prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessutom har genomförandet av antagna riktlinjer på miljöområdet i många fall varit bristfälligt, liksom arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringens uppfattning är att EU:s utvecklingssamarbete på miljöområdet bör förstärkas. bör verka för att kommissionen utarbetar förslag till policy för hållbar utveckling inom biståndet, t.ex. i form av ett handlingsprogram som kan antas av rådet. bör även verka för att miljöaspekten får ett tydligare genomslag i kommissionens landstrategiarbete och för att miljökonsekvensbeskrivningar genomförs för alla biståndsprojekt. Multilateralt utvecklingssamarbete FN:s fonder och program Efter om miljö och utveckling har miljöfrågorna stärkts inom flertalet av FN:s fonder och program. Regeringen är i huvudsak positiv till denna utveckling, men konstaterar att miljöaspekterna tydligare bör integreras i FN:s utvecklingsarbete, i synnerhet på landnivå. bör särskilt uppmärksamma dessa frågor inom FN-organens olika styrelser. Ett viktigt exempel är att förbättra arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. och de regionala utvecklingsbankerna Miljöfrågorna inom och de regionala utvecklingsbankerna har fått en allt starkare ställning. Generellt har bankerna lyckats relativt väl med att integrera nationella miljöhänsyn i sin reguljära långivning och övrig verksamhet, men har haft svårare att integrera globala miljöhänsyn. landstrategier har fått en viktigare roll för all långivning och tekniskt bistånd till mottagarländerna. Genom styrelsebehandling av dessa strategier har medlemsländerna goda möjligheter att påverka bankens arbete på fältet, också på miljöområdet. Det står emellertid klart att flera av och de regionala utvecklingsbankernas projekt ännu kan medföra allvarliga miljöeffekter, främst när det gäller energiområdet samt infrastruktursatsningar. Regeringens uppfattning är att de ansträngningar som har gjorts i och de regionala utvecklingsbankerna för att integrera miljöaspekter i verksamheten är positiva. Det är emellertid av avgörande betydelse att bankernas riktlinjer på miljöområdet får ett större genomslag på fältnivå. har en viktig roll att driva på detta arbete. Den globala miljöfonden (GEF) medverkar till att finansiera de merkostnader (s.k. incremental costs) för utvecklingsprojekt i , som kan uppkomma för att uppnå globala miljövinster. Fonden verkar inom följande fyra områden: att förhindra globala klimatförändringar, att bevara den biologiska mångfalden, att skydda internationella vatten och att förhindra uttunning av ozonskiktet. Inom denna ram kan också särskilda insatser för markförstörelse finansieras. Fondens verkställande organ är , och FN:s miljöprogram. Fondens verksamhet permanentades och verksamheten har utvecklats i positiv riktning. slutfördes förhandlingar om påfyllnad av fondens finansiella resurser. genomfördes också en oberoende utvärdering av den globala miljöfonden. Slutsatserna från utvärderingen är att fonden i stort fungerat tillfredsställande efter omstruktureringen. Regeringen konstaterar att miljöfonden har en nyskapande roll både som miljö- och utvecklingsorganisation och som ett samarbetsorgan mellan FN-systemet och . Fonden är ett ändamålsenligt instrument för det internationella samfundet för finansieringen av åtgärder med syfte att minska de globala miljöproblemen, samt utgör en potential för att finansiera och åtgärda vissa oförutsedda miljöproblem. bör fortsatt ge ett starkt stöd till den globala miljöfonden, med särskilt beaktande av den genomförda utvärderingen av fondens verksamhet. Fondens funktion som finansiell mekanism för konventionerna om klimatförändringar och biologisk mångfald bör permanentas 12 Godkännande av ändringar av Montrealprotokollet Regeringens förslag: skall tillträda ändringar av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Förslag: Parterna till Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet har i ett möte som ägde rum i beslutat om justeringar och ändringar i protokollet. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna som har yttrat sig över ändringarna har något att erinra mot de ändringar i Montrealprotokollet som antogs i . Skälen för regeringens förslag: Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet är ett protokoll under för skydd av ozonskiktet. Protokollet kan ses som ett åtgärdsprogram för avveckling av ozonnedbrytande ämnen för de anslutna parterna. ratificerade (prop. 1985/86:158, bet. 1985/86JoU22, rskr. 1985/86:250) och Montrealprotokollet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr.1987/88:373). har ratificerat de ändringar av protokollet som gjordes i och i (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91JoU30, rskr. 1990/91:343 respektive prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr.1992/93:361). Den europeiska unionen har, tillsammans med medlemsstaterna, biträtt såväl som Montrealprotokollet. Gemenskapens förpliktelser enligt konventionen och protokollet uppfylls genom rådets förordning (EG) nr 3093/94 av om ämnen som bryter ned ozonskiktet. I kompletteras rådets förordning av den svenska förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Mötet i Parterna till Montrealprotokollet har vid sitt nionde möte som ägde rum i beslutat om ytterligare justeringar och ändringar i protokollet (bilaga 58). Ändringarna innebär att ett licensieringssystem införs för import och export av nyproducerade, använda, återanvända och regenererade kontrollerade ämnen som återfinns i bilagorna A C och E till protokollet. gäller enligt Montrealprotokollet förbud mot import från och export till icke parter till protokollet av CFC, koltetraklorid, 1,1,1 trikloretan och HBFC. Genom en ändring vid partsmötet utsträcks import- och exportförbudet till att omfatta även metylbromid. Genom ytterligare en ändring av protokollet införs en kontroll av handeln mellan parterna. Om en part, under vissa omständigheter, inte kan upphöra med produktionen av ett kontrollerat ämne för inhemskt bruk efter avvecklingstidens utgång, gäller exportförbud av använda, återanvända och regenererade mängder av ämnet för andra ändamål än förstöring. De nu redovisade ändringarna kräver ratificering av parterna. Härutöver beslutades vid partsmötet om vissa justeringar innebärande ytterligare skärpningar i avvecklingsplanerna för ämnen som omfattas av protokollets bestämmelser. Sådana justeringar är direkt bindande för parterna och kräver ingen ratificering. Justeringarna medför att avvecklingstakten för metylbromid skärps. Parterna enades om utfasning till med stegvisa minskningar fr.o.m. , fr.o.m. och fr.o.m. . För parterna som avses i Artikel 5.1 (i princip utvecklingsländerna) finns en tidsfrist och en viss uppmjukning av kraven på stegvisa minskningar. Konsekvenser för Det är angeläget att ratificerar ändringarna i Montrealprotokollet som beslutades vid partsmötet i . För att skall uppfylla kraven i det reviderade protokollet måste inrätta ett licensieringssystem för import och export enligt ovan (se också kapitel 4.2.14 Skyddande ozonskikt). Ett sådant system skall finnas . Om bestämmelsen om licensieringssystemet inte har trätt i kraft på grund av att för få ratifikationsgodtagande- eller godkännandeinstrument har inlämnats skall systemet i stället införas efter det att minst 20 instrument har inlämnats. Vidare måste införa förbud mot import och export av kontrollerade ämnen enligt ovan till icke parter senast efter det att ändringarna i protokollet trätt i kraft. har ingen produktion av kontrollerade ämnen. Exportförbudet för använt ämne saknar därför betydelse för svensk del. Ändringarna i Montrealprotokollet föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. I den mån ändringarna inte kommer att regleras genom revidering av rådets förordning 3093/94, kan nödvändiga ändringar göras i förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. 13 Godkännande av konventionen om säker- heten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radio- aktivt avfall 13.1 Arbetet med konventionen Det internationella samarbetet på kärnsäkerhetsområdet har allt varit omfattande, bl.a. inom ramen för det Internationella atomenergiorganets () verksamhet och inom , . Säkerhetssamarbetet har i första hand koncentrerats till utbyte av erfarenheter från kärnteknisk verksamhet och utarbetande av rekommendationer kring säkerhetsbestämmelser för anläggningar och för transporter av radioaktiva ämnen m. m. Flertalet av de rekommendationer som på detta sätt har utarbetats publiceras genom som internationellt accepterade säkerhetsprinciper. Rekommendationerna är emellertid inte bindande för någon stat utan är främst avsedda som vägledning i säkerhetsarbetet för länder som bedriver eller avser att bedriva kärnteknisk eller radiologisk verksamhet. De enskilda staternas suveränitet och det nationella ansvaret för kärnsäkerheten har i sammanhanget betonats. Olyckan i kärnkraftverket visade dock med påtaglig tydlighet att en reaktorolycka kan få allvarliga konsekvenser också för människor och miljö på betydande avstånd från reaktorn. ledde till en diskussion om internationellt bindande åtaganden på kärnsäkerhetsområdet. Vid den internationella säkerhet: Framtidsstrategier togs initiativet till en kärnsäkerhetskonvention. konstaterade att säkerhetsarbetet skall bedrivas främst på nationell nivå genom samvetsgrann tillämpning av befintliga säkerhetsprinciper, regler och god praxis vid varje anläggning och inom den nationella säkerhetsmyndigheten och genom de nationellt tillämpade arbetsmetoderna inom ramen för den nationella rättsliga strukturen. Konferensen konstaterade emellertid också att det finns behov av en internationell reglering av samtliga aspekter avseende kärnsäkerhet, inkluderande säkerhetsmål för hantering av radioaktivt avfall. Konferensen ansåg att denna reglering skulle ske genom en internationell konvention om kärnsäkerhet. gav sitt stöd åt de slutsatser som dragits vid säkerhetskonferensen och gav generaldirektör uppdraget att påbörja arbetet med att utarbeta en text till en kärnsäkerhetskonvention. Tillsammans med ett flertal av de deltagande länderna i den för ändamålet tillsatta expertgruppen drev länge kravet på att konventionen skulle omfatta all kärnteknisk verksamhet, dvs. även inkludera militär verksamhet samt verksamheter vid forskningsreaktorer och avfallsanläggningar. Den slutligen överenskomna konventionen kom dock endast att omfatta landbaserade civila kärnkraftverk. De fördragsslutande parterna åtog sig dock i kärnsäkerhetskonventionen att utarbeta en ny konvention angående säkerheten vid hanteringen av radioaktivt avfall. ratificerade konventionen om kärnsäkerhet genom regeringsbeslut , sedan underrättats genom regeringens skrivelse (skr. 1994/95:116, bet. 1994/95:NU21, rskr. 1994/95:391). Konventionen om kärnsäkerhet trädde i kraft sedan föreskrivet antal länder ratificerat den. Den första granskningskonferensen under konventionen skall hållas . Mot bakgrund av överenskommelsen att arbeta vidare med en ny konvention om radioaktivt avfall antogs vid en resolution som utgjorde startpunkten för arbetet med en sådan konvention. beslutade att arbetet skulle påbörjas och en teknisk-juridisk expertgrupp sammankallades. 1997 höll expertgruppen sju möten, under vilka ett förslag till en konventionstext utarbetades. En konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall öppnades för undertecknande vid i . I bilaga 59 till denna proposition återfinns texten till konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall, dels i engelsk originalversion, dels i svensk översättning. Konventionstexten utgör en väl övervägd kompromiss, förhandlad av expertgruppen och diplomatkonferensen. Konventionstexten inrymmer ett flertal frågor som har givit upphov till ingående överläggningar. Det har främst gällt frågan om konventionen skulle omfatta enbart radioaktivt avfall, i enlighet med det ursprungliga mandatet från , eller om den även skulle omfatta använt kärnbränsle. Med beaktande av att några länder betraktar använt kärnbränsle som en tillgång och inte som avfall, utformades konventionen slutligen som ett gemensamt dokument som täcker säkerheten i hanteringen av både använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Vidare diskuterades frågan om själva upparbetningen av använt kärnbränsle skulle omfattas av konventionen eller inte. Även frågan om konventionens tillämpning på militärt använt kärnbränsle och radioaktivt avfall diskuterades ingående. Slutligen diskuterades gränsöverskridande transporter av kärnbränsle och kärnavfall ingående, och då särskilt frågan om möjligheter för transitstater att ingripa mot transporter, i de fall en stat anser att sådana transporter inte sker i överensstämmelse med konventionens säkerhetskrav. Majoriteten i expertgruppen var dock överens om att den inte hade mandat att skapa nya regler inom transportområdet, utan att sådana frågor borde tas upp i andra sammanhang. Som en kompromiss antogs dock en resolution vid diplomatkonferensen angående gränsöverskridande transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Genom resolutionen uppmanas de fördragsslutande parterna att ta avseende bestämmelser för transport av radioaktiva ämnen i beaktande då de utformar och tillämpar sina nationella lagar och regler. har tillsammans med de övriga nordiska länderna drivit frågan om att konventionen skulle ges ett så brett innehåll som möjligt och därvid omfatta både använt kärnbränsle och samtliga typer av radioaktivt avfall, såväl från civil som från militär verksamhet. Den slutliga texten får ses som en framgång för dessa strävanden. 13.2 Konventionens omfattning och innehåll Konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall omfattar säkerhetsfrågor som avser hanteringen av använt kärnbränsle och av radioaktivt avfall som härrör från civil verksamhet. Konventionen är en s.k. säkerhetsfrämjande konvention, vars syfte är att de anslutna parterna kontinuerligt skall förbättra säkerheten i fråga om hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, för att därigenom stärka det nationella säkerhetsarbetet. Detta innebär att konventionen gör det möjligt för samtliga stater att ansluta sig till konventionen, oavsett hur långt de har nått i sitt interna säkerhetsarbete. Vid de återkommande granskningskonferenserna skall parterna granska och diskutera varandras nationella rapporter med avseende på hur säkerhetsarbetet bedrivits och utvecklats enligt de i konventionen fastlagda principerna. De huvudsakliga målen är att skydda människor, samhället och miljön, såväl nu som , mot skadlig strålning samt, för det fall en olycka skulle inträffa, att lindra skadeverkningarna. En grundtanke är att de problem som berör använt kärnbränsle och radioaktivt avfall skall omhändertas av den generation som har gett upphov till dem och att dessa problem därmed inte skall lastas över till kommande generationer. För att åstadkomma detta, förpliktar konventionen de fördragsslutande parterna att uppfylla ett antal gemensamt antagna säkerhets- och strålskyddsprinciper vilka har kommit till uttryck, t.ex. i form av internationella standarder eller riktlinjer, bl.a. från . Vidare syftar konventionen till att främja utvecklandet av regler på nationell nivå avseende ledning och övervakning av säkerhetsarbetet, vilka överensstämmer med varandra i de olika konventionsstaterna. I inledningen till konventionen anges ett antal grundprinciper som skall vara vägledande för de fördragsslutande parterna. Det anges bl. a. att det slutliga ansvaret för säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall skall åvila staten. Det står parterna fritt att besluta om använt kärnbränsle skall anses utgöra en värdefull tillgång, som kan utnyttjas på nytt, eller om det skall bli föremål för slutförvaring utan vidare bearbetning. Vidare anges att radioaktivt avfall bör, förutsatt att det är förenligt med säkerheten, slutförvaras i den stat i vilken det uppstod. Det skall dock, under vissa omständigheter, vara möjligt för parter att komma överens om att använda gemensamma anläggningar, förutsatt att detta överensstämmer med konventionens syften. Slutligen skall de fördragsslutande parterna ha rätt att förbjuda import av främmande använt kärnbränsle och radioaktivt avfall till sitt eget territorium. I tillämpningsbestämmelserna anges att konventionen gäller för säkerheten vid hantering av såväl använt kärnbränsle, som härrör från driften av civila kärnreaktorer, som radioaktivt avfall från annan civil verksamhet. Konventionen gäller även i fråga om använt kärnbränsle som lagras på en upparbetningsanläggning samt det avfall som uppstår efter avslutad upparbetning. Undantaget från konventionsbestämmelserna är sådant använt kärnbränsle som ingår i en upparbetningsprocess, såvida inte en fördragsslutande part har deklarerat att även denna process skall omfattas av konventionen. Konventionen skall heller inte tillämpas på avfall som innehåller endast naturligt förekommande radioaktiva ämnen, som inte härrör från kärnbränslets kretslopp, såvida det inte är fråga om en kasserad sluten strålkälla. Sålunda täcks exempelvis lakrester från uranutvinning och hantering av kasserade medicinska strålkällor med radiumpreparat av konventionen. Fördragsslutande part kan dock deklarera att konventionen skall tillämpas även på andra naturligt radioaktiva ämnen. När det gäller använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som kommer från militär eller försvarsinriktad verksamhet, är konventionen inte tillämplig på sådant material, såvida inte en fördragsslutande part har deklarerat att även militärt material skall omfattas av konventionen. Konventionen skall dock tillämpas på sådant kärnbränsle och avfall som har överförts permanent från den militära sidan till den civila för att hanteras såsom civilt material. Enligt konventionens inledning skall de fördragsslutande parterna ha som målsättning att militärt kärnbränsle och avfall, som faller utanför konventionens tillämpningsområde, ändå skall hanteras enligt de säkerhetsprinciper som gäller för sådant bränsle och avfall för vilka konventionen skall tillämpas. Slutligen skall konventionen tillämpas på utsläpp av radioaktiva ämnen, såväl kontrollerade som okontrollerade. De tekniska säkerhetsbestämmelserna omfattar två kapitel vilka behandlar använt kärnbränsle respektive radioaktivt avfall. Bestämmelserna är i de två kapitlen likartade med den viktiga skillnaden att det ställs särskilda krav på slutförvaringen av avfallet i kapitlet om radioaktivt avfall. I de allmänna bestämmelserna återfinns bestämmelser om bl.a. lagstiftande, föreskrivande och administrativa åtgärder, vilka de fördragsslutande parterna skall vidta, samt bestämmelser om regleringen av ansvar och tillsyn. Vidare omfattar konventionen bestämmelser rörande gränsöverskridande transporter och för kasserade slutna strålkällor för vilka ingen ytterligare användning förutses. De avslutande bestämmelserna reglerar bl.a. gemensamma möten, rapportering, ikraftträdande och uppsägning av konventionen. Konventionen kommer att träda i kraft efter det att 25 stater, varav minst 15 stater med minst en kärnkraftsreaktor, har tillträtt konventionen. bedöms konventionen kunna träda i kraft tidigast . 13.3 Godkännande av konventionen och lagstiftnings- frågor Regeringens förslag: skall tillträda konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall. Statens kärnkraftinspektions förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna instämmer i allt väsentligt i förslag. Ett flertal instanser har pekat på att det framgår av lagstiftningen att staten har ett övergripande ansvar på kärnavfallsområdet på det sätt som krävs av konventionen även om det direkta ansvaret åvilar den som har tillståndet att bedriva kärnteknisk verksamhet. anser dessa instanser att detta ansvar kan göras tydligare i lagstiftningen. Detta anses dock inte utgöra något hinder för ett godkännande av konventionen. , , anser att det är nödvändigt att ansvaret för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall tydligt regleras i svensk lag och att såväl kärntekniklagen som strålskyddslagen tydligare än vad som är fallet återspeglar konventionens krav på materiella regler. anser att det krävs att inte bara kärntekniklagen och strålskyddslagen utan även naturresurslagen, miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter och naturvårdslagen görs kompatibla med konventionen. Även Folkkampanjen mot kärnkraft-kärnvapen anser att de grundläggande ansvarsförhållandena mellan staten och kärnkraftindustrin när det gäller hantering och slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall bör anges i lagtext och att en deklaration bör göras om att inte skall medverka till användningen av gemensamma slutförvarsanläggningar. Folkkampanjens lokalorganisation i tar i ett eget remissyttrande upp samma frågeställningar. Skälen för regeringens förslag: har varit aktivt i det internationella arbetet med att höja säkerheten inom det kärntekniska området. Ifrågavarande konvention, som har öppnats för anslutning, utgör ett komplement till konventionen om kärnsäkerhet som trädde i kraft och bör ses som ytterligare ett framsteg inom kärnsäkerhetsområdet (bilaga 59). De frågor som regleras av konventionen utgör redan en del i det svenska kärnsäkerhets- och strålskyddsarbetet, vilket också avspeglas i gällande lagstiftning och regelverk. Det är regeringens bedömning att bör ansluta sig till konventionen. Den säkerhets- och strålskyddsfilosofi angående använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som tillämpas i , överensstämmer helt med konventionens krav på prioritet för säkerhets- och strålskyddsfrågorna och på ansvarsfördelningen mellan anläggningsinnehavarna och tillsynsmyndigheterna. Det säkerhets- och strålskyddsarbete som bedrivs av anläggningsinnehavarna och av de berörda myndigheterna är i överensstämmelse med konventionens krav. Konventionens krav återspeglas i gällande kärnsäkerhets- och strålskyddslagstiftning, vilken till viss del bygger på konventioner om internationellt samarbete till vilka har anslutit sig i andra sammanhang, samt i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser. Den lagstiftning som återspeglar konventionens krav är i huvudsak följande. Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet innehåller bestämmelser om att kärnteknisk verksamhet skall bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser och att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas genom att åtgärder vidtas för att bl.a. förhindra olyckor (artikel 4 och 5 i konventionen). Vidare finns i nämnda författningar regler om tillståndsplikt för kärnteknisk verksamhet och regler om att tillståndet kan förenas med sådana villkor som behövs med hänsyn till säkerheten (artikel 7 9 i konventionen) samt regler om tillståndshavarens skyldigheter (artikel 21 i konventionen). I naturresurslagen finns bestämmelser om tillåtlighetsprövning av nya anläggningar för kärnteknisk verksamhet och krav på att en ansökan om tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som skall möjliggöra en samlad bedömning av en anläggnings inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser (artikel 6 i konventionen).