prop · GL0340 · 1998-01-01 00:00:00 — Ur demokratisk synvinkel är utgångspunkten att prioriteringarna mellan delmålen i den ekonomiska politiken skall göras av ett demokratiskt förankrat organ. Även avvägningar av den samlade politikens effekter bör med denna utgångspunkt ske genom demokratiska beslut. De traditionella medlen för att uppnå den ekonomiska politikens mål är finans- och penningpolitik. Med finanspolitik avses när statsmakten med hjälp av statsbudgetens inkomster och utgifter avser att påverka efterfrågan i ekonomin. I samma syfte används styrränta inom ramen för penningpolitiken. Även vissa valutapolitiska beslut kan användas i samma syfte. 4.2 Betydelsen av prisstabilitet Prisstabilitet är ett välfärdsmål i den meningen att en hög och instabil prisökningstakt, inflation, försämrar förutsättningarna för ekonomisk tillväxt. En instabil inflation gör att det blir svårare och mer kostnadskrävande att särskilja förändringar av den allmänna prisnivån från förändringar i relativpriserna. Detta medför att prismekanismen och därmed marknadernas funktionsförmåga försämras. Inflationens snedvridande effekter på resursfördelningen i ekonomin kan därför antas leda till negativa reala effekter, bl.a. på den ekonomiska tillväxten. Snabba förändringar i inflationen kan också ge godtyckliga omfördelningar av inkomster och förmögenheter. Vid en oväntad uppgång i inflationen tenderar förmögenhetsvärden att överföras från sparare till låntagare eftersom inflationen minskar det reala värdet av låntagarnas skulder och spararnas nominella tillgångar. En hög inflation innebär dessutom att det är ofördelaktigt att inneha kontanter då dessa inte genererar någon avkastning. Inflationen fungerar då som en beskattning av likviditet, vilket kan leda till en alltför låg kassahållning från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Instabil inflation har de tydligaste snedvridande effekterna. Internationella erfarenheter visar att det också finns ett samband mellan inflationsnivå och graden av instabilitet i inflationen. Länder med hög inflation tenderar att uppvisa den största instabiliteten. Erfarenhetsmässigt kan därför konstateras att hög inflation har negativa effekter på ekonomin, såväl ur tillväxt som fördelningsperspektiv. Det kan också konstateras att länder med hög inflationstakt ofta har lägre tillväxt än jämförbara länder med låg inflation. Det finns flera exempel på länder med låg inflation och god tillväxt, t.ex. och . hade även , i internationell jämförelse, hög tillväxt och måttlig inflation. 4.3 Penningpolitikens medel Penningpolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Det kan därför anses att penningpolitiken bör ha samma mål som den ekonomiska politiken som helhet. Penningpolitiken har dock ingen möjlighet att påverka alla de delmål som den ekonomiska politiken inriktas mot. Det finns därför anledning att renodla penningpolitikens mål till de som faktiskt kan påverkas. Penningpolitikens styrmedel baseras på att kan kontrollera likviditeten i banksystemet och därigenom ha möjlighet att fastställa de räntevillkor till vilka bankerna kan placera eller låna likviditet över natt i , dvs. den s.k. räntekorridoren. Det medel som löpande använder för att bedriva penningpolitiken är en styrränta, reporäntan, som är räntan på likviditet med en veckas löptid och som fastställs en gång . Penningpolitikens effekter är komplicerade och involverar ett stort antal indirekta samband mellan styrräntan och prisutvecklingen, som går via den reala räntan, växelkursen och kreditgivningen. Storleken på effekterna och dess fördelning över tiden är svåra att fastställa. De beror i hög grad på enskilda hushålls och företags beslut om sparande, konsumtion, investeringar, priser, löner etc. Dessa beslut baserar sig i sin tur på föränderliga förväntningar om framtiden, däribland förväntningar om den framtida ekonomiska politiken. 4.4 Kort- och långsiktiga effekter av penningpolitiken På kort sikt kan finans- och penningpolitik ha effekt på reala variabler som produktion och sysselsättning och kan därmed påverka den ekonomiska aktiviteten. Detta beror bl.a. på att löner och priser vanligtvis är fastställda för framåt i tiden. En expansiv ekonomisk politik kan då på kort sikt påverka t.ex. reallöner och relativpriser så att arbetslösheten blir lägre till priset av högre inflation. Det är därför möjligt att med penningpolitik påverka ekonomins fluktuationer kring den långsiktiga tillväxttrenden. Penningpolitikens medel ger dock långt ifrån någon perfekt kontroll över utfallet. På är det mycket svårt för penningpolitiken att påverka produktion och sysselsättning. De förändringar som penningpolitiken kan åstadkomma blir inte bestående. Allmänhetens förväntningar och ekonomiska beslut anpassas över tiden till den förda penningpolitiken. Inflationstakten förändras därmed så att realräntan, liksom växelkursen anpassas till en långsiktig nivå som är oberoende av penningpolitiken. En expansiv penningpolitik leder på lång sikt och under normala omständigheter endast till högre inflation. har synen på penningpolitikens förmåga att långsiktigt påverka reala faktorer nyanserats något. Det har hävdats att vid oväntade temporära reala och monetära störningar kan exempelvis arbetslösheten stiga, inte bara på kort sikt utan även på genom att en viss del av de som blir arbetslösa blir långtidsarbetslösa och riskerar att slås ut från arbetsmarknaden. Dessa utgör då inte längre en ledig resurs som kan användas i en konjunkturuppgång. 4.5 Penningpolitik baserad på normer Under större delen av har använt sig av fast växelkurs som norm för penning- och valutapolitiken. Syftet med en fast växelkurs är att den inhemska inflationstakten skall anpassas till inflationen i de länder vars valutor kronan är knuten till. Kan trovärdighet skapas för den fasta växelkurspolitiken, kommer allmänhetens förväntningar om den inhemska inflationstakten att sammanfalla med inflationsförväntningarna i de länder vi knutit oss till. Det finns dock andra normer som kan användas för att öka trovärdigheten för penningpolitiken och prisstabilitetsmålet. har sedan kronan fick flyta fritt framgångsrikt tillämpat ett inflationsmål. Genom att fastställa ett inflationsmål och offentligt uttala sin syn på inflationsutvecklingen i ekonomin har skapat goda möjligheter för allmänheten att bedöma den framtida penningpolitiken och uppfyllandet av inflationsmålet. Risken för oförväntade penningpolitiska åtgärder har därmed minskat och hushållens och företagens krav på kompensation för risken att inflationstakten blir högre än förväntat kan därför antas vara lägre än annars skulle vara fallet. I andra länder använder man sig av penningmängden som en norm för penningpolitiken. Syftet är detsamma, att uppnå prisstabilitet, men eftersom det kan vara svårt för både och allmänheten att förutse penningpolitikens effekter på framtida inflationstakt, har man i stället riktat in sig på variabler över vilka har en mer direkt kontroll. En viktig förutsättning är givetvis att det finns ett stabilt samband mellan penningmängden och inflationstakten över tiden. Dessa samband tycks skilja sig åt mellan olika ekonomier, varför det inte är självklart att ett intermediärt mål lämpar sig för alla länder. Normernas syfte är att ge ett klart mål för politiken vilket underlättar allmänhetens ekonomiska beslut. En norm blir dock verkningslös om allmänheten saknar förtroende för att den skall efterlevas. Genom att på olika sätt institutionalisera kan förtroendet för att den skall upprätthållas stärkas och därigenom politikens verkningsgrad förbättras. Ett sätt att institutionalisera prisstabilitetsmålet är att i lag ange att penningpolitiken skall syfta till att uppnå detta mål, och att delegera ansvaret för penningpolitiken till en självständig centralbank som ges frihet att utforma penningpolitiken mot prisstabilitetsmålet. En penningpolitisk ram, bestående av en inom givna ramar självständig centralbank under demokratisk kontroll med ett prisstabilitetsmål har varit grunden för flera utländska centralbanksreformer. Detta synsätt präglar också utformningen av den institutionella ramen för ECB, som den kommit till uttryck i EG- fördraget och stadgan för ECBS och ECB. 5 Penning- och valutapolitik i EU 5.1 En historisk bakgrund till EMU EG är ett fredsprojekt och skall ses mot bakgrund av . På initiativ av påbörjades planen på en gemensam marknad omfattande alla delar av det ekonomiska livet, vilket resulterade i (RomF) med den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) 1957. Redan i RomF fanns en tanke på närmare ekonomiskt och monetärt samarbete. I RomF:s inledning föreskrevs ett gradvis närmande och samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik. Dessutom föreskrevs att medlemsstaterna skulle betrakta sin konjunktur- och växelkurspolitik som en fråga av gemensamt intresse. Vissa allmänna mål för den ekonomiska politiken ställdes också upp. Särskilt betonades att medlemsstaterna skulle försöka upprätthålla jämvikt i sin betalningsbalans och vidmakthålla förtroendet för sin valuta. Avsaknaden av konkreta valutapolitiska bestämmelser i kan förmodligen förklaras av att fasta växelkurser då upprätthölls inom ramen för Bretton Woods-systemet. Spänningar inom det systemet tvingade många länder till omfattande stödköp av dollar vilket ledde till att dessa länder "importerade" den amerikanska inflationen. Inom EG uppstod tvivel på vilja och förmåga att sätta sina internationella penningpolitiska åtaganden före sina nationella intressen. EG påbörjade därför, på franskt och tyskt initiativ, förberedelser för en europeisk ekonomisk och monetär union. Skäl för detta initiativ var, förutom en önskan om att minska beroendet av , att valutastabilitet ansågs nödvändigt för den inre marknadens funktion, att växelkursvariationer skulle försvåra den gemensamma jordbrukspolitiken och en strävan att uppnå prisstabilitet. Resultatet av det europeiska initiativet blev den s.k. Wernerplanen som beskrev hur en ekonomisk och monetär union skulle kunna nås i tre steg . Sammanbrottet av Bretton Woods-systemet medförde emellertid att den planen aldrig kunde genomföras. Som en följd av krisen i Bretton Woods-systemet tillskapades valutasamarbetet inom den s.k. valutaormen, som varade till 1979. lämnade dock valutaormen efter en devalvering av kronan. Ett nytt initiativ till valutasamarbete togs av och som resulterade i att det Europeiska monetära systemet, EMS, bildades . Den viktigaste delen i detta system är växelkurssamarbetet . Sista förberedande steget mot en monetär union inom EU togs genom Enhetsakten 1986. Målet i Enhetsakten var att den inre marknaden skulle inrättas 1992 och att en ekonomisk och monetär union skulle skapas. Bestämmelserna om den ekonomiska och monetära unionen, EMU, tillkom i och med det fördrag som följde av överenskommelsen i . Enligt dessa bestämmelser skall EMU genomföras i tre etapper, se avsnitt 5.3. 5.2 Europeiska monetära systemet (EMS) Grunden för EMS antog resolutionen om att upprätta det Europeiska monetära systemet (EMS) som ersatte valutaormen. EMS baseras utöver resolutionen på ett avtal mellan centralbanker inom EU. Detta s.k. centralbanksavtal består av tre delar; en växelkursmekanism (), ett arrangemang mellan centralbankerna för mycket kortfristig finansiering av valutainterventioner samt regler för tillskapande och användning av ecun. Varje deltagande stats centralbank skall betala in en viss andel av sin valutareserv till Europeiska fonden för monetärt samarbete (EFMS) i utbyte mot officiella ecu. Dessa ecutillgångar skall användas som betalningsmedel mellan de deltagande ländernas centralbanker. Växelkursmekanismen, , utgörs av bestämmelser för fastställande av centralkurser och genomförande av valutainterventioner. Varje deltagande valuta i skall ha en centralkurs fastställd mot övriga deltagande valutor och ecu, som utgörs av en s.k. korg bestående av flertalet av EU-valutorna. De enskilda valutorna i kan fluktuera inom ett angivet band. Om en valuta når den yttre gränsen i förhållande till en annan valuta, skall de båda berörda centralbankerna genom interventioner på valutamarknaden se till att upprätthålla bandgränserna. Detta åtagande att intervenera är i princip obegränsat. var de normala bandgränserna i ±2,. De länder som vid upprättandet av inte tidigare deltagit i valutaormen hade möjlighet att välja en bredare bandbredd på . Även vissa av de länder som senare blev medlemmar i utnyttjade denna möjlighet till bredare bandbredder. Från början var tanken att dessa bredare bandgränser successivt skulle minska i takt med att de deltagande ländernas ekonomier konvergerade. Efter spekulationerna mot valutorna inom vidgades i stället bandgränserna för samtliga ingående valutor. I fråga om de fastställda centralkurserna i gäller att en centralkurs kan ändras endast efter ömsesidig överenskommelse mellan samtliga i deltagande länder samt kommissionen. Viktigare valutapolitiska beslut skall dessutom föregås av ömsesidiga konsultationer mellan de EU-länder som deltar i och de som står utanför. Medlemskap i och deltagande i EU-medlemskap innebär inte automatiskt ett medlemskap i , utan medlemskap i är frivilligt. Ett EMS-medlemskap innebär inte heller automatiskt ett deltagande i . I stället får EU-länder själva besluta om de vill delta i varefter villkoren för medlemskap, dvs. centralkurs och bandgränser, blir föremål för förhandlingar mellan landet som beslutat att delta och övriga länder som ingår i . De EU-länder som inte deltar i deltar vid överläggningarna men har ingen rösträtt. 5.3 Ekonomiska och monetära unionen (EMU) Den mest långtgående integrationen av den ekonomiska politiken i EU kommer att gälla penning- och valutapolitiken. Målet är att penning- och valutapolitiken skall överföras till EU-nivå för att på så sätt skapa ett stabilt valutaområde med en gemensam och stabil valuta inom vilket valuta- och räntefluktuationer inte längre stör den inre marknaden. Beslut om den ekonomiska politiken i övrigt skall även fortsättningsvis fattas av de enskilda medlemsstaterna men formerna för samarbetet stärks. EMU genomförs i tre etapper som regleras i EG-fördraget. Dessa etapper innehåller åtaganden från EU-ländernas sida för att bl.a. stärka den ekonomiska konvergensen, som är en av förutsättningarna för att valutaunionen skall fungera. För att kunna bedöma om EU-länderna uppfyller kraven på ekonomisk konvergens har de s.k. konvergenskriterierna fastställts. Vidare ställs krav på att den nationella lagstiftning som reglerar den nationella skall uppfylla vissa kriterier. Första etappen av EMU Under den första etappen av EMU, som avslutades , skulle medlemsstaterna avskaffa valutaregleringar och andra restriktioner för kapitalrörelser. Den multilaterala övervakningen av medlemsländernas ekonomiska utveckling stärktes. Medlemsländerna skulle också vid behov i s.k. konvergensprogram beskriva hur den nationella ekonomiska politiken skall utformas för att konvergenskriterierna skall uppnås. Andra etappen av EMU Under den andra etappen av EMU, som inleddes , inrättades Europeiska monetära institutet () som har till syfte att medverka till att skapa de förhållanden som är nödvändiga för övergången till en valutaunion. Under denna etapp skall rådet också besluta om vilka länder som skall delta i valutaunionen. Enligt artikel 109l i EG-fördraget skall även ECBS och ECB upprättas under denna etapp, dock senast efter . Senast då ECB upprättas skall varje medlemsstat i EU enligt artikel 108 i EG-fördraget säkerställa att dess lagstiftning är förenlig med EG-fördraget och ECBS- stadgan. Den lagstiftningen skall gälla för de enskilda centralbankerna oavsett om den medlemsstaten deltar i valutaunionen eller ej. Beträffande den allmänna ekonomiska politiken föreskrivs att samarbetet skall stärkas genom att regeringarna enas om allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik. Medlemsstaterna skall också sträva efter att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Därtill har medlemsstaterna förbundit sig att inte ansvara för eller åta sig en annan medlemsstats finansiella förpliktelser. Från och med denna etapp är monetär finansiering förbjuden, vilket innebär att en medlemsstat inte får finansiera offentliga underskott med medel från . I lagstiftningen för finansiella institut får det inte förekomma särregler eller undantag som möjliggör statlig upplåning på icke marknadsmässiga villkor. Tredje etappen av EMU Den tredje etappen av EMU starten på valutaunionen skall inledas , varvid de deltagande medlemsstaternas valutakurser oåterkalleligen låses och den nya gemensamma valutan införs. Därefter skall penningpolitiken genomföras av ECB i den gemensamma valutan euro. Sedlar och mynt uttryckta i euro skall introduceras och skall helt ersätta de nationella valutorna . De medlemsstater som ej uppfyller de nödvändiga villkoren för deltagande i valutaunionen betecknas som "medlemsstater med undantag". Centralbankerna i dessa stater kommer att vara en del av ECBS men inte omfattas av den gemensamma penningpolitiken. Vid övergången till tredje etappen utökas sanktionsmöjligheterna gentemot länder i valutaunionen som inte uppfyller åtagandena rörande offentliga finanser. En överenskommelse bestående av två förordningar och en resolution, den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten, som syftar till att varaktigt säkra budgetdisciplinen i tredje etappen, träffades . har en särställning vad gäller EMU. Den innebär att inte är bundet av vad som gäller under andra och tredje etappen, om inte före anmäler att landet avser att delta i tredje etappen. Även har en särställning som innebär att har rätt att bestämma sig för att stå utanför valutaunionen som en medlemsstat med undantag. har meddelat att landet inte avser att delta i valutaunionen. 5.4 Valutapolitiken i valutaunionen lagfästa ansvar för valutapolitiken är ovanligt i ett EU- perspektiv. (Jfr 9 kap. 12 § RF). I övriga EU-länder är det vanligtvis regeringen som har det övergripande ansvaret för valutapolitiken. Enligt artikel 109.1 och 109.2 i EG-fördraget är det, när valutaunionen har genomförts, ministerrådet som skall besluta i frågor rörande de deltagande medlemsstaternas valutapolitik gentemot tredje land, dvs. Enligt artikel 109.1 får rådet träffa avtal med tredje land om ett växelkurssystem för den gemensamma valutan euro efter att ha hört . För ingående av sådana avtal krävs enhällighet bland de länder som deltar i valutaunionen. Vad gäller beslut om att anta, ändra eller upphäva centralkurser för euron i ett sådant växelkurssamarbete med tredje land, tar rådet beslut med kvalificerad majoritet. EG-fördraget ger således rådet den yttersta beslutanderätten rörande valutapolitiska frågor gentemot tredje land. Därigenom finns det möjlighet till ett indirekt inflytande från de politiskt ansvariga organen över ECB:s verksamhet. möjligheter att ingå avtal om växelkurssystem samt därvid fastställa centralkurser kan åtminstone potentiellt påverka ECB:s trovärdighet när det gäller möjligheten att uppnå prisstabilitetsmålet. Genom valutapolitiska beslut kan utformningen av ECB:s penningpolitik i princip bindas till vissa riktlinjer. Risken för målkonflikter mellan ECBS:s prisstabilitetsmål och de av ministerrådet beslutade valutapolitiska målen har reducerats genom att rådet får besluta endast efter framställan från ECB eller kommissionen. Om framställan sker från kommissionen, skall ministerrådet inför beslut samråda med ECB. Samrådet skall ske i syfte att uppnå enighet i överensstämmelse med målet om prisstabilitet. eller en medlemsstat kan enligt artikel 109d begära att kommissionen lägger fram ett förslag. I frånvaro av formella växelkurssystem eller allmänna riktlinjer svarar ECBS för valutapolitiken genom sin befogenhet att utföra valutatrans- aktioner. I avsaknad av ett växelkurssystem enligt ovan får rådet med kvalificerad majoritet, på rekommendation av kommissionen och efter att ha hört ECB eller på rekommendation av ECB, utarbeta allmänna riktlinjer för valutapolitiken. Dessa allmänna riktlinjer skall inte påverka ECBS:s prisstabilitetsmål. 5.5 ERM2 Inom EU pågår ett arbete med att upprätta ett växelkurssystem som skall ersätta EMS när valutaunionen har startat. Det nya växelkurssystemet, kallat ERM2, skall möjliggöra för de länder som står utanför valutaunionen att knyta sina valutor till euron. Vid Europeiska rådets möte i träffades en överenskommelse om riktlinjerna för ERM2 och vid mötet i antogs en resolution om införande av en växelkursmekanism i tredje etappen av Ekonomiska och monetära unionen. ERM2 grundas på ett frivilligt deltagande, men det kan förväntas att medlemsstater deltar i ERM2. Resolutionen innebär bl.a. följande. För de valutor som deltar i ERM2 skall bilaterala centralkurser fastställas gentemot euron, till skillnad mot nuvarande i vilken samtliga valutor har bilaterala centralkurser, förutom mot ecun, även gentemot varandra. Kring dessa centralkurser skall valutorna kunna fluktuera inom relativt vida band, . Det skall därutöver vara möjligt för en medlemsstat utanför valutaunionen att ta initiativ till ett beslut om smalare bandbredd mellan landets valuta och euron. Centralkurserna kommer att fastställas gemensamt av finansministrarna, samt centralbankschefer i de EU-länder som inte deltar i valutaunionen. Ministrar och centralbankschefer i EU-länder som står utanför ERM2, samt kommissionen, skall delta utan rösträtt vid besluten. Vidare sägs i överenskommelsen att det skall säkerställas att justeringar av centralkurserna görs vid behov. Samtliga avtalsparter, inklusive ECB, skall ha rätt att initiera en procedur för att överväga de gällande centralkurserna. Den berörda och skall intervenera för att upprätthålla bandgränserna. Dessa interventioner skall i princip vara automatiska och obegränsade, med tillgång till mycket kortfristig finansiering inom systemet. Emellertid kommer ECB och de nationella centralbankerna att kunna upphöra med interventionerna om dessa kommer i konflikt med prisstabilitetsmålen. Krav på den nationella lagstiftningen Genom anslutningsfördraget till EU har åtagit sig att följa de krav som fastställts i EG-fördraget om EMU. Som kort nämnts i tidigare avsnitt innehåller EG-fördraget bestämmelser som rör den nationella centralbankslagstiftningen. Enligt artikel 109e.5 i EG-fördraget skall i förekommande fall varje medlemsstat under den andra etappen inleda det förfarande som leder till oberoende för dess centralbank i enlighet med artikel 108 i EG-fördraget. I fördragets artikel 108 föreskrivs: Senast då ECBS upprättas skall varje medlemsstat säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med detta fördrag och ECBS-stadgan. Bestämmelserna i artikel 108 gäller oavsett om en medlemsstat deltar i valutaunionen eller inte. En oberoende centralbank utgör också ett nödvändigt villkor för att en medlemsstat skall kvalificera för deltagande i valutaunionen. Rådet skall enligt artikel 109j i EG-fördraget, inför beslutet om vilka länder som kvalificerar sig för att delta i valutaunionen, bedöma om varje enskilt land uppfyller de nödvändiga villkoren för införandet av en gemensam valuta. I dessa nödvändiga villkor ingår, förutom de ekonomiska konvergenskriterierna, även att den nationella lagstiftningen är förenlig med EG-fördraget och stadgan för ECBS. Rådets bedömning skall baseras på grundval av rapporter från kommissionen och Europeiska monetära institutet (). skall tillställa rådet en rapport om bl.a. de rättsliga förutsättningar som de nationella centralbankerna måste uppfylla för att integreras med ECBS. bedömning kommer inte bara att baseras på en jämförelse mellan bestämmelserna i fördraget och i den nationella lagstiftningen utan också på en helhetsbedömning av utformningen av den nationella lagstiftningen, dess tillämpning och den legala omgivningen som lagstiftningen om är utformad i.