prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — är kritisk till detta och anser att då detta inte gäller för sakägare så bör det inte heller gälla för miljöorganisationerna. Regeringen delar denna uppfattning. En annan fråga är om en taleberättigad organisation måste ha delgetts ett avgörande för att detta skall vinna laga kraft. Regeringen anser inte detta. När ett avgörande vunnit laga kraft mot sakägarna skall det också anses ha vunnit laga kraft mot miljöorganisationerna utan särskild delgivning. De typer av mål och ärenden som organisationerna bör få överklaga måste preciseras ytterligare. Regeringen anser det lämpligt att miljöorganisationer skall få överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt . Miljöorganisationer bör dock inte ha rätt att överklaga beslut som rör försvaret då sådana ärenden ofta är av så känslig natur att talerätten inte bör utvidgas utöver vad som gäller . föreslog att miljöorganisationerna skulle ha talerätt mot beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder med stöd av balken. Den intressanta frågan blir då vad som bör göras om t.ex. en tillsynsmyndighet inte ingriper trots att detta borde ske? Är det lämpligt att en sådan fråga får överklagas till miljödomstolen? Det finns starka skäl som enligt regeringen talar emot detta. har som påpekat kanske inte ens fattat något beslut som kan överklagas. Domstolen kan inte heller gärna förelägga tillsynsmyndigheten att agera. En s.k. passivitetstalan skulle inte lösa problemet. Detta är således inte någon lämplig lösning. Istället bör t.ex. eller en annan såsom central tillsynsmyndighet agera om en underordnad tillsynsmyndighet inte sköter sina åligganden. Till skillnad mot anser regeringen således att miljöorganisationerna inte skall ha talerätt mot beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder med stöd av balken. I tidigare förslag, den återkallade propositionen 1994/95:10 föreslogs det att en ny myndighet skulle inrättas. () uppgifter skulle sammanfattningsvis vara att ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål i miljöfrågor, följa rättstillämpningen på miljöområdet och verka för att brister avhjälps, utfärda förelägganden om miljöskyddsavgift, flytta tillsynsansvaret i vissa fall från en myndighet till en annan, påkalla omprövning i de fall det är föranlett av lokala omständigheter eller det föreligger ett allmänt intresse av principiell karaktär och överklaga beslut om allmänna intressen inte beaktats i tillräcklig grad. Till MO skulle vara knutet ett råd med en samrådsfunktion bestående av ideella organisationer. Regeringen har förslag som har beröring med detta . Det föreslås att ideella organisationer skall få talerätt. Vidare föreslår regeringen att miljöskyddsavgiften ersätts av en miljösanktionsavgift. skall själv ha rätt att besluta om påförande av miljösanktionsavgift så snart en överträdelse som kan föranleda sådan avgift konstaterats. Det kan också erinras om att () tar emot klagomål från allmänheten. JO kan granska myndighetsutövningen. Detta gäller t.ex. passivitetsfrågor. Regeringens nuvarande förslag till miljöbalk medför således förbättrade möjligheter att ta till vara de intressen MO var tänkt att bevaka. 4.28 Tillsyn Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i de centrala lagarna på miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnas utan också skärps i syfte att mål skall kunna nås. Tillsynen måste effektiviseras och tillsynsmyndigheterna måste, som ett led i tillsynen, med kraft verka för att överträdelser beivras, dvs. besluta om miljösanktionsavgift och verka för att straff utdöms vid överträdelser. Tillsynen utgör en avgörande länk i kedjan mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn, omprövning, överträdelse, straff. De samlade myndighetsresurserna bör fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Det är också av största vikt att säkerställa hög kompetens och högt ställda krav på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en enhetlig rättstillämpning. 4.28.1 Vad är tillsyn? Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna skall utöva tillsyn över verksamhet och åtgärder som omfattas av regler dels genom att kontrollera efterlevnaden av balkens bestämmelser och föreskrifter, domar i ansökningsmål och beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, dels genom rådgivning, information och liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Det skall komma till uttryck i lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera att miljöreglerna följs och att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att tillsynsbegreppet skall förbehållas den myndighetsutövande verksamheten. Vidare föreslås att det därutöver skall ankomma på tillsynsmyndigheterna att genom rådgivning och andra liknande åtgärder verka för balkens efterlevnad. Remissinstanserna: Remissutfallet avseende tillsynen är delat men i huvudsak positivt. Kemikalieinspektionen t.ex., anför att det är bra att tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet och ett eget kapitel. Flera kommuner, t.ex. , länsstyrelser, t.ex. och , myndigheter t.ex. RRV, och även privata organisationer t.ex. SAF och är positiva till att tillsynsbegreppet definieras i lagtexten. i ställer sig dock frågande inför utredningens sätt att definiera tillsynsbegreppet, framför allt genom att knyta det till begreppet myndighetsutövning. anför att bl.a. väcks frågor om vilka konsekvenser den föreslagna definitionen får i förhållande till "vid myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 20 kap. 1 § samt till de handläggningsföreskrifter som finns i förvaltningslagen för "myndighetsutövning mot enskilda". Även Statskontoret är i viss mån kritisk och anför att försöket att definiera begreppet tillsyn i lagtexten knappast bidrar till en tydligare ordning än den som råder . Statskontoret menar att speciellt kritisk är frågan om vilken myndighet som har rätt att utöva makt mot ett visst tillsynsobjekt. Statskontoret avslutar dock resonemanget med att kanske är det först med det kompletta regelverket balk, förordning, föreskrifter, myndighetsinstruktioner och regleringsbrev som uppgifterna för myndigheterna kan klargöras. Riksåklagaren understryker att tillsynsmyndigheterna måste ge utrymme för de direkta kontrolluppgifterna vid sidan av rådgivning. vid menar att det inte bör finnas något politiskt inflytande vid tillsynsutövningen, varför varken eller kommunen är lämpliga. Skälen för regeringens förslag: innehåller ett stort antal bestämmelser, både allmänna hänsynsregler och särskilda regler för viss utpekad verksamhet. Många av reglerna riktar sig mot var och en som vidtar någon åtgärd som kan motverka mål och syften. I vissa fall är reglerna begränsade att gälla endast för näringsverksamhet. En del bestämmelser riktar sig istället mot domstolarna och andra myndigheter. Att reglerna tillämpas och följs är av avgörande betydelse för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av reglerna krävs också en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet. De myndigheter som skall ansvara för balkens efterlevnad bör både genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens regler följs. För att tillsynsmyndigheterna skall kunna fullgöra denna sin skyldighet måste ett effektivt regelsystem avseende tillsynen ingå bland balkens regler. Myndigheterna måste också ha tillräckliga resurser så att de kan använda sig av de möjligheter som balken ger. Vid en granskning av tillsynen över de olika lagområden som föreslås sammansmältas i , kan konstateras att tillsyn bedrivs av en rad olika aktörer och att tillsyn är ett vitt använt begrepp. Tillsyn kan variera från inspektions- eller kontrollbesök till verksamhet som är mer uppföljnings-, uppsikts- eller främjandeinriktad. Den som utför tillsynen kan vara en kommun, en länsstyrelse eller en central myndighet. Därutöver kallas ibland verksamhetsutövarens egen kontroll av den egna verksamheten för tillsyn. Övervägandena om att införa gemensamma tillsynsbestämmelser i förutsätter att begreppet tillsyn analyseras. Flertalet remissinstanser välkomnar förslag om definition av tillsynsbegreppet i lagtexten. Regeringen delar utredningens bedömning av vilka uppgifter som bör ankomma på tillsynsmyndigheten. Regeringen menar dock att definitionen av tillsynsbegreppet bör omfatta alla åtgärder som tillsynsmyndigheten vidtar i syfte att uppnå en efterlevnad av och föreskrifter, tillståndsdomar och beslut som grundar sig på balken. Vissa av de uppgifter som ankommer på tillsynsmyndigheten utgör tveklöst myndighetsutövning. Sådan myndighetsutövning inkluderar såväl kontroll och uppsikt som åtgärder för att rättelse skall vidtas. För detta arbete krävs lämpligt utformade tillsynsbestämmelser. I tillsynsverksamheten ingår även andra uppgifter. Sådana andra uppgifter bör dock inte medföra befogenheter att ingripa med tvångsåtgärder mot enskilda personer. Exempel på sådan verksamhet är information i allmänhet och rådgivning i enskilda fall. Stödjande och främjande verksamhet är också av stor betydelse för ett framgångsrikt miljöarbete. Man kan således dela in tillsynsverksamheten i dels den myndighetsutövande verksamheten, dvs. tillsynen över efterlevnaden av eller regler utfärdade med stöd av och dels tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär. Tillsynsmyndigheterna har inte bara rätt, utan även en skyldighet att bedriva kontrollerande tillsyn genom myndighetsutövning med de verktyg som står till buds genom regler. vid anser att tillsynsmyndigheternas skyldighet att vidta åtgärder ytterligare måste understrykas genom stadganden i lagtext. Regeringen anser att detta tillräckligt tydligt framkommer i den av utredningen föreslagna bestämmelsen enligt vilken tillsynsmyndigheten skall kontrollera och vidta de åtgärder som behövs. Det finns ändå anledning att i understryka tillsynsmyndighetens skyldighet att utöva en effektiv tillsyn. För en effektiv tillsyn behövs bl.a. regler som gör det möjligt att genomdriva tillsynsmyndigheternas beslut. Exempel härpå är förelägganden vid vite och beslut om verkställande av åtgärd på den försumliges bekostnad. Regeringen bedömer att det ökar effektiviteten i tillsynen om rätten att meddela sådana beslut kan delegeras från den kommunala nämnd som ansvarar för tillsynen till en anställd vid kommunen. Något förbud mot sådan delegation enligt vad som finns i 5 § andra stycket hälsoskyddslagen bör därför inte gälla för tillsynsåtgärder enligt . Delegation får naturligtvis dock aldrig ske i strid mot bestämmelserna i 34 § kommunallagen. En bedömning måste således alltid ske i det enskilda fallet. Det kan inte uteslutas att vissa sådana beslut kan utgöra myndighetsutövning mot enskild av större vikt (se nämnda paragraf tredje punkten). I detta sammanhang finns skäl att ta upp det problem med vitesföreläggande som vissa remissinstanser pekat på. kommun har tagit upp problemet att förelagt vite ofta inte döms ut. anser att det i lagtexten bör anges att ett föreläggande får innehålla att den som bedriver en verksamhet skall anpassa den eller vidta sådana åtgärder att en viss störningsnivå inte överskrids. Generella föreskrifter och individuella villkor som syftar till att begränsa negativ påverkan på människors hälsa och miljön har utformats olika i olika sammanhang och enligt olika författningar. T.ex. förekommer både villkor om att vissa åtgärder skall vidtas och villkor innebärande att ett begränsningsvärde en halt eller en mängd inte får överskridas. Det är också vanligt att villkoren anger att påverkan skall begränsas till en viss angiven nivå. Enligt den praxis som rått hos och som också får anses accepterad av industrin är strävan att i villkoren ange ett begränsningsvärde i stället för en teknisk åtgärd där det är lämpligt. På så sätt överlåts åt verksamhetsutövaren att själv finna den mest kostnadseffektiva lösningen för att uppfylla begränsningsvärdet. är i högre grad än gällande rätt relaterad till effekter för människors hälsa och miljön. Internationellt ställs undan för undan större krav på utformningen och bedrivandet av verksamheter med miljöpåverkan. I IPPC-direktivet 96/61, artikel 9, anges att villkoren skall utformas som utsläppsbegränsningar. Gränsvärdena kan vid behov kompletteras med eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. Av fjärde punkten följer dock att gränsvärdena, parametrarna eller de tekniska åtgärderna skall bygga på bästa tillgängliga teknik utan att användningen av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs. Mot bakgrund av den praxis som rått och med hänsyn till utvecklingen, inte minst inom EU, avseende villkorsskrivning, kan regeringen inte se att det behövs ett sådant klarläggande i lagtexten som efterlyser. Ett villkor eller ett föreläggande som anger att ett begränsningsvärde eller en störningsnivå inte får överskridas torde också som en huvudregel vara tillräckligt preciserat och klart för att det skall kunna verkställas och ligga till grund för utdömande av vite. Detsamma torde vara fallet vid vissa tekniska funktionskrav. Regeringen vill understryka behovet av att villkoren utformas så att de är entydiga och lätta att kontrollera och vid överträdelse beivra. Regeringen vill betona att när överträdelser som är straffbelagda upptäcks vid tillsynen skall tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen vara skyldig att anmäla misstanke om brott till polis- eller åklagarmyndigheten. skall också inom ramen för tillsynssystemet besluta om miljösanktionsavgift vid överträdelse i näringsverksamhet, se avsnitt 4.32 . Regeringen vill i detta sammanhang framhålla behovet av regelbundna och täta kontakter mellan tillsynsmyndigheterna å ena sidan och polis och åklagare å den andra. Erfarenheten är att där sådant samråd förekommit mer regelmässigt har goda resultat åstadkommits. har i sitt remissvar pekat på det ringa antal brott mot miljölagstiftningen som anmäls och anfört att tillsynsmyndigheten bör vara skyldig att anmäla varje överträdelse. Myndigheten skulle då inte behöva ta ställning till frågor av betydelse för straffbarheten av överträdelsen. anför däremot att det bör övervägas om inte tillsynsmyndigheten bör ges rätten att avstå från att göra anmälan om överträdelsen kan anses helt bagatellartad. Det bör då betonas att endast om en överträdelse är att betrakta som bagatellartad eller helt obetydlig kan det vara tillåtet för en tillsynsmyndighet att underlåta att göra åtalsanmälan. Regeringen understryker vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen anmäler brottsmisstanke när sådan föreligger. Detta är en förutsättning för att straffbestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden samt att den i inledningen av detta avsnitt nämnda miljöbalkskedjan skall ha förutsättningar att fungera. Av remissyttrande framgår att det är troligt att så inte alltid skett. Regeringen bedömer att ett bättre resultatet i detta avseende kan förväntas om tillsynsmyndighetens skyldighet att anmäla misstanke om brott är obligatorisk. Som i påpekar skall misstanke om brott anmälas utan att tillsynsmyndigheten gör någon bedömning av om tillräckliga skäl för åtal finns. Den bedömningen ankommer på polis och åklagare. Frågan har behandlats av JO i beslut . JO har också understrukit vikten av att tillsynsmyndigheten gör åtalsanmälan när det föreligger en klar misstanke om att straffbar överträdelse av miljöskyddslagen har begåtts. JO anser sammanfattningsvis att utrymmet för att avstå från åtals-anmälan av den anledningen att myndigheten inte finner den subjektiva sidan av brottsrekvisitet täckt bör minimeras, och att varje objektivt sett beaktansvärd överträdelse bör underställas åklagarens bedömning. Vad JO anfört skall således gälla även vid överträdelser av regler. Centrala, regionala och lokala myndigheter bör utöver den myndighetsutövande tillsynen även ges möjlighet till stödjande och främjande verksamhet som ett led i tillsynen. Sådan verksamhet är ett annat sätt att inom ramen för tillsynen skapa förutsättningar för regelefterlevnad. Den stödjande och främjande verksamheten bör som huvudregel följa ansvaret för den myndighetsutövande tillsynen. De stödjande åtgärderna kan bl.a. bestå av information och rådgivning angående gällande regler i enskilda fall eller i kampanjform. Därutöver har de centrala tillsynsmyndigheterna ett ansvar för att tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med avseende på lokala, regionala och nationella förhållanden. De centrala tillsynsmyndigheterna skall stödja, samordna, följa upp och utvärdera den regionala och lokala tillsynen, eller, sammanfattningsvis, ge tillsynsvägledning. Det så kallade miljöstrategiarbetet med bl.a. uppföljning av långsiktiga eller övergripande miljömål tillhör också de regionala och centrala tillsynsmyndigheternas ansvarsområde. Naturligtvis är det, som Statskontoret pekat på, först när det kompletta regelsystemet med förordningar, myndighetsföreskrifter, regleringsbrev etc. föreligger som varje tillsynsmyndighets roll och uppgifter blir helt klarlagda. Ett sådant fullständigt regelverk bör därför vara klart till dess träder i kraft. I detta bör ingå särskild information och utbildning samt därefter uppföljning och utvärdering. 4.28.2 Tillsynsmyndigheterna och deras ansvarsfördelning Regeringens förslag: Tillsynen över efterlevnaden av och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken skall utövas av kommunala nämnder, av , och de statliga myndigheter i övrigt som regeringen bestämmer samt generalläkaren. En tydlig ansvarsfördelning vad gäller tillsynen enligt på lokal, regional och central nivå skall gälla. Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip skiljas åt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. i , och kommun anför att fördelningen av tillsynsansvaret enligt balken bör framgå direkt av lagtexten i balken. i pekar särskilt på att fördelningen av tillsynen mellan centrala och regionala myndigheter bör framgå av tillsynskapitlet. Statskontoret tillstyrker utredningens förslag beträffande tillsynsorganisationen med kommunernas och länsstyrelsernas roller. i anför att för att förenkla hanteringen av tillsynsfrågorna, för att öka förutsättningarna att samla god kompetens inom det miljörättsliga området samt för att uppnå en större enhetlighet i rättstillämpningen anser åklagarmyndigheten att det bör ytterligare övervägas om tillsynen inte skall koncentreras på ett färre antal statliga myndigheter. anger vidare att ett förslag skulle kunna vara att slopa den kommunala nivån och istället samla tillsynsansvaret på länsstyrelserna och på . i bl.a. , län och anser att det är bra att utredningens förslag ger en ny och tydligare roll som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens tillämpningsområde med ansvar för bl.a. initiativ och samordning av större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala tillsynsarbetet samt återföra erfarenheter till kommunernas miljöförvaltningar. i län anser att regionala tillsyn måste markeras ännu tydligare. i anför att innehållet i tillsynsroll bör övervägas ytterligare bl.a. då det gäller frågan om vad tillsynsuppgiften innebär i förhållande till uppgiften att svara för regional miljöövervakning och samordnad recipientkontroll. och flera kommuner anser att kommunerna bör ha huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå direkt av balken. Flera kommuner invänder i och för sig inte mot grundprincipen att staten har huvudansvaret men anser att överlåtelse av tillsynsansvaret till kommunen skall ske. Bl.a. kommun tillstyrker att tillsyn skall överlåtas på kommunen paketvis. kommun menar att uppdelningen i paket motverkar den grundläggande principen om effektivt resursutnyttjande som skall vara vägledande för tillsynens fördelning mellan stat och kommun. Möjligheterna till delegation bör, enligt kommun, vara mer flexibel. är mot uppdelningen i paket och anför att så olika struktur råder i olika kommuner och länsstyrelser att en större frihetsgrad vore en fördel. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att tillsynsbestämmelserna i förslaget till miljöbalk (kapitel 26) syftar till att säkerställa efterlevnaden av balkens regler för att de mål och syften som angivits i balkens inledande kapitel skall kunna uppfyllas. Regeringens bedömning är att balkens tillsynsbestämmelser inte kräver några övergångsregler. Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan avbrott i samband med balkens ikraftträdande. Det är därför, som remissinstanserna anför, angeläget att en ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna i fråga om tillsynen är klarlagd när träder i kraft. regleras vilka myndigheter som tilldelas tillsynsansvar antingen genom lagbestämmelser eller genom förordning, eller ibland på båda sätten. Flera myndigheter ansvarar för att de lagar som föreslås inarbetas i efterlevs. Tillsynsansvar ankommer på både kommuner, länsstyrelser och centrala förvaltningsmyndigheter. En samordning av tillsynsbestämmelserna i en miljöbalk förutsätter att fördelningen av tillsynsansvaret sker genom särskilda förordningar utfärdade av regeringen med stöd av . När det gäller bestämmelser om fördelning av tillsynsansvar föreslår att det skall framgå av lagtexten att tillsynen utövas av statliga myndigheter som regeringen bestämmer och kommunen i enlighet med vad regeringen förordnar. Flera remissinstanser har framfört kritik mot att det inte framgår direkt av balken vem som ansvarar för tillsynen. Regeringen bedömer att en precisering kan vara motiverad. Det bör således framgå av balkens bestämmelser att tillsynen utövas av eller annan statlig myndighet som regeringen bestämmer, av generalläkaren, av och av kommunen i enlighet med vad regeringen bestämmer. De bör också framgå av lagtexten att kommunala nämnderna alltid skall ha den lokala tillsynen inom kommunen över sådan verksamhet där tillsynsansvaret tillkommer kommunen. Kommunerna skall också ha möjlighet att ta över den lokala tillsynen över efterlevnad i övrigt med några undantag. Varje tillsynsmyndighet bör ha en egen konkret plan för hur tillsynen skall bedrivas i syfte att leva upp till mål inom samtliga av de områden där myndigheten har tillsynsansvaret. För att den skall ge ett optimalt resultat bör tillsynen vara behovsstyrd. Fördelningen av resurser och kompetensbehovet skall anpassas till de särskilda miljöproblem och förhållanden som råder i varje kommun. Varje tillsynsmyndighet bör också följa upp och utvärdera sin egen tillsyn. Länsstyrelserna bör fungera samordnande och följa upp tillsynen regionalt. De centrala myndigheterna bör regelbundet följa upp tillsynen inom områden och ta initiativ till mer omfattande utvärderingar av tillsynen inom olika delar av balkens tillämpningsområden. Olika synpunkter har framförts beträffande om tillsynen skall ligga på staten eller kommunen. Regeringen bedömer att tillsynen i större utsträckning än vad som förekommit tidigare bör utövas av kommunen. Det är rimligt att kommunens ansvar för miljön i den egna kommunen omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. En stor del av tillsynen enligt balken skall därför anförtros kommunerna. Kommunens tillsynsansvar bör fullgöras av en nämnd som säkerställer att lämplig avvägning sker och att miljöintressen ges hög prioritet. Den kommunala nämnden har också möjlighet att använda kompetens utanför den egna myndigheten.