prop · GL0394 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:94 Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att läroplanen (Lpo 94) skall gälla för det obligatoriska skolväsendet och förskoleklassen. Den skall tillämpas av fritidshemmet. Läroplanens struktur och inriktning skall i huvudsak bestå. Mål och riktlinjer skall kompletteras så att läroplanen kan användas i samtliga verksamheter. Vidare avser regeringen att ta initiativ till en försöksverksamhet i vilken ett begränsat antal kommuner bör få möjlighet att organisera arbetet i utan centralt fastställd timplan. Regeringen avser ge en arbetsgrupp i uppdrag att utarbeta förslag till hur försöksverksamheten kan utformas med avseende på utvärdering och kvalitetssäkring. Regeringen har för avsikt att därefter återkomma till . En samlad översyn av skollagstiftningen aviseras. Slutligen föreslås vissa ändringar när det gäller behörighet till nationellt och specialutformat program i gymnasieskolan. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Principiella utgångspunkter 6 5 Att utveckla det inre arbetet i skolan 9 6 Gemensam läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet 15 6.1 Läroplanen struktur och inriktning 15 6.2 Läroplanen anpassning och komplettering av innehåll 19 6.2.1 Allmänna råd för fritidshem 22 7 timplan 23 8 Översyn av skollagstiftningen 25 9 Behörighet till ett nationellt och specialutformat program i gymnasieskolan 26 10 Ekonomiska konsekvenser 27 11 Författningskommentarer 28 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Skolfrågor Om skola i en ny tid (SOU 1997:121) 29 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning av remissyttrandena över betänkandet Skolfrågor Om skola i en ny tid (SOU 1997:121) 31 Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet Att lämna skolan med rak rygg (SOU 1997:108) 40 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning av remissyttrandena över betänkandet Att lämna skolan med rak rygg (SOU 1997:108) 41 Bilaga 5 Sammanfattning av förslagen i betänkandet Växa i lärande Förslag till läroplan för barn och unga 6 (SOU 1997:21) 48 Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning av remissyttrandena över betänkandet Växa i lärande Förslag till läroplan för barn och unga 6 (SOU 1997:21) 50 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 54 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100), 2. godkänner vad regeringen föreslår om en gemensam läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (avsnitt 6.1). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100) dels att 5 kap. 5 § skall ha följande lydelse, dels att det i övergångsbestämmelserna till lagen (1993:1478) om ändring i nämnda lag skall införas en ny punkt, 8, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 5 § Varje kommun är skyldig att er- bjuda utbildning på nationella pro- gram för samtliga de ungdomar i kommunen som avses i 1 § första stycket förutsatt att de 1. har slutfört sista årskursen i eller motsvarande med godkända betyg i svenska al- ternativt svenska som andraspråk, engelska och matematik, samt 2. inte har gått igenom utbildning på ett nationellt program i gymnasieskolan eller en i förhållande därtill likvärdig utbildning eller avlagt International Baccalaureate (IB). Varje kommun är skyldig att er- bjuda utbildning på nationella pro- gram för samtliga de ungdomar i kommunen som avses i 1 § första stycket förutsatt att de 1. har slutfört sista årskursen i eller motsvarande och har godkända betyg i svenska al- ternativt svenska som andraspråk, engelska och matematik eller på ett annat sätt förvärvat likvärdiga kunskaper, samt 2. inte har gått igenom utbildning på ett nationellt program i gymnasieskolan eller en i förhållande därtill likvärdig utbildning eller avlagt International Baccalaureate (IB). Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. An- talet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller ett annat landsting i enlighet med samverkansavtal. Två eller flera kommuner som gemensamt erbjuder en utbildning på ett nationellt program bildar ett samverkansområde för den utbildningen. Kommuner som har slutit samverkansavtal med ett landsting om en viss utbildning bildar ett samverkansområde för den utbildningen. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal. Två eller flera kommuner som gemensamt erbjuder en utbildning på ett nationellt program bildar ett samverkansområde för den utbildningen. Kommuner som har slutit samverkansavtal med ett landsting om en viss utbildning bildar ett samverkansområde för den utbildningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får bestämma att särskilda krav på förkunskaper skall gälla för vissa utbildningar. För dem som åberopar siffer- betyg när de söker till gymnasie- skolan skall 5 kap. 5 § gälla i dess lydelse före . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Propositionen bygger på förslag från tre utredningar. Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en kommitté med uppdrag att belysa och stimulera det inre arbetet i skolan (dir. 1995:19). Kommittén antog namnet . överlämnade sitt slutbetänkande Skolfrågor Om skola i en ny tid (SOU 1997:121). Kommittén har tidigare presenterat tre olika delbetänkanden: Föräldrar i självförvaltande skolor (SOU 1995:103), Inflytande på riktigt Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar (SOU 1996:22) och Krock eller möte Om den mångkulturella skolan (SOU 1996:143). En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissvaren finns i bilaga 2. Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en kommitté med uppdrag att redovisa viktiga utgångspunkter för arbetet med att stödja elever med stora läs- och skrivsvårigheter samt föreslå åtgärder i förebyggande och avhjälpande syfte (dir. 1996:60). Kommittén antog namnet Läs- och skrivkommittén. Läs- och skrivkommittén överlämnade sitt betänkande Att lämna skolan med rak rygg Om rätten till skriftspråket och om förskolans och skolans möjligheter att förebygga och möta läs- och skrivsvårigheter (SOU 1997:108). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning av remissvaren finns i bilaga 4. Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en kommitté med uppdrag att lämna förslag till ett nytt måldokument för den pedagogiska verksamheten för barn och ungdom i åldrarna 6 (dir. 1996:61). Kommittén antog namnet Barnomsorg och skolakommittén (BOSK). BOSK lämnade delbetänkandet Växa i lärande Förslag till läroplan för barn och unga 6 (SOU 1997:21). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 6. Vid behandlingen av propositionen Förskoleklass och andra skollagsfrågor (prop. 1997/98:6, bet. 1997/98:UbU6, rskr. 1997/98:107) gav till känna att regeringen bör återkomma till med förslag till bestämmelse om förskoleklass i enskild regi som liknar reglerna för fristående skolor. Frågan bereds inom . 4 Principiella utgångspunkter Den svenska skolan skall ge likvärdig utbildning av hög kvalitet så att alla elever får en god grund för ett livslångt lärande. I skolan skall alla elever bli bemötta utifrån sina förutsättningar och behov. Lärande och personligt växande skall gå hand i hand. Den ansvarsfördelning mellan stat och kommun, som riksdag och regering tidigare ställt sig bakom, ligger fast. Införandet av de nya läroplanerna innebar tydligare kvalitetskrav på kommunerna. För att kommunen och den enskilda skolan skall kunna leva upp till dessa krav är det nödvändigt att dels följa upp och utvärdera verksamheten lokalt, dels att utveckla det inre arbetet i skolan. Regeringen lägger i propositionen förslag som är avsedda att bli ett stöd i den lokala skolutvecklingen. För att ge eleverna en meningsfull undervisning i en skola som är lärande, rolig och trygg måste det inre arbetet, dvs. frågor om kvalitet och läroprocesser, ständigt diskuteras och omprövas. En gemensam läroplan för den obligatoriska skolan, förskoleklassen och fritidshemmet decentraliseringen och målstyrningen har kommunerna fått stor frihet att organisera sitt skolväsende. I många kommuner pågår nu ett intensivt arbete med att integrera förskoleklassen, den obligatoriska skolan och fritidshemmet. Det inre arbetet har genom en sådan integration utvecklats och barns och ungdomars förutsättningar har bättre kunnat tas till vara. Möjligheterna har ökat för att utveckla en helhetssyn på barn liksom på barns lärande och utveckling. Ett ökat pedagogiskt samarbete har bidragit till en höjd kvalitet i verksamheterna. Regeringen ser positivt på denna utveckling och vill bidra till processen genom att lägga förslag som kan stimulera och underlätta det lokala integrationsarbetet. Sedan övertog ansvaret inom för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har olika åtgärder vidtagits för att införliva dessa verksamheter i utbildningssystemet. Bestämmelserna för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har överförts från socialtjänstlagen (1980:620) till skollagen (1985:1100) och myndighetsansvaret har övergått från till . En ny skolform, förskoleklass, har inrättats. Regeringen tar i denna proposition ytterligare ett viktigt steg för att stödja och stimulera denna utveckling. Regeringen presenterar nu ett gemensamt måldokument för den obligatoriska skolan, förskoleklassen och fritidshemmet. Läroplanen anpassas till den nya åldersgruppen och kompletteras i syfte att stödja nya arbetsätt som kan utvecklas gemensamt i verksamheterna. Ett arbetslag som består av pedagoger med olika yrkesmässiga kompetenser ökar förutsättningarna för att möta elevernas skiftande behov. Regeringen har föreslagit att en läroplan för förskolan skall införas (prop. 1997/98:93). Läroplanen för förskolan och Lpo 94 skall länka i varandra och utgå från en gemensam syn på kunskap och lärande. Tillsammans med de åtgärder som regeringen redan vidtagit ger en gemensam läroplan för den obligatoriska skolan, förskoleklassen och fritidshemmet stöd och bättre förutsättningar för det lokala arbetet att skapa en kontinuitet och samsyn på lärande och utveckling som kan höja kvaliteten i dessa verksamheter. En god värdemätare på skolans kvalitet är förmågan att med olika pedagogiska insatser möta elevers olika behov, erfarenheter och språk. Ett viktigt område att uppmärksamma är läs- och skrivsvårigheter. Elever som har eller får läs- och skrivsvårigheter måste upptäckas tidigt och de måste också få det stöd de har rätt till. Regeringen avser att i läroplanen markera och tydliggöra skolans uppdrag avseende språkets betydelse för att ge stöd till arbetet med barns läs- och skrivutveckling. Att få utveckla sin språkliga förmåga och kommunikativa kompetens är en demokratisk rättighet och en grundläggande likvärdighetsfråga. Bättre förutsättningar för skolutveckling Det är lokalt, i mötet mellan elever, professionell personal och olika pedagogiska kulturer som själva skolutvecklingen sker. Det är här som läroprocesserna tar form och nya arbetssätt prövas. Ett lokalt friutrymme och ett stort lokalt ansvar är nödvändigt för en sådan pedagogisk utveckling. För att kunna garantera kvaliteten och likvärdigheten i skolväsendet i ett decentraliserat system krävs utvecklade instrument för utvärdering och uppföljning på både central och lokal nivå. Timplanens funktion är att värna om likvärdigheten och kvaliteten i utbildningen genom att ange en minsta garanterad undervisningstid. Det finns dock en inbyggd motsättning mellan målstyrning och den tidsstyrning som timplanen innebär. I en mål- och resultatstyrd skola skall undervisningen utgå från målen och läroprocesserna, inte tiden. Regeringen vill bidra till att stimulera en utveckling av skolans inre arbete och har också tidigare tagit initiativ i denna riktning. Regeringen vill nu ta ytterligare ett steg genom att inleda en begränsad försöksverksamhet i , där arbetet får bedrivas utan en av staten fastställd timplan. En friare tidsanvändning och en utveckling av andra effektiva kvalitetssäkringsinstrument kan enligt regeringens uppfattning ge bättre förutsättningar för skolutveckling och för eleverna att nå utbildningsmålen. Behov av en skollagsöversyn En fortsatt decentralisering kräver en effektiv kvalitetssäkring. För att mål- och resultatstyrningen skall fungera ställs dessutom krav på att målen är tydliga så att de kan tolkas och omvandlas lokalt. Det är statens ansvar att se till att förskolan, skolväsendet och fritidshemmet ges bästa möjliga förutsättningar för sin verksamhet genom tydliga styrdokument. I och med att delar av socialtjänstlagen inarbetats i skollagen har behovet av en översyn av skollagen ökat. När lagen skall omfatta fler verksamheter än skolan får detta konsekvenser för innehåll och utformning. Barnomsorg och skolakommittén har bl.a. lagt förslag om vissa lagändringar till följd av att förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen numera omfattas av skollagen. Även och Läs- och skrivkommittén har föreslagit ändringar i skollagen. Regeringen anser att det nu behöver tas ett samlat grepp över de förslag och krav som ställs på förändringar i skollagen. Därför avser regeringen att ta initiativ till en översyn av skollagen i sin helhet. 5 Att utveckla det inre arbetet i skolan Decentralisering som utvecklingsstrategi I regeringens utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 1996/97:112) riktas uppmärksamheten mot frågor om kvalitet och läroprocesser. I denna proposition utvecklar regeringen sin syn på det inre arbetet i förskoleklassen, den obligatoriska skolan och fritidshemmet. Regeringen har redan tidigare uppmärksammat dessa frågor genom att tillsätta , som haft i uppdrag att belysa och stimulera det inre arbetet i grund- och gymnasieskolan, att stödja den pedagogiska utvecklingen och föreslå åtgärder för att undanröja hinder för en sådan. har också inbjudit beslutsfattare, skolledare, lärare och elever till diskussion om det inre arbetet i skolan. Kommunerna har det övergripande ansvaret för verksamheten medan rektorer och lärare ansvarar för genomförandet. Regeringen anser i likhet med att den stora potentialen för skolutveckling finns hos lärare, skolledning, annan skolpersonal, föräldrar och inte minst hos elever. Det är viktigt att fullfölja decentraliseringen. En fortlöpande utvärdering av hög kvalitet på alla nivåer är en förutsättning för att kunna följa skolans utveckling och ta ansvar för dess kvalitet. I kommunen är dialogen mellan beslutsfattare och skolans personal väsentlig för arbetet med uppföljning och utvärdering. förordar ett pedagogiskt bokslut i kommunen som ett sätt att underlätta en sådan dialog genom att presentera både ekonomisk och pedagogisk information i ett sammanhang. De kvalitetsredovisningar, som regeringen fattat beslut om att varje kommun och skola skall genomföra, bör få en sådan roll. identifierar två utvecklingslinjer i ett decentraliserat system. Å ena sidan måste man ge stöd till lärarna så att de kan vidga sitt självständiga utrymme och stärka sin självkänsla. Å andra sidan måste närsamhället bli delaktigt i skolans inre arbete. Föräldrar och andra utanför skolan kan i hög grad bidra till skolans utveckling. Ökat elevinflytande Fortsatt decentralisering som utvecklingsstrategi betyder bl.a. ökat inflytande för elever och föräldrar. har med anledning av detta beslutat om försöksverksamhet med lokala styrelser med föräldra- respektive elevmajoritet. Regeringen har även beslutat om förstärkningar av elevernas inflytande i läroplaner och skolformsförordningar. Regeringen menar att inflytande inte enbart handlar om styrelser och andra former av formellt inflytande utan i ännu högre grad om elevernas dagliga inflytande över den egna undervisningssituationen. Kunskaper är någonting som varje individ själv tillägnar sig, skapar och utvecklar. Skolan skall ge förutsättningarna för denna kunskapsutveckling. Elevernas aktiva medverkan, nyfikenhet, allvar, glädje och engagemang är nyckeln till en framgångsrik förändring. Det måste vara meningsfullt och roligt i skolan, dvs. det måste finnas stimulerande och kreativa lärmiljöer med utrymme för olika kulturella uttrycksformer. Att leda elevernas aktiva kunskapsutveckling ställer höga och delvis nya krav på lärarnas professionella roll och utveckling. påpekar vikten av att barn och ungdomar får intellektuella och känslomässiga utmaningar och inflytande över sitt arbete. Det går inte längre att enbart motivera skolarbete med en okänd framtida belöning i form av arbete och framgång. Barn- och ungdomsåren skall inte vara någon transportsträcka till vuxenlivet. Eleverna måste känna att det är meningsfullt att skaffa sig kunskap här och . En ny lärarroll Elevernas inflytande är direkt beroende av den pedagogiska utvecklingen, som drivs av lärare och skolledare. För att öka elevernas inflytande krävs att lärares och skolledares professionalism stärks och utvecklas. Att vara lärare är inte detsamma som . Skolans auktoritet som institution sviktar och yrket kan inte längre grundas i den tradition, som format tidigare generationer av lärare. Läraruppgifterna har breddats på ett sätt som ingen kunde föreställa sig för sedan. Dagens lärare måste ha en större teoretisk kompetens. Det betyder en större vana vid att kunna argumentera, analysera och reflektera ensam och tillsammans med andra. Skolan måste vara en lärande organisation även för lärare, där utrymme finns för reflektion och värdering av läroprocesserna. Den nya lärarollen kräver även en vidgad didaktisk kompetens. Läraren måste utveckla sin förmåga att problematisera undervisningen och utvärdera och ompröva sin verksamhet. För att undervisningen skall kunna anpassas till elevernas behov och förutsättningar krävs en social kompetens som är nödvändig för att läraren skall kunna skapa förtroendefulla relationer med eleverna. De ökade kontakterna och samarbetet med föräldrar och samhället utanför skolan ställer också högre krav på lärarens sociala kompetens. Kunskaper om hur läraren skall stödja elever som har svårigheter är väsentliga. Lärarna skall också för elever och föräldrar på ett konstruktivt sätt kunna redovisa sina bedömningar av elevens resultat, framsteg och problem i skolarbetet. Det är också viktigt att kunna argumentera för sin skola, dess undervisning och dess resurser i en dialog med elever, föräldrar, beslutsfattare, föräldrar och andra utanför skolan. Den av regeringen tillsatta (dir 1997:54) utreder hur lärarutbildningen skall kunna förnyas i denna riktning. Skolans utveckling är beroende av tillgången på engagerade och välutbildade lärare. riskerar en svår lärarbrist på grund av stora pensionsavgångar och ökade elevkullar. föreslår därför att kommunerna skall kunna inrätta s.k. rekryteringstjänster för att intressera unga människor för läraryrket. Regeringen anser emellertid att inget hindrar kommunerna att inrätta sådana korttidstjänster inom ramen för sina egna resurser. Regeringen avser således inte att ta något initiativ i denna fråga. Läs- och skrivsvårigheter Samhällets krav på människors läs- och skrivförmåga har ökat. Språket bidrar till att stärka vår identitet och utveckla gemenskap mellan människor och ökar möjligheterna till inflytande och delaktighet. Att kunna läsa, skriva och tala spelar en viktig roll för att kunna påverka sin tillvaro och kunna delta i samhällsgemenskapen. Rätten att lära sig läsa och skriva är därmed en grundläggande rättvise- och demokratifråga. Också kravet på ständig kompetensutveckling har ökat som en följd av den snabba förändringstakten i samhälls- och arbetslivet. Arbetslivet efterfrågar social kompetens, samarbetsförmåga och kommunikativa färdigheter. Arbetsmarknadens krav på goda kommunikationsfärdigheter gör att människor med låg språklig kompetens riskerar att i allt större utsträckning ställas utanför arbetsmarknaden. Aktuella undersökningar visar att arbetslösa oftare har läs- och skrivsvårigheter än befolkningen i stort. En av förskolans och skolans viktigaste uppgifter är därför att ge alla barn och unga en god läs- och skrivförmåga. Läs- och skrivundervisningen är ofta den första erfarenhet barn får av skola och undervisning och kommer därför att påverka barnets syn på inlärning och kunskaper över huvud taget. I Läs- och skrivkommitténs betänkande redovisas elevers och vuxnas egna erfarenheter av läs- och skrivsvårigheter. Många har upplevt att skolan på ett oacceptabelt sätt tillåtit personliga misslyckanden. Skolans personal har inte förmått upptäcka svårigheterna och ge rätt undervisning och stöd. Andra har fått uppleva hur rätt bemötande i stället har givit stärkt självförtroende och bidragit till en lust att lära. Det är avgörande för eleven att bli sedd och hörd och att personalen förstår elevens speciella behov och tar itu med problemen. Undersökningar visar också att osäker skriftspråklighet senare kan vara en viktig förklaring till elevers allmänna skolsvårigheter och studieavbrott. Flera internationella undersökningar visar att svenska elever i allmänhet läser mycket bra. Den senaste undersökningen genomförd av IEA (Achievement), visar att finska och svenska barn läser bäst av barnen i det trettiotal länder som deltog i undersökningen. Även om flertalet svenska skolbarn är mycket bra läsare, så finns det dock en grupp elever som har uppenbara läs- och skrivsvårigheter. Enligt är det mellan av de svenska eleverna i årskurs åtta som läser sämre än den svenska genomsnittseleven i årskurs tre. Resultatet visar också att elever med annat modersmål än svenska är representerade längs hela läsförmågeskalan, från de lägst till de högst presterande. Skillnader mellan elevgrupper med svenska som modersmål och andra elever gällde främst skillnader i läsförståelse. Regeringen kan alltså konstatera att trots generellt goda resultat finns det ändå alltför många elever i skolan som inte kan läsa och skriva tillräckligt bra. En skola av god kvalitet måste omfatta även dessa elever. Det är därför angeläget att söka finna åtgärder för att förebygga och avhjälpa läs- och skrivsvårigheter. Läs- och skrivkommittén har pekat på att elever som har eller riskerar att få läs- och skrivsvårigheter främst behöver en stimulerande och trygg arbetssituation inom gruppens och klassens ram, stöd av specialpedagog samt tillgång till särskilda hjälpmedel. Läs- och skrivsvårigheter är komplicerade och sammansatta problem. Det är inte problem som enkelt låter sig förebyggas eller åtgärdas. Det är heller inte problem som enkelt försvinner. Det finns inte en metod för att hjälpa elever med läs- och skrivsvårigheter. Det gäller att söka sig fram och hitta varje elevs möjligheter, där vägen går genom mycket läsande och skrivande. God tillgång till litteratur och andra medier är viktigt för framgångsrik läs- och skrivundervisning. Det räcker dock inte med god tillgång till texter av olika slag. Det handlar också om hur förskolan och skolan handskas med texterna. Det är det pedagogiska arbetet som skall stå i fokus när åtgärder för elever med läs- och skrivsvårigheter planeras och vidtas.