prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — påpekar att det såsom statistikansvarigt för utsläppsfrågor arbetar med dessa frågor och att verket avser att ta fram ett förslag till kemikalieutsläppsregister. Flertalet remissinstanser har en positiv grundinställning till förslaget om att företagen skall innehållsdeklarera sina varor med avseende på kemikalieinnehåll. Många instanser påpekar att ett system för innehållsdeklarationer måste utformas i internationell samverkan. Dessutom ställer sig många instanser tveksamma till om vanliga konsumenter kommer att kunna tolka och förstå deklarationerna. Kemikalieinspektionen anser att det är viktigt att i det svenska frivilliga arbetet prioritera från risksynpunkt viktiga varugrupper. Några instanser anser att förslaget är orealistiskt, särskilt avseende . Skälen för regeringens bedömning Årlig rapport bedömer att det är viktigt med en årlig rapportering från företagens sida av deras användning av särskilt farliga kemikalier. Ett instrument för detta finns redan i de föreskrivna årliga miljörapporterna enligt miljöskyddslagen. Ca 7 000 miljörapporter skickas in till tillsynsmyndigheterna. Enligt kungörelse med föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter (SNFS 1993:1) och allmänna råd om miljörapport för tillståndspliktiga verksamheter enligt miljöskyddslagen (Allmänna råd 1994:1) skall användning av råvaror och kemiska produkter redovisas. Dessutom vill regeringen erinra om den beslutade förändringen i årsredovisningslagen 1995:1554 som innebär att företag som bedriver tillståndspliktig eller anmälningspliktig verksamhet enligt miljöskyddslagen måste lämna uppgifter om verksamhetens påverkan på den yttre miljön i sin förvaltningsberättelse. Förändringen träder i kraft . Slutligen bör Kemikalieinspektionens produktregister nämnas. Detta innehåller information om tillverkning och import av kemikalier. Informationen från företagen om användningen av kemikalier kan dock öka ytterligare och anpassas till allmänhetens behov. Detta gäller särskilt användningen av sådana ämnen som kommer att omfattas av riktlinjerna. Regeringen bedömer således att allmänheten måste betraktas som en särskild målgrupp för viss information. Denna information måste vara begränsad, lättillgänglig och lättförståelig. Regeringen delar uppfattning att det amerikanska utsläppsregistret, Toxics Release Inventory, är en intressant förebild. Studier har visat att de drygt 21 000 större kemikalieanvändare som berörs av Toxic Release Inventory minskade utsläppen av de aktuella kemikalierna . Offentligheten kring utsläppen och den ökade kunskapen hos företagen om den egna verksamheten torde starkt ha bidragit till detta. Det utsläppsregister som upprättar är, enligt vad regeringen erfarit, inspirerat av det amerikanska systemet. Regeringen avser att ge i uppdrag att utreda hur information om användning och utsläpp av farliga kemikalier på bästa sätt kan göras tillgänglig för allmänheten. I uppdraget bör ingå att ge förslag till sådana ändringar i lagar och förordningar som eventuellt erfordras för att kravet på informationsspridning skall kunna genomföras. I olika sammanhang bl.a. i Småföretagsdelegationens rapport och enklare regler (SOU 1997:186) har pekats på vikten av att begränsa företagens och särskilt de små företagens uppgiftslämnarbörda. Vid utarbetande av förslagen till förbättrad information är det därför viktigt att även denna aspekt beaktas av verket. Regeringen utgår från att företagen har sammanställda data över användning av de aktuella ämnena. Detta är en förutsättning för att kunna upprätta miljörapporter och i övrigt möta samhällets krav inom såväl tillståndsprocessen som tillsynsarbetet. Det ingår också som en naturlig del i frivilliga miljöledningssystem som t.ex. EMAS och ISO 14000. Dessa system tillhandahåller dessutom standarder för bl.a. miljörevision, miljömärkning och miljövarudeklarationer. Innehållsdeklarationer för varor Regeringen bedömer att det behövs väl utformad information om varors innehåll av farliga kemikalier, bl.a. för att underlätta för inköpare och även för konsumenter att tillämpa produktvalsprincipen. En särskilt viktig målgrupp är yrkesmässiga inköpare, som kan ställa krav gentemot producenter och leverantörer och som har möjlighet att tillgodogöra sig kvalificerad information. Det skulle därför vara värdefullt om företagen frivilligt börjar förse varorna med information om innehållet av farliga kemikalier. Informationen måste utformas så att den är lätt att tillgodogöra sig. Bland annat bör den vara selektiv och ta upp det som är viktigast från miljö- och hälsosynpunkt. Det är särskilt angeläget med information om eventuell förekomst av ämnen som enligt de föreslagna riktlinjerna skall avvecklas. Informationen måste också anpassas till varan. Slutligen kan det vara nödvändigt att, som Kemikalieinspektionen framhåller, prioritera från risksynpunkt viktiga varugrupper. Frågan om information om innehåll av farliga kemikalier ingår delvis i det utvecklingsarbete som pågår såväl i som i andra länder i syfte att ta fram miljövarudeklarationer. Kretsloppsdelegationen har i rapporten för varor (1997:19) föreslagit att informationsplikt skall införas för avvecklingsämnena. avser att driva denna fråga inom EU och i olika internationella organ, t.ex. OSPAR. Möjligheten att införa systemet på nationell nivå skall dock också övervägas. Regeringen har gett i uppdrag att göra en kvalitativ studie av konsumenters möjligheter att tillgodogöra sig kvantifierad miljöinformation om produkter. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast . För kemiska produkter som är klassificerade som farliga ställs krav på att varuinformationsblad skall lämnas vid yrkesmässig användning. På varuinformationsbladet finns uppgifter såväl om ingående ämnen som om dessas effekter på hälsa och miljö. Om det förslag till nytt direktiv om farliga kemiska beredningar som diskuteras inom EU antas kommer antalet kemiska produkter för vilka varuinformationsblad skall bifogas att utökas kraftigt. 6.3.4 Klassificering och märkning av kemiska produkter Regeringens bedömning: Arbetet med en internationell överenskommelse om harmonisering av klassificering och märkning av kemiska produkter bör prioriteras. kemikaliearbete bör inriktas mot utveckling av metoder för testning och bedömning av kemikalier inklusive harmoniserade kriterier för klassificering och märkning. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna är generellt positiva till samarbete på internationell nivå, och pekar på att samma krav måste ställas på företag i alla länder för att inte konkurrensen ska snedvridas. Skälen för regeringens bedömning: Klassificering och märkning av kemiska produkter utifrån deras egenskaper är ett viktigt medel för att minska riskerna för hälsa och miljö. sker klassificering och märkning av kemiska produkter i stort sett uteslutande på basis av internationellt utarbetade kriterier. Ett viktigt fortlöpande och krävande arbete med klassificering av kemiska ämnen görs inom EU:s kommittéer och arbetsgrupper till vilka alla medlemsstater bidrar med underlag. En kemisk produkts klassificering avgör hur den ska märkas. och fick i sina respektive anslutningsfördrag undantag från vissa av kraven i de EG-direktiv som behandlar klassificering och märkning. Undantagen för del gäller dels klassificeringen av ett antal särskilt uppräknade ämnen, dels vissa kriterier för klassificeringen. har krav på att mindre farliga ämnen och beredningar, s.k. måttligt hälsoskadliga produkter, måste varningsmärkas vilket inte krävs inom EU. skall EU se över såväl klassificeringen för de uppräknade ämnena som kriterierna. Ett positivt resultat av denna översyn är att vissa petroleumbaserade produkter, som tillhör den svenska kategorin måttligt hälsoskadliga, i samband med genomgången av de svenska övergångsämnena nu ska klassificeras i en högre farlighetsklass i hela EU. Detta är särskilt betydelsefullt eftersom denna kategori kemiska produkter svarar för den största andelen av förgiftningar. I har uppställts som mål att det ska finnas ett globalt harmoniserat system för klassificering och märkning av kemikalier . Arbete pågår inom med att ta fram harmoniserade kriterier för klassificering av olika effektområden som t.ex. akut giftighet samt allergiframkallande och cancerframkallande egenskaper. En av grundprinciperna för arbetet är att harmonisering skall ske på högsta skyddsnivå. På några punkter finns ännu olika uppfattningar om hur kriterierna ska se ut, t.ex, för akut giftighet. får i detta arbete stöd av bl.a. och som i likhet med har sådana märkningskrav för mindre farliga produkter som inte finns inom EU . Det är viktigt att driva på arbetet inom och så att dessa krav tillgodoses. En del av det kunskapsuppbyggande arbetet har varit inriktat på att åstadkomma en arbetsfördelning mellan länderna så att inte varje enskilt land belastas med hela bördan att ta fram den kunskap som behövs för att bedöma alla relevanta kemikalier. Detta bidrar till minskat dubbelarbete. har i en rapport (Savings to Governments and Industry Resulting from the Environmental Health and Safety Programme, Environmental Health and Safety Division, ) visat att det gemensamma arbete som bedrivs på kemikalieområdet sparar stora summor pengar för såväl industrin som för de nationella myndigheterna. Regeringen bedömer liksom att inom kemikaliearbete bör prioritera undersöknings- och bedömningsmetoder för kemikalier, inklusive arbetet med harmoniserade kriterier för klassificering och märkning. 6.3.5 Kunskapen om kemikaliers användning är otillräcklig Regeringens bedömning: Kunskaperna bör öka om förekomst, upplagring och flöden av farliga ämnen i samhället och om hur människa och miljö exponeras för dessa. Regeringen har för avsikt att ge Kemikalieinspektionen och i uppdrag att genomföra en översiktlig studie av denna inlagring och redovisa hur den kan kartläggas. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttryckt en uppfattning i denna fråga har i stort sett varit positiva. Enda undantaget är Kemikalieinspektionen som anser att uppdraget är alltför omfattande och i stället föreslår en mer översiktlig studie av kemikalieflödet via varor. , som i och för sig är positiv till förslaget, framhåller att en kartläggning av detta slag är en stor uppgift. Skälen för regeringens bedömning: Riktlinjerna som föreslås i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken avser enbart nya varor. Det övergripande utsläppsmålet enligt Esbjergdeklarationen och det mål som uttrycktes för HELCOM i (att utsläpp av farliga ämnen skall ha upphört ) kan emellertid endast nås om åtgärder vidtas för att minska läckaget av farliga ämnen från samhället i stort samt från deponier och förorenade områden. Detta läckage är totalt sett mycket omfattande och kommer att fortgå . Som exempel kan nämnas PCB som bl.a. förekommer i fogmassor, lysrörsarmaturer och vissa typer av golv. genomförda undersökningar har visat att detta PCB avges till omgivningen. I hus och anläggningar finns också stora mängder av andra farliga ämnen som t.ex. kvicksilver, kadmium och klorparaffiner. Det är således nödvändigt att öka kunskaperna om kemiska substanser som är inlagrade i samhället och om risken för exponering av dessa ämnen. Därigenom kan en större säkerhet vinnas vid beslut om åtgärder inom kemikaliepolitiken liksom vid beslut om inriktningen av miljöövervakningen. Som Kemikalieinspektionen och SCB framhåller är det av föreslagna kartläggningsarbetet en omfattande uppgift. En del sammanställningar finns visserligen redan. Bland annat beskriver Kretsloppsdelegationen i sin rapport för kretsloppsanpassade material och varor (1997:14) hur flödet av vissa material i samhället ser ut. Inte desto mindre behövs en mer djupgående och heltäckande redovisning av farliga ämnens förekomst i samhället och hur vi exponeras för dessa. Det är inte möjligt att bedöma hur omfattande denna arbetsuppgift är. Enligt regeringens uppfattning bör dock arbetet, i enlighet med Kemikalieinspektionens förslag, kunna inledas med en översiktlig studie, som bl.a. syftar till att ge underlag för bedömningar om vilka ytterligare, fördjupade utredningar som behövs och som är möjliga att genomföra. Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen och i uppdrag att genomföra denna översiktliga studie. 6.3.6 Försiktighetsprincipen och Produktvalsprincipen (substitutionsprincipen) måste accepteras globalt Regeringen konstaterar att i det internationella såväl som det nationella svenska kemikaliekontrollarbetet är tillämpningen av försiktighetsprincipen ett fundament för arbetet med att minska riskerna vid hantering av kemiska produkter. Som tidigare framhållits är de föreslagna riktlinjerna ett uttryck för bl.a. denna princip. Försiktighetsprincipen enligt Riodeklarationen innebär att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada - får avsaknaden av full vetenskaplig bevisning inte användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring . Försiktighetsprincipen skall vidare i syfte att skydda miljön tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter härtill . Principen finns även uttryckt i . Vid sidan av försiktighetsprincipen har i olika internationella sammanhang hävdat att sådana kemiska produkter bör undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Enligt regeringens uppfattning är detta en förutsättning för att Esbjergdeklarationens mål skall nås. I det förslag till biociddirektiv som antagits av EU har principen lagts fast i en internationell lagstiftning, ett exempel som bör följas av flera. Den finns också nämnd i under avsnittet om riskbegränsning, mer som ett exempel på en metod än som en princip. Som ett utslag av denna princip ingår i regeringens förslag till miljöbalk (prop. 1997/98:45) en allmän hänsynsregel i 2 kap. 6 §. Regeln innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Av 2 kap. 3 § framgår att det också kan komma ifråga att ersätta användningen av en kemisk produkt eller bioteknisk organism med en annan metod, som innebär att denna användning överhuvud taget inte behövs. 6.3.7 Det behövs en gemensam kemikaliepolicy på EU-nivån Regeringens bedömning: bör verka för en gemensam kemikaliepolicy i EU och för att användningen i varor av de ämnen som omfattas av riktlinjerna avvecklas inom hela EU-området. Skälen för regeringens bedömning: För att riktlinjerna skall nås krävs bl.a. en samsyn på EU-nivå . skall därför arbeta för att EU tar fram en policy för sitt kemikaliearbete och en plan för Esbjergdeklarationens genomförande. En redovisning av behovet av och ett förslag till disposition för en sådan policy överlämnades av till . Dessutom skall arbeta för att användningen i varor av de ämnen som omfattas av riktlinjerna avvecklas inom hela EU. Det kan möta problem att införa nationella särregler på detta område. Dessutom får riktlinjerna full effekt först om de tillämpas i ett större internationellt sammanhang. Utvecklingen skulle främjas av en lagstiftning på gemenskapsnivå som innehåller en avvecklingsplan för användningen av de ämnen som omfattas av riktlinjerna. Det är angeläget att möjligheten prövas att införa ett system för tillståndsprövning för ämnena på EU- nivå. 6.3.8 Global samverkan för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen Regeringens bedömning: bör aktivt delta i arbetet med att utarbeta en global konvention om begränsad användning och utsläpp av långlivade organiska ämnen (POPs) liksom aktivt verka för att en global konvention om gränsöverskridande handel med farliga ämnen (Prior Informed Consent), träder i kraft. bör stödja och driva på utvecklingen mot en sammanhållen kemikaliekontroll globalt bl.a. genom arbetet i det Internationella forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS). bör verka för en ökad samordning mellan olika internationella och regionala organisationer som arbetar med kemikaliesäkerhet. bör stödja samarbete mellan regeringar, industri, forskning och ideella organisationer. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Kommittén föreslår därutöver att bör verka för att en global ramkonvention om kemikalier, bl.a. innehållande försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen, bör utvecklas . Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i förslag och poängterar vikten av att prioritera det internationella kemikaliearbetet för att lösa de gränsöverskridande miljöproblemen. Skälen för regeringens bedömning Global samverkan är nödvändig på kemikalieområdet Begränsning och avveckling av vissa farliga ämnen måste ske genom internationellt samarbete. Det är därför angeläget att globala överenskommelser kan nås. bör vara pådrivande i det internationella arbetet för att öka kemikaliesäkerheten, särskilt på de områden som omfattas av de nya riktlinjerna i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken. Globala och regionala konventioner för säker kemikaliehantering FN:s miljöprograms styrelse beslutade att inleda internationella förhandlingar om en global konvention för begränsning av användning och utsläpp av ett antal långlivade, organiska ämnen och ämnesgrupper. Inledningsvis kommer konventionen att gälla tolv ämnen eller ämnesgrupper, vilka samtliga är förbjudna eller strängt reglerade i . Konventionen kan bidra till att minska nedfallet, bl.a. över , av långlivade organiska ämnen som huvudsakligen används i andra delar av världen. Regeringen anser att kriterier för att identifiera ytterligare ämnen som kräver internationell riskbegränsning bör utformas. Vid FN:s miljöprograms styrelsemöte beslutades också att inom ramen för de internationella förhandlingarna inrätta en expertgrupp för att utveckla kriterier för ämnen utöver de tolv som är aktuella. avser att medverka aktivt i expertgruppen. pågår förhandlingar om en konvention angående exportanmälan för farliga ämnen (Prior Informed Consent). Avsikten är att denna skall ersätta det nuvarande frivilliga systemet inom FN:s miljöprogram och . Detta arbete beräknas vara avslutat . Konventionen kommer att ha betydelse för en förbättrad informationsöverföring mellan i-länder och när det gäller farligheten hos kemikalier. bör verka för att konvenionen träder i kraft. En övergripande ram för arbetet med kemikalier kan förstärka det internationella begränsningsarbetet Utöver de två konventionerna kan fler globala överenskommelser för ett begränsat antal kemikalier i internationell handel successivt bli aktuella. Frågan har därför väckts om behovet av en övergripande ramkonvention för kemikalier för att ytterligare förstärka det internationella begränsningsarbetet. FN:s miljöprograms styrelse beslöt mot denna bakgrund att låta en arbetsgrupp inom miljöprogrammet utreda frågan närmare och lägga fram ett förslag, sannolikt . Regionala överenskommelser kan föregå globala Arbetet inom FN:s ekonomiska kommission för med den regionala konventionen om skydd mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar (LRTAP) har varit vägledande för det globalt inriktade arbetet inom FN:s miljöprogram för en global konvention om långlivade organiska ämnen. Ett protokoll om begränsning, avveckling och destruering av vissa långlivade organiska ämnen är föremål för förhandlingar inom LRTAP. Protokollet beräknas vara slutförhandlat . Inom LRTAP pågår också förhandlingar om att reglera utsläpp av vissa tungmetaller. Enligt regeringens mening bör det regionala arbetet vara vägledande för utvecklingen av kriterier för att identifiera nya ämnen som bör regleras på global nivå. Även är det sannolikt att arbetet inom FN:s ekonomiska kommission för tidsmässigt kommer att ligga före det globala förhandlingsarbetet. Erfarenheterna från kommissionens arbete kan därmed användas i det globala arbetet. Vidare har flera regionala konventioner och andra mellanstatliga organisationer som arbetar med frågor om skydd för eller utvecklat begränsnings- och avvecklingsprogram som innehåller åtgärder mot marknadsföring av kemikalier. Både kommissionen (HELCOM), som verkar under konventionen till skydd av från föroreningar, och Oslo- och (OSPAR) har arbetsgrupper för diffusa landbaserade källor, dvs. OSPAR har åtagit sig att utveckla kriterierna för giftighet, nedbrytbarhet och förmåga att ansamlas i organismer enligt Esbjergdeklarationen. Det regionala arbetet i världen är överhuvudtaget en viktig förutsättning för ett effektivt internationellt kemikaliearbete. Det regionala kemikaliearbetet har utvecklats snabbt inom Det internationella forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS) och blivit en viktig förutsättning för att förverkliga målen i . Sammanhållen kemikaliekontroll en bärande princip i det internationella arbetet Jämfört med flertalet andra länder har en väl utbyggd kemikaliekontroll med en övergripande lagstiftning om marknadsföring av kemiska produkter. Den sammanhållna kemikaliekontrollen är en viktig förklaring till framgångarna för svensk kemikaliepolitik . Hälso- och miljöfrågor har kunnat hanteras integrerat, liksom t.ex. bedömningar av bekämpningsmedel och allmänkemikalier. Enligt regeringens uppfattning bör en sammanhållen kemikaliekontroll vara en bärande princip i det internationella arbetet, liksom i arbetet i länder som ännu inte utvecklat sin kemikaliekontroll. Det är regeringens uppfattning att bör verka för att denna princip får genomslag internationellt. Det internationella forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS) inrättades 1994. Det ledde också till att de internationella organisationerna WHO, , , , , och samt senare UNITAR bildade en egen samarbetsorganisation för en säker kemikaliehantering (IOMC). Både IFCS och IOMC har snabbt kommit att få en central funktion för samordning och integrering av det internationella kemikaliearbetet. har haft en ledande roll i denna utveckling. Det svenska ordförandeskapet i IFCS 1994-1996 har givit unika möjligheter att påverka utvecklingen. Det är regeringens mening att bör verka för en internationellt sammanhållen kemikaliekontroll. Samordningen av det internationella kemikaliearbetet bör utvecklas vidare Mot bakgrund av den mångfacetterade internationella verksamheten är det angeläget med en hög grad av samordning av arbetet i olika organ. Det mellanstatliga forumet för kemikaliesäkerhet (IFCS) har påbörjat en process för att integrera det internationella kemikaliearbetet. En motsvarande process kommer förhoppningsvis att äga rum inom de internationella organisationernas samarbetsorgan. skall vara pådrivande i detta arbete. Även inom kan mycket göras för att åstadkomma en bättre samordning. EU är världens största biståndsgivare. Inom kommissionen finns flera program för stöd till bl.a. . Flera av de enskilda medlemsländerna har omfattande bilaterala program. Det finns risk för dubbelarbete vid bristande koordinering. Enligt uppgift har det hänt att vissa aktiviteter finansieras . Regeringen gör den bedömningen att bör fortsätta att verka för ökad koordinering för att bl.a. minska denna risk. 6.4 Begränsningar och avveckling av vissa skadliga ämnen Regeringen har i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken redovisat förslag till riktlinjer för det framtida arbetet med att minska riskerna från kemikalier. Riktlinjerna innebär att särskilt farliga ämnen som uppfyller vissa generella kriterier inte skall förekomma i varor och processer. Arbetet för att uppnå detta kommer att ske inom ramen för våra internationella åtaganden och ansvaret åvilar i första hand de som producerar, importerar eller på annat sätt hanterar varorna.