prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Bestämmelser om kungörande av ansökningar om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet finns i 19 kap. 4 § respektive 22 kap. 3 §. I dessa kungörelser bör alltid även miljökonsekvensbeskrivningen tas med, oavsett om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Allmänheten skall beredas möjlighet att yttra sig över såväl ansökan som miljökonsekvensbeskrivningen. När miljökonsekvensbeskrivningar, med ansökan om sådan finns, upprättats i andra fall behöver dock detta kungöras endast i de fall verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, eftersom det inte är administrativt rimligt att alltid kungöra detta. Övriga miljökonsekvensbeskrivningar och de ansökningar dessa vanligtvis avser är dock genom offentlighetsprincipen givetvis tillgängliga och synpunkter får framföras även beträffande dessa. En miljödomstol, och i de flesta fall även , kan förväntas hålla muntlig förhandling i alla mål avseende verksamheter som kan antas få en betydande miljöpåverkan. Det innebär att det blir en offentlig förhandling där även miljökonsekvensbeskrivningen tas upp. Eftersom även kallelsen till förhandling i sedvanlig ordning kommer att kungöras får enskilda och organisationer som anser sig berörda kännedom om den och har vid denna möjlighet att framföra synpunkter på såväl ansökan som miljökonsekvensbeskrivningen. Kungörande krävs inte formellt i EG-direktiven, enligt vilka det räcker att den berörda allmänheten ges tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. Medlemsstaterna får avgöra hur allmänheten skall få yttra sig, t.ex. skriftligen eller genom en offentlig utfrågning. Även vid tillståndsmyndighetens besiktning av den tilltänkta platsen för den planerade verksamheten bör motsvarande rätt att närvara och yttra sig som gäller för sakägare också gälla för enskilda och företrädare för organisationer. Möjligheten för allmänheten att delta i tillståndsförfarandet är inte någon nyhet i sak. Regleringen i balken innebär dock enligt regeringens bedömning en ännu större möjlighet att påverka på ett tidigare stadium och även en förstärkning av möjligheten att påverka senare när tillståndsansökan prövas. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå som en del i ett beslutsunderlag. Av detta följer att dess kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en beskrivning har upprättats. Det bör i detta sammanhang återigen framhållas och kan inte tillräckligt understrykas att beslutsmyndigheten i enlighet med förvaltningsförfarandets allmänna principer har ett ansvar för att ärendena blir tillfredsställande utredda. Därmed har också bl.a. en miljödomstol befogenhet och skyldighet att förordna om de kompletteringar av beslutsunderlaget som den bedömer vara nödvändiga. Om en konsekvensbeskrivning är bristfällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, kan konsekvensen bli att ansökan anses vara så bristfällig att den avvisas. I de fall det ändå är möjligt att ta upp ansökan till prövning men miljökonsekvensbeskrivningen trots detta bedöms inte vara tillräcklig kan följden bli att ansökningen lämnas utan bifall därför att konsekvenserna för miljön är oklara och försiktighetsprincipen som uttrycks i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. tillämpas. Det är alltid den sökande eller motsvarande som skall ansvara för innehållet i och bekosta att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och eventuellt kompletteras så att den uppfyller kraven. Den miljökonsekvensbeskrivning som ges in kan alltså kompletteras under ärendets handläggning. Den dialog som på ett tidigt stadium skall förekomma enligt 6 kap. 4 och 5 §§ mellan sökanden, och tillsynsmyndigheten får således inte avslutas i och med att en ansökan om tillstånd med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning har getts in. Som angetts har RRV i sin rapport kritiserat tillståndsmyndigheters granskning och beaktande av ingivna miljökonsekvensbeskrivningar. För att uppnå en bättre tillämpning har föreslagit att i balken införs en uttrycklig bestämmelse att den myndighet som skall pröva ansökan om tillstånd skall i samband med den prövningen även ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven enligt balken. i anser att det bör framgå av bestämmelsen att granskningen och ställningstagandet till MKB:ns kvalitet är fristående från myndighetens ställningstagande till ansökan. För att det klart skall framgå av bestämmelsen att myndigheten skall ta särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven, föreslogs i lagrådsremissen att det i lagtexten skall anges att det skall göras i ett särskilt beslut och att detta lämpligtvis dock sker i samband med att ansökan prövas eftersom det är i anledning av ansökan som krav på en MKB ställs. Lagrådet har haft synpunkter på detta och föreslagit att bestämmelsen i 6 kap. 9 § utformas så att en myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Lagrådets förslag bör följas eftersom det i många fall kan vara lämpligt att ställningstagandet till miljökonsekvensbeskrivningen görs i samband med att målet eller ärendet avgörs i de fall där komplettering inte anses behövas, utan att detta görs i ett särskilt beslut. Det är dock viktigt att betona att en särskild bedömning skall göras av miljökonsekvensbeskrivningen och att den skall göras fristående från prövningen av ansökan samt att ställningstagandet skall motiveras. Vidare föreslår regeringen att i bestämmelsen skall anges att myndigheten vid prövningen av ansökan skall beakta innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden som getts in. Detta kan i och för sig tyckas vara självklarheter vid den prövning en myndighet skall göra. RRV:s rapport antyder dock att MKB inte fyllt den roll som beslutsunderlag som var avsedd och genom en sådan bestämmelse uppfylls också kravet i artikel 8 i direktivet 85/337. Där föreskrivs att uppgifter som inhämtats enligt direktivets artikel 5, 6 och 7 skall beaktas vid tillståndsgivningen. I direktivet 97/11 har lagts till att även resultatet av samråden skall beaktas. Genom bestämmelsen uppfylls även artikel 9.2 i IPPC-direktivet 96/61 där det också föreskrivs att uppgifter som inhämtats enligt MKB-direktivets artikel 5 7 skall beaktas när tillstånd meddelas. Om det i efterhand visar sig att oriktiga uppgifter har lämnats eller att uppgifter har utelämnats som varit av betydelse för tillståndet kan ett tillstånd återkallas eller villkor omprövas enligt bestämmelser i 24 kap. 3 och 5 §§. Det kan även bli aktuellt att utkräva straffrättsligt ansvar för försvårande av miljökontroll enligt 29 kap. 5 §. Genom att regionala miljödomstolar och en miljööverdomstol inrättas kommer genom deras prövning av om miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig en enhetlig praxis att skapas. vid vill att det skall införas en rätt för sakägare och kanske att överklaga MKB:n som sådan och hänvisar till att sådana regler finns i lagstiftning om MKB. En sådan möjlighet skulle dock ytterligare komplicera systemet och skulle innebära att tidsutdräkten förlängs betydligt. Det finns därför inte nu tillräckliga skäl att införa någon möjlighet att överklaga myndighetens beslut vid prövningen av miljökonsekvensbeskrivningen särskilt, vilket bör framgå direkt av lagtexten. Domstolens eller myndighetens ställningstagande får alltså endast överklagas i samband med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas. En överprövning av miljökonsekvensbeskrivningen får därmed ske i samband med att det mål eller ärende som den gäller överprövas. Något krav på att en miljökonsekvensbeskrivning skall gå att överklaga särskilt finns inte heller i EG-direktivet. Även om det är tillståndsmyndigheten som i sista hand avgör om en miljökonsekvensbeskrivning är så fullständig att den kan godtas finns ett behov av att remissorganen yttrar sig även med avseende på miljökonsekvensbeskrivningen. spelar här en viktig roll även när den inte är tillståndsmyndighet. Som angetts tidigare skall det tidiga samrådet inför upprättandet av MKB:n alltid hållas med . En annan viktig uppgift för bör bli att vara remissorgan för beslutsmyndigheten. Då bör i de fall där den anser att den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras i något hänseende och där den inte själv är beslutande myndighet, hos den beslutande myndigheten begära att beskrivningen skall kompletteras. Länsstyrelserna har redan denna uppgift i ärenden enligt vissa lagar enligt förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. I de fall inte är tillsynsmyndighet bör den myndighet som är det också beredas tillfälle att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen. Enligt artikel 6.1 i direktivet 85/337 skall de myndigheter som kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som exploatören lämnar, dvs. MKB:n, samt över ansökan. får anses alltid vara en sådan myndighet som berörs, vilket i många fall är kommunen som även påpekat i sitt remissvar. De bestämmelser som inte tas in i balken bör regeringen föreskriva i en förordning. finns inget bemyndigande för regeringen utan den rätt som följer av 8 kap. 13 § regeringsformen att regeringen får meddela föreskrifter för verkställighet av lag har utnyttjats vid utfärdandet av förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. har därför föreslagit att regeringen i balken skall ges ett bemyndigande med stöd av 8 kap. 7 § 4 regeringsformen att meddela närmare föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar. Denna fråga berördes i samband med att lagstiftningen om MKB infördes i 5 kap. NRL. I lagrådsremissen angående den lagstiftningen hade föreslagits ett liknande bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter. Lagrådet skrev då i sitt yttrande: "Sådana föreskrifter som denna paragraf avser kan regeringen utfärda som verkställighetsföreskrifter utan något särskilt bemyndigande. Även subdelegation kan ske utan bemyndigande. Eftersom paragrafen således är onödig bör den utgå." Regeringen följde Lagrådets förslag i prop. 1990/91:90. Det saknas skäl att nu göra någon annan bedömning. Därför bör det av föreslagna bemyndigandet inte ingå i . har vidare föreslagit att regeringen bör ge rätt att efter samråd med övriga berörda myndigheter utfärda mera detaljerade bestämmelser bl.a. om hur förfarandet med miljökonsekvensbedömning bör utformas. skriver att detta är ett utslag av att synen på MKB gäller redovisning av störningar och intrång i naturmiljön, vilket varit en av de allvarligaste svårigheterna för MKB att slå igenom. är det enligt mera accepterat att "M" i 5 kap. NRL betyder även kultur, hälsa och säkerhet samt inverkan på allmänna intressen och andra hushållningsaspekter, vilket innebär att RAÄ liksom och är lika berörda sektorsintressen som . står dock alltfort för de samlade hushållningsaspekterna och med planering och den byggda miljön som sektorsfrågor och bör därför även vara ansvarig för procedur och samordning. Enligt måste dock ta fortsatt ansvar för att utveckla frågor om miljöstörningar, naturvärden och kretslopp med material m.m. När miljölagstiftningen nu samlas i en balk, där även reglerna om MKB arbetas in, kommer att bli det statliga verk som får ansvaret för flest av de verksamheter som regleras i balken. Det är därför naturligt att nu får ett mera samordnande och övergripande ansvar också för arbetet med föreskrifter om MKB. Även kommer dock liksom nu att behöva arbeta med frågor inom detta område när det gäller fysisk planering och hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. RAÄ, och bör också få uppgifter inom sina områden. Den närmare ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter när det gäller föreskriftsarbete m.m. som rör MKB får tas upp i fortsatta arbete. har, som nämnts tidigare, utarbetat en rapport med förslag i fråga om vilka verksamheter som kan ha betydande miljöpåverkan. 4.11.7 Planer och planeringsunderlag m.m. Regeringens förslag: Varje myndighet som skall tillämpa skall se till att planer enligt och annat planeringsunderlag som behövs för att belysa hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet. Kommunerna skall i fortsättningen kunna åläggas att även redovisa hur de avser att i sin planering skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer uppfylls. Beskrivningar av miljökonsekvenserna skall systematiskt komma in i ett tidigt skede av den politiska processen och skall som allmän regel innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av strategisk karaktär. Myndigheterna skall beakta konsekvenserna för miljön innan de utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna råd. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: vill att 7 kap. 13 § i utredningens förslag kompletteras med att skall åläggas att ta fram en miljö- och hälsoskyddsplan för länet inom ramen för arbetet som pågår under benämningen Strategi för regional miljö, STRAM. Skälen för regeringens förslag: I 6 kap. 1 § NRL finns bestämmelser om att myndigheter som tillämpar NRL skall se till att planer enligt PBL och annat planeringsunderlag skall finnas tillgängligt samt att kommuner och länsstyrelser är skyldiga att tillhandahålla detta. Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning är en förutsättning för att en från allmän synpunkt god hushållning med naturresurser skall uppnås. Därför är de myndigheter som skall tillämpa balkens regler om hushållning med naturresurser skyldiga att se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Samma regler skall alltså gälla vid tillämpning av som gällt vid tillämpning av naturresurslagen. Det gäller alltså inte bara vid prövning av mål och ärenden enligt utan även mål och ärenden enligt annan lagstiftning som berör frågor om hushållningen med mark och vatten och där därför skall tillämpas. I 6 kap. 2 § NRL finns en bestämmelse att regeringen kan besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen hur de i sin planering enligt NRL skall tillgodose ett intresse som rör hushållningen med naturresurser. Som föreslagit bör motsvarande bestämmelser gälla enligt balken. Eftersom dessa bestämmelser, i likhet med reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar, rör beslutsunderlag för mål och ärenden är det lämpligt att arbeta in dessa i samma kapitel. Vidare bör bestämmelserna, som utredningen föreslagit, utökas så att kommunernas redovisning även skall kunna avse hur kommunen avser att skapa förutsättningar för att utfärdade miljökvalitetsnormer uppfylls. När det gäller förslag att komplettera 6 kap. 12 § med att skall åläggas att ta fram en miljö- och hälsoskyddsplan för länet inom ramen för arbetet med STRAM kan konstateras att 6 kap. 12 § avser sammanställande av planeringsunderlag från statliga myndigheter för den fysiska planeringen. Vad tar upp avser någonting annat, nämligen en omfattande plan som skulle gälla hur de nationella och regionala miljö- och hälsoskyddsmålen skall genomföras i olika avseenden. Både internationellt och i ökar alltmer användningen av miljökonsekvensbeskrivningar som stöd för en öppen demokratisk debatt i samband med strategiskt viktiga beslut. I detta sammanhang åsyftas då ofta miljökonsekvensbeskrivningar som underlag inför beslut om program-, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer. I den s.k. UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256) anförde regeringen att det är angeläget att beskrivningar av miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede av den politiska processen. Sådana beskrivningar bör enligt regeringen göras när det gäller program, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer. Beskrivningar av miljökonsekvenserna skall som allmän regel innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av strategisk karaktär. Vidare bör myndigheterna beakta och redovisa konsekvenserna för miljön innan de utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna råd. Som framgick av UNCED-propositionen ser regeringen över regelsystem, som instruktioner, författningar m.m. i syfte att bedöma behovet av miljöanpassning av dessa. Även inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett förslag till direktiv om detta. Kommissionen har till rådet överlämnat ett förslag till direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. Enligt regeringens uppfattning bör i fortsättningen redovisningar av konsekvenserna för miljön komma till allmänt bruk mer aktivt och målmedvetet i propositioner och andra politiska beslut. I syfte att uppnå en hållbar utveckling bör miljöhänsyn och resurshushållning integreras i all statlig verksamhet. Regeringen beslutade därför att inleda utvecklingen av miljöledningssystem i statliga myndigheter. I ett första skede genomförs ett pilotprojekt med 25 medverkande myndigheter, bl.a. , , , ett par länsstyrelser och . Pilotmyndigheterna skall under göra en miljöutredning, ta fram förslag till en miljöpolicy samt handlingsplan för fortsatt integrering av miljöhänsyn i myndighetens verksamhet. I samband med redovisningen av arbetet med miljöledningssystem skall pilotmyndigheterna även redovisa frågor kring miljöanpassning av sin upphandling. Med erfarenhet från pilotprojektet skall sedan miljöledningssystem införas i samtliga statliga myndigheter. 4.12 Organiserat friluftsliv och allemansrätten Regeringens förslag: Förutom allmänna regler som gäller för allemansrätten skall även generella regler för verksamheter, t.ex. hänsynsreglerna och regler om miljökvalitetsnormer, gälla sådan verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemansrätten. Detsamma skall gälla ideella former av organiserat friluftsliv. Av detta följer bl.a. att organisatören skall vidta förebyggande åtgärder och iaktta försiktighet i syfte att förhindra att deltagarna orsakar skada. Genom att organiserat friluftsliv betraktas som en verksamhet enligt skall föreskrifter kunna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att organisatören skall vara skyldig att anmäla sin verksamhet till naturvårdsmyndigheten för samråd. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser framför inga invändningar mot förslaget om anmälningsplikt för organiserat friluftsliv. samt i kommun tillstyrker uttryckligen utredningens förslag. och anser att innebörden av allemansrätten borde preciseras, särskilt med avseende på kommersiellt utnyttjande, och framhåller vidare att tillståndsplikt borde övervägas för sådant utnyttjande av allemansrätten. Även i anser att behov finns av en tydlig regleringen av kommersiellt organiserade former av friluftsliv. påpekar att det är komplicerat att utarbeta en specifik lagstiftning om allemansrätt och att en sådan snarare hör hemma i jordabalken. Enligt skulle skyddet för allemansrätten öka om några allemansrättsliga grundprinciper slås fast i . och anser att anmälningsplikten i princip inte skall avse ideellt organiserad friluftsverksamhet. , kommun och Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien tar upp frågan om markägares och nyttjanderättshavares ställning som sakägare i ärenden om anmälan av kommersiellt organiserad friluftsverksamhet med utnyttjande av allemansrätten. Enligt har utredningen behandlat allemansrätten från felaktiga utgångspunkter genom att det i första hand är en fråga om intrång i äganderätten. Tingsrätten anser vidare att det borde ha klargjorts att kommersiellt organiserade former av friluftsliv ligger utanför allemansrätten. och anför liknande synpunkter samt framför att allemansrättens innehåll med fokus på frågan om organiserat friluftsliv på annans mark borde utredas ytterligare. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill påminna om att allemansrätten kan beskrivas som en rätt för var och en att i viss utsträckning vistas på mark- och vattenområden som tillhör andra och att där plocka svamp, bär och vissa andra naturprodukter. Nyttjandet får inte innebära att fastighetsägare eller andra med särskild rätt till fastighet tillfogas nämnvärd skada eller olägenhet. Begränsningen brukar ibland sammanfattas med uttrycket "inte störa, inte förstöra". Allemansrätten grundas på sedvana. Den har mycket gamla traditioner och var nödvändig för att människor skulle kunna förflytta sig i . har allemansrätten utvecklats till att främst möjliggöra friluftsliv på annans fastighet. Allemansrättens innebörd preciseras inte i lagtext. Vissa slutsatser kan dock dras av ett antal lagstadganden. Den ur konstitutionell synvinkel viktigaste paragrafen är 2 kap. 18 § regeringsformen som innehåller regler om egendomsskyddet. Där görs i tredje stycket ett förbehåll om att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivs i lagrummet om ersättning m.m. Förbehållet om allemansrätten fördes in 1994 som egendomsskyddet preciserades i följd av inkorporeringen av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (, se prop. 1993/94:117). I gällande lagstiftning fördes begreppet allemansrätt in i 1 § naturvårdslagen . Där sägs att naturen är tillgänglig för alla enligt allemansrätten. Vidare talas där om att alla skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Av intresse är också vissa bestämmelser som kan sägas begränsa allemansrätten i olika avseenden och så att säga motsatsvis ge allemansrätten sitt innehåll. Det gäller främst stadganden om hemfridsbrott och olaga intrång (4 kap. 6 §), skadegörelse (12 kap. 1 §), åverkan (12 kap. 2 §) samt tagande av olovlig väg (12 kap. 4 §). I propositionen till den nämnda grundlagsändringen uttalades att allemansrätten ur markägarens perspektiv kan sägas innebära en inskränkning i äganderätten till fastigheten utan att fastighetsägaren har rätt till någon ersättning för den. I propositionen ansågs det inte vara lämpligt att ge allemansrätten en för framtiden bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som får anses ha sitt stöd i denna (prop 1993/94:117 s. 19). Regeringen har även nu den inställningen att det inte, som vissa remissinstanser önskar, är aktuellt att generellt lagreglera allemansrättens innebörd. Regeringen finner i likhet med att genom en sådan lagstiftning skulle den sedvanerättsliga grunden för att vistas i naturen ryckas undan och detta skulle kunna medföra en oönskad inskränkning av allemansrätten. Vidare gör regeringen, i likhet med utredningen den bedömningen, att det vid lagstiftningsförsök skulle uppkomma stora svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens innebörd, bl.a. av den orsaken att sedvanan varierar mellan olika delar av landet. 4.12.1 Organiserat friluftsliv och kommersialisering Regeringen konstaterar att friluftslivets intressen ibland kan kollidera med natur- och kulturvårdens intressen. Friluftsliv kan vidare bedrivas på ett sätt som inte stämmer överens med markägarens intressen. En form av friluftsliv kan dessutom störa en annan. Det är ofta friluftsliv i organiserade och kommersiella former som leder till skador eller andra olägenheter. Även friluftsliv som utövas i mindre skala kan medföra störningar. De störande aktiviteterna går ofta utanför gränsen för allemansrätten. Allemansrätten anses t.ex. inte ge rätt att använda motorfordon på markområden. Detta är tvärtom förbjudet i terrängkörningslagen (1975:1313). En uppmärksammad fråga har varit om friluftsliv kan utövas organiserat med stöd av allemansrätten. Visserligen kan allemansrätten sägas vara en rätt för var och en, dvs. för den enskilde, men den kan också utnyttjas i grupp. De som deltar i arrangörens verksamhet gör alltså detta med stöd av allemansrätten.