prop · GL03164 · 1998-01-01 00:00:00 — Promemorian remitterades till riksbank, , och . Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi 98/743). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 1. Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen. Yttrandet finns i bilaga 2. Lagrådet har i sitt yttrande i huvudsak föreslagit ändringar i riksbankslagen. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Dessa och eventuella avvikelser från Lagrådets förslag redovisas i övervägandeavsnittet och i författningskommentaren. Utöver vad som angetts har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagförslagen. Europeiska monetära institutet () har enligt artikel 109f(6) i EG-fördraget beretts tillfälle att avge yttrande. Regeringen har ännu inte erhållit något yttrande. har i brev meddelat att ett yttrande kommer att lämnas till regeringen. Regeringen avser att överlämna detta yttrande till . 4 Överväganden 4.1 Lagen om riksbank delas in i kapitel Regeringens förslag: Lagen (1988:1385) om riksbank skall delas in i kapitel. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslagen. Fullmäktige i riksbank har vissa förslag på redaktionella ändringar och anser att det tydligt bör framgå av lagen vilket ansvarsområde det nya fullmäktige kommer att få. Det finns ingen anledning att avvika från förslaget i såväl partiöverenskommelsen som i propositionen om ställning (prop. 1997/98:40) att i en bestämmelse räkna upp vad som är fullmäktiges ansvarsområde. I den nya lagen bör det därför såsom i den nuvarande riksbankslagen finnas en uppräkning av de frågor som skall avgöras av nya fullmäktige i en särskild paragraf. Fullmäktige föreslår att det i 1 kap. 5 § i den nya lagen tas in ett första stycke som anger de bestämmelser som rör fullmäktiges ansvarsområde. Vidare föreslår fullmäktige att de bestämmelser som har med uppgiftslämnande att göra samlas i ett kapitel. Vidare föreslås att bestämmelserna om betalningssystemet (6 kap. 6 och 7 §§ i promemorian) samlas i ett eget kapitel för att förtydliga att verksamhet är uppdelad på de tre huvudområdena penningpolitik, valutapolitik och betalningsväsende. Skälen för regeringens förslag: I propositionen om ställning (prop. 1997/98:40) föreslås ett stort antal ändringar i lagen (1988:1385) om riksbank. De flesta av dem föranleds av att ledningsstruktur föreslås förändras. Antas förslaget kommer riksbankslagen att bli svårläst och oöverskådlig. Det finns därför skäl att dela in lagen i kapitel. har i sitt betänkande 1997/98:KU15 Riksbank- ens ställning aviserat några lagändringar med anledning av regeringens proposition. Emellertid avser utskottet att först efter valet och i samband med att slutligen skall ta ställning till de grundlagsändringar som föreslås i propositionen, att lägga fram förslag till ändringar av riksbankslagen. Fullmäktige i riksbank föreslår i sitt remissvar att det införs en bestämmelse som genom en uppräkning anger fullmäktiges ansvars- område. Regeringen anser emellertid att det saknas behov av att i en särskild bestämmelse i lagen räkna upp just fullmäktiges arbetsuppgifter. Beträffande fullmäktiges förslag att införa ett nytt kapitel om uppgiftslämnande anser regeringen att ett sådant kapitel skulle splittra systematiken i kapitelindelningen. Regeringen delar fullmäktiges uppfattning att det är viktigt att bankens tre huvuduppgifter på ett tydligare sätt klargörs i lagen. I promemorians förslag har bestämmelserna om penningpolitik och betalningssystem placerats i ett kapitel och bestämmelserna om valutapolitik i ett annat. Regeringen instämmer, till skillnad från fullmäktige, i promemorians förslag till kapitelindelning men anser att de i promemorian föreslagna 6 kap. 6 och 7 §§ bör placeras närmast före 6 kap. 9 §, som bl.a. handlar om uppgiftslämnande i samband med bankens övervakning av betalningssystemets stabilitet. På så sätt samlas de bestämmelser som rör betalningssystemet på ett ställe, nämligen sist i 6 kap. om Penningpolitik och betalningssystem. Lagrådet, som anser att riksbankslagen har fått en lämplig disposition såväl i fråga om kapitelindelningen som inom de enskilda kapitlen, ifrågasätter om inte de bestämmelser i 6 kap. Penningpolitik och betalningssystem, som behandlar både valutaförhållanden och kreditförhållanden (2 och 4 §§), borde lösas upp och motsvarande föreskrifter i fråga om valutaförhållanden föras in i 7 kap. Valutapolitik. Regeringen delar inte Lagrådets uppfattning att dessa bestämmelser bör lösas upp. När det gäller 6 kap. 2 § anges det i bestämmelsen att skall följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder. Syftet med bestämmelsen är att banken skall skaffa sig erforderlig information för att kunna fullgöra sin huvuduppgift, att bedriva penningpolitik. Det är därför mindre lämpligt att, som Lagrådet föreslår, införa motsvarande föreskrifter i kapitlet om valutapolitik. Den föreslagna 6 kap. 4 § innehåller bl.a. bestämmelser om offentliggörande av statistiska uppgifter om valuta- och kreditförhållanden. På motsvarande sätt innehåller den föreslagna 6 kap. 9 § bestämmelser om institutens uppgiftslämnande för att banken skall kunna fullgöra sin betalningsbalansstatistik. Eftersom 6 kap. 9 § skall bli kvar i 6 kap. finns det enligt regeringen starka skäl att även 6 kap. 4 § kvarstår oförändrad i samma kapitel. Lagrådet har vidare när det gäller 1 kap. 1 § i den föreslagna riksbankslagen pekat på att bestämmelsen inleds med orden riksbank, som enligt 9 kap. 12 § regeringsformen är rikets centralbank... , och anför bl.a. följande. Den angivna bestämmelsen i regeringsformen inleds emellertid med orden är rikets centralbank... . I slutet av förevarande bestämmelse och i alla andra bestämmelser i lagen anges banken som , alltså med stor bokstav. Det synes därför som bankens firma är , inte riksbank . Firman bör då användas i inledningen till förevarande bestämmelse, så mycket mer som detta överensstämmer med den grundlagsbestämmelse till viken hänvisning sker. Lagens rubrik är Lag om riksbank . Lagrådet ser trots det nu anförda inte något hinder mot att lagen får behålla denna rubrik, som får anses ha hävd. riksbank grundades och benämndes Riksens ständers bank. I samband med ståndsriksdagens avskaffande ändrades namnet till riksbank. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att detta namn får anses ha hävd och att lagen alltjämt skall benämnas Lag om riksbank . Att benämningen används i lagen innebär inte att bankens firma har ändrats. Av Myndigheternas skrivregler (Ds 1997:48 s. 38) framgår att kortformen av riksbank är med stor bokstav. Regeringen kommer därför även fortsättningsvis att använda kortformen i lagtext eftersom myndighetens kompletta namn riksbank skulle göra bestämmelserna alltför långa och svårlästa. Beträffande den föreslagna 1 kap. 1 § riksbankslagen anser regeringen dock att ändring skall göras från riksbank till så att bestämmelsen står i överensstämmelse med regeringsformen. Ändringen är således endast en anpassning till regeringsformen och inte ett byte av bankens firma. 4.2 kreditgivning Regeringens förslag: Bestämmelserna om penning- politiska operationer skall förtydligas. får möjlighet att bevilja kredit även till andra företag än bankinstitut. Skillnaden klargörs mellan kreditgivning i penningpolitiskt syfte och kreditgivning som syftar till att främja en säker och effektiv betalningsavveckling. Kreditgivning i penningpolitiskt syfte och för att främja betalningssystemets funktion får beviljas endast mot betryggande säkerhet. I likviditetsstödjande syfte får bevilja kredit eller ge garanti till bankinstitut och svenska företag under tillsyn. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens, utom såvitt avser vilka motparter får bevilja kredit till och vilka institut som skall ha rätt till kredit . I promemorians förslag begränsas dessa motpartskretsar till bankinstitut och andra företag under tillsyn. Remissinstanserna har tillstyrkt förslagen eller lämnat dem utan erinran. Fullmäktige i riksbank delar inte promemorians bedömning när det gäller vilken motpartskrets får ha enligt den föreslagna 6 kap. 5 §. är motpartskretsen begränsad när det gäller penningpolitisk kreditgivning enligt 18 §. Däremot finns ingen sådan begränsning för exempelvis repotransaktioner enligt 19 §. Fullmäktige ställer sig positiv till de synpunkter som anförs i promemorian att det är svårt att sakligt motivera denna åtskillnad. Dessa uttalanden talar dock enligt fullmäktiges mening för att motpartskriteriet bör tas bort beträffande kreditgivning, snarare än att en begränsning införs avseende övriga operationer. har avtal med ett par s.k. primary dealers som är utländska banker och man har för avsikt att utvidga motpartskretsen ytterligare . Med den föreslagna begränsningen av motparts- kretsen vad avser repotransaktioner och annan värdepappershandel skulle inte få den valmöjlighet att välja motpart vid sina marknadsoperationer som finns och som det inte finns någon anledning att ändra på. I andra hand menar dock fullmäktige att om det även framledes skall finnas en motpartsbegränsning bör denna endast gälla vid kreditgivning. Fullmäktige anser att själv bör få besluta inte bara, såsom föreslås i promemorian, vilka typer av institut som får rätt att delta i system för betalningsavveckling, RIX-systemet, utan att också vilka som skall ha rätt till kredit (intradagskredit). bör ha rätt att, utan att någon uttrycklig begränsning i lag, bevilja samtliga typer av deltagare kredit , förutsatt att bedömer att kreditmöjligheten har betydelse för betalningssystemets funktion. har visserligen inte någon deltagare i som inte har fysisk närvaro i , s.k. distansdeltagare. Det är dock inte alls uteslutet att det kan finnas behov av att ha med utländska banker som deltagare i RIX-systemet med möjlighet till intradagskredit så därför bör inte motpartskretsen begränsas på sätt som föreslagits. Enligt fullmäktiges mening bör vidare statliga myndigheter som deltar i också ha möjlighet att få intradagskrediter. Enligt den föreslagna lagtexten i promemorian har staten inte någon möjlighet att få intradagskredit på samma sätt som sker . Som också riktigt påpekats i promemorian omfattar förbudet att bevilja kredit till staten inte den typ av intradagskrediter som är i fråga och en statlig myndighet som deltar i system för betalningsavveckling, , bör därför kunna beviljas kredit på samma villkor som övriga deltagare. I detta sammanhang kan också övervägas om det inte i 8 kap. 1 §, som innehåller bestämmelser om att inte får bevilja kredit till staten, bör ges en hänvisning till att det finns en särskild bestämmelse om rätt att bevilja kredit till staten i den föreslagna 6 kap. 6 §. Vad gäller den föreslagna lagtexten i 6 kap. 7 § om lender of last resort föreslår fullmäktige att i denna paragraf bör anges att dessa lån får ges på särskilda villkor liksom i den nuvarande 18 §, för att markera att denna typ av lån kan komma att gälla helt andra villkor än de som sätts upp i 6 kap. 5 och 6 §§, exempelvis i fråga om fullgoda säkerheter. En bestämmelser i den föreslagna lagen där det inte föreslagits någon materiell ändring men där fullmäktige vill föreslå en ändring är 8 kap. 1 § första stycket. Denna bestämmelse bör ändras till följande lydelse får ta emot betalningar till och göra utbetalningar för staten . Detta bör inte vara en skyldighet som gör det nödvändigt för att på statlig myndighets begäran tvingas att ta emot och utföra betalningar. Ett sådant resonemang stöds också av principen att huvudsakligen skall hålla på med uppgifter som är relevanta för en centralbank. Skälen för regeringens förslag Enligt 4 § riksbankslagen ansvarar för penningpolitiken och skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. De närmare bestämmelserna om penningpolitiska operationer finns i 18 20 §§. I 18 § regleras kreditgivning i penningpolitiskt syfte. Därutöver finns i paragrafen bestämmelser som närmast tar sikte på uppgift att främja säkerheten och effektiviteten i betalningssystemet. Enligt första stycket får medverka i betalningsutjämning. I andra stycket finns bestämmelserna om möjlighet att ge nödkredit ( lender of last resort ), dvs. att tillhandahåller likviditet när stabiliteten i det finansiella systemet är hotad. Bestämmelser om handel med vissa värdepapper och därtill knutna rättigheter och skyldigheter i penningpolitiskt syfte finns i 19 §. repotransaktioner (återköpsavtal) och s.k. öppna marknads- operationer omfattas t.ex. av nämnda bestämmelse. Vidare finns där bestämmelser om utgivning av egna skuldebrev, s.k. riksbankscertifikat. Slutligen får enligt 20 § uppställa kassakrav gentemot kreditinstitut. Dagens lagreglering innebär att motparter vid olika typer av penningpolitiska operationer väsentligen skiljer sig åt. Ingen begränsning gäller således vid repotransaktioner enligt 19 §. Däremot begränsas kretsen vid kreditgivning och inlåning till bankinstitut i 18 §. har för sina penningpolitiska operationer träffat avtal med ett antal svenska och utländska banker och värdepappersbolag, s.k. primary dealer-avtal. Enligt avtalet åligger det en primary dealer att bl.a. vara aktiv i marknadsoperationer genom att t.ex. lämna anbud på repor. tillämpar i huvudsak repotransaktioner när det är likviditetsunderskott i den finansiella sektorn. har av likviditetsöverskott huvudsakligen emitterat riksbankscertifikat. För den närmare finjusteringen av likviditeten kan även agera på dagslånemarknaden. Genom att 18 § riksbankslagen medger att lämna kredit till och ta emot inlåning endast från bankinstitut, hindras vissa av penningpolitiska motparter, primary dealers, från att delta i alla typer av finjusterande operationer. All penningpolitisk kreditgivning sker mot betryggande säkerhet. Ur ett ekonomiskt perspektiv kan därför med fog hävdas att det för såväl som för en motpart har mindre betydelse om en penningpolitisk transaktion har formen av kredit mot säkerhet enligt 18 § riksbankslagen eller som en repotransaktion enligt 19 §. I båda fallen får motparten ett tillskott av likviditet mot att får värdepapper som säkerhet. Bestämmelserna i 18 och 19 §§ är mot den angivna bakgrunden inte längre ändamålsenliga. Lagen bör således medge att penningpolitiska transaktioner skall kunna genomföras med samma grupp motparter oavsett om det är fråga om repotransaktioner eller krediter. I promemorian föreslogs att motpartskretsen borde begränsas till att avse bankinstitut och andra företag under tillsyn. Fullmäktige i riksbank har instämt i promemorians bedömning att motpartskretsen bör vara densamma oavsett om det är fråga om repotransaktioner eller krediter. Emellertid har fullmäktige ansett att det bör ankomma på banken att bestämma motpartskretsen. Regeringen delar fullmäktiges bedömning. Mycket talar för att inte reglera motpartskrets, t.ex. framtida kreditgivning. De instrument som tillåts använda i likviditetsstyrande syfte bör enligt regeringen utvidgas. Således bör få möjlighet att göra repor med t.ex. aktier som underliggande tillgång samt köpa, sälja och förmedla valuta och valutaderivat också i penningpolitiskt syfte. Riksbankslagen föreslås bli tydligare när det gäller skillnaden mellan kreditgivning i penningpolitiskt syfte och de krediter som beviljar inom ramen för deltagande i betalningsavveckling. beviljar kredit endast mot betryggande säkerhet. Det gäller såväl vid penningpolitiskt motiverad kreditgivning som vid sådan kredit som deltagare i system för betalningsavveckling () kan beviljas , s.k. intradagskredit. accepterar i princip endast stats- och bostadspapper som säkerhet. I sammanhanget kan också nämnas att de nationella centralbanker som kommer att delta i den gemensamma penningpolitiken inom EMU, endast får utföra lånetransaktioner mot tillfredsställande säkerhet enligt artikel 18 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och (ECBS-stadgan). Det nuvarande kravet på säkerhet innebär att och därmed statens finansiella risktagande begränsas. Krav på säkerhet ger också privata aktörer större incitament att hantera kreditrisker. Centralbankskrediter utan krav på säkerhet betyder i praktiken att kreditrisken för en betalning mellan två deltagare i clearingen kan läggas över på , genom att kreditutrymmet i utnyttjas. Detta måste anses som en oönskad effekt då det knappast kan vara en centralbanks uppgift att, utan möjlighet till beslut i det enskilda fallet, ta på sig risker som skapas genom affärsuppgörelser mellan enskilda aktörer. Frånvaron av krav på säkerhet medför att s.k. moral hazard problem uppkommer. Aktörerna ges incitament att genomföra transaktioner de inte skulle ha genomfört genom att risken kan läggas över på Riksbank- en. Endast genom att belägga all utlåning, såväl över natt som dag, med krav på fullständiga säkerheter kan kreditriskerna fördelas på de aktörer som ansvarar för att risken uppkommer. Av de skäl som redovisas ovan och för att lagfästa de krav som ställer upp för krediter, bör få bevilja kredit endast mot betryggande säkerhet. roll i penningpolitiken är sammanlänkad med ansvaret för ett stabilt betalningssystem genom att de transaktioner som görs i penningpolitiskt syfte ger upphov till betalningar mellan aktörerna på den finansiella marknaden. Störningar i betalningssystemet kan därför få återverkningar för möjligheter att bedriva penningpolitik. Vidare kan ett mindre väl fungerande betalningssystem leda till att problem hos en aktör kan sprida sig till andra aktörer, vilket i förlängningen kan medföra risk för hela betalningssystemets stabilitet. När det gäller frågor om stabiliteten i betalningssystem har centralbankerna huvudsakligen koncentrerat sig på stora betalningar (s.k. large value payments), eftersom dessa innebär större påfrestningar på de finansiella aktörerna. Mot denna bakgrund har , i likhet med flertalet andra centralbanker, tagit en direkt operativ roll i betalningssystemet. tillhandahåller bankerna möjlighet att avveckla betalningsförpliktelser sinsemellan genom överföringar mellan konton i . tillhandahåller ett databaserat system för avveckling av betalningar mellan deltagande institut, det s.k. RIX-systemet. finns 26 deltagare i systemet, förutom . Till övervägande del är det banker som är deltagare i systemet. Vid sidan av dessa är tre svenska clearingorganisationer (Bankgirocentralen, Värdepapperscentralen VPC och OM) anslutna liksom staten genom och . Över deltagarnas konton i avvecklas de direkta betalningarna mellan bankerna, men även sådana betalningsuppdrag från kunder som förmedlas från en bank till en annan. I systemet avvecklas också betalningar i de värdepappersaffärer som avvecklas genom VPC och OM, liksom den betalningsavveckling som Bankgirocentralen ombesörjer. Den dagliga omsättningen i är i snitt . Systemet arbetar enligt principen bruttoavveckling i realtid (real time gross settlement, vanligen förkortat RTGS). Det innebär att betalningar avvecklas en och en samt att medel som överförs till deltagares konto på blir tillgängliga för nya betalningar systemet är öppet. pågår ett arbete inom EU där de nationella centralbank- ernas betalningssystem skall länkas ihop för att möjliggöra snabba, säkra och effektiva betalningar över gränserna (det s.k. Enligt 18 § riksbankslagen får delta i betalningsutjämning. I övrigt finns inga uttryckliga bestämmelser som tar sikte på denna del av verksamhet. I uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende har en central roll. I riksbankslagen bör därför införas en uttrycklig bestämmelse om att får tillhandahålla system för avveckling av betalningar. I princip bör endast institut som har betydelse för betalningssystemet, främst banker och clearinginstitut, ges möjlighet att delta i systemet. Utvecklingen på detta område går emellertid fort och det är därför olämpligt att i lag reglera vilka institut som skall ges tillträde. accepterar som deltagare endast sådana institut som på ett eller annat sätt fyller en funktion som mellanhand på betalningsmarknaden, och som uppfyller de krav fastställt (se RBFS 1997:3). bör även fortsättningsvis bestämma vilka institut som skall ha rätt att delta i systemet. bör dock fastställa generella kriterier för sådant deltagande. Dessa kriterier skall vara offentliga och konkurrensneutrala. För avveckling av betalningar i har deltagarna konton i . Behållningen på en enskild deltagares konto kan svänga kraftigt . För att främja säkerheten och effektiviteten i systemet kan bevilja deltagarna kredit , s.k. intradagskredit. Som ovan nämnts kräver dock att betryggande säkerhet ställs för att en deltagare skall beviljas kredit. Denna kreditgivning faller enligt nuvarande tolkning in under 18 § riksbankslagen som bl.a. reglerar att får medverka i betalningsutjämning. Lagen blir tydligare om intradagskrediterna i stället regleras i en särskild bestämmelse. Enligt promemorian bör därför i lag uttryckligen ges rätt att bevilja bankinstitut och andra företag under tillsyn intradagskredit, förutsatt att bedömer att kreditmöjligheten har betydelse för betalningssystemets funktion. Fullmäktige i riksbank, som instämmer i att en särskild bestämmelse skall införas, har däremot ansett att motparterna inte bör anges i lag utan kan bestämmas av banken. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att banken skall bestämma sina motparter på samma sätt som banken bestämmer vilka institut som får rätt att delta i . Villkoren för intradagskrediter bör bestämmas av , dock bör det i bestämmelsen införas ett krav på att kredit får beviljas endast mot betryggande säkerhet. får bevilja staten kredit utan säkerhet. Enligt 23 § riksbankslagen får inte bevilja kredit till staten. Den bestämmelsen omfattar dock inte intradagskrediter, som är i fråga (se prop. 1994/95:150 s. 106-107). En statlig myndighet som deltar i bör alltså kunna beviljas kredit på samma villkor som övriga deltagare. Bestämmelsen i nya 8 kap. 1 § bör därför anpassas på det sätt som förslagits av fullmäktige. har enligt 18 § andra stycket riksbankslagen möjlighet att bevilja nödkrediter till och andra svenska företag som står under tillsyn av . Under den svenska bankkrisen utkristalliserades en arbetsfördelning mellan regeringen och där regeringen gavs ansvar för åtgärder som avsåg att förbättra företagens soliditet medan gavs likviditetsstödjande uppgifter. Det finns anledning att denna ansvarsfördelning slås fast i lag. nuvarande mandat enligt 18 § andra stycket bör därför begränsas till att endast avse likviditetsstödjande kreditgivning. Det innebär att fortsättningsvis inte ges möjlighet att bevilja krediter till insolventa företag. Frågor om nödkredit är oftast av en sådan karaktär att beslut måste fattas med mycket kort varsel och med bristfälligt underlag. Det kan i sådana sammanhang vara svårt att bedöma institutets finansiella ställning. Kredit bör dock ej beviljas i det fall institutet vid en sådan bedömning uppenbarligen är insolvent. I vissa fall kan det finnas lämpligare åtgärder att vidta än kreditgivning på särskilda villkor, t.ex. att utfärdar en garanti. För att skall kunna fullgöra sina likviditetsstödjande uppgifter bör banken därför uttryckligen få ge garanti som ett alternativ till att bevilja kredit. Utländska filialer deltar i det svenska betalningssystemet. Det kan därför under vissa omständigheter finnas skäl för att ge krediter också till dessa företag i syfte att undvika störningar i betalningssystemet. Det saknas därför skäl att begränsa möjligheter att ge stöd till enbart . bör således också få ge likviditetsstödjande krediter till utländska bankfilialer i . Bestämmelsen bör således justeras till att avse bankinstitut och svenska företag under tillsyn.