prop · GL0310 · 1998-01-01 00:00:00 — Varusmugglingslagens reglering av när tullmyndighet får inleda och utföra förundersökning är utformad i analogi med vad som gäller i fråga om polismyndigheternas uppgifter enligt . Sålunda får tullmyndigheten inleda förundersökningen och leda den, men ledningen skall övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet om inte saken är av enkel beskaffenhet eller om det är påkallat av särskilda skäl. har i princip samma befogenheter som polisen i för- undersökningsverksamheten. Om förundersökningen leds av tullmyndig- heten får åklagaren dock, till skillnad från vad som gäller när polisen leder förundersökning, meddela anvisningar om hur undersökningen skall be- drivas. När åklagare leder förundersökningen får han anlita biträde av tullen. Han får vidare uppdra åt tulltjänsteman att vidta särskilda åtgärder som hör till utredningen om åtgärdens beskaffenhet tillåter det. När en förundersökning leds av tullmyndigheten utövas befogenheterna av en befattningshavare som har förordnat, vanligen myndighetschefen eller annan högre befattningshavare. Det är främst effektivitetsskäl som ligger bakom reglerna om tullmyn- digheternas rätt att utföra och inleda förundersökning om brott mot varu- smugglingslagen. Tullens personal behärskar det för utomstående kompli- cerade och svårtillgängliga regelverket på tullens område, vilket medför att tullen i många fall är bäst lämpad att utföra förundersökningarna. Eftersom brotten i allmänhet upptäcks i samband med tullkontroll är det också personal vid tullen som får den första kontakten med dem. Genom att tullmyndigheterna leder förundersökningen i många av dessa fall vinner man fördelen att såväl undersökningsledare som undersökningspersonal hör till samma myndighet. När tullen utreder misstänkt brottslighet inom sitt verksamhetsområde har tulltjänstemannen i princip samma befogenheter som en polisman har enligt när han utreder brott. En tulltjänsteman har således befogenhet att hålla förhör och att ta med en person, som befinner sig på platsen där brottet har begåtts, till förhör. Vidare har en tulltjänsteman rätt att gripa en person som är misstänkt för brottet. I en del fall har tulltjänstemannen en mer långtgående befogenhet än polismannen när det gäller att på egen hand vidta straffprocessuella tvångs- medel. Sådana från avvikande regler om tull- tjänstemannens befogenheter föranleds av tullens särskilda tjänstgörings- förhållanden i anslutning till rikets gränser m.m. Egendom som kan antas komma att bli förverkad får en tulltjänsteman ta i beslag. När det gäller föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen är det i regel undersökningsledaren eller åklagaren som beslu- tar om beslag. I brådskande fall får emellertid tulltjänstemannen ta sådana föremål i beslag men denne skall skyndsamt anmäla beslaget till under- sökningsledaren eller åklagaren för prövning av om beslaget skall bestå. Också när det gäller att göra husrannsakan har en tulltjänsteman i många fall befogenhet att besluta på egen hand. Tulltjänstemannen får sålunda göra husrannsakan utan förordnande från undersökningsledaren eller åklagare för att söka efter egendom som kan antas vara förverkad enligt varusmugglingslagen, i s.k. tillhåll m.m. Tulltjänstemän får använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd om någon som skall berövas friheten med stöd i lag försöker undkomma eller tulltjänstemannen annars möts av motstånd när han skall verkställa ett sådant frihetsberövande. Även i andra fall får tulltjänstemannen bruka våld, dock endast om han eller den han biträder möts av motstånd. Dessa fall är om tulltjänstemannen med stöd i lag skall verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses i . Inom tullen anser man att det underlättar förundersökningsverksamheten att ha i förväg bestämda allmänna åklagare som kan tullproceduren. Man föredrar alltså att tullmålen speciallottas inom åklagarmyndigheterna. Att tidigt åklagarinträde gynnar förundersökningen har också starkt framhållits från tullens sida. En åklagare som kopplas in i ett tidigt skede av en brottsutredning har i regel tid att sätta sig in i utredningen och har ett gott kunskapsunderlag när utredningen har framskridit så långt att det är dags för åklagaren att fatta beslut i egenskap av undersökningsledare, exempel- vis rörande användning av tvångsmedel. Det bidrar också till en god kom- munikation med åklagaren generellt sett när det gäller förhandskontakter, innan förundersökning inletts, angående strategier osv. Bestämmelserna i 48 kap. om strafföreläggande är tillämpliga på varusmugglingsbrott som är att anse som ringa samt brott mot tullagen och tullförordningen. Det är alltså möjligt att utfärda strafföreläggande i stället för att väcka åtal för dessa gärningar. kan en av särskilt förordnad tullåklagare utfärda ett strafföreläggande i stället för att ärendet skall lämnas till allmän åklagare för åtal. 5 Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar Regeringens förslag: En funktion för utredning av skattebrott inrättas inom skatteförvaltningen. Skattebrottsutredningar hålls genom bildandet av särskilda skattebrottsenheter organisatoriskt avskilda från skatteutredningar enligt den modell som tillämpas vid tullkriminalen. ges ett övergripande ansvar för skattebrottsen- heternas verksamhet. Sekretesslagens regler om förundersökningssekretess kompletteras så att de gäller fullt ut även för skattebrottsenheter. Reformen genomförs efterhand som kompetens och organisation byggs upp. Ekobrottsberedningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förutom att beredningens förslag innebär att man redan nu skall ta ställning till en fullt utbyggd skattekriminalorganisation, det vill säga till både steg ett och två. Remissinstanserna: Av 25 remissinstanser är tio positiva till en skatte- kriminalreform. Dessutom tillstyrker två instanser att reformen begränsas till steg ett. Av övriga instanser kan nämnas att Justitiekanslern är neutral och att är tveksam till förslagen. är i och för sig positivt till en skattekriminalreform, men anser att besluts- underlaget är för bristfälligt för att man skall kunna ta ställning. Resterande nio instanser, däribland och Riksåklagaren, avstyrker förslagen. Av dem anser fyra att uppgifterna skall föras till Eko- brottsmyndigheten och lika många att, om skattekriminaler införs, refor- men bör begränsas till steg ett. I fråga om hur en skatteutredande funktion bör avgränsas och organise- ras anser att det bör göras en klar åtskillnad mellan den rent fiskala verksamheten och den brottsutredande verksamheten för att en tillräcklig grad av rättssäkerhet skall uppnås. menar att ytterligare effektivitetsvinster kan göras om skattekriminalen kan genom- föra såväl skatte- som skattebrottsutredningen. i anser att argumenten för reformen, att seriekopplingen och dubbelarbetet skall försvinna, motsägs av att det inte är tänkt att ske någon samordning mellan den fiskala utredningen och skattebrottsutredningen samt att sekretess skall råda mellan verksamhetsgrenarna. Flera åklagar- myndigheter, , och har liknande uppfattningar. påpekar att det finns en risk att personalrotationen mellan de fiskala delarna av skattemyndigheten och skattekriminalen riskerar att bli liten på grund av utbildningskostnader och att skattekompetensen därför kan bli sämre på grund av att den är en färskvara. betvivlar att det går att göra en rågång mellan skattemyndighetens olika verksamheter. Kammarrätten i menar att man med den föreslagna lösningen inte kommer åt flask- halsproblematiken i förhållande till åklagare vid . Även påpekar vikten av tillräckliga åklagarresurser för att nya flaskhalsar inte skall uppstå. Verket anser att processen kan snabbas upp om avdelar särskilda åklagare som förunder- sökningsledare som stöd åt skattekriminalen då kompetensen byggs upp. Skälen för regeringens förslag: Bristerna i nuvarande ordning för bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten har uppmärksammats i en rad sammanhang. Från senare år kan bl.a. nämnas revisorers rapport, Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (Rapport 1993/94.6), som ingående behandlat frågor om myndigheters verksamhet, effektivitet och organisation. har i rapporten skattemyndigheters hantering av skattebrott (RRV 1996:32) redovisat en granskning av hanteringen av skattebrott vid vissa myndigheter inom ramen för verkets effektivitetsrevision. föreslog i rappor- ten Skattemyndigheternas medverkan i en effektivare ekobrottsbekämp- ning (RSV Rapport 1995:9) att skattemyndigheterna skulle biträda åklaga- re vid förundersökning. Med utgångspunkt i kritiken mot ekobrottsbekämpningen formulerade Ekobrottsberedningen i rapporten ekobrottsbekämpning (Ds 1996:1) ett antal krav på ekobrottsbekämpningen . Regeringen ställde sig bakom dessa krav budgetproposition (prop. 1996/97:1) och i sin skrivelse till med lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten (skr. 1996/97:49). Ställningstagandet i fråga om ekobrottsbekämpningen innebär bl.a. att en ny myndighet skall inrättas, . I syfte att förverkliga kraven på ekobrottsbekämpningen har Ekobrottsberedningen i rapporten (Ds 1997:23) lagt fram förslag till en skattekriminalreform. Den innebär att skattemyndigheterna får i huvudsak samma uppgifter när det gäller att utreda brott inom skatte- området som tullmyndigheterna redan har när det gäller att utreda brott inom tullens område. Förslaget innebär att skattekriminalen skall tilldelas befogenheter i två steg. I det första steget skall befogenheterna i huvudsak begränsas till att biträda åklagare vid förundersökning i samband med utredning av skattebrott. I det andra steget, som föreslås träda i kraft efter beslut av regeringen, skall skattekriminalen få befogenhet att själv besluta om och leda förundersökning samt att utfärda strafföreläggande. Steg två är tänkt att träda i kraft först sedan skattemyndigheterna byggt upp en kompetent och väl fungerande organisation med erfarenhet av brottsutred- ning. Bland remissinstanserna finns en majoritet för steg ett medan flera är negativt inställda till att man redan nu tar ställning till den fullt utbyggda skattekriminalfunktion som steg två innebär. Regeringen delar remiss- instansernas bedömning att man inte nu bör ta ställning till förslagen om en fullt utbyggd skattekriminal. Det finns därför inte skäl att i detta samman- hang närmare gå in på de frågar som ingår i steg två i beredningens förslag. Diskussionen i det följande begränsas således till Ekobrottsberedningens förslag avseende steg ett. Ekobrottsberedningen har funnit att det finns tre huvudorsaker till prob- lemen i den nuvarande hanteringen av skattebrottsutredningar. En huvud- orsak är att flera myndigheter är inblandade i hanteringen av skattebrotts- ärendena och att dessa myndigheter är seriekopplade till varandra och därigenom beroende av varandras insatser i ärendehanteringen. Detta i kombination med att myndigheterna gör olika prioriteringar skapar flask- halsproblem. En tredje huvudorsak till nuvarande problem är att det finns kompetensbrister i utredningsorganisationen. Regeringen instämmer i likhet med remissinstanserna i huvudsak med beredningens problembeskrivning. En fråga som tas upp av några remissinstanser är om inte nuvarande problem kan lösas genom att polis och åklagare tillförs ytterligare resurser. Det finns enligt regeringens mening främst två starka skäl emot att till- skjuta ytterligare resurser inom ramen för den befintliga organisatoriska lösningen. Det ena är att de strukturella problemen inom ekobrottsbekämp- ningen enligt vår bedömning i hög grad påverkar effektiviteten i skattebrottsutredningarna. Detta är en viktig orsak till att ekobrottsbe- kämpningen trots ett ambitiöst anslag och trots resursförstärkningar inte svarat mot de berättigade kraven på en effektivare verksamhet. Det andra skälet är kopplat till vad som sagts, nämligen att tidigare erfarenheter tydligt visar att stärkta och riktade resurser i längden inte inneburit någon märkbar förbättring. En lösning av problemen med hanteringen av skatte- brottsutredningar bör därför enligt regeringens mening sökas på annat håll än genom ytterligare resurstilldelning till befintliga organisationer. Skattebrottsutredningar har många särdrag i förhållande till brottsutred- ningar i allmänhet, bl.a. genom att de kräver särskilda kunskaper om hur skattesystemet och dess kontrollfunktioner fungerar. Skattebrott förekom- mer vidare, enligt uppgift från polis och åklagare, i förhållandevis stor utsträckning som enda eller dominerande brottslighet. Som närmare ut- vecklats under avsnitt 4.6 fanns omkring 1 200 skattebrottsutred- ningar vid polisen och för uppskattas antalet rena skattebrotts- utredningar uppgå till ca 2 000. Det finns skäl att anta att antalet misstänkta skattebrott är ännu större med hänsyn till att skattemyndigheterna inte synes anmäla alla misstänkta skattebrott till åklagaren. Skattebrottens egenskaper och volym gör det enligt vår mening väl befogat att överväga om inte utredningsinsatser beträffande skattebrott kan utföras av någon annan myndighet än polisen. I den frågan anser några remissinstanser att bör utreda skattebrotten. kommer att vara en åklagarmyndighet. Den kommer att vara förlagd till de tre storstadsområdena. I övriga delar av landet kommer att ha uppgifter rörande de mest kvalificerade brottsutredningarna samt ansvar för samordning m.m. Prob- lemen med hantering av skattebrottsutredningar avser främst de polisiära resurserna. Ett syfte med att låta en annan myndighet utreda skattebrott är också att avlasta polisen. Redan med hänsyn till de intentioner som ligger bakom inrättandet av är det således enligt regering- ens mening inte lämpligt att låta ett allmänt och grundläggande utred- ningsarbete i fråga om alla typer skattebrott utföras inom organisation. Vi kan därför inte ansluta oss till uppfattningen att skall utreda alla skattebrott oavsett svårhetsgrad. I den beskrivna situationen är det enligt vår mening i stället naturligt att överväga om det inte vore möjligt att uppnå betydande fördelar i effektivi- teten av hanteringen av skattebrottsutredningar om man utnyttjar det intima samband som finns mellan skattemyndighetens skatteutredning och skattebrottsutredningen genom att ge skattemyndigheterna brottsutredande uppgifter i fråga om brott inom skatteområdet. Ekobrottsberedningen har också gjort den bedömningen att stora effektivitetsvinster kan uppnås genom en sådan omfördelning av arbetsuppgifter. Beredningen menar att med en sådan organisation kommer man till rätta med huvudorsakerna till problemen med hanteringen av skattebrottsutredningar nämligen de prob- lem som hör samman med seriekopplade myndigheter och de som rör den skatterättsliga kompetensen. Ett syfte med en sådan reform skulle också vara att höja ambitionen på skattebrottsområdet, vilket bl.a. innebär att enkla och medelsvåra ärenden i större utsträckning än kan bli föremål för utredningsinsatser. Remissinstanserna instämmer i huvudsak i beredningens bedömning att problemen med seriekoppling upphör i den organisation som beredningen föreslår och att en generell höjning av den skatterättsliga kompetensen i skattebrottsutredningar är effektivitetsbefrämjande. Några remissinstanser har dock ifrågasatt påståendet om att seriekopplingen upphör och att de antagna effektivitetsvinsterna uppnås. De kritiska instanserna har pekat på att tjänstemännen vid skattekriminalen måste sätta sig in i ärendet på sam- ma sätt som en tjänsteman vid polisen nu gör. Enligt vår mening skulle det vara en viktig fördel för effektiviteten i hanteringen av skattebrottsutredningar om den myndighet som rapporterar nästan alla misstänkta skattebrott också har ett ansvar att utföra den därpå följande brottsutredningen. I en sådan organisation har myndigheten be- tydligt större möjlighet att anpassa resurserna i de olika verksamheterna till varandra än om olika myndigheter själva ansvarar för respektive utredning. Den största vinsten med att låta skattebrott utredas inom skatteför- valtningen ligger just i att enhetliga prioriteringar kommer att styra hand- läggningen från det att skatteutredningen inleds till dess att skatteärendet och, i förekommande fall, brottsutredningen avslutas. Till skillnad från polisen behöver inte heller en skattebrottsutredande verksamhet inom skattemyndigheten konkurrera med andra brottsutredningar. Problemen med seriekopplade myndigheter och flaskhalsproblem borde därför minska betydligt, om det inrättas en skattebrottsutredande funktion vid skattemyndigheterna. En sådan omfördelning av arbetsuppgifterna medför också att polisen avlastas i sitt arbete med skattebrottsutredningar. Om skattebrottsutredande funktioner inrättas vid skattemyndigheterna bör det också resultera i positiva effekter när det gäller den skatterättsliga kompetensen. Som ett exempel på att samlad kompetens kan leda till både hög effektivitet och hög kompetens kan nämnas tullen. Från många håll har det framförts att tullens brottsutredande verksamhet, tullkriminalverk- samheten, bedrivs mycket kompetent och effektivt. Det kan till stor del antas bero på att tullkriminalen har en dubbel kompetens; man har en kunskap om tullfrågorna som man har den brottsutredande kom- petensen. Inom är det tjänstemän med sedvanlig tullutbildning som, efter kompletterande utbildning i fråga om brottsutredning, svarar för utredning av misstänkt varusmuggling och andra brott som utreds inom tullkriminalerna. Det finns alltså skäl att tro att en samlad kompetens av både skatteutredande och skattebrottsutredande slag stärker möjligheterna till en effektiv brottsbekämpning också när det gäller skattebrott. För att utreda skattebrott behövs emellertid också kompetens i straffrätt, straffprocessrätt och polisiära arbetsmetoder. har inte så stora kunskaper inom dessa områden. En förutsättning för att en brottsutredande organisation inom skatteförvaltningen skall kunna införas är således att den behövliga kompetensen inom dessa områden byggs upp inom den nya organisationen. Sammantaget gör vi den bedömningen att det finns tunga skäl som talar för att effektiviteten i hanteringen av skattebrottsutredningarna påtagligt förbättras om en funktion för utredning av skattebrott inrättas vid skatte- myndigheterna. Om en förvaltningsmyndighet ges brottsutredande uppgifter, som annars i princip endast finns hos polisen, kan det väcka vissa frågor som berör rättssäkerheten. Som brottsmisstänkt har den enskilde vissa särskilda rättigheter som han inte har i en skatteutredning. Även den utredande myndigheten måste iaktta särskilda bestämmelser i fråga om brottsutred- ningar. Det är således viktigt att en skattebrottsutredande funktion inom skattemyndigheterna organiseras på ett sådant sätt att rättssäkerheten säker- ställs. I det sammanhanget är det en betydelsefull fråga i vad mån skatteutredningen får användas för att ta fram underlag som kommer till användning i brottsutredningen, och vice versa. Brottsutredning och skatteutredning har olika syften och regleras av olika regelverk. Bestämmelser om skatteutredning finns i skatteförfatt- ningarna och syftar till att ta fram underlag för en korrekt beskattning. Brottsutredningsförfarandet regleras i första hand i och syftar till att ta fram underlag bl.a. för åklagarens ställningstagande till om åtal skall väckas. Myndigheten måste således inte endast iaktta de lagliga förutsättningarna för att vidta olika slag av utredningsåtgärder utan också syftet med den utredning som utredningsåtgärden vidtas inom (ända- målsprincipen). En åtgärd i skatteutredningen får alltså vidtas endast i den mån den kan motiveras för att fullfölja syftet med den utredningen, dvs. att ta fram underlag för en korrekt beskattning. En åtgärd inom brottsut- redningen får på motsvarande sätt vidtas endast i den mån den kan motive- ras från brottsutredningssynpunkt. Det är alltså med andra ord inte tillåtet att, med stöd av regelverket för skatteutredningar, ta fram uppgifter som inte behövs i skatteutredningen men som polisen behöver i brottsutred- ningen eller vice versa. Ändamålsprincipen skall utgöra ett skydd för den enskilde. Sekretesslagen (1980:100) reglerar bl.a. i vilken mån uppgifter får läm- nas mellan myndigheter. I brottsutredning gäller förundersökningssekretess enligt bl.a. 5 kap. 1 § sekretesslagen. Uppgifter kan dock lämnas ut till en annan myndighet bl.a. med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § efter en intresseavvägning i det enskilda fallet. Härigenom är det i de allra flesta fall tillåtet för åklagare, polis och tullmyndighet att lämna ut uppgifter till exempelvis en skattemyndighet som behöver uppgiften i sitt arbete. I skatteutredningar gäller skattesekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen bl.a. för uppgifter om den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden. Också i detta fall kan dock uppgifter lämnas ut med stöd av bestämmelser i sekretesslagen, bl.a. 14 kap. 2 § fjärde stycket som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet m.m., om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter. Också den berörda generalklausulen kan tillämpas i många fall. Samma sekretessregler gäller mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet (1 kap. 3 § sekretesslagen). Inom tullens område bedrivs den brottsutredande verksamheten organisatoriskt åtskild från den fiskalt inriktade verksamheten, dvs. tullfrågor och brottsutredningar handläggs av skilda tjänstemän. Sekretessreglerna gäller alltså i fråga om uppgiftsutbyte inom beträffande uppgifter i tullutredningar respektive i utredningar om varusmuggling. Tullens arbetssätt och organisation visar att det är fullt möjligt att bedri- va fiskal och brottsutredande verksamhet inom samma myndighet under former som är betryggande från rättssäkerhetssynpunkt. En viktig fråga är således hur en skattebrottsutredande verksamhet vid skattemyndigheten bör avgränsas och organiseras i förhållande till den fiskala verksamheten. Ekobrottsberedningen har övervägt en ordning där skattekriminalen tar över skatteutredningen när förundersökning har inletts. Det skulle enligt beredningen förmodligen innebära vissa rationalise- ringsvinster eftersom färre personer skulle behöva arbeta med utredningar- na. Beredningen har dock stannat för att föreslå att den fiskala utredningen och brottsutredningen skall handläggas separat av olika tjänstemän. En sådan ordning framstår enligt beredningen som mer betryggande när det gäller att garantera att ändamålsprincipen upprätthålls i utrednings- förfarandet. Beredningen har också ansett att en åtskillnad mellan hand- läggningen av skatteutredning och brottsutredning ligger i linje med vad som tillämpas av hävd här i landet och som allmänt torde anses naturlig och rimlig. Ekobrottsberedningens förslag har i dessa delar fått ett brett stöd bland remissinstanserna. Flertalet av remissinstanserna pekar på det angelägna i att ha en klar rågång mellan den fiskala verksamheten och den brotts- utredande. I de delar kritik har förekommit har den snarare rört frågan om den organisatoriska avgränsningen i praktiken kommer att vara ett tillräck- ligt skydd för ändamålsprincipen än att låta skattekriminalen utföra också den fiskala utredningen. Det är enligt vår mening en självklar utgångspunkt för hur en skatte- brottsutredande funktion inom skatteförvaltningen skall avgränsas och organiseras att den enskildes rättssäkerhet kan garanteras. En sådan orga- nisation bör således inte medföra att de gränser som finns mellan skatte- utredning och skattebrottsutredning blir otydliga. tydliggörs dessa gränser bl.a. genom att polisen ansvarar för brottsutredningen medan skattemyndigheterna står för skatteutredningen.