prop · GL03161 · 1998-01-01 00:00:00 — Det finns inte skäl för större möjligheter att ingripa mot en icke-finansiell ägare än mot andra ägare. Mot bakgrund av den ökande internationaliseringen är det internationella samarbetet i tillsynsfrågor betydelsefullt. Skälen för regeringens bedömning: Som har konstaterat bygger rapporten på en kort bedömningsperiod (ca ) vilket i sig begränsar erfarenheterna. Antalet s.k. icke-finansiella ägarförhållanden är relativt få. Framförallt bör det noteras att det i de aktuella fallen inte rör sig om ägarkategorier av mer genuint icke-finansiellt slag, dvs. kommersiella bolag helt utanför den finansiella sektorn. Detta begränsar ytterligare de eventuella erfaren- heter som kunnat göras av att bredare ägarkategorier numera är tillåtna inom banksektorn. Såsom pekat på kan det finnas påtagliga skillnader i de riskförhållanden som tillsynen bör inriktas mot beroende på om ägaren är t.ex. ett industriföretag eller ett finansiellt hol- dingbolag. Maktmissbruk och intressekonflikter Med utgångspunkt från de eventuella problem rörande maktmissbruk och intressekonflikter som tidigare setts som tillbakahållande faktorer för en mer liberal syn på tillåtna ägarkategorier anges i rapporten att inspek- tionen inte har konstaterat några exempel på osunda transaktioner eller beroendeförhållanden. har inte heller vid sin tillsyn kunnat konstatera några specifika problem som har samband med att ett icke-finansiellt företag är ägare av en bank. Inspektionen har vidare inte kunnat iaktta några tendenser på att icke-finansiella ägare skulle vara mindre lämpade eller föranleda ökade tillsynsinsatser jämfört med andra ägare. Erfarenheten ger således inte stöd för att utvidgningen av ägarkretsen för banker till icke-finansiella ägare skulle innebära en ökad risk för utnyttjande av banker för osunda transaktioner eller för att osunda bero- endeförhållanden skulle uppstå. Enligt regeringens uppfattning finns det enligt redogörelsen ovan numera effektiva regler i banklagstiftningen som bland annat begränsar risken att en bank utnyttjas eller på annat sätt skadas. framhåller i sin rapport att inspektionen anser sig ha fullgoda möjligheter att både i samband med oktrojansökan och därefter kontrollera lämpligheten av de ägare och den koncernstruktur som växer fram på bankområdet, oavsett om det rör sig om en icke-finan- siell ägare eller en annan ägare. Det saknas alltså enligt regeringens upp- fattning anledning att befara att förekomsten av icke-finansiella ägare i sig skulle innebära en ökad risk för maktmissbruk. Även om de erfarenheter som har redovisat är begränsade talar de även starkt i den riktningen att risken för intresse- konflikter inte är större eller av allvarligare art inom s.k. blandade kon- än inom rent finansiella koncerner. Risken för att banken smittas av problem som finns i andra delar av betonade att regeringens skrivelse särskilt skulle upp- märksamma och utvärdera risken för att en bank smittas av problem i andra delar av företagsgruppen. Som påpekades redan i förarbetena till lagändringen är det i hög grad bankens egen ekonomiska och finansiella ställning som avgör i vad mån den riskerar att smittas. Det är dessutom långt ifrån säkert att risken för smittoeffekter är mindre i en renodlad finansiell koncern än i en koncern med en blandning av finansiell och icke-finansiell verksamhet. Avgö- rande för både finansiella och icke-finansiella koncerner är att det sker en spridning av riskerna och att det sker en kontroll över dessa risker. Av stor betydelse är här bankernas interna kontroll. Ovan har dessutom redogjorts för exempelvis reglerna om stora exponeringar som begränsar sådana exponeringar mellan bolagen i en koncern. I propositionen som föregick lagändringen framhölls också att möjlig- heten till en effektiv tillsyn och kontroll av övriga företag i en koncern där en bank ingår är av stor betydelse i detta sammanhang. Mot denna bakgrund infördes i samband med den nu aktuella lagändringen de regler som redogjorts för ovan som gett ökade möjligheter att ingripa och förhindra att en bank ingår i en företagsgrupp som är så svåröverskådlig att en effektiv tillsyn inte kan bedrivas. Dessa regler, som också är tillämpliga när banken har utländska ägare, torde utgöra ett tillräckligt effektivt medel för att kontrollera och påverka koncernstruktu- rer i . Speciella problem angående utländska icke-finansiella moderbolag Vad som i detta sammanhang bör uppmärksammas är i vilken mån de regler som redogjorts för ovan också kan tillämpas på och omfattar icke- finansiella utländska moderbolag. När det gäller reglerna om ägarprövning, svåröverskådliga företags- grupper och stora exponeringar ger dessa regler samma förutsättningar att ingripa när en bank har en utländsk icke-finan- siella ägare som när den har en svensk icke-finansiell ägare för att för- hindra att skadliga ägarförhållanden uppstår och osunda transaktioner förekommer. Som konstaterats ovan skiljer sig reglerna om gruppbaserad tillsyn åt beroende på om det icke-finansiella företaget är ett holdingföretag med finansiell verksamhet eller inte. Det är endast holdingföretag som bedri- ver finansiell verksamhet som är skyldigt att lämna gruppbaserad redo- visning, detta oavsett om holdingföretaget är svenskt eller inte. Även reglerna om att ett holdingföretag som inte bedriver finansiell verksamhet skall lämna information för bankens bedömning gäller oavsett om holdingföretaget är svenskt eller utländskt. Skillnaden mellan rent svenska förhållanden och situationer där det finns utländska företag inblandade hänför sig framför allt till inspektionens möjligheter att göra undersökningar hos företagen. Här föreligger också en skillnad föreligga mellan företag inom EES och företag belägna utanför EES. Inspektionen bör ha större möjligheter att på ett smidigt sätt få hjälp av de behöriga myndigheterna inom EES, som ju har motsvarande lagstiftning, än av myndigheterna i ett tredje land. Det saknas emellertid dokumenterade erfarenheter av om dessa regler ger tillräckliga möjligheter till insyn vid utländskt ägande. De rent svenska bestämmelserna såsom banksmittobestämmelsen och reglerna i bankrörelselagen om skyldigheten att lämna Finansinspek- tionen de upplysningar om sin verksamhet som inspektionen behöver omfattar endast svenska företag i en koncern där en bank ingår. Dessa regler ger alltså inte några större möjligheter till insyn i utländska icke- finansiella företag. har i sin rapport pekat på de eventuella problem som kan uppkomma för en konsoliderad tillsyn i de fall icke-finansiella moderbolag har sitt säte utanför EES-området. I dessa fall finns som inspektionen har konstaterat varken möjlighet att kräva upplysningar eller rapportering från moderbolaget med stöd av svenska lagregler, vilket kan försvåra en samlad bild och konsoliderad tillsyn. Inom EU förs diskussioner om dessa frågor i syfte att stärka tillsynssamarbetet. Inspektionen uppmärksammar här ett område där man är hänvisad till ett ökat internationellt tillsynssamarbete. Regeringen instämmer i bedömningen att sådana frågor endast kan lösas genom internationellt samarbete. Den ökande internationaliseringen av finansmarknaderna innebär att det internationella samarbetet mellan exempelvis tillsynsmyndigheterna blir allt viktigare. Andra reflektioner Från konkurrens- och struktursynpunkt framhålls inga särskilda förhål- landen i rapporten med avseende på nya ägarkategorier. Den strukturella utvecklingen har framför allt präglats av ökad koncentra- tion men även av nordisk integration. Inslaget av utländsk närvaro har ökat och som exemplen i rapporten visar till viss del med icke-finansiella ägare. Utvecklingen har även inneburit att ett par s.k. nischbanker har införlivats i större koncerner som nya nischbanker har erhållit oktroj. Det finns ytterligare oktrojansökningar som skall prövas. Trots sammanslagningarna mellan större aktörer får det ändå anses råda viss mångfald på den samlade bankmarknaden med verksamheter av skilda upplägg och inriktning. Breddningen av tillåtna ägarkategorier utgör bland annat ett led i strävan att öka förutsättningarna för att bank- marknaden skall präglas av mångfald och konkurrens. Sammanfattning Regeringen anser att har ett flertal medel till sitt för- fogande för att komma tillrätta med eventuella missförhållanden som har samband med den ägar- eller koncernstruktur som banken ingår i, vare sig missförhållandena skulle ha sin grund i att moderföretaget är ett icke- finansiellt företag eller att en ägare är att anse som olämplig av annan orsak. Regeringen anser vidare att det inte finns skäl till att införa möjligheter att i större utsträckning ingripa mot en icke-finan- siell ägare än mot andra ägare. Regeringen anser således i likhet med inspektionen att den utvärdering som gjorts visar att det inte finns något behov av några regeländringar med anledning av att begränsningen av icke-finansiellt ägande av banker avskaffades 1996. De begränsningar i möjligheter att få en tillräcklig insyn i utländska icke-finansiella ägare, i första hand utanför EES- området, torde inte kunna lösas med rent svenska regler utan för det krävs internationellt samarbete. Som inspektionen har påpekat kommer utvecklingen på bankområdet leda till att det internationella samarbetet i tillsynsfrågor blir av allt större betydelse. UNDERSÖKNING OCH UTVÄRDERING AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET INLEDNING 18 Bakgrund 18 Rättsutvecklingen beträffande icke-finansiella ägare av bank 18 Avgränsning 18 FÖREKOMSTEN AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET 19 UTVÄRDERING AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET 20 Allmänt 20 Internationella förhållanden 22 INLEDNING Bakgrund I regeringens regleringsbrev för avseende anslag till Finans-inspektionen anges att inspektionen skall undersöka förekomsten av och utvärdera icke-finansiella ägare på bankområdet i en rapport som skall lämnas till regeringen . Bakgrunden till upp-drag i nu aktuellt hänseende synes vara ett yttrande i näringsutskottets betänkande 1995/96:NU 9. Utskottet förklarade, med anledning av prop. 1995/96:74 om ökad bank- konkurrens, att utskottet delade regeringens uppfattning att möjligheterna för icke-finansiella företag att äga banker borde vidgas. Utskottet ansåg emellertid att det kunde finnas risker med att den möjliga ägarkretsen vidgades och ansåg därför att regeringen borde lämna en redovisning till om erfarenheterna av regeländringen. Rättsutvecklingen beträffande icke-finansiella ägare av I 1 kap. 4 § bankaktiebolagslagen (1987:618) fanns ursprungligen en bestämmelse med innebörd att ett bank-aktiebolag fick ingå som dotter- bolag i en koncern endast om ett annat bankaktiebolag var moderbolag. I paragrafens andra stycke gavs möjlighet för regeringen att medge undantag från denna regel om det fanns särskilda skäl. I förarbetena till bestäm-melsen (prop. 1986/87:148) anfördes att undantag inte borde medges om det i andra företag inom koncernen drevs verksamhet som inte gick att förena med en banks och att en bank borde kunna ingå i en koncern endast om samtliga koncernföretag drev sådan finansiell verk- samhet som en bank tillåts driva eller i övrigt utgjorde sådana företag som en bank kunde äga. Genom lagändring tilläts även försäkringsbolag vara moder- företag till en bank. Genom lagändringen avsågs även dispensregeln ges den innebörden att såväl banker som försäkringsbolag - efter regeringens tillstånd - skulle kunna ingå som dotterföretag i en holdingbolagskoncern. infördes i stället för ovanstående bestämmelse en regel med innebörd att ett förvärv av aktier i en bank, som innebär att ett icke-finansiellt företag blir moderföretag till en bank, fick tillåtas bara om det fanns synnerliga skäl. Regeringen föreslog i prop. 1995/96: 74 om ökad bankkonkurrens att det i 7 kap. 11 § andra stycket bankrörelselagen införda kravet på syn- nerliga skäl skulle upphävas. Lagändringen genomfördes genom SFS 1996:38 och trädde i kraft . Avgränsning Med begreppet icke-finansiellt företag förstås enligt prop. 1995/96: 74 s. 140 ett företag som inte står under tillsyn av eller motsvarande ut-ländsk myndighet. Som icke-finansiell ägare bör således enligt denna definition även betraktas sådana holdingföretag som endast äger finansiella företag i de fall holdingföretaget inte står under tillsyn av eller motsvarande utländsk myndighet. Denna defini- tion av begreppet icke-finansiell ägare kommer att ligga till grund för den fortsatta fram-ställningen. När den ursprungliga regeln, om att bankaktiebolag fick ingå som dot- terbolag i en koncern endast om ett annat bankbolag var moderbolag, infördes framgick det att begreppen dotterbolag och moderbolag utgick från det aktiebolagsrättsliga koncern-begreppet (jfr prop. 1986/87:148 s 20). Vid utvärderingen av borttagandet av denna bestämmelse kommer därför i första hand behandlas sådana icke-finansiella ägare som har ställning av moderbolag i aktiebolags-rättslig mening. Andra icke-finan- siella ägare kommer emellertid att behandlas i den mån det bedöms vara av vikt. FÖREKOMSTEN AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET Fem bankaktiebolag med oktroj att driva bankverksamhet är för närva- rande att anse som dotterbolag till ett icke-finansiellt före-tag enligt den definition som lämnats ovan. I fyra fall ägs bankaktiebolagen av hol- dingföretag. ägs till av , vilket i sin tur ägs till av staten. Ägare till är till . Nordbanken ägs av till . Ägandet i Nordbanken kommer att övergå till MeritaNord- banken , . ägs till av , vilket i sin tur är ett helägt dotterbolag till Aktieselskab, Dan- mark. ägs till av , . En bank, vilken till betydande omfattning ägs av icke-finansiella före- tag utan att dessa är att anse som moderföretag är . beviljades oktroj och ägs vardera av Capital B.V. Utöver de bankaktiebolag som nämnts ovan finns ytterligare banker, i vilka icke-finansiella företag har kvalificerade innehav. Dessa är emel- lertid av mindre omfattning och behandlas inte här. Vidare bör anmärkas att flera stora bankaktiebolag är börsnoterade. Det icke-finansiella ägande som förekommer i sådana banker behandlas inte heller i denna framställning. UTVÄRDERING AV ICKE-FINANSIELLA ÄGARE PÅ BANKOMRÅDET Allmänt En utgångspunkt vid utvärderingen av icke-finansiella ägare på bankom- rådet bör vara de skäl som anförts till stöd för regler som begränsar möj- ligheten för ett icke-finansiellt moderföretag att bli ägare till en bank samt de farhågor som uttrycktes vid upphävandet av det tidigare andra stycket i 7 kap. 11 § bankrörelselagen. En kort redo-görelse för dessa frågor skall därför göras i det följande. Bakgrunden till den ursprungliga be-stämmelsen om att en bank fick ingå i en koncern endast om ett annat bankbolag var moderbolag var bland annat att det ansågs föreligga en risk för att banken inte skulle kunna upprätthålla sin självständiga ställning om den var dotterbolag till en annan juridisk person än en bank. Eftersom bank-lagstiftningen inte kunde tillämpas på de bolag som organisatoriskt stod över en bank bedömdes vidare att vissa banklags-bestämmelser kunde sättas ur spel genom att en bank underordnades ett annat företag. Vidare uttrycktes att en koncern som inrymmer en bank måste präglas av stabilitet, säkerhet och sundhet i verksam-heten och att det allmänna måste kunna ställa krav på koncernen i dess helhet och ges rätt till insyn i koncernen. I förarbetena till upphävandet av den nu aktuella bestämmelsen (prop. 1995/96:74) anfördes att de principiella betänkligheterna mot domine- rande ägarandelar för icke-finansiella företag i huvudsak rör risken för intressekonflikter och maktmissbruk samt att risker föreligger för banken att smittas av problem i andra delar av företagsgruppen. har inte iakttagit några exempel på att förekomsten av dominerande icke-finansiella ägare i sig skulle inneburit att riskerna ökat för utnyttjande av banker för osunda trans- aktioner eller att osunda beroendeför-hållanden uppstått. För att närmare kunna analysera vilka möjligheter det allmänna har att ställa krav på och utöva tillsyn över övriga företag i koncerner, där en bank ingår, samt undvika icke önskvärda ägarförhållanden på bank- området bör en genomgång ske av de regler som ger sådana möjligheter. Vid införandet av regeln i 1 kap. 4 § bankaktiebolagslagen infördes den s.k banksmittobestämmelsen. Banksmitto-bestämmelsen innebär, för det fall en bank ingår i en koncern, att bestämmelserna i bankrörelselagen och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinsitut och värdepappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank skall gälla i tillämpliga delar för övriga svenska företag i koncernen. Från banksmitto-bestämmelsen görs undantag för försäkrings-företag och sådana dotterföretag till försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. Vidare finns möjlighet för regeringen eller Finans-inspektionen att bevilja undantag från regeln om det finns särskilda skäl. Syftet med bestämmelsen är att få garantier för att väsentliga banklagsbestämmelser inte kring-gås eller blir mindre verkningsfulla vid en omorganisation av bankverksamheten. har använt sig av möjligheten att medge undantag från reglerna för rörelsens bedrivande i bank-smittobestämmelsen i fall där reglerna för rörelsens bedrivande i bank saknar relevans för de icke- finansiella företagen i koncernen. Enligt 1 kap. 11 § fjärde stycket bankrörelselagen får koncernbidrag ges av banken endast efter tillstånd av Finans-inspektionen. Genom denna bestämmelse kan utöva tillsyn över vissa överföringar inom koncernen och har därvid möjlighet att i viss mån för- hindra att banken utsätts för risker. Vid prövningen av en ansökan om tillstånd att lämna koncern-bidrag kan till exempel kontrollera att planerade koncernbidrag ryms inom institutets disponibla vinstmedel samt att institutet även efter det att koncern-bidraget lämnats uppfyller kraven på kapitaltäckning. I 1 kap. 11 § femte stycket bank-rörelselagen finns vidare en bestäm- melse om att övriga företag i koncernen skall lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken. Finans-inspektionen har begärt in såväl enskilda uppgifter som löpande rapportering från icke-finansiella moderföretag till bank. Den begärda rapporteringen har avsett bland annat företagets aktuella aktieinnehav i banken, befintliga avtal mellan moder-företaget och banken, lån från banken till moderföretaget samt av banken, för moder-företagets räkning, utställda garantier. Rapporteringen har skett enligt inspektionens önskemål. bedömer att denna möjlighet att fordra in rapportering är av betydande vikt för inspektionens möjligheter att utöva en ändamålsenlig tillsyn över övriga företag i koncerner där en bank ingår. Enligt lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditin- stitut och värde-pappersbolag begränsas de tillåtna värdena av en banks exponering mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknyt- ning. En dylik exponering får inte överstiga 10, 20 respektive av bankens kapitalbas, beroende på institutens inbördes anknytning och verksamhet. Den lägsta gränsen om blir tillämplig för en banks exponeringar gentemot ett moderföretag som inte är ett institut under tillsyn av eller motsvarande utländsk myndighet. till bank faller således in i denna grupp. Reglerna om begränsningar av stora exponeringar har till syfte att skydda ett företag mot förluster för det fall en kund eller grupp av kunder inte kan infria sina åtaganden gentemot företaget samt att begränsa den maximala förlust som ett företag kan ådra sig om en kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning inte infriar sina åtaganden. Vidare åläggs bankerna rapporteringsskyldighet till Finans-inspektionen beträf- fande stora exponeringar vilket är en förutsättning för inspektionens till- syn över att instituten inte överskrider bestämmelserna om begränsningar av stora exponeringar. erfaren-het är att det genom rapporteringen blir möjligt att på ett tidigt stadium upp-märksamma eventuella stora exponeringar samt vidta åtgärder för att få institutet att åtgärda problemen. ser denna möjlighet som ett vik- tigt medel för att undvika risker i bankernas verksamhet. Enligt 7 kap. 5 § första stycket lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinsitut och värdepappersbolag skall för en finan- siell företagsgrupp lämnas uppgifter i en särskild redovisning som avser gruppens samlade ekonomiska ställning (gruppbaserad redovisning). En finansiell företagsgrupp kan enligt 6 kap. 1 § bland annat bestå av hol- dingföretag med finansiell verksamhet och de dotterföretag som är insti- tut. Ett holdingföretag med blandad verksamhet skall lämna den infor- mation som behövs för tillsynen över de dotterföretag som är institut, enligt 7 kap. 5 § andra stycket. Reglerna om gruppbaserad tillsyn medför utökade tillsynsmöjligheter beträffande övriga företag i den finansiella gruppen. som 7 kap. 11 § andra stycket bankrörelselagen upphävdes skärptes vissa andra regler för bankers ägande och kon- cernstruktur. I 2 kap. 3 § bankaktiebolagslagen infördes bland annat bestämmelser med innebörd att oktroj inte får beviljas om det kan antas att någon som i väsentlig mån åsidosatt sina skyldigheter i näringsverk- samhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken. I 7 kap. bankrörelselagen fanns regler om ägarprövning vid förvärv av kvali-ficerade innehav av aktier i bank. möjligheter att ingripa mot en olämplig ägare vidgades emellertid. Vidare infördes regler till förhindrande av att en bank ingår i en svåröverskådlig företagsgrupp. Dels infördes en bestämmelse med innebörd att oktroj inte får beviljas för det fall en bank har nära förbindelser med någon annan och detta hindrar en effektiv tillsyn av banken, dels infördes möjlighet för inspektionen att ingripa mot innehavare av aktier som medför att förbindelserna är nära, för det fall sådana nära förbindelser hindrar en effektiv tillsyn av banken. Genom reglerna om ägarprövning och nära förbindelser har inspek- tionen möjlighet att pröva lämpligheten hos alla ägare till bank samt mot- sätta sig en koncernstruktur som hindrar en effektiv tillsyn. Detta gäller både vid ansökningar om oktroj och vid det löpande tillsynsarbetet. Finansinpektionen konstaterar att det i den definition av begreppet icke-finansiellt företag som lämnats ovan ryms såväl finansiella hol- dingföretag som rena industri-företag. Det är tydligt att det kan föreligga påtagliga skillnader i fråga om vilka risker som kan aktualiseras beroende på vilken typ av icke-finansiellt företag som är moderföretag till en bank. Från inspek-tionens sida kan det därför bli fråga om att rikta in tillsynen på olika riskområden beroende på vilken typ av företag som är moder- företag, även om någon viss typ av icke-finansiell ägare inte för- anlett större behov av åtgärder från inspektionens sida än andra. Internationella förhållanden De fall där bedömer att tillsynen kan försvåras av det faktum att ett icke-finansiellt företag är moderföretag till en bank är de koncerner där moder-bolaget är ett utländskt företag med säte i ett tredje land utanför EES-området. Finans-inspektionen kan i och för sig upp- märksamma dylika ägarstrukturer genom de regler som avser att för- hindra att en bank ingår i en svåröverskådlig företagsgrupp. Finans- inspektionen kan emellertid varken kräva upplysningar eller rapportering från moderbolaget med stöd av svenska lagregler eller med stöd av bestämmelser i . Som exempel på sådana svenska regler som inte blir verkningsfulla beträffande utländska bolag i en koncern kan nämnas banksmittobestämmelsen. Någon konsoliderad tillsyn blir därför inte möjlig för en dylik företagsgrupp. Inom ramen för det europeiska samarbetet har diskussioner förts, bland annat i Groupe de Contact, angå- ende hur sådana tillsynsfrågor skall kunna lösas.