prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — 8.4 Optimalt styrmedelsval Regeringens bedömning: bör i samverkan med berörda sektorsmyndigheter utreda huruvida de befintliga styrmedlen inom ett par strategiska miljöpolitiska områden leder till att miljökvalitetsmålen uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Även styrmedlens effektivitet med avseende på måluppfyllelse, incitament för teknisk utveckling, fördelningsfrågor och näringslivets konkurrenskraft bör beaktas. Uppdraget bör även innefatta att överväga och lämna förslag till förbättringar av styrmedelssammansättningen för att uppnå bättre kostnadseffektivitet och måluppfyllelse och mindre oönskade effekter. Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att de miljöpolitiska styrmedlen är effektiva och har så lite negativa bieffekter som möjligt. Kunskapen om detta och om hur olika styrmedel samverkar behöver förbättras. Som ett led i arbetet med att utveckla styrmedlen avser regeringen att ge i uppdrag att utreda vissa strategiska miljöpolitiska områden. Syftet är att analysera huruvida befintliga styrmedel inom respektive område leder till att miljömålen uppnås på ett kostnadseffektivt sätt samt att överväga och lämna förslag till förändringar i styrmedelssammansättningen som kan leda till ökad kostnadseffektivitet eller förbättringar med avseende på måluppfyllelse, incitament för teknisk utveckling, fördelningsfrågor och näringslivets konkurrenskraft. Det kan bli aktuellt att analysera sådant som utvecklingen av producentansvaret, övergödningen av sjöar, hav och vattendrag, hushållens kemikalieanvändning samt lokala luftföroreningar. Vid val av områden skall samråd ske med den parlamentariska beredning som aviseras i kap. 4.1 Miljökvalitetsmålens roll i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling. Uppdraget skall redovisas efter samråd med och berörda sektorsmyndigheter. Valet av styrmedel för att uppnå uppställda miljökvalitetsmål bör ske med hänsyn till bl.a. måluppfyllelse, kostnadseffektivitet, incitament för teknisk utveckling, genomförandeaspekter, fördelningseffekter och effekter på den svenska industrins konkurrenskraft. Även samband mellan olika styrmedel skall beaktas. Utredningen skall också beakta de begränsade möjligheterna att differentiera ekonomiska styrmedel mellan olika sektorer och mellan olika användare. Överväganden och förslag skall även ta hänsyn till de krav som ställs i samband med EU:s inre marknad och till handelsaspekter. Utredningen skall således lämna förslag på vilka styrmedel som bör användas för de olika problemområdena och, om möjligt, också lämna förslag till utformning. Det senare gäller dock inte i de fall utredningen finner att en skatt utgör det bästa styrmedlet, utan den skall då i stället utredas i sedvanlig ordning. En grund för verkets uppdrag bör vara den miljöbalk som regeringen föreslagit. Den är basen för regeringens och myndigheternas arbete att med stöd av de bemyndiganden som ges i balken utfärda de förordningar och föreskrifter som behövs för att förverkliga de miljöpolitiska målen. För tillämpningen av har såväl balkens övergripande mål och allmänna hänsynsregler som de nationella miljökvalitetsmålen stor betydelse. Förordningar och föreskrifter som utfärdas med stöd av balken är således också ett verksamt instrument för en ekologisk utveckling. En annan viktig utgångspunkt för detta uppdrag skall vara att användningen av ekonomiska styrmedel i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen bör öka i den mån detta är ett effektivt sätt att nå målen. 8.5 Miljöanpassade stöd Regeringens bedömning: Statliga stödformer av olika slag bör utformas med hänsyn till möjligheterna att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling. Detta gäller stöd inom bl.a. arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik, jordbrukspolitik, trafikpolitik och bostadspolitik. En förstahandsuppgift är att förhindra att stöden motverkar en ekologiskt hållbar utveckling. Där det är möjligt bör uppgiften vara att stöden skall bidra till arbetet med att åstadkomma en sådan utveckling. bör i EU verka för att EU:s stödformer utformas så att de inte motverkar en hållbar utveckling i . Där det är möjligt bör stöden utformas så att de även medverkar till en hållbar utveckling. Regeringen avser att låta göra en systematisk genomgång av statliga subventioner, med avseende på hur de påverkar möjligheterna att nå en ekologiskt hållbar utveckling och hur en förändring i den riktningen påverkar uppfyllandet av andra samhällsmål. Ansvaret för detta bör huvudsakligen ligga hos sektorsmyndigheterna. I den mån negativ påverkan kan visas kan subventionerna komma att omprövas. Vid utformningen av nya subventioner bör strävan vara att målen för dem uppnås på ett miljömässigt neutralt eller positivt sätt. De särskilda stödformerna för hållbar utveckling skall utvärderas för att kunna vidareutvecklas. Skälen för regeringens bedömning: Ett samhällsekonomiskt motiv för att ge subventioner är att stimulera verksamheter som ger positiva effekter för samhället och som inte förväntas komma till stånd i tillräcklig omfattning utan sådana stöd. Liknande subventioner motiveras ofta av fördelningspolitiska, arbetsmarknadspolitiska, näringspolitiska eller regionalpolitiska mål. har även miljöpolitiska motiv tillkommit. Med subventioner menas i detta sammanhang direkta bidrag, prisreglering, räntesubventioner samt skattereduceringar. Subventioner kan emellertid ge upphov till oönskade bieffekter, som exempelvis snedvridning av konkurrensen eller negativ miljöpåverkan. Subventioner till verksamheter med negativa miljöeffekter kan t.o.m. leda till att de politiska besluten förvärrar misshushållning och miljöförstöring. Som ett viktigt led i arbetet med att utveckla spelregler för en ekologiskt hållbar utveckling bör subventioner med negativa miljöeffekter granskas och i vissa fall omprövas. Detta är en förutsättning för att arbetet med andra ekonomiska styrmedel skall vara framgångsrikt. Subventionerna bör därför systematiskt gås igenom. har i sin promemoria Ett urval av statliga subventioner som kan antas motverka en ekologiskt hållbar utveckling kartlagt en rad skattereduktioner. har i rapporten på en ekologiskt hållbar utveckling (rapport 1998:6) närmare granskat det regionalpolitiska transportbidraget, befrielsen från koldioxidskatt på torv och bidrag till småskalig vattenkraft. är föremål för remiss som löper ut . Vid utformningen av nya subventioner bör strävan vara att målen för dem skall uppnås på ett miljömässigt neutralt eller positivt sätt De införda investeringsstöden för hållbar utveckling syftar till att minska miljöbelastningen och till att öka effektiviteten i användningen av energi och andra resurser genom att bl.a. stödja hållbart inriktade investeringar i det fysiska realkapitalet (byggnader, anläggningar och infrastruktur). På så vis kan nya metoder och tekniker få snabbare genomslag. Investeringsstöden kommer att utvärderas grundligt, med avseende på bl.a. måluppfyllelse och påverkan på konkurrensen. Det är emellertid nu för tidigt att dra några slutsatser om deras effektivitet som styrmedel. De stöd som inrättats för ekologiska investeringar, genom de lokala investeringsprogrammen, i energibeslutet och i den bostadspolitiska propositionen, skall utvärderas för att skapa kriterier och ge underlag för kommande utformning av statliga åtgärder. 8.6 Marknadsinriktade styrmedel Regeringens bedömning: Den offentliga upphandlingen bör vara en pådrivande kraft i arbetet för ett ekologiskt hållbart samhälle. skall verka för att EG:s direktiv klargörs eller ändras så att det tydligt framgår att höga krav på miljöanpassning är möjliga att ställa. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling bör vara pådrivande, initierande och sammanhållande i arbetet för ökad miljöanpassning av den offentliga upphandlingen. Teknikupphandling bör fortsatt användas som ett medel att stimulera utveckling, upphandling och introduktion av miljöanpassade produkter samt teknik för att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Miljömärkningen är ett av de viktigaste medlen för att förmedla information till konsumenterna om olika produkters miljöegenskaper. bör, inom ramen för det nordiska samarbetet, verka för en allsidig utvärdering av Svanen och för en analys av förutsättningarna för ömsesidigt godkännande av miljömärken på internationell nivå. Regeringen ser positivt på den frivilliga miljöcertifieringen av skogsbruket som skogsföretag i genomför på olika sätt. Statens skogsbruk bör miljöcertifieras . Företagen bör stimuleras att ställa miljökrav i samband med affärstransaktioner. verksamhet med miljövarudeklarationer bör följas upp. Vid översynen av EU:s förordning om miljöstyrning och miljörevision bör verka för att systemet utvidgas till fler branscher och att det inriktas på ekologiskt hållbar utveckling. Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att de marknadsanpassade styrmedel inom miljöpolitiken som vuxit fram kan användas effektivt. Offentlig upphandling Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, , reglerar i det närmaste all offentlig upphandling. För upphandling som uppgår till vissa tröskelvärden styrs de svenska reglerna av EG:s direktiv om offentlig upphandling (92/50/EEG). Regeringen har därför i enlighet med vad som aviserades i skrivelsen 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet uppdragit åt att efter samråd med analysera hur miljökrav och andra krav på ekologisk hållbarhet kan ställas vid offentlig upphandling. Regeringen kommer på basis av bl.a. detta underlag att utarbeta en svensk ståndpunkt om hur miljökrav och andra krav på ekologisk hållbarhet bör kunna ställas. Utifrån denna ståndpunkt skall verka för att EG:s direktiv klargörs eller ändras så att det tydligt framgår att höga krav på miljöanpassning är möjliga att ställa. En större enhetlighet och tydlighet från de offentliga myndigheterna förutsätter mer samordnade insatser och att olika upphandlande enheter utnyttjar varandras erfarenheter och goda exempel. Av denna anledning har Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (dir. 1998:01) inrättats. Delegationens uppgift är bl.a. att vara pådrivande för en miljöanpassad offentlig upphandling och att initiera och utveckla konkreta vägledningar för hur miljökrav kan ställas vid all offentlig upphandling inom olika områden. Teknikupphandling Med teknikupphandling avses upphandling som innebär att leverantören måste genomföra ett tekniskt utvecklingsarbete för att tillgodose köparens krav. Delegationen för främjande av miljöanpassad teknik (SFS 1997:40) arbetar med en rad förslag till åtgärder för att stimulera utveckling, upphandling och introduktion av miljöanpassade produkter och teknik för att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Delegationen arbetar inom fyra områden: sanering av mark, byggsektorn, transporter och livsmedelsområdet. Förutom teknikupphandling har projekt påbörjats som skall främja kommersialiseringen av miljöanpassad teknik som t.ex. produktidésökning samt rundabordssamtal kring och dokumentation av utvecklingshinder för miljödrivna innovationer. I vårpropositionen (1997/98:150) föreslår regeringen att ytterligare medel avsätts för delegationens arbete. Utredningen för utveckling (SOU 1997/98:88) pekar på att offentlig teknikupphandling främst bör användas för den offentliga sektorns behov och för att tillgodose andra samhällsintressen. Ett exempel på sådant samhällsintresse är miljön. Regeringen bedömer att teknikupphandling även framgent bör användas som ett instrument i miljöpolitiken. Miljömärkning Det nordiska miljömärkningssystemet, Svanen, infördes och utvecklas löpande. Dess framgång är beroende av att det uppfattas som trovärdigt av såväl konsumenterna, miljörörelsen som producenterna. Regeringen bedömer nu tidpunkten som lämplig för att på nordisk nivå utföra en ny, mer allsidig utvärdering av systemet. En utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet är vidare av värde i diskussionerna om en utveckling av om miljömärkning samt inför diskussioner inom WTO (), där frågan om eventuella handelshindrande effekter av miljömärkningssystemen aktualiseras. På nordisk nivå diskuteras en sådan utvärdering av Svanen. Inom ramen för det nordiska samarbetet skall verka för att en analys görs av förutsättningarna för ömsesidigt godkännande av miljömärken på internationell nivå. Skogsföretag och miljöorganisationerna i har träffat en överenskommelse om en miljöstandard för skogsbruk som utgår från den internationella organisationens () koncept och som ligger till grund för miljöcertifiering enligt skilda system. Regeringen ser positivt på detta initiativ och på de övriga initiativ till miljöcertifiering av svenskt skogsbruk som tagits på detta område. De bör kunna bidra till att påskynda förbättringar av naturvårdshänsynen inom skogsbruket. När det gäller statens skogsbruk på mark som förvaltas av anser regeringen att det bör miljöcertifieras Miljövarudeklarationer Företagen börjar i ökande grad ställa miljökrav på varandra i affärstransaktioner. För att sådana krav skall vara möjliga att ställa krävs bl.a. kunskap om produkternas miljöeffekter. Efterfrågan på faktabaserad miljövaruinformation, s.k. miljövarudeklarationer, för olika produkter har ökat inom industrin. AB har initierat ett arbete med ett nationellt system för certifierade miljövarudeklarationer. Certifieringen avser livscykelbaserad information grundad på vetenskapliga analyser utifrån ett standardiserat arbetssätt. Systemet skall vara självfinansierande genom avgifter. Regeringen bedömer det som viktigt att systemet kontinuerligt följs upp och utvärderas så att det kan fungera parallellt med miljömärkningen utan att sammanblandning sker. Miljöledning i företag krav på ökad kvalitet i företagens miljöarbete har lett till att behovet av fungerande miljöledningssystem har ökat. Framför allt de större företagen har möjlighet att med hjälp av miljöledningssystem bedriva ett målmedvetet miljöarbete och därigenom skapa nya möjligheter för affärsverksamheten. Det kan dock finnas svårigheter hos mindre företag att bygga upp kunskap och hitta resurser för ett sådant miljöarbete. Små och medelstora företag bör därför få fortsatt stöd för att öka sin kunskap om och skapa förutsättningar för ett aktivt miljöledningsarbete. arbetar redan med projektet i småföretag och det är viktigt att projektet fortsätter samt följs upp (se avsnitt 8.1 Hållbara produktions- och konsumtionsmönster). pågår en översyn av EU:s miljölednings- och miljörevisionsförordning, det s.k. EMAS-systemet (förordning (EEG)1836/93). arbetar tillsammans med medlemsländerna med att ta fram underlag för översynen samt för en eventuell revidering av förordningen. Översynen skall vara klar . har EMAS-systemet varit tillgängligt endast för industrisektorn men önskemålet från flera länder är att utvidga tillämpbarheten av EMAS till flera sektorer. Av denna anledning har ett antal försöksverksamheter i andra sektorer genomförts både i och i andra länder med mycket gott resultat. I bedrevs försök inom transportsektorn, bygg- och anläggningssektorn, fastighetsförvaltning, skog, offentlig sektor och tjänstesektorn. Inom finans- och försäkringssektorn har också framförts intresse av att omfattas av systemet. En revidering av EMAS-förordningen förväntas inte bli klar förrän tidigast . Regeringen har därför i proposition 1997/98:90 Följdlagstiftning till m.m. föreslagit en lagändring för att göra det möjligt att nationellt utvidga EMAS till flera sektorer. 9 Samhällsplaneringen och det lokala och regionala miljöarbetet 9.1 Samhällsplanering för en ekologiskt hållbar utveckling Regeringens förslag: De nationella miljökvalitetsmålen skall, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen skall statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla. Regeringens bedömning: Kommuner och länsstyrelser bör samverka i arbetet med att samlat och över sektorsgränserna konkretisera och följa upp de nationella miljökvalitetsmålen i den lokala och regionala samhällsplaneringen. De nationella miljökvalitetsmålen bör arbetas in i länsstyrelsernas strategier för regional miljö (STRAM). För områden med särskilt framträdande miljö- och hushållningsproblem finns behov av att följa upp miljökvalitetsmålen och anpassa den statliga sektorsplaneringen till regionala och lokala förutsättningar. Ett arbete med regionala miljö- och hushållningsprogram bör inledas för sådana områden. Arbetet med att utveckla metoder för en samhällsplanering inriktad på hållbar utveckling av våra städer och bebyggelsemiljöer bör intensifieras. Bland annat bör arbete med metoder och arbetssätt i den fysiska planeringen medverka till en ökad samordning med insatser för ökad social välfärd samt med det pågående arbetet med lokal . skall även medverka till att åtagandena i agendan från genomförs i . Vidare bör en utvecklad samverkan komma till stånd mellan naturvårds- och kulturmiljövårdssektorn. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har markerat behovet av att berörda statliga myndigheter, främst , , , , och länsstyrelserna, verkar för att det utvecklas ett bättre samspel mellan fysisk planering, arbetet med miljö och hushållningsfrågor och arbetet med regional utveckling. De av regeringen föreslagna nationella miljökvalitetsmålen ger förutsättningar för ökad samsyn över sektorsgränserna när det gäller målen för och inriktningen av samhällsplaneringen. Målet om en god bebyggd miljö liksom de övriga mål som har direkt anknytning till mark- och vattenområdens miljökvaliteter har särskild betydelse i detta sammanhang. Lagreglerade måluttalanden av central betydelse för fysisk planering och samhällsbyggande finns dels i plan- och bygglagens (1987:10) bestämmelser om allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse samt om krav på byggnader m.m., dels i de övergripande bestämmelserna i förslaget till miljöbalk. De av regeringen föreslagna nationella miljökvalitetsmålen skall vägleda myndigheternas arbete med fysisk planering och samhällsbyggande. Regionala och lokala åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsmålen bör utformas mot bakgrund av en helhetsbild av miljö- och hushållningsproblemen i den berörda delen av landet och medverka till en långsiktigt hållbar regional utveckling. Kommuner och länsstyrelser bör samverka i arbetet med att samlat och över sektorsgränserna konkretisera och följa upp de nationella miljökvalitetsmålen i den lokala och regionala samhällsplaneringen. De centrala myndigheternas medverkan utgår från deras uppsiktsansvar inom olika samhällsområden. Utgångspunkten för samverkan mellan olika myndigheter i samhällsplaneringen bör vara att ekonomisk utveckling, social utveckling och skydd av miljön utgör sinsemellan beroende och ömsesidigt förstärkande delar av en hållbar utveckling i vid mening. För att främja ett sektorsövergripande samarbete, som innefattar myndigheter på central, regional och lokal nivå, är ett gemensamt miljömål för samhällsplaneringen av stort värde. Utgångspunkten bör vara att människors hälsa och livsmiljö skall stå i centrum för arbetet för ekologiskt hållbar utveckling. Som gemensamt miljömål för samhällsplaneringen bör därför gälla att statliga och kommunala myndigheter genom samverkan över sektorsgränserna skall främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla. När det gäller genomförandet av de nationella miljökvalitetsmålen behöver vissa geografiska områden uppmärksammas särskilt. Det gäller dels områden i huvudsak utanför tätorterna där det finns behov av sektorsövergripande bedömningar av regional eller nationell räckvidd, dels områden i och i anslutning till våra städer och bebyggelsemiljöer där miljökvalitetsmålet om en god bebyggd miljö står i centrum för intresset. 9.1.1 Regionala miljö- och hushållningsprogram del av landet finns områden där ett förverkligande av de nationella miljömålen ställer särskilda krav på sektorsövergripande bedömningar, som i vissa fall kan ha regional eller nationell räckvidd. Exempel är bl.a. våra centrala skärgårdsområden, för vilka regeringen uppdragit åt berörda länsstyrelser att utarbeta regionala miljö- och hushållningsprogram (se avsnitt 4.2.5 Hav i balans samt levande kust och skärgård), samt andra områden i landet, för vilka det finns särskilda regler om hänsyn till riksintressen när det gäller hushållningen med mark- och vattenresurserna. Områden med särskilt framträdande miljö- och hushållningsproblem behöver uppmärksammas i ett riksperspektiv i arbetet för ett ekologiskt hållbart . Det kan t.ex. gälla områden där miljösituationen är sådan att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i den föreslagna bör aktualiseras. Miljö- och hushållningsfrågorna, i områden av de slag som berörts, bör ges ökad tyngd såväl i den kommunala fysiska planeringen som i den regionala utvecklingsplaneringen. För områden med särskilt framträdande miljö- och hushållningsproblem finns ett behov av att följa upp miljökvalitetsmålen och anpassa den statliga sektorsplaneringen till regionala och lokala förutsättningar. Ett arbete med regionala miljö- och hushållningsprogram bör inledas i sådana områden. Sådana program bör omfatta åtgärder för att komma till rätta med miljö- och hushållningsproblemen, analyser av möjligheterna att använda gällande miljölagstiftning och av ekonomiska förutsättningar och villkor för utvecklingsstöd till hållbara lösningar samt ett samlat program för behandlingen av miljö- och hushållningsfrågor i den regionala och lokala planeringen. Tydligare utgångspunkter för miljöhänsyn, kretsloppsanpassning och hushållning med mark och vatten behöver tas fram. Med utgångspunkt i de regionala miljöstrategierna, de nationella miljökvalitetsmålen och riksintressen, kan de utvecklingsmöjligheter och den potential för sysselsättning och tillväxt som ligger i resurshushållning och miljöanpassning tas till vara. I den regionalpolitiska propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62), framhåller regeringen att regionala miljö- och hushållningsprogram bör utgöra underlag i den regionala utvecklingsplaneringen. Länsstyrelsernas arbete med regionala miljöstrategier och med underlag för hushållningen med mark- och vattenresurserna ger utgångspunkter för arbetet med regionala miljö- och hushållningsprogram. Inriktningen bör vara att i samverkan med kommuner, statliga myndigheter och andra intressenter utveckla strategier för hänsynstagande till miljö- och hushållningsintressen för de områden i länet som har särskild betydelse ur miljö- och hushållningssynpunkt. Länsstyrelsernas arbete med samhällsplanering för ekologiskt hållbar utveckling berör främst sakområdena för naturvård och miljöskydd, planväsende, hushållning med naturresurser samt kulturmiljö. Som anförs i regeringens skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet bör , och i samverkan med länsstyrelserna, och berörda sektorsmyndigheter utarbeta en översikt över områden där behovet av regionala miljö- och hushållningsprogram är särskilt framträdande i ett riksperspektiv. 9.1.2 Hållbar utveckling av städer och bebyggelsemiljöer riktlinjer för hållbar utveckling Vid i om boende, bebyggelse och stadsutveckling (Habitat II) antogs den s.k. Habitatagendan. Agendan innefattar ett omfattande handlingsprogram för hållbar utveckling av städer och bebyggelsemiljöer och innehåller bl.a. mål och principer för hållbar markanvändning, miljömässigt hälsosamma och ändamålsenliga städer och boplatser, hållbar energianvändning, hållbara transport- och kommunikationssystem, vård och upprustning av det fysiska kulturarvet samt katastrofberedskap och återuppbyggnad. För att värna den globala miljön och förbättra människors livssituation i städer, samhällen och byar åtog sig de deltagande länderna att verka för hållbara mönster för produktion, konsumtion, transporter och bebyggelseutveckling.