prop · GL0365 · 1998-01-01 00:00:00 — När det gäller frågan om vilket sätt prejudikatbildningen skall påskyn- das gör följande överväganden. Beträffande en lösning som skulle innebära en förbättrad förtursbe- handling menar kommittén att det endast i något enstaka fall skulle gå att påskynda handläggningen genom en striktare materiell processledning. Även handläggningen hos skattemyndigheten torde kunna påskyndas. Det är dock inte realistiskt att tro att några större tidsvinster kan uppnås. Det är tveklöst så, att domstolarna har en hög ambitionsnivå när det gäl- ler att få fram avgöranden i skattemål av förturskaraktär. läggs betydande resurser ner på att bereda och avgöra viktiga skattemål snabbt. I många fall utövar domstolarna också en aktiv materiell process- ledning. Det finns således inga belägg för påståendet att processled- ningen skulle vara eftersatt i skattemål. Trots de insatser som domstolarna gör, visar erfarenheten emellertid att det kan ta innan ett lagakraftvunnet avgörande finns. anför som exempel förfarandet med utdelningsbolag. Det s.k. Bolact-målet (RÅ 1994 ref. 56) avsåg taxering och prö- vades av dåvarande Länsrätten i , av Kammar- rätten i och av Regeringsrätten . Motsvarande tidsutdräkt gäller för flertalet av de kommanditbolagsupp- lägg som valts ut som pilotmål. Ett annat exem- pel är de s.k. flygplansleasing-målen. Merparten av dessa pilotmål avser taxering. Målen kom in till Länsrätten i . Dom meddelades av länsrätten och av Kammarrätten i . Regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd, men har ännu inte meddelat dom. De senare målen omfattar flera besvärliga rättsfrågor samt innehåller ett mycket omfat- tande faktamaterial. De är därför kanske inte representativa för ett typiskt pilotmål. Motsvarande tidsåtgång gäller dock för flertalet pilotmål. I detta sammanhang bör också uppmärksammas att det vid de största läns- rätterna alltjämt finns icke avgjorda skattemål, vilka anhängiggjordes . Enligt uppgift var den genomsnitt- liga genomströmningstiden för skattemål i Kammarrätten i drygt 19 månader. Erfarenheten visar således att den totala handläggningstiden från det att skattemyndigheten påbörjar sin handläggning av ärendet till det att Rege- ringsrätten slutligen avgör målet i flertalet fall av pilotmålskaraktär upp- går till åtminstone fyra till , undantagsvis betydligt längre. Även om sakprocessreformen lagt en grund för att bryta ut rättsfrågor i en pågående process och påskynda handläggningen av prejudikatfrågor, tar det fortfarande innan ett ärende är slutligen avgjort. Sammanfattningsvis kan konstateras att den nuvarande förtursbehand- lingen av pilotmål och rätt att överklaga till den enskil- des fördel medför att prejudikatbildningen på skatteområdet påskyndas. Metoden är dock, som funnit, bevisligen långsam. Förfarandet kan på olika sätt förbättras, men några betydelsefulla tidsvinster kan enligt kommitténs bedömning inte påräknas. Regeringen delar denna bedömning. När det sedan gäller överlämnande av en fråga till Regeringsrätten, varigenom en prejudikatfråga skulle lyftas ut och överlämnas av läns- rätten direkt till Regeringsrätten, har satt i fråga om ett sådant förfarande skulle påskynda prejudikatbildningen nämnvärt i jämförelse med de medel som står till buds genom mellan- och del- domsinstituten. Visserligen avkortas instanskedjan genom att prövningen i kammarrätt slopas. Redan genomförda reformer och pågående reform- arbete inom den allmänna förvaltningsprocessen (nedflyttning av vissa måltyper till länsrätt, prövningstillstånd i kammarrätt för vissa ärende- typer och införandet av tvåpartsförfarande) torde medföra att kammar- rätterna kan anslå mer tid åt prejudikatvärda mål på bl.a. skatteområdet. De tidsvinster som kan uppnås i förhållande till pilotmålsförfarandet genom att kammarrätten lyfts bort torde därför inte vara särskilt påtag- liga. Även bortsett från att några mer betydande tidsvinster antagligen inte skulle kunna uppnås torde, enligt , hänskjutande av frågor direkt från länsrätten till Regeringsrätten vara mindre lämpligt för skattemål. Skälen till detta är för det första att parterna saknar möjlig- het att förfoga över processföremålet. Vidare måste parterna, alltså även den skattskyldige, ha ett intresse av att frågan hänskjuts till Regerings- rätten och aktivt medverka till att så sker. Ytterligare ett argument mot en ordning med hänskjutande är att den för skatteprocessen allsidiga och grundläggande beredning som sker i underinstanserna eller i i förhandsbeskedsärendena skulle gå förlorad. Slutligen kan det ifrågasättas om det är lämpligt att begränsa ett hänskjutningsför- farande inom förvaltningsrättsprocessen till enbart skattemålen. Enligt Skatteflyktskommitténs uppfattning talar således starka skäl mot att nu införa ett hänskjutningsinstitut som är begränsat till skatteområdet. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning. I fråga om språngrevision kan enligt lämplig- heten i en sådan ordning för skatteärendena ifrågasättas på flera grunder. Det kan inte anses lämpligt att exempelvis låta enbart föra ett ärende vidare direkt till Regeringsrätten. Frågan om språngrevi- sion har sedan lämnade sitt betänkande (SOU 1986:1, jfr avsnitt 5.2) inte heller varit föremål för vidare överväganden för de allmänna domstolarnas del. De tidsvinster som skulle kunna upp- nås med ett sådant förfarande skulle inte vara särskilt betydande och kan knappast anses uppväga institutets brister. Bland annat förutsätts i lik- het med vad som gäller för den behandlade frågan om överläm- nande av fråga direkt till Regeringsrätten att skattemyndigheten skilt ärendet från sig. Regeringen delar kommitténs bedömning att inte heller språngrevision är en framkomlig väg för att få till stånd en snabbare prejudikatbildning på skatteområdet. Den reformväg som härefter återstår att bedöma är ett reformerat för- handsbesked. anser att den enda verkningsfulla metoden för att påskynda prejudikatbildningen är att införa en möjlighet för det allmänna att under vissa förhållanden begära någon form av för- handsbesked i skatteärenden på ett sätt som ansluter till det nuvarande förhandsbeskedsinstitutet. Enbart det förhållandet att den enskilde under vissa förutsättningar kan påkalla en förhandsbeskedsprövning av skatteärenden kan emellertid inte tas till intäkt för att även det allmänna bör ges motsvarande möjlighet. De belysta metoderna för att få till stånd en snabbare prejudikatbildning är dock, med undantag för det tillämpade pilotmålsförfarandet, inte särskilt realistiska för skatteområdet. Pilotmålsförfarandet har å sin sida, även efter införandet av sakprocessen, visat sig vara tidsödande och behäftat med brister. En fråga som tas upp av några remissinstanser är om inte nu aktuella problem kan lösas genom att de allmänna förvaltningsdomstolarna till- förs ytterligare resurser. Enligt regeringens bedömning är dock en gene- rell resurstilldelning till de allmänna förvaltningsdomstolarna inte ett effektivt sätt att få till stånd en snabbare prejudikatbildning på skatteom- rådet. Kammarrätten i och Länsrätten i har pekat på att det har vidtagits flera åtgärder, såsom infö- randet av den nya taxeringsprocessen och prövningstillstånd i vissa mål vid överklagande till kammarrätt, i syfte att få till stånd en snabbare handläggning av bl.a. skattemålen. Regeringen instämmer i domstolarnas synpunkter. Emellertid kan konstateras att den nya taxeringsprocessen nu varit gällande vid taxeringar. krävs beträffande ett stort antal mål- och ärendetyper att kammarrätten får pröva ett överkla- gande från länsrätten endast om kammarrätten meddelat prövningstill- stånd. Trots detta har ingen märkbar förändring av skattemålens hand- läggningstid skett. Enligt vår mening kan man därför inte förvänta sig att handläggningstiden kommer att förkortas i den utsträckning som er- fordras inom ramen för tidigare vidtagna åtgärder. Några remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, har haft invändningar från konstitutionella utgångspunkter och anfört dels att skattemyndigheterna, trots att ett förhandsbesked inte är bindande om det inte åberopas av den skattskyldige, kommer att följa utgången i ett lämnat förhandsbesked, dels att förhandsbesked lämnade på ansökan av det allmänna kommer att ha karaktären av normgivning. Frågan om gränsdragningen mellan rättskipning och lagstiftning eller normgivning aktualiserades redan i be- tänkande Tolkningsbesked i skattefrågor (Ds Fi 1987:1). Betänkandets förslag, som har remissbehandlats men inte lett till några lagstiftnings- åtgärder, kan sammanfattas enligt följande. föreslogs att få rätt att ansöka om tolkningsbesked. Någon formell motpart skulle inte finnas i förfarandet. Ansökan, som skulle prövas i första instans av nuvarande och där- efter underställas Regeringsrätten, skulle antingen bygga på omständig- heterna i ett konkret fall eller utgå från antagna förutsättningar. skulle ha en långt gående utredningsskyldighet. övervägde frågan om tolkningsbeskedens förhållande till regeringsformens bestämmelser och konstaterade bl.a. följande. Ansökningsförfarandet och beskeden borde utformas så att de så nära som möjligt anslöt sig till reguljära mål och domar. Ansök- ningarna från det allmänna borde i första hand bygga på omständigheter i konkreta fall som kommit till skattemyndighetens kännedom. Även om ansökningarna byggde på antagna förutsättningar måste dessa konkretise- ras i sådan grad att en avgränsad problemställning uppkom. Det kunde inte komma i fråga att beskeden gavs någon form av bindande verkan och beskeden skulle i likhet med vad som gäller för den som inte är berörd av ett förhandsbesked endast få prejudicerande betydelse. Det betonades att Regeringsrätten genom underställningsförfarandet gavs möjlighet att undanröja ett tolkningsbesked om det inte borde ha lämnats. Mot bakgrund av dessa omständigheter och med hänsyn till att det existe- rande förhandsbeskedsinstitutet fungerat utan att ge upphov till några statsrättsliga problem menade kommittén att ett tolk- ningsbeskedsförfarande kunde införas utan några konstitutionella be- tänkligheter. Flera remissinstanser ifrågasatte behovet av att införa ett tolkningsbe- skedsinstitut och anförde av konstitutionella skäl kritik vad avser förhål- landet mellan rättskipning och lagstiftning. Några remissinstanser påtala- de dessutom att det är mindre lämpligt att frågor som inte kan hänföras till vad som avses med rättskipning i traditionell mening handhas av Regeringsrätten. Kritik framfördes vidare mot enpartsförfarandet och den obligatoriska underställningen. Den kritik som framfördes mot förslag om tolkningsbesked har enligt regeringens mening alltjämt bärkraft. För att inte hamna i konflikt med regeringsformen eller annan lagstiftning bör därför reglerna om ett utvidgat förhandsbeskedsinstitut på väsentliga punkter utformas på ett annat sätt än vad föreslog i sitt betänkande. Enligt vår uppfattning bör, i enlighet med förslag, det allmännas ansökan avse en konkret frågeställning som grundar sig på redan genomförda handlingar eller åt- gärder med avseende på en bestämd skattskyldig. Med hänsyn till att lämnade förhandsbesked inte bör vara direkt bin- dande, om inte den skattskyldige väljer att åberopa beskedet, kan enligt vår bedömning inte hävdas att ett förhandsbeskedsförfarande varigenom det allmänna initierat prövningen skulle vara fråga om någon form av normgivning. Ett av Regeringsrätten lämnat förhandsbesked som inte åberopas av den skattskyldige får gentemot denne och övriga skattskyl- diga samma betydelse som andra domar och beslut meddelade av Rege- ringsrätten och kommer därför inte att skilja sig från gängse prejudikat- bildning. Sammantaget gör regeringen den bedömningen att Skatteflyktskom- mitténs förslag utgör en i det stora hela lämplig lösning. Vi föreslår där- för att det allmänna ges möjlighet att ansöka om förhandsbesked i skatte- frågor. Därigenom bör effektiviteten i hanteringen av prejudikatvärda skattemål öka påtagligt. Det är dock inte helt lätt att överblicka de prak- tiska följderna i form av t.ex. antalet ansökningar om förhandsbesked av det allmänna eller arbetsökning för och Regerings- rätten. Det finns alltså ett visst mått av osäkerhet vad gäller effekterna av de föreslagna bestämmelserna. Det kan därför finnas anledning att åter- komma i frågan när erfarenhet har vunnits från tillämpningen. När det gäller frågan om företrädare för det allmänna kan det till en början konstateras att skattemyndigheterna väl besitter den kompetens som krävs för att på egen hand identifiera och initiera förhandsbeskeds- ärenden. Emellertid talar samordningsskäl och behovet av att ett lämpligt urval görs av frågor som skall ligga till grund för det allmännas ansök- ningar om förhandsbesked att ansökningarna bör göras av Riksskatte- verket. Det är den myndigheten som skall ansvara för att klargörande prejudikat tas fram till ledning för skatteförvaltningens tillämpning av skattelagstiftningen. Härtill kommer, som anfört, att det redan enligt gällande ordning är verket som företräder det allmänna i så- väl som Regeringsrätten. Mot den bakgrunden har föreslagit att det allmännas framställningar om förhandsbesked skall göras av . Vi instämmer i detta förslag. 6 Utformningen av en ny lag om förhands- besked 6.1 Den lagtekniska lösningen Regeringens förslag: Bestämmelserna om förhandsbesked i lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor, lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter samt mervärdesskattelagen (1994:200) förs samman till en ny lag lagen om förhandsbesked i skattefrågor. Vissa av de bestämmelser som återfinns i lagen om förhandsbe- sked i taxeringsfrågor flyttas till en ny förordning. Promemorians förslag i sak stämmer överens med regeringens för- slag. I promemorian lämnas dock inte förslag till en ny lag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat utan erinran den lagtekniska lösningen i promemorian. Skälen för regeringens förslag: I promemorian anförs dels att en all- män övergripande översyn bör göras av lagen (1951:442) om förhands- besked i taxeringsfrågor, dels att samtliga regler om förhandsbesked som återfinns i skilda skattelagar bör göras enhetliga. Lagen om förhandsbesked i taxeringsfrågor är från början av 1950- talet. Samtliga paragrafer i lagen har ändrats sedan lagens tillkomst. Någon redaktionell översyn har dock inte kommit till stånd. Förutom de materiella reglerna för förhandsbesked innehåller lagen i stort sett samtliga bestämmelser som reglerar arbete. Lagen innehåller vidare en rad bestämmelser som inte är av den karaktären att de behöver regleras i lag. Bestämmelsernas språkliga utformning och inbördes ordning uppfyller inte heller de krav som bör ställas på en modern lag. Med hänsyn till behovet av en klar reglering och reformbe- hovet i allmänhet, anser regeringen att en allmän och övergripande över- syn av lagstiftningen nu bör ske. Vissa stadganden bör flyttas till en ny förordning. Av avsnitt 4 framgår bl.a. att bestämmelser om förhandsbesked åter- finns, förutom i lagen om förhandsbesked i taxeringsfrågor, i flera olika skattelagar. Dessa lagar innehåller i förhållande till varandra och till lagen om förhandsbesked i taxeringsfrågor delvis olika kriterier för förut- sättningarna för att ett förhandsbesked skall få lämnas. I lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter förekommer också en specialreglering om giltighetstiden för ett förhandsbesked. De skill- nader som finns förefaller inte alltid sakligt motiverade. Reglerna om förhandsbesked bör enligt regeringens mening i så stor utsträckning som möjligt göras enhetliga. Med hänsyn till behovet av genomgripande förändringar anser vi att nuvarande lagstiftning bör ersättas med en helt ny lag med rubriken förhandsbesked i skattefrågor. 6.2 Vilka skatter skall omfattas? Regeringens förslag: Förhandsbesked skall kunna lämnas i frågor som avser skatt eller avgift som avses i 1 kap. 1 § första stycket taxerings- lagen (1990:324) skatt som avses i 1 kap. 1 § första stycket 1 lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200) taxering enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Möjligheten att hos och begära förhandsbesked avseende vissa avgifter tas bort. Möjligheten att begära förhandsbesked beträffande skatt som tas ut enligt fordonsskattelagen (1988:327) tas bort. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har ifrågasatt om lagens tillämp- ningsområde bör utvidgas. En utvidgning skulle kunna leda till ett märk- bart merarbete för och Regeringsrätten. Kammar- kollegiet menar att det kan finnas anledning att överväga om förhandsbe- sked skall kunna sökas beträffande gåvoskatt. Föreningen och Näringslivets Skattedelegation anser att möjlighet att an- söka om förhandsbesked bör finnas även beträffande kupongskattelagen (1970:624). ser inte någon anledning att för den enskilde begränsa möjligheterna till att ansöka om förhandsbesked till endast vissa skatter och avgifter. Samfundet noterar särskilt behovet för den enskilde att erhålla förhandsbesked beträffande arvsskatt, gåvo- skatt och stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter. anser att det bör vara möjligt att ansöka om förhandsbe- sked rörande fastighetsskatt. har lämnat förslaget utan erin- ran. Skälen för regeringens förslag: Förhandsbesked kan lämnas i frågor som avser taxering till inkomstskatt, statlig inkomstskatt, statlig förmögenhetsskatt, avkastningsskatt på pensions- medel, särskild löneskatt på pensionskostnader samt rörande tillämp- ningen av lagen (1951:763) om statlig inkomstskatt på ackumulerad in- komst. Förhandsbesked kan också lämnas i frågor som avser taxering av fastighet samt punktskatter, mervärdesskatt och fordonsskatt. Slutligen får och lämna förhandsbesked när fråga är om vissa prisregleringsavgifter. Taxering till inkomstskatt, statlig inkomstskatt, statlig för- mögenhetsskatt, avkastningsskatt på pensionsmedel i fall som avses i 2 § första stycket 1 5 och 7 lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pen- sionsmedel samt särskild löneskatt på pensionskostnader omfattas av bestämmelserna i taxeringslagen (1990:324). Denna lag omfattar därut- över lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift (före lagen om allmänna egen- avgifter) och lagen (1993:1537) om expansionsmedel (se 1 kap. 1 § taxe- ringslagen). Med taxering avses fastställelse av underlaget för att ta ut sådan skatt eller avgift som anges i 1 kap. 1 § första stycket taxeringslagen. Dessa skatter och avgifter grundas i stor utsträckning på ett gemensamt under- lag, i följd varav det knappast finns några bärande skäl för att inte låta samtliga de skatter och avgifter som omfattas av taxeringslagens be- stämmelser omfattas även av förhandsbeskedsinstitutet. Därtill kommer ett tungt vägande skäl, nämligen att en direkt koppling mellan taxerings- lagen och förhandsbeskedsinstitutet skulle främja enhetligheten och överskådligheten av förhandsbeskedslagens tillämpningsområde. Mot bakgrund härav bör de skattelagar beträffande vilka förhandsbesked kan sökas kopplas direkt till taxeringslagen. Enligt regeringens bedömning torde utvidgningen inte innebära någon större skillnad när det gäller för- handsbeskedsärendenas karaktär. Även de nya frågornas karaktär faller inom kompetensområde. har anfört att en utökning av tillämpningsområdet kan tänkas medföra ett märkbart merarbete för de två berörda instanserna. Enligt vår bedömning finns det inte skäl att tro att den marginella föränd- ring av tillämpningsområdet för förhandsbesked som det nu är fråga om skulle innebära någon märkbar ökning av arbetsbördan i och Regeringsrätten. Det kan dock finnas anledning att ta upp frågan i samband med en utvärdering av reformen. Flera remissinstanser har föreslagit att tillämpningsområdet skall ut- vidgas. När det först gäller Fastighetsägaresförbunds förslag omfattas detta av regeringens förslag. Föreningen sorer och Näringslivets Skattedelegation föreslår att även kupongskatte- lagen (1970:624) skall omfattas av förhandsbeskedsinstitutet. Kupong- skattelagen är föremål för en omfattande översyn ([Fi 1996:12]). Utredningen skall bl.a. undersöka förutsättningarna för regelförändringar som leder till förenk- lingar och till ett modernt beskattningsförfarande. Enligt regeringens mening saknas därför anledning att nu överväga att utvidga förhandsbe- skedsinstitutet till att omfatta även kupongskattelagen. När det så gäller arvsskatt och gåvoskatt är jämväl dessa föremål för utredning och översyn. Det främsta skälet att inte låta dessa skattelagar omfattas av förhandsbeskedsinstitutet är emellertid att frågor avseende arvsskatt och gåvoskatt i sista hand avgörs av och så- ledes inte av Regeringsrätten. Det sist nämnda gäller även beträffande stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter. Något förhandsbeskedsärende om fordonsskatt har under i vart fall inte förekommit hos . De dispens- ärenden som tidigare förekommit har försvunnit. Det torde inte finnas något behov av förhandsbesked med avseende på fordonsskattelagen (1988:327). Detta påstående vinner stöd av att ingen remissinstans har motsatt sig förslaget i denna del. Fordonsskattelagen bör därför fortsätt- ningsvis inte omfattas av förhandsbeskedsinstitutets tillämpningsområde. Enligt 6 kap. 1 § första stycket lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter får och med- dela förhandsbesked när fråga är om vissa avgifter enligt 1 kap. 1 § första stycket 2 nämnda lag. Alla lagar utom en av dem som reglerar nu aktuella avgifter har upphört att gälla. Den lag som alltjämt är gällande (lagen [1982:349] om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium) har i detta sammanhang begränsad betydelse. Möjlig- heterna för och att meddela för- handsbesked kan därför upphävas. När det gäller frågor som avser taxering av fastighet samt punktskatter och mervärdesskatt föreslås ingen ändring. 6.3 Förutsättningar för ansökan om förhandsbesked 6.3.1 Ansökan av Regeringens förslag: Den fråga som ansökan avser skall angå en en- skild och härröra från ett yrkande eller en ansökan som denne fram- ställt hos skattemyndigheten, som med anledning därav skall ha fattat ett beslut som gått den enskilde emot. Den enskilde som frågan angår skall vara motpart i förhandsbeskedsförfarandet. får lämna förhandsbesked om frågan är av vikt för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning. Ansökan skall ha kommit in före utgången av året efter taxerings- året eller, beträffande indirekt skatt, senast efter ut- gången av det kalenderår under vilket redovisningsperioden gått ut. Förhandsbeskedsärendet förfaller om den enskilde inte längre vid- håller sitt yrkande eller sin ansökan hos skattemyndigheten. Kommitténs förslag överensstämmer i allt väsentligt med vårt förslag. Kommittén föreslår dock inte någon tidsfrist inom vilken Riksskatte- verkets ansökan om förhandsbesked skall ha kommit in till . Remissinstanserna: har i allt väsentligt tillstyrkt för- slagen. Huvuddelen av övriga remissinstanser har inte yttrat sig. Invänd- ningar har dock förts fram från några av dem. Juridiska fakultets- nämnden vid anser att det bör krävas att den prövade frågan är av synnerlig vikt för en enhetlig rättstillämpning och lagtolk- ning. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.3 återges de allmänna överväganden som leder fram till att enligt vår mening bör ges en möjlighet att ansöka om förhandsbesked. När det gäller den närmare utformningen av förfarandet kan, enligt uppfattning, två huvudlinjer skönjas. Förfarandet kan utformas antingen, efter vissa modifieringar, med utgångspunkt i det av föreslagna tolkningsbeskedsförfarandet eller på så sätt att det i större utsträckning ansluter till nu gällande regler.