prop · GL03154 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:154 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås förändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning. Regeringen föreslår dels att ett mål för statsskuldsförvaltningen tas in i lagen, dels att ansvarsfördelningen mellan , regeringen och förändras och görs tydligare. Därutöver föreslås att regeringen skall göra en årlig utvärdering av statsskuldsförvaltningen i en skrivelse till . Lagen föreslås dessutom ändra namn till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. AP-fonden skall enligt tidigare riksdagsbeslut ha omstrukturerat sitt fastighetsinnehav så att inga fastigheter är direktägda utan ägs via bolag eller utländska fastighetsfonder. I propositionen föreslås att fristen för omstruktureringen förlängs till utgången av vad gäller fondens fastigheter i utlandet. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden 6 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten 7 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank 8 3 Ärendet och dess beredning 9 4 Bakgrund 10 5 Regeringens behandling av utredningens förslag 14 6 Ansvarsfördelning 15 7 Statsskuldspolitikens mål 20 8 Utvärdering 27 9 Samråd i statsskuldsförvaltningen 29 10 Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens fastighetsinnehav 31 11 Ekonomiska konsekvenser 33 12 Författningskommentarer 34 12.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning 34 12.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden 34 12.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 35 12.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank 35 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser avseende betänkandet (SOU 1997:66) Statsskuldspolitiken 36 Bilaga 2 Framställan om dispens för överföring av direktägda utländska fastigheter till bolag 37 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 38 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning, 2. lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden, 3. lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, 4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank. 2 Lagtext 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1387) om statens upplåning dels att nuvarande 1 a, 2 och 3 §§ skall betecknas 2, 3 respektive 4 §§, dels att rubriken till lagen samt 1 § och nya 3 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 5-7 §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Lag om statens upplåning Lag om statens upplåning och skuldförvaltning 1 § Efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder får regeringen eller efter regeringens bestämmande ta upp lån till staten för att 1. finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på beslut, 2. tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om, 3. amortera, lösa in och i samråd med köpa upp statslån, samt 3. amortera, lösa in och köpa upp statslån, samt 4. tillgodose behov av valutareserv. skall betala full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose behov av valutareserv. Regeringen kan dock, i samråd med , besluta annat om det finns särskilda skäl. 3 § Lån som har tagits upp av staten enligt 1 § eller 1 a § förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av eller affärsverk. Lån som har tagits upp av staten enligt 1 § eller 2 § förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av eller affärsverk. Om staten tar upp ett lån för att tillgodose behov av valutareserv, får de medel som tillför staten i utbyte mot de lånade medlen endast användas för återbetalning av samma lån. Regeringen kan dock, i samråd med , besluta annat om det finns särskilda skäl. Statens skuld, med undantag för den skuld som förvaltas av affärsverken enligt 3 §, skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Regeringen skall besluta om riktlinjer för av statsskulden. Regeringen skall inhämta förslag till riktlinjer från samt låta yttra sig över kontorets förslag. Regeringen skall i en skrivelse till utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall överlämnas till . Denna lag träder i kraft, i fråga om 6 § , och i övrigt . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden Härigenom föreskrivs att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Denna lag träder i kraft . Lån som en fondstyrelse med stöd av 15 b § i dess tidigare lydelse har övertagit ansvaret för eller tagit upp skall fondstyrelsen avveckla så snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig förvaltning av de medel som fondstyrelsen förvaltar och gällande avtal. Fast egendom eller tomträtt som är belägen utomlands och som en fondstyrelse själv innehar får behållas till utgången av . Lån som en fondstyrelse med stöd av 15 b § i dess tidigare lydelse har övertagit ansvaret för eller tagit upp skall fondstyrelsen avveckla så snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig förvaltning av de medel som fondstyrelsen förvaltar och gällande avtal. 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten att 11 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11 § I 12 14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen. I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten. I lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning anges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten. Denna lag träder i kraft . 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om riksbank att 12 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 § I valutapolitiskt syfte får 1. köpa, sälja och förmedla utländsk valuta, utländska statspapper, andra lätt omsättningsbara skuldebrev i utländsk valuta och guld samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till nämnda tillgångar, 2. ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta för de ändamål som avses i 1 § andra stycket lagen (1988:1387) om statens upplåning. 2. ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta för de ändamål som avses i 1 § andra stycket lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor avseende statens upplåning och förvaltningen av statsskulden. De huvuduppgifter som angavs i direktiven till den statsskuldspolitiska utredningen var att kartlägga vilka faktorer som bör vara styrande för statsskuldens räntebindningstid, löptid och struktur, att överväga om det bör åligga regeringen att fatta beslut om räntebindningstiden, löptiden och/eller skuldstrukturen, att analysera för- och nackdelar med valutaupplåning ur ett risk- och kostnadsperspektiv samt kartlägga vilka faktorer som bör styra valutaupplåningens omfattning och sammansättning, att överväga lämpliga former för regeringens beslut om upplåning i utländsk valuta samt att analysera nuvarande utvärderingsmodeller för kronskulden och för skulden i utländsk valuta samt överväga alternativa modeller för utvärdering. Utredningen avgav betänkandet Statsskuldspolitiken (SOU 1997:66). Betänkandet har därefter remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser finns i bilaga 1. Remissvaren finns tillgängliga i ärende (Fi 97/1435). I propositionen tas också upp en framställning från Allmänna pensionsfonden (första - tredje fondstyrelserna) om förlängd frist för omstrukturering av fondens utländska fastighetsinnehav. Framställningen finns i bilaga 2. Framställningen har inte remissbehandlats eftersom frågan enbart berör de fondstyrelser som gjort framställningen. 4 Bakgrund Statsskuldspolitikens betydelse Statsskulden uppgick /98 till , vilket motsvarade av bruttonationalprodukten. utgjorde räntekostnaderna den största posten i statsbudgeten och uppgick till . Trots prognostiserade framtida överskott i statens finanser kommer statsskulden och räntebetalningarna att fortsätta att vara av betydande storlek inom överskådlig tid. Statsskulden i procent av BNP och lånebehovet 1990 97 Riksdag och regering har gett stor frihet i förvaltningen av statsskulden. Inom ramen för sin verksamhet har möjlighet att påverka statsskuldens marknadsvärde och räntekostnader genom val av låneinstrument, ränta, löptid och utlandsskuldens valutasammansättning. kan även genom marknadsvårdande operationer påverka likviditeten i handeln med statspapper och därmed upplåningskostnaden. Detta innebär att kostnaden för en given period inte enbart är en funktion av statsskuldens storlek och det allmänna ränteläget utan även beror på den strategi för upplåning och skuldförvaltning som väljs. Statsskuldspolitikens inriktning och förvaltningen av statens skuld har därmed stor betydelse för statens budget. Bestämmelserna för statens upplåning Enligt 9 kap. 10 § regeringsformen får regeringen inte utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Bestämmelser om statens upplåning har tagits in i en särskild lag, lagen (1988:1387) om statens upplåning. Lagen reglerar dels upplåning, dels affärsverkens upplåning. I det följande behandlas endast den upplåning som ombesörjs av . Bemyndigandet för regeringen att ta upp lån för statens räkning lämnas av i sänder i samband med budgetregleringen. Bemyndigandet är beloppsmässigt obestämt. I instruktionen för har regeringen lämnat en stående vidaredelegation till av lånebemyndigande, jfr 1 § nämnda lag. I lagen om statens upplåning anges vidare för vilka ändamål som lån får tas upp. Dessa är att finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på beslut, tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om, amortera, lösa in och köpa upp statslån samt tillgodose behov av valutareserv. Uppköp av statslån skall föregås av samråd med . Av lagen följer vidare att lån som tagits upp av staten förvaltas av regeringen eller efter vidaredelegation av . Även i detta fall finns en stående vidaredelegation i instruktion. Mål och riktlinjer för statsskuldspolitiken Som framhållits ovan har och regeringen gett stor frihet i förvaltningen av statsskulden. har fastställt ett övergripande mål för förvaltningen av statsskulden vilket är att, inom ramen för de krav som penningpoliken ställer, långsiktigt minimera kostnaderna för upplåningen (prop. 1990/91:29, bet. 1990/91FiU4, rskr.1990/91:38 och prop. 1994/95:100 bil. 8, bet. 1994/95:FiU16, rskr. 1994/95:282). har också lagt fast riktlinjer för fördelningen av statens skuld mellan kronor och utländsk valuta samt att regeringen inom ramen för dessa riktlinjer beslutar om i vilken utsträckning valutaupplåning skall ske. Enligt dessa riktlinjer bör huvudparten av statens skuld avse svenska kronor (prop. 1992/93:150 bil. 1, bet. 1992/93:FiU28, rskr. 1992/93:450). Slutligen bör också nämnas att i samband med budgetregleringen för angett ett s.k. effektmål för verksamhet. Såvitt avser statsskulden anges som mål att denna skall förvaltas kostnadseffektivt (prop. 1997/98:1, utg. omr. 2, bet. 1997/98FiU:2, rskr. 1997/98:120). Regeringen styr av statsskulden genom dels instruktionen för , dels regleringsbrev. Som en konsekvens av det nämnda riksdagsbeslutet om utlandsupplåning fattar regeringen också beslut om valutaupplåningens omfattning. I förordningen (1996:311) med instruktion för är det av fastställda övergripande kostnadsminimeringsmålet återgivet såsom mål för av statsskulden. Instruktionen innehåller också bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan riksgäldsdirektören och styrelsen vad avser förvaltningen av statsskulden, se nedan. I regleringsbrev för har det nämnda effektmålet preciserats till att innebära att skall långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav. För olika delar av statsskuldsförvaltningen har i regleringsbrevet mer detaljerade mål uppställts enligt följande. Kostnaden för skulden i svenska kronor skall vara lägre än kostnaden för den av fastställda riktmärkesportföljen i kronor. Kostnaden för skulden i utländsk valuta skall vara lägre än kostnaden för den av fastställda riktmärkesportföljen i utländsk valuta. Upplåningen på hushållsmarknaden i svenska kronor skall medföra största möjliga kostnadsbesparing i förhållande till kontorets alternativa upplåningsformer på penning- och obligationsmarknaden. Målet avser såväl hushållsupplåningen totalt sett som varje enskilt låneinstrument. Upplåningen på den reala värdepappersmarknaden i kronor skall långsiktigt medföra en billigare finansiering än upplåningen på den nominella obligationsmarknaden. För varje detaljmål är föreskrivet om återrapportering. Slutligen skall enligt instruktionen samråda med om den allmänna inriktningen av upplåningsverksamheten. Samrådet skall företrädesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse. Inom ovan redovisade ramar har det således överlåtits på att närmare utforma förvaltningen av statsskulden. Detta gäller bl.a. sådant som val av låneinstrument, ränta, löptid, utlandsskuldens valutasammansättning samt marknadsvårdande åtgärder. Chef för är riksgäldsdirektören. Vid sidan av riksgäldsdirektören finns en styrelse. Denna består av högst åtta personer, riksgäldsdirektören inräknad. Fyra av dessa skall vara riksdagsledamöter. Riksgäldsdirektören är styrelsens ordförande. Av instruktionen följer att styrelsen beslutar om fastställande av ramar och riktlinjer för upptagande av lån och förvaltning av statens skuld. Andra beslut om statsskulden som ligger inom ramen för verksamhet ankommer på riksgäldsdirektören. Styrelsen har dock enligt verksförordningen (1995:1322) en allmän förslagsrätt till myndighetens chef avseende åtgärder som styrelsen finner motiverade och skall även i övrigt biträda denne. Av verksförordningen följer vidare att styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. 5 Regeringens behandling av utredningens förslag Den statsskuldspolitiska utredningen spänner över ett stort antal frågor, några av mer principiell natur och andra som relativt detaljerat rör metoderna för statsskuldsförvaltningen. Syftet med denna proposition är att följa upp utredningen endast i de avseenden som rör mer övergripande frågor som bör ställas under prövning. Regeringens avsikt är bland annat att uppnå större tydlighet vad avser mål och restriktioner för statsskuldsförvaltningen, att erhålla en mer logisk beslutsstruktur och en tydligare ansvarsfördelning samt att lyfta fram utvärderingen av statsskuldsförvaltningen i riksdagsbehandlingen. De frågor av mer specifik karaktär som utredningen berör är föremål för avgöranden av regeringen eller snarare än av . Dessa frågor behandlas följaktligen inte i föreliggande proposition. Exempelvis bör frågan om möjlighet att förvalta medel i utländsk valuta hos privata motparter regleras i regeringens instruktion till . Utredningen ger också förslag vad gäller inriktningen på upplåningen. Bland annat föreslås försöksverksamhet med s.k. tillväxtobligationer. Riktlinjer avseende sådana frågor föreslås beslutas av regeringen och tas därför inte upp i denna proposition. anges övergripande principer för statsskuldsförvaltningen på ett till synes ologiskt sätt i ett svåröverskådligt flätverk av lagtext, riksdagsbeslut och förordningstext. Strävan efter ökad tydlighet föranleder, förutom de förslag i sak som regeringen ger, att de grundläggande principer för statsskuldsförvaltningen som beslutar samlas i lag, medan beslut som åligger regeringen anges i instruktion, regleringsbrev eller dylikt. Detta är det huvudsakliga skälet till att regeringens förslag får formen av ändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning snarare än formen av en riktlinjeproposition. 6 Ansvarsfördelning Regeringens förslag: fastställer statsskuldspolitikens mål. Regeringen anger riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och utvärderar resultatet av statsskuldsförvaltningen. ger till regeringen förslag till riktlinjer. Regeringens bedömning: operationaliserar givna mål och riktlinjer samt ger underlag till regeringens årliga utvärdering. Utredningen föreslår att regeringens riktlinjer skall anges som statsskuldsportföljens fördelning på skuldslag. Därigenom skiljer sig utredningens bedömning från regeringens i det att regeringen anser det vara lämpligt med större flexibilitet vad gäller formen för riktlinjerna. Vidare föreslår regeringen att skall inge förslag till riktlinjer, vilket utredningen avstyrker. Remissinstanserna: ställer sig bakom utredningens förslag till beslutsordning. Enligt mening bör lägga fast övergripande mål och regeringen bör besluta om allmänna riktlinjer för statsskuldens sammansättning. Regeringens riktlinjer bör i sin tur omsättas i operativa riktlinjer beslutade av . riksbank ställer sig bakom utredningens förslag, men anser att regeringens årliga beslut om statsskuldsportföljens sammansättning skall ske efter samråd med . betonar att beslutet kan ha inverkan på penning- och valutapolitiken. Statskontoret har inga invändningar mot att regeringen ges ett ansvar för årliga beslut om riktlinjer för statsskuldens sammansättning. Statskontoret menar att dagens stora statsskuld och dess betydande räntebelastning på statsbudgeten därtill motiverar att deltagande i riktlinjebesluten ökar. () ställer sig bakom huvuddragen i utredningen. TCO efterlyser dock principer om statsskuldens framtida omfattning, gärna med konstitutionella riktlinjer, och anser att det finns skäl att utreda behovet av konstitutionella begränsningar. () anser att det inte är lämpligt att regeringen beslutar om statsskuldens sammansättning. Detta bör ankomma på . För det första menar KI att detta överensstämmer med den ordning som allmänt tillämpas i svensk statsförvaltning (statsmakterna formulerar mål och myndigheten svarar för de beslut som krävs för att målen skall nås). För det andra har större kompetens att analysera och besluta om statsskuldsportföljens sammansättning än vad regeringen har och bör ha. För det tredje menar KI att beslut på regeringsnivå riskerar att influeras av andra faktorer än de som bör inverka på upplåningen. Exempelvis måste beslut om statsskuldens sammansättning bland annat baseras på förväntningar om utfallet av den förda ekonomiska politiken. I beslutet skulle således avspeglas förväntningar om den ekonomiska politiken, vilket från tid till annan skulle kunna tänkas hindra regeringen från att fatta effektiva statsskuldsbeslut. vid anser att regeringen inte skall involveras i beslutet om statsskuldens sammansättning i den grad som utredningen föreslår. Skälen för regeringens förslag och bedömning Statsskuldspolitiska beslut innebär i hög grad en avvägning mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra sidan strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning. Detta ställer krav både på en ansvarsfördelning mellan , regeringen och och på en beslutsordning som underlättar rationella portföljbeslut och som medger en helhetssyn på statsskulden. Dagens ansvarsfördelning mellan , regeringen och är enligt regeringens mening splittrad och ologisk. har lagt fast att huvuddelen av statsskulden skall avse svenska kronor. Några övriga ställningstaganden kring skuldens sammansättning har inte gjort. Regeringen ansvarar för beslut om valutaupplåningens omfattning, medan beslut om statsskuldsportföljens fördelning på resterande skuldslag fattas av . Dagens ordning innebär att varken , regeringen eller har möjlighet ta ett samlat grepp om statsskuldsportföljens sammansättning. Till följd av statsskuldens storlek har de statsskuldspolitiska besluten i allmänhet en stor inverkan på statens finanser. Det är därför enligt regeringens mening naturligt att , liksom , lägger fast statsskuldspolitikens övergripande mål. Därefter bör regeringen, med hänsyn till de mål som slår fast, fortsättningsvis ange riktlinjer avseende hela statsskuldsportföljen och inte enbart valutaandelen. En sådan ansvarsfördelning, som, jämfört med den nuvarande beslutsordningen, lyfter upp ansvaret för vissa frågor till regeringsnivå och gör beslutsstrukturen mindre splittrad, har bland annat fördelen att den möjliggör ett helhetsperspektiv vid beslut som rör statsskuldsportföljen. Detta ger förutsättningar för rationellare portföljval och ger regeringen möjlighet att ange vilken risknivå som kan accepteras. Tydligare ansvarsfördelning underlättar även utvärderingen av verksamhet. Regeringens förslag innebär, i likhet med utredningens, att regeringens riktlinjer till skall baseras på det mål för statsskuldsförvaltningen som anger. Enligt utredningen bör riktlinjerna dessutom preciseras så att de fastslår statsskuldsportföljens sammansättning avseende tre skuldslag och risknivån inom respektive skuldslag i termer av räntebindningstid. Enligt regeringens mening är detta emellertid bara ett av flera möjliga sätt att ange riktlinjer för statsskuldsförvaltningen. Exempelvis kan riskmandatet formuleras på andra sätt än genom att räntebindningstid anges. Det kan också i vissa fall vara lämpligt att riktlinjer anges i form av en önskad utvecklingsriktning för det ena eller det andra skuldslaget. Regeringen kan därutöver ha behov av att, inom ramen för det kostnadsminimeringsmål som föreslås i avsnitt 7, ange riktlinjer avseende variationerna i nivån på ränteutgifterna. Metoder för identifiering, kvantifiering och hantering av risk är dessutom föremål för fortlöpande utveckling och förfining. Det finns därför anledning att undvika alltför snäva begränsningar vad avser möjliga utformningar av regeringens riktlinjer. Formerna för angivande av riktlinjer bör kunna omprövas av regeringen, vilket innebär att utformningen kan komma att variera över tiden. Det är därför inte lämpligt att i riksdagsbeslut ange hur riktlinjerna skall utformas. ges inflytande över den framtida utformningen av riktlinjerna genom att den årliga utvärdering av stats-skuldsförvaltningen som föreslås i avsnitt 8 underställs för prövning. Regeringen föreslår vidare att inför regeringens riktlinjebeslut till regeringen skall lämna förslag till riktlinjer. anför i sitt remissvar att statsskuldsbeslut på regeringsnivå riskerar att influeras av ekonomisk- politiska hänsyn på ett sätt som skulle kunna försvåra en effektiv statsskuldsförvaltning. Utredaren föreslår däremot att besluten, med hänsyn till frågornas stora vikt, i hög grad skall tas av riksdag och regering. är utredningen skeptisk till en ordning där lämnar förslag inför regeringens riktlinjebeslut med motiveringen att det skulle vara svårt för regeringen att avvika från kontorets förslag utan att detta skulle uppfattas som kritik av . Regeringen gör bedömningen den nu föreslagna ordningen är ett lämpligt sätt att dra nytta av den expertis och marknadskännedom som finns inom .