prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessa anger bl.a. att gällande riktvärden för halter i luft (numera gräns- värden) för kvävedioxid skall och att utsläppen av cancerframkallande ämnen skall halveras . Målen gäller den totala halten av ämnen i luften, oavsett utsläppskälla. Utsläppen från tra- fiken av ämnen som framkallar cancer, allergi, astma och annan ohälsa måste minskas till ofarliga nivåer. Luften i svenska tätorter har i många avseenden blivit bättre . Halterna av bl.a. cancerframkallande ämnen och ozon utgör dock fortfarande ett betydande hälsoproblem. Det finns också stora bris- ter i kunskapen om luftens kvalitet från hälsosynpunkt. Det står dock klart att det i de tätorter som har luftkvalitetsproblem krävs långtgå- ende minskningar av utsläppen från vägtrafiken. Det finns således ett stort behov av ytterligare kunskap om trafikens luftföroreningar och deras hälsoeffekter. Regeringen anser att det saknas förutsättningar att ange etappmål för trafikens hälsoeffekter och avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla mått och metoder för att följa upp trafikens påverkan på människors hälsa. I av- vaktan på säkrare sätt att följa upp utvecklingen av trafikens hälsoeffek- ter är det också viktigt att halterna av luftföroreningar noggrant följs upp, särskilt i de större tätorterna. Buller utsätts ca 1,5 miljoner människor i vid sin bostad för bul- lernivåer som överstiger de nivåer angett. Bullerstörningar från vägtrafiken utgörs till stor del av buller- nivå, utom enstaka störningar , medan buller från järnvägstrafiken och från flyget, i anslutning till flygplatser, oftast utgörs av momentana störningar. I vissa fall kan även störningar från sjöfarten förekomma. Regeringen har i prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter redovisat dels riktvärden dels ett åtgärdsprogram i två etapper mot störningar i trafikbuller i befintlig bebyggelse för den statliga infrastrukturen. I propositionen anges att följande riktvärden för trafikbuller normalt inte bör överskridas vid nybyggnation av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnation eller vid väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur: (A) ekvivalentnivå inomhus, (A) maximalnivå inomhus , (A) ekvivalentnivå utomhus (vid fasad), (A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. För utomhusnivån avses för flygbuller FBN (A). Vid tillämpning av riktvärdena vid åtgärder i trafikinfrastrukturen bör hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivån inte kan reduceras till nivåer enligt ovan bör inriktningen vara att inom- husvärdena inte överskrids. Vid åtgärd i järnväg eller annan spåranlägg- ning avser riktvärdet för buller utomhus (A) ekvivalentnivå vid uteplats och (A) ekvivalentnivå i bostadsområdet i övrigt. Det i propositionen uppsatta etappmålet för åtgärdsprogram mot stör- ningar av trafikbuller i befintlig bebyggelse omfattar minst de fastigheter som exponeras av buller vid följande nivåer och däröver: (A) ekvivalentnivå utomhus för vägtrafikbuller, (A) maximalnivå inomhus avseende buller från järn- vägstrafik, - utomhus för flygbuller vid: FBN (A), (A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån i medeltal minst per natt, (A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån dag- och , (A) maximalnivå, när området regelbundet exponeras för bullernivån endast vardagar och enstaka kvällar. Det första etappmålet skall uppnås och därefter skall arbetet fortsätta med en andra etapp. Inför infrastrukturplaneringen har rege- ringen dock angivit som en rimlig ambitionsnivå för infrastrukturåtgärder på statliga vägar och järnvägar att det första etappmålet . Berörda trafikverk och Försvarsmakten har fått i uppdrag att till analysera och redovisa ett förslag till ytterligare bulleråtgärder för den andra etappen i syfte att påskynda uppfyllandet av ovan angivna riktvärden. Kretsloppsanpassning Kretsloppsprincipen formulerades i regeringens prop. 1992/93:180 (bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) om riktlinjer för en fortsatt krets- loppsanpassning som vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas . Transportsystem bör, liksom samhället i övrigt, kretsloppsanpassas i syfte att - förhindra att materialflödena från samhället orsakar oacceptabla stör- ningar i de naturliga kretsloppen, - hushålla med naturresurser genom att bevara resurserna av icke förny- bara material för kommande generationer och begränsa uttagen av biomassa och vatten till vad som tillkommer genom tillväxt och till- rinning. Genom att effektivisera materialflödena och inte använda de mest skad- liga kemikalierna kan man på ett effektivt sätt undvika miljöproblem. I kretsloppsarbetet hanteras olika produktgrupper. Till de produktgrupper som är relevanta för transportsystemet hör asfalt, förpackningar, bilar, däck och byggnader. Kretsloppsarbetet drivs genom producentansvar och regleras i förordningar. För transportinfrastrukturen ligger ansvaret för kretsloppsanpassningen på infrastrukturhållaren, dvs. i de flesta fall på staten eller kommunerna. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter redo- visades tre etappmål för perioden fram : - Miljöfarliga material skall inte införas i infrastrukturen. - Användandet av icke förnyelsebara material skall minimeras. - Materialen i infrastrukturen skall återvinnas eller återanvändas och deponering skall i princip upphöra. Till grund för dessa formuleringar ligger förslag från och till konkreta mål och åtgärder. Mål som hänger samman med användningen av fordon, t.ex. förbränning av fossila bränslen, har tidi- gare redovisats i form av utsläppsmål. måste fossila bränslen fasas ut och ersättas av förnybar energi i en takt som medför att målet om att minska koldioxidutsläppen kan uppnås. Regeringen anser att etapp- målen inom kretsloppsarbetet inom transportsektorn kontinuerligt bör vidareutvecklas så att uppföljningen av målen underlättas. Natur- och kulturmiljön Transportsystemet påverkar i stor utsträckning natur- och kulturmiljön, livsmiljön i städer och tätorter och den biologiska mångfalden. Även kulturpåverkade landskapstyper kan rymma värdefulla arter eller bio- toper. Det är viktigt att landskapet har en förmåga att länka ihop olika naturtyper i ett nätverk. För de kulturella värdena finns liknande behov av bevarande, variation och sammanhang. Den historiska dimensionen i landskapet bör därför bevaras och tas till vara vid planeringen av nya trafikanläggningar. Bevarandet av värdefulla natur- och kulturmiljöer är en förutsättning för en hållbar utveckling. Transportsystemets påverkan på värdefulla miljöer sker i huvudsak genom att trafikanläggningarna ofta utgör ett störande intrång eller hind- rande barriärer i landskaps- och bebyggelsemiljön. 1996/97:53 angav regeringen vissa målsättningar för nya transportanläggningar: - Nya transportanläggningar bör lokaliseras så att de fungerar i sam- klang med sin omgivning och utformas med hänsyn till regionala och lokala natur- och kulturvärden. - Möjligheten att utveckla användningen av befintlig infrastruktur bör alltid övervägas innan beslut om ny infrastruktur tas. - Studier bör göras i tidiga skeden av hur den nytillkommande infrastrukturen på olika sätt påverkar landskapet. Ambitionen inom MaTs-samarbetet har varit att enligt samma principer som för t.ex. luftföroreningar försöka finna åtgärdsmål för utbyggnaden av infrastrukturen, baserade på miljökvalitetsmål. Det har visat sig att miljökvalitetsmål för natur- och kulturmiljön behöver utvecklas ytterli- gare. Regeringen lämnade i uppdrag till berörda myndigheter att dels föreslå hur infrastrukturens intrång i och påverkan på natur- och kulturmiljön skall beskrivas och beaktas i infrastrukturplanerna, dels föreslå hur en samlad strategisk miljöbedömning av förslagen till infrastrukturplaner skall göras. Uppdragen redovisades och utgör nu ett underlag för det pågående arbetet med infrastrukturplanerna och för regeringens hantering av frågorna. Regeringen avser att fortsätta utvecklingsarbetet så att mer konkreta och uppföljningsbara etappmål kan utformas för de intrångs- och barriäreffekter transportsystemet ger upphov till. 5.7 En positiv regional utveckling Regeringens förslag: Transportsystemet skall främja en positiv re- gional utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår i likhet med regeringen ett transportpolitiskt delmål avseende positiv regional utveckling. Kommit- tén föreslår att målet formuleras enligt följande: Trafikpolitiken ska bi- dra till en positiv utveckling i alla delar av landet och till att kompensera nackdelar av långa avstånd mellan landets olika delar. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det regionalpoli- tiska målet behöver preciseras. anser att det nationella trafiksys- temet redan är relativt välutvecklat och att transportpolitikens främsta bidrag till att förbättra förutsättningarna för en regions funktionssätt där- för är att genom transportpolitiska insatser förbättra möjligheterna till kontakter inom en region. Skälen för regeringens förslag: De övergripande regionalpolitiska målen är hållbar tillväxt, valfrihet och rättvisa. Utgångspunkten är att skapa likvärdiga förutsättningar och tillväxt och därigenom ta till vara regionernas skilda möjligheter. Förutsättningarna för transporter av människor och gods varierar kraf- tigt i landets olika delar. Det beror på geografiska förutsättningar, t.ex. avstånd och bosättningsmönster. Det är också ofrånkomligt att det finns stora skillnader mellan tätortens och glesbygdens transportmöjligheter. är det viktigt att det över hela landet finns tillräckligt goda transportmöjligheter så att människor och företag inte tvingas flytta på grund av brister i transportsystemet. Transportpolitiken bör således bidra till att förhindra att levnads-förut- sättningarna urholkas genom att befolkningsunderlag, samhällsservice och samhällskapital minskar. Regioner som släpar efter i ekonomisk ut- veckling och där brister i transporterna bidrar till denna eftersläpning bör stödjas genom särskilda transportpolitiska insatser. Transportpolitiken måste också inriktas mot att reducera och i andra hand kompensera de nackdelar som uppkommer av långa avstånd mellan orter i landet. För såväl enskilda som näringslivet är det viktigt att transportsystemet är ut- format så att det är praktiskt möjligt och ekonomiskt rimligt att resa mellan orter i , även vid långa avstånd. Man kan dock inte uppnå en positiv regional utveckling eller förhindra stagnation eller nedgång enbart genom transportpolitiken. Flera andra politikområden har också stor betydelse för den regionala utvecklingen. Det gäller t.ex. industri- och näringspolitiken, utbildnings-, skatte- och socialpolitiken. Dessa måste tillsammans med transportpolitiken utgöra en grund för regionalpolitiken. En viktig strävan i regionalpolitiken är också att ta till vara de synergieffekter som kan finnas mellan insatser inom skilda politikområden. Regeringen delar således kommitténs uppfattning att det bör formule- ras ett regionalpolitiskt inriktat delmål för transportpolitiken. Regeringen anser dock att kommitténs förslag till målformulering medför att av- gränsningen mot tillgänglighetsmålet blir oklar. Regeringen vill därför betona att ett regionalpolitiskt delmål i transportpolitiken bör vara inrik- tat på att använda åtgärder i transportsystemet som ett medel i områden med särskilda regionalpolitiska problem. I annat fall tillför ett sådant mål inget utöver vad som redan följer av det övergripande transportpolitiska målet eller av tillgänglighetsmålet. Både tillgänglighetsmålet och målet om positiv regional utveckling är med detta synsätt fördelningspolitiskt betingade. Det förra är därvid generellt och det senare selektivt syftande. Etappmål Regeringens bedömning: Det är svårt att fastställa heltäckande etappmål för transportpolitikens bidrag till en positiv re- gional utveckling. Metoder och mått för att precisera och följa upp delmålet bör utvecklas. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: noterar bristen på bra mått för delmålet regional balans men framhåller att det finns forskning om såväl tillgänglighetsmått som metoder att fånga in infrastrukturens effekter på regionalekonomi och sysselsättning att bygga på. Skälen för regeringens bedömning: Heltäckande etappmål för trans- portpolitikens bidrag till en positiv regional utveckling är enligt regeringens mening svåra att fastställa. Detta beror på att den regionala utvecklingen i så hög grad påverkas av åtgärder inom många olika samhällsområden. Etappmålen för en hög transportkvalitet och ett tillgängligt transportsystem kan t.ex. påverka utvecklingen i ut- satta regioner i positiv riktning. Detta hindrar emellertid inte att det bör vara möjligt att identifiera in- dikatorer eller mera avgränsade mått för transportsystemets påverkan på de regionala utvecklingsförutsättningarna. Trafikverken och har t.ex. vid sina bedömningar av hur det hittillsvarande målet om regional balans uppfyllts använt sig av måtten restid inom och mellan regioner i förhållande till total restid. Vidare har i sin planering använt mått som långa restider och låg hastighetsstandard samt vägar med onormalt höga vägtransportkostnader per kilometer. Med den innebörd som regeringen anser att de olika delmålen bör ha, synes dock vissa av dessa mått mera avse målet om tillgänglighet än målet om positiv regio- nal utveckling. Kommittén påpekar att svårigheterna att koppla trafikåtgärders effekter till mål om regional utveckling delvis kan bero på bristande kunskaper om de samband som råder och på svårigheter att väga in regionalpolitiska effekter i de analysmetoder som används. Regeringen har gett i uppdrag att tillsammans med , och länsstyrelserna föreslå metoder för hur man skall kunna utvärdera och bedöma effekter på regionalekonomi och sysselsättning av infrastrukturplaneringen. Regeringen anser att det är angeläget med ett fortsatt och vidgat utvecklingsarbete för att öka kunskaperna om sam- banden mellan investeringar och andra åtgärder i transportsystemet å ena sidan och regional utveckling å andra sidan. Arbetet bör inriktas på att utveckla indikatorer och mått som kan läggas till grund för avgränsade etappmål inom området. 6 Transportpolitikens principer, medel och uppföljning 6.1 Transportpolitiska principer Regeringens förslag: Transportkonsumenterna skall ha så stor valfri- het som möjligt att inom ramen för det befintliga transportutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall stärkas. Sektorstänkandet måste överges till förmån för samverkan mellan tra- fikslagen. En effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transport- alternativ skall främjas. Beslut om transportproduktion skall ske i så decentraliserade for- mer som möjligt. Kommitténs förslag: Kommittén har endast delvis behandlat de transportpolitiska principer som tas upp i detta avsnitt. Remissinstanserna: Kommittén har enligt i allt för liten utsträckning diskuterat principer som leder till en efterfrågestyrd transportpolitik. Skälen för regeringens förslag: För att de transportpolitiska målen skall uppnås krävs att de olika aktörerna inom transportsektorn förmås att långsiktigt och konsekvent handla på ett sådant sätt att utvecklingen styrs mot målen. En antal principer måste slås fast som ytterligare preciserar målen och som också innebär att målen konkretiseras med utgångspunkt från transportkonsumenternas och transportproducenternas agerande. Vi har tidigare (kap. 5) föreslagit vissa förändringar av de transportpolitiska målen. De transportpolitiska principer som här föreslås är i allt väsentligt en vidareutveckling av de principer som slogs fast trafikpoli- tiska beslut. De föreslagna ändringarna av målen är inte av den karaktä- ren att de föranleder någon betydande ändring av principerna. Valfrihet Regeringen anser att den grundläggande principen vid genomförandet av transportpolitiken även fortsättningsvis skall vara att de enskilda män- niskorna och företagen inom ramen för det befintliga transportutbudet själva väljer hur de skall ordna sina transporter. Denna princip bidrar till att uppnå samhällsekonomisk effektivitet i transportsystemet genom att konsumenternas kostnader och uppoffringar beaktas och kommer att spela en viktig roll vid utformningen av transportsystemet. Samverkan För resenärer och godstransportköpare utgör de olika trafikslagen i många fall endast en del av en längre transportkedja. Att se på transpor- terna som en kedja från dörr till dörr har blivit allt vanligare både vad gäller person- och godstransporter. Godstransporterna ses som en naturlig del av ett företags totala organisation av materialflöden. I vissa fall efterfrågas även lagerhållning eller ett helhetsansvar för företagets totala materialflöden s.k. tredjepartslogistik. För att tillgodose denna efterfrågan av resor och transporter från dörr till dörr krävs en ökad sam- verkan mellan trafikslagen. Ambitionen att stärka samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall enligt regeringens uppfattning utgöra en av de transportpolitiska principerna. Detta synsätt leder till ökad samordning mellan trafikslagen vars uppgift blir att bidra med sitt led i en sammanhållen transportkedja. Sektorstänkandet måste överges till förmån för samverkan mellan trafikslagen. Målet för samtliga trafikverk skall främst vara att bidra till uppfyllel- sen av de transportpolitiska målen. Utvecklingen av den egna sektorn skall främjas endast i de fall då detta bidrar till att uppfylla dessa mål. Regeringen har för avsikt att låta se över och revidera instruktionerna för , , och i enlighet med detta. Sektorsansvaret är i vissa delar olika definierat för de olika trafikverken. Vid översynen av instruktionerna kommer skillnaderna att analyseras och en bedömning att göras huruvida de är motiverade. Trafikverkens sektorsansvar och mål- och resultatstyrningen av verken är också ett sätt att fokusera på den slutliga transporten och på uppfyllel- sen av de transportpolitiska målen. Genom att verken har ett samlat an- svar för utvecklingen av trafiken inom det egna området kommer större kraft att ägnas åt dessa frågor. Utvärderingen av verkens verksamhet kommer också att i ökad utsträckning ha sin utgångspunkt i hur man bi- dragit till uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. Detta leder till att transportsystemets funktion i stort får en mer framträdande roll. Konkurrens En strävan efter att ökad samverkan i transportsystemet bör förenas med en politik som främjar en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. De båda principerna om ökad samordning och ökad konkurrens kan vid en ytlig betraktelse verka oförenliga. Enligt re- geringens uppfattning bör man emellertid i detta avseende skilja på olika nivåer i systemet. Konkurrens bör finnas mellan olika trafikutövare och transportlösningar som tillfredsställer samma behov. Olika trafikutövare kan erbjuda likartade produkter och trafikutövare i samverkan kan er- bjuda transportlösningar som tillfredsställer samma behov men med olika tekniska lösningar. Det är slutprodukterna som skall konkurrera med var- andra och inte de olika trafikslagen. Om transportkedjor sammansatta av olika trafikslag används i olika kombinationer av olika aktörer på mark- naden kommer konkurrensen att stimuleras. Detta leder till samverkan mellan trafikslagen för att erbjuda en hel transportlösning som man bibehåller konkurrensen mellan olika trafikutövare och olika trans- portlösningar. Transportsystemet måste vara flexibelt så att det snabbt kan anpassas till den rådande efterfrågan på gods- och persontransporter. Transport- lösningarna måste kontinuerligt utvecklas så att de blir effektivare och på ett bättre sätt uppfyller kundernas förväntningar och behov. För att främja en sådan utveckling och därigenom stärka sektorns effektivitet krävs ett regelverk som möjliggör och uppmuntrar en väl fungerande konkurrens. Sedan 1988 års trafikpolitiska beslut har en rad avregleringar genomförts inom transportsektorn. Utgångspunkten för dessa har varit att ta till vara just de utvecklingsmöjligheter till bättre och billigare trans- portlösningar som finns vid en väl fungerande konkurrens. Regeringens ambition är att endast reglera de frågor som marknaden inte själva kan lösa på ett för samhället godtagbart sätt. Vi har erfarenhet från redan genomförda avregleringar inom transportsektorn. Mot bakgrund av bl.a. dessa erfarenheter anser regeringen att det är mycket väsentligt att utvecklingen på samtliga marknader följs upp och kontinuerligt utvärde- ras för att säkerställa att konkurrensen ger önskvärda effekter. Regelver- ket som omgärdar marknaderna måste fortlöpande följas upp och anpas- sas till förändringar i omvärlden för att marknaderna skall fungera så effektivt som möjligt. Decentraliserat beslutsfattande Som ett ytterligare led i strävan att skapa ökad dynamik och flexibilitet i transportsystemet bör det transportpolitiska regelverket utformas på ett sådant sätt att beslut om transportproduktionen kan fattas i så decentrali- serade former som möjligt. Denna princip är viktig för att bättre kunna möta marknadens behov men också för att det blir mer och mer nödvän- digt att decentralisera besluten i takt med att de samband som styr utbu- det och efterfrågan blir alltmer komplexa och svåröverskådliga. En förut- sättning för att besluten skall kunna fattas i så decentraliserade former som möjligt är att det arbete med att minska den statliga detaljregleringen av transportsektorn som kontinuerligt pågår även framgent ges en hög prioritet. 6.2 Transportpolitikens medel Regeringens förslag: I första hand skall sådana styrmedel väljas som ger konsumenterna så stor valfrihet som möjligt inom ramen för det befintliga transportutbudet. En samhällsekonomiskt grundad prissättning är ett grundläggande styrmedel. Om det inte är möjligt att med hjälp av detta nå önskade effekter skall andra lämpliga styrmedel användas. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att medlen skall vara en kombination av ekonomiska styrmedel och regleringar som leder till att målen uppfylls på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Remissinstanserna: anser att det i sak är riktigt att en kom- bination av priser och regleringar är mer effektivt än enbart prismeka- nismen i sig. Verket anser dock att det finns fler mekanismer som bör användas t.ex. mål och riktlinjer i olika organisationer och myndigheter. Skälen för regeringens förslag: Det finns en rad styrmedel som i olika kombinationer kan användas av riksdag, regering, myndigheter och kommuner för att uppnå de transportpolitiska målen. Några av de vikti- gaste styrmedlen är olika former av ekonomiska styrmedel (prissättning av transporter, principer för fördelning av infrastrukturmedel, subventio- nering av trafik), regleringar, information, forskning och utveckling, målstyrning av trafikverken samt förhandlingar och överenskommelser. För att transportkonsumenterna skall ges så stor frihet som möjligt att välja hur de skall ordna sina transporter krävs en väl avvägd påverkan på transportkonsumtionen med hjälp av olika styrmedel. Vid val av styrmedel måste olika aspekter av medlets effekter vägas in. Exempel på sådana aspekter är kostnadseffektivitet, fördelningseffekter, näringspolitiska effekter och allmän acceptans i samhället. Med kost- nadseffektivitet menas en värdering av styrmedlens samhällsekonomiska effekter. Det mest kostnadseffektiva medlet är det som till lägst kostnad bidrar till att uppnå ett givet mål. Utvecklingen inom transportområdet tenderar att gå allt snabbare.