prop · GL0323 · 1998-01-01 00:00:00 — Resolutionen fastställer riktlinjer för behandlingen av minderåriga utan medföljande vårdnadshavare när det gäller frågor om villkoren för deras mottagande, vistelse och återresa. Resolutionen omfattar såväl asylsökande som icke asylsökande barn. Vidare har två beslut fattats om att en uppföljning skall äga rum av hur tillämpningen av redan antagna rättsakter inom invandringsområdet har genomförts i de olika medlemsstaterna. Avvisning och utvisning Rådet antog en rekommendation om kamp mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare. I rekommendationen slås fast att tredjelandsmedborgare som har för avsikt att arbeta i en medlemsstat skall ha arbets- och uppehållstillstånd. Vidare föreskrivs bl.a. att arbets- givare som anställer arbetstagare utan arbetstillstånd och personer som hjälper arbetstagare att ta sig in i medlemsländerna för att arbeta illegalt, skall straffas för detta. Rådet har även beslutat att medlemsstaterna skall utbyta information om vilka former av ekonomiskt stöd de ger till tredjelandsmedborgare som frivilligt återvänder till hemlandet. Vidare har ett beslut fattats om att en uppföljning skall göras av hur tillämpningen av redan antagna rättsakter inom detta område har genomförts i de olika medlemsstaterna. I arbetsgruppen för återtagandefrågor har bl.a. frågor som rör tolkningen av vissa artiklar om återtagande i samt verkställighet av avlägsnandebeslut diskuterats. undertecknades , och anslutningavtal till Schengen. Härigenom blev en av de tretton medlemmarna i . och , som inte är medlemmar i , kan inte bli medlemmar i . Däremot har medlemsstaterna slutit samarbetsavtal med dessa länder som innebär att de deltar fullt ut i samarbetet, men utan att formellt delta i besluten. Detta innebär att den fria rörligheten som finns inom ramen för den Nordiska passkontrollöverenskommelsen kan bibehållas. Medlemskapet innebär för del att fullt ut deltar i samarbetets beslutsfattande del. Det praktiska genomförandet av kräver dels att den svenska anslutningen godkänns, dels att uppfyller de praktiska kraven. Detta beräknas inträffa . Det praktiska genomförandet innebär fri rörlighet för personer i hela Schengenområdet. På asylområdet innebär ikraftträdande att motsvarande regler upphörde att gälla fr.o.m. . inleddes och avslutades . Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, kommer att undertecknas och blir sedan föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. På området invandrings- och flyktingpolitik innebär fördraget betydande förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroll, som behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren, förs över till en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen kallas "Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer". Den nya avdelningen har fått klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet. efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer ha genomförts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, asylpolitiken bli föremål för ytterligare harmonisering där rådet skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asylansökningar. Beslut om ansvarsfördelning skall fattas av rådet, invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller företas vid en inre gräns. Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer oavsett medborgarskap att råda mellan medlemsstaterna. och omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. omfattas inte av den nya avdelningen och har möjlighet att själv bestämma i efterhand om man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta för att kunna fortsätta delta i men behålla den fria rörligheten i . En annan stor förändring är att skall integreras i EU. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd Före omfattade rätten att få asyl i flyktingar, de factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet flykting finns under rubriken . Som de factoflykting bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägrare avsågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland eller behövde stanna i för att undgå förestående krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge uppehållstillstånd av humanitära skäl. Uppehållstillstånd på denna grund beviljades dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra personliga skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k. politisk-humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529) kunde det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som inte omfattades av asylreglerna, men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa var sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Det kan nämnas att de flesta som flydde undan krigen i och - ännu tidigare - fick stanna av politisk-humanitära skäl. I den migrationspolitiska propositionen lade regeringen, som nämnts, fram förslag som bl.a. grundade sig på ett betänkande från den parlamentariskt sammansatta . Sedan antagit förslagen i propositionen trädde den nya lagstiftningen i kraft . Den innebär att tämligen omfattande förändringar har gjorts i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i (skyddsbehövande). Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand personer som bedöms vara flyktingar enligt konvention om flyktingars rättsliga status (). Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen, förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen stämmer i väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men ger utrymme för en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I 3 kap 2 § utlänningslagen anges att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i . Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av flyktinggrundande orsaker och som känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Genom den nu angivna regleringen har skyddsbegreppet i utlänningslagen preciserats. har begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt försvunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock fortsättningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till individen. Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får regeringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningslagen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till kapacitet att ta emot. En anmälan måste göras till senast efter förordningens ikraftträdande. Denna möjlighet för regeringen att agera i fall där möjligheter att ta emot skyddssökande är ansträngda motsvarades i tidigare lagstiftning av att regeringen hade möjlighet att i ett vägledande beslut i ett enskilt ärende besluta om att uppehållstillstånd inte skulle beviljas den som ansågs vara de factoflykting eller krigsvägrare om detta var motiverat av de rådande mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick även genomslagskraft för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl. I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under högst . Regeringen har bemyndigats att i förordning meddela när sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden förlängas . Vid massflykt förutsätts också konsultationer med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges än enligt den tidigare ordningen, som gav möjligheter att ge sådana tillstånd under högst för utlänningar som bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd. Redovisning av praxis Regeringen har fattat vägledande beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis. avgjorde regeringen ett antal ärenden rörande asylsökande från . Regeringen bedömde i flera av dessa ärenden, bl.a. med hänvisning till den oförutsägbarhet som utmärker de irakiska myndigheternas förhållningssätt gentemot landets medborgare, att de sökande skulle beviljas tillstånd som de facto- flyktingar enligt 3 kap. 1 § 3 utlänningslagen. I några av ärendena fann emellertid regeringen att grund för asyl saknades och att uppehålls- tillstånd inte heller skulle beviljas på någon annan grund. I ett beslut , dvs. efter ikrafträdandet av det nya flyktingbegreppet, har regeringen konstaterat att irakiska asylsökande skall beviljas flyktingstatus med hänvisning till nämnda oförutsägbarhet hos irakiska myndigheter. I några beslut lämnade regeringen vägledning för när starka humanitära skäl kan föreligga i ärenden som gäller återkallande av uppehållstillstånd för barnfamiljer. I två fall bedömde regeringen att barnen fått så stark anknytning till att det skulle strida mot humanitetens krav och mot principen om barnets bästa att utvisa familjerna, trots att föräldrarna vilselett svenska myndigheter. I två andra fall ansågs anknytningen till inte vara tillräckligt stark för att utvisningen skulle upphävas. avgjorde regeringen ett flertal ärenden rörande asylsökande från och . Regeringen bedömde att situationen i var sådan att det var möjligt att återsända asylsökande till områden där den egna etniska gruppen är i majoritet. Beträffande förhållandena i bedömde regeringen att kroatiska medborgare numera generellt kan ges skydd i . I ett beslut som regeringen fattade togs frågan upp huruvida anställda vid en utländsk beskickning i , som vistats i med stöd av en s.k. UD-visering, vid ansökan om uppehållstillstånd kan åberopa anknytning till eller inte. Regeringen fastslog i beslutet att dessa personer normalt inte kan påräkna tillstånd i på grund av lång vistelsetid här i landet, eftersom denna kategori inte anses som bosatta i värdlandet enligt Wienkonventionerna. I detta enskilda ärende beviljade emellertid regeringen uppehållstillstånd till familjen med hänvisning till vissa ömmande faktorer. beviljade regeringen uppehållstillstånd av humanitära skäl till en peruansk kvinna och hennes dotter. Regeringen hänvisade i beslutet till att dottern inte skulle behöva utsättas för ytterligare en separation, nämligen från de stödåtgärder och det nätverk som fanns kring henne och modern, samt till de i övrigt djupt tragiska omständigheterna i ärendet. I ett beslut bedömde regeringen att det i allmänhet torde föreligga hinder att verkställa avlägsnandebeslut till av personer som med rätt eller orätt där är misstänkta för att ha samröre med terroristorganisationer, då de i löper risk att utsättas för tortyr eller andra allvarliga övergrepp. sammanställer en kontinuerlig redovisning av vägledande beslut som fattats av nämnden, vilken ges ut i bokform av förlaget . I denna ingår också redovisning av regeringens vägledande beslut i ärenden som överlämnats av eller . Visering Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika avvägningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontroll- överenskommelsen strävar efter nordisk harmonisering i dessa frågor. har infört viseringsfrihet med de baltiska staterna och . har även undertecknat ett viserings- frihetsavtal med . Avtalet har dock ännu inte trätt i kraft. skall enligt sin instruktion leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering för att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. har vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar. Den parlamentariska kommitté, som tillsattes och som har haft i uppgift att bl.a. göra en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelser, överlämnade sitt slutbetänkande . Kommittén behandlade med förtur frågan om barns ställning i utlänningsärenden och redovisade sina förslag i delrapporten konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) . Även i slutbetänkandet föreslås emellertid vissa ändringar som är av intresse ur ett asyl- och migrationspolitiskt perspektiv. Kommittén föreslår bl.a. att - inte skall inkorporeras som svensk lag, - statslösa barn som är bosatta i skall ha möjlighet att, vistelse här, för egen del ansöka om svenskt medborgarskap, - barn till förvärvsarbetande asylsökande bör erbjudas barnomsorg - skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla barn som är bosatta i landet bör omfatta även barn som ansöker om uppehållstillstånd, - barn som har fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd men vars beslut inte kan verkställas, av omständigheter som de eller deras föräldrar inte kan råda över, skall garanteras samma rätt till hälso- och sjukvård som barn som är bosatta i landet, - sjukvårdsenheter bör arbeta uppsökande och aktivt för att identifiera flyktingbarn som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet och utveckla samarbetet med sociala myndigheter, - regeringen bör ge i uppdrag att undersöka det medicinska omhändertagandet för asylsökande skolbarn, - vid en kollision mellan utlänningslagen och lagen om vård av unga (LVU) skall ett avlägsnandebeslut få verkställas mot socialnämndens rekommendation endast om det föreligger mycket starka skäl. Förvar I propositionen Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser (1996/97:147) lade regeringen fram förslag att ansvaret för dem som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas borde föras över från polisen till . I propositionen föreslogs att i lag ges huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalerna. För att skall kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten i propositionen var att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. Lagförslaget innehöll även bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse . De förvarstagna får rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Förslagen i propositionen antogs av (bet. 1996/97:SfU11, rskr. 1996/97:247) och lagändringarna träder i kraft . (Dir. 1996:8), som tillsattes , och som skall se över möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i bosatta personer, har fått förlängd utredningstid. Den särskilda utredaren skall redovisa arbetet . Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat avvisningsbeslut verkställas även om det inte har vunnit laga kraft. Detsamma gäller beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund av brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet och en utlänning som utvisas lämna landet efter det attbeslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte självmant reser ut ur , skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur av kriminalvårdens transporttjänst på uppdrag av den ansvariga polismyndigheten. Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare (1997:6) med uppgift att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till . Av direktiven till utredningen framgår följande. Besluten skall liksom verkställas på ett värdigt och effektivt sätt. Möjligheterna att ge de humanitära frivilligorganisationerna en roll skall uppmärksammas. Förutsättningarna för att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Kriminalvårdens transporttjänst till skall undersökas. Förslag skall lämnas om vilken rätt personal bör ges att efter en sådan ändring av ansvarsfördelningen använda tvångsmedel. Utredaren skall även överväga om utlänningslagens regler om ny ansökan om uppehållstillstånd endast skall kunna prövas i direkt anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Utredaren skall dessutom undersöka om nya eller förändrade metoder för den inre utlänningskontrollen behövs och om någon förändring bör ske i fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna. Utredaren skall redovisa sitt betänkande . Ny instans- och processordning i utlänningsärenden är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen (1989:529) samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. beslutar också om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen. , , statsrådet med ansvar för dessa frågor och polismyndigheterna får besluta om förvar av utlänningar. beslut om flyktingförklaring, svenskt medborgarskap samt negativa beslut i frågor om uppehållstillstånd kan överklagas till . Beslut om förvar kan överklagas till förvaltningsdomstol. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till . Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. prövar s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen. En parlamentarisk kommitté (dir. 1997:20) skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras och hur sekretessfrågor skall hanteras vid tvåpartsförfarande. Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskådlig. Kommittén skall även med förtur utreda om det finns behov av att ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67), framlades . Utredningen skall redovisa sina huvudförslag . Invandringen till , inklusive asylsökande har en relativt stor folkomflyttning med utlandet. Förutom alla mer eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom besök, turism, studier och arbete registrerades i den svenska statistiken 39 895 invandrare och 33 884 utvandrare. Till och med augusti månad 1997 invandrade 30 109 personer och utvandrade 24 854. Detta avser personer som har för avsikt att bosätta sig i eller utomlands under . De siffror som redovisas här är hämtade från den officiella statistiken, men det finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser verkligheten. Det finns personer som har lämnat för att bosätta sig utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det finns personer som uppehåller sig i utan att ha rätt till bosättning och därmed inte registreras i statistiken. I de totala strömmarna av in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av dem som invandrade till 1996 är mer än var femte person () svenska medborgare. Motsvarande siffra bland dem som utvandrade är , dvs. mer än varannan person. Av de icke svenska medborgarna är en stor del nordiska medborgare, bland de invandrade och utvandrarna . Dessa omfattas av den fria rörligheten inom . Omflyttning inom EU har inte samma omfattning. fick 5 164 personer () uppehållstillstånd i enlighet med . fick 1 801 personer uppehållstillstånd av samma skäl. In- och utvandring av utländska medborgare det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen av utländska medborgare (här använt i bemärkelsen icke-nordiska medborgare) som är intressant. Den migration som avser nordiska medborgare inom ramen för den nordiska passöverenskommelsen har under pågått mer eller mindre obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. har det invandringsöverskott som fanns med under den första delen av perioden förbytts i ett underskott. Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen av personer som fått uppehållstillstånd i av skyddsskäl och anhöriga till dem. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar invandringen till är det framförallt förändringar i vår omvärld som styr invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina hemländer.