prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Det gäller bl.a. att få information från miljörapporter för verksamheter som innebär recipientpåverkan av regional betydelse samt anmälningar om ändring i verksamhet för att skall kunna bedöma om ändringen är tillståndspliktig. Även bör ge information till berörda centrala tillsynsmyndigheter och även till kommunen om bl.a. olika aktiviteter, förändringar, policy och nya kunskaper på området som kan påverka kommunens tillsyn. Möjligheten för överordnad tillsynsmyndighet att få del av uppgifter från den som utövar den direkta tillsynen är så viktig för det övergripande regionala och nationella arbetet och för att säkerställa att en effektiv tillsyn bedrivs över hela landet att regeringen bör bemyndigas att föreskriva att tillsynsmyndigheterna regelbundet skall underrätta varandra om sådana uppgifter som behövs för central eller regional uppföljning av resultaten från hälso- och miljöskyddsarbetet eller av tillståndet i miljön liksom tillsynen och resultatet av den. Regeringen föreslår att tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna fördelas enligt följande riktlinjer. I grupp 1 bör ingå sådan tillsyn som utgör en statlig angelägenhet och inte skall kunna överlåtas till kommun, dvs. kärnkraftverk, offshore, sulfat- och sulfitmassafabriker, storflygplatser, primära järn- och stålverk, primära metallsmältverk och andra anläggningar av riks- intresse. I denna grupp bör även ingå DNA-laboratorier som enligt lagen (1994:900) och förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer har tillsynsansvaret fördelat på en rad statliga centrala myndigheter. Eftersom både innesluten användning och utsättande av sådana organismer är att betrakta som miljöfarlig verksamhet i mening bör all tillsyn alltid vara statlig för att kunna samordnas. I grupp 2 bör ingå sådana verksamheter som återfinns i miljöskyddsförordningens bilaga som A-verksamheter, dvs. sådan verksamhet för vilken tillstånd av måste erhållas samt vissa mer miljöskadliga B-verksamheter, alltså sådan verksamhet för vilken tillstånd av måste erhållas. Tillgång till specialistkompetens krävs. För dessa är utgångsläget att tillsynen ligger på . Tillsynsansvaret bör överföras successivt på kommunen i takt med att tillgång till kompetens och resurser inhämtas. Det bör föreligga påvisbara nackdelar från tillsynssynpunkt för att tillsynen inte skall kunna utövas av kommunen. I grupp 3 bör ingå övriga verksamheter på B-listan. Även för dessa är utgångsläget att tillsynen ligger på , men ett successivt övertagande av kommunerna bör ske. Det finns skäl att anta att kommunerna i normalfallet kan skapa förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn. Tillsynsansvaret bör ankomma på kommunen om det inte kan visas att tillsynen inte skulle utövas på fullgott sätt av kommunen. I grupp 4 bör ingå de anmälningspliktiga anläggningarna och anläggningar utanför listorna (C och U-anläggningar). Beträffande dessa bör tillsynen utövas av kommunen redan vid balkens ikraftträdande. Den direkta tillsynen på hälsoskyddsområdet som ingår i utövas av kommunerna. ger ut allmänna råd (med normer, riktvärden etc.) och annan vägledande information som stöd för den direkta tillsynen. Tillsynsverksamheten hos består till stor del av uppföljning och utvärdering. I ansvar för hälsoskyddsfrågor enligt bör ingå ett specifikt ansvar för hälsoskydd i bostäder, lokaler m.m. samt ansvar för övriga hälsoskyddsfrågor av hygienisk och medicinsk karaktär. Grundprincipen bör vara att har ansvaret för sådana frågor som i huvudsak berör människors hälsa. bör ha ansvar för sådana frågor som berör den yttre miljöns känslighet, naturvård och miljöskydd. Denna uppdelning innebär inget hinder för att även svarar för hälsoskyddsfrågor i samband med luftföroreningar i tätorter och miljöfarlig verksamhet m.m. I hälsoskyddsansvar ingår också att svara för medicin- ska och hygieniska bedömningar som krävs i olika sammanhang i arbetet enligt , t.ex. i framtagandet av miljökvalitetsnormer, föreskrifter avseende t.ex. gränsvärde för radon i bostäder m.m. kan här med sin medicinska kompetens och sin hälsoskyddskompetens ge underlag även för andra myndigheters arbete, t.ex. och . Det är därför viktigt att de centrala myndigheterna med sina olika kompetensområden, har ett väl utvecklat samarbete i frågor som gäller skydd för människors hälsa. bör även , genom sitt centrala ansvar för och utifrån sin byggnadstekniska kompetens samt kompetens inom den fysiska planeringen, ha en viktigt roll inom hälsoskyddsområdet. roll är här i första hand att verka för att byggnader och bostadsområden får sådana tekniska egenskaper att människor inte utsätts för oskäliga hälsorisker i dem. bör ha en regional samordnande och uppföljande roll vad gäller tillsynen av att regler av betydelse för människors hälsa följs. Regeringens bedömning är att tillsyn över vattenverksamhet och vat- tenanläggningar även i fortsättningen då stora delar av vattenlagen smälts in i bör utövas av länsstyrelserna i första hand men att tillsynen i vissa fall bör kunna utövas av kommunen. Karaktären på vattenverksamheten bör vara avgörande för vilken kompetens och vilka resurser som kan krävas och vem skall utöva tillsynen. bör utses till central tillsynsmyndighet. anför att eftersom vattenverksamhet ofta berör fiskeintressen bör ha ett centralt ansvar i dessa ärenden, lämpligen delat med . Vad har anfört bör beaktas vid fördelningen av tillsynsansvaret. anför att tillsynen över jordbruk och jordbruksmark vanligen rör ganska enkla frågor som djurtäthet, lagring och spridning av stallgödsel, hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och att det bör finnas så stora fördelar med tillsyn att det bör övervägas att helt lägga över tillsynen på kommunen. Även i anser att tillsynen bör utövas av kommunen. LRF däremot är negativ till att tillsynen över jordbruksmark ankommer på kommunen. LRF menar att genom sin rådgivande verksamhet, som förstärks genom EU-medlemskapet, har länsstyrelsernas lantbruksenheter de bästa förutsättningarna att handha tillsynen över jordbruksmark. Regeringen anser inte att utredningens betänkande ger tillräckligt underlag för att föreslå att tillsynen över jordbruksmark som regleras i skall utövas av kommunen. Regeringen föreslår att tillsynen i första hand utövas av , men att den i stora delar bör kunna övertas av kommunen. Kommunen bör i de flesta fall vara väl lämpad att ta över sådan tillsyn från . Antalet tillsynsobjekt är stort och objektens miljöpåverkan kan närmast jämföras med verksamhet som är anmälningspliktig eller varken anmälnings- eller tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen. Regeringen anser generellt att tillsynen för de områden som ingår i förslaget till miljöbalk bör samordnas i större utsträckning. Det gäller exempelvis samordningen mellan naturvårdstillsyn, miljöskyddstillsyn och kemikalietillsyn. En bättre samordning av tillsynen över jordbruksmark och över jordbruk som prövas enligt nuvarande miljöskyddslag är också önskvärt. De kommuner som har kompetens att ta över tilläggspaketen bör också i många fall ha möjligheter att ta över tillsynen över jordbruksverksamhet. Kemikalietillsynen kan delas upp i tillsyn över införande av kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter på marknaden och tillsyn över användningen av kemikalier som kan medföra utsläpp. Den miljöinriktade kemikaliekontrollen har utvecklats långsammare än den hälsoinriktade. Detta gäller såväl egenkontrollen inom företag och andra verksamheter som hanterar kemikalier, dvs. de som bär ansvaret för att se till att användningen av kemikalier inte skadar människor eller miljö, som myndigheternas tillsyn av att företag och andra tar detta ansvar. En orsak är att det har saknats, och fortfarande saknas, grundläggande vetenskaplig kunskap om många enskilda kemiska ämnens inverkan på miljön. har kemikalieanvändningens inverkan på miljön fått en starkt ökad uppmärksamhet. Införandet av substitutionsprincipen i lagen om kemiska produkter har bl.a. bidragit till detta. För tillsynsmyndigheterna på central, regional och lokal nivå har detta inneburit ökade krav på att driva på företag för att få till stånd en bättre kemikaliekontroll i verksamheten. I Kemikalieinspektionens rapport 4/94, Kemikalietillsyn i leverantörsledet, konstateras att det finns behov av att utveckla formerna för och inriktningen av bl.a. tillsynen över handeln med kemikalier. Detta är särskilt viktigt inför en förväntad snabb kunskapsutveckling vad gäller kemikaliers miljöfarlighet. I rapporten konstateras också att nya detaljregler om t.ex. miljöfarlighetsklassificering och miljöfarlighetsmärkning håller på att utvecklas i internationellt samarbete och att även EU-samarbetet kommer att påverka de svenska tillsynsmyndigheterna. Regeringen konstaterar att det finns oklarheter i ansvarsfördelningen avseende kemikalietillsynen. Regeringen föreslår att Kemikalieinspektionen, som tidigare, bör ha huvudansvar för tillsyn över tillverkare och importörer. Enligt regeringens bedömningar bör kommunerna ta ett större ansvar för kemikaliekontrollen. Regeringen anser att kommunerna som grundprincip bör utöva all tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare. bör inte ha något generellt ansvar för kemikalietillsynen. För de tillståndspliktiga verksamheter som har ansvar för enligt regler om miljöfarlig verksamhet bör emellertid kemikalietillsynen och miljöskyddstillsynen följas åt. roll inom kemikalietillsynen bör inriktas mot regional samordning och uppföljning av tillsynen. Regeringen bedömer att det finns skäl att närmare se på möjligheterna att längre fram, när ytterligare erfarenheter vunnits, föra över även delar av tillsynen över tillverkare, importörer och andra leverantörer från Kemikalieinspektionen till kommunerna. Vidare vill regeringen betona vikten av att samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna på kemikalieområdet ytterligare förstärks samt att vägledningen från centrala och regionala myndigheter till kommunerna förbättras. Genom bemyndigande enligt 6 § renhållningslagen har producentansvar föreskrivits för vissa branscher. Producentansvaret syftar till att det aktuella avfallet samlas in, återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. För att tillgodose detta syfte åläggs producenterna att vidta olika åtgärder. Vilka åtgärder som kan komma ifråga anpassas i varje förordning till de särskilda förutsättningarna för branschen. Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper och förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar skall producenterna t.ex. underlätta för hushållen att lämna avfallet för bortforsling och informera om sortering, insamling och bortforsling av avfallet. Skyldigheten att underlätta för hushållen att lämna avfall uppfylls i praktiken på så sätt att producenterna, i regel genom de entreprenörer som producenternas materialbolag tecknat avtal med, sätter upp insamlingskärl där allmänheten kan lämna avfall som omfattas av producentansvaret. Det ankommer på kommunen att utöva tillsyn över dessa platser så att inte olägenhet för människors hälsa uppkommer. Tillsynen över produ-centansvaret i den mån det avser skyldigheten för varje producent att vidta ålagda åtgärder bör ligga på kommunen. I de fall producenten är föremål även för annan tillsyn enligt balken skall tillsynen samordnas så långt det är möjligt. Tillsynsansvaret bör dock alltid vara en angelägenhet. Det ligger ett värde i att kommunen får en helhetsbild av hur de lokala producenterna fullgör sitt producentansvar och vid behov ingriper. Vad gäller de nationella mål beträffande insamlingsgrad och återanvändnings- eller återvinningsgrad som angivits som syftet med bestämmelserna i förordningarna, ankommer det på , i egenskap av central tillsynsmyndighet, att kontrollera att dessa nås. 4.28.4 Verksamhetsutövarnas ansvar m.m. Verksamhetsutövarna har ett lagfäst miljöansvar. Miljöarbetet bygger till stor del på att verksamhetsutövarna själva tar detta ansvar. SAF/ser framför sig en utveckling där företagens satsning på frivilliga miljösystem i förlängningen leder till en förändrad roll för myndigheternas tillsynsverksamhet och anför i denna fråga följande. I takt med att systemen vinner gehör i allt bredare kretsar skapas förutsättningar för en gedigen kompetensuppbyggnad inom de organ som kommer att arbeta med tredjepartsrevideringar. Den samlade kompetensen som då kommer att finnas hos myndigheter och sådana tredjepartsorgan måste tas tillvara på ett effektivt sätt vilket sannolikt kommer att medföra förändringar i myndigheternas sätt att arbeta. Det är därför viktigt att inte låsa systemet och därmed hindra utvecklingen. Oavsett hur tillsynssystemet konstrueras och organiseras kan inte en fullständig kontroll av efterlevnaden av miljöreglerna uppnås. Än mindre kan en styrning av framtagandet av ny teknik, processer, resursutnyttjandet m.m. av betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör, genom krav, information, rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan utveckling, men under alla förhållanden är det framför allt genom verksamhetsutövarnas egna åtaganden och initiativ som utvecklingen drivs framåt vad gäller möjligheter att skydda, eller till och med förbättra, miljön och människors hälsa. Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av detta frivilliga ansvarstagande. Däribland kan nämnas som också anför att någon form av incitament bör ges till företag att införa miljöstyrningssystem. Frivillig miljöstyrning och miljörevision Miljöledningssystem förekommer i allt större omfattning i näringslivet. Mest kända är ISO 14001 som är ett internationellt standardiserat system och EMAS (Scheme) som är EU:s miljöledningssystem. EMAS har sin grund i en förordning om frivillig miljöstyrning och miljörevision, nr 1836/93 av . Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och att tillhandahålla offentlig information om detta arbete. De företag som ansluter sig till systemet, vilket är frivilligt, skall utarbeta och förverkliga en miljöpolicy, ett miljöprogram och ett miljöstyrningssystem för sina anläggningar. Dessutom skall företaget genomföra en miljörevision och offentliggöra en redovisning. Förordningen omfattar i första hand industrin, men försök kan göras att tillämpa systemet även på andra sektorer som handel och distribution samt den offentliga sektorn. I propositionen till lagen om frivillig miljöstyrning och miljörevision (prop 1994/95:101) gör regeringen bedömningen att det frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet inte bör ersätta tillsynsmyndigheternas arbete. Remissinstanserna delar denna uppfattning. Statskontoret, och framhåller dock att systemet skapar förutsättningar för samordningsvinster och effektivisering av tillsynen. Tillsynsmyndigheterna kommer alltså att ha samma ansvar som tidigare för att kontrollera företagens efterlevnad av miljöreglerna. Det kan emellertid antas att systemet medför att det kan bli enklare och billigare för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsynen. Med hänsyn bl.a. till den korta tid systemet med den frivilliga miljöstyrningen och miljörevisionen varit i kraft, har endast ett fåtal företag registrerats, kan inte ännu sägas om anslutning till systemet kan eller bör få någon betydelse för tillsynsavgifterna. 4.29 Avgifter Regeringens förslag: Bestämmelser om avgifter för prövning och tillsyn och andra avgifter enligt skall samlas i ett kapitel. Den som skall betala en avgift skall vara skyldig att lämna de uppgifter som behövs för att beräkna avgiften. Producentavgift skall få användas även för att täcka kostnaden för information om avfallshanteringen. Regeringens bedömning: Grunderna för en dispensavgift som skall användas i konkurrensutjämnande syfte bör utredas för att sedan kunna anges i lag. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock i konkurrensutjämnande syfte att en dispensavgift införs för att utjämna en ekonomisk fördel som uppkommer genom ett beslut om dispens. Remissinstanserna: Utredningens förslag i huvuddrag tillstyrks av flera statliga myndigheter, t.ex. , , , Länsstyrelser, t.ex. i och och kommuner, t.ex. och . Bland annat anförs att de nya reglerna ger myndigheterna möjlighet att bygga upp den organisation som behövs. kommun har dock framfört stor tveksamhet inför förslaget att bredda avgiftsfinansieringen enligt principen att förorenaren skall betala. Kommunen ifrågasätter det rimliga i att en grannes klagomål som leder till tillsyn i varje fall skall betalas av den tillsynen berör, eller att problem som samhället byggt in skall bekostas av enskilda - t.ex. radonmätningar eller bullermätningar i lyhörda hus. Vidare befaras att utsikten om intäkter kan leda till felaktiga prioriteringar av tillsynen. anför viss kritik och menar att lagtexten bör ge uttryck dels åt en återhållsamhet, dels åt att tillsynsmyndigheten får ta ut avgift endast för prövning och tillsyn av tillståndspliktig verksamhet. SAF/betonar vikten av att avgiftssystemet beaktar de satsningar som görs på miljöledningssystem och tredjepartsrevideringar. Organisationerna påpekar också att avgiftens storlek måste göras oberoende av vilken myndighet som utövar tillsynen. föreslår att avgifterna differentieras så att de motsvarar tillsynsbehovet i det enskilda fallet. kommun föreslår också en differentiering av bl.a. taxor för vatten och avlopp samt energi på ett sådant sätt att det ger incitament för verksamhetsutövare att minska miljöbelastningen. och ett flertal kommuner, bl.a. , , och föreslår att avgift skall kunna tas ut dels för kommunens remissarbete i tillståndsärenden vid en annan myndighet, dels för att täcka hanteringskostnader för avfall även för de hushåll som fått total "sopdispens". anför att det förhållandet att regeringen ges rätt att bestämma om avgifter torde underlätta en utveckling av nuvarande avgiftssystem på miljöområdet i riktning mot en ökad enhetlighet och konsekvens i avgiftssättningen. Verket konstaterar att en konsekvent tillämpning av principen att kostnaderna för prövning och tillsyn skall täckas genom avgifter kräver ett omfattande arbete med översyner, nya föreskrifter och periodisk uppföljning av kostnadstäckning. är villigt att, tillsammans med bl.a. RRV, medverka i en bred översyn av principerna för och utformningen av avgifterna inom balkens område. Skälen för regeringens förslag: I de lagar som har sammansmälts i finns ett antal bestämmelser om avgifter. Bestämmelserna innehåller bl.a. bemyndiganden som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om uttag av avgifter för myndighetens verksamhet enligt lagen. Bemyndigandena har stora likheter och är därför förhållandevis lätta att smälta in i en miljöbalk där de förs in med oförändrat sakinnehåll i förhållande till gällande rätt. Avgifterna enligt skall främst avse kostnaderna för prövning och tillsyn. I olika förordningar anges när avgifterna skall tas ut och hur de skall beräknas. Vattenlagen skiljer sig dock från övriga lagar. Här ges direkt i lagen detaljerade bestämmelser om två typer av avgifter, nämligen bygdeavgifter och fiskeavgifter. Det är inte bara beträffande detaljeringsgraden i lagtexten som vattenlagens avgiftsbestämmelser avviker. Avgifterna i sig saknar motsvarighet i övriga lagar. Särskilda bestämmelser behövs därför för bygdeavgifter och fiskeavgifter. Regeringen föreslår att det i införs ett kapitel om avgifter. Kapitlet kommer att innehålla bemyndiganden för regeringen och kommuner att pröva och besluta om avgifter i föreskrifter. De synnerligen detaljerade bestämmelserna om bygdeavgifter och fiskeavgifter bör inte inarbetas utan i stället placeras i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att balkens kapitel skall ge en fullständig bild av avgifterna bör en hänvisning ske till denna lag. Regeringen har i regleringsbrev uppdragit till att efter samråd med bl.a. ta fram förslag till hur avgifter enligt hela bör utformas och sättas. Uppdraget som har gjorts i samråd med Kemikalieinspektionen har redovisats i rapporten 4790, Avgifter för prövning och tillsyn enligt , samt i Kemikalieinspektionens slutredovisning av uppdrag angående avgifter enligt dnr 221-523-97 och 221-705-97. I uppdraget ingick också att lämna förslag på hur statens kostnader för en prövning och tillsyn av täktverksamheten bör finansieras, samt hur eventuella avgifter bör tas ut, redovisas och användas. Dessutom har särskilt behandlats tillsynsproblemen i de nordliga länen och kommunernas roll. anser att kommunernas verksamhet bör avgiftsfinanseras med full kostnadstäckning. De bestämmelser som föreslås överensstämmer i princip med de bestämmelser som finns i de olika författningarna. Med kommer det att bli möjligt för kommunerna att föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än vad som är möjligt . Enligt 17 a § renhållningslagen får en avgift tas ut för bortforsling och bortskaffande genom en kommuns försorg av avfall där producentansvar gäller. När en producent på detta sätt åläggs ett ekonomiskt, men inte fysiskt, producentansvar får kommunen ofta kostnader även för information till hushållen exempelvis om var avfallet från varorna skall lämnas. Enligt regeringens bedömning bör motsvarande bestämmelse tas in i . Närmare bestämmelser om avgifter kommer liksom att prövas och beslutas av regeringen i förordningsform. Detta förordningsarbete bör således bygga vidare på dagens ordning. och Kemikalieinspektionens förslag har överlämnats till för överväganden. Utredningens förslag skall läggas fram i sådan tid att förslaget kan remissbehandlas och beredas på vanligt sätt och förordningarna kan träda i kraft med balken. Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån avgiftsfinansieras. Tillsynen över hela område bör som som huvudprincip vara avgiftsfinansierad. Regeringen bedömer inte att det finns skäl att, i enlighet med vad LRF anfört, begränsa avgiftsmöjligheten till tillståndspliktig verksamhet. Så långt det är möjligt bör samma principer gälla för finansiering av tillsynen enligt hela . En tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvänding eller annat som regleras av balkens bestämmelser. Så som påpekat förutsätter detta ett omfattande arbete och en fortlöpande uppföljning. Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets kostnader för verksamhet enligt , främst prövningen och tillsynen (självkostnadsprincipen). Något överskott skall däremot inte uppkomma. När det gäller frågan vilka kostnader som avgifterna kan täcka måste den gränsdragning mellan avgift och skatt som görs i regeringsformen beaktas. En ingående redovisning av rättsläget beträffande denna fråga lämnas i författningskommentaren till 27 kap. 1 §. Om en pålaga skall anses utgöra skatt saknas möjlighet för att delegera beslutanderätten. Gränsen mellan avgift och skatt sätter t.ex. i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter som kan avgiftsfinansieras. För att ett beslut om att ta ut en avgift skall kunna verkställas, dvs. för att utmätning skall kunna ske, krävs att beslutet är en exekutionstitel. Såvitt avser förvaltningsmyndigheters beslut måste det enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken anges i en särskild föreskrift att verkställighet får ske. Sådana föreskrifter bör självfallet finnas i de förordningar som anger att avgifter får tas ut. Det bör också kunna föreskrivas att verkställighet får ske även om beslutet överklagas. Den av utredningen föreslagna dispensavgiften är så konstruerad att den genom en särskild avgift skall utjämna de eventuella konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som kommer i åtnjutande av dispensen.