prop · GL0395 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta framgår bl.a. av det faktum att rymningar direkt från anstalter i säkerhetsklass I eller II numera är mycket sällsynta. Det utvidgade kontaktmannaskapet kan dessutom förutsättas ge möjligheter att erhålla en bättre kunskap om den intagnes person och därmed ett bättre underlag för att bedöma hans förmåga att klara av permissioner och olika vistelser utanför anstalten utan att missköta sig. Den etablerade mottagningsavdelningen vid Kumlaanstalten, som har tillskapats efter det att lämnade sitt förslag, har också på ett påtagligt sätt ökat förutsättningarna för kriminalvården att skaffa sig ett bättre underlag för bl.a. de säkerhetsmässiga övervägandena avseende anstaltsplacering och den inledande verkställigheten för de långtidsdömda. Utformandet av en specifik riskprofil för varje intagen innebär dessutom en ökad individualisering av bedömningarna. Det är självklart så att det görs en bedömning i varje enskilt fall om en intagen skall klassas enligt 7 § tredje stycket KvaL. En kategoriindelning som bl.a. medför ett förbud mot normalpermissioner och andra typer av vistelser utanför anstalten om man tillhör den ena kategorin och inga formella begränsningar i detta hänseende för den andra för dock alltid med sig avgränsningsproblem och tröskeleffekter. Detta skulle kunna avhjälpas genom införande av en mer individualiserad bedömning. Dessutom skulle en ökad individualisering innebära att det kan ske en större differentiering inom den grupp som särbehandlas enligt 7 § tredje stycket KvaL, vilket är angeläget såväl av effektivitetsskäl som av humanitära skäl. En påtaglig brist i det nuvarande systemet är nämligen att det är trubbigt och oflexibelt. De som blir föremål för säkerhetsklassificeringen upplever inte sällan att de på ett påtagligt sätt missgynnas framför andra intagna med en likartad bakgrund, något som i sin tur kan utgöra en grogrund för missnöje och leda till sämre inre säkerhet på anstalterna. En kategorisering av nuvarande slag medför dessutom ofta att den intagne, som väl har fått stämpeln 7:3:a , upplever sig ha få om ens några möjligheter att genom egna åtgärder visa att han inte längre bör särbehandlas. En klassificering innebär därtill att skillnaden mellan grupperna framstår som större än de i själva verket är eller behöver vara. Ett borttagande av den särskilda 7:3-klassningen skulle innebära att bedömningen blir mer individuell och många intagna skulle genom en sådan reform uppleva att de har större möjligheter att genom ett aktivt arbete med sin situation påverka den närmare utformningen av verkställigheten. Detta bör i sin tur som analysgruppen var inne på medföra ett förbättrat anstaltsklimat på vissa tyngre anstalter genom att de intagna där känner mindre hopplöshet och frustration över sin situation till fördel för den inre säkerheten. Regeringen ser det därför som angeläget att det sker en övergång till ett mer effektivt och individualiserat system för säkerhetsbedömningar där man inte är låst till en på förhand gjord kategorisering. Den kompetens som redan finns och kommer att ytterligare byggas upp inom ramen för riksmottagningen bör utnyttjas till att - i stället för att göra en kategoriprövning - meddela ett beslut som individuellt anger de säkerhetsmässiga villkor som skall gälla för verkställigheten. Ett ersättande av kategoriprövningen med ett beslut om särskilda villkor för anstaltsplacering och vistelser utanför långtidsdömda innebär ingen försämring av förutsebarheten för den intagne. Tvärtom kan det förutsättas leda till ökad förutsebarhet. I beslutet bör t.ex. så noga det låter sig göras anges när förflyttning till en anstalt med lägre säkerhet eller när vistelser utanför anstalt kan bli aktuella. En intagen som inte kan påräkna någon permission förrän avsevärd tid har förflutit skulle med andra ord få detta klart för sig redan genom beslutet om de särskilda villkoren. Å andra sidan bör hans möjligheter att genom sitt eget agerande få till stånd en ändrad inriktning av verkställighetsinnehållet öka. En mer individualiserad ordning ställer härigenom också krav på ett ökat ansvarstagande från de intagnas sida. De intagna skall motiveras att aktivt delta i beslutsprocessen och verkställighetsplaneringen. Med större möjligheter att påverka sin situation följer också ofrånkomligen ett ökat ansvar. Vid misskötsamhet påverkas ramarna i för den intagne ogynnsam riktning. Ett avskaffande av den särskilda kategorin 7:3-or får naturligtvis inte innebära att de starka samhällsskyddskrav som generellt sett gör sig gällande för långtidsdömda åsidosätts. De allmänna bestämmelserna om placering av intagna och om permissioner och andra vistelser utanför anstalten bör i stället utformas på ett sådant sätt att det klart framgår att de säkerhetsintressen som i allt väsentligt motiverar 7:3-klassificeringen ändå tillgodoses. För att markera den hänsyn som skall tas till samhällsskyddet bör t.ex. direkt föreskrivas i 7 § andra stycket KvaL att det vid all anstaltsplacering skall beaktas om det föreligger en risk för att den intagne återfaller i brott. Bedöms det föreligga en sådan risk skall den intagne placeras på en sluten anstalt. Är det fråga om risk för återfall i allvarlig brottslighet talar det naturligtvis för att placeringen skall ske på en anstalt med högt ställda krav på säkerhet, d.v.s. en klass I eller klass beroende på om det bedöms föreligga en risk för fritagning eller inte. Enligt regeringens bedömning finns det därför, även med beaktande av de skäl som anfört, inte anledning att hålla fast vid den särskilda klassificeringen enligt 7 § tredje stycket KvaL. Regeringen föreslår således att den formella kategoriseringen enligt 7 § tredje stycket KvaL avskaffas och ersätts av ett beslut om de särskilda villkor som skall gälla för verkställigheten när det gäller placering i anstalt, förflyttning till annan anstalt och vistelser utanför anstalten. Närmare om de särskilda villkoren Ett beslut om särskilda villkor för verkställigheten bör fattas för alla som avtjänar lägst fängelse. Om det föreligger särskilda skäl bör ett sådant beslut kunna fattas även för andra intagna som har dömts till lägst fängelse och som därmed enligt 20 a § KvaL under vissa ytterligare förutsättningar kan placeras på en säkerhetsavdelning. Genom den föreslagna ordningen uppnås en enhetligare reglering för samtliga långtidsdömda, vilket ligger i linje med vad justitieutskottet i olika sammanhang har uttalat (se t.ex. 1987/88:JuU43 s. 11 och 1990/91:JuU 17 s. 14). Ett beslut om vilka villkor som skall gälla för verkställigheten är tänkt att omfatta alla, oberoende av brottstyp, som avtjänar fängelse i lägst . Som exempel kan nämnas att även de som har dömts till långvariga straff för ekonomisk brottslighet skall omfattas av sådana villkor. Tanken är nämligen att ingen som uppfyller fyraårs-gränsen skall direkt undantas från den särskilda säkerhetsbedömningen på det sätt som sker i dagens system. Villkoren kommer naturligtvis däremot att ibland se olika ut för olika intagna beroende på utfallet av den individuella bedömningen. Systemet med en särskild mottagningsavdelning för hela riket utgör en viktig komponent i ett reformerat system. Under vistelsen på mottagningsavdelningen skall villkoren och underlaget för säkerhets- bedömningen arbetas fram och diskuteras med den intagne. Den intagne skall få möjligheter att framföra sina åsikter innan beslutet om vilka särskilda villkor som skall gälla fattas. Han skall också vid ett möte muntligen få förklarat för sig de närmare motiven till beslutet. Förfarandet är likartat med det som gäller inför beslut om kategoritillhörighet och anstaltsplacering (se 4 § i Föreskrifter och allmänna råd om mottagningsförfarande och beslutsadministration vid riksmottagningen [KVVFS 1997:3]). Samma förfarande får tillämpas vid Kriminalvårdsanstalten när det gäller de i och för sig fåtaliga kvinnliga intagna för vilka det skall beslutas om särskilda villkor för verkställigheten. Beslutet om vilka särskilda villkor som skall gälla för verkställigheten bör bygga på den risk- och behovsprofil som tas fram under vistelsen på riskmottagningen. Avsikten är att villkoren skall sätta de yttre ramarna för den intagnes verkställighet vad gäller säkerheten. Villkoren bör omprövas med jämna mellanrum. Någon fast tidsgräns bör emellertid inte fastställas, utan villkoren bör omprövas när det finns anledning till det. En begäran om en anstaltsplacering eller vistelse utanför anstalten som står i strid med villkoren leder också automatiskt till en omprövning av dessa, eftersom en sådan begäran inte får bifallas utan att villkoren ändras. Olika åtgärder som sätts in under verkställigheten bör också kunna medföra att villkoren ändras. Det får ankomma på att i sitt pågående arbete med en översyn av verkställighetsplaneringen utfärda närmare föreskrifter om hur ett system där det nuvarande beslutet om kategoritillhörighet enligt 7 § tredje stycket KvaL avskaffas och ersätts med ett beslut om de särskilda villkor som skall gälla för verkställigheten mera i detalj skall vara utformat. Beslutsordningen och möjligheter att överklaga Den nuvarande ordningen innebär att beslut om kategoritillhörighet enligt 7 § tredje stycket KvaL meddelas av utan delegationsmöjligheter till andra kriminalvårdsmyndigheter (se 19 § första stycket 1-2 KvaF). En kritik som ofta riktats mot gällande ordning för säkerhetsklassificering har gällt vem som fattar beslutet. Kritiken, som främst har kommit från intagna eller företrädare för dessa, har gått ut på att den innebär en dubbelbestraffning genom att på i huvudsak samma underlag som legat till grund för rättens påföljdsbestämning beslutar om en långtgående särbehandling samt att det med hänsyn till rättssäkerheten inte är acceptabelt att frågan avgörs i annat än domstolsmässiga former. föreslog också att domstolen skulle kunna förordna om särskild verkställighet av fängelsestraffet för de intagna som kräver särskild uppmärksamhet från säkerhetssynpunkt (se departementspromemorian Straffverkställighet för vissa långtidsdömda m.m. [Ds Ju 1981:14 s. 117- 124]). Förslaget blev emellertid utsatt för kritik under remissbehandlingen och genomfördes aldrig (se prop. 1981/82:141 s. 27 f.). anförde i huvudbetänkandet att man avsåg att i sitt slutbetänkande redovisa överväganden i frågan om den klassificering som hänför sig till verkställighetens början skall kunna bestämmas redan i brottmålsdomen (se SOU 1993:76 s. 197). Många remissinstanser påpekade också i sina remissvar att frågan om beslutsordningen var viktig. redovisade emellertid sedermera inga överväganden vad gäller beslutsordningen i sitt slutbetänkande. Regeringens förslag att ersätta det särskilda klassificeringsbeslutet med ett beslut som anger de särskilda villkoren för verkställigheten när det gäller anstaltsplacering och vistelser utanför anstalten medför att det är mindre lämpligt att låta någon annan än kriminalvården vara första beslutsinstans. Tanken är nämligen att beslutet skall ingå i och påverka den närmare utformningen av den intagnes individuella verkställighets- plan. Den verkställande myndigheten har generellt sett bättre möjligheter än en domstol att besluta i mera detaljerade frågor som rör själva verkställighetsinnehållet. Frågan om brottmålsdomstolens medverkan blir därför inte längre aktuell. Dessutom har förfarandet vid riksmottagningen inneburit utökade möjligheterna till muntlighet och större insyn från den intagnes sida i beslutsunderlaget. Beslutsprocessen har därigenom fått en mer formaliserad handläggning, vilket är ägnat att stärka rättssäkerheten. Detta är inslag som kommer att bibehållas i ett reformerat system. Däremot uppkommer frågan på vilken nivå inom kriminalvårds- organisationen som beslutet om särskilda villkor skall fattas. gäller en ny lokal organisation inom kriminalvården. Den innebär att drygt 140 lokala myndigheter ersätts med 37 kriminalvårdsmyndigheter. Den nya lokala organisationen med större myndigheter och förstärkt kompetens på handläggarsidan innebär ökade förutsättningar för att beslut som berör behandlingen av de intagna skall kunna beslutas lokalt även för den kategori intagna som omfattas av regleringen i 7 § tredje stycket KvaL. Frågor om förflyttning till en annan anstalt och medgivande av vistelser utanför anstalten som inte strider mot de särskilda villkoren bör därför normalt kunna fattas inom den lokala . För vissa fall bör dock alltjämt förbehålla sig beslutanderätten. Det kan t.ex. gälla mycket uppmärksammade fall eller när det rör sig om intagna som begått brott av terroristkaraktär eller brott mot rikets säkerhet. Det formella beslutet bör i dessa fall tas på verkledningsnivå. När det gäller beslutet om de särskilda villkoren bör besluts- kompetensen i vart fall till en början ligga kvar hos som fattar beslut om säkerhets- klassificeringen enligt 7 § tredje stycket KvaL. När en stabil praxis har etablerats och den lokala har fått tillräcklig kompetens kan man överväga att delegera beslutanderätten till kriminalvårdschefen eller någon annan särskilt utsedd tjänsteman inom de lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Det bör ankomma på att utfärda närmare föreskrifter om beslutsordningen och göra framställningar om de förordningsändringar som styrelsen bedömer som nödvändiga. Beslutet om de särskilda villkoren avser att - utifrån det underlag som tas fram under vistelsen på riksmottagningen vid utarbetandet av en individuell risk- och behovsprofil - lägga fast de säkerhetsmässiga kraven för placeringen i anstalt och för permissioner och andra vistelser utanför anstalten som tills vidare bör gälla för verkställigheten. Beslutet är normerande. Av föreslagna ändringar i KvaL framgår att beslut om anstaltsplacering, förflyttning till annan anstalt eller medgivande av vistelser utanför anstalten som strider mot de särskilda villkoren inte får meddelas. Beslutet om de särskilda villkoren har därför sådana påtagliga rättsverkningar för den intagne som berörs att det kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (jfr RÅ 1992 ref 65). Prövningstillstånd bör liksom i andra kriminalvårdsmål krävas för prövning i kammarrätten. Konsekvenser för regleringen av vistelser utanför anstalten Genom förslaget att avskaffa den formella säkerhetsklassificeringen enligt 7 § tredje stycket KvaL försvinner de nuvarande legala inskränkningarna för denna kategori när det gäller permissioner. I stället skall i dessa fall liksom i alla andra göras en bedömning i varje enskilt fall av om, när och under vilka förhållanden som permission bör medges. Vid denna bedömning skall bl.a. särskilt beaktas verkställighetens längd, brottslighetens typ och omfattning, risken för att den intagne återfaller i brott och faran för att den intagne avviker eller på annat sätt missköter en permission. De särskilda villkoren sätter emellertid upp de säkerhetsmässiga ramarna för alla vistelser utanför anstalten. Med beaktande av den typ av brottslighet som dessa intagna nästan undantagslöst har gjort sig skyldiga till torde de särskilda villkoren bli restriktiva för permissioner och t.ex. normalpermission inte tillåtas förrän avsevärd tid har förflutit. Genom förslaget att avskaffa den formella kategoriseringen enligt 7 § tredje stycket KvaL försvinner också det nuvarande förbudet mot att medge dessa intagna § 34-placeringar, frigång och fritidsvistelser utanför anstalten. I verkställighetsplaneringen kan det för alla långtidsdömda finnas skäl att överväga om en § 34-placering är möjlig. Här spelar naturligtvis samhällsskyddsfaktorer och bakgrundsfaktorer en stor roll vid sidan av den intagnes behov och åtgärder som krävs för hans anpassning i samhället. Regeringen ser det emellertid som en fördel att intagna som avses i nuvarande 7 § tredje stycket KvaL inte på förhand är helt uteslutna för en sådan placering i ett senare skede av verkställigheten. För att markera den hänsyn som vid beslut om frigång och fritidsvistelser utanför anstalt alltid skall tas till samhällsskyddsfaktorer bör det som kommer att framgå i det följande enligt regeringens mening föreskrivas att sådana vistelser utanför anstalten inte skall kunna beviljas om det på grund av viss omständighet kan befaras att den intagne kommer att avvika, återfalla i brott eller missbruka alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel eller dopningsmedel. Eftersom frigång förekommer nästan enbart från anstalter i klass III eller IV och med hänsyn till att kravet på samhällsskydd särskilt har markerats i frigångsbestämmelsen torde frigång ytterst sällan aktualiseras i fall som hänförs till 7 § tredje stycket KvaL annat än möjligtvis i slutskedet av verkställigheten som en successiv övergång inför frigivningen. Också vad gäller s.k. § 14-vistelser (fritidsvistelser utanför anstalt) skall det i varje enskilt fall göras en bedömning av om, när och under vilka villkor som en sådan vistelse utanför anstalten kan medges. Om sådana fritidsaktiviteter medges för intagna som enligt dagens regelsystem skulle ha omfattats av 7 § tredje stycket KvaL, trots den farebedömning som skall göras enligt lagtexten, torde de nästan undantagslöst äga rum under tillsyn, möjligen med undantag för när tidpunkten för villkorlig frigivning är nära förestående. 6.2 Säkerhetsavdelning Regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna om specialavdelning behålls, men specialavdelningar skall i fortsättningen benämnas säkerhetsavdelningar. Den intagne skall i princip ha rätt att vistas avskild från andra intagna stället för att bli placerad på en säkerhetsavdelning. Endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till den intagnes hälsa eller det av säkerhetsskäl är av synnerlig vikt att han är placerad inom säkerhetsavdelningen skall denna rätt kunna inskränkas. Regleringen skall framgå av lag. förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag förutom att utredningen ansåg att rätten att välja enrumsplacering i stället för placering på specialavdelning bör vara ovillkorlig. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker utredningens förslag. Kammarrätten i anser att rätten att välja enrumsplacering i stället för placering på specialavdelning bör framgå av lag. Bakgrund: Bland de intagna i kriminalvårdsanstalterna finns ett antal för vilka säkerhetskravet med hänsyn till risken för fritagning, rymning eller återfall i brott gör sig särskilt starkt gällande. En åtgärd som kan vidtas av säkerhetsskäl mot dessa intagna är enligt 20 § KvaL att hålla dem avskilda från andra intagna i anstalten. Enligt första stycket får sådan placering ske i vissa särskilt angivna situationer, däribland när det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller med hänsyn till föreliggande fara för den intagnes eller annans liv eller hälsa liksom när det är nödvändigt för att hindra att den intagne påverkar någon annan intagen att allvarligt störa ordningen inom anstalten. I paragrafens andra stycke stadgas att en intagen som dömts till fängelse i lägst och är placerad i sluten anstalt får hållas avskild från andra intagna, om det kan befaras att han planlägger rymning eller att någon annan planlägger ett fritagningsförsök av honom och avskildheten är nödvändig för att hindra att en sådan plan sätts i verket samt det med hänsyn till den intagnes brottslighet eller annars kan befaras att han är särskilt benägen att fortsätta en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär. Om det i fall som avses i 20 § andra stycket finns anledning anta att de förhållanden som där avses kommer att bestå , får den intagne enligt 20 a § placeras på en specialavdelning. En intagen får också placeras på en specialavdelning om det finns särskild anledning anta att det är påkallat för att hindra honom från brottslig verksamhet av allvarligt slag under vistelsen i anstalt. Specialavdelningar finns vid tre av landets slutna anstalter, nämligen på Kriminalvårdsanstalterna Kumla, och . En grundläggande princip beträffande kriminalvården i anstalt är att innehållet i verkställigheten i största möjliga utsträckning bör inriktas på en individuell behandling av varje intagen, som ger den enskilde förutsättningar för en återanpassning i samhället. När det gäller de intagna i en specialavdelning är emellertid säkerhetsintresset mycket framträdande. Verksamheten på dessa avdelningar präglas därför mer av säkerhetstänkande än av påverkan och behandling. Skälen för regeringens förslag: Som har anfört har inget framkommit som tyder på att behovet av särskild placering för vissa intagna på grund av säkerhetsskäl har minskat. Härvid står liksom tidigare två alternativ till buds, nämligen enrumsplacering (isolering) eller vistelse på specialavdelning med särskild övervakning och begränsad gemensamhet mellan de intagna. Vid valet mellan enrumsplacering och vistelse på specialavdelning måste beaktas att en långvarig isolering otvivelaktigt innebär stora risker för skadeverkningar. Som kommittén påpekat torde specialavdelningar från humanitär synpunkt vara att föredra. Regeringen anser därför att det även i fortsättningen skall finnas vissa avdelningar med särskilt hög säkerhet. Den nuvarande benämningen på dessa avdelningar med särskilt hög säkerhet, specialavdelningar, är mindre lämplig, eftersom som man i andra sammanhang talar om specialavdelningar t.ex. när det gäller avdelningar för ungdomar eller avdelningar för kvinnor. Som kommittén har föreslagit bör de i stället benämnas säkerhetsavdelningar, vilket också på ett tydligare sätt anger avdelningarnas funktion. På grund av en säkerhetsavdelnings mycket speciella karaktär är det emellertid inte säkert att det framstår som mer fördelaktigt för en intagen med en sådan placering än att han vistas avskild från andra intagna på en annan avdelning. Som kommittén med instämmande av remiss- instanserna anger måste den intagne normalt ha rätt att slippa placering på säkerhetsavdelning om han så önskar. Denna rätt bör framgå av lag. För att undvika att en frivillig isolering mera påtagligt ger upphov till allvarliga risker för den intagnes psykiska hälsa bör emellertid rätten till avskildhet inte vara helt ovillkorlig. Det finns också situationer när det av säkerhetsskäl är omöjligt med avskildhet utanför säkerhetsavdelningen och där ett sådant önskemål i stället får tillgodoses inom själva avdelningen. Regeringen föreslår därför att en begäran om avskildhet i stället för placering på säkerhetsavdelning skall kunna vägras om särskilda skäl med hänsyn till den intagnes hälsa talar däremot eller om det är av säkerhetsskäl är av synnerlig vikt att den intagne inte placeras någon annanstans än på en säkerhetsavdelning. Kommittén ifrågasatte i betänkandet om inte förhållandena inne på avdelningarna måste utformas något mindre restriktivt för de intagna och hänvisade i det sammanhanget bl.a. till rekommendationer efter ett besök på specialavdelningen vid kriminalvårdsanstalten . Rekommendationerna innebar bl.a. att det s.k. gruppsystemet bör ses över och att de intagna på specialavdelningarna bör erbjudas mer meningsfulla arbetsuppgifter och viss organiserad fritidsverksamhet. rekommendationer har lett till vissa förändringar, bl.a. har gruppsystemet avskaffats. Regeringen håller dock med om att en allmän strävan bör vara att de inre förhållandena på säkerhetsavdelningarna inte utformas mer restriktivt för de intagna än vad som krävs för att upprätthålla kravet på säkerhet. En mycket hög yttre säkerhet bör leda till färre restriktioner vad gäller verksamheten inne på själva avdelningen. Det finns i det sammanhanget också anledning att peka på att säkerheten gagnas bäst av att det råder ett gott förhållande mellan personalen och de intagna. Det är också av särskild vikt - inte minst ur säkerhetssynpunkt - att de intagna på säkerhetsavdelningarna erbjuds meningsfulla och stimulerande aktiviteter. 7 Placering av ungdomar Regeringens förslag: bestämmelse förs in i KvaL.