prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — kommun vill att alla bestämmelser som innebär miljöhänsyn, även om bensinkvalitet bör ingå i balken. Skälen för regeringens förslag: har föreslagit att balken även bör omfatta bestämmelserna i lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle och att bestämmelserna utökas till att omfatta allt bränsle, inte bara svavelhaltigt sådant. Som angetts i avsnitt 4.5 så är svavellagen en av de lagar som samordnas i . Bestämmelserna i den lagen handlar om hantering, införsel och användning av kemiska produkter. Därför bör lagens bestämmelser som utredningen föreslagit inarbetas i kapitlet som behandlar sådana. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att de globala miljöproblem som har uppkommit beträffande växthuseffekt, minskande ozonskikt m.m., till stor del har orsakats av förbränning av olika bränslen, framför allt fossila bränslen. Därför är det viktig att det i lagstiftningen finns möjligheter att meddela föreskrifter beträffande alla typer av bränslen, inte bara svavelhaltiga. Regeringen anser därför att bemyndigandet bör omfatta alla bränslen och även bränslens kvalitet och egenskaper. När det gäller industrins farhågor så är det givetvis så att bemyndigandet skall användas på ett sådant sätt att inte orimliga krav läggs på verksamhetsutövarna. I likhet med vad som gäller bör regeringen bemyndigas att överlåta rätten att meddela föreskrifter till en myndighet eller kommun. Med hänsyn till att bestämmelsen nu utökas att gälla alla typer av bränslen är det särskilt viktigt att ett sådant överlåtande att meddela föreskrifter är klart preciserat till sin omfattning. Utifrån de synpunkter som lämnat bör bestämmelsen utformas så att begreppen som används överensstämmer med balkens övriga begrepp. Därför bör bemyndigandet avse rätt att meddela föreskrifter för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön. bör i sitt fortsatta arbete lämna förslag på förordningsbestämmelser om rätt att meddela sådana föreskrifter. I lagen om kemiska produkter har från införts en bestämmelse, 6 a §, om att bensin skall delas in i miljöklasser och till lagen har fogats en bilaga beträffande dessa klasser. Till bestämmelsen har knutits skatteregler varför lagkrav ansågs krävas. har föreslagit att bestämmelsen tas in i bilavgaslagen (1986:1386) eftersom utredningen anser att den inte passar så bra i balken, dessutom skall bilagor till balken undvikas. föreslår att bestämmelsen samt bilagan inte skall arbetas in i bilavgaslagen utan i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Regeringen gör den bedömningen att även denna bestämmelse bör arbetas in i bland övriga särskilda regler om kemiska produkter, eftersom syftet med bestämmelsen överensstämmer med balkens syfte och då bilavgaslagstiftningen främst är inriktad på fordonens tekniska utrustning. 4.19.4 Kontroll av kemiska produkter och biotekniska organismer Regeringens bedömning: Det övergripande målet för kontrollen av kemiska produkter och biotekniska organismer bör vara att förhindra skador på människor och miljön. Därför är det viktigt att skadliga ämnen, produkter och organismer blir utredda med avseende på effekter samt att de så långt som möjligt ersätts med mindre skadliga och om det är möjligt med helt ofarliga. Skälen för regeringens bedömning: Kemikaliekontrollen var ursprungligen inriktad på att utgöra ett instrument till skydd för människors hälsa och miljöfrågorna har kommit in senare som en del i kemikaliekontrollen. Många miljöproblem som har visat sig svåra att bemästra har sin orsak i användningen av kemikalier. Det gäller kemiska ämnen i kemiska produkter men också ämnen och kemiska produkter som ingår i olika varor. För den yttre miljön har de diffusa källorna blivit allt mer uppmärksammade i takt med att långtgående åtgärder har vidtagits för att nedbringa de stora utsläppen av miljöfarliga ämnen från enskilda industrier och andra anläggningar. I vårt land marknadsförs ca 10 000-20 000 kemiska ämnen för praktiskt bruk, totalt ca 50 000 kemiska produkter. Dessutom förekommer ett stort antal kemiska ämnen i en stor mängd material och varor som används i en rad olika industriella processer och av konsumenter. För att kunna bedöma riskerna krävs kunskap om kemiska ämnens inneboende hälso- och miljöfarliga egenskaper. Trots en intensiv kunskapsuppbyggnad som pågår över hela världen finns ännu betydande luckor i vårt vetande, exempelvis rörande kemiska ämnens miljöfarliga egenskaper. Detta gäller särskilt sådana ämnen som på lång sikt påverkar livsbetingelserna. När det gäller den yttre miljön har de så kallade globala miljöhoten, särskilt klimatfrågan och dess verkningar i olika former, ansetts ha direkt samband med den moderna användningen av vissa typer av kemiska produkter. Det övergripande målet för kontrollen av kemiska produkter och biotekniska organismer är att förhindra skador på människor och miljön. Skadliga ämnen, produkter och organismer bör därför så långt som möjligt ersättas med mindre skadliga och om det är möjligt med helt ofarliga. Produktvalsprincipen får i balken en vidare tillämpning än enligt lagen om kemiska produkter eftersom den placeras som en allmän hänsynsregel som skall tillämpas för alla verksamheter enligt balken, se avsnitt 4.8.7. Där användningen av ämnen som kan innebära risker för hälsa och miljö inte kan undvikas måste sådana åtgärder vidtas som gör hanteringen säker. För att kontrollens mål skall nås är det viktigt att alla kemiska produkter och biotekniska organismer som används är väl utredda med avseende på effekterna på människors hälsa och miljön. Minst lika angeläget är att alla som i olika former hanterar kemiska produkter och biotekniska organismer är tillräckligt informerade om produkternas eventuella skadeverkningar och övriga risker vid hanteringen. Regeringen vill understryka att för att uppnå målet för kontrollen av kemiska produkter och biotekniska organismer kan följande tre huvudmål sättas upp: 1) Kunskapsmålet som innebär att kemiska produkter och biotekniska organismer skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören. Denna kunskap skall spridas till alla som hanterar produkterna och organismerna. 2) Produktmålet som innebär att så ofarliga produkter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen, produkter och organismer skall så långt det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. 3) Hanteringsmålet som innebär att potentiella risker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer. En förutsättning för att nå produktmålet och hanteringsmålet är att både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från leverantörer om hanteringen av produkterna och organismerna. Ett område som ingår i kontrollen och som får alltmer uppmärksamhet som en viktig del av miljöpolitiken är varuproduktionen. En vara kan utöva en påverkan på människors hälsa eller på miljön under hela sin livstid. Även därefter, i avfallsledet, kan det från miljösynpunkt vara av stor betydelse vilka kemikalier som ingått i varan. Redan i tillverkningsledet eller ännu tidigare bör därför eventuella långsiktiga hälso- eller miljöaspekter av ingående kemiska produkter eller biotekniska organismer beaktas. Produktvalet kan alltså spela en viktig roll i strävan att förebygga senare miljöproblem. Regler om avfall och producentansvar som behandlas i nästa avsnitt har därmed en stark anknytning till kemikalielagstiftningen. Här kan också erinras om vad som framgått av avsnitt 4.14.4, att även kemikalieanvändningen skall prövas vid tillståndsprövning och villkorssättning av miljöfarlig verksamhet. 4.20 Avfall och producentansvar 4.20.1 Regler om avfall och producentansvar i balken Regeringens förslag: Ett kapitel i skall handla om avfall samt producentansvar. Utformningen motsvarar dels den nuvarande renhållningslagens regler om avfallshantering och producentansvar, dels de ändringar i renhållningslagen som träder i kraft och som har beslutat om med anledning av regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Utredningens förslag: Överensstämmer i relevanta delar med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget eller har inte några invändningar. , och /är dock kritiska till att utredningen inte beaktat det systemskifte som skett inom avfallshanteringen. Bakgrunden till regeringens förslag Renhållningslagen (1979:596) innehåller föreskrifter om kommunernas skyldigheter i fråga om avfallshantering och om producenternas ansvar på området. Enligt renhållningslagen har kommunen ett ansvar för insamling och omhändertagande av hushållsavfall. Regeringen får enligt lagen föreskriva att kommunen skall forsla bort och slutligt omhänderta även annat avfall än hushållsavfall och även föreskriva om källsortering för visst slag av avfall om det är av betydelse från återanvändnings-, återvinnings- eller miljösynpunkt. Regeringen kan även överlåta åt en myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Regeringen har i renhållningsförordningen (1990:984) gett kommunfullmäktige rätt att utvidga det kommunala ansvaret till hantering även av annat avfall än hushållsavfall och att föreskriva om källsortering. Finansieringen av kommunens verksamhet sker i allt väsentligt via avgifter. Redan genom beslut lade fast principen om producenters ansvar för avfallshanteringen (prop 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. Någon lagstiftning för att förverkliga producentansvaret infördes dock inte i samband med avfallspolitiska beslut. Detta skedde först sedan godtagit propositionen Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (den s.k. kretsloppspropositionen) och den där föreslagna lagstiftningen bl.a. om producentansvar (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344). Avsikten med lagstiftningen var att påskynda utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skulle uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras samt hushållningen av våra resurser förbättras. Producenterna av varor och förpackningar ansågs ha en betydelsefull roll när det gäller att minska avfallet samt att öka återvinningen av varorna och förpackningarna och dess avfall. Den lagstiftningsteknik som valdes var att ge ett bemyndigande till regeringen att föreskriva om producentansvar. Avsikten med lagstiftningen var att ett producentansvar skall kunna införas successivt på områden där detta är från miljö- och resurshushållningssynpunkt motiverat, ekonomiskt rimligt samt tekniskt möjligt. Regeringen erinrar om att bestämmelserna innebär bl.a. att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att avfallet av de varor eller av de förpackningar de tillverkar, importerar eller säljer forslas bort, återanvänds, återvinns eller tas om hand på sådant sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Detta får även gälla avfall från den verksamhet de bedriver. Föreskrifterna kan även avse skyldighet att märka en vara eller en förpackning samt lämna uppgifter om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. Föreskrifter om producentansvar kan meddelas för alla slag av avfall. För avfall som är mindre lämpat för ett fysiskt producentansvar kan ekonomiskt producentansvar föreskrivas genom att en avgift tas ut av producenterna för bortforsling och omhändertagande genom kommunens försorg. har regeringen beslutat om producentansvar på fyra områden genom förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper, förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck, förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar samt förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar. Producentansvar för förpackningar, returpapper och däck har gällt . I propositionen Producentansvar för uttjänta bilar, m.m. (prop. 1995/96:174) har regeringen föreslagit att producentansvar skall införas för uttjänta bilar med stöd av bemyndigandet i renhållningslagen. har antagit regeringens förslag och godkänt vad regeringen har anfört om inriktningen av ett producentansvar för uttjänta bilar (bet. 1995/96:JoU21, rskr. 1995/96:295). En förordning om producentansvar för bilar anmäldes till enligt rådets direktiv /189/EEG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, ändrat genom direktiv /182/EEG och 94/10/EG och regeringen har beslutat om förordning om producentansvar för bilar. Förordningen träder i kraft . Regeringen bereder frågan om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Genom propositionen om producentansvar för uttjänta bilar ändrades även straffbestämmelserna i renhållningslagen genom att bestämmelsen i 24 § 4 renhållningslagen, som innebar att alla föreskrifter om producentansvar var straffbelagda, upphävdes från . I stället skall enligt propositionen den möjlighet regeringen har enligt 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen utnyttjas, som innebär att det för varje bestämmelse som ålägger producenten en skyldighet får bedömas om skyldigheten skall förenas med bötesstraff eller inte. I detta sammanhang skall också noteras att förslaget till miljöbalk innebär att miljösanktionsavgift kan utgå vid överträdelser av föreskrifter som har meddelats med stöd av balken om regeringen har fastställt ett avgiftsbelopp för överträdelsen (se avsnitt 4.32). Vidare infördes genom nämnda proposition en ny bestämmelse i renhållningslagen, 8 a §. Om det behövs för att främja återanvändning eller återvinning av material av sådana skrotbilar som avses i bilskrotningslagen, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om demontering eller hantering av skrotbilar eller delar av skrotbilar. Regeringen har i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla, föreslagit vissa ändringar i renhållningslagen. har , med vissa ändringar, antagit regeringens förslag. Ändringarna i renhållningslagen syftar till en ökad resurshushållning och en mer miljöanpassad avfallshantering. Förslaget innebär att det införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva om förbud mot deponering, förbränning och fragmentering av uttjänta elektroniska produkter som inte har förbehandlats t.ex. genom demontering och sortering av godkända demonterare samt att verksamhet som syftar till att förbehandla sådant avfall skall vara certifierad av ett ackrediterat certifieringsorgan. I propositionen informerar regeringen också om riktlinjerna för hur ett producentansvar för uttjänta elektriska och elektroniska produkter skall fungera i . Vidare införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva om deponering av organiskt avfall. Syftet är att möjliggöra att förbud införs mot deponering av utsorterat brännbart avfall och mot deponering av organiskt avfall generellt. När det gäller deponeringsförbudet av organiskt avfall har uttalat att föreskrifter om avsteg och undantag från förbudet bör utformas så att forskning om och utveckling av miljömässigt godtagbara behandlingsmetoder för avfallet inte försvåras. Slutligen införs genom propositionen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om att avfall endast får transporteras yrkesmässigt av transportörer med tillstånd. Regeringen avser att öka möjligheten för fler aktörer att transportera och omhänderta annat avfall än hushållsavfall som inte är farligt avfall. Lagändringarna träder i kraft . Grundläggande EG-regler på avfallsområdet samt Det finns ett flertal EG-direktiv på avfallsområdet. Det grundläggande direktivet är rådets direktiv /442/EEG av om avfall som har ändrats genom rådets direktiv /156/EEG av . Direktiven utgör ett samlat ramverk för nationell avfallskontroll och innefattar bestämmelser om avfallshantering utifrån Kommissionens avfallsstrategi (SEC(89)0934). Syftet med direktiven är att uppnå en hög miljöskyddsnivå. Medlemsstaterna skall verka för att avfallet bortskaffas eller återvinns på ett ansvarsfullt sätt samt vidta åtgärder för att begränsa avfallsmängderna och avfallets farlighet. Därvid bör medlemsstaterna befrämja utvecklingen av ren teknologi och sådana produkter som kan återvinnas och återanvändas. Utgångspunkten skall vara att gemenskapen som helhet kan ta hand om det avfall som uppstår inom gemenskapen och det är önskvärt att varje land har som mål att ta hand om sitt avfall. I angivna direktiv finns också bestämmelser som definierar avfall. Definitionen behandlas vidare i avsnitt 4.20.2. Även uttrycket hantering definieras. Begrepp omfattar enligt definitionen insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av avfallsupplag. I Kommissionens beslut 96/350/EG av om anpassning av bilagorna IIA och IIB till rådets direktiv /442/EEG räknas upp vilka åtgärder som avses med bortskaffande (i den svenska översättningen av beslutet benämnt slutligt omhändertagande) respektive återvinning. Med bortskaffande avses bl.a. följande åtgärder: Deponering, jordförbättring, djupinjektering, användning av fyllnadsmassor, användning av särskilt anlagda upplag, utsläpp till vatten, förbränning samt slutförvaring. Med återvinning avses bl.a. följande åtgärder: Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi, återvinning/vidareutnyttjande av lösningsmedel, organiska ämnen som inte används som lösningsmedel (inklusive kompostering och andra former av biologisk omvandling), metaller och metallföreningar, andra oorganiska material, regenerering av syror eller baser, återvinning av de komponenter som används till att minska föroreningar, återvinning av katalysatorkomponenter, omraffinering eller andra sätt att återanvända olja samt jordbehandling som är fördelaktig för jordbruket eller ekologisk förbättring. Farligt avfall regleras i rådets direktiv /689/EEG av om farligt avfall. Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning genom förordningen (1996:971) om farligt avfall. En EG-förordning på avfallsområdet är rådets förordning (EEG) nr 259/93 av om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. Den trädde i kraft . Förordningar gäller i medlemsländerna utan införlivande, de får inte heller införlivas. Förordningen har dock kompletterats i vår lagstiftning genom förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall. Rådets förordning (EEG) nr 259/93 införlivar i gemenskapsrätten bl.a. av om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall. har ratificerat denna konvention (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91: JoU30, rskr. 1990/91:338) och har genom ratificeringen förbundit sig att begränsa exporten och importen av farligt avfall i enlighet med bestämmelserna i konventionen. Skälen för regeringens förslag: Regeringens bedömning är att renhållningslagens regler om kommunernas skyldigheter och om produ- centansvar bör integreras samlat i . Det kan naturligtvis övervägas att låta reglerna om producentansvar bilda ett eget kapitel inom balken. Bestämmelserna om producentansvar i renhållningslagen gäller avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, importerar eller säljer. I den mån detta skall gälla även fortsättningsvis är det logiskt att låta bestämmelserna finnas kvar i anslutning till regleringen som gäller avfallshantering. anser att det inte finns skäl att nu göra några ändringar i reglerna om producentansvar. I sitt ställningstagande hänvisar utredningen till vad som framkom vid en utfrågning ordnad av utredningen och till vilken hade inbjudits företrädare för näringslivet, avfallshanteringsbranschen, statliga myndigheter, kommuner, organisationer, universitet m.fl. Den dominerande synpunkt som fördes fram, framför allt från näringslivet och den privata avfallshanteringsbranschen, var att det är för tidigt att nu göra en utvärdering av systemet och att de nuvarande reglerna om producentansvar inte borde ändras. Även har i ett till regeringen redovisat uppdrag att utreda behovet av åtgärder på områden där producentansvar införts (M96/463/6), ansett att det inte finns skäl att nu göra några ändringar i systemet, bortsett från vad som redovisas senare i avsnitt 4.20.3. , som hade i uppdrag att överväga var reglerna om producentansvar skulle inlemmas i , föreslår att bestämmelserna inarbetas i avsnittet om avfall. Mot bakgrund av vad som sagts finner regeringen att det är för tidigt att göra en utvärdering av systemet som varit i kraft endast . Reglerna om producentansvar bör därför som utredningen föreslår hållas samman med bestämmelserna om avfallshantering i övrigt. En del remissinstanser, däribland , och /, anser att utredningen inte beaktat det systemskifte som skett inom avfallshanteringen och analyserat problemen kring producentansvar, konkurrensfrågorna och monopoliseringen av avfallshanteringen. Även andra remissinstanser, framför allt inom näringslivet, har också fört fram liknande synpunkter. Regeringen erinrar i detta sammanhang om att avfallshanteringen har utvecklats från att enbart vara en renhållningsfråga till att utgöra en betydelsefull del i ett kretsloppssamhälle. De av remissinstanserna efterfrågade systemändringarna har i huvudsak genomförts. Genom de särskilda förordningarna om utvidgat producentansvar meddelade med stöd av renhållningslagen har utvecklingen styrts från enbart traditionell renhållning mot former som mera överlåter åt producenterna att utforma rationella och miljömässiga lösningar på avfallsfrågorna och där åtgärderna för att minska avfallsmängden och avfallets farlighet kan sättas in redan vid produktionen av varorna. Regeringen avser i nya förordningar att utvidga producentansvaret med stöd av . Inom bereds Kretsloppsdelegationens förslag om producentansvar för byggmaterial och elektronik. Kretsloppssamhällets betydelse är något som understryks i FN:s handlingsprogram . Mängden avfall förutsätts kunna minskas genom ökad återanvändning både i industrin och bland konsumenter. Regeringen återkommer vidare i följande avsnitt med ytterligare andra förslag till skärpningar av både producentansvaret och andra former av avfallshantering. Avsikten med flera av förslagen är att stärka kretsloppsprincipen i avfallshanteringen och att öka återvinning och återanvändning av ämnen och material för att därigenom skapa förutsättningar för en bättre resurshushållning. Det kan nämnas att i ett kommande betänkande skall lämna förslag på förordningsbestämmelser med stöd av bemyndiganden i balkens kapitel om avfall och producentansvar. Regeringen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på två paragrafer i renhållningslagen, 2 a § om resurshushållning genom återanvändning och återvinning samt 3 § första stycket om att avfall skall hanteras så att olägenhet från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt inte uppkommer. Dessa bestämmelser föreslås i balken komma till uttryck i de allmänna hänsynsreglerna, framför allt i 2 kap. 3 § om försiktighetsmått och 5 § om återanvändning och återvinning, vilka har generell giltighet för hela balkens tillämpningsområde. Genom att de formuleras som allmänna hänsynsregler i balken får de en bredare tillämpning och gäller i andra sammanhang än enbart vid avfallshantering.