prop · GL0370 · 1998-01-01 00:00:00 — I många länder bär straffrätten på arvet från sovjettiden där de flesta brott uppfattades som ett brott mot staten och den politiska ledningen. Straffskalorna är stela och det finns få alternativa påföljdsformer. EU-medlemskapet ställer höga krav på en väl fungerande rättslig infrastruktur och ett effektivt rättsväsende. Detta är av stor betydelse för kandidatländernas allmänna förmåga att leva upp till de krav som ett EU- medlemskap kräver. Kompetensen och utbildningsnivån inom rättssektorn i flera länder är låg och behovet av rättsvetenskaplig forskning är stort. En hållbar utveckling av demokrati och rättsstatlighet i regionen kräver fortsatt grundlig reform av hela rättssektorn. Det kräver förankring inte bara hos jurister och berörda tjänstemän utan också såväl en politisk som folklig förankring exempelvis avseende reformer av påföljdssystem. Insikterna på ansvarigt politiskt håll om dessa problem växer emellertid gradvis. Polisväsendet måste förändras till att bli en integrerad del av samhället. Polisens roll, attityder, kompetens, lojalitet och resurser är nyckelfrågor då det gäller medborgarnas tilltro till rättsstaten. Vidare är ett från domstolarna och staten självständigt advokatväsende en viktig rättssäker- hetsgaranti. Domare har fått en mer oberoende ställning än tidigare men synen på domaren och dennes roll behöver fortsatt förändras. Exekutionsväsendet, det vill säga verkställighet av domar m.m., fungerar dåligt i många av länderna. Lagregleringen är ofullständig, resurserna är otillräckliga och den administrativa effektiviteten låg. stöd på rättsområdet har kanaliserats via Sida genom , och . Via det säkerhetsfrämjande stödet har som tidigare omnämnts insatser gått genom . och Riksåklagaren har utfört relativt blygsamma insatser i och med inriktning på kunskapsöverföring i form av seminarier, studieresor och besöksutbyten. planeras dock insatser i större skala i . Förberedelser för ökade insatser sker i och . insatser, som delvis bedrivs inom ramen för nordisk- baltiska fångvårdsprojekt, innehåller ett omfattande utbyte mellan svenska fängelser och fängelser i , och också i . Detta har lett till konkreta resultat i form av goda kontakter och utvecklat samarbete. Regeringen gav i uppdrag åt att bereda deltagande i samband med bildandet av (). Detta svenskinitierade projekt samfinansieras med EU:s Phareprogram och privata svenska och internationella stiftelser. Det råder i de baltiska länderna ett stort behov av en ny generation jurister med hög yrkeskompetens inom områden som är aktuella nu och inför det framtida EU-medlemskapet. Utbildningen avses bli en ettårig internationell påbyggnadsutbildning med inriktning på internationell rätt och EG-rätt för nyutexaminerade jurister från de baltiska länderna. Utbildningen, som kommer att ske på engelska, innehåller bl.a. allmän rättslära, internationell handelsrätt, konkurrensrätt, folkrätt och mänskliga rättigheter. Stöd till rättsväsende och förvaltning kan ha avgörande betydelse för den demokratiska utvecklingen och för ett EU-medlemskap för ansökarländerna. Den kompetens och de rättsstatliga traditioner som finns hos svenska myndigheter kan här tas till vara. Svenskt stöd bör avse såväl rutiner och arbetssätt som attityder och förhållningssätt. Det är önskvärt att insatserna är relativt långsiktiga och att de tillsammans formar en helhet. Betydelsen av en förvaltnings effektivitet bör beaktas. Sådana faktorer har dessutom stor betydelse för investeringsviljan och därmed för ett lands ekonomiska utveckling. Exempel på angelägna insatser är fortsatt stöd till utveckling av domstolsväsendet och åklagarfunktionen i , och . Kriminalvården och polisens verksamhet är andra områden där behoven av stöd är stora och där har en omfattande erfarenhet att dela med sig av. Kontakter mellan svenska organisationer som advokatsamfund och liknande sammanslutningar i samarbetsländerna bör också uppmuntras. på rättsområdet Som tidigare konstaterats, önskar regeringen utöka samarbetet på rättsområdet, i synnerhet med kandidatländerna. Denna samarbetsform är inte nödvändigtvis finansiellt omfattande, men däremot krävs betydande personella resurser för att genomföra rättssamarbetet. har ansträngningarna intensifierats för att finna lämpliga samarbetsformer, men planeringsprocessen och projektförberedelserna har tagit än beräknat. Förklaringen till fördröjningarna står dels att finna i samarbetsländernas svårigheter att formulera behov och önskemål och dels på bristande resurser på svensk sida. I syfte att stärka den svenska resursbasen och få till stånd samordning av arbetet på rättsområdet och mellan de rättsvårdande myndigheterna i har på rättsområdet (KUR) bildats. I KUR ingår företrädare för , Utrikes- departementet, Sida samt de fyra rättsvårdande myndigheterna: , , Riksåklagaren och Rikspolis- styrelsen. KUR skall till regeringen avlämna ett betänkande med bl.a. förslag till en långsiktig lösning vad avser utbyte av information, samråd, erfarenhetsåtervinning och kompetensutveckling inom rättssamarbetet. 4.3.3 Samarbete mellan kommuner, län och landsting Ett mycket viktigt komplement till utvecklingssamarbetet på central nivå är samarbetet på lokal och regional nivå, ibland kallat det decentraliserade samarbetet. Det har stor betydelse dels för att det sätter strålkastarljuset på vikten av en fungerande lokal demokrati och lokal förvaltning, dels för att betydande stödinsatser riktas till den lokala och regionala nivån. Till detta kommer att en omfattande nivåhöjning till följd av EU-medlemskapet måste ske inom flera av de områden som de lokala myndigheterna ansvarar för. Svenska insatser via kommuner, län och landsting röner stor uppskattning, framför allt då de leder till konkreta förbättringar för medborgarna i deras vardagsliv på respektive vänort eller i vänregion. Regeringen satsar via Sida främst på fördjupade vänorts- och region- samarbeten. Dessutom har Sydsam, / East och samarbete med parter på andra sidan , inte minst genom att underlätta deras medverkan i interregionala EU-projekt med inriktning på erfarenhetsutbyte och kompetenshöjning. i arbetar med regionalt samarbete och lokalt samarbete med norra , och och har byggt upp ett speciellt kontaktnät som även stärker den sydsvenska identiteten. En intressant form av regionalt samarbete utgörs av regionråd. består av representanter för Nordland, Troms och Finnmark i , och i , och i samt , och i . har med statlig finansiering genomfört en rad projekt främst inom ramen för vänortsutbyten i , , , , och . Det har gällt utveckling av demokrati och förvaltning, samt förbättrad regional och lokal infrastruktur. Ett omfattande länsstyrelsesamarbete mellan svenska län och motsvarigheter i de baltiska staterna förekommer. Medel om har anvisats av Sida. har haft samordningsansvar för insatserna i , för och dåvarande län för . Samarbetet gäller kunskapsöverföring på områden som näringsliv, miljö, lantbruk, bebyggelse, förvaltning, turism och civil beredskap. Även och Hälso- och sjukvårdens har varit aktiva, liksom på landsbygden. Folkrörelser, kyrkliga organisationer och företagar- föreningar på lokal och regional nivå bör också nämnas i sammanhanget. 97 har Sida satsat på det regionala och kommunala samarbetet med . Kostnaden för aktuella projekt beräknas uppgå till . För att göra en mera rättvis bedömning av värdet för mottagarna, bör man lägga till kommunala insatser i form av experttid, och en omfattande överföring av utrangerad men fullt användbar utrustning. Verksamheten har i olika utvärderingar visat sig höra till de bästa stödformerna genom att vara väl fokuserad, ge upphov till breda kontaktytor för ömsesidig utveckling samt innebära låga kostnader med hänsyn till utvecklingseffekterna. Intresset i för att på olika sätt stödja länderna i , framför allt i de baltiska länderna, har varit stort . Den verksamhet som intresset resulterat i skulle kunna liknas vid en folkrörelse. Det har inte varit svårt att finna kompetenta krafter som hjälpt till med allt ifrån seminarier om demokrati och jämställdhet till installationer av värmepannor och vattenreningsaggregat. Det är betydelsefullt att fortsatt utnyttjar den kunskap som finns avseende och regional självstyrelse till att utveckla samarbetet på regional och lokal nivå med våra östliga grannar. Inte minst för de tre baltiska ländernas vägval i samhällsbygget bör den svenska och den nordiska modellen kunna erbjuda ett intressant alternativ, vad gäller exempelvis beslutskompetens, finansiella resurser och verksamhetens omfattning. Regeringen anser att vänorts- och vänregionssamarbetet, inklusive samarbetet på länsstyrelsnivå, bör fördjupas och utökas. bör också agera för att Phare- och Tacisprogrammen, som kanaliseras till den decentraliserade nivån och som spelar en viktig roll för svenska aktörers insatser, ökar. Det är också viktigt att intensifiera kontakterna med lokala och regionala aktörer i EU-perspektivet. De etablerade kanalerna som finns genom det decentraliserade samarbetet bör utnyttjas för stöd till förstärkning av lokal och regional administration ett område som av kommissionen utpekats som svagt hos vissa kandidatländer. De fortsatta prioriteringarna bör gälla och regional institutionsutveckling och infrastruktur samt miljön och den sociala sektorn. Många pågående program t.ex. på miljöområdet skulle kunna fortsättas med en ökad betoning på de regionala och kommunala nivåernas inflytande och ansvarstagande. Utbyte mellan kommunala och landstingskommunala sektorsinstitutioner skall uppmuntras, inte minst fadderförhållanden inom t.ex. den regionala sjukvården. Samarbetet inom den sociala sektorn bör i första hand få formen av en förstärkning och systematisering av landstingens samarbete med motsvarande instanser i samarbetsländerna. Inte minst de baltiska staterna går in i ett nytt skede då många infrastrukturbehov på lokal och regional nivå är utredda och genomförandet aktualiseras. Härvidlag finns, som nämnts ovan, flera trånga sektorer, främst den administrativa kompetensen att genomföra och förvalta stora investeringsprojekt hos de kommunala och regionala förvaltningarna, samt tillgången till de erforderliga finansiella resurserna. Utbildning av kommunala befattningshavare i länderna är viktig och här kan och övriga nordiska länder komma att medverka. I sammanhanget bör också uppmärksammas den roll svenska samarbetskommuner skulle kunna spela som mentorer, utan att ställa egna garantier, vid genomförande av externfinansierade infrastruktur- projekt, i kraft av sina goda kontakter med den berörda kommunen och sin långa erfarenhet av att driva och bedöma sådana projekt. 4.3.4 Samarbete genom enskilda organisationer Enskilda organisationers insatser spelar en stor roll i utvecklingen av demokratiska samhällen. Det svenska samarbetet på detta område syftar till att stärka organisationerna så att de på allvar kan hävda sig i dialogen med myndigheter och beslutsfattare i landet. Svenska enskilda organisa- tioner har i många fall bättre förutsättningar än regeringen och dess myndigheter att stödja framväxten av det civila samhället. Det är därför värdefullt att stärka sambanden mellan erfarenheter på lokal nivå och nationella kontakter. bör också uppmärksammas myndig- heternas förmåga att föra en dialog med landets intressegrupperingar. En betydande del av det svenska stödet till enskilda organisationer inriktas på att främja kvinnors och ungdomars aktiva deltagande i samhällsbyggandet. Det personintensiva umgänget som mellanfolkliga kontakter innebär och som kan bedrivas inom ramen för de enskilda organisationernas verksamhet är synnerligen viktigt för att sprida kunskap om och förtrogenhet med det demokratiska samhället. Enskilda organisationer kan även spela en pådrivande roll inom miljöarbetet. Sida har inom samarbetet med slutit avtal med elva ramorganisationer genom vilka Sida stödjer svenska enskilda organisationers arbete i . Dessa organisationer är Forum Syd, , Centrum, PMU- Interlife, Röda Korset, SHIA (Handikapporganisationernas bistånds- stiftelse), , Stiftelsen , , LO/samt /. Via ramorganisationerna kan huvuddelen av de enskilda organisationerna i söka medel för medverkan till uppbyggnad av systerorganisationer i samarbetsländerna. Regeringen beslutade att inrätta en försöksverksamhet med stöd genom svenska partianknutna organ till demokratins uppbyggnad i länder i och i utvecklingsländerna. Samarbetsparterna är i första hand politiska partier eller närstående organisationer. I en översyn av verksamhetsformerna 1997, konstateras att insatserna har fokuserats till länderna i , dit av stödet har gått. Regeringen anser att stödet genom partianknutna organ är ett viktigt instrument för att befästa och fördjupa demokratins kultur. Enligt nya riktlinjer för stödet från förlängs försöksverksamheten med ytterligare en treårsperiod till . Verksam- hetsmålet är att bistå utvecklingen av ett väl fungerande pluralistiskt partisystem och därmed också samhällets demokratisering. 4.3.5 Språk- och integrationsstödet Som redan har nämnts, utgörs en stor del av invånarantalet i både och av icke-medborgare av huvudsakligen rysk härkomst. Integrationen av dessa är avgörande för ländernas ekonomiska, politiska och sociala utveckling för ett framtida EU-medlemskap. I beräknas cirka en tredjedel av befolkningen ha ryska som modersmål och av befolkningen saknar medborgarskap. Bristande kunskaper i estniska och i författningskunskap utgör det främsta hindret för de rysktalande att erhålla medborgarskap. Kontakterna mellan etniska ester och rysktalande icke-medborgare är begränsade. Lite över en fjärdedel av invånare saknar ännu medborgarskap. Av dessa har flertalet ryska som modersmål. På grund av höga krav för att erhålla medborgarskap och ett bristande intresse bland de rysktalande, har endast ett fåtal naturaliserats. En stor utmaning ligger i att skapa ett integrerat samhälle. Detta fordrar att flertalet invånare är medborgare. Framsteg på detta område utgör en av förutsättningarna för inträde i EU. Frågan är föremål för en intensiv samhällsdebatt. har administrerat en mängd insatser för integrering av de rysktalande icke-medborgarna i . Insatserna har bland annat gått till förbättring av utbildningsväsendet, produktion av läromedel och ordlistor samt till media. Insatserna har bidragit till utökad undervisning i estniska och tillgången till Estlandsorienterad nyhetsrapportering för de ryskspråkiga. har även stött och . I har , via UNDP och det nationella lettiska språkprogrammet, bidragit till integrationsfrämjande åtgärder för de rysktalande icke-medborgarna. Dessa har bland annat omfattat stöd till språkutbildning i lettiska. undertecknade den lettiska regeringen ett projektavtal med UNDP. Projektet beräknas löpa , men finns finansiering endast . I projektet har undervisningsmateriel i lettiska som andraspråk tagits fram. Instruktörer har undervisats för att utbilda lärare i skola och vuxenutbildning. Projektet har lett till attitydförändringar och den inledande tveksamheten har ersatts av allmän uppslutning och medvetenhet om frågans betydelse för fortsatta utveckling. har givit stöd till språk- och integrationsprocessen även i . Syftet är att ge bidrag till projekt som har betydelse för integrationsprocessen, men som inte ryms inom UNDP:s program. Insatser har exempelvis gjorts för stöd till språkundervisning i lettisk TV för rysktalande ungdomar och undervisning i lettiska för ryska interner. Regeringen anser att svenska insatser på detta område skall fortsätta. bör stödja projekt som har utformats och initierats med deltagande av icke-medborgare. Utvecklingssamarbetet bör omfatta en större beredskap att, i olika former, understödja enskilda organisationer och projekt avsedda att främja det medborgerliga medvetandet hos invånare oavsett etnisk tillhörighet eller medborgarskap. Flexibilitet från svensk sida är viktigt i sammanhanget. 4.4 Att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling Sammanfattning: - Samarbetet skall inriktas på insatser som stödjer utvecklingen mot en social marknadsekonomi i samarbetsländerna. - Stöd till omstrukturering och utveckling av ett livskraftigt näringsliv skall fortsätta. Näringslivsfrämjande insatser spelar fortfarande en viktig roll. - Fortsatt stöd för att stärka de offentliga ekonomiska institutionerna behövs. Det gäller t.ex. samarbete på skatteområdet och stöd på det rättsliga och institutionella området för att undanröja etablerings- och handelshinder i . - Stödet till den sociala sektorn skall öka, främst till uppbyggnad av hållbara och bättre riktade socialförsäkringssystem, åtgärder för att förbättra barnens situation samt insatser för att förbättra folkhälsan. 4.4.1 De nya marknadsekonomierna Samarbetsländernas ekonomier har i ett första stadium omvandlats från planekonomier till marknadsekonomier. Samarbets- länderna står nu inför en rad utmaningar för att befästa den ekonomiska omvandlingen och främja ett gott företagsklimat som präglas av en allmän rättssäkerhet, effektiva institutioner och förutsägbara regler. Länderna befinner sig i ett skede av instititutionsuppbyggnad och strukturella reformer, en långsam och krävande process som tar stora resurser i anspråk. finns behov av skydd för de svaga grupperna, för vilka marknadsekonomins fördelar inte varit påtagliga. Att stävja korruption är ytterligare en utmaning för länderna, eftersom korruption utgör ett hot mot hela omvandlingsprocessen. Mutor och en osund sammanblandning av politisk och ekonomisk makt hämmar konkurrensen och direktinvesteringar. Dessutom påverkas befolkningens inställning till marknadsekonomi negativt. , , och har snabbt närmat sig europeiska samarbetsstrukturer och ett kommande EU-medlemskap får avgörande inverkan på ländernas fortsatta reformpolitik. har ländernas konsekventa reformpolitik som snabbt ledde till en stabilisering av ekonomin givit utdelning i form av höga tillväxttal och en stadigt fallande inflation som närmat sig ensiffriga tal. Den genomgripande strukturomvandlingen är märkbar i det att andelen tjänster, handel och tillverkningen av konsumentprodukter har ökat. Levnadsstandarden är dock alltjämt låg. Trots en hög tillväxt uppgår BNP per capita i det rikaste landet till mindre än hälften av EU:s genomsnitt. Även med fortsatt höga tillväxttal kommer det att ta för länderna att närma sig europeiska inkomstnivåer. Integrationen med väst har i de flesta länder underlättats genom ett företagsklimat som främjat utländska direktinvesteringar. En liberal utrikeshandelspolitik har fått handeln att vända sig mot väst och öka markant. Den största delen av ländernas utrikeshandel sker nu med EU. Inflödet av utländskt kapital, i form av investeringar och lån, har också tillåtit stora bytesbalans- underskott som i vissa fall kan vara oroande höga. Förtroendet för länderna har ökat genom stabila valutor och fungerande marknader för utländsk valuta. Ländernas finansiella system är alltjämt mindre väl utvecklade med förhållandevis små, och i några fall instabila, bank- sektorer och fondbörser som karaktäriseras av kraftiga svängningar. Bankväsendet har i flera av länderna genomgått allvarliga kriser, men en konsolidering kan noteras och många banker fungerar nu relativt väl. Kandidatländernas integrering i det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU kommer att ställa höga krav på den ekonomiska politiken. Även om de inledningsvis inte förväntas införa euron och därmed inte delta fullt ut i Europeiska valutaunionen (EMU) måste kandidatländerna ändå anta det regelverk som är förknippat med den tredje fasen av EMU. Ytterligare utmaningar utgörs av pågående omstrukturering av företag, förstärkning av institutioner och harmonisering av lagstiftning. Konkurrenslagstiftningen och myndigheter som tillser att konkurrens- och statsstödsregler efterlevs är i flera fall nybildade och brister föreligger i kontrollen av att om stödgivning och konkurrens efterlevs. I är privatiseringen i princip avslutad, medan det i andra länder fortfarande återstår en del för att slutföra den. Infrastrukturella investeringar liksom förbättringar i rättsväsende och skatteförvaltning tar tid och är kostnadskrävande. Bankväsendet konsolideras och stärks men har jämfört med västeuropeiska förhållanden fortfarande mycket begränsat kapital. Även och uppvisar en rad framgångar, även om reformer inleddes senare och har genomförts mindre konsekvent. En svag tillväxt i den officiella ekonomin kunde skönjas i först , medan ekonomi ännu inte nått en vändpunkt. En av de största framgångarna för stabiliseringspolitiken har varit att inflationen bringats ned till relativt låga nivåer, ett resultat av en stram penningpolitik. och är dock fortfarande beroende av lån från IMF och , även om det direkta inflödet av kapital genom lån på den internationella kapitalmarknaden ökat. Statsskulden och skuldtjänst- kvoten har därmed ökat. Privatiseringen har kommit långt, men mycket återstår att göra för att omstrukturera företagen. Både och befäster sitt samarbete med EU genom partnerskaps- och samarbetsavtalen. En framtida WTO-anslutning är betydelsefull för båda länderna och är en förutsättning för att EU:s partnerskapsavtal skall utvecklas till ett frihandelsavtal. Utrikeshandeln expanderar i båda länderna, men är det enda landet i samarbetsområdet utan underskott i bytesbalansen. Utländska direkt- investeringar har inte varit tillnärmelsevis lika stora som i . Härtill har vaga äganderättsförhållanden och ett allmänt oklart rättsligt, i synnerhet skatterättsligt, klimat bidragit. Ett av de största kvarvarande problemen är förknippat med finanspolitiken och statsbudgeten. Höga budgetunderskott utgör en fara för stabiliseringen och gör att lånebehovet är stort. På utgiftssidan måste utgifter omprioriteras och kraftiga eftersläpningar i utbetalningen av löner och pensioner utgör ett problem. På intäktssidan är skattestrukturen och indrivningen bristfälliga. En effektiv skatteindrivning och en fungerande skattemyndighet är förutsättningar för en fungerande ekonomi. Ett annat symptom på att reformprocessen inte kunnat införa hårda budgetrestriktioner för företagen är att betydande skulder mellan företagen tillåtits växa. Detta har lett till att länderna präglas av en omfattande och ineffektiv byteshandel i transaktioner mellan företag. Det råder brist på strategisk företagsledning i de stora företagen som hindren för nyetablering avskräcker nya entreprenörer. Omfattande och bristfälliga regleringar och onödig byråkrati hämmar företagens utveckling och har lett till att den inofficiella ekonomin växt sig stark i länderna. Även brister i den finansiella sektorn och annan infrastruktur hämmar produktion och handel. Rättsväsendet och lagstiftningen, till exempel konkurslagstiftning och skattelagstiftning, uppvisar ofta oklarheter och är inte förutsägbar. 4.4.2 Fortsatt stöd till den ekonomiska omvandlingen Svenskt stöd till den ekonomiska omvandlingen kompletterar det omfattande och viktiga stöd som internationella finansiella institutioner och andra finansiärer ger. Behoven av insatser och stöd skiljer sig åt från land till land och ställer stora krav på flexibilitet från svensk sida. Utvecklingssamarbetet kommer även fortsättningsvis att stödja den ekonomiska omvandlingen, dels genom direkt stöd till näringslivet, dels genom stöd till institutionsuppbyggnad, men med samma syfte: att främja den ekonomiska omvandlingen och därigenom hjälpa till att höja levnadsstandarden för befolkningen i våra östra grannländer. De hittillsvarande svenska insatserna spänner över ett brett fält. Direkt stöd till företagen sker bland annat genom riskkapitalinvesteringar via (se 6.1.3). Sida driver två näringslivs- främjande program, StartÖst och Advantage East. StartÖst främjar handel och industri genom att erbjuda svenska små och medelstora företag lån för utbildning. StartÖst startade och handläggs av . riktar sig StartÖst- programmet till företag som vill etablera sig i , , och .