prop · GL031 · 1998-01-01 00:00:00 — BESPARINGAR UTGÅENDE RESERVATIONER OCH RAMÖVER- FÖRINGSBELOPP Statschefen och regeringen 3 888 098 439 713 2 844 477 874 1 482 460 29 224 160 1 745 346 29 357 028 304 500 1 144 104 24 146 534 9 525 268 23 555 935 43 935 10 098 140 Försvarsdepartementet 45 819 111 1 919 828 44 896 397 11 181 2 608 287 261 487 726 1 742 817 257 268 213 47 Kommunkationadeparteme ntet 36 185 818 10 447 519 43 888 992 81 052 3 356 797 153 189 268 1 678 359 147 620 097 207 706 1 792 414 Utbildningsdepartement 60 695 779 1 237 641 56 496 573 234 434 3 811 689 19 268 611 268 653 15 777 694 718 772 Arbetsmarknadsdeparteme ntet 137 440 353 7 912 899 145 259 539 3 115 131 9 787 570 7 51 711 152 2 868 901 51 749 660 123 026 4 098 733 4 057 496 255 934 4 064 3 718 810 968 168 2 923 199 260 112 1 504 833 och dess myndigheter 1 224 197 84 722 1 182 962 98 558 Räntor på statsskulden 132 000 000 Oförutsedda utgifter 1 000 Minskning av anslagsbehållning 1 000 000 Tillkommande utgiftsbehov, netto 5 000 000 Totalt 977 097 011 41 255 425 957 567 450 4 452 672 42 291 577 skattereform - en värdering skattereform - en värdering 2 Reformens huvuddrag 7 3 Värdering av reformen 8 3.1 Skatteplanering och skattefusk 9 3.2 Sparande och konsumtion 10 3.2.1 Sparandet och kapitalinkomstbeskattningen 10 3.2.2 Konsumtionen och konsumtionsbeskattningen 11 3.3 Investeringarna och företagsbeskattningen 13 3.4 Arbetsutbudet och förvärvsinkomstbeskattningen 13 3.5 Stabilisering och finansiering 16 3.6 Inkomstfördelningen 22 3.7 Reformen och den samhällsekonomiska effektiviteten 23 Underbilaga: Andelen med statlig skatt på förvärvsinkomster 24 skattereform - en värdering Inledning Regeringen lämnar i denna bilaga sin slutliga värdering av skattereform. En värdering av reformen bör ha ett dubbelt perspektiv. Den skall å ena sidan bedömas mot bakgrund av 1980-talets ekonomiska utveckling och de förändrade förutsättningar detta gav för skattepolitiken. Men den skall också ses i relation till de senaste årens utveckling, särskilt dess roll för depressionen . Detta dubbla perspektiv tillämpades i den utvärdering av skattereformen som gjordes av , kommittén för utvärdering av skattereformen, i Skattereformen 1990-91 en utvärdering (SOU 1995:104). Å ena sidan konstaterade att reformen i ett långsiktigt perspektiv var nödvändig mot bakgrund av erfarenheterna av det gamla skattesystemet. Den fortgående internationaliseringen av den svenska ekonomin och avregleringen av kapitalmarknaden gjorde också förändringar nödvändiga. Å andra sidan konstaterade att reformen i stabiliseringspolitiskt avseende förverkligades och för sent i relation till den konsumtionsledda, lånefinansierade tillväxten . När väl reformreglerna infördes kom de att verka på uppblåsta tillgångsvärden i en privat sektor med mycket låg soliditet. De kraftigt förändrade sparincitamenten fördjupade ytterligare en av i huvudsak andra skäl försvagad konjunktur. Förutom tidpunkten för reformen är det dess finansiering och fördelningsmässiga effekter som debatten fokuserats på. Vi kommer att uppmärksamma dessa två, delvis av varandra avhängiga frågor. Men i anslutning till det breda perspektiv anlade bör också andra frågor behandlas. Det gäller bl.a. hur reformen påverkade skattesystemets effektivitets- egenskaper, dvs. hur det förändrade skattesystemet inverkade på den totala välfärden. Reformen syftade till att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv beskattning med bevarande av de fördelningspolitiska målen. Varje värdering av reformen försvåras av depressionen . Skattereglerna blev, bl.a. som en följd av krisen, inte så stabila som hade förutsatts. Vidare gjorde den regering som tillträdde 1991 avsteg från de grundläggande reformprinciperna i några väsentliga avseenden. Detta nödvändiggjorde senare korrigeringar . Även om de grundläggande reformprinciperna har återupprättats innebär ändå de senaste årens instabilitet en svårighet vid en bedömning. I det följande beskriver vi först vår syn på bakgrunden till reformen varefter huvudprinciperna och huvuddragen redovisas. Därefter följer vår värdering av reformen. 1 Bakgrund Den grundläggande uppgiften för varje skattesystem är att finansiera vad medborgarna anser vara gemensamma angelägenheter. Vid en ansvarsfull finansiering av offentliga utgifter finns ett direkt samband mellan storleken på dessa och nivån på det totala skatteuttaget. Tillväxten i den svenska skattekvoten efter och avspeglar i grunden växande behov på olika samhällsområden. Behovet av välutbildad arbetskraft, av modern infrastruktur, av en bättre sjuk- och hälsovård och av ett förbättrat socialt skydd har lett till ett successivt höjt skatteuttag. Skillnader i skatteuttag mellan och andra länder på en liknande utvecklingsnivå reflekterar i huvudsak olika prioriteringar mellan de olika ländernas medborgare vad gäller det önskvärda med ett gemensamt ansvar för att tillfredsställa dessa behov. Att har en högre skattekvot än flertalet andra länder beror därutöver till en inte obetydlig del på tekniska skillnader i skatte- och utgiftssystemen. Till skillnad från många andra länder har valt att beskatta olika sociala ersättningar till medborgarna (sjukpenning, arbetslöshetsersättningar, pensioner). Andra länder tillämpar system med obeskattade transferingar och har, i stället för öppna bidrag på budgetens utgiftssida, dolda bidrag på inkomstsidan (olika former av skatteavdrag) som ger en lägre uppmätt skattekvot. Jämförelser av de totala skatte- och avgiftsuttagen i olika länder måste därför göras med stor försiktighet. I ett avseende var nivån på de offentliga utgifterna helt central i de överväganden som ledde fram till skattereformen: Hur skulle det vara möjligt att uthålligt finansiera de offentliga utgifter medborgarna önskade? Det handlade då inte om det totala skatte- och avgiftsuttaget utan om skattestrukturen och de principer efter vilka skatterna skall tas ut. Därmed aktualiserades andra skattepolitiska mål än det grundläggande att skapa ett ekonomiskt utrymme för offentliga utgifter på en viss nivå. Mellan nivå- och strukturfrågan fanns, och finns fortfarande, ett samband. Med en felaktig struktur är det inte långsiktigt möjligt att bibehålla en viss totalnivå, något som hotar finansieringen av offentliga utgifter. I strukturellt avseende fanns flera problem med det tidigare skattesystemet. Problemen delvis överlappade och förstärkte varandra och hade betydelse för såväl det fördelningspolitiska utfallet som den ekonomiska effektiviteten. Ett problem gällde bristen på s.k. horisontell rättvisa. Denna innebar att individer med samma inkomst betalade olika mycket i skatt. Kontant lön och löneförmåner behandlades olika. Detta gällde också olika slag av kapitalinkomster genom att räntor och utdelningar beskattades hårdare än reavinster. Förutom att detta var fördelningspolitiskt orättfärdigt ledde det också till att människors val i olika avseenden resulterade i en samhällsekonomiskt ineffektiv fördelning av våra resurser. Välfärdsnivån blev lägre än vad som skulle varit möjligt med ett mer likformigt skattesystem. Frågan om den vertikala rättvisan, dvs. fördelningen av ekonomiska resurser mellan individer med olika inkomster, har varit central i den svenska skattepolitiken. Det främsta uttrycket för detta har varit en inkomstskatteskala med en betydande progressivitet. skärptes progressiviteten successivt och kom att beröra allt större grupper av de skattskyldiga. före skattereformen kunde noteras ett betydande gap mellan den formella progressivitet som beskrevs av skatteskalan och den faktiska progressivitet som blev resultatet av allt större ofullkomligheter i den skattemässiga definitionen av inkomster. Detta reflekterade bristen på horisontell rättvisa, en bristande likformighet i beskattningen av olika slag av inkomster. Bristen på likformighet gav upphov till en omfattande skatteanpassning genom att inkomster och kostnadsavdrag omklassificerades. Inkomsterna togs ut lågbeskattat, ofta i form av reavinster, och avdragen hänfördes till högbeskattade områden. var tillvägagångssätten förhållandevis enkla och lättillgängliga, exempelvis när fullt avdragsgilla reaförluster på s.k. yngre aktier tilläts reducera endast till mindre del beskattade reavinster på s.k. äldre aktier. Denna möjlighet gav upphov till negativa skattekilar som innebar att avkastningen efter skatt kom att överstiga avkastningen före skatt. Skattesystemet gav alltså en ren subvention i sådana fall. Skattereglerna för det avdragsgilla pensionssparandet var det mest tydliga exemplet på betydelsen av skattekrediter i det gamla systemet. Mot avdragsgillhet vid premieinbetalningen svarade visserligen en skatteplikt vid utbetalning. Vid en starkt progressiv skatteskala försvagades denna formella symmetri av att skattesatsen vid inbetalning av i normalfallet var högre än skattesatsen vid utbetalning av pensioner. Av långt större betydelse för skattekreditens storlek, särskilt vid långa sparperioder, var dock det förhållandet att avkastningen på pensionskapitalet var helt obeskattad . Tillämpningen av principen om utgiftsskatt på detta område, kombinationen av avdragsgillhet och skattefrihet för avkastningen där skatten togs ut först vid utbetalning, innebar en betydande olikformighet. Detta gällde särskilt i relation till beskattningen av vanligt banksparande, där den årliga avkastningen, räntan, beskattades med individens fulla marginalskatt. Den olikformighet i de gamla reglerna som berörde de flesta skattskyldiga gällde beskattningen av bostäder. I en inflationsekonomi innebar det fulla avdraget för nominella ränteutgifter mot höga marginalskatter, till viss del begränsad genom skattereform, i kombination med en reavinstbeskattning, baserad på partiell skattefrihet och reala beskattningsprinciper, i många fall en betydande subvention. I vissa andra fall var såväl den fullt legala skatteplaneringen som det rent brottsliga skatteundandragandet mer avancerat och ofta tillgängligt enbart för de med goda ekonomiska resurser. Förfaranden med s.k. utdelningsfonder är ett exempel. Ett annat var möjligheten att ta ut arbetsinkomst i form av lågbeskattad reavinst från fåmansbolag. Komplexiteten i reglerna innebar också att det fanns en betydande gråzon mellan legala förfaranden och rena olagligheter. Reglernas komplexitet gjorde att det i första hand var resursstarka personer som kunde utnyttja olikformigheterna. Detta och omfattningen av illegala beteenden skapade en stigande misstro mot skattesystemet. De olikformiga reglerna i beskattningen av kapitalinkomster växte till betydande del fram som en reaktion på att kapitalinkomster beskattades tillsammans med arbetsinkomster med en över tiden skärpt progressiv skatteskala i en ekonomi med betydande inflation. Onda cirklar skapades, där en stigande progressivitet födde krav på undantag i beskattningen av vissa inkomster. Detta urholkade i sin tur via skatteanpassning skattebasen och drev fram höjda skattesatser. Det blev nödvändigt att bryta denna utveckling. De höga skattesatserna i beskattningen av arbetsinkomster innebar betydande marginaleffekter och ansågs minska incitamenten för arbete och utbildning. De kunde också bidra till höga nominella lönekrav från vissa grupper, vilket via olika kompensationsmekanismer bidrog till inflationsdrivande lönebildning. Olikformigheten i inkomstbeskattningen gällde också beskattningen av företagsvinster. Företagens investeringar i olika tillgångar, maskiner, byggnader och lager beskattades på olika sätt. Finansieringen av investeringarna via nyemission, kvarhållen vinst och lån, behandlades också på olika sätt. Variationen i skattebelastning mellan olika företag beroende på bl.a. skillnader i historisk lönsamhet innebar risker för att nya investeringar inte fördelades på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt mellan företagen. Erfarenheterna av investeringsstyrning, framför allt med hjälp av det gällande systemet med investeringsfonder, visade också på brister. Möjligheterna för statsmakterna att påverka näringslivets investeringar såväl i ett konjunktur- perspektiv som i andra avseenden framstod som begränsade, inte minst därför att olika åtgärder slog igenom med en betydande tidsfördröjning. medförde också kombinationen av hög formell skattesats och omfattande reserveringsmöjligheter att vinstrika företag i syfte att begränsa sina skattebetalningar deltog i avancerade operationer med olika slag av leasingförfaranden. Investeringsverksamheten styrdes i betydande omfattning av skatteöverväganden, där frågan om den samhällsekonomiska lönsamheten i olika projekt tonades ned. Utöver interna brister i de gamla skattereglerna utgjorde också den internationella utvecklingen en viktig bakgrund till den svenska reformen. Det gällde den skattepolitiska utvecklingen i vår omvärld där reformer med breddade skattebaser och sänkta nominella skattesatser aktualiserade liknande förändringar hos oss. Väl så viktig var dock den fortgående internationaliseringen av den svenska ekonomin, särskilt av de finansiella marknaderna. Möjligheterna att behålla en skattestruktur med smala skattebaser och höga nominella skattesatser begränsades. Den skattepolitiska utmaningen blev därför: Hur skulle man åtgärda allt större olikformigheter och fördelningspolitiska brister i systemet och skapa en skattestruktur som i en internationaliserad ekonomi uthålligt kunde finansiera offentliga utgifter på hög nivå? 2 Reformens huvuddrag En central tanke bakom skattereformen var en förstärkt horisontell rättvisa, där lika inkomster skulle beskattas lika. Denna likformighetsprincip skulle så långt som möjligt tillämpas konsekvent. Det gällde beskattningen av förvärvsinkomster, där såväl den vanliga inkomstskatten som socialavgifterna skulle baseras på bredare underlag. Det gällde också beskattningen av kapitalinkomster, inkl. företagens vinster och egenföretagarnas kapitalinkomster. Likformigheten var också styrande i utformningen av det nya mervärdesskattesystemet. En förstärkt horisontell rättvisa skulle bidra till att återupprätta principen om skatt efter bärkraft och därmed också till en förstärkt vertikal rättvisa. En likformighetsprincip kan förverkligas bl.a. genom bredare skattebaser då den skattepliktiga inkomsten därigenom kommer att ligga närmare den ekonomiska inkomsten. Olika undantag, lättnader och kryphål skulle elimineras och inkomstförstärkningarna användas för att sänka skattesatser och reducera besvärande marginaleffekter. Enkelheten var en annan bärande princip. Enklare regler är lättare att följa. Såväl för de skattskyldiga som för skatteförvaltning frigörs resurser, inte minst i form av tid, som för de skattskyldiga kan användas mer produktivt. kan koncentrera sin granskning till större och mer komplicerade förfaranden. Ytterligare en central hörnsten var önskemålet att premiera sparande och motverka låntagande. Olikformigheterna i de gamla reglerna och det förhållande att kapitalinkomster beskattades tillsammans med övriga inkomster bidrog till att missgynna finansiellt sparande (hög skatt på marginella kapitalinkomster) och favorisera låntagande (stort skattemässigt värde på ränteavdrag). Målet för skattereformen sammanfattades i propositionen om reformerad inkomst- och företagsbeskattning på följande sätt (prop. 1989/90:110, s. 294): Det övergripande målet för skattereformen är att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv beskattning som fördelningspolitiska mål uppfylls. Arbete och sparande skall ges en bättre skattemässig behandling medan villkoren för lånebaserad konsumtion och förmögenhetsuppbyggnad försämras. En likvärdig behandling av arbetsinkomster och inkomster av kapital skall komma till stånd. Skatteplanering och skatteflykt skall motverkas. Inte minst härigenom kommer den fördelningspolitiska träffsäkerheten i beskattningen att förbättras. Huvuddragen i reformen var En sänkt inkomstskatt för så gott som alla, där den helt övervägande andelen av inkomsttagarna, , enbart skulle betala kommunalskatt. Resterande del skulle därutöver betala i statlig inkomstskatt. För att inte andelen som betalar statlig inkomstskatt skulle öka över tiden, infördes en indexreglering av den undre gränsen för statlig inkomstskatt, den s.k. skiktgränsen. De nya reglerna gav också utrymme för viss förbättring av reallönen utan att skatteuttaget ökade. För att förbättra det fördelningspolitiska utfallet infördes en extra skattelättnad för personer med lägre inkomster i form av ett förhöjt grundavdrag. Vidare skulle som en viktig del av reformen barnbidragen och bostadsbidragen höjas. Skattebortfallet genom sänkta skattesatser skulle finansieras genom skärpt beskattning av kapitalinkomster, en breddad bas för beskattningen av arbetsinkomster och genom höjda indirekta skatter. Genom reformen infördes en separat och proportionell beskattning av kapitalinkomster räntor, utdelningar och reavinster med en enhetlig skattesats på . I princip skulle skatteuttaget baseras på fulla nominella inkomster, vilket i vissa fall medförde betydande basbreddningar i förhållande till de äldre reglerna. En särskild avkastningsskatt på sparande i pensionsförsäkringar infördes. Basen för arbetsinkomstbeskattningen breddades genom att löntagarnas avdragsmöjligheter begränsades och genom full skatteplikt för naturförmåner. Detta innebar bl.a. höjd skatt på måltidsförmåner, bilförmåner och bostadsförmåner. Den formella skattesatsen för bolagsinkomster sänktes från och avsågs balanseras genom kraftiga basbreddningar, där den övervägande delen av tidigare reserveringsmöjligheter eliminerades. Basen för mervärdesskatten breddades också. Tjänster blev generellt skattepliktiga och de tidigare reducerade skattesatserna för byggnadsverksamhet samt hotell- och restaurangtjänster togs bort. Dock kvarstod vissa undantag, bl.a. för dagstidningar och olika kulturverksamheter. Punktskatterna på bl.a. bensin och energi höjdes och den nya energiskatten i kombination med införandet av koldioxidskatt och svavelskatt förstärkte skattesystemets miljöprofil. Skattereformen innebar ett exempel på grön skatteväxling genom att höjda skatter på resursförbrukning och miljöpåverkan användes för att finansiera sänkt skatt på arbete. Den offentlig-finansiella bruttokostnaden för skattereformen till följd av sänkta skattesatser och fördelningspolitiska åtgärder beräknades till ca . Detta skulle finansieras genom bredare baser för arbetsinkomstbeskattningen (), en förstärkning av kapitalbeskattningen (), höjda indirekta skatter () och vissa andra förändringar (). Resterande finansieringsbehov på skulle tillgodoses genom en bättre fungerande ekonomi ( dynamiska effekter ). 3 Värdering av reformen skattereform var i rent budgetmässiga termer en mycket stor reform med en bruttoomfördelning av skatteuttaget på nära nog . Men den var också i en djupare ekonomisk mening mycket omfattande i det att den påverkade de skattemässiga villkoren för svenska hushåll och företag i en lång rad avseenden. Villkoren för olika former av sparande och för konsumtionsval, för arbete och utbildning och för företagsinvesteringar förändrades på ett grundläggande sätt. För en värdering av reformen är dess beteendeeffekter av stor betydelse. I vissa fall är det förhållandevis enkelt att konstatera om de avsedda effekterna har inträffat eller ej. I andra fall kan det vara svårt att isolera reformeffekterna från inverkan av andra faktorer. En sådan faktor är den ekonomiska krisen . En viktig fråga gäller reformens samspel med depressionen. En annan fråga gäller hur depressionen som sådan, oberoende av dess eventuella samspel med skattereformen, påverkat möjligheterna att värdera reformen. efter det definitiva reformbeslutet i påbörjades en utvärdering av reformen. En särskild kommitté, , tillkallades. Kommittén lämnade sitt betänkande . Betänkandet baserades bl.a. på ett omfattande forskningsprogram som initierades av kommittén och som avrapporterades i en särskild bilaga, Svensk skattepolitik i teori och praktik skattereform (bilaga 1 till SOU 1995:104). KUSK- betänkandet har remissbehandlats (för en remissammanställning, se ekonomiska vårproposition). Betänkandet med dess bilagor ger tillsammans med de bakomliggande forskningsrapporterna en kvalificerad grund för en utvärdering av reformen. I anslutning till de huvudfrågor som ställs i betänkandet kommer vi nu att ge vår värdering, där också viss ny information kommer att vägas in. Vår bild av reformen avviker inte på något grundläggande sätt från den gav. Sedan kommittén lämnade sitt betänkande har det inte, annat än undantagsvis, presenterats några nya studier kring skattereformens effekter. Men väl så betydelsefullt är att reformreglerna, med varierande grad av stabilitet, nu verkat . Å ena sidan innebär detta att dataläget förbättrats. Å andra sidan uppkommer frågan mot vilken alternativ skattepolitisk utveckling reformen skall värderas. En effektanalys av reformförslag handlar ju i hög grad om att jämföra det ekonomiska utfallet vid de nya reglerna med utfallet vid alternativa regler. I detta fall skulle det vara naturligt att jämföra med de regler som gällde före skattereformen. Här finns två svårigheter. För det första, hur skulle regler sett ut exempelvis ekonomiska miljö? För det andra, hur skall senare regeländringar, som kan ha påverkat den ekonomiska utvecklingen, beaktas? Dessa svårigheter är besvärliga att hantera på något heltäckande sätt. Vi väljer därför att mer partiellt uppmärksamma några centrala aspekter. 3.1 Skatteplanering och skattefusk Skattereformens betydelse för omfattningen av skatteplanering är en central fråga, inte minst därför att det var erfarenheterna av en tilltagande skatteplanering före reformen som bidrog till kritiken mot det gamla skattesystemet. Kritiken kom att gälla inte bara de olagliga beteenden som förekom (skattefusk och/eller skatteflykt) utan också de legala möjligheter som det gamla systemet innehöll. konstaterar att skattereformen representerade ett nytt angreppssätt för att förhindra skatteplanering genom att den sökte påverka de grundläggande förutsättningarna för skatteplanering. lyfte fram fem sådana förutsättningar; att olika inkomster beskattas olika, att inkomstskatten är progressiv, att olika skattesubjekt beskattas olika, att beskattningsunderlaget inte är entydigt bestämt samt möjligheten att bilda skattekrediter, dvs. skjuta upp beskattningen, exempelvis genom att omvandla löpande inkomster till värdestegring som beskattas med tidsfördröjning. Regeringen delar KUSK:s bedömning att skattereformen levt upp till målet att motverka skatteplanering. En konsekvent beskattning av olika naturaförmåner gjorde att olika former av arbetsinkomster beskattades mer likartat. En likartad behandling av löpande kapitalavkastning (räntor och utdelningar) och realiserad värdeökning (reavinster) minskade möjligheterna att erhålla skattekrediter. Omfattningen av skattekrediter begränsades också genom att det skattemässiga värdet av olika reaförluster reducerades. lönsamma transaktioner inom familjer som byggde på den sammanhållna beskattningen av arbets- och kapitalinkomster med en progressiv skatteskala eliminerades genom införandet av den separata och proportionella kapitalinkomstbeskattningen. En mer likartad beskattning av olika företagsformer reducerade skatteplaneringen genom transaktioner mellan företag. Den kraftigt sänkta bolagsskattesatsen reducerade det skattemässiga värdet av olika avdrag. Begränsningen av olika konsolideringsmöjligheter minskade intresset för skatteminimerande beteenden med starkt begränsat samhällsekonomiskt värde. I det gamla skattesystemet avspeglades förekomsten av skatteplanering i ett betydande gap mellan det faktiska skatteuttaget och det formella skatteuttaget som det beskrevs av inkomstskatteskalan med dess betydande progressivitet. redovisar resultatet av en simuleringsstudie, avseende de av individerna i aktiv ålder med de högsta arbetsinkomsterna.