prop · GL0315 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en särskild lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. I lagen slås fast att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha uppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla skall vidare vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss information och att ta bort vissa slag av meddelanden. Den som inte lämnar föreskriven information eller underlåter att ta bort vissa meddelanden föreslås kunna bli straffad. Datorer och annan utrustning som använts vid brott mot lagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor 3 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Elektroniska anslagstavlor 5 4.1 Vad är en elektronisk anslagstavla? 5 4.2 Lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor 7 4.2.1 Begränsningar av tillämpningsområdet 11 4.2.2 Skyldighet att lämna viss information 13 4.2.3 Skyldighet att hålla uppsikt och att ta bort vissa meddelanden 14 4.2.4 Sluten gruppkommunikation 18 4.2.5 Straff och förverkande 19 5 Datalagens tillämplighet 22 6 Internationellt samarbete och självreglering 22 7 Konsekvenser av förslaget 23 8 Författningskommentar 24 Bilaga 1 Delar av utredningens sammanfattning av betänkandet 27 Bilaga 2 Utredningens lagförslag 28 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) avdelning III. 32 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 33 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 35 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........39 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor. 2 Förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor Regeringen har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs följande. Tillämpningsområde 1 § Denna lag gäller elektroniska anslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses i denna lag en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. I lagen avses med meddelande text, bild, ljud eller information i övrigt. 2 § Lagen gäller dock inte 1. tillhandahållande endast av nät eller andra förbindelser för överföring av meddelanden eller av andra anordningar som krävs för att kunna ta i anspråk ett nät eller annan förbindelse, 2. förmedling av meddelanden inom en myndighet eller mellan myndigheter eller inom ett företag eller en koncern, 3. tjänster som skyddas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefri- hetsgrundlagen, eller 4. meddelanden som är avsedda bara för en viss mottagare eller en be- stämd krets av mottagare (elektronisk post). Information till användarna 3 § Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla skall lämna information till var och en som ansluter sig till tjänsten om sin identitet och i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare. Uppsikt över tjänsten 4 § Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla skall, för att kunna fullgöra sin skyldighet enligt 5 §, ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattningen och inriktningen av verksamheten. Skyldighet att ta bort vissa meddelanden 5 § Om en användare sänder in ett meddelande till en elektronisk anslagstavla skall den som tillhandahåller tjänsten ta bort meddelandet från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelandet, om 1. meddelandets innehåll uppenbart är sådant som avses i bestämmelserna i 16 kap. 5 § om uppvigling, 16 kap. 8 § om hets mot folkgrupp, 16 kap. 10 a § om barnpornografibrott eller 16 kap. 10 b § om olaga våldsskildring, eller 2. det är uppenbart att användaren har gjort intrång i upphovsrätt eller i rättighet som skyddas genom föreskrift i 5 kap. lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk genom att sända in meddelandet. För att kunna fullgöra sin skyldighet enligt första stycket har den som tillhandahåller tjänsten rätt att ta del av meddelanden som förekommer i tjänsten. Skyldigheten enligt första stycket och rätten enligt andra stycket gäller också den som på tillhandahållarens uppdrag har uppsikt över tjänsten. Straff 6 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 3 § döms till böter. 7 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 5 § första stycket döms till böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Första stycket tillämpas inte, om det för gärningen kan dömas till ansvar enligt eller lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Förverkande 8 § Datorer och andra hjälpmedel som har använts vid brott enligt 7 § denna lag får förklaras förverkade, om åtgärden behövs för att förebygga fortsatt brottslighet eller det annars finns särskilda skäl. Förverkande får helt eller delvis underlåtas om förverkandet är oskäligt. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade statsrådet och chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utarbeta sådana förslag till rättslig reglering som kan behövas i samband med inrättandet av s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen av elektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet. Utredningen tog namnet och överlämnade betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) till regeringen. Betänkandet innehåller tre avdelningar med förslag avseende elektronisk dokumenthantering inom förvaltningen (avdelning I), elektronisk dokumenthantering inom näringslivet (avdelning II) samt elektroniska förmedlingstjänster (avdelning III). I denna lagrådsremiss behandlar regeringen de frågor som omfattas av avdelning III i betänkandet och som avser förslag till en ny lag om elektroniska förmedlingstjänster. En sammanfattning av betänkandet i den delen finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju96/1260). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i anslutning till den plats där sakfrågan diskuteras eller i författningskommentaren. Lagförslaget har delvis omarbetats för att beakta de synpunkter Lagrådet lämnat. Därutöver har redaktionella ändringar gjorts i den till Lagrådet remitterade texten. 4 Elektroniska anslagstavlor 4.1 Vad är en elektronisk anslagstavla? Informationsteknik (IT) kan beskrivas som integrerade system för automatisk databehandling (ADB) och telekommunikation. Den snabba framväxten av IT har gett upphov till nya kommunikationsformer och gränserna mellan olika medier och kommunikationssätt har delvis suddats ut. När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan föras från en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan vara konstruerat för analoga signaler eller digitala signaler. Om nätet är konstruerat för att överföra analoga signaler krävs särskild utrustning, s.k. modem, för översättningen från digitala till analoga signaler och vice versa. Förenklat kan den miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en dator försedd med en anslutning till telenätet. Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ett meddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelande anger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandet överförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är en tilläggsfunktion till elektronisk post, som innebär att en avsändare i stället för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet som styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder inkomna meddelanden vidare till dessa. Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kan alla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har fört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet () eller på svenska elektronisk anslagstavla . Om förmedlingen är kommersiell har ofta begreppen databastjänst eller on-line-tjänst använts. De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser. Den som driver ett sådant meddelandesystem brukar kallas systemoperatör medan de som anropar tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är konferenssystem som består av en databas där användare kan lägga in meddelanden och se vad andra har skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemet kan användas som ett diskussionsforum. har konferenssystemet en moderator som fungerar som ett slags ordförande med befogenhet att ta bort meddelanden. Grupperna kan vara öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissa användare. I andra fall kan en tjänst eller delar av en tjänst bedrivas med hjälp av distributionslistor. Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in text eller annan information samt ta del av vad andra har fört in. I betänkandet används benämningen elektroniska förmedlingstjänster för de tjänster som beskrivits. Här används det mer etablerade elektroniska anslagstavlor för de olika formerna av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Det är inte möjligt att i detta lagstiftningsärende göra en heltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner som förekommer. På grund av den snabba utvecklingen på området skulle en sådan uppräkning dessutom snabbt bli föråldrad. Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder och annan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan väntas bli vanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt att söka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genom hänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k. menyer, dvs. listor över dokument som användaren kan välja, och s.k. hyperlänkar där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som leder vidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas på ord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter. 4.2 Lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor Regeringens förslag: En särskild lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor införs. Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. Enligt lagen skall den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla vara skyldig att hålla uppsikt över tjänsten. Tillhandahållaren skall också under straffansvar vara skyldig att lämna viss information till användarna och ta bort vissa slag av meddelanden från tjänsten. Utredningens förslag: Överensstämmer vad gäller den grundläggande regleringen med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. , Länsrätten i , Riksåklagaren, , , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, , vid , , m.fl. tillstyrker förslaget. ombudsmän (), Justitiekanslern, kommunstyrelses politiska majoritet m.fl. har ingen erinran mot förslaget medan bl.a. Kammarrätten i är tveksam till förslaget. , Datainspektionen, Statens löne- och pensionsverk (SPV), (Tidningsutgivarna), Statskontoret, i , Tele 2 m.fl. avstyrker förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. Datainspektionen, och (), ifrågasätter om förslaget kommer att nå sitt syfte och hävdar att tillämpningsområdet är oklart. Statskontoret, , i , Tele 2 m.fl. invänder att förslaget utgör en särreglering för IT-området vilket bör undvikas. Statskontoret och Swedma ifrågasätter behovet av den föreslagna lagstiftningen och pekar på att ingen kartläggning har gjorts av brottsligheten. Tidningsutgivarna anför att konstruktionen påminner om ensaman- svaret som gäller på tryckfrihets- och yttrandefrihetsområdet men att innehållet i tjänsterna inte är fixerat och att det inte finns någon reell möjlighet att överblicka innehållet, om inte något slags censorsfunktion inrättas. Tidningsutgivarna befarar också att verksamheten med elektroniska anslagstavlor kommer att minska. Liknande synpunkter framförs av SPV, i , Tele 2 och kommunstyrelses politiska minoritet. De två sistnämnda anför även att seriösa aktörer rensar bort olämpliga meddelanden och att användare som missbrukar tjänster stängs av. för speciella mål i förespråkar att en lösning väljs som liknar den som finns på det yttrandefrihets- och tryckfrihetsrättsliga området med registrering av förmedlare efter någon form av vandelsprövning och skyldighet att dokumentera användningen av tjänsten samt eventuellt med en ensamansvarskonstruktion. Skälen för regeringens förslag Behövs en reglering? Utvecklingen av informationstekniken är av mycket stor betydelse för samhällsutvecklingen i sin helhet. Det finns många fördelar med de nya möjligheter till kommunikation som utvecklingen ger upphov till. Elektroniska anslagstavlor används också i allmänhet på ett seriöst eller åtminstone oförargligt sätt. Genom att information kan flyta fritt mellan olika system och mellan olika länder har nya vägar för spridning av information skapats. Den tekniska utvecklingen gör det också allt enklare och billigare att sätta upp elektroniska anslagstavlor. Den kraftiga tillväxten av Internet har medfört att spridning av meddelanden på ett enkelt sätt kan ske till en stor mängd personer. De elektroniska anslagstavlorna kan dock även utnyttjas för brottsliga förfaranden. Det finns inte underlag för några säkra bedömningar av hur omfattande de kriminella aktiviteterna är. Sådana aktiviteter torde dock förekomma regelbundet inom många elektroniska anslagstavlor och det finns ett flertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att sprida meddelanden med ett innehåll som typiskt sett är straffbart. Spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas självfallet av gällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar meddelanden med hjälp av en elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta som gärningsman torde ibland ansvar för förmedlaren komma i fråga för medverkan till brott som en användare gjort sig skyldig till genom spridning av ett meddelande. Det är dock inte alltid säkert att bestämmelser är tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt reglera ansvaret för spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor. Det har varit särskilt svårt att spåra de användare som ursprungligen avsänt straffbara meddelanden. Det har också visat sig att det finns en brist på kontroll över de elektroniska anslagstavlorna som kan utnyttjas för brottsliga ändamål. En reglering behövs därför för att bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom det saknas historia och tradition på området. De elektroniska anslagstavlorna medger att meddelanden med straffbart innehåll kan nå ett stort antal personer och utöva inflytande över speciellt barn och ungdomar som i hög grad använder sig av tjänsterna. Det är därför också särskilt angeläget att hindra spridning på detta sätt av vissa slag av meddelanden. Det finns därför starka skäl för att införa en särreglering på området som syftar till att ge tjänsterna en acceptabel struktur och som framför allt klart fastställer tillhandahållarens ansvar för förekomsten av vissa meddelanden i tjänsten. Problematiken med oönskad spridning av information genom elektroniska anslagstavlor är i högsta grad internationell. I praktiken ställs de rättstillämpande myndigheterna ofta inför mycket svåra frågor om tvångsmedel kan tillgripas och om lagföring kan ske i etc. Som regeringen också närmare redogör för i avsnitt 6 är det önskvärt och angeläget med ökat internationellt samarbete på detta område. Det kan emellertid dröja innan ett sådant samarbete ger resultat. Att problemet är internationellt är dock inget skäl mot att inför en reglering för att förhindra att svenskt territorium blir ett centrum för oönskad spridning av straffvärda meddelanden. Vilka tjänster bör omfattas? En reglering kan inte ta sikte på vissa särskilda tillämpningar eller tekniska lösningar utan måste ges en generell utformning. Den enda tydliga avgränsningen av de olika företeelser som bör träffas av en reglering är att de avser förmedling av elektroniska meddelanden. En reglering bör därför i princip omfatta alla tjänster för elektronisk förmedling av meddelanden. Med meddelande avses i lagen alla former av text, bild, ljud eller information i övrigt. Regleringen bör omfatta sådana traditionella elektroniska anslags- tavlor som användarna når genom att med ett modem ringa ett visst abonnentnummer såväl som tjänster som nås via Internet eller något annat nät för datorkommunikation. Det bör sakna betydelse vilka programvaror som används. Avgörande bör vara om den som använder tjänsten kan ta del av andras meddelanden och sända egna meddelanden till andra. En tillämpning som syftar till annat än att användarna skall kunna kommunicera är alltså inte en sådan tjänst som träffas av lagen. En informationsdatabas, till exempel en s.k. hemsida, som enbart tillhandahåller information omfattas således i normalfallet inte av lagen. Förslaget gäller tjänster för elektronisk förmedling av meddelanden. För att omfattas av den föreslagna lagen måste förmedlingen ske via tekniska och administrativa strukturer som datorer hanterar så att kommunikationen automatiseras eller annars väsentligen underlättas. Om meddelanden förmedlas manuellt med tekniska hjälpmedel utgör detta inte en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. Telefaxapparater eller traditionella teletjänster som t.ex. gruppsamtal omfattas således inte av regleringen. Lagrådet har uttalat att det kan bli föremål för tvekan vad som avses med uttrycket elektronisk anslagstavla och vem som skall anses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla samt att lagbestämmelserna i dessa delar inte ger så stor vägledning och att även motivuttalandena är förhållandevis kortfattade. Lagrådet anför vidare att det finns risk för att det i praktiken kan uppstå ej obetydliga gränsdragningsproblem. Enligt regeringens uppfattning medför den snabba tekniska utvecklingen att det inte är möjligt att mer exakt än vad som här gjorts definiera begreppet elektronisk anslagstavla. En mer detaljerad definition eller redogörelse riskerar att snabbt bli inaktuell. Regeringen kommer självfallet att följa utvecklingen inom rättstillämpningen för att, om det visar sig nödvändigt, motverka påvisade gränsdragningsproblem. Regeringen vill emellertid framhålla att definitionen av elektronisk anslagstavla innefattar alla tjänster där någon inrättar en möjlighet för användare att sända in egna och ta del av andras meddelanden. Den tekniska lösning som tillhandahållaren valt för tjänsten har därför i princip ingen betydelse. En elektronisk anslagstavla i lagens mening kan föreligga även när tjänsten går under ett annat namn och alltså inte kallas elektronisk anslagstavla. När det gäller att avgöra om en tjänst omfattas av lagen får stor vikt läggas vid om tillhandahållaren erbjuder meddelandeförmedling på ett sådant sätt att han eller hon framstår som den som driver en verksamhet, en tjänst , inriktad på sådan förmedling. Ett exempel på en verksamhet som utgör en elektronisk anslagstavla i lagens mening är vad som brukar kallas webbhotell, dvs. när någon erbjuder användare att lägga upp egna informationsdatabaser i form av hemsidor och hemsidorna nås genom den som inrättat möjligheten att lägga upp hemsidorna. Som angetts ovan omfattas dock inte den som lägger upp information i en renodlad informationsdatabas av tillhanda- hållaransvaret. Mot vem skall en reglering riktas? När det gäller meddelanden som förmedlas elektroniskt är det svårt att utreda varifrån ett meddelande härstammar. Utredning- arna försvåras dessutom av att det i vissa former av datorkommunikation är brukligt att använda sig av anonyma användarbeteckningar. Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla är den som kan bestämma över tjänstens användning, inklusive de tekniska och administrativa rutinerna. Tillhandahållaren avgör alltså i stor utsträckning vilket utrymme som ges för missbruk av tjänsten. För att åstadkomma bättre förutsättningar för att kunna hindra spridning av vissa slag av meddelanden bör en särreglering därför inriktas på den som tillhandahåller tjänsten. Tillhandahållaren är den eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds. Vem denne eller vilka dessa är får avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. När många är inblandade i en verksamhet kan frågan bli mer komplicerad. Frågan om vem som tillhandahåller tjänsten får då avgöras utifrån en samlad bedömning av vem eller vilka som har det bestämmande inflytandet och kontrollen över tjänsten. När en juridisk person eller en myndighet tillhandahåller en anslags- tavla bör de allmänna principer om företagaransvar som har vuxit fram i praxis gälla. Hur bör ansvaret konstrueras? Den modell som förespråkats av och som har sin förebild i tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningen är mindre lämpad för ändamålet. Regleringen med ett ensamansvar i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bygger på att den ansvarige förfogar över innehållet på ett mycket konkret sätt och att ett ansvar därför kan presumeras. Vidare bygger en sådan reglering på att andra medverkande inte skall kunna hållas ansvariga. En sådan ingripande reglering med krav på anmälan av något som motsvarar utgivare m.m. synes därför mindre lämplig. För att komma till rätta med det missbruk som förekommer bör i stället en reglering införas som klargör att en tillhandahållare skall hålla uppsikt över en tjänst. Regleringen bör också slå fast ett självständigt straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren genom att tillhandahållaren blir skyldig att ta bort vissa slag av meddelanden. Dessutom bör en reglering innehålla en skyldighet för tillhandahållaren att lämna viss information. Ett förslag utformat på detta sätt utgör en straffrättslig särreglering för IT-området. En sådan särreglering är dock motiverad av att de problem som finns framstår som specifika för just det aktuella området. Valet att införa en särskild lag om elektroniska anslagstavlor framstår också som naturligt då lagen omfattar både en reglering av ansvaret för vissa meddelanden och föreskrifter som är mer av ordningskaraktär. 4.2.1 Begränsningar av tillämpningsområdet Regeringens förslag: Lagen omfattar inte tillhandahållande av enbart nät eller andra förbindelser för överföring av meddelanden eller anordningar som krävs för att man skall kunna använda sig av ett nät eller annan förbindelse. Lagen omfattar inte heller förmedling av meddelanden inom en myndighet eller mellan myndigheter eller inom ett företag eller en koncern. Lagen kan inte heller tillämpas på sådana tjänster som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare gäller lagen inte meddelanden som är avsedda bara för en viss mottagare eller en bestämd krets av mottagare (elektronisk post). Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock inget undantag för andra anordningar än nät eller andra förbindelser. Utredningen definierar elektronisk post som ett meddelande till viss eller vissa mottagare och föreslår ett undantag för elektronisk post enbart från skyldigheten att förhindra spridning av vissa meddelanden. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker utredningens förslag.