prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Det finns även direktiv för kvalitetskrav beträffande vatten. När det gäller dricksvatten är det dels direktiv (75/440/EEG) av om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna, dels direktivet (80/778/EEG) om kvaliteten på vatten avsett att använda som dricksvatten. Enligt ytvattentäktdirektivet 75/440 skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att se till att ytvatten uppfyller de krav på värden som fastställs enligt direktivets artikel 3. Enligt den artikeln skall för provtagningspunkter fastställas värden som skall gälla för ytvatten för parametrar enligt direktivets bilaga 2. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga än de som anges i bilagans spalt I, men medlemsstaterna skall sträva efter att tillämpa de strängare värden som finns i bilagans spalt G. Vidare skall medlemsstaterna utarbeta ett åtgärdsprogram för förbättring av ytvatten. I direktiven finns även regler om provtagning och mätning. Dessutom har rådet utfärdat ett särskilt direktiv (79/869/EEG) av om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenframställning i medlemsstaterna. För badvatten finns direktiv (76/160/EEG) av om kvaliteten på badvatten. Enligt direktivet skall medlemsstaterna för alla badplatser eller för varje enskild badplats fastställa de värden som skall gälla för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan till direktivet. Direktivet gäller enligt artikel 1 allt rinnande eller stillastående sötvatten och havsvatten, i vilket antingen bad uttryckligen är tillåtet eller inte förbjudet och traditionellt utövas av ett stort antal badare, det gäller dock inte vatten i simbassänger. Direktivet innehåller omfattande regler om provtagning. Det finns också två direktiv om kvalitet på fiskevatten, dels direktiv (78/659/EEG) av om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden, dels direktiv (79/923/EEG) av om kvalitetskrav på skaldjursvatten. Enligt sötvattenfiskedirektivet 78/659 skall medlemsstaterna välja ut de vattendrag de anser behöver skyddas eller förbättras i kvalitet. Vattendragen skall indelas i laxfiskvatten och karpfiskvatten, vilket är vatten även för gädda, abborre och ål. För dessa vattendrag skall enligt artikel 3 fastställas värden på parametrar som anges i direktivets bilaga 1. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga än de i bilagans kolumn I och skall i mesta möjliga mån iaktta värdena i kolumn G. Program skall fastställas för hur föroreningar skall bekämpas och hur de utvalda vattendragen efter urvalet uppfyller de gränsvärden som fastställts enligt artikel 3. Provtagningar skall göras, lägsta godkända frekvens anges i bilaga 1. Skaldjursvattendirektivet (79/923/EEG) är tillämpligt på kustvatten och bräckvatten som enligt vad som anges av medlemsstaterna behöver skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur (blötdjur som tillhör klasserna snäckor eller musslor) att leva och växa till i dessa vatten och på så sätt bidra till en hög kvalitet på sådana skaldjurs- produkter som direkt äts av människan. Direktivet innehåller liknande regler som fiskevattendirektivet. Även enligt skaldjursdirektivet skall enligt artikel 3 fastställas värden på parametrar som anges i en bilaga till direktivet. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga än de i bilagans kolumn I och staterna skall sträva efter att nå värdena i kolumn G. Program skall fastställas för att minska föroreningar och säkerställa att de angivna vattnen efter direktivets anmälan uppfyller de värden som fastställts enligt artikel 3 och kolumnerna G och I i bilagan. Vidare skall provtagning göras med vissa lägsta frekvenser som är fastställda i bilagan. Vidare bör nämnas direktiv (91/676/EEG) av om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. Medlemsstaterna skall för att uppnå en allmän skyddsnivå mot föroreningar utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed utifrån en bilaga till direktivet som kan tillämpas av jordbrukarna på frivillig basis. Medlemsstaterna skall vidare utifrån kriterier i en annan bilaga förteckna vatten som är förorenade och ange som känsliga områden alla områden från vilka avrinning sker till de förtecknade områdena. Om medlemsstaten upprättar och tillämpar åtgärdsprogram för att uppnå syftet med direktivet utifrån en tredje bilaga behöver känsliga områden inte anges. Ett stort antal av EG:s mer tekniska direktiv innehåller också kvalitetsmål och kan ses som en form av kvalitetsnormer för miljön. De kravnivåer avseende miljöskydd som innehåller är generellt sett uppfyllda genom den nuvarande svenska miljöpolitiken. Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljödirektiven som saknar motsvarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta lagstiftningskrav eller krav vars uppfyllande i förutsätter lagstiftning har ansetts kräva transformering till den svenska rättsordningen. I propositionen med anledning av (prop. 1992/93:60, bet. 1992/92:JoU10, rskr.1992/93:139) lämnade regeringen en redovisning av vilka EG-direktiv på miljöområdet som föranledde lagstiftningsåtgärder för genomförandet av . Ändringar för att tillgodose krav på miljökvalitetsnormer har som angetts tidigare gjorts i 14 a § hälsoskyddslagen. Regeringen fann då att den lagreglering som är direkt nödvändig till följd av direktiven är föreskrifter om mätverk- samheten och att denna reglering lämpligen borde ske genom tillägg i hälsoskyddslagen. Regeringen konstaterade vidare att även om regler om mätning av luftföroreningar införs med stöd av hälsoskyddslagen så är det genom olika administrativa förfaranden, dvs. en kombination av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk planering inklusive trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av planerna i form av förbud som en norm i praktiken kan iakttas. En kvalitetsnorm kan därför i första hand bli styrande för myndigheternas verksamhet och endast indirekt beröra medborgarna. Regeringen har i samband med medlemskapet i EES och EU ansett att det inte krävs några särskilda åtgärder för att i kunna minska halterna av luftföroreningar så att gränsvärden och vägledande värden i miljökvalitetsdirektiven inte överskrids. Även om direktiven alltså inte kräver åtgärder i form av lagstiftning för att minska luftföroreningar krävdes enligt och senare vårt medlemskap i att vi anpassar vår lagstiftning till de krav om miljökvalitetsnormer m.m. som finns i direktiven. Som redogjorts för har ytterligare lagstiftningsåtgärder vidtagits. Tilläggas bör att kommissionen har lämnat ett förslag på ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta direktiv (75/440/EEG) om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna, direktiv (79/869/EEG) om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricks- vattenframställning i medlemsstaterna, direktiv (78/659/EEG) om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden, direktiv (79/923/EEG) om kvalitetskrav på skaldjursvatten samt grundvattendirektivet (80/68/EEG). Det sistnämnda direktivet behandlas i avsnitt 4.14.2. Ramdirektivet, som planeras vara klart att anta för rådet , skall även ersätta rådets beslut 77/795/EEG av om ett gemensamt förfarande för utbyte av information om kvaliteten på sött ytvatten inom gemenskapen. Skälen för regeringens förslag: Genom de regler om miljökvalitets- normer som regeringen nu föreslår i kommer samtliga EG- direktiv om miljökvalitetsnormer att kunna genomföras. Miljöproblemen har ändrat karaktär. Skade- effekterna är mer storskaliga än tidigare och orsakssammanhangen mer komplicerade. De diffusa utsläppen från jordbruk, biltrafik m.m. har fått allt större betydelse. Även miljöförhållandena i andra länder påverkar vår egen situation i hög grad. Utöver den nuvarande individuella prövningen finns det därför behov av mer samordnade miljöinsatser och kostnadseffektiva lösningar. Det finns ett behov av att komplettera hänsynsreglerna i 2 kap. med normer som mer direkt avser miljötillståndet. Det är en förutsättning för att flera av de miljöpolitiska målen skall kunna följas upp. Ett miljöarbete som bygger på att mäta miljökvalitet stämmer bättre överens med sådana övergripande miljömål som är formulerade som kvalitetsmål. Ett sådant system bör också kunna skapa förutsättningar för en bättre styrning och prioritering av miljöinsatserna i landet och internationellt och ge underlag för strävandena att inom vissa områden samordna miljöinsatserna mot en maximal miljöeffekt. Allmänt kan sägas att det finns ett stort antal gräns- och riktvärden avseende vad som skall regleras i . Dessa har tagits fram efter olika principer. Det föreligger därför ett behov av samordning för att klarlägga vilken lägsta miljökvalitet som kan godtas utifrån vetenskapliga kriterier. Ett system med miljökvalitetsnormer bör kunna vara ett sätt att täcka detta behov. En prioritering av vilka normer som bör tas fram måste ske. När regeringen skall bestämma miljökvalitetsnormer bör det i första hand vara de krav på normer som uppställs i EG-direktiv som skall utgöra utgångspunkten. Denna fråga berörs också i författningskommentaren till 5 kap. 2 §. Med hänsyn till att miljökvalitetsnormer är någonting nytt och att normerna kan gälla stora områden, både flera kommuner och flera län eller hela landet, ges regeringen rätten att utfärda miljökvalitetsnormerna. I de fall EG-direktiv medför att en miljökvalitetsnorm måste föreskrivas, får dock regeringen överlåta till en myndighet att meddela i de fall de värden som skall föreskrivas helt överensstämmer med dem i rättsakten från EU. 4.10.2 Utformningen av miljökvalitetsnormer Regeringens förslag: Miljökvalitetsnormer skall vara föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens förslag. Utredningens förslag att en norm kan avse förekomst av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av miljötillståndet begränsas dock till vatten. Remissinstanserna: anser att tillämpningen på nytillkommande verksamheter inte föranleder problem men att tillämpningen på befintlig verksamhet starkt kan ifrågasättas. Även har liknande synpunkter och anser att ingripanden mot pågående verksamhet kan resultera i krav på ersättning. och anser att den praktiska tillämpningen måste förtydligas samt att större respekt måste visas för befintliga tillstånd. har liknande synpunkter samt anser vidare att 6 kap. 2 § 4 i betänkandet som innebär möjlighet att föreskriva om högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag eller delar av dem bör utgå ur balken. Även anser att sådana kvalitets- normer för vatten gällande för hela landet eller stora regioner inte är tillämpliga. i län ser dock med tillfreds- ställelse på att normerna föreslås omfatta även nivåer för vattenstånd och flöde i vattendrag. anser att det är utmärkt att det i betänkandet slås fast att miljökvalitetsnormer även kan användas för att bevara biologisk mångfald men anser vidare att förutsättningarna för biologisk mångfald inte ryms inom de fyra punkterna i 6 kap. 2 § i betänkandet. föreslår därför att det läggs till en femte punkt med innebörd att högsta eller lägsta förekomst i miljön av fysiska eller biologiska eller andra förutsättningar för biologisk mångfald skall kunna anges. i anser också att en norm bör kunna omfatta naturvärden eller olika aspekter på biologisk mångfald. LRF och motsätter sig att miljökvalitetsnormer för skydd av den biologiska mångfalden utfärdas. Ett flertal länsstyrelser, däribland de i och , har betonat att deras arbete med den regionala miljöstrategin, STRAM, kan utgöra ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet med miljökvalitetsnormer. kommun har haft samma synpunkt. anser att lagförslaget inte medger användning av de effektkriterier som forskningen kan komma med och att förslaget därför inte ligger i linje med utvecklingsarbetet inom framför allt Oslo- och Pariskommissionerna. vid univer- sitet är kritisk och anser att en allvarlig brist är att utländska erfarenheter inte analyserats samt att det är oklart vilken rättsverkan miljökvalitetsnormer har och hur de skall genomföras. Skälen för regeringens förslag: Lägsta godtagbara miljökvalitet kan fastställas enligt två olika principer. Vad som skall anses vara godtagbar miljökvalitet kan enligt ett synsätt grundas på enbart kunskaper om vad människan och naturen kan anses tåla i fråga om störningar av olika slag. Alternativt kan de tekniska och ekonomiska förutsättningarna vägas in redan i samband med att godtagbar miljökvalitet fastställs. I båda fallen måste dock en bedömning av vad som kan anses vara godtagbart göras. Regeringens bedömning är att en godtagbar miljökvalitet bör, som föreslagit, fastställas enbart enligt det första alternativet, dvs. utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Då ges klar information om de faktiska miljöriskerna och det skapas incitament för ett fortsatt miljöförbättringsarbete i . Tekniska och ekonomiska förhållanden kan däremot sedan ha betydelse för vilka åtgärder som kan och bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen då dessa åtgärder bör vara så kostnadseffektiva som möjligt. Bedömningen av vad som kan anses utgöra godtagbar miljökvalitet måste givetvis ske med största omsorg. Vad gäller hälsoskydd måste en särskilt betryggande säkerhetsmarginal tillämpas. I de fall det finns skäl att fastställa lägsta godtagbara miljökvalitet skall föreskrifter i vilka denna anges meddelas och dessa skall vara styrande. I de fall det finns skäl att fastställa miljökvalitetsmål även då det inte finns förutsättningar för att meddela en miljökvalitetsnorm, bör detta ske i form av riktlinjer. Sådana riktlinjer bör därför inte regleras i samband med regleringen av miljökvalitetsnormer. Som tidigare nämnts finns ett stort antal sådana riktlinjer framtagna. En miljökvalitetsnorm skall avse ett visst geografiskt område eller hela landet. Området den omfattar kan alltså vara av mycket olika storlek. kan omfatta exempelvis ett vattendrag, en del av en kommun eller hela kommunen, flera kommuner eller flera län. kan även omfatta vissa typer av områden. Som flera remissinstanser bl.a. och har berört, kan de givetvis även gälla förorenade områden. Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. föreslår i sitt remissvar att orden "av betydelse" skall strykas eftersom det enligt verket innebär att påverkan på känsliga grupper av människor accepteras. Detta är dock en missuppfattning av förslaget. Förslaget innebär för det första att det för människor räcker med olägenheter av betydelse medan det för miljön och naturen krävs påtagliga olägenheter. Alltså krävs det lägre föroreningsnivåer eller störningsnivåer för människor än för miljön och naturen. Dessutom är avsikten, vilket även angetts i författningskommentaren, att när miljökvalitetsnormer fastställs skall beaktas vad den känsligaste delen av befolkningen samt de mest känsliga ekosystemen kan utsättas för. Miljökvalitetsnormer får avse högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter och biotekniska organismer, som inte får överskridas eller underskridas efter en viss tidpunkt. Normer kan även avse högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan miljöstörning som inte får överskridas. skriver i sitt remissvar att utsläppsvillkor uttryckta som koncentrationer eller mängd per tidsenhet är trubbiga instrument som inte säger något om effekterna i miljön. anser att en styrning genom effekttermer skulle göra det möjligt att bättre skydda miljön men att det i praktiken ännu stöter på stora svårigheter, då sambandet mellan dos och effekt inte är särskilt väl kända. När det gäller farhågor att lagförslaget inte medger användning av de effektkriterier som forskningen kan komma med och att förslaget därför inte ligger i linje med utvecklingsarbetet inom framför allt Oslo- och Paris- kommissionerna, vill regeringen understryka att miljökvalitetsnormer inte är utsläppsvillkor uttryckta som koncentrationer eller mängd per tidsenhet. Normerna skall inte reglera vad som är tillåtet att släppa ut, dvs. utsläppsmängder utan ange den miljökvalitet som skall finnas, den högsta mängd eller belastning som får förekomma i miljön uttryckt exempelvis som högsta eller lägsta förekomst av en viss kemisk produkt. En norm skall som angetts tidigare bestämmas utifrån vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Detta kan sedan i sin tur innebära att utsläppen i det område som avser måste begränsas på olika sätt för att se till att inte överträds. Då bör givetvis hänsyn tas till vilka effekter olika utsläpp har på belastningen och hur dessa påverkar möjligheterna att uppnå den miljökvalitetsnorm som har bestämts. Även nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem eller vattendrag föreslås kunna anges i normer. Denna sista punkt bygger ursprungligen på ett förslag från i följdlagstiftningsbetänkandet Följdlagstiftning till (SOU 1994:96) och som omarbetat något. anser att möjligheten att föreskriva om sådana normer bör utgå ur balken, eftersom i efterhand utfärdade miljökvalitetsnormer kan komma att spoliera de vattendomar som gäller i vattensystem. skriver att sådana normer i och för sig kan ha betydelse för vattnets kvalitet, men kan också kräva radikala ingrepp i naturen för att uppnås. Verket anser att de av utredningen aktualiserade problemen med bevattningsuttag är mycket lokalt betingade och att sådana normer gällande för hela landet eller stora regioner därför inte är tillämpliga. i län ser dock med tillfredsställelse på att normerna föreslås omfatta även nivåer för vattenstånd och flöde i vattendrag. anser att en tillämpning i detta avseende bör kunna ersätta en stor del av tillståndsprövningen av bevattningsuttag och bör kunna underlätta tillsynen av sådana samt att bestämmelsen bör kompletteras med möjlighet att ange nivån för grundvattenstånd. anfört bör inte föranleda att bestämmelsen utgår eftersom en miljökvalitetsnorm inte automatiskt tar över meddelade tillstånd. Däremot kan en norm medföra att tillstånden måste omprövas. Inte heller vad anfört utgör skäl att låta bestämmelsen utgå eftersom de normer som här kan bli aktuella troligtvis kommer att omfatta enskilda vattendrag eller mindre områden. Det pågår som tidigare nämnts ett arbete inom EU med att ta fram ett ramdirektiv för vattenresurser. Detta kommer enligt det förslag från kommissionen som föreligger att omfatta såväl ytvatten som grundvatten och direktivet är avsett att främja en hållbar utveckling både när det gäller kvalitet och kvantitet beträffande vatten. Därför är det lämpligt att i enlighet med i län förslag utöka bestäm- melsen till att även omfatta nivån för grundvattenstånd. Det saknas normalt skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids. Miljökvalitetsnormer skall dock alltid meddelas om det krävs för att internationella förpliktelser skall uppfyllas. När regeringen skall bestämma miljökvalitetsnormer bör det som angetts tidigare i första hand vara de krav på normer som uppställs i EG- direktiv som skall utgöra utgångspunkten. Vidare bör bl.a. de mätresultat och andra data som den nationella och regionala miljöövervakningen regelbundet tar fram om miljötillståndet i landet utgöra en viktig del av beslutsunderlaget. Dessutom bör som ett flertal länsstyrelser har betonat, däribland de i och , länsstyrelsernas arbete med den samlade regionala miljöstrategin (STRAM) kunna utgöra ett underlag för arbetet med miljökvalitetsnormer. Innan en norm utfärdas som inte föranleds av ett EG-direktiv bör en konsekvensanalys göras. En sådan analys bör avse både vad en norm skulle medföra för samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för verksamhetsutövare samt vad konsekvenserna skulle bli om någon norm inte utfärdades. Då bör givetvis även analyseras om andra åtgärder än utfärdande av en norm kan vidtas som är tillräckliga för att komma till rätta med den förorenings- eller störningssituation som föreligger. I samband med att en norm utfärdas bör även göras en särskild beräkning av de kostnader som kan antas uppkomma med anledning av åtgärder som är nödvändiga för att skall kunna iakttas. En miljökvalitetsnorm bör rikta sig mot myndigheter och kommuner och skall vara bindande såtillvida att kommunerna och myndigheterna är skyldiga att i sin prövning av tillåtlighets-, tillstånds- och anmälnings- ärenden samt dispenser och godkännanden säkerställa att uppfylls. Detta gäller även vid tillsyn och andra åtgärder. Tillsynsmyndigheterna skall se till att verksamheter inte bedrivs så att de medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Kommuner och myndigheter skall även iaktta normer vid planering och planläggning. Föreskrifterna om miljökvalitetsnormer bör förutom utifrån kraven i EG-rättsakter bestämmas utifrån det miljötillstånd och den miljökvalitet som eftersträvas och som har ställts upp t.ex. av . Miljökvalitetsnormer skall kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida. Om de fastläggs utifrån den princip som här förordats saknas anledning att tillämpa olika miljökvalitetsnormer vid prövningen av befintliga och nya verksamheter. För att lösa de storregionala och globala miljöproblemen krävs internationella åtgärder. Om har normer för miljökvalitet och dessa överskrids eller inte kan uppnås på grund av föroreningar som kommer från andra länder kan detta utgöra ett argument för gemensamt genomförande av olika miljöåtgärder och användas vid förhandlingar för att påverka den internationella miljöpolitiken inom EU och i andra internationella sammanhang. De direktiv om miljökvalitet som tagits fram inom EU, och som i första hand avser skyddet av hälsan, verkar i viss mån ha anpassats till tekniska och ekonomiska förhållanden. Direktiven om miljökvalitet har emellertid karaktären av minimiregler och kan därför, även efter vårt medlemskap i , fastställa strängare värden om det finns skäl för det. Detta framgår också numera av 14 a § andra stycket hälsoskyddslagen beträffande gränsvärden för luftföroreningar. Miljökvalitetsnormer knutna till naturen och den biologiska mångfalden föreslog även att det i en norm skulle kunna anges högsta eller lägsta förekomst i mark, vatten, luft eller naturen i övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön. En sådan organism skulle alltså fungera som en indikator på tillståndet i miljön. En bedömning av miljökvaliteten skulle då kunna ske genom att mäta ekosystemens sammansättning, t.ex. förekomsten av arter eller deras individantal samt olika förändringar i systemet. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om miljökvalitetsnormer avsedda för att skydda den biologiska mångfalden.