prop · GL034 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:4 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Denna skrivelse är ett komplement till budgetpropositionen för , utgiftsområde 6 Totalförsvar, och behandlar bl.a. anpassningsförmåga, styrning av myndigheter, ledningssystem, personal, JAS 39 , frivillig försvarsverksamhet, miljöfrågor, avveckling av truppminor, användningen av det civila försvarets resurser vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt förvaring av militära skjutvapen. Skrivelsen innehåller även den årliga redogörelse som regeringen enligt den s.k. hot- och riskpropositionen (prop. 1996/97:11) skall lämna till . Innehållsförteckning 1 Inledning 3 2 Anpassningsförmåga 4 3 Styrning av myndigheter inom utgiftsområdet 6 3.1 Mål för utgiftsområdet 6 3.2 Styrning och kontroll av Försvarsmakten m.m. 6 3.3 Uppföljning och utvärdering avseende det civila försvaret 8 3.4 Civilt försvar - Funktionsutvärdering 9 4 Ledning och samordning 10 5 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred 11 6 Personal 14 6.1 Pliktpersonal 14 6.2 Vid Försvarsmakten anställd personal 17 7 39 21 7.1 Bakgrund 21 7.2 Projektredovisning 22 7.3 Ekonomi 23 8 Frivillig försvarsverksamhet 26 8.1 26 8.2 De frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet i de baltiska länderna 29 9 Miljöfrågor inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde 30 10 Avveckling av truppminor 33 11 och katastrofmedicin i 34 12 Länsstyrelserna 35 13 Användningen av det civila försvarets resurser vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser 38 14 Den civila trafikflygarutbildningen 40 15 Förvaring av militära skjutvapen 41 16 , anläggningar och lokaler 42 17 örlogsvarvs verksamhetsställe på 44 1 Inledning Regeringens ambition är att , i samband med att budgetpropositionen överlämnas till , även överlämna en skrivelse som har sin utgångspunkt i det senaste totalförsvarsbeslutet. Det bör därmed bli enklare för att följa upp genomförandet av detta beslut. Denna skrivelse är sålunda ett komplement till budgetpropositionen. Här informerar regeringen om sådant som har begärt av regeringen eller som regeringen i övrigt finner angeläget att redovisa. Skrivelsen behandlar bl.a. lång- och kortsiktig anpassningsförmåga, arbetet med att förbättra styrningen av myndigheter inom utgiftsområdet, förnyelsen av lednings- och informationssystem, personalfrågor, JAS 39 , frivillig försvarsverksamhet, arbetet med miljöfrågor, avvecklingen av truppminor, användningen av det civila försvarets resurser vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt frågan om förvaring av militära skjutvapen. Skrivelsen innehåller även den årliga redogörelse som regeringen enligt den s.k. hot- och riskpropositionen (prop. 1996/97:11) skall lämna till . Redogörelsen återfinns i avsnittet om beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 2 Anpassningsförmåga I försvarsutskottets betänkande (bet. 1996/97:FöU1) försvarspolitik mot framgår att utskottet i likhet med regeringen anser att ett betydande utvecklingsarbete återstår för att skapa en stabil grund för den långsiktiga anpassningsförmågan. Resultatet av det arbetet bör enligt utskottet redovisas för så att ges goda förutsättningar att följa upp och kontrollera om och hur förmågan att höja krigsdugligheten och att långsiktigt anpassa totalförsvaret byggs upp. Regeringen har påbörjat arbetet med att anpassa totalförsvaret till förändrade förutsättningar. Kompetensuppbyggnad har skett genom utbildning och beslutsprocessen har redan övats inom . Personal har tillförts med särskild uppgift att utveckla metoderna för anpassning. Även inom myndigheterna har förändringsprocessen påbörjats. Försvarsmakten har i budgetunderlaget för utvecklat på vilket sätt arbetet med anpassning skall bedrivas inom Försvarsmakten. Försvarsmakten har tillsammans med m.fl. fortsatt arbetet med att bedöma möjligheterna att höja krigsdugligheten för krigsorganisationen . Försvarsmakten har vidare uppgett att en översyn av beredskapssystemet kommer att genomföras. Funktionsansvariga myndigheter inom det civila försvaret skall enligt regleringsbrev för genomföra en analys av vilka åtgärder som kan skjutas upp till e anpassningsperiod. Myndigheterna skall dessutom utarbeta planer för hur anpassning skall kunna genomföras. På regeringens uppdrag har inkommit med rapporter om bl.a. försvarsindustrins möjligheter att medverka i anpassningsåtgärder. Inom Försvarsdepartementet har därutöver arbete påbörjats för att göra kompletterande värderingar av totalförsvarets förmåga och analys av omvärldsutvecklingen utöver den som myndigheterna gör. Myndigheternas påbörjade planläggning är grunden för det fortsatta arbetet. Planläggningen övergår successivt i konkreta åtgärder. Forskning, studier och utveckling kommer även i fortsättningen att vara viktiga förutsättningar för att rätt åtgärder vidtas. Vidare måste kompetensutveckling av personalen vara högt prioriterad. Regeringen bedömer att genomförandet när principerna skall omvandlas till praktiska åtgärder kommer att omfatta tiden fram . Förändringarna kan komma att omfatta såväl krigsorganisationens som grundorganisationens struktur samt metoder för och omfattning av materielanskaffningen. Den inhemska försvarsindustrins utveckling, bl.a. genom ett fördjupat utlandssamarbete, och dess möjligheter att vidmakthålla kompetens och kapacitet i tillräcklig omfattning för att kunna medverka vid anpassningsåtgärder måste följas. Grundat på regeringens inriktning kommer att påbörja en revidering av de regionala mål- och riskanalyserna utifrån den förändrade hotbilden. Analyserna är ett viktigt prioriteringsinstrument som grund för all totalförsvarsplanering. Totalförsvarets utökade internationella engagemang i fredsfrämjande och humanitära uppgifter har lett till ökade krav på interoperabilitet. Dessa erfarenheter kommer att särskilt studeras inom ramen för möjligheterna att genomföra anpassningsåtgärder. Regeringen avser att i samband med den säkerhetspolitiska kontrollstationen värdera möjligheterna att genomföra anpassning. Härvid kommer särskilt den del av anpassningsfilosofin som benämns ominriktning att studeras. Det är också intressant att ytterligare granska principerna för den kortsiktiga höjningen av krigsorganisationens förmåga så att dessa tidiga åtgärder inte binder handlingsmöjligheterna att vidta åtgärder som har en mer långsiktig påverkan på totalförsvarets förmåga. 3 Styrning av myndigheter inom utgiftsområdet Arbetet med att förbättra styrning och uppföljning av myndigheterna inom utgiftsområdet fortsätter. Den arbetsgrupp för utveckling av mål- och resultatstyrningen av Försvarsmakten m.m. som tillsattes av chefen för har arbetat vidare med den förmågestyrning som regeringen redogjorde för 1996. Vidare har arbete bedrivits med att förbättra såväl prognoser för som uppföljning av de ekonomiska utfallen av Försvarsmaktens verksamhet. Erfarenheterna av arbetet inom arbetsgruppen är positiva. Vidare har en arbetsgrupp tillsatts för arbetet med vidareutvecklingen av styrningen av det civila försvaret. Arbetsgruppen inriktar initialt sitt arbete på modeller för återrapportering av funktionernas förmåga. bedrivs ett arbete med att utveckla resultatstyrningen inom hela statsförvaltningen. En del av arbetet är inriktat på avgiftsfinansierade myndigheter. Vidareutvecklingen av styrningen av stödmyndigheterna inom utgiftsområde 6 sker inom ramen för detta arbete. 3.1 Mål för utgiftsområdet I ett system med mål- och resultatstyrning är det viktigt att det finns en fungerande målhierarki. Övergripande politiska mål för ett utgiftsområde skall kunna brytas ner till mål på verksamhetsområdesnivå. 1996 anges dock inga mål för utgiftsområdet som helhet. Den högsta nivån utgörs istället av mål för verksamhetsområden, funktioner och anslag. Försvarsdepartementet har inlett ett utvecklingsarbete med att ta fram mål för utgiftsområdet som helhet. Regeringen avser att återkomma till i ämnet. 3.2 Styrning och kontroll av Försvarsmakten m.m. Rådet för insyn i Försvarsmakten Enligt förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten skall vid Försvarsmakten finnas ett råd för insyn i myndigheten. Rådet skall nära följa verksamheten vid myndigheten med undantag av den operativa verksamheten och underrättelse- och säkerhetstjänsten. Rådet skall lämna regeringen de synpunkter och förslag som föranleds av arbetet. Föredragande i rådet är chefen för . Rådet för insyn i Försvarsmakten har sedan det inrättades följt ett antal frågor inom Försvarsmakten, bl.a. de internationella insatserna, planerings- frågor inför och konsekvenser av försvarsbeslutet, principer för uttagning och utbildning av jägarsoldater, officersutbildningen, förvaring av militära skjutvapen, försvarets skolverksamhet, miljöfrågor inom försvaret, inskrivning av värnpliktiga, internrevisionen inom Försvarsmakten samt styrprinciper, uppdragsförslag och årsredovisningar. Rådet har ägnat särskild uppmärksamhet åt etik- och moralfrågor inom Försvarsmakten. Rådet har föreslagit att regeringen initierar en översyn av bestämmelserna inom detta område. Ärendet bereds inom . Arbetet med att förbättra styrning och uppföljning av Försvarsmakten fortsätter. ansåg i sitt betänkande (bet.1996/97:FöU4) Styrning och uppföljning av totalförsvaret att det behövs en redovisning som inför redogör för hur - och efter vilka principer - försvaret är tänkt att föras och varför krigsorganisationen bör utformas på sätt som regeringen föreslår. Utskottet efterlyste därför en närmare redovisning av de operativa principerna, en värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därpå baserat förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden som bör prioriteras högre resp. lägre. Utskottet var inte främmande för att en annan indelning av Försvarsmaktens verksamhet och resurser kan vara mer ändamålsenlig för och på ett bättre sätt beskriva Försvarsmaktens uppgifter och statsmakternas krav på dess förmåga i olika avseenden. Utskottet ansåg att regeringen därför borde överväga om den nuvarande indelningsgrunden bör omprövas och ges en utformning som på ett tydligare sätt beskriver det militära försvarets uppgifter och statsmakternas krav på operativ förmåga och därmed tydligt anger dimensioneringsgrunden för krigsorganisationens kvalitet och kvantitet. Regeringen har med hjälp av försvarsberedningen och olika arbetsgrupper påbörjat ett arbete för att bättre kunna kontrollera överensstämmelsen mellan säkerhetspolitiska mål och totalförsvarets uppgifter och resurser. Syftet är att ge regeringen en bättre möjlighet att kunna komplettera myndigheternas underlag när det gäller hotanalys och bedömning av totalförsvarets operativa förmåga. En redovisning kommer att lämnas inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen . För att ytterligare förbättra regeringens styrning samt visa för hur Försvarsmakten utvecklas vad avser produktivitet och effektivitet genomför regeringen styrningen i en tydlig beställar- och ägarroll. Styrningen skall uttrycka krav på hur infrastrukturen och investeringar skall utvecklas. I krigsorganisationen skall kopplingen mellan de säkerhets- och försvarspolitiska målen och de enskilda krigsförbanden vara tydlig i form av krav på olika förmågor. De olika förmågorna skall beskriva efter vilka principer försvaret är tänkt att föras och ger därmed förklaring till varför krigsorganisationen bör utformas på det sätt som regeringen föreslår. Regeringen kommer ge Försvarsmakten i uppgift att redovisa krigsorganisationens kapacitet i förmågetermer. Därefter kommer regeringen att ange vilken ambitionsnivå och de krav på olika förmågor som Försvarsmakten måste uppnå för att lösa sina huvuduppgifter. Regeringens krav på krigsorganisationen och dess samlade förmåga skall utmynna i årliga verksamhetsmål, som anger vad som skall produceras av grundorganisationen för att utveckla, vidmakthålla och vid behov avveckla krigsförband. Redovisning av arbetet kommer att lämnas i särskild ordning till försvarsutskottet. Utvecklingsarbetet i pekar mot att den nuvarande fördelningen av anslag på program inte är helt ändamålsenlig. Det har inte heller visat sig möjligt att fördela anslaget i förmågetermer. I det fortsatta utvecklingsarbetet övervägs en fördelning av resurserna på huvuduppgifterna. 3.3 Uppföljning och utvärdering avseende det civila försvaret 1996 framhöll regeringen i avsnitt 19.3 att arbetet med att ta fram en årlig rapport för det civila försvaret borde fortsätta. Mot bakgrund av detta angav regeringen regleringsbrev till funktionsansvariga myndigheter inom det civila försvaret att funktionsgemensamma resultatmått m.m. skall utarbetas. Syftet är att förbättra möjligheten till bedömning av de olika funktionernas samlade beredskap samt utvecklingen inom respektive funktion. Regeringen angav vidare att utifrån de ansvariga myndigheternas funktionsredovisningar skall redovisa en årsbok över det civila försvarets förmåga för . För respektive funktion inom det civila försvaret finns av fastställda femåriga funktionsmål. Funktionsmålet nås emellertid inte i försvarsbeslutsperioden. För att nå målet måste funktionens förmåga successivt utvecklas och förbättras. Regeringen anger därför verksamhetsmål i regleringsbreven för varje budgetår. Målen utgår från de övergripande funktionsmålen. Resultatet av myndigheternas arbete mot angivna verksamhetsmål skall därmed successivt sammantaget leda fram till de önskade funktions- och effektmålen. Uppgiften för den ovan nämnda arbetsgruppen för det civila försvaret är att utveckla regeringens styrning så att myndigheternas återrapportering ger ökad information om utvecklingen mot det önskade funktionsmålet. Arbetet skall därmed även leda fram till en utveckling av den ovan nämnda årsboken för det civila försvaret. 3.4 Civilt försvar - Funktionsutvärdering Regeringen uttalade budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilaga 5) att det fanns skäl att pröva en modell med årliga genomgripande utvärderingar av en eller två funktioner. angavs vara den myndighet som skulle svara för dessa utvärderingar då regeringen ansåg att uppgiften ligger inom ramen för Överstyrelsens ansvarsområde. Regeringen uttalade att utvärderingen bl.a. skulle kunna avse kontroll av att den funktionsansvariga myndigheten på ett lämpligt sätt följer och tolkar statsmakternas inriktning av det civila försvaret och att planeringen genomförs på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt. Överstyrelsen har på uppdrag av regeringen påbörjat en utvärdering av funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst. Då verksamheten inom är föremål för en översyn av en särskild utredare (dir. 1996:114) skall Överstyrelsen löpande avrapportera till utredaren. har en preliminär avrapportering lämnats till utredaren. Överstyrelsen skall till regeringen redovisa resultatet av funktionsgenomgången. Funktionsgenomgångar är enligt regeringens mening ett värdefullt komplement till myndigheternas årsredovisningar. Regeringen kommer därför att under uppdra åt Överstyrelsen att utvärdera ytterligare en eller två funktioner. 4 Ledning och samordning I både den första och andra etappen av försvarsbeslutet blev ledningssystemet inom totalförsvaret föremål för en ingående behandling. I den första etappen angavs utgångspunkter för arbetet med utvecklingen av ledningssystemet. Underlagsarbetet skulle leda fram till en helhetslösning där skilda delar av de militära och civila ledningsfunktionerna och ledningssystemen är avstämda mot varandra. I etapp två beslutades vissa organisatoriska förändringar i ledningssystemet. Regeringen angav vidare sin syn på ledningen och samordningen inom totalförsvaret där det grundläggande målet var att åstadkomma ett sammanhållet system en homogen ledningskedja. delade i allt väsentligt regeringens syn och ansåg att det var nödvändigt med en genomarbetad ledningsdoktrin. Utskottet pekade på några förhållanden som borde övervägas i det långsiktiga arbetet med att för totalförsvaret utveckla ett effektivt ledningskoncept, arbetsmetoder, regler för beslutsfattande samt ledningsfunktionens organisatoriska utveckling. Enligt utskottet borde en sådan utveckling utgå från bl.a. ledningsbehovet, den framtida ledningsmiljön, behovet av samordning och en effektivt fungerande beslutsprocess samt kravet på robusthet och flexibilitet. Regeringen har inriktat det fortsatta arbetet från de utgångspunkter som utskottet har angett. Regeringen avser att återkomma till då preliminära erfarenheter av genomförda förändringar av ledningssystemen och ytterligare utredningsmaterial om ledningssystemutveckling och informationskrig föreligger. Avsikten är att inför kontrollstationen lämna en redovisning av regeringens inriktning för den fortsatta utvecklingen av ledningssystemet och konkreta åtgärder på informations- krigföringens område. Den s.k. civila ledningskedjan behandlas i nästa avsnitt. 5 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Enligt prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (hot- och riskpropositionen) skall regeringen i budgetpropositionen lämna en redogörelse till för läget när det gäller olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred. Propositionen har behandlats av (bet. 1996/97:FöU5, rskr 1996/97:203). Regeringen har valt att här redogöra för hur arbetet med dessa frågor bedrivs. Det är viktigt att ansvarsförhållanden för olika slag av åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred är klara. En effektiv tillämpning av mål- och resultatstyrning är enligt regeringen ett viktigt medel för att åstadkomma en tillräcklig beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred. När det gäller sådana svåra påfrestningar, som det enligt hot- och riskpropositionen skall finnas en särskilt god beredskap mot, identifieras de myndigheter vilka i olika avseenden och på olika nivåer kan sägas ha ett ansvar för att förebyggande respektive skadeavhjälpande åtgärder vidtas. Regeringen kommer i regleringsbreven för att besluta om övergripande mål, verksamhetsmål och återrapporteringskrav för de myndigheter som identifierats som huvudansvariga när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Vidare kommer uppdrag att lämnas till myndigheterna att i budgetunderlag och i delårsrapporter redovisa läget för beredskapen och för de åtgärder som kan behöva vidtas. Regeringen kommer således att i skrivelsen till kunna lämna en första mer fullständig redovisning. ansåg i samband med behandlingen av hot- och riskpropositionen att befogenheter och skyldigheter i den s.k. civila ledningskedjan regering-länsstyrelser-kommuner skulle ut när det gäller förhållandena vid en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringen har med anledning av detta tillsatt en särskild arbetsgrupp med uppgift att analysera och lämna förslag i fråga om bl.a. roller för de olika myndigheterna i ledningskedjan. Regeringen har efter beslut lämnat uppdrag till myndigheter avseende underlag till regleringsbreven för . Uppdragen avser att dels om så bedöms erforderligt lämna förslag till kompletteringar av de bedömningar av läget för beredskapen inför olika svåra påfrestningar som gjordes i hot- och riskpropositionen, dels lämna förslag till verksamhetsmål i regleringsbrevet. Regeringen har vidare efter riksdagsbeslutet lämnat ett tiotal uppdrag till myndigheter i vissa skilda frågor som aviserades i propositionen. De avser bl.a. att inom området Säkerhetskrav i samhällsplaneringen utveckla ett ramprogram för forskning och utveckling i fråga om riskanalyser. Andra exempel på uppdrag gäller ett handlingsprogram för att förbättra den enskilda människans förmåga att agera på rätt sätt då samhället utsätts för svåra påfrestningar samt frågor rörande psykiskt och socialt omhändertagande vid svåra påfrestningar. Regeringen vill erinra om att vissa samhällsorgan som har stor erfarenhet från olyckor och olika slag av påfrestningar på samhället under mer normala förhållanden torde få viktiga uppgifter i nästan alla slag av svåra påfrestningar på samhället. Detta gäller främst polisen, organ inom räddningstjänsten och hälso- och sjukvården. På dessa områden är det av särskild vikt att det finns en tillräcklig förmåga då samhället utsätts för svåra påfrestningar. Regeringen kommer att särskilt uppmärksamma detta. Regeringen har beslutat om en utredning om lagstiftning i fråga om kemikalieolyckor m.m. (dir.1996:90). Utredningen har bl.a. till uppgift att undersöka om myndighetsansvaret för transport av farligt gods bör förändras för att uppnå en bättre samordning. Uppdraget har redovisats . Efter remissbehandling avser regeringen att återkomma till genom att i en särskild skrivelse lämna en redovisning av läget vad gäller arbetet för ökad säkerhet vid transport av farligt gods. När utredningens slutbetänkande senare har behandlats kan regeringen komma att förelägga förslag till lagstiftning. I hot- och riskpropositionen anges att datasäkerhet är ett av de områden där det är särskilt viktigt att god beredskap mot fredstida störningar kan upprätthållas. Det framhålls att arbetet med att öka säkerheten i samhällsviktiga datasystem måste intensifieras och ske på stor bredd med ett brett spektrum av åtgärder. Regeringen uppdrog åt att utreda förutsättningarna för att utforma ett system för certifiering av datasystemsäkerhet (ADB-säkerhet) inom det civila försvaret. Uppdraget redovisades i två etapper, varav den första redovisades tillsammans med det civila försvarets programplan . slutredovisade Överstyrelsen uppdraget. Överstyrelsen konstaterar att underlaget för ett formellt beslut om certifiering av ett datasystem blir mycket omfattande samt kräver djup teknisk kompetens vilket gör att det blir både kostsamt och tidsödande. Överstyrelsen föreslår i stället en procedur som omfattar en förordning om grundsäkerhetskrav och driftgodkännande för samhällsviktiga datasystem samt föreskrifter beslutade av Överstyrelsen. Detta kan sedan kompletteras med selektiv säkerhetsutvärdering som även omfattar hot- och risk- verksamhetsrelaterade tilläggskrav, allmänna råd för hur säkra datasystem kan utformas samt målgruppsanpassad utbildning. Regeringen delar Överstyrelsens uppfattning att en certifiering av datasäkerhet inom det civila försvaret inte bör genomföras. I stället bör ambitionen vara att i första hand nå en god grundsäkerhet vad avser informationsbehandling inom det civila försvaret. Mot bakgrund av detta har regeringen beslutat om en ändring i beredskapsförordningen (1993:242) som innebär att en beredskapsmyndighet som i sin verksamhet under höjd beredskap har behov av elektronisk informationsbehandling ansvarar för att dator- och kommunikationssystemet uppfyller sådana säkerhetskrav att myndighetens uppgifter kan utföras på ett tillfredställande sätt. framhåller i betänkandet 1996/97:FöU5, bl.a. mot bakgrund av tidigare uttalanden i frågan, att det är angeläget att regeringens nu pågående arbete inom området leder fram till en utvecklad strategi på IT- säkerhetsområdet. Regeringen kommer i en skrivelse till att behandla utvecklingen i informationssamhället. Därvid kommer bl.a. att behandlas IT-säkerhetsfrågor i enlighet med vad uttalat. 6 Personal 6.1 Pliktpersonal Regeringen avser att besluta om tillsättande av en utredning med uppdrag att göra en översyn av tillämpningen av pliktsystemet och andra pliktfrågor m.m. Regeringen lämnar här en redovisning av vissa särskilda pliktfrågor, nämligen frågor om förmåner och ersättning, försöksverksamhet med tre månaders pliktutbildning, meritvärdering, kvinnliga totalförsvarspliktiga i befattningar som meniga och civila beredskapsstyrkor. Regeringen har i budgetpropositionen lämnat förslag till förbättringar i personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga. Därutöver avser regeringen att göra vissa ytterligare förbättringar för de totalförsvarspliktiga som drabbas av olycksfall under tjänstgöringen.