prop · GL0398 · 1998-01-01 00:00:00 — kommun, , , kommun, kommun, i , i , i län, i län, i och STAREV har anfört att den revision som revisorerna vid kommunernas revisionskontor utför inte bör betraktas som intern utan som extern revision. För att markera att de kommunala revisionskontoren har en självständig ställning gentemot kommunens övriga förvaltningar bör orden intern revision i lagförslaget ersättas med revision . Skälen för regeringens förslag: Bör den som är anställd hos en stiftelses förvaltare kunna anlitas som biträde vid revisionen? Som vi har nämnt utgör de nu aktuella bestämmelserna i 4 kap. 6 § stiftelselagen ett utflöde av en allmän princip att den som kan antas ha svårt att objektivt bedöma ett företags skötsel inte bör få vara revisor i företaget. Det är rimligt att de krav på revisionens kvalitet som principen vill garantera upprätthålls även i fråga om stiftelser som förvaltas av en kommun. I sådana stiftelser likaväl som i andra är det därför lämpligt att man iakttar stor restriktivitet i fråga om att anlita biträde av personer som står förvaltaren nära. Enligt regeringens mening får emellertid den nuvarande regleringen i 4 kap. 6 § stiftelselagen alltför långtgående konsekvenser. Uppenbarligen kan den granskningskompetens som finns på kommunala revisionskontor vara av stor värde vid granskning av verksamhet som sker i särskilda juridiska personer men som förvaltas av kommunen. Det kan också antas att tjänstemän vid kommunala revisionskontor ofta har en tränad förmåga att bidra till granskningen på ett självständigt och objektivt sätt. Regeringen anser därför att förbudet mot att anlita biträde av personer som är anställda av stiftelsens förvaltare bör mjukas upp så att det skapas ett större utrymme för att involvera kommunala tjänstemän i granskningen av de stiftelser som kommuner förvaltar. Samma behov av att vid revisionen ta hjälp av personer som är anställda av förvaltaren kan också finnas i andra fall, exempelvis när en stiftelse förvaltas av en bank eller en statlig myndighet. Också i sådana fall bör det, enligt regeringens mening, skapas ett större utrymme för stiftelserevisorer att anlita biträde av personer som hos förvaltaren ägnar sig åt ett självständigt granskningsarbete. En lösning som gäller enbart för stiftelser som förvaltas av en kommun är således inte lämplig. En annan sak är att man med hänsyn till att frågan har särskilt stor aktualitet för stiftelser som förvaltas av kommuner bör välja en lösning som tar hänsyn till kommunernas förhållanden. Bör den som är anställd hos den som har bildat stiftelsen kunna anlitas som biträde vid revisionen? Enligt nuvarande regler får en stiftelses revisor inte heller anlita biträde av personer som är anställda hos stiftaren. Vad som har sagts om revisorns behov av biträde av den som är anställd hos förvaltaren har relevans även i denna situation. Det finns alltså enligt regeringens mening ett behov av att öppna ett visst utrymme för stiftelsens revisor att anlita biträde av personer som ägnar sig åt granskningsarbete hos stiftaren. Utformningen av en ny reglering Regeringen anser att man för att lösa det angivna problemet bör bygga vidare på de bestämmelser som ger vissa möjligheter för en revisor att anlita biträde av den reviderade stiftelsens internrevisor. I det följande lämnas en bakgrund till och en beskrivning av dessa bestämmelser. En stiftelserevisor skall enligt 4 kap. 9 § stiftelselagen granska stiftelsens räkenskaper och årsredovisning etc. samt styrelsens eller förvaltarens förvaltning. I moderstiftelser skall även koncern- redovisningen och koncernföretagens inbördes förhållanden granskas. Enligt motsvarande bestämmelse i aktiebolagslagen (se 10 kap. 7 §) skall (den externe) revisorn granska bolagets årsredovisning jämte räkenskaperna samt styrelsens och verkställande direktörens förvaltning. I moderbolag skall även koncernredovisningen och koncernföretagens inbördes förhållanden i övrigt granskas. Den nu angivna och i lagen reglerade revisionen är avsedd att vara helt oberoende av företagsledningen. Vid sidan av sådan extern revision förekommer det i vissa företag intern revision. Den interna revisionen har främst till syfte att för företagsledningens räkning kontrollera att gällande föreskrifter om redovisning och medelsförvaltning iakttas. Kontrollen går som regel ut på att löpande granska och föreslå förbättringar av det interna kontrollsystemet. Företagsledningen kan också ge intern- revisionen i uppdrag att utföra olika slags utredningsuppgifter samt att biträda externrevisorn (se Kedner, , Aktiebolagslagen, del II, kap. 10-19, 5:e uppl. s. 29). En revisor i ett aktiebolag får i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed som revisorsbiträde anlita sådana bolagets anställda som har till uppgift att uteslutande eller huvudsakligen handha den interna revisionen (se 10 kap. 4 § aktiebolagslagen). I stiftelselagen finns en bestämmelse som ger revisorn en motsvarande rätt att anlita biträde av anställda som sysslar med internrevision i en moderstiftelse och dess dotterföretag. När det gäller frågan om vad som i denna del är förenligt med god revisionssed torde man kunna få viss ledning av Föreningen , FAR:s rekommendation Revisionsprocessen. Där uttalas i denna del följande. "Revisorn har således möjlighet att förlita sig på internrevisionens arbete i större eller mindre omfattning beroende på internrevisorernas kompetens, objektivitet och ställning i företaget respektive koncernen. Vid bedömningen av internrevisionen skall revisorn lägga särskild vikt vid om den fungerar som ett självständigt kontrollorgan eller ej" (se FAR:s samlingsvolym, 1998, s. 831). Undantagsregler av detta slag bygger uppenbarligen på en avvägning mellan å ena sidan intresset av att upprätthålla en gentemot företagsledningen självständig revision och å andra sidan intresset av att utnyttja den kunskap och kompetens som företagets egna revisions- enheter besitter. Om en självständig revision kan garanteras, finns det inte någon anledning att hindra revisorerna från att anlita hjälp av de företagets anställda som ägnar sig åt internrevision. Å andra sidan bör företagets anställda inte anlitas som biträde, om detta öppnar en möjlighet för företagsledningen att påverka revisorernas granskning. När det gäller stiftelser har lagstiftaren ansett att en undantags- regel av detta slag bör gälla i fråga om internrevisorer i den reviderade stiftelsen under förutsättning att denna är en moderstiftelse och dess dotterföretag. Den motsvarande undantagsregeln i aktiebolagslagen omfattar även internrevisorer i det reviderade företagets moderbolag. Det är naturligt att stiftelselagen på denna punkt avviker från aktiebolagslagen och inte tillåter att revisor anlitar biträde av internrevisor i det reviderade företagets moderföretag eftersom en stiftelse normalt inte kan vara dotterföretag till ett annat företag. Det ligger emellertid nära till hands att göra jämförelser mellan å ena sidan det fallet att ett aktiebolag såsom moderbolag utövar ett bestämmande inflytande över ett dotterföretag och å andra sidan det fallet att exempelvis en kommun såsom förvaltare har hand om en stiftelse. Visserligen skiljer sig, såsom en remissinstans har påpekat, förhållandena i flera avseenden åt mellan stiftelser och aktiebolag. Det kan emellertid hävdas att de skäl som talar för att dotterföretagets revisor i det förstnämnda fallet i viss utsträckning skall kunna anlita biträde av moderbolagets internrevisorer med samma styrka talar för att revisorn i en stiftelse i motsvarande utsträckning bör kunna anlita biträde av förvaltarens revisionskontor. Någon omständighet som talar för att upprätthålla ett absolut förbud mot att stiftelsens revisor anlitar biträde av förvaltarens internrevisionskontor finns inte heller. Den bestämmelse i stiftelselagen som ger revisorn rätt att i viss utsträckning anlita biträde av en moderstiftelses internrevisor bör alltså, enligt vår mening, utvidgas till att gälla även internrevisor hos stiftelsens förvaltare. Inte heller en regel som ger stiftelsens revisor möjlighet att i den omfattning god revisionssed medger anlita biträde av internrevisorer som är anställda av stiftaren inger några särskilda betänkligheter. Det bör alltså även finnas ett motsvarande utrymme att anlita biträde av internrevisor hos stiftelsens stiftare. Enligt den nuvarande lagtexten får en revisor anlita biträde av internrevisorer i stiftelsen endast om denna är en moderstiftelse. Det finns inte något sakligt motiv att begränsa bestämmelsen till internrevisorer i stiftelser som är moderstiftelser. Lagen bör därför ändras så att även internrevisorer i stiftelser som inte är moderstiftelser kan anlitas som biträde av stiftelsens revisor. Särskilt om granskning genom kommunala revisionskontor Som har framgått är ett av syftena bakom den nu föreslagna lagändringen att skapa större utrymme för att involvera kommunala tjänstemän framför allt tjänstemän vid kommunala revisionskontor i granskningen av kommunalt förvaltade stiftelser. Frågan har uppkommit om den verksamhet som bedrivs vid kommunala revisionskontor är att beteckna som internrevision . Ett flertal remissinstanser har anfört att de kommunala revisions- kontorens verksamhet inte bör betecknas som intern revision utan som extern revision. De menar att de kommunala revisionskontorens uppgift är att biträda de förtroendevalda revisorerna, dvs. de externa revisorerna. Personalen vid revisionskontoren kan därför, enligt deras mening, inte sägas uteslutande eller huvudsakligen ha hand om den interna revisionen. Ordet intern borde därför strykas ur lagtexten. Enligt 9 kap. 7 § kommunallagen skall kommunens revisorer granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden och pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Det kan diskuteras om denna verksamhet fullt ut motsvaras av vad som i associationsrätten brukar betecknas som extern revision eller om inte verksamheten även har inslag av intern revision. Det är emellertid inte nödvändigt att i detta lagstiftningsärende gå närmare in på den frågan. I stället bör det göras ett tillägg i den föreslagna lagtexten av innebörd att stiftelsens revisor får anlita biträde inte bara av den som uteslutande eller huvudsakligen sysslar med intern revision utan även av den som sysslar med granskning av liknande slag. Vi vill i detta sammanhang understryka att det inte är vår avsikt att revisorer i kommunalt förvaltade stiftelser alltid skall kunna anlita biträde av kommunala revisionskontor. Det måste i varje särskilt särskilt fall göras en prövning av om den aktuelle tjänstemannen har en sådan oberoende ställning och sådana övriga kvalifikationer att det är förenligt med god revisionssed att anlita honom eller henne. Förtroendevalda kommunrevisorer som stiftelserevisorer har i sin framställan anfört att det är vanligt att de förtroende- valda kommunrevisorerna utses att utföra revision av de stiftelser som förvaltas av kommunen eller till vilka kommunen har varit stiftare och att detta inte hindras av stiftelselagens jävsregler. Några remissinstanser har hävdat att det är tveksamt om denna utgångspunkt är riktig och att det i vart fall kan ifrågasättas om det är lämpligt att en förtroendevald kommunrevisor även fungerar som revisor i en stiftelse. Det är vanligt, har det sagts, att de förtroendevalda revisorerna utses bland de politiker som är aktiva i kommunen; härigenom skulle en jävsliknande situation föreligga. Särskilt har det påpekats att de förtroendevalda, i vilkas krets revisorerna ingår, får ersättningen för sina uppdrag fastställda av kommunen. Regeringen vill för sin del framhålla att frågan om när någon på grund av jäv är förhindrad att vara revisor i en stiftelse måste bedömas från fall till fall. Utgångspunkten måste härvid vara stiftelselagens regler om revisorsjäv. Dessa innebär bl.a. att den som är anställd av eller på annat sätt står i beroendeförhållande till stiftaren eller förvaltaren inte kan vara revisor i en stiftelse. En kommunrevisor som är anställd av kommunen är alltså alltid diskvalificerad som revisor i en stiftelse som kommunen har bildat eller förvaltar. Normalt torde dock kommunrevisorn inte vara anställd av kommunen. Huruvida kommunrevisorn ändå står i ett beroendeförhållande (i stiftelselagens mening) till kommunen beror givetvis på förhållandena i det enskilda fallet. Den frågan får avgöras i rättstillämpningen. Under alla förhållanden kommer den lagändring som vi föreslår uppenbarligen att vara av stort värde i många fall där det står helt klart att stiftelsens revisor inte är jävig. Klart är att den som utses att vara kommunrevisor inte därigenom automatiskt blir revisor även i en stiftelse som förvaltas av kommunen eller som kommunen har bildat. Om inte annat föreskrivs i stiftelse- förordnandet, skall enligt 4 kap. 1 § stiftelselagen en revisor i en stiftelse med egen förvaltning utses av stiftelsens styrelse och en revisor i en stiftelse med anknuten förvaltning av förvaltarens högsta beslutande organ. Stiftelsens revisor har att utföra sitt uppdrag enligt bestäm- melserna i stiftelselagen. 5 Registrering av personnummer eller organisationsnummer för stiftelseföreträdare förslag: Anmälan för registrering i stiftelseregistret skall bl.a. innehålla uppgift om styrelseledamöternas personnummer eller förvaltarens organisationsnummer samt uppgift om personnummer för särskilt bemyndigade företrädare. förslag: I REKO- rapporten har föreslagits att personnummer respektive organisationsnummer för stiftare, företrädare och, vid anknuten förvaltning, förvaltare skall registreras. förslag: i har föreslagit att styrelseledamöternas personnummer skall registreras. Synpunkter vid hearing: Förslagen om registrering av personnummer respektive organisationsnummer tillstyrktes eller lämnades utan erinran av samtliga deltagare. Bakgrund: 10 kap. stiftelselagen innehåller bestämmelser om registrering av stiftelser. skall enligt 10 kap. 1 § vara registrerad om den är skyldig att upprätta årsredovisning enligt stiftelse- lagen eller om det annars följer av stiftelseförordnandet att den skall vara registrerad. är den länsstyrelse som enligt 9 kap. 1 § skall vara tillsynsmyndighet för stiftelsen, vanligen i det län där stiftelsen har sitt säte eller där förvaltningen annars utövas. Enligt 10 kap. 2 § andra stycket stiftelselagen gäller att anmälan för registrering av en stiftelse skall innehålla uppgift om bl.a. styrelse- ledamöternas namn, postadress och telefon eller förvaltarens namn eller firma, postadress och telefon. Vidare gäller enligt 10 kap. 3 § andra stycket att en anmälan för registrering av en särskilt bemyndigad företrädare för stiftelsen, utsedd enligt stiftelselagens bestämmelser om detta, skall innehålla bl.a. uppgift om företrädarens namn, bostadsadress, postadress och telefon. I motsats till vad som gäller i fråga om registrering av företrädare för aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar finns emellertid inte några regler om att uppgifter om personnummer respektive organisa- tionsnummer för styrelseledamöter, förvaltare eller särskilt bemyndigade företrädare skall tas in i stiftelseregistret. Uppgifter om stiftelsens stiftare registreras över huvud taget inte i stiftelseregistret. Skälen för regeringens förslag: Det förhållandet att stiftelseregistret saknar person- och organisationsnummer för de personer som har registrerats försämrar den åsyftade offentligheten kring stiftelsens förvaltning. Det är t.ex. inte möjligt för länsstyrelserna att tillhandahålla personnummerutdrag, dvs. bevis om uppdrag som funktionär. Sådana utdrag kan däremot beställas från när det gäller aktiebolag, handelsbolag eller ekonomiska föreningar. Delgivningsåtgärder försvåras, eftersom det kan vara svårt att identifiera de personer genom villka stiftelsen kan delges. Vidare innebär avsaknaden av krav på personnummer större möjligheter att erhålla registrering av stiftelser där de uppgivna personerna inte existerar i verkligheten. Över huvud taget innebär svårigheterna att identifiera stiftelsens företrädare att möjligheterna att använda stiftelseformen för ekonomisk brottslighet ökar. Regeringen delar mot den bakgrunden den bedömning som görs i respektive i framställan att stiftelse- registret bör innehålla uppgifter om personnummer för stiftelse- företrädarna. Bestämmelserna i 10 kap. stiftelselagen bör därför kompletteras med ett krav på att anmälan för registrering i stiftelse- registret skall innehålla uppgift om personnummer för stiftelsens styrelseledamöter respektive organisationsnummer för förvaltaren samt personnummer för särskilt bemyndigade företrädare. Motsvarande ändring bör göras i 31 § lagen (1967:531) om tryggande av pensions- utfästelse m.m. såvitt gäller anmälan om styrelseledamöter i pensions- eller personalstiftelser. Som ovan har nämnts behöver det inte alls registreras några uppgifter rörande stiftaren. Regeringen kan inte heller se att det finns något större behov av detta och är därför inte beredd att föreslå att sådan registrering införs. I och framställan från i lämnas också andra förslag som syftar till att förhindra missbruk av stiftelseformen. Regeringen avser att, efter ytterligare beredning, återkomma angående dessa förslag. 6 Vissa ändringar i handelsregisterlagen (1974:157) Regeringens förslag: I handelsregistret skall, utöver vad som gäller , antecknas organisationsnummer för handelsbolag och ideella föreningar, organisationsnummer för juridiska personer som är bolagsmän i handelsbolag, registreringsnummer för enskild näringsidkare som saknar person- nummer, samt om en stiftelse eller en ideell förening är bolagsman i ett handelsbolag, personuppgifter för styrelseledamöterna i stiftelsen eller föreningen samt, om stiftelsen har anknuten förvaltning, uppgift om förvaltaren och företrädare för denne. Patent- och registreringsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens i nu berörda delar. Patent- och registrerings- verkets förslag innehåller dock inte några särregler för de fall då den stiftelse som är bolagsman i ett handelsbolag har anknuten förvaltning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom en har tillstyrkt eller lämnat Patent- och registreringsverkets förslag utan erinran. Datainspektionen har avstyrkt förslaget om registrering av person- uppgifter för styrelseledamöter i stiftelser som är bolagsmän i handelsbolag. Eftersom det inte finns någon skyldighet för stiftelserna eller länsstyrelserna att anmäla förändringar i stiftelsernas styrelser till , blir det enligt inspektionen svårt för verket att hålla en god registerkvalitet i detta avseende. Skälen för regeringens förslag: Registrering av organisationsnummer och registreringsnummer Handelsbolag erhåller organisationsnummer av Patent- och registrerings- verket vid registreringen. Ideella föreningar tilldelas efter ansökan organisationsnummer av skattemyndigheten i det län där föreningen har sitt säte. Att uppgift om organisationsnummer för juridiska personer antecknas i handelsregistret är viktigt för att man säkert skall kunna identifiera den juridiska personen och för att risken för fel i registret skall kunna minimeras. Registreringen underlättar också den s.k. registerspaning som måste göras i ekobrottsutredningar. Det finns emellertid inte något lagstöd för att i handelsregistret föra in uppgifter om organisations- nummer för handelsbolag eller ideella föreningar eller för juridiska personer som är bolagsmän i handelsbolag. Sådana uppgifter tas dock ändå regelmässigt in i registret. Ett lagstöd för detta bör enligt regeringens mening införas i 4 § handelsregisterlagen (1974:157). Vid anmälningar för registrering av en enskild näringsidkare som saknar svenskt personnummer kräver regelmässigt in uppgifter om det registreringsnummer som denne har tilldelats av skattemyndigheten. Näringsidkaren erhåller ett sådant nummer av skattemyndigheten genom att lämna in en skatte- och avgiftsanmälan till myndigheten. registrerar näringsidkaren med detta nummer som identitetsnummer. Handelsregisterlagen bör ändras på det sättet att författningsstöd ges för denna praxis. Registrering av handelsbolag med stiftelser eller ideella föreningar som bolagsmän Näringsdrivande stiftelser registreras inte längre i handelsregistret. I stället registreras de i länsstyrelsernas stiftelseregister enligt bestämmelserna i 10 kap. stiftelselagen. kan emellertid vara bolagsman i ett handelsbolag och kan i den egenskapen förekomma i handelsregistret. Det förekommer handelsbolag med enbart stiftelser som bolagsmän. I sådana handelsbolag kan stiftelseformen användas av bedragare, stiftelsesvindlare . innehåller nämligen inga personuppgifter om styrelseledamöter i eller förvaltare för stiftelser som är bolagsmän i handelsbolaget. Det är inte heller säkert att stiftelsen är registrerad i stiftelseregistret, och även om så är fallet innehåller det registret inte någon uppgift om styrelseledamöternas personnummer. Konstruktionen handelsbolag med stiftelser som bolagsmän ger alltså ett visst utrymme för att bedriva oseriös verksamhet utan att framträda med egen identitet Vårt ovan redovisade förslag att stiftelseregistret skall innehålla uppgift om styrelseledamöternas personnummer löser endast delvis detta problem. Enligt vår uppfattning bör det därför införas bestämmelser om att vid registrering i handelsregistret av handelsbolag med stiftelse som bolagsman särskild uppgift skall lämnas om stiftelsens styrelseledamöter och suppleanter. Dessa uppgifter bör innefatta styrelseledamöternas fullständiga namn, personnummer och postadress. anknuten förvaltning, bör registret innehålla uppgift om stiftelsens förvaltare och ställföreträdare för denne. Uppgifterna i registret bör primärt bygga på de uppgifter som lämnas i samband med att handelsbolaget eller bolagsmannen anmäls för registrering. Ändras det anmälda förhållandet, kommer bolaget enligt 13 § handelsregisterlagen att vara skyldigt att utan dröjsmål anmäla ändringen till . Det finns visserligen en risk för att därefter skedda förändringar i en stiftelses styrelse ändå inte anmäls till . För att minska risken för att handelsregistret i detta avseende innehåller felaktiga uppgifter avser regeringen att i stiftelseförordningen (1995:1280) införa bestämmelser om ett aviseringsförfarande mellan och . Ett sådant förfarande bör innefatta en avisering från till i samband med att en stiftelse registreras som bolagsman i handelsregistret. Om stiftelsen förekommer i stiftelseregistret, kan efter aviseringen anteckna förhållandet i stiftelseregistret och senare, när en styrelse- ledamot i en sådan stiftelse byts ut, underrätta om detta. Vad som har sagts om stiftelser som bolagsmän i handelsbolag gäller i stor utsträckning också ideella föreningar. Någon fullständig registrering av de ideella föreningarna finns inte och de fysiska personer som står bakom den förening som är antecknad som bolagsman kan därför vara anonyma. Också styrelseledamöterna i en ideell förening som är bolagsman i ett handelsbolag bör därför registreras i handelsregistret. 7 Panträtt i registrerad nyttjanderätt Regeringens bedömning: Det bör inte inrättas något system för pantsättning av nyttjanderätt. Bakgrund: Reglerna om inteckning och panträtt gäller endast för fastigheter och tomträtter. Innehavare av s.k. byggnader på ofri grund dvs. byggnader som är belägna på mark som byggnadens ägare varken äger eller innehar med tomträtt saknar därför möjlighet att inteckna och pantsätta egendomen. Kreditvärdet av byggnaden kan därför i praktiken utnyttjas endast genom s.k. säkerhetsöverlåtelse eller, om byggnaden används för näringsverksamhet, genom upplåtande av företagshypotek.