prop · GL03105 · 1998-01-01 00:00:00 — 4.5 Ersättning vid laglig våldsanvändning Regeringens förslag: En särskild bestämmelse införs i den nya lagen som innebär att det allmänna bär ett strikt skadeståndsansvar för person- och sakskador som har uppkommit vid sådan våldsanvändning som regleras i 10 § eller 23 § första stycket första meningen polislagen (1984:387), 2 kap. 17 § utsökningsbalken eller 57 § tullagen (1994:1550), om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det har varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser välkomnar kommitténs förslag. Ett stort antal instanser lämnar förslaget utan invändning. i tillstyrker i princip förslaget men varnar för att det kan uppstå vissa tillämpningssvårigheter vad gäller kronofogdemyndigheternas verksamhet med en bestämmelse som är anpassad främst för polisverksamhet. förordar att bestämmelsen utvidgas till att omfatta även skador på egendom i samband med kriminalteknisk undersökning. Skälen för regeringens förslag: Enligt bestämmelser i polislagen får en polisman i vissa situationer använda våld mot person. kan våldet bestå i att skjutvapen används. Polisen får också i brottsföre- byggande eller brottsutredande verksamhet förstöra eller skada egendom. Även i tullens och kronofogdemyndigheternas verksamhet kan det uppstå situationer när våld mot person eller egendom får användas (se vidare författningskommentaren till 8 §). Kommittén uppmärksammar ett behov av särskild reglering vad gäller person- och sakskador som kan uppkomma när främst polisen använder sig av lagligt våld mot person eller egendom. Kommittén föreslår att det införs en bestämmelse om ett strikt ansvar för det allmänna gentemot den som utan egen skuld åsamkas person- eller sakskada vid användandet av lagligt våld mot person eller egendom. Ingen remissinstans motsätter sig den föreslagna regeln. Ett flertal instanser välkomnar tvärtom förslaget. Åtgärder i form av våldsanvändning mot person eller egendom kan i vissa fall orsaka avsevärd person- eller sakskada. Vanligtvis förekommer i dessa fall inte något fel eller någon försummelse från polisens sida. Den som drabbats av skada kan därför stå utan möjlighet att få ersättning. Visserligen kan som kommittén anför en princip om strikt ansvar för farlig verksamhet gälla utan stöd av lag. I enlighet med denna princip skulle t.ex. den som helt oskyldigt drabbas av att polisen använder skjut- vapen kunna ha rätt till ersättning. Det är dock ovisst hur långt en sådan princip sträcker sig och under vilka förhållanden den kan tillämpas. I litteraturen har hävdats att om en polis som angrips av en våldsverkare skjuter ett skott mot denne och därvid träffar en oskyldig utomstående, den senare är utan rätt till skadestånd från polisen (, Skade- ståndsrätt, 4 uppl. s. 83, jfr 5 uppl. s. 115). Det är klart att om vålds- verkaren i exemplet skulle träffas av ett skott, så kan han inte erhålla ersättning av det allmänna (jfr SOU 1958:43 s. 78 och prop. 1991/92:111 s. 8 f.). Det är vidare mycket tveksamt om den angivna principen kan användas vid polisingripanden där vapen inte används. Något strikt ansvar vid försvarligt våld mot egendom torde inte finnas. Det innebär t.ex. att när polisen skadar en stulen bil i samband med att man griper biltjuven, bilens ägare inte är berättigad till ersättning från det allmänna. I vissa särskilda fall kan emellertid det allmänna bli ersättningsskyldigt på grund av nödrättsliga principer. De innebär att det allmänna kan bli ersättningsskyldigt när enskild egendom offrats i en nödsituation i enbart det allmännas intresse. När det gäller detta ansvar är omfattningen dock osäker (se Håstad, Tjänster utan uppdrag s. 157 f. och , Ersättning vid offentliga ingrepp 2 s. 65 och 150 f.) Rättsläget är som framgått på flera sätt oklart. Enligt regeringens mening är det redan av det skälet motiverat med en särskild reglering. Att en utomstående, oskyldig skadelidande skall stå utan ersättning i sådana fall som här beskrivits stämmer också illa överens med den generositet som staten bör visa. Sådan laglig våldsanvändning som här diskuteras är en form av allmännyttig åtgärd som kan drabba en enskild, utan att denne på något sätt bär skuld till att åtgärden har måst vidtas. Det är också klart att sådan laglig våldsanvänding kan orsaka allvarliga och omfattande skador. Även om det rör sig om ett mycket begränsat antal fall är behovet av ersättning i det enskilda fallet odiskutabelt. Ofta är ingripanden som medför person- eller sakskada helt oantastliga och kanske till och med nödvändiga för att ingripandet t.ex. gripandet av en farlig rymling skall bli lyckosamt. Den enskilde som drabbas av skadan har visserligen ett allmänt intresse av att brott förhindras eller beivras, men det ter sig stötande att han eller hon ensam skall bära följderna av sådana åtgärder. Från polisens sida anser man också - enligt vad kommittén uttalar - den nuvarande ordningen olycklig. Vid skadeståndslagens tillkomst valde man att inte särskilt reglera polisens användning av skjutvapen i skadeståndsrättslig hänseende. I förarbetena (prop. 1972:5 s. 112 f.) hänvisades till att skadefallen inte lär vara särskilt vanliga och att det typiskt sett inte rör sig om allvarliga skadefall. Det hänvisades i stället till möjligheten att bevilja en skade- drabbad ersättning ex och till möjligheten för domstolarna att i tillämpningen statuera ett rent objektivt ansvar i speciella fall. Enligt regeringens uppfattning har frågan nu kommit i ett något annor- lunda läge. Polisen är - tyvärr - tvungen att använda våld i sin tjänsteutövning i större utsträckning . Denna våldsanvändning, såväl mot person som mot egendom, måste också ske på allmän plats där många människor kan uppehålla sig och enskildas egendom finns. Även om nu diskuterade skadefall alltjämt inte är särskilt vanliga finns det anledning att reglera dem särskilt. De allmänna, icke lagfästa, reglerna om strikt ansvar för farlig verksamhet och för vissa nödhandlingar är inte tillräckliga. Det kan inte anses tillfredsställande att den enskildes rätt till ersättning skall vara beroende av den möjlighet regeringen har att ex i vissa fall tillerkänna en skadelidande ersättning. Det kan dessutom läggas till att det enligt regeringens uppfattning av flera skäl är viktigt att polisens arbete har allmänhetens förtroende. Polisens verksamhet är allmänt uppmärksammad och inte sällan kriti- seras polisens metoder. Denna uppmärksamhet är särskilt intensiv när våld kommer till användning. En ordning som innebär att oskyldigt drabbade får ersättning kan bidra till ett ökat förtroende för polisen. Frågan om ersättning i hithörande sammanhang har också behandlats av , dock utan att någon resolution eller rekommendation har antagits. En särskild kommitté inom har uttalat att det i dessa fall i princip bör finnas en möjlighet till ersättning (se Principles of Administrative the Persons A handbook, s. 38 f.) Regeringen föreslår därför att det införs en bestämmelse om strikt skadeståndsansvar för det allmänna gentemot den som utan egen skuld åsamkas person- eller sakskada vid viss enligt polislagen laglig vålds- användning. Motsvarande behov finns när lagligt våld i vissa fall används av kronofogdemyndigheterna eller tullen. förordar att ersättning av allmänna medel också bör kunna tillerkännas den som drabbats av sakskada i samband med kriminalteknisk undersökning. Sådan skada skiljer sig från de skador som kan uppstå till följd av laglig våldsanvändning. Det är i de senare fallen som det har identifierats ett verkligt behov av reglering. Det skulle enligt regeringens mening medföra ytterligare gränsdragningssvårigheter om man skulle gå ifrån anknytningen till viss närmare bestämd laglig våldsanvändning. Regeringen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag om rätt till ersättning av allmänna medel i andra fall. 4.6 Jämkning av ersättning Regeringens förslag: Skadestånd på grund av frihetsinskränkning enligt den nya lagen skall kunna vägras eller sättas ned (jämkas), om den drabbades eget beteende har föranlett beslutet om frihetsinskränkning eller om det med hänsyn till övriga omständigheter är oskäligt att ersättning lämnas. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: anser att det är värdefullt att regle- ringen genom den föreslagna regeln blir mer flexibel men varnar för tillämpningssvårigheter. avstyrker förslaget och anför såväl principiella invändningar som invändningar om tillämpnings- svårigheter. Justitiekanslern, som tillstyrker förslaget, menar att det dock redan enligt gällande rätt finns utrymme för en tillämpning enligt förslaget. Riksåklagaren och tillstyrker förslaget. i anser att det bör införas en mer långtgående jämkningsregel. I övrigt lämnas förslaget utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Det har i den praktiska tillämpningen uppmärksammats att rätten att få ersättning i anledning av ett frihetsberövande ibland kan ge resultat som ter sig stötande. En del av bakgrunden till kommitténs förslag är det s.k. Lindomefallet. En äldre man mördades i samband med att två personer gjorde inbrott hos honom. Det kunde inte med tillräcklig grad av säkerhet utredas vem av dem som var skyldig till mordet. Justitiekanslern beviljade ersättning enligt LEF till den som var huvudmisstänkt och som varit berövad friheten på grund av brottsmisstanken. Beslutet väckte stor uppmärksamhet och kritiserades häftigt. Det är en allmänt erkänd grundsats att den som inte har kunnat överbevisas om brott också skall betraktas som oskyldig (se NJA II 1974 s. 369 f. och bet. 1974:LU25 s. 5 f.). Som ett utflöde av denna princip har den som efter ett frihetsberövande sedermera frikänts varit berättigad till ersättning enligt särskilda regler. Kommittén har ansett att de principiella skälen för denna ordning väger så tungt att en ändring inte bör ske. Regeringen instämmer i denna uppfattning. Principen om att den som frikänns i en rättegång skall betraktas som oskyldig är mycket viktig i en rättsstat. Som en konsekvens härav bör en frikänd som varit frihetsberövad normalt tillerkännas ersättning av det allmänna. Kommittén föreslår emellertid att den nuvarande jämkningsbestäm- melsen som möjliggör att ersättning vägras eller sätts ned om det med hänsyn till omständigheterna är oskäligt att ersättning utgår skall pre- ciseras. Enligt förslaget skall det särskilt anges i lagen att jämkning kan ske, om det med hänsyn till den skadelidandes eget förhållande är oskä- ligt att ersättning utges. Alltjämt bör jämkning inte få komma i fråga enbart på den grunden att misstanke om brott kvarstår utan att skuld- frågan är klarlagd. Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan in- vändning. Det är enligt regeringens mening uppenbart oskäligt att ersättning be- talas av statliga medel till en misstänkt i ett fall som det nämnda. Regle- ringen måste vara så utformad att det framgår att ersättning skall vägras i situationer där den frihetsberövade till följd av sitt eget handlande har stått i ett sådant förhållande till brottet att ingripandet mot honom varit klart motiverat. Justitiekanslern ifrågasätter om det inte redan med stöd av gällande bestämmelser går att åstadkomma en tillämpning i enlighet med kom- mitténs förslag. Justitiekanslern ger också exempel på att han har tilläm- pat bestämmelserna på det sättet. Enligt regeringens mening har Justitie- kanslerns ståndpunkt fog för sig. Men det är i vart fall tveksamt om en sådan tillämpning var avsedd när regeln kom till. Som kommittén anför framgår det av motiven till den nuvarande bestämmelsen att den inte tar sikte på de situationer som diskuteras (se betänkandet s. 214 f.). Det finns därför även enligt regeringens mening ett behov av att tydligt markera den nu avsedda ändringen. Det bör i enlighet med kommitténs förslag ske genom att det uttryckligen hänvisas till den skadelidandes eget beteende. I fråga om utformningen av bestämmelsen föredrar emellertid rege- ringen en något annorlunda lösning än kommittén. Kommittén väljer att knyta den utvidgade jämkningsmöjligheten till den skadelidandes eget förhållande . Med detta uttryck avser kommittén att den enskildes eget beteende eller handlande varit avgörande för beslutet att ingripa. I sak instämmer regeringen i detta. Avgörande för om jämkning skall kunna ske bör sålunda vara omständigheterna när ingreppet skedde. Om den skadelidandes eget beteende i den situationen föranledde ingripandet, bör jämkning kunna komma i fråga. Enligt regeringens mening kan uttrycket förhållande i sammanhanget förstås så att hänsyn skall tas även till andra omständigheter relaterade till den skadelidande än sådana som har med själva ingripandet att göra. Regeringen anser därför att jämkningsmöjligheten bör knytas direkt till den skadelidandes eget beteende i samband med ingripandet (se vidare författningskommentaren till 6 § tredje stycket). Möjligheterna i övrigt att vägra eller sätta ned ersättning bör behållas oförändrade. 4.7 Preskription Regeringens bedömning: För anspråk enligt den nya lagen införs inte någon särskild preskriptionstid. Det innebär att normal tioårspreskription gäller för anspråk enligt lagen. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det införs en förkortad preskriptionstid . Remissinstanserna: anser att är en alltför kort preskriptionstid. Justitiekanslern och Regionåklagarmyndig- heten i tillstyrker kommitténs förslag. Riksåklagaren och Regionåklagarmyndigheterna i och anser att en pre- skriptionstid är tillräcklig. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan invändning. Skälen för regeringens förslag: I LEF föreskrivs inte någon särskild preskriptionstid. Det innebär att den allmänna tioåriga preskriptionstiden enligt preskriptionslagen (1981:130) gäller. Kommittén anför ett flertal skäl för att det bör införas en särskild, förkortad, preskriptionsfrist Sålunda anförs att det utvidgade ersättningsansvar som kommittén föreslår kommer att leda till en ökning av antalet ersättningskrav och att det för att dessa skall kunna utredas på ett tillfredsställande sätt krävs att skadetillfället inte ligger för långt tillbaka i tiden. Kommittén anser att det inte är rimligt att samhällets resurser används till att ta fram uppgifter om vad som kan ha hänt . De skador som kan bli följden av t.ex. en frihetsinskränkning torde också uppkomma i mer eller mindre omedelbar anslutning till den åtgärd som berättigar den skadelidande till ersättning. Kommittén menar slutligen att det inte kan anföras några principiella betänkligheter mot en särskild, förkortad, preskriptionsfrist och nämner att sådana korta frister gäller i motsvarande fall i våra nordiska grannländer. De utvidgningar som föreslås är inte lika långtgående som kom- mitténs förslag, vilket minskar behovet av en särskild preskriptionsregel. Enligt regeringens mening bör man också vara återhållsam med att föreskriva avsteg från vad som gäller angående skadeståndsanspråk i allmänhet, dvs. Endast när det finns starkt vägande skäl för en särskild preskriptionsregel bör en sådan införas. Den enskilde medborgarens intresse av att inte behöva gå miste om ersättning enbart på grund av en särskilt förkortad preskriptionstid måste vid den nödvändiga avvägningen anses väga tungt. De skäl kommittén anför är därför inte av den art eller styrka att det är motiverat att införa en särskild preskriptionstid. 4.8 Återbetalning av ersättning Regeringens förslag: En person som har fått ersättning enligt lagen och som senare döms för den gärning som frihetsinskränkningen gällt skall vara skyldig att betala tillbaka ersättningen. Återbetalningsskyl- digheten skall kunna jämkas, om det finns särskilda skäl. Remissinstanserna: Samtliga instanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. fäster regeringens uppmärksamhet på vissa tillämpningsfrågor. Skälen för regeringens förslag: har i ett tillkännagivande till regeringen begärt att det i lagen öppnas en uttrycklig möjlighet att återkräva utbetald ersättning (bet. 1995/96:JuU15). I en framställning hemställer Justitiekanslern detsamma. Enligt Justitiekanslern lär det ha hänt att personer som har varit misstänkta för brott har fått ersättning enligt LEF när förundersökningen lagts ned, varefter förundersökningen åter tagits upp och den misstänkte dömts för de brott misstankarna avsett. Justitiekanslern framför att rättsläget vad gäller möjligheten att i ett sådant fall med framgång kräva den utgivna ersättningen åter är osäkert. Justitiekanslern anser för sin del att en sådan rätt kräver uttryckligt lagstöd. Enligt regeringens mening bör den som har tagit emot ersättning för skada orsakad av en frihetsinskränkning vara skyldig att återbetala ersättningen, om han sedermera döms för brottet (jfr bet. 1995/96:JuU15 s. 9 f.). Det bör dock enbart gälla i de fall där den dömde ådöms en sådan påföljd att han inte hade varit berättigad till ersättning enligt 2 §. I dessa situationer faller grunden för statens ersättningsskyldighet bort. För att den osäkerhet som kan råda beträffande återbetalningsskyldigheten skall undanröjas bör det i den nya lagen införas särskilda bestämmelser om saken. Det bör ankomma på Justitiekanslern att föra talan vid allmän domstol om återbetalning. Någon särskild lagbestämmelse behövs inte om detta. För att undvika att bestämmelsen blir alltför stel och leder till oönskade resultat i vissa enskilda fall bör det finnas möjlighet att vid särskilda skäl jämka återbetalningsskyldigheten. Skäl att jämka återbetalningsskyldighet kan finnas t.ex. när det rör sig om ett mindre ersättningsbelopp som har betalats innan återbetalningsskyldighet aktualiseras. Hänsyn kan också tas till att den som har fått ersättningen har en betydande försörjningsbörda och att ersättningen har använts till försörjningen av andra än den skadelidande själv. Jämkning till noll bör ske endast undantagsvis. När stora belopp har betalats i ersättning bör jämkning till noll knappast komma i fråga. 4.9 Utdrag ur kriminalregistret Regeringens bedömning: Justitiekanslern skall i skadereglerings- ärenden kunna begära utdrag ur det allmänna kriminalregistret om den som ansöker om ersättning enligt lagen. En bestämmelse härom kan dock med hänsyn till bestämmelsen i 7 kap. 17 § sekretesslagen inte införas i den nya lagen. Saken får i stället regleras i särskild ordning. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. Övriga instanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt Justitiekanslern har det betydelse för ersättningsfrågan vilken bakgrund den som ansöker om ersättning har. Därför skulle Justitiekanslern vilja ha en rätt enligt lagen att infordra utdrag ur det allmänna kriminalregistret beträffande personer som begär ersättning enligt LEF. I ett normalt ärende om ersättning enligt LEF utgör, jämte sökandens inlagor, åklagarens yttrande beslutsunderlag för Justitiekanslern. I vissa ärenden infordrar Justitiekanslern domar och förundersökningar för att få ett fylligare beslutsunderlag. Enligt Justitiekanslern har många åklagare insett vikten av att i sina yttranden redogöra för tidigare frihetsberövanden, men inte sällan är lämnad information alltför kortfattad och ofullständig för att vara till nytta för Justitiekanslerns prövning. Enligt 8 § lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister ges Justitie- kanslern rätt att utan inskränkningar infordra utdrag ur kriminalregistret. I förarbetena till den lagen utalas dock att självfallet bör rekvisitioner icke göras i andra ärenden än dem, där rekvireringsskyldighet är före- skriven i författning eller där utdrag eljest erfordras för utredning om brott (prop. 1963:39 s. 52). Med hänsyn till detta uttalande anser sig Justitiekanslern förhindrad att infordra kriminalregisterutdrag i ersätt- ningsärenden. anför att den omständigheten att en person har varit frihetsberövad inte bör påverka ersättningsfrågan samt att det är principiellt betänkligt att den som skall objektivt pröva vilken ersättning som skall betalas utrustas med möjligheter att självmant införskaffa underlag avsett att användas mot den ersättningssökande. Justitiekanslern har i sin ersättningspraxis i vissa fall beaktat sökan- dens bakgrund. Justitiekanslern kan också i ett ersättningsärende ha be- hov av information om eventuellt ådömda straff har avtjänats. Rege- ringen anser att en sådan praxis är rimlig. Den information kriminal- registret innehåller har sålunda betydelse för utredningen och bestäm- mandet av ersättning. Regeringen kan inte finna några principiella be- tänkligheter mot att Justitekanslern har tillgång till den informationen. Det rör sig dessutom om information som ofta är tillgänglig hos Justitiekanslern på annat sätt, t.ex. genom den ersättningssökandes egna uppgifter. Det kan också ha ett värde att Justitiekanslern har ett likartat underlag vid sina bedömningar i skilda ärenden. Regeringen anser med hänvisning till det anförda att Justitiekanslern bör ges tillgång till kriminalregistret i skaderegleringsärenden. Bestäm- melsen i 7 kap. 17 § sekretesslagen innebär dock att en föreskrift om detta måste ges i lag om register. Denna bestämmelse hindrar alltså en reglering i den nya lagen. Det bör i sammanhanget anmärkas att har föreslagit genomgripande förändringar i författningsregleringen av Polisens register (se slutbetänkandet Polisens register, SOU 1997:65). Förslagen bereds i med sikte på propostion . Frågan om Justitiekanslerns rätt att erhålla utrag ur kriminalregistret bör lämpligen regleras i det sammanhanget. 4.10 Ikraftträdande Den nya lagen om ersättning för skada vid vissa myndighetsåtgärder bör träda i kraft . För åtgärder vidtagna före ikraftträdandet bör - i enlighet med vad som gäller i allmänhet inom skadeståndsrätten (jfr prop. 1972:5 s. 593) - äldre föreskrifter gälla. I de fall en före ikraftträdandet vidtagen åtgärd inte har upphört vid ikraftträdandet bör dock den nya lagen gälla. Detta bör anges i övergångsbestämmelser till lagen. I övrigt behövs inte några övergångsbestämmelser. 5 Det allmännas ansvar för felaktig myndighetsinformation 5.1 Gällande rätt Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen gäller ett särskilt ansvar för staten och kommunerna för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada, om skadan har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Vad som föreskrivs om kommun gäller också landsting, kommu- nalförbund, församling och kyrklig samfällighet (3 kap. 2 § andra stycket). Begreppet myndighetsutövning avser beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Begreppet vid myndighetsutövning omfattar enligt förarbetena till skadeståndslagen (prop. 1972:5 s. 502) alla sådana beslut och åtgärder som antingen självständigt utgör myndighetsutövning eller står i ett nära samband med myndighetsutövningen. Därmed innefattas åtgärder som ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde medborgaren. Som exempel kan nämnas olika förberedande åtgärder inför ett beslut. Uttrycket innefattar också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen. Däremot utesluts sådana skador som visserligen har uppkommit vid offentlig verksamhet men där denna verksamhet inte uppvisar några karaktäristiska offentligrättsliga drag. Begreppets innebörd har prövats i flera rättsfall och finns också belyst i Justitiekanslerns skaderegleringspraxis (se betänkandet s. 101 f.). har i några avgöranden prövat huruvida information från en myndighet har lämnats vid myndighetsutövning . Ett fall, NJA 1985 s. 696 I, gällde frågan om skadeståndsansvar för staten på grund av ett felaktigt besked per telefon angående en försäkrads rätt till föräldra- penning.