prop · GL03173 · 1998-01-01 00:00:00 — Den omständigheten att återvändarstöd kan komma i fråga både för insatser i och för insatser i en mottagningsstruktur i det land till vilket utlänningen återvänder bidrar till att systerorganisationerna kunde få en roll även vid återintegrationsarbetet. Utredningen förde en diskussion om eventuell samverkan med frivilligorganisationerna inom detta område och om en sådan samverkan skulle kunna omfatta ekonomiskt stöd. Utredningen angav att ett sådant ekonomiskt stöd i huvudsak kunde utformas på två olika sätt. Antingen skulle stöd kunna betalas ut till frivilligorganisationer med utgångspunkt i deras faktiska kostnader. Alternativet vore ett mer generellt stöd och då antingen till olika frivilligorganisationer eller till ett samverkansorgan, om en sådan ordning kommer till stånd. Utredningen påpekade dock att frågan om det över huvud taget är möjligt eller lämpligt med sådant stöd till annat än ett samverkansorgan bör penetreras närmare. Flera remissinstanser uttrycker en viss tveksamhet ifråga om samverkan med de verkställande myndigheterna. En sådan samverkan skulle kunna påverka de asylsökandes syn på frivilligorganisationerna i negativ riktning. Detta gäller delvis om frivilligorganisationerna skulle ta emot ekonomiskt stöd och därmed riskera att hamna i beroendeställning. En tveksamhet har också kommit till uttryck från några organisationer när det gäller att ta emot ekonomiskt stöd för medverkan i återvändandeverksamhet. Regeringens bedömning är därför att det inte finns underlag för att föreslå en mer fast samverkan med frivilligorganisationerna. Tveksamhet har också framförts beträffande utredningens förslag om att frivilligorganisationerna kunde motivera till ett ökat självmant återvändande genom att följa med som ledsagare på utresan. En sådan ordning skulle enligt utredningen minska behovet av eskorterande personal från myndigheterna. Den återvändande skulle kunna uppleva resan som mer värdig och medföljande från frivilligorganisationer kunde under resans gång stötta och ge råd till den återvändande. Frivilligorganisationer har ibland en systerorganisation eller en samarbetsorganisation i ankomstlandet, vilken också kan ge den återvändande stöd efter ankomsten. Utredningen anförde att ett sådant samarbete skulle vara till fördel utifrån humanitära utgångspunkter. Med ledning av flertalet remissyttrandena är det dock tveksamt om frivilligorganisationer skulle medverka som beledsagare vid utresor. Regeringens bedömning är därför att tillsammans med frivilligorganisationerna bör undersöka formerna för en eventuell samverkan i återvändandefrågan. I den mån dessa kontakter mynnar ut i ett förslag som omfattar stöd till frivilligorganisationerna för återvändandeprojekt bör formerna för ett sådant stöd kunna regleras i samband med att regeringens löpande uppföljning och styrning av invandrarverkets verksamhet. bör i detta avseende fungera som ett samverkansorgan dit frivilligorganisationer kan vända sig med förslag till konkreta insatser. Bland de internationella organisationerna är det främst IOM som men särskilt har profilerat sig i arbetet med att ge stöd och hjälp åt återvändande. IOM har av ett växande antal stater fått i uppdrag att utforma återvändandeprogram med avsikten att underlätta ett självmant återvändande. IOM skulle vara en tänkbar samarbetspartner till i dess återvändandearbete både av humanitära skäl och av kostnadsskäl. IOM:s medverkan vid återvändande av personer som avvisas eller utvisas bör kunna bidra till att öka graden av frivillighet vid återvändandet. Andra länders erfarenheter har visat att asylsökande och andra som nekas uppehållstillstånd hyser ett förtroende för IOM och till organisationens insatser. Då IOM:s uttryckliga princip är att inte använda några som helst tvångsmedel, kan organisationens medverkan vara av vikt i strävandena att göra återvändandet mer humant och värdigt. Insatser för att underlätta ett självmant återvändande bör, om så behövs, kunna göras under utlänningens vistelse här i landet, under resan från och i vissa fall även efter ankomsten till hemlandet. Av humanitära skäl är det i vissa fall viktigt att kunna följa upp situationen för de personer som återvänder till sitt ursprungsland. Uppföljning av de återvändandes situation efter hemkomsten kan göras dels i samband med utbetalning av eventuellt återintegrationsstöd, dels då återvändare deltar i återintegrationsprogram. Vad gäller kostnadsaspekten innebär IOM:s omfattande verksamhet inom detta område förmånliga rabatter vid utresor. Ett samarbete kan därför minska de totala kostnaderna för transporter. Det kan nämnas att IOM ofta kan få halva priset i rabatt på ordinarie flygpriser hos ett stort antal flygbolag. Till flertalet destinationer kan IOM ordna med resor till ett lägre pris än vad som erbjuds av den resebyrå som Transporttjänsten samarbetar med. Kostnaderna kan också minskas i den mån personer som skall avvisas eller utvisas återvänder på ett tidigare stadium. Det har också visat sig att behovet av eskort, som står för en icke oväsentlig del av kostnaderna för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, kan minska när IOM medverkar vid återvändandet. Eventuella samarbetsavtal med IOM bör ges en flexibel form så att de kan tillgodose skilda förutsättningar och behov som de återvändande till olika länder kan ha. Återvändande till vissa länder skulle t.ex. kunna kräva omfattande insatser för återuppbyggnad. Vid återvändande till andra länder kan andra behov vara mer aktuella, t.ex. vissa förberedande insatser. Det behöver således inte vara fråga om ett avtal utan snarare om olika avtal för olika grupper av återvändande. Det är viktigt att notera att de personer som skall avvisas eller utvisas, förutom i några få fall med större medborgarskapsgrupper, härrör från en lång rad olika länder. Att etablera särskilda program i länder till vilka endast ett fåtal återvänder kan bli mindre relevant och i sådana fall bör insatserna snarare inriktas på stöd inför återvändandet. Jämte stöd för att underlätta återkomsten för den som återvänder bör stöd i motsvarande grad också kunna gå till de bofasta i det område där återvändande bosätter sig. Erfarenheterna från andra länder och från internationella organisationers stödverksamhet visar att detta kan vara en förutsättning för en god ekonomisk och social återintegration. Stöd till återintegration efter återvändandet kan också utformas i samarbete med andra internationella organisationer än IOM. I de länder där IOM inte finns etablerad men där andra internationella organisationer är verksamma med relevanta former av stöd och program, kan det vara mer aktuellt att samarbeta med dessa existerande strukturer snarare än att starta program via IOM. Detta måste avgöras från fall till fall. kan de förberedande insatserna innan utresan från som t.ex. information, rådgivning och även transporter, ske i samarbete med IOM. I sammanhanget bör också framhållas att det är angeläget att svenska frivilligorganisationer deltar i samarbetet med IOM. De åtgärder som ingår i integrerade åtgärdsprogram bör utformas så att stödet till återvändande uppfattas som ett positivt inslag i deras kontakt med . Information eller rådgivning om möjligheten att få visst ekonomiskt stöd vid ett återvändande bör ges på ett balanserat och humanitärt sätt där detta ingår i generella upplysningar om utsikterna för att erhålla skydd eller uppehållstillstånd. Denna information eller rådgivning får aldrig utformas så att det uppfattas som en negativ påtryckning gentemot dem som söker skydd. 9 Organisation och ekonomiska konsekvenser 9.1 Utresor Regeringens bedömning: I de fall den avvisade eller utvisade väljer att medverka vid verkställigheten och självmant lämnar landet bör arrangera resorna utifrån de individuella behov den enskilde utlänningen kan ha och på det för staten, från ekonomisk synpunkt, mest fördelaktiga sättet. I ärenden som har lämnat över till en polismyndighet bör utresorna även fortsättningsvis organiseras av Kriminalvårdens transporttjänst. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens i de fall tvångsmedel tillgrips. Utredningen har föreslagit att Kriminalvårdens transporttjänst även skall organisera resorna i övriga fall. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna inklusive , , och Kriminal- vårdsstyrelsen instämmer i utredningens bedömning. anför dock att verket förutsätter att det skall kunna göra egna beställningar hos Transporttjänsten och inte behöva gå via polismyndigheten samt att medlen för resorna bör ligga hos och inte hos Transporttjänsten. JO, och är kritiska. JO:s invändning hänger samman med att han inte anser att tre myndigheter bör vara inblandade i samma verkställighetsärende och att lösningen därför bör vara endera att verkställighetsansvaret ligger kvar hos polisen eller att verksamheten med utrikestransporter flyttas över till . och Kammarrätten i har inga invändningar mot förslaget. Länsrätten i har endast goda erfarenheter av den verksamhet som bedrivs av Kriminalvårdens transporttjänst och delar uppfattningen att verksamheten med utrikestransporter inte bör flyttas över till . Statskontoret tillstyrker att Kriminalvårdens transporttjänst bör ansvara för och verkställa utrikestransporter. betonar värdet av att frågorna bara behandlas av en myndighet medan FARR tar avstånd från att en myndighet som förknippas med kriminella skall transportera avvisade asylsökande. LO stödjer till fullo utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Kriminalvårdens transporttjänst planerar och utför längre inrikestransporter och utrikestransporter åt bl.a. Kriminalvården och Polisen. är chefsmyndighet för transporttjänsten. Transporttjänsten utför alla praktiska åtgärder i samband med att avvisade och utvisade utlänningar reser ut ur . Detta sker på uppdrag av ansvarig polismyndighet, som också avgör om resenären skall färdas med eller utan eskort. avgör själv om eskorteringen skall genomföras av kriminalvårdens eller polisens personal. Regeringen delar utredningens uppfattning att denna ordning fungerat väl och att den inte bör ändras i de fall där tvångsåtgärder blir aktuella och Polisen därför skall ansvara för att avvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställs. Till skillnad mot utredningen anser regeringen emellertid att i de fall utlänningen självmant lämnar landet, bör de praktiska åtgärderna mycket väl kunna omhänderhas av . I dessa fall finns inte kopplingen till de kunskaper om att transportera människor i tvångssituationer som kriminalvården av naturliga skäl har. Tvärtom framstår här ett klart samband mellan tidigare kontakter med den enskilde som den viktigaste grunden för att utresan och återvändandet skall kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt. Detta, kopplat till erfarenheter av återvandring och kunskaper om de aktuella förhållandena i destinationslandet, gör att verket bör ges uppdraget att i dessa fall planera och arrangera utresorna. Utgångspunkten skall därvid vara de individuella behov den enskilde utlänningen kan ha och på det för staten, från ekonomisk synpunkt, mest fördelaktiga sättet. Som framgår av avsnitt 8.3 kan IOM vara en lämplig samarbetspartner i dessa sammanhang. bör emellertid även ges möjlighet att finna andra lösningar. Ett med Transporttjänsten gemensamt upphandlingsförfarande för resebyråtjänster bör därvid inte uteslutas. Det bör här betonas vikten av att reseplaneringen görs i samråd med den berörde utlänningen. 9.2 Ekonomiska konsekvenser Enligt regeringens förslag kommer att utföra en stor del av det arbete av planerande och administrativ karaktär som polisen sköter. Medel bör därför föras över från anslaget för polisorganisationen till anslaget för . med den nya ansvarsfördelningen bör föras över. Året därpå bör ytterligare föras över. Regeringens förslag innebär emellertid att Polisen kommer att behålla ansvaret för att verkställa avvisningsbeslut, som fattats av polismyndighet liksom verkställighet av utvisningar efter dom eller beslut av domstol på grund av brott. kommer också att ha möjlighet att överlämna ärenden till Polisen enligt vad som föreslås i avsnitt 7. Polisen kommer således att även ha kostnader i samband med att utlänningar lämnar landet. De kostnader som Polisen har för denna verksamhet är svår att särskilja från kostnaderna för övrig verksamhet. Enligt regeringens uppfattning bör den omfördelning som här föreslås innebära att såväl som Polisen får sina kostnader för arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut väl täckta. Den nya ansvarsfördelningen medför att vissa samordningsvinster kan uppkomma genom att frågor som berör återvändande på ett bättre sätt än kan beaktas i handläggningen av ärenden rörande avvisning eller utvisning. Därvid skall allmänna kompetens i utlänningsärenden vägas in. Samordningsvinsterna kan beräknas uppgå till av det belopp som förs över till . Antalet personer som kan förväntas komma att lämna efter beslut om avvisning eller utvisning kan uppskattas till ca 5 300 . Av dessa kan 1 500 beräknas avse s.k. omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL. Av de fall där regeln om omedelbar verkställighet inte beräknas bli tillämpad, beräknas tvångsmedel tillgripas i omkring hälften av fallen. De åtgärder som föreslås bör innebära att behovet av tvångsmedel, försiktigt räknat, minskar till . Minskas behovet av tvångsåtgärder till det här beräknade, ger detta en kostnadsminskning på . Målet är att betydligt fler skall välja att lämna landet utan att tvångsåtgärder behöver tillgripas. Förändringsförslagen innebär minskade utgifter för utlänningars vistelse i . Enligt regeringens uppfattning är det i detta avseende som de egentliga utgiftsminskningarna kan uppkomma. Regeringen gör en försiktig uppskattning att vistelsetiden för varje person som självmant lämnar landet på grund av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut minskas . De minskade utgifterna beräknas uppgå till . Kostnaderna för det i avsnitt 8 föreslagna samarbetet med frivilligorganisationerna och IOM får uppgå till högst . Genomgående gäller att de olika återvändandeprogrammen måste bedömas som kostnadseffektiva med hänsyn till uppnådda resultat. Det bör slutligen understrykas att ett samarbete med IOM och med de svenska frivilligorganisationerna sannolikt skulle leda till att fler väljer att lämna självmant. Av de drygt 2 000 personer som uppskattningsvis kan komma att vara aktuella för de i avsnitt 8 beskrivna stödinsatserna uppskattar regeringen att kan komma att välja att utnyttja denna möjlighet. 9.3 Genomförande Den nya ansvarsfördelningen föreslås träda i kraft . De verkställighetsärenden som finns hos polismyndigheter före ikraft- trädandet bör dock handläggas enligt de gamla reglerna. 10 Författningskommentar För att åstadkomma en ny ansvarsfördelning mellan polismyndigheten och vad gäller verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut föreslås vissa ändringar i utlänningslagen (1989:529). Den föreslagna nya ordningen innebär att kommer att ha huvudansvaret för verkställighet av administrativa avlägsnandebeslut. föreslås ha ansvaret för verkställigheten av avvisning{beslut som meddelas av polismyndighet, utvisningsbeslut som meddelas av domstol, vissa avlägsnandebeslut som meddelas av regeringen eller samt för avvisnings- och utvisningsbeslut som är av sådant slag att anser att tvångsmedel kan komma att användas och där utlänningen håller sig undan. Den närmare bakgrunden till ändringarna behandlas i avsnitt 7. Ändringen i andra stycket föranleds av uppdelningen av verkställighetsansvaret mellan polismyndigheterna och enligt 8 kap. 11 §. Innebörden är att identitetshandlingar skall kunna tas om hand av den verkställande myndigheten, oavsett om denna är eller en polismyndighet. Att Invandrarverket vid behov kan begära polismyndighets biträde för att genomföra ett beslut enligt denna bestämmelse följer av 5 kap. 7 §. Paragrafen reglerar vilken myndighet som är handläggande myndighet och som därmed är behörig att fatta beslut om förvar eller uppsikt. Ändringarna i andra styckets a-punkter innebär till att börja med en anpassning till en förändring av ansvarsfördelningen mellan och polismyndigheterna som gäller från med innebörden att alla ansökningar om uppehållstillstånd skall göras hos . Uttrycket ärende som skall prövas av tar sikte på tre olika situationer där ett ärende kommer under verkets prövning. Dels kan ärendet anhängiggöras genom att en person ansöker om uppehållstillstånd, dels kan polismyndigheten lämna över ett avvisningsärende till verket med stöd av 4 kap. 4 § tredje stycket och slutligen kan ett av polismyndigheten meddelat avvisningsbeslut överklagas i enlighet med 7 kap. 2 §. Ansvarsfördelningen mellan och polismyndigheten vad gäller prövningen av ärenden om avvisning framgår av det förstnämnda lagrummet. Övriga ändringar utgörs av anpassningar till de ändringar som föreslås beträffande verkställighetsansvaret. I paragrafen anges vilka myndigheter som skall se till att beslut om avvisning eller utvisning verkställs. I första stycket anges att har det primära ansvaret för verkställigheten av administrativa avlägsnandebeslut. Andra stycket fastställer polismyndig- hetens ansvarsområde. Där framgår att polismyndigheten alltid ansvarar för verkställigheten av en polismyndighets beslut om avvisning samt för verkställigheten av dom eller beslut om utvisning, som meddelats av domstol med stöd av 4 kap. 7 §. Slutligen ges regeringen och rätt att lämna över beslut i s.k. säkerhetsärenden, dvs. ärenden där Säkerhetspolisen har avstyrkt att uppehållstillstånd beviljas, till polismyndighet för verkställighet. Om ett av polismyndighet fattat avvisningsbeslut överklagas till , övergår ansvaret för verkställigheten först när fattat beslut i det överklagade avvisningsärendet. Att Invandrarverket under vissa förutsättningar kan lämna över ett verkställighetsärende till polismyndigheten enligt den nya bestämmelsen i 8 kap. 17 § lämnas det en upplysning om i det tredje stycket. Att äldre föreskrifter alltjämt gäller för beslut som lämnats till polismyndigheten före ikraftträdandet framgår av punkt 2 i övergångs- bestämmelsen. Ändringen avser tredje stycket och föranleds av förslaget att verkställighetsansvaret skall delas mellan polismyndigheterna och . I praktiken kan det antas att polismyndigheten oftast kommer att vara ansvarig för verkställigheten i de fall som avses i lagrummet eftersom förutsättningar för ett överlämnande enligt den nya bestämmelsen i 8 kap. 17 § torde vara för handen i flertalet fall. Ändringen avser första stycket och föranleds av förslaget att verkställighetsansvaret skall delas mellan polismyndigheterna och . Paragrafen är ny och ger möjlighet att lämna över ansvaret för att genomföra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning till polismyndighet. ges enligt den föreslagna nya ordningen inte rätt använda någon typ av tvångsmedel för att avlägsna en avvisad eller utvisad person från landet. Behovet av polisiär kompetens i vissa fall tillgodoses istället genom att ansvaret för verkställighet av avlägsnandebesluten går över till polismyndigheten. De åtgärder som omfattas av verkställighetsansvar i syfte att motivera en person som omfattas av ett avlägsnandebeslut att självmant lämna landet behandlas i avsnitt 7. Bestämmelsen innebär att polismyndigheten kommer att få ansvaret för fall där personer som skall avvisas eller utvisas från håller sig undan och där det visar sig vara nödvändigt med eftersökningsarbete av det slag som polis har både kompetens och behörighet att utföra. Den skall användas i de fall där har uttömt sina egna möjligheter att hitta utlänningen och där det därför finns behov av polisiärt eftersöknings- eller spaningsarbete. skall dessutom kunna lämna över ärenden i fall där det enligt verkets mening kan befaras bli nödvändigt att tillgripa tvång av det slag som polis har förmåga och behörighet att använda. Paragrafen är utformad så att det ankommer på att besluta vilka ärenden som skall överlämnas. Anledningen till detta är såväl att ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna bör vara tydlig som att verket är den enda myndighet som har underlag för att göra en reell bedömning. Syftet med ett överlämnande skall vara att möjliggöra genomförandet av en verkställighet. För tydlighets skull skall slutligen framhållas att ett ärende som överlämnats till en polismyndighet enligt denna bestämmelse därefter förblir den myndighetens ansvar även om utlänningen senare förklarar sig beredd att lämna landet självmant. Några möjligheter för polismyndigheten att återlämna ärendet till finns således inte. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1997:128) Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning Enligt direktiven skall utredningen föreslå hur ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Invandrar- verket eller kan flyttas över från polismyndigheterna till med förbättrad effektivitet. Endast om utredningen finner avgörande invändningar mot överföringen skall en alternativ lösning undersökas. Utredningen har funnit flera invändningar mot att föra över verkstäl- lighetsansvaret till . Flera av dem inger betänklig- heter mot överföringen (avsnitt 2.4.3). En sådan invändning gäller behovet av polisiär kompetens i form av förmåga och behörighet att bedriva polisiärt spanings- och eftersökningsarbete eller att tillgripa tvångsmedel. Detta behov måste kunna tillgodoses även om anförtros ansvaret att verkställa beslut om avvisning eller utvisning. Vidare kan en överföring av verkställighetsansvaret få negativa konsekvenser för polisens möjligheter att upprätthålla en god inre utlänningskontroll genom att polisens kompetens i utlänningsfrågor riskerar att försämras. Även det förhållandet att bedriver verksamhet på ett förhållandevis begränsat antal orter i landet inger viss tveksamhet. Långa avstånd mellan den handläggande tjänstemannen och den utlänning som skall lämna landet riskerar att försvåra verkställig- hetsarbetet. Utredningen har således funnit flera mer eller mindre tungt vägande invändningar mot överföringen av verkställighetsansvaret. Till detta skall läggas att den nuvarande ordningen fungerar väl vid en internationell jämförelse. Invändningarna skall emellertid ställas mot det som talar för att överföringen bör ske. Här märks framför allt intresset av att renodla myndigheternas ansvarsområden och den samlade kompetens som besitter i frågor av betydelse för verkställighetsfrågan. Vid en sammanvägning av de faktorer som talar för respektive emot en överföring av verkställighetsansvaret har utredningen funnit att invänd- ningarna visserligen är betydande, men att de inte ens sammantaget kan anses avgörande i den mån som avses i direktiven. Utredningen lämnar därför förslag till hur verkställighetsansvaret kan föras över till enligt följande. Utredningen har vidare funnit att möjligheten till en förbättrad effektivitet i verkställighetsarbetet i väsentliga delar redan har tillgodo- setts genom de förändringar som har genomförts beträffande hand- läggningen av utlänningsärenden. Ytterligare förbättringar av effektiv- iteten bör dock kunna göras, bl.a. genom att verkställighetsfrågan beaktas fortlöpande under hela handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd (avsnitt 3.3). Utredningen föreslår att behovet av tillgång till polisiär kompetens av ovan angivet slag skall tillgodoses genom att får möjlighet att begära biträde av polis när sådant biträde är nödvändigt på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller om det på goda grunder kan antas att tillgång till tvångsmedel erfordras (avsnitt 3.2). Utredningen understryker vikten av att utformar sin verksamhet så att en större andel av ansökningarna om uppehålls- tillstånd görs redan i samband med att utlänningen reser in i . Det bör kunna åstadkommas genom en ökad närvaro vid de större flygplatserna och i färjehamnarna.