prop · GL03179 · 1998-01-01 00:00:00 — Det åligger också arbetsgivaren att se till att det finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings och rehabiliteringsverksamhet. slås det fast i lagen (1962:381) om allmän försäkring att arbetsgivaren har ansvar för att en arbetstagares rehabiliteringsbehov utreds och för att erforderliga rehabiliteringsåtgärder vidtas. När det gäller trakasserier kan straffstadgandena i om bl.a. ofredande, förolämpning och misshandel komma att tillämpas. Trakasserier eller kränkande särbehandling är också en arbetsmiljöfråga. Arbetarskyddsstyrelsen har med stöd av arbetsmiljölagen utfärdat föreskrifter om åtgärder mot kränkande särbehandling i arbetslivet och Allmänna råd om tillämpning av föreskrifterna om åtgärder mot kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17). Enligt lagen (1994:749) om har ombudsmannen till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för verksamheten skall vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder. I betänkandet (s. 39-56) lämnas en utförligare redogörelse för gällande rätt. 7 Behovet av och ändamålet med en lagstiftning Regeringens förslag: En lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder skall införas. Lagens ändamål skall vara att motverka diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Utredningens förslag : Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En överväldigande majoritet tillstyrker eller ställer sig positiva till utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. (), och Kooperationens () är de enda som uttryckligen avstyrker lagstiftning. finner inget behov av en lag eftersom det för de statliga arbetsgivarna finns regler som motverkar diskriminering. förordar andra åtgärder än lagstiftning. Flera av dem som tillstyrker att det införs en lagstiftning har förordat att det införs en generell gemensam antidiskrimineringslagstiftning. Sådana synpunkter har framförts bl.a. av vid , och tingsrätter, , i (LO), Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen () samt . LO anser att det bör införas en generell lag som ställer krav på att alla arbetsledningsbeslut skall fattas på saklig grund och anser att en sådan lagstiftning skulle förhindra även t.ex. otillbörlig åldersdiskriminering. LO och påpekar att diskriminering bör motverkas inte bara i arbetslivet utan i samhället i stort. anser att lagstiftningen är nödvändig men inte tillräcklig och att lagen bör införas som en del i ett nationellt program med olika åtgärder för att förstärka de funktionshindrades delaktighet i arbetslivet. anser att redan vid lagens ikraftträdande bör få ett preciserat uppdrag att följa lagens tillämpning och redovisa de problem som kan uppstå. Flera av remissinstanserna anser att rättviseskäl talar för en lagstiftning och att en lag också får till effekt att den enskilde ges möjlighet till kompensation. Skälen för regeringens förslag Behovet av lagstiftning På initiativ av har () genomfört dels en enkätundersökning om arbetsmarknadssituationen för personer med funktionshinder, dels en enkätundersökning om förekomsten av diskriminering av funktionshindrade i arbetslivet. Undersökningen om funktionshindrades situation på arbetsmarknaden (Information om utbildning och arbetsmarknad SCB 1997:3) genomfördes . Undersökningen visar att en femtedel av befolkningen är funktionshindrad. Den definition av funktionshinder som använts var att man har en fysisk, medicinsk eller psykisk nedsättning, som kan medföra begränsningar i det dagliga livet. Av de sysselsatta i befolkningen uppgav att de inte har något funktionshinder. Av gruppen funktionshindrade är drygt hälften eller sysselsatta, vilket kan jämföras med drygt två tredjedelar (70,) av befolkningen. Av undersökningen framgår också att drygt en fjärdedel (ca. ) av de sysselsatta funktionshindrade säger sig ha behov av hjälpmedel och/eller anpassad arbetsplats. För fler än två av fem (ca. ) har arbetsgivaren inte gjort någonting för att anpassa arbetsplatsen efter den funktionshindrades villkor. Andra uppgifter som kom fram i undersökningen var att kort utbildning var mer vanligt förekommande bland personer med funktionshinder. Gymnasial utbildning var ungefär lika vanlig i gruppen funktionshindrade som bland befolkningen totalt, medan däremot färre än var femte funktionshindrad hade eftergymnasial utbildning mot mer än var fjärde av befolkningen totalt. genomfördes undersökningen om förekomsten av diskriminering i arbetslivet av person med funktionshinder. 5 400 personer som i den tidigare arbetskraftsundersökningen hade uppgivit att de hade ett funktionshinder fick frågor om diskriminering i arbetslivet. Eftersom diskrimineringsbegreppet varken är tydligt eller lätt att definiera ställdes åtta delfrågor som täckte in situationer i vilka diskriminering kan förekomma (vid anställning, lönesättning, befordran, uppsägning m.m.). Av de tillfrågade svarade eller ca 3 400 personer. Enkätundersökningen innehöll 14 frågor, varav 9 rörde den sammanfattande frågan huruvida undersökningspersonerna känt att de blivit diskriminerade på grund av sitt funktionshinder på arbetsplatsen eller när de sökt arbete. Ungefär var sjätte (16,) svarade ja på frågan om de blivit utsatta för personlig förföljelse genom elaka ord eller handlingar (t.ex. mobbning eller annan nedlåtande behandling) från sina chefer eller arbetskamrater. Bland de psykiskt funktionshindrade svarade så många som var tredje () ja. Drygt var fjärde person ansåg att han eller hon hade blivit bemött på ett diskriminerande sätt i arbetslivet i minst en av de nedan nämnda situationerna. Samma personer kan alltså ha behandlats på ett diskriminerande sätt i flera av de angivna situationerna. uppger att de inte trots tillräckliga meriter fått ett sökt arbete på grund av sin funktionsnedsättning, uppger att de på grund av sin funktionsnedsättning blivit förbigångna när de velat avancera på ett arbete, uppger att de på grund av sin funktionsnedsättning blivit förbigångna vid befordran trots ansökan och tillräckliga meriter, uppger att de på grund av sin funktionsnedsättning blivit behandlade på ett osakligt sätt vid lönesättning, uppger att de på grund av sin funktionsnedsättning blivit uppsagda från sitt arbete, uppger att de på grund av sin funktionsnedsättning inte fått en tidsbegränsad anställning förlängd, uppger att de på grund av sin funktionsnedsättning blivit uppmanade att säga upp sig, uppger att de på grund av sin funktionsnedsättning inte kunnat delta i utbildning som arbetsgivaren anordnat. SCB undersökningarna visar således att personer med funktionshinder förvärvsarbetar i mindre utsträckning än andra och att det förekommer diskriminerande beteenden mot dem i arbetslivet. Regeringen kan också konstatera att det i gällande rätt inte finns några bestämmelser som uttryckligen förbjuder diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. De bestämmelser som i vissa fall kan tillämpas mot diskriminering är inte heltäckande och gäller inte alla arbetsgivare, arbetssökande eller arbetstagare. Som exempelvis och har framhållit är en lagstiftning mot diskriminering inte tillräcklig för att väsentligt förändra funktionshindrades situation på arbetsmarknaden. Regeringen instämmer i att det behövs också andra åtgärder. Insatser för att stärka den enskildes konkurrensförmåga, kompensera för funktionshinder och skapandet av olika slag av arbetsmöjligheter kommer också framöver att ha en stor betydelse för funktionshindrade personers möjligheter att få arbete. Erfarenheterna från jämställdhetsområdet visar dock att lagstiftning kan påskynda utvecklingen i önskad riktning. Sammanfattningsvis anser regeringen att situationen för personer med funktionshinder på arbetsmarknaden och i arbetslivet motiverar att ytterligare åtgärder vidtas för att stärka deras ställning. Regeringen anser att det föreligger ett behov av lagstiftning om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och att en sådan lag därför bör införas. Genom en lagreglering kan alla arbetssökande med funktionshinder omfattas av ett diskrimineringsförbud och redan anställda arbetstagare med funktionshinder kan ges skydd i fler situationer . Regeringen gör bedömningen att en sådan lag också får anses vara väl förenlig med intentionen för de träffade internationella överenskommelserna. Utvecklingen i andra länder talar även för att en lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet införs också i . Flera av remissinstanserna har förordat en samlad antidiskriminerings- lagstiftning. JämO anser att även jämställdhetslagen behöver ses över men ser dock inget självändamål med en enda lag om bara samtliga lagar på området ger samma skydd för dem som diskrimineras. Regeringen anser att det är angeläget att en lagstiftning till skydd för funktionshindrade införs nu och gör bedömningen att lagen inte bör försenas av fortsatta utredningar om hur de olika antidiskrimineringslagarna skulle kunna samordnas ytterligare. Det är dock inte helt uteslutet att en samordning av olika diskrimineringsregler kan komma att övervägas på . Det är viktigt att lagen blir ett verkningsfullt instrument i arbetet mot diskriminering av funktionshindrade i arbetslivet. är det nödvändigt att från början följa tillämpningen av lagen och analysera eventuella negativa effekter för bl.a. företagande och arbetsmarknad. Regeringen avser därför att initiera en sådan utvärdering efter lagens ikraftträdande med sikte på att få fram ett snabbt resultat. Ändamålet med lagen En övergripande utgångspunkt bör vara att varje individ som söker eller innehar en anställning, skall ha rätt att bedömas utifrån sina personliga egenskaper och förutsättningar att utföra arbetet. En arbetsgivare bör därför inte bedöma en arbetssökande eller arbetstagare utifrån schablonuppfattningar om egenskaper som tillskrivs personer som tillhör samma grupp. Varje individ bör också ha rätt att i arbetslivet slippa bedömas osakligt, irrelevant eller godtyckligt. Syftet med lagen är att komma till rätta med denna typ av schablonartade och osakliga bedömningar. Allt fler länder har infört lagstiftning mot diskriminering av funktionshindrade. Vilka konkreta effekter som dessa lagar fått är dock ännu inte dokumenterat. Erfarenheterna i av Americans with Disabilities Act () visar att den största omvittnade effekten av lagen är den ökade medvetenhet hos befolkningen om funktionshindrades problem och rättigheter. Lagen har också bidragit till att göra denna grupp människor synliga i samhället och till att handikappolitiska frågor har givits hög prioritet i den politiska debatten. Sedan lagens ikraftträdande har man dock inte kunnat notera någon minskning av arbetslösheten bland funktionshindrade i . En del har förklarat detta med att arbetslösheten skulle ha varit högre om lagen inte funnits, särskilt med hänsyn till den sviktande konjunkturen talet. Erfarenheterna av den amerikanska tyder alltså på att betydelsen av en antidiskrimineringslag i första hand ligger i dess normbildande och attitydpåverkande effekter. Som flera remissinstanser framhåller finns emellertid också aspekter som handlar om en jämlik och rättvis behandling av funktionshindrade i arbetslivet. framhåller att en antidiskrimineringslag ger den funktionshindrade rätt, i sista hand i domstol, till en saklig bedömning av om arbetsgivaren har diskriminerat eller inte. () anser att en sådan lag skulle ge människor med funktionshinder ökade möjligheter till en jämlik och rättvis behandling i arbetslivet. () anser att det behövs åtgärder för att personer med funktionshinder skall uppnå samma rättigheter på arbetsmarknaden och i samhället som de som inte har funktionshinder. vid för fram argument om likabehandling och rättviseskäl. menar att den diskriminering funktionshindrade utsätts för i mångt och mycket är jämförbar med den som drabbar kvinnor, homosexuella och invandrare på arbetsmarknaden. Regeringen instämmer i synpunkterna att det även av rättviseskäl finns anledning att ge funktionshindrade jämförbart skydd som andra grupper erhållit respektive kommer att erhålla i lag. En lag om förbud mot diskriminering ger också möjlighet till kompensation i det enskilda fallet. 8 Lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder 8.1 En arbetsrättslig lagstiftning för hela arbetsmarknaden Regeringens förslag: Lagstiftningen skall inordnas i det arbetsrättsliga regelsystemet. Lagen skall gälla hela arbetsmarknaden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Frågor om diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder bör regleras i civilrättslig ordning på samma sätt som gäller enligt jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering. Lagstiftningen bör därför inordnas i det arbetsrättsliga systemet. Erfarenheterna från jämställdhetsmål och mål om etnisk diskriminering kan då tas tillvara. Regeringen föreslår också att en lag mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning skall införas med denna lag. Den nu föreslagna lagen bör som de övriga anti diskrimineringslagarna gälla för hela arbetsmarknaden och för alla anställningsformer dvs. tillvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar och för alla arbetstidsmått nämligen heltid och deltid. En inordning i det arbetsrättliga systemet innebär att Arbetsdomstolen kommer att utgöra huvudsakligt forum även för tvister enligt den nu föreslagna lagen. Dessa tvister kommer också, på samma sätt som tvister enligt jämställdhetslagen och lag mot etnisk diskriminering, att handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (arbetstvistlagen). I de mål där talan i första instans förs vid tingsrätt kommer Arbetsdomstolen att vara överrätt. 8.2 Funktionshinder Regeringens förslag: Med funktionshinder skall avses varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga. Funktionshindret kan till följd av sjukdom eller skada vara medfött eller förvärvat eller förväntas uppstå. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Av utredningens förslag till lagtext framgår det dock inte att ett funktionshinder skall vara varaktigt och inte heller att förväntade funktionshinder omfattas. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker de flesta utredningens förslag till definition av begreppet funktionshinder. och anser att det av lagtexten bör framgå att det skall vara fråga om varaktiga funktionshinder. anser att det är viktigt att det tydligt framgår att sådana funktionshinder som är varaktiga men där besvären är fluktuerande omfattas av lagen. Flera av remissinstanserna har påpekat att det av lagtexten bör framgå att lagen skall omfatta även personer med sjukdomar som kan förväntas medföra begränsningar i funktionsförmågan. Flera av remissinstanserna som yttrar sig i frågan föreslår också att det av lagtexten skall framgå att personer med förmodat funktionshinder omfattas. är av motsatt uppfattning och anser att diskrimineringsförbudet inte skall omfatta personer som arbetsgivaren antar är funktionshindrade. har synpunkter på lagtextens utformning. SAF anser att begreppet begränsad funktionsförmåga bör ges en närmare förklaring. JämO föreslår begreppet funktionsnedsättning istället för funktionshinder . vill inbegripa personer med socialmedicinska handikapp. vid och anser att tillämpningsområdet bör begränsas till personer med funktionshinder som kan anses medföra betydande begränsningar i den dagliga livsföringen. Bakgrunden till regeringens förslag: Enligt den internationella klassificering som antogs av () definieras funktionshinder/funktionsnedsättning som en begränsning av individens funktionsförmåga till följd av en skada eller sjukdom. Handikapp är ett relativt begrepp och utgör de negativa verkningarna av ett funktionshinder i förhållandet mellan en individs och hans eller hennes omgivning. Motsvarande definitioner finns i . Enligt dessa definitioner utgör funktionshindret i sig således inget handikapp. Funktionshindret kan dock bli ett handikapp beroende på den miljö eller situation den funktionshindrade befinner sig i. En person med funktionshinder kan därför känna sig handikappad i en miljö utan att göra det i en annan. Begreppet funktionshinder används även i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt förarbetena till den lagen avses med funktionshinder förvärvade eller medfödda fysiska eller psykiska funktionshinder på grund av skada eller sjukdom. Vid bedömningen av om det är fråga om ett funktionshinder enligt lagen skall inte orsaken till eller arten av sjukdomen eller skadan och inte heller den medicinska diagnosen spela någon roll (prop. 1992/93:159 s. 55). Ett annat begrepp som används inom arbetsmarknadspolitikens område är arbetshandikappad . Med detta begrepp avses arbetstagare eller arbetssökande som av fysiska, psykiska, begåvningsmässiga eller socialmedicinska skäl har en nedsatt arbetsförmåga och därför behöver särskilt stöd för att erhålla eller behålla ett arbete. Denna grupp personer kan komma i fråga för olika slag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, såsom bidrag till kostnader för arbetshjälpmedel eller arbetsbiträde och tillgång till särskilt anordnat arbete, utbildning eller praktik. Även begreppet arbetshandikappad är ett relativt begrepp som beskriver förhållandet mellan den enskilde och hans eller hennes förmåga att utföra visst arbete. Ett funktionshinder behöver alltså inte innebära ett arbetshandikapp. Ett litet funktionshinder kan å andra sidan medföra stora svårigheter att utföra ett visst arbete. Skälen till regeringens förslag: Regeringen instämmer i utredningens bedömning att vilka som skall omfattas av lagen, dvs. lagens personkrets, bör göras vid. Denna bedömning delas också av de flesta av remissinstanserna som har uttalat sig i frågan. Ändamålet med lagen är att förhindra en arbetsgivare att ta ovidkommande hänsyn till en persons funktionshinder. Som utredningen påpekar saknas det anledning att se mindre allvarligt på att en arbetsgivare diskriminerar en person med mindre uttalade funktionshinder än en person med mer uttalade funktionshinder. Varje form av diskriminering på grund av funktionshinder bör därför förbjudas. Det är alltså inte graden av funktionshindret som bör vara avgörande utan funktionshindret i sig. Någon inskränkning till att funktionshindret skall medföra betydande begränsningar i den dagliga livsföringen , som två av remissinstanserna förordat, skall således inte krävas för att lagen skall bli tillämplig. Definitionen av den krets personer som skall omfattas av lagens skydd bör som utredningen föreslagit knyta an till den definition som antagits av WHO. Som redogjorts för tidigare anger den definitionen funktionshinder/funktionsnedsättning som en begränsning av individens funktionsförmåga till följd av en skada eller sjukdom. Därtill bör som utredningen föreslagit målgruppen förtydligas på så sätt att det skall vara fråga om fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar. JämO har förordat att ordet funktionsnedsättning skall användas i stället för ordet funktionshinder. De övriga remissinstanserna har inte lämnat någon synpunkt på ordvalet vilket får tolkas som ett accepterande av begreppet funktionshinder. Regeringen anser därför att det begrepp som bör användas är funktionshinder. Med funktionshinder skall således avses till följd av skada eller sjukdom medfödda eller förvärvade fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en individs funktionsförmåga. För att omfattas av lagen skall funktionshindret dessutom vara varaktigt. Den som t.ex. bryter en arm eller ett ben är visserligen för tillfället funktionshindrad men bör, med hänsyn till att sådana skador vanligen är av övergående slag, inte kunna åberopa lagen. Inte heller bör den som efter tillfrisknande eller rehabilitering upphör att vara funktionshindrad från den tidpunkten omfattas av lagen. Att funktionshindret skall var varaktigt skall, som några av remissinstanserna påpekat, framgå av lagtexten. Regeringen instämmer i utredningens förslag att personer med sjukdomar som kan förväntas medföra begränsningar av personens funktionsförmåga också bör omfattas av lagens skydd, så snart sjukdomen är konstaterad. Även detta bör, som några av remissinstanserna påpekat, framgå av lagtexten. Personer som här avses är de som är bärare av sjukdomar som har ett progressivt förlopp i den bemärkelsen att hälsotillståndet för bäraren av sjukdomen med största sannolikhet blir sämre, t.ex. hiv positiva personer. Att vara bärare av hiv virus behöver initialt inte innebära att sjukdomen begränsar personens funktionsförmåga men om sjukdomen inte kan begränsas eller botas blir personens hälsotillstånd sämre och personen kommer därför förr eller senare även att bli begränsad i sin funktionsförmåga. Regeringen anser däremot inte att med funktionshinder skall avses av arbetsgivaren felaktigt förmodade funktionshinder. Det är inte lämpligt att i definitionen av begreppet funktionshinder införa moment om vad en arbetsgivare felaktigt tror om en person och dennes funktionsförmåga. Frågan om funktionshindret även innebär ett arbetshandikapp bör inte ha betydelse för avgränsningen av personkretsen. Begreppet arbetshandikapp har sin betydelse för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Till arbetshandikappade räknas personer med socialmedicinska problem som har eller kan förväntas få svårigheter med att erhålla eller behålla ett arbete. Till denna grupp räknas t.ex. personer med missbruksproblem, de som omhändertagits inom kriminalvården och de som har liknande sociala problem. Dessa personer omfattas av lagen endast i den mån de kan anses funktionshindrade i enlighet med den föreslagna definitionen. Missbruksproblemen eller de sociala problemen i sig är alltså inte tillräckliga skäl för att de skall omfattas av begreppet funktionshinder enligt lagförslaget. Regeringen delar således inte uppfattning att även socialmedicinska handikapp skall omfattas av defintionen. 8.3 Diskrimineringsförbudens utformning 8.3.1 Allmänna utgångspunkter EG rätten Inom EG rätten finns regler mot diskriminering på grund av både nationalitet och kön. Frågor om diskriminering och likabehandling är centrala i EG rätten. Detta gäller i synnerhet principen om icke diskriminering. Huvudvikten ligger vid förbud mot diskriminering grundad på nationalitet. Denna princip uttrycks i artikel 6 i EG fördraget. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att en annan medlemsstats medborgare behandlas sämre än den egna statens medborgare. Principen om likställighet och begreppet diskriminering har behandlats av EG domstolen . Domstolen har förklarat att likabehandlingsprincipen är en grundläggande princip i EG rätten och att de bestämmelser i rätten som innehåller förbud mot diskriminering endast innebär en specificering av denna allmänna princip. I EG rätten görs åtskillnad mellan direkt och indirekt diskriminering. Detta kommer till uttryck på så sätt att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, om det inte är objektivt sett berättigat. Båda typerna av diskriminering är förbjudna på de områden som omfattas av EG rätten. EG rätten fäster inget avseende vid diskrimineringens subjektiva sida. EG domstolen uttalar sig bara om nationella reglers eventuella överensstämmelse med EG rätten och tar inte ställning i ett enskilt fall vilket är en fråga för den nationella domstolen. Det är därför inte aktuellt att resonera om en subjektiv sida i egentlig mening. Direkt och indirekt diskriminering Diskriminering har både en objektiv och en subjektiv sida. På den objektiva sidan brukar man dela in diskriminering i direkt och indirekt.