prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Inte bara vid täkter utan också vid exempelvis miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer bör huvudregeln vara att den som har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter inte skall kunna få nytt tillstånd. Detta bör gälla även för icke personanknutna tillstånd. Möjligheten att vägra tillstånd bör inte utnyttjas om särskilda omständigheter medför att tillstånd skall ges. En bagatellartad överträdelse av tidigare tillstånd bör exempelvis inte medföra att nytt tillstånd skall vägras. Tillstånd skall vidare kunna meddelas bl.a. när tillståndshavaren visar att överträdelsen inte har medfört någon risk för påverkan på omgivningen och förhållandevis har gått sedan överträdelsen ägde rum. Med i dessa sammanhang avses . Däremot bör underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter vid en typ av verksamhet inte automatiskt kunna medföra att tillstånd inte skall ges för en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd bör dock vägras om det finns anledning att befara att missförhållandena kommer att upprepas även i den nya verksamheten. Möjligheten att vägra nytt tillstånd bör finnas inte bara när det är samma fysiska eller juridiska person som har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter och ansöker om tillstånd. Även när det finns väsentlig anknytning mellan dessa personer bör tillstånd kunna vägras. Väsentlig anknytning kan t.ex. föreligga när de suttit i samma bolagsstyrelse. De kan också vara släktingar, för att nämna ett annat exempel på nära anknytning. 4.26 Sakägarbegreppet Regeringens förslag: skall ha ett enhetligt sakägarbegrepp när det angår rätten att föra talan och att överklaga. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utredningens sakägarbegrepp var dock inte begränsat till den processuella sidan. Remissinstanserna: har ingen erinran mot ett enhetligt synsätt på sakägarbegreppet. och Kammarrätten i anser att frågan om ett enhetligt sakägarbegrepp bör analyseras och övervägas ytterligare. Länsrätten i anser att besvärsrätten för förvaltningsmyndigheter kan regleras tydligare och anför att en statlig myndighet normalt inte har besvärsrätt utan särskilt författningsstöd såvida det inte föreligger en direkt partsställning. Länsrätten i anser att inte finns behov av ett enhetligt sakägarbegrepp i balken. anser att om man överhuvudtaget skall sträva efter ett enhetligt sakägarbegrepp bör detta inskränkas till den processuella sidan av begreppet. kommun anser att det är olyckligt att balkens sakägarbegrepp skiljer sig från plan- och bygglagens. Stiftelsen stad anser att rätten att överklaga måste göras mer kraftfull så att det blir möjligt för enskild att överklaga med hänvisning till ett allmänt intresse. i och län anser att den som är klagoberättigad är oförhindrad att åberopa vad som helst till stöd för sin talan, vad som är väsentligt är vad besvärsmyndighetens prövning skall omfatta. kommun anser att sakägarbegreppet bör lagregleras. kommun anser att den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet av en verksamhet bör anses vara sakägare. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att det självfallet är av stort intresse för tillämpning vem som har klagorätt mot domar och beslut fattade med stöd av balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. I mål om vattenverksamhet kan det också vara av intresse vem som är berörd på sådant sätt att rätt till ersättning för rättegångskostnader föreligger. I dessa sammanhang kan sakägarbegreppet komma in. används också uttrycket talerätt för dessa frågor. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en entydig definition av sakägarbegreppet. uttrycks det på det enkla sättet att sakägare är den som saken angår. Klart är dock att en person på ett mer konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att anses som sakägare. Ett annat ibland använt uttryckssätt är att beslutet antingen måste påverka vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som på något sätt är erkänt av rättsordningen. Exempel på ett sådant erkännande är att det i en författning eller dess förarbeten anges att myndighetens prövning skall föregås av samråd med vissa intressenter eller, att i annat fall vissa intressenter skall beaktas vid prövningen. Reglernas ändamål blir alltså styrande för vilka som anses som sakägare. Inte oväntat saknar de olika miljölagarna egna definitioner av sakägarbegreppet. Vissa försök har ändå gjorts i förarbeten och praxis. Det kan konstateras att ordet har olika betydelse beroende på vilken lag som tillämpas också på miljörättens område. Med ställningen som sakägare följer bl.a. rätt att föra talan mot domar och beslut. Det är dock inte alltid bara sakägarna som har rätt att överklaga. Myndigheterna kan ofta föra talan för allmänna intressen utan att därför vara sakägare. Miljöbalksförslaget innehåller dessutom förslag på talerätt för miljöorganisationer, se avsnitt 4.27. Regeringen gör den bedömningen att det i bör finnas ett enhetligt sakägarbegrepp. Det bör inte göras skillnad om den överklagade frågan rör t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Det är, som anfört, den processuella sidan av begreppet som bör vara av intresse. Den materiella sidan av begreppet styrs bl.a. av de regler om rätt till ersättning som miljöbalksförslaget innehåller, för vattenverksamheternas och naturvårdens del avsnitt 4.33 samt för miljöskadornas del avsnitt 4.34. Vattenlagens sakägarbegrepp kan sammanfattas på så sätt att sakägare i lagens mening är ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten rätt till fast egendom som direkt skadas av ett vattenföretag eller annars lider intrång i något för fastighetens ekonomiska nyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget utförs (prop. 1981/82:130 s. 150). Även för naturvårdslagens del fordras fastighetsanknytning. Endast den som äger eller innehar särskild rätt till en fastighet som beslutet rör brukar anses vara sakägare i naturvårdslagens mening. Vid t.ex. täkttillstånd är prövningen begränsad till riskerna för naturmiljön. Detta innebär att ägare av grannfastigheter inte är att anse som sakägare, eftersom de saknar anknytning till den fastighet där täktverksamheten bedrivs. Sammanfattningsvis anses som sakägare enligt miljöskyddslagen den vara som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten. Det kan här anmärkas att miljöskadelagens sakägarbegrepp är detsamma som miljöskyddslagens. En skillnad i gällande rättspraxis som enligt regeringen inte bör upprätthållas är beträffande yrkesfiskare. ansåg i NJA 1995 s. 322 () att fiskarna som saknade fastighetsanknytning och bedrev fiske med stöd av yrkesfiskelicens inte var parter vid . För att de skulle anses som parter krävdes enligt att de, som förutsattes vid vattenlagens tillkomst, fiskade med fasta redskap. Regeringsrätten hade i ett rättsprövningsärende (RÅ 1994 Rf. 96) att bedöma samma fiskares eventuella ställning som sakägare. Regeringsrätten intog motsatt ståndpunkt mot och ansåg att fiskarna var sakägare. Skillnaden mellan vattenlagens och miljöskyddslagens sakägarbegrepp har som framgått med fastighetsanknytningen på sakägarsidan att göra. Enligt vattenlagen krävs en sådan anknytning medan det för miljöskyddslagens del saknar betydelse. I det redan nämnda målet i högsta domstolen avseende yrkesfiskare (NJA 1995 s. 322) var en ledamot skiljaktig (justitierådet Vängby). Yrkesfiskare har en lagfäst rätt till fiske på allmänt vatten som påtagligt går utöver den rätt som tillkommer varje svensk medborgare. Genom yrkesfiskelicensen har fiskaren fått ett samhälleligt erkännande av att fisket är av väsentlig betydelse för hans försörjning. Det skulle te sig egendomligt om han i sin försörjning kunde utan ersättning skadas av ett vattenföretag på allmänt vatten. Så mycket mer gäller detta som det beträffande stora projekt, t.ex. Öresundsförbindelsen kan förekomma skador både genom vattenföretaget och till följd av miljöfarlig verksamhet utanför vattenföretaget, såsom genom giftutsläpp från schaktmassor. För skador av sistnämnda art kan ersättning utgå till fiskare även utan fastighetsanknytning. Hur den rätt till fiske på allmänt vatten som tillkommer yrkesfiskare skall betecknas är en fråga av underordnad betydelse men närmast till hands ligger att betrakta den som en kvalificerad allemansrätt. Det är en fråga för rättstillämpningen att bedöma om intrång i en sådan rätt skall kunna medföra ersättningsskyldighet för vattenföretaget eller inte; det tidigare återgivna uttalandet i förarbetena kan inte utesluta ersättning när starka skäl föreligger därtill. De förut anförda skälen är så starka att en sådan rätt till ersättning måste anses föreligga i princip. En annan sak är att det ofta torde vara svårt att visa skador på fisket till följd av arbeten som berör allmänt vatten, om inte annat kan det göras gällande att yrkesfiskare kan flytta sin verksamhet till andra allmänna vattenområden. Det kan emellertid i sådant fall åtminstone uppkomma kostnader för omställning till en ändrad verksamhet. och medparter är, enligt vad utredningen ger vid handen, licensierade yrkesfiskare med hemmahamnar i Ålabodarna respektive norr om det planerade läget för Öresundsförbindelsen. De bedriver fiske på allmänt vattenområde utan att använda sig av fasta redskap och deras utrustning medger inte fiske på större avstånd från hemmahamnarna. I målet är ostridigt att och medparter augusti eller fiskar sill i bl.a. . Det måste antagas att området där detta fiske bedrivs kommer att påverkas av vattenföretag som kommer att utföras för Öresundsförbindelsen. och medparter har sålunda en naturlig anknytning till med hänsyn till de tekniska förutsättningar som råder för deras yrkesmässiga fiske. Det kan antas att fisket i är av väsentlig betydelse för deras försörjning och att i vart fall en omställning av fisket till andra vattenområden skulle kunna medföra kostnader för dem. Den skiljaktige ledamoten ansåg således att fiskarna var sakägare i vattenmålet i . Ett av huvudsyftena med är att förenkla regelsystemet. Det bör enligt regeringen eftersträvas att utforma ett så enkelt prövningssystem som möjligt, där mesta möjliga prövning sker hos en myndighet. I ett sådant system kan verksamheter som har bedömts i flera prövningar enligt olika lagar i stället bedömas vid en och samma prövning. Vid tillämpningen av de olika miljölagarna görs skiftande bedömningar av vilka som skall anses vara sakägare. När bestämmelserna i de olika lagarna integreras i en balk kan det uppenbarligen uppstå tillämpningssvårigheter om klagorätten enbart omfattar vissa delar av målet eller ärendet. Vid överklagandet av ett mål eller ärende där olika frågor har behandlats bör därför riktlinjen vara att klagorätten bör omfatta samtliga frågor. Regeringen finner till skillnad från att det enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan. Det är knappast möjligt att direkt i lagtexten ange vem som är att anse som sakägare. Regeringen är av den uppfattningen att yrkesfiskare bör kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte fiskar med fasta redskap. Vidare bör en anknytning som endast grundar sig på allemansrätt aldrig vara tillräcklig för att talerätt skall föreligga. Gällande sakägarbegrepp enligt miljöskyddslagen bör utgöra utgångspunkt. En generös tillämpning är således avsedd. Frågan får i övrigt överlämnas till rättstillämpningen i likhet med vad som gäller inom andra rättsområden. Slutligen skall några ord sägas om frågan om den som har talerätt kan till stöd för ett överklagande åberopa enbart allmänna intressen. Enligt regeringens praxis är det tillåtet att i naturvårdslagsärenden åberopa enbart allmänna intressen. Regeringsrätten har i RÅ 1994 ref. 39 ansett att om en enskild åberopar såväl enskilda som allmänna intressen i ett plan- och byggnadsärende, så kan prövningsmyndigheten inte av processuella skäl undandra sig prövning av någon av de grunder som åberopas. Regeringen anser att det inte bör vara ett processhinder att någon åberopar enbart allmänna intressen. En annan sak är att den som överklagar måste på ett eller annat sätt kunna anses vara berörd i enlighet med vad som ovan diskuterats för att anses som sakägare. Allemansrätt bör som sagt inte i något fall anses vara tillräcklig grund för att någon skall anses vara sakägare. 4.27 Miljöorganisationers talerätt Regeringens förslag: Miljöorganisationer ges rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt som inte rör försvaret. För att få överklaga skall organisationen ha varit verksam och ha minst 2 000 medlemmar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens som utredningen förordade en mer vidsträckt besvärsrätt. Utredningen anser dock att miljöorganisationerna skall ha rätt att överklaga beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder enligt balken samt att krav skall ställas på att miljöorganisationen skall ha varit aktiv under- instans för att få överklaga. Remissinstanserna: anser att det måste klargöras när klagorätten går ut för miljöorganisationer. Försvarsmakten, , , , kommun, , , , , , och Skogsindustrierna avstyrker förslaget att ge miljöorganisationer talerätt. anser att klagorätten kan medföra fördröjningar och processande i obstruerande syfte. Länsrätten i anser att det föreligger skäl att ge miljöorganisationer talerätt endast i situationer då det finns andra taleberättigade. välkomnar talerätten för miljöorganisationer men anser det inte tillräckligt för att tillgodose intresset av materiellt riktiga avgöranden i miljömål och föreslår att det inrättas en miljöombudsman. Vidare bör det inte ställas krav på att miljöorganisationer skall vara aktiva i underinstansen för att få klaga då det naturliga arbetssättet för organisationerna är att övervaka domar och beslut från första instans för att välja ut sådana fall som är materiellt tveksamma för att driva dessa vidare. Miljöorganisationerna bör ges rätt att anhängiggöra ärenden i första instans. känner till finns det ingen skyldighet för en myndighet att i händelse av att någon inte vidtar åtgärder meddela beslut om detta. Rätten att överklaga får då inte någon betydelse. Möjligen kan någon form av passivitetstalan föreslås, eller ett tillägg göras med innebörd att ansvarig myndighet skall fatta beslut om att inte vidta åtgärd. anser att rätten att överklaga beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder utgör en utvidgning av besvärsrätten till beslut som enligt förvaltningsrättslig praxis inte är överklagningsbara, bl.a. myndighetsbeslut att inte väcka talan. Nämnden uppger att det enligt praxis inte är nödvändigt för en sakägare att vara aktiv i underinstans för att få besvärsrätt och att motsvarande därför även bör gälla en miljöorganisation. anser att miljöorganisationer inte bör ges besvärsrätt, utan att en utvidgad talerätt bör anförtros en . anser att organisationer som medges talerätt alltid skall vara lokalt förankrade. Länsstyrelserna i och , , kommun och tillstyrker att miljöorganisationer ges talerätt. tillstyrker med viss tvekan att miljöorganisationer ges besvärsrätt och föreslår att det är tänkbart att något utvidga kretsen av taleberättigade föreningar med t.ex. hyresgästföreningar. Bl.a. , och kommuner och Miljöcentrum anser att urvalet av organisationer med talerätt bör utvidgas till att omfatta bl.a. sockenråd, hembygdsföreningar, lokala miljöorganisationer och astmaallergiförbundet samt stiftelser. föreslår att yrkesfiskarnas intresseorganisationer uttryckligen tillerkänns talerätt. anser att hyresgästföreningen och fackliga organisationer bör få talerätt. anser att allmänhetens intresse av insyn i beslutsfattandet tillgodoses genom ett förstärkt inflytande i form av tidigt och utökat samråd samt att svåra gränsdragningsproblem kan uppstå beträffande tolkningen av begreppet miljöorganisation. Skälen för regeringens förslag: Miljöorganisationer har inte talerätt utom i frågor som rör dem själva som t.ex. fastighetsägare eller dylikt. Det förekommer däremot att miljöorganisationer uppträder som ombud för sakägare. I några speciella fall ges också direkt i lagtext ideella organisationer rätt att överklaga, trots att saken inte rör organisationens egen rättsställning. Enligt 48 a § miljöskyddslagen har lokala arbetstagarorganisationer rätt att överklaga beslut meddelade i frågor om tillstånd och i frågor om försiktighetsmått för verksamheter inom miljöskyddsområde, förutsatt att föreningen organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses i beslutet. Enligt 34 § förordningen om kemiska produkter får sammanslutning av konsumenter för att tillvarata konsumentintresset föra talan mot beslut som länsstyrelse eller central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd av bemyndigande enligt lagen eller förordningen om kemiska produkter. Även centrala arbetstagarorganisationer och motsvarande organisationer på arbetsgivarsidan har rätt att överklaga enligt denna bestämmelse. anförde i sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27, s. 618 ff) att de organisationer som kan komma i fråga för talerätt måste ha en rättsligt bestående uppbyggnad där ledningen av verksamheten vilar på en demokratisk grund. Vidare skulle det kunna förväntas av organisationen att den varaktigt kan bedriva sin verksamhet. Något krav på att verksamheten är rikstäckande borde enligt kommittén inte uppställas. Frågan om ideella organisationers talerätt har även behandlats av tidigare kommittéer och utredningar. diskuterade också om regeringen eller annan myndighet genom föreskrifter skulle bestämma vilka som skall ha talerätt eller om frågan skulle lösas i praxis på grundval av materiella förutsättningar inskrivna i själva balken. Kommittén ansåg att talerätt för ideella organisationer som tillvaratar miljövårdsintressen bör regleras genom föreskrifter av regeringen. I betänkandet Grupprättegång (SOU 1994:151) anförde att sammanslutning skulle ha bedrivit verksamhet under och ha lägst 1 000 medlemmar för att få väcka talan. Rätten skulle få medge en sammanslutning som inte uppfyller nämnda förutsättningar att väcka organisationstalan, om det finns särskilda skäl med hänsyn till sammanslutningens lokala förankring, tidigare verksamhet eller något annat förhållande. Skäl för att ge miljöorganisationerna talerätt är enligt regeringens mening att det hos organisationerna finns ett starkt intresse och djupt engagemang i miljöfrågor. Genom att tillerkänna organisationerna talerätt kan detta intresse och engagemang tas tillvara. Ett ytterligare skäl för att ge miljöorganisationer talerätt är att detta stämmer väl med tankegångarna på det internationella planet. I remisskritiken har olika argument förts fram för att vägra miljöorganisationer talerätt. anser att det finns en risk för att miljöorganisationerna kommer att processa i obstruerande syfte och att handläggningstiderna kommer att förlängas. Enligt regeringens uppfattning är dessa invändningar överdrivna. Här erinras om att miljöorganisationerna kan uppträda som ombud . Vidare har i och miljöorganisationer rätt att överklaga. Endast i undantagsfall har organisationerna där agerat på ett sätt som någon skulle kunna kalla missbruk. Det går inte att säkert säga om antalet ärenden kommer att öka om ideella organisationer ges talerätt. Det är dock inte sannolikt att organisationerna ensamma kommer att driva något större antal processer. För att uppnå de mål som har uppställts för miljöpolitiken krävs enligt regeringen ett omfattande engagemang hos inte bara samhällsorgan utan också enskilda. Företag och enskilda förväntas bidra med bl.a. miljötillvänd produktion och miljöinriktad livsstil. Enskildas och deras organisationers engagemang kan stärkas genom att ge dem ökat inflytande vid miljörättsliga prövningar. Prövningsmyndigheterna har normalt skyldighet att beakta all utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen kommer från en taleberättigad person eller från någon annan. Av detta följer att miljöorganisationer och andra har stora möjligheter att föra fram sina åsikter under handläggningen av mål och ärenden. Det är därför inte mycket vunnet med att ge miljöorganisationerna en rätt som innebär ett begränsat agerande till redan inledda mål och ärenden. Mål och ärenden inleds normalt av den som vill bedriva någon verksamhet som kan påverka miljön. Skäl att ge miljöorganisationer rätt att inleda mål och ärenden finns därför inte. Regeringen gör alltså den bedömningen att det främst är miljöorganisationernas rätt att överklaga som har betydelse för att öka deras inflytande vid miljörättsliga prövningar. Miljöorganisationerna bör således ges klagorätt. Alla organisationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt . En begränsning bör lämpligen ske. Det finns beträffande arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar inte någon anledning att ändra gällande rätt. Dessa bör alltså även i fortsättningen ha klagorätt. För miljöorganisationernas del bör en sådan rätt tillkomma ideella föreningar, som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och miljöskyddsintressen. En miljöorganisation bör alltså ha formen av ideell förening för att klagorätt skall föreligga. Endast organisationer som är öppna för allmänheten och där allmänheten alltså kan bli medlem och påverka bör tillerkännas talerätt. Det är dock uteslutet att låta samtliga miljöorganisationer som har formen av ideell förening ha klagorätt. Ett urval bör ske. Urvalet bör ske enligt ett av följande två alternativ. Det ena sättet är att i lag reglera under vilka förutsättningar rätt att överklaga skall föreligga. Den andra metoden är att efter dansk modell direkt i författningstext namnge de organisationer som skall få klaga. Att överlämna beslutanderätten till regeringen för att endast organisationer som kan antas ha särskilt goda förutsättningar att föra talan tillerkänns klagorätt. Det underlättar också för domstolarna och andra prövningsmyndigheter som slipper ställas inför ibland besvärliga talerättsfrågor. Trots detta finns det skäl att sätta i fråga om denna metod är den lämpligaste. Frågan om den som vill överklaga får göra detta har enligt svensk rättstradition normalt överlämnats till de rättstillämpande organen att avgöra. Det kan starkt sättas i fråga om det bör vara en politisk fråga att ta ställning för eller mot en talerätt för olika namngivna organisationer. Regeringen anser därför att det är mindre lämpligt att i författningstext ange vilka organisationer som skall ha talerätt. Istället bör urvalskriterier för taleberättigade organisationer anges i lagtext. Förhållandevis stränga krav bör ställas. föreslog att grupptalan skall få föras av organisationer som har varit verksamma och har minst 1 000 medlemmar. Utredningen anförde att ålder och medlemsantal kan sägas vara trubbiga instrument att använda för att finna lämpliga organisationer men att några bättre parametrar är svåra att finna. Det förhållandet att en organisation har verkat under en inte alltför är ett bevis på att det föreligger stadga och livskraft i organisationen och dess verksamhet. Ett någorlunda stort medlemsantal tyder dessutom på att det finns en god uppslutning kring organisationen och dess arbete. Regeringen anser att de organisationer som skall ha rätt att överklaga domar och beslut bör ha varit verksamma och ha minst 2 000 medlemmar. Regeringen anser vidare att konsumentorganisationer och arbetsmarknadens parter skall ha rätt att överklaga beslut i samma utsträckning som . Det är otänkbart att låta miljöorganisationer få överklaga samtliga domar och beslut enligt balken. Uteslutet är exempelvis att få överklaga brottmål. Detsamma gäller tvister mellan två parter, såvida inte föreningen själv varit part, har rätt att intervenera eller har förvärvat ena partens rätt till tvisteföremålet. En processuell fråga som uppkommer är om klagorätt bör förutsätta att organisationen har varit aktiv i underinstansen.