prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — De konkreta åtgärderna vidareutvecklas även i respektive trafikslags kapitel (kap. 9 12). Transportsektorns miljöeffekter har debatterats . Det är viktigt att konstatera att mycket också har gjorts för att komma till rätta med problemen inom transportsektorn, liksom inom andra samhällssektorer. En rad åtgärder som vidtagits av riksdag och re- gering och andra aktörer, kombinerat med den fortgående tekniska ut- vecklingen, har lett till att buller och utsläpp av oönskade ämnen från transportsektorn i många fall har minskat. Som exempel kan nämnas att utsläppen av svaveloxider minskat kraftigt tack vare en övergång till sva- velfattigt dieselbränsle. Införandet av katalysatorer inom vägtrafiken har vidare medfört att kväveoxidutsläppen har minskat. Bullerproblemen från luftfarten är ett annat område där en stor förbättring har kunnat noteras, trots en kraftig trafikökning. Trots de redan uppnådda förbättringarna krävs ytterligare ett stort antal åtgärder av olika slag för att klara en omställning till ett långsiktigt eko- logiskt hållbart transportsystem och uppfylla de uppsatta etappmålen. Teknisk utveckling kommer även framöver att vara en viktig del i denna omställning. Detta är en utveckling i växelspel mellan tillverkare och myndigheter. Utan myndigheternas regelkrav och ekonomiska incita- ment, numera ofta i internationellt samarbete, riskerar erfarenhetsmässigt tempot i de tekniska landvinningarna att sänkas, eller att den miljömäs- sigt bästa tekniken inte kommer till användning i önskad utsträckning. Åtgärder för att stödja den tekniska utvecklingen är dock inte den enda lösningen. Av kostnadseffektivitetsskäl och på grund av att vissa mil- jöproblem inte går att avhjälpa genom denna typ av åtgärder krävs det en kombination av många åtgärder för att åstadkomma ett ekologiskt håll- bart transportsystem. Kundkrav är en annan viktig komponent i arbetet, liksom det interna arbetet med bl.a. miljöledningssystem som successivt är under införande hos många aktörer på olika nivåer inom transportsys- temet. I det i avsnitt 5.6 berörda MaTs-samarbetet identifierades och be- dömdes närmare 200 enskilda åtgärder. Kommittén har också framfört en rad förslag inom detta område. Det kan i sammanhanget även nämnas att en särskild arbetsgrupp för transport och miljöfrågor bildats inom EU med företrädare från kommissionens generaldirektorat för såväl transporter som miljö samt experter från medlemsstaterna. Gruppen är avsedd att skapa bättre sam- ordning och ge kommissionen råd. En rad av de frågor som regeringen redogjort för under EU-strategin i avsnitt 7.4, t.ex. frågor om rättvis och effektiv prissättning och om trafikgrensövergripande transporter bedöms kunna komma att behandlas i denna särskilda arbetsgrupp. ser positivt på detta initiativ och deltar aktivt i arbetsgruppen. Omställningen till ett ekologiskt hållbart transportsystem kommer att kräva insatser av ett stort antal aktörer. Politiska beslutsfattare, myndig- heter, näringsliv, forskare och inte minst de enskilda medborgarna har viktiga roller. De olika aktörernas arbete måste understödjas av en kon- sekvent och långsiktig politik. En kombination av olika styrmedel och incitament behövs för att åstadkomma en omställning till ett ekologiskt hållbart transportsystem. Val av styrmedel bör bl.a. ske utifrån kriterier som kostnadseffektivitet, fördelningseffekter och näringspolitiska effek- ter. Internationell samverkan är avgörande för att nå framgång och inter- nationellt förankrade styrmedel kommer att få allt större be- tydelse. Skärpta tekniska krav kommer även att vara viktiga styrmedel. Regeringen bedömer dock att ekonomiska styrmedel av olika slag kommer att bli allt viktigare. Information är viktig för att förklara bakomliggande orsaker till att vissa åtgärder vidtas, men också för att tillvarata den vilja som finns hos många aktörer att agera i miljövänlig riktning. En långsiktig forskningsstrategi som omfattar alla miljöhot och alla huvudkomponenter i transportsystemet såsom transportbehov, infra- struktur, transportmedel, drivmedel etc. måste utformas. För att under- bygga en sådan strategi behövs nya kunskaper men också nya sätt att strukturera den kunskap som redan finns. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 8.8. Införandet av de berörda etappmålen i transportpolitiken, och det sys- tem för kontinuerlig uppföljning av dessa etappmål som också tidigare beskrivits i avsnitt 6.6, är i sig viktiga nya instrument i en samlad strategi för ett miljöanpassat transportsystem. Det förslag till förändrat plane- ringssystem som berörts i avsnitt 6.4 och som regeringen återkommer till i avsnitt 8.9 ger därvid också delvis nya möjligheter till att väga in miljö- hänsyn i planeringsprocessen inom transportområdet. Länsstyrelsernas arbete med regionala miljö- och hushållningsprogram kan här ge ett vär- defullt underlag. Nedan redovisas ytterligare åtgärder som regeringen bedömer kan behöva vidtas som ett led i en samlad strategi för ett miljö- anpassat transportsystem. Åtgärder i transportsystemet Kommittén har för sin del framlagt en rad förslag under . Regeringen anser att alla åtgärder som avser att påverka det samlade trafikarbetet måste beakta de övergripande samband som redogjorts för bl.a. i avsnitt 5.1. Transporterna är i sig inget självändamål. Därför hör många åtgärder inom detta område samman med utveckling och åtgärder inom andra samhällssektorer och med de övergripande politiska målen om välfärd och sysselsättning. Transport- systemets ekologiska hållbarhet måste här avvägas mot andra delar av hållbarhetsbegreppet, inklusive social och ekonomisk hållbarhet. Åtgärder för att åstadkomma effektiviseringar av transportsystemet, bl.a. genom bättre utnyttjande av informationsteknik (IT), hör emellertid på ett naturligt sätt hemma här. Genom ett optimalt utnyttjande av IT finns potential att effektivisera såväl gods- som persontransportsystemen. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 8.6. Även om ansträngningar görs för att samordna transport- och övrig samhällsplanering finns ytterligare åtgärder att vidta för att uppnå en hållbar samhällsstruktur. Ett exempel kan vara att sträva mot en bättre integrering av arbetsplatser, bostäder och service och öka sats- ningen på gång-, cykel- och kollektivtrafik. Agenda 21- arbetet i kommunerna bör nämnas i detta sammanhang. Även samman- koppling av orter i ett nätverk med hjälp av attraktiva kollektiva trafik- system bör eftersträvas. Dessa strävanden har en naturlig koppling till frågorna om planeringssystemet, som redogörs närmare för i avsnitt 8.9. Det är väsentligt att utvecklingen av nya transportsystem och olika transportverksamheter sker i samverkan mellan olika trafikslag och transportsätt på ett bättre sätt än vad som sker. I av- snitt 8.2 och 8.3 har dessa frågor redan berörts. Även om de olika trafikslagen samverkar på ett optimalt sätt bör ändå utgångspunkten vara att varje trafikslag måste lösa sina egna miljö- problem. Det måste också bli naturligt för människor att väga in miljö- hänsyn i sitt handlande även vad gäller transporter. Detta kräver dock en förbättrad information om vilka miljöeffekter som olika transporter med- för. Förslagen om internalisering av externa miljöeffekter i kostnads- ansvaret (avsnitt 6.3 samt 9.4, 10.5, 11.3 och 12.6) är ett led i att förbättra informationen. Den miljörelatering av trafikavgifterna som redan delvis genomförts inom sjö- och luftfarten (avsnitt 10.5 respektive 11.3) är vik- tiga delar av en strategi inom detta område. Tekniska åtgärder på transportmedel och drivmedel Som nämnts förväntas teknisk utveckling även vara det kanske huvudsakliga medlet för att uppnå miljöförbättringar. Regeringen bedömer att utvecklingen kommer att gå i riktning mot gemensamma internationella krav för samtliga trafikslag. Som framgått innehåller rege- ringens EU-strategi (avsnitt 7.4) ett pådrivande arbete i denna del. De internationella reglerna bör vid behov och så långt möjligt och lämpligt kompletteras med nationella, regionala och lokala styrmedel för att ut- nyttja ytterligare tekniska möjligheter att lösa lokala och regionala pro- blem. Fossila drivmedel kommer att dominera inom transport- sektorn även om det på lång sikt måste ske en utfasning. Därför är det viktigt att utvecklingen av de traditionella drivmedlen fortgår. är ett av de länder i som använder det miljövänligaste fossila fordonsbränslet, både vad gäller bensin och diesel. Arbetet med att för- bättra bränslena, bl.a. att sänka svavelhalterna, måste drivas vidare. Svensk oljeindustri har åtagit sig att införa en miljöklass 1-ben- sin som bl.a. innebär en halvering av svavelhalten jämfört med nu- varande miljöklass 2-bensin. Det är för svensk del viktigt att även övriga länder inom EU inför bättre fossila fordonsbränslen. En tillräcklig till- gång på lågsvavlig bensin inom EU skulle medge en introduktion av ny motorteknik som bedöms kunna minska bränsleförbrukningen jämfört med dagens bensinmotorer, vilket bl.a. skulle bidra till uppfyllandet av etappmålet för koldioxidutsläpp från transportsektorn. arbetar inom EU för att ha uppnått resultat inom dessa områden. Bränsleeffektivisering är en viktig teknisk åtgärd för att minska koldioxidutsläppen. EU har också i rådslutsatser satt upp ett mål för koldioxidutsläpp från nya personbilar , som innebär ett genomsnittligt utsläpp om /km, vilket motsvarar en bränsleförbrukning motsvarande /för bensindrivna bilar och /för dieseldrivna. Kommissionen har fått i uppdrag att förhandla med bilindustrin om hur målet gemensamt skall kunna upp- nås genom en rättvis fördelning av bördan mellan olika biltillverkare. medverkar även i annat internationellt arbete för att minska transportsektorns negativa effekter. Bland annat kan nämnas EU:s Auto/Oil program som syftar till skärpta krav på fordon och bränslen. Regeringen återkommer till denna fråga i den kommande miljöproposi- tionen. deltar vidare i ett arbete som syftar till att öka kunskapen om partikelformiga utsläpp samt i ett arbete för att minska utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC). Det är väsentligt att fordon inom alla trafikslag blir mer energieffektiva än . Detta kan utöver åtgärder vad gäller motorer och bränslen även ske på annat sätt, t.ex. genom utbyte till lättare konstruktionsmaterial och minskning av luftmotstånd etc. Regeringen bedömer också att inblandningen av biodrivmedel, främst motoralkoholer, i bensin och diesel kommer att öka successivt. Fordon som drivs på rena biobränslebaserade drivmedel kommer också att bli vanligare. En storskalig introduktion av motoralkoholer, främst etanol och etanolderivat, är dock inte tillräcklig. Utvecklingen vad gäller andra tekniska lösningar som vätgasdrift, bränsleceller, elhybridfordon etc. är också viktig. Även utveckling av mer traditionell teknik är angelägen. Eftersom dieseldrift sannolikt kommer att vara domine- rande vad gäller tunga fordon kan som exempel nämnas att utveckling och införande av en kväveoxidreducerande katalysator för tunga diesel- drivna fordon är en av de mest angelägna åtgärderna. Regeringen åter- kommer till miljöarbetet inom vägtransportsektorn i avsnitt 12.8 och 12.9. Vidare är det viktigt att miljöegenskaperna hos sjöfarten fortsätter att förbättras. Som mest angeläget kan nämnas sänkta svavelhalter i bunker- olja och fortsatt införande av katalytisk avgasrening (avsnitt 11.3). Det är även angeläget att flyget förbättrar sina miljöegenskaper, bl.a. bör kväve- oxidutsläpp och buller minskas ytterligare (se vidare avsnitt 10.4). Byggande, drift och underhåll av infrastruktur Byggande, drift och underhåll av infrastrukturanläggningar bör i högre grad än kretsloppsanpassas. Intrångsfrågorna bör ges ökad vikt vid ny- och utbyggnad av trafikanläggningar. Natur- och kulturmiljövär- den bör hanteras med ökad kunskap och hänsyn. Strävan att utnyttja be- fintlig infrastruktur effektivare bör öka, bl.a. genom användningen av IT, vilket kan begränsa behovet av nya eller utbyggda infrastrukturanlägg- ningar. Som framgår i avsnitt 8.9 innebär regeringens förslag rörande planeringssystemet ökade möjligheter till sådana överväganden. Rege- ringen fäster stort avseende vid att arbetet med utveckling av strategiska miljöbedömningar fortsätter. Sådana miljöbedömningar utgör ett viktigt verktyg för uppföljning av regionala och nationella mål i infrastruktur- planeringen. Arbete pågår även inom EU med ett direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. deltar aktivt i detta arbete som har till syfte att uppnå en bättre integration av miljöhänsyn vid utarbetande av planer och program som är betydel- sefulla ur miljösynpunkt. deltar också i ett arbete i kommissio- nens regi inom ramen för de transeuropeiska nätverken (TEN) med att upprätta strategiska miljöbedömningar för stora gränsöverskridande in- frastrukturprojekt. Etappmålen kan nås Regeringen bedömer att den åtgärdsstrategi som regeringen nu redogjort för kan leda till att de uppsatta etappmålen under delmålet om god miljö uppfylls. Vad gäller målen för utsläpp av kväveoxider, svavel och flyk- tiga organiska ämnen (VOC) bedöms detta kunna ske till följd av vid- tagna, föreslagna eller planerade åtgärder i och inom EU. Beträffande etappmålet för koldioxid bör en övergripande strategi för effektiviseringar av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnyelsebara bränslen skall introduceras inom olika samhällssektorer utarbetas. Detta bör ske inom ramen för en samlad åt- gärdsplan för växthusgaser. Regeringen avser att tillsätta en utredning som har till syfte att presentera en kostnadseffektiv åtgärds- strategi för att minska dessa utsläpp. Vad gäller de uppsatta målen för buller från trafik kan vissa problem förutses mot bakgrund av de många kopplingarna mellan bebyggelsepla- nering och trafik. har ett särskilt samordningsansvar inom bullerområdet, som enligt regeringens mening bör innefatta att ta fram en särskild strategi inom området. För intrångsproblemen anges ännu inget etappmål. Det finns indikatio- ner på att det kommer att bli svårt att klara långtgående mål beträffande intrång i kultur- och naturlandskapet i känsliga områden. Detta område tillhör också de där miljöarbetet leder till svåra men nödvändiga avväg- ningar. Dessa målkonflikter bedöms emellertid komma att minska genom det föreslagna utvecklingsarbetet avseende de samhällsekonomiska kal- kylmodellerna (se avsnitt 8.9) som avser ta fram modeller för vidgade samhällsekonomiska bedömningar. Kommande mål för hälsoeffekter till följd av luftföroreningar kan också komma att ställa långtgående krav på åtgärder, framför allt vad gäller trafik i tätort. Som nämnts kommer det transportpolitiska uppföljningsarbetet att utvecklas för att ge underlag för regeringens och bedömning av ytterligare åtgärdsbehov. 8.6 Strategi för ett säkert transportsystem Regeringens bedömning: Ett långsiktigt hållbart transportsystem förutsätter en säker trafik. Strategin för att uppnå de transportpolitiska målen i denna del består dels i att förebygga allvarliga trafikolyckor, dels i att motverka att allvarliga personskador uppstår vid de trafik- olyckor som trots allt inträffar. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att strategin för att uppnå nollvisionen inom vägtrafiken i för hög grad baseras på systemets passiva säkerhet, och förordar ett ökat inslag av aktiv säkerhet i likhet med de system som finns inom luftfart och järn- väg. NTF efterfrågar ytterligare åtgärder inom vägtransportsektorn, fram- för allt vad gäller hastigheter och rattonykterhet. Ett flertal instanser an- ser att de högt ställda målen inte kan uppfyllas utan ytterligare statliga medel i trafiksäkerhetsarbetet. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 5.5 har regeringen tidi- gare redogjort för det transportpolitiska delmålet om en säker trafik och de etappmål som förordas med anledning av detta. Ett hållbart transport- system innebär att inga oacceptabla hälsoförluster uppstår till följd av de transporter som utförs. Detta förutsätter en säker trafik vilken bör utvecklas utifrån den s.k. nollvisionen. Nollvisionen gäller alla tra- fikslag, oavsett om det rör sig om yrkesmässiga transporter som utförs av professionella operatörer eller om det handlar om privatresor som utförs av enskilda trafikanter. Nedan redogörs för den strategi som regeringen menar är nödvändig för att på kort sikt uppnå etappmålen och på lång sikt det föreslagna säkerhetsmålet nollvisionen. Med nollvisionen som det långsiktiga målet blir omsorgen om män- niskors liv och hälsa ett grundläggande krav för transportsystemets ut- formning och funktion. Ett av de centrala kraven på infrastrukturens ut- formning blir därför att risken för fel och misstag och konsekvenserna av dem i de fall de sker, bör begränsas så att inte långvarig ohälsa uppstår. Människans fysiska förutsättningar att tåla yttre våld vid olyckor inom transportsystemet bör vara normgivande vid utformningen av systemets olika delar. Ansvaret för att fullfölja och vidareutveckla den av regeringen för- ordade inriktningen åvilar i första hand ansvariga myndigheter och be- ställare av yrkesmässiga transporter. Även andra systemutformare, såsom fordons-, fartygs- och flygplanstillverkare, operatörer och utförare av yrkesmässiga transporter samt ansvariga för olika utbildnings-, informa- tions-, övervaknings-, kontroll- och räddningssystem har ett ansvar för att förutsättningar för en säker trafik skapas. Enskilda trafikanter och trafik- utövare har ansvar för att följa gällande trafikregler och instruktioner samt visa hänsyn, omdöme och ansvar. Säkerhetsfrågorna bör, i likhet med miljöfrågorna, på ett tydligt sätt in- förlivas och beaktas i alla verksamheter som påverkar transportsystemets utformning och funktion. Det internationella samarbetet på säkerhetsom- rådet är dessutom av stor betydelse, inte minst inom flyget och sjöfarten. För att uppnå en säker trafik krävs en långsiktig strategi för de åtgärder som bör vidtas. Strategin inom flyget, sjöfarten och järnvägstrafiken är att utforma transportsystemen så att allvarliga trafikolyckor förebyggs. Det främsta skälet är att olyckor inom dessa trafikslag ofta medför så allvarliga konsekvenser att det är både svårt och ineffektivt att genom skadeförebyggande åtgärder motverka att allvarliga personskador uppstår. Ett annat skäl är att dessa transporter i så hög grad utförs av väl- utbildade operatörer som med hjälp av avancerade tekniska system, såväl stödjande som styrande, har goda möjligheter att motverka själva upp- komsten av en trafikolycka. Beträffande privatflyget och fritidsbåtarna är emellertid förutsättningarna för trafiksäkerhetsarbetet delvis annorlunda och mera lika de som gäller inom vägtrafiken. har till följd av trafikpolitiska proposition beslutat att säkerheten inom luftfarten skall vara minst lika hög som den i övriga välutvecklade luftfartsnationer. Inom linjefart och charter har detta mål kunnat uppfyllas fullt ut. Inom övriga delar av luftfarten, privatflyg, skol- flyg och bruksflyg, är dock haveribilden liksom i många andra länder mer varierande. Flygsäkerhetsarbetet bör så långt möjligt ha sin utgångspunkt i det internationella samarbetet. De nya harmoniserade flygsäkerhetsbestäm- melserna i () kommer därvid att utgöra ett grundläggande strategiskt styrmedel. Privatflyget utgör den del av luftfarten som har den högsta haveri- frekvensen. Dödsriskerna inom privatflyget är i stort sett i nivå med de inom moped- och motorcykeltrafiken. 74 personer har omkommit inom privatflyget mellan och . De främsta orsakerna till dessa olyckor är ofta utövarnas förhållningssätt och i vissa fall bristande efter- levnad av gällande bestämmelser. Regeringen har, som framgått av avsnitt 5.5, fastlagt etappmål för flyg- säkerhetsarbetet dels inom tung kommersiell luftfart, dels vad gäller pri- vatflyg. har initierat ett arbete i syfte att utveckla ytterligare relevanta mål för flygsäkerhetsarbetet. Detta arbete bör full- följas och resultera i tydliga etappmål och resultatmått med utgångspunkt i det transportpolitiska säkerhetsmålet och strategin för ett säkert trans- portsystem. Arbetet bör även resultera i ett förslag till åtgärdsplan, där privatflygets förutsättningar särskilt bör beaktas. En förutsättning för god sjösäkerhet är att de regler som skall gälla för sjöfarten är internationellt accepterade. Arbetet med sjösäkerheten bör därför ha sin utgångspunkt i det internationella samarbetet, framför allt inom ramen för och EU. Den övergripande mål- sättningen för sjösäkerhetsarbetet skall vara att säkerheten för fartyg i svenska farvatten och för svenska fartyg i andra vatten skall vara minst densamma som i andra utvecklade sjöfartsnationer. har arbete pågått för att höja passagerarfärjors säkerhet väsentligt. Ett antal allvarliga incidenter har inträffat med bl.a. roro-pas- sagerarfartyg. Regeringen fäster stor vikt vid att ett fungerande incident- rapporteringssystem utvecklas som ett led i att förbättra sjösäkerheten, och följer noga samarbetet mellan och näringen för att ta fram sådana system. Den sämsta olycksstatistiken inom sjöfartssektorn står fritidsbåtstrafiken för, där i snitt 42 personer omkommit . bör ges i uppdrag att vidareutveckla relevanta etappmål och resultatmått för sjösäkerheten. Etappmålen bör utgå från det trans- portpolitiska säkerhetsmålet och strategin för ett säkert transportsystem. Som ett led i detta arbete bör även åtgärdsplaner utvecklas, där förutsätt- ningarna för trafiken med fritidsbåtar och fiskefartyg särskilt beaktas. Inom säkerhetsarbetet inom järnvägssektorn har nollvisionens mål om ingen dödad eller allvarligt skadad i tågolyckor tillämpats som målsätt- ning . Genom införandet av ATC-systemet (automatisk tågkontroll) har också antalet olyckor nedbringats påtagligt. I genomsnitt har två tågpassagerare omkommit . Den återstående största säkerhetsrisken utgör plankorsningsolyckor. 1995 omkom ca 200 personer och ca 120 skadades allvarligt i så- dana olyckor, varav de allra flesta färdades i bil. Den enskilt viktigaste delen av strategin för säkerhetsarbetet är därför en kontinuerlig förbätt- ring eller eliminering av plankorsningar. Vägtransportsystemet är till största delen ett system för individuella transporter som antalet trafikanter totalt sett är väsentligt fler än inom övriga trafikslag. Människans fysiska, psykiska och sociala för- utsättningar liksom och hennes behov av säkerhet bör vara utgångs- punkten för det långsiktiga och målinriktade trafiksäkerhetsarbetet. I första hand bör vägtransportsystemet anpassas till människan och inte tvärt om. Insikten att det är mänskligt att begå misstag i både tanke och handling måste få påverka den strategi som skall tillämpas för att uppnå ett säkert vägtransportsystem. Strategin bör därför bestå i att förebygga allvarliga trafikolyckor men också, i utökad utsträckning, motverka att allvarliga personskador uppstår vid de vägtrafikolyckor som ändå inträffar. Regeringen har i propositionen Nollvisionen och det trafiksäkra samhället (prop. 1996/97:137) preciserat en ny inriktning för trafiksäker- hetsarbetet inom vägtransportsystemet. Det finns i princip två olika möjligheter att inom befintligt vägnät uppnå en säker vägtrafik utan allvarliga trafikolyckor eller per- sonskador. Det ena alternativet är att åstadkomma en sänkning av den faktiska hastigheten i systemet till en sådan nivå att långvarig ohälsa inte riskerar att uppstå. Ett sådant tillvägagångssätt skulle komma att påverka framkomligheten negativt. Det andra alternativet är att utforma olika del- system, såsom vägen, fordonen, förarutbildningen, trafikövervakningen etc., så att inga allvarliga trafikolyckor eller personskador uppstår.