prop · GL0323 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:23 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och invandringen till . Redovisningen avser 1996. I vissa avseenden redovisas också utvecklingen . Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt roll i Europasamarbetet och i det internationella samarbetet. Innehållsförteckning Förkortningar................................................................... ............. 4 1. Inledning............................................................... ................. 5 2. och världen............................................................... 6 2.1. Migration i ett globalt perspektiv................................... 6 Vem är flykting?............................................................. Flyktingsituationen i världen.......................................... 9 2.3.1. ................................................................... ............ 9 2.3.2. ................................................................... 10 2.3.3. 3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och roll................................................................... 12 3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs arbete i flyktingfrågor.................................................... 13 3.2. IOM............................................................. ................... 14 3.3. ............................................................ ................. 14 3.4. ............................................................ ................... 15 3.5. Samarbete mellan staterna runt ...................... 15 3.6. Det nordiska samarbetet................................................. 15 3.7. Övrigt migrationspolitiskt samarbete............................. 16 3.8. De internationella frivilligorganisationerna.................... 16 Migrationspolitiken i Europasamarbetet............................... 17 4.1. Asyl............................................................ .................... 17 4.2. Visering ......................................................................... 19 4.3. Gränskontrollfrågor ....................................................... 19 4.4. Invandring...................................................................... 20 4.5. Avvisning och utvisning................................................ 20 4.6. ...................................................... 21 4.7. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 22 5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd............... 22 5.2. Redovisning av praxis.................................................. 24 5.3. Visering........................................................................ 25 5.4. ............................................................ 25 5.5. Förvar......................................................................... 26 5.6. .............................................. 26 5.7. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut..... 26 5.8. Ny instans- och processordning i utlännings- och med- Invandringen till , inklusive asylsökande................. 28 6.1. In- och utvandring av utländska medborgare............... 28 6.2. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa..... 29 Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åtgärder för flyktingar.................................................. 33 6.4. Arbetskraftsinvandring................................................ 35 6.5. Övrig invandring.......................................................... 35 6.6. Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m................. 37 7.1. Mottagandet av asylsökande asylansökan prövas.......................................................................... 37 7.2. Det kommunala flyktingmottagandet.......................... 40 7.2.1. Omfattning................................................................... 41 7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram.......................... 41 7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader....................... 42 7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga ersättningen...................................................... 43 7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar............................ 45 Förkortningar CAHAR Ad hoc on the Legal Aspects of Territoral Asylum, Refugees and Stateless Persons/ad hoc- kommitté för asylrätt och flyktingfrågor CPA Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för lösning av Indokinaflyktingarnas situation EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA) ECRE European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska konsultationen om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av frivilliga organisationer i ) EG Den europeiska gemenskapen EU Den europeiska unionen /IOM / Internationella migrationsorganisationen regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor Unity/Organisationen för afrikansk enhet for Econonic Co-operation and Development/ och utveckling PARinAc Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flyktingkommissarie and for Refugees in the Near East/för Palestinaflyktingar 1. Inledning Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och flyktingpolitiken till . Innehållet avser huvudsakligen . En del uppgifter omfattar dock även . Vissa frågor om kommunalt flyktingmottagande behandlas i skrivelsen. Övriga fråge- ställningar rörande integrationspolitiken framgår av propositionen framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) som regeringen beslutar om denna dag. Avsikten är att denna redovisning skall kunna användas som underlag och bakgrunds- material i anslutning till regeringens budgetproposition för . Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i . Den svenska invandringen är reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna vilka har fri rörlighet och etableringsrätt. är medlem i EU. Det innebär att medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap. gjordes omfattande ändringar i utlänningslagen mot bakgrund av regeringens förslag i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) som antogs av (i fortsättningen kallad den migrationspolitiska propositionen). Ändringarna innebär ett vidgat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få uppehållstillstånd i . Förutom till flyktingar enligt flyktingkonvention kan uppehållstillstånd även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller annan omänsklig behandling, personer som flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp gäller jämfört med tidigare bestämmelser. Invandringen till har huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i . Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår: agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA, Internationella Röda Korsrörelsen och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför , internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, överföring till , som regel i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker undan förföljelse, mottagande av flyktingar i i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger skydd i fler situationer än vad flyktingkonvention stadgar, ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället, en aktiv återvandringspolitik till stöd för flyktingar som vill lämna för att bosätta sig i hemlandet eller annat land. och världen 2.1. Migration i ett globalt perspektiv Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. När vi talar om internationell migration menar vi de flyttningar där en internationell gräns passeras. Beroende på ur vilket lands perspektiv man ser migrationen handlar det om utvandring respektive invandring. Den tänkta vistelsetiden i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och utvandring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder också de tillfälliga rörelserna över gränserna. Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Ofta är skälen för den enskilde sammansatta. En skala av skäl löper från helt frivillig flyttning för den som har goda möjligheter i sitt hemland till en påvingad flykt där bara den personliga säkerheten innebär en förbättring. En annan skala av skäl rör de ekonomiska fördelarna av en flyttning, . I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller helt enkelt så snart förhållandena i hemlandet blivit lugnare. Man får dock inte glömma att de skäl som får många människor att flytta trots allt sällan blir tillräckliga för det stora flertalet som är i denna situation. De stannar trots allt kvar. Migrationsrörelserna i stort och bedömningen av hur de kommer att se ut måste alltså ses också mot bakgrund av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp. Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnar sina hemländer. uppskattar att antalet som är ekonomiskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40 miljoner, med eller utan tillstånd av vistelselandet. Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att arbeta på annat håll. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin, med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. De relativt sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt mer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken - många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globaliseringen förstärker främst migrationen av kategorier högst upp och lägst ned på arbetskraftsskalan, dvs. å ena sidan välutbildade företagsledare och yrkesutövare och å andra sidan de som har låga kvalifikationer. Globaliseringen öppnar nya möjligheter till det bättre för många människor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning utomlands. För en del länder medför förändringarna emellertid en marginalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att medföra, att fler kan komma att vilja flytta till andra länder. Ett stort antal flyttningar har en avgörande orsak i mer eller mindre tvingande förhållanden i hemlandet. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination med miljöförstöring, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd fattigdom och ekonomisk stagnation, har varit utlösande för en stor del av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Ur individens perspektiv handlar det ofta om att vända de som man upplever dystra framtidsutsikterna till en ur säkerhetssynpunkt tryggare situation och/eller ekonomiskt och socialt mer lovande möjligheter. Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och det tänkta destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vilken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det är möjligt för länderna att med regler och andra åtgärder påverka invandringen till omfattning, sammansättning och tid. Staterna har dock inte obegränsad frihet att styra migrationen för att nå de resultat man eftersträvar. Dels förpliktar folkrätten staterna att respektera en rad rättigheter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små möjligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att ställa upp hinder. Dels har staterna ingått olika överenskommelser som skapar mer eller mindre fri möjlighet att flytta mellan vissa länder, att få förena sig med familjemedlemmar eller att få skydd undan förföljelse. Många av de stater i och , som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter. Det stora antal skyddsbehövande, som vistas i grannländer i dessa världsdelar, har i allmänhet heller inte någon rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet utan måste ställa in sig på att efter kanske av väntan återvända till hemlandet. Vem är flykting? finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immigrationspolitik. om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på. Flyktingkonventionen kompletterades med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen utan dess tidsbegränsning till eller dess geografiska begränsning till . Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en flykting till ett land där han riskerar förföljelse eller till ett land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition som är intagen i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) stadga och därmed reglerar dess mandat, sammanfaller nära nog helt med den citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven- tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbegrepp. om särskilda aspekter på flyktingproblemen i omfattar även en person som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i . Det då överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller har med stöd av första asylländer i godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis avlägsnande från dessa länder inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än flyktingkonventionens. Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet på basis av bl.a. resolutioner från kommit att utvidgas utöver det ursprungliga mandatet. Av de 26 miljoner personer som UNHCR gav skydd och hjälp , utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden bestod av internflyktingar, repatrierade samt andra som drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Flyktingsituationen i världen Vid slutet av bistod UNHCR drygt 13 miljoner flyktingar. Detta är två miljoner färre än föregående år och siffran torde nu vara ännu lägre. En förklaring till detta är den oväntat snabba återflyttningen till . Flyktingsituationen i är dock långt ifrån löst. Störst uppmärksamhet har kanske det stora antalet rwandier som befinner sig i () rönt men i befinner sig ännu hundratusentals flyktingar från och . I utgör afghanerna den största flyktinggruppen. Drygt två miljoner afghaner finns i grannländerna och . Siffran är mycket hög med tanke på att invånarantal inte är mycket större än dubbla . Ändå är siffran betydligt lägre nu än vid den tid då var involverad i stridigheterna i landet och antalet afghanska flyktingar var drygt fem miljoner. I har återflyttningen påbörjats till de nationer som tidigare ingick i det . Framförallt är det flyktingar från Bosnien- som tagit sin tillflykt till andra europeiska länder, inte minst . Återflyttningen går dock långsamt och kompliceras av att många bosnier ogärna återvänder till hemorter som domineras av en annan etnisk grupp. är ett exempel på en nation där det finns ett stort antal s.k. internflyktingar. Antalet internflyktingar i världen är betydligt större än antalet flyktingar. och är de länder som drabbats hårdast. FN:s flyktingkommissarie bistod totalt vid det senaste årsskiftet 4,7 miljoner internflyktingar, knappt en miljon färre jämfört med . påminns vi i media om världens flyktingtragedier. Dock finns det många exempel på flyktingkatastrofer som fått sin lösning. UNHCR har kunnat avsluta sitt program för de vietnamesiska flyktingarna som ofta gick under benämningen båtflyktingar. är ett annat exempel på en nation som kan avföras från listan över flyktingkatastrofer. Sedan striderna upphört i har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända till sitt hemland. är en av de största bidragsgivarna till FN:s och andra organisationers verksamhet för att skydda och bistå flyktingar. genererades stora flyktingvågor i sydvästra av inbördeskriget i och av striderna i i samband med att den talibanska fraktionen intog och östra delarna av landet. Även den väpnade konflikten mellan de två kurdiska huvudgrupperna i norra ledde till folkomflyttningar. På grund av den ihållande konflikten i har tveksamheten inför att återvända ökat bland de afghanska flyktingarna sedan föregående år. Detta ledde till att återvände endast 120 000 flyktingar från och mindre än 10 000 från där det vistas ca 1,4 miljoner afghaner. Sammanlagt har ca 3,9 miljoner afghaner återvänt till sitt hemland med hjälp av UNHCR. I uppehåller sig vidare 19 000 flyktingar från Tazdjikistan samt ett okänt antal iranier och irakier. UNHCR:s omfattande program för indokinesiska flyktingar "The Comprehensive Plan of Action for Indo-Chinese Refugees" (CPA) avslutades . Sedan det påbörjades har 1,5 miljoner flyktingar från och , som flytt till eller , fått hjälp att finna en varaktig lösning på flyktingproblemet. Vid programmets upphörande fanns det fortfarande 24 000 vietnameser i läger i grannländerna och . Den uppblossande konflikten i har åter satt igång en flyktingvåg mot och de utsatta personer som tidigare repartierats av UNHCR riskerar att på nytt hamna i samma situation som . I , där omkring 300 000 flyktingar av vietnamesiskt och laotiskt ursprung vistas, inriktar sig UNHCR på att finna lokala lösningar på bosättningsproblemet. har 200 000 personer frivilligt återvänt till från . Den återstående gruppen om 47 000 personer förväntas snart ha återvänt. När dessa familjer återvänder får de repatrieringspaket innehållande bostadsstöd, kontanta medel och två månaders matranson. Till de byar som tar emot återvändande ges vidare stöd till småskaliga utvecklingsprojekt. Mot bakgrund av tilltagande våldsamheter i Jaffnaområdet har repatrieringen av srilankesiska flyktingar nästan helt upphört som en halv miljon människor flytt inom landets gränser. Av de 160 000 personer som flytt landet på grund av striderna mellan den srilankesiska regeringen och den tamilska gerillan har drygt 50 000 återvänt . Relativt få framsteg har gjorts i försöken att hitta en varaktig lösning för de 90 000 bhutanesiska asylsökanden som befinner sig i . Bilaterala diskussioner mellan berörda regeringar pågår dock. Mot bakgrund av framförallt den rådande situationen i norra och är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt. Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till , som är ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som befinner sig i kommer huvudsakligen från . Efter det att striderna i norra bröt ut finns, även om många har återvänt, även ett stort antal kurdiska flyktingar från i landet. En stor del av de afghanska flyktingarna förväntades kunna återvända till hemlandet men såväl den allmänna instabiliteten i som frånvaron av en fungerande samhällsservice har lett till att repatrieringen inte fått den förväntade omfattningen. Endast omkring 10 000 afghaner återvände från . Frivilligorganisationernas möjligheter att bedriva verksamhet i har varit relativt begränsade sedan revolutionen . Den flyktingkris, som uppstod i samband med att tusentals irakiska flyktingar sökte skydd i , ledde dock till att frivilligorganisationer inbjöds att verka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid fortfarande av byråkratiska hinder. Det kan nämnas att UNHCR har startat ett konsultationsprojekt i regionen i syfte att stödja staterna i deras arbete med att finna regionala lösningar på olika flyktingsituationer. I processen deltar stater från Central- och samt (CASWAME). Ett första möte i den process som benämns CASWAME-konsultationerna hölls i varvid 14 stater deltog. Av de flyktingar som UNHCR bistod befann sig närmare 7 miljoner i . UNHCR bedömer att ca 26 miljoner personer befinner sig i en flyktsituation och av dessa drygt 9 miljoner i . I domineras fortfarande flyktingproblemen av situationen i , och (f.d. ). Mer än 1,3 miljoner flyktingar, av de ca 2 miljoner som flydde folkmordet , har dock kunnat återvända till från och . Oroligheterna i har tvingat ca 300 000 personer att fly, företrädesvis till men även till . När inbördeskriget i utbröt återvände ca 60 000 burundier till hemlandet. I domineras flyktingsituationen av inbördeskriget i . har 750 000 personer flytt till grannländerna, huvuddelen till och men även till .