prop · GL03142 · 1998-01-01 00:00:00 — Den gemen- samma jordbrukspolitiken som tidigare betraktades som en samman- hållande faktor i det europeiska samarbetet har i ökad omfattning kommit att bli ett hinder för en utveckling och fördjupning av samarbetet. Dessa problem kan i princip lösas på två olika sätt. Den ena möjlig- heten är att genom produktionsbegränsande åtgärder minska produk- tionen utan att sänka de institutionella priserna. Därigenom kan prisnivån bibehållas inom EU på en stabil och hög nivå. Däremot skulle gemenskapens jordbruk förhindras att ta del av en växande världs- marknad. På lång sikt skulle det innebära att jordbruksproduktionen i ökad omfattning skulle påverkas av politiska beslut och att marknadens signaler skulle minska i betydelse. Den andra möjligheten att avveckla överskotten är att i ökad utsträck- ning marknadsanpassa produktionen, dvs. att avveckla marknads- ordningarna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. På lång sikt betyder det en anpassning till den prisnivå som gäller på världs- marknaden. För jordbruks- och livsmedelsföretagen innebär detta en anpassningsprocess som för vissa företag och i vissa områden kan bli besvärlig. ger det emellertid jordbrukaren större möjlighet att agera som företagare på marknadens villkor liksom att beroendet av politiska beslut inte blir större än vad som gäller för företag i andra näringar. Det europeiska jordbruket har utvecklats mot allt större och effektivare enheter som svarar för huvuddelen av produktionen. Det finns dock fort- farande många små jordbruk som ofta bedrivs på deltid eller som ett fritidsintresse. De senare jordbruken ligger främst i områden med mindre goda förutsättningar för jordbruksproduktion, men som har stora miljö- värden och därmed också spelar en viktig roll för landsbygden och den regionala utvecklingen. Det har emellertid blivit alltmer uppenbart att en generell jordbrukspolitik av det slag som tillämpas inte kan fungera effektivt under dessa omständigheter. Den generella politiken tvingas å ena sidan att ha sådana inslag som bromsar de framgångsrika företagens utveckling som den å andra sidan är otillräcklig för att säkra de miljö- och landsbygdsvärden som de små jordbruksföretagen bidrar till i vissa områden. Målen för den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken formule- rades i . De är både oklara och i vissa delar motstridiga. Kommissionens rapport 2000 som presenterades är, vilket framgår av tidigare avsnitt, ett steg i rätt rikt- ning mot att ge den gemensamma jordbrukspolitiken en annan inriktning. 4.3.1 Inriktning av den framtida jordbruks- och livsmedelspolitiken Den framtida politiken måste utgå från konsumenternas efterfrågan och ge dem bättre möjligheter att påverka inriktningen och storleken på pro- duktionen av livsmedel och andra jordbruksvaror. är det ange- läget att förutsättningar skapas för jordbruksföretag att agera på en kon- kurrensutsatt marknad. Därmed övergår jordbrukspolitiken från att i huvudsak ha varit producentstyrd till att främst styras av konsumenternas efterfrågan. Regeringen anser att det bör vara ett övergripande mål att de livsmedel som erbjuds konsumenterna skall vara säkra från hälsosynpunkt. Det är företagens uppgift att ansvara för att inte några livsmedel som kan skada människors hälsa släpps ut på marknaden. Samhället måste dock genom lagstiftning formulera vissa grundkrav avseende livsmedlens kvalitet. Konsumenterna måste kunna lita på att den mat de äter kan konsumeras utan risk, dvs. att livsmedlen är säkra. I likhet med KomiCAP anser regeringen att marknadsmässiga och från konsumentsynpunkt skäliga priser skall ingå som ett mål för jordbruks- politiken. Priserna på jordbruksprodukter och livsmedel skall i första hand bestämmas av utbud och efterfrågan på marknaden. För vissa jordbruksprodukter, t.ex. tobak och alkoholhaltiga drycker, tar mark- naden inte hänsyn till de särskilda samhällsekonomiska kostnader som den konsumtionen ger upphov till. Samhället bedriver i detta fall en poli- tik som påverkar priset. Samhället bör av folkhälsoskäl ha till uppgift att genom informations- och utbildningsinsatser förbättra konsumenternas kunskaper om livsmedel. Vilka livsmedel som efterfrågas av konsumenterna beror bl.a. på varor- nas pris, men också på deras tillgänglighet. För att konsumenterna skall kunna välja de livsmedel som de önskar med hänsyn till bl.a. pris och kvalitet är det viktigt att information finns tillgänglig om t.ex. pris- skillnader och livsmedlens olika kvalitetsegenskaper. En välinformerad konsument är en förutsättning för att skapa möjligheter för konsument- erna att få tillgång till ett brett och varierat utbud av livsmedel. Regeringen anser också att , i linje med överenskommelsen vid om miljö och utveckling i , inom EU skall verka för att uppnå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion. Vid konferensen enades länderna om åtaganden för att nå en uthållig ut- veckling. Konferensen betonade i det sammanhanget vikten av ett håll- bart jordbruk och en hållbar landsbygdsutveckling, bl.a. ur ett ekonomiskt och ekologiskt perspektiv. Jordbruks- och livsmedelssektorn är viktig i omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle, eftersom all jordbruks- och livsmedels- produktion förutsätter ett brukande av naturresurserna. En ekologiskt hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion är en produktion som är resursbevarande, miljöanpassad och etiskt godtagbar. I en ekonomiskt hållbar utveckling används samhällets resurser på ett effektivt sätt. Däri- genom skapas förutsättningar för ekonomisk tillväxt, vilket är grund- läggande för en långsiktig ökning av sysselsättningen. En långsiktig politik skapar förutsättningar för konkurrenskraftiga och livskraftiga jordbruks- och livsmedelsföretag att agera på marknads- mässiga villkor och därmed en utveckling inom sektorn som är samhälls- ekonomiskt hållbar. Regeringen anser slutligen att EU skall medverka till att förbättra den globala livsmedelssäkerheten i enlighet med deklarationen från kon- ferensen om livsmedelssäkerhet i . En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken är en förutsättning för att kunna bidra till detta mål. Därigenom ökar möjligheterna för en ekonomisk utveckling och minskad fattigdom i , vilket är en viktig del av arbetet med att förbättra livsmedelssäkerheten. För att målet skall uppnås bör EU inom jordbruks- och livsmedelssektorn verka för bl.a. en ökad liberalisering av handeln på jordbruksområdet. 4.4 och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser Regeringens bedömning: Ett brett och varierat utbud av säkra livs- medel till skäliga priser skall främjas genom en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU med sär- skilt avseende på successivt borttagande av EG:s marknadsordningar och en avveckling av gränsskyddet med hänsyn till internationella åtaganden, konkurrenskraftiga företag, ökad konsumenthänsyn, högt ställda krav för djurhållningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att den biologiska mångfalden skall be- varas och främjas, kulturmiljöer bevaras, ett varierat odlingslandskap främjas, miljöbelastningen minimeras, animalieproduktionen ske med högt ställda djurskyddskrav, en regional balans och en levande landsbygd främjas samt ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU främjas. Utredningen anser att det är viktigt att samhället lagstiftar om åtgärder samt betalar för de tjänster som leder till att de föreslagna målen uppnås. För att uppnå ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel måste sam- hället se till att konkurrensen fungerar i samtliga led och att producenten ansvarar för att livsmedlen är säkra samt informerar om livsmedlens produktionsmetoder och innehåll. Utbildning och information är andra exempel på åtgärder. EG:s marknadsordningar motverkar generellt en utveckling där konsumenterna styr utbudet av livsmedel. För att uppnå en bättre djurhållning inom hela EU behövs enligt ut- redningen en skärpt lagstiftning. Lagstiftningen skall så långt som möj- ligt vara gemensam, men enskilda länder måste ha möjlighet till strängare regler. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. De främsta invänd- ningarna mot förslaget är följande: () konstaterar att hårda krav för att erhålla säkra livsmedel inte kan ställas som andra kostnadspåverkande faktorer som skatter och av- gifter på viktiga insatsvaror i jordbruket ligger högre än i omvärlden. LRF anser vidare att det faktum att jordbrukspolitiken endast förbrukar av medlemsländernas totala BNP innebär att budgetutgifterna på jordbruksområdet i ett helhetsperspektiv kan anses vara begränsade. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. LRF och Ekologiska Lantbrukare, anser att det behövs ett mål om rimliga inkomster för jordbrukare. anser att nationella särlösningar inte är förenliga med den inre marknadens syfte. Denna uppfattning delas av Läns- styrelsen i . anser att frågan är hur EU skall kunna liberalisera importen som man skärper kraven på de egna jordbruks- producenterna. Att överlämna åt konsumenterna att sortera bort kvalita- tivt sämre produkter från marknaden till förmån för miljöanpassad dyrare EU-producerad mat kan vara otillräckligt. i ifrågasätter om det med hänsyn till olika ekonomiska och produktions- tekniska förutsättningar är önskvärt eller möjligt för lantbrukare att konkurrera på liknande villkor som producenter i . Skälen för regeringens bedömning: 4.4.1 Den gemensamma jordbrukspolitikens kostnader för företag, konsumenter och skattebetalare beräknar PSE-tal (Producer Subsidy Equivalent), som ut- trycker hur stor andel av producenternas intäkter som utgörs av stöd. I PSE-beräkningarna ingår 12 av de viktigaste jordbruksvarorna. I figur 4 redovisas PSE-tal för olika 1988, 1993 1995 och 1996. Figur 4: Andel jordbruksstöd av producenternas intäkter i olika 1988, 1993 1995 och 1996 (PSE i %) Källa: , 1997 Enligt beräkningar motsvarade jordbruksstöden inom EU av producenternas intäkter . Jämfört med andra större livs- medelsproducenter inom så som , och är stödnivåerna inom EU högre. Däremot är stödnivån i EU lägre än i , och . sjönk stödnivån inom EU, vilket beror på de höga världsmarknadspriserna på spannmål 1995/96. Reformerna har inte förändrat den totala stöd- nivån. Däremot har reformerna förändrat fördelningen av finansieringen mellan konsumenter och skattebetalare. reform innebar att sänk- ningen av de administrativa priserna på vissa produkter kompenserades genom direktbidrag till jordbrukarna. En del av kostnaderna för jord- brukspolitiken överflyttades därmed från konsumenterna till skattebetalarna. Förslagen i Agenda går i samma riktning. Det är emellertid nödvändigt att den totala stödnivån sänks. Ser man till stödnivån på olika produkter 1995 är den högst för foderspannmål, mjölk och nötkött där nivåerna är . Även för produktion av ris, socker, oljeväxter samt får- och lamm- kött utgör stödet mer än hälften av inkomsten. var andelen stöd störst för nötkött, mjölk, oljeväxter, socker samt får- och lammkött. I takt med att produktionen har ökat, har allt fler produktions- begränsningar införts inom EG:s jordbrukspolitik. Detta är ett ännu allvarligare ingrepp i marknaden än de tidigare prisregleringarna. Det motverkar direkt företagens möjlighet att konkurrera och motverkar in- citamenten för företagen att investera i ny, effektivare och mer miljö- vänliga produktionsformer med högre avkastning. Den enskilde före- tagarens möjligheter att utveckla sitt företag och att anpassa sig till konsumenternas efterfrågan har därigenom minskat. Förutom den minskade flexibiliteten för företagen har den administrativa hanteringen av stöden blivit allt mer kostsam och betungande. De omfattande subventionerna av det europeiska jordbruket genom ett generöst stödsystem betalas av konsumenterna genom höga priser och genom skatter. uppskattar att merkostnaden för EU:s genom- snittliga invånare för den gemensamma jordbrukspolitiken var ca . Av detta belopp betalas ca genom priserna och resterande del genom skattemedel. Det innebär således en årlig merkost- nad för en familj på fyra personer med ca . Regeringen konstaterar att utöver höga offentliga utgifter medför den gemensamma jordbrukspolitiken höga livsmedelspriser, vilka är särskilt kännbara för låginkomsttagare och barnfamiljer. Den nuvarande utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken ger upphov till relativt stora kostnader för både konsumenter och skattebetalare i EU, men ger också upphov till betydande kostnader för samhällsekonomin. Samhällsekonomiska kostnader uppstår på grund av en snedvriden resursallokering. Gemenskapens nuvarande åtaganden inom Världshandelsorganisatio- nen (WTO) begränsar EU:s möjligheter att ge marknadsprisstöd och direktstöd. Hårda krav på minskat stöd kommer med största sannolikhet att ställas av de andra stora livs-medelsproducerande länderna i nästa förhandlingsrunda. Detta talar också för att reformarbetet måste drivas vidare. 4.4.2 och livsmedelsföretagen fyller flera viktiga funktioner, både genom att förse konsumenterna med säkra livsmedel och andra jordbruksvaror i den mån de efterfrågas och genom att ge positiva bidrag till vår miljö och landsbygd. Därigenom bidrar företagen till tillväxt och sysselsättning på landsbygden. För att nå de mål som regeringen föreslår måste jordbruks- och livs- medelsföretagen ges samma förutsättningar som andra näringar att agera på marknadsmässiga villkor. Konkurrensen behöver förbättras i jord- brukssektorns samtliga led så att konsumenterna får tillgång till livs- medel med hög kvalitet till så låga priser som möjligt. För att företagen skall kunna agera på marknadsmässiga villkor krävs att politiken är lång- siktig och ger tydliga och förutsägbara förutsättningar för företagen. En övergång till en mer konkurrensutsatt marknad ställer högre krav på jordbruks- och livsmedelsföretagen. ger det nya möjligheter att utveckla företagen. I likhet med andra företagare måste jordbrukare göra bedömningar av marknadsmöjligheter och anpassa produktionen efter marknadens önskemål. En utveckling mot effektivare jordbruksföretag gynnas bäst av ett mindre stödberoende och är på lång sikt den enda möjligheten att behålla och utveckla en livskraftig jordbruks- och livsme- delssektor. Erfarenheten visar att det är mycket svårt att med bestående verkan påverka inkomstnivån inom jordbrukssektorn genom stöd. Det in- komstmål som finns i den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken har generellt sett uppfyllts i begränsad omfattning. Det beror bl.a. på att det finns ett flertal åtgärder som motverkar varandra samt att stöden leder till högre markpriser i stället för till högre inkomster. Som regeringen redovisat i det föregående svarar inkomster från jordbruksproduktion endast för en begränsad andel av jordbrukarens taxerade inkomst. Ett generellt inkomstmål med syfte att garantera denna grupp av företagare rimliga inkomster förefaller mot denna bakgrund ha låg grad av måluppfyllelse. Regeringen anser att det är viktigt att gynn- samma villkor skapas för ett svenskt jordbruk. Detta måste dock ske på annat sätt än genom ett inkomstmål riktat till jordbrukare. Markpriset ökar av den gemensamma jordbrukspolitiken genom att jordbruksstöden ökar jordbrukarnas intäkter och därmed lönsamheten, förutsatt att förutsättningarna i övrigt är oförändrade. I praktiken innebär det att de jordbrukare som äger marken som brukas när stödet införs är de som kan tillgodogöra sig värdestegringen på marken. arrenderas nära hälften av den mark som brukas av landets jordbrukare. På kort sikt leder en prisökning, till följd av t.ex. högre stöd, till att er- sättningen för det egna arbetet ökar. På kommer dock nya lantbrukare att vara villiga att betala ett högre pris för den begränsade resursen mark. Jordbruksstöden leder således till en förmögenhetsökning för ägaren av och inte till en inkomstökning för den som brukar marken. Den som inte äger jordbruksmark eller produktionsrättigheter men som vill etablera sig eller expandera produktionen får således inte någon fördel av nuvarande stöd. Detta hindrar expansion, nyföretagande och i synnerhet unga människors möjligheter att starta jordbruksföretag. På en konkurrensutsatt marknad utan generella stöd gynnas i stället de duktigaste företagarna. De kan genom sin konkurrensförmåga uppnå en sådan lönsamhet att jordbruksdriften kan fortsätta. Jordbruket har historiskt visat sig ha goda möjligheter att anpassa produktionsinriktning och sysselsättning till förändringar. I såväl som i övriga EU-länder kommer numera en betydande del av lantbruks- hushållens inkomster från annan aktivitet. Det framförs ofta att jordbruksföretagens verksamhet är osäker till följd av jordbrukets väderberoende, hög kapitalintensitet och liten före- tagsstorlek, vilket skulle medföra behov av pris- och inkomst- stabilisering. Inte någon av dessa egenskaper är dock unik för jord- bruket. Flera andra näringar är också beroende av varierande betingelser och får hantera den inkomstinstabilitet detta medför. Jordbruksföretagens beroende av olika faktorer som är svåra att förutse är inte något som är unikt för denna näring, utan liknande problem finns hos andra småföretagare. 4.4.3 Konsumenthänsyn inom jordbruks- och livsmedelspolitiken Det är konsumenterna som genom sina krav på produktionssätt, livs- medelsegenskaper och innehåll skall styra produktionen av livsmedel. Erfarenheterna visar att konsumenterna genom sina val kan påverka ut- budet i en mer miljö- och djurvänlig riktning. Det kan dock vara svårt för en enskild konsument att påverka detta. Det är ett av skälen till att konsumentorganisationer har en viktig roll att spela genom att skapa opinion och föra konsumenternas talan. Utbildnings- och informations- insatser från samhällets sida om bl.a. livsmedelskvalitet, produktions- metoder och konsumenternas rättigheter kan komplettera det arbete som konsumentorganisationerna utför. För att säkerställa men också definiera grundläggande kvalitet och säkerhet hos livsmedel behövs en livsmedelslagstiftning baserad på vetenskapliga bedömningar. Om det råder osäkerhet i dessa bedöm- ningar är det särskilt nödvändigt att försiktighetsprincipen tillämpas. Huvudprincipen bör vara att livsmedelslagstiftning och regelverk är gemensamma inom den Europeiska unionen. Därigenom garanteras lik- artade villkor och konkurrensneutralitet för produktionen. Det finns dock förhållanden som motiverar att vissa nationella undantag kan förekom- ma. Lagstiftningens efterlevnad måste kontrolleras. En väl fungerande livs- medelskontroll och tillsyn är därför nödvändig. De krav EU kan ställa på importen från tredje land styrs i hög grad av EU:s åtaganden inom WTO genom SPS- och TBT-avtalen. Internationella åtaganden inom WTO prioriteras högt av . Sådana åtaganden tillsammans med bl.a. gällande konkurrenslagstiftning måste följas. Inom ramen för dessa åtaganden bör försiktighetsprincipen beaktas. För att garantera konsu- menterna hög kvalitet i olika avseenden utan att diskriminera import från tredje land, är det angeläget att verka för att förbättra de internationella standarder som finns . För att konsumenterna skall ha möjlighet att göra väl underbyggda val krävs relevant information om produkterna. Harmoniserade märknings- regler är därför angelägna. Det är särskilt viktigt att konsumenterna får information om egenskaper hos livsmedlen som har betydelse för hälsan, t.ex. ämnen som kan framkalla allergiska reaktioner. Konsumenterna bör även ha en möjlighet att genom märkningens utformning skilja mellan livsmedel som producerats med nya produktionsmetoder och traditionella livsmedel. I dessa fall är det motiverat med obligatorisk märkning. Krav på obligatorisk märkning bör kompletteras med utrymme för frivillig märkning som ger företagen möjlighet att snabbt införa olika typer av sådan märkning som efterfrågas av konsumenterna. Exempel på frivillig märkning som införts är KRAV-märket och olika typer av miljö- märkning. Den gemensamma politiken på jordbruks- och livsmedelsområdet omfattar även kvalitets- och märkningsbestämmelser för jordbruks- produkter, t.ex. ägg och kött från fjäderfä. Kommissionen har påbörjat ett arbete med att från regleringar av varustandarder gå över till mer över- gripande regler. Regeringen har tillsatt en utredning Konsumentinformation om dagligvaror (dir 1997:151) som i ett brett perspektiv skall granska märkningen och annan information på daglig- varuområdet. EU:s jordbruksministrar beslutade , efter initiativ från bl.a. den , att det skall vara möjligt för medlemsländerna att in- föra obligatorisk ursprungsmärkning av nötkött. Det finns dock ytter- ligare förbättringar att göra angående bl.a. märkning av sammansatta ingredienser samt av ingredienser som kan framkalla allergiska reak- tioner. Dessutom behöver märkningsreglerna, som är utspridda i ett flertal rättsakter, göras mer överskådliga och så långt som möjligt samlas i en rättsakt. En näring som agerar på en konkurrensutsatt marknad skapar i sin tur förutsättningar för marknadsmässiga priser. Regeringen anser att en sådan ordning även skapar förutsättningar för att bl.a. tillgodose önske- målet om närproducerade livsmedel. 4.4.4 Djurhänsyn inom livsmedels- och jordbrukspolitiken Det är angeläget att verka för att djurens situation inom EU förbättras genom en animalieproduktion med högt ställda djurskydds- och djur- hälsokrav. Detta motiveras både av djur-, smittskydds- och hälsoskydds- hänsyn samt konsumenthänsyn. har en djurskyddslagstiftning med höga krav. Från svensk synpunkt är det viktigt att lagstiftningen inom hela EU utvecklas. Enligt den svenska djurskyddslagen skall djuren behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Lantbrukets djur skall hållas och skötas i en god djurmiljö. Djurskyddslagen reglerar även transporter av djur och avel. Enligt djurskyddslagen skall djur skonas från onödigt lidande i samband med slakt. Den svenska djurskyddslagens och andra tillämpliga lagars målsättningar bör integreras i EU:s lagstiftning. Hur djuren sköts och behandlas, fodrets kvalitet och sammansättning, förebyggande och akut djursjukvård är viktigt för de animaliska livs- medlens säkerhet och kvalitet. I finns det ett förbud mot användning av kadavermjöl som foderråvara, vilket motiveras med både hälsomässiga och etiska skäl. Av omtanke om folk- och djurhälsan är vidare tillsatser av antibiotika i foder i tillväxtbefrämjande syfte förbjudet. Det är en svensk ambition att liknande regler skall införas inom gemenskapen. Med hänsyn både till djurens välbefinnande och kvaliteten på livs- medlen är det angeläget att begränsa spridningen av djursjukdomar. En gemensam hög ambitionsnivå inom detta område bör därför eftersträvas. Detta gäller inte minst zoonotiska sjukdomar, dvs. sådana sjukdomar som kan överföras från djur till människa. Salmonella och campylobakter är exempel på bakterier som kan överföras från djur till människor och där- vid förorsaka sjukdomar. Sjukdomsläget bland de svenska djuren kan generellt betraktas som tillfredsställande. Den gemensamma politiken måste på detta område förändras. Nationella särlösningar är inte förenliga med den inre marknadens syfte. Så långt som möjligt bör harmoniserade lösningar eftersträvas även på dessa områden. Med hänsyn till konkurrensneutraliteten är det angeläget att beslutade minimiregler gäller inom hela EU. Det är angeläget att erforderlig kontroll finns för att garantera att reglerna följs. Olika regler inom olika länder inte bara snedvrider kon- kurrensen utan innebär också en risk för att djursjukdomar sprids mellan medlemsländerna. Låga krav i vissa länder kan få allvarliga följder såväl för djurskydds- och djurhälsoläget som för säkerheten på livsmedlen. På djurskyddsområdet, där gemensamma regler till stor del saknas, är det angeläget att en gemensam miniminivå med så höga djurskyddskrav som möjligt slås fast för medlemsländerna.