prop · GL03181 · 1998-01-01 00:00:00 — Att termen lösdrivare används kan förklaras med att den tidigare var bestämd i lagstiftning medan uttrycket möjligen kan anses omfatta personer som saknar fast arbete och stadigvarande bostad och som för ett allmänt asocialt liv (se Fitger, I, 28:11). Vad gäller skyddsvärdet för s.k. knarkarkvartar den typ av lokaler som såvitt känt är de som genomsöks med stöd av denna bestämmelse anser utredningen att det inte är lägre än för andra bostadslägenheter. Därtill kan också läggas att kriminella tillfälligt kan bo hos andra, som inte kan anses tillhöra den kategori som avses i stadgandet och vilkas bostäder inte förtjänar sämre rättsskydd än andras. Utredningen pekar också på att det finns en risk för att bestämmelsen misstolkas eller rent av missbrukas, framför allt på så sätt att den används som stöd för rutinmässiga undersökningar utan att kravet på misstanke om ett konkret brott upprätthålls (se även JO 1993/94 s. 92). Det argument som talar för att bibehålla bestämmelsen är intresset av att effektivt kunna bedriva utredningsarbete. Regeringen ifrågasätter emellertid om möjligheterna till att företa en husrannsakan med stöd av denna bestämmelse innebär en så stor effektivitetsvinst i förhållande till huvudregeln i 28 kap. 1 § att det kan motivera en särreglering. Utredningen drar slutsatsen att det starka intresset för att skydda integriteten innebär att effektivitetshänsynen inte ensamt kan motivera lägre krav för husrannsakan i dessa fall och föreslår följaktligen att bestämmelsen skall upphävas. Regeringen, som delar den bedömningen, anser inte heller att remissutfallet berättigar till en annan slutsats. Vi föreslår därför att den s.k. tillhållsparagrafen upphävs. 5.3 En ny bestämmelse om husrannsakan Regeringens förslag: En särskild bestämmelse om husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt införs. En sådan husrannsakan skall enligt den nya bestämmelsen få genomföras för de ändamål som avses i 28 kap. 1 eller 2 § i en lokal som inte huvud- sakligen utgör bostad och som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. För att en sådan husrannsakan skall få utföras skall det finnas särskild anledning att anta att ändamålet med den kommer att uppfyllas. En husrannsakan med stöd av den nya bestämmelsen får bara göras om det för det brott som utreds är föreskrivet fängelse eller däröver. Detsamma skall gälla för utrymmen och fordon i direkt anslutning till lokalen, under förutsättning att de brukas av dem som använder lokalen. Den rätt som föreskrivs i 18 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling för polisman, tull- tjänsteman och tjänsteman vid att utan förordnande göra husrannsakan för att söka efter föremål som kan antas vara förverkat enligt den lagen, skall inte innefatta de lokaler som avses med den nya bestämmelsen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag men är något annorlunda formulerat. Promemorians förslag omfattar inte utrymmen och fordon i direkt anslutning till den lokal som husrannsakningen avser. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. och godtar i huvudsak förslaget. Några remissinstanser föreslår vissa justeringar och pekar bl.a. på möjligheten att försöka kringgå den föreslagna regeln genom att någon bosätter sig i en klubblokal. ombudsmän (), och i pekar på behovet av att också kunna undersöka närbelägna utrymmen och fordon. Riksåklagaren förespråkar att bestämmelsen bör tillåta en husrannsakan i den aktuella typen av lokaler vid utredning av ett brott för vilket fängelse är föreskrivet utan att något särskilt indikationskrav är uppfyllt. JO anför att den i promemorian föreslagna regeln inte kan godtas; den framstår, ställd i relation till det avsedda tillämpningsområdet, som alltför allmänt hållen. Även Hovrätten för menar att förslaget är alltför allmänt hållet. ifrågasätter om förslaget är i överensstämmelse med regeringsformen och . Skälen för regeringens förslag: Som påpekats i det föregående (avsnitt 5.2) är det främst kravet på att en husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt med en viss grad av säkerhet skall medföra det avsedda resultatet, dvs. indikationskravet, som inneburit problem i den praktiska tillämpningen. En förändrad bestämmelse bör därför inte kräva lika mycket i detta hänseende. För att tillgodose syftet med den förändrade bestämmelsen och upprätthålla ett högt skydd mot intrång i den personliga sfären måste en sänkning av indikationskravet balanseras mot inskränkande förutsättningar i andra hänseenden. Intresset av att effektivt kunna bekämpa brottslighet gör sig naturligtvis mer gällande ju allvarligare brottslighet det är fråga om. En sänkning av indikationskravet kan mot den bakgrunden balanseras av att, liksom gäller i fråga om 28 kap. 2 a § , särskilda krav ställs i fråga om det brott som ligger till grund för husrannsakningen. Så stränga krav som föreskrivs i den bestämmelsen kan emellertid inte ställas. De brott som är aktuella i samband med mc-klubbarna är ofta sådana t.ex. misshandel och olaga hot att den nya bestämmelsen i sådant fall inte skulle bli tillämplig. Liksom i fråga om häktning enligt 24 kap. 1 § kan brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver vara en lämplig avgränsning. På så sätt skulle en husrannsakan inte vara möjlig vid mer bagatellartade brott, t.ex. trafikförseelser, men vara tillåten vid bl.a. den typ av trakasserier som föranlett den genomförda straffskärpningen för övergrepp i rättssak. Ett av huvudskälen till den bedömning som regeringen gjort beträffande förslaget att upphäva tillhållsparagrafen (avsnitt 5.2) är att det finns anledning att upprätthålla en hög skyddströskel för intrång i bostäder. JO har anslutit sig till den bedömningen och anfört att det syftet skulle kunna uppnås genom att föreskriva att i en ny bestämmelse om husrannsakan införa ett undantag för lokaler där någon har sin bostad. Det primära syftet med reformen är att under mindre stränga förutsättningar möjliggöra husrannsakningar i de aktuella mc-klubbarnas och vissa andra grupperingars lokaler. Tvångsmedelsregleringen får emellertid inte vara så trubbigt utformad, att det med enkla medel går att kraftigt försvåra eller göra det omöjligt att tillämpa reglerna i fall som ryms inom ramen för de intressen som föranlett regleringen. Enligt promemorians lagförslag skulle en husrannsakan få ske i en samlingslokal. Som påpekats av Riksåklagaren och överåklagaren i kan ett sådant rekvisit medföra gränsdragningsproblem t.ex. i de fall där en klubbmedlem bor i klubbhuset mer eller mindre permanent. Det är enligt regeringens bedömning mindre lämpligt att mot den bakgrunden föreskriva ett absolut undantag för bostäder. Intresset av att upprätthålla skyddet för bostäder kan i stället tillgodoses genom att inskränka den nya bestämmelsens tillämpningsområde till lokaler som inte huvudsakligen utgör bostäder. Ett annat viktigt skäl till bedömningen av det berättigade i att sänka kraven på förutsättningarna för när en husrannsakan skall få ske i bl.a. en av de aktuella mc-klubbarnas lokaler är att det finns skäl att anta att de som använder lokalen ägnar sig åt brottslig verksamhet. I promemorians lagförslag har detta uttryckts på så sätt, att en förutsättning för en husrannsakan är att lokalen används av kriminellt belastade personer. Som påpekats av JO utgör emellertid det faktum att man tidigare dömts för brott endast en av många faktorer som kan indicera att man ägnar sig åt brottslig verksamhet. Enligt regeringens mening kommer den bakomliggande tanken bättre till uttryck om den nya bestämmelsen knyts till personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Vi återkommer närmare till uttrycket i författningskommentaren (avsnitt 10.1). En fördel med en sådan reglering är att man därigenom undviker att skapa särregler för en viss personkategori på grund av deras tidigare beteende nämligen att de har begått brott och i stället lägger tyngdpunkten vid vad som är känt om personernas nuvarande beteende. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas det måste finnas en misstanke om ett konkret brott för att en husrannsakan skall komma i fråga. En bestämmelse som tillät en husrannsakan i en lokal som används av en person som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet skulle vara väldigt vid och tillåta husrannsakningar i fler fall än vad som kan anses vara sakligt motiverat. För att avgränsa bestämmelsens tillämpnings- område förefaller det lämpligt att begränsa den till lokaler som brukar användas gemensamt av personer som i enlighet med vad som sägs i föregående stycke kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Enligt ordalydelsen i promemorians författningsförslag omfattar den föreslagna bestämmelsen inte uthus, parkerade bilar och liknande slutna utrymmen i anslutning till lokalen. JO och i har påpekats intresset av att även i sådana utrymmen kunna genomföra en husrannsakan med stöd av den nya bestämmelsen. Regeringen delar den bedömningen. Med de nu skisserade rekvisiten kan enligt regeringens mening kravet på styrkan i bedömningen av att åtgärden skall medföra det avsedda resultatet, dvs. indikationskravet, sättas lägre än vad som är fallet enligt huvudreglerna i 28 kap. 1 § andra stycket och 2 § . En lämplig nivå kan vara den som enligt 28 kap. 2 a § gäller för husrannsakan i transportmedel som passerar viss plats för eftersökande av den som skall frihetsberövas för misstanke om vissa grova brott, dvs. Vårt förslag överensstämmer här med promemorians förslag. Det finns i detta sammanhang anledning att något beröra en sak som Riksåklagaren behandlat i sitt remissyttrande. På grund av indikationskravet befarar Riksåklagaren att den bestämmelse som föreslås inte kommer att innebära att husrannsakningar kan genomföras i någon större utsträckning . Regeringen vill här betona att den omständigheten att det rör sig om husrannsakningar hos en annan än den skäligen misstänkte gör det nödvändigt att på olika sätt begränsa bestämmelsens tillämpningsområde. Även om regeln inskränks vad avser typen av lokal som den omfattar och beträffande vilka brottsutredningar den kan tillämpas vid, är det fortfarande rimligt att kräva något mer för dess tillämpning utöver vad som följer av de allmänna principerna för tvångsmedelsanvändning. När det gäller den föreslagna utformningen av indikationskravet innebär det visserligen att något mer krävs än vad som erfordras i det avseendet vid en husrannsakan enligt 28 kap. 1 § första stycket hos en misstänkt person, men står det klart att särskild anledning innebär ett klart lägre krav än vad som följer av kravet på synnerlig anledning i 28 kap. 1 § andra stycket . Sammanfattningsvis bör således den nya bestämmelsen om husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt a) förutsätta att åtgärden företas med anledning av ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver, b) endast tillåta en husrannsakan i lokaler som inte huvudsakligen utgör bostad och som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet och c) förutsätta att det finns särskild anledning att anta att ändamålet med den kommer att uppfyllas. Den föreslagna bestämmelsen kommer att omfatta lokaler som används av fler grupperingar än de aktuella mc-klubbarna, vilket också, som anförts i avsnitt 5.3, är ett av skälen till att regeringen lagt fram förslaget. Förutom grupper som ägnar sig åt brottslig verksamhet på ett mera yrkesmässigt sätt, t.ex. köp och försäljning av stöldgods, kommer bestämmelsen att öka möjligheterna att utföra husrannsakningar i lokaler som används av t.ex. rasistiska sammanslutningar. Den föreslagna gränsdragningen i fråga om vilka lokaler som omfattas av bestämmelsen är enligt regeringens mening väl motiverad. Om man på goda grunder kan anta att en grupp av personer ägnar sig åt brottslig verksamhet, som med den föreslagna avgränsningen inte behöver vara alltför kvalificerad, finns det mycket som talar för skyddet mot en husrannsakan i en lokal som personerna använder inte behöver upprätthållas på samma höga nivå som för andra lokaler. Den föreslagna bestämmelsen framstår mot den bakgrunden som resultatet av en rimlig avvägning mellan utrednings- intressen och integritet. Enligt det nu gällande regelsystemet får husrannsakan ske hos annan än den skäligen misstänkte vid misstanke om brott på vilket det kan följa fängelse, om synnerlig anledning förekommer att åtgärden kommer att medföra det avsedda resultatet. I princip kan alltså en husrannsakan enligt huvudregeln ske vid misstanke om snatteri. Den av regeringen föreslagna regelns utformning innebär att indikationskravet sänks till särskild anledning vid en husrannsakan i vissa lokaler. På så sätt innebär regeln att skyddet mot husrannsakan minskar. Detta kompenseras dock av att regelns tillämpningsområde begränsas på så sätt, att den bara är tillämplig vid misstanke om brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Mot bakgrund av utformningen av regeln indikations- kravet, inskränkningarna avseende lokalen och begränsningen av vilka brott som medför att regeln är tillämplig är den enligt regeringens mening förenlig med de krav som uppställs i regeringsformen och . innebär ett upphävande av regeln om husrannsakan i tillhåll en uppstramning av regelsystemet som innebär att skyddet för bostäder ökar. Detta innebär att fortsättningsvis kommer att innehålla tre olika nivåer för när husrannsakan får ske hos annan än den som är skäligen misstänkt. I en lokal som är tillgänglig för allmänheten får en husrannsakan, liksom , ske utan särskilda krav på brottets svårhetsgrad eller på att åtgärden kommer att medföra det avsedda resultatet. I en lokal som inte huvudsakligen utgör bostad och som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet får en husrannsakan ske när det för brottet är föreskrivet fängelse eller däröver och det finns särskild anledning att anta att åtgärden kommer att medföra det avsedda resultatet. Slutligen får en husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt, i enlighet med den nu gällande huvudregeln, ske vid utredning om brott på vilket det kan följa fängelse och synnerlig anledning förekommer att åtgärden kommer att medföra det avsedda resultatet. En polisman, en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevak- ningen har enligt 18 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling rätt att utan förordnande göra husrannsakan i bl.a. sådana lokaler som avses i 28 kap. 3 § för att söka efter föremål som kan antas vara förverkat enligt den lagen. Den rätten bör lämpligen inte omfatta den typ av lokaler som avses i den föreslagna nya bestämmelsen i andra stycket. Hänvisningen i 18 § varusmugglingslagen föreslås därför bli ändrad till att avse 28 kap. 3 § första stycket . Avslutningsvis finns det anledning att beröra en fråga som väckts av några remissinstanser. JO anför att skyddet för den enskilda kan förstärkas om det föreskrivs att en husrannsakan med stöd av 28 kap. 3 § i andra lokaler än sådana som inte är tillgängliga för allmänheten inte får ske utan förordnande enligt 28 kap. 4 § . Även i berör frågan om vem som skall få besluta om husrannsakan med stöd av den nya bestämmelsen. Ett beslut om husrannsakan enligt fattas av rätten, åklagaren eller undersökningsledaren (28 kap. 4 § första stycket ). Endast då ett sådant beslut inte kan avvaktas får en polisman besluta om åtgärden (28 kap. 5 § ). Ett beslut om husrannsakan i syfte att delge stämning eller kallelse i brottmål är dock förbehållet rätten. Enligt regeringens bedömning finns det inte tillräckliga skäl för att för en husrannsakan av den typ som är aktuell frångå den reglering av frågan som i övrigt gäller. 6 Skärpta krav på inkassoverksamhet 6.1 Inkassolagen Lagens tillämpningsområde Regler om hur inkassoverksamhet får bedrivas finns i inkassolagen (1974:182) och inkassoförordningen (1981:956). Inkassolagen syftar främst till att undanröja riskerna för att gäldenärer utsätts för otillbörliga inkassoåtgärder eller i övrigt tillfogas onödig skada eller olägenhet genom inkassoverksamhet. Det handlar således bl.a. om att skydda grundläggande värden såsom den personliga integriteten och privatlivets helgd. För omsättningen i affärslivet och samhället i övrigt är det väsentligt att gäldenärer i möjligaste mån betalar sina skulder, men den som har obetalda skulder är för den sakens skull inte någon brottsling och skall inte betraktas som en sådan. Vidare bör man hålla i minnet att fordringar som är föremål för inkassoförfarande oftast inte blivit rättsligt prövade, och gäldenärerna kan ha befogade invändningar mot kraven. I slutändan kan det visa sig att det inte föreligger något skuldförhållande över huvud taget. Det är ytterst betydelsefullt att all inkassoverksamhet bedrivs på ett seriöst och etiskt försvarbart sätt och att gäldenären respekteras i alla skeden av förfarandet. Hotfulla eller förödmjukande indrivningsmetoder kan under inga omständigheter accepteras. Inkasso- lagen skall tjäna som ett skydd mot sådana företeelser. I de fall inkassoverksamhet bedrivs med användning av personregister utgör datalagens (1973:289) bestämmelser ett kompletterande integritets- skydd. Datainspektionen utövar tillsyn över inkassolagens efterlevnad. Lagen omfattar enligt 1 § så gott som all indrivning av fordringar som innebär att inkassoåtgärder vidtas. Sådan indrivning kallas i lagen för inkassoverksamhet. Med inkassoåtgärd avses en åtgärd som innebär påtryckning på gäldenären på annat sätt än genom angivande av tid för betalning eller uppgift om att fordringen, om den inte betalas, kommer att överlämnas till någon annan för inkasso. Att en borgenär skickar en enkel betalningspåminnelse räknas således inte som en inkassoåtgärd. Om borgenären däremot skickar ett kravbrev med hot om rättsliga eller exekutiva åtgärder, anses det som en inkassoåtgärd. Undantag från lagens tillämpningsområde är restriktiva och görs endast för två fall. Det första är enskilda fysiska personers eller dödsbons egna åtgärder för indrivning av egna fordringar, förutsatt att fordringarna varken har uppkommit i näringsverksamhet eller övertagits för indrivning. Lagen tillämpas alltså på indrivning även av närståendes fordringar, t.ex. fordringar som tillkommer en familjemedlem. Det andra undantaget från lagens tillämpningsområde är exekutiva myndigheters verksamhet. Det finns inte något krav på att det skall vara fråga om inkasso- verksamhet som kan betecknas som yrkesmässig för att lagen skall vara tillämplig. Tillståndsplikten Enligt 2 § krävs Datainspektionens tillstånd för indrivning av fordringar för någon annans räkning. Detsamma gäller indrivning av fordringar som övertagits för indrivning. Från den allmänna tillståndsplikten görs vissa undantag. Bakgrunden till undantagen är att lagstiftaren ansett att kravet på tillstånd för inkassoverksamhet bör vara begränsat till de fall där det framstår som särskilt angeläget med en ännu starkare offentlig kontroll än den som följer av lagens regler om fortlöpande tillsyn. Med andra ord har man velat undvika att systemet kan uppfattas som en form av onödig byråkrati (se prop. 1980/81:10 s. 80). Undantagen har dock ett snävt tillämpnings- område. Om inkassoverksamheten utgör ett underordnat led i en annan verksamhet och inte någon av verksamheterna utgör näringsverksamhet, behövs enligt 2 § andra stycket som regel inte tillstånd. Detta innebär att varken inkassoverksamheten eller den huvudsakliga verksamheten får bedrivas i förvärvssyfte. Från tillståndsplikten undantas härigenom fackliga och andra ideella organisationer, vilka som en service åt medlemmarna bedriver inkassoverksamhet avseende deras fordringar men väsentligen har andra uppgifter. Ett annat fall som omfattas av detta undantag är den inkassoverksamhet som en del kommuner bedriver för t.ex. kommunala bolags och stiftelsers räkning. Genom andra stycket undantas vidare från tillståndskravet sådan inkassoverksamhet som bedrivs av ett företag för ett annat företag inom samma koncern. Motivet för detta undantag är att s.k. koncerninkasso ansetts kunna jämställas med det fallet att de företag som ingår i en koncern själva ombesörjer sin inkassoverksamhet. De undantag som har nämnts gäller dock inte oinskränkta. Även för sådan inkassoverksamhet som i princip omfattas av undantagen fordras tillstånd, om verksamheten avser fordringar som tillkommer eller har övertagits från någon som inte utan tillstånd enligt lagen hade kunnat driva in fordringarna. Avsikten är att förhindra att en annars gällande tillståndsplikt kringgås med utnyttjande av undantagen. I 2 § tredje stycket anges ytterligare två undantag. Det första undantaget, vars berättigande nu har ifrågasatts, gäller inkassoverksam- het som är av tillfällig natur och avser endast enstaka fordringar. Detta undantag infördes , då lagens generella tillämpningsområde utvidgades till att omfatta även icke yrkesmässig verksamhet. Avsikten med undantaget var att det skulle motsvara vad som dittills gällt på grund av att lagen i dess tidigare lydelse gällde endast yrkesmässig verksamhet. Begreppet enstaka fordringar preciserades tidigare i 1 § andra stycket 6 i Datainspektionens föreskrifter (1989:1) om tillstånd enligt 2 § inkassolagen. Där angavs en gräns på tolv inkassouppdrag . Vidare föreskrevs som ett villkor för att undantaget skulle bli tillämpligt att inkassoverksamheten inte fick marknadsföras. Föreskriften har upphävts med verkan från . Detta gjordes på grund av utgången i ett brottmål. I målet hade ett åtal mot två personer för att de bedrivit inkassoverksamhet utan tillstånd ogillats, eftersom det inte var styrkt att inkassoverksamheten haft sådan omfattning att tillstånd behövdes. De tilltalade är enligt Datainspektionen medlemmar i ., Det andra undantaget i 2 § tredje stycket tar sikte på personer och företag som står under någon form av tillsyn av annat organ än Datainspektionen. Det första fallet som nämns i lagtexten verksamhet som bedrivs av är inte längre aktuellt, eftersom detta bolag upphörde . Som ett andra fall anges företag under bankinspektionens tillsyn. Bankinspektionen har slagits samman med försäkringsinspektionen och bildat den nya myndigheten inspektionen. Enligt lagen (1991:936) med anledning av Finans- inspektionens inrättande skall bestämmelser i lag eller annan författning om bankinspektionen eller försäkringsinspektionen avse Finans- inspektionen. Det tredje fallet är advokater. Dessa står under tillsyn av och är också uttryckligen undantagna från tillståndsplikten. Det förtjänar att framhållas att de som omfattas av något av ovan nämnda undantag likväl omfattas av inkassolagens regler om hur inkassoverksamhet skall bedrivas. Även den som bedriver icke tillståndspliktig inkassoverksamhet, t.ex. av tillfällig natur och avseende enstaka fordringar, är således skyldig att iaktta bestämmelserna om god inkassosed. Datainspektionens tillsynsansvar gäller också den icke tillståndspliktiga verksamheten med undantag för de företag och personer som står under tillsyn av något annat organ. I praktiken är det dock svårt att upprätthålla en effektiv tillsyn i de fall där tillstånd inte behövs. Tillstånd får enligt 3 § meddelas endast om verksamheten kan antas bli bedriven på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. Sökandens vandel och kompetens prövas av Datainspektionen. I praxis ställs stränga krav för att tillstånd skall ges. I allmänhet krävs högskoleutbildning i ekonomi och juridik. Med detta avses inte att sökanden måste ha fullständig civilekonom- och juris kandidat-examen, men utbildningen måste ändå vara av viss omfattning. Som illustration kan nämnas ett fall där styrelsesuppleanten i ett aktiebolag hade genomgått handelsrättslig översiktskurs på högskolenivå samt ett antal Komvux-kurser, bl.a. fastighetsmäklarkurs och kurs i bouppteckning och arvsskifte.