prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Trafikens avgaser och buller har i en del fall ansetts utgöra sanitär olägenhet och föranlett ingripande med stöd av hälsoskyddslagen. Störningar från fasta trafikanläggningar faller in under miljöskyddslagen. Även tillämpningsområdena för lagen om kemiska produkter och miljöskyddslagen är till viss del sammanfallande. Ett förbud kan med stöd av miljöskyddslagen meddelas mot användningen av ett visst ämne i en särskild anläggning, om ämnet kan förekomma i utsläppen från anläggningen. Ett företag som har erhållit tillstånd enligt miljöskyddslagen att använda en viss kemikalie i sin verksamhet kan å andra sidan förlora denna rätt om kemikalien senare förbjuds med stöd av lagen om kemiska produkter. Ett förbud meddelat med stöd av lagen om kemiska produkter kan således helt rycka undan förutsättningarna för ett tidigare meddelat tillstånd. Även utsläpp från miljöfarlig verksamhet kan regleras med stöd av båda lagarna. En föreskrift meddelad med stöd av lagen om kemiska produkter om t.ex. hantering av ett visst ämne kan direkt påverka ett utsläpp. Lagarnas tillämpningsområden överlappar således varandra i inte obetydlig omfattning. Till detta kommer att en samordning av reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter ger möjligheter att ingripa mot en viss produkt som ett alternativ eller komplement till ingripande mot en miljöfarlig verksamhet. Bestämmelserna i de nu nämnda lagarna bör således arbetas in i . Lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel innehåller bl.a. bestämmelser om godkännande av sådana bekämpningsmedel och om vissa skyldigheter vid hantering av dem. Reglerna överensstämmer i stort med bestämmelserna om kemiska bekämpningsmedel utfärdade med stöd av lagen om kemiska produkter. Regeringen föreslår att lagens regler inordnas i balken samt att även övriga biotekniska organismer regleras i balken. Förslaget innebär att kemiska produkter och biotekniska organismer regleras tillsammans utifrån de regler som gäller om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. En grupp av biotekniska organismer är sådana som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer. Genteknisk verksamhet regleras i gentekniklagen. Denna lags första uttryckliga syfte är att skydda människors och djurs hälsa och miljön. Skälet är de ekologiska risker som är förknippade med gentekniken liksom de hälsorisker som kan vara förknippade med genetiskt modifierade organismer. Det föreligger t.ex. en risk för att gentekniken leder till en utarmning av den biologiska mångfalden. Kvalificerade ekologiska bedömningar är nödvändiga för att avgöra riskerna för hälsan och miljön. Det andra uttryckliga syftet i gentekniklagen är att säkerställa att etiska hänsyn tas. Kravet på etiska hänsyn avser inte huvudsakligen hälso- eller miljöaspekter. Utgångspunkten vid den etiska kontrollen är emellertid också av naturskyddande karaktär. Regleringen av genetisk verksamhet bygger på att människan kan anses ha en rätt att förändra och bruka naturen men att det är hennes ansvar att förhindra allvarliga rubbningar i de ekologiska systemen. Människans rätt är kopplad till ett förvaltaransvar. Gentekniken får anses i sådan grad avse frågor om skyddet för hälsan och miljön att dess regler bör ingå i . Utöver de bestämmelser som reglerar kemiska produkter och biotekniska organismer och som alltså reglerar genetiskt modifierade organismer när sådana ingår i dessa, innehåller ett kapitel med särskilda bestämmelser för genetiskt modifierade organismer. Lagrådets synpunkter kommenteras i avsnitt 4.18. Det finns regler om spridning av bekämpningsmedel bl.a. i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Regeringen föreslår att lagen smälts in i balken. Eftersom lagen handlar om spridning av kemiska bekämpningsmedel föreslås reglerna inordnas i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismer samt utökas till att omfatta även biologiska bekämpningsmedel. Därmed kan alla regler om spridning av bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och smältas ihop. vid har föreslagit bl.a. att lagstiftning om joniserande strålning bör ingå i balken. har pekat på att miljölagstiftningen i allmänhet innefattar längre gående rättigheter för enskilda och sakägare än vad som är fallet med lagstiftning som rör joniserande strålning. Regeringen delar fakultetsnämndens uppfattning så tillvida att regeringen anser att begreppet miljöfarlig verksamhet som har en central betydelse i , också bör omfatta joniserande strålning. I och med detta bör strålskyddslagen, som till stora delar behandlar arbetar- och patientskydd, inte ingå i balken. I avsnitt 4.14 utvecklas övervägandena och skälen ytterligare. I bör också lagen om svavelhaltigt bränsle arbetas in. Lagen intar en mellanställning mellan miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter men eftersom bestämmelserna handlar om hantering, införsel och användning av kemiska produkter bör också den tas in i kapitlet som behandlar dessa. Lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten bör också smältas in i balken. De grundläggande bestämmelserna i lagen följer av balken som sådan medan de särskilda reglerna bör arbetas in i kapitlet om avfallsregler. Naturvårdslagen innehåller regler om att skydda och vårda naturen. Med detta avses främst arter, biotoper, ekosystem och landskapsbild. Lagstiftningen är också av betydelse för hushållningen med naturresur- ser. Vidare innehåller lagen regler som skall underlätta för friluftslivet. En samordning av de lagar som avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten och tillgången till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna förutsätter att naturvårdslagen inordnas i som en central del av densamma. Vattenlagen innehåller bestämmelser om vattenföretag. Denna verksamhet har typiskt sett stor inverkan på miljön. Enligt lagens portalparagraf skall vatten skyddas och vårdas som en gemensam naturtillgång. Systematiska skäl talar därför för att smälta in vattenlagen i . Vidare markeras härigenom att vattenrätten skall genomsyras av ett miljötänkande och inte i första hand ett exploateringstänkande. Slutligen kan viktiga samordningsfördelar vinnas när gemensamma bestämmelser utformas. Övervägandena och skälen för att inordna vattenlagen i utvecklas i avsnitt 4.16 där även Lagrådets synpunkter kommenteras. Jord- och skogsbruk har stor inverkan på miljön och hur dessa näringar sköts påverkar i hög grad bl.a. den biologiska mångfalden, kväveläckage och naturmiljöns utseende. Många bestämmelser i framför allt lagen om skötsel av jordbruksmark, men även skogsvårdslagen har också införts till skydd för miljön. När det gäller skötsellagen är det endast två bestämmelser i lagen, 4 och 5 §§, som rör näringen och som inte är bestämmelser med huvudsakligen miljö- och naturskyddande syfte. Med hänsyn till att de materiella bestämmelserna i lagen för lantbrukarna är så få finns det inte vägande skäl för att behålla lagen som är en lag om miljöhänsyn i jordbruket. Lagen bör i stället arbetas in i . Skogsvårdslagen däremot innehåller många bestämmelser som reglerar verksamheten i näringen. Om den lagen arbetades in i balken skulle det innebära att balken skulle komma att innehålla bestämmelser som inte är av miljökaraktär utan också reglerar skogsnäringen. Sammantaget talar detta mot att skogsvårdslagen bör tas in i . bestämmelser gäller då parallellt med skogsvårdslagens bestämmelser. I den mån en fråga i vissa avseenden regleras särskilt i skogsvårdslagen gäller den bestämmelsen i stället för regler. Det finns flera lagar, t.ex. lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och lagen om transport av farligt gods, som i likhet med kärntekniklagen reglerar verksamheter där stränga säkerhetskrav måste upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar. Det som gör kärntekniklagen speciell i sammanhanget är den osedvanliga räckvidden av skador på miljön som kan bli följden av en allvarlig olycka i en kärnteknisk anläggning. Ett av huvudsyftena med att skapa gemensam lagstiftning på miljöområdet är att den skall bli lättare att överblicka och tillämpa. De ersättningsregler som finns i miljöskadelagen flyttades ut ur miljöskyddslagen och sammanfördes med vissa jordabalksregler om skadestånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen. Ändringarna motiverades bl.a. med svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglerna till begreppet "miljöfarlig verksamhet" och andra bestämmelser i miljöskyddslagen. Föreskrifterna om miljöskadeförsäkringen finns i miljöskyddslagen men förutsätter för sin tillämpning att den skadelidande har drabbats av en skada som anges i miljöskadelagen och inte kan få ersättning enligt den lagen, t.ex. på grund av preskription. Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen finns det anledning att utforma såväl miljöreglerna som skadeståndsreglerna så att de passar samman. Med hänsyn till det starka samband mellan miljöskadelagen och miljöskyddslagen som redan finns och som genom miljöskadeförsäkringen har blivit ännu starkare saknas skäl att överväga någon annan lösning än att miljöskadelagens regler inarbetas i . föreslog att även lagen om bilförbud skulle ingå i balken. Lagen, som kommenteras i avsnitt 4.10.1, är främst ett trafikpolitiskt instrument varför övervägande skäl talar för att inte ta in den i . 4.6 tillämpningsområde 4.6.1 förhållande till annan lagstiftning Regeringens bedömning: bör tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör kunna föreskrivas att regler i balken inte skall gälla för verksamhet, åtgärder, anläggningar eller produkter som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. I den mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel och det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kritik har riktats mot utredningens förslag till avgränsning av tillämpningsområdet. Bl.a. flertalet kommuner och länsstyrelser, och , , juridiska fakultetsnämnden vid , , , , , Länsrätten i och Länsrätten i samt menar att tillämpningsområdet inte är tillräckligt precist definierat och att någon klar avgränsning i förhållande till annan lag är svår att urskilja. Dessutom riktas kritik mot att tillämpningsområdet kan inskränkas genom annan lagstiftning. har ifrågasatt om tillämpningsområdet verkligen måste bestämmas särskilt. Samfundet menar att det torde framgå av balkens bestämmelser i sig. Skälen för regeringens förslag: Balkens tillämpningsområde framgår av dess bestämmelser och behöver, såsom påpekat, enligt regeringens bedömning inte regleras särskilt. gäller flera miljölagar parallellt med annan lag. Som exempel kan nämnas att miljöskyddslagen gäller för en miljöfarlig verksamhet oavsett om en prövning av t.ex. lokaliseringen av ett industriområde har skett enligt . Ett beslut enligt miljöskyddslagen får visserligen inte strida mot detaljplan, men verksamheten måste dessutom vara tillåtlig enligt miljöskyddslagen, t.ex. dess lokaliseringsregel. Att olika lagar gäller parallellt märks väl för den som vill bedriva näringsverksamhet. Verksamhet skall alltid bedrivas med beaktande av bokföringsregler, skatteregler, arbetsrättsregler, särskilda regler för den aktuella verksamheten som t.ex. kan innebära krav på tillstånd med hänsyn till hälsoskydd, olycksrisk och miljö och vissa kompetenskrav på utövaren. Ett flertal av lagarna innehåller mycket allmänt hållna aktsamhetsregler, se t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160). Sådana allmänna regler får ofta sitt innehåll preciserat och konkretiserat genom föreskrifter eller beslut. Flera remissinstanser har kritiserat det förhållandet att undantag från regler kan ske i annan lag och att tillämpningsområde på så sätt kan inskränkas. Med hänsyn till att inte är överordnad annan lag utan har samma status som lag i allmänhet går det inte att undvika att tillämpningen av balkens regler i många fall påverkas av att en verksamhet på vilken balken är tillämplig också regleras av annan lagstiftning. I sådana fall då en verksamhet som kan regleras med stöd av balken också faller inom ramen för annan lagstiftning brukar emellertid inte syftet med den andra lagens regler i första hand vara att reglera frågor som omfattas av . Förekomsten av andra bestämmelser innebär alltså inte med någon automatik att balkens regler inte skall tillämpas. Tvärtom innebär den föreslagna ordningen att liksom gäller andra lagar parallellt med miljölagstiftningen. Den prövning som sker enligt de olika lagarna har olika huvudsakliga syften och det är alltså normalt inte fråga om någon dubbel prövning av en ansökan i den meningen att samma sak är avsedd att prövas vid två eller flera tillfällen. Prövningsmyndigheterna enligt skall svara för miljöprövningen och ansvariga myndigheter enligt annan lagstiftning för annan prövning som är relevant i sammanhanget. Även den senare prövningen kan dock avse frågor av betydelse för miljön om det föreskrivs i den lagen enligt vilken prövningen sker. vida tillämpningsområde innebär också att de situationer då en verksamhet kan falla under tillämpningsområdet såväl för som för annan lagstiftning kommer att bli vanligt förekommande. Regeringen föreslog i lagrådsremissen, för att klargöra förhållandet mellan balkens regler och annan författning, att det uttryckligen bör anges i att i den mån det i annan lag finns bestämmelser som i särskilda avseenden reglerar en fråga som omfattas av balken gäller istället vad som sägs i den lagen. Lagrådet har anfört att den föreslagna bestämmelsen ger begränsad ledning för bedömningen av hur lagbestämmelser av avsedd specialkaraktär skall vara beskaffade för att utesluta tillämpning av . Lagrådet menar att om det visar sig inte vara möjligt att, efter närmare genomgång och analys av lagområden som kan hänföras till speciallagstiftning i här avsedd mening, åstadkomma en mer preciserad lagtext, skulle bestämmelsen kunna utgå. Lagrådet konstaterar att uppkommande avgränsningsfrågor under alla omständigheter får lösas i rättspraxis. Att lagkonflikter kan uppkomma, om man ser till bestämmelsernas lydelse, är inget nytt eller speciellt för . Ett exempel på en sådan lagkonflikt regleras i 6 § tredje stycket miljöskyddslagen som anger att bestämmelserna i första och andra styckena inte gäller anläggning eller åtgärd som har prövats enligt andra i paragrafen angivna lagrum. Av intresse i det sammanhanget är också rättsfallet NJA 1993 s. 645 av vilket framgår att om en arbetsplan fastställts enligt väglagen kan fastighetsdomstol inte med stöd av 4 § miljöskyddslagen förbjuda att vägen anläggs i den sträckning som anges i arbetsplanen. HD uttalar bl.a. att den prövning som och vid överklagande regeringen gör enligt väglagen i samband med att en arbetsplan fastställs innefattar att hänsyn tas till miljökrav som i stor utsträckning motsvarar dem som gäller enligt miljöskyddslagen (se 13 och 15 §§ väglagen). Det finns ett flertal allmänna rättsgrundsatser som ligger till grund för rättstillämpningen för att lösa denna typ av konflikter. Bland dessa kan nämnas principen att specialregel går före allmän regel, att normer med högre valör tar över normer med lägre valör dvs. grundlag tar över vanlig lag, lag tar över förordning och förordning tar över myndighets föreskrift samt att senare lag tar över tidigare stiftad lag. Dessa principer bör tillämpas också i de situationer då konflikter kan uppkomma mellan och annan lag. Där det är möjligt bör eftersträvas att direkt i berörd lagstiftning ange vilken lag som är tillämplig i sådana fall då lagkonflikter kan uppkomma. Regeringen avser därför att i samband med följdlagstiftningsarbetet med anledning av återkomma till dessa frågor. Möjliga vägar att lösa föreliggande tillämpningsproblem kan då vara att antingen upphäva de bestämmelser i andra lagar som avser frågor som regleras i balken eller att föreskriva att regler i visst avseende inte gäller för verksamhet som omfattas av den lag där frågan regleras. Den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen att det i den mån det i annan lag finns bestämmelser som i särskilda avseenden reglerar en fråga som omfattas av balken gäller i stället vad som sägs i den lagen, bör i enlighet med vad Lagrådet nämnt kunna utgå. 4.6.2 Bemyndigande att meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret Regeringens förslag: Ett allmänt hållet bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för totalförsvaret i som avviker från bestämmelser skall införas i balken. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har haft synpunkter i denna del. Försvarsmakten har anfört att bemyndigandet inte är tillräckligt för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra ålagda uppgifter, dvs. att vara krigsavhållande. I övrigt har inställningen varit att bemyndigandet är för långtgående. Skälen för regeringens förslag: Försvarsmaktens verksamhet är till stor del av sådan karaktär att den medför en inte obetydlig miljöpåverkan. I fredstid gäller miljölagstiftningen även det militära försvaret, med de undantag som anges i lag. Försvarsmakten har i enlighet med sektorsprincipen påbörjat ett strukturerat miljöarbete och tagit fram miljöpolicy, miljömål och handlingsprogram. I detta sammanhang kan även erinras om att regeringen har gjort vissa ställningstaganden i UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, s. 57 f.) när det gäller avvägningen mellan försvarsintresset och miljöintresset. Verksamheten inom totalförsvaret genomförs i enlighet med mål som har fastställts av statsmakterna. Försvarsmakten skall i fred bl.a. vidta förberedelser för verksamhet i krig. Vikten av att försvarets verksamhet i fred bedrivs på ett ändamålsenligt sätt har betydelse för avvägningarna vid bedömningarna enligt av Försvarsmaktens miljöfarliga verksamhet. Ett av de allvarligaste miljöhoten av alla är krig. I den mån det krävs för att kunna upprätthålla ett effektivt försvar måste det därför finnas utrymme för att ha andra krav på försvaret än de som gäller samhället i övrigt. Genom försvarsbeslut, etapp 2 (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109 112) lades principerna fast för utformningen av det framtida totalförsvaret. En styrande grund skall vara förmågan till anpassning. Anpassningen skall kunna genomföras bl.a. genom en höjning av krigsdugligheten . Regeringen förutser att bl.a. den förbandsutbildning som krävs för att nå ett sådant mål erfordrar verksamhet utöver vad givna miljötillstånd anger. Enligt regeringens mening utgör beslut att höja krigsdugligheten ett exempel på en sådan situation som avses i bemyndigandet. Ett beslut att höja krigsdugligheten möjliggör således för regeringen att meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från balken. Att försvarsberedskapen behöver stärkas är i sig inte tillräckligt för att totalförsvaret inte skall beakta bestämmelser. Avvikelse från balken skall få göras endast då bemyndigandet har utnyttjats och föreskrifter meddelats. Avvikelser från kan, såsom Lagrådet påpekar i sitt yttrande över förslag till miljöbalk, inte komma ifråga för regler som ligger utanför de ämnesområden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i förordning. Vid införandet av motsvarande bemyndigande i miljöskyddslagen erinrade Lagrådet om förarbetena till den nya regeringsformen (prop. 1986/87:135). Lagrådet anförde att, vad gäller bemyndiganden för regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, när det är fråga om föreskrifter som kan beröra mera väsentliga medborgarintressen, bör mer preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig. Lagrådet konstaterade att miljöskyddet otvivelaktigt är ett mycket väsentligt medborgarintresse. Lagrådet ansåg att av paragrafen bör framgå att bemyndigandet får utnyttjas endast under tid då det råder, om än inte krig eller krigsfara, så i varje fall särskilda förhållanden som kräver en höjd försvarsberedskap. Bestämmelsen i miljöskyddslagen utformades med hänsyn till Lagrådets synpunkter. Regeringen föreslår att bestämmelsen i utformas med 64 § miljöskyddslagen som förebild. 4.7 EG-reglerna och 4.7.1 EG-rätten Regeringens förslag: En upplysning om EG-rättens existens skall finnas i balken. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt att en hänvisning till anslutningslagen görs som en information. Skälen för regeringens förslag: Det svenska medlemskapet i EU har i hög grad ändrat förutsättningarna för den svenska miljölagstiftningen både vad gäller tillvägagångssätt och innehåll. På nästan samtliga områden som föreslås ingå i balken finns det EG-direktiv eller andra rättsakter som måste beaktas när de nationella bestämmelserna beslutas. Frågan om införlivandet av EG:s existerande rättsakter på miljöområdet har behandlats av riksdag och regering genom den lagstiftning som tillkom i samband med och medlemskapet (se prop. 1991/92:170 bilaga 13, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18, prop. 1992/93:60, bet. 1992/93:JoU10, rskr. 1992/93:139 och prop. 1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420). EG:s rättsakter intar en framträdande plats inom miljörätten. Regeringen gör därför den bedömningen att det finns skäl att lämna en översikt över deras innehåll och över vilka krav EG-rätten ställer när det gäller det nationella genomförandet. Utvecklingen av EG:s regelsystem De första rättsakterna med miljöanknytning tillkom på slutet av 1960- talet och avsåg gemensamma krav på klassificering och märkning av kemikalier. En miljöpolitik började därefter utvecklas genom de särskilda åtgärdsprogrammen för miljön, av vilka det första antogs . Programmen, som oftast löper , har dragit upp riktlinjer för kommissionens arbete med att ta fram nya förslag till miljöregler. Inledningsvis var man inom EG inte särskilt aktiv med att besluta om miljöregler. Takten i lagstiftningsarbetet har dock ökat markant och det finns nu över 200 rättsakter som rör miljön. Miljön har blivit ett av de viktigaste lagstiftningsområdena inom unionen. Även om en viss avmattning har märkts är kommissionen fortfarande relativt aktiv med att lägga fram förslag till ny lagstiftning. Ursprungligen fanns det inte någon egen grund i för att anta gemensamma miljöregler. De första miljöreglerna antogs med stöd av artikel 100 i , som avser den gemensamma marknaden, och artikel 235, som ger gemenskapen ett slags restkompetens att besluta om åtgärder för att uppnå gemenskapens mål i de fall fördraget inte ger de nödvändiga befogenheterna. Genom den s.k. enhetsakten blev miljön ett eget politikområde i (artikel 130r-130t), och miljöbestämmelserna utvecklades ytterligare genom . Miljöreglerna antas numera med stöd av antingen artikel 100a eller artikel 130s i . Artikel 100a används för regler som behövs för genomförandet av den inre marknaden, dvs. nästan uteslutande regler som ställer krav på varors miljöegenskaper. Andra miljöregler beslutas med stöd av artikel 130s. Denna rättsliga grund används t.ex. för regler om utsläpp från anläggningar, om avfall och om naturvård. Bindande rättsakter kan ha formen av förordningar, direktiv eller beslut (art. 189 ). EG-förordningar är direkt gällande och skall inte införlivas i nationell rätt. De får inte heller införlivas enligt EG- domstolens praxis, eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Däremot är det vanligt att förordningarna måste kompletteras med nationella regler. Exempelvis kan det behövas nationella regler om straffsanktioner vid överträdelser av förordningens regler eller bestämmelser om vilken myndighet som skall svara för tillämpningen. EG-förordningar är ganska ovanliga på miljöområdet.