prop · GL0310 · 1998-01-01 00:00:00 — I vart fall i ett igångsätt- ningsskede som det nu är fråga om saknas anledning att frångå en tydlig organisatorisk gränsdragning mellan de olika slagen av utredningar. Rege- ringen föreslår därför att den brottsutredande verksamheten skall drivas vid särskilda enheter inom skatteförvaltningen och att skattebrottsutred- ningarna skall hållas organisatoriskt åtskilda från skatteutredningarna. De särskilda brottsutredande enheterna bör enligt vår mening benämnas skatte- brottsenhet och inte skattekriminal som Ekobrottsberedningen föreslår. Den avgränsning och organisation som vi föreslår motsvarar således den som gäller för tullen. driver förundersökningen organisa- toriskt åtskild från den fiskala utredningen, tullutredningen. De erfarenheter som finns av tullens kriminalverksamhet visar enligt vår mening att den avgränsning och organisation som vi föreslår utgör ett tillräckligt skydd för ändamålsprincipen. Den föreslagna lösningen innebär inte något hinder mot att på samma sätt som sker låta en skatterevisor eller annan skattetjänsteman som handlägger skatteutredningen fungera som sakkunnig åt åklagaren och skattebrottsenheten inom ramen för förundersökningen. Tvärtom kan det vara betydelsefullt att använda skattehandläggarens kunskaper om de faktiska omständigheterna i ärendet. bör ha ett övergripande ansvar för verksamheten vid skattebrottsenheterna på motsvarande sätt som verket har ett övergripande ansvar för beskattningsverksamheten i landet. På regional nivå bör skattemyndigheterna ansvara för verksamheten. och skattemyndigheternas ansvar kommer dock att i betydande mån påverkas av åklagarnas funktion i verksamheten. Åklagarna styrs ju i administrativt hänseende av den myndighet de tillhör och av Riksåklagaren. Sekretesslagens regler om förundersökningssekretess bör kompletteras så att de gäller fullt ut även för skattebrottsenheterna. Regeringen föreslår därför ändringar i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Regeringens förslag: Åklagaren skall leda förundersökningar på skatteområdet. Skattebrottsenheten skall biträda åklagaren vid förundersökning i fråga om alla slags brott inom skatteområdet och i fråga om bokföringsbrott. Skattebrottsenheten skall också kunna bi- träda åklagaren vid förundersökning i fråga om andra brott, om åkla- garen finner att det finns särskilda skäl för detta. Skattebrottsenheten skall självständigt få utföra förenklade brotts- utredningar, men ges inte några befogenheter att använda straffproces- suella tvångsmedel. Ekobrottsberedningens förslag överensstämmer med regeringens förslag förutom att beredningen föreslagit att man nu skall ta ställning till att skattekriminalen i en fullt utbyggd skattekriminalverksamhet i vissa fall skall få leda förundersökningar. Ekobrottsberedningen har också föreslagit att skattekriminalen i begränsad omfattning skall få använda straffproces- suella tvångsmedel. Remissinstanserna: anser att en skattekriminal riskerar att prestera ett stort antal utredningar som av åklagarna bedöms som otjänliga som underlag för åtal och en fällande dom. Riksåklagaren anser att åklagare alltid skall vara förundersökningsledare. ser inte någon anledning att anta annat än att förundersökningar om skattebrott kommer att hålla en tillräckligt hög kvalitet efter införandet av en skattekriminal. i avstyrker att skatte- kriminalen skall kunna biträda i förundersökningar utanför skatteområdet och bedriva förenklade utredningar. delar beredningens förslag om avgränsning av skattekriminalens verksamhet, men anser att en åklagare alltid bör leda förundersökningar där det är aktuellt med tvångsmedel. anser att inledning och ledning av förundersökning bör vara förbehållet åklagare och polismyndighet. bör inte heller ha rätt att utföra förenklade brottsutredningar. anser att polisen alltid skall vara med genom handräckning vid användande av tvångsmedel. Riksåklagaren och avstyrker att skattekriminalen ges möjlighet att använda straffprocessuella tvångsmedel. anser det främmande för svensk rättstradition med polisiär verksamhet inom en förvaltningsmyndighet. Skälen för regeringens förslag: Som angetts i avsnitt 4.3.2 syftar en förundersökning bl.a. till att utröna om det föreligger ett brott och vem som i så fall skäligen kan misstänkas för det för att åklagaren skall kunna ta ställning till om åtal skall väckas. Vid förundersökning i allmänhet fattas beslut om att inleda förunder- sökning av polismyndigheten eller åklagaren. Om förundersökningen har inletts av polismyndigheten skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet, om inte saken är av enkel beskaffenhet. Åklagaren övertar också ledningen om det är påkallat av särskilda skäl. Det är i praktiken alltid en åklagare som in- leder och leder förundersökning om skattebrott. Enligt regeringens bedömning bör det alltid vara en uppgift för åklaga- ren att besluta om att inleda förundersökning och att vara undersöknings- ledare i de förundersökningar som handläggs vid skattebrottsenhet. Detta innebär en viktig garanti för effektivitet och rättssäkerhet när skattebrotts- enhetens verksamhet inleds. Att åklagaren alltid skall inleda förundersök- ning stämmer också överens med ekobrottsberedningens förslag i fråga om steg ett och med remissinstansernas synpunkter. Eftersom förundersökningsledningen kommer att ligga på en åklagare bör han få bestämma vem som faktiskt skall utföra utredningen. Detta innebär att utredningsbefogenheterna kommer att ligga hos såväl skatte- myndigheten som polisen. Härigenom uppnås stora fördelar under framför allt inledningen av verksamheten. Reformen är tänkt att träda i kraft . Verksamheten kan inte vara igång i full skala. har angett att utredningsverksamheten inledningsvis kommer att organiseras i storstadsregionerna. Inrättandet av Ekobrotts- myndigheten innebär stora fördelar när det gäller handläggningen av skattebrottsutredningar. Myndigheten kommer att få ett direkt operativt ansvar för utredningsverksamheten i storstäderna och ett samordnings- ansvar för åklagarverksamheten i övriga landet. Inom organisationen kom- mer en samlokalisering att ske med åklagarledda arbetsgrupper där poliser och andra specialister från olika områden samverkar. Med åklagaren som undersökningsledare i skattebrottmål underlättas också samordningen med annan ekobrottsbekämpning. Den angivna lösningen möjliggör också en flexibilitet efter lokala förhållanden samt att åklagarna skiktar ärenden efter karaktär. Utredningar där man kan förutse ett behov av polisiära insatser bör läggas hos polisen. Övriga ärenden bör styras till skattemyndigheten. Enligt vår bedömning är den bästa ordningen att mer övergripande gränsdragningsproblem löses genom att berörda myndigheter kommer överens om i vilken omfattning ärenden skall handläggas av skatte- myndigheten under ett uppbyggnadsskede. Brott som bör utredas av skattemyndigheten De argument som har anförts för att skattemyndigheten skall få utföra förundersökningar har främst bäring på skattebrottslighet. Men även annan brottslighet kan ha sådant samband med skattemyndigheternas verksamhet att det är naturligt att skattemyndigheten utför förundersökningen. Det brott som mest typiskt är nära sammanhängande med många former av skattebrottslighet, och inte sällan utgör en förutsättning för den brottsligheten, är bokföringsbrott. På grund av att beskattningen av den som är bokföringspliktig i allt väsentligt vilar på ett underlag som beräk- nats på bokföringsmässiga grunder och med iakttagande av god redovis- ningssed finns en mycket nära koppling mellan beskattning och bokföring. Bokföringslagens regler faller därför inom skattemyndighetens kompe- tensområde. När misstanke om bokföringsbrott uppkommer inom ramen för en skatteutredning kan det därför vara både praktiskt och effektivt att låta skattemyndigheten biträda åklagaren vid förunder- sökningen. Utöver brott enligt skattebrottslagen och bokföringsbrott finns ytterliga- re några brott som faller inom skattemyndighetens verksamhetsområde. Som exempel kan anges brott som gäller folkbokföringen. Den som under- låter att fullgöra sin skyldighet att anmäla flyttning kan i vissa fall dömas till penningböter (25, 26 och 40 §§ folkbokföringslagen [1991:481]). Också kontroller enligt lagen (1996:598) om kontroll av yrkesmässiga vägtransporter av mineraloljeprodukter, alkohol och tobak utförs av en skattemyndighet. I sammanhanget kan nämnas att en skattemyndighet som fattar misstanke om brott mot förbud att låna pengar av aktiebolag (12 kap. 7 § och 19 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen [1975:1385]) respektive av pensionsstiftelse (11 § tredje stycket lagen [1967:531] om tryggande av pensionsutfästelse m.m.) är skyldig att anmäla misstanken till åklagaren (22 § taxeringsförordningen [1990:1236]). De nu nämnda brotten hanteras redan i nuvarande system i betydande omfattning av skattemyndigheterna och faller således inom skattemyndigheternas specialkompetens. Det är därför enligt vår mening både rationellt och lämpligt att brottsutredningar inom dessa områden handhas av skattebrotts- enheter inom skattemyndigheterna. Skattebrottsenheterna bör kunna biträda åklagaren vid förundersök- ningar om brott inom skatteområdet, även när dessa brott förekommer i samma utredning som annan brottslighet. Vi anser, liksom ekobrottsbered- ningen, att skattebrottsenheterna bör kunna biträda åklagaren även vid förundersökning i fråga om andra slags brott än de vi nu särskilt nämnt, om det är lämpligt med hänsyn till brottets beskaffenhet och dess samband med misstänkt skattebrottslighet. Vid blandad brottslighet bör åklagaren ha en ventil som i det enskilda fallet gör det möjligt att fördela uppgifterna mellan skattebrottsenheterna och polisen för att åstadkomma en praktisk och lämplig handläggning i enskilda ärenden. Åklagaren bör dock i dessa fall kunna uppdra åt skattebrottsenheterna att genomföra utredningen en- dast om det finns särskilda skäl. Förfalskning är ett brott som, med till- lämpning av denna ventil, bör kunna utredas av skattebrottsenheterna exempelvis när det ingår som ett led i skattebrottslighet. En annan sak är att teknisk expertis från polisen kan behöva anlitas som ett led i förfalsk- ningsutredningen. Avgörandet ligger emellertid som redan nämnts hos åklagaren. En förundersökning behöver inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter (23 kap. 22 § ). I vissa enkla fall finns det alltså möjlighet att utreda brott utan att tillämpa reglerna om förundersökning. Vid t.ex. många trafikbrott utgör polisens primärrapport underlag för åklagarens beslut om att väcka åtal eller utfärda strafföreläg- gande. Utredningsformen benämns i fortsättningen förenklad brottsutred- ning. Ekobrottsberedningen har föreslagit att skattekriminalen i likhet med polisen och tullkriminalen skall få utföra förenklade brottsutredningar. Beredningen anser att förfarandet för skattekriminalens del har betydelse särskilt när det gäller att ta fram utredningsunderlag för utfärdande av strafföreläggande med hänsyn till den nära funktionella kopplingen mellan strafföreläggandet och det förenklade utredningsförfarandet. Några remissinstanser, och Riksåklagaren, anser att utrymmet för att använda ett förenklat utredningsförfarande är betydligt mindre än vad ekobrottsberedningen föreställt sig. Bakgrunden till deras ställningstagande synes främst vara att det enligt deras uppfattning inte finns några eller i vart fall synnerligen få skattebrottsärenden av så enkel beskaffenhet att det går att utreda dessa genom ett förenklat utrednings- förfarande. i anser att det inger betänk- ligheter att låta skattekriminalen bedriva förenklade brottsutredningar. Enligt regeringens bedömning är det närmast ogörligt att på ett tillförlitligt sätt bedöma hur ofta ett förenklat utredningsförfarande kan komma att användas vid utredningen av skattebrottslighet . Omständigheter som talar mot större volymer är bl.a. att det utfärdades endast 120 strafförelägganden för brott mot skattebrottslagen och uppbördslagen. Till detta kommer att betalbrottet i 6 § skattebrotts- lagen skall avkriminaliseras (jfr prop. 1996/97:100, bet. 1996/97:SkU23, rskr. 1996/97:276, SFS 1997:486), vilket kommer att minska det antal fall som kan tänkas bli föremål för ett förenklat förfaran- de. Å andra sidan innebär förslagen till skattebrottsenheter en ambitions- höjning på skattebrottsområdet. Enligt en uppskattning som gjorts av kan det bli aktuellt att utfärda strafförelägganden i minst 1 000 ärenden . En viktig punkt i detta är att ärenden som inte prioriteras skall leda till lagföring. Förutom tveksamheten om antalet brottsutredningar som kan bedrivas utan att förundersökning inleds har det enligt regeringens bedömning inte kommit fram något som talar mot att skattemyndigheterna får göra förenklade brottsutredningar. Enligt vår uppfattning finns det i stället starka skäl för att låta skattemyndigheterna självständigt få utföra förenklade utredningar. Rättssäkerhetsaspekterna kommer även inledningsvis att tryggas genom att en åklagare slutligt tar ställning till om utredningen ger ett tillräckligt underlag för att utfärda strafföreläggande och att han, om så inte är fallet, alltid kan välja att låta inleda en förundersökning. I vilken takt det förenklade utredningsförfarandet i realiteten skall läg- gas på skattemyndigheterna bör dock liksom andra frågor bli en sak för och Riksåklagaren att komma överens om. Vårt ställningstagande att åklagare i det nu aktuella perspektivet alltid skall vara undersökningsledare i skattebrottsenheternas förundersökningar innebär att endast åklagaren får besluta om tvångsmedel inom skattemyn- digheternas område. Ekobrottsberedningen anser att det i vissa fall bör kunna vara en uppgift för skattekriminalen att verkställa åklagarens tvångsmedelsbeslut framför allt i situationer då skattekriminalens skattekompetens kan utnyttjas. Ett annat argument är att utredningsåtgärderna kan hållas ihop inom skattekriminalen. Beredningen har därför föreslagit att skattekriminalen skall få verkställa beslut om husrannsakan och beslag samt åtgärd enligt 27 kap. 15 § . Vid fara i dröjsmål föreslås att skattekriminalen skall få ta egendom i beslag eller vidta åtgärd enligt 27 kap. 15 § utan föregående beslut av åklagaren eller rätten. Sådan åtgärd skall skyndsamt anmälas till åklagaren som skall pröva om åtgärden skall bestå. När skattekriminalen verkställer ett beslut om husrannsakan skall myndigheten få bereda sig tillträde till slutet utrymme eller lokal som inte är bostad, om det behövs för att åtgärden skall kunna utföras. Beredningens förslag begränsas av att skattekriminalen inte skall ha befogenhet att utöva våld mot person. Man har därför ansett att skatte- kriminalen inte heller skall få göra gripande, hämta någon till förhör, göra kroppsvisitation, ta fingeravtryck m.m. Andra områden som skattekrimi- nalen enligt förslaget inte skall få ägna sig åt är hemlig teleövervakning och vissa andra tekniska undersökningar. Flera remissinstanser har varit kritiska till att ge skattebrottsenheten befogenheter i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Regeringen anser att det i och för sig kan finnas skäl att ge skattebrotts- enheterna vissa befogenheter i samband med tvångsmedelsanvändning. Redan nu biträder skatterevisorer ofta polisen vid husrannsakningar. Tvångsmedelsanvändning är inte heller i övrigt något okänt för skatteförvaltningen. Skattemyndigheterna verkställer beslut om tvångs- åtgärder enligt lagen om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Trots detta anser regeringen att skattebrottsenheten inte nu bör få använda straffprocessuella tvångsmedel. Det kan dock finnas skäl att på nytt ta upp frågan i samband med en utvärdering av reformen. I de fall där användandet av straffprocessuella tvångsåtgärder aktualiseras i en skatte- brottsutredning bör således dessa åtgärder precis som verkställas av polisen eventuellt med biträde av skattebrottsenheten. Vissa andra åtgärder under förundersökning Ekobrottsberedningen anser att skattekriminalen inte skall få göra gripan- den, hämta personer till förhör, utföra kroppsvisitationer eller ta finger- avtryck m.m. Argumenten för detta är främst att vissa av åtgärderna förut- sätter befogenhet att bruka våld mot person eller annars är typiskt polisiära angelägenheter som det inte kommer att finnas något större behov av inom skattebrottsutredande verksamheten. Regeringen delar beredningens bedömning därvidlag. Om det uppstår behov av de nämnda åtgärderna bör åklagaren som förundersökningsledare i stället begära att polisen medverkar i nämnda hänseenden. 6.2 Uppgifter utanför förundersökning Regeringens förslag: Skattebrottsenheten skall få utföra s.k. för- utredningar. Ekobrottsberedningens förslag överensstämmer med vårt förslag. Remissinstanserna: anser bl.a. att beredningens ståndpunkt saknar stöd i gällande rätt, eftersom det inte under en för- utredning går att hämta in uppgifter från någon som under förundersök- ningen kan komma att misstänkas för brott. Skälen för regeringens förslag: Åklagarens beslut om att inleda en förundersökning grundas ofta på en anmälan. Åklagaren kan också inleda en förundersökning på eget initiativ. I detta ligger att åklagaren ibland kan behöva komplettera underlaget för att kunna ta ställning till om en förun- dersökning skall inledas eller inte. Ett sådant inledande utredningsarbete brukar benämnas förutredning. Förutredningar om skattebrottslighet utförs av polisen. De flesta förundersökningar om skattebrott grundas på en anmälan från skattemyndigheten. Underlaget för anmälan redovisas vanligen i en revi- sionspromemoria eller en underhandspromemoria. Promemorian utgör i de flesta fall ett tillräckligt underlag för att åklagaren skall kunna ta ställning till den objektiva sidan av brottsmisstankarna, alltså frågan om de faktiska omständigheterna. Det kan dock ibland behövas kompletterande sakupp- gifter för att göra en inledande bedömning av det subjektiva rekvisitet, dvs. om det kan antas att den misstänkte handlat med uppsåt eller av vårds- löshet. En förutredning kan avse utredningsåtgärder som registerslagning eller inhämtande av muntliga uppgifter under hand. I regel handlar det om att ta reda på enkla förhållanden, t.ex. vem som är arbetsgivare till en viss arbets- tagare eller vem som är legal ställföreträdare för ett bolag. En förutredning kan också ta sikte på den juridiska bedömningen av föreliggande fakta. Inrättandet av skattebrottsenheter vid skattemyndigheterna torde inte påverka behovet av att göra förutredningar. I en organisation där åklagaren anlitar biträde av en skattebrottsenhet vid förundersökningar om misstänkt brottslighet inom skatteområdet bör det enligt vår mening vara en uppgift för skattebrottsenheten att biträda åklagaren i det avseendet. Regeringens förslag: Skattebrottsenheten skall få bedriva under- rättelseverksamhet i fråga om brott inom skatteområdet. Skattebrottsenheten skall få brottsförebyggande uppgifter. förslag överensstämmer i huvudsak med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Riksåklagaren anser att ett samlat grepp bör tas på underrättelseverksamheten på ekobrottsområdet och att skatteförvalt- ningens personal inte skall bedriva sådan verksamhet. anser att en uppdelning av kriminalunderrättelsetjänsten på skattekriminal, och polis vore katastrofal. anser inte att frågan om kriminalunderrättelseverksamhet bör anstå. Verket vill att verksamheten byggs upp på liknande sätt som tullkriminalens underrättelseverksamhet. ifrågasätter det meningsfulla i att bygga upp parallella organisationer inom ekobrottsområdet för spaning, kriminal- underrättelse, internationella kontakter och brottsförebyggande verksamhet. anser att all underrättelseverksamhet bör skötas av polisen, men är positivt till att skattemyndigheterna deltar i det brotts- förebyggande arbetet. Skälen för regeringens förslag: Kriminalunderrättelseverksamhet tjänar bl.a. till att ta fram underlag för analyser som kan läggas till grund för vilken inriktning i stort en verksamhet skall ha eller för att initiera konkreta brottsutredningar. I vid bemärkelse kan underrättelseverksam- heten sägas syfta till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förutses. Kriminalunderrättelseverksamhet rörande ekobrott förekommer bl.a. vid underrättelseenhet. Även vid länskriminalorganisationen finns underrättelsefunktioner under upp- byggnad. bedriver inom ramen för skattekontrollen en verk- samhet som har klara beröringspunkter med polisens underrättelseverk- samhet. För skatteförvaltningens del handlar det om att samla in och ana- lysera underlag för att ta ställning till inriktningen av skattekontrollen t.ex. att en viss bransch skall kontrolleras eller att revision skall göras i ett visst företag. Ändamålet är således dels att göra skattekontrollen effektiv dels att skaffa fram underlag för en korrekt beskattning. Det är också vanligt att det kommer fram uppgifter vid skattekontrollen som väcker misstankar om brott och som därför anmäls till åklagare. Skatteförvalt- ningen får vidare en ingående kännedom om förhållanden som kan ha stor betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Det handlar bl.a. om branschförhållanden, utländska förhållanden, metoder för skatteundan- dragande, personer och företag som ofta förekommer i tvivelaktiga affärs- och skattesammanhang etc. Det är enligt regeringens mening en mer eller mindre självklar följd av inrättandet av skattebrottsenheter vid skattemyndigheterna att dessa ges befogenhet att bedriva kriminalunderrättelseverksamhet när det gäller brott inom skatteområdet. Om skattebrottsenheten inte får möjlighet att bedriva underrättelseverksamhet kommer den enligt vår mening att sakna ett nödvändigt verktyg för att bedriva den skattebrottsutredande verksamheten på ett effektivt sätt. Det ger också skattebrottsenheterna i princip samma utredningsverktyg som skattemyndigheterna redan har inom ramen för den fiskala verksamheten. Som några remissinstanser har påpekat innebär detta att kriminalunder- rättelseverksamheten i fråga om brott inom skatteområdet delas upp på flera myndigheter. Eventuella negativa konsekvenser av en uppdelning av sådan verksamhet på flera myndigheter bör enligt vår mening inte över- drivas. Risken för negativa konsekvenser måste även vägas mot de själv- klara fördelar det innebär att ha specialkunskaper i fråga om skattebrotts- lighet samlade hos en myndighet. Det har särskilt stor betydelse mot bak- grund av att skattebrott begås isolerad från annan kriminali- tet. Att skattebrottsenheterna vid skattemyndigheterna ges befogenhet att bedriva underrättelseverksamhet inom skattebrottsområdet skall dock inte ses som någon inskränkning av polisens nuvarande uppgifter i fråga brotts- lighet inom skatteområdet. Det övergripande ansvaret att bekämpa brott ligger alltjämt hos polisen. Det blir således polisens uppgift att se till att det tas ett helhetsgrepp på kriminaliteten inbegripet den inom skatteområdet. Den föreslagna ordningen medför självfallet att de inblandade myndigheterna måste skapa olika samarbetsformer så att effektiviteten i kampen mot den ekonomiska brottsligheten i övrigt inte förloras. Skattebrottsenheternas befogenhet att samla in, bearbeta och analysera information beträffande skattebrottsligheten aktualiserar frågor som rör behovet av register för skattebrottsutredningar och även vilket slag av information som bör få registreras. I praktiken kommer skattebrottsen- heternas underrättelseverksamhet att begränsas av vilka uppgifter som får registreras och föras med hjälp av automatisk databehandling. Dessa frågor och vissa andra registerfrågor rörande utredningar om skattebrott m.m. utreds av (Fi 1996:15). Vi återkommer i dessa frågor när utredningen slutfört sitt arbete. I regeringens strategi mot ekobrott (skr.