prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är dock troligt att utvecklingen kommer att få stora återverkningar på transportsystemet, vilka kan komma att kräva en betydande flexibilitet i synen på transportpolitikens mål och medel. Vi måste därför framöver ha en hög beredskap för att anpassa politiken till de nya förutsättningar som IT-utvecklingen ger. Det skulle vara både utsiktslöst och felaktigt att försöka avskärma transporterna och transportpolitiken från de djupgående förändringar som sker i sam- hället. Tvärtom måste det vara en strävan att ytterligare integrera trans- portpolitiken i samhällsutvecklingen i stort. Naturliga led i en sådan ut- veckling bör vara att transportpolitiken stegvis blir en del av en över- gripande kommunikationspolitik som också innefattar övriga kommuni- kationsformer samt att politiken i ökad utsträckning förankras i den lo- kala och regionala samhällsplaneringen. 4.3 Transportpolitik för en hållbar utveckling En transportpolitik för en hållbar utveckling, som möter framtidens be- hov, ställer nya och omfattande krav. Modernisering, effektivisering och utveckling av ny teknik är viktiga redskap och kraven på en hög föränd- ringstakt kommer att öka. För att möta de krav som framtiden ställer måste effektiviteten på alla plan öka och ny teknik tas i anspråk. I debat- ten om ekologiskt hållbar utveckling nämns allt oftare det långsiktiga målet om en tio gånger högre effektivitet i utnyttjandet av naturresur- serna, det s.k. Den tekniska utvecklingen är därför central för att nå målet om en hållbar utveckling. Ett mer resurssnålt transportsystem är en nödvändig förutsättning i en framgångsrik transportpolitik för en ekologiskt hållbar utveckling. Utvecklingen på många teknikområden har gått snabbt . Inom fordons-, motor- och bränsleteknikområdena har stora fram- steg gjorts från bl.a. miljösynpunkt, även om problemen är långt ifrån lösta. Informationstekniken har gjort intåg på bred front i stora delar av transportnäringen och i trafikledningen på spåren, i luften och till sjöss. Transportinformatiken håller nu också på att växa fram som ett helt nytt transportpolitiskt medel där vidsträckta tillämpningar inom bl.a. vägtrafi- ken ställs i utsikt. Sammantaget finns det goda möjligheter att på ett resurssnålare och mer effektivt sätt än förut tillgodose samhällets behov av väl fungerande transporter. Den tekniska utvecklingen blir dock allt- mer global vilket innebär att det internationella samarbetet blir allt vikti- gare för att skynda på utvecklingen. Enbart teknikutveckling förmår inte att skapa ett hållbart transportsys- tem. Ett effektivt och resurssnålt transportsystem förutsätter, i än högre grad än , fungerande samverkan mellan trafikslagen och mellan olika aktörer. Utvecklingen mot ett hållbart transportsystem måste också bygga på ett stort antal åtgärder och ett brett engagemang. Förutom insat- ser på statlig nivå kommer lokala och regionala insatser att spela en stor roll. Näringslivet har viktiga uppgifter, både genom att utveckla sin egen verksamhet i hållbar riktning och att medverka till andra sektorers om- ställning. En betydande drivkraft i en hållbar utveckling av transporterna är utvecklingen av efterfrågan från de enskilda konsumenterna. En viktig del i transportpolitiken framgent kommer därför att vara att ta till vara det breda engagemang och den kunskap som finns hos företag och konsu- menter. I detta sammanhang är det pris som betalas för olika trans- porttjänster en viktig signal. Det är därför väsentligt att vidareutveckla en politik som leder till en rättvisande prissättning som speglar såväl de di- rekta som de indirekta kostnader transporterna förorsakar. Transportpolitiken syftar till att tillgodose människors och företags be- hov av transportlösningar. Inom ramarna för en hållbar utveckling skall möjligheterna att utveckla transportsystemet tas till vara för att inte bara tillgodose dagens utan också framtidens behov. 5 Transportpolitikens mål 5.1 Inledning Regeringens bedömning: Transportpolitiken bör vägledas dels av ett övergripande mål med ett antal delmål som anger ambitionsnivån på lång sikt, dels av etappmål som anger lämpliga steg på vägen mot de långsiktiga målen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som behandlat frågan tillstyrker kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning: De transportpolitiska målen bör utformas med beaktande av transporternas roll och funktion i samhället. En viktig utgångspunkt är att transporterna utförs för att tillgodose behov utanför transportområdet. De är bl.a. till för näringslivets verksamhet och för att förbättra människors livskvalitet. Detta innebär att transportpoliti- ken skall bidra till att uppnå övergripande samhällsmål med det yttersta syftet att bibehålla och utveckla välfärden. Centrala samhällsmål som solidaritet, arbete för alla, möjlighet att bo och verka i hela landet, jäm- likhet, jämställdhet, säkerhet och en bra miljö är därför viktiga utgångs- punkter även för transportpolitiken. I det tidsperspektiv som är aktu- ellt kommer målet om full sysselsättning att vara centralt. Det kan, lik- som andra viktiga samhällsmål, bara uppnås om alla politikområden samverkar. Transporterna har här en viktig roll. Transportpolitiken måste därför utformas så att transportsystemet bidrar till tillväxt och en god hushållning med tillgängliga resurser. Det finns ett dynamiskt samspel mellan transportsystemet och det om- givande samhället som medför att transporterna får en mycket starkt strukturerande effekt på andra verksamheter. Historien visar att många av de grundläggande förändringar som inträffat i samhället har haft sin ut- gångspunkt i utvecklingen av kommunikations- och transportsystemen. Genom transportsystemets starka och långsiktiga inverkan på samhäl- let i övrigt är det naturligtvis av utomordentlig vikt att de förutsättningar som styr transportsystemet ligger i linje med de övergripande mål som gäller för samhällsutvecklingen i stort. Eftersom transportsystemet är sammanvävt med andra verksamheter genom en oändlig mängd korsvisa beroenden och samband måste transportpolitiken också ta sin utgångs- punkt i en helhetssyn på samhällsutvecklingen. Olika åtgärder måste analyseras med avseende på hur de påverkar samspelet mellan transpor- terna och andra aktiviteter i samhället. Transportpolitiken måste också utformas med respekt för att transporterna för medborgarna ofta är en del av livsavgörande vägval kopplade till familjebildning, bostadsort, bo- endeform och förvärvsliv och att de för näringslivet ofta ingår som en central del i företagens totala utvecklingsstrategi. Regeringen delar därför den uppfattning som många remissinstanser givit uttryck för, nämligen att de transportpolitiska målen bör underord- nas andra övergripande samhällsmål och att det övergripande transport- politiska målet bör formuleras så att det framgår att transporter är ett medel för att nå andra samhällsmål. Transporternas betydelse som en drivkraft i samhällsutvecklingen och det långsiktiga perspektiv som är nödvändigt i transportpolitiken medför emellertid att det be- hövs tydliga politiska riktlinjer för utvecklingen av transportsystemet. De förslag till nya transportpolitiska mål som regeringen nu lägger fram tar sikte på att försöka förena dessa krav. De nuvarande transportpolitiska målen fastställdes av (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297). Det övergripande målet är att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Detta mål har vidare- utvecklats i fem delmål: Tillgänglighetsmålet: Transportsystemet skall utformas så att med- borgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodo- ses. Effektivitetsmålet: Transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Säkerhetsmålet: Transportsystemet skall utformas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerheten i trafiken. Miljömålet: Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurser främjas. Regionalpolitiska målet: Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans. Regeringens förslag till långsiktiga mål för transportpolitiken ansluter i hög grad till nu gällande mål. Kravet på kontinuitet i styrningen av trans- portsystemet talar för att man bör vara återhållsam med ingrepp i den övergripande målstrukturen. De förändringar som görs i de långsiktiga målen bör därför vara väl övervägda och motiverade av väsentliga för- ändringar av de övergripande politiska riktlinjerna eller i de grundläg- gande förutsättningarna för transportsystemets utveckling. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i att regeringen föreslår att den nuvarande uppdelningen i ett övergripande mål och ett antal delmål bör bibehållas. De delmål som föreslås överensstämmer också till betydande del med nuvarande delmål. I den utsträckning det är möjligt och ändamålsenligt föreslår regeringen också att de långsiktiga målen kompletteras med mera preciserade och tidsbundna etappmål. De långsiktiga målen, dvs. övergripande mål och delmål, bör formule- ras så att de kan ligga fast över en längre tidsperiod och ge uttryck för behovet av kontinuitet och långsiktighet i transportpolitiken. Av detta skäl bör det inte heller göras någon inbördes prioritering mellan de lång- siktiga delmålen. skall alla delmål uppnås. På kort sikt kan det dock bli aktuellt med en prioritering mellan olika delmål. Denna bör dock i första hand komma till uttryck genom etappmålen som bör vara avstämda mot varandra och realistiska med hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser, tekniska möjligheter, miljöförutsättningar och internationella åtaganden. Etappmålen bör fastställas av regeringen och vara kvantifierade på en nivå som är uppföljningsbar. De bör också utformas som tidsbundna mål med en målhorisont som inte är alltför avlägsen. Avsikten med kvantifie- rade etappmål inom olika områden är att tydliggöra vilka ambitioner samhället har att styra utvecklingen av transportsystemet. Kvantifierade mål är en av förutsättningarna för att det skall vara möjligt att följa upp hur transportpolitiken verkställs. Etappmålen bör enligt regeringens uppfattning utformas så att de är möjliga att uppfylla till acceptabla kostnader och uppoffringar. Målen bör dock sättas så högt att de innebär en verklig utmaning för olika berörda verksamheter och aktörer. Etappmålen skall utgöra utgångs- punkten för planering, genomförande och uppföljning av konkreta åtgär- der. Etappmålen måste därför vara möjliga att ändra vid behov. De etappmål som läggs fast av regeringen bör fortlöpande redovisas för inom ramen för den förstärkta uppföljning av transport- politiken som regeringen senare i denna proposition kommer att föreslå (avsnitt 6.6). Vissa mål är svåra att uttrycka kvantitativt. Det kommer även i fram- tiden att vara nödvändigt att göra avvägningar mellan sådana mål som kan uttryckas i mätbara termer, och som därmed kan värderas och följas upp, och sådana mål som uttrycks i kvalitativa termer och som därför måste värderas och följas upp på andra sätt. Det betyder också att de kvantifierade etappmålen inte kan ses som en fullständig och heltäckande beskrivning över vad som skall uppnås inom ramen för transportpoliti- ken. 5.2 Transportpolitikens övergripande mål Regeringens förslag: Det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsik- tigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i alla delar av landet en god, miljövänlig och säker transportförsörjning som är samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget till övergripande mål. anser att huvudmålsättningen behöver formuleras om så att det framgår att transporter endast är medel för att nå andra samhällsmål. kommun menar att målformuleringen måste göras om så att miljö- och trafiksäkerhetsaspekterna får en ökad tyngd gentemot tillgänglighetsfaktorerna. Skälen för regeringens förslag: Kommitténs förslag innebär flera förändringar i förhållande till det övergripande mål som be- slutade om . Kommittén har inte närmare motiverat sina förslag i denna del. Mot bakgrund av vad som anförts ser regeringen för sin del inga skäl att göra sådana förändringar att det kan framstå som om det sker en inbördes prioritering mellan olika delmål inom ramen för det övergripande målet för transportpolitiken. Regeringen delar däremot kommitténs uppfattning att ett transportsys- tem som är förenligt med ett långsiktigt hållbart samhälle måste infria högt ställda krav från såväl ekonomiska, sociala som miljömässiga ut- gångspunkter. Det övergripande målet om att erbjuda en samhällseko- nomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för landets medborgare och näringsliv som regeringen nu föreslår måste därför anses omfatta alla de olika aspekter på transportförsörjningen som såväl det nuvarande övergripande målet som kommitténs förslag till mål tar sikte på att fånga in. Ett sådant allmänt hållet övergripande mål bör, liksom , preciseras i ett antal långsiktigt inriktade delmål. Vi kommer därför i det följande att föreslå följande delmål: - Ett tillgängligt transportsystem - En hög transportkvalitet - En säker trafik - En god miljö - En positiv regional utveckling Regeringen anser i likhet med kommittén att det inte behövs något sär- skilt delmål för effektivitet. Effektivitetsmålet ligger inbyggt i det över- gripande transportpolitiska målet. En strävan efter samhällsekonomisk effektivitet bör enligt regeringens uppfattning prägla alla avvägningar och beslut i transportpolitiken. Att effektiviteten i transportsystemet sätts i centrum är således en förutsättning för att de överordnade välfärds- målen skall kunna uppnås. Även vid åtgärder i transportsystemet som är fördelningspolitiskt motiverade bör de samhällsekonomiskt effektiva åtgärder väljas som på bästa sätt leder till önskade effekter. I avsnitt 8.9.3 behandlas frågan om vad som bör ingå i begreppet samhällsekonomisk effektivitet. Det övergripande målet för transportpolitiken är att åstadkomma ett transportsystem som är miljömässigt, ekonomiskt, kulturellt och socialt hållbart och som uppfyller alla delmål om tillgänglighet, trans- portkvalitet, säkerhet, god miljö och positiv regional utveckling. Sett på lång sikt finns det ingen genuin konflikt mellan dessa olika mål. Ett transportsystem som genom hög transportkvalitet skapar tillväxt och sys- selsättning bidrar också till de resurser som krävs för att klara mil- jöproblemen och upprätthålla höga ambitioner i fördelningspolitiken. är högt ställda krav på säkerhet och miljöanpassning förutsätt- ningar för att i det långa loppet kunna upprätthålla kvaliteten och effekti- viteten i transportsystemet. Eftersom de resurser som kan satsas inom transportsystemet är begrän- sade är det dock inte möjligt att nå alla mål eller att uppfylla dem i samma takt. På kort sikt kan det därför finnas konflikter mellan de olika delmålen. Det kan t.ex. innebära att snabbare uppfyllelse av säker- hets- och miljömålen ger sämre möjligheter att höja framkomligheten eller öka tillgängligheten. Exempel på detta är sänkta hastigheter för att klara säkerheten och höjda transportpriser för att klara miljömålen. Enligt regeringens mening är det i detta sammanhang viktigt att skilja mellan syftet med transportsystemet och målen för transportpolitiken. Transportsystemet är givetvis främst till för att möjliggöra förflyttningar av människor och gods. Från transportsystemsynpunkt är det därför na- turligt att betrakta miljö- och säkerhetskrav liksom fördelningspolitiskt betingade önskemål om tillgänglighet och regional fördelning som ram- villkor för systemets utveckling. Syftet med transportpolitiken är däremot att påverka transportsystemet och dess funktion i samhället så att det kan bidra till att uppnå överord- nade välfärdsmål där olika aspekter på välfärd och livskvalitet måste kunna balanseras mot varandra. Tillgänglighet, säkerhet, god miljö och regional utveckling är i det sammanhanget lika viktiga och centrala egen- skaper som rörlighet och framkomlighet. Även om det naturligtvis är sant att de transportpolitiska delmålen har olika karaktär och inriktning ser regeringen inget skäl att försöka inordna dem i någon särskild hierarki eller systematik. Regeringen anser att de transportpolitiska delmålen lik- som framför allt bör ses som en precisering av det övergripande transportpolitiska målet. 5.3 Ett tillgängligt transportsystem Regeringens förslag: Transportsystemet skall utformas så att med- borgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgo- doses. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår i likhet med regeringen ett delmål för transportsystemets tillgänglighet. Kommittén anser att del- målet bör formuleras på följande sätt: Transportsystemet ska vara ut- format så att det kan utnyttjas av alla medborgare. Den kollektiva trafi- ken ska göras tillgänglig för funktionshindrade personer i väsentligt högre grad än . De som har särskilda behov ska erbjudas anpassade transportmöjligheter. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att begreppet till- gänglighet bör ges en vidare innebörd än vad utredningen föreslagit. Handikappförbundens Samarbetsorgan anser att det är hög tid att de funktionshindrades tillgång till transportsystemet prioriteras som ett mål för landets transportpolitik. Skälen för regeringens förslag: Alla människor har rätt till ett fullgott liv. Denna grundsyn om solidaritet mellan människor måste också på- verka transportpolitiken. Transportsystemet bör därför utformas så att alla människor har en god tillgänglighet till de transporter som krävs för att de skall kunna ha ett arbete, upprätthålla goda sociala kontakter och utföra vardagslivets bestyr och så att den personliga integriteten och fri- heten främjas. Transportsystemet kan dock inte ensamt skapa tillgänglig- het till livets viktiga funktioner. Hur bebyggelse och verksamheter ut- formas och lokaliseras är t.ex. också centralt för möjligheterna att skapa god tillgänglighet. Regeringen delar kommitténs uppfattning att transportpolitiken liksom bör inrymma ett delmål för transportsystemets tillgänglighet. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen dock att kommitténs förslag till målformulering är alltför snäv och kan tolkas som att målet endast avser persontransporter och då främst med sikte på funktionshind- rades resbehov. Enligt regeringens uppfattning bör statens ansvar för att upprätthålla en grundläggande transportförsörjning omfatta alla de trans- portbehov som måste kunna tillgodoses i ett väl utvecklat samhälle oav- sett om det gäller person- eller godstransporter. Etappmål Regeringens bedömning: Metoder och mått för att precisera och följa upp tillgänglighetsmålet genom etappmål bör utvecklas. Etapp- mål för tillgänglighet till transportsystemet för funktionshindrade bör prioriteras. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att det är viktigt att det finns nationella mål om tillgänglighet för funktionshindrade. Skälen för regeringens bedömning: saknas kvantifie- rade mål för tillgänglighet. Regeringen har därför för avsikt att låta ut- reda möjligheten att utveckla metoder och mått för att precisera och följa upp tillgänglighetsmålet. Regeringen är medveten om att det knappast är möjligt att en gång för alla definiera vad de grundläggande transportbehoven i samhället omfat- tar och vilken tillgänglighet till transportsystemet som bör erbjudas med- borgarna och näringslivet. Det torde t.ex. vara uppenbart för alla att till- gängligheten till transportsystemet inte kan vara lika över allt. Förutsätt- ningarna för att tillhandahålla ett transportsystem med hög tillgänglighet är naturligen mycket större i regioner med en hög befolkningstäthet än i glesbygd. Stora variationer i tillgängligheten till transportsystemet är där- för någonting som långsiktigt kommer att bestå. Regeringen anser emellertid att det bör finnas betydande möjligheter att förbättra beskrivningen av hur tillgängligheten till transportsystemet varierar och förändras med avseende på t.ex. olika befolkningsgrupper och transportändamål och att det därvid även bör vara möjligt att formu- lera etappmål för utvecklingen. Ett exempel på beskrivning av tillgäng- ligheten kan vara närheten och tillgängligheten till resecenter och andra kollektivtrafikanläggningar. För godstransporter kan närhet och rum till olika typer av terminaler vara ett användbart mått. Ett område som särskilt bör kunna följas upp är tillgängligheten till kollektivtrafiken för funktionshindrade personer. Drygt en miljon män- niskor i landet bedöms vara handikappade när det gäller att förflytta sig. Undersökningar har visat att många äldre och funktionshindrade personer skulle kunna använda kollektiva färdmedel, om dessa var mer anpassade än . Lämpliga etappmål för funktionshindrades tillgänglighet till transportsystemet bör därför utvecklas. 5.4 En hög transportkvalitet Regeringens förslag: Transportsystemets utformning och funktion skall medge en hög transportkvalitet för näringslivet. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit ett transportpolitiskt delmål om välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft som delvis över- ensstämmer med regeringens förslag. Kommittén har formulerat sitt för- slag till delmål enligt följande: Trafikpolitiken ska bidra till att öka väl- färden, sysselsättningen och näringslivets konkurrenskraft . Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att målet är oprecist formulerat och att sambandet mellan transportpolitik, välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft är oklart. i anser att behovet av en god rörlighet borde ha lyfts fram inom ramen för målen om ökad välfärd och regional utveckling. Bland annat LO och anser att kommittén inte tillräckligt har be- handlat de näringspolitiska frågeställningarna. Skälen för regeringens förslag: Kommittén har föreslagit ett trans- portpolitiskt delmål om välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft. Re- geringen delar emellertid som tidigare nämnts den uppfattning som många remissinstanser gett uttryck för att välfärd måste betraktas som ett överordnat mål för samhällsutvecklingen som helhet och som det yttersta syftet med all politik, inklusive transportpolitiken. Eftersom dessutom bl.a. delmålen för tillgänglighet, miljö, säkerhet och regional utveckling måste anses ha stor betydelse för välfärden blir avgränsningen mot övriga delmål för transportpolitiken oklar med kommitténs förslag. Väl- färden kan mot den bakgrunden inte betraktas som ett delmål inom trans- portpolitiken. Synsättet att välfärden är ett mål som är överordnat trans- portpolitiken ligger också till grund för nu gällande transportpolitik. Regeringen delar dock kommitténs uppfattning att det kan vara moti- verat att ytterligare betona transportpolitikens betydelse från bl.a. närings- och sysselsättningspolitiska utgångspunkter. Detta kan vara be- fogat bl.a. med hänsyn till att tillgången till kommunikationer av hög kvalitet vid sidan av kompetens och utbildning alltmer framstår som en avgörande faktor för utvecklingen av ett konkurrenskraftigt svenskt näringsliv. I vid bemärkelse utgör en säker trafik och en god miljö själv- klara delar i en hög transportkvalitet. Då särskilda delmål föreslås inom dessa områden avgränsas delmålet om en hög transportkvalitet i enlighet med vad som beskrivs nedan.