prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — I det lagförslag som remitterades till Lagrådet föreslogs att det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att ersättning vid vattenskyddsområden inte utgår för sådan begränsning i rätten att förfoga över fastighet som följer av aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § eller motsvarande bestämmelse i annan lag, exempelvis 5 § miljöskyddslagen (prop. 1981/82:130, s. 249). Lagrådet ansåg emellertid att en sådan bestämmelse var onödig (a. prop. s. 362). Att ersättning inte skall utgå i sådana fall torde, enligt Lagrådet, gälla utan att uttrycklig föreskrift meddelas om detta. I slutprotokollet godtogs Lagrådets anmärkning. sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även nyupptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande regler. Det resonemang om lagenlighet som förts har knutits till uttrycket pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket "avsevärt försvåras" betyder det att en markanvändningen aldrig kan anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighetsägaren skall följa en hänsynsregel. Den begränsning av rätten till ersättning som diskuteras får i första hand betydelse vid ingripanden mot icke tillståndsgivna verksamheter. Vid tillståndsgiven verksamhet innebär ofta bestämmelserna om tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet. Tillståndet ger alltså en viss trygghet. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen. Ett tillstånd ger dock inte trygghet i all framtid. Tillstånd kan av miljö- och säkerhetsskäl tidsbegränsas. Användandet av tidsbegränsade tillstånd kommer att bli vanligare enligt , bl.a. med hänsyn till vad som gäller på EG-rättens område. En verksamhetsutövare med ett tidsbegränsat tillstånd kan givetvis inte få ersättning om nytt tillstånd vägras av de skäl som föranlett tidsbegränsningen. För icke tidsbegränsade tillstånd finns normalt bestämmelser om att tillstånden kan återkallas och att villkoren kan omprövas. Inte heller i sådana fall skall ersättning utgå. Detta hänger samman med att tillståndet bygger på förutsättningen att ytterligare krav kan ställas vid ett framtida omprövningsförfarande. Tillståndet innehåller alltså en begränsning. När det återkallas grundas detta på att verksamheten inte längre bör vara tillåten, eftersom den inte uppfyller gällande regler. När ytterligare eller ändrade villkor meddelas grundas dessa normalt på de hänsynskrav som gäller. ingripande sker alltså på den grunden att verksamheten strider mot gällande hänsynsregler och en förutsättning i tillståndet är att sådana ingripanden får ske. Av principen att ersättning förutsätter att markanvändningen är lagenlig följer att ersättning inte heller skall utgå i dessa fall. Kravet på lagenlighet betyder också att det allmänna utan ersättningsskyldighet kan ingripa mot en verksamhet som bedrivs utan erforderligt tillstånd. Detsamma gäller ingripande mot en verksamhet som bedrivs i strid med givet tillstånd. Om det allmänna i ett sådant fall förbjuder fortsatt verksamhet skall tillståndshavaren naturligtvis inte med framgång kunna hävda att förbudet är en sådan inskränkning som berättigar till ersättning. Skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark En omdiskuterad fråga är om skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark är att anse som pågående eller ändrad markanvändning. Frågan har betydelse för om ersättning skall utgå exempelvis när planteringen förbjuds med stöd av nuvarande 20 § naturvårdslagen. har hänvisat till växlande praxis och påtalat att rådande osäkerhet beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning är otillfredsställande. Enligt tillkännagivanden (1993/94:JoU 9, rskr. 1993/94:87 och 1994/95:KU30 jämte JoU3y, rskr. 1994/95:370) bör regeringen återkomma till med ett klarläggande för att åstadkomma önskvärd enhetlighet i rättstillämpningen. När det gäller skogsplantering på jordbruksmark finner regeringen för sin del att vad som redovisats beträffande pågående markanvändning alltjämt bör vara vägledande för vad som skall avses med detta uttryck. Vad som skiljer skogsbruk från jordbruk är främst de långa omloppstiderna inom den förstnämnda brukningsformen. Skogsbruk bedrivs också med utgångspunkten att brukningsmetoderna skall så långt som möjligt efterlikna skogsekosystemens naturliga processer. Dessa skillnader ger i sig så skilda förutsättningar för de två näringarna att de regleras genom olika lagstiftning. Myndighetsansvaret ligger också hos skilda sektorsmyndigheter. Respektive verksamhet skiljer sig åt även på andra sätt, exempelvis i fråga om användningen av gödsel och bekämpningsmedel. En uppenbar olikhet mellan näringarna är också deras påverkan på landskapsbilden. I sammanhanget kan också noteras att Regeringsrätten i ett fall som gällde fråga om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen mot plantering av björkskog på jordbruksmark har uttalat sig beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning (RÅ 1996 ref. 56). Regeringsrätten fann att det är mycket som talar för att en plantering av björkskog på tidigare inte skulle vara att anse som ett led i pågående markanvändning och att brukaren sannolikt inte skulle vara berättigad till ersättning om ett förbud mot skogsplantering skulle bli bestående. Regeringen konstaterar mot bakgrund av det som har sagts att skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som pågående markanvändning. Denna bedömning stämmer också överens med miljöbalksförslag som i den delen inte föranledde någon erinran från av Lagrådet, jfr prop. 1994/95:10 s. 255. Beträffande energiskogsodling, som förekommer i , gör regeringen följande bedömning. Erfarenheten visar att energiskog, främst snabbväxande pil och andra videarter (Salix), växer bäst på god jordbruksmark och att odlingsgränsen går vid . Bestånden anläggs genom plantering av omkring 20 000 sticklingar (stambitar) per hektar. Gödsel används i stor omfattning. Efter tre till sker skörd. Bestånden är då sex . Stubbarna skjuter därefter nya skott. Man räknar med att en plantering ger ett tiotal skördar och att nyplantering behöver ske efter 20 . Vid sin bedömning har hänvisat till motivuttalanden om vad som är pågående eller ändrad markanvändning samt strukit under att stor vikt bör fästas vid den jordbrukspolitik som förs . Utredningen har vidare pekat på ett uttalande i prop. 1986/87:122 där dåvarande jordbruksministern förklarat att energiskogsodling bör betraktas som en jordbruksgröda (a. prop. s. 30). Slutligen har utredningen hänvisat till att energiskog i EG:s jordbrukspolitik betraktas som en jordbruksgröda och att energiskogsodling berättigar till jordbruksstöd. Regeringen konstaterar liksom utredningen att tiden mellan skördarna normalt blir längre vid odling av energiskog än i traditionellt jordbruk. Omloppstiden är ändå så pass kort att likheten med traditionellt jordbruk är betydligt större än med traditionellt skogsbruk. Regeringen anser således att övervägande skäl talar för att betrakta odling av energiskog som jordbruk. Det betyder att en övergång från exempelvis livsmedelsproduktion till energiskogsodling skall ses som en åtgärd i en pågående markanvändning. tillkännagivande beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning får härmed anses vara besvarad. En annan fråga som bl.a. remissvaren ger anledning att diskutera är om det kan betraktas som pågående markanvändning att starta en husbe- hovstäkt. I tidigare avsnitt har redogjorts för den tillståndsplikt som gäller för täkter . I konsekvens med uttalandet att en åtgärd som fordrar tillstånd normalt innebär ändrad markanvändning betalas inte ersättning vid vägrat tillstånd till täkt. Som motiv för att avskaffa statens ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet angavs att det stämmer mindre väl med rättsuppfattningen att markägaren skall kunna få ersättning för att han inte får använda sin egendom på ett sätt som är till skada för andra människor och samhället i dess helhet (prop. 1973:101, s. 26 f). I gällande rätt är s.k. husbehovstäkter inte tillståndspliktiga. Som framgår av avsnitt 4.17.1 kommer att ge möjlighet att införa tillståndsplikt även för sådana täkter. Frågan uppkommer då om ersättning skall betalas till den fastighetsägare som vägras tillstånd. Svaret är beroende av om det är pågående eller ändrad markanvändning att starta en husbehovstäkt. Tillståndsplikt är alltså en presumtion för att ett förfarande utgör ändrad markanvändning. Redan på grund av detta uttalande talar mycket för att det inte är pågående markanvändning att öppna en husbehovstäkt. Till detta skall läggas att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt. En verksamhet kan normalt inte kallas för pågående markanvändning om den har förekommit. Det förhållande att täkten är tillståndspliktig tillsammans med det faktum att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt leder alltså till slutsatsen att det är ändrad markanvändning att starta en täkt för husbehov. En redan öppnad husbehovstäkt inom ramen för t.ex. jordbruksverksamhet bör kunna betraktas som ett led i en pågående markanvändning om uttag sker kontinuerligt ur täkten. Om täkten utvidgas, och därvid t.ex. skogsmark tas i anspråk, bör utvidgningen dock kunna göras tillståndspliktig i enlighet med de riktlinjer som gäller för balkens regler i denna del. Uttrycken "avsevärt försvåras" och "berörd del av en fastighet" För att avgöra om pågående markanvändning avsevärt försvåras är det av betydelse att bestämma omfattningen av den enhet till vilken intrånget relateras. Även ett förhållandevis litet intrång kan, om det relateras enbart till det berörda området, anses avsevärt försvåra användningen av detta. Ställs däremot samma intrång i relation till ett större område, exempelvis den fastighet som berörs, är det tänkbart att intrånget inte anses vara avsevärt. har nämnts att denna fråga kom att behandlas i samband med införandet av . Intrånget skulle enligt ett tillägg av relateras till "berörd del" av fastigheten, dvs. ett mindre område . Förut hade huvudregeln varit att registerfastigheten skulle vara utgångspunkt. Beträffande uttrycket "berörd del" av en fastighet uttalade utskottet att den enhet med vilken skadan skall jämföras i fråga om skogsbruket bör vara en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd . Vad som utgör ett bestånd skulle därvid bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder (bet. 1986/87:BoU1, s. 150). I storskogsbruket kan detta innebära att mindre områden med avvikande skogsbestånd förs till angränsande bestånd. Det blir då inte fråga om att göra en strikt biologisk indelning. Inte heller för jordbrukets vidkommande borde enligt utskottet komma ifråga ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten. Med berörd del skall här istället närmast avses det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del (a. bet. s. 151). Sedan storleken på den berörda delen bestämts skall avgöras vilka intrång som får tålas utan ersättning, dvs. var den s.k. kvalifikationsgränsen går. Enligt lagtexten krävs att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Då skall skador genom andra liknande ingrepp på samma del av fastigheten beaktas enligt s.k. ackumuleringsregler i 27 a § naturvårdslagen och 19 kap. 7 § femte stycket vattenlagen. För att ersättning skall utgå krävs enligt motiven till lagstiftning att det är fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång. Departementschefen anförde att ett bagatellartat intrång inte bör grunda någon ersättningsrätt mot det allmänna (prop. 1972:111, bil. 2 s. 332 och 335). Innan uttrycket "inom berörd del av fastigheten" infördes utvecklade innebörden av vad som menas med avsevärt intrång i ett par fall som avsåg avverkningsförbud (NJA 1981 s. 351 I och II). Avgörandena är fortfarande av visst intresse. Domstolen uttalade att det avgörande var förhållandet till den ekonomiska bärkraften hos den enhet till vilken skadan relaterades och att skadan mätt i absoluta tal inte fick vara obetydlig. Betraktelsesättet skulle vara relativt och omständigheterna i det särskilda fallet avgörande. Något bestämt procenttal kunde därför inte fastställas generellt. I de behandlade fallen fann domstolen att gränsen gick . Vid lagstiftning anförde beträffande kvalifikationsgränsen att den grundläggande principen bör vara att skada för en fastighetsägare genom beslut av offentliga organ skall ersättas. Var och en fick dock enligt utskottet anses skyldig att ta en viss hänsyn till sin omgivning. Berörda markägare och rättighetshavare skulle vara skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Alla rådighetsinskränkningar kunde därför enligt utskottet inte kompenseras. Utskottet påpekade bl.a. att de skötselregler som gäller för jord- och skogsbruk innebär att markägare och rättighetshavare av hänsyn till allmänna natur- och miljövårdsintressen måste hålla skog och jordbruksmark i ett visst skick, utan att de för den skull kan göra anspråk på ersättning (bet. 1986/87:BoU1 s. 138). I samband med resonemanget ovan om lagenlig markanvändning har detta setts som en begränsning av uttrycket pågående markanvändning. I samma lagstiftningsärende hade Lagrådet funnit att en kvalifikationsgräns om inte kunde vara oförenlig med vad som i tidigare lagstiftning och praxis ansetts godtagbart (prop. 1985/86:1, bil., s. 217 f). ville dock inte ange någon fast procentsats, men uttalade att inom berörd del av fastigheten får anses vara den högsta nivå av intrång som i något fall behöver accepteras utan att ersättning betalas. Denna gräns skulle gälla om den berörda delen representerar ett i pengar litet belopp. Utskottet uttalade vidare att om den berörda delen representerar ett högt värde, är det en i relativa tal väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kunde enligt utskottet aldrig vara bagatellartat. Det relativa betraktelsesättet sades innebära att ersättningströskeln i absoluta belopp låg högre för ett skogsbolag än för en liten skogsägare (bet. 1986/87:BoU1, s. 150). Från rättstillämpningen kan nämnas några fall där en hovrätt har funnit att intrånget i absoluta tal inte fick överskrida penningvärde (Hovrättens för domar , DT 1003, och , DT 1001). Fallen gällde restriktioner för skogsavverkning i naturreservat. Det förhållandet att bedömningen skall göras med utgångspunkt i berörd del av fastigheten innebär att fastigheten "styckas" i mindre delar. Ersättning skall inte betalas för delar där kvalifikationsgränsen inte har nåtts. Det blir alltså fråga om att betala ersättning endast för sådana fastighetsdelar där pågående markanvändning avsevärt försvåras. Såsom regeringen har konstaterat är områdesskydd viktigt i arbetet med att bevara biologisk mångfald. Genom att avsätta områden till nationalparker, naturreservat och biotopskyddsområden kan alla former av natur- och kulturlandskap skyddas. Betydligt fler områden behöver skyddas än som sker . Flera naturtyper är allvarligt hotade och skador som är omöjliga att reparera kan uppstå om inte skyddsåtgärder vidtas. Möjligheten att åstadkomma ett gott skydd för olika landskapstyper och biotoper är till stor del en fråga om kostnader. Framför allt intrångsersättningar kan behöva betalas, men kostnader kan också uppkomma för vård av olika naturtyper. För att skapa utrymme för skydd är det viktigt att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan staten och den enskilde. En förutsättning för att intrångsersättning skall utgå är som påpekats att den s.k. kvalifikationsgränsen har överskridits, dvs. att markanvändningen "avsevärt försvåras". Ersättning skall då betalas för hela skadan, alltså även för den del av skadan som ligger under kvalifikationsgränsen. När kvalifikationsgränsen inte har uppnåtts skall däremot ersättning inte betalas. Skillnaden i ersättning kan bli omotiverat stor mellan ett fall som ligger strax under kvalifikationsgränsen och ett fall som ligger ovanför denna gräns. I olika sammanhang har framförts förslag om att den del av kostnaden som motsvarar intrång upp till kvalifikationsgränsen skall avräknas vid de intrång som är ersättningsgilla, se bl.a. propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226), propositionen om biologisk mångfald (prop. 1993/94:30) och senast förslag. Ersättningen skulle alltså minskas med ett belopp som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning. Remissyttrandena har överlag gett ett starkt stöd för en sådan förändring av ersättningsbestämmelserna. Regeringen anser nu att en sådan avräkningsregel skall införas. En sådan ordning överensstämmer med vad som i vissa situationer gäller enligt . Enligt 14 kap. 8 § första stycket 1 och 2 i den lagen skall ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter få ersättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av bl.a. att bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en ny byggnad. Enligt paragrafens andra stycke krävs det för att ersättning skall utgå när byggnaden har förstörts genom annat än olyckshändelse att skadan är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall enligt 14 kap. 10 § andra stycket minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 14 kap. 8 § andra stycket skall tålas utan ersättning. Förelägganden enligt den s.k. samrådsparagrafen I avsnitt 4.17.2 anges att 20 § naturvårdslagen om samråd med skall inarbetas, med viss skärpning, i (12 kap. 6 §). Regeringen, eller kan enligt gällande rätt föreskriva att anmälan för samråd alltid skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag. Beträffande sådan verksamhet som avses i samrådsparagrafen får förelägga den som bedriver verksamheten att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt, får förbjuda verksamheten. föreligger enligt 26 § naturvårdslagen rätt till ersättning om förbud enligt samrådsparagrafen avsevärt försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Sådan rätt till ersättning föreligger däremot inte vid förelägganden. Regeringen finner, i likhet med , att denna skillnad i rätten till ersättning inte är motiverad. Därför föreslås att även förelägganden enligt samrådsparagrafen skall kunna ligga till grund för ersättningsanspråk. 4.33.2 Ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen Regeringens bedömning: 2 kap. 18 § regeringsformen ger inte anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i . Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: pekar på frågan om balkens förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) och menar att den frågan bör klarläggas innan slutlig ställning tas till miljöbalksförslaget. och , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , , i samt Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien har samma inställning. , , Kammarkollegiet, , och anger mer eller mindre specificerat i vilka avseenden förslaget till miljöbalk kan strida mot grundlagen. och uttrycker stor oro över att tolkningen av grundlagsparagrafen är oklar och framhåller att tillämpningen av är beroende av att frågan ut. Juridiska fakultetsstyrelsen, redovisar ingående överväganden om balkens förhållande till regeringsformen och föreslår bl.a. ändringar i grundlagen. framför liknande synpunkter. Enligt , måste 2 kap. 18 § RF ändras så att markägare inte skall kunna kräva ersättning om staten ingriper i syfte att hindra föroreningar och skada på den biologiska mångfalden. Även kommun anser att grundlagen bör ändras och att rätten till god miljö skrivs in. /, , , Skogsindustrierna, samt skogs- och markägarsidans organisationer i övrigt är av uppfattningen att ingripanden med stöd av balkens aktsamhetsregler skall ge markägaren rätt till ersättning vid pågående markanvändning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt vad som har anförts i föregående avsnitt inarbetas i ersättningsregler som i huvudsak motsvarar naturvårdslagens och vattenlagens regler om ersättning. Några sådana regler finns inte i de övriga lagar som smälts samman i , t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, och föreslås inte heller för balkens vidkommande i dessa avseenden. Följaktligen behålls i nuvarande regler och principer för ersättning till fastighetsägare för de fall då rådigheten över fastighetsägarens mark inskränks genom ingripande från det allmänna. Ersättning skall inte utgå, om ingripandet exempelvis avser att tillgodose syftet med ett miljöskyddsområde eller har betingats av andra starka miljö- eller hälsoskyddsskäl. Lagrådet har uttalat sin förståelse för att en sådan begränsning av ersättningsrätten alltjämt anses viktig och funnit att begränsningen också står i överensstämmelse med det riksdagsuttalande som har återgetts inledningsvis i redovisningen av regeringens skäl i föregående avsnitt (avsnitt 4.33.1). I samma avsnitt har nämnts att ändringen av 2 kap 18 § RF innebar bl.a. att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kom att framgå av regeringsformen. Rätten till ersättning behandlas nu i paragrafens andra stycke, som har följande lydelse. "Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag". Den nya lydelsen av grundlagsparagrafen har gett upphov till en rättsvetenskaplig debatt. Inom doktrinen har ifrågasatts om inte 2 kap. 18 § RF har fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning har utökats (, 1994 s. 920 ff, samme författare tidskrift 95:3 s. 345 ff och Grundlagen och fastighetsrätten, 1996). Mot denna tolkning har invänts bl.a. att det just vid tolkning av regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter finns särskild anledning att beakta förarbetena, av vilka framgår att någon ändring i rättsläget inte var avsedd (, 1996 s. 892 ff). Till stöd för den senare uppfattningen har också hävdats att de uttryck som förts in i grundlagsstadgandet förekommit endast i den s.k. plan- och marklagstiftningen och alltså inte i den lagstiftning som reglerar miljö-, hälso- och olycksskydd. En rimlig tolkning skulle då vara att dessa uttryck innebär att grundlagsstadgandet endast tar sikte på samma förhållanden som i befintlig lagstiftning (, Miljörättslig tidskrift 95:2 s. 155 ff). Debatten har också uppmärksammats av Lagrådet som funnit det oundvikligt att närmare granska om begränsning av ersättningsrätten är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket RF. Regeringen erinrar här om följande. Grundlagsändringen hade sitt ursprung i Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40). Betänkandet var ett resultat av en politisk kompromiss som omfattade ett antal frågor på grundlagsområdet. Beträffande ersättningsrätten framhöll kommittén att den förordade lösningen anslöt till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning gavs ett grundlagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till ersättning utvidgades i förhållande till vad som redan gällde (SOU 1993:40 del A s. 90 f och 235).