prop · GL0396 · 1998-01-01 00:00:00 — Allmänpreventionen verkar huvudsakligen genom lagens straffhot och en i anslutning därtill upprätthållen fast och konsekvent praxis som visar att straffhotet inte är tomt. Reformarbetet på påföljdsområdet har inneburit att individualpreventiva hänsyn fått en minskad betydelse vid påföljdsbestämningen. Det måste på det hela taget anses vara en riktig utveckling att sätta brottet, och inte brottslingen, i centrum. finns det fortfarande starka skäl för att ta hänsyn till den dömdes personliga förhållanden inte minst för att straffsystemet skall präglas av humanitet. Individualpreventiva hänsyn bör därför kunna prägla verkställigheten av en påföljd. Dessutom finns det ett intresse av att kunna döma ut påföljder som medför den kontroll och påverkan som kan antas bäst tillgodose det brottsförebyggande syftet. Det kan också vara nödvändigt att bedöma om en person kan genomföra en viss sanktion. Påföljdssystemets trovärdighet torde nämligen vara beroende av att utdömda påföljder också i stor utsträckning genomförs. Även om det sålunda finns goda skäl för att i vissa fall ta hänsyn till den dömdes personliga förhållanden måste den grundläggande utgångspunkten för påföljdsbestämningen vara brottets svårhet. Ju allvarligare brottet är, desto allvarligare straffrättsligt ingripande bör följa. Påföljdssystemet bör tillgodose krav på proportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och konsekvens. Det finns också ett intresse av att påföljdssystemet tillgodoser samhällsskyddet. Vid grova brott eller vid återfall i brott måste samhället kunna reagera med stränga sanktioner. Människor har en rätt till skydd mot grov brottslighet. Någon genomgripande förändring av påföljdssystemet bör inte genomföras Påföljdsreformen innebar en omfattande förändring av den grundläggande ordningen för påföljdsbestämningen i svensk rätt. Även om regleringen i sina huvuddrag nära anknöt till den praxis som utbildats vid domstolarna innebar den en betydande förändring av såväl strukturen som begreppsapparaten för påföljdsval och straffmätning. Reformen har blivit väl mottagen. Inte minst av remisskritiken kan utläsas att reformen har inneburit en välbehövlig uppstramning av grunderna för påföljdsvalet och straffmätningen. I detta avseende synes den ha väl tjänat sitt syfte att bl.a. öka förutsebarheten och likheten inför lagen. förslag kan sägas bygga vidare på den grundsyn som reform vilade på. Genom förslagen undanröjs de sista resterna av behandlings- och prognostänkande som grundval för straffmätning och påföljdsval. Kommittén har, bl.a. för att åstadkomma detta, föreslagit omfattande förändringar i regelverket och begreppsapparaten. De nuvarande påföljderna döps om och omstruktureras och nya påföljder införs. Även om i vissa avseenden betydande likheter finns med nuvarande reglering har kommittén presenterat ett i stort sett helt nytt författningsförslag i relevanta delar av . I likhet med kommittén anser regeringen att det är viktigt att straffsystemet utformas så att krav på proportionalitet, rättvisa, klarhet och förutsebarhet tillgodoses. Kommitténs förslag innebär obestridligen ett ytterligare hävdande av dessa principer. Förslaget i dessa delar framstår också som mycket genomarbetat, logiskt och konsekvent. Betydande remisskritik har dock framförts av innebörd att kommittén har drivit de nämnda principerna för långt och föreslagit ett system som saknar nödvändig flexibilitet. Regeringen kan i viss utsträckning ansluta sig till denna bedömning. Vid utformningen av påföljdssystemet går inte att bortse ifrån att det yttersta syftet med straffsystemet är att förebygga brottslighet. Även om påföljdsregleringen inte i sina grundläggande drag skall bygga på prognoser om den dömdes möjlighet att avhålla sig från fortsatt brottslighet finns ett intresse av att kunna välja den påföljd som är bäst ägnad att motverka återfall i brott. I dagens påföljdssystem medges i viss utsträckning att sådana hänsyn tas. Det ger sig tillkänna främst vid valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn, vid den närmare utformningen av skyddstillsynspåföljden i det enskilda fallet och vid vårdpåföljderna. Särskilt från de allmänna domstolarna har framförts kritik mot kommitténs förslag att reducera möjligheterna till sådana bedömningar. Det har framförts att påföljdssystemet härigenom blir stelbent och mekaniskt. Det finns enligt regeringens mening en betydande risk för att ett system som bortser från de individuella förutsättningarna leder till minskat hänsynstagande till humanitära aspekter. Förslaget kan härigenom, trots sina ambitioner i motsatt riktning, leda till ett mer repressivt system än det vi har . Kommittén har anfört att behandlingstanken får sin betydelse först på verkställighetsstadiet. Enligt regeringens mening kan man dock inte helt bortse från det samband som finns mellan påföljdsregleringen och reglerna för verkställighet. Om verkställigheten, utformad efter ett individuellt behov, blir alltför olika framstår ändå inte systemet som konsekvent och rättvist i alla avseenden. Vid påföljdsbestämningen måste således viss hänsyn tas till de individuella förutsättningarna för verkställighet. Den påföljdstrappa som kommittén föreslagit medför, även om den till det yttre bygger på ett renodlat återfallskriterium, också av nödvändighet att sådana hänsyn tas. Således fordrar tre av trappstegen, samhällstjänst, fängelse genom elektronisk övervakning och kontraktsvård, i princip samtycke av den tilltalade. I detta avseende skiljer sig inte förslaget, vare sig principiellt eller praktiskt, från vad som gäller . Det innebär att dessa tre trappsteg inte är tillgängliga för domstolen vid påföljdsvalet om sådant samtycke inte ges. Den olikhet beträffande påföljdsvalet för olika dömda som ligger i kravet på samtycke kvarstår således med kommitténs förslag. Systemet blir härigenom inte så renodlat och konsekvent som kommittén föresatt sig. Att i en strafftrappa byggd huvudsakligen på ett återfallskriterium inkludera denna typ av påföljder, vilka fordrar en aktiv medverkan från den dömde, ger också andra problem. Straffsystemets trovärdighet torde vara beroende av att utdömda påföljder också kan genomföras. Någon lämplighetsprövning vid utdömandet av särskilt samhällstjänst och fängelse genom elektronisk övervakning skall enligt kommittén normalt inte ske. Med hänsyn till utformningen av systemet framstår detta också som konsekvent. Det kan dock inte bortses från risken att förslaget kan medföra en ogynnsam klientsammansättning vid samhällstjänst och intensivövervakning. Det finns således en viss risk att antalet avbrutna och undanröjda påföljder härigenom blir så stort att påföljdsformerna förlorar i trovärdighet. En visst utrymme för prövning av lämpligheten i det enskilda fallet av vissa påföljder torde därför inte kunna undvaras. Det är vidare angeläget att domarnas erfarenhet och kompetens tas till vara. Även om principen om likhet inför lagen skall hävdas, bör, inom de ramar som detta medger, domarna ges möjlighet att anpassa påföljden med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden. De, i och för sig begränsade, möjligheter därtill som dagens påföljdssystem medger bör enligt regeringens mening i huvudsak behållas. Erfarenheten talar för att denna ordning främjar inte minst humaniteten i påföljdssystemet. Vad som sagts innebär att kommitténs förslag skulle behöva underkastas en betydande omarbetning, bl.a. för att skapa ökad flexibilitet i systemet. En sådan omarbetning skulle emellertid vara svår att göra utan att förändra den grundstruktur som systemet bygger på. Som tidigare framhållits framstår kommitténs förslag i sina huvuddelar som mycket genomarbetat, logiskt och konsekvent. Förslaget till nytt straffsystem utgör således en sammanhängande struktur som dock är starkt präglad av de grundläggande kriminalpolitiska ställningstaganden som kommittén valt som utgångspunkt för sitt arbete. Att genomföra en sådant förslag endast delvis eller i starkt modifierad form ter sig svårt. Konsekvensen i systemet skulle därvid gå förlorad. Det framstår inte heller som försvarligt att genomföra sådana omfattande systematiska och begreppsmässiga förändringar som kommittén föreslagit, om inte detta föranleds av ett motsvarande behov av att förändra reglerna i materiellt hänseende. Kontinuiteten i påföljdssystemet bör således inte brytas utan att det finns starka skäl för det. Med hänsyn till vad vi tidigare anfört anser regeringen inte att de skäl som kan anföras till stöd för kommitténs förslag är tillräckliga härför. Sammanfattningsvis anser regeringen att kommitténs förslag i dess huvuddel inte bör läggas till grund för en genomgripande reform av påföljdssystemet. Som vi återkommer till nedan bör vissa frågor om påföljdssystemets utformning bli föremål för ytterligare överväganden. Några av de frågor som kommittén behandlat bör emellertid tas upp . En av dessa avser bestämmelserna om villkorlig frigivning. I denna del ansluter sig regeringen i stor utsträckning till kommitténs överväganden. Kommittén har också behandlat angelägna frågor om samhällstjänst och om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Vi återkommer till dessa frågor i det följande. Vissa delar av straffsystemet bör reformeras Det reformarbete som skett på påföljdsområdet har i stor utsträckning avsett möjligheten att finna bärkraftiga alternativ till fängelsestraffet. Detta reformarbete måste enligt regeringens mening fortsätta. Det finns starka skäl att begränsa användningen av fängelse. Skadeverkningarna av anstaltsvistelse och den negativa inverkan ett fängelsestraff kan ha för den dömdes möjlighet att anpassa sig i samhället är välkända. Det gäller i särskilt hög grad för unga människor. finns anledning att betona att en absolut förutsättning för att alternativa åtgärder skall bli framgångsrika och vinna acceptans hos allmänheten är att de framstår som trovärdiga. Försöksverksamheterna med samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll har i detta avseende fallit väl ut. Såväl samhällstjänst som intensivövervakning har blivit naturliga inslag i påföljdssystemet. De har medgett utvidgade möjligheter att undvika anstaltsvistelse utan att påföljdssystemet, såvitt kan bedömas, förlorat i trovärdighet. Även om regeringen inte finner skäl att välja den lösning för permanentning av dessa inslag i påföljdssystemet som kommittén föreslagit bör i detta lagstiftningsärende ställning tas till vad som skall gälla fortsättningsvis för samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll. Den försöksvisa ordning som gällt bör därför upphöra. Regeringen behandlar i avsnitt 5 nedan samhällstjänstens ställning. Där föreslås att samhällstjänst utvidgas och permanentas. Förslaget innebär att samhällstjänst införs som ett förstärkande inslag vid skyddstillsyn och villkorlig dom. Samhällstjänst skall även fortsättningsvis utgöra ett alternativ till fängelse. Intensivövervakning med elektronisk kontroll är i nuvarande försöksverksamhet utformad som en verkställighetsreglering. Korta fängelsestraff kan under vissa i lagen angivna förhållanden verkställas i form av intensivövervakning. Regeringen föreslår i avsnitt 6 nedan att denna ordning skall gälla även fortsättningsvis. Reglerna om villkorlig frigivning bör reformeras. Dagens system där vissa intagna kan erhålla villkorlig frigivning efter halva strafftiden avskaffas. Regeringen föreslår att ett system med generell villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden skall införas. Reglerna om förverkande av villkorligt medgiven frihet skall stramas upp. Särskilda regler om senareläggning av villkorlig frigivning vid misskötsamhet skall också införas. Förslagen behandlas i avsnitt 9 nedan. Ungdomspåföljderna skall reformeras. Promemorians förslag har fått bred anslutning av remissinstanserna. Det bör nu i allt väsentligt genomföras. Det innebär att skall behålla huvudansvaret för ungdomar i åldern 15 som begår brott. skall påföljden överlämnande till vård inom göras tydligare. De grundläggande principerna om rättvisa, proportionalitet och förutsebarhet skall i ökad utsträckning prägla påföljdsbestämningen också för unga lagöverträdare. Möjligheterna att döma ungdomar till fängelse skall minskas ytterligare. I detta syfte föreslås införande av en ny påföljd sluten ungdomsvård som skall vara tillämplig när synnerliga skäl för ett frihetsberövande föreligger. Regeringen behandlar dessa förslag i avsnitt 10 nedan. Vissa frågor bör övervägas ytterligare De förändringar som regeringen nu förordar medför inte att påföljdssystemet blir fritt från invändningar. Det kommer således att kvarstå brister som inte avhjälps genom regeringens förslag. En sådan brist kan sägas vara risken för viss otydlighet som systemet medför. Det gäller särskilt förutsättningarna för utdömande av och relationen mellan de icke frihetsberövande påföljderna. En huvuduppgift för kommittén var att överväga denna fråga. Ett alternativ som kommittén därvid hade att ta ställning till var om de icke frihetsberövande påföljderna skulle inordnas i ett system med villkorligt fängelse. Kommitténs har avvisat en sådan lösning. Kommittén anför som skäl härför bl.a. att ett system med villkorligt fängelse, vid en närmare granskning, inte framstår som så tydligt som det i förstone kan tyckas och att det riskerar att öka repressionen i påföljdssystemet. Ett relativt stort antal remissinstanser har beklagat att kommittén inte lagt fram ett fullständigt förslag till ett alternativ med villkorligt fängelse. De har anfört att kommittén överdrivit svårigheterna och nackdelarna med ett sådant system. Regeringen vill inte bestrida att de ytterligare alternativ vid påföljdsbestämningen som införs knappast ökar tydligheten och överskådligheten i påföljdssystemet. Det är emellertid ett pris som regeringen i detta läge anser värt att betala för att skapa ändamålsenliga och trovärdiga alternativ till fängelse. Den bristande överskådlighet som således alltjämt finns i påföljdssystemet bör dock inte negligeras. Regeringen är för sin del inte övertygad om att de nackdelar som obestridligen är förenade med ett system med villkorligt fängelse och som kommittén pekar på inte skulle kunna överbryggas. Kommitténs redovisning i denna fråga ger dock inte ett fullständigt underlag för denna bedömning. Regeringen avser därför att ta initiativ till en fortsatt analys av möjligheterna att skapa en reglering av särskilt de icke frihetsberövande påföljderna som är tydligare och mer lättillgänglig än dagens regler och därvid göra en fördjupad analys av möjligheterna att skapa ett system med villkorligt fängelse. Domstolarnas påföljdsval, särskilt vid straffvärden på fängelse upp till , styrs i mycket hög utsträckning, förutom av den tilltalades tidigare brottslighet, av brottets art. Kommittén har särskilt uppehållit sig vid val av påföljd vid sådan s.k. artbrottslighet, alltså sådana brott som normalt föranleder fängelsestraff redan vid straffvärden på . Kommittén betonar vikten av att vid bedömningen av om ett brott är av en sådan art att det bör föranleda fängelse beakta förhållandena i det enskilda fallet. Bl.a. i syfte att betona att påföljdsvalet skall göras efter en avvägning av samtliga omständigheter har kommittén föreslagit att det av lagtexten skall framgå att en sammanvägning av brottets straffvärde och art skall göras vid detta val. Regeringen delar i och för sig kommitténs bedömning att ett klargörande av påföljdsvalet vid s.k. artbrottslighet skulle kunna motiveras. Denna fråga kan dock inte ses isolerat från bedömningen av vilka omständigheter som skall föranleda en sådan kategorisering och relationen mellan en sådan bedömning och straffvärdebedömningen. Såsom närmare redovisas i avsnitt 7 nedan bör frågor med anknytning härtill övervägas ytterligare inom ramen för den analys om villkorligt fängelse som regeringen nämnt ovan. Regeringen gör i avsnitt 8 nedan bedömningen att kommitténs förslag avseende utvidgad användning av böter som påföljd nu inte bör genomföras. Som motiv anför regeringen bl.a. att tillgänglig statistik talar för att betalningsfrekvensen för böter sjunkit påtagligt och att detta riskerar urholka trovärdigheten i den utvidgning som kommittén föreslår. Regeringen delar dock kommitténs bedömning att bötestraffet generellt bör komma till ökad användning. Det finns enligt regeringens mening anledning att i lämpligt sammanhang på nytt överväga denna fråga. Regeringen avser att återkomma härtill. I det sammanhanget bör också övervägas hur verkställigheten av bötesstraffet kan effektiviseras. Kommittén pekar vidare på problemet att engagemanget hos frivårdsmyndigheterna kan vara avgörande för påföljdsvalet i enskilda fall. Detta är en berättigad kritik. I denna del vill regeringen hänvisa till och betona vikten av det utvecklingsarbete som pågår inom kriminalvården när det gäller att få större likformighet i tillämpningen av frivårdspåföljder. Också införandet av lokala kriminalvårdsmyndigheter bör vara av godo i denna process. Regeringen vill vidare betona att det i domstolarnas ansvar för påföljdsfrågan ingår att se till att det finns ett tillräckligt underlag för att bedöma dessa frågor. Slutligen måste också frågan om betalningsansvaret för kontraktsvården få sin lösning. Kommittén kritiserar att finansieringen av sådan vård kan påverka straffbestämningen i enskilda fall men föreslår ingen lösning på problemet. Den nämnda kritiken är berättigad. Regeringen konstaterar att denna fråga tagits upp i ett flertal sammanhang utan att ha fått någon tillfredsställande lösning. Regeringen avser mot denna bakgrund att tillsätta en utredning med uppdrag att lägga fram förslag som innebär att domstolarna i enskilda fall skall kunna döma till kontraktsvård utan att behöva beakta frågan om påföljdens finansiering. 5 Samhällstjänst 5.1 Systemet med samhällstjänst permanentas och utvidgas Regeringens förslag: Samhällstjänst skall utgöra ett permanent inslag i påföljdssystemet och ha formen av en särskild föreskrift vid skyddstillsyn eller villkorlig dom. förslag: Kommitténs förslag innebär att samhällstjänst införs såsom ett permanent inslag i straffsystemet och utformas som ett självständigt straff. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. Några remissinstanser, bl.a. , () samt vid ställer sig dock negativa till att göra samhällstjänsten till en självständig påföljd. anser att samhällstjänst bör kunna användas som ett förstärkande inslag även vid villkorlig dom. Bakgrund: påbörjades en lokalt avgränsad försöksverksamhet med samhällstjänst. Verksamheten omfattade brottmål som prövades vid , , , och tingsrätter samt mål som överklagades från någon av dessa tingsrätter till högre rätt. Domstolen gavs här möjlighet att under vissa förutsättningar döma till samhällstjänst i stället för till fängelse. Försöksverksamheten reglerades i lagen (1989:928) om försöksverksamhet med samhällstjänst. utvidgades försöksverksamheten, genom lag 1993:372, till att avse hela landet. Den utvidgade tillämpningen tidsbegränsades till utgången av i avvaktan på att en mer permanent ordning kan införas. I samband därmed ändrades lagens rubrik på så sätt att ordet försöksverksamhet togs bort. Detta gjordes för att markera att den andra treårsperioden mer hade karaktären av en provisorisk lösning än en egentlig försöksverksamhet (prop. 1991/92:109 s. 12). Lagens giltighetstid har därefter, genom lag 1995:1361, förlängts till utgången av . Samhällstjänst är utformad som en speciell form av föreskrift vid skyddstillsyn. Skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst är avsedd att vara ett alternativ till fängelse. En förutsättning för samhällstjänst är därför att föreskriften bedöms vara av avgörande betydelse för att rätten skall kunna döma till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Dessutom krävs att den tilltalade förklarar sig villig att följa en sådan föreskrift. En föreskrift om samhällstjänst innebär att den dömde åläggs att utföra oavlönat arbete , lägst 40 och högst . Antalet timmar bestäms av domstolen efter brottslighetens straffvärde. Anledningen till att straffvärdet valts som grund för omfattningen av det arbete som den dömde skall utföra är främst att en sådan ordning antas bäst kunna tillgodose kraven på förutsebarhet, enhetlighet och proportionalitet (prop. 1989/90:7 s. 24). Vid bedömningen av frågan om samhällstjänst kan ådömas skall förutom brottets art och svårhet samt gärningsmannens ålder även dennes lämplighet tillmätas betydelse. Den närmare kriterierna för användningen av samhällstjänst redovisas i förarbetena till försökslagen (prop. 1989/90:7 s. 19 ff). Som tidigare nämnts får en dom på samhällstjänst meddelas endast om den tilltalade samtyckt. Kravet på samtycke motiveras bl.a. med att det behövs samarbetsvilja från den dömdes sida för att samhällstjänsten skall kunna genomföras. Som ett ytterligare skäl för detta krav anges i förarbetena att det är oklart, huruvida samhällstjänst av den typ som det här är fråga om omfattas av det i konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (art. 4) intagna förbudet mot att utsätta andra straffade personer än dem som är intagna i kriminalvårdsanstalt eller villkorligt frigivna för påtvingat arbete. För att samhällstjänst skall kunna komma i fråga måste de allmänna förutsättningarna för skyddstillsyn vara uppfyllda. Det skall alltså finnas anledning att anta att påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet (30 kap. 9 § ). När regeringen fattade beslut om att inleda en försöksverksamhet med samhällstjänst fick BRÅ i uppdrag att utvärdera denna. presenterade BRÅ en rapport benämnd Samhällstjänst som alternativ till fängelse. Rapporten är en utvärdering av den regionalt avgränsade försöksverksamhet som bedrevs 1992. Utvärderingen belyser i huvudsak två övergripande frågeställningar. Den ena är hur den praktiska verksamheten har fungerat och utvecklats i jämförelse med de uttalanden som gjordes i propositionen. Den andra är hur resultaten av verksamheten stämmer överens med de mål och grundläggande antaganden som framgår av propositionen. Starkt sammanfattat kan sägas att verksamheten i sig har fungerat problemfritt men att alla mål inte har uppfyllts. Det bör påpekas att man i rapporten, av ett antal närmare angivna skäl, framhåller att det förhållandet att alla mål som anges i propositionen inte har uppnåtts inte är detsamma som att försöksverksamheten har misslyckats. Vidare kan nämnas att rättsväsendets erfarenheter enligt rapporten i huvudsak är positiva, med undantag för en samfälld kritik mot kopplingen mellan samhällstjänst och skyddstillsyn. av de dömda slutförde samhällstjänsten. Däremot har samhällstjänst, enligt rapporten, endast i 50 av fallen ersatt fängelse. Vidare anges att samhällstjänst hade kunnat dömas ut i dubbelt så många fall, om urvalsrutinerna hade fungerat bättre. Skälen för regeringens förslag: Samhällstjänst har utgjort ett inslag i det svenska påföljdssystemet , i form av en försöksverksamhet och därefter såsom en mera provisorisk ordning i avvaktan på ett slutligt ställningstagande beträffande dess plats i påföljdssystemet. Som vi tidigare framhållit talar starka skäl för att så långt det är möjligt försöka ersätta fängelsestraff som verkställs i anstalt med andra påföljder eller verkställighetsformer. Detta förutsätter emellertid att det finns alternativ till fängelse som är trovärdiga i den meningen att de kan anses i sådan grad ingripande för den dömde att de utgör en tillräcklig reaktion på den brottsliga gärningen. Både erfarenheterna från andra länder och från den hittillsvarande tillämpningen i talar för att samhällstjänst kan spela en viktig roll för att åstadkomma sådana trovärdiga alternativ till fängelse.