prop · GL0371 · 1998-01-01 00:00:00 — Det införs en skyldighet för börser att ge terminalåtkomst från egna lokaler till börsernas marknadsövervakningssystem, om inspektionen begär det. Utan hinder av sekretess får lämna uppgifter i ett tillstånds- eller tillsynsärende till en börs. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringen förslag, utom vad avser kravet på att även värdepappersinstitut som organiserar handel med finansiella instrument skall övervaka handeln och kursbildningen. Frågan om rätt för att utnyttja börsers och auktoriserade marknadsplatsers marknadsövervakningssystem berörs inte i promemorian. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. och OM anser att föreskriftsrätten bör omfatta även marknadsövervakning vid handel genom ett värdepappersinstitut (OTC-handel) och vid clearingverksamhet. Vidare anser inspektionen att den bör ges laglig rätt till s.k. direktuppkoppling mot de marknadsövervakningssystem som börserna använder sig av samt att detta bör bekostas av börserna. förslag (om tillgång till börsers system för marknadsövervakning): Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som getts tillfälle att yttra sig över förslag, däribland , OM och PMI, tillstyrker att inspektionen får terminalåtkomst till börsernas marknadsövervakningssystem. De ifrågasätter emellertid behovet av att införa en sådan bestämmelse i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC). Denna uppfattning delas av och . Vidare motsätter de sig att kostnaderna för uppkoppling m.m. skall bekostas av börserna. OM anser dessutom att en börs inte bör kunna åläggas att utveckla eller tillhandahålla marknadsövervakningssystem för andra marknader eller finansiella instrument än de som förekommer vid den aktuella börsen. föreslår att det avdelas en särskild åklagarresurs för handläggning av ärenden som rör insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan. Skälen för regeringens förslag: Börser skall enligt 4 kap. 2 § LBC övervaka att handeln och kursbildningen vid den egna marknadsplatsen sker i överensstämmelse med författning och god sed på värdepappersmarknaden. Denna marknadsövervakning har bl.a. stor betydelse för möjligheterna att tidigt kunna upptäcka och påbörja utredning om misstänkt insiderhandel eller otillbörlig kurspåverkan. Marknadsövervakningen syftar också till att kontrollera att emittenter och medlemmar följer de regler som gäller vid en börs. Som exempel kan nämnas den informationsskyldighet som följer av de avtal som ingås mellan och de bolag som har sina fondpapper inregistrerade eller noterade där. skall redan i samband med prövningen av auktorisationsansökan granska hur börsen har tänkt att lösa sin kursövervakande uppgift. Tillsyn av börsens kursövervakande funktion skall ske fortlöpande (prop. 1991/92:113 s. 183). och OM har egna system för marknadsövervakning. Fondbörsen har bl.a. ett datorsystem som indikerar onormala fluktuationer i aktiekurser eller omsättning. Fondbörsen planerar att ersätta systemet med ett nytt i vilket även onormala handelsmönster kan upptäckas. Marknadsövervakningen vid Fondbörsen sker även på så sätt att uppgifter i bl.a. massmedia eller olika informationssystem granskas och jämförs med den faktiska kursutvecklingen. Vid misstankar om otillåten insiderhandel eller otillbörlig kurspåverkan kontaktas . En nära kontakt mellan börsernas marknadsövervakningsfunktioner och är en förutsättning för att insiderövervakningen skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Detsamma gäller för utredningar om otillbörlig kurspåverkan enligt den lagstiftning som trädde i kraft . Svenska börser bör även i den utsträckning som LBC och annan lagstiftning medger samarbeta med utländska tillsynsmyndigheter och på begäran lämna uppgifter till dessa (jfr 4 kap. 7 § LBC). Det är viktigt att marknadsövervakningen vid börserna är anordnad på ett ändamålsenligt sätt. Detsamma gäller för den handel som kan komma att ske vid auktoriserade marknadsplatser. Utformningen av övervakningen bör ske i nära samarbete mellan och respektive marknadsplats. Även om så sker redan nu bör emellertid regeringen eller, efter vidaredelegation, ges ett uttryckligt inflytande över hur marknadsövervakningen skall bedrivas. Detta kan ske genom att en föreskriftsrätt i dessa frågor införs. Som närmare beskrivits i avsnitt 4 förekommer det att handel med finansiella instrument organiseras av värdepappersbolag. Som exempel kan nämnas () som kan beskrivas som en marknadsplats för aktier i små och medelstora tillväxtföretag. IM bedriver både förmedlingsverksamhet och handel mot eget lager. var 14 bolag med ett genomsnittligt börsvärde av noterade vid IM. Handeln sker genom att kunderna lämnar sina order till IM per telefon eller genom brev. Dessutom offentliggör IM information om köp-, sälj- och betalkurser samt om omsättningen. Ett annat exempel är Aktietorget i (Aktietorget) som har tillstånd att bedriva förmedlingsverksamhet av finansiella instrument. Aktietorget har träffat avtal med Fondbörsen om att få använda SAX-systemet för den handel man organiserar. Vidare har som villkor för rörelsetillståndet ställt krav på att Aktietorget övervakar handeln och kursbildningen, dvs. har ett system för marknadsövervakning. Det förekommer också att värdepappersinstitut träffar avtal med bolag om att t.ex. hålla en andrahandsmarknad i bolagens aktier. I allt större omfattning förekommer det att instituten i sådana fall offentliggör köp- och säljkurser samt senaste betalkurs för aktierna via internet. Dessutom kommer sådan handel att inledas i Fondbörsens handelssystem på den s.k. Nya Marknaden. Den nu beskrivna utvecklingen har framför allt möjliggjorts av den snabba utveckling inom IT-området som skett . Utvecklingen har inneburit att det är möjligt för värdepappersinstitut att till förhållandevis låga kostnader arrangera handel med finansiella instrument på ett sätt som tangerar den verksamhet som bedrivs av börser. Detta innebär också att enskilda investerare ges ett alternativ till att handla på börs. Riskerna vid denna handel är emellertid ofta påtagliga med hänsyn till bl.a. att likviditeten och genomlysningen normalt sett är sämre än vad som är fallet vid börshandel. Detta ökar i sin tur riskerna för insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan. Ett grundläggande krav är därför att institut som organiserar en regelbunden handel i finansiella instrument har en marknadsövervakning som håller god kvalitet. Av det skälet bör det i lagen införas ett uttryckligt krav på att värdepappersinstitut skall övervaka handeln och kurssättningen om de organiserar handel i ett visst finansiellt instrument. Om en börs har ett marknadsövervakningssystem som täcker handel med samma finansiella instrument bör det emellertid inte krävas att värdepappersinstitutet har någon egen marknadsövervakning. I sådana fall är nämligen institutet skyldigt att rapportera de avslut som görs för egen eller annans räkning till börsen. Kravet på att värdepappersinstitut skall ha en marknadsövervakning för handel som de organiserar bör liksom beträffande börser och auktoriserade marknadsplatser kompletteras med en rätt för regeringen eller, efter vidaredelegation, att meddela föreskrifter om denna övervakning. Det har under remissbehandlingen ifrågasatts om inte inspektionen bör ges en föreskriftsrätt som också omfattar marknadsövervakning hos clearingorganisationer. En sådan föreskriftsrätt skulle kunna vara av intresse framför allt vid s.k. OTC-clearing, dvs. clearing av finansiella instrument som inte är föremål för börshandel. Av de svenska clearingorganisationerna är det endast OM som tillhandahåller en sådan tjänst. En första fråga är om det finns något behov av att ställa krav på att även clearingorganisationer skall ha en marknadsövervakning. finns nämligen inte något uttryckligt sådant krav i lagstiftningen. Detta torde sannolikt kunna förklaras med att de finansiella instrument som clearas och avvecklas genom en clearingorganisation normalt också är föremål för handel vid en börs. Eftersom handeln i sådana fall omfattas av börsens marknadsövervakning finns det inte skäl att kräva marknadsövervakning även hos clearingorganisationen. Det förekommer emellertid också att clearingorganisationer erbjuder clearing av skräddarsydda derivatinstrument (s.k. tailor made clearing). Ofta är det i sådana fall fråga om clearing av terminer, optioner eller andra derivatprodukter som baseras på börshandlade finansiella instrument. Det kan nämnas att nuvarande lagstiftning ålägger clearingorganisationer en omfattande skyldighet att lämna information till (se t.ex. 11 kap. 1 § LBC och 18 § första stycket 6 insiderlagen [1990:1342]). Om Finans- inspektionen av en börs uppmärksammats på onaturliga kursrörelser i ett visst finansiellt instrument kan inspektionen således med utnyttjande av sin frågerätt begära uppgifter från en clearingorganisation. Inspektionen kan t.ex. efterfråga om det förekommit någon clearing av OTC-derivat baserade på det ifrågavarande finansiella instrumentet. En sådan förfrågan kan också aktualiseras genom uppgifter som inspektionen får från ett värdepappersinstitut som organiserar handel med finansiella instrument, eftersom även sådan handel i fortsättningen kommer att omfattas av krav på marknadsövervakning. Eftersom inspektionen således redan har goda möjligheter att begära information från clearingorganisationer kan det inte anses vara motiverat att införa ett krav på marknadsövervakning även vid OTC-clearing. har även väckt frågan om att få en lagstadgad rätt att använda sig av de marknadsövervakningssystem som börserna utvecklar. De tre börserna ställer sig positiva till detta, under förutsättning att de slipper stå för kostnaderna för en sådan direktåtkomst. Att börserna bygger upp system för sin marknadsövervakning som fortlöpande anpassas till de förhållanden som råder vid respektive börs och den utveckling som sker där är en förutsättning för att de skall kunna uppfylla LBC:s krav på sådan övervakning. Det skulle vara förenat med stora kostnader och tekniska problem att sätta upp ett fristående marknadsövervakningssystem hos och löpande anpassa detta i takt med den snabba utvecklingen på de finansiella marknaderna. Det finns dessutom kostnadsfördelar för marknaden som helhet med att låta inspektionen utnyttja befintliga system i stället för att parallellt med dessa inrätta ett eget. Ett sådant system skulle ändå indirekt komma att bekostas av marknadens aktörer genom de avgifter som dessa betalar för tillsyn. Det kan dessutom inte anses föreligga några hinder mot en direktåtkomst utifrån integritetsaspekter. Sannolikt skulle detta också vara till fördel för börserna genom den stärkande effekt det kan få för börsverksamheten, vilket delvis återspeglas i börsernas remissvar i denna fråga. Regeringen anser därför att bör ges rätt att utnyttja de marknadsövervakningssystem som börserna enligt lag är skyldiga att ha. Däremot finns det inte några skäl att ge inspektionen en sådan möjlighet när det gäller den övervakning av handel och kursbildning som sker hos en auktoriserad marknadsplats eller ett värdepappersinstitut. Frågan om tillgång till börsernas marknadsövervakningssystem måste emellertid hållas åtskild från frågan om vilka krav som bör ställas på dessa system. Det är således inte meningen att inspektionen skall kunna kräva att en börs utvecklar eller köper in ett system som i första hand är speciellt anpassat för inspektionens behov. Det ankommer i stället på respektive börs att utifrån de generella krav inspektionen ställer upp själv välja formerna för hur marknadsövervakningen skall ordnas och hur systemet skall konstrueras. Detta gäller oavsett om börsen själv utvecklar systemet eller köper ett system. Förslaget innebär således att ges rätt att koppla upp sig mot de system som börserna själva har valt. De kostnader som är förenade med anslutning till systemen bör belasta inspektionen och inte börserna. Detta bör gälla samtliga de merkostnader både initiala och löpande som är förenade med anslutningen. I praktiken innebär detta att kostnader för marknadsövervakning, på samma sätt som , kommer att finansieras genom de avgifter som banker, värdepappersbolag och andra institut under tillsyn betalar till inspektionen. och har med motiveringen att det är fråga om brottsbekämpning hävdat den uppfattningen att finansieringen av insiderövervakningen bör ske över statsbudgeten och inte genom avgifter från instituten. Föreningarna har framfört denna synpunkt i tidigare sammanhang (se prop. 1990/91:42 s. 107 och prop. 1995/96:215 s. 78 och 79). I samband med de ändringar i insiderlagen som trädde i kraft intog regeringen den ståndpunkten att det inte fanns anledning att ompröva hur finansieringen av insiderövervakningen skall ske. Detta ställningstagande gäller fortfarande. har väckt frågan om ökade åklagarresurser för att förbättra möjligheterna till lagföring av insiderbrottslighet. Denna begäran skall ses mot bakgrund av de förhållandevis ringa antalet fällande domar för sådan brottslighet som meddelats som insiderlagstiftning funnits i . Det kan först nämnas att regeringen beslutade om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för som inte hade någonting att erinra mot den (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Det övergripande målet med strategin är att minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som utgör en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. En huvudpunkt i strategin är dessutom att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom att utveckla affärsetik och kontroll. Anmälningar om insiderbrott lämnades , efter viss utredning från , som regel till för speciella mål, som ingick i Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. I huvudsak handlades också de gjorda anmälningarna därefter vid för speciella mål. inrättades en ny åklagarmyndighet, . Den nya myndigheten skall bl.a. svara för åklagaruppgifter i fråga om ekobrottsbekämpning i de tre storstadslänen och får avdelningar i , och . Myndigheten skall under Riksåklagaren samordna ekobrottsbekämpningen också i övriga delar av landet och kan på begäran ta över särskilt komplicerade ekobrottsärenden därifrån. Detta innebär att de uppgifter som utfördes av för speciella mål övertagits av (se prop. 1997/98:1, volym 3, s. 32 och skr. 1997/98:38). Myndigheten kommer att få nationella stabsfunktioner för att bl.a. kunna få en bättre helhetsbild och bättre möjligheter att kunna förutse utvecklingen på ekobrottsområdet. Regeringen har budgetproposition föreslagit att ges de resurser som behövs för att uppfylla de förväntningar som ligger bakom dess bildande. Innan den nya myndighetens verksamhet har kommit i gång och hunnit utvärderas anser regeringen att det inte finns anledning att tillskjuta ytterligare resurser avsedda särskilt för bekämpning av insiderrelaterad brottslighet. Enligt 8 kap. 5 § första stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i tillstånds- och tillsynsverksamhet avseende bl.a. värdepappersmarknaden. Sekretessen gäller uppgifter om affärs- eller driftförhållanden hos den som inspektionens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs. Dessutom gäller sekretessen uppgifter om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som inspektionens verksamhet avser. I tillstånds- eller tillsynsverksamhet kan det förekomma uppgifter som är av väsentlig betydelse även för den tillsyn och övervakning som en börs har av emittenter och medlemmar. Som exempel kan nämnas det fallet att inspektionen har inlett en utredning rörande ett värdepappersbolag som ägs av ett bolag som har sina aktier inregistrerade vid börsen. Uppgifterna i ett sådant ärende kan vara av den arten att de, när de blir kända, påverkar kursen på moderbolagets aktier. Det kan t.o.m. vara så att moderbolaget inte känner till de uppgifter som omfattas av sekretess och därför inte kan fullgöra den informationsskyldighet som följer av det inregistreringskontrakt eller noteringsavtal som bolaget har ingått med börsen. För att börsen på ett effektivt sätt skall kunna fullgöra sina skyldigheter enligt LBC finns det mot nu nämnd bakgrund ett angeläget intresse av att börsen kan få tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess innan de blir offentliga. Detta kan bl.a. vara värdefullt vid tillämpning av bestämmelsen om handelsstopp i 10 kap. 1 § LBC. För att en lättnad i en sekretessbestämmelse som skyddar uppgifter av personlig art skall kunna ske krävs att behovet av offentlighet är så stort att det uppväger det intrång i den enskildes integritet som lättnaden kan komma att innebära (jfr prop. 1993/94:165 s. 52). En möjlighet för börser att få tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess hos skulle förbättra möjligheterna för börser att fullgöra sina skyldigheter enligt LBC. Detta är av betydelse inte bara för börsen i fråga utan även för medlemmar och emittenter samt investerarna i stort. En sådan möjlighet skulle också bidra till att upprätthålla förtroendet för börsverksamheten. Till detta kommer att en lättnad i sekretessbestämmelsen i praktiken skulle vara av begränsad omfattning. Visserligen kan de uppgifter det är fråga om vara av känslig art men enligt 2 kap. 8 § LBC gäller tystnadsplikt för de som är eller har varit knutna till en börs. Uppgifter som inspektionen lämnar till en börs blir därför inte offentliga i den bemärkelsen att börsen kan lämna dem vidare. Det kan anmärkas att den som i strid med tystnadplikten röjer sekretessbelagda uppgifter som erhållits från inspektionen gör sig skyldig till brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . bör således få en möjlighet att lämna uppgifter som är sekretessbelagda enligt 8 kap. 5 § första stycket sekretesslagen till en börs. Detta kan åstadkommas genom en ändring i den paragrafen. Det bör understrykas att ändringen bör innebära en möjlighet för inspektionen att lämna sådana uppgifter till en börs. Det är således inspektionen som diskretionärt prövar om uppgifter skall lämnas ut eller inte. Detta kan ske på eget initiativ från inspektionen eller efter förfrågan från en börs. Börser bör däremot inte ha någon rätt att få ut sekretesskyddade uppgifter 8 Börsmedlemskap 8.1 Bakgrund Börsmedlemskap enligt lagen om börs- och clearingverksamhet Enligt 3 kap. 1 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) får en börs som medlemmar ha endast och värdepappersinstitut som bedriver kommissionsverksamhet, förmedlingsverksamhet eller handel för egen räkning samt utländska företag som har tillstånd att bedriva motsvarande verksamhet i sitt hemland. För utländska företag som inte har sitt säte i ett land inom EES krävs dessutom att de står under betryggande tillsyn i hemlandet. Ett generellt krav på börsmedlemmar är att de har tillräckliga finansiella resurser och att de även i övrigt är lämpliga att delta i handeln vid en börs. Utgångspunkten för bestämmelsen om vilka som kan antas som börs- medlemmar är att dessa måste motsvara högt ställda krav på kompetens och finansiella resurser. Om dessa krav är uppfyllda, är förutsättningarna goda att de värdepappersaffärer som görs upp vid börsen kan fullföljas. Detta skapar trygghet i handeln och är ett av skälen till att börsmedlems- kretsen har begränsats till företag som driver vissa slag av värdepappersrörelse, dvs. sådana företag som yrkesmässigt agerar som mellanhänder på värdepappersmarknaden (se prop. 1991/92:113 s. 78). () tog upp frågan om inte icke-finansiella företag eller t.o.m. privatpersoner borde få bli börsmedlemmar. Kommittén ansåg att åtminstone de större institutionella investerarna skulle komma att utnyttja en sådan möjlighet, eftersom deras handel därmed skulle bli billigare. Detta antagande byggde på att anslutningsavgiften till börsen för denna kategori investerare bedömdes bli lägre än summan av kostnaderna för courtage till mellanhänderna. VMK bedömde att en sådan utveckling skulle komma att leda till att kommissionshandeln skulle bli koncentrerad till ett färre antal banker och fondkommissionsbolag, eftersom mellanhänderna skulle gå miste om en stor och viktig inkomstkälla. Följden skulle enligt VMK bli en försämrad konkurrens med risk för höga avgifter för courtage och försämrad service. VMK menade att detta skulle komma att drabba främst småkunderna. VMK menade också att allmänhetens förtroende för börsverksamhet skulle kunna minska om aktörer som inte står under tillsyn medges bli medlemmar vid en börs. De fördelar VMK såg med en utvidgning av börsmedlemskretsen var främst att detta skulle innebära att stora aktörer skulle komma att slippa courtage och att anslutningsavgifterna till börsen skulle bli lägre genom att dessa fördelades på ett större antal medlemmar. Om aktörer som inte står under tillsyn skulle tillåtas bli börsmedlemmar ansåg VMK en prövning av kompetensen även hos sådana aktörer vara nödvändig. VMK menade att denna prövning i sådana fall borde ankomma på börsens styrelse. En annan förutsättning enligt VMK var att medlemmarna har en god ekonomi, eftersom detta ökar säkerheten om att genomförda affärer verkligen blir av. VMK menade att detta krav är särskilt betydelsefullt i de fall där börsen inte tillhandahåller någon clearingfunktion. Ett sådant krav skulle också minska osäkerheten om prisbildens tillförlitlighet. VMK ansåg att fondkommissionärer uppfyller detta krav. Vad gäller övriga investerare ansåg emellertid VMK att det skulle bli ett visst utrymme för godtycke om det i lagen bara anges att medlemmar skall ha viss kompetens och solvens. Till detta kom enligt VMK att det skulle vara lättare att upprätthålla allmänhetens förtroende för börsverksamhet om medlemskretsen begränsades till fondkommissionärer, eftersom dessa stod under tillsyn av dåvarande bankinspektionen. Kommittén föreslog därför att endast fondkommissionärer skulle få bli börsmedlemmar (SOU 1989:72, Del 1, s. 350 352). I den proposition som ligger till grund för LBC uttalade föredragande statsrådet att han inte var främmande för att göra börsmedlemskapet öppet även för andra aktörer än sådana som har värdepappersrörelsetillstånd, förutsatt att dessa uppfyllde nödvändiga krav i fråga om bl.a. kompetens och finansiella resurser. Det konstaterades emellertid att detta avvek från vad som var normalt utomlands och att det därför skulle kunna inverka menligt på det internationella börssamarbetet. Bedömningen blev därför att den internationella utvecklingen borde avvaktas innan det öppnades möjlighet för icke-finansiella investerare att bli medlemmar vid börser i (prop. 1991/92:113 s. 79). I samband med att ändringar gjordes i bl.a. LBC vid genomförandet av investeringstjänstedirektivet (93/22/EEG) konstaterades att någon tydlig attitydförändring inte hade skett utomlands och att det därför inte fanns skäl att ompröva det tidigare ställningstagandet (prop. 1994/95:50 s. 119). Den nya börslagstiftningen var då bara gammal. Clearingmedlemskap och kontoförande institut När LBC infördes var farhågorna om att det internationella samarbetet skulle kunna försvåras inte lika starka när det gäller clearingverksamhet. Det ansågs därför inte finnas skäl att begränsa medlemskretsen på samma sätt som för börser (prop. 1991/92:113 s. 128). I stället föreskrevs att alla som hade en betryggande kapitalstyrka och som i övrigt bedömdes vara lämpliga att delta i clearingen hos en clearingorganisation skulle kunna antas som clearingmedlemmar. Lagregleringen av clearingverksamhet utvidgades väsentligt bl.a. till att omfatta fler verksamheter och alla typer av finansiella instrument samt betalningar. I samband därmed skärptes också de krav som ställs på clearingorganisationer och dess medlemmar.