prop · GL0325 · 1998-01-01 00:00:00 — Det organ som för förhandlingen med tredjeland skall dock representera gemenskapens intressen och förhandlingslinjen skall vara förankrad hos de berörda gemenskapsinstitutionerna. Det är, som framgått ovan, fortfarande oklart vilken roll euron kommer att spela i det internationella monetära systemet, vilken typ av växelkursregim som kommer att gälla för euron samt hur valautaunionen kommer att representeras i internationella sammanhang. Den globala ekonomiska integrationen och utvecklingen inom EU har stor betydelse för den svenska ekonomiska utvecklingen och dess betydelse kommer troligen att öka . Euro-områdets valutapolitik kommer som en del av detta att medföra konsekvenser för även om vi står utanför valutaunionen. Vad gäller valutaunionens representation i internationella fora bör inte medverka till att ändra den nuvarande nationalstats- baserade representationen inom IMF, G10 eller . En ändring av denna skulle minska det svenska inflytandet i dessa organ. 4.7 Den rättsliga ramen för införandet av euron För att att skapa en rättslig ram för användningen av den gemensamma valutan euron har två rådsförordningar utarbetats. Den ena förordningen, som grundas på artikel 235 i EG-fördraget, antogs av ministerrådet (rådets förordning 97/1103/EG om vissa bestämmelser som har samband med införandet av euron). Förordningen har tagits in som bilaga 7 till denna proposition. Den andra förordningen, som grundas på artikel 109l.4 i fördraget, skall antas av de medlemsstater som kommer att delta i valutaunionen från starten . Rådet godkände ett utkast till denna förordning om införandet av euron. Utkastet har publicerats i form av en bilaga till en rådsresolution (resolution av rådet av om den rättsliga ramen för införandet av euron [97/C 236/04]). Förordningen enligt artikel 235 innehåller vissa bestämmelser som av bl.a. rättssäkerhetsskäl ansetts vara av brådskande natur. Det rör sig om bestämmelser om ersättandet av ecun mot euron till kursen 1 mot 1, kontraktskontinuitet och avrundningsbestämmelser. Förordningen är bindande och direkt tillämplig i samtliga medlemsstater. Den gäller således i varje medlemsstat oavsett om landet deltar i valutaunionen eller inte. Beträffande den officiella ecun stadgas att varje hänvisning i ett rättsligt instrument till ecun som den definierats i rådets förordning 94/3320/EG, skall ersättas med en hänvisning till euron till kursen en euro för en ecu. I de fall då ett rättsligt instrument innehåller hänvisningar till ecun utan en sådan definition så skall det ändå förutsättas att hänvisningen avser ecun som den definieras i nämnda rådsförordning. Med rättsligt instrument avses lagbestämmelser, rättsliga föreskrifter, administrativa rättsakter, rättsliga beslut, avtal, ensidiga rättsakter, andra betalningsinstrument än sedlar och mynt samt andra instrument med rättslig verkan. Med avtal avses alla slag av avtal, oavsett på vilket sätt de ingås. För att säkra fortsatt giltighet av kontrakt kontraktskontinuitet vid införandet av euron finns det i förordningen en bestämmelse som säger att införandet av euron inte får medföra ändringar av några villkor i ett rättsligt instrument eller leda till upphävande av eller befrielse från fullgörelse av villkoren i ett rättsligt instrument. En part får inte heller ensidigt ändra ett rättsligt instrument eller bringa det att upp- höra. Bestämmelsen hindrar dock inte parterna att komma överens om något annat. Slutligen innehåller förordningen enligt artikel 235 två bestämmelser om hur omräkning skall ske mellan euron och de nationella valutaenheterna samt hur avrundning skall gå till vid en sådan omräkning. Förordningen enligt artikel 109l.4 i fördraget är bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna med förbehåll för och undantag samt för de medlemsstater som enligt artikel 109k i fördraget ges undantag från deltagande i valutaunionen. Vissa bestämmelser i förordningen måste dock anses gälla indirekt och respekteras även i medlemsstater som inte deltar i valutaunionen. Det gäller t.ex. bestämmelserna om ersättandet av de deltagande ländernas valutor med euron och behållandet av de nationella valutaenheterna som icke-decimala uttryck för euron . Förordningen enligt artikel 109l.4 innehåller inledningsvis några bestämmelser om att euron skall vara de deltagande medlemsstaternas valuta och ersätta de nationella valutorna till den fastställda omräkningskursen. Vidare finns vissa bestämmelser som skall gälla under den s.k. övergångsperioden som börjar och slutar . Huvudprincipen är att skall det inte finnas något tvång att använda euron eller något hinder mot att göra det (principen om icke tvång, icke hinder). Vid transaktioner mellan konton skall den som betalar kunna välja antingen euron eller den nationella valuta- enheten oavsett i vilken valuta betalningsmottagarens konto är. Den eventuella omräkning som krävs skall banken göra. Det finns emellertid möjlighet för medlemsstaterna att i ett par fall vidtaga åtgärder som avviker från huvudprincipen om icke tvång respektive icke hinder för användande av euron. Det gäller åtgärder för att ändra den valutaenhet som utestående skulder är uttryckta i från nationell valutaenhet till euro (redenominering) och åtgärder för att göra det möjligt för bl.a. börser, marknadsplatser och system för clearing och avveckling att använda euro i stället för nationella valutaenheter. Andra bestämmelser som föreskriver användandet av euron får endast antas av de deltagande medlemsstaterna enligt en tidsram som fastställs genom gemenskapslagstiftning. Förordningen innehåller vidare bestämmelser om sedlarna och mynten i euro. Den exakta tidpunkten när dessa skall sättas i omlopp är ännu inte bestämd. Ett datum kommer att bestämmas senast i samband med att förordningen antas, dvs. Sedlarna och mynten i euro blir lagligt betalningsmedel i de deltagande medlemsstaterna. De nationella sedlarna och mynten kommer efter utgången av övergångsperioden att behålla sin status av lagligt betalningsmedel. Varje medlemsstat får bestämma om skall förkortas. Det betyder således att det kan finnas två parallella lagliga betalningsmedel. Varje medlemsstat får också bestämma de nationella sedlarna och mynten skall kunna växlas till euro efter det att de upphört att vara lagligt betalningsmedel. 4.8 Inträde i valutaunionen efter En medlemsstat med undantag som uppfyller de nödvändiga villkoren kan när som helst upptas i valutaunionen. Hur detta går till regleras i artikel 109k.2 och 109l.5 i EG-fördraget. Förfarandet är i princip detsamma som när den första gruppen deltagare i valutaunionen utses, men det finns också vissa skillnader. På det informella Ekofin- rådsmötet i diskuterades frågor som gällde ett inträde i valutaunionen efter . Enligt regeringens bedömning kan följande komma att gälla. Minst en gång skall kommissionen och ECB rapportera till rådet om hur de berörda medlemsstaterna fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga EMU, i enlighet med förfarandet i artikel 109j.1. Rapporterna skall således redogöra för hur konvergenskriterierna uppfylls och för vissa andra förhållanden, bl. a. den nationella oberoende. Sådana rapporter kan också utarbetas på begäran av den berörda medlemsstaten. kommer sålunda att minst bli föremål för en sådan rapportering. har också rätt att begära rapportering. Dessa rapporter kan följas av en prövning i rådet. Om finner att den berörda medlemsstaten uppfyller de nödvändiga vill- koren för införande av euron så upphävs undantaget. Beslut tas med kvalificerad majoritet, varvid samtliga medlemsstater i EU har rösträtt. Detta beslut skall föregås av överläggningar i rådet i sammansättningen stats- eller regeringschefer och av hörande av . Det får förutsättas att den nationella beslutsprocessen respekteras vid ett inträde efter . Fördraget gör inte någon skillnad på inträdesvillkoren för de medlemsstater som deltar från start och de som deltar . tydliggjorde detta vid sitt möte i . En princip om likabehandling skall gälla. Fördraget ger ett visst utrymme för tolkning av konvergenskriterierna. Då rådet väljer ut den första gruppen deltagare i valutaunionen är det att vänta att tolkningen av kriterierna kommer att konkretiseras. Den tolkning som då görs kommer således att vara styrande också för hur kriterierna senare kommer att tillämpas. Konvergenskriterierna skall således varken tolkas hårdare eller mjukare för medlemsstater vars deltagande i valutaunionen prövas efter . En annan fråga för medlemsstater som ansluter senare gäller de olika faserna i övergången till euron. Dessa har, vad gäller den första gruppen deltagare, preciserats av i . Det är troligt att en flexibilitet kommer att finnas för senare anslutande medlemsstater. De skulle visserligen inte få använda sammanlagt för att fullgöra övergången till euron, men däremot skulle de kunna fullgöra övergången om detta skulle visa sig möjligt och lämpligt. Övergången skulle anpassas till det berörda landets förutsättningar och önskningar. Med utgångspunkt i detta kan följande sägas om övergångens olika faser. Fas A, från beslutet att upphäva ett undantag och fram till anslutningen till valutaunionen, kan förmodligen göras kortare än vad som är fallet för den första gruppen. ECBS kommer redan att vara i full funktion. En kan behövas för nationella förberedelser, bl.a. för lagstiftning och för att ge privata aktörer tid för återstående förberedelser. Fas B inleds med att omräkningskursen mellan euron och den berörda medlemsstatens valuta fastställs av rådet med enhällighet, då deltagande medlemsstater och den berörda medlemsstaten har rätt att rösta. Ansvaret för penning- och valutapolitiken övergår till gemenskapen. För den första vågen kan denna fas vara upp till . Den kan troligen göras mycket kortare för senare anslutande medlems- stater, bl.a. beroende på att de kan dra nytta av förberedelser som den första gruppen deltagare har gjort. Den avslutande fasen C kan för den första gruppen pågå högst . Undet denna fas byts de nationella sedlarna och mynten ut mot sedlar och mynt i euro som blir lagligt betalningsmedel. kommer dock även de nationella sedlarna och mynten att behålla sin egenskap av lagligt betalningsmedel. Överväganden om ett framtida svenskt deltagande i valutaunionen ges i avsnitt 7.2. Dessa frågeställningar behandlas också i avsnitt 5.2 om praktiska förberedelser. 5 Svenska förberedelser för tredje etappen 5.1 Det svenska konvergensprogrammet De konvergenskriterier för den ekonomiska utvecklingen som definieras i EG-fördraget är uttryck för en sund ekonomisk politik, oavsett ställningstagande till ett medlemskap i den ekonomiska och monetära unionen. Utvecklingen i svensk ekonomi har sedan presenterade sitt första konvergensprogram varit gynnsam; fallande inflation och räntor, stärkt valutakurs samt kraftigt förbättrade offentliga finanser. Svensk ekonomi har nått en tillräcklig grad av styrka och varaktig stabilitet för att kunna delta i valutaunionen. 5.1.1 Bakgrund En central del av de svenska förberedelserna inför den tredje etappen av EMU är det konvergensprogram som den presenterade 1995. Detta innehåller bl.a. långtgående och preciserade mål för saneringen av de offentliga finanserna. Under valutaunionens första etapp åvilade det EU:s medlemsländer att anta konvergensprogram. Dessa skulle ligga till grund för en bedömning av de framsteg som gjorts i fråga om den konvergens i den ekonomiska utvecklingen, särskilt vad det gäller prisstabilitet och sunda offentliga finanser, vilken är nödvändig för att en gemensam valuta skall kunna etableras. Under EMU:s andra etapp utgör konvergensprogrammen ett frivilligt åtagande, men medlemsstaterna har i kommit överens om att det är önskvärt att fortsätta att utarbeta konvergensprogram. Samtliga medlemsländer (utom ) har valt att även under denna etapp presentera sådana program. Enligt en överenskommelse i skall programmen omfatta en tidsperiod och innehålla mål för den ekonomiska politiken som i möjligaste mån preciseras. Vidare bör programmen ange vidtagna och aviserade åtgärder för att uppnå dessa mål. Det bör även finnas med åtagande om att vid behov vidta ytter- ligare åtgärder. Som nybliven medlem i EU presenterade sålunda sitt första konvergensprogram . Konvergensprogrammet bygger på den ekonomiska politik som regering och riksdag beslutade under /95, som bl.a. innefattade preciserade mål för de offentliga finansernas utveckling. Företrädare för en bred majoritet av har ställt sig bakom programmet. välkomnade i ett utlåtande det svenska konvergensprogrammet. Rådet menade att det, baserat på realistiska antaganden, presenterar en strategi för att uppnå konvergenskriterierna och återupprätta stabilitet i den svenska ekonomin, vilket ger förutsättningar för en varaktig tillväxt i produktion och sysselsättning. Rådet nämner särskilt de ambitiösa målen för de offentliga finanserna. I konvergensprogrammet aviserades att det skall följas upp genom halvårsvisa avstämningar. Sådana avstämningar har lämnats vid följande fem tillfällen: i anslutning till regeringens proposition En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25, bilaga 2). i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150, bilaga 2). i anslutning till budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, bilaga 3). i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1996/97:150, bilaga 2). i anslutning till budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, bilaga 3). 5.1.2 Konvergensprogrammet I konvergensprogrammet anges att regering och riksdag senare kommer att ta ställning till ett svenskt deltagande i EMU:s tredje etapp och att detta ställningstagande kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med fördraget. sägs att de konvergenskriterier som har formulerats i EG-fördraget är uttryck för en sund ekonomisk politik och lägger grunden för god tillväxt och syselsättning. Målet för den ekonomiska politiken skall därför, oavsett slutligt ställningstagande till svensk anslutning till valutaunionen, vara att uppfylla konvergenskriterierna. Denna inriktning av politiken är en förutsättning för att nå målet om ökad sysselsättning och reducerad arbetslöshet. Vidare anges som ett särskilt mål att den ekonomiska tillväxten skall ske i former som inte ökar förslitning på miljön eller ökar miljöskulden. konvergensprogrammet lades fram rådde en fundamental obalans i de offentliga finanserna, med ett underskott motsvarande av BNP . Mot den bakgrunden inriktades finanspolitiken på att sanera de offentliga finanserna. Tre preciserade mål sattes upp för budgetpolitiken: Statsskulden skall stabiliseras som andel av BNP . Underskottet i de offentliga finanserna får ej överstiga av BNP. Balans i de offentliga finanserna skall uppnås . För att uppnå dessa mål beslutade om ett konsolideringsprogram med åtgärder som skulle ge en varaktig förstärkning av de offentliga finanserna med , motsvarande av BNP. Förstärkningar på inkomstsidan utgör och minskade utgifter . Det anges i programmet att ytterligare åtgärder kan behöva vidtas. Vidare aviseras att det bör ske försäljning av statliga tillgångar motsvarande . Vad gäller penningpolitiken ansluter sig programmet till Riks- bankens mål att den årliga prisstegringstakten skall uppgå till , med en tolerans på en procentenhet uppåt respektive nedåt. Vidare aviseras vissa institutionella förändringar, bl.a. vad gäller oberoende. I konvergensprogrammet redovisas även den bedömning av den ekonomiska utvecklingen fram som gjordes (tabell 5.1). Av denna bedömning framgår bl.a. att de föreslagna budgetförstärkande åtgärderna inte var tillräckliga för att uppnå de angivna målen. Regeringen avstod dock från att föreslå ytterligare åtgärder med hänvisning till att de underliggande antagandena om den ekonomiska utvecklingen kunde anses relativt försiktiga. 5.1.3 Uppföljningar av konvergensprogrammet I konvergensprogrammet läggs en avsedd utvecklingsbana fast för den svenska ekonomin. Regeringen deklarerade att den avser att varje halvår följa upp programmet i form av redovisade avstämningar. Avstämningarna skall ligga till grund för justeringar av den eko- nomiska politiken om utvecklingen avviker från den avsedda kursen. Avstämningarna har fokuserats kring konvergenskriterierna. Målen vad gäller sysselsättning och miljö har följts upp i andra sammanhang. Den första avstämningen visade på en i många avseenden gynnsammare bild av den ekonomiska utvecklingen än vad som förutsatts i konvergensprogrammet. Prisökningarna avtog och inflationsförväntningarna dämpades. Obligationsräntorna föll snabbare och kronan stärktes mer än vad som antogs i den kalkyl som låg till grund för konvergensprogrammet. Den öppna arbetslösheten sjönk dock långsammare än väntat. Sammantaget bidrog dessa förändringar till att skapa ett bättre utgångsläge för förbättringen av de offentliga finanserna. Underskottet i de offentliga finanserna beräknades 1997 underskrida referensvärdet av BNP. Den offentliga bruttoskulden beräknades stabiliseras på en nivå motsvarande av BNP, vilket var lägre jämfört med bedömningen i konvergensprogrammet. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att det inte fanns anledning att föreslå ytterligare budgetförstärkande åtgärder. mattades konjunkturen av såväl internationellt som i , vilket föranledde en nedrevidering av prognosen . Underskottet i de offentliga finanserna beräknades 1997 uppgå till av BNP och av BNP eller . Den konsoliderade bruttoskulden beräknades mätt som andel av BNP öka med ett par procentenheter . Mot den bakgrunden föreslog regeringen i den ekonomiska vår- propositionen 1996 en utökning av konsolideringsprogrammet med i varaktiga budgetförstärkningar, till sammanlagt eller från av BNP. Därtill kom ytterligare i tillfälliga budgetförstärkningar. Prognosen avseende de samhällsekonomiska förutsättningarna för- anledde inga ytterligare åtgärder. Efter de åtgärder som föreslagits i den ekonomiska vårpropositionen och antagits av beräknades underskottet i de offentliga finanserna 1997 uppgå till av BNP, för att 1998 vara eliminerat. Den offentliga bruttoskulden beräknades minska från till av BNP. Trots en viss oro på de finansiella marknaderna och en fallande sysselsättning fanns tecken på att en återhämtning i den svenska ekonomin skulle komma ske . Underskottet i de offentliga finanserna beräknades med betryggande marginal understiga referensvärdet på . visade beräkningarna att ett överskott skulle uppstå i de offentliga finanserna. Mot bakgrund av den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden föreslog regeringen i den ekonomiska vårpropositionen ett antal åtgärder för att minska arbetslösheten, bl.a. ökade statsbidrag till kommuner och landsting, ett ökat antal studieplatser samt miljösatsningar. Med dessa åtgärder beräknades den offentliga sektorn 1998 i stort sett vara i balans. Bruttoskulden beräknades minska till av BNP. ekonomiska vårproposition presenterades mål för de offentliga finanserna för åren efter 1998. Regeringen föreslog ett långsiktigt mål om ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. har målet satts till av BNP och för år . Därefter skall det långsiktiga målet om 2 procents överskott uppnås. Om tillväxten av konjunkturmässiga skäl skulle bli väsentligt lägre än beräknat kommer den offentliga sektorns finansiella sparande att tillåtas utvecklas sämre. I gengäld kommer kraven på överskott att skärpas om tillväxten av konjunkturmässiga skäl skulle bli väsentligt högre. Den senaste avstämningen, som gjordes i anslutning till budget- propositionen , visade att den svenska ekonomin är inne i en uppgångsfas, som stärks ytterligare . Inflationstakten har ökat under loppet av året, men ligger under mål på . Räntenivån och växelkurs har stabiliserats efter en viss oro . Förbättringen av de offentliga finanserna har gått snabbare än tidigare beräknat. väntas ett underskott motsvarande av BNP. Mätt med de redovisningsprinciper som tillämpas inom EU uppskattas underskottet till av BNP. Den konsoliderade bruttoskulden fortsätter att falla som andel av BNP. beräknas att det inom ramen för målet om finansiell balans i offentlig sektor finns utrymme för de åtgärder, bl.a. höjt barnbidrag, som föreslås i budgetpropositionen. 5.1.4 Utvecklingen 1994-1998 i jämförelse med konvergens- programmet Sammantaget har BNP-tillväxten som förflutit sedan prognosen i konvergensprogrammet varit svagare än beräknat. Bidraget från utrikeshandeln blev ungefär som väntat, trots att den internationella avmattningen inte förutsågs i konvergensprogrammet. Däremot har investeringarna varit svagare, såväl vad gäller näringsliv, bostadsbyggande som offentliga myndigheters investeringar. De svenska hushållens ekonomi har utvecklats mer gynnsamt än vad som förutsågs i konvergensprogrammet, bl.a. har nettot av skatter och transfereringar gett ett mindre negativt bidrag än förutsett. Genom att sparkvoten har reducerats i den omfattning som beräknades har den privata konsumtionen därmed varit mer expansiv. I gengäld har den offentliga konsumtionen dragits ned i betydligt större omfattning än väntat; jämfört med beräknade . Avvikelsen beror helt på den svårprognosticerade statliga konsumtionen som har minskat kraftigt. Neddragningen av den kommunala konsumtionen blev mindre än beräknat, trots att kommunernas ekonomi utvecklats något sämre. Den mest påtagliga skillnaden mot konvergensprogrammets prognos gäller dock sysselsättningen. Istället för den beräknade sysselsättningsökningen på 170 000 personer , begränsades uppgången till 36 000 personer räknat som genomsnittligt antal sysselsatta . Den totala arbetslösheten hamnade högre. nådde inte de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna upp i den planerade nivån, varför den öppna arbets- lösheten hamnade högre. Tabell 5.1 Nyckeltal för åren 1995, 1996, 1997 och1998 Årlig procentuell förändring KP Utfall KP Utfall KP Prognos KP Prognos BNP 2,5 3,6 2,9 1,1 2,6 2,3 2,3 3,1 -Privat konsumtion -0,5 0,8 1,0 1,5 2,2 2,3 2,2 2,5 -Offentlig konsumtion -0,2 -1,0 -0,8 -1,7 -1,1 -1,1 -1,0 0,5 - Investeringar 11,1 10,9 9,6 4,7 7,4 0,4 7,0 5,8 - Export 10,6 12,6 7,3 5,6 6,5 9,6 5,9 7,2 - Import 7,5 10,3 6,0 3,5 6,6 8,5 6,8 7,0 Arbetslöshet 7,0 7,7 6,1 8,1 5,8 8,4 5,6 7,4 Offentligt finansiellt sparande1 -9,0 -7,9 -5,2 -2,5 -3,5 -1,9 -0,9 0,6 Offentlig bruttoskuld1 84,3 78,2 84,8 77,8 84,0 77,1 81,3 73,9 1 Procent av BNP Källa: I finansiellt hänseende har den svenska ekonomin utvecklats starkare än vad som förutsattes i konvergensprogrammet. Efter den oro som präglade valutamarknaderna då programmet presenterades, stärktes kronan påtagligt ; en förstärkning som fortsatte under loppet av 1996. I konvergensprogrammet antogs att kronan skulle förstärkas med ca 2½ procent . beräknas kronan ha stärkts med . Den starkare kronan har kombinerats med fallande långa räntor. Den femåriga obligationsräntan väntas ligga drygt 3 procent- enheter lägre än vad som antogs i konvergensprogrammet. Detta kan delvis tillskrivas lägre internationella räntor, men också räntedifferensen mot har reducerats mer än förväntat. Utvecklingen av valutakurs och räntor har bidragit till den påtagliga nedgången i inflationstakt. Under loppet av 1996 sjönk t.o.m. den allmänna prisnivån . beräknas och ha en inflationstakt understigande . Förbättringen i de offentliga finanserna har visat sig gå betydligt fortare än vad konvergensprogrammet förutspådde. Den offentliga bruttoskulden breäknades uppgå till av BNP i konvergensprogrammet. Den aktuella prognosen förutsäger att bruttoskulden kommer att utgöra av BNP. Vad gäller underskottet i de offentliga finanserna prognosticerades i konver- gensprogrammet att detta skulle uppgå till av BNP . Enligt de senaste beräkningarna uppskattas underskottet för av BNP. Diagram 5.1 Ränta på 5-årig statsobligation Diagram 5.3 KPI-utvecklingen i och EU Källor: , och Diagram 5.4 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Källor: , och