prop · GL0362 · 1998-01-01 00:00:00 — Mål 3 redovisar en hög genomförandegrad. var av socialfondsmedlen intecknade genom beslut som omfattar närmare 1 000 projekt. I mål 4 var av medelsramen för Socialfonden intecknat genom beslut . Dessa beslut avser ca 14 000 företag. Målen 5a jordbruk och 5a fiske omfattar till viss del stöd för jordbruks- och fiskeföretag som uppfyller vissa stödvillkor vilket innebär en relativt hög nivå både vad avser beslut och utbetalningar. Tabell:Tilldelade medel från strukturfonderna, medel intecknade genom beslut och utbetalade medel för olika program inom mål 2 Medel (ram) från Beslutade medel Utbet. medel Mål 2 strukturfonderna okt. 1997, dec. 1995 1999,mkr % av ram % av ram kusten 306 38 6 Ångermanlands- kusten 153 51 14 Bergslagen 570 44 8 204 50 8 127 48 11 Totalt/medel 1360 45 8 Källa: Bearbetat material från . I mål 2 finansieras strukturfonderna av Regionalfonden till och från Socialfonden. De fem mål 2 programmen godkändes av EG kommissionen . Det innebar att det reella beslutsfattandet kom igång först . var av medlen från strukturfonderna intecknade genom beslut. Genom de beslut som fattats , totalt ca , har nära hälften av medlen från Regionalfonden intecknats i mål 2. Motsvarande tal för Socialfonden var . Den nationella offentliga medfinansieringen av programmen svarade för ca . Mål 2 programmen är i hög grad inriktade på åtgärder för att stärka näringslivet i dessa områden. Den tillkommande privata andelen beräknas enligt besluten uppgå till ca . Totalt beräknas besluten finansiera åtgärder i mål 2 på nära . Fram till årskiftet uppgick antalet registrerade beslut, Socialfonden exkluderad, inom mål 2 till ca 1000 vilket innebär en genomsnittlig totalkostnad på ca per projekt, varav EG-medlen i genomsnitt svarade för ca . Vid de möten i övervakningskommittéerna som ägde rum fattades beslut om att föreslå EG kommissionen ändringar i programmen för mål 2 för att underlätta genomförandet under de kvarvarande åren (avsnitt 6.4.2). Tabell: Tilldelade medel från strukturfonderna, medel intecknade genom beslut och utbetalade medel för olika program inom mål 5b, Medel (ram) från Beslutade medel Utbet. medel Mål 5b strukturfonderna okt. 1997, dec. 1995 1999,mkr % av ram % av ram / /365 32 4 261 63 8 95 34 11 Sydöstra 417 40 10 Skärgården 61 23 2 Total/medel 1 199 41 7 Källa: Bearbetat material från . I mål 5b finansieras strukturfonderna av Regionalfonden , Socialfonden och Jordbruksfonden, utvecklingssektionen . Mål 5b programmen godkändes av EG kommissionen . Det innebar att det reella beslutsfattandet kom igång under slutet av , vilket är förklaringen till att beslutsfattandet är något lägre i mål 5b jämfört med mål 2 och mål 6. Beslutsfattandet har dock ökat varför skillnaderna nu i stort utjämnats. Som framgår av tabellen föreligger det emellertid stora skillnader mellan de olika beslutsgrupperna. Genom de beslut som fattats t.o.m har i genomsnitt , eller nästan av strukturfondsmedlen intecknats genom beslut. Till detta kommer en nationell offentlig medfinansiering på och en privat medfinansiering på . Totalt innebär de beslut som tagits att åtgärder för kommer att göras i de svenska 5b regionerna. Fram till årskiftet uppgick antalet registrerade beslut, Socialfonden exkluderad, inom mål 5b till ca 1200 vilket innebär en genomsnittlig totalkostnad på ca per projekt, varav EG-medlen i genomsnitt svarade för ca . Vid möten i övervakningskommittéerna beslutade flera av kommittéerna att föreslå EG kommissionen vissa ändringar i programmen för att underlätta och påskynda genomförandet (avsnitt 6.4.2). Tabell: Tilldelade medel från strukturfonderna, medel intecknade genom beslut och utbetalade medel för gemenskapsinitiativen Interreg II A Gemenskaps- Medel (ram) från Beslutade medel Utbet. medel initiativ strukturfonderna okt. 1997, dec. 1997, Interreg II A 1995 1999,mkr % av ram % av ram 51 35 4 // 47 31 3 // Hedmark 38 30 1 Jämtland-Tröndelag 47 24 5 Kvarken-Mittskandia 56 23 1 104 22 0 Totalt/medel 343 26 2 Källa: Bearbetat material från . I Interreg II A finansieras strukturfonderna av Regionalfonden till , Socialfonden till och Jordbruksfonden, utvecklingssektionen . I tabellen redovisas sex av de åtta Interreg II A program som berör . Genom en överenskommelse mellan , och EG kommissionen har utbetalningsansvaret för strukturfondsmedlen för de fyra berörda programmen delats mellan länderna. Uppdelning av program till respektive land har bl.a. utgått ifrån att medlen fördelas jämnt mellan länderna. För två av Interreg II A-programmen, Kvarken Mittskandia och , överförs alla strukturfondsmedel till som även svarar för utbetalningar till projekt som initierats från finsk sida. Det innebär att samtliga strukturfondsmedel för dessa program redovisas i tabellen. För Interreg II A programmen, Skärgården och Barents, överförs alla strukturfondsmedel till . Genomförandet av de två program som svarar för har utvecklats på motsvarande sätt som de svenska programmen. Vad gäller Interreg II A har fondansvaret för fem av programmen som rör , och överförts från de centrala myndigheterna till de berörda länsstyrelserna i , , , och , vilket innebär att dessa betalar ut strukturfondsmedlen i . Decentraliseringen har under ett uppbyggnadsskede lett till en viss fördröjning av utbetalningarna. Utöver Interreg II A deltar också i arbetet inom Interreg II C som är inriktade på samarbete kring respektive . De två Interreg II C programmen godkändes av EG kommissionen varför de startade sin operativa fas först . Strukturfondsmedlen avseende för dessa program omfattar ca . Till detta kommer en lika stor svensk medfinansiering samt vissa privata medel. Beträffande vill regeringen särskilt anföra att det i regionen finns stora möjligheter för framväxt av konkurrenskraftiga kluster och därmed tillväxt och sysselsättning. finns en rad hinder såsom olikheter i arbets- och sociallagstiftningen mellan länderna som hämmar utvecklingen. En ökad integration är en förutsättning för att regionen skall kunna utvecklas på bästa möjliga sätt. Regeringen avser därför att initiera ett arbete för att belysa hinder och möjligheter för en närmare integration i . Målet är att skapa förutsättning för framväxten av en väl fungerande inre marknad i . Arbetet kommer att ske i samarbete med den danska regeringen. EG kommissionen har vidare godkänt ett pilotprojekt, ett s.k. Artikel 10 projekt inom Regionalfonden, där medverkar tillsammans med , och . Projektet benämns Norra periferin och innebär samverkan mellan mål 6 områdena i och , de nordligaste fylkena i samt Highlands and området (mål 1) och vissa andra områden i . Projektet omfattar ca för samtliga medverkande regioner varav strukturfonderna svarar för hälften. Någon uppdelning av medlen på de olika länderna görs inte i detta projekt. Tabell: Tilldelade medel från strukturfonderna, medel intecknade genom beslut och utbetalade medel för övriga gemenskapsinitiativ Övriga Medel (ram) från Beslutade medel Utbet. medel Gemenskaps- strukturfonderna okt.1997, dec. 1997, initiativ 1995 1999,mkr % av ram % av ram Adapt 110 100 11 Employment 196 100 29 Konver 28 28 0 Leader II 5b 103 12 1 Leader II 6 34 4 0 Pesca 34 11 1 SME 146 9 0 42 5 1 Totalt/medel 693 50 9 Källa: Bearbetat material från . Beslutsläget för gemenskapsinitiativen Adapt, Employment och Leader avser . Inom gruppen övriga gemenskapsinitiativ finns stora variationer mellan olika program. De horisontella (rikstäckande) programmen Adapt och Employment, som avser kompetensutveckling och arbetsmarknadsinriktade åtgärder, kom tidigt igång. För dessa initiativ har en andra och sista ansökningsomgång genomförts och programmens avsatta medel är intecknade genom beslut. Övriga initiativ har startat senare, vilket återspeglas av en lägre beslutnivå. Områdespakter för sysselsättning Omådespakter för sysselsättning är ett initiativ från EG kommissionen där tanken är att med en bred samverkan, som omfattar fler än de traditionella parterna, genomföra ett utvecklingsprogram för ökad sysselsättning i regionen. I har regeringen utsett sex regioner att delta i en försöksverksamhet. Regionerna arbetar på att ta fram arbetsprogram. En viktig finansieringskälla för områdespakternas program utgör de medel som redan inryms i de berörda strukturfondsprogrammen. Utöver vissa resurser från EG kommissionen har dessutom de övervakningskommittéer som inom sina målområden berörs av områdespakterna möjliggjort att av EG medel från främst målen 3 och 4, huvudsakligen från de indexeringsmedel som tillförts programmen, kan användas för detta arbete. Till denna summa kommer även svensk nationell medfinansiering. Totalt ca 90 områdespakter i de olika medlemsländerna ingår i ett nätverk för att utbyta erfarenheter. Utvärderingar och rapporter I genomförandeorganisationen för strukturfondsprogrammen är det övervakningskommittéerna som bl.a. har ett ansvar att följa utvecklingen av programmen. Kommittéerna är sammansatta av företrädare för departement, (i vissa fall även centrala myndigheter) regionala och lokala organ, arbetsmarknadens parter, intresseorganisationer och EG kommissionen. På uppdrag av respektive övervakningskommitté har oberoende utvärderare lagt fram rapporter om genomförandet fram till halvtid för flertalet program i målen 2, 5b och 6 samt initiativet Leader II. Nedan anges huvudsakligen utvärderarnas bedömningar på genomförandet av strukturfondsprogrammen medan bedömningar som avser medfinansieringsfrågor och organisationsfrågor behandlas i de följande avsnitten. De utvärderingar som har gjorts för målen 3 och 4 samt gemenskapsinitiativen Adapt och Employment har regeringen tidigare redovisat i prop. 1997/98:1 utgiftsområde 14. För Interreg II A programmen, liksom för ett flertal andra initiativ, avses motsvarande rapporter läggas fram . I stort sett samtliga utvärderare bedömer att programmen för målen 2, 5b och 6 i stor utsträckning motsvarar den problembild som respektive region uppvisar och att programmens huvudinriktning bör hållas intakt. Vissa förändringar föreslås av utvärderarna. Bl.a. bör beslutsgrupperna för vissa program fokusera mer på insatser som främjar entreprenörskap och kommersiellt livskraftiga projekt. Även ökad användning av ramprogram lyfts fram av vissa utvärderare. Ramprogrammen ger vissa uppenbara fördelar för företagen genom att den offentliga medfinansieringen är ordnad i förväg och innebär en dörr in . En ökad användning av ramprogram förordas också av revisorer i sin rapport bl.a. för att det innebär ett enklare förfarande för den sökande. Stöd till potentiella sökanden anser flera utvärderare tillsammans med Statskontoret vara en möjlighet för att bl.a. utveckla större projekt eller samordna ett antal mindre projekt. I det fortsatta arbetet med programmen anser flera av utvärderarna att resurser bör avsättas för löpande uppföljning av projekten för att kunna bedöma projektens resultat och måluppfyllelse. Sammanfattningsvis är de geografiskt avgränsade målen (2, 5b och 6) starkt inriktade på åtgärder för att förbättra företagsklimatet, tillväxten och nyföretagandet. Med denna inriktning av programmen är bl.a. tillkomsten av nya arbetstillfällen en viktig resultatindikator. De geografiskt avgränsade målen skall enligt målsättningarna i respektive program bidra till att skapa nya eller bevara sammanlagt ca 40 000 arbetstillfällen. De projekt som beslutats om förväntas, enligt uppgifter som redovisats i ansökningarna om stöd, bidra till att skapa nya eller bevara drygt 29 000 arbetstillfällen. Överlag anser utvärderarna att det är för tidigt att dra några långtgående slutsatser om programmens effekter. Bl.a. har utvärderarna pekat på att den fördröjning av programmen som skedde inledningsvis, har inneburit att utvärderingen i vissa sammanhang snarare har analyserat en uppbyggnadsperiod än genomförandets resultat i halvtid. Delvis beroende på hur långt arbetet fortskridit i respektive program varierar utvärderarnas bedömningar av potentialen i fattade beslut vad avser bl.a. sysselsättningseffekter. Inom flera av programmen har beslutsgrupperna tagit beslut om en löpande uppföljning av beslutade projekt för att kunna bedöma effekterna bl.a vad avser sysselsättning och tillkomsten av nya företag. En mer sammanfattande bedömning av programmens effekter kommer att lämnas i den slutliga programutvärderingen som avses upphandlas av respektive övervakningskommitté och redovisas efter programperiodens slut. Organisation av genomförandet av strukturfondsprogrammen Många myndigheter medverkar på olika sätt i genomförandet av strukturfondsprogrammen. 1994/95:40 om budgeteffekter av medlemskap i unionen m.m., (bet. 1994/95:FiU5, rskr. 1994/95:67), redovisar regeringen huvuddragen i de utbetalningsansvariga myndigheternas ansvarsområden i detta arbete. , , och har givits ett fondansvar, vilket bl.a. innebär att svara för rekvisition av medel från EG kommissionen, utbetalning av fondmedel till enskilda projekt, samt redovisningar av medelsförbrukning m.m. till regeringen och EG kommissionen. Fondansvaret innebär också ett ansvar gentemot EG kommissionen att medlen används på ett sätt som är förenligt med . Medlen från de olika strukturfonderna redovisas på statsbudgeten under berört utgiftsområde. Vad gäller det konkreta programarbetet kan enligt propositionen även andra myndigheter än de fondansvariga myndigheterna komma att ges ett operativt ansvar för att genomföra ett enskilt program. Vidare sägs i propositionen att det fortsatta arbetet får utvisa hur den närmare ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter bör utformas. För program inom vissa av de horisontella målen och gemenskapsinitiativ kopplade till dessa har genomförandeansvaret lagts på berörda befintliga sektorsmyndigheter. Mål 5a programmen genomförs således av Jordbruks- respektive samt berörda enheter på länsstyrelserna. Ansvaret för mål 3 har lagts på med länsarbetsnämnderna i viktiga operativa roller. En ny myndighet, Svenska EU programkontoret för utbildning och kompetensutveckling, har bildats med bl.a. ansvar för genomförandet av mål 4 samt gemenskapsinitiativen Adapt och Employment. Även för de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen, främst de under målen 2, 5b och 6 samt gemenskapsinitiativet Interreg, har inrättats särskilda myndigheter benämnda beslutsgrupper. Dessa beslutsgrupper har givits operativa uppgifter bl.a. i fråga om beslut om stöd till enskilda projekt m.m. Roll- och ansvarsfördelningen mellan beslutsgrupperna och de utbetalande (fondansvariga) myndigheterna regleras i förordningen (1995:1325) med instruktion för beslutsgrupper. I en rad utvärderingar och andra studier har bl.a. olika aspekter på de valda organisationslösningarna för genomförandet av strukturfondsprogrammen behandlats. I det följande sammanfattas huvuddragen i de bedömningar, slutsatser och förslag avseende de geografiskt avgränsade programmen som redovisats i rapporter från dessa studier. RRV framhåller i sin rapport med anledning av uppdraget rörande regionalfonden att det i ovan nämnda förordning föreligger en konflikt mellan en beslutsgrupps beslut och den utbetalande myndighetens kontrollskyldighet, inklusive skyldighet att vid upptäckt av felaktighet inte betala ut ett beslutat stöd. Den nu gällande ordningen medför enligt RRV vissa oklarheter beträffande ansvarsfördelningen mellan två olika myndigheter och hanteringen av ett redan fattat beslut. Ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna bör därför tydliggöras så att konfliktsituationer undanröjs. RRV menar vidare att samordningen mellan de centrala fondansvariga myndigheterna bör stärkas och tydliggöras. Liknande synpunkter redovisas i vissa av utvärderingsrapporterna som gjorts på uppdrag av övervakningskommittéer. Statskontoret menar att den nya organisationen med beslutsgrupper har många kvaliteter och pekar särskilt på den lokala och regionala förankringen av verksamheten. konstaterar man att det finns både principiella och praktiska problem i genomförandeorganisationen. Man pekar bl.a. på otydlighet i ansvarsförhållanden, komplex organisation och brister i samordning och rutiner. Statskontoret förordar dock att den nuvarande organisationen bibehålls under den innevarande programperioden, dvs. till och med . Vissa förbättringar av de administrativa rutinerna, liksom förbättrad samordning mellan de centrala myndigheterna, bör emellertid genomföras. Inför nästa programperiod menar att även andra alternativ till den nuvarande organisationen bör övervägas. Även revisorer anser att beslutsgruppernas roll, sammansättning och ansvar bör prövas inför nästa programperiod. Revisorerna menar att det inte är självklart att samma beslutsmodell tillämpas i hela landet. Enligt regeringens bedömning har verksamheten med strukturfondsprogrammen inneburit en betydande vitalisering av det regionala utvecklingsarbetet. Samverkan mellan olika aktörer har stimulerats, delvis nya finansieringslösningar där statliga och kommunala medel i högre grad än tidigare samverkar har utvecklats etc. Den roll och det inflytande som kommuner och landsting har i beslutsgrupperna tillsammans med de viktigaste statliga aktörerna/medfinansiärerna på den regionala nivån, är en viktig förklaring till detta. Den lokala och regionala förankringen av utvecklingsarbetet har förbättrats. I detta avseende har enligt regeringens mening den valda organisationen för de geografiskt avgränsade programmen med beslutsgrupperna som en viktig aktör fungerat väl. I vissa andra avseenden, det gäller t.ex. i fråga om administrativa rutiner och samspelet mellan de många berörda myndigheterna, har organisationen inte fungerat så väl som hade varit önskvärt, även om förhållandena successivt har förbättrats. Det finns därför skäl att redan under den innevarande programperioden men också, som ett led i förberedelserna för den kommande programperioden, noggrant värdera de erfarenheter som den hittillsvarande verksamheten har givit och utifrån en sådan analys bl.a. bedöma vilka förändringar som bör genomföras. Det gäller t.ex. förändringar i roll- och ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter liksom medverkan av andra aktörer. Inför den kommande programperioden avser regeringen att stimulera en bred diskussion om dessa frågor, där olika organisationslösningar kan diskuteras. Detta ligger i linje med den uppfattning som revisorer har redovisat att det kan finnas fördelar med att pröva olika beslutsmodeller i olika program och i olika delar av landet. Oavsett vilka lösningar som slutligen kommer att väljas skall de tillgodose högt ställda krav på såväl effektiv och säker administration som regionalt och lokalt inflytande i genomförandet av programmen. I berörda regioner/län är det också viktigt att ansvaret för såväl utformning som genomförande av de geografiska strukturfondsprogrammen på ett effektivt sätt samordnas med motsvarande ansvar och arbete när det gäller de regionala tillväxtavtal som behandlas i avsnitt 9.3. För den tid som återstår av innevarande programperiod kommer regeringen att ta initiativ till att åstadkomma förenklingar och effektiviseringar av verksamheten. Den Europeiska revisionsrätten Den Europeiska revisionsrättens granskning av strukturfondernas användning avseende har i främst avsett mål 6 och projekt finansierade av Regionalfonden. Revisionsrätten framhåller i sin rapport att de begränsade utbetalningar som konstaterats bl.a. i främst beror på tidpunkten för godkännandet av programmen. För del förklaras den låga utbetalningsnivån även av införandet av ett nytt administrativt system för de myndigheter som ansvarar för att ta emot och fördela gemenskapsmedlen. Utbetalningarna görs dessutom på grundval av styrkta utgifter och inte i form av förskott. Den första utbetalningen av strukturfondsmedel till en slutlig stödmottagare ägde rum först . I sitt yttrande över revisionsrättens årsrapport anförde EG kommissionen att tillämpningen av i de nya medlemsstaterna oundvikligen krävde att nya administrativa system installerades och att de nationella systemen anpassades för att betala ut gemenskapsmedel och redovisa dessa utgifter. I kan fördröjningen bl.a. förklaras av att det system som infördes är mycket decentraliserat i syfte att få med regionala och lokala myndigheter i ett partnerskap och utveckla ett arbetssätt där initiativet kommer nedifrån. har också insisterat på strikt finansiell kontroll i överensstämmelse med nationella bestämmelser. EG kommissionen anser inte att det finns några större problem med att kunna ianspråkta de tilldelade strukturfondsmedlen för mål 6. 6.4.2 Nationell medfinansiering Regeringens bedömning: Den nationella medfinansieringen av programmen har varit tillräcklig och fungerat väl. Det gäller även för de program, främst de geografiskt avgränsade, där medfinansieringen inte är garanterad i förväg genom särskilt avsatta medel. För dessa program förväntas efterfrågan på medfinansiering från de offentliga finansiärerna öka av programperioden. har de flesta övervakningskommittéer för målen 2, 5b och 6 beslutat om ändringar i programmen för att underlätta medfinansieringen . Underlagsrapporter: På regeringens uppdrag har Statskontoret redovisat en rapport om den svenska medfinansieringen (1997:12). har () i en rapport belyst länsstyrelsernas medfinansiering av EG:s strukturfondsprogram (RRV 1997:44). Vidare har revisorer lagt fram en rapport (1997/98:1) om Regionalpolitiskt stöd efter EU medlemskapet som bl.a. berör medfinansieringsfrågan. Även en arbetsgrupp tillsatt av har behandlat medfinansieringsfrågan. Utvärderingsrapporter har lagts fram av oberoende utvärderare för flertalet program i målen 2, 3, 4, 5b och 6 samt initiativet Leader II. Skälen för regeringens bedömning: Såväl regeringen som har betonat vikten av att återflödet från strukturfonderna tillgodogörs fullt ut. En förutsättning för att få beslut om strukturfondsfinansiering till ett projekt är, som tidigare nämnts, att det finns en nationell offentlig medfinansiering. Med nationella offentliga medel avses såväl statliga som kommunala och landstingskommunala medel. Även vissa andra offentligrättsliga organ, t.ex. , hushållningssällskapen m.fl. kan vara offentliga medfinansiärer. Till detta kommer även en betydande privat andel. För gemenskapsinitiativen Adapt och Employment kan även privata medel räknas som nationell medfinansiering. För vissa av målen svarar staten för hela eller stora delar av den offentliga medfinansieringen. Det gäller målen 3, 4 och 5a för vilka medel anvisas över statsbudgeten. För de geografiskt avgränsade målen och gemenskapsinitiativen är situationen annorlunda. Av den totala offentliga finansieringen i mål 2 och 5b svarar den nationella offentliga finansieringen i genomsnitt för medan strukturfonderna svarar för . I mål 6 svarar den nationella offentliga medfinansieringen och strukturfonderna för hälften var av den offentliga finansieringen. Även här svarar staten för en betydande del av medfinansieringen. Det är däremot de enskilda statliga myndigheterna som, inom tilldelade anslag, avgör om och i vilken utsträckning de vill delta i finansieringen av strukturfondsprojekt. För länsstyrelserna och självstyrelseorganen gäller dock att de skall prioritera medfinansiering av strukturfondsprojekt. Utöver staten är också kommuner och landsting viktiga medfinansiärer i de geografiskt avgränsade programmen. En viktig fördel med den valda finansieringsmodellen i dessa program är att lokala och regionala prioriteringar får ett betydande genomslag när det gäller vilka projekt som finansieras. Vidare är det möjligt för myndigheter, vars verksamhet ligger i linje med strukturfondsprogrammens inriktning, att förmera sina resurser genom att för konkreta projekt söka medel från programmen. En nackdel med den beskrivna modellen är självfallet att medfinansieringen av ett program i sin helhet inte är garanterad på förhand. Tabell: Fördelning av den offentliga medfinansieringen för beslutade projekt inom de geografiska målområdena, procent