prop · GL0346 · 1998-01-01 00:00:00 — Vi har inte sett det genomförbart att genom ändringar i förvärvslag- stiftningen förbättra möjligheterna att hindra oseriösa och försumliga fastighetsägare att förvärva hyresfastigheter. Som en konsekvens därav har vi övervägt om det finns skäl att avskaffa förvärvsprövningen och ersätta denna med andra regler som på ett effektivt sätt tillgodoser hyresgästernas intressen. Detta väcker givetvis frågan om ett upphävande av förvärvslagen medför att landets hyresgäster i ökad utsträckning kommer att drabbas av försumliga fastighetsägare. Vi menar att så inte kommer att bli fallet. Enligt förvärvslagen skall tillstånd att förvärva hyresfastigheter vägras under vissa i lagen närmare angivna förutsättningar. Den ur hyresgäst- synpunkt mest centrala bedömningen - att hålla konstaterat olämpliga hyresvärdar borta från marknaden - anser vi lika väl kan ske inom ramen för en alternativ ordning som i stället bygger på en förbättrad efterhandskontroll av hyresvärdarna. Den vanligaste avslags- grunden vid förvärvsprövningen är att en fastighetsförvärvares ekonomiska förutsättningar kan ifrågasättas. Vår bedömning är att de ändrade förutsättningarna på kreditmarknaden leder till att lagens betydelse i detta sammanhang kommer att minska. Det råder enligt vår mening ingen tvekan om att förvärvslagen haft en betydande effekt, framför allt i storstadsområdena. Likaväl kan det konstateras att olämpliga fastighetsägare sluppit igenom lagens kontrollsystem. Ett tecken på detta kan vara att antalet ärenden om särskild förvaltning enligt bostadsförvaltningslagen ökat kraftigt. Vi menar att det finns möjligheter för en oseriös fastighetsägare som vill förvärva en fastighet att göra det, och förvärvslagstiftningens vara eller inte vara har därvid inte någon direkt avgörande betydelse. Vår slutsats blir att förvärvslagen inte är tillräckligt effektiv. Vår bedömning är därför att förvärvslagstiftningen i dess nuvarande form kan avskaffas. I och med detta förenklas och underlättas för- hållandena för de seriösa förvärvarna, för vilka ett förvärvstillstånd aldrig blir ifrågasatt. Det som är mest angeläget för hyresgästerna borde vara att de har möjligheter att reagera - och med rätt medel - när missför- hållanden uppstår. Vi föreslår därför att kraven för ingripande enligt bostadsförvaltningslagen utformas på ett sådant sätt att den som har befogad anledning att kräva ett ingripande inte behöver dra sig för att göra detta. Som grund för våra överväganden om ändringar i bostadsförvalt- ningslagen har vi lagt bland annat följande allmänna utgångspunkter. - Ingripanden skall bara ske i de fall där det verkligen är befogat; dvs. det skall finnas någon omständighet som visar på det nödvändiga i att ingripa. - De ingripanden som sker skall kunna sättas in i ett så tidigt skede att den eller de hyresgäster som berörs, drabbas av så få olägenheter som möjligt. - Det skall råda proportion mellan ingripandet och graden av de missförhållanden som ligger till grund för detta. - Den fastighetsägare som inte uppfyller de krav som rimligen kan ställas på hans uppträdande som hyresvärd, skall förhindras att uppträda som sådan. Våra förslag bygger i denna del vidare på den systematik och de möjligheter till ingripande som ges med stöd av bostadsför- valtningslagen. Alla tvångsingripanden innebär ett intrång i en fastighetsägares rättssfär. Det måste därför ställas krav på ett någorlunda allvarligt missförhållande för att ett ingripande skall kunna beslutas. De in- gripanden som kan följa med stöd av bostadsförvaltningslagen, förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning, medför verkningar i förhållande till samtliga hyresgäster i en fastighet. Vi föreslår därför inte någon ändring i nuvarande regler som innebär att missförhållandena skall påverka de boende samfällt och att de endast samfällt skall kunna påkalla ingripande. förutsätter ingripanden enligt bostadsförvaltningslagen att det skall ha uppkommit ett konstaterbart missförhållande som drabbat de boende. Våra förslag innebär att det skall öppnas en möjlighet att ingripa redan när det föreligger omständigheter som med stor säkerhet kommer att leda till missförhållanden. Bland annat genom detta tillgodoses kravet på snabbare ingripande och därmed följande mindre grad av olägenheter för de boende. Enligt bostadsförvaltningslagen gäller samma krav på missför- hållanden för såväl förvaltningsåläggande som tvångsförvaltning. Det har påtalats att dessa krav är alltför högt ställda, något som i sin tur medför stora olägenheter för de drabbade hyresgästerna; när ingripande väl kan beslutas är missförhållandena oftast allvarliga. Våra förslag i denna del innebär att man i princip behåller de nuvarande bestämmelserna om innebörden och verkningarna av beslut om förvaltningsåläggande respektive tvångsförvaltning. Den föreslagna ändringen innebär att ett förvaltningsåläggande - jämfört med - skall kunna beslutas vid en lägre grad av missförhållanden . Graden av missförhållanden som krävs vid tvångsförvaltning ändras däremot inte. Förvaltnings- åläggandet är i sig betydligt mindre ingripande än tvångsförvaltningen, och därmed uppnås en bättre överensstämmelse mellan graden av tvång i förhållande till fastighetsägaren och de missförhållanden som ligger till grund för ingripandet. Sett ur hyresgästperspektiv är det väsentligt att lagstiftningen för- hindrar att de fastighetsägare som missköter sina åligganden och skyldigheter till men för hyresgästerna i största möjliga mån förhindras att uppträda i denna egenskap. I syfte att åstadkomma detta föreslår vi att det i bostadsförvaltningslagen införs en ny form av ingripande mot försumliga hyresvärdar, vilken vi benämner förvaltningsförbud. Bestämmelserna om förvaltningsförbud är delvis utformade efter mönster av regleringen i lagen ( 1986:436) om näringsförbud. Innebörden av bestämmelserna om förvaltningsförbud är i korthet följande. Förvaltningsförbud skall kunna meddelas den fastighetsägare som grovt åsidosätter sina åligganden som hyresvärd. Bestämmelserna anknyter till lagens tillämpningsområde, dvs. fastigheter där det finns bostadslägenheter för permanentboende. Rekvisitet att fastighetsägaren skall ha grovt åsidosatt sina skyldigheter, visar att den grad av åsido- sättande som här åsyftas är högre än vad som krävs för inrättande av en tvångsförvaltning. Förvaltningsförbud kan enbart meddelas de fysiska personer som uppträder som hyresvärdar. Förbudet har därför utsträckts till att gälla även vissa företrädare för juridiska personer som är fastighetsägare. Den som ålagts ett förvaltningsförbud är i princip generellt förhindrad att vidta några åtgärder som innefattar fastighets- förvaltning. Det skall vidare inte heller vara tillåtet för denne att inneha vissa befattningar hos juridiska personer som bedriver fastighets- förvaltning eller där någon närstående har en sådan befattning. Förvaltningsförbudet skall gälla i högst med möjlighet till förlängning . Förbudsbestämmelserna sanktioneras genom att överträdelser av förbudet är kriminaliserade. De fastigheter som ägs av den förbudsbelagde skall ställas under tvångsförvaltning, och i vissa fall skall denne även kunna åläggas att sälja sina fastigheter. I bostadsförvaltningslagen finns regler som ger kommuner rätt att i vissa fall inlösa fastigheter. Det får ske, om fastigheten i fråga är ställd under tvångsförvaltning men förhållandena är sådana att en tillfredsställande förvaltning därvid inte kan uppnås. Vi föreslår i denna del att inlösenrätten skall utsträckas till att gälla även andra än kommuner. Vidare föreslår vi att inlösen skall kunna ske i ett tidigare skede än så att inte syftet med bestämmelserna motverkas genom att fastighetens skick blir för dåligt. En inte ovanlig situation är att den fastighetsägare, vars fastigheter ställts under tvångsförvaltning, försätts i konkurs. gäller att tvångsförvaltningen består i princip orubbad, och att det därmed finns två legala ställföreträdare för fastigheten, dels tvångsförvaltaren, dels konkursförvaltaren. Våra förslag innebär att problem som kan uppkomma genom de kolliderande förvaltarskapen skall förhindras genom att konkursförvaltaren i normalfallet skall inträda som förvaltare i tvångsförvaltningen. Denne har då även att ta hänsyn till de boendes intressen. Slutligen föreslår vi att en hyresvärd skall vara skyldig att hålla hyresgästerna underrättade om sitt namn och en adress där han kan nås. Syftet med detta förslag är att det skall hindra hyresvärden att undandra sig sina skyldigheter i förhållande till hyresgästerna genom att göra sig oåtkomlig. Om hyresvärden inte uppfyller sin underrättelseskyldighet, kan detta aktualisera frågan om fastigheten skall ställas under särskild förvaltning. För utländska fastighetsägares del föreslår vi att de skall vara skyldiga att utse en person här i landet som kan ta emot delgivning för fastighetsägarens räkning. Lagförslaget om informationsskyldighet för hyres- värden i betänkandet SOU 1994:23. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 kap. 18 a § En hyresvärd är skyldig att hålla hyresgästen underrättad om sitt namn och en adress där han kan anträffas. Är hyresvärden en juridisk person skall uppgift om namn och adress på ställföreträdare för den juridiska personen lämnas. Finns hyresvärden inte i landet skall han ange namn och adress på en i bosatt person som är behörig att på hyresvärdens vägnar ta emot delgivningen. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över SOU 1994:23. Efter remiss har yttrande över betänkandet Förvalta bostäder (SOU 1994:23) avgetts av Bostadsdomstolen, , Hovrätten för , , , i , i , i , i , i , , vid , vid i , , , , kommun, kommun, , Konkurs- förvaltarkollegiernas förening, Ackordscentral, , , (), , Hyres- gästernas , . för., Bostadsrätts- föreningars (), () och (). , , och ek. har beretts tillfälle att yttra sig men har avstått från det. Sammanfattning av slutbetänkandet Översyn av förvärvslagen och hyreslagen - borgen och pant (SOU 1996:148). Utredningen har i sitt delbetänkande, Ändringar i hyresförhandlingslagen Hyresgästinflytande vid ombyggnad m.m. (SOU 1995:119), redovisat sina överväganden i den första delen av utredningsarbetet. I detta slutbetänkande redovisas den återstående delen av uppdraget; en översyn av reglerna om förvärv och förvaltning av hyreshus, en utvärdering av reglerna om förverkande av hyresrätt vid betalnings- dröjsmål och överväganden i anslutning till vissa andra hyresfrågor. Förvärv av hyreshus Lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m., den s.k. förvärvslagen, har till syfte att hålla olämpliga fastighetsägare borta från hyresfastighetsmarknaden och att förhindra spekulation i hyresfastig- heter. Lagen innebär i korthet följande. Den som förvärvar fast egendom som är taxerad som hyresfastighet skall från förvärvet anmäla förvärvet till den kommun där fastigheten är belägen. Anmälan skall ske även av s.k. indirekta förvärv, dvs. förvärv av aktier i vissa aktiebolag och andelar i handelsbolag, om bolaget äger fast egendom som är taxerad som hyresfastighet och det taxerade värdet av denna egendom är större än det bokförda värdet av bolagets övriga egendom. Vad som sägs om fast egendom gäller även tomträtt. Om kommunen efter sådan anmälan anser att förvärvarens lämplighet bör prövas, får kommunen påkalla hyresnämndens prövning av förvärvet. skall då förelägga förvärvaren att ansöka om förvärvstillstånd. Vid hyresnämndens prövning skall förvärvaren visa att han är i stånd att förvalta fastigheten och göra sannolikt att syftet med förvärvet är att han skall förvalta fastigheten på ett godtagbart sätt. Vidare beaktas om det kan antas att förvärvaren i något annat avseende inte kommer att iaktta god sed i hyresförhållanden eller om det kan antas att förvärvaren eljest med hänsyn till brottslig gärning eller visad brist vid fullgörande av åligganden enligt lag är från allmän synpunkt olämplig att inneha fastigheten. Ett tillståndspliktigt förvärv är ogiltigt, om förvärvet inte inom föreskriven tid anmäls till kommunen och förvärvaren inte redan har erhållit förvärvstillstånd eller från kommunen fått besked att prövning inte begärs, om ansökan om förvärvstillstånd inte görs enligt föreläggande därom eller om förvärvstillstånd vägras enligt lagakraft- ägande beslut. Den hyresgästorganisation som berörs av en ansökan är jämte kommunen motparter till sökanden (förvärvaren) vid prövningen i hyresnämnden. har en självständig rätt att överklaga hyresnämndens beslut att ge förvärvstillstånd. Däremot har organisationen ingen rätt att själv påkalla hyresnämndens prövning av ett förvärv. Denna rätt tillkommer kommunen ensam. Inte heller har hyresgästorganisationen något i lag stadgat inflytande över kommunens beslut om nämndens prövning skall påkallas. Såvitt framkommit synes förvärvslagen i huvudsak tjäna sitt syfte väl. Sålunda föreslås inte någon ändring av kriterierna för när förvärvs- tillstånd skall vägras. Vidare bör det alltjämt ligga på kommunen att avgöra om ett förvärv skall prövas av hyresnämnden. Det har inte framkommit tillräckliga skäl för en uttrycklig föreskrift om att kommunen alltid skall bereda den berörda hyresgästorganisationen tillfälle att yttra sig innan kommunen fattar sitt beslut. Lagen omfattar endast förvärv av sådan fast egendom som är taxerad som hyresfastighet. Detta innebär att förvärv av småhus som är uppförda för och används för uthyrningsändamål inte omfattas av lagen. Eftersom även hyresgäster i sådana hus bör ha ett skydd mot olämpliga hyres- värdar synes det önskvärt att lagen kunde utvidgas till att omfatta även förvärv av vissa småhus. Utredningen har emellertid funnit att det praktiska behovet av en sådan utvidgning inte är så uttalat att fördelarna uppväger de nackdelar som därigenom skulle uppstå. Utredningen har övervägt om lagens tillämpningsområde borde utvidgas i något annat avseende. Vad som närmast har varit aktuellt är att låta lagen omfatta en större andel indirekta förvärv. Inte heller en sådan utvidgning har emellertid befunnits lämplig. Det har gjorts gällande att förvärvslagens sanktion ogiltighet inte är verksam. Utredningen kan inte instämma i påståendet utan menar att den har en inte obetydlig preventiv effekt. När ett förvärv blir ogiltigt orsakar detta inte sällan problem. Någon lämplig alternativ påföljd har emellertid inte gått att finna och inte heller har det gått att hitta något sätt att mildra de negativa verkningarna när ogiltighet inträder. Som nämnts ovan fungerar lagen i huvudsak väl när ett förvärv blir föremål för kommunens och, i förekommande fall, hyresnämndens eller prövning. Det huvudsakliga problemet synes vara att alla förvärv inte blir anmälda till kommunen på föreskrivet sätt. Vid direkta fastighetsförvärv har förvärvaren i allmänhet ett intresse av att få lagfart eller inskrivning av tomträtt beviljad. Eftersom det i samband med lagfarts eller inskrivningsansökan utövas en kontroll av att bestämmelserna i förvärvslagen följs, synes efterlevnaden av anmäl- ningsskyldigheten vid de direkta förvärven vara god. Det har antagits att efterlevnaden av anmälningsskyldigheten är mindre god vid de indirekta förvärven. Detta torde främst bero på att förvärvaren inte har något egentligt incitament till att anmäla ett sådant förvärv. Någon kontroll, motsvarande den som lagfarts och inskrivnings- prövningen utgör för fast egendom och tomträtt, finns inte heller vid indirekta förvärv. Utredningen har därför försökt att finna metoder för att öka efterlevnaden av anmälningsskyldigheten vid de indirekta förvärven, helst på så sätt att en förvärvare av aktier eller andelar får ett eget intresse av att förvärvet blir underkastat den föreskrivna prövningen. En möjlig väg att i viss mån öka efterlevnaden av anmälnings- skyldigheten vid de indirekta förvärven är att ålägga såväl förvärvaren som dennes fångesman en skyldighet att anmäla förvärvet till kommunen. Eftersom detta synes kunna få även andra positiva effekter föreslås att anmälningsskyldigheten vid såväl direkta som indirekta förvärv skall åvila både överlåtaren och förvärvaren. Utredningen har övervägt även andra modeller för att öka efter- levnaden av anmälningsskyldigheten vid indirekta förvärv. Dessa modeller, som redovisas ganska utförligt i betänkandet, har emellertid stupat på att de skulle vara förenade med omfattande kostnader och administration eller avvika alltför mycket från grundläggande principer inom associationsrätten. Inte någon av modellerna läggs därför fram som förslag. Förvaltning av hyreshus Bostadsförvaltningslagen (1977:792) utgör ett komplement till förvärvs- lagen på så sätt att den medger ingripanden i efterhand mot hyresvärdar som inte sköter fastighetsförvaltningen på ett objektivt godtagbart sätt. Lagen innebär att hyresnämnden under vissa förutsättningar får besluta att en fastighet ställs under särskild förvaltning, antingen i form av förvaltningsåläggande eller i form av tvångsförvaltning. Den erbjuder också möjligheter till inlösen. Enligt gällande rätt kan särskild förvaltning tillgripas så snart förvaltningen inte uppfyller de minimikrav som kan ställas, under förutsättning att verkningarna därav har lett till olägenheter för de boende av viss varaktighet och intensitet. Enligt utredningens mening är detta en lämplig ordning. En sänkning av kraven på graden av missförhållanden riskerar att leda till en disproportion mellan missförhållandena och ingreppet. Utredningen menar således att de nuvarande kriterierna för särskild förvaltning bör bibehållas oförändrade. Inte heller i övrigt har det framkommit något som ger anledning att föreslå ändringar i bostadsförvaltningslagen. Även 12 kap. jordabalken (hyreslagen) innehåller regler som ger en hyresgäst vissa befogenheter när förvaltningen inte sköts godtagbart. Enligt bestämmelserna i hyreslagen har en hyresgäst bl.a. möjlighet att utverka åtgärdsföreläggande för åtgärdande av brist som har uppkommit . Hyresgästen har inte denna möjlighet när det föreligger en s.k. ursprunglig brist. Utredningen, som inte kan se något skäl till att behålla denna skillnad, föreslår att ett åtgärdsföreläggande skall kunna utverkas även vid ursprunglig brist. Enligt 21 § hyreslagen har en hyresgäst, som anser sig ha en kvittningsgill motfordran på hyresvärden, möjlighet att hos deponera en så stor del av hyran som motsvarar hans fordran. Enligt direktiven skall utredningen överväga om en hyresgäst skall ges rätt att deponera hyran när hyresvärden underlåter att använda hyresintäkterna till att betala löpande utgifter för fastigheten och underlåtenheten sannolikt kommer att leda till att en brist kommer att uppstå. skulle alltså utvidgas till att gälla även den situationen att hyresgästen kan förväntas få en motfordran på hyresvärden. Utredningen menar att en sådan utvidgning av depositionsrätten inte bör genomföras. Detta skulle nämligen ge upphov till svåra avvägnings och bevisproblem. En utvidgad rätt att deponera skulle vidare medföra risk för att institutet används till skada för hyresvärden och därmed i förlängningen även för hyresgästerna. Förverkande av hyresrätt m.m. Bestämmelserna om förverkande av hyresrätt till bostadslägenhet på grund av dröjsmål med betalningen av hyran gjordes genom en ändring i hyreslagen mindre stränga mot hyresgästen. Trots denna ändring är avhysningarna fortfarande oroväckande många. Enligt vad utredningen har erfarit beror det ökade antalet avhysningar inte på någon brist i hyreslagens regelsystem utan synes huvudsakligen ha sin grund i det allt kärvare ekonomiska klimat som såväl hyresgäster och hyresvärdar som sociala myndigheter tvingas leva i. Utredningen har således inte funnit anledning att föreslå någon ändring av reglerna om förverkande av hyresrätt vid betalningsdröjsmål. Det har inte heller framkommit skäl att föreslå någon ändring i övrigt i reglerna om upphörande av hyresavtal. Borgen och pant Enligt direktiven skall utredningen särskilt uppmärksamma ett förslag om att begränsa dels hyresvärdens möjlighet att kräva borgen som villkor för att ingå ett hyresavtal, dels omfattningen av borgensmannens ansvar. Utredningen har inte funnit det lämpligt att införa en föreskrift som begränsar hyresvärdens möjligheter att kräva borgen som villkor för att ingå ett hyresavtal. Utredningen har i stället övervägt om det ansvar som följer med ett borgensåtagande för ett hyresavtal bör begränsas till tid eller till belopp. Oavsett hur man väljer att utforma en sådan begränsning synes den kunna få negativa konsekvenser för hyresgästerna. Förhållandena kan också vara så olika att en och samma begränsning är för vid för vissa och för snäv för andra hyresförhållanden. Utredningen menar därför att det inte är lämpligt att i lag fastslå en begränsning av borgensåtaganden som hänför sig till tid eller till belopp. Någon annan form av begränsning synes inte möjlig. Utredningen föreslår i stället en bestämmelse som innebär att en borgensman alltid skall kunna säga upp sitt borgensåtagande så att det upphör tidigast vid det månadsskifte som inträffar närmast från uppsägningen, dock tidigast till en tidpunkt som infaller efter det att borgensåtagandet började att gälla. Bestämmelsen är tvingande till borgensmannens förmån. För att den nu redovisade bestämmelsen inte skall kunna kringgås, föreslås motsvarande gälla även när pant har ställts till säkerhet för ett hyresavtal. Lagförslaget i slutbetänkandet SOU 1996:148. Förslag till Lag om ändring i jordabalken Härigenom föreskrivs att 12 kap. 11, 28, 70 och 73 §§ jordabalken skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11§ Uppkommer före hyrestidens början ringare skada på lägenheten än som anges i 10 § första stycket och är skadan ej avhjälpt när lägenheten skall tillträdas eller är lägenheten eljest, i annat fall än som avses i 13 §, på tillträdesdagen icke i det skick som hyres gästen har rätt att fordra, får han avhjälpa bristen på hyresvärdens bekostnad, om hyresvärden unde låter att efter tillsägelse ombesörja åtgärden så snart det kan ske. Kan bristen ej avhjälpas utan dröjsmål eller underlåter hyresvärden att efter tillsägelse ombesörja åtgärden så snart det kan ske, får hyresgästen säga upp avtalet. Uppsägning får dock ske endast om bristen är av väsentlig betydelse. Sedan bristen blivit av hjälpt av hyresvärden får avtalet inte sägas upp. För den tid lägenheten är i bristfälligt skick har hyresgästen rätt till skälig nedsättning av hyran I fall som avses i första stycket har hyresgästen även rätt till ersättning för skada, om hyresvärden ej visar att bristen icke beror på hans försummelse. Om hyresavtalet avser en bostadslägenhet, får hyresnämnden i fall som avses i första stycket och om bristen medför hinder eller men i nyttjanderätten på ansökan av hyresgästen förelägga hyresvärden att avhjälpa bristen (åtgärdsföre- läggande). I fråga om åtgärdsföre- läggande gäller i övrigt vad som föreskrivs i 16 § andra och fjärde - sjätte styckena. Har lägenheten hyrts ut i be- fintligt skick och är den inte enligt den allmänna uppfattning en i orten fullt brukbar för det avsedda ändamålet, gäller första och andra styckena, om upplåtelsen avser en bostads lägenhet för fritidsändamål eller en lokal och hyresgästen inte, när avtalet ingicks, kände till bristen eller kunnat upp täcka den med vanlig uppmärksamhet. Har lägenheten hyrts ut i be- fintligt skick och är den inte enligt den allmänna uppfattning en i orten fullt brukbar för det avsedda ändamålet och hyresgästen dess- utom inte, när avtalet ingicks, kände till bristen eller kunnat upp- täcka den med vanlig uppmärk- samhet, gäller första - tredje styckena, om upplåtelsen avser en bostadslägenhet för fritidsändamål och första och andra styckena, om upplåtelsen avser en lokal. 28 § Är pant eller borgen ställd till säkerhet för att ett avtal om hyra av en lokal fullgörs och försämras säkerhe ten, är hyresgästen skyldig att på anfordran ställa ny säkerhet med vilken hyresvär den skäligen kan nöja sig.