prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — När principen infördes, innebar den ett krav på att kostnaden för en försäkring skall vara skälig i förhållande till de tjänster som försäkringen innebär för försäkringstagaren (premie- och kostnads- skälighet). Kostnaden för försäkringen skall bl.a. motsvara den övertagna risken, och omkostnader skall fördelas på ett rimligt sätt mellan försäkringstagarna. Vidare skall verksamheten bedrivas effektivt och försäkringsbolaget hålla nere administrationskostnaderna. Kravet på premie- och kostnadsskälighet har också ansetts avse relationen mellan olika försäkringstagare och försäkringstagargrupper inom ett kollektiv; bl.a. skall fördelningen av återbäringen i största möjliga utsträckning grundas på de enskilda försäkringarnas bidrag till bolagets samlade överskott (den s.k. kontributionsmetoden). Skälighetsprincipen har också ansetts ställa krav på andra villkor än premien (villkorsskälighet) och på skaderegleringen (skaderegleringsskälighet). , vars förslag till en reformering av för- säkringsrörelselagstiftningen bereds inom , har föreslagit att skälighetsprincipen skall utmönstras ur FRL (betänkandet Försäkringsrörelse i förändring 3, SOU 1995:87). Såvitt gäller premie- och kostnadsskäligheten anför utredningen att principen i grunden innebär en prisreglering samt att önskemålen om att försäkringsskydd skall tillhandahållas till rimliga priser och försäkrings- bolagens verksamhet bedrivas kostnadseffektivt tillgodoses bättre genom en väl fungerande konkurrens och höga informationskrav i kombination med större frihet i fråga om produktutformning och pris- sättning. Frågor om villkorsskälighet och skaderegleringsskälighet bör enligt mening lösas i den civilrättsliga lagstift- ningen, inte i rörelselagstiftningen. Principen om premie- och kostnadsskälighet har haft ett avgörande inflytande på utformningen av regler om framför allt livför- säkring. Det gäller både lagstiftningen och försäkringsbolagens interna regler. Man torde kunna räkna med att principen i långa stycken uttrycker en i försäkringsbolagen fast etablerad uppfattning om hur verksamheten bör bedrivas. Premie- och kostnadskäligheten utgör alltså en betydelsefull del av det som kallas försäkringsmässiga principer. Detta förhållande skulle inte ändras av att skälighetsprincipen togs bort ur FRL, bl.a. därför att de skäl som kan motivera borttagandet inte har någon relevans när det gäller verksamhet; myndigheten kommer att ha monopol på verksamheten, och produktutformningen är i allt väsentligt bestämd i lag. Principen om premie- och kostnadsskälighet bör alltså vara vägledande för myndighetens verksamhet, även om Försäkrings- utredningens förslag genomförs. har pekat på att en motsättning kan uppkomma mellan de försäkringstekniska grunderna och de särskilda reglerna om avgiftsuttag för Premiepensionsmyn- dighetens kostnader. Med anledning av denna frågeställning vill regerin- gen framhålla att särskilda bestämmelser om avgiftsuttag o.d. i pre- miepensionsregleringen tar över den allmänna försäkringsrörelsereg- leringen som således endast gäller i tillämpliga delar. Nivå och metodik för uttag av myndighetens kostnader regleras således även utanför de försäkringstekniska grunderna. I 7 kap. 9 11 §§ FRL finns regler om vilka slag av tillgångar ett för- säkringsbolag får använda för att täcka sina försäkringstekniska avsättningar (s.k. skuldtäckning); det är alltså fråga om den praktiska fortsättningen av bestämmelserna i 1 §. Enligt den centrala bestämmelsen i 9 § gäller att tillgångarna skall placeras på sådant sätt att en lämplig riskspridning uppnås samt så att bolagets betalningsberedskap är tillfredsställande och den förväntade avkastningen tillräcklig. Som ett komplement till de allmänna reglerna ställs det upp relativt detaljerade bestämmelser om hur stora andelar av det belopp som skall skuldtäckas som får vara placerade i olika slag av tillgångar och hur mycket av be- loppet som får vara placerat i t.ex. värdepapper från en och samma emit- tent. Placeringsregler av detta slag måste finnas också för Premiepen- sionsmyndighetens verksamhet. Frågan avser i första hand de medel som överförs till myndighetens förvaltning när pensionssparare väljer att gå över till traditionell livränteförsäkring. För tillgodohavanden i värde- pappersfonder skall den enskilde stå den finansiella risken på samma sätt som gäller för privat fondförsäkring. Skuldtäckning hos Premiepen- sionsmyndigheten blir därför inte aktuell i denna del. Det framstår som ändamålsenligt att de allmänna principer som anges i 7 kap. 9 § FRL och de mer tekniska detaljreglerna följs. Hela detta re- gelkomplex bör därför göras tillämpligt för myndighetens verksamhet. Detsamma gäller bestämmelserna i 17 b § FRL som begränsar an- vändningen av optioner och terminer och liknande finansiella instru- ment. I 7 kap. 17 § FRL finns bestämmelser som begränsar ett försäk- ringsbolags ägande i andra svenska eller utländska aktiebolag än försäkringsbolag m.m. till högst av röstetalet för samtliga aktier. Bestämmelserna har setts som ett komplement till förbudet i 1 kap. 3 § FRL för försäkringsbolag att driva annan rörelse, och de har också avsetts fylla funktionen att förhindra att försäkringsbolagen blir en alltför dominerande maktfaktor i den svenska ekonomin; bestämmelserna har alltså en annan karaktär än övriga placeringsbestämmelser i kapitlet. Bestämmelserna är också omstridda; det har bl.a. hävdats att de strider mot EG-rätten, och Försäkringsutred- ningen har föreslagit att de skall upphävas. Något förbud för att driva annan rörelse, eller bestämmelser som indirekt har det syftet, behövs inte. För andra finansiella företag finns också tak för förvärv av aktier i ett enskilt bolag. Liknande gränser finns för de fondstyrelser inom Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) som förvaltar aktier. Enligt 37 § lagen (1983:1092) med reglemente för AP-fonden gäller för var och en av fjärde och femte fondstyrelserna att de inte får förvärva så många vid en svensk eller utländsk börs eller liknande marknadsplats noterade aktier i ett svenskt aktiebolag att dessa uppgår till av samtliga aktier i bolaget eller, om aktierna har olika röstvärde, att röstetalet för aktierna uppgår till av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Restriktionerna för en investering i ett och samma bolag skall bl.a. ses mot bakgrund av att kommer att förvalta ett mycket stort kapital. Omfattningen av denna investeringsbegränsning kan diskuteras. Övervägande skäl talar för att utnyttja samma procentgräns som gäller för privata försäkringsbolag och andra finansiella företag. Det innebär att inte får äga större andel av aktierna i ett noterat svenskt aktiebolag än som svarar mot ett röstetal om högst av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Som angetts skall enligt FRL antagandena om dödlighet m.m. väljas så att de vart och ett för sig kan anses betryggande. Under normala förhållanden medför detta att det fortlöpande uppstår överskott i verk- samheten, genom att utgående förmåner bestäms till lägre belopp än som hade varit möjligt med fullständig kunskap om framtiden. Precis som i ett livförsäkringsbolag bör detta överskott i premiepensionssystemet tillföras de enskilda. Detta är särskilt viktigt för dem som har valt livränta med garanterade belopp, eftersom det i dessa fall är myndigheten som har hand om kapitalförvaltningen som normalt är den viktigaste källan till återbäring. På denna punkt krävs det en uttrycklig bestämmelse i den föreslagna lagen om inkomstgrundad ålderspension. För försäkringsbolagens del framgår nämligen den s.k. ömsesidighetsprincipen bara av det nuvarande förbudet i 12 kap. 2 § FRL för livförsäkringsbolag att dela ut vinst till aktieägare eller garanter. har föreslagit att också utdelningsförbudet vid livförsäkring skall upphävas. Något förenklat kan sägas att skälen är i huvudsak desamma som när det gäller skälighetsprincipen. En sådan lagändring skulle emellertid inte ha någon betydelse för verksamhet, som närmast kan jämställas med den som bedrivs av ömsesidiga försäkringsbolag. Någon vinstut- delning från premiepensionssystemet skall alltså inte förekomma. De överskott som kan uppkomma bör alltså tillföras de enskilda. Man kan dock inte räkna med att några större överskott skall kunna delas ut . När utdelningsbara överskottsmedel, av konsolidering, finns tillgängliga bör dessa fördelas i form av återbäring enligt sedvan- liga aktuariella principer. Som angetts innebär det att överskottet så långt som möjligt fördelas mellan de enskilda i förhållande till i vilken utsträckning de medel som har betalats in för deras räkning har bidragit till att skapa överskottet. För dem som har avlidit och vilkas pensions- anspråk redan har slutreglerats sker inte någon tilldelning av återbäring. Beräkning av återbäring bör ske på ett sätt som förenklar administra- tion och information. En årlig beräkning kan, som försäkringsbranschen framhållit, vara lämplig. En särskild fråga är i vilken takt de utdelningsbara medlen skall tas i anspråk. Om alla utdelningsbara medel delas ut , kommer åter- bäringen att variera . Därmed varierar även pensionernas totalbelopp, även i de fall det finns ett garanterat belopp i botten. Inom privat försäkring strävar bolagen efter att med hjälp av s.k. prognos- grunder i så stor utsträckning som möjligt fördela återbäringen jämnt över tiden, så att pensionernas belopp normalt inte behöver sänkas sådana år då återbäringskapaciteten är lägre än vanligt. Regeringen föreslår att en sådan ordning skall gälla även i premiepensionssystemet. Regeringen går härefter över till frågan om det behövs några riktlinjer för hanteringen av arvsvinster. Med arvsvinster avses de värden som frigörs när en försäkrad avlider medan det finns medel kvar på hans premiepensionskonto. Försäkring är riskutjämning, och det ligger i för- säkringens natur att de medel som frigörs på detta sätt tillförs övriga försäkrade i samma kollektiv och, i fråga om ålderspension, används för att finansiera utbetalningarna till dem som lever . Som regel beräknas och beaktas arvsvinsten redan när en försäkring tecknas, dvs. grundat på prognoser om hur dödligheten i kollektivet kommer att utveckla sig . Det som beräknas är, tekniskt sett, värdet för övriga försäkrade av möjligheten att en viss enskild avlider. Samma värde tilldelas den personen i teknisk mening som prognosticerad arvsvinst; härigenom uppnås balans mellan det värde den enskilde får och det värde han tillför kollektivet. Den vars död skulle innebära att ett stort belopp tillfördes övriga försäkrade får alltså en stor tilldelning av arvsvinst. På samma sätt får den som på grund av hög ålder löper stor statistisk risk att avlida en högre tilldelning av arvsvinst än den som är ung. I ett fondförsäkringssystem används arvsvinsterna för inköp av fond- andelar åt den försäkrade. Om det i efterhand visar sig att arvsvinsten blivit större än som antagits i prognoserna, sker ytterligare tilldelning som används på samma sätt. Det blir här dock oftast fråga om relativt blygsamma belopp, som normalt ingår i det överskott som ligger till grund för beräkningen av återbäring. Som framgår av denna beskrivning är arvsvinsthanteringen en viktig del i livförsäkringstekniken, och enligt regeringens mening bör arvsvin- sterna hanteras på samma sätt i premiepensionssystemet som i annan livförsäkring. Om arvsvinsterna skall fördelas delvis i förskott eller helt och hållet i efterskott är närmast en teknisk fråga och beror främst av hur pass säkra prognoserna bedöms vara. Eftersom premiepensionssystemet skall omfatta ett mycket stort kollektiv, bör det vara möjligt att redan från början fördela arvsvinsterna i förskott. Några särbestämmelser om hanteringen av arvsvinster behövs alltså inte vid sidan av den allmänna regeln att myndighetens verksamhet skall drivas enligt försäkringsmässiga principer. I verksamhet skall komplicerade för- säkringstekniska beräkningar göras. Myndigheten bör därför ha en an- svarig aktuarie som uppfyller de behörighetskrav som gäller för aktuarien i ett livförsäkringsbolag. Regeringen föreslår att bestämmelserna i 8 kap. 18 § FRL, som behandlar dessa frågor, görs tillämpliga för myndigheten. I övrigt bör inte frågor om ledningen i regleras med stöd av FRL. I stället skall på vanligt sätt en instruktion be- slutas för myndigheten. Där kan t.ex. anges att beslut om antagande och ändring av försäkringstekniska grunder skall fattas av myndighetens styrelse. Regeringen föreslår alltså att stora delar av rörelsereglerna i FRL skall tillämpas i premiepensionssystemet. Med tanke på sådana fall där det kan vara svårbedömt om eller hur en viss bestämmelse bör tillämpas för myndigheten eller där det visar sig att någon bestämmelse är opraktisk eller olämplig bör det införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att ge dispens från bestämmelserna. 23.2 Redovisning Regeringens förslag: skall upprätta årsredovisning enligt lagen om årsredovisning i försäkringsföretag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från dessa bestämmelser. Den närmare omfattningen av den statliga redovisningen och revisionen övervägs ytterligare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens såvitt gäller krav på årsredovisning enligt de regler som tillämpas av för- säkringsbolag. Remissinstanserna: () finner det förvånande att utredningen föreslår en begränsad revision av och ser inga skäl till en sådan ordning. RRV anser att redovisningsplanen för bör ordnas så att myndigheten kan uppfylla de krav som är nödvändiga utifrån statens koncernintresse och möjliggör kontroll utifrån försäkringsrörelseperspektivet. Enligt RRV är en fortlöpande revision av myndighetens kostnadsutveckling i form av en s.k. effektivitetsrevision att se som ett särskilt uppdrag från regeringen som skall finansieras i särskild ordning. Skälen för regeringens förslag: kommer att förvalta ett betydande kapital. Myndighetens verksamhet skall inte finansieras genom anslag beslutade av . I stället skall kostnaderna för verksamheten tas ut genom avgifter inom ramen för premiepensionssystemet. Dessa förhållanden ställer stora krav på en genomlysning och kostnadskontroll av verksamheten. En viktig förutsättning för denna kontroll ges genom att verksamheten drivs i myndighetsform med krav på offentlighet. Vid sidan av statlig redovisning aktualiseras även de redovisnings- regler som gäller för försäkringsföretag. Regeringen har föreslagit att de viktigaste rörelsereglerna i FRL skall gälla för verksamhet. En av förutsättning- arna för att tillämpningen av dessa regler skall bli meningsfull är att myndighetens redovisning utformas på ett sådant sätt att följsamheten till rörelsereglerna kan kontrolleras. Myndigheten bör därför åläggas att upprätta årsredovisning enligt de särskilda regler som gäller för livförsäkringsbolag enligt lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. Genom att den lagen till stor del består av hänvisningar till den allmänna årsredovisningslagen (1995:1554), blir också sistnämnda lag i stor utsträckning tillämplig för . En sådan redovisning är till stor del nödvändig för att myndighetens ledning skall kunna bedöma verksamhetens resultat och ställning. Redo- visningen behövs också för tillsynen och, inte minst, för att statsmakterna och de enskilda skall kunna bilda sig en uppfattning om hur verksamheten sköts. Lagen om årsredovisning i försäkringsföretag behöver endast delvis göras tillämplig för myndigheten. Det är, som utredningen anfört, inte ändamålsenligt att i lagtext avgränsa hänvisningen till bara det som är direkt tillämpligt. Det skulle bara göra lagtexten svåröverskådlig. I stället bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kunna föreskriva undantag även från bestämmelserna i årsredovisningslagen. Bl.a. kan det behöva göras anpassningar i fråga om bestämmelser som förutsätter att förhållandet mellan försäkringsföretaget och de enskilda vilar på ett försäkringsavtal. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall utse två revisorer som skall granska årsredovisningen m.m. och förvaltningen av försäkringsrörelsen. Revisorerna skall rapportera sina iakttagelser till regeringen. är också skyldig att följa det statliga regelsystemet för redovisning och kapitalförvaltning. De grundläggande principerna för statens redovisning finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. För myndigheter under regeringen finns bestämmelser om löpande bokföring och årsbokslut m.m. i bokförings- förordningen (1979:1212). Bestämmelser om årsredovisning, delårsrapporter och budgetunderlag m.m. finns i förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. Myndigheters ekonomiska förvaltning regleras dessutom av bl.a. avgiftsförordningen (1992:191) och kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Den statliga redovisningen för myndigheter skiljer sig på flera punkter från redovisningen för försäkringsföretag. Det innebär att Premiepen- sionsmyndigheten kommer att omfattas av två delvis parallella regel- system för redovisning och ekonomisk förvaltning. Det kan konstateras att det finns ett behov av revision utförd med hänsyn till sta- tens behov av kostnadskontroll o.d. samt behov av rapportering för den samlade statliga redovisningen. Mot denna bakgrund gav regeringen RRV i uppdrag att undersöka och redovisa vilka bestämmelser i det statliga re- gelsystemet för redovisning och ekonomisk förvaltning som är nödvän- diga i fråga om och som därför inte kan bli föremål för undantag. Uppdraget har redovisats (RRV:15). Det står klart att det i hög grad är angeläget med en kontroll av myn- dighetens kostnader. Effektiva verktyg för kontroll av kostnadsutveck- lingen hos myndigheten måste skapas. Myndighetens verksamhet skall inte finansieras med anslag och blir därför inte föremål för den prövning av regering och riksdag som budgetprocessen annars innebär. Eftersom försäkringen för premiepension är obligatorisk för de enskilda, kan inte heller dessa reagera effektivt mot ett alltför högt kostnadsläge. På samma sätt som gäller för annan statlig verksamhet som helt finansieras med avgifter utanför statsbudgeten skall regeringen kontrollera Premie- pensionsmyndighetens budget och följa upp verksamheten genom åter- rapporteringskrav m.m. Jämförelser skall göras med liknande verksamheter i fråga om kostnader o.d. Föreskrifter om myndighetens avgiftsuttag bör lämnas av regeringen (se nästa avsnitt). Det är också angeläget att RRV fortlöpande granskar utvecklingen av myndighetens organisation och verksamhet. En sådan granskning kan ske genom s.k. effektivitetsrevision. Även de externa revisorerna för försäk- ringsverksamheten skall uppmärksamma dessa frågor, men tyngdpunkten i deras arbete kommer naturligen att ligga mer på redovisningssidan. De närmare formerna för den statliga redovisningen och revisionen bör övervägas ytterligare med sikte på en effektiv kostnadskontroll. Kostnadsfrågorna behandlas närmare i nästa avsnitt. 23.3 kostnader Regeringens förslag: Kostnaderna för verksamhet skall finansieras genom avgifter från de försäkrade. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag i fråga om självfinansieringen. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig om kost- naderna för myndigheten anser vissa bl. a. (), och () att avgifterna för de försäkrade borde vara fasta i stället för i form av ett procentuellt avdrag. tillägger emellertid att omsorgen om personer med lågt intjänande gör att kostnaderna i stället bör tas ut dels som en procentuell del av kapitalet, dels som en procentuell del av premien (nyteckningen). Statskontoret anser att det behövs en minimiavgift. i (LO) anser att en anslagsfinansiering av myndighetens kostnader borde studeras närmare eftersom en sådan finansiering skulle betyda att kostnaderna fördelas jämnare över alla befolkningsgrupper. Flera remissinstanser påpekar att myndighetens initialkostnader för uppbyggnad av organisation och systemuppbyggnad blir höga och att dessa kostnader måste spridas för att inte drabba första generationen försäkrade inom premiepensionssystemet alltför hårt. Vidare påpekar många att den uppskattade kostnaden för myndighetens verksamhet är så betydande att den borde föranleda närmare analys av omfattningen av myndighetens verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Premiepensionssystemet bör, som utredningen föreslagit, vara självfinansierat på samma sätt som ett för- säkringsbolags verksamhet är det. kost- nader för verksamheten bör alltså finansieras genom avgifter från de försäkrade. Eftersom kostnader för verksamheten skall finansieras genom avgifter från de enskilda, skall verksamheten inte redovisas i statsbudgeten. Enligt utredningens förslag skall kostnaderna fördelas mellan pen- sionsspararna genom ett procentuellt avdrag, som beräknas på behåll- ningen på varje pensionssparares premiepensionskonto efter tillägg av det aktuella årets pensionsrätt jämte avkastningen från den tillfälliga förvaltningen. Förslaget innebär alltså att myndighetens kostnader tas ut i särskild ordning och därmed inte påverkar beräkningen av återbäring. Utredningen föreslår också att själv skall bestämma tidpunkt för avgiftsuttaget och avgifternas storlek. Kostnaderna bärs enligt utredningens modell av pensionsspararna ge- mensamt. Utredningen gör dock undantag för den som byter fond och den som har börjat ta ut sin pension och sedan vill återkalla uttaget eller ändra den andel av pensionen som tas ut. Den enskilde bör själv bära kostnaderna för dessa åtgärder. Från remissinstansernas sida har olika förslag till modifieringar i utredningens avgiftsmodell lagts fram. Regeringen kan för sin del kon- statera att ett avgiftsuttag på det sätt utredningen anger är en enkel och lättfattlig modell. Å andra sidan kan det som några remissinstanser fram- hållit finnas skäl att pröva mer flexibla former för avgiftsuttag som också i högre grad tar fasta på de åtgärder som förorsakar kostnader för myndigheten. Största flexibilitet uppnås självfallet om det helt överlämnas åt myndigheten själv att bestämma avgifternas storlek och fördelning. Intresset av kostnadskontroll talar dock starkt mot en sådan lösning. Önskemålet om kostnadskontroll tillgodoses bäst med en ordning där regeringen i förordning fastställer normer för avgiftsuttaget. Det ger också utrymme för en ytterligare analys kring en förfining av avgifterna. Regeringen föreslår därför en reglering som anger att regeringen skall besluta om föreskrifter för avgiftsuttaget. Även i övrigt bör regeringen ägna kostnadskontrollen stor uppmärk- samhet i direktiven för verksamheten och uppföljningen av den. I när- mast föregående avsnitt har också anmärkts att RRV bör utnyttjas i kon- trollen. Stor vikt skall läggas vid en utjämning över tiden av de kostnader som uppkommer i början när myndigheten och systemet byggs upp. I samband med att inrättas kommer myn- digheten att behöva göra investeringar av olika slag. Regeringen får be- sluta att dessa investeringar skall finansieras med lån och krediter hos (se 20 och 21 §§ lagen [1996:1059] om statsbudgeten). Övervältringen på de enskildas premiepensionskonton kan på så sätt ske gradvis. Det kan också finnas ett behov av krediter hos under den löpande verksamheten. En sådan kredit kan t.ex. behövas för att myndigheten skall kunna hålla ett handelslager med värdepapper. Myndigheten bör, efter regeringens medgivande, även ges tillfälle att dra av sina kostnader från avkastningen på äldre avgifts- medel. Enligt regeringens bedömning är risken mycket liten för att Pre- miepensionsmyndighetens tillgångar inte skall räcka för att tillgodose de enskildas pensionskrav. Myndighetens antaganden om dödlighet m.m. skall väljas så att de vart för sig kan anses be- tryggande. Risken för snabba och svårkontrollerade svängningar i rörel- seresultatet är också väsentligt mycket mindre för en rörelse som avser livsfallsförsäkring än för andra typer av försäkringsrörelse.