prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — anser att det är utmärkt att det i betänkandet slås fast att miljökvalitetsnormer även kan användas för att bevara biologisk mångfald men anser att förutsättningarna för biologisk mångfald inte ryms inom de fyra punkterna i utredningens förslag till 6 kap. 2 § som anger vad en norm kan avse. Det kan enligt verket gälla miljökvalitet i form av landskapselement, biotoper och habitat, substrat (t.ex. död ved) m.m. Därför föreslår verket ett tillägg av en femte punkt att högsta eller lägsta förekomst i miljön av fysiska eller biologiska eller andra förutsättningar för biologisk mångfald skulle kunna anges. Länsstyrelserna i och anser att en norm bör kunna omfatta naturvärden eller olika aspekter på biologisk mångfald. vid anser att det bör finnas möjlighet att som miljökvalitetsnorm föreskriva ett visst minsta antal individer av viss art (t.ex. för visst rovdjur) eller visst antal biotoper av visst slag i ett område. LRF och motsätter sig att miljökvalitetsnormer för skydd av den biologiska mångfalden utfärdas. Miljökvalitetsnormer skall som framgått tidigare ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för eller miljön eller naturen kan belastas med utan fara. Detta innebär att redan av det skälet är de förutsättningar som och m.fl. föreslår i sina remissvar, t.ex. biotoper och habitat, inte lämpliga att föreskriva i en norm. Förutsättningarna för att sådana skall bevaras och bildas uppnås genom att föroreningsnivåer och störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå. Biotoper och habitat m.fl. får dessutom skydd genom andra regler i balken, framför allt bestämmelserna i 7 och 8 kap. om skydd av områden och skydd av djur- och växtarter. Avsikten med den av utredningen föreslagna punkten att i en norm skulle kunna anges förekomsten i naturen av någon viss organism till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön har aldrig varit att exempelvis biotoper och habitat i sig skulle kunna föreskrivas i en norm. LRF:s och Skogsägarnas synpunkter ger intryck av att även de uppfattat förslaget så, vilket skulle kunna förklara deras farhågor som alltså varit obefogade. De olika tolkningar som remissinstanserna gjort visar dock enligt regeringens bedömning att bestämmelsen att i en norm skulle kunna anges högsta eller lägsta förekomst i mark, vatten, luft eller miljön i övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön fortfarande förefaller svårtolkad och uppfattas olika. Miljökvalitetsnormer avseende organismer till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön kan vara ett värdefullt instrument i miljöarbetet. Det gäller framför allt beträffande vattenlevande organismer. mäter tillsynsmyndigheter förekomsten av organismer av olika slag som kan tjäna som indikatorer av tillståndet i miljön, framför allt i vatten. Sådana mätningar har visat sig vara betydelsefulla för att kunna bedöma miljötillståndet. Med hänsyn till de olika uppfattningar som har redovisats bland remissinstanserna är det enligt regeringens bedömning lämpligt att nu begränsa möjligheterna att föreskriva om normer för s.k. bioindikatorer till yt- och grundvatten. Exempel på sådana indikatorer kan vara förekomsten av alger i insjöar eller kustvatten som kan utnyttjas som mått på vattnets näringstillstånd. När det gäller frågan om att kunna föreskriva om normer avseende bioindikatorer beträffande mark, luft och miljön i övrigt bör ytterligare erfarenheter av miljökvalitetsnormer ha vunnits innan det kan bli aktuellt. Enligt regeringens bedömning ryms förutsättningarna för biologisk mångfald inom de tre punkterna i 5 kap. 2 § andra stycket beträffande vad en norm kan ange. Enligt paragrafens p. 1 kan i en norm anges högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer. Som framgår av författningskommentaren till den paragrafen kan det exempelvis vara halten av vissa tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Det kan också vara halten av svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH- värdet. Det innebär att många av de förutsättningar som krävs för biologisk mångfald kan regleras genom miljökvalitetsnormer, exempelvis pH-värdet i en sjö. Miljökvalitetsnormer avsedda att skydda den biologiska mångfalden kan alltså, som avsikten var även med utredningens förslag, utfärdas för exempelvis luft inom ett område eller för ett visst vattendrag som är så förorenat eller försurat att någon art kan befaras slås ut. Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste anpassas till de lokala förhållandena. Detta kan illustreras med de skillnader i fråga om övergödningseffekter som finns mellan sötvattenmiljöer och havsvattenmiljöer. De ämnen som i första hand är aktuella i sammanhanget är fosfor- och kväveföreningar. Den fosfor som tillförs vattendragen kommer i stor utsträckning från bostäder, livsmedels- industrier och jordbruk. Merparten av det kväve som tillförs vattendragen kommer från nedfall av luftföroreningar från biltrafiken och jordbruket. De aktuella gödningsämnena har emellertid olika stor betydelse i sötvatten- respektive havsvattenmiljöer. Tillgången på fosfor har en avgörande betydelse för tillväxten av biologiskt material i sjöar medan kväveföreningar har större betydelse i havsmiljöerna. Således kan olika miljökvalitetsnormer behövas beroende på vilken miljö det är frågan om. Sjöar uppvisar dessutom stora skillnader sinsemellan. I en naturligt näringsrik sjö är fosforhalterna normalt högre än i en naturligt näringsfattig sjö. Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste därför fastställas för varje naturgeografisk enhet. 4.10.3 Tillämpningen av miljökvalitetsnormer Regeringens förslag: Myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälnings- ärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Kommuner och myndigheter skall även iaktta normer vid planering och planläggning. Tillstånd skall inte få beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd skall få omprövas i vissa avseenden om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Åtgärdsprogram skall upprättas av regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs enligt en rättsakt från EU. Ett åtgärdsprogram skall få omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Regeringen skall få föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Utredningen hade dock föreslagit att åtgärdsprogram skulle kunna överklagas till regeringen av enskilda och organisationer. Vidare föreslogs att ett tillstånd skulle kunna inte bara omprövas utan även återkallas om en verksamhet påtagligt medverkar till att en norm överträds. Remissinstanserna: Försvarsmakten kan inte godta att en kommun kan få upprätta ett åtgärdsprogram som kan omfatta militär verksamhet och föreslår att 5 § kompletteras så att det lägst är länsstyrelserna som kan upprätta åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten. anser att väghållaren i stället för kommunen skall bedöma vilka åtgärder som ett åtgärdsprogram skall innehålla. pekar på att de eventuella följderna av en olycka med tillfälligt men kraftigt förhöjda utsläppsnivåer bör beaktas vid bedömningen av om en miljökvali- tetsnorm är uppfylld. vid anser att åtgärdsprogrammens rättsverkan är oklar. anser att ett åtgärdsprogram alltid bör beslutas av en politisk instans. Flera länsstyrelser anser att om en norm omfattar flera län, bör beslut om åtgärdsprogram kunna fattas gemensamt av de berörda länsstyrelserna. Skälen för regeringens förslag: Myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Regeringen vill understryka vikten av att de då ser till att verksamheter bedrivs så att miljökvalitetsnormer kan uppfyllas och bör en verksamhet inte tillåtas, om den skulle medföra att en miljökvalitetsnorm inom ett geografiskt område överskrids. Kommuner och myndigheter skall även iaktta miljökvalitetsnormer när de planerar och planlägger. Det innebär att planering och planläggning skall göras på ett sådant sätt att möjligheterna att uppfylla normerna underlättas. När det gäller befintlig pågående verksamhet bör det inte vara acceptabelt att en miljökvalitetsnorm inom ett geografiskt område överträds. En skyldighet att utföra mätningar eller på annat sätt kontrollera om så är fallet föreligger för tillsynsmyndigheten om det kan antas att en miljökvalitetsnorm överträds. Att kontrollera på annat sätt än genom mätningar kan vara att göra modell- och balansberäkningar. Genom sådana kan ibland omfattande och kostsamma mätningar undvikas och därigenom kan också olika väderförhållanden bättre simuleras. Sker ett överskridande bör olika åtgärder vidtas för att skall uppfyllas. I de fall överskridandet av föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet bör tillsynsmyndigheterna ingripa och besluta om åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen. I andra fall kommer förhållandena att vara sådana att den sammanlagda miljöpåverkan från många olika verksamheter i ett område är så stor att den inte ryms inom den miljökvalitet som har fastställts som godtagbar. I dessa fall räcker det inte att ingripa mot enskilda verksamheter. Då bör vad kallat ett åtgärdsprogram upprättas med syfte att nedbringa olägenheterna så att angiven miljökvalitet kan uppnås och kan uppfyllas inom den tidpunkt som angetts. vid skriver i sitt remissvar att i miljökvalitetsdirektiven används begreppet åtgärdsplan. anser att begreppet åtgärdsplan bättre motsvarar vad som behövs för en samordnad administrering och genomförande av miljö- kvalitetsnormer och att det inte finns anledning att införa ett nytt begrepp när det redan finns ett ändamålsenligt begrepp i bruk. Regeringen kan konstatera att när det gäller EU:s miljökvalitetsdirektiv är det riktigt att det i flera av dessa används begreppet åtgärdsplan eller plan, t.ex. i direktiv /440/EEG om kvalitet på ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten, direktiv /884/EEG om gränsvärde för bly i luften och direktiv /203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. Det finns dock även exempel på direktiv där uttrycket åtgärdsprogram eller program används t.ex. i direktiv /676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket och sötvattenfiskedirektivet 78/659/EEG. I kommissionens förslag till ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta bl.a. direktiv /440/EEG om ytvattenkvalitet och direktiv /659/EEG om sötvattenfiske finns båda uttrycken använda. I förslaget finns bestämmelser om mera övergripande planer och i dessa skall ingå bl.a. mera detaljerade åtgärds- program (programme of measures). I det nya luftramdirektivet 96/62/EG anges att en plan eller ett program skall utarbetas. Begreppen plan och program får anses vara i stort sett likvärdiga och i remissen valde regeringen att använda begreppet åtgärdsplan. Med hänsyn till att båda används i kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten, där åtgärdsprogram avser sådana som omfattar mer detaljerade åtgärder väljer regeringen att , som föreslog, använda uttrycket åtgärdsprogram för sådana. Som framgår längre fram kommer även begreppet åtgärdsplaner att användas, men det avser då mera övergripande planer. Lagrådet skriver i sitt yttrande att i remissens motiv inte berörts frågan i vad mån en plan, alltså vad som i propositionen kallas program, skall anses utgöra föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen samt utvecklar detta på följande sätt: "Spörsmålet i vad mån planer av olika slag skall anses utgöra föreskrifter har emellertid fått en ingående belysning i samband med tillkomsten av plan- och bygglagstiftningen (se främst prop. 1985/86:1 s. 89 ff och bilaga 10 s. 209 ff, BoU 1986/87:1 s. 17 ff och 453 ff samt KU 1985/86:8 y). Vad som därvid stod i blickpunkten var bl.a. den konstitutionella valören av en sådan översiktsplan som varje kommun enligt 1 kap. 3 § (1987:10) är skyldig att upprätta och som skall omfatta hela kommunens område. Under lagstiftningsärendets slutskede eftersträvades att ge reglerna om översiktsplan en sådan avfattning att en plan av detta slag inte skulle kunna uppfattas som bindande direktiv och således inte vara att hänföra till föreskrifter (BoU 1986/87:1 s. 28 ff). Detta har kommit till uttryck bl.a. genom att det i 1 kap. 3 § första stycket uttryckligen anges att en översiktsplan inte är bindande vare sig för myndigheter eller för enskilda. Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt avfattade och det är svårt att uppfatta dem på annat sätt än att en åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall för de berörda myndigheterna och kommunerna. Detta betyder inte utan vidare att åtgärdsplaner i alla lägen är att hänföra till föreskrifter; av betydelse är härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån åtgärdsplanerna kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut, utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får det här till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att, om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 § regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs. såvitt här är av intresse skydd för hälsa samt natur- och miljövård." Regeringen delar de synpunkter som Lagrådet framfört och konstaterar att detta inte föranleder några ändringar i förslaget. Det förhållandet att en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds skall kunna utgöra grund för omprövning av tillstånd och villkor i meddelade tillståndsbeslut för verksamheter inom området. Därmed kan utsläppen nedbringas så att kan uppfyllas. Det bör då vara möjligt och även lämpligt att ompröva tillståndsvillkoren för flera verksamheter i ett sammanhang genom s.k. grupprövning. Genom en sådan grupprövning kan fördelningen av de utökade kraven göras rättvis mellan dem som skall genomföra minsk- ningen av utsläpp så att uppfylls. Sådan grupprövning bör göras när verksamhetsutövarna begär det. Även utan begäran kan en typ av gemensam prövning göras genom att tillståndsmyndigheten beslutar om gemensam handläggning av flera ansökningar om omprövning. Detta behandlas närmare i författningskommentaren till 5 kap. 4 §. För att uppfylla en norm bör det också vara möjligt att meddela områdesföreskrifter av det slag som finns för miljöskyddsområden i miljöskyddslagen 8 a §. Bestämmelser om detta finns i 7 kap. 19-20 §§. Sådana föreskrifter kan gälla även för verksamheter som har tillstånd. Andra åtgärder kan vara att genom ändring av planer av betydelse för de diffusa utsläppen nedbringa dessa. Det kan finnas skäl att upprätta åtgärdsprogram även för områden där miljökvaliteten är godtagbar men där det finns risk för försämring. Härigenom kan en negativ miljöutveckling i dessa områden undvikas. Beror överskridandet på föroreningar från verksamheter utanför det av reglerade geografiska området kan åtgärder istället sättas in utanför detta område. Det innebär att det inte bara är verksamheter belägna inom det område som en norm omfattar som berörs av åtgärder, utan det gäller alla som medverkar till att en norm överträds. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om miljökvalitetsnormers inverkan på meddelade tillståndsbeslut. och har framfört farhågor för att införandet av miljö- kvalitetsnormer minskar stabiliteten och förutsebarheten och anfört att systemet måste visa större respekt för befintliga tillstånd. Även andra remissinstanser, bl.a. , har framfört synpunkter om att rättssäkerheten kan urholkas för befintliga verksamheter genom att meddelade normer skulle kunna leda till att tillstånd helt eller delvis upphävs. I detta sammanhang bör det betonas att en avvägning inom ramen för regelsystemet alltid måste ske mellan verksamhetsutövarnas intressen, möjligheten till kostnadseffektiva lösningar och hänsyn till miljön. Regelsystemet skall tillämpas på ett sådant sätt att tillräcklig trygghet för verksamhetsutövarna kan erhållas och näringslivet utvecklas, utan att föranleda miljöpåverkan utöver det godtagbara, när det gäller att skydda så viktiga värden som människors hälsa och miljön. Sådana överväganden faller väl inom ramen för avvägningar enligt 2 kap. 7 §. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Sådan verksamhet skall få komma till stånd endast om utrymme för den skapas genom att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån så att inte överträds. Det kan också uppkomma den situationen att ny verksamhet vill lokalisera sig i ett område där en miljökvalitetsnorm redan överträds och där etableringen inte ryms inom ramen för de åtgärder som skall vidtas enligt åtgärdsprogrammet för att nå den godtagbara miljökvaliteten. I det fallet där redan är överträdd räcker det inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. Ny verksamhet bör kunna få komma tillstånd även inom områden där en norm överskrids, om sådana åtgärder vidtas att olägenheterna från annan verksamhet minskar i sådan grad att möjligheterna att uppfylla ökar i inte obetydlig utsträckning. Det innebär att den totala belastningen måste minska mer än endast marginellt för att verksamheten skall få komma till stånd. Det kan i sådana fall bli aktuellt med grupprövning enligt vad som anges i författningskommentaren till 5 kap. 4 §. Då öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör hinder för att den nya verksamheten skall kunna etableras. Även om en ny verksamhet inte medför att föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet för området överskrids måste givetvis frågan om erforderliga skyddsåtgärder eller försiktighetsmått ändå prövas. Utformningen av tillståndsbesluten behöver således i många fall inte påverkas nämnvärt av normerna. Däremot kommer beslutsunderlaget att förbättras. Framför allt bör miljökvalitetsnormerna vara betydelsefulla när miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas. En miljökonsekvens- beskrivning skall också enligt 6 kap. 7 § första stycket 2 innehålla en beskrivning av hur det undviks att en verksamhet eller åtgärd medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skall föreskrivas såväl beträffande befintlig verksamhet som beträffande ny verksamhet regleras i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. balken. Miljökvalitetsnormerna ger då upplysning om vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid tillämpningen av hänsynsreglerna. I de fall en miljökvalitetsnorm inte är uppfylld, får vid tillämpningen av dessa den skälighetsavvägning som skall göras enligt 2 kap. 7 § aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. En miljökvalitetsnorm anger alltså alltid den miniminivå som måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglerna. Detta angavs i utredningens förslag i författningskommentaren till den bestämmelsen men framgår nu direkt av lagtexten, vilket även vid förordat i sitt remissvar. Lagregeln får som nämnden skriver en direkt rättsverkan inte bara gentemot myndigheter utan även mot verksamhetsutövare. Vidare kan, som redan angetts, genom omprövning av tillståndsvillkor för befintlig verksamhet enligt 24 kap. 5 § 2 utsläppen nedbringas så att inte överträds. I dessa fall kan den situationen föreligga att det inom det område där miljökvalitetsnormen överträds endast finns tillståndsgivna verksamheter och alla dessa använder bästa möjliga teknik. Med det menas i detta fall att det är så att verkligen den bästa möjliga tekniken används utan att kraven sänkts genom skälighetsavvägning, dvs. att det inte finns effektivare anordningar eller metoder att tillgå, vilket förutsätter att alla tillstånd är relativt nya. För att i ett sådant fall kunna uppfylla måste tillståndsmyndigheten vid omprövning av tillstånden minska tillåten produktionsmängd så att utsläppen minskar tillräckligt för att uppfylla . Den skälighetsavvägning som skall göras enligt 2 kap. 7 § vid tillämpning av hänsynsreglerna och även vid tillämpning av regeln om bästa möjliga teknik, motsvarande den som görs enligt 5 § miljöskyddslagen, får som angetts aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm inte kan uppnås. En miljökvalitetsnorm anger alltid den miniminivå som måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglerna. Det innebär att det vid omprövning går att ställa ytterligare krav än vad som kan uppnås med användning av bästa möjliga teknik. Detta överensstämmer inom EG-rätten med artikel 10 i IPPC-direktivet 96/61, där det föreskrivs att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik skall ytterligare åtgärder föreskrivas i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna. Direktivet behandlas utförligare i avsnitt 4.14.2. Därmed är också farhågor, att villkor som krävs vid en omprövning av en verksamhet för att inte skall överträdas skulle kunna anses oskäliga enligt avvägningsregeln, obefogade. Det kan också i vissa fall även då behöva föreskrivas produktionsminskningar för att skall uppfyllas. Den situationen att det bara finns tillståndsgiven verksamhet inom ett område torde dock inte bli vanligt förekommande. I de flesta fall torde det även finnas icke tillståndsgiven verksamhet i området för vilken föreskrifter kan meddelas. Miljökvalitetsnormerna anger det miljötillstånd som behöver uppnås vid tillämpningen av hänsynsreglerna och kan också ligga till grund för generella föreskrifter. Inom ramen för de försiktighetsmått som kan åläggas varje enskilt företag bör strävan vara att fördela bördorna så att de mest kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Detta kan innebära att åtgärderna bör vidtas utanför det område som omfattas av miljökvalitetsnormen. Miljökvalitetsnormer kan också ligga till grund för andra föreskrifter. Miljökvalitetsnormer skall omfatta alla verksamheter Som angetts tidigare bör miljökvalitetsnormer rikta sig mot kommuner och myndigheter och bör vara bindande såtillvida att kommunerna och myndigheterna är skyldiga att tillämpa dessa vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt vid tillsyn och när föreskrifter meddelas och i sin planering och planläggning. Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida sådana och bör kunna tillämpas vid prövningen av såväl befintliga som nya verksamheter.