prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — En miljökonsekvensbeskrivning skall, om det är möjligt, innehålla en redovisning av alternativa platser samt en motivering varför den önskade platsen har valts, se avsnitt 4.11.5. 4.8.6 Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen Regeringens förslag: I balken skall införas en allmän hänsynsregel att alla som bedriver verksamhet skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till att hushållnings- och kretsloppsprinciperna kommer till uttryck i balken. Kritik mot att föreslagen bestämmelse är oklar vad gäller kravets innebörd har emellertid framförts från vissa håll. välkomnar att flera för miljön viktiga frågor, som hushållningen med naturresurser fått sin plats i kapitlet och i fortsättningen skall beaktas vid bedömningen av verksamheter. kommun anför att det är en klar förbättring om leder till att miljöarbetet förskjuts från reningsteknik till kretsloppstänkande. vid anser att det är mycket bra att principen har lagfästs och att den också är logisk i förhållande till innehållet i balkens målregel. anser dock att regeln är för allmänt hållen och understryker att hushållning inte i varje enskilt fall är det bästa från miljösynpunkt. föreslår en regel som starkare knyter till mål. anför att lagtexten behöver förtydligas så att det framgår hur omfattande prövningen enligt dessa principer skall vara. Nämnden frågar sig bl.a. om kretsloppskravet skall innebära att varor som innehåller sådant som inte går in i kretsloppet inte skall tillåtas tillverkas. kommun invänder mot att det av lagtexten inte framgår hur avvägningarna mellan miljö och hushållning kan göras i det enskilda fallet och ifrågasätter om det är möjligt att göra en avvägning mellan enskilda lösningar och en tillfredsställande helhetslösning ur kretsloppssynpunkt. anför att begreppen hushållning och naturresurser är otydliga i balken. Verket menar vidare att i den mån de avser mark och vatten är det delvis en dubblering av de grundläggande och särskilda reglerna om hushållning med mark- och vattenområden i följande kapitel. SAF/instämmer i huvudsak i vad utredningen anfört, men påpekar att om principen skall anses innebära att naturen inte får skadas skulle i princip all utvinning av icke förnybara resurser vara förbjuden. Man anför vidare att ingen prioritering skall ske mellan återanvändning, återvinning och energiutnyttjande. Skogsindustrierna instämmer i hushållnings- och kretsloppsprincipen under förutsättning att tillämpningen inte blir sådan att den styr skogsföretagens råvaruförbrukning i strid med egna önskemål eller innebär att företagen föreskrivs vilka energislag som skall användas. anför att frågorna om hushållning med naturresurser och energi bör integreras bättre i reglerna. Skälen för regeringens förslag: har genom beslut (bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) godtagit propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (den s.k. kretsloppspropositionen). Avsikten med den lagstiftning om producentansvar som infördes var att påskynda utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skulle uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen med våra resurser förbättras. Det fanns en rad förslag med utgångspunkt i principen om slutna materialflöden kretsloppsprincipen. Den innebär att vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Regeringen anser att hushållningsaspekterna beträffande alla resurser är så betydelsefulla att de bör finnas med i de allmänna hänsynsreglerna i . Det är alltså inte bara vid markanvändning som hushållning är viktig. Hushållningsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika sätt nära samband med kretsloppsprincipen. Beträffande båda principerna kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning. Principerna tillämpas exempelvis genom att en resurs- och energisnål process används och genom återanvändning eller återvinning, varigenom material kan komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Då minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser så att dessa räcker även för kommande generationer. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av deponier begränsas liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten. Förutom att hushålla med råvaror är det betydelsefullt att hushålla med energi. Med tanke på den betydelse sättet att framställa och använda energi har för miljön, inte minst i fråga om inverkan på klimatet, framstår det som naturligt att det finns en särskild regel om detta i . Regeringen vill här understryka att en effektiv energianvändning och en ökad energihushållning är en förutsättning för att viktiga energi- och miljöpolitiska mål skall kunna nås. Förnybara energikällor innebär i många fall den bästa hushållningen med ändliga resurser. Därför bör alla verksamhetsutövare ha en effektiv energianvändning och hushålla med energi. Vidare bör även energisystemet kretsloppsanpassas så att nettotillskottet till atmosfären minskas. Detta kräver att användningen av fossila bränslen begränsas genom effektiv energianvändning och en ökad användning av förnyelsebara energikällor. Att spara på energin i samband med tillverkning av produkter är också som angetts en tillämpning av hushållningsprincipen. Ett ytterligare alternativ är energiutvinning av avfall. Detta bör dock utnyttjas endast om avfallet inte lämpar sig bättre för återanvändning eller återvinning. Om nyttigare användning av materialet inte är möjlig bör dock ett utnyttjande av energin i avfallet vara att föredra framför deponering. Kretsloppsprincipen syftar också till att skapa ett mera resurshushållande samhälle. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras. Om material återanvänds eller återvinns, kommer det till ny användning eller förvandlas till ny råvara som kan användas i annan verksamhet. I många fall är det mest fördelaktiga om varorna så långt möjligt kan återanvändas. Ett bra exempel på detta är returglashanteringen, men återanvändning bör också kunna komma i fråga på många andra olika områden. Vid bedömningen av hur en vara bäst utnyttjas bör inte enbart resurshushållningsaspekter beaktas. Hänsyn bör även tas till miljöpåverkan som är förknippad med användningen. Den användning som bäst främjar mål med beaktande av allt som anges där bör väljas. Kan eller bör vid en sådan bedömning varorna inte återanvändas bör i stället så långt möjligt ämnen som ingår i varorna återvinnas och användas vid produktion av nya varor. Enligt regeringens mening bör kretsloppsprincipen tillämpas av oss alla. Producenterna av varor har en betydelsefull roll när det gäller att minska avfallet från produkter och att öka återvinningen av produkter och avfall. En stor mängd för miljön farliga ämnen finns bundna i varor. eller senare återförs dessa ämnen till naturen och kan vålla skada där. Detta är en av de stora miljöfarorna i industrisamhället. Denna fara måste motverkas på olika sätt. har även tidigare (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161) slagit fast att det är producenternas ansvar att bedöma miljöeffekterna av sina produkter och att se till att de blir miljöanpassade. Regeringen anser att dessa krav måste komma till uttryck i de allmänna hänsynsreglerna. Den princip som bör läggas till grund för en sådan allmän hänsynsregel kan som nämnts betecknas som kretsloppsprincipen. Utgångspunkten bör vara att ämnen som kan skada miljön så långt möjligt över huvud taget inte skall användas vid tillverkning av varor. Detta är det säkraste sättet att förebygga att de kommer ut i naturen. Icke naturliga stabila organiska ämnen skall över huvud taget inte tillföras miljön. De bör därför få användas bara i helt slutna system. Giftiga tungmetaller skall inte heller spridas i miljön. Det bästa är alltså att varorna från början inte innehåller skadliga ämnen så att de när användningen avslutats kan återföras till naturen utan att påverka denna skadligt ett kretslopp. I den mån farliga ämnen inte kan undvikas i varor och naturligtvis kan detta inte ske helt, liksom det också finns en mängd gränsfall av mer eller mindre skadliga ämnen måste det förhindras att dessa ämnen efter användning kommer ut i naturen. Kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi skall även ingå som en del i de överväganden som skall göras för miljöfarlig verksamhet. I enlighet med det vidare perspektiv som skall bygga på bör också frågor om resurshushållning ingå i prövningen. En sådan avvägning måste naturligtvis i det enskilda prövnings-ärendet koncentreras på särskilda frågor. Särskilt bör frågor som rör möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör dock naturligtvis inte komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall göra någon självständig bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte. Vid tillämpningen av dessa principer måste olika avvägningar göras. Dels måste de olika effekterna av betydelse för mål som föranleds av olika handlingsalternativ vägas mot varandra. Dels måste en skälighetsavvägning enligt den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. 7 § göras. Avvägningar är nödvändiga, och sker i praktiken mer eller mindre medvetet och med hänsyn till olika aspekter, vid varje val i livet. Att det kan synas ovanligt svårt att göra de bedömningar som föranleds av tillämpningen av hushållningsprincipen eller kretsloppsprincipen i förhållande till övriga miljöregler, gör inte att regeln i 2 kap. 5 § kan undvaras. Den är en förutsättning för att mål skall kunna uppnås och bör därför framgå av lagtexten. I viss mån kommer principerna att kunna konkretiseras ytterligare och få sin närmare innebörd i olika avseenden fastställd i annan författning, t.ex. förordningar om producentansvar. I den mån sådana mer direkta handlingsregler inte finns är det likväl av stor vikt att principerna utgör utgångspunkt för miljöbedömningarna av varje verksamhet och åtgärd av betydelse för mål. 4.8.7 Produktvalsprincipen Regeringens förslag: Produktvalsprincipen skall tillämpas vid användning och försäljning av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer. Produktvalsprincipen innebär att när det är möjligt skall kemiska produkter och biotekniska organismer ersättas med mindre farliga produkter eller organismer. Detta gäller också varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att principen endast skall gälla för användning. Remissinstanserna: Remissutfallet beträffande produktvalsprincipen är delat. är positiv och anför att särskilt produktvalsprincipen bör kunna få större genomslagskraft genom att den har gjorts tydligare. påpekar att det i bestämmelsen talas om att ersätta en kemisk produkt med en mindre riskabel, men att i specialmotiveringen utökas principen till att avse utbyte av en metod mot en annan. Även vid frågar sig om det är meningen att man vid bedömningen skall jämföra inte bara olika produkter utan även metoder. konstaterar att enligt motivtexten skall det vara så, men att detta inte framgår av lagtexten. menar också att det från miljösynpunkt är en fördel om alla produkter, varor, metoder och förfaranden skall ingå i den jämförande bedömningen, men att det förutsätter en ändring i lagtexten. Regeln borde därför även döpas om till utbytesregeln eller substitutionsregeln. Vidare ifrågasätts vad begreppet undvikas innebär. anför att lagtexten behöver förtydligas så att det klart framgår hur omfattande prövningen enligt dessa principer skall vara. Kemikalieinspektionen anser att en skälighetsavvägning inte skall ske avseende produktvalsprincipen. anser det vara otydligt att säga att man skall undvika vissa produkter. Kommunen menar att det är bättre att säga att vissa miljömässigt dåliga produkter skall bytas ut. kommun menar att utredningens förslag utgör en avsevärd försämring i förhållande till gällande rätt. Kommunen hänvisar särskilt till att det föreslås att produktvalsprincipen inte skall vara straffsanktionerad som och att tillsynsmyndigheten inte skall kunna förbjuda en produkt när det finns ur miljösynpunkt bättre alternativ. Kommunen föreslår att principen bör utvidgas att omfatta även andra alternativ än produkter för att nå syftet. Man föreslår att principen skall tillämpas vid alla aktiviteter som påverkar miljön. pekar dels på att principen inskränkts jämfört med gällande rätt i det hänseendet att den endast avser användning. Vidare påpekar man att det, till skillnad från den återkallade propositionen och miljöskyddskommitténs förslag, inte krävs att produktvalet skall leda till påtaglig fördel för människors hälsa, miljön etc. Istället hänvisas till skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 9 § i betänkandet. En strängare tillämpning av produktvalsprincipen framstår enligt som i och för sig motiverad. ifrågasätter om inte, trots detta, någon inskränkning bör ske i paragrafen. Man menar att i vart fall måste en sådan uppmjukning ske om regeln skall få konsekvenser på skadeståndsrättens eller straffrättens område. SAF/instämmer i huvudsak i motivskrivningarna. Dock synes texten, enligt SAF/, i vissa stycken återfalla till att principen skulle kunna utgöra någon form av förbudsregel och menar att det är en felaktig tolkning att en tillverkare bör avstå från att tillverka vissa produkter och varor. SAF/anför också att en användare knappast kan göra uppskattningar av effekterna från andra användare. anför att det för vanligt språkbruk är fel att använda begreppet "riskabel vara" bara för att den har behandlats med en kemisk produkt. JO menar också att det i praktiken är omöjligt för en privatperson att iaktta denna regel. i invänder mot att bestämmelsen inte relaterar till något i balkens mål. Skälen för regeringens förslag: I svensk miljölagstiftning tillämpas en förebyggande hänsynsregel som innebär att skadliga kemiska ämnen och beredningar som kan ersättas med sådana som är mindre farliga eller helt ofarliga så långt som möjligt skall undvikas om användaren ändå kan uppnå ändamålet med användningen. Den som i något sammanhang tänker använda en kemisk produkt eller en vara som har behandlats med en kemikalie skall alltså bedöma om samma resultat kan nås med en annan produkt som är mindre riskfylld eller helt ofarlig. Flera benämningar på principen förekommer, bl.a. substitutionsprincipen, produktvalsprincipen och utbytesprincipen. I lagen (1985:426) om kemiska produkter ställs krav både på att en kemikalie som kan ersättas med en mindre farlig motsvarighet skall undvikas och att de försiktighetsmått som behövs skall vidtas. Lagen ger också regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela förbud eller föreskrifter om hantering, export och import av kemiska produkter. Vidare ger lagen en tillsynsmyndighet möjlighet att meddela de förelägganden eller förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen eller föreskrifter som är meddelade med stöd av lagen skall efterlevas. Regeringen bedömer att det är lämpligt att behandla dessa olika regler var för sig. Ett par av remissinstanserna har pekat på att det är oklart om produktvalsprincipen skall omfatta metodval. Den hänsynsregel som här avses med benämningen produktvalsprincipen begränsar sig till att avse skyldigheten att undvika sådana farliga ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre farliga motsvarigheter. Principen bör även omfatta varor som innehåller eller har behandlats med sådana ämnen eller beredningar. Farliga ämnen och beredningar kan undvikas inte bara genom att de ersätts utan också genom att en teknik eller metod används som medför att användningen kan begränsas eller helt undvaras. Skyldigheten i lagen om kemiska produkter om att behövliga försiktighetsmått skall vidtas innefattar sådana teknik- och metodval. Den generella skyldigheten att använda den teknik eller metod som bäst tillgodoser mål gäller även med avseende på användningen av kemikalier. Denna skyldighet framgår av 2 kap. 3 §. Den övervägs och utvecklas under avsnitt 4.8.3. Det saknas därför skäl att ta upp frågan om metodval närmare i nuvarande sammanhang. Produktvalsprincipens syfte är att tillgodose mål genom att ett miljömässigt val skall göras av kemiska ämnen och beredningar som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön eller varor som innehåller eller har behandlats med sådana. Principen innebär således att sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer eller en vara som har behandlats med en sådan produkt eller organism skall ersättas med en mindre farlig sådan oavsett om åtgärder kan vidtas för att förhindra eller begränsa eventuella olägenheter eller skador med anledning av att produkten, organismen eller varan används. Det är produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper som sådana som skall bedömas och jämföras med andra alternativ när valet sker. Det minst farliga alternativet skall väljas och därefter skall de åtgärder vidtas som behövs för att förhindra eller begränsa de olägenheter eller skador som ändå kan riskera drabba människors hälsa eller miljön. Produktvalsprincipen blir således, som den här används, en handlingsregel som skall tillämpas i en valsituation. Den skall följaktligen inte kunna läggas till grund för myndighetsbeslut om att ett sådant ämne eller en vara skall förbjudas generellt eller beslut som innehåller andra generella begränsningar. Däremot kan en myndighet när den fattar generella beslut om förbud eller andra begränsningar av ett preparat beakta om det kan ersättas av något mindre farligt preparat. I en sådan situation gör dock myndigheten inte ett positivt val mellan olika produkter, i så måtto att den väljer ut en viss produkt som skall användas för ett visst ändamål. Istället förbjuder myndigheten en viss produkt på den grunden att den är alltför farlig och att den dessutom kan ersättas med någon mindre farlig produkt. Detta är följaktligen inte en tillämpning av produktvalsprincipen. Det bör påpekas att om en produkt är mycket farlig kan den förbjudas oavsett om den kan ersättas av andra produkter eller inte. Det ligger dock i sakens natur att ett beslut om förbud underlättas om produkten kan ersättas med en mindre farlig. Förekomsten av alternativ får därför framför allt betydelse vid beslut om något mindre farliga men ändå riskabla produkter. I finns grunden för att meddela föreskrifter om förbud och begränsningar i 14 kap. om kemiska produkter och biotekniska organismer, se avsnitt 4.19. Strävan att undvika sådana ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre farliga motsvarigheter finns även inom EU. I ett utkast till EG-direktiv om utsläpp av organiska lösningsmedel från vissa processer och industriella anläggningar föreslås t.ex. en bestämmelse att om det är till fördel för hälsa och miljö skall organiska lösningsmedel som är skadliga för hälsan och miljön eller som skapar allmän olägenhet ersättas så långt det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart med sådana som förorsakar mindre olägenhet. Även i ett förslag till biociddirektiv som behandlas i avsnitt 4.19.1 finns en regel med motsvarande syfte. hade en utfrågning om tillämpningen av produktvalsprincipen. Inför denna hade Statskontoret tagit fram ett underlag om hur bestämmelsen har fungerat i praktiken. Till utfrågningen hade inbjudits företrädare för näringslivet, statliga myndigheter, kommuner, universitet, olika organisationer m.fl. Vid utfrågningen ansågs inte att det krävdes ändrad lagstiftning. Flera deltagare framförde dock synpunkten att tillämpningen kunde förbättras ytterligare. Regeringen föreslår att produktvalsprincipen införs i som en central allmän hänsynsregel och att den skall avse både kemiska produkter och biotekniska organismer. Med hänsyn till vad som anförts om det generella kravet avseende metodval i försiktighetsmåttsprincipen finns, trots vad flera remissinstanser anfört, inte skäl att särskilt för användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer föreskriva att från miljösynpunkt bästa metod eller teknik skall användas. Metod skall väljas med hänsyn också till möjligheten att undvika riskabla kemiska produkter och biotekniska organismer. Det är i praktiken i första hand vid användning av en kemisk produkt, vara eller bioteknisk organism som föreskrivet produktval kan göras. omfattar produktvalsprincipen all hantering. Med hantering avses tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelser och därmed jämförliga förfaranden. Den som har fått i uppdrag att transportera en kemisk produkt kan knappast kräva att få transportera en annan, mindre riskabel, produkt istället. Inte heller den som skall förpacka, förvara, behandla, bearbeta eller destruera en kemisk produkt eller bioteknisk organism kan byta ut det som skall förpackas, förvaras, behandlas, bearbetas eller destrueras. I de fall bearbetning, behandling, destruktion eller liknande sker med hjälp av kemikalier eller biotekniska organismer är det dock frågan om användning. Produktvalsprincipen är då tillämplig. Till användare räknas också t.ex. den som använder kemiska produkter för att tillverka en sammansatt produkt eller vara. Produktvalsprincipen bör förutom vid användning också gälla vid försäljning. Ofta har den som saluför en vara betydligt bättre möjligheter än konsumenten att bedöma om en vara kan ersättas med en mindre farlig motsvarighet för en viss användning. Förutsättningen då är att säljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors bruks- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns fördel. Vad beträffar möjligheter att ingripa i överlåtelseledet i övrigt kan generella förbud mot försäljning av vissa produkter meddelas med stöd av 14 kap. 25 § som motsvarar nuvarande 12 § lagen om kemiska produkter. Vid prövning av frågor om ingripanden mot produkter måste internationella åtagande vad gäller framför allt varors fria rörlighet beaktas. Möjligheten för tillsynsmyndigheterna att meddela förbud mot försäljning skall, på samma sätt som enligt 5 § LKP, endast kunna utnyttjas i ett enskilt fall. Tillsynsbefogenheterna innefattar inte någon rätt att meddela generella förbud mot försäljning av en produkt. I de fall en miljönämnd, i syfte att förbjuda all försäljning av en viss produkt inom kommunen, har meddelat beslut med stöd av 5 och 16 §§ LKP mot återförsäljare i kommunen har detta ansetts vara att jämställa med ett generellt förbud och har inte godtagits vid domstolsprövning (jmfr. t.ex. Kammarrätten i dom , 308-309-96). För att en tillsynsmyndighet skall ha rätt att förbjuda försäljning av en produkt måste det vara klarlagt att den produkt som skall förbjudas kan ersättas med en annan mindre farlig produkt i det enskilda fallet. De krävs således att tillsynsmyndigheten känner till hur produkten skall användas. Också i ett fall som det angivna är myndigheten skyldig att iaktta internationella förpliktelser. Produktvalsprincipen har behandlats av , bl.a. i jordbruksutskottets betänkande 1995/96:JoU10.