prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Bevarande av produktionsförmåga samt naturliga funktioner Målet innebär i denna del att skogsmarkens struktur, biologiska funk- tioner och näringstillstånd ger förutsättningar för en hållbar produktion av förnybara råvaror. Skogen skall behålla sin vitalitet. Skogsbruksåtgärder som t.ex. markberedning, plantering, gallring och avverkning samt uttag av träddelar måste ske på ett sådant sätt att marktillståndet inte påverkas negativt. Flera remissinstanser ställer sig tveksamma till att målet inbegriper även produktionsaspekter. Sättet att producera betyder dock mycket för markens struktur, näringstillstånd och för möjligheten att uppnå en ekologiskt hållbar utveckling med bevarande av biologisk mångfald samt en miljö utan gifter och förhöjda halter av närsalter m.m. Marktillståndet påverkas även av externa miljöfaktorer som t.ex. luft-föroreningar. Regeringen anser att dessa produktionsaspekter som direkt kan relateras till en miljöpåverkan av skogsekosystemet skall omfattas av målet. En viktig innebörd av regeringens förslag till miljökvalitetsmål är att de naturliga funktionerna och processerna i skogsekosystemet upprätthålls för att därigenom skapa förutsättningar för både en uthållig produktion och en bevarad biologisk mångfald. Detta stämmer överens med de senaste årens utveckling inom skogsbruket som strävar mot att ståndortsanpassa brukandet. Exempel på viktiga funktioner hos ekosystemet är skogens vattenhållande förmåga samt dess betydelse för balansen av näringsämnen i mark och vatten. Skogen fungerar också som klimatreglerare, både lokalt och på ett globalt plan genom förmågan att absorbera och binda koldioxid. Bland de viktigaste naturliga processerna som styr de boreala skogsekosystemen är skogsbranden. Den är en del av skogens naturliga förnyelse och formar skogslandskapets struktur, vilket har stor betydelse bl.a. för den biologiska mångfalden. Bevarande av biologisk mångfald, värdefulla naturtyper och kulturmiljöer Miljökvalitetsmålet innebär att inhemska växt- och djurarter kan fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. För att skapa förutsättningar för detta behövs en kombination av mer naturvårds- och kulturmiljöanpassat brukande samt en ökad areal skyddad skogsmark. Den biologiska mångfalden påverkas negativt genom kemisk påverkan från utsläpp av försurande ämnen och deposition av kväve som bidrar till övergödning. Härtill kommer negativ påverkan från tungmetaller och marknära ozon. Även klimatförändringar hotar skogens biologiska mångfald. I är de fjällnära skogarna mest känsliga för förändringar i klimatet. Arter som av olika anledningar är akut hotade kan kräva särskilda insatser för att kunna fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd samt för att kunna öka i antal och sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden. Det är därför angeläget att så långt möjligt skydda eller återskapa biotoper som dessa arter är beroende av för sin överlevnad och i vissa fall även vidta särskilda återuppfödningsinsatser. För att undvika skador på den biologiska mångfalden och ekosystemen skall främmande arter och genetiskt modifierade organismer inte introduceras utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter gjorts. Skogen är även en viktig del av vårt kulturarv och värdefulla kulturmiljöer behöver därför så långt möjligt vårdas och bevaras. Det gäller t.ex. äldre boplatser och byggnader samt spår av odling och annan verksamhet. I vissa situationer måste dock avvägningar göras mot andra samhällsviktiga intressen. I ett europeiskt perspektiv ger det svenska skogslandskapet möjligheter för medborgare i tättbefolkade länder att uppleva ostördhet och ett rikt växt- och djurliv. Rätten att fritt ströva i den svenska naturen är för flertalet medborgare starkt förknippad med skogen, med dess möjligheter till bl.a. bär- och svampplockning. beslut och mål Genom tidigare beslut har lagt fast dels ett produktionsmål och dels ett miljökvalitetsmål för skogspolitiken. Dessa båda mål skall väga lika tungt. har begärt att det skogspolitiska beslutet skall utvärderas och redovisning av detta kommer att ske . De flesta av de miljörelaterade mål som tidigare antagits av och som berör skogssektorn ingår i och täcks av förslaget till nytt nationellt miljökvalitetsmål. Det gäller för följande mål säkerställandet av den biologiska mångfalden (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) och prioritering av representativa våtmarker (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU 23, rskr. 1987/88:373). Målet att varje land skall utveckla nationella strategier inom ramen för konventionen om biologisk mångfald (prop. 1992/93:227, bet 1993/94:JoU4, rskr. 1993/94:27) är för del i huvudsak uppfyllt genom och sektorsmyndigheternas aktionsplaner för biologisk mångfald. En fullständig redovisning av tidigare mål finns i bilaga 57. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att miljö- kvalitetsmålet kan uppnås inom en generation. Denna inriktning skall vara styrande för myndigheternas fortsatta arbete samt utgångspunkt för det arbete som den parlamentariska beredning som beskrivs i avsnitt 4.1 skall utföra. Regeringen gör bedömningen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet: Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras. Delmålet har tidigare antagits av i samband med miljöpolitiska beslut och preciseras . Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås. Ytterligare ca 250 000 ha skogsmark bör skyddas som naturreservat och ca 25 000 ha som biotopskyddsobjekt eller genom naturvårdsavtal. Delmålet är i överensstämmelse med Miljövårdsberedningens förslag i rapporten av skogsmark (SOU 1997:97). Den parlamentariska beredningen bör överväga i vilken takt som, med hänsyn tagen till bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser, målet kan nås. Behov av nya delmål För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs insatser inom en rad områden. Regeringen bedömer att det är särskilt angeläget att vidareutveckla mätbara mål och parametrar för bevarandet av skogens biologiska mångfald. Den närmare preciseringen av sådana delmål ankommer på de sektors-ansvariga myndigheterna. Ett omfattande arbete inom detta område redovisas bl.a. i Aktionsplan för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk och i Aktionsplan för biologisk mångfald (rapport 4463). har i uppdrag att i bred samverkan med andra intressenter utveckla regionala strategier och mål för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. Resultatet ska rapporteras . Delmålet om hotade arter Enligt regeringens bedömning bör hotade arter i skogslandskapet ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer kan säkras till inom en generation. Ungefär 1 800 arter är upptagna på Artdatabankens rödlistor över djur och växter knutna till skogsmiljöer som är hotade eller hänsynskrävande. För att kunna säkra att dessa arter uppnår långsiktigt livskraftiga populationer gör regeringen bedömningen att den förändringen av skogsbrukets brukningsmetoder som är under utveckling bör fullföljas och i vissa avseenden förbättras. Särskilda informations- och utbildningssatsningar genomförs för att främja arbetet med förändring av brukningsmetoderna. För ett fåtal arter krävs särskilda åtgärdsprogram, vilka finansieras inom ramanslag. Detta, tillsammans med förstärkta insatser för skydd av särskilt värdefulla områden, innebär att delmålet bör kunna uppnås. Den parlamentariska beredningen bör närmare analysera till vilken tidpunkt delmålet bör vara uppnått. Delmålet är en precisering av den riktlinje för bevarande av naturligt förekommande arter (prop. 1990/91:90 s. 35, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) som antagit. Målet bygger också på och aktionsplaner för biologisk mångfald (4463, ). Delmålet om skydd av skogsmark Delmålet är i överensstämmelse med Miljövårdsberedningens förslag i rapporten av skogsmark (SOU 1997:97). Beredningen har haft regeringens uppdrag att redovisa en samlad bedömning av omfattningen av skyddsbehovet i skogsmark för att kunna uppnå målet om en bevarad biologisk mångfald. Beredningens bedömning är att behovet på kort till medellång sikt kan tillgodoses genom att ytterligare ca 250 000 ha avsätts som naturreservat och ca 25 000 ha avsätts som biotopskyddsobjekt eller skyddas genom naturvårdsavtal. Resterande del av skyddsbehovet, ca 600 000 ha, bedöms kunna bevaras inom ramen för de frivilliga åtaganden som näringen beräknas göra framgent. Beredningen ger två förslag till genomförande, ett där åtgärderna genomförs och ett där de skall vara genomförda . Beredningen förordar alterna-tivet 2010. Kostnaderna för att genomföra det förordade alternativet beräknas till ca för reservatsskyddet samt ca för biotopskydd och naturvårdsavtal. I alternativet för är den årliga kostnaden ungefär hälften jämfört med det förordade alternativet. Regeringen anser att beredningens bedömningar bör kunna vara utgångspunkten för ett delmål för den ungefärliga omfattningen av de ytterligare arealer skogsmark som behöver skyddas. Regeringen gör bedömningen att det är angeläget att lägga fast en klar ambition för genomförande av skogsmarksskydd som innebär att ytterligare ca 250 000 ha skogsmark skyddas genom naturreservat samt ytterligare ca 25 000 ha genom biotopskydd eller genom naturvårdsavtal. När det gäller Miljövårdsberedningens förslag om när skyddet bör vara genomfört gör regeringen den bedömningen att den parlamentariska beredningen närmare bör analysera till vilken tidpunkt delmålet bör vara uppnått. Regeringen har dock, för att förstärka möjligheterna att bevara den biologiska mångfalden i skogen i årets vårproposition föreslagit att medelstilldelningen för intrångsersättning vid bildande av naturreservat och biotopskydd samt för naturvårdsavtal förstärks med sammanlagt för budgetåren 1999 2001. När det gäller frågor om näringens frivilliga åtaganden kommer regeringen att behandla dessa i den skogspolitiska propositionen . Regeringen har också tillkallat en förhandlingsman med uppgift att föra diskussioner med företrädare för skogsnäringen i frågan om ett förstärkt skydd av skogsmark som är värdefull för bevarandet av den biologiska mångfalden. Uppdraget innebär i första hand att söka uppnå en överenskommelse om att avstå från att avverka inom särskilt värdefulla skogsområden det tar för staten att finansiera intrångsersättningen. Genom en sådan överenskommelse kan ytterligare rådrum skapas för att värdefulla områden inte skall gå förlorade fram till den tidpunkt då delmålet skall vara uppnått. Viktiga insatser för att uppnå miljökvalitetsmålet De viktigaste insatserna för att uppnå miljökvalitetsmålet utgörs dels av den ökade ambitionsnivån när det gäller att skydda särskilt värdefulla skogsområden, dels av ett fortsatt arbete med att förbättra naturvårdshänsynen i skogsbruket samt av en ekologisk planering i ett landskapsperspektiv på de marker där ägarstrukturen tillåter detta. Vidare behöver insatser för att utbilda och informera om skogens natur- och kulturmiljövärden fortsätta. De tidigare genomförda utbildningskampanjerna fortsätter nu i . Betydande insatser behöver också göras för att minska de negativa effekterna av luftföroreningar av olika slag (se avsnitt 4.2.1 luft och 4.2.7 Bara naturlig försurning). Skogens ekologiska funktioner, biologiska mångfald och kulturmiljövärden hotas också av den fragmentering av landskapet som följer av storskaliga infrastrukturprojekt såsom vägar och järnvägar. och har ett särskilt ansvar att ta natur- och kulturmiljövårdshänsyn vid planeringen av nya väg- och järnvägssträckor. Miljömål bör utvecklas på regional nivå för att minimera infrastrukturens negativa inverkan på landskapet. En central uppgift är att främja och effektivisera användningen av skogsråvara mot bakgrund av dess centrala betydelse som energi- och industriråvara i ett ekologiskt hållbart samhälle. Råvaran förutses bli en knappare resurs till följd av ökad efterfrågan (se Kretsloppsdelegationens rapport 1998:20 Biomassa en nyckelresurs). Vik-tiga medel här är ökad återanvändning och återvinning av fiberråvara samt effektivare energianvändning. Insatser för att öka andelen lövskog på i slättbygd görs inom ramen för det särskilda skogsplanteringsprogram som EU medfinansierar. Internationellt arbete För att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar skall aktivt agera internationellt: Delta i Baltic 21 samarbetet mellan elva länder om en för , där skogsbruk är ett av de sju prioriterade områdena. Inom EU samarbeta med andra europeiska länder jämte EG- kommissionen inom ramen för den Alleuropeiska skogsministerkonferensen för skydd av skogar. Inom FN delta i uppföljningen av Skogsprinciperna som är den första globala överenskommelsen om skog och som antogs vid om miljö och utveckling i . Inom konventionen om biologisk mångfald delta i arbetet med bevarande och uthålligt nyttjande av skogens biologiska mångfald samt verka för ett samlat arbetsprogram för skog. Följande internationella överenskommelser stödjer arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålet: Konventionen om biologisk mångfald. , kapitlen om biologisk mångfald samt åtgärder mot avskogning. Skogsprinciperna antagna vid om miljö och utveckling . om skydd av vilda djur och växter samt deras naturliga livsmiljö. EU:s projekt 2000 som syftar till att bidra till bevarandet av biologisk mångfald samt skydda och bevara arter och naturtyper som tas upp i EG:s naturvårdsdirektiv. för biologisk mångfald. EU:s LIFE Naturafond för att genomföra en rad projekt på naturvårdsområdet. 4.2.9 Ett rikt odlingslandskap förslag: Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas sam- tidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks (miljökvalitetsmål 9). Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas. Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas. Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter be- varas. Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap bör kompletteras med delmål avseende skötsel av ängs- och hagmarker, bevarande och återskapande av våtmarker, bevarande av kulturmiljövärden och hotade arter samt stärkande av jordbrukets positiva och minimering av dess negativa miljöeffekter. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: och flera andra remissinstanser är tveksamma till att produktionsaspekter skall omfattas av målformuleringarna medan andra anser att det är en viktig aspekt. Några instanser vill trycka betydligt mer på ekologisk odling medan andra anser att det viktiga är ett hållbart konventionellt jordbruk. Jordbruksmark är en livsnödvändig naturresurs som bör brukas så att ett långsiktigt nyttjande möjliggörs. Jordbruket skapar också grundförutsättningar för den biologiska mångfald som gynnas av ett öppet och varierat landskap. Många remissinstanser uttalar sig positivt om ambitionsnivån när det gäller skydd av värdefulla betesmarker. lämnar en rad förslag på preciseringar avseende bevarande av den bio-logiska mångfalden som även flera av instanserna ansluter sig till. Flera instanser framhåller att mål för växtnäringsreduktion, markkvalitet samt för domesticerad biologisk mångfald saknas i förslag. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår som miljökvalitetsmål att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap bidrar till att uppnå regeringens tre mål för ekologiskt hållbar utveckling: Skyddet av miljön, En hållbar försörjning samt En effektiv användning. Målet innefattar effektiv och hållbar livsmedelsproduktion som ger råvaror av hög kvalitet. Det anger också att naturfrämmande och farliga substanser inte skall få skada människors hälsa eller miljön samt inte alls förekomma i naturen. Målet omfattar också bevarandet av biologisk mångfald och det öppna odlingslandskapet samt värnandet om värdefulla kulturmiljöer. Målet kan i huvudsak vara uppnått inom en generation. Odlingslandskapet är resultatet av människans brukande och omformande av naturen ofta . Modern jordbruksteknik och djurhållning har på relativt sett förändrat jordbrukslandskapet på ett drastiskt sätt. Landskapet påverkas också genom nedläggning av jordbruk samt igenväxning och skogsplantering av jordbruksmark. Åkermarken har minskat med en fjärdedel, slåtterängar har praktiskt taget försvunnit och betesmarker har minskat till mindre än hälften av arealen . Detta har medfört att många arters livsmiljöer har min-skat eller försvunnit. Antalet rödlistade (hotade eller hänsynskrävande) arter i odlingslandskapet uppgår till nästan 2000. Förändringarna har också medfört förluster av viktiga kulturmiljövärden. Det nya miljökvalitetsmålet för odlingslandskapet anger en önskvärd miljökvalitet för hela odlingslandskapet. Målet omfattar därför inte bara påverkan från jordbruket utan också från andra verksamheter i samhället. Det av fastlagda livsmedelspolitiska målet (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327), som inkluderar ett miljökvalitetsmål för jordbruksnäringen, kvarstår oförändrat. Den fortlöpande utvärderingen av livsmedelspolitiken som , och samordnat svarar för, ger kunskaper som ligger till grund för eventuella framtida revideringar av målet. Den pågående diskussionen om en fortsatt reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) är också en process som kan leda till förändringar av målet. Regeringen har i Riktlinjer för arbete med EU:s politik på jordbruks- och livsmedelsområdet (prop. 1997/98:142) redovisat sin syn på reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Bevara jordbruksmarkens kvalitet och ekosystemens funktioner En viktig aspekt av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är att upprätthålla ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och god halt organisk substans i jordbruksmarken samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktion och människors hälsa inte hotas. Genom att dessa frågor ingår i målformuleringen betonas vikten av att en långsiktigt hållbar produktion av såväl livsmedel som andra biologiska råvaror säkras. De biologiska råvarorna bedöms bli allt viktigare , bl.a. som ersättning för mer miljöskadliga råvaror av fossilt ursprung (se kapitel 5 Resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle). Sättet att producera betyder mycket för markens struktur och näringstillstånd samt påverkar den biologiska mångfalden liksom halten av gifter och närsalter etc. Regeringen anser därför att produktionsaspekter som direkt kan relateras till en miljöpåverkan på odlingslandskapets ekosystem skall omfattas av målet. Jordbruksmarkens produktionsförmåga hotas bl.a. av tunga maskiner som packar marken och av markens minskade mullhalt. Jordens långsiktiga produktionsförmåga är i hög grad ett resultat av jordbrukarens åtgärder för att bevara och förbättra bördigheten. En bra markstruktur och en god mullhalt är tillsammans med ett välbalanserat näringstillstånd en förutsättning för bördighet och en rik förekomst av viktiga jordlevande organismer. Genom att bryta trenden av sjunkande mullhalt i jordbruksmarken, motverkar man dessutom ökningen av koldioxidhalten i atmosfären. Jordbruksmarken kan förorenas genom nedfall från luften eller genom förorening i handelsgödsel eller förorenat avloppsslam. Vissa marker har dessutom naturligt högre halter tungmetaller. Tillståndet hos jordbruksmarken påverkar också den omgivande miljön. Genom ett välbalanserat näringsinnehåll och låg halt av föroreningar i jordbruksjorden kan om-givande land och vattenmiljöer skyddas mot övergödning och tillförsel av giftiga substanser. Miljöanpassat brukande och gynnande av biologisk mångfald Miljökvalitetsmålet innebär att odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas. För att uppnå detta måste viktiga funktioner hos jordbrukslandskapets ekosystem upprätthållas. Dessa funktioner bidrar till vattenomsättningen, naturens förmåga att rena luft och vatten från föroreningar, mullhalt samt förmågan att ta upp och binda näringsämnen m.m. Förekomsten av våtmarker, vegetation i kanten av åkrar och kring diken samt ett varierat inslag av åker och betesmark är viktiga faktorer för att upprätthålla dessa funktioner. Ett variationsrikt odlingslandskap där en mångfald djur och växtarter kan fortleva, minskar sannolikt också risken för skadeangrepp på grödor genom en större förekomst av naturliga skadebekämpare. Behovet av kemiska bekämpningsmedel kan därmed minskas. Ett varierat och öppet odlingslandskap är också betydelsefullt och tilltalande för rekreation och friluftsliv. Miljökvalitetsmålet innebär att den genetiska variationen hos dome- sticerade djur och växter, s.k. lantraser och lantsorter, bevaras. Dessa oftast lågproducerande och långsamt växande raser och sorter hotar att försvinna. Ofta har de anpassats till livet i en viss miljö och t.ex. utvecklat härdighet mot olika miljöfaktorer. De bär därför på egenskaper och arvsanlag som är betydelsefulla för förädlingsarbete och jordbruk och bör därför bevaras. Miljökvalitetsmålet anger också att främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte skall introduceras. För att undvika skador på den biologiska mångfalden och ekosystemen skall främmande arter och genetiskt modifierade orga- nismer inte introduceras utan att en noggrann prövning av eventuella miljöeffekter gjorts. Bevara biologiska och kulturhistoriska värden En viktig innebörd hos miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är att biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. Med biologiska värden avses dels den mångfald av vilda organismer som lever i det odlade landskapet, dels de djur och växter som utgör grunden för livsmedelsproduktion (dvs. de arter, raser och sorter som hållits som husdjur eller odlats). Många av de vilda organismerna är direkt beroende av bevarade kulturmiljöer och människans brukande för att fortleva. Jordbrukslandskapets biologiska mångfald är därför också förknippat med vårt kulturarv. Med odlingslandskapets kulturmiljövärden avses de historiska spår som finns i olika markslag, landskapselement och bebyggelse. De utgör en förutsättning för ett varierat landskap med en kulturell mångfald och särprägel samt utgör viktiga forskningskällor för kunskap om äldre tiders markanvändning och bebyggelse. Vidare är landskapselementen och markslagen ofta viktiga livsmiljöer för djur och växter som ofta är beroende av fortsatt hävd. Det gäller t.ex. traditionellt skötta slåtterängar, småskaliga flikiga åkrar, naturbetesmarker, stenmurar, åkerholmar, brukningsvägar, öppna diken, odlingsrösen, ängslador samt by- och gårdsmiljöer med äldre produktionsbyggnader.