prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessutom finns risk för att sådana täkter ibland orsakar större ingrepp i landskapet än tillståndspliktiga kommersiella täkter. Sett ur samhällets synvinkel kan också husbehovstäkterna innebära dålig hushållning med naturresurser. Det är vidare otillfredsställande att olika regler gäller för täkter som kan orsaka jämförbara skador. För prövningsmyndigheterna kan det vara svårt att motivera avslag till kommersiella täkter inom känsliga naturområden när det är fritt fram att öppna husbehovstäkter på samma platser. Syftet med att tillståndsreglera husbehovstäkter är detsamma som gäller för kommersiella täkter, bl.a. att kunna stoppa täkter som befaras medföra skador på naturmiljön. Den tillståndsplikt som diskuteras nu tar främst sikte på sådana ingrepp som i mera betydande mån motverkar hushållningen med täktmaterial eller kan medföra skada av betydelse på miljön. Genom att tillståndsplikten bestäms på detta sätt jämställs i lagstiftningen alla täkter som medför stora och skadliga ingrepp i naturen oavsett om täktmaterialet används på samma fastighet eller brukningsenhet, t.ex. när skogsbolag bygger skogsbilvägar. Reglerna om tillståndsplikt för husbehovstäkter innebär således inte att en obligatorisk tillståndsskyldighet införs. Istället utformas reglerna så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om att täkt för markinnehavarens husbehov inte får ske utan tillstånd. Med ett sådant bemyndigande kan regeringen, eller efter delegation en myndighet, föreskriva om tillståndsplikt för ett visst eller vissa områden av landet där skyddsbehov finns, exempelvis där naturgruset börjar ta slut, eller för hela landet om det behövs. Det är tänkbart att bemyndigandet i paragrafen ges sin konkreta utformning efter förslag av eller genom länsstyrelserna eftersom de kan antas ha den bästa kunskapen regionalt om risker och olägenheter med täktverksamhet. Bemyndigandet bör t.ex. kunna utnyttjas så flexibelt att det regionala behovet av reglering kan tillgodoses genom att såväl täktstorlek, lokalisering eller ingående materialslag skall kunna utgöra registreringsgrund. Självfallet kan och skall också kommunernas kännedom om lokala förhållanden genom planeringsverksamheten utnyttjas för att ge dessa regler effekt. Regeringen vill påpeka att avser att lämna förslag till förordning om hur bemyndiganden kan utnyttjas konkret. Tillståndsplikten kan begränsas inte bara till de områden som bör ges ett bättre skydd utan även till det material som bör skyddas vilket vanligtvis torde vara naturgrus. Därmed kan man uppnå att material som finns i rikligare mängd och vars brytning inte medför lika stora skador används när exempelvis vägar skall byggas. Bestämmelserna blir tillämpliga även på täkt av matjord som regleras i 5 § skötsellagen. Regeringen anser, i likhet utredningen, att det inte finns några skäl att undanta matjordstäkter, särskilt som tillståndsplikten för husbehovstäkter begränsas till att omfatta ingrepp som åtminstone i någon mån ändrar naturmiljön negativt. Beträffande den remisskritik som har framförts från jord- och skogs- ägarhåll vill regeringen framhålla att det inte är tänkt att tillståndstvånget skall omfatta husbehovstäkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart jord- eller skogsbruk såvida inte täktmaterialet eller området behöver särskilt skydd. Frågan om innebörden av begreppet "pågående markanvändning" med avseende på täktregleringen behandlas i avsnitt 4.33. regler om tillståndstid och villkor för täkttillstånd avses självfallet bli tillämpliga också på tillstånd för husbehovstäkter i den mån tillståndsplikt föreskrivs med stöd av bemyndigandet i balken. Eftersom det inte finns några regler om tillstånd för husbehovstäkter måste regler därom förenas med övergångsbestämmelser. Hur dessa skall utformas blir beroende av bl.a. hur bemyndigandet att föreskriva om tillstånd utnyttjas, se avsnitt 4.37.7. Enligt nuvarande regler i naturvårdslagen om tillståndsprövningen av täkter framgår inte vilka slags överväganden som bör göras. Reglerna om vad en täktansökan skall innehålla ger endast en svag ledning för dessa överväganden. Prövningen bör ske mot bakgrund av en intresseavvägning och en prövningsregel som ger uttryck för hur denna avvägning skall göras bör införas i . Förhållandet att vissa täktmaterial utgör en ytterst begränsad resurs motiverar att det även prövas om täkten fyller ett behov. Vidare bör en täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för någon växt- eller djurart som är hotad eller sällsynt inte tillåtas. Utredningens förslag i denna del har i sak bemötts positivt men en del remissinstanser har ställt sig undrande till hur den särskilda hänsynsregeln för täktverksamhet förhåller sig till balkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. Här skall, till det som sägs i avsnitt 4.8, endast betonas att något motsatsförhållande inte råder mellan hänsynsreglerna. Självfallet skall de krav som följer av hänsynsreglerna tillsammans vara uppfyllda för att verksamheten skall få bedrivas. Regeringen anser sammanfattningsvis att utredningens förslag till en särskild och tydlig tillåtlighetsregel för täktprövning bör införas i . har nämnts att enligt nuvarande regler skall tillståndspröva vissa större täkter även enligt miljöskyddslagen. I samordnas bl.a. naturvårdslagen och miljöskyddslagen. Det finns då inte längre något behov av dubbelprövning. Täktens samtliga effekter på omgivningen skall alltså prövas . 4.17.2 Regler för jordbruk och annan verksamhet i naturen Regeringens förslag: Regler om samrådsskyldighet och tillstånd till vilthägn skall infogas i balken. Särskilda hänsynsregler, motsvarande de som finns i skötsellagen, skall gälla för jordbruksverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att samrådsregeln bör utformas klarare i vissa avseenden. Även vill att samrådsregeln förtydligas så att den inte avser normala skogsbruksåtgärder. menar att s.k. samrådsområden kan brytas ut och placeras bland övrigt områdesskydd. , efterlyser ett i lag förstärkt skydd för impediment. och anser att skötsellagen liksom skogsvårdslagen skall lämnas utanför balken. i och i samt stad anser att också kommun kan ges befogenhet att besluta om vilthägn. Enligt i län kunde vilthägn regleras genom ett enklare samrådsförfarande. Skälen för regeringens förslag: I 20 § naturvårdslagen föreskrivs samrådsskyldighet med beträffande arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Skyldigheten omfattar inte företag som är underkastade tillståndsplikt enligt 18, 18 c och 19 §§ naturvårdslagen, dvs. täktverksamhet, markavvattning resp. företag som fordrar tillstånd enligt reglerna om naturvårdsområde. Inte heller i fråga om företag till vilka tillstånd har lämnats enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen föreligger samrådsskyldighet. Samrådsparagrafen har successivt skärpts. Från att tidigare ha innehållit endast en rekommendation om samråd (samråd "bör" ske) beträffande arbetsföretag som kunde komma att väsentligt ändra landskapsbilden infördes en skyldighet att samråda. Som skäl för att införa en samrådsskyldighet anfördes bl.a. att de gamla samrådsbestämmelserna i praktiken tillämpats i relativt liten omfattning och att det var påkallat med en skärpning (prop. Mot bakgrund av det som har sagts kan regeringen inte godta Lagrådets förslag att återgå till en rekommendation om samråd, dvs. att i paragrafen skriva att samråd "bör" ske. Regeringen anser att det skulle strida mot det miljöpolitiska syftet med lagreformen att i frångå kravet på en skyldighet att anmäla verksamhet eller åtgärd av aktuellt slag för samråd. Samrådsbestämmelserna skärptes ytterligare . Då infördes en möjlighet för naturvårdsmyndigheten eller myndighet som förordnats enligt 43 § tredje stycket naturvårdslagen att förbjuda ett arbetsföretag om andra åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Om ett sådant förbud medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten är fastighetsägaren enligt 26 § naturvårdslagen berättigad till ersättning. Beslut om förbud enligt paragrafen är knappast ett vanligt resultat av samrådsförfarandet. Bestämmelserna om samråd tjänar istället normalt syftet att ge naturvårdsmyndigheten kännedom om miljöstörande företag och möjlighet att genom allmänna råd eller förelägganden mildra företagets inverkan på naturmiljön. När skogsnäringens miljöansvar utökades genom ändringar i skogsvårdslagstiftningen fogades samrådsskyldigheten efter mönster i naturvårdslagen som en del till skogspolitiken. anges i 43 a § naturvårdslagen att regeringen får förordna att de befogenheter som har enligt 20 § i stället skall utövas av . Av 23 a § naturvårdsförordningen (1976:484) framgår att samråd beträffande vissa skogsarbetsföretag, t.ex. avverkning, skogsbilvägar och skogsgödsling, skall ske med . Genom 23 § naturvårdsförordningen har även jordbrukets skötsellag knutits till naturvårdslagens samrådsbestämmelse. Underrättelse till om att jordbruksmark skall tas ur jordbruksproduktion betraktas som en anmälan om samråd beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk. har föreslagit att 20 § naturvårdslagen om samrådsskyldighet beträffande miljöstörande verksamhet infogas i . Utredningen har vidare föreslagit ett tillägg i samrådsparagrafen. Tillägget innebär ett förbud mot att påbörja en samrådspliktig verksamhet efter det att anmälan har skett såvida inte samrådsmyndigheten medger annat. Regeringen anser att samrådsbestämmelserna fyller en väsentlig funktion som komplement till reglerna om tillståndsplikt. Bestämmelser utformade i huvudsaklig överensstämmelse med dem som utredningen har föreslagit skall således ingå i . Det betyder att det i samrådsparagrafen också förs in en ny regel om att verksamhet som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten föreskriver något annat. Lagrådet har anfört betänkligheter mot att den nya regeln skall gälla både den allmänna samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § första stycket och den samrådsskyldighet som följer av regeringens föreskrifter för särskilda områden enligt andra stycket i samma paragraf. Enligt balkens reglering är båda fallen, i motsats till vad som gäller enligt naturvårdslagen, straffsanktionerade. Lagrådet har förordat att den nya regeln i samrådsparagrafen utformas på ett sådant sätt att man behåller den nuvarande ordningen och således begränsar straffsanktionen till de fall då särskilda föreskrifter om anmälningsskyldighet har meddelats. Regeringen konstaterar att förslaget till den nya regeln i samrådsparagrafen mottagits i stort sett positivt under remissbehandlingen av förslag. De miljömässiga vinsterna skulle sannolikt minska betydligt med en regel utformad enligt Lagrådets förslag. Regeringen föreslår därför att den nya regeln skall vara utformad i enlighet med lagrådsremissens förslag. Med anledning av en del remissynpunkter skall också följande sägas. De verksamheter och åtgärder som omfattas av samrådsparagrafen har normalt en mera begränsad omfattning och effekt än sådan verksamhet som omfattas av den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 §. Begreppen verksamhet och åtgärd i samrådsparagraf innefattar huvudsakligen det som i naturvårdslagens motsvarande paragraf kallas arbetsföretag. Verkningarna av sådan verksamhet eller åtgärd är visserligen i huvudfallet begränsade lokalt men just där så pass ingripande att naturmiljön kan komma att ändras i strid med de mål som ställs upp i balken. Samrådsreglerna skall således fungera som ett förebyggande och lättillgängligt medel för samrådsmyndigheten att kontrollera, styra och eventuellt hindra miljöstörande verksamheter. Vad gäller samrådsparagrafens placering i balken kan naturligtvis övervägas om den, såsom Lagrådet föreslagit, skall tas in sist i 7 kap. Detta kapitel innehåller dock huvudsakligen bestämmelser om områdesskydd. Samrådsparagrafens bestämmelser har mera avseende på olika slag av verksamheter i naturen. Paragrafen kan därför enligt regeringens mening lämpligen ingå i 12 kap. som i övrigt innehåller bestämmelser om olika former av verksamheter och åtgärder, t.ex. täktverksamhet och jordbruksverksamhet. När skötsellagen ersatte jordhävdslag var huvudsyftet att brukningen av jordbruksmark skulle hålla viss minimistandard. För att motverka att brukningsvärd mark togs ur jordbruksproduktion innehöll lagen, med vissa undantag, tillståndstvång för nedläggning av jordbruk och för täkt av matjord på sådan mark. räcker det med en anmälan till innan jordbruksmark tas ur drift (4 §). Av föregående avsnitt framgår att tillståndsplikten för matjordtäkt för annat ändamål än markinnehavarens husbehov kvarstår (5 §). Av större miljörättsligt intresse är 6 a och 6 b §§ skötsellagen. I 6 a § föreskrivs att hänsyn skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket. I paragrafens andra stycke bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om den hänsyn som sålunda skall tas. Enligt 6 b § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter som skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen och växtodlingen. Regeringen har med stöd av skötsellagen bemyndigat att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket. har pekat på jord- och skogsbrukets stora inverkan på miljön. Hur dessa näringar bedrivs påverkar i hög grad bl.a. den biologiska mångfalden, kväveläckage och naturmiljöns utseende. Regeringens övervägande beträffande omfattningen av har redovisats tidigare. Därav framgår att mycket talar för att lagar om skötseln av de areella näringarna bör tas in i och att regeringen slutligen gjort bedömningen att nu smälta in skötsellagens regler i . I den lagen finns, enligt vad som har redovisats , centrala bestämmelser med huvudsaklig inriktning på miljö- och naturskyddet och ett fåtal materiella bestämmelserna som är specifikt inriktade på näringen. Skötsellagens bestämmelser om anmälningsplikt när jordbruksmark tas ur drift har nära samband med samrådsregeln varför också dessa kan anses falla inom grunderna för . Som har utvecklats ersätter balkens allmänna täktbestämmelser skötsellagens regler om täkt av matjord. I anslutning till balkens täktregler och hänsynsregler för jordbruket införs bestämmelser som motsvarar naturvårdslagens reglering av den speciella åtgärden vilthägnad. Enligt 24 a § naturvårdslagen råder tillståndstvång för uppförande av vilthägn. Reglerna har sin grund i behovet av skydd för friluftslivet och för naturmiljön. Genom att regler om vilthägn otvivelaktigt rör verksamhet i naturen och har visst samband med jordbruksverksamhet och den allmänna samrådsbestämmelsen är de inte främmande i detta sammanhang. Bestämmelser som har karaktären av omprövningsregler beträffande vilthägn bör dock i enlighet med Lagrådets förslag placeras i anslutning till huvudreglerna om omprövning i 24 kap. . Vissa remissinstansers förslag att kommun skall ges befogenhet att besluta om vilthägn är enligt regeringens mening rimligt och bör genomföras. 4.18 Genteknik Regeringens bedömning: Gentekniken har revolutionerat den naturvetenskapliga och medicinska grundforskningen och har lett till ett betydande antal tillämpningar inom det biomedicinska området. Den utgör även ett redskap för att minska skador på miljön. Också livsmedelsförsörjningen skulle kunna förbättras med gentekniken. kan det inte uteslutas att den innebär risker. Fel utnyttjad kan den utgöra ett hot mot människors hälsa och miljön. Gentekniken reser dessutom grundläggande etiska frågor om människans rätt att påverka andra organismer. Skälen för regeringens bedömning: Gentekniken har utvecklats snabbt och har skapat möjligheter till nya lösningar inom en rad olika områden, bl.a. hälsovården, miljövården och jordbruket. Den har fått stor betydelse vid framtagandet av mediciner och kan även få det för nedbrytning av miljögifter samt för framtagandet av förädlade växter i jordbruket. reser gentekniken grundläggande etiska frågor om människans rätt att påverka djur och natur. Dessutom aktualiseras frågan om vilka risker som framställningen och användningen av genetiskt modifierade organismer kan föra med sig och om dessa risker är godtagbara. Människan har visserligen ändrat egenskaper hos djur och växter både genom successiv anpassning till människans användning och genom traditionell förädling och avel. Dessa processer har lett till betydande förändringar i kulturväxternas och husdjurens arvsmassa. är detaljerna i dessa förändringar okända. Gentekniken innebär emellertid att det nu finns möjlighet att med bättre precision tillföra djur och växter helt nya egenskaper bl.a. genom att föra över artfrämmande gener. Det går t.ex. att flytta gener mellan helt obesläktade organismer och till och med mellan djur och växter. Det är svårt att förutse vad denna utveckling kan leda till. Gentekniken och dess risker Bioteknik brukar beskrivas som användande eller utvecklande av tekniker som använder organismer eller delar av organismer för att producera eller förbättra varor eller tjänster. Organismer är biologiska enheter som kan föröka sig eller föra över genetiskt material. Genteknik är ett metodområde inom biotekniken. Bioteknik definieras, enligt rekommendationer inom , som en syntes av biokemi, mikrobiologi och processteknologi i syfte att tekniskt utnyttja egenskaper hos mikroorganismer, cell- och vävnadskulturer och cellbeståndsdelar. Med hjälp av gentekniken kan t.ex. vetenskapen och näringslivet bedriva ett systematiskt förädlingsarbete på molekylär nivå och föra över enskilda gener som förmedlar vissa egenskaper. På så vis kan organismer utrustas med nya egenskaper som inte förekommer normalt i naturen. Egenskaperna kan hämtas även från andra organismer än den egna arten. En utförligare redogörelse för gentekniken lämnas i regeringens proposition Lag om genetiskt modifierade organismer (prop.1993/94:198) och i Genteknikberedningens betänkande Genteknik en utmaning (SOU 1992:82). De eventuella riskerna med gentekniken är förknippade med den ursprungliga organismen, med resultatet av förändringen och med den förändrade organismens interaktion med miljön. Mot bakgrund av den långa rad av exempel på negativa ekologiska effekter av utsättningar av naturliga organismer utanför deras naturliga utbredningsområde är det en allmän uppfattning att stor försiktighet likväl är påkallad vid utsättning av genetiskt modifierade organismer. Hittillsvarande utsättningar i miljön av genetiskt modifierade organismer har dock inte lett till några kända negativa miljökonsekvenser. Det bör dock framhållas att huvuddelen av de gjorda utsättningarna har rört lantbruksgrödor utan egentlig förmåga att överleva utanför åkermarken. Att i en organism föra in en i laboratorium skapad DNA-sekvens eller en främmande gen från en obesläktad organism kan från evolutionär och ekologisk synpunkt innebära något principiellt nytt. Vetenskapen vet ännu inte säkert hur överlevnadsförmågan påverkas av genförändringen. Det är inte heller klarlagt vilka konsekvenser som kan uppstå om ett genutbyte skulle ske mellan en genetiskt modifierad organism och en organism som förekommer i naturen. Det finns dessutom en risk att gentekniken, liksom all utveckling av moderna sorter, leder till en utarmning av den biologiska mångfalden. pågår en process där traditionella sorter slås ut av modernare material som ger en bättre avkastning. Enligt konventionen om biologisk mångfald som antogs i skall användningen av biotekniken ske på ett ansvarsfullt sätt. Konventionen ställer också krav på reglering, hantering och kontroll av de risker som är förenade med användningen och frisläppandet av genetiskt modifierade organismer. EG-direktiv avseende genetiskt modifierade organismer Mot bakgrund av de potentiella risker för hälsa och miljö som hanteringen av genetiskt modifierade organismer kan innebära har antagit två direktiv på området. Det ena avser innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och det andra avser avsiktlig utsättning av alla genetiskt modifierade organismer. Direktivet om innesluten användning är av minimikaraktär, vilket innebär att strängare regler kan föreskrivas i de olika medlemsländerna, medan direktivet om avsiktlig utsättning är ett harmoniseringsdirektiv, vilket innebär att nationella regler inte får gå längre i kraven än direktivet om det skulle störa den gemensamma marknadens funktioner. Det pågår en revideringsprocess inom EU rörande de båda direktiven. Rådets direktiv /219/EEG av om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer Med innesluten användning avses i direktivet en verksamhet där mikroorganismer modifieras genetiskt eller där sådana genetiskt modifierade mikroorganismer odlas, förvaras, används, transporteras, destrueras eller bortskaffas och där fysiska hinder eller en kombination av fysiska, kemiska eller biologiska hinder används för att begränsa dessa mikroorganismers kontakt med allmänheten och miljön. Med en genetiskt modifierad mikroorganism avses en mikroorganism vars genetiska material har förändrats på ett sätt som inte inträffar naturligt vid parning och/eller naturlig rekombination. Begreppet rekombination betyder inom gentekniken, enligt , omgruppering av arvsmassan. I inledningen till direktivet om innesluten användning anges de syften som skall ligga till grund för tillämpningen av bestämmelserna. Det sägs att enligt skall gemenskapens åtgärder i miljöfrågor grundas på principen om förebyggande verksamhet och ha som mål att bevara, skydda och förbättra miljön och att skydda människors hälsa. Det sägs också att en innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön begränsas och att vederbörlig uppmärksamhet ägnas åt olycksförebyggande åtgärder och av-fallskontroll. Vidare anges det vara nödvändigt att det vidtas gemensamma åtgärder för att utvärdera och reducera de potentiella risker som uppstår i all verksamhet som innefattar innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer, och att fastställa lämpliga villkor för användningen. Som en generell regel för innesluten användning gäller att alla lämpliga åtgärder skall vidtas för att undvika negativa effekter på människors hälsa och miljön. För att kunna avgöra vad som är lämpliga åtgärder i det enskilda fallet skall användaren göra en förhandsbedömning av riskerna. Verksamheterna delas in i två typer. Den ena, A-verksamhet, avser undervisning, forskning och utveckling eller icke-industriell eller icke- kommersiell verksamhet av liten omfattning. Den andra, B-verksamhet, avser övrig verksamhet. Dessutom delas de genetiskt modifierade mikroorganismerna in i två grupper varav den ena, I, omfattar genetiskt modifierade mikroorganismer med låg risk för skador på människors hälsa och miljön och den andra, II, omfattar övriga genetiskt modifierade mikroorganismer. Beroende på klassificeringen gäller olika bestämmelser. Det rör sig om skyldighet att föra protokoll, anmälningsskyldighet och tillståndsplikt. Direktivet är, som har nämnts, under omarbetning inom EU och rådets beslut förväntas . Revideringen syftar till att förenkla de administrativa prövningsrutinerna med bibehållen säkerhet. Rådets direktiv /220/EEG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön Direktivet om avsiktlig utsättning är tillämpligt på alla typer av genetiskt modifierade organismer, alltså även djur och växter och inte bara mikroorganismer.