prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Som exempel kan nämnas att miljöskyddslagen gäller för en miljöfarlig verksamhet oavsett om en prövning av t.ex. lokaliseringen av ett industriområde har skett enligt . Ett beslut enligt miljöskyddslagen får visserligen inte strida mot detaljplan, men verksamheten måste dessutom vara tillåtlig enligt miljöskyddslagen, t.ex. dess lokaliseringsregel. Att olika lagar gäller parallellt märks väl för den som vill bedriva näringsverksamhet. Verksamhet skall alltid bedrivas med beaktande av bokföringsregler, skatteregler, arbetsrättsregler, särskilda regler för den aktuella verksamheten som t.ex. kan innebära krav på tillstånd med hänsyn till hälsoskydd, olycksrisk och miljö och vissa kompetenskrav på utövaren. Ett flertal av lagarna innehåller mycket allmänt hållna aktsamhetsregler, se t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160). Sådana allmänna regler får ofta sitt innehåll preciserat och konkretiserat genom föreskrifter eller beslut. Flera remissinstanser har kritiserat det förhållandet att undantag från regler kan ske i annan lag och att tillämp- ningsområde på så sätt kan inskränkas. Med hänsyn till att inte är överordnad annan lag utan har samma status som lag i allmänhet går det inte att undvika att tillämpningen av balkens regler i många fall påverkas av att en verksamhet på vilken balken är tillämplig också regleras av annan lagstiftning. I sådana fall då en verksamhet som kan regleras med stöd av balken också faller inom ramen för annan lagstiftning brukar emellertid inte syftet med den andra lagens regler i första hand vara att reglera frågor som omfattas av . Förekomsten av andra bestämmelser innebär alltså inte med någon automatik att balkens regler inte skall tillämpas. Tvärtom innebär den föreslagna ordningen att liksom gäller andra lagar parallellt med miljölagstiftningen. Den prövning som sker enligt de olika lagarna har olika huvudsakliga syften och det är alltså normalt inte fråga om någon dubbel prövning av en ansökan i den meningen att samma sak är avsedd att prövas vid två eller flera tillfällen. Prövningsmyndigheterna enligt skall svara för miljöprövningen och ansvariga myndigheter enligt annan lagstiftning för annan prövning som är relevant i sammanhanget. Även den senare prövningen kan dock avse frågor av betydelse för miljön om det föreskrivs i den lagen enligt vilken prövningen sker. vida tillämpningsområde innebär också att de situationer då en verksamhet kan falla under tillämpningsområdet såväl för som för annan lagstiftning kommer att bli vanligt förekommande. Regeringen föreslog i lagrådsremissen, för att klargöra förhållandet mellan balkens regler och annan författning, att det uttryckligen bör anges i att i den mån det i annan lag finns bestämmelser som i särskilda avseenden reglerar en fråga som omfattas av balken gäller istället vad som sägs i den lagen. Lagrådet har anfört att den föreslagna bestämmelsen ger begränsad ledning för bedömningen av hur lagbestäm- melser av avsedd specialkaraktär skall vara beskaffade för att utesluta tillämpning av . Lagrådet menar att om det visar sig inte vara möjligt att, efter närmare genomgång och analys av lagområden som kan hänföras till speciallagstiftning i här avsedd mening, åstadkomma en mer preciserad lagtext, skulle bestämmelsen kunna utgå. Lagrådet konstaterar att uppkommande avgränsningsfrågor under alla omständigheter får lösas i rättspraxis. Att lagkonflikter kan uppkomma, om man ser till bestämmelsernas lydelse, är inget nytt eller speciellt för . Ett exempel på en sådan lagkonflikt regleras i 6 § tredje stycket miljöskyddslagen som anger att bestämmelserna i första och andra styckena inte gäller anlägg- ning eller åtgärd som har prövats enligt andra i paragrafen angivna lagrum. Av intresse i det sammanhanget är också rättsfallet NJA 1993 s. 645 av vilket framgår att om en arbetsplan fastställts enligt väglagen kan fastighetsdomstol inte med stöd av 4 § miljöskyddslagen förbjuda att vägen anläggs i den sträckning som anges i arbetsplanen. HD uttalar bl.a. att den prövning som och vid överklagande regeringen gör enligt väglagen i samband med att en arbetsplan fastställs innefattar att hänsyn tas till miljökrav som i stor utsträckning motsvarar dem som gäller enligt miljöskyddslagen (se 13 och 15 §§ väglagen). Det finns ett flertal allmänna rättsgrundsatser som ligger till grund för rättstillämpningen för att lösa denna typ av konflikter. Bland dessa kan nämnas principen att specialregel går före allmän regel, att normer med högre valör tar över normer med lägre valör dvs. grundlag tar över vanlig lag, lag tar över förordning och förordning tar över myndighets föreskrift samt att senare lag tar över tidigare stiftad lag. Dessa principer bör tillämpas också i de situationer då konflikter kan uppkomma mellan och annan lag. Där det är möjligt bör eftersträvas att direkt i berörd lagstiftning ange vilken lag som är tillämplig i sådana fall då lagkonflikter kan uppkomma. Regeringen avser därför att i samband med följdlagstiftningsarbetet med anledning av återkomma till dessa frågor. Möjliga vägar att lösa föreliggande tillämpningsproblem kan då vara att antingen upphäva de bestämmelser i andra lagar som avser frågor som regleras i balken eller att föreskriva att regler i visst avseende inte gäller för verksamhet som omfattas av den lag där frågan regleras. Den i lagråds- remissen föreslagna bestämmelsen att det i den mån det i annan lag finns bestämmelser som i särskilda avseenden reglerar en fråga som omfattas av balken gäller i stället vad som sägs i den lagen, bör i enlighet med vad Lagrådet nämnt kunna utgå. 4.6.2 Bemyndigande att meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret Regeringens förslag: Ett allmänt hållet bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för totalförsvaret i som avviker från bestämmelser skall införas i balken. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har haft synpunkter i denna del. Försvarsmakten har anfört att bemyndigandet inte är tillräckligt för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra ålagda uppgifter, dvs. att vara krigsavhållande. I övrigt har inställningen varit att bemyndigandet är för långtgående. Skälen för regeringens förslag: Försvarsmaktens verksamhet är till stor del av sådan karaktär att den medför en inte obetydlig miljö- påverkan. I fredstid gäller miljölagstiftningen även det militära försvaret, med de undantag som anges i lag. Försvarsmakten har i enlighet med sektorsprincipen påbörjat ett strukturerat miljöarbete och tagit fram miljöpolicy, miljömål och handlingsprogram. I detta sammanhang kan även erinras om att regeringen har gjort vissa ställningstaganden i UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, s. 57 f.) när det gäller avvägningen mellan försvarsintresset och miljöintresset. Verksamheten inom totalförsvaret genomförs i enlighet med mål som har fastställts av statsmakterna. Försvarsmakten skall i fred bl.a. vidta förberedelser för verksamhet i krig. Vikten av att försvarets verksamhet i fred bedrivs på ett ändamålsenligt sätt har betydelse för avvägningarna vid bedömningarna enligt av Försvarsmaktens miljöfarliga verksamhet. Ett av de allvarligaste miljöhoten av alla är krig. I den mån det krävs för att kunna upprätthålla ett effektivt försvar måste det därför finnas utrymme för att ha andra krav på försvaret än de som gäller samhället i övrigt. Genom försvarsbeslut, etapp 2 (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109 112) lades principerna fast för utformningen av det framtida totalförsvaret. En styrande grund skall vara förmågan till anpassning. Anpassningen skall kunna genomföras bl.a. genom en höjning av krigsdugligheten . Regeringen förutser att bl.a. den förbandsutbildning som krävs för att nå ett sådant mål erfordrar verksamhet utöver vad givna miljötillstånd anger. Enligt regeringens mening utgör beslut att höja krigsdugligheten ett exempel på en sådan situation som avses i bemyndigandet. Ett beslut att höja krigsdugligheten möjliggör således för regeringen att meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från balken. Att försvarsberedskapen behöver stärkas är i sig inte tillräckligt för att totalförsvaret inte skall beakta bestämmelser. Avvikelse från balken skall få göras endast då bemyndigandet har utnyttjats och föreskrifter meddelats. Avvikelser från kan, såsom Lagrådet påpekar i sitt yttrande över förslag till miljöbalk, inte komma ifråga för regler som ligger utanför de ämnesområden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i förordning. Vid införandet av motsvarande bemyndigande i miljöskyddslagen erinrade Lagrådet om förarbetena till den nya regeringsformen (prop. 1986/87:135). Lagrådet anförde att, vad gäller bemyndiganden för regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, när det är fråga om före- skrifter som kan beröra mera väsentliga medborgarintressen, bör mer preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig. Lagrådet konstaterade att miljöskyddet otvivelaktigt är ett mycket väsentligt medborgarintresse. Lagrådet ansåg att av paragrafen bör framgå att bemyndigandet får utnyttjas endast under tid då det råder, om än inte krig eller krigsfara, så i varje fall särskilda förhållanden som kräver en höjd försvarsberedskap. Bestämmelsen i miljöskyddslagen utformades med hänsyn till Lagrådets synpunkter. Regeringen föreslår att bestämmelsen i utformas med 64 § miljöskyddslagen som förebild. 4.7 EG-reglerna och 4.7.1 EG-rätten Regeringens förslag: En upplysning om EG-rättens existens skall finnas i balken. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt att en hänvisning till anslutningslagen görs som en information. Skälen för regeringens förslag: Det svenska medlemskapet i EU har i hög grad ändrat förutsättningarna för den svenska miljölagstiftningen både vad gäller tillvägagångssätt och innehåll. På nästan samtliga områden som föreslås ingå i balken finns det EG-direktiv eller andra rättsakter som måste beaktas när de nationella bestämmelserna beslutas. Frågan om införlivandet av EG:s existerande rättsakter på miljöområdet har behandlats av riksdag och regering genom den lagstiftning som tillkom i samband med och medlemskapet (se prop. 1991/92:170 bilaga 13, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18, prop. 1992/93:60, bet. 1992/93:JoU10, rskr. 1992/93:139 och prop. 1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420). EG:s rättsakter intar en framträdande plats inom miljörätten. Regeringen gör därför den bedömningen att det finns skäl att lämna en översikt över deras innehåll och över vilka krav EG-rätten ställer när det gäller det nationella genomförandet. Utvecklingen av EG:s regelsystem De första rättsakterna med miljöanknytning tillkom på slutet av 1960- talet och avsåg gemensamma krav på klassificering och märkning av kemikalier. En miljöpolitik började därefter utvecklas genom de särskilda åtgärdsprogrammen för miljön, av vilka det första antogs . Programmen, som oftast löper , har dragit upp riktlinjer för kommissionens arbete med att ta fram nya förslag till miljöregler. Inledningsvis var man inom EG inte särskilt aktiv med att besluta om miljöregler. Takten i lagstiftningsarbetet har dock ökat markant och det finns nu över 200 rättsakter som rör miljön. Miljön har blivit ett av de viktigaste lagstiftningsområdena inom unionen. Även om en viss avmattning har märkts är kommissionen fortfarande relativt aktiv med att lägga fram förslag till ny lagstiftning. Ursprungligen fanns det inte någon egen grund i för att anta gemensamma miljöregler. De första miljöreglerna antogs med stöd av artikel 100 i , som avser den gemensamma marknaden, och artikel 235, som ger gemenskapen ett slags restkompetens att besluta om åtgärder för att uppnå gemenskapens mål i de fall fördraget inte ger de nödvändiga befogenheterna. Genom den s.k. enhetsakten blev miljön ett eget politikområde i (artikel 130r-130t), och miljöbestämmelserna utvecklades ytterligare genom . Miljöreglerna antas numera med stöd av antingen artikel 100a eller artikel 130s i . Artikel 100a används för regler som behövs för genomförandet av den inre marknaden, dvs. nästan uteslutande regler som ställer krav på varors miljöegenskaper. Andra miljöregler beslutas med stöd av artikel 130s. Denna rättsliga grund används t.ex. för regler om utsläpp från anläggningar, om avfall och om naturvård. Bindande rättsakter kan ha formen av förordningar, direktiv eller beslut (art. 189 ). EG-förordningar är direkt gällande och skall inte införlivas i nationell rätt. De får inte heller införlivas enligt EG- domstolens praxis, eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Däremot är det vanligt att förordningarna måste kompletteras med nationella regler. Exempelvis kan det behövas nationella regler om straffsanktioner vid överträdelser av förordningens regler eller bestämmelser om vilken myndighet som skall svara för tillämpningen. EG-förordningar är ganska ovanliga på miljöområdet. Direktiv är den rättsliga form som oftast används på miljöområdet. Direktiven är bindande i förhållande till det resultat som skall uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att besluta om den närmare formen för genomförandet. I likhet med internationella överenskommelser utanför EU-området omarbetas de i allmänhet, transformeras, när de införlivas i svensk rätt. Beslut avser mer begränsade frågor än direktiv och kan i likhet med förordningar men i motsats till direktiv rikta sig mot enskilda rättssubjekt. Besluten förutsätter i allmänhet någon nationell genomförandeåtgärd. De är ovanliga på miljöområdet. Det bör i sammanhanget påpekas att en bedömning av EG-rättens betydelse för miljöområdet inte kan begränsas till en analys av rättsakterna. Särskilt bestämmelserna i om den gemensamma marknaden har stor betydelse och vidare måste hänsyn tas till den rättsbildning står för genom sin praxis om tillämpningen av fördraget och rättsakterna. EG:s rättsakter på miljöområdet kan beroende på innehållet delas upp på olika sätt. Som nämnts ovan är en första kategori de regler som tillkommit för att förverkliga den inre marknaden och som grundas på artikel 100a i fördraget. Dessa regler innehåller harmoniserade krav på varor. De viktigaste reglerna på detta område är de som gäller bilar (avgaser och buller) och kemikalier (klassificering och märkning samt begränsning av saluförande och användning av vissa kemikalier). Till denna kategori kan också räknas direktivet om växtskyddsmedel (91/414/EEG), som dock ses som ett led i gemenskapens jordbrukspolitik och därför grundas på artikel 43 i fördraget. För detta direktiv redogörs närmare i avsnitt 4.19.1. Att reglerna är harmoniserade innebär att medlemsstaterna i princip inte får avvika från dem och införa strängare krav av t.ex. miljöskäl. Artikel 100a.4, den s.k. miljögarantin, ger dock medlemsstaterna en viss möjlighet att tillämpa strängare krav även på det harmoniserade området. Detta förutsätter dock att en särskild anmälan görs till kommissionen, som skall kontrollera att åtgärden inte innebär godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. Flertalet rättsakter på miljöområdet grundas dock på artikel 130s i fördraget. De skall utformas som minimiregler (art. 130t), vilket innebär att medlemsstaterna får tillämpa strängare miljökrav än de som föreskrivs i rättsakterna. Dessa rättsakter brukar delas in i ett antal kategorier. Till allmänna regler brukar räknas direktiv och förordningar om miljökonsekvensbeskrivningar, om tillgång till miljöinformation samt om miljörevision och miljömärkning. I avsnitt 4.11 om miljökon- sekvensbeskrivningar kommenteras direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Vidare finns det EG-regler som behandlar förorening av vatten och luft. Vattenreglerna är de mest utvecklade och finns i ett femtontal direktiv som främst behandlar utsläpp av vissa farliga ämnen, dricksvattenkvalitet och rening av avloppsvatten. Direktiven om luftföroreningar innehåller både detaljerade regler om utsläppskrav från förbränningsanläggningar och mera allmänna bestämmelser om miljö- kvalitetsmål för vissa föroreningar (t.ex. bly och asbest). För direktiven om luft och vatten redogörs i avsnitten 4.10.1 och 4.14.2. Användning och utsättande av genetiskt modifierade organismer regleras i två direktiv, som kommenteras i avsnitt 4.18. Slutligen finns det ett omfattande regelverk om avfall, som bl.a. innehåller minimikrav på ländernas avfallshantering och bestämmelser om förfarandet vid transporter av farligt avfall. har också tillkommit regler som behandlar återvinning av vissa avfallsslag (förpackningar och förpackningsavfall). För dessa direktiv redogörs i avsnitt 4.20. Direktiven på kemikalieområdet behandlas i avsnitt 4.19.1. utvecklas ständigt och nya rättsakter tillkommer. Ett antal nya behandlas också i rådet och parlamentet eller förbereds i kommissionen. Till de viktigaste som tagits hör direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föreningar, det s.k. IPPC-direktivet, som avser en integrerad tillståndsprövning av utsläpp från större anläggningar liknande den som tillämpas enligt miljöskyddslagen. Detta direktiv kommenteras i avsnitt 4.14.2. Vidare har antagits ett nytt ramdirektiv om luftkvalitet, 96/62/EG, som kommer att kompletteras med dotterdirektiv som behandlar olika typer av föroreningar. Kommissionen har också lämnat ett förslag på ett ramdirektiv om vattenkvalitet, som avses ersätta ett flertal direktiv. Detta kommenteras kort i avsnitt 4.10.1. 4.7.3 Genomförandet av EG:s rättsakter har en skyldighet att genomföra EG-direktiven i den nationella lagstiftningen. Detta följer av artikel 189 i men också av artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs. Medlemsstaterna skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. Med stöd av dessa bestämmelser i fördraget har utvecklat en praxis om vilka krav som skall ställas för att främst direktiven skall anses genomförda. Det finns ett stort antal avgöranden från domstolen som rör genomförandet av direktiv på miljöområdet. Domstolens sätt att resonera i dessa avgöranden kan exemplifieras av följande uttalande, som gäller genomförandet av direktivet 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar (mål C-361/88, mot , 1991, s. 2567): The transposition of a directive into domestic law does not necessarily require that its provisions be incorporated formally and verbatim in express, specific legislation; a general legal context may, depending on the content of the directive, be adequate for the purpose provided that it does indeed guarantee the full application of the directive in a sufficiently clear and precise so that, where the directive is intended to create rights for individuals, the persons concerned can ascertain the full extent of their rights and, where appropriate, rely on them before the national courts. The fact that a practice is in conformity with the requirements of a directive in the matter of protection may not constitute a reason for not transposing that directive into the national legal system by provisions capable of creating a situation which is sufficiently precise, clear and transparent to enable individuals to ascertain their rights and obligations. In order to secure the full implementation of directives in law and not only in fact, Member States must establish a specific legal framework in the area in question. The obligation on Member States to prescribe limit values not to be exceeded within specified periods and under specified conditions, laid down in Article 2 of Directive 80/799 on air quality limit values and guide values for sulphur dioxide and suspended particulates, is imposed ''''in order to protect human health in particular''''. It implies, therefore, that in all cases where the exceeding of the limit values could endanger human health, individuals must be in a position to rely on mandatory rules in order to be able to assert their rights. Furthermore, the fixing of limit values in a provision whose binding nature is undeniable is also necessary in order that all those whose activities can give rise to nuisances can ascertain precisely the obligations to which they are subject. Som framgår av domen får direktiv omformas i den nationella lagstiftningen och det finns inget krav på att direktivtexten skall överföras ordagrant och oförändrad. Däremot skall en legalitetsprincip tillämpas vid genomförandet i den meningen att direktivets regler skall återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Det är därför inte tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis (t.ex. vid tillstånds- prövning enligt miljöskyddslagen). Uttalanden i förarbeten till lagstiftning är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall anses genomförda (jfr. 1994/95:19 s. 526). EG-rätten uppställer däremot inte några krav på att direktiven skall genomföras genom en viss typ av bindande författning. På miljöområdet har de främst genomförts i genom regler av lägre dignitet än lag. Bestämmelser av teknisk karaktär har oftast tagits in i myndighetsföreskrifter med stöd av bemyndiganden i lag och förordning. Det finns enligt regeringens mening inte någon anledning att ändra på detta förhållande när införs. Det är inte rimligt att skall befatta sig med alla detaljbestämmelser som finns i EG-reglerna. Lagtexten bör därför begränsas till att behandla de grundläggande bestämmelserna i direktiven. Således kommer den allra största delen av reglerna i EG-direktiven även i fortsättningen att genomföras genom förordningar som beslutas av regeringen eller genom myndighets- föreskrifter. Nödvändiga bemyndiganden för detta bör tas in i balken. I de fall balken innehåller detaljerade regler av materiell karaktär måste dock säkerställas att en harmonisering sker enligt EG-direktiven. Särskilt viktigt är att tillämpningsområden och grundläggande definitioner i de svenska reglerna överensstämmer med de i EG-rätten. Dessa frågor tar regeringen upp i de avsnitt där de olika EG-direktiven behandlas närmare. EG-direktiven innehåller ibland skyldigheter för medlemsstaterna att upprätta planer för de åtgärder på olika områden som skall vidtas för att ett visst miljökvalitetsmål skall uppfyllas. Dessa planer skall lämnas till kommissionen och regelbundet uppdateras. I den svenska miljölag- stiftningen har i princip inte funnits något särskilt instrument som kan användas för att säkerställa att de åtgärder som behövs för att ett miljömål skall uppfyllas vidtas inom alla olika samhällsområden. Genom regeringens förslag till nya regler om miljökvalitetsnormer, se avsnitt 4.10, med tillhörande åtgärdsprogram fylls denna lucka. 4.7.4 Vissa frågor om nationell lagstiftning och dess tillämpning vid EU-medlemskap Även införandet av nationell miljölagstiftning inom områden som inte är reglerade inom EU påverkas av EG-rätten. En grundläggande princip inom EU är förbudet i artikel 30 i mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Bestämmelsen omfattar bl.a. miljökrav på varor och innebär således i princip ett förbud mot sådana krav. En medlemsstat kan dock införa sådana krav om förutsättningarna i artikel 36 är uppfyllda, dvs. om kravet tillgodoser ett bestämt allmänt intresse och inte innebär godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. praxis genom den s.k. Cassis de Dijon-doktrinen kan också åberopas till stöd för nationella miljöåtgärder som berör den gemensamma marknaden. Det krävs dock alltid att de åtgärder som genomförs är nödvändiga, dvs. att syftet med åtgärderna inte kan nås på ett annat sätt, och proportionella, dvs.