prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Vad gäller eventuella investeringar på det kapil- lära bannätet bedömer regeringen att dessa bör hanteras i länsplanen för regional transportinfrastruktur. Regeringen avser att i den kommande inriktningsplaneringen vidare analysera i vilken grad och i vilken form staten kan komma att bidra till investeringar i det kapillära bannätet. Det finns ytterligare ett antal ändamål där planeringsramen för regional infrastruktur kan komma att spela en roll från och med den kommande planeringsomgången bl.a. gång- och cykelvägar, IT inom kollektivtrafi- ken m.m. Regeringen menar att den övergripande riktlinjen för använd- ningen fortsättningsvis bör vara att ramen skall användas till sådana åt- gärder inom transportområdet som på det mest kostnadseffektiva sättet medverkar till att förverkliga de transportpolitiska målen. Regeringen har i infrastrukturpropositionen avsatt ur den totala planeringsramen för åren 1998 2007 till miljö- och trafik- säkerhetsåtgärder, och avsåg därvid att återkomma till beträf- fande den närmare användningen av medlen. Regeringen har i avsnitt 8.5 8.6 redovisat sin syn på strategier för att uppnå de transportpolitiska målen om säkerhet och god miljö. De i planeringsramen avsatta medlen bör därvid utnyttjas som en resurs i arbetet med att förverkliga de tidi- gare berörda strategierna. 8.9.3 Ett vidgat samhällsekonomiskt synsätt Regeringens bedömning: Det samhällsekonomiska synsättet vid pla- nering av åtgärder inom transportsystemet bör omfatta bedömningar av samtliga effekter som har transportpolitisk betydelse. Värderingen av effekter som inte kan vägas in i nyttokostnadskalkyler bör åskåd- liggöras på annat sätt. Metoder för strategiska miljöbedömningar, be- dömningar av jämställdhets- och fördelningseffekter samt effekterna av drift- och underhållsinsatser bör särskilt vidareutvecklas. Kopplingen mellan infrastruktur och trafik bör stärkas så att det vid beslut om investeringar i trafikinfrastrukturen klart framgår vilka eko- nomiska förutsättningar som finns för trafikering av anläggningarna. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser anser att de samhälls- ekonomiska kalkylerna har brister och inte fångar upp alla relevanta aspekter på ett likvärdigt sätt samt att de behöver kompletteras med andra underlag. anser att värderingarna i de samhällsekonomiska kal- kylerna för miljö och trafiksäkerhet i så stor utsträckning som möjligt bör utgå från forskning och utveckling och inte från de mål kommittén ställer upp vad gäller miljö och trafiksäkerhet. Skälen för regeringens bedömning: Grundläggande för de priorite- ringar som sker i den ekonomiska planeringen är den samhällsekonomiska nyttokostnadskalkylen. Kalkylen innebär att effek- terna av en åtgärd beräknas eller uppskattas. De olika negativa och posi- tiva effekterna värderas därefter i monetära termer och den totala effek- ten jämförs med kostnaden för åtgärden. Kalkylen kan därmed ligga till grund för en sammanfattande bedömning av hur åtgärden påverkar sam- hället. Syftet med att tillämpa ett samhällsekonomiskt synsätt är att uppnå en effektiv medelsanvändning i samhället som helhet och möjlig- göra en prioritering mellan olika åtgärder som flera olika behov i samhället tillfredsställs. Den samhällsekonomiska nyttokostnadskalkylen baseras på de värde- ringar som åsätts de olika effekterna. Dessa värderingar grundas på gene- rellt underlag från intervjuundersökningar eller alternativa kostnadsbe- räkningar. För att åtgärder skall leda mest effektivt mot de fastlagda etappmålen måste värderingarna även vägas mot de politiska värderingar som målen innebär. För vissa effekter är det inte möjligt att göra en gene- rellt användbar monetär värdering. I dessa fall måste effekterna åskådlig- göras och bedömas enligt andra värdeskalor för att kunna integreras i beslutsunderlaget. Exempel där effekterna är svåra att värdera med gängse metoder är intrång i natur- och kulturmiljöer, konsekvenserna för markanvändning, regionalekonomi och sysselsättning. Regeringen anser att ett samhällsekonomiskt synsätt även fortsätt- ningsvis bör vara grundläggande för analysen av olika strategier i inrikt- ningsplaneringen och prioriteringen av åtgärder i åtgärdsplaneringen. Andra effekter som är relevanta för situationen bör dock också vägas in i vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. Det är viktigt att alla besluts- underlag, särskilt de som tas fram för att komplettera nyttokostnadskal- kylen, utformas så att de i bedömningen gjorda värderingarna kan jämfö- ras mellan olika valsituationer. Regeringen avser att med utgångspunkt från de vunna erfarenheterna intensifiera insatserna till nästa planerings- omgång inom strategiska miljöbedömningar och hanteringen av regio- nalekonomiska effekter samt jämställdhets- och fördelningsfrågor. Det sistnämnda området avser hur nyttan av infrastruktur- och trafikåtgärder förväntas fördelas mellan olika grupper i samhället. Även möjligheterna att analysera effekterna av olika strategier för drift- och underhållsåtgär- der bör utvecklas. Vidare bör säkerheten i de samhällsekonomiska ana- lysmetoderna förbättras genom en utvecklad efterkalkylering. Rege- ringen avser att fortsätta med den redovisning av efterkalkyler som skett i budgetpropositionen för . Kopplingen i planeringsprocessen mellan investeringar i infrastruktur- anläggningar och den senare trafikeringen av dessa anläggningar måste stärkas. Vid beslut om investeringar måste det klart framgå vilka ekono- miska förutsättningar som finns för trafikeringen av anläggningarna. Detta kan ske genom en trafikeringskalkyl som visar om den prognosti- serade trafiken på den aktuella anläggningen kan bära sina kostnader. Om så inte är fallet skall det innan investeringsbeslutet fattas vara klarlagt hur den aktuella trafiken skall finansieras. 8.9.4 Förutsättningar för en effektivare sektorssamordning på regional nivå Regeringens bedömning: Samspelet mellan olika regionala och lokala aktörer bör utvecklas för att öka samordningen vid planeringen av bebyggelse, infrastruktur och trafik. Länsstyrelserna och i före- kommande fall de regionala självstyrelseorganen har inom ramen för dagens regelverk en central roll för denna samordning. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: m.fl. remissinstanser efterlyser en genomtänkt strategi för att förbättra samordningen av planering av be- byggelse, infrastruktur och trafik. Skälen för regeringens bedömning: Planeringen av trafik- och infra- strukturåtgärder är ett instrument för samordning av olika intressen och åtgärder. Syftet är att förhindra att olika åtgärder motverkar varandra och att bättre utnyttja möjliga synergieffekter mellan åtgärderna. För att på detta sätt öka åtgärdernas effektivitet anser regeringen att en högre grad av integrering av planeringen av bebyggelse, infrastruktur och trafikering bör eftersträvas. De positiva effekterna med en sådan utveckling är bl.a. att det tydliggör var i samhällsapparaten åtgärder bör sättas in för att uppnå en viss effekt med minsta insats, att det ökar möjligheterna till synergieffekter mellan åtgärder i transportsystemet och åtgärder i sam- hället i övrigt samt att det ökar möjligheten att utforma åtgärder i övriga samhället som begränsar behovet av åtgärder i transportsystemet. Närings- och sysselsättningspolitiken är ett par av de områden där regeringen ser fördelar med detta synsätt. Många åtgärder i transportsys- temet har näringspolitiska motiv, exempelvis att öka arbetsmarknadens flexibilitet genom ökade pendlingsmöjligheter eller förbättra möjlig- heterna att transportera gods effektivt. Det kan finnas viktiga samord- ningsfördelar, exempelvis om åtgärder inom transportsystemet under- stödjer och förstärker offentliga eller privata satsningar på näringsverk- samhet. Även inom miljöpolitiken kan en ökad samordning mellan olika planeringsinstrument leda till ökad effektivitet. Positiva effekter bedöms kunna nås om miljöåtgärder i samhället i övrigt samordnas med åtgärder inom transportsystemet, t.ex. genom att hantera och begränsa behovet av trafik till och från nya verksamheter. Detta ligger även i linje med rikt- linjer för markanvändning och transportplanering enligt . Länsstyrelserna har enligt sin instruktion (1997:1258) bl.a. att svara för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag, som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. skall med ett samlat regionalt perspektiv i länet samordna olika samhällsintressen inom myndigheternas ansvars- område. Länsstyrelserna har ansvaret för upprättandet av länsplanerna för regional transportinfrastruktur. Länsstyrelserna har vidare tillsyns- ansvaret över plan- och byggväsendet i respektive län. I det kommunala översiktsplanearbetet har länsstyrelserna bl.a. att ta till vara och sam- ordna statens intressen och därvid ge råd i fråga om trafik, transportför- sörjning och trafikmiljö m.m. Länsstyrelserna har vidare att i vissa fall överpröva vissa kommunala plan- och markanvändningsbeslut samt att pröva överklaganden av kommunala beslut enligt . Som statsmakternas regionala organ skall i sitt regionala utvecklingsarbete utgå från en långsiktig sektorsövergripande strategi för länets utveckling och verka för att statens, kommunernas och landsting- ens verksamhet samordnas med inriktning mot målen för länets utveck- ling. Regeringen återkommer till denna uppgift i den kommande regio- nalpolitiska propositionen. 9 Järnväg 9.1 Järnvägssektorns förutsättningar Regeringens bedömning: Väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förutsättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter och för effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som behandlat frågan delar kommitténs uppfattning. Skälen för regeringens bedömning: Järnvägarna i kan delas in i stomjärnvägar (), länsjärnvägar (), (), () samt det kapillära järnvägsnätet (). Det kapillära bannätet ägs eller förvaltas i huvudsak av SJ, kommuner och enskilda företag. En mycket stor andel av det totala trafikarbetet på järnväg utförs på stomjärnvägs- nätet och . Även vissa länsjärnvägar har en viktig funktion för de nationella järnvägstransporterna. driver och förvaltar stom- och länsjärnvägarna samt Malm- banan med statliga anslag. uppgick nyinvesteringarna till ca och drift- och vidmakthållandeåtgärderna till ca . Järnvägsnätet utnyttjas för många olika typer av trafik, exempelvis tung godstrafik, snabbtågstrafik samt regional- och lokal- tågstrafik. Detta ställer stora krav på en långtgående planering och sam- ordning av trafiken. Järnvägstransportsystemet kan beskrivas som kapa- citetsstarkt och storskaligt med höga fasta kostnader och låga marginal- kostnader. Systemet lämpar sig för tunga långväga transporter eller för transport av stora volymer gods eller resenärer, exempelvis lokal och regional arbetspendling i regioner med stor befolkning. Järnvägstrans- porternas andel av de totala transporterna är som störst vid reslängder mellan 40 vad gäller persontransporter och vid transport- avstånd över vad gäller godstransporter. 9.2 Järnvägssektorns organisation 9.2.1 Gemensamma funktioner och fordon Regeringens bedömning: Alla operatörer bör garanteras tillgång till gemensamma funktioner på konkurrensneutrala och icke diskrimine- rande villkor. Behovet av åtgärder för att säkerställa tillgången till järnvägsfordon och för att stimulera investeringar i fordon bör analyseras. Regeringens förslag: Ansvaret för trafikantinformationssystem, anläggningar på plattformar samt planskilda plattformsförbindelser skall överföras från SJ till . skall även vara an- svarig myndighet för försvarsfrågor inom järnvägsområdet. Kommitténs förslag: bör få i uppdrag att utreda hur grän- sen mellan banhållning och trafik kan preciseras. Ett statsbidrag till tåg- fordon kan övervägas inför nästa planeringsomgång, åren 2002 2011. Frågan om gemensamma funktioner inom järnvägssektorn har utretts inom (dnr K97/3944/2). Utredningen föreslår att alla operatörer skall garanteras tillgång till gemensamma funktioner på kon- kurrensneutrala och icke diskriminerande villkor. Utredningen föreslår vidare att ansvaret för trafikantinformationssystem, anläggningar på plattformar samt planskilda plattformsförbindelser överförs från SJ till . bör enligt utredningen vara ansvarig myndighet för försvarsfrågor inom järnvägsområdet och att frågorna om stationer, museum och arkiv utreds vidare. Remissinstanserna: SJ anser att de s.k. gemensamma funktioner som SJ ställer till förfogande för andra tågoperatörer bör separatredovisas. anser att strategiska resurser som bangårdar, spår och stationsbyggnader bör ägas av någon som är fristående från järnvägs- operatörerna för att uppnå konkurrensneutrala förutsättningar för järn- vägsoperatörer. Ett stort antal remissinstanser anser att ett statsbidrag bör införas för anskaffning av fordon i regional och lokal trafik. Vid det remissammanträde som hölls med anledning av den inom utförda utredningen om bl.a. de gemensamma funktio- nerna framkom följande synpunkter. Ett stort antal remissinstanser anser att en avgörande förutsättning för konkurrensneutral tillgång till de gemensamma funktionerna är att de bryts loss från SJ:s verksamhet. SJ anser att de kvarstående problemen rörande gemensamma funktioner är små. Olika finansieringslösningar bör enligt SJ prövas för nyinveste- ringar i fordon, t.ex. statliga kreditgarantier och riskavlastningar. SLTF, m.fl. remissinstanser är tveksamma till statligt vagn- bolag och föredrar någon form av riskavlastning. Svenska Kommunför- bundet förordar en statlig vagnpool. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vissa funktioner inom järnvägssektorn, t.ex. stationer, järnvägsmark, terminaler och tåg- färjor som olika operatörer och trafikhuvudmän gemensamt är beroende av, kallas gemensamma funktioner. SJ ansvarar för huvuddelen av de gemensamma funktionerna. Alla operatörer bör garanteras tillgång till gemensamma funktioner på konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor. Regeringen anser att hela ansvaret för trafikantinformationssystem på stationer, anläggningar på plattformar samt planskilda plattformsförbin- delser skall överföras från SJ till . Detta framstår som en naturlig lösning mot bakgrund av att det är som äger huvuddelen av trafikantinformationssystemet, att det är som har ansvaret för att initiera, besluta och delfinansiera investeringar i plan- skilda plattformsförbindelser samt att det är som ansvarar för plattformarna. delar och SJ på ansvaret för försvarsfrå- gor inom järnvägssektorn. Regeringen anser att skall vara an- svarig myndighet för försvarsfrågor inom järnvägsområdet eftersom det är olämpligt att SJ som operatör innehar denna roll. Stationer är den gemensamma funktion som uppfattas som det största problemet av så gott som samtliga remissinstanser. Alla operatörer skall kunna få tillgång till stationerna på konkurrensneutrala och icke diskri- minerande villkor. Detta kan lösas genom att exempelvis upplåta sta- tionsfunktioner till driftbolag som ägs av operatörerna eller inrätta sta- tionsråd. De gemensamma stationsytorna avgiftsbeläggs på ett konkur- rensneutralt sätt. Frågor rörande formerna för hur ansvaret för stationer, terminaler, mark för järnvägsändamål och tågfärjor skall fördelas bör enligt rege- ringens uppfattning utredas vidare. Även ansvaret för utbildning inom järnvägssektorn, arkiv- och museiverksamhet bör utredas. Utgångspunk- ten skall vara att skapa kundorienterade och konkurrensneutrala lösningar som stärker järnvägstrafikens attraktivitet och effektivitet. Fordon Regeringen anser att trafikintressenterna bör ansvara för järnvägsfordo- nen och att rullande materiel därför inte skall betraktas som en gemen- sam funktion. I den av staten och regionerna upphandlade persontrafiken är tillgången till moderna och ändamålsenliga järnvägsfordon starkt begränsad, vilket utgör ett hinder för en effektiv upphandling. Järnvägsfordon har en teknisk livslängd om minst 25 . Den marknadsmässiga livslängden är väsentligt kortare. har den tek- niska livslängden varit normsättande för investeringsbeslut i rullande materiel. I en skärpt konkurrenssituation kommer den marknadsmässiga livslängden i stället att bli normgivande och intervallen mellan investe- ringarna i nytt tågmateriel blir därmed kortare. Vid upphandling av trafik måste huvudmannen för trafiken, vare sig det är staten eller trafikhuvudmännen, antingen själv göra en for- donsinvestering eller förlita sig på att operatören håller med fordon för trafiken. Upphandlingsperioderna vid den statliga upphandlingen är högst . De korta avtalstiderna ger inte en ny operatör den långsik- tighet som krävs för att kunna bära de stora kostnader som investeringar i rullande materiel innebär. Det är därför endast mycket kapitalstarka operatörer, eller operatörer som redan har tillgång till äldre fordon, som har möjlighet att delta i upphandlingen på ett konkurrenskraftigt sätt. För att stärka konkurrensen vid upphandling av trafik och för att sä- kerställa angelägna investeringar i järnvägsfordon bör det mot ovan an- givna bakgrund övervägas om staten skall ta ett större ansvar genom t.ex. ekonomiska garantier för investeringar i järnvägsfordon. Regeringen avser att ge Rikstrafiken (se även avsnitt 8.3) i uppgift att analysera behovet av åtgärder för att säkerställa tillgången till fordon vid upphandling av järnvägstrafik. Rikstrafiken skall också lämna förslag till åtgärder som kan stimulera nyinvesteringar. Frågor som bör belysas är t.ex. principer för inlösen vid byte av operatör och möjligheten för staten att gå i borgen för fordonshyror. Rikstrafiken bör även i samråd med intressenterna ta fram övergripande funktionskrav för nya fordon som kan komma att omfattas av statliga ekonomiska garantier. Utgångs- punkten bör vara att fordonen även fortsättningsvis skall förvaltas av tra- fikintressenterna och att inrättandet av ett statligt fordonsbolag eller lik- nande bör undvikas. 9.2.2 Det kapillära bannätet Regeringens förslag: Vissa delar av det kapillära bannät som förvaltas av SJ skall överföras till . Trafikutövarna skall betala avgifter till för användningen av det av verket förvaltade kapillära bannätet. Kommitténs förslag: Viktigare delar av det kapillära bannätet bör överföras till . Till vissa delar av det enskilt ägda kapillära bannätet med anslutande växlar bör det utgå ett statsbidrag. bör vara skyldigt att överta kapillära bandelar som ägs av andra. På uppdrag av regeringen har genomfört en översyn av det kapillära bannätets utvecklingsmöjligheter (dnr K97/3835/3). föreslår i utredningen bl.a. att spår och tillhörande växlar överförs till , att vissa delar av nätet skall beläggas med bru- karavgifter, att förvaltare av anslutande spår bidrar till finansieringen av anslutningsväxel med en enhetskostnad, att anslutningsväxel i annans spår bör kunna erhålla anläggnings- och driftbidrag samt att ett statligt anläggnings- och driftbidrag införs till vissa typer av spåranläggningar. Remissinstanserna: delar kommitténs uppfattning om nöd- vändigheten att finna nya former för ägandet av det kapillära bannätet. SJ anser att inte bara det kapillära bannätet utan även det finansiella ansvaret för anslutningsväxlar mellan detta och statens spåranläggningar helt bör föras till infrastruktur. Flera remissinstanser anser att det icke-statliga kapillära bannätet statsbidragsmässigt bör behandlas på samma sätt som enskilda vägar då det på samma sätt som enskilda vägar har betydelse från allmän synpunkt. Vid det remissammanträde som hölls med anledning av ut- redning om det kapillära nätet framkom följande synpunkter: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget i dess huvuddrag. anser att främst de anläggningar som förvaltas av SJ måste föras över till eller annan neutral part mot bakgrund av konkurrensproble- matiken. anser att hamnspår och industrispår inte skall överföras till . Skälen för regeringens förslag: Med det kapillära bannätet avses de spår och växlar längst ut i bannätet som inte förvaltas av och som används främst av godstrafiken. Dessa spåranläggningar utgörs t.ex. av spår till och inom industriområden och godsterminaler och ägs bl.a. av SJ, kommuner och industriföretag. SJ förvaltar en stor del av det kapillära bannät som även andra operatörer än SJ är beroende av. bär spårägarna hela drift- och underhållskostnaden för det kapillära ban- nätet. För att främja utvecklingen av godstrafiken samt säkra en konkurrens- neutral tillgång till järnvägsnätet bör staten enligt regeringens uppfattning ta ett större ansvar för det kapillära bannätet. Vissa delar av det kapillära bannät som förvaltas av SJ skall därför överföras till . De spåranläggningar som skall överföras från SJ till är anslutande spår till gods- och persontrafikterminaler, hamnar, industrier och indu- striområden. Frilastområden och lastkajer, inklusive spår kan behöva överföras till neutral huvudman för att säkerställa att olika trafikutövare ges tillgång till terminalområden på liknande villkor som inom sjöfarts- och luftfartsområdet eller på vägsidan, dvs. bl.a. utan att behöva för- handla om spår- och terminalanvändningen med största presumtive kon- kurrent. Sådana områden och spår som är knutna till specialprodukter inom SJ bör dock stanna kvar inom SJ. Vidare skall ta ett större finansiellt ansvar för anslutningsväxlar som finns i det bannät som förvaltas av . Om spårägarna så begär skall , liksom , ha möjlighet att kunna överta kapillära bandelar som förvaltas av andra än staten. Förslaget innebär att staten tar ansvar för de viktigaste delarna av det kapillära nätet. Detta innebär enligt regeringens uppfatt- ning att det inte finns någon grund för det statsbidrag till privata spår- anläggningar som kommittén föreslagit. skall besluta vilka avgifter som trafikutövarna skall erlägga för att använda det av verket förvaltade kapillära bannätet. Det kapillära bannätet kan i viss utsträckning sägas vara en del av operatörernas pro- duktionsanläggningar och därför anser regeringen att operatörerna i högre grad än på det övriga järnvägsnätet bör erlägga brukaravgifter som täcker kostnaderna för drift och underhåll av infrastrukturen. Trafikut- övarna bör erlägga avgifter som i genomsnitt motsvarar av drift- och underhållskostnaderna för det kapillära bannätet. De ökade årliga kostnaderna för vad gäller drift- och underhåll av det över- förda kapillära bannätet beräknas till totalt ca , varav trafikoperatörerna beräknas erlägga ca i brukaravgif- ter. 9.2.3 olika roller förtydligas Regeringens bedömning: olika roller inom järnvägssek- torn bör renodlas för att säkerställa en oberoende utövning av sektors- och myndighetsuppgifter gentemot olika banhållare och operatörer samt för att uppnå en effektiv förvaltning och produktion. bör även fortsättningsvis i säkerhetsfrågor ha en helt självständig och oberoende ställning gentemot banhållare och operatörer. Inspektionen bör administrativt ingå i . Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att uppdelningen mellan SJ och skall ses över. har tidigare (SOU:1996:82) föreslagit att bör ombildas till en egen myndighet. Frågan om organisationen av myndighets- och sektorsuppgifter samt gemensamma funktioner inom järnvägssektorn har utretts inom (dnr K97/3944/2). Utredningen har föreslagit att kund- orienteringen bör öka i alla led inom järnvägssektorn genom att bl.a. stärka och särskilja myndighetsrollerna inom järnvägssektorn. Utred- ningen föreslog vidare att Tågtrafikledningens operativa verksamhet skall ses som en del av banhållningen. I betänkandet En översyn av luft-, sjö- och spårtrafikens tillsynsmyn- digheter (SOU 1996:82) föreslog att Järnvägs- inspektionen skulle avskiljas från och bilda en egen myndig- het.