prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Syftet med omräkning av pensionsförmåner är detsamma för åren 1960 1998 som för tid därefter. Genom att vissa uppgifter i det inkomstmåttet som föreslås gälla för inkomstindex nu inte är tillgängliga eller möjliga att inhämta för hela perioden 1998 är det dock nödvändigt med vissa avvikelser vad gäller inkomstmåttet för åren . Bl.a. finns inte uppgifter om inkomster över förmånstaket i ATP-systemet. Uppgifter om utbetald förtidspension finns inte i det pensionspoängstatistikregister som föreslås användas vid beräkningen av inkomstindex för åren 1960 . Vidare finns inte uppgifter om årsinkomster lägre än ett prisbasbelopp i pensionspoängstatistikregistret. kommer årsinkomster från av basbeloppet att ingå i inkomstmåttet. I dessa avseenden kommer med regeringens förslag inkomstmåttet att avvika från det som föreslås gälla . Hur inkomstmåttet skall definieras för beräkningen av inkomstindex i förfluten tid berör i flera avseenden frågan om hur förändringar i regler som gör att inkomsterna i inkomstmåttet inte är direkt jämförbara skall tillåtas slå igenom i inkomstindex. bör inkomstindex justeras för sådana förändringar som innebär att inkomsterna i in- komstmåttet inte blir direkt jämförbara. Hur justeringen för det föränd- rade inkomstmåttet mellan och föreslås ske beskrivs i avsnitt 16.5. En förändring av institutionella förhållanden som påverkat storleken av pensionsgrundande inkomst är att flera sociala förmåner blev skatte- pliktiga varvid dessa förmåner även blev pensionsgrundande. Vid denna förändring ökade den pensionsgrundande inkomstsumman genom en administrativ åtgärd. Den pensionsgrundande inkomstsumman ökade procentuellt sett mer än vad antalet personer som uppbar pensions- grundande inkomst ökade. Därmed ökade den pensionsgrundande snittinkomsten genom förändringen av regelsystemet. Beräkningen av inkomstindex bör i allmänhet justeras när regelförändringar medför att inkomsterna i inkomstmåttet inte är jämförbara. Enligt denna princip borde inkomstindex justeras för de regelförändringar som påverkat inkomstmåttet 1998. I det s.k. tredagarsregistret som föreslås användas för beräkningen av inkomstindex i förfluten tid, är dock inte olika typer av pensionsgrundande inkomster specificerade. En rensning för t.ex. den förändring som skedde skulle därför behöva göras relativt schablonmässigt. Vidare har som nämnts flera förändringar skett utöver den som skedde och som inkomstindex skulle kunna behöva justeras för. Av bl.a. förenklingsskäl föreslår regeringen att det inte skall göras någon justering av inkomstindex för att söka eliminera effekter av olika regelförändringars påverkan på inkomstmåttet åren 1960 1998. Underlaget för beräkningen av inkomstindex blir härigenom entydigt. Fram till var den allmänna pensionsåldern . PGI beräknades då även inkomsttagaren var . Vidare har personer födda eller tidigare enligt övergångsbestämmelser kunnat intjäna pensionsrätt under 65-årsåret även efter . som pensionsrätt har kunnat fastställas avseende inkomster intjänade av personer som är var då de som är födda blev . Frågan uppkommer därmed om inkomster som tjänats in av personer under det år de fyllt skall vara med i beräkningen av indexserien 1998. Effekten på inkomstindex av att ta med inkomster uppburna av sådana personer 1998 är mycket liten, uppskattningsvis . I lagrådsremissen föreslogs av förenklingsskäl att den pensionsgrundande inkomst som finns registrerad skall ligga till grund för beräkningen av inkomstindextal 1960 1998. Regeringen angav dock att frågan om att inkludera pensionsgrundande inkomster som tjänats in av personer som fyllt i inkomstmåttet åren 1960 1998 skulle kunna komma att omprövas inför fastställandet av inkomstindex åren 1960 1998. I den fortsatta beredningen har regeringen bedömt att övervägande skäl talar för att inkomster som tjänats in av personer det år de fyllde skall uteslutas ur inkomstmåttet vid beräkningen av inkomstindex för åren 1960 1998. Regeringen föreslår därför att endast personer mellan 16 skall ingå i inkomstmåttet nämnda period. Det huvudsakliga skälet härför är att förändringen medför en större överensstämmelse mellan inkomstmåttets definition i de två olika perioderna. Vidare har det visat sig administrativt enkelt att utesluta dessa inkomster och personer ur inkomstmåttet. Regeringen föreslår att de angivna inkomsterna beräknas på så sätt att de tillgodoräknade pensionspoängen, med tillägg av en poäng, multi- pliceras med det vid årets ingång gällande basbeloppet. Genom tillägget av ett basbelopp återförs det avdrag som gjorts då pensionspoängen fastställdes. I pensionspoängregister har inkomstuppgifter för personer som avlidit och personer som har avlidit och som var födda rensats bort. har dock ett pensionspoängstatistikregister, som omfattar alla försäkrade födda den 5:e, 15:e eller 25:e i . I detta register finns in- komstuppgifter som avser avlidna personer kvar. Av bl.a. denna anledning föreslår regeringen att inkomstindex för förfluten tid skall grunda sig på pensionspoänstatistikregistret. Registret omfattar av den aktuella populationen och utgör därmed ett tillräckligt stort urval för att ge en statistiskt säker återspegling av utvecklingen av det valda inkomstmåttet. Så som vissa remissinstanser påpekat är det möjligt att förenkla beräkning av inkomstindex för åren 1960 1998. T.ex. skulle upp- delningen i en realkomponent och en priskomponent kunna undvaras utan någon negativ effekt för omräkningen av utgående pensioner. Det finns inte heller någon direkt anledning till att inkomstindex skall utformas som ett treårigt glidande medelvärde när inkomstindex inte kommer att användas för omräkning av utgående pensioner. Syftet med att genomgående använda samma huvudsakliga konstruktion för beräkning av inkomstindex är istället att minimera de justeringar som behöver göras vid övergången från förfluten tid till löpande beräkning av inkomstindex. Det är enligt regeringens bedömning av betydligt större vikt att så långt det är möjlig minska behovet av sådana justeringar än att förenkla indexet för perioden 1998. Förslaget att inkomstindex skall beräknas som ett treårigt glidande medelvärde även för förfluten tid innebär att särskilda regler måste skapas för att starta beräkningen eftersom början av serien inte kan be- räknas som ett treårsgenomsnitt. Detta är en följd av att det saknas uppgifter om pensionsgrundande inkomster , det år ATP- systemet trädde i funktion. Inkomstindex för utgör startåret för indexserien. Inkomstindex för åren 1960 1998 skall beräknas med beaktande av att inkomstindexför föreslås vara 100,00. Inkomstindex för föreslås beräknas genom att inkomstindex multipliceras med den procentuella förändringen i inkomstmåttet mellan och . Inkomstindex för föreslås beräknas genom att multiplicera inkomstindex för med förändringen i inkomstmåttet mellan och , dvs. samma förändring som används för att beräkna inkomstindex för . Inkomstindex för föreslås beräknas genom att inkomstindex för multipliceras med den genomsnittliga förändringen i inkomstmåttet mellan . Vid beräkningen av inkomst- index för åren 1960 1963 föreslås att någon särskild hänsyn till in- flationen inte tas. Inkomstindex föreslås beräknas som rent nominella förändringar i inkomstmåttet. På grund av att det saknas relevanta inkomstuppgifter för år och eftersom inkomstindexet skall spegla medelvärdet av den treåriga glidande procentuella förändringen i inkomstmåttet kommer vissa år i början av indexserien att väga särskilt tungt, eftersom inkomstindex då naturligen inte kan spegla en treårig period. Genom att starta beräkningen av det treåriga glidande medelvärdet , när pensionsbehållningen i det reformerade systemet är som minst, mini- meras de ekonomiska effekterna av att vissa år i början av indexserien kommer att väga särskilt tungt. Inkomstindex för är det första som beräknas som den genomsnittliga förändringen i inkomstmåttet , nämligen åren 1960 1963. Fr.o.m. inkomstindex för föreslås även förändringar i det allmänna prisläget beaktas på samma sätt som föreslås ske för inkomstindex avseende år . 16.5 Justering för förändrat inkomstmått mellan och Regeringens förslag: Den föreslagna förändringen av inkomstmåttet skall beaktas vid beräkningen av inkomstindex. Detta skall ske genom att genomsnittsinkomsten för jämförelseåren 1996, 1997 respektive 1998 vid beräkningen av inkomstindex för multipliceras med kvoten mellan genomsnittsinkomsten beräknad enligt det inkomstmått som gäller , dock utan avdrag för allmän pensionsavgift, och genomsnittsinkomsten beräknad enligt det inkomstmått som gäller åren 1960 1998. Promemorians förslag: Förslaget i Ds 1997:67 stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Inkomstmåttet för tiden t.o.m. skiljer sig från det inkomstmått som skall gälla . skall, till skillnad , inkomster över intjänandetaket om 7,5 förhöjda prisbasbelopp (inkomstbasbelopp) och förtidspensioner ingå i inkomstmåttet. Vidare ingår inte inkomster under ett prisbasbelopp i inkomstmåttet för inkomstindex åren 1960 1998, fr.o.m. inkomstindex för kommer även inkomster från upp till ett prisbasbelopp att ingå i inkomstmåttet. Dessa tre förändringar medför att inkomstmåttet för år inte är jämförbart med inkomstmåttet . Detta bör beaktas vid beräkningen av inkomstindexet för . Genom att beräkna inkomstmåttet enligt både den definition som föreslagits för år och för åren 1960 1998 kan effekten av den förändrade inkomstdefinitionen fastställas. Genom att dela det inkomstmått som erhålls med den definition som föreslås gälla , dock utan avdrag för allmän pensionsavgift, med det inkomstmått som föreslås gälla 1998 erhålls en kvot, en justeringskvot. Att inkomster över intjänandetaket och att förtidspensionsinkomster tillkommer i inkomstdefinitionen innebär att genomsnittsinkomsten enligt definitionen som föreslås gälla för inkomstindex fr.o.m kommer att tendera till att överstiga genomsnittsinkomsten enligt den tidigare definitionen. Att inkomster från av prisbasbeloppet upp till ett prisbasbelopp tillkommer i inkomstmåttet innebär att fler personer med mycket låga inkomster kommer att ingå i inkomstmåttet. Detta medför att den nya genomsnittsinkomsten kommer att tendera till att understiga genomsnittsinkomsten enligt definitionen för inkomstindex åren 1960 1998. Huruvida justeringskvoten blir större eller mindre än ett beror på vilken av dessa två motverkande faktorer som har störst effekt. För att genomsnittsinkomsterna skall vara jämförbara skall, vid beräkningen av inkomstindex för , genomsnittsinkomsten i beräkningen ökas eller minskas genom att multipliceras med justeringskvoten. Genom att multiplicera genomsnittsinkomsten med justerings- kvoten blir genomsnittsinkomsten jämförbar med genomsnitts- inkomsten (som beräknas med det nya inkomstmåttet). Genom att på detta sätt justera genomsnittsinkomsten (jämförelseinkomsten) kan inkomstindexet sedan beräknas på det sätt som angivits i avsnitt 16.3 Genom att vid beräkningen av inkomstindex på samma sätt justera den beräknade genomsnittsinkomsten för jäm- förelseåren 1997 respektive 1998 erhålls ett korrekt inkomstindex även . Förändringen av inkomstmåttet mellan och påverkar inte inkomstindex för och därefter. Detta beror på att i beräkningen av inkomstindex för utgörs jämförelseåret (år t-4) av genomsnittsinkomsten , som beräknats enligt det nya inkomstmåttet. Den här beskrivna metoden bör även användas vid framtida tillfällen då regelförändringar medför att inkomstmåtten mellan inte är jämförbara. Sådana eventuella framtida justeringar av inkomstindex bör beslutas av . 17 Omräkning av pensionsrätt för inkomstpension 17.1 Inledning Som föreslagits i tidigare avsnitt skall normalt individens intjänade pen- sionsrätt för inkomstpension motsvara av pensionsunderlaget och pensionsrätt för premiepension av samma underlag. På grund av tjugondelsinfasningen kommer att gälla andra procentsatser för mellan- generationen. I vissa fall, när det s.k. förvärvsvillkoret inte är uppfyllt, skall enbart pensionsrätt för inkomstpension tillgodoräknas, vilket i sådana fall skall ske av pensionsunderlaget. För tid tillgodoräknas pensionsrätt i princip på grundval av registrerad ATP-poäng. Pensionsrätt för inkomstpension tillgodoräknas därvid och pensionsrätt för premiepension, motsvarande 2 pro- centenheter av sammanlagda , . Den ackumulerade pensionsrätten för inkomstpension utgör individens pensionsbehållning. I regel förflyter från det att pensionsrätt tjänas in fram till dess pensionen faller ut. Värdet av intjänad pensionsrätt behöver därför räknas om för att hänsyn skall kunna tas till förändringar i den allmänna pris- och inkomstnivån. Årlig omräkning av pensionsbehållningen föreslås göras med förändringen i inkomstindex, vars konstruktion beskrivits i avsnitt 16. Som ett skäl för reformen angavs i princippropositionen att ålders- pensionssystemet bör ges en mer försäkringsmässig karaktär och utgöra ett från andra socialförsäkringar avskilt system. Detta innebär bl.a. att pensionsbehållningen för inkomstpension registrerad för personer som avlider (s.k. arvsvinster) bör fördelas på övriga i försäkringskollektivet och läggas till deras pensionsbehållning. Vidare bör i ett avskilt ålders- pensionssystem kostnaderna för att administrera detta reducera värdet av förmånerna. I avsnitten 17.2 och 17.3 beskrivs principen för tilldelning av arvs- vinster respektive omräkning av pensionsbehåll- ningen med inkomstindex. Finansieringen av pensionssystemets förvalt- ningskostnader behandlas i avsnitt 17.4 I avsnitt 17.5 beskrivs sammanfattningsvis principerna och ordnings- följden för de omräkningar av den enskildes pensionsbehållning som enligt regeringens förslag skall ske per varje årsskifte. I de fall individen har tagit ut pension eller återkallat ett pensionsuttag under kalenderåret måste i de flesta fall tilldelningen av arvsvinster och indexomräkningen vid årskiftet ske enligt särskilda rutiner. Dessa beskrivs i avsnitt 18.5. 17.2 Tilldelning av arvsvinster Regeringens förslag: Pensionsbehållningar efter personer som har avlidit (arvsvinster) skall fördelas bland kvarlevande i samma ålder som de avlidna. Vad beträffar pensionsberättigad som inte har tagit ut hel ålderspension skall arvsvinsttilldelning ske genom årlig upp- räkning av pensionsbehållningen med en arvsvinstfaktor. För personer som avlidit före det år de skulle ha fyllt skall arvsvinstfaktorerna bestämmas av de avlidnas faktiska pensions- behållningar. Vad gäller personer som avlidit senare skall beräkningen av arvsvinstfaktorerna baseras på livslängdsstatistik för befolkningen. Arvsvinsttilldelning skall göras efter personer som avlider och . Arvsvinstfaktorerna skall fastställas av regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer. De skall vara lika för kvinnor och män. Promemoriornas förslag: Förslaget i Ds 1995:41 stämmer överens med regeringens förslag vad gäller principen för arvsvinsttilldelning. Beträffande arvsvinster efter personer som avlidit föreslogs dock att tilldelningen skulle göras genom att ett belopp lades till pensionsbehållningen i stället för att denna räknades upp med en arvsvinstfaktor. Enligt Ds 1995:41 skulle vidare arvsvinster tilldelas även avseende tid . I Ds 1997:67 föreslogs att arvsvinster för sådan tid skulle slopas. Remissinstanserna: () har inget att erinra mot förslaget. I sitt yttrande över Ds 1997:67 anför dock PRO, i likhet med , att arvsvinster för tid ur rättvisesynpunkt bör fördelas till hela kollektivet och inte enbart till dem som är i samma ålder som den avlidne. akademikers centralorganisation () och i (LO) tillstyrker förslaget. LO ser det som en fördel att den föreslagna metoden i förhållande till princippropositionens förslag, enligt vilket arvsvinsterna skulle ingå i beräkningen av delningstalet, gynnar den som börjat förvärvsarbeta tidigt i livet. och () förordar det som förslagits i princippropositionen med all arvsvinstberäkning inkluderad i beräkningen av delningstalet. Skillnaden mellan löpande fördelning och fördelning genom schablon anser RFV vara begränsad och de eventuella fördelar förslaget har överväger inte dess nackdelar i form av ökade administrationskostnader och informationsproblem. Även Länsrätten i ifrågasätter reglernas komplicerade utformning. kvinnopolitiska utskott och anser att den jämfört med princippropositionen ändrade principen för arvsvinsttilldelning missgynnar kvinnor. saknar kalkyler över hur mycket den föreslagna ändringen av arvsvinstberäkningen betyder för olika individer. Institutet ifrågasätter också det principiellt riktiga i att fördela arvsvinsterna på föreslaget vis. förordar, bl.a. av administrativa skäl, att arvsvinstfaktorerna för dem som är skall bestämmas på samma sätt som för äldre personer, dvs. baseras på livslängdsstatistik. anser att arvsvinster skall behandlas på samma sätt och utbetalningstid och menar att den föreslagna tilldelningen av faktiska arvsvinster per kohort skall tillämpas även under tid då pension uppbärs. Problemet med eftersläpning i rapporteringen kan enligt förbundet lösas genom att beakta inträffade dödsfall räknat per halvårsskifte i stället för per årsskifte. menar att förslaget är bra, men att det inte skall göras någon proportionell fördelning av arvsvinster i förhållande till pensionsbehållningen utan att arvsvinsten bör fördelas lika mellan de försäkrade i respektive årskull. Remissinstansernas synpunkter beträffande förslaget i Ds 1997:67 har behandlats i avsnitt 6.2. Skälen för regeringens förslag: Enligt de av antagna rikt- linjerna för pensionsreformen skall den inkomstgrundade ålderspen- sionen utgöra ett självständigt system. De intäkter av ålderspensions- avgiften som förs till fördelningssystemet används för att finansiera löpande utbetalningar av inkomstgrundad ålderspension. Tillfälliga över- och underskott inom fördelningssystemet skall balanseras med en buf- fertfond. För dem som avlider före pensioneringen kommer emellertid intjänade pensionsrätter aldrig att ge upphov till någon utgående pension. Om motsvarande pensionsavgifter skulle tillfalla buffertfonden utan någon ytterligare åtgärd skulle , om de demografiska förhållan- dena är stabila, ett överskott uppstå inom ålderspensions- systemet allteftersom avlidnas pensionsavgifter ackumuleras inom sys- temet. För att ett sådant förhållande inte skall uppstå bör de avlidnas pensionsbehållningar tillfalla resten av försäkringskollektivet. Pen- sionsbehållningar efter avlidna i förvärvsaktiva åldrar som tilldelas de kvarlevande benämns här arvsvinster. Inom fördelningssystemet skall således normalt sett ske en tilldelning av arvsvinster under den för- värvsaktiva tiden. Som kommer att beskrivas mer i detalj i avsnitt 18 föreslås att den årliga inkomstpensionen, dvs. ålderspension från fördelningssystemet, skall beräknas på så sätt att pensionsbehållningen delas med ett visst tal, delningstalet. Delningstalet skall bestämmas bl.a. med hänsyn till återstående medellivslängd vid pensioneringen, dvs. genomsnittligt antal år som ålderspension kan förväntas utgå. Enligt princippropositionen var vidare tanken att även dödligheten under förvärvsåren skulle beaktas i delningstalet så att arvsvinster uppkomna under individens förvärvsaktiva tid (dvs. pensionsbehållningar efter avlidna i samma årsklass) schablonmässigt skulle inkluderas i delningstalet. Om arvsvinsterna läggs in i delningstalet, kommer alla inom en födel- seårgång att tillgodoräknas samma procentuella uppräkning av sin pen- sionsbehållning vid pensioneringstidpunkten oberoende av livsin- komstmönster. En arvsvinsttilldelning som inkluderas i delningstalet tar således ingen hänsyn till när under livet individen har förvärvat sina inkomster, eftersom en sådan tilldelning bygger på ett schablon- antagande att inkomsterna för alla är jämnt fördelade över den för- värvsaktiva tiden. Vid en löpande årlig tilldelning av arvsvinster får däremot individens livsinkomstmönster genomslag och påverkar storleken av de samlade arvsvinster som successivt fram till pensioneringstidpunkten kommer att räknas individen till godo. Den som börjat förvärvsarbeta tidigt i livet kommer sammantaget att få en större procentuell uppräkning av sin pen- sionsbehållning än den som börjar arbeta senare i livet. En årlig tilldel- ning av arvsvinster tar således hänsyn till individernas livsinkomst- mönster till skillnad från vad som blir fallet med en schablonmässig arvsvinsttilldelning inkluderad i delningstalet. En metod med löpande arvsvinsttilldelning under förvärvsaktiv ålder kan därför sägas ligga närmare principerna för ett avgiftsbestämt system baserat på livsin- komstprincipen. Regeringen föreslår därför att denna metod skall tillämpas inom den reformerade ålderspensioneringens fördelnings- system. Däremot bör enligt regeringens mening en sådan metod inte användas för tid efter pensioneringen, dvs. beträffande den utgående pensionen. Arvsvinster uppkomna efter pensioneringen bör såvitt avser utgående pensionsförmån i stället inkluderas i ett delningstal, som inte omräknas efter 65-årsåret. Därmed har individen vid pensioneringstid- punkten större möjlighet att överblicka sin framtida ekonomiska situa- tion. Vid partiellt pensionsuttag skall individens kvarvarande pensions- behållning (dvs. den del som inte motsvaras av en utgående förmån) även fortsättningsvis räknas om med såväl inkomstindex som arvsvinstfaktor. Det finns flera tekniker att utforma en löpande tilldelning av arvsvins- ter till pensionsbehållningen. En teknik är att beräkna förhållandet mellan avlidnas och kvarlevandes pensionsbehållning i olika åldrar med utgångspunkt i officiell livslängdsstatistik för befolkningen. Beräk- ningen av arvsvinster skulle därmed baseras på samma statistiska underlag som delningstalet. En annan teknik är att fördela den sammanlagda faktiska pensionsbehållning, som ackumu- lerats för de personer som avlider ett visst år, mellan de kvarlevande i samma åldersgrupp. Med en sådan teknik kommer arvsvinsterna av administrativa skäl att tilldelas med viss tidseftersläpning. En sådan eftersläpning saknar dock praktisk betydelse när det gäller yngre perso- ner som inte har rätt att lyfta ålderspension. Generellt sett ger metoder som bygger på faktiska, i stället för beräk- nade, uppgifter större säkerhet. Regeringen föreslår därför att det sist- nämnda tillvägagångssättet tillämpas som huvudregel vad gäller tilldel- ning av arvsvinster . Dock föreslår vi att den förstnämnda metoden väljs vad gäller arvs- vinster uppkomna fr.o.m. det år då den pensionsberättigade får rätt att begära uttag av ålderpension, dvs. enligt de antagna riktlinjerna fr.o.m. . I åldersgrupperna finns både pensionsberättigade som inte alls tagit ut ålderspension och sådana som helt eller delvis upp- bär ålderspension. För dem som redan uppbär pension skall, enligt vad vi föreslår i avsnitt 18, arvsvinsterna beaktas i delningstalet och på basis av livslängdsstatistik för befolkningen. Om personer i åldrarna som inte uppbär pension skulle tilldelas faktisk pensionsbehållning efter avlidna i samma ålder, skulle arvsvinsttilldelningen ske efter olika prin- ciper inom samma födelseårgång beroende på om pension uppbärs eller inte respektive till den del sådan pension uppbärs respektive inte uppbärs. För att undvika att så sker, bör den tidigare nämnda alternativa tekniken för löpande tilldelning av arvsvinster väljas i högre åldrar, dvs. att pensionsbehållningen för kvarlevande räk- nas upp med utgångspunkt i livslängdsstatistik i stället för faktiska pensionsbehållningar bland dem som avlidit inom födelseårgången. Det betyder att samma princip för arvsvinsttilldelning kommer att tillämpas oavsett om personen i fråga uppbär pension eller inte.