prop · GL0311 · 1998-01-01 00:00:00 — 10.7 Lagstiftningsbehov Regeringens bedömning: En registerreglering för myndigheternas tillämpning av tullinformationssystemet behöver enligt regeringens bedömning inte ske i lagform. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag. Remissinstanserna: påpekar förhållandet att till skillnad från EG-förordningen inte blir direkt gällande rätt utan kräver en implementering i nationell rätt, men att det torde kunna ske genom förordning på samma sätt som tullsamarbetsavtalen införlivas i svensk rätt. Datainspektionen anför att det för att skall kunna tillämpas krävs lagstiftning på personregisterområdet. Skälen för regeringens förslag: När den nya EG-förordningen (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd börjar tillämpas blir reglerna som gäller upprättandet av tullinformationssystemet, vilka uppgifter systemet kommer att innehålla avseende bekämpningen av brott mot EU:s tull- och jordbrukslagstiftning, regler om gallring av uppgifter m.m. direkt gällande nationell rätt. Några nationella bestämmelser av detta slag finns det därför inte utrymme för. Däremot är det den nationella regler som styr om och i vilken omfattning myndigheterna inom ramen för förordningen och konventionens bestämmelser får föra in uppgifter i tullinformationssystemet och hur dessa får användas samt vilka kontrollåtgärder som får vidtas i anledning av uppgifterna. Behörigheten i dessa avseenden får dock aldrig gå utöver vad som föreskrivs i EG-förordningen om ömsesidigt bistånd respektive CIS- konventionen. Tullinformationssystemet regleras bara till en del av den direkt gällande EG-förordningen om ömsesidigt bistånd. I ställningstagande i frågan om skall godkännas ligger emellertid även ett ställningstagande till om tullinformationssystemet skall få användas för brottsbekämpande åtgärder i förhållande till nationella regler om t.ex. smuggling av narkotika, vapen, dopingmedel m.m. Den del av tullinformationssystemet som regleras av kommer således härigenom att bli föremål för prövning. Mot bakgrund härav är det enligt regeringens mening tillräckligt att regeringen i en registerförordning ger stöd för myndigheternas tillämpning av tullinformationssystemet, dels för att komplettera bestämmelserna i , dels för att ge en rättslig grund för tillämpning av konventionen. Tullinformationssystemet kommer att innehålla uppgifter från medlemsstaterna och kommissionen för att tjäna som underlag för att myndigheterna skall kunna vidta olika brottsbekämpande åtgärder för att utreda och beivra grova överträdelser av såväl EU:s tull- och jordbrukslagstiftning som nationella bestämmelser avseende t.ex. förbud och restriktioner i varuflödet över gränserna. Det innebär att det i systemet kommer att finnas uppgifter om varor, transporter, företag och personer som misstänks för brottslig verksamhet mot vilka medlemsstaternas myndigheter föreslår olika åtgärder såsom övervakning, rapportering eller fysiska kontroller. Uppgifter i dessa kategorier får bara införas i systemet som underlag för sådana åtgärder. Systemet skall således inte innehålla uppgifter om sådana objekt för passiv lagring eller i allmänt informationssyfte. Inte heller skall det i tullinformationssystemet återfinnas uppgifter om andra personer än de som själva på konkreta grunder misstänks för brottslighet, dvs. det finns inte stöd för att införa uppgifter om vittnen, brottsoffer, anhöriga osv. I kategorierna trender, utveckling och uppgifter om tillgänglig expertis kan däremot uppgifter införas i rent informativt syfte, i dessa kategorier skall dock inte förekomma några personuppgifter. Tullinformationssystemet, både i den del som regleras i förordningen om ömsesidigt bistånd och den del som regleras av konventionen, berör flera i lag reglerade förhållanden. Frågan är om tillämpningen av tullinformationssystemet kräver några lagändringar i existerande lagar. 10.7.1 Tullens möjligheter att registrera uppgifter i tullinformationssystemet Regeringens bedömning: Bestämmelserna om utlämnande av uppgifter från tullens register i brottsbekämpande verksamhet i 18 § den föreslagna lagen ger stöd för att lämna ut och registrera uppgifter i tullinformationssystemet. Någon ytterligare lagreglering för myndigheternas möjligheter att införa uppgifter i systemet bedöms inte vara nödvändig. Skälen för regeringens bedömning: Det bör först påpekas för undvikande av missförstånd att ett tillträde till tullinformationssystemet inte innebär att svenska tullmyndigheter får direkt tillgång till andra EU-länders register i brottsbekämpning eller att andra EU-länders myndigheter eller kommissionen får direkt tillgång och åtkomst till de svenska registren. Tullinformationssystemet är bara avsett för information om misstänkt brottslighet, strategiska uppgifter eller uppgifter som hör i hop med ett förslag från ett stat till de andra staterna att vidta åtgärder mot någon person, vara transport eller företag. Inför varje registrering i tullinformationssystemet kommer man få göra en bedömning i varje enskilt fall om dels vad man vill med registreringen, dels om de uppgifter man har uppfyller kraven enligt konventionen eller förordningen. Den svenska registreringen i tullinformationssystemet kommer således kunna omfatta enstaka uppgifter från tullmyndigheternas register i brottsbekämpande verksamhet men någon automatisk tömning av eller systematisk åtkomst till svenska register för andra stater kommer inte bli aktuellt. Myndigheternas möjligheter att lämna ut personuppgifter i verksamheten begränsas av sekretesslagens regler. För uppgifter som förekommer i tullens nuvarande SPADI-register gäller den absoluta sekretessen i 7 kap. 17 § sekretesslagen, men enligt 6 § förordningen om register för brottsbekämpande verksamhet får uppgifter ur detta register lämnas ut till utländsk myndighet om uppgifterna behövs för att fullgöra en skyldighet som eller svensk tullmyndighet har enligt överenskommelse med främmande stat. Medlemsstaterna har ingen skyldighet att föra in uppgifter i tullinformationssystemet eller att använda det. Det är därför tveksamt om den nuvarande förordningen om tullens register i brottsbekämpande verksamhet ger stöd för att lämna ut registeruppgifter till tullinformationssystemet. Regeringen föreslår att bestämmelserna om utlämnande av uppgifter i den föreslagna lagen om tullens register i brottsbekämpande verksamhet utformas så att reglerna medger ett utlämnade av enstaka uppgifter till tullinformationssystemet både i den del av systemet som regleras i förordningen om ömsesidigt bistånd och den del av systemet som regleras i konventionen. Uppgifter får således lämnas till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation om det följer av förordningen om ömsesidigt bistånd eller internationell överenskommelse träffat. För att personuppgifter i tullens brottsbekämpande verksamhet som inte finns i register skall kunna lämnas till utlandet krävs det en sekretessprövning med beaktande av 5 kap. 1 §, 9 kap. 17 § och 1 kap. 3 § samt i viss mån och 14 kap. 3 § sekretesslagen. Sekretessen i 5 kap. 1 § till skydd för myndigheternas brottsbekämpande verksamhet torde i dessa fall inte utgöra något hinder eftersom syftet med att införa uppgifter i tullinformationssystemet är att de skall vara till hjälp och nytta i brottsbekämpningen. Däremot kan det ur en enskild persons perspektiv enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen framstå som att utlämnade av uppgifter om honom kan vara till skada om det leder till att han därigenom t.ex. blir utsatt för kontroller eller andra åtgärder av andra länders tullmyndigheter. De krav på konkreta bevis på delaktighet i grov brottslighet som gäller för att i tullinformationssystemet registrera personuppgifter gör dock att intresset för lämna ut uppgifter torde ges företräde framför den enskildes integritetsskydd. I en sådana situation borde det vara möjligt att med stöd av 14 kap. 3 § lämna ut personuppgifter till en svensk myndighet och då torde heller inte sekretessen i 1 kap. 3 § ställa hinder i vägen. Uppgifter lämnas även med dagens regler till utländska myndigheter med stöd av de bilaterala tullsamarbetsavtal som ingått med ett flertal länder, t.ex. med (SFS 1988:146), (SFS 1994:8), (SFS 1991 1319) m.fl. Det kan framstå som om uppgifter i ett av tullens register lämnas ut mer lättvindigt än uppgifter som inte finns registrerade i register. Man måste dock ha i åtanke att de uppgifter som förekommer i ett register i sig uppfyllt de uppställda kraven på relevans, misstankegrad m.m. som ställs för att registrera uppgifter i de olika registren och att registeruppgifterna därigenom redan genomgått en prövning. Att lämna ut uppgifter till ett annat register som uppställer minst lika höga krav för registrering av personuppgifter och har samma brottsbekämpande ändamål som de svenska registren inger inte samma betänkligheter som att lämna ut personuppgifter som förekommer hos tullmyndighet i dess brottsbekämpande verksamhet utan att ha prövats på detta sätt eller inte bedömts uppfylla kraven för registrering. Det framstår därför inte som onödigt eller orimligt att för icke-registrerade personuppgifter upprätthålla kravet på en relativt ingående sekretessprövning och avvägning av de olika intressena innan de lämnas ut till andra länder för åtgärder, särskilt inte med tanke på den spridning uppgifterna får genom registrering i tullinformationssystemet. Det ställs relativt höga beviskrav för att personuppgifter enligt förordningen om ömsesidigt bistånd och konventionen skall få införas och det är endast särskilt uppräknade sorters uppgifter som får införas. Om uppgifterna hos svenska tullmyndigheter kvalificerar sig för registrering i tullinformationssystemet torde de också i de flesta fall kunna lämnas ut utan att det står i strid med sekretesslagens bestämmelser. Både sekretesslagen och datalagen är föremål för utredning och översyn och regeringen finner mot bakgrund därav att sekretessbestämmelserna tills vidare får tillämpas som de är. Någon ytterligare lagreglering än de bestämmelser om utlämnande ur de register som föreslås i 18 § i den nya lagen framstår inte som nödvändig. Sammanfattningsvis anser regeringen att i den mån uppgifterna har sådan relevans och tyngd att de kvalificerar sig för registrering i tullinformationssystemet och det inte föreligger något hinder enligt sekretesslagen bör de svenska tullmyndigheterna få föra in uppgifter i tullinformationssystemet utan att det ställs upp några ytterligare begränsningar från svensk sida. Regeringen förutsätter dock att tullmyndigheterna iakttar stor försiktighet med att föra in uppgifter i systemet och noga tillser att uppgifterna har den relevans och riktighet och i övrigt uppfyller kraven på innehåll m.m. så att enskilda personers integritet inte utsätts för en otillbörlig kränkning. 10.7.2 Användning av uppgifter i tullinformationssystemet Regeringens bedömning: Regeringen har i prop. 1996/97:164 föreslagit en ändring i 1 § lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet som även tillgodoser behovet av regler med innebörden att myndigheterna kan respektera villkor om användning av underrättelseuppgifter i tullinformationssystemet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 8 och förordningen artikel 30 får uppgifterna i tullinformationssystemet användas endast för de brottsbekämpande ändamål som anges i konventionen respektive förordningen. Annan användning skall i princip vara olaglig och otillåten i medlemsstaterna, men både i förordningen och konventionen anges att de kan få användas för administrativa eller andra ändamål om den stat som fört in uppgifterna ger tillstånd till det. Enligt svensk rätt är myndigheternas möjligheter att använda uppgifter och överskottsinformation inte begränsad på detta sätt även om sekretesslagen kan begränsa myndigheternas möjligheter att lämna ut uppgifterna till annan verksamhet. För andra sådana begränsningar skall gälla krävs särskild reglering. Lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet, lagen (1973:431) om utredning av tullbrott och lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden är exempel på sådana regleringar. Av 1 § lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet enligt dagens lydelse framgår att villkor som begränsar möjligheten att utnyttja upplysningar eller bevismaterial från annan stat för att användas vid utredning eller rättsligt förfarande i anledning av brott skall följas av svenska myndigheter oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller förordning. Bestämmelserna om- fattar uppgifter som lämnats för utredningar om konkreta brott, dvs. när förundersökning inletts eller att rättsligt förfarande har inletts men inte uppgifter som lämnats i underrättelseverksamhet. Regeringen har i prop. 1996/97:164 om Europol föreslagit en ändring i 1 § denna lag för att möjliggöra att svenska myndigheter kan respektera även villkor för användande av uppgifter inom underrättelseverksamhet. Eftersom uppgifter i tullinformationssystemet liksom uppgifter från Europol till stor del kommer att bestå av uppgifter som kommer till användning i ett tidigare skede i brottsbekämpningen tillgodoser den ändring 1 § som föreslagits behovet av sådan reglering för tullinformationssystemet. Uppgifterna i tullinformationssystemet har som syfte att ligga till grund för operativa åtgärder. Användningen av uppgifter och vilka åtgärder som får vidtas bestäms emellertid av nationella regler i den mån inte konventionen eller förordningen uppställer strängare begränsningar. Begränsningen avseende ändamål har redan berörts. När det gäller svenska tullmyndigheters användning av uppgifter i tullinformationssystemet för att vidta åtgärder mot vad som misstänks vara brott mot svensk lag som faller under tullens ansvarsområde (se närmare redogörelse kap. 7 s 33) gäller främst reglerna i 13 § ff. i varusmugglingslagen om användande av tvångsmedel. Denna lag gäller i dess nuvarande utformning både rena förmögenhetsbrott som undandragande av tullar och nationella skatter som underlåtenhet att anmäla införsel och utförsel i strid mot förbud eller restriktioner. Vidare bestraffas olovligt förfogande av varor, försök m.m. Varusmugglingslagen tillämpas således både på vad som är brott mot EU:s tullagstiftning som brott mot nationella bestämmelser om införsel och utförsel av varor t.ex. narkotikasmuggling. Vidare finns regler om tullens befogenhet att tillgripa kontrollåtgärder i tullagen, tullförordningen och lagen om befogenheter vid gräns mot annat land inom Europeiska unionen. Varusmugglingslagens regler samt övriga regler om kontrollbefogenheter synes ändamålsenliga och bör gälla oavsett om underlaget för dessa åtgärder kommer från tullinformationssystemet eller från annat håll. I fråga om uppgifter i tullinformationssystemet som ger anledning till insatser mot personer, företag, transporter eller varusändningar som inte misstänks för något brottsligt i utan för brott mot annat lands lagstiftning gäller det särskilda regler. Regler för vilka åtgärder tullmyndigheterna få vidta framgår av lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag. Denna lag gäller uttryckligen även för det operativa samarbete som skett med stöd av EG-förordningen nr 1468/81 om ömsesidigt bistånd. Denna förordning har ersatts av förordningen (EG) nr 515/97 och en följdändring i lagen föreslås så att den blir tillämplig på den nya förordningen om ömsesidigt bistånd. Insatser inom underrättelseverksamhet och spaningsverksamhet är inte lagreglerade. I denna verksamhet tillgrips å andra sidan inte några tvångsmedel mot personer eller företag. Huruvida informationen som ligger till grund för deras verksamhet kommer från tullinformationssystemet eller från andra källor torde sakna betydelse. Någon särskild reglering utöver vad som allmänt gäller enligt sekretesslagen för denna verksamhet samt ändringen i 1 § lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet föreslås inte. Vad gäller frågan att tillåta andra länder att använda uppgifter som svenska myndigheter infört i tullinformationssystemet för administrativa eller andra ändamål anser regeringen att man från svensk sida skall inta en ytterst restriktiv hållning till sådana förfrågningar. Regeringen har för avsikt att i arbetet med den planerade förordningen med tillämpningsföreskrifter överväga vilka begränsningar som bör gälla från svensk sida. 10.7.3 Regler för skydd av personuppgifter och datasäkerhet Regeringens bedömning: För tillämpning av tullinformationssystemet framstår det inte som nödvändigt att företa några ändringar i datalagen eller i sekretesslagen. Skälen för regeringens bedömning: Hur konventionens bestämmelser förhåller sig till de svenska reglerna om dataskydd har redovisats vid de aktuella artiklarna men bör även beröras i detta kapitel. För att svenska myndigheter överhuvudtaget skall få tillträde till tullinformationssystemet krävs enligt konventionen att har en dataskyddslagstiftning som uppfyller kraven i konvention om dataskyddet för personuppgifter. Den svenska datalagen har ansetts uppfylla dataskyddskonventionens krav för skydd av personuppgifter. Även sekretesslagens bestämmelser utgör skydd för personuppgifter hos myndigheter oberoende av om de förekommer på datamedia eller ej. Regeringens bedömning är att den nuvarande datalagens bestämmelser och sekretesslagen står i överensstämmelse med konventionens och förordningens krav förutom på ett par punkter där de svenska reglerna avviker något. Siktet är att en ny datalag skall kunna träda i kraft . Det förslag till persondatalag som föreslagit (SOU 1997:39) och som föreslås bli generellt tillämplig uppfyller väl kraven som uppställs för tullinformationssystemet. Uppgifterna i tullinformationssystemet förustätts skyddas av nationella datatskyddsregler och sekretessregler på samma sätt som svenska uppgifter. De svenska sekretessreglerna är således tillämpliga på uppgifter i tullinformationssystemet, i den mån de är tillgängliga för svenska myndigheter. Svensk lagstiftning avviker när gäller den absoluta sekretess som föreskrivs i artikel 15.2 konventionen (en bestämmelse som dock inte återfinns i förordningen om ömsesidigt bistånd) under tid som åtgärder i form av diskret övervakning, spaning eller rapportering pågår. Den enskilde har i svensk rätt på samma sätt som föreskrivs i konventionen en principiell rätt att ta del av uppgifter om sig själv enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen, och denna rätt inskränks genom 5 kap. 1 § på ett sätt som i övrigt får anses väl förenligt med konventionens och förordningens bestämmelser om sekretess, men någon absolut sekretess åtgärder pågår föreskrivs inte. Lagen om internationellt samarbete på brottmålsområdet ger visserligen stöd för svenska myndigheter att respektera villkor om användningen av uppgifter från utlandet. Lagen inskränker dock inte den enskildes rätt att ta del av uppgifter i allmänna handlingar utan det är sekretesslagens bestämmelser som begränsar denna rätt. I praktiken torde det dock aldrig att bli aktuellt att lämna ut uppgifter under tid som brottsbekämpande åtgärder pågår, eftersom det torde stå klart att de pågående åtgärderna skulle motverkas och verksamheten skadas om personuppgifter utlämnades till den enskilde i detta läge. Någon ändring i sekretesslagen kan därför inte anses nödvändig för tillämpning av konventionen och för tillämpning av förordningen om ömsesidigt bistånd uppkommer inte denna problematik eftersom denna förordning inte innehåller en någon sådan bestämmelse om absolut sekretess. Inte heller artiklarna som rör ändring och rättelse av uppgifter i tullinformationssystemet bedöms kräva några lagändringar i datalagen som i 8 § lägger ansvaret för att ändra och rätta felaktiga eller missvisande uppgifter i personregister på den registeransvariga myndigheten. Den svenska ordningen vad gäller prövning av en enskilds begäran att få ta del av uppgifter kan inte anses stå i strid med konventionens och förordningens bestämmelser, även om det i inte är Datainspektionen som beslutar om utlämnande utan den myndighet som har uppgifterna. Konventionen och förordningens bestämmelser om skadestånd vid registrering av felaktiga uppgifter eller på felaktiga grunder som närmare berörts vid artikel 21 avviker från de nuvarande skadeståndsreglerna i datalagen, i det avseendet att skadestånd enligt 23 § datalagen inte är föreskrivet vid en felaktig registrering av i sig riktiga uppgifter. I avvaktan på en ny datalag bör dock bestämmelserna om skadestånd i myndigheternas verksamhet ge den enskilde i förhållande till konventionen och förordningen tillräcklig rätt till skadestånd. Datainspektionens uppgifter i förhållande till tullinformationssystemet Enligt konventionen och förordningen skall ländernas dataskyddslagar tillämpas om det inte i förordningen eller konventionens bestämmelser ställs upp strängare regler. Regeringen har för avsikt att utse Datainspektionen till svensk tillsynsmyndighet för tullinformationssystemet och meddela de föreskrifter som kan behövas för detta uppdrag. Datainspektionen har enligt 15-18 §§ datalagen befogenheter att utöva tillsyn för att tillse att inte automatisk databehandling medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Datainspektionen som tillsynsmyndighet har således befogenhet att företa inspektioner och få tillträde till personregister, lokaler och utrustning samt besluta om föreskrifter, förbjuda fortsatt användning och förelägga vite. har i sitt betänkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik (SOU 1997:39) föreslagit längre gående befogenheter för Datainspektionen än vad myndigheten har enligt den nuvarande datalagen vilka bedöms ligga i linje med de befogenheter tillsynsmyndigheterna förväntas ha i förhållande till tullinformationssystemet. 11 Ändringar i tullagen 11.1 Överklagande av beslut om bindande ursprungsbesked Regeringens förslag: beslut om bindande ursprungsbesked skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Enligt EU:s tullagstiftning (artikel 12 i tullkodex förordning (EG) nr 2913/92) åligger det tullmyndigheter att på begäran lämna bindande upplysningar om en varas ursprung. En varas ursprung kan få betydelse för om den uppfyller kraven för en lägre eller förmånligare tullsats i enlighet med EU:s s.k. preferensavtal. Möjligheten att hos tullmyndigheterna ansöka om bindande besked i frågan om en varas ursprung ökar näringslivets möjligheter att förutse framtida tullkostnader. kan näringslivet således få bindande besked både om en varas klassificering i förhållande till den gemensamma tullnomenklaturen och om en varas ursprung. Enligt 22 § tullförordningen (ändrad genom SFS 1997:52) är det som i beslutar om bindande klassificeringsbesked och ursprungsbesked. Enligt 23 § samma förordning skall kostnader för handläggningen av sådana ärenden i form av laboratorieundersökning eller anlitande av sakkunnig betalas av den som ansöker om klassificeringsbesked eller ursprungsbesked. beslut om klassificeringsbesked tillhör de typer av beslut som enligt 107 § tullagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller för beslut om ersättning för särskilda kostnader för laboratorieundersökning och kostnader för sakkunnig i samband med handläggning av ärendet. Enligt 107 § överklagas övriga beslut som inte uppräknats särskilt i paragrafen till regeringen. Utan en ändring i 107 § tullagen överklagas således beslut i samband med ursprungsbesked till regeringen medan beslut i samband med klassificeringbesked överklagas till domstol. Reglernas ändamål och utformning är likartade. Enligt regeringens bedömning finns det inga skäl till att reglerna för överklagande skall vara olika för dess typer av beslut utan en enhetlig ordning bör gälla för överklagande.