prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Protokollet innebär att COSAC allmänt ges rätt att bidra med allt som COSAC finner att unionens institutioner bör uppmärksamma, särskilt när det gäller utkast till lagstiftning som medlemsstaternas regeringar i samförstånd beslutat att tillställa COSAC. På ett område skall COSAC alltid få granska lagförslag eller initiativ, nämligen när det gäller upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (se avsnitt 10.1.1). Beträffande bidrag från COSAC på detta område gäller att , rådet och kommissionen alltid skall informeras om dem. COSAC får också till parlamentet, rådet och kommissionen lämna över alla bidrag som COSAC finner lämpliga när det rör unionens lagstiftande verksamhet, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de grundläggande rättigheterna. Genom protokollet får COSAC en fördragsfäst rådgivande roll. och flera andra medlemsstater hade principiella invändningar mot en sådan ordning mot bakgrund av att de nationella parlamenten inte kan låta sig representeras av COSAC. Protokollet kunde dock accepteras sedan en uttrycklig bestämmelse införts om att COSAC:s bidrag inte på något sätt är bindande för de nationella parlamenten eller föregriper deras ståndpunkt. 14.7 : De grundläggande bestämmelserna om EG- domstolen ändras inte. Domstolen behåller sin starka ställning och får en utökad behörighet genom att samarbetsområden förs över från tredje till första pelaren och genom de nya bestämmelserna om tredje pelaren. Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i denna del. Se emellertid avsnitten 7, 9.2.2 , 10.1.6 och 14.8. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 115 f. samt 1996/97:UU13 s. 66. Bakgrund: Enligt artikel 164 i EG-fördraget skall domstolen säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget. Domstolen har med andra ord en viktig uppgift att säkerställa en enhetlig tillämpning av de gemensamt antagna reglerna. Fördragen ger domstolen behörighet att pröva flera olika typer av mål. Av dessa är förfarandet med förhandsavgöranden enligt artikel 177 i EG-fördraget den i särklass vanligaste typen av mål. Genom detta förfarande kan nationella domstolar begära att uttalar sig om tolkningen av EG- rätten i ett visst fall. förhandsavgörande är sedan bindande för den nationella domstolen. har inte någon allmän behörighet inom de andra och tredje pelarna. Enligt nuvarande nuvarande artikel K 3.2 sista stycket i Unionsfördraget kan dock medlemsstaterna i konventioner som antas inom ramen för den tredje pelaren föreskriva att domstolen skall vara behörig att tolka konventionsbestämmelserna och avgöra alla tvister om deras tillämpning. : På motsvarande sätt som beträffande övriga institutioner diskuterades också ur ett utvidgningsperspektiv under regeringskonferensen. En fråga som särskilt diskuterades var att avskaffa den nuvarande principen att skall bestå av lika många domare som det finns medlemsstater och att varje medlemsstat har rätt att nominera en kandidat. Flera länder, däribland , motsatte sig dock en sådan förändring. Amsterdamfördraget innebär därför ingen ändring av den nuvarande regleringen (artikel 165 i EG-fördraget). Inte heller de förslag som i övrigt förekom under konferensen beträffande domstolen (förändringar av domstolens arbetsformer, formerna för ändring av domstolens rättegångsregler, fördragsbestämmelser om medlemsstaternas skadeståndsskyldighet vid brott mot EG-rätten, avgörandenas retroaktiva verkan m.m.) fick tillräckligt stöd. Amsterdamfördraget innehåller därför inte heller några förändringar i dessa delar. ställning inom EU kommer även i fortsättningen att vara mycket stark. De viktigaste konsekvenserna av Amsterdamfördraget för domstolen blir att den får en vidgad behörighet. Nya typer av mål kommer att prövas av domstolen. Det gäller dels enligt den nya artikeln 73p och den ändrade artikeln 173 i EG-fördraget (artikel 2.15 respektive 2.42 i Amsterdamfördraget), dels den nya artikeln K 7 och den ändrade artikeln L i Unionsfördraget (artikel 1.11 respektive 1.13 i Amsterdamfördraget). 14.8 Revisionsrätten Sammanfattning: Revisionsrättens ställning stärks. De viktigaste reformerna innebär att det görs klart att Revisionsrätten har rätt att utföra granskning av alla gemenskapsmedel oavsett vem som förvaltar medlen. Revisionsrätten ges också befogenhet att väcka talan i EG- domstolen för att ta tillvara sina rättigheter. Remissinstanserna: ser det som positivt att Revisionsrättens roll har stärkts genom utökade befogenheter och att detta markerar vikten av en oberoende revision inom hela gemenskapen. framhåller det positiva i att revisionsrättens roll förstärks : Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13 s. 116 f. : Revisionsrätten är EU:s externa revisionsmyndighet. Rättens befogenheter regleras i artikel 188a c i EG- fördraget. Amsterdamfördraget innebär att Revisionsrätten får utökade befogenheter, något som var ett starkt svenskt intresse. Revisionsrätten har rätt att utföra revision hos EU:s institutioner och i medlemsstaterna när det gäller användningen av EG:s medel. Men om EU bestämt att EG-medel skall administreras av någon annan organisation krävs ett särskilt beslut för att Revisionsrätten skall ha rätt att granska. I fördraget klargörs nu att Revisionsrätten får utföra granskning av alla gemenskapsmedel oavsett vem som förvaltar medlen och var det sker (artikel 188c.3 i EG-fördraget, jfr artikel 2.43 c i Amsterdamfördraget). En annan mycket viktig förstärkning är att Revisionsrätten genom artikel 173 tredje stycket (artikel 2.42 i Amsterdamfördraget) skall kunna väcka talan i för att ta tillvara sina rättigheter. I praktiken innebär detta att Revisionsrätten kan väcka talan om att få tillgång till de uppgifter och handlingar som den har rätt till för att kunna utföra sin granskning. Detta ger Revisionsrätten bättre förutsättningar att genomföra sitt uppdrag, vilket gagnar öppenheten och insynen i EU:s verksamhet. Amsterdamfördraget innebär vidare - att Revisionsrätten, som logisk följd av att den ingår i kretsen av EG- institutioner, inkluderas i uppräkningen av institutionerna i artikel E i Unionsfördraget, - ett klarläggande om Revisionsrättens granskning av Europeiska investeringsbanken (artikel 188c.3 tredje stycket), - en skyldighet för Revisionsrätten att publicera den s.k. revisionsförklaringen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (artikel 188c.1 andra stycket), samt - att revisionsförklaringen alltid skall beaktas i rådets och prövning av ansvarsfrihet för kommissionen (artikel 206.1). Slutligen anges genom en ändring i artikel 188c.2 första stycket att Revisionsrätten särskilt skall rapportera om alla fall av oegentligheter. Denna ändring görs genom artikel 2.43 b i Amsterdamfördraget. Förstärkningen av Revisionsrättens ställning utgör ett viktigt led i kampen mot bedrägerier som riktar sig mot EG:s budget. 14.9 Budget och bedrägeribekämpning Sammanfattning: Medlemsstaterna skall samarbeta med kommissionen för att säkerställa att anslagen ur EU-budgeten används i enlighet med principerna för en sund ekonomisk förvaltning. Reglerna som syftar till bedrägeribekämpning förstärks. Rådets befogenhet att inhämta statistik som behövs för gemenskapens verksamhet regleras i fördraget. Remissinstanserna: välkomnar de nya reglerna om bedrägeribekämpning och framhåller därvid särskilt att dessa innebär att åtgärder kan beslutas med kvalificerad majoritet. : Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 119 f . I artikel 205 första stycket i EG-fördraget regleras kommissionens ansvar för att genomföra budgeten med beaktande av principerna för en sund ekonomisk förvaltning. En allt större del av EU:s budget, i praktiken , administreras av medlemsstaterna. Det har därför uppstått ett behov av att klarlägga medlemsstaternas roll i genomförandet, utan att kommissionens övergripande ansvar sätts i fråga. Den lösning som man kom överens om i regeringskonferensen innebär ett tillägg till artikel 205 första stycket i EG-fördraget (artikel 2.50 i Amsterdamfördraget). Enligt detta klarläggs medlemsstaternas skyldighet att samarbeta med kommissionen för att säkerställa att anslagsmedlen används i enlighet med principerna för en sund ekonomisk förvaltning. Bedrägeribekämpning Vid den senaste fördragsöversynen som mynnade ut i Unionsfördraget infördes en särskild bestämmelse i EG-fördraget, artikel 209a, som klargjorde medlemsstaternas ansvar att skydda gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier. Artikeln ger inte någon uttrycklig befogenhet för gemenskapen. Gemenskapsåtgärder inom detta område har därför beslutats med tillämpning av artikel 235 i EG-fördraget, som innebär krav på enhällighet. Kampen mot bedrägerier och andra oegentligheter med EG:s medel har fortsatt stått mycket högt på EU:s dagordning. Det har lett till att Amsterdamfördraget innehåller flera viktiga tillägg till artikel 209a. Tilläggen innebär att EU:s institutioner och medlemsstater är skyldiga att se till att gemenskapsmedlen ges ett effektivt skydd i hela unionen. Det innebär t.ex. att oegentligheter med bidrag från EU:s budget inte får beivras mindre strängt än oegentligheter som berör inkomsterna i EU:s budget (t.ex. tullinkomster). En medlemsstat kan heller inte längre försvara att den inte vidtar åtgärder mot bedrägerier mot gemenskapsbudgeten enbart med hänvisning till att nationella regler som avser bedrägerier mot nationella medel inte kräver det. Gemenskapen får uttrycklig befogenhet att vidta åtgärder som rör förebyggande och bekämpning av bedrägerier. Åtgärderna skall beslutas enligt medbeslutandeproceduren enligt artikel 189b i EG-fördraget. De åtgärder som beslutas får dock inte gälla tillämpning av nationell straffrätt eller den nationella rättskipningen. Sådana åtgärder skall beslutas inom ramen för det polis- och straffrättsliga samarbetet enligt avdelning VI i Unionsfördraget. 14.10 Ekonomiska och sociala kommittén och Sammanfattning: Ekonomiska och sociala kommitténs och grundläggande roller förändras inte. De viktigaste reformerna när det gäller kommittérna innebär att den administrativa samordningen av dem upphör, att skyldigheten att höra kommittéerna utökas samt att ges möjlighet att höra dem. Remissinstanserna: beklagar att få av de krav som har framfört i anslutning till förhandlingarna har hörsammats. Man anser det dock bra att kommittén får en egen administration och tillåts besluta om sin egen arbetsordning. konstaterar att ställning stärkts genom det nya fördraget. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 117 och 1996/97:UU13 s. 66. : Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) och har enligt artikel 4.2 i EG-fördraget rådgivande uppgifter. De närmare bestämmelserna om kommittéerna finns i artiklarna 193 198 respektive 198a 198c i EG-fördraget. Under regeringskonferensen diskuterades främst . Vissa medlemsstater med federalt statsskick ville på olika sätt förstärka kommitténs ställning. Mot bakgrund av den grundläggande svenska inställningen att frågor om regionernas ställning i första hand skall lösas nationellt var en förstärkning av ställning inte ett svenskt förhandlingsintresse. ESK och är administrativt samordnade under ESK genom bestämmelser som finns i ett protokoll (16) som beslutades i samband med Unionsfördraget. Genom Amsterdamfördraget upphävs protokollet. blir därmed administrativt självständig. Mot bakgrund av den risk för ökade kostnader som denna reform medför (se bet. 1996/97:UU13 s. 66) argumenterade mot reformen i regeringskonferensen. Den fick emellertid accepteras inom ramen för den slutliga förhandlingsuppgörelsen. Genom en ändring av artikel 198b andra stycket likställs med ESK också på så sätt att kommittén får rätt att fastställa sin egen arbetsordning. Beträffande båda kommittéerna gäller att ges rätt att konsultera dem (nya fjärde stycken till artiklarna 198 och 198c i EG- fördraget). Amsterdamfördraget innebär vidare att kommittéerna skall höras på ett antal ytterligare beslutsområden. Förteckningar av de aktuella artiklarna finns i bilaga 8 (ESK) och bilaga 9 () till denna proposition. enades medlemsstaterna i regeringskonferensen om ytterligare förändringar. Ingen ledamot i får vara ledamot i (tillägg till artikel 198a tredje stycket). Enligt artikel 198c första stycket kan rådet och kommissionen höra kommittén utöver i de fall som särskilt anges i fördraget i alla de fall där någon av institutionerna finner det lämpligt. Denna bestämmelse kompletteras nu med förtydligandet att detta gäller särskilt sådana fall som rör gränsöverskridande samarbete. Sammanfattning: Sätet för gemenskapens institutioner samt vissa andra organ och avdelningar fördragsfästs. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. : Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 113 f. : Var gemenskapens institutioner skall ha sitt säte beslutas av medlemsstaternas regeringar i samförstånd enligt artikel 216 i EG-fördraget. enades om ett protokoll (D.12) till EG-fördraget som reglerar sätet för EU:s institutioner samt vissa andra organ och avdelningar. Protokollet innebär inte några nyheter i sak i förhållande till vad som medlemsstaterna har kommit överens om. Såvitt gäller innebär protokollet därmed ett fördragsfästande av den nuvarande ordningen. Regeringen motsatte sig detta i regeringskonferensen eftersom splittringen av verksamhet på tre orter är olycklig såväl av skäl som rör effektiviteten i parlamentets arbete som av kostnadsskäl. Det nya protokollet var emellertid en mycket stark förhandlingsprioritering för en medlemsstat. Det fick därför accepteras inom ramen för den slutliga förhandlingsuppgörelsen. 14.12 Statistik Sammanfattning: Rådets befogenhet att inhämta den statistik som behövs för gemenskapens verksamhet regleras i fördraget. Remissinstanserna: anser att det är värdefullt att det tillskapas en fördragsenlig grund för framställningen av statistik. har inte behandlat frågan. : Till skillnad från vad som gäller för den statistik som insamlas för Europeiska centralbankssystemet finns det inte något uttryckligt stöd i EG-fördraget för den statistik som kommissionen tar fram. Vanligtvis tas uppgifterna dock in med stöd av de generella skrivningarna i artikel 213 i EG-fördraget (bl.a. kommissionens rätt att inhämta information för att fullgöra sina uppgifter). För att undanröja problem som har uppstått på grund av denna otydlighet och för att göra statistikens roll tydligare i förhållande till politiska och administrativa krav har en ny artikel 213a beslutats (artikel 2.53 i Amsterdamfördraget). Artikeln lägger fast rådets rätt att besluta om åtgärder för att framställa sådan statistik som behövs för gemenskapens verksamhet. I artikeln anges även de krav som gemenskapsstatistiken skall uppfylla. Förutom de generella kraven på opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende och insynsskydd för statistiska uppgifter ställs även krav på kostnadseffektivitet och hänsyn till bördan för uppgiftslämnare och statistikproducenter. Därmed ges större möjlighet för och övriga medlemsstater att anpassa statistikkraven till de ekonomiska förutsättningarna. 15 Förenkling av fördragen Sammanfattning: Medlemsstaterna kom i regeringskonferensen överens om en relativt omfattande förenkling av fördragen. Förenklingen innebär att ett stort antal artiklar och text i flera artiklar tas bort på grund av att de är aktuella. Under regeringskonferensen kom man också överens om en omnumrering av artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig har varit positiva till att en förenkling av fördragen nu påbörjas. Hovrätten över och framhåller dock att de redaktionella ändringar som görs, och då särskilt omnumreringen, också medför svårigheter. Nästan alla grundläggande fördragsartiklar får nu nya beteckningar och det blir därigenom väsentligen svårare för rättstillämparna att tillägna sig äldre praxis och doktrin. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser inte heller att omnumreringen innebär någon förenkling. Den överskådlighet beträffande EG-fördragets regler och innehåll som har utvecklats av och inom doktrinen påverkas negativt. Den nya fördragsutformningen kommer, enligt fakultetsstyrelsenen, att innebära svårbemästrade problem. : Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13, s. 32 f. Bakgrund: Diskussionen om en förenkling och en kodifiering, dvs. en sammanslagning, av fördragen har sin bakgrund i den kritik som har förts fram mot den nuvarande fördragsstrukturen. De fördrag som utgör grundvalen för samarbetet beskrivs ofta som svårtillgängliga och obegripliga. En förenkling av fördragen skulle kunna bidra till att unionen och det europeiska samarbetet får en ökad förståelse och trovärdighet bland medlemsstaternas medborgare. har flera olika förslag på en mer eller mindre omfattande reformering av fördragstexterna lagts fram. Det som i dagligt tal brukar kallas för består av ett antal internationella avtal, fördrag, varav de viktigaste är Kol- och stålfördraget, EG-fördraget, Euratomfördraget samt Unionsfördraget. Därutöver finns ytterligare ett antal fördrag som har ingåtts mellan medlemsstaterna under samarbetets gång och som tillsammans bildar det som brukar kallas för primärrätten. En uppräkning av primärrättsakterna finns i 4 § anslutningslagen (se avsnitt 8). regeringskonferenser har resulterat i fördrag som innehållit ändringar och tillägg i de ursprungliga gemenskapsfördragen. Någon sammanhängande text som reglerar hela samarbetet finns således inte . När tillägg har gjorts till de gamla fördragen har nya artiklar fogats in i den befintliga numreringen (se t.ex. artiklarna 130a 130y). I Unionsfördraget används dessutom bokstavsbeteckningar i stället för sifferbeteckningar på artiklarna. som tillägg successivt har gjorts i de ursprungliga fördragen har många artiklar blivit obsoleta, dvs. inte längre rättsligt relevanta. De har trots detta behållits i fördraget. Det handlar då särskilt om artiklar som reglerar de övergångsperioder som har förekommit under samarbetets gång. Allt detta sammantaget har bidragit till dagens komplicerade och svåröverskådliga fördrag. Under regeringskonferensen stod det tidigt klart att frågan om en förenkling och kodifiering av fördragen utgjorde en viktig del av ambitionen att åstadkomma ett EU närmare medborgarna. De frågor som särskilt diskuterades under konferensen var dels en förenkling av fördragen, som handlade om en översyn i syfte att identifiera obsoleta artiklar, dels en kodifiering, som handlade om att i första hand slå samman de fyra huvudfördragen, Kol- och stål-, Euratom-, EG- och Unionsfördragen till ett enda fördrag. Därutöver diskuterades även en omstrukturering av fördragen som handlade om att disponera om artiklar i fördraget så att olika avsnitt placeras på ett sätt som faller sig mer naturligt än . En utgångspunkt för arbetet var att det nuvarande rättsläget inte skulle påverkas i sak. På motsvarande sätt var utgångspunkten att den nuvarande pelarstrukturen och den mellanstatliga karaktären av samarbetet i den andra och tredje pelaren inte får påverkas. var en av de medlemsstater som tydligast stött förslagen på en mera långtgående reformering av texterna för att göra dem mer lättillgängliga. : Medlemsstaterna kom överens om en relativt omfattande förenkling av fördragen som innebär att ett stort antal artiklar och text i artiklar tas bort på grund av att de är aktuella. Fördragstexterna kommer därför inte längre att belastas av ett antal obsoleta artiklar och blir på så sätt mera tillgängliga. Under regeringskonferensen kom man även överens om att numrera om artiklarna i både Unionsfördraget och EG-fördraget. Denna åtgärd bidrar till att göra texterna mer tillgängliga. Medlemsstaterna lyckades däremot inte enas om en kodifiering eller sammanslagning av fördragen till ett enda fördrag. Man kunde inte heller enas om någon omstrukturering av fördragen. En förklarande rapport över förenklingsresultatet har också färdigställts i syfte att underlätta förståelsen av de strykningar som görs i texterna. Denna text, som inte har fördragsstatus, har publicerats i C- delen av Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT nr 353, 20.11.1997 s.1). Förenkling Som en följd av förenklingsarbetet kan 47 artiklar i EG-fördraget samt 2 respektive 18 artiklar i respektive Kol- och stål- och Euratomfördragen helt tas bort på grund av att de är obsoleta. Därtill kommer att text också kan strykas i ytterligare ett antal artiklar. Därutöver kan ett antal bilagor och protokoll till fördragen upphävas eftersom de är obsoleta. Beträffande de konkreta strykningarna i fördragstexterna kan hänvisas till artiklarna 6 8 i Amsterdamfördraget. Det skall särskilt noteras att de bestämmelser som reglerar EMU i stort sett inte berörs av förenklingen trots att det även inom detta område finns text som är aktuell. Detta förklaras främst av att det här rör sig om en process som ännu inte är avslutad. Även i artikel 7a, som reglerar upprättandet av den inre marknaden, lämnas hänvisningen till kvar trots att den tidpunkten har passerats. Detta motiveras av årtalets historiska och principiella betydelse. I två fall har upphävandet av artiklar kompletterats med särskilda förklaringar. Det gäller artikel 44 i EG-fördraget (gemensam förklaring 14) och övergångsbestämmelserna till Kol- och stålfördraget (gemensam förklaring 40). Förklaringarna utgör ett ytterligare säkerställande av att det nuvarande rättsläget inte påverkas av att bestämmelserna upphävs. Förenklingsarbetet innebär också att två primärrättsakter, nämligen konventionen om vissa gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna och fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna (det s.k. Fusionsfördraget) kan upphävas. De bestämmelser som är relevanta förs i stället över till respektive gemenskapsfördrag samt kompletteras med artikel 9 i Amsterdamfördraget. Inte heller här är avsikten att det nuvarande rättsläget skall påverkas. Avsikten är i stället endast att försöka begränsa antalet primärrättsakter samt att samla bestämmelserna där de närmast hör hemma. Protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier, som utgör en bilaga till Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna, kommer dock att förbli i kraft. I detta protokoll införs en artikel 23 som finns i protokoll nr 7 till EG-fördraget. På så sätt kan protokoll nr 7 upphävas som bestämmelserna om immunitet och privilegier finns samlade i ett enda protokoll. Som har framhållits är avsikten att förenklingen inte på något sätt skall föra med sig att det rättsläge som gäller ändras. Detta har också varit utgångspunkten för arbetet. För att garantera och tydliggöra detta finns en särskild artikel (10) i Amsterdamfördraget som anger att den omständigheten att obsoleta artiklar i fördraget upphävs och utgår ur fördraget inte påverkar de rättsliga verkningarna av bestämmelserna i fördraget. En förklaring om artikel 10 (gemensam förklaring 51) förtydligar dessutom förenklingens exakta räckvidd. Sekundärrättsakter, dvs. förordningar och direktiv, som har antagits med någon nu aktuell artikel som rättslig grund, förlorar inte sin rättsliga status utan fortsätter naturligtvis att vara giltiga. Även det följer av artikel 10 i Amsterdamfördraget. Det skall också särskilt betonas att den omständigheten att vissa artiklar nu tas bort i fördraget inte på något sätt är avsett att påverka anslutningsfördrag, vilket också framgår av artikel 10. Samma sak gäller upphävandet av konventionen om vissa gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna och upphävandet av Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna. I artikel 11 i Amsterdamfördraget klargörs även behörighet såvitt avser de artiklar som reglerar förenklingsresultatet.