prop · GL0340 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessa rapporter skall ligga till grund för rådets beslut inför övergången till tredje etappen i EMU. EG-fördraget och stadgan för ECBS innehåller vissa krav på centralbankslagstiftningen. Dessa gäller förbud för och medlemmar i dess beslutande organ att begära eller ta emot instruktioner från gemenskapinstitutioner eller gemenskapsorgan, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ, artikel 107 i EG-fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan, krav mandatperiod för centralbankschefen, artikel 14.2 i ECBS-stadgan, krav på kriterier för avsättande av centralbankschefen, artikel 14.2 andra stycket i ECBS-stadgan. och kommissionen har i sina konvergensrapporter pekat på vissa förhållanden som de anser inte vara förenliga med syftet i fördragets bestämmelser. De omfattar bl.a. instruktionsförbudets betydelse för valbarheten till det beslutande organet, mandatperiod för personer i det beslutande organet och att reglerna för hur riksbankschefen kan avsättas även skall tillämpas för övriga personer i det beslutande organet. Dessutom bör ECBS:s verksamhetsmål avspeglas i ett verksamhetsmål för den nationella eftersom denna kommer att utgöra en del av detta system. Nedan görs en jämförelse mellan EG-rätten och svensk rätt i syfte att belysa vilka anpassningar av svensk lag som bör ske. EG-rätten och svensk rätt Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen kan överlåta beslutanderätt till EG så länge som där finns ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. När en sådan överlåtelse har skett blir det som EG beslutar gällande i under förutsättning att beslutet ligger inom det område där beslutanderätten överlåtits. konstaterade vid behandlingen av anslutningsfördraget att det i EG-rätten finns ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som finns i och att det därmed också står i nivå med det skydd som finns i regeringsformen. Den i grundlagsbestämmelsen angivna förutsättningen för överlåtelse av beslutsbefogenheter var därmed enligt mening uppfylld (bet. 1994/95:KU17 s. 15 och 16). Genom lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (anslutningslagen) har dels införlivat de vid anslutningen gällande gemenskapsreglerna, dels till EG överlåtit rätten att fatta beslut som gäller i i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen och andra instrument som räknas upp i lagen. Någon uppräkning av vilka beslutsbefogenheter som överlåtits har inte ansetts möjlig utan bestämmelsen om överlåtelse har knutits till anslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen. Bland de uppräknade fördragen finns fördraget om Europeiska unionen som bl.a. reglerar införandet av den ekonomiska och monetära unionen, EMU. I och med att normgivningskompetensen inom ett område överlåtits till EG har gemenskapsrätten företräde framför nationell rätt. Denna princip om gemenskapsrättens företräde har slagit fast i en rad avgöranden. har således genom anslutningslagen införlivat de be- stämmelser om EMU som finns i EG-fördraget och överlåtit rätten att fatta beslut i den omfattning som följer av dessa bestämmelser till EG. De gemenskapsrättsliga akterna inom detta område gäller därmed också före svensk nationell lagstiftning. 7 Överväganden 7.1 Utgångspunkter ansvarar relativt självständigt för penningpolitiken och har som sin övergripande uppgift tagit på sig att upprätthålla en stabil prisnivå. formella och reella oberoende har ökat bl.a. som en följd av de förändringar i riksbankslagen som genomfördes . Det finns emellertid enligt regeringen i huvudsak två skäl att se över den institutionella ramen kring penning- och valutapolitiken för att ytterligare öka oberoende. För det första kan det specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvikelser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionella ramen för penningpolitiken kan bidra till detta. Genom att delegera ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig Riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål kan politiken ges det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt. För det andra har medlemskap i medfört att förutsättningarna för penning- och valutapolitiken har förändrats. Som en följd av medlemskapet i EU har åtagit sig att stärka självständighet. Enligt det synsätt som ligger till grund för den institutionella utformningen av ECBS kan dylika reformer öka förutsättningarna för att uppnå de fastställda målen för den ekonomiska politiken på lång sikt. Principen om en oberoende Riksbank innebär inte att målen för den ekonomiska politiken eller prioriteringen mellan dem ändras. Tvärtom är tanken att den samlade måluppfyllelsen kan förbättras genom att trovärdigheten för den ekonomisk-politiska strategin stärks. Genom att förstärka förtroendet för en långsiktig prisstabilitet kan möjligheterna att i ett kort- och medelfristigt perspektiv anpassa penningpolitiken till det ekonomiska läget öka. Trovärdigheten kan således skapa ett utrymme för att bedriva stabiliseringspolitik med hjälp av penningpolitiken som annars inte skulle finnas. Det finns enligt regeringen i huvudsak fyra aspekter som är avgörande för att skall kunna anses vara självständig. För det första bör ha ett institutionellt oberoende. Med detta avses att ingen skall ha möjlighet att i penningpolitiska frågor ge instruktioner till eller dess beslutande organ annat än genom utformningen av det lagstadgade målet för penningpolitiken. För det andra bör ledamöterna i det organ som utformar penningpolitiken ges ett personligt oberoende. Därför bör de penningpolitiska beslutsfattarna ha en lång mandatperiod, omfattas av stränga jävsbestämmelser och endast kunna avskedas av skäl som anges i ECBS-stadgan. För det tredje bör ha ett funktionellt oberoende. Det innebär att banken skall ges ett otvetydigt mål för penningpolitiken. Målet bör betona inflationsbekämpningen och vara offentligt och lagfäst. Målet bör också självfallet vara förenligt med ECBS:s prisstabilitetsmål enligt EG-fördraget. Slutligen bör vara finansiellt oberoende. Banken bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering. Regeringen lägger i det följande fram förslag i syfte att stärka det institutionella, det personliga och det funktionella oberoendet. Förslag lämnas om instruktionsförbud, jävsregler och begränsad avsättlighet för de penningpolitiska beslutsfattarna. Vidare föreslås att ett mål för penningpolitiken bör anges i lag. Vad gäller det finansiella oberoendet har redan en hög grad av självständighet varför inga förslag lämnas i denna del. Förslagen ligger helt i linje med ECBS-stadgan och EG-fördraget som dessa har tolkats av . Det är även av vikt att möjligheten till insyn och kontroll tillförsäkras när självständighet stärks. bör, som huvudman för , ges möjlighet att utvärdera verksamheten mot det mål som satt upp för penningpolitiken. Regeringen presenterar förslag även i denna del. 7.2 Anpassning av svensk lag Regeringens bedömning: Anpassning av svensk lag skall ske så att svensk rätt återger de bestämmelser som är gällande i . Regeringsformen skall återge huvuddragen i hur styrs. Promemorians och rättschefspromemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Fullmäktige i riksbank har tillstyrkt bedömningen. Remissinstanserna tillstyrkte bedömningen i rättschefspromemorian med undantag för vid , som påpekade att EG-rätten har direkt effekt och företräde framför nationella regler varför anpassning av svensk lag inte är nödvändig. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 108 i EG-fördraget skall varje medlemsstat säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med fördraget och ECBS-stadgan senast då ECBS upprättas. Att vår nationella lagstiftning skall vara förenlig med EG-rättens krav innebär inte att alla dessa krav måste återges i svenska rättsregler. EG- rättens direkta effekt och företräde framför svensk rätt gör det inte nödvändigt. Däremot måste svenska bestämmelser som strider mot EG- rätten ändras. Således måste de nationella bestämmelserna vara så utformade att de gör det möjligt för de EG-regler som skall tillämpas direkt att få fullt genomslag. Det enda uttryckliga kravet på visst innehåll i svensk rätt rörande som EG-rätten ställer är artikel 14.2 i ECBS-stadgan, där det sägs att det i stadgarna för de nationella centralbankerna särskilt skall föreskrivas att centralbankschefens ämbetstid skall vara . Detta krav blir i svensk rätt uppfyllt genom bestämmelsen i 32 § riksbankslagen. I övrigt blir det fråga om en avvägning mellan å ena sidan intresset av att den svenska regeringsformen skall återge huvuddragen i hur styrs och de svenska statsorganens uppgifter och arbetssätt och å andra sidan intresset av att inte i svensk grundlag lägga fast en viss tolkning av EG-rätten. Utgångspunkten för regeringens överväganden har varit att regeringsformen skall återge huvuddragen i hur styrs. Från EG- rättslig synpunkt ställs det inga krav på att bestämmelserna skall införas i regeringsformen för att svensk rätt skall vara förenlig med fördraget. EG- rätten innehåller redan regler om dels förutsättningarna för att avsätta riksbankschefen, dels förbud mot att ge och ta instruktioner riktade till . Eftersom dessa frågor redan reglerats i EG-rätten, som utgör en integrerad del av den svenska rättsordningen, kan det hävdas att det inte finns något behov av, eller att det kanske till och med inte är lämpligt, att i den svenska rättsordningen upprepa EG-rättens bestämmelser. Regeringens mening är dock att även om det från EG-rättslig synpunkt kanske skulle vara möjligt att avstå från anpassning av svensk lag såsom bl.a. vid har framfört, så bör en sådan anpassning ske från svenska utgångspunkter. Det finns inget att invända mot att låta frågan om de svenska organens förhållande till EG:s institutioner regleras av EG-rätten. Däremot bör den inbördes maktfördelningen mellan svenska organ framgå av svenska bestämmelser. Det finns inga regler för hur lagregleringen skall fördelas mellan grundlag och annan lag. I förarbetena till regeringsformen och i litteraturen finns emellertid vissa uttalanden som kan ge ledning vid bedömningen av hur en sådan fördelning bör ske. Grundlagberedningen (SOU 1972:15) anförde att huvuduppgifterna för en regeringsform är att ge grunderna för det representativa och parlamentariska systemet och för fördelningen av offentliga funktioner mellan , regeringen, förvaltningsmyndigheterna, domstolarna och kommunerna. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 155) uttalade departementschefen att utgångspunkten bör vara att endast de bestämmelser som anger ramarna för den politiska aktiviteten och samhällsverksamheten ges den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag medför. Politikens inriktning och innehåll bör enligt dessa förarbeten i princip inte slås fast i grundlag. Lagstiftningen beträffande är fördelad mellan regeringsformen, riksdagsordningen och riksbankslagen. Regeringsformen har som sagts ovan en speciell ställning och syftet med den är att ge grunder för framför allt fördelning av offentliga funktioner mellan , regeringen, förvaltningsmyndigheterna, domstolarna och kommunerna. Riksdagsordningen är inte en grundlag men har grundlagskaraktär genom att ändringar kräver kvalificerad majoritet. I riksdagsordningen behandlas främst procedurfrågor för arbete. Riksbankslagen är en specialförfattning som främst reglerar organisation, arbetsuppgifter och administration m.m. Regeringen har haft som utgångspunkt att samla bestämmelser om i riksbankslagen och i en ny lag om valutapolitik. Det finns emellertid några bestämmelser som är av sådan dignitet och som reglerar fördelningen av offentliga funktioner mellan riksdag, regering och Riksbank att de bör erhålla formen av grundlag. De frågor som bör regleras i regeringsformen är bl.a. ställning som myndighet under . Likaså bör den grad av oberoende som skall ha i förhållande till andra myndigheter samt ansvarsområde behandlas i regeringsformen. Regeringen återkommer under respektive avsnitt med konkreta förslag till lagreglering. 7.3 Målet för penningpolitiken Regeringens förslag: Målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Såsom myndighet under bör därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Fullmäktige i riksbank har tillstyrkt promemorians förslag. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att prisstabilitetsmålet skall formuleras som att "värna penningvärdet". Remissynpunkter på förslag: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte förslag att ett penningpolitiskt verksamhetsmål skall anges i lag. Flera remissinstanser menade dock att målet om prisstabilitet borde kompletteras med andra mål. ansåg att målet även skall inkludera andra centrala samhällsekonomiska mål, om detta inte förhindrar ett uppnående av inflationsmålet. och menade att målsättningen kan formuleras som prisstabilitet under tillväxt. anförde att , utan att målet om stabilt penningvärde åsidosätts, dessutom skall bidra till att uppfylla övriga centrala mål för den allmänna politiken på lång sikt. föreslog formuleringen prisstabilitet under samhällsekonomisk balans eller prisstabilitet under ekonomisk tillväxt. anförde att nuvarande förhållanden är tillfredsställande. Enligt Kammarrätten i bör målet utformas som ett allmänt välfärdsmål. ansåg att prisstabiliteten skall ingå som ett viktigt moment i operativa målformulering men att detta inte bör vara det enda målet för verksamheten. Även Fullmäktige i riksbank tillstyrkte förslag. Några remissinstanser menade att målet skall framgå av regeringsformen. Skälen för regeringens förslag Behovet av mål för penningpolitiken saknar ett lagfäst mål för penningpolitiken. Efter att övergått till flytande växelkurs, tog fullmäktige i ställning till vilken inriktning penning- och valutapolitiken borde ha. Enligt detta ställningstagande skall prisstabilitet vara ett övergripande mål för penningpolitiken. preciserade målet till att förändringen i konsumentprisindex skall begränsas till , med en tolerans om en procentenhet uppåt och nedåt. Enligt regeringens uppfattning bör en delegering av penningpolitiken till en självständig Riksbank inte ske utan att målet för verksamheten är tydligt. En självständig Riksbank måste därför ges ett demokratiskt förankrat mål för verksamheten. Om inget mål formuleras, skulle det ge utrymme för en godtycklig utformning av penningpolitiken. I syfte att öka trovärdigheten för penningpolitiken bör detta mål inte utan vidare kunna ändras. Målet för penningpolitiken bör därför vara lagfäst. Ett lagstadgat verksamhetsmål för penningpolitiken är således en viktig del av förslaget att ge en självständig ställning och penningpolitiken en större trovärdighet. Ett ytterligare motiv är att en långtgående delegering av penningpolitiken bör kombineras med uppföljning och kontroll. som huvudman måste därför ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån ett mål som fastställts för verksamheten. har använt en regim med fast växelkurs. En stabil växelkurs utgör dock ett mellanliggande mål för penningpolitiken. Det överordnade målet vid fast växelkurs är att uppnå en stabil och låg inflation i nivå med omvärlden. Stabila växelkurser bör därför inte utgöra ett mål i sig för penningpolitiska verksamhet. I stället bör ges ett prisstabilitetsmål, dvs. en uppgift att hålla inflationen på en låg och stabil nivå. Ett prisstabilitetsmål kan utformas på många olika sätt. I princip är det möjligt att i lag fastställa ett kvantifierat mål för inflationstakten där såväl nivå och toleransnivå som val av mätmetod (index) preciseras. Det finns dock ej skäl att i lag alltför detaljerat precisera målet. Det är inte lämpligt att i lag fastställa en särskild nivå för tillåten prisökningstakt eller att ange storleken på ett eventuellt toleransintervall. En sådan precisering skulle bli alltför inflexibel och innebära att inte ges tillräckligt utrymme att anpassa målet till nya omständigheter. Regeringen anser därför att ett prisstabilitetsmål bör vara allmänt formulerat. För att öka möjligheten till demokratisk kontroll av penningpolitiken bör precisera det i lag angivna målet så att det blir möjligt att på ett objektivt sätt utvärdera huruvida har uppnått målet för verksamheten eller ej. Denna precisering bör offentliggöras för att möjliggöra en offentlig debatt kring penningpolitiken. föreslog formuleringen värna penningvärdet. Arbetsgruppen bakom förslagen i departementspromemorian har i stället valt att formulera det penningpolitiska huvudmålet så att skall upprätthålla ett fast penningvärde. Regeringen ställer sig bakom den av arbetsgruppen valda formuleringen. Orden fast penningvärde anger att det är den allmänna prisnivån som avses. Målet skall inte tolkas så att alla enskilda priser skall vara stabila. För att en marknadsekonomi skall kunna fungera måste det finnas möjlighet för relativa prisförändringar. Målet skall tolkas i förändringstermer, inte i absoluta termer, dvs. målet bör uttryckas som ett mål för inflationstakten snarare än som ett mål för den absoluta prisnivån. Praktiska problem uppstår när prisökningstakten skall mätas. Exempelvis kan det vara svårt att ta hänsyn till kvalitetsutvecklingen hos de varor och tjänster som ingår vid de upprepade mätningar som ligger till grund för fastställandet av prisindex. Det kan innebära att indexutvecklingen systematiskt överskattar inflationstakten. Den föreslagna formuleringen skall bl.a. av denna orsak inte tolkas så att inflationstakten, mätt som KPI eller något annat index, skall vara noll. Flera EU-länder har ett lagfäst huvudmål för penningpolitiken som syftar till att upprätthålla prisstabilitet. Det är dessutom vanligt att huvudmålet kombinerats med lagfästa, underordnade mål, formulerade som att , utan att åsidosätta det överordnade målet, skall stödja den allmänna ekonomiska politiken. Även ECBS har underordnade mål. Enligt artikel 105 i EG-fördraget och artikel 2 i ECBS-stadgan skall huvudmålet för ECBS vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål skall ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål enligt artikel 2 i EG-fördraget. Där anges att gemenskapens mål att främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. kommer att bli en del av ECBS oavsett om kommer att delta i valutaunionen eller inte. Det innebär att kommer att omfattas av ECBS:s verksamhetsmål såsom det är formulerat i stadgan. Det är därför inte möjligt att fastställa ett verksamhetsmål som strider mot detta mål. Enligt arbetsgruppens mening bör ett underordnat mål inte föras in i lag. Däremot finns det utrymme för att i den mån det är förenligt med det överordnade långsiktiga målet för penningpolitiken stödja den av beslutade ekonomiska politiken. Även gjorde denna bedömning, men anförde att uppgiften att stödja den allmänna ekonomiska politik lagt fast inte behöver anges i lag eftersom det följer av att är en myndighet under . I departementspromemorian görs samma bedömning och riksbanksfullmäktige instämmer i denna bedömning. Även regeringen gör denna bedömning. Något underordnat mål bör således inte föras in i lag. , som en myndighet under , bör ha skyldighet att stödja de allmänna ekonomisk-politiska målen i den mån dessa inte strider mot prisstabilitetsmålet. Denna skyldighet behöver enligt regeringens mening inte lagfästas. De traditionella målen för ekonomisk politik brukar vara hållbar tillväxt, hög sysselsättning, prisstabilitet, rättvis fördelning, regional balans och god miljö. Penningpolitiken kan påverka målet om prisstabilitet, och på kort sikt medverka till att uppfylla målen om hållbar tillväxt och full sysselsättning. Däremot är mål som t.ex. god miljö, regional balans och rättvis fördelning inte särskilt väl lämpade som mål för penningpolitik. Det kan givetvis uppstå extrema situationer, t.ex. krig, naturkatastrofer eller mycket kraftiga utbudsstörningar, där andra anpassningsmekanismer inte fungerar. I dessa situationer måste prisstabilitetsmålet rimligen vika för ett behov att med en aktiv penningpolitik dämpa störningen och motverka att den får permanenta effekter. Frågan om det finns ett behov av att i lag föra in en bestämmelse om när får avvika från det lagbundna målet har diskuterats i olika sammanhang. En sådan undantagsbestämmelse kan emellertid inte förutse alla tänkbara situationer utan måste i så fall vara mycket allmänt hållen vilket kan medföra att den blir svår att tillämpa. Den synes dessutom vara svår att förena med EG-fördraget. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt att i lag föra in en sådan undantagsbestämmelse. skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta är en grundläggande uppgift för och är inget egentligt mål för verksamheten. Motsvarande uppgift gäller för ECBS. Det skulle kunna hävdas att denna uppgift kan komma i konflikt med mål om ett fast penningvärde eftersom i vissa situationer skulle kunna använda styrräntan för att undvika en kris i banksystemet. De penningpolitiska instrumenten skall dock, enligt regeringens förslag, endast användas för att upprätthålla ett fast penningvärde. förfogar dock över andra instrument för att hantera sådana situationer, exempelvis möjlighet att bevilja nödkrediter (lender of last resort). Det kan emellertid uppkomma situationer där en kris i betalningssystemet hotar att riskera målet om ett fast penningvärde. I sådana situationer bör naturligtvis de penningpolitiska instrumenten kunna användas för att avvärja en kris. 7.4 Övergripande valutapolitiska frågor Regeringens förslag: Genom en ändring i regeringsformen överförs ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor från till regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem). Bestämmelser om valutapolitiska frågor tas in i en ny lag om valutapolitiken. får hemställa att regeringen skall fatta beslut om växelkurssystem. Regeringen skall samråda med inför valutapolitiska beslut. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Fullmäktige i riksbank har inget att erinra mot förslagen. Valutapolitiska utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog att även beslutanderätten vad avser valutapolitikens tillämpning skall överföras till regeringen (se närmare under avsnitt 7.5). Vidare föreslogs att det anges i lag att regeringen vid valutapolitiska beslut inte får åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet. åläggs enligt förslaget en skyldighet att till regeringen anmäla om den föreslagna eller förda växelkurspolitiken sätter detta mål i fara. föreslogs också få en rätt att utan hinder av sekretesslagen offentliggöra en sådan anmälan. förslag: Utredningen föreslog att ansvarsfördelningen avseende internationella valutapolitiska överenskommelser borde förtydligas genom att det av riksbankslagen borde framgå att mellanstatliga avtal och avtal med mellanfolklig organisation om växelkurssystem skall ingås av regeringen.