prop · GL0369 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1997/98:69 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamhet och olika aspekter på svensk FN-politik efter FN:s 50- årsjubileum (inför jubileet överlämnades Regeringens skrivelse 1995/96:40 FN ). I inledningsavsnittet sammanfattas några huvudlinjer i hur regeringen ser på FN och medlemskap i organisationen och vad den vill göra för att stärka FN och möjligheterna för global säkerhet och samarbete. Därefter följer en redovisning av agerande och viktiga frågor i FN:s verksamhet, såsom fred och säkerhet, humanitära frågor, ekonomiska och sociala frågor, utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter. Vidare behandlas det pågående reformarbetet och medlemskap i säkerhetsrådet. I avslutningen redovisas ett antal frågor som regeringen anser vara av särskild betydelse i det fortsatta svenska FN-arbetet. Innehållsförteckning 1 Inledning 1 2 Reformer 1 3 Fred och säkerhet 1 4 i säkerhetsrådet 1 5 Humanitära frågor 1 6 Ekonomiska och sociala frågor 1 7 Utvecklingssamarbete 1 8 Mänskliga rättigheter 1 9 Folkrätt 1 10 Finanser och administration 1 11 Avslutning 1 Bilaga deltagande i FN:s fredsbevarande operationer m.m. 1 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 1 Inledning Det slut och den snabba politiska utvecklingen under 1990- talet har skapat bättre förutsättningar för global säkerhet och globalt samarbete. Svåra och långvariga väpnade konflikter har kunnat lösas genom förhandlingar och internationella fredsfrämjande insatser. Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter erkänns alltmer som en nödvändig grundval för samhällsbygge världen över. Omfattande konflikter i alla delar av världen, inklusive vår egen kontinent, orsakar stort mänskligt lidande och ställer internationella samarbetsorgan på svåra prov. Allvarliga brott mot internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter sker i betydande utsträckning. Ekonomiska och sociala klyftor riskerar att öka mellan och inom länder. Globaliseringen av ekonomi, teknik, media och kommunikationer skapar nya möjligheter för många, men ses av andra som ett hot. Mot denna bakgrund framträder FN:s unika karaktär i tydlig relief. FN är en i praktiken universell organisation med 185 medlemsstater. Den erbjuder möjligheter till bred internationell samverkan också mellan stater med vitt skilda politiska och ekonomiska förhållanden. FN kan motverka de krafter i det internationella systemet som riskerar att marginalisera stater och människor. FN:s styrka ligger också i att organisationen bygger på en bred syn på säkerhet, som beaktar såväl politiska, militära, ekonomiska, sociala som andra faktorer. ser FN som ett viktigt säkerhetspolitiskt instrument, inte minst för att förebygga konflikter mellan och inom stater. FN-systemet utför centrala uppgifter inom ett brett spektrum av politiska områden, inklusive nedrustning, ekonomiska och sociala frågor, hållbar utveckling, mänskliga rättigheter och humanitärt arbete. FN:s betydelse understryks av att de stora hoten mot människors säkerhet och framtid är globala och måste hanteras gemensamt. De nordiska ländernas samsyn i dessa frågor har lagt grunden för ett nära samarbete bland annat om behovet och utformningen av reformer i FN. Viktiga nordiska förslag har kunnat förverkligas, inte minst på det ekonomiska och sociala området. EU:s ställning i FN har blivit alltmer central, som politisk aktör, finansiär och förhandlingspartner till u-landsgrupperna och . medlemskap i har därigenom givit oss fördjupat ansvar och möjligheter att påverka arbetet inom FN-systemet. I många frågor finns också ett nära samband mellan vårt engagemang i FN och i det europeiska säkerhetspolitiska samarbetet. Invalet i säkerhetsrådet för tvåårsperioden var ett uttryck för det förtroende som svensk utrikespolitik åtnjuter bland medlemsstaterna. Som rådsmedlem har ett väsentligt inflytande över beslut om aktuella kriser och konflikter. Erfarenheterna från medlemskapet belyser behovet av att FN:s handlingskraft i centrala frågor om fred och säkerhet stärks. I samband med FN:s 50-årsjubileum fördes diskussioner på hög nivå om organisationens framtid, såväl inom som utanför FN. och många andra medlemsstater konstaterade att FN inte fullt ut förmått att spela den roll vi haft anledning att hoppas på och förvänta oss i en förändrad internationell situation. Det var uppenbart att FN befann sig i en politisk och finansiell kris och att omfattande reformer var nödvändiga. Arbetet under därefter för att förändra och stärka organisationen har gått långsamt. FN:s finansiella kris är oförändrat mycket allvarlig. En avgörande faktor har varit att inte uppfyllt sina stadgeenliga finansiella åligganden, som man formulerat ultimativa krav på reformåtgärder och nedskärningar. Vissa medlemsstater har ibland också sökt bromsa reformtakten eller velat binda åtgärder på ett område till beslut på andra. kan dock konstateras att reformarbetet börjat avsätta vissa konkreta resultat. Detta är inte minst beroende på initiativ från generalsekreterare . Det är emellertid uppenbart att ytterligare åtgärder krävs för att FN skall få en stabil politisk och finansiell grundval och på ett bättre sätt kunna leva upp till medlemsstaternas förväntningar. FN:s framtid formas av de konkreta beslut som fattas om verksamheten på fältet för internationell fred och säkerhet och för utveckling i vid bemärkelse. Den formas också i arbetet för att förbättra och effektivisera organisationens arbetssätt. Den avgörande faktorn är emellertid medlemsstaternas politiska vilja att stödja och använda sig av FN och att ställa nödvändiga resurser till dess förfogande. kommer här att ta sitt fulla ansvar som aktiv och engagerad medlem av organisationen. 2 Reformer Behovet av att stärka och effektivisera FN stod i centrum för medlemsstaternas diskussioner vid organisationens femtioårsjubileum . statsminister tog initiativ till att bilda en grupp av 16 stats- och regeringschefer för att följa upp förslag från kommissionen för globalt samarbete och för att främja FN-reformer. Reformarbetet fortsatte efter jubileet huvudsakligen i fem arbetsgrupper under generalförsamlingen. Tre av dessa grupper har sedermera avslutat sitt arbete. Grupperna behandlade stärkande av FN- systemet, den fredsfrämjande verksamheten och utvecklingssamarbetet. Trots en aktiv och pådrivande generalförsamlingspresident blev resultaten begränsade. Sedan tillträtt som generalsekreterare tog reformprocessen emellertid ny fart och fick en ny inriktning. Generalsekreteraren presenterade två rapporter om hur FN skall kunna reformeras. Grundtanken är att fokusera verksamheten kring fyra kärnområden: fred och säkerhet, humanitära frågor, ekonomiska och sociala frågor samt utvecklingsarbete. Mänskliga rättigheter skall behandlas som en integrerad del i all verksamhet. Denna funktionella uppdelning skall genomsyra i dess helhet. Vid den allmänna debatten i generalförsamlingen 1997 uttalades överlag stöd för de förändringar som generalsekreteraren föreslagit. Förhandlingarna präglades dock av att utvecklingsländerna, och EU-länderna uttryckte olika uppfattningar om vilken inriktning FN skall ha och hur mycket organisationen får kosta. Många utvecklingsländer uttryckte misstro mot egentliga avsikter i reformarbetet. EU:s medlemmar och likasinnade länder fick en brobyggande roll. Genom två resolutioner antog generalförsamlingen huvuddelen av generalsekreterarens reformprogram. Den första resolutionen innebär att man välkomnar att generalsekreteraren vidtar de föreslagna administrativa och organisatoriska åtgärder som faller inom hans egen kompetens som organisationens högste tjänsteman. Åtgärderna syftar till att göra sekretariatet mer effektivt inom de angivna kärnområdena. Ett nytt system för samråd och samordning mellan sekretariatets avdelningar och FN:s fonder och program inrättas för att skapa bättre politisk ledning och styrning. Genom den andra resolutionen beslutade medlemsstaterna att inrätta en tjänst som ställföreträdande generalsekreterare. Till första innehavare utsågs från . I uppgifterna ingår särskilt ansvar för utveckling och utvecklingsfinansiering och för FN:s insatser för återuppbyggnad av konflikthärjade länder. Ett konto skapas för besparingar som FN kommer att göra genom rationaliseringar. Dessa medel skall användas för utvecklingsinsatser. FN:s humanitära samordnares roll befästs och dennes kontor (OCHA) får en mer fokuserad uppgift när det gäller humanitära policyfrågor. Det gäller särskilt samarbetet vid humanitära kriser med de politiska och fredsbevarande avdelningarna. Ett särskilt segment inom det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) inrättas för att bättre styra denna verksamhet. De humanitära fältinsatserna övertas av andra FN-organ. Inte minst på det ekonomiska, sociala och humanitära området har tillsammans med övriga nordiska länder varit pådrivande i reformarbetet. Flera av de förslag som har lagts fram i de två nordiska FN-projekten återfinns i generalsekreterarens reformprogram. På utvecklingsområdet skall FN-organen gemensamt ta fram ramar för insatser i mottagarländer och verka under en FN-chef i ett gemensamt FN-hus. Bättre samordning på landnivå är en grundförutsättning för effektivare utvecklingsarbete. Generalförsamlingens beslut innebar på denna punkt ett viktigt genombrott för förslag från de nordiska länderna. Medlemsstaterna bekräftar slutligen i denna andra resolution sin skyldighet enligt att betala sina bidrag och utan villkor. kommer möjligheten att upprätta en frivillig kreditfond om att diskuteras. har aktivt deltagit i reformförhandlingarna. Arbetet har i stor utsträckning bedrivits genom EU, vilket givit ökad slagkraft. Bland utestående frågor som kommer att behandlas finns införandet av ett nytt finansieringssystem för FN:s utvecklingsverksamhet, övergången till mål- och resultatstyrning, inriktningen på församlingssessionen (Millenium Assembly) och en översyn av FN:s och fackorganens stadgor. Reformarbetet fortsätter även då bl.a. beslut skall fattas om en ny personalpolitik och hur miljöfrågorna och hållbar utveckling skall hanteras i FN:s verksamhet. Förhandlingar fortsätter i generalförsamlingens arbetsgrupper om säkerhetsrådet och om FN:s finansiella situation. Frågorna är komplexa, och arbetet kompliceras även av att vissa länder velat göra kopplingar mellan de två områdena. Generalförsamlingens president lade fram ett förslag om att utvidga säkerhetsrådet med fem nya ständiga medlemmar utan vetorätt. Av dessa platser skulle två gå till industrialiserade länder och tre till utvecklingsländer i , och . De fem nya medlemmarna skulle utses i ett val. Fyra icke-ständiga platser skulle tillkomma för , , och . Rådet skulle därmed utökas från dagens 15 till 24 medlemmar. Denna modell, liksom varianter därav och förslag från medlemsstater, inklusive de nordiska länderna, diskuteras fortsatt i arbetsgruppen. anser att det är angeläget att stärka säkerhetsrådet genom en utvidgning som gör det mer representativt för FN:s hela medlemskrets. Bred enighet har etablerats mellan medlemsstaterna om att en utvidgning av säkerhetsrådet är önskvärd, men uppfattningarna om hur en utvidgning bör utformas går vitt isär. Särskilt svåra frågor gäller urvalet av ständiga medlemmar, vetot och det totala antalet medlemmar. Förhandlingarna om FN:s finanser har fortsatt (se avsnitt 10). Några konkreta framsteg har inte skett. arbetar för att generalförsamlingsmötet skall konkretisera de åtaganden som gjorts stora FN- konferenser. Mötet kommer att bli ett viktigt tillfälle att lägga fast inriktningen på FN:s framtida arbete. 3 Fred och säkerhet 3.1 Fredsfrämjande verksamhet FN:s första uppgift enligt stadgan är att förhindra krig. Den fredsfrämjande verksamheten omfattar alla faser av en konflikt: förebyggande åtgärder, fredsskapande insatser för att begränsa eller lösa en pågående konflikt, fredsbevarande operationer, fredsframtvingande insatser och fredsbyggande efter en konflikt. har, inte minst inför medlemskapet i , betonat att FN i större utsträckning bör inrikta verksamheten på tidiga insatser och konfliktförebyggande. Det är kostsamt, såväl i liv och mänskligt lidande som finansiellt, att tillåta att konflikter förvärras till dess omvärlden av politiska eller humanitära skäl tvingas ingripa. Tyvärr är det dock ofta först i detta sena, akuta skede som erforderliga resurser kan mobiliseras. För att möjliggöra en snabbare insats i konfliktsituationer och förhindra att de förvärras samarbetar med fem andra länder för att bygga upp en multinationell snabbinsatsstyrka till FN:s förfogande (SHIRBRIG). Brigaden eller delar av den skall kunna ställas till FN:s förfogande efter nationellt beslut, för tjänstgöring , exempelvis i en förebyggande insats. En annan viktig del i snabbinsatsförmågan är ledningskapacitet. Inom FN finns långt framskridna planer på att etablera ett rörligt högkvarter som med kort varsel skall kunna grupperas och leda nya operationer i fält. deltar aktivt i detta arbete. anser att civilpoliser kommer att spela en allt viktigare roll i framtida operationer, inte minst för att förebygga konflikter. har, såväl i som nationellt, tagit initiativ för att utveckla denna kapacitet. En utredning presenterade betänkandet Polis i fredens tjänst (SOU 1997:104), som är föremål för remissbehandling. Det svenska ordförandeinitiativet i säkerhetsrådet följs upp bl.a. med ett FN-seminarium i . ser det som angeläget att utveckla FN:s och regionala organisationers instrument för att förebygga konflikter. En särskild studie, Konfliktförebyggande verksamhet (Ds 1997:18), har kartlagt dessa frågor och presenterat förslag till åtgärder. En handlingsplan är under utarbetande. är det den första fredsbevarande FN-operationen inleddes. Över 70 000 svenskar har deltagit i sådana insatser. har utvecklingen fortsatt mot färre väpnade mellanstatliga konflikter och ett fortsatt stort antal inomstatliga konflikter. Det totala antalet fredsbevarande insatser i FN:s regi har minskat. pågår 17 olika FN-missioner runt om i världen. deltar i elva av dessa (se bilaga). Den nya generationens fredsfrämjande insatser äger oftast rum i andra typer av konflikter än de traditionella, mellanstatliga. Detta ställer nya och större krav på FN. Civila och militära ansträngningar måste samordnas bättre, såväl i fält som vad gäller analys och planering i . Det är också angeläget att FN:s fredsfrämjande samarbete med regionala och subregionala organisationer ytterligare förbättras. FN:s beredskapssystem (UNSAS) är ett register till vilket medlemsstater anmäler att man kan bidra med personal som kontraktsmässigt kan ställas till FN:s förfogande. Härigenom underlättas och förkortas FN:s planering inför nya operationer. hade 67 medlemsstater anmält nationella bidrag på totalt 88 000 personer. har anmält en mekaniserad skyttebataljon, två snabbinsatskompanier och 100 poliser. Utbildning av personal för internationella fredsfrämjande insatser är ett annat prioriterat område för . Försvarsmaktens kurser för officerare och poliser röner internationell uppskattning. Antalet kurser och utländska deltagare har ökat. 1996 genomfördes i det första i en serie seminarier för blivande chefer i FN-operationer i ett samarrangemang mellan FN och de nordiska länderna. En särskild utbildningskoordinator tillsattes 1997 med uppgift att lägga fram förslag för att förbättra samordningen av utbildning av civil och militär personal. Den nationella rekryteringsbasen för bland annat civila och militära observatörer och civilpoliser utvecklas successivt. Det nordiska militära samarbetet inom FN kommer att utvecklas ytterligare. inrättas en samarbetsstruktur (NORDCAPS) för gemensam övning och utbildning, materielsamarbete och samtränade styrkor för internationella insatser. 3.2 Nedrustning FN:s arbete för nedrustning, rustningsbegränsning och rustningskontroll är nära förbundet med organisationens huvuduppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Det förbättrade internationella klimatet efter det slut har skapat förutsättningar för framsteg i detta arbete. Det är av största vikt att dessa ansträngningar med kraft drivs vidare. Frågor om massförstörelsevapen, framför allt kärnvapen, är fortsatt centrala. Det är ett för prioriterat mål att alla massförstörelsevapen fullständigt avskaffas. har viktiga framsteg skett på detta område. Icke-spridningsfördraget (NPT) förlängdes 1995 och har erhållit i det närmaste universell anslutning. och har markerat att de är beredda att skära ned sina strategiska kärnvapenarsenaler ytterligare genom ett START III- avtal. verkar för att få till stånd ett fullständigt avskaffande av kärnvapnen. Detta sker bland annat genom det opinionsskapande arbetet i . förslag till åtgärder är ett viktigt bidrag härvidlag. 1996 öppnades för undertecknande fördraget om fullständigt förbud mot kärnsprängningar, som med aktiv svensk medverkan förhandlades fram vid nedrustningskonferensen i (CD). har det undertecknats av närmare 150 stater, däribland de fem kärnvapenmakterna och . Redan genom denna uppslutning har en stark politisk norm mot provsprängningar skapats. Viktiga fortsatta delmål är ett förbud mot framställning av uran och plutonium för kärnvapen och ett avtal om negativa säkerhetsgarantier. Inom det internationella atomenergiorganets () s.k. 93+2- program slutfördes förhandlingar om ett modellprotokoll som skall stärka befogenheter att få information om staters nukleära program och företa inspektioner. I FN:s () har ett arbete inletts för att utarbeta principer om kärnvapenfria zoner. har tillsammans med övriga EU-länder framlagt förslag till sådana principer. 1997 trädde konventionen om förbud mot kemiska vapen i kraft. Också och , som är de största innehavarna av kemiska vapen, har anslutit sig till konventionen. Genom konventionen avskaffas en hel kategori av massförstörelsevapen. Ett omfattande kontrollsystem har upprättats. Förverkligandet av konventionen kräver målmedveten uppföljning. Förhandlingarna om kontroll av konventionen om förbud mot biologiska vapen har intensifierats . har i detta arbete framlagt konkreta förslag för att få till stånd ett effektivt och förtroendeskapande kontrollsystem. Nedrustningsarbetet i FN har kommit att inriktas alltmer även på konventionella vapen. UNDC har påbörjat ett arbete om riktlinjer för rustningsbegränsning och nedrustning vad gäller konventionella vapen. Generalsekreterarens expertpanel om lätta vapen presenterade 1997 en serie förslag för att driva arbetet vidare på detta område. över konventionella vapen konsolideras ytterligare. Det täcker huvuddelen av de internationella vapenöverföringarna inom de sju vapenkategorier som registret omfattar. Inom den s.k. Ottawaprocessen utarbetades i en konvention om totalförbud mot antipersonella minor (truppminor). , som var den första stat som lade fram förslag om ett internationellt totalförbud mot dessa vapen, lämnade viktiga bidrag till utformningen av konventionen. Den undertecknades i av 122 stater, däribland . För svensk del har till FN:s generalsekreterare anmälts att konventionen redan nu provisoriskt tillämpas i avvaktan på att den träder i kraft. lägger i fram en resolution om konventionen om särskilt inhumana vapen. Resolutionen uppmanar till anslutning till konventionens reviderade protokoll II om landminor, som förhandlades fram under svenskt ordförandeskap. 4 i säkerhetsrådet invaldes som medlem i för perioden . Det är tredje gången som tar plats i rådet. I valet erhöll den svenska kandidaturen ett mycket starkt stöd av medlemsstater från alla ländergrupper (153 av 181 avgivna röster). I säkerhetsrådet har vägletts av ett program som utrikesministern redovisade för . Viktiga uppgifter har varit att verka för tidiga, helst förebyggande, och väl samordnade och balanserade FN-insatser i konfliktsituationer och att få till stånd ett öppnare säkerhetsråd som på ett bättre sätt konsulterar och informerar icke-rådsmedlemmar. Folkrätten, mänskliga rättigheter och humanitära frågor ges särskild vikt. Det överordnade målet är att FN och säkerhetsrådet så effektivt som möjligt skall utföra sin huvuduppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. har bedrivit en resultatinriktad politik i rådet och har sökt vinna stöd för sina idéer och förslag genom en fortlöpande dialog med rådets övriga medlemmar, inklusive de ständiga medlemmarna. Den svenska delegationen har deltagit i EU:s informationsutbyte om säkerhetsrådsfrågor; någon EU-samordning äger däremot inte rum. Den har också dragit nytta av ett arrangemang enligt vilket deltar i möten med utvecklingsländerna i den alliansfria gruppen i säkerhetsrådet. Ett fyrtiotal konflikter världen över behandlades av mandatperioden. är en viktig aktör i frågor som rör europeisk säkerhet. Fredsbevarande FN-operationer pågår i , Bosnien- , , och . Den NATO-ledda SFOR-operationen i arbetar under ett rådsmandat. gav också mandat till den multinationella styrka som upprättades med anledning av den akuta krisen i . Generalsekreteraren har, med stöd av säkerhetsrådet, lett direkta förhandlingar om en lösning av . har i säkerhetsrådet engagerat sig aktivt i arbetet med samtliga frågor som rör länderna i det f.d. . Detta har till stor del skett inom den s.k. utvidgade kontaktgruppen i , där beviljats medlemskap . Diskussionerna har inte minst gällt FN:s viktiga övergångsadministration i östra () och den förebyggande operationen i , där bidrog till att säkerställa en fortsatt insats. En central förestående fråga gäller fortsättningen efter SFOR vars FN-mandat löper ut . En betydande del av de kriser och konflikter som står på säkerhetsrådets dagordning äger rum i . På grundval av en rapport från generalsekreteraren kommer såväl säkerhetsrådet som generalförsamlingen att inleda en brett upplagd diskussion om samlade åtgärder för att främja afrikansk säkerhet och utveckling. har särskilt uppmärksammat utvecklingen i Stora sjö- regionen, där krigen i det f.d. och i Kongo-Brazzaville stått i centrum. Situationen i och förblir oroande. Tillsammans med den svåra uppgiften att verka för politisk försoning har betonat humanitära frågor och mänskliga rättigheter. har lett säkerhetsrådets arbete med åtgärder för att stärka den för . FN:s fredsbevarande operation i har kunnat avslutas genom att val hållits. När det gäller verkar för en aktivare FN-roll i fredsansträngningarna. Med svenskt stöd har den fredsbevarande insatsen i förlängts. Viktiga steg har tagits mot en folkomröstning om framtid. Sanktioner har införts för att åstadkomma en återgång till konstitutionellt styre i . Här har FN-ambassadör fått uppdraget att vara ordförande i säkerhetsrådets sanktionskommitté. har konstaterat att förutsättningar inte funnits för att häva de sanktioner som tidigare införts mot och . anser det angeläget att verka för att det fastställs tydliga förutsättningar för när sanktioner skall kunna hävas. En viktig prioritet är att uppnå lösningar som begränsar sanktionernas humanitära sidoeffekter. har vid upprepade tillfällen sökt inskränka FN:s verksamhet för kontroll och eliminering av massförstörelsevapen och missiler med lång räckvidd. verkar för ett fast och enigt uppträdande från säkerhetsrådets sida för att säkerställa att efterlever rådets resolutioner. I kritiska situationer har kunnat spela en viktig roll i denna fråga, som är av stor betydelse både för internationell fred och säkerhet och för säkerhetsrådets auktoritet. De sanktioner som säkerhetsrådet beslutat om mot innehåller undantag för medicin, livsmedel och andra varor för grundläggande civila behov. är pådrivande i arbetet för att förbättra den mekanism som bland annat ger möjlighet att i utbyte mot olja köpa sådana varor. Rådet ägnar kriget i fortlöpande uppmärksamhet, men parternas ovilja att beakta FN:s uppmaningar har tvingat fram en omprövning av hur fredsarbetet bör läggas upp.