prop · GL03119 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare kan nämnas att regeringen fr.o.m. avsatt för en ungdomssatsning i form av en för kommunerna frivillig utvecklings- garanti för arbetslösa ungdomar mellan . Dessutom kommer kommunerna att få utnyttja av arbets- marknadspolitiska medel för att stimulera näringslivet att anordna fler feriearbeten för gymnasieungdomar. Bland de initiativ som bör ge en positiv effekt på situationen i utsatta bostadsområden kan slutligen nämnas de som avsatts för statligt stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet. För kommunerna finns goda möjligheter att i de lokala investeringsprogrammen prioritera de bostadsområden där utvecklingen varken är ekologiskt, socialt eller ekonomiskt hållbar. Ekologisk anpass- ning av bostäder och boendemiljöer kan ge ett bostadsområde en tydligare egen identitet och öka dess attraktivitet. I det lokala arbetet för att forma ett hållbart boende finns också rika möjligheter att genom väl utvecklade former för de boendes inflytande, engagemang och praktiska medverkan stödja goda sociala processer. Bland de ansökningar om statligt stöd till lokala investeringsprogram som inkommit till regeringen finns flera exempel på att ekologisk anpassning av miljon- programsområden samordnas med andra förbättringar av den fysiska och sociala boendemiljön. Fortsatt arbete Situationen i särskilt storstädernas utsatta bostadsområden är oroande och de pågående insatserna kommer att behöva kompletteras av ytter- ligare åtgärder från både stat och kommuner. konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1998:25) att flertalet av de stads- delar och bostadsområden i storstadsområdena som kunde definieras som utsatta haft en fortsatt negativ utveckling första hälft. Situationen i områdena har förvärrats i eko- nomisk, social, etnisk och demografisk bemärkelse. Bostadspolitiska utredningen och senare har lagt snarlika förslag om ett vidareutvecklat statligt stöd riktat till utsatta bostadsområden. De gör också båda bedömningen att riktade insatser inom sådana områden måste kombineras med andra åtgärder inom arbetsmarknads-, utbildnings- och socialpolitiken. Flera av de remissinstanser som uttalat sig om Bostadspolitiska utredningens förslag betonar att behovet av insatser inom dessa politikområden är nog så angelägna som särskilda insatser riktade till enskilda bostadsområden. Regeringen anser därför att situationen i de utsatta bostadsområdena bör övervägas i ett större sammanhang. Problemen med ojämlika levnadsvillkor i olika bostadsområden är en av flera viktiga frågor som rör den framtida utvecklingen av våra städer, särskilt vad gäller de tre storstadsområdena. Fördelningen mellan områdesinriktade och mer generella insatser behöver övervägas närmare. Det är angeläget att möjligheterna att nå goda resultat genom bättre prioritering och samordning av befintliga resurser tas tillvara. De statliga och kommunala resurser som tillfaller utsatta bostadsområden inom ramen för befintliga verksamheter och bidragssystem har en vida större omfattning än de medel som kan avsättas för särskilda områdesinriktade insatser. Regeringen avser att behandla frågor som rör situationen i de utsatta bostadsområdena inom ramen för det arbete med en storstadspolitisk proposition som pågår inom . Den stor- stadspolitiska propositionen är planerad att överlämnas till . Regeringen kommer då att återkomma i frågan om hur en socialt hållbar utveckling i framför allt storstäderna skall främjas. I arbetet med propositionen avser regeringen bl.a. att pröva olika vägar att bättre prioritera, samordna och flexibelt utnyttja befintliga resurser inom arbetsmarknads-, utbildnings- och socialpolitiken. 10.3 Hushåll med svårigheter på bostadsmarknaden Regeringens bedömning: En bostadssocial beredning bör få i uppdrag att följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgärder när det gäller särskilt utsatta gruppers ställning på bostadsmarknaden. Beredningen bör vidare uppmärksamma de bostadssociala effekt- erna av konkurser och rekonstruktioner som berör bostadsrättshavare och dem som bor i egnahem. Skälen för regeringens bedömning: I kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå ingår att kunna erbjuda bostäder även till hushåll som själva har svårigheter att göra sig gällande på bostadsmarknaden. Kommunerna måste därför ha tillgång till bostäder för att bl.a. tillgodose behov av medicinska och sociala skäl. Detta kräver medverkan från såväl kommunernas egna bostadsföretag som de andra fastighetsägare både privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar som är verksamma i kommunen. En omprövning av formerna för medverkan i den lokala bostadsför- sörjningen pågår i många kommuner. Kommunala bostadsförmedlingar läggs ner eller ges nya former. På flera håll prövas bostadsförmedling i samarbete med privata och kommunala bostadsföretag. I de kommuner där så behövs finns ofta fungerande överenskommelser om att lämna lägenheter till den kommunala bostadsförmedlingen eller till kommunala förturer. Erfarenheterna visar att man genom frivilliga överenskommelser och avtal mellan kommunerna och de olika fastighetsägarna når goda resultat när det gäller att tillgodose utsatta gruppers bostadsbehov. Remissvaren från kommunerna ger belägg för detta. kom- mun redovisar att anvisning av lägenheter till svaga grupper skett utifrån ett samverkansavtal mellan bostadsmarknadens parter. Enligt kommunen har samarbetet i huvudsak fungerat väl. Förutsättningarna kan dock änd- ras i ett läge med bostadsbrist. Bostad framhåller att man på frivillighetens väg lyckats uppnå en bra överenskommelse med de privata fastighetsägarna. Det är därför viktigt att den inriktningen kan utvecklas konsekvent . Såväl som har i olika sam- manhang utfäst sig att verka för att lägenheter skall stå till kommunernas förfogande för att klara anskaffningen av bostäder till svaga grupper under förutsättning att rimliga ekonomiska och andra garantier lämnas av kommunerna. Mot bakgrund av att man i första hand bör eftersträva frivilliga över- enskommelser och att sådana också har träffats på många håll finns det enligt regeringens bedömning inte behov av att nu ge kommunerna en lagstödd rätt till anvisning av bostadslägenheter. Det är emellertid mycket angeläget att man mer ingående följer utvecklingen för utsatta gruppers bostadsförsörjning. Skulle förhållandena på bostadsmarknaden ändras och utvecklingen bli en annan kan det heller inte uteslutas att någon typ av regelsystem måste aktualiseras. anser att en lag om bostadsanvisningsrätt bör återinföras om det blir ett generellt problem för kommunerna att genom frivilliga avtal få anvisningsrätt till en viss del av lediga hyreslägenheter hos fastighets- ägare. Enligt är det viktigt att det finns en lyhördhet från statens sida för signaler från kommunerna om dessa skulle komma att möta svårigheter att uppfylla sitt bostadssociala ansvar. Regeringen avser därför att tillkalla en bostadssocial beredning med uppgift att dels följa utvecklingen på det bostadssociala området, dels föreslå åtgärder när det gäller särskilt utsatta gruppers ställning på bostadsmarknaden. Till beredningen knyts som rådgivare en grupp av företrädare för bl.a. de statliga myndigheter som har ansvar inom området samt företrädare för kommuner, fastighetsägare och boende. har från många håll förts fram att de som har svårast att få sina bostadsbehov tillgodosedda är ekonomiskt svaga hus- håll som inte klarar hyrorna särskilt i nyare bostäder och hushåll som på grund av tidigare hyresskulder inte blir godkända av hyresvärdarna. Dessa gruppers problem bör särskilt uppmärksammas. Likaså är det angeläget att ungdomars svårigheter att etablera sig på bostadsmarknaden beaktas. En ytterligare fråga som bör undersökas särskilt är de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner som berör bostadsrätts- havare och dem som bor i egnahem. Även denna uppgift bör anförtros åt den nu nämnda beredningen. Uppdraget i denna del bör vara att noga följa de bostadssociala effek- terna av konkurser och rekonstruktioner som berör bostadsrättshavare och dem som bor i egnahem. Beredningen bör redovisa hur rekonstruk- tionerna i praktiken inverkar på de berörda hushållens möjligheter att bo kvar och hur boendekostnaderna har påverkats. En särskilt viktig aspekt gäller hur berättigade krav på rättssäkerhet och lika behandling till- godoses i olika skeden av förfarandet fram till dess att skulderna har reglerats och obeståndsärendet har avslutats. Beredningen bör särskilt överväga vilka särskilda hänsynsregler som bör följa av att flera av de aktörer som deltar i obeståndshanteringen är statliga myndigheter eller bolag, med speciella uppgifter inom det bostadspolitiska området. 10.4 Oseriösa bostadsförmedlare bedömning: Förutsättningarna för någon form av sam- hällskontroll av yrkesmässiga bostadsförmedlare bör undersökas. Skälen för regeringens bedömning: I olika sammanhang, bl.a. genom motioner i , har uppmärksammats att vissa privata bostads- förmedlare bedriver en oseriös verksamhet. För att starta förmedlings- verksamhet krävs inte någon större investering. Det har visat sig att verksamheten emellanåt drar till sig mindre nogräknade personer. Det har förekommit att bostadssökande som betalat in förskott på avgiften inte får tillbaka sina pengar därför att företaget försvunnit eller gått i konkurs. Styrelsen för , Bostad , har i en skrivelse till regeringen begärt att fastighetsmäklarlagen (1995:400) ändras, så att samma krav ställs på den som förmedlar hyreslägenheter som på den som förmedlar bostadsrättslägenheter. Man föreslår att privat bedriven bostadsförmedling inte längre undantas från kravet på regist- rering m.m. Regeringen ser allvarligt på problemen med oseriösa bostadsförmed- lare. Som har påpekat tyder erfarenheterna av verksamheten på att det finns ett behov av att överväga någon form av samhällskontroll och regler av konsumentskyddskaraktär även för hyres- förmedling (se bet. 1997/97:LU15). Som ett första steg avser regeringen att låta undersöka förutsättningarna för samhällskontroll av yrkesmässiga bostadsförmedlare 11 Kommunernas roll i bostadspolitiken 11.1 Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen Regeringens bedömning: Kommunen har det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen på den lokala nivån. De styrmedel som kommunerna förfogar över bedöms vara tillräckliga och bör inte nu ändras. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning av de kommunala styrmedlen. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna delar utred- ningens uppfattning om kommunernas roll i bostadspolitiken. Flertalet menar också att kommunerna har de styrmedel som behövs för att driva en aktiv bostadspolitik. Skälen för regeringens bedömning Kommunernas styrmedel genomfördes betydande förändringar av reglerna för den kommunala verksamheten inom bostadssektorn. Avregleringen förändrade inte kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörj- ningen. Det kommunala ansvaret baseras i allt väsentligt på kommunal- lagen (1991:900) och socialtjänstlagen (1980:620). (1987:10) ger kommunen ett grundläggande ansvar för planeringen av markanvändningen som också är av betydelse i sammanhanget. Kommunallagen ger kommunerna rätt att engagera sig i verksamheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller medlemmar. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrigt. Biståndet skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. ger kommunen ett allmänt ansvar för användningen av mark och vatten samt för be- byggelseutvecklingen inom kommunens område. I detta ligger också ett ansvar för att goda boendemiljöer skapas och vidmakthålls. När det gäller de bostadspolitiska styrmedlen innebar merparten av regelförändringarna att styrmedlen blev frivilliga för kommunerna i stället för obligatoriska. Kommunerna har liksom tidigare möjlighet att bedriva bostadsförsörjningsplanering och att upprätta särskilda bostads- försörjningsprogram samt att engagera sig i förmedlingen av bostäder och informera om den lokala bostadsmarknaden. Utredningen konstaterar att sammantaget har kommunerna redan med nuvarande regelverk goda möjligheter att driva en aktiv bostadspolitik. Remissinstanserna stöder denna uppfattning. Regeringen bedömer därför att det inte finns anledning att nu förändra de styrmedel som kommuner- na förfogar över. 11.2 De kommunala bostadsföretagen Regeringens bedömning: Starka och väl skötta bostadsföretag som kan tillhandahålla goda bostäder för alla slag av hushåll och som står under demokratisk kontroll samt drivs utan vinstsyfte är en väsentlig förutsättning för att hela befolkningen skall få en reell valfrihet i boendet på ett sätt som främjar integrationen mellan olika grupper i samhället. Det kommunala engagemanget för bostadsförsörjningen bör utveck- las genom att kommunerna tar en allt mer aktiv roll i ledningen av sina bostadsföretag. Kommunallagens regler om kommunala företag bör även i fortsättningen gälla fullt ut för de kommunala bostads- företagen. De kommunala bostadsföretagen måste ges förutsättningar att fort- satt konsolidera sig. Utförsäljningar i strid med detta syfte bör även motverkas. Möjligheterna att bredda ägandet bör bevaras. I avvaktan på fortsatt beredning behålls nu gällande tillfälliga regler. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Utredaren redovisar även konkreta förslag till bestämmelser avsedda att motverka utförsäljningar av kommunala bostadsföretag och deras bostäder. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak utreda- rens förslag utom i frågan om utförsäljningar av bostadsföretagen och deras bostäder, där en majoritet avstyrker utredarens lösning. Skälen för regeringens förslag Inledning Att skapa och driva bostadsföretag anses av hävd vara en sådan ange- lägenhet av allmänt intresse som faller inom den kommunala kompe- . Det har inte förändrats av att den särskilda lagstiftningen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande numera har upphävts (jfr bet. 1992/93:BoU19, rskr. 1992/93:351). De kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen kom att bli ett kraft- fullt verktyg i arbetet med att lösa de mycket stora bostadsförsörjnings- uppgifter som kommunerna mötte i den genomgripande omvandlingen av det svenska samhället av obruten ekonomisk tillväxt . Omflyttningen till tätorterna var stor. växte anspråken på sanering av det då hårt slitna och överbefolkade äldre bostadsbeståndet. fram t.o.m. byggde de kommunala bostads- företagen tillsammans med stat och landsting nära 700 000 nya bostäder. Nybyggnadstakten dämpades därefter väsentligt. tillkom ytterligare ca 135 000 bostäder. Lika många färdigställdes fram t.o.m. . Totalt finns drygt 350 kommunala bostadsföretag som äger ca 940 000 lägenheter. De dominerar därmed hyresmarknaden. 300 företag är medlemmar i , . Dessa företag representerar av det samlade kommunägda bostads- beståndet. Företagen är i allmänhet organiserade som helägda kommunala aktie- bolag eller som stiftelser i vilka kommunen tillsätter samtliga styrelse- ledamöter. Ett mindre antal äldre företag har andra minoritetsägare eller intresseföreträdare vid sidan av kommunen. De flesta företagen har en egen förvaltning. Det förekommer också inte bara i fråga om mindre företag att förvaltningen helt eller delvis sköts av annan på uppdrag av kommunen eller att företagets bostäder förvaltas direkt av kommunen. Alla gynnande ekonomiska särregler för de allmännyttiga företagen har numera avskaffats. De konkurrerar därmed på lika villkor med andra bostadsföretag, bortsett från att de i likhet med andra kommunala företag är underkastade dels kommunallagens bestämmelser, dels vissa andra begränsande offentligrättsliga regler. Särskilda bestämmelser begränsar också företagens rätt till fortsatt räntestöd efter försäljningar eller aktie- överlåtelser som sker efter fram till utgången av (prop. 1997/98:37, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:77). Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att se över de förutsättningar och villkor som gäller för att ett företag skall ha ställning som allmännyttigt bostadsföretag. Utredaren skulle också överväga om de kommunala bostadsföretagen bör undantas från den geografiska begränsning som följer av den kommunala lokaliserings- principen. I uppdraget ingick vidare att lämna förslag om permanenta regler avsedda att motverka sådana försäljningar av företagen eller deras bostäder som sker i annat syfte än att företagen skall kunna konsolidera sig och fortsätta att utveckla sitt återstående bostadsbestånd. Utredaren skulle slutligen lämna förslag om de tekniska förändringar av hyreslag- stiftningens bruksvärdesregler som bedömdes nödvändiga till följd av förändringar av allmännyttigbegreppet. Utredaren har redovisat sina överväganden och förslag i betänkandet (SOU 1997:81). Utredaren har därvid också aktualiserat behovet av särskilt stöd till kommuner med svaga bostadsmarknader för de ekonomiska bördor som uppkommit till följd av kommunens åtaganden för sitt bostadsföretag. Förslagen har remissbehandlats. Villkoret att företagen skall drivas utan vinstsyfte Ett bostadsföretag i vilket styrelsen eller fram majoriteten av styrelsen tillsattes av kommunen kunde tidigare av länsbostads- nämnden förklaras som allmännyttigt. Förklaringen hade betydelse främst för omfattningen av det statliga stöd som lämnades. Vid den omläggning av det statliga bostadsstödet som genomfördes blev villkoren enhetliga för alla ägarkategorier. slopades möjligheten att utfärda allmännyttigförklaringar. Företag som tidigare förklarats som allmännyttiga är dock fortfarande att anse som allmän- nyttiga, om villkoren för förklaringen alltjämt är uppfyllda. Allmän- nyttigförklaringen har betydelse främst för tillämpningen av hyreslagens regler om bruksvärdesprövning, men också för storleken av de ränte- bidrag som lämnas enligt äldre bestämmelser. En av förutsättningarna för att ett företag skall vara allmännyttigt är att företaget drivs utan enskilt vinstsyfte. Ett motsvarande villkor för den verksamhet som kommunerna driver i sina helägda bostadsföretag följer numera direkt av kommunallagen (1991:900). Där anges som en generell förutsättning för all näringsverksamhet att den drivs utan vinstsyfte. De grundläggande regler som gäller för verksamhet gäller även de kommunala företagen. I likhet med utredaren anser regeringen att denna reglering är tillräcklig. Regeringen anser det viktigt att villkoret iakttas. Till den särskilda frågan om allmännyttigförklaringens betydelse inom hyreslagstiftningen återkommer vi i det följande. Lokaliseringsprincipen Utredaren har även haft i uppdrag att överväga om de kommunala bostadsföretagen bör undantas från den lokaliseringsprincip som uttrycks i kommunallagen (2 kap. 1 §). Den innebär att den verksamhet kommunen eller ett kommunalt företag bedriver skall ha anknytning till kommunens egna område eller egna medlemmar. Ett kommunalt bostadsföretag kan alltså inte köpa eller bygga bostäder i en annan kommun. kunde en kommun med stöd av den numera upphävda bostadsförsörjningslagen (1947:523) låta sitt bostadsföretag vara verk- samt också i en annan kommun om den andra kommunen tillät det och kommunerna i praktiken var delar av samma bostadsmarknad. Som utredaren framhåller finns det inte några starka skäl eller uppen- bara fördelar som motiverar att de kommunala bostadsföretagen undantas från lokaliseringsprincipen. Två eller flera kommuner som önskar sam- verka över kommungränserna kan med större fördel göra det genom att bilda ett gemensamt bostadsföretag eller etablera en gemensam förvalt- ning för företagen. Därmed garanteras den enskilda kommunen ett fort- satt demokratiskt inflytande över de aktiviteter som bostadsföretaget har i kommunen, något som annars skulle vara svårt att säkra. Regeringen föreslår mot denna bakgrund inga förändringar i fråga om lokaliseringsprincipens tillämpning på de kommunala bostadsföretagen. Ägardirektiv Ett kommunalt bostadsföretag härleder sitt uppdrag från de befogenheter som kommunen har inom bostadsförsörjningens område. Inom ramen för vad som kallas sedvanlig affärsverksamhet kan kommunen bl.a. tillhandahålla bostäder för sina medlemmar, så länge verksamheten drivs utan vinstsyfte. I kommunallagen sägs numera direkt att kommunen får överlämna åt ett av kommunen ägt företag att svara för verksamheten. När det sker skall fullmäktige fastställa det kommunala ända- målet med verksamheten. Det innebär att kommunens styrning av före- tagen nu betonas på ett annat sätt . Ett huvudsyfte med att kommunerna har egna bostadsföretag är att den enskilda kommunen därigenom får ett aktivt instrument för den kom- munala bostadspolitiken. Som utredaren framhåller är det en förutsätt- ning för att företaget skall kunna fullgöra denna roll att kommunen ger tydliga ägardirektiv för dess verksamhet. Det är en uppgift i första hand för kommunfullmäktige. Ägarfrågor som rör kommunens avsikter med företaget och företagets förutsättningar att fullgöra de uppgifter som kommunen ålägger företaget har uppmärksammats allt mer . Denna utveckling är positiv och bör fortsatt understödjas. Inom såväl som pågår ett intensifierat utvecklingsarbete inom om- rådet. Konsolidering och utförsäljning De allmännyttiga bostadsföretagen gynnades tidigare av förmånliga statliga finansieringsvillkor. Vid nyinvesteringar lämnades lån av den godkända produktionskostnaden. Kravet på eget kapital ställdes lågt. Kommunen behövde inte tillskjuta större aktie- kapital eller grundfond än vad som svarade mot av produk- tionskostnaden. Det ytterligare egna kapital som finns i företagen har därför som regel genererats i företagen själva. I en del företag uppgår detta kapital till betydande belopp. Andra företag, som inte har haft förutsättningar att bygga upp ett eget kapital genom överskott i rörelsen, är fortfarande mycket svagt kapitaliserade. Ett antal kommuner har över åren tvingats att en eller lämna ägartillskott i form av driftbidrag eller nytt aktiekapital för att företagen skall kunna drivas vidare. Under den ekonomiska åtstramning som kommunerna i allmänhet gått igenom har en ökad uppmärksamhet ägnats åt bostads- företagens inverkan på den kommunala ekonomin. Kommuner med väl konsoliderade företag har i flera fall väckt frågan att ta i anspråk före- tagens resurser för att med dem bekosta andra kommunala ändamål. Andra kommuner har tvärtom ställts inför problemet hur de skall kunna minska de anspråk som ställs på kommunen från bostadsföretag med egna ekonomiska svårigheter. Från statens sida blev det nödvändigt att snabbt klargöra i vilka fall som försäljningar av företagen eller deras bostäder kunde accepteras och i vilka fall sådana förändringar i stället borde motverkas. beslutade vissa tillfälliga bestämmelser om överlåtelser av allmännyttiga bostadsföretag eller deras bostäder (prop. 1996/97:38, bet. 1996/97:BoU7, rskr. 1996/97:81). De tillfälliga bestämmelserna har därefter förlängts att gälla längst till utgången av (prop. 1997/98:37, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:77). Genom besluten har det öppnats möjligheter för kommunerna att sälja upp till hälften av aktierna i sina bostadsföretag utan att företagets ställning som allmännyttigt företag går förlorad. Det breddade ägandet kan användas också för att tillföra företaget nytt kapital och vidgad ledningskompetens. Är emellertid försäljningen så omfattande att kom- munens bestämmande inflytande över företaget upphör lämnas inte längre räntestöd för företagets bostäder. Samma effekter inträder om ett företag säljer av sitt bostadsbestånd.