prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — 3 § Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor: 1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (1991:341) om strategiska produkter, 2. varor som skall beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen, 3. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64), 4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67), 5. injektionssprutor och kanyler, 6. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, 7. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande, 8. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., 9. hundar och katter för annat ändamål än handel, 10. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738) och tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581), 10. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581), 11. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 12. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda. Denna lag träder i kraft . Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: regeringsrådet , regeringsrådet , justitierådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, 2. lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, 3. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen, 4. lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, 5. lag om ändring i tullregisterlagen (1990:137), 6. lag om ändring i alkohollagen (1994:1738), 7. lag om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel, 8. lag om ändring i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, 9. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483), 10. lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorerna och samt hovrättsassessorn . Till Lagrådet har inkommit en skrivelse från . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslaget till lag om punktskattekontroll av transporter m.m. av akoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter Allmänna synpunkter Den föreslagna lagen bygger på slutbetänkande Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineraloljor, m.m. (SOU 1997:86). Till följd av den kritik som framförts vid remissbehandlingen avviker emellertid det till Lagrådet överlämnade förslaget i viktiga hänseenden från de lösningar som betänkandet innehåller. Flera av de nu föreslagna bestämmelserna har därför inte blivit föremål för någon egentlig granskning från berörda myndigheters och organisationers sida (jfr 7 kap. 2 § regeringsformen). Avsaknaden av synpunkter från instanser med särskild sakkunskap vad gäller kontroll av punktskatter ett rättsområde som tveklöst måste betecknas som komplicerat försvårar givetvis Lagrådets bedömning av förslaget. Lagrådet kan dock konstatera att de förändringar som skett i förhållande till betänkandet på det hela taget synes vara ägnade att förbättra den enskildes rättssäkerhet. En avgörande fråga är om ett genomförande av den föreslagna lagen kan även med beaktande av de förbättringar från rättssäkerhetssynpunkt som förslaget innehåller leda till alltför stora ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Med tanke på att det inte synes möjligt att överblicka alla konsekvenser av det tilltänkta systemet är frågan inte lätt att besvara. Lagrådets uppfattning är dock att vissa inslag i förslaget fortfarande får anses strida mot rimliga rättssäkerhetsintressen. Lagrådet syftar exempelvis på att en försummelse i fråga om tillhandahållande av ledsagardokument avseende en punktskattepliktig vara kan även om varans värde både absolut och relativt sett är obetydligt leda till att samtliga varor på samma transport tas om hand av tullmyndigheten. Som Lagrådet kommer återkommer till i det följande kan det sättas i fråga om den föreslagna s.k. proportionalitetsregeln utgör en tillräcklig garanti mot omhändertaganden av detta slag. Andra delar av förslaget som väcker farhågor vad gäller rättssäkerheten är villkoren för förverkande av varor ävensom samordningen mellan tullmyndighetens beslut om skatt enligt den föreslagna lagen och skattebeslut enligt de reguljära reglerna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP). Även till dessa frågor återkommer Lagrådet. Lagrådet finner sammanfattningsvis att en del av de föreslagna reglerna bör ändras så att enskilda rättssäkerhetsintressen i högre grad tillgodoses. Med hänsyn till de stora befogenheter som det föreslagna systemet ger det allmänna är det vidare nödvändigt att berörd personal, främst tjänstemän inom tullen, har god kännedom om systemet och utför sina arbetsuppgifter med gott omdöme. För detta torde erfordras avsevärda utbildningsinsatser. Enligt Lagrådets uppfattning är det också angeläget att det sker en fortlöpande uppföljning och utvärdering av hur de nya reglerna tillämpas. 1 kap. 6 § I denna paragraf anges vilka skyldigheter som gäller vid transport av punktskattepliktiga varor. Bestämmelserna är avsedda att ligga till grund för de kontrollåtgärder och sanktioner som föreskrivs i följande kapitel. De skyldigheter som det är fråga om är dels de som för transporter från framgår av lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi, dels de som för andra transporter inom EU följer av det s.k. cirkulationsdirektivet. Enligt Lagrådets mening skulle den avsedda innebörden komma till tydligare uttryck, om paragrafen ges följande lydelse: Transporter av punktskattepliktiga varor skall åtföljas av ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet samt omfattas av säkerhet för betalning av skatt enligt vad som föreskrivs i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi. I fall då de lagar som avses i första stycket inte är tillämpliga skall transporter av punktskattepliktiga varor åtföljas av ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet i den utsträckning som följer av artiklarna 7 och 18 i det direktiv som anges i 1 kap. 1 § samt omfattas av säkerhet för betalning av skatt i den utsträckning som följer av artiklarna 7, 10, 13 och 15 i nämnda direktiv. Avgörande för tillämpningen av åtskilliga paragrafer i den föreslagna lagen är om en transport sker i strid med 1 kap. 6 § eller ej (se 2 kap. 1 § samt 3 kap. 1 §, 5 § 2 och 7 § 1). I författningskommentaren till 3 kap. 5 § påpekas att smärre fel i ett ledsagardokument inte skall innebära att transporten sker i strid med 1 kap. 6 §. Detta motivuttalande torde få betydelse även vid tillämpningen av 2 kap. 6 § samt 5 kap. 1 § 1 och 2. Ett sådant undantag från skyldigheterna enligt 1 kap. 6 § framgår dock inte av lagtexten. Skall undantaget gälla, måste enligt Lagrådets mening en uttrycklig bestämmelse om detta ställas upp. Bestämmelsen kan lämpligen tas in som ett tredje stycke i förevarande paragraf och ges lydelsen att en transport inte anses ha skett i strid med första eller andra stycket om ett ledsagardokument som åtföljer transporten innehåller endast smärre brister. 3 kap. 1 § Påträffas punktskattepliktiga varor vid transportkontroll och finns det anledning att anta att transporten inte skett i enlighet med 1 kap. 6 §, får enligt första stycket de varor, handlingar och behållare m.m. som medförs vid transporten tas om hand för kontroll av betalningen av punktskatt. Omhändertagandet omfattar alltså enligt förslaget inte bara varor som kan antas bli föremål för tullmyndighetens beslut om punktskatt eller förverkande. kan också omhänderta varor som inte är punktskattepliktiga liksom punktskattepliktiga varor som transporterats i överensstämmelse med vad som sägs i 1 kap. 6 §. Enligt andra stycket i förevarande paragraf får beslut enligt första stycket verkställas . Bestämmelserna i första stycket ger således tullmyndigheten rätt att omhänderta en hel last så snart lasten innehåller en liten mängd otillåtna varor. Omhändertagandet av den del av lasten som avser annan egendom än punktskattepliktiga varor skall dock enligt 3 kap. 6 § 1 upphävas om omhändertagandet är nödvändigt för sådan kontroll som avses i 3 kap. 1 §. I 3 kap. 7 § föreskrivs vidare att ett omhändertagande av punktskattepliktiga varor skall upphävas bl.a. om varorna inte transporterats i strid med 1 kap. 6 §. Enligt Lagrådets uppfattning finns det en viss motsättning mellan reglerna för omhändertagande i 3 kap. 1 § och reglerna för upphävande i 3 kap. 6 och 7 §§. Som reglerna är utformade synes exempelvis en icke skattepliktig vara kunna omhändertas trots att förutsättningar föreligger för upphävande av omhändertagandet. Såvitt Lagrådet kan förstå saknas det anledning att låta ett omhändertagande omfatta annan egendom än sådana punktskattepliktiga varor med tillhörande handlingar, förpackningar och förvaringsmaterial som kan antas ha transporterats i strid med 1 kap. 6 §. Andra tillgångar bör få tas om hand bara om särskilda skäl t.ex. för att säkra bevisning är för handen. Enligt Lagrådets uppfattning bör lagförslaget kompletteras med en uttrycklig bestämmelse av denna innebörd. Den i 1 kap. 5 § föreskrivna proportionalitetsregeln kan, som tidigare antytts, inte anses utgöra en tillräckligt effektiv spärr mot obefogat omhändertagande av egendom. 3 kap. 5 § I första stycket föreskrivs att tullmyndigheten skall besluta om skatt på omhändertagna varor om skattskyldighet för varorna föreligger enligt tre angivna skatteförfattningar. Som förutsättning gäller dock att skattskyldighet har inträtt och att varan transporterats i strid med 1 kap. 6 §. Remissen innehåller inga regler om hur beslut om punktskatt med stöd av första stycket skall samordnas med eventuella punktskattebeslut som meddelas enligt det ordinarie systemet, dvs. enligt reglerna i LPP. Denna problematik kan belysas med följande exempel rörande import av tobaksvaror. Av 9 § första stycket 5 lagen om tobaksskatt framgår att den är skattskyldig som, i annat fall än som avses i nämnda stycke 1 3, från ett annat till för in eller tar emot skattepliktiga varor, om varorna skall användas för annat än privat bruk. Den som är skattskyldig enligt 9 § första stycket 5 skall, innan varorna transporteras från det andra EG-landet, anmäla varorna till beskattningsmyndigheten (i ) och ställa säkerhet för betalning av skatten (17 §). Skattskyldighet vid införsel enligt 9 § första stycket 5 inträder när de skattepliktiga varorna förs in till (20 § första stycket 6). Deklaration skall lämnas när skattepliktiga varor förs till . Deklarationen skall ha kommit in till skattemyndigheten senast efter införseln (22 § andra stycket). I fråga om förfarandet vid beskattningen gäller bestämmelserna i . För att en yrkesmässig införsel av nu beskrivet slag skall ske i enlighet med 1 kap. 6 § krävs att transporten följer bestämmelserna i lagen om tobaksskatt eller vad som i cirkulationsdirektivet föreskrivs om ledsagardokument och ställande av säkerhet. Saknas exempelvis erforderliga dokument anses transporten ske i strid med 1 kap. 6 § även om deklaration avlämnats och föreskriven säkerhet ställts. kan i sådant fall omhänderta tobaksvarorna med stöd av 3 kap. 1 § och påföra skatt med stöd av 3 kap. 5 §. Den påförda skatten förfaller enligt 6 kap. 1 § och skall betalas till tullmyndigheten. Av det anförda framgår att den som anmält, ställt säkerhet och deklarerat en införsel av tobaksvaror enligt reglerna i lagen om tobaksskatt och till följd därav påförs skatt enligt LPP dessutom kan, om de villkor som uppställts i 1 kap. 6 § inte iakttagits, påföras skatt med stöd av 3 kap. 5 §. Lagrådet kan inte bedöma hur stor risken är för att varor i den beskrivna och andra situationer blir föremål för omhändertagande och beslut om skatt enligt den föreslagna lagen som ett reguljärt beskattningsförfarande pågår enligt reglerna i LPP. Risken framstår dock inte som försumbar. Med tanke på att en importör kan hamna i ett mycket besvärligt läge om de båda skattesystemen tillämpas parallellt synes det nödvändigt att denna samordningsproblematik ut under det fortsatta lagstiftningsarbetet. 3 kap. 7 § I paragrafen anges i vilka fall ett omhändertagande av punktskattepliktig vara normalt skall upphävas. Det gäller bl.a. om 1. varan inte har transporterats i strid med 1 kap. 6 §, 2. skattskyldighet för varan inte föreligger eller inte har inträtt i eller 3. skatt som påförts enligt 3 kap. 5 § betalas. Som tidigare nämnts finns det anledning att jämföra dessa förutsättningar med förutsättningarna för omhändertagande enligt 3 kap. 1 § och för beskattningsbeslut enligt 3 kap. 5 §. Enligt 3 kap. 1 § får omhändertagande ske om en punktskattepliktig vara påträffas vid transportkontroll och om det finns anledning anta att transporten inte sker i enlighet med 1 kap. 6 §. Enligt 3 kap. 5 § får beskattningsbeslut fattas om skattskyldighet föreligger för varan enligt punktskattelagarna samt skattskyldighet har inträtt och varan har transporterats i strid med 1 kap. 6 §. Av det anförda framgår att det för omhändertagande i princip räcker att det finns anledning anta att varan inte transporterats i enlighet med 1 kap. 6 §, medan det för upphävande av omhändertagandet förutsätts att varan inte har transporterats i strid med 1 kap. 6 §. Det sistnämnda torde innebära att det för upphävande krävs att det kan konstateras att transporten skett enligt 1 kap. 6 §; oklarhet på den punkten skulle alltså medföra att omhändertagandet inte upphävs. Detta kan i så fall få till konsekvens att ett omhändertagande skall bestå även om omständigheterna är sådana att de utgör grund för omhändertagande, dvs. även om det inte längre finns anledning anta att transporten skett i strid med 1 kap. 6 §. En sådan ordning kan enligt Lagrådet inte godtas från rättssäkerhetssynpunkt. Tillräcklig grund för upphävande bör i vart fall anses föreligga om det inte längre finns grund för omhändertagande (jfr förslaget till 6 § i kapitlet om kontroll av postförsändelser i den lagrådsremiss som beslutats ). Även med en sådan ändring kan det emellertid ifrågasättas om paragrafen innebär en rimlig avvägning mellan effektivitet och rättssäkerhet. Situationen kan t.ex. vara den att det efter företagen utredning visserligen fortfarande finns sådana misstankar som utgör grund för omhändertagande men däremot inte tillräckliga omständigheter för att kunna vare sig besluta enligt 3 kap. 5 § om påföring av skatt eller konstatera enligt punkt 2 i förevarande paragraf att skattskyldighet för varan inte föreligger eller inte har inträtt i . Situationen kan vara en följd av att ägaren till varorna inte vill medverka i utredningen eller försöker dölja det rätta förhållandet. Men den kan också vara en följd av t.ex. svårigheter i allmänhet att klarlägga riktigheten av sådana påståenden från ägaren som att varorna inte skall beskattas i eller att de redan har beskattats här. Det är tydligt att även utredningssvårigheter i sådana avseenden kommer att gå ut över den enskilde genom att omhändertagandet består. är det tullmyndigheten som ansvarar för utredningen. Vad nu sagts inger enligt Lagrådets mening betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. Så länge det endast är fråga om ett tillfälligt omhändertagande för utredningsändamål synes visserligen ordningen kunna godtas. Om situationen i det enskilda fallet fortfarande efter omhändertagandet är den som beskrivits i det föregående kan varorna emellertid förverkas enligt 4 kap. 1 §. Det är som Lagrådet närmare kommer att utveckla under sistnämnda paragraf tveksamt om detta är acceptabelt. Det bör slutligen påpekas att upphävandegrunden enligt punkt 3 rimligen bör utformas så att den omfattar alla fall då skatten för varan betalats och således inte bara fall då skatten betalas efter påföring enligt 3 kap. 5 §. Som Lagrådet påpekat under 3 kap. 1 § torde det bl.a. inte kunna uteslutas att betalning sker i vanlig ordning enligt LPP. 4 kap. 1 § Enligt paragrafen får en omhändertagen punktskattepliktig vara i princip förverkas om det saknas grund för att med stöd av 3 kap. 7 § upphäva omhändertagandet. Därvid gäller dock att vissa tidsfrister skall iakttas innan förverkande får ske. Lagrådet vill till en början påpeka att förverkande i detta sammanhang har en delvis annan innebörd än vad som normalt är fallet. Det vanliga är att ett förverkande innebär att egendomen och därmed eventuell intäkt från försäljningen av denna tillfaller staten. I förevarande sammanhang skall försäljningslikviden i vissa fall användas till betalning av skatten för varan och överskjutande belopp kunna tillfalla varans ägare. Lagrådet har under 3 kap. 7 § behandlat såväl förutsättningarna för omhändertagande som förutsättningarna för upphävande av ett sådant. Lagrådet har därvid konstaterat att även om den av Lagrådet föreslagna ändringen av paragrafen genomförs ett omhändertagande kan bestå så länge det finns anledning anta att transporten inte skett enligt 1 kap. 6 §. För att förverkande skall få ske uppställs enligt förevarande paragraf endast den ytterligare förutsättningen att vissa tidsfrister skall iakttas. Det innebär att egendom kan komma att frånhändas en enskild endast på grundval av ett antagande om att en viss skyldighet inte iakttagits. Enligt Lagrådets mening är detta inte en godtagbar ordning. I sammanhanget är att märka att någon motsvarighet till det föreslagna förverkandeinstitutet inte finns i tullagen (1994:1550) eller inregränslagen. Lagrådet avstyrker på grund av det anförda att förverkande skall kunna ske även om det inte kan klarläggas att skattskyldighet föreligger i . Däremot bör det kunna godtas att förverkande får ske exempelvis om skatt har påförts men inte betalats inom föreskriven tid. 4 kap. 2 § Av denna paragraf framgår att ägaren till egendom som har varit omhändertagen, liksom innehavaren av en särskild rätt till sådan egendom, måste göra anspråk på egendomen från den dag då omhändertagandet upphävdes; annars får egendomen förverkas. I samband med att ägaren och andra rättsinnehavare enligt 21 § förvaltningslagen (1986:223) underrättas om innehållet i beslutet om upphävande av omhändertagandet bör enligt Lagrådets mening en upplysning lämnas även om innehållet i förevarande paragraf. Som nämnts får egendom som har varit omhändertagen förverkas om någon inte gör anspråk på egendomen inom den angivna tremånderstiden. Enligt Lagrådets mening måste förverkande enligt denna fakultativa regel kunna underlåtas, om ett sådant anspråk visserligen framställs först efter utgången av men innan målet om förverkande har avgjorts. Av lagen framgår inte vad som skall ske med den egendom som har varit omhändertagen sedan någon har gjort anspråk på den. Avsikten torde vara att denne måste hämta egendomen själv och inte kan kräva att tullmyndigheten sänder över den. Enligt Lagrådets mening bör en uttrycklig bestämmelse om detta tas in i lagen. bör regleras vad som skall gälla, om den som gör anspråk på egendomen inte hämtar den . 4 kap. 7 § I paragrafen finns bestämmelser om vad intäkterna från en försäljning av förverkad egendom skall användas till. Har förverkandet skett på grund av att skatt som påförts med stöd av 3 kap. 5 § inte betalats skall enligt första stycket försäljningsintäkten användas till att betala skatten. Återstår därefter något skall den överskjutande intäkten utges till ägaren. Om egendomen förverkats på annan grund än att skatt som påförts med stöd av 3 kap. 5 § inte har betalats skall enligt andra stycket intäkten från försäljningen tillfalla staten. I lagrådsremissen har inte närmare motiverats varför överskjutande försäljningsintäkt skall tillfalla i det ena fallet ägaren och i det andra fallet staten. Lagrådet kan därför inte bedöma om det finns fog för denna olika behandling. Frågan bör övervägas närmare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 10 kap. 2 § Denna paragraf reglerar vem som skall anses vara motpart i mål om förverkande av egendom när ägaren inte är känd eller saknar känt hemvist i riket. Paragrafen är avsedd att utgöra ett undantag från föreskriften i 10 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att en ansökan om förverkande skall tillställas ägaren även i sådana fall. För att det inte skall vara omöjligt att få till stånd en domstolsprövning i det inte ovanliga fallet att ägaren är okänd eller saknar känt hemvist i riket har därför valts en lösning som enligt författningskommentaren utformats med ledning av 20 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen). Den bestämmelsen innebär att talan om förverkande av beslagtagen egendom får föras mot forslare eller annan innehavare av egendomen, om ägaren inte är känd eller saknar känt hemvist i riket eller av annan anledning inte kan nås för delgivning på det sätt som är stadgat för stämning i brottmål. I avsnitt 13.4 i remissen uttalas att sedvanliga bestämmelser om delgivning av part givetvis måste iakttas när ägaren är känd, vilket innebär att de möjligheter till delgivning som finns i delgivningslagen (1970:428) måste användas på föreskrivet sätt. Med anledning av detta uttalande bör påpekas att 5 § i den lagen innebär att delgivning av den som har känt hemvist utom riket eller vistas på ort utom riket får ske enligt lagen på den orten. Enligt 33 kap. 6 § första stycket gäller nämnda bestämmelse visserligen inte i brottmål, vilket utgör förklaringen till att 20 § varusmugglingslagen har konstruerats på det sätt som angetts. Mål om förverkande enligt den nu föreslagna lagen utgör emellertid inte brottmål. Anledning saknas därför att i denna lag införa ett undantag från sedvanliga bestämmelser om delgivning i fall då ägaren har känt hemvist utom riket. Med hänsyn härtill förordar Lagrådet att orden i riket i första stycket får utgå, vilket innebär att paragrafen blir tillämplig när ägaren är okänd eller saknar känt hemvist såväl inom som utom riket. 10 kap. 3 § Första stycket har enligt författningskommentaren samband med 10 kap. 2 §. Eftersom den paragrafen inte hindrar att en ansökan om förverkande prövas när ägaren är okänd, har länsrätten ålagts skyldighet att förelägga en sådan ägare att ge sig till känna. En motsvarande situation föreligger dock även när ägaren visserligen är känd men saknar känt hemvist. Också då kan en ansökan om förverkande prövas enligt 10 kap. 2 § utan att ansökningen har delgetts ägaren. Om Lagrådets förslag till ändrad lydelse av den paragrafen inte beaktas, gäller detta t.o.m. då ägaren har känt hemvist utom riket. En sådan ordning är enligt Lagrådets mening inte godtagbar. Ett föreläggande som avses i första stycket bör därför utfärdas även i fall då ägaren saknar känt hemvist. Andra stycket avser enligt författningskommentaren okända innehavare av en särskild rätt till viss egendom. Detta framgår dock inte av den föreslagna lagtexten, som därför bör förtydligas på denna punkt.