prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Liksom när det gäller strandskydd bör utgångspunkten för naturvårdande och kulturmiljövårdande myndigheters tillämpning av övriga regler om områdesskydd vara att skyddsinstituten avser att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. förslag innehåller inte någon direkt motsvarighet till 3 § första stycket naturvårdslagen där det anges, att vid prövning av frågor som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Avvägningar motsvarande dem som omfattas av nämnda paragraf avses enligt utredningens förslag ske med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Såsom nämndes inledningsvis i detta avsnitt har ett antal remissinstanser tagit upp frågan om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen samt Regeringsrättens tillämpning av proportionalitetsprincipen. Regeringen bedömer att det framför allt är vid tillämpningen av regler om områdesskydd som det kan finnas behov av bestämmelser som ger naturvårds- eller kulturmiljömyndigheten ledning för prövningen av det allmänna intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och för bedömningen av det enskilda intresset att använda fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet. Sammanfattningsvis finner regeringen således skäl att komplettera kapitel om områdesskydd med paragrafer som uttrycker de principer för bedömningen av motstående intressen som har betonats i rättstillämpningen. 4.13.4 Kulturreservat i Regeringens förslag: En ny skyddsform, benämnd kulturreservat, skall införas i . Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en ny skyddsform med namnet kulturreservat införs i . Enligt utredningen behövs det bättre regler för att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. Utredningen tar vidare upp att (Ku 1994:09) har utarbetat ett förslag till kulturreservat inom ramen för kulturminneslagen och att förslaget i väsentliga delar tillgodoser samma skyddsbehov som det utredningen presenterar. uppger att flera skäl talar för lämpligheten att reglera frågan inom ramen för kultur- miljövårdens speciallagstiftning, dvs. kulturminneslagen och att den fortsatta beredningen får utvisa vilken av de lagtekniska lösningarna som är att föredra. Remissinstanserna: avstyrker förslaget och anser att skyddsformen strider mot strävan att bättre integrera naturvården och kulturmiljövården. Vidare anser verket att skyddsformen naturreservat väl täcker in de skyddsbehov som anges i motiven till kulturreservat. tillstyrker förslaget och anser att det förslag om kulturreservat som lämnats av inte kan ersätta förslaget i . Inställningen till förslaget hos övriga remiss- instanser som har yttrat sig, t.ex. länsstyrelser, kommuner och Juridiska fakultetsstyrelsen, , är splittrad. Vissa länsstyrelser anser att kulturreservat i stället bör införas i kulturminneslagen. Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till naturvårdslagens bestämmelse om naturreservat framhålls att begreppet natur innesluter även den kulturpräglade naturen (prop. 1964:148 s. 45). Som exempel på kulturlandskap som bör kunna avsättas till naturreservat nämns gamla lövängar och betesmarker, vilkas bevarande i traditionsenlig hävd bidrar till kännedom om det gamla odlingslandskapet eller som utmärker sig för särskild skönhet. Genom införandet av bestämmelsen i 3 a § naturvårdslagen har naturvårdslagens tillämpningsområde förtydligats så att det klart framgår att den omfattar även kulturpräglade delar av naturmiljön. Det gäller dock inte i den mån skydd följer av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Förutom ovan refererade förslag har Kultur- arvsutredningen i sitt betänkande Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128) föreslagit att ett områdesskydd benämnt kulturreservat införs i kulturminneslagen (betänkandets avsnitt 1.3.1 och 2.6). Det områdesskydd som föreslår skall möjliggöra skydd av såväl bebyggda områden som kulturlandskap, medan skyddade byggnader även fortsättningsvis skall kallas byggnadsminnen. anser att detta förslag medför en enklare och tydligare ansvarsfördelning mellan kulturmiljövården och naturvården än ett införande av kulturreservat i . Huvudskälet för förslaget anges vara att frågor om skydd för kulturlandskap då kan lösas i ett nära sammanhang med bevarandefrågor för bebyggelse och andra anläggningar som utgör en integrerad del av kulturvärdet för det ifrågavarande området. Regeringen gav ämnessakkunnige . ett uppdrag avseende samverkan mellan kultur- och naturmiljövården. I uppdraget ingick att behandla erfarenheterna av hittillsvarande samarbete, de betydelsefulla fördelar som kan uppnås samt vilka förändringar inom förvaltning, arbetssätt m.m. som kan leda till ett utökat samarbete. I sin redovisning av uppdraget till regeringen hänvisar . till de förslag som resp. har lämnat. Han gör bedömningen att ett ställningstagande till om kulturmiljövården behöver ett eget och utvidgat områdesskydd bör avvakta remissbehandlingen. Regeringen gör följande bedömning. En god yttre miljö är ofta ett landskap eller område som har ett rikt kulturhistoriskt innehåll. Att bevara kulturlandskap med innehåll från olika tider och se till att de sköts på ett sätt som gör att värdena inte förstörs eller förringas är en av kulturmiljövårdens viktigaste uppgifter. Ambitionen att slå vakt om den historiska dimensionen i landskapet kan därför beskrivas som ytterligare en bevarandeaspekt vid sidan av omsorgen om den biologiska mångfalden och om landskapsbilden ur rent estetisk synpunkt. Uttrycket ett historiskt landskap har internationellt börjat användas för att karakterisera ett landskap som är värt att slå vakt om därför att det präglats av markanvändning och byggnader från äldre tider. Ett historiskt landskap kan sägas vara ett landskap som präglas av hävdade eller ohävdade kulturlandskapselement som återspeglar väsentliga drag och företeelser från äldre markanvändning. En betydande del av det historiska landskapets värde utgörs av sambanden mellan de enskilda kulturlandskapselementen och av samspelet med naturmiljön. Det samlade kulturvärdet i ett historiskt landskap kan således sägas vara större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element som ingår i landskapet. Regeringen erinrar om att naturreservat kan vara en tänkbar skyddsform som kan användas för skydd av områden med såväl skyddsvärd naturmiljö som värdefulla kulturmiljöer. Regeringen anser, i likhet med , att det dessutom behövs särskilda regler för att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. När det infördes en möjlighet att genom reservatsföreskrifter skydda även den kulturpräglade naturmiljön förutsattes att kulturvärdena i landskapet skulle komma att skyddas i större utsträckning än vad som blivit fallet. Naturvårdslagen har endast undantagsvis använts för att säkerställa de för kulturmiljövården viktigaste värdena. Inte heller har de ur kulturmiljösynpunkt mest värdefulla miljöerna säkerställts i tillräcklig omfattning genom reservatsförordnanden. Regeringen bedömer att förslag till nytt områdesskydd inom ramen för kultuminneslagen inte kan ersätta det föreliggande förslaget till kulturreservat i . Regeringen förutsätter vidare att ett skydd i enlighet med förslag i den fortsatta beredningen kan ges en tydlig avgränsning gentemot den skyddsform som föreslås bli möjlig enligt . För de fall där det huvudsakligen är det historiska landskapet och dess kulturvärden som skall skyddas, men kulturminneslagens regler inte är tillräckliga, bör alltså införas ett särskilt institut benämnt kulturreservat. Regeringen bedömer vidare att det uppdrag som . har redovisat också talar i den riktningen. Den nya skyddsformen bör ses som kompletterande instrument till såväl bestämmelserna om naturreservat som till kulturminneslagens regler. Att en del av området redan är skyddat enligt bestämmelserna i kulturminneslagen skall inte utgöra hinder mot att det också ingår i ett kulturreservat. Syftet med förslaget är att skapa en skyddsform som är tydligt anpassad efter de kulturmiljövårdande behoven. I förslaget till lagtext preciseras inte i vilka fall benämningarna naturreservat respektive kulturreservat skall användas. Den frågan bör eller kommunen ta ställning till från fall till fall. 4.14 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 4.14.1 Sammansmältning av reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Regeringens förslag: Reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skall arbetas samman i . De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med nuvarande regler tillämpas på olägenheter för människors hälsa och miljön vid användning av mark, byggnad eller anläggning. När olägenheter från kärntekniska anläggningar prövas enligt reg- lerna om miljöfarlig verksamhet skall även den joniserande strål- ningen prövas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen hade dock föreslagit att motsvarande undantag som finns i miljöskyddslagen för joniserande strålning skulle finnas i balken. Remissinstanserna: i län tillstyrker sammansmältningen av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, eftersom den enligt är bra och ändamålsenlig med hänsyn till syftet med skydd för människors hälsa och miljön. Även i ser positivt på att reglerna samordnas. kommun anser att utredningen misslyckats med att sammansmälta reglerna inom miljö- och hälsoskyddsområdet, förslaget är varken lättillgängligt eller överskådligt. Även anser att det är en dålig integrering av hälso- och miljöskydd. vid anser att genom definitionen av miljöfarlig verksamhet förs vissa av dagens tolkningsproblem in i balken. Skälen för regeringens förslag: Eftersom miljöskyddslagen är en av grundpelarna i den svenska miljölagstiftningen är det en självklarhet att bestämmelserna i den skall ingå i . Det är även naturligt att reglerna i hälsoskyddslagstiftningen arbetas in i . Den lagstiftningens syfte, att motverka störningar som kan vara skadliga för människors hälsa, sammanfaller till stor del med syftet med den övriga lagstiftning som utgör naturliga delar i balken, inte bara miljö- skyddslagen utan även lagen om kemiska produkter och renhåll- ningslagen m.fl. lagar. sammansmälts bestämmelserna om hälsoskydd och miljöfarlig verksamhet och bestämmelserna om prövning av tillstånd m.m. görs gemensamma för hela balken. De särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet, som inte rör tillståndsprövningen, och bestämmelser om hälsoskydd förs samman i ett kapitel, eftersom båda ytterst gäller regler till skydd för människors hälsa och miljön och möjligheter att kunna ingripa mot verksamheter som kan påverka dessa skadligt. En sådan sammansmältning underlättas av att regeringen föreslår ett enhetligt system för prövning av överklaganden i miljödomstol i motsats till nuvarande regler. överprövas beslut enligt föreskrifterna om miljöfarlig verksamhet i administrativ ordning medan beslut i hälsoskydds-ärenden överklagas hos förvaltningsdomstol. Skyddet för människors hälsa skall utgöra en integrerad del i och samma grundläggande hänsynsregler skall gälla för hälsoskyddet som gäller för exempelvis miljöfarlig verksamhet. De särskilda reglerna om hälsoskydd görs dock mindre detaljerade än de är . Reglerna om miljöfarlig verksamhet i bör, liksom varit fallet enligt miljöskyddslagen, tillämpas på störningar vid användningen av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra olägenheter för såväl miljön som hälsan. ifrågasätter att begreppet miljöfarlig verksamhet används utöver begreppet verksamhet. De allmänna aktsamhetsreglerna skall tillämpas på all verksamhet som kan motverka balkens mål, dvs. även miljöfarlig verksamhet och eftersom 10 kap. i utredningens förslag inte innehåller några särskilda aktsam- hetsregler saknas det enligt nämnden skäl att behålla begreppet miljöfarlig verksamhet och då kan den krångliga definitionen i 10 kap. 1 och 2 §§ utgå. Nämnden anser vidare att om definitionen blir kvar bör 1 § 3 ändras så att omgivningen byts ut mot hälsan och miljön vilket överensstämmer med övriga bestämmelser i kapitlet. anser att skillnaden mellan punkterna 1 och 2 i 1 § är otydlig och föreslår att de arbetas ihop och vidare bör det enligt verket vara helt klart att alltifrån lokal till global miljöförstöring beaktas. Vidare anser verket att bestämmelsen ger intryck av att förorening av vatten prioriteras framför förorening av luft eller mark. vid anser att eftersom den definition av miljöfarlig verksamhet som föreslagit är ungefär densamma som i miljöskyddslagen så förs en hel del av dagens tolkningsproblem in i balken. Regeringen gör den bedömningen att vad föreslår, att låta begreppet miljöfarlig verksamhet utgå, skulle vara en alltför långtgående ändring. Det är ett vedertaget begrepp som används i många olika sammanhang i balken, inte bara i detta kapitel utan även i bl.a. processbestämmelserna. En fördel med begreppet är också, vilket angavs även i propositionen till miljöskyddslagen, att det ger uttryck för grundtanken att även risken för olägenhet skall beaktas. Utifrån och andra remissinstansers kritik av definitionen av miljöfarlig verksamhet har regeringen omarbetat den. Den ges nu en utformning så att den inte skall kunna uppfattas så att vissa utsläpp prioriteras, oavsett om det är till vatten, luft eller mark. Undantaget för tillfälliga störningar av exempelvis luftföroreningar tas bort eftersom även tillfälliga sådana störningar kan medföra akuta hälsorisker. Vidare används samma begrepp som används i hänsyns- reglerna i 2 kap. Begreppet omgivningen i 1 § 3 behålls dock eftersom den störande anläggningen, i likhet med hittillsvarande regler, inte omfattas. Något tillägg om lokal och global miljöförstöring behövs inte eftersom all miljöförstöring omfattas. När det gäller tolkningsproblem så kan en helt uttömmande reglering i lagtexten aldrig uppnås. Det finns emellertid ett visst rimligt stöd för en tolkning i förarbeten och praxis och avsikten är att den praxis som gällt skall kunna ge ledning även fortsättningsvis beträffande vad som är miljöfarlig verksamhet i de delar definitionen överensstämmer med vad som gällt tidigare, tillsammans med de uttalanden och den författningskommentar som görs till balkens bestämmelser. Utsläpp av radioaktiva ämnen samt generering av joniserande strålning är miljöfarlig verksamhet Miljöskyddslagen är inte tillämplig i fråga om joniserande strålning. har föreslagit att samma undantag skall göras i balken. vid har beträffande balkens tillämpningsområde anfört att även lagstiftningen om joniserande strålning bör inarbetas i balken. Även några andra remissinstanser har framfört liknande synpunkter, bl.a. samt kommun och kommun. Som framgått av avsnittet om balkens tillämpningsområde görs i balken inte något sådant undantag som utredningen föreslog vilket innebär att balkens regler om miljöfarlig verksamhet skall tillämpas även på joniserande strålning. För att det helt tydligt skall framgå bör det enligt regeringens bedömning uttryckligen i balkens definition av miljöfarlig verksamhet anges att användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom joniserande strålning är miljöfarlig verksamhet. Vidare anges att alla utsläpp som innebär sådan olägenhet omfattas, vilket även omfattar utsläpp av radioaktiva ämnen. För kärntekniska anläggningar krävs tillstånd enligt miljöskyddslagen, eftersom de är upptagna på miljöskyddsförordningens A-lista och alltså prövas av . Eftersom undantaget om joniserande strålning finns i den lagen prövas inte utsläppet av radioaktiva ämnen och joniserande strålning vid den prövningen utan endast alla andra utsläpp och störningar, såsom kylvattenutsläpp och buller. Villkor för den joniserande strålningen fastställs i tillståndet enligt kärntekniklagen med stöd av strålskyddslagen. Med den utformning balken nu får skall i fortsättningen alla utsläpp och störningar från kärntekniska anläggningar prövas av den regionala miljödomstolen, även utsläppet av radioaktiva ämnen och frågor om joniserande strålning. Därmed kommer kärntekniska anläggningar att prövas på följande sätt. Till att börja med prövar regeringen tillåtligheten enligt 17 kap., dvs. motsvarigheten till nuvarande 4 kap. NRL. Efter att regeringen har avgjort tillåtlighetsfrågan sker, om den bifallit ansökan om tillåtlighet, en säkerhetsprövning enligt kärntekniklagen och även då är regeringen normalt tillståndsmyndighet om beslutanderätten inte delegeras till . Slutligen krävs tillstånd enligt och då prövas alla utsläpp och störningar från anläggningen. Då är den regionala miljödomstolen prövningsmyndighet i första instans. Därmed kommer balkens regler att styra prövningen t.ex. när det gäller lokalisering vid tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. och det kommer att krävas en miljökonsekvensbeskrivning enligt balken såväl beträffande den prövningen som vid miljödomstolens prövning av utsläpp och andra olägenheter. Därmed tillgodoses i princip remissinstansernas önskemål utan att hela strålskyddslagen och kärntekniklagen tas in i balken. Frågor om avloppsanordningar och värmepumpar förs bort från hälsoskyddsreglerna till reglerna om miljöfarlig verksamhet och bestämmelserna om avloppsanordningar och avloppsvatten integreras. Eftersom dessa regler hör lika mycket samman med regleringen av avloppsvatten som är miljöfarlig verksamhet bör de behandlas tillsammans i balken. i tycker att det är bra att avloppsanordningar regleras som miljöfarlig verksamhet men anser att såväl inrättande som anslutning bör vara tillstånds- och anmälningspliktigt och att regeringens bemyndigande därför även bör omfatta ändring av avloppsanordningar. Regeringen delar denna uppfatt- ning och därför utökas det föreslagna bemyndigandet till att även omfatta ändring av avloppsanordningar. kommun anser att miljö- skyddslagens förbud i 7 § mot att släppa ut avloppsvatten utan längre gående rening än slamavskiljning bör behållas i balken. Enligt kommunen har det visat sig vara det enda lagstöd i praktiken som vid överprövning accepteras av . Vidare anser kommunen att nuvarande definition av vattenområde måste ändras till att omfatta även grundvatten, eftersom det enligt kommunen är tillåtet enligt 7 § att släppa ut orenat avloppsvatten i grundvatten. , , anser att verksamheten vid avloppsreningsverk som leder till utsläpp av ett praktiskt taget helt rent vatten inte skall klassificeras som miljöfarlig verksamhet och avloppsvatten eftersom benämningen hämmar möjligheterna till kretsloppslösningar. I nuvarande 7 § miljöskyddslagen görs en uppräkning av olika slag av avloppsvatten som inte får släppas ut i vattenområden om det inte det är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Denna uppräkning fördes över till miljöskyddslagen från gamla vattenlagen där reglerna infördes . Uppräkningen motsvarar inte längre de utsläpp som framför allt bör regleras och som har reglerats genom föreskrifter om tillstånd med stöd av 10 § miljöskyddslagen. Dessutom finns det i hälsoskyddslagen relativt detaljerade regler om inrättande av avlopps- anordningar. För att få enhetliga regler när bestämmelserna samordnas bör i balken regeringen bemyndigas att föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan för att inrätta eller ändra avloppsanordningar. Vidare bör regeringen bemyndigas att föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan för att få släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten. Då kan med stöd av den bestämmelsen exempelvis föreskrivas om krav på tillstånd för utsläpp av de ämnen som anges i 7 § miljöskyddslagen eller andra utsläpp som bör regleras. Någon ändring av definitionen av vattenområde bör inte göras eftersom eventuella utsläpp som påverkar grundvattnet kan regleras med flera av de bestämmelser som föreslås i 9 kap. , bl.a. det sistnämnda bemyndigandet. Beträffande VAV:s synpunkter så kan konstateras att även om verksamheten vid reningsverken är mycket positiv från miljösynpunkt eftersom den går ut på att rena vatten som andra förorenat, leder verksamheten under reningsförfarandet till olika typer av olägenheter som gör att verksamheten blir att klassificera som miljöfarlig verksamhet. När det gäller produkter som kommer ut från verken såsom vatten och slam bör det inte vara benämningen som är det avgörande för om de kommer att användas i kretsloppslösningar, utan vad produkterna innehåller beträffande halter av olika ämnen. 4.14.2 EG-direktiv om utsläpp Det finns i gemenskapslagstiftningen ett antal direktiv om förebyggande och bekämpning av föroreningar av luft och vatten. Dessa är bl.a. rådets direktiv /464/EEG av om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, rådets direktiv /68/EEG av om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen, rådets direktiv /360/EEG av om bekämpning av luftförorening från industri- anläggningar och direktivet 96/61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-direktivet. Det allmänna vattenutsläppsdirektivet 76/464 Rådets direktiv (76/464/EEG) av om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö gäller enligt artikel 1 inlandsytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och grundvatten. När det gäller grundvatten har dock direktivets bestämmelser ersatts av direktiv /68/EEG om skydd för grundvatten mot föroreningar genom vissa farliga ämnen. I det allmänna vattenutsläppsdirektivets art. 2 anges att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder dels för att hindra att de vatten som anges i artikel 1 förorenas av farliga ämnen som ingår i de grupper av ämnen som finns i förteckning 1 i direktivets bilaga, dels för att minska föroreningen av dessa vatten genom de farliga ämnen som anges i förteckning 2 i bilagan. I bilaga 1 anges bl.a. sådana ämnen som organiska halogenföreningar, organiska fosforföreningar, organiska tenn- föreningar, kvicksilver och kadmium samt ämnen som har cancerogena egenskaper i vatten. I förteckning 2 anges ämnen enligt förteckning 1 för vilka gränsvärden inte fastställts enligt art. 6 samt ämnen såsom zink, koppar, nickel, krom, bly m.fl. Tillståndspliktens omfattning anges i artikel 3. Alla utsläpp till vatten enligt artikel 1 av ämnen enligt förteckning 1 kräver förhandstillstånd. I tillstånden skall fastställas utsläppsnormer och tillstånd får endast beviljas för en begränsad tid. Enligt artikel 9 får genomförandet av direktivet inte i något fall direkt eller indirekt leda till en ökad förorening av de vatten som direktivet omfattar. I artikel 8 anges att medlemsstaterna även skall tillse att åtgärderna inte leder till en ökad förorening av vatten som inte omfattas av artikel 1. Direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken motsvarande miljöskyddslagen med tillhörande förordningar samt de nya bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och deras roll vid tillståndsprövningen. Grundvattendirektivet 80/68 Syftet med direktivet (80/68/EEG) av om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen framgår redan av namnet, att hindra förorening av grundvatten. Enligt artikel 3 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att hindra tillförsel till grundvatten av ämnena i förteckning 1 i direktivets bilaga och begränsa tillförsel till grundvatten av ämnena i bilagans förteckning 2, för att undvika att vattnet förorenas med ämnena. Bilagans förteckningar överensstämmer till stora delar med de tidigare nämnda förteckningarna i bilagan till direktivet 76/464. I direktivet definieras direkt utsläpp på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Direktivet omfattar även indirekta utsläpp som definieras på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna förbjuda direkta utsläpp av ämnena i förteckning 1.