prop · GL0399 · 1998-01-01 00:00:00 — Skyldigheten att göra anmälan till åklagare bör därför begränsas till sådana fall då andra möjligheter att snabbt avhjälpa skador och andra för bolaget eller dess intressenter menliga effekter av det misstänkta brottet inte längre står till buds. Flera remissinstanser har mot promemorians förslag invänt att det kan leda till att gärningsmannen utnyttjar tiden för rättelse till att undanröja spåren av den brottsliga gärningen. Regeringen delar uppfattningen att revisorns underrättelseskyldighet inte bör utformas så att den riskerar att försvåra brottsbekämpningen. Med hänsyn härtill bör enligt vår mening promemorians förslag justeras så att risken för undanröjande av bevisning m.m. ytterligare minskar. För det första bör revisorn inte såsom har föreslagits i promemorian lämna någon särskild underrättelse till den misstänkte. Det bör vara tillräckligt att underrättelse lämnas till styrelsen, som i sin tur får avgöra om den vill göra en omedelbar anmälan eller ta kontakt med den misstänkte. Vidare bör möjligheten att över huvud taget underlåta underrättelse göras vidare än i promemorians förslag (se nedan). Slutligen bör, i de situationer då revisorn anser att underrättelse till styrelsen bör ske, den tid som skall stå till buds för åtgärder från styrelsens sida sättas förhållandevis snävt. Regeringen bedömer att, om reglerna utformas på detta sätt, några beaktansvärda risker av de slag som remissinstanserna har pekat på inte kommer att finnas. I vissa fall kan det framstå som meningslöst att först underrätta företagsledningen om misstankarna. Så kan vara fallet om revisorn har anledning att anta att företagsledningen inte skulle lyssna på honom och ett dröjsmål med polisanmälan därför skulle innebära skada för bolagets intressenter och kanske rentav en risk för undanröjande av bevisning. Enligt regeringens mening bör revisorn därför i vissa fall avträda från sitt uppdrag och göra anmälan till åklagare utan att först ha underrättat företagsledningen om sina misstankar. Reglerna bör utformas så att någon underrättelse inte behöver lämnas i fall då det kan antas att styrelsen inte skulle vidta några skadeförebyggande åtgärder i anledning av underrättelsen eller då det av annat skäl framstår som meningslöst att underrätta styrelsen eller om en underrättelse skulle stå i strid med syftet med revisionen. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att en revisor som finner att det kan antas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören har gjort sig skyldig till brott först skall underrätta styrelsen om detta, att han senare också skall avträda från sitt uppdrag och göra åtalsanmälan men att han skall ges möjlighet att underlåta anmälan, om den ekonomiska skadan av det misstänkta brottet har ersatts och övriga menliga verkningar har ställts till rätta . Regeringen återkommer i författningskommentaren till den närmare innebörden av avhjälpande- möjligheten. Vilken tid skall styrelsen ha på sig för att agera? En särskild fråga är hur som styrelsen bör medges för att vidta adekvata åtgärder. I promemorian har angetts att rättelse måste ske utan dröjsmål och det har uttalats att det måste bedömas från fall till fall vilken tid som företagsledningen har på sig för att agera. En remissinstans har ansett att uttrycket utan dröjsmål är alltför vagt. Regeringen anser för sin del att möjligheten till avhjälpande bör vara förhållandevis begränsad och inte ge möjlighet att skjuta upp återställandeåtgärder . Kan avhjälpande inte komma till stånd , torde bolagets intressenter bäst skyddas om saken utreds . I likhet med vad som har förordats från åklagarhåll vill regeringen förorda en i lagen angiven längsta tidsfrist för avhjälpande eller polisanmälan genom styrelsens försorg . I promemorian har föreslagits att anmälan skall göras till för vidarebefordran till åklagaren. En sådan ordning skulle vara ändamålsenlig framför allt om ålades en skyldighet att göra en särskild granskning av revisorns redogörelse innan den skickades till åklagaren. Flera remissinstanser som har yttrat sig över kommitténs förslag har förordat att revisorernas anmälningar "filtreras" av en särskild myndighet. har förespråkat denna lösning också i sitt remissyttrande över promemorian. Att ålägga eller någon annan myndighet att göra en fullständig prövning av förhållandena i det enskilda fallet skulle emellertid enligt regeringens mening föra för långt. Däremot kan det anföras skäl för att verket borde göra en rättslig prövning av frågan om den misstänkta gärningen, sådan den har beskrivits av revisorn, utgör brott. Sådana anmälningar som grundar sig på mera uppenbara misstag om rättsläget skulle därigenom kunna lyftas undan på ett tidigt stadium. Övervägande skäl talar emellertid mot en sådan ordning. Verkets prövning skulle aldrig kunna bli annat än av summariskt slag. En mera omfattande rättslig prövning kommer att göras av åklagaren och, om åtal väcks, av domstolen. De merkostnader som ett prövningsförfarande hos skulle föra med sig framstår mot den bakgrunden inte som motiverade. Det kan hävdas att en ordning där anmälan görs via likväl skulle vara ändamålsenlig. Det hänger samman med att revisorn måste avgå från sitt uppdrag (se nedan) och därför ändå måste göra en särskild anmälan till . Från revisorns perspektiv är det uppenbarligen enklast att anmälningarna sänds till en och samma myndighet. En ordning där anmälan görs via skulle emellertid såsom bl.a. och har påpekat innebära att anmälan kom fram till åklagarmyndigheten först efter viss fördröjning. Risken ökar därmed att egendom hinner föras bort till skada för bolaget eller dess borgenärer eller att utredningen försvåras. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att revisorn skall göra sin anmälan direkt till åklagaren. Bör revisorn vara skyldig att avgå om rättelse eller polisanmälan inte sker? Det nederländska exemplet ger enligt regeringens mening anledning att ställa frågan om inte revisorn i samband med att han gör en anmälan till en myndighet bör avgå från sitt uppdrag. Om företagsledningen underlåter att vidta åtgärder i anledning av revisorns påpekanden och revisorn till följd därav måste göra en anmälan till en myndighet, är förutsättningarna för ett gott samarbete mellan företagsledningen och revisorn uppenbarligen inte längre för handen. torde god revisorssed inte medge att revisorn avgår utan att det finns starka skäl för det. Det förhållandet att det inte längre finns något förtroende mellan honom och företagsledningen torde normalt inte ha utgjort ett tillräckligt skäl. En sådan regel har i och för sig varit välgrundad. En förtida avgång kan få allvarliga konsekvenser för bolaget, särskilt om den sker under pågående granskning. Till detta kommer att en revisor som uppdagar oegentligheter i bolaget tidigare skulle ha kunnat underlåta att redovisa vad han har upptäckt genom att avgå från uppdraget innan revisionsberättelsen upprättas. Vidare kan en fortsatt revisorsgranskning låt vara utan smidiga kontakter mellan revisorn och företagsledningen vara att föredra framför en ordning där någon revisorsgranskning över huvud taget inte förekommer. Enligt regeringens mening är emellertid de skäl som har talat för att revisorn så långt möjligt bör stanna kvar på sin post mindre starka. En revisor som avgår måste numera lämna en berättelse, motsvarande en revisionsberättelse, för den tid som han har verkat som revisor (se 10 kap. 5 § tredje stycket aktiebolagslagen). Bolaget är dessutom tvunget att skaffa en ny revisor och kommer alltså även fortsättningsvis att bli föremål för revisorsgranskning. Den nye revisorn har rätt att få upplysningar om bolagets tidigare förhållanden av den avgångne revisorn (se 10 kap. 13 § andra stycket). Utser bolaget inte någon revisor, kan förordna en revisor (se 10 kap. 6 §). Vidare kan förordna att bolaget skall träda i likvidation (se 13 kap. 4 a § första stycket 2). Övervägande skäl talar därför enligt regeringens uppfattning för att revisorn i den nu beskrivna situationen när det har uppkommit misstankar om att någon i företagsledningen har gjort sig skyldig till brott och företagsledningen, trots påpekanden från revisorn, inte vidtar adekvata åtgärder skall vara skyldig att avgå. Bör revisorn i mindre allvarliga fall kunna underlåta att avgå och göra anmälan? Regeringen anser att det bör finnas ett visst utrymme för revisorn att underlåta att göra anmälan och avgå, när det misstänkta brottet framstår som mindre allvarligt. För de intressen som revisorn i första hand skall tillgodose bolagets och dess intressenters kan en polisutredning med de effekter som en sådan kan innebära för omvärldens förtroende för bolaget få skadeverkningar som inte står i proportion till nyttan av utredningen. Det finns ett behov av en undantagsregel för sådana fall. En sådan undantagsregel bör emellertid kunna utnyttjas endast beträffande misstankar om brott som är av mindre omfattning och som från aktieägar- och borgenärsperspektiv framstår som betydelselösa. 7.6.4 Skadestånd och sanktioner Regeringens förslag: Om en revisors anmälan om brottsmisstanke leder till skada för bolaget eller någon annan, skall revisorn vara skyldig att ersätta denna skada endast i den mån revisorn har lämnat felaktiga sakuppgifter till åklagaren trots att revisorn haft skälig anledning anta att uppgifterna var oriktiga. En revisor skall inte kunna åläggas skadeståndsskyldighet på den grund att revisorn underlåtit att anmäla misstanke om brott till åklagare. Däremot skall en revisor som gör sig skyldig till sådan försummelse kunna bli föremål för disciplinära åtgärder enligt lagen (1995:528) om revisorer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: har ansett att aktie- bolagslagens vanliga skadeståndsregler bör tillämpas. Övriga instanser som har yttrat sig över promemorians förslag har tillstyrkt det i denna del eller har inte haft någon invändning. Skälen för regeringens förslag: En oriktig anmälan som får offentlighet kan vålla bolaget skada. När det gäller frågan i vad mån revisorn skall kunna göras skadeståndsansvarig för sådan skada gör sig olika intressen gällande. Å ena sidan kan det förhållandet att anmäl- ningsskyldigheten ibland kan innebära svåra avvägningar för revisorn synas tala mot en skadeståndsskyldighet. Å andra sidan kan det hävdas att bolaget inte bör ställas utan möjlighet att få en uppkommen skada ersatt. En lämplig avvägning är enligt regeringens uppfattning att revisorn ansvarar för skada som beror på att han lämnat felaktiga uppgifter till åklagarmyndigheten, endast om han har haft skälig anledning anta att uppgifterna var oriktiga. Skadeståndsansvar bör alltså inte inträda därför att revisorn har gjort en felaktig straffrättslig bedömning när han avgav anmälan. En annan fråga är om en revisor skall kunna åläggas skadeståndsansvar på den grund att han har låtit bli att agera trots att han hade bort göra det. Det är enligt regeringens mening rimligt att en revisor som försummar sin underrättelseskyldighet i förhållande till företagsledningen bör vara skyldig att ersätta den skada som en sådan försummelse kan vålla. Frågan om skadeståndsskyldighet i det enskilda fallet skall kunna komma i fråga bör i dessa situationer bedömas enligt sedvanliga aktiebolagsrättsliga skadeståndsregler. En annan fråga är om revisorn för det fall att avhjälpande eller polisanmälan inte sker skall kunna åläggas skadeståndsansvar på den grund att han inte har gjort någon anmälan till åklagare. I praktiken blir det här fråga om huruvida revisorn skall kunna åläggas skadestånds- skyldighet gentemot aktieägarna eller någon utomstående för skada som hade kunnat undvikas, om förhållandena i bolaget hade blivit föremål för polisutredning. Bolaget och dess intressenter skyddas emellertid redan genom de skadeståndssanktionerade reglerna om revisionsberättelse och redogörelse enligt 10 kap. 5 § aktiebolagslagen. Mot den bakgrunden och då de ställningstaganden revisorn i dessa sammanhang tvingas göra kan vara något vanskliga anser regeringen att underlåtenheten att göra anmälan till åklagare inte bör i sig kunna föranleda skadestånds- skyldighet. En remissinstans har som skäl för en sådan skadeståndsskyldighet anfört att revisorn annars i alltför hög grad skulle försumma att göra anmälan. Regeringen anser det i och för sig angeläget att det finns remedier mot de revisorer som inte respekterar reglerna om anmälnings- skyldighet. Sådana remedier finns emellertid i 22 § revisorslagen. Enligt denna bestämmelse kan , om en revisor uppsåtligen gör orätt i sin verksamhet eller på annat sätt förfar oredligt, besluta om att revisorns godkännande eller auktorisation skall upphävas. Om revisorn på annat sätt åsidosätter sina skyldigheter som revisor, får meddela en varning eller en erinran. Är omständigheterna synnerligen försvårande, får godkännandet eller auktorisationen upp- hävas. Enligt regeringens mening får dessa bestämmelser anses tillräckliga för att garantera reglernas efterlevnad. 8 Kompetenskrav för revisorer i vissa associationer Regeringens förslag: Endast den som är auktoriserad eller godkänd revisor skall kunna utses till revisor i sådana handelsbolag som omfattas av årsredovisningslagstiftning samt i vissa finansiella företag. I fråga om revisorer i övriga företag föreslås inte någon ändring. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig har instämt i departementspromemorians förslag. och har ansett att förslaget bör utsträckas till att omfatta alla associationer som bedriver näringsverksamhet. och Lantbrukarnas Riksför- bund har ansett att det inte finns anledning att gå längre än vad EG-rätten kräver. Bakgrund: Även i fråga om andra företag än aktiebolag, bl.a. vissa handelsbolag, banker, försäkringsbolag och större ekonomiska föreningar ställer lagstiftningen krav på att räkenskaperna och styrelsens förvaltning granskas av en eller flera revisorer som uppfyller vissa formella krav. Detta har inneburit att minst en auktoriserad eller godkänd revisor skall delta i revisionen. Vissa av dessa företag omfattas av EG-rättens bestämmelser om revision. Det gäller dels vissa handelsbolag (jfr det fjärde bolagsrättsliga direktivet), dels banker, andra finansiella institut och försäkringsbolag (jfr rådets direktiv /635/EEG av om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut [bank- redovisningsdirektivet] och rådets direktiv /674/EEG av om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäk- ringsbolag [försäkringsredovisningsdirektivet]). De kommer därigenom också att omfattas av revisorsdirektivets bestämmelser om revisors kvalifikationer (jfr avsnitt 7.1.2). Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7.1.2 har vi kommit till den slutsatsen att revisorsdirektivet inte tillåter andra personer än de som är auktoriserade eller godkända revisorer att verka som revisorer i aktie- bolag. Eftersom revisorsdirektivet gäller för revisorer i samtliga de bolagsformer som omfattas av det fjärde direktivet, måste även revisorer i de handelsbolag som omfattas av det fjärde direktivet uppfylla kraven i revisorsdirektivet. Vidare eftersom revisorsdirektivet gäller även revisorer i företagsformer som omfattas av bankredovisningsdirektivet och försäkringsredovisningsdirektivet måste också revisorer i banker, försäkringsföretag och andra finansiella företag som omfattas av de direktiven uppfylla kraven i revisorsdirektivet. Mot denna bakgrund måste också lagstiftningen på detta område utformas så att endast den som är auktoriserad eller godkänd revisor kan utses till revisor. Detta innebär ändringar i lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag, lagen om värdepappersrörelse och lagen om finansieringsverksamhet. Inom pågår en översyn av den associationsrättsliga lagstiftningen som rör banker och försäkringsföretag. I samband med detta arbete kommer förslag om vilka ändringar som måste göras i bankrörelselagen och försäkrings- rörelselagen (1982:713) i frågan om vem som kan utses till revisor i dessa associationer. Det kan i och för sig anföras skäl för att motsvarande regel bör gälla även andra företag som är föremål för revision. Det åttonde direktivets hänvisning till det fjärde direktivet torde emellertid innebära att det inte är avsett att omfatta andra företagsformer än de som har nämnts. Det är alltså inte nödvändigt att ändra reglerna om revisorer för t.ex. ekonomiska föreningar, för handelsbolag som inte omfattas av årsredovisningslagstiftning och för stiftelser. Den nuvarande ordningen där lekmän helt eller delvis ansvarar för revisionen har en lång tradition i . Såvitt känt har den fungerat väl. Mot denna bakgrund talar övervägande skäl för att det även fortsättningsvis skall vara möjligt att låta formellt icke godkända personer revidera föreningar, andra associationer och stiftelser. 9 Allmän och särskild granskning 9.1 Allmän granskning vid sidan av revision Regeringens förslag: I alla aktiebolag skall det vara möjligt att utse personer med uppgift att göra en allmän granskning av bolagets verksamhet utöver den lagstadgade revisionen. Sådana personer skall benämnas lekmannarevisorer. Det skall inte finnas någon begränsning av hur många lekmanna- revisorer som skall kunna utses i ett och samma aktiebolag. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att departementspromemorians förslag avser endast aktiebolag som omfattas av årsredovisningslagen. I departementspromemorian har dock använts benämningen förtroende- revisorer. Där har dessutom föreslagits att högst tre förtroenderevisorer som skall få utses i ett och samma bolag. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt departementspromemorians förslag eller lämnat det utan invändning. Några remissinstanser, däribland Försäkringsför- bund, har anfört att det bör vara möjligt att utse förtroenderevisorer även i andra associationer, bl.a. i försäkringsbolag. De remissinstanser som har yttrat sig i frågan har avstyrkt benämningen förtroenderevisor eller har haft invändningar mot den. Flera remissinstanser har framfört invändningar mot att det införs en begränsning av antalet förtroenderevisorer i ett bolag. I denna fråga är dock remissinstanserna splittrade. Bakgrund: Enligt svensk rätt har det varit möjligt att som komplement till en eller flera auktoriserade eller godkända revisorer till revisorer utse personer utan den formella kompetens som en auktorisation eller ett godkännande innebär (jfr 10 kap. 3 § aktie- bolagslagen). I förekommer personer utan formell revisorskompetens som revisorer i ett par tusen aktiebolag. Störst betydelse har de i kommunala bolag. De revisorer som kommunfullmäktige utser är förtroendevalda och hämtas vanligen ur de politiska partierna. Utanför det kommunala området är revisorer utan formell kompetens vanliga i bolag som ingår i de kooperativa rörelserna. Sådana revisorer förekommer även på försäk- ringsområdet. Dessutom finns de i vissa statliga bolag. Förekomsten av denna typ av revisorer i företagen skall ses mot bakgrund av de tradi- tioner som finns i svenskt samhälls- och föreningsliv, där valet av revisorer i hög grad styrs av särskilda förtroendeaspekter och kompetens- behovet är delvis annorlunda än i vanliga företag. Regeringen har i avsnitt 7.1.2 föreslagit att endast auktoriserade eller godkända revisorer skall kunna utses till revisorer i aktiebolag. En sådan förändring aktualiserar behovet av regler som på något annat sätt kan tillgodose behovet av sådan lekmannarevision som har kunnat ske inom ramen för aktiebolagslagens regler om revision. Skälen för regeringens förslag: Det förslag som vi har lagt fram i avsnitt 7.1.2 utgör en nödvändig anpassning till det s.k. revisorsdirektivet. Det direktivet behandlar endast frågan vem som är behörig att utföra lagstadgad räkenskapsrevision. Andra former av granskning nämns inte. EG-rätten torde därför inte hindra att det i ett aktiebolag utses andra granskare utan de kvalifikationer som fordras enligt åttonde direktivet så länge dessa inte tar del i ansvaret för räkenskapsrevisionen. Direktivet förhindrar däremot att personer som saknar formell revisorskompetens utses att svara för granskningen av företagets räkenskaper och att sådana personer undertecknar revisionsberättelsen på det sätt som sker enligt den nuvarande svenska lagstiftningen. Att lekmän och yrkesrevisorer som saknar vissa formella kompetenskrav deltar i revisionen av ett företag förekommer främst i sådana företag som bedriver en verksamhet vars syfte inte endast är att bereda delägarna vinst. Genom att utse sådana personer till revisorer vill man åstadkomma att verksamheten granskas av personer som har anknytning till verksamheten. Dessa revisorers uppgift är att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och att den står i överensstämmelse med de särskilda syftena med verksamheten. Dessutom kan dessa personer genom sin särskilda erfarenhet och kompetens ofta tillföra företaget något utöver vad de examinerade revisorerna gör. Sådana revisorer fyller en särskilt viktig funktion i offentligägda bolag, främst kommunala bolag, där de utgör ett väsentligt inslag i det svenska systemet för insyn och kontroll av den offentligt bedrivna verksamheten. Om revisionen av offentligt företagande skulle avse enbart den ekonomiska sidan och i sin helhet handhas av auktoriserade och godkända revisorer, skulle det kunna medföra en betydande försvagning av nuvarande insyn och revision. Viktiga demokratiska värden skulle få ett sämre skydd. Det är mot denna bakgrund väsentligt att lagstiftningen tillhandahåller bestämmelser som möjliggör en fortsatt granskning genom lekmän och yrkesrevisorer utan formell kompetens. Som ovan har framgått kan EG- rätten inte anses förhindra regler om sådan granskning så länge denna inte sammanblandas med räkenskapsrevisionen. En remissinstans har hävdat att en sådan lekmannagranskning kan komma till stånd genom de befintliga reglerna om särskild granskning. Reglerna om särskild granskning finns i 10 kap. 14 § aktiebolagslagen och behandlas i avsnitt 9.7. Det i lagen beskrivna förfarandet är avsett för granskning av bolagets förvaltning och räkenskaper under viss förfluten tid eller för granskning av vissa åtgärder eller förhållanden i bolaget. Granskare förordnas av . Detta förfarande, som är avsett för tillfälliga och avgränsade granskningar, tillgodoser enligt regeringens mening inte behovet av en löpande och återkommande lekmanna- granskning. För en sådan granskning behövs en annan lösning. Regeringen föreslår därför att det införs regler om ett nytt slag av granskningsmän. Dessa skall ha till uppgift att bevaka särskilda aspekter på bolagens verksamhet men inte svara för den revision som föreskrivs i den civilrättsliga lagstiftningen. Deras uppdrag bör inte vara av tillfällig karaktär utan avse en löpande granskning av bolaget. Uppdragets karaktär, djupa förankring och tradition leder till att någon anknytning till begreppet revisor bör behållas. För att undvika att denna typ av granskare förväxlas med bolagets revisor bör de dock inte kallas för revisorer. Traditionellt har de personer som har utsetts till revisorer i bl.a. aktiebolag utan att uppfylla de formella kraven för auktorisation eller godkännande som revisor kallats för lekmannarevisorer. För att knyta an till denna tradition bör denna kategori av granskare benämnas lekmanna- revisor. Behovet av sådana granskare gör sig gällande framför allt i fråga om vissa aktiebolag. Lagstiftningen bör därför utformas så att de kan utses i aktiebolag. Lekmannarevisorer förekommer framförallt i kommunala bolag. En möjlighet är att bestämmelserna om lekmannarevisorer tas in i kommunallagen.