prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — skriver att detta är ett utslag av att synen på MKB gäller redovisning av störningar och intrång i naturmiljön, vilket varit en av de allvarligaste svårigheterna för MKB att slå igenom. är det enligt mera accepterat att "M" i 5 kap. NRL betyder även kultur, hälsa och säkerhet samt inverkan på allmänna intressen och andra hushållningsaspekter, vilket innebär att RAÄ liksom och är lika berörda sektorsintressen som . står dock alltfort för de samlade hushåll- ningsaspekterna och med planering och den byggda miljön som sektorsfrågor och bör därför även vara ansvarig för procedur och samordning. Enligt måste dock ta fortsatt ansvar för att utveckla frågor om miljöstörningar, naturvärden och kretslopp med material m.m. När miljölagstiftningen nu samlas i en balk, där även reglerna om MKB arbetas in, kommer att bli det statliga verk som får ansvaret för flest av de verksamheter som regleras i balken. Det är därför naturligt att nu får ett mera samordnande och övergripande ansvar också för arbetet med föreskrifter om MKB. Även kommer dock liksom nu att behöva arbeta med frågor inom detta område när det gäller fysisk planering och hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. RAÄ, och bör också få uppgifter inom sina områden. Den närmare ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter när det gäller föreskriftsarbete m.m. som rör MKB får tas upp i Miljöbalks- utredningens fortsatta arbete. har, som nämnts tidigare, utarbetat en rapport med förslag i fråga om vilka verksamheter som kan ha betydande miljöpåverkan. 4.11.7 Planer och planeringsunderlag m.m. Regeringens förslag: Varje myndighet som skall tillämpa skall se till att planer enligt och annat planeringsunderlag som behövs för att belysa hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet. Kommunerna skall i fortsättningen kunna åläggas att även redovisa hur de avser att i sin planering skapa förutsättningar för att miljö- kvalitetsnormer uppfylls. Beskrivningar av miljökonsekvenserna skall systematiskt komma in i ett tidigt skede av den politiska processen och skall som allmän regel innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av strategisk karaktär. Myndigheterna skall beakta konsekvenserna för miljön innan de utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna råd. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: vill att 7 kap. 13 § i utredningens förslag kompletteras med att skall åläggas att ta fram en miljö- och hälsoskyddsplan för länet inom ramen för arbetet som pågår under benämningen Strategi för regional miljö, STRAM. Skälen för regeringens förslag: I 6 kap. 1 § NRL finns bestämmelser om att myndigheter som tillämpar NRL skall se till att planer enligt PBL och annat planeringsunderlag skall finnas tillgängligt samt att kommuner och länsstyrelser är skyldiga att tillhandahålla detta. Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning är en förutsättning för att en från allmän synpunkt god hushållning med naturresurser skall uppnås. Därför är de myndigheter som skall tillämpa balkens regler om hushållning med naturresurser skyldiga att se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Samma regler skall alltså gälla vid tillämpning av som gällt vid tillämpning av naturresurslagen. Det gäller alltså inte bara vid prövning av mål och ärenden enligt utan även mål och ärenden enligt annan lagstiftning som berör frågor om hushållningen med mark och vatten och där därför skall tillämpas. I 6 kap. 2 § NRL finns en bestämmelse att regeringen kan besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen hur de i sin planering enligt NRL skall tillgodose ett intresse som rör hushållningen med naturresurser. Som föreslagit bör motsva- rande bestämmelser gälla enligt balken. Eftersom dessa bestämmelser, i likhet med reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar, rör besluts- underlag för mål och ärenden är det lämpligt att arbeta in dessa i samma kapitel. Vidare bör bestämmelserna, som utredningen föreslagit, utökas så att kommunernas redovisning även skall kunna avse hur kommunen avser att skapa förutsättningar för att utfärdade miljökvalitetsnormer uppfylls. När det gäller förslag att komplettera 6 kap. 12 § med att skall åläggas att ta fram en miljö- och hälsoskyddsplan för länet inom ramen för arbetet med STRAM kan konstateras att 6 kap. 12 § avser sammanställande av planeringsunderlag från statliga myndig- heter för den fysiska planeringen. Vad tar upp avser någonting annat, nämligen en omfattande plan som skulle gälla hur de nationella och regionala miljö- och hälsoskyddsmålen skall genomföras i olika avseenden. Både internationellt och i ökar alltmer användningen av miljökonsekvensbeskrivningar som stöd för en öppen demokratisk debatt i samband med strategiskt viktiga beslut. I detta sammanhang åsyftas då ofta miljökonsekvensbeskrivningar som underlag inför beslut om program-, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer. I den s.k. UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256) anförde regeringen att det är angeläget att beskrivningar av miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede av den politiska processen. Sådana beskrivningar bör enligt regeringen göras när det gäller program, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer. Beskrivningar av miljökonsekvenserna skall som allmän regel innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av strategisk karaktär. Vidare bör myndigheterna beakta och redovisa konsekvenserna för miljön innan de utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna råd. Som framgick av UNCED-propositionen ser regeringen över regelsystem, som instruktioner, författningar m.m. i syfte att bedöma behovet av miljöanpassning av dessa. Även inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett förslag till direktiv om detta. Kommissionen har till rådet överlämnat ett förslag till direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. Enligt regeringens uppfattning bör i fortsättningen redovisningar av konsekvenserna för miljön komma till allmänt bruk mer aktivt och målmedvetet i propositioner och andra politiska beslut. I syfte att uppnå en hållbar utveckling bör miljöhänsyn och resurshushållning integreras i all statlig verksamhet. Regeringen beslutade därför att inleda utvecklingen av miljöledningssystem i statliga myndigheter. I ett första skede genomförs ett pilotprojekt med 25 medverkande myndigheter, bl.a. Naturvårds- verket, Kemikalieinspektionen, , ett par länsstyrelser och . Pilotmyndigheterna skall under göra en miljöutredning, ta fram förslag till en miljöpolicy samt handlingsplan för fortsatt integrering av miljöhänsyn i myndighetens verksamhet. I samband med redovisningen av arbetet med miljöledningssystem skall pilotmyndigheterna även redovisa frågor kring miljöanpassning av sin upphandling. Med erfarenhet från pilotprojektet skall sedan miljöledningssystem införas i samtliga statliga myndigheter. 4.12 Organiserat friluftsliv och allemansrätten Regeringens förslag: Förutom allmänna regler som gäller för allemansrätten skall även generella regler för verksamheter, t.ex. hänsynsreglerna och regler om miljökvalitetsnormer, gälla sådan verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemans- rätten. Detsamma skall gälla ideella former av organiserat friluftsliv. Av detta följer bl.a. att organisatören skall vidta förebyggande åtgärder och iaktta försiktighet i syfte att förhindra att deltagarna orsakar skada. Genom att organiserat friluftsliv betraktas som en verk- samhet enligt skall föreskrifter kunna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att organisatören skall vara skyldig att anmäla sin verksamhet till natur- vårdsmyndigheten för samråd. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser framför inga invändningar mot förslaget om anmälningsplikt för organiserat friluftsliv. samt miljö- och hälso- skyddskontoret i kommun tillstyrker uttryckligen utredningens förslag. och anser att innebörden av allemansrätten borde preciseras, särskilt med avseende på kommersiellt utnyttjande, och framhåller vidare att tillståndsplikt borde övervägas för sådant utnyttjande av allemansrätten. Även i anser att behov finns av en tydlig regleringen av kommersiellt organiserade former av friluftsliv. påpekar att det är komplicerat att utarbeta en specifik lagstiftning om allemansrätt och att en sådan snarare hör hemma i jordabalken. Enligt skulle skyddet för allemansrätten öka om några allemansrättsliga grundprinciper slås fast i . och anser att anmäl- ingsplikten i princip inte skall avse ideellt organiserad friluftsverksamhet. , kommun och Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien tar upp frågan om markägares och nyttjande- rättshavares ställning som sakägare i ärenden om anmälan av kommersiellt organiserad friluftsverksamhet med utnyttjande av allemansrätten. Enligt har utredningen behandlat allemansrätten från felaktiga utgångspunkter genom att det i första hand är en fråga om intrång i äganderätten. Tingsrätten anser vidare att det borde ha klargjorts att kommersiellt organiserade former av friluftsliv ligger utanför allemansrätten. och Skogs- ägarnas anför liknande synpunkter samt framför att allemansrättens innehåll med fokus på frågan om organiserat friluftsliv på annans mark borde utredas ytterligare. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill påminna om att allemansrätten kan beskrivas som en rätt för var och en att i viss utsträckning vistas på mark- och vattenområden som tillhör andra och att där plocka svamp, bär och vissa andra naturprodukter. Nyttjandet får inte innebära att fastighetsägare eller andra med särskild rätt till fastighet tillfogas nämnvärd skada eller olägenhet. Begränsningen brukar ibland sammanfattas med uttrycket "inte störa, inte förstöra". Allemansrätten grundas på sedvana. Den har mycket gamla traditioner och var nödvändig för att människor skulle kunna förflytta sig i . har allemansrätten utvecklats till att främst möjliggöra friluftsliv på annans fastighet. Allemansrättens innebörd preciseras inte i lagtext. Vissa slutsatser kan dock dras av ett antal lagstadganden. Den ur konstitutionell synvinkel viktigaste paragrafen är 2 kap. 18 § regeringsformen som innehåller regler om egendomsskyddet. Där görs i tredje stycket ett förbehåll om att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivs i lagrummet om ersättning m.m. Förbehållet om allemansrätten fördes in 1994 som egendomsskyddet preciserades i följd av inkorporeringen av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (, se prop. 1993/94:117). I gällande lagstiftning fördes begreppet allemansrätt in i 1 § naturvårdslagen . Där sägs att naturen är tillgänglig för alla enligt allemansrätten. Vidare talas där om att alla skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Av intresse är också vissa bestämmelser som kan sägas begränsa allemansrätten i olika avseenden och så att säga motsatsvis ge allemansrätten sitt innehåll. Det gäller främst stadganden om hemfridsbrott och olaga intrång (4 kap. 6 §), skadegörelse (12 kap. 1 §), åverkan (12 kap. 2 §) samt tagande av olovlig väg (12 kap. 4 §). I propositionen till den nämnda grundlagsändringen uttalades att allemansrätten ur markägarens perspektiv kan sägas innebära en inskränkning i äganderätten till fastigheten utan att fastighetsägaren har rätt till någon ersättning för den. I propositionen ansågs det inte vara lämpligt att ge allemansrätten en för framtiden bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som får anses ha sitt stöd i denna (prop 1993/94:117 s. 19). Regeringen har även nu den inställningen att det inte, som vissa remissinstanser önskar, är aktuellt att generellt lagreglera allemansrättens innebörd. Regeringen finner i likhet med att genom en sådan lagstiftning skulle den sedvanerättsliga grunden för att vistas i naturen ryckas undan och detta skulle kunna medföra en oönskad inskränkning av allemansrätten. Vidare gör regeringen, i likhet med utredningen den bedömningen, att det vid lagstiftningsförsök skulle uppkomma stora svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens innebörd, bl.a. av den orsaken att sedvanan varierar mellan olika delar av landet. 4.12.1 Organiserat friluftsliv och kommersialisering Regeringen konstaterar att friluftslivets intressen ibland kan kollidera med natur- och kulturvårdens intressen. Friluftsliv kan vidare bedrivas på ett sätt som inte stämmer överens med markägarens intressen. En form av friluftsliv kan dessutom störa en annan. Det är ofta friluftsliv i organiserade och kommersiella former som leder till skador eller andra olägenheter. Även friluftsliv som utövas i mindre skala kan medföra störningar. De störande aktiviteterna går ofta utanför gränsen för allemansrätten. Allemansrätten anses t.ex. inte ge rätt att använda motorfordon på markområden. Detta är tvärtom förbjudet i terrängkörningslagen (1975:1313). En uppmärksammad fråga har varit om friluftsliv kan utövas organiserat med stöd av allemansrätten. Visserligen kan allemansrätten sägas vara en rätt för var och en, dvs. för den enskilde, men den kan också utnyttjas i grupp. De som deltar i arrangörens verksamhet gör alltså detta med stöd av allemansrätten. har det anförts att det är stötande att personer skall kunna tjäna pengar på att organisera aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får del av vinsten eller ens har tillåtit verksamheten. I gällande rätt finns emellertid inte stöd för uppfattningen att arrangören behöver fastighetsägarens tillstånd för en verksamhet som inte medför skada eller annan olägenhet. Mera tveksamt är om en organisatör skall få utnyttja en fastighet kommersiellt och mer eller mindre permanent utan ägarens tillstånd. Sådana rådighetsfrågor behandlas dock inte i utan bör som lösas i rättspraxis. Rent allmänt kan sägas att arrangemang av någon betydelse inte bör ske utan markägarens medgivande. Ett rättsfall med anknytning till allemansrätten har avgjorts av och refererats i NJA 1996 s. 495. En fastighetsägare förde talan mot en person som hyrde ut kanoter och organiserade forsränning i ett vattendrag på kärandens fastighet. Organisatören invände bl.a. att eventuell förslitning på kärandens fastighet inte översteg den nivå som måste accepteras på allemansrättslig grund. uttalade följande: Även om allemansrätten tillkommer den enskilde kan den naturligen utövas av ett flertal personer tillsammans, under förutsättning att envar håller sig inom ramen för allemansrätten. Skulle ett sådant kollektivt nyttjande emellertid innebära påtaglig skada eller olägenhet, kan det medföra att allemansrätten inte får utnyttjas längre på det viset. Hinder föreligger vidare inte mot att allemansrätten utnyttjas kommersiellt; inte minst för att göra avlägsen eller eljest svåråtkomlig natur tillgänglig för fler enskilda människor finns också på många håll i vårt land anläggningar för att underlätta olika slag av friluftsliv. fann i sin slutliga bedömning att utnyttjandet i detta fall sammantaget blivit för intensivt och med hänsyn till växt- och djurlivet även olämpligt. Eftersom utnyttjandet vidare hade medfört avsevärda skador och olägenheter fann att organisatören saknade rätt att utan medgivande av fastighetsägaren arrangera eller på annat sätt medverka till den organiserade forsränningen. Regeringen noterar att den som anordnar ett kollektivt nyttjande av annans mark kan bli skyldig att ersätta skador som deltagarna orsakar, även om deltagarna var för sig har uppträtt på ett sätt som faller inom ramen för allemansrätten. För skadeståndsskyldighet förutsätts då att organisatören har varit vållande, dvs. att skadan orsakats med uppsåt eller av oaktsamhet. Normalt bör förutsättningarna för skadestånd vara uppfyllda om skador uppkommer med anledning av att arrangören hänvisat en stor grupp personer till ett naturområde, som är särskilt känsligt. Detsamma gäller när arrangören har lämnat felaktiga upplysningar om allemansrättens innebörd eller underlåtit att lämna information om allemansrätten till personer som kan antas sakna kännedom om den. Som underlag för överväganden i denna del har legat bl.a. och kommersen (rapport 4446) som utarbetats på regeringens uppdrag. Även Miljövårdsberedningens förslag i samma frågor i betänkandet Hållbar utveckling i landets fjällområden (SOU 1995:100) har övervägts av . Såväl rapporten som betänkandet överlämnades efter remissbehandling till utredningen. Beträffande innehållet i detta underlag noteras i korthet följande. Enligt utgör friluftsliv och turism som regel inte några allvarliga hot mot naturmiljön och den biologiska mångfalden utan kan istället ofta medverka till att alla får förståelse och engagemang för miljön. De problem som uppmärksammats i samband med "kommer- sialiseringen av allemansrätten" är i huvudsak begränsade till vissa delar av landet, framför allt Syd- och samt fjällen. För att komma till rätta med de problem som trots allt föreligger föreslår sammanfattningsvis följande. Den som utnyttjar mark som är tillgänglig enligt allemansrätten genom att organisera friluftsliv skall vidta förebyggande åtgärder för att förhindra att deltagarna orsakar skada på naturen eller på annans egendom. Om skada orsakas genom friluftsanknuten näringsverksamhet skall arrangören ansvara för skadan om han inte visar att den uppkommit utan vållande från hans sida. Anmälningsplikt till skall kunna införas för näringsverksamhet på mark som är tillgänglig enligt allemansrätten och skall kunna meddela särskilda villkor för verksamheten eller förbjuda den. I områden med särskilt stora konflikter bör eller kommunen inrätta naturvårdsområden eller använda strandskydds- bestämmelserna för att styra besökarna. Undervisning i allemansrätt skall ingå i alla lokala arbetsplaner i skolan. Turistdelegationen skall utveckla utbildning i naturvägledning, metodik för planering av naturturism, en långsiktig strategi angående information om allemansrätten riktad till utländska turister samt miljö- märkning av turistarrangemang som nyttjar mark som är tillgänglig enligt allemansrätten. Respektive "aktivitetsbransch" skall ta ansvar för auktorisation av de egna företagen. och skall i samråd utveckla en metodik för friluftsplanering inom ramen för den fysiska planeringen. har konstaterat att Miljövårdsberedningen i sitt fjällbetänkande lämnat förslag som i flera väsentliga delar överens- stämmer med . Som grund för förslagen ligger följande allmänna utgångspunkter. Inom turistsektorn, såväl nationellt som internationellt, har uppmärksamheten alltmer ägnats åt frågan vilka miljöhänsyn som bör tas i den naturrelaterade turismen. Exempelvis anförs i propositionen angående turistpolitiken (prop. 1994/95:177, s. 11) att, eftersom naturen är en unik tillgång för sett ur turismens synvinkel, det är av avgörande betydelse att denna resurs vårdas. för stöd till turismen syftar bl.a. till att säkerställa att större miljöhänsyn tas. I EU:s femte handlingsprogram för miljön framhålls att det är nödvändigt att utveckla nationella och regionala strategier för hållbar turism i bergs- och kustområden. Inom har utarbetats rekommendationer för uthållig och miljövänligare utveckling av turismen samt för staternas turism inom skyddade områden. Mot bakgrund av det anförda konstaterar att trenderna inom turismnäringen är tydliga och att förslag ligger i linje med denna utveckling. Utredningen har härefter tagit ställning till dessa förslag, dock med inriktning enbart på de delar som kan tänkas bli genomförda med stöd av , dvs. de tre första punkterna i sammanfattningen ovan, nämligen att förebyggande åtgärder skall vidtas, att arrangören kan bli ansvarig för skada som orsakas genom friluftsanknuten näringsverksamhet samt att anmälningsplikt skall kunna införas. När det gäller den första punkten, om vidtagande av förebyggande åtgärder, hänvisar till den allmänna hänsynsregeln om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamhetsutövare skall vidta. Den verksamhet som här åsyftas skulle alltså innebära bl.a. att organisera andra människors friluftsliv oavsett om det sker kommersiellt eller ideellt. Utredningen understryker att särskilt höga krav bör ställas på kommersiell verksamhet. Av aktsamhetsregeln följer bl.a. att arrangören skall se till att deltagarna undviker särskilt känsliga områden. Vidare skall tillses att skada överhuvudtaget inte uppkommer samt att särskild information ges vid förekommande behov samt att deltagare som kan antas ha otillräckliga kunskaper om allemansrättens innebörd ges kunskap om grundprinciperna. Regeringens förslag till miljöbalk överensstämmer i huvudsak med utredningens och regeringen ansluter sig helt till vad utredningen har anfört i denna del. Nästa punkt i förslag som tar upp avser fall då skada orsakas genom friluftsanknuten näringsverksamhet. Verket har föreslagit att arrangören då skall vara skadeståndsskyldig såvida denne inte visar att skadan har uppkommit utan vållande från arrangörssidan. Förslaget innebär, som utredningen har konstaterat, att s.k. omvänd bevisbörda eller presumtionsansvar tillämpas. I denna del förs utredningens resonemang närmast ur fastighetsägarens eller den enskilda rättsinnehavarens synvinkel. Utredningen berör dock den senaste tidens rättsutveckling som pekar mot att också det allmänna anses ha rätt till ersättning för skada på vissa ideella värden (se NJA 1993 s. 753 om ingrepp i fast fornlämning och NJA 1995 s. 249 om fridlysta järvar som dödats olovligt). I sitt resonemang kommer utredningen slutligen fram till att det inte är aktuellt med några ändringar i gällande rätt för att öka möjligheten att kräva skadestånd av en kommersiell arrangör. anser att utredningens ståndpunkt är acceptabel tills vidare. Regeringen gör inte någon annan bedömning. har slutligen behandlat förslaget att införa anmälningsplikt för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras och ansett att förslaget bör genomföras. Utredningens förslag innebär inte att generell anmälningsplikt införs. Det skall istället bli möjligt att med stöd av 12 kap. 6 § , dvs. balkens motsvarighet till samrådsparagrafen i 20 § naturvårdslagen, föreskriva om sådan anmäl- ningsplikt. Utredningens förslag gäller, till skillnad mot Natur- vårdsverkets, för all verksamhet som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt andra bestämmelser i balken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall alltså kunna meddela föreskrifter om att inom landet eller en del av landet anmälan alltid skall göras i fråga om särskilda slag av verksamheter som typiskt sett kan medföra skada på naturmiljön. Om anmälningsskyldighet föreligger får verksamheten inte påbörjas innan anmälan har skett. Den anmälningsmottagande myndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada. Exempel på en sådan åtgärd är att ett företag som hyr ut kanoter efter samråd med fastighetsägaren anvisar lämpliga platser för matlagning och övernattning. Om åtgärderna inte är tillräckliga får myndigheten förbjuda verksamheten. Enligt skapas genom anmälningsplikt av detta slag möjlighet att få en bättre bild av vilka aktiviteter som förekommer i känsliga områden. Det ges också en möjlighet att genom förelägganden och förbud ingripa mot verksamheter som är skadliga för naturmiljön. Utredningen förutser att anmälningsplikten, tillsammans med möjligheten för samrådsmyndigheten att ingripa, kan styra bort en organisatör från känsliga områden och få denne att utöva verksamheten inom områden där anmälningsplikt inte föreligger.