prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — I IPPC-direktivet 96/61 anges det i definitionerna i artikel 2 att när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. De punkter som anges i bilagan är bl.a. : 1. användning av avfallssnål teknik, 2. användning av ämnen som är mindre farliga, 3. främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av avfall, samt 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och energieffektivitet. SAF:s och förslag att tillståndets rättsverkan skall omfatta alla frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte utmynnat i något enskilt villkor, kan enligt regeringens bedömning inte tillgodoses. Det är vad som anges i tillståndet och dess villkor som får rättsverkan. Detta behandlas utförligare i avsnittet om domars och besluts rättsverkan. har i likhet med föreslagit att den som utövar miljöfarlig verksamhet tillsammans med någon annan skall kunna förplikta sig att gemensamt med denne iaktta villkor som gäller åtgärder för att förebygga eller avhjälpa skada. Någon motsvarande regel finns inte . En sådan ordning bör enligt regeringen kunna fungera när det finns klart angivna mål för hur miljön i det berörda området skall kunna förbättras och någon form av utvecklad planering för hur påverkan på miljön skall kunna minskas. Bestämmelsen bör också kunna fungera som ett instrument för att göra företagens miljöarbete mer kostnadseffektivt. Därför införs nu en sådan regel i kapitlet om allmänna regler om prövningen, 16 kap. 8 §. Som förutsättning för villkor att vidta åtgärder gemensamt gäller att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt. Rätt att ansöka om återkallelse och omprövning av tillstånd och villkor har föreslagit att , och Kammarkollegiet skall få rätt att väcka frågor om omprövning av tillstånd och villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Regeringen gör den bedömningen att en sådan förändring i rätten att begära omprövning bör leda till att omprövningsinstitutet skulle utnyttjas i större omfattning än vad som varit fallet. På motsvarande sätt får en kommun ompröva sina egna tillståndsbeslut. Den föreslagna rätten för dessa myndigheter att inom ramen för prövningssystemet begära omprövning utesluter dock inte att det kan finnas tillfällen, då det framstår som befogat att villkoren för flera företag inom en bransch blir föremål för omprövning i ett sammanhang, t.ex. som har skett i fråga om raffinaderier. För en sådan omprövning framstår en övergripande och samlad hantering av frågan på central nivå som den effektivaste vägen. Det finns också andra tillfällen när ompröv- ningsfrågorna bör övervägas på nationell nivå för att åstadkomma en samlad lösning. bör därför alltid ha rätt och skyldighet som central miljöskyddsmyndighet att påkalla omprövning av en miljöfarlig verksamhet, oavsett vilken myndighet som är tillsyns- myndighet. Även enskilda ärenden som bara gäller enstaka företag kan ha en stor principiell betydelse och avse betydelsefulla allmänna intressen. I vissa fall kommer samma myndighet att ha hand om såväl tillsynen som tillstånds- och omprövningsfrågor inom ett visst område. I och för sig skulle det vara en bättre ordning med hänsyn till rollfördelning om någon annan myndighet än den som svarade för omprövningen hade att ta initiativ till att omprövning kom till stånd. En sådan ordning skulle vara bättre för att ge förtroende för prövningsmyndigheternas opartiskhet. Det skulle emellertid vara svårt att få den att fungera tillfredsställande, eftersom de kunskaper som behövs för båda uppgifterna ibland finns samlade hos en och samma myndighet. Även den omständigheten, att de begränsade resurser som står till miljömyndigheternas förfogande måste utnyttjas på bästa sätt, leder till den slutsatsen att tillstånds- och tillsynsfrågor borde hållas samman som . Därför görs inte nu någon ändring i detta hänseende. Problemet kommer dock att minska eftersom tillstånden kommer att tidsbegränsas i större utsträckning i fortsättningen. I de fall nya tillstånd enligt balken tidsbegränsas blir det automatiskt en förnyad prövning vid förnyad ansökan utan att tillsynsmyndigheten behöver göra framställning om det. När det gäller reglerna för när omprövning av tillstånd och villkor för miljöfarlig verksamhet skall få ske kommer reglerna i balken att till stora delar överensstämma med tidigare regler. Omprövning skall få ske när förhållandena i omgivningen påkallar detta eller användningen av annan teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön. Reglerna om prövning utvidgas dock enligt regeringens förslag genom att också miljökvalitetsnormer och föreskrifter eller beslut som meddelas om förbud för utsläpp inom särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran av omprövning av tillstånd och villkor. Sakägares och allmänhetens möjligheter att påverka Prövningssystemet rymmer också att sakägare och allmänhet skall ha rätt och möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och över miljökonsekvensbeskrivningen. De skall vidare kunna närvara och yttra sig vid sammanträde om prövning t.ex. av miljöfarlig verksamhet samt vid besiktning på den tilltänkta platsen för verksamheten. Detta har behandlats i samband med reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. Genom att offentliggörandet av ansökan och kallelse till sammanträde kommer att ske på sedvanligt sätt genom kungörelse som införs i ortstidning kan det antas att enskilda och organisationer som på olika sätt anser sig berörda får kännedom om ärendet och dess handläggning. Den föreslagna ordningen är ingen nyhet i sak men de bestämmelser som föreslås innebär en förstärkning av dessa gruppers möjlighet att påverka. Som framgår av avsnitt 4.27 skall miljöorganisationer också få rätt att överklaga tillståndsbesluten. Sakägare och andra enskilda har inte någon rätt att begära omprövning. Såväl som har gjort den bedömningen, att det inte är lämpligt att i införa en sådan rätt. Regeringen gör samma bedömning. Det bör däremot vara tillsynsmyndigheternas sak att inhämta sakägarnas synpunkter i frågor där det kan vara befogat och att också tillvarata deras intressen. 4.14.5 Särskilda regler om hälsoskydd i balken Regeringens förslag: Bestämmelserna i hälsoskyddslagen skall arbetas in i vilket innebär att balkens hänsynsregler kom- mer att gälla även hälsoskyddet. Begreppet sanitär olägenhet skall ändras till olägenhet för män- niskors hälsa. Hälsoskyddsreglerna innehåller i likhet med nuvarande regler inte någon avgränsning till användningen av fast egendom. Kommunerna skall ges rätt att införa tillståndskrav eller anmäl- ningsplikt för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: föreslår att bestämmelsen om hur bostäder skall brukas även skall omfatta lokaler för allmänna ändamål. När det gäller frågan att begreppet sanitär olägenhet ändras till olägenhet för människors hälsa är remissopinionen splittrad. Exempelvis i är positiv till förslaget. Bl.a. , och kommuner anser att begreppet sanitär olägenhet skall kvarstå eftersom det är inarbetat. Remissinstanserna är positiva till att kommunerna ges rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att enligt 1 § hälsoskyddslagen är lagens syfte att hindra uppkomsten av sanitära olägenheter och att undanröja sådana olägenheter. Med sanitär olägenhet avses en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig. Lagstiftningens regler är inriktade på störningar som kommer från användningen av fast eller lös egendom. Enligt 6 § lagen skall ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av och undanröja sanitär olägenhet. har föreslagit en definition som motsvarar sanitär olägenhet och som anger vilka störningar som är av sådan karaktär att balkens skyddsregler är tillämpliga. Där används begreppet olägenhet för människors hälsa i stället för sanitär olägenhet. i är positiv till förslaget. anser att sanitär olägenhet är väl känt av de som arbetar inom området varför det kan ifrågasättas om det bör ändras eftersom det kan ge intryck av att det avser att omfatta andra företeelser. Å andra sidan anser kommunen att en modernisering kan vara av godo då olägenhet för människors hälsa kan vara lättare att förstå för en bredare krets under förutsättning att en tydlig förklaring ges om vad som menas. , och kommuner anser att begreppet sanitär olägenhet skall kvarstå eftersom det är inarbetat. Även Miljö- och anser att det är en tveksam nyordning som det kommer att ta att utveckla en praxis till. Enligt den nya definitionen, som enligt regeringens uppfattning bör användas i balken, avses med "olägenhet för människors hälsa" en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Tillämpningsområdet för hälsoskyddsreglerna kommer att vara densamma som de nu gällande reglerna. Möjligheterna att ingripa med stöd av i syfte att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa skall i likhet med omfatta endast sådana olägenheter som har anknytning till användning av egendom, såväl fast som lös egendom, dvs. olägenheter och störningar som har koppling till den fysiska miljön. Det innebär att definitionen omfattar negativa hälsoeffekter av både fysisk och psykisk karaktär till följd av störningar t.ex. buller, kyla, drag, lukt, ohyra och andra skadedjur. Andra förhållanden i människors livsmiljö som i och för sig kan innebära allvarliga och icke tillfälliga olägenheter för människors hälsa, t.ex. långvarig arbetslöshet, men som inte har kopplingar till den fysiska miljön, ligger utanför tillämpningsområde. eller helt tillfälliga störningar omfattas inte i likhet med den begränsning som gällt redan tidigare. I enlighet med den praxis som har utvecklats enligt hälsoskyddslagen omfattar definitionen inte bara direkt hälsoskadliga störningar utan även störningar som påverkar människors psykiska välbefinnande såsom dålig lukt. Det finns dock inte skäl att uttryckligen ta med välbefinnandet i definitionen eftersom störningar som enbart medför psykisk påverkan kan utgöra sanitär olägenhet enligt hälsoskyddslagens regler. Bestämmelsen skall dock bara omfatta störningar som vid en medicinsk eller hygienisk bedömning kan anses påverka hälsan och välbefinnandet. kommun har svårt att acceptera att det skall vara en medicinsk eller hygienisk bedömning. Enligt kommunen finns medicinsk kompetens säkert på , men endast i ett fåtal kommuner. Det måste dock i balken anges utifrån vad som en störning som innebär olägenhet för människors hälsa skall bedömas, och då är det naturligt att det skall vara en medicinsk och hygienisk bedömning. Den nya definitionen innebär inte heller någon ändring när det gäller frågan i vilken utsträckning behoven hos särskilt känsliga personer skall beaktas, t.ex. allergiker. Vid bedömningen av om en olägenhet i balkens mening föreligger bör enligt regeringens uppfattning hänsyn således tas även till personer som är något mer känsliga än vad som kan anses normalt. Hänsynsreglerna skall tillämpas även för hälsoskyddet De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. skall tillämpas på verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa och ersätter den nuvarande bestämmelsen i 6 § första stycket hälsoskyddslagen. Det gäller särskilt regeln i 2 kap. 3 § att en verksamhetsutövare skall vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Begreppet verksamhet skall ges en vidsträckt tolkning och medför inte någon inskränkning av tillämpningsområdet för reglerna om hälsoskydd jämfört med nuvarande ordning. Således gäller liksom tidigare att redan en underlåtenhet att vidta en viss åtgärd kan vara skäl för ingripande enligt detta kapitel. Såväl förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått som åtgärder för att motverka en redan uppkommen olägenhet omfattas. Att hälsoskyddslagen arbetas in i bör inte komma att leda till några grundläggande förändringar i kommunernas verksamhet på hälsoskyddsområdet. De bestämmelser i hälsoskyddslagen som inte arbetas in i balken bör framgå av en förordning. kommer att lämna förslag om detta. kommun anser att miljö- och hälsoskyddsreglerna har sammansmälts på ett mera ändamålsenligt sätt än tidigare och att reglerna om hälsoskydd tidigare var onödigt detaljerade samt konstaterar att balkens aktsamhetsregler omfattar även hälsoskyddet. Trots detta får kommunen en känsla av att hälsoskyddet är nedtonat i balken. Liknande synpunkter har framförts av andra kommuner bl.a. , och . anser att förslaget är bättre än det tidigare vad gäller hälsoskyddets inordning, men anser att det fortfarande verkar som om hälsoskyddet inte fått samma status i balken som miljöskyddet. Regeringen konstaterar att de flesta frågor är som kommun skriver både miljö- och hälsofrågor. När nu miljö- och hälsoskydds- reglerna integreras i balken och får gemensamma allmänna hänsynsregler bör detta tvärtemot vad vissa kommuner ansett stärka hälsoskyddet. Det förhållandet att balkens regler om hälsoskydd är mindre detaljerade än hittillsvarande hälsoskyddslag som haft en högre detaljeringsgrad än större delen av den övriga miljölagstiftningen, kan givetvis inte tolkas så att hälsoskyddet är mindre viktigt än annat som regleras i balken. Som framgår av 26 kap. 3 § skall tillsynen utövas bl.a. av kommunala nämnder. Genom den bestämmelsen, som till viss del kan sägas motsvara bl.a. 4 § hälsoskyddslagen, framgår det att det i en kommun skall finnas en nämnd som skall ha tillsyn över hälsoskyddet och vars beslut får överklagas genom förvaltningsbesvär. Kommunerna skall alltså på samma sätt som tidigare gällt enligt såväl hälsovårdsstadgan som hälsoskyddslagen även svara för hälsoskyddet inom kommunen. Detta får regleras närmare i en förordning. För att ytterligare betona hälsoskyddets vikt har i bestämmelserna om miljökon- sekvensbeskrivningar i 6 kap. 7 § i förhållande till utredningens förslag lagts till att en miljökonsekvensbeskrivning även skall innehålla uppgifter om inverkan på hälsan, vilket bl.a. kommun föreslagit. Möjligheten som införs i att kunna föreskriva om miljökvalitetsnormer är ytterligare ett exempel på förstärkningen av hälsoskyddet. Det kommer att få särskild betydelse på hälsoskyddsområdet och bör leda till bättre och effektivare hälsoskydd. För den praktiska tillämpningen är det nödvändigt att myndigheter och enskilda kan hämta ledning i miljökvalitetsnormer eller andra föreskrifter som anger gränsvärden eller andra kriterier för när en beaktansvärd olägenhet skall anses föreligga. Föreskrifter och riktlinjer från främst har använts i hälsoskyddsarbetet som ett stöd vid tillämpningen av reglerna om sanitär olägenhet. Miljökvalitetsnormerna får främst betydelse vid myndigheternas arbete med prövning och tillsyn och då också som grund för generella föreskrifter. Om en norm överträds, kan det leda till olika åtgärder i skilda fall. Om det är fråga om en enstaka störningskälla, t.ex. en maskin som används så att en bullernorm för bostäder överträds, bör tillsynsmyndigheterna direkt vidta åtgärder. När en miljökvalitetsnorm överträds inom ett större område på grund av miljöpåverkan från flera störande verksamheter, kan det krävas ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med olägenheterna. Utöver de särskilda miljökvalitetsnormerna bör det på hälsoskyddsområdet alltjämt finnas utrymme för generella föreskrifter samt även riktlinjer som beslutas av myndigheter. Möjlighet att införa tillståndskrav för nya grundvattentäkter föreslog som en nyhet att i balken skall införas en bestämmelse om att anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma, får en kommun föreskriva att det krävs tillstånd eller anmälan för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. För befintliga täktanläggningar får kommunen föreskriva om anmälningsplikt inom angivna områden. Förslaget grundar sig ursprungligen på ett förslag från i betänkandet Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar (SOU 1994:97) som överlämnades till Miljöbalks- utredningen i den delen. Förslaget har remissbehandlats tidigare och de flesta remissinstanserna var positiva till förslaget att ge kommunerna en möjlighet att införa tillstånds- eller anmälningsplikt och även nu är remissinstanserna positiva. Länsstyrelserna i , och har dock påpekat att det för grundvattentäkter i vissa fall krävs tillstånd enligt balken. De anser därför att det är oklart om en dubbelprövning avses eftersom endast vattentäkt för en och två- familjsfastigheters och jordbruksfastigheters husbehovsförbrukning har undantagits från tillståndsplikten. I anledning av dessa påpekanden bör bestämmelsen utformas så att kommunen får föreskriva om tillståndsplikt för grundvattentäkter som inte kräver tillstånd enligt bestämmelserna om vattenverksamhet i balkens 11 kap. Bestämmelsen syftar till att ge kommunerna en möjlighet att komma till rätta med problemet med knapphet på sött grundvatten som blivit allt vanligare. Det omfattar såväl det fallet att brunnar sinar som att brunnar drabbas av saltvatteninträngningar. Det är fråga om områden där det antingen finns bostäder som inte har tillgång till vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet eller där det finns risk för att sådana problem skall uppkomma. Orsaken är att grundvattenuttagen från brunnar i dessa områden är eller kan befaras bli för stora. Kommunen kan genom att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt där sådan inte föreligger enligt kapitel 11 om vattenverksamhet, förhindra tillkomsten av eller påverka användningen av nya anläggningar. Kommunen kan då också påverka lokaliseringen och kan vid tillståndsprövningen även kräva att det kontrolleras exempelvis om det förekommer radonhalter i vattnet. Hälsoskydd i lokaler och bostäder Sanitära olägenheter i inomhusmiljön har traditionellt varit en huvudinriktning för hälsoskyddsarbetet. Flertalet regler i hälso- skyddslagen rör inomhusmiljön. De bestämmelser som arbetas in i balken görs mindre detaljerade än nuvarande regler. Bestämmelserna skall gälla bostäder och lokaler för allmänna ändamål, så att exempelvis samlingslokaler, lokaler för vård och omsorg, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar, badanläggningar och hotell omfattas. Ytterligare bestämmelser får meddelas i förordningar och myndighetsföreskrifter, där återkommer med förordningsförslag. ifrågasätter om det är klokt att ha en särskild reglering i lagen avseende bostäder och lokaler, medan regler för hälsoskyddet i övrigt hänvisas till förordningar och föreskrifter. Regeringen anser att med hänsyn till bostädernas betydelse för hälsoskyddet, bör det i balken finnas särskilda bestämmelser om hur de skall brukas och om skötseln av dem. Regeringen anser vidare att det är lämpligt att som föreslår utöka bestämmelsen om hur bostäder skall brukas till att omfatta även lokaler för allmänna ändamål. anser att trots att frågor om ohyra m.m. sällan är aktuella hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna, är det väsentligt med en tydlig bestämmelse om ohyra och skadedjur riktad i första hand till fastighetsägare och nyttjanderättshavare. Därigenom framhålls vikten av att åtgärder snabbt vidtas med anledning av denna typ av problem. Regeringen delar uppfattningen att det är lämpligt att utöka bestämmelsen om hur bostäder skall brukas med en bestämmelse om detta. i anser att bestämmelsen i 11 § med bemyndigande att föreskriva om djurhållning inte skall utökas till att förutom områden med detaljplan även avse områden med områdesbestämmelser. Detta skulle enligt innebära ett alltför stort administrativt arbete i förhållande till nyttan eftersom områdesbestämmelser i många fall även finns utanför ren stadsbebyggelse. i är också negativ till den föreslagna utvidgningen. anser att den föreslagna områdesbegränsningen får konstiga effekter då stora delar av tätbebyggelse hamnar utanför. Kommunen föreslår att det i stället skulle omfatta "områden med samlad bebyggelse". Regeringen anser inte att det finns skäl att begränsa på sätt länsstyrelserna föreslår eftersom bestämmelsen endast ger en möjlighet att föreskriva om djurhållningen inom områden med områdesbestämmelser i de fall det finns behov av det. kommuns förslag skulle innebära att ett begrepp införs som inte används i lagstiftningen, varför oklarhet skulle uppstå om vad som avses. i anser beträffande utredningens förslag om möjlighet att föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt för vissa verksamheter i 10 kap. 10 och 12 §§ att detta bör avgöras av regeringen eller och inte av kommunerna. Som skäl anges att alla miljönämnder bör ha samma rätt till upplysning om nyetableringar av hälsoskyddsintresse. Regeringen anser att beträffande grundvattentäkter bör denna rätt att föreskriva ges till kommunerna direkt i balken på sätt utredningen föreslagit eftersom det är kommunerna som bäst kan avgöra när det i ett område föreligger knapphet på sötvatten. I den föreslagna bestämmelsen i 12 § ges dock endast möjlighet att bemyndiga kommunen att föreskriva och regeringen anser att eftersom det är kommunerna som även i fortsättningen kommer att ha huvudansvaret för det lokala hälsoskyddet måste denna möjlighet självklart finnas enligt balken. När det gäller bostäder och lokaler bör även uppmärksammas bestämmelserna i den nya lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). Lagen innehåller regler som motsvarar tidigare bestämmelser i 3 kap. PBL och i byggproduktlagen (1992:1535). I BVL ställs bl.a. krav på att byggnader som uppförs eller ändras skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bl.a. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller samt energihushållning och värmeisolering. Huvuddelen av kraven i BVL har sin grund i EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG, ändrat 93/68). Kraven preciseras i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. I dessa bestämmelser ställs bl.a. krav på tillfredsställande skydd mot farliga gaser, farlig strålning (t.ex. radon), förorening eller förgiftning av vatten eller mark samt bristfälligt omhändertagande av avloppsvatten, rök och fast eller flytande avfall. Vidare ställs krav på en bullernivå som inte medför risk för personers hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande förhållanden samt på en tillfredsställande värmekomfort. Dessa krav preciseras ytterligare i tillämpningsföreskrifter som har beslutats av , bl.a. BFS 1993:57. I BVL föreskrivs vidare att byggnader skall underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras. Avsikten med denna bestämmelse är att byggnadens funktioner inte påtagligt skall försämras i förhållande till vad som ursprungligen krävdes. Däremot kan inte krävas åtgärder som innebär att byggnaden tillförs nya egenskaper och funktioner eller att dess standard höjs. Vad gäller anordningar som avser att tillgodose bl.a. kraven på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt energihushållning och värmeisolering krävs dock att dessa skall hållas i stånd, vilket innebär bl.a. att kontinuerlig skötsel måste ske av t.ex. anordningar för värme och ventilation.