prop · GL03119 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen kan dock medge undantag i denna del bl.a. om försäljningen är ett led i en nödvändig omstrukturering av företaget eller om den tillsammans med andra åtgärder kan ses som en sista utväg att sanera kommunens eko- nomi. Som framhölls redan i prop. 1996/97:38 handlar statens intresse av att motverka utförsäljningar av de kommunala bostadsföretagen och deras bostäder inte bara om att värna om de ansenliga ekonomiska resurser som staten över åren har tillfört företagen. Statens intresse gäller i första hand att kommunerna även fortsättningsvis kan fullgöra de skyldigheter och åtaganden inom bostadsförsörjningens område som är grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken. Som har framgått av det föregående anser regeringen att den är ändamålsenlig och därför bör bestå även för framtiden. Starka och väl förvaltade bostads- företag som är öppna för alla grupper av medborgare och kan tillgodose deras behov är fortsatt en nödvändig tillgång. Utredaren har föreslagit att de tillfälliga bestämmelserna ersätts med regler som tar sikte endast på sådana försäljningar där kommunen tar ut medel ur företaget för att användas för andra kommunala ändamål. Enligt förslaget skulle hälften av det uttagna överskottet av försäljningen av- räknas mot det generella statsbidrag som tillkommer kommunen. Invändningarna mot den föreslagna lösningen har varit kraftiga. Frågan kommer att beredas ytterligare inom . En utgångspunkt för det fortsatta arbetet skall vara att de kommunala bostadsföretagen måste ges förutsättningar att fortsatt konsolidera sig. Det måste kunna ske också genom försäljningar som tillför företagen nya likvida medel eller förebygger fortsatta förluster. Utförsäljningar i strid med detta syfte bör även motverkas. Olika vägar för hur detta kan åstad- kommas skall prövas. En andra utgångspunkt skall vara att möjligheterna att bredda ägandet skall behållas. I avvaktan på denna beredning behålls de nu gällande tillfälliga reglerna. Även de frågor som gäller allmännyttigbegreppets användning inom hyreslagstiftningen kommer att beredas ytterligare innan förslag före- läggs . Företagens anspråk på sina ägare De kommunala bostadsföretagen är generellt sett mindre exponerade än andra företag för förlustrisker i de s.k. krisårgångarna. Det beror på att de kommunala bostadsföretagen som grupp ökade sitt byggande väsentligt mindre än andra byggherrekategorier. Det gäller sär- skilt i kommuner som måste betraktas som svaga bostadsmark- nader. De kommunala bostadsföretagen har vidare i många fall möjlig- heter att omfördela kostnaderna över ett större bestånd. Det hindrar inte att det även finns kommunala bostadsföretag med ansenliga svårigheter till följd av överinvesteringar som gjorts i bl.a. ombyggnadsprojekt . Som redovisats i det föregående har staten och kreditinstituten inte träffats av direkta kapitalförluster för krediter till de kommunala bostads- företagen. Det huvudsakliga skälet till det är att kommunerna själva i egenskap av ägare eller huvudmän tvingas ta det yttersta ansvaret för sina företags ekonomiska åtaganden. Först om företagets problem blir ett direkt hot mot kommunens förmåga att fullgöra sina övriga skyldigheter aktualiseras frågan om statens ansvar men det handlar då om statens övergripande ansvar för de ekonomiska förhållanden under vilka den offentliga sektorn arbetar. De kommunala bostadsföretagen svarar för merparten av kommun- sektorns långfristiga upplåning. Kreditinstitutens totala utlåning till kommuner och kommunala företag omfattar ca . Härav avser uppskattningsvis lån till kommunala bostadsföretag. Kommunerna är således starkt beroende av att företagen förmår bära denna kapitalskuld. Totalt sett är de kommunala bostadsföretagen inte tärande i sitt för- hållande till kommunerna. Av reviderade statistikuppgifter från framgår att nettoströmmarna mellan företagen och kommunerna i stort sett uppgick till noll. Företagen tog emot förlusttäckningsbidrag och andra resultatpåverkande tillskott med netto ca . Genom nyemissioner och andra icke resultatpåverkande tillskott till- fördes företagen ytterligare ca . Å andra sidan bidrog företagen genom koncernbidrag med netto ca till annan verksamhet och lämnade utdelning till kommunerna med ca . stärkte företagen sin synliga soliditet till i genomsnitt . I siffrorna ingår inte de överskott som tillfördes kommunerna vid vissa större för- säljningar som genomfördes . De redovisade uppgifterna avser endast företag som är medlemmar i . Stora skillnader mellan företag i olika kommuner Skillnaderna mellan enskilda företag är emellertid stora och har tilltagit . av företagen redovisar för ett negativt resultat efter skatter och bokslutsdispositioner. Ett 40-tal företag har en synlig soliditet om eller lägre. Typiskt sett är det små företag i mindre kommuner som redovisar svaga siffror. De är verksamma på vikande bostadsmarknader på orter där sysselsättningen tidigare var starkt präglad av ett begränsat antal företag med verksamhet inom basnäringarna och den traditionella till- verkningsindustrin. De kommunala bostadsföretagens bostadsbestånd har i många av dessa kommuner vuxit fram för att göra det möjligt för ortens företag att rekrytera och behålla arbetskraft. Den kraftiga nedgången i industrisysselsättningen tidigare och den snabba struk- turrationalisering som fortfarande pågår inom många områden har starkt bidragit till att ett 90-tal kommuner med sammanlagt ca 1,3 miljoner invånare haft en negativ befolkningsutveckling . För vissa av dessa kommuner hade den negativa utveck- lingen påbörjats redan under den föregående konjunkturnedgång som inleddes under den senare delen av . En effekt av den beskrivna utvecklingen är att dessa kommuner har ett betydande överskott av outhyrda lägenheter och svarar för mer än 1/3 av alla outhyrda lägen- heter i riket. En annan effekt är att kommunens egna inkomster ofta minskat på grund av utflyttningen. Kommunens förmåga att själv bära bördorna av ett också på lång sikt alltför stort bostadsbestånd är därför inte sällan begränsad. I den redovisade gruppen ingår också kommuner med potential för en mer positiv utveckling. Även om kommunens svårigheter därmed kan antas vara av övergående natur, kan de kortsiktiga likviditets- problemen vara betydande. 11.3 Stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet bedömning: En kommun bär själv det yttersta ansvaret för sina åtaganden för boendet. Om det uppstår en allvarlig risk för att en kommun kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation och därmed inte kan fullgöra de ekonomiska åtaganden som följer av tidigare fattade beslut, bör staten kunna bistå kommunen med ett till- fälligt stöd. Stöd bör kunna lämnas i form av kreditgarantier, lån och i särskilda fall bidrag. Stödet bör förenas med villkor om insatser från kommunens sida. Avser åtagandena ett bostadsföretag som kommunen har bestäm- mande inflytande över, kan villkoren ytterst innebära att kommunen under vissa förutsättningar helt eller delvis frånträder företaget eller dess bostäder. Regeringens förslag: En särskild delegation inrättas för att från tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. I delegationens uppgifter ingår att bereda ärenden om stöd, överlägga med enskilda kommuner om lämp- liga åtgärder och krav samt samordna olika insatser för att bistå med stöd. Det ankommer på delegationen att från fall till fall bedöma vilka åtgärder som är mest lämpade med hänsyn till kommunens förutsätt- ningar. Om statligt stöd blir aktuellt skall det lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimeras. ges rätt att utfärda kreditgarantier för lån som en kommun tar upp för att kunna fullgöra sina åtaganden för boendet. Regeringen ges möjlighet att låta lämna lån till kommuner på samma sätt som andra kreditföretag. Regeringen ges vidare möjlighet att bilda ett bolag med uppgift att äga och förvalta bostadsföretag och fastigheter som övertas från kommuner. En kommun med svag ekonomi kan vidare under vissa förutsätt- ningar erbjudas att få sina borgensåtaganden till förmån för bostads- rättsföreningar avlösta. Erbjudandet kan innebära att staten lämnar en kreditgaranti upp till samma belopp, dock högst av det pantvärde som fastställts i bostadslåneärendet. En förutsättning för att kreditgaranti skall kunna lämnas är att det motsvarande intecknings- utrymmet inte har använts som pant för annan skuld. Kommunen skall betala en engångsavgift för utbytet. ges rätt att utfärda även sådana kreditgarantier. Kostnaderna för den föreslagna delegationen samt de övriga kost- nader som staten åsamkas för de föreslagna stödinsatserna skall be- lasta anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Utredarens överväganden: Kommuner som äger eller har lämnat borgen för bostadsföretag eller bostadsrättsföreningar med betydande ekonomiska problem bör kunna få statens hjälp med rekonstruktion av företaget eller föreningen. Formerna för statens medverkan behöver dock utredas ytterligare. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig i denna del stryker under att det är angeläget att sådan hjälp kan lämnas. Skälen för regeringens bedömningar och förslag Statens hittillsvarande stöd till kommuner med särskilda problem I samband med införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting uppfördes på statsbudgeten fr.o.m. ett nytt anslag för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (prop. 1994/95:150 bil. 7, bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 och 417). Anslaget har använts bl.a. för att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter har hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation. Ett grundläggande motiv för statens insatser är att kommunerna till följd av utjämningssystemen kan få svårigheter att anpassa sina kostnader och att uppnå det av beslutade balans- kravet . Bidrag beslutas av regeringen efter prövning av varje särskilt fall. En återkommande orsak till ekonomiska problem är för många kom- muner det ansvar de har för de egna bostadsföretagens åtaganden. Som har framgått av det föregående skiftar de förhållanden som föranleder svårigheterna starkt mellan olika kommuner. Av det skälet kan också de åtgärder eller de kombinationer av åtgärder som är nödvändiga och tillräckliga variera betydligt. Regeringen finner att en mer ändamålsenlig ordning nu bör etableras för att hantera dessa problem. I grunden är problemen att se som omstruktureringsproblem i avvaktan på en anpass- ning till ändrade förutsättningar på den lokala bostadsmarknaden. Insatserna bör därför ses som tillfälliga. Regeringen utgår mot denna bakgrund från att den hanteringsordning som föreslås skall avvecklas inom loppet av . Några utgångspunkter för en ny hanteringsordning Av den redovisning som lämnats i det föregående framgår att utveck- lingen i flera avseenden drastiskt ändrat förutsättning- arna för de bostadsförvaltande företagen. Såvitt gäller privata bostads- företag samt bostadsrättsföreningar utan borgen har staten allt sedan de nuvarande svårigheterna började uppträda först genom och sedan genom och i mycket betydande utsträckning medverkat till saneringen av de drabbade företagens eko- nomi. Några motsvarande insatser har inte gjorts till förmån för de kommunägda bostadsföretagen och är heller inte aktuella. En utgångspunkt för regeringens förslag är att en kommun själv bär det yttersta ansvaret för verksamheten i de företag som kommunen äger eller har bestämmande inflytande över. Det innebär att kommunen också har ansvar för att företaget kan infria sina ekonomiska förpliktelser. I vissa speciella situationer kan emellertid statens övergripande ansvar för den offentliga verksamheten och ekonomin motivera tillfälligt stöd till en enskild kommun som saknar förutsättningar att av egen kraft fullgöra sina åtaganden. Det är kommunernas förmåga att klara av bostadsföretagens svårig- heter och inte svårigheterna i sig som skall bestämma inriktningen och omfattningen av statens insatser. Frågor om stöd skall således prövas i första hand mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning är naturligtvis att de för- hållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. Olika stödbehov och därför olika lösningar En kommuns svårigheter kan i vissa fall bedömas vara av övergående natur. Exempelvis kan befolkningsutvecklingen och den ekonomiska tillväxten i regionen förväntas förändra kommunens situation till det bättre. Obalanser i åldersstrukturen i kommunen kan komma att ut- jämnas. I andra fall kan kostnader för infrastrukturinvesteringar förutses komma att plana ut. Statens stöd bör i sådana fall i första hand få formen av ett tillfälligt likviditetsstöd som över kommunens kortsiktiga betalningssvårigheter. I andra fall kan det röra sig om mer bestående strukturella förändringar som leder till att förutsättningarna för den kommunala verksamheten väsentligt försämras. Ett exempel på en sådan förändring är att den verk- samhet som dominerat sysselsättningen på en ort i kommunen slås ut på ett sätt som leder till en tilltagande avfolkning av denna ort. Statens stöd kan i sådana fall få karaktären av ett omställningsstöd med ibland ut- talade bidragsinslag. Utgångspunkten för stöd i ett sådant fall är att verk- samheten måste anpassas till de nya förutsättningarna. En utgångspunkt för all stödgivning till kommunerna utanför det regul- jära statsbidragssystemets ram måste vara att stödet lämnas i sådana former och på sådana villkor att statens kostnader för stödet minimeras. Det stöd som föreslås till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet kan mot denna bakgrund innebära att staten medverkar till att lån kan tas upp på bästa möjliga villkor på mark- naden, lämnar stöd till del av kapitalkostnaderna för lån som i övrigt tas upp på normala villkor exempelvis till kostnaden för att senarelägga återbetalningar eller till kostnaden för andra subventionsinslag i vill- koren, lämnar ett direkt bidrag i den del kommunen även långsiktigt bedöms sakna förmåga att betala tillbaka ett lån. Kreditgarantier och lån I de båda första fallen kan det vara ändamålsenligt att arbeta med statliga kreditgarantier som ett instrument för statens stöd. En reformerad ordning för statens kreditgarantier beslutades av (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). Enligt denna har i första hand tre myndigheter ansvar för kreditgarantigivningen, nämligen inom exportfinansiering, Statens bostadskredit- nämnd (BKN) inom bostadssektorn och inom övriga områden. För nya kreditgarantier som utfärdas fr.o.m. gäller, om inte beslutar annat, att varje garanti eller grupp av garantier skall beläggas med en avgift som motsvarar den risk garantin åsamkar staten. Resultatansvaret åvilar garantimyndigheten. Till den del avgifter inte erhålls från garantitagaren är det fråga om en statlig subvention. En sådan subvention skall belasta ett anslag. Kreditgarantier för lån till kommuner för de ändamål som avses har en nära anknytning till ändamålen för de kreditgarantier som redan lämnas inom bostadssektorn. Regeringen anser att BKN bör kunna lämna garantier även för sådana lån till kommuner. Regeringen föreslår därför att BKN:s uppdrag vidgas på sådant sätt att BKN kan medverka med kreditgarantier i dessa fall. För både långivare och kreditgarantigivare handlar det om normala engagemang med en normal prövning av låntagarens återbetalnings- förmåga givet de betalningsvillkor som faktiskt kommer att belasta låntagaren. Samma resultatkrav skall därför ställas på kreditgaranti- givningen inom detta område som enligt det föregående skall tillämpas i fråga om s.k. nya garantier. Det innebär bl.a. att garantigivningen skall vara självbärande och således hanteras utanför statsbudgetens inkomst- titlar och anslag. Kreditgarantier och lån kan i vissa fall behöva kombineras med sub- ventionsinslag. Hur kostnaden för sådana inslag skall hanteras åter- kommer regeringen till i anslutning till vårpropositionen. Med den ordning som föreslås kommer alla normalt verksamma kreditinstitut att kunna uppträda som långivare. Regeringen föreslår att även skall kunna ges rätt att lämna lån till kommuner för de nu aktuella ändamålen. Därigenom breddas konkurrensen som möjlighet ges att ta tillvara Venantius betydande kompetens och erfarenheter i fråga om finansiella rekonstruktioner inom bostadskredit- givningens område. En ny hanteringsordning Frågor om stöd till kommuner som på grund av speciella omständigheter har hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation hanteras direkt av regeringen. Med den ordning som föreslås kommer sådant stöd till kommunerna för deras åtaganden inom boendet regelmässigt att förut- sätta en nära samordning av initiativ från olika statliga och icke-statliga aktörer. Också olika prestationer från kommunens sida kommer att bli en integrerad del av en sådan framförhandlad lösning på den enskilda kom- munens specifika problem. Regeringen föreslår att en särskild delegation inrättas för att fram till dess att huvuddelen av de nu aktuella problem- en kan väntas ha blivit lösta avlasta regeringen i ärenden om särskilda insatser för kommuner i de fall kommunens svårigheter väsentligen härrör från dess åtaganden för boendet. Genom en sådan hanterings- ordning kommer det också att på ett annat sätt än bli möjligt att kontinuerligt följa upp de olika förutsättningar och villkor som ingår i en överenskommelse mellan staten och kommunen om stödet. En viktig uppgift för delegationen blir att bistå kommunen med att finna långsiktigt hållbara lösningar. De verktyg som delegationen bör kunna arbeta med är att föreslå strukturella och finansiella rekonstruktioner av företagen och i förekommande fall sätta sådana förändringar som villkor för det eko- nomiska stöd staten lämnar, förmedla krediter till kommunen, förmedla statliga kreditgarantier för lån som kommunen tar upp, i förekommande fall och i den utsträckning regeringen medger, lämna bidrag för kostnader för icke marknadsmässiga inslag i villkoren för lån eller kreditgarantier exempelvis i form av ersättning till kreditgivaren för nuvärdet av skillnaden mellan den normala och den faktiska räntan på det lån kommunen får, i den utsträckning regeringen medger, besluta om direkta statliga bidrag till kommuner i de fall kommunen bedöms inte ens kunna bära kostnaderna för de gjorda åtagandena samt att bevaka att överenskomna villkor för stöd iakttas och ingripa när de av- talade villkoren inte iakttas samt svara för att statens ekonomiska intres- sen skyddas på ett ändamålsenligt sätt ytterst genom att kommunen helt eller delvis frånträder företaget eller dess bostäder. Förslagen innebär att staten i vissa situationer kan tvingas ta på sig ägar- och förvaltningsansvaret för enskilda fastigheter eller bostadsföre- tag, i avvaktan på att en mer permanent lösning kan åstadkommas. Regeringen bör bemyndigas att bilda ett särskilt bolag för ändamålet att äga och förvalta sådana fastigheter eller bostadsföretag. Bemyndigandet bör alternativt kunna utnyttjas för att låta ett befintligt statligt bolag åta sig dessa uppgifter För information vill regeringen meddela att regeringen avser att vid bifall till förslagen i det föregående överlåta på delegationen att självständigt besluta om bidrag ur anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting inom de ramar som regeringen bestämmer. Delegationen skall dock även om ett sådant medgivande har lämnats med eget yttrande underställa regeringen sådana frågor som rör mer betydande belopp eller som annars är av principiell betydelse. Regeringen bedömer att delegationen bör kunna etableras i sådan tid att den kan vara verksam fr.o.m. . I fråga om kansliresur- ser m.m. bedöms delegationen i huvudsak kunna anlita tjänster från de övriga organ som svarar för statens medverkan i rekonstruktioner. Det bör ankomma på delegationen själv att sluta avtal om de närmare vill- koren för sådant administrativt biträde åt delegationen. Kostnaderna för delegationen samt de övriga kostnader som staten åsamkas för stöd- insatserna avses belasta anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Avlösen av kommunala borgensåtaganden i vissa fall En särskild fråga gäller kommunernas borgensåtaganden till förmån för bostadsrättsföreningar. Vissa kommuner har ibland till betydande belopp lämnat proprie- borgen för lån till bostadsrättsföreningar. Den totala omfattningen av dessa borgensåtaganden kan uppskattas till . Borgensåtagandet täcker regelmässigt topplånen men omfattar inte sällan också underliggande krediter. borgen har i mycket begränsad omfattning varit ett krav för statligt reglerade bostadslån. Sådana krav har ställts innan de statligt reglerade bostadslånen avskaffades och då endast för småhus upplåtna med bostadsrätt. Kommunens motiv för att teckna borgen har i allmänhet varit att kommunen önskat hjälpa föreningen att få förmånligare räntevillkor och slippa ifrån kostnaden för att ta ut pantbrev i fastigheten. Sedan bostadsförsörjningslagen (1947:523) upphävts är det inte längre tillåtet för en kommun att göra sådana åtaganden till förmån för en bostadsrättsförening. Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.2 har utvecklingen på bostadsmarknaden lett till betydande kreditförluster särskilt på lån till bostadsrättsföreningar förluster som förutses komma att realiseras under ytterligare . Kommunerna löper därför stor risk att få infria sina åtaganden. För kommuner som har mer betydande borgensåtaganden kan situationen bli mycket betungande. Förlustrisken ökas av att åtagandet har karaktären av proprieborgen, dvs. borgen som för egen skuld. Låntagaren kan i sådana fall i praktiken alltid hänvisa långivaren till att vid bristande betalning i stället söka betalning hos borgensmannen. Incitamenten för låntagaren att klara av sina betalningar är därför väsentligt svagare än i de fall han själv bär förstahandsansvaret för skulden. Det leder till att kommunen lätt hamnar i en situation där den, för att undvika att hela borgensåtagandet realiseras, ser sig tvingad att löpande täcka underskott vilkas storlek den inte kan påverka. Risken är stor att kostnaden blir större om man väljer att avvakta skadan hellre än att sätta in åtgärder som bryter de förhållanden som kan förvärra den. En kommun som befinner sig i en särskilt svår ekonomisk situation bör därför kunna få statens hjälp att komma ur sitt åtagande. I första hand bör eftersträvas att kommunens proprieborgen ersätts med en fyllnadsborgen. En sådan innebär att långivaren alltid är skyldig att först söka få betal- ning av låntagaren eller ur dennes egendom. Om det är nödvändigt för att kommunens proprieborgen skall kunna avvecklas bör det vara möjligt att erbjuda en statlig kreditgaranti till motsvarande belopp. Regeringen föreslår att BKN får möjlighet att som ett led i saneringen av en kommuns åtaganden inom boendet lämna kredit- garantier för vissa äldre lån till bostadsrättsföreningar. I sak innebär det att kreditgarantier får lämnas för sådana statligt reglerade bostadslån med underliggande kredit som dittills varit förenade med proprie- borgen samt för lån som ersätter sådana lån. Det bör tilläggas att det uteslutande handlar om äldre lån, eftersom en kommun numera inte får ställa borgen för lån till en bostadsrättsförening. De föreslagna kreditgarantierna för att lösa av kommunala borgens- åtaganden är högriskåtaganden av samma art som de kreditgarantier som lämnats enligt tidigare gällande bestämmelser. Dessa senare åtaganden redovisas av BKN under resultatområdet Äldre kreditgaran- tier.