prop · GL0367 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:67 Konsumenterna och miljön en handlingsplan för hållbar utveckling Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen presenterar regeringen sin syn på centrala frågor som rör det miljömål som gäller för konsumentpolitiken. Målet är att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. En handlingsplan för arbetet med att uppfylla målet läggs fram. Ett viktigt skäl till detta är att överslagsberäkningar från bl.a. pekar på att hushållen ger upphov till sammantaget nära hälften av de svenska miljöskadliga utsläppen. Miljömålet, som fastlades , är en nyhet inom konsumentpolitiken och det är därför angeläget att insatser görs så att det även i praktiken får samma tyngd som övriga mål. Handlingsplanen utgör ett led i regeringens arbete för att uppnå en hållbar utveckling och är inledningen av en process vars syfte är att uppmuntra och underlätta för hushållen att ta ett ökat ansvar för miljön och resurshushållningen. Handlingsplanen skall genomföras inom ramen för befintliga resurser och ambitionsnivån får därför anpassas till de omprioriteringar som kan göras. Regeringen redovisar i skrivelsen sin avsikt att ge ett sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor samt uppgiften att formulera sektorsmål för att precisera miljömålet i konsumentpolitiken. Vidare betonas att mer kunskap behövs om frågor som rör konsumenterna och miljön som grund för beslut om åtgärder och uppföljning. Eftersom kunskap också är en förutsättning för ändrat beteende, utgör utökad förmedling av kunskap och information till hushållen en central del av handlingsplanen. Vidare presenteras i skrivelsen olika åtgärder som regeringen anser vara viktiga när det gäller konsumtionen och produktionen av varor och tjänster. Det gäller bl.a. utökade insatser med avseende på miljöaspekter i varuprovningsverksamheten, utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet, analys av förutsättningarna för ömsesidigt godkännande av miljömärken på internationell nivå, utökad bevakning av miljöargument i marknadsföringen, förbättrad miljöinformation om produkter, strävan efter prisundersökningar även för ekologiskt producerade livsmedel, beaktande av hushållsaspekter inom systemen för källsortering. Regeringen berör vidare hushållens boende och resande och anser bl.a. att konsumenternas val av transportmedel och bostad måste underlättas genom bättre information om miljöaspekter. Regeringen betonar även att det är av stor vikt att konsumentaspekter tillgodoses inom kollektivtrafiken för att motverka en utveckling mot ett ensidigt beroende av bil. I skrivelsen betonas den lokala verksamhetens betydelse och behovet av att stöd till frivillig verksamhet som rör konsumentrelaterade miljöfrågor prioriteras. Aktivt internationellt arbete, bl.a. inom , EU, och FN, lyfts också fram. Avslutningsvis behandlar regeringen hur uppföljningen av målet och redovisningen av arbetet bör genomföras. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Bakgrund och inriktning 4 3 Problembeskrivning - hushållens inverkan på miljön 8 4 Miljömålet inom konsumentpolitiken 10 5 Sektorsansvar för 13 6 Sektorsmål för miljön 15 7 Mer kunskap om konsumentrelaterade miljöfrågor 16 8 Kunskapsförmedling och information 20 9 Åtgärder som rör konsumtionen och produktionen av varor och tjänster 25 10 Åtgärder som rör boendet 35 11 Åtgärder som rör resandet 37 12 Stöd till lokal och frivillig verksamhet 39 13 Internationellt samarbete 41 14 Uppföljning och redovisning 42 15 Ekonomiska konsekvenser 43 Bilaga 1 Utredarens sammanfattning av betänkandet Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) 45 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 51 Bilaga 3 Sammanfattning av Miljön i konsumentpolitiken (, rapport 1997:31) 52 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 54 1 Ärendet och dess beredning godkände regeringens förslag i propositionen Aktiv konsumentpolitik om mål och inriktning för konsumentpolitiken (prop. 1994/95:140, bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). Ett av de fyra målen är att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. En särskild utredare - Utredningen om konsumenterna och miljön - har utrett frågan hur miljömålet inom konsumentpolitiken skall kunna uppnås och lagt fram förslag till en handlingsplan. Utredaren överlämnade sitt betänkande Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) . Utredarens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (In96/617/KO). Regeringen har uppdragit åt att vidareutveckla viss av utredarens förslag (Förslag till utformning av ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken, rapport 1997:19 samt Miljön i konsumentpoliken, rapport 1997:31). En sammanfattning av senaste rapport i konumentpolitiken finns i bilaga 3. Ett beredningsarbete har även bedrivits i form av arbetsgrupper inom . 2 Bakgrund och inriktning Propositionen Aktiv konsumentpolitik Bakom miljömålet inom konsumentpolitiken låg strävan att starkare betona sambandet mellan konsumtion och miljö. I propositionen hänvisades bl.a. till att ohållbara konsumtions- och produktionsmönster enligt FN:s handlingsprogram utgör den viktigaste orsaken till miljöpåfrestningar, särskilt i industriländerna. Regeringen framhöll i propositionen att det är en viktig konsumentpolitisk uppgift att försöka uppnå sådana konsumtionsmönster som belastar miljön så lite som möjligt. Vidare betonades vikten av att påverka även produktionen i denna riktning. Betydelsen av att man från centralt håll skapar förutsättningar för och stimulerar en utveckling av långsiktigt hållbara konsumtions- och produktionsmönster underströks. Regeringen framhöll att det är angeläget att konsumenterna blir medvetna om betydelsen av att handla i dubbel bemärkelse miljöanpassat trots att ett sådant handlande kan komma att stå i strid med kortsiktiga intressen. Regeringen påpekade också att en sådan inriktning ligger i linje med, förutom , även EU:s konsumentpolitiska program och programmet för det nordiska samarbetet på konsumentområdet. En handlingsplan för hur miljömålet i konsumentpolitiken skall kunna uppnås aviserades i propositionen Aktiv konsumentpolitik. Det främsta syftet med handlingsplanen angavs vara att underlätta för konsumenterna att bedöma de miljömässiga konsekvenserna av sitt levnadssätt och sin konsumtion samt att göra det möjligt för konsumenterna att leva på ett sätt som minskar belastningen på miljön. Utredningen om konsumenterna och miljön har haft som uppgift att ta fram en sådan handlingsplan. Betänkandet Konsumenterna och miljön I betänkandet presenteras tre strategier som enligt utredaren bör ligga till grund för det fortsatta arbetet. Strategierna innebär att konsumentfrågorna skall få högre status, att konsumenternas engagemang skall underlättas och tillvaratas samt att konsumenterna skall få entydiga budskap i miljöfrågor. Betänkandet innehåller dels generella förslag, dels exempel på åtgärder enligt de tre strategierna. Utredaren menar att miljömålet skall ha samma tyngd som övriga konsumentpolitiska mål och att det skall utvecklas och göras mätbart. Enligt utredaren bör miljömålet i konsumentpolitiken kopplas till miljöpolitikens mål och ett kunskapsmål formuleras som bl.a. omfattar grundläggande naturvetenskapliga insikter. I betänkandet föreslås vidare att regeringen skall göra en årlig redovisning till av hur arbetet med miljömålet i konsumentpolitiken fortskrider. Dessutom föreslås att offentliga utredningar och propositioner skall beakta förväntade effekter på miljön. Ansvarsfördelningen bör enligt utredaren renodlas så att får huvudansvaret för att konkretisera inriktningen för arbetet mot miljömålet. I detta syfte föreslås att verket ges ett sektorsansvar för miljömålet och att andra myndigheter skall samverka med i dessa frågor. Vidare föreslår utredaren att en delegation för konsument- och miljöfrågor inrättas för att befästa samarbetet mellan berörda aktörer, ge ökad status åt frågorna och skapa utrymme för ett gränsöverskridande nytänkande. Som ett alternativ till en delegation föreslås att en referensgrupp inom inrättas. I betänkandet föreslås också ändringar i högskolelagen och i inriktningen av högskoleutbildningen för att främja konsumentrelaterade miljöfrågor. Vidare presenteras förslag som rör det lokala arbetet och det statliga stödet till frivilligorganisationers verksamhet. Utökad forskning och ett basprogram för statistik föreslås för området. Utredaren framhåller att hushållens konsumtion av varor, boende och resande har stor inverkan på miljön. I betänkandet ges konkreta förslag på åtgärder inom dessa områden. Förslagen som rör varuområdet avser bl.a. standardiseringsarbete, miljömärkning, miljöargument i reklam och prisbevakning av KRAV-märkta varor. När det gäller boendet föreslås bl.a. att bostäder skall miljödeklareras, att hushållen skall debiteras efter faktisk energiförbrukning och att miljöanpassning av bostäder skall ge rabatt på fastighetsskatten. När det gäller resandet föreslås bl.a. att personbilar skall miljödeklareras och att konsumenterna skall få användbar information om transporter utan bilägande. För en mer heltäckande bild av betänkandets förslag hänvisas till utredarens sammanfattning i bilaga 1. Remissbehandlingen av betänkandet Konsumenterna och miljön Vid remissbehandlingen av betänkandet efterfrågades remissinstansernas syn på utredarens förslag, särskilt i följande delar: att ges ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken, att en delegation för konsument- och miljöfrågor inrättas samt att en redovisning görs med viss periodicitet till om hur arbetet mot miljömålet i konsumentpolitiken fortlöper, att en databas med konsument- och miljöinformation inrättas, att konsument- och miljöfrågorna skall beaktas och konsumenternas inflytande stärkas i standardiseringsarbetet. I det följande redogörs kortfattat för remissinstansernas syn på betänk- andets förslag. Ett allmänt intryck är att remissinstanserna anser att det är angeläget att åtgärder vidtas för att underlätta för konsumenterna att bidra till en bättre miljö. Flera instanser menar dock att betänkandets förslag inte är tillräckligt konkreta och därför måste kompletteras. Avsaknaden av kons- ekvensanalyser, kostnadskalkyler och finansieringsförslag kritiseras. Betänkandets generella förslag stöds i stor utsträckning. En majoritet av remissinstanserna är dock negativa till förslaget att inrätta en delegation för konsument- och miljöfrågor, bl.a. med hänvisning till att de aktuella uppgifterna i stället bör ankomma på . Förslaget att ge ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken får däremot ett positivt mottagande. Några remissinstanser menar dock att detta kräver tilldelning av nya medel alternativt omprioriteringar i verksamhet. Även förslaget om databaserad miljöinformation till konsumenterna får starkt stöd av remissinstanserna. Flera remissinstanser anför bl.a. att ett flertal olika aktörer skulle ha nytta av en sådan databas. Remissinstanserna uttalar stöd för förslaget att hushållen skall debiteras efter faktisk energiförbrukning, några instanser dock med vissa invändningar som bl.a. att frågan måste utredas ytterligare. Förslaget att miljöanpassning av bostaden skall ge rabatt på fastighetsskatten får ett blandat mottagande av remissinstanserna. Samtliga remissinstanser ställer sig negativa till att enskilda utan bil skall ha rätt att dra av kostnaden för hyrbil. Förslaget att enskilda som innehar förmånsbil skall kunna tjäna på att köra sparsamt avvisas av de flesta remissinstanser. Ett skäl som anförs är att frågan varit före- mål för behandling. Vidareutveckling av betänkandets förslag Efter remissbehandlingen av betänkandet gav regeringen i uppdrag att vidareutveckla betänkandets förslag om sektorsansvar och om databaserad information om konsumtion och miljö. Uppdraget redovisades till regeringen (Förslag till utformning av ett sektorsansvar för miljömålet i konsumentpolitiken, rapport 1997:19). En kompletterande redovisning med en preliminär bedömning av i vilken utsträckning hushållen kan bidra till att uppfylla de nya nationella miljömål som föreslagits av presenterades av (Miljön i konsumentpolitiken, rapport 1997:31). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3. De arbetsgrupper som inrättats inom för att bereda betänkandet och vidareutveckla vissa av dess förslag har behandlat följ- ande områden: kunskapsutveckling och kunskapsförmedling, varor och tjänster, boende samt resande. Förslagen har behandlats med utgångspunkt bl.a i de synpunkter och förslag som lämnats av remissinstanserna. En handlingsplan för miljömålet I denna skrivelse presenterar regeringen sin syn på centrala frågor för miljömålet inom konsumentpolitiken samt lägger fram en handlingsplan för arbetet med detta mål. Handlingsplanen utgör ett led i regeringens strävan mot en hållbar utveckling, dvs. en samhällsutveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Handlingsplanen är inledningen av en process vars syfte är att uppmuntra och underlätta för hushållen att ta ansvar för miljön på det sätt som beskrivs i propositionen Aktiv konsumentpolitik och i den anda som kommer till uttryck i regeringens långsiktiga prioriteringar på miljöområdet, bl.a. i förslaget till miljöbalk (prop. 1997/98:45). I skrivelsen berörs inledningsvis omfattningen av hushållens miljöbelastning samt beskrivs miljömålet i konsumentpolitiken. I anslutning till detta behandlas målkonflikter som kan leda till att hushållen avhåller sig från att välja de ur miljösynpunkt bästa handlingsalternativen. Därefter redovisar regeringen handlingsplanen för arbetet mot miljömålet. Handlingsplanen, som inbegriper ett flertal av förslagen i betänkandet Konsumenterna och miljön, består av följande delar: Sektorsansvar för för konsumentrelaterade miljöfrågor Formulering av sektorsmål för miljön Mer kunskap om konsumentrelaterade miljöfrågor av kunskap och information till hushållen Åtgärder som rör konsumtion och produktion av varor och tjänster, boende samt resande: Ökade insatser avseende miljöaspekter i varuprovningsverksamheten Utvärdering av det nordiska miljömärkningssystemet Analys av förutsättningarna för ömsesidigt godkännande av miljö- märken på internationell nivå Ökad bevakning av miljöargument i marknadsföringen Förbättrad miljöinformation om produkter Strävan efter prisundersökningar även för ekologiskt producerade livsmedel Beaktande av hushållsaspekter inom systemen för källsortering Bättre information om miljöaspekter i boendet bevakning av konsumentaspekter inom kollektivtrafiken Bättre information om bilars miljöegenskaper Stöd till lokal och frivillig verksamhet Aktivt internationellt arbete inom , EU, och FN Uppföljning av mål och verksamhet Området konsumenterna och miljön är till stora delar tvärsektoriellt och spänner därmed över flera politikområden. Eftersom syftet är att uppmuntra och underlätta för hushållen att ta ansvar för miljön har regeringen valt att här ge en presentation av åtgärder som utgår från hushållsperspektivet, dvs. åtgärder som utgår från hushållens förutsättningar för att arbeta för en bättre miljö. Viktiga förutsättningar är bl.a. hushållens resurser i form av kunskap, tid och pengar. Frågeställningar som rör konsumenterna och miljön behandlas även i regeringens miljöpolitiska proposition samt i den transportpolitiska propositionen. Vidare görs inom en översyn av hela energiskattesystemet med utgångspunkt i den modell som föreslås av (SOU 1997:11). Dessutom pågår en översyn av vägtrafikens samlade beskattning. Ett delbetänkande Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1997:126) har överlämnats. 3 Problembeskrivning - hushållens inverkan på miljön Försök har gjorts att uppskatta storleken av hushållens miljöbelastning. Överslagsberäkningar från (Biff och Bil?, rapport 4542, 1996) pekar på att hushållen ger upphov till sammantaget nära hälften av de svenska miljöskadliga utsläppen, eller av växthusgaserna, av utsläppen av försurande kväveoxider, av utsläppen av de flyktiga organiska föreningar som bildar marknära ozon, av kvävet och av den fosfor som övergöder sjöar och hav, mellan av utsläppen av ozonnedbrytande ämnen, av metallutsläppen samt en betydande andel av utsläppen av organiska miljögifter. Det rör sig om utsläpp från hushållens transporter, elanvändning, uppvärmning av bostäder, avlopp (där dock en del av utsläppen av både kväve, fosfor och metaller härrör från industrier som är anslutna till avloppsreningsverken) samt utsläpp som användning av varor förorsakar. I föreslås också åtgärder som den enskilde kan vidta för att minska utsläppen. De viktigaste områdena är fordon, bostäder, livsmedel och andra varor samt avfall. Aktuella åtgärder enligt rapporten är att minska förbrukningen av hushållsel och varmvatten, förändra resvanor, använda bränslesnåla bilar, minska proteinintag och ersätta delar av animaliskt protein med vegetabilier, välja miljömärkta varor, källsortera och eventuellt byta uppvärmningssystem i bostaden. I har beräkningar gjorts i syfte att kartlägga en typfamiljs resursförbrukning och utsläpp kopplat till olika aktiviteter. Mer än en tredjedel av utsläpp och resursförbrukning kunde enligt det sätt man beräknat hänföras till livsmedelsförbrukningen (Forbrugerstyrelsen, Miljøbelastningen ved familiens aktiviteter, 1996:1, ). Hushållen svarar för cirka en tredjedel av totala energiförbrukning i form av direkt förbrukning exklusive transporter. Nämnda siffror ger en bild av omfattningen av hushållens totala inverkan på miljön. pekar i sin rapport i konsumentpolitiken på miljöproblem som har en tydlig koppling till den enskilde konsumentens beteende samt på relevanta produktgrupper i sammanhanget. För att kunna identifiera de områden där hushållen enklast kan påverka sin miljöbelastning skiljer i rapporten på konsumenternas direkta och indirekta miljöpåverkan. Enligt verkets rapport sker direkt påverkan när "utsläppen kommer från användning eller kvittblivning av produkter där konsumenten a) kan välja typ av vara eller helt avstå, b) har avgörande inflytande över hur produkten används samt c) har avgörande inflytande över hur produkten kvittblivs." Påverkan skall sålunda ske direkt från en produkt som konsumenten använder. Enligt räknas t.ex. miljöpåverkan av elproduktion som indirekt när en hushållsapparat drivs med köpt el. Verket menar att det är svårt att stimulera ett miljömedvetet konsumentbeteende när konsumenterna inte känner att de har ett direkt inflytande över de negativa miljöeffekterna. Detta gäller särskilt när miljöeffekterna ligger flera led bakåt i t.ex. en producentkedja. Enligt bedömning av graden av hushållens miljöpåverkan anses denna kunna betecknas som stor om den är direkt och utgör mer än en tredjedel av den totala miljöpåverkan som sker i . De problemområden för vilka hushållens beteende har störst betydelse är enligt rapporten klimatpåverkande utsläpp, försurande och gödande luftföroreningar (kväveoxider), fotokemiska oxidanter (marknära ozon), övergödande vattenföroreningar, miljöpåverkande tungmetaller och organiska miljögifter samt hälsofarliga ämnen i den yttre miljön. Områdena biologisk mångfald, genmodifierade organismer och avfall bör enligt ägnas särskild uppmärksamhet trots att den direkta påverkan från konsumenterna utgör mindre än en tredjedel, eftersom konsumenterna indirekt kan ha ett betydande inflytande över utvecklingen. De produktgrupper som bedömer som mest betyd- elsefulla när det gäller konsumenternas direkta miljöpåverkan är följande, angivna utan särskild rangordning: privata fordon, transporttjänster, drivmedel, fritidsbåtar, skotrar, arbetsredskap, villapannor, olja, biobränsle, system för VA-lösningar för enskilda byggnader, livsmedel, batterier, fogmassor, lim, färger, lacker, bil- och båtvårdsmedel, biocider, tvätt- och rengöringsmedel, hemelektronik, hushållsapparater, vitvaror, papper, textilier, läder, plast, möbler och inredning. Potentialen för miljöförbättringar varierar stort mellan produktgrupperna och situationen är högst skiftande när det gäller kunskapsunderlag, förekomsten av märkning eller andra åtgärder samt genomslaget av dessa. har i sin rapport gjort en preliminär bedömning av i vilken utsträckning hushållen kan bidra till att uppfylla de nya nationella miljömål som föreslagits av (se avsnitt 4 och 6). Mer kunskap om omfattningen av hushållens miljöbelastning och deras möjligheter att ändra beteende behövs och bör utvecklas för att insatserna från statens sida skall kunna koncenteras på de områden där de gör störst nytta. Se även avsnitt 7 om kunskapsutveckling och avsnitt 14 om uppföljning. 4 Miljömålet inom konsumentpolitiken Miljömålet inom konsumentpolitiken För att påfrestningarna på miljön skall kunna minska i ett långsiktigt perspektiv fordras bl.a. hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Detta är bakgrunden till att regeringen som ett av de fyra konsumentpolitiska målen valt att ställa upp målet att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. De övriga målen är att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden och att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas. De fyra konsumentpolitiska målen är likställda. Miljömålet är en nyhet inom konsumentpolitiken och det är därför angeläget att det nu görs insatser så att detta mål även i praktiken får samma tyngd och genomslag som de övriga målen. En hållbar utveckling innebär att vi som lever klarar våra behov utan att äventyra förutsättningarna för framtida generationer. Ekonomisk utveckling, en rik kultur och social välfärd måste gå hand i hand med skydd av miljön och hushållning med naturresurserna. Målen för ett ekologiskt hållbart samhälle är skyddet av miljön och människors hälsa, en hållbar försörjning och en effektiv användning av jordens resurser. I regeringens skrivelse Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) framhåller regeringen att användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket effektivare än . I detta sammanhang anger regeringen att faktor 10-tänkandet kan fungera som kompass och stimulera till nytänkande och att arbetet med att formulera tydliga mål för en effektivare resursanvändning måste intensifieras. I regeringens proposition om miljöpolitiken, som regeringen avser lägga senare , kommer regeringen att återkomma till frågan om behovet av effektivisering av resursanvändningen. De s.k. nationella miljömålen definierar den kvalitet eller det tillstånd i miljön som behöver nås för att en ekologiskt hållbar utveckling skall kunna förverkligas. På regeringens uppdrag har föreslagit nya nationella miljömål i en rapport som överlämnades (luft och gröna skogar, rapport 4765). har varit föremål för remissbehandling och nya nationella miljökvalitetsmål kommer att föreslås av regeringen i den kommande miljöpolitiska propositionen. För att de nationella miljökvalitetsmålen skall kunna uppfyllas bör sektorsmål formuleras för de olika sektorerna i samhället (se avsnitt 6). Med begreppet konsumtionsmönster i det konsumentpolitiska miljömålet avses enskilda konsumenters konsumtionsmönster. Åtgärder som rör näringslivets och den offentliga sektorns konsumtion har behandlats av regeringen i bl.a. propositionen Miljöredovisning och miljöinformation i näringslivet (prop. 1996/97:167, bet. 1997/98:JoU8, rskr. 1997/98:56) samt berörs i regeringens kommande miljöproposition.