prop · GL0341 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissinstansernas synpunkter: Samtliga remissinstanser som läm- nat synpunkter ansluter sig helt eller i huvudsak till Statskontorets för- slag. framför angående vissa frågor beträffande den lokala driftorganisationen att socialförsäkringens administration inom sig bör avgöra hur dessa fråga skall hanteras. framhåller att den förändring som socialförsäkringsområdet nu står inför ställer stora krav på styrning och uppföljning. Därför bör regelbundna externa kvalitetsgranskningar göras av hur de olika aktiviteterna utveck- las. och pekar båda på vikten av att socialförsäkringens IT-verksamhet fungerar på ett bra sätt med hänsyn till de båda myndigheternas behov av vissa samband med socialförsäkringsområdet. framför att vissa förslag är behäftade med oklarheter och att konsekvenserna inte är klarlagda. Vissa förslag präglas av osäkerhet när det gäller möjligheterna till genomförande, något som också lyfts fram i rapporten. Enligt förbun- dets mening är ett gemensamt ansvarstagande, en tydlig roll- och an- svarsfördelning samt en aktiv samverkan och dialog mellan Riksförsäk- ringsverket och försäkringskassorna den grundläggande förutsättningen för en effektiv IT-verksamhet. pekar sär- skilt på behovet av att de fackliga organisationerna får delta i IT-kollegiet och rådet för ADB-avdelningen. påpekar att det ofta finns betydande ekonomiska vinster att göra genom en hård styrning och samordning av drift- och kundstödslösningar. Förslag från arbetsgrupp inom : Den arbets- grupp inom som följt och försäkringskassornas utvecklingsarbete har redovisat vissa förslag och överväganden beträffande det fortsatta utvecklingsarbetet. Förslagen överensstämmer med regeringens. Förslagen berör i huvudsak samma frågor som de som Statskontoret behandlar i sin rapport och gruppens överväganden överensstämmer i allt väsentligt med de slutsatser och re- kommendationer som Statskontoret redovisar. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser liksom Statskonto- ret att behovet av effektivisering och förnyelse av socialförsäkringens IT- verksamhet är stort. Inriktningen av den fortsatta utvecklingen av social- försäkringens IT-verksamhet bör vara den som Statskontoret föreslår och som redan inlett och som stöds i allt väsentligt av remissinstanserna och den ovannämnda arbetsgruppen. Därvid kan föl- jande särskilt framhållas. Det är närmast en självklarhet att verksamhetens behov skall styra ut- vecklingen av socialförsäkringens IT-verksamhet. har dock bl.a. utvecklingen av IT-stöd som underlättar försäkringskassornas ärendehandläggning varit eftersatt. Detta beror inte minst på brister i styrningen av utvecklingsverksamheten. Oklarheter har även funnits i roll- och ansvarsfrågor. Det är därför viktigt att dessa frågor nu klargörs. Det är också viktigt att verksamhetsutvecklingen sätts i förgrunden och att formerna för att åstadkomma IT-stöd som effektiviserar socialförsäk- ringsadministrationens ärendehandläggning och ledning, uppföljning och utvärdering av verksamheten förbättras. Därmed ges ökade möjligheter att klara de försäkrades servicekrav som kraven på ett löpande kraftfullt förändringsarbete för att effektivisera verksamheten bättre kan tillgodoses. Det är viktigt att inledningsvis klara ut återstående oklarheter vad gäl- ler roll- och ansvarsfrågor beträffande IT-verksamheten för att det nöd- vändiga förändringsarbetet effektivt skall kunna genomföras. Regeringen har redan i proposition 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens er- sättningsnivåer och administration m.m. slagit fast att Riksförsäkrings- verket även framgent skall vara systemägare för socialförsäkringens ge- mensamma IT-system. Enligt regeringens mening är huvudpunkterna i systemägaransvaret följande. skall svara för att de gemensamma försäkrings- systemen utformas i enlighet med verksamhetens krav. Detta innefattar såväl att systemen utformas så att socialförsäkringens bestämmelser följs som att användarna på försäkringskassorna får ett effektivt stöd för sin ärendehandläggning. Ansvaret omfattar också former och metoder för att utveckla systemen liksom prioritering och finansiering samt uppföljning och utvärdering av systemen. I systemägaransvaret ingår även att svara för den gemensamma IT- verksamhetens infrastruktur dvs. att systemen hanteras på en gemensam teknisk plattform som garanterar att bl.a. tillgänglighet och driftsäkerhet upprätthålls på fastställd nivå över hela socialförsäkringens administra- tion. Nära kopplat till detta är även ansvaret för att systemutveckling och drift sker effektivt. I systemägarrollen ingår ett beställaransvar vad gäller de gemensamma systemens funktion i förhållande till utföraren/leverantören av gemen- samma system. är utförarorganisationen och regeringen har inte funnit skäl att nu ändra det förhållandet. En tydlig ansvars- och arbetsfördelning mellan beställar- respektive utförarorganisationen måste dock finnas. Därvid skall gälla att beställarorganisationen har ansvaret för verksamhetsutveckling och prio- riteringar medan utförarorganisationen har ett renodlat leveransansvar. En viktig uppgift för beställarorganisationen är att svara för planering av de utvecklingsinsatser som prioriteras med hänsyn till verksamhetens behov av IT-stöd. Beställaren skall svara för att enbart sådana beställningar görs som är verksamhetsmässigt motiverade och ekonomiskt lönsamma. Relationerna mellan beställare och utförare skall vara affärsliknande och samverkans- rutinerna skall byggas upp med hänsyn härtill. I detta ingår t. ex att avtal utformas mellan beställare och utförare och att en tydlig prissättning ska- pas. ADB-avdelningens verksamhet bör vara helt uppdragsfinansierad och beställaren skall ha det ekonomiska ansvaret för finansiering av upp- dragen och också den kostnadsuppföljning m. m. som behövs. Samtliga kostnader för IT-verksamheten skall synliggöras och den ekonomiska redovisningen skall utformas med hänsyn härtill. ansvarar försäkringskassorna för delar av driften och den tekniska förvaltningen av de gemensamma systemen. Med hänsyn till vikten av att ha en klar och tydlig ansvarsfördelning bör Riksförsäk- ringsverkets ADB-avdelning ha ett samlat ansvar för hela kedjan av steg som avser drift och förvaltning av de gemensamma systemen. På motsva- rande sätt bör respektive försäkringskassa ha ansvar för eventuella egen- utvecklade lokala system dvs. system som inte ingår i de gemensamma systemen. Detta ansvar för försäkringskassorna innefattar bl.a. att förbe- reda sina egna system inför millenniumskiftet. Finns det behov av ett lokalt ADB-stöd, t.ex. för uppföljning, skall goda möjligheter finnas att ansluta och anpassa stödet till de gemensamma systemen. Det ankommer på att i samverkan med försäk- ringskassorna närmare klargöra och precisera ansvarsfördelningen och också utforma en effektiv arbetsfördelning med utgångspunkt i ovan nämnda huvudpunkter. Regeringen har inte funnit skäl att föreslå att delar av ADB-avdel- ningens verksamhet läggs på extern leverantör, eftersom en sådan åtgärd inte bedöms medföra några verksamhetsmässiga eller ekonomiska mervärden i ett kort tidsperspektiv. Effekterna av de före- slagna förändringarna bör avvaktas innan beslut tas om eventuella sådana åtgärder. Dessutom ger en ökad affärsliknande samverkansform mellan beställare och utförare tillsammans med förstärkt resultatuppföljning goda förutsättningar och handlingsfrihet för sådana framtida övervägan- den. Försäkringskassornas inflytande över den gemensamma IT-verksam- heten syftar ytterst till att systemen utformas och drivs så att verksamhe- ten på försäkringskassorna underlättas. Det är av största vikt att rationali- seringsmöjligheterna tillvaratas och att prioritering av systemutveck- lingen sker med utgångspunkt i sådana bedömningar och med hänsyns- tagande till försäkringskassornas önskemål om när och på vilket sätt systemen skall färdigställas. En nära och god samverkan mellan försäk- ringskassorna och är därför nödvändig vad gäller utveckling, drift och förvaltning av de gemensamma systemen. Detta innefattar såväl kort som långsiktig planering men också prioritering och finansiering. Försäkringskassornas inflytande hänger nära samman med kassornas roll som kravställare. Den rollen bör stärkas bl. a genom en förstärkt kompetensutveckling men också genom förstärkt samverkan mellan beställarfunktion och försäkringskassornas krav- ställningsarbete. Försäkringskassorna bör bl.a. ges möjlighet att i effek- tiva former delta såväl vid systemutveckling som i beredning inför beslut beträffande strategiska IT-frågor. Insatser i nu nämnda avseenden har redan påbörjats av Riksförsäk- ringsverket och försäkringskassorna och dessa insatser ger en god grund för fortsatta sådana åtgärder. En vidareutveckling av insatserna bör ske. Med hänsyn till behovet av snabba förbättringar i socialförsäkrings- administrationens IT-verksamhet är det angeläget att konkreta åtgärder i linje med den redovisade inriktningen genomförs. Sådana åtgär- der har, som sagts, redan påbörjats av i samverkan med försäkringskassorna och regeringen anser att dessa insat- ser bör ges tillfälle att verka innan eventuella beslut om förändringar av mer strukturell art vidtas i IT-verksamheten. Regeringen vill dock starkt understryka nödvändigheten av att förändringsarbetet leder till önskade förbättringar . Därvid måste också beaktas att åtgär- derna skall göras på ett sådant sätt att bl.a. genomförandet av det refor- merade pensionssystemet som systemens funktionalitet säkerställs inför millenniumskiftet. Vidare skall införandet av ny teknik ske med beaktande av den verksamhetsmässiga prioriteringen av IT-stö- dets vidareutveckling, varvid försäkringskassornas behov skall sättas i förgrunden. En väl fungerande IT-verksamhet inom socialförsäkringen är av största betydelse inför det fortsatta arbetet med att effektivisera socialförsäk- ringens administration men också för att möjliggöra fortsatta socialför- säkringsreformer. Det är därför nödvändigt att vidarutvecklingen av IT- verksamheten blir framgångsrik. Det fortsatta utvecklingsarbetet bör där- för följas noga och bli föremål för återkommande genomlysningar och kontrollstationer. Regeringen har därför bl.a. för avsikt att återkomma till den frågan i regleringsbrevet för avseende budget- . Mot bakgrund av de krav som ställs på säkerheten inom IT- området bör bevaka denna fråga t.ex genom att utfärda allmänna råd som vägledning för försäkringskassorna. 5 Vissa ändringar av redovisningen på statsbudgeten Regeringen lämnar i det följande förslag till riktlinjer för ändringar av redovisning på statsbudgeten genom att föreslå att vissa fonder som för- valtas av avvecklas. Under förutsättning av riks- dagens godkännande avser regeringen att återkomma till med förslag till de lagändringar som behövs. Regeringens förslag: Principen om bruttoredovisning enligt lagen om statsbudgeten skall tillämpas på arbetsskadeförsäkringen och delpen- sionsförsäkringen fr.o.m. . Vissa fonder som förvaltas av men inte längre fyller något praktiskt syfte bör avvecklas. Skälen för regeringens förslag: I syfte att göra statens inkomster och utgifter mer överskådliga samt för att bidra till att stärka budgetprocessen har regeringen ökat användningen av bruttoredovisning på statsbudgeten. Detta innebär att inkomster redovisas på statsbudgetens inkomstsida och utgifter på utgiftssidan. Detta sker i enlighet med grund- regeln i 17 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten där det föreskrivs att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Denna ordning har införts i fråga om arbetslös- hetsersättning, lönegaranti vid konkurs och sjukförsäkringen. Inom socialförsäkringsområdet redovisas bl.a. arbetsskadeförsäkringen och delpensionsförsäkringen fortfarande netto mot inkomsttitlar. På dessa områden, liksom de tidigare nämnda, har det visat sig svårt att med rim- ligt precision balansera de regelstyrda inkomsterna och utgifterna. Stora över- eller underskott har tenderat att uppkomma som minskat statsbud- getens överskådlighet. Som regeringen tidigare aviserat har regeringen övervägt ändringar av den fortsatta redovisningen av dessa försäkringar och andra fonder som förvaltas av . regleras bl.a. i reglemente (1961:265) angående förvaltningen av fonder och omfattar 18 olika fonder. Av fonderna är delpensions- fonden den största och vid slutet av omfattade den ca 5,3 miljar- der kronor. Arbetsskadefonden däremot har ett underskott som för närva- rande uppgår till ca . Därutöver förvaltar Riksförsäk- ringsverket ett antal fonder vilka är av varierande omfattning för ett antal skilda ändamål. Som exempel kan nämnas Särskilda yrkesskadefonden vars tillgångar uppgick till . Det sammantagna värdet av de fonder som förvaltar uppgick till . Arbetsskadefonden Arbetsskadeavgifter skall enligt lagen (1981:691) om socialavgifter fö- ras till arbetsskadefonden, med vars tillgångar kostnaden för arbetsskade- försäkringen och motsvarande äldre bestämmelser samt förvaltnings- kostnader skall täckas. Regeringen har inte funnit några hinder mot att införa bruttoredovisning och i samband därmed avveckla fonden. Regeringen föreslår därför en avveckling. Arbetsskadeavgiften bör i fort- sättningen föras till en bruttoredovisad inkomsttitel. Utgifterna för ar- betsskadeförsäkringen bör inte avräknas mot den inkomsttiteln utan på sedvanligt sätt finansieras från ett anslag som anvisar för än- damålet. möjligheter att ta ställning till inkomster och utgif- ter förenade med arbetsskadeförsäkringens regler förbättras därmed. Då uppnås den av finansutskottet önskade tydligheten. Den fond som tidgare bildades av arbetsskadeavgiften men som f.n. uppvisar ett underskott bör avvecklas. Den i fonden bokförda skulden är fiktiv och kan elimineras utan statsfinansiella konsekvenser. Förändringen bör genomföras fr.o.m. . De försäkrades rättigheter som följer av lag och avtal påverkas inte av att redovisningen på statsbudgeten ändras. Delpensionsförsäkringen Delpensionsavgifter skall enligt lagen (1981:691) om socialavgifter föras till en fond, benämnd delpensionsfonden, med vars tillgångar kostna- derna för pensioner enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring och motsvarande äldre bestämmelser skall täckas. Regeringen har inte funnit några hinder mot att införa bruttoredovis- ning och i samband därmed avveckla fonden. Regeringen föreslår därför en avveckling. I fortsättningen bör delpensionsavgiften föras till brutto- redovisad inkomsttitel. Utgifterna för delpension bör i fortsättningen inte avräknas mot inkomsttiteln utan på sedvanligt sätt finansieras från ett anslag som anvisar för ändamålet. möjlighet att ta ställning till inkomster och utgifter förenade med delpensionsregler för- bättras därmed. Då uppnås den av finansutskottet önskade tydligheten. I samband med avvecklingen bör värdet av fondens tillgångar föras till en inkomsttitel. Förändringen bör genomföras fr.o.m. . De försäkrades rättigheter som följer av lag och avtal påverkas inte av att redovisningen på statsbudgeten ändras. Den föreslagna ändringen av redovisningen på statsbudgeten för arbets- skadeförsäkringen och delpensionsförsäkringen fr.o.m. innebär att ramarna för utgiftsområde 10, Ekonomisk trygghet vid sjuk- dom och handikapp och utgiftsområde 11, Ekonomisk trygghet vid ål- derdom behöver höjas. Utgifterna för arbetsskadeförsäkringen och del- pensionsförsäkringen förs upp som nya anslag under utgiftsområde 10 respektive 11. En omfördelning behöver således göras inom det statliga utgiftstaket. Utgifterna inom dessa utgiftsområden ökar medan utgifterna inom socialförsäkringar vid sidan av statsbudgeten minskar i motsva- rande omfattning. Det statliga utgiftstaket påverkas dock inte. Den ändrade redovisningsprincipen påverkar också anslagen under utgiftsom- råde 10, för (B1), och (B2), Allmänna försäk- ringskassor, eftersom dessa tillförs medel från arbetsska- defonden för administration av försäkringen. Medel för denna administ- ration tas upp under respektive ramanslag. Inte heller detta medför några statsfinansiella konsekvenser. Efter denna omläggning kommer social- försäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten att bestå av endast den allmänna tilläggspensionen (ATP). Andra fonder som förvaltas av Regeringen har också aviserat budgetproposition att andra fonder som förvaltas av och som inte fyller något praktiskt syfte bör avvecklas. För de fonder som avvecklas kommer rege- ringen i samband med att förslag till lagändringar presenteras att redo- göra för hur medlen i dessa fonder skall användas. Regeringen har, vid sin genomgång av de fonder som förvaltar, funnit att Folkpensioneringsfonden, Särskilda yrkesskadefonden och Barnliv- räntefonden bör kunna avvecklas. Folkpensioneringsfonden som bildades i samband med lag om allmän pensionsförsäkring skulle upphöra i och med budget- reform. Regeringen beslöt då även 1983. Fonden finns emellertid kvar och av tillgångarna är en del placerade i Riksförsäkrings- verkets sjukhus i och , resterande i obligationer. Sär- skilda yrkesskadefonden bildades genom avsättning från dåva- rande yrkesskadeförsäkringen och endast betalades ut under /96. Från Barnlivräntefonden kunde föräldrar till barn utom äktenskap före köpa barnlivräntor hos Riksförsäk- ringsverket. Fonden har numera inga förpliktelser. Regeringen avser återkomma till med slutliga förslag i dessa frågor. Omfattningen av genomgår en betydande minskning genom att delpensionsfonden avvecklas. Regeringen avser därför också pröva frågan om vilken eventuell ny organisation som bör förvalta de kvarvarande fonderna och senare återkomma med eventuella förslag. 6 Lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst Regeringens förslag: En försäkringskassa och ett landsting får till- sammans med flera kommuner inom samma landsting bedriva en ge- mensam försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal för- söksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Skälen för regeringens förslag: har beslutat att tillåta lo- kal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäk- ring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Försöksverksamheten regleras genom lag (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell sam- ordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Antalet försöksområden är begränsade till tio. Beslut om att medverka i försöksverksamheten har beviljats för - kommun, och allmänna försäkringskassa, - och allmänna försäkringskassa, - kommun, i och läns allmänna försäkringskassa, - och läns allmänna försäkringskassa, - kommun, och läns allmänna försäkringskassa samt - kommun och allmänna försäkringskassa. Ytterligare ett antal ansökningar är under beredning. Av 1 § lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst framgår det att en allmän försäkringskassa, ett landsting och en kommun som har kommit överens om det får bedriva lokal försöksverksamhet med finansiell samordning enligt den lagen, under förutsättning att rege- ringen medger det. Det är således inte möjligt för en försäkringskassa och ett landsting att tillsammans med flera kommuner inom försäkringskasse- respektive landstingsområdet bedriva en gemensam försöksverksamhet. Däremot finns det möjlighet för en försäkringskassa och ett landsting att tillsam- mans med olika kommuner inom försäkringskasse- respektive lands- tingsområdet bedriva flera olika försök enligt den nu aktuella försökslag- stiftningen. Regeringen har tidigare ansett att det inte behövs ytterligare försöks- verksamhet vad avser olika samverkansmodeller inom rehabiliterings- området utöver dem som bedrivs, och att nya strukturella samverkansmodeller därför bör övervägas först när en utvärdering av försöksverksamheterna med finansiell samordning mellan socialförsäk- ring, hälso- och sjukvård och socialtjänst har redovisats (prop. 1996/97:63). Detta godkändes av (bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). Regeringen har emellertid fått kännedom om att det finns starka önske- mål om att inom ramen för den nuvarande försökslagstiftningen bedriva försöksverksamhet mellan en försäkringskassa, ett landsting och flera kommuner. En sådan försöksverksamhet skulle enligt regeringens upp- fattning kunna vara möjlig för ett försäkringskasse- respektive lands- tingsområde som består endast av kommuner med relativt få invånare. bedrivs försöksverksamhet inom områden som omfat- tar både stadsdelar med många invånare och enskilda kommuner med relativt få invånare. Regeringen anser att det inom den nuvarande för- söksverksamhetens ram även bör ges utrymme för en större regional försöksverksamhet där inte endast befolkningsunderlaget och relativt lokala förhållanden är av intresse utan även i stor utsträckning de geogra- fiska förutsättningarna. Regeringen anser därför att det bör ges möjlighet för en försäkrings- kassa och ett landsting att tillsammans med flera kommuner inom samma landsting bedriva en gemensam försöksverksamhet. Detta föranleder ändringar i lagen (1994:566) om lokal försöksverk- samhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. 7 Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och kostnader Förslagen avseende socialförsäkringens administration bör genomföras med början . Reglerna om de allmänna försäkringskassor- nas styrelser avseende antal ledamöter, utseende av ledamöter och krite- rier för att kunna utses bör tillämpas första gången på de styrelser som utses med mandat fr.o.m. . Ändringarna i socialförsäkringsnämndernas beslutsbefogenheter till- lämpas fr.o.m. medan övriga bestämmelser om socialför- säkringsnämnderna tillämpas första gången på de socialförsäkrings- nämnder som utses för tid fr.o.m. . Tidpunkten är lämplig mot bakgrund av att en ny mandatperiod för bl.a. försäkringskassornas styrelser påbörjas . Styrel- serna och socialförsäkringsnämnderna kan därmed inför kommande mandatperiod utses enligt reformerade regler. För ansökan som beslutas av socialförsäkringsnämnd och som inkom- mit före men ej beslutad före detta datum tillämpas de nya bestämmelserna. Beslut som meddelats före som för- anleder omprövning, skall omprövas av socialförsäkringsnämnd. Förslagen avseende socialförsäkringens administration får anses vara kostnadsneutrala. Antalet förtroendevalda i socialförsäkringsnämnderna kommer att minska med förslagen i denna proposition. Resurser som frigörs bör komma till användning för att öka utbildningsinsatserna av ledamöter i nämnderna. Antalet ärenden en socialförsäkringsnämnd beslutar om föreslås också minska. Detta bör kunna leda till att antalet beslut per sammanträde i en nämnd minskar. Eventuella kommande ändringar av lokalkontorsnätet liksom resurs- behov inom socialförsäkringens IT-stöd bör beaktas i kommande bud- getdialoger. Förslagen om ändringar av redovisningen på statsbudgeten m.m. bör genomföras med början av . Förslaget rörande lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäk- ring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (SOCSAM) bör träda i kraft . 8 Författningskommentar 8.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring I 18 kap. lagen om allmän försäkring som innehåller bestämmelser om de allmänna försäkringskassorna görs omfattande ändringar. Förutom att det införs flera nya bestämmelser ändras kapitlet såväl redaktionellt som språkligt. Det har i ingressen till lagförslaget inte varit möjligt att på ett begripligt sätt ange alla de redaktionella ändringar som görs i 18 kap. För flertalet av de nuvarande paragraferna anges därför att dessa får en ny lydelse även om det endast är fråga om omflyttningar och redaktionella ändringar i övrigt.