prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — När det gäller frågan om vilka miljöpolitiska mål som bör ingå i balken kan först konstateras att även om lagstiftningen har en central roll är den inte det enda instrumentet för att realisera en ekologiskt hållbar utveckling. Kunskaper om miljöproblem och den enskildes engagemang i miljöfrågorna, ekonomiska förutsättningar m.m. är också avgörande för att målen skall kunna nås. Därtill kommer att allmänt hållna mål kan vara svåra att inordna i och lägga till grund för ett rättsligt system som skall vara styrande för den enskildes handlande i enskilda fall och som är sanktionerat med straff om reglerna inte följs. Trots detta är det givetvis av avgörande betydelse att balken fungerar som ett verktyg för genomförandet av de miljöpolitiska målen. Regeringen anser att det i måste finnas en beskrivning av syftet med miljöpolitiken som gäller för hela balkens tillämpningsområde. Denna inställning delas också av remissinstanserna, även om det i några fall finns synpunkter på utformningen. I förslaget till miljöbalk har därför i 1 kap. 1 § tagits in den övergripande målsättningen om en hållbar utveckling som innebär att nu levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Där slås också fast att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett förvaltaransvar. Vidare nämns i bestämmelsen skyddet för människors hälsa och miljön samt för värdefulla natur- och kulturmiljöer, bevarandet av biologisk mångfald, en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt samt kretsloppsprincipen. Som närmare utvecklas i författnings- kommentaren till paragrafen är dessa syften styrande på samtliga bestämmelser i och medför en ny och vidare tillämpning av de bestämmelser som har sin förebild i gällande lagstiftning. Lagrådet har i sitt yttrande beträffande denna paragraf anfört att bestämmelserna i är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen på området. Lagstiftningen kan bara ge den rättsliga grundvalen för reformarbetet men bidrar därigenom verksamt till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i miljöhänseende. Lagrådet anger som en möjlighet att det inledande stadgandet utformas på det sättet att vad som sägs om tryggandet av en hållbar utveckling anges inte endast som ett mål med utan som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet. Lagrådet anför vidare att om man vill begränsa räckvidden av målparagrafen till målet med själva balken, bör den utformas under hänsynstagande till att lagstiftning här liksom på andra områden har sina givna begränsningar. kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling. Regeringen godtar i sak Lagrådets bedömning och föreslår därför att den ändringen görs i portalparagrafen jämfört med lagrådsremissen att det anges att skall främja en hållbar utveckling, dvs. inte trygga en sådan utveckling som sägs i remissens förslag. Utöver de övergripande syften som uttrycks i 1 kap. 1 § och som styr tillämpningen av hela balken vill regeringen peka på fyra faktorer av betydelse för balkens verkan som instrument för att genomföra övriga miljöpolitiska mål, t.ex. nationella miljömål av det slag som har berörts i avsnitt 4.1.1. Miljömålen kan, för det första, realiseras genom de nya instrument som erbjuder. Miljökvalitetsnormer är en nyhet i balken som innebär att en norm för miljökvalitet kan slås fast av regeringen eller i vissa fall av en myndighet. Normerna skall följas vid planering, tillståndsprövning, tillsyn och föreskriftsverksamhet samt av verksam- hetsutövare och kan kompletteras med särskilda åtgärdsprogram. Normerna kommer att avsevärt förbättra möjligheterna att styra mot nationella mål för miljökvalitet. Miljökvalitetsnormer kan dock endast väntas fastläggas i vissa fall där det finns nationella miljömål. Exempelvis kan det finnas andra styrmedel än normerna som är bättre lämpade för att nå målet. Det kan också antas att miljökvalitetsnormerna kommer att innebära en högre grad av precisering i beskrivningen av miljökvaliteten än de nationella miljömålen och att de ofta kommer att begränsas geografiskt till att avse vissa områden. För det andra innehåller balken nya allmänna hänsynsregler som gäller för alla och som innehåller en skyldighet att beakta allmänna principer för miljöarbetet som t.ex. försiktighetsprincipen, kretsloppsprincipen och produktvalsprincipen. Balken innehåller därmed sådana strategier som behövs för att nå miljömålen. För det tredje utgör balken grunden för regeringens och myndigheternas arbete att med stöd av de bemyndiganden som ges i balken utfärda de förordningar och föreskrifter som behövs för att förverkliga de miljöpolitiska målsättningarna. Styrande för detta är såväl balkens övergripande syften och allmänna hänsynsregler som de andra miljömål som berörts ovan och som inte tagits in i lagtexten. För det fjärde är balken en sammanhållen lagstiftning som innefattar och samordnar såväl traditionella miljöregler som regler om markanvändning och resurshushållning. Detta medför samordnings- vinster och en ökad enhetlighet i regelsystemet som förbättrar förutsättningarna för att styra mot gemensamma mål. 4.2.2 Principerna för miljöbalksförslaget m.m. Regeringens bedömning: Som bärande principer för balken bör gälla att den bildar en övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan, utformas som en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och naturresurslagstiftning, utformas så att skyddet för miljön, hälsan och naturresurserna förstärks, innehåller allmänna hänsynsregler och viktiga miljörättsliga principer som är tillämpliga på all miljöpåverkan, förstärker det demokratiskt förankrade inflytandet, skapar förutsättningar för en integrerad tillämpning, betonar hushållningsaspekten. bör innehålla vissa avgörande element för att lagstiftningen skall fungera väl. Dessa element, som kan beskrivas som en miljöbalkskedja, utgörs av rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skall följas av var och en, regler för hushållning med mark- och vattenresurser riktade till statliga och kommunala myndigheter, bestämmelser om utfärdande av miljö- kvalitetsnormer och krav på miljökonsekvensbeskrivningar, bestämmelser om tillståndsprövning samt ett effektivt tillsyns- och sanktionssystem. Förslaget innebär en utveckling och förändring på ett stort antal punkter av det tidigare förslaget till miljöbalk. Skälen för regeringens bedömning Sammanfattningsvis kan sägas att de bärande principerna vid sammansmältningen av regler från de olika miljölagarna bör vara följande. utformas som en sammanhållen miljö- och resurslag- stiftning. Exempelvis integreras bestämmelserna i miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, hälsoskyddslagen samt renhållningslagen. Genom bestämmelser från naturresurslagen anknyts lagstiftningen för markanvändning och samhällsbyggande varvid resursavvägnings- principer integreras i balken. utformas så att skyddsintressena förstärks. Alla skyddsintressen i dagens lagstiftning har granskats. Flera långtgående principer och aktsamhetsregler som funnits i de lagar som arbetats samman i balken föreslås gälla generellt inom balkens tillämp- ningsområde. Det som kan uppfattas som motsägelsefullt eller ofullständigt i dagens lagar har undanröjts och skyddsintressena har förstärkts gentemot exploateringsintressena såsom de senare kommer till uttryck i t.ex. vattenlagen och trafiklagstiftningen. bör innehålla ett antal allmänna hänsynsregler. De skall verka så att balkens mål i praktiken får genomslag med avseende på verksamheter som regleras enligt balkens bestämmelser. På detta sätt garanteras en enhetlig tillämpning tvärs över olika sektorer, som sektorsprincipen slår igenom i tillämpningen. bör förstärka det demokratiskt förankrade inflytandet genom framhävande och utökning av regeringens tillåtlighetsprövning av miljöpåverkande anläggningar. Vidare ges miljöorganisationer talerätt och kraven för miljökonsekvensbeskrivningar förstärks. bör skapa förutsättningar för en integrerad tillämpning av miljölagstiftningen sett ur de enskilda verksamhetsutövarnas synvinkel. I princip skall tillstånd för miljöfarlig verksamhet som innebär utsläpp, avfall, kemikalieanvändning m.m. prövas i ett sammanhang. Tillstånds- prövningen, tillsynsutövningen m.m. skall stimulera verksamhetsutövare att medvetet välja att ligga före lagstiftningens obligatoriska krav. Regleringen i utformas med avsikt att antalet överträdelser skall minska. I de fall överträdelser sker bör dessa beivras effektivt. Informationen om tillstånd, tillsyn, överträdelser, skadad mark m.m. skall vara öppen, lättbegriplig och kvalitetsgaranterad. Dessutom skall tillsynsorganisationen effektiviseras. Viktiga miljörättsliga principer, såsom försiktighetsprincipen, lokaliseringsprincipen, kretsloppsprincipen, produktvalsprincipen och principen att förorenaren skall betala (PPP) bör tas in i lagstiftningen. En nyhet i balken är den starka betoningen av hushållningsaspekten. Hushållning kan ske dels genom ett optimalt utnyttjande med så resurs- och energisnåla processer som möjligt, dels genom att utnyttja ett kretslopp med slutna materialflöden där material genom återanvändning eller återvinning kommer till ny användning. Kretsloppsprincipen syftar till att vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning utan att naturen skadas. Genom en tillämpning av hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen minskar behovet att förbruka ändliga naturresurser. Ett sådant kretslopp kan åstadkommas dels genom krav individuella eller generella för verksamhetsutöv- ningen, dels genom att var och en deltar i den avfallshantering, genom bl.a. källsortering, som möjliggör återanvändning, återvinning och energiutnyttjande. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste användningen måste en avvägning göras mellan ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen på ett sätt som främjar en långsiktigt god hushållning. Detta gäller för såväl mark- och vattenområden som energi och andra resurser. En verkningsfull miljölagstiftning förutsätter att vart och ett av dess led fungerar effektivt. fordras att sambandet mellan leden är följdenligt och tydligt. Om miljölagstiftningen liknas vid en kedja som kan kallas miljöbalkskedjan vars länkar utgörs av t.ex. miljömål, hänsyn, tillstånd, villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse och straff, krävs för lagstiftningens effektivitet att länkarna var och en för sig men också samspelet mellan kedjans länkar fungerar väl. Det kan inledningsvis upprepas att grundläggande syfte är att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Detta uttrycks genom balkens rättsligt bindande syften och allmänna hänsynsregler. Här har tillståndsprövning och tillsyn en central funktion som konkreta verktyg för att styra varje verksamhet bort från miljö- störande och resursslösande handlingssätt. Men också dessa traditionella styrmedel får en delvis ny roll. Det allt större inslaget av mål- och resultatstyrning ställer större krav på myndigheterna att sträva mot miljömålen samt att följa upp och utvärdera resultatet. De principer för miljöarbetet som utvecklas i balken skall genomsyra också prövnings- och tillsynsverksamheten. Miljökvalitetsnormer innebär konkreta målsättningar som styr tillstånds- och tillsynsarbetet. Nationella mål nedbrutna regionalt eller sektoriellt likaså. Balken lägger en betoning vid förebyggande insatser som en grund för ett framgångsrikt miljöarbete. Den lägger ett tydligt delegerat ansvar på utövare och sektorsorgan för att bedöma och åtgärda miljöproblemen. Det finns också fler styrmedel i dagens miljöarbete. Prövning och tillsyn skall samspela med ekonomiska styrmedel och med frivilliga miljöstyrningssystem. Grunden i ett förebyggande arbete är att påverkan på människors hälsa, miljön och resurshushållningen kan förutses. Därför har ett kunskapskrav införts i . Var och en skall skaffa sig den kunskap som behövs för att bedöma miljöeffekterna av en åtgärd eller en verksamhet. Naturligtvis är det först om det finns anledning att befara sådana effekter som skyldigheten föreligger att utreda vad som kan göras för att motverka olägenheterna. Det skall dock inte vara möjligt för verksamhetsutövaren att försvara sig med att denne inte tänkte på att olägenheterna kunde uppkomma. Utgångspunkten är att var och en i varje situation skall fråga sig om sådana effekter kan uppstå. Är detta inte uteslutet föreligger en skyldighet att ta reda på sannolikheten för miljöeffekter, vilka de är, hur allvarliga eller omfattande de kan bli och slutligen vad det finns för möjlighet att förebygga eller reducera dem. Det finns också en skyldighet att avhjälpa problemen. Möjliga åtgärder för att reducera effekterna till en acceptabel nivå skall vidtas om det inte är orimligt i enlighet med de allmänna hänsynsreglerna i balken och andra särskilda regler för den aktuella verksamheten. Kan påverkan inte reduceras tillräckligt får åtgärden inte vidtas eller verksamheten inte utövas. Skyldigheten att skaffa sig erforderlig kunskap gäller alltså både gemene man och den som utövar näringsverksamhet. Det är av avgörande betydelse för att denna regel skall kunna uppfyllas att kunskap finns att tillgå och att den också är lätt tillgänglig. Producenterna har här ett ansvar för att genom märkning och annan information klargöra vilka egenskaper olika produkter har och vilka effekter de kan medföra. Även om huvudansvaret ligger på producenterna har tillsynsmyndigheterna en viktig uppgift att sammanställa information om miljöpåverkan. Det är data som kommer fram vid den löpande tillsynen, i miljörapporter och genom miljöövervakningsarbetet. Den informationen tar mer sikte på miljötillståndet som sådant och utvecklingen av miljöarbetet relativt miljömålen. Det ankommer på tillsynsmyndigheterna att utöver den löpande tillsynsverksamheten verka för balkens efterlevnad på så sätt att information sprids och kunskap görs tillgänglig, så att mål kan nås. Om verksamhetsutövaren inte frivilligt lämnar sådan information som har betydelse för miljöbedömningar ger utökade möjligheter för tillsynsmyndigheten att kräva in miljörapporter som innehåller relevant information med avseende på mål. Kunskap är också grundläggande för miljömärkning och miljöstyrning, dvs. frivilliga system för miljöarbetet vid sidan om . Näringsutövare som ansluter sig till ett miljöstyrningssystem åtar sig frivilligt att göra en miljöutredning om verksamhetens miljöpåverkan, upprätta en miljöpolicy samt miljömål och handlingsprogram, implementera programmet i hela verksamheten och genomföra en miljörevision. Resultatet av revisionen, miljöredovisningen, skall enligt EU:s miljöstyrningssystem (EMAS) vara tillgängligt för allmänheten. Många av momenten i ett miljöstyrningssystem har gemensamma drag med lagstiftningens miljökonsekvensbeskrivningar, miljörapporter och villkor eller föreskrifter för verksamheten. Ett grundkrav för registrering eller certifiering enligt någon av standarden för miljöstyrningssystem är att alla lagstiftningens krav på verksamheten följs och kontrolleras. Anslutning till ett miljöstyrningssystem kan således ha stor betydelse för såväl tillståndsprövning som tillsyn. Frivilliga system för miljöövervakning av produkter riktar sig till konsumenterna och uppköpare för att ge dessa större möjligheter att välja mer miljöanpassade produkter. För miljöstörande verksamhet är det viktigt att precisera i tillståndet hur verksamheten skall medverka till att nå miljömålen och en hållbar utveckling. Med sker tillståndsprövningen utifrån fler aspekter och med en högre ambitionsnivå . Till att börja med ställs högre krav på sökanden vad gäller skyldigheten att presentera en relevant utredning så att prövningsmyndigheten kan ta ställning till om regler tillgodoses. Dessutom ges större möjligheter för berörda att föra talan. Därigenom kan ytterligare information komma till pröv-ningsmyndighetens kännedom, som säkerställer att alla aspekter blir belysta. prövas en verksamhet enligt olika miljölagar och av olika instanser. system ger en bättre helhetsbild av de olika miljöeffekter en verksamhet riskerar att medföra. Utformningen av tillståndet och de villkor som fastställs för driften av verksamheten har avgörande betydelse, både för möjligheten att utöva en effektiv tillsyn, påföra miljösanktionsavgift och utdöma straff, men också för att verksamhetsutövaren själv skall kunna utveckla mål och medel för att följa upp sitt miljöarbete. Villkoren skall vara konkreta och exakta. Omfattningen av tillståndet skall ha en tydlig avgränsning så att det går att fastställa objektivt när en överträdelse skett. Villkoren skall också utvecklas så att de tydligare kopplas till olika miljömål, anpassade till verksamheten, och så att de även omfattar resurshushållningsaspekter. regler lästa mot balkens mål innebär att villkor skall föreskrivas i syfte att tillgodose både miljöskydd, hälsoskydd, bevarande av biologisk mångfald, resurshushållning och hushållning med material. Regler som tillämpas vid prövning enligt olika lagar integreras och en fullständig miljöbedömning skall alltså göras vid en och samma prövning. Detta innebär inte något hinder mot att villkor, när det är lämpligt, utformas som riktvärden. Inte minst när kraven innebär att tidigare oprövad teknik skall användas kan det vara svårt att avgöra vilken utsläppsbegränsning som är möjlig. Då kan det finnas skäl att använda riktvärden i stället för gränsvärden. På så sätt kan begränsningsvärdet sättas strängare, eftersom ett gränsvärde förutsätter en viss säkerhetsmarginal. Ett riktvärde bör emellertid alltid följas upp, och när tillräcklig erfarenhet har vunnits bör det ersättas med ett absolut gränsvärde. Riktvärden bör som huvudregel endast komma ifråga vid prövotidsförordnanden där slutliga villkor skall fastställas . Prövningsmyndigheterna kan förväntas ha fått stor erfarenhet av problemställningarna och en ökad kompetens inom miljörätten som säkerställer en hög kvalitet på domar och beslut. Det ökar förutsättningarna för efterlevnaden och underlättar för verksamhetsutövaren att följa tillstånden och villkoren. Dessutom bör acceptansen av villkoren öka om underlaget för dessa är utförligt och väl belyst. Vidare kommer tillsynsmyndigheternas och, i sista hand, domstolarnas arbete med att kontrollera efterlevnaden och påföra sanktioner att underlättas om tillstånden och villkoren i dessa blir konkreta och tydliga. Det är på samma sätt av avgörande betydelse att de föreskrifter som utfärdas av regeringen eller myndighet med stöd av balken, och som gäller var och en eller i vart fall stora målgrupper, formuleras tydligt och konkret. Dels bör det stå klart vilka krav som ställs. Dels bör det vara möjligt för tillsynsmyndigheten att objektivt påvisa om en överträdelse har ägt rum. Efterlevnaden av regler beror av två huvudsakliga faktorer, nämligen att de som berörs förstår syftet med reglerna och betydelsen av att de följs, och att det finns en väl fungerande tillsyn som leder till att överträdelser beivras. Handlingsmönstren i samhället måste undan för undan styras in på en mer miljöanpassad väg både vad gäller det vi gör i näringsverksamhet och det vi gör var och en i vardagen. Tillsynsmyndigheterna har en betydelsefull roll enligt . En effektiv tillsyn kräver bl.a. att samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna fungerar väl och att de har tillgång till stöd, erfarenhetsutbyte och kompetens utanför den egna myndigheten. Tillsynsfrågorna behandlas ingående i avsnitt 4.28. Här kan i korthet sägas att balken ger förutsättningar för en samordnad och förbättrad tillsynsverksamhet. Det är vidare viktigt att tillsynsmetoderna och tillsynsansvaret utvecklas i balkens följdförfattningar och tillämpningsbestämmelser. En miljöbalk med de centrala materiella bestämmelserna för att ta tillvara miljöhänsyn samlade och där prövningen av tillståndsärenden integreras, där tillsynen samordnas och där straffbestämmelserna kommer till uttryck, bör således ge förutsättningar för ett fördjupat och längre gående miljöarbete. I avsnitt 4.4 och 4.38.4 redogörs närmare för det sista balksteget som avser utbildning och information om miljöbalksreformen. Ändringar i förhållande till det tidigare förslaget till miljöbalk Jämfört med det förslag till miljöbalk som lades fram och som återkallades vid regeringsskiftet innebär det nya förslaget en utveckling och förändring. Förändringarna innebär bl.a. att de delar av vattenlagens bestämmelser som har avseende på miljöfrågor har sammansmälts med övriga miljöbestämmelser i balken, sammansmältningen och integrationen av skyddslagstiftningen, t.ex. bestämmelser från miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, har drivits längre, också den joniserande strålningen skall omfattas av prövningen av kärntekniska anläggningar, balken baseras på allmänna hänsynsregler som är knutna till målen för miljöarbetet och balkens syfte, hänsynsreglerna gäller för ett mer omfattande tillämpningsområde där stor miljöpåverkan kan förekomma, kraven på miljökonsekvensbeskrivningar skärps, reglerna om miljökvalitetsnormer förtydligas, miljöorganisationer ges rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt balken, stora trafikanläggningar skall tillåtlighetsprövas enligt , strandskyddets ställning görs tydligare, allemansrättens ställning görs tydligare, som kommersiellt organiserat utnyttjande av allemansrätten regleras, genomförandet av EG:s naturvårdsdirektiv underlättas, ansvaret för efterbehandling av mark görs tydligare och en saneringsförsäkring införs, reglerna om genetiskt modifierade organismer inarbetas i balken, reglerna om biotekniska organismer arbetas in i balken och samordnas med reglerna om kemiska produkter, regeringens tillåtlighetsprövning framhävs som regionala miljödomstolar inrättas som ett led i prövningskedjan med i huvudsak samma kompetens som den nuvarande , och vattendomstolarna läggs ned, en miljööverdomstol inrättas vid , straffbestämmelser arbetas in i balken, tillsynsbegreppet ges en bestämd definition, tillsynen avgiftsfinansieras och kommunerna ges en starkare och tydligare roll, miljösanktionsavgifter som ett led i tillsynen skall kunna beslutas av tillsynsmyndigheter vid överträdelser. 4.3 Gällande rätt Den svenska miljölagstiftningen finns dels i lagstiftning som har som främsta syfte att skydda miljön och då närmare precisera vilka avvägningar som skall göras mellan olika intressen, dels i lagstiftning som reglerar särskilda verksamheter där miljöhänsynen skall beaktas särskilt. Dessutom finns regler av civilrättslig art om ersättning och annan kompensation mellan enskilda i frågor om miljöskador. Den svenska miljölagstiftningen reglerar så skilda saker som industriutsläpp, kärnsäkerhet, naturvård, kemikaliehantering och skötsel av avfalls- deponier. Det utmärkande draget för de centrala lagarna på miljöns område är emellertid förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen där närmare angivna myndigheter svarar för tillstånd, tillsyn och ingripanden av olika slag genom förelägganden, förbud och andra åtgärder. Den lagstiftning som reglerar samhällsplaneringen och hushållningen med mark- och vattenresurserna har grundläggande betydelse i det förebyggande miljöarbetet. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilket områdena är mest lämpade och så att en långsiktigt god hushållning främjas. I det följande redovisas närmast den numera omfattande miljölagstiftningen som kan betecknas som skyddslagstiftning. Därefter behandlas sådan lagstiftning om användning av mark- och vattenområden som är av betydelse bl.a. från miljösynpunkt.