prop · GL03181 · 1998-01-01 00:00:00 — Arbetet med att bekämpa den internationella organiserade brottsligheten har intensifierats , bl.a. som ett resultat av den av rådet antagna handlingsplanen för unionens åtgärder mot den organiserade brotts- ligheten, som innehåller 15 politiska riktlinjer och en detaljerad hand- lingsplan med 30 rekommendationer. Åtgärderna spänner över ett vitt fält. Det handlar delvis om att vidta åtgärder för att straffbelägga vissa förfaranden. Handlingsplanen betonar också vikten av att det i varje medlemsstat finns en effektiv och väl utvecklad lagstiftning mot penningtvätt och när det gäller att förverka av brott. Riktlinjerna och rekommendationerna lägger också stor vikt vid hur det rättsliga och polisiära samarbetet är organiserat. Europols roll som ett verktyg mot organiserad brottslighet betonas särskilt. En huvuduppgift för rådet är att se till att de internationella konventioner och överenskommelser som redan finns på detta område tillträds av alla medlemsländer och att de genomförs på ett effektivt sätt. Europolkonventionen som upprättar den europeiska polisbyrån Europol kommer att träda i kraft . Europol är ett organ för utbyte av information och underrättelser för polisen och motsvarande myndigheter i EU:s medlemsstater när det gäller grov, internationell organiserad brottslighet, främst vad gäller narkotikahandel och annan gränsöverskridande grövre brottslighet som människosmuggling, människohandel, handel med stulna fordon eller nukleärt och radioaktivt material. Europol, och dess föregångare Europols narkotikaenhet (), är ett viktigt och effektivt vapen mot organiserad brottslighet inom EU. Även innehåller delar som är viktiga i kampen mot organiserad brottslighet. Också inom och FN har kampen mot den organiserade brottsligheten föranlett omfattande arbete. Bl.a. pågår inom FN ett arbete med att undersöka förutsättningarna för att utarbeta en konvention om organiserad brottslighet. Nationellt polisiärt arbete Den svenska polisen bedriver på nationell, regional och lokal nivå ett omfattande och intensivt arbete för att motverka att den mc-relaterade brottsligheten får fäste i vårt land. Målsättningen är att förhindra eller åtminstone försvåra för nya kriminella mc-klubbar att etablera sig här och att genom intensivövervakning av redan befintliga mc-klubbar få dessa att upphöra med sin kriminella verksamhet. Genom kriminalunderrättelsetjänstens kartläggning och analys av de kriminella mc-klubbarna får polisen en god bild av klubbarnas organisa- tion och verksamhet. Informationen och analysen ligger till grund för övergripande handlingsplaner och mer detaljerade åtgärdsprogram, som bl.a. innehåller riktlinjer för hur de operativa insatserna skall utföras. Den mc-relaterade brottsligheten skall angripas på bred front. Det kräver stora resurser. Polisen har tilldelats ytterligare just för att kunna slå hårdare mot mc-klubbarnas grundstrukturer. ansvarar för att dessa medel fördelas så att maximal effektivitet uppnås i polisens arbete. arbete m.m. Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté för att genomföra det nationella brottsförebyggande programmet. Kommittén arbetar bl.a. med att stödja i dess arbete med att utforma en lokal brottsförebyggande handlingsplan i kampen mot mc- klubbarnas brottslighet. På grundval av erfarenheterna av detta arbete kommer kommittén att utarbeta en modell för lokala brottsförebyggande handlingsplaner mot organiserad brottslighet. 5 Husrannsakan 5.1 Nuvarande reglering av husrannsakan 5.1.1 Regeringsformen Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång. Enligt 2 kap. 22 § andra stycket 3 regeringsformen likställs utlänning här i riket i detta avseende med svensk medborgare, om annat inte följer av särskild föreskrift i lag. Det skydd som angetts får begränsas genom lag. Begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, den får inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 12 § regeringsformen). Med husrannsakan avses i regerings- formen varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen (prop. 1973:90 s. 246). Det omfattar även liknande intrång, varmed avses t.ex. att polisen ingriper för att avstyra ett lägenhetsbråk (prop. 1975/76:209 s. 147). Skyddet är inte begränsat till enbart bostäder. De begränsningar av skyddet som är aktuella i detta sammanhang är reglerna om husrannsakan i 28 kap. . 5.1.2 Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Enligt artikel 8:1 i konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen), som gäller som svensk lag, har envar rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i dessa rättigheter får endast göras genom lag och är begränsade till vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning och brott, hälsovården, skyddande av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Av främsta intresse i detta sammanhang är skyddet för hemmet. Här åsyftas framför allt det hus eller den lägenhet där en person faktiskt bor. 5.1.3 regler om husrannsakan En husrannsakan är antingen reell (28 kap. 1 och 3 § ) eller personell (2, 2 a och 3 §). En reell husrannsakan har till syfte att söka efter föremål som är underkastat beslag eller att i övrigt utröna omständigheter som kan ha betydelse för utredning av brottet. En personell husrannsakan kan ha till syfte att söka efter dels den som skall gripas, anhållas eller häktas, dels den som skall hämtas till förhör eller inställas till rätten, dels den som skall underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Under vissa förhållanden får personell husrannsakan också ske för att delge en tilltalad i brottmål stämning eller kallelse till förhandling. För all tvångsmedelsanvändning anses gälla tre allmänna principer. De tre principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regerings- formen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitets- principen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. I 28 kap 3 a § rättegångs- balken är föreskrivet att en husrannsakan endast får beslutas om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. Härigenom har proportionalitetsprincipen lagfästs. Den innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som finns att vinna med åtgärden. Hos vem får husrannsakan ske? En reell husrannsakan får, om det finns anledning att anta att brott på vilket fängelse kan följa har förövats, enligt 28 kap. 1 § genomföras i hus, rum eller slutet förvaringsställe. Med hus avses (se Processlagberedningen i SOU 1938:44 s. 328) inte bara bostadshus utan även andra byggnader, såsom ekonomi- och uthusbyggnader, fabriker och magasin, och med rum även kontors- och lagerlokaler, hytter och rum på fartyg. Som slutet förvaringsställe betraktas bl.a. stängd bil samt kassafack i bank. För att reell husrannsakan skall få ske hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet krävs att brottet har förövats hos honom, att den misstänkte gripits där eller att eljest synnerlig anledning före- kommer, att genom rannsakningen föremål, som är underkastat beslag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas (1 § andra stycket), det s.k. indikationskravet. Detta krav behandlas närmare nedan. En husrannsakan enligt detta stadgande kan också göras hos den som är misstänkt på en lägre grad av misstanke än skäligen misstänkt. En personell husrannsakan får enligt huvudregeln i 28 kap. 2 § rätte- gångsbalken göras hos den som skall utsättas för den åtgärd som husrannsakningen har till syfte att möjliggöra. För att en personell husrannsakan skall få ske hos annan än den som söks, uppställs indikationskravet att det finns synnerlig anledning att den sökte uppehåller sig där (2 §). En personell husrannsakan får enligt 28 kap. 2 a § också göras i syfte att söka efter den som skall gripas, anhållas eller häktas för ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , eller försök till sådant brott. En sådan husrannsakan får utföras i transportmedel på viss plats, om det finns särskild anledning att anta att den sökte kan komma att passera platsen. Tillhållsparagrafen 28 kap. 3 § I 28 kap. 3 § regleras husrannsakan i dels (första ledet) lägenheter som är tillgängliga för allmänheten, dels (andra ledet) lägenheter som plägar utgöra tillhåll för lösdrivare eller förbrytare eller där sådant gods, som eftersökes, plägar uppköpas eller mottagas som pant . I sådana utrymmen får personell och reell husrannsakan ske även i annat fall än som föreskrivs 28 kap. 1 och 2 §§ . Detta innebär att det inte finns något krav på att det brott som man antar har begåtts är av viss svårhetsgrad. Husrannsakan får alltså i sådana fall som här avses ske även vid bötesbrott. Inte heller krävs att någon är skäligen misstänkt för brottet eller att synnerlig anledning förekommer att ingripandet skall leda till det avsedda resultatet. Med lägenheter som är tillgängliga för allmänheten avses t.ex. butiker, restauranger, kaféer, teater- och biograf-lokaler (SOU 1938:44 s. 329). I det andra ledet regleras rätten till husrannsakan i vad som brukar kallas tillhåll. Bakgrunden till regleringen av förutsättningarna för husrannsakan i tillhåll behandlas av i SOU 1926:32 s. 119. Kommissionen ansåg att förutsättningarna för att få företa husrannsakan i sådana lokaler skulle vara mindre stränga än i övrigt. Kommissionen uttalade bl.a. att en undersökning av ett tillhåll mycket ofta ledde till att brott klarades upp eller att förlorad egendom återfanns. Vidare ansågs en husrannsakan i en sådan lokal inte innebära något synnerligen kännbart ingrepp i någons intresse. Indikationskravet enligt 28 kap. 1 och 2 §§ För att en husrannsakan skall få genomföras hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet eller skall frihetsberövas m.m. krävs som nämnts att synnerlig anledning förekommer att åtgärden skall medföra det avsedda resultatet. Innebörden av begreppet antyds genom de exempel som anges i bestämmelsen, nämligen att brottet begåtts hos den som husrannsakan skall företas hos eller att den misstänkte gripits där. Det har annars främst utmejslats i vissa JO-beslut. I JO 1965 s. 159 hade en person per telefon anmält ett par makar för stölder av postförsändelser. Makarna skulle från mannens bil (han var postiljon) ha burit upp postförsändelser till sin lägenhet. Anmälaren hade uppgett ett namn och en bostadsadress men var inte själv identifierad. Polisen gjorde en husrannsakan i lägenheten vilket JO kritiserade. JO ansåg det klart att misstanken mot makarna inte hade nått styrkan skäligen misstänkt. Likaså ansåg JO att det utan vidare var uppenbart att synnerlig anledning att utredning om brottet skulle vinnas genom husrannsakningen inte fanns. I JO 1985/86 s. 123 hade en person anonymt anmält till polisen att en efterlyst kvinna och hennes dotter vistades hos en advokat. Kvinnan var häktad i sin utevaro och dottern var efterlyst för omhändertagande enligt 21 kap. 9 § . Polisen gjorde husrannsakan hos advokaten med stöd av 28 kap. 2 § . Förfarandet kritiserades av JO. Oavsett att uppgiftslämnaren kände till personernas identitet och att de var eftersökta av polisen ansåg JO att den viktigaste uppgiften för bedömningen av ärendet, dvs. vilken synnerlig anledning som förelåg till att de befann sig hos just advokaten, saknades helt. Med hänvisning till ett tidigare avgjort ärende uttalades att formuleringen i lagtexten närmast torde få tolkas som att det skall föreligga en faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att den eftersökte finns hos den där husrannsakan företas. I JO 1988/89 s. 68 hade polisen efter ett anonymt telefontips om att hembränning pågick gjort en husrannsakan. JO fann att uppgifterna inte var sådana att skälig misstanke om brott kunde anses ha förelegat och inte heller att synnerlig anledning förekom att husrannsakningen skulle ge avsett resultat. Beträffande den närmare innebörden av rekvisitet synnerlig anledning i 28 kap. 1 § andra stycket uttalade JO att lagtextens formulering närmast torde få tolkas som att det skall föreligga någon faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att man påträffar föremål som är underkastat beslag eller vinner annan utredning om brottet. anför i sitt betänkande (s. 240) att kravet på synnerlig anledning bör tolkas i enlighet med JO:s ovan redovisade uttalanden, vilket enligt utredningen innebär att man skall vara så gott som säker på att åtgärden skall ge avsett resultat. (Jfr även prop. 1990/91:129 s. 14 f.) Huruvida den tolkningen av rekvisitet är riktig är föremål för delade meningar. 5.2 Reformbehovet Regeringens bedömning: Den allvarliga utvecklingen av organiserad brottslighet, särskilt den som kan relateras till vissa mc-klubbar, gör det motiverat att anpassa reglerna om husrannsakan och införa en bestämmelse som möjliggör husrannsakan i vissa lokaler under mindre stränga förutsättningar än . Regeringens förslag: Den bestämmelse i som medger husrannsakan i s.k. tillhåll upphävs. Promemorians bedömning och förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. , och Juridiska fakultetsstyrelsen vid ansluter sig till promemorians uppfattning att utvecklingen motiverar att en regel som möjliggör husrannsakan i den aktuella typen av lokaler införs. Riksåklagaren pekar på behovet av att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till bättre instrument än vad som finns för att bekämpa en allvarlig och växande kriminalitet, som gränsar till eller är ett konkret exempel på organiserad kriminalitet. Överåklagaren vid i framhåller att brottsutvecklingen inger farhågor och att verkningsfulla instrument måste finnas att ta till i kampen mot bl.a. den internationellt förgrenade brottsligheten. i menar att den föreslagna reformen är ett steg i rätt riktning och framhåller att även andra grupperingar än mc- klubbarna motiverar en särreglering. ombudsmän () och Hovrätten för är kritiska till den analys av reformbehovet som görs i promemorian. JO anför att man närmast får intrycket av att det rent allmänt har ansetts vara praktiskt att ha en regel av den föreslagna innebörden och menar bl.a. att det inte på grund enbart av vad som sägs i promemorian är möjligt att bilda sig en uppfattning om det befogade i bedömningen att reglerna i 28 kap. 1 och 2 §§ är otillräckliga i sammanhanget. Hovrätten för anför bl.a. att det behövs en fylligare beskrivning av de problem som finns och att en reform av avsett slag måste föregås av noggrannare överväganden i fråga om behovet av föreslagen lagstiftning. Övriga remissinstanser har inte uttalat sig särskilt om behovet av den föreslagna regeln. Promemorians förslag att den s.k. tillhållsparagrafen skall upphävas godtas eller tillstyrks av de flesta remissinstanser. i och i avstyrker dock förslaget. förslag att upphäva den bestämmelse i som medger husrannsakan i tillhåll överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta instanser lämnar förslaget i denna del utan erinran. JO tillstyrker förslaget liksom överåklagaren vid i och överåklagaren vid Statsåklagar- myndigheten för speciella mål. i och i avstyrker förslaget. Överåklagaren vid i anför att bestämmelsen enligt uppgifter från poliser och åklagare som utreder narkotikabrott endast har tillämpats för ett flertal år sedan. Någon klassning av en lokal som tillhåll finns inte i området. Bestämmelsen bedöms därför inte fylla någon funktion för ett effektivt utredningsarbete. Enligt i fyller bestämmelsen om husrannsakan i tillhåll ofta en funktion i spaningen efter bankrånare och andra grova brottslingar. Att bestämmelsen som utredningen anför kan misstolkas bör enligt polismyndigheten inte leda till att den avskaffas. Inte heller anser polismyndigheten att något missbruk av bestämmelsen förekommer . Av rättssäkerhetsskäl förordas emellertid att klassningen av en lägenhet som tillhåll skall göras av domstol. i anser att samhällets intresse av att förebygga den typ av brott som personer som vistas i sådana lägenheter som avses brukar misstänkas för, t.ex. narkotikabrott och olika former av tillgreppsbrott, medför att intresset av skydd för integriteten bör få vika. För att undvika felaktiga tolkningar och missbruk av bestämmelsen bör det emellertid klargöras vad som skall betraktas som ett tillhåll. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Reglerna i om när husrannsakan får ske är i stort sett oförändrade sedan ikraftträdande . Förutom en ändring av mer redaktionell karaktär i 28 kap. 1 § är den bestäm- melse om husrannsakan i vissa fall i transportmedel i 2 a § som infördes den enda ändring som gjorts i de grundläggande reglerna. I de senaste översynerna av tvångsmedelssystemet som gjorts (Tvångs- medelskommitténs betänkande Tvångsmedel Anonymitet Integritet [SOU 1984:54] och betänkande) har i fråga om husrannsakan, med ett undantag, inga grundläggande förändringar föreslagits beträffande när tvångsmedlet får användas. Det har mera varit fråga om förslag till förändringar av redaktionell karaktär, till stor del beroende på reglernas ålderdomliga språkliga utformning. De aktuella mc-klubbarna (se avsnitt 4) har som regel tillgång till ett klubbhus som används som samlingslokal, vid fester, för att arbeta med motorcyklarna i etc. De är utrustade med sällskapsutrymmen, verkstads- lokaler, barer m.m. Det förekommer att medlemmar och andra bor i klubbhusen. De är ofta väl bevakade bl.a. förekommer att kameraövervakning används och avspärrade. Särskilda åtgärder till skydd mot angrepp har ofta företagits och klubbhusen har ibland liknats vid fästningar. Klubbarna är slutna organisationer med höga krav på lojalitet hos medlemmarna. Samarbete med polisen får inte förekomma, inte ens när man blivit utsatt för ett attentat. Utredningen av brott med anknytning till mc-klubbarna försvåras ofta av hot och repressalier mot vittnen och målsägande. har enbart i skottlossning som kan sättas i samband med Hells och Bandidos förekommit vid ca femton tillfällen, varav en gång med dödlig utgång (då den dåvarande ledaren för Bandidos mördades under färd med motorcykel på ). Vid sju tillfällen har bombattentat eller försök till bombattentat förekommit. Hells olika klubbhus har vid fem tillfällen utsatts för beskjutning med pansarskott och dessutom har handgranater använts vid attacker. Från medlemmar i , Bandidos och sympatiserande klubbar har vid olika tillfällen olika typer av vapen tagits i beslag. Många medlemmar och sympatisörer har också dömts för vapenbrott. Brottsbelastningen är över huvud taget hög inom de nu aktuella mc- klubbarna. Enligt uppgifter från underrättelseenhet hade, , 36 av de 61 svenska medlemmarna i Hells dömts till fängelse. Motsvarande siffra för Bandidos svenska medlemmar var 9 av 10. Det är angeläget att regelsystemet anpassas efter samhällsutvecklingen. Problemen med dessa mc-klubbar är i ett nytt fenomen som har växt fram mycket snabbt. När arbete pågick hade problemen ännu inte uppmärksammats i någon större utsträckning och något förslag som särskilt var inriktat på dem presenterades inte. Inte heller under remissbehandlingen av betänkandet, som avslutades , framkom synpunkter med den inriktningen. Vid attentat riktade mot en mc-klubb har polisen emellertid ofta utan att kunna peka ut en viss person som misstänkt för brottet goda skäl för att rikta misstankarna mot en konkurrerande klubb och alltså intresse och behov av att göra en husrannsakan i den klubbens lokaler. Även vid utredning av annan brottslighet som kan relateras till sådana mc-klubbar kan det finnas ett välgrundat intresse av att genomföra en husrannsakan i klubbens lokaler. Det nuvarande regelsystemet för husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet i andra fall än de som regleras i 28 kap. 3 § är emellertid svårtillämpat mot bakgrund av det höga krav som ställs på bedömningen av att en husrannsakan i ett sådant fall skall ge avsett resultat (synnerlig anledning förekommer). De husrannsakningar som i olika sammanhang har gjorts i Hells och när man gjort bedömningen att detta krav har varit uppfyllt har ofta gett påtagliga resultat. Att tidigare erfarenheter av husrannsakningar hos mc-klubbar gör att man rent allmänt förväntar sig att hitta gods som kan tas i beslag kan emellertid inte tas till intäkt för att göra en husrannsakan. Det resultat man förväntar sig skall naturligtvis stå i samband med det brott som utredningen avser. står det klart att de klubbhus som de mc-klubbar som här avses använder utgör sådana lokaler där en företagen undersökning, som (SOU 1926:32 s. 119) uttryckte det, mycket ofta leder till uppklarande av ett förövat brott eller till återskaffande av egendom, som genom brott förlorats . Samma sak gäller beträffande t.ex. illegala spel- och nattklubbar. I den praktiska tillämpningen har man inte ansett det vara möjligt att klassa mc-klubbarnas klubbhus som tillhåll och därmed kunna göra en husrannsakan i dem med stöd av tillhålls- paragrafen . Sammantaget med kravet på att det enligt huvudreglerna i 28 kap. 1 § andra stycket och 2 § skall finnas synnerliga skäl för att åtgärden skall medföra det avsedda resultatet innebär detta att utrymmet för att med det nuvarande regelsystemet genomföra en husrannsakan i ett klubbhus eller liknande är mycket begränsat. Promemorians bedömning av det berättigade i att föreskriva en särskild bestämmelse som möjliggör en husrannsakan i de aktuella mc-klubbarnas lokaler godtas eller delas av de flesta remissinstanserna. Den kritik som riktats mot bedömningen har främst sin grund i att promemorian inte tillräckligt belyst de praktiska problem som den nuvarande regleringen medfört och på vilket sätt den lagt hinder i vägen för utredningsarbetet. Enligt regeringen motiverar vad som framkommit om problemen med att tillämpa husrannsakansbestämmelserna i förhållande till de aktuella mc-klubbarna och den allvarliga upptrappning som skett av det våld som kan relateras till dem en särskild regel som medger att husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet kan göras i sådana mc-klubbars lokaler under mindre stränga förutsättningar än vad huvudreglerna i 28 kap. 1 § andra stycket och 2 § medger. Som i pekat på i sitt remissvar på promemorian om husrannsakan, motiverar även andra grupperingars verksamhet en sådan reglering. Det gäller inte bara mer traditionellt inriktad brottslig verksamhet, med vinningen som det främsta målet, utan också mer moderna företeelser, där den brottsliga verksamheten utgör ett medel för att uppnå t.ex. ett ideellt mål. Även sådana grupperingars lokaler bör omfattas av den nya bestämmelsen. Bestämmelsen om husrannsakan i tillhåll är otidsenlig och tillämp- ningen av den har i olika sammanhang kritiserats (se t.ex. i Rättegång III, 6 uppl., s. 73). pekar bl.a. på problemet att definiera vad för slags lokaler som utgör tillhåll för lösdrivare eller förbrytare och anför att den omständigheten att man tidigare är straffad naturligtvis inte räcker till.