prop · GL0338 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:38 Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens årliga rapport till om läget beträffande den ekonomiska brottsligheten. I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som vidtagits sedan föregående lägesrapport inom ramen för regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Till de åtgärder som behandlas hör införandet av en ny myndighetsstruktur med , samt särskilda skattebrottsenheter inom skatteförvaltningen. införs en ny organisation för bl.a. ekobrottsforskning. Vidare redovisas ny lagstiftning eller utredningar rörande bl.a. - skattekontroll - internationellt samarbete mot ekobrott - sanering av utsatta branscher - ökad kontroll i samband med upphandling - näringslivets egenåtgärder - bolagsplundring - användning av stiftelser i samband med ekobrottslighet - bulvanförhållanden - penningtvätt - förverkande av av brott - IT-brottslighet - sekretess i ekobrottsbekämpning - miljöbrott. Innehållsförteckning 1 Bakgrund 3 2 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet 4 3 Effektivare myndigheter 7 3.1 Ny myndighetsstruktur och nytt styrsystem 7 3.2 Övriga frågor 12 4 Förstärkt skattekontroll 13 5 Näringslivets egenåtgärder 16 6 Branschsanering, upphandling och åtgärder mot bolagsplundring m.m. 16 7 Penningtvätt, sanktioner och processfrågor 19 8 Internationellt arbete 23 8.1 Internationella ekobrottsgruppens rapport 23 8.2 Andra internationella frågor 27 9 Forskning och information 28 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 31 1 Bakgrund Regeringen beslutade om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för , som inte hade någon erinran mot innehållet (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Det övergripande målet är enligt strategin att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som utgör en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Kampen mot ekobrott är enligt strategin en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheternas prioriteringar och att utveckla samarbetet mellan myndigheter. En annan viktig fråga är att höja myndighetskompetensen i fråga om ekobrott. En huvudpunkt i strategin är att också näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom att utveckla affärsetik och kontroll. För att genomföra dessa mål i fråga om kampen mot den ekonomiska brottsligheten redovisades i skrivelsen till ett brett åtgärdsprogram. Detta omfattar bl.a. förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning, förbättrad myndighetsstruktur, gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna, affärsetik och internkontroll inom näringslivet, snabbare utredning och process, effektivare rutiner i samband med konkurs, förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser m.m., sanering av utsatta branscher, effektivare lagstiftning om penningtvätt, effektivare sanktionsregler, aktivt internationellt arbete bl.a. inom EU, ökad forskning, information till allmänheten samt effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. Inom regeringen svarar justitieministern för samordning av åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. För att biträda justitieministern i detta arbete inrättade regeringen en arbetsgrupp inom . Arbetsgruppen, som benämns regeringens ekobrottsberedning, leds av en politiskt utsedd ordförande och består i övrigt av tjänstemän från , och . Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet omfattar mer än 50 olika projekt. De flesta av dessa handlar om att förbättra lagstiftningen eller om att utveckla myndigheternas kompetens, arbetsmetoder och organisation. Utredningsarbetet har bedrivits och bedrivs i stor utsträckning inom kommittéväsendets ram, men regeringen har också i flera fall uppdragit åt myndigheter att utreda vissa frågor eller att bedriva visst utvecklingsarbete, ofta flera myndigheter i samverkan. En del utredningsarbete har också bedrivits inom , bl.a. i regeringens ekobrottsberedning. I flera fall har projekten nu avslutats exempelvis genom att ny lagstiftning har antagits och trätt i kraft. Andra projekt är på utredningsstadiet eller håller på att genomföras. Nya projekt tillkommer . Regeringen redovisade för läget när det gäller den ekonomiska brottsligheten och genomförandet av strategin mot ekobrott (skr. 1996/97:49, bet. 1995/96:JuU6, rskr. 1995/96:149). I den nu förevarande skrivelsen redovisas utvecklingen efter det att den förra skrivelsen avlämnades. 2 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet Några huvudpunkter: - En ny myndighetsstruktur införs 1998 när inrättas och skattemyndigheterna får vissa uppgifter när det gäller att utreda skattebrott. - För myndighetssamordning på central nivå inrättas . - Ny organisation för ekobrottsforskning införs 1998. - Arbetet fortsätter med att effektivisera lagstiftningen mot ekonomisk brottslighet. - Internationellt samarbete mot ekonomisk brottslighet utvecklas. Regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten vilar på fyra grundpelare: * Lagstiftningen rörande ekonomisk brottslighet skall vässas. * En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. * Myndigheterna skall bli effektivare när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet, inte minst genom att utveckla myndighetssamarbetet. * Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det krävs ett arbete på stor bredd för att genomföra den samlade strategin. Under de som har gått sedan regeringen slog fast strategin har mellan 50 och 60 olika projekt satts igång eller fullföljts inom ramen för detta åtgärdsprogram. Åtgärderna är delar i en sammanhållen helhet och verkar tillsammans mot det övergripande målet att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten. En effektivare lagstiftning får exempelvis sin fulla effekt först när de myndigheter som tillämpar lagstiftningen har blivit effektivare genom höjd kompetens och förbättrad organisation. På samma sätt samverkar förebyggande och repressiva åtgärder för att pressa tillbaka brottsligheten. Att pressa tillbaka den ekonomiska brottsligheten är ett mångfacetterat och långsiktigt arbete. Erfarenheter både från vårt land och från andra länder visar att ett av de mest typiska dragen hos ekobrottsligheten är att den snabbt anpassar sig till nya förhållanden. Brottsligheten bygger delvis på att upptäcka och utnyttja kryphål i lagstiftningen, svagheter i kontrollsystem m.m. Detta är en av anledningarna till att ekobrottsbekämpningen måste drivas på stor bredd. I detta ligger också att förändringstrycket måste hållas uppe. Vidtagna åtgärder måste ständigt kompletteras med nya. I annat fall kommer brottsligheten snart att finna vägar förbi de hinder som rättssamhället har satt upp. Det är regeringens avsikt att fortsätta den breda och långsiktiga satsningen mot ekonomisk brottslighet med full kraft. Pågående projekt skall fullföljas. Nya projekt tillkommer efter hand. En ny lednings- och myndighetsstruktur En av de viktigaste och mest komplicerade delarna av ekobrottssatsningen tar ett stort steg framåt i och med att en ny styrnings- och myndighetsstruktur för ekobrottsbekämpningen inrättas. Ett huvudproblem när det gäller att höja ekobrottsbekämpningens effektivitet har varit att så många olika myndigheter och andra aktörer har varit involverade. Samordningsproblemen har varit svåra att övervinna, inte minst när det gäller myndigheternas prioriteringar. Delvis har det också visat sig svårt att långsiktigt bygga upp den specialkompetens som behövs för att kunna ta itu inte minst med de nya former av ekobrott som utvecklas i form av exempelvis databrottslighet och miljökriminalitet. Dessa problem är inte specifikt svenska utan har visat sig också i andra länder och har på flera håll lett fram till nya organisationslösningar för ekobrottsbekämpningen. Den nya organisationen innebär att man skapar strukturer inom åklagarväsendet, polisen, skatteförvaltningen m.m. som är skräddarsydda för kampen mot den ekonomiska brottsligheten. En ny myndighet, , inrättas och innebär att åklagare, poliser och specialister kan arbeta nära tillsammans under gemensam ledning och inom en gemensam ekonomisk ram. Inom skatteförvaltningen påbörjas uppbyggnaden av särskilda skattebrottsenheter som kompletterar polisen och som innebär att den flaskhals som funnits när det gäller att utreda skattebrott försvinner. fullföljs inrättandet av en ny struktur för statsmakternas styrning av ekobrottsbekämpningen och för samordning av åtgärderna från myndigheter från olika sektorer av samhället. Sammantaget innebär den nya strukturen att statsmakterna slår fast mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen och att myndigheterna samverkar omkring dessa mål och riktlinjer i ett nationellt Ekoråd liksom i regionala samverkansorgan, ett i varje län. arbete leds av riksåklagaren. Samma struktur används också för myndigheternas återrapportering till statsmakterna. För regeringen är det angeläget att nära följa arbetet med att inrätta den nya styrnings- och myndighetsstrukturen och att säkerställa att den nya organisationen finner sina ändamålsenliga arbetsformer så snabbt som möjligt. En ny organisation för forskning inom rättsväsendets område, och då också om ekonomisk brottslighet, införs 1998 genom att och forskningsenhet slås samman och får ökade forskningsresurser. Flera viktiga lagstiftningsprojekt, särskilt inom skatteområdet, har förts i hamn eller står inför sin fullbordan. Bl.a. har reglerna om skattekontroll, särskilt om revision, skärpts. Nya regler införs mot skatteflykt. Ett nytt system för redovisning och betalning av skatt införs. Ett utredningsförslag har lagts fram om en permanent reglering av punktskattekontroll, avsett att ersätta de provisoriska kontrollregler som infördes och som har beskrivits i föregående lägesrapport. Andra lagstiftningsfrågor som är under utredning eller beredning gäller bl.a. åtgärder mot penningtvätt, förverkande av av brott, borgenärsbrott, brott i IT-miljö, sekretess i ekobrottsbekämpningen, sanering av utsatta branscher, bolagsplundring, företagsbot, åtgärder mot bulvaner samt ytterligare skärpning i fråga om näringsförbud. Åtskilliga av dessa projekt bör kunna leda fram till ny lagstiftning som kan behandlas av och träda i kraft eller 1999. En huvudfråga inom ekobrottsbekämpningen är att höja näringslivets profil när det gäller särskilt att förebygga ekonomisk brottslighet. Näringslivet är direkt utsatt för ekonomisk brottslighet, både i egenskap av brottsoffer och genom att konkurrensförhållandena snedvrids till följd av näringsverksamhet som bedrivs med brottsliga förtecken. Efter överläggningar med näringslivsföreträdare har inlett ett arbete med att, i nära samverkan med näringslivet, utreda hur näringslivet kan förbättra sitt eget skydd mot ekonomisk brottslighet. Den ekonomiska brottsligheten är en internationell företeelse och bedrivs i ökande utsträckning genom gränsöverskridande transaktioner. blir den internationella ekobrottsligheten alltmer kvalificerad och får ett ökat inslag av organiserad kriminalitet. Denna utveckling ställer ökade krav på det internationella samarbetet för att bekämpa ekonomisk och annan grov brottslighet. Det handlar både om ett samarbete på strategisk nivå exempelvis för att utveckla internationell lagstiftning eller överenskomma om gemensamma prioriteringar och om att utveckla det operativa, brottsbekämpande samarbetet i form av internationell rättshjälp m.m. I den fortsatta kampen mot den ekonomiska brottsligheten kommer regeringen att lägga stor vikt vid att utveckla det internationella samarbetet, inte minst inom ramen för EU:s rättsliga och inrikes samarbete. 3 Effektivare myndigheter 3.1 Ny myndighetsstruktur och nytt styrsystem Några huvudpunkter: - inrättas. - Regler om skattemyndigheters medverkan vid utredning av skattebrott införs. - Regeringen har utfärdat myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen. - Register för skattebrottsutredningar utreds. Regeringens ekobrottsberedning lade fram rapporten (Ds 1996:1) Effektivare ekobrottsbekämpning med förslag till en ny myndighetsstruktur när det gäller utredning av ekonomisk brottslighet. Förslaget grundades på en ingående undersökning och analys av nuvarande organisations sätt att fungera. Till problembilden hör att myndigheterna inte har kunnat bygga upp och behålla erforderlig kompetens långsiktigt och att myndigheterna samarbetar alltför litet med varandra. Myndigheterna gör ofta olika prioriteringar när det gäller bekämpning av ekobrott, vilket leder till flaskhalsar i ärendehanteringen. Metodutveckling och myndighetssamarbete i strategiska frågor har varit praktiskt taget obefintlig. har visserligen myndigheterna åter börjat bygga upp kompetens och resurser för ekobrottsbekämpning med medel som statsmakterna särskilt har tillskjutit för ändamålet. De grundläggande problemen kvarstår dock. Ekobrottsberedningen har i rapporten formulerat allmänna krav på framtidens ekobrottsbekämpning. De allmänna kraven, som fått en bred uppslutning under remissbehandlingen och som regeringen har ställt sig bakom (skr. 1995/96:49), innebär att * myndigheterna skall utgå från en gemensam strategi för ekobrottsbekämpningen, * kompetens och resurser skall byggas upp och säkras, * nära operativt samarbete skall ske mellan olika specialister, * myndigheternas arbetsmetoder skall utvecklas, * kriminalunderrättelseverksamhet skall bedrivas inom ekobrottsområdet, * myndigheterna skall arbeta problemorienterat och brottsförebyggande, * verksamheten skall följas upp, * ekobrottsbekämpningen skall bedrivas i nära samverkan med annan brottsbekämpning. Regeringen har budgetproposition slagit fast att skall inrättas. tillkallades en särskild utredare för att utforma detaljförslag till den nya myndigheten. Utredningsuppdraget redovisades i en rapport till justitieministern . Efter beredning i på grundval av rapporten lade regeringen i budgetpropositionen förslag om inrättandet av den nya myndigheten. I budgetpropositionen slås fast att skall vara en åklagarmyndighet och ingå i åklagarväsendet. skall svara för åklagaruppgifter i fråga om ekobrottsbekämpning i de tre storstadslänen och får avdelningar i , och . Myndigheten skall under Riksåklagaren samordna ekobrottsbekämpningen också i resten av landet och kan på begäran ta över särskilt komplicerade ekobrottsärenden därifrån. Som åklagarmyndighet är underordnad Riksåklagaren på samma sätt som andra åklagarmyndigheter enligt vad som följer av . Den brottsutredande verksamheten skall bedrivas i åklagarledda arbetsgrupper, i vilka också poliser och olika slag av specialister ingår. Poliserna som arbetar inom ram skall dock fortfarande vara anställda inom polisväsendet och ställs till förfogande genom kommendering från polismyndighet. kommer inte själv att ha ställning som polismyndighet. kommer dock att ha ett eget anslag över vilket även de till myndigheten kommenderade poliserna finansieras. Kriminalunderrättelseverksamhet rörande ekobrott kommer även i fortsättningen att vara en uppgift för polisen, men verksamheten skall bedrivas i nära samverkan med . Den verksamhet som kommer att bedrivas inom , bl.a. genom den särskilda expertkunskap som samlas inom myndighetens organisation, ger goda förutsättningar för ett fördjupat och berikat kriminalunderrättelsearbete. Även den underrättelseverksamhet som kommer att bedrivas inom ramen för skattemyndigheternas skattebrottsenheter (se nedan) kommer att ske i nära samverkan med . kommer således att ha uppgifter utöver det som i allmänhet ankommer på en åklagarmyndighet. Vid den nya myndigheten kommer det att finnas nationella stabsfunktioner för kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det innebär bl.a. att kommer att nära följa utvecklingen i fråga om ekonomisk brottslighet i och internationellt. När nya former av ekobrottslighet uppträder är det en uppgift för att snabbt förvarna andra myndigheter, näringslivet m.fl. om detta ( early warning ). Det är också en uppgift för att utarbeta och förelägga regeringen förslag till ny lagstiftning och andra åtgärder mot ekonomisk brottslighet. I de nu angivna frågorna svarar direkt för att statsmakterna erhåller den information som behövs. Skattemyndigheters medverkan vid utredning av skattebrott Ekobrottsberedningen lämnade i sin nämnda rapport också ett principförslag till en särskild organisation inom skatteförvaltningen för att utreda skattebrott. Förslaget vidareutvecklades i beredningens rapport (Ds 1997:23), som lades fram . Efter remissbehandling och beredning inom samt behandling i Lagrådet lade regeringen fram förslag till en ny organisation för utredning av skattebrott (prop. 1997/98:10). Förslaget innebär att det vid skattemyndigheterna byggs upp särskilda skattebrottsenheter efter förebild från de tullkriminalenheter som ingår i tullmyndigheterna. Till de nya enheterna rekryteras skatterevisorer och andra med mycket hög kompetens i skattefrågor. Personalen ges sedan särskild utbildning för att, under åklagares ledning, kunna utreda skattebrott. Utredarna vid skattebrottsenheterna kommer inte att ha befogenhet att själva verkställa straffprocessuella tvångsmedel som husrannsakan och beslag. Förundersökningsledningen skall liksom skötas av åklagare inom åklagarväsendet (i praktiken i många fall med placering vid ). Den nya organisationen innebär inte att polisens befattning med skattebrottsutredningar upphör. Polisen kommer också i fortsättningen att ha viktiga uppgifter inom området, inte minst när det gäller utredningar som kan kräva insats av processuella tvångsmedel eller som har samband med annan brottslighet. Det blir en uppgift för den åklagare som är förundersökningsledare att i det konkreta fallet bestämma om en viss skattebrottsutredning skall handläggas av skattebrottsenheten eller av polisen eller av bägge. Förutom rena skattebrott kommer skattebrottsenheterna att ha befogenhet att utreda viss annan brottslighet med anknytning till området, exempelvis bokföringsbrott. Reformen skall träda i kraft . Inledningsvis kommer den nya organisationen att finnas i de tre storstadsregionerna, för att byggas ut efter hand i resten av landet. För verksamheten kommer i princip att gälla bestämmelser om förundersökning i allmänhet i , sekretesslagen m.m. Skattebrottsenheterna kommer att utgöra en självständig verksamhetsgren inom skatteförvaltningen, fristående i förhållande till den fiskala verksamheten. Den nya organisationen innebär att man till stor del kommer ifrån de olägenheter med seriekopplade myndigheter vid skattebrottsutredningar som har påtalats bl.a. av revisorer. Olägenheterna har visat sig inte minst genom flaskhalsar i handläggningskedjorna till följd av att myndigheterna har gjort sinsemellan olika prioriteringar när det gäller utredning av skattebrott, med stora utredningsbalanser som följd. Den nya organisationen ger betydligt bättre möjligheter att ta ett samlat grepp på resursavvägningen mellan skattekontroll och skattebrottsutredning, vilket kommer att leda till snabbare och effektivare handläggning. Organisationen ger också möjlighet att bygga upp och behålla en mycket hög kompetens i skattefrågor. Det anförda innebär att statsmakterna höjer ambitionen när det gäller att utreda och lagföra brott inom skatteområdet. Den effektivare organisationen skapar bl.a. utrymme för att ingripa mot många enklare och medelsvåra fiskala överträdelser som i praktiken är mer eller mindre avkriminaliserade eftersom myndigheterna inte hinner göra något åt dem. För polisens del innebär inrättandet av skattebrottsenheter en avlastning av arbete som frigör resurser för utredning av annan ekonomisk brottslighet. Som ett led i att effektivisera myndigheternas arbete har regeringen tillkallat en särskild utredare för att behandla frågor om register för skattebrottsutredningar m.m., (dir.1996:89). I uppdraget ligger bl.a. att utreda vilka register skattebrottsenheterna kan ha behov av för skattebrottsutredningar samt föreslå den författningsreglering av registren som är motiverad. Vidare skall utredningen se över vilka ändringar i skatteregisterlagen (1980:343) som kan behövas för att underlätta arbetet med att utreda skattebrott m.m. I uppdraget ingår att undersöka behovet av tillgång till uppgifter hos andra myndigheter. Utredaren skall också se över informationsutbytet mellan bl.a. tullmyndighet och skatteförvaltningen. Utredningen skall vara avslutad före utgången av . och de regionala samverkansorganen Som redovisades lägesrapport i fråga om ekobrottsligheten (skr. 1996/97:49 s. 15) inrättades i varje län ett regionalt samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Samverkansorganet leds av landshövdingen och består i övrigt i första hand av de berörda regionala myndighetscheferna från polisen, åklagarväsendet, skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och tullen. För samverkansorganets kanslifunktion svarar i regel polisen. kommer att delta i de regionala samverkansorganen och där ha en aktiv och drivande roll. I de tre storstadslänen kommer att svara för samverkansorganets kanslifunktion. I övriga län kommer visserligen inte att vara stationerad (se ovan), men avsikten är att myndigheten skall ha en representant också i dessa samverkansorgan. En sådan ordning skapar goda förutsättningar för en effektiv samordning av ekobrottsbekämpningen såväl inom respektive län som interregionalt. På central nivå kommer det att inrättas ett nationellt samverkansorgan benämnt . I detta kommer att ingå berörda centrala myndighetschefer från bl.a. polisen, åklagarväsendet, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt tullen. Riksåklagaren kommer att vara ordförande i . kommer att svara för Ekorådets kanslifunktioner. kommer, i likhet med de regionala samverkansorganen, att vara ett rent samverkansorgan utan egen myndighetsstatus. Avsikten är att på central nivå skall spela en liknande roll som de regionala samverkansorganen på länsnivå. I detta ligger bl.a. att följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället, att tidigt uppmärksamma nya inslag i denna brottslighet, att vara forum för överläggning rörande samordning av de berörda centrala myndigheternas verksamhetsplanering inom ekobrottsområdet, att ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten samt att utvärdera och analysera insatserna. Det kan förutses att en viktig uppgift för rådet blir att utarbeta en myndighetsgemensam plan för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. En av uppgifterna för de regionala samordningsorganen är att utarbeta en årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten i respektive län. har de närmast berörda centrala myndigheterna (Riksåklagaren, , och ) i uppgift att sammanställa de regionala rapporterna och överlämna dem till regeringen med ett gemensamt yttrande. Avsikten är att det i fortsättningen skall vara en uppgift för att, efter beredning i , sammanställa en årlig rapport om ekobrottsligheten som skall överlämnas till regeringen. Den nationella ekobrottsrapporten kommer att ingå i underlaget för regeringens årliga lägesrapport till om den ekonomiska brottsligheten. Den kommer också att ingå i underlaget för regeringens årliga myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen (se nedan). kommer att få i uppdrag att utarbeta förslag till hur uppföljningssystemet för ekobrottsbekämpningen mera i detalj skall utformas.