prop · GL03150D7 · 1998-01-01 00:00:00 — Arbetet skall i första hand inriktas på kärnverksamheterna skola, vård och omsorg. Uppföljning av organisations- och verksamhets- formerna Kommuner och landsting har numera en stor frihet att utforma sina styr-, organisations- och verksamhetsformer. En konsekvens härav är att de blivit mer lokalt anpassade och betydligt mer varierande. Regeringen bedömer att det finns ett behov av att på nationell nivå kontinuerligt följa förnyelsearbetet inom kommuner och landsting framför allt vad gäller effekterna på demokrati och rättssäkerhet. Det gäller bl.a. frågor om representativitet för vissa grupper och det medborgerliga deltagandet i grundläggande politiska processer. Detta skall ses som ytterligare en del av insatserna för att förbättra den nationella samlade uppföljningen av den kommunala sektorn. Regeringen avser mot denna bakgrund att sätta igång ett arbete med att utveckla en modell för att systematiskt följa upp styr-, organisations- och verksamhetsformer och förnyelsearbetets effekter på den lokala demokratin och rättssäkerheten. 7.6.2 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting Som tidigare nämnts har beslutat och regeringen föreslagit och aviserat betydande tillskott till kommuner och landsting för åren 1997 2000 Tillskotten uppgår totalt till , vilket motsvarar en höjning av kommunalskatten med . Syftet med tillskotten är dels att stärka kvaliteten i skola, vård och omsorg och därigenom också uppnå positiva syssel- sättningseffekter, dels att motverka skattehöjningar i kommuner och landsting. Regeringen föreslår därför en förlängning av nuvarande lag för att motverka skattehöjningar med . Frågans behandling gäller, med vissa undantag, att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats än den som gällde för , skall det generella statsbidraget till kommunen eller minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen. Bestämmelserna om detta finns i lagen (1996:1061) om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting . Bestämmelsen infördes efter att en överenskommelse träffats mellan regeringen, och där de båda förbunden utfäst sig att verka för att skatterna inte skulle höjas i kommuner och landsting . Regeringen åtog sig att föreslå att hålla statsbidragen nominellt oförändrade samt att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar den kommunala ekonomin. Regeringen föreslår nu en förlängning av de bestämmelser som gäller till att gälla även för . Mot bakgrund av den beredning som föregått den nu gällande lagen anser regeringen att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfyllt även i detta lagstiftningsärende. Den förlängning som regeringen nu föreslår av lagen om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting är enligt regeringens mening förenlig med regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Bakgrund har infört ett lagstadgat balanskrav för kommuner och landsting (prop. 1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281). Balanskravet innebär att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat skall regleras . Vid behandlingen av förslaget om ett lagstadgat balanskrav betonade finansutskottet vikten av en gynnsam ekonomisk utveckling i den kommunala sektorn. Ekonomisk balans i den kommunala sektorn är enligt utskottet en viktig del av den samlade ekonomiska politiken. ansåg, vilket finansutskottet instämde i, att det med hänsyn till de ekonomiska problemen i många kommuner och landsting, finns ett behov av att i lag bestämma att de kommunala budgetarna skall vara balanserade, och hur eventuella obalanser skall hanteras om de ändå uppstår (1996/97:KU7y). Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Syftet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting. Tanken är att utjämningen skall leda till att skillnader i skattesatser främst skall spegla skillnader i effektivitet, val av ambitionsnivå och avgiftspolitik. Enligt regeringens uppfattning är det önskvärt att skillnaderna i skattesatser minskar. förutsatte i sitt betänkande att kommuner och landsting som gynnas av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet överväger en sänkning av sina skattesatser. För att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa verksamheten till inkomstförändringarna tillämpas särskilda införanderegler. Vid behandlingen av förslaget om ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting betonade finansutskottet att systemet med utjämning måste bli föremål för fortsatt utrednings- och utvecklingsarbete. Mot denna bakgrund har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att följa upp och utveckla utjämningssystemet (dir. 1995:118). Tyngdpunkten i kommitténs arbete skall ligga på kostnadsutjämningen. Kommittén bör bedriva sitt arbete så att förslag till förändringar kan läggas fram för i sådan tid att de kan träda 2000. beslutade på regeringens förslag att införa ett tak för de offentliga utgifterna fr.o.m. (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447). Regeringen återkom till i fråga om utgifts-takets konstruktion bl.a. vad gäller hur kommunsektorn skulle hanteras (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304). I denna proposition angavs att innebörden av den kommunala självstyrelsen är att statsmakterna inte utövar ett direkt inflytande över kommunsektorns inkomster och utgifter. Däremot sker en påverkan via de allmänna ekonomiska förutsättningarna och lagregleringen av den kommunala verksamheten. fastställer också storleken på de statliga bidragen till den kommunala sektorn och anger också riktlinjerna för det skattefinansierade utrymmet, dvs. hur stora inkomster i form av statsbidrag och skatteinkomster sektorn beräknas förfoga över de nästkommande åren. underströk, vid behandlingen av förslagen om höjda statsbidrag , att statsbidragsutrymmet nu vidgas för att göra det möjligt för kommuner och landsting att upprätthålla en verksamhet av rimligt god kvalitet. Minskning i särskilda fall av det generella stats- bidraget till kommuner och landsting Regeringens förslag: De bestämmelser i lag, som innebär att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller än den som gällde för så minskas det generella statsbidraget med ett belopp som motsvarar hälften av ökningen, skall gälla även för . De undantag som gäller för vissa kommuner och för s.k. skatteväxlingar skall gälla även . Skälen för regeringens förslag: Den samhällsekonomiska situationen har ställt stora krav på anpassning av den kommunala ekonomin . Kommuner och landsting har i de flesta fall mött denna situation med att förändra och effektivisera sin organisation. De enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situation varierar emellertid kraftigt. Det finns exempel på kommuner och landsting som har haft svårt att anpassa sin verksamhet till de ekonomiska ramarna och istället valt att underbalansera budgeten. Det är mot denna bakgrund som har beslutat att ett lagstadgat balanskrav skall gälla . Införandet av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet innebär såväl inkomstökningar som inkomstminskningar för enskilda kommuner och landsting i förhållande till tidigare gällande system. För att övergångsvis dämpa effekterna av minskade bidragsinkomster har införanderegler införts. Minskade bidragsinkomster i kombination med ett lagstadgat krav på ekonomisk balans riskerar att skapa ökade incitament för vissa kommuner och landsting att höja skatten. Mot denna bakgrund beslutade att anta regeringens förslag till åtgärder för att motverka skattehöjningar (prop. 1995/96:212, bet. 1996/97:FiU6, rskr. 1996/97:16). Regeringen har i flera sammanhang uttalat att utrymmet för generella skattehöjningar är mycket begränsat (se bl.a. prop. 1996/97:150). har förutsatt att kommuner och landsting som gynnas av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet borde verka för att skillnaderna i kommunala skattesatser minskar (bet.1996/97:FiU20). Åtgärder mot kommunala skattehöjningar tillämpades för åren 1991 1994. Därefter ökade den genomsnittliga kommunala skattesatsen år . Den genomsnittliga skattesatsen uppgår till . Skattehöjningar kan i vissa fall anses vara en nödvändig anpassning. Fortsatta skattehöjningar i den kommunala sektorn bör dock enligt regeringens mening begränsas eftersom det minskar hushållens köpkraft och hämmar den ekonomiska tillväxten. Den nya budgetprocessen innebär att regeringen i samband med den ekonomiska vårpropositionen presenterar ett förslag till utgiftstak framåt. Det offentliga utgiftstaket är en viktig faktor för att åstadkomma stabilitet i de offentliga finanserna. Denna stabilitet har bl.a. skapat förutsättningar för regeringen att kunna föreslå och avisera en nivåhöjning av de generella statsbidragen till kommuner och landsting med successivt fram . Utifrån de gällande ekonomiska förutsättningarna och balanskravet skulle kommunsektorn utan det redovisade tillskottet komma att ställas inför ytterligare neddragningar av verksamheten. Grunden för det offentliga utgiftstaket får inte ryckas undan bl.a. genom att kommuner och landsting höjer skatten. För att värna kvaliteten och utveckla de för den fortsatta välfärden viktiga verksamheterna skola, vård och omsorg krävs en långsiktig hållbarhet i kommuners och landstings ekonomi. Det statliga bidrags- och utjämningssystemet har därvid stor betydelse, liksom en god samhällsutveckling. Den kommunala utjämningskommittén skall lägga fram sitt förslag till förändringar av utjämningssystemet så att de kan träda 2000. Mot denna bakgrund anser regeringen att det nu rådande systemet med en minskning av statsbidraget till kommuner och landsting som höjer sin skattesats bör förlängas med . Förlängningen innebär att om en kommun eller ett landsting höjer skatten över den nivå som gällde för , skall det generella statsbidraget till kommunen respektive minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen. De kommuner (, och ) för vilka införandereglerna ställer krav på en snabbare anpassning, bör liksom vara undantagna från minskningen av statsbidraget även . Dessa kommuner har de lägsta skattesatserna och kan därför ha särskilda behov av att anpassa sina skattesatser. Om dessa kommuner höjer sina skatter över den nivå som gällde för kommer alltså ingen reducering av det generella statsbidraget till respektive kommun att göras. Det undantag från statsbidragsminskningen som gäller då en ändring av skattesatsen görs till följd av att uppgifter fördelats om mellan kommuner och landsting föreslås gälla även för . Om en omfördelning sker får den som tar över uppgifter höja sin skattesats i samma mån som den som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella statsbidraget minskas. Minskningen av statsbidraget enligt ovan skall göras i samband med att skattemyndigheten fastställer statsbidragets storlek. Förslaget omfattar inte församlingar och kyrkliga samfälligheter. Regeringen är medveten om att det kan finnas kommuner och landsting som befinner sig i en exceptionellt svår ekonomisk situation beroende på en relativt låg skattesats. Om så skulle vara fallet får i sista hand frågan hanteras i särskild ordning genom att regeringen senast i samband med budgetpropositionen föreslår en lagändring som ger utrymme för skattehöjning utan att statsbidraget minskas. Syftet med regeringens förslag är att motverka kommunala skattehöjningar. Förslaget är dock enligt regeringens mening inte lika ingripande som ett lagreglerat kommunalt skattestopp som gällt . Kommuner och landsting är med det system som gäller och som föreslås förlängas med , inte förhindrade att höja skatten. För att kunna behålla den stabilitet som uppnåtts i statsfinanserna samt i avvaktan på översynen av utjämningssystemet och att balanskravet införs anser regeringen att kommunala skattehöjningar bör motverkas. De av regeringen föreslagna och aviserade tillskotten är bl. a. avsedda att underlätta för kommuner och landsting så att skattehöjningar kan undvikas. Om en kommun eller ett landsting ändå höjer skatten bör det enligt regeringens mening leda till mindre statsbidrag än för övriga kommuner och landsting. Staten föreskriver villkor för att statsbidrag skall utgå. Regeringens förslag syftar till att det föreslagna tillskottet till kommuner och landsting skall få avsedd effekt, dvs. utöver att öka kvaliteten i skolan, vården och omsorgen även motverka skattehöjningar i kommuner och landsting. Mot bakgrund av ovanstående är den förlängning med av lagen om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting som regeringen nu föreslår enligt regeringens mening förenlig med regeringsformens bestämmelser om den kommunala beskattningsrätten. Regeringens förslag: De uppräkningsfaktorer som fastställs senast och som ligger till grund för beräkningen av preliminära kommunal- och landstingsskattemedel får då riksdagsval hålls ändras. Denna ändring skall ske senast efter att regeringen avlämnat budgetpropositionen. Skälen för regeringens förslag: Staten svarar för uppbörd, taxering och indrivning av kommunalskatterna. Under beskattningsåret erhåller kommunerna och landstingen endast preliminära skatteinkomster från staten. Beräkningen av dessa preliminära skatteinkomster bygger på en prognos avseende de beskattningsbara inkomsterna under detta år. Till grund för prognosen ligger det senaste fastställda taxeringsutfallet. Detta utfall räknas upp till beskattningsårets nivå genom att multipliceras med två uppräkningsfaktorer. Dessa uttrycker den prognostiserade utvecklingen av skatteunderlaget för hela landet före respektive det år de preliminära kommunalskatteinkomsterna utbetalas. Eftersom de preliminära skatteinkomsterna beräknas utifrån en prognos sker en slutavräkning mellan staten och kommunerna respektive landstingen andra året efter beskattningsåret. Det är regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, som skall fastställa de två uppräkningsfaktorerna. En preliminär beräkning av uppräkningsfaktorerna gjordes emellertid månad. års preliminära kommunalskatteinkomster ändrades systemet såtillvida att uppräkningsfaktorerna skall fastställas senast (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304). Att uppräkningsfaktorerna fastställs är en avvägning mellan kommunernas och landstingens behov av att få stabila planeringsförutsättningar och behovet av att fastställandet skall bygga på tillräckligt bra underlag, bl.a. genom att de förslag som läggs i budgetpropositionen och som påverkar det kommunala skatteunderlaget kan beaktas. Regeringen skall avlämna budgetpropositionen. då riksdagsval hålls kan emellertid, under vissa förutsättningar, budgetpropositionen avlämnas efter att en ny regering tillträtt, dock . då riksdagsval hålls bör det enligt regeringens mening finnas en möjlighet att ändra de fastställda uppräkningsfaktorerna. I annat fall skulle det kunna innebära att förslag som läggs i budgetpropositionen och som har effekt på det kommunala skatteunderlaget inte påverkar kommunernas och landstingens preliminära skatteinkomster. I stället skulle sådana förslag få effekt på skatteinkomsterna först efter beskattningsåret då slutavräkning görs med kommuner och landsting. Därmed skulle det finnas risk för att slutavräkningen beloppsmässigt ökar dessa år. Genom att ge regeringen möjlighet att ändra uppräkningsfaktorerna förbättras regeringens och förutsättningar att bedöma kommunsektorns skattefinansierade utrymme. Förbättringen möjliggörs genom att det för det aktuella året kan göras en avvägning mellan effekterna av skatteunderlagspåverkande förslag och nivån på statsbidragen till kommunsektorn. Förslaget föranleder ändring av 4 § andra stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. I beredningen av denna fråga har samråd skett med och . 7.6.4 Bildande av bolag för övertagande av kommunala bostadsföretag m.m. Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att dels skjuta till erforderligt kapital, dels uppdra åt att lämna lån och utfärda garantier till det bolag som enligt förslag i den bostadspolitiska propositionen skall kunna bildas för att äga och förvalta bostadsföretag och fastigheter som övertas från kommuner. Kapitaltillskott skall täckas genom det under utgiftsområde 25 uppförda anslaget A2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Skälen till regeringens förslag: I den bostadspolitiska propositionen föreslås att regeringen ges möjlighet att bilda ett bolag med uppgift att äga och förvalta bostadsföretag och fastigheter som övertas från kommuner, i avvaktan på att en mer permanent lösning kan åstadkommas. Detta föreslås kunna ske i samband med statliga stödinsatser till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Bolaget bör kunna vara ett nytt eller befintligt bolag som ägs direkt av regeringen eller som ingår i en befintlig statlig koncernstruktur (t.ex. ). Bolaget kan knytas till Venantius eller i någon annan form tillgodogöra sig den upparbetade kompetens och erfarenhet i finansiella frågor och frågor om bostadsfastigheter som finns i . Bolaget måste kunna tillförsäkras erforderlig finansiering. Regeringen bedömer att det kan vara lämpligt att låta bolaget ta upp lån i . Vidare måste regeringen kunna tillskjuta kapital till bolaget i erforderlig omfattning. Kapitaltillskottet föreslås belasta det under utgiftsområde 25 uppförda anslaget A2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. 7.6.5 Ekonomiska regleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna Regeringens förslag: De kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av skall minskas med avseende på statliga regeländringar som påverkat kyrkokommunernas ekonomi, främst skatteunderlaget. Därutöver skall skattemedelsfordran minskas som ersättning till staten för administration av församlingsskatten. Skälen för regeringens förslag: ekonomisk-politiska proposition (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146) uttalade regeringen att även de kyrkliga kommunerna bör bidra till saneringen av statens finanser. Mot denna bakgrund beslutade att de kyrkliga kommunerna skulle ersätta staten för administrationen av församlingsskatten. Ersättningen har fastställts till av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran. Även för bör ersättningen uppgå till . För de kyrkliga kommunerna får de ändringar som exempelvis påverkade det kommunala skatteunderlaget ingen effekt , men och även för får ändringarna dubbel effekt eftersom både förskott och slutavräkning påverkas. Kommuner och landsting kompenseras för den ändrade beskattningen av bilförmån genom en höjning av det generella statsbidraget. Detta påverkar emellertid inte de kyrkliga kommunernas skatteinkomster . Regeringen anser att även de kyrkliga kommunerna bör kompenseras för den ändrade beskattningen av bilförmån. Utöver detta föreslås inte några ytterligare regleringar jämfört med föregående år. Skillnaden gentemot reglering beror, förutom vad avser ändrad beskattning av bilförmån, endast på att tidigare beslutade regleringar ger olika effekt . TABELL 7.6 SAMMANSTÄLLNING AV EKONOMISKA REGLERINGAR MELLAN STATEN OCH DE KYRKLIGA KOMMUNERNA ÅR 1999 MILJONER KRONOR Beslutade regleringar 137 Infasning av tidigare beslutade regleringar 50 Ändrad beskattning av bilförmån -38 Summa 149 De tidigare beslutade regleringarna och de nu föreslagna förändringarna av dessa regleringar uppgår till , vilket beräknas motsvara en reducering av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av . Till detta kommer den föreslagna skatteadministrationsersättningen om , dvs. en total reducering av skattemedelsfordran . Förslaget föranleder ett förslag till lag med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel . Konsumtionen i fasta priser har beräknats med ett särskilt kommunalt löne- och prisindex. I det tidigare systemet för utbetalning av kommunalskattemedel fanns en tvåårig fördröjning. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto (exklusive avskrivningar). 4 Exklusive extraordinära poster. Först /98 påverkas kostnader och prestationer av .