prop · GL03136 · 1998-01-01 00:00:00 — Den nya och mer generella skrivningen bygger på en anpassning till personuppgiftslagens terminologi och medför att bestämmelsen i 26 § andra stycket 2 datalagen om komplettering och kontroll av person- uppgifter i övrigt kan utgå utan att det medför någon skillnad i sak. I ändamålet ingår som tidigare (26 § andra stycket 3) uttag av vissa uppgifter genom urvalsdragning, nämligen namn och adress. Uppgifter om personnummer och folkbokföringsort kan alltså inte lämnas ut genom urvalsdragning, vilket tidigare varit formellt möjligt enligt 7 b § i SPAR- förordningen. Uttag av nu angivna uppgifter genom urvalsdragning får ske för direktreklam, opinionsbildning och samhällsinformation eller annan där- med jämförlig verksamhet. Detta är i princip en kodifiering av gällande praxis med stöd i motiven till bestämmelserna om SPAR i datalagen. 4 § Enligt datalagen omfattar SPAR personer som är folkbokförda i och personer som inte är folkbokförda här men som har skattsedel eller är inskrivna i en allmän försäkringskassa. Enligt den nya regleringen skall SPAR endast innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda i landet. Detta anges uttryckligen i lagtexten, tillsammans med en uppräkning av de uppgifter registret får innehålla. Uppgifter om födelsehemort och svenskt medborgarskap måste också i fortsättningen ingå i registret, eftersom de behövs för polismyndig- heternas passhantering. Möjligheten att anteckna att en enskild person inte önskar adresserad direktreklam ändras nu i andra stycket i konsekvens med innebörden i artikel 14 i dataskyddsdirektivet till en uttrycklig skyldighet om den enskilde begär detta. Denna skyldighet motsvaras av bestämmelsen i 11 § personuppgiftslagen och medför inte någon skillnad i praktiken, eftersom detta förfarande har tillämpats . Paragrafen har utformats enligt Lagrådets förslag. 5 § I paragrafen anges att folkbokföringsuppgifterna i SPAR hämtas från aviseringsregistret. Uppgift i aviseringsregistret som enligt lag eller för- ordning får registreras även i annat register får, enligt 6 § lagen om aviseringsregister, lämnas ut till den registeransvarige i elektronisk form. Uppgifter om inkomst- och fastighetstaxering hämtas på motsvarande sätt från det centrala skatteregistret och register för fastighetstaxering. 6 § Paragrafen motsvarar regleringen i 28 § första stycket datalagen. Det ursprungliga motivet till bestämmelsen var att fördelarna med de centrala befolkningsregistren ansågs kunna uppnås endast om såväl myndigheter som enskilda sökande såsom företag, organisationer, partier, intressent- föreningar, forskare och enskilda personer styrdes till dessa register. har aviseringsregistret byggts upp för att betjäna myn- digheterna, varför bestämmelsen nu endast bör gälla enskild. Lagrådet har föreslagit en annan lydelse av paragrafen. Enligt den lydelsen skulle en myndighet, som får en begäran om att lämna ut personuppgifter för ändamål som avses i 3 §, hänvisa den sökande till SPAR eller, i förekommande fall, till aviseringsregistret. Enligt regeringens uppfattning skulle en sådan lydelse leda tanken till att aviseringsregistret skulle kunna utnyttjas i huvudsak i samma ut- sträckning som SPAR. Avsikten är emellertid att aviseringsregistret endast undantagsvis skall få användas av andra än myndigheter, främst . Regeringen anser därför att den i lagrådsremissen före- slagna lydelsen, efter viss justering, bör användas. 7 § I paragrafen har, i enlighet med Lagrådets förslag, de bestämmelser förts samman som avser utlämnande i elektronisk form. Utlämnande av uppgifter i elektronisk form är en viktig fråga, efter- som offentlighetsprincipen endast innebär en skyldighet att lämna ut uppgifter på papper. Här aktualiseras allmänna integritetsaspekter men också principerna i dataskyddsdirektivet. En effekt av detta blir att man måste se noggrannare på utlämnande av uppgifter i SPAR på medium för automatiserad behandling. Först och främst bör inkomst- och fastighets- taxeringsuppgifter liksom tidigare (7 a § SPAR-förordningen) få lämnas ut i elektronisk form endast till polis- och tullmyndigheter. Detta anges i första stycket i paragrafen. Även för folkbokföringsuppgifterna i SPAR behövs vissa in- skränkningar beträffande utlämnande i elektronisk form. Dessa kan gälla åldersgränser beträffande de registrerade, att vissa uppgifter endast lämnas ut till särskilda kategorier personuppgiftsansvariga eller andra begränsningar som är motiverade med hänsyn till den enskilde. Av- vägningar av detta slag har gjorts i Datainspektionens och SPAR- nämndens praxis. Stor restriktivitet bör iakttas beträffande uppgifter som saknar en naturlig anknytning till den personuppgiftsansvarige i form av kund- eller medlemsregister etc. Genom andra stycket i paragrafen ges regeringen ett särskilt bemyndigande att meddela föreskrifter om dessa inskränkningar i förordning. 8 § Av integritetsskäl bör sökning av uppgifter i SPAR inte vara helt fri. En viss begränsning av sökmöjligheterna bör därför ske. Regeringen bör även här ges ett särskilt bemyndigande att besluta dessa inskränkningar i förordning. 9 § Personuppgiftslagen skall tillämpas om inte avvikande bestämmelser meddelas i denna lag, sålunda även bestämmelserna om rättelse (28 §) och skadestånd (48 §). Lagrådet har ifrågasatt om bestämmelsen i paragrafen behövs. Avfattningen av bestämmelserna i den föreslagna personuppgiftslagen ( i enlighet med denna lag/i strid med denna lag ) är dock sådan att en hänvisning till dessa bestämmelser bör tas in i lagen om SPAR. 8.4.3.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:743) om aviseringsregister 2 § Ändringen i andra stycket innebär att annan än myndighet skall få använda aviseringsregistret även för annat än uttag av urval av person- uppgifter. Syftet med ändringen är framför allt att möjliggöra för att använda aviseringsregistret även efter relations- ändringen. Ett medgivande skall dock i undantagsfall kunna ges även till annan som har ett stort behov av folkbokföringsuppgifter och som inte kan få sitt behov av uppgifter tillgodosett genom SPAR. 6 § Ändringen föranleds av att annan än myndighet skall få använda aviseringsregistret, se kommentaren under 2 §. Paragrafen har utformats enligt Lagrådets förslag. Sammanfattning av betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) Förvaltningen en del av demokratin roll i det svenska samhället bestäms ytterst av regeringsformen, enligt vilken all offentlig makt utgår från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden. Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. Vissa förvaltningsproblem kan beskrivas som ständiga följeslagare. Men förvaltningspolitiken möter också särskilda utmaningar, som kan hänföras till tre delvis sammanfallande problemsfärer. Dessa är förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentering och följderna av inter- nationaliseringen. Frågor om styrningen av förvaltningen och dess styrbarhet har stått i centrum för den förvaltningspolitiska diskussionen och är en huvudfråga i kommissionens direktiv. Studier som gjorts bekräftar att den centrala styrningen av förvaltningsmyndigheterna, trots de förändringar som vidtagits, i viktiga avseenden fungerar otillfreds- ställande och bör prövas från delvis nya utgångspunkter. Fragmentering av den statliga verksamheten har iakttagits och kommenterats av bland annat samhällsvetenskapliga forskare, men har knappast i politiska sammanhang bedömts som en företeelse att arbeta medvetet med ett problem i sin egen rätt . Fragmentering kan definieras som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, tendens till splittring samt oförmåga att se till helheten och övergripande mål. Den statliga verksamhetens fragmentering har också verkat upp- lösande för den traditionella statstjänstemannakulturen. Internationalisering slutligen är en process på bred front som ställer statsmakterna och myndigheterna inför nya uppgifter, som kräver ändrade rutiner och arbetsformer. Medlemskapet i Europeiska unionen har på ett genomgripande sätt förändrat förutsättningarna för många statliga verksamheter. Kommissionen har grundat sina överväganden och format sina förslag utifrån dessa tre problembilder. I enlighet med regeringsformen och regeringens direktiv anger kommissionen demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som förvaltnings- politikens överordnade värden. För att uppfattas rätt måste dessa värden ses i sitt inbördes sammanhang; förvaltningen tjänar inte demokratin väl om den inte också fyller höga krav på rättssäkerhet och effektivitet. finns det ett spänningsförhållande mellan dessa värden. Så till exempel är förvaltningens styrbarhet en demokratifråga, eftersom myndigheternas uppgift är att förverkliga demokratiskt fattade beslut, som kraven på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för styrbarheten. Det demokratiska styrelseskicket syftar till att ge medborgarna största möjliga kontroll över förhållanden som påverkar deras egen tillvaro, direkt eller indirekt. En statsförvaltning som motsvarar höga anspråk på förutsebarhet, likabehandling, etik, effektivitet och ansvarsfull hantering av allmänna medel underlättar för enskilda att planera och styra sin tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfaren- eter är i detta perspektiv ett demokrativärde. Kommissionen menar vidare att offentlighet och insyn bör betraktas inte endast som medborgerliga rättigheter utan också som en viktig aspekt på förvaltningspolitiken. Handlingsoffentlighet, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rättssäkerheten och kan även antas förbättra förvaltningens måluppfyllelse och resurshushållning. En förvaltningspolitik inriktad på statens verksamhet som helhet Förvaltningspolitiken är lika gammal som förvaltningen, men som en sammanfattande term för statsmakternas generella riktlinjer och åtgärder med sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen är den av ganska sent datum. Förvaltningspolitik låter sig ofta inte hållas isär från sakpolitik. Strukturförändringar i förvaltningen har endast i liten utsträckning haft sektorövergripande analyser som berört flera departementsområden som underlag: Av historiska skäl och genom att varje departement drivit för- ändringsarbetet inom sitt eget verksamhetsområde i sin egen takt är förvaltningsstrukturen uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga organisationsprinciper inom olika sektorer. Inom den svenska statsförvaltningen härskade förr en tämligen enhetlig förvaltningskultur. Nutidens statsförvaltning uppvisar en så brokig mångfald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en sådan homogenitet. Vissa element måste emellertid vara gemensamma för hela statsförvaltningen. Kommissionen anser att värdefulla ting i den svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort, framför allt sådana som är förknippade med statens kärnfunktioner. Det gäller att förebygga att statsförvaltningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och heterogenitet leder till splittring och brist på inre sammanhang i statens verksamhet. Förvaltningspolitiken bör stärka de krafter som håller samman helheten och främja en för all statlig verksamhet så långt möjligt gemensam förvaltningskultur och förvaltningsetik. bör den vara öppen för behovet av samverkan mellan statliga organ och andra aktörer i samhället, bland annat när det gäller att hävda ett svenskt inflytande i internationella nätverk och organisationer. behöver utveckla en medveten, sammanhängande för- valtningspolitik, som är inriktad på den statliga förvaltningen som helhet. Kommissionens rekommendationer I fråga om organiseringen av statens verksamhet ges inte något förord för en mera uniform organisering av statsförvaltningen, tvärtom ser kom- missionen stora värden i mångfald, variation och flexibilitet. Vikten av att varje verksamhet bedöms för sig illustreras med frågan om renodling av statlig verksamhet, som i många fall kan motiveras av ett väl styrkt behov av att särskilja en mer omfattande eller artfrämmande affärsverksamhet. Det kan emellertid också finnas skäl emot en sådan renodling. Generellt anser kommissionen att statlig affärsverksamhet inte är motiverad på områden där allmänintresset bäst tjänas av fri etableringsrätt och affärsmässig konkurrens. att myndighetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet, att en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplig- het till existerande organ som, utan att vara myndigheter, utför statliga förvaltningsuppgifter bör övervägas, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser, att när annan form än myndighetsformen används och regeringen i varje särskilt fall skall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet skall tillämpas, att förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal och delta i föreningsbildning och bolagsbildning bör klarläggas. Allt fler statliga myndigheter har inrättat regionala verksamhetsområden som är större än länen, varvid den geografiska indelningen blivit i hög grad disparat. Detta är ägnat att försvåra samverkan både inom stats- förvaltningen och mellan denna och landsting och kommuner. Stats- makterna bör utöva ett samordnande ansvar när det gäller statliga myndigheters regionala indelning. Ämnes- och uppgiftsfördelning mellan de centrala ämbetsverken speglar i stort sett strukturen i . Departementsin- delningen och de centrala myndigheternas verksamhetsområden å ena sidan och utgiftsområdena i statsbudgeten å den andra bör så långt möjligt anpassas till varandra för att verksamhetssambanden skall stärkas och helhetssynen förbättras. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlättas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Transfereringarna till hushållen är ett område där en mer samordnad och enhetlig organisering är angelägen. Kommissionen hävdar att miss- lyckanden av delvis förvaltningspolitisk art föreligger inom detta verk- samhetsområde, såsom bristande kontroll och samordning, delegering av beslutsbefogenheter utan koppling till finansieringsansvar och alltför stort spelrum på olika beslutsnivåer för motstridiga intressen. Administrationen har försvarats av bland annat täta regeländringar. Kommissionen anser att statsmakterna, för att få en väl fungerande administration av bidragen till hushållen, måste ta ett samlat grepp om hela transfereringssystemet. Ett fortsatt reformarbete bör inriktas mot ett administrativt mera sammanhållet system än det nuvarande. Styrning Den mest omfattande förändringen under är införandet av en ny styrstrategi resultatstyrning där förvaltningen styrs med verksamhetsmål och resultatuppföljning. Begreppet används ofta för de förändringar som är knutna till budgetprocessen. Kom- missionen framhåller att detta bara är en del i resultatstyrningsstrategin, och att det vid bedömningen av resultatstyrningens effektivitet är viktigt att även beakta de andra förändringar som har skett av styrningen. Det gäller exempelvis delegering av administrativa beslut om bland annat personal, intern organisation och resurshantering, utvecklingen av den informella styrningen och förändringar av statens kontroll- och utvärderingsfunktioner. Kommissionen delar regeringens åsikt att målen för resultatstyrningen skall ligga fast. Men tillämpningen av denna styrning rymmer allvarliga problem. Tillämpningen är för lite flexibel i förhållande till de stora skillnader i karaktär och förutsättningar som kännetecknar statsför- valtningen och dess olika grenar. Vidare kommer den information som myndigheterna är ålagda att lämna till regeringen och dåligt till användning, därför att den är detaljerad, omfattande och svår- överskådlig och av begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet. Det sätt på vilket resultatstyrningen i budgetprocessen tillämpas bör därför ses över så att den blir bättre anpassad till de skilda förutsättningar som gäller för olika typer av verksamheter och med hänsyn till de förutsättningar som ges av den politiska processen. För att regeringen skall få tillfredsställande underlag för överväganden om större resursomfördelningar och för omprövning av verksamheter bör resultatstyrningen i budgetprocessen vidare kompletteras med andra utvärderingsinstrument. Informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna är ett viktigt komplement till den formella styrningen. Kommissionen pekar på vikten av att rollfördelningen i sådana kontakter är tydlig. I den mån det inte bara handlar om informationsutbyte, utan i praktiken är fråga om styrning av myndigheten, men utan ett formellt regeringsbeslut, bör sådan påverkan utövas på ledningsnivå och kunna dokumenteras. Med vilken detaljeringsgrad och regeringen utformar lagar och andra författningar är också en styrningsfråga. Detaljeringsgraden har minskat inom flera områden, och i stället anger riksdag och regering allmänna mål och riktlinjer för verksamheterna. Sådan s.k. ramlag- stiftning ger ökat utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna med tillämpningsföreskrifter, vilket i ökad utsträckning har skett under . Detta är inte helt problemfritt och och regeringen har därför försökt förenkla och minska antalet regler i samhället. Det har emellertid inte lyckats. Enligt kommissionen är tillväxten av myndighetsföreskrifter ett centralt förvaltningspolitiskt problem. En utgångspunkt bör vara att lagar och förordningar i största möjliga utsträckning skall kunna tillämpas utan myndighetsföreskrifter. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter bör ges bara efter noggrann prövning. Det är en del av vårt demokratiska system att kompetenta myndigheter och tjänstemän ansvarar för lagtillämpning och verkställighet inom givna ramar. Kontroll och tillsyn Resultatstyrningen i budgetprocessen är inte tillräcklig för mer övergripande utvärderingar av olika verksamhetsområden. För detta behöver i större utsträckning anlitas utomstående sakkunskap, som står fri i förhållande till verksamheten i fråga. Det statliga kommittéväsendet bör kunna utnyttjas bättre i sådana sammanhang. Kommissionen anser vidare att roll vad gäller kontroll och utvärdering av förvaltningsverksamheten behöver stärkas, och bli mer oberoende än . Kommissionen förordar att man i det utredningsarbete om den statliga revisionen som har initierat prövar om det i stället för revisorer bör tillskapas ett helt oberoende revisionsorgan, men under huvudmannaskap. Ett sådant organ skulle ges till uppgift att granska hela den statliga förvaltningen, inklusive , och hanteringen av de EU-medel som man får ta del av i . Regeringen måste självfallet som ha tillgång till ett eget revisions- organ, , för sin granskning av förvaltningsverksam- heten. Det är ofta oklart vad en tillsynsuppgift innebär och att det råder osäkerhet om hur tillsynen bör bedrivas. Kommissionen förordar att den statliga tillsynsverksamheten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner särskilt uppmärksammas. Domstolarna och förvaltningen I fråga om domstolarna och förvaltningen framhåller kommissionen att domstolskontrollen över förvaltningen är viktig och att rätten att över- klaga förvaltningsbeslut hos domstol är central för rättssäkerheten. Kommissionen föreslår att en generell rätt att överklaga förvaltnings- beslut slås fast som en huvudregel. I de fall förvaltningsbeslut anses behöva överprövas av regeringen eller någon annan myndighet får detta regleras särskilt. När rätt till domstolsprövning har slagits fast i allt fler ärenden har beslut fattade av lokala myndigheter ofta överklagats direkt till domstol utan föregående överprövning hos högre myndighet, t.ex. . Kommissionen anser att det i en del ärendegrupper vore bättre om en sådan prövning föregick domstolsprövningen. i förvaltningsmyndigheter Kommissionen framhåller att kravet på en tydlig och begriplig ansvarsbild, vilket innefattar en viktig demokratiaspekt, inte är uppfyllt på ett tillfredsställande sätt i verk med lekmannastyrelser. Den förordar att lekmannastyrelser, vilka har ett delat och oklart ansvar, avskaffas. I stället bör lekmannainflytandet i dessa fall utövas av rådgivande organ. Att intresseorganisationer kommer till tals i myndigheternas arbete är ofrånkomligt och dessutom ändamålsenligt. Detta gäller inte minst i EU- arbetet. Formerna för hur detta bör ske måste variera beroende på ämnet och situationen. Sedan någon tid har, , styrelserna i några myndigheter getts fullt ansvar för verksamheten. Den försöksverksamhet som pågår rymmer betydande oklarheter, och flera frågor återstår att klara ut. Innan försöksverksamheten har utvärderats anser sig kommissionen inte ha underlag för att ta ställning till om och i vilka fall styrelser med fullt ansvar skulle vara en ändamålsenlig ledningsform för vissa myndigheter. Inom vissa statliga förvaltningsområden är organisationen särskilt komplicerad. Den kan vara decentraliserad, ledningen kan ske på olika nivåer och alla eller några styrelseledamöter kan vara utsedda av kommunala organ. Kommissionen behandlar som ett exempel på ett sådant förvaltningsområde polisväsendet. Enligt kommissionens mening är antalet styrelsenivåer där alltför stort för att motsvara de krav på ansvarsbilden som ställs. Utnämning av chefer är ett viktigt medel för regeringen för att styra förvaltningsmyndigheterna. Staten behöver en reformerad politik för långsiktig chefsutveckling och chefsförsörjning. Kommissionen anser att det arbete som regeringen har påbörjat med att utveckla rekryterings- förfarandet bör intensifieras. Särskilt pekar kommissionen på vikten av öppenhet vid rekryteringen. Om man gav till känna att en chefstjänst skall tillsättas, skulle det finnas förutsättningar att bredda sökandekretsen och ge tillfälle till en allmän debatt om valet av chef. Utnämningen av avdelningschefer och motsvarande är normalt dele- gerad till myndigheterna. Kommissionen anser att skäl talar för att återta en del av denna delegation. Det skulle markera tjänstens vikt och den utnämndes ansvar inför regeringen. Vidare skulle det ge regeringen möjlighet att ta ett mer samlat grepp om personalpolitiken på chefsnivå, bland annat vad gäller frågor om kompetensutveckling och jämställdhet. Kommissionen föreslår att regeringen i fortsättningen utnämner, utöver verkschefer, deras ställföreträdare och andra överdirektörer samt av- delningschefer som har funktioner som är särskilt viktiga för styrningen av verksamheten. Offentlighet och insyn Om offentlighet och insyn påpekar kommissionen att de rättsregler som tillsammans formar den svenska offentlighetsprincipen ofta ger upphov till tolkningsproblem. Förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelar- frihet, mellan svenska regler och EU-regler och mellan allmänna handlingars offentlighet och datalagens regler om integritetsskydd kan vara svårt att förstå. Det finns stora kunskapsluckor om dessa frågor inom statsförvaltningen. Utbildning och fortlöpande diskussion om offentlighetsprincipens tillämpning är av stor vikt och bör ingå i ut- bildningen av statstjänstemän. Omständigheter som kan urholka offentlighet och insyn är utöver dålig kunskap om offentlighetsprincipen bland annat förvaltningens tendens till slutenhet, medlemskapet i EU och användningen av modern informationsteknik. Kommissionen förutsätter att regeringen verkar för att den svenska traditionen av insyn och öppenhet bevaras i samband med den europeiska integrationen och instämmer i uppfattning att en ny lagstiftning i enlighet med EG-direktivet om skydd för personuppgifter inte får inkräkta på offentlighetsprincipen eller tryck- och yttrandefriheten.