prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — 4.4.3 bedömning: Miljöövervakningen bör inriktas mot uppfölj- ning av de nationella miljökvalitetsmålen och omfatta en samlad infor- mation om miljötillståndet samt effekter av sådana skeenden i samhället som är av betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Naturvårds- verket har fått i uppdrag att utforma ett nytt program för miljöövervak- ningen som anpassas till denna inriktning och till kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer. De sektorsansvariga myndigheterna för näringar som orsakar diffusa föroreningsutsläpp, bl.a. transporter, energi, sjöfart, jordbruk, skogsbruk och fiske behöver underlag för uppföljning av sina sektorsmål. Beträf- fande den information som myndigheterna tar fram som en del av sin ordinarie verksamhet, bör de bidra med relevanta delar av dessa uppgifter till samlade uppföljning och utvärdering av de natio- nella miljömålen. Övervakningen av den biologiska mångfalden bör förstärkas och den hälsorelaterade miljöövervakningen bör ses över. Alla åtaganden om miljörapportering mot bl.a. internationella organ bör ske efter samråd med och . bör utveckla sitt samarbete med utförare och forskare inom miljöövervakningsområdet. förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens bedömning, utom i fråga om försäljning av infor- mation som ger bidrag till basverksamheten samt beträffande behovet av ytterligare underlag för uppföljning av sektorsmål från olika näringar som svarar för diffusa föroreningsutsläpp. Remissinstanserna: Genomgående delas utredningens uppfattning att miljöövervakningen är en långsiktig verksamhet och att det är viktigt att de finansiella förutsättningarna läggs fast. Då miljöövervakningen är så beroende av bl.a. pågående arbete med nya miljömål, regler om miljökvalitetsnormer och utredningen av avrinningsområden, påpe- kas att miljöövervakningsutredningens förslag är svåra att bedöma. Det råder delade meningar om förslaget om att avgränsa miljöövervak- ningen tydligare mot forskningen. En eventuell avgränsning får inte bli för stel eftersom den då leder till minskade möjligheter att utveckla en metodik och få en bättre förståelse för människans påverkan på miljön. Förslaget om att stryka målet om analys av olika utsläppskällors miljö- påverkan stöds oftast inte. Remissinstanserna har diskuterat förslaget dels från finansieringssynpunkt, dels från svårigheten att bestämma vad den statligt finansierade miljöövervakningen skall omfatta i fråga om övervakning av diffusa föroreningar. Genomgående är alla remissinstan- ser ense med utredningen om att principen att förorenaren skall betala skall tillämpas. Remissinstanserna stödjer därför förslaget vad avser jordbruksnäringens finansieringsansvar liksom vad utredningen anger om andra näringars finansieringsansvar för bl.a. transporter, energi, skogs- bruk, fiske. Utredningens förslag om att utveckla möjligheterna till en ny regional organisation med ökat ansvar stöds i allmänhet inte. Länsstyrelserna an- ser att vattenanknutna frågor inte får ses isolerat utan måste beaktas i en helhetssyn i deras s.k. STRAM-arbete. Avrinningsområdesvis övervak- ning passar inte alla programområden och det kommer oberoende av ad- ministrativa gränser alltid att finnas ytterligare samordningsbehov. Förslaget om intressentfinansiering är enligt flera remissinstanser oklart definierat. Staten bör ta på sig ett finansiellt ansvar för den miljö- övervakning som inte kan finansieras av förorenarna. Genomgående anses förslagen till effektivisering endast kunna ge marginella besparingar. Skälen för regeringens bedömning: Miljöövervakningen skall ge un- derlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internationella miljöpåverkan. I övrigt gäller för den statligt finansierade miljöövervak- ningen följande övergripande syften som även angivits i proposition 1990/91:90 En god livsmiljö: Det skall vara möjligt att beskriva tillståndet i miljön, bedöma hotbilder, lämna underlag för åtgärder och följa upp beslutade åtgärder. Regeringen delar utredningens uppfattning vad gäller inriktning mot nya kvalitetsmål, åtaganden mot internationella organ, att kvalitetskraven måste uttryckas tydligt, att biologisk mångfald måste prioriteras, att ett nytt miljöövervakningsprogram bör utformas och att den hälsorelaterade miljöövervakningen bör ses över. bör fortlöpande överväga vilka effektiviseringar som kan genomföras i miljöövervak- ningen och uppmärksamma vad utredningen angivit om verkets ekonomi och organisation. bör utveckla sitt samarbete med utfö- rare och forskare inom miljöövervakningsområdet. Den statligt organiserade och finansierade miljöövervakningen bör, som anges i utredningen svara för en samlad bild av miljötillståndet så att det går att skilja effekterna av mänskliga aktiviteter från de naturliga va- riationerna. Som påpekas av flera remissinstanser fordras för ett effektivt miljöarbete, utöver mätning och analyser av miljötillståndet, även under- lag om andra skeenden i samhället, såsom användning av energi, mate- rial, avfallsproduktion, återvinning och människors konsumtionsvanor. Nya mål för en ekologiskt hållbar utveckling fordrar att den nya inrikt- ningen i miljöarbetet också styr miljöövervakningen. Den måste i framti- den i ökad omfattning kompletteras med data från de som påverkar mil- jön och kunna peka ut huvudansvarig källa till föroreningar. De sektors- ansvariga myndigheterna för näringar såsom transporter, energi, jord- bruk, sjöfart, skogsbruk och fiske som orsakar diffusa föroreningsutsläpp behöver underlag för uppföljning av sina respektive sektorsmål. Detta bör ses som en del av den ordinarie verksamheten. De bör bidra med re- levanta delar av den information myndigheterna tar fram som en del av den ordinarie verksamheten till samlade uppföljning av de nationella miljömålen. Miljöövervakningen bör i fortsättningen syfta till att ge underlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internationella miljöpåver- kan. I övrigt bör som tidigare gälla att den skall göra det möjligt att lämna underlag för åtgärder, bedöma hotbilder och följa upp beslutade åtgärder. Miljöövervakningen omfattar emellertid endast en del av den informa- tion som är nödvändig för uppföljning av de nationella miljömålen. Som nämnts i det föregående avsnittet bör i samarbete med ansvariga sektorsmyndigheter ha rollen som samordnare av miljömålsar- betet och för övergripande uppföljning av de nationella miljömålen. Det är angeläget att utveckla såväl den nationella som den regionala miljöövervakningen. Regeringen har i vårpropositionen (prop. 1997/98:150) föreslagit att miljöövervakningen stärks. Det åvilar sektorerna att skaffa sig den kunskap som behövs för att till- godose sektorsansvaret. Regeringen har uppdragit åt berörda sektors- myndigheter (, , , Socialsty- relsen, , och ) att senast redovisa omfattningen och innehållet i den information som tas fram av dem och som kan utnyttjas i den nationella miljöövervak- ningen. Jordbrukets recipientkontroll, liksom andra sektorers motsva- rande insatser, behöver inte nödvändigtvis lyftas ut ur den samlade miljö- övervakning och skall analysera. I vilken utsträckning recipientkontroll skall ingå i den natio- nella miljöövervakningen beror på art och omfattning av denna kontroll. Regeringen delar utredningens uppfattning att miljöövervakningen är en långsiktig verksamhet som fordrar att de finansiella förutsättningarna så långt som möjligt läggs fast. Resultaten av nämnda uppdrag kommer att beaktas. Som princip för prissättning av informationstjänster gäller att avgif- terna skall beräknas så att kostnaderna för uttagen täcks. Någon informa- tionsförsäljning som ger bidrag till basverksamheten bör inte, såsom ut- redningen föreslår, förekomma. För miljöövervakningens avgränsning mot forskningen bör, såsom ut- redaren påtalat, gälla att den genomförs med utgångspunkt i och regeringens mål och kvalitetskrav. Ett nära samarbete mellan miljö- forskning och miljöövervakning ligger i båda verksamheternas intresse och gagnar det samlade svenska miljöarbetet. Vid framtagande av pro- gram för övervakning och upphandlingar av uppdrag enligt programmet bör avgränsning och styrning skötas av , och länsstyrelserna. För att miljöövervakningen skall kunna anpassas till de nya förutsätt- ningarna avseende underlag om olika skeenden i samhället, nya mål för miljön, kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer och EG-direktiv om miljökvalitetsnormer behövs ett nytt program för den framtida miljö- övervakningen. Detta har regeringen tidigare gett i uppdrag att utforma. Programmet skall redovisas senast . EU:s förslag till modifiering av befintligt förslag till ramdirektiv för vatten innebär krav på upprättande av åtgärdsprogram för avrinningsom- råden för att uppnå de tänkta miljökvalitetsnormerna. utformas en typ av åtgärdsprogram av länsstyrelserna inom det s.k. STRAM-arbetet. Åtgärdsprogrammet följs upp inom och mellan länen. För att anpassa länens strategiarbeten såväl till åtgärdsprogram för avrin- ningsområden för vatten enligt EU:s förslag som till åtgärdsprogram för andra geografiska avgränsningar, är det viktigt att länsstyrelserna ut- vecklar sitt omfattande samarbete med alla berörda parter och har kom- petens inom alla de områden, bl.a. miljöövervakning, som fordras för arbetet. Regeringen avser att närmare utreda frågan om avrinningsområ- desvis vattenadministration (se avsnitt 4.2.3, Levande sjöar och vatten- drag). 4.4.4 Miljöövervakningen av kemikalier Regeringens bedömning: Miljöövervakningen bör förbättras avseende uppföljning av beslutade begränsningar, hur Esbjergdeklarationens mål skall mätas och hur EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör utvecklas. bör driva på miljöövervakningsarbete avse- ende kemikalier. Möjligheten till finansiering av en breddad miljöövervakning när det gäller kemikalieutsläpp bör utredas. förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Kommitténs förslag om att pröva om en breddad miljöövervakning av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter bör emellertid utredas och prövas . (, En hållbar kemi- kaliepolitik, SOU 1997:84). Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig om försla- gen till förbättring av miljöövervakningen av kemikalier tar i huvudsak upp frågan om finansiering. Alla stöder i huvudsak utredningens förslag. Några erinringar mot utredningens förslag i övrigt finns inte. Skälen för regeringens bedömning: förslag att be- träffande kemikalier pröva om en breddad miljöövervakning helt eller delvis kan bekostas via kemikalieavgifter bör utredas närmare. Även andra typer av avgifter bör prövas eftersom kemikalier med oönskade miljöeffekter som motiverar miljöövervakning förekommer i både ut- släpp och i många typer av produkter/varor som inte kan nås endast med avgifter på kemikalier. Som mål för den statligt finansierade miljööver- vakningen som även omfattar kemikalier gäller vad som angivits under 4.4.3 . Regeringen har gett och Kemikalieinspektionen i uppdrag att i samverkan klarlägga behovet av miljöövervakning inom kemikalieområdet. skall lämna förslag till hur miljöövervakningen kan användas för att följa upp beslut om be- gränsning och/eller frivilliga åtaganden att minska användningen av ke- mikalier med oönskade miljö- och/eller hälsoeffekter. Regeringen avser att därefter låta utreda och pröva finansieringsfrågan. 4.4.5 Kulturmiljöövervakning Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att utreda och lämna förslag på utformningen av en systematisk kultur- miljöövervakning. Skälen för regeringens bedömning: För en systematisk uppföljning av de delar av miljökvalitetsmålen som berör kulturvärden bör en ny kulturmiljöövervakning av tillståndet i kulturmiljön utvecklas. En ut- gångspunkt vid utformningen av kulturmiljöövervakningen bör vara samordningen med den befintliga miljöövervakningen. Lämpliga indi- katorer för att följa tillståndet i kulturmiljön behövs. 4.4.6 Miljöövervakning av radioaktiva ämnen Förekomsten av luftburna artificiella radioaktiva ämnen övervakas i med två typer av fasta mätstationer i kontinuerlig drift, nämligen gammastationer och luftfilterstationer. Statens strålskyddsinstituts (SSI) nätverk består av 37 stationer som mäter gammastrålningen på olika plat- ser i landet. Främst registrerar gammastationerna strålning från radioak- tiva ämnen som genom nedfall hamnar på marken. Systemet syftar främst till att ge en snabb varning och indikering i händelse av en kärn- energiolycka. har åtta luft- filterstationer. Detta mätsystem, som ursprungligen byggdes upp för att övervaka provstoppsavtalet, ger information om vilka radioaktiva ämnen som finns i luften och har en mycket hög känslighet. Systemet gav värde- full information till i nedrustningsförhandlingarna. Eftersom ett provstoppsavtal nu finns, är behovet av övervakning och informationsin- hämtning inte längre lika aktuellt för detta ändamål. Däremot finns det fortfarande ett behov av att fortsatt kontinuerlig övervakning av luftburen aktivitet i händelse av nedfall av radioaktiva ämnen till följd av en kärn- energiolycka. På grund av ändrade förhållanden kommer ambitionen och formen för finansiering att ses över för driften av luftfilterstationerna. Ett första underlag lämnas av SSI i dess budgetunderlag för . SSI gör fortlöpande mätningar av halterna av vissa radioaktiva ämnen i t.ex. mjölk och vattentäkter. De kärntekniska anläggningarna utför miljö- kontroll i anläggningarnas närområden enligt program beslutade av SSI. Skyldigheten att mäta och lämna uppgifter till om halter av radioaktiva ämnen i miljöprover regleras enligt artiklarna 35 och 36 i Euratomfördraget. SSI svarar för att ett kontrollsystem för ra- dioaktivitet i omgivningen vidmakthålls så att skyldigheterna enligt Euratomfördraget kan fullgöras. 4.4.7 Materialflödesstatistik Regeringens bedömning: Statistik för materialflöden bör utvecklas. Regeringen avser ge uppdrag om detta till . Utvecklingen bör ske i saamverkan med och Kemi- kalieinspektionen samt andra berörda myndigheter. Skälen för regeringens bedömning: Industrisamhället förutsätter en intensiv omsättning av material och varor. Miljöarbetet fokuserar alltmer på detta och på vad som förbrukas. En minskning av förbrukningen av material och energi med en faktor 4 eller 10, beroende på tidshorisont, och ökad grad av återanvändning och återvinning diskuteras. behöver vi kunna följa upp beslut som rör varor och material och följa förbrukningen av olika resurser. finns inte statistik som ger det nödvändiga underlaget för detta. För att följa upp målen inom kemikalieområdet påbörjades uppbyggnaden av en officiell kemikaliestatistik, med Kemikaliein- spektionen som ansvarig myndighet. Regeringen anser att det finns ett motsvarande behov att bygga upp en officiell materialflödesstatistik, för att kunna följa trender och grad av måluppfyllelse i riktning mot ett kretsloppsanpassat samhälle. Ett informationssystem om samhällets materialflöden kan ge uppgifter om hur hög materialproduktiviteten är. I detta ingår att visa mängden jungfruliga resurser som utnyttjas och hur mycket av detta som återcir- kuleras. Vidare registreras hur mycket material som ackumuleras i sam- hället och hur mycket som släpps ut i naturen. Syftet med denna statistik är att ge en övergripande förståelse av samhällets materialanvändning, med tillhörande direkta och fördröjda utsläpp, avfallsgenerering, återan- vändning, återvinning och ackumulering av ämnen. Utveckling av indi- katorer för detta område kan ge bra och lättillgänglig information om samhällets materialomsättning och effektiviteten i resursanvändningen. Materialflödesstatistiken ger också underlag för att undersöka effekter av att byta till mer miljöanpassade material. Genom likheten med natio- nalräkenskaperna kan också analyser göras av hur ekonomiska förhållan- den kan påverka materialhanteringen och tvärtom. Detta bör samordnas med det arbete som utförs inom ramen för regeringsuppdraget om miljö- räkenskaper. De materialflöden som behöver följas är: miljö- och hälsofarliga ämnen (toxiska kemikalier, vissa metaller) och stora, ekonomiskt betydelsefulla materialflöden, t.ex. järn och stål, massa och papper, grus, cement, livsmedel. De miljö- och hälsofarliga ämnena följs inte på ett så- dant sätt att de kan kopplas till de ekonomiska aktörerna i samhället. En övergripande statistik över denna typ av ämnen och var de används i samhället är ett viktigt verktyg för att minska användningen av ämnen som skadar miljön och vår hälsa. Syftet med att följa de stora materialflödena är i ett svenskt perspektiv framför allt dess koppling till materialutnyttjande, energiförbrukning och avfall. De stora materialflödena har en stark koppling till energibehovet. Genom denna koppling kan nya möjligheter till energieffektivisering och utsläppsreducering studeras. En holländsk studie har visat att en reduce- ring av koldioxid för blir väsentligt billigare i det fall både energi- och materialsystemen inkluderas i analysen, eftersom de dyraste metoderna att minska energianvändningen då kan undvikas. En del av reduceringen åstadkoms istället genom byten till lättare material, byte av processer för att framställa material samt minskad råvaruutvinning. Även förändrad hantering av avfallet ger en väsentlig koldioxidreducering. Materialanvändningen ger således en bild av vad behovet av energi be- står av och därmed andra aspekter på möjligheterna till energi- och resurseffektivisering. Reducering av deponerade avfallsmängder är ett annat av de mål rege- ringen har satt upp. Regeringen har redovisat sin syn på denna fråga i proposition 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt håll- bart samhälle ett ansvar för alla. En effektivare resursanvändning inne- fattar förutom en strävan efter att minska mängden använt material för att producera en viss vara eller tjänst, en ökad återanvändning och återvin- ning av material. Detta är angeläget eftersom råvaruutvinning i många fall är mycket energikrävande och ger upphov till stora mängder avfall i sig. För att kunna följa upp detta krävs statistik över materialflöden och de avfallsmängder de ger upphov till. För materialområdet generellt saknas en statistikansvarig myndighet. Mycket av den grundinformation som behövs finns emellertid hos SCB. har i sin redovisning till regeringen om materialflöden i samhället (rapport 4504, 1996) föreslagit att materialflödesstatistik bör utvecklas, och att ansvaret för detta bör ligga hos SCB. Regeringen avser därför att ge SCB i uppdrag att i samverkan med ut- veckla sådan statistik. Intressenter förutom är bl.a. Kemikalieinspektionen, ÖCB, , , EEA (, ) samt EU:s statistik- byrå, . pågår ett EU-samarbete inom materialflödesområdet, med syfte att sprida information om de studier som gjorts. SCB deltar i projektets styrgrupp. Härigenom finns goda möjligheter till insyn i hur systemet kan byggas upp för att få en jämförbarhet med andra län- ders materialflödesanalyser. Intresset för materialflödesstudier är stort också i de andra nordiska länderna. SCB samarbetar med andra statis- tiska centralbyråer, och det finns möjligheter att dra lärdom och utbyta erfarenheter om hur statistiken kan göras mer detaljerad för att ge säkrare uppgifter om materialinnehåll. 5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle 5.1 Riktlinjer för en effektiv och långsiktigt hållbar material- och energianvändning Regeringens förslag: Följande riktlinjer skall gälla för arbetet med att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar resursanvändning: Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn taget till alla resurstillgångar. Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden. Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi. Regeringens bedömning: Befolkningstillväxten och krav på höjd levnadsstandard i många länder leder till större anspråk på resursförbrukning och därmed också en ökad belastning på miljön. För att nå en hållbar utveckling globalt krävs att resursförbrukningen effektiviseras avsevärt. Ett begrepp som nämns i den internationella debatten är faktor 10, som innebär att resursanvändningen behöver bli i genomsnitt 10 gånger effektivare under en till två generationer. Begreppet kan fungera som kompass och stimulera till nödvändigt nytänkande. Faktorn 10 ger en signal om vilken storlek på effektivisering som krävs, snarare än att uttrycka ett exakt mål. Det kommer att behövas ytterligare arbete, såväl nationellt som internationellt, för att analysera, konkretisera och utveckla begreppet Faktor 10. I regeringens skrivelse 1997/98:13 om ekologisk hållbarhet har regeringen anmält att den kommer att ta initiativ till en öppen dialog med näringsliv och forskare om förutsättningar för effektivare resursanvändning. Som underlag för denna dialog behövs bl.a. en utredning och en analys av hur det fortsatta arbetet med material- och energieffektivisering skulle kunna bedrivas i . Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kretsloppsdelegationen har dessutom föreslagit mål på medellång och kort sikt samt mål för att avgifta kretsloppet. (Kretsloppsdelegationen, Strategi för kretsloppsanpassade material och varor, rapport 1997:14). Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till Kretsloppsdelegationens rapport och delar dess värderingar och allmänna grundsyn. , Kemikalieinspektionen, KF, ICA, tekniska högskola och kommun ansluter sig i huvudsak till Kretsloppsdelegationens förslag till mål. Några remissinstanser anser att målen är otydliga och svepande och andra att målen är långtgående och mer av karaktären visioner. anser att målen inte förefaller bygga på en ordentlig analys och är framför allt negativ till Kretsloppsdelegationens mål om faktor 10. Skälen för regeringens förslag och bedömning Hushållning med resurser minskar belastningen på miljön Användningen av jordens resurser har pågått utan att naturens egna kretslopp störts, annat än lokalt eller marginellt. Under de senaste århundradena har befolkningstillväxten och den ökade material- och energiförbrukningen per person nått sådana dimensioner att viktiga ekosystem hotas och att de naturliga kretsloppen för svavel, kväve och kol har rubbats. Den redan rika världen har ett särskilt ansvar. Knappt en femtedel av jordens befolkning står för den övervägande delen av förbrukningen av jordens naturresurser och därmed av belastningen på miljön. För en globalt hållbar utveckling måste resurserna användas effektivt. Omställningen till ekologisk hållbarhet under en till två generationer kan inte skapas genom ett enda långsiktigt handlingsprogram, men färdriktningen kan läggas fast och omfattningen bedömas. Med färdriktningen given, och med ambitionen att göra till ett föregångsland, kan de första stegen ta form. Ekonomin blir alltmer global. Råvaror och produkter säljs alltmer på en global marknad. Den svenska ekonomin är sammanflätad med ekonomin i de övriga EU-länderna, som i sin tur blir alltmer sammanflätad med andra världsdelars ekonomier. Föroreningarna känner inte heller några nationsgränser. En omställning på bred front kan bidra till att skapa tillväxt och sysselsättning, och därmed bidra till att förutsättningarna för tillväxt ökar även i utsatta regioner. I arbetet för en hållbar samhällsutveckling är det också väsentligt att hänsyn tas till kulturvärden. Regeringen har tidigare presenterat en skrivelse med målet att föra mot en ekologiskt hållbar utveckling (skr. 1997/98:13). För att uppnå detta formulerades tre delmål: Skyddet av miljön, Hållbar försörjning och Effektiv användning. För att de miljökvalitetsmål som presenteras i kapitel 4 Nationella miljökvalitetsmål för ekologiskt hållbar utveckling skall kunna nås krävs att material- och energianvändningen effektiviseras.