prop · GL033D45 · 1998-01-01 00:00:00 — Inventeringarna syftar till att identifiera eventuella ytterligare områden och att om dessa och de redan kända samla in så mycket uppgifter att det går att göra en bedömning av vilken risk områdena innebär för människors hälsa och för miljön. Resultatet redovisas genom att området riskklassas i en skala 1-4, där klassen 1 representerar de områden som medför störst risk. Registreringen i databasen kommer endast att omfatta en begränsad andel av de förorenade områdena. Samtliga områden som inventeras, eller som det på annat sätt framkommer uppgifter om, kommer att ingå i den regionala databasen. Arbetet med att bygga upp databasen sker helt oberoende av om regler om att förklara allvarligt förorenade områden som miljöriskområden införs eller inte. Från databasen kommer huvuddelen av de uppgifter att hämtas som behövs som underlag för registreringen. Vid bedömningen av vad det offentliga åtagandet innebär tas därför bara hänsyn till det ytterligare arbete som den förklaringen medför. Enligt förslaget skall de områden förklaras som miljöriskområde där det med hänsyn till riskerna för människor och miljö är nödvändigt att föreskriva om begränsningar i markanvändningen, eller att försiktighetsmått iakttas. Behovet av sådana föreskrifter avgörs inte enbart av vilken riskklass området tillhör. Andra omständigheter som hur akut situationen är eller om exploateringsintressen riktas mot området kan vara avgörande för om förklaring som miljöriskområde kommer att ske. Bedömningen av hur många områden som bör bli föremål för förklaring som miljöriskområde blir självfallet osäker, eftersom kunskap i stor utsträckning saknas om förhållandena på de enskilda platserna. Ledning kan dock erhållas från branschkartläggning (BKL). Där har ca 200 objekt hänförts till klass 1 och 1 000 till klass 2. Det är sannolikt bland dessa områden som förklaring kan bli aktuell och de fortsatta inventeringarna kommer att generera ytterligare områden. Eftersom inventeringarna kommer att pågå kommer också förklaringarna att fördelas över dessa år. Härutöver kommer andra undersökningar att ge underlag för nya förklaringar. Av de ca 7 000 områden som kan finnas kan uppskattas att ett tusental kommer att förklaras som miljöriskområden. Fördelning över tiden kommer sannolikt att ske så att ett större antal områden förklaras som miljöriskområden inledningsvis, för att följa inventeringarna och därefter avsevärt tunnas ut när inventeringarna slutförts. I genomsnitt kan ett hundratal förklaringar komma att ske . Det innebär genomsnittligt 4-5 förklaringar per länsstyrelse och år. Eftersom underlaget tas fram i annan ordning kommer arbetsinsatsen i att handla om främst det administrativa förfarandet, dvs. inhämtande av yttranden, kungörelse, samråd och eventuellt sammanträde och besiktning. Den effektiva tidsåtgången för detta kan uppskattas . Kostnaden för länsstyrelsernas arbete beräknas därmed bli . Härtill skall läggas kostnader som uppstår för hantering av överklaganden, för inskrivning i inskrivningsregistret och för att besvara frågor om innehållet i registret. Kostnaderna för överklagandeärendena och för besvarande av frågor är svåra att bedöma, kostnaden för inskrivning är liten. Den totala kostnaden torde inte komma att överskrida . De restriktioner som besluten om förklaring som miljöriskområden kommer att innehålla skall förhindra att skador förvärras och att människor och miljö tar skada. Genom detta sparas kostnader både för miljövård och sjukvård. Med olämpliga åtgärder inom ett förorenat område kan föroreningarna komma att spridas och exponeras. Kostnaderna för efterbehandlingen kan i olyckliga fall komma att mångdubblas. Olämpliga åtgärder kan också tvinga fram akuta och därmed extra kostsamma åtgärder. Skulle människor exponeras för föroreningarna kan i vissa fall skador uppstå som kräver sjukvård. I övrigt medför förklaringarna som miljöriskområden i sig inte i någon större utsträckning några vidare konsekvenser än vad som blir följden av inventeringar, upprättande av en regional databas och övriga åtgärder inom efterbehandlingsområdet. Systemet kan förväntas medföra att efterbehandling av förorenade områden kommer att ske i större omfattning och tidigare än vad som annars skulle bli fallet. Enbart hotet om att ett område kan komma att förklaras som miljöriskområde kan i många fall vara tillräckligt för att få åtgärder till stånd. Om mer av efterbehandlingsarbetet utförs av ansvariga och detta arbete utförs tidigare kommer belastningen på det allmänna att minska. har till regeringen inkommit med rapporten till förordning och vägledning för tillämpning (4796). Rapporten har överlämnats till . Enligt innebär deras förslag inte några andra konsekvenser än de som redovisats. Detta förutsätter dock att inventeringarna av förorenade områden kan genomföras på sätt som förutsatts. Regeringen har i olika sammanhang (bl.a. i prop. 1993/94:100 bil. 15) lagt fast att miljöskulden inte får öka. Detta erinras om i kommitté- direktiven Dir. 1994:23 som gäller samtliga kommittéer och särskilda utredare. Sammanfattningsvis kan mot den bakgrunden sägas att registreringsbestämmelserna bör utgöra ett bra exempel på en administrativ åtgärd som kan medverka till att miljöskulden inte ökar. Regeringen föreslår att en saneringsförsäkring skall införas. Den skall avgiftsfinansieras. har staten kostnader som försäkringen kommer att täcka på , jfr. 4.38.3 Kommunerna Regeringens bedömning: Kommunerna bör ges möjlighet att avgiftsfinansiera sina kostnader för verksamhet med prövning och tillsyn enligt balken. Ställningstagande till finansieringen av miljökvalitetsnormer får ske när respektive norm utfärdas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kommun anser att innebär att ytterligare uppgifter läggs på kommunerna. framhåller att det blir ökade krav på personella resurser. Kostnader i samband med miljökvalitetsnormer måste finansieras. anser att arbetet med åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer samt miljösanktionsavgifter kräver resurser som staten bör kompensera kommunerna för. Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna har enligt miljöskyddslagen tillsynsansvaret för C- och U-anläggningar och kan frivilligt ta över tillsynsansvaret för miljöfarlig verksamhet som anges med beteckningen A eller B i bilagan till miljöskyddsförordningen. Regeringens förslag innebär att alla kommuner skall ha minst den tillsyn som de har . De skall dessutom liksom ha delar av kemikalietillsyn. De kommuner som har resurser och kompetens skall dessutom ges möjlighet att ta över tillsyn från länsstyrelserna. Detta gäller naturvårds- och miljötillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet och jordbruksmark. Avgiftsfinansiering bör ske liksom inklusive kemikalietillsyn, se avsnitt 4.38.5. Detsamma gäller för den möjlighet som kommunerna ges att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt för grundvattentäkter samt den tillståndsprövning som regeringen kan komma att låta kommunen utföra, se avsnitt 4.14. I vilken utsträckning det kommer att föreskrivas miljökvalitetsnormer är svårt att förutsäga. Regeringen skall föreskriva vem som skall upprätta åtgärdsplaner. Det kan vara en kommun om miljökvalitetsnormen omfattar endast en kommun. Det kan också vara flera kommuner i samverkan eller om flera kommuner omfattas av . Om omfattar flera län kan det vara dessa länsstyrelser i samverkan som skall upprätta åtgärdsplanen. Ställningstagande till finansieringen får regeringen ta vid föreskrivandet av normerna. Då kommer regeringen att ta ställning till kostnaderna. Det kan anmärkas att möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer måste finnas med hänsyn till EU. När ställningstagande sker till finansiering av en miljökvalitetsnorm skall den av riskdagen antagna finansieringsprincipen gälla. Denna innebär att om staten vidtar åtgärder som ändrar kommunernas åtaganden skall detta följas av en ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna. Den gäller dock inte frivillig verksamhet. I den utsträckning som normerna inte kan finansieras med avgifter får staten skjuta till medel till kommunerna. Det förslag till miljöbalk som regeringen nu lägger fram innebär inga ändringar för kommunerna vad avser skyldigheten att redovisa miljökonsekvensbeskrivningar vid fysisk planering enligt , se avsnitt 4.11. Detta blir en fråga för följdlagstiftningen. 4.38.4 Utbildning och information Regeringens bedömning: Miljöbalksreformen introduceras genom en bred information- och utbildningsinsats. Engångskostnaden kan beräknas till ca och 1998. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har påtalat behovet av utbildning och information. Skälen för regeringens förslag: I och med att träder i kraft introduceras en kvantitativt och kvalitativt omfattande lagstiftning som berör alla i vårt samhälle. Det finns då ett övergripande behov av information till allmänheten. Genom att vidare innebär stora systematiska och materiella ändringar av det svenska miljörättsliga regelsystemet behöver företrädare för prövnings- och tillsynsmyndigheter, polis, åklagare, domare och andra som skall tillämpa balkens regler få tillfälle till fördjupad information och utbildning. Reformen kan på så sätt snabbt få ett effektivt genomslag och ge förväntade positiva effekter i miljöarbetet. Lagstiftningsarbetet bör följaktligen snart följas av informations- och utbildningsinsatser vid lokala, regionala och centrala konferenser eller liknande arrangemang. Möjligheterna att informera med stöd av IT, TV och press bör också ägnas uppmärksamhet. Särskilda informationsinsatser kan också vara motiverade på internationell nivå, särskilt med avseende på de länder som tillsammans med ingår i EU. Det är dessutom betydelsefullt att de som i olika officiella sammanhang företräder på miljöområdet har kunskap om och utgår från i sitt arbete för en bättre hälsa och miljö. För att de angivna insatserna skall ge ett gott resultat är det också nödvändig att ett relevant och ändamålsenligt informations- och utbildningsmaterial utarbetas. En rad remissinstanser däribland , , , , samt flera länsstyrelser och kommuner har påtalat behovet av information och utbildning, dels i samband med reformens genomförande, dels i form av vidareutbildning. Det finns flera olika målgrupper, varför olika slags informationsmaterial måste tas fram. Exempel på målgrupper är: domare, polis, åklagare och annan rättsligt verksam personal inom området miljö och hälsa ansvariga i kommuner och landsting, länsstyrelser sektorer, branscher allmänheten. Det finns också flera aktörer, som skulle kunna föra ut nödvändig information, var för sig eller i samverkan. Exempel på sådana aktörer är förutom , , länsstyrelserna, , och . Basinformation till allmänheten bör tas fram. Sådan information kan sedan byggas på till andra grupper utifrån vars och ens behov och grundkunskaper. har en omfattande informationsverksamhet och bedriver också utbildning. Även Riksåklagaren arrangerar möten mellan polis och åklagare å ena sidan och tillsynsmyndigheterna på miljöområdet å den andra för informationsutbyte, m. m. arbetar med frågor rörande miljö- och konsumtion och har lång erfarenhet när det gäller konsumentinformation och kunskapsförmedling. och informerar regelmässigt sina resp. medlemmar, dvs. både förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landsting, om t.ex. ny lagstiftning. och andra branschorganisationer informerar sina medlemmar. Regeringen har genom beslut (Dir. 1997:110) tillkallat en kommitté med uppdrag att svara för att utbildningen som föranleds av att träder i kraft genomförs i sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att mål skall kunna uppnås. Kommittén skall redovisa en övergripande plan över utbildningsinsatser. Vidare skall kommittén efter miljöäbalkens ikraftträdande redovisa sitt arbete och en utvärdering av genomförda utbildningsinsatser. Kostnaderna för informations- och utbildningsinsatser inom den statliga sektorn har beräknats till sammanlagt och 1998. Med hänsyn till att information och utbildning skall ha nått ut till berörda innan träder i kraft har regeringen i budgetpropositionen för föreslagit att anvisas på tilläggsbudget för för denna verksamhet. har beslutat i enlighet med regeringens förslag. 4.38.5 Finansiering Regeringens bedömning: Myndigheternas verksamhet med främst prövning och tillsyn enligt skall avgiftsfinansieras liksom den i huvudsak är avgiftsfinansierad och redovisas mot inkomsttitel till statsverket. Avgiftsfinansiering bör även kunna ske vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans. Kommunerna kan bestämma att deras verksamhet för prövning och tillsyn skall täckas med avgifter. Skälen för regeringens bedömning: finansieras en mycket stor del av myndigheternas verksamhet enligt miljöskyddslagen med avgifter. Sålunda stadgas i förordning (1989:598) om avgift för myndigheternas verksamhet enligt miljöskyddslagen att avgift skall betalas för verksamhet enligt miljöskyddslagen hos , och länsstyrelserna. Även kommunerna bemyndigas i förordningen att ta ut avgift för en nämnds verksamhet enligt miljöskyddslagen enligt en taxa som kommunen själv bestämmer. Avgiftssystemet bygger på saktaxor. Avgiften skall betalas efter beslut av som också tar emot och redovisar avgiften. Avgiftsintäkterna disponeras inte av utan uppbörden redovisas under inkomststitel. Till förordningen finns en avgiftslista som täcker ca 200 kategorier. Indelningen är gjord efter branschtillhörighet och verksamhetens omfattning. Det finns två kolumner i avgiftslistan. Det första gäller om har tillsynen, den andra om kommunen har tillsynen. Avgiften i andra kolumnen är av avgiften i kolumn ett för A- anläggningar och för B-anläggningar. Avgiften i kolumn två skall täcka de statliga myndigheternas kostnader för prövnings- och omprövningsarbete samt bidra till att täcka kostnaderna för annat centralt och regionalt arbete, föreskrifter och allmänna råd, regional samordning m.m. Full kost- nadstäckningsgrad har ännu inte uppnåtts. Kommunerna finansierar verksamheten på olika sätt i olika kommuner. En del kommuner finansierar delar av verksamheten med skatter medan andra avgiftsfinansierar hela verksamheten. Enligt regeringens förslag till miljöbalk bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets verksamhet med främst prövning och tillsyn enligt balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken (27 kap. 1 §). Regeringen får överlåta åt en kommun att meddela föreskrifter om sådan avgift såvitt gäller en myndighets verksamhet, se avsnitt 4.29 och författningskommentaren till 27 kap 1 § . Regeringen anser att utgångspunkten skall vara att full kostnadstäckning skall uppnås för myndigheters och kommuners verksamhet enligt . Detta skall så långt möjligt ske genom avgifter. Länsstyrelserna skall tillföras resurser för utökade och tillkommande uppgifter. För kommunernas del gäller finansieringsprincipen, dvs. för de tillkommande kostnader som kommunerna får till följd av ändrad lagstiftning och som inte går att täcka med avgifter skall finansieras med höjda statsbidrag. En utvärdering bör ske från balkens ikraftträdande. finansieras verksamhet med avgifter. verksamhet kommer att ankomma på miljödomstolarna. Regeringen har för avsikt att göra en översyn av vad som bör prövas direkt i miljödomstol och vad som bör prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut, se avsnitt 4.22.1. Regeringen anser att avgiftsfinansiering av domstolarnas verksamhet bör kunna ske vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans. Inriktningen bör vara att full kostnadstäckning skall uppnås. Regeringen har i regleringsbrev beslutat ge i uppdrag att bl.a. ta fram förslag till hur avgifter enligt hela bör utformas och sättas för bl.a. prövning och tillsyn. skall också utarbeta tariffer för med vilka belopp som miljösanktionsavgifter skall utgå för olika överträdelser. har redovisat resultatet av sitt arbete, rapporter 4790-4791. Rapporterna har överlämnats till som skall komma med förslag till miljöbalksförordningar innehållande bl.a. förslag om avgiftssystemens omfattning, som kan träda i kraft med . 4.39 Uppföljning Regeringens bedömning: Det finns ett behov att både utvärdera tillämpningen av och att överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. En utredning bör därför tillsättas för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås. är en viktig länk i arbetet med att skapa ett ekologiskt hållbart samhälle. Lagtekniskt har utformats genom att ett antal bestämmelser i femton miljölagar har sammansmälts. Alla bestämmelserna omfattas av balkens gemensamma hänsynsregler. Tillämpningen av hänsynsreglerna kommer att ha stor betydelse, om balkens mål skall kunna förverkligas. Det är balkens tillsynsregler som skall säkerställa att efterlevs. En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att säkerställa balkens syfte. Balken innehåller också nyheter när det gäller de krav som kan ställas på verksamhetsutövare och vid planering i samband med att miljökvalitetsnormer för ett angivet område har föreskrivits. Även genom de nya formkraven som skall gälla för miljökonsekvensbeskrivningar, när de skall upprättas och vad de skall innehålla, har blivit tydligare. Domstolar och myndigheter kommer att få ta ställning till många svåra avvägningsfrågor. Regeringen fäster stor vikt vid att balkens regler får det genomslag som är avsett. Förändringar i samhällsutvecklingen och av miljöproblemen liksom gjorda erfarenheter kommer naturligtvis att medföra att bestämmelser som ingår i den föreslagna måste följas upp och vid behov ändras eller kompletteras. Införandet av kommer också att medföra administrativa förändringar i arbetet både för domstolar och myndigheter. Enligt regeringens mening är det givet att ett lagverk av den omfattning som balken har och med ett tillämpningsområde som är så vitt som den föreslagna kan ge upphov till ytterligare frågor. Vissa frågor kommer att bli lösta genom de förordningar till som är under utarbetande, när dessa föreskrifter kommer att bli beslutade. Det finns emellertid ett behov enligt regeringens bedömning att både utvärdera tillämpningen av och att överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. En utredning bör därför tillsättas för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl sådant som rör EG-lagstiftningen på miljöområdet som nya regler om miljökvalitetsnormer, miljösanktionsavgifter och andra områden som har tillkommit genom balken. Dessa områden kan behöva utvecklas med ytterligare instrument. Även andra frågor kan bli aktuella för utredningen. Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 409 Bilaga A Jämförande paragrafregister 410 1. Hittils gällande lagar i förhållande till 410 2. paragrafer i förhållande till hittils gällande lagar 432 Bilaga 1 Lagrådets yttrande 446 5 Författningskommentar 5.24 Förslaget till miljöbalk Under har insikten tydligt framträtt om att det behövs insatser av alla människor för att arbetet med att stoppa miljöförstöringen och förbättra miljön skall bli framgångsrikt. Ett sådant framgångsrikt arbete är en förutsättning för en hållbar utveckling. Vid i 1992 antogs ett handlingsprogram med namnet . Handlingsprogrammet är inte juridiskt bindande. Det karakteriseras dock som politiskt och moraliskt förpliktande för myndigheternas verksamhet och för samhällsplaneringen. Genom införs rättsligt bindande regler för att skapa förutsättningar att uppfylla handlingsprogrammet och dess mål och även i övrigt skapa förutsättningar för ett ekologiskt hållbart samhälle. I av statsmakterna antagna nationella miljömål anges närmare vad miljöarbetet i landet bör inriktas på och vilken målsättning som eftersträvas inom varje sektor och inom varje problemområde. När det gäller varje individs ansvar är det främst principerna och hänsynsreglerna i 2 kap. som anger vilka hänsyn som skall tas och hur var och en skall handla för att mål skall kunna förverkligas. Vad gäller viss verksamhet, anläggningar och produkter av särskild betydelse för mål finns ytterligare regler i balken som givetvis måste beaktas av dem de berör för att ansvaret skall anses vara uppfyllt. Särskilda regler kan också gälla för ett visst område som gör att större eller andra hänsyn måste tas än vad som kan anses rimligt i normala fall. Detta kan bero antingen på att ett område utsatts för särskilt stor miljöpåverkan, är särskilt känsligt eller att ett område är särskilt skyddsvärt eller i övrigt betydelsefullt från allmän synpunkt. Det ansvar som åläggs var och en genom är också av betydelse för det mer långsiktiga, allmänna miljöarbetet. De ohållbara mönstren för produktion och konsumtion i framför allt industriländerna karakteriseras i som den viktigaste orsaken till den fortsatta förstöringen av miljön på jorden och till slöseriet med naturresurser. De enskilda medborgarnas levnadsmönster är avgörande för ett framgångsrikt miljöarbete. Dels kan den enskilde minska miljöpåverkan och resursförbrukningen för egen del genom val av produkter, kommunikationsmedel, uppvärmning etc. Dels har den enskildes krav och efterfrågan avgörande betydelse för de starkt miljöpåverkande näringsverksamheternas agerande och policy. Olika åtgärder som föreslås i tar sikte på att öka medvetenheten hos allmänheten om dess roll i miljöarbetet. Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling påverkas också i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. bestämmelser om hushållning med mark och vatten, om miljökvalitetsnormer och om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag medverkar till att göra en ekologiskt hållbar utveckling till ett gemensamt mål för all samhällsplanering. Regeringen har bl.a. i propositionen 1993/94:111, bet. 1993/94;JoU 19, rskr. 1993/94:256, framhållit att varje län bör ha en regional miljöstrategi och att denna bör genomföras i bred samverkan mellan , kommunerna, landstingen å ena sidan och de areella näringarna, transportsektorn och näringslivet å den andra sidan. Detta arbete bör bli ett viktigt led i planeringen för en ekologisk hållbar utveckling. Vid prövning och tillsyn enligt liksom när det gäller verksamheter eller åtgärder som påverkar miljön, människors hälsa eller resurshushållningen skall regler tillämpas på ett sådant sätt som bäst främjar mål. Detsamma gäller när myndigheterna utfärdar föreskrifter som bygger på bemyndiganden i balken. Särskilda regler vad gäller den geografiska begränsningen av tillämpningsområdet kan meddelas i särskild författning. Som exempel kan nämnas lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen mellan , , och . Den reglerar ett samarbete beträffande gränsöverskridande störningar med våra närmaste grannländer. Andra exempel på sådan reglering är lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av och lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av . Balkens begränsning i rummet medför således att dess regler inte kan åberopas direkt för att komma till rätta med t.ex. föroreningar som har sin källa utanför landets territorialgräns. Däremot får reglerna om bl.a. miljökvalitetsnormer i 5 kap. betydelse för balkens mål, oavsett var källan till hälso- och miljöstörningen finns. Vi lever numera i en värld med snabba kommunikationer och det kan tänkas att balkens regler också verkar indirekt på källan, t.ex. genom att en opinion vänds mot den som förorsakar störningen.