prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Pensionspoängen för ATP för något av åren 1960 1998 kan i vissa fall t.ex. på grund av omtaxering komma att ändras efter det att beslut om pensionsrätt för förfluten tid inom det reformerade ålderspensionssystemet redan har fattats. I sådana fall bör försäk- ringskassan ex officio ändra beslutet om pensionsrätt för förfluten tid. Förslag till regler i övrigt rörande omprövning och överklagande av beslut om tillgodoräknande av pensionsgrundande belopp och pensionsrätt för förfluten tid redovisas i avsnitt 27. 16 Inkomstindex 16.1 Inledning Enligt de av antagna riktlinjerna för det reformerade ålders- pensionssystemet skall detta system vara avgiftsbestämt. Värdet av in- tjänade pensionsrätter i fördelningssystemet skall räknas om på ett sådant sätt att avgiftsnivån i ålderspensionssystemet kan ligga fast utan att det uppkommer varaktig obalans mellan avgiftsintäkter och pensions- utbetalningar. Tillfälliga under- eller överskott kan dock uppkomma och skall regleras med en buffertfond. Vidare skall systemet bygga på livsinkomstprincipen, vilket bl.a. innebär att samtliga års pensions- grundande inkomster under förvärvslivet skall ligga till grund för beräk- ning av inkomstpension. I ett sådant system bör varje års pensions- grundande inkomst väga lika tungt i beräkningen av inkomstpensionen oavsett när under förvärvslivet de tjänas in. Dessa principer förutsätter att värdet av intjänad pensionsrätt avseende inkomstpension räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Därigenom kopplas dessa pensionsförmåners värde till utvecklingen av de inkomster ur vilka de utgående inkomstpensionerna finansieras. Vidare medför en sådan omräkning att intjänad pensionsrätt behåller sitt värde relativt den allmänna inkomstnivån. Denna omräkning av pensionsförmånerna kan betraktas som en avkastning på pensionsförmögenheten och fyller därmed i viss mån samma funktion som avkastningen i ett premie- reservsystem eller som räntan för vanligt banksparande. Omräkningen skall ske genom att pensionsförmånerna räknas om med den årliga förändringen i ett index. I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till benämning av det index som föreslås användas för omräkning av pensionsförmåner i fördelningssystemet. Vidare lämnar vi förslag till inkomstmått för detta index åren 1960 1998 och och år därefter. Dessutom lämnas ett förslag till hur korrigering skall göras vid beräkningen av index de år indexet påverkas av den föreslagna förändringen av inkomstmåttet . 16.2 Huvudsakligt inkomstmått och benämning av index Regeringens förslag: Pensionsbehållning och utgående pension i fördelningssystemet skall räknas om med förändringen i ett index benämnt inkomstindex. Inkomstindex skall i huvudsak spegla förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst. Avsteg från omräkning av pensionsbehållning och utgående pension med förändringen i inkomstindex skall göras om detta är nödvändigt för att säkerställa den ekonomiska balansen i ålderspensionssystemets fördelningsdel. Promemoriornas förslag: Förslaget i Ds 1997:67 stämmer överens med regeringens förslag. I Ds 1995:41 lämnades inget preciserat förslag till definition av det inkomstmått som skall ligga till grund för indexet i det reformerade ålderspensionssystemet. Däremot lämnades en fördjupad analys av olika mått och en redovisning av de för- och nackdelar dessa mått har ur de tre olika stabilitetsaspekter som bl.a. Pensionsarbetsgruppen tagit upp. I promemorians lagförslag ingick dock ett förslag till inkomstdefinition och indexutformning som utgick från Pensionsarbetsgruppens förslag och principbeslut men som i förhållande till dessa innehöll vissa justeringar och kompletteringar. Liksom Pensionsarbetsgruppens förslag var inkomstmåttet i Ds 1995:41:s lagförslag ett genomsnittsmått. Promemorians redogörelse för olika inkomstmått hade sin utgångs- punkt i de antagna riktlinjerna, där det bl.a. anfördes att underlaget för det mått på den allmänna inkomstnivån utifrån vilket inkomstindex skall beräknas bör hämtas från ålderspensionssystemets register över de försäkrades pensionsunderlag enligt de reformerade reglerna. Motivet för denna avgränsning var att detta register omfattar den relevanta populationen och att uppgifterna endast i mycket begränsad omfattning blir föremål för revideringar. Vidare finns även andra fördelar med att underlaget för indexberäkningen hämtas inom pensionssystemet och därmed blir oberoende av uppgifter från andra statistikkällor. Mot bakgrund av den beskrivning som lämnades i promemorian kon- staterades i likhet med Pensionsarbetsgruppens betänkande att valet av inkomstmått är en avvägning mellan följsamhet gentemot den sam- hällsekonomiska utvecklingen, finansiell stabilitet i pensionssystemet respektive följsamhet till standardutvecklingen för de yrkesverksamma. Remissinstanserna: Ds 1995:41 Följande organisationer har i samband med remissyttrandena avseende Ds 1995:41 lämnat synpunkter på omräkning av ålderspensionsförmån i fördelningssystemet: Allmänna pensionsfonden (1 3 Fondstyrelserna, nedan AP-fonden), , , (), Kommunernas pensionsanstalt, i (LO), (), (), , (), . Endast ett fåtal remissinstanser har antagit promemorians uppmaning att komma med synpunkter på olika mått för den allmänna in- komstutvecklingen. Flera instanser, t.ex. , är inte beredda att ta ställning, innan det i promemorian omnämnda djupare analys- materialet föreligger. Ingen organisation har ingående analyserat följ- derna av olika val av indexmått. De flesta av de organisationer som berör inkomstmåttfrågan anger att de vill beredas tillfälle att yttra sig i frågan, när ett underlag tagits fram av . AP-fonden förordar ett index kopplat till summan av de pensions- grundande inkomsterna, eftersom det skapar en följsamhet mellan ut- vecklingen av pensionsutgifter och avgiftsinkomster. AP-fonden menar att möjligheten för fonden att fungera som buffert kan omintetgöras om större avgiftsunderskott uppstår , t.ex. till följd av demografiska förändringar. SAF/IF anser att ett index baserat på pensionsgrundande inkomst per försäkrad kan bli en instabilitets- skapande faktor i pensionssystemet. Att basera ett index på den totala lönesumman är enligt organisationerna inte heller bra. Det skulle kunna leda till att pensionsrättigheterna skrivs upp utan att genomsnittslönen ökar t.ex. till följd av att förvärvsfrekvensen ökar. Enligt SAF/IF är ett alternativ att tillämpa ett index så att pensionsrättigheterna skrivs upp med den genomsnittliga ökningen av lönen men ej med mer än med ök- ningen av den totala lönesumman. anser att det förefaller lämpligast att skriva fram pensionsbehållningarna med ett inkomstmått som speglar det ekono- miska utrymmet och att man därför bör använda förvärvsinkomster som grund för inkomstindex. Övriga pensionsgrundande ersättningar bör inte ingå i ett inkomstindex, eftersom dessa enligt inte mäter den ekonomiska utvecklingen. TCO framför synpunkten att ett inkomstmått bör återspegla den faktiska inkomstutvecklingen för de förvärvsarbetande. PRO anser att inkomstindex skall bygga på ett mått som medför följsamhet till standardutvecklingen för de yrkesverksamma. KI betonar betydelsen av valet av inkomstmått för det reformerade systemets stabilitet och för storleken på individernas pensioner. Institutet menar att det ännu inte finns underlag för att göra en bedömning i denna fråga. Ds 1997:67 Allmänna pensionsfonden, 1-3 fondstyrelserna konstaterar att finansiell stabilitet bäst uppnås genom ett summaindex och skulle således vara att föredra ur AP-fondens synvinkel. Fondstyrelserna konstaterar att mer preciserade beräkningar över belastningen på AP- fonden ännu inte har redovisats. Fondstyrelserna har därför inte möjlighet att bedöma risken att ett genomsnittsindex leder till allt för stor finansiell obalans inom systemet. Styrelserna menar vidare att de principer för en balanseringsteknik som förespråkas i promemorian torde kunna utgöra grunden för ett förslag. Fondstyrelserna menar att den beskrivna tekniken saknar en direkt koppling till AP-fondens storlek och föreslår att skulden definieras netto, dvs som summan av intjänade pensionsrätter för förvärvsaktiva och pensionsbehållningar för de pensionerade minus tillgångarna i AP-fonden. En sådan koppling skulle skapa en länk mellan fondens avkastning och pensionerna. () anser att en balanseringsprocess som inte är autonom och förutsätter särskilda beslut i det speciella fallet inte ger den förutsägbarhet och stabilitet som är önskvärd. Mot den bakgrunden är det en betydande svaghet att en autonom balanseringsfaktor ännu inte kunnat konstrueras. RFV bedömer dock att en sådan metod kan tas fram och anser därför att en modell som bygger på snittindex men kompletterad med en justeringsfaktor byggd på en skuldkvot kan ligga till grund för regleringen. () menar att eftersom indexet inte tar hänsyn till de förvärvsarbetandes samlade lönesumma finns det en risk för att indexuppräkningen leder till finansiell instabilitet. RRV anser att det är av stor vikt med en fortsatt beredning av indexeringens konstruktion och tillskapandet av en broms . har i tidigare yttranden poängterat vikten av att skriva fram pensionsbehållningarna och därmed pensionsutbetalningarna med ett inkomstmått som speglar det reala ekonomiska utrymmet. Kontoret förordar därför förvärvsinkomster som grund för inkomstindex. konstaterar att en alltför generös uppräkning riskerar att ge upphov till finansiell instabilitet i systemet. Verket menar att det i det fortsatta beredningsarbetet är av vikt att systemets finansiella och samhällsekonomiska stabilitet betonas ytterligare. vill understryka att de inbetalda avgifterna är att betrakta som en fordran på staten och att det därför är rimligt att avgifterna ges en skälig avkastning. Tjänstemännens central- organisation (TCO) har inget att erinra mot den broms som föreslås. () stöder principförslaget att inkomstindexeringen skall följa tillväxten och löneutvecklingen. akademikers centralorganisation () ställer sig bakom förslaget till inkomstmått och val av inkomstindex även om det förefaller onödigt komplicerat. () principiella syn är att inkomstindex bör grundas på utvecklingen av genomsnittlig inkomst. () har en viktig utgångspunkt varit att systemet skall vara finansiellt stabilt. FKF tillstyrker därför förslaget med en broms för indexeringen. vidhåller sitt tidigare förslag om att inkomstindex bör vara ett sammansatt index. Det sammansatta indexet bör räknas upp med den genomsnittliga lönen men ej mer än den totala lönesumman. SAF hänvisar till sitt remissvar på Pensionsarbetsgruppens betänkande. () konstaterar att någon närmare analys inte givits av förutsättningarna att uppnå de tre stabilitetsmålen, nämligen samhällsekonomisk, finansiell och standardstabilitet. Möjligheterna att i behövlig grad uppnå dessa tre stabilitetsmål framstår, enligt SCB, som något oklara. SCB anser det angeläget att göra relativt ingående kvantitativa analyser. Skälen för regeringens förslag: När det gäller valet av det inkomst- mått som skall ligga till grund för inkomstindexet finns i huvudsak två principiellt skilda alternativ: - ett mått på genomsnittsinkomst per person för de förvärvsarbetande - ett mått på de förvärvsarbetandes samlade inkomstsumma. Dessa två alternativ kallas nedan, liksom i Ds 1997:67, genom- snittsindex och summaindex. I beredningsarbetet har redogjorts för att valet av inkomstmått har stor betydelse för pensionssystemets förmåga att uppfylla vissa av de mål som har satts upp för systemet. Huvudmålet har ansetts vara att de intjänade pensionsrätterna och de utgående pen- sionerna, efter avräkning av som tillgodoräknats vid beräkningen av pensionen, skall följa utvecklingen av genomsnittsinkomsterna för dem som är i förvärvsaktiv ålder. Indexeringen skall alltså utformas så att man så långt som möjligt undviker stora skillnader i inkomstutvecklingen mellan förvärvsverksamma och pensionärer. Härutöver skall en viss relativinkomst (inkomst i förhållande till rådande genomsnittsinkomst), intjänad i ett visst allmänt realinkomstläge, så långt möjligt ha samma betydelse i pensionshänseende som samma relativinkomst, intjänad i ett annat allmänt realinkomstläge. Det skall med andra ord inte spela någon roll om individens bästa realinkomstår ligger tidigt eller sent i den förvärvsaktiva karriären. Målet, standardstabilitet, uppnås bäst genom indexering med genomsnittsindex. Vid sidan av huvudmålet om standardstabilitet finns ytterligare mål, eller restriktioner. Ett sådant mål är att pensionsutgifterna skall följa avgiftsinkomsterna, finansiell stabilitet. Ett annat är att utveck- lingen av pensionsutgifterna skall följa utvecklingen av det totala samhällsekonomiska utrymmet, samhällsekonomisk stabilitet. Ett finansiellt stabilt system kännetecknas av att systemets avgifter och ut- gifter över tiden balanserar. Ett samhällsekonomiskt stabilt system kännetecknas av att pensionsutgifternas andel av lönesumman är stabil över tiden. Båda dessa stabilitetsrestriktioner uppnås bäst, om än inte fullständigt, genom indexering med summaindex. Målkonflikter Om genomsnittsindex och summaindex utvecklas likadant uppkommer ingen målkonflikt mellan standardstabilitet och finansiell stabilitet. Det kan emellertid inträffa att summaindex ökar långsammare än genomsnittsindex, t.ex. om utvandringen ökar eller om nativiteten sjunker. Även vissa förändringar i förvärvsmönster kan med- föra att summaindex ökar långsammare än genomsnittsindex, t.ex. om andelen icke förvärvsaktiva av befolkningen i yrkesaktiv ålder ökar och de som faller ur den förvärvsaktiva kategorin inte uppbär någon pensionsgrundande social förmån. Används genomsnittsindex i systemet kommer i sådana fall både pensioner och intjänade pensionsrätter riskera att växa snabbare än avgiftsunderlaget. Den buffertfond som finns i systemet riskerar då att tömmas, på lång sikt därför att de intjänade pensionsrätterna blir förhållandevis stora, på kortare sikt därför att de utbetalda pensionerna blir stora i förhållande till avgiftsinkomsterna. Den sammanvägda målformulering som valts för indexeringen är att systemet så långt som möjligt skall indexeras med genomsnittsindex, men att avvikelser härifrån skall göras om systemets finansiella stabilitet hotas. Avvikelser i indexeringen skall inte göras större, eller ske , än vad som är nödvändigt för att återställa den finansiella stabiliteten. för indexeringen I situationer när systemets finansiella stabilitet hotas bör index- uppräkningen kunna bromsas. En sådan spärr eller broms för index- uppräkningen skulle kunna utformas på olika sätt. Ett alternativ skulle kunna vara att bromsen knyts till buffertfondens storlek i relation an- tingen till pensionsutbetalningarna (den s.k. fondstyrkan) eller till av- giftsunderlaget. Analyser av sådana konstruktioner har emellertid visat att en broms som kopplas till fondstyrkan tenderar att utlösas så pass sent i en finansiell försvagningsprocess att indexuppräkningen riskerar att behöva reduceras orimligt snabbt och kraftigt. Buffertfonden är så liten i förhållande till pensionssystemets samlade åtagande att en fond- minskning, när den väl kommit igång, kan vara svår att hejda. Det rör sig härvidlag om något som liknar en snöbollseffekt . För att undvika bl.a. denna svaghet med en koppling mellan buffert- fondens storlek och inkomstindex bör i stället väljas en annan lösning, nämligen att knyta bromsen för indexeringen till kvoten mellan syste- mets underförstådda (implicita) pensionsskuld och avgiftsunderlaget. Ordet implicit används här för att tydliggöra att inkomstpensionen i det reformerade ålderspensionssystemet utgår från ett fördelningssystem. I ett fördelningssystem är systemets samlade pensionsskuld inte fonderad. Buffertfonden i det reformerade systemet utgör i huvudsak en likviditetsbuffert och motsvarar endast en liten del av det samlade ekonomiska åtagandet inom systemet. Fördelningssystemets implicita pensionsskuld är i princip väldefinie- rad. Den kan anses bestå av två delar: skulden till dem som ännu är förvärvsaktiva och i färd med att intjäna pensionsrätt och skulden till pensionärerna vilka är i färd med att förbruka sin pensionsförmögenhet. För de förvärvsaktiva består den implicita pensionsskulden av de pensionsrätter, omräknade med inkomstindex, som fram till tidpunkten i fråga intjänats av de förvärvsaktiva. I denna del utgörs pensionsskulden av summan av de pensionsbehållningar vilka skall redovisas till var och en av de enskilda försäkrade. För de pensionerade består pensionsskulden av individernas pen- sionsbehållningar vid pensionstidpunkten, omräknad med följsam- hetsindex och reducerad med de pensionsuttag som gjorts fram till den aktuella tidpunkten. Därutöver skall pensionsskulden i denna del justeras med hänsyn till den förändring som kan ha skett i den återstående medellivslängden vid respektive ålder efter pensionstidpunkten. Förändringar i medellivslängden skall dock inte direkt påverka en beviljad pensions storlek den försäkrade fyllt . Fr.o.m. ligger det s.k. delningstalet fast för årskullen. Däremot är det naturligtvis så att systemets implicita pensionsskuld till de pensionerade ökar om medellivslängden senare konstateras öka. Om medellivslängden i stället skulle minska, minskar även den implicita pensionsskulden. När systemet är i full funktion består, vid nu rådande relation mellan förvärvsaktiv tid och tid som pensionär, den totala implicita pensionsskulden till ungefär två tredjedelar av skulden till de ännu förvärvsaktiva och till ungefär en tredjedel av skulden till de redan pensionerade. Minskas den implicita pensionsskulden med behållningen i buffertfonden erhålls fördelningssystemets nettopensionsskuld. Kvoten mellan fördelningssystemets implicita nettopensionsskuld och av- giftsunderlaget kallas här nettoskuldskvoten. Vid perfekt finansiell stabilitet i systemet antar denna kvot ett jämviktsvärde. Detta värde ut- görs av den kvot som skulle ha registrerats om summaindex använts för systemet (istället för genomsnittsindex som här föreslås), om buffertfondens avkastning följt summaindexets utveckling och om dödsriskerna inte ändrats sedan den äldsta individen pensionerades. Det sistnämnda skulle innebära att de kohortvisa delningstal som tidigare fastställts korrekt återspeglar de faktiskt uppnådda medellivslängder som fram till den aktuella tidpunkten har kunnat registreras. En negativ avvikelse av en viss storlek mellan jämviktskvoten och den faktiskt registrerade pensionsskuldkvoten skall föranleda en bromsning av indexomräkningen. Bromsningen bör utformas så att den uppkomna avvikelsen elimineras inom ett visst antal år, rimligen mellan 3 till . Om indexeringen på detta sätt bromsats, och en positiv avvikelse mellan jämviktskvoten och den faktiskt registrerade pensionsskuldkvoten senare uppstår, bör indexomräkningen på motsvarande sätt accelereras, fram till dess inkomstindexet återgått till den nivå inkomstindex skulle ha motsvarat om det varken bromsats eller accelererats. Inkomstbasbeloppet, som bl.a. styr intjänande- och avgiftstaket i försäkringen, bör dock alltid omräknas med ett inkomstindex som aldrig inbromsats eller accelererats. Skälet härför är att andelen av inkomstsumman som skall försäkras i det allmänna ålderspensions- systemet inte skall påverkas av eventuell finansiell obalans i systemet. Regeringen föreslår därför att avsteg från omräkning av pensionsbehållning och utgående pensioner med förändringen i inkomstindex skall göras om detta är nödvändigt för att säkerställa den ekonomiska balansen i ålderspensionsystemets fördelningsdel. Något lagförslag till automatisk balansering av fördelningssystemets ekonomiska ställning lämnas dock inte här. Den exakta utformningen av den här översiktligt beskrivna balanseringsmekanismen skall ytterligare utredas innan ett förslag härom kan lämnas. Det fortsatta beredningarbe- tet har dock som utgångspunkt att regler om automatisk balansering av fördelningssystemets ekonomiska ställning skall införas. Ett sådant förslag bedöms kunna föreläggas . I det fall det i den fortsatta beredningen skulle visa sig att den här översiktligt beskrivna metoden för en automatisk balansering av ålderspensionssystemets fördelningsdel inte kan införas bör ges i uppdrag att övervaka systemets finansiella stabilitet. De partier som står bakom pensionsreformen har överenskommit att bestämmelser om automatisk balansering av fördel- ningssystemet skall införas om det vid den fortsatta beredningen av frågan visar sig vara möjligt. För det fall den fortsatta beredningen skulle visa att det inte går att lagreglera en automatisk balansering av fördelningssystemet så att pensionssystemets finansiella stabilitet därigenom säkras har överenskommits att skall ges ett uppdrag att bevaka systemets finansiella stabilitet. I det fall beräknar att omräkningen av pensionsförmåner inte kan ske med inkomstindex, utan att systemets finansiella balans hotas, skall ett avdrag från inkomstindexeringen göras. Ett tillägg till inkomstindex skall göras om den finansiella restriktionen för systemet beräknas klara en sådan ökning. Tillägget får dock aldrig medföra att inkomstindexet når över nivån på ett inkomstindex som aldrig vare sig minskats eller ökats genom avdrag eller tillägg. Målet för den fortsatta beredningen av ett slutligt förslag till inkomstindex är att en metod, i enlighet med vad som redovisats i detta avsnitt, för s.k. automatisk balansering av fördelningssystemets ekonomiska ställning skall ingå i bestämmelserna för in- komstindexeringen. Ett genomsnittsindex med ett inkomstmått som huvudsakligen utgörs av pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst kompletterat med en metod för automatisk balansering av systemets ekonomiska ställning har flera goda egenskaper. Ett sådant index har genomsnittsindexets positiva egenskap att omräkna pensionsförmånernas värde så att dessa följer inkomststandarden för de i yrkesaktivålder. Denna följsamhet upprätthålls och i den utsträckning som det är möjligt för ett autonomt ålderspensionsystem med fast avgiftssats. Indexet är vidare mer finansiellt stabilt än ett summaindex. Bl.a. kan den automatiska balanseringen utformas så att den beaktar förändringar i medellivslängd. Som ovan beskrivits föreslås detta ske genom att pensionsskulden beräknas med aktuell statistik för överlevnadssannolikheter. Vidare beaktas i nettopensionsskulden den avkastning buffertfonden erhåller. Även buffertfondens eventuella kapitalvinster och kapitalförluster beaktas. Om avkastningen överstiger inkomstindexets utveckling stärks systemets ekonomiska ställning (fonden växer, nettoskulden sjunker och nettopensionsskuldkvoten sjunker). Om buffertfondens avkastning är lägre försvagas systemets ekonomiska ställning. Med ett genomsnittsindex ackumuleras mer medel i buffertfonden då avgiftsunderlaget växer snabbare än genomsnittsinkomsterna än vad som skulle vara fallet med ett summaindex. En förstärkning av systemets ekonomiska ställning sker vid en sådan utveckling som pensionsförmånernas värde följer inkomstutvecklingen för de i yrkesaktiv ålder. Därmed skapas ekonomiska förutsättningar för att indexera pensionsförmånerna med förändringen i genomsnittsinkomsten för de i yrkesaktiv ålder under senare perioder när avgiftsunderlaget kan komma att växa långsammare än genomsnittsinkomsten. Även utan särskilda regler för balansering av systemets ekonomiska ställning skulle, med det genomsnittsindex som nedan föreslås, det reformerade ålderspensionssystemet vara ett system med goda finansiella stabilitetsegenskaper. Det här översiktligt beskrivna tillvägagångssättet för att genom bromsning av indexeringen balansera systemet torde huvudsakligen endast behöva tillämpas i vad som historiskt sett får betraktas som ovanliga situationer.