prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — 4.24 Prövningen av markavvattning Regeringens förslag: Frågor om tillstånd till markavvattning prövas av . skall lämna över ärendet till miljödomstol, om det har uppkommit frågor om ersättning, inlösen, särskild tvångsrätt eller deltagande av även annan som kan ha nytta av markavvattningen än sökanden. När det har framställts yrkande om att även andra än sökanden skall delta, skall miljödomstolen förordna en markavvattningssakkunnig. Den sakkunnige skall lämna förslag på en lämplig utformning av markavvattningen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: föreslår att prövningsförfarandet för restaurering av våtmarker förenklas t.ex. genom att låta länsstyrelserna vara prövningsinstans. och i tillstyrker. anser att det särskilda förrättningsförfarandet bör bestå då det inte klart framgår varför förfarandet är olämpligt samt föreslår som ett alternativ till den nuvarande ordningen att förrättningarna handläggs av lantmäterimyndigheten i länet varvid reglerna om markavvattning kan placeras i anläggningslagen. i anser att länsstyrelserna bör få möjlighet att på eget initiativ lämna över markavvattningsärenden till miljödomstol om andra fastigheter än sökandens kan komma att beröras. Tillståndsplikten för markavvattningsföretag inom detaljplan samt inom fastställt vägområde för allmän väg och befintlig järnväg bör avskaffas. föreslår ett sakkunnigförfarande för bevattningsuttag i de fall samordning genom samfällighetsbildning är aktuell samt anför att modellen finns i finsk och åländsk vattenlagstiftning där förrättningsinstitutet omfattar både markavvattning och bevattning. i anser att tillstånd för uttag av vatten för bevattning bör prövas av efter dansk modell. Skälen för regeringens förslag: innehåller både vattenlagen och naturvårdslagen regler om markavvattning. Enligt både vattenlagen och naturvårdslagen förstås med markavvattning åtgärder som utförs för att avvattna mark, för att sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (1 kap. 3 § första stycket 4 och 4 § 4 vattenlagen samt 18 c § första stycket naturvårdslagen). Från vattenlagens markavvattningsbegrepp undantas avledande av avloppsvatten. Markavvattning är alltså ett samlingsbegrepp för ett antal olika åtgärder. Den vanligaste formen av markavvattning är dikning. Prövningen av markavvattningsföretag enligt vattenlagen sker vid förrättning (12 kap. vattenlagen). Tillstånd till markavvattning krävs som redan nämnts även enligt naturvårdslagen. är tillståndsmyndighet (18 c § första stycket). Ett tillstånd skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på naturmiljön av företaget. Vattenföroreningar är något som egentligen inte regleras i naturvårdslagen. har dock uppmärksammats att markavvattningar kan medföra vattenföroreningar i form av ökade halter av framför allt kväve. Därför anges i naturvårdslagen (18 c § första stycket) att det vid tillståndsprövningen skall beaktas om åtgärderna leder till vattenföroreningar. Naturvårdslagens krav på tillstånd går längre än motsvarande krav i vattenlagen. Naturvårdslagen saknar nämligen ett generellt undantag för företag som uppenbart inte skadar allmänna eller enskilda intressen. Tillstånd enligt naturvårdslagen krävs, oavsett om tillstånd behövs enligt vattenlagen. I 18 c § andra stycket finns två undantag från tillståndsplikten som har motsvarighet i vattenlagen. För detaljdränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det föreligger sannolika skäl att företaget medför menlig inverkan på naturmiljön. Tillstånd behövs inte heller för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge. Tillstånd enligt naturvårdslagen behövs inte för markavvattning som sker i samband med täkt av torv, där tillstånd har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. På denna punkt går vattenlagens krav på tillstånd längre än motsvarande krav i naturvårdslagen. Om en markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på naturmiljön inom ett område, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, beträffande detta område föreskriva undantag från skyldigheten att söka tillstånd (18 c § tredje stycket). Några sådana föreskrifter har emellertid inte meddelats. Av intresse när det gäller frågor om markavvattning är också att det finns en internationell konvention till skydd för våtmarker, Convention on Wetlands (Ramsarkonventionen) (SÖ 1975:76). I denna framhålls våtmarkernas värde för fågelskyddet samt deras botaniska, limnologiska och hydrologiska betydelse. Enligt konventionen skall medlemsstaterna rent allmänt värna om våtmarker och därutöver speciellt skydda vissa utpekade områden ("Ramsarområden" eller "CW-områden"). Varje land måste peka ut minst ett sådant område. har pekat ut 30 områden omfattande totalt 383 000 ha. Markavvattning har förbjudits i dessa områden med stöd av naturvårdslagen (18 d §). I princip föreligger det alltså en tillståndsplikt för markavvattningar enligt såväl naturvårdslagen som vattenlagen. Betydelsen för det praktiska förfarandet av denna dubbla prövningsplikt skall dock inte överdrivas. De fall när en dubbelprövning blir aktuell begränsar sig till ett tjugotal för hela landet. Det är framför allt i södra och som dubbelprövning förekommer. Det blir då vanligen fråga om att pröva dispens från förbudet enligt 19 h § naturvårdsförordningen och fråga om tillstånd enligt vattenlagen. Regeringen gör den bedömningen att även om det i praktiken inte är speciellt vanligt med dubbel tillståndsprövning av markavvattning bör dubbelprövningen om möjligt avskaffas. Hänsynen till motstående intressen, såväl allmänna som enskilda intressen, bör i stället tas . Detta särskilt som både vattenlagen och naturvårdslagen skall smältas samman i . Den obligatoriska tillståndsplikten för markavvattning bör finnas kvar. Frågan är var denna prövning skall ske. Markavvattning har nära samband med övrig vattenverksamhet. Det är också frågor om naturvårdshänsyn som kommer med i bilden. Regeringen anser därför att valet står mellan miljödomstolen och . Markavvattningar utgör vattenverksamhet och vattenverksamhet i övrigt tillståndsprövas alltid av miljödomstolen. Det skulle alltså bli enhetlighet inom vattenrätten om valet föll på miljödomstolarna. Några större samordningsvinster skulle dock knappast göras om markavvattningar prövades av samma myndighet som annan vattenverksamhet. Det är nämligen sällsynt att verksamheter utgör markavvattning och andra former av vattenverksamhet och något behov av gemensam prövning finns därför knappast. De regler som gäller om restaureringar av våtmarker och bevattningsuttag bör vara kvar. Ett tyngre skäl för att välja miljödomstolar är att dessa är bäst lämpade att bedöma vilka hänsyn som skall tas till enskilda intressen. Typiska bedömningar som bör göras av domstol är hur förhållandet mellan flera deltagare skall regleras, vilka ersättningar som skall utgå till skadelidande samt om sökanden skall medges rätt att utföra åtgärder på annans mark. Som har framgått ovan berör de flesta markavvattningar inte sådana enskilda intressen. När sådana frågor uppkommer måste de dock lösas av domstol. För att välja talar i första hand att markavvattningar utgör massärenden. Uppskattningsvis prövas enligt naturvårdslagen omkring 300 ärenden vid länsstyrelserna. Om prövningen läggs på miljödomstolarna skulle en oproportionerligt stor del av domstolarnas resurser gå åt till denna handläggning. Någon egentlig kritik har inte framförts mot länsstyrelsernas handläggning av markavvattningsärenden. har rutin på handläggningen. I de fall hänsyn skall tas till enskilda intressen bör som sagt domstols- prövning ske. Detta gäller när frågor om ersättning, inlösen och/eller tvångsrätt är aktuella samt när yrkanden framställs om att även annan än sökanden skall delta i markavvattningen. I övriga fall bör vara prövningsmyndighet. Regeringen föreslår således att ansökan om tillstånd till markavvattning alltid skall göras hos . Tillståndsplikten bör inte som i anser avskaffas för fastställda vägområden för allmän väg m.m. Om det framställs yrkande om att annan skall delta i markavvattningen, om ersättning, inlösen eller om särskild tvångsrätt, skall hänskjuta ärendet till miljödomstolen med eget yttrande rörande naturvårdshänsynen. får dessutom överlämna ärenden som kan beröra andra fastigheter än sökandens. Det kan bl.a. uppstå avvattningsbehov på andra fastigheter. Det ankommer sedan på domstolen att avgöra saken i sin helhet. För det övervägande antalet fall när ansökan endast berör sökandens egen fastighet fattar själv tillståndsbeslut. Ett särdrag med markavvattningar är att de ibland kan utföras, så att deras positiva effekter kommer även omgivningen till del. Sökanden till företaget har emellertid inte alltid något intresse av att andra fastigheter gynnas. Det åligger därför förrättningsmannen att utforma en markavvattning som passar samtliga inblandade. Förrättningsmannen tar aktiv del i företagets utformning och föreslår de ändringar som han anser vara behövliga. Trots att markavvattning kommer att bli mer sällsynt finns det ändå ett fortsatt behov av denna experthjälp. För att tillgodose behovet av denna experthjälp bör ett system liknande det med förrättningsmän därför finnas. I system skall dock endast en tillståndsprövning ske och "förrättningsmännen" kommer därför inte att meddela tillstånd. De nya sortens "förrättningsman" kommer att ha uppgifter som gör att denne närmast kan liknas vid en sakkunnig. Det är därför lämpligt att i stället för benämningen förrättningsman använda benämningen markavvattningssakkunnig. En markavvattningssakkunnig skall förordnas när ett yrkande har framställts om att annan än sökanden skall delta i markavvattningsföretaget och i vissa fall när förhållandet mellan deltagarna kan behöva ändras. Yrkandet att annan skall delta kan framställas av såväl sökanden som en utomstående som vill delta. Förfarandet vid prövningen av markavvattning enligt kan sammanfattas enligt följande. Ansökan om markavvattning sker vid . utfärdar kungörelse om det ansökta företaget. I kungörelsen anges ett datum, vid vilket yrkanden senast skall framställas om att andra skall delta i markavvattningen och om ersättning för skador. Om några sådana yrkanden inte framställs inom den utsatta tiden och sökanden inte själv har aktualiserat frågor om att annan skall delta, om ersättning eller om särskilda tvångsrätter, fortsätter handläggningen av ärendet och meddelar när ärendet är färdigberett beslut i tillståndsfrågan. I annat fall överlämnar ärendet till miljödomstolen. bifogar ett yttrande, som gäller naturvårdshänsynen. Det är naturligtvis tänkbart att frågor om enskild rätt uppkommer först efter det att den i kungörelsen angivna tiden har gått ut. Även i sådana fall skall lämna över ärendet till domstolen. Om ett yrkande har framställts om att även någon annan än sökanden skall delta, förordnar domstolen en markavvattningssakkunnig. Även i andra fall skall miljödomstolen ha möjlighet att utse en markavvattningssakkunnig. Detta skall exempelvis kunna ske om det är aktuellt att ändra andelstalen i en samfällighet. Närmare bestämmelser om vem som får utses till markavvattningssakkunnig bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela. Någon markavvattningssakkunnig skall normalt inte förordnas om yrkandet medges att annan skall delta i företaget. Den sakkunniges uppgift skall nämligen vara att utforma lämpliga lösningar när oenighet råder mellan de blivande deltagarna. Det bör understrykas att miljödomstolen inte är bunden av ett medgivet yrkande. Givetvis kan andra intressen medföra att markavvattningen inte bör komma till stånd på det sätt som parterna är överens om. Miljödomstolen skall vidare kunna underlåta att förordna en markavvattningssakkunnig om domstolen utan olägenhet direkt kan pröva yrkandet att annan skall delta. Den markavvattningssakkunniges prövning leder inte fram till ett tillstånd utan till ett yttrande som ges in till domstolen. Yttrandet skall innehålla förslag på hur markavvattningen skall utformas med angivande av de miljökonsekvenser en sådan utformning får. Vidare skall i yttrandet finnas förslag på andelstal som skall ligga till grund för kostnadsfördelningen. Den markavvattningssakkunnige skall med yttrandet inge en kostnadsräkning. Deltagarna i markavvattningen betalar den sakkunniges kostnader. Någon möjlighet att särskilt överklaga yttrande från länsstyrelse eller den markavvattningssakkunnige finns inte. Den som är missnöjd med yttrandet kan i stället framföra sina åsikter till domstolen, som är oförhindrad att göra en annan bedömning än den som eller den markavvattningssakkunnige har gjort. Domstolens tillståndsdom kan sedan givetvis överklagas på vanligt sätt. Det föreslagna förfarandet kommer normalt att vara snabbt. Den markavvattningssakkunnige bör samråda med sökanden, övriga sakägare och berörda myndigheter. Den sakkunnige kan sammankalla parterna till sammankomst om det behövs. Det finns inte något behov av att låta den sakkunnige biträdas av gode män. Det nu föreslagna förfarandet bör i vart fall till att börja med användas enbart i ärenden om markavvattning. Erfarenheterna av det bör avvaktas innan någon utvidgning sker t.ex. till som några remissinstanser föreslagit bevattningsuttag eller restaurering av våtmarker. Det kan nämnas att regeringen i prop. 1996/97:75 aviserat ett stärkt skydd för våtmarker genom att förbudet mot markavvattning utökats till att gälla i fler län. 4.25 Särskilda tillståndsfrågor 4.25.1 Tidsbegränsade tillstånd Regeringens förslag: Tillstånd skall i ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid. Om det finns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden i enlighet med EU:s krav bestämmas till högst . Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis , eftersom det då blir en obligatorisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. bestämmer tiden i tillståndsbeslutet. Regeringen kan meddela föreskrifter om det skall gälla någon tidsbegränsning för olika typer av tillstånd. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i , , och samt kommun tillstyrker att tillstånd begränsas i tiden. anser att möjlighet att tidsbegränsa tillstånd bör föreligga om det behövs för att skall uppfylla EU:s krav och därutöver endast om det föreligger särskilda skäl, vilket enligt praxis innebär då sökanden medgett tidsbegränsning, vid försöksverksamhet eller olämpligt lokaliserad befintlig verksamhet där sökanden bör medges skälig avvecklingstid. anser att det är villkoren i ett tillstånd som skall kunna begränsas eller bli föremål för omprövning . Skogsindustrierna motsätter sig tidsbegränsade tillstånd och anser att utökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd kan få allvarliga konsekvenser för viljan att investera i . anser att tiden mellan omprövningar för fjärr- och kraftvärmebranschen måste göras tillräckligt lång - - med tanke på de stora investeringar som förekommer. Skälen för regeringens förslag: Den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. Därför kan det redan av det skälet starkt ifrågasättas om det är riktigt att alltid efter prövningen meddela eviga tillstånd utan tidsbegränsning och således endast ha den möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och föreskrivna villkor som finns . Dessutom ställs, som har framgått av genomgången av EG-direktiv om utsläpp i avsnitt 4.14.2 i flera av dessa krav på omprövning av tillstånden efter begränsade tidsperioder. Detta gäller särskilt grundvattendirektivet 80/68 som har krav på att tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder samt att besluten omprövas . Även enligt direktivet 76/464 om utsläpp av farliga ämnen i vatten får tillstånd endast beviljas för en begränsad tidsperiod. I direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet skall ses över och vid behov anpassas. IPPC-direktivet 96/61 ställer krav på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad bedömning av tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar dem. Inom EU görs normalt ingen åtskillnad mellan tillståndet som sådant och villkoren utan beslutet ses som en helhet. Flera EU-länder, däribland , har också i motsats till vidsträckta möjligheter att ompröva och återkalla tillstånd. Här bör även nämnas att det konvention om skydd av miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen, anges i artikel 6 punkt 3 att de särskilda förhandstillstånd som där avses skall kunna periodiskt förnyas. Det gäller skadliga ämnen från punktkällor, som inte får släppas ut direkt eller indirekt i miljö utan ett särskild förhandstillstånd. Det innebär att sådana tillstånd bör tidsbegränsas. har ratificerat konventionen (prop. 1992/93:237, bet. 1992/93:JoU26, rskr. 1992/93:382) och har därför naturligtvis skyldighet att följa den. Regeringen gör den bedömningen att , för att uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt våra internationella åtaganden och kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt , bör öka möjligheterna att meddela tidsbegränsade tillstånd. Regeringen föreslår därför att balken skall innehålla gemensamma regler om tillstånd och att tillstånd skall få lämnas för begränsad tid. I vissa kapitel i balken finns dessutom särskilda bestämmelser om tidsbegränsning av tillstånd, t.ex. för godkännande av bekämpningsmedel där tillstånd får meddelas för högst om det inte finns särskilda skäl. Det föreslås dock inte att det införs någon sådan särskilt angiven begränsning för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Regeringen bör i stället ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tidsbegränsning i de fall där detta behövs. Detta bör bl.a. gälla verksamheter där det finns risk för att grundvattnet förorenas med vissa ämnen. För sådana bör föreskrivas en längsta tillståndstid för att uppfylla grundvattendirektivet. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för stora verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis , eftersom det då blir en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. kommer i sitt fortsatta arbete att utreda behovet av sådana föreskrifter och återkomma med förordningsförslag i sådan tid att det kan beredas och träda i kraft med balken. Om några föreskrifter inte har meddelats, får tillståndsmyndigheten i det enskilda fallet avgöra om tillstånd skall tidsbegränsas. Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd bör inte inskränkas till vissa verksamheter i . Istället bör alla verksamheter som behandlas i balken i princip kunna tidsbegränsas. Det skall naturligtvis vara lämpligt att tidsbegränsning sker. För vattenverksamheternas del se författningskommentaren till 16 kap. 2 §. Detta innebär en skillnad mot nuvarande regler, dock inte så stor som det ges intryck av. kan tillstånd tidsbegränsas om det finns särskilda skäl. Vidare kan villkor omprövas eller om EG-reglerna kräver detta. Omprövning kan även ske tidigare enligt andra uppräknade grunder. I de fall tillstånd tidsbegränsas blir det i stället en obligatorisk omprövning av tillstånd och villkor eller rättare uttryckt en ny tillståndsprövning när tillståndstiden går ut. Den prövning som då skall göras kan väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet eftersom lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en befintlig verksamhet. Vidare bör det vara lättare att bedöma en verksamhet som redan har varit i drift . En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de inom ramen för prövningssystemet medför automatiska och regelbundna omprövningar och att det därmed blir en motiverad uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. En annan fördel med tidsbegränsade tillstånd är att verksamhetsutövaren när tillståndet går ut skall ge in en ny ansökan och därmed måste ge in den utredning som behövs. Ansvaret läggs på den som vill utföra verksamheten. Tillsynsmyndigheterna behöver således inte som vid dagens prövningar lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om omprövning. Detta har varit en bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få. En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som behövs för omprövning föreligger för övrigt enligt 13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat antalet omprövningar. Tidsbegränsade tillstånd bör användas när det finns behov av det. Det bör framför allt gälla stora verksamheter som har en kraftig miljöpåverkan. Här bör även nämnas att det prövningssystem som regeringen föreslår kommer att bli mera flexibelt. ersätts av regionala miljödomstolar som lättare än kan anpassa resurserna till ökningar och minskningar i mål- och ärendetillströmningen, eftersom de knyts till en tingsrätt. Övriga omprövningar skall fördelas på drygt ett tjugotal länsstyrelser. Vidare undviks till stora delar det problem som finns att är både beslutsmyndighet och tillsynsmyndighet och därför skall ta initiativ till omprövning av egna beslut. Eftersom det obligatoriskt blir omprövning i samband med att tidsbegränsade tillstånd går ut, under förutsättning att utövaren vill fortsätta driften, kan omprövning enligt övriga särskilda omprövningsgrunder förväntas bli färre än . 4.25.2 underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter Regeringens förslag: Tillstånd, godkännande eller dispens kan efter prövning vägras den som har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att skyldigheten inte bör utformas så att en utövare avskräcks från tillståndsprövning. i anser att tillämpningssvårigheter kan uppstå i praktiken eftersom tillstånd är primärt knutna till verksamheten och inte till utövaren. i län och i ser positivt på möjligheten att vägra den som underlåtit att fullgöra sina skyldigheter tillstånd. anser att rättssäkerheten kräver ett mer begränsat och specificerat tillämpningsområde så att underlåtenheten och den åtgärd för vilken tillstånd söks ligger inom samma område samt att tidsaspekten beaktas. anser det lämpligt och angeläget att en exploatörs vandel i någon mån prövas och att det torde bli fråga om en form av exculpering från sökandens sida, dvs. krävs framläggande av en utredning som styrker lämplighet. Skälen för regeringens förslag: Det är givetvis viktigt att villkoren följs i de tillstånd som lämnas på miljörättens område. Det förslag regeringen lägger om miljöbalk ger många möjligheter att ingripa när villkoren har åsidosatts. Tillsyns- och prövningsmyndigheter av olika slag kan inom ramen för prövningssystemet bl.a. agera med stöd av de allmänna hänsynsreglerna och även med stöd av bestämmelser om rättelse, omprövning och miljösanktionsavgift. Härutöver kan polis och åklagare agera med stöd av de straffrättsliga bestämmelserna. När en person som har brutit mot villkoren i ett tidigare tillstånd begär tillstånd till en annan verksamhet än den där underlåtenheten har ägt rum saknas dock vanligen lagstöd för att ta hänsyn till den tidigare underlåtenheten att fullgöra sina skyldigheter i den nya prövningen. Endast naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter innehåller bestämmelser om att tillstånd kan vägras den som inte har fullgjort sina åligganden enligt tidigare tillstånd. För naturvårdslagens del gäller denna regel enbart täkter. Enligt regeringens bedömning bör innehålla en generell regel om att tillstånd kan vägras den som inte har följt tidigare tillstånd. Detsamma bör gälla godkännande och dispens.