prop · GL03158 · 1998-01-01 00:00:00 — Självförsörjningsgraden vad gäller skogsindustri- produkter ökade mycket kraftigt. För flera av medlemsstaterna betyder emellertid skogsbruk och skogspolitik något helt annat än i de nordiska länderna. I är skogsbruk snarare ett sätt att ta tillvara icke utnyttjad mark i sysselsättningssyfte genom skogsplantering. EU:s åtgärder som direkt berör skogsbruket sker inom ramen för antingen den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) eller miljöpoliti- ken. Exempel på det förra är det stöd som lämnas för skogsplantering på mark som tas ur jordbruksproduktionen i syfte att minska denna. Ett annat är gemensamma åtgärder för uppföljning av luftföroreningarnas inverkan på mark och skog. På miljöområdet kan nämnas frågor om den biologiska mångfalden och internationella konventionsförhandlingar som i vissa delar berör skogsbruket och skogarna. 5.3 Nordiskt samarbete Det nordiska samarbetet på skogsområdet är organiserat inom . Till detta är knutet en ämbetsmannakommitté för jord- och skogsbruk och ett kontaktorgan för motsvarande frågor. En särskild arbetsgrupp under ämbetsmannakommittén arbetar med att samordna de nordiska positionerna i globala skogsfrågor, en annan sysslar med gemensamma frågor i närområdena, främst de baltiska länderna. Kontaktorganet har en särskild skogssektion med företrädare för myn- digheter och samtliga intresseorganisationer på skogsområdet. I denna behandlas frågor av gemensamt intresse, både nordiska och globala. En särskild institution, Samnordisk skogsforskning, initierar forskning av gemensamt intresse finansierad både med nordiska och nationella medel. 5.4 fortsatta agerande internationellt Regeringens bedömning: bör även i fortsättningen verka aktivt i de pågående internationella förhandlingarna för en överens- kommelse om ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart skogsbruk i alla delar av världen. Inom EU bör arbeta för fortsatt nationell bestämmanderätt vad gäller skogspolitiken och för en bättre samord- ning inom EU av hanteringen av de frågor som berör skogsbruket och skogsindustrin. Ett nära samarbete inom i skogspolitiska frå- gor är angeläget. Skälen till regeringens bedömning: Som framgått av avsnitt 5.1 har de globala skogsfrågorna blivit allt mer aktuella. Det pågår omfattande internationella aktiviteter, både globala och regionala. Som ett av de viktiga skogsindustriländerna med en omfattande export är det nödvän- digt för oss att delta i de aktiviteter som rör skogsbruk och skogsindustri. Detta är en angelägenhet både för staten och näringslivet. Genom del- tagande i internationella förhandlingar, överläggningar, seminarier och liknande arrangemang kan vi bidra med vår sekellånga erfarenhet av ett modernt, ansvarsfullt skogsbruk. De kontakter som därvid skapas är ovärderliga för skilda tillfällen. Genom medverkan i detta arbete visar vi också att vi tar vår del av det globala ansvaret för utvecklingen av ett hållbart skogsbruk över hela världen. En av de närmast viktiga uppgifter- na för är sålunda att aktivt verka i de pågående förhandlingarna för en överenskommelse om ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart skogsbruk i alla delar av världen. Det i avsnitt 5.2 nämnda parlamentsbeslutet om en skogsstrategi och arbetet med den s.k. Agenda 2000 har båda aktualiserat skogsfrågorna i EU på ett särskilt sätt. En kommande utvidgning av unionen med länder som har stora skogsarealer men kanske inte alltid en effektiv skogspolitik riskerar att leda till ett omfattande subventionspolitik om inga föränd- ringar görs. Både svensk och finsk skogsnäring verkar på en global, starkt konkur- rensutsatt marknad. Vi är givetvis bundna till de internationella frihan- delsavtalen. Vår skogsnäring arbetar helt under marknadsmässiga villkor. Några subventioner till normalt skogsbruk förekommer inte i vårt land. Mot denna bakgrund har vi i EU starkt markerat vår negativa inställning till en subventionspolitik på skogsbruksområdet. De inslag som finns på detta område är inte konkurrensneutrala, vare sig globalt sett, mellan medlemsstaterna eller inom medlemsstaterna. De innebär i vissa delar inslag i sådan skogspolitik som enligt Parlamentets uppfattning skall beslutas nationellt. Däremot har vi uttalat oss positivt för en bättre samordning av sådana åtgärder inom kommissionen som berör skogsbruk och skogsindustri på något sätt. En sådan samordning skulle kunna ske inom ramen för en gemensam strategi som också innehåller samarbete i de globala skogs- frågorna och vad gäller forskning av gemensamt intresse. En sådan strategi kan också ha inslag av åtgärder på miljöområdet, även ekono- miska sådan som inte stör konkurrensbilden. Arbetet med en gemensam skogsstrategi pågår. deltar aktivt i detta arbete och hävdar därvid den inställning som här har redovisats. Det nordiska samarbetet på skogsområdet har blivit alltmer angeläget. Det gäller inte minst i de globala skogsfrågorna, där en gemensam nordisk hållning ger styrka. De nordiska samarbetet har också fått en ny dimension sedan och blev medlemmar i genom att står utanför unionen. bör fortsatt värna om ett nära nordiskt samarbete på skogsbruksområdet. 6 Utvärderingen av skogspolitiken Regeringens bedömning: Trots behovet av en långsiktig stabilitet bör skogspolitiken utvärderas fortlöpande så att den kan anpassas när det visar sig nödvändigt. förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det har förflutit alltför för att göra en meningsfull utvärdering. Riksantikvarie- ämbetet anser att kulturmiljön inte har diskuterats tillräckligt tydligt i utvärderingen. TCO anser att det trots den korta tiden redan framgår tydligt att med oförändrad inriktning kommer flera viktiga delmål inte att nås. menar att med fördel kunde ha tolkat uppdraget så att hela skogspolitiken skulle utvärderas och inte bara effekterna av förändringarna . anser att utvärderingen inte borde ha gjorts av . Skälen för regeringens bedömning: skogspolitiska beslut slogs det fast att skogspolitiken måste ges en långsiktig och ekologisk inriktning. Det anfördes också att det inte är möjligt och rimligt att med alltför korta intervaller ändra grunderna för skogspolitiken mot bakgrund av det grundläggande kravet på en god hushållning och med hänsyn till de långa växttider som gäller för den svenska skogen. Beslut som fattas och åtgärder som vidtas i vår generation ger resultat först för kom- mande generationer. Å andra sidan måste nya kunskaper och värderingar få komma till uttryck i den konkreta utformningen och tillämpningen av skogspolitiken. Ett kännetecken för svenska skogspolitiska beslut är de långa tids- mellanrummen och därmed långsiktigheten i besluten. Samhällsutveck- lingen går emellertid allt snabbare. Det påverkar även skogspolitiken. Viktiga skogspolitiska beslut har sålunda träffats åren 1903, 1923, 1933, 1948, 1974, 1979, 1984 och 1993. Takten har sålunda blivit allt mera snabb. har emellertid de grundläggande värderingarna om långsiktighet, hushållning och omsorgen om medborgarna legat fast. Vad som tillkommit är de ökade kunskaperna om behovet av att värna en biologisk mångfald och en ökad medvetenhet om skogens kulturmiljövärden. Insikten om detta är bakgrunden till det beslut som togs att göra en första utvärdering av skogspolitiska beslut. och redovisningar visar att detta var en riktig bedömning. har sålunda haft i uppdrag att utvärdera skogs- politiska beslut särskilt avseende miljömålet. Tillsammans med Natur- vårdsverket har uppdrag vidare varit att fortlöpande utvärdera effekterna på den biologiska mångfalden av den nya skogs- politiken. Myndigheterna har gjort ett mycket ambitiöst arbete. Obero- ende experter har utnyttjats. Enkäter har gjorts. Neutrala undersökningar och mätningar har vidtagits. Det redovisade materialet är omfattande. Vissa av resultaten redovisas översiktligt i huvudrapporterna. För en mera detaljerad information hänvisas till de många detaljerade underlags- rapporter som finns i ärendet. Flera remissinstanser påpekar i likhet med att den utvärdering av skilda åtgärder som har varit möjlig att göra visar på resultat som av naturliga skäl hänför sig till tiden före då det skogspolitiska beslutet trädde i kraft. Ett exempel på detta är röjningarnas utveckling. Arealen för dessa minskade kraftigt och planade ut när förslaget om att slopa röjningsskyldigheten antogs. För andra registrerade effekter kan det däremot hävdas att den debatt som fördes under utredningsarbetet års beslut har haft påtagliga effekter. Ytterligare andra effekter bör kunna hänföras direkt till det skogspolitiska beslutet eller till brister i til- lämpningen av det. Det är emellertid viktigt att inte överdriva tolkningen av de resultat som har kommit fram i utvärderingen. Det pågår ett omfattande arbete både hos skogsägarna själva och deras organisationer. är personalen hos den statliga starkt och fortlö- pande engagerad i förankringen av politiken. Många värdefulla erfarenheter har vunnits genom utvärde- ringen. Det gäller enskilda områden där förbättringar behöver göras, för- bättringar som behandlas i det följande. Men det gäller också formerna för utvärderingen. Det är enligt regeringens uppfattning nödvändigt att skogspolitiken följs upp fortlöpande och att resultaten av denna upp- följning redovisas med lämpliga tidsmellanrum, t.ex. . Häri- genom blir det möjligt att göra de nödvändiga redovisningar som riks- dagen behöver och de anpassningar som är angelägna. Detta är i linje med den plan som regeringen har redovisat också för miljöpolitiken (prop. 1997/98:145). måste skogspolitiken kännetecknas av det stabilitetskrav som följer av de naturliga betingelser som är grunden för en hållbar skogsnäring i vårt land. 7 Skogspolitiken och dess mål Regeringens bedömning: Skogsnäringen kommer även i fortsätt- ningen att vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och ekologiskt av stor betydelse för vårt land. Skogspolitikens mål som beslutades bör ligga fast. och förslag överensstämmer med regeringens bedömning vad avser skogspolitikens mål. Remissinstanserna: Många anser att skogspolitikens mål bör ligga fast. Det gäller t.ex. , Kungl. skogs- och lantbruks- , , , och . önskar en bättre beskrivning av miljömålet. efterlyser ett förtydligande av båda målen. Skogs- och jordbrukets forskningsråd anser det vara ett problem att begreppet biologisk mångfald numera jämställs med begreppet röd- listade arter . Både myndigheter och organisationer är positiva till en medverkan i en regional precisering av målen. Statskontoret anser att sådana preciseringar bör underställas . Skälen för regeringens bedömning: Att försörja en växande världs- befolkning är den största utmaningen för framtiden. Alla människor måste få leva ett liv som är ekonomiskt, socialt och kulturellt acceptabelt. För att detta skall vara möjligt krävs det en fortlöpande utveckling. Den måste emellertid ske på ett annat sätt än . Vi kan inte längre slösa med ändliga resurser. De måste utnyttjas på ett sätt som präglas av ansvar och långsiktighet. Återanvändning och återvinning måste så långt möjligt tillämpas. I detta perspektiv är det angeläget att ta tillvara de möjligheter som naturen ger. Biologisk produktion av förnybara resurser kan utnyttjas i långt större utsträckning än . Stora arealer ligger helt outnyttjade eller utnyttjas endast extensivt. Andra har förlorat sin naturliga produk- tionsförmåga som en följd av misskötsel. Återigen andra är föremål för misshushållning eller exploatering utan tanke . Mot denna bakgrund är det angeläget för alla länder att leva upp till de skogsprinciper som FN har beslutat och som utgår från att skogarna skall brukas och vårdas på ett hållbart sätt. har förbundit sig att göra detta. Den svenska skogspolitiken har sin bas i dessa principer. I vårt land har skogspolitiken präglats av att staten har ställt mer eller mindre starka krav på långsiktig hushållning med skogarna. Dessa krav har riktats mot alla skogsägare oavsett grupptill- hörighet. Ingen skillnad har gjorts på privatpersoner eller bolag eller staten själv. I det avseendet är förhållandena jämfört med vissa andra stora skogsländer särpräglade. I länder som och är staten dominerande markägare och kan på det sättet utöva sitt inflytande över markutnyttjandet, bl.a. när det gäller att skydda mark genom reser- vatsavsättningar. Den svenska skogspolitiken har en djup förankring hos skogsägarna. Den är normbildande och allmänt accepterad. Detta kommer bl.a. till ut- tryck i 1 § skogsvårdslagen som kan sägas vara en sammanfattning av skogspolitikens mål. Där sägs att skogen och skogsmarken är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Denna formulering har tillkommit i bred politisk enighet. Skogsnäringens betydelse för ekonomi och sysselsättning i vårt land har varierat över tiden. Den starka industriutvecklingen gjorde till en av de ledande nationerna på den globala marknaden för skogsindustriprodukter. Genom en stark utveckling av andra industrigrenar har visserligen skogsnäringens andel av exporten minskat. Men genom att näringen baserar sig på ett minimum av import utgör nettoexportvärdets andel mer än hälften av det totala netto- exportvärdet. är betydelsen för sysselsättningen både direkt och indirekt stor trots de kraftiga rationaliseringar som har gjorts inom storskogsbruket och i industrin. Betydelsen förstärks av den spridning sysselsättningen har på landsbygden och i allmänt sett sysselsättnings- svaga områden. Genom den starka inriktningen på export ges svensk skogsnäring ett markerat internationellt ansvar för hållbar utveckling. Detta tar sig ut- tryck på olika sätt. Sålunda ligger svensk skogsnäring långt framme när det gäller miljöcertifiering av såväl industriprocesser som skogsbruk. I återanvändning av papper ligger vi på en internationellt sett mycket hög nivå. Därtill kommer den nämnda långsiktiga skogspolitiken känne- tecknad av ansvarsfull hushållning och skydd av den biologiska mång- falden och kulturmiljövärden. Den svenska skogen kommer även i fortsättningen att utgöra en viktig del i vår försörjning. Skogsbruk och skogsindustri kommer att bestå som basnäring. Det innebär inte att vi kan slå oss till ro med dagens tillstånd. Produktionsmetoder måste utvecklas. Nya produkter baserade på trä måste tas fram. Svensk skogsnäring måste fortsätta att vara världsledande i utvecklingen. Genom forskning och utveckling kan vi bredda basen för användning av en av de bästa biologiska, förnybara råvarorna. Det är övertygelsen om detta som motiverat de stora statliga insatserna för skogsindustriell forskning som regeringen tog initiativet till . Sammantaget är alltså regeringens slutsats att skogsnäringen även i fortsättningen kommer att vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och eko- logiskt av stor betydelse för vårt land. Det av fastlagda produktionsmålet i skogsbruket, jämställt med miljömålet, är att skogen och skogsmarken skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthållig god avkastning. Skogsproduk- tionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar. Miljömålet är att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingel- ser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. Sammantagna speglar målen det mångbrukstänkande som genomsyrar svenskt skogsbruk och skogspolitik. I utvärderingen redovisas analyser av hur de båda skogspolitiska målen har uppfyllts och på vilket sätt avvägningen mellan dem har skett. Sammanfattningsvis anför bl.a. följande. Investeringarna i skogsvård mätt i fast penningvärde har halverats . Trots en förbättrad lönsamhet under mitten av decenniet ökade inte investe- ringarna. Miljöhänsynen har successivt förbättrats under hela decenniet. Varken produktions- eller miljömålet har dock uppnåtts. Skogs- styrelsen påpekar att skogen ger en uthålligt hög virkesproduktion men att den försämrade skogsvården leder till att skogen inte får den önskvärda sammansättningen. Det har skett betydande framsteg inom miljöområdet men för främst målet att bevara den biologiska mång- falden återstår mycket arbete. har det noterats tecken till förbättringar som enligt kan vara betydelse- fulla för den framtida inriktningen av skogspolitiken. anger särskilt intresset för miljöcertifiering som en pådrivande faktor i riktning mot ett mer ekologiskt anpassat skogsbruk. bedömer att det med en förbättrad skogsvård och ståndortsanpassning bör vara möjligt att skapa förutsättningar för ett ökat råvaruuttag i skogen. Goda skogstillgångar och god lönsamhet skapar också utrymme för höga miljöambitioner. En viktig förutsättning är enligt också att vilt- och insektsskador begränsas liksom luftföroreningarna. Utvärderingen visar att det återstår mycket att göra innan målet att bevara den biologiska mångfalden är uppfyllt. Den generella naturhän- synen har förbättrats men måste enligt och Naturvårds- verket bli ännu bättre. Säkerställandet av skogsmark för naturvårdsända- mål måste ske i snabbare takt liksom restaurering av naturvärden. Vad gäller målet att värna sociala och estetiska värden visar utvärderingen ingen negativ utveckling. Tillståndet för skogens kulturmiljövärden är inte tillräckligt bra för att målet skall ha uppnåtts. En förbättring har dock skett sedan tiden . uttrycker med anledning av luftföroreningarna oro för markens långsiktiga produktionsförmåga. Vad gäller produktionsmålet är det enligt otillfreds- ställande att skogsvårdens kvalitet och omfattning vad gäller återväxter, röjning och gallring inte når upp till de nivåer som har förutsatts i politiken. Trots försämringen bedöms den möjliga årliga avverkningen på kort sikt till och på till . Bristerna i skogsvården bedöms leda till klenare skog, ökade skaderisker och sannolikt en alltför hög lövträds- andel varigenom skogsbrukets lönsamhet minskar. förordar att de båda målen ligger fast men föreslår att det görs vissa förändringar av medlen. Även regeringen anser att målen bör ligga fast. De båda målen är mo- dernt utformade och väl avvägda både i sig själva och gentemot varandra. De speglar både den internationella utvecklingen och vår nationella tradition. Även om de är uttryckta något annorlunda omfattar de grund- synen på en hållbar ekonomisk, social, kulturell och ekologisk utveck- ling. En skogspolitik av detta slag innebär sålunda att vi tar vårt ansvar både nationellt och internationellt för en utveckling som tjänar även kommande generationer. Det kan givetvis inte uteslutas att målen kan komma att behöva justeras till följd av nya kunskaper och erfarenheter. Sådana anpassningar är emellertid inte aktuella efter den korta tid som har förflutit sedan lade fast målen. Det bör i sammanhanget betonas att beslut om de båda målen förutsatte att varken eller regeringen skulle lägga fast några del- eller detaljmål. Det är en uppgift för att utforma sådana. Detta har också skett. Målen har i många fall getts formen av s.k. inriktningsmål. Sådana mål är naturliga i en verk- samhet av den karaktär som skogsbruket har. Å andra sidan kan de vara svåra att följa upp. I aktionsplan för biologisk mångfald har vissa försök gjorts till kvantifieringar. Även i utvärderingen diskute- ras denna fråga. Det bör i sammanhanget nämnas att flera av skogs- politikens medel, bl.a. skogsvårdslagen, är utformade med utgångspunkt ställningstagande. Någon ändring i detta avseende är enligt regeringens uppfattning inte aktuell. I linje med detta har fått i uppdrag att i sin nästa årsredovisning rapportera till regeringen hur regionalt har följt upp sin aktionsplan för biologisk mångfald genom att i en bred samverkan utveckla regionala strategier och mål för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. Motsvarande arbete som närmast hänför sig till produktions- målet utförs regelmässigt av skogsvårdsstyrelserna. 8 Skogspolitikens medel Regeringens bedömning: Skogspolitikens medel bör även i fortsätt- ningen vara rättsliga, ekonomiska och administrativa med samma av- vägning sinsemellan som . Skälen för regeringens bedömning: Medlen i gällande skogspolitik är av rättslig, ekonomisk och administrativ art. Skogsvårdslagstiftningen anger de flesta av de grundläggande kraven som ställs på skogsbruket. Men även i naturvårdslagstiftningen och kulturminneslagstiftningen finns det krav på hur skogsbruket skall bedrivas. Lagstiftningen kompletteras numera i mindre grad av statligt ekonomiskt stöd till åtgärder i skogs- bruket. Sådant är i huvudsak inriktat till åtgärder som har karaktären av miljöåtgärder, dvs. sådana åtgärder som inte tar sikte på skogsnäringens ekonomiska konkurrenskraft på vare sig den nationella eller den interna- marknaden. Andra medel kan sammanfattas under rubriken kunskapsförsörjning. Hit kan räknas information, rådgivning, utbildning, utveckling och forskning. Staten har i modern tid svarat ekonomiskt och praktiskt för merparten av dessa insatser. Under har emellertid en större del av ansvaret förts över till skogsbruket självt. En väsentlig förändring som gjordes genom skogspolitiska beslut var att de statliga subventionerna begränsades väsentligt på ett sätt som följer de internationella frihandelsreglerna. En annan påtaglig för- ändring som hade förts fram även i andra sammanhang var skogsbran- schens ökade ansvar för den forskning som ligger nära praktisk tillämp- ning. Informationen och rådgivningen som i stor omfattning har mycket nära samband med lagstiftningens tillämpning är dock fortfarande en vik- tig angelägenhet för staten. De förändringar som gjordes genom skogspolitiska beslut när det gäller de grundläggande bedömningarna i fråga om skogspolitikens medel bör ligga fast. Någon förändring bör sålunda inte göras. Det inne- bär bl.a. att det inte är aktuellt att åter införa en skogsvårdsavgift, vilket har förordat. 8.1 Skogsvårdslagstiftningen Skogsvårdslagen (1979:429) med dess föreskrifter beslutade av rege- ringen och är ett av de viktigaste medlen i skogspolitiken . Skogsvårdslagstiftningen innehåller de normer som blivit allmänt accepterade i vårt land och som tar sikte på vad som kallas ett hållbart skogsbruk men som tidigare hade benämningen långsiktigt eller uthålligt. De grundläggande bestämmelserna om återväxtåtgärder och hushåll- ning med virkeskapitalet har successivt utvecklats. Skogsvårdslagen har emellertid inte ändrats i någon större utsträckning och de förändringar som gjorts har skett med mellanrum. Stabilitet i förutsättning- arna är viktig för en verksamhet med så långa tidsperspektiv som skogs- bruk. Det är angeläget att denna stabilitet bibehålls. är det viktigt att göra de förändringar som utvecklingen, nya kunskaper och uppfölj- ning av pågående verksamhet ger vid handen. och Natur- vårdsverket har föreslagit ändringar på samtliga tre nivåer i lagstift- ningen, nämligen i lagen, i regeringens förordning och i föreskrifter. Det bör erinras om de ändringar som följer av den av regeringen föreslagna som bl.a. ersätter naturvårdslagen. I det följande behandlas enbart de bestämmelser som på skilda sätt har aktualiserats av och i utvärderingen. Flera av remissinstanserna, bl.a. Statskontoret, , i , Kungl. skogs- och lantbruksakademien och , tillstyrker förslagen allmänt. anser att det behövs ytterligare tid innan behovet av lagändringar kan be- dömas. 8.1.1 Skogsvårdslagens tillämpningsområde Regeringens bedömning: Skogsvårdslagens definition av begreppet skogsmark och skogliga impediment behålls oförändrad. förslag: En ny terminologi för ägoslagsindelning bör införas bl.a. i syfte att skapa en enhetlig statistik både nationellt och för den internationella rapporteringen.