prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Om regeringen förordnar att samtliga områden av visst slag skall vara biotopskyddsområden, får den i samband med beslutet meddela föreskrifter om att dispens kan medges för sådan verksamhet eller sådana åtgärder. Dispens får endast medges om det finns särskilda skäl. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidta de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. Innan det vidtas någon åtgärd skall den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt. Ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla även om det överklagas. infördes i 21 § naturvårdslagen en ny skyddsform för värdefulla småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Sedan och utrett och föreslagit vilka biotoper som borde omfattas av de nya bestämmelserna om biotopskydd, kompletterades regleringen fr.o.m. genom ett antal nya paragrafer (19 a-h §§) i naturvårdsförordningen. Förevarande paragraf i motsvarar i huvudsak naturvårdslagens reglering. Enligt paragrafens första stycke kan mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda förklaras som biotopskyddsområden. Skyddet omfattar livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter, även om det mark- eller vattenområde som skyddas i sig inte har några unika egenskaper. Skyddsformen skall dock användas endast i fall då ett generellt skydd är önskvärt och då det är möjligt att klart avgränsa skyddsobjektet. Det krävs därför att biotoperna uppfyller vissa krav på ekologisk stabilitet. Sådana naturvårdsproblem som mera allmänt beror på brukningsmetoderna inom jord- eller skogsbruket bör i första hand lösas med tillämpning av andra bestämmelser om naturvårdshänsyn i balken och i skogsvårdslagen. De områden som bör omfattas av biotopskyddet kan vara av varierande storlek. Det skall dock enligt lagtexten vara fråga om mindre områden. Om större markområden behöver skyddas bör de i stället förklaras som naturreservat. För vissa biotoper kan en exakt definition ges så att det inte krävs beslut i varje enskilt fall om skyddets omfattning. Ett sådant generellt skydd gäller enligt 19 a § naturvårdsförordningen för alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jordbruksmark, pilevallar, småvatten och våtmarker i jordbruksmark, stenmurar i jordbruksmark samt åkerholmar. får enligt nämnda bestämmelse i naturvårdsförordningen medge undantag från förbudet om det finns särskilda skäl. Andra biotoper kan inte definieras exakt i författningstext. Beslut om skyddets omfattning måste i sådana fall fattas i varje enskilt fall. Enligt 19 b § naturvårdsförordningen får i enskilda fall besluta att biotopskydd skall gälla för brandfält, lövbrännor, äldre naturskogsartade lövbestånd, äldre naturskogsartade ädellövskogsbestånd, örtrika allundar, ravinskogar, örtrika bäckdråg, urskogsartade barrskogsbestånd, ädellövsumpskogar, örtrika sumpskogar, äldre skogsbeten, åsgranskogar, kalkbarrskogar, rik- och kalkkärr i skogslandskapet, alkärr, gamla hassellundar, källor med omgivande våtmarker inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen, myrholmar inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen samt ras- eller bergbranter inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen. skall i beslutet ange gränserna för den skyddsvärda biotopen. Även har getts möjlighet att peka ut enskilda biotoper. Detta får enligt 19 c § naturvårdsförordningen ske beträffande biotoperna rik- och kalkkärr i jordbruksmark, naturliga ängar och naturbetesmarker samt naturliga bäckfåror och ras- eller bergbranter för mark som inte omfattas av skogsvårdslagen. I beslut skall anges gränserna för den skyddsvärda biotopen. De tidigare nämnda s.k. 19 a §-biotoperna skyddades i hela landet med omedelbar verkan i och med att de togs in i naturvårdsförordningen. Första stycket i paragrafen kompletteras nu så att biotopskyddsområden av detta slag skall kunna skyddas i en viss del av landet. Enligt paragrafens andra stycke är det förbjudet att inom biotopskyddsområdet bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada områdets naturmiljö. Istället för termen arbetsföretag som finns i naturvårdslagen används i balken begreppen verksamhet och åtgärd. Det handlar således om skydd mot verksamhet eller åtgärder som har karaktären av ett nyttiggörande av marken. Utöver förbudet som stadgas i detta stycke lär det sällan bli aktuellt att med stöd av 30 § meddela ordningsföreskrifter för allmänheten inom biotopskyddsområden. Andra meningen i paragrafens andra stycke ger möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om att dispens får medges från det förbud som normalt gäller. Dispens får endast medges om det finns särskilda skäl. Dessa bestämmelser i motsvarar i sakligt hänseende innehållet i 19 a § andra stycket naturvårdsförordningen. I detta sammanhang erinras om intresseprövningsreglerna i 25 och 26 §§. Enligt paragrafens tredje stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vidta de åtgärder som behövs för att vårda de skyddade biotoperna. Innan någon åtgärd vidtas skall den som äger eller har särskild rätt till området underrättas. Behov av vård finns särskilt för de kulturpräglade biotoperna i odlingslandskapet, som ofta måste hävdas för att bibehållas i ursprungligt skick. Där så är möjligt bör markägarens uppfattning eller brukarens kunskaper och resurser tas till vara för detta ändamål. Lämpligen sker detta genom att myndigheten träffar avtal med ägaren eller brukaren om att denne mot ersättning håller biotopen i stånd. Om detta inte är möjligt får myndigheten själv vidta nödvändiga åtgärder, sedan markägaren har underrättats. Biotopskyddet avser endast åtgärder inom biotopskyddsområdet. I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall dock även den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför ett biotopskyddsområde iaktta hänsyn så att skada inte uppkommer på det berörda biotopskyddsområdet. Vidare kan värden som biotopskyddsreglerna syftar till att skydda också värnas genom reglerna om markavvattning i 11 kap. 13 och 14 §§ samt reglerna i 12 kap. 6 och 8 §§ om samrådsskyldighet respektive miljöhänsyn i jordbruket . Markägare och annan med särskild rätt till fastigheten kan enligt 31 kap. 4 § och 5 § få ersättning om ett beslut om biotopskydd, även interimistiskt, innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I remissyttranden över förslag till bestämmelse om biotopskydd har pekats på problem som uppkommer med anledning av att beslut om skyddsformen inte blir gällande förrän de har vunnit laga kraft. För att komma till rätta med dessa problem bör paragrafens kompletteras med regeln att ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla även om det överklagas. Här hänvisas dessutom till vad som har anförts i avsnitt 4.13.2 angående vissa tillämpningsproblem som tagits upp i remissyttranden över förslaget till . 12 § Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst område, får eller kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Enligt vad som har utvecklats i avsnitt 4.13.2 bör innehålla en regel om s.k. djur- och växtskyddsområde som självständig skyddsform efter mönster i 14 b § naturvårdslagen. En strävan med balkens regler i detta kapitel är att de skall kunna användas bl.a. för genomförande av kraven enligt EG:s fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv. Genom att bibehålla en regel om djur- och växtskyddsområde skapas alternativa möjligheter och fler instrument för att på lämpligaste sätt genomföra det sammanhängande ekologiska nätverket "Natura 2000". Paragrafen motsvarar, med endast redaktionella ändringar, 14 b § naturvårdslagen och har utformats enligt Lagrådets förslag. Det kunde övervägas att i denna paragraf som komplement till reglerna om biotopskyddsområden föra in bestämmelser med sikte på, inte biotopen som sådan, utan på den livsmiljö (habitat) som behöver skyddas till förmån för en viss djur- eller växtart. har förordat en sådan reglering och pekat på att det då skulle vara den skyddsvärda arten som styr utformningen av områdesskyddet. I sådant fall kunde dock reglerna avse endast förhållandevis enkla former av skydd. Föreskrifter som utfärdas med stöd av reglerna skulle inte få innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det praktiska värdet av en sådan skyddsform är tvivelaktigt. Regeringen är således av den uppfattningen att om det fordras ett längre gående skydd för djur- och växtlivet måste andra och mer ingripande skyddsformer väljas, t.ex. naturreservat, för att samtliga intressen skall komma fram och kunna vägas mot varandra. Såsom har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall också den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför ett djur- och växtskyddsområde iaktta hänsyn så att skada på skyddsobjektet inte uppkommer. 13 § Strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Skyddsformen strandskydd har successivt stärkts och gäller generellt vid samtliga sjöar och vattendrag. Strandskyddets syfte var ursprungligen enbart att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv men tillkom som syfte att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229). Skälet till denna utvidgning var i korthet att strävan att bevara en fullödig biologisk mångfald hade blivit en alltmer central aspekt i naturvårdsarbetet och att stränder som biotoper är sällsynt rika på arter och är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden. 14 § Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Området får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utvidgas till högst från strandlinjen, om det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Ett beslut om att utvidga strandskyddet skall gälla även om det överklagas. Paragrafens första stycket, som motsvarar 15 § andra stycket naturvårdslagen, innehåller huvudregeln att strandskyddet omfattar det område som ligger mindre än från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Både landsidan och vattensidan utgör strandskyddsområde. Området kan utvidgas till högst från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Precis som enligt 41 § naturvårdslagen skall beslutet om utvidgning gälla även om det överklagas. Det kan vara lämpligt att utvidga strandskyddet inom områden som är av riksintresse för naturvården och friluftslivet eller som är endast obetydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra åtgärder eller som är ekologiskt särskilt känsliga. En utvidgning bör också kunna ske i närheten av tätorter och vid sjöar och kuster där tillgången till återstående fria strandområden är begränsad. 15 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skall vara omfattat av strandskydd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt (1987:10) inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. Upphör området att ingå i detaljplan eller att omfattas av områdesbestämmelser inträder åter strandskydd. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Med stöd av paragrafens första stycke får beslutas att strandskydd inte skall gälla för områden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. När syftet tidigare enbart var att tillgodose friluftslivets intressen ansågs det ofta att strandskyddet kunde upphävas vid obetydliga bäckar och tjärnar. Sedan syftet har utvidgats finns det anledning att vara försiktigare med att upphäva strandskyddet. Små bäckar och tjärnar har ofta stor betydelse för den biologiska mångfalden. Frågan om upphävande av strandskyddet bör därför föregås av utredning om vilka konsekvenser detta kan få för djur och växter. Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för något av strandskyddets syften behöver inte innebära att området kommer att vara ointressant . Enligt paragrafens andra stycke kan beslut meddelas om att strandskyddet skall upphävas för ett som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser. En förutsättning är att särskilda skäl föreligger. Förutsättningen är i princip densamma som för att meddela dispens enligt 18 § i detta kapitel. Enbart förhållandet att området enligt en detaljplan eller områdesbestämmelser skall bebyggas är alltså i sig inte något särskilt skäl för att upphäva strandskyddet. Det är lämpligt att antagandet av planen eller bestämmelserna anstår till dess att beslut har fattats i strandskyddsfrågan. I andra stycket sista mening anges nu uttryckligen, till skillnad från vad som kan utläsas av 15 § fjärde stycket naturvårdslagen, att strandskydd återinträder om området upphör att ingå i detaljplan eller områdesbestämmelser. För klarhetens skull kan i anslutning till detta tilläggas att strandskyddet självfallet återinträder utan något särskilt beslut. Det följer av ordalydelsen i 13 §. Såsom Lagrådet har påpekat gör sig skälen som ligger till grund för regleringen i andra stycket normalt inte gällande i det fallet att en detaljplan upphävs i omedelbar anslutning till att en ny plan träder i kraft och såväl den äldre som den nyare planen omfattar ett strandområde som är undantaget från strandskydd, antingen genom ett beslut i anslutning till den äldre planens tillkomst eller också genom ett särskilt undantagsbeslut. Bestämmelserna har därför, i enlighet med Lagrådets förslag, formulerats på så sätt att, om annat inte bestäms, undantaget i dessa båda fall består utan att särskilda skäl behöver föreligga. har i sitt remissyttrande över förslag i denna del framfört att område som omfattas av arbetsplan för väg också borde kunna förordnas att inte omfattas av strandskydd. Särskilt sedan syftet med strandskyddet utvidgats är verkets förslag betänkligt från principiella utgångspunkter. Regeringen har därför inte funnit skäl till någon ändring enligt förslaget. När det gäller strandskyddets automatiska återinträde skall följande tilläggas. Det kan tänkas att det efter strandskyddets återinträdande råder oklarhet om det är det ursprungliga skyddet eller ett därefter utvidgat skydd som gäller. Vidare kan förhållandena vara sådana att strandskydd som återinträder på detta sätt träffar tomter och kvartersmark som byggts ut i enlighet med den upphävda planen och där strandskyddets syfte kan vara utsläckt. bör i sådana fall fatta ett nytt beslut som undanröjer oklarheten. Ett nytt beslut bör också fattas när det råder oklarhet om strandskyddets omfattning sedan en plan har ändrats eller sedan en plan som beslutats med stöd av byggnadslag har ersatts av en plan enligt . När det gäller frågan om vad som skall gälla beträffande strandområden som ingick i fastställd plan vid utgången av , då det generella strandskyddet inrättades, hänvisas till författningskommentaren under 10 § lagen om införande av . 16 § Inom strandskyddsområde får inte 1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de har använts till, 3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för bebyggelse som avses i 1 och 2, 4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, eller 5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. I paragrafen förbjuds ett antal åtgärder och anläggningar i strandskyddsområde. I första hand berör förbuden fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter. Reglerna riktar sig dock även till allmänheten. Paragrafen motsvarar delvis gällande rätt enligt 16 § första stycket naturvårdslagen, men som har anförts i avsnitt 4.13.2 innebär stadgande att bestämmelserna har anpassats till strandskyddets utvidgade syfte. Delar av fjärde punkten och hela femte punkten i paragrafen införs således i syfte att stärka skyddet för djur- och växtarters livsvillkor. Dessa regler saknar alltså motsvarighet i gällande rätt. Enligt den första punkten får inte nya byggnader uppföras inom strandskyddsområde. Någon definition ges inte av vad som avses med en byggnad. Gränsdragningen är dock av mindre betydelse, eftersom den fjärde punkten förbjuder utförande av även andra anläggningar och anordningar än byggnad. Här skall endast nämnas att även flyttbara konstruktioner i vissa fall kan anses som byggnader. Exempel på detta är stadigvarande förankrade husbåtar och som står uppställda under betydligt än en normal semesterperiod. Se vidare Didón m.fl., , 1995, s. 8:4. Enligt den andra punkten råder förbud mot att ändra en befintlig byggnad så att den kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än den har använts till. För att förtydliga gällande rätt har uttrycket "för att tillgodose" ändrats till "så att den kan tillgodose". Avgörande är nämligen inte avsikten med ändringen utan hur den faktiskt kan användas. Vanliga exempel på ändringar enligt den andra punkten är att båthus eller sjöbodar görs om till fritidshus. Förbudet gäller även om byggnaden efter ändringen inte upptar större yta . Förklaringen till detta är att en byggnad som används som bostad normalt tar i anspråk en större tomtplats än en byggnad som används för annat ändamål. Enligt den tredje punkten får inte utföras förberedelsearbeten för bebyggelse inom strandskyddsområde. Grävningsarbeten nämns uttryckligen i lagtexten. Ett annat exempel är trädfällning inför en kommande bebyggelse. Enligt den fjärde punkten är det förbjudet att i strandskyddsområde utföra andra anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter eller hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt. Till skillnad från de tre första punkterna är inte alla anläggningar eller åtgärder av ett visst slag förbjudna. Anläggningen eller åtgärden är otillåten endast om den inkräktar på något av strandskyddets syften. En anläggning eller anordning är förbjuden inte bara om den hindrar allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt, utan redan om den avhåller allmänheten att beträda ett sådant område. Det har alltså betydelse hur allmänheten uppfattar sin rätt till tillträde. Förbudet i den fjärde punkten omfattar alltid anläggningar eller anordningar varigenom mark som varit tillgänglig enligt allemansrätten tas i anspråk som tomt. Även anläggningar och anordningar på befintlig tomt kan vara otillåtna. Utförs dessa i närheten av tomtgränsen kan nämligen tomtplatsen utvidgas eller i vart fall ge intryck av att ha utvidgats. Anläggningar eller anordningar är enligt ett tillägg i den fjärde punkten förbjudna även när de väsentligen försämrar livsbetingelserna för djur- och växtarter. Syftet är att bevara det allmänt sett mycket rika djur- och växtlivet i strandområden. Skyddet avser de livsbetingelser som utgör förutsättning för djur- och växtlivet. Primärt gäller det således inte de exemplar av djur- och växtarter som vid ett visst tillfälle lever på den platsen utan den miljö som arterna är beroende av för sin överlevnad. Bestämmelser som direkt syftar till att skydda arter finns i 8 kap. och i jakt- och fiskelagstiftningen. Exempel på anläggningar och anordningar som enligt fjärde punkten kan vara otillåtna är staket, bersåer, grillplatser, lekplatser, trädgårdsgångar, flaggstänger, trädgårdsland, vägar, parkeringsplatser, campingplatser, golfbanor, tennisbanor, upplag för sprängsten, båtupptagningsanordningar, bryggor och pirar. För att tillgodose syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtarter är det nödvändigt att förbjuda även andra åtgärder som väsentligen försämrar livsbetingelserna. Femte punkten i paragrafen innehåller en regel om detta. Exempel på åtgärder som kan väsentligen försämra djur- och växtarters livsbetingelser är spridande av gödsel och bekämpningsmedel, trädfällning samt grävning. I nästa paragraf anges dock att förbudet inte avser åtgärder som behövs för jordbruk eller skogsskötsel. 17 § Förbuden i 16 § gäller inte 1. byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte tillgodoser bostadsändamål, eller 2. verksamheter eller åtgärder som har tillåtits av regeringen enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § eller till vilka tillstånd har lämnats enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna balk. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att förbuden i 16 § inte skall gälla sådana byggnader, anläggningar eller anordningar som utgör komplement till bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. Paragrafen innehåller bestämmelser om vissa generella undantag från förbuden i 16 § och motsvarar i huvudsak 16 § tredje och fjärde stycket naturvårdslagen. Enligt första styckets första punkt gäller inte förbuden i 16 § anläggningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål. Anläggningen eller åtgärden skall vara avsedd för och behövlig för näringen samt behöva ligga inom strandskyddsområde. Den får inte ha som syfte att hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är tänkt att varaktigt eller tillfälligt ge husrum åt människor tillgodoser bostadsändamål. Baracker för skogsarbetare och fiskebodar inredda för övernattning får alltså inte uppföras inom strandskyddsområde. Som jordbruk är att anse även trädgårdsskötsel bedriven i näringsverksamhet. Däremot anses t.ex. inte mejerier eller slakterier vara jordbruk. Ett ridhus har av regeringsrätten vid tillämpningen av 8 kap. 1 § i ett visst fall ansetts som en ekonomibyggnad för jordbruk (RÅ 1995 ref. 93). En fiskodling anses vid tillämpningen av paragrafen inte vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet. För att en bisyssla skall omfattas av undantaget i den första punkten skall näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte. Enligt första stycket andra punkten gäller förbuden inte heller verksamheter eller åtgärder som redan har fått tillstånd enligt andra bestämmelser i . Avsnitt 4.8 och författningskommentaren till 2 kap. 3 § ger ledning vid tolkningen av begreppet verksamhet i . I gällande rätt undantas företag till vilka tillstånd har lämnats enligt 4 kap. naturresurslagen, vattenlagen eller miljöskyddslagen. Någon ändring sker inte av detta förhållande, bortsett från att regeringen i de fall som har prövats enligt 4 kap. naturresurslagen i fortsättningen inte kommer att meddela tillstånd utan endast ett beslut om tillåtlighet. I tillåtlighetsbedömningen ingår en prövning av lokaliseringen och någon särskild strandskyddsdispens behöver därför inte inhämtas heller . Undantaget kommer emellertid att gälla även andra verksamheter . Som exempel kan nämnas täkter och vilthägn i strandskyddsområden.