prop · GL0397 · 1998-01-01 00:00:00 — Ändringen görs för att misstankeregistret och de register som förs enligt polisdatalagen inte skall omfattas av sekretess enlig denna paragraf. Dessa register kommer att omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 §. Ändringen innebär vidare att sekretessen tidsbegränsas. 9 kap. 17 § Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess för uppgifter i förundersökningar m.m., till skydd för enskildas intressen. Ändringen innebär för det första att punkt 2 delas upp i två punkter. Nuvarande punkt 3 betecknas därför punkt 4. Denna bestämmelse är tillämplig på sådana personregister som förs lokalt inom polisen och som inte utgör polisregister i polisregisterlagens mening och därför inte heller omfattas av regeln i 7 kap. 17 § sekretesslagen. Exempel på sådana personregister är förundersökningsregister, beslagsliggaren och rationell anmälansrutin. Fortsättningsvis kommer samtliga lokala polisregister att omfattas av sekretessbestämmelsen i 9 kap. 17 § första stycket 4, liksom även sådan automatiserad behandling av personuppgifter som inte sker i registerform. Ett tillägg görs dock för att även register över sakkunnigutlåtanden skall omfattas av sekretessen. Det registret betraktas nämligen som ett polisregister enligt 10 b § polisregisterlagen. Det bör därför ha samma sekretesskydd som övriga polisregister. I första stycket 6 har lagts till en bestämmelse enligt vilken sekretessen gäller också för uppgifter som behandlas av enligt polisdatalagen. Bestämmelsen kommer att omfatta såväl uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar i kriminalunderrättelseverksamhet och annan automatiserad behandling av uppgifter enligt polisdatalagen, som uppgifter som ingår i de centrala registren som förs av Rikspolis- styrelsen, t.ex. DNA-registren, fingeravtrycksregistret, signalements- registret, kriminalunderrättelseregistret och . I första stycket 7 har vidare lagts till en bestämmelse enligt vilken sekretessen gäller för uppgifter i misstankeregistret. gäller enligt 9 kap. 17 § ett rakt skaderekvisit. Ändringen innebär, som motiveras i avsnitt 6.4, att sekretessen i viss utsträckning skärps på så sätt att ett omvänt skaderekvisit till skydd för den enskilde kommer att gälla för alla uppgifter som omfattas av paragrafen. Det innebär att sådana uppgifter inte får lämnas ut om det inte står klart att den enskilde eller någon honom eller henne närstående inte lider men om uppgiften röjs. För uppgifter i polisregister har enligt 7 kap. 17 § bara gällt sekretess för enskilds personliga förhållanden. För dessa uppgifter kommer emellertid, liksom för andra uppgifter som omfattas av 9 kap. 17 §, att gälla sekretess både för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sista stycket handlar om utlämnande av uppgifter oberoende av sekretess. Att uppgifter utan hinder av sekretess får lämnas ut till myndigheter enligt vad som föreskrivs i säkerhetsskyddslagen (1997:627) framgår av 14 kap. 1 sekretesslagen. Ändringen innebär att uppgifter utan hinder av sekretess får lämnas ut även till enskild enligt vad som föreskrivs i säkerhetsskyddslagen eller en förordning som har stöd i den lagen samt till såväl myndigheter som enskilda enligt vad som föreskrivs i polisdatalagen och lagen om misstankeregister samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. Bestämmelserna om utlämnande av uppgifter från misstankeregistret och enligt polisdatalagen behandlas i avsnitt 9.3 och 10.10. 16 kap. 1 § I förevarande bestämmelse anges vilka tystnadsplikter som har företräde framför principen om meddelarfrihet. Enligt 16 kap. 1 § 4 gäller inte meddelarfrihet om förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgift vidare har meddelats i samband med att regeringen eller för särskilt fall förordnar om undantag från sekretess (14 kap. 9 eller 10 § sekretesslagen). Bestämmelserna i 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen är i gällande rätt inte tillämpliga på uppgifter i polis- och kriminalregister, men väl på uppgifter som omfattas av 9 kap. 17 § sekretesslagen. De föreslagna ändringarna innebär att 14 kap. 9 och 10 §§ kommer att kunna tillämpas på alla uppgifter som behandlas hos polisen utom uppgifter i belastningsregistret. Om förbehåll meddelas kommer meddelarfrihet inte att gälla. I 16 kap. 1 § 12 finns en bestämmelse enligt vilken meddelarfrihet inte gäller om förbehåll har meddelats enligt 9 a § polisregisterlagen. Med stöd av denna regel får regeringen under vissa förhållanden förordna om undantag från sekretess för uppgifter i ett polisregister som förs av Säkerhetspolisen. Någon motsvarighet till 9 a § polisregisterlagen har inte tagits in i de nya författningarna eftersom den allmänna bestämmelsen i 14 kap. 10 § om regeringens dispensrätt fortsättningsvis skall kunna tillämpas. Om förbehåll meddelas enligt denna bestämmelse kommer tystnadsplikten att gälla framför meddelarfriheten enligt 16 kap. 1 § 4. Den särskilda bestämmelsen i 16 kap. 1 § 12 har därför ansetts kunna utgå. 16.6 Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (1996:627) 12 § Ändringen är en följd av att polisregisterbegreppet inte längre används i den betydelse det har haft. Någon ändring i sak i förhållande till gällande rätt är inte avsedd. och Säkerhetspolisen kan med stöd av den nya lagstiftningen behandla personuppgifter automatiserat även i andra register än sådana som regleras i polisdatalagen, lagen om belastningsregister och lagen om misstankeregister. Registerkontrollen skall, liksom , även omfatta behandling av personuppgifter hos eller Säkerhetspolisen som sker i sådana register, t.ex. spaningsregister. 15 § I paragrafens första stycke har lydelsen ...framställan av en annan stat,... ersatts med ...framställan från en annan stat,... för att förtydliga att framställan om registerkontroll i dessa fall inte behöver göras av statsledningen i den andra staten. Detta är inte avsett att utgöra någon saklig ändring. När en framställan har gjorts är det fortfarande enligt 22 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) som beslutar huruvida registerkontroll skall genomföras. skall sålunda också pröva om förutsättningarna för registerkontroll är uppfyllda. 21 § Ändringen är en följd av att polisregisterbegreppet inte längre används i den betydelse det har haft. Någon ändring i sak i förhållande till gällande rätt är inte avsedd. 22§ I första stycket har dom och misstanke om brottet olovlig avlyssning (4 kap. 9 a § ) fogats till uppräkningen av vilka uppgifter som får lämnas ut vid registerkontroll när kontroll sker med hänsyn till risken för terrorism. Regeringen föreslog redan i den lagrådsremiss som ledde till prop. 1995/96:129 Säkerhetsskydd att detta brott skulle finnas med bland dem som räknas upp i bestämmelsen. Lagrådet föreslog i sitt yttrande över remissen en viss redaktionell omarbetning av paragrafen. Genom ett förbiseende kom den aktuella paragrafbeteckningen inte med i uppräkningen. Något annat avsågs emellertid inte än att även uppgift om dom eller misstanke om olovlig avlyssning skulle omfattas. Detta framgår av den allmänna motiveringen i propositionen (a. prop. s. 53). Vidare har försök och förberedelse till grov skadegörelse (12 kap. 5 § ) tagits bort från uppräkningen i första stycket. Att uppgift om dom eller misstanke om försök eller förberedelse till grov skadegörelse får lämnas ut följer i stället av bestämmelsen i andra stycket. Någon ändring i sak sker alltså inte i detta avseende. Slutligen görs en ändring till följd av att person- och belastningsregistret ersätts med belastnings- och misstankeregister. Någon ändring i sak är inte avsedd. 16.7 Följdlagstiftning till personuppgiftslagen (1998:000) Författningsförslagen i avsnitt 2.4, 2.5, 2.8 2.20 samt 2.22 och 2.23 utgör redaktionella följdändringar till den personuppgiftslag som regeringen har föreslagit i proposition 1997/98:44 Personuppgiftslag. Angående den närmare innebörden av den lagen, se a. prop. Personuppgiftslagen har föreslagits träda i kraft . I fråga om behandling av personuppgifter som har påbörjats före det datumet och i fråga om behandling som har utförts för ett visst bestämt ändamål om behandling för ändamålet har påbörjats före ikraftträdandet skall dock, enligt förslaget till övergångsbestämmelse 2 till personuppgiftslagen, till och med datalagen tillämpas i stället för den nya lagen. I dessa fall måste sålunda de bestäm- melser som föreslås ändrade gälla i sin äldre lydelse. Sammanfattning av delbetänkande (SOU 1996:35) Några utgångspunkter Vi har i uppdrag att utarbeta förslag till en rättslig reglering av ett belastningsregister och ett misstankeregister samt överväga vilka ändringar som behövs i polisregisterlagen. Arbetet skall ske med utgångspunkt i de riktlinjer för registerstrukturen som anges i regeringens proposition 1994/95:144 Riktlinjer för registrering av påföljder m.m. I en första etapp skall vi dock utreda frågan om att författningsreglera kriminalunderrättelseregister och DNA-register samt utarbeta förslag till en sådan reglering. Det är resultatet av vårt arbete i denna del som redovisas i detta betänkande. Kriminalunderrättelseregister och DNA-register blir att anse som polisregister i polisregisterlagens mening. Det har därför varit naturligt för oss att överväga hur de lagar som föreslås reglera dessa register skall kunna passas in i en reviderad polisregisterlag. Hur en sådan skall utformas har vi av naturliga skäl inte tagit ställning till . Arbetet på de författningar som vi nu föreslår har emellertid gett anledning till en del reflektioner rörande den tekniska och rättsliga miljö i vilken kriminalunderrättelseregister och DNA-register skall hanteras. I inledningen av avsnitt 4 redovisar vi några tankar i detta avseende. Polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga och beivra brott kan bedrivas inom ramen för en förundersökning enligt , men kan också vara en uppgift som faller utanför förundersökningsförfarandet. I våra direktiv används begreppet polisunderrättelseverksamhet för sådan verksamhet som innebär att polisen samlar in och bearbetar uppgifter om personer som visserligen kan antas ägna sig åt brottslighet, men som inte kan utpekas som misstänkta för brott som är så konkretiserade att det finns grund för att inleda förundersökning. Polisunderrättelseverksamhet eller kriminal- underrättelseverksamhet kan bedrivas i flera syften, bl.a. för att identifiera och karaktärsbestämma hot mot samhället som det är polisens uppgift att förebygga eller för att ge polisen det underlag som behövs för att brott skall kunna förhindras, upptäckas, avslöjas eller avbrytas. Underrättelseverksamheten kan också vara inriktad på att få fram underlag som kan leda till beslut om inledande av förundersökning. Om det genom kriminalunderrättelseverksamhet kommer fram information som gör att det ''''''''finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats'''''''' skall naturligtvis förundersökning inledas. Det utmärkande för kriminalunderrättelseverksamheten är dock just den omständigheten att verksamheten kan bedrivas trots att något konkretiserat brott inte är känt och det därför inte finns förutsättningar att inleda förundersökning. Det är inte vår uppgift att föreslå en för alla tänkbara sammanhang gemensam definition av begreppet kriminalunderrättelseverksamhet. Vad vi kan göra är emellertid att beskriva vilken innebörd begreppet skall anses ha vid tillämpning av den tänkta registerlagen. Mot bakgrund av vad vi ovan har anfört menar vi att med underrättelseverksamhet i registerlagen skall avses polisverksamhet som syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit eller pågår eller kan förutses och som inte utgör förundersökning enligt . I kriminalunderrättelseverksamhet får inte personregister föras med hjälp av ADB utan tillstånd av Datainspektionen. är det bara säkerhetspolisen och finanspolis som har fått föra sådana register. har visserligen begärt tillstånd att få föra kriminalunderrättelseregister även för den övriga polisverksamheten, men sådant tillstånd har inte beviljats. Frågan om kriminalunderrättelseregister har emellertid fått förnyad aktualitet genom medlemskap i Ä framför allt genom anslutning till Europolkonventionen Ä och utvecklingen i övrigt när det gäller bekämpning av internationell eller annan kvalificerad brottslighet. Vi har därför ålagts att lämna förslag till utformning av ett kriminalunder- rättelseregister. Vi föreslår att och de polismyndigheter som leds av länspolismästare (i praktiken länspolismästarnas underrättelseenheter) skall få föra dels analysregister, dels informationsregister. Skillnaden mellan de olika typerna av register är att analysregistren skall vara knutna till tidsbegränsade undersökningar av underrättelsekaraktär och i princip få innehålla alla uppgifter som är nödvändiga för undersökningen, medan informationsregistren skall vara permanenta och få innehålla uppgifter som visserligen inte föranleder någon särskild undersökning, men som har sådan karaktär att de senare kan komma att behövas. Om uppgifter i ett informationsregister inte har lett till någon åtgärd skall uppgifterna i princip gallras. De närmare förutsättningarna för registrering beskrivs nedan. Brottslighet som skall få föranleda registrering Det är bara vid misstanke om allvarlig brottslighet som registrering skall få förekomma. Med allvarlig brottslig verksamhet menar vi i första hand sådan brottslighet som omfattar brott med högt straffvärde, t.ex. grov ekonomisk brottslighet. Dessutom avses brottslighet som kan utgöras av omfattande brott som inte är av lika allvarligt slag, exempelvis seriebrottslighet, ligabrottslighet eller utbredd brottslighet inom en viss bransch. För att upplysningar om allvarlig brottslighet skall få registreras skall det vara tillräckligt att det finns anledning anta att sådan brottslig verksamhet förekommer eller har förekommit. Kravet på att det skall finnas ''''''''anledning anta'''''''' att viss verksamhet förekommer motsvarar i styrka vad som gäller för inledande av förundersökning. När eller en länspolismästare har beslutat inleda en särskild undersökning av underrättelsekaraktär för att få underlag för beslut att inleda en förundersökning enligt eller att vidta särskilda åtgärder för att förebygga eller förhindra brott, skall analysregister få föras i verksamheten med hjälp av ADB. Ett beslut att inrätta ett analysregister skall innehålla uppgifter om bl.a. registrets benämning och ändamål, varvid ändamålet med registret skall sammanfalla med ändamålet med den undersökning för vilken registret upprättas. skall också anges hur länge undersökningen i fråga beräknas pågå och hur länge registret skall bestå. För att underrättelseverksamhet skall kunna bedrivas i form av särskilda undersökningar för särskilda ändamål behöver polisen samla in och registrera uppgifter som kan utgöra underlag för beslut om inledande av sådana undersökningar. Dessa uppgifter bör få samlas i permanenta informationsregister. En grundläggande förutsättning för registrering i ett underrättelseregister skall vara att registreringen är nödvändig för registrets ändamål. Såvitt gäller informationsregister skall uppgifter som kan hänföras till en enskild person få registreras endast om personen på konkreta grunder kan antas antingen ägna eller ha ägnat sig åt brottslig verksamhet av allvarligt slag eller komma att begå brott av allvarlig beskaffenhet. Det skall alltså i det enskilda fallet finnas konkreta omständigheter som kan läggas till grund för antagandet att en person tar befattning med brottslig verksamhet. Kravet på att det skall finnas konkreta grunder till stöd för antagandet är avsett att motsvara innebörden av begreppet skälig misstanke i . Analysregistren skall till skillnad från informationsregistren i princip få innehålla alla uppgifter som behövs för ändamålet med undersökningen. I en undersökning som företas i ett väl definierat syfte bör det vara möjligt att föra in uppgifter även om personer som inte kan misstänkas ta befattning med brottslig verksamhet, men som kanske umgås med eller genom affärskontakter eller på annat sätt har anknytning till någon som kan antas vara inblandad i brottslighet. Uppgifter om sådana personer skall dock inte få registreras om inte uppgifterna är nödvändiga för undersökningen. Även om de krav vi har nämnt är uppfyllda är det inte givet att varje tillgänglig uppgift som kan vara av intresse skall få registreras. Vilka slag av uppgifter som bör få förekomma i ett underrättelseregister bör dock inte regleras i lag. Sådana bestämmelser är emellertid nödvändiga, särskilt vad avser informationsregistren. Det bör ankomma på regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utforma bestämmelserna. Därigenom kan kravet på ett fullgott integritetsskydd tillgodoses som effektivitetssynpunkterna kan beaktas. Vissa uppgifter är emellertid så känsliga till sin karaktär att det bör framgå av lagen att en person inte får registreras enbart på grund av en sådan uppgift. Det gäller uppgifter om en persons etniska ursprung, hälsa eller sexuella läggning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt eller medlemskap i fackförening. En bestämmelse om förbud mot registrering enbart på grund av sådana särskilt känsliga uppgifter bör således införas i lagen. Att anteckning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning följer av 2 kap. 3 § regeringsformen. Om andra omständigheter gör att det finns anledning att registrera information om en person anser vi att polisen undantagsvis bör få registrera också sådana känsliga uppgifter som har sagts. Ett krav för registrering skall dock vara att uppgiften är oundgängligen nödvändig med hänsyn till registrets ändamål. Uppgifter ur kriminalunderrättelseregister skall enligt vårt förslag på begäran lämnas ut till JO, JK och Datainspektionen samt till domstol som behöver uppgifterna för omprövning av beslut angående utlämnande av uppgift ur register. Uppgifter skall vidare lämnas till åklagare som behöver uppgifterna för en förundersökning. Vi föreslår också att uppgifter skall få lämnas ut till annan myndighet om regeringen för visst slag av ärenden eller för särskilt fall ger tillstånd till det. Uppgifter ur registren skall också få lämnas till polismän vid andra polismyndigheter än den som är ansvarig för det aktuella registret. Huvudregeln bör vara att uppgifter skall lämnas om de behövs i ett särskilt ärende. Även i vissa andra situationer kan uppgifter behöva lämnas ut. Närmare bestämmelser om polisens tillgång till registren skall enligt vårt förslag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Slutligen skall uppgifter också få lämnas till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer om det följer av en internationell konvention som har biträtt. Det vi framför allt tänker på är den skyldighet att lämna ut uppgifter som följer av Europolkonventionen. Regeringen avses också få förordna om utlämnande av uppgifter i internationella förhållanden i andra fall. Uppgifter i ett underrättelseregister skall gallras när uppgifterna inte längre behövs för registrets ändamål. Ett analysregister skall gallras senast som bestämdes vid registrets inrättande. Om undersökningen inte har avslutats kan registret undantagsvis få bestå ytterligare , dock endast om det är av särskild betydelse för att undersökningen skall kunna avslutas. Uppgifter i informationsregistren skall gallras senast från det att uppgifterna registrerades. Om det har förts in nya uppgifter om en registrerad person eller om det har inletts ett särskilt underrättelseprojekt bör uppgifter i informationsregistret kunna få stå kvar . har polisen i samband med brottsutredningar använt sig av olika metoder för att identifiera personer som misstänks för brott. Man har bl.a. letat efter fingeravtryck och andra spår på brottsplatser och tagit olika prover från misstänkta personer för att kunna jämföra dem med vad man har funnit på en brottsplats. De olika tekniker för identifiering som man har använt sig av kan vara till nytta både i det inledande skedet av en förundersökning, då man genom spaning försöker finna den misstänkte, och senare under utredningen då den misstänkte, genom att konfronteras med uppgifter som t.ex. tyder på att han har befunnit sig på brottsplatsen, kanske väljer att erkänna. Uppgifterna kan också användas som bevis i en senare rättegång. Metoder som innebär att man kan identifiera personer som har befunnit sig på en brottsplats kan naturligtvis också leda till att misstänkta frias från misstankar om brott. De olika metoderna för identifiering av individer kan således utgöra betydelsefulla hjälpmedel i det brottsutredande arbetet. DNA-tekniken har i det här sammanhanget inneburit ett stort framsteg. DNA är ett ämne som finns i varje cell i människokroppen och som är sammansatt på ett sådant sätt att det, bortsett från enäggstvillingar, är unikt för varje individ. DNA kan utvinnas ur t.ex. blod, saliv, sperma eller hårstrån som man har funnit som fläckar på klädesplagg eller som spår på en brottsplats. Resultatet av en analys av det DNA som har utvunnits ur sådana fläckar eller spår kan sedan jämföras med analysresultat som avser prover som har tagits från den misstänkte. Med DNA-teknikens hjälp kan personer därför numera identifieras genom analys av mycket små mängder blod, saliv eller sperma eller genom analys av hårstrån. I avsnitt 5.3 ger vi några exempel på fall då DNA-analys har använts i . Exemplen belyser fördelarna med DNA-analys, men visar också på en del av de problem som är förknippade med DNA-tekniken. Det kan sammanfattningsvis konstateras att DNA-tekniken har använts med framgång både som ett hjälpmedel under utredning om ett brott och som bevis i rättegång. Om en DNA-analys har behövts för utredning om ett brott har nödvändiga prover kunnat tas i enligt med regler om kroppsbesiktning. Reglerna om provtagning och analys inom ramen för en förundersökning har i och för sig inte visat sig vara otillräckliga. Det frågan nu gäller är om register över analysresultat bör få upprättas som ett ytterligare hjälpmedel för polisen. Med hjälp av datoriserade DNA-register skulle polisen kunna utnyttja DNA-tekniken redan på spaningsstadiet, dvs. innan misstankar har kunnat riktas mot en viss person. DNA-tekniken gör det möjligt för polisen att under en brottsutredning med viss grad av säkerhet uttala sig om huruvida en misstänkt har befunnit sig på brottsplatsen eller ej. Det förutsätter att det finns något spår från brottsplatsen som kan analyseras och att jämförelseprov också kan tas från den misstänkte. Utredningen måste alltså ha kommit så långt att en viss person kan pekas ut som misstänkt. Om det upprättas ett DNA-register med uppgifter om människors DNA-profiler kan spåranalyser jämföras med DNA- profilerna i registret, vilket kan ge ett mycket snabbt besked om vem som har lämnat ett spår på en brottsplats. Det kan i sin tur underlätta en förundersökning avsevärt. Ett DNA-register skulle alltså kunna göra det lättare att identifiera en person som har avsatt ett spår på en brottsplats. Resultatet av en jämförelse mellan en spåranalys och ett DNA-register behöver naturligtvis inte alltid bli att man finner en DNA-profil som överensstämmer med resultatet av spåranalysen. Ju fler personer som finns i registret, desto större är emellertid chansen att den som har avsatt ett visst spår skall påträffas. enbart ur utredningssynpunkt vore det alltså värdefullt om ett DNA-register kunde innehålla uppgifter om alla dem som kan förväntas begå brott. Här gör sig dock integritetsskälen starkt gällande.