prop · GL0362 · 1998-01-01 00:00:00 — Om de senaste årens utveckling fortsätter riskerar dock befolkningen i dessa län att minska ytterligare. Enligt länssstyrelsernas prognoser kommer storstadslänen att öka sin befolkning med cirka 150 000 personer. Mot denna något historiskt präglade bakgrund kan konstateras att regeringen och återigen står inför stora utmaningar när det gäller regionalpolitiken om den relativt framgångsrika utvecklingen skall kunna fullföljas. I det följande analyseras bl.a. motiven för en förstärkt regionalpolitik och de rådande förutsättningarna för att åstadkomma regional utjämning i . Motiv för regional utjämning Målen för regionalpolitiken är uthållig ekonomisk tillväxt i hela landet, en jämn fördelning av välfärden mellan människor bosatta i olika delar av landet och en valfrihet som gör det möjligt att arbeta och bo i olika delar av landet, i såväl storstäder, större och mindre tätorter som i glesbygd. Skälen för att bedriva en aktiv regionalpolitik är huvudsakligen av två olika slag: Samhällsekonomiska och välfärdspolitiska. De samhällsekonomiska skälen utgår från att den samhällsekonomiska effektiviteten, med hänsyn till bl.a. önskvärdheten att uppfylla målen för regionalpolitiken, ökar om existerande resurser tas till vara på ett bättre sätt. På många orter i finns således resurser i form av t.ex. fast realkapital och arbetskraft som inte utnyttjas fullt ut. Samhällets kapital är bundet i bostäder, skolor, sjukhus, vägar, industrilokaler etc. Om detta kapital inte utnyttjas uppstår en samhällsekonomisk kostnad. Att befolkningsutvecklingen varit så negativ på många orter att ökade samhällsekonomiska kostnader nu uppstår illustreras väl av den besvärliga ekonomiska situation, som många bostadsbolag på olika orter befinner sig i. På en del orter rivs t.o.m. moderna bostäder. Många allmännyttiga bostadsbolag i främst regionalpolitiskt utsatta områden har stora ekonomiska problem. Regeringen avser också att återkomma till med förslag till åtgärder inom bostadspolitiken. I många små orter finns dessutom tomma skollokaler. Sjukhus läggs ner och industrilokaler står tomma även på större orter. Denna utveckling leder till en stor omfördelning av privata förmögenheter. Att investeringar i nya bostäder, skolor, vägar, andra stora trafikinvesteringar, m.m., främst måste ske i stora städer, som kraftigt ökar sin befolkning, samt att olika former av trängselproblem uppstår i dessa områden är också negativt för den samhällsekonomiska effektiviteten. Om ett effektivt näringsliv i stället kan expandera på orter som har moderna lediga resurser kan den samhällsekonomiska effektiviteten öka. Ett i stor utsträckning mycket modernt outnyttjat samhällskapital finns också i stora delar av landet, särskilt i de relativt sett stora orter som även minskat sin befolkning. En stor del av arbetskraften är också av olika anledningar lokalt bunden. Arbetslösheten är sålunda högre på orter där befolkningen minskar vilket innebär ett ekonomiskt underutnyttjande av denna viktiga resurs. De fördelningspolitiska skälen för regional utjämning handlar om en jämn fördelning av välfärden och valfrihet i arbete och boende. Det är t.ex. naturligt att människor, kvinnor och män, gör olika prioriteringar när det gäller vad de anser som viktigast i olika avseenden, särskilt under olika skeden av sina liv, och försöker välja bostadsort efter dessa. Den viktiga välfärdsvinsten i detta sammanhang ligger främst i de enskilda människornas möjligheter att i så stor utsträckning som möjligt kunna välja var de vill bo och inte ofrivilligt tvingas att bryta upp från invanda miljöer. Bl.a. genom den relativt sett framgångsrika svenska regionalpolitiken har den tradition av solidaritet och sammanhållning som präglat det svenska samhället kunnat bevaras. har sluppit de skarpa regionala spänningar som inte är ovanliga i vår omvärld. Häri ligger regionalpolitikens kanske viktigaste uppgift. De nuvarande förutsättningarna för utvecklingen i olika regioner En grundläggande förutsättning för att de regionalpolitiska målen skall kunna uppnås är att det finns ett långsiktigt väl fungerande näringsliv på olika orter över hela landet. Ett väl fungerande näringsliv behöver inte något statligt stöd. Från regionalpolitisk synpunkt kan det dock vara motiverat att i vissa fall underlätta en expansion eller en nödvändig strukturomvandling genom stöd i samband med investeringar. Endast för de mest utsatta regionerna bör driftstöd till företag komma i fråga. Detta bl.a. eftersom näringslivet i dessa områden har långsiktiga kostnadsnackdelar. En ytterligare omständighet som talar för att driftstöd endast bör komma i fråga i undantagsfall är den restriktivitet som enligt gäller för driftstöd till företag. En annan grundläggande förutsättning är att välfärdssystemet kan upprätthållas. Välfärdssystemet har bl.a. till syfte att fördela samhällets resurser till människor och regioner efter behov och därigenom korrigera den fördelning som uppstår om bara de ekonomiska lagarna får gälla. Ett viktigt exempel på en åtgärd inom detta system är statsbidrags- och utjämningssystemet i kommunsektorn. För att det skall vara möjligt att upprätthålla välfärdssystemet är det nödvändigt att den totala ekonomiska tillväxten i kan hållas på en hög nivå. Så var inte fallet . De nödvändiga besparingarna i statsbudgeten ledde till att välfärdssystemet försvagades vilket i sin tur förstärkte centraliseringstendenserna i samhället. Detta är en viktig förklaring till de ökade regionala obalanserna . De tillskott till den kommunala ekonomin som, mot bakgrund av de förbättrade statsfinanserna, beslutat om och regeringen aviserat , är därför viktiga även från regionalpolitisk synpunkt. Även globaliseringen av näringslivet, som närmare beskrivits i avsnitt 4, verkar i centraliserande riktning. Förbättrade kommunikationer av olika slag, t.ex. genom informationstekniken, gör världen mindre och ger härigenom företagen möjlighet, och i många fall inte något annat val , att tillverka i större serier och därmed ofta också organisera verksamheterna i större enheter. Trots förbättrade kommunikationer blir det för många företag också allt viktigare att lokalisera sina mest avancerade verksamheter till centrala regioner. Informationstekniken ger nya möjligheter att utföra arbeten på distans, men har åtminstone inte ännu kommit att förändra arbetslivet i någon större utsträckning. Tvärtom har en stor del av de nya arbetstillfällen, som uppkommit genom den nya tekniken, kommit att samlas i de största städerna. För många av de från regionalpolitisk synpunkt mest utsatta orterna i är det dock viktigt att även fortsättningsvis utnyttja möjligheterna att t.ex. stimulera tjänsteföretag, som använder denna teknik, att etablera sig i dessa regioner. Den inre marknaden inom den Europeiska unionen innebär både möjligheter och hot för företagen. som verkar inom sektorer som växer får nya möjligheter att expandera. inom krympande sektorer kan få svårt att klara sig. Den inre marknaden bedöms leda till en högre ekonomisk tillväxt och medföra ökad konkurrens, krav på större produktionsserier och därmed ofta större enheter. Sådana har alltid en tendens att förläggas så nära marknadens centrum som möjligt. För att motverka de regionala obalanser inom den Europeiska unionen som skapandet av den inre marknaden väntas medföra förstärktes också inför nuvarande programperiod (1994 1999). En samordnad penningpolitik kommer också att kräva en förstärkning av strukturfondspolitiken. Det är därför viktigt att de perifera områden inom unionen, som påverkas mest av den pågående centraliseringen, även under kommande programperiod tillförs resurser för att motverka en ökning av de regionala obalanserna. I nästa steg kan nya medlemsländer i unionen från på lång sikt förväntas bidra till en positiv utveckling av den svenska ekonomin. En utvidgning kan dock bl.a. förväntas öka konkurrensen för arbets- och kapitalintensiv industri i . I ett av kommitten om avgivet betänkande: Regionala konsekvenser av EU:s östutvidgning (SOU 1997:160) har bl.a. gjorts en genomgång av hur olika svenska regioner kommer att påverkas. Huvudsakligen små lokala arbetsmarknader, 46 stycken, i olika delar av landet, med ett antal utpräglade industri- och bruksorter i spetsen, bedöms komma att möta de största omställningsproblemen. Huvudsakligen större lokala arbetsmarknader, 22 stycken, innefattande bl.a. samtliga universitetsorter, förväntas däremot dra nytta av att nya medlemsländer tillkommer. I betänkandet konstateras vidare att det finns en tydlig ortshierarkisk dimension i den fortgående strukturomvandlingen. De dynamiska och expansiva branscherna tenderar att vara koncentrerade till ett fåtal stadsregioner, medan de stagnerande är betydligt mer utspridda. De relativt få stadsregioner som har en tillfredsställande struktur utgör i detta sammanhang dynamiska produktionsmiljöer där expansiva näringar samlas och förstärker varandra. Mindre regioner kännetecknas enligt utredningen bl.a. av större ensidighet och ett större inslag av priskonkurrerande verksamhet vilket skapar långsiktiga strukturproblem. Den allt mer internationaliserade ekonomin går inte att isolera sig från och den bedöms ha övervägande positiva ekonomiska effekter för som helhet. Utifrån ett regionalpolitiskt perspektiv kan den dock sammanfattningsvis väntas utsätta näringslivet i många små och medelstora svenska orter för ökade påfrestningar. I detta hierarkiska globala konkurrenssammanhang, där europeiska företag i vissa avseenden har svårigheter att hävda sig på världsmarknaden och där en utflyttning av delar av svenska företags verksamheter sker till mer centralt belägna länder i den Europeiska unionen, kommer de områden som är mest perifert belägna i alla dessa avseenden, t.ex. norra , att få svårast att hävda sig. Det är naturligtvis inte bara internationella förhållanden som påverkat den regionala utvecklingen. De besparingar i den offentliga sektorn i som varit nödvändiga har bl.a. medfört stora sysselsättningsminskningar. Eftersom den offentliga sektorn har störst betydelse i många från regionalpolitisk synpunkt utsatta kommuner har de negativa effekterna blivit särskilt stora i många av dessa. skall det betonas att den genom saneringen av statsfinanserna balanserade statsbudgeten, och exempelvis den därigenom sänkta räntenivån, varit av stor betydelse för att inte utvecklingen blivit ännu sämre och att den är en förutsättning för att vända den negativa regionala utvecklingen. De avregleringar som skett inom olika statliga verksamheter, t.ex. inom post- och teleområdena samt flyget har också i många fall haft negativa konsekvenser för från regionalpolitisk synpunkt utsatta orter. Organisatoriska förändringar inom den statliga sektorn har tenderat att i första hand drabba vissa orter och regioner och förstärka centraliseringstendenserna. De ekonomiska krafter som verkar i centraliserande riktning och effekterna av den försvagade välfärdspolitiken har alltså inte motverkats av regionalpolitiska utjämningsåtgärder i tillräcklig utsträckning för att undvika att nya regionala obalanser uppstått. Detta trots att regeringen och vidtagit åtgärder inom såväl den stora som den lilla regionalpolitiken och att regionalpolitiken förstärkts med medel från . De särskilda regionalpolitiska medlen är mycket begränsade i detta sammanhang. Positiva åtgärder inom den stora regionalpolitiken, som t.ex. fler utbildningsplatser vid de regionala högskolorna och investeringar i infrastrukturen spelar en betydande roll. Konsekvenser för den nuvarande regionalpolitiken I det föregående har bl.a. konstaterats att det finns samhällsekonomiska och fördelningspolitiska motiv att verka för en regional utjämning i . är förutsättningarna för att uppnå de regionalpolitiska målen besvärligare . Slutsatsen av detta kan bara bli att det nu är nödvändigt att förstärka de regionalpolitiska insatserna. Detta har också blivit möjligt på grund av de förbättrade statsfinanserna. Det måste dock ske på ett strategiskt sätt och med beaktande av vad som är möjligt att uppnå i olika avseenden. Grundläggande skillnader i näringslivets förutsättningar på olika orter varken kan eller bör elimineras. Ett för hela väl fungerande näringsliv bygger på en arbetsfördelning mellan olika orter i vilken de i första hand utnyttjar sina naturliga fördelar. En på lång sikt balanserad regional utveckling är, som tidigare nämnts, beroende av en hög ekonomisk tillväxt i hela . Av detta skäl är det nödvändigt att underlätta för expansiva näringar, t.ex. inom tjänstesektorn och kunskapsbaserad industri, att expandera. Att dessa i viss utsträckning måste förlägga sin verksamhet till de största orterna bör utifrån regionalpolitiska synpunkter ses som en möjlighet genom att de skatteinkomster de genererar kan spridas över landet för att tillgodose fördelningspolitiska ambitioner. Som regeringen och ytterligare betonat är det inte i första hand åtgärder inom ramen för utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling, som är avgörande för den regionala utvecklingen. Detta utgiftsområde är ett av de mindre i statsbudgeten och regionalpolitiska hänsynstaganden inom andra utgiftsområden är sammantaget mer betydelsefulla för den regionala utvecklingen. Därför måste i första hand inom ramen för den stora regionalpolitiken utarbetas lösningar som kännetecknas av ett regionalpolitiskt helhetsperspektiv. Detta kan t.ex. gälla insatser inom närings- och arbetsmarknadspolitiken, utbildnings- och forskningssatsningar samt investeringar i infrastruktur. Som konstaterat i detta sammanhang kan en felaktig grundsyn på regionala frågor inte justeras med regionalpolitiska stöd. Inom den stora regionalpolitiken redovisas i det följande därför ett antal viktiga åtgärder inom bl.a. kommunikations- och utbildningssektorerna. Förslag lämnas också om fortsatta åtgärder för att förverkliga Bothniabanan. Härutöver föreslås åtgärder inom den statliga sektorn som bedöms ha stor betydelse för en bättre regional utjämning. Inom den lilla regionalpolitiken, utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling, föreslås bl.a. vissa ändringar i de regionalpolitiska företagsstöden. Den Europeiska Gemenskapens strukturfonder har sedan blev medlem i den Europeiska Unionen kommit att tillföra stora områden i landet viktiga regionalpolitiska resurser. förstärktes inför innevarande programperiod (1994 1999) som nämnts också bl.a. för att motverka de regionala obalanser inom unionen som skapandet av den inre marknaden bedöms kunna medföra. I det följande redovisas läget avseende nuvarande strukturfondsprogram samt redogörs för förutsättningarna inför nästa programperiod (2000 2006). I detta sammanhang lämnas också en samlad redovisning av gles- och landsbygdens utvecklingsmöjligheter och problem samt förslag till en rad åtgärder. Fortsatt arbete Regeringen lägger i denna proposition fram ett antal förslag till förbättringar inom den nuvarande regionalpolitiken. Dessa bedöms komma att väsentligt bidra till möjligheterna att uppnå en mer balanserad regional utveckling. Som tidigare nämnts verkar dock de ekonomiska krafterna och den försvagade välfärdspolitiken i centraliserande riktning, vilket påverkar den nuvarande regionala strukturen och befolkningsfördelningen i . Väsentligt ändrade förutsättningar för den svenska regionalpolitiken har också skapats , först genom medlemskap i , , och dess påverkan på den svenska nationella regionalpolitiken, samt därefter genom medlemskapet i Europeiska Unionen och därmed tillgången till . Strukturfonderna står också inför en ny programperiod . Regeringen avser, mot bakgrund av bl.a. dessa väsentliga förändringar, att närmare låta analysera regionalpolitikens hittillsvarande effekter på framförallt den regionala utvecklingen, men även på t.ex. den ekonomiska tillväxten, samt de framtida förutsättningarna för att upprätthålla regional balans i . Härvid torde den stora regionalpolitiken komma att ha avgörande betydelse. Som närmare beskrivs senare (avsnitt 6.5.5) avser regeringen också att tillsätta en utredning med uppgift att belysa glesbygdens och landsbygdens framtida utvecklingsmöjligheter. 6.2 Statens betydelse för utvecklingen i utsatta regioner 6.2.1 Allmänna riktlinjer Regeringens bedömning: Den regionala utvecklingen är beroende av de förutsättningar som skapas genom beslut på nationell nivå. Inom många sektorer tas hänsyn till behoven inom utsatta regioner. För att goda förutsättningar skall kunna skapas och upprätthållas i dessa regioner krävs, vid sidan av andra regionalpolitiska insatser, en helhetssyn över olika verksamheter. Regeringen avser att i ökad utsträckning bevaka att de utredningsförslag som avges redovisar en analys av regionalpolitiska konsekvenser. Skälen för regeringens bedömning: Det övergripande målet för regeringen är att halvera arbetslösheten genom att åstadkomma ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning i hela landet. Utgångspunkten är därför att alla regioner skall kunna utvecklas, även de som har en negativ befolkningsutveckling, hög arbetslöshet eller har permanenta avståndsnackdelar. Regionerna har skilda förutsättningar för sin utveckling. Dessa är både naturgivna och skapade av staten och andra aktörer. Viktiga utvecklingsförutsättningar läggs fast inom olika sektorer. Det kommer även i fortsättningen att vara en viktig uppgift för all statlig verksamhet att såväl verka för en hög effektivitet i den egna verksamheten som att ta hänsyn till behoven i olika regioner. Med utgångspunkt från detta skall den egna verksamheten utformas så att den bidrar till att säkerställa eller utveckla de grundläggande förutsättningarna i alla regioner. Utöver att den statliga verksamheten skall anpassas efter de skilda förutsättningarna som finns i alla regioner finns även behov av särskilda sektorsinsatser i de mest utsatta regionerna. Förutsättningarna för den statliga verksamheten har delvis förändrats . Delar av verksamheten har avreglerats och i vissa fall privatiserats. För andra delar har myndighetsstyrningen förändrats. Sammantaget innebär detta att nya former för att definiera och upprätthålla den grundläggande servicen har utarbetats, bl.a. genom lagreglering och upphandling av tjänster. Det är viktigt för regeringen att arbeta vidare med att på ett tydligt sätt definiera omfattningen av det statliga ansvaret som metoderna för att nå de uppsatta målen utvecklas. De avregleringar som genomförts på ett antal marknader med samhällsomfattande tjänster har lett till ett för samhället totalt sett positivt utfall medan vissa regioner med låg efterfrågan, t.ex. beroende på gles bebyggelse, har påverkats negativt. Regeringen avser att noga överväga hur detta skall kunna korrigeras. För att kunna utforma sektorsverksamheten på ett sådant sätt att de beaktar även de geografiska olikheterna är det viktigt att alla förslag som påverkar förutsättningarna för kommuner, företag och enskilda blir belysta så att de regionala konsekvenserna tydligt framgår. Regeringen lämnar ett stort antal utredningsuppdrag till kommittéer och särskilda utredare. finns ett generellt krav på att regionalpolitiska effekter av de egna förslagen skall redovisas (dir. 1992:50). Syftet är att samtliga relevanta utredningar skall redovisa en analys av de regionalpolitiska konsekvenser utredningens förslag kan leda till. lämnades totalt 123 kommittédirektiv och flertalet av dessa innehöll krav på en redovisning av de regionalpolitiska effekterna. Det kan konstateras att det finns bred förståelse för vikten av att kommittébetänkanden verkligen innehåller grundliga regionalpolitiska konsekvensanalyser. Emellertid har det visat sig att avgivna betänkanden sällan innehåller den grundliga analys som direktivet eftersträvar. Det finns därför anledning att i ökad utsträckning bevaka att utredningarna genomför noggranna konsekvensbeskrivningar. 6.2.2 Insatser med regionalpolitisk betydelse inom vissa statliga sektorer Särskilt frågor som kommunernas ekonomi, en god infrastruktur, tillgången till utbildning och kultur är av väsentlig betydelse för att skapa en positiv utveckling i landets utsatta delar. De grundläggande förutsättningarna för att skapa regional balans och därmed för att uppfylla de övergripande regionalpolitiska målen skapas genom beslut inom många politikområden. Regeringen vill anföra följande: 6.2.2.1 Den kommunala ekonomin Regeringens bedömning: Kommuner och landsting intar en central ställning i det svenska samhället. Kommuner och landsting svarar för en rad väsentliga samhällsuppgifter. Verksamheten i kommunerna och landstingen har därmed mycket stor betydelse för att skapa likvärdiga levnadsvillkor för alla. Kommunernas ekonomiska svårigheter, bl.a. orsakade av ett stort antal tomma lägenheter, kommer att behandlas i den bostadspolitiska propositionen. Skälen för regeringens bedömning: Statens bidrag till kommuner och landsting lämnas dels i form av ett allmänt finansiellt stöd, dels i form av bidrag för att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting. Staten lämnar också bidrag till kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation. Kommuner och landsting erhåller även olika typer av stimulans- och specialdestinerade statsbidrag. infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem i kommunsektorn. Syftet med systemet är att ge kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att bedriva basverksamhet som utbildning, vård och omsorg. Skillnaderna i utdebitering skall i stort spegla skillnaderna i effektivitet, service och avgiftsnivå. Det nya systemet kan delas upp i fyra delar: Inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generella statsbidrag och införanderegler. Det nya systemet medför stora förändringar av intäkterna för många kommuner och landsting. För att mildra omfördelningseffekterna införs det nya systemet successivt av . Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger på omfattande underlag och modeller som skall fånga komplicerade samband. Många synpunkter lades fram inför beslutet om systemets utformning. Regeringen har därför tillsatt en parlamentarisk kommitté för att löpande följa, utvärdera och utveckla det nya utjämningssystemet. Kommittén har gjort omfattande analyser av de olika delarna i systemet, inte minst har modellen för befolkningsminskning varit föremål för ingående analys. De förändringar som kommittén föreslår skall kunna träda 2000. Regeringen kommer i detta sammanhang att noga överväga om bidragssystemet är utformat så att det skapar rättvisa förutsättningar för verksamheterna i kommuner och landsting. beslutade enligt regeringens förslag i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1996/97:150, bet 1996/97:FiU20 rskr. 1996/97:284) om ett tillskott om för i syfte att behålla kvaliteten i de kommunala verksamheterna och undvika sysselsättningsneddragningar. Därutöver beslutade om en förstärkning med ytterligare . Mot bakgrund av de förbättrade statsfinanserna aviserade regeringen i budgetpropositionen att tillskottet till kommuner och landsting kan ökas med och ytterligare . Tillskotten uppgår således till . Utöver de generella bidragssystemen har , i samband med kompletteringsproposition (prop 1994/95:150), fattat beslut om att avsätta för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. Regeringen har för budgetåren 1997 och 1998 avsatt 600 respektive för samma ändamål. Syftet med bidraget är att övergångsvis hjälpa kommuner och landsting som på grund av särskilda omständigheter hamnat i en svår ekonomisk situation. Befolkningen har minskat i många kommuner . Ett 90 tal kommuner har haft negativ befolkningsutveckling . Detta skapar problem både genom att kommunernas skatteintäkter minskar och genom att många kommuner fått ett betydande överskott av tomma lägenheter. En stor del av de outhyrda lägenheterna finns i kommunala bostadsföretag. Flera kommuner har fått göra stora insatser för att stödja sina bostadsföretag.