prop · GL03104 · 1998-01-01 00:00:00 — Det bör även framhållas att den europeiska kommittén inte i någon av sina rapporter om har redovisat några tecken på att polis eller åklagare har tillämpat restriktioner för häktade i något otillbörligt syfte, vilket ibland har framförts i rapporter beträffande andra länder. I promemorian dras, med utgångspunkt i en undersökning som genomförts, slutsatsen att bestämmelserna i 24 kap. 5 a § rättegångs- balken inte har inneburit att frågan om restriktioner lyfts fram vid häktningsförhandlingen på det sätt som lagstiftaren har avsett. Någon närmare diskussion om de restriktioner som åklagaren vill ålägga den häktade förekommer, enligt undersökningen, inte vid häktnings- förhandlingen. Motsvarande bedömning görs i och häktning (DV rapport 1997:6). En bedömning av reglernas genomslagskraft måste dock även innefatta domstolarnas prövning av den särskilda häktningsgrunden kollusionsfara eftersom tillstånd till restriktioner förutsätter att rätten positivt konstaterat att kollusionsfara föreligger i det enskilda fallet. Det har inte framkommit någon kritik som ger stöd för ett antagande att domstolarnas prövning av kollusionsfaran i det enskilda fallet sker på ett slentrianmässigt sätt. Enligt regeringens mening ger översynen inte skäl för en annan bedömning än att den nuvarande regleringen fungerar på ett tillfreds- ställande sätt, även om tillämpningen vid enstaka tillfällen kan kritiseras (se t.ex. kritik i 1996/97:JO1 mot en åklagare som upprätthållit restriktioner för en häktad efter det att målet hade gåtts igenom i sak vid huvudförhandlingen i tingsrätten). Regleringen innebär i stort en lämplig avvägning mellan de olika intressen som måste beaktas. Emellertid visar den undersökning som redovisas i promemorian att regionala skillnader förekommer i fråga om andelen häktade med restriktioner. Vissa skillnader kan förklaras, medan andra framstår som mer svårförklarade. Det konstateras även att tillståndsprövningen enligt 24 kap. 5 a § inte har inneburit någon märkbar minskning av andelen häktade med restriktioner. har den europeiska kommittén, som redovisats i avsnitt 4, riktat kritik mot den svenska ordningen och föreslagit förändringar av beslutsprocessen. Jämfört med andra Europarådsstater är relativt få personer frihets- berövade före rättegången i (se t.ex. publikation Penological Information Bulletin, nr. 19 20, ). Statistik som redovisats av (DV rapport 1997:6) utvisar dessutom att antalet anhållna och antalet häktningsframställningar har minskat . undersökning ger vidare vid handen att andelen häktade på grund av kollusionsfara, enbart eller i förening med annan häktningsgrund, har ökat och att tillstånd till restriktioner förekommer i många mål. Det saknas emellertid underlag för att bedöma skälen för den ökning som redovisas. Det bör vidare beaktas att tiderna för frihetsberövanden i regel är korta. Enligt statistik för som har tagit fram meddelas dom från frihetsberövandet i av de fall som undersökts och har dom meddelats i av fallen (DV rapport 1997:6). Samma resultat uppmättes vid en undersökning för . Även om den tillgängliga statistiken är osäker, bl.a. för att de olika myndigheterna redovisar sin statistik på olika sätt, ger den en fingervisning om att häktningstiderna i det övervägande antalet fall är korta. Av den undersökning som redovisas i promemorian (Ds 1996:46) framgår bl.a. att det är sällsynt att restriktioner finns kvar efter huvudförhandlingen i tingsrätten. 7.2 Ökat domstolsinflytande över restriktions- användningen Regeringens förslag: Den som är häktad skall ha rätt att begära rättens prövning av åklagarens beslut om enskilda restriktioner. Rättens beslut skall inte kunna överklagas till högre instans. Promemorians förslag: I promemorian föreslås en utvidgning av den nuvarande tillståndsgivningen enligt 24 kap. 5 a § . Enligt förslaget skall rätten i samband med häktningsbeslutet inte bara ta ställning till om utan även i vilken utsträckning den häktade skall vara underkastad restriktioner. Domstolens beslut skall, enligt förslaget, utformas så att åklagaren får tillstånd att besluta om en eller flera specificerade inskränkningar i den häktades kontakter med yttervärlden. I beslutet skall domstolen ange vad tillståndet till restriktioner närmare kan innebära mot bakgrund av innehållet i 3, 6 och 9 13 §§ behandlings- lagen. Även fortsättningsvis är det åklagaren som skall besluta om de enskilda restriktionerna. I promemorian övervägs även andra möjligheter att minska användandet av restriktioner, bl.a. genom att skärpa de materiella förutsättningarna för att meddela restriktioner eller genom att införa en rätt att överklaga åklagarens restriktionsbeslut till domstol. Dessa alternativ avfärdas dock till förmån för den föreslagna, utvidgade tillståndsprövningen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget i promemorian eller lämnar det utan erinran. Flera remiss- instanser anser det emellertid vara tveksamt om den föreslagna ordningen kommer att leda till en minskad användning av restriktioner. Några remissinstanser, , , och , avstyrker förslaget. Av de remissinstanser som har yttrat sig om de alternativ som diskuteras i promemorian finner ungefär hälften att den valda lösningen är mest ändamålsenlig och utgör en lämplig avvägning mellan olika intressen. och framhåller att de rekommendationer som den europeiska kommittén har lämnat bättre tillgodoses genom införande av en möjlighet för den häktade att överklaga åklagarens beslut om restriktioner till domstol. påpekar att ett institut med rätt att överklaga restriktionernas utformning i domstol får mindre negativa konsekvenser än den föreslagna ordningen. Några remissinstanser påpekar nackdelar med förslaget. Vissa instanser, bl.a. Riksåklagaren och , framhåller att det inte är lämpligt eller förenligt med domstolens opartiska roll att låta domstolen fatta det konkreta beslutet om enskilda restriktioner. anför liknande tankegångar. Enligt några remissinstanser bör en skärpning av de materiella förutsättningarna för att meddela restriktioner övervägas. Ett förslag är att maximitider för restriktioner skall införas och att domstol eller jämförbar självständig myndighet därefter skall pröva frågan om fortsatta restriktioner. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med rege- ringens förslag. Synpunkter på utkastet: Flertalet myndigheter och organisationer som yttrat sig har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Riksåklagaren och övriga företrädare för åklagarväsendet som lämnat synpunkter, en brottmålsavdelning vid och avstyrker förslaget. Kritiken går främst ut på att reformbehovet är litet samt att en ökad domstolsprövning av restriktioner medför risk för avsevärt merarbete och ökade kostnader för åklagare och domstolar, effektivitetsförluster och risk för att förundersökningen skadas. ifrågasätter att förslaget kommer att leda till en minskad restriktionsanvändning. Riksåklagaren uttrycker tveksamhet av liknande slag och anser vidare att det, mot bakgrund av ett hårdnat brottsklimat och allt vanligare sabotage av lagföringsprocessen, inte utan vidare utredning entydigt kan sägas att antalet häktade med restriktioner skall nedbringas. , och anser att förslaget tillgodoser rekommendationen från den europeiska kommittén mot tortyr. ifrågasätter om inte kontrollen av restriktionsanvändningen kan göras mer effektiv t.ex. genom särskilda kollegium som med vissa tidsintervall prövar frågan. Skälen för regeringens förslag: I promemorian diskuteras möjlig- heterna att skärpa de materiella förutsättningarna för att meddela restriktioner. Några olika modeller övervägs, men dessa avfärdas med hänsyn främst till att den kollusionsrisk som restriktionerna är avsedda att undanröja inte generellt kan sägas upphöra eller vara beroende av vilken brottslighet det är fråga om. Undantags- bestämmelser skulle därför krävas. I promemorian avvisas även tanken att skärpa beviskravet för kollusionsfara. Regeringen delar de bedöm- ningar som gjorts i promemorian och anser inte, med hänsyn till intresset av att skapa förutsättningar för effektiva brottsutredningar och korrekta brottmålsdomar, att de materiella villkoren för att ålägga en häktad restriktioner bör ändras eller att en ordning som bygger på vissa tids- frister bör införas. Det andra huvudalternativet som behandlas i promemorian är att öka domstolsinflytandet över restriktionsanvändningen. Även i denna del övervägs olika modeller i promemorian. Som framgår av avsnitt 7.1 ställer grundläggande processuella principer främst omedelbarhets- och muntlighetsprinciperna särskilda krav på regler, t.ex. beträffande restriktioner för häktade, som tillgodoser behovet att kunna genomföra effektiva förundersökningar. Vidare inne- bär rollfördelningen mellan domstolar och åklagare begränsningar när det gäller den insyn som domstolarna med bibehållen objektivitet kan och bör ha i brottsutredningen. Vad som sagts samt den omständigheten att de nuvarande reglerna och dess tillämpning i huvudsak fungerar som avsett innebär att ett ökat domstolsinflytande inte kan förväntas medföra någon större minskning av restriktionsanvändningen. Mot denna bak- grund har bl.a. Riksåklagaren i yttrande över utkastet till lagrådsremiss ifrågasatt behovet av ett ökat domstolsinflytande i nu aktuellt avseende. Enligt regeringens mening finns det emellertid anledning att ta ytterligare steg i syfte att skapa så goda garantier som möjligt för att inskränkningar i de häktades kontakter med omvärlden endast förekommer i den utsträckning som är absolut nödvändig för brottsutredningen. Det ökade domstolsinflytandet skall således inte bara ses som ett sätt att, om möjligt, minska antalet eller omfattningen av restriktioner, utan är också avsett att tillgodose rättssäkerhetsaspekter i förfarandet. En utvidgning av rättens tillståndsprövning Den lösning som förordas i promemorian består i att domstolen i sitt tillståndsbeslut närmare skall ange vilka slags restriktioner som tillståndet avser. Sedan tillstånd lämnats är det alltjämt åklagaren som skall fatta beslut om restriktioner i det enskilda fallet. Som fördelar med promemorians förslag framhålls att domstolen därigenom skulle pröva både häktnings- och restriktions- frågorna, vilket innebär effektivitetsvinster, och därmed att båda frågorna kan komma under prövning i ett sammanhang. Möjliga nackdelar är, enligt promemorian, att det kan vara svårt för åklagaren att vid brottsutredningens början ha helt klart för sig vilka restriktioner som behövs och att, av utredningsskäl, lämna en fullständig redogörelse för kollusionsrisken. De remissinstanser som särskilt framhåller fördelar med promemorians förslag anför att förslaget bör leda till att restriktionsfrågan i större utsträckning än lyfts fram och blir ordentligt belyst vid handläggningen i domstolarna. Flera remissinstanser finner att den lösning som valts i promemorian är den mest ändamålsenliga och att den utgör en lämplig avvägning mellan de olika intressen som bör beaktas. Några remissinstanser ser betydande problem med det förslag som lämnats. Förutom de nackdelar som identifieras i promemorian nämns även bl.a. att domstolen har sämre förutsättningar än åklagaren att bedöma behovet av specifika restriktioner, att den föreslagna ordningen är betungande för åklagare och domstolar samt att den medför en risk för att åklagaren inte känner samma odelade ansvar för restriktionerna som och därmed att de inte hävs så snart det är möjligt. Vidare anförs att förslaget innebär att domstolen tar mer aktiv del i förundersökningen och därför att den tillståndsbeslutande domarens opartiskhet kan komma att ifrågasättas. Många remissinstanser ställer sig dessutom tveksamma till pro- memorians slutsats att den föreslagna ordningen kommer att begränsa användningen av restriktioner. Några remissinstanser hävdar t.o.m. att bristen på flexibilitet kan leda till att restriktioner kommer att användas i större utsträckning än . Svårigheterna att redan vid brottsutred- ningens inledning bedöma vilka restriktioner som behövs kan, enligt flera remissinstanser, sammantaget med en ordning där domstolen tidigt, utan att därefter ha möjlighet att kontinuerligt följa förundersökningen, skall specificera de former av restriktioner som får åläggas den häktade, medföra en risk att åklagaren begär och får tillstånd till fler restriktioner än som egentligen krävs. Detta i kombination med en uttunnad gräns för ansvarsfördelningen mellan åklagare och domstol skulle dessutom bl.a. kunna leda till att restriktioner i ett enskilt fall kan komma att stå kvar längre än nödvändigt. Vidare betonas, särskilt från polis- och åklagarhåll, att det inte kan bli fråga om någon mer detaljerad redovisning av kollusionsrisken eftersom brottsutredningen annars skulle kunna skadas. En särskild fråga är förhållandet mellan förslaget om en utvidgad tillståndsgivning och rekommendationen från den europeiska kommittén att häktade bör ha en effektiv möjlighet att överklaga enskilda restriktioner som beslutats av åklagare till en domstol eller annat oberoende organ (se avsnitt 4). Några remissinstanser är tveksamma att förslaget tillgodoser rekommendationen att själva beslutet om restrik- tioner skall kunna överklagas. Regeringen tar fasta på de synpunkter som framförts under remiss- behandlingen om att promemorians förslag skulle kunna leda till att ansvarsfördelningen mellan åklagare och domstol i fråga om restriktioner blir mindre tydlig, vilket vore en olycklig utveckling. Det förslag som lämnas i promemorian innebär vissa nackdelar som det finns risk för att den föreslagna ordningen varken kommer att bidra till att minimera användning av restriktioner eller tillgodose den rekom- mendation om överprövningsmöjlighet som den europeiska kommittén har lämnat. Andra alternativ som behandlats i promemorian, och då i första hand att införa en möjlighet till domstolsprövning av beslut om enskilda restriktioner, bör därför övervägas. Rätt att begära domstolsprövning av beslut om enskilda restriktioner I promemorian framförs vissa invändningar mot att införa en rätt för häktade att begära rättens prövning av åklagarens eller undersöknings- ledarens beslut om enskilda restriktioner. För det första sägs att det inte går att förutse i vilken utsträckning restriktionsbeslut kommer att överklagas med en sådan ordning och att en ökad överklagandefrekvens, jämfört med dagens möjlighet att begära överprövning hos överordnad åklagare, kan medföra en risk för effektivitetsförluster. Mot bakgrund av reglerna i och den rättspraxis som har utvecklat i anslutning till konventionen anförs vidare i promemorian att muntlig förhandling förmodligen kommer att krävas vid domstolens prövning om sådan förhandling begärs av den häktade, i vart fall första gången frågan om enskilda restriktioner skall prövas. Detta skulle, enligt promemorian, försämra möjligheterna för snabba och effektiva för- undersökningar på grund av merarbete för åklagarna, bl.a. i form av ytterligare inställelser inför rätten. Vidare påtalas risken för att häktnings- och restriktionsfrågan kan bli föremål för parallella pröv- ningar, även i olika instanser. Detta alternativ avfärdas sammanfatt- ningsvis med hänvisning till att en sådan ordning skulle bli svår- överskådlig och svår att praktiskt handlägga. Förslag om att ge häktade rätt till överprövning i domstol av restriktionsbeslut har tidigare lämnats av häktningsutredning (SOU 1977:50), vilket i det följande lagstiftningsärendet fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Från några remissinstanser som tillstyrkte förslaget uttalades bl.a. att den formella möjligheten till överprövning inom åklagarväsendet var mindre lämpad för prövning av dessa frågor och att förslaget till domstolsprövning av åklagarens beslut i restriktionsfrågor var ägnat att motverka onödiga restriktioner. En annan synpunkt som framfördes var att en sådan ordning torde upplevas som mera objektiv och lättillgänglig än den då gällande ordningen. I propositionen (1980/81:201) avvisades utredningens förslag i denna del med hänvisning till de kritiska synpunkter som vissa remissinstanser hade framfört. Som skäl mot förslaget anfördes bl.a. att det inte fanns något behov av en särskild ordning för överklagande vid sidan av den överprövning som överordnad åklagare kan göra, att en sådan ordning skulle vara kostsam och betungande, att den inte skulle fylla någon funktion i praktiken eftersom åklagarens beslut ofta kommer att vara ändrat innan domstolen hinner ta ställning till frågan samt att den misstänktes tilltro till domstolens opartiskhet minskar ju fler beslut domstolen fattar beträffande den misstänkte under förundersökningen. Enligt regeringens mening är det åklagaren som har de bästa förutsättningarna att fortlöpande bedöma behovet av restriktioner under förundersökningens gång och utgångspunkten bör därför, liksom , vara att det är åklagaren som i första hand skall besluta om och ha det primära ansvaret för de enskilda restriktioner som meddelas den häktade i syfte att möjliggöra förundersökningen. Denna uppfattning delas av flertalet remissinstanser. De skäl som anfördes mot häktningsutrednings förslag att införa en rätt till överprövning i domstol måste ses i ljuset av att dom- stolarna då inte alls tog ställning till frågor om restriktioner. Några invändningar, vilka även framförs i promemorian och av flera remissinstanser i detta ärende, är dock fortfarande aktuella, men enligt regeringens uppfattning kan dessa synpunkter tillgodoses genom en lämplig utformning av reglerna för en sådan prövning. En sådan invändning är risken för parallella prövningar i flera instanser. En samtidig rättslig prövning av samma omständigheter i olika instanser är inte ändamålsenlig. Det faktum att såväl häktning som restriktioner är temporära åtgärder för vilka omständigheterna fort- löpande förändras innebär att det alltid finns en risk för parallella prövningar av samma fråga. Detta problem minskar också om rätten till domstolsprövning av enskilda restriktioner begränsas till en instans (se vidare nedan). I sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss uttrycker Justitie- ombudsmannen, utan att motsätta sig förslagen, tveksamhet i fråga om att de föreslagna ändringarna om ökat domstolsinflytande i praktiken kommer att leda till en minskad restriktionsanvändning. Riksåklagaren uttrycker liknande åsikter. Även om det inte finns något belägg för att restriktioner åläggs i onödan, kan en domstolsprövning av enskilda restriktioner fylla en funktion. En rätt att begära rättens prövning av enskilda restriktioner är enligt regeringens mening ägnad att hålla restriktionsanvändningen vid det minimum som är avsett. Avsikten är inte bara att hålla nere antalet häktade som under någon del av förundersökningstiden åläggs inskränkningar utan även att skapa garantier för att den tid som häktade är underkastade restriktioner är så kort som möjligt. Det handlar också om att minimera innehållet i de restriktioner som tillämpas i varje enskilt fall. Detta ligger också i linje med vad har framfört i ett avgjort ärende med anledning av en anmälan mot en åklagarmyndighets beslut om restriktioner (Dnr 1979-1997). I beslutet påpekas bl.a. att åklagaren vid varje prövning måste göra klart för sig om det verkligen finns en i något avseende påtaglig risk för att utredningen skulle kunna försvåras av den misstänkte samt kunna ange på vilket sätt detta skulle kunna ske. Enligt regeringens mening bidrar en ordning med domstolsprövning av restriktioner till att inskärpa vikten av att sådana bedömningar görs. En ordning med överprövning i domstol måste dessutom rimligen av de häktade uppfattas som mer objektiv än den nuvarande möjligheten att begära en överordnad åklagares överprövning av åklagarens restrik- tionsbeslut. Såväl farhågor i fråga om brottmålsprocessens effektivitet som risken för parallella prövningar kan enligt regeringens uppfattning bemästras genom utformningen av reglerna för rättens prövning. Regeringen bedömer att reglerna kan utformas så att förslaget inte kommer att innebära försämrade möjligheter för åklagarna att genomföra snabba och effektiva förundersökningar och inte heller motverka möjligheterna att bekämpa brott. Även de kritiska synpunkter som bl.a. Riksåklagaren fört fram beträffande utkastet till lagrådsremiss främst risken för avsevärt merarbete för åklagare och domstolar samt risken att brottsutredningen skadas kan tillgodoses genom en lämplig utformning av reglerna. Vi återkommer närmare till detta i avsnitt 7.4. En rätt för häktade att begära rättens prövning av beslut om enskilda restriktioner uppfyller i allt väsentligt den europeiska kommitténs rekommendation. Denna bedömning redovisas även av och i deras yttranden över förslaget i utkastet till lagråds- remiss. En möjlighet till domstolsprövning är också i linje med behand- lingslagens regler om rätt att överklaga restriktioner som beslutats med hänsyn till säkerhet och ordning. Vidare har , bl.a. med hän- visning till krav, en rätt att till domstol överklaga beslut om besöksinskränkningar inom tvångsvården införts genom lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård som trätt i kraft (prop. 1995/96:196, bet. 1996/97:SoU2 och rskr. 1996/97:5). Enligt regeringens bedömning skulle en ordning som innebär att rätten till domstolsprövning av restriktioner för frihetsberövade byggs ut inte, som befarar, återverka på reglerna om inskränk- ningar i patienters rörelsefrihet enligt den psykiatriska tvångsvårds- lagstiftningen. De åtgärder som i dessa fall kan komma i fråga får i allmänhet bara tillämpas vid akuta situationer och en särskild ordning med skyldighet att anmäla beslut till finns föreskriven i vissa fall. Den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen har varit föremål för översyn av en särskild kommitté (). Kommittén har i sitt slutbetänkande Rättssäkerhet, vård- behov och samhällsskydd vid psykiatrisk tvångsvård (SOU 1998:32) inte föreslagit några ändringar beträffande restriktioner för patienterna. Betänkandet bereds inom . Regeringen föreslår mot denna bakgrund att den häktade skall ges rätt att begära rättens prövning av åklagarens beslut om enskilda restrik- tioner. De nya reglerna bör komplettera den nuvarande ordningen med att rätten enligt 24 kap. 5 a § lämnar generellt tillstånd till restriktioner. Rätten att begära rättens prövning av enskilda restriktioner bör tillkomma alla häktade som omfattas av behandlingslagen, dvs. oavsett var de förvaras. Restriktioner av utredningsskäl kan enligt behand- lingslagen även meddelas den som är gripen eller anhållen. För dessa former av frihetsberövanden gäller korta tidsfrister. Vidare förändras ofta förhållandena, och därmed ett eventuellt behov av restriktioner, snabbt under det inledande skedet av förundersökningen. Enligt regeringens mening saknas det behov av att utsträcka rätten att begära rättens prövning av beslut om enskilda restriktionen till andra än häktade. Vi återkommer dock ytterligare till den frågan i avsnitt 7.4. Domstolsprövningen bör begränsas till en instans och varken den häktade eller åklagaren bör ha rätt att överklaga beslutet om enskilda restriktioner till högre rätt. En sådan möjlighet skulle i praktiken knappast fylla någon funktion för den häktade med hänsyn till att åklagarens beslut ofta kommer att vara ändrat innan högre rätt hinner ta upp frågan. Inte heller för åklagaren är ett överklagande särskilt meningsfullt eftersom beslutet i så fall har inneburit att rätten upphävt en viss restriktion med omedelbar verkan. Dessutom innebär de särskilda omständigheter som måste bedömas i varje enskilt fall att värdet av högre domstols avgöranden som prejudikat inte är så stort i fråga om enskilda restriktioner. Den möjlighet som de nuvarande reglerna ger att särskilt överklaga tingsrättens beslut att generellt ge tillstånd till restriktioner eller att avslå en sådan begäran är tillräcklig.