prop · GL0340 · 1998-01-01 00:00:00 — Om förslaget vidhålls anser fullmäktige att det i lagen bör öppnas en möjlighet för fullmäktige att besluta om en karensperiod som är väsentligt kortare än . Regeringen instämmer i de av arbetsgruppen anförda skälen för att införa en karensperiod. Sekretesslagens bestämmelser kan inte anses tillräckliga för att upprätthålla det förtroende hos allmänheten som krävs. Regeringen föreslår därför, liksom arbetsgruppen, att ledamöter i direktionen av högst bör avstå från att inneha uppdrag eller anställning där kunskaper kan missbrukas. För att undvika en alltför stel bestämmelse bör fullmäktige dock kunna förkorta . Det är inte lämpligt att i lag reglera hur mycket tiden skall kunna förkortas utan det måste avgöras från fall till fall. Regeringen anser att fullmäktige mycket väl, med beaktande av framför allt arten av det nya uppdraget, bör kunna avgöra frågan om hur lång karensperioden bör vara för att inte riskera att kunskaper från tiden som direktionsledamot skall kunna missbrukas. Politiska uppdrag som riksdagsledamot, statsråd eller anställd centralt i ett politiskt parti är av sådan art att de bör undantas från Detta bör även gälla anställning i . Direktionens sammanträden och delegering Hur ofta direktionen bör sammanträda kan lämpligen överlämnas till direktionen att avgöra. Direktionen bör vara beslutför när minst hälften av ledamöterna är närvarande. Vid sammanträdena bör protokoll föras. Direktionen kan utöver vad som framgår av den av fullmäktige beslutade arbetsordningen besluta att vissa ärenden eller typer av ärenden får beslutas i annan ordning, t.ex. av riksbankschefen eller annan befattningshavare. Om skulle komma att delta i valutaunionen övergår emellertid beslutanderätten i ECBS-relaterade frågor till ECB där riksbankschefen kommer att ingå som en av ledamöterna i det beslutande organet. Direktionens uppgift blir då att förvalta inom ramen för den av ECB beslutade politiken. Hur en direktionsledamot skiljs från sin anställning Ett beslut att skilja en direktionsledamot från hans anställning måste enligt EG-fördraget vara möjligt att överklaga. Lagrådet har emellertid pekat på att det remitterade lagförslaget innebär att även beslut att vägra en direktionsledamot ansvarsfrihet kan komma att överklagas. En sådan ordning ter sig enligt Lagrådet i hög grad främmande. På Lagrådets inrådan föreslår regeringen därför istället att beslut att vägra ansvarsfrihet får verkan endast i fråga om fullmäktige. Om vägrar en direktionsledamot ansvarsfrihet blir det fullmäktiges sak att skilja honom från hans anställning. Detta beslut kan överklagas enligt den nedan angivna ordningen. Den nu föreslagna lösningen blir också logisk i och med att fullmäktige, som utser ledmöterna i direktionen, också skiljer dem från deras anställning. Således krävs, för att kunna skilja en direktionsledamot från hans anställning på den grunden att han vägras ansvarsfrihet, beslut av såväl som fullmäktige. Denna ordning får ses som ett uttryck för vikten av ett sådant beslut. Fullmäktige bör kunna skilja en ledamot av direktionen från hans anställning endast i enlighet med de kriterier som anges i ECBS-stadgan, dvs. om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna fullgöra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. I begreppet allvarlig försummelse som kan leda till skiljande från anställningen får inte tolkas in förandet av en för fullmäktige otillfredsställande penning- och valutapolitik eftersom detta skulle strida mot kravet på en självständig centralbank. har anfört att kriterierna för att vägra en ledamot ansvarsfrihet inte står i överensstämmelse med stadgans bestämmelser om när en ledamot av beslutande organ får skiljas från sin anställning. Regeringen delar inte denna bedömning. De kriterier som gäller för att vägra en fullmäktigeledamot och en direktionsledamot ansvarsfrihet enligt den föreslagna 49 § riksbankslagen ryms, såsom Lagrådet påpekat, under de förhållanden som enligt stadgan kan föranleda att en ledamot skiljs från sin anställning. Enligt artikel 14 i ECBS-stadgan kan ett beslut om att skilja riksbankschefen från hans anställning överklagas till . Enligt konvergensrapport bör ett liknande skydd gälla för samtliga penningpolitiska beslutsfattare, dvs. övriga medlemmar i direktionen. Möjligheten att överklaga till är enligt stadgan emellertid förbehållen centralbankschefen. Ett skydd mot att övriga direktionsledamöter skiljs från sin anställning på ett otillbörligt sätt bör därför åstadkommas genom en möjlighet att väcka talan vid svensk domstol. I departementspromemorian föreslås att ett sådant ärende skall handläggas vid . har i sitt remissyttrande ifrågasatt valet av domstol. Arbetsdomstolen har i yttrande anfört att den inte har något att erinra mot att vara första och sista instans vid en sådan prövning. Arbetsdomstolen är den domstol som har störst erfarenhet av den typ av ärenden som här är aktuella. Arbetsdomstolen kan dessutom i dessa ärenden enligt artikel 177 i EG-fördraget inhämta förhandsavgörande. Regeringen anser därför att det är lämpligare att talan väcks vid Arbetsdomstolen, som bör utgöra första och sista instans. På samma sätt som för riksbankschefens talan vid bör talan avseende övriga ledamöter väckas från det att beslutet delgavs den ledamot som skiljts från sin anställning. Ett beslut att skilja en ledamot av direktionen från dennes anställning vare sig det gäller riksbankschefen eller annan ledamot, är ett utomordentligt allvarligt beslut. Om detta sker på grund av allvarlig försummelse eller brottslighet bör handlingen vara klart belagd. Detta kan emellertid kräva viss utredningstid. kan det i vissa situationer också vara direkt olämpligt att vederbörande fortsätter sin anställning . Ett sätt att tillgodose detta skulle kunna vara att införa möjlighet att stänga av en ledamot i denna situation. Emellertid har regeringen inte funnit några skäl för en sådan formell ordning. Det torde istället vara tillfyllest att om en sådan ovanlig situation uppstår låta vederbörande fortsätta sin anställning men med andra arbetsuppgifter. 7.9 Instruktionsförbudet Regeringens förslag: Förbudet för myndigheter att bestämma hur skall besluta i frågor som rör penningpolitiken tas in i regeringsformen. En motsvarande bestämmelse om att ledamot av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när han fullgör penningpolitiska uppgifter tas in i riksbankslagen. beslut om centralkurser och bandbredd skall också omfattas av instruktionsförbudet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Fullmäktige i riksbank tillstyrker förslagen. och rättschefspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrkte förslaget med undantag för vid som påpekade att EG-rätten har direkt effekt och företräde framför nationella regler varför anpassning av svensk lag inte är nödvändig och Hovrätten över och som erinrade om att det i 11 kap. 7 § regeringsformen redan finns ett generellt förbud för myndighet (inklusive regeringen), riksdag och kommuns beslutande organ att i särskilt fall bestämma hur förvaltningsmyndighet i ett visst ärende t.ex. skall tillämpa lag. Hovrätten påpekade att är en förvaltningsmyndighet och dess handlande på penning- och valutapolitikens område förutsätts vara styrd av lag. Förslaget till instruktionsförbud förefaller därför, enligt hovrätten, överflödigt. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 107 i EG-fördraget följer att ej får begära eller ta emot instruktioner från regeringen eller annat organ. Den aktuella artikeln har följande lydelse. "Då de utövar de befogenheter och fullgör de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom detta fördrag och ECBS- stadgan skall varken ECB eller någon nationell centralbank eller någon medlem av deras beslutande organ begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner eller gemenskapsorgan, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ. Gemenskapsinstitutionerna, gemenskapsorganen och medlemsstaternas regeringar förbinder sig att respektera denna princip och att inte söka påverka medlemmarna av ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter." I nuvarande lagstiftning om saknas ett sådant uttryckligt instruktionsförbud. Det kan i och för sig diskuteras om ett uttryckligt förbud i lag är nödvändigt. kan konstateras att enligt uttalanden i förarbeten till nu gällande lagstiftning synes det vara möjligt att påverka kredit- och penningpolitik (prop. 1973:90 s. 354). Arbetsgruppen anser att det i lag för tydlighets skull bör införas ett uttryckligt instruktionsförbud. Regeringen instämmer i denna bedömning. I är de formella möjligheterna för regeringen att påverka begränsade eftersom är en myndighet under . Enligt 42 § riksbankslagen finns det emellertid inför beslut av större penningpolitisk vikt föreskrivet ett samrådsförfarande med ett av regeringen utsett statsråd. Samrådsförfarandet diskuteras närmare under avsnitt 7.10. Vad omfattar instruktionsförbudet? Det kan på goda grunder antas att EG-fördragets bestämmelse om instruktionsförbud inte skall tolkas så att det exkluderar en dialog om den ekonomiska politiken mellan regeringen, och eller mellan och andra externa organ eller personer. Istället syftar bestämmelsen till att ge de penningpolitiska beslutsfattarna en sådan integritet att de självständigt och utan påtryckningar utifrån kan fatta penningpolitiska beslut. Instruktionsförbudet omfattar alla penningpolitiska beslut. Det omfattar naturligtvis beslut om styrränteförändringar men också preciseringar av det i lag angivna målet för penningpolitiken och det val av penningpolitisk strategi som skall ske inom ramen för regeringens beslut om växelkursregim. Det senare avser exempelvis valet mellan direkt inflationsmål eller intermediärt mål (exempelvis penningmängdsstyrning) för penningpolitiken. Även beslutanderätt om centralkurser och bandbredd har stor betydelse för möjlighet att uppfylla prisstabilitetsmålet och därmed för penningpolitiken. Dessa beslut omfattas således också av instruktionsförbudet. Även uppgifter utanför penningpolitikens område som enligt fördraget tillkommer ECBS omfattas av förbudet, eftersom kommer att vara en del av ECBS. Vilka dessa s.k. ECBS- relaterade uppgifter är framgår i avsnitt 7.6. Hur bör instruktionsförbudet regleras? Instruktionsförbudet omfattar som nämnts ovan ett stort antal uppgifter som fullgörs av , eller närmare bestämt direktionen. är en myndighet under och dess uppgifter framgår av lag. Om vill förändra uppgifter krävs det således lagform. Genom att det krävs lagform ges ECB möjlighet att framföra sina synpunkter på om ett lagförslag kan innebära otillåtna instruktioner. Detta har sin grund i att det åligger varje medlemsstat enligt artikel 105.4 i EG-fördraget att inhämta ECB:s synpunkter på förslag till rättsregler inom ECB:s behörighetsområde. I 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen har domstolarna och förvalt- ningsmyndigheterna tillförsäkrats ett skydd mot instruktioner från och myndigheter, däribland regeringen, när det gäller rättstillämpning respektive myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. Bestämmelserna påminner om vad fördraget föreskriver beträffande instruktionsförbudet för de nationella centralbankerna och syftar till att garantera oberoende i rättstillämpningen. Ett liknande oberoende skall tillförsäkras i fråga om utövande av penningpolitiken. En uttrycklig bestämmelse som syftar till att garantera oberoende bör därför på samma sätt införas i regeringsformen. Lagrådet har anfört att inte i enskilda fall får påverka penningpolitiken. Detta skydd för självständighet bör enligt Lagrådet komma till uttryck i regeringsformen, som det görs klart att ändå kan ingripa genom lagstiftning. Regeringen anser emellertid att det saknas anledning att i regeringsformen ta in ytterligare bestämmelser, särskilt som lagstiftningsmakten ändå ligger i hand. EG-fördragets instruktionsförbud riktar sig dock inte enbart till den som lämnar instruktioner utan innebär också att medlemmar av beslutande organ ifråga om penningpolitiken, enligt förslag direktionen, inte får begära eller ta emot instruktioner. För det fall en instruktion når en ledamot i direktionen i syftar denna bestämmelse till att hindra att denne följer instruktionen. Bestämmelsen skall också hindra ledamöterna från att aktivt söka instruktioner. Denna del av instruktionsförbudet, som inte reglerar den inbördes maktfördelningen mellan myndigheter, bör placeras i riksbankslagen där övriga bestämmelser om direktionen och dess arbetsuppgifter finns samlade. Om en ledamot av direktionen bryter mot instruktionsförbudet bör det bedömas som en sådan allvarlig försummelse som utgör grund för avsättning. 7.10 Öppenhet och insyn Regeringens förslag: För att säkerställa insyn i och kontroll av verksamhet på det penningpolitiska området skall banken informera regeringen inför alla viktiga penningpolitiska beslut. Vidare skall riks-banksfullmäktiges ordförande och vice ordförande ha rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt, men utan förslags- och rösträtt. skall därtill minst lämna en rapport om den förda penning- och valutapolitiken. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Fullmäktige i riksbank har tillstyrkt förslagen. Beträffande frågan om offentliggörande av direktionens protokoll anser fullmäktige att ett frivilligt offentliggörande bör kunna ske inom ramen för den nuvarande lagsitftningen och att frågan bör prövas på nytt när den nya direktionen har funnit sin form. Skälen för regeringens förslag Behovet av öppenhet och insyn En självständig centralbank kan inte agera i ett politiskt vakuum. Det är viktigt att penningpolitiken har en demokratisk förankring. Eftersom delegeringen av ansvaret för penningpolitiken till en självständig Riksbank baseras på ett riksdagsbeslut har möjlighet att återkalla delegeringen av ansvaret för penningpolitiken. Utan kontroll och utvärdering av verksamheten kan det uppstå situationer när skulle se som enda utväg att återkalla denna delegering. En förändring av penningpolitikens institutionella ram kan skapa förväntningar om en förändrad inriktning på penningpolitiken. Det är därför viktigt att ge möjlighet att kontrollera verksamheten inom ramen för den institutionella utformningen, så att drastiska åtgärder kan undvikas. Möjligheten för att på ett meningsfullt sätt utvärdera verksamhet förutsätter att ett tydligt mål fastställs för penningpolitiken. Det kan i och för sig hävdas att har en demokratisk förankring när fastställt ett mål för verksamheten och givit den institutionella ramen för självständigheten. För att skapa garantier för att följer det fastställda målet kan det finnas anledning att införa sanktionsmöjligheter som kan vidtas utan att den institutionella ramen för penningpolitiken förändras. Ytterst skulle en sanktion kunna innebära att de ansvariga för utformningen av penningpolitiken avsätts om avviker från det fastställda målet. För att en sådan prövning skall kunna ske utan godtycke måste dock penningpolitikens effekter på prisstabiliteten isoleras. De ansvariga för penningpolitiken bör inte kunna ställas till svars för avvikelser som orsakats av störningar utanför dessas kontroll. Vid tillämpad ekonomisk politik i allmänhet är det dock svårt att ens i efterhand fastställa om ett visst beslut varit riktigt eller ej. Det skulle därför kunna uppstå en risk för att allmänheten uppfattar en sådan prövning som baserad på politiska intressen, varvid självständigheten skulle kunna ifrågasättas med negativa effekter på trovärdigheten för prisstablititetsmålet som följd. Det kan således vara problematiskt att införliva starka sanktionsmöjligheter i en institutionell ram för en självständig centralbank om inte kriterierna för prövningen fastställs mycket klart. EG-fördraget medför dessutom begränsningar för i vilken utsträckning avsättning kan tillämpas. I princip är det endast möjligt att avsätta en penningpolitisk beslutsfattare, om han eller hon inte längre uppfyller de krav som ställs för att vederbörande skall kunna utföra sina uppgifter, exempelvis längre tids sjukdom, eller gjort sig skyldig till brott eller grovt åsidosatt sina uppgifter. En kontroll och utvärdering av verksamhet kan dock åstadkommas utan att den yttersta sanktionen avsättning behöver finnas till hands. Regeringen föreslår i det följande ett antal åtgärder för att säkerställa den offentliga insynen i verksamhet. Information från till regeringen Enligt nuvarande 42 § riksbankslagen skall samråda med det statsråd som regeringen utser innan fattar beslut av större penningpolitisk vikt. Syftet med den nuvarande samrådsbestämmelsen får anses vara att se till att regeringen har insyn i, men också viss möjlighet att påverka beslut i penningpolitiska frågor (se betänkandet och , SOU 1986:22 s. 98). Huvudregeln är att samråd skall ske och endast om synnerliga skäl föreligger får avstå från samrådet. Även denna skrivning syftar till att visa betydelsen av att samråd kommer till stånd. Det kan som konstateras i avsnitt 7.9 på goda grunder antas att instruktionsförbudet inte skall tolkas på sådant sätt att det exkluderar en dialog mellan och exempelvis regeringen. Den avgörande frågan är om ett nationellt organ har någon form av formell mekanism som tillförsäkrar att dess uppfattning påverkar det slutliga beslutet. En uttrycklig laglig skyldighet för en centralbank att samråda med ett politiskt organ torde utgöra en sådan mekanism och skulle därmed vara oförenlig med EG-fördraget och ECBS-stadgan. Den svenska bestämmelsen om ett i princip obligatoriskt samråd mellan regeringen och inför beslut av större penningpolitisk vikt torde därför behöva justeras för att inte strida mot instruktionsförbudet i fördraget. har särskilt pekat på att en dialog mellan och regeringen är acceptabel under vissa förutsättningar. Regeringen anser att den föreslagna bestämmelsen i 42 § riksbankslagen tillgodoser önskemål. Även om ett samråd inte kan äga rum så är det av stor vikt att regeringen i så god tid som möjligt får kännedom om viktigare penningpolitiska beslut. Det bör enligt regeringens mening därför inrättas en formell ordning för informationsutbyte. De alternativ som närmast står till buds och som behandlas i departementspromemorian är att antingen förändra samrådsbestämmelsen så att den anpassas till instruktionsförbudet eller ge t.ex. finansminstern rätt att närvara vid direktionens sammanträden, dock utan rösträtt. Närvarorätt för finansministern förekommer i bl.a. och . En liknande konstruktion finns också i artikel 109b i EG-fördraget som ger rådets ordförande och en ledamot av kommissionen rätt att delta utan rösträtt i sammanträden. En sådan närvarorätt överensstämmer dock inte med svensk författnings- och rättstradition, i synnerhet som är en myndighet under . Arbetsgruppen har därför ansett att det mest lämpliga är att utgå från den nuvarande samrådsbestämmelsen och anpassa den så att den inte står i strid med instruktionsförbudet. Arbetsgruppen föreslår att skall informera regeringen inför alla viktiga penningpolitiska beslut. Regeringen finner den av arbetsgruppen föreslagna lösningen lämplig. beslutanderätt vad gäller tillämpningen av valutapolitiken inkluderar exempelvis beslut om centralkurs och bandbredd. Dessa beslut har stor betydelse för penningpolitiken bl.a. för val av penningpolitisk strategi, och bör därför också omfattas av kravet på informationsplikt. Information bör, liksom tidigare, kunna ges under flexibla former, t.ex. genom ett telefonsamtal med finansministern. Genom att det handlar om ensidig information är inte skyldig att beakta regeringens synpunkter. Genom denna konstruktion anpassas kontakterna mellan regeringen och i frågor rörande penningpolitiska beslut till instruktionsförbudet som direktionens oberoende gentemot regeringen säkerställs. Närvarorätt för fullmäktige vid direktionens sammanträden Regeringen anser att det är värdefullt att verksamhet präglas av största möjliga öppenhet och insyn. Riksbanksfullmäktiges ordförande och vice ordförande bör därför, i enlighet med vad som föreslås i departementspromemorian, ges närvaro- och yttranderätt vid direktionens sammanträden. De skall dock inte ha rätt att lämna förslag eller att rösta. Syftet med förslaget är främst att ge fullmäktige möjlighet att följa diskussionerna i direktionen och därigenom få ökad insyn i hur penningpolitiken bedrivs. De jävsregler som föreslås för fullmäktige, se avsnitt 7.7, torde vara tillfyllest för att undvika intressekonflikter. Fullmäktigerepresentanter som är närvarande vid direktionssammanträde kommer härutöver att omfattas av de sekretessregler som gäller för direktionen. En särskild reglering av den sekretess som skall gälla för fullmäktiges ordförande och vice ordförande kan enligt Lagrådet avvaras. Regeringen delar denna bedömning. En närvarorätt utformad på det sätt som föreslås torde vara förenlig med EG-fördraget. Skriftliga rapporter och offentliga utfrågningar Det bästa sättet att nå ökad öppenhet är naturligtvis att ha full insyn i . Emellertid bedriver sådan verksamhet att full insyn allvarligt skulle kunna skada intressen och detta är därför inte möjligt. Däremot kan åläggas att informera allmänheten om sin verksamhet Arbetsgruppen föreslår därför att en bestämmelse införs i riksbankslagen om att direktionen minst skall lämna en skriftlig redogörelse till om penningpolitiken. På detta sätt kan , som huvudman, och allmänheten löpande ges en insyn i den penningpolitiska verksamheten. Regeringen anser att detta är en ändamålsenlig lösning på insynsfrågan. Redogörelsen bör således vara offentlig för att kunna bli föremål för diskussion i vidare kretsar och skulle kunna ha ett innehåll liknande det som de nuvarande inflationsrapporterna har. Innehåll och utformning bör emellertid inte regleras närmare. Behoven torde skifta över tiden. Framför allt kan byte av penningpolitisk strategi innebära radikalt annorlunda krav på innehåll jämfört med nuvarande utformning. Det är viktigt att riksbanksledningen har möjlighet att regelbundet informera såväl som fullmäktige om den förda politiken. Genom att är en myndighet under är det naturligt att en begäran av riksbankschefen att få informera om penningpolitiken också kommer att hörsammas. Riksbanksfullmäktige anger i sitt remissvar att man delar denna uppfattning. Härutöver kan finansutskottet, såsom redan sker , kalla riksbankschefen eller någon annan representant för ledningen till för diskussion och informationsutbyte. Sådan information kan ske i form av offentliga utfrågningar (s.k. "hearings"). Dessa rapporter, informationsutbyten och utfrågningar bör kunna utgöra en god grund för en offentlig debatt om verksamhet och därmed bidra till en god insyn i hur bedriver penningpolitiken. Offentliggörande av direktionens protokoll För att ytterligare öka insynen i verksamhet skulle direktionens protokoll kunna offentliggöras efter sammanträdena. Detta är en lösning som finns i bl.a. . Direktionen skall enligt den föreslagna arbetsfördelningen ansvara för penningpolitiken. Enligt 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) kan uppgifter om penningpolitiken omfattas av sekretess. En skyldighet för direktionen att offentliggöra allt som rör penningpolitiska frågor innebär att även hemliga uppgifter måste offentliggöras. Att offentliggöra hemliga uppgifter rörande penningpolitiken skulle strida mot 3 kap. 1 § i sekretesslagen. En skyldighet att offentliggöra direktionens protokoll skulle även kunna komma att strida mot bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikessekretess. Enligt denna gäller sekretess bl.a. för uppgifter som rör en annan stat eller en mellanfolklig organisation om det kan antas att det skulle störa mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgifterna röjs.