prop · GL0358 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare skall i sammanhanget nämnas att rådet har beslutat en resolution om ansvarsfördelning vid mottagande av fördrivna personer och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer (EGT C 262, 7.10.1995, s.1). : Frågor om asyl och invandring regleras i artikel 73k, som är indelad i tre stycken. Enligt första stycket skall rådet efter Amsterdamfördragets ikraftträdande besluta om ett antal, i bestämmelsen närmare angivna, åtgärder (artikel 73k första stycket 1-4). I andra och tredje styckena görs vissa undantag från vad som föreskrivs i första stycket. I ett särskilt protokoll om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater (C.6) berörs behandlingen i medlemsstaterna av asylansökningar ingivna av medborgare i andra medlemsstater. Asyl Enligt artikel 73k.1 a skall åtgärder vidtas för att fastställa vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan ingiven av en tredjelandsmedborgare. Som redan har nämnts regleras denna fråga numera inom EU av , som för del trädde i kraft . Konsekvensen av Amsterdamfördraget blir att regelverk överförs till första pelaren. Punkten 1 b avser miniminormer för mottagandet av asylsökande. Härmed avses villkoren för de asylsökande som väntar på att deras ansökningar skall avgöras. Denna fråga regleras ännu inte inom samarbetet i den tredje pelaren utan är helt en nationell fråga. I finns reglerna härvidlag främst i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Syftet är bl.a. att minska skillnaderna mellan medlemsstaterna, så att asylsökande inte söker sig till vissa medlemsstater på grund av att mottagningsförhållandena där är jämförelsevis fördelaktiga. Avsikten är att den framtida harmoniseringen skall ske i form av gemensamma minimiregler. Punkten 1 c gäller miniminormer för när tredjelandsmedborgare skall betraktas som flyktingar. Det bör understrykas att utgångspunkten för denna harmonisering av materiella asylregler skall ske i form av en miniminorm som utgår från flyktingbegreppet enligt . Det finns alltså inte någon möjlighet att etablera en miniminivå som avviker från krav. Regleringen hindrar inte heller en medlemsstat från att anta generösare regler än vad miniminormen anger. finns, som förut har nämnts, en gemensam ståndpunkt antagen på grundval av artikel K 3.2 som behandlar frågan om tolkningen av begreppet flykting. Punkten 1 d rör miniminormer för medlemsstaternas förfarande för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Syftet är att harmonisera regelsystemen för asylprövning i medlemsstaterna med beaktande av de krav som rättsstatsprincipen innebär. Som har nämnts finns en resolution om minimigarantier för handläggningen av asylärenden. Genom Amsterdamfördraget öppnas möjligheten att besluta gemensamma miniminivåer på området. I kommer dessa regler att gälla för handläggningen av sådana enskilda utlänningsärenden som regleras i utlänningslagen (1989:529). Enligt en gemensam förklaring (17) skall i frågor som rör flyktingpolitik samråd ske med flyktingkommissarie () och andra relevanta internationella organisationer. Förklaringen innebär att UNHCR får en tydlig roll i de frågor som rör , något som ligger väl i linje med vad som gäller enligt artikel 35 i den konventionen. Flyktingar och fördrivna personer Artikel 73k första stycket 2 rör åtgärder i fråga om flyktingar och fördrivna personer. Enligt punkten 2 a gäller det miniminormer för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer från tredje land och för personer som i andra avseenden behöver internationellt skydd. Bestämmelsen tar sikte på andra grupper av skyddsbehövande tredjelandsmedborgare än flyktingar enligt . Bakgrunden är att många skyddssökande inte omfattas av flyktingbegreppet i den konventionen men ändå anses vara i behov av skydd. Medlemsstaterna har ansett att det finns ett behov av harmonisering på detta område, bl.a. mot bakgrund av den massflykt från f.d. som skedde . Gemensamma regler om behandling av skyddssökande i massflyktssituationer förutses alltså i den nya bestämmelsen. I tredje pelaren behandlas ett förslag om en gemensam åtgärd angående tillfälligt skydd för fördrivna personer (KOM (97)93 slutligt). Vidare kan gemensamma regler om andra kategorier av skyddsbehövande förutses med stöd av den nya bestämmelsen. Dessa regler är nationella och för del finns dessa bestämmelser i utlänningslagen. kommer det alltså att finnas gemenskapsregler på detta område i form av direktiv och förordningar. Punkten 2 b gäller ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna i samband med insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer. Erfarenheterna från massflyktssituationer har visat på behovet av att kunna agera gemensamt för att hantera frågor som svårligen kan hanteras av medlemsstaterna var och en för sig. En sådan närliggande situation är krisen i f.d. . I tredje pelaren har rådet som nämnts antagit en resolution om ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfällig vistelse för fördrivna personer. Under regeringskonferensen drev aktivt frågan om ansvarsfördelning. Genom Amsterdamfördraget har det nu skapats en fördragsgrund som gör det möjligt att behandla denna fråga och fatta beslut i första pelaren. Invandringspolitiken I artikel 73k första stycket 3 behandlas åtgärder inom ramen för invandringspolitiken på två olika områden. Åtgärder som pekas ut i punkten 3 a är villkor för inresa och bosättning samt normer för medlemsstatens förfarande när det gäller visering och uppehållstillstånd. Bakgrunden är att man har kommit fram till att det i ett EU med fri rörlighet för personer finns ett behov av att gemensamt reglera frågor om invandring från tredje land. I det hittillsvarande samarbetet under tredje pelaren har man enats om resolutioner om villkor för inresa och bosättning för vissa kategorier av tredjelandsmedborgare. Kommissionen har lagt fram ett förslag till en konvention med bestämmelser om tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse i medlemsstaterna som kan sägas utgöra grunden för en mer harmoniserad invandringspolitik i förhållande till tredje land (KOM (97)387 slutligt; EGT C 337, 7.11.1997, s. 9). Amsterdamfördraget kan komma att träda i kraft innan konventionsförslaget är färdigförhandlat. Konventionsförslaget torde därför efter hand komma att omvandlas till ett förslag till direktiv. Enligt en gemensam förklaring (18) får medlemsstaterna dock fortsatt förhandla om och ingå avtal med tredje land under förutsättning att avtalen inte strider mot gemenskapslagstiftningen. I det konventionsförslag som diskuteras förutses också att ett visst utrymme skall finnas i medlemsstaternas politik i förhållande till tredjeländer och tredjelandsmedborgare. Punkten 3 b gäller olaglig invandring och olaglig bosättning, däri inbegripet avvisning och utvisning av dem som olagligen uppehåller sig i medlemsstaterna. Olaglig invandring är till sin natur ett gränsöverskridande fenomen och lämpar sig därför för ett internationellt samarbete. Inom ramen för det hittillsvarande samarbetet i tredje pelaren har ett antal instrument beslutats för att komma till rätta med den olagliga invandringen. Detta arbete kommer i stället att drivas vidare i den första pelaren. återfinns flertalet av de svenska reglerna på detta område i utlänningslagen. Tredjelandsmedborgares rätt att bosätta sig i andra medlemsstater Enligt artikel 73k första stycket 4 skall åtgärder beslutas i fråga om tredjelandsmedborgares rätt att flytta mellan medlemsstaterna. har en tredjelandsmedborgare som är nära anhörig till en medborgare i ett EES-land rätt att flytta med denne från en medlemsstat till en annan. Tanken är att samtliga de tredjelandsmedborgare som har uppehållit sig legalt i en medlemsstat skall kunna ges ökade möjligheter att flytta inom EU. Inom ramen för samarbetet i tredje pelaren har en resolution beslutats i denna fråga. Den berörs även i den ovan nämnda konvention som kommissionen har föreslagit. Enligt artikel 73k andra stycket skall de åtgärder som rådet beslutar om enligt första stycket 3 och 4 inte hindra en medlemsstat från att behålla eller införa nationella bestämmelser, under förutsättning att dessa är förenliga med fördraget och andra relevanta internationella avtal. Enligt artikel 73k tredje stycket gäller den femåriga genomförandetiden som nämns i inledningen till första stycket inte åtgärder avseende ansvarsfördelning enligt första stycket 2 b eller villkor för inresa m.m. enligt första stycket 3 a. Genomförandetiden gäller inte heller åtgärder enligt första stycket 4, dvs. åtgärder som fastställer de villkor under vilka tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i en medlemsstat får bosätta sig i andra medlemsstater. Protokollet om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater Frågan om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater togs under regeringskonferensen upp på spanskt initiativ. Bakgrunden var en händelse då några spanska medborgare, misstänkta för grova brott i , sökte asyl i . De spanska medborgarna beviljades inte asyl i . Erfarenheterna av förfarandet föranledde att ta upp frågan i regeringskonferensen. Syftet var att begränsa missbruk av asylinstrumentet. Frågan behandlades vid i 13 och . uppdrog åt konferensen att, med beaktande av internationella fördrag, utarbeta ett förslag i fråga om behandlingen av asylansökningar från medborgare i EU. Med utgångspunkt i detta uppdrag förhandlades protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater (C.6) fram. Protokollet gäller behandlingen i medlemsstaterna av asylansökningar ingivna av medborgare i andra medlemsstater. I protokollet anges tre situationer i vilka asylansökningar från medborgare i andra medlemsstater får prövas. Alla tre situationerna är exceptionella. Den första situationen gäller när en medlemsstat, i vilken asylsökanden är medborgare, i enlighet med artikel 15 i vidtar åtgärder som innebär avvikelser från skyldigheterna enligt konventionen. De båda övriga fallen knyter an till olika stadier av ett sådant suspensionsförfarande som regleras i den nya artikeln i Unionsfördraget (se avsnitt 9.2.1). En medlemsstat kan ensidigt besluta att pröva en asylansökan. Om medlemsstaten gör det, skall rådet underrättas och ansökningen behandlas med utgångspunkt i antagandet att den är uppenbart ogrundad, utan att detta påverkar medlemsstatens befogenhet att fatta beslut. Detta kan innebära en smärre förändring när det gäller tolkningen av relevanta svenska bestämmelser. Till bilden hör dock att antalet asylsökande från dessa stater är ytterst litet. I protokollets ingress slås fast att Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning har beaktats och att protokollets innehåll tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär. I en gemensam förklaring (48) klargörs att protokollet inte påverkar medlemsstaternas rätt att vidta de organisatoriska åtgärder som de anser vara nödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt . I sammanhanget är det viktigt att framhålla att protokollet inte på något sätt inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Det kommer inte att föranleda någon ändring av de regler som gäller för prövning av asylansökningar i . Varje asylansökan skall alltså även fortsättningsvis tas upp till individuell prövning. Underrättelseskyldigheten till rådet bör föranleda författningsreglering. Den behöver dock inte göras i utlänningslagen utan kan tas in i en förordning. har i en ensidig förklaring (5) till protokollet klargjort att man kommer att göra en individuell prövning av varje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. har i likhet med övriga medlemsstater valt att inte ansluta sig till den belgiska förklaringen. Anledningen till det är att regeringen anser att protokollet, särskilt då det ses tillsammans med den ovan nämnda gemensamma förklaringen (48), inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . I en gemensam förklaring (49) anges att ytterligare åtgärder bör vidtas i syfte att minska missbruk av asylförfaranden och påskynda behandlingen av asylärenden. Vad som avses här är ett vidare arbete med snabbförfaranden som men inte alla medlemsländer har regler om. 10.1.4 Civilrättsligt samarbete Sammanfattning: Det samarbete i civilrättsliga frågor som sker i tredje pelaren förs över till första pelaren. Åtgärder skall vidtas inom detta civilrättsliga samarbete, om åtgärderna har gränsöverskridande följder och om de är nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera. Remissinstanserna: Justitiekanslern berör i sitt remissyttrande den gemensamma förklaring enligt vilken åtgärder som beslutas på det civilrättsliga området inte skall hindra en medlemsstat från att tillämpa sina konstitutuionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet. Medborgarrättsrörelsen anser att de åtgärder som anges i den nya bestämmelsen om civilrättsligt samarbete är betydelsefulla men ändå inte tillräckligt långtgående. Ett mer utvidgat samarbete i riktning mot en i vid mening förenhetligad juridisk miljö skulle enligt Medborgarrättsrörelsen underlätta säkerställandet av fri rörlighet. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 102 f. och 1996/97:UU13 s. 118 f. Bakgrund: Det är här fråga om samarbetsområden inom civilrätten där mellanstatliga konventioner i stor utsträckning redan gäller medlemsstaterna emellan. Flera sådana konventioner har utarbetats inom ramen för , t.ex. konvention om delgivning i utlandet av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur och konvention om bevisupptagning i utlandet i mål och ärenden av civil och kommersiell natur. Härutöver har konventioner på området ingåtts mellan EU:s medlemsstater, antingen med stöd av artikel 220 i EG-fördraget eller inom ramen för bestämmelserna i avdelning VI i Unionsfördraget. Det gäller delgivningsfrågor, vilka numera är reglerade i en delgivningskonvention, som undertecknades (EGT C 261, 27.8.1997, s. 1). Även i frågor om domsrätt, erkännande och verkställighet av domar och om lagval finns två konventioner, nämligen konvention om domstols behörighet och verkställighet av domar på privaträttens område (Brysselkonventionen) respektive konvention om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Romkonventionen). Två konventioner som reglerar , och tillträde till Brysselkonventionen och Romkonventionen undertecknades (EGT C 15, , s. 1 respektive 10). En proposition om godkännande av tillträde till Romkonventionen behandlas i (prop. 1997/98:14). En proposition om tillträde till Brysselkonventionen skall enligt planerna överlämnas till . : Amsterdamfördraget innebär att det civilrättsliga samarbete som sker i tredje pelaren förs över till den första pelaren. Samarbetet regleras i artikel 73m. Åtgärder skall vidtas inom området för civilrättsligt samarbete om åtgärderna har gränsöverskridande följder och om de är nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera. Dessa åtgärder (a c) skall innefatta förbättring och förenkling av - systemet för gränsöverskridande delgivning av rättegångshandlingar och utomrättsliga handlingar, - samarbete som rör bevisupptagning, - erkännande och verkställighet av domstolsavgöranden och utomrättsliga avgöranden av civil och kommersiell natur, främjande av förenligheten mellan tillämpliga bestämmleser i medlemsstaterna om lagval och om domstolars behörighet, och undanröjande av sådant som hindrar civilrättsliga förfaranden från att fungera väl, om nödvändigt genom att främja förenligheten mellan civilprocessrättsliga regler som är tillämpliga i medlemsstaterna. Omfattningen av det nuvarande civilrättsliga samarbetet inom tredje pelaren är inte närmare preciserat i Unionsfördraget än vad som följer av att det skall handla om samarbete för att förverkliga unionens mål och särskilt den fria rörligheten för personer (artikel K 1 och K 3 i avdelning VI). Genom den nya bestämmelsen i artikel 73m preciseras samarbetet till att omfatta vissa särskilt uppräknade områden. Redan detta innebär en viss begränsning. Ytterligare en begränsning ligger i artikelns inledning som uttryckligen anger att det civilrättsliga samarbetet endast omfattar frågor som har gränsöverskridande följder och att åtgärderna skall vara nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera. Preciseringen är naturlig mot bakgrund av att överflyttningen till första pelaren innebär att beslutanderätt överlåts från medlemsstaterna till EG. Den nya artikeln kompletterar också den sista strecksatsen i artikel 220 i EG-fördraget som kvarstår oförändrad och som föreskriver samarbete medlemsstaterna emellan i syfte att förenkla formaliteter för ömsesidigt erkännande och verkställighet av rättsliga avgöranden och skiljedomar. De begränsningar som följer av den nya artikelns inledning har ingen egentlig självständig betydelse när det gäller de frågor som räknas upp i artikel 73m a och b, eftersom dessa frågor helt faller inom den internationella privat- och processrättens område, som ju definitionsmässigt är av gränsöverskridande natur. Det handlar dessutom om samarbetsområden där, som har nämnts tidigare, mellanstatliga konventioner i stor utsträckning redan gäller medlemsstaterna emellan. Däremot har de i artikelns inledning angivna begränsningarna stor betydelse när det gäller att avgränsa tillämpningsområdet för artikel 73m c, enligt vilken samarbetet också omfattar tillnärmning eller harmonisering av bestämmelser i medlemsstaternas nationella civilprocessrätt. En viktig konsekvens av att det civilrättsliga samarbetet förs över till första pelaren är att samarbetet efter Amsterdamfördragets ikraftträdande kommer att resultera i förordningar och direktiv och inte, som , i mellanstatliga konventioner. I den mån samarbetet sker inom ramen för artikel 220 kommer det emellertid även i fortsättningen att ske genom konventioner. Enligt en gemensam förklaring (20), som har sin grund i ett svenskt initiativ under förhandlingarna, skall åtgärder som beslutas enligt denna artikel inte hindra någon medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. Genom denna förklaring bör det stå klart att överlåtelsen av beslutsbefogenheter i denna del inte omfattar de frågor som regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se avsnitt 5.3). 10.1.5 Protokollen om och respektive ställning Sammanfattning: För och respektive deltagande i samarbetet enligt den nya avdelningen i EG- fördraget gäller särskilda bestämmelser. Remissinstanserna: Enligt kan det förhållandet att och står utanför samarbetet om den fria rörligheten för personer, dvs. borttagandet av personkontroller vid de inre gränserna, orsaka problem för en väl fungerande inre marknad för tjänster. befarar att och utanförskap liksom kan medföra att regelverket om EG:s kompetens på de här områdena alltjämt kan komma att vara tämligen invecklat. har inte behandlat frågan. : I artikel 73q erinras om att tillämpningen av bestämmelserna i avdelning IIIa är underkastad bestämmelserna i de tre protokoll som rör och respektive ställning i samarbetet enligt avdelning IIIa (artikel 2.15 i Amsterdamfördraget). Det särskilda protokollet om tillämpningen av vissa inslag i artikel 7a i EG-fördraget på och (B.3) har behandlats i det föregående (se avsnitt 10.1.2). I protokollet om och ställning (B.4) anges att och inte skall delta i och inte vara bundna av beslut som fattas enligt avdelning IIIa i Unionsfördraget. Dessa länder kan dock inom en viss tidsfrist anmäla att de önskar delta i ett föreslaget beslut eller i efterhand (när som helst) ange att de önskar följa ett beslut som har fattats enligt avdelning IIIa. I det senare fallet skall förfarandet enligt den nya artikeln 5a i EG-fördraget om inträde i ett pågående närmare samarbete tillämpas. har valt att ställa sig utanför samarbetet enligt avdelning IIIa i konsekvens med det förbehåll beträffande samarbetet i tredje pelaren som gjordes inför den andra folkomröstningen i om ratifikationen av Unionsfördraget. ställningstagande föranledde ett särskilt beslut av stats- och regeringscheferna vid i . I linje härmed anges i del I i protokollet om ställning (B.5), att inte skall delta i eller vara bundet av beslut som fattas i det samarbete som regleras i avdelning IIIa. Däremot kan efter det att ett beslut har fattats enligt reglerna i avdelning IIIa och som har sin grund i besluta att införa motsvarande bestämmelser i sin nationella lagstiftning. Sådana beslut av kommer att ge upphov till folkrättsliga förpliktelser mellan och övriga medlemsstater som motsvarar dem som avses i artikel 1 i protokollet om införlivande av regelverk inom Europeiska unionens ramar (se avsnitt 12.2). Protokollet om ställning innehåller också, i del II, bestämmelser om att inte deltar i samarbetet i försvarsrelaterade frågor. Enligt del III i protokollet kan när som helst i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser meddela att inte vill använda sig av något av sina undantag enligt protokollet. I sådana fall kommer att till fullo tillämpa alla relevanta åtgärder som då är i kraft och som har vidtagits inom ramen för EU. 10.1.6 Beslutsfattande m.m. Sammanfattning: från ikraftträdandet av Amsterdamfördraget skall rådet i frågor som omfattas av den nya avdelningen i EG-fördraget fatta beslut med enhällighet och efter att ha hört . Förslagsrätten skall under den tiden vara delad mellan kommissionen och medlemsstaterna. Efter den femåriga övergångsperioden skall kommissionen ha ensamrätt att lägga förslag till åtgärder, dvs. samma ordning som enligt EG-fördraget gäller i övrigt i första pelaren. Kommissionen skall dock vara förpliktad att pröva varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet. Vidare skall rådet efter övergångsperioden enhälligt och efter att ha hört fatta beslut om att hela eller delar av den nya avdelningen skall omfattas av medbeslutandeförfarandet i artikel 189b. får meddela förhandsavgöranden i frågor som regleras i den nya avdelningen. Remissinstanserna: anser att det är positivt att majoritetsbeslut blir möjliga på de områden som omfattas av den nya avdelningen. Flera remissinstanser, bland dem Svenska sektionen och församlingsnämnd, anser att det är positivt att institutionernas inflytande ökar, vilket medför bättre juridisk och demokratisk kontroll. : Se utrikesutskottets betänkanden /96:UU13 s. 102 och 1996/97:UU13 s. 118. de nya samarbetsområden som förs över från tredje till första pelaren kommer särskilda regler att gälla för beslutsfattandet (artikel 2.15 i Amsterdamfördraget). Detta regleras i artikel 73o. I artikeln regleras beslutsfattandet dels av efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, dels för tiden därefter. Under den femåriga övergångsperioden skall enligt artikel 73o.1 rådet besluta enhälligt på förslag av kommissionen eller på intitiativ av en medlemsstat och efter att ha hört . Det är en beslutsordning som i stort sett motsvarar den som gäller inom tredje perlaren, men med en utökad roll för . skall dock gälla undantag för beslut om regler om visering för vistelser som inte är avsedda att vara när det gäller åtgärder som avses i artikel 73j.2 b i och 73j.2 iii (förteckning över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och över de länder vars medborgare är undantagna från detta krav respektive en enhetlig utformning av viseringar). För sådana beslut skall under den femåriga övergångstiden gälla att rådet fattar sitt beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen och efter att ha hört (artikel 73o.3). Efter den femårsperioden skall rådet besluta på förslag av kommissionen. Kommissionen skall dock pröva varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet. Det framgår av artikel 73o.2 första strecksatsen. Enligt andra strecksatsen skall rådet efter femårsperioden besluta i vilken utsträckning medbestämmandeproceduren skall tillämpas på de nya områdena och anpassa bestämmelserna om domstolens behörighet.