prop · GL031 · 1998-01-01 00:00:00 — Studien visar att 1980-talets skattereformer minskade detta gap års reform men att gapet minskade ytterligare efter reformen. Den horisontella rättvisan har således ökat över tiden. Den enskilda åtgärd i reformen som mest bidragit till att motverka skatteplanering var införandet av en separat och proportionell kapitalinkomstbeskattning. Detta kombinerades med full nominell beskattning av alla slag av kapitalinkomster, inklusive reavinster. Även om den formella skattesatsen (kom att ligga under den högsta marginalskatten på förvärvsinkomster () innebar detta ändå ett i reala termer likvärdigt skatteuttag på arbets- och kapitalinkomster. För personer med arbetsinkomster över brytpunkten innebar dock den lägre kapitalskattesatsen ett kvarvarande gap på marginalen i beskattningen av arbets- och kapitalinkomster. Detta motiverade särskilda spärregler för fåmansbolagsägare, som skall förhindra omvandling av arbetsinkomster till kapitalinkomster. Dessa regler, som förändrats efter reformen, försöker förena två var för sig angelägna mål dels att motverka skatteplanering, dels att ge rimliga incitament för investeringar i små och medelstora företag. I takt med den ökande internationaliseringen av den svenska ekonomin, och särskilt efter liberaliseringen av kapitalmarknaderna, öppnas möjligheter till internationell skatteplanering, som grundas på skillnader i skattesatser och ineffektiva kontrollmöjligheter. Vi delar KUSK:s bedömning att det gamla skattesystemet med dess höga nominella skattesatser skulle ha fungerat allt sämre i denna internationaliserade värld. Reformen var i denna mening nödvändig, som problemen finns kvar i ny form, inte minst som en följd av den informationsteknologiska utvecklingen. Der finns ett nära samband mellan skatteplanering och samhällsekonomisk effektivitet. Ett oenhetligt skattesystem med möjligheter till skatteplanering medför att skattskyldiga och skattekonsulter använder sin tid på fel sätt och att resursfördelningen mellan olika sektorer i ekonomin blir felaktig. Vid en ansvarsfull finansiering av offentliga utgifter kommer det skattebortfall som följer av skatteplaneringen att nödvändiggöra kompletterande skattehöjningar. Dessa resulterar i allmänhet i nya effektivitetsförluster och minskad välfärd. I detta perspektiv representerade skattereformen ett väsentligt framsteg. Skattereformen minskade också lönsamheten av att skattefuska. Däremot är det som konstaterar svårare att bedöma huruvida det faktiska skattefusket minskat; de metodologiska problemen att mäta detta är betydande. Ökad kontrolluppgifts-skyldighet på olika områden har dock bidragit till att minska skattefusket. 3.2 Sparande och konsumtion Skattereformen ändrade på ett dramatiskt sätt sparvillkoren i den svenska ekonomin, särskilt genom införandet av den nya kapitalinkomstbeskattningen med en hög grad av likformig behandling av olika sparalternativ. Förändringar i den indirekta beskattningen, särskilt på mervärdesskattens område, påverkade också på ett direkt sätt den privata konsumtionen på olika områden. 3.2.1 Sparandet och kapitalinkomst- beskattningen I det gamla skattesystemet missgynnades finansiellt sparande och premierades låntagande. Genom skattereformen gavs hushållen incitament att förändra sina sparmönster. Den första fråga som behandlas i KUSK:s värdering gäller hur hushållens totala sparande kan ha påverkats. Frågan är viktig, inte minst med tanke på reformens roll för krisen , särskilt hur den kan ha bidragit till fallet i privat konsumtion. steg den konventionellt beräknade hushållssparkvoten, dvs. sparande i finansiella tillgångar och investeringar i egna hem som andel av disponibel inkomst, med inte . En liknade utveckling, låt vara mindre dramatisk, gäller för en utvidgad sparkvot, där även hushållens sparande i varaktiga konsumtionsvaror och avtalsenliga pensionsförsäkringar räknas med. I expertbilagan till studeras på ett direkt sätt reformens effekter på den privata konsumtionen. Det finns inte några tydliga belägg för att reformen skulle vara en viktig faktor bakom det kraftiga fallet i hushållens konsumtion. I den utsträckning skattereformen spelat en roll beror det inte i första hand på en direkt effekt av att avkastningen efter skatt på finansiellt sparande gått upp. I stället verkade reformen mer indirekt. Den tidigare förmånsbehandlingen av realt sparande i bostäder ersattes av en mer likformig beskattning av finansiellt och realt sparande. Ett minskat skattemässigt värde av ränteavdrag i kombination med en höjd löpande beskattning av sparande i bostäder reducerade förmögenhetsvärdet i fastigheter. Detta ledde till ökat amorteringssparande, vilket indirekt reducerade hushållens konsumtion. information från undersökningar av hushållens utgifter de aktuella åren visar dock inte på några mer markerade skillnader i förändrade konsumtionsutgifter mellan egnahemshushåll och andra hushåll vid given disponibel inkomst. Detta skulle betyda att reducerade förmögenhetsvärden för egnahemsägare balanseras av andra konsumtionsdämpande faktorer för andra slag av hushåll. Frågan är då hur stor del av den kraftiga uppgången i finansiell sparkvot som kan hänföras till reformen. Med hjälp av ett modellgrundat räkneexempel görs i expertbilagan bedömningen att mellan en tredjedel och en fjärdedel av uppgången kan ha berott på skattereformen. I likhet med anser vi dock att den anpassning av hushållssparandet som skedde var en långsiktig nödvändighet. Relationen mellan hushållens konsumtion och deras disponibla inkomster , där hushållen konsumerade av sina inkomster, var inte uthållig. Reformen påskyndade denna nödvändiga anpassning, dock till priset av fördjupad kris. För reformens spareffekter på hushållsnivå redovisas i expertbilagan resultat som indikerar att portföljanpassningen var relativt likformig. Hushåll med olika marginalskatt före reformen (och därmed på olika inkomstnivåer) förefaller ha anpassat sina förmögenhetsportföljer på ungefär samma sätt. Den olikformiga anpassningen skedde som en följd av de begränsningar av ränteavdragens värde som infördes då. Dessa reducerade kraftigt de stora skillnader i reala lånekostnader efter skatt mellan hushåll med olika inkomster som fanns tidigare. Med denna tolkning var utgångsläget inför 1990-91 års reform att flertalet hushåll hade samma reala lånekostnader efter skatt med ett skattemässigt värde av ränteavdrag på . Reformen framkallade ett likformigt fall till . Detta skulle innebära att hushåll med högre inkomster genom sin anpassning till nya skattereglerna inte skulle ha givit något större bidrag än andra hushåll till uppgången i finansiell sparkvot. I en nyligen publicerad studie ges en delvis annorlunda bild. Enligt denna studie synes höginkomsttagarhushållen ha bantat sina balansräkningar kraftigare än hushåll med lägre inkomster. Reformens effekter på villamarknaden har redan berörts. gör bedömningen att ca hälften av det reala prisfall som inträffade kan hänföras till skattereformen. I likhet med anser regeringen att en anpassning nedåt i förhållande till de uppblåsta fastighetsvärdena var ofrånkomlig. Reformen förstärkte dock nedgången. Reformens effekter för boendekostnaderna kommenteras närmare i konsumtionsavsnittet. I ett sparandeperspektiv kan noteras att skattereformen innebar en väsentligt högre likformighet i beskatt-ningen av olika sparformer, inklusive sparandet i egna hem. Dock valde man att lägga den nya fastighetsskatten på en lägre nivå än vad som skulle ha varit motiverat vid en strikt likformighetsbedömning. Denna lägre nivå, liksom nedsättningen av fastighetsskatt och de särskilda övergångsreglerna, motiverades av bostadspolitiska skäl. Vi återkommer i ett senare avsnitt till de stabiliseringspolitiska aspekterna av reformens effekter på sparandet. 3.2.2 Konsumtionen och konsumtions- beskattningen Den mervärdesskatt som infördes innebar att skatten togs ut på en förhållandevis smal skattebas. Tjänster var i princip undantagna från beskattning. av den privata konsumtionen var belagd med mervärdesskatt före skattereformen. Förekomsten av momsbefriade varor och tjänster, där avdragsrätt saknas för ingående moms på användning av råvaror, halvfabrikat och investeringsvaror, innebar att mervärdesskatten delvis fick karaktären av en skatt på investeringar och insatsförbrukning i stället för på konsumtion. Före skattereformen uppgick mervärdesskattesatsen till på priset inkl. moms, vilket motsvarar en skattesats på på priset exkl. moms. För hotell- och serveringstjänster tillämpades dock en reducerad skattesats på på priset exkl. moms. Samma skattesats gällde för bygg- och anläggningsarbeten. Energi var belagd med en nollskattesats. Detta innebar att avdragsrätt tilläts för ingående moms på insatsanvändning i energiproduktionen som energiförsäljningen var momsbefriad. Energibeskattningen gav dock upphov till negativa effekter på konkurrensen, i synnerhet för företag som var verkade på internationella marknader, eftersom energibeskattningen i sin helhet bestod av punktskatter som inte kunde lyftas av i senare produktions- och distributionsled. En utgångspunkt för reformeringen av den indirekta beskattningen var att en större likformighet i beskattningen av olika varor och tjänster skulle öka den horisontella rättvisan. Horisontell rättvisa innebär i detta fall att olika hushåll med lika hög konsumtionsstandard bör betala lika mycket konsumtionsskatt oavsett hur de värderar olika varor och tjänster. En annan utgångspunkt var att en skattebeläggning av olika varor och tjänster skulle förstärka momsens karaktär av konsumtionsskatt. Ett annat viktigt syfte med reformen var att få till stånd ett enklare mervärdesskattesystem med lägre fullgörandekostnader för de skattskyldiga och lägre administrationskostnader för skattemyndigheterna. En större likformighet i beskattningen kan framförallt förväntas minska hanteringskostnaderna för företag med blandad verksamhet, dvs. företag som tillhandahåller såväl momsbefriade som helt eller delvis momspliktiga varor och tjänster. Bakom förändringen av den indirekta beskattningen låg också ett starkt fiskalt motiv. I den finansieringskalkyl som låg till grund för skattereformen avsågs nära nog en tredjedel av skattebortfallet till följd av lägre marginalskatter m.m. finansieras genom höjda indirekta skatter. Efter reformen kvarstod dock betydelsefulla undantag från momsplikt, t.ex. sjuk- och tandvård, barnomsorg, utbildning, hyror och bostadsrättsavgifter, finansiella tjänster och konsumtion av vissa kulturella tjänster. Skatteomläggningen gav upphov till betydande prishöjningar för vissa enskilda varugrupper och har därför också medfört betydande förändringar i hushållens konsumtionsmönster. Konsumtionen av bostadstjänster berördes i en rad avseenden. infördes moms på vatten, avlopp, sophämtning och energi. belades fastighetsskötsel, lokalvård, fönsterputsning, sotning, bevakning, kabel- tv, administrativa tjänster och fjärrvärme med moms. Den ingående momsen i produktionen av dessa tjänster var försumbar varför en prishöjning på kunde förväntas på dessa områden. slopades den reducerade skattesatsen på fastighetsunderhåll och byggverksamhet. Detta beräknades höja priserna på dessa tjänster med . Boendekostnaderna påverkades också av att punktskatterna på energi förändrades som en del av reformen. sänktes punktskatten på elektrisk kraft. infördes koldioxidskatt på bl.a. olja, kol, naturgas och bensin. Dessutom infördes en svavelskatt på bl.a. svavelhaltig olja. För att begränsa dessa miljöskatters genomslag på den totala skattebördan på energi sänktes energiskatten på bl.a. olja, kol och naturgas . Omläggningarna av den indirekta beskattningen innebar kraftigt ökade drifts- och underhållskostnader för hela bostadsbeståndet. Vid en fullständig övervältring på drifts- och underhållskostnaderna kan dessa skatteförändringar beräknas ha gett en genomsnittlig prishöjning på bostadstjänster på och på vid en sammanvägning av effekterna för hyresrätter, bostadsrätter och egnahem. Konsumtionen av bostadstjänster kan inte minska mycket på kort sikt, även om efterfrågan på bostadstjänster faller kraftigt p.g.a. högre hyror och högre brukarkostnader för egnahem. Det är därför inte förvånande att någon real minskning av bostadskonsumtionen inte kan observeras i nationalräkenskaperna av 1990- talet. Den högre brukarkostnaden för egnahem genom skärpt indirekt beskattning kom i stället att bidra till det fall i villapriserna som följde av skattereformen. Brukarkostnaden för egnahem påverkades dessutom av ett minskat värde av ränteavdragen och av skärpt fastighetsskatt. I KUSK-bilagan beräknas de förändrade skattereglerna totalt ha ökat brukarkostnaden . Enligt samma bedömning ledde denna höjning av brukarkostnaden till en minskning av den totala efterfrågan på egna hem med , vilket i sin tur förorsakade ett realt prisfall på egnahem med . Reformens första steg finansierades bl.a. av den höjning av skatten på bensin som genomfördes ; dels genom en bensinskattehöjning, dels genom en höjning av mervärdesskattesatsen på bensin från . Totalt kan dessa skattehöjningar beräknas ha medfört en bensinprisökning på . Nollskattesatsen på diesel avskaffades också 1990, med en teoretiskt beräknad priseffekt på . Konsumtionen av bensin påverkades, åtminstone på kort sikt, i mycket begränsad omfattning. kan en ökning av bensinkonsumtionen på observeras medan volymminskningen var . För vissa andra varugrupper som påverkades av den höjda indirekta beskattningen blev dock effekterna större. Observerade volymförändringar beror givetvis på en rad andra faktorer än skattereformen. Reformen torde dock ha haft en avgörande betydelse. var persontransporter, hår- och skönhetsvård och vissa fritidsrelaterade tjänster som campingplatser, skidliftar och danstillställningar undantagna från moms. belades dessa tjänster med full moms. Prishöjningen på persontransporter kan teoretiskt beräknas till . Priseffekten för persontransporter mildrades av att transportföretagen genom momsbeläggningen fick rätt till avdrag för ingående moms. Konsumtionen av inhemska persontransporter minskade med , medan konsumtionen ökade under både 1990 och 1992. Hår- och skönhetsvård omfattades före reformen av ett vanligt undantag från momsplikt. De teoretiskt beräknade prishöjningarna på dessa tjänster uppgick till , när hänsyn tas till att införande av avdragsrätt för ingående moms tenderar att dämpa momsbeläggningens effekt på priserna. Konsumtion-en av hår- och skönhetsvård minskade med . Höjningen av momsen på hotell- och restaurangtjänster från bidrog till finansieringen av reformens första steg 1990. Vid en fullständig övervältring på konsumentpriset ger denna skattehöjning en prisökning på för hotell- och restaurangtjänster. kom konsumtionen av hotell och restaurangtjänster att minska . Dessa stiliserade fakta indikerar att reformen kan ha haft en betydande effekt på efterfrågan på vissa specifika varugrupper, i synnerhet turistrelaterade tjänster som persontransporter och hotell- och restaurangtjänster. I en av de expertrapporter som utförts på uppdrag av analyseras skattereformens effekt på efterfrågan på inrikes och utrikes rekreationsresor. Resultaten från denna studie visar att reformen minskade rekreationsresandet med . Att inhemsk turism visade sig vara en särskilt priskänslig sektor kan bero på att det finns näraliggande lågt beskattade alternativ till rekreationsresandet i form av hemproduktion eller utlandsresor. Skattereformen vägleddes av en likformighetsfilosofi. Det finns många starka argument för en i största möjliga utsträckning enhetlig mervärdesskatt. Flera förutsättningar måste dock vara uppfyllda för att det ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt skall vara önskvärt att beskatta olika varor och tjänster med samma skattesats. För de fall där olika varor är olika priskänsliga kan det för att begränsa effekterna på konsumtionsvalet vara lämpligare att beskatta prisokänsliga varor med en högre skattesats och särskilt priskänsliga varor med en låg skattesats. Den sänkning av momsen på turistrelaterade tjänster som genomfördes kan möjligen betraktas som en sådan effektivitetshöjande åtgärd. Vid utformningen av konsumtionsbeskattningen måste emellertid hänsyn också tas till fördelningseffekterna. En differentiering av momsen skapar också olika typer av gränsdragningsproblem och lämnar utrymme för olika särintressen att få gränsdragningen ändrad. En differentiering medför också, som tidigare påpekats, att skattesystemets driftskostnader ökar och att den horisontella rättvisan kan minska. De differentieringar av momsen som gjorts efter skattereformen har lett till tillkommande komplikationer i dessa avseenden. 3.3 Investeringarna och företagsbeskattningen I likhet med anser vi att det är svårt att utvärdera den nya företagsbeskattningen. Relevanta data produceras med betydande tidseftersläpning. Det tar också tid för företagen att anpassa sig till nya regler och den ekonomiska krisen med dess kraftiga lönsamhetsfall försvårar en värdering. De undersökningar av de gamla bolagsskattereglernas effekter som redovisas av modifierar till viss del den problembeskrivning som gjordes inför skattereformen. Bilden av ett förhållandevis starkt snedvridande bolagsskattesystem tonas ned. I det gamla systemet med dess omfattande reserveringsmöjligheter var det förhållandevis få företag som kunde utnyttja skattereglerna maximalt. Detta innebar att bolagsbeskattningen till stor del fungerade som en utdelningsbeskattning, utan större snedvridande skillnader i skattebelastning på olika slag av investeringar och för olika finansieringsformer. konstaterade dock att det trots allt fanns företag i det gamla systemet som fullt ut kunde utnyttja konsolideringsmöjligheter och där bolagsskatten verkade snedvridande. Den forskning som redovisas av visar också att skattereformen inte hade någon betydelse för det dramatiska raset i investeringarna i företagssektorn . Kommittén noterar också att det nya systemet blivit enklare och mer överskådligt. Vi vill för vår del konstatera att reformen minskat incitamenten till skatteminimerande beteenden genom mer eller mindre konstlade affärsupplägg. Vi återkommer i finansieringsavsnittet till skattereformens effekter på bolagsskatteintäkterna. Det fanns en stor politisk enighet kring utformningen av de nya företagsskattereglerna. Vid reformtillfället gällde detta också synen på den s.k. ekonomiska dubbelbeskattningen. Därmed avses att avkastningen på eget kapital i bolagen, till skillnad från låneräntor på främmande kapital, formellt beskattas i två led; dels genom bolagsskatten, dels genom beskattning av utdelningar och reavinster hos ägarna. Ur investeringssynpunkt är dock i princip inte skatteuttaget i det senare ledet något problem. Investeringsvillkoren i en ekonomi som den svenska med starkt internationaliserade kapitalmarknader bestäms nämligen i första hand av företagsskattereglerna. Beskattningen av utdelningar och reavinster på aktier inom ramen för den personliga kapitalinkomstbeskattningen betyder mindre för investeringsvillkoren. Dessutom var det centralt att upprätthålla en enhetlig och likformig kapitalinkomstbeskattning. I frågan om den ekonomiska dubbelbeskattningen har gjorts ett välmotiverat undantag. För mindre företag, som inte har samma tillgång till de internationella kapitalmarknaderna som de större företagen, är nämligen beskatt-ningen av utdelningar och reavinster hos ägarna av större betydelse för företagens investeringar. Under förutsättning att en ägarlättnad i den ekonomiska dubbelbeskattningen inriktas enbart på dessa företag kan positiva effekter på investeringarna förväntas. En partiell lättnad i ägarbeskattningen har därför införts. I skattereformen var det av tidsskäl inte möjligt att fullt ut reformera skattereglerna för egenföretagarna. Genom de regler som infördes har en större likformighet uppnåtts i förhållande till beskattningen av aktiebolag och deras ägare. Likformigheten har dock uppnåtts till priset av en inte obetydlig komplexitet. utreds möjligheterna till förenklade regler, i första hand för de allra minsta företagen. 3.4 Arbetsutbudet och förvärvsinkomstbeskattningen Skattereformen medförde stora principiella förändringar av beskattningen av förvärvsinkomster. Före reformen beskattades förvärvsinkomster och kapitalinkomster tillsammans enligt en och samma skatteskala. Genom skattereformen infördes tre olika inkomstslag: inkomst av tjänst, kapital och närings- verksamhet. Inkomst av tjänst och näringsverksamhet kom att beskattas med samma skattesatser medan kapitalinkomster kom att beskattas proportionellt. Skattereformen innebar kraftiga sänkningar av marginalskatterna på förvärvsinkomster. fanns bara två inkomstskikt i den statliga inkomstskatteskalan: . Grundavdraget fastställdes till . Dessutom infördes ett förhöjt grundavdrag på inkomster mellan och vilket kom att påverka marginalskatten i detta inkomstintervall. I diagram 1 visas marginalskatterna enligt den nya skatteskalan. Som jämförelse visas även marginalskatterna enligt skatteskala Skattereformen medförde tillsammans med förändringarna av inkomstberoende bidrag och indirekta skatter att den s.k. reala marginallönen efter skatt och bidrag höjdes kraftigt för breda grupper av inkomsttagare. Införandet av en separat kapitalinkomstbeskattning innebar också att marginallönen inte längre kom att påverkas av individens kapitalinkomster. Enligt beräkningar i KUSK-bilagan var höjningen av marginallönen i allmänhet större för män än för kvinnor. För en sammanboende man i mitten av inkomstfördelningen ökade marginallönen till följd av förändringar i skatte- och transfereringssystemet. För en kvinna i mitten av inkomstfördelningen ökade den . För den fjärdedel av sammanboende män respektive kvinnor som har de lägsta inkomsterna minskade dock marginallönen med i genomsnitt tre respektive en procent . För att man skall kunna utröna hur en skattereform påverkar önskat antal arbetstimmar för en viss individ krävs information om hur individen reagerar på förändringar av marginallönen och den disponibla inkomsten. Individens värdering av konsumtion och fritid kan på ett grovt sätt mätas med hjälp av dels den s.k. kompenserade löneelasticiteten, dels inkomstelasticiteten . En fullfinansierad reforms effekter på arbetsutbudet för en genomsnittlig individ är oberoende av storleken på inkomstelasticiteten. Vid en underfinansierad reform kan dock inkomsteffekterna ha betydelse och påverka arbetsutbudet negativt. Empiriska studier på svenska data visar dock i allmänhet att inkomstelasticiteten är mycket liten. Effekterna på antal arbetade timmar kan därför i första hand bedömas med hjälp av information om de kompenserade löneelasticiteternas storlek. KUSK:s redovisning av ekonometriska arbetsutbudsstudier på svenska data före skattereformen visar på tämligen samstämmiga resultat för gifta män: Den kompenserade löneelasticiteten är enligt de olika studierna koncentrerad till ett värde kring 0,10. Detta innebär att den av beräknade genomsnittliga höjningen av marginallönen för sammanboende män på ger en ökning av önskat antal arbetstimmar på ett par procent. En studie som utförts efter KUSK:s utvärdering bekräftar i stort KUSK:s slutsats. Enligt denna studie medförde de marginalskattesänkningar som ägde rum att önskat antal arbetade timmar för män ökade med . Breddningen av momsbasen och höjda bostadsbidrag m.m. medförde dock att ökningen i arbetsutbudet endast blev . Denna studie visar också att förändringen av skatte- och transfereringssystemet tenderade att öka spridningen i önskat antal arbetade timmar mellan olika män. För sammanboende kvinnor ger olika studier mer varierande resultat vad gäller storleken på löneelasticiteterna. Enligt KUSK-bilagan är den bästa gissningen att den kompenserade löneelasticiteten för sammanboende kvinnor uppgår till 0,4.