prop · GL03153 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:153 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och mervärdesskattelagen (1994:200). Ändringarna syftar dels till att förtydliga i vilka fall rätt till ersättning föreligger när det gäller olika typer av s.k. omsorgsboende, dels att upprätthålla konkurrensneutraliteten mellan verksamhet som bedrivs i regi och verksamhet som upphandlas. Ändringarna föreslås träda i kraft . I propositionen föreslås vidare att det genom en ny lag införs vissa möjligheter för och kommunerna i respektive att i utjämningssyfte lämna bidrag till en annan kommun. Bestämmelserna syftar till att möjliggöra en utjämning av de relativt stora skillnader som finns mellan de nuvarande landstingen i respektive län så att indelningsändringarna inte skall föranleda några väsentliga ökningar i det kommunala skatteuttaget eller väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i dessa län. Lagen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 4 2.2 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) 6 2.3 Förslag till lag om rätt för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommun 7 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskatt 9 4.1 Bakgrund 9 4.2 Ersättning för ingående mervärdesskatt som avser vissa boendeformer 9 4.3 Rätt till särskild ersättning vid hyra av omsorgsbostä- der 13 4.4 Slopad uttagsbeskattning i vissa fall 15 4.5 Ekonomiska konsekvenser 16 5 Bidrag i utjämningssyfte i och 16 5.1 Bakgrund 16 5.2 Förslag till möjlighet för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommun 17 5.3 Effekterna på utjämningssystemet med anledning av indelningsändringarna i län och 20 6 Författningskommentar 22 6.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 22 6.2 Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) 22 6.3 Förslaget till lag om rätt för och kommuner- na i län och att lämna bidrag till annan kommun 23 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, Ds 1997:74 24 Bilaga 2 Betänkandets lagförslag 27 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 31 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 32 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 2. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200), 3. lag om rätt för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommun. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs att 6 och 7 §§ lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 § Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). Bestämmelsen i 8 kap. 9 § första stycket 1 mervärdesskattelagen skall dock inte tillämpas i fråga om sådana boendeformer som anges i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 7 § Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Rätt till ersättning föreligger också när kommunen och lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling av verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning samt vid hyra av lokal för sådana boendeformer som avses i 6 §. Rätt till ersättning föreligger också när kommunen och lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Ersättning enligt första stycket utgår även till 1. kommunalförbund, 2. sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst, och 3. sådant regionförbund som avses i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län. Storleken av ersättningar som avses i denna paragraf beräknas enligt schablon. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 29 § mervärdesskattelagen (1994:200) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 29 §1 Från skatteplikt undantas kommunernas uttag av varor och tjänster för eget behov. Undantaget omfattar inte en kommuns uttag av tjänster när det gäller arbeten på stadigvarande bostad i sådana fall som avses i 2 kap. 8 §. Från skatteplikt undantas kommunernas uttag av varor och tjänster för eget behov. Undantaget omfattar inte en kommuns uttag av tjänster när det gäller arbeten på stadigvarande bostad i sådana fall som avses i 2 kap. 8 §. Undantaget gäller dock för kommunernas uttag av tjänster i fråga om sådana boendeformer som avses i 6 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kom- muner och landsting. Denna lag träder i kraft . 2.3 Förslag till lag om rätt för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommun Härigenom föreskrivs följande. Med anledning av bildandet av läns landsting och Västra får 1. läns landsting lämna bidrag till en eller flera kommuner i län och Västra lämna bidrag till , om det behövs för att främja skatteutjämning, och 2. kommunerna i län respektive kommunerna i lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan och kommunerna. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Chefen för beslutade att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att analysera behovet av förändringar i systemet för ersättning av viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, i fortsättningen benämnt kommunkontosystemet. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. effekterna i kommunkontosystemet av mervärdesskattelagens avdragsförbud för stadigvarande bostad. Arbetsgruppen skulle om det behövdes redovisa tänkbara förslag till förändringar. redovisade arbetsgruppen i promemorian Ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting (Ds 1997:74) olika alternativ till förändringar för att förenkla tillämpningen av systemet. Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och dess lagförslag i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr In 97/2853). Framställningar har gjorts till regeringen med begäran om att möjligheter skapas för att övergångsvis göra vissa omfördelningar av skattemedel i län och med anledning av den nya landstingsindelningen. Sådana framställningar har kommit in till regeringen från sammanläggningsdelegerade för läns landsting och Västra samt , , och . har utarbetats ett förslag till lag om rätt för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommun mot bakgrund av de framställningar som har gjorts. Förslaget har beretts med representanter för sammanläggningsdelegerade för läns landsting och Västra samt och . Fråga om remiss till Lagrådet Bestämmelserna i mervärdesskattelagen (1994:200) tillhör det område som normalt bör granskas av Lagrådet. Den ändring som föreslås i denna lag följer som en konsekvens av ändringarna i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och är av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats. 4 Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskatt 4.1 Bakgrund För kommuner och landsting finns ett särskilt system för ersättning för viss mervärdesskatt, kommunkontosystemet, (lag [1995:1518] om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och förordning [1995:1647] om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen [1995:1518] om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Syftet med systemet är att ur mervärdesskattesynpunkt åstadkomma konkurrensneutralitet mellan verksamhet som drivs i regi och sådan som upphandlas från externa näringsidkare. Kommunerna och landstingen får från ett särskilt konto för respektive kollektiv ansöka om ersättning för mervärdesskatt som inte har dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200), ML. Ersättning medges dock inte för bl.a. sådana kostnader som omfattas av avdragsförbudet i 8 kap. 9 § första stycket 1 ML avseende ingående mervärdesskatt hänförlig till stadigvarande bostad. Motivet till detta är att det är fråga om privata levnadsomkostnader som inte bör undantas från beskattning. Tolkningen av begreppet stadigvarande bostad har inneburit problem beträffande rätten till ersättning när det gäller sådana boendeformer som innefattar ett visst mått av omsorg. Möjlighet till ersättning från kontona föreligger även i de fall kommunen eller upphandlar verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Denna ersättning skall kompensera för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid sådan upphandling. 4.2 Ersättning för ingående mervärdesskatt som avser vissa boendeformer Regeringens förslag: får kommuner och landsting rätt till ersättning från kommunkontosystemet för ingående mervärdesskatt som avser sådana boendeformer som regleras i 20 och 21 §§ socialtjänstlagen samt 9 § 8 och 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom att arbetsgruppen föreslår ikraftträdande . Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna anser att det finns ett behov av att förändra regelverket när det gäller kommunernas möjlighet att få ersättning från kommunkontosystemet. Merparten av remissinstanserna förordar att reglerna ändras så att det i kommunkontosystemet finns en hänvisning till de särskilda boendeformer som regleras i socialtjänstlagen (1980:620), SoL, och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. anser att arbetsgruppens argument mot alternativet med en koppling till regelverket kring de statliga bostadsbyggnadssubventionerna inte har någon avgörande betydelse. Å andra sidan har funnit två andra problem med detta alternativ, nämligen att det i enstaka fall kan förekomma långa handläggningstider på framför allt länsstyrelsernas bostadsenheter och det faktum att det inte finns någon tidsgräns för när bidragsansökan kan lämnas in. Ett annat problem som berörs av och Byggentreprenörerna är att en sorts jävsituation kan uppstå eftersom det är kommunerna själva som prövar om det är fråga om s.k. omsorgsboende. och några enskilda kommuner understryker vikten av att de nya bestämmelserna blir tillämpliga på i vart fall kommunala investeringar som görs även om de nya bestämmelserna träder i kraft först . I annat fall är risken stor att planerade investeringar i olika omsorgsboenden inte kommer till stånd utan genomförs först eller att andra oönskade effekter i form av anpassningar uppstår. Kammarrätten i väcker i sitt remissvar frågan om arbetsgruppen anser att hem för vård eller boende (s.k. HVB-hem) inte är stadigvarande bostad och därmed inte berörs av den aktuella diskussionen. Skälen för regeringens förslag: Hänvisningen i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting till avdragsförbudet i mervärdesskattelagen (ML) för ingående mervärdesskatt avseende stadigvarande bostad innebär att ersättning för ingående mervärdesskatt inte medges i de fall den avser stadigvarande bostad. Kommunens kostnader för lokaler för vård och omsorg berättigar däremot till ersättning för ingående mervärdesskatt från kommunkontosystemet. Det har därför stor betydelse för kommunerna om en lokal är att hänföra till stadigvarande bostad eller till vård och omsorg. Vad som ryms i begreppet stadigvarande bostad har visat sig vara svårtolkat när det gäller kommunens tillhandahållande av bostäder som innefattar ett visst mått av omsorg. Kommunernas ansvar för att tillhandahålla olika boendeformer för äldre och funktionshindrade regleras i SoL och LSS. I dessa lagar regleras särskilda boendeformer och bostäder med särskild service. Det kan exempelvis röra sig om , gruppbostäder, ålderdomshem och sjukhem. Tillämpningen av avdragsförbudet för ingående mervärdesskatt för stadigvarande bostad skapar också problem när det gäller uppdelningen av den ingående mervärdesskatten mellan ersättningsberättigade delar och icke ersättningsberättigade delar avseende gemensamma ytor, exempelvis dagrum, korridorer, trapphus, hissar m.m. och gemensamma kostnader för el, vatten och avlopp, renhållning m.m. Enligt regeringens mening är det angeläget att reglerna för kommunkontosystemet är entydiga och att det klart framgår i vilka fall som rätt till ersättning för mervärdesskatt föreligger. Gränsdragningen mellan lokaler för stadigvarande bostad och lokaler för vård och omsorg är ofta svår att göra och det är vidare komplicerat för kommunerna att göra korrekta uppskattningar av hur stora ytor för t.ex. äldreboende som används för vård och omsorg och hur stora ytor som används för stadigvarande boende. Det bör därför i dessa fall komma till klarare uttryck när rätt till ersättning från kommunkontosystemet föreligger. Förtydligandet bör ske genom att det i reglerna för i vilka fall mervärdesskatt ersätts från kommunkontosystemet införs en bestämmelse som anger vilka boendeformer som skall berättiga till ersättning för ingående mervärdesskatt. En sådan regel är ändamålsenlig och enkel att tillämpa. Regeringens förslag innebär att en koppling görs till de boendeformer som regleras i 20 och 21 §§ SoL och 9 § 8 och 9 LSS. För dessa boendeformer bör rätt till ersättning från kommunkontosystemet föreligga oavsett om de är att betrakta som social omsorg eller som stadigvarande bostad. Någon prövning av om det är fråga om stadigvarande boende eller inte behöver således inte göras i dessa fall. De oklarheter som finns beträffande gränsdragningen mellan stadigvarande bostad och vård eller omsorg för , gruppbostäder, ålderdomshem och sjukhem som regleras i SoL skulle därmed försvinna i kommunkontosystemet. I samtliga nämnda boendeformer finns ett visst inslag av vård eller omsorg och det är inte fruktbart att försöka precisera en viss andel som skall berättiga till ersättning. Kammarrätten i ifrågasätter i sitt remissvar om de s.k. HVB-hemmen berörs av den aktuella diskussionen. De s.k. HVB- hemmen har av skattemyndigheterna inte ansetts utgöra stadigvarande bostad utan har hänförts till institutionsvård och därmed har återbetalning av ingående mervärdesskatt medgivits. Kommunernas korttidsinsatser enligt SoL, s.k. korttidshem och hem för öppen verksamhet, har inte heller föranlett några gränsdragningsproblem utan har hänförts till vårdverksamhet. Såvitt framkommit har inga tolkningsproblem uppstått beträffande dessa boendeformer. Även i de boendeformer som kommunen är skyldig att tillhandahålla enligt LSS ingår vård och omsorg och de bör därför också berättiga till ersättning för ingående mervärdesskatt. Det boende för vilket kommunen kan ha kostnader för ingående mervärdesskatt enligt LSS är dels bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, dels bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Det bör noteras att i 9 § 8 LSS anges även boende i familjehem. Några kostnader för ingående mervärdesskatt för kommunen kan dock inte uppkomma för sådant boende. I övriga punkter i 9 § LSS anges också andra insatser, exempelvis korttidsvistelser utanför det egna hemmet. Dessa insatser har liksom korttidsinsatserna enligt SoL inte heller gett upphov till tolkningsproblem utan har hänförts till vårdinsatser och därmed berättigat till ersättning för ingående mervärdesskatt. Förslaget innebär att en klar åtskillnad görs gentemot hyreslägenheter som inte är inrättade enligt SoL eller LSS. I flera kommuner finns s.k. äldreköer där lägenheter förmedlas till äldre bostadssökande. De lägenheter som förmedlas på detta sätt är inte inrättade som särskilda boendeformer. Det gäller även om det ingår en viss service, t.ex. trygghetslarm, i kontrakten eller om den boende har beviljats hemtjänst. Dessa lägenheter bör inte omfattas av den föreslagna förändringen eftersom det inte finns något åliggande för kommunen att tillhandahålla dessa tillsammans med en viss grad av omsorg eller vård på det sätt som det gör när det gäller lägenheter som är inrättade enligt SoL eller LSS. För de lägenheter som inte är inrättade som särskilda boendeformer kvarstår skälet till avdragsförbudet för stadigvarande bostad, dvs. att det är fråga om privata levnadsomkostnader som inte bör undantas från beskattning. Det avgörande för rätten till återbetalning är enligt förslaget om mervärdesskatten avser ett sådant boende som anges i SoL eller LSS. Kommunen bör vid behov kunna styrka detta genom att uppvisa ett beslut att inrätta en sådan särskild boendeform som anges i någon av lagarna eller ett beslut om att tillhandahålla en sådan boendeform. I arbetsgruppens rapport redovisas tre andra alternativa sätt att hantera ersättningen för ingående mervärdesskatt från kommunkontosystemet. Det första alternativet är att rätten till ersättning knyts till möjligheten för pensionärer att söka bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Med en sådan koppling skulle dock nya gränsdragningsproblem riskera att uppstå för s.k. gemensamma ytor i sjukhem. Vidare skulle rätten till ersättning komma att bli beroende av antalet bäddar i rummen. Det andra alternativet innebär att rätten till ersättning kopplas till möjligheterna för fastighetsägaren att erhålla statlig bostadsbyggnadssubvention i form av periodiskt bidrag för ny- eller ombyggnad av bostäder enligt förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. Enligt remissynpunkter skulle det vara möjligt att genomföra detta alternativ, dock skulle det eventuellt kunna uppstå problem med långa handläggningstider på länsstyrelserna eller . Det tredje alternativet i utredningen är att reglerna för ersättning knyts till fastighetstaxeringslagens (1979:1152) bostadsbegrepp. Detta alternativ skulle leda till att olika regler tillämpas för sjukhem och ålderdomshem respektive och gruppbostäder och därmed medföra en risk att kommunerna av mervärdesskatteskäl underlåter att renovera och rusta upp ålderdomshem och sjukhem till servicelägenheter. Regeringens bedömning är att inget av de nu redovisade alternativen leder till att gränsdragningsproblematiken blir lättare att hantera. Sammanfattningsvis anser regeringen att alternativet med en koppling till SoL och LSS är att föredra. Ett sådant regelverk är jämförelsevis enkelt att hantera och man undviker de nuvarande gränsdragningsproblemen mellan stadigvarande bostad och lokaler för vård eller omsorg när det gäller rätten till ersättning från kommunkontosystemet. Detta stöds också av en majoritet av remissinstanserna. Regeringen har viss förståelse för synpunkten att kommunfullmäktige eller socialnämnden själva avgör upplåtelseformerna och att kommunerna därmed kan påverka ersättningsmöjligheterna. Risken för att kommunerna skulle missbruka systemet måste dock anses vara obetydlig. För det första har kommunerna inte möjlighet att klassificera en institution som omsorgsboende utan att det finns beslut om inrättande av eller tillhandahållande av omsorgsboende. För det andra medför ett sådant beslut ett visst hälso- och sjukvårdsansvar samt att särskilda regler för om- och tillbyggnad av fastigheterna blir tillämpliga. Lagändringen föreslås träda i kraft . Ikraftträdandetidpunkten innebär ett tidigareläggande i förhållande till arbetsgruppens förslag. Skälet är den risk som kan finnas för att kommunerna av mervärdesskatteskäl avvaktar med t.ex. nybyggnationer . liksom ett antal kommuner framför i sina remissvar att det är angeläget med en retroaktiv tillämpning så att ingående mervärdesskatt avseende investeringar kan tas med i kommunernas ansökningar . En sådan bestämmelse skulle dock innebära vissa problem bl.a. vid gränsdragningen av vilka investeringar som skall omfattas av retroaktiviteten. Det skulle vidare vad avser uttagsbeskattningen kunna innebära att tidigare beslut om mervärdesskatt för omprövas. Bortsett från de administrativa problem som kan uppkomma kan också ifrågasättas varför retroaktiviteten skall avse just . Vid en avvägning av risken för fördröjning av nybyggnationer, gränsdragningsproblem samt en hantering med omprövning av skattebeslut och ersättningsbeslut för föreslår regeringen i stället att reglerna träder i kraft . 4.3 Rätt till särskild ersättning vid hyra av omsorgsbostäder Regeringens förslag: En rätt till särskild ersättning vid hyra av sådana bostäder som anges i 20 och 21 §§ socialtjänstlagen och 9 § 8 och 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade införs i kommunkontosystemet. Arbetsgruppens förslag: Ett av arbetsgruppens två alternativa förslag överensstämmer med regeringens förslag. Det andra alternativet innebär att fastighetsägare som hyr ut omsorgsbostäder till kommuner ges en rätt att begära frivillig skattskyldighet för mervärdesskatt vid uthyrning av fastighet och därmed får avdragsrätt för ingående mervärdesskatt avseende kostnader för lokalerna. Den mervärdesskatt som fastighetsägaren i så fall debiterar på hyran kan kommunen få ersättning för från kommunkontosystemet. Remissinstanserna: (), , , , och ca en femtedel av kommunerna är positiva till att uthyrning av omsorgsbostäder till en kommun medför rätt att ansöka om frivillig skattskyldighet. Vissa av de kommuner som är positiva är dock tveksamma till att det läggs fram ett sådant förslag, eftersom arbetsgruppen inte redovisar hur den ekonomiska regleringen gentemot kommuner och landsting skulle göras och att en särskild utredare har tillsatts för att se över regelverket för frivillig skattskyldighet. Även anser att ett ställningstagande till att införa förslaget bör anstå tills dess att utredningen är klar. anser att den tillsatta utredningen bör få i uppdrag att pröva arbetsgruppens förslag så att det kan anpassas till utredningens egna överväganden. , , , och drygt hälften av de kommuner som uttalat sig om denna frågeställning tillstyrker alternativet med en särskild ersättning vid hyra av omsorgsbostäder. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser i mervärdesskattelagen (ML) kan en fastighetsägare i vissa fall bli frivilligt skattskyldig. Detta gäller bl.a. om hyresgästen bedriver verksamhet som medför skattskyldighet i fastigheten eller om uthyrningen sker till stat eller kommun. Uthyrningen får dock inte avse stadigvarande bostad och inte heller vidareuthyrning till en hyresgäst som bedriver en verksamhet som inte medför skattskyldighet. Det görs således också i detta fall en bedömning av om det är fråga om stadigvarande bostad eller lokaler för vård och omsorg.