prop · GL039 · 1998-01-01 00:00:00 — Det kan exempelvis vara fråga om att registrera uppgift om civilstånd och medborgarskap. Denna typ av registrering äger ofta rum utan att en persons bosättning prövas och initieras i många fall av en underrättelse från annan myndighet. Registreringen kan emellertid också vara grundad på upp- gifter som den enskilde själv lämnar, exempelvis vid invandring. Registrerings- beslut får överklagas enligt 38 § första stycket första meningen och tredje stycket folkbokföringslagen. registreringsbeslut kan inte överklagas av det allmänna utan endast av den enskilde som beslutet angår. Överklagande kan ske utan begränsning till . Med stöd av folkbokföringslagen fattar skattemyndigheten också beslut om till- delning av personnummer. Beslut som rör personnummer kan överklagas. Endast den enskilde har rätt att överklaga. Överklagande i fråga om födelsetiden sker hos länsrätt. beslut om fastställande av födelsenummer och kon- trollsiffra överklagas inte hos domstol utan hos . beslut kan inte överklagas. infördes en allmän tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolarna (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55). Om en enskild person överklagar en förvaltningsmyndighets beslut skall, enligt den nya ordningen, den myndighet som först beslutade i ärendet vara den enskildes motpart i domstolen. Myndigheten har därigenom också rätt att överklaga domstolens beslut. Den allmänna tvåpartsprocessen regleras i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Tvåpartsprocessen skall dock inte tillämpas på områden som styrs av särskilda bestämmelser om dessa avviker från förvaltningsprocesslagens regler om överklagande och partsrepresentation. Införandet av tvåpartsprocessen har inte föranlett några lagändringar på folkbokföringsområdet. Viss osäkerhet kan sägas råda om partsrepresentationen för det allmänna när en enskild efter överklagar ett beslut enligt folkbokföringslagen. Det är dock klart att de beslut om registrering och annat som överklagas enligt 38 § tredje stycket folkbokföringslagen helt faller inom ramen för den nya tvåpartsprocessen. Folkbokföringslagen medger inte någon överklaganderätt i dessa frågor. bör betraktas som den enskildes motpart i länsrätten och myndigheten har behörighet att föra ett mål vidare till kammarrätt och Regeringsrätten. har rätt att överklaga skattemyndighetens bosättningsbeslut. Det skulle kunna hävdas att bestämmelsen i 38 § andra stycket folkbokföringslagen utesluter tillämpning av förvaltningsprocesslagens före- skrifter om partsrepresentation för det allmänna. Till skillnad från exempelvis taxeringslagen (1990:324) innehåller dock folkbokföringslagen inte någon bestämmelse om vem som för det allmännas talan i domstol vid överklagande från enskild. Det kan tas till intäkt för att det nya stadgandet i förvalt- ningsprocesslagen, att beslutsmyndigheten är den enskildes motpart i länsrätten när denne har överklagat dit, skall tillämpas även i bosättningsmål. Vissa familjerättsliga beslut m.m. Skattemyndigheterna handlägger också ett stort antal ärenden enligt äktenskaps- balken, och namnlagen (1982:670). Det gäller bl.a. beslut om hindersprövning, registrering av gemensam vårdnad och beslut om namn. Skattemyndigheternas beslut på dessa områden överklagas endast undantagsvis. Överklagandeordningen i fråga om hindersprövning, vårdnad och namn kan sägas vara enhetlig. beslut kan överklagas och prövas i förvalt- ningsdomstolarna i enlighet med den allmänna ordningen inom förvalt- ningsprocessen. Myndighetens beslut i fråga om hindersprövning, vårdnad och namn kan överklagas endast av en enskild som berörs av beslutet i enlighet med vad som följer av 22 § förvaltningslagen (1986:223). Den nya tvåpartsprocessen slår igenom fullt ut. Om den enskilde överklagar skattemyndighetens beslut inträder alltså myndigheten som part i länsrätten med möjlighet att överklaga domstolar- nas avgörande. har inte någon ställning som part i dessa ärenden. fattar även beslut med stöd av begravningslagen (1990:1144). Myndigheten utfärdar således intyg för gravsättning eller kremering samt kan besluta om anstånd med gravsättning eller kremering. beslut kan överklagas till och vidare till allmän förvaltningsdomstol. Som en följd av tvåpartsprocessen kommer skattemyndigheten att inträda som mot- part till den enskilde om denne överklagar till domstol. har inte ställning som part i ärende enligt begravningslagen. Vidare ankommer det på vissa skattemyndigheter att besluta om medlemskap i de icke-territoriella församlingar som finns inom . Ett sådant beslut får överklagas hos länsrätt. Vid överklagande från enskild tillämpas det allmän- na tvåpartsförfarandet. 9.2 Tvåpartsprocess inom folkbokföringen Regeringens förslag: När en enskild har överklagat skattemyndighetens beslut skall myndigheten föra det allmännas talan i länsrätt och kammarrätt. får dock överta skattemyndighetens talan och skall ensam ha rätt att föra det allmännas talan i Regeringsrätten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I prop. 1995/96:22 om tvåpartsprocess m.m. anfördes att en tvåpartsprocess i princip bör införas över hela det förvaltningsrättsliga fältet. Skälen för en tvåpartsprocess kan, något förenklat uttryckt, sammanfattas som att den främjar rättsbildningen och gör det möjligt för myndigheter att få ändring till stånd av materiellt oriktiga domstolsavgöranden. En tvåpartsprocess bidrar också till ett bättre och fylligare utredningsmaterial vid domstolsprövningen. Enligt regeringens mening finns det inte någon anledning att undanta folk- bokföringsområdet från ett tvåpartsförfarande när en enskild person har över- klagat skattemyndighetens beslut. De skäl som i andra sammanhang har anförts för en tvåpartsprocess gör sig gällande med styrka även beträffande frågor som hand- läggs enligt folkbokföringslagen. En tvåpartsprocess kan främja rättsbildningen inom folkbokföringsområdet. Det framstår också som angeläget att den enskilde har en motpart som kan bemöta och komplettera den utredning som den enskilde ofta lämnar i samband med ett överklagande. Den allmänna tvåpartsprocessen utgår från att det är den beslutande myndig- heten som skall vara den enskildes motpart i domstolsprocessen. I likhet med vad som har gällt på taxeringsområdet har dock i några fall en centralmyndighet, exempelvis och , givits rätt att överta den beslutande myndighetens uppgift att föra det allmän- nas talan. Om sådant övertagande inte sker är det beslutsmyndigheten som före- träder det allmänna. Visserligen finns det inom en stor kompetens när det gäller olika folkbokföringsfrågor. Den myndighet som företräder det allmänna efter överklagande av en enskild skall dock inte främst argumentera i rättsfrågor utan intressera sig för utrednings- och bevisfrågor (prop. 1995/96:22 s. 80). Det är en uppgift som regelmässigt ligger närmast tillhands för den myndighet som har beslutat i ärendet och förfogar över utredningsresurserna. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens mening naturligt att även på folkbokföringsområdet i för- sta hand låta beslutsmyndigheten, och inte centralmyndigheten, föra det allmän- nas talan i länsrätt och kammarrätt när den enskilde har överklagat. har som central förvaltningsmyndighet likartade funktioner på folkbokföringsområdet som inom beskattningen. Enligt taxeringslagen har rätt att i länsrätt och kammarrätt överta skattemyndighetens roll som företrädare för det allmänna, exempelvis i mål av principiellt intres- se. Detta skall enligt regeringens mening gälla också folkbokföringsmålen. När övertar skattemyndighetens rätt att företräda det allmänna i ett mål skall skattemyndighetens rätt att föra talan i målet upphöra. För att på ett verksamt sätt kunna bidraga till rättstilllämpningen bör , i likhet med vad som gäller på beskattningsområdet, också ha en självständig rätt att överklaga länsrättens och kammarrättens avgörande. Ett sådant överklagande skall enligt regeringens mening kunna ske oavsett om verket tidigare i målet fört det allmännas talan. Det är också enligt regeringens upp- fattning väl förenligt med roll som centralmyndighet att verket och inte skattemyndigheten ges rätt att överklaga folkbokföringsmål till Regeringsrätten. är överklaganderätt begränsad till frågor om bosättning. Verket kan exempelvis inte överklaga renodlade registreringsbeslut. Denna skillnad är en kvarleva från det allmänna ombudets tid. Enligt instruktio- nen för skatteförvaltningen omfattar ansvarsområde hela folk- bokföringsområdet, inte endast bosättningsfrågorna. Verket bör därför ges rätt att överklaga alla typer av beslut som skattemyndigheten fattar enligt folkbokföringslagen. Detta gäller dock naturligtvis inte beslut om personnummer och samordningsnummer, eftersom dessa beslut överklagas till . Om vill överklaga skattemyndighetens beslut i en bosätt- ningsfråga skall det enligt 38 § folkbokföringslagen ske från det att beslutet meddelades. Den överklagandetiden bör gälla för även beträffande andra beslut som skattemyndigheten meddelar enligt lagen. För att skall kunna utnyttja rätten att framför skattemyndigheten företräda det allmänna i domstol krävs självfallet att verket får underrättelser om pågående processer. Enligt 3 § folkbokföringsförordningen (1991:749) skall allmän förvaltningsdomstol underrätta om be- slut enligt folkbokföringslagen. bör dock kunna få kännedom om ett ärende redan när det överklagas till länsrätten. När skattemyndigheten är den enskildes motpart i länsrätten är det naturligt att myndigheten underrättar om pågående processer. Verket får självt bestämma i vilken omfattning skattemyndigheten skall lämna sådana underrättelser. 9.3 Den kommunala överklaganderätten Regeringens bedömning: Kommunerna skall även i fortsättningen ha rätt att överklaga ett beslut om bosättning. Utredningen har föreslagit kommunernas rätt att överklaga ett beslut om bosättning avskaffas. Remissinstanserna: och Kammarrätten i avstyrker förslaget. ifrågasätter om det finns tillräckliga skäl att avskaffa den kommunala besvärsrätten. Kammarrätten i anser bl.a. att frågan är komplicerad och behöver utredas ytterligare. Övriga remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 38 § folkbokföringslagen får en kommun överklaga ett beslut om en persons bosättning. Rätten att överklaga gäller även för kyrkliga kommuner. Ett överklagande från en kommun skall ha kommit in från det att beslutet meddelades. Enligt den gamla folkbokföringslagen beräknades tiden från det att kommunen fick del av beslutet. I samband med att den nuvarande klagotiden infördes anförde (prop. 1990/91:153 s. 111) att kommunerna i praktiken inte hade någon möjlighet att agera om överklagandetiden beräknades från tiden för beslutets meddelande. Det var ganska vanligt att en kommun överklagade skattemyndighetens beslut att mantalsskriva en viss person. Genom att stommar till mantalslängder överlämnades från skattemyndigheten till kommunen hade kommunen möjlighet att överblicka den del av folkbokföringen som gällde mantalsskrivning. Därigenom kunde kommunen bl.a. kontrollera att den grund för beskattningen som mantalsskrivningen i prak- tiken utgjorde blev korrekt. Kommunerna hade också ofta en särskild organisation för bevakning av mantalsskrivningsfrågor. Sedan mantalsskrivningen avskaffades är det ovanligt med kommunala överklaganden enligt folkbokföringslagen. Något överklagande från kyrkligt håll lär inte ha förekommit. Utredningen har ansett att den kommunala överklaganderätten är motiverad och att den därför kan avskaffas. har dock påpekat att det med fog kan hävdas att de rättsverkningar som uppkommer genom ett folkbokföringsbeslut berör kommunen på sådant sätt att det är rimligt att kommunen har möjlighet att överklaga beslutet. Även Kammarrätten i ifrågasätter om förslaget är motiverat. När det gäller folkbokföring ger i och för sig lagen inte utrymme för beaktande av särskilda kommunala aspekter. Folkbokföringen har dock betydelse för kommunerna på vissa områden, t.ex. när det gäller kostnader för undervisning och sjukvård, eftersom skyldigheten att tillhandahålla detta grundas på om en person är folkbokförd i kommunen eller inte. Folkbokföringen har också betydelse för i vilken kommun en person skall beskattas. Regeringen anser därför i likhet med och Kammarrätten i att ett beslut om en persons folkbokföringsort berör kommunen i sådan utsträckning att den bör ha möjlighet att överklaga beslutet. Mot den bakgrunden skall rätten till kommunalt över- klagande inte ändras. 9.4 Överklagande av vårdnadshavare Regeringens bedömning: En vårdnadshavare bör inte ges rätt att mot den andre vårdnadshavarens vilja överklaga ett beslut som rör barnets folkbokföring. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 38 § folkbokföringslagen får skattemyndighetens beslut om någons folkbokföring överklagas av den person vars folkbokföring det gäller. Det har tidigare rått osäkerhet i frågan huruvida en av två vårdnadshavare haft rätt att ensam företräda barnet vid överklagande i ett folkbokföringsärende. Regeringsrätten har dock i några meddelade av- göranden uttalat att ett överklagande av ett beslut om ett barns folkbokföring inte kan prövas i sak med mindre båda vårdnadshavarna är ense om att åstadkomma en sådan prövning. Överklagande som har framställts av en av vårdnadshavarna skall således enligt Regeringsrätten inte tas upp till prövning. En vanlig situation där frågan om rätten att överklaga uppkommer är när barnets föräldrar har separerat efter att tidigare ha varit gifta eller sambor. Skattemyndigheterna har i vissa fall inte ändrat ett barns folkbokföring då barnet till viss del bor kvar där det tidigare var folkbokfört, trots att en av vårdnadshavarna och barnet flyttar till en ny bostad. Även om föräldrarna tidigare varit överens om barnets bosättning kan förhållandena vara sådana att de inte kan enas om att överklaga. bedömning av barnets folkbokföring får ofta stor ekonomisk betydelse för föräldrarna eftersom rätten för en vårdnadshavare att uppbära vissa sociala förmåner, exempelvis bostadsbi- drag, delvis hänger samman med barnets folkbokföring. Den grundläggande frågan om barnets folkbokföring gäller emellertid skattemyn- digheternas och förvaltningsdomstolarnas tillämpning av vissa materiella bestämmelser i folkbokföringslagen och inte rätten att överklaga. Även om man anser att överklagandereglerna har betydelse i sammanhanget ser regeringen i likhet med utredningen svårigheter med en överklaganderätt för endast en vårdnadshavare. Det gäller oavsett om vårdnadshavaren får rätt att överklaga för egen del eller som ensam företrädare för barnet. åligger det båda vårdnadshavarna att anmäla flyttning för barnet (30 § folkbokföringslagen). Om endast en av dem gör anmälan kommer skattemyndigheten inte att pröva frågan om barnets flyttning utifrån anmälningen. Denna kommer i stället att avvisas. För att bli verkningsfull borde därför en överklagandemöjlighet för en vårdnadsha- vare kombineras med en rätt för denne att själv göra anmälan om flyttning för barnet. Regeringen är emellertid tveksam till en sådan ordning. Bl.a. är risken stor att båda vårdnadshavarna i vissa fall gör motstridiga flyttningsanmäl- ningar. Gemensam vårdnad förutsätter att vårdnadshavarna kan enas i angelägenheter som rör barnet. Att vårdnadshavare utövar sina rättigheter och skyldigheter gemensamt kan givetvis innebära många slags problem i de fall då vårdnadshavarna är oeniga. Frågor om barnets folkbokföring är inte av så särpräglad natur att det finns skäl att göra undantag från huvudregeln i 6 kap. 13 § att vårdnadshavarna endast gemensamt kan företräda barnet. Sammantaget anser regeringen att det inte bör införas någon bestämmelse som ger en vårdnadshavare rätt att ensam överklaga skattemyndighetens beslut om barnets folkbokföring. 9.5 Prövningstillstånd i folkbokföringsmål Regeringens förslag: Prövning av folkbokföringsmål i kammarrätt skall kräva prövningstillstånd enligt förvaltningsprocesslagens regler. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: finns det regler om p- rövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Ett stort antal måltyper på förvaltningsområdet omfattas av regleringen och kan således inte prövas i kammarrätten om inte domstolen har lämnat tillstånd till prövning. Prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt har införts i etapper. Den första etappen infördes genom lagstiftning som trädde i kraft . Föreskrifterna i fråga innebar att prövningstillstånd infördes för prövningen i kammarrätt i fråga om körkortsmål, studiestödsmål och olika typer av kriminal- vårdsmål. Med verkan fr.o.m. infördes prövningstillstånd i kam- marrätt för ytterligare målgrupper, exempelvis socialförsäkringsmål och bi- ståndsmål (prop. 1994/95:27). genomfördes den tredje etappen i arbetet med att förändra instansordningen för förvaltningsmål och införa prövningstillstånd i kammarrätt (prop. 1995/96:22). Ärenden om hindersprövning, gravsättning och kremering tillhör de måltyper som påverkas av den tredje etappen av förändringsarbetet med förvaltningsprocessen. För dessa ärende- grupper krävs således prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Genom en förordningsändring ställs det också krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt i frågor om äktenskapscertifikat. Folkbokföringsärendena hos skattemyndigheten är utpräglade massärenden. De är inte bara många till antalet utan också mycket likartade. Handläggningen av ärendena styrs av fasta rutiner och följer regelmässigt de rekommendationer som har lämnat i vanligt förekommande folkbokföringsfrågor. För den enskilde kan ett folkbokföringsärende ha stor betydelse. Det beror bl.a. på att folkbokföringen styr många grundläggande rättigheter och skyldig- heter i samhället. Målen hos skattemyndigheterna är dock genomgående okomplice- rade och från juridiska utgångspunkter oftast av enkel beskaffenhet. Endast i undantagsfall strider skattemyndighetens beslut mot den enskildes önskan eller begäran. Andelen överklagade folkbokföringsärenden är också mycket liten. Enligt regeringens bedömning är det i ärenden enligt folkbokföringslagen helt tillräck- ligt med en fullständig prövning i två instanser. Hos skattemyndigheten sker också omprövning i samband med att myndighetens beslut överklagas. Sammantaget är folkbokföringsärendena enligt regeringens mening väl lämpade för en ordning med prövningstillstånd i kammarrätt. Prövningstillstånd i folkbokföringsmål bör meddelas på motsvarande grunder som gäller för förvaltningsområdet i övrigt. Det innebär att tillståndsfrågan avgörs med tillämpning av 34 a § förvaltningsprocesslagen. Möjlighet till s.k. ändringsdispens föreligger alltså. Bestämmelser om prövningstillstånd skall tas in i 38 § folkbokföringslagen. 9.6 Överklagandeordningen i namn- och vårdnadsärenden m.m. Regeringens förslag: I fråga om skattemyndighetens beslut om hindersprövning, namn och registrering av gemensam vårdnad samt beslut enligt begravningslagen skall i stort samma ordning för överklagande och prövningstillstånd gälla som för de renodlade folkbokföringsmålen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. () påpekar att vad gäller de namnlagsärenden som prövas av PRV finns inte någon möjlighet för beslutsmyndigheten att som part bevaka det allmännas intresse i högre instans. Skälen för regeringens förslag: Som nämnts i avsnitt 9.1 har tvåpartsprocessens införande på förvaltningsområdet fått effekt bl.a. när det gäller överklagande av skattemyndighets beslut om hindersprövning, vårdnad och namn. Om den enskilde överklagar ett beslut av skattemyndigheten i någon sådan fråga inträder myndigheten som den enskildes motpart i länsrätten. Myndigheten har också rätt att överklaga domstolens beslut. har enligt nuvarande ordning inte någon ställning som part i de familjerättsliga ärendena. Enligt regeringens mening bör emellertid samma ordning tillämpas i dessa ärenden som när det gäller det renodlade folkbok- föringsområdet enligt folkbokföringslagen. bör således ges rätt att från skattemyndigheten överta det allmännas talan i länsrätt och kammarrätt. Endast bör kunna föra det allmännas talan i Regeringsrätten. Allmänna förvaltningsdomstolar är som tidigare nämnts skyldiga att underrätta om beslut enligt folkbokföringslagen. har påpekat att en motsvarande underrättelseskyldighet bör införas också i fråga om beslut enligt bl.a. namnlagen och som verket kan överklaga. I likhet med anser regeringen att en sådan underrättelseskyldighet behövs för att verket skall kunna utnyttja sin möjlighet att överklaga ifrågavarande beslut. Underrättelseskyldigheten regleras lämpligen i förordning. ansvarsområde är enligt instruktionen för skatte- förvaltningen avgränsat till frågor om skatter, avgifter, folkbokföring och val. Det finns därför enligt regeringens mening inte anledning att ge verket rätt att överklaga beslut av skattemyndigheten i frågor som visserligen har koppling till folkbokföringen, exempelvis ärenden om registrering av namn och gemensam vård- nad, men som styrs av regler utanför folkbokföringslagen. När det gäller de ärenden enligt namnlagen som prövas av PRV som första instans så överklagas dessa till Patentbesvärsrätten. Patentbesvärsrättens beslut överklagas till Regeringsrätten. Förvaltningsprocesslagen är inte tillämplig vid handläggningen i Patentbesvärsrätten. Regeringen tar därför inte nu ställning till frågan om PRV bör ha ställning som part i högre instans. infördes prövningstillstånd i ärenden om hindersprövning och äktenskapscertifikat vid överklagande till kammarrätten. Detsamma gäller vid överklagande av skattemyndighetens beslut enligt begravningslagen.- De ärenden om registrering av gemensam vårdnad som skattemyndigheten prövar är okomplicerade och juridiskt enkla. prövning kan sägas vara begränsad till att kontrollera att ett fåtal formella förutsättningar är uppfyllda. Att frågan om registrering av gemensam vårdnad är av enkel beskaf- fenhet torde för övrigt ha varit en förutsättning för att prövningen har ansetts kunna ske inom ramen för folkbokföringen. beslut i denna frå- ga överklagas mycket sällan. Enligt regeringens mening är de ärenden om registrering av gemensam vårdnad som prövas av skattemyndigheten väl lämpade för en ordning med prövningstillstånd i ledet länsrätt-kammarrätt. Namnärenden är den största gruppen av ärenden av familjerättslig karaktär inom folkbokföringsverksamheten. Ärendena är av lite olika slag. Enligt namnlagen rör det sig bl.a. om anmälan om efternamn för barn, byte till förälders efternamn, byte till makes efternamn, ändring av efternamns genusform, mellannamn, förnamn, gårdsnamn invid förnamn och namn för utländska medborgare. Namnfrågorna är inte alla gånger enkla att handlägga. I vissa fall rymmer handläggningen inte bara en registrering av en anmälan utan också en materiell prövning. Bl.a. får skattemyndigheten enligt 34 § namnlagen inte godkänna för- namn som kan väcka anstöt eller kan antas leda till obehag för den som skall bära namnet. Inte heller förnamn som av annan anledning uppenbarligen inte är lämpligt får godkännas. Även namnfrågor för utländska medborgare kan vara kom- plicerade främst för att tillämpning av utländsk rätt kan komma i fråga. Namnärenden torde av den enskilde ofta uppfattas som betydelsefulla. Även om vissa typer av ärenden kan innehålla bedömningsfrågor är dock merparten av namnärendena okomplicerade och juridiskt enkla. Endast undantagsvis får den enskilde avslag på sin anmälan eller ansökan om namn.