prop · GL0390 · 1998-01-01 00:00:00 — har enligt utredningen påtalat att det finns ett behov av att kunna meddela föreskrifter, inte bara av hänsyn till vägen och trafiksäkerheten utan även till miljön i samband med att tillstånd till åtgärder inom och intill ett vägområde beslutas enligt 43 48 §§. De åtgärder som får vidtas efter tillstånd är sådana att de kan ha en miljöpåverkan. Regeringen finner, liksom utredningen, att väghållningsmyndigheten respektive bör ges den föreslagna möjligheten. Detta innebär t.ex. att föreskrifter kan meddelas om bullerskydd, när tillstånd meddelas enligt 47 § att uppföra en byggnad i närheten av en väg. Det kan dock tänkas att sådana föreskrifter inte är tillräckliga. Regeringen anser därför att det bör införas en möjlighet att vägra tillstånd, när de föreskrifter som kan meddelas inte är tillräckliga. Som bestämmelserna nu är utformade kan tillstånd normalt vägras endast av trafiksäkerhetsskäl eller annars med hänsyn till vägen. Som redan har nämnts skall enligt 17 kap. 1 § regeringen tillåtlighetspröva motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av . Regeringens prövning bör, som utredningen har framhållit, ske i ett tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen har blivit alltför låst och stora kostnader har lagts ned i projekteringen. Då ges även möjlighet för regeringen att samlat bedöma flera lokaliseringsalternativ. Det är enligt regeringen lämpligt att regeringsprövningen sker i samband med vägutredningen då den lämpligaste vägsträckningen skall läggas fast. Till grund för regeringens prövning ligger den av upprättade vägutredningen. skall överlämna alla relevanta handlingar i ärendet till regeringen, däribland inhämtade yttranden. tillåtlighetsbeslut kommer att omfatta tillåtligheten av anläggningen inom en viss vägkorridor utan att den närmare sträckningen av trafikanläggningen har preciserats. Genom regeringens beslut blir frågan om tillåtligheten i det aktuella fallet avgjord. Arbetsplanen skall således endast avse vägsträckning inom det område som regeringsbeslutet avser. Det bör ligga på att se till att vägar som är obligatoriskt prövningspliktiga överlämnas till regeringens prövning. I olika lagar som är knutna till naturresurslagen finns bestämmelser om återställningsåtgärder. Det är i vissa fall viktigt att anläggningar tas bort och spåren av verksamheten även i övrigt utplånas när verksamheten på en väg har upphört. Tidpunkten kan lämpligen knytas till när vägen dras in och vägrätten därmed upphör. Eftersom verksamhet som faller under väglagen inte kräver tillstånd kan frågan om återställningsåtgärder inte regleras vid tillståndsprövningen eller särskilt i samband med att tillståndet upphör. I stället får skyldigheten följa direkt av väglagen. Mot bakgrund av att staten eller kommuner är väghållare finns enligt regeringens mening ingen anledning att införa bestämmelser om skyldighet att ställa säkerhet för kostnader för återställningsåtgärder. Enligt 6 § lagen om införande av skall ärenden som har inletts före ikraftträdande handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser. Reglerna om miljökvalitetsnormer skall dock tillämpas . Regeringen anser att denna ordning även bör gälla enligt väglagen. Regeringen finner det dock lämpligt att äldre bestämmelser får gälla i de fall då en miljökonsekvensbeskrivning har lämnats in till för godkännande enligt 24 § vägkungörelsen före ändringarnas ikraftträdande. Såsom Lagrådet har förordat tas vidare bland övergångsbestämmelserna in en föreskrift av innebörd att bestämmelsen i 63 § första stycket 5 väglagen fortfarande skall gälla i fråga om skador på grund av täkt som upplåtits med stöd av 38 § samma lag före den nya lagens ikraftträdande. Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Banlagens förhållande till Regeringens förslag: Banlagen och gäller parallellt. Inga begränsningar införs av möjligheten att ingripa med stöd av . Vid prövning av ärenden skall ett antal bestämmelser i tillämpas. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utöver vad som framgår av avsnitt 8.2 har ingen remissinstans uttalat sig om banlagens förhållande till . Skälen för regeringens förslag: Före saknades i lag fastställda krav på järnvägsbyggande. I syfte att råda bot på dessa brister utarbetades med väglagen som förebild lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). I motiven till lagen anges att förfarandet vid byggande av järnväg haft klara brister vad gällde anknytningen till bl.a. miljölagstiftning (prop. 1995/96:2 s. 17 och 31). Banlagen är tillämplig på byggande av järnväg. Med järnväg avses i lagen spåranläggning för järnvägstrafik. Till spåranläggning hör inte bara spår utan också bl.a. andra fasta anordningar som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande. Med byggande av järnväg avses anläggande av en ny järnväg, omläggning av spår i en ny sträckning, utläggning av ytterligare spår och ombyggnad av järnväg på annat sätt. Banlagen innehåller däremot inga regler om drift av järnväg. I järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) finns visserligen utförliga regler om bl.a. drift av spåranläggning men dessa regler omfattar snarare säkerhetsfrågor än miljöfrågor. När det gäller miljöfrågor vid drift av järnväg gäller i stället . Frågor som regleras i banlagen, dvs. byggande av järnväg, omfattas således också av , eftersom verksamheten påverkar miljön. Banlagen och gäller alltså parallellt. Detta innebär att den som bygger järnväg är skyldig att iaktta , särskilt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. samt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. Som framgår av avsnitt 4.2 kan det dock bli aktuellt att begränsa möjligheten att ingripa med stöd av , om det i banlagen finns bestämmelser som står i strid med bestämmelser i . En bedömning måste således göras i detta lagstiftningsärende om banlagen innehåller några sådana bestämmelser. Enligt 1 kap. 3 § banlagen skall vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg hänsyn tas till både enskilda och allmänna intressen. Till de allmänna intressena räknas exempelvis hushållning med naturresurser, miljöskydd, hälsoskydd, kulturmiljövård och naturvård (a. prop. s. 49). Bestämmelsen är enligt regeringens uppfattning så allmänt hållen att den inte kan anses stå i strid med bestämmelserna i . Vidare skall enligt 1 kap. 4 § banlagen tillses att järnvägen får sådant läge och utförande att ändamålet med järnvägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Bestämmelsen har likheter med den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 3 § MB och lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § MB. Även andra bestämmelser i är av intresse, t.ex. den s.k. produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § MB. Det kan inte uteslutas att en bedömning enligt bestämmelserna i i en enskild situation kan få ett från miljösynpunkt annat resultat än en bedömning enligt 1 kap. 4 § banlagen. Förhållandet mellan lagverkens bestämmelser kan i ett sådant fall uppfattas som oklart. Regeringen vill framhålla som angeläget att de krav som ställs på lokalisering och annat hänsynstagande i också gäller vid byggande av järnvägar. Såsom Lagrådet har påpekat, i anledning av remissförslagets tillägg i 1 kap. 4 § banlagen, kommer detta att framgå med tillräcklig grad av tydlighet genom de tillägg som föreslås i 1 kap. 3 § banlagen och som innebär bl.a. att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB skall tillämpas vid prövningen av ärenden enligt banlagen. Följaktligen anser regeringen att inga begränsningar skall göras av möjligheten att ingripa med stöd av . Gäller skyddsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för användning av bebyggelse, mark eller vatten, får järnväg enligt 1 kap. 5 § banlagen inte byggas så att syftet med bestämmelserna motverkas. De bestämmelser som åsyftas är bl.a. föreskrifter meddelade med stöd av bestämmelserna i 7 och 8 kap. MB. Det är lämpligt att banlagens bestämmelse finns kvar. En myndighetsutövning enligt en lag regleras normalt bara i just den aktuella lagen. I den mån regler skall läggas till rättslig grund för myndighetsutövning enligt en annan lag måste det föreskrivas särskilt. Av nästa avsnitt framgår att ett antal bestämmelser i skall tillämpas vid prövning enligt banlagen. Banlagens anpassning till Regeringens förslag: allmänna hänsynsregler skall tillämpas vid prövning av ärenden enligt banlagen. Järnvägar får inte byggas som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Begreppen förstudie och järnvägsutredning förs in i banlagen. förs i banlagen in regler om miljökonsekvensbeskrivningar vilka regler i huvudsak ansluter till de bestämmelser som gäller enligt . När den verksamhet som har bedrivits på järnväg upphör, skall verksamhetsutövaren vara skyldig att vidta återställningsåtgärder. Utredningens förslag: Utredningen hade inget förslag att allmänna hänsynsregler skall tillämpas vid prövning av ärenden enligt banlagen eller att förstudier skall regleras i lagen. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i stort med Remissinstanserna: , och i föreslår att de allmänna hänsynsreglerna i skall tillämpas vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg. i anser att lokaliseringsregeln och utföranderegeln i 1 kap. 4 § måste tas bort för att säkerställa som speciallag för miljön. Det bör enligt även förtydligas i kommentaren till 1 kap. 3 § att regler har företräde. anser vidare att det även för avveckling av järnväg bör specificeras att tillbörlig hänsyn skall tas enligt 1 kap. 3 §. föreslår att den som planerar att bygga en järnväg alltid skall genomföra en förstudie, där förutsättningarna för den fortsatta planeringen klarläggs. Förstudien skall enligt förslag även ange om en järnvägsutredning behövs innan en järnvägsplan upprättas. Vid utarbetandet av förstudien skall enligt den som avser att bygga en järnväg ha ett sådant tidigt samråd som utredningen har förslagit. Efter samrådet skall enligt i enlighet med utredningens förslag fatta beslut om projektet kan antas ha betydande miljöpåverkan. En järnvägsutredning skall enligt utföras när det i förstudien har klarlagts att alternativa terrängkorridorer behöver studeras. föreslår att regler om förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningen inte görs tillämpliga vid järnvägsutredning. Förfarandet skall enligt i stället regleras inom ramen för den normala planeringsprocessen. Om beslutar att järnvägsprojektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan skall dock enligt förslag utökat samråd ske med miljökonsekvensbedömning. föreslår att järnvägsutredning skall ställas ut för granskning och att då bestämmelser om kungörande och tillfälle att yttra sig skall tillämpas. Vidare föreslår en regel om att beslut med anledning av järnvägsutredningen skall fattas först när miljökonsekvensbeskrivningen har godkänts av . Enligt bör även förstudien regleras. anser det angeläget att i järnvägsplaneskedet ha ett utökat samråd, även om detta redan har skett vid upprättandet av en järnvägsutredning. bör dock enligt få besluta om att ett sådant förfarande inte är nödvändigt i vissa fall. anser att det bör införas ett krav på att den länsstyrelse som avgör om ett järnvägsprojekt har betydande miljöpåverkan skall samråda med andra berörda länsstyrelser. tillstyrker förslaget att införa begreppet järnvägsutredning och att regler för beaktande av miljökonsekvensbeskrivningar i beslut görs tillämpliga. Ämbetet finner att begreppet förstudie på samma sätt som i väglagen bör införas i banlagen och att en miljökonsekvensbeskrivning i rimlig omfattning bör krävas i alla skeden av planeringen. Tidigt samråd bör enligt ämbetet ske med intresseföreningar som har som ändamål att tillvarata naturskydds-, miljöskydds- eller kulturmiljövårdens intressen, t.ex. representanter för hembygdsrörelsen. Även i anser att förstudie bör regleras i banlagen. anser att berörda länsstyrelser och kommuner formellt skall beredas tillfälle att yttra sig över järnvägsutredningen. Vidare bör enligt en järnvägsutredning alltid ställas ut för granskning. i anser att processen från förstudie till arbetsplan bör vara densamma som gäller enligt väglagen. Förfarandet m.m. beträffande miljökonsekvensbeskrivningar bör enligt beskrivas i lagen. i anser att i banlagen bör införas bestämmelser om förstudie. I en förstudie är det enligt viktigt att fånga upp de problem som uppstår vid stängning av plankorsningar. I en till förstudien knuten miljökonsekvensbeskrivning kan enligt dessa problem beskrivas mera heltäckande. i tillstyrker förslaget om införande av begreppet järnvägsutredning. föreslår att det på något sätt bör framgå av lagtexten att man som miljökonsekvensbeskrivning vid järnvägsplan inte kan nöja sig med den som har upprättats vid järnvägsutredningen. anser att utredningens förslag till samordning med bestämmelser om obligatorisk regeringsprövning är felaktigt utformat. Samfundet anför att regeringens prövning skall ske som ett led i den ordinarie prövningen och att därför uttrycket "ansökan om tillåtlighet" inte kan användas om den ansökan som skall ges in till . yttrande bör enligt i åtfölja ärendet när det lämnas till regeringen för tillåtlighetsprövning. - Vid återställningsarbeten bör enligt hänsyn tas till anläggningens kulturhistoriska värde. och påpekar att det av förslaget inte kan utläsas vem som prövar omfattningen av återställningskyldigheten. anser att i banlagen bör införas bestämmelser om ställande av säkerhet för återställningskostnader. - anser att regler skall kunna tillämpas i fråga om tillfälligt ianspråktagande av mark. Skälen för regeringens förslag Tillämpningen av vid prövningen enligt banlagen Utredningen lämnade inte något förslag om att de allmänna hänsynsreglerna skall tillämpas vid prövningen enligt banlagen. Flera remissinstanser har kritiserat detta. Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. kommer normalt inte att ske av järnvägar. Det är därför viktigt att tillräckliga miljöhänsyn tas i prövningen enligt banlagen. Även praktiska skäl talar för att hänsynsregler skall tillämpas vid förfarandet enligt banlagen. Detta hänger samman med att större järnvägar skall tillåtlighetsprövas av regeringen. Vid regeringens tillåtlighetsprövning skall naturligtvis hänsynsreglerna tillämpas. Enligt 17 kap. 1 § skall regeringen tillåtlighetspröva nya järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärrtrafik. Regeringen har dessutom möjlighet att med stöd av 17 kap. 3 § MB förbehålla sig prövningen av även andra järnvägar. Innan tillåtlighetsprövning sker skall dock, som framgår nedan, bereda ärendet och i samband med detta se till att bl.a. frågan om hänsynsreglerna är uppfyllda blir tillräckligt belyst. Efter ett eventuellt tillåtlighetsbeslut skall ärendet handläggas vidare av och föreskrifter kan då meddelas till skydd för t.ex. miljön. Det är nödvändigt att i denna inledande och avslutande handläggning av järnvägsärendet tillämpar allmänna hänsynsregler. Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) skall enligt nuvarande lydelse av 1 kap. 3 § banlagen tillämpas vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg. Hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. naturresurslagen har arbetats in i 3 och 4 kap. MB. Hänvisning skall därför i stället ske till dessa kapitel i . Enligt 5 kap. 3 § MB skall myndigheter säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd och godkännanden. Vid planering och planläggning skall myndigheterna enligt samma stadgande iaktta miljökvalitetsnormer. Detta skall gälla också vid tillämpningen av banlagen. Regeringen anser dessutom att 16 kap. 5 § MB, som innebär att tillstånd inte får meddelas för ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, bör ha motsvarande tillämpning vid fastställande av järnvägsplan enligt banlagen. Av 6 kap. 1 § MB följer att en miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd eller tillåtlighet enligt eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Verksamhet enligt banlagen kommer inte att vara tillståndspliktig enligt , bortsett från de delar av verksamheten som utgör vattenverksamhet. Föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar bör därför, i enlighet med vad som gäller , finnas i banlagen. Det återstår sedan att bestämma hur formaliserad och omfattande miljökonsekvensbeskrivningen bör vara samt hur förfarandet i samband med upprättandet bör vara utformat. Som framgår av avsnitt 5 bör bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i så stor utsträckning som möjligt få tillämpning även på beskrivningar som föreskrivs i lagar utanför balken. Vad först gäller innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning görs i 6 kap. 7 § MB skillnad på om verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan eller inte. utredningen har framhållit saknas skäl att ha andra regler på banlagens område än de som gäller enligt . Regeringen anser därför att balkens nyssnämnda stadgande skall tillämpas även i fråga om miljökonsekvensbeskrivningar enligt banlagen. Vad sedan avser förfarandet finns i regler om tidigt samråd, beslut om betydande miljöpåverkan, utökat samråd med miljökonsekvensbedömning, kungörande, allmänhetens tillfälle att yttra sig, godkännande, beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen vid prövning samt kostnader. Som tidigare nämndes bör ordningen enligt banlagen i så stor utsträckning som möjligt likna den som gäller enligt . Förhållandena är dock speciella inom trafikområdet, eftersom trafikverken, däribland , kan ha flera uppgifter och roller, såsom beslutsmyndighet, exploatör och granskningsmyndighet. För att bästa resultat för miljön skall uppnås måste enligt regeringen förfarandet med miljökonsekvensbeskrivning starta i ett tidigt skede och samordnas med övrig planering. Ett problem är dock att de tidiga planeringsstadierna förstudie och järnvägsutredning inte är lagreglerade. Utredningen föreslog därför att begreppet järnvägsutredning skall föras in i banlagen, i syfte att på ett tydligare och mer ändamålsenligt sätt klargöra förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningen. Däremot avstod utredningen från att lägga fram något förslag rörande förstudier, eftersom inte hade blivit klart med utarbetandet av formerna för dessa. har slutfört arbetet med utformningen av planeringsprocessen. Regeringen har därför tillräckligt underlag för att föra in begreppet förstudie i banlagen. Till detta hör att ett antal remissinstanser är kritiska till att utredningen inte i banlagen har lämnat något förslag om lagreglering av förstudier. Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget att lagreglera förstudier i väglagen är positiva till att detta sker. Regeringen föreslår att begreppen förstudie och järnvägsutredning förs in i banlagen. Förfarandet skall enligt regeringens uppfattning vara utformat på följande sätt. Planeringsprocessen vid byggande av järnväg inleds med en idéstudie. Denna utförs i huvudsak internt inom och har som syfte att skissera alternativa lösningar. Det har inte framkommit något behov av lagreglering av detta förfarande. Därefter inleds en förstudie, där förutsättningarna för den fortsatta planeringen skall klarläggas. Syftet med förstudien är att utarbeta underlag för val av alternativa principlösningar. Begreppet förstudie kan vid järnvägsplanering ha ett helt annat innehåll än motsvarigheten vid byggande av väg. Exempelvis kan en förstudie på järnvägsområdet avse företeelser som inte har någon fysisk omfattning, t.ex. förändringar av signalsystemet. Den form av förstudie som är intressant i detta sammanhang liknar dock förstudien enligt väglagen, eftersom den avser studier av lämpliga nya sträckningar av en järnväg. Begreppet förstudie bör enligt regeringens uppfattning arbetas in i banlagen. Det är förstudier vid byggande av järnväg som blir reglerat i banlagen. Med byggande av järnväg avses enligt 1 kap. 2 § att anlägga en ny järnväg samt att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg. Under förstudien skall ett sådant tidigt samråd som avses i 6 kap. 4 § första stycket MB äga rum. Samråd skall ske med berörda länsstyrelser, kommuner och miljöorganisationer samt med den allmänhet som kan antas bli särskilt berörd, exempelvis markägare och närboende. I förstudien skall klargöras om en järnvägsutredning behövs innan järnvägsplan upprättas. Samrådet om förstudien med bl.a. kommer därmed att avse även frågan om behovet av järnvägsutredning. Efter samrådet skall i det län där järnvägsprojektet huvudsakligen skall utföras fatta beslut i frågan om projektet kan antas ha betydande miljöpåverkan. Som föreslår skall detta ske efter samråd med övriga berörda länsstyrelser. I överensstämmelse med 6 kap. 4 § tredje stycket MB skall beslutet inte kunna överklagas. Utredningen föreslog att den som planerar att bygga en järnväg alltid skall upprätta en järnvägsutredning. fortsatta arbete med planeringsformerna har dock lett fram till uppfattningen att det i vissa fall, t.ex. när förstudien resulterar i att befintlig bana skall förbättras, kanske inte är nödvändigt att upprätta en järnvägsutredning. Regeringens förslag innebär att en sådan lösning blir möjlig. Förslaget anger minimikraven för när järnvägsutredning skall upprättas. I förstudien tas som redan nämnts ställning till behovet av järnvägsutredning. skall redovisa samhällsekonomiska bedömningar och övriga konsekvensbeskrivningar som ger underlag för beslut om frågan skall drivas vidare, val av principlösning och banteknisk standard. I en järnvägsutredning redovisas olika utbyggnadsalternativ och dessa jämförs sinsemellan och med alternativet att inte genomföra den aktuella järnvägsutbyggnaden. Arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen skall fortsätta under järnvägsutredningen. Har beslutat att järnvägsprojektet kan antas ha betydande miljöpåverkan, skall det under järnvägsutredningen ske ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning enligt 6 kap. 5 6 §§ MB. Detta samråd kan lämpligen samordnas med det samråd som sker avseende övriga delar av järnvägsutredningen. Det finns alltså normalt inte något behov av ett parallellt samrådsförfarande avseende miljökonsekvensbeskrivningen. Det är dock bara samrådet avseende miljökonsekvensbeskrivningen som lagregleras. Miljökonsekvensbeskrivningen skall kungöras och därefter ställas ut tillsammans med övriga järnvägsutredningen. Härigenom ges en möjlighet att påverka myndigheter att ta större hänsyn till den enskildes intressen. Bestämmelsen i 6 kap. 8 § första stycket MB skall tillämpas vid detta förfarande. Innan miljökonsekvensbeskrivningen ställs ut skall den godkännas av samtliga berörda länsstyrelser i enlighet med vad som gäller enligt 2 kap. 4 § banlagen. På detta sätt säkras att den miljökonsekvensbeskrivning som allmänheten får del av har en godtagbar kvalitet. Det bör påpekas att godkännandet innebär att anser att miljökonsekvensbeskrivningen utgör ett tillräckligt underlag för en samlad bedömning av den planerade verksamhetens inverkan på exempelvis miljö, hälsa och hushållning med naturresurser. Godkännandet innebär således uteslutande att kvaliteten godkänns och ställning tas alltså inte till om miljökonsekvenserna kan godtas eller om projektet bör genomföras (jfr prop. 1995/96:2 s. 51). I likhet med vad som gäller enligt 5 kap. 2 § banlagen skall beslut om godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen inte kunna överklagas. En miljökonsekvensbeskrivning bör upprättas även under järnvägsplaneskedet. Det blir då fråga om en fördjupad miljökonsekvensbeskrivning. Detta beror på att detaljeringsgraden är mycket högre i en järnvägsplan. Det finns inte alltid något behov av förnyade samrådsförfaranden avseende miljökonsekvensbeskrivningen. Någon särskild bestämmelse bör därför inte införas om sådant samråd.