prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Tillåtligheten av stora och ingripande vattenföretag prövas av regeringen direkt enligt lagen eller efter förbehåll. Den vattenrättsliga tillsynsutövningen ligger på . På kulturmiljövårdens område finns lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m. I den finns bl.a. bestämmelser om skydd för fasta fornlämningar, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen. Enligt lagen krävs det tillstånd för att rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning. Sådant tillstånd skall lämnas endast om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. En byggnad, park, trädgård eller annan anläggning kan förklaras för byggnadsminne. I skyddsföreskrifter skall anges på vilket sätt ett byggnadsminne skall vårdas och underhållas och i vilket avseende det inte får ändras. Med kyrkliga kulturminnen avses bl.a. kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser. I fråga om sådana kulturminnen som uppförts före utgången av innebär lagen i huvudsak att det krävs tillstånd för att göra en väsentlig ändring. Utöver de nu nämnda lagarna finns det flera som helt eller delvis gäller miljö- och hushållningsfrågor. Inom trafiksektorn är väglagen (1971:948), lagen (1990:1070) om tillfälliga bilförbud, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg samt lagen (1982:821) om transport av farligt gods av betydelse för miljöskyddet. Möjligen mera naturvårdsinriktad är terrängkörningslagen (1975:1313). Ett annat samhällsområde som ger upphov till miljöproblem och behov av reglering är energisektorn. En del av reglerna för denna sektor finns i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, som syftar till att upprätthålla säkerheten vid kärntekniska anläggningar och annan kärnteknisk verksamhet. Även strålskyddslagen (1988:220) har betydelse för kärntekniska anläggningar. Strålskyddslagens regler avser till övervägande del arbetarskydd och konsumentskydd. Av betydelse för miljöskyddet inom samma sektor är lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Av betydelse från naturvårdssynpunkt är lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, som bygger på havsrättskonvention och innehåller regler om skydd för den miljön samt om krav på tillstånd för att utnyttja vissa naturtillgångar och för att bedriva viss forskning. Även jaktlagen (1987:259) är av intresse från naturvårdssynpunkter. Enligt den lagen gäller ett generellt skydd för alla djurarter för vilka särskilda bestämmelser om jakt inte finns. 4.4 Miljöbalksreformens introducering Regeringens bedömning: Miljöbalksreformen bör introduceras genom en bred informations- och utbildningsinsats huvudsakligen enligt de riktlinjer som dras upp av den kommitté som regeringen har tillkallat för ändamålet. Också på internationell nivå är det motiverat att lämna information. Särskilda medel bör anslås för en sådan informations- och utbildningsinsats. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, t.ex. Försvarsmakten, , länsstyrelser och kommuner, har pekat på behovet av informations- och utbildningsinsatser vid introduktionen av miljöbalksreformen. har erinrat om att sådana insatser inte bara skall vända sig till allmänheten samt tillstånds- och tillsynsmyndigheter utan även till sektorsansvariga för miljöfrågor. Många remissinstanser har återkommit till behovet av information och utbildning i samband med remissbehandlingen av Miljöbalks- utredningens betänkande Övergångsbestämmelser till (SOU 1996:147). Skälen för regeringens bedömning: Regeringens syfte med förslaget till miljöbalk är, enligt vad som har utvecklats i det föregående, att skapa ett centralt verktyg för den nationella miljöpolitiken och att utmaningen i Riodeklarationen. innebär stora materiella och systematiska förändringar i miljörätten. Regelverket berör i olika avseenden allmänheten, företag, kommuner och statliga myndigheter. ikraftträdande leder till att befintliga myndigheter får nya uppgifter. För att skall få avsedd effekt behövs kunskaper inte bara om de materiella reglerna utan också om balkens uppbyggnad och om det system i vilket reglerna samverkar. Avsikten är att det samlade införandet av den nya miljölagstiftningen skall ske i fyra steg. Det första steget innefattar utarbetandet av ett förslag till och riksdagsbeslut om själva . Det andra omfattar motsvarande ifråga om följdlagstiftning. Det tredje steget avser följdändringar i gällande förordningar och utfärdande av nya förord- ningar. I sistnämnda avseende förväntas avge ett betänkande . Det fjärde steget slutligen innefattar information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter. Arbetet avses bedrivas så att huvuddelen av författningarna skall kunna träda i kraft . Flera remissinstanser har pekat på behovet av information och utbildning dels i samband med införandet av balken, dels i form av vidareutbildning. När det gäller företrädare för tillstånds- och tillsynsmyndigheter, polis, åklagare och andra som skall tillämpa balkens regler anser regeringen att fördjupad information och utbildning är en självklarhet. Vidare är det, som har erinrat om, av största betydelse att sådana insatser även vänder sig till sektorsansvariga för miljöfrågor. Reformen kan på så sätt snabbt få ett effektivt genomslag och ge förväntade positiva effekter i miljöarbetet. Av de skäl som har redovisats har regeringen beslutat att tillkalla en kommitté med uppdrag att ansvara för att den utbildning som föranleds av ikraftträdande genomförs i sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att mål skall kunna uppnås. Enligt direktiven (dir. 1997:110) skall kommittén i samarbete med berörda myndigheter och organisationer kartlägga vilka som berörs av och gruppera dessa efter behovet av kunskap om , analysera behovet av utbildning hos olika målgrupper, kartlägga och utvärdera olika utbildningsvägar och utbildnings- metoder, utarbeta en övergripande plan för genomförandet av utbildningen för olika målgrupper, utarbeta en strategi för hur skall tillämpas för att nå de fastlagda miljömålen, ansvara för att utbildningsmaterial tas fram för olika utbildnings- metoder och för olika målgrupper, initiera rekrytering och utbildning av informatörer för olika målgrupper, verka för att kunskapsbaser byggs upp, verka för att nätverk för information skapas, skapa förutsättningar för samråd och erfarenhetsutbyte mellan dem som genomför utbildningen, utvärdera utbildningen, och lämna förslag till förbättringar av utbildningsinsatserna efter vad som framkommer vid utvärdering. Kommittén skall i en övergripande plan över utbildningsinsatserna redovisa för regeringen det första steget i sitt arbete, dvs. en kartläggning av målgrupperna och behovet av utbildning för dessa i samband med införande. efter miljö- balkens ikraftträdande skall kommittén redovisa sitt arbete och en utvärdering av genomförda utbildningsinsatser. Regeringen erinrar om att särskilda informationsinsatser också kan vara motiverade på internationell nivå, särskilt med avseende på de länder som tillsammans med ingår i EU, samt för att svara upp mot utmaningen i Riodeklarationen. Det är dessutom, som Miljöbalks- utredningen har framhållit, betydelsefullt att de som i olika officiella sammanhang företräder på miljöområdet har kunskap om och utgår från i sitt arbete för en bättre hälsa och miljö. Regeringen delar slutligen utredningens synpunkter att erforderliga medel bör anslås för verksamhet av det slag som har beskrivits. 4.5 Lagar som samordnas i Regeringens förslag: Bestämmelserna i följande 15 lagar skall arbetas in i en miljöbalk: naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387), lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080), vattenlagen (1983:291), lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, lagen (1985:426) om kemiska produkter, miljöskadelagen (1986:225), lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämp- ningsmedel, lagen (1993:900) om genetiskt modifierade organismer, lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom att utredningen föreslagit att även lagen (1990:1079) om bilförbud skulle ingå i balken. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser menar att ytterligare lagar bör ingå i medan några däremot hävdar att somliga av de föreslagna lagarna bör ställas utanför balken. vid och liksom flera länsstyrelser och kommuner föreslår att miljöanknutna delar av lagstiftning som inte omfattas av utredningens förslag bör ingå i balken och pekar särskilt på delar av . föreslår också att skogsvårdslagen och lagstiftning om joniserande strålning infogas i . understryker vikten av att naturresurslagens regler ingår i . En balk som inte innehåller de grundläggande hushåll- ningsreglerna förtjänar knappast att kallas miljöbalk, enligt . Nämnden pekar också på den starka kopplingen mellan och delar av den föreslagna och framhåller vikten av en samordning mellan och . Också i uppehåller sig vid förhållandet mellan balken och . Enligt talar visserligen sakliga skäl för att förs till balken, men delar utredningens bedömning att en inarbetning av ett sådant omfattande lagverk skulle belasta den lagtekniska konstruktionen långt över bristningsgränsen. Naturvårds- verket redovisar en likartad uppfattning och framhåller vikten av samordning med andra lagar som skogsvårdslagen, rennäringslagen och fiskelagen. anser att tillämpningen av nuvarande 2 och 3 kap. naturresurslagen kommer att försvåras genom utredningens förslag därför att dessa kapitel inte har integrerats i balken i tillräcklig omfattning. Skälen för regeringens förslag: Ett tillskapande av skall ses som ett miljöpolitiskt ställningstagande och utgör ett viktigt led i arbetet med att tillskapa en ekologiskt hållbar utveckling i . Det är mot den bakgrunden frågan om vilka av de nuvarande miljölagarnas bestämmelser som skall inarbetas i balken skall prövas. måste naturligtvis gränsen dras någonstans så att lagverkets omfattning inte utgör ett hinder mot en effektiv tillämpning. Naturresurslagens syfte är att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Bestämmelserna innebär att en avvägning skall göras mellan bevarande- och exploateringsintressena i ett långsiktigt hushållningsperspektiv vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Lagen innehåller också regler om regeringsprövning av tillåtlighet av bl.a. stora industrianläggningar. Den innehåller dessutom regler om miljökonsekvensbeskrivningar vilket stärkt dess karaktär av miljölag. Lagens regler skall tillämpas vid lokalisering av sådan miljöpåverkande verksamhet som regleras i balken, däribland miljöfarlig verksamhet och vattenföretag. Naturresurslagens regler bör därför smältas in i balken. har pekat på kopplingen mellan planeringen och miljöhänsynen. Naturresurslagen har en betydelsefull roll i planeringen genom sin nära anknytning till och till miljölagstiftningen och annan markanvändningslagstiftning. Regeringen gör den bedömningen att denna roll både fördjupas och breddas vad avser hushållnings- och miljöfrågor i balken. Som framgår av avsnitt 4.9 godtar även Lagrådet att naturresurslagens bestämmelser skall ingå i balken. Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagen har alla syften som kan sägas vara delvis samman- fallande. Miljöskyddslagen syftar till att reglera vatten- och luftfö- roreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön. Sådana störningar påverkar naturligtvis inte enbart naturen utan ofta direkt eller indirekt även människors hälsa. Hälsoskyddslagens syfte att hindra och undanröja störningar som kan vara skadliga för människors hälsa kan sägas sammanfalla med miljöskyddslagens syfte till viss del. Även lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön. Lagen ställer med detta syfte krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter. Renhållningslagen ställer i sin tur krav på dem som hanterar avfall. Enligt lagen skall avfall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenheter från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Inte enbart lagarnas syften är sammanfallande utan till viss del även deras tillämpningsområden. Hälsoskyddslagen reglerar i likhet med miljöskyddslagen störningar som kommer från användningen av fast egendom även om den också omfattar störningar från lös egendom. Även en så betydande störningskälla som trafiken regleras delvis av såväl miljöskyddslagen som hälsoskyddslagen. Trafikens avgaser och buller har i en del fall ansetts utgöra sanitär olägenhet och föranlett ingripande med stöd av hälsoskyddslagen. Störningar från fasta trafikanläggningar faller in under miljöskyddslagen. Även tillämpningsområdena för lagen om kemiska produkter och miljöskyddslagen är till viss del sammanfallande. Ett förbud kan med stöd av miljöskyddslagen meddelas mot användningen av ett visst ämne i en särskild anläggning, om ämnet kan förekomma i utsläppen från anläggningen. Ett företag som har erhållit tillstånd enligt miljö- skyddslagen att använda en viss kemikalie i sin verksamhet kan å andra sidan förlora denna rätt om kemikalien senare förbjuds med stöd av lagen om kemiska produkter. Ett förbud meddelat med stöd av lagen om kemiska produkter kan således helt rycka undan förutsättningarna för ett tidigare meddelat tillstånd. Även utsläpp från miljöfarlig verksamhet kan regleras med stöd av båda lagarna. En föreskrift meddelad med stöd av lagen om kemiska produkter om t.ex. hantering av ett visst ämne kan direkt påverka ett utsläpp. Lagarnas tillämpningsområden överlappar således varandra i inte obetydlig omfattning. Till detta kommer att en samordning av reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter ger möjligheter att ingripa mot en viss produkt som ett alternativ eller komplement till ingripande mot en miljöfarlig verksamhet. Bestämmelserna i de nu nämnda lagarna bör således arbetas in i . Lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel innehåller bl.a. bestämmelser om godkännande av sådana bekämp- ningsmedel och om vissa skyldigheter vid hantering av dem. Reglerna överensstämmer i stort med bestämmelserna om kemiska bekämp- ningsmedel utfärdade med stöd av lagen om kemiska produkter. Regeringen föreslår att lagens regler inordnas i balken samt att även övriga biotekniska organismer regleras i balken. Förslaget innebär att kemiska produkter och biotekniska organismer regleras tillsammans utifrån de regler som gäller om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. En grupp av biotekniska organismer är sådana som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer. Genteknisk verksamhet regleras i gentekniklagen. Denna lags första uttryckliga syfte är att skydda människors och djurs hälsa och miljön. Skälet är de ekologiska risker som är förknippade med gentekniken liksom de hälsorisker som kan vara förknippade med genetiskt modifierade organismer. Det föreligger t.ex. en risk för att gentekniken leder till en utarmning av den biologiska mångfalden. Kvalificerade ekologiska bedömningar är nödvändiga för att avgöra riskerna för hälsan och miljön. Det andra uttryckliga syftet i gentekniklagen är att säkerställa att etiska hänsyn tas. Kravet på etiska hänsyn avser inte huvudsakligen hälso- eller miljöaspekter. Utgångspunkten vid den etiska kontrollen är emellertid också av naturskyddande karaktär. Regleringen av genetisk verksamhet bygger på att människan kan anses ha en rätt att förändra och bruka naturen men att det är hennes ansvar att förhindra allvarliga rubbningar i de ekologiska systemen. Människans rätt är kopplad till ett förvaltaransvar. Gentekniken får anses i sådan grad avse frågor om skyddet för hälsan och miljön att dess regler bör ingå i . Utöver de bestämmelser som reglerar kemiska produkter och biotekniska organismer och som alltså reglerar genetiskt modifierade organismer när sådana ingår i dessa, innehåller ett kapitel med särskilda bestämmelser för genetiskt modifierade organismer. Lagrådets synpunkter kommenteras i avsnitt 4.18. Det finns regler om spridning av bekämpningsmedel bl.a. i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Regeringen föreslår att lagen smälts in i balken. Eftersom lagen handlar om spridning av kemiska bekämpningsmedel föreslås reglerna inordnas i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismer samt utökas till att omfatta även biologiska bekämpningsmedel. Därmed kan alla regler om spridning av bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och smältas ihop. vid har föreslagit bl.a. att lagstiftning om joniserande strålning bör ingå i balken. har pekat på att miljölagstiftningen i allmänhet innefattar längre gående rättigheter för enskilda och sakägare än vad som är fallet med lagstiftning som rör joniserande strålning. Regeringen delar fakultetsnämndens uppfattning så tillvida att regeringen anser att begreppet miljöfarlig verksamhet som har en central betydelse i , också bör omfatta joniserande strålning. I och med detta bör strålskyddslagen, som till stora delar behandlar arbetar- och patientskydd, inte ingå i balken. I avsnitt 4.14 utvecklas övervägandena och skälen ytterligare. I bör också lagen om svavelhaltigt bränsle arbetas in. Lagen intar en mellanställning mellan miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter men eftersom bestämmelserna handlar om hantering, införsel och användning av kemiska produkter bör också den tas in i kapitlet som behandlar dessa. Lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten bör också smältas in i balken. De grundläggande bestämmelserna i lagen följer av balken som sådan medan de särskilda reglerna bör arbetas in i kapitlet om avfallsregler. Naturvårdslagen innehåller regler om att skydda och vårda naturen. Med detta avses främst arter, biotoper, ekosystem och landskapsbild. Lagstiftningen är också av betydelse för hushållningen med naturresur- ser. Vidare innehåller lagen regler som skall underlätta för friluftslivet. En samordning av de lagar som avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten och tillgången till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna förutsätter att naturvårdslagen inordnas i som en central del av densamma. Vattenlagen innehåller bestämmelser om vattenföretag. Denna verksamhet har typiskt sett stor inverkan på miljön. Enligt lagens portalparagraf skall vatten skyddas och vårdas som en gemensam naturtillgång. Systematiska skäl talar därför för att smälta in vattenlagen i . Vidare markeras härigenom att vattenrätten skall genomsyras av ett miljötänkande och inte i första hand ett exploateringstänkande. Slutligen kan viktiga samordningsfördelar vinnas när gemensamma bestämmelser utformas. Övervägandena och skälen för att inordna vattenlagen i utvecklas i avsnitt 4.16 där även Lagrådets synpunkter kommenteras. Jord- och skogsbruk har stor inverkan på miljön och hur dessa näringar sköts påverkar i hög grad bl.a. den biologiska mångfalden, kväveläckage och naturmiljöns utseende. Många bestämmelser i framför allt lagen om skötsel av jordbruksmark, men även skogsvårdslagen har också införts till skydd för miljön. När det gäller skötsellagen är det endast två bestämmelser i lagen, 4 och 5 §§, som rör näringen och som inte är bestämmelser med huvudsakligen miljö- och naturskyddande syfte. Med hänsyn till att de materiella bestämmelserna i lagen för lantbrukarna är så få finns det inte vägande skäl för att behålla lagen som är en lag om miljöhänsyn i jordbruket. Lagen bör i stället arbetas in i . Skogsvårdslagen däremot innehåller många bestämmelser som reglerar verksamheten i näringen. Om den lagen arbetades in i balken skulle det innebära att balken skulle komma att innehålla bestämmelser som inte är av miljökaraktär utan också reglerar skogsnäringen. Sammantaget talar detta mot att skogsvårdslagen bör tas in i . bestämmelser gäller då parallellt med skogsvårdslagens bestämmelser. I den mån en fråga i vissa avseenden regleras särskilt i skogsvårdslagen gäller den bestämmelsen i stället för regler. Det finns flera lagar, t.ex. lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och lagen om transport av farligt gods, som i likhet med kärntekniklagen reglerar verksamheter där stränga säkerhetskrav måste upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar. Det som gör kärntekniklagen speciell i sammanhanget är den osedvanliga räckvidden av skador på miljön som kan bli följden av en allvarlig olycka i en kärnteknisk anläggning. Ett av huvudsyftena med att skapa gemensam lagstiftning på miljöområdet är att den skall bli lättare att överblicka och tillämpa. De ersättningsregler som finns i miljöskadelagen flyttades ut ur miljöskyddslagen och sammanfördes med vissa jordabalksregler om skadestånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen. Ändringarna motiverades bl.a. med svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglerna till begreppet "miljöfarlig verksamhet" och andra bestämmelser i miljöskyddslagen. Föreskrifterna om miljöskadeförsäkringen finns i miljöskyddslagen men förutsätter för sin tillämpning att den skadelidande har drabbats av en skada som anges i miljöskadelagen och inte kan få ersättning enligt den lagen, t.ex. på grund av preskription. Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen finns det anledning att utforma såväl miljöreglerna som skadeståndsreglerna så att de passar samman. Med hänsyn till det starka samband mellan miljöskadelagen och miljöskyddslagen som redan finns och som genom miljöskadeförsäkringen har blivit ännu starkare saknas skäl att överväga någon annan lösning än att miljöskadelagens regler inarbetas i . föreslog att även lagen om bilförbud skulle ingå i balken. Lagen, som kommenteras i avsnitt 4.10.1, är främst ett trafikpolitiskt instrument varför övervägande skäl talar för att inte ta in den i . 4.6 tillämpningsområde 4.6.1 förhållande till annan lagstiftning Regeringens bedömning: bör tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör kunna föreskrivas att regler i balken inte skall gälla för verksamhet, åtgärder, anläggningar eller produkter som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. I den mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel och det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kritik har riktats mot utredningens förslag till avgränsning av tillämpningsområdet. Bl.a. flertalet kommuner och länsstyrelser, och , , juridiska fakultetsnämnden vid , för miljöskydd, LRF, SAF, , Länsrätten i och Länsrätten i samt menar att tillämpningsområdet inte är tillräckligt precist definierat och att någon klar avgränsning i förhållande till annan lag är svår att urskilja. Dessutom riktas kritik mot att tillämpningsområdet kan inskränkas genom annan lagstiftning. har ifrågasatt om tillämp- ningsområdet verkligen måste bestämmas särskilt. Samfundet menar att det torde framgå av balkens bestämmelser i sig. Skälen för regeringens förslag: Balkens tillämpningsområde framgår av dess bestämmelser och behöver, såsom påpekat, enligt regeringens bedömning inte regleras särskilt. gäller flera miljölagar parallellt med annan lag.