prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — De remissinstanser som yttrat sig har varit positiva. kommun menar dock att det finns lika starka skäl att kunna förbjuda utsläpp av luftföroreningar i vissa områden där det t.ex. är försurningskänslig mark. Ett sådant förbud skulle dock vara svårt att upprätthålla eftersom luftföroreningar dels kan komma från mobila källor, dels kan transporteras långa sträckor. Därför bör inte bestämmelsen utökas mer än i enlighet med utredningens förslag. Bestämmelsen, 9 kap. 4 §, behandlas utförligare i författningskommentaren. Tillståndet skall kunna omprövas Enligt 23 § miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet förbjudas och ett tillstånd återkallas bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande mån. Det görs alltså en skillnad i prövningen mellan tillståndet som sådant och villkoren för detta. Denna skillnad mellan det som anges som tillstånd i ett beslut, dvs. tillståndsmeningen, och vad som regleras i villkor har medfört icke önskvärda konsekvenser. I praktiken har detta inneburit att om den begränsning av verksamheten som tillståndshavaren skall följa inte återfinns som ett villkor utan i själva tillståndet har inte den angivna bestämmelsen om förbud eller återkallelse kunnat tillämpas. Detsamma gäller bestämmelsen om omprövning i 24 § miljöskyddslagen. Lagens formulering bygger på vad som har varit brukligt i vattenrättsliga sammanhang. Som föreslagit bör detta enligt regeringens mening ändras, så att det i anges att tillstånd får återkallas och omprövas. Därmed behöver det vid omprövning i fortsättningen inte uppstå några tolkningstvister om vad som är villkor och vad som är tillstånd. Ökade möjligheter att meddela tidsbegränsade tillstånd Tillstånd för verksamhet enligt balken skall enligt regeringens förslag i ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid. Förslagen behandlas mera utförligt i avsnittet om särskilda tillståndsfrågor, 4.25.1. Det innebär att tidsbegränsade tillstånd bör i stor utsträckning kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet. Om det exempelvis finns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden bestämmas till högst . Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis , eftersom det då blir en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. får vid prövningen bestämma i det enskilda fallet. Regeringen får även meddela generella föreskrifter om detta. Som har framgått av genomgången av EG-direktiv ställs i flera av dessa krav på omprövning av tillstånden efter begränsade tidsperioder. Detta gäller särskilt grundvattendirektivet 80/68 som har krav på att tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder samt att besluten omprövas . Även enligt direktivet 76/464 om utsläpp av farliga ämnen i vatten får tillstånd endast beviljas för en begränsad tidsperiod. I direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet skall ses över och vid behov anpassas. Vidare ställs i IPPC-direktivet 96/61 krav på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad bedömning av tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar dem. Även i andra internationella åtaganden finns krav på tidsbegränsade tillstånd, bl.a. konvention om skydd av miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen. Därför kan genom regleringen i på ett bättre sätt uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt våra internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU. krävs enligt miljöskyddslagen särskilda skäl för att meddela tidsbegränsade tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Om några föreskrifter inte har meddelats, får tillståndsmyndigheten i det enskilda fallet avgöra om tillstånd skall tidsbegränsas. En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att det blir automatiska och regelbundna omprövningar och att det därmed blir en regelbunden uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. En annan fördel med tidsbegränsade tillstånd är att verksamhetsutövaren när tillståndet går ut, är tvungen att göra en ny ansökan och därmed måste ge in den utredning som behövs. Tillsynsmyndigheterna behöver således inte som lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om omprövning. Detta har varit en bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få. En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som behövs för omprövning föreligger för övrigt enligt 13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat antalet omprövningar. 4.14.4 Prövningens omfattning och möjligheter att ompröva Regeringens förslag: Prövningen av en miljöfarlig verksamhet skall inte enbart omfatta utsläppen från verksamheten. Också frågor om kemikalieanvändning och om resurshushållning skall prövas utifrån balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Ett tillstånd skall kunna omfatta olika verksamheter med villkor att dessa gemensamt vidtar åtgärder. I balken skall anges särskilda grunder för upphävande av tillstånd och omprövning av villkor. Förutom skall även länsstyrelserna och Kammarkollegiet ges rätt att inom ramen för prövningssystemet ansöka om återkallelse eller omprövning. Tillstånd och omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet skall få återkallas bl.a. om vilseledande uppgifter har lämnats, tillstånd och villkor inte följts eller när förhållandena i omgivningen påkallar detta. Vidare om användningen av annan teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön. Kraven för att få återkalla skall givetvis vara högre än för omprövning. Om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds skall villkoren kunna omprövas. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: och tillstyrker den föreslagna utvidgningen av tillståndsprövningens omfattning men betonar att prövningen av kemikalier inte får övergå till prövning av produkten. De vill vidare att tillståndets rättsverkan skall omfatta alla frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte utmynnat i något enskilt villkor. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att det är viktigt att prövningen av större verksamheter vid bl.a. miljödomstolen och andra myndigheter inte bara omfattar utsläppen från verksamheten utan också effekterna av verksamheterna i ett vidare miljöperspektiv. Utgångspunkten för all prövning måste vara att bedöma om verksamheten får bedrivas eller om den planerade verksamheten bör få komma till stånd. Vid bedrivande och prövning av miljöfarlig verksamhet skall vidare de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Detta gäller bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § som även innehåller krav på att de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs skall vidtas och att principen om bästa möjliga teknik då skall tillämpas. Även de övriga allmänna hänsynsreglerna skall givetvis tillämpas. Först gäller detta lokaliseringsprincipen i 2 kap. 4 §. I den miljökonsekvensbeskrivning som skall inges tillsammans med ansökan skall anges alternativa lokaliseringar om det är möjligt. Vidare är det produktvalsprincipen i 2 kap 6 §, vilket innebär att användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer måste uppmärksammas vid prövningen. Det har varit en brist att tillståndsmyndigheten vid prövning enligt miljöskyddslagen inte i större utsträckning, på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet. Endast i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har kemikalieanvändningen prövats enligt miljöskyddslagen. Därför har det varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är emellertid alltför statiskt och bygger på en föråldrad syn på vad en prövning bör innebära. Det bör alltså enligt regeringens mening ankomma på tillståndsmyndigheten att överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan. Det bör betonas att det är fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana avgöranden skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter tillämpas. och har också betonat detta i sitt remissvar, att prövningen inte får övergå till prövning av vilka produkter som skall få tillverkas eller tillhandahållas. När det gäller den inre miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen ändring i förhållande till nuvarande ordning. Här bör dock observeras att utformningen av villkor beträffande användningen av kemiska produkter måste göras på sådant sätt att den inte omöjliggör för verksamhetsutövaren att själv tillämpa produktvalsprincipen när verksamheten utövas. Produktvalsprincipen skall fortlöpande tillämpas av alla verksamhetsutövare oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats. Vid den tillämpningen skall sådana farliga kemiska produkter och biotekniska organismer som kan ersättas med mindre farliga produkter inte användas. Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi som anges i 2 kap 5 §. I enlighet med det vidare perspektiv som skall bygga på bör också frågor om resurshushållning ingå i prövningen. En sådan avvägning måste naturligtvis i det enskilda prövningsärendet koncentreras på särskilda frågor. Då bör särskilt möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör naturligtvis inte heller här komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall göra någon bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte. Detta gäller således vid prövningen hos miljödomstolen och andra tillståndsmyndigheter. Den här angivna tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i EG- rätten. I IPPC-direktivet 96/61 anges det i definitionerna i artikel 2 att när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. De punkter som anges i bilagan är bl.a. : 1. användning av avfallssnål teknik, 2. användning av ämnen som är mindre farliga, 3. främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av avfall, samt 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och energieffektivitet. SAF:s och förslag att tillståndets rättsverkan skall omfatta alla frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte utmynnat i något enskilt villkor, kan enligt regeringens bedömning inte tillgodoses. Det är vad som anges i tillståndet och dess villkor som får rättsverkan. Detta behandlas utförligare i avsnittet om domars och besluts rättsverkan. har i likhet med föreslagit att den som utövar miljöfarlig verksamhet tillsammans med någon annan skall kunna förplikta sig att gemensamt med denne iaktta villkor som gäller åtgärder för att förebygga eller avhjälpa skada. Någon motsvarande regel finns inte . En sådan ordning bör enligt regeringen kunna fungera när det finns klart angivna mål för hur miljön i det berörda området skall kunna förbättras och någon form av utvecklad planering för hur påverkan på miljön skall kunna minskas. Bestämmelsen bör också kunna fungera som ett instrument för att göra företagens miljöarbete mer kostnadseffektivt. Därför införs nu en sådan regel i kapitlet om allmänna regler om prövningen, 16 kap. 8 §. Som förutsättning för villkor att vidta åtgärder gemensamt gäller att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt. Rätt att ansöka om återkallelse och omprövning av tillstånd och villkor har föreslagit att , och Kammarkollegiet skall få rätt att väcka frågor om omprövning av tillstånd och villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Regeringen gör den bedömningen att en sådan förändring i rätten att begära omprövning bör leda till att omprövningsinstitutet skulle utnyttjas i större omfattning än vad som varit fallet. På motsvarande sätt får en kommun ompröva sina egna tillståndsbeslut. Den föreslagna rätten för dessa myndigheter att inom ramen för prövningssystemet begära omprövning utesluter dock inte att det kan finnas tillfällen, då det framstår som befogat att villkoren för flera företag inom en bransch blir föremål för omprövning i ett sammanhang, t.ex. som har skett i fråga om raffinaderier. För en sådan omprövning framstår en övergripande och samlad hantering av frågan på central nivå som den effektivaste vägen. Det finns också andra tillfällen när omprövningsfrågorna bör övervägas på nationell nivå för att åstadkomma en samlad lösning. bör därför alltid ha rätt och skyldighet som central miljöskyddsmyndighet att påkalla omprövning av en miljöfarlig verksamhet, oavsett vilken myndighet som är tillsynsmyndighet. Även enskilda ärenden som bara gäller enstaka företag kan ha en stor principiell betydelse och avse betydelsefulla allmänna intressen. I vissa fall kommer samma myndighet att ha hand om såväl tillsynen som tillstånds- och omprövningsfrågor inom ett visst område. I och för sig skulle det vara en bättre ordning med hänsyn till rollfördelning om någon annan myndighet än den som svarade för omprövningen hade att ta initiativ till att omprövning kom till stånd. En sådan ordning skulle vara bättre för att ge förtroende för prövningsmyndigheternas opartiskhet. Det skulle emellertid vara svårt att få den att fungera tillfredsställande, eftersom de kunskaper som behövs för båda uppgifterna ibland finns samlade hos en och samma myndighet. Även den omständigheten, att de begränsade resurser som står till miljömyndigheternas förfogande måste utnyttjas på bästa sätt, leder till den slutsatsen att tillstånds- och tillsynsfrågor borde hållas samman som . Därför görs inte nu någon ändring i detta hänseende. Problemet kommer dock att minska eftersom tillstånden kommer att tidsbegränsas i större utsträckning i fortsättningen. I de fall nya tillstånd enligt balken tidsbegränsas blir det automatiskt en förnyad prövning vid förnyad ansökan utan att tillsynsmyndigheten behöver göra framställning om det. När det gäller reglerna för när omprövning av tillstånd och villkor för miljöfarlig verksamhet skall få ske kommer reglerna i balken att till stora delar överensstämma med tidigare regler. Omprövning skall få ske när förhållandena i omgivningen påkallar detta eller användningen av annan teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön. Reglerna om prövning utvidgas dock enligt regeringens förslag genom att också miljökvalitetsnormer och föreskrifter eller beslut som meddelas om förbud för utsläpp inom särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran av omprövning av tillstånd och villkor. Sakägares och allmänhetens möjligheter att påverka Prövningssystemet rymmer också att sakägare och allmänhet skall ha rätt och möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och över miljökonsekvensbeskrivningen. De skall vidare kunna närvara och yttra sig vid sammanträde om prövning t.ex. av miljöfarlig verksamhet samt vid besiktning på den tilltänkta platsen för verksamheten. Detta har behandlats i samband med reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. Genom att offentliggörandet av ansökan och kallelse till sammanträde kommer att ske på sedvanligt sätt genom kungörelse som införs i ortstidning kan det antas att enskilda och organisationer som på olika sätt anser sig berörda får kännedom om ärendet och dess handläggning. Den föreslagna ordningen är ingen nyhet i sak men de bestämmelser som föreslås innebär en förstärkning av dessa gruppers möjlighet att påverka. Som framgår av avsnitt 4.27 skall miljöorganisationer också få rätt att överklaga tillståndsbesluten. Sakägare och andra enskilda har inte någon rätt att begära omprövning. Såväl som har gjort den bedömningen, att det inte är lämpligt att i införa en sådan rätt. Regeringen gör samma bedömning. Det bör däremot vara tillsynsmyndigheternas sak att inhämta sakägarnas synpunkter i frågor där det kan vara befogat och att också tillvarata deras intressen. 4.14.5 Särskilda regler om hälsoskydd i balken Regeringens förslag: Bestämmelserna i hälsoskyddslagen skall arbetas in i vilket innebär att balkens hänsynsregler kommer att gälla även hälsoskyddet. Begreppet sanitär olägenhet skall ändras till olägenhet för människors hälsa. Hälsoskyddsreglerna innehåller i likhet med nuvarande regler inte någon avgränsning till användningen av fast egendom. Kommunerna skall ges rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: föreslår att bestämmelsen om hur bostäder skall brukas även skall omfatta lokaler för allmänna ändamål. När det gäller frågan att begreppet sanitär olägenhet ändras till olägenhet för människors hälsa är remissopinionen splittrad. Exempelvis i är positiv till förslaget. Bl.a. , och kommuner anser att begreppet sanitär olägenhet skall kvarstå eftersom det är inarbetat. Remissinstanserna är positiva till att kommunerna ges rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att enligt 1 § hälsoskyddslagen är lagens syfte att hindra uppkomsten av sanitära olägenheter och att undanröja sådana olägenheter. Med sanitär olägenhet avses en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig. Lagstiftningens regler är inriktade på störningar som kommer från användningen av fast eller lös egendom. Enligt 6 § lagen skall ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av och undanröja sanitär olägenhet. har föreslagit en definition som motsvarar sanitär olägenhet och som anger vilka störningar som är av sådan karaktär att balkens skyddsregler är tillämpliga. Där används begreppet olägenhet för människors hälsa i stället för sanitär olägenhet. i är positiv till förslaget. anser att sanitär olägenhet är väl känt av de som arbetar inom området varför det kan ifrågasättas om det bör ändras eftersom det kan ge intryck av att det avser att omfatta andra företeelser. Å andra sidan anser kommunen att en modernisering kan vara av godo då olägenhet för människors hälsa kan vara lättare att förstå för en bredare krets under förutsättning att en tydlig förklaring ges om vad som menas. , och kommuner anser att begreppet sanitär olägenhet skall kvarstå eftersom det är inarbetat. Även anser att det är en tveksam nyordning som det kommer att ta att utveckla en praxis till. Enligt den nya definitionen, som enligt regeringens uppfattning bör användas i balken, avses med "olägenhet för människors hälsa" en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Tillämpningsområdet för hälsoskyddsreglerna kommer att vara densamma som de nu gällande reglerna. Möjligheterna att ingripa med stöd av i syfte att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa skall i likhet med omfatta endast sådana olägenheter som har anknytning till användning av egendom, såväl fast som lös egendom, dvs. olägenheter och störningar som har koppling till den fysiska miljön. Det innebär att definitionen omfattar negativa hälsoeffekter av både fysisk och psykisk karaktär till följd av störningar t.ex. buller, kyla, drag, lukt, ohyra och andra skadedjur. Andra förhållanden i människors livsmiljö som i och för sig kan innebära allvarliga och icke tillfälliga olägenheter för människors hälsa, t.ex. långvarig arbetslöshet, men som inte har kopplingar till den fysiska miljön, ligger utanför tillämpningsområde. eller helt tillfälliga störningar omfattas inte i likhet med den begränsning som gällt redan tidigare. I enlighet med den praxis som har utvecklats enligt hälsoskyddslagen omfattar definitionen inte bara direkt hälsoskadliga störningar utan även störningar som påverkar människors psykiska välbefinnande såsom dålig lukt. Det finns dock inte skäl att uttryckligen ta med välbefinnandet i definitionen eftersom störningar som enbart medför psykisk påverkan kan utgöra sanitär olägenhet enligt hälsoskyddslagens regler. Bestämmelsen skall dock bara omfatta störningar som vid en medicinsk eller hygienisk bedömning kan anses påverka hälsan och välbefinnandet. kommun har svårt att acceptera att det skall vara en medicinsk eller hygienisk bedömning. Enligt kommunen finns medicinsk kompetens säkert på , men endast i ett fåtal kommuner. Det måste dock i balken anges utifrån vad som en störning som innebär olägenhet för människors hälsa skall bedömas, och då är det naturligt att det skall vara en medicinsk och hygienisk bedömning. Den nya definitionen innebär inte heller någon ändring när det gäller frågan i vilken utsträckning behoven hos särskilt känsliga personer skall beaktas, t.ex. allergiker. Vid bedömningen av om en olägenhet i balkens mening föreligger bör enligt regeringens uppfattning hänsyn således tas även till personer som är något mer känsliga än vad som kan anses normalt. Hänsynsreglerna skall tillämpas även för hälsoskyddet De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. skall tillämpas på verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa och ersätter den nuvarande bestämmelsen i 6 § första stycket hälsoskyddslagen. Det gäller särskilt regeln i 2 kap. 3 § att en verksamhetsutövare skall vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Begreppet verksamhet skall ges en vidsträckt tolkning och medför inte någon inskränkning av tillämpningsområdet för reglerna om hälsoskydd jämfört med nuvarande ordning. Således gäller liksom tidigare att redan en underlåtenhet att vidta en viss åtgärd kan vara skäl för ingripande enligt detta kapitel. Såväl förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått som åtgärder för att motverka en redan uppkommen olägenhet omfattas. Att hälsoskyddslagen arbetas in i bör inte komma att leda till några grundläggande förändringar i kommunernas verksamhet på hälsoskyddsområdet. De bestämmelser i hälsoskyddslagen som inte arbetas in i balken bör framgå av en förordning. kommer att lämna förslag om detta. kommun anser att miljö- och hälsoskyddsreglerna har sammansmälts på ett mera ändamålsenligt sätt än tidigare och att reglerna om hälsoskydd tidigare var onödigt detaljerade samt konstaterar att balkens aktsamhetsregler omfattar även hälsoskyddet. Trots detta får kommunen en känsla av att hälsoskyddet är nedtonat i balken. Liknande synpunkter har framförts av andra kommuner bl.a. , och . anser att förslaget är bättre än det tidigare vad gäller hälsoskyddets inordning, men anser att det fortfarande verkar som om hälsoskyddet inte fått samma status i balken som miljöskyddet. Regeringen konstaterar att de flesta frågor är som kommun skriver både miljö- och hälsofrågor. När nu miljö- och hälsoskyddsreglerna integreras i balken och får gemensamma allmänna hänsynsregler bör detta tvärtemot vad vissa kommuner ansett stärka hälsoskyddet. Det förhållandet att balkens regler om hälsoskydd är mindre detaljerade än hittillsvarande hälsoskyddslag som haft en högre detaljeringsgrad än större delen av den övriga miljölagstiftningen, kan givetvis inte tolkas så att hälsoskyddet är mindre viktigt än annat som regleras i balken. Som framgår av 26 kap. 3 § skall tillsynen utövas bl.a. av kommunala nämnder.