prop · GL03174 · 1998-01-01 00:00:00 — Fördraget utgör en milstolpe i arbetet för nedrustning och icke-spridning på kärnvapen- området. Det lägger en fast grundval för fortsatta ansträngningar att uppnå en kärnvapenfri värld och bidrar till att ytterligare stärka internationell fred och säkerhet. Det är viktigt att fördraget kan träda i kraft . ingår bland de 44 stater som måste ha ratificerat fördraget för att det skall kunna träda i kraft. Mot bakgrund av vad som nämnts ovan och traditionellt djupa engagemang och pådrivande roll i frågorna om nedrustning och icke-spridning på kärnvapenområdet, inte minst vad avser ett fullständigt förbud mot kärnvapenprovsprängningar, bör ratificera fördraget. 6.1 Inspektioner i vid misstänkt brott mot fördraget Ett av fördragets viktigaste avsnitt behandlar möjligheten till inspektion hos en fördragsstat efter en misstänkt kärnsprängning, artikel IV, avsnitt D, samt protokollet. En inspektion skall dels föregås av möjligheten till ett klarläggande av den som misstänks för ett sådant brott mot fördraget, dels ett beslut av verkställande rådet om att en inspektion skall äga rum. Beslutas det om en inspektion, skulle den i korthet kunna innebära bl.a. följande. En inspektionsgrupp från organisationen skall beviljas inresa i en fördragsstat för att inspektera ett visst område. Den skall ha rätt att medföra viss godkänd utrustning. Den har rätt till biträde från den inspekterade statens sida och har också rätt att ställa anspråk på att utrustning ställs till förfogande. En observatör från en annan fördragsstat, som har anmält ett misstänkt fördragsbrott till organisationen, kan beviljas tillträde tillsammans med inspektörerna. Inspektionsgruppen skall beviljas tillträde till undersökningsområdet, däri inbegripet byggnader som finns i området. Inspektionsgruppen skall ha rätt att göra överflygningar, fotografera och filma, ta prover och göra mätningar och göra borrningar efter radioaktiva prover. Det skall finnas möjlighet att göra provanalyser på platsen, med biträde av den inspekterade staten, och att föra med prover till provningsanläggningar. Den inspekterade staten har möjlighet att fatta beslut om inskränkningar för inspektionsgruppen vad avser känsliga anläggningar och liknande men skall då erbjuda alternativ för inspektionsgruppen. Den inspekterade staten torde också i princip ha möjlighet att helt förhindra en inspektion, något som för svenskt vidkommande dock torde framstå som otänkbart. Lagen (1994:118) om inspektioner enligt konvention om förbud mot kemiska vapen konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring, kemvapenkonventionen, ratificerades av och trädde i kraft . Också i kemvapenkonventionen förutsätts att de avtalsslutande parterna skall kunna bli föremål för inspektioner. Med anledning av detta infördes i lagen (1994:118) om inspektioner enligt konvention om förbud mot kemiska vapen. Inspektioner enligt kemvapenkonventionen kan antingen vara rutin- inspektioner eller inspektioner på uppfordran. Kemvapenkonventionens regler om inspektioner är mycket omfattande och detaljerade. Skulle en inspektion av en anläggning i bli aktuell, förutsätts regeringen därför enligt lagen fatta en rad inledande beslut. Bland annat skall en myndighet utses som skall närvara vid inspektionen och även kunna fatta vissa verkställighetsbeslut. Regeringen skall ange vilka åtgärder en inspektionsgrupp får vidta. Den som berörs av inspektionen skall som huvudregel ges tillfälle att yttra sig innan regeringen fattar sitt beslut. Förutom rätt för inspektionsgruppen att få tillträde till inspektions- området kan godstrafik till och från området stoppas och prover kan tas. skall lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut enligt lagen. Inspektion får inte göras i någons bostad. Beslut som den verkställande myndigheten har att fatta kan hänskjutas till regeringen om inspektionsgruppen begär det, frågan är av större vikt eller om frågan rör en enskilds rätt och den enskilde begär det. till lagen finns i förordningen (1997:121) med samma namn. Förordningen anger bl.a. vilka myndigheter som genom ett särskilt regeringsbeslut kan komma att närvara vid en inspektion, nämligen , Försvarsmakten eller , beroende på vilken typ av anläggning som skall inspekteras. har utsetts till nationell myndighet för kontakter med organisationen. 6.1.3 Behovet av lagstiftning Regeringens förslag: En lag om inspektioner enligt fördraget införs. Om en inspektion skall göras i eller på någon annan plats under svensk jurisdiktion skall regeringen fatta beslut om inspektionens genomförande och närmare ange vilka åtgärder som får vidtas. Om en enskilds rätt berörs av en inspektion skall den enskilde ges tillfälle att yttra sig innan regeringen fattar beslut om inspektionens genomförande. Den enskilde behöver dock inte höras om den tid som står till förfogande inte medger det eller om ett hörande allvarligt skulle försvåra inspektionens genomförande. En myndighet, som i förväg utsetts av regeringen, skall bistå den internationella inspektionsgruppen. Denna myndighet får bemyndigas att fatta verkställighetsbeslut på platsen. Myndigheten skall hänskjuta frågor av särskild vikt till regeringens avgörande. En enskild vars rätt berörs har rätt att få en fråga avgjord av regeringen. En inspektion får innefatta att en internationell inspektionsgrupp och observatörer tillsammans med representanter för den svenska myndigheten ges tillträde till områden, anläggningar eller byggnader som inte utgör bostad under svensk jurisdiktion. Den får vidare innefatta att inspektionsgruppen tillåts ta med sig och använda mätapparatur och teknisk utrustning för insamling av data, för mätningar och provtagningar från och under marken, inkluderande borrningar. Vidare får en inspektion innfatta att överflygningar görs för att fotografera eller filma ett avgränsat område och att prover får föras ut ur landet för analys. Polismyndigheter skall på begäran av regeringen eller den myndighet som regeringen utsett lämna biträde för att beslut enligt lagen skall kunna verkställas. Vid tillämpning av lagen skall särskilt beaktas intresset av att skydda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet samt företagshemligheter. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag skiljer sig dock något i de delar som gäller betydelsen av regeringens inledande beslut om genomförandet av en inspektion. Till skillnad från lagrådsremissens lagförslag innehöll promemorian inte någon bestämmelse om att vid tillämpningen av lagen skall särskilt beaktas intresset av att skydda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet samt företagshemligheter. Vidare innehöll promemorians förslag till inspektionslag inte preciseringen att regeringen eller den av regeringen utsedda myndigheten kunde begära polishjälp. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga invändningar mot promemorians förslag till inspektionslag. Justitiekanslern anför i sitt remissyttrande sammanfattningsvis bl.a. följande. Ett beslut om inspektion fattas av det verkställande rådet inom den organisation som skall upprättas enligt fördraget. Närmare beslut om inspektionens genomförande fattas enligt promemorians förslag av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. Om ett svenskt företag, som bedriver helt legal tillverkning av kärnbränsle, skulle bli föremål för en inspektion kan det tänkas att företaget går med på det endast under vissa förutsättningar för att inte riskera att företagshemligheter avslöjas. Företaget hänskjuter frågan till regeringen i syfte att få gehör för sina synpunkter men regeringen är mån om att leva upp till sina internationella åtaganden och låter genomföra inspektionen. Enligt artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna m.m., som gäller som svensk lag, skall en enskild vars civila rättigheter berörs vara berättigad till prövning av sin sak vid domstol. Det är här fråga om ett ingrepp i en enskilds förfoganderätt över sin fasta egendom och det remitterade förslaget berör en fråga som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen och att det inte utan vidare kan antas att det är en fråga om en rättighet som inte avses i artikel 6 i konventionen. Justitiekanslern ifrågasätter om rättsprövningsinstitutet erbjuder en lösning på dessa frågor och efterlyser en närmare analys av saken. Justitiekanslern erinrar om bestämmelsen i 6 § lagen (1994:118) om inspektioner enligt konvention om förbud mot kemiska vapen som föreskriver att vid tillämpningen skall särskilt beaktas intresset av att skydda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet och företagshemligheter. Justitiekanslern ifrågasätter avslutningsvis om inte den föreslagna lagen innebär en överlåtelse av myndighetsutövning enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen, då promemorians lagförslag synes bygga på att ett beslut om inspektion fattas på det internationella planet och att det senare åligger regeringen eller en myndighet att se till att inspektionen kan genomföras. Justitiekanslern har inte något att erinra mot den föreslagna lösningen men vill erinra om att ett riksdagsbeslut fordrar kvalificerad majoritet. har förordat att lagen det i lagen preciseras att en begäran om polishandräckning enligt lagen skall kunna göras endast av regeringen eller den myndighet som regeringen utsett enligt 2 §. geologiska undersökning SGU har ifrågasatt om inte inspektion av bostäder borde kringgärdas med andra skyddsbestämmelser i stället för att undantas från inspektion. SGU har vidare anfört att uttrycket sprängning av kärnladdning borde ersätta uttrycket kärnsprängning eftersom kärnsprängningar pågår i kärnkraftverk och universitetens forskningsanläggningar. Skälen för regeringens förslag: Med anledning av SGU:s synpunkter på den valda terminologin hänvisas till vad som sägs under avsnittet 6.2.3. Mot bakgrund av bl.a. det förhållandet att den fördragsstat som påstås ha brutit mot konventionen har möjlighet att förklara sig och att ett beslut därefter skall fattas av verkställande rådet om att en inspektion trots förklaringen ändå skall genomföras, är det inte särskilt troligt att skulle komma att bli utsatt för någon sådan inspektion. Icke desto mindre måste en beredskap för detta finnas. Det åligger oss också folkrättsligt att nationellt genomföra fördragets bestämmelser på ett sådant sätt att de blir tillämpliga i . Bestämmelserna om inspektion är omfattande och detaljerade. Skulle mot förmodan en inspektion göras i , måste de flesta besluten i samband med inspektionen fattas inför den och den pågår. Det är därför nödvändigt med ett flexibelt regelsystem och att lagstiftning på området begränsas till vad som absolut inte kan regleras i författningar på lägre nivå. Skulle utsättas för en inspektion, får det givetvis förutsättas att denna godtas på ett mot fördraget lojalt sätt. Det finns visserligen möjligheter att med stöd av fördragets regler inskränka eller begränsa eller rent av förhindra inspektion av vissa känsliga platser eller anläggningar. Det får givetvis förutsättas att dessa möjligheter inte missbrukas eller åberopas i onödan. Ett genomförande i av fördragets inspektionsbestämmelser får emellertid inte leda till större ingripanden i enskildas rättssfär än som är absolut nödvändigt. Det skall erinras om att en inspektion kan genomföras i, visserligen avgränsade, men tämligen vidsträckta områden. I motsats till vad geologiska undersökning SGU anfört menar därför regeringen att t.ex. bostäder kan undantas och att godtagbara alternativ kan erbjudas en inspektionsgrupp. En inspektion i skulle trots detta kunna innebära att en plats skall inspekteras mot en rättighetshavares önskan. Det behövs således regler inledningsvis som ger en inspektionsgrupp tillträde till platser som privatpersoner råder över. Detta måste ske i lagform enligt 8 kap. 3 § regeringsformen eftersom det således kan komma att innebära ingrepp i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Med anledning av Justitiekanslerns yttrande vill regeringen anföra följande. Regeringen delar Justitiekanslerns uppfattning att frågan om en inspektion hos en enskild kan beröra rättigheter i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 6 i konventionen skall var och en, vid prövningen bl.a. av hans civila rättigheter och skyldigheter, i princip vara berättigad till en domstolsprövning. För att skulle uppfylla dessa åtaganden enligt konventionen infördes genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut möjligheten att få lagligheten av vissa beslut prövade i domstol. Bland de beslut som sålunda kan rättsprövas nämns i lagens 1 § förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen. Justitiekanslern har slutligen ifrågasatt om inte den föreslagna lagen innebär en överlåtelse av myndighetsutövning enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen. Det verkställande rådet fattar ett beslut om att genomföra en inspektion. Varje fördragsstat, som får en begäran från organisationen om att släppa in en inspektionsgrupp, kan fatta beslut som inskränker inspektionen eller till och med helt förhindrar att den genomförs. Det är en folkrättslig förpliktelse att lojalt godta de inspektioner som kan komma att riktas mot i enlighet med fördraget. Det är emellertid regeringens mening att ett beslut om genomförandet av en inspektion i är något som fattas av regeringen, såväl tillåtandet av en inspektion i det enskilda fallet som vilken omfattning den skall ha. Ett starkt skäl för detta är att det inte sällan kan antas beröra frågor som har säkerhetspolitisk eller utrikespolitisk karaktär. Det är inför detta inledande beslut som en enskild, som kan komma att beröras av inspektionen, skall höras om inte de angivna hindren föreligger. Ett sådant beslut av regeringen kan också komma att prövas enligt rättsprövningslagen. För att förtydliga vad regeringens beslut omfattar föreslås därför en något annorlunda skrivning än i promemorian beträffande 2 och 3 §§. Enligt regeringens mening är därmed de rättssäkerhetskrav, som Justitiekanslern efterlyser, tillräckligt tillgodosedda. Regeringen vill emellertid, i enlighet med Justitiekanslerns påpekande, genom en särskild bestämmelse i lagen framhålla att intresset av att skydda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet och företagshemligheter måste beaktas vid tillämpningen av lagen. En inspektionsgrupp skall ha rätt att medföra viss utrustning. Den inspekterade staten är dessutom skyldig att ställa utrustning till inspek- tionsgruppens förfogande om detta har beslutats av organisationens generaldirektör. Det skall vara möjligt för inspektionsgruppen att ta prover av skilda slag, bl.a. genom borrning, och att kunna göra analyser på platsen. Den inspekterade staten skall bistå gruppen. För att en inspektion skall kunna genomföras hos någon enskild mot dennes vilja bör en möjlighet till polishandräckning finnas i lagen. Regeringen eller den myndighet regeringen utser bör bemyndigas att begära handräckning av polisen. Det kan vidare bli aktuellt med rätt omfattande avspärrningar av inspektionsplatser oavsett om den som råder över platsen medverkar till eller motsätter sig en inspektion. Även för detta ändamål bör polisens medverkan kunna påkallas. Som framhållits i yttrande måste en begäran om polishandräckning vara preciserad och noga ange vilka åtgärder som är nödvändiga. Som inspekterad stat har rätt enligt fördraget att göra vissa inskränkningar i inspektionsgruppens rörelsefrihet när det gäller att skydda känsliga anläggningar och platser. Fördraget förutsätter dock ett lojalt uppträdande av varje part som blir föremål för inspektion. Önskar således en part att skydda något från insyn, finns en skyldighet att på bästa sätt erbjuda alternativa inspektionsmöjligheter för gruppen. Det är givetvis här omöjligt att ange vilken typ av avvägningar som kan komma att bli nödvändiga vid en eventuell inspektion när det gäller möjligheten att neka tillträde till vissa platser eller anläggningar i . Regeringen bör därför bemyndigas att fatta de beslut av inskränkande karaktär som kan visa sig nödvändiga av t.ex. säkerhetsskäl. Enligt 4 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation får fotografering eller liknande registrering inte utföras från luftfartyg inom eller av sådana restriktionsområden som bestämts av regeringen enligt 1 kap. 3 § första stycket första meningen luftfartslagen (1957:297). Härmed avses inskränkningar av militära skäl. Tillstånd kan emellertid lämnas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämt. Denna bestämmelse kan därför inte bedömas stå i strid med åtagandena enligt fördraget om rätt att göra överflygningar. Det kan givetvis övervägas om lagen (1994:118) om inspektioner enligt konvention om förbud mot kemiska vapen skulle kunna kompletteras med bestämmelser om inspektioner enligt provstoppsavtalet. Flera förhållanden är likartade och även när det gäller inspektioner enligt provstoppsavtalet måste således regeringen förutsättas fatta flera beslut. Det finns emellertid andra skäl som talar för att en särskild lag i stället bör införas. Det rör sig om inspektioner av olika art. I det ena fallet skall anläggningar inspekteras för att utröna om otillåtna kemvapen tillverkas eller lagras. I det andra fallet skall inspektioner genomföras efter en misstänkt kärnsprängning. Inspektionernas genomförande, inspektionsobjekt m.m. skiljer sig åt. Det kan förutsättas att lagstiftningen om inspektioner enligt provstoppsavtalet inte kommer att träda i kraft på . Då det blir aktuellt får förutsättas att lagreglerna kompletteras med bestämmelser i förordningsform. Överskådlighetsskäl talar därför också för att en särskild lag införs. Det skulle också kunna övervägas om tillsynsreglerna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet skulle kunna utökas och bli ett tillräckligt instrument för genomförande av inspektioner enligt provstoppsavtalet. Enligt lagens 17 § skall en tillståndshavare lämna tillsynsmyndigheten upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen samt ge myndigheten tillträde till anläggning eller plats där kärnteknisk verksamhet bedrivs för att denna skall kunna göra de undersökningar och provtagningar i den omfattning som behövs för tillsynen. Vidare föreskrivs att dessa skyldigheter för en tillståndshavare också gäller gentemot den som utsetts som övervakare av att de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen. Härmed avses inspektörer som utsetts av och av Euratoms safeguard-inspektion. Om det behövs, skall polismyndighet lämna biträde för tillsynens genomförande. Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet reglerar laglig, civil kärnteknisk verksamhet som utövas av den som fått särskilt tillstånd till detta. Denna reglering är således snävare än den som fordras för att uppfylla provstoppsavtalets bestämmelser. Visserligen torde ett brott mot provstoppsavtalet kunna begås av en innehavare av en civil anläggning men lika väl av andra. Också av detta skäl bör en särskild reglering införas. Om ett brott mot konventionen misstänks vid en civil anläggning, skall således en inspektion kunna genomföras där med stöd av den nya reglering som föreslås. 4 Nationell myndighet och det internationella samarbetet inom ramen för fördraget Regeringens bedömning: Det behövs inte någon lagstiftning för att tillgodose fördragets krav på att en nationell myndighet skall utses eller för att genomföra det internationella samarbetet inom ramen för fördraget. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna uttalar sig inte i denna del medan ett par remissinstanser framför att de bör utses till nationell myndighet. Skälen för regeringens bedömning: Artikel III i fördraget föreskriver att varje part skall utse eller upprätta en nationell myndighet som skall verka som nationell kontaktpunkt vid förbindelserna med organisationen och de andra parterna. Någon särskild lagstiftning för detta bedöms inte som nödvändig. En sådan myndighet kan utses av regeringen. Denna myndighet bör kunna få uppgifter som har med de mera rutinmässiga internationella kontakterna att göra. Men den bör också kunna få uppgiften att närvara vid inspektioner och då ha behörighet att fatta vissa verkställighetsbeslut om detta har bestämts av regeringen. Regeringen torde behöva ge generella instruktioner om detta i förordningsform men också fatta särskilda beslut inför en inspektion. Fördragets artikel II behandlar de organisatoriska frågorna, som samarbetet med organisationen och medverkandet vid parternas konferens. Det ankommer på regeringen att fatta de beslut som behövs för att skall uppfylla de krav som ställs genom artikelns bestämmelser. 6.2 Kriminalisering av verksamhet som är förbjuden enligt fördraget m.m. 6.2.1 Vad fördraget förbjuder I fördragets artikel I, Grundläggande bestämmelser, åtar sig varje part att inte utföra någon kärnvapenprovsprängning eller annan kärnsprängning samt förbjuda och förhindra varje sådan kärnsprängning på varje plats under sin jurisdiktion eller kontroll. Vidare åtar sig varje part att avhålla sig från att orsaka, uppmuntra eller på varje annat sätt delta i utförandet av någon kärnvapenprovsprängning eller varje annan kärnsprängning. I artikel III, Nationella tillämpningsåtgärder, åtar sig varje part att förbjuda fysiska och juridiska personer, var de än befinner sig på dess territorium eller på varje annan plats under dess folkrättsligt erkända jurisdiktion, att utöva varje verksamhet som är förbjuden för en part enligt fördraget. Vidare åtar sig varje part att förbjuda fysiska och juridiska personer att utöva varje sådan verksamhet på någon plats under dess kontroll. Varje part åtar sig också att, i enlighet med folkrätten, förbjuda fysiska personer som äger dess nationalitet att utöva varje sådan verksamhet någonstans. Vidare åtar sig varje part att samarbeta med de andra parterna och tillhandahålla lämplig form av rättsligt bistånd för att underlätta genomförandet av dessa skyldigheter. Fördraget om förhindrande av spridning av kärnvapen ratificerades av och trädde i kraft . Fördraget förbjuder kärnvapenmakter att överlåta kärnvapen till parter som inte innehar sådana vapen samt förbjuder uppmuntran och bistånd till kärnvapenfria länder att skaffa eller tillverka sådana vapen. förbinder sig de länder som inte innehar kärnvapen att inte motta eller tillverka sådana vapen samt att godta inspektioner från . Den fredliga utvecklingen av kärn- kraften i internationell samverkan uppmuntras i fördraget. Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (särskilt 3§) Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet trädde i kraft . Den innehåller grundläggande bestämmelser om säkerheten i samband med kärnteknisk verksamhet. Därmed avses såväl driften av kärntekniska anläggningar som all hantering av kärnämnen och kärnavfall. Huvudsyftet med lagen är att så långt som möjligt eliminera olycksrisker i samband med kärnteknisk verksamhet. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (1984:14) med samma namn. I lagens 3 § första stycket föreskrivs att kärnteknisk verksamhet skall bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne och sådant kärnavfall som utgörs av använt kärnbränsle. Härmed avses Fördraget om förhindrande av spridning av kärnvapen (SÖ 1970:12) och Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne (SÖ 1985:24). I andra stycket föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs för att sådana förpliktelser skall uppfyllas som ingår i sådana internationella överenskommelser. De myndigheter som närmast är aktuella är Statens kärnkraftinpektion och .