prop · GL03173 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt 5 § skall beslut om avvisning eller utvisning som har meddelats av och som har vunnit laga kraft eller som har meddelats av sändas för verkställighet till polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Enligt samma bestämmelse skall genast underrätta polismyndigheten när verket med stöd av 8 kap. 8 § UtlL har förordnat att ett beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft. Av 6 kap. 6 § UtlF följer att eller skall underrätta den verkställande polismyndigheten om beslut som innebär upphävande eller inhibition av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Med inhibition avses att beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare inte får verkställas. I 6 kap. 9 § UtlF finns bestämmelser om underrättelse om dom eller beslut om utvisning på grund av brott. När polismyndigheten har verkställt ett beslut om avvisning eller utvisning skall bland annat underrättas, se 6 kap. 4 § UtlF. Enligt samma bestämmelse skall bland annat och underrättas när en polismyndighet har verkställt ett beslut om utvisning på grund av brott. Sedan beslutet om avvisning eller utvisning har sänts över till polismyndigheten inleds verkställighetsarbetet. Om utlänningen har eget boende kallas han eller hon till ett förhör hos polisen. Förhörets syfte är att utreda förutsättningarna för att genomföra verkställigheten. Bor utlänningen på en flyktingförläggning och visar han eller hon tecken på att inte vilja lämna landet kontaktar polismyndighet. Verkställighetsarbetet försvåras inte sällan av att det råder oklarheter kring utlänningens rätta identitet och medborgarskap. Den verkställande myndigheten skall vid behov söka undanröja sådana oklarheter och dessutom klarlägga huruvida utlänningen innehar giltigt pass eller annan identitetshandling. Detta arbete är ofta tidsödande och kostsamt. Det kan exempelvis vara fråga om att göra förfrågningar hos utländska ambassader och konsulat i . kan med hjälp av beskickningar i utlandet hämta in information från utländska myndigheter. använder sig ibland av de kontakter som finns upparbetade med polismyndigheter i andra länder och av den information som finns inom den internationella kriminalpo- lisorganisationen . I polismyndighetens verkställighetsarbete ingår att planera avresan från . Detta bör ske i nära samverkan med utlänningen, som också bör få hjälp med att praktiskt förbereda sig inför resan. För att säkerställa verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning kan den verkställande polismyndigheten tillgripa tvångsmedel. I 6 kap. UtlL regleras möjligheterna att ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt. Av 6 kap. 2 § tredje punkten UtlL följer att en utlänning som har fyllt får tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas på annan grund än brott eller om fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Dessutom krävs att det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning anta att han kommer att hålla sig undan eller begå brott här i landet. Möjligheten att ta en utlänning som är i förvar är mer begränsade och regleras i 6 kap. 3 § UtlL. Enligt 6 kap. 9 § UtlL fattas beslut om förvar av den myndighet som handlägger ärendet. Av bestämmelsen framgår bl.a. att med handläggan- de myndighet avses polismyndigheten i och med att ett beslut om avvis- ning eller utvisning har tagits emot för verkställighet. Av 9 § följer vidare att beslut om förvar också kan meddelas av eller av under handläggningen av ärendet om avvisning eller utvisning och fram till dess att ärendet har övertagits av annan myndighet för överprövning eller verkställighet av beslutet. har möjlighet att fatta beslut om förvar även i ärenden som inte handläggs av polisen. Enligt 6 kap. 9 § femte stycket UtlL får polismyndigheten besluta att tillfälligt ta en utlänning i förvar, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. beslut om tillfälligt förvar skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet och denna myndighet skall därefter pröva om beslutet om förvar skall fortsätta att gälla. Av 11 § polislagen (1984:387) följer att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut. svarar för att beslut om förvar verkställs. Detta framgår av bestämmelsen i 6 kap. 16 § UtlL. I samma kapitel finns bestämmelser om behandlingen av dem som hålls i förvar. De innebär bl.a. att har ansvaret för förvarslokalerna. En utlänning som kan tas i förvar kan i stället ställas under uppsikt. Bestämmelser härom finns i 6 kap. 5 § UtlL. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling, på vissa tider anmäla sig till polismyndigheten eller underkasta sig de andra villkor som har meddelats för att säkerställa uppsikten. Uppsikt bör alltid användas i stället för förvar, om det kan anses tillräckligt. Beslut om uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet enligt vad som har sagts ovan om beslut om förvar. När verkställighetsutredningen har färdigställts och avresa skall ske, tar den verkställande polismyndigheten kontakt med Kriminalvårdens transporttjänst, som på uppdrag av polismyndighet beställer biljetter och ordnar resan. transporterades knappt 3 500 avvisade eller utvisade personer från med hjälp av Kriminalvårdens transporttjänst. Den verkställande polismyndigheten avgör huruvida utlänningen bör åtföljas av eskort under resan från och om den ska genomföras av transporttjänstens personal eller av polis. Motivet för att besluta om eskort kan exempelvis vara säkerhetsskäl eller att utlänningen kan få svårt att passera gränser på grund av att han saknar pass eller andra rese- dokument. I dessa fall betecknas eskorten som bevakning. Det före- kommer också att eskorten motiveras av hänsyn till utlänningens behov av stöd under resan på grund av exempelvis sjukdom eller ålder. I dessa fall brukar eskorten betecknas som beledsagning. Av Transporttjänstens statistik framgår att av dem som transporterades från åtföljdes av någon form av eskort. avgör huruvida eskorten skall utgöras av polis eller av personal från Kriminalvårdens transporttjänst. Det förekommer inte sällan att eskorten utgörs av personal från båda myndigheterna. I redovisades att polispersonal medverkade i av de eskorterade verkställighetsresorna . Av statistik från Kriminalvårdens transporttjänst uppges att polispersonal medverkade i av de eskorterade verkställighetsresor som genomfördes . I kapitel 9.1 lämnas en redogörelse för det arbete Kriminalvårdens transporttjänst utför i samband med verkställighet av avlägsnandebeslut. 4.6 Verkställighetshinder 8 kap. UtlL innehåller bestämmelser om så kallade verkställighetshinder. Enligt 1 § får ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle riskera dödsstraff eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Verkställighet får inte heller ske till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett annat land där han skulle utsättas för en sådan risk. I 2 § behandlas frågan om verkställighetshinder vid risk för förföljelse. Av 4 § framgår att en utlänning inte får sändas till sitt hemland eller till ett land där han riskerar att sändas vidare till hemlandet om han har synnerliga skäl mot detta och han har lämnat sitt hemland på grund av att han behöver skydd till följd av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av en miljökatastrof. Enligt bestämmelsen i 4 kap. 12 § UtlL skall frågan om verkställig- hetshinder föreligger beaktas redan vid prövningen av frågan om avvisning eller utvisning. Framkommer härvid att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa, bör ett sådant beslut inte fattas (prop. 1988/89:86 s. 166). Det innebär att bestämmelserna om verkstäl- lighetshinder i 8 kap. UtlL har sin främsta betydelse när hindret har uppkommit eller blivit känt först efter det att beslutet om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Om den verkställande polismyndigheten finner att det föreligger verkställighetshinder eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten enligt 8 kap. 13 § UtlL underrätta , som därefter får besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder som behövs. Verket kan bl.a. anvisa lämplig transportväg eller lämpligt transportmedel eller besluta om inhibition, vilket innebär att avlägsnandebeslutet tills vidare inte får verkställas (prop. 1988/89:86 s. 203). När frågan om verkställighetshinder uppkommer ger utlänningen i praktiken ofta in en ny ansökan om uppehållstillstånd och begär inhibition av det avlägsnandebeslut som ligger till grund för verkställigheten. Särskilda regler gäller om det är fråga om verkställighet av dom eller beslut om utvisning på grund av brott. 5 Humanitet och helhetssyn 5.1 Svensk migrationspolitik Migrationspolitikens mål är att i en värld präglad av ökad öppenhet, samverkan och utbyte på alla områden verka för att migration till och från vårt land kan ske i reglerade former samt att värna asylrätten. Detta skall ske på ett sätt som svarar mot kraven på öppenhet och utbyte och präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens mänskliga rättigheter. Migrationen tar sig olika former. Den möjliggörs bl.a. genom den fria rörlighet som råder inom och den fria rörligheten av arbetskraft som finns inom EU samt de möjligheter som gäststuderande har att tillfälligt få uppehållstillstånd här i landet. Dessa möjligheter är dock begränsade och invandringen till har huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i . Att värna asylrätten i är en viktig del i arbetet för mänskliga rättigheter. sluter vidare aktivt upp kring principen om att nära anhöriga måste ha möjlighet att bo i samma land. Människor som behöver och söker skydd här, ofta för att deras mänskliga rättigheter kränkts, skall veta att de är välkomna, i enlighet med de konventioner som anslutit sig till och vår egen lagstiftning. Människor som inte har behov av skydd utifrån de internationella och nationella kriterier följer, skall också veta att de inte kan tas emot och varför. För att lagstiftningen om migration skall fylla sin funktion, bl.a. att garantera skydd för dem som verkligen behöver det, måste den vara tydlig, effektiv och rättssäker. I asylprocessen skall alla bemötas med värdighet och respekt. Omfattande och mångfacetterade kontakter finns redan över gränserna och för enskilda individer leder detta ibland till bosättning i ett annat land, t.ex. vid äktenskap. Det är dock sällan fråga om att stora befolkningsgrupper vill lämna sitt land, annat än i akuta krissituationer. De ekonomiska skillnader som råder mellan världens olika länder gör ändå att det antalsmässigt är åtskilliga som stadigvarande eller tillfälligt vill bosätta sig i ett land med bättre levnadsvillkor än deras eget kan erbjuda dem. Vad som här sagts gäller inte minst . Redan den omständigheten att en femtedel av befolkningen själv eller genom någon förälder har ursprung i ett annat land talar för detta. Bredden av kontaktytorna framgår av att invandring hit skett från snart sagt alla länder. En del av de åtaganden gjort är absoluta vilket följer av internationella överenskommelser som ingått. I vissa avseenden går dock längre än dessa överenskommelser kräver, både när det gäller att tillgodose skyddsbehov och anhörigas önskemål om att bosätta sig här eller att ta individuella humanitära hänsyn. Det kan t.ex. röra sig om de som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland. Som helhet måste dock beakta vårt lands förmåga att ta emot nya invandrare och säkra goda villkor nu och för alla som bor i landet. Detta medför att fri invandring inte är möjlig under nuvarande förhållanden i och vår omvärld. Kravet på helhetssyn är ett grundläggande inslag i det migrationspolitiska beslut fattade (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I takt med att migrationen globalt har blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta har allt högre krav på helhetssyn och samverkan ställts. Därför är det nödvändigt att de politiska åtgärderna på migrationsområdet baseras på denna helhetssyn och genomförs i samverkan, såväl nationellt som internationellt. Den övergripande inriktningen är att migrationspolitiken skall vara human, tydlig och konsekvent. I första hand gäller det att tydliggöra för dem som vill bosätta sig i vilka förutsättningar som i så fall måste vara uppfyllda. De som efter en noggrann och rättssäker prövning inte beviljas uppehållstillstånd måste förväntas acceptera ett sådant beslut. När så inte sker hotas i förlängningen trovärdigheten i politiken och uppslutningen kring asylrätten. Bäst är om presumtiva migranter redan i hemlandet får klart för sig om de saknar tillräckliga skäl att få bosätta sig i . De lockas då inte att under felaktiga förutsättningar bege sig hit. Ett misslyckat försök till emigration innebära alltid stora påfrestningar för den enskilde individen då han eller hon, kanske , tvingas återvända till hemlandet. Ur humanitär synpunkt är mycket vunnet på att försöket inte görs. Genom de ändringar som gjordes i utlänningslagen preciserades kriterierna för skyddsbehov och under vilka förutsättningar dessa kan leda till uppehållstillstånd. Nödvändigt för att en förebyggande effekt skall kunna nås är emellertid att rättstillämpningen dessutom är konsekvent. Så länge som ojämlikheten i världen består kommer invandringssystemet i och andra länder att vara utsatt för tryck. Individers och familjers i och för sig förståeliga önskan att söka sig en bättre tillvaro i möter vårt lands behov av att upprätthålla invandringsregleringen. För att de stora resurser som satsas skall komma till största möjliga nytta är det viktigt att skyddsregler, asylförfarande och särskilda åtgärder för invandrare i även i fortsättningen är underställda samma krav på rättvisa, effektivitet och flexibilitet som andra områden av lagstiftningen och förvaltningen. Det är av stor vikt för legitimiteten och trovärdigheten i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för lagen. 5.2 Tillståndsprövning och självmant återvändande Regeringens bedömning: Det bör vara en prioriterad fråga att få fler personer att, i enlighet med utlänningslagen, lämna landet självmant efter att de har fått ett beslut om avvisning eller utvisning och att användningen av tvångsåtgärder minimeras. Den som tagit sig till och som inte får sin ansökan om uppehållstillstånd beviljad är skyldig att självmant lämna landet i enlighet med vad som föreskrivs i utlänningslagen. Det förväntas av den sökande som fått avvisnings- eller utvisningsbeslut att han eller hon respekterar detta beslut. I viss utsträckning infriar också de sökande den förväntan vi har på dem att fullgöra denna skyldighet. Det är angeläget att finna vägar att få fler att göra detta. En så långt det är möjligt klarläggande utredning på ett tidigt stadium och ett väl motiverat beslut bör kunna ha viss betydelse och även kunna leda till att beslut i första instans i ökad utsträckning används för bedömning av utsikterna i andra instans och om ett återvändande på detta stadium är att föredra framför en förlängd process. Åtgärder i denna riktning är redan vidtagna genom de ändringar i utlänningslagen, i fråga om utförligare motiveringar och muntlighet, som trädde i kraft . Detta måste kombineras med information om ärendeprocessen men även om den återvändandeverksamhet som kan erbjudas i regi. Vad som redan sagts om vikten av att rättstillämpningen är konsekvent gäller också i fråga om att få dem som nekats uppehållstillstånd att acceptera det fattade beslutet och lämna . Erfarenhetsmässigt är detta svårt att uppnå om den sökande får den uppfattningen, att det ändå finns en möjlighet att till slut få stanna här och att chanserna ökar ju längre han eller hon lyckas hålla sig kvar. Åtskilliga är i så fall beredda att stå ut med de påfrestningar detta medför och att om så behövs hålla sig undan myndigheterna. Särskilt olyckligt är när barnfamiljer gör detta. Principen om konsekvens är därför viktig inte bara för att upprätthålla respekten för lagstiftningen och uppfylla kravet på likhet inför lagen. Den har också stor betydelse för barn som befinner sig i denna situation. En avvägning måste dock alltid göras av vad humaniteten kräver i det enskilda fallet. Särskilt gäller detta när barn är inblandade. Det är således önskvärt att den avvisade eller utvisade inser fördelarna med att självmant snabbt återvända till hemlandet. Myndigheterna bör på ett flexibelt sätt verka för att detta sker i största möjliga utsträckning. En organiserad verksamhet som bidrar till att göra vistelsen i aktiv och meningsfull också med tanke på ett eventuellt återvändande bör kunna bidra till detta. Samverkan med frivilligorganisationer, samfund och internationella organ kan vara till nytta i denna strävan. Ansträngningar bör i första hand göras att få dem som inte har rätt att vistas här att lämna landet självmant inom de tidsfrister som utlänningslagen föreskriver. I de fall den enskilde inte rättar sig efter myndigheternas beslut, eller i de fall det finns anledning att anta att han eller hon kommer att underlåta detta, måste myndigheterna vara beredda att se till att verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning ändå genomförs utan onödigt dröjsmål. Detta är generellt sett också vad som från humanitära utgångspunkter är bäst för den enskilde. Att mänskliga rättigheter för den återvändande nogsamt skall respekteras är därvid en självklarhet. Humanitära hänsynstaganden krävs av myndigheterna i genomförandet av åtgärderna. Det är viktigt att den avvisades eller utvisades personliga integritet respekteras oavsett vilken myndighet som har ansvaret. Ett negativt beslut på en ansökan om uppehållstillstånd som innebär att utlänningen måste återvända till hemlandet är alltid förknippat med stor besvikelse. Han eller hon måste ompröva tidigare planer och drömmar och ställa in sig på att bygga sin framtid i hemlandet. Detta kan vara en svår process. Ur denna aspekt är det därför angeläget att klart ange vilka utgångspunkter som bör ligga till grund för utformningen av migrationsreglerna. Härigenom skapas bättre förutsättningar att få till stånd ett effektivt system och större möjligheter att nå förståelse för behovet av ett självmant återvändande hos såväl enskilda som myndigheter. Regleringen av invandringen i utlänningslagen bygger på respekt för mänskliga rättigheter och den enskildes integritet. Självfallet skall detta avspeglas även i myndigheternas kontakt med utlänningen då han eller hon måste lämna landet efter beslut om avvisning eller utvisning. Det betyder bland annat att användningen av tvångsmedel skall minimeras och vara noggrant reglerad. måste det finnas förutsättningar för att genomföra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skyndsamt och effektivt. Många människor som måste lämna landet far illa av den ovisshet som uppkommer om verkställigheten drar ut . Det gäller även många av dem som själva väljer att på olika sätt hålla sig kvar i landet. Ur humanitär aspekt är det därför angeläget att tiden mellan det att utlänningen får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och återvändandet blir kort. Av samma skäl bör regelverket vara tydligt och tillämpningen av reglerna måste, som nämnts, vara förutsebar. Otydlighet skapar osäkerhet, vilket i många fall försvårar utlänningens situation i . Kravet på humanitet medför slutligen att utlänningens återkomst till hemlandet bör underlättas så långt det är möjligt. För att arbetet med återvändandet skall kunna bedrivas effektivt är det också nödvändigt att utlänningslagstiftningen och dess tillämpning är konsekvent. Den som har nekats uppehållstillstånd måste få ett tydligt besked om att det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning är slutgiltigt. Möjligheten att motivera avvisade och utvisade personer till att lämna minskar om de får uppfattningen att de fortfarande har möjlighet att få stanna i landet och att deras chanser ökar ju längre de lyckas dröja sig kvar här. Principen om konsekvens hänger nära samman med kravet på rättvisa. I detta begrepp ligger ett krav på likhet inför lagen. Lika fall skall så långt det är möjligt behandlas lika. Annars riskerar utlänningslagstiftningens trovärdighet att undermineras, vilket långsiktigt försvårar arbetet med att verkställa fattade beslut. Slutligen bör vikten av en väl avvägd användning av samhällets resurser framhållas. Behovet av insatser varierar kraftigt mellan olika ärenden. kan en verkställighet genomföras med en begränsad insats av samhällets resurser. Det kan exempelvis vara fråga om att ordna rent praktiska saker som biljetter och andra resehandlingar. Andra ärenden fordrar mer omfattande och resurskrävande åtgärder i form av exempelvis eftersökning eller eskort. Det är angeläget att verksamheten utformas så att resurserna kan koncentreras till de ärenden som kräver omfattande åtgärder. Det är ärendets karaktär som, efter en rationell bedömning av myndigheten, är avgörande för vilka behov och resurser som krävs. Det är därför nödvändigt att tydliggöra myndigheternas ansvar och det är en stor fördel att kunna koncentrera bedömningarna av ett ärendes behov till en myndighet, som har det övergripande ansvaret och helhetssynen på invandringen. 5.3 Folkrättsliga aspekter Det är en folkrättslig princip att varje stat skall ta emot sina egna medborgare. Detta innebär att återvändande inte enbart berör enskilda individer med avvisnings- eller utvisningsbeslut utan även relationerna mellan stater. Enligt FN:s deklaration om mänskliga rättigheter är det en mänsklig rättighet att fritt få lämna och att få återvända till den stat i vilken man är medborgare. På motsvarande sätt finns det en mellanstatlig folkrättslig skyldighet för stater att ta emot de av sina medborgare som inte längre får vistas i en annan stat. Det är en viktig migrationspolitisk uppgift att genom internationellt samarbete verka för att alla stater följer denna princip utan att ställa andra krav än som gäller medborgarens identitet. har det blivit allt vanligare att vissa stater inte återtar sina egna medborgare. I flera fall reser dessa stater krav på kompensation i olika former för att ett återtagande skall komma till stånd. Staterna kan också mer indirekt visa sig vara mindre benägna att samarbeta på ett konstruktivt och effektivt sätt med de myndigheter som söker verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt en uppskattning som gjordes 1994 har det ingåtts mellan 60 och 70 särskilda återtagandeavtal där ena parten är en västeuropeisk stat. Detta visar på hur frågan om återtagande börjar bli allt mer komplicerad. Återtagandeavtal ingås för att förmå ett annat land att efterleva mellanstatliga folkrättsliga principer. Där det funnits behov har varit berett att ingå sådana avtal, som t.ex. med . Den folkrättsliga principen om staters skyldighet att återta sina egna medborgare ligger till grund för återvändandepolitiken. Att asylsökande som inte fått uppehållstillstånd i kan återvända är av stor vikt för asylsystemets trovärdighet. Att skapa förutsättningar för ett självmant och värdigt återvändande är i det avseendet en del av värnandet om asylrätten. Asylrätten urholkas i längden om personer som har fått sin ansökan om uppehållstillstånd prövad och inte ansetts ha skyddsbehov ändå stannar kvar i enbart för att de inte återtas av det land där de är medborgare eller haft sin hemvist. Asylsökande och andra som nekats uppehållstillstånd lever i en påfrestande tillvaro så länge det är oklart om de kan återvända.