prop · GL0360 · 1998-01-01 00:00:00 — EG:s politik på det sociala området blir ett intresse för samtliga med- lemsstater genom att bestämmelserna i det sociala avtalet blir en del av EG-fördraget. Betydelsen av de fackliga rättigheterna lyfts fram särskilt genom hän- visningar till och sociala stadgor. Gemenskapen får befogenhet att besluta om programsamarbete för att bekämpa social ut- slagning. Jämställdhet mellan kvinnor och män blir ett grundläggande mål som även skall genomsyra all unionens politik. Gemenskapen får en uttrycklig befogenhet att vidta åtgärder för att öka jämställdheten mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden och när det gäller rätten till lika lön. Regler införs också som innebär att positiv särbehandling som ett medel för att uppnå jämställdhet uttryckligen tillåts. På miljöområdet läggs det grundläggande målet om en hållbar utveck- ling fast i fördragen. Miljöskyddskraven får en viss särställning bland de intressen som skall beaktas vid utformningen av unionens politik på olika områden. som förutsättningarna förbättras för den gemen- samma miljöpolitiken och kraven på gemenskapen att beakta miljökraven skärps, förstärks också den s.k. miljögarantin. EG-fördragets konsumentpolitiska avdelning förstärks. Gemenskapens befogenhet att vidta åtgärder särskilt för att tillvarata konsumenternas intressen förtydligas. Medlemsstaternas och gemenskapens skyldighet att beakta djurens välbefinnande vid utformningen av sin politik inom relevanta områden fördragsfästs genom ett protokoll. Subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen stärks genom att de gällande politiska riktlinjerna för tillämpning av principerna fördrags- fästs i ett protokoll till EG-fördraget. På öppenhetsområdet får EU en grundläggande offentlighetsprincip som innebär att medborgare och de som är bosatta i skall ha rätt att ta del av parlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Handlings- offentlighet blir därmed huvudregel inom de tre centrala institutionerna. De närmare bestämmelserna om öppenheten, bl.a. sekretessbestämmel- ser, skall läggas fast i en rättsakt som beslutas av parlamentet och rådet gemensamt. 2.2.3 En effektiv och sammanhängande utrikespolitik Samarbetet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken för- djupas, och förutsättningarna för ett effektivt samarbete förbättras. Sam- tidigt behåller samarbetet sin grundläggande mellanstatliga karaktär. Samarbetet fördjupas särskilt genom att Petersbergsuppgifterna (humanitära, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser) görs till unio- nens uppgifter. Härigenom förbättras EU:s förmåga till krishantering, i enlighet med och förslag som lades fram vid rege- ringskonferensen. De justerade formuleringarna i fördraget när det gäller ett gemensamt försvar och EU:s relation till Västeuropeiska unionen (VEU) innebär inte några åtaganden vare sig att successivt utveckla ett gemensamt försvar inom unionen eller att integrera VEU med EU. Samarbetet effektiviseras genom reformer av reglerna för besluts- fattande. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet när det gäller beslut på grundval av enhälligt antagna gemensamma strategier från Eu- . Även beslut som syftar till att genomföra gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter skall fattas med kvalificerad majoritet. De beslut som fattas med sådan majoritet kommer alltid att baseras på ett grundläggande enhälligt beslut. Möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet omfattar inte den s.k. försvarsdimensionen. Medlemsstaterna behåller sin vetorätt också vad gäller de beslut som skall fattas med kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat kan motsätta sig att beslut tas på det sättet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Vilka frågor som påkallar att vetorätten utnyttjas bedömer varje medlemsstat suveränt. Vid enhälliga beslut kompletteras vetorätten av en möjlighet till s.k. konstruktivt avstående. Detta möjliggör för en medlemsstat att inte bli skyldig att tillämpa ett beslut som de medlemsstater som önskar fatta beslut inte hindras att göra det. EU:s gemensamma analys- och planeringsfunktion stärks genom inrät- tandet av en särskild enhet som både skall arbeta med långsiktig plane- ring och kunna agera med kort varsel. Enheten skall lyda under rådets generalsekreterare, som genom Amsterdamfördraget också får funktionen som s.k. hög representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. När det gäller de yttre ekonomiska förbindelserna innehåller fördraget endast en möjlighet för rådet att enhälligt besluta om att förfarandet en- ligt EG-fördraget artikel 113 skall tillämpas också när det gäller tjänster och inom immaterialrättsområdet. Rådet kan enhälligt fatta beslut om att ingå internationella avtal som är nödvändiga för genomförandet av den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken. Fördraget ger dock inte unionen formell status som juridisk person. 2.2.4 Unionens institutioner samt ett närmare samarbete flexibilitet förmådde inte enas om en reform av röstvikt- ningen i rådet och av kommissionens sammansättning. Genom ett proto- koll beslutades att de större medlemsstaterna, som nominerar två ledamöter till kommissionen, skall förlora denna möjlighet i samband med nästa utvidgning under förutsättning att en reform av röstviktningen i rådet då har genomförts. innan unionen utvidgas till att omfatta över 20 medlemsstater skall en regeringskonferens sammankallas för att göra en genomgripande institutionell översyn. Effektiviteten i rådets beslutsfattande inom gemenskapssamarbetet ökas genom att tillämpningen av röstning med kvalificerad majoritet ut- ökas. Kommissionens ordförande får en starkare roll inom kommissionen för att öka dess effektivitet. får ökat medbeslutande främst till följd av att den s.k. samarbetsproceduren i princip avskaffas. Dessa reformer främjar sammantaget effektiviteten i beslutsfattandet. behåller sin starka ställning. Dess behörighet breddas, särskilt genom att de samarbetsområden som närmast berör den fria rör- ligheten för personer flyttas till gemenskapssamarbetet. Revisionsrätten får en stärkt ställning. Medlemsstaternas och gemen- skapens skyldigheter att bekämpa bedrägerier mot EU:s budget förstärks . Bestämmelser om ett närmare samarbete (flexibel integration) införs. Det blir möjligt för en mindre krets medlemsstater, dock åtminstone en majoritet, att bedriva ett närmare samarbete inom unionens ramar. Ett närmare samarbete får dock sättas i gång endast om noggrant angivna förutsättningar är uppfyllda, särskilt om samarbetet skall bedrivas inom ramen för gemenskapssamarbetet. Domstolen får behörighet att övervaka att förutsättningarna är upp- fyllda också när det gäller rättsliga och inrikes frågor. 2.2.5 Förenkling och konsolidering av fördragen En mängd bestämmelser och delar av bestämmelser som förlorat sin rättsliga betydelse upphävs. EG-fördraget och Unionsfördraget numreras om. 2.3 Utfallet av förhandlingarna från svensk utgångspunkt lade i konferensen fram egna förslag när det gällde frågorna om sysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet samt unionens förmåga till krishantering. Även om inte fullt ut fick gehör för alla delar av de egna förslagen måste det sammantagna resultatet betecknas som mycket gott. Det kan särskilt noteras att bl.a. de svenska förhandlings- insatserna ledde till ett väsentligt bättre resultat på viktiga områden som miljö och öppenhet än de texter som fanns i det första utkastet till nytt fördrag som förelades i . Också när det gäller konsumentområdet var utfallet bra. De övriga förändringar som beslutades av regeringskonferensen ligger i allt väsentligt väl i linje med svenska förhandlingsståndpunkter, även om enstaka undantag finns. Ett genomförande av en förhandling mellan femton olika regeringar förutsätter att alla parter är beredda att kompro- missa. Med beaktande av detta är resultatet av regeringskonferensen mycket bra för svenskt vidkommande. hade två huvudmål: att inrikta samarbetet i EU mer på de frågor och problem som människor möter i vardagen, och att förbereda unionen för utvidgningen. När det gäller det första målet upp- fyller Amsterdamfördraget även högt ställda förväntningar. När det gäller målet att förbereda unionen för utvidgningen var det en besvikelse att enighet inte kunde nås om en reform av röstviktningen och kommissio- nens sammansättning. En sådan hade utan tvivel kunnat förenkla den fortsatta utvidgningsprocessen. kan konstateras att det nya för- draget innehåller reformer som är av största vikt i utvidgnings- perspektivet. Det gäller inte minst förstärkningen av de grundläggande rättigheternas ställning. I och med Europeiska rådets beslut i och i har utvidgningsprocessen satts i gång. Det står genom detta klart att rege- ringskonferensen huvudsakligen uppnådde sina mål. 3 Agenda 2000 Vid Europeiska rådets möte i deklarerade rådet att de nödvändiga besluten för att starta förhandlingar med de öst- och centraleuropeiska länder som ansökt om medlemskap i (de s.k. kan- didatländerna) skulle fattas efter att regeringskonfe- rensen om en ny fördragstext avslutats. Kommissionen fick i uppdrag att avge yttranden över de enskilda kandidatländernas ansökningar och att utarbeta förslag till hur utvidgningsprocessen skulle genomföras. En rap- port om utvidgningens effekter på unionen var redan påbörjad. Kommis- sionen fick vidare till uppgift att mot bakgrund av utvidgningen göra en detaljerad analys av EU:s finansiella system samt jordbruks- och struk- turpolitiken. Resultatet blev omfattande. Kommissionen presenterade sitt meddelande Agenda 2000, som sträcker sig över totalt cirka 1 200 sidor och innehåller såväl en framtidsinriktad genomgång av unionens olika politikområden som en översikt av utvidgningens förvän- tade effekter på unionen och förslag till hur den s.k. förmedlemskaps- strategin skall förstärkas. Yttrandena över kandidatländerna utgör en bi- laga och omfattar drygt 100 sidor per land. 3.1 Kommissionen föreslog i Agenda att förhandlingar om EU- medlemskap skall inledas med , , , och . Enligt tidigare beslut skall förhandlingar också inledas med Cy- pern. En årlig genomgång av framstegen i de länder som inte ingick i den första gruppen , , , och får enligt kommissionens förslag avgöra när man kan inleda förhand- lingar med dessa länder. En förstärkt s.k. förmedlemskapsstrategi före- slogs för att förbereda samtliga länder på medlemskapets krav. Kommissionens bedömning baseras på de kriterier som antogs av Eu- i : de politiska kraven (dvs. institutioner som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och skydd av minoriteter), en fungerande marknadsekonomi och förmåga att klara konkurrensen på den gemensamma marknaden samt möjlighet att påta sig medlemskapets förpliktelser. Inget kandidatland uppfyller helt dessa krav och det finns uppenbara problem i alla kandidatländer t.ex. då det gäller kvaliteten på deras förvaltningar och rättssystem. Enligt kom- missionens bedömning borde emellertid de länder som den föreslår för- handlingar med, på vissa villkor, kunna uppfylla kraven för medlemskap på medellång sikt, dvs. Kommissionen tog också upp de bl.a. franska förslagen om en europe- isk konferens som skulle omfatta en vidare krets än kandidatländerna och behandla breda områden av gemensamt intresse. Kommissionen föreslog att medlemsstaterna och alla europeiska länder med ambition om med- lemskap och associeringsavtal med EU skall samlas i ett forum för dialog inom framför allt områdena gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och rättsliga och inrikes frågor. Denna konferens skulle också vara ett sätt att få med i ett bredare samarbete. Vid i gavs utrikesministrarna i uppdrag att förbereda en rapport till Europeiska rådets möte i om kommissionens yttranden och Agenda 2000. Frågorna har diskuterats intensivt i rådsarbetsgrupper, i Coreper och av utrikesministrarna. Även jordbruksministrarna samt ekonomi- och finansministrarna har gett bidrag till rapporten. Hur beslutet i skulle utformas påverkar förhållandet mellan länder för . har därför förordat en gemensam förhandlingsstart för alla kandidatländer som uppfyller Köpenhamnskriterierna för en demokratisk stat, dvs. delar i många avseenden kommissionens bedömningar av de enskilda länderna, men det går inte att bortse från att bedömningarna i många avseenden är statiska. Utvecklingen i många kandidatländer går snabbt framåt, och kan den inbördes rangordningen mellan länderna förändras. Genom att låta samtliga kandidatländer inleda förhandlingar och låta dessa fortsätta efter varje lands individuella förutsättningar, beaktar man det dynamiska elementet. Processen blir heltäckande och lämnar ingen utanför. En motsatt inriktning skulle däremot kunna ge en mycket negativ reaktion i kandidatländerna och medverka till att reformprocessen bromsas. Det skulle även kunna ge direkta effekter på utländska investeringar etc. En samtidig start innebär däremot inte att länderna inträder som medlemmar. Inträdeskraven skall, enligt svensk uppfattning, vara rigoröst uppfyllda innan medlemskap blir aktuellt. Förhandlingstakten bör avpassas efter ländernas förutsättningar, och varje kandidatland måste behandlas individuellt och granskas utifrån objektiva kriterier. har en ökad förståelse för den svenska synen vuxit fram bland medlemsländerna och man har känt ett behov av att kraftigare mar- kera att det är en gemensam process som omfattar alla kandidatländerna. Europeiska rådets möte i signal för historisk utvidgning fattade i beslut om den förestående anslut- nings- och förhandlingsprocessen. Resultatet stämmer i stora delar över- ens med det förslag som och gemensamt presenterade före toppmötet. Det innebär att anslutnings- och förhandlingsprocessen i enlighet med fördragets stadganden (artikel O) inleds med samtliga elva kandidatländer . För hela förhandlings- processen finns en gemensam ram som innefattar de elva kandidat- länderna. får samtliga kandidatländer en av kommissionen ledd genomgång av unionens regelverk. För de sex länder som kommis- sionen rekommenderade för förhandlingar upprättas in- dividuella mellanstatliga konferenser. För övriga fem kandidatländer äger genomgången rum inom ramen för den s.k. förmedlemskapsstrategin, som syftar till att stödja samtliga kandidatländers anpassning till de krav EU-medlemskapet ställer. Ett extra stöd om 100 miljoner ecu utfästes för de fem kandidatländer som inte får inleda mellanstatliga konferenser di- rekt. Kommissionen kan genom regelbundna rapporter, som görs för samt- liga elva kandidatländer, med början rekommendera att mellanstatliga konferenser öppnas med ett eller flera av de fem återstå- ende kandidatländerna. Beslut om en sådan övergång tas av medlems- staterna i allmänna rådet. Endast de länder som uppfyller de politiska kriterierna får inleda mellanstatliga konferenser. I en särskild uppmaning riktad till ombeds dess regering att i handling visa sin vilja att inkludera representanter för den turk- cypriotiska befolkningen i sin förhandlingsdelegation. Luxemburgmötet fattade beslut om att upprätta en europeisk konferens omfattande de femton medlemsstaterna, de elva kandidatländerna samt . Konferensen skall vara helt skild från själva medlemskapsför- handlingarna och i första hand ta upp frågor av allmänt intresse i syfte att intensifiera samarbetet på områden som utrikes- och säkerhetspolitik samt rättsliga och inrikes frågor. Konferensen skall hålla sitt första möte i . bekräftade att har ett medlemskapsperspektiv på lång sikt. Mot den bakgrunden kom medlemsländerna överens om att ange en strategi för att föra närmare unionen på alla områden. Förslaget ligger i linje med de svenska idéer om en särskild Turkiet- strategi som lades fram . föreslår att stra- tegin bl.a. bör bestå i en utveckling av de möjligheter som det s.k. erbjuder: fördjupning av tullunionen, genomförande av finansiellt samarbete, anpassning av lagstiftningen samt deltagande i vissa gemenskapsprogram. erinrar vidare om att stär- kandet av band med EU även är avhängigt av att de politiska och ekonomiska reformer som har inlett fortsätter. 3.1.1 Förmedlemskapsstrategin I samband med sina yttranden över de centraleuropeiska och baltiska kandidatländerna presenterade kommissionen även ett förslag till för- stärkt förmedlemskapsstrategi. Denna bygger i första hand vidare på den strategi som utformades efter Europeiska rådets möten i och 1994 och som syftade till att underlätta och påskynda de central- och östeuropeiska kandidatländernas EU-anpassning. Kommissionens förslag till ny strategi består av tre delar, varav Europaavtalen alltjämt utgör en och utvidgat deltagande i gemen- skapsprogrammen en annan. Den tredje delen består av en ram för sam- verkan med varje kandidatland, kallad partnerskap för anslutning (accession partnership). Ett sådant skall upprättas för samtliga berörda länder, oberoende av om de anses mogna för förhandlingar eller ej. Det finns däremot en koppling till kommissionens bedömningar av de olika länderna, så till vida att partnerskap kommer att prioritera insatser för att avhjälpa de brister i hur kraven för medlemskap uppfylls som konstate- rats i yttrandena. På basis av partnerskapen skall respektive land upprätta ett nationellt program för anpassning till . Två centrala aspekter på medlemskapsförberedelserna står i centrum för den förstärkta strategin: stärkandet av den institutionella och admi- nistrativa kapaciteten i kandidatländerna samt utvecklandet av infrastruk- turen i vid mening. De finansiella resurserna för den förstärkta förmed- lemskapsstrategin kommer enligt kommissionens förslag att bestå av dels det redan existerande samarbetsprogrammet för de centraleuropeiska och baltiska länderna, Phare (1,5 miljarder ecu ), dels två nya anslag, ett för förmedlemskapsstöd på jordbruksområdet (0,5 miljarder ecu ) och ett för regionalpolitiskt stöd (1 miljard ecu ). För Phare-programmet har nya riktlinjer utarbetats. av insatserna förutses gå till institutionsuppbyggnad och till investeringsstöd, men den faktiska fördelningen kommer att variera både från land till land och över tiden. Dessutom skall man, så långt möjligt, kombinera utveckling av infrastrukturen med förstärkning av institutio- nerna. gäller de fleråriga indikativa program som godkänts för alla Phare-länderna. Hur resurserna skall fördelas därefter är inte helt klart. Kommissionen har dock låtit förstå att särskild uppmärk- samhet skall ägnas de kandidatländer som har längst väg att gå. finns det villkor inbyggda i den nya strategin. Om länderna inte längre uppfyller de grundläggande politiska och ekonomiska villkoren för an- slutning (Köpenhamnskriterierna), eller om de inte förmår förverkliga sina egna åtaganden i enlighet med det nationella programmet för an- passning till , kan detta leda till minskade anslag. EU:s medlemsstater kommer att spela en avgörande roll då det gäller sådana beslut. 3.2 Jordbruksreform och landsbygdsutveckling Generell inriktning av jordbruksreformen Jordbrukets konkurrenskraft skall, enligt kommissionens förslag, öka genom en ökad marknadsorientering med sänkta priser, vilket skall gynna konsumenterna men även underlätta utvidgningen och nästa runda med världshandelsorganisationen . Prissänkningarna kompenseras i huvudsak genom direktstöd till jordbrukarna. Budgetmässigt innebär förslagen för EU besparingar på 3,7 miljarder ecu genom ett minskat prisstöd och utgiftsökningar på 12,5 miljarder ecu för direktstöd och kompletterande åtgärder. Med en ökad konkurrenskraft avser kommis- sionen också säkra livsmedel av hög kvalitet och en miljöanpassad pro- duktion i vilken hänsyn tas till djurens välfärd. En skälig levnadsstandard för jordbrukarna är fortfarande en viktig utgångspunkt. Det föreslås också att miljömål integreras i den gemensamma jordbrukspolitiken. Förslagen är ett steg i rätt riktning, då man inriktar sig på prissänk- ningar och inte på ytterligare produktionsbegränsningar. De är dock i flera delar inte så långtgående som skulle ha önskat. fö- respråkar en genomgripande reform av CAP, innebärande en marknads- anpassning. De viktigaste inslagen i marknadsanpassningen är att pris- nivån bör sänkas, liksom exportbidrag och gränsskydd, samt att kvoter och andra produktionsbegränsningar bör slopas. Övergångsåtgärder i form av tillfälliga och minskande direktstöd kan acceptera för att underlätta en genomgripande reform. Det är också angeläget att reformer påbörjas innan nya medlemsstater ansluts, så att dessa ges möjligheter att delta i jordbrukspolitiken och konkurrera på lika villkor. Målet är ett jordbruk som verkar på marknadsmässiga villkor och som fyl- ler högt ställda miljökrav. Vegetabiliesektorn Kommissionen föreslår bl.a. en sänkning av interventionspriset för spannmål i ett steg . Sänkningen skall delvis kompenseras med höjda arealstöd. Förslagen är generellt sett acceptabla för frånsett att ingen av- veckling av arealstödet föreslås. Prissänkningen bedöms vara rimlig och stöder kommissionens åsikt att full kompensation i form av di- rektstöd inte är motiverat. Produktionen kan i många fall ske konkurrens- kraftigt utan stöd. Direktstöden bör dock vara tidsbegränsade och avvecklas successivt. Kommissionen föreslår inga direktstöd i nya med- lemsstater och inte heller hur dessa skall inlemmas i marknadsreglering- arna för vegetabilier. Kommissionen borde även lägga fram ett reform- förslag för sockersektorn, där nuvarande kvotordning löper ut . Nötkötts- och mjölksektorerna En prissänkning med sammanlagt föreslås för nötkött 2002. Som kompensation skall djurbidragen höjas. För mjölk- sektorn föreslås att kvotsystemen förlängs , och mjölkpriset skall enligt förslaget sänkas 2006. Ett mjölkkobidrag införs som kompensation. Liksom på vegetabilieområdet vill tidsbegränsa kompensa- tionsstöden. Men till skillnad från vegetabilieområdet föreslås full kom- pensation för prissänkningarna. Frånsett dessa två viktiga principer över- ensstämmer förslagen för nötköttssektorn i stort sett med svenska önske- mål, men åtgärderna bör vidtas tidigare. Vad gäller mjölksektorn är för- slagen däremot otillräckliga. Kvoterna bör avvecklas och priserna bör sänkas betydligt mer. förespråkar därför en successiv prissänk- ning som leder till en konkurrenskraftig mjölkproduktion inom EU och möjliggör export på världsmarknaden utan exportbidrag. efter- strävar att en avveckling av mjölkkvoterna påbörjas . Ett minimikrav för att acceptera att kvoterna finns kvar är att en avvecklingsplan för kvoterna utarbetas. Tak för och differentiering av direktstöd Kommissionen föreslår ett tak för hur mycket direktstöd ett jordbruks- företag totalt får ta emot . Dessutom är avsikten att medlems- staterna skall få möjlighet att differentiera direktstöden efter företags- storlek på nationell nivå (s.k. modulering) enligt vissa gemensamma regler. Från svensk sida finns en tveksamhet till förslagen. Skälet är att de, om de genomförs, riskerar att hindra utvecklingen av ett konkurrenskraftigt jordbruk, eftersom strukturrationaliseringen kan motverkas och konkur- rensen snedvridas. Förslagen kan även innebära betydande kontroll- problem. Miljö Kommissionen föreslår en förstärkning och utökning av de miljöåtgärder som infördes . Denna inriktning stöder , som anser att de miljötjänster som jordbrukarna utför behövs och att ersättning för dessa bör vara en allt viktigare del av politiken. Miljöåtgärderna bör svara mot de särskilda behov som miljösituationen i varje land eller region påkallar. Uppnådda miljöresultat bör följas upp och utvärderas kontinuerligt för att öka graden av genomskådlighet och möjlighet till målstyrning. Kommis- sionen bör även i fortsättningen ha en central roll genom att pröva pro- grammens miljöinriktning och för att motverka att konkurrenssnedvri- dande situationer uppstår och att miljöersättning används på ett sätt som är oförenligt med reglerna i världshandelsorganisationen .