prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Någonstans går en gräns där marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som läggs ned på försiktighetsmåtten. Detta gäller enligt regeringens mening oavsett vilken verksamhet det rör sig om. En sådan skälighetsavvägning skall i gällande rätt göras enligt 5 § miljöskyddslagen. Även vattenlagen innehåller en bestämmelse i 3 kap. 7 § som innebär att en skälighetsavvägning skall göras vid bedömningen av hur vattenföretaget skall utföras. Också i naturvårdslagen lämnas utrymme för en avvägning i det enskilda fallet mellan naturvårdsintresset och motstående allmänna och enskilda intressen. Även i andra miljölagar görs med nödvändighet skälighetsavvägningar utan att särskilda föreskrifter om detta återfinns i den aktuella lagen. Ambitionsnivån och principerna för vad som skall vägas in i bedömningen varierar något i gällande rätt. I bör kraven inte sättas lägre än att allt skall göras som är meningsfullt för att mål skall uppnås. Regeringen vill i detta sammanhang, när hänsyn skall tas också till praktiska och ekonomiska skäl, erinra om att all tillämpning av bestämmelser skall ske för att tillgodose mål. Regeringen delar meningen som framförts av remissinstanserna vad gäller att det är förhållandena i det särskilda fallet som skall beaktas. Vad gäller bedömningen av var gränsen för vad som kan anses vara en orimlig kostnad går bör det vara av betydelse om det är fråga om näringsverksamhet eller en åtgärd som vidtas av någon i det dagliga livet. Om kostnaden för en åtgärd är orimlig skall bedömas framför allt med hänsyn till miljönyttan som åstadkoms genom åtgärden. Vilken grad eller art av påverkan som verksamheten eller åtgärden riskerar medföra får således betydelse. Vad gäller yrkesmässig verksamhet ställs krav på att bästa möjliga teknik skall tillämpas. I dessa fall utgår bedömningen av vad som är ekonomiskt rimligt från branschförhållanden och inte den aktuella verksamhetsutövarens betalningsförmåga, vad gäller yrkes- mässig verksamhet gäller detta alla försiktighetsåtgärder. Den teknik som krävs måste vara både från teknisk och ekonomisk synpunkt möjlig att använda inom branschen i fråga. Detta behandlas under avsnitt 4.8.4. Regeringen vill även framhålla det förhållandet att en verksamhet eller åtgärd behövs för totalförsvaret särskilt bör beaktas i skälighets- bedömningen. En omprövning av villkoren för en verksamhet får enligt 24 kap. 5 § fjärde stycket inte leda till att förutsättningarna för att bedriva verksamheten avsevärt försvåras eller upphör. Med avsevärt försvåras avses mycket ingripande villkor. Det är, enligt regeringens mening, av avgörande betydelse för att mål skall kunna uppnås i praktiken, att det klart framgår att det ankommer på den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet av betydelse för människors hälsa och miljön att visa att ett krav på skyddsåtgärd eller annat försiktighetsmått enligt balken måste anses orimligt i det enskilda fallet. Som Lagrådet har påpekat är det inte uteslutande en jämförelse av kostnaderna för skyddsåtgärderna med nyttan för miljön av dessa som skall beaktas även om dessa faktorer är av särskild betydelse för bedömningen. Regeringen behandlar frågan om nödvändiga avvägningar i övrigt i avsnitt 4.8. Med hänsyn till att det, med anledning av Lagrådets påpekande, understrukits att även annat än nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått i förhållande till kostnaderna för dessa skall beaktas vid skälighetsavvägningen, bör också den ändringen göras i förhållande till lagrådsremissens förslag att det klart framgår att det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att han vidtagit de skyddsåtgärder som skäligen kan krävas. Detta åstadkoms lämpligen genom att det anges att skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas i den mån det inte kan anses orimligt. Regeringen vill också i anslutning till de överväganden som måste göras när olika intressen vägs mot varandra understryka att det är av största vikt att den föreslagna stoppregeln alltid utgör en absolut gräns för lägsta godtagbara nivå för hälso- och miljöskyddet. Det kan inte komma ifråga att gå under denna gräns av ekonomiska skäl. Verksamheten skall, om det skulle medföra orimliga kostnader att nå upp till en godtagbar nivå, inte vara tillåten. Undantag härifrån kan endast beslutas av regeringen, och då endast under särskilt angivna förhållanden. Skälighetsavvägningen bör inte heller kunna medverka till att en utfärdad miljökvalitetsnorm åsidosätts. Miljökvalitetsnormen anger nämligen alltid den lägsta godtagbara nivån i hälso- och miljöhänseende i ett visst avseende inom ett angivet område. Regeringen delar remisspåpekandena att detta direkt bör framgå av lagtexten. 4.8.9 Ansvaret för avhjälpande av skador och olägenheter. Regeringens förslag: Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har medfört skada eller annan olägenhet för miljön skall ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps i den utsträckning det är rimligt. Denna skyldighet kvarstår till dess att skadan eller olägenheten har avhjälpts eller har upphört. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är enigt vad gäller vikten av principen samt att denna regels innebörd måste klargöras. Var principen och dess verkningar bör regleras och hur detta skall ske råder det däremot delade meningar om. Kammarrätten i ifrågasätter om det är fråga om en aktsamhetsregel och menar att det bör närmare övervägas om inte regeln snarare hör hemma under reglerna om efterbehandlingsansvar. Bl.a. i menar att visar att principen att förorenaren skall betala måste göras mycket tydlig. Försvarsmakten och JO m.fl. är av samma mening och efterlyser övergångsregler som gör ansvaret för förfluten tid helt klart. anser att det är av värde att den viktiga principen om förorenarens betalningsansvar kommit till uttryck i detta kapitel. menar dock att regeln inte är konsekvent genomförd vare sig i gällande rätt eller i förslaget. pekar särskilt på att ansvaret begränsas genom olika stadganden medan förevarande bestämmelse där principen kommer till uttryck inte ger uttryck för någon begränsning. anför vidare att begränsningarna kanske trots allt inte innebär något avgörande hinder mot att formulera paragrafen som skett om den uppfattas som en beskrivning av allmänna inställning eller som en huvudregel med vissa undantag men menar att detta bör understrykas i kommentaren. Regeln bör, enligt , i alla händelser inte ges någon skadeståndsrättslig effekt. vid anser att en tydligare skrivning i förhållande till polluter pays principle vore att i första ledet relatera till begreppet förorening och inte till följdverkningarna av en förorening. saknar en diskussion om hur principen skall tillämpas på näringar som förorsakar diffusa utsläpp och där utsläppen svårligen kan hänföras till någon specifik aktör. Skälen för regeringens förslag: Principen att förorenaren skall betala, som har behandlats under 4.8.3, innebär inte endast ett ansvar för att förebygga skador och olägenheter utan innebär också ett ansvar för den som har orsakat att skada eller olägenhet har uppkommit för miljön, att avhjälpa sådan skada eller olägenhet. Regeringen konstaterar att principen att det är den som har orsakat en skada eller olägenhet som ansvarar för avhjälpandet är av sådan allmän betydelse för miljöarbetet att den bör slås fast i en bestämmelse bland de allmänna hänsynsreglerna i . Skyldigheten bör i princip kvarstå till dess olägenheterna har upphört oavsett om verksamheten lagts ned eller överlåtits. Bestämmelsen bör gälla för all verksamhet och alla åtgärder som kan medföra sådan skada eller sådana olägenheter. Lagrådet har framfört att förslaget i lagrådsremissen i denna del väcker flera frågor. Lagrådet pekar bl.a. på att det är oklart hur den föreskrivna skyldigheten att avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter förhåller sig till skyldigheten att utge ersättning för olika slags miljöskador som föreskrivs på andra ställen i balken. Lagrådet pekar på att den som har ålagts att utge ersättning för uppkomna skador inte kan förfoga över det sätt på vilket ersättningsbeloppet används. Sådan ersättning kan fastställas med utgångspunkt i kostnaderna för att avhjälpa skadan men den kan också bestämmas som en kompensation för t.ex. bestående värdeminskning. Ersättningsskyldighet kan, enligt Lagrådet, knappast upphöra att gälla efter det att skadan eller olägenheten har upphört. Lagrådet menar att oklarheterna i regleringen till viss del kan avhjälpas genom att den skälighetsavvägning som skall ske vid tillämpningen av de hänsynsregler som syftar till att tillräckliga åtgärder skall vidtas för att förebygga skador och olägenheter inte skall ske vid tillämpningen av bestämmelsen om ansvar för avhjälpande av skador och olägenhet. Den skälighetsavvägning som skall göras beträffande ansvaret för avhjälpande bör framgå direkt av den bestämmelsen. Regeringen menar att både skyldigheten att avhjälpa skador och olägenheter och skyldigheten att ersätta värdeminskning på grund av dessa kan härledas ur principen att förorenaren skall betala. Det ansvar som avses i förevarande bestämmelse avser dock endast en skyldighet att avhjälpa skador och olägenheter genom praktisk handling eller genom finansiering av sådana åtgärder. För att undvika oklarheter så långt möjligt bör Lagrådets förslag till ändring beaktas. Den skälighets- avvägning som skall göras beträffande krav på förebyggande åtgärder behandlas därför före bestämmelsen om ansvar för att avhjälpa skador och olägenheter. Den rimlighetsavvägning som skall göras avseende sistnämnda ansvar bör följa direkt av ansvarsbestämmelsen. Av både praktiska, ekonomiska och miljömässiga skäl bör ansvaret inte innebära att det alltid ankommer på den som har orsakat skadan eller olägenheten att vidta de åtgärder som krävs för att avhjälpa denna. I många fall kan ett bättre resultat uppnås genom att skyldigheten får avse ett kostnadsansvar. I vissa fall kan skadan vara av sådan art att åtgärder måste vidtas innan det är möjligt att fastställa vem som orsakat skadan. Regeringen instämmer i att ersättningsskyldighet inte kan upphöra att gälla så snart skadan eller olägenheten har upphört. Om någon annan än den som har orsakat skadan eller olägenheten avhjälper denna är det inte rimligt att skadevållaren inte längre har något ansvar. Ersättning bör kunna utkrävas av denne. Även om principen är allmänt vedertagen både i och internationellt och har kommit till uttryck på olika sätt i lag har det visat sig i rättspraxis att det förelegat svårigheter att tillämpa den i Hur ansvaret skall göras gällande i det enskilda fallet måste regleras tämligen detaljerat om regeln skall kunna få tillräcklig genomslagskraft i praktiken. Vem som ansvarar för en miljöskada är inte alltid självklart, det kan t.ex. vara svårt att avgöra vem som har orsakat skadan. Sådana regler har inte sin plats i kapitlet med allmänna hänsynsregler utan bör behandlas särskilt. Frågorna kring ansvaret för miljöskador och ersättningsskyldighet med anledning av sådana övervägs och utvecklas vidare i avsnitt 4.15 och 4.34. Regeringens förslag: I skall införas en stoppregel som innebär att en verksamhet eller en åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön får bedrivas respektive vidtas endast om det finns särskilda skäl. Möjligheten att medge undantag från regeln skall vara mycket liten. Finns det risk för att ett stort antal människor får sina levnads- förhållanden väsentligt försämrade eller risk för en avsevärd försäm- ring av miljön får verksamheten inte utövas eller åtgärden vidtas under några förhållanden. Detta gäller dock inte om regeringen har meddelat beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. Endast regeringen skall kunna meddela dispens från stoppregeln och då endast under särskilt angivna förhållanden. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en stoppregel skall införas som innebär att en verksamhet inte får bedrivas och en åtgärd inte får vidtas som riskerar att ensam försämra det allmänna hälsotillståndet eller väsentligt försämra miljön eller hushållningen med naturresurser. Remissinstanserna: Kritik har framförts mot stoppregeln från remissinstanserna. Invändningarna har huvudsakligen avsett att det endast är i de fall en ensam verksamhet orsakar den angivna skadan som stoppregeln kan tillämpas, och att graden av påverkan skall vara mycket allvarlig, ja långt allvarligare än enligt gällande miljörätt, för att verksamheten skall kunna förbjudas (bl.a. , , Kammarkollegiet, flera länsstyrelser, Juridiska faku- tetsnämnden vid och ). , som i och för sig anser att en stoppregel är nödvändig, menar att av utredningen föreslagen utformning är direkt olämplig. Bl.a. Kommerskollegiet och Kammarkollegiet har synpunkter på stoppregelns förenlighet med 2:18 RF. Kammarkollegiet anför vidare att ger obegränsade möjligheter att stoppa en verksamhet eller föreskriva sådana villkor som i grunden kommer att förändra förutsättningarna för verksamheten. Kollegiet anser inte att det är acceptabelt att ett regelsystem, åtminstone teoretiskt, ger utrymme för subjektiva tolkningar i en omfattning som saknar egentliga gränser. anser det vara oacceptabelt att stoppregeln skall kunna användas för att stoppa väg, järnväg eller flygplats och anser att stoppregeln inte bör gälla allmänna vägar. i anför att det är bra att dispens från stoppregeln skall meddelas på regeringsnivå. Skälen för regeringens förslag: Regeringen avser med en stoppregel en bestämmelse som förbjuder utövandet av verksamheter och vidtagandet av åtgärder som kan orsaka stora skador. Stoppregeln anger en högsta acceptabel störningsnivå. Verksamheter och åtgärder som orsakar störningar som ligger över denna nivå skall inte få bedrivas. hänsynsregler kommer att ställa höga krav på verksamheter. Trots detta kan det inte uteslutas att en verksamhet som uppfyller dessa krav ändå får sådana verkningar på miljön att den inte kan godtas. Det behövs därför en stoppregel som garanterar att verksamheter inte får bedrivas som har oacceptabla följder. Stoppregeln skall alltså kunna tillgripas i sista hand, för att säkerställa att ett godtagbart skydd uppnås för människors hälsa och miljön. Med verkningar på miljön avses även i detta sammanhang allt av betydelse för mål, alltså även hushållningsfrågor, biologisk mångfald m.m. I gällande rätt finns stoppregler i 6 § miljöskyddslagen och 3 kap. 3 § vattenlagen. Enligt 6 § första stycket miljöskyddslagen får en verksamhet, som kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, utövas endast om särskilda skäl föreligger. avgör om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl brukar anses föreligga om det är en klart dokumenterad övervikt på nyttosidan. Även om kravet på särskilda skäl är uppfyllt får verksamheten enligt paragrafens andra stycke inte utövas om den befarade olägenheten innebär att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att ett liknande allmänt intresse skadas avsevärt. Regeringen har dock i sistnämnda fall möjlighet att lämna tillstånd, om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller i övrigt från allmän synpunkt. Enligt vattenlagens stoppregel får ett vattenföretag inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Regeringen kan dock tillåta vattenföretaget om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. stoppregel bör, enligt regeringens bedömning, få en bredare tillämpning än motsvarande bestämmelser i gällande rätt. Regeln skall gälla vid all verksamhet enligt balken och alltså inte bara vid miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. En annan sak är att de särskilda regler som gäller för vissa verksamheter i balken också kan innebär att en sådan verksamhet inte är tillåten. Till skillnad mot vad som är fallet i naturresurslagen skall regeln dessutom, liksom balkens övriga hänsynsregler, gälla även vid regeringens tillåtlighetsprövning av stora verksamheter. Regeringen delar remissinstansernas kritik mot hur bestämmelsen har utformats i betänkandet. Gränsen för när oacceptabel skada eller olägenhet skall anses ha uppkommit bör sättas betydligt strängare än vad utredningen har föreslagit. Regeringen bedömer att de skadenivåer som har tillämpats enligt miljöskyddslagens stoppregel är både miljömässigt motiverade och acceptabla med hänsyn till andra allmänna och enskilda intressen. Redan risken för att de skadenivåer som anges kan uppkomma innebär att stoppregeln skall tillämpas. Den gäller såväl ny som befintlig verksamhet och åtgärder. Det finns, som remissinstanserna påpekat, inte heller skäl att begränsa tillämpningen av stoppregeln till de fall miljöpåverkan kan härledas till en ensam verksamhet. Detta vore tvärt om mycket olyckligt. Vissa remissinstanser har ifrågasatt om några sådana fall överhuvudtaget existerar. I vissa fall, t.ex. om en verksamhet medför ytterligare påverkan på ett redan mycket belastat eller ett särskilt känsligt område, behöver påverkan från den aktuella verksamheten inte heller vara så stor i sig för att det skall vara miljömässigt motiverat att förbjuda verksamheten. Det kan vara fråga om både bestående skada och mer tillfälliga effekter. De sammanlagda effekterna av verksamheten eller åtgärden skall beaktas. Miljöskyddslagens stoppregel gör det inte möjligt att hindra flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande har prövats i särskild ordning. Berörda remissinstanser har invänt mot ett frångående från detta. Bakgrunden till undantaget är att det vid arbetet med miljöskyddslagen antogs att tillräcklig hänsyn från miljöskyddssynpunkt skulle tas vid specialprövningen (prop. 1969:28, s. 186). Erfarenheterna har emellertid visat att det finns fog för att utsträcka miljölagstiftningens tillämpningsområde till att också omfatta ingripanden mot trafikan- läggningar i vidare mån än . Regeringen föreslår därför att stoppregeln skall kunna tillämpas även sedan en särskild prövning har skett av flygplats, väg eller järnväg. Vad avser regeringens prövning av trafikanläggningar övervägs och utvecklas detta i avsnitt 4.21.4. Liksom miljöskyddslagens stoppregel bör bestämmelse däremot inte tillämpas på verksamheter som har tillåtits av regeringen enligt . Orsaken till detta är att regeringen vid sin tillåtlighetsprövning skall tillämpa de allmänna hänsynsreglerna, däribland stoppregeln. Särskilda skäl kan föranleda att verksamheten eller åtgärden skall tillåtas även om den medför sådan skada som anges. Det krävs då att det kan visas att verksamheten eller åtgärden medför så stora fördelar från allmän och enskild synpunkt som klart överväger skadan. Exempel kan vara en anläggning där miljöfarligt avfall tas omhand eller en försvarsanläggning. Lagrådet har pekat på att fall kan uppkomma där villkor för att tillgodose krav skulle bli så betungande att det saknas praktisk möjlighet bedriva verksamheten med följd att denna inte kan komma till stånd, trots att den från allmän synpunkt bedöms som synnerligen angelägen. Vid bedömningen av vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skall vidtas skall en skälighetsavvägning göras som innebär att orimliga krav inte får ställas. Är de åtgärder som krävs för att olägenheterna skall begränsas i tillräcklig grad orimligt betungande skall verksamheten eller åtgärden förbjudas. Det torde således inte komma ifråga att ge dispens från kravet att vidta åtgärder då sådana krav aldrig får vara orimligt betungande. En annan sak är att om dispens från förbud mot att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd meddelas skall ändå skyddsåtgärder och försiktighetsmått vidtas i den mån det inte är orimligt för att så långt möjligt begränsa olägenheterna. Möjligheten att medge undantag från stoppregeln bör i begränsas jämfört med vad som är fallet i gällande rätt. En tillståndsmyndighet som finner att den skadenivå som beskrivs i stoppregeln kommer att överskridas eller att villkor för att tillgodose balkens regler skulle förhindra att verksamheten kunde komma till stånd, men att förutsättningarna för undantag föreligger, skall underställa frågan regeringens prövning. Regeringen bör nämligen ha det bästa underlaget för att göra relevanta avvägningar mellan dels olika allmänna intressen, dels allmänna och enskilda intressen. kan alltså inte själv meddela undantag. I de fall ett stort antal människor riskerar att få sina förhållanden väsentligt försämrade eller en avsevärd försämring av miljön kan befaras bör regeringen endast undantagsvis kunna meddela dispens. Ett sådant beslut kan innehålla villkor med hänsyn till allmänna intressen. Förutsättningen för dispens i sådana fall skall vara att verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. I den mån det allmänna hälsotillståndet kan befaras försämras bör det inte över huvud taget vara möjligt att meddela dispens. har möjlighet att avslå sökandens yrkande om underställning. Ett sådant beslut får överklagas endast i samband med överklagande av dom eller slutligt beslut i målet eller ärendet. Vad gäller stoppregelns förenlighet med 2 kap. 18 § regeringsformen konstaterar regeringen att den möjlighet som stoppregeln ger att hindra olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön av den grad som avses i stoppregeln, måste anses vara ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad. Betydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen för bestämmelser i allmänhet utvecklas i avsnitt 4.33. Lagrådet har ifrågasatt dispensmöjlighetens förenlighet med regeringens allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12 § regeringsformen att, när inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag, medge undantag från bestämmelse i förordning. Regeringen konstaterar att bestämmelsens syfte är att reglera i vad mån dispens kan meddelas från reglerna i balken. 4.9 Bestämmelser om hushållning med mark och vatten Regeringens förslag: Bestämmelserna i 2 och 3 kap. naturresurslagen som innehåller regler om användning av mark- och vattenområden skall arbetas in i . Någon ändring i sak av bestämmelserna skall inte göras. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens förslag. Remissinstanserna: har inget att erinra mot att kapitlen lyfts in i balken men anser att kapitlen bör rubriceras hushåll- ning med mark och vattenområden eftersom det är klargörande att avvägningarna skall ge uttryck för hushållning. Verket understryker vad utredningen anfört om behovet av översyn av bestämmelserna som bör göras i särskild ordning men att den föreslagna sammanläggningsformen kan fungera under en övergångstid. Verket föreslår dock en ändring i 4 kap. 8 § i utredningsförslaget utan att avvakta denna översyn, så att skyddet skall avse även själva vattenförekomsten, inte bara området där vattenförsörjningsanläggningen behöver lokaliseras. tillstyrker att kapitlen införlivas eftersom fördelarna överväger och det är förenligt med både ekologiska hänsynstaganden och näringslivets behov av exploateringsmöjligheter. anser att hanteringen av 2 och 3 kap. NRL har så grundläggande brister att om verkets ändringsförslag inte tas bör kapitlen lyftas ut. Flera andra bl.a. och anser att förhållandet mellan dessa bestämmelser och aktsamhetsreglerna måste ut. SGU avstyrker att NRL tas in i balken eftersom NRL inte är en bevarandelag och därför bryter systemet. föreslår att rubrikerna till 4 och 5 kap. skall ändras så att det framgår att även vattenområden avses samt att i 4 kap. 5 § ordet yrkesfiske skall bytas ut mot ordet fiske. i föreslår detsamma. anser i likhet med utredningen att det finns behov av en översyn av nuvarande 2 och 3 kap. NRL. Vidare föreslår RAÄ att begreppet kulturminnesvården i 4 kap. 6 § skall ändras till kulturmiljövården.