prop · GL03155 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:155 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av det finansiella sparandet, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt effekter av det nya utjämningssystemet. Vidare redovisas hur olika kommunala verksamheters andel av kostnaderna har förändrats över ti- den. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar i huvudsak de obligatoriska verksamheterna i kommuner och landsting, och syftar främst till att beskriva hur dessa utvecklas i förhål- lande till de nationella mål som regering och riksdag har formulerat för respektive verksamhet. Vidare redovisas utvecklingen av sysselsättningen i kommuner och landsting samt utvecklingen av den kommunala demokratin och det in- ternationella samarbetet. Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för- hållandena t.o.m. . Det är således inte möjligt att utifrån detta underlag bedöma effekterna av de ökade statsbidragen . I det ekonomiska avsnittet redovisas preliminära utfall för . Vissa positiva effekter av statsbidragshöjningen på ekonomin och syssel- sättningen kan därvid noteras. Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 3 1.1 Några utvecklingstendenser 3 1.2 De kommunala verksamheterna 6 1.3 Ledning, uppgifter och organisation 14 1.4 Den internationella kommunen 14 2 Kommunsektorns ekonomi 15 2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin 15 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 17 2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting 22 2.4 koncernredovisning 26 2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter 28 3 Hälso- och sjukvård 31 4 Äldreomsorg 42 5 Handikappomsorg 51 6 Individ- och familjeomsorg 60 6.1 Missbrukarvård 61 6.2 Barn- och ungdomsvård 65 6.3 Socialbidrag 70 7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 76 7.1 Barnomsorg 76 7.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 83 7.3 Vuxenutbildning 99 8 Flyktingmottagande 109 9 115 10 Civilt försvar 118 11 Miljövård 121 12 Kommunerna och sysselsättningen 128 12.1 Kommuners ansvar för ungdomar 129 12.2 Övriga verksamheter och åtgärder 131 13 Ledning, uppgifter och organisation 139 13.1 indelning och ändrad regional ansvarsfördelning 139 13.2 Medborgaren i den lokala demokratin 140 13.3 personal 148 13.4 148 14 Den internationella kommunen 150 1 Sammanfattning 1.1 Några utvecklingstendenser Kommunsektorn utgör en betydande del av samhällsekonomin Den kommunala sektorn i står för en stor del av välfärden och därmed för en betydande del av samhällsekonomin. Efter en kraftig ex- pansion av den kommunala verksamheten , till följd av bl.a. utbyggd barnomsorg samt äldre- och handikappomsorg, bröts den uppåtgående trenden . Utvecklingen under den senare delen av präglades av en i huvudsak minskad utbyggnadstakt av den kommunala verksamheten och en fluktu- erande ekonomisk tillväxt. Nedanstående diagram visar konsumtionens och investeringarnas andel av bruttonationalprodukten (BNP) för åren 1980 1997. Diagram 1.1 Kommunsektorns konsumtion och investeringar mätt som an- del av BNP åren 1980 1997. Finns i den tryckta versionen Volymen på den kommunala verksamheten fortsätter att minska Den största utgiftsposten i kommuner och landsting är konsumtion, vil- ken till övervägande del (ca två tredjedelar) utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter. Konsumtionsvolymen har minskat , vilket beror dels på ökad avgiftsfinansiering, dels på neddragningar i sektorn under de inledande åren . Bruttoproduktionen visar utgifterna för sektorns totala produktion av verksamhet. Konsumtionen motsvarar bruttoproduktionen reducerad med avgifter och försäljningsin- komster . Enligt preliminära uppgifter minskade både konsumtions- och bruttoproduktionsvolymen för sektorn . Detta innebär att volymen på den kommunala verksamheten, oavsett hur den har finansierats, minskade . Totalt har konsumtionsvolymen minskat . Bruttoproduktionen har minskat . Diagram 1.2 Konsumtionsvolym och bruttoproduktionsvolym i den kommu- nala sektorn åren 1980 1997 Finns i den tryckta versionen Den ökande skillnaden mellan bruttoproduktionen och konsumtionen i fasta priser visar att avgifterna och försäljningsinkoms- terna möjliggjort mindre neddragningar av den totala verksamheten än vad som annars blivit fallet 1996. Det finansiella sparandet försämras Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa- rande. Efter att ha varit kraftigt positivt , mins- kade det finansiella sparandet . uppvisade sektorn tillfälligt ett överskott som främst härrör från positiva avräk- ningar på 1994 och skatteinkomster samt relativt låga nettoin- vesteringar. De minskade nettoinvesteringarna beror på både ökad försäljning av fastigheter samt lägre bruttoinvesteringar. Prelimi- nära uppgifter för tyder åter på ett sparandeunderskott både för kommunerna och landstingen bl.a. beroende på ökade investeringar. Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande Miljarder kronor, löpande priser 1994 1995 1996 19971 Finansiellt sparande 10,0 -3,6 -1,6 2,6 -7,2 varav kommuner 3,1 -4,2 -0,4 1,3 -4,7 landsting2 7,6 0,8 -0,7 2,0 -2,5 övriga 3 -0,7 -0,2 -0,5 -0,7 0,0 1 Preliminärt utfall. 2 Inklusive , samt NU-sjukvården. 3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar. har beslutat att införa ett balanskrav i kom- muner och landsting . Budgeten skall upprättas så att in- täkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan in- komster och utgifter. I vissa fall kan emellertid ett sparandeunderskott vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader. Landstingens och kommunernas resultat försämrades , men för kommunerna förbättrades resultatet Landstingen uppvisade ett negativt årets resultat om -3,7 miljar- der kronor, vilket är en försämring med in- nan. Resultatet i den löpande verksamheten försämrades inte fullt lika mycket eftersom förändringen av pensionsskulden ökade jämfört med året innan. Trots besparingar har landstingen sammanlagt inte lyckats förbättra resultatet, vilket bl.a. beror på en svag utveckling av skatteintäkterna mellan åren. Enligt preliminära uppgifter försämrades årets resultat något i förhållande . Kommunerna redovisade ett positivt årets resultat om 2,5 mil- jarder kronor, vilket är en marginell försämring innan. Resul- tatet i den löpande verksamheten är dock betydligt sämre än , vil- ket bl.a. beror på en svag skatteintäktsutveckling. Orsaken till att årets resultat inte försämrades i samma utsträckning som resultatet i den lö- pande verksamheten beror på omfattande försäljningar av tillgångar, främst aktier och fastigheter. Preliminära uppgifter för visar att såväl årets resultat som resultatet i den löpande verksamheten förbättra- des jämfört med , vilket bl.a. beror på de ökade generella statsbi- dragen. Kommunerna genomförde också stora försäljningar av anlägg- ningstillgångar vilket påverkade årets resultat i positiv riktning. Utjämningssystemet omfördelar resurser infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet be- står av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införanderegler. Ut- jämningssystemet är ett av de absolut viktigaste instrument staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar i landet, framför allt till sådana med relativt sett sämre ekonomiska förutsätt- ningar. Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och fyra för landstingen. De delmodeller som omfördelar mest resurser för kommunerna respektive landstingen är de som avser de traditionella kärnverksamheterna. Dessa verksamheter är också de som står för den största andelen av kommunernas och landstingens totala kostnader. Det är framför allt kommuner och landsting i norra som får högre utjämningsbidrag än genomsnittet i riket. Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjäm- ningssystemet och förändringen i årets resultat i kommunerna kan inte påvisas. Det är därför troligt att det är andra faktorer som har haft större betydelse för förändringarna i årets resultat för kommunerna . Liten förändring av olika verksamheters andel av nettokostnaderna Nettokostnadernas fördelning mellan olika verksamheter har förändrats något på grund av flera olika faktorer, där omläggningen av statsbidragssystemet kan vara en. Beräkningar av hur nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika verksamheter har förändrats visar för kom- munernas del att en viss ökning av kostnadsandelen skett för gymnasie- skola och individ- och familjeomsorg, medan en viss minskning skett för barnomsorg, grundskola och äldreomsorg. Förändringarna i den relativa fördelningen har varit tämligen små trots att det i vissa fall varit stora förändringar i antalet personer som nyttjar olika verksamheter. För landstingen visar motsvarande beräkningar att endast en mindre förändring av nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika verk- samheter skett mellan de båda åren. Minskningen av antalet kommunalt anställda avtar ökade antalet anställda i kommuner och landsting med ca 15 000 personer . fram har antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000 per- soner och är ca 993 000 personer. Av de anställda är kvinnor. Minskningen uppgår enligt prelimi- nära uppgifter till 12 000 personer. före- faller sysselsättningsminskningen ha stabiliserats i kommuner och lands- ting bl.a. till följd av de ökade statsbidragen. Elmarknadsreformen ökade antalet kommunala företag Antalet kommunala företag har varit relativt . fanns det enligt Statistiska centralby- råns (SCB) inventering totalt 1 596 företag med ägarmajoritet, vilket motsvarar en ökning innan med 20 företag. Ökningen beror helt på att antalet energiföretag ökat med 97 stycken. Detta förklaras av att samma juridiska person inte får bedriva både nätverksamhet och produktion av eller handel med el. 1.2 De kommunala verksamheterna Hälso- och sjukvård Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Ohälsa och åter- fall i tidigare sjukdom skall förebyggas, sjukdom skall behandlas och botas efter utredning och diagnos och effekterna av sjukdom skall lindras genom rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring. Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade i fasta priser . har kostna- derna minskat med . Hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare skiljer sig betydligt mellan olika huvudmän, delvis beroende på strukturella faktorer. Det finns däremot inte underlag för att bedöma i vilken utsträckning skillnaderna samvarierar med kvaliteten i verksam- heten. Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården minskade jämfört med föregående år. Såväl an- talet intagningar som antalet vårddagar per invånare har minskat. Enligt en urvalsundersökning ökade väntetiden för patienter med remiss från primärvården något . Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med målet att göra primärvården till bas i sjukvården. Primärvårdens kvalitet är vid en internationell jäm- förelse god. Utvecklingen avseende befolkningens hälsosituation är positiv. Samti- digt finns bestående sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Generellt är skillnaderna större bland män än bland kvin- nor. har enligt en utvärdering i redan uppnått, eller kommer troligtvis att uppnå, mer än hälften av de mål WHO angett i Hälsa 2000. Arbetet med kvalitetssäkring har förstärkts . Analyser av s.k. visar att framsteg gjorts på flera områ- den. Antalet inkomna ärenden till , som kan ses som en indikator på kvaliteten, har ökat starkt under 1990- talet. Andelen ärenden som lett till påföljd har dock inte ökat, vilket an- tyder att anmälningsbenägenheten ökat mer än antalet fel. bedömer att landstingen inte fullt ut levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för personer i livets slutskede inom äldreom- sorgen. Äldreomsorg Enligt socialtjänstlagen skall socialnämnden underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Detta kan ske genom service och omvårdnad i ordinärt eller särskilt boende, dagverksamheter eller annan social tjänst. De totala bruttokostnaderna inom äldre- och handikappomsorgen har ökat i fasta priser . En stor del av denna ökning förklaras emellertid av handikappreformen och psykiatrirefor- men. Kostnaderna i fasta priser för enbart äldreomsorgen bedöms ha minskat något . Ett av skälen till att nettokost- naderna har minskat är att äldreomsorgsavgifterna ökat något under peri- oden. Omsorgsbehoven bland yngre pensionärer synes enligt en statistisk undersökning ha minskat relativt sett, som antalet personer i denna grupp minskat i absoluta tal . Behoven bland äldre pensionärer bedöms vara oförändrade, som antalet i ålders- gruppen ökat. Sålunda får allt färre äldre hjälp genom och hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande. Andelen äldre med hjälp i särskilt boende är dock oförändrad. Totalt fick en av fem i åldersgruppen eller äldre hjälp , jämfört med en av 1996. Spridningen mellan kommunerna är stor när det gäller andelen äldre som får hjälp av det totala antalet äldre i respektive kom- mun. Tillgänglig statistik ger inte tillräckligt underlag för att bedöma om detta beror på servicenivå, strukturella faktorer e.dyl. är det svårt att på ett uttömmande sätt beskriva kvalitet och måluppfyllelse. Vården i livets slutskede sker i allt större utsträck- ning inom den kommunala äldreomsorgen. bedömning är att resurser och kompetens inte är tillräckliga och att en ändamålsenlig organisation saknas för att på ett tryggt och säkert sätt ge god vård i li- vets slutskede. Regeringen överlämnar med denna skrivelse en nationell handlingsplan för äldreomsorgen till , med förslag om förbättrad samverkan och uppföljning samt ökad tillsyn. En fortlöpande förbättring av boendestandarden har skett under 1990- talet och denna förbättring har fortsatt . Handikappomsorg Målen för handikappolitiken är att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder, att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att öka självständigheten och självbestämmandet samt att skapa ett värdigt liv i gemenskap med andra. Som nämnts under avsnittet om äldreomsorgen har bruttokostnaderna inom äldre- och handikappomsorgen ökat kraftigt . En stor del av denna ökning förklaras bl.a. av handikappreformen. Landstingens och kommunernas kostnader för enbart handikappomsorgen bedöms i fasta priser ha ökat med . Det finns ingen redovisning av hur det totala antalet prestationer ut- vecklats. Antalet insatser för utvecklingsstörda har dock minskat. En studie visar att färre funktionshindrade än befolkningen i övrigt i åldern 16 är sysselsatta. Vad gäller personer med utvecklingsstör- ning är en allmän tendens att inflytandet över de egna livsvillkoren tycks ha ökat. Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a. rehabilitering och i allmänhet, men de är missnöjda med antalet insatser. Enligt en rapport från handikappombudsmannen fanns det vissa brister i kommunerna när det gäller tillgänglighet, såväl till information som till byggnader där verksamhet bedrivs. Personlig assistans har haft positiva effekter för många av dem som fått del av insatsen. överfördes kostnadsansvaret för de första enligt lagen om personlig assistans från staten till kommunerna. Individ- och familjeomsorg De övergripande målet för individ- och familjeomsorgen är att under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situa- tion frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kommu- nerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. För barn- och ungdomsvården gäller att barn och ungdomar skall få växa upp under trygga förhållanden. Social- bidraget skall tillförsäkra en skälig levnadsnivå för de hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade i fasta priser med och med . Antalet missbrukare intagna på institution har minskat , medan antalet öppenvårdsinsatser har ökat. saknas uppgifter om resultat och effekter av olika behandlingar. har fått i uppdrag att lämna förslag till hur verksamheten kan följas med bättre aktualitet. Antalet anmälningar och ansökningar inom barn- och ungdomsvården har ökat. Enligt är det svårt att utifrån tillgängligt material säga säkert om antalet barn som far illa faktiskt har ökat. Antalet insatser för barn och ungdomar har ökat och institutionsvården har minskat till förmån för öppenvårdsinsatser. Kvaliteten på utredningar har höjts och samverkan med andra myndigheter har förbätt- rats. Kostnaderna för vård och behandling av ungdomar har ökat i fler än hälften av kommunerna medan resurserna totalt för bar- navårdsinsatser inte minskat. Antalet hushåll som fått socialbidrag ökade nå- got jämfört med året innan och utgör nu av det totala antalet hushåll med personer i åldersgruppen 18 . Det genomsnittliga bidragsbeloppet per bidragshushåll skiljer sig väsentligt åt mellan enskilda kommuner. Orsaken till skillnaderna är framförallt olika långa bidragstider. Det är framförallt personer som har svårt att etablera sig på arbetsmark- naden som behöver socialbidrag för sin försörjning. har i en rapport bl.a. anfört att socialbidragssystemet blivit över- lastat på grund av den ekonomiska krisen och att det finns en risk att det skapar ett passivt bidragsberoende. Av sammanställning över länsstyrelsernas årsrappor- ter för framkommer brister när det gäller information om rättig- heter och skyldigheter vilket kan påverka rättssäkerheten för de bidrags- sökande. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning Barnomsorg Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål, tillhandahålla barn- omsorg för barn i åldrarna 1 i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete, studier eller barnets eget behov. Den pedagogiska verksamheten skall erbjuda fostran och omvårdnad och utgå från varje barns behov. Den totala kostnaden i fasta priser för barnomsorgen, som bedrivs i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, ökade med , men var densamma som . Barnomsorgen uppvisar en stor produktivitetsökning . Antalet inskrivna barn har ökat med . Ökningen uppgår till . Det går inte att påvisa om och hur produktivitetsökningen påverkat kvaliteten. Det finns inte några studier på natio- nell nivå av kvaliteten och resultatet i verksamheten. Antalet barn per årsarbetare i daghem har minskat jämfört med året innan, efter att tidigare ha ökat . Antalet anställda med högskoleutbildning har ökat . Målet om full behovstäck- ning är i det närmaste uppfyllt. av alla barn till förvärvsar- betande och studerande hade plats 1996, vilket i stort sett motsvarade efterfrågan. Skola Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla lika till- gång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvär- dig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt ta hänsyn till elever med särskilda behov. Inom gymnasieskolan skall dessutom antalet platser på de olika pro- grammen och deras grenar anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ung- domar en anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i och gymnasieskolan. Kostnaden för har ökat något i fasta priser . På grund av elevökningen har dock resurserna per elev fortsatt att minska. Antalet elever i har ökat med /98 jämfört med föregående läsår, men har ökat /93. resultat är i väsentliga avseenden goda och internatio- nellt sett ofta mycket goda med ett visst undantag för naturorienterande ämnen. En svag försämring av elevernas kunskaper i matematik kan dock noteras . av de elever som slutade fick ett ofullständigt slutbetyg vilket är en marginell ökning . En uppföljning av det nya betygssystemet enligt den nya läroplanen visar att betygen generellt förbättrats jämfört med tidigare uppföljningar, men de elever som inte nått målen är fortfarande lika stor som tidigare, . Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna och differensen tenderar att öka. Nära nio av tio kommuner uppger att antalet elever med behov av sär- skilt stöd har ökat. Enligt tillsynsutredningar fick eleverna i en tredjedel av de undersökta kommunerna inte det stöd de hade behov av. Kostnaden per elev i gymnasieskolan har ökat något i fasta priser mel- lan . Antalet elever har ökat med en procent /98 jämfört med föregående läsår. Av de elever som lämnar går numera direkt vi- dare till studier i gymnasieskolan, vilket är en ökning från . Dessutom börjar ytterligare en procentenhet sina studier i gymna- sieskolan av annan sysselsättning. Andelen elever som kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade program har varit . Av de elever som påbörjade gymnasieskolan /94 hade fyra av fem fullföljt utbildningen . Detta är en viss minskning jäm- fört med de som började läsåret innan. Av de elever som avslutade gym- nasieskolan påbörjade en högskoleutbildning , vilket är en viss ökning jämfört med de som slutade året in- nan. Ökningen är mer markant då andelen var . Kostnaden för den offentligt anordnade särskolan uppgick till . Antalet elever i den obligatoriska särskolan har ökat med och elevantalet i gymnasie- särskolan med . Andelen elever i särskolan jämfört med totala antalet barn i samma åldersgrupp är dock oförändrat, ca en procent. Allt fler kommuner har startat egen särskola, vilket bl.a. medfört att ele- vernas resväg kortats och föräldrarna har fått ökat inflytande. Vuxenutbildning Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en- lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning och därige- nom stärka sin ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet. Enligt har den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen ökat med i fasta priser. Antalet studerande inom komvux har ökat med /97 jämfört med läsåret innan. Lärartätheten inom komvux har minskat något . anger dock att lärartätheten kan vara något underskattad. Andelen kursdeltagare som fullföljt utbildningen har ökat , medan ande- len kursavbrott håller en oförändrad nivå . Flyktingmottagande Målet för integrationspolitiken är ett samhälle där alla behandlas likvär- digt oavsett ursprung och bakgrund. För att underlätta för nyanlända skyddsbehövande att kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är det viktigt att de ges möjligheter att skaffa sig en god grund för det fort- satta livet i . Kostnaden för introduktionsersättning och socialbidrag till flykting- hushåll minskade i fasta priser jämfört med året innan. Ökningen uppgår dock till . mot- tagna flyktingar bedöms kommunernas kostnader i genomsnitt ha över- stigit intäkterna . Orsaken är att få flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Antalet mottagna flyktingar näst intill fördubblades . , då flyktingströmmen från det var som störst, mottogs emellertid fem gånger så många flyktingar som . I en undersökning av kommunplacerade flyktingar konstate- ras att av dem i arbetsför ålder var registrerade som syssel- satta och att högst var tionde vid samma tillfälle hade en relativ fast förankring på arbetsmarknaden. Av de flyktingar som togs emot hade någon form av avlönat arbete efter en in- troduktionsperiod på . Hälften av eleverna uppnådde sfi-nivå /96. Detta är en klar förbättring jämfört med mottagna flyktingar.