prop · GL037 · 1998-01-01 00:00:00 — Ett system med familjenämnder eller liknande bör övervägas på nytt först efter att de reformer som regeringen föreslår i detta lag- stiftningsärende har utvärderats. förslag: Förutsättningarna för ett system med familjenämnder eller särskilda familjedomstolar och konsekvenserna därav bör undersökas (se betänkandet s. 125 f.). Pappagruppens förslag: Särskilda familjerättsenheter bör etableras där domstolens ledamöter väljs och utbildas efter erfarenheter av modernt och delat föräldraskap (se promemorian s. 12 och 113). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker Vårdnadstvist- utredningens förslag eller har ingen invändning mot det. , och ställer sig negativa till ett inrättande av familjedomstolar eller liknande och motsätter sig en fortsatt utredning av frågan. anser att Pappagruppens förslag om speciella familjerättsenheter i domstolarna inte är övertygande och anför att de frågor som dessa enheter är tänkta att handlägga i stället bör kunna hanteras genom ett ökat och fördjupat samarbete mellan kommunernas socialförvaltningar och de allmänna domstolarna. Skälen för regeringens bedömning: I olika sammanhang har förslag framförts om att mål om vårdnad och umgänge skall handläggas i särskilda familjedomstolar eller familjenämnder med speciell sammansättning och kompetens för de aktuella frågorna. De förslag som regeringen nu lägger fram innebär en betoning av samförståndslösningar när det gäller frågor om vårdnad, boende och umgänge. Om det till slut ändå kvarstår en tvist är enligt regeringens uppfattning domstol det organ som är mest lämpat att lösa tvisten. Ett system med specialdomstolar för familjemål passar dåligt in i den svenska domstolsorganisationen och den svenska rättstraditionen. har haft att behandla frågan om specialdomstolar (se t.ex. bet. 1990/91:LU13 s. 45 f. och 1992/93:LU22 s. 28 f.). ställningstaganden innebär att antalet specialdomstolar bör minska. Man anser det viktigt att slå vakt om de allmänna domstolarnas breda sakliga kompetens och domarnas överblick över hela det juridiska fältet. Några omständigheter har inte framkommit som för- anleder regeringen att göra en annan bedömning beträffande special- domstolar. En annan sak är att domstolarna givetvis måste ha tillgång till ett fullgott beslutsunderlag och till den särskilda sakkunskap som kan behövas i familjemål. I mål om vårdnad m.m. har domstolen en skyldighet att se till att frågorna blir tillbörligt utredda. Innan målet avgörs skall socialnämnderna ges tillfälle att lämna upplysningar. tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är nämnden skyldig att lämna domstolen sådana upplysningar. Behövs det ytterligare utredning, får domstolen uppdra åt nämnden eller något annat lämpligt organ att utse någon att verkställa sådan utredning. Förutom att låta genomföra vårdnads- och umgängesutredningar kan domstolen ta in exempelvis ett barnpsykiatriskt utlåtande. Det är självfallet också viktigt att domare som handlägger mål om vårdnad, boende och umgänge har erforderlig kompetens och erfarenhet. Regeringen vill här peka på att anordnar seminarier om vårdnadsmål som vänder sig till domare vid allmän domstol och vid allmän förvaltningsdomstol samt till advokater med erfarenhet av vårdnadsmål. Syftet med seminarierna är bl.a. att ge deltagarna tillfälle att utifrån sina erfarenheter diskutera vårdnadsfrågor. Regeringen förutsätter att liknande seminarier och annan utbildning av domare som handlägger familjemål också fortsättningsvis kommer till stånd. En särskild fråga är om domstolen skall ha expertledamöter i familjemål. Möjligheten till sådan expertmedverkan i domstolarna har tidigare avvisats av (se t.ex. bet. 1989/90:JuU32 s. 4 f. och 1990/91:LU13 s. 45 f.). Det har inte framkommit några omständigheter som föranleder regeringen att inta en annan ståndpunkt. En annan fråga som tas upp av och som även diskuterats i (se bet. 1992/93:LU22 s. 25 f. och prot. 1992/93:114 s. 116 f.) gäller s.k. familjenämnder eller barnråd. Härmed avses en instans bestående av personer med bl.a. juridisk, social, barnpsykologisk och ekonomisk kompetens dit föräldrar som tänker separera kan vända sig för att få information och hjälp att komma fram till en överenskommelse. Om föräldrarna inte kan enas skulle saken få avgöras av domstolen efter att familjenämnden har avgett ett yttrande. Ett system där föräldrar hos ett enda organ kan få hjälp med samtliga de frågor som kan uppkomma i samband med en separation är i sig tilltalande. Den ordning som regeringen nu föreslår, med bl.a. en skyldighet för kommunerna att sörja för att föräldrar erbjuds samarbetssamtal och hjälp att träffa avtal, har en sådan inriktning. Innan man tar ställning till om andra åtgärder behöver vidtas bör den nu föreslagna reformen ges tid att verka och utvärderas. 18 Sekretess vid samarbetssamtal 18.1 Gällande bestämmelser om sekretess Bestämmelser om sekretess inom område finns i 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Sekretess gäller inom för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men (socialtjänstsekretess). Med socialtjänst förstås bl.a. verksamhet som enligt lag handhas av socialnämnden. Social- tjänstsekretess gäller vid exempelvis vårdnads- och umgängesutredningar. Inom den kommunala familjerådgivningen gäller sekretess för uppgifter som en enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen (familjerådgivningssekretess). Sekretessen är i dessa fall absolut. Uppgifterna är alltså hemliga oavsett om det skulle vara till men eller inte för den enskilde om de kom ut. Bestämmelserna innebär i praktiken för familjerådgivarens del att han eller hon inte kan delta i vårdnads- eller umgängesutredning i samma ärende, såvida inte den enskilde efterger sekretessen (14 kap. 4 § sekretesslagen). Uppgifter för vilka sekretess gäller får inte röjas för en enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i en lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar (1 kap. 2 § sekretesslagen). Gäller sekretess för en uppgift som förekommer hos en viss myndighet, får uppgiften inte röjas för en annan myndighet i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i en lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Detta gäller även i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 § sekretesslagen). Gäller sekretess, får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften (1 kap. 4 § sekretesslagen). Sekretess hindrar inte att uppgifter lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning (14 kap. 1 § sekretesslagen). För del finns en bestämmelse om sådan uppgiftsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen. Familjerådgivare enligt socialtjänstlagen och deras biträden får inte höras som vittnen om något som har anförtrotts dem i deras yrkesutövning eller som de har fått veta i samband därmed, annat än om det är medgivet i lag eller om den till vars förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det (36 kap. 5 § andra stycket ). Fr.o.m. gäller dock en skyldighet för dessa befattningshavare att vittna i mål om vissa brott som begåtts mot en underårig (t.ex. i mål om misshandel och sexualbrott). Vidare gäller /98 en skyldighet för dem som har uppgiftsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen att vid rättegång i vissa typer av mål lämna motsvarande uppgifter till domstolen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr 1996/97:264, SFS 1997:314). 18.2 Vilken sekretess tillämpas vid samarbetssamtal? Kommunerna är skyldiga att sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge (samarbetssamtal; 12 a § första stycket socialtjänstlagen). När bestämmelsen infördes underströk lagutskottet vikten av att kommunerna så långt som möjligt erbjuder de föräldrar som så önskar samarbetssamtal under familjerådgivningssekretess (se bet. 1990/91:LU13 s. 15). En enkätundersökning gjord av gav emellertid vid handen att av 217 kommuner endast 54 tillämpade familjerådgivningssekretess vid samarbetssamtal. I 179 kommuner tillämpades socialtjänstsekretess. Ett mindre antal kommuner tillämpade båda formerna av sekretess. En undersökning gjord av visar att av kommunerna anser att de kan erbjuda samarbetssamtal under familje- rådgivningssekretess. Det innebär att samtalen inte kan få karaktär av familjerådgivning; om så blir fallet gäller naturligtvis familjerådgivnings- sekretess. I redovisningen av enkäten anges att svårigheten att erbjuda samarbetssamtal under familjerådgivningssekretess beror på att verksamheten då måste vara organiserad på ett sådant sätt att den skiljer sig från övrig verksamhet inom familjerättssektionen. Samtalsledarna måste exempelvis vara bortkopplade från eventuella vårdnads- eller umgängesutredningar. 18.3 Tystnadsplikt inom den enskilda familjerådgivningen Efter det att avslutade sitt arbete har det i socialtjänstlagen införts en definition av begreppet familjerådgivning (prop. 1995/96:117, bet. 1995/96:SoU12, rskr. 1995/96:170). Med familjerådgivning avses en verksamhet som bedrivs av det allmänna eller yrkesmässigt av enskild och som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden eller familjer (12 a § tredje stycket socialtjänstlagen). I samband med ändringen i socialtjänstlagen ändrades även bestämmelsen om frågeförbud i 36 kap. 5 § på så sätt att undantaget i stället för att omfatta kuratorer vid familjerådgivningsbyråer som drivs av kommuner, lands- ting, församlingar eller kyrkliga samfälligheter nu omfattar familjeråd- givare enligt socialtjänstlagen. Frågeförbudet kom härigenom att om- fatta även enskilda familjerådgivare. Av den nämnda propositionen framgår bl.a. att begreppet familje- rådgivning inte skall uppfattas så snävt att det endast inbegriper fall då rådgivningen inriktas på ett fortsatt samliv utan att begreppet också skall täcka sådan rådgivning som syftar till att dämpa konflikterna efter en separation, så att föräldrarna får möjlighet att fungera tillsammans i föräldrarollen. Vidare anförs att vissa samarbetssamtal därmed kommer att falla in under begreppet familjerådgivning. Lagrådet anförde i sitt yttrande att det vore önskvärt med en tydligare belysning av förhållandet mellan samarbetssamtal och familjerådgivning. Lagrådet ansåg sig emellertid kunna godta det i remissen framlagda förslaget eftersom hithörande frågor skulle aktualiseras på nytt i anledning av betänkande. Regeringen uttalade i anledning härav i propositionen att en sådan belysning skulle göras vid beredningen av betänkande. 18.4 Vad bör gälla om sekretess vid samarbetssamtal? Regeringens bedömning: Vad som gäller om sekretess vid samarbetssamtal bör gälla även fortsättningsvis. Det behövs inte någon lagändring för att frågeförbudet i skall gälla även för dem som inom leder samarbetssamtal under familjerådgivningssekretess. förslag: Utredningen föreslår att bestämmelser ändras så att vittnesförbudet kommer att omfatta även dem som inom leder samarbetssamtal under familjerådgivningssekretess (se betänkandet s. 131 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Några remissinstanser anser att sam- arbetssamtal bör föras under familjerådgivningssekretess. Till dem hör ombudsmän (), vid och Föreningen jurister vid allmänna advokatbyråer. Några remissinstanser, bl.a. kommun och Föreningen (), framhåller att det är en fördel om föräldrarna kan välja sekretessform. Ett par remissinstanser anser att familjerådgivningssekretess inte passar eller utgör ett hinder i arbetet med samarbetssamtal. Kammarrätten i anser att det av sekretess- lagen bör framgå vilken sekretess som gäller vid samarbetssamtal. Skälen för regeringens förslag: Familjerådgivningen har till syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer (se 12 a § tredje stycket socialtjänstlagen). Inriktningen är då i regel om än inte alltid, se avsnitt 18.3 att samlevnaden skall fortsätta. Under familje- rådgivningen kan komma att avhandlas frågor som är mycket känsliga för parterna. Ett framgångsrikt samtal förutsätter då i regel att parterna kan lita på att uppgifterna inte förs vidare. Samarbetssamtal är inriktade på barnet, inte på vuxenrelationerna, och syftar i första hand till att skapa enighet i frågor om vårdnad och umgänge (se 6 kap. 18 § första stycket och 12 a § första stycket socialtjänstlagen). Samarbetssamtalet fungerar närmast som ett led i en utredning eller innefattar en medling mellan parterna i praktiska frågor. Då föreligger inte samma behov av långtgående sekretess. I vissa fall utgör familjerådgivningen ett första steg på vägen för att föräldrarna skall kunna samtala om hur de skall ordna det för barnet efter separationen. Ett samtal som börjar som ett samarbetssamtal kan också övergå till att bli familjerådgivning enligt den i lagen använda definitionen och med den strängare sekretess som gäller för familje- rådgivning. JO föreslår att definitionen av familjerådgivning skall utvidgas till att omfatta även samarbetssamtal. Enligt regeringens mening är detta inte lämpligt. Det anförda visar att samtal med parter som står i begrepp att separera kan vara av så olika karaktär att det knappast är ända- målsenligt med enhetliga regler för alla samtal. Inom har man lång erfarenhet av samarbetssamtal. Samtalen bedrivs framgångsrikt och tillgängligheten är hög. Även det talar emot att man omorganiserar verksamheten med samarbetssamtal. Till detta kommer att det skulle medföra resursproblem för många kommuner att låta alla samarbetssamtal ske inom ramen för familje- rådgivningsverksamheten. Inom familjerådgivningen är sekretessen, som nämnts, absolut. Det blir därför i praktiken inte möjligt att låta samtals- ledaren göra en efterföljande vårdnads-, boende- eller umgänges- utredning. Regeringen anser mot bakgrund av det anförda att sekretessen även fortsättningsvis bör bero på samtalets karaktär (jfr JO:s uttalande i beslut , se betänkandet s. 135 f.). Har samtalet karaktär av familjerådgivning bör den strängare familjerådgivningssekretessen gälla, medan i andra fall det är tillräckligt med s.k. socialtjänstsekretess. Självfallet är det viktigt att det före samtalen klargörs vilken inriktning samtalen skall ha och vad som är syftet med dem. Det är också av vikt att föräldrarna informeras om att samtalens karaktär är avgörande för vilken sekretess som gäller. Som framgått kan ett samtal som äger rum inom falla in under definitionen av familjerådgivning och alltså komma att föras med familjerådgivningssekretess. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att frågeförbudet i 36 kap. 5 § andra stycket utsträcks till att gälla även samtalsledare inom som lett samarbets- samtal under familjerådgivningssekretess. Efter det att avslutade sitt arbete har bestämmelsen om frågeförbud ändrats på så sätt att undantaget i stället för att omfatta kuratorer vid familjerådgivningsbyråer som drivs av kommuner, landsting, församlingar eller kyrkliga samfälligheter nu omfattar familjerådgivare enligt socialtjänstlagen . Regeringen anser att det efter den genomförda ändringen framgår tillräckligt tydligt att frågeförbud gäller för alla uppgifter som lämnats under familjeråd- givningssekretess. I den mån ett samarbetssamtal med hänsyn till sin karaktär är att anse som familjerådgivning måste sålunda den som leder samtalet vara att anse som familjerådgivare i mening. Någon lagändring är med hänsyn till det anförda numera inte påkallad. Visserligen kan det i praktiken vara svårt att avgöra vilka uppgifter under ett samtal som är belagda med en strängare sekretess och föremål för frågeförbud vid vittnesmål. Denna svårighet kan man dock knappast undgå. 19 Medling mellan samlevande 19.1 Lagen (1973:650) om medling mellan samlevande I samband med att hemskillnadsinstitutet avskaffades och de nuvarande bestämmelserna om rätt till äktenskapsskillnad infördes blev medling frivillig. Bestämmelserna om medling flyttades till en särskild lag, lagen om medling mellan samlevande. Medling enligt den angivna lagen har till ändamål att utjämna mot- sättningar mellan en man och en kvinna som sammanlever eller har sam- manlevt. Medlaren skall på lämpligt sätt ta reda på anledningen till motsättningarna och, i de fall där en brytning är aktuell, rådgöra med parterna om möjligheten att fortsätta samlevnaden. Det skall finnas minst två medlare för varje kommun. Medlare utses av efter hörande av kommunen. Medlaren är skyldig att försöka medla på begäran av mannen eller kvinnan, om någon av dem är bosatt i den kommun för vilken medlaren har förordnats. Medlaren får inte yppa vad han eller hon har erfarit under medlingen. Ersättning till medlaren betalas av kommunen. 19.2 Lagen bör upphävas Regeringens förslag: Lagen om medling mellan samlevande upphävs. Framställningen: I en framställning till har två medlare i anhållit att lagen om medling mellan samlevande skall upphävas. Enligt anmälarna synes de kommunala medlarna inte längre fylla någon funktion. Remissinstanserna: Remissinstanserna anser att lagen kan upphävas eller har ingen invändning mot att så sker. Föreningen och Föreningen i framhåller att det är viktigt att familjerådgivningen tillförsäkras resurser. Föreningen anser vidare att någon form av obligatorisk medling mellan samlevande som skall separera och som har gemensamma barn bör införas. Skälen för regeringens förslag: Sedan lagen om medling mellan samlevande infördes har andra stödsystem vuxit fram. Här kan särskilt nämnas att kommunerna är skyldiga att sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Familjerådgivningen är i huvudsak inriktad på att sammanlevande par skall få hjälp med sin relation. Syftet är att bistå dem så att de kan hantera sina konflikter, problem och krissituationer. De flesta vill ha hjälp så att de kan fortsätta att leva tillsammans. För andra par är separationen redan ett faktum. Om paret har barn kan familjerådgivningen då bidra till att dämpa konflikterna så att föräldrarna får möjlighet att tillsammans fungera i föräldrarollen efter separationen. Med familjerådgivningens utbyggnad synes medlingsinstitutet ha förlorat sin betydelse. Av remissvaren framgår att medling har använts i mycket begränsad utsträckning. Ingen av de tillfrågade remissinstanserna ser något hinder mot att lagen upphävs. i framhåller visserligen att det är kostnadsfritt för den enskilde att anlita en medlare och uttrycker oro över att allt fler kommuner kan komma att ta ut avgifter för familjeråd- givningsverksamheten. Detta är dock inget vägande skäl för att behålla de särskilda medlarna. I samband med att kommunerna gavs ansvaret för familjerådgivningen uttalades att eventuella avgifter självfallet inte får vara av sådan storlek att de avhåller enskilda från att vända sig till familjerådgivningen (se prop. 1993/94:4 s. 6). De kommunala medlarna synes alltså inte längre fylla någon funktion. Regeringen anser därför att lagen om medling mellan samlevande bör upphävas. Frågan om obligatoriska samarbetssamtal har behandlats i avsnitt 7.2. 20 Barnets bästa i mål om verkställighet Regeringens förslag: Det införs en uttrycklig bestämmelse om att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid verkställighet. Regeringens bedömning: Det behövs inte någon lagändring för att tillförsäkra barn en rätt att komma till tals i verkställighetsmålen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: () föreslår i sin rapport till regeringen (Tänk om..., Rapport från barnens myndighet) att bestämmelser motsvarande dels artikel 3 i med principen om barnets bästa, dels artikel 12 i konventionen med principen om barnets rätt att föra fram sina åsikter och få dem beaktade i förhållande till ålder och mognad skall tas in i 21 kap. . Kapitlet handlar om verkställighet av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge m.m. bestämmelser bygger på principen om barnets bästa. Detta gäller även bestämmelserna om verkställighet. Principen om barnets bästa betonas nu ytterligare genom den övergripande bestäm- melse som regeringen föreslår skall föras in i inledningen till 6 kap. (se avsnitt 8). I bestämmelsen slås fast att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid avgörande av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. En motsvarande bestämmelse bör tas in i 21 kap. . Frågan om det behövs några lagändringar för att tillförsäkra barnet en rätt att komma till tals i verkställighetsmål har övervägts och avvisats (se prop. 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. 1995/96:35, SFS 1995:1242). I propositionen anfördes följande. Målen har som regel föregåtts av en process i allmän domstol och kan därför sägas vara en fortsättning på den processen. Om barnet får komma till tals innan vårdnads- eller umgängesfrågan avgörs , bör någon föreskrift om utredning av barnets vilja även i verk- ställighetsmålen inte vara nödvändig. Som Kammarrätten i påpekar kan det dock ibland förflyta mellan avgörandena i de olika domstolarna, varför barnets inställning kan ha ändrats. Domstolen i verkställighetsmålet bör vara särskilt uppmärksam på den möjligheten. Några nya omständigheter har inte framkommit som föranleder regeringen att nu göra en annan bedömning beträffande behovet av lagändringar. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna skall träda i kraft . Den upphävda lagen om medling mellan samlevande skall dock tillämpas i fråga om medling som påbörjats före utgången av . Några särskilda övergångsbestämmelser skall inte meddelas i övrigt. De nya bestämmelserna skall alltså tillämpas fullt ut fr.o.m. ikraftträdandet. förslag: Inte heller utredningen föreslår några övergångsbestämmelser (se betänkandet s. 128). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom ombudsmän () tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . Med beaktande av den tid som kommer att förflyta innan kan fatta beslut i lagstiftningsärendet är en lämplig ikraftträdandetidpunkt . anser det inte påkallat med några särskilda övergångsbestämmelser. Det innebär att de nya bestämmelserna skall tillämpas från ikraftträdandet. JO påpekar att följden av detta kan bli att tingsrätt och hovrätt kommer att tillämpa olika regler i ett och samma mål, om tingsrätten beslutar före och hovrätten efter ikraftträdandet. JO anser därför att uttryckliga övergångsbestämmelser bör meddelas. Det är angeläget att de nya bestämmelserna får genomslag . En föreskrift om att de nya reglerna skall tillämpas endast i mål som inleds efter ikraftträdandet kan gå ut över vad som är bäst för barnet. I exempelvis ett fall där vårdnaden om ett barn anförtrotts åt en av föräldrarna trots att gemensam vårdnad skulle vara bäst för barnet, är det svårt att se något bärande skäl till att de nya reglerna om vårdnad inte skulle kunna tillämpas i högre rätt. Regeringen instämmer därför i bedömning att de föreslagna lagändringarna inte bör förses med övergångsbestämmelser utan i den mån process- rättsliga bestämmelser inte lägger hinder i vägen tillämpas fullt ut även i pågående mål och ärenden. Medling mellan samlevande som inletts före utgången av bör slutföras. Den upphävda lagen bör därför fortsätta att gälla i fråga om medling som påbörjats . De föreslagna ändringarna i och socialtjänstlagen syftar till att lyfta fram samarbetssamtalen och till att öka möjligheterna för föräldrarna att själva så långt som möjligt komma överens i frågor som nära berör barnet. Härigenom kommer domstolarna att i viss mån avlastas mål om vårdnad och umgänge.