prop · GL03101 · 1998-01-01 00:00:00 — Någon egentlig definition av detta begrepp har inte givits i domstolens praxis. Klart är emellertid att uttrycket omfattar inte bara sådana rättigheter som kan hänföras till den traditionella civilrätten utan även sådana rättigheter som regleras i offentligrättslig ordning. Men bestämmelsen syftar inte till att skapa nya materiella rättigheter utan till att garantera rätten till en opartisk prövning av tvister om existerande sådana rättigheter och dessas innehåll. Innebörden av begreppet civila rättigheter har lagts fast i en serie avgöranden som har sin utgångspunkt i målet Ringeisen mot (Ser. 13) i vilket bl.a. slogs fast att rätten till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter innefattar alla förfaranden där utgången är avgörande för den enskildes privata rättigheter och skyldigheter och att det saknar betydelse huruvida tvisten avgjorts i förvaltningsrättslig ordning enligt den nationella rättsordningen. Begreppet har därefter genomgått en fortlöpande utveckling och dess innebörd, och därmed rätten till domstolsprövning, har med tiden blivit tämligen vidsträckt. Den praxis som utvecklat rörande tolkningen av begreppet civila rättigheter och skyldigheter och tillämpligheten av artikel 6 på tvisten kan sammanfattas på följande vis. Artikeln är tillämplig på tvister som rör eller påverkar äganderättsförhållanden, t.ex. expropriation eller expropriationsliknande förfaranden (se t.ex. målen mot , Ser. 52, mot , Ser. 125-B och mot , Ser. 102), tvister om förvärvstillstånd (mot , Ser. 171- A), bygglovs- och byggnadsplanetvister (målen och mot , Ser. 163 och 180-A), tvist om utnyttjande av grustäkt (målet mot , Ser. Hit hör även tvister om tillstånd att bedriva viss näringsverksamhet (se t.ex. målen Benthem mot , Ser. 97, Pudas mot , Ser. 125-A, och Tre Traktörer mot , Ser. Inom tillämpningsområdet för artikel 6 faller också vissa sociala rättigheter och förmåner under förutsättning bl.a. att villkoren för att få del av förmånen är närmare angivna (se målen Salesi mot , Ser. 257-E, och Schuler-Zgraggen mot , Ser. 263) liksom tvist om skyldighet att erlägga avgift till socialförsäkringssystemet (målet Schouten och Meldrum mot , Ser. Intrång i skyddet för privat- och familjelivet (artikel 8), t.ex. umgängesrätts- begränsningar, har regelmässigt bedömts som omfattade av begreppet civila rättigheter (se t.ex. målen och mot , Ser. 156 och 250). Det är mer vanskligt att med någon säkerhet uttala sig om vad som inte omfattas av begreppet civila rättigheter och vad som alltså faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Domstolspraxis saknas och man är huvudsakligen hänvisad till kommissionspraxis i mål som inte tagits upp till prövning och som alltså inte underställts domstolen. Av denna kommissionspraxis framgår emellertid att bl.a. skatteprocessen, medborgarskapsfrågor, asylprocessen och vissa typer av offentligrättsligt reglerade skadeståndskrav mot det allmänna samt tvister om anställning och avskedande av offentliganställda torde falla utanför tillämpnings- området. EG-rättens krav på domstolsprövning finns inte samlade i någon speciell författning, utan får sökas på olika håll. Några bestämmelser finns i EG:s primära rätt, dvs. fördragen om de tre gemenskaperna och om den europeiska unionen. Rätten till domstolsprövning är också sekundärrättsligt reglerad i EG-förordningar och EG-direktiv. Andra normer utvecklas genom avgöranden, vilka bygger på bl.a. medlemsländernas interna rättsordningar och principer som ligger till grund för gemensamma rättsåskådningar. I EG-rätten finns en rätt till domstolsprövning som ansluter till artikel 6 i och som utvecklas genom praxisbildning i EG- domstolen. utgör också enligt praxis en del av EG-rätten. Frågan om omfattningen av EG-rättens krav på domstolsprövning har varit föremål för avgörande i Regeringsrätten. Genom dom (RÅ 1997 ref. 65) har Regeringsrätten fastslagit att detta krav omfattar vissa beslut som enligt svensk författning inte fick överklagas. Målet gällde beslut rörande arealersättning enligt förordningen (1994:1715) om EG:s förordningar om jordbruks- produkter. I förordningen angavs att beslut inte fick överklagas. Regeringsrätten konstaterade att talan avsåg ett på EG- rättslig grund framställt anspråk om ekonomiskt stöd i samband med jordbruksproduktion. Regeringsrätten hänvisade i sin dom till att EG- domstolen i det s.k. Borelli-målet (C-97/91- /1992/ Rec.I s. 6313) uttalat att den som påstår sig ha anspråk av detta slag har rätt att få sin sak prövad av domstol. Mot bakgrund bl.a. härav ansåg Regeringsrätten att överklagandeförbudet inte är förenligt med EG-rättens allmänna rättsprinciper och att klaganden har rätt att få sin ansökan om arealersättning prövad av domstol. Enligt Regeringsrätten skulle en annan överklagandebestämmelse i förordningen, som anger att beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, tillämpas även i detta fall. Betydelsen av detta avgörande berörs närmare i det följande. I den mån ett förvaltningsbeslut i ordinär ordning kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol föreligger givetvis inte någon konflikt med kraven på domstolsprövning enligt eller EG-rätten. Vidare är rättsprövningsinstitutet avsett att möjliggöra en domstols- prövning av förvaltningsbeslut som omfattas av krav på sådan prövning, men där möjligheten inte står öppen till prövning på ordinär väg genom överklagande till förvaltningsdomstol. Frågan om institutet uppfyller konventionens krav har ännu inte varit föremål för bedömning, men domstolens avgörande i målet mot ger ett starkt stöd för ett antagande att domstolen godtar institutet som sådant. Flera avgöranden i talar också till förmån för att rättsprövningslagen uppfyller konventionens krav, se t.ex. målen , och mot . Frågan om rättsprövningslagens tillämpningsområde togs upp av regeringen i prop. 1995/96:133, Några frågor om rättsprövning m.m., varvid konstaterades följande. har gett begreppet civila rättigheter och skyldigheter en allt vidare tolkning. Huruvida tvister om statliga bidrag och stöd på exempelvis jordbruksområdet kan anses gälla civila rättigheter har ännu inte prövats av . Till följd av den kontinuerliga utvecklingen av begreppets innehåll, är det knappast någonsin möjligt att definitivt ta ställning till om den svenska lagstiftningen helt och hållet uppfyller konventionens krav på rätt till domstolsprövning. Regeringen var mot den bakgrunden inte beredd att i det lagstiftningsärendet utvidga rättsprövningslagens tillämpningsområde utan avsåg att noga följa utvecklingen och vid behov föreslå nödvändiga förändringar. Fri- och rättighetskommitténs förslag Fri- och rättighetskommittén avslutade sitt arbete då den lade fram slutbetänkandet Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117). Kommittén hade till uppgift bl.a. att överväga frågan om utökade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut. I betänkandet föreslås bl.a. att som ett steg mot en generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut en ny princip skall införas i förvaltningsrätten som innebär att beslut i förvalt- ningsärenden får överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolarna såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Kommittén föreslår att denna nya princip skall bli lagfäst i förvaltningslagen. Kommittén föreslår också en ändring av 30 § verksförordningen (1987:1100) eftersom det i förordningen finns uttryckt den nuvarande huvudregeln att förvaltningsmyndigheternas beslut får överklagas till regeringen. Verksförordningen (1987:1100) är ersatt av verksförordningen (1995:1322). Innehållet i 30 § i den upphävda förordningen återfinns oförändrat i 35 § nu gällande förordning. Utgångspunkterna för kommitténs arbete var dels att det för den enskilde har blivit alltmer angeläget att det finns tillgång till en prövning av förvaltningsbeslut, dels att det bör säkerställas att lagstiftningen står i överensstämmelse med internationella åtaganden, dels att regeringen skall befrias från att pröva överklaganden i ärenden där en politisk styrning av praxis inte är nödvändig eller önskvärd. En annan utgångspunkt var att ärenden som kräver en politisk bedömning och ärenden som innehåller stora mått av lämplighetsbedömningar även fortsättningsvis bör kunna överklagas hos regeringen, medan ärenden som kan väntas vara särskilt betydelsefulla för den enskilde och som dessutom har ett inslag av rättslig bedömning bör kunna överprövas i domstol. Kommittén konstaterar att i de fall där det är föreskrivet att överklagande av beslut får ske hos regeringen eller hos en högre förvaltningsmyndighet får införandet av den nya principen inga omedelbara konsekvenser. Principen om överprövning i allmän förvaltningsdomstol skall dock vara vägledande när man utformar nya regler om överklagande av förvaltningsbeslut. Eftersom den direkta konsekvensen av principen blir begränsad föreslås i betänkandet att principen kompletteras med att vissa ärendegrupper, i vilka meddelade beslut får överklagas i administrativ ordning till regeringen, skall överflyttas till prövning i de allmänna förvaltnings- domstolarna. Kommittén tar emellertid inte definitiv ställning till vilka ärendegrupper som skall överflyttas, utan nöjer sig med att ange riktlinjer om vilka typer av ärenden som bör prövas av domstol respektive av regeringen. Riktlinjerna innebär bl.a. att överklaganden av beslut i personalärenden, normbeslut och beslut i dispensärenden såvitt de inte lämpligen kan avskäras från överprövning eller prövningen kan läggas i en lägre administrativ instans alltjämt bör prövas av regeringen. Kommitténs ledamöter var inte eniga. Några parlamentariska ledamöter uttalar i en reservation att man inte i princip motsätter sig förslaget om en ny instansordningsprincip, men att man inte kan ställa sig bakom kommittéförslaget eftersom det är otillräckligt underbyggt. Denna minoritet anser att kommittén inte alls har klarlagt i vilka fall särskilda överklagandebestämmelser saknas och där den nuvarande instansordningsprincipen alltså gäller, vilket anges göra det svårt att veta vilket genomslag den föreslagna nya ordningen skulle få. Samma minoritet pekar på att kommittén inte på ett systematiskt sätt har behandlat frågan om möjligheter och skyldigheter för förvaltningsmyn- digheter och förvaltningsdomstolar att, med eget förslag till beslut, överlämna vissa typer av ärenden till regeringen för slutligt avgörande samt hur en sådan möjlighet skulle kunna komma till ytterligare användning. Även på andra punkter framförs skiljaktiga meningar av ledamöter av kommittén. Fri- och rättighetskommitténs slutbetänkande har remissbehandlats. Ett drygt åttiotal remissinstanser har avgivit svar. De flesta remiss- instanserna är positiva till förslaget om en ny instansordningsprincip eller lämnar det utan erinran. Ett antal instanser som i och för sig tillstyrker principen ställer sig emellertid bakom den kritik som framförs av kommittéminoriteten, dvs. att det saknas en analys av de ärendegrupper som kan komma att påverkas av den nya principen liksom en konsekvensbeskrivning av förslaget. Skälen för regeringens förslag: har utvecklingen gått mot att förvaltningsbeslut i ökad utsträckning prövas av förvaltnings- domstol i stället för av enbart förvaltningsmyndighet. Denna utveckling har motiverats av omsorgen om den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbetsbörda samt nödvändigheten av att uppfylla internationella åtaganden. I takt med denna utveckling har ifrågasatts om inte den oskrivna regeln borde ändras och ersättas av en uttrycklig regel med motsatt innebörd. promemoria föreslås, liksom av Fri- och rättighets- kommittén, att det i förvaltningslagen införs en regel som ger uttryck för en allmän princip att talan mot ett beslut i ett förvaltningsärende får föras i allmän förvaltningsdomstol. I promemorian föreslås vidare att särbestämmelser i specialförfattning av innebörd att talan mot ett beslut skall föras i annan ordning än i enlighet med den allmänna principen skall fortsätta att gälla. Med en sådan lösning får i specialförfattning regleras de fall i vilka talan mot ett myndighetsbeslut inte skall följa den nya allmänna principen utan där talan skall föras hos annan instans än förvaltningsdomstol. Beslut av myndigheter under regeringen i personalärenden och andra administrativa beslut samt beslut i norm- givningsärenden omfattas inte av promemorians förslag utan är uttryckligen undantagna från den föreslagna bestämmelsens tillämp- ningsområde. I de fall den nya principen om prövning i allmän förvaltningsdomstol blir aktuell att tillämpa, föreslås i promemorian att anhängiggörandet av talan skall ske genom ansökan om rättens prövning. Promemorians förslag om ett nytt rättsmedel tas inte upp i detta ärende. Som vi redovisat i avsnitt 3 kommer den frågan att beredas vidare inom . Förslagen promemoria kan sägas utgöra en bearbetning och vidareutveckling av Fri- och rättighetskommitténs förslag. Promemorian innehåller också den information och de konkreta förslag som efterlysts under remissbehandlingen av kommitténs förslag. I promemorian redovisas cirka 75 författningar myndighetsinstruktioner oräknade som saknar överklagandebestämmelser, och för vilka den föreslagna ordningen således skulle bli tillämplig. Det föreslås att prövningen enligt vissa av dessa skall flyttas från regeringen till allmän förvaltnings- domstol medan prövningen enligt återstoden av författningarna även i fortsättningen skall göras av regeringen. De remissinstanser som yttrat sig har i allmänhet tillstyrkt såväl förlaget om en ändrad princip för prövning av förvaltningsbeslut som förslaget om överflyttning av vissa måltyper från regeringsprövning till prövning i allmän förvaltningsdomstol. Sammanfattar man det förhållande som råder mellan förvaltningsdomstolarna och regeringen såsom överprövningsinstanser av förvaltningsbeslut kan det med fog göras gällande att huvudregeln är att förvaltningsbeslut överklagas hos förvaltningsdomstol. Detta skulle enligt regeringens mening ensamt kunna utgöra tillräckliga skäl för att i lag slå fast att huvudregeln är att förvaltningsbeslut överprövas i förvaltningsdomstol. Ett annat skäl för en huvudregel om domstolsprövning av förvalt- ningsbeslut är Europarättens krav på domstolsprövning. Såsom framgått av den tidigare framställningen finns det en inte obetydlig risk för att krav på domstolsprövning inte kan tillgodoses fullt ut när det är fråga om gynnande beslut och det enligt föreskrift föreligger förbud mot överklagande till domstol. Detta har, som vi redovisat i det föregående, blivit belyst i olika avgöranden av och Regeringsrätten. Liknande fall från andra rättsområden än jordbruksområdet kan komma att aktualiseras vid förvaltningsdom- stolarna. I sådana fall skulle en allmän princip om domstolsprövning fylla en viktig uppgift genom att anvisa en behörig domstol och därmed också bidra till ett klargörande av kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. Risken för negativa kompetens- konflikter mellan och Regeringsrätten skulle minska som den svenska rättsordningen skulle bringas i bättre samklang med internationella åtaganden och den enskildes rättssäkerhet stärkas. Ett ytterligare skäl som talar för införande av en allmän regel om domstolsprövning är att det i 11 kap. 4 § regeringsformen anges att om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisa- tion och om rättegången föreskrives i lag. Detta innebär bl.a. att bestäm- melser om överklagande till domstol bör stå i lag. 1994/95:27 s. 143 anges att överklaganderegleringen inte annat än övergångsvis bör finnas i förordning utan i möjligaste mån i lag. återfinns emellertid en stor mängd äldre överklagandebestämmelser i förordning, vilket naturligtvis inte är tillfredsställande. Det har inte varit möjligt att gå igenom och ge lagform åt samtliga förordningsbestämmelser som anger att överklagande skall ske till domstol. Tillvägagångssättet skulle i princip kräva en lag med överklagandebestämmelser i anslutning till varje förordning. En allmän bestämmelse i lag av innebörd att den som vill överklaga ett förvaltningsbeslut hänvisas till allmän förvaltnings- domstol erbjuder en lösning på det ifrågavarande problemet. En sådan bestämmelse medför att bestämmelser om överklagande till förvalt- ningsdomstol i förordning blir överflödiga och kan upphävas. En annan positiv effekt med en generell lagregel om domstolsprövning av förvalt- ningsbeslut är att den gör det möjligt att enkelt föra över överprövningen av ärenden från regeringen till förvaltningsdomstol, om och i den mån det bedöms lämpligt. Mot denna bakgrund anser regeringen att en generell lagregel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut bör införas. En sådan regel innebär att man överger den nuvarande delvis oskrivna regeln om rätten att gå till kungs , dvs. rätten att överklaga till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen. När överklagande i fortsättningen skall ske till regeringen bör detta i stället göras med stöd av uttryckliga regler. En uttrycklig regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut innebär visserligen en grundläggande nyskapelse när det gäller att anvisa rätt forum för den rättsliga kontrollen av förvaltningen. Införandet av regeln innebär dock inte att överprövningen av förvaltningsbeslut flyttas från myndigheterna, och regeringen, till förvaltningsdomstolarna. Den nya regeln är främst att se som ett uttryck för en princip om att den rättsliga kontrollen av förvaltningsbeslut bör ske vid domstol och kan enligt regeringens mening ses som en slags kodifiering av en huvud- regel som i praktiken redan gäller. Reformen innebär i den meningen en nyhet endast i författningstekniskt hänseende. De författningar lagar och förordningar som saknar överklagandebestämmelser men där prövning fortfarande bör ske i administrativ ordning, bör därför i allmänhet kompletteras med en föreskrift om att beslutet kan överklagas till regeringen. I fråga om ett smärre antal författningar bör dock instansordningen ändras och överklagande ske till allmän förvaltnings- domstol i stället för till regeringen. Vi återkommer till detta i avsnitt 4.2. med den nya regelns ikraftträdande kan föreskrifter om överklagandeförbud som strider mot EG-rätten upphävas. Föreskrifter i förordning om överklagande till allmän förvaltningsdomstol bör ersättas med en hänvisning till den nya regeln. Vi återkommer till detta i avsnitt 4.3. Införandet av en ny princip om domstolsprövning syftar inte i sig till att förskjuta gränslinjen mellan allmän domstols och förvaltnings- domstols behörighet. Den nuvarande gränslinjen är på det stora hela ändamålsenlig och bör i allt väsentligt ligga fast även i fortsättningen. 4.2 Utformningen av den nya regeln om domstolsprövning Regeringens förslag: Den nya regeln om domstolsprövning av förvaltningsbeslut skall införas i förvaltningslagen och utformas så att förvaltningsbeslut som är överklagbara får överklagas till allmän för- valtningsdomstol om inte något annat är särskilt föreskrivet. Från bestämmelsens tillämpningsområde undantas uttryckligen beslut i administrativa ärenden samt normgivningsbeslut. Om ett beslut överklagas med stöd av den nya bestämmelsen skall prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätt. Förslaget promemoria överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorian tar inte upp frågan om prövnings- tillstånd och innehåller därför inga förslag i den delen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna uttalar sig inte om den föreslagna regelns närmare utformning. Av de instanser som yttrat sig i denna del är dock de allra flesta positiva till promemorians förslag. Regeringsrätten påpekar att även ytterligare kategorier av beslut kan tänkas behöva undantas från regelns tillämpningsområde, exempelvis beslut om rekommendationer och andra allmänna råd där en möjlighet till överprövning hos regeringen alltjämt ter sig bäst lämpad. Länsrätten i anför att det förhållandet att regeringen är allmänt behörig att meddela dispenser inte i sig innebär att allmän förvalt- ningsdomstol inte skulle kunna vara behörig att pröva ett överklagande av ett myndighetsbeslut att vägra dispens. Länsrätten anser att undantag uttryckligen bör göras för dispensärenden för vilka inga överkla- gandebestämmelser har meddelats. anser att effekten av den föreslagna bestämmelsen är osäker vad beträffar dispensärenden och framför att om avsikten är att beslut i dessa ärenden skall gå att överklaga till regeringen, bör detta anges tydligare och regleras. framför att den föreslagna regeln kan tänkas föranleda vissa problem beträffande beslut som har sin grund i regleringsbrev. i län efterlyser en definition av begreppet administrativa ärenden och även Kammarrätten i påpekar att begreppet inte är entydigt. Skälen för regeringens förslag: Den naturliga platsen för den nya bestämmelsen är i förvaltningslagen, som innehåller regler om vad som gäller om överklagande till såväl högre myndighet som till förvaltningsdomstol. En sådan lösning innebär inget ställningstagande till frågan om behovet och lämpligheten av att införa grundlagsbestämmelser i ämnet. Exempel på sådana lösningar finns, såsom framgår av Fri- och rättighetskommitténs betänkande, i utländsk rätt. Genom bestämmelsens placering i förvaltningslagen sker en naturlig avgränsning av principen till att avse beslut som faller under lagens tillämpningsområde enligt lagens 1 §, nämligen främst beslut i anledning av förvaltningsmyndigheters handläggning av förvaltningsärenden. Såsom framgår av det följande bör dock normbeslut som faller under 1 § förvaltningslagen inte i likhet med vad som gäller enligt rätts- prövningslagen kunna överprövas av förvaltningsdomstol. Inte heller bör administrativa beslut överprövas av förvaltningsdomstol. Detta innebär att domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden, vilken enligt 1 § också faller under lagens tillämpningsområde, som regel undantas från förvaltningsdomstols överprövningsrätt. De förvaltnings- ärenden som avgörs av regeringen omfattas inte heller av regeln, eftersom regeringsärenden formellt inte faller under förvaltningslagens tillämpningsområde. Genom bestämmelsen i 3 § förvaltningslagen, som innehåller en före- skrift om att om annan lag eller författning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen så gäller den bestämmelsen, får den nya principen en klar avgränsning. Innehåller en specialförfattning lag eller förordning ett förbud mot överklagande så gäller alltså det förbudet. Den nya principen innebär således inte att fullföljdsrätten vidgas i ett sådant fall av bristande överklagbarhet. Även särskilda föreskrifter om överklagande till allmän förvaltningsdomstol eller till regeringen har företräde framför den nya regeln. Regler i special- författningar om när beslut får överklagas och om vilken instans som skall pröva överklagandena påverkas alltså inte av den nya regeln om domstolsprövning. Vi återkommer till detta i det följande och i avsnitt 4.3. Även om det i en författning anges att ett beslut enligt författningen eller av en viss myndighet får överklagas till förvaltningsdomstol, är det som vi tidigare redovisat (avsnitt 4.1) inte säkert att alla sådana beslut är överklagbara. Överklagbarheten kan vara utesluten till följd av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser som har utvecklats i praxis. Regeln i 22 § förvaltningslagen, som innehåller en erinran om att ett beslut skall vara överklagbart för att kunna överklagas, utgör därmed en ytterligare avgränsning när det gäller de beslut som faller inom den nya regelns tillämpningsområde. Härigenom blir också den praxis som vi redovisat i avsnitt 4.1 tillämplig. I 22 § förvaltningslagen finns också en allmän regel om vem som har klagorätt, den subjektiva klagorätten. Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det gått honom emot.