prop · GL03182 · 1998-01-01 00:00:00 — Varje kommun har enligt dessa till uppgift att göra ett program som be- handlar barns och ungas uppväxtvillkor. I i varje kommun skall det finnas en person som granskar alla planer ur barnens perspektiv. pekar på att det inte bara är PBL som styr utform- ningen av miljöer och byggnader. Lagen (1994:847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk m.m. innehåller de krav som ställs på bygg- naders inre egenskaper. hänvisar vidare till att det finns en för- hållandevis stor mängd kunskap om barn och byggd miljö och att det lilla utrymme som barnen ges i inte står i proportion till de behov av vägledning i lagen som finns. Verket anser att det är viktigt att alla medborgare blir delaktiga i planeringsprocessen och påpekar att formellt tillåts alla i som är berörda av en plan, oavsett ålder, att lämna synpunkter vid ett plansamråd. Men eftersom barn knappast kan förväntas ta sådana initiativ på egen hand, anser att sådana vä- gar till ökat inflytande bör stödjas av föräldrar eller kanaliseras via sko- lans arbete. har tagit fram arbetshäften om samhällsplanering och byggd miljö till förskolebarn och skolungdomar. Dessa syftar till att hjälpa barnen läsa sin egen närmiljö, stadsdel och stad samt ge dem kun- skap om fysisk planering, planeringsprocessen och möjligheter att på- verka. är positiv till kommitténs förslag att ses över i syfte att stärka barnets ställning i samhällspla- neringen. BO poängterar vikten av barns rätt till egen medverkan och inflytande samt av att barns åsikter och behov följs upp under hela be- sluts-, genomförande- och utvärderingsprocessen. Skolan skulle som arena eller remissinstans kunna ha en viktig funktion. BO menar att sko- lan har en viktig roll som en arena för diskussion och samtal om utform- ningen av närsamhället. Erfarenheter från bl.a. Porsgrunn i och visar att skolan kan spela en viktig roll i den kommunala ut- vecklingen även i andra frågor än traditionella skolfrågor om eleverna får bli remissinstans. Några exempel på sådana frågor är bostadsplanering, trafikmiljö, kommunala skolplaner och fritidsfrågor. På detta sätt kan man få till stånd en konstruktiv dialog mellan lokala beslutsfattare och barn och unga i skolan. BO tar också fram den norska plan- och bygg- lagen, men varnar för att den speciellt utsedde vuxne barnrepresentanten ofta har kommit att ersätta barnens egen medverkan och möjligheter till inflytande. i anser att ett barnpers- pektiv bör införas i för att möjliggöra en helhetssyn i samhällsplaneringen. i anser att föränd- ringar redan nu bör göras i kommunallagen för att ge barn och ungdomar möjlighet till inflytande. Förändringarna bör innehålla en bestämmelse om att kommunerna skall samråda med barn och unga mellan i frågor som berör dem. instämmer i huvudsak med det synsätt och de förslag presenterar. En del frågor bör dock förtydligas för att barnperspektivet och barns och ungdomars inflytande skall få genomslagskraft i samhälls- och trafikplaneringen. framhåller att samhällsplaneringen är väsentlig för barnens rörlighet och trygghet. Bostäder, skolor och andra områden där barn vistas kan lokali- seras så att barnens transportbehov och möten med biltrafik minimeras. Planeringen av närområdet, hur man ordnar hus, vägar och öppna platser inom de områden där barn vistas är avgörande för deras säkerhet. Vid planering av vägar och trafik måste konsekvenserna för barnen tydlig- göras. En förutsättning för att barns och ungdomars inflytande i sam- hälls- och trafikplaneringen skall förstärkas är att de ges nödvändiga för- utsättningar för detta. I skolan bör barn och ungdomar få möjligheter att utveckla ett intresse för planeringen av närsamhället. Kunskaper om miljön ger möjlighet att påverka och förändra den. Skolbarnens arbete kan utgöra en del av kommunens planeringsunderlag. under- stryker vikten av att kommunerna ökar sina ansträngningar för att hitta former för barns och ungdomars deltagande i kommunala beslutsproces- ser i frågor som rör deras vardag. När det gäller inflytande och delaktighet i kommunerna i övrigt stöder flertalet remissinstanser kommitténs bedömning och avvisar ytterligare lagstiftning. , i , Riksför- bundet och för barnsjuksköterskor anser att frågan om en ändring av kommunallagen bör övervägas omgående. och menar båda att de flesta kommu- ner arbetar med att hitta metoder för att stärka barns och ung- domars inflytande och delaktighet och att en detaljreglering i lag skulle kunna få till följd att utvecklingen skulle komma att hämmas. Skälen för regeringens bedömning: I finns två grundläggande bestämmelser som gäller i alla sammanhang när beslut skall fattas som rör barn. Det är dels principen om barnets bästa som skall beaktas vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av of- fentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administra- tiva myndigheter eller lagstiftande organ... . Det är också principen om barnets rätt att bilda egna åsikter och rätt att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet . har uttalat att bestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals gäller alla frågor som rör barn. Således inte bara de områden som är direkt inriktade på det en- skilda barnet, såsom skola, socialtjänst, vårdnad och liknande frågor, utan även sådant som samhällsplanering, bostadsbyggande och trafikfrå- gor. Det grundläggande syftet med plan- och bygglagens bestämmelser är att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnads- förhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för männi- skorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §). Bestämmelserna i 2 kap. tar i flera avseenden sikte på frågor som rör barns livsmiljö eller barns intressen och rättigheter. Således stadgas bl.a. att planläggning skall främja en från social synpunkt god livsmiljö, att bebyggelsen skall lokaliseras med hänsyn till boendes och övrigas hälsa, att bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till behovet av parker och grönområden, skydd mot trafikolyckor och en god trafikmiljö samt att det inom sammanhållen bebyggelse skall finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse och möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice. Plan- och bygglagens förfaranderegler vilar på principen om medbor- garinflytande och människors delaktighet i samhällsutvecklingen. Bestämmelserna ställer bl.a. krav på samråd med hyresgäster och boende som berörs samt med sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av planförslag. Kraven på medborgarinflytande stärk- tes genom ändringar 1996. Bestämmelserna ger alla grupper av medborgare, oavsett ålder, rätt till delaktighet i planerings- processen. Det saknas visserligen bestämmelser som direkt tillförsäkrar att barns och ungdomars åsikter och intressen beaktas i kommunernas planarbete. Regeringen menar dock att barn och ungdomar inryms i de grupper som räknas upp. Det ankommer därför på de enskilda kommunerna att se till att barn och ungdomar involveras i planprocesser och andra beslutspro- cesser. Både i betänkande och i remissyttrandena redo- visas exempel på hur detta kan ske, bl.a. genom skolorna, ungdomsråd i bostadsområden eller stadsdelar eller andra sätt. Det måste varje kommun avgöra utifrån frågans beskaffenhet. Som regeringen har påpekat på andra ställen i denna proposition, ligger ett stort ansvar på de enskilda kommunerna att förverkliga . Men staten har ett över- gripande ansvar att vidta de åtgärder som kan krävas och att se till att efterlevs såväl centralt som regionalt och lokalt. Så- som framförs av finns det både i och utomlands goda kunskaper och intressanta erfarenheter om barn och byggd miljö, samti- digt som behovet av vägledning för kommunernas planering är stort. Re- geringen avser därför att ge i uppdrag att i samråd med Väg- verket, , och utveckla metoder för hur barns och ungdomars inflytande skall förverkligas i kommunerna i frågor som rör samhälls- och trafikplane- ring. I uppdraget bör också ingå att analysera behovet av lagstiftnings- åtgärder. Som jämförelse kan nämnas att har bestämmelser i sin plan- och bygglag som skall tillförsäkra att barnperspektivet tillvaratas i planprocessen. Inflytande och delaktighet för barn och ungdomar som brukare Det finns inga formella hinder för kommunerna att utveckla meto- der som gör det möjligt för barn och ungdomar att komma till tals i de situationer där de är att betrakta som brukare av olika kommunala tjäns- ter. I kommunallagen (1991:900) finns en bestämmelse om att nämnder- na skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster (6 kap. 8 §). I förarbetena till den bestämmelsen uttalade föredragande statsråd bl.a. att det är betydelsefullt att t.ex. elever, föräldrar och vårdtagare får ökade möjligheter till medverkan i och ansvar för den kommunala verksamheten. För att barnen skall utvecklas till medvetna samhällsmedborgare måste de få vara med och ta ansvar redan i skolan. Med brukare avses personer som nära och personligt berörs av en kom- munal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt . Det gäller i första hand eleverna i skolan, föräldrarna till barn i skolan och på daghemmen, de äldre och handikappade på ål- derdomshem, sjukhem och i servicebostäder samt i den öppna vården (prop. 1986/87:91). Det finns i vårt samhälle en alltför liten tilltro till barns och ungdomars kompetens. Attityderna till barn och ungdomar präglas på många områ- den av att barn är irrationella, påverkas lätt av andra, saknar förmåga att se konsekvenser etc. Dessa attityder låser fast barn och ung- domar i en passiv roll. Denna passivisering av barn och ungdomar är ett av de hinder som finns för att förstärka barns och ungdomars inflytande i kommunerna. Mycket talar dock för att attityderna börjar förändras och att det finns ett ökat intresse hos politiker och tjänstemän. Den långa rad av utredningar som har lagt fram förslag i samma riktning, att på olika sätt hitta metoder för att öka inflytandet för barn och ungdomar samt mängden av demokratiprojekt, försök med ungdomsråd, försök med elev- och föräldramajoritet i skolors styrelse m.m. talar för att en förändring är på gång. Men attityder förändras inte över utan det är en process som tar tid och som måste få ta tid eftersom attityder är något mer grundläggande hos människor än åsikter som kan förändras . Förverkligandet av är en process och i många avse- enden är det processen som är betydelsefull. Frågan är om processen kan påskyndas genom enbart lagstiftning eller om även andra åtgärder måste till. Det har visat sig på skolans område att attityder till inflytandefrågor inte förändras nämnvärt genom lagstiftning. Det finns också en risk för att ytterligare lagstiftningsåtgärder endast skapar en skendemokratisk struktur. Om nämnderna nu skulle tvingas till samråd innan man har hit- tat former för ett genuint och verkligt samråd är risken stor för att det enda som åstadkoms är formella samrådsförfaranden utan någon verklig mening. En sådan effekt skulle riskera att skada barns och ungdomars förtroende för demokratiska processer. Däremot är det av stor vikt att den process som pågår för att stärka barns och ungdomars inflytande stimule- ras och att de möjligheter som redan finns tas tillvara av nämnderna. De kommunala handlingsplanerna för genomförande av bör ha som genomgående tema hur delaktigheten och inflytandet för barn och ungdomar skall förverkligas i de olika kommunala nämnderna och styrelserna. Den uppgift som har att kontinuerligt följa kommu- nernas ungdomspolitiska arbete och att stödja utvecklingen av verksam- heter som syftar till ökat inflytande i lokalsamhället är betydelsefullt. särskilda uppdrag att bevaka barns rättigheter en- ligt är ett viktigt komplement till detta arbete. har i sitt remissvar påpekat att det är både naturligt och önskvärt att se till möjligheterna och behoven att samordna uppdra- gen till de båda myndigheterna. Regeringen förutsätter att de båda myn- digheterna inom ramen för sina ordinarie uppdrag utvecklar ett samarbete så att frågan om inflytande och delaktighet blir ett naturligt inslag i alla verksamheter som rör barn och ungdomar. 6 Socialtjänstfrågor 6.1 Inledning Ett flertal av artiklarna i syftar till att ge särskilt skydd åt barn mot övergrepp och utnyttjande. Detta skydd innefattar ett slags rättigheter som är en vidareutveckling av de traditionella mänskliga rät- tigheterna medborgerliga och politiska fri- och rättigheter eller ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det handlar om situationer där vuxenvärlden beter sig på ett sådant sätt att barnets integritet kränks och där barnet inte respekteras. Det grundläggande synsättet i är att barn skall respekteras, att barn också är männi- skor med rättigheter, som kommer till uttryck på så sätt att samhället åläggs skyldigheter för att skydda barn där familjens skyddsnät inte räcker till. Rätten till samhällets skydd mot utnyttjande är absolut, på samma sätt som de medborgerliga och politiska fri- och rättigheterna. slår fast att barn skall skyddas mot alla former av missförhållanden, vanvård, skada eller våld medan de är under föräldrar- nas eller annans vård. I de fall sådana situationer uppstår, får principen om familjens privatliv vika för statens intervention i syfte att tillförsäkra barnet den bästa miljön för en harmonisk utveckling. I socialtjänstlagen (1980:620) ges grundläggande bestämmelser för samhällets skyldighet att se till att barn och ungdomar får växa upp under trygga förhållanden. olika insatser för barn och ungdom bygger på frivillig medverkan och samtycke, och skall utformas i samråd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Om insatser i fri- villig form inte är tillräckliga eller erforderlig vård utanför hemmet inte går att genomföra med samtycke, skall länsrätten, efter ansökan från so- cialnämnden, besluta om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga (LVU). Insatser som behövs för att tillgodose barnets behov skall så långt möjligt ske i familjen. Det är till barnets bästa att vistas i och omvårdas av sin familj, men om föräldrarna agerar på ett sätt som skadar barnet eller inte har förmåga att ge barnet det skydd det har rätt till, har staten en skyldighet att utifrån principen om barnets bästa vidta åtgärder för att skydda barnet. Barnet har rätt till sina föräldrar, men föräldrarna har ingen äganderätt till barnet. Staten har en skyldighet att sörja såväl praktiskt som ekonomiskt för de barn som tillfälligt eller permanent har berövats eller flyttats från sin familjemiljö. Det kan handla dels om situationer där föräldrarna av någon anledning skilts från barnen dels där barnet för sitt eget bästa skilts från föräldrarna. Om ett barn måste skiljas från föräldrarna bör man i första hand söka placera barnet hos någon släkting eller annan närstående innan andra alternativ söks. En placering av ett barn skall följas kontinuerligt så att den är till barnets bästa och ger planerat resultat. 6.2 Översyn av LVU Regeringens bedömning: En översyn av lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga (LVU) bör göras i syfte att stärka barnperspektivet i lagen så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är det primära. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Förslaget om en översyn av LVU mottas i huvud- sak positivt av remissinstanserna. Kammarrätten i och Läns- rätten i anser att lagstiftningen om omhändertagande av unga tillgodoser barnets bästa. i anser att föräldrars intressen i vissa fall går före barns bästa och att en översyn av LVU där- för är angelägen. i påpekar att kom- mittén behandlat de i LVU uppställda rekvisitens tillämpning i domstol och barnets delaktighet i förfarandet i en klump. Enligt fakultetsnämnden är det en separat frågeställning när domstolen skall ingripa till skydd för barnen. Nämnden menar att de materiella kriterierna för när ett ingri- pande kan ske bör bli föremål för en förnyad diskussion och precisering. Att barnen inte synliggörs i utredningar och rättsliga beslut botas inte främst genom att de rättsliga rekvisiten för ingripande ändras. Genom att i lagen ytterligare betona barns rätt att komma till tals under förfarandet, bör barnets perspektiv få ökat gehör. Länsrätten i an- ser att 2 § LVU inte är lika tydligt utformad som arti- kel 19 och att det är viktigt att lagen tydligt anger när barn kan skiljas från sina föräldrar. och uppmärk- sammar den svårighet som uppstår för att följa upp ett ärende när en ansökan om vård enligt LVU inte bifallits och föräldrar avböjer bistånd. En översyn av LVU bör inkludera även denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: har vid sin ge- nomgång av socialtjänstlagen och LVU funnit att lagstiftningen när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnytt- jande i familjen väl återspeglar intentionerna i . Kom- mitténs genomgång av rättspraxis när det gäller vård enligt LVU ger dock anledning till eftertanke. Lagens uppbyggnad och de kriterier som uppställs för att ett ingripande skall ske, gör att tyngdpunkten i målen om omhändertagande jämlikt LVU ligger mer på en utredning och beskriv- ning av föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst för barnet. Detta gör att också förhandlingarna i länsrätt och kam- marrätt tenderar att mer handla om föräldrarna och deras behov än om barnets behov och föräldrarnas förmåga att tillgodose barnets behov. utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter framgår inte tillräckligt tydligt i LVU. Lagen bör därför ses över i dessa delar. Ett omhändertagande enligt LVU är uppslitande för både barnet och dess föräldrar eftersom beslutet innebär ett djupt ingrepp i barnets liv och får avgörande betydelse för barnets framtid. Ingen annan åtgärd inom får så vittgående konsekvenser. Ingen annan av social- tjänstens uppgifter uppfattas heller som så svår som denna, skriver So- cialstyrelsen i rapporten i rättsprocessen (1995:21). Såväl som behandlar i sina remissvar frågan om hur skall kunna tillgodose krav på uppföljning av ett barns förhållanden i samband med att en ansökan om vård enligt LVU inte bifallits av länsrätt eller kammarrätt. Det är, enligt , mycket vanligt att , p.g.a. att föräld- rar inte accepterar föreslagna insatser, har svårigheter att skydda barn. Socialtjänstlagen är i detta avseende alltför inriktad på vuxnas rätt till självbestämmande och integritet. påpekar i sitt yttrande att det inte alltid är möjligt att på ett aktivt sätt följa upp barnen i en fa- milj som har sociala problem och att detta upplevs som mycket otill- fredsställande i kommunerna och inte kan anses vara till barns bästa. En kommande översyn av LVU bör även omfatta hur barnets behov av upp- följningskontakt kan tillgodoses när föräldrarna avböjer kontakt. Därvid bör klarläggas om det krävs lagändringar eller om barnets behov kan till- godoses genom metodutveckling inom . 6.3 Barnets rätt att komma till tals Regeringens bedömning: Barnets rätt att komma till tals i domstols- och administrativa förfaranden är i stort sett tillgodosedd i berörd lag- stiftning. I samband med den ovan aviserade översynen av LVU bör dock en analys göras av möjligheter att låta barnet komma till tals även i situationer när vårdnadshavaren motsätter sig det. Kommitténs bedömning: Kommittén betonar vikten av att alla som i sitt yrkesutövande har att möta barn har den kompetens som krävs för att rätt kunna förstå och värdera barnets vilja. Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som berör frågan instämmer i kommitténs uppfattning att reglerna i stort är väl avvägda. Några föreslår dock förstärkningar av barnets möjligheter att komma till tals i domstols- och administrativa förfaranden medan andra varnar för att ge barnet för stort ansvar. , och har särskilt kommenterat möjligheterna för barn att komma till tals i sociala utredningar mot föräldrarnas vilja. Skälen för regeringens bedömning: Den andra punkten i artikel 12 tar sikte på sådana situationer då ett beslut skall fattas som rör det en- skilda barnet. Det gäller såväl beslut i domstolar som administrativa be- slut som fattas av olika myndigheter. Barnet skall i dessa fall särskilt be- redas möjligheter att höras. Det gäller i mål och ärenden enligt föräldra- balken, enligt socialtjänstlagen och LVU och enligt namnlagen. Det gäller också när barnet har begått brott och beslut skall fattas enligt den processuella ordningen som gäller för sådana mål och ärenden. Mot bakgrund av bestämmelserna i har det gjorts en genomgång av reglerna för sådana familjerättsliga och sociala mål och ärenden i syfte att tillförsäkra barn en rätt att komma till tals. Uttryckliga bestämmelser har införts om rätten för barn att komma till tals i vård- nads- och umgängesmål, i adoptionsärenden och i namnärenden samt i sociala mål och ärenden enligt socialtjänstlagen och LVU. I förarbetena till de nya bestämmelserna anges att syftet med dem är att skapa garantier för att barn får komma till tals i mål och ärenden i domstolar och andra myndigheter (prop. 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. 1995/96:35). Att barn verkligen får komma till tals och att de blir synliga i sociala utredningar är av grundläggande betydelse för att barnets bästa skall kunna beaktas i mål och ärenden enligt , socialtjänstlagen och LVU. har fått allvarlig kritik för bris- tande barnperspektiv i sina utredningar. Det har satsats mycket på att förbättra kunskaperna om barn inom och den tveksamhet som många socialsekreterare har haft mot att tala med barn har minskat betydligt. Det pågår utvecklingsarbete när det gäller att skapa metoder för att tala med barn. Enligt uppgifter från såväl Social- styrelsen som länsstyrelserna har kvaliteten på barnavårdsutredningarna förbättrats och barnen har blivit mer synliga i utredningarna, även om det fortfarande krävs insatser för att öka kvaliteten. Regeringen anser att det är av största vikt att denna utveckling fortsätter och att det skapas förut- sättningar för att barn alltid kan komma till tals i samband med en utred- ning inom . Regeringen instämmer i bedömning att det i stort sett finns en tillfredsställande ordning i svensk lagstiftning för att barn skall kunna komma till tals i familjerättsmål och socialmål. De påpekanden som , och gör gällande i de fall där föräldrar motsätter sig att barnet hörs i en utredning inom är dock viktiga. påpekar att det bör klargöras hur skall förfara om en förälder nekar socialsekreterare att träffa barnet i samband med en utredning av barnets förhållanden för att klarlägga barnets syn på sin situation, och förhållandena inte är sådana att LVU är tillämplig. Frågan om hörande av barn i de fall barnets vårdnadshavare motsätter sig det bör övervägas i samband med den översyn av LVU som regeringen avser att göra (se avsnitt 6.2). 6.4 Långvarig familjehemsvård Regeringens bedömning: Möjligheterna att skapa en modell för var- aktiga familjehemsplaceringar med utgångspunkt i barnets behov av kontinuitet och kontakt med sina biologiska föräldrar bör utredas i an- slutning till en översyn av LVU. Kommitténs förslag: Barnets rätt i samband med familjehemsplace- ringar måste stärkas. En översyn av LVU bör även avse frågan om att utforma en modell för varaktighet i de fall familjehemsplaceringar blir långvariga. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser tillstyrker uttryckligen förslaget att utreda en svensk modell för långvariga familjehemsplace- ringar. Inte någon remissinstans har uttalat några invändningar mot en sådan utredning. Länsrätten i som tillstyrker förslaget, kan bekräfta att erfarenheter från mål om upphörande av vård enligt LVU, ger anledning till ifrågasättande av lagstiftningen i förhållande till barn- konventionens krav. Det framstår som en brist att inte bar- nets bästa uttryckligen skall vägas in.