prop · GL03155 · 1998-01-01 00:00:00 — För kommuner och landsting är det också möjligt att inom ramen för en friare användning av arbetslöshetsersättningen höja kompetensen hos vissa anställda som saknar utbildning och som hotas av arbetslöshet, som personalresurserna på arbetsstället upprätthålls. De lokala arbetsförmedlingsnämnderna kan i samverkan med kommunerna ansöka om särskilda projekt. Ett projekt kan t.ex. innebära att kommunen låter sina anställda gå på utbildning med full lön. Via bemyndigandet tas en vikarie in som behåller sin arbetslöshetsersättning. Kommunen fyller på med ekonomiskt stöd upp till avtalsenlig lön. Detta pågår t.ex. inom . Prestationer och kostnader Försöksverksamheten inleddes och fick uppgå till en sammanlagd summa av högst . uppgår summan till . Projekten får inte medföra konkurrenssnedvridningar eller leda till undanträngning av ordinarie arbetstillfällen. Vidare får projekten inte medföra några inlåsningseffekter. Projekt skall kunna gälla hela arbetsmarknaden. Det är ganska få projekt som startat inom detta bemyndigande. i har i samband med beslutet om försöksverksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel också fått tillstånd att fatta beslut om projektverksamhet inom ramen för aktiv arbetslöshetsersättning . 13 Ledning, uppgifter och organisation 13.1 indelning och ändrad regional ansvarsfördelning Indelningsärenden aktualiserade aktualiserades frågan om den kommunala indelningen i betydligt större utsträckning än som skett . Frågan uppkom bl.a. med anledning av den nya länsindelningen i och då en sammanslagning av landstingen blev aktuell samt med anledning av ansökningar om delning av ett antal kommuner. Regeringen beslöt att inte utreda förutsättningarna för en delning av , och kommuner. Regeringen avslog också en begäran om delning av kommun. Däremot beslöt regeringen att kommun skall upplösas och två nya kommuner bildas. Den ena kommunen skall benämnas kommun och omfatta området för Taxinge och Turinge församlingar. Den andra kommunen skall benämnas kommun och omfatta övriga delar av nuvarande kommun. De ändringar i den kommunala indelningen som beslutades innebär att det kommer att finnas 20 landsting och 289 kommuner. Den enda kommunen med ansvar för både kommunala och landstingskommunala verksamheter kommer därefter att vara . Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun beslöt om en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i och län (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77, SFS 1996:1414). Som en följd av detta beslöt regeringen att lägga samman och per . skall kommun träda in i det nya . företräder sammanläggningsdelegerade det nya läns landsting (jfr SFS 1997:945). Med anledning av detta bildades regionförbundet vilket fram till att det nya bildas utgör det självförvaltningsorgan som skall överta de statliga uppgifter som ingår i försöksverksamheten (jfr SFS 1996:1415). bildades också regionförbundet i län vilket under hela försöksverksamheten skall utgöra förvaltningsorgan (jfr SFS 1996:1415). beslöt om en ändrad länsindelning fr.o.m. samt om en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning även i (prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228). Som en följd av detta beslöt regeringen att , och skall läggas samman till Västra . skall dessutom träda in i det nya och och kommuner tillhöra . företräder sammanläggningsdelegerade det nya Västra (jfr SFS 1997:222). Försöksverksamheten innebär att ett regionalt självstyrelseorgan från länsstyrelserna tar över ansvaret för att: upprätta en strategi för länets utveckling upprätta och besluta om länstrafikplaner fördela vissa statliga regionalpolitiska stödmedel till länet. Bland annat gäller detta de pengar som används för delfinansiering av olika EU-projekt. Självstyrelseorganen skall dessutom från överta befogenheten att besluta om fördelningen av vissa statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Syftet med dessa förändringar är att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. Kommuner och landsting bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den egna regionens utveckling. Regeringen har givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att följa upp och utvärdera försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning Kommittén (In 1997:08) om den regionala samhällsorganisationen (dir. 1997:80). Kommittén skall avsluta sitt arbete . 13.2 Medborgaren i den lokala demokratin Representativ demokrati och lokalt beslutsfattande Den representativa demokratin är grunden för vårt demokratiska system. De kommunala valen och de politiska partiernas arbete i det lokala sam- hället är betydelsefulla demokratiska fundament. Att beslutanderätten utövas av lokala organ med representativt styrelseskick är en viktig förutsättning för en spridning av makten i samhället genom att fler får vara med och fatta beslut. Kommunalt självstyre innebär därigenom ett beslutsfattande som sker nära medborgarna och med deras medverkan. I rapporten över gränser (, 1997) granskas det politiska systemet och särskilt demokratin i landets kommuner. Enligt rapporten fungerar den kommunala demokratin väl vad gäller bl.a. de förtroendevaldas representativitet. konstaterar att kommunalpolitikerna är den grupp av förtroendevalda som står väljarna närmast vad gäller bl.a. den sociala representativiteten. Vidare är det tydligt att kvinnornas representation i det politiska livet succesivt har förbättrats. Även kontakterna mellan väljare och valda har förbättrats. av väljarna uppger att de haft kontakt med en politiker i den egna kommunen. Den svenska folkstyrelsen kännetecknas av ett relativt vitalt föreningsliv. Antalet lokala partier har ökat . 1994 fanns det lokala partier med mandat i kommunfullmäktige i 112 av landets kommuner. Försöken att bilda nya partier och föreningar tyder på en vilja till organiserat engagemang. Medborgarnas genomsnittliga politiska kunnande och politiska intresse har också ökat. Sammantaget ställer detta delvis nya krav på det politiska systemet och de politiska partierna vad gäller förmågan att fånga upp och kanalisera medborgarnas engagemang och intresse. Handlingskraftig styrning en garanti för den lokala demokratin I föregående års skrivelse till om Utvecklingen i den kommunala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff.) redovisades att det sena åttiotalets och det tidiga nittiotalets förnyelsearbete i kommuner och landsting har gett värdefulla erfarenheter. Förnyelsearbetet fokuserade framför allt på att hitta styr-, organisations- och verksamhetsformer. Dessa skulle underlätta för de förtroendevalda att prioritera och styra samt följa upp att verksamheten genomförts enligt givna politiska riktlinjer. En konsekvens av att styr-, verksamhets- och organisationsformerna har blivit mer lokalt anpassade är också att de blivit fler och att mångfalden har ökat. Arbetet med att förbättra styrning och ledarskap i landets kommuner och landsting har fortsatt . I en nyligen genomförd studie (, 1997) är sammanföring av eller avskaffande av nämnder en av flera metoder som används i cirka 50 kommuner i syfte att stärka kommunstyrelsens roll. Sådana förändringar har genomförts i bl.a. och kommuner. Detta uppges också vara den vanligaste åtgärden bland de 148 kommuner som uppger att de påbörjat eller planerar att satsa på kommunövergripande förändringar . Parallellt med strävandena att stärka kommunstyrelsens roll har flera kommuner också inrättat kommunfullmäktigeberedningar. Erfarenheterna visar att debatten i fullmäktige härigenom har blivit vitalare och att de förtroendevalda styr dagordningen bättre . Effektiva arbetsformer ses alltså som avgörande för den politiska handlingskraften, dvs. att se till att väljarnas val i de allmänna valen ytterst också får genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala servicen. Den kommunala servicen är ett konkret resultat av den lokala politiska processen och därigenom en viktig grund för den lokala politikens legitimitet bland medborgarna. Sökandet efter effektiva arbetsformer har därigenom också ett genomgående demokratiskt motiv. Det finns ett stort behov av att vidareutveckla den demokratiska dia- logen tillbaka har fullmäktiges betydelse som besluts- och debattforum minskat. De lokala partiernas förankring bland medborgarna har försämrats och fritidspolitikernas inflytande har minskat medan tjänstemännens inflytande har ökat. Antalet fritidspolitiker har fortsatt att minska (1996, 1997, i ekonomi och politik 1997, Kommunerna välfärden och demokratin 1997 m.fl.). presenterade forskningsresultat visar att av medlemmarna i partierna inte vill ställa upp för förtroendeuppdrag. Detta som det bland de medborgare som kunde tänka sig sådana uppdrag var som inte var medlemmar i något parti (H. vid Kommundagarna i ). Den potentiella rekryteringsbasen för de politiska partierna är sålunda mycket stor. är det få medborgare särskilt ungdomar som vill ansluta sig till ett politiskt parti. Ungdomar och personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade i de kommunala valen och de politiska partiernas arbete. Valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund har sjunkit och är nu nere på . Räknat som genomsnitt över landets kommuner ligger andelen utrikes födda på . Andelen medborgare med utländsk bakgrund bland dem som invalts i kommunfullmäktige är däremot . Var femte kommun saknar helt representation i fullmäktige av personer med utländsk bakgrund. I några få kommuner är dock andelen medborgare med utländsk bakgrund till och med proportionellt fler i kommunfullmäktige än i befolkningen. Personer med utländsk bakgrund är oftare ersättare än ledamöter och återfinns mer sällan i kommunstyrelse och tyngre nämnder. Förklaringen till dessa gruppers underrepresentation måste sökas till speciella faktorer för varje enskild kommun (1997). Arbetsformerna i den lokala politiska processen kan vara en viktig orsak till denna utveckling. Det finns bland medborgarna en vilja till engagemang i för dem betydelsefulla frågor och angelägna beslutsprocesser. Det fortsatta förnyelsearbetet i kommuner och landsting har också allt mer kommit att handla om på vilka sätt den lokala demokratiska dialogen kan vidareutvecklas. Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor betydelse för medborgarnas vilja att engagera sig och organisera sig i de lokala partierna, i den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet. Sökandet efter arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjligheter att åta sig och utföra förtroendeuppdrag fokuseras därför allt mer. Den representativa demokratins arbetsformer vitaliseras I föregående års skrivelse till om Utvecklingen i den kommunala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff) redovisades mer ingående att det har tagits en rad olika inititiv i syfte att vitalisera den representativa demokratins arbetsformer. I det följande lämnas en kort sammanfattning vad gäller i vilken utsträckning som dessa initiativ genomförts. Offentlig frågestund i fullmäktige av kommunerna Särskilda beredningar av kommunerna Öppna möten I allt väsentligt samtliga kommuner Utlokalisering av fullmäktige till annan ort än huvudort av kommunerna Folkomröstning av kommunerna Folkinitiativ 40 initiativ Källor: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169), 1997 och Montin mfl i skriften in . Utöver dessa initiativ kan även nämnas medborgarpaneler vilka har förekommit i ett fåtal kommuner. Den vanligaste formen av medborgarpanel syftar till att samla medborgarna för att samtala om hur relationen mellan väljare och valda kan förbättras. En annan mer ovanlig och mer omdiskuterad modell är att använda medborgarpanelen till att testa opinionen inför olika konkreta politiska förslag. Graden av direktdemokrati på lokal nivå har kommit att diskuteras allt mer . Det har bl.a. gällt direktval till kommundelsnämnder, fler folkomröstningar etc. I den omfattande undersökning som låtit utföra av väljare och åsiktsrepresentativitet framgår att dessa förslag stöds av en knapp majoritet av väljarna. Däremot är de förtroendevalda tydligt emot båda förslagen (, 1997). En undersökning utförd av vid visar att av de tillfrågade tror att stadsdelsnämnderna i kommer att göra det lättare att påverka politiska beslut. av väljarna vill också ha direktval av sina lokala politiker. Den kritik som i olika sammanhang riktas mot direktval handlar närmast om risken för oklara ansvarsförhållanden mellan kommunfullmäktige, kommunstyrelse och den direktvalda stadsdelsnämnden. Beslutskraften och förmågan att genomföra politiskt fattade beslut och därmed i förlängningen den politiska legitimiteten skulle kunna hämmas t.ex. i de fall stadsdelsnämnden har en annan politisk majoritet än den i kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Den ovan refererade undersökningen från tydliggör den kommunala servicens betydelse för det politiska systemets legitimitet och systemets behov av att på olika sätt försöka fånga upp och kanalisera medborgarnas kritik och engagemang. Undersökningen visar att ju sämre de tillfrågade anser att den kommunala servicen fungerar, desto mer positiva är de till direktval. I de studier som genomförde (Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) framkom liknande samband mellan servicenivå och politiskt engagemang. Den politiska aktiviteten ökade i den grupp som ansåg sig mest berörd av försämringarna i den kommunala servicen i form av att fler försökte påverka kommunala beslut eller planer. Brukarinflytande ett sätt att såväl öka som kanalisera det medborgerliga engagemanget visade att flertalet medborgare då ansåg sig sakna påverkansmöjligheter på bl.a. utbildning, vård och omsorg. Detta resultat var en viktig grund till de reformer av den kommunala organisationen som senare kom att äga rum. Brukarmakt genom vidgade inflytandemöjligheter sågs snabbt som en väg att vidmakthålla ett levande civilt samhälle. Det medborgerliga deltagandet ansågs som en förutsättning för den gemenskap och aktivitet som ett välfungerande lokalt samhälle är beroende av. Genom att de kommunala institutionernas arbetsformer anpassades till medborgarnas behov och förutsättningar skulle det medborgerliga deltagandet också öka. Förnyelsearbetet har tagit fasta på medborgarnas krav på brukarinflytande i olika avseenden. Brukarinflytande innebär att medborgaren ges ett direkt inflytande på de vardagsnära områden där engagemanget av naturliga skäl oftast är som starkast. Det handlar bl.a. om att underlätta, stödja och skapa goda förutsättningar för medborgare att själva bestämma och även ta ansvar. Förändringsprocessen har också syftat till att tydliggöra var brukarens ansvar börjar, var det tar slut och var det politiska ansvaret börjar. konstaterade i sitt slutbetänkande (Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) att de nya kompletterande former för inflytande och dialog som växer fram ger medborgare som nyttjar den kommunala servicen stora möjligheter att både aktivt påverka såväl som fatta beslut som de även avkrävs ett ökat ansvarstagande. Det gäller framför allt i sin roll som brukare och konsumenter av service såsom t.ex. äldreomsorg och barnomsorg. I kommunforskningsprojektet (, 1996) genomförs ett delprojekt kring brukarrollen i demokratin. Av intervjuer med ett stort antal nyttjare av barn- eller äldreomsorg framkommer flera intressanta resultat. Engagemanget är påfallande stort och brukarna försöker aktivt påverka sin situation. Försöken att påverka är också i huvudsak framgångsrika. Det framgår också att brukarna är nöjda med servicen. Slutsatsen är att de resultat som presenteras i studien rimligen måste glädja alla som ser deltagande som en fundamental demokratisk komponent och som ser ett ökat medborgarengagemang som en möjlig väg att vitalisera demokratin. Det finns enligt studien en betydande potential för ett sådant engagemang i den typen av frågor som ligger medborgarna nära och som är av betydelse för deras vardagsliv. Brukarmakt kan engagera nya grupper av medborgare om brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har förstärkts. Från att ha skapat utrymme för brukarmedverkan finns det också legala förutsättningar för reell brukarmakt. I kommunallagen görs flera tydliga markeringar av behovet av en nära och fortlöpande kontakt mellan medborgarna och den kommunala förvaltningen. Den form som använts mest är villkorad delegation. Mycket tyder på att brukare, som är intresserade av att utöva inflytande, upplever reglerna för villkorad delegation som mer verkningsfulla ur påverkanssynpunkt än reglerna för självförvaltningsorgan (i ekonomi och politik, 1997). Kunskaperna om de juridiska förutsättningarna för brukarinflytande uppges i flera avseenden vara bristfällig. I många fall saknar både tjänstemän och förtroendevalda kännedom om gällande regler (, 1995). har möjligheterna att utöva brukarinflytande inom skolans område varit begränsade. är det just inom skolans område som det funnits ett starkt önskemål från föräldrarna att få ett mer reellt inflytande. har kommunerna rätt att inrätta lokala styrelser i , där föräldrarna skall vara i majoritet och där eleverna har rätt att närvara och yttra sig. påbörjades även en fyraårig försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet. Försöksverksamheten omfattar gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen och innebär att kommunerna får överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner som ligger på styrelsen för utbildningen eller på rektor till en lokal styrelse. I denna styrelse skall elevernas representanter vara i majoritet. En lokal styrelse får behandla olika frågor som berör skolan. Styrelsen får däremot inte besluta om uppgifter som innebär myndighetsutövning eller på annat sätt handlar om individuella fall. Genom lokala styrelser skapas en möjlighet att engagera dem som är tveksamma till att engagera sig i politiska partier eller som inte anser sig ha tid eller lust att arbeta kommunalpolitiskt. Genom lokala styrelser ges vuxna respektive ungdomar av båda könen, oavsett etnicitet, ökade möjligheter att delta i den kommunala beslutsprocessen (, 1995). Villkorad delegation av kommunerna Delegation till ett självförvaltningsorgan av kommunerna Skolstyrelser med föräldramajoritet av kommunerna Skolstyrelser med elevmajoritet 1 kommun, Källa: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169, På medborgarens villkor (SOU 1996:162), samt Montin mfl i skriften and Municipal Renewal in . Nära och samlad service en ny möjlighet till lokal dialog Antalet medborgarkontor har ökat kraftigt . Ett viktigt syfte med att inrätta medborgarkontor är att öka tillgängligheten och förbättra servicen till medborgarna. Medborgarkontor kan stärka medborgarnas möjligheter att själva välja service och påverka utformningen av och innehållet i vissa kommunala och statliga tjänster. I flera kommuner har de förtroendevalda även valt att finnas tillgängliga vid . Sammanfattningsvis kan medborgarkontor förbättra kommunikationen mellan förtroendevalda och medborgarna. Medborgarkontor fyller därigenom en viktig roll i utvecklandet av den lokala demokratin. Antal kommuner som har medborgarkontor 50 kommuner. Antal medborgarkontor i landet 100 kontor Antal planerade medborgarkontor 180 kontor Källa: Enkätstudie vid , IT ger demokratin nya möjligheter Informationstekniken kan innebära att medborgarna ges ytterligare möjligheter att kommunicera direkt i den politiska processen. Internet används i ökad utsträckning av kommuner och landsting i syfte att via E- post och fullmäktigeprotokoll på internet öka tillgängligheten till de förtroendevalda. Allt fler kommuner har IT-strategier som ofta också omfattar demokratiseringsaspekter. bedriver det s.k. . Projektet syftar till att genom en bred satsning på IT bibehålla och utveckla samhällservicen. Demokrati och deltagande är viktiga frågor i projektet. Avsikten är bl.a. att alla inom ett väl definierat område skall beredas samma möjligheter till kommunikation. Projektet vilar på ett samarbete mellan kommunala verksamheter, boende i och företag på orten. i har i sitt projekt utrustat både presidieledamöter och övriga fullmäktigeledamöter med persondatorer. har två utskottssammanträden hållits helt elektroniskt på distans. Avsikten är bl.a. att förenkla uppdraget som förtroendevald. Ledamöter som har långt till centralorten kan bli mer delaktiga i den löpande politiska beredningsprocessen. Från nästa mandatperiod kommer som ett led i IT-strategi utrusta samtliga ledamöter i fullmäktige med persondatorer. Datorerna ska användas till kallelser, handlingar och meddelanden. Även i och har liknande projekt initierats. Demokrati genom I sammanhanget bör det lokala Agenda 21-arbetet nämnas där t.ex. villaföreningar och/eller lokala miljögrupper arbetar direkt med miljöfrågor som kompostering och källsortering m.m. Arbetsmetoden bygger på samrådsförfarande, dialogprocess, handlingsprogram för att uppnå en hållbar samhällsutveckling och aktivt deltagande från alla samhällsgrupper. Utvärderingar visar att den demokratiska processen genom börjat få praktiska effekter. Bl.a. bildades Q 2000, ett nätverk av ungdomar som engagerat sig i att lösa gränsöverskridande miljöproblem. Detta nätverk har uppmärksammats av FN som en förebild för framtiden (Micheletti, 1996). Kooperativa verksamheter ett demokratiskt sätt att sköta gemen- samma vardagsangelägenheter En annan organisationsform som tagit fart är den kooperativa. är en form av ekonomisk samverkan, där medlemmarna själva kontrollerar och driver en verksamhet som de har behov av. Kooperationen bygger på öppenhet, frivillighet, demokrati och medlemmarnas aktiva deltagande. är det vanligt att kommuner och/eller staten stödjer och stimulerar föräldrar, elever, pensionärer, ungdomar, handikappade och andra brukare av service till kooperativa lösningar för att möta behov som finns inom kommunernas ansvarsområde. Dit hör t.ex. föräldrar som slutit sig samman i ett kooperativ för att sköta och ansvara för driften av ett daghem. I vissa fall är kommunen huvudman och ekonomiskt ansvarig för verksamheten medan föreningen utför verksamheten. Ungdomsfora ungdomars önskemål och engagemang har, som ett komplement till de traditionella ungdomsförbunden, olika ungdomsfora bildats. En grundläggande idé är att utgå från lokala förutsättningar och ungdomarnas önskemål. finns det ett hundratal sådana olika fora i varav cirka 60 av dem kallar sig ungdomsråd eller ungdomsparlament. De ser ut på olika sätt. I vissa kommuner har de bildats enbart för att agera i en för ungdomarna viktig fråga. I andra kommuner är de remissinstans till kommunfullmäktige med flera organ. Det lokala föreningslivet som demokratifostrare Det lokala föreningslivet är en viktig del i den lokala demokratin och i den sociala och demokratiska fostran. Det lokala föreningslivet har sin styrka i att det är vitalt och livaktigt. De allra flesta av de cirka 150 000 medlemsföreningar som finns i återfinns inom områden som sport, kultur och fritid. I ett historiskt perspektiv har de traditionella folkrörelserna spelat en viktigt roll för samhällsutvecklingen och den demokratiska parlamentarism som vi har . Men dessa organisationer har fått allt svårare att rekrytera nya medlemmar. Åskilliga av dessa folkrörelser har som ett led i strävandena att förbättra rekryteringen av medlemmar och att få dessa att delta aktivt i organisationens arbete påbörjat ett omfattande arbete med att utveckla verksamhetsformerna (, 1997). Samhällsföreningar eller byutvecklingsgrupper är andra exempel på nya sammanslutningar som vuxit fram. Det karaktäristiska för dessa grupper är att de bedriver verksamhet och erbjuder service till kommuninvånarna. Grupperna har arbetat fram lokala utvecklingsprogram och tagit upp en strukturerad dialog med kommunerna. finns det cirka 3 300 lokala utvecklingsgrupper registrerade hos Hela skall leva. 13.3 personal ökade antalet anställda i kommuner och landsting med ca 15 000 personer .