prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Det bör understrykas att syftet med strandskyddsregleringen skall beaktas som ett moment i prövningen av sådana verksamheter. Syftet med undantaget i första styckets andra punkt är att undvika dubbelprövning. Vid tillståndsprövningen skall beaktas att verksamheten skall bedrivas i strandskyddsområde. Detta innebär att de förutsättningar måste vara uppfyllda som enligt 18 § gäller för dispens. Som har anmärkts vid nämnda paragraf måste hänsyn ofta tas till att en verksamhet är beroende av att lokaliseras till ett strandskyddsområde. Detta gäller särskilt vattenverksamhet. Det förhållandet att bygglov eller marklov har meddelats för en åtgärd innebär inte att kravet på strandskyddsdispens bortfaller. För att sökanden skall uppmärksammas på detta skall enligt 8 kap. 25 § lämna upplysning om att strandskyddsdispens krävs. Enligt paragrafens andra stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att förbudet i 16 § inte skall gälla byggnader, anläggningar eller anordningar som utgör komplement till befintlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. För känsliga områden med en viss typ av bebyggelse, exempelvis högexploaterade skärgårdsområden, bör dock förbudet finnas kvar och eventuella avsteg behandlas dispensvägen. 18 § får meddela dispens från bestämmelserna i 16 §, om det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas, skall bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats eller avslutats från den dag då beslutet vann laga kraft. Enligt paragrafens första stycke får meddela dispens från förbuden i 16 § när det finns särskilda skäl. Möjligheten att få undantag från strandskyddet motsvarar således 16 a § naturvårdslagen och tillämpningen skall vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis . I avsnitt 4.13.3 diskuteras med utgångspunkt från den intresseprövning som skall ske vid beslut i frågor enligt detta kapitel förutsättningarna att medge strandskyddsdispens. Se även vad som anförs i författningskommentarerna till 25 § och framför allt 26 §. Regeringens uttalanden föranleds av den oro som har uttryckts över en befarad urholkning av strandskyddet. Enligt regeringens mening tog de överväganden som gjordes i prop. 1993/94:229 om ett differentierat strandskydd inte tillräcklig hänsyn till behovet av att skydda friluftslivet och naturmiljön. För klarhetens skull bör därför uttalas, när bestämmelsen nu inarbetas i regelsystem, att de angivna övervägandena inte skall tjäna till ledning vid prövningen av dispenser. Vid bedömningen är åtgärdens eller anläggningens art och omfattning av intresse. Även områdets betydelse skall bedömas. Inte bara betydelsen utan även är av intresse. Om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig dispens medges. Även omgivningen är av intresse. Finns det i närheten endast ett fåtal andra strandområden som är tillgängliga för allmänheten bör inte dispens medges. Stor vikt bör även läggas vid de hushållningsbestämmelser som finns i 4 kap. Är platsen som det gäller belägen på redan ianspråktagen mark anses det som ett särskilt skäl för dispens i förhållande till det rörliga friluftslivet. Som skäl för dispens åberopas ofta att platsen i fråga ligger i ett område som sällan eller aldrig besöks av någon friluftslivsidkande allmänhet eller att stranden är oländig, stenig eller dyig eller att naturförhållandena på annat sätt gör området olämpligt för bad och friluftsliv. Sådana skäl brukar inte godtas som särskilda skäl för dispens. Dispens kan ibland meddelas för komplementbyggnad. Exempel på komplementbyggnad är gäststuga, fiskebod och uthus. Vid prövningen är lokaliseringen avgörande. Om byggnaden förläggs i nära anslutning till huvudbyggnaden eller om den bildar en sammanhållen enhet tillsammans med huvudbyggnaden och andra befintliga byggnader, kan detta vara ett särskilt skäl för att ge dispens. Ytterligare en förutsättning är dock att kompletteringen inte medför en utvidgning av det privata området på bekostnad av det område som är tillgängligt enligt allemansrätten. Dispens kan vidare ges för ersättningsbyggnader. Som regel bör t.ex. dispens ges för att återuppföra en nedbrunnen byggnad, förutsatt att den nya byggnaden skall tjäna samma ändamål som den gamla. Ansökan bör göras från brandtillfället. Naturligtvis måste dock försäkringsfrågor få redas ut först. Dispens kan meddelas om en byggnad eller en anläggning skall uppföras på en plats som är väl avskild från strandområdet och därför saknar betydelse för bad och friluftsliv. Detta kan vara fallet om stranden skärs av genom en större väg eller järnväg eller liknande och det är klart att den del av området som ligger på andra sidan från vattnet räknat saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv. I vissa situationer kan en lucka mellan tomterna i ett redan bebyggt tomtområde, en s.k. lucktomt, godtas för bebyggelse om tomten uppenbarligen har förlorat sin betydelse för allmänheten och för de boende i området. Detta kan vara fallet när det i närheten finns andra och bättre passager till och från vattnet. Sådana dispenser bör dock inte komma i fråga inom de högexploaterade delarna av landet. Särskilda skäl för dispens kan vidare föreligga då en anläggning är avsedd för det rörliga friluftslivets behov eller i vart fall inte inskränker allmänhetens möjlighet att nyttja stranden, t.ex. bryggor och omklädningsrum vid allmänna badplatser, raststugor, vindskydd och liknande anordningar. Campingplatser, idrottsanläggningar, golfbanor och liknande anläggningar innebär däremot normalt att allmänhetens tillträde begränsas. Vidare kan det finnas särskilda skäl att ge dispens för anläggningar som måste ligga vid vattnet, dvs. båthamnar, båtbryggor, båthus, pirar m.m. Uthyrning av kanoter, paddelbåtar och dylikt förutsätter också anordningar för iläggning, upptagning och uppställning samt ofta servicebyggnader. Anläggningar av det slag som nämnts bör dock inte lokaliseras till ett område som har stort rekreationsvärde. Även i dessa fall krävs restriktivitet om det gäller dispens för enskilda byggnader, anläggningar m.m. som tar i anspråk ett för allmänheten tillgängligt område. Intrånget i sådana områden bör alltså begränsas. Eventuella möjligheter till samlokalisering bör tas till vara. Behovet av gemensamma områden för bryggor, båtplatser, båthus o.dyl. bör uppmärksammas i kommunens översiktsplan i syfte att intrånget i strandskyddsområdet skall begränsas. I samtliga exempel på situationer där skäl för dispens kan finnas, gäller naturligtvis att dispens inte skall meddelas om de biologiska värdena påverkas på ett icke acceptabelt sätt. Prövningen skall alltid omfatta påverkan på både friluftslivet och djur- och växtlivet. Vindkraftverk skall prövas enligt samma principer som gäller för andra byggnader och anläggningar inom strandskyddsområde. Särskilda skäl krävs alltså för dispens och bedömningen skall vara restriktiv. Även om vindkraftverken rent fysiskt upptar en begränsad yta, kan de påverka allmänhetens möjligheter till friluftsliv inom området runt verket negativt. Inverkan kan vidare ske på fågellivet. Anläggningsarbetena kan naturligtvis även påverka annat djur- och växtliv. I allmänna råd 1995:1 Etablering av vindkraftverk på land anförs bl.a. följande. Särskilda skäl kan t.ex. vara att anläggningen inte inskränker nyttjandet, eftersom det avser en redan exploaterad tomtplats som utsläckt allemansrätten och förändrat de biologiska livsbetingelserna, eller att den är väl avskild från strandområdet. För vindkraftens del kan det röra möjligheten att samlokalisera vindkraftverk med andra former av exploatering, dvs. inom områden som är allemansrättsligt tillgängliga eller helt saknar betydelse för friluftslivet och där exploateringen redan påverkat de biologiska livsbetingelserna. Ett annat särskilt skäl att medge dispens kan vara att länsstyrelse eller kommuner gemensamt gjort en noggrann analys av kustområdet inom en hel region och därvid funnit att en vindkraftsutbyggnad inom vissa strandnära områden ej kommer i konflikt med allmänhetens friluftsliv eller de biologiska värdena, och i övrigt är förenlig med hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen. Regeringen finner för sin del att dessa råd bör tjäna till vägledning. Enligt 40 § fjärde stycket naturvårdslagen skall en myndighet som finner att den inte kan helt bifalla en framställning från eller om strandskyddsdispens hänskjuta ärendet till regeringens prövning. I förslag har bestämmelsen tagits bort. Från regeringens sida finns inget att erinra mot förslaget. Ett eventuellt avslagsbeslut får därför överklagas på vanligt sätt. Försvarsmakten har i sitt remissvar i allmänna ordalag framhållit att strandskydd inte bör få hindra uppförandet av anläggningar för totalförsvaret. Regeringen vill i anledning av detta påpeka att försvarsintresset är prioriterat i hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. Det kan alltså finnas anledning att vara mindre restriktiv vid dispensprövningen av försvarsanläggningar och vägar som med hänsyn till sin funktion måste ligga inom strandskyddsområde. Vidare bör uppmärksammas att miljödomstolen enligt 21 kap. 7 § andra stycket skall överlämna överklagade ärenden som är av särskild vikt till regeringens prövning. Av samma paragraf framgår vidare att överlämnande alltid skall ske när det överklagade ärendet rör försvaret. Genom detta skapas alltså en garanti för att försvarsfrågor med anknytning till strandskyddet får den bedömning de kan erfordra i ett visst fall. Därmed får Försvarsmaktens remissynpunkt anses besvarad av regeringen. Om dispens meddelas, skall enligt paragrafens första stycke bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. Begreppet mark bör i den mening det används här kunna innefatta vattenövertäckt mark, t.ex. i anslutning till en sjöbod som är anlagd över vattnet. Tomtplatsbestämningen skall skiljas från fastighetsbildningen. Fastigheten kan nämligen få en annan utsträckning än tomten. Normalt skall tomten inte få gå ner till strandlinjen. Som alternativ till att vägra dispens kan därför dispens meddelas varvid bestäms en mindre tomtplats än vad som normalt skulle ha gällt. Det är i sådana fall ofta lämpligt att med stöd av 16 kap. 2 § andra stycket ställa som villkor att ett staket sätts upp i tomtgränsen för att därmed visa allmänheten var den får gå. Kravet på tomtplatsbestämning eller angivande av i vilken utsträckning marken får användas för avsett ändamål är undantagslöst. När dispens meddelas för andra byggnader än bostadshus bör byggnaden sällan få ta i anspråk större tomt än byggnadens yta. har påpekat att det är oklart vad som skall gälla i fråga om tomtplatsbestämning då dispens meddelas för en komplementbyggnad helt inom en etablerad tomt. Såsom verket framhåller torde ny tomtplatsbestämning då normalt framstå som onödig. Det bör i sådana fall räcka med ett uttalande av att ytterligare mark inte får tas i anspråk som tomtplats med anledning av den senare dispensen. En tomtplats för fritidshus som bestäms enligt 7 kap. 18 § bör i allmänhet omfatta högst . Topografi och vegetation är dock avgörande. Förhållandena på orten är också vägledande vid en bedömning av tomtplatsens storlek. Enligt 16 kap. 2 § första stycket får en dispens tidsbegränsas. Tidsbegränsning bör exempelvis normalt ske om dispens meddelas för en övernattningsstuga åt en yrkesfiskare. Det är i ett sådant fall lämpligt att dispensen begränsas till att gälla så länge som sökanden bedriver yrkesfiske. En ansökan om dispens bör innehålla en ritning som visar var anläggningen eller åtgärden skall utföras samt vilken tomt som behöver tas i anspråk. Enligt paragrafens andra stycke upphör ett beslut om dispens att gälla om åtgärden inte har påbörjats eller avslutats från den dag då beslutet vann laga kraft. Frågan om vad som skall gälla för redan meddelade dispenser tas upp i samband med att övergångsbestämmelserna till . 19 § Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. I paragrafen anges förutsättningarna för att förklara ett område som miljöskyddsområde. Förutsättningarna är delvis annorlunda jämfört med gällande rätt enligt 8 a § första stycket miljöskyddslagen. Enligt sistnämnda lagrum får regeringen förklara ett mark- eller vattenområde, som är utsatt för påverkan från miljöfarlig verksamhet, och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området. Med den nya lydelsen i är förutsättningen att området kräver särskilda åtgärder på grund av att området är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. En verksamhet bedrivs ofta utanför det område där dess skadliga effek- ter framträder. Av den anledningen är det lämpligt att miljöskyddsområdet omfattar även kringliggande områden där skadliga verksamheter bedrivs. Om exempelvis ett vattenområde skall skyddas mot övergödning bör miljöskyddsområdet normalt omfatta ett jordbrukslandskap som ligger i vattenområdets tillrinningsområde. Skyddsformen miljöskyddsområde har använts för att skydda i och . 20 § För miljöskyddsområde skall regeringen eller efter regeringens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksamheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Läns-styrelsen får meddela dispens från föreskrifter som har meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl. I 10 kap. finns särskilda bestämmelser om miljöriskområden. Enligt första stycket i paragrafen får regeringen eller meddela föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksamheter inom miljöskyddsområdet. Till skillnad från vad som gäller enligt 8 a § andra och tredje stycket miljöskyddslagen kommer sådana föreskrifter enligt att kunna innebära ändring av tidigare meddelade tillståndsbeslut. Detta framgår av 24 kap. 1 §. Skälen för ändringen behandlas i avsnitt 4.13.2. Endast sådana föreskrifter får meddelas som behövs för att tillgodose syftet med området. Föreskrifterna skall alltså avse den förorening eller den miljökvalitetsnorm som motiverat att området förklarats som miljöskyddsområde. Föreskrifterna gäller enbart inom miljöskyddsområdet. Endast verksamhetsutövare inom området blir alltså bundna av dessa. Även verksamhetsutövare som befinner sig utanför ett miljöskyddsområde, men vars verksamhet kan ha skadliga effekter inom området, är dock skyldiga att iaktta hänsyn till området, se författningskommentaren till 2 § och 5 §. Enligt andra meningen i första stycket kan i enskilda fall meddela dispens från föreskrifterna om det finns särskilda skäl. Här erinras också om intresseprövningsreglerna i 25 och 26 §§. Andra stycket innehåller, i enlighet med Lagrådets förslag, en erinran om att det i 10 kap. finns en särskild reglering om miljöriskområden. En förklaring av ett mark- eller vattenområde som miljöriskområde gäller redan allvarligt förorenade område och har på så sätt sakligt samband med övriga regler i 10 kap. om efterbehandling av förorenade områden. 21 § Ett mark- eller vattenområde får av eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. Enligt paragrafen, som motsvaras av 19 kap. 2 § första stycket vattenlagen, får eller kommun förklara ett område som vattenskyddsområde. På de skäl som har utvecklats i avsnitt 4.13.2 ges således nu också kommuner möjlighet att besluta om vattenskyddsområde. Det förutsätts, liksom ifråga om inrättande av naturreservat, att och kommunen samråder inför sådana beslut. Förutsättningen för områdesskydd av detta slag är att en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt behöver skyddas. Med vattentäkt avses enligt 11 kap. 5 § denna balk bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning. EG:s grundvattendirektiv (80/68/EEG) innehåller inte något krav på att särskilda områden skall inrättas till skydd för grundvattnet. Medlems- staterna skall dock enligt artikel 3 vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra eller begränsa tillförseln till grundvattnet av vissa ämnen. Bestämmelserna om vattenskyddsområden ger möjlighet att meddela föreskrifter för särskilt känsliga områden och de bidrar därför till att grundvattendirektivets krav uppfylls. Direktivet behandlas närmare i avsnitt 4.14.2. Där erinras även om det pågående arbetet inom EU med att utarbeta ett ramdirektiv för vattenresurser (jfr avsnitt 4.10.1). Ett vattenskyddsområde bör normalt ges en sådan omfattning att garan- tier skapas för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. De höga strömningshastigheterna i ytvatten gör emellertid att ett fullt effektivt skydd kan uppnås endast om skyddsområdet ges en sådan omfattning att det omfattar hela eller väsentliga delar av tillrinningsområdet. Ett godtagbart skydd kan dock ofta skapas även om skyddsområdet ges en mera begränsad omfattning. 22 § För ett vattenskyddsområde skall eller kommunen meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs, får eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Föreskrifterna skall gälla , även om de överklagas. eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl. I paragrafen anges vilka föreskrifter som skall gälla i ett vattenskyddsområde. Paragrafen har utformats efter mönster i 19 kap. 2 § andra och tredje stycket samt 19 kap. 6 § andra stycket vattenlagen. Enligt paragrafens första stycke skall eller kommun meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter som behövs för att tillgodose syftet med området. I skyddsföreskrifterna kan förbud meddelas mot exempelvis hantering av petroleumprodukter och andra kemikalier, spridning av gödsel, spridning av bekämpningsmedel, infiltration av hushållsspillvatten och kommunalt dagvatten, industriell verksamhet, transport av farligt gods, anläggande av vägar, bebyggelse, grävning, täktverksamhet, bad, båtfart och fiske. kan beröra verksamhet som bedrivs med tillstånd. Föreskrifterna kan alltså, enligt vad som framgår av 24 kap. 1 §, innebära inskränkningar i befintliga tillstånd. Föreskrifterna gäller endast inom vattenskyddsområdet. Även en verksamhetsutövare som befinner sig utanför området, men vars verksamhet kan ha skadliga effekter på grund- eller ytvattnet i området, är dock skyldig att iaktta hänsyn till vattenskyddsområdet vid utövandet av sin verksamhet, se författningskommentaren till 2 § och 5 §. Om det sedan vattenskyddsområdet har inrättats och skyddsföreskrifter meddelats framkommer behov av ytterligare föreskrifter, får och kommun meddela sådana. Någon särskild bestämmelse om detta behövs inte. Med stöd av det första stycket kan och kommun ålägga en markägare att upplåta mark för stängsel och skyltar som behövs för att tillgodose syftet med vattenskyddsområdet. Enligt paragrafens andra stycke kan och kommun i enskilda fall meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat om det finns särskilda skäl. Här erinras också om intresseprövningsreglerna i 25 och 26 §§. rätt att på eget initiativ meddela skyddsföreskrifter har varit inskränkt enligt motsvarande bestämmelser i vattenlagen. Föreskrifter som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att annans mark tas i anspråk, har kunnat meddelas endast på ansökan av en kommun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställts, t.ex. en industri. vid har påpekat saknar en dylik begränsning fog eftersom syftet med föreskrifterna är att skydda allmänna intressen. Är det däremot så att vattenskyddsområdet inrättas på särskild begäran av t.ex. en industri och meddelas föreskrifter som kan föranleda ersättning till markägare skall ersättningen enligt 31 kap. 7 § andra stycket betalas av den som har begärt föreskrifterna. Av beslut bör framgå på vems ansökan föreskrifter som kan medföra rätt till ersättning har utfärdats. Är det en kommun som beslutar om vattenskyddsområdet och meddelar skyddsföreskrifter skall naturligtvis på samma sätt som kommunen svara för eventuell ersättning till markägare. 23 § För att skydda den miljön får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att marinvetenskaplig forskning inom svenskt sjöterritorium inte får bedrivas från forskningsfartyg som är registrerade i eller tillhör en annan stat utan att det finns tillstånd för forskningen eller utan att den har anmälts. Tillstånd får begränsas till och förenas med villkor. Paragrafen, som motsvarar 21 a § naturvårdslagen, utarbetades i anslutning till godkännande av med tillämpningsavtal (prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271). Bestämmelsen i naturvårdslagen trädde i kraft (SFS 1996:520). Förslag till tillämpningsföreskrifter kommer att utarbetas, efter förslag av , i anslutning till ikraftträdandet av . 24 § När en fråga har väckts om att ett område eller ett föremål skall skyddas som naturreservat, kulturreservat, naturminne eller vatten- skyddsområde eller om att ett redan skyddat sådant område eller föremål skall få utökat skydd, får eller kommunen dock högst meddela förbud mot att sådana åtgärder vidtas utan tillstånd som berör området eller föremålet och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Om det finns särskilda skäl, får förbudet förlängas att gälla i ytterligare högst . Om det finns synnerliga skäl, får förbudet därefter förlängas att gälla i ytterligare högst . Ett förbud enligt första stycket skall gälla även om det överklagas. Paragrafen ger möjlighet att genom ett interimistiskt förbud skydda vissa områden eller föremål som avses att skyddas enligt detta kapitel. Den kan användas inte bara när ett tidigare oskyddat område skall skyddas utan även när föreskrifterna för ett redan skyddat område skall ändras. Ett interimistiskt förbud hindrar att det planerade skyddet omintetgörs genom åtgärder som går åt till att utforma det definitiva skyddet. I gällande rätt enligt 11 och 41 §§ naturvårdslagen kan interimistiska förbud meddelas endast inför blivande skydd som naturreservat, naturvårdsområde och naturminne. Den nya bestämmelsen har fått en vidare omfattning och kan därför tillämpas även när områden skall skyddas som vattenskyddsområden och kulturreservat. Interimistiska förbud innebär att vissa åtgärder inte får vidtas utan tillstånd. Förbuden bör i regel vara specificerade till vissa åtgärder, exempelvis avverkning. Förbuden kan avse åtgärder som är underkastade tillståndsplikt även enligt annan lagstiftning, t.ex. bebyggelse. I gällande rätt gäller förbudet i högst . Om särskilda skäl föreligger får förbudets giltighetstid förlängas med ytterligare högst . Såsom anges i avsnitt 4.13.2 är det tveksamt om det på är till nytta för naturvården att interimistiska beslut gäller under långa tidsperioder. Ett utdraget förbud medför normalt osäkerhet för markägarna. Denna osäkerhet skapar ibland irritation och kan försvåra möjligheten att få markägarna att i ökad utsträckning ta naturhänsyn. Eftersom nödvändigt skydd vanligen bör kunna åstadkommas av bör tiden normalt inte vara längre.