prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — har ännu inga sådana bestämmelser men av en rapport som europeiska ombudsmannen lämnade till framgår att det pågår arbete inom domstolen med att införa regler av detta slag. Rådets och kommissionens regelverk har i hög grad påverkat utformningen av de bestämmelser om handlingsoffentlighet som senare har antagits av EU:s övriga institutioner och organ. Det finns anledning anta att även den rättsakt som skall utarbetas kommer att tjäna som förebild för andra institutioner och för EU-organen, när de reviderar sina regler om handlingsoffentlighet eller utformar nya sådana regelverk. Vad beträffar synpunkten att enhetliga regler skall gälla också i medlemsstaterna tar regeringen avstånd från den tanken. Under regeringskonferensen var det också ett ovillkorligt svenskt krav att regler inte fick beslutas som innebar ingrepp i den svenska offentlighetsprincipen. Offentliga register Enligt det svenska förslaget till fördragstext som lades fram i regeringskonferernsen skulle det i fördraget slås fast att rättsakten enligt artikel 191a EG-fördraget skall föreskriva att institutionerna har en skyldighet att registrera sina handlingar i offentliga register. Detta blev inte en del av förhandlingsresultatet. Det bör emellertid framhållas att denna fråga inte står och faller med en fördragsreglering. Det finns i fördragstexten inte något som hindrar införandet av offentliga register. kommer att göra offentliga register till en huvudfråga när rättsakten enligt artikel 191a skall utarbetas. Meddelarfriheten Flera remissinstanser påtalar behovet av meddelarfrihet för anställda vid EG:s institutioner och organ. tog upp frågan om meddelarfrihet i början av regeringskonferensen men fick ringa stöd från övriga medlemsstater. De svenska ansträngningarna koncentrerades därför under slutskedet av förhandlingarna på att få till stånd så gynnsamma regler om handlingsoffentlighet som möjligt. Att det inte finns bestämmelser om meddelarfrihet för anställda innebär dock inte att dessa helt saknar yttrandefrihet. Europeiska ombudsmannen tar upp frågan om tjänstemännens yttrandefrihet i ett beslut och pekar bl.a. på praxis, varav kan utläsas att bestämmelser om yttrandefrihet gäller också för anställda och att institutionernas tjänsteföreskrifter inte får tolkas så att de strider mot denna grundläggande rättighet. I detta sammanhang kan också nämnas dom i fallet mot , vari domstolen slår fast journalisters rätt att skydda sina källor. Även om det således har skett en viss utveckling i positiv riktning, anser regeringen det naturligtvis önskvärt att stärka öppenheten på detta område och avser att även verka för att så sker. 9.2 Grundläggande rättigheter Principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och rättsstatsprincipen är av grundläggande betydelse för samarbetet inom EU. Medlemsstaterna har på olika sätt och i olika sammanhang givit uttryck för detta. Sålunda har medlemsstaterna i ingressen till Europeiska enhetsakten uttalat att de är fast beslutna att verka tillsammans för att främja demokratin på grundval av de grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaternas konstitutioner och andra lagar, i samt i Europeiska sociala stadgan. I ingressen till Unionsfördraget har medlemsstaterna vidare bekräftat den vikt som de fäster vid principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt vid rättsstatsprincipen. Genom Unionsfördraget har de grundläggande rättigheternas betydelse i samarbetet inom EU också kommit att fördragsfästas i artikel F. Av artikel F.1 framgår att medlemsstaternas styrelseformer bygger på demokratiska principer. Enligt artikel F.2 i Unionsfördraget skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Samtliga medlemsstater är anslutna till . Frågan om EG:s anslutning till konventionen har länge diskuterats inom gemenskapen. Frågan huruvida en sådan anslutning är förenlig med EG- fördraget har också underställts enligt artikel 228.6 i EG- fördraget. fann emellertid i sitt yttrande i mål O-2/94 att en sådan anslutning av EG som organisation inte var möjlig enligt fördraget i dess nuvarande lydelse. Under regeringskonferensen diskuterades frågan om fördragsändringar som skulle göra det möjligt för gemenskapen att ansluta sig till . stödde för sin del en sådan ordning. Medlemsstaterna kunde emellertid inte enas om en sådan möjlighet. Däremot kunde enighet vinnas om förstärkningar av de grundläggande rättigheterna i fördraget. Det gäller de grundläggande principerna som unionen bygger på och kraven på medlemsstaterna i unionen i detta i hänseende, kontroll av dessa principer samt åtgärder mot diskriminering. 9.2.1 Gemensamma principer Sammanfattning: De gemensamma principer som unionen bygger på, nämligen principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen kommer till uttryck i Unionsfördraget. En europeisk stat som ansöker om medlemskap i unionen måste respektera dessa principer. En medlemsstat som allvarligt och ihållande åsidosätter dessa principer skall kunna bli föremål för suspensionsåtgärder, vilka innebär att vissa rättigheter i fördragen, inbegripet rösträtten i rådet, tillfälligt upphävs för den staten. Remissinstanserna: De remissinstanser som har behandlat frågan har uttalat sig positivt om fördragsändringarna i denna del. En del remissinstanser, bl.a. församlingsnämnd och Svenska sektionen beklagar att enighet inte kunde vinnas när det gäller möjligheterna att ansluta EG till . : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 36 f. och 1996/97:UU 13 s. 47 f. och medlemsstaterna Som har redovisats i det föregående har medlemsstaterna i ingressen till Unionsfördraget bekräftat att de fäster vikt vid principerna om frihet, demokrati och respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen. Under regeringskonfe- rensen enades man om att dessa principer skulle komma till uttryck i fördraget och inte bara som principer som är gemensamma för medlemsstaterna, utan också som principer som unionen bygger på. Enligt artikel 1.8 a i Amsterdamfördraget skall en bestämmelse av denna innebörd tas in i artikel F.1 i Unionsfördraget. Genom denna ändring av artikel F kommer dessa grundläggande gemensamma principer till tydligt uttryck i Unionsfördraget som utgör själva grundvalen för samarbetet inom EU. Därmed skapas också en plattform för att vidta åtgärder mot en medlemsstat som inte respekterar dessa principer. Ansökan om medlemskap Som enda villkor för ansökan om medlemskap i unionen gäller enligt artikel O i Unionsfördraget att den ansökande staten är europeisk. Som en konsekvens av den överenskomna ändringen av artikel F.1 och för att ytterligare markera vikten av de grundläggande principer som unionen bygger på och som är gemensamma för medlemsstaterna, enades medlemsstaterna i regeringskonferensen om att som villkor för ansökan om medlemskap skall gälla att ansökarstaten respekterar de gemensamma grundläggande principerna i artikel F.1. Det sker genom artikel 1.15 i Amsterdamfördraget. Ändringen innebär att det i fördraget formellt slås fast att en europeisk stat som inte respekterar de grundläggande principerna inte heller kan bli medlem av unionen. Suspension Reflektionsgruppen konstaterade i sin slutrapport att det, särskilt mot bakgrund av den förestående utvidgningen, fanns ett angeläget behov av att tillförsäkra att de mänskliga rättigheterna uppfylldes både i relationerna mellan unionen och dess medlemsstater och i relationerna mellan medlemsstaterna och enskilda individer. En majoritet inom gruppen ansåg att bestämmelser borde införas som medgav sanktioner mot en medlemsstat som begår allvarliga och upprepade brott mot mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska principer. anslöt sig till de tankegångar som i denna del hade förts fram av reflektionsgruppen. I linje med vad som medlemsstaterna kom överens om när det gäller att fördragsfästa de grundläggande gemensamma principerna och kraven på respekt för dessa principer när det gäller ansökan om medlemskap (artiklarna F och O i Unionsfördraget), enades man om att införa en möjlighet att upphäva vissa rättigheter som enligt Maastricht- och EG-fördragen tillkommer en medlemsstat. Förfarandet regleras i en ny artikel i , artikel , och i en ny artikel i , artikel 236, som införs genom artikel 1.9 respektive artikel 2.57 i Amsterdamfördraget. Om en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer som unionen bygger på enligt artikel F.1 i Unionsfördraget, kan rådet besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som medlemsstaten har med anledning av medlemskapet i unionen. Rösträtten i rådet ingår bland de rättigheter som tillfälligt kan upphävas. En sådan sanktion förutsätter två olika beslut som båda skall fattas av rådet. Det första beslutet skall fastställa att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer som unionen bygger på. Rådet skall vid detta beslut bestå av stats- eller regeringscheferna för övriga medlemsstater som fattar beslutet med enhällighet. Innan rådet fattar sitt beslut skall samtycke inhämtas från . Det andra beslutet skall avse själva suspensionsåtgärden, dvs. åtgärden att tillfälligt upphäva vissa rättigheter. Detta beslut fattar rådet med kvalificerad majoritet utan krav på särskild sammansättning. Rådet skall då det fattar sitt beslut beakta de möjliga följder som ett sådant tillfälligt upphävande kan få för fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter. Rådet kan även fatta beslut med kvalificerad majoritet om att ändra eller upphäva tidigare suspensionsbeslut. Rådets beslut innebär inte att den ifrågavarande statens medlemskap i unionen tillfälligt upphävs utan tvärtom anges det särskilt i de nya artiklarna att statens skyldigheter enligt respektive fördrag under alla omständigheter skall fortsätta att vara bindande. 9.2.2 kontroll av institutionerna Sammanfattning: får uttrycklig behörighet att pröva frågor om institutionerna respekterar de grundläggande rättigheterna i sin verksamhet. Detta skall gälla också inom ramen för samarbetet i tredje pelaren. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i frågan, nämligen församlingsnämnd, , , Frikyrkosamråd och Kristna råd, är positiva till fördragsändringarna i denna del. : Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13, s. 47 f. : Som har redovisats i det föregående (se avsnitt 9.2) skall unionen enligt artikel F.2 i Unionsfördraget som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Artikeln är en kodifiering av den praxis som hade utvecklat innan Unionsfördraget hade undertecknats. Artikel F.2 tar sikte på gemenskapsrätten, dvs. på rättsakterna i första pelaren. skall enligt artikel 164 i EG-fördraget säkerställa att lag och rätt följs vid tolkningen och tillämpningen av fördraget. I övrigt har behörighet i vissa fall när det gäller tolkningen och tillämpningen av vissa konventioner inom ramen för samarbetet i tredje pelaren. Detta följer av artikel L jämfört med artikel K 3.2 sista stycket i Unionsfördraget i dess nuvarande lydelse. Genom Amsterdamfördraget utvidgas behörighet till att omfatta vissa andra beslut och konventioner i tredje pelaren (se avsnitt 5.5). Genom en ändring av artikel L i Unionsfördraget blir behörig att tolka och tillämpa artikel F.2 också på institutionernas verksamhet inom ramen för samarbetet i tredje pelaren där EG- domstolen är behörig enligt fördraget. Artikel L i Unionsfördraget ändras genom artikel 1.13 i Amsterdamfördraget. Ändringen innebär att det uttryckligen fastställs att får behörighet att pröva om institutionerna respekterar de grundläggande rättigheterna vid tolkningen och tillämpningen inte bara av gemenskapsrätten, utan även andra beslut som enligt fördragen kan komma under prövning. 9.2.3 Åtgärder mot diskriminering Sammanfattning: Rådet skall inom ramen för de befogenheter som fördraget ger gemenskapen få vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i denna del är positiva eller har inte framfört någon erinran. Bland dessa märks särskilt , , , , församlingsnämnd, Frikyrkosamråd och Kristna råd, och . anser inte att ordet ålder garanterar ett erkännande av barn och ungdomar som en distinkt grupp med specifika behov. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 43 f. och 1996/97:UU 13 s. 47 f. : Som har redovisats i det föregående kunde medlemsstaterna inte enas om att i fördraget införa en möjlighet för gemenskapen att ansluta sig till . Under regeringskonferensen diskuterades i stället, förutom de förut redovisade frågorna, frågan att införa bestämmelser om diskrimineringsförbud med artikel 14 i som förebild. Denna artikel i innehåller inte ett generellt förbud mot diskriminering. Förbudet är begränsat till de i konventionen och dess tilläggsprotokoll garanterade fri- och rättigheterna. Medlemsstaterna kunde inte enas om något sådant diskrimineringsförbud i fördraget. Med hänsyn till det diskrimineringsförbud som redan finns i och att risken för att gemenskapen därigenom skulle kunna få generell kompetens på området, stödde regeringen inte heller förslag i den riktningen. Vad medlemsstaterna däremot kunde enas om var att ge rådet en möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering. Genom artikel 2.7 i Amsterdamfördraget införs sålunda en ny artikel, artikel 6a, i EG-fördraget som innebär att rådet kan vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Sådana åtgärder får emellertid bara vidtas inom ramen för de befogenheter som fördraget ger gemenskapen, dvs. inom ramen för redan existerande samarbetsområden i gemenskapen. Det innebär att sådana åtgärder inte får vidtas generellt, utan bara på områden där gemenskapen redan har kompetens. Åtgärder enligt den nya artikeln 6a i EG-fördraget skall beslutas enhälligt av rådet på förslag av kommissionen och efter att ha hört . 9.2.4 Övriga frågor Sammanfattning: antog gemensamma förklaringar om avskaffandet av dödsstraffet, om religiösa sammanslutningar m.m. och om personer med funktionshinder. Remissinstanserna: och har velat fästa uppmärksamheten på barnets rättigheter. framhåller särskilt att barnperspektivet saknas i det nya fördraget. Svenska sektionen välkomnar att det i den gemensamma förklaringen om avskaffandet av dödsstraffet noteras att protokoll nr 6 till har ratificerats av flertalet av EU:s medlemsstater. församlingsnämnd noterar med positivt intresse förklaringen medan Frikyrkosamråd och Kristna råd bl.a. anser att förklaringen endast till viss del svarar mot den oro som ett antal kyrkor känner när det gäller att gemenskapens regelverk inte skall påverka kyrkors och religiösa sammanslutningars rättsliga ställning. Några remissinstanser har uttalat sig om den gemensamma förklaringen om funktionshindrade personers behov. menar att förklaringen kan öka medvetenheten om och bidra till att förbättra situationen för människor med funktionsnedsättning inom EU. och ser positivt på förklaringen. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 43 f. och 1996/97:UU 13 s. 45 f. : Under regeringskonferensen behandlades också vissa andra områden med anknytning till frågan om grundläggande rättigheter, t.ex. frågan om barnets rättigheter. Diskussionerna i regeringskonferensen ledde emellertid inte till några fördragsändringar i dessa delar (beträffande grundläggande sociala rättigheter inklusive fackliga rättigheter se dock avsnitt 10.6). Däremot enades medlemsstaterna om att anta gemensamma förklaringar på vissa områden. Det gäller dödsstraff, religiösa sammanslutningar m.m. och personer med funktionshinder. Avskaffandet av dödsstraffet Med hänvisning till artikel F.2 i Unionsfördraget erinrar medlemsstaterna i regeringskonferensen i en gemensam förklaring (1) om att protokoll 6 till föreskriver att dödsstraffet skall avskaffas. Man noterar vidare att dödsstraffet har avskaffats i de flesta av unionens medlemsstater och att det inte har använts i någon av dem sedan protokollet undertecknades . Religiösa sammanslutningar m.m. I en gemensam förklaring (11) anges att EU respekterar och inte ingriper i kyrkors och religiösa sammanslutningars och samfunds ställning i medlemsstaterna. Av förklaringen framgår även att unionen respekterar filosofiska och konfessionslösa organisationers ställning. Personer med funktionshinder I en gemensam förklaring (22) uttalar medlemsstaterna i konferensen att när åtgärder utarbetas enligt artikel 100a i EG-fördraget skall gemenskapens institutioner beakta funktionshindrade personers behov. I sammanhanget kan erinras om den nya artikeln 6a i EG-fördraget enligt vilken rådet ges möjlighet att besluta om åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av funktionshinder. 9.3 Unionsmedborgarskapet Sammanfattning: I EG-fördraget klargörs att unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet. Varje unionsmedborgare skall skriftligen kunna vända sig till EG:s institutioner, ombudsmannen eller till och Ekonomiska och sociala kommittén på något av gemenskapsspråken och få svar på samma språk. Remissinstanserna: Bara två remissinstanser har uttalat sig i denna del. anser att ett tillägg borde ha gjorts i artikel 8 i EG- fördraget som förklarar att barn skall ha samma rättigheter som andra unionsmedborgare, med undantag av de rättigheter som enligt lag förbehålls myndiga personer. menar att unionsmedborgarbegreppet behöver stärkas ytterligare och att svenska folket behöver få bättre information om vad det innebär att vara unionsmedborgare. har inte behandlat frågan. betydelse Genom Unionsfördraget infördes ett unionsmedborgarskap. Enligt nuvarande artikel 8 i EG-fördraget skall varje medborgare i en medlemsstat vara unionsmedborgare och ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördraget (artiklarna 8a 8e). Bland rättigheterna märks rösträtt och valbarhet till och vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt. Att unionsmedborgarskapet inte på något sätt ersätter det nationella medborgarskapet är klart. Med anledning av de problem som hade uppstått i i samband med ratifikationen av Unionsfördraget, avgavs vid i en förklaring när det gäller unionsmedborgarskapet. I denna bekräftas att unionsmedborgarskapet inte ersätter det nationella medborgarskapet och att de rättigheter som följer med unionsmedborgarskapet gäller utöver de rättigheter som följer av det nationella medborgarskapet. Under regeringskonferensen kom frågan upp om att i fördraget förtydliga innebörden av unionsmedborgarskapet. Medlemsstaterna enades om ett sådant förtydligande i artikel 8.1, enligt vilket unionsmedborgarskapet kompletterar och inte ersätter det nationella medborgarskapet. Förtydligandet genomförs genom artikel 2.9 i Amsterdamfördraget. Det innebär inte någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller. Rätten att använda varje gemenskapsspråk I slutskedet av regeringskonferensen lades det fram ett förslag om att i fördraget slå fast att varje unionsmedborgare har rätt att använda vilket som helst av de elva gemenskapsspråken vid skriftväxling med EG:s institutioner, ombudsmannen, och Ekonomiska och sociala kommittén och att få svar på samma språk. Medlemsstaterna enades om att till artikel 8d i EG-fördraget lägga ett stycke med denna innebörd. Det sker genom artikel 2.11 i Amsterdamfördraget. 9.4 Dataskydd för personuppgifter Sammanfattning: EG:s institutioner och organ skall tillämpa samma gemenskapsregler om skydd för enskilda som medlemsstaterna när det gäller behandlingen av personuppgifter. Remissinstanserna: Det är bara Datainspektionen som har yttrat sig över fördraget i denna del. Datainspektionen välkomnar den nya bestämmelsen om att regler om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter skall vara tillämplig även på institutioner och organ. har inte behandlat frågan. : och rådet antog ett direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Direktivet reglerar all automatiserad behandling av personuppgifter och behandling av personregister. Medlemsstaterna skall ha genomfört direktivet i sin lagstiftning . Regeringen har i prop. 1997/98:44 Personuppgiftslag lagt fram förslag om genomförande av direktivet i svensk rätt. Behovet av motsvarande dataskydd inom EG:s institutioner och organ diskuterades under regeringskonferensen. Medlemsstaterna enades om att införa en ny artikel i om detta. Resultatet blev artikel 213b (artikel 2.54 i Amsterdamfördraget) som innebär att gemenskapsrättsakter om skydd för enskilda när det gäller behandling av och fri rörlighet för personuppgifter även skall tillämpas på EG:s institutioner och organ . Artikeln föreskriver också att det skall inrättas ett oberoende tillsynsorgan som skall övervaka att gemenskapsrättsakterna även tillämpas på gemenskapens institutioner och organ. Detta organ skall vid behov också kunna anta andra för ändamålet relevanta bestämmelser. 10 Samarbetet inom EG (första pelaren) Amsterdamfördraget innebär förändringar när det gäller samarbetet i första pelaren. Gemenskapssamarbetet i första pelaren får en starkare inriktning på sådana frågor och problem som människor möter i vardagen. Detta är helt i enlighet med förslag och ståndpunkter i regeringskonferensen. De nya bestämmelserna som rör det konkreta samarbetet inom första pelaren innebär att ytterligare beslutanderätt överlåts till EG. Detta sker främst genom att de samarbetsområden som är av omedelbar betydelse för den fria rörligheten för personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet om inrikes- och rättsliga frågor i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. De samarbetsområden som berörs är yttre gränskontroller, asyl och invandring samt civilrättsligt samarbete. Fri rörlighet för personer Överföringen av de aktuella samarbetsområdena syftar till att genomföra den fria rörligheten för personer inom unionen. Att detta grundläggande mål för unionen nu kan genomföras är en viktig reform. Detta sker på ett sätt som uppfyller den för nordiskt vidkommande nödvändiga förutsättningen att den nordiska passfriheten kan bibehållas. Asyl och invandring När det gäller bestämmelserna om asyl och invandring får gemenskapen befogenheter att besluta om bestämmelser av minimikaraktär. En grund i fördraget införs också för att besluta om s.k. bördefördelning. I ett protokoll om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater anges situationer där asylansökningar från medborgare i andra medlemsstater skall prövas i sak. Protokollet inskränker inte bestämmelser. Det kommer inte att föranleda någon ändring av de regler som gäller för prövning av asylansökningar i . Civilrättsliga frågor Amsterdamfördraget innebär att gemenskapen får nya befogenheter inom det civilrättsliga området. Dessa är noga definierade och gäller bara åtgärder som har gränsöverskridande följder och som är nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera. Åtgärderna skall inte hindra någon medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. De svenska regler av civilprocessrättslig natur som finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen berörs således inte av att dessa frågor förs över till gemenskapssamarbetet.