prop · GL0345D5 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt Lagrådets mening kan sättas i fråga om det finns anledning att behålla en reglering av denna äldre typ med avseende på vattenverksamhet som påbörjas eller vattenanläggning som tillkommer efter ikraftträdande. I den mån en sådan verksamhet eller anläggning är tillståndspliktig enligt kvarstår ju tillståndsplikten oberoende av om verksamheten avslutats eller anläggningen lagts ner. I övrigt gäller enligt det föreslagna andra stycket i 9 § att den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd, även om det inte krävs tillstånd för verksamheten. Därmed skulle regleringen av laglighetsprövningen ha sin naturliga plats bland övergångsbestämmelserna till . Med denna utgångspunkt förordar Lagrådet att förevarande paragraf får utgå. 12 kap. 6 § I paragrafen föreslås bestämmelser om skyldighet att för samråd anmäla verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av tillstånds eller anmälningsplikt enligt balken men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Med hänsyn till bestämmelsernas generella natur kan det ifrågasättas om de hör hemma i förevarande kapitel som har rubriken , jordbruk m.m. Lagrådet föreslår att paragrafen i stället tas in sist i 7 kap. Enligt första stycket skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt motiven synes det emellertid vara avsikten att regeringen också skall kunna bestämma att anmälan för samråd skall göras hos en kommun. Stycket bör kompletteras så att detta kommer till uttryck. Enligt andra stycket får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av det alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter som kan medföra skada på naturmiljön. Stycket är uppenbarligen på samma sätt som första stycket avsett att ta sikte även på vad som med förslagets terminologi benämns åtgärder och bör kompletteras i enlighet härmed. Enligt de nu gällande föreskrifter i 20 § naturvårdslagen som motsvarar den föreslagna regleringen är den allmänna skyldigheten att göra anmälan för samråd osanktionerad, och en underlåtenhet att göra en sådan anmälan är således inte förenad med några rättsverkningar. Däremot är det enligt 37 § naturvårdslagen straffbart att inte fullgöra sådan anmälningsskyldighet som föreskrivits av regeringen. Remissförslaget innehåller i tredje stycket den nyheten att en verksamhet som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten föreskriver något annat. Detta avses gälla såväl den allmänna skyldigheten att göra anmälan enligt första stycket som den anmälningsskyldighet som följer av regeringens föreskrifter. Förbudet är straffsanktionerat i 29 kap. 8 § första stycket 17 och måste även, som Lagrådet återkommer till, träffas av straffbestämmelsen i 29 kap. 4 §. Regleringen innebär således att det blir straffbart att påbörja en verksamhet som borde ha anmälts, om en sådan anmälan inte har gjorts. Enligt Lagrådets mening möter det betänkligheter att knyta rättsverkningar av nu angivet slag till underlåtenhet att göra anmälan enligt första stycket, som endast innehåller det rekvisitet att en verksamhet som inte omfattas av tillstånd enligt balken kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Detta rekvisit synes på samma sätt som de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. alltför allmänt hållet och obestämt för att kunna ligga till grund för sådana rättsverkningar. De exempel på samrådsfall som ges i motiven synes utan svårighet kunna preciseras i de föreskrifter som regeringen avses meddela. Därtill kommer att styckets generella avfattning inbegriper även fall då en verksamhet är tillståndspliktig enligt någon annan författning än - exempelvis - och samråd eller anmälan skall ske i annan ordning. Förslaget gör ej heller undantag för fall då en verksamhet är synnerligen brådskande, såsom vid naturkatastrofer och liknande händelser, och arbetena måste sättas igång innan dispens från igångsättningsförbudet hinner utverkas. Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att tredje stycket utformas på ett sådant sätt att man behåller den nuvarande ordningen och således begränsar straffsanktionen till de fall då särskilda föreskrifter om anmälningsskyldighet har meddelats. Därvid måste regleringen utformas på ett sådant sätt att ett åsidosättande av första styckets allmänt hållna regel inte faller under straffbestämmelsen i 29 kap. 4 §, vilken generellt riktar sig bl.a. mot fall då någon påbörjar en verksamhet utan att ha gjort föreskriven anmälan. Detta resultat uppnås, om "skall" i första stycket ändras till "bör". Som ett alternativ kan en undantagsbestämmelse införas i 29 kap. 4 §. Tredje stycket bör med den angivna utgångspunkten få följande lydelse. "En verksamhet eller en åtgärd som skall anmälas för samråd enligt föreskrifter som meddelats med stöd av andra stycket får påbörjas tidigast efter det att anmälan har gjorts, om inte den myndighet eller kommun med vilken samråd skall ske medger något annat." 7 § Bestämmelserna i denna paragraf och i 8 och 9 §§ är hämtade från lagen om skötsel av jordbruksmark (skötsellagen). I den lagens inledande bestämmelser definieras begreppet jordbruksmark och ges undantag i fråga om lagens tillämplighet på jordbruksmark i vissa fall. Motsvarighet till dessa bestämmelser saknas i remissförslaget. Något skäl till detta ges inte. Om avsikten är att samma definition av jordbruksmark och samma begränsningar i tillämpningen av 7-9 §§ skall gälla som enligt 1 och 2 §§ skötsellagen, bör det enligt Lagrådets mening för tydlighetens skull anges i en inledande paragraf under . 11 § Paragrafen, som motsvarar 24 a § tredje stycket naturvårdslagen, ger möjlighet att besluta nya eller ändrade villkor för vilthägn och att under vissa förutsättningar återkalla tillstånd till vilthägn. De föreslagna bestämmelserna gäller frågor som från systematisk utgångspunkt inte hör hemma bland övrig reglering i kapitlet. Lämpligare bör vara att dessa frågor regleras i det kapitel, 24 kap., som fått , omprövning m.m. Paragrafens innehåll kan emellertid inte anses täckt av någon av de i 24 kap. upptagna bestämmelserna i föreslagen lydelse. En möjlighet bör kunna vara att paragrafen infogas närmast efter 24 kap. 11 § samt att en ny underrubrik - Oförutsedda olägenheter med vilthägn - införs före paragrafen. 13 kap. Allmänna synpunkter Bestämmelserna i detta kapitel har i allt väsentligt hämtats från lagen om genetiskt modifierade organismer, den s.k. gentekniklagen. Lagen, som beslöts så sent som , är utformad som en grundläggande lagstiftning om gentekniken, dock att den inte omfattar genteknikens användning på människor. Bestämmande för lagens tillkomst och utformning var framför allt att genom hade åtagit sig att med svensk rätt införliva EG-direktiven om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. När regering och riksdag tog ställning till gentekniklagstiftningen förelåg - förutom förslag från Genteknikberedningen om olika ändringar i befintliga författningar - förslag om att en miljöbalk borde innehålla bestämmelser med bemyndiganden att föreskriva tillstånds- och anmälningsplikt för användning av genetiskt modifierade organismer samt därtill vissa övergripande bestämmelser, t.ex. om utredningsskyldighet. I stället för något av dessa alternativ valdes emellertid, med hänsyn bl.a. till de lagtekniska och systematiska fördelar som ansågs förenade med en sådan lösning, att införa en övergripande särskild lag i ämnet. Några överväganden redovisades därvid inte om möjligheten att i ett senare skede integrera bestämmelser från gentekniklagen i en miljöbalk. I det förslag till miljöbalk som presenterades i den sedermera återkallade prop. 1994/95:10 upptogs inte heller några bestämmelser från gentekniklagen, vilken således avsågs skola bestå vid sidan av den då tillämnade balken. Lagrådsremissens förslag om att utan väsentliga förändringar i fråga om regleringens sakliga innehåll inarbeta gentekniklagens bestämmelser i bygger främst på bedömningen att gentekniklagens båda huvudsyften - att skydda människors och djurs hälsa och miljön samt att säkerställa att etiska hänsyn tas i verksamhet som omfattas av lagen - väl ryms inom mål sådana de kommer till uttryck i 1 kap. 1 §. Lagrådet anser att hälso- och miljöskyddssyftet i och för sig kan tala för att gentekniklagens bestämmelser inarbetas i . Lagens andra syfte - att säkerställa att etiska hänsyn tas - kan sägas vara implicerat i en av de grundsatser som enligt 1 kap. 1 § skall styra tillämpningen av , nämligen att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltaransvar. Denna grundsats synes för övrigt hämtad från 4 § gentekniklagen. I lagrådsremissen (avsnitt 4.18.1) framhålls också att en prövning utifrån syftet att skydda människors hälsa och miljön omöjligen kan göras frikopplat från hänsynstagande till moraliska normer och miljöetik. Om emellertid dessa etiska aspekter, som avses vara förenade med hälso- och miljöskydd i alla sammanhang, lyfts fram genom särregler om etiska hänsyn i ett kapitel om genteknik, skulle det kunna få oönskade konsekvenser när det gäller tillämpningen av andra delar av . Att det enligt förslaget i gentekniksammanhang skall tas "särskilda" etiska hänsyn undanröjer knappast problemet, särskilt som - förståeligt nog - någon bestämning inte görs i lagtext av vad dessa hänsyn innebär och motiven inte ger särdeles klara besked därom. Tvekan inför att inordna gentekniklagen i en ny balk kan också hysas av ett annat skäl. Detta sammanhänger med att ett av EG-direktiven, nämligen det om avsiktlig utsättning, är grundat på artikel 100 a i och alltså inte ger EU:s medlemsländer utrymme att nationellt införa mer långtgående regler. Som även framhållits av en remissinstans saknar detta direktiv uttryckliga regler om etiska bedömningar. Av förarbetena till gentekniklagen (prop. 1993/94:198 s. 25 och 43) framgår att dessa förhållanden beaktades vid lagens tillkomst genom hänvisning till de särskilda anpassningar till direktiven som EES- avtalet innebar. Det framhölls således särskilt att anpassningen betydde att EFTA-länderna förbehöll sig rätt att vid tillståndsprövning på området beakta inte bara verksamhetens risker för människors hälsa och miljön utan också t.ex. rent etiska hänsyn. Sedan blivit medlem i EU saknar det genom uppnådda förbehållet verkan för del. Något motsvarande förbehåll lär inte ha gjorts vid anslutningen till EU. Mot den angivna bakgrunden är inte lagrådsremissens ståndpunkt att tvekan inte behöver råda om förslagets förenlighet med direktivet helt övertygande. Det i remissen anförda argumentet att en prövning utifrån direktivets hälso- och miljöskyddssyfte också måste innefatta hänsyn till etiska aspekter är ju en sak; en annan är i vilken utsträckning rent etiska hänsyn kan tillåtas bli avgörande vid sådan prövning som skall göras enligt direktivet. Som påpekas i den i författningskommentaren till 13 § återgivna promemorian med redovisning av erfarenheter beträffande etisk bedömning går uppfattningarna om etiska hänsyn vitt isär internationellt. Lagrådets uppfattning är att frågan om den föreslagna integreringen i är delvis mer komplex än vad som framgår av lagrådsremissens överväganden. Det skulle enligt Lagrådets mening ha varit värdefullt om remissen hade belyst vilken tyngd etiska hänsyn ges i lagstiftningen i några andra EU-länder. Skulle det vid en sådan redovisning framkomma att synsättet i etikfrågan enligt svensk rätt inte skiljer sig väsentligt från det som kommer till uttryck inom EU bör det inte finnas vidare betänkligheter av här diskuterad orsak. I motsatt fall förstärks naturligtvis tveksamheterna mot att inordna gentekniklagens bestämmelser i . I anslutning till det sagda vill Lagrådet peka på att de bestämmelser i kapitlet som speglar syftet att säkerställa att etiska hänsyn tas har utformats så att de kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspekterna jämfört med vad som gäller . Det föreslagna uttrycket "särskilda etiska hänsyn" kan ge en sådan föreställning liksom det förhållandet att bestämmelserna, i motsats till dem i gentekniklagen, upptas i särskilda paragrafer. Om de slutliga övervägandena utmynnar i att gentekniklagen skall ersättas med bestämmelserna i förevarande kapitel, förordar Lagrådet följande jämkningar i förslaget. 1, 10 och 13 §§ Med hänvisning till vad som under allmänna synpunkter anförts ifrågasätter Lagrådet om inte 1 § andra stycket samt 10 och 13 §§ borde utgå, vilket också medför en modifiering av rubriken före 10 §. Under alla förhållanden anser Lagrådet att bestämningen "särskilda" framför etiska hänsyn bör utgå i 1 § andra stycket och i 10 §. En sådan bestämning, som innebär en nyhet i förhållande till gällande lag, skulle kräva att innebörden specificerades närmare, något som torde möta betydande svårigheter. 15 kap. 10 och 11 §§ Enligt 10 § skall det för varje kommun finnas bl.a. en renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hanteringen av avfall som gäller för kommunen. Renhållningsordningen skall enligt 11 § antas av kommunfullmäktige. Bestämmelserna har sin motsvarighet i 9 och 10 §§ renhållningslagen. En renhållningsordning innehåller bindande föreskrifter som har karaktär av normer. Sådana föreskrifter kan, om regeringen erhåller erforderligt bemyndigande enligt 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen, meddelas av kommun med stöd av delegation från regeringen enligt 11 § samma kapitel. Som numera har belysts i olika lagstiftningsärenden kan det hävdas att sådan normgivningsmakt - utom när det gäller avgifter - däremot inte kan genom lag delegeras direkt till kommunerna (jfr t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 1985/86:1 bilaga 10 s. 209 ff, KU 1985/86:8 y och prop. 1992/93:210 s. 141). I det remitterade förslaget till 15 kap. 21 § har tagits in en föreskrift om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hantering av avfall och att regeringen får bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter inom kommunen. En liknande bestämmelse finns i 3 § andra stycket renhållningslagen, dock med den skillnaden att subdelegationen får ske till en myndighet eller till kommunerna. Nuvarande renhållningsordningar torde inte ha tillkommit genom sådan delegation utan med stöd av bestämmelserna i 9 och 10 §§ renhållningslagen. Även om detta inte kan anses ha medfört att renhållningsordningarna är ogiltiga, skulle det enligt Lagrådets mening vara en fördel att i ett modernt lagverk av slag normgivningsmakten i fråga om föreskrifter rörande avfallshantering grundas på reglerna i 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen. Lagrådet föreslår att detta sker genom att bestämmelserna i förevarande kapitels 21 § placeras före kapitlets 9 § och utformas så att regeringens subdelegation, i likhet med vad som gäller enligt 3 § andra stycket renhållningslagen, skall ges till kommunerna och inte till enskilda kommuner. Om detta godtas, bör 11 § utformas på förslagsvis följande sätt. "Om renhållningsordningar med stöd av regeringens bemyndigande skall beslutas av kommunerna, skall de antas av kommunfullmäktige". 16 § I andra stycket har intagits en föreskrift som saknar motsvarighet i gällande rätt och som innebär att en kommun i ett enskilt fall får tillåta fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem och som annars skall tas om hand av kommunen. En förutsättning är att avfallet kan tas om hand på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön och att det finns särskilda skäl för ett sådant undantag. Enligt motiven har förslaget i denna del tillkommit med anledning av att det inte torde vara möjligt för kommunen att i de generella föreskrifter som skall utfärdas förutse alla tänkbara behov av undantag. Fråga uppkommer hur denna reglering är avsedd att förhålla sig till 17 § som generellt reglerar fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt avfall och som även den representerar en nyhet i förhållande till gällande rätt. Det är härvidlag att märka att förslaget inte upptar någon motsvarighet till det förbud som gäller enligt 7 § första stycket renhållningslagen, där det föreskrivs att avfall inte får grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinnehavaren när det skall forslas bort genom kommunens eller en producents försorg. I stället avses enligt 17 § i förslaget gälla att avfall inte får grävas ned, komposteras eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren, om det kan medföra risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt motiven är regeln avsedd att uppfattas så att det är tillåtet att ta hand om sitt avfall så länge olägenheter av angivet slag inte uppkommer. En tillåtelse av kommunen avses alltså inte innebära någon förutsättning för att fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren själv skall få ta hand om sitt avfall. Även om det inte närmare utvecklas i remissen får det antas att regleringen i detta hänseende är avsedd att på samma sätt som exempelvis 9 kap. 6 § tredje stycket och 11 kap. 9 § andra stycket innebära att tillstånd kan utverkas även för tillståndsfri verksamhet. Med denna utgångspunkt är det emellertid inte förenligt att en tillåtelse av kommunen för någon att själv ta hand om sitt avfall - som under angivna förutsättningar över huvud taget inte kräver någon tillåtelse - skall förutsätta att särskilda skäl föreligger vid sidan av en prövning av om miljöintressena har tillgodosetts. På dessa skäl och då bestämmelsen i 16 § andra stycket redaktionellt sett snarare hör hemma under rubriken av avfall än under rubriken renhållningsordning förordar Lagrådet att andra stycket utgår och att frågan om tillstånd för en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättsinnehavare behandlas i 17 §. 17 § Med de utgångspunkter som har angetts vid 16 § bör i förevarande paragraf - på samma sätt som har skett bl.a. i 9 kap. 6 § tredje stycket och 11 kap. 9 § andra stycket - anges att tillstånd kan utverkas även för tillståndsfri verksamhet. Lämpligen kan detta ske genom att paragrafen kompletteras med ett andra stycke av följande lydelse. "Även om tillstånd inte krävs, får tillstånd sökas hos kommunen för sådan verksamhet eller sådana åtgärder som avses i första stycket." 21 § Med hänvisning till vad som anförts under 10 och 11 §§ föreslår Lagrådet att paragrafen placeras framför 9 § och ges följande lydelse. "Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hanteringen av avfall. Regeringen får bemyndiga kommunerna att meddela sådana föreskrifter." 16 kap. Allmänna synpunkter. En väsentlig nyhet i lagrådsremissen är förslaget att inrätta miljödomstolar. Förslaget är grundat på uppfattningen att en samordning av miljörättsliga regleringar inom en miljöbalk inte bör begränsas till materiella bestämmelser utan inbegripa också reglerna om prövningssystemet, som - framhålls det - bör genomsyras av ett miljötänkande i enlighet med mål. Bland de grundläggande anspråk som i övrigt bör ställas på prövningssystemet nämns i remissen behovet av att uppfylla krav på domstolsprövning, att begränsa användningen av rättsprövningsinstitutet och att avlasta regeringen prövningen av överklaganden i mer traditionella förvaltningsärenden. Härtill kommer att anspråk ställs bl.a. på rättssäkerhet i förfarandet, på enkel instansordning samt på effektivitet och hänsyn till kostnadsaspekter. Enligt lagrådsremissen svarar ett system med regionala miljödomstolar bäst mot kraven. Med hänsyn inte minst till att väsentliga delar av vattenlagen föreslås inarbetad i bedöms i remissen alternativet med sådana domstolar knutna till tingsrättsorganisationen som den lämpligaste. För överprövning av de regionala domstolarnas avgöranden föreslås en miljööverdomstol inrättad vid . avgöranden i mål som börjat i miljödomstol avses kunna överklagas till , varemot fullföljdsförbud skall gälla beträffande avgöranden i mål där prövningen i första instans sker hos en förvaltningsmyndighet eller en nämnd. Med utgångspunkt i den föreslagna organisatoriska uppbyggnaden förordas i remissen att de regionala miljödomstolarna skall avgöra främst mål om miljöfarlig verksamhet, mål om vattenverksamhet samt ersättningsmål såsom första prövningsinstans. Samma domstolar avses vidare fungera som överklagningsinstans i frågor som har avgjorts av länsstyrelse eller annan statlig förvaltningsmyndighet. För de olika funktionerna avses skilda processordningar bli tillämpade, i förstainstansmålen förfarandet enligt jämte särskilda processuella bestämmelser i och i överklagningsmålen förvaltningsprocessförfarandet, dock med fullföljdsförbud mot andra domstolsinstansens avgöranden. Brottmål om överträdelse av straffbestämmelser skall inte prövas av miljödomstol utan av allmän domstol i vanlig sammansättning. Lagrådet finner att det kan anföras principiella betänkligheter mot den föreslagna ordningen i flera hänseenden. Ett är att systemet leder till att domstol i vidgad omfattning åläggs att svara för tillståndsprövningar som har karaktär av förvaltningsuppgifter. Visserligen finns en sådan ordning enligt vattenlagstiftningen. Vid tillkomsten av nuvarande vattenlag diskuterades ingående frågan om att låta tillståndsfrågorna i första instans avgöras av förvaltningsmyndighet. När dom-stolsalternativet den gången behölls var det framför allt av hänsyn till fördelen med en samlad prövning av de tillstånds- och ersättningsfrågor som regelmässigt aktualiseras parallellt vid vattenföretag. Den nu föreslagna utbyggnaden av prövningarna vid domstol som första instans till att omfatta även tillståndsfrågor avseende miljöfarlig verksamhet synes av motiven att döma inte ha föregåtts av närmare analys och diskussion med beaktande av senare tids strävanden att renodla domstolarnas uppgifter. Lagrådet anser således att mönstret för tillståndsprövning enligt vattenlagstiftningen - som väsentligen härrör års vattenlag - inte utan djupare överväganden än som framgår av remissen borde utnyttjas vid tillskapandet av ett modernt lagverk, framför allt inte inom ett vidare område än . Att miljödomstolarna föreslås bli tilldelade såväl förstainstansuppgifter som överprövningsuppgifter kan likaledes ge anledning till tvekan. För de skilda funktionerna skulle komma att gälla olika förfaranderegler enligt vad som i korthet redovisats i det föregående. Dessa förhållanden leder till bristande enhetlighet i prövningssystemet. Detta blir särskilt tydligt i mål och ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vilka trots att de oftast torde gälla likartade sakfrågor skulle handläggas i påtagligt skiljaktig ordning beroende på om prövningen sker av miljödomstol som första instans eller som överprövningsinstans. Om följden av att förslaget i prop. 1996/97:131 om prövningstillstånd i hovrätt har dragits tillbaka blir att ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till enbart kommer att gälla mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen, markeras skillnaderna i förfarandehänseende mellan förstainstansmålen och överklagningsmålen ytterligare. Det föreslagna fullföljdsförbudet mot vissa av avgöranden resulterar i att mål som gäller tillämpningen av en stor del av de materiella bestämmelserna på område inte kan komma under bedömande av en instans som har särskild inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller på domstolsområdet synes Lagrådet kräva alldeles speciella skäl, eftersom det här inte kan hävdas att de ifrågavarande målen regelmässigt skulle vara av mindre vikt eller att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade. Lagrådet återkommer till den frågan under 23 kap. 8 §.