prop · GL039 · 1998-01-01 00:00:00 — 1990/91:153 s. 116).- Förutsättningarna för kvarskrivning skall motsvara grunderna för besöksförbud. Vad som sägs i förarbetena till lagen om besöksförbud har alltså stort intresse även beträffande kvarskrivning. Det gäller då särskilt de omständigheter i form av brott m.m. som kan föranleda att kvarskrivning kommer till användning. I propositionen med förslag till lag om besöksförbud (prop. 1987/88:137) knöts brottsrisken i första hand till arten av de tidigare brott som en förföljare i många fall har gjort sig skyldig till. De begångna brott som tillmäts särskild vikt är i första hand brott mot den förföljdes liv, frihet eller hälsa. Inte bara sådana brott utan även andra brott som kan användas i trakasserande syfte kan dock läggas till grund för besöksförbud. Frågan om riskbedömningen har behandlats utförligt i förarbetena till lagen om besöksförbud. En grundläggande förutsättning är att det rör sig om en konkret risk för brott, förföljelse eller trakasserier med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Vid bedömningen av om det föreligger risk för brott, för- följelse eller trakasserier skall särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personens liv, frihet eller hälsa. Det innebär att det i första hand är sådana brott som misshandel, olaga hot och liknande som skall tas med i bedömningen. Även andra brott av motsvarande slag kan dock komma in i bilden, t.ex. sexuella övergrepp och rån. Likaså bör det vara möjligt att ta hänsyn till andra typer av brott som kan vara av betydelse för att i det enskilda fallet bedöma om det föreligger risk för förföljelse (prop. 1987/88:137 s. 19 och 41). Något som är av särskild vikt vid riskbedömningen är karaktären på tidigare brott, om det rör sig om enstaka eller flera gärningar och om brott har begåtts vid ett eller flera tillfällen. Vid upprepad brottslighet behöver det inte röra sig om samma slags gärning; det torde t.ex. inte vara ovanligt att en person ena gången gör sig skyldig till misshandel och hemfridsbrott och nästa gång till olaga hot. Även en enstaka misshandel eller sexuellt övergrepp bör givetvis kunna vägas in vid bedömningen av om risk för trakasserier föreligger. Kvarskrivning medför vissa problem för den som har medgivits sådan. Olägenheterna ligger främst på två plan. För det första kan det förhållandet att den som kvarskrivits inte är folkbokförd där hon eller han faktiskt är bosatt medföra problem när det gäller personens grundläggande rättigheter och skyl- digheter i samhället. För det andra kan det i vissa fall vara ofrånkomligt att någon enstaka myndighet utanför folkbokföringen får kännedom om den kvarskrivnes verkliga adress. Beroende på omständigheterna kan det få till följd att upp- giften får ytterligare spridning och slutligen når en förföljare. Kvarskrivningen påverkar den enskilde på olika sätt. En kvarskriven person är inte röstberättigad i den kommun, eller församling om det gäller kyrkliga val, där han eller hon är bosatt. Den kvarskrivne skall i stället utöva sin rösträtt där hon eller han är folkbokförd. Även valbarheten är till viss del knuten till folkbokföringen. När det gäller beskattningen kommer personen i fråga att vara bosatt i en kommun men skattskyldig i en annan kommun, eftersom en person är skattskyldig i den kommun där hon eller han är folkbokförd. Att en kvarskriven person blir röstberättigad och skattskyldig i en annan kommun än där hon eller han är bosatt är naturligtvis en nackdel men kan inte anses alltför besvärande, varken för den enskilde eller för det allmänna. En kvarskriven person kan behöva anlita exempelvis för att få barnomsorg. Även inom socialtjänstområdet har den kvarskrivne naturligtvis intresse av att hemlighålla sin verkliga adress i största möjliga utsträckning. Det kan emellertid knappast undvikas att en kvarskriven person lämnar uppgift om sin verkliga adress till socialnämnden och till närmast berört daghem eller förskola. Inom olika verksamhetsområden råder dock enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) en stark sekretess som skall skydda även sådana grundläggande uppgifter som adress m.m. Socialförsäkringen innefattar flera olika typer av ekonomisk ersättning. För- månerna utgår som allmän försäkringsersättning men också som renodlade bidrag. Till förmånerna hör bl.a. sjukpenning, pension och barnbidrag. Kvarskrivning påverkar inte den grundläggande rätten till socialförsäkringsförmåner. En kvar- skrivning får dock vissa konsekvenser för den enskilde i det här sammanhanget. Så gott som samtliga socialförsäkringsförmåner administreras av de allmänna försäkringskassorna. En enskild persons olika förmåner handläggs av den kassa inom vars verksamhetsområde personen i fråga är folkbokförd. Det betyder att en kvarskriven person som behöver kontakta i första hand skall vända sig till kassan på kvarskrivningsorten. Självfallet kan detta vara besvärligt för en kvarskriven person som vistas i en helt annan del av landet. En kassa har emellertid rätt att uppdra åt en annan kassa att handlägga ett visst ärende. Ett sådant uppdrag underlättar betydligt för den enskilde och bör regelmässigt ges när det gäller kvarskrivna personer. Uppgiften om en kvarskriven persons verkliga adress bör kunna undvaras i så gott som alla typer av ärenden som handläggs av en försäkringskassa. Skulle adressen behövas exempelvis i ett ärende om bostadsbidrag bör dock den kvarskrivne kunna uppge sin faktiska bostadsadress utan risk. Uppgiften omfattas nämligen av det generella sekretesskydd som enligt 7 kap. 7 § sekretesslagen gäller för bl.a. kassornas verksamhet. Det är dock en fördel om adressuppgiften inte behöver lämnas till kassan. Om kassan får del av adressuppgiften måste den skyddas särskilt. Den bör exempelvis inte föras in i något ADB-register. Rätten till hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 3 § nämnda lag skall varje landsting erbjuda hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . En person anses bosatt i det landsting i vilket hon eller han är folkbokförd. Den som utan att vara bosatt i ett landsting ändå vistas där har dock rätt till akut hälso- och sjukvård hos . En kvarskriven person har således inte rätt till fullständig hälso- och sjukvård i det landsting som vederbörande vistas i. För annat än akut vård måste den kvarskrivne vända sig till det landsting inom vars område hon eller han är folkbokförd. Det är ett förhållande som uppenbarligen är till nackdel för den kvarskrivne. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 4.4.4. En kvarskriven som stäms inför domstol skall i första hand svara där hon eller han är folkbokförd. Det är en ordning som kan vara förenad med olägenheter för den kvarskrivne exempelvis genom att hon eller han måste anlita ombud på annan ort än vistelseorten. Att rättegången hålls utanför den kvarskrivnes vistelseort bör å andra sidan allmänt minska risken för att hennes eller hans verkliga adress blir känd. Den kvarskrivne behöver under inga förhållanden avslöja sin verkliga adress för att rätt forum skall kunna bestämmas. Regeringen behandlar frågan närmare i avsnitt 4.6. En särskild situation föreligger om en kvarskriven person har anställning hos en myndighet. I allmänhet bör den kvarskrivne vara försiktig med att lämna upp- gift om sin verkliga adress till arbetsgivaren. Denne behöver inte heller känna till uppgiften för att fullgöra sin uppgiftsskyldighet gentemot det allmänna. har inte heller arbetsgivaren för internt bruk behov att veta var en kvarskriven person är bosatt. Det bör vara tillräckligt att han har kännedom om postadressen hos skattemyndigheten eller någon annan postadress som den kvarskrivne använder. Det finns naturligtvis ytterligare områden inom den offentliga sektorn som kan ha betydelse för en person som har kvarskrivits enligt folkbokföringslagen. En kvarskriven person kan ha anledning att lämna uppgifter om sig själv till ex- empelvis arbets- och bostadsförmedling, studiestödsnämnd, länsstyrelse och invandrarmyndighet. I dessa sammanhang har det dock inte någon betydelse att den kvarskrivne vistas på annan ort än folkbokföringsorten. 4.4.2 Grunderna för kvarskrivning Regeringens förslag: De grundläggande förutsättningarna - risk för brott, förföljelser eller trakasserier - för kvarskrivning samordnas med rekvisiten för besöksförbud. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. anser dock att rekvisiten för kvarskrivning och besöksförbud måste samordnas bättre för att den föreslagna trappstegsmodellen, som innebär att sekretessmarkering och besöksförbud först skall övervägas, skall kunna fungera. JO ifrågasätter om den föreslagna lydelsen av 16 § folkbokföringslagen inte kan komma att få mer än en redaktionell betydelse. Skälen för regeringens förslag:Enligt 16 § folkbokföringslagen får kvarskrivning medges om en person av särskilda skäl kan antas bli utsatt för allvarlig eller upprepad brottslighet, förföljelser eller trakasserier på annat sätt. Som framgått har det varit lagstiftarens mening att ledning skall sökas i förarbetena till lagen om besöksförbud när det gäller att bedöma vilken för- följelse som kan föranleda kvarskrivning. Enligt 1 § lagen (1988:688) om besöksförbud får besöksförbud meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilket förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avser skydda.- Kvarskrivningsbestämmelsen tycks ställa något större krav på brottslighetens svårhetsgrad än bestämmelsen om besöksförbud. När det gäller kvarskrivning talar lagen om "allvarlig eller upprepad brottslighet". Bestämmelsen om besöksförbud, som är något annorlunda uppbyggd, anger i stället att det skall föreligga risk för att någon "kommer att begå brott". Med hänsyn till den uttryckliga hänvis- ningen till lagstiftningen om besöksförbud som på den här punkten gjordes när bestämmelsen om kvarskrivning infördes verkar det dock inte som om någon större skillnad är avsedd. Eftersom även "förföljelser och trakasserier" kan grunda kvarskrivning har inte heller brottslighetens svårhetsgrad så stor betydelse vid kvarskrivning. Kravet på att brottsligheten skall vara allvarlig eller upprepad bör därför enligt regeringens mening tas bort. Till skillnad från bestämmelsen om besöksförbud anger inte kvarskrivningsbe- stämmelsen att det skall vara fråga om att "allvarligt" trakassera en person. Utredningen har ansett att det inte finns skäl att föreslå någon skärpning när det gäller arten av förföljelse eller trakasserier på annat sätt som kan grunda kvarskrivning. Avsikten är ju att kvarskrivning skall kunna komma till användning även vid sådan förföljelse som inte är direkt brottslig. anser dock att rekvisiten för kvarskrivning och besöksförbud bör samordnas även i denna del. I praktiken kommer kvarskrivning att medges endast vid ganska avancerade fall av förföljelse. Skälet till det är att kvarskrivning inte skall ske om sekretessmarkering eller besöksförbud framstår som tillräckliga skyddsåtgärder. Ett krav på allvarliga trakasserier för att medge kvarskrivning torde därför inte innebära någon större skillnad mot . Regeringen anser därför, i likhet med , att även bestämmelsen om kvarskrivning bör uppställa ett krav på allvarliga trakasserier och på så sätt samordnas med vad som gäller enligt lagen om besöksförbud. Kvarskrivning förutsätter att det föreligger en konkret risk för förföljelse. Detta har i lagen uttryckts så att en person av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott eller trakasserier av annat slag. När det gäller riskbedömningen anser utredningen att det bör vara tillräckligt att en person kan antas bli utsatt för brott m.m. Utredningen har därför föreslagit att kravet på att särkilda skäl skall tas bort. Detta innebär dock som bl.a. framhåller att det krav på risk som ställs upp i lagen om besöksförbud blir högre än för kvarskrivning. Det kan alltså medföra att kvarskrivning men inte besöksförbud kan beviljas. Med hänsyn till den koppling som finns mellan bestämmelserna anser regeringen att någon ändring inte skall göras när det gäller kravet på vilken risk som skall finnas. När det gäller fingerade personuppgifter har i rättsfallet NJA 1994 s. 497 I slagit fast att hotbilden skall bedömas objektivt. Med hänsyn till det nära sambandet mellan kvarskrivning och fingerade personuppgifter är det naturligt att se saken på motsvarande sätt beträffande kvarskrivning. Kvarskrivning bör således förutsätta att det föreligger ett objektivt konstaterbart hot mot den för vilken åtgärden aktualiserats (eller en familjemedlem till denne). Det räcker således inte att personen anser sig hotad eller förföljd. Ofta torde kvarskrivning aktualiseras sedan en person har dömts för någon form av brott. Har vederbörande gjort sig skyldig till brott mot den som begär kvarskrivning och fortsätter att besvära målsäganden, talar starka skäl för kvarskrivning. Om det är en mycket allvarlig eller omfattande brottslighet som har riktats mot den som begär kvarskrivning bör begäran bifallas. I enlighet med vad som sagts rörande besöksförbud bör även brott som riktats mot annan person kunna beaktas när det gäller att konstatera om förutsättningar för kvarskrivning föreligger. En sådan situation kräver dock en mer nyanserad bedömning än om brottet har riktats mot den som begär kvarskrivning. När det inte har förekommit några tidigare brott kan riskbedömningen förefalla svårare. Om det emellertid har klarlagts att förföljelse eller trakasserier som inte utgör brott har ägt rum får risken för ytterligare angrepp prövas på motsvarande sätt som om det gällt risk för fortsatt brottslighet. Det kan förekomma att en person anser sig berättigad till kvarskrivning trots att personen inte har utsatts för någon form av trakasserier. Något krav på att trakasserier skall ha ägt rum har heller inte uppställts. Det måste emellertid ha förekommit något som gör att en person "av särskilda skäl kan antas bli utsatt för" brott eller allvarliga trakasserier av något slag. Exempelvis kan det ju vara så att en person planerat eller förberett brottsliga gärningar eller trakasserier som inte kommit till utförande. Förutsättningarna för kvarskrivning kan också vara uppfyllda om det visar sig att en person till tredje man har uttalat allvarligt menade hotelser mot exempelvis en tidigare maka. Kvarskrivning kan också komma i fråga för en person som har vittnat i en rättegång eller medverkat i en polisutredning. Det kan inte heller uteslutas att kvarskrivning blir aktuell för en person som här i landet av särskilda skäl riskerar förföljelse av etniska eller religiösa orsaker. Regeringens förslag föranleder ändringar i 16 § folkbokföringslagen. 4.4.3 Kvarskrivning och andra skyddsåtgärder Regeringens förslag: Kvarskrivning skall inte medges om behovet av skydd kan tillgodoses genom besöksförbud eller på annat sätt. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. Riksåklagaren avstyrker dock förslaget om att införa ett krav på att först pröva frågan om besöksförbud eftersom det innebär en onödig formalisering. Statskontoret och Statens person- och adressregisternämnd (SPAR) ifrågasätter om sekretessmarkering är det mest effektiva skyddet för den enskilde. Skälen för regeringens förslag: För den enskilde innebär kvarskrivning en rad olägenheter som kan vara svåra att överblicka för henne eller honom. Detta talar för att kvarskrivning inte bör medges om personen i fråga kan få tillräckligt skydd på annat sätt. De åtgärder som närmast kan komma i fråga är besöksförbud och sekretessmarkering. Också andra former av skydd som polisen kan tillhandahålla, såsom t.ex. trygghetspaket och skyddshundar bör beaktas. I den proposition som låg till grund för införandet av reglerna om kvarskrivning framhölls att kvarskrivning bör medges endast då omständigheterna pekar på att besöksförbud inte ger den förföljde ett tillräckligt skydd (prop. 1990/91:153 s. 137). Någon bestämmelse om detta togs emellertid inte in i folkbok- föringslagen. Både kvarskrivning och besöksförbud syftar till att skydda personer som riskerar förföljelse. Med hänsyn till de likheter som föreligger bland annat när det gäller förutsättningarna för åtgärdernas användning, kan båda åtgärderna komma att övervägas då en person utsätts för förföljelse. Besöksförbud riktar sig emellertid direkt mot en utpekad förföljare. För den som skall skyddas genom förbudet har åtgärden alltså inte några negativa effekter. Främst därför är det enligt regeringens mening angeläget att frågan om huruvida besöksförbud, eventuellt i kombination med andra åtgärder, är en tillräcklig åtgärd övervägs innan den mer ingripande åtgärden kvarskrivning beslutas. Regeringen anser därför att det i 16 § folkbokföringslagen uttryckligen bör anges att kvarskrivning inte bör medges om behovet av skydd kan tillgodoses genom besöksförbud. Detta innebär dock inte något krav på att frågan om besöksförbud skall ha prövats innan kvarskrivning medges. Bedömningen av om besöksförbud kan anses tillräckligt kräver i de flesta fall en ingående prövning i kvarskrivningsärendet. Besöksförbud innebär förbud för en viss bestämd person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person. Besöksförbud kan således meddelas endast om förföljaren är känd. Därav följer att ett förbud kan vara uteslutet därför att förföljaren i kvarskriv- ningsärendet inte går att identifiera. Även i andra fall kan prövningen i kvarskrivningsärendet ge vid handen att ett besöksförbud inte räcker som skydd. Om förbud har meddelats och förföljaren överträder förbudet torde det ofta vara klart att besöksförbud inte är tillräckligt för att skydda den förföljde. Självfallet krävs det inte att besöksförbud har prövats och visat sig otillräck- ligt. I vissa fall går det att förutse att förföljaren säkerligen inte kommer att efterkomma ett besöksförbud. Det kan bero på att vederbörande är psykiskt störd, styrs av ett mycket starkt hämndbegär eller av något annat skäl är sär- skilt fixerad till den som behöver skydd. Eftersom kvarskrivning inte skall tas till om besöksförbud kan anses vara en tillräcklig skyddsåtgärd bör skattemyndigheten regelmässigt efterhöra med åkla- gar- eller polismyndighet om myndigheten har några upplysningar i ärendet. Allmänt kan också sägas att polisens bedömning av den hotsituation som en enskild åberopar alltid torde vara av värde för skattemyndigheten. Skattemyn- digheten bör således genomgående inhämta yttrande från polismyndigheten innan kvarskrivning beslutas. Det är en ordning som också överensstämmer med de rekommendationer som har utfärdat. Utredningen har föreslagit att det i lagtexten tas in en bestämmelse om att kvarskrivning inte får medges om åtgärden med hänsyn till personens förhållanden eller andra omständigheter inte kan antas utgöra en effektiv skyddsåtgärd. Detta mot bakgrund av att kvarskrivning kan bli effektiv endast om den enskilde är beredd att ändra sin livsföring. Enligt regeringens mening bör givetvis ingen skyddsåtgärd tillgripas om den inte kan antas få effekt. Någon särskild reglering av detta kan dock inte anses nödvändig. Bedöms besöksförbud vara en otillräcklig åtgärd innebär det inte automatiskt att kvarskrivning skall medges. Innan kvarskrivning medges bör skattemyndigheten alltid utreda om skyddsbehovet i stället kan tillgodoses genom sekretess. Eftersom kvarskrivning som tidigare nämnts är förenad med vissa olägenheter för den som medges åtgärden är det angeläget att kvarskrivning tillgrips endast när det är nödvändigt. Kvarskrivning bör alltså ske endast om det står klart att folkbokföringssekretessen inte skyddar i tillräcklig omfattning. Det som kan föranleda att sekretessen bedöms vara ett otillräckligt skydd mot förföljelse kan t.ex. vara speciella omständigheter i det enskilda fallet.- Exempelvis kan sedvanlig sekretess vara otillräcklig om förföljaren är beredd att med olika medel försöka få ut en adressuppgift hos myndigheter som har tillgång till uppgiften. Därvid måste beaktas hans möjligheter och förmåga att ta del av uppgifter trots sekretessmarkering. Visar det sig att en förföljare på något verksamt sätt har försökt att ta reda på en adressuppgift som behöver skyddas kan det tala för att kvarskrivning behöver tillgripas. Inom folkbokföringssystemet kan både bostadsadress och särskild postadress registreras. Möjligheten att låta registrera en särskild postadress kan innebära vissa fördelar för den som riskerar förföljelse. Den verkliga postadressen kan således ersättas med en "c/o-adress" eller en "box-adress". En sådan särskild postadress får genomslag hos bl.a. samtliga myndigheter och enskilda som regel- bundet aktualiserar egna register med uppgifter från folkbokföringen. Det är ju också postadressen som många användare av folkbokföringsuppgifter efterfrågar. En särskild postadress kombinerad med sekretessmarkering utgör ett bra skydd mot förföljelse. Vissa myndigheter utanför folkbokföringen registrerar emellertid också den s.k. folkbokföringsadressen som utvisar på vilken fastighet personen i fråga är bosatt. I sådana fall är det sekretessen och sekretessmarkeringen som utgör skyddet. En annan fråga i detta sammanhang är den möjlighet att kombinera kvarskrivning med sekretessmarkering som ibland används av skattemyndigheten. När det sker har det antagligen bedömts otillräckligt att skydda endast uppgiften om den förföljde personens adress. Även andra uppgifter än hennes eller hans adress kan ju användas för att spåra personen i fråga. Särskilt beträffande myndigheter utanför folkbokföringen har det stor betydelse att de båda skyddsåtgärderna kombineras. Om sekretessmarkering inte föreligger får myndigheterna inte den varning som markeringen innebär. Det kan medföra att exempelvis en försäkrings- kassa kan komma att lämna ut uppgift om den kvarskrivne personens arbetsgivare. Ytterligare uppgifter kan på liknande sätt användas för att lokalisera en kvarskriven person. Behovet av att kombinera kvarskrivning med sekretess har också påtalats av utredningen och flera remissinstanser. Regeringen anser därför att det finns skäl som talar för att kvarskrivning mer eller mindre regelmässigt kombineras med sekretessmarkering. Därmed stärks skyddet för den enskilde. 4.4.4 Rätten till sjukvård och tandvård Regeringens förslag: Kvarskrivna personer skall vara berättigade till fullständig sjukvård och tandvård enligt tandvårdslagen (1985:125) där de vistas. Utredningen har föreslagit att kvarskrivna personer skall vara berättigade till fullständig sjukvård där de vistas. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. Kammarrätten i ifrågasätter dock om den föreslagna ändringen i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) verkligen behövs. anser att även tandvårdslagen bör ändras. Skälen för regeringens förslag: Rätten till allmän hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen. Enligt 3 § denna lag skall varje landsting erbjuda hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . En person anses som regel bosatt i det landsting i vilket hon eller han är folkbokförd. Den som utan att vara bosatt i ett landsting ändå vistas där har dock rätt till akut hälso- och sjukvård hos (4 § samma lag). Kammarrätten i har anfört att något krav på att en person skall vara folkbokförd inom inte går att utläsa av förarbetena till lagen. Det är tillräckligt att personen enligt folkbokföringens regler kan anses bosatt inom . Kravet på att en person skall vara bosatt inom har i praktiken tillämpats så att personen också skall vara folkbokförd där. Även om det kan finnas grund för olika tolkningar kan den kvarskrivne alltså få svårt att hävda sin rätt.