prop · GL0365 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt 6 kap. 5 § lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter får ett för- handsbesked inte avse än . Någon motsvarande regel finns inte i de övriga författningar som reglerar förhandsbesked på skatteom- rådet. Enligt huvudregeln skall en ansökan av en enskild ges in senast den dag då deklaration skall lämnas till ledning för den taxering som frågan avser. Av detta följer att ansökan som rör inkomstbeskattning utgår från en viss taxering. Det finns dock inget formellt hinder mot att låta ett för- handsbesked omfatta taxeringar. Det förekommer också att meddelar förhandsbesked i frågor som kan ha bety- delse taxeringar. Inte heller om ansökan avser en fråga om skattskyldighet enligt mer- värdesskattelagen (1994:200) finns någon formell begränsning till på annat sätt än att förhandsbeskedet gäller skatt som redovisas efter det att ansökan om förhandsbesked kommit in till . Enligt den lagen skall ansökan ha kommit in innan den första redovisningsperiod, som berörs av den fråga förhandsbeskedet gäller, har börjat. Med redovisningsperioder avses i regel perioder som är betydligt kortare än beskattningsår. Som regeringen ser det kan detta i sig inte anses utgöra tillräckligt skäl för en speciell tidsbegränsning av förhandsbesked som rör de skatter som lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter gäller för. I syfte att åstadkomma en enhetlig reglering av förhandsbeskedsinstitutet delar vi den uppfattning som förs fram i promemorian, nämligen att bör, i likhet med vad som gäller för taxeringsfrågor, mot bak- grund av ansökningen och den fråga som avses, bedöma hur för- handsbeskedet skall ha bindande verkan. Betydelsefullt i sammanhanget är att det är naturligt att låta ett förhandsbesked omfatta endast näralig- gande förfaranden, eftersom beskedet endast kan ha bindande verkan om de omständigheter som beskedet grundas på överensstämmer med de faktiska omständigheterna. Detta gäller oavsett hur gammalt förhandsbe- skedet är, men svårigheterna att bedöma detta torde typiskt sett öka . Ändringen avses inte medföra någon ändring av praxis. 6.5.2 Överklagande av ett förhandsbesked Regeringens förslag: Överklagandetiden för ett förhandsbesked skall vara från det att klaganden fick del av beskedet. Den nuvarande möjligheten för en kommun eller ett landsting att överklaga ett förhandsbesked som avser fastighetstaxering eller taxe- ring till inkomstskatt tas bort. får överklaga ett förhandsbesked oavsett utgången i och även om någon ändring inte yrkas. Kommitténs förslag och promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker att rätten för verket att överklaga även till den skattskyldiges förmån kodifieras, men avstyrker förslaget om förkortad överklagandetid. En överklagandetid som är gemensam för alla typer av mål bör vara av mindre intresse för den en- skilde. Förslaget kan knappast motiveras med att en tidsvinst uppstår. En förkortad överklagandetid kan komma att leda till att ett antal överkla- ganden förenas med en begäran om anstånd med att utveckla talan, vilket leder till totalt sett större tidsutdräkt och ökat administrativt arbete för domstolarna. Kammarrätten i anser att det är önskvärt att pro- cesstiden förkortas. Länsrätten i , Näringslivets Skatte- delegation, och Redovisningskonsul- ters Förbund tillstyrker förslaget om förkortad överklagandetid. Företa- garnas och avstyrker försla- get och menar att överklagandetiden bör förlängas i en- lighet med huvudregeln i skattemål. vid har ingen erinran mot förslaget. Ingen av remissin- stanserna har något att invända mot förslaget avseende inskränkningen av möjligheterna för kommun och landsting att överklaga. menar också att det framstår som tveksamt att det allmänna skall få överklaga ett förhandsbesked oavsett utgången i ärendet. Skälen för regeringens förslag: Överklagandetiden för ett förhands- besked är en månad. Inom förvaltningsrätten och förvalt- ningsprocessrätten är tiden enligt huvudregeln (se 23 § förvalt- ningslagen [1986:223] och 7 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). För skattemål gäller i allmänhet en tvåmånadersfrist vid överklagande av länsrättens eller kammarrättens avgöranden (se exempelvis 6 kap. 13 § taxeringslagen [1990:324]). I promemorian föreslås att överklagandetiden för ett förhandsbesked skall ändras för att överensstämma med vad som generellt gäller inom förvaltningsrätten och förvaltningsprocessrätten. Härigenom uppnås den fördelen att det snabbare går att få fram ett lagakraftvunnet förhandsbe- sked. och Länsrätten i har pekat på att det i promemorian Översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1996:40) föreslås bl.a. att den nuvarande tvåmånadersfristen för överklagande av skattemål skall ändras i enlighet med huvudregeln i de allmänna för- valtningsdomstolarna. Det huvudsakliga skälet till den föreslagna ändringen är att enkla enhetliga lösningar inom förvaltningsprocessen är ett angeläget mål. Promemorian är föremål för beredning inom () och har ännu inte lett till lagstift- ning. Med hänsyn till arten av de ärenden som handläg- ger väger argumentet att överklagandetiderna inom förvaltnings- och för- valtningsprocessrätten bör vara enhetliga inte lika tungt när det gäller förhandsbesked jämfört med vad som i allmänhet gäller för mål och ärenden hos förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Som anfört torde en gemensam överklagandetid för alla typer av mål och ärenden vara av mindre intresse för den enskilde parten i . Visserligen är det så, att en från en månad förkortad överklagandetid inte innebär någon större tidsvinst. Tidsvinsten är dock inte så liten att den kan sägas vara försumbar. Det finns enligt regeringens mening ett betydande intresse, inte minst när det gäller skattemål, att nedbringa tiden till dess att ett lagakraftvunnet av- görande finns, särskilt när det gäller förhandsbesked. Antalet meddelade förhandsbesked är inte fler än att i normala fall bör hinna att överväga huruvida verket skall överklaga beskedet eller inte. har också gjort gällande att antalet överkla- ganden med begäran om anstånd med att utveckla grunderna för över- klagandet kan komma att öka till följd av den föreslagna ändringen. Det går givetvis inte att förhindra förekomsten av s.k. blanka överklaganden. Risken härför bör dock inte enligt vår mening utesluta en förkortning av överklagandetiden. Det får förutsättas att en part begär anstånd med ut- vecklande av sin talan när det verkligen behövs, exempelvis vid tillfälliga arbetsanhopningar, semestertider eller sjukdom. För att skall ha en praktisk möjlighet att hinna över- klaga förhandsbesked bör överklagandetiden, i lik- het med vad som gäller, börja löpa först när part fått del av förhands- beskedet. Med hänsyn till överklagandetidens utformning måste beskedet även fortsättningsvis delges parterna. Enligt nu gällande regler (9 § första stycket lagen [1951:442] om för- handsbesked i taxeringsfrågor) får en kommun eller ett landsting över- klaga ett förhandsbesked som avser fastighetstaxering eller taxering till inkomstskatt. Denna möjlighet utnyttjas emellertid inte i praktiken. Det finns enligt vår mening inte skäl att ha kvar denna möjlig- het. Överklaganderätten bör därför tas bort. Av praxis följer att får överklaga ett förhandsbesked även om beskedets innebörd gått emot den enskilde. Det kan möjligen hävdas att det är osäkert om oavsett utgången skall ha rätt att överklaga ett förhandsbesked av förevarande slag. Med anledning härav och då de förhandsbesked som kommer att lämnas efter ansökan av syftar till att föra upp prejudikatfrågor till Regerings- rätten bör för tydlighetens skull föreskrivas att oavsett utgången i nämnden får överklaga ett förhandsbesked. Härigenom kodi- fieras också den för de nuvarande förhandsbeskedsärendena i praxis till- lämpade överklaganderegeln. I likhet med vad som gäller bör prövningen i Regeringsrätten ske utan föregående krav på prövningstillstånd. 7 Företrädare för staten vid ackord och skuldsanering m.m. 7.1 Bakgrund En diskussion har förts mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet om vilken myndighet som i olika avseenden skall företräda staten som borgenär vid indrivning av skatter och avgifter. Frå- gan om företrädare för det allmänna vid ackord har också tagits upp av ett par statliga utredningar. , som behand- lade frågan i betänkandet Företags obestånd Samordning av statliga åt- gärder (SOU 1979:91), såg den dåvarande organisationen för exeku- tionsväsendet, med ett åttiotal i många fall mycket små myndigheter, som ett argument mot att lägga uppgiften på kronofogdemyndigheten. betonade, i betänkandet Indrivningslag m.m. (SOU 1987:10), i stället sambandet med andra skattefrågor rörande företaget och att skattemyndigheten lättare än kronofogdemyndigheten kunde klarlägga den totala skuldbilden med beaktande också av latenta skattefordringar. Å andra sidan var enligt utredningens mening krono- fogdemyndigheten bäst skickad att göra bedömningen av om ackordsför- slaget vore till fördel för det allmänna och att göra en prognos om före- tagets framtid. Utredningen stannade emellertid för att inte föreslå någon ändring uppgiften skulle liksom dittills ligga på skattemyndigheten (till utgången av 1986 ). Vid tillkomsten av lagen (1993:891) om indrivning av statliga ford- ringar m.m. (indrivningslagen) och lagen (1993:892) om ackord beträf- fande statliga fordringar m.m. (skatteackordslagen) pågick remissbe- handlingen av förslag till lag om företagsrekon- struktion (SOU 1992:113), där det bl.a. föreslogs en överflyttning av uppgiften att pröva ackordsfrågor till kronofogdemyndigheten. Mot bak- grund av den pågående remissbehandlingen var regeringen inte beredd att föreslå någon ändring vad gällde ackordsmyndighet (prop. 1992/93:198 s. 76). Genom bestämmelsen i 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken (UB) har kronofogdemyndigheten getts en dubbelroll vid verkställighet i allmänna mål. Myndigheten är dels partsneutral verkställande myndighet, dels företrädare för det allmänna som borgenär. Den huvudsakliga regle- ringen av borgenärsuppgifterna i övrigt vid indrivning finns i indriv- ningslagen. Uppdelningen av ansvaret är den att skattemyndigheten svarar för betalningsuppmaning, som skall föregå överlämnandet för in- drivning, samt ackord, skuldsanering och annan eftergift. Kronofogde- myndigheten svarar för uppgiften som borgenärsföreträdare vid utmät- ning (vilket följer av 2 kap. 30 § UB) samt i frågor om uppskov med be- talningen, avräkning, konkurs och företagsrekonstruktion. Ansvaret för att genom talan vid domstol utkräva betalningsskyldighet av någon annan än den skattskyldige (t.ex. företrädare för en skattskyldig som är juridisk person) ligger primärt på med möjlighet att delegera uppgiften till skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten. Bestäm- melser om detta finns i instruktionerna för skatteförvaltningen respektive exekutionsväsendet. gäller att har gett ett generellt sådant bemyndigande till skattemyndigheterna och krono- fogdemyndigheterna när det gäller processen i första instans. Diskussionen mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet om var olika uppgifter av borgenärskaraktär lämpligen bör skötas har fortsatt även efter indrivningslagens tillkomst. ägnar särskild uppmärksamhet åt dessa frågor och har intensifierat arbetet med att förbättra samverkan mellan de båda förvaltningarna i indriv- ningsarbetet. Ett gemensamt verksamhetsmål avseende effektiviteten i skatteuppbörden har satts upp. Som redan framgått har regeringen gett i uppdrag att förutsättningslöst utreda frågan om företrädare för staten vid ackord och skuldsanering (se avsnitt 3). Av med redovis- ning av regeringsuppdraget framgår att inriktningen på en bättre samver- kan har anammats av förvaltningarna och att en konstruktiv samverkan mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna har kommit igång. Enligt utgör denna samverkan under verkets led- ning grunden för den fortsatta utvecklingen av borgenärsuppgiften vid indrivning. 7.2 Företrädare för det allmänna vid ackord m.m. Regeringens förslag: Ansvaret för prövningen av frågor om skatte- ackord skall vara delat på det sättet att skattemyndigheten har det grundläggande ansvaret, med möjlighet att uppdra åt kronofogdemyn- digheten att svara för prövningen när det är lämpligt i det enskilda fallet. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget om delat ansvar eller lämnar det utan erinran. anser dock att det bör vara som förordnar antingen skatte- myndigheten eller kronofogdemyndigheten att företräda staten. anser att det alltid skall vara kronofogdemyndigheten som företräder staten. Skälen för regeringens förslag: har i sitt utrednings- arbete bl.a. undersökt om det kan finnas fog för de uttalanden som tid efter annan gjorts i den allmänna debatten i obeståndsfrågor om att ord- ningen med skattemyndigheterna som ackordsmyndighet skulle orsaka problem på det sättet att skattemyndigheterna anlägger ett så starkt fiska- liskt synsätt på ackordsfrågorna att rekonstruktion av företag med betal- ningssvårigheter försvåras i alltför hög grad. Verket har inte funnit något belägg för att skattemyndigheternas tillämpning av ackordsbestämmel- serna skulle strida mot lagstiftarens intentioner. Enligt framgår det tydligt av förarbetena till dessa bestämmelser att prövningen skall vara inriktad på en affärsmässig jämförelse av vad som kan uppnås genom ackordet respektive genom ett exekutivt förfarande. Undersök- ningen, som omfattar 105 ärenden, visar att de företag som nekas ackord i påfallande stor utsträckning, av de undersökta fallen, ändå kommer till rätta med sina betalningssvårigheter och kan fortsätta sin verksamhet. I av de fall där ackordsförslaget antogs överlevde företaget och kunde ta sig ur sin ekonomiska kris. Undersökningen visar också att det nästan i samtliga fall förekommer kontakter mellan skatte- myndigheten och kronofogdemyndigheten och att skattemyndighetens beslut bara i två av de undersökta fallen blivit ett annat än det som föror- dats av kronofogdemyndigheten. I det ena fallet förordade kronofogde- myndigheten ackord och i det andra avslag på ackordsförslaget. Resulta- tet av undersökningen kan enligt sammanfattningsvis tolkas på det sättet att skattemyndigheternas bedömningar är försiktiga men i det stora hela korrekta. I rapporten behandlas också möjligheten att lägga uppgiften som före- trädare för staten i frågor om ackord på . Verket för- kastar emellertid denna lösning och framhåller att tyngdpunkten i dess verksamhet som central förvaltningsmyndighet bör ligga på ledning och styrning av skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Rege- ringen delar den uppfattningen och anser att det inte finns skäl att när- mare överväga detta alternativ. Beträffande valet mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndig- heten som ackordsmyndighet påpekar till att börja med att exekutionsväsendet består av tio regionala myndigheter. I den nya organisationen kan det enligt verkets mening inte finnas något hinder mot att kronofogdemyndigheterna i samverkan med skattemyndigheterna handlägger ärenden om skatteackord. Vad gäller kompetensen visar undersökningen att båda myndigheternas kompetens behövs i ackords- prövningen och att myndigheterna på många håll har hittat former för att tillvarata varandras kunnande. Från kompetenssynpunkt kan enligt verkets mening inte någondera myndigheten anses vara klart lämpligare för uppgiften än den andra. förkastar dock en lösning med dubbel behörighet. En ordning där skattemyndigheten har den grundläggande behörigheten, med möjlighet att uppdra åt kronofogde- myndigheten att ta över ansvaret i enskilda fall, är enligt Riksskatte- verkets mening klarare och stabilare. Vid indrivning av skatter och avgifter gäller i allmänhet den gräns- dragningen att kronofogdemyndigheten är behörig att fatta olika beslut i fråga om fordringar som med tillämpning av gängse regler om tidpunkten för överlämnande har överlämnats till myndigheten för indrivning (jfr avsnitt 7.1). Beträffande konkurs och ackord har dock en sådan ordning inte ansetts lämplig. Sådana frågor måste prövas med utgångspunkt från gäldenärens totala skuldbild, där både fordringar som har och sådana som inte har överlämnats för indrivning blir bedömda i ett sammanhang och på samma sätt. I fråga om ackord är som redan framgått skattemyndig- heten behörig även efter överlämnandet. Vad gäller konkurs har saken lösts på det sättet att den debiterande myndigheten skyndsamt skall överlämna fordringar för indrivning om gäldenären försätts i konkurs eller det blir fråga om att ansöka om konkurs. Detta gäller oberoende av om fordringen har förfallit till betalning eller inte. På det sättet samlas behörigheten i kronofogdemyndighetens händer. En motsvarande ordning skulle i och för sig vara fullt möjlig även i fråga om ackord. Enligt regeringens mening skulle den ordningen emel- lertid medföra viss risk för att skattemyndighetens kompetens och kän- nedom om gäldenären inte blir tillräckligt utnyttjad, som den skulle kunna leda till dubbelarbete. Ackordsfrågor kommer nämligen ibland upp så tidigt i ett krisskede för ett företag att detta ännu inte är känt som gäldenär hos kronofogdemyndigheten eller att denna i vart fall inte har hunnit göra någon närmare utredning. Regeringen anser mot den bakgrunden att den lösning som föreslagits av bäst till- godoser önskemålet om att fullt ut ta till vara respektive myndighets kompetens och kunskap om gäldenären och att detta förslag nu bör genomföras. Detta föranleder ett tillägg i 2 § skatteackordslagen. Som några av remissinstanserna varit inne på är det viktigt att den en- skilde vet vilken myndighet som är behörig att pröva ackordsfrågan. Detta skulle möjligen kunna vara ett skäl mot delat ansvar. Ackordsfrå- gan kan emellertid knappast bli aktuell med mindre än att gäldenären har vänt sig till antingen skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten. Om han har kontaktat skattemyndigheten, och denna därefter uppdrar åt kronofogdemyndigheten att pröva frågan, skall det givetvis åligga skattemyndigheten att underrätta gäldenären om detta. Motsvarande bör gälla om gäldenären har vänt sig till kronofogdemyndigheten och denna därefter fått skattemyndighetens uppdrag att pröva ackordsfrågan. Ges inte något sådant uppdrag får kronofogdemyndigheten liksom hän- visa gäldenären till skattemyndigheten. Regeringen avser att reglera den nu diskuterade underrättelseskyldigheten för skattemyndigheten i förord- ningsform. som förutsättningarna för att överlämna uppgiften att pröva ett ackordsförslag till kronofogdemyndigheten måste bedömas i varje enskilt fall för sig, är det lämpligt att vissa för hela landet gemensamma kriterier för den bedömningen läggs fast. Av avgörande betydelse bör vara hur långt kronofogdemyndigheten har kommit med sin utredning om gäldenärens förhållanden. Är myndigheten i princip färdig med den utredning som skall ligga till grund för valet av indrivningsåtgärd talar detta starkt för att ackordsfrågan bör handhas av kronofogdemyndig- heten. Det bör ankomma på att ange närmare riktlinjer på den punkten. 7.3 Förutsättningarna för skatteackord Regeringens förslag: En uttrycklig bestämmelse skall införas om att ackordsmyndigheten kan vägra godta ett ackordsförslag trots att det kan anses vara ekonomiskt fördelaktigt för det allmänna, om det med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden eller av annan anled- ning framstår som olämpligt från allmän synpunkt. Det grundläggande villkoret för att anta ett ackordsförslag ändras däremot inte. förslag överensstämmer i sak med regeringens. föreslår dock att bestämmelsen formuleras på det sättet att ett ackordsförslag får antas om det är till fördel för det allmänna och annan åtgärd inte är påkallad från allmän synpunkt. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att den föreslagna regeln har generalklausulskaraktär och är alltför svårtilläm- pad, och att någon regel av detta slag därför inte bör införas. Hovrätten för Nedre anser att formuleringen behöver göras tydligare. Även föreslår en något ändrad formulering. Skälen för regeringens förslag: Även frågan om förutsättningarna för skatteackord har diskuterats länge, bl.a. av de tidigare nämnda utred- ningarna och . Båda föreslog en ändrad lydelse av bestämmelsen om förutsättningarna för skatteackord för att det tydligare skulle framgå att en jämförelse skall göras mellan vad ackordet ger och vad som skulle kunna tas ut genom ett exekutivt förfarande. Enligt borde emeller- tid också regional- och sysselsättningspolitiska hänsyn vägas in och kravet vid underhandsackord att detta godtas även av övriga borgenärer slopas. framhöll för sin del också att be- dömningen inte enbart kunde grundas på en sådan jämförelse som har nämnts och att utredningen med sitt förslag i huvudsak inte åsyftade någon ändrad tillämpning av bestämmelsen. De remissinstanser som ytt- rade sig över utredningens förslag i denna del hade invändningar mot förslaget, och vid indrivningslagens tillkomst bedömdes det inte finnas skäl att ändra förutsättningarna för antagande av ackordsförslag (prop. 1992/93:198 s. 74). Av förarbetena till bestämmelsen, som har tagits över i sak oförändrad från uppbördslagen (1953:272) där den infördes , framgår som redan nämnts att prövningen i hög grad skall vara inriktad på en affärs- mässig jämförelse. Det torde också vara en vanlig uppfattning bland dem som sysslar med ackordsfrågor vid skattemyndigheterna att det i normal- fallet bör vara klarlagt att ett ackord ger minst så mycket som ett exeku- tivt förfarande för att förslaget skall förtjäna att prövas närmare. Enligt regeringens mening måste en jämförelse av det nu diskuterade slaget vara ett centralt inslag i varje borgenärs prövning av ett ackordsförslag, något som gäller även staten. Det grundläggande villkoret för att anta ett ackordsförslag bör således inte ändras. påpekar i sin rapport att det inte finns något uttryckligt stöd för att vägra anta ett ackordsförslag när jämförelsen visserligen rent ekonomiskt utfaller till ackordets fördel men det finns andra omständigheter som talar mot ackord. Vad det närmast gäller är brottslighet eller illojalt förfarande från företagsledningens sida. Möjlig- heterna att beakta omständigheter av det slaget har inte heller berörts i förarbetena till gällande bestämmelser. Det förhärskande synsättet torde dock vara att sådana omständigheter i vissa fall måste tillmätas betydelse vid prövningen. Regeringen delar uppfattning att det nu bör införas ett uttryckligt lagstöd för detta. Inte minst från rättssäker- hetssynpunkt får det anses vara en fördel om det framgår av en uttrycklig bestämmelse att hänsyn av detta slag skall vägas in i bedömningen. Den utformning av bestämmelsen som föreslagit överensstämmer visserligen med vad som återfinns på flera andra områ- den, bl.a. den sakligt sett näraliggande regleringen i 12 § bötesverkstäl- lighetslagen (1979:189) av möjligheten att avbryta verkställigheten. Som flera remissinstanser och även Lagrådet framhållit ger emellertid det valda uttryckssättet i detta sammanhang inte mycket vägledning om vilka omständigheter vid sidan om den rent ekonomiska jämförelsen som skall vägas in i bedömningen. Den av Lagrådet föreslagna lydelsen, där det görs tydlig åtskillnad mellan bedömningen av det ekonomiska utfallet och andra omständigheter, främst sådana som är hänförliga till gälde- närens person, ger enligt regeringens mening bättre ledning för tillämp- ningen. Regeringen föreslår att bestämmelsen utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen bör tas in i 3 § första stycket skatte- ackordslagen.