prop · GL0316 · 1998-01-01 00:00:00 — Det svenska språket är av stor betydelse som kommunikationsmedel och förbindelselänk mellan människor. För att kunna tillgodogöra sig sina rättigheter, fullgöra sina skyldigheter och vara likvärdig och med- ansvarig i samhället behöver alla kunskaper i svenska språket. En vik- tig uppgift för staten är därför att ge möjligheter för människor som inte har svenska som modersmål att lära sig språket. Att betona det svenska språkets betydelse står inte i konflikt med respekten för dem som har ett annat modersmål än svenska. De yttersta gränserna i samhället sätts alltid av landets lagar och andra författningar, men inom ramen för dessa bör ett stort utrymme finnas för olika sätt att leva och tänka. Det är också nödvändigt med en öppen och levande debatt. För att kunna utveckla samhället till- sammans behöver en ny nationell gemenskap skapas. Ömsesidig re- spekt och tolerans är hörnstenar i ett sådant arbete, men också krea- tivitet och oräddhet och en önskan från alla att vilja och våga möta det annorlunda och det främmande. Den som har stark egen identitet har bättre förutsättningar att klara detta. Därför är den egna identitetsut- vecklingen viktig. Integrationspolitikens inriktning Det integrationspolitiska arbetet bör särskilt inriktas på att ge männi- skor förutsättningar att försörja sig och bli delaktiga i samhället, före- bygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism och att värna grundläggande demokratiska värden. Till de grundläggande värdena i det svenska samhället hör jäm- ställdhet mellan könen. Målen och ambitionerna att öka jämställdheten gäller alla oavsett bakgrund och härkomst. Däremot kan metoder och vägar att nå målen behöva anpassas och utvecklas med hänsyn till att inte alla vuxit upp med den svenska traditionen vad gäller jämställdhet mellan könen. Regeringen har tagit initiativ till en dialog mellan olika grupper i samhället om dessa frågor. De som är i majoritet har alltid ett särskilt ansvar gentemot dem som är i minoritet. Majoriteten i består av personer som är födda här, har svenska som modersmål och sannolikt utan tvekan skulle be- skriva sig som svenskar. Maktpositionerna i samhället är en spegling av detta förhållande. Detta reser frågan om delaktighet i samhället. För att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i samhället, bör i princip också alla vara med och utforma den och ta ansvar för den. Detta kan ske först om mångfalden återspeglas i samhällets institutioner och de demokratiska beslutsprocesserna. 5.4 Konsekvenser och genomförande Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken och de grunder den vilar på bör få konsekvenser för synsätt och åtgär- der inom olika samhällsområden, som t.ex. inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet, hälso- sjukvården och kulturområdet. Det faktum att är ett land med betydligt större etnisk, kulturell, språklig och religiös mångfald än tidigare leder också till ett större behov av gränsöverskridande verksamhet och gemensamma mötesplatser. Skolan, arbetsplatsen och bostadsområdet utgör natur- liga och viktiga platser för kontakten mellan människor. Men det be- hövs fler arenor för mångfalden, bl.a. sådana som kan fungera som religiösa mötesplatser och ge plats för kulturell och tvärkulturell verksamhet. Förslaget till mål och inriktning för en integrationspolitik bör påverka utformandet av vissa åtgärder och insatser som riktar sig till invandrare som grupp. Hit hör exempelvis samhällsinformation till invandrare och stödet till invandrarorganisationer. Modersmålsunder- visningen, rätten till tolkservice, svenskundervisning för invandrare (sfi) och andra åtgärder och rättigheter som tillkommit inom ramen för den nuvarande invandrarpolitiken ligger dock fast. Regeringens förslag till mål för en integrationspolitik påverkar inte heller de riktlinjer för återvandringspolitik som lade fast i samband med beslutet om en ny migrationspolitik (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Däremot anser regeringen att det behövs vissa organisationsföränd- ringar för att de integrationspolitiska målen skall kunna förverkligas. I avsnitt 12 föreslår regeringen bland annat inrättandet av en ny myn- dighet. Behov av lokal och regional förankring och samverkan För att de integrationspolitiska målen skall kunna omsättas i konkret handling i hela landet krävs en tydlig regional och lokal förankring. Kommunerna har haft en central roll i förverkligandet av invandrar- politiken och kommer också att vara centrala för förverkligandet av regeringens förslag till integrationspolitiska mål. Många kommuner har utarbetat integrationsplaner som används som viktiga instrument i detta arbete. har det emellertid blivit allt mer uppenbart att fler aktörer och nivåer behöver involveras i arbetet och att framför allt den regionala nivån behövs för genomförande och samordning av politi- ken. Länsstyrelserna med sitt samordningsansvar för statlig och kom- munal verksamhet och sitt breda nätverk och sina kontaktytor inom olika samhällssektorer är en viktig resurs i arbetet med att förankra de integrationspolitiska målen på länsnivå. Länsstyrelserna besitter också kunskaper om näringsliv och arbetsmarknad som är värdefulla för för- verkligandet av de integrationspolitiska målen. Regeringen kommer att uppdra åt landshövdingarna i samtliga län att samla berörda parter för att diskutera och komma med förslag till hur de kan föra in de integrationspolitiska målen i sin verksamhet och bidra med att förankra dem i sina respektive län samt hur den kompe- tens som finns i länen i övrigt kan komma till användning i det inte- grationspolitiska arbetet. I uppdraget kommer också att ingå att dis- kutera och komma med förslag till på vilket sätt länsstyrelserna kan involveras i det långsiktiga arbetet. 5.5 Invandrarbegreppet Regeringens bedömning: Invandrarbegreppets användning i författ- ningar bör ses över. : Kommitténs förslag överens- stämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i behovet av att se över invandrarbegreppets användning i författningar. Skälen för regeringens bedömning: Invandrare är ett begrepp som definieras på en mängd olika sätt. grundar sig definitionerna på objektiva förhållanden som t.ex. födelseland eller medborgarskap. handlar det om människors subjektiva kategoriseringar, an- tingen som en uppfattning om den egna identiteten eller genom att någon av andra utpekas som invandrare. I det senare fallet kan det exempelvis handla om en person som talar utmärkt svenska, men med avslöjande brytning eller om någon som uppfattas ha ett osvenskt ut- seende synliga minoriteter är ett begrepp som ofta används i andra länder och som av omgivningen därför beskrivs som invandrare. In- vandrare existerar inte heller som ett entydigt rättsligt begrepp. Invandrarbegreppet är grovt generaliserande och underförstår en grupp med gemensamma kännetecken och en samhörighet som är skild från svenskar. Det bör därför användas på ett sådant sätt att det inte förstärker ett vi-och-dom-tänkande. I synnerhet bör det undvikas som benämning på personer som är födda i och som ofta har kallats andragenerationsinvandrare . Problemen med invandrarbegreppets användning har lett till att Sta- tistiska centralbyrån (SCB) och tillsammans har ut- format riktlinjer för hur redovisning av statistik bör ske. Förutom de grundläggande indelningarna efter födelseland, medborgarskap och kön föreslår SCB och en indelning av befolkningen i personer med utländsk bakgrund, personer med både svensk och ut- ländsk bakgrund och personer med svensk bakgrund. Bland personer med utländsk bakgrund återfinns de som är utrikes födda samt de som är födda i , men med två utrikes födda föräldrar. De som har både svensk och utländsk bakgrund utgörs av personer födda i och med en svenskfödd och en utrikes född förälder. Personer med svensk bakgrund är de som är födda i och vars bägge föräldrar är födda i . I riktlinjerna anges också ett antal andra indel- ningar som ofta är viktiga att göra i statistiska redovisningar, i synner- het vad gäller personer med utländsk bakgrund. Det gäller t.ex. bosätt- ningstid i , grunder för bosättning och ålder. Dessa riktlinjer bör bidra till att förändra användningen av begreppet invandrare i de sammanhang då statistiska beskrivningar används. Endast den som har fått tillstånd att bosätta sig i är i den svenska statistiken betraktad som invandrare. Invandrarbegreppet är alltså inte i , som i vissa andra länder, tillämpligt på asyl- sökande och andra som väntar på beslut, utan har av tradition kopplats till folkbokföringen i landet. Mot bakgrund av invandrarbegreppets olika innebörd och rege- ringens bedömning att åtgärder som riktar sig till invandrare som grupp bör begränsas till den i , anser regeringen att det behövs en översyn av hur invandrarbegreppet används i olika för- fattningar. Denna översyn kan ske successivt. Regeringen kommer senare att ta initiativ till ett sådant arbete. I denna proposition kommer regeringen att där så är möjligt och lämpligt utgå från de riktlinjer som SCB och utfärdat. Begreppet invandrare kommer när det används endast att syfta på per- soner som faktiskt själva har invandrat. Möjligheterna att vara kon- sekvent i detta kommer emellertid att begränsas av att statistik, utred- ningar, rapporter etc. som regeringen använder som underlag för pro- positionen normalt inte innehåller distinktioner av detta slag. 5.6 Uppföljning av integrationspolitiken Regeringens bedömning: Förverkligandet av de integrationspolitiska målen bör följas upp kontinuerligt. : Kommitténs förslag överens- stämmer i sak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna fråga instämmer i behovet av uppföljning. Skälen för regeringens bedömning: Den generella politiken kom- mer inte automatiskt att förändra sig utifrån de krav och behov som ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald ställer. Såväl enskilda in- divider som aktörer inom offentlig och privat verksamhet tenderar att endast långsamt anpassa sig till den nya situationen. Det är regeringens bedömning att de integrationspolitiska målen inte kan uppnås utan ett aktivt förändringsarbete. Ett sådant förändringsar- bete bör beröra hela samhället på alla nivåer. För att detta arbete skall komma till stånd behövs förändrade attityder och förhållningssätt och åtgärder av nya slag, översyn av lagar och andra författningar samt nya samverkans- och organisationsformer. En av de viktigaste uppgifterna för att nå de integrationspolitiska målen bör vara att kontinuerligt följa vad som sker på olika områden och nivåer i samhället. Att ta reda på hur det går för människor vad gäller levnadsförhållanden och levnadsvillkor mot bakgrund av deras härkomst samt etniska och kulturella bakgrund eller tillhörighet och att vara uppmärksam på hur social mobilitet, välfärd och levnadsvill- kor utvecklas bör ingå i denna uppföljning. En annan uppgift är att följa hur samhällsinstitutionerna och andra aktörer fullgör sina upp- gifter. Den offentliga sektorn har i sin verksamhet inte bara ansvar för att förverkliga de integrationspolitiska ambitionerna utan också ett speciellt ansvar att vara en förebild. Även verksamheten och agerandet i den privata sektorn bör följas upp. Vad som sker den i är av stor betydelse för hur det går fortsättningsvis. Därför är introduktionsinsatsernas betydelse och inverkan på integrationsprocesserna av stort intresse. Utöver det uppföljningsansvar som åvilar varje fackmyndighet be- hövs en samlad överblick av vad som sker inom olika samhällsom- råden. Regeringen föreslår i avsnitt 12 att en ny myndighet bildas som får ett övergripande ansvar för att följa upp hur integrationspolitiken förverkligas. 5.7 Integration och återvandring Regeringens bedömning: En god integration i skapar också goda förutsättningar för den som återvänder. Skyddsbehövande med permanent uppehållstillstånd bör informeras om möjligheterna till stöd vid en frivillig återvandring. Skyddsbehövande som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör ges stöd att förbereda sig för återvändande till hemlandet. : Kommitténs bedömning överens- stämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ett trettiotal remissinstanser har yttrat sig om återvandringsfrågorna. Dessa delar i huvudsak kommitténs synsätt och förslag och ser inga principiella konflikter mellan integration och åter- vandring. Samtliga understryker vikten av frivillighet. Skälen för regeringens bedömning: Integrationspolitiken är in- riktad på att ge enskilda individer stöd och möjligheter att leva och försörja sig i . Särskilda insatser i Sve- rige syftar till att öka dessa möjligheter. All erfarenhet och kunskap tyder på att den som är bra för att klara sig i det nya landet, som kan försörja sig och på olika sätt delta i samhällslivet, också är bra att återvända. Integrationspolitiken utgör därför inte något hinder för den som vill återvända utan kan i stället bidra till att chanserna för ett lyckat återvändande ökar. Det finns naturligtvis inget som hindrar den som har rätt till stadig- varande bosättning i att lämna landet för att stadigvarande bo- sätta sig i ett annat land. Beslutet att återvända till ursprungslandet är den enskilda individens rättighet och ansvar. Påtryckningar från stat och kommun får inte förekomma. Det finns i dessa avseenden inte några skillnader mellan dem som invandrat till och andra med utländsk bakgrund, oavsett om de är svenska eller utländska med- borgare. har anslutit sig till det internationella synsättet att det lång- siktiga målet för dem som tvingats fly är att de skall kunna återvända. Skyddsbehövande med permanent uppehållstillstånd bör därför i informeras om de möj- ligheter som finns till stöd för återvändande. Detta bör kunna ske utan att de integrationspolitiska målen åsidosätts. Samma åtgärd, t.ex. en utbildningsinsats, kan ha lika stor betydelse för integrationen i som i förberedelserna för att återvandra. Skyddsbehövande som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör för- beredas på att återvända. Detta bör i görligaste mån ske genom att de ges möjlighet att leva ett så normalt liv som möjligt, försörja sig efter förmåga och delta aktivt i samhällslivet. I allt arbete med återvandringsfrågor bör alltid hela familjens situa- tion uppmärksammas. Eftersom det i många fall är männen som tar initiativ till återvandring bör kvinnors och barns situation särskilt uppmärksammas. Bland annat är det självfallet grundläggande att på olika sätt ge stöd åt barnen i deras utveckling av sitt modersmål. 6 Delaktighet och inflytande De formella rättigheterna är av grundläggande betydelse för männi- skors delaktighet och inflytande i samhället. Utländska medborgare som har fått tillstånd att bosätta sig i har i stort sett samma rättigheter som svenska medborgare. Ett av de viktiga undantagen är rösträtten vid riksdagsval som är förbehållen svenska medborgare. Däremot får utländska medborgare som uppfyller vissa villkor vad gäller bosättningen i landet rösta i kommunala val. Den som har röst- rätt är också valbar. För att kunna delta i samhällslivet och kunna ha inflytande över sin egen situation krävs emellertid inte bara formella rättigheter utan också reella möjligheter att utnyttja dem. Kunskaper och information om det samhälle man lever i och möjligheter att göra sin röst hörd är viktiga förutsättningar för deltagande och inflytande. Situationen för den som inte är född eller uppvuxen i kan i dessa avseenden antas skilja sig från den som gäller för infödda svenskar. Möjligheterna till delaktighet och inflytande påverkas av männi- skors materiella levnadsvillkor och levnadsförhållanden. Att arbeta och klara den egna försörjningen ger ekonomiska förutsättningar att styra viktiga delar av privatlivet som exempelvis att kunna välja var och hur man bor. Att delta i gemenskapen på en arbetsplats kan öka förutsättningarna för och ge impulser till deltagandet i samhällslivet. Regeringen tar upp frågor som rör arbete och boende i avsnitt 7 respektive 10. I en demokrati bör det vara en strävan att de beslutande organen i samhället är sammansatta så att de representerar hela befolkningen både vad avser intressegemenskap och bakgrund. De som har invand- rat till återfinns i liten utsträckning i be- slutande organ och inflytelserika positioner i samhället. Det gör att den etniska och kulturella mångfalden i är otillräckligt repre- senterad i det demokratiska och politiska systemet. Förklaringarna är flera, t.ex. att det tar innan sådana positioner kan nås, men det kan också bero på diskriminering. Att motverka diskriminering och bekämpa främlingsfientlighet och rasism är nödvändigt bl.a. för att öka delaktigheten i samhället för individer med olika bakgrund och för att värna de demokratiska värdena. 6.1 Delaktighet i samhällsutvecklingen Regeringens bedömning: Särskilda insatser bör vidtas för att stimu- lera invandrares delaktighet i samhällsutvecklingen. Skälen för regeringens bedömning: Delaktighet handlar både om deltagande i den formella demokratin och om makt och ansvar i var- dagslivet. har en debatt förts om hur demokratin kan utvecklas och förnyas i olika avseenden i syfte att öka möjligheterna för medborgarna att vara delaktiga i samhällsutvecklingen. På kom- munal nivå har det handlat om hur kommuninvånarna skall få ett mer direkt inflytande och ökade möjligheter att påverka serviceutbudet. Men det handlar också om att samhället måste öppna sig för mång- falden. Regeringen har låtit studera demokratiutvecklingen, nu senast i betänkande På medborgarnas vill- kor (SOU 1996:162). I betänkandet betonas de nya utmaningar som de etablerade demokratiska strukturerna har att möta . Den etniska mångfalden har ökat i befolkningen som personer med invandrarbakgrund är underrepresenterade i partiorganisationerna och föreningslivet. Även tar upp frågan om representation. I sitt betänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) redovisar kommittén att bland annat personer med invandrarbakgrund är dåligt representerade på den lokala nivån. Naturaliserade svenska medborgare, dvs. tidigare utländska med- borgare som förvärvat svenskt medborgarskap, deltar i kommunala val i betydligt högre grad än utländska medborgare. röstade natu- raliserade svenska medborgare i lika hög grad eller högre än infödda svenska medborgare, men enligt SCB:s redovisningar har valdel- tagandet sjunkit bland dem som blivit svenska medborgare. Till viss del kan detta förklaras med ålderssammansättningen och att många i väljargruppen kommit från länder med samhällssystem som skiljer sig mycket från det svenska. Att naturaliserade förstagångs- väljare deltar i riksdagsvalet i mindre utsträckning än andra första- gångsväljare trots att de är födda och uppvuxna i är emellertid svårare att förklara. Det låga och sjunkande valdeltagandet bland utländska medborgare kan förklaras på flera sätt. En förklaring är att många av dem är unga, ogifta och med kort utbildning, vilket normalt brukar sammanfalla med lågt valdeltagande. Vistelsetidens längd spelar också en stor roll för engagemang och delaktighet i det nya landet. En annan viktig för- är att utländska medborgare utgör en heterogen grupp som ändras kraftigt mellan två val. En del blir svenska medborgare och andra utvandrar som gruppen fylls på med nya invandrare. En förklaring av annat slag är att uppmärksamheten kring valet till så stor del koncentreras till det nationella valet att kommunalvalen ham- nar i bakgrunden. En viktig orsak kan också vara brist på information och kunskap om politiska partier och politiska frågor och att denna brist hänger samman med språksvårigheter och begränsade kontakter med samhället. Skillnaden i valdeltagandet mellan män och kvinnor är betydligt större bland utländska medborgare än i befolkningen som helhet. Även om det kan finnas rimliga förklaringar till att utländska med- borgare har ett lägre valdeltagande än svenska medborgare är situa- tionen inte tillfredsställande. Att förstagångsväljare som har en ut- ländsk bakgrund röstar i mindre utsträckning än andra unga människor är också djupt oroande, då detta kan vara tecken på utanförskap. För att en demokrati skall utvecklas måste alla människors kompetens och erfarenheter tas tillvara. Regeringen anser att det är en mycket ange- lägen uppgift att öka delaktigheten i samhället, både generellt och i den politiska processen. Ingen skall behöva stå utanför till följd av bristande kunskaper om de demokratiska traditionerna och om hur det svenska samhället fungerar. Intresset och engagemanget för en fråga börjar ofta i vardagslivet. Därför är det viktigt att stimulera lokala initiativ och engagemang. Genom budgetpropositionen för infördes ett anslag för stöd till demokratiutveckling. Syftet med stödet är att stimulera en utveck- ling av nya former och strukturer för medborgarnas engagemang, sär- skilt i utsatta bostadsområden. Den myndighet som skall ha det över- gripande ansvaret för integrationspolitiken bör ges möjligheter att sti- mulera dem som invandrar till ett ökat deltagande i samhällslivet. I detta syfte föreslår regeringen i budgetpropositionen för att medlen för stöd till demokratiutveckling förs från utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid till utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Den myndighet som har ansvar för integrationspoli- tiken bör disponera medlen till bl.a. detta ändamål. 6.2 Samhällsinformation Regeringens bedömning: Statliga och kommunala myndigheter bör inom sina respektive ansvarsområden sträva efter att samhällsinfor- mation når alla i befolkningen oavsett härkomst och etnisk bakgrund och att den är anpassad till mottagarnas skilda förutsättningar och be- hov. Utöver den generella samhällsinformationen behövs särskilda in- formationsinsatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av samhällsinformation. : Kommitténs förslag överens- stämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har haft synpunkter på samhällsinformationen till invandrare. anser att övergripande samhällsinformation bör vara kostnadsfri under invandrares första tid i samt att även gamla invandrare ny- hets- och informationsbehov bör tillgodoses. anser att frågan om den övergripande samhällsinformationens roll och ansvaret för denna skall utredas. betonar behovet av en an- passad samhällsinformation och nyhetsförmedling till nyinvandrare och övriga med begränsade kunskaper i svenska. LO instämmer i prin- cip med kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund Invandrares behov av samhällsinformation uppmärksammades . I syfte att förbättra informationen bildades , som fick i uppgift att ge ut en tid- ning på de vanligast förekommande språken. Behovet av information uppmärksammades också i propositionen Riktlinjer för utlänningspolitiken (prop. 1968:142), där det framhölls att det är en primär uppgift för samhället att medverka till att utlänningar får så goda kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället att de inte blir avskärmade från befolkningen i övrigt. Riksdagsbeslutet om invandrarpolitiken innefattade rikt- linjer för myndigheternas information till invandrare. Där slogs fast att alla informationsansvariga organ i samhället har ett ansvar för infor- mationen inom sitt verksamhetsområde. har ett sam- ordningsansvar för samhällsinformation till och om invandrare samt att svara för sådan information som inte faller på någon annan myn- dighet. Detta innebär att verket bl.a. sammanställer, producerar och distribuerar information om det svenska samhället på olika språk. skall också ge information till allmänheten i in- vandrarpolitiska frågor. Detta sker bland annat genom att verket pro- ducerar informationsmaterial och dokumentation av olika slag som i första hand vänder sig till den infödda befolkningen.