prop · GL031D9 · 1998-01-01 00:00:00 — Verksamheterna regleras i flera olika lagar bl.a. socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Statens stöd lämnas i huvudsak från utgiftsområde 25. Allmänna bidrag till kommuner. Under utgiftsområde 9, verksamhetsområde B redovisas bl.a. bidrag till vårdartjänst, bilstöd, texttelefoner, personlig assistans och bidrag till handikapp- och pensionärsorganisationer. Anslaget B 1.Vissa statsbidrag inom äldre- och handikappområdet, som har sitt ursprung i den s.k. handikappreformen, upphör till stora delar . Kvar finns statsbidrag till rådgivning och stöd och till tolktjänst. Till verksamhetsområdet hör två statliga myndigheter; utbildningsstöd och . Den ur anslagssynpunkt helt dominerande posten inom verksamhetsområdet är kostnaderna för den statliga assistansersättningen, som regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (). Sammanfattande kommentarer till verksamhetsutfall och ekonomiskt utfall Den ur anslagssynpunkt helt dominerande posten inom verksamhetsområdet är kostnaderna för den statliga assistansersättningen, som regleras i UTGIFT 1995/96 DÄRAV 1996 UTGIFTSPRO G-NOS 1997 BERÄKNAT 2000 B 1. Vissa statsbidrag inom äldre- och handikappområdet 275 B 2. Statsbidrag till vårdartjänst m.m. 198 143 191 189 194 200 B 3. Bidrag till viss verksamhet för personer med funktionshinder 75 B 4. Bidrag till handikapp- och pensionärsorganisationer 132 B 5. Ersättning för texttelefoner 165 79 16 16 16 17 B 6. Bilstöd till handikappade 337 255 214 204 78 93 B 7. Kostnader för statlig assistansersättning 6 121 4 184 4 476 4 053 4 871 5 778 B 8. utbildningsstöd 11 8 10 9 9 9 B 9. 8 6 9 8 8 8 Äldre anslag 505 221 101 Totalt för verksamhetssområdet 8 533 5 615 5 795 4 961 5 659 6 587 lagen (1993:389) om assistansersättning. Anslaget har ända sedan det infördes varit kraftigt underfinansierat i relation till de behov som uppenbarats. Finansieringen av underskottet har skett inom verksamhetsområdet, vilket gjort det svårare att utveckla andra insatser för funktionshindrade personer. Levnadsnivån för personer med funktionshinder är liksom tidigare lägre än för befolkningen i övrigt. Handikappreformen har påverkat förhållandena positivt inom de områden som berörs, men andra faktorer i samhället, såsom problem i samhällsekonomin och på arbetsmarknaden, har troligen påverkat i negativ riktning. Större förändringar Genom beslut om ändringar i socialtjänstlagen, vilka träder i kraft , förstärks människors möjligheter att flytta till en annan kommun även vid omfattande behov av vård och omsorg. Dessutom träder en ny bestämmelse i kraft enligt vilken genom stöd och avlösning bör underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre och personer med funktionshinder. Vissa förändringar har beslutats eller förelagts vad gäller lagen om assistansersättning. Detta innebär dels att en schabloniserad timersättning har införts , dels ett förslag om att kommunerna alltid skall stå för kostnaderna för de första vid behov av personlig assistans. Prioriteringar Inom äldreområdet kommer uppföljningen av vård och omsorg i det egna hemmet, vård mot livets slut och samverkan mellan olika vårdgivare att ha fortsatt hög prioritet. Brister i bl.a. bemötande och det medicinska omhändertagandet understryker behovet av såväl förbättrad grundutbildning som fort- och vidareutbildning. Förberedelsearbetet för FN:s äldreår 1999 kommer att intensifieras. Inom handikappområdet kommer tyngdpunkten i arbetet att gälla uppföljning och analys av den statliga assistansersättningen. Regeringen föreslår också att tillförs anslaget B 7. Kostnader för statlig assistansersättning. Stor vikt kommer vidare att läggas på arbetet med att handikappaspekter skall integreras och beaktas inom alla samhällsområden. Åtgärderna inom handikappområdet måste i större utsträckning inriktas på att åstadkomma bättre tillgänglighet i verksamheter och miljöer. 5.2 Resultatbedömning och slutsatser 5.2.1 Äldreomsorg Måluppfyllelse Ålderspensionärerna i ca 1,6 miljoner människor utgör i likhet med resten av befolkningen en tämligen heterogen grupp med avseende på hälsa, ekonomiska resurser och kulturell bakgrund. En generell beskrivning av äldregruppens livssituation visar en övervägande ljus bild. Det stora flertalet behåller hälsan högt upp och är välintegrerade inom familjekretsen och i samhällslivet. Flertalet äldre klarar sig också utan särskilda insatser från samhällets sida. Men med stigande ålder tilltar ålderskrämporna och olika demenssjukdomar blir allt vanligare. Även om den allmänna bilden av de äldres livssituation är ljus, finns det inom äldregruppen de vars fysiska och psykiska hälsa samt livssituation i övrigt medför att de har behov av omfattande och kvalificerade omsorgs och vårdinsatser. fick i genomsnitt av ålderspensionärerna, dvs. nästan 260 000 personer, omsorg och vård antingen i det egna hemmet eller i särskilda boendeformer. Ca två tredjedelar av dem var kvinnor. I novemberundersökning framkom att av samtliga som fick hemtjänst var ensamboende. Samma undersökning visade att av ålderspensionärerna fick hemtjänst mellan en och . fick hjälp i , vilket är ungefär lika stor andel som vid början av 1990 talet. bedömer att av de totala hemtjänstinsatserna går till en femtedel av hjälptagarna. Den andel av den äldre befolkningen som får del av hemtjänst skiftar avsevärt mellan kommunerna. I ett nationellt perspektiv varierar andelen hjälptagare som får hemtjänst mellan drygt 2 och . I hälften av kommunerna är dock variationen begränsad till mellan 17 och . Boende i särskilda boendeformer blir aktuellt först i hög ålder. av samtliga personer i åldrarna 65 bodde i särskilda boendeformer medan detta var fallet för drygt var femte bland personer i befolkningen . Tre fjärdedelar av de boende i särskilda boendeformer var och majoriteten var kvinnor. Också när det gäller andelen äldre som bor i särskilda boendeformer är skillnaderna mellan kommunerna avsevärda. arbetade ca 169 000 vårdbiträden, undersköterskor, sjukvårdsbiträden och skötare inom äldre- och handikappomsorgen. Totalt fanns detta år 5 300 arbetsledare och handläggare inom äldreomsorgen. Antalet sjuksköterskor, sjukgymnaster, distriktssköterskor, psykologer och arbetsterapeuter uppgick till 12 800 personer. De strukturella och finansiella förutsättningarna för vård och omsorg har förändrats dramatiskt . Inom den kommunala äldreomsorgen har arbetsuppgifterna blivit alltmer kvalificerade. Det har skett en förskjutning från serviceuppgifter till personlig omvårdnad och ofta också avancerad sjukvård. Kvalitets- och kompetensbrister har uppmärksammats och påtalats bl.a. av , , länsstyrelserna, anhöriga och olika personalgrupper. Orsakerna kan sannolikt sökas både i brister i organisationen och i minskade personalresurser. Känslor av oro och uppgivenhet till följd av de stora förändringar som skett inom vård- och omsorgsområdet riskerar att försämra kvaliteten. Utvecklingstendenser Utvecklingen inom äldreomsorgen innebär att allt färre får hemtjänst och att insatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande. Denna utveckling har pågått dels till följd av ökat antal äldre i hög ålder, dels ökade svårigheter att finansiera den kommunala verksamheten. Under 1990- talet har både antalet och andelen hjälptagare minskat, även i höga åldrar. Andelen personer som får hjälp i ordinärt boende eller i särskilt boende har minskat med 1996 som det totala antalet personer i samma åldersgrupp har ökat . Men det bör påpekas att de ekonomiska resurserna totalt sett inte minskat. Den sammanlagda bruttodriftskostnaden för äldreomsorgen uppskattas till för . Egenavgifterna täckte av dessa kostnader. hade hälften av personer hemtjänst. hade denna andel minskat till . Andelen hjälptagare som får kontinuerlig hjälp dygnet runt i det egna hemmet har ökat till , vilket då var mycket ovanligt. Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade eller 105 000 årsarbetare. Hälften av denna ökning beror på genomförandet av Ädel-reformen då ca 55 000 anställda överfördes från landstingen till kommunerna. ökade antalet anställda inom äldre och handikappomsorgen med 17 000 personer. Till detta skall läggas ytterligare 5 000 anställda i den privat drivna vården. Totalt bedöms att av all personal inom äldreomsorgen är anställd i enskild verksamhet. Behovet av fortbildning, kompetensutveckling och för stora grupper en grundutbildning som bättre svarar mot dagens krav har blivit alltmer påtagligt. Att få uppmuntran, stimulans, nya kunskaper och känna att kompetensen överensstämmer med verksamhetens krav behöver många olika personalgrupper. Kvaliteten i den medicinska omvårdnaden behöver förbättras liksom rättssäkerhet, handläggning och behovsbedömning. Kunskaperna måste bli bättre om vissa gruppers behov av särskilda åtgärder, t.ex. för demenssjuka, personer med psykiska och fysiska funktionshinder m.fl. Effekter av vidtagna regelförändringar beslutade om ändringar i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264). På äldreområdet innebär ändringarna att målet för arbete med äldre delvis har omformulerats, att möjligheterna att flytta till en annan kommun även vid omfattande behov av vård och omsorg har stärkts och att en ny bestämmelse om stöd till anhöriga införts. Lagändringarna träder i kraft . Den omsorg som ges av anhöriga ges ofta i det tysta . Många äldre och funktionshindrade personer vårdas av anhöriga, ofta kvinnor, som har ringa kontakt med eller andra samhällsorgan. Den stora betydelsen av anhörigas hjälpinsatser framhålls ofta men också det bristande stöd i vårdarrollen som många av dem upplever. Den hjälp anhöriga ofta behöver och efterfrågar är att kunna få avlösning från vårdansvaret men också att få känna ett ömsesidigt ansvarstagande och stöd från . Regeringen anser det viktigt att synliggöra behovet av och utveckla stödet till anhörigvårdarna. Den nya bestämmelsen innebär att genom stöd och avlösning bör underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre och människor med funktionshinder. I detta sammanhang bör nämnas ett statligt initiativ på anhörigområdet. beslutade i enlighet med förslaget i budgetproposition för att lämna ett tidsbegränsat stimulansbidrag för utveckling av stödet till anhöriga på . I regleringsbrevet för anges att skall administrera och fördela bidraget. Medlen har fördelats till ett 30 tal utvecklingsprojekt som också inrymmer studier av anhörigas situation. Medlens användning kommer att avrapporteras till regeringen . Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) konstaterade i delbetänkandet Behov och resurser i vården - en analys (SOU 1996:163) att gapet mellan behov och resurser inom hälso och sjukvård och äldreomsorg kommer att öka. I syfte att främja sysselsättningen och öka kvaliteten i vården, omsorgen och skolan föreslog regeringen i tilläggsbudgeten för en ökning av det generella statsbidraget till kommunsektorn med och med ytterligare . När det gäller vård och omsorg bör inriktningen enligt regeringens mening vara att resurstillskottet bl.a. leder till att kommuner och landsting vidtar åtgärder så att kvaliteten i äldreomsorgen blir högre, de psykiskt sjuka ges en bättre vård och omsorg och att vården i livets slutskede förbättras. beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare (1995:159) med uppgift att kartlägga och analysera frågan om hur äldre bemöts inom omsorg och vård och i annan offentlig verksamhet. överlämnades delbetänkandet Rätt att flytta en fråga om bemötande av äldre (SOU 1996:161), i vilket en rättslig reglering av äldre personers rätt att begära bistånd i en annan kommun föreslogs. överlämnades kartläggningsbetänkandet Brister i omsorg en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:51) och en rapport med goda exempel på utvecklingsarbete Omsorg med kunskap och inlevelse en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:52). Utredningsarbetet skall vara avslutat . Slutsatser Enligt regeringens sammanfattande bedömning har reformen bidragit till att lösa många av de problem som tidigare kännetecknat vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade personer. Den har därmed också skapat nya och bättre förutsättningar för kommuner och landsting att i samverkan utveckla omsorg och vård för dessa grupper. I samband med reformens genomförande har dock vissa organisatoriska problem uppmärksammats liksom brister som rör innehåll och kvalitet i äldrevården. Regeringen uppdrog därför åt att följa utvecklingen inom äldreområdet. I en situation när vårdbehoven ökar och det samhällsekonomiska utrymmet är begränsat finns det stort behov att följa hur minskade resurser och omstrukturering av vård- och omsorgssystemen påverkar prioriteringar, organisation och innehåll i omsorgen och vården av äldre. Uppdraget kommer att avrapporteras åren 1997, 1998 respektive 1999 med en slutlig redovisning . Detta arbete avses bl.a. ge underlag till arbetet med att utveckla tillsynen och kompetensutvecklingen inom äldreomsorgen. Grundläggande för god kvalitet i vård och omsorg är att det finns en tydlig och kompetent arbetsledning, att handläggning av ärenden följer de krav på rättssäkerhet som finns i lagstiftningen och att äldreomsorgens administratörer på ett kompetent sätt kan svara för en genomtänkt verksamhetsutveckling. På dessa områden finns stora brister, vilket påtalats av bl.a. . av arbetsledarna/handläggarna inom äldreomsorgen saknar högskoleutbildning och många har korta, yrkesinriktade grundutbildningar som ligger långt bak i tiden. Stora grupper av den kommunala vårdpersonalen saknar grundläggande vårdutbildning och fortbildningsbehoven är sannolikt mycket omfattande. Det finns också ett stort behov av att erbjuda personal på alla nivåer inom vård- och omsorgsområdet olika former av kompetensutveckling för att därmed höja kvaliteten och säkerheten i vårdarbetet men också för att bryta känslan av uppgivenhet och öka tilltron och arbetsglädjen. Vård- och omsorgssektorn har i hög grad kommit att prioriteras och regeringen tillför sektorn stora finansiella tillskott . Sektorn är betydelsefull inte bara som en del av välfärden utan också för sysselsättningen. För att bidra till en ökad sysselsättning, ökande krav på personalförstärkningar samt en angelägen kompetensutveckling bör flera av de åtgärder som finns inom ramen för arbetsmarknads- politiken användas. 5.2.2 Omsorg om personer med funktionshinder Måluppfyllelse Utgångspunkten för handikappolitiken är principen om alla människors lika värde och lika rätt. Denna princip torde vara accepterad av de flesta i landet. Men innebörden av den, dvs. att personer med funktionshinder skall beredas möjligheter att vara med i samhällsgemenskapen, delta i olika aktiviteter och uppnå full delaktighet och jämlikhet, förmår vi ännu inte helt leva upp till. Strävan är att personer med funktionshinder precis som andra medborgare skall ges möjligheter till god utbildning, förvärvsarbete, ett bra boende och möjligheter att delta i olika fritids och kulturaktiviteter. Kommunerna och landstingen är tillsammans med staten ytterst ansvariga för att dessa handikappolitiska mål förverkligas. Genom den s.k. handikappreformen, som genomfördes , har också ett stort steg närmare måluppfyllelse tagits bl.a. genom insatsen personlig assistans. Det är inte möjligt att få entydiga uppgifter om antalet personer i befolkningen som har funktionshinder, eftersom gruppen inte klart kan avgränsas. () skattade i en studie om handikappades levnadsvillkor 1975 1985 antalet personer som bedömdes ha höggradigt nedsatt arbetsförmåga till 825 000. Av en SCB undersökning genomförd framgår att av befolkningen upplever sig ha någon form av funktionsnedsättning. Levnadsnivåundersökningar visar att vuxna personer med funktionshinder har sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt vad gäller t.ex. boende, fritid, arbete, utbildning, ekonomi, hälsa och sociala relationer. Detta gäller speciellt personer med psykiska funktionshinder, men också många med medicinska funktionshinder. En studie av rörelsehindrade personers levnadsförhållanden indikerar att situationen på många sätt såg ut ungefär som situationen . Personer med funktionshinder hade fortfarande sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt. Flera bland dem hade dock fler nära vänskapsrelationer och kontakt med grannar detta år jämfört med . Fler gick också på bio och restaurang. Personer med insatser enligt LSS tycks i större utsträckning ha ökat sina fritidsaktiviteter än dem som enbart har insatser enligt socialtjänstlagen. I en situation där många i vårt land är arbetslösa, är det värt att notera att en något högre andel personer med rörelsehinder hade arbete jämfört med , även om andelen förvärvsarbetande bland rörelsehindrade fortfarande var avsevärt lägre än bland den övriga befolkningen. De handikappolitiska reformer som genomförts har i hög utsträckning varit inriktade på att förbättra det individuella stödet till personer med funktionshinder. Självfallet har sådana insatser stor betydelse men ibland har de fått kompensera brister i den generella utformningen och planeringen. För att målen för handikappolitiken skall kunna uppnås måste de individuella service- och stödinsatserna kombineras med åtgärder för att förbättra tillgängligheten i samhällsmiljön som helhet. Insatser för att stödja personer med funktionshinder kommer därför i större utsträckning att fokuseras på tillgängligheten i verksamheter och miljöer. Det gäller såväl den fysiska miljön såsom bostäder, utemiljöer, kollektivtrafik m.m. som tillgänglighet till teckenspråkstolk, samhällsinformation, media och kulturutbud, service och tjänster osv. Denna inriktning av handikappolitiken har regeringen redovisat i en skrivelse till (rskr. 1996/97:120) om handikappolitiken. Utvecklingstendenser Huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning har successivt övergått från landstingen till kommunerna . är förändringen genomförd i hela landet. har följt genomförandet och redogör för resultatet i sin rapport om handikappreformen. Vissa kvalitetsmått har konstruerats för att studera förändringar , men om de förändringar som skett är en följd av kommunaliseringen eller av allmänna ekonomiska åtstramningar kan man inte alltid avgöra. Generellt sett minskar inte stödinsatserna. Men på motsvarande sätt som för äldre personer med omvårdnadsbehov förefaller det som om resurserna i viss utsträckning koncentreras till personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Studien visar också att personer med utvecklingsstörning nu är mera självständiga när det gäller att utnyttja allmän samhällsservice. Särskilt tydligt kan man se detta hos dem som flyttat från vårdhem till andra former av boende. Den mest positiva förändringen är en allmän tendens att personer med utvecklingsstörning tycks ha ökat sitt inflytande över sina levnadsvillkor. Trots detta har de som grupp betraktat fortfarande ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv. Regeringen överlämnade prop. 1996/97:156 Avveckling av specialsjukhus och vårdhem. I propositionen föreslås en särskild lag om avveckling av vårdhem och specialsjukhus. Den innebär att vårdhemmen för personer med utvecklingsstörning skall vara avvecklade och det enda kvarvarande specialsjukhuset för personer med utvecklingsstörning . utvärdering av handikappreformen har fortlöpande följt och utvärderat handikappreformen. En slutrapport lämnades . Styrelsen framhåller att möjligheterna till jämförelser är begränsade då statistiskt jämförelsematerial saknas. Den översyn av socialtjänststatistiken som görs kommer att förbättra möjligheterna till framtida uppföljningar. uppföljning och redovisning ger dock en god överblick över handikappreformens innehåll, kvalitet och kostnader. Styrelsen konstaterar bl.a. att handikappreformen behöver för att slå igenom. De samlade effekterna kommer att bli synliga först . Svårigheten i bedömningen har samband med att skillnader i levnadsförhållanden troligen beror på faktorer i samhället som inte påverkas av reformen, t.ex. kommuners ekonomiska problem, ändringar i socialförsäkringssystem och situationen på arbetsmarknaden. sammanfattande bedömning är att det inom vissa områden uppnåtts positiva resultat, att funktionshindrade personers levnadsförhållanden uppmärksammats och att kunskapsutvecklingen stimulerats. Inom vissa andra områden sker dock ingen utveckling. Personlig assistans är den insats som blivit mest uppmärksammad och den har haft positiva effekter för många. För kommuner och försäkringskassor har stödformen emellertid inneburit vissa tillämpningsproblem. anser att personlig assistans i vissa kommuner fortfarande präglas av värderingar och arbetsförutsättningar, att assistenternas arbetsvillkor och yrkesstatus måste uppmärksammas och att de flesta personer med personlig assistans som fyllt har fått andra kommunala insatser av mindre omfattning och med sämre kontinuitet. Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a. habilitering, rehabilitering och insatser, men missnöjda med kvantiteten. Detta måste enligt uppmärksammas mer och analyseras närmare. Även behoven hos äldre personer med funktionshinder behöver uppmärksammas i högre grad. Den enskildes möjligheter att få en individuell plan där insatser från olika instanser har samordnats är dåligt tillgodosedda. Enligt utvärderingen har reformen ännu inte fått till effekt att samverkan mellan berörda parter nämnvärt har förbättrats. anser därför att konkreta former för samverkan och samarbete måste utvecklas och att den individuella planeringen både enligt HSL och LSS måste förstärkas genom en tydligare reglering. När beslut om LSS fattades var riktmärket att ca 100 000 personer skulle omfattas av insatser enligt denna lag. Utvärderingen visar att ca 43 000 personer har beslut om insatser enligt LSS. Brister i information och uppsökande verksamhet kan vara en förklaring till det relativt låga antalet. Bara ca 1 300 personer med psykiska funktionshinder har fått beslut om någon LSS- insats. anser att det finns brister i samverkan mellan psykiatri och socialtjänst, att kommunernas tjänstemän behöver bättre kunskaper om psykiska funktionshinder och att psykiskt funktionshindrade behöver kontaktman eller någon form av personligt ombud vid kontakten med myndigheter. Styrelsen framhåller också att det finns ett stort behov av daglig sysselsättning för personer med psykiskt funktionshinder. Råd och stöd är den LSS-insats som flest personer har beviljats. Det stora flertalet av de ca 22 000 personer som beviljats insatsen ingår i de grupper som även under tidigare lagstiftning hade rätt till den (dvs. persongrupperna 1 och 2 i LSS personkrets). För att kompensera landstingen för förväntade merkostnader inrättades ett statsbidrag för att täcka kostnader för den grupp som tillkom i och med LSS (dvs. den tredje persongruppen i LSS). Drygt 1 100 personer ingår i denna grupp, vilket är färre än förväntat. anser att ytterligare uppsökande verksamhet behövs för att göra insatsen råd och stöd mer tillgänglig samt att en förändring av dess benämning skulle göra det lättare att informera om den. konstaterar stora variationer i bedömningar mellan olika handläggare liksom i kvaliteten vad gäller utredningar och dokumentation. Domstolarnas arbete har därför haft stor betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Under LSS tre första år överklagades 2 000 avslagsärenden. Domstolstrots förekommer, dvs. huvudmännen dröjer med eller verkställer inte domar som gynnar den enskilde. menar att detta är oacceptabelt och att bl.a. möjligheterna för den enskilde att få rättshjälp enligt den nya rättshjälpslagen bör följas av tillsynsmyndigheten. De samlade kostnaderna för insatser enligt LSS i landet som helhet är väsentligt lägre än vad som beräknades när reformen antogs.