prop · GL0311 · 1998-01-01 00:00:00 — Att registrera personuppgifter som framkommer i underrättelse- och spaningsverksamhet och som inte ännu lett till misstankar om något konkret brott kan medföra en för långtgående integritetskränkning om man tillåter en alltför omfattande registrering. Vart efter uppgifter tillkommer och en från början svag misstanke förstärks och leder till en förundersökning avseende ett konkret brott väger emellertid hänsynen till den personliga integriteten för den misstänkte mindre tungt. Av integritetshänsyn bör således användning av datoriserade register för underrättelseverksamhet, dvs. i verksamhet där misstanken om brott ännu inte konkretiserats så att förutsättningarna för förundersökning är uppfyllda, begränsas till kvalificerad brottslighet. Registrering i underrättelseverksamhet bör därför förbehållas sådan verksamhet som riktar sig mot allvarlig brottslig verksamhet (jfr avsnitt 7.1 s. 38 ff.). Spaningsregister bör däremot som få användas i spanings- och kontrollverksamheten för alla typer av brott som tullen enligt lag eller förordning har befogenhet att ingripa mot, om registreringen är av särskild betydelse för brottsbekämpningen. Vilka sorters personuppgifter får registreras i tullens register i brottsbekämpande verksamhet? Registren kommer förutom uppgifter om varor och transportmedel och juridiska personer att innehålla en hel del uppgifter om enskilda personer och frågan är vilka personuppgifter som bör få förekomma i de olika registren. En grundläggande förutsättning för att få registrera personuppgifter är att de skall vara nödvändiga för respektive registers ändamål och att kriterierna avseende t.ex. misstankegrad m.m. som gäller för respektive register är uppfyllda. Personuppgifter som genomgående kan anses nödvändiga både i register för underrättelseverksamhet och i spaningsregister är uppgifter om en misstänkt persons identitet såsom namn, kön, personnummer och kännetecken samt personens bostadsadress och arbetsplats. Därutöver synes uppgifter om orsaken och händelsen som gör att man sätter personen i samband med brottslig verksamhet vara nödvändiga uppgifter i sammanhanget. Andra nödvändiga uppgifter kan vara hänvisningar till andra personer i registren som antas vara inblandade i samma brottslighet samt hänvisningar till andra register personen förekommer i. Uppgifter som är att beteckna som särskilt känsliga personuppgifter om en persons t.ex. hälsa, politiska åskådning, religiösa tro, sexuella läggning, ras eller etniska ursprung utgör aldrig ensamt grund för registrering i något av tullens register inom brottsbekämpningen. Om andra omständigheter gör att det finns anledning att registrera uppgifter om en person bör det dock, under förutsättning att det är oundgängligen nödvändigt, vara tillåtet att också registrera uppgifter av detta slag som komplettering till de uppgifter som motiverade registreringen av personen ifråga. Lagen bör såsom Datainspektionen påpekat som extra skydd innehålla ett förbud mot att sådana uppgifter används som sökbegrepp i registren. Tullens verksamhet är i stor utsträckning inriktad på brottslig verksamhet med anknytning till varor och transporter. Personuppgifter är må hända i ett första läge därför av mindre intresse än uppgifter om fordon, fartyg och varor och företag m.m. även om sådana också har stor betydelse eftersom det endast är personer som kan dömas för varusmugglingsbrott. Registrering av uppgifter om varor och transportmedel bör därför få ske, även om ägaren till eller innehavaren av egendomen inte kan antas vara inblandad i den aktuella brottsligheten och uppgiften endast indirekt kan hänföras till denne. Det bör dock anges vid registreringen att denna person inte är misstänkt. I praktiken är det oftast juridiska personer som är ägare till större varusändningar och transportmedel för yrkesmässiga transporter och det är mindre vanligt att sådan egendom tillhör enskilda personer. Sådana uppgifter som inte kan hänföras till en enskild person är överhuvudtaget inte att betrakta som personuppgifter och omfattas inte av samma begränsningar vid registrering Juridiska personer åtnjuter inte samma grundlagsfästa skydd vid registrering som fysiska personer. Företagsuppgifter och uppgifter som inte avser en identifierad eller identifierbar fysisk person bör också kunna registreras i betydligt större utsträckning än personanknutna uppgifter. Man måste dock vara medveten om att en ovarsam hantering av uppgifter om företag som inte i sig självt används för eller sätts i samband med brottslig verksamhet kan orsaka betydande skada för företaget. Regeringen tar för givet att en allmän försiktighet och återhållsamhet till att registrera företagsuppgifter, så att bara uppgifter som nödvändiga för registrets ändamål registreras, iakttas av tullmyndigheterna och att man i hanteringen tillser att inte företagsuppgifter sprids utöver vad som är nödvändigt. 7.1 Register för underrättelseverksamhet Regeringens förslag: Tullen får inrätta datoriserade register för underrättelseverksamhet avseende allvarlig brottslig verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag Remissinstanserna: Med undantag av och har remissinstanserna ställt sig positiva till inrättandet av register för underrättelseverksamhet. Ett stort antal remissinstanser har dock efterlyst en i lagen närmare definition av vad som avses med "allvarlig brottslighet". Hovrätten över och och Justitiekanslern framhåller att tullens brottsbekämpande verksamhet, som i huvudsak rör varusmuggling, tar sikte på brottslighet inom ett mer begränsat område än vad som gäller i den polisiära underrättelseverksamheten. Det bör med hänsyn härtill finnas goda förutsättningar att på tullområdet klart ange vilka typer av brott som skall anses utgöra allvarlig brottslighet. anser att promemorians definition av underrättelseverksamhet med den föreslagna utformningen kan tolkas som att även tullens kontrollverksamhet t.ex. kontroller av resande omfattas av definitionen. föreslår att det i definitionen av underrättelseverksamhet tydligare skall anges att verksamheten avser insamling och bearbetning av information och på så vis avgränsas från annan tullverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Underrättelseverksamheten inom tullen har till uppgift att inhämta och analysera uppgifter s.k. underrättelser som kan vara av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Eftersom verksamheten består i att bearbeta och analysera information från skilda håll och vid behov sprida denna vidare till spanings- och kontrollverksamheten är registerregleringen av central betydelse. Det informationsflöde som tullens underrättelseverksamhet hanterar är så omfattande att det kommit att bli en närmast hopplös uppgift att på väg behandla detta informationsflöde på ett effektivt sätt och att ur materialet kunna göra nödvändiga analyser och prioriteringar. Med tanke på den stora betydelse underrättelseverksamheten redan visat sig ha för tullens möjligheter att avslöja och ingripa mot den allvarliga och organiserade brottsligheten, är det naturligt att pröva om datatekniken kan utnyttjas för att informationen som kommer till tullens kännedom bättre skall kunna tas tillvara, och upprätthålla ett tillbörligt skydd för enskilda personers integritet. Insamlandet sker av uppgifter om förhållanden eller omständigheter som tyder på brottslig verksamhet och om personer, varor eller transportmedel som eventuellt kan vara inblandade i brott, utan att någon misstanke om konkret brott ännu uppstått. Informationsmängden som underrättelseverksamheten har att bearbeta och analysera kan dock svårligen ge önskat resultat utan någon form av datorstöd. Användningen av datorteknik i denna verksamhet ger sådana effektivitetsvinster i arbetet med underrättelser att datoriserade register bör tillåtas, innehållande även personuppgifter. Med hänsyn till medlemskap i och de effekter detta fått för gränskontrollen är en effektivare underrättelseverksamhet även en viktig kompensatorisk åtgärd. Vad är underrättelseverksamhet? Det finns inget enhetligt begrepp om vad som är underrättelseverksamhet som avgränsar det från annan verksamhet av brottsbekämpande karaktär. I detta sammanhang uppstår det dock ett behov av att göra en avgränsning av vad som är underrättelseverksamhet, inom vilken personregistrering bör tillåtas med stöd av ADB. Målet med tullens underrättelseverksamhet är att förse spaningsverksamheten med underlag för spaning mot identifierade personer, varor eller transportmedel och kontrollverksamheten med så bearbetad och analyserad information att man kan styra kontrollerna mot misstänkta objekt. Tullens underrättelseverksamhet synes till syfte och arbetsmetodik ha stora likheter med polisens underrättelseverksamhet. För polisens del har föreslagit en definition av underrättelseverksamhet som avses omfatta aktiviteter riktade mot brottslig verksamhet och inte mot konkreta brott och som har till syfte att klarlägga om brottslig verksamhet har ägt rum, pågår eller kan befaras och således inte utgör förundersökning. Såsom påpekat är det angeläget att avgränsa tullens underrättelseverksamhet från tullens allmänna kontrollverksamhet vid gränserna. En tydlig markering i definitionen för tullens del av att det rör sig om verksamhet inriktad på informationsbearbetning är därför på sin plats. Underrättelseverksamhet bör i detta sammanhang lämpligen kunna definieras som verksamhet inom tullmyndighet med att samla och bearbeta information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte är förundersökning. Allvarlig brottslighet som förutsättning för registrering Syftet med tullens underrättelseverksamhet är att man med hjälp av bearbetad information och analys skall kunna rikta de operativa resurserna inom brottsbekämpningen mot narkotikabrottslighet och annan allvarlig brottslighet. Verksamheten i sig är således inriktad på brottslighet av allvarlig beskaffenhet. Att ge myndigheterna obegränsade möjligheter att registrera personer som inte ens är misstänkta för att ha begått något konkret brott skulle vara att tillåta för långtgående kränkning i skyddet för den personliga integriteten som inte kan motiveras med något verkligt behov för verksamheten. Av integritetsskäl bör därför användning av datorstöd i underrättelseverksamheten begränsas till allvarlig brottslighet. En lämplig avgränsning för när underrättelseuppgifter som innehåller personuppgifter bör få registreras i datoriserade register för underrättelseverksamhet är att uppgifterna ger tullen anledning att anta att brottslig verksamhet av allvarlig beskaffenhet har utövats eller kan komma att utövas. Nästa fråga är vad som i detta sammanhang är att beteckna som allvarlig brottslig verksamhet. menar att i detta sammanhang avses med begreppet allvarlig brottslighet sådan brottslighet som kan innefatta brott med högt straffvärde t.ex. grov ekonomisk brottslighet. Dessutom bör med allvarlig brottslighet avses även brott som tagna var för sig inte kan betraktas som allvarliga men som ändå kan få mycket allvarliga konsekvenser om de förekommer i tillräckligt stor omfattning såsom t.ex. seriebrottslighet, ligabrottslighet eller brottslighet utbredd inom en viss bransch. Flera remissinstanser har efterlyst en närmare definition i lagtexten om vad som avses med allvarlig brottslighet. Ett ur tullperspektiv belysande exempel på denna problematik med avgränsning av brott och brottslig verksamhet kan hämtas ur en artikel av professor (1982 s 658 f) som tar upp det fallet att polisen kunnat konstatera att en person lever på stor fot, att denne inte tycks ha någon ordinär yrkesverksamhet, att han då och då träffar personer som misstänks syssla med narkotika och att han ibland reser med flyg till för att sedan dyka upp i utan att man alltid kan fastställa hur han kommit in i landet. Enligt är detta ett exempel på misstanke om brottslig verksamhet men som inte är tillräcklig för att inleda en förundersökning eftersom det inte fanns några tecken på att mannen fört in ett visst parti narkotika eller försålt ett sådant. Som både Hovrätten över och och Justitiekanslern påpekat rör tullens brottsbekämpande verksamhet i huvudsak varusmuggling och det gör att det bör vara lättare att avgränsa vilka typer av brottslighet som skall anses utgöra allvarlig brottslighet. Brottslighet kan såsom påpekat inte förekomma utan konkreta brott. Underrättelseverksamheten måste därför alltid i sista hand kunna relateras till vissa konkreta brott och frågan är hur starka bevis som skall föreligga om dessa brott. Enligt regeringens mening måste man hålla i minnet att det under underrättelsestadiet ännu inte är klarlagt vad det rör sig om för brott och att man arbetar med att just klarlägga om det begåtts något konkret brott. Det är därför svårt att ställa upp något krav på att misstanken i detta stadie i brottsutredningen skall avse ett visst brott. En lämplig utgångspunkt bör dock kunna vara att man för att få registrera uppgifter om en person redan i det här stadiet skall misstänka den lägsta misstankegraden "anledning att anta" att den aktuella verksamheten eller gärningen innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver. Det skall för att kvalificera sig för allvarlig brottslig verksamhet således kunna antas bli aktuellt med fängelsestraff om misstankarna om vad som hänt eller kommer att hända besannas. Det skulle i praktiken utesluta registrering i de fall man inte ens kan misstänka att den brottsliga verksamheten innefattar annat än bötesbrott. Det skulle för tullens del t.ex. innebära att man har åtminstone en misstanke om att det rör sig om narkotikasmuggling, varusmuggling i den övre skalan enligt 1 § och grov varusmuggling enligt 3 § för att kvalificera sig som allvarlig brottslig verksamhet samt grova brott mot lagen om vissa internationella sanktioner och grova brott mot lagen om straff i vissa fall för oriktig ursprungsdeklaration. Det kan för tullens del vara en lämplig avgränsning av vad som i detta sammanhang kan sammanfattas i begreppet allvarlig brottslig verksamhet. Det blir svårare att definiera och avgränsa förutsättningarna för registrering när det gäller vad som kan kvalificera sig som allvarlig brottslig verksamhet som inte på grund av högt straffvärde utan på grund av sin omfattning skulle vara att betrakta som allvarlig. Innan det finns omständigheter som talar för att brottsligheten har kommit upp i en betydande omfattning är det tveksamt om man i ett register för underrättelseverksamhet skall få föra in personuppgifter när något konkret brott ännu inte misstänks och det dessutom skulle röra sig om en mindre allvarlig brottslighet. I resandetrafiken är det t.ex. inte ovanligt att personer smugglar en mindre mängd alkohol eller tobak. Denna brottslighet är både omfattande och kan sammantaget anses allvarlig ur samhällets perspektiv men det kan ändå inte vara acceptabelt att registrera uppgifter om varenda person som kan misstänkas ha gjort sig skyldig till eller för den delen komma att göra sig skyldig till ett sådant brott. Det är svårt att avgränsa omfattande brottslig verksamhet på ett praktiskt tillämpbart sätt. Enligt regeringens mening bör det därför även för omfattande brottslig verksamhet upprätthållas krav på straffskala som innehåller fängelse för att brottsligheten skall anses som allvarlig. Allvarlig brottslig verksamhet som får föranleda registrering i tullens register för underrättelseverksamhet är sammanfattningsvis verksamhet som kan antas innefatta brott som kan föranleda fängelse och som tullen enligt lag eller förordning har befogenhet att ingripa mot. Motsvarande krav fängelse i straffskalan gäller även omfattande brottslighet. Vilka personuppgifter bör få registreras i underrättelseverksamhet? Uppgifter om brottslighet som inkommer till tullens underrättelseverksamhet kan vara av vitt skilda slag och omfatta inte bara uppgifter om enskilda personer utan även om juridiska personer, fordon och varor, företeelser som inger misstanke, uppgifter om brottstrender och andra uppgifter av mer strategisk karaktär. En grundläggande förutsättning för att få registrera personuppgifter är att de är nödvändiga för registrets ändamål. Ändamålet med register för underrättelseverksamhet är att dessa på ett strukturerat sätt skall tillhandahålla information om allvarlig brottslighet som i ett senare skede kan användas som underlag för en förundersökning. Det bör gälla skilda regler och begränsningar för registrering av personuppgifter för underrättelseregister och analysregister eftersom ändamålet och användningsområdet för registren skiljer sig åt. De per sonuppgifter som generellt bör få förekomma är de som ovan nämnts uppgifter om identitet, adress m.m. samt de omständigheter som ligger till grund för registreringen och uppgifter om personen förekommer i andra register. har för polisens del föreslagit att uppgifter som utredningen betecknar som indirekta personuppgifter, t.ex. telefonnummer, kontonummer och fordonsuppgifter, inte skall få registreras i ett underrättelseregister, men däremot i ett analysregister, om inte den person till vilket uppgiften hänför sig till, bilägaren, telefonabonnenten eller kontohavaren, själv kan antas vara inblandad i den brottsliga verksamheten. Det finns onekligen tungt vägande skäl till att inte få registrera sådana uppgifter som sätter en person i samband med allvarlig brottslig verksamhet om det inte finns några misstankar riktade mot denne. Å andra sidan kan just uppgifter om använda fordon, telefonnummer m.m. utgöra viktiga pusselbitar i arbetet med att nysta upp allvarlig brottslighet. För tullens verksamhet är uppgifter om varor och transportmedel särskilt viktiga eftersom det är smuggling av varor som kan bestraffas enligt varusmugglingslagen. Det kan nämnas att varor som varit föremål för smuggling eller försök därtill, enligt 9 § varusmugglingslagen kan förverkas, och det saknas därvid betydelse om det är ägaren eller någon annan som gjort sig skyldig till den aktuella brottsligheten. På denna punkt skiljer sig förverkandebestämmelsen från de allmänna bestämmelserna om förverkande i . För att register för underrättelseverksamhet skall få den effektivitetshöjande effekt i tullens brottsbekämpande verksamhet som är avsikten med att tillåta sådana register, kan man svårligen avstå från registrering av uppgifter om varor och transportmedel även om de tillhör andra personer än de som direkt misstänks vara inblandade i den brottsliga verksamheten. I tullens fall torde skälen väga tyngre för att tillåta registrering av uppgifter om varor och transportmedel, som har samband med eller anknytning till den förmodade brottsligheten, än de integritetsskäl som anförts mot sådan registrering. Inte någon av remissinstanserna har anmärkt mot en sådan ordning. Tvärtom har i , Åklagarkammaren i , och framfört åsikten att det är bra att även uppgifter om varor och fordon får registreras. Registrering av uppgifter om varor och transportmedel bör således få ske även i register för underrättelseverksamhet även om inte ägaren till eller innehavaren av egendomen kan antas vara inblandad i den aktuella brottsligheten. En förutsättning är dock att uppgiften förses med upplysning om att det inte finns någon misstanke mot personen ifråga. Samma formella restriktioner vad gäller registrering av företagsuppgifter som för direkta och indirekta personuppgifter ställs inte upp. Däremot gäller även för sådana uppgifter att de endast skall registreras om de är nödvändiga för registrets ändamål. 7.1.1 Underrättelseregister Regeringens förslag: I arbetet med att samla in och bearbeta information om allvarlig brottslighet får inrätta ett centralt underrättelseregister för tullens underrättelseverksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte haft något att invända mot att underrättelseregister inrättas. Kammarrätten i och Länsrätten i län anser att det i lagtexten närmare bör anges vilka personuppgifter som skall få registreras. Datainspektionen framhåller att underrättelseregister inte bör få inrättas lokalt på tullmyndigheterna. , och har reagerat på frasen "konkreta grunder" i lagförslaget och anser att den bör ses över. Skälen för regeringens förslag: Det internationella informationsutbytet och insamlandet av uppgifter på olika håll inom landet gör att det förekommer en mängd uppgifter om brottslighet i anknytning till den gränsöverskridande trafiken som var för sig eller i just det sammanhanget inte leder till någon direkt åtgärd eller vidare utredning. Förutom att underrättelseverksamhet bedrivs i form av undersökningar med mer preciserad inriktning på viss brottslighet förekommer också en annan form av underrättelseverksamhet. Genom egna iakttagelser, tips eller upplysningar samlar polisen och tullen oavbrutet in information som ger anledning att misstänka att brottslig verksamhet förekommer även om något konkret brott inte är känt och att grund för att inleda förundersökning således inte föreligger . Dessa uppgifter kan inte desto mindre vara betydelsefulla för att följa upp brottslig verksamhet eller för att se trender i brottsligheten. Vidare kan uppgifterna komma att ha betydelse för någon utredning på annan tullmyndighet eller vara av avgörande betydelse längre fram när andra uppgifter tillkommit och tillsammans med tidigare uppgifter ger skäl att inleda en närmare undersökning. Det är därför viktigt att sådan information kan tas till vara, inte bara manuellt utan också med datorstöd. För att utnyttja datortekniken så effektivt som möjligt bör information som inhämtas i underrättelseverksamheten, men som inte leder till någon åtgärd, ändå få sparas och registreras i ett för tullmyndigheterna gemensamt underrättelseregister för underrättelseverksamhet. Personuppgifter bör dock bara få förekomma i sådant register under vissa villkor. Flera underrättelseregister bör inte förekomma parallellt och därför bör sådant register inte få inrättas av de regionala tullmyndigheterna. Ett gemensamt underrättelseregister som inrättas av och som de regionala tullmyndigheterna får ha tillgång till och föra in uppgifter i synes både för tillsyn och integritetsskyddet vara en säkrare lösning. Ändamålet med och innehållet i tullens underrättelseregister Ändamålet med tullens underrättelseverksamhet är att tullen med hjälp av analyserad och relevant information effektivare skall kunna ingripa mot kvalificerad brottslighet under tullens ansvarsområde. Syftet med att ta till vara och registrera uppgifter rörande misstänkt allvarlig brottslig verksamhet i ett underrättelseregister är att uppgifterna senare och eventuellt i förening med andra uppgifter kan läggas till grund för att inleda en undersökning rörande viss misstänkt allvarlig brottslig verksamhet. Ett sådant register kan med fördel även användas för sådana uppgifter av strategisk karaktär såsom t.ex. uppgifter som inhämtas om nya brottsmetoder och smugglingsvägar samt trender och uppgifter från utlandet som kan vara av betydelse för underrättelseverksamheten. Sådana strategiska underrättelser innehåller inte i någon större omfattning uppgifter om enskilda personer, men möjligen om juridiska personer. Dessa uppgifter är således inte lika känsliga ur integritetssynpunkt men betydelsefulla i tullens underrättelse- och spaningsverksamhet och bör med fördel kunna samlas i underrättelseregister Registrets ändamål är således dels att registrets uppgifter om allvarlig brottslig verksamhet skall utgöra underlag för en särskild undersökning, dels att samla och sprida strategiska underrättelseuppgifter inom organisationen. Vid bedömningen av vilka personuppgifter som ett sådant register bör få innehålla måste man beakta att det rör sig om ett register med underrättelser som kan hänföras till en enskild person och som genom registreringen får viss spridning bland de som arbetar inom tullen med underrättelseverksamhet.