prop · GL03101 · 1998-01-01 00:00:00 — Förslaget promemoria överensstämmer med regeringens förslag. Promemorian innehåller dock inga förslag till undantag för beslut på socialförsäkringsområdet. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anför dock att när helst det övervägs att begränsa en fullföljdsrätt genom lag, bör det uppmärksammas vilka konsekvenser detta kan få för den enskildes möjligheter att tillgodose sina rättigheter och även för prejudikat- bildningen på området. ifrågasätter också om det står så mycket att vinna med den föreslagna reformen, om det extraordinära rättsmedlet återställande av försutten tid i stället kommer att bli den normala vägen för att uppnå en prövning av högre instans. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nu gällande ordningen kan länsrätts beslut att avvisa ett överklagande såsom för sent inkommet överklagas till kammarrätt och även bli föremål för prövning i Regeringsrätten, förutsatt att prövningstillstånd meddelas. I de fall där ett sådant avvisningsbeslut härrör från en förvaltningsmyndighet och prövas av länsrätt efter överklagande utgörs prövningskedjan av ytterligare en instans. Sålunda saknas i förvaltningsprocesslagen bestämmelser som begränsar rätten att överklaga beslut om att avvisa ett överklagande såsom för sent inkommet. I fråga om sådana avvisningsbeslut gäller en annan ordning enligt förvaltningslagen. Av 30 § i sistnämnda lag följer att sådana beslut som överklagas från en förvaltningsmyndighet till en överordnad förvalt- ningsmyndighet inte får överklagas vidare utan att överklagandeförbud gäller i detta fall. Bestämmelsen om överklagandeförbud om en förvalt- ningsmyndighet efter överklagande funnit att ett överklagande av en annan förvaltningsmyndighets beslut inkommit för sent infördes genom den nya förvaltningslagen (1986:223). Enligt förslaget till ny förvalt- ningslag skulle beslutsinstansen i stället för, som tidigare, överkla- gandeinstansen pröva om ett överklagande hade kommit in i rätt tid. Departementschefen anförde (prop. 1985/86:80 s. 53 f.) att detta förslag medförde att ett ökat antal instanser skulle komma att pröva denna fråga. Vidare anfördes bl.a. följande. I praktiken överklagas ganska ofta sådana beslut som innebär att ett överklagande inte tas upp till prövning därför att det har kommit in . Vid överprövningen gäller det alltså den formella frågan om överklagandet har kommit in i rätt tid eller inte. Instansordningen i avvisningsfrågan skiljer sig i princip inte från den som gäller i huvudsaken. Regeringen är alltså normalt högsta instans utom i sådana fall då överprövningen ankommer på förvaltningsdomstolarna. --- Regeringen prövar ett bety- dande antal överklaganden i formella frågor av detta slag. I de allra flesta är naturligtvis avvisningsbeslutet riktigt och överklagandet hos regeringen alltså utsiktslöst. --- Den prövning som det här gäller (kontroll av delgivningskvitton m.m.) kräver uppenbarligen inte ett ställningstagande från regeringen. --- Också i andra fall bör det vara tillräckligt att frågan om överklagande har gjorts i rätt tid prövas i två instanser, dvs. av beslutsmyndigheten och en högre instans. Man bör alltså inte få överklaga ett beslut, om detta innebär att myndigheten som andra instans prövar frågan om överklagande har skett i rätt tid. - Några remissinstanser har invänt att en sådan avskuren instansordning i avvisningsfrågan kan hindra preju- dikatbildningen. Invändningen är knappast befogad. Förut- sättningarna för att ett överklagande skall anses ha kommit in i rätt tid är så ingående reglerade i lagen att det inte finns något större utrymme för tolkning eller tvekan i tillämpningen. Behovet av vägledande avgöranden i högre instans är i motsvarande mån begränsat och i principfrågor kommer det som jag strax återkommer till att kunna tillgodoses genom bl.a. Regerings- rättens avgöranden. --- En reglering av överklagbarheten i fråga om avvisningsbeslut är av det generella slag som gör att det är lämpligast att ta in den i förvaltningslagen. Jag föreslår därför att det i lagen införs en bestämmelse i enlighet med vad jag har anfört. --- Länsrätterna prövar som andra instans frågor bl.a. på skatte- och socialtjänstområdena. För dessa domstolars del bör man överväga, om det bör införas en motsvarande begränsning av rätten att överklaga avvisningsbeslut som den jag förordar för de fall då en förvaltningsmyndighet är andra instans. Skall en sådan begränsning göras, kan det ske genom ett tillägg till 33 § förvalt- ningsprocesslagen. Frågan får övervägas närmare under följd- lagstiftningsarbetet. Arbetet med följdlagstiftningen föranledde inte någon regel för förvaltningsdomstolarna av den i propositionen antydda innebörden. På skatteområdet har emellertid en regel om begränsning av överklagande- rätten i fråga om dessa avvisningsbeslut senare införts. I 6 kap. 10 § taxe- ringslagen (1990:324) anges att länsrättens beslut avseende skatte- myndighets beslut att avvisa en begäran om omprövning såsom för sent inkommen inte får överklagas. Den nu aktuella avvisningsfrågan är, som tidigare anförts, vanligtvis enkel att bedöma. I avsnitt 7 och 8 har regeringen därför föreslagit att sådana mål skall kunna prövas i en mindre sammansättning i kammarrätt och Regeringsrätten än vad som gäller. Förvaltningsprocessen bör emellertid kunna effektiviseras ytterligare när det gäller denna avvis- ningsfråga. Det är också svårt att se något hållbart skäl för att överklagandeförbud skall gälla om beslut i en sådan fråga överprövas av en förvaltningsmyndighet men inte om de överprövas av en förvalt- ningsdomstol. har gett uttryck för tveksamhet till förslaget om en minskning av antalet överklagandeinstanser i detta fall. Regeringen vill här påpeka att prövningen av frågan om ett överklagande har kommit in i rätt tid, såsom berördes även i propositionen till förvaltningslagen, i huvudsak gäller kontroll av delgivningskvitton o. d. Det rör sig också om en prövning för vilken förutsättningarna är tydligt angivna i författ- ningstexten. Med hänsyn härtill torde det enligt regeringens mening saknas anledning till oro för rättsförluster för enskilda. Vidare finns det redan rättspraxis på området. Dessutom kvarstår fortfarande möjligheten till prövning i Regeringsrätten av kammarrätts avvisningsbeslut, vilket medför förutsättningar för fortsatt rättsbildning även i den högsta förvaltningsdomstolen. Regeringen anser därför att inte heller frågan om behovet av prejudikat utgör ett skäl emot förslaget. Förslaget att minska antalet överklagandeinstanser i dessa frågor medför också den fördelen att ett lagakraftvunnet avgörande i avvis- ningsfrågan kommer att föreligga tidigare än vad som är fallet om parten fortsätter att överklaga till dess målet har avgjorts i högsta instans. I promemorian framförs också en annan positiv effekt av den föreslagna regeln. Beträffande ett för sent inkommet överklagande förekommer det att förutsättningar finns för återställande av försutten tid. Denna fråga avgörs numera även av kammarrätt, när överklagandet gäller länsrätt, kammarrätt eller förvaltningsmyndighet. Har kammarrätt eller Rege- ringsrätten avgjort målet slutligt ankommer prövningen på Regerings- rätten. Om det fortfarande finns en klagomöjlighet öppen har det ansetts att det saknas en frist att återställa. Detta har bedömts utgöra hinder för kammarrätt att, såsom är möjligt för Regeringsrätten, pröva såväl frågan om överklagandet anförts i rätt tid som frågan om återställande av tiden. Reformen att flytta ned frågor om återställande av försutten tid från Regeringsrätten till kammarrätt har därigenom inte fått fullt genomslag. Ett överklagandeförbud för de nu aktuella avvis- ningsbesluten medför förbättrade förutsättningar för kammarrätt att kunna ta upp frågor om återställande av försutten tid. Regeringen föreslår därför att det i förvaltningsprocesslagen införs en bestämmelse motsvarande 30 § förvaltningslagen. I 33 § förvaltnings- processlagen bör införas en föreskrift av innebörd att om förvaltnings- domstol efter överklagande har prövat ett beslut om avvisning på grund av att ett överklagande inkommit , eller vägrat prövningstillstånd i ett sådant mål i enlighet med förslaget i avsnitt 5, får domstolens beslut inte överklagas. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att paragrafen bör formuleras på annat sätt än enligt remissens förslag. Vi förordar dock en något annorlunda formulering än den Lagrådet föreslagit. I likhet med Lagrådet anser regeringen att den nya bestämmelsen bör utgöra sista stycket i paragrafen. Som en följd av den nya regeln om överklagandeförbud föreslog regeringen i lagrådsremissen att bestämmelsen i 6 kap. 10 § taxerings- lagen skulle upphävas samt att flera skatteförfattningar som innehåller en hänvisning till taxeringslagens bestämmelse skulle ändras. Den angivna bestämmelsen i taxeringslagen tar emellertid sikte på en begäran om omprövning och gäller inte ett överklagande av skattemyndighetens beslut. Bestämmelsen skall därför kvarstå. Det blir då inte heller aktuellt med några följdändringar i andra skatteförfattningar. Även på socialförsäkringsområdet och när det gäller rätten till arbetslöshetsersättning finns särskilda bestämmelser om omprövning, som innebär att såväl en begäran om omprövning som ett överklagande kan avvisas på grund av att de har kommit in . Bestämmelsen om överklagandeförbud i 33 § förvaltningsprocesslagen, som regeringen har föreslagit ovan, skulle endast komma att omfatta de fall där ett överklagande har kommit in , men inte när avvisningsbeslutet avser en för sent inkommen begäran om omprövning av t.ex. en försäkringskassas beslut. Det torde enligt regeringens mening knappast finnas skäl för att i det nu aktuella hänseendet göra skillnad mellan ett överklagande och en begäran om omprövning. Vi har dock i detta ärende inte underlag för att utvidga förslaget i 33 § fjärde stycket förvaltnings- processen till att även avse en begäran om omprövning. På grund härav föreslår vi att det i de berörda författningarna, lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, tills vidare införs undantag från föreskriften i 33 § fjärde stycket förvaltningsprocesslagen. Undantaget bör endast avse de desertionsbeslut som fattas av försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna, eftersom det endast är i det fallet som det kan vara fråga om att dels avvisa ett överklagande, dels avvisa en begäran om omprövning. När länsrätt fattar ett desertionsbeslut i ett mål enligt de angivna författningarna rör det sig alltid om att avvisa ett överklagande. De ändringar som föreslås har inte varit föremål för Lagrådets gransk- ning. Lagändringarna är dock av sådan författningsteknisk karaktär att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen avser att i ett annat sammanhang återkomma till frågan om överklagandeförbud för de fall där det första beslutet har utgjort ett beslut att avvisa en begäran om omprövning. 10 Rättens sammansättning vid prövning av processuella frågor i mål där prövnings- tillstånd krävs Regeringens förslag: Regeringsrättens och kammarrätts domförhet med en respektive två ledamöter vid prövning av fråga om prövningstillstånd utvidgas till att även avse olika processuella frågor som behandlas före eller i anslutning till frågan om prövningstillstånd. Förslaget promemoria överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser har dock synpunkter på den lagtekniska utformningen. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5 har regeringen konstaterat att nya frågor som väcks i överinstansen aldrig omfattas av dispenskravet i samma instans. Detta innebär i sin tur att det krävs medverkan av tre ledamöter i kammarrätten och fem eller fyra ledamöter i Regeringsrätten för att pröva t.ex. om ett yrkande i målet skall avvisas som dispensfrågan kan prövas i en mindre sammansättning. Det är natur- ligtvis en opraktisk och processekonomiskt otillfredsställande ordning. Sådana frågor bör kunna hanteras i den sammansättning som gäller för avgörande av frågan om prövningstillstånd, dvs. med två ledamöter i kammarrätten och en ledamot i . Domförhetsreglerna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, för kammarrätten 12 § och för Regeringsrätten 4 a §, bör därför ändras så att rätten vid prövning av processuella frågor i mål som kräver prövningstillstånd i vissa fall är domför med två respektive en ledamot. Det handlar i första hand om frågor som rätten prövar innan dispensprövningen sker, t.ex. frågor om avvisning. Men även frågor som rätten tar ställning till i samband med dispensprövningen bör kunna prövas i den mindre sammansättningen. Det förekommer nämligen att domstolen i samband med att prövningstillstånd meddelas fattar beslut i olika processuella frågor, t.ex. om att komplettera utredningen i målet med ett sakkunnigutlåtande. Enligt regeringens mening bör således även beslut som fattas i samband med att prövningstillstånd meddelas kunna fattas i samma sammansättning som dispensfrågan. Detta medför att frågor i mål som omfattas av krav på prövningstillstånd får en enhetlig behandling fram till dess att frågan om prövningstillstånd har avgjorts. Processuella frågor som avgörs därefter bör prövas i den vanliga sammansättningen. Vårt förslag överensstämmer med promemorians förslag men vi förordar en annan lagteknisk lösning. 11 Kammarrättens sammansättning i mål om laglighetsprövning Regeringens förslag: Möjligheterna för kammarrätt att avgöra mål om laglighetsprövning utan medverkan av särskilda ledamöter skall utvidgas till att avse mål av enkel beskaffenhet. Förslaget promemoria överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anser att den föreslagna ändringen är mycket långtgående, särskilt mot bakgrund av de motiv som en gång föranledde införandet av en särskild sammansättning i kommunalbesvärsmålen. Kammarrätten i påpekar att krav på prövningstillstånd numera gäller i dessa mål och att det när sådant tillstånd meddelas sällan torde vara fråga om mål av enkel beskaffenhet. Skälen för regeringens förslag: Domförhetsreglerna för länsrätt har ändrats, genom lagstiftning som trädde i kraft (prop. 1996/97:133, bet. 1996/97JuU17, rskr. 1996/97:216, SFS 1997:392). På grundval av förslag promemoria infördes då i 18 § fjärde stycket 1 lagen om allmänna förvaltningsdomstolar en allmän regel om att mål av enkel beskaffenhet får avgöras av en juristdomare ensam. Denna regel ersatte bl.a. en bestämmelse om att länsrätt var dom- för med en juristdomare ensam i mål där saken var uppenbar. ändrades 17 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som reglerar länsrätts sammansättning vid prövning av mål om laglighetsprövning, dvs. mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300). I sådana mål är länsrätt numera som huvudregel domför utan särskilda ledamöter om målet är av enkel beskaffenhet. För kammarrätternas del regleras i 13 a § lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar frågan om domförhet i de mål om laglighetsprövning där prövningstillstånd har meddelats. Enligt andra stycket i paragrafen är kammarrätten domför utan särskilda ledamöter vid prövning av överklagande som uppenbarligen inte kan bifallas. Som skäl för den utvidgade ensamdomarkompetensen i länsrätt anförde regeringen i den ovan nämnda propositionen bl.a. effektivitets- hänsyn. Inget mål bör avgöras av fler domare än som är motiverat i det enskilda fallet (s. 42). I konsekvens med en allmän regel om att mål i länsrätt fick prövas av en juristdomare ensam ansåg regeringen att motsvarande ändring skulle göras i regeln om domstolens samman- sättning i mål om laglighetsprövning. Det fanns sålunda inte anledning att särbehandla dessa mål (s. 45). Regeringen anser att de nämnda effektivitetshänsynen har samma relevans vad gäller laglighets- prövningsmålen i kammarrätt. Det finns enligt regeringens mening också ett värde i sig i att domförhetsreglerna för dessa instansers prövning av samma slags mål innehåller samma kriterier. Med en sådan ordning finns bl.a. bättre möjligheter för en skyndsam praxisbildning i fråga om den närmare innebörden av begreppet mål av enkel beskaffenhet på laglighetsprövningsområdet. Som Kammarrätten i har påpekat torde det i de mål om laglighetsprövning där prövningstillstånd meddelas sällan vara fråga om mål av enkel beskaffenhet. Detta bör emellertid inte ses som ett skäl mot en utvidning av möjligheten att avgöra laglighetsprövningsmål utan deltagande av särskilda ledamöter, utan utgör enligt regeringens mening snarare en omständighet till stöd för en utvidgning. Det framstår nämligen som att den nuvarande regeln i det närmaste saknar tillämp- ningsområde till följd av kravet på prövningstillstånd och det finns därför anledning att i viss mån utöka tillämpningsområdet. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att regeln om avgörande av mål om laglighetsprövning i kammarrätt utan deltagande av särskilda ledamöter bör anpassas till motsvarande regel för länsrätt. Rekvisitet för när kammarrätt är domför utan särskilda ledamöter vid prövning av överklagande bör således vara att målet är av enkel beskaffenhet. 13 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör ändras i enlighet härmed. 12 Överklagandetidens beräkning Regeringens förslag: Utgångspunkten för överklagandetidens beräkning för en förvaltningsmyndighet eller annan part som företräder det allmänna skall vara dagen då det överklagade beslutet meddelades. Förslaget föranleder ändringar i förvaltningsprocesslagen och förvalt- ningslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Promemorian innehåller inget förslag till ändringar i förvaltningslagen. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande huvudregeln är att ett överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut skall ha kommit in från den dag då klaganden fick del av beslutet (7 § första stycket förvaltningsprocesslagen). En reglering motsvarande den i förvaltningsprocesslagen finns också i förvaltningslagen, vilket innebär att föreskrifterna överlappar varandra när beslutsmyndigheten är en förvaltningsmyndighet och överklagande sker till förvaltningsdomstol. Från den generella bestämmelsen har dock gjorts flera undantag i de materiella speciallagarna. I körkortsmålen skall en länsstyrelses över- klagande av allmän förvaltningsdomstols beslut ha kommit in från den dag då det överklagade beslutet meddelades. I skatte- målen gäller att skattemyndighetens, och kommuners överklagande av länsrättens eller kammarrättens beslut skall ha kommit in från den dag då beslutet meddelades (6 kap. 13 § taxeringslagen). Samma slags regel gäller även för allmän försäkrings- kassas och överklagande i socialförsäkringsmål (20 kap. 13 § lagen om allmän försäkring). Även i andra författningar finns särskilda bestämmelser om utgångspunkten för beräkning av klagotiden. I förarbetena till körkortslagen och lagen om allmän försäkring diskuterades inte närmare frågan om klagotidens beräkning. Inom skatterätten har ordningen med att skattemyndigheten skall överklaga från beslutsdagen gällt (jfr prop. 1956:150 s. 281). I förarbetena till körkortslagen gjordes sedan endast en hänvisning till ordningen inom skatterätten (jfr prop. 1979/80:178 s. 84). Till följd av reformen med allmän tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55, SFS 1995:1692) har antalet klagoberättigade myndigheter utökats. En effekt av detta är att antalet fall av delgivning med allmänna parter utökats i betydande grad. De rutiner som tillämpas i främst länsrätt och kammarrätt innebär att domar och beslut översänds till de klago- berättigade med begäran om att de genast skall återsända mottagningsbevis till domstolen. Sker inte detta görs påminnelse och vidare delgivnings- försök med rekommenderat brev. I viss utsträckning utnyttjas möjlig- heterna till förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen (1970:428). Domstolen skickar då först en upplysning till parten om att förenklad delgivning kommer att användas i målet. När sedan en handling skickas ut, t.ex. ett beslut, sänder domstolen minst senare ett meddelande om att handlingen sänts ut. Parten anses därefter delgiven efter det att meddelandet skickats. Behovet av att undvika onödiga delgivningar är starkt uttalat inom förvaltningsprocessen. I allmän domstol räknas överklagandetiden oftast med utgångspunkt från avgörandets dag. är dessutom beslutsdagen utgångspunkt för klagotiden i den stora delen av förvaltnings- domstolarnas verksamhet som utgörs av mål om skatt, körkort och socialförsäkring. Detta utgör enligt regeringens mening starka skäl för att allmänt vid överklagande av länsrätts och kammarrätts beslut låta beslutsdagen utgöra utgångspunkt för klagotiden för en part som företräder det allmänna. Detsamma gäller vid överklagande av en förvaltnings- myndighets beslut till länsrätt. I promemorian har också diskuterats om samma utgångspunkt bör tillämpas även i fråga om överklagande som görs av en enskild. Med hänsyn till att detta skulle innebära ett frångående av en förhärskande princip inom förvaltningsrätten och att negativa effekter i fråga om enskildas rättssäkerhet inte kan uteslutas vid en sådan övergång ställer sig regeringen tveksam till detta. Vi instämmer således i den bedömning som görs i promemorian, att det i nu aktuellt hänseende bör dras en skiljelinje mellan enskilda och företrädare för det allmänna. Även fortsättningsvis bör alltså delgivning av beslut ske med enskilda parter i förvaltningsdomstol. Det finns för övrigt också möjligheter till effektivisering genom att domstolarna använder sig av de möjligheter som finns till förenklad delgivning. Sammanfattningsvis bör bestämmelserna i nuvarande 7 § förvaltnings- processlagen ändras på så sätt att utgångspunkten för klagotidens beräkning för en myndighet eller annan part som företräder det allmänna är dagen då beslutet meddelas. Vi anser vidare att bestämmelserna i nu- varande 7 § bör flyttas till en ny 6 a §. Av den sakliga ändringen följer att även vid överklagande till länsrätt skall utgångspunkten för en allmän parts överklagande vara beslutsdagen. Med hänsyn till att även 23 § förvalt- ningslagen gäller för de fall där överklagande sker från förvaltnings- myndighet till allmän förvaltningsdomstol krävs en motsvarande ändring i sistnämnda bestämmelse, vilket inte har föreslagits i promemorian. Sam- tidigt bör förvaltningsprocesslagens bestämmelse begränsas till att gälla överklagande från länsrätt respektive kammarrätt. Därigenom försvinner den nuvarande överlappningen mellan förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen i fråga om utgångspunkten för överklagandetiden vid överklagande till en allmän förvaltningsdomstol. Utöver vad som angivits i lagrådsremissen bör en ändring göras i 17 § lagen (1977:729) om Patentbesvärsrätten på så sätt att hänvisningen till 7 § förvaltningsprocesslagen ersätts med en hänvisning till den nya 6 a §. Denna ändring är av lagteknisk karaktär och kräver inte Lagrådets yttrande. I olika materiella författningar finns föreskrifter om utgångspunkten för överklagandetiden. Vi föreslår att de föreskrifter vars innehåll fullt ut motsvaras av det som skall vara huvudregeln utmönstras. Det gäller föreskrifter i fordonsskattelagen (1988:327) och lagen (1995:1623) om skattereduktion för riskkapitalinvesteringar samt i de av regeringen beslutade förslagen till ny yrkestrafiklag och ny lag om biluthyrning (prop. 1997/98:63).