prop · GL0334 · 1998-01-01 00:00:00 — För att stimulera införandet av avancerade TV-tjänster har EU i flera direktiv föreskrivit att vissa standarder skall användas. Direktivet (95/47/EG) av om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler är ett led i det arbetet. 6.2 MAC-direktivet I ett direktiv (92/38/EEG) från om standarder för satellitsändning av televisionsignaler, det s.k. MAC-direktivet fast- ställdes ett regelverk med standarderna för inte helt digital högupplösnings-TV och för annan inte helt digital satellit- sändning och kabeldistribution i bredbilds-format. Flera medlemsländer har inte genomfört MAC-direktivet. En av för- klaringarna till detta kan vara den digitala teknikens genombrott. MAC- direktivet upphörde att gälla genom ikraftträdandet av det nya direktivet om TV-standarder. 6.3 Andra EU-åtgärder på TV-området antog EU en handlingsplan för att stimulera införandet av avancerade TV-tjänster i 16:9-format. Handlingsplanen var neutral ur teknisk synpunkt och betonade endast att 16:9-format skulle användas för TV-sändningar i bredbildsformat, oavsett TV-standard (analog eller digital) och distributionssätt (mark-, satellit- eller kabelsändning). Hand- lingsplanen gällde och upphörde att gälla . Direktivet TV utan gränser (89/552/EEG) från innebär att den sändande staten skall svara för att TV-sändningar som den ansvarar för uppfyller vissa minimikrav i fråga om innehållet. Den mottagande staten skall å sin sida tillåta mottagning och inte hindra åter- utsändning av TV-program från andra medlemsstater. Direktivet inne- håller regler om europeiskt programinnehåll, reklam och sponsring, skydd för barn och ungdom samt rättelse av felaktiga sakuppgifter. Direktivets regler är införlivade i svensk lagstiftning genom bl.a. radio- och TV-lagen. Ett reviderat direktiv (97/36/EG) med i stort sett samma regler som det ursprungliga antogs av och rådet . 6.4 Pågående arbete i med digital TV Inom pågår arbete med frågor om digital sändning av TV-tjänster. Utredningen om tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television till allmänheten överlämnade betänkandet Från massmedia till multimedia att digitali- sera svensk television (SOU 1996:25). Med anledning av en proposition om digitala TV-sändningar (prop. 1996/97:67) har beslutat (bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178) att digital marksänd TV skall införas i flera steg, med möjlighet för regering och riksdag att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skall fortsätta. En särskild utredare har fått i uppdrag att förbereda starten av digital marksänd TV (dir. 1997:19). Utredaren har lagt fram förslag (SOU 1997:103) om på vilka orter sändningarna skall påbörjas och skall vidare bl.a. utarbeta former för samarbete i tekniska frågor mellan TV- företagen. 7 EG:s direktiv för TV-standarder EU beslöt att MAC-direktivet skulle ändras som ett led i för att införa avancerade televisionstjänster. Ett förslag till ändrat direktiv lades fram av , COM(93) 556 COD 476. antog direktivet (95/47/EG) om tillämpning av standar- der för sändning av televisionssignaler . Syftet med direktivet kan kortfattat sammanfattas i följande huvud- punkter. Direktivet skall fastställa standarder för TV-sändningar och främja övergången till bredbildsformat. Direktivet skall underlätta anslutningen av tillbehör till TV-mottagare, bl.a. avkodare, genom fastställande av ett standardiserat gränssnitt mellan TV-mottagaren och avkodaren. Direktivet skall skapa ett enhetligt regelverk för operatörer av digitala betal-TV-tjänster. 7.1 Närmare om direktivets innehåll I artikel 1 åläggs medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att främja en snabbare utveckling av avancerade TV-tjänster och att under- lätta överföringen av befintlig bredbilds-TV till digitala överföringsnät som är öppna för allmänheten. Artikel 2 föreskriver vilka sändningssystem som skall användas (oav- sett om fråga är om kabeldistribution, satellitsändning eller markbunden sändning) vid både digital och inte helt digital utsändning av TV. För inte helt digitala utsändningar i bredbildsformat med 625 linjer gäller an- tingen att 16:9 D2-MAC-sändningssystemet eller att ett sändningssystem i 16:9-format som är helt kompatibelt med eller SECAM skall användas. För inte helt digitala sändningar med hög upplösning gäller att HD-MAC-sändningssystemet skall användas. Helt digitala sändningar skall använda ett sändningssystem som har standardiserats av ett erkänt europeiskt standardiseringsorgan. Det anges även att helt digitala nät som är öppna för allmänheten bör vara utformade så att de kan överföra TV- tjänster i bredbildsformat. I artikel 3 uppställs krav på att alla TV-apparater som saluförs eller hyrs ut inom EU och som har en inbyggd bildskärm med en synlig diagonal skall vara utrustade med minst ett öppet gränssnitt (vilket standardiserats av ett europeiskt standardiseringsorgan) som möjliggör enkel anslutning av kringutrustning, särskilt extra avkodare eller digitala mottagare. Artikel 4 innehåller de villkor som gäller för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster som tillhandahålls publik i gemenskapen. Således uppställs krav på all konsumentutrustning som saluförs, hyrs ut eller på annat sätt tillhandahålls i gemenskapen och som kan avkoda digitala TV- signaler. Sådan utrustning skall ha kapacitet att avkoda digitala signaler i enlighet med den gemensamma kodningsalgoritm som administreras av ett erkänt europeiskt standardiseringsorgan och den skall kunna återge signaler som har sänts okodade. System för villkorad tillgång skall ha nödvändig kapacitet för att överföringskontroll till låg kostnad skall kunna ske vid huvudcentralerna. Vidare innehåller artikeln bestämmelser om vad som skall iakttas när tjänster för villkorad tillgång erbjuds och vilka krav som i övrigt ställs på sådan verksamhet. Artikeln avslutas med regler rörande immateriella rättigheter, utrustningskrav för TV-mottagare med integrerad digital av- kodare och tvistlösningsmekanismer. Artikel 5 säger att när TV-tjänster i bredbildsformatet 16:9 mottas och vidaresänds i kabel-TV-system skall vidaresändningen åtminstone ske i samma format. Artikel 6 behandlar fortsatta arbete med gransk- ning av och rapportering om utvecklingen på det i direktivet behandlade området. Artiklarna 7 9 innehålller bestämmelser om det s.k. MAC-direktivets upphörande, om genomförandet av det nya direktivet och om dess ikraftträdande. 8 Reglernas konstitutionella karaktär 8.1 Yttrande- och informationsfrihetsrättsliga frågor Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informa- tionsfrihet består i frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten får endast göras genom lag i den utsträckning det särskilt anges i regeringsformen. Som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten anses emellertid inte meddelande av föreskrifter som utan avseende på ytt- randets innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller motta ytt- randen, s.k. ordningsföreskrifter. 8.2 Särskilt om yttrandefrihetsgrundlagen Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) reglerar skyddet för yttrandefriheten i radio, television, filmer, videogram och ljudupptagningar m.m. Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL rätt att sända radioprogram (program i ljudradio och television samt innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor) genom tråd. Något krav på tillstånd för att sända radioprogram till allmänheten genom tråd får därför inte ställas. Av andra stycket samma paragraf framgår dock att föreskrifter kan meddelas om skyldighet för nätinne- havare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning som behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Undantaget utgör grunden för nätinnehavarnas skyldighet att förmedla sändningar från vissa marksändande TV-företag (f.n. SVT och ) och de lokala kabelsändarföretagen. Etableringsfriheten hindrar inte heller att det i lag meddelas föreskrifter om ingripande mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Enligt 1 kap. 6 § tredje stycket YGL får det i lag föreskrivas undantag från grundlagen i fråga om bl.a. radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Regeln motiveras av att många trådnät är mycket små och att deras betydelse som medium för nyhetsförmedling och opinionsbildning följaktligen är begränsad. Vad som menas med ingen större allmänhet är inte helt klart men i radio- och TV-lagen har trådsändningar som når högst 100 bostäder undantagits från grundlagens tillämpningsområde i den om- fattning som yttrandefrihetsgrundlagen medger (bestämmelserna i radio- och TV-lagen om nätinnehavares skyldighet att vidaresända TV-sänd- ningar som sker med tillstånd av regeringen gäller dock för sändningar genom tråd som når fler än tio bostäder). Etableringsfriheten för trådsändningar består i själva verket av två delar: rätten att etablera trådnät och rätten att bedriva sändnings- verksamhet. Vad beträffar den förra frågan kan noteras att den svenska lagstiftningen, med undantag för yttrandefrihetsgrundlagen, inte inne- håller några specialregler om kabelnät och vad som skall iakttas vid anläggandet av sådana nät. Det finns emellertid åtskilliga lagregler som måste beaktas av den som vill anlägga ett kabelnät. Flertalet av dessa bestämmelser är till övervägande delen av civilrättslig natur, dvs. de behandlar rättsförhållanden mellan enskilda, t.ex. i deras egenskap av ägare eller nyttjanderättshavare till mark. Något särskilt tillstånd för att anlägga kabelnät krävs således inte. Redan före yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst rådde etableringsfrihet. För att förebygga ingrepp som riktar sig mot bl.a. distribution av program i trådnät har i 1 kap. 3 § tredje stycket YGL föreskrivits att det inte utan stöd i yttrandefrihetsgrundlagen får förekomma att myndigheter och andra allmänna organ på grund av innehållet i program förbjuder anläggande av trådnät för sändning av radioprogram. Möjlighet kvarstår därmed att reglera anläggandet av trådnät med beaktande av försvars- hänsyn, kulturminnesvård etc. (prop. 1990/91:64, s. 84 och 218). Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Det har, som utförligt redovisats i promemorian, av tekniska skäl ansetts omöjligt att uppnå en fullständig etableringsfrihet när det gäller radiosändningar. Vid lagstiftning av begränsningar i sändningsrätten gäller i likhet med vad som gäller för trådsändningar vad som föreskrivs i regerings- formen om grundläggande fri- och rättigheter (3 kap. 3 § YGL). I förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen har bekräftats möjligheten att meddela ordningsföreskrifter också beträffande de i yttrandefrihets- grundlagen skyddade uttrycksformerna (prop. 1990/91:64, s. 117). 8.3 Leder genomförandet av direktivet till en begränsning av yttrandefriheten? Direktivet uppställer krav på att alla TV-tjänster som sänds till publik, oavsett om det rör sig om kabeldistribution, satellitsändning eller mark- bunden sändning, skall använda vissa sändningssystem vid sändning i bredbildsformat, med högupplösning eller helt digitalt. Det utsägs vidare att helt digitala nät bör vara utformade så att de kan överföra TV-tjänster i bredbildsformat (artikel 2). Direktivets artikel 5 stadgar att vidare- sändning i kabelnät av TV-tjänster i bredbildsformatet 16:9 åtminstone skall ske i samma format. Vad gäller sistnämnda krav bör framhållas att regleringen gäller vidaresändning och inte s.k. egensändning (jfr Yttran- defrihetsgrundlagen, m.fl., s. 32). Den frihet att sända radio- program (ljudradio, television m.m.) genom tråd som gäller enligt YGL omfattar emellertid både vidaresändning och andra sändningar (jfr prop. 1990/91:64 s. 54 f). Fråga är i första hand om direktivets krav på tekniska standarder och förhållningsregler på TV-området utgör ordningsföreskrifter enligt 2 kap. 13 § RF. I så fall skulle de inte anses utgöra en begränsning av yttrande- friheten och informationsfriheten. Vad som skall anses utgöra ordningsföreskrifter enligt 2 kap. 13 § tredje stycket RF har behandlats bl.a. i samband med tillkomsten av lagen (1993:599) om radiokommunikation (prop. 1992/93:200, s. 169 ff; se även SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, regerings- formen, samt SOU 1991:107 Lag om radiokommunikation m.m.). Inledningsvis kan konstateras att 2 kap. 13 § tredje stycket RF bör tolkas restriktivt. Avgörande för om ordningsföreskrifter skall vara tillåtna är att dessa behandlar åsiktsriktningar lika och alltså inte tar hänsyn till yttrandets innehåll varvid det ligger i sakens natur att de materiellt sett endast perifert berör yttrandefriheten. I föregående avsnitt, och mer utförligt i promemorian, har redovisats något om de överväganden som tidigare gjorts beträffande möjligheterna att med stöd av ordningsföreskrifter lösa vissa praktiska spörsmål på TV- området. Enligt regeringen får det anses klart att också frågor rörande tekniska standarder hör till en kategori som i detta fall inryms under begreppet ordningsföreskrifter. Även vid en mycket strikt tolkning av begreppet bör regler med nu aktuellt innehåll och som på intet sätt påverkar sändningarnas innehåll eller gör skillnad mellan olika åsikts- riktningar och inte heller reglerar vem som ägnar sig åt sändnings- verksamheten bedömas på detta sätt. Att, såsom påpekats av Radio- och , t.ex. sändningar i bredbildsformat kräver mer överförings- kapacitet än sändningar i andra format föranleder inte någon annan slutsats. De villkor av teknisk art som uppställs för att vissa TV-tjänster skall kunna förmedlas till allmänheten kan inte heller anses innebära att det i praktiken blir fråga om en inskränkning i den tidigare nämnda etableringsfriheten. Trots att det saknar omedelbar relevans för bedöm- ningen av vad som utgör ordningsföreskrifter förefaller det angeläget att påpeka att direktivets huvudsakliga syfte är att främja användandet av ny teknik och att konsumentintresset utgjort ett tungt vägande skäl för bestämmelsernas införande. Till bilden hör självfallet också att direk- tivets regler underlättar det framtida informationsinhämtandet samt bidrar till att TV-mediet används på ett effektivt och för samhället och enskilda tillfredsställande sätt. Således bör den planerade regleringen, som ytterst har till syfte att uppnå ökade förutsättningar till yttrande- och informationsfrihet, i för- hållande till grundlagarna anses utgöra sådana föreskrifter som avses i 2 kap. 13 § tredje stycket RF. Den föreslagna regleringen utgör därmed inte någon inskränkning i nämnda rättigheter. 9 En särskild lag om TV-standarder Regeringens förslag: Regler om vissa avancerade TV-tjänster samlas i en särskild lag om standarder för sändning av TV-signaler. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar den bedömning som redovisas i promemorian eller lämnar den utan erinran. Ett antal remissinstanser, bland dem , Kommunikationsforsk- ningsberedningen, och , framför varierande grad av kritik gentemot såväl direktivet som förslaget i promemorian. Stats- kontoret ifrågasätter behovet av en särskild lag och menar att förslaget i promemorian bör inarbetas i någon av de redan existerande lagarna på området. och anser att för- slaget i sin nuvarande form inte bör ligga till grund för lagstiftning eftersom det innehåller ett stort antal oklarheter. och anser också att direktivet bör inkorporeras direkt i svensk lag. menar att även om det råder tveksamhet inför att tillskapa specifik teknisk reglering i lag är det viktigt att regleringen blir tydlig och lätt att tillämpa. InfoMedia Tele- vision AB anser att omvägen över föreskriftsrätt för regering eller myndighet inte är nödvändig och att direktivet således kan införas direkt i svensk lag. Skälen för förslaget: Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genom- förandet. Det innebär att staten inte är bunden av t.ex. ett direktivs terminologi eller systematik, om väl det avsedda resultatet kan uppnås med en annan terminologi och systematik. I promemorian föreslogs att en särskild lag skall tillskapas som bl.a. ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter på det aktuella området. Regeringen ansluter sig i allt väsentligt till den i promemorian valda lösningen för genomförandet av direktivet. När det gäller vissa remissinstansers kritik mot att direktivet inte direkt inkorporeras i svensk lagstiftning måste det tas i beaktande att direktivet anger att det är medlemsstaterna som skall vidta åtgärder i olika former och på olika sätt för att efterkomma direktivet. Redan av detta skäl är det inte lämpligt eller tillräckligt att direktivet förs över till svensk rätt i oförändrad form. För att förtydligas och få genomslag på det nationella planet måste direktivet anpassas till svenska förhållanden. Regleringen i direktivet är detaljerad och nästan uteslutande av teknisk karaktär. Det är önskvärt att behålla den svenska lagstiftningstraditionen med förhållandevis kortfattad lagstiftning som skyldigheten gentemot EU uppfylls. Direktivet innehåller inte bara generella regler som kan behöva konkretiseras. Det innehåller också regler med hög konkretion. Lagtexten bör därför inte tyngas med föreskrifter i dessa avseenden. Med ett regelverk av det föreslagna slaget kommer för- väntade lagstiftningsinsatser bl.a. på grund av den tekniska utvecklingen att underlättas. Således blir det tämligen enkelt att anpassa reglerna allteftersom t.ex. nya standarder fastställs. Genomförandet av dessa änd- ringar bör lämpligen överlåtas till de instanser som har lättast för att övervaka utvecklingen på området. Vissa remissinstanser, såsom , har påpekat att det är svårt att utläsa konsekvenserna av förslaget i promemorian eftersom det inte är möjligt att veta hur myndigheternas föreskrifter kommer att utformas. Synpunkten är självfallet befogade, inte minst som det är väsentligt att vara uppmärksam på att meddelade föreskrifter inte går utanför de ramar som anges i direktivet. Regeringen kan dock inte se att det finns grund för sådana farhågor. Direktivet är inte ett s.k. minimidirektiv, som kan frångås till förmån för en högre skyddsnivå (kravnivå). Oavsett på vilken konstitutionell nivå som direktivet införlivas med svensk rätt, måste därmed de före- skrivande organen hålla sig inom de gränser som direktivet anger i fråga om standarder m.m. Rikedomen på detaljer och direktivets tekniska karaktär gör det också befogat att peka på det utrymme som finns att komplettera lagreglerna med verkställighetsföreskrifter. Dessa skall utgöra tillämpningsföre- skrifter av rent administrativ karaktär och får inte innebära något nytt åliggande för enskilda eller något ytterligare ingrepp i enskildas person- liga eller ekonomiska förhållanden. Det betyder att regleringen i lag måste vara så komplett att den ger tillräckligt underlag för en bedömning av vilka åligganden som faktiskt åvilar företag och enskilda. föreligger det som konstaterats ett praktiskt behov av att inte göra lagstiftningen så detaljerad att den hindrar följsamhet till den tekniska utvecklingen på bl.a. TV-standardsområdet. I detta sammanhang vill regeringen framhålla följande. Den tekniska utvecklingen medför att gränserna mellan tele-, data- och massmediekommunikation blir alltmer otydlig. Tjänster som varit hänvisade till en viss distributionsteknik kan nu nå sina konsu- menter på olika vägar. Kommunikationsforskningsberedningen har på- talat att det är en brist att promemorian inte betraktar de problem- ställningar som konvergensen mellan data-, tele-, och mediemarknaderna medför i detta sammanhang. Enligt Kommunikationsforsknings- beredningen är det framför allt frågor om lagens tillämpningsområde och vilken myndighet som skall svara för tillsynen som aktualiseras mot bakgrund av konvergensproblematiken. har gjort gällande att den tekniska utvecklingen redan kommit längre än vad direktivet ger uttryck för och har påpekat att direktivet baseras på det tekniska utvecklingsläge som rådde . Regeringen har beslutat tillkalla en särskild utredare för att beskriva den tekniska utvecklingen av elektroniska informationstjänster som kan antas få betydande inverkan på samhället och som därigenom påverkar bedömningen om behovet av en samordning och harmonisering av lagstiftningen på området (dir 1997:95). Utredarens huvuduppgift är att utreda behovet av, förutsättningarna för samt konsekvenserna av en samordning av lagstiftningen för ljudradio, television, annan radio- kommunikation och televerksamhet. Det bör nämnas att Europeiska kommissionen avser att presentera en grönbok om konvergensen . Syftet är i första hand att beskriva utvecklingen och dess tänkbara effekter samt införskaffa ett underlag för fortsatta diskussioner på området. Att beakta i sammanhanget är också, vilket framhållits av bl.a. , att hänsyn måste tas till konsumentaspekterna när det gäller utvecklingen på området. Vad som sagts ovan om konvergensproblematik och önskvärdheten i att konsumentfrågorna beaktas i större utsträckning möjliggör emellertid inte för att nu undandra sig skyldigheten att genomföra direk- tivet. Det är därför inte heller lägligt att i detta sammanhang särskilt behandla konsumenters möjligheter att överblicka programutbud eller att i övrigt analysera konsumenters behov och önskemål på området såsom föreslagits av . I samband med en eventuell översyn och revidering av direktivet finns det anledning att återkomma till dessa frågor. Den fråga som återstår att behandla i detta avsnitt är om det är lämpligt att, helt eller delvis, föra in nya övergripande bestämmelser om avan- cerade TV-tjänster i befintlig lagstiftning, främst radio- och TV-lagen eller radiokommunikationslagen, eller att låta de nya reglerna bilda en ny lag. Regeringens bedömning, liksom flertalet remissinstansers, överens- stämmer även i denna del med vad som föreslagits i promemorian. Såsom konstaterades i promemorian råder det knappast någon tvekan om att ett alternativ som innebär att de tekniska krav som ställs på TV- verksamhet samlas i en särskild lag medger en större flexibilitet (vid radio- och TV-lagens tillkomst betonades vikten av att lagen gjordes så mediepolitiskt och tekniskt neutral som möjligt, prop. 1995/96:160 s. 59). Det finns anledning att påpeka att utvecklingen på TV-området ständigt ställer anpassningskrav på lagstiftaren. Den fulla betydelsen av den digitala teknikens genombrott kan ännu inte över- blickas, vilket belyses av remissinstansernas hänvisningar till konver- gensproblematiken. En del frågor i detta sammanhang kräver lösningar på global eller europeisk nivå medan andra kan lösas på nationell nivå. I vissa fall krävs ett ställningstagande av det enskilda företaget och individen. Helt klart är emellertid att den tekniska utvecklingen och marknadsförutsättningarna kontinuerligt kommer att medföra behov av förändringar i lagstiftningen på området. Vilka dessa är går självfallet inte att förutse . Övervägande skäl talar alltså för att en särskild lag om TV-standarder bör införas. På grund av den existerande medielagstiftningens huvud- sakliga uppbyggnad med tillståndskrav ter det sig också lagtekniskt mindre lämpligt att inordna direktivets bestämmelser i någon av dessa lagar.