prop · GL0316 · 1998-01-01 00:00:00 — En viss justering av områdesindelningarna har gjorts mellan de båda utredningarna. har även utvecklat begreppet utsatta bostadsområden till att avse relationen mellan antalet hög- och låginkomsttagare. över tiden är situationen oförändrat allvarlig. har åtskilliga projekt startats och andra satsningar gjorts i dessa bostadsområden. Även om ett enskilt projekt har varit fram- gångsrikt har effekterna i stort på ett områdes utveckling mer sällan märkts. En helhetssyn på ett bostadsområdes utveckling, som tar fasta på de boendes egna idéer och engagemang har kommit alltmer i fokus för det lokala arbetet, t.ex. i det tvärsektoriella arbets- sättet i Kronogårdsprocessen i . Även Invandrar- politiska kommittén har föreslagit att utvecklingen av utsatta bostads- områden måste söka sina lösningar på det lokala planet med starkt en- gagemang från de boendes sida. Ett liknande synsätt återfinns i Bo- stadspolitiska kommitténs förslag om lokala utvecklingsprogram (SOU 1996:156). Särskilda insatser i invandrartäta områden Den generella politiken har inte gett tillräckligt stöd för en ut- veckling som hindrar boendesegregationen att tillta och etnifieras. En samhällelig kraftsamling behövs för att stoppa den långvariga negativa utvecklingen. i ett internationellt perspektiv kan en fortsatt nega- tiv utveckling också föra med sig ökade spänningar och våldstenden- ser. Den otrygghet som finns bland de boende är en varningssignal att ta på allvar. Huvudansvaret för levnadsvillkoren i bostadsområdena åvilar kom- munerna. Verksamheter av central betydelse för utvecklingen i bo- stadsområdena samhällsplanering, vård och omsorg, skolverksam- het, bostadsförsörjning m.m. är huvudsakligen kommunala ange- lägenheter. Svenska och internationella erfarenheter visar att arbetet med att bryta en negativ utveckling för ett bostadsområde och dess in- vånare måste präglas av uthållighet och kontinuitet samt baseras på samordnade och sektorsövergripande åtgärder. Lösningarna måste sökas lokalt och bygga på ett starkt engagemang hos de boende om de skall ha förutsättningar att fungera långsiktigt. Detta ger kommunerna en nyckelroll för att lokalt samordna olika aktörers insatser. Att bryta segregationen är emellertid även ett nationellt intresse. Den redovisade utvecklingen visar svårigheterna för kommunerna att initiera och samordna den mängd varierande och kompletterande in- satser som behövs för att få till stånd mer omfattande och varaktiga resultat för ett bostadsområdes utveckling. /96 inrättades ett nytt anslag i statsbudgeten för sär- skilda insatser i invandrartäta områden. Syftet är att finna metoder för att bryta den tilltagande segregationen och vända utvecklingen i positiv riktning. Under budgetåren 1995/96 och 1997 har totalt avsatts för metodutvecklande insatser. Stödet är ett stimulansbidrag för ett begränsat antal kommuner. I en första omgång utsåg regeringen åtta storstadskommuner att ingå i satsningen, Bot- kyrka, , , , , , och kommuner. utsåg regeringen ytterligare fyra kommuner att ingå i satsningen, , , och kommuner. De erfarenheter som görs i dessa kom- muner skall sedan spridas till andra bostadsområden. Stor vikt läggs därför från statens sida vid uppföljning, utvärdering och erfarenhets- spridning av dessa kommuners insatser. Av särskilt intresse är vilka strukturella effekter insatserna får och hur kommunerna tar till vara och medverkar till att utveckla de boendes egen aktivitet. Det statliga stödet förutsätter bl.a. en övergripande och samordnad handlingsplan för insatserna i bostadsområdet och med- finansiering på av kostnaderna för handlingsplanen. Syftet med insatserna skall vara att öka arbetskraftsdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund i bostadsområdet, stärka deras kom- petens, öka vardagliga kontaktytor, underlätta språkinlärning och mot- verka utanförskap. Detta kan ske bl.a. genom att skapa träffpunkter som bidrar till en god social och kulturell utveckling. Kommunerna har stor frihet att utforma lokala mål och utveckla de insatser som efter lokala förutsättningar har störst möjligheter att nå de statliga och kommunala målen. Bidragsmottagande kommun är skyldig att avsätta resurser för lokal utvärdering. presenteras en första samlad redovisning av hit- tillsvarande erfarenheter från insatserna i storstadskommunerna. Inriktningen på det fortsatta stödet nationella exempel För att få fördjupade erfarenheter av hur utvecklingen kan vändas i ut- satta bostadsområden och för att få till stånd långsiktiga och bestående förbättringar bör vissa bostadsområden få möjlighet att vidareutveckla sitt arbete på ett sätt som garanterar en långsiktighet och kontinuitet i det arbete som kommunerna lagt grunden till. Det stöd för metodut- veckling av bostadsområden som kommuner erhållit bör därför kunna omvandlas till ett ekonomiskt tillskott för en mindre grupp av bo- stadsområden. Dessa bör utvecklas till nationella exempel och ge im- pulser till hur en förbättrad situation i andra utsatta bostadsområden kan åstadkommas. Vilka bostadsområden som skall få denna möjlighet bestäms i en dialog mellan staten och respektive kommun som inleds . Bostadsområden där insatserna tar sikte på ökat arbetskrafts- deltagande bland de boende, kvaliteten i skolan och förbättrad offent- lig och kommersiell service bör betraktas som särskilt betydelsefulla. För perioden 2000 avser regeringen att avsätta totalt för fortsatt stöd till utvecklingen av utsatta bostads- områden. För övriga bostadsområden bör huvudinriktningen för statens stöd vara att underlätta att de insatser som bedöms vara framgångsrika övergår till ordinarie verksamhet och att dessa insatser präglas av en helhetssyn med ett ökat arbetskraftsdeltagande som övergripande mål. Den fortsatta inriktningen på statens stöd till de aktuella kommunerna bör vidare vara att i linje med de integrationspolitiska målen se till att verksamheten präglas av ömsesidighet och att insatserna kommer hela bostadsområdet till godo och inte enbart tar sikte på invandrare som målgrupp. Regeringen anser att detta är ytterligare ett skäl att tala om särskilda insatser i utsatta bostadsområden i stället för som om särskilda insatser i invandrartäta områden. Ur integrationspolitisk syn- vinkel är inte alla bostadsområden som kan betraktas som utsatta av samma intresse utan endast de där det också finns en etnisk dimen- sion. Andra insatser Av betydelse för satsningen på utsatta bostadsområden är även ett an- tal andra åtgärder. Regeringen presenterade ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) ett fempunktsprogram för att sti- mulera sysselsättningen och minska arbetslösheten. Flera av de insat- ser som ingår i programmet kan få särskild betydelse för invånarna i utsatta bostadsområden. Av betydelse är även de ändringar som gjorts i kommunalskattelagen och hyresförhandlingslagen för att främja bo- endemedverkan i form av självförvaltning av hyresfastigheter (prop. 1996/97:119, bet. 1996/97:24, rskr. 1996/97:277). Vidare inrättades en arbetsgrupp i (In 1997:A) för att följa och stödja arbetet med att utveckla medborgarkontor och andra former av kontakter mellan medborgarna och offentliga organ. Arbetsgruppens uppdrag innebär bl.a. att ett underlag bör tas fram som belyser medborgarkontorens möjligheter att genom sektorsöver- gripande arbetssätt bidra till det utvecklingsarbete som pågår i stor- stadsregionerna inom ramen för särskilda insatser i invandrartäta bo- stadsområden. /98 kommer även ett slutbetänkande att avges av utredningen om levnadsvillkor i storstadsområden, den s.k. (dir. 1995:35). Uppföljning av utvecklingen i utsatta bostadsområden Regeringen vill särskilt betona behovet av att långsiktigt och systema- tiskt följa utvecklingen i utsatta bostadsområden. När det gäller sats- ningen på utsatta områden läggs som tidigare nämnts stor vikt vid uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning. Att samla natio- nella och internationella erfarenheter och kunskaper kring lokalt ut- vecklingsarbete i utsatta bostadsområden är en viktig hjälp för kom- munerna. Trots larmrapporter har den negativa utvecklingen i vissa bostadsområden inte i tillräcklig omfattning avspeglats i kommuner- nas prioriteringar. En bidragande orsak synes vara bristen på samlad kunskap. Även om lösningar måste sökas i det egna bostadsområdets förut- sättningar har lokala utvecklingsprocesser också gemensamma drag som kommuner kan lära av, om de samlas in och görs tillgängliga för andra. Den nya myndighet som regeringen föreslår skall inrättas bör svara för att bygga upp en kunskapsbas kring lokalt utvecklingsarbete, följa utvecklingen i utsatta bostadsområden med särskilt fokus där det finns en etnisk dimension, föreslå åtgärder om så erfordras, bidra till kunskaps- och erfarenhetsspridning till kommuner, myndigheter och andra aktörer samt i övrigt svara för uppbyggnaden av erforderlig na- tionell kunskap och kompetens. Även skillnader i utvecklingen mellan kommuner som ingår i statens särskilda satsning på utsatta bostadsom- råden och sådana som står utanför bör ingå i uppföljningen. Regeringen anser att ytterligare ställningstaganden vad gäller sta- tens roll för att förbättra situationen i utsatta bostadsområden inte bör göras . Det arbete som påbörjats i kommunerna bör få tid att finna sina lokala former, utvecklas och utvärderas. Vidare bör slutbetänkande som skall presenteras vid års- skiftet 1997/98 avvaktas. Det är angeläget att fördjupade kunskaper om villkoren för det lokala arbetet och de lämpliga formerna för sam- arbetet mellan stat och kommun ligger till grund för fortsatta ställ- ningstaganden om statens roll. 11 Särskilda insatser för nyanlända invandrare 11.1 Nyanlända invandrares behov av stöd Regeringens bedömning: Statliga och kommunala myndigheter bör uppmärksamma alla nyanlända invandrares behov av stöd i syfte att underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället. Även barns och ungdomars behov bör uppmärksammas. Individens behov och förutsättningar bör vara utgångspunkt för stö- det. : Kommitténs bedömning överens- stämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig om detta in- stämmer i kommitténs bedömning. Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska området (fortsättningsvis benämnd Utredningen): Utredningens syn på nyan- ländas behov av stöd överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig har inga in- vändningar mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Att inte förstå landets språk och att inte förstå hur samhället fungerar är gemensamt för många nyinvandrade. Dessutom saknar många sociala kontaktnät och övriga kontakter som är av betydelse för att etablera sig i det nya landet. Den som kan orientera sig i det svenska samhället och som kan kom- municera med den övriga befolkningen samt har kännedom om normer och förhållningssätt har större chans att kunna påverka och styra sitt eget liv. Den som är nykomling i landet behöver ha någonstans att bo och möjligheter till skolgång och annan utbildning, liksom sjukvård vid behov. Sådana behov är inte unika för nyanlända invandrare, men är förknippade med större svårigheter för den som inte känner till landet. Även om alla nyanlända invandrare i stor utsträckning har likartade behov kan de individuella variationerna vara stora. Behoven kan också variera beroende på om man kommer som anhörig till någon som re- dan är bosatt i landet eller saknar anknytning till det nya landet. Fysisk och psykisk ohälsa kan också leda till särskilda behov. En del har traumatiska upplevelser bakom sig som kräver speciella insatser. Även åldern och familjesituationen påverkar de behov nyanlända invandrare har, liksom de individuella förutsättningarna vad gäller t.ex. utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet. En del har tankar på att återvända till sitt hemland och har behov av att få en realistisk bild av situationen såväl i som i hemlandet. Barn och ungdomar har andra behov än vuxna. Framför allt behöver de så snabbt som möjligt få stöd så att de kan delta i och tillgodogöra sig verksamheten inom förskola och skola. I förskolan har barnen en unik möjlighet att förbereda sig inför skolstarten. De barn som börjar i svensk skola utan att ha genomgått förskola bör få hjälp att ta igen det försprång som förskolebarnen har. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot de behov som ungdomar som är skolpliktiga har. Riskerna är annars stora för utanförskap och negativa sociala konsekvenser. Även barns och ungdomars hälsosituation bör särskilt uppmärksammas. Flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta särskilda behov av stöd i . De skiljer sig från andra invand- rare genom att de inte har möjlighet att fritt återvända till sina hem- länder. Det är inte heller ovanligt att skyddsbehövande har traumatiska upplevelser bakom sig som kräver särskilda insatser. Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken bygger på att de som invandrar skall kunna skaffa sig en god grund för sitt fortsatta liv i . man kan skaffa sig den, desto bättre bör det vara ur individens synvinkel. Det är också värdefullt från ett samhälleligt perspektiv att detta kan ske , eftersom det ökar möjligheterna till egen försörjning och minskar beroendet av stöd från det allmänna. Att snabbt komma igång med sin integration ger också bättre förutsättningar till delaktighet i samhället och motverkar misstänksamhet och negativa attityder mot dem som kommit. För att underlätta för nyanlända invandrare att kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället bör statliga och kommunala myndigheter i sin verksamhet därför särskilt uppmärksamma deras behov av stöd . Detta gäller inte bara de myndigheter som har ett särskilt ansvar för nyanlända invandrare, utan alla myndigheter som dessa människor kommer i kontakt med. Nyanlända invandrares behov av stöd bör i stor utsträckning kunna tillgodoses genom den generella politiken. En förutsättning för att behoven skall kunna tillgodoses är emellertid att samhällsservice och åtgärder präglas av flexibilitet och lyhördhet för de nyanländas behov. Därutöver finns tolkservice för dem som har behov av detta samt vissa möjligheter att få information på sitt eget modersmål. Vidare bör särskilt behovet av svenskkunskaper uppmärksammas och de nyinvandrade bör erbjudas sfi-undervisning enligt skollagen. Även de invandrades utbildningsbehov i övrigt bör uppmärksammas. Detta gäller i synnerhet dem som har en kort skolbakgrund och som kan behöva en kompletterande utbildning för att öka sina chanser att få arbete. 11.2 Introduktionen för skyddsbehövande och vissa andra invandrare 11.2.1 Utgångspunkter Förutom de åtgärder och insatser som står till buds för nyanlända in- vandrare inom ramen för den generella politiken och vad gäller sfi- undervisning finns särskilda introduktionsinsatser för skyddsbe- hövande och vissa anhöriga till dessa. Säråtgärderna för denna grupp har kommit till dels för att skyddsbehövade ofta har särskilda behov, dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell för- pliktelse att ta emot skyddsbehövande. Därför har ansett det motiverat att ge skyddsbehövande ett mot- tagande och en introduktion som i vissa avseenden innebär en positiv särbehandling i jämförelse med andra invandrare. Som skyddsbehövande räknas enligt utlänningslagen (1989:529) flyktingar enligt flyktingkonventionen samt andra utlänningar som - känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, - på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller - på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. I den proposition som ligger till grund för nuvarande introduktion av skyddsbehövande, Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna, m.m. (prop. 1989/90:105), slås det fast att samhällets samlade insatser skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en re- guljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga svenskkun- skaper samt förutsättningar för att bli delaktig i samhällslivet. Staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar för mottagandet av skyddsbehövande. Ansvaret i övrigt är delat mellan stat och kommun. För asylsökande har staten det fulla ekonomiska ansvaret medan asylansökan prövas. Det gäller oberoende av om den asylsökande bor på någon av förläggningar eller ej. När skydds- behövande beviljats permanent uppehållstillstånd eller sådant tillfälligt uppehållstillstånd som ger rätt till folkbokföring i är det kommunerna som svarar för introduktionen i det svenska samhället. För dem som bor på förläggning medverkar vid bo- sättning i en kommun med vilken verket har träffat en överenskom- melse om flyktingmottagande. Skyddsbehövande som själva ordnat sitt boende i en kommun som deras ansökan om uppe- hållstillstånd prövas bor som regel kvar i samma kommun, som då tar över ansvaret. Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av skyddsbehövande. Ersättning lämnas också för utlänningar som av humanitära skäl fått uppehålls- tillstånd för bosättning i och för anhöriga till skydds- behövande om dessa har ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Huvud- delen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver lämnas ersättning bl.a. för vissa kostnader för äldre och för personer med funk- tionshinder. Vidare får varje kommun som träffat överenskommelse med om mottagande av flyktingar en grundersättning som syftar till att underlätta kommunens planering. För att schablonersättning skall lämnas krävs att kommunen till- sammans med den berörda personen upprättar en individuell intro- duktionsplan. Samråd skall alltid ske med andra myndigheter som deltar i arbetet med introduktionen. Det övergripande målet är att in- dividen skall bli självförsörjande. Svenskundervisning är en viktig del av introduktionen. Av stor be- tydelse är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt ar- betsmarknadspolitiska åtgärder. skall svara för de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som behövs för att skyddsbe- hövande skall komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande. i en kommun får skyddsbehövande som regel sin försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i en- lighet med den socialbidragsnorm som varje kommun fastställt. Fr.o.m. har kommunerna genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar getts möjlighet att bevilja introduktionsersättning till den person för vilken statlig ersättning lämnas. Storleken på introduktionsersätt- ningen bestäms av kommunen och ett villkor för att ersättning skall kunna beviljas är att introduktionsplanen följs. Ett sextiotal kommuner har utnyttjat möjligheten att lämna introduktionsersättning. Oförändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun Regeringen anser att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun för mottagande och introduktion av skyddsbehövande skall bestå. Det innebär att staten skall ha ett ekonomiskt ansvar och att kommunerna även skall ha ansvar för själva genom- förandet av introduktionen för skyddsbehövande. Staten skall också ha ett ansvar för att se till att det finns tillräcklig mottagningskapacitet för de skyddsbehövande som kommer till landet och för att stödja kom- munernas introduktion. Genom arbetsmarknadsmyndigheterna har staten också samma ansvar för att hjälpa skyddsbehövande att komma in på arbetsmarknaden som man har för andra nytillträdande på ar- betsmarknaden. Statlig ersättning till kommuner bör lämnas för samma kategori personer som . 11.2.2 Förbättrad introduktion för skyddsbehövande Regeringens bedömning: Kommunerna bör även i fortsättningen an- ordna individuellt inriktad introduktion för skyddsbehövande och andra invandrare som kommunen får särskilda statliga bidrag för. Introduktionen bör dock förbättras i flera avseenden inom den nu- varande ramen. Detta bör ske genom att introduktionen i större ut- sträckning än utgår från individens behov och förutsättningar och i högre grad utformas tillsammans med denne samt planeras och genomförs i samverkan mellan olika parter. Inte minst folkrörelserna bör kunna spela en viktig roll. Introduktionen bör också utformas så att den kan följas upp och resultatet återföras till anordnarna. Stöd och insatser bör samlas i ett introduktionsprogram som liksom kommer till uttryck i en individuell introduktionsplan. : Kommitténs förslag överens- stämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i kom- mitténs förslag. Utredningen: Utredningen föreslår att kommunerna skall vara skyldiga att erbjuda introduktionsprogram enligt en ny lag som bl.a. skall innehålla en reglering av introduktionsprogrammens innehåll i stort. Utredningen föreslår vidare att nationella mål för introduktionen skall anges i lagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är negativa till utred- ningens förslag till en ny lag. , Arbetsmark- nadsstyrelsen, och anser att de nationella målen kan uppnås utan lagstiftning genom frivilliga avtal med kommunerna och styrning av den statliga ersättningen. Stats- kontoret saknar en analys om i vilken mån lagstiftning innebär en am- bitionshöjning i förhållande till nuvarande situation. Riksrevisions- verket ser inga fördelar med lagreglering, eftersom sanktionsmöjlig- heterna kommer att vara desamma. har viss förståelse för att lagbinda introduktionsprogram men anser bl.a. att utredningsförslaget inte leder till en bättre introduktion och att för- slaget är alltför inriktat på kommunens skyldigheter. , Kammarrätten i samt är positivt in- ställda till förslaget liksom bl.a. och kom- mun som anser att staten bör kunna styra introduktionsverksamheten bättre än . Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att kommu- nerna även i fortsättningen bör anordna individuellt inriktad introduk- tion för skyddsbehövande och andra invandrare som kommunen er- håller särskilda statsbidrag för. Introduktionsprogram bör även erbju- das barn och ungdomar. Ett sammanhållet introduktionsprogram kan vara ett mycket viktigt instrument i introduktionen. Stora delar av det som bör vara innehållet i introduktionsverksamheten är redan reglerat genom lagstiftning. För vuxna bör sfi utgöra grunden i introduktionsprogrammet. Här har kommunen redan en skyldighet genom annan lagstiftning. Kommu- nerna är också enligt skollagen och socialtjänstlagen skyldiga att på olika sätt ge stöd åt barn med särskilda behov inom skolan och för- skolan. I stora delar faller de stödinsatser som krävs för nyanlända barn inom ramen för dessa kommunala skyldigheter. Regeringen anser därför att förutsättningarna för att ge de nyinvandrade en bra intro- duktion redan finns. Något skäl att reglera introduktionen genom lag- stiftning föreligger därför inte. Eftersom varje kommun är skyldig att ordna huvuddelen av den verksamhet som ingår i ett introduktionsprogram och också är skyldig att utge ekonomiskt bistånd till nyanlända invandrare som saknar egen försörjning finns tillräckliga incitament för kommunerna att anordna introduktionsprogram för samtliga de personer som man har rätt att få statlig ersättning för. Det bör också ligga i kommunens eget intresse att nyanlända invandrare genomför programmen på ett sådant sätt att det underlättar integrationen. Regeringen anser emellertid att introduktionen behöver vidareut- vecklas i syfte att höja kvaliteten och nå bättre resultat. Detta kan ske genom att kommunerna utformar konkreta och uppföljningsbara intro- duktionsprogram.