prop · GL03173 · 1998-01-01 00:00:00 — Man påpekar vidare att det är bra att frivilligorganisationernas roll lyfts fram och att de får en given roll redan under planeringen av verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning. finner det uteslutet att på myndigheters uppdrag medverka vid verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning. En sådan medverkan kunde ge sken av att de berörda personerna ges ett bättre skydd och stöd än vad som vore möjligt. tillstyrker förslaget i stort men anser att frivilligorganisationernas förtroende hos asylsökande inte får urholkas genom att organisationerna tar emot den föreslagna typen av statligt stöd. I princip ser positivt på ett IOM-samarbete men understryker att villkoren måste redovisas bättre. kan inte tillstyrka förslaget i denna del. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) tillstyrker att ekonomiskt och annat stöd ges till de som nekas uppehållstillstånd, men avstyrker att frivilligorganisationerna skulle medverka vid utresorna. FARR tillstyrker att inleder samtal med frivilligorganisationerna kring frågan om stöd för återvändande, men avstyrker förslaget att statligt stöd skulle utgå till frivilligorganisationerna så att de blir delaktiga i transportverksamheten. IOM är enligt FARR en lämplig samarbetspartner eftersom organisationen har tillkommit på regeringars initiativ. FARR föreslår även att visst stöd bör ges till uppföljning av de återvändandes situation efter hemkomsten. Skälen för regeringens bedömning: Det är av humanitära skäl angeläget att bistå utlänningar som vill lämna för att återvandra till sitt hemland. Detta gäller också vissa utlänningar som har nekats uppehållstillstånd i . Regeringens övergripande ambition är att återvändande skall vara värdigt och självmant och att tvångsmedel så långt som möjligt skall undvikas. För att uppnå denna målsättning är det av vikt att involvera frivilligorganisationer och internationella organisationer som IOM i återvändandet och att ge ett mer genomtänkt stöd till de personer som skall återvända och gör så självmant. Ett sådant stöd kan omfatta både insatser inför återvändandet och möjligheten att med begränsade insatser underlätta återkomsten till utlänningens hemland. Frivilligorganisationernas kunskaper och erfarenheter kan vara en hjälp i detta arbete. I sammanhanget kan nämnas att FN:s flyktingkommissarie genom sin exekutivkommitté uttalat att man ser positivt på program som erbjuder rådgivning och stöd för att personer som inte är i behov av internationellt skydd självmant skall kunna återvända till sina hemländer. Flyktingkommissarien kan också tänka sig en egen roll vid återvändandeprogram. Även har uttalat liknande tankegångar i det beslut som antogs angående utbyte av information om bistånd till medborgare i tredje land som frivilligt återvänder till hemlandet. Det finns betydande invändningar mot att ge utlänningar som har nekats uppehållstillstånd renodlade finansiella bidrag för att de självmant skall kunna lämna . Istället bör man i samarbete med frivilligorganisationer och internationella organisationer som IOM erbjuda integrerade åtgärdsprogram för de som är beredda att återvända självmant. bör tillsammans med frivillig- organisationerna utveckla formerna för samarbete om sådan verksamhet som underlättar ett värdigt och självmant återvändande av personer som fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Sådan verksamhet kan finansieras delvis genom att använda en del av de resurser som förs över till verket i samband med övertagandet av verkställighetsansvaret. Stöd till återvandring Direktiven till utredningen angav att utredaren skulle belysa förutsättningarna för att utlänningar som har befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad självmant lämnar och, när detta inte sker, hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna såsom verkställas på ett värdigt och effektivt sätt. Insatser av olika slag för att utlänningar som har nekats uppehålls- tillstånd självmant skall lämna benämns vanligen återvändan- deprogram. har endast begränsade erfarenheter av sådana program. Däremot har vissa insatser gjorts för utlänningar som har önskat återvandra till sina hemländer efter att ha vistats i med uppehållstillstånd. En beskrivning av dessa s.k. återvandringsprogram ges i prop. 1996/97:25 s. 269 ff. I det följande anges några exempel på verksamhet med inriktning på frivillig återvandring. godkände regeringens förslag till utgångspunkter för en återvandrarpolitik (prop. 1988/89:100 bil.12). Som en grundläggande princip fastslogs, att all återvandring skall vara frivillig. Det är därför viktigt att i sammanhanget understryka skillnaden mellan återvandring som avser personer som har uppehållstillstånd i och vars återvandring är helt frivillig och återvändande som avser personer som inte uppfyller eller inte längre uppfyller villkoren för uppehållstillstånd i . Dessa personer måste lämna landet men bör i möjligaste mån kunna göra det självmant och under värdiga former. Regeringens förslag till en återvandringspolitik poängterade att en frivillig återvandring bör vara noga planerad och förberedd, i första hand av flyktingen själv och dennes familj men med en viktig roll för enskilda organisationer. Det förutsågs riktlinjer att återvandringen skulle kunna komma att öka väsentligt och därmed även informationsbehoven om ursprungsländerna. förutsattes bevaka behovet av sådan information och studiecirkelmaterial om exilens villkor och om återvandring. Enligt riktlinjerna skulle också det stöd som den svenska staten lämpligen kan ge åt enskilda flyktingar som har återvandrat ses som en del av det humanitära biståndet till andra länder. Det ansågs också att återvandringsfrågorna borde ges stor uppmärksamhet inom ramen för deltagande i det internationella samarbetet. Svenskt stöd för frivillig återvandring till utgick under med . Ett liknande stöd gavs tidigare i förhållande till . Ett program för att stödja arbetsintegrationen för återvandrare, PRAL, upprättades av ett antal chilenska frivilligorganisationer under IOM:s överinseende. Svenska spelade en viktig roll vid programmets tillkomst och bistånd har förmedlats genom . Projekten har sannolikt inte haft avgörande betydelse för den återvandring till som skett från men kan ha underlättat den för ett mindre antal personer. Erfarenheterna i visar att förberedelserna i varit det mest avgörande för om återvändandet blivit lyckat eller ej samt att inträdet i arbetslivet är den absolut viktigaste enskilda faktorn för en lyckosam återintegration. /95 fördelade för projekt inriktade på återvandring. Flera studieförbund gavs projektmedel för att utveckla studiecirkelverksamhet inför återvandring. Ett antal invandrar- och flyktingorganisationer har beviljats projektmedel för att inom den egna organisationen arbeta med förberedelser för återvandring. Det gäller de chilenska riksförbunden, , , , samt i . har beviljats för återvandrings- insatser som i första hand riktar sig till flyktingar och övriga skyddsbehövande som vill återvandra till sitt ursprungsland. Dessutom har ca beviljats för användning till särskilda bidrag för återvandring enligt förordningen (1984:890) om bidrag till flyktingars resor från för bosättning i annat land. Ett bidrag på högst per person och högst per familj har kunnat utgå. beviljades detta bidrag till 1 061 personer, varav 755 personer var medborgare i . Återvandring till har varit av särskild betydelse . har givit stöd åt ett nordiskt pilotprojekt i samarbete med Svenska Röda Korset för temporärt återvändande av medicinsk personal till . I samarbete med IOM har givit bidrag åt ett projekt för att underlätta återvandring av välutbildade nyckelpersoner till . Mellan återvandrade 29 personer från inom dessa program och ytterligare 62 ärenden var fortfarande under behandling. Regeringen avsatte under budgetåret för informations- och utbildningsinsatser med inriktning på att förbereda och underlätta för flyktingar i att återvandra. En del av dessa resurser har kommit att utnyttjas av återvandrare till Bosnien- som ett sätt att förbereda återuppbyggnadsarbetet efter hemkomsten. återvandringsverksamhet har byggt upp en kompetens och erfarenhet vilket kan komma väl till användning vid ett samarbete med frivilligorganisationer och internationella organ om återvändande av avvisade och utvisade personer. Stöd till återvändande När det gäller utlänningar som har nekats uppehållstillstånd har det tidigare i huvudsak handlat om att formlöst ge mindre summor för att täcka utlänningens kostnader under resan från . utfärdades en tidsbegränsad förordning om bidrag till resor från för bosättning i annat land för utlänningar som vägrats uppehållstillstånd (SFS 1997:127). Förordningen, som trädde i kraft gav rätt att besluta om sådant ekonomiskt stöd. Bidrag har kunnat ges i de fall då beslutet inte kunnat verkställas från att det vunnit laga kraft eller om utlänningen tidigare beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL eller tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. Bidrag har också kunnat ges om det i samband med avvisning eller utvisning förordnats att verkställighet av beslutet inte får ske mot utlänningens vilja och utlänningen under den angivna fristen frivilligt rättar sig efter beslutet. Bidraget får inte ges till en utlänning som genom att hålla sig undan eller på annat sätt själv medverkat till att beslutet inte kunnat verkställas. Maximalt per vuxen och per familj har kunnat lämnas i bidrag. Förordningen infördes delvis med tanke på det stora antalet medborgare från , bland dem etniska albaner från Kosovo, som utan egen förskyllan blivit kvar i efter att de fått avslag på sina ansökningar. Stödet utformades även med tanke på medborgare från , men självfallet kunde personer från alla medborgarskapsgrupper som uppfyllde kriterierna söka stödet. Nästan samtliga ansökningar om stöd har fått bifall. beviljades totalt 95 återvändandebidrag. Av dessa bidrag gick 38 till medborgare i och 47 till medborgare i . Övriga bidrag fördelades mellan medborgare i , , , och . Enligt en beräkning hade 21 personer vid tillfället för beslutet vistats i upp , 15 personer månader, 54 personer månader och 2 personer hade vistats här i . Det vore av humanitära skäl en önskvärd förbättring om flertalet av dessa personer hade kunnat förkorta sina väntetider. Orsakerna till de långa väntetiderna i dessa fall varierar och grundar sig delvis på förhållanden i ursprungsländerna, vilket påverkat besluts- processen och bedömningen av skäl för tidsbegränsade uppehållstillstånd eller för verkställighetshinder. Den största medborgarskapsgruppen bland de som skulle ha kunnat söka stödet, personer från , har inte haft möjlighet att återvända hem och dessa har därmed inte heller sökt stödet. har inte tagit emot dessa medborgare och har förhandlat om det återtagandeavtal som undertecknades men som ännu inte ratificerats av den jugoslaviska sidan. Bortsett från denna grupp har personer från fler medborgarskapsgrupper än de förväntade sökt stödet. I de länder som erbjuder stöd till återvändande har frågan ibland ställts om inte personer utan skyddsbehov lockas att som asylsökande ta sig till dessa länder enbart för att kunna utnyttja stödet. Erfarenheterna visar dock att stödet i så fall måste vara betydande i relation till hemlandets kostnadsläge och till de kostnader som är förenade med en flykt, för att detta skall vara tillräckligt attraktivt. De regler som normalt omger ett stöd leder även till att det inte bara är mycket svårt utan också både tids- och resurskrävande att otillbörligen försöka utnyttja det. Det stöd som har erbjudits i har kunnat utnyttjas av fler men av olika anledningar har dessa personer inte sökt stödet. En del lämnar landet på egen hand och utan att utnyttja stödet. Andra väljer att hålla sig undan verkställighet av beslut om avvisning och utvisning med förhoppningen att till slut få stanna i . Enskilda mottagningsenheter anger att bidraget inte i sig har varit så omfattande att det är ett tillräckligt motiv för ett självmant återvändande. Det innebär dock ett stöd till dem som ser positivt på ett återvändande men där det finns praktiska svårigheter. Stödet är till nytta för många av dessa personer som vill återvända men som saknar resurser för att på egen hand bekosta hemresan och den därefter. Upplysningar om möjligheten att söka bidraget har gått ut via informationsblad som översatts till sex olika språk och som funnits tillgängliga på olika enheter. Information om möjligheten till återvändande har tagits upp från det att den asylsökande först kommer i kontakt med enheten. Upplysningar om möjligheten till återkallande av ansökan samt nöjdförklaring har också lämnats i verkets mottagningssystem. Även polisen har informerat om möjligheten att söka bidraget. Ett renodlat finansiellt stöd till resor kan uppmuntra till att de som nekats uppehållstillstånd i viss mån självmant lämnar . Ett effektivare stöd är ett integrerat åtgärdsprogram vars innehåll kan anpassas till förutsättningarna och behoven i det enskilda fallet. Att få stöd till själva hemresan är inte alltid tillräckligt för att personer skall inse fördelarna med att återvända och nackdelarna med att utan uppehållstillstånd försöka hålla sig kvar i . Ofta behövs det också information och rådgivning om vilka förhållanden som råder i hemlandet för att återvändandet skall bli självmant. Om personer med avvisnings- och utvisningsbeslut kan skaffa sig en mer heltäckande och aktuell bild över situationen i hemlandet blir det lättare att fatta ett välavvägt beslut om att återvända. Människor som har valt att lämna sitt hemland för att bosätta sig i har ofta en stark vilja att få stanna här. Detta gäller oavsett om de har sökt sig till på grund av ett skyddsbehov eller på grund av andra omständigheter. De har brutit upp från sin tidigare tillvaro och inte sällan med betydande uppoffringar tagit sig till . Många har förhoppningar om att här kunna skapa en betydligt bättre framtid för sig själva och sin familj. Det är mot denna bakgrund som förutsättningarna till ett självmant återvändande bör ses. Att erbjuda dem som har nekats uppehållstillstånd i mer betydande finansiella bidrag för att de självmant skall kunna lämna landet är förenat med såväl principiella betänkligheter som praktiska svårigheter. Regeringen bedömer därför att den typen av stöd för återvändande bör ersättas med integrerade åtgärdsprogram. Först och främst bör stöd inte utformas på ett sådant sätt att dess syfte kan missuppfattas av den avvisade eller utvisade. Syftet med ett stöd är att underlätta ett återvändande för utlänningar som fått beslut om avvisning eller utvisning. Sådana utlänningar skall erbjudas möjligheten att delta i program som både syftar till ett värdigare återvändande och ny etablering i hemlandet. Renodlade finansiella bidrag kan i sig inte uppfylla dessa målsättningar. De praktiska svårigheterna med sådana bidrag gäller bl.a. fastställandet av nivån på bidragen. Den måste vara tillräckligt hög för att få avsedd effekt, men den bör inte vara så hög att bidragen får utlänningar att söka sig till enbart för bidragets skull. Härtill kommer att ett belopp som är lämpligt för att underlätta återvändande till exempelvis kan motsvara flera årslöner i ett annat land. Beloppet måste därför anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet, vilket i sin tur kan uppfattas som orättvist och diskriminerande av dem som erhåller lägre belopp än andra utlänningar. Till en början kan också en del negativa reaktioner möta utlänningen i hemlandet om han eller hon återvänder med för de lokala förhållandena betydande tillgångar. Med integrerade åtgärdsprogram skapas dock större möjligheter att undvika både de principiella problemen och svårigheterna med gränsdragningar. Deltagande i de aktiviteter som erbjuds genom samarbete med frivilligorganisationerna eller IOM, t.ex. information och rådgivning, viss utbildningsverksamhet före hemresan eller återintegrationsverksamhet i ankomstlandet, bör vara helt frivilligt. Stödet skall finnas som en möjlighet för de personer som rättar sig efter myndigheternas beslut och inte undanhåller sig verkställighet av beslutet. För de personer vars ärenden överlämnas till polismyndigheterna blir denna form av stöd inte aktuellt. 8.2 Frivilligorganisationer Frivilligorganisationernas arbete med asylsökande Ett flertal ideella organisationer, kyrkor och samfund är verksamma i frågor som berör asylsökande och flyktingar. Deras insatser skiftar starkt i inriktning och omfattning alltefter organisationernas förutsättningar och ideologiska hemvist. Verksamheten är ett viktigt komplement till det stöd och mottagande som tillhandahålls från statsmakternas och från kommunernas sida. Det finns dock få organisationer som enbart ägnar sig åt flyktingfrågor. Någon övergripande samarbetsorganisation för flyktingfrågor existerar inte, till skillnad från t.ex. i . Gemensamt för många svenska frivilligorganisationer är den växande internationella verksamhet i vilken de är nationell part. Särskilt inom områdena konfliktförebyggande humanitärt arbete och insatser för flyktingar och fördrivna personer har de internationella frivillig- organisationerna kommit att spela en allt större roll. Denna utveckling har sannolikt betydelse också i fråga om organisationernas förut- sättningar att delta i det nationella arbetet, t.ex. i fråga om återvändande för dem som inte har tillstånd att uppehålla sig i . Bland den verksamhet som de frivilligorganisationerna bedriver inom nu aktuellt område kan nämnas följande. Svenska Röda Korset är verksamt inom området. Kontakterna med Röda Korsets omfattande internationella humanitära verksamhet handhas av Centralstyrelsen, där det också finns en särskild flyktingenhet. Denna ansvarar bl.a. för Röda Korsets policy i flyktingfrågor och bedriver opinionsbildning m.m. Basen för stöd- och kontaktverksamheten i förhållande till enskilda utlänningar utgörs dock av Röda Korsets regionala organisation, där det finns en flyktingansvarig i vart och ett av de 24 distrikten. Röda Korset arbetar även med frivillig återvandring. finns två särskilda kontor i för rådgivning i dessa frågor. Röda Korset planerar att öppna ytterligare sådana kontor. Därutöver bedriver organisationen stödverksamhet genom närmare tusentalet frivilliga, som på olika sätt ger stöd till asylsökande och flyktingar. hade de flyktingansvariga och de frivilligt verksamma kontakter med närmare 15 000 personer. engagerar sig främst genom informations- och opinionsarbete och söker på så sätt driva på reformarbetet med flyktingbarnens situation i fokus. I många av och lokalavdelningar arbetar man med praktiska insatser, t.ex. genom att organisera vän-/kontaktfamiljer för asylsökande och flyktingar. samlar organisationer och enskilda kring kurser och seminarier, bl.a. i flyktingrätt, familjeåterförening och kulturmöten samt i fråga om opinionsbildning. kommer genom sina 2 500 församlingar i kontakt med många invandrare och flyktingar. Åtskilliga församlingar har anställd personal som hjälper till med särskilt stöd i asylprocessen. församlingsnämnd har huvudansvaret för policy i flyktingarbetet. Sociala Missionen är Svenska Missionsförbundets diakonala centrum och bedriver kurativ verksamhet för asylsökande och flyktingar. Sociala Missionen har arbetat med att stödja presumtiva återvandrare i deras förberedelser inför återvändande, både på det praktiska och på det psykologiska planet. Verksamheten består av information, vidare- utbildning och psyko-sociala insatser. Metoderna har utvecklats från att inledningsvis ha en tyngdpunkt på individuell rådgivning till mer grupporienterade arbetsformer. Man når också svensk personal som kommer i kontakt med återvandringsfrågor. har 200 beviljats per budgetår av för sådan verksamhet. Huvudsakligen har latinamerikaner (främst chilener) vänt sig till projektet. Åtskilliga av dessa har varit svenska medborgare. har organisationer bland eritreaner, salvadoraner och kurder haft kontakt med Sociala Missionen för att dra nytta av dess erfarenheter. Sociala Missionen har vidare medverkat i mottagandet av bosnierna och har då från början tagit upp återvandringsaspekten. bedriver omfattande verksamhet i för asylsökande och flyktingar. Organisationen är den svenska delen av den internationellt verksamma katolska hjälporganisationen. arbetar bl.a. med ofrivilligt återvändande från , genom att erbjuda personer som uppehåller sig illegalt i landet en möjlighet till visst stöd i hemlandet om de återvänder. Kristna Råd är en ekumeniskt inriktad samarbetsorganisation i vilken de lutherska, katolska, ortodoxa och frikyrkliga kyrkofamiljerna möts. Utöver att ge råd och stöd till församlingsmedlemmar runt om i landet, vilka engagerat sig för enskilda asylsökande och flyktingar, anordnar Kristna Råd utbildningar, seminarier m.m. i vilka också företrädare för myndigheter deltar. Man har på så sätt tillhandahållit mötesplatser för olika parter, bl.a. i syfte att förbättra samverkan och samsyn, för att så långt möjligt undvika tvångsvisa verkställigheter av beslut om avvisning och utvisning. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar bedriver verksamhet i förhållande till enskilda asylsökande och andra utlänningar som söker råd och stöd. Byrån är ett resultat av samverkan mellan Svenska sektionen, , , och . Verksamheten är förlagd till . Fem personer arbetar på heltid och ger råd i stor utsträckning åt personer som har fått avvisningsbeslut och därför vänder sig till byrån. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) driver en omfattande frivillig verksamhet till stöd för asylsökande samt deras biträden genom sina asylkommittéer och flyktinggrupper på 21 orter i . Inriktningen är information, råd och praktiskt stöd i enskilda ärenden, oftas i det skede då det föreligger ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. FARR försöker även i vissa fall underlätta återvändandet för av- och utvisade personer genom kontakter med svenska myndigheter och andra frivilligorganisationer. och frivilligorganisationerna En förbättrad samverkan med de frivilligorganisationerna ligger i linje med ambitionen om ett värdigt återvändande och målsättningen att så långt som möjligt undvika att beslut om avvisning och utvisning verkställs med tvångsmedel. Som påpekades av utredningen bygger framgången i IOM:s insatser också på ett aktivt samarbete med nationella frivilligorganisationer. Frivilligorganisationerna fyller en viktig funktion som en oberoende part till vilken de asylsökande kan vända sig för att diskutera och ta ställning till om myndigheternas beslut om avvisning eller utvisning är skäligt. Frivilligorganisationerna utformar själva den roll de önskar ha ifråga om återvändande. Hos flera frivilligorganisationer pågår en intern översyn angående detta. Från myndigheternas sida är det viktigt att de som får ett beslut om avvisning eller utvisning förstår att deras ansökan handlagts på ett korrekt sätt och att beslutet är väl underbyggt för att de skall acceptera beslutet. Det är angeläget att tiden av ovisshet kan minimeras. Det är troligt att en mer ingående information och vetskapen om återvändandeprogram skulle uppmuntra avvisade eller utvisade att i större utsträckning återvända självmant. Det kan påpekas att frivilligorganisationerna har samlat värdefulla erfarenheter genom sitt engagemang vid frivillig återvandring. Detta arbete omfattar bl.a. biståndsverksamhet med bl.a. stöd till återuppbyggnad av områden som varit i konflikt. Liknande erfarenheter kan även myndigheterna dra lärdom av i arbetet med att utveckla återvändandeprogram. Flertalet frivilligorganisationer skulle genom samarbete med sina systerorganisationer i vissa länder kunna ge utlänningar information och rådgivning om situationen i ursprungslandet.