prop · GL0396 · 1998-01-01 00:00:00 — Vi har ansett det vara ett övergripande mål att se till att påföljdssystemet tillgodoser de krav på proportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och konsekvens som måste ställas samt att det präglas av humanitet. En utgångspunkt har således varit att fortsätta på den väg som stakades ut genom påföljdsbestämningsreform. Givetvis är det angeläget att påföljdssystemet är utformat på ett sådant sätt att brottslighet motverkas. Därför måste allmänpreventiva överväganden beaktas. Vi menar att detta skall ske på lagstiftningsnivå, t.ex. vid beslut om kriminalisering. kan det också finnas skäl för att vid sin prejudikatbildning beakta allmänpreventiva skäl. Vid bestämmandet av straff i det enskilda fallet, dvs. vid val av straff och vid straffmätningen, bör dock i övrigt inga allmänpreventiva överväganden göras av domstolarna. Detta hänger samman bl.a. med att enskilda domar som regel antas sakna allmänpreventiv betydelse. Ett viktigt mål för en reform av straffsystemet är att skapa ett sammanhållet system med olika straff vilkas användning i det enskilda fallet styrs av samma typ av kriterier. Att minska användningen av fängelsestraff är ett annat viktigt mål. Fängelse är ett straff som allmänt sett har negativa effekter på den som drabbas av det. Inlåsningen innebär att den dömde isoleras, anstaltsanpassas och får svårt att återgå till ett normalt samhällsliv. Fängelse är också från samhällsekonomisk synpunkt mycket dyrt. För användning av fängelse anförs ofta allmänpreventiva skäl eller inkapaciteringsskäl. Det finns dock inga belägg för att fängelse generellt sett skulle ha bättre allmänpreventiva verkningar än andra straff. Undersökningsresultat visar också att inkapaciteringseffekterna av fängelse är blygsamma. Det krävs en avsevärd ökning av fängelseanvändningen om man skall nå annat än marginella resultat. har det funnits en ambition att minska användningen av fängelse. Utvecklingen har emellertid gått i motsatt riktning, även om antalet fängelsestraff sjönk något jämfört med föregående år. Det krävs enligt vår bedömning kraftfulla åtgärder, om målsättningen att påtagligt minska åtminstone de korta fängelsestraffen skall nås. Detta förutsätter att man kan anvisa bärkraftiga alternativ till fängelse. Men minst lika viktigt är att det i lagstiftningen finns tydliga kriterier som klargör i vilka situationer domstolen skall använda de olika straffen. Särskilt försöksverksamheten med samhällstjänst har visat behovet av sådana. Trots att inställningen till samhällstjänsten genomgående är positiv har samhällstjänst använts i liten omfattning. Alternativen till fängelse (kap. 5) En förutsättning för att det skall vara möjligt att nedbringa antalet fängelsestraff är således att det finns bärkraftiga alternativ till fängelse. Vårt förslag innebär att straffsystemet liksom nu bör erbjuda domstolarna möjligheter att döma både till straff som verkställs med kontroll i frihet och till straff som saknar detta inslag. Vidare bör samhällstjänst och elektronisk övervakning införas som självständiga straff i det ordinarie straffsystemet. Också kontraktsvård bör utformas som ett självständigt straff. Genom de olika alternativen till fängelse kan man åstadkomma reaktioner som såväl allmänheten som de dömda kan uppfatta som så ingripande att de kan jämföras med även en längre tids fängelsestraff. blir straffsystemet humanare. Dessutom kan betydande samhällsekonomiska besparingar göras. När det gäller straffsystemets uppbyggnad måste en grundläggande regel vara att systemet tillgodoser berättigade krav på klarhet och enkelhet. Man kan generellt tycka att ett system, som anvisar många olika straff på olika nivåer och med olika grader av tvång, kan verka komplicerat. Det förutsätts nämligen att man bestämmer kriterier för tillämpningen av de olika straffen och reglerar hur straffen skall förhålla sig till varandra. En tanke som därför har förts fram har varit att man bara skall ha två straff i systemet, nämligen fängelse och böter. Det skulle dock inte vara nödvändigt att i varje särskilt fall låta ett fängelsestraff gå i verkställighet. I stället kunde man döma till villkorligt fängelse. Verkställigheten skulle därmed kunna anstå, om den dömde underkastade sig vissa ingripanden i frihet, t.ex. övervakning, samhällstjänst eller elektronisk övervakning. Vi har under utredningsarbetet ingående diskuterat ett sådant straffsystem. Man kan likna det vid en "hatt" som träs över de icke frihetsberövande straffen medan fängelse och böter står kvar utanför "hatten". När domstolen dömde till fängelse skulle den bestämma, om straffet skulle vara villkorligt och i så fall vilka ingripanden i frihet som den dömde under en viss bestämd prövotid skulle underkastas. Bröt den dömde mot de villkor som gällde , skulle fängelsestraffet i princip gå i verkställighet. En ordning av detta slag, som mycket påminner om den som tillämpades på den gamla strafflagens tid, kan vid ett första påseende förefalla bestickande enkel, lättöverskådlig och värd att pröva. När det gäller att se hur "hattmodellen" skulle komma att fungera i praktiken uppkommer dock en rad skäl som talar mot den. Man kan till en början fråga sig, om det verkligen är nödvändigt att i alla fall, där varken brottets straffvärde eller art eller återfallssituationen talar för fängelse, likväl döma till detta straff. För den som och kanske aldrig mer gör sig skyldig till brott av inte alltför allvarlig beskaffenhet, förefaller fängelse vara ett alltför drastiskt straff, låt vara att det kan bli villkorligt. För att straffsystemet skall uppfattas som trovärdigt måste man hålla fast vid kravet att den som inte uppfyller de villkor som bestämts för prövotiden får underkasta sig det utmätta straffet. Eftersom återfallsfrekvensen är och även kan förväntas vara förhållandevis hög, kommer detta i praktiken innebära att "hattmodellen" leder till ett ökat bruk av fängelse i anstalt. Inte minst för de yngre lagöverträdarna skulle den innebära en kortare väg mot fängelse. Detta är ett ytterligare skäl som talar mot att införa en sådan form av villkorligt fängelse. Det förhåller sig inte heller så att villkorligt fängelse enligt denna modell blir så enkelt och lättöverskådligt som det vid ett första påseende kan förefalla. Avsikten är ju att "hatten" skall rymma alla de icke frihetsberövande straff som kan vara alternativ till fängelse. Domstolen kan alltså inte nöja sig med att döma till villkorligt fängelse utan måste bestämma vilken annan reaktion som skall ersätta straffet . Skall domstolen förordna om övervakning, samhällstjänst eller elektronisk övervakning? Och vad bör närmare gälla för verkställigheten? Hur skall de olika formerna av villkorligt fängelse förhålla sig till varandra? Hur skall domstolen förfara om den dömde missköter sig - skall detta alltid leda till ovillkorligt fängelse eller skall man i vissa fall kunna "se mellan fingrarna"? I vad mån skall domstolen ta hänsyn till att en del av straffet verkställts innan det blir tal om ett ovillkorligt fängelsestraff? Det uppkommer en rad sådana frågor som måste besvaras och som kräver lagreglering, om inte det villkorliga fängelset skall bli svåröverskådligt och strida mot principerna om förutsebarhet och konsekvens. Vi har under utredningsarbetet undersökt om det är möjligt att i olika hänseenden modifiera "hattmodellen" för att därmed undgå de allvarligaste bristerna med denna. En möjlighet att minska behovet av omvandling till ovillkorligt fängelsestraff skulle kunna vara att förkorta prövotiden, så att den svarade mot det utmätta fängelsestraffets längd. Men inte heller denna väg skulle enligt vår uppfattning lösa problemen. Undersökningar visar nämligen att återfall i mycket stor utsträckning inträffar under början av en prövotid. Det kan inte heller anses meningsfullt att förordna om övervakning under så korta prövotider - ofta - som det i regel skulle bli fråga om. Vår slutsats har blivit att en "hattmodell" med villkorligt fängelse är förbunden med så allvarliga svagheter att en sådan inte bör förordas. Vi har i stället övervägt ett införande av villkorligt fängelse enligt andra modeller. En sådan skulle kunna vara att konstruera villkorligt fängelse som ett självständigt straff som kunde tillämpas först när andra icke frihetsberövande straff redan prövats eller ett fängelsestraff annars framstod som ofrånkomligt. Domstolen skulle i så fall kunna döma till villkorligt fängelse samt förordna att den dömde under en prövotid skulle underkasta sig samhällstjänst eller kontraktsvård. Ett annat alternativ är att låta intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel omfattas av villkorligt fängelse. Vi menar dock att det är avsevärt bättre att göra samhällstjänst och kontraktsvård till självständiga straff där ett alternativt fängelsestraff anges i domen samt intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel till en form av fängelse. Vi har sålunda kommit fram till att straffsystemet inte bör innefatta villkorligt fängelse. I stället förordar vi att i straffsystemet skall ingå de självständiga straffen böter, prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst, fängelse och kontraktsvård. När rätten dömer till fängelse skall den bestämma om straffet skall verkställas genom elektronisk övervakning eller i anstalt. Prövotidsstraff och övervakningsstraff svarar mot de nuvarande påföljderna villkorlig dom respektive skyddstillsyn. Straffbestämningsprinciper (kap. 6) Inledande synpunkter Man bör av flera skäl vara försiktig när det gäller att ändra grunderna för reglerna om straffbestämning. De ändringar som genomfördes har mottagits väl och bör i stora delar ligga fast. Det finns trots detta anledning att genomföra en rad olika reformer. Det är sålunda ologiskt att prognosbetonade och behandlingsinriktade skäl alltjämt är bestämmande för tillämpningen av villkorlig dom och skyddstillsyn, sedan de på goda grunder avskaffats för fängelse. Vidare krävs det delvis andra regler för straffbestämningen, om man verkligen skall kunna ersätta fängelsestraff med alternativa reaktioner. När samhällstjänst och fängelse genom elektronisk övervakning införs i straffsystemet måste det dessutom finnas klara kriterier för användningen av dessa straff, så att de inte i praktiken kommer att ersätta prövotidsstraff eller övervakningsstraff. Kriterier för straffbestämningen m.m. Vårt förslag innebär att i princip samma kriterier - brottets straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet - kommer att styra valet av samtliga straff. Prognostiska och behandlingsinriktade kriterier som tar sikte på lagöverträdarens behov av straff och dess verkan anser vi av flera skäl vara olämpliga. Kriminologisk forskning har nämligen visat både att det faktiskt inte är möjligt att i det enskilda fallet göra träffsäkra prognoser om skötsamhet och "välförhållanden" (återfallsrisker) och att de individualpreventiva verkningarna av olika straffrättsliga ingripanden i hög grad är osäkra. Begreppet straffvärde bör således behållas och liksom nu utgöra grunden för valet av straff. Brottets art kan enligt nuvarande ordning medföra att domstolen bestämmer straffet till fängelse trots att varken brottets straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet motiverar ett sådant straff. Vårt förslag innebär att det även i fortsättningen skall vara möjligt att vid straffbestämningen särbehandla vissa brott med hänvisning till arten. Vi framhåller emellertid vikten av att en helhetsbedömning av brottets straffvärde och art görs. Resultatet av denna samlade bedömning benämner vi brottets karaktär. Att de prognostiska behovskriterierna tas bort innebär inte att personliga omständigheter skall sakna betydelse för straffbestämningen. Hänsyn till lagöverträdarens personliga förhållanden, hans agerande efter brottet m.m. skall tas framför allt genom beaktande av s.k. billighetsskäl (nuvarande 29 kap. 5 § BrB). Vi föreslår också att billighetsskälen utvidgas med ytterligare en punkt, som innebär att hänsyn vid straffbestämningen skall kunna tas till att den tilltalade genomgår eller har genomgått behandling för missbruk som har samband med brottsligheten. kan en omständighet av detta slag åberopas endast som ett särskilt skäl för skyddstillsyn. brottslighet (återfall) skall också kunna tillmätas vikt vid straffbestämningen (se nedan). Har sådan förekommit skall detta kunna medföra att domstolen väljer ett strängare straff än brottets karaktär motiverar. Sammanfattningsvis innebär vårt förslag att brottets karaktär utgör utgångspunkten för straffvalet. Billighetsskäl kan medföra att ett lindrigare straff kan komma i fråga medan återfall i brott pekar i motsatt riktning. Som en konsekvens av de enhetliga kriterierna för straffvalet föreslår vi att de normala reaktionerna mot brott genomgående benämns straff. Av samma skäl föreslår vi att de olika straffen rangordnas i stränghetshänseende efter graden av ingripande som de innebär. Straffen skall vara att bedöma i ordningen böter, prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst, fängelse genom elektronisk övervakning och fängelse i anstalt. Kontraktsvård skall utgöra ett alternativ till samhällstjänst och de två formerna av fängelse. I stränghetshänseende bör därför kontraktsvården inte graderas på annat sätt än att den anses som strängare än övervakningsstraff. Närmare om valet av de olika straffen När det gäller tillämpningsområdet för de olika straffen anser vi att böter bör ha en viktig position i straffsystemet. Böter bör således tillämpas i stor utsträckning. Är böter inte ett tillräckligt ingripande straff, aktualiseras i första hand prövotidsstraff eller övervakningsstraff. Dessa straff kan emellertid inte anses tillräckligt ingripande vid hur allvarlig brottslighet som helst. råder en presumtion för fängelse, om straffvärdet uppgår till fängelse . Är straffvärdet lägre har en icke frihetsberövande påföljd företräde. Vi har bedömt att ettårsgränsen bör finnas kvar. Är straffvärdet rör det sig om så allvarlig brottslighet att fängelse i anstalt normalt bör dömas ut. Kritik har riktats mot att ettårsgränsen skapar en tröskel som kan ge otillfredsställande resultat. Den som begår ett brott vilket bedöms ha ett straffvärde på t.ex. fängelse kan sålunda få villkorlig dom medan ett bara något högre straffvärde medför ett fängelsestraff . För att mildra denna tröskeleffekt föreslår vi att samhällstjänst skall fogas in som ett steg mellan, å ena sidan, prövotidsstraff och övervakningsstraff och, å andra sidan, fängelse. Är straffvärdet högre än fängelse men lägre än bör samhällstjänst ha företräde vid straffvalet. Den övre gränsen för prövotidsstraff och övervakningsstraff kommer alltså normalt att gå vid ett straffvärde motsvarande åtta månaders fängelse. Föreligger billighetsskäl skall som regel hänsyn först tas till dessa innan domstolen bedömer vilket straff som har företräde. Är brottets art sådan att det finns starkare skäl för fängelse än annars, sänks de angivna gränserna. Avgörande för valet mellan prövotidsstraff och övervakningsstraff blir om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. Ett sådant återfallskriterium ansluter ganska väl till den nuvarande tillämpningen. Vi menar dock att det i vissa fall bör vara möjligt för domstolen att döma till övervakningsstraff även om den tilltalade inte har dömts till prövotidsstraff. Så kan vara fallet, om den tilltalade har meddelats ett antal åtalsunderlåtelser eller om han skall lagföras för en större mängd brott. Som tidigare nämnts kan brottets art enligt nuvarande ordning medföra att den tilltalade döms till fängelse trots att varken brottets straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet motiverar ett sådant straff. Straffbestämmelser vid vilkas tillämpning domstolarna åberopar brottets art vid påföljdsbestämningen är t.ex. grovt rattfylleri, våld eller hot mot tjänsteman, narkotikabrott samt oprovocerad gatumisshandel. I dessa fall skall domstolen enligt vårt förslag, med hänvisning till brottets karaktär, normalt döma till fängelse genom elektronisk övervakning. Detta straff kommer således att få ett stort tillämpningsområde vid s.k. artbrottslighet. Men även samhällstjänst kan här komma i fråga. Vårt förslag innebär inte att de nuvarande möjligheterna att vid artbrottslighet döma till samhällstjänst blir mindre. Vi föreslår vidare att samhällstjänst skall vara normalstraffet vid brott mot totalförsvarsplikten. Återfall får den betydelsen för straffvalet att den som upprepade gånger döms för brott efter hand skall dömas till allt strängare straff. Vårt förslag innebär att de särskilda begränsningar som gäller för samhällstjänst tas bort. Även i fortsättningen skall dock krävas samtycke från den tilltalade. Ett sådant krav har vi också ställt upp för fängelse genom elektronisk övervakning. För unga lagöverträdare skall inte finnas några särskilda begränsningar i fråga om dessa straff förutom att det, liksom vid fängelse, skall krävas synnerliga skäl för dem som är och särskilda skäl för dem som är för att domstolen skall kunna döma ut de straffen. Detta hänger samman bl.a. med att fängelse i anstalt blir följden om den unge inte samtycker till samhällstjänst eller elektronisk övervakning. Någon bedömning av den tilltalades förutsättningar att genomföra verkställigheten skall alltså normalt inte göras, vare sig vid samhällstjänst eller vid fängelse genom elektronisk övervakning. Men om den tilltalade uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård, skall han i regel dömas till detta straff i stället. Kontraktsvård skall utgöra ett alternativ till såväl samhällstjänst och fängelse genom elektronisk övervakning som till fängelse i anstalt med strafftider upp till . Domstolen skall välja kontraktsvård om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande föreligger som påkallar vård eller annan behandling och som har bidragit till att brottet har begåtts. Givetvis krävs liksom samtycke från den tilltalade. Den nuvarande möjligheten enligt 28 kap. 3 § BrB att kombinera skyddstillsyn med fängelse skall med vårt förslag upphävas. Däremot skall vid flerfaldig brottslighet möjlighet finnas att döma till någon form av fängelse för ett eller flera brott och döma till prövotidsstraff eller övervakningsstraff för brottsligheten i övrigt. Prövotidsstraff och övervakningsstraff skall kunna kombineras med böter. Någon möjlighet att kombinera de andra straffen med böter föreslår vi inte. Vi föreslår vidare en starkare presumtion än den som gäller för att prövotidsstraff skall kombineras med böter. Detta medför bl.a. att domstolarna inte, såsom nu ibland sker, skall kunna underlåta att döma ut böter därför att den tilltalade i domen ålagts att betala skadestånd som motsvarar hans av brottet. Verkan av tidigare brottslighet (kap. 7) brottslighet skall enligt vårt förslag, liksom , kunna beaktas både vid valet av straff, vid straffmätningen och genom förverkande av villkorlig frihet. Vi föreslår vissa ändringar för att dessa regler skall bli tydligare. Ändringarna ansluter i huvudsak till den nuvarande rättstillämpningen. Vi anser det viktigt att slå fast i vilken utsträckning de olika formerna för återfallsskärpning skall användas. När det gäller förverkande av villkorlig frihet vid nya brott skall det enligt vår mening närmast råda en presumtion för att förverkande skall ske. Däremot skall i fråga om skärpt straffmätning vid återfall det omvända gälla. Endast i sista hand skall således högre straff mätas ut på grund av återfall. För skärpt val av straff på grund av tidigare brottslighet skall det visserligen inte råda en presumtion för att så skall ske, men å andra sidan inte heller krävas särskilt starka skäl för det. Man kan här tala om ett "mellanläge". Vad därefter gäller frågan, vilka omständigheter domstolen skall beakta vid bedömningen av om tidigare brottslighet skall medföra återfallsskärpning, anser vi att nuvarande domstolspraxis bör vara vägledande. Vi framhåller vikten av att domstolen gör en samlad bedömning av de skäl som talar för respektive emot en återfallsskärpning. Hänsyn skall tas till brottslighetens omfattning och typ samt till den tid som har förflutit sedan det tidigare brottet begicks. Vid bedömningen av den tidigare brottslighetens betydelse bör frågan, om brottsligheten från mera formella utgångspunkter är likartad eller ej, tillmätas mindre betydelse. I stället bör man fästa avseende vid om brotten rent allmänt tyder på att den tilltalade systematiskt sätter sig över centrala normer i samhället. Liksom bör man både vid straffmätningen och vid förverkande av villkorlig frihet väga in brottslighetens allvar. Böter (kap. 8) Vi föreslår en vidgad användning av böter genom att gränsen mellan den lägre graden och normalgraden vid de centrala förmögenhetsbrotten och häleribrottet höjs. Vidare föreslår vi att brottsbeteckningarna snatteri, bedrägligt beteende och undandräkt utmönstras och att den lägre graden av de aktuella brotten får samma beteckning som normalgraden av respektive brott samt att beteckningen häleriförseelse reserveras för häleribrott som inte är uppsåtligt. Enligt vår bedömning kan detta medföra en påtaglig ökning av bötesstraffets användning som de lindriga formerna av de aktuella brotten tillmäts ett mer rimligt straffvärde. har genomgripande förändringar genomförts i fråga om bötesstraffens storlek. Böterna får nu anses ligga på en hög nivå och vi föreslår bara på en punkt ändring av nuvarande ordning. Enligt vår uppfattning är skillnaderna i levnadsstandard och betalningsförmåga, bl.a. till följd av de sociala trygghetssystemen, i realiteten ofta mindre än vad de skillnader i inkomst och andra förhållanden som läggs till grund för dagsbotsberäkningen kan ge sken av. Vi föreslår därför att skillnaden mellan det lägsta och det högsta dagsbotsbeloppet minskas genom en höjning av det lägsta dagsbotsbeloppet . Vi anser att det nuvarande systemet för förvandling av böter bör behållas med den ändringen att förvandling i första hand skall ske till samhällstjänst i stället för till fängelse i anstalt. Övriga icke frihetsberövande straff (kap. 9 - 11 och 13) För straffsystemets klarhet och tydlighet är det viktigt att de olika straffen har benämningar som ger besked om det centrala innehållet i dem. Detta är ett skäl till att benämningen villkorlig dom ersätts med prövotidsstraff och skyddstillsyn med övervakningsstraff. Samhällstjänst och kontraktsvård är inarbetade begrepp. De bör användas även inom ramen för ett reformerat straffsystem. Att det nuvarande systemet innehåller olika övervaknings- och prövotider upplevs av många som svårbegripligt. De flesta återfallen sker och vi anser bl.a. av detta skäl att längre prövotider inte behövs. Vi föreslår därför att en ettårig prövotid skall gälla vid prövotidsstraff och att en lika lång verkställighetstid skall gälla för övervakningsstraff, samhällstjänst och kontraktsvård. Vid kontraktsvård skall det dock vara möjligt för rätten att förordna om en längre verkställighetstid, längst . skall den som dömts till övervakningsstraff, samhällstjänst eller kontraktsvård stå under övervakning. Därigenom slipper man den nuvarande ordningen med en särskild övervakningstid som tidsmässigt skiljer sig från prövotiden. gäller vid skyddstillsyn, och därmed även vid samhällstjänst och kontraktsvård, att domen går i verkställighet . Detta hänger samman med att man ansett det betydelsefullt att övervakningen kommer igång genast. Vi anser emellertid att den allmänna rättsprincipen att den dömde inte skall behöva undergå något straff innan domen har vunnit laga kraft väger tyngre. Det är därvid att märka att det regelmässigt har förflutit en inte obetydlig tid mellan brottstillfället och domstolsförhandlingen. Vi föreslår därför för samtliga alternativ till fängelse att verkställigheten inte skall påbörjas förrän domen har vunnit laga kraft, antingen genom att den inte överklagas eller genom att den dömde förklarar sig nöjd.