prop · GL03116 · 1998-01-01 00:00:00 — På samma sätt som gäller för annan ändamåls- bunden egendom som disponeras av olika enskilda organisationer får det vara en uppgift för mottagaren av egendomen att genom intern revision ordna en tillfredsställande tillsyn över att egendomen används på avsett sätt. Något annorlunda förhåller det sig med prästlönetillgångarna. Tillgångarnas ursprung, karaktär och omfattning motiverar att deras förvaltning och ändamål regleras i lagen om . Det är därmed också rimligt att överväga en tillsyn över denna förvaltning. finns det dock inte något som tyder på att en tillsyn är nödvändig. Under sådana omständigheter är det tillräckligt att regeringen ges möjlighet att om så skulle bedömas erforderligt besluta om tillsyn över förvaltningen. Lagrådet har påpekat att den föreslagna bestämmelsen inte ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter i frågor om t.ex. redovisning, förelägganden och tillträde. Som regeringen uttalat beträffande motsvarande bestämmelse för (se avsnitt 7.2.1), finns det inte anledning att anta att medvetet skulle försvåra en tillsyn som beslutats av regeringen eller underlåta att följa rekommendationer som ges i anledning av sådan tillsyn. Även när det gäller prästlönetillgångarna har således möjligheten för regeringen att besluta om tillsyn över förvaltningen ett värde. Tillämpliga bokföringsregler församlingar och kyrkliga samfälligheter är för när- varande undantagna från bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976:125). För deras del gäller i stället reglerna om räkenskapsföring och redovisning i 19 kap. kyrkolagen. När kyrkolagen upphör att gälla vid utgången av blir de allmänna regler om bokföringsskyldighet som kommer att gälla för registrerade trossamfund tillämpliga även på . är huvudregeln i bokföringslagen att näringsidkare är bok- föringsskyldiga. Ideella föreningar och stiftelser är därför bokförings- skyldiga i den mån de utövar näringsverksamhet. För stiftelser gäller dessutom bokföringsskyldighet enligt stiftelselagen i vissa ytterligare fall, bl.a. om de är moderstiftelser eller om deras tillgångar överstiger ett visst belopp. I samband med beredningen av ärendet om översyn av redovisningslagstiftningen får avgöras vilka krav på redovisning samhället bör ställa på registrerade trossamfund och sådana särskilda rättssubjekt av stiftelseliknande karaktär som prästlönetillgångarna och utgör. Vid denna prövning får övervägas om trossamfundens speciella organisationsstruktur föranleder särskilda bedömningar rörande bokföringsskyldigheten. I det sammanhanget får också övervägas i vilken utsträckning trossamfunden bör omfattas av samma revisionsregler som gäller för andra associationer. Bokföringen av den kyrkliga egendom som vid relationsändringen överförs till olika organ inom kommer således att följa de regler om bokföring som då gäller för det organ till vilket egendomen förs. Det finns inte någon anledning att anta att detta kommer att medföra avsevärda olägenheter för . Behovet av statlig revision Regeringen delar Kammarkollegiets bedömning att det saknas anledning att föreslå en särskild statlig revision som tar sikte på förvaltningen av den kyrkliga egendomen. De allmänna bokförings- och revisionsregler som blir tillämpliga för registrerade trossamfund och den rätt att ta del av handlingar som avses komma att gälla inom bör vara tillräckliga för att garantera att förvaltningen blir allsidigt genomlyst. De offentliga medel som enligt principbeslutet kommer att förfoga över inom begravningsverksamheten och vid hanteringen av ersättning för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom förutsätter även de en trovärdig revision på alla nivåer inom kyrkan. Regeringen utgår från att kommer att utforma de närmare bestämmelser som är nödvändiga för att åstadkomma detta. Som nämnts får det senare övervägas om och andra trossamfund bör omfattas av de regler om revision som gäller för andra associationer. 7.4.2 Ersättningsfrågor Regeringens förslag: En regel införs som innebär att om någon som före relationsändringen var ägare till eller hade särskild rätt till kyrklig egendom lider förlust genom att egendomen överförs till , en församling eller en kyrklig samfällighet, så skall staten utge ersättning för skadan. Kammarkollegiets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det ställdes inte någon särskild enkätfråga i Remiss I om detta förslag. Mycket få remissinstanser har haft några synpunkter på förslaget. i föreslår att rätten till ersättning begränsas genom en tidsfrist inom vilken talan skall väckas. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Förslagen om den kyrkliga egendomen i denna proposition innebär att viss egendom av enskild, stiftelseliknande karaktär överförs med äganderätt till eller dess församlingar eller kyrkliga samfälligheter. Andra kategorier av kyrklig egendom prästlönetillgångarna och med fastigheter och fastighetsfond bibehåller den stiftelseliknande karaktär de har , men skall förvaltas under ändrade förhållanden. I 2 kap. 18 § regeringsformen finns regler om skydd för äganderätten som innebär att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild eller tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som tvingas avstå sin egendom eller tåla rådighetsinskränkningar av visst slag är enligt bestämmelsen tillförsäkrad ersättning för förlusten eller skadan. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller även reglerna om egendomsskydd i som svensk lag. I artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen anges att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt andra stycket i artikeln skall emellertid första styckets bestämmelser inte inskränka en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som en stat finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lagar eller andra föreskrifter inte meddelas i strid med åtaganden enligt . Även om regeringens förslag inte är avsett att medföra inskränkningar i dispositionsrätten till egendomen för de organ inom som innehar den, innebär förslaget formellt sett en övergång av äganderätten till viss egendom från enskilda subjekt av stiftelsekaraktär till olika delar av ett registrerat trossamfund. Syftet med regeringens förslag beträffande den kyrkliga egendomen är att skapa klara och överskådliga ägarförhållanden till egendomen. Detta får anses utgöra ett allmänt intresse av sådan vikt att förslaget kan genomföras utan hinder av bestämmelserna om egendomsskydd i grundlagen och . Det kan inte helt uteslutas att det i samband med äganderätts- övergången uppkommer skada för någon rättsinnehavare, t.ex. den som har nyttjanderätt till en berörd fastighet. Redan av allmänna principer torde följa att en sådan rättsinnehavare bör ha rätt till ersättning. Reglerna om egendomsskydd i 2 kap 18 § regeringsformen föreskriver därtill att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. En bestämmelse om sådan ersättning erfordras därför. Med hänsyn till de speciella förhållanden som gäller för den kyrkliga egendom som är aktuell är det svårt att föreställa sig en situation då det på grund av förslaget uppkommer en ersättningsgill ekonomisk förlust. Regeringen finner att det sannolikt endast undantagsvis kan bli fråga om ersättningsanspråk till följd av den föreslagna lagstiftningen. Det är också svårt att bedöma arten av de förluster som skulle kunna bli ersättningsgilla. Mot denna bakgrund bör det i lagen inte ges några närmare föreskrifter om hur ersättningen skall bestämmas annat än att ersättningen skall vara skälig. Eftersom det inte går att förutse vilka olika slag av ersättningsanspråk som kan uppkomma till följd av förslaget, är det inte motiverat att införa en tidsfrist av det slag som i föreslagit. 7.4.3 Skyddet för natur- och kulturmiljövårdens intressen Regeringens bedömning: Vid förvaltningen av den kyrkliga egendomen bör naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen kunna tillgodoses genom den skyddslagstiftning som finns inom dessa områden. Någon särskild bestämmelse i lagen om behövs inte. Kammarkollegiets förslag: Kollegiet har inte lämnat några förslag i denna del. Remissinstanserna: och statens historiska museer anser att den kyrkliga miljön i sin helhet inklusive boställe och odlingsmark utgör ett kulturarv som bör tas till vara i så stor utsträck- ning som möjligt. Lagen om bör därför kompletteras med bestämmelser motsvarande nuvarande 41 kap. 8 och 10 §§ kyrko- lagen. kyrkomöte: Prästlönetillgångarnas främsta ändamål måste också vara att ge ekonomisk avkastning till stöd för kyrkans verksamhet. Detta hindrar givetvis inte det angelägna i att den ekonomiska förvaltningen bedrivs på ett sätt som tillgodoser naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen eller andra ideella intressen i anslutning till kyrkans verksamhet. Den av regeringen föreslagna lagtexten rymmer goda möjligheter till ett sådant hänsynstagande. Skälen för regeringens bedömning: I 41 kap. 8 § kyrkolagen föreskrivs att naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen skall beaktas i skälig omfattning vid förvaltningen av den kyrkliga jorden. I 10 § samma kapitel stadgas att egendomsnämnden skall inhämta yttrande från innan den företar mera omfattande värdebeständig rationalisering på en prästlönefastighets jordbruk eller utför utbyggnad eller väsentlig ombyggnad av hus på sådana jordbruk. Bestämmelserna är inte kopplade till något tillsynsförfarande och det finns inte några i författning reglerade påföljder för den som inte följer dem. Det är därmed svårt att bedöma vilken praktisk effekt reglerna har haft. En bärande tanke bakom principbeslutet om ändrade relationer är att i högre grad än tidigare skall likställas med andra trossamfund. skall ges ökad frihet att bestämma i sina egna angelägenheter och den omfattande speciallagstiftningen om kyrkliga frågor skall upphöra. Den föreslagna lagen om skall därför endast innehålla det som är principiellt viktigt och av grundläggande karaktär för . Vad som i övrigt skall gälla för trossamfundet kommer därför att framgå dels av vissa bestämmelser i lagen om trossamfund, dels av allmän lagstiftning som är tillämplig på trossamfund, dels också av regler som fastställs inom trossamfundet . En bestämmelse av det slag som föreslagit kan inte anses vara principiellt viktig eller av grundläggande karaktär för som trossamfund. Regeringen finner därför inte skäl för en sådan reglering som föreslagits. I stället bör naturvårdens och kulturvårdens intressen tas till vara genom de skyddsregler som gäller inom dessa områden. I t.ex. 4 kap. kulturminneslagen finns ingående bestämmelser om kyrkliga kulturminnen som bl.a. omfattar kyrkobyggnader, kyrkotomter och kyrkliga inventarier. Eventuella behov av justeringar av sådana regler bör övervägas i samband med behandlingen av förslag rörande den kyrkliga egendomen i betänkandet Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128) och förslagen i betänkandet Staten och trossamfunden, Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven (SOU 1997:43) från Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet. 8 Författningskommentarer 8.1 Förslaget till lag om trossamfund 1 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.1. 2 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.1. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har ändringar gjorts i enlighet med Lagrådets förslag. 3 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.1. Andra meningen är ny i förhållande till lagrådsremissens lagförslag och har tillkommit på förslag av Lagrådet. Bestämmelsen innebär att varje trossamfund måste ge möjlighet för den som vill att utträda ur trossamfundet. Om ett trossamfund enligt sina stadgar eller liknande grundregler har en regel om att utträde inte kan ske, är den regeln således utan verkan. Bestämmelsen hindrar dock inte att trossamfundet föreskriver en viss innan utträde beviljas för den som önskar utträde. Inte heller hindrar den att ett trossamfund föreskriver att utträde endast kan ske . 4 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.2. Den har utformats efter förslag av Lagrådet. Som Lagrådet påpekat torde man inte kunna motsatsvis dra slutsatsen att inte en underårig kan på egen hand själv besluta om inträde eller utträde, om hon eller han nått erforderlig mognad. 5 § I bestämmelsen anges vad som menas med registrerat trossamfund. 6 § Bestämmelsen innehåller en upplysning om att sådan reglering av förhållanden som avses i den föreslagna bestämmelsen 8 kap 6 § första stycket andra meningen regeringsformen (se prop. 1997/98:49) finns i den särskilda lagen om . Andra stycket har tillkommit på förslag av Lagrådet. Avsikten är att klargöra vilka bestämmelser i lagen som inte gäller för . 7 12 §§ Dessa bestämmelser handlar om förfarandet vid registrering m.m. Av 5 § och 6 § andra stycket följer att de inte är tillämpliga på . 7 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.3, 5.4 och 5.6. I bestämmelsen uttrycks de krav som ett trossamfund måste uppfylla för att kunna registreras. Av första stycket framgår att ett trossamfund för att kunna registreras skall ha antagit stadgar eller något motsvarande grunddokument, varav trossamfundets ändamål framgår liksom hur det fattas beslut i tros- samfundets angelägenheter. Vidare anges att trossamfundet skall ha en styrelse eller motsvarande organ. För att kunna registreras måste trossamfundet enligt andra stycket ha ett namn som inte kan förväxlas med andras. 8 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4. 9 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.5. Första stycket innebär att ett trossamfund som registreras får rättskapacitet som registrerat trossamfund genom registreringsbeslutet. Att och dess organ har rättskapacitet framgår av 3 § i lagen om . Av andra stycket framgår i vilka fall trossamfundet förlorar sin rättskapacitet. 10 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.6. 11 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.7. Andra stycket har tillkommit med anledning av ett påpekande från Lagrådet. Hänvisningen i tredje stycket till lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar innebär att de angivna bestämmelserna skall gälla i tillämpliga delar vid likvidation enligt denna lag. 12 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.7. Den har i stort utformats efter förslag av Lagrådet. Vid avregistrering utan föregående likvidation övertas trossamfundets rättigheter och skyldigheter av den ideella förening som trossamfundet då kommer att utgöra. Detta förutsätter att det finns något slag av funktionell identitet mellan det registrerade trossamfundet och dess efterföljare. Tillgångar och skulder kan därför inte övergå till en redan tidigare befintlig juridisk person. Inte heller är det möjligt att dela upp trossamfundets tillgångar och skulder på flera juridiska personer. 13 § Bestämmelsens tre första stycken behandlas närmare i avsnitt 5.8. Paragrafen kompletterar bestämmelserna i 7 12 §§. Av första stycket framgår att självständiga organisatoriska delar av ett trossamfund som har registrerats enligt lagen om trossamfund också får registreras, om de uppfyller kraven i 7 §. Det bör dock inte komma i fråga att organisatoriska delar registreras, såvida de inte framstår som själv- ständiga, åtminstone i förhållande till tredje man. När organisatoriska delar registreras, skall i princip samma bestämmelser tillämpas som gäller vid registrering av trossamfund. I vissa situationer kan det dock vara nödvändigt att göra avsteg från denna huvudregel. Som exempel kan nämnas den organisatoriska delens namn. Det förefaller inte nödvändigt att strikt upprätthålla kravet på att namnet skall vara ägnat att särskilja verksamheten från andras när det gäller organisatoriska delar. församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift är enligt fjärde stycket registrerade organisatoriska delar av . Rättskapaciteten regleras i 3 § lagen om , se även avsnitt 6.2. Lagrådet har anfört att regleringen i detta stycke mer naturligt har sin plats i lagen om och föreslagit att den skall föras över dit. Regeringen delar inte den uppfattningen bl.a. med hänsyn till att rättsliga ställning regleras i denna lag och till att ett av huvudsyftena med hela reformen är att öka likställigheten mellan olika trossamfund, vilket tydligare kommer till uttryck med den av regeringen föreslagna lösningen. 14 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4 och 5.5. 15 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.6 och 5.8. Enligt första stycket svarar det registrerade trossamfundet självt för sina skyldigheter, vilket bl.a. innebär att trossamfundets medlemmar i princip är fria från personligt ansvar. Av andra stycket framgår att detta även gäller varje självständig organisatorisk del inom ett registrerat trossamfund. 16 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.5 och 6.4. 17 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4 och 5.7. 8.2 Förslaget till lag om 1 2 §§ Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 6.1. Bestämmelserna, vilka försöker spegla den syn på sig själv som kyrkan givit uttryck åt, är avsedda att garantera att identitet bevaras efter relationsändringen. 1 § Av bestämmelsen framgår att är organiserad på tre skilda nivåer, vilka gemensamt utgör trossamfundet . På lokal nivå framträder som församlingar, på regional nivå som stift och på nationell nivå genom kyrkomötet och de eventuella ytter- ligare organ som detta väljer att inrätta för att svara för stiftens och församlingarnas gemensamma angelägenheter. De tre nivåerna är fasta beståndsdelar i helheten och kan inte utträda ur denna. 2 § I bestämmelsen anges karaktär av öppen folkkyrka med rikstäckande verksamhet. Därmed avses att säkerställa att uppdrag efter relationsändringen kommer att vara detsamma som , dvs. att överräcka i ord och handling till hela folket (jfr 2KL1995:1 s. 25). Vidare anges att skall bedriva en rikstäckande verk- samhet i samverkan mellan en demokratisk organisation och kyrkans äm- bete. Detta innebär att den för grundläggande föreningen av folkligt förankrad självstyrelse och prästerlig ämbetsförvaltning, den så kallade dubbla ansvarslinjen, även kommer att gälla som organisatorisk princip inom . Vidare innebär det att valen inom kyrkan skall vara fria och demokratiska. 3 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.2. Av 5 § och 13 § fjärde stycket lagen om trossamfund framgår att utgör ett registrerat trossamfund och att församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift är registrerade organisatoriska delar av . 4 6 §§ Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 6.3. I bestämmelserna beskrivs organisatoriska struktur. De innehåller också bestämmelser om de övergripande uppgifter och den grundläggande kompetens som tillkommer de olika kyrkliga nivåerna. Vidare framgår det av bestämmelserna hur beslutsstrukturen i är uppbyggd. 7 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.4. 8 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.4. I första stycket anges att det i första hand är församlingen som beslutar om den obligatoriska lokala kyrkoavgiften. Det är dock också möjligt att avgiften i stället beslutas av den kyrkliga samfällighet i vilken försam- lingen ingår. Alternativt kan lokal kyrkoavgift för olika ändamål beslutas såväl av församlingen som av den kyrkliga samfälligheten. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har andra meningen fått en något annorlunda utformning med anledning av Lagrådets synpunkter. 9 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.3 och 7.4.1. I bestämmelsen anges den egendom som är av sådan vikt att den bör regleras i lagen. Ändamålsbestämmelsen för tillgångarna, det förhållan- det att endast avkastningen får användas för ändamålet och att en förvaltare utses är de faktorer som utgör grunden för tillgångarnas ställning som självständiga förmögenheter. Att prästlönetillgångarna utgör särskilda rättssubjekt framgår av 10 § lagen om införande av lagen om . Ändamålet för rättssubjekten anknyter till det nu gällande ändamålet. Det kan endast ändras genom ändring av lagen. När det gäller att fastställa vad som utgör egendomens avkastning avses inte någon ändring av nuvarande tillämpning som utvecklats med stöd av 41 kap. kyrkolagen. Då stiftelselagen inte skall tillämpas blir det som får bestämma i denna fråga i egenskap av förvaltare. Genom andra stycket andra meningen bemyndigas regeringen att besluta om tillsyn över förvaltningen och hur sådan tillsyn skall vara ordnad. Tredje stycket innebär i sak att stiftelselagens allmänna bestämmelse om placering av en stiftelses förmögenhet skall utgöra norm för prästlönetillgångarnas placering. Det får förutsättas att bestämmer enhetliga regler i frågor rörande tillgångarnas förvaltning såsom t.ex. placeringsinriktning, värdesäkring av kapitalet och beräkning av den disponibla avkastningen. 10 11 §§ Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 6.5.1. I dessa bestämmelser behandlas rätten att ta del av sådana handlingar inom som tillkommer . 12 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.5.1. Enligt bestämmelsen bildas arkiv av de handlingar från den kyrkliga verksamhet som avses i 11 § dvs. de handlingar som omfattas av den inomkyrkligt reglerade handlingsoffentligheten. Dessa arkiv skall hanteras på i princip samma sätt som myndighetsarkiv. Beträffande de av handlingar som avses i 10 § och som alltså omfattas av den offentligrättsligt reglerade handlingsoffentligheten kommer bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) att gälla. 13 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.6. Enligt första stycket skall beslut som innebär att någon inte får ta del av handlingar som avses i 11 § kunna överprövas av ett organ inom . Bestämmelsen är avsedd att exklusivt reglera möjligheterna att få negativa beslut prövade, dvs. det skall inte gå att klaga till statlig domstol. Av andra stycket framgår att skall inrätta ett särskilt organ för att inom kyrkan ytterst pröva frågor som avses i första stycket. Genom att förekomsten av detta organ anges i lagen om markeras dess oberoende ställning. Formuleringen utesluter inte möj- ligheten att först låta beslut prövas av en mellaninstans, t.ex. på regional nivå. Som Lagrådet har erinrat blir inte beslut av det överprövande organet exigibla (verkställbara). 14 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.7. 8.3 Förslaget till lag om införande av lagen (1999:000) om 1 7 §§ Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 6.10. Frågan om tystnadsplikt behandlas dock i avsnitt 6.8. 8 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.9. 9 § Paragrafen, som delvis har utformats efter Lagrådets förslag, innehåller bestämmelser om övergång av äganderätten till vissa slag av den specialreglerade kyrkliga egendomen samt särskilda bestämmelser om m.m. Vid relationsändringen förs äganderätten över till olika kyrkliga enheter beroende på egendomens ändamål. Överföringen av äganderätt innebär att egendomens stiftelsekaraktär upphör och att staten avstår sin formella äganderätt till den del av denna egendom som utgörs av kronoanslag. De kyrkliga enheterna kommer att inneha egendomen med full äganderätt eller med en äganderätt som är inskränkt vad gäller det ändamål som är föreskrivet. Bestämmelserna innebär inte något hinder mot omplaceringar av tillgångarna. Samma ändamål skall då gälla för den egendom som ersätter den tidigare. Hänvisningen i första stycket till olika bestämmelser i kyrkolagen är avsedd att så precist som möjligt ange vilken egendom som skall föras över med äganderätt till olika kyrkliga enheter.