prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Den kommunala översiktsplaneringen enligt (1987:10) har stor betydelse i arbetet med en hållbar utveckling. En utvecklad översiktsplanering ger med stöd av naturresurslagens hushållningsbestämmelser verkningsfulla medel för kommunerna att behandla bl.a. frågor om en hållbar utveckling i skärgårdarna. De regionala miljö- och hushållningsprogrammen som tas fram av berörda länsstyrelser för de större skärgårdsområdena bör också kunna bidra med ytterligare underlag för skärgårdskommunerna. Regeringen har tillsatt en utredare som skall ställa samman uppgifter när det gäller konflikter med andra mark- och vatten- användningsintressen vid utbyggnad av vindkraft. Utredningen skall analysera förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av vindkraft och föreslå kriterier för lokalisering. Utvecklingen av turismen skall ske på ett sätt som främjar en hållbar utveckling för natur- och kulturmiljön. Turismen skall bedrivas så att störningar på djur- och fågelliv inte uppkommer och att slitage på mark och klippor inte uppstår. Remissinstansernas förslag på viktiga insatser tillgodoses till största delen av regeringens bedömningar bl.a. vad avser skydd av värdefulla biotoper, lägre bullernivåer, hållbart fiske samt oljeutsläpp. Internationellt arbete För att uppnå målet om ett Hav i balans samt levande kust och skärgård skall aktivt agera internationellt: Inom ramen för delta i uppföljningen av tidigare beslut och åtaganden, bl.a. vad gäller näringsämnen, vissa metaller och organiska miljögifter samt i framtagande av nya mål och strategier inför nästa . Inom ramen för bl.a. OSPAR, IMO och EU verka för ett konkret genomförande av Nordsjökonferensernas åtaganden. Inom EU fortsätta delta vid utarbetande av ett ramdirektiv för vatten där den övergripande målsättningen är "god vattenkvalitet" i sjöar, vattendrag, grundvatten, flodmynningar samt kustvatten. Kommissionens förslag till direktiv innebär att en ekologiskt hållbar vattenkonsumtion både med avseende på kvalitet och kvantitet skall främjas. För en prioriterad lista av farliga ämnen skall gemensamma miljökvalitetsnormer utarbetas. Förslaget till ramdirektiv för vatten innebär dels att vissa gemensamma miljökvalitetsnormer kommer att gälla för , dels också att får en skyldighet att själv fastställa miljökvalitetsnormer för de kemiska ämnen och biologiska samt fysikaliska kvaliteter där gemensamma normer inte finns. Normerna skall enligt förslaget redovisas till första gången . Delta i arbete, inom ramen för HELCOM, enligt överenskommelser och rekommendationer som bl.a. rör skydd av områden, säljakt, lax, strandskydd, sjöfart, havsövervakning och samarbete vid olje- och kemikalieolyckor. Insatser pågår också för att driva på åtgärder för att minska påverkan på och av stor betydelse är den pågående processen för östutvidgningen av EU. Delta i kulturmiljösamarbete inom ramen för Östersjösamarbetet av betydelse för bevarandet av bl.a. det gemensamma kulturarvet. Delta i fortsatt arbete med att ta fram ett regionalt miljöprogram för inom ramen för den svensk-danska regionala samarbetsorganisationen som ett projekt inom EU:s INTERREG-program för . Delta i Baltic 21, ett samarbetsprojekt mellan elva länder för att ta fram en för , där bl.a. fiske, jordbruk och transporter tillhör de sju prioriterade områdena. Driva frågor om åtgärder mot introduktion av främmande arter och marint avfall i anslutning till fartyg. 4.2.6 Ingen övergödning Regeringens förslag: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten (miljökvalitetsmål 6). Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningar för biologisk mångfald. Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten. Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd. Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt. Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning. Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bör kompletteras med delmål avseende bl.a. tillförsel av näringsämnen samt skydd av vattentäkter. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringen tar även upp frågan om skyddsområden för dricksvattentäkter. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att kraven på grundvatten bör vara högre än på vattendrag och att det är olämpligt att låta förhållanden vara referenstillstånd för kust och hav eftersom detta tillstånd är svårt att fastställa. m.fl. remissinstanser anser att ett mål för fosforutsläpp bör kvantifieras och tidssättas. framhåller att målet för kväveutsläpp till hav innebär en försvagning jämfört med tidigare icke uppnådda mål. () betecknar tidsgränsen för kväveutsläppsmålet som orealistisk. Några instanser anser att en regionalisering respektive nedbrytning på aktörer/sektorer krävs. Jordbrukets roll framhålls och några förslag till åtgärdsmål för jordbruket ges. Såväl LRF som menar dock att jordbruket bör bära en mindre del av bördan eftersom man i relation till andra aktörer redan gjort förhållandevis mycket. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har uttalat tre övergripande mål för ekologisk hållbarhet. För att uppnå de två målen Skyddet av miljön och Hållbar försörjning föreslår regeringen ett miljökvalitetsmål för övergödning som omfattar såväl grundvatten, sjöar och vattendrag, kust och hav samt skogs- och jordbruksmark. Miljökvalitetsmålet är att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte skall ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet varierar lokalt och regionalt och kräver fortsatt minskade utsläpp av näringsämnen. För kustvatten, sjöar och grundvatten kan målet i huvudsak vara uppnått inom en generation. För t.ex. i sin helhet kan målet troligen uppnås först mot slutet av nästa sekel. Vad gäller påverkan på marin miljö och från luftföroreningar är vi dock beroende av internationella åtgärder för måluppfyllelsen. Övergödning orsakas av kväve- och fosforföreningar, dvs. näringsämnen som tillförs mark och vatten direkt eller indirekt genom läckage eller luftnedfall. Tillförseln av näringsämnen är både en förutsättning för den biologiska produktionen och ett hot mot miljön, beroende på storleken av tillförseln. står för av den totala vattenburna belastningen av kväve på öppna hav söder om . Effekterna av de inhemska utsläppen av kväve och fosfor dominerar emellertid längs svenska kuster. Dessa utsläpp orsakar främst övergödningsproblem i kustvatten med låg vattenomsättning, t.ex. skärgårdsområden. Luftburet kväve betyder också mycket för den totala belastningen på havet. Näringsämnen som orsakar övergödning Övergödning medför negativa effekter på både biologisk mångfald och naturresurser som t.ex. fisk och skaldjur. Syrehalterna i många havs- och kustområdens djupområden är för låga, vilket innebär att en naturlig biologisk produktion saknas i betydande delar av den miljön. Även i sötvatten återfinns miljöer där övergödning lokalt skapar negativa effekter, framför allt vad gäller biologisk mångfald. Lokalt förekommer också grundvatten med för höga nitrathalter, vilket innebär att vattnet ej är tjänligt för konsumtion. Den viktigaste orsaken till övergödning är kväve som tillförs miljön genom gödsling och luftnedfall. När det gäller inlandsvatten spelar dock tillförsel av fosfor från punktkällor och läckage störst roll. Däremot har både kväve- och fosfortillförsel stor betydelse för kustområdenas övergödning medan kvävet spelar störst roll för de öppna havsområdena. För att skydda ekosystem och biologisk mångfald är den kritiska belastningsgränsen för näringsämnen oftast lägre eller i vissa fall på samma nivå som den gräns som skyddar människors hälsa. Mot bakgrund av ovanstående redovisning bedömer regeringen det nödvändigt att belastningen av näringsämnen inte får ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningarna för biologisk mångfald. Näringsförhållanden i grundvatten Grundvatten blir med tiden ytvatten. Regeringens bedömning är att grundvatten inte skall bidra till ökad övergödning av ytvatten. Långsiktigt bör därför, med hänsyn till ekosystemen, totalhalter av kväve och fosfor i grundvatten uppfylla målen för ytvatten. I vissa odlingsområden är ett första steg att klara kraven för dricksvatten inom en generation (se även avsnitt 4.2.2 Grundvatten av god kvalitet). Dricksvattenkvalitetsnormer för nitrat överskrids i av de grävda brunnarna. Näringsförhållanden i sjöar och vattendrag För sjöar och vattendrag bör utgångspunkten vara att halterna av näringsämnen skall ligga kring naturliga nivåer. För de kraftigt förorenade miljöerna i städerna bör naturliga halter vara ett långsiktigt mål. I områden med intensivt jordbruk är däremot dessa krav svåra att nå med dagens brukningsmetoder. I sådana områden är ett i huvudsak måttligt näringsrikt till i vissa fall näringsrikt tillstånd ofta mer realistiskt. Enligt riksinventering av sjöar var av sjöarna näringsrika. Huruvida detta beror på naturliga orsaker eller på mänsklig påverkan är inte klarlagt. Det första steget bör vara att klara kraven för dricksvatten i jordbruksområden. Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap skall i huvudsak ha ett naturligt näringstillstånd samt att sjöar och vattendrag i odlingslandskap skall ha ett naturligt tillstånd som högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt. Näringsförhållandena i kust och hav Miljökvalitetsmålet avseende övergödning av kust och hav bör sättas med utgångspunkt från dagens kunskap om den historiska belastningen på havet och med hänsyn till hur övergödningen av haven och kusterna har utvecklats. Övergödningseffekterna av den ökade belastningen av näringsämnen efter visade sig med full kraft först med något decenniums eller några decenniers fördröjning. Vi vet att de övergödningseffekter som blev synliga i och i till stor del berodde på belastningen under tidigare decennier. Som indirekt mått på ett relativt opåverkat tillstånd i havet används därför den belastning som motsvarar förhållandena före . Näringsförhållandena i kust och hav bör därför, enligt regeringen, i stort sett motsvara det tillstånd som rådde där tillförsel av näringsämnen inte orsakar någon övergödning. Kunskapen om de ekologiska effekterna av olika halter av näringsämnen i respektive kustavsnitt och havsbassänger bör utvärderas och vara utgångspunkt för att sätta lokala och regionala mål som bygger på kritisk belastning. Näringsförhållanden i skogs- och jordbruksmark Tillförsel till liksom läckage från skogsmark av näringsämnen, vilket bl.a. påverkas av skogsbruksmetoderna och tillförsel av försurande ämnen, bör vara sådan att skogens mångfald och skogsproduktionen bevaras som påverkan på den biologiska mångfalden i miljöer som kan drabbas av läckaget begränsas. Läckaget av näringsämnen från jordbruksmark, vilket är beroende av tillförsel och jordbruksmetoderna, bör begränsas så att den biologiska mångfalden bevaras i såväl odlingslandskapet som i andra omgivande miljöer som kan påverkas av läckaget. Skogs- och jordbruksmarken bör således ha ett tillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. beslut och mål har uttalat att den biologiska mångfalden skall säkerställas. har bl.a. tagit ställning till att naturligt förekommande arter i havs- och vattenområden skall kunna bevaras i livskraftiga, balanserade populationer. Härvid nämns även skogen specifikt. Vidare har beslutat att föroreningar inte skall begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag samt grundvatten som vattentäkt (prop. 1990/91:90 s. 35, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Dessa tidigare antagna mål täcks in och ersätts delvis av de nu föreslagna miljökvalitetsmålen. Den miljökvalitet gällande näringstillståndet i mark och vatten som fastslås under Ingen övergödning är en viktig förutsättning för att uppnå målen om bevarande av biologisk mångfald. har tidigare tagit ställning till att de vattenburna utsläppen av kväve till havet från mänsklig verksamhet skall halveras mellan och (prop. 1990/91:90 s. 41, bet. 1990/91:JoU:30, rskr. 1990/91:338). har också gjort sådana åtaganden vid olika Nordsjökonferenser , , inom Helsingforskonventionen (HELCOM) för skydd av samt inom Oslo- och (OSPAR) för skydd av Nordostatlanten . redovisade en utvärdering av halveringsmålet i rapporten från land till hav (rapport 4735). Redovisningen visar att vi inte nådde det målet. I stället för en halvering blev reduktionen . En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att miljökvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra. Regeringen gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning behöver kompletteras med delmål avseende tillförsel av näringsämnen samt skydd av vattentäkter. För att minska övergödningen måste utsläppen av kväveoxider till luft samt utsläppen av ammoniak minska. (Se avsnitt 4.2.7 Bara naturlig försurning). Regeringens bedömning är att följande delmål därutöver bör gälla för det fortsatta arbetet: Tillförsel av näringsämnen till kustvatten, sjöar och vattendrag samt grundvatten bör långsiktigt i huvudsak underskrida nivåer där de har en negativ effekt på människors hälsa, biologisk mångfald eller möjlig- heterna till allsidig användning. Delmålet har tidigare lagts fast av i samband med miljöpolitiska beslut. Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås. De svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om skall minska jämfört med nivå. Delmålet har tidigare lagts fast av i samband med miljöpolitiska beslut. Målet har inte uppnåtts till den av angivna tidpunkten (1995). Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhälls- ekonomiska konsekvenser, målet kan nås. Skyddsområden för vattentäkter och deras väsentliga influens- områden bör fastställas. Målet kommer års miljöpolitiska beslut. Den parlamentariska beredningen skall överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås. Behov av nya delmål För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad olika områden. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla nya delmål. Regeringen avser vidare att uppdra åt att utveckla kvantitativa och tidsangivna delmål avseende bl.a. biologiska och fysikalisk kemiska variabler för både mark och vatten. Myndigheternas förslag kommer sedan att utvärderas av den parlamentariska beredningen. Även sektorsmål för bl.a. jord- och skogsbruk samt för avloppssektorn bör utvecklas, som anger hur respektive sektor bidrar till att uppfylla både det övergripande miljökvalitetsmålet och delmålet om en minskning av kväveutsläppen till haven söder om . Delmålet om tillförsel av näringsämnen Regeringens redovisade delmål avseende tillförseln av näringsämnen till kustvatten, sjöar och vattendrag samt grundvatten förväntas inte kunna uppnås förrän om en generation på grund av ekosystemens inneboende tröghet. Delmålet är ett förtydligande av åtaganden i internationella sammanhang, däribland inom Nordsjödeklarationerna, (), () samt i samband med vissa EG-direktiv (se nedan under Internationellt arbete). Delmålet överensstämmer med och flera andra länders ståndpunkter i förhandlingarna om EG:s ramdirektiv för vatten. Avseende utsläpp av kväve till havet söder om baseras delmålet på ett av tidigare antaget mål där årtalet för måluppfyllelse flyttas fram på grund av att målet att minska utsläppen visat sig svårare att nå än tidigare beräknat. Även detta delmål utgörs av ett förtydligande av åtaganden i internationella sammanhang, däribland inom Nordsjödeklarationerna, OSPAR samt inom HELCOM. Delmålet om skydd av vattentäkter Försörjning med vatten av god kvalitet är av avgörande betydelse för människors liv och välbefinnande. I 19 kap. vattenlagen finns regler om skydd för yt- och grundvattentillgångar, bl.a. en möjlighet att besluta om vattenskyddsområden. Regeringen gör bedömningen att skydds- instrumenten för vattentäkter utnyttjats i alltför begränsad omfattning. Det är med hänsyn till de vitala samhällsintressen som står på spel angeläget att skyddsområden utses . Fastställande av skyddsområden är även av stor vikt för att uppnå tidigare fastställda mål om att föroreningar inte skall begränsa användningen av vatten från sjöar och vattendrag som dricksvattentäkt (prop. 1990/91:90). Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet En förutsättning för att minska läckaget av kväve och fosfor från jordbruksmark är att förändringar sker av jordbrukets drift t.ex. vad gäller balanserad gödsling samt att jordbrukslandskapet förändras till att innehålla landskapselement som t.ex. dammar, kantzoner och liknande. Förslag till långsiktiga åtgärder har av utvecklats i framtidsstudien (rapport 4747). har i rapporterna Kväve från land till hav (rapport 4735) och Kampen mot alger och miljögifter (rapport 4561) med underrapporter analyserat omfattningen av och källorna till kväveläckage till havet. I rapporterna ges förslag till strategier och åtgärder för att minska läckaget. Utifrån kunskap om belastningen och områdenas varierande känslighet måste det fortsatta arbetet i större utsträckning än tidigare anpassas till regionala förutsättningar och behov, och olika kustområden bör behandlas efter sina olika förutsättningar. Mot denna bakgrund avser regeringen att uppdra åt att utarbeta ett förstärkt åtgärdsprogram för jordbrukets växtnäringsläckage med utgångspunkten att minska den vattenburna mänskliga kvävebelastningen från jordbruket till havet. Inom ramen för verkets förslag till åtgärdsprogram bör ett system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet samt möjliga styrmedel för detta redovisas. Programmets miljömässiga och ekonomiska konsekvenser skall beskrivas. Gödsling av skogsmark bör inte ske så att bidrag till övergödning av vatten sker. För att minska belastningen av kväve till havet är det viktigt att komplettera åtgärder för att minska utsläppen med åtgärder i anslutning till vattendragen. Att återskapa våtmarker och att värna om befintliga våtmarker bidrar både till att öka den biologiska mångfalden och att förbättra naturliga kvävefällor. Vid bedömningen av våtmarks- restaureringar måste dock hänsyn även tas till förekomsten av kvävekänsliga arter i den naturliga våtmarksmiljön. har identifierat kuststräckan från norska gränsen t.o.m. kommun som känslig för övergödning med avseende på kväve i enlighet med kraven i EG:s avloppsvattendirektiv. Ett genomförande av åtgärder enligt detta direktiv beräknas minska kvävebelastningen med jämfört med . En minskning av kväve- och fosforbelastningen kommer inte att ge omedelbara effekter i miljön. Det krävs ofta en lång återhämtnings- process i mark, vatten och sediment innan halterna av näringsämnen når långsiktigt önskvärda nivåer i ekosystemen. Internationellt arbete För att uppnå målet om Ingen övergödning skall agera aktivt internationellt: Delta i EU:s pågående utarbetande av ett ramdirektiv för vatten, där den övergripande målsättningen är god vattenkvalitet i sjöar, vattendrag, flodmynningar, grundvatten samt kustvatten. Enligt förslaget kommer EG:s ramdirektiv för vatten att innebära dels att vissa gemensamma miljökvalitetsnormer kommer att gälla för , dels att får en skyldighet att självt fastställa miljökvalitetsnormer för de kemiska ämnen och biologiska samt fysikaliska kvaliteter där gemensamma normer inte finns. Normerna skall enligt förslaget redovisas till . Arbeta inom ramen för HELCOM där det finns överenskommelser och rekommendationer som bl.a. rör skydd av områden. Inom HELCOM delta i pågående arbete med syfte att driva på åtgärder för att minska påverkan på . Av stor betydelse är den pågående processen för Östersjöutvidgning av EU. Delta i Östersjösamarbetet Baltic 21, som är ett samarbetsprojekt mellan 11 länder för att ta fram en för . Delta i samarbetet mellan och , ett regionalt miljö- program för "Hållbar stads- och regionutveckling". Inom ramen för delta i framtagande av mål och strategier beträffande övergödande ämnen. Arbeta i enlighet med åtaganden vad gäller övergödande ämnen och som bearbetas inom ramen för OSPAR. Beslut förväntas vid ministermötet . Delta i EU:s och den regionala luftkonventionens (UN/ECE CLRTAP) arbete med minskningar av utsläpp av kväve till luft 4.2.7 Bara naturlig försurning Regeringens förslag: De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader (miljökvalitetsmål 7). Miljökvalitetsmålet innebär: Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras. verkar för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten. Halterna i luft understiger svaveldioxid/m3 och kvävedioxid/m3 (årsmedelvärden) för att skydda tekniska material. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning bör kompletteras med delmål avseende bl.a. utsläpp av försurande ämnen. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: ifrågasätter det faktaunderlag som förslaget baseras på, som säger att av sjöarna och av skogsmarken är naturligt sur. Koppling till kritiska belastningar och belastade områden i målformuleringen efterlyses av . Som modell framhålls . betonar behovet av regionalisering av målet. Enligt () kan transportsektorn sannolikt nå sina mål för minskade utsläpp av försurande ämnen utan större svårigheter, även då hänsyn tas till sociala och ekonomiska aspekter. Skogsbruket bör enligt flera remissinstanser framhållas som en viktig aktör i försurningssammanhang. Skälen för regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning bidrar till att uppnå två av regeringens mål för ekologiskt hållbar utveckling, nämligen Skyddet av miljön och En hållbar försörjning. Miljökvalitetsmålet är att de försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosions- hastigheten i tekniska material. Detta miljökvalitetsmål överensstämmer med vad som slagits fast i EU:s femte åtgärdsprogram för miljön. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. För att uppnå målet i krävs omfattande åtgärder för att begränsa utsläppen av svaveldioxid, kväveoxid och ammoniak både nationellt och i andra europeiska länder norr om .