prop · GL0343 · 1998-01-01 00:00:00 — I fråga om lagstiftningstekniken synes det remitterade förslaget vara att föredra framför andra framförda förslag. Det är en fördel att den komplicerade tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningen inte krånglas till ytterligare. På grund av det nu anförda har Lagrådet inte i fråga om barnpornografiska bilder några erinringar mot förslagets grunder. En annan viktig nyhet är förslaget om grundlagsskydd för nya medier. Utom program i ljudradio och television samt vissa andra liknande överföringar kommer skyddet att omfatta filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar, med gemensamt namn betecknade tekniska upptagningar, varmed i yttrandefrihetsgrundlagen förstås upptagningar som innehåller text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Bland de medier som tillkommer förtjänar CD- romskivor och datordisketter att nämnas särskilt. Konsekvenserna av detta förslag är svåra att bedöma. Det ter sig t.ex. fullt motiverat att en text som mångfaldigas och sprids på en CD- romskiva får grundlagsskydd liksom samma text i en tryckt bok; problemet är här snarare att, som Lagrådet återkommer till, skyddet inte blir detsamma eftersom olika grundlagar blir tillämpliga. Men eftersom den tekniska utvecklingen är utomordentligt snabb och dessutom svår att förutse, kan bestämmelsen med tiden bli tillämplig på ett stort antal medier. Det ter sig onekligen vanskligt att nu utlova grundlagsskydd åt företeelser som inte är möjliga att förutse. Användningen av begreppet tekniska upptagningar och definitionen av begreppet är inte heller invändningsfri. I 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen förstås med en handling (som kan vara allmän) framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp medel. Den senare bestämningen har kommit till främst för att fånga in elektroniska dokument under begreppet allmänna handlingar. Eftersom det i yttrandefrihetsgrundlagen centrala begreppet tekniska upptagningar skall återspeglas också i tryckfrihetsförordningen kommer samma definition att där vara tillämplig på två olika kategorier av upptagningar som torde sammanfalla endast delvis. Å andra sidan kan man säga att detta inte gör så mycket eftersom alla de informationsbärare som omfattas av definitionen i yttrandefrihetsgrundlagen torde kunna vara allmänna handlingar enligt definitionen i tryckfrihetsförordningen, även om de ibland snarare går in under begreppen skrift eller bild. Medan det i fråga om olika typer av elektroniskt avläsbara informationsbärare är naturligt att säga att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel är detta inte den mest näraliggande beskrivningen av en vanlig film. Definitionen blir, konsekvent använd, tillämplig också när mycket enkla hjälpmedel kommer till användning, såsom exempelvis avläsningsanordningar för skrift som överförts till mikrofiche eller mikrofilm. Å andra sidan kan den valda definitionen inte anses inkorrekt. Att genomgående tala om filmer och andra tekniska upptagningar skulle bli otympligt. Lagrådet anser sig kunna godta beteckningen tekniska upptagningar för vad skyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen skall omfatta vid sidan av radioprogram och därmed likställda sändningar. För framtiden kommer det att bli alltmer vanligt att samma text kan vara skyddad enligt både tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, genom att texten återges både i tryckt skrift och i andra informationsbärare, främst CD-romskivor. Detta kommer bl.a. att leda till att olika ansvarighetsregler blir tillämpliga på samma text. Om t.ex. ett uppslagsverk, där författarna till olika artiklar har angetts, överförs till CD-romskivor, svarar för innehållet i artikeln i uppslagsverket författaren och på CD-romskivan enligt förslaget utgivaren. Det får antas att , inom ramen för vad som brukar betecknas som multimedia, kommer att finnas långt flera exempel på texter som ges ut både i tryckt form och i tekniska upptagningar. När ett förslag till ändringar 1986 remitterades till Lagrådet, tillstyrkte Lagrådet att bestämmelser om grundlagsskydd för nya medier infördes i tryckfrihetsförordningen. Av Lagrådets yttrande förslag till yttrandefrihetsgrundlag synes framgå att Lagrådet skulle ha föredragit en samlad grundlag rörande tryck- och yttrandefriheten (se prop. 1990/91:64 s. 204). Den redovisade tekniska utvecklingen visar enligt Lagrådets mening att det skulle ha varit lyckligast om en sådan från början hade kommit till stånd. I vart fall numera och i än högre grad synes det förfelat att dela upp skyddet på en tryckfrihetsförordning och en yttrandefrihetsgrundlag. Systemet kommer att framstå som alltmer komplicerat ju längre den tekniska utvecklingen fortskrider. Det sagda framgår också av förslaget till ändring av bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, som innebär att om innehållet i en periodisk skrift sprids genom något nytt medium så blir tryckfrihetsförordningens bestämmelser tillämpliga. Säkerligen kommer ytterligare behov av sådan samordning att uppstå. Som Lagrådet ser det synes det därför ändamålsenligt att ju förr dess hellre inrikta lagstiftningsarbetet på en samlad grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Den tekniska utvecklingen har medfört att nya typer av informationsbärare har tillkommit och ytterligare andra, som kanske nu inte ens kan bestämt förutses, kan tillkomma . Den utvidgning av grundlagsskyddet som sker genom att det föreslås gälla inte endast filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar utan också andra tekniska upptagningar medför därför en betydande osäkerhet om grundlagsskyddets framtida omfattning. Det är då så mycket viktigare att hålla fast vid att det endast gäller för tekniska upptagningar som sprids till allmänheten. Grundlagsskyddets kärna kan med andra ord sägas vara ett skydd för massmedia. Spridningskravet kommer att ha väl så stor betydelse för avgränsningen av grundlagsskyddet som angivandet av de tekniska upptagningar som omfattas av skyddet. Därutinnan skiljer sig dessa från såväl tryckta skrifter som radioprogram, som mer typiskt är avsedda för allmänheten. Avgörande för frågan om en teknisk upptagning skall anses spridd eller inte blir enligt förslaget en bedömning i det enskilda fallet. Medan det kan antas att CD-romskivor är avsedda för spridning och motsatsen torde gälla om datordisketter, kan utfallet när CD- romskivor mer allmänt kan användas för återinspelning bli mer blandat. Det kan därför bli svårt eller omöjligt för meddelare och andra att förutse, om en teknisk upptagning kommer att omfattas av grundlagsskyddet eller inte. Detta är självfallet en olägenhet. Å andra sidan synes det, med de många variationer i fråga om både informationsbärare och kommunikationsvägar som kommer att finnas, vara svårt att dra några alldeles bestämda gränser mellan upptagningar som är eller avses bli spridda och sådana som inte skall omfattas av grundlagsskyddet. En god hjälp bör man kunna få av den presumtionsregel som föreslås och som har släktskap med stencilregeln i tryckfrihetsförordningen. Sammanfattningsvis kan den föreslagna utvidgningen av grundlagsskyddet inte undgå att inge oro. När det gäller sådana framställningar som text på CD-romskivor är det emellertid naturligt att skyddet ges. Lagrådet kan för sin del inte finna några mera tydliga avgränsningar än dem som ges i förslaget. Förslaget omfattar också bara vad som finns dokumenterat i en teknisk upptagning, inte t.ex. spridning av yttranden över Internet, om inte sådan spridning faller under begreppet radioprogram i yttrandefrihetsgrundlagen. Från Lagrådets utgångspunkter kan den föreslagna utvidgningen av grundlagsskyddet godtas. Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 1 kap. 10 § I den föreslagna lydelsen föreskrivs att om förbud att sprida, inneha eller på annat sätt ta befattning med skildring av barn i pornografisk bild gäller vad som föreskrivs i lag. Tekniken att i grundlagarna hänvisa till vad som föreskrivs i lag är vanlig när fråga är om ett grundlagsskyddat område, inom vilket undantag eller närmare preciseringar får föreskrivas i vanlig lag, se t.ex. 2 kap. 12 § regeringsformen samt 1 kap. 9 § och 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. I fråga om barnpornografin är tvärtom avsikten att den över huvud taget inte skall omfattas av grundlagsskyddet. Detta bör redan av pedagogiska skäl klart sägas ut i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Paragrafen bör därför förslagsvis ges följande lydelse: "Denna förordning är inte tillämplig på skildring av barn i pornografisk bild." Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen 1 kap. 1 § Som anförts inledningsvis får det antas att spridningskravet, som återfinns först i 1 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen, kommer att ha väl så stor betydelse för avgränsningen av grundlagsskyddet som angivandet av de tekniska upptagningar som omfattas av skyddet. Bilden av grundlagsskyddets omfattning såvitt avser tekniska upptagningar blir därför missvisande, när avgränsningen av media anges i 1 § och spridningskravet först i 10 § i 1 kap. yttrandefrihetsgrundlagen. Lagrådet förordade i sitt yttrande förslag till yttrandefrihetsgrundlag att spridningskravet skulle införas redan i 1 §. Lagrådets synpunkter avvisades då av systematiska skäl. Frågan har emellertid fått förnyad och skärpt aktualitet genom den vaghet som kännetecknar grundlagsskyddets avgränsning med avseende på nya media. Lagrådet förordar därför att kravet på spridning förs samman med definitionen på tekniska upptagningar. Frågorna om vilka tekniska upptagningar som över huvud taget åtnjuter grundlagsskydd synes ha större vikt än frågorna vilka media som inordnas under de olika huvudgrupperna radioprogram och tekniska upptagningar. Detta bör påverka ordningsföljden mellan de olika betämmelserna i paragrafen. Genom den lagändring som föreslås kommer begreppet "film" att i de flesta bestämmelser där det förekommer bytas ut mot "teknisk upptagning". Med hänsyn härtill och till att begreppet "film" har en annan innebörd i angränsande lagar, t.ex. lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram, synes det lämpligt att på de ställen i yttrandefrihetsgrundlagen där begreppet fortfarande skall förekomma i stället uttryckligen ange vad som avses. Lagrådet föreslår därför, att sista meningen i tredje stycket utgår och att ordet "filmer" i 1 kap. 3 §, 3 kap. 11, 12 och 14 §§ samt 7 kap. 1 och 5 §§ ersätts med "filmer, videogram och andra tekniska upptagningar med rörliga bilder". På grund av det anförda bör det föreslagna sista stycket i 1 § tas upp som ett tredje stycke i paragrafen, första och andra styckena i 10 § sammanföras till ett fjärde stycke och nuvarande tredje stycket med föreslagna ändringar bilda ett nytt femte stycke i paragrafen. 1 kap. 3 § Uttrycket "något som är avsett att framföras" passar inte längre så bra när fråga är inte bara om radioprogram och ljudupptagningar utan om alla slag av tekniska upptagningar, t.ex. en CD-romskiva med enbart text. I stället kan väljas uttryckssätt liknande dem som används i 2 kap. 3 och 4 §§. Paragrafen skulle då inledas på följande sätt: "Det får inte förekomma att en framställning som är avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas ---- " 1 kap. 10 § I enlighet med vad som anförts under 1 kap. 1 § bör denna paragraf upphävas. 1 kap. 12 § I paragrafen hänvisas till 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen beträffande bl.a. "vissa annonser". I nämnda lagrum behandlas endast kommersiella annonser av olika slag. Enligt Lagrådets mening bör det framgå även av yttrandefrihetsgrundlagens text att det endast är kommersiella annonser som särbehandlas. Hänvisningen bör därför avse "vissa kommersiella annonser". 1 kap. 13 § I överensstämmelse med vad som föreslås beträffande 1 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen bör paragrafen ges följande lydelse: "Grundlagen är inte tillämplig på skildring av barn i pornografisk bild." Det går inte att av lagtexten utläsa vad som avses med punkten 4, som dessutom vid en genomläsning framstår som en upprepning av punkten 2 f) första meningen. Avsikten anges vara att äldre bestämmelser skall tillämpas i mål om barnpornografi, när talan väckts före ikraftträdandet. Detta bör framgå av lagtexten som förslagsvis kan ges följande lydelse: "I mål om ansvar för barnpornografibrott, ersättning för skada med anledning av sådant brott och konfiskering eller förverkande av barnpornografiska bilder tillämpas äldre bestämmelser, om talan väckts före ikraftträdandet." Förslaget till lag om ändring i 16 kap. 10 a § Brottskatalogen i paragrafen företer betydande likheter med motsvarande uppräkning i 1 § narkotikastrafflagen (1968:64). Punkten 4 i den föreslagna katalogen avser "handel", dvs. överlåtelser av barnpornografiska bilder mot vederlag. Bestämmelsen har utformats delvis efter mönster av bestämmelsen om främjande av narkotikahandel i 1 § 5 narkotikastrafflagen och måste därför antas komma att tolkas på samma sätt som sistnämnda bestämmelse. För att främjande av narkotikahandel skall anses föreligga förutsätts att det skall vara fråga om den mer organiserade eller eljest grövre narkotikabrottsligheten (jfr NJA 1991 s 110). Den förmedling av bilder som sker torde dessutom vara straffbar antingen som spridande av barnpornografiska bilder eller medverkan till en sådan gärning eller något annat barnpornografibrott. Då det inte kan uteslutas att bestämmelsen kan få betydelse vill Lagrådet, trots att den som framgår av praxis i narkotikamål kan bli svårtillämpad, inte motsätta sig att den införs. I andra stycket anges som barn även den som såvitt framgår av bilden och omständigheterna kring den uppenbarligen är . Ordet "såvitt" synes ge utrymme för möjlighet att fälla till ansvar trots viss tvekan om hur det förhåller sig med åldern medan ordet "uppenbarligen" markerar att frågan skall kunna klart besvaras. Det senare alternativet torde motsvara syftet med bestämmelsen. Ett sådant syfte skulle klarare framgå om bestämmelsen i stället ges följande lydelse: "Med barn avses en person vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller, om hans eller hennes ålder framgår av bilden och omständigheterna kring den, som är ." En bild som har ett konstnärligt eller vetenskapligt värde anses överhuvudtaget inte "pornografisk" i bestämmelsens mening och faller därför automatiskt utanför det kriminaliserade området. Femte stycket innehåller undantag från kriminaliseringen avseende bilder som är barnpornografiska. I första meningen undantas hantverksmässigt framställda bilder, framför allt egenhändigt gjorda teckningar och målningar, under förutsättning att bilden framställts och innehas utan uppsåt att göras tillgänglig för "någon annan". Detta innebär, att det i praktiken är straffbart att rita en barnpornografisk bild och därefter visa den för exempelvis en närstående. Det kan ifrågasättas om inte kriminaliseringen här skjuter över målet. För straffbarhet borde det åtminstone krävas, att bilden är avsedd att göras tillgänglig för en något större krets av personer. Lagrådet föreslår därför att orden "någon annan" som avslutar första meningen i femte stycket ersätts med ordet "andra". Det remitterade förslaget innehåller ett par motivuttalanden som till dels tar sikte på tillämpningen av bestämmelser som inte föreslås ändrade och i den delen därför inte kan tjäna till ledning för domstolarnas rättstillämpning. Ett sådant uttalande till ett annat återkommer Lagrådet under 16 kap. 17 § hänför sig till konkurrensen mellan barnpornografibrott och yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring. Det sägs i motiven att våldsmoment i en skildring som innefattar barnpornografibrott bör i den mån de täcks av gärningsbeskrivningen för barnpornografibrottet beaktas som en försvårande omständighet och bestraffas inom ramen för barnpornografibrottet. Det sägs vidare att sådana våldsmoment i vissa fall bör kunna motivera att barnpornografibrottet bedöms som grovt brott. Häremot kan emellertid hävdas att ett gärningspåstående som innebär att ett yttrande faller under tryckfrihetsförordningens beskrivning av brottet olaga våldsskildring, vartill yttrandefrihetsgrundlagen hänvisar, endast kan prövas i den ordning som gäller för yttrandefrihetsbrott. En säker lösning av detta problem kan emellertid inte åstadkommas utan mycket betydande ingrepp i det föreslagna systemet. Man får därför nöja sig med att överlämna problemet till rättstillämpningen. 16 kap. 10 b § Avsikten med de föreslagna ändringarna i första stycket är att klargöra att brottsbeskrivningen är tillämplig också på den som framställer ett dator- eller videospel med våldsskildringar, även om det är den som spelar som i sista hand åstadkommer bilderna på skärmen. Lagrådet har svårt att se att inte detta är självklart; våldsskildringen finns ju inbyggd i programmet, även om detta kan spelas upp på olika sätt. Det kan tilläggas att nyckelorden i det nu diskuterade hänseendet är "Den som --- skildrar" och att lydelsen inte blir så mycket klarare enbart genom att tekniska upptagningar omnämns. Enligt lagrådets mening kan därför lagtexten förenklas så att i första meningen talas om den som "i bild" skildrar sexuellt våld osv. och i andra meningen om den som i "rörliga bilder" osv. 16 kap. 17 § Lagrådet finner den reglering som föreslås i fråga om försök och förberedelse med avseende på olika former av barnpornografibrott välmotiverad. Som exempel på förberedelse till grovt barnpornografibrott nämns emellertid att en kurir tagit emot pengar för att bestrida de utgifter som kan vara förenade med en anskaffning av barnpornografiskt material utomlands. Avses just utgifter för resan kan ersättningen utgöra förlag och förfarandet därmed förberedelse medan motsatsen troligen gäller i fråga om köpeskillingen för bildmaterialet; här kan i stället föreligga en medverkan till själva brottet eller till försök till brottet. Motsvarande problem när det gäller narkotikabrott kan inte anses lösta (jfr m.fl., Kommentar till II, 6 uppl. 1990 s. 599, 601 och , Narkotikabrotten, 3 uppl. 1993 s. 113 f, 117 f). Frågan torde få överlämnas till rättstillämpningen. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen Förslaget innebär bl.a. att de införda bestämmelserna om inskränkning i rätten att få kopior av vissa allmänna handlingar skall finnas kvar i sekretesslagen och utvidgas till att omfatta samtliga tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott, motsvarande allmänna brott samt barnpornografibrott. Lagrådet vill starkt ifrågasätta om utvidgningen till andra uppgifter än dem som skyddas av den tidigare företagna ändringen är motiverad. Bestämmelsen är intagen i ett kapitel som avser sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. När sekretess för uppgifterna motiveras t.ex. av hänsyn till rikets säkerhet eller till personlig integritet, finns andra bestämmelser i sekretesslagen. Offentlighetsprincipen gör sig särskilt starkt gällande i fråga om rättegångar. Det är svårt att se varför inte exempelvis en journalist som bevakar en rättegång skall kunna få en kopia av en handling med uppgifter som i och för sig är offentliga, när fråga inte är om barn- eller våldspornografi. Frånsett sistnämnda kategorier av uppgifter synes något egentligt praktiskt behov inte ha gjort sig gällande. Vad angår placeringen av den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen ifrågasatte Lagrådet i det lagstiftningsarbete som föregick ändringar (se bet. 1992/93:KU40) om bestämmelsen stod i överensstämmelse med de syften som bar upp de övriga bestämmelserna i 5 kap. och om den i själva verket hörde hemma i sekretesslagen. Lagrådet motsatte sig emellertid inte att förslaget genomfördes men anförde att den föreslagna lagändringen fick anses som en temporär åtgärd för att genast komma till rätta med problem som ansetts akuta. Den nu föreslagna utvidgningen är omfattande och aktualiserar på nytt frågan om lagreglering i sekretesslagen är den mest ändamålsenliga. En diskussion förs såväl i det bakomliggande betänkandet (SOU 1997:49 s. 309 ff) där dock de nuvarande begränsade reglerna föreslogs stå kvar som i lagrådsremissen om begränsningarna skall regleras i lag eller grundlag. Det kan med fog hävdas att en så långtgående inskränkning som föreslås bör tas in i tryckfrihetsförordningen. Goda skäl, såsom att det för myndigheterna torde vara välbekant att inskränkningar i handlingsoffentligheten i regel återfinns i sekretesslagen, att sekretesslagen lättare kan anpassas efter ändrade förhållanden och den ökade möjligheten att beivra felaktiga utlämnande av material, talar dock för att frågan regleras i sekretesslagen. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , , , , Regeringen beslutar proposition 1997/98:43 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden barnpornografifrågan m.m. Regeringsformen omtryckt 1994:1483. Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1994:1476. Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 1994:1477. Senaste lydelse 1993:207. Senaste lydelse 1990:894. Senaste lydelse 1988:835. Senaste lydelse 1986:645. Lagen omtryckt 1992:1474. Senaste lydelse 1993:437. Senaste lydelse 1996:155. Lydelse enligt prop. 1997/98:10, bet. 1997/98:SkU10, rskr. 1997/98:70. Senaste lydelse 1996:854. Senaste lydelse 1994:1479. Senaste lydelse 1996:944. Regeringsformen omtryckt 1994:1483. Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1994:1476. Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 1994:1477. Senaste lydelse 1993:207. Senaste lydelse 1990:894. Senaste lydelse 1988:835. Lagen omtryckt 1992:1474. Senaste lydelse 1993:437. Senaste lydelse 1996:155. Lydelse enligt prop. 1997/98:10. Senaste lydelse 1996:854. Senaste lydelse 1994:1479. Senaste lydelse 1996:944. 1997/98:43 Bilaga 1 1997/98:43 Bilaga 2 1997/98:43 Bilaga 3 1997/98:43 Bilaga 4 1997/98:43 Bilaga 5 1997/98:43 Bilaga 5 1997/98:43 Bilaga 6 1997/98:43 Bilaga 7 1997/98:43 Bilaga 8 1997/98:43 Bilaga 9 1997/98:43 Bilaga 10 1997/98:43 Bilaga 11 1997/98:43 Bilaga 12 1997/98:43 Bilaga 13 1997/98:43 Bilaga 14 Prop.1997/98:43 Bilaga 15 1997/98:43 Bilaga 16 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 17 1997/98:43 Bilaga 18 1997/98:43 Bilaga 18