prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — tillstyrker att vattenverksamhet i likhet med miljöfarlig verksamhet får omprövas . anser att det bör finnas en möjlighet att besluta om än för omprövning av villkor eftersom det i diskussioner i samband med införandet av vattenlagen, särskilt ifråga om större vattenföretag befunnits rimligt med en tidsgräns på grund av långa avskrivningstider avseende investerat kapital. Enligt hovrätten är det inte tillfyllest att endast i motivtexten ge besked om de avvägningar som skall göras från ekonomiska och andra synpunkter och det framhålls att det är tveksamt om nyetableringskrav (jfr 3:10) skall ställas på omprövning av befintliga verksamheter. ifrågasätter om det finns skäl att generellt sänka omprövningstiden till . ifrågasätter införandet av gemensamma omprövningsregler eftersom dessa kan hota de ekonomiska förutsättningarna för befintliga vattenföretag och hämma tillkomsten av nya. Det finns särskilda begränsningsregler i 15 kap. 10 § vattenlagen som bör gälla. anser att processföring förutsätter resurser och att en tänkbar möjlighet är att låta part finansiera miljöorganisationernas processföring. anser att kommunerna måste ges möjlighet att ta ut ersättning för sitt arbete med prövningsärenden. kan från principiella synpunkter inte acceptera att miljöorganisationer inte skall kunna förpliktas att betala motpartens rättegångskostnader eller fördröjningskostnader om dessas talan inte vinner bifall eftersom organisationerna tilldelas en roll som ställföreträdare för de samhällsorgan som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av lagstiftningen på detta område. Miljöcentrum föreslår att kärandepart garanteras full rättshjälp utan begränsning vid skadeståndsprocesser och uppger att kostnader för utredning m.m. uppgått till miljonbelopp i enskilda fall och att sökanden alltid bör stå för motpartens kostnader vid all tillståndsprövning enligt balken. Vidare föreslås att försäkringsbolag inom ramen för balken åläggs att tillhandahålla rättsskyddsförsäkring till ett belopp om . anser att det är rimligt att miljöorganisationer får ersättning för rättegångskostnader om de vunnit i högsta instans och föreslår att undantag från huvudregeln kan göras beträffande kostnader i högre rätt när det föreligger särskilda (synnerliga) skäl. framhåller att miljömedicinsk kompetens måste tillförsäkras bl.a. miljödomstolarna vid prövningen av miljö- och hälsoskyddsfrågor. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt bör enligt regeringen vara att instansordningen bör vara så rak och enkel som möjligt. Alla mål och ärenden i bör handläggas inom ramen för samma prövningssystem. De processuella reglerna bör finnas i balken. På detta vis uppnås den i eftersträvade sammansmältningen och integrationen. Processuella bestämmelser som avser mer speciella situationer bör dock med fördel kunna inarbetas i den lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som regeringen föreslår, se avsnitt 4.16. Miljödomstolarnas huvudsakliga verksamhet blir tillståndsprövning och de skall inte pröva brottmål. Dessa bör i sedvanlig ordning prövas av tingsrätt i den sammansättning som enligt gäller för sådana mål. Ej heller skall miljödomstol pröva mål om äganderätt eller fastighetsindelningen. Prövningen av sådana mål bör ligga kvar på tingsrätt i den sammansättning som gäller för tvistemål resp. fastighetsdomstol. Lagrådet har sagt sig inte kunna tillstyrka att lagrådsremissens förslag med en uppdelning av vattenverksamheter mellan och den särskilda vattenlagen läggs till grund för lagstiftning. Enligt Lagrådet leder uppdelningen till korsvisa hänvisningar och svåröverskådlighet. Om vattenlagen skall ingå i en samordnad miljölagstiftning anser Lagrådet att prövningssystemet bör ges en annan och mer överskådlig utformning. Regeringen har i avsnitt 4.16 bemött Lagrådets kritik i fråga om uppdelningen av vattenverksamhet mellan och den särskilda lagen och funnit att den bör genomföras. Den fråga som återstår är då att Lagrådet anser att prövningssystemet bör ges en annan och mer lättöverskådlig utformning. Här är enligt regeringens mening först att märka att de regler som regeringen föreslår behövs och är nödvändiga för att få till stånd ett komplett prövningssystem. Mot bakgrund av den sammansmältning som regeringen vill åstadkomma finns det två alternativ. Det ena innebär att alla processuella bestämmelser tas in i medan det andra innebär att lagrådsremissens förslag med uppdelning mellan och den särskilda lagen följs. Vad som, trots Lagrådets kritik, talar för att välja det andra alternativet är att de bestämmelser som föreslås tas in i den särskilda lagen rör speciella situationer eller har direkt anknytning till de materiella bestämmelser som regleras i den lagen. Även om uppdelningen medför nackdelen med korsvisa hänvisningar anser regeringen dock att fördelarna med uppdelningen överväger nackdelarna. De regionala miljödomstolarna kommer att handlägga mål både i första instans och efter överklagande av statliga myndigheters beslut. Den kritik Lagrådet framfört mot detta behandlas i föregående avsnitt. De mål som handläggs av de regionala miljödomstolarna i första instans kan delas in i ansökningsmål och ersättningsmål av olika slag. Ansökningsmålen består av två typer av mål nämligen 1) mål om mera omfattande miljöfarlig verksamhet (A-listan) 2) mål om vattenverksamhet. De processuella bestämmelser som skall gälla för dessa mål kommer nära nog fullständigt att tas in i . Där anges bl.a. att regionala miljödomstolar har fullständig utredningsskyldighet. (RB) bestämmelser kommer att tillämpas som kompletterande regler. Det är främst i vissa frågor som rör enskilda anspråk som RB blir tillämplig. De regionala miljödomstolarna kommer alltså att ha fullständig ut- redningsskyldighet i tillståndsfrågor. De ersättningsmål som föreslås prövas i första instans av regional miljödomstol är mål som motsvaras av ersättningsmål enligt naturvårdslagen, vattenlagen och miljöskadelagen. Dessa mål prövas av fastighetsdomstol, vattendomstol och allmän domstol. kommer de alltså att prövas av en domstol, nämligen regional miljödomstol inordnad i tingsrättsorganisationen. För de mål som prövas av de regionala miljödomstolarna efter överklaganden föreslås att, utöver de särskilda bestämmelser som ges direkt i , förvaltningsprocesslagen skall gälla. Det är ett något enklare och friare förfarande som är anpassat till överprövning av ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. Förvaltningsprocesslagen är dessutom till skillnad från särskilt anpassad för ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. För överprövningen av sådana ärenden passar mindre väl. Länsstyrelsernas prövning av mål om miljöfarlig verksamhet utvecklas i nästa avsnitt. Om inte annat föreskrivs i , kommer de statliga myndig- heternas beslut att kunna överklagas till regional miljödomstol. Kommunala nämnders beslut kommer att kunna överklagas till länsstyrelse och därefter till regional miljödomstol. Förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller (34 a §) att det om det är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd för att kammarrätten skall pröva ett överklagande från länsrätten. Regeringen anser att det på motsvarande sätt när miljödomstol tillämpar förvaltningsprocesslagen bör krävas prövningstillstånd av för att ett överklagande från miljödomstol skall prövas av . Regeringen kommer att pröva tillåtligheten av mera omfattande verksamheter, se avsnitt 4.21. Regeringen prövar dessutom efter överklagande beslut från statliga myndigheter dels i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vattenskyddsområden, dels beslut av generalläkaren. De nyssnämnda besluten är sådana att de lämpligen bör prövas av regeringen. Vidare skall överklagade ärenden som rör försvaret av miljödomstolen med eget yttrande överlämnas till regeringens prövning. Detsamma gäller övriga mål och ärenden som är av särskild vikt eller om begär det. Utgångspunkten för om ett mål eller ärende bör överlämnas till regeringen bör vara om ärendet verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Ärendet kan t.ex. beröra områden av riksintresse. Frågor som rör försvaret är regelmässigt av riksintresse. Regeringens förslag till prövningssystem innebär att en annan ordning än skall gälla för flertalet typer av mål som har anknytning till miljön. Detta innebär dock inte att ett helt nytt system har tillskapats. De flesta regler vi föreslår om prövning hos förvaltningsmyndigheter och domstolar har motsvarigheter . De processuella reglerna har således i väsentliga delar sin grund i gällande regler som har visat sig fungera förhållandevis bra. De regionala miljödomstolarna avses få i princip samma sammansättning som . Således kommer miljödomstolen att bestå av två fasta ledamöter, en ordförande och ett miljöråd som motsvarar nämndens tekniske ledamot. Miljöråden skall ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Vattenfrågor är då att anse som miljöfrågor. Dessutom bör i miljödomstolens sammansättning ingå två ledamöter utan fast anknytning till miljödomstolen. Dessa skall ha sakkunskap och erfarenhet från särskilda verksamhetsfält som de frågor som miljödomstolen skall pröva handlar om. Det är sålunda naturligt att ha en ledamot med erfarenhet från verksamhetsområde. Härigenom kan domstolen tillföras t.ex. biologisk eller annan naturvetenskaplig expertis om detta anses behövligt för prövningen i ett särskilt fall. Det kan antas att en stor del av de tillståndsfrågor som miljödomstolen kommer att få ta befattning med i mål som gäller miljöfarlig verksamhet kommer att avse industriföretag eller kommunala anläggningar. Det bör därför i miljödomstolen ingå också en ledamot med erfarenhet från industriell eller verksamhet. De sakkunniga ledamöterna skall inte vara partsrepresentanter, utan skall företräda särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för miljödomstolen. Domstolens sammansättning står således inte, som Miljöcentrum gör gällande, i strid mot artikel 6 om de mänskliga rättigheterna. Ordföranden får i det enskilda fallet bestämma om ledamoten skall ha industriell eller erfarenhet. Om det t.ex. behövs en ledamot med erfarenhet av skogsindustri skall ordföranden kunna bestämma att en ledamot med sådan erfarenhet skall ingå i domstolen. Sakkunskapen bör kunna utnyttjas på motsvarande sätt i mål om vattenverksamhet och övriga mål som skall prövas enligt . Även i dessa mål kommer det att finnas behov av bl.a. biologisk, industriell och kompetens. Flera remissinstanser föreslår att ytterligare sakkunniga ledamöter bör ingå i domstolen. Det föreslås sakkunniga ledamöter inom områden som planering, miljömedicin och sociala frågor. Regeringen anser dock att den sakkunskap som behövs utöver den föreslagna bör tillföras mål och ärenden genom att berörda myndigheter har talerätt, utgör remissinstanser och/eller anlitas som sakkunniga. och tingsrätter har tagit upp frågor om beredningsjurister vid miljödomstolarna. Detta bör bli en fråga för genomförandefasen av arbetet. , Kammarkollegiet och länsstyrelserna bör inom prövningssystemets ram, såsom varande myndigheter med ett vidsträckt verksamhetsområde, få föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Övriga myndigheter som berörs av ett mål eller ärende bör i stället vara remissinstanser. Därigenom kommer deras sakkunskap att kunna tas till vara. Rätten att påkalla omprövning av tillstånd och tillståndsvillkor bör på anförda skäl begränsas till samma myndigheter som har talerätt. Att ge enskilda sakägare rätt att väcka talan i mål eller ärenden om omprövning skulle föra för långt. Deras rätt tillgodoses genom att de kan anmäla oförutsedd skada och väcka talan om skadestånd. De kan också uppmärksamma taleberättigade myndigheter på missförhållanden. Begär myndighet omprövning så finns det naturligtvis inget som hindrar enskilda från att yttra sig i omprövningsmålet. anser att tillsynsmyndighet bör ha rätt att ansöka om omprövning av villkoren för tillstånd. Det förhåller sig dock så att det inte behövs någon ansökan om kommun eller förvaltningsmyndighet har meddelat tillståndet. Det är när miljödomstol meddelat tillstånd som ansökan om omprövning kan bli aktuell. Sådana tillstånd rör huvudsakligen mål eller ärenden av förhållandevis komplicerad beskaffenhet. Av resursskäl bör inte rätten att föra talan i omprövningsmål delas upp på alltför många händer. Regeringen anser därför att rätten att ansöka om omprövning inte bör tillkomma tillsynsmyndighet utan begränsas till , Kammarkollegiet och länsstyrelserna som ett led i deras befattning med prövningsverksamheten. är en central tillsynsmyndighet medan länsstyrelserna verkar på den regionala nivån. bör, som central myndighet på området föra talan i frågor av principiell betydelse eller där frågor av annat skäl är av större vikt. anser att medverkan i de mest komplicerade ärendena bör göras obligatorisk. Det är helt klart att bör spela en mycket aktiv roll. Regeringen anser att det bör behövas i än högre grad i verksamheten framöver. Verket skall ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden. bör också genom allmänna råd och annan rådgivning stödja länsstyrelserna i deras arbete. Kammarkollegiet bör främst engagera sig för att bevaka de allmänna intressena i vattenmålen. Kommunen företräder allmänna intressen inom kommunen. Om sakägarbegreppet se avsnitt 4.26 och miljöorganisationers talerätt, se avsnitt 4.27. Vattenlagen skall enligt regeringens förslag arbetas in i . Prövningen skall ske i ett enhetligt system. Ett miljötänkande skall genomsyra hela . Det är då också naturligt att även reglerna om återkallelse och omprövning av tillstånd görs så enhetliga som det är möjligt. Om en sådan anpassning skall underlåtas måste starka skäl tala mot enhetliga regler. Sådana skäl har inte framkommit under arbetets gång eller framkommit av remissen. Regeringen föreslår den ändringen för vattenverksamheternas del att omprövning skall kunna ske av alla tillstånd . En sammansmältning av miljöskyddslagens och vattenlagens regler sker också. Det har framförts från kraftverksindustrins sida att denna ändring skulle minska investeringsviljan och rubba de ekonomiska förutsättningarna för befintliga vattenverksamheter. bestämmer på mellan tio till i tillståndsdomen. Det är dock att märka att det inte är fråga om en obligatorisk omprövning . Beaktas bör också att regeringens förslag innebär att det vid omprövning inte får meddelas så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamhetens bedrivande avsevärt försvåras eller måste upphöra. Regeringen anser därför och på grund av den tyngd som miljöfrågor bör ha för framtiden att det generellt bör vara möjligt att ompröva även vattenverksamheter . När villkoren sätts tillämpas skälighetsregeln i 2 kap. 7 § lagförslaget. har anfört att det inte skulle bli fråga om officialprövningsskyldighet för miljödomstolen eftersom regler (17 kap. 3 §) kommer att gälla. Detta är inte riktigt. I miljömålen gäller 22 kap. istället för 17 kap. . Flera remissinstanser har tagit upp frågor om rättegångskostnader. Regeringen har övervägt att utvidga rätten till ersättning för rättegångskostnader, främst till att avse inte bara vattenverksamheter utan också miljöfarliga verksamheter. När det gäller luftföroreningar är dock sakägarbegreppets (se avsnitt 4.26) omfattning så vidsträckt att det inte skulle vara lämpligt att låta en sökande betala rättegångskostnader i sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. Det är därför olämpligt att ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för rättegångskostnader. Rättigheter bör korrespondera med skyldigheter. Det är därför lämpligast att de ideella organisationerna som inte är sakägare i egentlig mening inte får vare sig rätt till eller skyldighet att betala rättegångskostnader. 4.23 Länsstyrelsernas prövning av ärenden om miljöfarlig verksamhet Regeringens förslag: Länsstyrelsernas prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall få fastare former genom att de prövas av en självständig och till administrativt knuten prövningsmyndighet. Den består av en erfaren jurist och en person med erfarenhet av miljöfrågor. Dessutom skall förfarandet vid anpassas till förfarandet i miljödomstolen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att förslaget om att två eller flera länsstyrelser samverkar i en gemensam prövningsmyndighet torde vara en förutsättning för effektivisering och nollkostnadslösning. , Länsrätten i , och lantbruksakademien samt länsstyrelserna i och anser att det inte bör inrättas särskilda prövningsmyndigheter vid länsstyrelserna. Statskontoret och anser att det bör vara tillräckligt med en ändring av länsstyrelseinstruktionen. Länsrätten i och vid , förordar fristående förvaltningsmyndigheter. Länsstyrelserna i , , , och , , och och tillstyrker förslaget att bilda miljöprövnings-myndigheter vid länsstyrelserna. i anser vidare att förslaget är utmärkt men att prövningsmyndigheternas verksamhetsområden bör utvidgas till att omfatta all tillståndsprövning i första instans av miljöfarlig verksamhet samt alla överklaganden av kommunala beslut enligt och och anför att ett administrativt förfarande är att föredra framför ett judiciellt i första i anser att inrättandet av en miljöprövningsmyndighet vid kräver ytterligare överväganden och anför att prövningen med hänsyn till rättssäkerheten kräver en prövningsnämnd som bör kunna besättas med personer redan verksamma inom . kommun anser att det finns skäl för att införa ett system som hindrar att landshövdingen och lekmannastyrelse deltar i prövningen av miljöärenden. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag har som inriktning att länsstyrelserna skall pröva tillståndsfrågor om miljöfarlig verksamhet i samma utsträckning som . skall dock alltid som första instans pröva ärenden som rör försvaret. Länsstyrelsernas organisation bör utvecklas så att de får ökade möjligheter att effektivisera sin prövning av ärenden om miljöfarlig verksamhet. Det föreslås därför att regler skall ges om länsstyrelsernas kompetens och sammansättning i frågor om tillståndsprövning till miljöfarlig verksamhet. Prövningen bör ges fastare former för att säkerställa att tillståndsprövningen vid samtliga länsstyrelser uppfyller höga krav på rättssäkerhet. Vidare bör, för att ytterligare effektivisera prövningen, samarbete kunna ske under mera organiserade former mellan flera länsstyrelser. Regeringen föreslår dessutom att flera av de processuella bestämmelser som gäller för förfarandet i miljödomstol skall tillämpas även på . gäller enligt 5 § länsstyrelseinstruktionen att reglerna i verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på beslutsfattandet i länsstyrelserna. Som huvudregel gäller enligt 21 § verksförordningen att myndighetens chef (i detta fall landshövdingen) är beslutande i frågor som inte skall avgöras av styrelsen eller av personalansvarsnämnden men att denne kan delegera beslutsrätten till underordnade tjänstemän genom arbetsordning eller särskilda beslut. Reglerna i verksförordningen grundas på den s.k. byråkratiska beslutsordningen. Endast en tjänsteman är beslutande i ett ärende och denne fattar beslutet under medverkan av en eller flera underordnade eller sidoordnade tjänstemän. Vid länsstyrelserna är det således landshövdingen som ytterst har beslutanderätten i de flesta frågor. Genom delegationsordningar är dock betydande delar av beslutsfattandet flyttat till lägre nivåer. utförs den största delen av tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet vid länsstyrelserna. Fördelningen av ärenden mellan och länsstyrelserna regleras genom en förteckning som är fogad som bilaga till miljöskyddsförordningen (1989:364). På förteckningen betecknas verksamheter som prövas av med bokstaven A, verksamheter som prövas av länsstyrelserna med B och verksamheter som är anmälningspliktiga hos kommun med C. Knappt 30 branscher prövas av och ca 100 av länsstyrelserna. I ett tiotal branscher prövas de största anläggningarna av och andra av länsstyrelserna. Länsstyrelserna kommer att ha tre officiellt erkända roller enligt : tillståndsrollen och tillsynsrollen, inkl. rollen som företrädare för det allmänna intresset bl.a. inför miljödomstolen. Rent allmänt kan sägas att tillståndsrollen bör säras från de övriga rollerna. Tillstånd och tillsyn bör enligt regeringens principiella uppfattning helst inte ligga hos samma myndighet, på samma sätt som ägande och drift bör vara skilt från tillståndsgivning resp. tillsyn. I de här aktuella fallen bör emellertid av praktiska och ekonomiska skäl vid tillståndsprövningen tas till vara den kunskap i sakfrågorna som finns inom genom övriga roller. En uppdelning av prövning och tillsyn bör kunna åstadkommas internt inom . Regeringen återkommer till rollfördelningen längre fram i detta avsnitt. bör ha tillgång till såväl kvalificerad juridisk sakkunskap som sakkunskap om miljöfrågor. Sådan sakkunskap finns redan hos länsstyrelserna. Vad som bör diskuteras är hur det inom ramen för länsstyrelseorganisationen, dvs. utan att det skapas ett helt fristående administrativt tillståndsorgan, skall kunna åstadkommas ett system, som framstår som tillräckligt självständigt och kompetent för att det skall kunna vinna ett brett förtroende. Ett förhållande som i sådana sammanhang har diskuterats är avsaknaden av regler för beslutsfattandet. Utan tydliga regler om sammansättning och kompetens i beslutsfunktionen kan det vara svårt att förutse utgången av ett ärende med de anspråk på rättssäkerhet som bör ställas. Genom att reglera formerna för beslutsfattandet och lägga vikt vid den juridiska hanteringen bör en viktig källa till osäkerhet kunna elimineras. Reglerna bör garantera att inte något tillståndsärende handläggs och avgörs utan medverkan av en tillräckligt erfaren jurist. Om länsstyrelserna dessutom, som regeringen föreslår, skall tillämpa en del av de processuella regler som gäller för förfarandet i miljödomstolen kommer rättssäkerheten att öka ytterligare. Vilka bestämmelser som bör tillämpas av länsstyrelserna framgår av författningskommentaren, se avsnitt 5.1.19. Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet rör förhållanden av stor betydelse såväl allmänt sett som för enskilda människor. Höga krav på rättssäkerhet bör således ställas. Regeringen föreslår därför att det vid varje länsstyrelse bör inrättas en miljöprövningsmyndighet. Miljöprövningsmyndigheter får dock samverka. skall pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt B-listan. bör inrättas genom en särskild förordning. Lagrådet anför att tanken i remissen tydligen är att en organisatorisk enhet som är administrativt inordnad i skall pröva tillståndsfrågor under full självständighet vid ärendehandläggningen. Det ter sig dock enligt Lagrådets mening inte rättsligt adekvat att beteckna en sådan inom ram inordnad prövningsenhet som med lagregleringens utformning får antas skola besluta på vägnar och i dess namn som en särskild förvaltningsmyndighet. Frågan vilken ställning och benämning som den tillståndsprövande enheten hos skall ha kräver ytterligare överväganden under beredningen. Som Lagrådet antyder skall prövningen ske under full självständighet. Det är alltså inte fråga om en fristående särskild förvaltningsmyndighet. En helt adekvat benämning är svårt att finna. Regeringen anser dock att det trots Lagrådets påpekanden går att använda beteckningen miljöprövningsmyndighet. Ytterligare överväganden får ske under den fortsatta beredningen. I miljöprövningsmyndigheten fattar ledamöterna, en jurist och en miljösakkunnig, kollegiala beslut. Juristen i miljöprövningsmyndigheten skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv, dvs. skall ha minst notariemeritering och särskild erfarenhet av rättsliga frågor enligt .