prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — Ifrågavarande regler om avdrag på förtidspension kan tillämpas med avseende på häktade, intagna på kriminalvårdsanstalter, underåriga pensionsberättigade som vistas på hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller på annat sätt åtnjuter vård eller försörjning mot avgift som erläggs av en kommun. Samma gäller för elever i specialskolor samt boende på vård- hem eller specialsjukhus som avses i lagen (1967:940) angående om- sorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. har , i anledning av två riksdags- motioner rörande nuvarande regler om reduktion av pension vid vistelse på kriminalvårdsanstalt, i sitt av godkända betänkande Socialförsäkring inriktning och anslag (bet. 1992/93:SfU 14, rskr. 1992/93:286) uttalat att såväl sociala som administrativa skäl talar för att man söker åstadkomma en större enhetlighet mellan olika regler som gäller avdrag på och bortfall av socialförsäkringsförmåner för dem som av olika anledningar är föremål för vård på det allmännas bekostnad. Under beredningen av det reformerade ålderspensionssystemet har mot bakgrund av bl.a. nämnda utskottsuttalande frågan väckts om nuvarande regler om reduktion av pension bör ersättas med ett system med erläggande av avgift som motsvarar det som gäller inom sjukvården (se Ds 1995:41). I lagrådsremissen Garantipension m.m. som beslutats har regeringen uttalat att det vore önskvärt att åstadkomma en större enhetlighet vad beträffar hur socialförsäkringsförmåner påverkas för försäkrade som är föremål för vård eller av annan anledning försörjs på det allmännas bekostnad. Den mest framkomliga vägen att uppnå en sådan enhetlighet torde vara att ersätta nu gällande regler om reducering av pension med ett system med debitering av avgifter liknande det som tillämpas beträffande försäkrade som uppbär sjukpenning och bereds vård i ett sådant hem för vård eller boende eller familjehem enligt social- tjänstlagen (1980:620) som ger vård och behandling åt missbrukare av alkohol eller narkotika. Frågan om huruvida ett system med debitering för uppehälle skall införas för pensionsberättigade som omfattas av nu- varande regler om reducering av pension bör emellertid beredas i sam- band med en mer allmän översyn av hur institutionsvistelse bör påverka socialförsäkringsförmåner. En sådan översyn planeras inom och den bör kunna vara avslutad innan det reformerade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall träda i kraft. Mot bakgrund härav lämnar regeringen nu inte några förslag på detta område. 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 9.1 Ikraftträdande Regeringens förslag: Ett reformerat system för ersättning vid långva- rigt nedsatt arbetsförmåga skall träda i kraft . Utredningens förslag stämmer överens med regeringens förslag i nu aktuella delar. Remissinstanserna: () hävdar att om- programmeringsproblem i samband med övergång gör att ikraftträdandet av delar av utredningens förslag som förutsätter ny- programmering i ADB-systemen inte kan ske förrän . inser behovet av att de förändrade reglerna träder i kraft , men anser att det är angeläget att sam- ordningen med studiestödet löses samordnat med övriga frågor som berör gränsdragningen mellan ohälsoförsäkringen och studiestödet. Det kan därför vara nödvändigt att de av utredningen föreslagna förändringarna träder i kraft först eller i samband med den förestående reforme- ringen av studiestödssystemet, som enligt planerna skall genomföras . framhåller särskilt att ikraftträdande- tidpunkten är väl och realistiskt avvägda. i anför att den föreslagna ohälsoföräkringen inte får träda i kraft förrän överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter träffats om mot- svarande avtalsersättningar som gäller . tillstyrker att nya bestämmelser inte bör träda i kraft förrän samt förordar att en parlamentarisk beredning tillsätts som får återkomma med förslag beträffande ikraftträdande och över- gångsbestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 5 och 8 är regeringens bedömning att bl.a. frågan om den närmare regleringen om förtidspension, ersättning för dem som har en långvarig men inte varaktig nedsättning av arbetsförmågan med flera frågor bör bli föremål för fort- satt beredning innan regeringen tar vidare ställning beträffande detta. Det är dock nödvändigt att hela det reformerade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga inklusive nämnda delar kan träda i kraft . En av de viktigaste uppgifterna i arbetet med reformeringen av syste- met för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är att anpassa förtidspensionssystemet, inklusive sjukbidragen, till det föreslagna re- formerade ålderspensionssystemet. Denna uppgift innebär dels att en klar åtskillnad av systemen måste genomföras beträffande såväl reglerna om ersättningarnas beräkning som finansieringen av respektive förmån, dels att regler om ålderspensionsrätt för dem som uppbär ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga måste utformas med utgångspunkt i de reformerade reglerna för beräk- ning av sådan ersättning. Det är därför i princip nödvändigt att det refor- merade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga kan börja tillämpas senast i samband med införandet av det reformerade ålderspensionssystemet. Enligt den tidsplan som gäller för det reformerade ålderspensionssys- temet skall detta införas i två steg. Systemets intjänanderegler skall börja tillämpas . De första utbetalningarna av den reforme- rade ålderspensionen skall ske först . Som framgått av avsnitt 4 krävs ytterligare beredning innan ett färdigt förslag till reformerat system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbets- förmåga kan läggas fram. Att utforma ett förslag till ett sådant system som utgör en fungerande helhet med ett i alla delar önskvärt innehåll innebär ett mycket omfattande arbete. Det framstår inte som realistiskt att detta kan slutföras än . Troligtvis kommer det att krävas än så. Med beaktande av behovet av rimlig tid för riks- dagsbehandlingen av regeringens kommande proposition leder detta till att ett ikraftträdande före den tidpunkt då utbetalningarna av den refor- merade ålderspensionen påbörjas, dvs. , inte ligger inom räckhåll. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår regeringen att det reforme- rade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall träda i kraft . I avsnitt 8.3 har regeringen föreslagit en ändring i lagen om allmän för- säkring, gällande kravet för rätt till hel förtidspension, med ikraftträdande . 9.2 Övergångsbestämmelser 9.2.1 Inledning Det mest framträdande skälet för reformering av systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är reformeringen av ålderspen- sionssystemet. Förtidspensionssystemet är en del av ett större system som också omfattar ålders- och efterlevandepensioner. Reglerna för beräkning av förtidspension är i huvudsak knutna till vad som gäller för ålderspensio- neringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet medför att ål- derspension kommer att beräknas enligt nya principer och att ål- derspensionssystemet såväl lagtekniskt som finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system. Detta medför med nödvändighet att nya regler för ersättning vid långvarigt nedsatt ar- betsförmåga måste tillskapas för i vart fall förtidspensionärer och sjuk- bidragstagare i de åldersgrupper som kommer att omfattas av det refor- merade ålderspensionssystemet. I anslutning till reformeringen av ålderspensionssystemet har rege- ringen vidare som en viktig utgångspunkt för det vidare arbetet angett att all ersättning från såväl det reformerade ålderspensionssystemet som systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara skattepliktig, vilket innebär att det särskilda grundavdraget för folkpen- sionärer skall avskaffas. Reformeringen av ålderspensionssystemet och avskaffandet av det sär- skilda grundavdraget för folkpensionärer innebär i sig ett krav på att i det närmaste samtliga försäkrade som uppbär eller kommer att uppbära förtidspension enligt nuvarande system skall få sina ersättningar tekniskt sett omvandlade till inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp. När det gäller inriktningen på reformeringen av systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga har dessutom en rad frågeställningar som inte har sitt ursprung i ålderspensionsreformen aktualiserats. Som exempel kan nämnas behovet av att utforma ett rättvisande och funktio- nellt mått på inkomstbortfall vid nedsättning av arbetsförmåga av medi- cinska skäl, ersättningarnas anpassning till pris- och standardutveck- lingen i samhället, frågan om krav på aktuell bosättning i som villkor för rätt till garantibelopp samt att försäkringen bör stimulera för- tidspensionärer till att i större utsträckning ta egna initiativ till att för- ändra sin situation genom att på försök återvända till arbetslivet och att även i övrigt leva ett aktivt liv. Reformeringen av systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbets- förmåga syftar emellertid inte i sig till några generella förändringar av det ekonomiska utfallet för dem som kommer att uppbära sådana ersätt- ningar. Ersättningsnivån kan för en individ i det nya systemet dock komma att bli högre eller lägre än vad som skulle ha varit fallet i nuva- rande system beroende på faktorer såsom dennes förvärvsmönster, inkomstprofil eller tillväxten i samhällsekonomin. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att reformeringen av systemet inte får medföra någon ökning av statens kostnader. Ersättningar som beviljas efter ansökan som görs från och med dagen för ikraftträdandet eller som efter ikraftträdandet aktualiserats på annat sätt än genom ansökan bör genomgående beräknas med tillämpning av de nya bestämmelserna. beviljade förmåner bör emellertid så långt möjligt bibehållas i princip oförändrade och således inte bytas ut mot ersättningar beräknade enligt de nya reglerna. Som ovan berörts krävs emellertid av vissa skäl trots detta en relativt omfattande över- gångsreglering i fråga om ersättningar som har beviljats före ikraftträ- dandet enligt nuvarande regler om folkpension och ATP. Helt allmänt gäller vidare att man, inte minst av administrativa skäl, i möjligaste mån bör undvika att upprätthålla olika ersättningssystem pa- rallellt . Förutom negativa effekter i administrativt hänseende innebär en ordning med parallella system dessutom att de s.k. tröskeleffekterna förstärks. Detta talar för en anpassning mellan de er- sättningar som utges enligt nuvarande regler och de som kommer att be- viljas . Det behöver dock i sig inte inne- bära att individer drabbas av några påtagliga nominella förändringar av utgående ersättningar. Som redovisats i avsnitt 8.1 bedömer regeringen att frågan om ersätt- ning vid långvarig men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga bör beredas vidare i ett sammanhang som även omfattar den vanliga sjukpenningens utformning. Inledningsvis har i detta avsnitt konstaterats att det är nöd- vändigt att de försäkrade som uppbär sjukbidrag eller fram till ikraftträdandet kommer att beviljas en sådan förmån får sin er- sättning omvandlad enligt nya regler som gäller för dem som uppbär förtidspension, dvs. Erforder- liga övergångsbestämmelser för denna grupp bör utformas under den fortsatta beredningen. Förtidspensionärer och sjukbidragstagare som är födda eller tidigare kommer i så gott som samtliga fall att gå i ålderspension senast . Denna grupp kommer i huvudsak inte att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet utan kommer att få sin ålderspen- sion beräknad med utgångspunkt i nuvarande regler. Övervägande skäl talar enligt regeringens uppfattning för att inga förändringar vidtas för denna grupp i fråga om ersättningens och ålderspensionsrättens utform- ning utöver dem som redovisats i lagrådsremissen Reformerade regler om inkomstgrundad ålderspension som beslutats . Även de som tillhör dessa födelseårgångar och som först efter det fö- reslagna systemets ikraftträdande beviljas en förmån bör i huvudsak undantas från att omfattas av nya ersättningsregler. Beträffande ålderspensionsrätt i det reformerade ålderspensionssys- temet för dem som uppbär ersättning vid långvarigt nedsatt arbets- förmåga enligt de regler som föreslås införda hänvisas till avsnitt 6. Sammanfattningsvis vill regeringen framhålla att syftet med ersätt- ningssystemet är även framgent att tillförsäkra människor rätt till eko- nomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Ersättningen skall därvid utgöra en kompensation för inkomstbortfall som har sin grund i sjukdom eller skada och utgå i form av inkomstrela- terad ersättning och garantibelopp. 9.2.2 Omvandling av redan beviljad förtidspension Regeringens förslag: Personer födda eller senare som vid ikraftträdandet av det nya systemet för ersättning vid långvarigt ned- satt arbetsförmåga har ersättning i form av förtidspension skall få denna omvandlad till förtidspension i det reformerade systemet. Den omräknade förtidspensionen skall därefter behandlas på samma sätt som de förtidspensioner som beviljas efter ikraftträdandet. För en förtidspensionär som har allmän tilläggspension (ATP) skall summan av folkpensionens huvudförmån och ATP omvandlas till in- komstrelaterad förtidspension. Till den vars ersättning efter omräkning till inkomstrelaterad för- tidspension inte når upp till garantinivån skall garantibelopp utges motsvarande mellanskillnaden. För att kompensera för avskaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () skall vid sidan av garantibeloppet en sär- skild övergångsvis ersättning utges till vissa förtidspensionärer. Regeringens bedömning: Omvandlingen av förtidspension enligt det gamla systemet till inkomstrelaterad förtidspension och garanti- belopp är tekniskt komplicerad till följd av förändringarna i beskatt- ningen av pensioner. Regeringen avser därför att återkomma med för- slag till hur omvandlingen tekniskt skall genomföras. Utredningens förslag: Stämmer i princip överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Länsrätten i Jönkö- pings län och har inga erinringar mot försla- gen. anser att det sätt på vilket övergångsbestäm- melserna presenteras och att utkast till lagbestämmelser saknas, gör det svårt att i alla delar bedöma konsekvenserna för han- tering och för de försäkrade. finner att utredningens förslag till övergångsbestämmelser innebär förbättrade ekonomiska vill- kor för dagens förtidspensionärer som inga egentliga neddragningar föreslås samt konstaterar att utredningen inte redovisar vilka merutgifter dessa förbättringar medför eller hur de avses finansieras. anser det viktigt att övergångsbestämmelserna leder till en trygg, långsiktig försörjning för alla som berörs av förändringen, möjligheter till ett aktivt liv med t.ex. rehabilitering, utbildning och arbete samt att ingen på grund av förändringen behöver bli beroende av socialbidrag för sin försörjning. Statens löne- och pensionsverk tillstyrker förslaget i betänkandet. ställer sig i huvudsak och rent principiellt bakom de utgångspunkter och värderingar som utredningen givit uttryck för samt instämmer i de överväganden och förslag som lämnas. i hävdar att huvudprincipen bör vara att redan beviljade förmåner behålls oförändrade - eller förbättras, i samband med utredningens ikraftträdande men tillstyrker förslaget om särskilt övergångsvis garantibelopp. Akademikers central- organisation instämmer i förslagen. Tjänstemännens Central- organisation (TCO) anser att den viktigaste principen måste vara att de försäkrade så långt som det är praktiskt möjligt inte skall få sänkta ersättningsnivåer. har inga erinringar mot utredningens förslag men vill kraftigt understryka att de förändringar som sker i sig inte får innebära att individer drabbas av några påtagliga förändringar av utgående ersättningar, dvs. inga minskningar av ersättningar får ske. har påtalat att övergångsreglerna inte bör försämra ekonomin för dem som redan berörs av den äldre trygghetslagstiftningen samt att det är ett viktigt konstaterande som klarare bör komma till uttryck i övergångsreglerna. TCO skulle helst se att dagens förtidspension även i fortsättningen betalas ut på samma sätt som men accepterar den tekniska omräkningen eftersom skattereglerna ändras och en förändring därför måste vidtas. Ett krav från TCO är dock att vid den närmare utformningen av det schabloniserade garantibeloppet måste garantier ges att ingen får en försämrad disponibel inkomst. Privattjänstemanna- kartellen (PTK) anser att utredningens förslag om att införa ett särskilt övergångsvis garantibelopp är bra. Vidare delar PTK utredningens uppfattning att samma regler ska gälla för förtidspensionärer som för andra folkpensionärer som är i motsvarande situation då SGA avskaffas. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Särskilt i fråga om en sådan långsiktig ersättning som förtidspension är det viktigt att ersättningens nivå bibehålls i princip oförändrad vid övergången till det nya systemet. Förtidspension beviljas i princip för tiden fram till dess den försäkrade går i ålderspension. En individ måste kunna långsiktigt planera och inrätta sin tillvaro även när han eller hon är hänvisad till att försörja sig genom en förtidspension. En förtidspensionär är dessutom på grund av arbetsoförmågan i de allra flesta fall förhindrad att genom arbete eller på annat sätt kompensera för en lägre ersättningen och är i regel helt beroende av pensionen för sin försörjning. Detta medför ett särskilt krav på att de pensionsberättigade måste kunna förlita sig på att ersättningen är stabil över tiden. blir det orimligt att i varje enskilt fall göra individuella jämförande beräkningar och, då det nya systemet resulterar i en högre eller lägre ersättning, genomgående beräkna er- sättningen enligt det för individen mest fördelaktiga alternativet. Över- gångsbestämmelser med en sådan inriktning skulle kunna bli mycket kostsamma och dessutom innebära en mycket stor administrativ uppgift eftersom det medför ett kontinuerligt hänsynstagande till såväl nuvarande som reformerade regler. I avsnitt 5 har regeringen redovisat förslag till principer för beräkning av ekonomisk ersättning i form av förtidspension. Avsikten är att ersättningen skall betalas ut som inkomstrelaterad förtidspension och i förekommande fall som garantibelopp upp till en bestämd garantinivå. De aktualiserade relativt omfattande regelförändringarna tillsammans med principen att beviljade förmåner av långsiktig karaktär inte bör förändras i alltför stor utsträckning medför att någon ny beräkning av förtidspensionen i enlighet med de regler som skall tillämpas efter ikraftträdandet inte bör göras för dem som har fått den beviljad enligt nuvarande regler. bör inte det nuvarande systemet tillämpas parallellt med det reformerade systemet längre än nödvändigt. Mot bakgrund av det ovan sagda föreslår regeringen att övergångsbestämmelser skall tillskapas för personer födda eller senare som vid det föreslagna systemets ikraftträdande har en förtidspension. Dessa individer bör få sina folkpensions- och ATP-förmåner tekniskt sett omvandlade till de nya formerna för ersättning, dvs. inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp. Denna omvandling bör emellertid göras så att en individs ersättning i möjligaste mån behålls oförändrad. Omvandlade förtidspensioner bör betraktas och behandlas på samma sätt som de förtidspensioner som beviljas efter det reformerade systemets ikraftträdande. Det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () utgör i princip en komponent i det ekonomiska skyddet i nuvarande pensionssystem. När det särskilda grundavdraget avskaffas går pensionärer med låga och medelhöga pensionsinkomster miste om en skatteförmån. Det särskilda grundavdraget innebär att förtidspensioner upp till cirka 3 basbelopp till viss del kan vara befriade från beskattning. Genom avskaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer kommer beskattningen av pensionsinkomster att skärpas i detta inkomstintervall. I praktiken torde den föreslagna konstruktionen av och nivån på garantinivån innebära att många förtidspensionärer redan genom denna kompenseras för avskaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer. För vissa förtidspensionärer blir emellertid den generella omvandlingen av folkpension och ATP till inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp otillräcklig. Av detta skäl bör därför möjligheten till en särskild övergångsvis ersättning införas. Regeringen har i direktiv beslutade (dir. 1997:149) gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till utformning av en övergångsvis garantipension för ålderspensionärer födda eller tidigare som skall beskattas enligt samma regler som gäller för löntagare. Konstruktionen bör enligt direktiven ha som utgångspunkt en kommunalskatt på vid jämförelse av pensionärernas nettoutfall före och efter omläggningen. Dock skall beaktas att omläggningen i princip skall medföra så små förändringar som möjligt av den enskildes ekonomiska förhållanden. 9.2.3 Individer födda Regeringens förslag: För individer födda som har beviljats förtidspension före ikraftträdandet eller beviljas denna förmån därefter skall i princip nuvarande folkpensions- och ATP- regler gälla för beräkningen av förmånens storlek. Regeringens bedömning: Till individer födda som har beviljats förtidspension före ikraftträdandet eller beviljas denna förmån därefter bör ålderspensionsrätt tillgodoräknas enligt i princip nuvarande regler. Utredningens förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: När det gäller personer som är födda anser () att övergång från folkpension och särskilt grundavdrag (SGA) till garantibelopp bör ske om motsvarande övergång sker detta år för ålderspensionärer födda och tidigare. Skulle den övergångsvisa garantipensionen börja utbetalas för anser RSV att även förtidspensionärer födda åren 1936 eller 1937 bör bli kvar i nuvarande system fram . i , och Pensionärernas Riksorganisa- tion instämmer i utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Nuvarande regler för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är starkt kopplade till nuvarande ålderspensionsregler. Såväl förtidspension som sjukbidrag beräknas på samma sätt som ålderspension sedan ett antagande gjorts om inkomster och bosättning fram till . Den enda skillnaden är att förtidspensionärer och sjukbidragstagare har en högre lägsta garanti för ersättningen. Detta innebär att flertalet av förtidspensionärerna och sjukbidragstagarna får en oförändrad ekonomisk situation vid övergången till ålderspension. Endast de som åtminstone till viss del får ersättning i form av pensionstillskott får en minskad ersättning. Enligt förslaget till reformerat ålderspensionssystem skall individer födda eller tidigare i princip inte beröras av reformen. Skälen till detta ligger bland annat i att ikraftträdandet av de föreslagna reglerna kommer att ske så nära inpå den tidpunkt då flertalet i denna grupp kommer att ta ut ålderspension. Härigenom bortfaller dessutom för denna grupp ett av de tyngst vägande skälen för att vidta någon omvandling av ATP och folkpension när det gäller förtidspensioner till individer födda dessa årgångar. I och för sig skulle det vara tänkbart att trots detta omvandla förtidspensionen även för denna åldersgrupp. Det skulle dock innebära vissa administrativa kostnader hänförliga till bl.a. själva omräkningen och nödvändiga informationsinsatser. Ur den försäkrades synvinkel skulle det dessutom förmodligen ofta te sig mindre motiverat att utbetalande myndighet räknar om den utgående folk- respektive tilläggspension till en ny form av ersättning uppgående till i de flesta fall motsvarande belopp som tidigare när kanske endast återstår till ålderspensionen.