prop · GL03105 · 1998-01-01 00:00:00 — Slutligen är det naturligt, som kommittén föreslår och remissinstan- serna godtar, att begränsa de ersättningsgilla skadorna till rena förmögenhetsskador. Felaktig myndighetsinformation torde ytterst sällan orsaka person- eller sakskador. Att utsträcka skadeståndsansvaret till person- och sakskada skulle dessutom fordra överväganden av mer komplicerat slag. Övrigt Lagrådet har inte haft något att invända mot innehållet i den bestämmelse som föreslås reglera det allmännas informationsansvar. Lagrådet har emellertid haft en synpunkt på den språkliga utformningen av bestämmelsen. Regeringen har godtagit denna synpunkt (se bilaga 7 och författningskommentaren till 3 kap. 3 § skadeståndslagen). 5.3 Ikraftträdande Den nya bestämmelsen i 3 kap. 3 § skadeståndslagen bör träda i kraft . I enlighet med allmänna skadeståndsrättsliga principer bör den tillämpas i fråga om skadefall som inträffar efter ikraftträdandet. Någon särskild övergångsbestämmelse om detta behövs inte (jfr prop. 1972:5 s. 593). 6 Vissa andra frågor som behandlats av kommittén 6.1 Ersättning för ideell skada Regeringens bedömning: Någon ändring av gällande ordning för ersättning för ideell skada som vållats vid myndighetsutövning bör inte göras . Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan delar flertalet kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Inom skadeståndsrätten skiljer man mellan ekonomisk och ideell skada. Vid ekonomisk skada ersätts den skadelidandes ekonomiska förlust medan avsikten vid ideell skada är att skadeståndet i stället skall kompensera det lidande eller den kränkning den drabbade har fått utstå. Lidandet eller kränkningen kan inte på samma sätt som vid ekonomisk skada direkt mätas i pengar. Enligt skadeståndslagen kan ersättning för ideell skada utgå enligt två olika regler. Enligt 5 kap. 1 § omfattar skadeståndsansvaret vid personskada, för- utom ersättning för sjukvårdskostnader och andra utgifter samt inkomst- förlust även ersättning för sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenheter i övrigt till följd av skadan. Enligt 1 kap. 3 § ersätts lidande som tillfogas någon genom brott mot den personliga friheten, genom annat ofredande som innefattar brott, genom brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning eller olaga diskriminering eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning. Ersättning enligt 1 kap. 3 § - som helt och hållet handlar om ideellt skadestånd - utges oavsett om det har uppkommit någon personskada. Däremot krävs för ersättning att ett brott av visst slag har begåtts. Kommittén hade enligt direktiven i uppdrag att undersöka om ersätt- ning som det allmänna skall betala till enskilda på grund av skador som uppkommit i samband med myndighetsutövning bör bestämmas under hänsynstagande till andra omständigheter än sådana som har rent eko- nomisk betydelse. Anledningen till uppdraget i denna del var främst att det hade förekommit kritik för att den gällande ordningen ansetts inne- bära att den enskilde inte fått full kompensation för sin skada vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Kommittén konstaterar att kritiken i den mån den handlat om otill- räcklig kompensation inte enbart gällt frågan om ersättning för ideell skada utan i minst lika hög grad avsett svårigheterna att få full ersättning för ekonomisk skada. Kommittén noterar att det egentliga syftet med att på vissa områden införa lagregler om ersättning för ideell skada varit att åstadkomma en önskad nivå på ersättningen för ekonomisk skada. Kom- mittén vill inte förorda en sådan metod när det gäller det allmännas ska- deståndsansvar. Regeringen delar uppfattningen att utgångspunkten för regleringen bör vara att ersättning för ideell skada skall avse skador som inte är av ekonomiskt slag och som inte i egentlig mening kan värderas i ekonomiska termer. Vidare diskuterar kommittén om rätten till ersättning för ideell skada på grund av myndighetsåtgärder bör utvidgas jämfört med bestämmel- serna i 1 kap. 3 § skadeståndslagen. Kommittén konstaterar att det inte finns något hinder mot att enligt dessa bestämmelser bevilja ersättning för ideell skada till den som blir kränkt av ett tjänstefelsbrott. Vidare gör kommittén bedömningen (se s. 265) att de fall där ett ansvar för ideell skada bör kunna utkrävas vid myndighetsutövning i allt väsentligt ryms under 1 kap. 3 § skadeståndslagen. Det gäller särskilt om bestämmelsen utvidgas på det sätt som skada föreslår i betänkandet SOU 1992:84. Slutligen avvisar kommittén möjligheten att föra in en rätt till ersätt- ning för ideell skada i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En sådan reglering skulle enligt kommittén kunna uppmuntra till processer om bagateller. Regeringen gör även i nu angivna delar samma bedömningar som kommittén. Slutsatsen är att sådan ideell skada som kan uppkomma vid myndighetsutövning inte bör särregleras utan även fortsättningsvis bedö- mas enligt de allmänna bestämmelserna om ideell skada. På särskilda områden kan dock särregler vara motiverade (jfr förslaget att lidande skall ersättas enligt reglerna om strikt ansvar för staten vid frihetsberö- vande, se avsnitt 4.4). Slutligen bör påpekas att frågan om en allmän reform av bestäm- melserna om ideell skada bereds i med utgångspunkt från två betänkanden av Kommittén om ideell skada (SOU 1992:84 resp. SOU 1995:33). 6.2 Ansvar för skador orsakade av datafel Regeringens bedömning: Nuvarande ordning behöver inte ändras. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att rådande förhållanden inte är tillfredsställande i det att skadestånd enligt datalagen kan utgå på grund av att ett statsmaktsregister innehåller oriktiga uppgifter men inte till följd av att en uppgift lämnas ut i strid mot föreskrifter som statsmakterna meddelat för detta register. I övrigt instämmer remissinstanserna i huvudsak i kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I datalagen (1973:289) och vissa andra lagar finns särregler som omfattar skador som vållas en enskild person genom att ett ADB-baserat personregister innehåller oriktiga eller vilseledande uppgifter om honom. Om den skadelidande är någon annan än en enskild person eller om datafelet inte beror på en oriktig uppgift i ett personregister, är det inte datalagen som reglerar den enskildes rätt till ersättning på grund av datafelet. I stället får i regel skadeståndslagen tillämpas. Enligt direktiven hade kommittén att överväga på vilket sätt den ökade datoriseringen och datorberoendet hos myndigheter bör inverka på det allmännas ansvar för skador som vållas enskilda i samband med myndig- hetsutövning. Vidare hade kommittén att undersöka om bestämmelsen om det allmännas ansvar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen ger enskilda tillfredsställande skydd också vid datafel och om det finns anledning att göra några ändringar i den särreglering som finns på området. Vad som sålunda diskuterades av kommittén och som skall övervägas här är 1) om datalagens (23 §) skadeståndsregel bör ändras, 2) om det behövs en utvidgning av det specialreglerade ansvaret och 3) om den aktuella bestämmelsen i skadeståndslagen som reglerar ersättning för datafel (3 kap. 2 §) bör ändras för att vara bättre anpassad till datafel. När det gäller datalagen bör nämnas att i sitt betänkande Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) föreslår en ny persondatalag innehållande en skadeståndsbestämmelse (43 §) som, bl.a. på grund av EG:s dataskyddsdirektiv, i viss mån avviker från den nuvarande bestämmelsen i datalagen (se SOU 1997:39 s. 25 och 432 f.) På grundval av kommitténs förslag har regeringen till överlämnat ett förslag till en personuppgiftslag (prop. 1997/98:44). Där finns en skadeståndsbestämmelse i 48 § (se a. prop. s. 105 f. och 143 f.). Lagen föreslås träda i kraft . Erfarenheterna av tillämpningen av 23 § datalagen är begränsade efter- som antalet skadeståndsärenden varit litet. De flesta ersättningskrav har riktats mot staten och slutligen reglerats av Justitiekanslern. Justitie- kanslern har tillämpat datalagens bestämmelse när förutsättningar för det har varit för handen. Jämfört med skadeståndslagens reglering har det varit till fördel för den enskilde eftersom Justitiekanslern inte har behövt utreda vållandefrågan. En annan omständighet som har bidragit till att framställda ersätt- ningskrav i regel har beviljats är den vida tolkning som getts begreppet personregister i datalagen. När det gäller kravet att skadan skall ha tillfogats genom att ett personregister innehåller oriktig eller missvisande uppgift kan konstateras att tolkningen också här varit generös mot den enskilde. Datalagens särskilda skadeståndsregler är tillkomna i syfte att skydda enskilda som drabbats av integritetskränkningar genom fel i databaserade personregister. Enligt regeringens mening fungerar reglerna väl . Regeringen kommer därför till samma slutsats som kommittén, nämligen att någon utvidgning eller annan förändring av ansvaret i detta sammanhang inte är motiverad. Regeringen förslår dock i prop. 1997/98:44 vissa förändringar jämfört med vad som gäller beträffande skadestånd vid datafel. Nästa fråga att ta ställning till är om det behövs en utvidgning av det specialreglerade ansvaret. Ett sådant finns bl.a. i lagen (1973:98) om in- skrivningsregister, i fastighetsbildningslagen (1970:988) och i lagen (1984:649) om företagshypotek. Medan datalagen kommit till för att värna den enskildes integritet och dess skadeståndsregler för att ge den enskilde möjlighet att få kompensation för lidande, har de nämnda specialreglerna i huvudsak en annan inriktning. De har tillkommit för att stärka tilltron till sådana registeruppgifter som utgör grunden för viktiga ekonomiska beslut och som lätt kan orsaka stora ekonomiska skador, om de visar sig vara felaktiga. Även i tiden före ADB-teknikens införande har det inom dessa områden funnits särskilda skadeståndsregler för att i omsättningens intresse garantera registrens riktighet. De specialregler som finns dag har inte utsatts för någon särskild kritik utan synes fungera tillfredsställande. Det har inte framkommit något behov av ändring av dessa regler. Regeringen gör här samma bedömning som kommittén. Någon ändring av det specialreglerade ansvar som finns i olika fall är sålunda inte påkallad. Utanför datalagens och övriga specialreglers tillämpningsområde be- talas ersättning för skada på grund av datafel, om skadan vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadestånds- lagen). En tillämpning av skadeståndslagen kräver vid datafel liksom annnars att det har förekommit fel eller försummelse. I första hand har man därvid i åtanke att någon myndighetsanställd person gör sig skyldig till något fel. Datafel torde i de allra flesta fall, som kommittén påpekar, kunna återföras på någon enskild person. Det kan t.ex. röra sig om ett felkonstruerat program eller felaktig inmatning av uppgifter. Men det kan också förekomma datafel som inte kan skyllas på någon person hos myndigheten. Det kan t.ex. ha uppkommit något tekniskt fel på datorn. I dessa fall är det mindre närliggande än vid mänskliga fel att tala om fel eller försummelse. Med den stränga vållandebedömning som kan antas förekomma i dessa sammanhang kan ett ansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen i regel åläggas i dessa fall. Det allmännas generella ansvar för datafel enligt gällande rätt är sålunda tämligen strängt. Det sagda talar med betydande styrka mot en generell särreglering av det allmännas ansvar för datafel. Även rättssystematiska överväganden talar mot en sådan särreglering. Det framstår inte som rimligt att ha olika skadeståndsregler beroende på om en skada orsakas av datateknik eller exempelvis teleteknik eller annan avancerad teknik. Det finns inte heller några tecken på att risken för fel vid användande av datateknik skulle vara större än i andra fall. Sammantaget anser regeringen - liksom kommittén och de flesta remissinstanser - att det inte finns skäl att införa några särskilda bestämmelser om det allmännas ansvar för datafel utöver de som redan finns. 6.3 Ersättning för rättegångskostnader Regeringens bedömning: Några ändringar vad gäller ersättningsansvaret för rättegångskostnader bör inte genomföras. Kommittens bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna instämmer i huvudsak i kommiténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelser om ersättning för rättegångskostnader i allmän domstol finns i . I tvistemål är huvudregeln att den förlorande parten åläggs att svara för den vinnande partens kostnader. Detsamma kan sägas gälla även i brottmål, även om kostnadsansvaret för en tilltalad är begränsat med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden. Från huvudregeln görs undantag i familjemål och andra s.k. indispositiva mål, dvs. mål där parterna inte kan träffa förlikning utan måste få frågan prövad i domstol. I dessa mål är det vanligt att vardera parten får stå för sina egna kostnader. I domstolsärenden där två eller flera enskilda är motparter till varandra kan domstolen enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden (32 §) tillämpa tvistemålsregler när ansvaret för rättegångskostnader skall bestämmas. Frågan om kostnadsansvaret i domstolsärenden i vilka en enskild part står mot en allmän är inte reglerad i lagen. I förvaltningsprocessen gäller inte som i allmän domstol någon huvud- regel om ersättningsskyldighet för förlorande part och rätt till ersättning för vinnande part. Förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller över huvud taget inte några bestämmelser i frågan. På vissa områden finns det dock särbestämmelser. Ett viktigt exempel är regleringen i lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. (ersättningslag) En enskild part kan i ett skattemål under vissa förutsättningar, bl.a. om han vinner målet, tillerkännas ersättning för sina rättegångskostnader (se 3 §). I diskussionen om det allmännas skyldighet att ersätta enskilda mot- parter för rättegångskostnader i förvaltningsprocessen har två alternativ utkristalliserats. Det ena, det s.k. processuella alternativet, innebär att frågan regleras just som en fråga om rättegångskostnader. Det andra alternativet, det s.k. skadeståndsrättsliga alternativet, innebär att man låter ansvaret inträda huvudsakligen inom ramen för ett skadestånds- system. Kommittén anser att det i första hand är det processuella alternativet som bör tillämpas. Det alternativet har också använts i flera sammanhang, senast när ersättningslag reformerades per (se prop. 1993/94:151 s. 129 f.). Frågan om ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsprocessen bör enligt regeringens uppfattning främst ses som just en rättegångskostnadsfråga och inte som en skadeståndsfråga. Det s.k. processuella alternativet bör alltså ha ett företräde. Det är då naturligt att frågan får behandlas i ett annat sammanhang. Regeringen avser att ta upp saken i samband med en genomgång av vissa förvaltningsprocessuella frågor. Det överensstämmer med regeringens ställningstagande vid tillkomsten av ärendelagen (se prop. 1995/96:115 s. 118). I betänkandet (s. 296 f.) tas också frågan upp om möjligheterna att få ersättning i ett skaderegleringsärende som handläggs av Justitiekanslern. Kommittén föreslår därvid vissa ändringar i kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Den av kommittén be- handlade frågan har emellertid redan fått sin lösning i och med att nämnda kungörelse ersattes av förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (14 §). 7 Kostnadsmässiga konsekvenser Kommittén betonar svårigheterna att göra några säkra beräkningar om kostnadseffekterna av dess förslag men bedömer att förslagen kommer att medföra ökade kostnader för det allmänna. Kostnadsökningen upp- skattas till . Den kommer till största delen att få bäras av staten. Vissa remissinstanser yppar farhågor för att ett utvidgat ska- deståndsansvar kan komma att medföra större kostnader för det allmänna än kommittén antar. I anledning härav bör det framhållas - som redovisas i betänkandet - att farhågor om stora kostnadsökningar i samband med utvidgningar av det allmännas skadeståndsansvar i tidigare sammanhang inte har besannats. Det gäller bl.a. när skadeståndslagen infördes och när standard- och passivitetsreglerna slopades . De utvidgningar som föreslås i propositionen är inte lika långtgående som de som kommittén föreslår. Beträffande den nya lagen om ersättning för skador som orsakas vid vissa myndighetsåtgärder är det främst den nya bestämmelsen om ersättning när laglig våldsansvändning orsakar skador som kan medföra ökade kostnader av någon betydelse. Dessa beräknas av kommittén till högst , varav övervägande delen kommer att belasta polisen. Den ändrade bestämmelsen om ersättning för frihetsinskränkningar som i efterhand visar sig oriktiga, kan komma att medföra vissa kost- nader, dels för betalning av ersättningsbelopp, dels för att utreda de ärenden där krav om ersättning framställs. Eftersom vårt förslag avviker från kommitténs saknas beräkningar av vad det kan komma att röra sig om för tillkommande kostnader. Det finns det dock anledning att tro att antalet tillkommande ärenden inte blir särskilt stort. Dessutom kan man med tanke på bestämmelsens restriktiva utformning anta att ersättning inte kommer att behöva betalas i mer än ett fåtal ärenden. Kostnaderna kan därför inte antas bli särskilt märkbara i anledning av den nu diskuterade utvidgningen. Det går emellertid inte att helt bortse från de farhågor som har framförts om att bestämmelsen kommer att innebära ett inte obetydligt merarbete för berörda myndigheter. Regeringen avser därför att särskilt noga följa utvecklingen efter det att bestämmelsen har trätt i kraft. I detta sammanhang skall nämnas att regeringen avser att återkomma till frågan vilken myndighet som skall handlägga ersättnings- ärendena enligt den nya lagen. Mycket talar för att () bör åläggas ansvaret för handläggningen i de fall någon har fri- hetsberövats av polisen. Den nya bestämmelsen i skadeståndslagen om ett skadeståndsansvar för det allmänna för felaktig myndighetsinformation kan också komma att medföra ökade kostnader. Kommittén antar emellertid att dess förslag i den delen inte kommer att få några märkbara negativa samhälls- ekonomiska konsekvenser. Ökade kostnader kan i detta sammanhang vara av två slag, dels ökade utgifter för skadestånd, dels kostnader för att reglera skadeärenden och i vissa fall föra talan vid domstol. Det finns flera skäl bakom svårigheten att ange om de förslag som lämnas kommer att medföra några ökade kostnader och i så fall att beräkna ökningen. Först kan konstateras att det inte finns någon samlad statistik över hur mycket resurser hos staten och kommunerna som går åt till att hantera skadeståndsärenden och betala skadestånd. Ett undantag är de kostnader som staten har för att betala ersättningar enligt LEF. Dessa uppgick till för . Hur mycket staten betalar i ersättning i form av skadestånd i övrigt finns det inte några samlade uppgifter om. Enskilda kommuner tycks, enligt kommittén, inte skilja ut ersättningskrav varför det är svårt att finna uppgifter om kommunernas kostnader i deras räkenskaper. Det är också svårt att ange hur många nya skadefall som kan bli följden av nu aktuella utvidgningar. Det är osäkert dels hur många fall som rent faktiskt kan komma till, dels i vilken utsträckning krav kommer att framställas. Förslaget om ett skadeståndsansvar för felaktig myndighetsinformation berör också kommunerna. Hur stor kostnadsökning som kan drabba kommunerna är inte möjligt att ange, än mindre konsekvenserna för varje enskild kommun. I sammanhanget finns det anledning att framhålla att de förslag som lämnas bör medföra att myndigheterna och kommunerna ser över sina rutiner vad gäller lämnandet av information. En sådan översyn och ett ökat kostnadsmedvetande ligger - vad gäller de statliga myndigheterna - väl i linje med den riskanalys varje myndighet enligt 3 § förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering skall göra. Om effekterna i efterhand kan konstateras medföra mer än mycket be- gränsade kostnadsökningar för kommunerna kommer regeringen att ta upp detta för reglering enligt finansieringsprincipen. Slutligen bör framhållas att de eventuella kostnader som kan följa med förslagen är starkt motiverade ur ett skadeståndsrättsligt perspektiv. Om man konstaterar att någon - ett privat eller allmänt subjekt - bör bära ett skadeståndsansvar för viss verksamhet eller vissa åtgärder, är det inte rimligt att hänvisa till bristande resurser för ansvarsbefrielse. Enskilda medborgare eller företag kan inte undgå ansvar med hänvisning till att de saknar resurser. Det vore närmast stötande om det allmänna skulle kunna undgå att bära ett väl motiverat skadeståndsansvar med en hänvisning till kostnaderna. Ett utslag av detta synsätt är att regeringen i bland har beslutat om ersättning ex för skador på grund av lagenliga myndighetsingri- panden. Regeringens förslag minskar behovet av sådana ersättnings- beslut. Sammanfattningsvis går det inte att komma ifrån att det finns en risk för ökade kostnader. Risken för ökade kostnader vad avser ersättning vid lagenliga och korrekta myndighetsingripanden har, som nämnts, av kom- mittén beräknats till . Den ökningen berör huvudsakligen polisen och inte alls kommunerna. Kostnaderna för den utvidgade ersättnings- möjligheten vid kortvariga frihetsberövanden kan förväntas bli blygsam, allra högst . Kostnadsökningen för det utvidgade informationsansvaret är svår att bedöma. Kommittén antar att dess för- slag i den delen inte kommer att få några märkbara negativa samhälls- ekonomiska konsekvenser. Regeringens förslag kan genom kravet på särskilda skäl för ansvar sägas vara snävare än kommitténs och därför inte innebära en lika stor risk för kostnadsökningar. Det finns därför anledning att anta att de samlade förslagen medför endast begränsade kostnadsökningar. Det gäller såväl för staten som för kommunerna. Det rör sig om belopp som för statens del skall finansieras inom berörda departements utgiftsområdes ramar. 8 Författningskommentar 8.1 Förslaget till lag om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder Lagen är ny. Den ersätter lagen (1974:515) om ersättning vid frihets- inskränkning (LEF). I sak motsvarar den nya lagen till största delen LEF. För att det inte i någon större utsträckning skall vara nödvändigt att studera förarbeten till LEF vid tillämpningen av den nya lagen har författningskommentaren här utformats så att den väsentligen står på egna ben. Det betyder att stora delar av specialmotiveringen till LEF när den lagen kom till och till senare ändringar i den har förts över till denna författningskommentar i huvudsak oändrade. förekommer emel- lertid hänvisningar till tidigare förarbeten, som alltjämt äger giltighet. 1 § Denna lag gäller ersättning från staten för skador som orsakas av frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. I paragrafen, som inte har någon motsvarighet i LEF, anges lagens tillämpningsområde. Paragrafen motsvarar 1 § i kommitténs lagförslag. Överväganden i denna del finns i avsnitt 4.2. Paragrafen har formulerats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafen sägs att lagen gäller skador som orsakas av frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Vilka tvångsåtgärder som avses preciseras i 2-5 och 8 §§. Det gäller dels beslut om vissa frihetsinskränkningar, dels användandet av visst lagligt myndighetsvåld. Det framgår vidare att ersättning i förekommande fall skall betalas av staten. Det gäller även om skadan skulle vara orsakad av en myndighetsåtgärd beslutad av en kommun. Om någon t.ex. tvångsomhändertas för psykiatrisk vård efter beslut av en läkare vid ett landstingssjukhus, kan 5 § bli tillämplig. Eventuell ersättning skall alltså i så fall betalas av staten.