prop · GL03152 · 1998-01-01 00:00:00 — Förtidspension, vård av små barn och plikttjänstgöring kan grunda pensionsrätt beräknad en- ligt särskilda regler. Pensionsrätten skall motsvara av pensions- underlaget, dvs. av den pensionsgrundande inkomsten och andra pen- sionsgrundande belopp. skall därav avse premiepensionssystemet. 1998 skall tillgodoräknad pensionsrätt i premiepensionssystemet motsvara av den pen- sionsgrundande inkomsten. Makar skall ges möjlighet att fortlöpande överföra pensionsrätt för premiepension sig emellan. Sådan överföring skall inte påverka den framtida garantipensionens storlek. De nya reglerna för beräkning av inkomstgrundad ålderspension skall enligt de godkända riktlinjerna införas successivt. De årskullar som be- rörs av övergångsreglerna, mellangenerationen, skulle enligt princip- propositionen omfatta personer födda åren 1935 1953, men skall enligt regeringens förslag i den tidigare nämnda propositionen avse personer födda åren 1938 1953. Personer i mellangenerationen skall enligt förslaget få en viss del av sin inkomstgrundade pension beräknad enligt reformerade regler och resterande del beräknad enligt nuvarande regler. De garanteras en pensionsnivå lägst motsvarande den ålderspension de hade tjänat in enligt nuvarande regler t.o.m. . De föreslagna övergångsreglerna innebär att den inkomstgrundade pensionen skall beräknas i tjugondelar enligt både reformerade och nuvarande regler (och framåt). Personer födda erhåller 4/20 av pensionen beräknad enligt reformerade regler och 16/20 av pensionen beräknad enligt nuvarande regler. För personer födda blir fördelningen 5/20 respektive 15/20 osv. års födda för vilka fördelningen blir 19/20 respektive 1/20. Med inkomstgrundad ålderspension enligt nuvarande regler menas då ATP med tillägg för folkpensionens grundbelopp beräknat i trettiondelar med tillgodoräknade pensionspoäng. Därtill kan, som nämnts, komma tillägg enligt garantiregeln, som garanterar personer i mellangenerationen en inkomstgrundad pension lägst motsvarande den ålderspension från ATP-systemet, inklusive folkpension i trettiondelar, som tjänats in t.o.m. . beslutade att de reformerade reglerna av- seende inkomstgrundad ålderspension skall träda 1999, medan pensioner beräknade enligt reformerade regler av administrativa skäl skall betalas ut först (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:SfU1, rskr. 1996/97:126). Garantipension I det reformerade ålderspensionssystemet skall det, som tidigare nämnts, enligt de av godkända riktlinjerna finnas garantipension för personer som inte tjänat in rätt till inkomstgrundad pension eller endast en låg sådan. skall den nuvarande konstruktionen av grundskyddet med pensionstillskott och särskilt grundavdrag för folkpensionärer tas bort. Pensionsinkomster kommer därmed att bli beskattade enligt samma regler som förvärvsinkomster. Garantipensionens nivå uttrycks i basbelopp. Regeringen föreslår i proposition 1997/98:151 att basbeloppen enligt 1 kap. 6 § AFL skall be- nämnas prisbasbelopp respektive förhöjt prisbasbelopp. Samma termi- nologi användes i Ds 1997:66. Också i denna proposition används i det följande benämningen prisbasbelopp. Enligt princippropositionens förslag skulle en ensamstående pensionär garanteras en lägsta pensionsnivå om 2,1 gånger prisbasbeloppet (med prisbasbelopp). För gift pensionär föreslogs lägsta garantinivån till 1,87 gånger prisbasbeloppet (med prisbasbelopp). För pensionärer med låg inkomstgrundad pension skulle garantipensionen ge en utfyllnad, dvs. garantipensionens basnivå skulle trappas av på visst sätt i förhållande till den inkomstgrundade pensionen. Den basnivå från vilken avräkning skulle ske var i detta förslag något lägre än garantipensionens maximala belopp (dvs. än lägsta garantinivån). För en ensamstående pensionär skulle basnivån 2,0 gånger prisbasbeloppet reduceras med ett belopp motsvarande av den inkomstgrundade pensionen upp till 2,0 gånger prisbasbeloppet och med ett belopp motsvarande av pensionsdelar överstigande denna nivå. För gift pensionär avräknades på motsvarande sätt basnivån 1,77 gånger prisbasbeloppet med ett belopp motsvarande respektive av den inkomstgrundade pensionen upp till respektive överstigande nivån 1,77 gånger prisbasbeloppet. Garanti- pensionen skulle därmed vara helt bortreducerad för en ensamstående pensionär vid en inkomstgrundad pension på 3,0 gånger prisbasbeloppet () och för en gift pensionär vid 2,655 gånger prisbasbeloppet (). I Ds 1997:66 föreslogs en något annorlunda konstruktion av garanti- pensionen för de pensionärer som omfattas av det reformerade regel- systemet för inkomstgrundad ålderspension, dvs. för personer födda eller . Motivet till det nya förslaget var att öka möjligheterna för personer med starkare anknytning till arbetsmarknaden att förbättra sin pension genom ökad livsinkomst. De lägre marginaleffekterna i den modifierade garantipensionsmodellen beräknades gynna bl.a. personer som varit deltidsarbetande. Förslaget i Ds 1997:66 avvek från det i princippropositionen både vad gäller maximal garantipensionsnivå och avräkningsprocent. Den basnivå från vilken avräkning av garantipensionen skulle göras motsvarade i Ds 1997:66 den maximala garantipensionsnivån (fortsättningsvis används uttrycket basnivå). Basnivån föreslogs vara 2,13 gånger prisbasbeloppet för en ensamstående och 1,90 gånger prisbasbeloppet för en gift pensionär (respektive med prisbasbelopp). Basnivån skulle trappas av med ett belopp motsvarande , dvs. krona för krona, av inkomstgrundad pension upp till 1,45 gånger prisbasbeloppet för en ensamstående och 1,28 gånger prisbasbeloppet för en gift pensionär. För inkomstdelar därutöver skulle avtrappning ske . I det förslag till garantipensionsmodell som regeringen nu lämnar i avsnitt 7 har ytterligare modifieringar gjorts. Förslaget har utarbetats i samråd med Genomförandegruppen. Den övergångsvisa garantipensionen som garantipension införs för mellangenerationen och senare födelseårgångar skall enligt princippropositionen en särskild övergångsvis garantipension införas för äldre årgångar. Syftet härmed är att alla pensionärer i beskattningshänseende skall likabehandlas med löntagare. Den övergångsvisa garantipensionen skall konstrueras på ett sådant sätt att i princip ingen pensionär får ett lägre nettoutfall än med nuvarande regler. Den fortsatta beredningen har visat att ytterligare utredningsarbete krävs vad gäller utformningen av den övergångsvisa garantipensionen. Regeringen beslutade därför att tillkalla en sär- skild utredare med uppdrag att lämna förslag till konstruktion av över- gångsvis garantipension (dir. 1997:149). Utredningen skall vara slutförd . Bostadstillägg I grundskyddet ingår också bostadstillägg till pensionärer, som är en in- komstprövad förmån. Reglerna för inkomstprövningen måste anpassas till det nya grundskyddssystemet. En särskild utredare har i uppdrag att göra en översyn av systemet för inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer m.m., vari bl.a. ingår att anpassa reglerna till det reformerade ålderspensionssystemet (dir. 1997:150). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . 5 Allmänna överväganden 5.1 Inledning Grunden för den enskildes pensionsskydd skall, såsom uttalats i princip- propositionen, även vara ett obligatoriskt offentligt system. Det allmänna pensionssystemet skall även fortsättningsvis omfatta såväl ett grundskydd, dvs. ett ekonomiskt skydd för dem som haft inga eller låga förvärvsinkomster, som ett standardskydd som ger förmåner som baseras på hur stora förvärvsinkomsterna varit under yrkeslivet. Genom att en motsvarighet till folkpensioneringen bibehålls erhåller personer som av olika skäl inte har tjänat in någon eller bara en begränsad in- komstgrundad pension en garanterad lägsta pensionsnivå som är obero- ende av förvärvsarbete och avgiftsbetalning. Det är angeläget att alla garanteras en rimlig ålderspensionsnivå. De utgångspunkter som Pensionsarbetsgruppen hade vid utformningen av sitt förslag till ett nytt grundtrygghetssystem har varit vägledande även under den fortsatta beredningen. En av dessa utgångspunkter har varit att pensionerna även fortsatt skall ge alla en god grundtrygghet på åtminstone samma nivå som . En annan strävan har varit att bygga in drivkrafter till förvärvsarbete genom att begränsa marginaleffekterna för det stora flertalet personer med en längre anknytning till arbetsmark- naden. Ytterligare en utgångspunkt har varit att pensionärer fortsätt- ningsvis inte bör särbehandlas i skattehänseende. måste kost- naderna för grundskyddet hållas inom samhällsekonomiskt rimliga ramar. Ambitionen vid utformningen av den i denna proposition föreslagna garantipensionsmodellen har varit att öka möjligheterna för personer med något starkare anknytning till arbetsmarknaden att förbättra sin pension genom ökad livsinkomst, trots att de har rätt till viss garantipension. De som varit deltidsarbetande kommer, med här föreslagen garantipensionsmodell, i stor utsträckning att gynnas av de lägre marginaleffekterna. Därtill är den föreslagna modifierade modellen i stort sett generösare än det nuvarande pensionssystemets grundskydd vad beträffar den faktiska pensionens nivå. Den modifierade modellen är, för dem utan annan inkomst än garantipension, även generösare än den garantipensionsmodell som föreslogs i princippropositionen. 5.2 Garantipension Regeringens förslag: Garantipension skall kunna erhållas av personer födda eller . Garantipensionen skall för dem ersätta nuvarande grundskydd när det gäller folkpension i form av ålderspension till den del denna inte beräknats med anledning av arbete. Garantipensionen skall också ersätta pensionstillskott och särskilt grundavdrag med anledning av ålderspension. Garantipension skall kunna erhållas fr.o.m. . Pensionen skall administreras av och de allmänna försäkringskassorna. Garantipensionen och kostnaderna för administration av denna skall finansieras av statsmedel. Promemorians förslag: Förslagen i promemorian stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det från allmän välfärdssynpunkt är angeläget att det finns ett grundskydd för alla ålderspensionärer i linje med förslaget om garantipension och tillstyrker i princip de förslag som framförs i Ds 1997:66. Några remissinstanser är kritiska till förslaget att garantipension skall kunna erhållas först fr.o.m. . i (LO) och menar att det jämfört med nuvarande regler om uttag av folkpension och pensionstillskott är en klar försämring att garantipension skall kunna erhållas först fr.o.m. . akademikers centralorganisation och () hävdar att individen själv bör få avgöra tidpunkten för uttaget av garantipensionen. PTK bedömer att utvecklingen mot en rörligare pensionsålder kommer att fortsätta och anser därför att begränsningen att garantipensionen inte skall utges bör tas bort. Eftersom pensionsreformen i övrigt ger den enskilde möjlighet att disponera sin pension fr.o.m. är det enligt PTK:s mening rimligt att även garantipensionen utges från denna tidpunkt. Detsamma anför som, liksom () och , föreslår att garantipensionen, vid tidigt uttag, skall minskas för som återstår till den månad då den pensionsberättigade fyller . förordar vidare att utgångspunkten vid bedömning av bostadstillägg och andra ersättningar, vid tidigt uttag av garantipension, bör vara en oreducerad sådan pension. TCO och anför att förslaget att garantipension skall kunna erhållas först fr.o.m. innebär en förmyndarmentalitet som inte borde finnas i ett nytt pensionssystem och att det minskar flexibiliteten i systemet. Sammantaget med den omständigheten att det med nuvarande förslag är möjligt att göra tidsbegränsade uttag av pension från premiepensionssystemet innebär förslaget enligt TCO och en stor inskränkning i den enskildes möjlighet att själv välja pensionsålder, vilket gör det nödvändigt att behålla dagens delpensionssystem. Vidare vänder sig TCO och Offent- liganställdas Förhandlingsråd mot ett av de motiv som anförs i promemorian för att begränsa uttaget av garantipensionen till att denna tidpunkt sammanfaller med tidpunkten för övergång från förtidspension till ålderspension och menar att en generell regel i det allmänna pensionssystemet inte skall styras av regler i förtidspensionssystemet, utan den kopplingen måste redas ut i förtidspensionssystemet. i anser det olyckligt att personer som har ingen eller låg inkomstgrundad pension saknar reella möjligheter att ta ut sin ålderspension och anför att enhetliga regler om rörlig pensionsålder bör gälla inom det reformerade ålderspensionssystemet. läns allmänna försäkringskassa framhåller att förslaget i realiteten innebär att pensionsåldern inte är rörlig för en stor del av de blivande pensionärerna. anför att det inte framgår av Ds 1997:66 vilka regler som skall gälla om den som är berättigad till garantipension väntar med uttag av denna pension till efter . anför att verket i och för sig är positivt till promemorians förslag till utformning av garantipensionen men påpekar att den modell till tudelad garantipension som skisseras i promemorian har väsentliga fördelar i förhållande till huvudalternativet. Verket förordar därför att en analys av de ekonomiska konsekvenserna av den tudelade garantipensionen görs. allmänna försäkringskassa förordar den tudelade garantipensionsmodellen framför det i promemorian föreslagna huvudalternativet. läns allmänna försäkringskassa betonar vikten av en fortsatt diskussion om tudelad garantipension. Skälen för regeringens förslag: I det nuvarande allmänna ålderspen- sionssystemet utgörs grundskyddet av folkpensioneringen inklusive de särskilda folkpensionsförmånerna samt pensionstillskottet och det sär- skilda grundavdraget medan pensionsförmåner grundade på förvärvsin- komster erhålls genom tilläggspensioneringen (ATP). Pensionsgrun- dande för tilläggspension i form av ålderspension är inkomsten till den del den överstiger det förhöjda basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp. Ålderspension från ATP-systemet ger således inte något pensionsskydd för inkomster under ett basbelopp utan detta skydd utgörs i stället av folkpensionen. I den med denna proposition avlämnade propositionen 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m. föreslår vi att hela livsinkomsten skall ligga till grund för den inkomstgrundade ålderspensionen. En konsekvens av denna livsinkomstprincip är att inkomstgrundad pension kommer att tjänas in från i princip den första kronan av varje års inkomst. Innebörden härav kan i en viss mening sägas vara att dagens folk- och ATP-pensionering med det reformerade ålderspensionssystemet slås ihop. I ett sådant system bör grundskyddet inte utformas med en folkpension i botten som ger i princip alla ett fullt pensionsskydd för inkomster under en viss nivå. En sådan konstruktion skulle få till följd att dessa inkomster skulle kompenseras dubbelt i pen- sionshänseende och är därför av kostnadsskäl utesluten. Folkpensione- ringen i nuvarande utformning kan på grund av det anförda inte följa med in i det reformerade pensionssystemet för att där utgöra ett grundskydd för dem som fått sin pension beräknad helt eller delvis enligt reformerade regler. Det reformerade systemet för inkomstgrundad pension får således till följd att också folkpensioneringen måste förändras. För att samspelet mellan grundskyddet och systemet för inkomstrelaterad pension skall få rimliga konsekvenser, bör grundskyddet framöver konstrueras så att det ger en utfyllnad över den inkomstrelaterade pensionen till en viss garanterad nivå, dvs. att grundskyddet bör ge mer ju lägre inkomster i övrigt som en person har. Grundskyddet skulle därmed i viss mån utformas enligt principerna för dagens pensionstillskott. Vi menar alltså att grundtryggheten bör utgöras av en grundpension, tekniskt utformad som en garantipension, som ger en utfyllnad till de pensionärer som har låga inkomster i övrigt. Denna grundpension i form av en garanterad pensionsnivå skall således trappas av mot vissa andra pensionsinkomster. Eftersom en av utgångspunkterna vid utformningen av grundskyddet inom det reformerade ålderspensionssystemet varit att pensionärer fortsättningsvis inte skall särbehandlas i skattehänseende bör garantipensionen vara skattepliktig enligt samma regler som för för- värvsinkomster, liksom inkomstrelaterad pension. Regeringen föreslår således att dagens grundskydd folkpension till den del denna grundas enbart på bosättning, pensionstillskott och särskilt grundavdrag i det reformerade ålderspensionssystemet ersätts av garantipension. Pensionsinkomster kommer därmed att bli beskattade enligt samma regler som förvärvsinkomster. Folkpension som grundas på arbete kommer att för framtiden ersättas av inkomstgrundad ålders- pension som skall räknas på inkomsten från första kronan. Folkpension utges till samtliga ålderspensionärer medan garantipen- sion kommer att utges till pensionärer som helt saknar inkomstgrundad pension eller har låg sådan. Garantipensionen liksom administrationen av denna föreslås finansieras av enbart statsmedel. Enligt beslut om principerna för en reformering av det all- männa ålderspensionssystemet skulle reglerna om garantipension avse personer födda eller senare medan en särskild övergångsvis ga- rantipension skulle införas för personer som är födda eller tidi- gare. De antagna riktlinjerna innebar vidare att personer födda och tidigare inte skulle omfattas av det reformerade pensionssystemets intjänanderegler avseende inkomstgrundad ålderspension, utan dessa skulle gälla endast 1935 och . I förhållande till vad som gällde för beslut om principerna för det reformerade pensionssystemet har därefter ikraftträdandet av de reformerade pensionsreglerna senarelagts. I den ovan nämnda propositionen angående inkomstgrundad ålderspension föreslår vi att årsklasserna 1935 1937 inte längre skall omfattas av de reformerade intjänandereglerna. Mot bakgrund härav bör årsklasserna 1935 1937 inte heller omfattas av garantipensionen utan även dessa årsklasser bör erhålla övergångsvis garantipension. Vi föreslår således att garantipensionen skall omfatta personer födda eller . Med hänsyn till att det reformerade pensionssystemet skall inrymma stor flexibilitet skall i detta inte finnas någon allmän pensionsålder vad gäller inkomstgrundad ålderspension. Dock skall för reformerad in- komstgrundad ålderspension finnas en nedre åldersgräns, vilket innebär att sådan pension inte skall få tas ut . Med anledning av det sätt på vilket den inkomstgrundade ålderspensionens årsbelopp från fördelningssystemet beräknas blir det årliga pensionsbeloppet livsvarigt lägre ju tidigare pensionen tas ut. Motsvarande gäller även pension från premiepensionssystemet. Som närmare redovisas i avsnitt 7.5 skall garantipensionen emellertid alltid trappas av mot det belopp som den inkomstgrundade pensionen hade uppgått till om den hade tagits ut , varför ett uttag av inkomstgrundad ålderspension kan medföra att denna pension tillsammans med garantipensionen reduceras till en nivå under den lägsta nivån för garantipensionen. Om även garantipensionen fick tas ut borde också denna reduceras, vilket skulle innebära en än större risk för att den sammanlagda pensionen hamnar på en mycket låg nivå. För att förhindra att en pensionär livsvarigt blir hänvisad till att leva på en pension långt under grundskyddets lägsta nivå bör således även för erhållande av garantipension finnas en nedre åldersgräns. I likhet med vad som uttalats i de antagna riktlinjerna och vad som föreslagits i Ds 1997:66 anser regeringen att åldersgränsen bör bestämmas till , eftersom den enskilde får anses tillhöra kategorin yrkesverksamma till dess han eller hon uppnått den nämnda åldern. En person som av någon anledning inte har möjlighet att arbeta till bör få sin försörjning tryggad på annat sätt än genom garantipension, t.ex. genom förtidspension om han eller hon har långvarigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller genom någon form av arbetslöshetsersättning om han eller hon är arbetslös. Vi anser att är en lämplig gräns för erhållande av garantipension även av det skälet att denna tidpunkt sammanfaller med tidpunkten för övergång från förtidspension till ålderspension. Regeringen medger att 65-årsgränsen för erhållande av garantipension innebär att ålderspensionssystemet i denna del blir mindre flexibelt. Emellertid skall garantipensionen och kostnaderna för administrationen av denna inte såsom den inkomstgrundade pensionen finansieras med avgifter som tas ut på inkomster som ligger till grund för pensionsförmånerna, utan av statsmedel. Garantipensionen är således inte kopplad till den pensionsberättigades inkomster respektive till avgiftsinbetalning och är inte försäkringsmässig, utan skall ses endast som en utfyllnad till den inkomstrelaterade ålderspensionen för att garantera en viss lägsta nivå. Med hänsyn härtill är det inte självklart att den enskilde utan inskränkningar skall få förfoga över den garantipension han eller hon är berättigad till och själv bestämma från vilken tidpunkt han eller hon vill disponera garantipensionen. Garantipensionen är ett rent grundskydd, till skillnad från folkpension som förutom att den är en del av dagens grundskydd också till stor del är att betrakta som en kompensation för att inkomst av förvärvsarbete inte är pensionsgrundande för ATP i den mån den inte överstiger det förhöjda basbeloppet. Övervägande skäl talar därför för att det bör finnas en nedre åldersgräns för erhållande av garantipension vilken, av skäl som angetts ovan, bör bestämmas till . Eftersom garantipensionen är avsedd endast som en utfyllnad till inkomstrelaterad ålderspension saknas skäl att kompensera den som väntar med att ta ut garantipension till efter . Några regler som innebär att garantipensionen ökar vid uttag efter föreslår vi därför inte. Garantipensionen bör, liksom inkomstgrundad ålderspension från för- delningssystemet, handläggas av och de allmänna försäkringskassorna. För den som har rätt till båda dessa typer av pension skall de vid uttag behandlas som en enhet (se avsnitt 8.1 och 8.2). Som framgår av avsnitt 6 föreslår vi i denna proposition att det, i likhet med vad som gäller för folkpensionen, skall krävas försäkringstid för rätt till oavkortad garantipension. Eftersom försäkringstid huvudsakligen avser tid då den enskilde är bosatt i innebär kravet emellertid att personer som har flyttat till i högre ålder inte omfattas av ett grundskydd motsvarande de föreslagna basnivåerna (se avsnitt 7.2). Mot bakgrund härav redovisades i Ds 1997:66 en skiss till en alternativ konstruktion av garantipensionen, innebärande en tudelning av denna pension. Den alternativa garantipensionsmodellen har diskuterats under beredningen som en möjlighet att tillgodose ett önskemål om att även personer med endast kort anknytningstid till skall få sin försörjning tryggad genom det allmänna ålderspensionsystemets försorg som totalkostnaderna för garantipensionsystemets hålls inom uppställda ramar. Tudelningen av garantipensionen skulle innebära uppdelning i en del som tillgodoser önskemålet om att ge utbyte i form av högre pension även för den som har tjänat in förhållandevis låg inkomstgrundad pension och i en del som tillgodoser kravet på att pensionärer bosatta i skall ha rätt till en viss minsta pension. Den först nämnda delen, i fortsättningen kallad allmänt pensionstillägg, skulle beräknas utifrån intjänad inkomstgrundad pension som ett tillägg till denna pension i de intervall där det finns anledning till sådan förstärkning. Detta tillägg skulle kunna kvotdelsberäknas, förslagsvis med utgångspunkt från antal år med pensionsgrundande inkomst. Därtill skulle kunna finnas en kvalifikationsregel för att överhuvudtaget vara berättigad till sådant tillägg, exempelvis ett krav med pensionsgrundande inkomst.