prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen avser därför att verka för att en lösning nås och att denna lösning avser en utvidgning med alla de stater som är en del av den gemensamma utvidgningsprocessen. Regeringen vill understryka sin uppfattning att en reform när det gäller röstviktningen och kommissionens sammansättning måste ske med beaktande av de mindre medlemsstaternas intressen. EU är ett samarbete mellan självständiga stater. Det är därför naturligt att fördelningen av rösterna i rådet inte motsvarar den befolkningsmässiga fördelningen. bör emellertid i utvidgningsperspektivet visa fortsatt öppenhet för en röstviktningsreform som innebär att det säkerställs att den befolkningsmajoritet som motsvaras av ett beslut med kvalificerad majoritet i rådet inte får understiga en viss nivå. Det torde t.ex. stå klart att en ordning där kvalificerad majoritet kan uppnås genom röstetal från länder som motsvarar mindre än hälften av EU:s samlade befolkning inte är rimlig. Det är självklart inte heller rimligt att i fördraget ge vissa medlemsstater en rätt till representation i kommissionen som inte tillkommer samtliga. 14.2 Rådet Sammanfattning: Möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet utökas något. Ständiga representanternas kommitté får behörighet att fatta beslut i sådana procedurfrågor som rådet bestämmer i sin arbetsordning. En befattning som vice generalsekreterare inrättas. Rådets arbetsordning skall innehålla villkoren för tillämpningen av den nya handlingsoffentligheten. När rådet handlar i sin egenskap av lagstiftare skall omröstningsresultaten alltid offentliggöras. Remissinstanserna: i och konstaterar att de fackliga kraven på ökade möjligheter att fatta beslut med kvalificerad majoritet i sociala frågor inte har tillgodosetts. är positiv till att fler beslut nu kan fattas med kvalificerad majoritet. är positivt till att fler områden omfattas av möjligheten till kvalificerad majoritetsomröstning, men är kritisk till att inte ännu fler områden omfattas av denna möjlighet. noterar att en ökad tillämpning av majoritetsbeslut kommer att få såväl direkt som indirekt effekt för svenska kommuner. En ökad tillämpning av majoritetsbeslut visar, enligt kommunförbudet, att EU utvecklas mot en samarbetsstruktur med federala drag. Ung Vänster ser kritiskt på att majoritetsbesluten ökar på bekostnad av ett minskat utrymme för de länder som är i minoritet. ut ur EU är kritisk till att beslut med kvalificerad majoritet skall kunna fattas på fler områden. De remissinstanser som har berört frågan är positiva till en utveckling med ökad insyn i rådets beslutsprocesser. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 111 och 1996/97:UU13 s. 64. med kvalificerad majoritet Av EG-fördraget framgår vilken beslutsordning som skall tillämpas i rådet på olika områden. Kvalificerad majoritet gäller nu på en rad områden såsom tullunionen, den gemensamma handelspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken, lagstiftning om den inre marknaden, större delen av miljövårdsområdet m.m. Sammanlagt beräknas att mer än tre fjärdedelar av alla beslut inom EG fattas med kvalificerad majoritet. Även om beslutsfattandet alltså i mycket stor utsträckning sker med kvalificerad majoritet ansågs frågan om att ytterligare utöka tillämpningsområdet för denna beslutsform som en av de viktigaste under regeringskonferensen när det gällde institutionella reformer. Enighet fanns om att vissa frågor av konstitutionell karaktär inte var lämpade för beslutsfattande med kvalificerad majoritet. I övrigt var medlemsstaterna emellertid splittrade i sin syn på hur långt en reform borde sträcka sig. Vissa medlemsstater förordade en mycket långtgående övergång. visade tillsammans med flera andra medlemsstater i en mittgrupp en relativt stor öppenhet för att diskutera en övergång till kvalificerad majoritet i syfte att förbättra effektiviteten i rådets beslutsfattande. Dessa medlemsstater ansåg att, utöver frågorna av mer konstitutionell karaktär, från beslutsfattande med kvalificerad majoritet borde undantas också vissa andra frågor som ligger nära nationalstatens kärna, såsom bl.a. skattefrågorna. Resultatet av regeringskonferensen blev relativt begränsat. Medlemsstaterna enades om dels att kvalificerad majoritet skall gälla på ett antal av de nya samarbetsområden som införs genom Amsterdamfördraget, dels att utvidga användningsområdet för kvalificerad majoritet till ett begränsat antal befintliga beslutsområden, där det nu gäller krav på enhällighet. De beslutsområden som sålunda skall omfattas av kvalificerad majoritet framgår av bilaga 6 till denna proposition. I detta sammanhang kan noteras att , och i en ensidig förklaring (6) till det institutionella protokollet nämner en påtagligt utvidgad användning av beslutsfattande med kvalificerad majoritet som en faktor bland de som enligt dessa medlemsstater måste beaktas inom ramen för den förstärkning av institutionerna som är en förutsättning för att kunna slutföra de första utvidgningsförhandlingarna. Rådets arbete För att öka effektiviteten i rådets arbete öppnas genom en ändring i artikel 151 i EG-fördraget (artikel 2.39 i Amsterdamfördraget) möjligheten för Ständiga representanternas kommitté (Coreper) att fatta procedurbeslut i de fall som föreskrivs i rådets arbetsordning. Genom ett tillägg i artikel 151 inrättas också en befattning som ställföreträdande generalsekreterare i rådets generalsekretariat med anledning av att generalsekreteraren får funktionen som den höge representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (se avsnitt 11.4). Slutligen görs ett tillägg om att rådets arbetsordning skall innehålla villkoren för tillämpningen av den nya handlingsoffentligheten samt en bestämmelse om att rådet när det agerar i egenskap av lagstiftare alltid skall offentliggöra omröstningsresultaten m.m. Dessa frågor har behandlats i det föregående (se avsnitt 9.1). 14.3 Rådets beslutsprocedurer med Sammanfattning: Antalet grundläggande beslutsprocedurer där medverkar minskas i princip till tre, nämligen samtycke, konsultation och medbeslutande. Medbeslutande blir den normala proceduren i frågor där samarbetsproceduren har tillämpats. Medbeslutandeproceduren förenklas utan att rådets och parlamentets respektive ställning i grunden förändras. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har berört frågan är positiva till den förenklade beslutsproceduren och möjlighet att i ökad utsträckning vara medbeslutande i lagstiftningsfrågor. anser att parlamentets ställning nu blir starkare och att detta är ett naturligt led i utvecklingen av demokratin inom EU. anser att en begränsning av beslutsformerna till tre gynnar effektiviteten inom EU och därigenom även medborgarna och näringslivet inom EU. välkomnar ytterligare maktfördelning till parlamentets fördel på bekostnad av rådet och kommissionen. Ung Vänster anser att förstärkningen av ställning sker på bekostnad av de nationella parlamentens makt. ut ur EU är kritisk till att , trots dess svaga folkliga förankring, får medbestämmanderätt på ytterligare 23 områden. : Se utrikesutskottets betänkanden /96: UU13 s. 113 och 1996/97:UU13 s. 62 f. : Det finns fyra grundläggande beslutsprocedurer där parlamentet deltar, nämligen samtyckesproceduren, konsultationsproceduren, medbeslutandeproceduren (artikel 189b) samt samarbetsproceduren (artikel 189c). Under regeringskonferensen var man enig om att minska antalet procedurer och att förenkla medbeslutandeproceduren. Samtyckesproceduren Proceduren avser de fall där det krävs ett uttryckligt godkännande av för att rådet skall kunna fatta beslut. Användningsområdet är begränsat till ett fåtal frågor av mera konstitutionell natur. I regeringskonferensen rådde bred enighet om att denna procedur inte lämpar sig för egentliga lagstiftningsfrågor. Utöver de områden där proceduren gäller skall den till följd av Amsterdamfördraget tillämpas för rådets beslut enligt den nya artikeln F 1.1 (artikel 1.9 i Amsterdamfördraget) för att slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer som unionen bygger på, bl.a. respekten för de grundläggande rättigheterna (se avsnitt 9.2.1). Ett område där samtyckesproceduren har gällt förs över till medbeslutandeproceduren. Det gäller artikel 8a.2 i EG-fördraget (artikel 2.10 i Amsterdamfördraget) som innehåller bestämmelser för att underlätta för unionsmedborgare att utöva sina rättigheter och fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Konsultationsproceduren Konsultationsproceduren avser de fall där det föreskrivs att rådet skall fatta beslut efter att ha hört . Den förekommer inom flertalet politikområden och är den enda proceduren som tillämpas inom jordbruksområdet. Amsterdamfördraget innebär endast den förändringen att ett par beslutsområden övergår till medbeslutandeproceduren. Det gäller dels frågor om etableringsrätt för egenföretagare enligt artikel 57.2, dels de folkhälsoinriktade åtgärder inom veterinär- och växtskyddsområdena som enligt Amsterdamfördraget skall beslutas enligt artikel 129 (artikel 2.14 respektive 2.26 i Amsterdamfördraget). Medbeslutandeproceduren Medbeslutandeproceduren är den mest invecklade beslutsproceduren och innebär att parlamentet och rådet gemensamt fattar beslut. Parlamentet har en effektiv vetorätt. Proceduren innehåller också inom ramen för förlikningsförfarandet det enda undantaget från den grundläggande principen att rådet endast genom enhälligt beslut kan avvika från kommissionens förslag. I enlighet med artikel 189b.8 i EG-fördraget lade kommissionen under regeringskonferensen fram en rapport med förslag om en utökad tillämpning av medbeslutandeproceduren. I sin rapport föreslog kommissionen att medbeslutandeproceduren i princip borde tillämpas på alla de områden där det var fråga om egentlig lagstiftning. Diskussionen i regeringskonferensen fördes till stor del på grundval av kommissionens rapport. Från svensk sida accepterades kommissionens slutsats som en värdefull utgångspunkt för prövningen av i vilka fall en övergång till medbeslutandeproceduren var påkallad. I likhet med flera andra medlemsstater förbehöll sig dock rätten att pröva från fall till fall om en överföring borde ske. Resultatet av regeringskonferensen kan kort beskrivas som att medbeslutandeproceduren görs till den normala beslutsproceduren för frågor som kan betecknas som egentliga lagstiftningsfrågor. De frågor som har beslutats enligt samarbetsproceduren skall i fortsättningen beslutas enligt medbeslutandeproceduren. Undantag görs dock för frågor med anknytning till EMU, eftersom EMU-relaterade frågor inte behandlades av regeringskonferensen. Den utvidgade användningen av medbeslutandeproceduren på samarbetsprocedurens bekostnad innebär bl.a. att ställning renodlas och förstärks något. Enligt samarbetsproceduren är det nämligen möjligt för rådet att, under vissa förutsättningar, genom ett enhälligt beslut slutgiltigt anta ett förslag som parlamentet motsätter sig. Denna möjlighet faller nu bort. Medbeslutandeproceduren skall också tillämpas på ett antal av de nya beslutsområden som genom Amsterdamfördraget förs över från samarbetet i tredje pelaren till samarbetet i första pelaren. En förteckning över de artiklar och beslutsområden som till följd av Amsterdamfördraget kommer att omfattas av medbeslutandeproceduren finns i bilaga 7 till propositionen. Som framgår av bilagan kommer rådets beslutsfattande på vissa av de nya områdena att ske enhälligt och inte med kvalificerad majoritet, vilket annars är huvudregel i denna procedur. Förenkling av medbeslutandeproceduren Amsterdamfördraget innebär också en välkommen förenkling av medbeslutandeproceduren. Förenklingen innebär inte att parternas respektive ställning i grunden förändras, utan innebär i princip att vissa överflödiga beslutssteg avskaffas. Kommissionen skall i likhet med vad som gäller lägga fram sitt förslag till och rådet. Om parlamentet inte föreslår några ändringar i kommissionens förslag eller om rådet godtar alla parlamentets ändringar, kan rådet anta rättsakten. Det innebär att beslut kan fattas direkt efter den första läsningen, utan att rådet behöver formulera en s.k. gemensam ståndpunkt som lämnas till parlamentet för den andra läsningen. Även i fortsättningen torde normalfallet emellertid komma att vara att rådet måste anta en gemensam ståndpunkt. Om parlamentet inte fattar något beslut med anledning av den gemensamma ståndpunkten eller om parlamentet godtar den gemensamma ståndpunkten, skall rättsakten sådan den framgår av den gemensamma ståndpunkten anses antagen. Det krävs då alltså inte något ytterligare rådsbeslut. Om parlamentet däremot förkastar den gemensamma ståndpunkten med absolut majoritet av sina medlemmar har den slutligt fallit. Den s.k. lilla förlikningsproceduren, som innebär en möjlighet för rådet att sammankalla den s.k. förlikningskommittén för att ytterligare förklara sin ståndpunkt, avskaffas. Om parlamentet däremot föreslår sådana ändringar i den gemensamma ståndpunkten som rådet inte godkänner, skall liksom förlikningskommittén sammankallas. har på sig att enas om en gemensam text. Denna text skall godkännas av rådet och parlamentet, med kvalificerad respektive absolut majoritet. Om detta inte sker har förslaget slutgiltigt fallit. Rådet har enligt den nuvarande proceduren en möjlighet att anta en text som förkastats av parlamentet. Parlamentet kan emellertid i sin tur förkasta rådsbeslutet inom . Detta förfarande tredje läsningen har i praktiken tillämpats endast och det försvinner nu ur proceduren. Samarbetsproceduren Denna procedur kommer att avskaffas utom för de EMU-relaterade frågor där den är tillämplig. 14.4 Kommissionen Sammanfattning: Kommissionsordförandens ställning stärks. Medlemsstaternas nominering av ordförande i kommissionen skall godkännas särskilt av . Medlemsstaternas nominering av ledamöter skall ske i samförstånd med den nominerade ordföranden. Kommissionen skall arbeta under politisk ledning av ordföranden. Kommissionen skall för den kommission som skall tillträda genomföra en omorganisation av uppgifterna inom kollegiet och av sin enhetsindelning. Medlemsstaterna är eniga om att ordföranden skall ha stor handlingsfrihet när det gäller fördelningen av uppgifterna inom kollegiet. Remissinstanserna: anser att kommissions- ledamöternas arbetsuppgifter måste renodlas och att det bör skapas klarare gränser mellan kommissionsledamöternas arbetsuppgifter. Ung Vänster framhåller att godkännande av kommissionens ordförande är ett förfarande som ligger nära nationell parlamentarism. : Se utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU13 s. 64 f. ställning Det fanns en grundläggande samsyn i regeringskonferensen om vikten av att säkerställa att kommissionen kan arbeta effektivt. Vid sidan av att ändra kommissionens sammansättning diskuterades mindre ingripande reformer som rörde kommissionens organisation. Man enades därvid om att det särskilt i utvidgningsperspektivet var viktigt att stärka kommissionsordförandens ställning, liksom dennes möjlighet att påverka kommissionens sammansättning och att leda arbetet inom kommissionen. I detta syfte beslutades vissa ändringar i artikel 158.2 och artikel 163 i EG-fördraget (artikel 2.40 respektive 2.41 i Amsterdamfördraget). Ändringarna innebär för det första att den person som medlemsstaterna har nominerat till ordförande också skall godkännas särskilt av . Fortsatt gäller att den nominerade kommissionen som helhet skall godkännas av parlamentet. För det andra innebär ändringarna att medlemsstaternas nominering av kommissionsledamöter skall ske i samförstånd med den nominerade ordföranden. Slutligen införs en bestämmelse om att kommissionen skall arbeta under politisk ledning av ordföranden. Regeringens uppfattning är att dessa reformer sammantaget är ägnade att öka kommissionens effektivitet. Principiella invändningar kan emellertid riktas mot systemet att låta parlamentet särskilt godkänna medlemsstaternas nominering av kommissionens ordförande (se 1996/97:UU13 s. 65). Vissa medlemsstater förordade en ordning där ordföranden utses av parlamentet och denna sedan utser kommissionens ledamöter. En sådan ordning liknar den som nationella parlament har när regeringsbildare utses och är därmed mindre väl förenlig med den mellanstatliga karaktär som EU-samarbetet har. Den skulle kunna förändra samarbetets karaktär i denna del och innebära att kommissionen mer fick karaktär av federal regering snarare än det exekutiva organ det är . argumenterade mot bakgrund av dessa principiella betänkligheter mot en sådan reform i konferensen. De nu aktuella ändringarna får emellertid accepteras som en del av den slutliga förhandlingsuppgörelsen. Regeringen vill för sin del i sammanhanget understryka att kommissionens grundläggande uppgifter enligt fördragen är oförändrade. Dessa uppgifter begränsas till att lägga förslag, att övervaka att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter enligt fördragen samt att verkställa beslut, allt i den omfattning som medlemsstaterna beslutat genom fördragen. Arbetsfördelningen inom kommissionen I samband med frågan om kommissionens sammansättning diskuterades under regeringskonferensen också frågan om fördelningen av arbetsuppgifterna inom kollegiet. I denna diskussion framförde vissa medlemsstater, som ett led i en argumentering till stöd för att minska antalet ledamöter i kommissionen, att arbetet i kommissionen var splittrat på alltför många ansvariga. Andra, däribland , menade att det med beaktande av de utmaningar som ligger framför EU knappast skulle råda brist på arbetsuppgifter för ledamöterna. Det var däremot viktigt att uppgifterna organiserades på ett ändamålsenligt sätt. I det sammanhanget kunde man tänka sig att det vid sidan av de traditionella sakområdena också kunde finnas vissa särskilda uppgifter som kunde ingå bland de ansvarsområden som fördelades mellan ledamöterna. Det fick däremot inte bli fråga om, som föreslogs från vissa håll, att skapa ett A- och B-lag bland kommissionens ledamöter. Fördelningen av arbetsuppgifterna inom kommissionskollegiet är inte en fråga som regleras i EG-fördraget utan den rör kommissionens interna organisation. Med anledning av diskussionerna i regeringskonferensen har kommissionen uttalat sin avsikt att för den kommission som skall tillträda genomföra en omorganisation av uppgifterna inom kollegiet och motsvarande omorganisation av sina enheter. Detta noteras i en gemensam förklaring (32) av medlemsstaterna. I det sammanhanget uttalar medlemsstaterna att kommissionens ordförande måste ha stor handlingsfrihet när det gäller att fördela och omfördela uppgifterna inom kollegiet. Detta är enligt regeringen uppfattning en logisk konsekvens av den starkare roll som kommissionens ordförande får i det nya fördraget. 14.5 Sammanfattning: Antalet ledamöter i parlamentet maximeras till 700. Fördelningen av ledamöter skall säkerställa en lämplig representation av folken i de stater som har slutit sig samman i gemenskapen. Förslag skall läggas fram till en enhetlig ordning för direkta allmänna val till . Regler och allmänna villkor för hur parlamentsledamöterna skall utföra sina åligganden skall beslutas. Remissinstanserna: , som är den enda remissinstans som har yttrat sig i frågan, är inför en utvidgning av EU positiv till en begränsning av antalet parlamentsledamöter till 700. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 113 f. och 1996/97:UU13 s. 63. : har 626 ledamöter. Antalet ledamöter har ökat i takt med att gemenskapen har utvidgats. Inför kommande utvidgningar enades man i regeringskonferensen om att antalet ledamöter i parlamentet inte skall överstiga 700. Detta kommer till uttryck genom ett nytt stycke i artikel 137 i EG-fördraget (artikel 2.37 i Amsterdamfördraget). I enlighet med den uppfattning som bl.a. företrädde får denna regel dock inte tillämpas så att medlemsstater med liten folkmängd inte får en adekvat representation. När fördelningen av platserna skall ändras efter nya utvidgningar skall därför genom en ändring av artikel 138 i EG- fördraget, antalet ledamöter från varje land garantera lämplig representation av folken i de stater som har slutit sig samman i gemenskapen (se artikel 6.I.65 i Amsterdamfördraget). Hur detta skall ske får avgöras genom en senare fördragsändring. Enligt artikel 138.3 i EG-fördraget i dess nuvarande lydelse skall lägga fram förslag till en för alla medlemsstater enhetlig ordning för direkta allmänna val till . Något sådant förslag har aldrig lagts fram av parlamentet. I syfte att möjliggöra att ett förslag kan tas fram, som har förutsättningar att vinna medlemsstaternas gillande, har i artikeln nu lagts till att förslaget alternativt kan bygga på principer som är gemensamma för alla medlemsstater (artikel 2.38 i Amsterdamfördraget). Detta gäller alltså hur kommer att väljas. Valen till de nationella parlamenten påverkas givetvis inte. Parlamentet skall också, efter att ha hört kommissionen och efter enhälligt godkännande av rådet, besluta om regler och allmänna villkor för hur parlamentsledamöterna skall utföra sina åligganden. 14.6 De nationella parlamentens roll Sammanfattning: En minsta tid skall förflyta från det att ett förslag görs tillgängligt för och rådet på alla de officiella språken till dess att förslaget förs upp på rådets dagordning för beslut. De nationella parlamenten får en kollektiv rådgivande roll genom . Remissinstanserna: välkomnar de nationella parlamentens ökade möjligheter att följa och påverka beslutsprocessen inom EU. fäster stor vikt vid att de nationella parlamenten ges en tydligare roll i beredningsprocessen. : Se utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU13 s. 34. : I regeringskonferensen diskuterades dels de nationella parlamentens möjligheter att få tillgång till information för att kunna påverka beslutsprocessen i rådet via den egna regeringen, dels de nationella parlamentens kollektiva roll i beslutsprocessen. Diskussionerna under regeringskonferensen avspeglade den splittrade bild som finns i unionen när det gäller de nationella parlamentens roll inför beslut inom EU. Vissa medlemsstater, där de nationella parlamenten har en mindre framträdande roll inför beslut inom EU, pläderade för någon form av kollektiv roll för de nationella parlamenten i beslutsprocessen inom EU. Den svenska utgångspunkten var att det i princip är genom sina regeringar som de nationella parlamenten skall utöva inflytande inom EU. Reglerna för rådets beslutsfattande måste därför säkerställa att det finns tillräcklig tid för erforderlig behandling i de nationella parlamenten. enades om ett protokoll om de nationella parlamentens roll i EU (D.13). Den första delen av protokollet rör information. Kommissionens samrådsdokument skall skyndsamt göras tillgängliga för de nationella parlamenten. Lagstiftningsförslag skall göras tillgängliga för de nationella regeringarna i så god tid att dessa skall kunna se till att de nationella parlamenten får del av förslagen på ett lämpligt sätt. Den viktigaste bestämmelsen gäller en tidsfrist , som skall föreligga från den dag då ett lagstiftningsförslag eller ett förslag inom ramen för den tredje pelaren av kommissionen görs tillgängligt för och rådet på alla de officiella språken, till den dag då förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut. Härigenom underlättas i enlighet med den svenska ståndpunkten de nationella parlamentens deltagande i beslutsprocessen. Den andra delen av protokollet rör de nationella parlamentens kollektiva roll. I denna fråga förekom förslag om att skapa ett särskilt utskott, bestående av representanter från de nationella parlamenten. Idén avvisades under regeringskonferensen och diskussionerna koncentrerades i stället på den s.k. konferensen mellan organ för EG-frågor (COSAC) som är ett samarbetsorgan för de nationella parlamentens EU-nämnder och motsvarande.