prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Som har framgått av det föregående finns det enligt regeringen mycket goda skäl som talar för att skall göra det. Regeringen föreslår därför att godkänner Amsterdam- fördraget och de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. 7 Svensk förklaring om behörighet för EG- domstolen att meddela förhandsavgöranden Regeringens förslag: godkänner att en förklaring om behörighet för att meddela förhandsavgöranden avges av . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttryckligen har uttalat sig i denna del tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Bland dessa remissinstanser märks Hovrätten över och , Kammarrätten i , , , vid , Svenska Arbetsgivareföre- ningen, och Medborgarrättsrörelsen. vid tillstyrker också förslaget, men anser att bestämmelser bör införas i svensk lagstiftning av innebörd att svenska domstolar i sista instans förpliktas att hänskjuta aktuella frågor till . Skälen för regeringens förslag: Amsterdamfördraget innebär att det mellanstatliga samarbetet inom den tredje pelaren begränsas till att omfatta i huvudsak polissamarbete och straffrättsligt samarbete och att delvis nya beslutsformer skall gälla för detta samarbete (se avsnitt 12). Det gäller rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar, beslut för andra ändamål som stämmer överens med målen för samarbetet inom tredje pelaren samt beslut om åtgärder som är nödvändiga för att genomföra besluten på unionsnivå (artikel K 6.2 b och c). Inom ramen för samarbetet skall liksom också konventioner kunna upprättas (artikel K 6.2 d). En viktig nyhet i Amsterdamfördraget (artikel 1.11) är att EG-domsto- len ges en behörighet att på vissa villkor meddela förhandsavgöranden när det gäller dessa olika beslut och konventioner (se avsnitt 12.1.5). Förhandsavgöranden skall enligt artikel K 7.1 kunna meddelas om - giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, - tolkningen av upprättade konventioner, och - giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärderna på unions- nivå. Som har framgått av det föregående (se avsnitt 5.5) är medlemsstaterna emellertid inte skyldiga att för egen del godta domstolens behörighet att meddela sådana förhandsavgöranden. Däremot har de enligt artikel K 7.2 en möjlighet till det genom att avge en förklaring. I en sådan förklaring kan en medlemsstat enligt artikel K 7.3 välja mellan två olika möjligheter. Den ena, som anges i artikel K 7.3 a, innebär att domstolar i sista instans får begära att medde- lar ett förhandsavgörande om en fråga kommer upp i ett mål vid den nationella domstolen om giltigheten eller tolkningen av något beslut eller någon konvention som avses i artikel K 7.1, om den nationella domstolen anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att kunna döma i saken. Den andra möjligheten, som anges i artikel K 7.3 b, innebär att alla domstolar i den medlemsstaten får samma möjlighet att begära förhandsavgörande. I det sistnämnda fallet är möjligheten alltså inte inskränkt till domstolar i sista instans. Varje medlemsstat får enligt artikel K 7.4, oavsett om den har avgett en förklaring att den godtar behörighet att meddela för- handsavgöranden eller inte, komma in med inlagor eller skriftliga synpunkter i sådana mål som kommer upp i . Införandet av ett system med bindande förhandsavgöranden inom ramen för det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren måste ses mot bakgrund av den utvecklingsgrad som samarbetet har . De reformer som har beslutats genom Amsterdamfördraget innebär att samarbetet kommer att fördjupas ytterligare. Det får avgörande betydelse när det gäller att säkerställa att genomförandet av den fria rörligheten för personer inte sker till priset av en minskad säkerhet för unionens invå- nare. I EU-samarbetet är det också viktigt att säkerställa att enskilda och näringsidkare behandlas på ett likvärdigt sätt i hela unionen. Inte minst i ett utvidgningsperspektiv kommer det att föreligga ett mycket stort intresse av en enhetlig tolkning av de rättsakter som beslutas inom ramen för samarbetet. Systemet med förhandsavgöranden innebär att får bedöma giltigheten eller tolka innebörden av olika beslut som har fattats inom ramen för samarbetet i tredje pelaren, när sådana frågor kommer upp i ett mål vid en nationell domstol och den domstolen anser att ett förhandsavgörande är nödvändigt för att kunna döma i saken. Ett sådant system är i sig ägnat att i medlemsstaterna trygga en enhetlig tillämpning och tolkning av de beslut som det här är fråga om. Frågan är då huruvida skall avge en förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 och om så är fallet, om det skall avse det alternativ som anges i punkten 3 a eller 3 b. I det föregående har regeringen redovisat sin bedömning att ett avgivande av en sådan förklaring innebär en överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG (se avsnitt 5.5). Ett för- handsavgörande innebär att en gemenskapsinstitution, , fattar ett bindande tolkningsbeslut som den nationella domstolen inte får avvika från när den dömer i den nationella tvisten. Några konstitutionella hinder mot att ansluta sig till systemet med förhandsavgöranden förelig- ger inte. Vid bedömningen av frågan om bör ansluta sig till systemet med förhandsavgöranden, bör till att börja med konstateras att det naturligtvis är en fördel om domstolar i så många medlemsstater som möjligt ges möjligheten att begära förhandsavgöranden. På så sätt kan en rikhaltig och vägledande praxis utvecklas, vilket bidrar till att åstad- komma en enhetlig och förutsebar rättstillämpning i medlemsstaterna. Från rättssäkerhetssynpunkt är detta också av betydelse, inte minst i ett utvidgningsperspektiv. Några särskilda nackdelar med att ansluta sig till systemet med förhandsavgöranden är svåra att finna. Enligt regeringens mening bör därför avge en förklaring enligt artikel K 7.2. Den fråga som då återstår är om en förklaring bör avse rätten för alla domstolar att begära förhandsavgöranden eller om endast domstolar i sista instans bör omfattas av denna rätt. Processekonomiska skäl talar starkt för att ge alla domstolar denna möjlighet. Om inte alla domstolar kan begära förhandsavgörande kan parterna tvingas driva processen till sista instans, bara för att kunna få ett tolkningsbesked från EG-domsto- len. Alla svenska domstolar bör därför ges möjlighet att begära för- handsavgöranden enligt artikel K 7.1. Den svenska förklaringen enligt artikel K 7.2 bör således avse det alternativ som anges i artikel K 7.3 b. Det finns, som regeringen närmare har utvecklat i propositionen med anledning av tillträde till Europolkonventionen (prop. 1996/97:164, s. 76), inte någon anledning att i svensk lagstiftning meddela föreskrifter om en skyldighet för domstolar i sista instans att inhämta förhandsavgöranden av på motsvarande sätt som gäller enligt artikel 177 i EG-fördraget. 8 Ändring i anslutningslagen Regeringens förslag: Amsterdamfördraget och den särskilda förkla- ringen om behörighet att meddela förhandsavgöran- den införs i uppräkningen av grundläggande fördrag m.m. i 4 § anslut- ningslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttryckligen har uttalat sig i frågan har tillstyrkt lagförslaget eller har lämnat det utan erinran. Det gäller Justitiekanslern, över och , Kam- marrätten i , , Riksåklagaren, , vid , Riksorganisa- tionen , , och . Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 14.1 i Amsterdamför- draget ankommer det på varje medlemsstat att se till att fördraget blir gällande i medlemsstaten i enlighet med dess interna konstitutionella bestämmelser. I enlighet med vad som närmare utvecklades i propositionen medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19, del 1, s. 501 503) krävs för överlåtelsen av beslutanderätt till EG ett särskilt beslut av , utöver beslutet att godkänna fördraget. Överlåtelsen av beslutsbefogenheter till EG i samband med anslutning till EU skedde genom anslutningslagen. Enligt 3 § anslut- ningslagen får EG efter anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §. Sistnämnda paragraf innehåller en förteckning över dessa fördrag och andra instru- ment. tillträde till Amsterdamfördraget innebär att 4 § måste ändras. Amsterdamfördraget skall fogas till förteckningen. Detta innebär att Amsterdamfördraget, såsom ett nytt grundläggande fördrag, införlivas med den svenska nationella rätten och blir gällande här i landet under samma förutsättningar som övriga fördrag. Protokollen som har förteck- nats i slutakten kommer vid Amsterdamfördragets ikraftträdande att fogas till respektive grundläggande fördrag (se avsnitt 4.2). I det föregående (se avsnitt 7) har föreslagits att skall avge en förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i Unionsfördraget. Också denna förklaring måste föras upp på förteckningen i 4 §. Någon särskild bestämmelse för att informera svenska domstolar om vad som gäller enligt artikel 177 i EG-fördraget ansågs inte behövas i samband med anslutning till EU (prop. 1993/94:114, s. anslut- ning till systemet med förhandsavgöranden enligt artikel K 7.1 3 i Unionsfördraget bör därmed inte heller behöva komma till uttryck på annat sätt än i anslutningslagen. Resultatet av förenklingsarbetet innebär bl.a. att två internationella överenskommelser kan upphävas (se artikel 9 i Amsterdamfördraget). De båda rättsakterna, konventionen om vissa gemen- samma institutioner för Europeiska gemenskaperna och fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna bör därför tas bort från förteckningen i 4 § anslutningslagen. Protokollet om Europeiska gemen- skapernas immunitet och privilegier, som fogats till det sistnämnda fördraget, skall emellertid förbli i kraft och bör därför i sin tur fogas till förteckningen. Därutöver bör en redaktionell ändring göras i 4 §. I en ny punkt, punkt 21, bör anges de bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra instrument som anges i 1 20. Punkten motsvarar avslutningsorden i 4 § i dess nuvarande lydelse. Ändringen innebär inte någon ändring i sak. Bakgrunden till att bilagor och protokoll nämns i 4 § är att sådana inte alltid utgör integrerade delar av fördragen (jfr prop. 1994/95:19, del 1, s. 560). Ändringarna bör träda i kraft vid fördragets ikraftträdande enligt artikel 14.2 i Amsterdamfördraget. Enligt denna artikel skall fördraget ratifice- ras av samtliga avtalsparter i enlighet med deras konstitutionella regler. Fördraget träder sedan i kraft i efter den månad då det sista ratifikationsinstrumentet har deponerats hos Italienska republikens regering. Det kan inte nu förutses när samtliga förutsättningar för ikraftträdande av Amsterdamfördraget är uppfyllda. Det bör därför ankomma på regeringen att bevaka detta och besluta när lagändringarna skall träda i kraft 9 Unionen och medborgaren Ett viktigt mål för regeringskonferensen var att förbättra förutsättningarna för ett varaktigt förtroende för unionssamarbetet hos medborgarna. Det gällde inriktningen av samarbetet i frågor som människor uppfattar som de mest väsentliga, såsom sysselsättning, miljö, jämställdhet mellan kvinnor och män, konsumentskydd och krishantering. Men det gällde också frågor om förhållandet mellan unionen och medborgarna, såsom öppenhet, respekten för grundläggande fri- och rättigheter och skyddet för enskilda. Amsterdamfördraget leder till en öppnare union. Det sker genom att offentlighetsprincipen blir fördragsfäst och genom att beslutsfattandet inom unionen skall ske så öppet som möjligt. Genom att en grundläggande offentlighetsprincip införs får medborgare och de som är bosatta i rätt att ta del av , rådets och kommissionens handlingar. Handlingsoffentlighet blir därmed huvudregel inom de tre centrala institutionerna. De närmare bestämmelserna om öppenheten, bl.a. sekretessbestämmelser, skall läggas fast i en rättsakt som beslutas av parlamentet och rådet gemensamt. Genom Amsterdamfördraget läggs fast att EU bygger på ett antal gemensamma principer, däribland frihet, demokrati och respekten för de mänskliga rättigheterna. Dessa principer måste ovillkorligen respekteras av såväl medlemsstater som stater som aspirerar på medlemskap. Det införs en procedur som gör det möjligt att tillfälligt upphäva rättigheter, som enligt fördragen tillkommer en medlemsstat, om den inte respekterar de grundläggande principerna. rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de fri- och rättigheter som garanteras i fördragsfästs och skall även omfatta samarbetet i tredje pelaren. Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att vidta åtgärder för att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt besluta om åtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Medlemsstaterna är eniga om att de funktionshindrades situation skall beaktas när inremarknadslagstiftning beslutas. För unionsmedborgare innebär det nya fördraget att de får lättare att kommunicera med unionens institutioner. De skall skriftligen kunna vända sig till EG:s institutioner och andra organ på sitt eget språk och få svar på samma språk. 9.1 Öppenhet Sammanfattning: Öppenheten innebär att unionsmedborgare samt fysiska eller juridiska personer som är bosatta i eller har sitt säte i unionen skall ha rätt att ta del av , rådets och kommissionens handlingar. Rätten gäller också handlingar som avser samarbetet i andra och tredje pelarna. Allmänna principer för och begränsningar i denna rätt skall beslutas av rådet och parlamentet gemensamt efter fördragets ikraftträdande. I det sammanhanget kommer frågan om införande av offentliga register att på nytt aktualiseras av . Rådets skyldighet att offentliggöra omröstningsresultat när det handlar i egenskap av lagstiftare fördragsfästs. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har lämnat synpunkter på denna del av promemorian ser positivt på resultatet av regeringskonferensen vad gäller öppenhet och insyn i EU:s institutioner. Hit hör Hovrätten över och , , , , och . Medborgarrättsrörelsen finner det beklagligt att principen om handlingsoffentlighet är begränsad till institutionerna och skulle gärna vilja se en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning på detta område. välkomnar den ökade öppenhet i EU:s institutioner som fördraget kan leda till och betonar särskilt betydelsen av att institutionerna upprättar offentliga ärenderegister. () anser att Amsterdamfördraget innebär en utveckling i rätt riktning när det gäller öppenheten men påpekar att det krävs ännu större förändringar för att samarbetet inom unionen skall bli verkligt demokratiskt. Enligt SSU bör EU införa en offentlighetsprincip av svensk modell. Svenska sektionen välkomnar den ökade öppenhet inom EU:s institutioner som Amsterdamfördraget innebär och aktiva engagemang i denna fråga. Amnesty ser dock kritiskt på att öppenheten kan begränsas genom den gemensamma förklaringen (35) som konferensen antog och framhåller att användningen av denna förklaring bör vara restriktiv. () delar regeringens uppfattning att det är tillfredsställande att bestämmelser om öppenhet har tillförts . SJF framhåller att fördragstexten dock inte ensam skapar någon praktiskt användbar offentlighetsprincip och att det är utomordentligt viktigt att arbetar hårt för att tillämpningsreglerna skall leda till en långtgående och för alla praktiskt användbar handlingsoffentlighet. SJF har flera synpunkter på hur tillämpningsreglerna bör se ut. SJF anser bl.a. att frågan om öppna diarier bör lösas i tillämpningsreglerna samt att de sekretessregler som krävs måste vara noga preciserade och att handlingsbegreppet måste bli omfattande. Frågan om meddelarfrihet för anställda inom bör enligt SJF aktualiseras på nytt. är av samma uppfattning som SJF. Även Ung Vänster berör frågan om meddelarfrihet. (Tidningsutgivarna) menar att promemorians tolkning av resultatet av regeringskonferensen möjligen är för optimistisk och att utformningen av den övergripande rättsakten blir helt avgörande för handlingsoffentlighetens innehåll. Tidningsutgivarna hälsar med tillfredsställelse regeringens uttalade avsikt att fortsätta att verka för offentliga register. Tidningsutgivarna anser att offentlighetsprincipen måste utsträckas till samt till EU:s olika organ och kommittéer. Samma uppfattning har vid . : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 47 f. samt 1996/97:UU13 s. 59. Bakgrund: Inom EU har länge diskuterats hur man bättre skall kunna tillgodose medborgarnas krav på större öppenhet och insyn i EU:s arbete, inte minst i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen. har en utveckling inletts i riktning mot större öppenhet. Ett viktigt steg togs , då rådet och kommissionen antog en uppförandekod om handlingsoffentlighet. Med denna uppförandekod som utgångspunkt har rådet och kommissionen var för sig därefter antagit bestämmelser på arbetsordningsnivå om allmänhetens tillgång till rådets respektive kommissionens handlingar (rådets beslut 93/731/EG och kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom). Med verkan har antagit motsvarande bestämmelser (beslut 97/632/EKSG, EG, Euratom). Vidare har Revisionsrätten samt ett flertal av de särskilda EU-organen och de s.k. decentraliserade myndigheterna antagit egna regler om handlings- offentlighet. De grundläggande fördragen har emellertid saknat bestämmelser om öppenhet och insyn. Alltsedan inträdet i EU har verkat för ökad öppenhet i EU:s institutioner. I regeringskonferensen drev mycket aktivt frågan om en fördragsreglering av rätten att ta del av handlingar i EU:s institutioner. : Förhandlingsresultatet, som är mycket tillfredsställande ur svensk synvinkel, innebär att i fördragen införs dels en allmän öppenhetsprincip, dels bestämmelser om handlingsoffentlighet och informationsskyldighet. Det bör understrykas att de nya reglerna endast gäller den verksamhet som de aktuella institutionerna bedriver. Någon harmonisering av medlemsstaternas offentlighetslagstiftning är det alltså inte fråga om. De nya reglerna finns i artiklarna 1.4, 2.39 och 2.45 i Amsterdamfördraget. De nya öppenhetsreglerna Enligt gällande lydelse av andra stycket i artikel A i Unionsfördraget markerar fördraget en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt. Genom Amsterdamfördraget görs nu ett tillägg som innebär att besluten också skall fattas så öppet som möjligt. Enligt den nya artikeln 191a i EG-fördraget skall alla unionsmedborgare samt fysiska och juridiska personer som är bosatta eller som har sitt säte i en medlemsstat ha rätt att ta del av , rådets och kommissionens handlingar. Artikeln är så utformad att den kan avse både handlingar som har upprättats av institutionerna och handlingar som har kommit in till dem. Allmänna principer för och begränsningar i denna rätt skall fastställas av rådet i en rättsakt, som skall gälla alla tre institutionerna. Rättsakten skall ha utarbetats senast efter det att det nya fördraget har trätt i kraft och skall beslutas enligt förfarandet i artikel 189b i EG-fördraget. får alltså medbeslutanderätt. Varje institution skall i sin arbetsordning införa mer detaljerade bestämmelser. Genom att artikel 191a nämns både i artikel J 18 och artikel K 13 i Unionsfördraget blir reglerna tillämpliga även på sådana handlingar som rör andra och tredje pelaren. I en gemensam förklaring (35) uttalar konferensen att en medlemsstat skall ha rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling med ursprung från den staten till tredje man, om inte medlemsstaten har lämnat sitt medgivande. I artikel 151.3 i EG-fördraget, som innehållit endast en föreskrift om att rådet skall anta sin arbetsordning, har gjorts vissa tillägg. Rådet skall i sin arbetsordning fastställa de fall då rådet skall anses handla i egenskap av lagstiftare i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall som effektiviteten i beslutsprocessen bevaras. Rådet skall alltid offentliggöra omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och uttalandena till protokollet, när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Det sistnämnda innebär ett fördragsfästande av den praxis i riktning mot ökad öppenhet som rådet redan i hög grad tillämpar. Konferensen beslöt också att förbättra informationen till allmänheten om samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Enligt en till slutakten fogad gemensam förklaring (9) skall initiativ till åtgärder från medlemsstaterna och kommissionen samt rättsakter som rådet antar inom detta samarbetsområde offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning i enlighet med vad som anges i rådets respektive kommissionens arbetsordning. Handlingsoffentligheten Institutionerna har ingen fördragsenlig skyldighet att fastställa regler om handlingsoffentlighet, men , rådet och kommissionen har, såsom nämnts, frivilligt antagit sådana regler som ett komplement till sina arbetsordningar. Dessa regler kan ändras eller upphävas av institutionerna själva. Genom att principen om handlingsoffentlighet införs i fördragen skapas en stabil och förutsebar ordning, enligt vilken huvudregeln är att medborgarna har rätt att ta del av de tre centrala institutionernas handlingar. Genom att det i fördragen anges att besluten skall fattas så öppet som möjligt (artikel A i Unionsfördraget) och att medborgarna har rätt att ta del av handlingar (artikel 191a i EG-fördraget) fastställs en standard som , rådet och kommissionen inte får underskrida när de tillsammans utarbetar den övergripande rättsakten. Det görs härmed klart att offentlighet skall vara huvudregeln och att sekretess bara skall gälla i undantagsfall. Detta skall vara styrande när rättsakten utformas. En övergripande rättsakt som inte motsvarar dessa intentioner riskerar att underkännas av . Regeringen anser i likhet med och Tidningsutgivarna att tillämpningsreglernas innehåll kommer att få stor betydelse för den fördragsfästa offentlighetsprincipens praktiska innebörd. kommer givetvis att framöver aktivt verka för att den övergripande rättsakten skall få ett sådant innehåll att den motsvarar syftet med fördragsbestämmelsen och att den således medför en långtgående handlingsoffentlighet. Ett vidsträckt handlingsbegrepp och tydliga sekretessregler som inte går längre än nödvändigt utgör viktiga element i den rättsakt som skall utarbetas med stöd av det nya fördraget. Med anledning av Amnestys remissvar kan påpekas att den av konferensen antagna förklaringen i anslutning till artikel 191a inte avser handlingar som har upprättats av institutionerna själva utan endast sådana handlingar som kommer från medlemsstaterna. Institutionernas nu gällande regler om allmänhetens rätt att ta del av handlingar omfattar över huvud taget inte inkomna handlingar. Att artikel 191a har utformats så att den förutom upprättade handlingar även kan avse inkomna handlingar innebär således en klar förbättring i förhållande till vad som gäller. Den gemensamma förklaringen (35) kan ses som en välkommen bekräftelse på att inkomna handlingar i princip kommer att omfattas av de tillämpningsregler som skall utformas. Regeringen delar naturligtvis uppfattningen att förklaringen bör användas restriktivt. Amsterdamfördragets princip om handlingsoffentlighet bör enligt flera remissinstanser gälla även för och alla organ och kommittéer. En remissinstans vill gå ännu längre och förespråkar att gemensamma regler om offentlighet och sekretess skall gälla även i medlemsstaterna. har, såsom nämnts, både Revisionsrätten och ett antal EU-organ och s.k. decentraliserade myndigheter antagit regler om handlingsoffentlighet, i allmänhet efter mönster av rådets och kommissionens bestämmelser på detta område.