prop · GL0342 · 1998-01-01 00:00:00 — För att säkerställa enskildas rätt att ta del av uppgifter i SIS, skall en enskild ha rätt att vända sig till domstol eller annan behörig myndighet i varje medlemsstat för att få upplysningar eller för att begära rättelse, radering eller skadestånd med anledning av registrering som berör honom eller henne. Schengenstaterna är skyldiga att verkställa ett sådant beslut. Varje Schengenstat skall utse en nationell tillsynsmyndighet till vilken enskilda skall kunna vända sig med begäran om att myndigheten skall granska registrerade uppgifter om honom eller henne i SIS och hur de används. Den nationella tillsynsmyndigheten skall självständigt och utan begäran från enskilda utöva tillsyn över den nationella delen av SIS. För det ändamålet skall den nationella tillsynsmyndigheten ha tillträde till det nationella registret. Schengenstaterna skall även ha en gemensam tillsynsmyndighet för att bl.a. utöva tillsyn över den tekniska stödfunktionen i SIS. reglerar även staternas skadeståndsansvar gent- emot enskilda. 4.7.3 Skydd för andra personuppgifter än sådana som registrerats i SIS Inom kan uppgifter utbytas mellan staterna utan att man använder sig av SIS. Som exempel kan nämnas de kontakter mellan SIRENE-kontor som föregår eller följer en registrering i SIS. Men det finns även uppgiftsutbyte som helt saknar anknytning till SIS, exempel- vis lämnande av uppgifter inom det polisiära samarbetet enligt artikel 46 och om uppgifter som har samband med utfärdande av visering eller uppehållstillstånd, uppgifter om människosmuggling, uppgifter som lämnas till en annan stat utan föregående begäran och som är avsedda för bistånd i fråga om brottsbekämpning, förebyggande av brott eller vid- tagande av skyddsåtgärder mot hot mot allmän ordning och säkerhet samt vissa upplysningar om förvärv av vapen. Bestämmelser om skydd för andra personuppgifter än sådana som registrerats i SIS finns i artiklarna 126 130 i , och de är i stora drag desamma oavsett om uppgifterna registrerats i SIS eller överförts på annat sätt. I vissa avseenden ger dock konventionen inte ett lika starkt skydd för uppgifter som inte registrerats i SIS, främst beroende på att de inte flyter in i ett gemensamt dataregister. Reglerna om generell skyddsnivå för personuppgifter, reglerna om ändamålsbegränsning och om skadeståndsskyldighet är i stort sett lika de som finns beträffande uppgifter som utväxlas via SIS. Däremot reglerar inte enskildas rätt att begära ändring, komplettering, korrigering eller radering av uppgifter som lämnats från en Schengenstat till en annan på annat sätt än genom SIS. Konventionen innehåller i dessa fall endast regler om Schengenstaternas skyldighet att initiera respektive verkställa ett sådant förfarande. Det är vidare endast beträffande uppgifter som registrerats i SIS som enskilda kan begära att den nationella tillsynsmyndigheten genomför en gransk- ning. Däremot har den nationella tillsynsmyndigheten skyldighet att på eget initiativ kontrollera att bestämmelserna om skydd för överförda personuppgifter tillämpas även i de fall där uppgifterna överförts på annat sätt än genom SIS. 4.8 organisation av mellanstatligt samarbete bildar ut- gångspunkt för samarbetets beslutsformer och ledning. Beslut i Schengenorganen fattas sålunda med enhällighet. Schengenarbetet leds, precis som EU-arbetet, av ett ordförandeland. Liksom i EU bildar ord- förandelandet tillsammans med föregående och kommande ordförande- land en informell ledningsgrupp, den s.k. trojkan; det gäller såväl i Verk- ställande kommittén och Centralgruppen som i arbetsgrupperna. högsta beslutande organ är . Andra högre organ är Centralgruppen och den s.k. gemen- samma tillsynsmyndigheten för dataskydd. Direkt under Centralgruppen ligger den s.k. ständiga administrativa kommittén och gruppen för internationella avtal och överenskommelser. Förutom dessa finns ett antal arbetsgrupper och ett sekretariat. I departementspromemorian anslutning till (Ds 1997:38) finns en in- gående redogörelse för Schengens arbetsgrupper och organisatoriska struktur i övrigt. En organisationsskiss finns i bilaga 11. 4.9 Schengens regelverk 4.9.1 Vad är Schengens regelverk? Schengens regelverk består av det ursprungliga , samt senare anslutna staters anslutningsavtal respektive samarbetsavtal för och som inte är medlemmar i . Därtill kommer beslut och deklarationer av samt beslut av Centralgruppen. Verkställande kommitténs huvudsakliga uppgift är enligt artikel 131 i att kontrollera att konventionen efterlevs av medlemsstaterna. Men i ett par särskilt angivna fall skall även utfärda tillämpningsföreskrifter till konventionen. Det är här fråga om föreskrifter som reglerar den rent praktiska hanteringen, dvs. bestämmelser som hos oss i regel ligger på myndighetsnivå. har inte skapat ny rätt som går utöver staternas åtaganden enligt själva konventionen, inte heller utfärdar den rättsakter som är bindande för enskilda. beslutar med enhällighet, vilket i praktiken innebär att ett medlemsland har vetorätt. De flesta beslut som fattas av är således av föreskriftskaraktär, dvs. de riktar sig till staterna och deras myndigheter och inte till enskilda personer, även om enskilda naturligtvis indirekt kan komma att beröras. Exempel är besluten om för vilka länders medborgare det skall gälla viseringsplikt. Men för att de ska få genomslag nationellt måste de omsättas i interna regler i varje medlems- stat, för vår del genom förordning utfärdad av regeringen. För att genom- föra övriga beslut kommer det hos oss i de flesta fall att vara tillräckligt med myndighetsföreskrifter. Som exempel kan nämnas detaljföreskrifter om hur uppgifter skall lagras i SIS. Vilka uppgifter som får finnas i systemet är däremot uttömmande reglerat i konventionen. Exempel på några viktigare beslut fattade av Den s.k. innehåller detaljföreskrifter om använd- ningen av Schengens informationssystem, SIS. står för Supplementary REquest at the National Entries. SIRENE-kontoren är upprättade i enlighet med artikel 108 i i vilken det föreskrivs att varje land skall upprätta en myndighet som svarar för den nationella enheten i SIS, N.SIS. Kontoret skall alltså ansvara för att den nationella enheten, dvs. hårdvaran och det nationella registret, fungerar på ett riktigt sätt och för att föreskrifterna i konventionen följs. Det är vidare genom denna myndighet som all kommunikation mellan medlemsstaterna skall ske. inleds med en presentation av tillämpliga artiklar i och SIRENE-kontorens organisatoriska ställning samt namn- och adressuppgifter. Vidare innehåller detaljerade beskrivningar av de förfaranden och arbetsuppgifter som skall utföras i anledning av förekommande framställningar om registrering i systemet (som exempelvis rutiner som är gemensamma för alla registreringar), detaljföreskrifter för hur kommunikation mellan SIRENE-kontoren skall gå till (exempelvis om det räcker med telefon- kontakter eller om det i vissa fall skall ske på annat sätt) samt tekniska beskrivningar om hur införing i registren skall ske. Slutligen specificerar detaljerat hur uppgifter som skall inhämtas skall kodas i SIS samt ger detaljerade föreskrifter om kontroll av uppgifternas riktighet och av att samma uppgift inte förekommer på flera ställen. har beslutat att klassificera som hemlig. Det är en av ett litet fåtal handlingar där detta har skett. commun, den gemensamma handledningen, innehåller före- skrifter för tillämpning av konventionens villkor för inresa till territorium och om gränskontroller. I den ges bl.a. praktisk vägledning för bedömning av viseringar och för utfärdande av visering vid gräns. Vidare finns detaljerade praktiska föreskrifter om kontroll vid yttre gräns samt särskilda föreskrifter om kontroll av vissa speciella kategorier resande, som piloter och andra besättnings- medlemmar på luftfartyg, sjöfolk och innehavare av tjänste- eller diplomatpass. Den gemensamma konsulära handledningen innehåller praktiska föreskrifter som detaljerat reglerar procedurfrågor och frågor om hur kontakter och informationsutbyte mellan länderna och deras myndigheter skall gå till. Där finns exempelvis specificering av olika viserings- kategorier, tillämpningsföreskrifter om bl.a. fastställande av vilken stat som är behörig att besluta om en ansökan om visum och om hur en ansökan skall behandlas samt anvisningar om hur viseringsmärket skall fyllas i. När det gäller polissamarbete kan nämnas handboken för den inter- nationella inbördes hjälpen i fråga om repressiva åtgärder rörande kampen mot narkotikahandeln i de avtalsslutande parterna i Schengen- överenskommelsen . Det är, som framgår av namnet, en guide över de olika Schengenstaternas regler m.m. för att underlätta kampen mot narkotikahandel. Slutligen kan nämnas en handledning för tillämpningen av artikel 46. Den innehåller föreskrifter om samarbete när det gäller evenemang där ett stort antal personer samlas och där huvudsyftet med polisens närvaro är att bevara allmän ordning och säkerhet och att förebygga brott närmare; bl.a. anges vilka uppgifter som, under förutsättning att det överensstämmer med den egna nationella lagen, skall lämnas, exempelvis om sammansättning och antal personer i den grupp man vet är på väg till evenemanget i fråga. Denna handledning uppvisar stora likheter med den gemensamma åtgärden 97/339/RIF, som rådet har antagit enligt artikel K 3 i Unionsfördraget, om samarbetet på området för allmän ordning och säkerhet. 4.9.2 Schengens regelverk och demokratin Beslutsprocessen Verkställande kommitténs beslut har, som framgått, karaktär av hand- boksmässig reglering av operativa och tekniska frågor. Eftersom är ett vanligt konventionsbaserat mellanstatligt sam- arbete, skall alla beslut i vara enhälliga. Varje land har med andra ord vetorätt. Besluten är folkrättsligt bindande för som stat, men för att få nationellt genomslag krävs i den mån det behövs att beslutet genomförs på det nationella planet. I sker detta genom lag beslutad av , genom regeringsförordning eller genom myndighetsföreskrifter. Om ett beslut måste genomföras genom lagstiftning kommer samma mekanism att tillämpas som vid antagande av en konvention. Det bör dock framhållas att de beslut som har fattat inte i något fall har varit av den karaktären att det behövs lagändringar här i landet för att genomföra dem. I de flesta fall krävs inte ens en förordningsändring utan det räcker med interna föreskrifter för de berörda myndigheterna. Överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisa- tioner ingås enligt 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) av regeringen. Riks- dagens godkännande krävs när överenskommelsen förutsätter att lag ändras, upphävs eller stiftas, när överenskommelsen i övrigt gäller ett ämne där skall besluta eller när överenskommelsen annars är av större vikt, 10 kap. 2 § RF. Vad som sålunda gäller i allmänhet för ingående av mellanfolkliga överenskommelser gäller också inom . Regeringen kan därför inte medverka i ett beslut i som kräver godkännande, utan att göra förbehåll för detta. Öppenhet Beslut inom fattas efter förhandlingar mellan medlemsstaterna. skiljer sig på så sätt inte från övrigt mellanstatligt samarbete. Förhandlingar måste kunna föras i förtroendefull anda. I detta ligger bl.a. att förhandlingsståndpunkter som regel inte bör komma till allmän kännedom. För uppgifter som rör förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat, gäller bestämmelserna om utrikes- sekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Sekretess gäller enligt detta lagrum om det kan antas att ett röjande av en uppgift stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet. Även om det i inte råder någon offentlighets- princip, har som medlemsland tillgång till alla Schengen- dokument. För dessa gäller de vanliga svenska reglerna om allmän handling, dvs. de är offentliga och skall på begäran lämnas ut om det inte finns några svenska sekretessregler som förbjuder detta. Som nämnts kan detta ibland vara fallet, främst under pågående förhandlingsarbete. När Amsterdamfördraget träder i kraft kommer dess regler om öppenhet och handlingsoffentlighet i EU:s institutioner att gälla även för . Likaså kommer de regler om tillgång till institutionernas handlingar som redan nu gäller inom EU (exempelvis rådets beslut 93/731 om allmänhetens tillgång till rådets handlingar) att bli gällande även inom . 5 Närmare om yttre gränskontroll 5.1 Allmänt om den yttre gränskontrollen 5.1.1 Schengenreglerna i korthet innehåller, som nämnts, bestämmelser om kontroll vid yttre gräns (se avsnitt 4.3). I och med att personkontrollerna vid de inre gränserna avskaffas mellan , har dessa i stället åtagit sig att noggrant kontrollera gränserna mot icke Schengen- länder enligt enhetliga regler. Alla personer som passerar en yttre gräns skall åtminstone underkastas kontroll för fastställande av identiteten, genom att visa upp resedokument. Personkontrollen skall, utöver granskning av pass och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och andra kontroller för att förhindra brott. T.ex. skall datasökningar göras i Schengens informationssystem (SIS), som bl.a. innehåller uppgifter om efterlysta personer inom hela Schengenområdet och en spärrlista över personer som inte skall beviljas inresa. Vid inresa till skall icke EU-medborgare underkastas en noggrannare kontroll än EU-medborgare. Kontroll skall även ske vid utresa från Schengenområdet. Utresekontrollen skall genomföras för spaningsändamål och med syfte att förhindra hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är att efterspanade brottslingar som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll. Kontrollen skall innefatta inte bara kontroll av identiteten genom pass och andra resehandlingar utan också sökning i SIS. Utlänningar skall kontrolleras noggrannare än medborgare i EU-länder. Generellt gälller att den kontroll som sker vid de yttre gränserna skall vara likvärdig över hela gränsen utan att det för den skull har preciserats vilken nivå kontrollen bör ha. ställer dock upp krav på att gränspassage bara får ske vid särskilda i förväg bestämda ställen och att gränsavsnitten däremellan skall bevakas med rörliga patruller. Bevakningen skall utföras så att ingen uppmuntras att försöka ta sig in på andra ställen än de tillåtna. 5.1.2 Jämförelse mellan regler och de svenska När går in i det operativa kommer i praktiken vår del av yttre gräns bestå av hela den svenska sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler när det sker trafik till och från icke Schengenländer. Ett antal orter kommer att utpekas som gränsövergångsställen där all persontrafik med icke Schengenländer skall kontrolleras. Gränsens sträckning mellan dessa övergångsställen skall bevakas med rörliga patruller, såväl till lands som till havs. Det regelverk som styr den yttre gränskontrollen återfinns, som nämnts, främst i utlänningslagen och i utlänningsförordningen. I korthet föreskrivs att kontroll får ske av en utlännings rätt till inresa i landet genom att resedokument och erforderliga tillstånd för vistelse i landet finns. Kontrollen skall också utformas så att reglerna om när en utlänning skall avvisas från landet kan upprätthållas. Detta innebär att kontrollen får utformas så att den som inte har rätt till inresa på grund av avsaknad av resedokument, visering eller uppehållstillstånd får avvisas. Vidare får den avvisas från landet som inte har medel för sitt uppehälle, som kan antas inte komma att ärligen försörja sig, eller som kan misstänkas att komma att begå brott här eller som är underkastad förbud att återvända till landet. En del av dessa kontroller förutsätter kontroll i register, t.ex. den s.k. , vilket är ett register över de utlänningar som har avvisats eller utvisats från ett annat nordiskt land med förbud att åter- vända dit. har utfärdat regler om hur denna kontroll närmare skall genomföras (FAP 272 1). Genom den nordiska pass- kontrollöverenskommelsen har åtagit sig att genomföra mot- svarande kontroll för de övriga nordiska ländernas räkning vid våra yttre gränser. Schengens regelverk skiljer sig på ett par avgörande punkter från vad som gäller för svenskt vidkommande . Vi är genom Schengen- regelverket skyldiga att genomföra utresekontroll vid våra yttre gränser. utgår från att utlänningar enligt nationella regler åläggs anmälningsplikt vid inresa eller i omedelbar anslutning till denna eller inom en viss tidsfrist även om de reser in från ett annat Schengen- land. Länderna har dock möjlighet att göra undantag från sådan anmälningsplikt. I övrigt skiljer sig inte de formella kraven på den gränskontroll som skall förekomma vid Schengens yttre gränser på något avgörande sätt från den kontroll som enligt lag skall förekomma vid de svenska gränserna. har bestämmelser som i några fall preciserar kontrollens utförande, bl.a. genom att föreskriva att inresa bara får ske vid särskilda gränsövergångsställen, en föreskrift som också förekommer i svensk rätt, samt att gränsens sträckning mellan dessa kontrollplatser skall bevakas med rörliga patruller. Schengen- regelverket är också ganska detaljerat i sina föreskrifter om vilka kontroller av inresehandlingar och vilka registerslagningar som skall ske. När det gäller kontrollen av inresehandlingar skiljer det sig formellt inte på något avgörande sätt från vad som är föreskrivet och förutsatt beträffande den svenska gränskontrollen . Vad gäller register- slagningar skall dock alltid kontroll ske mot SIS. Ett av de viktigaste momenten i den prövning som skall göra innan den ger klartecken till att personkontrollen vid de inre gränserna tas bort i förhållande till ett nytt medlemsland och att detta kan träda in som operativ medlem i är en bedömning av om landet har en tillräckligt effektiv yttre gränskontroll. Som grund för vår egen bedömning av denna fråga har först Stats- kontoret gjort en studie över den svenska yttre gränskontrollen. Därefter har också de tre närmast berörda myndigheterna, dvs. polisen, tullen och , studerat frågan och deras underlag har på regeringens uppdrag utvärderats av . En sammanfattning av Statskontorets studie finns i bilaga 8. En sammanfattning av finns i bilaga 9. 5.1.3 Gränskontrollens resurser Polisen är den myndighet som har det primära ansvaret för att utföra personkontrollen vid de yttre gränserna. Tullen och har skyldighet att bistå polisen i denna verksamhet. har också egna befogenheter vad gäller kontroll till sjöss av utlännings rätt till inresa och utresa. I Statskontorets rapport anges att det inom polisväsendet sysselsätts drygt 360 personer med personkontroll vid gränserna. Personalsamman- sättningen har ändrats sedan rapporten skrevs. Antalet sysselsatta är detsamma men antalet polismän har ökat, se vidare nedan. Tullen har enligt Statskontorets rapport ianspråktagit omkring 420 personer för den fysiska gränskontrollen, varav i stort sett alla är verksamma inom den stationära kontrollen. har cirka 570 anställda. Gräns- kontroll har tidigare utgjort av verksam- hetsuppgifter, dvs. motsvarande 30 årsarbetskrafter. Fr.o.m. är personkontroll en av regeringen prioriterad uppgift för Kust- bevakningen, vilket medför att myndigheten avsätter betydligt större resurser för den yttre gränskontrollen. Dessutom kan samtliga anställda i viss mening sägas bedriva gränsövervakning kontinuerligt som övriga uppgifter fullgörs. Alla tre myndigheterna har anfört att det finns ett stort behov av ökade resurser för att uppfylla krav. Statskontoret konstaterar att myndigheternas samlade förslag skulle innebära en personalutökning med . Statskontoret betvivlar inte att Schengenanslutningen kommer att medföra både anpassningskostnader och kostnader av mer bestående natur, men anser att de resursmässiga konsekvenserna inte behöver bli på långt när så stora som myndigheterna har anfört. I de utredningar från myndigheterna som föregick Riks- revisionsverkets rapport har dessa framfört behov av utökade resurser, men i mindre omfattning. Sålunda har anfört ett behov av ytterligare 223 årsarbetskrafter, har anfört att de behöver ytterligare 128 och att de, med den ambitions- nivå de valt, behöver ytterligare 75 personer. gör den sammanfattande bedömningen att bara i mindre utsträckning innebär nya arbetsuppgifter för myndigheterna och i den mån detta blir fallet kommer dessa resursmässigt att kunna rymmas inom nuvarande ramar för verksamheten. anser dock att det föreligger ett behov av att förstärka polisens gränskontrollverksamhet med 41 årsarbetskrafter för att uppfylla dagens krav på gränskontroll- verksamheten och för att möta de krav som ställs på grund av ökade trafikströmmar samt 6 årsarbetskrafter för inre kontrollverksamhet. Kust- bevakningen bör enligt tillföras 85 årsarbetskrafter för att uppfylla de krav som EU-anslutningen ställer och tillföras medel för att återbemanna sjöbevakningsstationen . Vad slutligen gäller tullen ser vissa behov av förstärkningar för att uppfylla de nuvarande kraven på tullen och för att parera en ökning av resandeströmmen och godstrafiken. Den slutliga bedömningen av dessa frågor rörande tullen bör dock enligt anstå tills den av regeringen tillsatta utredningen om EU-medlemskapets effekter på organisation och dimensionering (Dir. 1997:34, Fi 1997:05) lämnar sitt betänkande. 5.1.4 Gränskontrollens kvalitet Av myndigheternas underlag till både Statskontorets och Riks- revisionsverkets rapporter framgår att de anser att den gränskontroll- verksamhet som måste utföras för att krav skall uppfyllas skiljer sig väsentligt från den faktiska nivån på dagens gräns- kontroll. Detta gäller även om man bortser från de nya formella krav på främst utresekontroll och rörlig patrullering som finns i Schengen- konventionen. behandlar denna fråga. I rapporten redovisas bl.a. att 70 av alla som ansöker om asyl gör det inne i landet istället för vid gränsen. Kommittén om konsekvenser för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, har lämnat sitt betänkande Ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa (SOU 1997:159). Även där tas denna fråga upp. Den siffra som redovisas där är att cirka två tredjedelar av de asylsökande lämnar sina uppgifter inne i landet, vilket ses som en indikation på både den yttre och den inre kontrollens svaghet. Dessa uppgifter indikerar att den gräns- kontroll som bedrivs inte är fullt så effektiv som man med utgångspunkt i dagens regelverk kan förvänta sig. Man bör dock märka att uppgiften inte kan läggas till grund för ett antagande om att inrese- kontrollen över lag är bristande. Man vet t.ex. inte hur många av dessa personer som reser in med giltiga visum, eller annars på ett fullt legitimt sätt utan krav på visum. Man vet inte heller med säkerhet hur många som reser in via t.ex. Danmarksfärjorna där vi med tillämpning av den nordiska passunionens regler inte har någon reguljär personkontroll. utgår i sin rapport från att en del av problemet ligger på och föreslår bl.a. därför att gränskontrollen där skall förstärkas genom att tillföras ytterligare resurser för direkt kontroll och för att öka möjligheterna att upptäcka falska resedokument. underlag till ger också vid handen att det vid många kontrolltillfällen bara görs en ren passkontroll och att registerslagningar och andra kontroller i syfte att utröna om det finns annan avvisningsanledning än avsaknad av pass och visum mera sällan utförs rutinmässigt. Detta förhållande uppmärksam- mades också i samband med att en grupp experter från besökte hamn. 5.1.5 Behov av åtgärder i allmänhet Regeringens bedömning: Specialistkompetensen hos den personal som utför gränskontroller bör behållas och utvecklas. Personkontrollerna bör kunna fördjupas vad gäller kontroll om avvisningsanledning förekommer på grund av befarad brottslighet eller utfärdat återrese- förbud.