prop · GL03180 · 1998-01-01 00:00:00 — RFSL anser att DO:s och nämndens uppgifter bör vara i stort sett likartade vad gäller etnisk diskriminering och diskriminering på grund av sexuell läggning. TCO finner det lämpligt att behåller det övergripande ansvaret att samordna insatser för homo och bisexuella medan DO ges den rådgivande och processförande rollen med rätten att i vissa fall föra talan i Arbetsdomstolen. Skälen för regeringens förslag: När det gäller frågan om vilken myndighet som skall tillvarata de homo och bisexuellas intressen har utredningen föreslagit att ges en övergripande och samordnande funktion medan Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), som föreslås byta namn till , får en rådgivande och processförande roll. Enligt lag mot etnisk diskriminering utser regeringen en ombudsman som skall verka för att etnisk diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden i samhällslivet. Ombudsmannen skall genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. Ombudsmannen har rätt att föra talan i tvister om otillbörlig särbehandling av arbetssökade och arbetstagare enligt lagen. Fråga uppkommer hur tillsynen samt den rådgivande och processförande funktionen skall organiseras när det gäller de som diskrimineras på grund av sexuell läggning. En ny ombudsman Den styrka varmed nya regler påverkar attityderna i samhället är naturligen beroende av hur tillsynen av att lagen efterlevs är anordnad. Syftet med den nya lagen mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning är som framgår av vad som sagts tvåfaldig. Förutom att utgöra skydd för den enskilda individen skall lagen bidra till att förändra attityderna i samhället på ett sådant sätt att diskriminering på grund av sexuell läggning inte förekommer. För att uppnå båda dessa mål är det enligt regeringens mening nödvändigt att tillsynen över lagens efterlevnad omhänderhas av en egen ombudsman mot diskriminering på grund av sexuell läggning som skall ha såväl opinionsbildande som rådgivande och processförande roll. Utredningen har föreslagit, bl.a. mot bakgrund av att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har en väl inarbetad organisation med relativt lång erfarenhet av diskrimineringsfrågor, att rådgivande och processförande funktionerna enligt den nya lagen skall omhänderhas av DO vars namn ändras till . På så sätt skulle man uppnå samordningsfördelar såväl när det gäller kompetens som resurser i form av lokaler, IT utrustning, telefonväxel m.m. Att det medför effektivitetsvinster om resurserna för liknande uppgifter samordnas är uppenbart. En sådan samordning mellan olika ombudsmannafunktioner kan emellertid inte ske utan att dess effekter på de olika funktionerna analyseras. Regeringen avser därför att ta initiativ till att ett sådant arbete påbörjas med inriktning att en sammanslagning skall ske av bl.a. dessa två ombudsmannainstitut till en gemensam myndighet. Till dess att resultat av en sådan analys föreligger bör även den nu föreslagna ombudsmannen emellertid utgöra en egen myndighet. Dock bör redan nu den samordning ske att den nya ombudsmannen samverkar med DO i fråga om bl.a. lokaler, telefonväxel m.m. Rådgivande roll Regeringen anser att den som anser sig utsatt för diskriminering bör kunna vända sig till Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning för råd och stöd. Ombudsmannen skall kunna agera efter sådana klagomål från enskilda eller på eget initiativ om misstankar om diskriminering, underlåtna ingripanden mot trakasserier eller repressalier på grund av anmälan som kommer till myndighetens kännedom. Processförande roll Enligt jämställdhetslagen har JämO rätt att föra talan i mål om den enskilde medger det och JämO finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl för det. Motsvarande gäller för DO. En sådan talan förs i Arbetsdomstolen. När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan får emellertid ombudsmannen endast föra talan om organisationen avstår från sin rätt. Regeringen finner det naturligt att motsvarande rätt att föra talan nu också ges till Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Ombudsmannen föreslås vidare rätt att tillsammans med diskrimineringstvist enligt denna lag föra talan som ombud för den enskilde i tvist på annan grund om ombudsmannen finner att så lämpligen bör ske i samma rättegång. Det kan t.ex. vara fråga om att angripa en uppsägning även med stöd av anställningsskyddslagen. Tillsyn Enligt jämställdhetslag gavs ett jämställdhetsombud, numera och en jämställdhetsnämnd uppgift att se till att lagen efterlevdes och att även i övrigt medverka i strävandena att åstadkomma jämställdhet i arbetslivet. Lagen innehöll dels skyldighet för arbetsgivare att vidta aktiva åtgärder, dels diskrimineringsförbud. Ombudet skulle i sin tillsynsverksamhet i första hand sträva efter att förmå arbetsgivare att frivilligt följa lagens föreskrifter och ett viktigt led i tillsynsverksamheten skulle vara överläggningar med arbetsgivare och de berörda arbetstagarna på arbetsplatsen. Ombudets uppgift vid överläggningarna skulle vara att informera sig om de aktuella förhållandena på arbetsplatsen samt att söka åstadkomma en frivillig rättelse eller ett frivilligt åtagande från arbetsgivarens sida. En arbetsgivare ålades också en uppgiftsplikt. Den innebar bl.a. en skyldighet för arbetsgivaren att på begäran av ombudet lämna uppgifter som kunde belysa efterlevnaden av diskrimineringsförbudet. I motiven lades dock tyngdpunkten i överläggningsskyldigheten och uppgiftsskyldigheten på tillsynen av reglerna om arbetsgivarens aktiva åtgärder. Uppgiftsskyldigheten var vitessanktionerad. Dessa regler är i stort sett oförändrat överförda till den nuvarande jämställdhetslagen. Även lag mot etnisk diskriminering innehåller en vitessanktionerad skyldighet för arbetsgivare att lämna sådana uppgifter som berör arbetsgivarens förhållande till arbetssökande och arbetstagare och som behövs för ombudsmannens verksamhet på arbetslivets område. Enligt bestämmelsen är arbetsgivaren också vid vite skyldig att komma till överläggningar. Den bestämmelsen är överförd års lag mot etnisk diskriminering, vilken innehöll vare sig regler om aktiva åtgärder eller några diskrimineringsbestämmelser. Ändamålet med lagen var att motverka etnisk diskriminering. Särskild tonvikt lades vid arbetslivet och att motverka etnisk diskriminering av arbetssökande. I förarbetena (prop. 1985/86:98 s 65 74 och 83 och 84) anges att de uppgifter, som kan komma i fråga för en arbetsgivare att lämna, är uppgifter från ansökningshandlingar och andra uppgifter i ett anställningsärende eller uppgifter om arbetsgivarens rekryteringspolitik, utbildningsplaner etc. har regeringens uppdrag att bl.a. ansvara för en övergripande samordning av insatser för homosexuella, att följa utvecklingen av deras situation, vidta och följa andra myndigheters informationsinsatser och lämna rapporter över sin verksamhet. anser emellertid att opinions och normbildande insatser skall ingå i DO:s uppgifter. Regeringen delar uppfattning om att dessa uppgifter bör överföras till den ombudsman som skall handha frågor om diskriminering på grund av sexuell läggning. Regeringen anser därför att det övergripande ansvaret för att följa utvecklingen av homo och bisexuellas situation, inklusive diskriminering, forskning om homosexualitet och bisexualitet och för samordningen av insatser för homo och bisexuella m.m. bör föras över från till den nye ombudsmannen. Hur fördelningen av uppgifterna mellan och ombudsmannen bör ske kräver dock ytterligare överväganden. Regeringen avser därför att återkomma i budgetpropositionen för om hur uppgifterna närmare bör fördelas mellan och ombudsmannen. Regeringen anser vidare att uppdraget bör förtydligas så att det klart framgår att det avser även bisexuella. Ombudsmannen bör ges uppgiften att utöva tillsyn över lagens efterlevnad och på samma sätt som JämO i första hand sträva efter att förmå arbetsgivare att frivilligt följa lagens föreskrifter. Regeringen anser vidare att den nye ombudsmannen, på samma sätt som JämO och DO, även bör ges en vitessanktionerad möjlighet att inhämta uppgifter från en arbetsgivare såvitt rör arbetsgivarens förhållanden. En arbetstagare eller arbetssökande bör också kunna vända sig till ombudsmannen för att kunna få ut uppgifter om meriter beträffande den som fått arbetet eller utbildningsplatsen. Ombudsmannen bör, för att få de uppgifter som nämnts, kunna förelägga en arbetsgivare vid vite att lämna uppgifterna. diskriminering prövar vitesförelägganden enligt lag om etnisk diskriminering. I regeringens prop. 1997/98:177, Ny lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet föreslås att diskriminering skall heta . Enligt nu gällande ordning skall nämndens ordförande vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare (5 § första stycket lag). Enligt förslaget till lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet kommer nämnden fortsättningsvis att regleras i förordning. Att regleringen avseende nämnden i fortsättningen skall ske i förordning skall inte innebära någon ändring i reglerna om dess ordförande. Det är enligt regeringens uppfattning rationellt att nämnden ges rätt att även pröva vitesförelägganden enligt den nu föreslagna lagen. Någon egen frågor behöver därmed inte tillskapas. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning bör, liksom DO och JämO, kunna föra talan om utdömande av vite vid tingsrätt. Lagligheten av vitesföreläggandet kommer därmed att kunna prövas av domstol. Regeringen anser dock, till skillnad mot vad utredningen föreslagit, att dessa bestämmelser lämpligen bör tas in i lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Regeringens förslag: Tvister enligt lagen skall handläggas som arbetsrättsliga tvister. Reglerna om rättegång i tvister enligt lagen skall utformas i allt väsentligt på samma sätt som motsvarande regler i jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: DO och JämO anser att preskriptionsfristerna skall förlängas. LO har inget att invända mot de föreslagna preskriptionsreglerna men föreslår att 66 § i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen) bör ändras så att tidsfristen förlängs . anser i fråga om preskription att det är mindre lämpligt att göra hänvisningar till anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen. Därutöver anser samfundet att hänvisningen till anställningsskyddslagen i praktiken innebär att icke organiserade arbetstagare blir missgynnade i förhållande till fackligt organiserade arbetstagare. Skälen för regeringens förslag: Tvister enligt lagen bör lösas i enlighet med den ordning som gäller för arbetsrättsliga tvister. Detta görs enklast med en hänvisning till lagen (1974:371) om rättegången i arbets- tvister (arbetstvistlagen). För att tvister angående diskriminering av arbetssökande skall betraktas som arbetstvist i den meningen som åsyftas i arbetstvistlagen, bör en uttrycklig regel ange att i detta sammanhang jämställs arbetssökande med arbetstagare och den hos vilken någon sökt arbete med arbetsgivare. Till följd av att arbetstvistlagen föreslås bli tillämplig kan talan väckas, förutom av den enskilde, av facklig organisation för en enskilds räkning i enlighet med vad som gäller för övriga arbetstvister. Detta innebär bl.a. att det är den fackliga organisationen som i första hand har rätt att föra talan. Avstår denna från sin rätt får talan i stället föras av den enskilde arbetstagaren eller arbetssökanden. Talan skall då väckas vid tingsrätt som första instans med möjlighet att överklaga tingsrättens dom till Arbetsdomstolen. Den enskilde kan i stället vända sig till Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Ombudsmannen kan föra talan i Arbetsdomstolen på samma sätt som den fackliga organisationen. Liksom andra arbetstvister bör en rättegång rörande överträdelse av lagens förbudsregler föregås av fackliga tvisteförhandlingar där sådana kan komma i fråga enligt en avtalad förhandlingsordning eller bestämmelser i medbestämmandelagen om tvisteförhandlingar. För att säkerställa att även tvister som rör arbetssökande blir förberedda på sådant sätt föreslås en regel om facklig förhandlingsrätt även för en arbetssökandes organisation. En hänvisning bör därför göras till de bestämmelser i medbestämmandelagen som hör samman med rätten till tvisteförhandlingar. Erforderlig ändring i arbetstvistlagen lämnas i regeringens prop. 1997/98:179, Förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Preskription Utredningen har föreslagit att de preskriptionsregler som gäller enligt jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering i huvudsak bör göras tillämpliga enligt den nu föreslagna lagen. Jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering hänvisar i fråga om preskription av talan till bestämmelser i såväl anställningsskyddslagen som medbestämmandelagen. Några av remissinstanserna har haft synpunkter på att den nya lagens preskriptionsbestämmelser kopplas till de som finns i dessa lagar. DO anser att preskriptionsfristen därigenom blir för kort och att detta särskilt gäller i de fall anmälaren är oorganiserad. I dessa fall krävs att DO inom en viss kortare frist väcker talan medan den frist som gäller för fackligt organiserade när den fackliga organisationen agerar bryts genom att den påkallar förhandling. DO pekar på att ett påkallande av förhandling kan göras utan samma krav på fullständig utredning vilket ju är en förutsättning för att väcka talan i domstol. JämO anför att de preskriptionsregler som finns i jämställdhetslagen har lett till såväl stora tillämpningsproblem som onödiga rättsförluster för den enskilde anmälaren. JämO pekar på att en utredning ofta kan vara tidskrävande och att detta i sin tur kan leda till att diskrimineringsärendet antingen redan är preskriberat när anmälan når JämO eller att utredningstiden för JämO blir så kort att talan måste väckas innan ärendet är utrett. Regeringen delar utredningens bedömning att när det gäller mål med anledning av uppsägning och avskedande bör hänvisning göras till anställningsskyddslagens bestämmelser. Fristerna kan som vissa remissinstanser påpekat förefalla korta. Mot detta skall dock ställas arbetsgivarens berättigade intresse av att få klarlagt huruvida uppsägningen eller avskedandet kommer att bli föremål för tvist. När det gäller annan talan än sådan som förs på grund av uppsägning eller avskedande bör hänvisning ske till medbestämmandelagen. På samma sätt som i jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering bör tidsfristen för en enskild person att väcka talan i de fall där den fackliga organisationen försuttit tiden för förhandling eller för väckande av talan bestämmas i stället för den månad som föreskrivs i 66 § medbestämmandelagen. Regeringen finner inte skäl att i detta lagstiftningsärende förändra månadsfristen i 66 § medbestämmandelagen som LO föreslagit. Rättegångskostnader regler om rättegångskostnader i dispositiva mål gäller också arbetsrättsliga tvister. Som huvudregel gäller enligt att förlorande part skall ersätta motparten för dennes rättegångskostnader. I arbetstvister gäller emellertid ett undantag från denna huvudregel. I 5 kap. 2 § arbetstvistlagen anges nämligen att domstolen kan förordna att vardera parten skall bära sin kostnad om den förlorande parten haft skälig anledning att få tvisten prövad. Härigenom finns det enligt regeringens uppfattning tillräckliga möjligheter att frångå annars gällande regler om fördelningen av rättegångskostnader för de fall där dessa regler drabbar en förlorande kärandepart alltför hårt. Sekretess Rättegångar i mål rörande tillämpningen av denna lag skall enligt vad som är huvudregel för domstolsförhandlingar vara offentliga. Det skall dock finnas en möjlighet för domstolen att hålla förhandlingar inom stängda dörrar på samma sätt som i mål enligt anställningsskyddslagen, medbestämmandelagen, jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering. Motsvarande regler om handlingssekretess hos domstol som gäller enligt dessa lagar bör också gälla. Med anledning härav bör det i 9 kap. 20 § sekretesslagen (1980:100) införas en hänvisning också till lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. 9 kap. 21 § sekretesslagen bör ändras så att det framgår att ärenden både enligt den nu föreslagna lagen och ärenden hos omfattas av sekretess. Erforderliga förslag till lagändringar lämnas i regeringens prop. 1997/98:179, Lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. 9 Kostnader När det gäller frågan om vilken myndighet som skall tillvarata de homo och bisexuellas intressen har utredningen föreslagit att fortsättningsvis skall ha en övergripande och samordnande funktion medan DO, som föreslagits byta namn till , skall få en rådgivande och processförande roll. Regeringen har funnit detta mindre lämpligt och föreslår därför att en ny myndighet inrättas Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Den nya ombudsmannen föreslås få en både rådgivande och processförande roll. Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen för angående den närmare fördelningen av och ombudsmannens uppdrag och till hur de medel som disponeras av avseende de homosexuella skall fördelas mellan institutet och ombudsmannen. Det är regeringens avsikt att den nya myndigheten bör kunna samordna lokaler, telefonväxel, assistentstöd osv. Kostnaderna för den nya myndigheten kan därför förväntas bli begränsade och stanna under , vilket motsvarar i princip samma kostnad som kunde ha förväntats om ombudsmannens uppgifter hade tillförts DO. Den ökning av arbetsuppgifter som förslaget innebär för förutses bli så marginell att nämnden inte bör vara i behov av ytterligare resurser. Förslaget innebär även att enskilda personer i större utsträckning kan tänkas driva en diskrimineringsprocess i domstol och därvid i vissa fall anlita den allmänna rättshjälpen. Vissa ökade kostnader för denna kan därför också förutses. Regeringen bedömer att även dessa kostnader kan finansieras inom ramen för befintliga resurser. En något ökad arbetsbörda för Arbetsdomstolen och andra domstolar kan förutses. Regeringen bedömer dock att domstolarna inte behöver tillskjutas ytterligare resurser. 10 Författningskommentar Förslag till lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning Lagen syftar till att motverka diskriminering på grund av sexuell läggning. Lagen kan delas upp i tre delar. Den första delen innehåller de materiella reglerna och innefattar bestämmelser om ändamål, definition av sexuell läggning, diskrimineringsförbud, uppgiftsskyldighet, förbud mot repressalier, utrednings och åtgärdsskyldighet vid trakasserier och regler om påföljder. Den andra delen innehåller regler om tillsyn av lagen. Den tredje delen av lagen innehåller främst processuella regler. Diskrimineringsförbuden är utformade något annorlunda än de jämförbara reglerna i jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering. Reglerna i övrigt överensstämmer dock i allt väsentligt med motsvarande regler i jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering. Såvitt gäller dessa delar av lagen kan vägledning därför hämtas ur förarbetena till de lagarna. Lagens ändamål 1 § Bestämmelsen anger lagens ändamål. Detta har behandlats i avsnitt 7. Paragrafen är att uppfatta som en programförklaring och ett sätt att i lagtexten markera avståndstagande från diskriminering på grund av sexuell läggning. Begreppen diskriminering och "sexuell läggning" förklaras i de följande paragraferna i lagen. Orden i arbetslivet uttrycker att lagen är endast tillämplig i förhållandet mellan arbetssökande/arbetstagare och arbetsgivare. Därmed faller förhållanden dels mellan arbetstagare, dels mellan fackliga organisationer och medlemmar utanför lagens tillämpningsområde. Lagens karaktär av arbetsrättslig lagstiftning har behandlats i avsnitt 8.1. Definitioner 2 § I denna bestämmelse definieras begreppet sexuell läggning. Begreppet har utvecklats i avsnitt 8.2. Sexuell läggning är en lagteknisk term som anger lagens tillämpningsområde såvitt avser den skyddade personkretsen. Begreppet sexuell läggning är i lagen avgränsat till att avse endast homosexuell, bisexuell och heterosexuell läggning. Alla människor har någon av dessa tre typer av sexuell läggning. Andra än dessa tre typer av sexuell läggning är inte kända. Andra typer av sexuella variationer eller sexuella uttryckssätt omfattas inte av begreppet sexuell läggning i lagens mening. Därmed gäller inte lagens skydd företeelser såsom t.ex. pedofili och exhibitionism. Dessa variationer kan finnas hos individer med homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning. De ligger på toppen av eller går utöver den sexuella läggningen. Det betyder att en individ kan ses som t.ex. heterosexuell och pedofil däremot kan denne inte ses som enbart pedofil. En arbetssökande eller arbetstagare som nekas anställning, befordran etc. med hänvisning till den pedofila inriktningen eller pedofila handlingar, kan därmed inte med framgång åberopa lagen. Detsamma gäller vid uppsägningar och avskedanden; därmed dock inte sagt något om hur en prövning enligt 7 eller 18 § anställningsskyddslagen skulle komma att utfalla i ett enskilt fall. Vilken sexuell läggning en person har bör bedömas i första hand utifrån om individen själv identifierar sig som homo , bi eller heterosexuell. Den som påstår sig vara t.ex. homosexuell bör normalt anses ha den läggningen. Förbud mot diskriminering Direkt diskriminering 3 § Bestämmelsen innehåller det grundläggande förbudet mot direkt diskriminering och har behandlats i avsnitt 8.3.3. I 5 § anges i vilka faktiska situationer förbudet gäller. Reglerna kompletterar varandra på så sätt att 3 § anger förbudet mot direkt diskriminering och 5 § anger vilka faktiska förfaranden som omfattas av diskrimineringsförbudet. Begreppet arbetsgivare har samma innebörd som när det används i annan arbetsrättslig lagstiftning, i viken en arbetsgivare åläggs rättsliga förpliktelser av skilda slag. Arbetsgivaren kan vara en fysisk eller juridisk person. Om arbetsgivaren delegerat beslutanderätten till någon vilar det rättsliga ansvaret på arbetsgivaren för åtgärder som personen vidtar. I första stycket anges att direkt diskriminering föreligger när en arbetssökande eller en arbetstagare missgynnas i förhållande till en annan verklig eller fiktiv person med annan sexuell läggning i en likartad situation, om missgynnandet har samband med den missgynnades sexuella läggning. Missgynnandet sker genom att en arbetsgivare behandlar en arbetssökande eller en arbetstagare mindre förmånligt än vad arbetsgivaren behandlar eller skulle ha behandlat personer med annan sexuell läggning i en likartad situation. Missgynnandet kan bestå i handlande eller i underlåtenhet att handla. Behandlingen skall medföra någon nackdel för den enskilde. Nackdelen kan vara tydlig för envar, t.ex. nekad anställning, omplacering eller löneskillnad, eller mer subtil som t.ex. en utebliven förmån. Vad som är en nackdel bör bestämmas objektivt. Det får förutsättas att helt bagatellartade skillnader i bemötande inte kan utgöra diskriminering. Även obehag till följd av trakasserier utgör en nackdel. Behandlingen skall vara mindre förmånlig jämfört med hur en person med en annan sexuell läggning i en likartad situation har eller skulle ha behandlats. I detta ligger att en jämförelse skall ske mellan den person som anser sig förfördelad och en eller flera andra personer med annan sexuell läggning. Det krävs inte någon faktisk jämförelseperson utan en fiktiv jämförelse kan räcka. Denna möjlighet till hypotetisk jämförelse uttrycks med ordet skulle ha i lagtexten.