prop · GL03172 · 1998-01-01 00:00:00 — De olika insatserna bör samordnas regionalt och lokalt genom ett nära samarbete mellan berörda myndigheter och frivilligorganisationer. I första hand bör förebyggande insatser vara riktade till unga människor i riskzonen. Narkotikaproblemet kan endast bekämpas genom att lika stor vikt till- mäts åtgärder för att begränsa efterfrågan som insatser för att minska utbudet. Någon prioritering eller åtskillnad mellan dessa områden går inte att göra. Tvärtom är det genom en kombination av och ett nära sam- spel mellan målinriktade förebyggande insatser, ett varierat utbud av be- handlingsformer och fortlöpande kontrollinsatser av polis och tull som det bästa resultatet kan uppnås. Stor vikt måste läggas vid att förhindra att öppna drogscener uppstår. Förutsättning för framgång i det narkotikapolitiska arbetet är en bred kunskapsbas, folklig och politisk förankring, trovärdighet i budskapen, samverkan och tydlig ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter och organisationer samt en fungerande kommunikation med berörda mål- grupper. Budskapet att narkotika inte accepteras i samhället måste vara väl känt och förankrat. Särskilt viktigt är att betona individens ansvar för sina livsval. På det offentliga vilar ansvaret att individen ges rimliga för- utsättningar för att göra väl övervägda val. Målen styrande för myndigheterna Det yttersta målet att skapa ett narkotikafritt samhälle har i det föregå- ende brutits ned i tre delmål, nämligen 1. nyrekryteringen till missbruk skall minska, 2. fler missbrukare skall upphöra med sitt missbruk samt 3. tillgången till narkotika skall minska. Dessa tre mål skall vara styrande för prioriteringar och insatser av myn- digheter under regeringen i deras arbete med att förhindra spridning av narkotika. Målen skall göras mätbara och möjliga att tillämpa samt ges en konkret innebörd av ansvarig myndighet inom ramen för respektive ansvarsområde och förutsättningar. Myndigheterna bör i en plan konkre- tisera vad man vill åstadkomma, formulerat i såväl kvalitativa som kvan- titativa termer, vilka åtgärder som avses, ansvarsfördelning samt tidsplan för att bidra till målen. Resultat och effekter skall kontinuerligt följas upp för revidering av mål och val av insatser. Till myndigheter under rege- ringen kommer uppdrag att formuleras i regleringsbrevet, med särskilda krav på återrapportering i myndighetens årsredovisning. Revidering av nationella handlingsplanen Som grund för det förstärkta drogförebyggande arbete som regeringen beslutade om låg den nationella handlingsplan som och den dåvarande nationella ledningsgruppen arbetade fram. Handlingsplanen, som innehöll en långsiktig strategi samt ett konkret åtgärdsprogram, avsåg det förlängda statliga /96 (). Inom ramen för den nuvarande nationella led- ningsgruppen, som leds av socialministern (se avsnitt 10), kommer hös- ten 1998 ett arbete med att revidera handlingsplanen att inledas. De na- narkotikapolitiska målen skall i denna process ytterligare ut- vecklas och konkretiseras. Arbetet med att revidera handlingsplanen kommer att ske i nära samarbete med den narkotikapolitiska kommission som tillkallades. 5 Behov av ökad kunskap Sammanfattning Såväl brottsforskningen som alkohol- och narkotikaforskningen stärks. Ett alkohol- och narkotikaforskningsinstitut, knutet till universitet etableras . Ett tre och ett halvt-årigt projekt för att öka kunskapen om narkotikamissbruket bland socialt marginaliserade grupper har påbörjats under ledning av CAN. Kunskapen om missbrukets omfattning samt metoder för att bedöma effektiviteten i narkotikabekämpningen behöver utvecklas. Stärkt forskning Regeringen föreslog i promemorian Forskning för rättsväsendet (Ds 1997:28) att verksamheten vid BRÅ och forsk- ningsenhet skulle slås samman. Syftet var att effektivare använda de samlade resurserna för forskning, utveckling och därmed sammanhäng- ande verksamhet inom rättsväsendet. Sammanläggningen av de båda en- heterna förutsattes skapa bättre förutsättningar för bekämpningen av nar- kotika genom att forskningsresultaten och kunskapsutvecklingen på ett mer effektivt sätt skall nå den praktiska verksamheten. Sammanslag- ningen påbörjades . Också alkohol- och narkotikaforskningen behöver utvecklas och sti- muleras. Särskilt eftersatt är forskningen inom narkotikapolitikens om- råde. Det gäller såväl utvärderingsforskning som forskning som rör frå- gor som narkotikakarriärer och den enskilde missbrukarens levnadsvill- kor och drogvanor. Med utgångspunkt i ett förslag från Alkoholforsk- ningsutredningen om ett alkoholforskningsinstitut pågår förberedelser för tillskapande av ett alkohol- och narkotikaforskningsinstitut under ledning av (). bör enligt budgetproposition stödja verksamheten vid alkohol- och narkotikaforskningsinstitutet såväl kompetensmässigt som finansiellt. Också kommer att finansiellt och kompe- tensmässigt stödja forskningsinstitutet vad gäller behandlingsfrågor. SFR har regeringens uppdrag att samordna den socialvetenskapliga al- koholforskningen. Regeringen har för avsikt att i uppdraget också inklu- dera samordningen av narkotikaforskningen. disponerar för bl.a. forskning och utveckling inom myndighetens ansvarsområde. Ett trettiotal forskningsprojekt och ett sjuttiotal utvecklingsprojekt har initi- erats inom såväl missbrukar- som ungdomsvård. Syftet är att långsiktigt utveckla och utvärdera behandlingsmetoder. Undersökning av narkotikans betydelse för olika människor Den förskjutning som har skett vad gäller ungdomars ökade erfarenhet av och öppenhet för narkotika har skett utan att narkoti- kapolitiken har genomgått några påtagliga förändringar. Internationella trender och förändrade livsvillkor för olika samhällsgrupper är tänkbara orsaker bakom utvecklingen. Kunskapen om omfattningen av narkotika- konsumtionen samt bakomliggande värderingar behöver dock utvecklas, främst för att bredda underlaget för narkotikapolitiska ställningstagan- den. En studie, syftande till att fram ett instrument som kan bidra till att öka kunskapen om hur olika grupper av människor värderar och ser på droger, genomförs därför på upp- drag. Studien som görs i olika steg innehåller bl.a. gruppdiskussioner med olika befolkningsgrupper, däribland f.d. missbrukare, samt omkring 3 000 intervjuer med allmänheten. Den färdiga studien kommer att kunna presenteras . Ökad kunskap om det tunga missbruket I syfte att öka kunskapen om narkotikamissbruket bland sociala margi- nalgrupper genomför CAN på uppdrag ett projekt om det tunga missbrukets omfattning samt hur rekryteringen till det så- dant missbruk sker. Projektet genomförs i fem delstudier, som avrappor- teras successivt. Inom ramen för de tre första studierna kommer befint- liga data och narkotikadomar att insamlas och analyseras samt intervjuer med nyckelpersoner att genomföras. I delstudie fyra kommer lokala s.k. case-finding studier att göras i de tre storstäderna samt ytterligare några orter. Delstudie fem, som har en mer utpräglad forskningsansats, kom- mer att genomföras i nära samarbete med det ovan nämnda alkohol- och narkotikaforskningsinstitutet. Inom ramen för den studien kommer frågor som kan förklara och öka förståelsen av sociala och kulturella processer bakom missbruket att belysas. Hela projektet skall vara färdigt . har utvecklat ett dokumentations- och ut- värderingssystem vid sina institutioner. Systemet, som också tillämpas inom delar av den frivilliga vården, ger möjlighet att fortlöpande följa de tyngsta missbrukarnas livssituation och missbruksproblematik. Behov av metodutveckling för att mäta missbrukets omfattning I utredningen om utvärdering av EU-medlemskapets effekter för tullver- kets dimensionering och organisation finns redovisat en beräkning av av den totala narkotikakonsumtionen i . Kon- sumtionen av heroin, amfetamin och cannabis skattades till drygt . Marknadsvärdet för denna mängd narkotika uppskattades till . bedömde att andelen av narkotikan som togs i beslag utgjorde av förbrukningen. För att bättre kunna bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att bekämpa narkotikamissbruket samt för att kunna mäta effektiviteten i myndig- heternas arbete med narkotikabekämpningen skall metoder för att mäta missbrukets omfattning utvecklas. 6 Förstärkt internationellt samarbete Sammanfattning Den illegala narkotikahanteringen är ett globalt problem som bara kan lösas med internationellt samarbete. deltar aktivt i sådant samarbete i bland annat FN, , EU samt . På bland annat svenskt initiativ kommer att hålla ett särskilt möte om narkotika (UNGASS 98). Inom EU har en global femårig handlingsplan om narkotika tagits fram. Andra ge- mensamma åtgärder inom EU är stärkt samarbete mellan tull och polis och stärkt polissamarbete, bl.a. inom ramen för samt ett förbättrat rättsligt samarbete. Inom SAMNARK, regeringens samordningsorgan för narkotikapolitiska frågor, kommer en översyn av deltagande i det internationella arbetet i narkotikafrågor att göras. Inledning Den illegala narkotikahanteringen är ett globalt problem. Tillgången på narkotika ökar i hela världen som det blir allt svårare att komma åt narkotikahandeln. Missbruket ökar också i länder som inte varit drabbade av detta problem. Inte minst påverkar produktionen av narkotika i andra länder den svenska narkotikasituationen. Nära nog all narkotika som missbrukas i kommer från utlan- det. Men också missbruket i andra länder, liksom andra länders inställ- ning till narkotika, påverkar den svenska situationen. Det är därför ange- läget att bedriver en tydlig, konsekvent och långsiktig narkotika- politik även i det internationella arbetet. FN:s roll FN intar en central roll i samarbetet mot narkotikan. Till grund för det internationella samarbetet och den internationella kontrollen av narkotika ligger FN:s tre konventioner om kontroll av narkotika och psykotropa ämnen samt om handeln med dessa. har ratificerat samtliga kon- ventioner. FN:s narkotikakontrollprogram UNDCP (United Nations In- ternational Drug Control Programme) har en viktig uppgift i att stärka det internationella samarbetet i kampen mot narkotikan. UNDCP skall i sin verksamhet tillämpa en s.k. balanced approach. Det innebär att narko- tikan skall bekämpas i alla led produktion, smuggling, försäljning och konsumtion. En av UNDCP:s viktigaste uppgifter är att fungera som ka- talysator så att narkotikafrågorna uppmärksammas inom samtliga delar av FN-systemet. Verksamheten finansieras i huvudsak med frivilliga bi- drag. är en av de största bidragsgivarna. FN:s är i narkotikafrågor och utgör styrelse för UNDCP. Kommissionen har i uppgift att följa utvecklingen på narkotikaområdet och övervaka efterlevnaden av konventionerna. Medlemskapet i kommissionen roterar. påbör- jade en ny fyraårig mandatperiod som medlem. kommer att hålla ett extra möte om narkotika (UNGASS 98). Syftet är att ge narkotikafrågan en hög politisk prioritet. var en av initiativtagarna till den resolution som ledde fram till beslutet om UNGASS 98. Som ett led i förberedelsearbetet inför mötet pågår ett särskilt ungdomsprojekt under UNDCP:s ledning samt ett arbete med att ta fram en dokumentation om efterfrågeminskande åtgär- der ("demand reduction"). deltar aktivt i dessa båda projekt. FN den naturliga basen för stärkt internationellt samarbete Trots stora insatser av myndigheter i många länder förs narkotikan rela- tivt obehindrat över gränser mellan länder och världsdelar. håller den tidigare skillnaden mellan renodlade producent- och konsu- mentländer på att suddas ut. Narkotikamissbruket ökar inte bara i de tra- ditionella "konsumentländerna" i västvärlden utan också i många länder i och . Den svenska narkotikasituationen är således i hög grad beroende av synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. Det är därmed inte möjligt att åstadkomma mer än en begränsad förändring av narkotikaproblemen i om inte den globala narkotika- situationen förbättras. Såväl omsorgen om det egna närsamhället som internationell solidaritet talar därför för ett fortsatt starkt engagemang från sida, i syfte att bidra till en varaktig lösning av de globala narkotikaproblemen. FN är i det sammanhanget den naturliga basen, ef- tersom det endast är i FN som världens alla länder kan komma samman för att uppnå samsyn och finna övergripande strategier för narkotika- arbetet. Mot denna bakgrund har FN:s beslut att i Generalförsamlingen hålla ett extra möte om de globala narkotikaproblemen stor betydelse. Inom sker det huvudsakliga arbetet vad gäller narkotikafrå- gor i den s.k. Pompidougruppen. Pompidougruppen, som bildades som en informell arbetsgrupp, fick en mer formell anknyt- ning till och dess sekretariat. Pompidougruppen är dock en autonom organisation som inte lyder under ministerkommittén. Pom- pidougruppen är en ministergrupp där ansvariga ministrar sam- manträder . Mellan ministermötena träffas en grupp av per- manenta korrespondenter . Gruppens arbete, som kan betecknas som informellt, tvärfackligt och tvärsektoriellt spänner över hela narkotikafältet. Ett av Pompidougruppens viktigaste områden är det epidemiologiska. Under samordning av svenska CAN genomfördes en bred under- sökning om droganvändning bland skolelever i 26 länder. Resultaten från undersökningen (The 1995 ESPAD report) presenterades . deltar också aktivt i arbetet med att utbilda och träna personal inom förebyggande arbete samt vård och behandling i Central- och Öst- . Programmet finansieras av EU samt och . Inom har utarbetats en konvention om penningtvätt, efter- forskning, beslag och förverkande av av brott (den s.k. förver- kandekonventionen). Kon- ventionen innehåller regler om ett vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsligt förvärvade tillgångar och av brottsverktyg. Syftet är att stärka det internationella samarbetet för att bekämpa allvarliga brott. Europeiska Unionen Utgångspunkten för EU:s engagemang i narkotikafrågan är att narkotika- handel och narkotikamissbruk är ett flerdimensionellt problem som krä- ver åtgärder inom en rad olika samhällssektorer och politikområden. Unionsfördraget har öppnat nya möjligheter för en samordnad narko- tikastrategi, inriktad på minskad efterfrågan, bekämpning av narkotika- handeln samt påverkan på tredje land genom ett samordnat internationellt agerande. EU har som enda regionala organisation ratificerat FN konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa äm- nen. öppnade nya möjligheter för en samordnad narko- tikastrategi inriktad på minskad efterfrågan, bekämpning av narkotika- handeln och påverkan på tredje land genom ett samordnat internationellt agerande. antog en global femårig plan mot narkotika, som ett försök att tillvarata och samordna de möjligheter som erbjuder inom narkotikaområdet. Planen syftar till att minska efterfrågan på narkotika och minska och försvåra narkotika- handeln inom unionen. Planen syftar också till vidgat internationellt sam- arbete och samordning av insatser inom EU och mellan medlemsstater. Planen avser bl.a. polisiärt samarbete och tullsamarbete, förstärkt kon- troll av yttre gräns, åtgärder mot tvättning av pengar som kommer från narkotikaförsäljning, åtgärder mot olaglig tillverkning av ämnen som kan användas till narkotikaframställning, utbildning och information samt förebyggande insatser. EU:s narkotikapreventionsprogram antogs vid hälsoministermötet . Programmet, som är inriktat mot att förebygga narkotikamissbruk, omfattar bl.a. samarbete om informationsstrategier, utbildning och fort- bildning samt tidig upptäckt och rådgivning till missbrukare. I Narkotikaexpertgruppens rapport har en grupp nationella experter ut- vecklat ett antal strategier i syfte att omsätta den globala planen i konkret arbete. Rapporten godkändes av . Utifrån rådets rekommendation har en lista med 67 åtgärdsförslag de flesta inom den tredje pelaren utarbetats, som underlag för operativ och samordnad verksamhet inom unionen. På svenskt initiativ har bl.a. en skrivning mot legalisering av narkotika tagits in i rapporten. har i den s.k. 67-punktslistan prioriterat förbättrad yttre gränskontroll, avtal med nä- ringslivet, samarbete mellan tull och polis samt ökade åtgärder mot pen- ningtvätt. har också påtagit sig ansvaret för att ta fram ett ge- mensamt utbildningsprogram för tjänstemän från tull, polis och andra brottsbekämpande myndigheter. Ett prioriterat område inom EU är att ytterligare stärka samarbetet mellan polis och tull i kampen mot narkotikan. Bortsett från vissa synte- tiska droger produceras all narkotika i länder utanför EU. Betydande transiteringar sker emellertid genom EU-länderna. Genom att förbättra gränskontrollerna mellan EU och övriga länder ökar förutsättningarna att stoppa narkotikan innan den kommer in i EU. I detta arbete spelar under- rättelseverksamheten en central roll. Det gäller både mellan EU-länder och med länder utanför unionen. Särskilt angelägen är underrättelse- verksamheten med producent- och transitländer. Den svenska tullen del- tar fullt ut i tullsamarbetet inom EU. Det innebär bl.a. att tullen deltar i de av tredje pelarens tullsamarbetsgrupp beslutade gemensamma kon- trolloperationerna mot narkotika på yttre gräns. Sådana har genomförts inom det området, flygtrafiken från högriskländer samt posttrafi- ken. Inom arbetsgruppen mot narkotika och organiserad brottslighet har initierat en s.k. jämförbarhetsstudie vad avser illegal amfetamin- hantering, det s.k. amfetaminprojektet. Inom ramen för studien genomgår prover från vissa amfetaminbeslag en kemisk profilanalys vid för att identifieras med avseende på mängd och art av föroreningar i substansen. På detta sätt kan samband med illegala laboratorier påvisas. Studien, som kommer att bedrivas un- der med utvärdering , genomförs i sam- arbete mellan , , , , , och Europols narkotikaenhet i . Vid ministerrådsmötet antogs en s.k. gemensam åtgärd av- seende sambandsmän. Genom sambandsmännen skall medlemsstaternas samarbete skärpas för att komma till rätta med det stora inflödet av nar- kotika från områden utanför unionen. Intressanta områden är framför allt producent- och transitländer. Genom medlemskapet i EU deltar i det fördjupade brottsbe- kämpande arbete som utvecklats inom ramen för unionens rättsliga och inrikes samarbete. deltar i ett antal arbetsgrupper inom tull- och polisområdet inom ramen för tredje pelaren. Det internationella polis- samarbetet skall utvecklas mot bakgrund av den internationella brotts- utvecklingen och av de nya möjligheter som följer med med- lemskap i EU. Särskild vikt kommer att läggas vid det samarbete som kommer att ske inom Europol. Den europeiska polisbyrån Europol är i första hand ett kriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU med syfte att öka effektiviteten hos berörda myndigheter i medlemsländerna, bl.a. när det gäller att förhindra och lagföra narkotikabrott och andra all- varliga former av internationell brottslighet som berör två eller flera medlemsländer. För att förverkliga målsättningen om fri rörlighet för personer i ett ti- digare skede än vad som kunde uppnås inom ramen för EU, slöt Tysk- land, , , och det s.k. om fri rörlighet för personer. har , Spa- nien, , och anslutit sig till . Det är dock endast de fem ursprungliga länderna samt och Por- tugal som tillämpar Schengens tillämpningskonvention . regelverk skall enligt Amsterdamfördraget införlivas i EU. Från den tidpunkt då Amsterdamfördraget är undertecknat och rati- ficerat träder protokollet om regelverk i kraft och blir därmed gällande för de nu tretton anslutna EU-länderna. och , som inte har anslutit sig till , har möjlighet men är inte tvingade att godta samtliga eller delar av Schengen-protokollet. och , som varande icke EU-länder, skall delta i genomförandet av regelverk och den vidare utvecklingen på grundval av det särskilda avtal som slöts . Inom ramen för finns en särskild arbetsgrupp för narkotikafrågorna. inrättades inom EU ett särskilt narkotikacentrum med säte i . Syftet är att samla och bearbeta information om narkotika och narkotikaberoende i medlemsstaterna för att ta fram tillförlitliga, objek- tiva och jämförbara data om narkotikaproblemen. Centret publicerar årli- gen en rapport om narkotikasituationen inom EU. deltar i cent- rets verksamhet alltsedan EU-inträdet. EU-medlemskapet öppnar nya möjligheter Det svenska medlemskapet i EU har medfört ökade möjligheter att sam- arbeta med länderna i vår närhet mot narkotikan. Detta samarbete kom- mer att växa i betydelse i takt med att de östeuropeiska kandidatländerna tas upp i EU-kretsen. EU-samarbetet sker över ett brett fält och utvecklas successivt. Som exempel kan nämnas att tullen genom det svenska medlemskapet har fått möjligheter att tillsammans med unionens övriga tullmyndigheter delta i gemensamma operationer vid unionens yttre gräns. Sådana opera- tioner, som kan ske till lands, sjöss eller i luften, har resulterat i beslag av ansenliga mängder narkotika. har beslutat godkänna Europolkonventionen. Ge- nom denna konvention upprättas den europeiska polisbyrån Europol som skall ägna sig åt bekämpning av organiserad internationell krimina- litet, inte minst på narkotikaområdet. En annan konvention av betydelse för området är . Den har till syfte att förstärka sam- arbetet mellan unionens tullmyndigheter genom att fastställa förfaranden som gör det möjligt att utbyta uppgifter som rör den illegala narkotika- handeln. I sammanhanget bör också nämnas de möjligheter som den s.k. öppnar för medlemsländerna vad gäller ömse- sidigt bistånd och samarbete för att förebygga, utreda, beivra och stävja nationella tullbrott samt brott mot gemenskapens bestämmelser. En annan åtgärd på EU-nivå är beslutet att upprätta ett s.k. System för nya syntetiska droger. Därigenom kommer det att bli möjligt för medlemsstaterna att snabbt informera varandra när nya droger dyker upp på marknaden. EU bedriver också verksamhet som är direkt riktad mot producent- och transitländer på olika håll i världen. Ett sam- arbete håller på att växa fram med länderna i och de kari- biska staterna i syfte att bekämpa narkotikahandel och missbruk. Det nordiska samarbetet Inom sker samarbete i narkotikafrågor främst inom för narkotikafrågor. Kommittén, som är en tvär- facklig och tvärsektoriell expertgrupp, sammanträder . har också inrättat en grupp för de narkotikaansva- riga ministrarna. Ett första möte med dessa hölls i anslutning till Nor- diska rådets möte i . hölls ett andra möte i . I detta deltog också de baltiska staterna. har till huvudsaklig uppgift att följa miss- bruksutvecklingen, samordna och följa utvecklingsarbetet när det gäller prevention, vård och behandling, samarbeta och utbyta erfarenhet kring lagstiftning och rättstillämpning samt samordna internationella insatser. Det nordiska samarbetet mellan tull och polis i narkotikafrågor sker i den s.k. PTN-gruppen (polis- och tullsamarbete om narkotika). Till följd av en samarbetsöverenskommelse beslutar de nordiska rikspolis- cheferna och generaltulldirektörerna eller motsvarande om stationering av nordiska polissambandsmän. Det innebär att en svensk sambandsman arbetar med ärenden som även berör övriga nordiska länder och vice versa. Från det svenska finns sambandsmän stationerade i , , , , , och . Vidare finns en sambandsman vid Europols narkotikaenhet () i . Sambandsmän från den svenska polisen finns i , med sidoackreditering i , , , , samt i med sidoack- reditering i . för alkohol- och drogforskning (NAD) har som huvuduppgift att verka för ett ökat forsknings- och informationssamar- bete om alkohol- och drogfrågor. Verksamheten inriktas i huvudsak på den samhällsvetenskapliga forskningen, inklusive socialmedicin och socialpsykiatri. Utöver alkohol och narkotika beaktas även beroende- framkallande läkemedel. Samarbete mot organiserad brottslighet i Vid ett toppmöte i beslutade regeringscheferna i Öster- sjöområdet på svenskt initiativ att tillsätta en särskild aktionsgrupp mot organiserad brottslighet.