prop · GL0311 · 1998-01-01 00:00:00 — Tullmyndigheterna hör till de myndigheter som skall medverka i kampen mot den ekonomiska brottsligheten och då särskilt genom insatser mot sådan internationell brottslighet som är av systematisk eller yrkesmässig natur. Inkomsterna i form av tullar går till till EU och utgör en av inkomstkällorna för att finansiera EU:s verksamhet. I detta avseende är tullens brottsbekämpande verksamhet åtgärder som syftar till att skydda EU:s finansiella system mot bedrägerier och andra oegentligheter. Eftersom det i denna brottslighet beloppsmässigt även rör sig om stora summor i mervärdesskatt och andra nationella skatter och avgifter, bidrar tullens åtgärder mot denna typ av brottslighet till att finansiella intressen skyddas. Den ekonomiska brottsligheten har utvecklats till ett av de allvarligaste och mest svårbemästrade slagen av kriminalitet som drabbar såväl enskilda som näringsliv och samhälle. Denna kriminalitet snedvrider konkurrensen och har fått en mer internationell prägel och vävs samman med brottslighet av annat slag. I ökad utsträckning är det organiserade yrkeskriminella personer som ägnar sig åt ekonomisk brottslighet. har tillsatt en arbetsgrupp inom departementet där företrädare för flera berörda myndigheter deltar, bl.a. tullen. Arbetsgruppen har i uppdrag att ta fram underlag för regeringens åtgärder för att förebygga och bekämpa internationell ekonomisk brottslighet. Ett huvudmål för detta arbete skall vara att den fria rörligheten inom EU inte, som oönskad bieffekt, skall leda till en ökning av den ekonomiska brottsligheten för svenskt vidkommande. Arbetsgruppen har lämnat en rapport över sitt arbete (Ds 1997:51). I rapporten framhålls ett utökat och förbättrat internationellt samarbete som den viktigaste åtgärden mot organiserad internationell ekonomisk brottslighet. 6.2 Tullen har inte någon allmän befogenhet att utreda och ingripa mot brott på det sätt som polisen har. Det är endast varusmuggling, t.ex. narkotikasmuggling, och andra brott mot tullregler, vilka faller inom tullens ansvarsområde som tullen har befogenhet att ingripa mot. För den brottsbekämpande verksamheten har tullmyndigheterna inrättat tullkriminalavdelningar som svarar för brottsutredningar och inom dessa har man även byggt upp underrättelse- och spaningsverksamhet som syftar till att upptäcka och förebygga varusmugglingsbrott. Tullen har med stöd av 13 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling en generell rätt att utreda och inleda förundersökning av brott som faller under denna lag. Förundersökningsreglerna i varusmugglingslagen kompletterar de som finns i 23 kap. (RB) och gäller för polisens brottsutredningar såväl som för tullens. Brottsutredningen sköts av tulltjänstemän inom tullkriminalen, men ledningen skall övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet, förutom i ärenden av enklare beskaffenhet där särskilt förordnade tulltjänstemän tullåklagare för talan och kan meddela strafförelägganden. Underrättelse- och spaningsverksamhet Tullen har efter EU-inträdet ökat satsningarna på tullkriminalverksamheten och då särskilt inom underrättelse- och spaningsverksamheten som nyanställt personal. En central underrättelse- och rikssambandscentral (USC) har inrättas inom och fungerar som en sambandscentral för landets tullmyndigheter. Tullen började bygga upp sin underrättelseverksamhet med särskilda underrättelseenheter. Syftet var att man med hjälp av denna verksamhet skulle rikta tullens kontroller mot sådana varusändningar, personer, fordon eller andra transportmedel som kunde misstänkas ha samband med narkotikasmuggling. Underrättelseverksamheten har efter hand även kommit att inrikta sig mot andra typer av brottslighet som t.ex. den omfattande sprit- och cigarettsmugglingen, även om narkotikabrottsligheten är den mest prioriterade. Målet med underrättelseverksamheten är dels att förse spaningsverksamheten med information som underlag för spaning mot identifierade personer, företag, fordon eller varutransporter, dels att förse kontrollpersonal med så bearbetad och analyserad information att man kan styra kontrollerna mot misstänkta objekt. Underrättelseverksamheten arbetar med att ta emot och samla in information om verksamheter, företeelser m.m. som kan antas ha anknytning till sådan brottslighet tullen har att bekämpa. I detta skede är uppgifterna ofta mycket vaga och måste kompletteras med annan information, jämföras och följas upp. Uppgifterna bearbetas och analyseras och när bilden blir tydligare kan en från början svag misstanke om brott eller brottslighet stärkas eller förkastas. Den bearbetade informationen lämnas vidare till de operativa enheterna inom organisationen, eller lämnas till polis eller utländsk myndighet, för vidare åtgärder. Först i detta stadium förs uppgifter av operativ betydelse in i tullens brottsregister SPADI. har uppgifterna behandlats på väg. Till skillnad från underrättelseverksamheten är spaningsverksamheten en målinriktad operativ verksamhet som riktar sig mot misstänkta objekt. Denna verksamhet är en förutsättning för att ingripa mot grövre brottslighet. Med hjälp av denna verksamhet kan man följa upp eller förkasta hypoteser, binda gärningsmän till eventuella medbrottslingar, huvudmän eller brottsorganisationer. Spaningen sker genom såväl direkt spaning som annan övervakning. Brottsutredande verksamhet Den brottsutredande verksamheten sköts av tulltjänstemän på myndighetens tullkriminal när ett brott har anmälts och förundersökning har inletts. En förundersökning i brottmål har flera syften och skall i princip inledas så snart det finns anledning att anta att brott förövats. Förundersökningen syftar bl.a. till att utreda om något brott har blivit begånget, vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl finns för åtal. Vidare skall förundersökningen bidra till att målet blir så förberett att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. En förundersökning skall även fylla funktionen att den misstänkte får inblick i det bevismaterial som framkommit mot honom. Han har därigenom möjlighet att få göra eventuella kompletteringar av utredningen och kan i övrigt förbereda sitt försvar inför en kommande rättegång. Reglerna för hur och när tullen skall bedriva förundersökning finns dels i varusmugglingslagen dels i 23 kap. . En tullmyndighet har en generell rätt att inleda en förundersökning avseende brott mot varusmugglingslagen. Så snart någon kan misstänkas för brottet skall en åklagare överta ledningen i förundersökningen, om saken inte är av enkel beskaffenhet. I de antalsmässigt vanligast förekommande varusmugglingsmålen bedöms brottet vara ringa enligt 2 § varusmugglingslagen och leder till böter. Om den misstänkte erkänner ett sådant brott görs endast i undantagsfall en förundersökning. Inom tullkriminalen finns det särskilt utsedda tullåklagare som har behörighet att föra talan i mål där det endast kan bli fråga om bötesstraff. Tullåklagaren är en härtill särskilt utsedd tulltjänsteman. Inom en tullmyndighet kan man således själv besluta i mål som medför ordningsbot och strafförelägganden. Denna möjlighet inskränker dock inte en allmän åklagares åtalsrätt i mål även av detta slag. 6.3 Den nuvarande registerregleringen Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen (RF) skall varje medborgare i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom registrering av uppgifter om honom som sker med hjälp av ADB. Datalagen (1973:289) innehåller generella bestämmelser om registrering av personuppgifter och om upprättande av personregister. Ett personregister är enligt 1 § datalagen ett register, en förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Personregister får endast föras under de särskilda förutsättningar som anges i lagen. I vissa fall skall tillstånd inhämtas från Datainspektionen för att få inrätta ett personregister. Ett sådant tillstånd behövs dock inte för personregister som upprättas efter beslut av eller regeringen. Polisens och tullens register förs delvis med stöd av olika registerlagar och förordningar och delvis med stöd av särskilda tillstånd från Datainspektionen. Polisregisterlagen och tullens brottsregister Polisregisterlagen (1965:94) tillkom 1965 och avsikten med den föreslagna regleringen var från början att reglera uppgiftslämnande och sekretessen i polisregister och förslaget innehöll inte några regler om innehåll i registren. Efter Lagrådets inrådan infördes dock i 1 § en allmän begränsning av vilka uppgifter som skulle få registreras. Den nuvarande 1 § innehåller därför en bestämmelse om att med ett polisregister avses register som förs hos polismyndighet för att tjäna som upplysning om brott, för vilket någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt. Av 2 § följer att innehållet i ett polisregister skall begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i allmänhet. Närmare föreskrifter om innehåll m.m. återfinns i polisregisterkungörelsen. Tullens koppling till polisregisterlagen finns i 10 a § där det framgår att tullmyndigheterna har rätt att föra register i den brottsbekämpande verksamheten enligt de ändamål som anges i 1 §. Enligt paragrafen skall innehållet i sådana register begränsas till vad som är nödvändigt för detta ändamål. Vidare regleras i paragrafen utlämnande av uppgifter ur sådana register. Förordningen (1987:864) om register för brottsbekämpande verksamhet Med stöd av 10 a § polisregisterlagen tillkom förordningen om register för brottsbekämpande verksamhet. I förordningen ges tullen rätt att föra sina brottsregister med stöd av ADB, vilket inte framgår av 10 a § polisregisterlagen. De register som förs med stöd av förordningen betecknas i förordningen som brottsregister. Det register som tullen inrättat med stöd av förordningen går under benämningen SPADI som är en förkortning av spaningsdiariet. Enligt 2 § får uppgifter om personer registreras i sådant register om det är av särskild betydelse för brottsbekämpningen och personen misstänks för brott enligt ett antal uppräknade lagar och förordningar bl.a. varusmugglingslagen och tullagstiftningen. Varor och transporter som misstänks ha samband med brott enligt dessa lagar får också registreras. Registret får också innehålla uppgifter av motsvarande slag som inhämtas från polisregister eller från andra länder, om innehållet motsvarar förutsättningarna i 2 §. Förordningen innehåller även regler om gallring och till polisregisterlagen kompletterande bestämmelser om utlämnande av uppgifter. Polismyndigheter ges t.ex. möjlighet till direktåtkomst till tullens brottsregister. rekommendation No (87) 15 om användningen av personuppgifter inom polissektorn antog en rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Med polissektorn avses även andra myndigheters verksamhet som är av polisiär natur. Tullens brottsbekämpande verksamhet torde således omfattas av rekommendationen. Rekommendationen innehåller särskilda dataskyddsregler för personregister som förs inom polisverksamhet med hjälp av ADB. Med polisregister avses i rekommendationen alla former av strukturerade personuppgifter som handhas av polismyndighet i syfte att förhindra och bekämpa brott eller upprätthålla allmän ordning. Endast sådana personuppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lagstiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall enligt rekommendationen så långt som möjligt hållas åtskilda efter graden av tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta hållas åtskilda från uppgifter som grundar sig på omdömen och personliga värderingar. EU:s reglering om informationsutbyte på tullområdet Samarbete mellan tullmyndigheterna i sker såväl inom ramen för EU:s första pelare som inom ramen för det mellanstatliga samarbetet inom EU:s tredje pelare. Informationsutbyte mellan ländernas tullmyndigheter i ärenden som rör tullens brottsbekämpning har varit ett väsentligt inslag i samarbetet inom EU för att bekämpa brott både mot gemenskapens regelverk och mot nationell lagstiftning. Närmare redogörelse för vad som gäller samarbete och informationsutbyte mellan medlemsstaterna i EU följer i kap. 9 och 10 som i sin helhet behandlar frågor i anslutning till EU:s tullinformationssystem. Andra databaser och informationssystem inom EU med undertecknades även konventionen om upprättandet av en Europeisk polisbyrå Europol. Enligt denna konvention kommer en gemensam polisbyrå inrättas, men också ett informationssystem. Europol kommer bl.a. ha behörighet att bekämpa den olagliga internationella narkotikahandeln. Europols arbetsuppgifter skall i första hand bestå i att underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna och inhämta, analysera och sprida underrättelser inom de områden Europol har behörighet. Eftersom narkotikabekämpningen i är ett gemensamt ansvar för både tullen och polisen kommer ett informationsutbyte mellan Europol och tullmyndigheterna samt inhämtande och överlämnande av uppgifter som rör narkotikabrottslighet bli aktuellt. Polisbyrån och informationssystemen är ännu inte i kraft. Regeringen har föreslagit att godkänna Europolkonventionen (prop. 1996/97:164). Tullen kan i begränsad omfattning även beröras av det informationssystem som planeras inom (). 7 Utformningen av tullens register för brottsbekämpande verksamhet Regeringens förslag: En ny lag inrättas som samlat ger reglerna och ramarna för användning av register förda med hjälp av ADB i tullens underrättelse- och spaningsverksamhet. Med den nya lagen släpper tullens register i den brottsbekämpande verksamheten den nuvarande kopplingen till polisregisterlagen. Promemorians förslag stämmer i allt väsentligt överens med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten tillstyrker att tullens register i brottsbekämpande verksamhet lagregleras i huvudsak i enlighet med förslaget. och avstyrker dock promemorians förslag till reglering av register för underrättelseverksamhet. anser att det remitterade lagförslaget grundas på alltför osäkert underlag för att förbundet skall kunna ta ställning till i vilken utsträckning tullen skall ges rätt att föra ADB-register i sin brottsbekämpande verksamhet. Förbundet anför att om en reglering likväl skall ske, så bör det ske i lag. och föreslår att lagen även skall reglera sådana register som nu för med stöd av Datainspektionens tillstånd över ärenden i tullmålsjournal samt register i förundersökningar. Datainspektionen har beretts tillfälle att särskilt yttra sig över tullmyndigheternas förslag i denna del och anför att visserligen bör även register för förundersökningar och ärenden i tull målsjournal regleras i lag men att en lagreglering av dessa register bör samordnas med en reglering av polisens motsvarande register. Skälen för regeringens förslag: Tullens övervakning av varuflödet över gränserna gör att det naturligt förekommer uppgifter om varor men också personuppgifter och sådana uppgifter om transporter och företag som kan kopplas till brottslighet. Frågan är hur dessa uppgifter skall behandlas och i vilken utsträckning tullen skall få upprätta register och registrera sådana uppgifter med hjälp av ADB. har vi allmänt accepterat en viss registrering av personuppgifter i myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Tanken med ADB- baserade register i tullens brottsbekämpande verksamhet är att de skall utgöra ett arbetsverktyg för att effektivare förebygga, förhindra, upptäcka, klarlägga, utreda och beivra sådana brott som hör under tullens ansvarsområde. måste intressena som syftar till att skydda den personliga integriteten för enskilda beaktas och påverka inrättandet och utformningen av sådana register. Tullens registerföring i den brottsbekämpande verksamheten sker med stöd av polisregisterlagen och förordningen om register för brottsbekämpande verksamhet samt med stöd av tillstånd av Datainspektionen. Regeringen anser i likhet med Kammarrätten i och Datainspektionen att det är en angelägen åtgärd att i lag reglera tullens användning av datoriserade register i brottsbekämpande verksamhet. Riktlinjerna för uppbyggnaden av en ny struktur avseende register i brottsbekämpande verksamhet som förs inom är att regelverket skall anpassas efter de faktiska förhållanden och de tekniska förutsättningar som gäller. Vidare skall de övergripande principerna rekommendation No R (87) 15, om användning av personuppgifter inom polissektorn beaktas, vilka också gäller i tullmyndigheternas brottsbekämpande arbete. Det innebär bl.a. att olika kategorier av uppgifter så långt som möjligt skall hållas åtskilda efter graden av tillförlitlighet och riktighet och att uppgifter om misstankar och påföljder inte blandas. Den nya lagen föreslås mot bakgrund härav innehålla bestämmelser om dels vilka centrala register, dels vilka lokala arbetsregister som skall få föras i tullens underrättelse- och spaningsverksamhet med hjälp av ADB. Vidare skall tydligare anges för vilket ändamål och för vilken tullverksamhet som dessa register skall få föras. Lagen skall även innehålla begränsningar för registrering och spridning av personuppgifter för att tillförsäkra att registreringen inte medför en för långtgående kränkning av den personliga integriteten för de registrerade. Vilka olika register är tullen i behov av? De olika registren bör utformas med hänsyn till den funktion i tullens arbete som uppgifterna i registret skall ha. Vidare bör man undvika att känsliga uppgifter får onödigt stor spridning eller att uppgifter med olika tillförlitlighet sammanblandas. Därigenom kan principen som tillämpas inom tullen att en tjänsteman i den brottsbekämpande verksamheten skall ha tillgång till alla uppgifter han behöver, men inte till fler uppgifter han behöver, lättare upprätthållas. Det är viktigt att lagen innehåller tydliga ändamålsbestämmelser som i sin tur styr hur uppgifterna i registren får behandlas och spridas. Enligt vår nuvarande datalagstiftning och de internationella överenskommelserna på dataskyddsområdet är användning och spridning av personuppgifter i strid mot registrets ändamål i princip otillåten. Registren bör således indelas i register för underrättelseverksamhet och spaningsregister. På Lagrådets inrådan har ändamålsbestämmelserna i förtydligande syfte omarbetats i förhållande till lagrådsremissens förslag. För tullens underrättelseverksamhet innebär förslaget den nyheten att datoriserade register för underrättelseverksamhet skall få förekomma i två former, dels i form av ett permanent centralt underrättelseregister, dels som tillfälliga lokala analysregister som arbetsregister för särskilda undersökningar inom underrättelseverksamheten. För tullens spanings-, kontroll- och brottsutredande verksamhet innebär förslaget att ett spaningsregister som i stort sett är tänkt att motsvara det nuvarande förs med stöd av lagen i stället för som med stöd av förordningen (1987:864) om register för brottsbekämpande verksamhet. Däremot föreslås inte i detta ärende en lagreglering av de register för den brottsutredande verksamheten som förs med Datainspektionens tillstånd nämligen ett centralt register över tullmål och tillfälliga lokala förundersökningsregister vilket och önskat. Denna fråga behöver såsom Datainspektionen påpekat utredas närmare och samordnas med vad som kommer att gälla för polisens motsvarande register. Frågan om regleringen av dessa register kan därför komma behandlas i samband med den översyn av lagen som redan nu kan förutses i samband med att en ny datalag träder i kraft. Brott som faller under tullens ansvarsområde Tullen har befogenhet att ingripa mot och använda tvångsmedel avseende brott mot ett flertal lagar. Brott enligt tullagen (1994:1550) har enbart bötesstraff i straffskalan och bestämmelserna är subsidiära i förhållande till varusmugglingslagen. Brott enligt lagen (1960:419) om förbud mot införsel av spritdrycker straffas uttryckligen enligt varusmugglingslagen. Lagen (1992:1602) om valuta och kreditreglering är avsedd för situationer där är i krig eller krigsfara samt under andra utomordentliga förhållanden. Brott mot denna lag kan i grova fall dömas till fängelse i högst . Brott enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen kan högst föranleda böter. Däremot leder grova brott enligt lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktig ursprungsdeklaration och lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner till fängelsestraff om högst två respektive . Grundstommen i tullen brottsbekämpande verksamhet är dock lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Smugglingsbrott är en förhållandevis vanlig brottstyp som till stor del begås av resande. Varusmugglingslagens straffbestämmelser omfattar såväl in- och utförsel av varor i strid mot förbud som undandragande av tull eller annan skatt eller avgift i samband med import eller export. Det centrala brottet varusmuggling omfattar två alternativa förfaranden. Det är således straffbelagt att föra in eller ut varor utan att ge det tillkänna för vederbörlig myndighet. Detsamma gäller för den som lämnar oriktiga uppgifter i tulldeklaration eller på annat sätt vilseleder myndigheterna i samband med tullbehandling av gods. Brottsförutsättningarna i övrigt är att tull, skatt eller annan avgift undandras staten eller att in- eller utförseln sker i strid mot förbud. På den subjektiva sidan krävs som huvudregel uppsåt men även grov oaktsamhet kan i vissa fall leda till straff för varusmuggling. Straffskalan för varusmuggling av normal svårighetsgrad innefattar böter eller fängelse i högst , eller om brottet avser narkotika . Är brottet att anse som ringa, med hänsyn till godsets värde och övriga omständigheter, är dock straffet endast böter och om det avser narkotika fängelse högst . För grov varusmuggling är straffet fängelse i lägst och högst , eller om smugglingen gällt narkotika lägst och högst . Vid bedömningen om brottet är grovt skall man särskilt ta hänsyn till om brottet begåtts yrkesmässigt, avsett betydande mängd gods eller av betydande värde, eller gärningen annars varit av särskilt farlig art. Om gärningen gällt narkotika, skall man beakta om gärningen i övrigt varit ett led i en verksamhet av särskilt hänsynslös art. Varusmugglingslagen innehåller vidare flera bestämmelser om annat straffbart handlande såsom olovligt förfogande över gods som anmälts hos tullmyndighet, olovlig befattning med smuggelgods, bristande tillsyn över transportmedel m.m. Försök och förberedelse bestraffas enligt de allmänna reglerna i 23 kap. liksom stämpling till narkotikasmuggling. Brottslighet som får föranleda att personuppgifter får registreras Tullens brottsbekämpande verksamhet är inskränkt till brottslighet som i huvudsak rör varors förflyttningar över landets gränser. Redan av det skälet behöver man för tullens del inte överväga vilken typ av brott som kan föranleda registrering. Att generellt utesluta registrering avseende brott av något av de slag tullen har att ingripa mot framstår inte som befogat. Uppgifter som kan hamna hos tullen och som rör helt andra typer av brott än sådana tullen har att bekämpa skall dock inte få registreras av tullen i dess register, oavsett hur allvarlig denna brottslighet kan tänkas vara. Att behandla personuppgifter med hjälp av informationsteknik medför särskilda möjligheter till avancerad informationsbehandling som å ena sidan betydligt underlättar det brottsbekämpande arbetet men kan å andra sidan medföra risk för oacceptabel integritetskränkning.