prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta krav bör kunna ställas oavsett om det rör sig om en verksamhet vid en anläggning eller en verksamhet som inte kan knytas till någon fastighet, som t.ex. fartygsfrakt. Det är naturligtvis av största vikt att var och en vidtar åtgärder för att minska miljöpåverkan. Såsom konstaterat måste ett åläggande att vidta allt som är i och för sig tekniskt möjligt dock anses för långtgående för att i alla situationer kunna läggas på gemene man. Regeringen föreslår därför att kravet på att bästa möjliga teknik skall tillämpas endast bör gälla yrkesmässig verksamhet. Även yrkesmässig verksamhet kan vara av så varierande art och omfattning att olika teknik i praktiken är möjlig vid olika verksamheter. Med bästa möjliga teknik avses att tekniken skall vara ekonomiskt och tekniskt möjlig för branschen typiskt sett. En annan sak är att bedömningen vid skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 §, också kan leda till att olika försiktighetsmått krävs med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet. Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt alltså vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i . En prövningsmyndighet bör , liksom , kunna förelägga en sökande i ett ärende att utreda möjligheterna att använda en viss känd teknik i verksamheten i fråga för att begränsa störningarna i omgivningen. Ett sådant föreläggande kan omfatta krav på utredning av förutsättningarna för modifieringar av känd teknik. Självfallet måste, i enlighet med den praxis som utvecklats inom svenskt miljöarbete, viss hänsyn tas till om det är fråga om en nytillkommande verksamhet eller en befintlig anläggning. För befintliga verksamheter torde ibland krävas en viss övergångstid för att införa en utrustning som motsvarar vad som kan anses vara bästa möjliga teknik. De allmänna hänsynsreglerna skall tillämpas av alla som bedriver näringsverksamhet och ligga till grund för myndigheternas tillståndsbeslut i enskilda ärenden. Vad som är bästa möjliga teknik kommer då att utgöra grund för prövningen av frågan om skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. bör emellertid också försäkra sig om att övriga hänsynsregler i balken tillämpas i verksamheten. Det gäller bl.a. produktvalsprincipen, kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi. Det innebär att när det skall avgöras vad som är bästa möjliga teknik bör bedömningen även innefatta resultatet för miljön i stort. Hänsyn bör tas också till råvaror och energiförbrukning, så att den teknik som utnyttjar mindre miljöfarliga råvaror eller exempelvis återvunna produkter eller som är energisnål kan vara bättre för miljön än en teknik som gör det möjligt att något minska utsläppen. Hänsynsregeln om bästa möjliga teknik skall, i likhet med övriga hänsynsregler förutom regeln att avhjälpa skador och olägenheter samt stoppregeln, tillämpas tillsammans med skälighetsregeln som finns i 2 kap. 7 §. Det innebär att en avvägning skall göras med särskilt beaktande av risken för miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, dvs. i vilken grad risken för påverkan kan begränsas, och kostnaderna för sådana åtgärder. Efter avvägningen kan kraven jämföras med vad som ofta kallas krav på bästa tillgängliga teknik. Bästa tillgängliga teknik är ett internationellt vedertaget begrepp som på engelska uttrycks Best Available Techniques. Begreppet har något varierande innebörd beroende på var det används. Krav på att bästa tillgängliga teknik skall användas finns bland annat konvention om skydd av miljö och konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten. Med detta avses senaste utvecklingen av en teknik för praktisk tillämpning för begränsning av utsläpp. Tekniken skall ha prövats framgångsrikt. Hänsyn skall tas till teknikens genomförbarhet ur ekonomisk synvinkel. Begreppet bästa tillgängliga teknik definieras också i ett direktiv som antog slutligt . Direktivet innehåller samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (Integrated Pollution Prevention and Control) och kallas därför IPPC- direktivet. Direktivet, 96/61/EG, som närmast kan sägas motsvara vår miljöskyddslag, redogörs för närmare i avsnitt 4.14.2. Vilka verksamheter, framför allt industrier, som förslaget omfattar anges i en bilaga till direktivet. I artikel 3 i IPPC-direktivet anges allmänna principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas och ingen betydande förorening förorsakas. Även enligt direktivet 84/360/EEG om bekämpning av luftförorening från industrianläggningar, behandlat i avsnitt 4.14.2, vilket skall ersättas av IPPC-direktivet, skall bästa tillgängliga teknik tillämpas. Den definition av bästa tillgängliga teknik som anges i IPPC-direktivet artikel 2 p. 11 är följande: "Det effektivaste och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra grunden för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet." Med teknik avses både använd teknik och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Med tillgänglig avses att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nyttan, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den. Med bästa avses slutligen den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet. Det anges också att när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. Dessa punkter, som även berör sådant som behandlas i andra hänsynsregler, är bl.a. 1. användning av avfallssnål teknik, 2. användning av ämnen som är mindre farliga, 3. främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av avfall, 5. tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper, och 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och energieffektivitet. Det bör dock observeras att bestämmelserna om bästa tillgängliga teknik i IPPC-direktivet utgör en minimireglering och att vi i har en striktare tillämpning av teknikkravet. Enligt regeringens uppfattning bör vi ha det även fortsättningsvis. Vad gäller de farhågor för konkurrenssvårigheter som gjorts gällande i remissyttranden kan sägas att är pådrivande i det internationella miljöarbetet på ett sådant sätt att likvärdiga miljökrav skall komma att gälla även för andra nationer. En avvägning enligt skälighetsregeln skall dessutom ta hänsyn till vad ett typiskt företag inom branschen kan klara i form av miljöinvesteringar. Det är inte meningen att ett företag inom branschen skall få konkurrensfördelar eller -nackdelar jämfört med andra i samma bransch. Med "teknik" förstås inte enbart produktionsanordningar utan även metoder för produktion som utbildning och arbetsledning. Det integrerade synsätt på teknik och organisation som även börjar tillämpas inom EU bör komma till uttryck också i . Miljöarbetets förskjutning från reningsteknik till kretsloppstänkande innebär att ett företags hela organisation berörs av miljökraven. 4.8.5 Lokaliseringsprincipen Regeringens förslag: Verksamheter och åtgärder skall lokaliseras till de platser som är lämpliga med hänsyn till mål och där minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön uppkommer. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet ger uttryck för att det råder osäkerhet om vilka avvägningar som skall göras vid lokaliseringsprövningen och hur miljöskäl skall vägas mot mer exploateringsinriktade hushållningshänsyn. vid anser att det är en fördel att frågan om platsval tas upp för sig i en separat paragraf men menar att formuleringen dock inte är lyckad. anför att bestämmelsen innebär en långtgående skärpning och föreslår en mjukare skrivning. konstaterar att den föreslagna regeln skall gälla också för befintlig verksamhet. Nämnden pekar på att de grundläggande och särskilda reglerna om hushållning med mark- och vattenområden som finns i balken skall tillämpas endast i olika planeringssammanhang och vid tillståndsprövning av nya verksamheter och ifrågasätter hur den miljöinriktade lokaliseringsregeln i kapitlet med hänsynsregler skall förenas med de exploateringsinriktade reglerna i 3 och 4 kapitlet. Nämnden menar att bestämmelsen bör omarbetas. vill skriva om bestämmelsen på så sätt att den samskrivs med lokaliseringsbestämmelsen i kapitlet med grundläggande regler för hushållning med mark- och vattenområden. SAF/anför att det finns starka skäl att i lokaliseringsbestämmelsen skriva in en uttrycklig skälighetsavvägning med samma lydelse som i miljöskyddslagen. Skogsägarna anför att skogsbruk är en pågående verksamhet som är platsbunden och lokal och att det är frågan om pågående markanvändning. Man menar att det är viktigt att det klart sägs ut att pågående markanvändning i skogsbruket inte berörs av lokaliseringprincipen. Skälen för regeringens förslag: Platsvalet har stor betydelse för vilka miljöstörningar som uppkommer. I en modern och skärpt miljölag bör därför en lokaliseringsbestämmelse ha en central plats. En sådan bestämmelse bör gälla för all verksamhet. Bestämmelsen bör, bl.a. med anledning av vad Lagrådet anfört, utformas så att för verksamhet som inte endast helt tillfälligt tar i anspråk mark och vattenområden skall reglerna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. beaktas vid platsvalet. För all verksamhet bör gälla att platsen för verksamheten skall väljas så att minsta intrång och olägenheter för människans hälsa och miljön uppkommer. Det finns, enligt regeringens mening, inte skäl att göra undantag från principen i och för sig trots att en verksamhet i praktiken inte kan lokaliseras till någon annan plats på grund av att en viss naturresurs skall utnyttjas, t.ex. en grustillgång, en skog eller en forssträcka. Möjligheten till alternativa lokaliseringar är dock naturligtvis av betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas. lokaliseringsregel bör alltså, vad gäller verksamhet som inte helt tillfälligt tar i anspråk mark eller vattenområde, innehålla kravet att den valda platsen skall vara lämplig från miljösynpunkt, bl.a. med tanke på en god hushållning med mark och vatten. Verksamheter eller åtgärder skall således lokaliseras till platser som är lämpliga. Lämplighetsbedömningen bör ske med utgångspunkt i balkens syfte, de grundläggande och särskilda hushållningsbestämmelserna samt förekommande miljökvalitetsnormer. gäller för miljöfarlig verksamhet att vid lokaliseringen skall hänsyn tas både till miljöaspekter och hushållningsbestämmelser. De grundläggande och särskilda bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden skall tillämpas av myndigheterna vid prövning av ärenden och mål men inte i övrigt. Avvägningar med hänsyn till dessa skall således endast ske i de fall reglerna är tillämpliga, dvs. i de fall verksamheten skall prövas av domstol eller annan myndighet. Genom att balkens syfte är vidare än miljöskyddslagens syfte, och då platsen skall vara lämplig som sådan och inte bara i relation till andra alternativ kommer hårdare krav att ställas på lokaliseringen enligt än i gällande rätt. Regeringen delar remisskritiken mot utformningen av utredningens förslag till lokaliseringsbestämmelse då denna kunde tolkas som ett oeftergivligt förbud mot all verksamhet vars lokalisering inte kunde anses lämplig med hänsyn till balkens mål, utan något som helst utrymme för skälighetsavvägningar. Regeringen bedömer att en viss möjlighet till skälighetsavvägning måste finnas även vid tillämpningen av lokaliseringsbestämmelsen. En sådan behöver emellertid inte skrivas in i paragrafen utan den allmänna avväg- ningsbestämmelsen kan användas även vid lokaliseringsprövningen, avsnitt 4.8.8. Flera platser kan ibland vara lämpliga för en verksamhet. För sådana situationer bör, enligt regeringen, lokaliseringsbestämmelsen föreskriva att den bästa av dessa platser skall väljas. Detta uttrycks lämpligen på det sätt som sker i miljöskyddslagen, nämligen att ändamålet med verksamheten skall vinnas med minsta intrång och olägenhet. Med detta avses allt som motverkar mål. Miljökonsekvensbeskrivningar spelar en avgörande roll i proceduren att avgöra om lokaliseringskraven är uppfyllda. En miljökonsekvens- beskrivning skall, om det är möjligt, innehålla en redovisning av alternativa platser samt en motivering varför den önskade platsen har valts, se avsnitt 4.11.5. 4.8.6 Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen Regeringens förslag: I balken skall införas en allmän hänsynsregel att alla som bedriver verksamhet skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till att hushållnings- och kretsloppsprinciperna kommer till uttryck i balken. Kritik mot att föreslagen bestämmelse är oklar vad gäller kravets innebörd har emellertid framförts från vissa håll. välkomnar att flera för miljön viktiga frågor, som hushållningen med naturresurser fått sin plats i kapitlet och i fortsättningen skall beaktas vid bedömningen av verksamheter. kommun anför att det är en klar förbättring om leder till att miljöarbetet förskjuts från reningsteknik till kretslopps- tänkande. vid anser att det är mycket bra att principen har lagfästs och att den också är logisk i förhållande till innehållet i balkens målregel. anser dock att regeln är för allmänt hållen och understryker att hushållning inte i varje enskilt fall är det bästa från miljösynpunkt. föreslår en regel som starkare knyter till mål. anför att lagtexten behöver förtydligas så att det framgår hur omfattande prövningen enligt dessa principer skall vara. Nämnden frågar sig bl.a. om kretsloppskravet skall innebära att varor som innehåller sådant som inte går in i kretsloppet inte skall tillåtas tillverkas. kommun invänder mot att det av lagtexten inte framgår hur avvägningarna mellan miljö och hushållning kan göras i det enskilda fallet och ifrågasätter om det är möjligt att göra en avvägning mellan enskilda lösningar och en tillfredsställande helhetslösning ur kretsloppssynpunkt. anför att begreppen hushållning och naturresurser är otydliga i balken. Verket menar vidare att i den mån de avser mark och vatten är det delvis en dubblering av de grundläggande och särskilda reglerna om hushållning med mark- och vattenområden i följande kapitel. SAF/instämmer i huvudsak i vad utredningen anfört, men påpekar att om principen skall anses innebära att naturen inte får skadas skulle i princip all utvinning av icke förnybara resurser vara förbjuden. Man anför vidare att ingen prioritering skall ske mellan återanvändning, återvinning och energiutnyttjande. Skogsindustrierna instämmer i hushållnings- och kretsloppsprincipen under förutsättning att tillämpningen inte blir sådan att den styr skogsföretagens råvaruförbrukning i strid med egna önskemål eller innebär att företagen föreskrivs vilka energislag som skall användas. anför att frågorna om hushållning med naturresurser och energi bör integreras bättre i reglerna. Skälen för regeringens förslag: har genom beslut (bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) godtagit propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (den s.k. kretsloppspropositionen). Avsikten med den lagstiftning om producentansvar som infördes var att påskynda utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skulle uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen med våra resurser förbättras. Det fanns en rad förslag med utgångspunkt i principen om slutna materialflöden kretsloppsprincipen. Den innebär att vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Regeringen anser att hushållningsaspekterna beträffande alla resurser är så betydelsefulla att de bör finnas med i de allmänna hänsynsreglerna i . Det är alltså inte bara vid markanvändning som hushållning är viktig. Hushållningsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika sätt nära samband med kretsloppsprincipen. Beträffande båda principerna kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning. Principerna tillämpas exempelvis genom att en resurs- och energisnål process används och genom återanvändning eller återvinning, varigenom material kan komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Då minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser så att dessa räcker även för kommande generationer. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av deponier begränsas liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten. Förutom att hushålla med råvaror är det betydelsefullt att hushålla med energi. Med tanke på den betydelse sättet att framställa och använda energi har för miljön, inte minst i fråga om inverkan på klimatet, framstår det som naturligt att det finns en särskild regel om detta i . Regeringen vill här understryka att en effektiv energianvändning och en ökad energihushållning är en förutsättning för att viktiga energi- och miljöpolitiska mål skall kunna nås. Förnybara energikällor innebär i många fall den bästa hushållningen med ändliga resurser. Därför bör alla verksamhetsutövare ha en effektiv energianvändning och hushålla med energi. Vidare bör även energisystemet kretsloppsanpassas så att nettotillskottet till atmosfären minskas. Detta kräver att användningen av fossila bränslen begränsas genom effektiv energianvändning och en ökad användning av förnyelsebara energikällor. Att spara på energin i samband med tillverkning av produkter är också som angetts en tillämpning av hushållningsprincipen. Ett ytterligare alternativ är energiutvinning av avfall. Detta bör dock utnyttjas endast om avfallet inte lämpar sig bättre för återanvändning eller återvinning. Om nyttigare användning av materialet inte är möjlig bör dock ett utnyttjande av energin i avfallet vara att föredra framför deponering. Kretsloppsprincipen syftar också till att skapa ett mera resurshushållande samhälle. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras. Om material återanvänds eller återvinns, kommer det till ny användning eller förvandlas till ny råvara som kan användas i annan verksamhet. I många fall är det mest fördelaktiga om varorna så långt möjligt kan återanvändas. Ett bra exempel på detta är returglashanteringen, men återanvändning bör också kunna komma i fråga på många andra olika områden. Vid bedömningen av hur en vara bäst utnyttjas bör inte enbart resurshushållningsaspekter beaktas. Hänsyn bör även tas till miljöpåverkan som är förknippad med användningen. Den användning som bäst främjar mål med beaktande av allt som anges där bör väljas. Kan eller bör vid en sådan bedömning varorna inte återanvändas bör i stället så långt möjligt ämnen som ingår i varorna återvinnas och användas vid produktion av nya varor. Enligt regeringens mening bör kretsloppsprincipen tillämpas av oss alla. Producenterna av varor har en betydelsefull roll när det gäller att minska avfallet från produkter och att öka återvinningen av produkter och avfall. En stor mängd för miljön farliga ämnen finns bundna i varor. eller senare återförs dessa ämnen till naturen och kan vålla skada där. Detta är en av de stora miljöfarorna i industrisamhället. Denna fara måste motverkas på olika sätt. har även tidigare (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161) slagit fast att det är producenternas ansvar att bedöma miljöeffekterna av sina produkter och att se till att de blir miljöanpassade. Regeringen anser att dessa krav måste komma till uttryck i de allmänna hänsynsreglerna. Den princip som bör läggas till grund för en sådan allmän hänsynsregel kan som nämnts betecknas som kretsloppsprincipen. Utgångspunkten bör vara att ämnen som kan skada miljön så långt möjligt över huvud taget inte skall användas vid tillverkning av varor. Detta är det säkraste sättet att förebygga att de kommer ut i naturen. Icke naturliga stabila organiska ämnen skall över huvud taget inte tillföras miljön. De bör därför få användas bara i helt slutna system. Giftiga tungmetaller skall inte heller spridas i miljön. Det bästa är alltså att varorna från början inte innehåller skadliga ämnen så att de när användningen avslutats kan återföras till naturen utan att påverka denna skadligt ett kretslopp. I den mån farliga ämnen inte kan undvikas i varor och naturligtvis kan detta inte ske helt, liksom det också finns en mängd gränsfall av mer eller mindre skadliga ämnen måste det förhindras att dessa ämnen efter användning kommer ut i naturen. Kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi skall även ingå som en del i de överväganden som skall göras för miljöfarlig verksamhet. I enlighet med det vidare perspektiv som skall bygga på bör också frågor om resurshushållning ingå i prövningen. En sådan avvägning måste naturligtvis i det enskilda prövnings-ärendet koncentreras på särskilda frågor. Särskilt bör frågor som rör möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör dock naturligtvis inte komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall göra någon självständig bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte. Vid tillämpningen av dessa principer måste olika avvägningar göras. Dels måste de olika effekterna av betydelse för mål som föranleds av olika handlingsalternativ vägas mot varandra. Dels måste en skälighetsavvägning enligt den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. 7 § göras. Avvägningar är nödvändiga, och sker i praktiken mer eller mindre medvetet och med hänsyn till olika aspekter, vid varje val i livet. Att det kan synas ovanligt svårt att göra de bedömningar som föranleds av tillämpningen av hushållningsprincipen eller kretsloppsprincipen i förhållande till övriga miljöregler, gör inte att regeln i 2 kap. 5 § kan undvaras. Den är en förutsättning för att mål skall kunna uppnås och bör därför framgå av lagtexten. I viss mån kommer principerna att kunna konkretiseras ytterligare och få sin närmare innebörd i olika avseenden fastställd i annan författning, t.ex. förordningar om producentansvar. I den mån sådana mer direkta handlingsregler inte finns är det likväl av stor vikt att principerna utgör utgångspunkt för miljöbedömningarna av varje verksamhet och åtgärd av betydelse för mål. 4.8.7 Produktvalsprincipen Regeringens förslag: Produktvalsprincipen skall tillämpas vid användning och försäljning av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer. Produktvalsprincipen innebär att när det är möjligt skall kemiska produkter och biotekniska organismer ersättas med mindre farliga produkter eller organismer.