prop · GL03122 · 1998-01-01 00:00:00 — Också tendensen att uppfatta valrörelser som meningslösa kan därigenom ha förstärkts. Afrikansk samförståndstradition och svårigheter att finansiera politisk verksamhet är ytterligare faktorer som gör det problematiskt för oppositionen att finna sin roll. Då denna urgröps, rubbas emellertid även balansen mellan exekutiv, lagstiftande och dömande makt till förmån för den verkställande makten, på bekostnad av den reella demokratin. I en pluralistisk struktur och för demokratins framväxt spelar det civila samhället en central roll. Detta växer nu snabbt i många . Intressegrupper organiserar sig, politiska och sociala frågor diskuteras på ett nytt och öppnare sätt, nya tidningar startas och trycksaker distribueras. Bilden är emellertid inte problemfri, även organiserade intressen av odemokratisk natur uppträder i denna. Enskilda organisationer bildas inte sällan huvudsakligen för att attrahera utländskt bistånd. Generellt är dock ökad pluralism och tryck underifrån viktiga faktorer för att stärka de demokratiska krafterna, såväl i samhällena i stort som inom statsmakten. Ett särskilt demokratiskt legitimitetsproblem ligger i vissa starka omvärldsberoende, via skuldbörda och biståndsflöde. Dessa regeringar erhåller inte en ekonomisk bas för sitt maktutövande i första hand genom att väljare och folkvalda godkänner offentlig beskattning, utan i praktiken snarare genom överenskommelser med internationella aktörer som (), för omförhandling av offentliga lån och bilaterala givare. stipuleras i dessa överenskommelser villkor som för att uppfyllas kräver viktiga politiska beslut, vilka sällan är lätta att folkligt förankra. Även med en bättre fungerande statsmakt ter sig emellertid centralstyrning av etniskt mångfacetterade afrikanska stater, tillkomna utan hänsyn till den geopolitiska verkligheten, i många fall utomordentigt problematisk. Historien ger flera exempel på hur försök att till varje pris upprätthålla en av många som artificiell uppfattad centralmakt har lett till ofantligt mänskligt lidande i utdragna och brutala inbördeskrig. pågår, exempelvis i , försök att decentralisera makt till regionnivån inom landet. Om dessa blir framgångsrika kan de leda till nya mellanstatliga organisationsformer, som transcenderar nationella gränser och upprättar nya, mer ändamålsenliga politiska och ekonomiska gemenskaper. Konflikter i , som utkämpas enligt etniska skiljelinjer, har fått stort genomslag i massmedia, vilket tenderar att skymma det faktum att olika folkslag, med ibland vitt skilda språk och traditioner, i flertalet länder hittat former för samexistens och samarbete. Det maktdelningssystem, som införts i , är ett för västerländska iakttagare iögonenfallande exempel men ingalunda det enda på kontinenten. I sökandet efter modeller för hur etnisk och kulturell mångfald kan hanteras erbjuder även goda exempel. Också detta perspektiv bör ingå i en breddad syn på demokratifrågorna i . 3.5 Jämställdhet mellan kvinnor och män Jämställdhet mellan kvinnor och män, dvs. att kvinnor och män skall ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter, är grundläggande för ett demokratiskt samhällssystem och en rättvis och effektiv utveckling. Precis som har afrikanska regeringar internationellt, bl.a. vid i , liksom i nationella planer och strategier, åtagit sig att verka för att kvinnor och män på lika villkor skall kunna delta i arbetet med en demokratisk samhällsuppbyggnad. Jämställdhetsperspektivet skall genomsyra allt arbete med analys och förslag rörande t.ex. vad en levande demokrati innebär. Diskussionen får inte undvika centrala frågor om kvinnors makt. En fungerande demokrati vilar på institutioner där både kvinnor och män är engagerade och aktiva. Perspektivet är således relevant för bedömningar av valsystem, kandidaturer i val och aktivitetet i politiska partier, liksom för analyser av rättstatens uppbyggnad. ligger långt framme i att föra upp kvinnors intressen på den politiska agendan. Regeringen har initierat en jämställdhetsanalys av såväl landets konstitution som den offentliga budgeten. Analysen visar bl.a. på behovet av politiskt agerande för att komma till rätta med kvinnors begränsade rätt att äga och ärva mark, och därmed reducerade möjligheter att få krediter och göra investeringar i jordbruket. Detta problem gemensamt för flertalet länder i södra pekar på vikten av att få in fler kvinnor i beslutsfattande organ, som en väg att säkerställa att kvinnors rättigheter och intressen påverkar den politiska agendan och beaktas på samma villkor som mäns. Ett annat positivt exempel kommer från , där regeringen fattat beslut om att angripa de strukturella orsakerna till fattigdomens feminisering. Man har också sett över strategier för fattigdomsbekämpning utifrån både kvinnors och mäns behov, t.ex. vad gäller lagstadgade rättigheter, ägande och kontroll av mark, tillgång till krediter och utbildning, teknologi och mekanisering. Avgörande för jämställdhetens framtid i och med den demokratiutvecklingen och fattigdomsbekämpningen är kvinnors organiserade engagemang. Det allt aktivare organisationsarbete, som pågår på såväl nationell som lokal nivå, i olika utvecklingsprojekt, utgör ett av de mest hoppingivande fenomenen i samtida afrikansk politik och utveckling. 3.6 Gott styrelseskick Begreppet good governance på svenska gott styrelseskick har kommit att spela en central roll i diskussionen om demokratisering. I detta innefattas både den politiska viljan att skapa öppnare och mer demokratiska samhällen (färdriktningen) och kriterier för hur maktutövningen faktiskt sker under givna omständigheter (utgångspunkten). Gott styrelseskick karaktäriseras av att institutioner och processer bygger på rättstatens principer, på respekt för mänskliga rättigheter, på demokrati och ett brett samhälleligt deltagande, att de är präglade av ansvarighet, öppenhet och integritet samt att de är effektiva. Med ett gott styrelseskick främjas den demokratiska kultur med ett brett folkligt deltagande i det politiska livet, som är avgörande för demokratins konsolidering och vidareutveckling. Demokratiseringen drivs framåt både underifrån och från ovan, i ett samspel mellan det civila samhället och staten. Öppenhet och insyn utgör centrala inslag i det goda styrelseskicket, vilka ställer bl.a. yttrande- och pressfriheten i fokus. Ett brett deltagande i samhälleliga aktiviteter är en annan grundläggande faktor, som bl.a. pekar på vikten av kvinnors deltagande i styrande funktioner. I ett gott styrelseskick ingår också en strävan mot minskade klyftor mellan stad och landsbygd. Om förhållandena på landsbygden inte tillåts sacka efter, om bönder inte utnyttjas som underbetald försörjningskälla för städernas politiska och ekonomiska klass, motverkas den okontrollerade slumbildning, som skett i anslutning till många afrikanska storstäder. Ett annat hinder för gott styrelseskick har varit den mycket omfattande roll som staten efter självständigheten påtog sig, utan att besitta motsvarande kapacitet. har denna roll krympts väsentligt men klyftan mellan åtaganden och resurser tenderar att bestå. Att gradvis stärka statens kompetens och legitimitet inom dess bestående nyckelfunktioner (lag och rätt, grundläggande sociala funktioner, reglerande roller) är en avgörande uppgift för demokratins framtid. Utan en fungerande rättsstat kan ett livskraftigt civilt samhälle knappast växa fram. En stat som inte fungerar har svårt att etablera sin legitimitet hos befolkningen, vilket kan leda till att människor föredrar att samarbeta med alternativa maktstrukturer. En okontrollerad stat utan insyn, utan hinder för maktmissbruk och utan öppenhet blir, liksom en okontrollerad marknad, också lätt offer för starka särintressen. Visserligen kan populism, kortsiktighet och särintressen förekomma också i demokratiska st fatta egna beslut. 3.7 Korruption: demokratins gissel Korruption och nepotism har spelat en destruktiv roll i många afrikanska statsförvaltningar. Statens bristande legitimitet, auktoritära styrelseskick samt förekomsten av parallella maktstrukturer (exempelvis inom det statsbärande partiet) är några av de faktorer som orsakat utbredd korruption. Den höga nivån av korruption i åtskilliga afrikanska samhällen utgör ett hinder på vägen mot liberalisering. kan korruptionen också öka i den ekonomiska liberaliseringens spår, exempelvis i kampen om makt över företag som privatiseras. De afrikanska ekonomiernas karaktär, de offentliga institutionernas svaghet och de sociala relationerna i såväl det traditionella som det moderna samhället bidrar till en miljö som är sårbar för korruption. I övergångsskedet till marknadsekonomi kan korruptionsrisken dessutom öka. Här krävs en politik som är både socialt ansvarstagande och direkt riktad mot korruption. Urholkningen av lönernas värde, som följt på både kris och reformprogram, har bidragit till korruption, liksom det faktum att ansvaret för storfamiljens eller släktens välfärd i många traditionella samhällen är en mycket stark moralisk skyldighet. I arbetet med att stärka förvaltningarna bör således ingå att finna organisationsformer och lönestrukturer som motverkar dessa krafter. Exempelvis insyn i banksystemen, liksom tydligare och mer effektiva transfererings- och skattesystem, kan ge positiva effekter. Korruption är inte en nödvändig följd av fattigdom och brist på resurser, utan snarare ett resultat av politiska och ekonomiska kulturer, i vilka oetiska incitament och girighet ges stort spelrum. Även om korruption ingalunda är ett specifikt afrikanskt problem, blir dess skadeverkningar omfattande i svaga ekonomier och strukturer. Storskalig korruption knuten till interna eller internationella ekonomiska transaktioner kan exempelvis få extra allvarliga konsekvenser. Varje risk för koppling mellan bistånd och korruption måste undvikas. En viktig åtgärd för att förhindra uppkomsten av korruption är att göra det straffbart för företagen att betala ut mutor. har varit pådrivande i det internationella samarbetet för att kriminalisera mutor och i att kräva åtaganden om självsanering en uppförandekod för företagen. En stor framgång i arbetet nåddes , då 34 länder (inom och utanför OECD-kretsen) undertecknade en OECD- konvention som bl.a. gör det straffbart att muta utländska tjänstemän. Avtalet skall träda i kraft . För att effektivt motarbeta korruptionen krävs i det korruptionsdrabbade mottagarlandet en kraftfull politisk ledning, som kan gå från ord till handling då det gäller att lagföra korrumperade makthavare. Ökad öppenhet, friare debatt och mer självständiga och aktiva massmedia är viktiga faktorer i detta sammanhang. 4 Tillväxt, de fattigas produktivitet och social rättvisa 4.1 Att fördubbla tillväxten Den ekonomiska tillväxten i har legat på i genomsnitt 4 . Det är ett stort framsteg jämfört med utvecklingen , men det är inte tillräckligt för att minska fattigdomen. Det beräknas att en tillväxt på är en förutsättning för att antalet fattiga skall minska. Detta är genomsnittssiffror som skall inkludera även dåliga skördeår och andra oväntade störningar. Att fördubbla tillväxten är därför en avgörande ambition om de fattigas levnadsnivå skall varaktigt höjas. Ökad tillväxt är nödvändig men inte tillräcklig för att bekämpa fattigdomen. Regeringarna måste också medvetet främja social utveckling och aktivt stödja grupper och regioner som inte direkt och naturligt gynnas av den ekonomiska tillväxten. Det står klart att den ekonomiska utvecklingen i varit mer positiv än . Även om skillnader naturligtvis förekommer mellan länderna, är det viktigt att notera att vändningen tycks vara ett allmänt fenomen. Medan tillväxten var negativ i ca 15 av 47 länder, hade antalet länder med produktionsfall minskat till fyra och enligt preliminära siffror hade endast ett land negativ tillväxt . Den genomsnittliga tillväxten 1994 1997 har varit , vilket motsvarar ökning per capita. En speciellt positiv utveckling uppvisar länderna inom den västafrikanska franc-zonen efter den kraftiga devalveringen 1994. Det verkar således som om de ekonomiska reformerna nu börjar ge effekt och förutsättningarna för en period av hållbar tillväxt är relativt goda. Det finns i de flesta länder dessutom en insikt om vad som är ekonomiskt möjligt och en bestämd vilja att arbeta utifrån dessa förutsättningar. måste betonas att de afrikanska länderna är mycket sårbara för klimatfaktorer, ändringar i världsmarknadspriser och andra omvärldsförändringar, liksom för inre konflikter. För att åstadkomma hållbar fattigdomsminskning krävs också i de flesta länder betydligt högre ekonomisk tillväxt än och dessutom ett tillväxtmönster och en fördelningspolitik som garanterar att de ekonomiska framstegen verkligen kommer de fattiga till godo och inte lämnar stora befolkningsgrupper utanför tillväxtprocessen. Ökade privata investeringar och ett ökat inflöde av långsiktigt privat utländskt kapital är också nödvändiga för att de nya förutsättningarna skall kunna utnyttjas. Många av länderna i har långt kvar i arbetet med att underlätta inhemska och utländska investeringar samt att avveckla kvarvarande handelshinder. Regional integration kan spela en viktig roll för att attrahera utländskt kapital och skapa en grund för stabila ekonomier förutsatt att den syftar till att öka kapaciteten att hantera och utnyttja den pågående globaliseringen, inte till protektionism och avskärmning. Sammantaget och i ett globalt perspektiv har den postkoloniala utvecklingen i söder om inneburit en ökande ekonomisk eftersläpning. Under de ca 30 åren av självständighet har i genomsnitt ingen ökning skett av produktionen per capita. I reala termer är den ekonomiska nivån genomsnittligt densamma som vid mitten av 1960- talet. I det statistiska genomsnittet ligger dock stora variationer uppsving i många länder , därefter under 1980- talet allmän tillbakagång. Sammantaget utgör detta en långt sämre utveckling än i alla andra delar av världen. En genomgående svårighet vid bedömningen av den afrikanska ekonomins utveckling utgörs dock av den bristfälliga statistiken. Vad gäller aggregerade bedömningar av den kontinentala utvecklingen, tillkommer dessutom problemet att variationerna såväl mellan som inom länderna är mycket stora. Fördelningen av tillgångar och inkomster är mer ojämn än någon annanstans i världen, med undantag för en ojämlikhet som förefaller ha ökat . Vid närmare betraktande är bilden också länderna sinsemellan mycket splittrad. I ett antal länder som , , och har tillväxten varit mycket hög, 1994. Andra länder, exempelvis , och ligger kvar på ungefär samma nivå som , medan ytterligare andra bland dem /och sjunkit tillbaka med . Det fanns både yttre och inre orsaker till ekonomiska kris. Många länder drabbades hårt av oljeprisökningarna , men kanske ännu mer av den goda tillgången till kommersiella krediter. konfronterades de med höjda räntor, höjd dollarkurs, minskad efterfrågan och fallande priser på sina exportprodukter. Långivarna vägrade att ge nya lån och skuldkrisen var ett faktum. Men det var de inre faktorerna som lade grunden till krisen, bromsade produktionsutvecklingen och gjorde länderna mer sårbara för yttre faktorer. Regeringarna i de flesta länder fortsatte en expansion av statliga investeringar inom industrin och den fysiska och sociala infrastrukturen utan att ta hänsyn till vare sig effektivitet eller framtida förmåga att driva och underhålla denna kapacitet. Till detta bidrog också att prismekanismens reglerande funktion var satt ur spel genom omfattande handelshinder, subventioner och annan statlig intervention. I vissa länder gick detta så långt att själva grunden för marknadsekonomi och privat ägande fullständigt underminerades, i ett läge där dessa förutsättningar egentligen alltid varit svaga och istället hade behövts byggas upp. Befolkningsmajoriteten av småbönder utsattes för politiska experiment, medan resurserna satsades på storskaliga projekt inom industri och jordbruk som i sinom tid havererade. Vändpunkten för denna missriktade politik kom . Många av de politiska ledare, som hade sin rötter i den koloniala befrielsekampen, försökte länge bortse från varningstecknen. Avgörande blev trycket utifrån, genom skuldkrisen och de därav följande strukturanpassningsprogrammen, i kombination med ett växande inhemskt missnöje över att de förväntningar om materiella förbättringar, som knutits till självständigheten, aldrig infriats. Strukturanpassningsprogrammen har kommit att spela en mycket central roll i de flesta . Även om programmen ännu inte är avslutade och de, särskilt till en början, var behäftade med svåra brister, står det klart att de medfört en dramatisk förbättring av förutsättningarna för utveckling och fattigdomsbekämpning. Detta har skett efter stora svårigheter i inledningsskedet; BNP/capita minskade 1985, 90 och 1993. Antalet fattiga beräknas ha ökat med 40 miljoner , dvs. de år då strukturanpassningsprogrammen genomfördes som mest intensivt i . Först , 1993 1996, har en vändning uppnåtts och BNP/capita, , börjat öka, om än med endast i genomsnitt. Efter massiv kritik under de svåra åren, som också lett till modifieringar av programmen, finns det inte många som ifrågasätter nödvändigheten av de strukturella reformerna. Det är nu huvudsakligen förändringar i utformning och tillämpning som diskuteras. Frågorna gäller hur och när, inte om, programmen skall genomföras. Därmed är inte sagt att vägen framåt är enkel. Tvärtom har många länder nu trätt in i en betydligt svårare fas av strukturanpassning, eller om man så vill strukturell omvandling. Denna måste genomföras utifrån varje lands speciella förutsättningar. Men även inom ett land varierar förutsättningarna. För att lyckas med reformerna och åstadkomma en hållbar produktionsökning krävs att hänsyn tas till institutionella och sociokulturella faktorer på mikronivå, inte minst vad gäller kvinnors och mäns skilda situation. Kunskaperna om vad som krävs på denna nivå för att uppnå en hög ekonomisk tillväxt är fortfarande mycket begränsade och även där dessa kunskaper finns tillåts de påverka reformprocessens utformning. Klart är att många misstag i utformningen av tidigare strukturanpassningsprogram och även missnöjet bland ländernas befolkningar hade kunnat undvikas om programmen i högre grad varit resultatet av inhemskt styrda och väl förankrade processer och beslut. I många har grunden lagts för en långt bättre utveckling än under . Man brukar tala om att den första generationens reformer har genomförts. Det gäller en politik som syftar till låg inflation, realistiska växelkurser, fungerande inhemska marknader och främjande av export och privata investeringar. Förutsättningar för en marknadsekonomi har skapats. Den stora utmaningen är nu att fortsätta reformprocessen och skapa dynamiska marknadsekonomier som kan leda till en långsiktigt hållbar ekonomisk och social utveckling. För att lyckas med detta krävs framför allt: en inhemskt styrd och demokratiskt kontrollerad förändringsprocess med målsättningen och förmågan att genomföra en sund, stabil och långsiktig ekonomisk politik med fördjupade strukturreformer, som skapar förtroende hos inhemska och utländska investerare; en kraftfull och konsekvent prioritering av social utveckling och fattigdomsminskning; ett utbildningssystem som kan svara för försörjning av relevant kompetens på olika nivåer; stärkt inhemsk förvaltningskapacitet och starka effektiva institutioner; socialt kapital, dvs. en väl fungerande social struktur, samhörighet, förtroende och öppenhet. Att utnyttja de inhemska resurserna Med självtillit och självförsörjning som ledstjärnor byggdes i många en tung industrisektor upp, inriktad på hemmamarknader vars styrka grovt överskattades. På detta sätt förslösades såväl statligt kapital som biståndsresurser, medan privata investeringar undanträngdes till men för såväl tillväxt som inkomstfördelning. Genom strukturanpassningsprogrammen har skydd och subventioner av denna sektor successivt sänkts, vilket lett till omfattande företagsnedläggningar. Någon ny, effektiv och exportinriktad, industriell sektor har ännu inte ersatt den gamla däremot kan i många länder konstateras en fortsatt snabb expansion av den informella sektorn. De privata investeringarna har varit relativt begränsade. De nedskärningar av de statliga investeringarna, som skett inom ramen för strukturanpassningsprogrammen, har inte lett till motsvarande ökning av privata investeringar, trots de förbättrade förutsättningar som skapats. har de minskade statliga investeringarna, i t.ex. infrastrukturen, i sig haft negativa effekter på den privata sektorn. Det inhemska sparandet är lågt i , av BNP i genomsnitt men lägre och t.o.m. negativt i många länder och med en sjunkande tendens . I många länder, exempelvis och , har sparandet minskat drastiskt, medan biståndet ökat i motsvarande grad. En faktor är minskat statligt sparande beroende på dels den kraftigt ökande skuldbördan, dels bristande kontroll över budgeten med underskott som följd. Vad gäller det privata sparandet är siffrorna dock missvisande. En del av det privata sparandet kanaliseras också via den informella sektorn och visar sig aldrig i någon statistik. En utveckling av den finansiella sektorn, så att den når ut även till småsparare och låntagare på landsbygden, skulle kunna mobilisera betydande resurser. Den informella sektorn är definitionsmässigt oregistrerad och därför svår att uppskatta. Klart står emellertid att dess utbredning gör att den bild som officiella nationalräkenskaper ger av ekonomi är överdrivet negativ. Den informella sektorns dynamik, som varit stor, avspeglas sällan i statistiken. I en del fall behöver siffrorna sannolikt räknas upp med så mycket som . Inom denna sektor återfinns i många fall de initiativ och det entreprenörskap som de nationella afrikanska ekonomierna saknar. bör den informella sektorn inte förskönas. Även om den, genom att vara småskalig, arbetsintensiv och dynamisk, bidrar till att skapa sysselsättning, utgör den inte sällan en lätt förklädd misär. Bristen på alternativ utkomst är en central drivfjäder. Eftersom den ofta är olaglig, bidrar den informella sektorn inte till skatteuppbörden. Utmaningen består i att formalisera denna verksamhet, utan att den ekonomiska dynamiken går förlorad. Den viktigaste sektorn i nästan alla är jordbruket. kris är till stor del det afrikanska jordbrukets kris. Stagnationen började och produktionen har ökat något långsammare än befolkningen. Detta är allvarligt inte bara ur ett tillväxtperspektiv och med hänsyn till livsmedelsförsörjningen, utan ännu mer ur ett fattigdomsperspektiv, då jordbruket utgör den sektor som mest direkt påverkar situationen för de fattigaste. Reformerna inom strukturanpassningsprogrammen har utformats för att allmänt gynna jordbrukssektorn, genom höjda producentpriser och liberalisering av distribution och marknadsföring. Trots en real höjning av prisnivån har effekterna på utbudssidan ändå varit begränsade. Delvis kan detta tyda på att prishöjningen hämtats hem av i första hand statliga marknadsföringsorgan och privata spannmålshandlare. En rad aspekter har dock förbisetts i programmen, bl.a. hur reformerna påverkar kvinnornas situation. Trots att kvinnorna står för en mycket stor del av den afrikanska jordbruksproduktionen, har strukturanpassningsprogrammen inte anpassats till kvinnornas verklighet vad gäller makt, tillgångar, arbetstider och ekonomiska preferenser. Kvinnor har sällan äganderätt till jorden, vilket medför att de sällan får krediter och gör få investeringar i jordbruket. Nyckeln till utveckling i ligger hos småjordbrukarna, av vilka majoriteten är kvinnor. Men varken centralt styrda utvecklingsprogram eller enbart liberalisering och prisincitament räcker för att starta processen. Först och främst måste såväl afrikanska politiker som biståndsgivare inse att skillnaderna i är mycket stora, mellan olika länder och inom ett enskilt land.