som har kommit till på detta sätt. Miljömålen har rört sig om allt från stort till smått, från att kretsloppsanpassa hela samhället till att minska utsläppen av fosfor från lantgårdars mjölkrum. Att målen är av olika karaktär och vikt beror av i vilket sammanhang målet har kommit fram. Bland de ca 170 målen finns också mål som härstammar från internationella överenskommelser. Regeringen anser att det är viktigt att i detta sammanhang utveckla en politik för mål- och resultatstyrning och kommer att behandla denna fråga i den miljöpolitiska proposition som lämnas till . I korthet innebär mål- och resultatstyrningen att staten styr med hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som skall göras för att nå dit. Följaktligen ges myndigheter och andra aktörer stor frihet att välja väg för att nå målen. Styrningen förutsätter att berörda aktörer redovisar resultatet av sin verksamhet och att målen kan följas upp. Nationella miljömål av övergripande karaktär måste brytas ned för att bli verksamma som mål i en process för mål- och resultatstyrning. En sådan nedbrytning kan behöva ske dels sektorsvis av berörda sektorsmyndigheter eller andra aktörer inom sektorn och dels geografiskt (t.ex. av länsstyrelser eller kommuner). Genom att styra mer med mål än med detaljerade regler ges utrymme för en större delaktighet för berörda aktörer, så att de kan påverka utformningen av de åtgärder som vidtas. Det ger också en möjlighet att optimera insatser och kostnader. har på regeringens uppdrag lämnat förslag till nya nationella, sektorsövergripande miljömål. Verkets förslag inriktas på den nationella och internationella vision om ett ekologiskt hållbart samhälle som har behandlats i föregående avsnitt. Miljömålen är till sin natur miljökvalitetsmål, dvs. de inriktas mot ett visst miljötillstånd som skall uppnås i ett ekologiskt hållbart . För att beskriva och precisera det tillstånd i miljön som behövs för att samhället skall vara ekologiskt hållbart föreslår verket 18 nya nationella miljömål. förslag kommer efter remissbehandling att ligga till grund för regeringens överväganden i denna fråga i den kommande miljöpolitiska propositionen. Förslagen har en inriktning på miljökvalitet som är ovanlig bland de befintliga miljömålen, vilka ofta handlar om hur man skall åtgärda specifika problem i miljön. Frågan om förhållandet mellan miljömål av det slag som berörts och bestämmelser behandlas i avsnitt 4.2.1. Det kan dock redan här sägas att innebär stora förbättringar i möjligheterna att använda lagstiftningen för att styra mot de övergripande målen för miljöpolitiken. Att miljöarbetet skall få genomslag i alla samhällssektorer är en grundförutsättning för en hållbar utveckling. Regeringen har i skrivelsen om ekologisk hållbarhet lämnat en redovisning för arbetet i de olika sektorerna. Här skall endast i korthet nämnas följande exempel. Även kulturpolitiken bidrar till att skapa goda förutsättningar för en hållbar utveckling. Kulturmiljön omfattar den av människan skapade och påverkade yttre och inre miljön samt såväl ett materiellt som ett immateriellt arv. I propositionen om Kulturmiljövård (prop. 1987/88:104) aviserades en ny politik, som tydliggör bl.a. att frågor rörande kulturmiljön är en del av miljöpolitiken. Detta markerades bl.a. genom att området rubricerades kulturmiljövård, mot den tidigare benämningen kulturminnesvård. I propositionen om kulturpolitik (prop. 1996/97:3 sid. 156) slår regeringen fast att kulturvärden är en oskiljaktig del av miljön. En betydande del av de problem och hot som kulturmiljösektorn förväntas motverka är också gemensamma med naturmiljösektorn. I den praktiska hanteringen av vår gemensamma miljö är det därför av särskild vikt att olika sektorer och synsätt kan förenas till gagn för en långsiktigt hållbar förvaltning och utveckling av miljön. Trafiksektorn, som har stor betydelse för miljön, är en annan sektor som har stor aktualitet genom att regeringen avser att lägga en trafikpolitisk proposition. Till grund för denna ligger bl.a. del- och slutbetänkanden (SOU 1996:165 respektive SOU 1997:3). Vidare kan det vara av intresse att här nämna konsumentpolitiken, beträffande vilken regeringen senast i skrivelsen 1997/98:13 erinrat om den beredning som pågår. Betänkandet Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) kommer att ligga till grund för en presentation av en åtgärdsinriktad plan som skall konkretisera och precisera miljömålet i konsumentpolitiken. Syftet med planen är att utveckla sådana konsumtions- och produktionsmönster som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Regeringens bedömning: Miljölagstiftningen skall fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken. Lagstiftningens uppgift är att verka för att de miljö- och resurspolitiska målen säkerställs. Bl.a. är det lagstiftningens roll att skapa förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstift- ningens obligatoriska krav. Skälen för regeringens bedömning: Att genomföra ett ekologiskt hållbart samhälle med den inriktning som regeringen redovisat i det föregående kräver insatser på många nivåer och av många aktörer. Statens roll är att skapa förutsättningar för alla att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling. Det arbete som redan pågår kommer att leda till betydande förbättringar, men det behövs också skärpta styrmedel och incitament som styr i rätt riktning samt ett system för uppföljning och utvärdering. Målens betydelse har nämnts i föregående avsnitt. Beträffande framtagandet av indikatorer för hållbar utveckling pågår arbete, bl.a. på flera myndigheter. Regeringen har dessutom gett Miljövårdsberedningen, som är regeringens råd i miljöfrågor, i uppdrag att presentera ett förslag till indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling, som också kommer att redovisas 1998. Regeringen konstaterar att miljöarbetet utgått från att myndigheter ställer krav som företag m.fl. förväntas uppfylla. Enligt regeringens mening bör miljöarbetet kännetecknas av att företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar i allt högre grad ställer miljökrav på varandra och konkurrerar i att ligga före de obligatoriska kraven. Här bör också erinras om samhällsplaneringens betydelse och kommunernas framskjutna roll vad gäller resurshus- hållningen, t.ex. i fråga om utnyttjandet av mark- och vattenresurser. Det är i sammanhanget ointressant om miljökraven och kraven på resurshushållning kommer från t.ex. EU:s lagstiftning eller från den nationella lagstiftningen. En avsikt som regeringen har med miljöbalksreformen är därför att den skall stimulera olika aktörer att skapa egna miljöpolitiskt drivande nätverk som verkar i riktning mot de miljömål som behöver nås på vägen mot visionen om ett ekologiskt hållbart samhälle. Regeringens ambition med förevarande lagstiftningsreform är att ge den legala ramen inom vilken det framtida miljöarbetet skall bedrivas. Grundtankarna bakom reformen kan översiktligt beskrivas enligt följande. Miljölagstiftningen skall innehålla ett antal centrala instrument som skapar förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från vilken olika verksamhetsutövare företag, statliga och kommunala förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. formulerar egna miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första hand på de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare. Tanken är således att lagstiftningen skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Därmed blir miljökrav som ställs på en gemensam nivå i relationen mellan aktörerna viktigare, t.ex. konsumenternas krav på miljöanpassade produkter från verksamhetsutövare, medan den offentliga styrningen och myndighets- utövningen kan koncentreras till att klarlägga vad som gäller och till de fall då en decentraliserad miljöanpassning och -styrning inte fungerar. Såsom tidigare utvecklats förutsätts de nationella miljömålen vara tydliga och möjliga att följa upp. Det är också viktigt att verk- samhetsutövare kan formulera mål för sin egen verksamhet med ledning av de nationellt fastlagda miljömålen och att det förutom enskilda och nationella miljömål också formuleras mål för respektive samhällssektor. Regeringen återkommer i nästa avsnitt till frågan om förhållandet mellan och de nationella miljömålen. Bland tillgängliga miljöpolitiska instrument bör också komma i fråga att använda ekonomiska styrmedel för att påverka verksamhetsutövare. Genom t.ex. miljöskatter och -avgifter ges mekanismer för att driva miljöförbättringarna längre. Självfallet grundas också denna form av styrmedel på lagstiftning. Vidare skapar öppen, lättillgänglig och kvalitetsgaranterad information om olika produkter och verksamhetsutövare avsevärt förbättrade möjligheter för företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar att ställa krav på varandra. I samspelet mellan de miljöpolitiska instrumenten skall dessutom den statliga förvaltningen vara en förebild och pådrivande genom att utveckla egna miljöledningssystem och driva en aktiv och miljöanpassad upphandling. Såsom antyddes har regeringen i regleringsbrevet för , efter förslag av Miljövårdsberedningen, utsett 25 pilotmyndigheter inom olika områden för att påbörja utvecklingen av miljöledningssystem. Av föregående avsnitt framgår att regeringens delegation för en ekologiskt hållbar utveckling har presenterat en gemensam plattform för det fortsatta arbetet med anknytning till det som redovisats. Delegationen föreslår bl.a. ett antal initiativ inom de områden där olika miljöpolitiska styrmedel verkar, t.ex. utarbetande av indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling, översyn av subventioner som motverkar avsedd utveckling samt vidareutveckling av kommunernas fysiska planering som ett strategiskt instrument för en eftersträvad ekologiskt hållbar utveckling. 4.2 en samlad och skärpt miljölagstiftning 4.2.1 Införandet av och balkens mål Regeringens förslag: Bestämmelserna i den centrala miljölagstift- ningens olika lagar smälts samman i en miljöbalk. Målet med skall vara att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. För att uppnå målet skall tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas, återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Det är en angelägenhet för var och en att verka för att mål förverkligas. utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av fastställda miljömål. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I förtydligande syfte har i författningstexten lagts till att en hållbar utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. Remissinstanserna: Om en miljöbalk: Det stora flertalet remiss- instanser som uttalar sig i frågan tillstyrker att den centrala miljölagstiftningen samordnas i en miljöbalk. Ett tiotal remissinstanser har emellertid gett uttryck för viss tveksamhet, t.ex. , , Kammarrätten i , och . Således ifrågasätts om det är klokt att samordna ett antal lagar i en balk istället för att skärpa och harmonisera befintlig lagstiftning. Tveksamhet anförs vidare beträffande det rimliga i att låta gällande rätt sammansmältas i en balk istället för att genomgående till balken föra allt det som riskerar att påverka miljön, inklusive miljöreglerna i olika sektorslagar. Det sätts dessutom i fråga om det inte vore att föredra att endast de övergripande frågorna reglerades i balken och att sektorslagarna knöts till den. Om mål: Flertalet remissinstanser tillstyrker de principer som angivits under mål. har framfört att det, särskilt med hänsyn till att vi inte har någon grundlagsregel om skyddet för miljön, är ett naturligt inslag med en målsättningsparagraf i en lagstiftning av denna typ. i län däremot, ifrågasätter det berättigade i att det allmänt hållna målet ingår som författningstext. Vad gäller utformningen av målet pekar på att regler till stor del syftar till att förebygga eller avhjälpa mer tillfälliga missförhållanden och att det därför kan vara missvisande att ange att en hållbar utveckling är det övergripande målet. menar att regler inte i sig kan skapa tillräckliga förutsättningar för en hållbar utveckling då en sådan enligt Riodeklarationen omfattar även ekonomiska och sociala frågor. har anfört att målet bör vara längre gående och innehålla krav även på förbättringar av miljösituationen. Några remissinstanser, bl.a. har inte haft någon invändning mot målet i och för sig men anfört att balkens regler inte är tillräckliga för att de övergripande målen skall kunna uppfyllas. Flera länsstyrelser menar att det övergripande målet kan ge en alltför människocentrerad bild av miljöfrågorna, där naturens egenvärde, biologisk mångfald och de grundläggande funktionerna åsidosätts. pekar särskilt på att djurs hälsa tydligare måste framgå av målet. Skogsägarna å andra sidan, vill ha ett mål där människan tydligare står i centrum. De förordar en hållbar utveckling med sikte på ekonomisk tillväxt och ökad produktion med ansvar för miljön. vid , och flera kommuner efterlyser ett klarare och mer preciserat mål för att undvika tillämpningsproblem. Skälen för regeringens förslag: Den svenska miljölagstiftningen kan sägas ha varit framgångsrik mot bakgrund av de syften som låg bakom den vid tillkomsten. Sedan nya miljöproblem har blivit kända och då vikten av och syftet med miljöpolitiken ändrats måste miljölagstiftningen bringas i samklang med de värderingar som gäller och som redovisats i det föregående. Lagstiftningen måste helt enkelt anpassas till de erfarenheter som har vunnits och beakta den komplexa bild av hur miljön påverkas som dessa erfarenheter visar på. En miljölagstiftning måste fungera som ett verksamt instrument i miljöpolitiken. Under har det vuxit fram en insikt om att en ekologiskt hållbar utveckling förutsätter att varje enskild individ tar sitt miljöansvar. Det räcker inte med att de stora miljö- påverkande näringarna regleras. En positiv miljöutveckling kan inte komma till stånd med mindre än att levnadsvanorna förändras t.ex. vad gäller konsumtion och kommunikation. Var och en måste ta ett ansvar för att iaktta den hänsyn som krävs för att mål skall kunna uppnås. I sammanhanget bör också erinras om att Riodeklarationen ålägger alla stater att anta en modern och verkningsfull miljölagstiftning. Förslaget till miljöbalk, som genom denna proposition föreläggs , är det centrala i detta avseende. Arbetet med miljöbalks- reformen har etappindelats i fyra steg med hänsyn till projektets omfattning. De fyra stegen innehåller denna proposition med förslag till miljöbalk inklusive övergångsbestämmelser, proposition med förslag till följdlagstiftning, utarbetande av och regeringsbeslut om förordningar efter förslag från , information/utbildning samt myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Meningen är att regelsystemet skall kunna träda i kraft som en helhet och . Som närmare redovisas i avsnitt 4.4 och 4.38.4 planeras också sådana omfattande informations- och utbildningsinsatser före och i samband med ikraftträdandet som efterfrågats av många remissinstanser. Det är viktigt att se de fyra leden som en helhet även när det gäller innehållet. Exempelvis är den kommande propositionen med förslag till följdlagstiftning av stor betydelse för genomförandet av principen att miljöhänsynen skall genomsyra alla samhällssektorer. Regeringen tar i detta avsnitt upp grundläggande frågor om balk- reformen och om balkens mål. I avsnittet kommenteras också Lagrådets övergripande synpunkter. I det följande avsnittet redovisar regeringen de bärande principer som varit vägledande för balkens tekniska utformning tillsammans med en sammanfattning av de förändringar som finns i det nya förslaget jämfört med det förslag som lades fram och som återkallades efter regeringsskiftet. Det långa utredningsarbete som föregått detta förslag visar tydligt på behovet av en reformering av miljölagstiftningen både i sakligt hänseende och för att åstadkomma följdenlighet och tydlighet. Som utvecklas ytterligare i avsnitt 4.2.2 och 4.5 är regeringens inställning att en reformering av den svenska miljö- och resurslagstiftningen bör komma till stånd i form av en samlad lagstiftning som innehåller de viktigaste lagarna för miljöområdet. Med hänsyn till den nya lagstiftningens omfattning och för att understryka dess betydelse bör den utformas som en balk. har i samband med behandlingen av miljöpolitiska proposition gjort samma ställningstagande i fråga om inriktningen på reformarbetet (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). En del remissinstanser har visserligen ställt sig tveksamma och föreslagit andra reformalternativ, men det stora flertalet remissinstanser har samma inställning som regeringen i denna fråga. För att skall bidra till att främja en hållbar utveckling på miljöområdet införs i en rad nya verktyg som komplement till de styrmedel som tidigare införts genom miljölagstiftningen. I flera fall innebär en skärpning av tidigare tillgängliga instrument. Regeringens förslag till miljöbalk innebär därför en genomgripande modernisering av svensk miljörätt. Efter sin granskning av förslaget till miljöbalk har Lagrådet anfört vissa principiella synpunkter. Lagrådet menar att det, med tanke på det uttalade syftet att en miljölagstiftning bör fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken, är beklagligt att arbetet har behövt utföras under tidspress. Lagrådet har anfört att djupare analyser borde ha skett vad gäller flera frågor, både avseende vilka regelområden som bör ingå i balken och avseende de materiella reglernas innehåll. Regeringen anser att de analyser och överväganden som ligger bakom det förslag till miljöbalk som presenteras, vilket arbete påbörjades genom uppdrag , utgör en god grund för en ny samordnad och skärpt miljölagstiftning som ger väsentligt bättre förutsättningar än gällande rätt att främja en långsiktigt hållbar utveckling så att nu levande och kommande generationer kan tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lagrådet konstaterar för övrigt att detta förslag i flera avseenden innebär förbättringar jämfört med det förslag till miljöbalk som remitterades . Förändringar i samhällsutvecklingen och arten av miljöproblem kommer naturligtvis att medföra att de regler som föreslås måste följas upp och vid behov kompletteras eller på annat sätt förändras. Vidare kommer regelverket att kompletteras med förordningar och föreskrifter som förtydligar och preciserar balkens grundläggande bestämmelser. Ett arbete för att skapa förutsättningar för samordning bl.a. vad gäller regelgivningen med anledning av balken har redan påbörjats. Miljölagstiftningsarbetet är således inte slutfört i och med att miljöbalkspropositionen behandlas av , utan fortsätter kontinuerligt. Regeringen vill dessutom påpeka att erfarenheterna visar att behovet av en reformerad miljölagstiftning är påtagligt och att en sådan lagstiftningen bör träda i kraft . Ett aktuellt exempel som visar på detta behov är den allvarliga miljöpåverkan som orsakats av tunnelbygget genom , där regeringen enligt den nu föreslagna lagstiftningen hade haft att pröva tillåtligheten av byggandet av en järnväg av aktuellt slag. Lagrådet har vidare anfört att det förhållandet att det inte framgår av förslaget vilka bestämmelser i andra lagar som skall ges företräde respektive gälla parallellt med balken inte underlättar överblickbarheten och tillämpningen av miljölagstiftningen. Lagrådet menar också att de allmänna hänsynsreglerna är så generellt hållna att de kan förväntas leda till åtskilliga tillämpningsproblem och inte i alla avseenden kan anses förenliga med rättssäkerhetens krav. Regeringen har med anledning av denna kritik försökt att ytterligare klargöra förhållandet mellan och annan lag och även att i möjligaste mån precisera hur hänsynsreglerna skall tillämpas. I detta sammanhang finns skäl att erinra om att hänsynsregler av liknande karaktär men mer begränsad räckvidd finns i gällande rätt och att en praxis har utvecklats för deras tillämpning. Vad gäller de synpunkter som Lagrådet framfört särskilt när det gäller infogandet av vattenlagen i och prövningsystemet behandlar regeringen dessa frågor i anslutning till respektive sakområde i avsnitt 4.16, 4.22.1 och 4.22.2. Regeringen anser att måste ha uttalade syften som följer de allmänna miljöpolitiska målsättningarna. I avsnitt 4.1 har regeringen redovisat den grundläggande inriktningen för miljöpolitiken, som utvecklats i den skrivelse om ekologisk hållbarhet som lämnats till och som kommer att följas upp och konkretiseras genom arbetet med att ta fram nya nationella mål som kan läggas fram för i den miljöpolitiska propositionen .