prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Miljödomstolarna skall i stället tillämpa processuella regler. Det gäller då att fastställa i vilket skede av miljö- domstolsprocessen som ärendet befinner sig när det lämnas över. Regeringen delar utredningens bedömning att dessa frågor inte är svårare än att de bör kunna lösas inom ramen för de föreslagna reglerna. Även i övrigt bör miljödomstolen tillämpa processuella bestämmelser. I ett fall måste dock som utredningen har påpekat domstolen tillämpa gamla förfaranderegler. En förrättningsmans beslut enligt vattenlagen (1983:291) skall enligt 12 kap. 37 38 §§ den lagen överklagas till . Det finns i 13 kap. 56 64 §§ särskilda bestämmelser om förfarandet i vattendomstolarnas förrättningsmål. Vissa av bestämmelserna saknar motsvarighet i . Det är nödvändigt att bestämmelserna fortsätter att tillämpas när vattendomstolarnas förrätt- ningsmål har överlämnats till miljödomstolen. Även bör tillämpa de nya förfarandereglerna. När nya processuella bestämmelser införs föreskrivs det normalt att äldre bestämmelser skall tillämpas beträffande överklagande och krav på prövningstillstånd när dom eller beslut har meddelats före bestämmelsernas ikraftträdande. Detta bör gälla även i . Motsatsvis gäller de nya bestämmelserna när domar och beslut meddelas efter ikraftträdandet. Det saknar då betydelse om målet eller ärendet har inletts före eller efter ikraftträdandet. Som Lagrådet har påpekat finns det skäl att låta det sist sagda komma till uttryck i övergångsbestämmelserna (se 23 § andra stycket promulgationslagen). Regeringen finner dock att undantag måste göras från dessa regler. Även efter balkens ikraftträdande skall en länsrätts avgörande överklagas till kammarrätten och en kammarrätts avgörande till Regeringsrätten. Ett avgörande av en allmän domstol, inbegripet fastighetsdomstolen, bör däremot kunna överklagas till . Förrättningsmännens beslut enligt 12 kap. vattenlagen bör överklagas till miljödomstolen. Regeringen anser i likhet med att det för tydlighets skull bör införas övergångsbestämmelser om det som har sagts. Regeringen övergår härefter till frågan om gammal eller ny materiell rätt skall tillämpas i de mål och ärenden som pågår när träder i kraft. Skälet till att låta prövningsinstanserna tillämpa miljö- balken skulle vara att man vill att dessa regler skall få ett snabbt genomslag. Detta argument väger givetvis tungt. Det finns emellertid ett antal anledningar att fortsätta tillämpa äldre materiell rätt i pågående mål och ärenden. De prövningsorgan som endast skall avsluta pågående mål och ärenden och som saknar någon funktion enligt tvingas då inte sätta sig in i ett nytt regelsystem. Det skulle vidare kunna uppkomma väsentliga fördyringar och andra komplikationer om ny materiell rätt skall tillämpas. Ett mål eller ärende som är klart för avgörande, kanske sedan huvudförhandling har hållits, skulle kunna behöva kompletteras med ytterligare utredning. Inblandade parter har kanske lagt upp talan och även i övrigt agerat på grundval av överväganden om gällande rätt. Ett system som innebär tillämpning av äldre förfaranderegler men nya materiella regler skulle dessutom kunna skapa svårlösta frågor om var gränsen går mellan dessa regelgrupper. Allt detta sammantaget leder enligt regeringens bedömning till att även äldre materiell rätt bör tillämpas i mål och ärenden som pågår när träder i kraft. Regeln att äldre materiell rätt skall tillämpas i de mål och ärenden som har inletts före balkens ikraftträdande innebär att den äldre rätten även skall tillämpas av överprövningsorgan sedan ett sådant mål eller ärende efter balkens ikraftträdande har överklagats. Bestämmelserna i om miljökvalitetsnormer är dock sådana att de bör få genomslag i pågående mål och ärenden. Det kan exempelvis inte komma i fråga att tillåta nya verksamheter som medverkar till att en sådan norm överträds. Den nya verksamhetens tillstånd skulle lämnas på bekostnad av andra verksamhetsutövare, eftersom dessa skulle tvingas till hårdare åtgärder för att skall . Tillstånds giltighet och omprövning Regeringens förslag: förutsättningar för omprövning, liksom återkallelse, skall även gälla tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt. Den produktionsmängd eller omfattning i övrigt av verksamheten som har angetts i ett tillstånd enligt miljöskyddslagen skall dock kunna omprövas endast om verksamheten medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Bestämmelsen om att omprövning får ske efter det att tillståndet har vunnit laga kraft skall inte gälla om för omprövning har bestämts i en dom eller ett beslut som har meddelats enligt äldre rätt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har lämnat utredningens förslag i denna del utan erinran eller, som t.ex. , uttryckligen tillstyrkt övergångsregleringen. anför, med hänvisning till bl.a. konkurrensskäl, att omprövningsreglerna måste vara desamma för såväl verksamheter med tillstånd meddelade före ikraftträdande som verksamheter med tillstånd enligt . anser vidare att det måste vara möjligt att ompröva samtliga tillstånd trots att annan tid bestämts i beslut som meddelats enligt tidigare lagstiftning. Ett antal remissinstanser har dock framfört synpunkter på utredningens förslag till regler om omprövning av tillstånd som meddelats enligt äldre lag. anser att det för omprövning av äldre vattenföretag bör övervägas om inte bestämmelserna i 15 kap. 10 § vattenlagen skall behållas som en övergångsbestämmelse med hänsyn till att förändringar av vattenföretag oftast kräver mycket omfattande arbeten som påverkar förutsättningarna för verksamhetens bedrivande. Synpunkter av liknande innebörd, i vissa fall inte enbart avseende vattenrättsliga tillstånd, har framförts också av andra remissinstanser, bl.a. , , , , , och . Försvarsmakten har framhållit att det är av vitalt intresse för anpassning till det nya regelsystemet att kunna bedöma innebörden av miljökvalitetsnormer som kan komma ifråga för dess verksamhet. Enligt Försvarsmakten föreligger inte någon sådan möjlighet med den föreslagna lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag: Regler om tillstånds giltighet, omprövning m.m. meddelas i 24 kap. . Omprövningsreglerna är av stort intresse vid utformningen av övergångsbestämmelser. Som har påpekat finns det två huvudfrågor knutna till omprövning av tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser. Den ena är om de nya förutsättningarna för omprövning även skall gälla för de äldre tillstånden. Den frågan behandlas i detta avsnitt. Den andra huvudfrågan är om samtliga regler i balken skall kunna ligga till grund för bedömningen, när det väl har fastställts att omprövning får ske. Exempelvis fordras att ställning tas till om regel om att tillstånd får tidsbegränsas (16 kap. 2 § första stycket) skall kunna användas vid omprövning av icke-tidsbegränsade tillstånd. Detta behandlas i de avsnitt där respektive bestämmelse behandlas (se t.ex. vad som sägs under rubriken om prövningen i förevarande avsnitt). Miljöbalksförslaget innehåller, framför allt i fråga om vattenverksamhet, några nya omprövningsförutsättningar. Enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 får ett tillstånd eller villkoren för detta omprövas när har gått från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Omprövning får ske med kortare mellanrum om detta följer av medlemskap i . Bestämmelsen avses även gälla för vattenverksamhet. bestämmer i domen för omprövning av villkoren på mellan tio och (15 kap. 3 § vattenlagen). Regeringen anser att för omprövning av villkor som redan har bestämts av en vattendomstol skall respekteras. Någon omprövning av villkor enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 skall alltså inte kunna ske om har bestämts i tillståndsdomen. Om däremot en föreskrift meddelas om att omprövning skall ske med kortare mellanrum på grund av att en regel i EG-rätten kräver detta, skall gälla i stället för vad som har angetts i tillståndet. Detta bör anges i föreskrifternas övergångsbestämmelser. När den i tillståndsdomen angivna tiden har gått ut bör däremot de nya tiderna tillämpas. Det bör i sammanhanget påpekas att regel inte innebär att omprövning alltid skall ske . Många vattenverksamheter kommer liksom tidigare att omprövas med betydligt längre mellanrum. En annan nyhet i är att omprövning skall kunna ske om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer skulle starkt begränsas om inte åtgärder kunde sättas in mot samtliga verksamheter som bidrar till att överträds. En ojämn konkurrenssituation skulle dessutom uppstå om vissa verksamheter kunde underlåta att minska sina utsläpp. Av detta följer att även tillstånd meddelade före ikraftträdande bör kunna omprövas om de tillståndsgivna verksamheterna med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Även i övrigt bör enligt regeringens mening omprövningsförutsättningar kunna tillämpas på befintliga tillstånd. Tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser skall enligt 5 § balkens promulgationslag gälla som om de var meddelade enligt . Regeringen finner därför att det inte behövs någon särskild övergångsbestämmelse för att balkens regler om omprövning skall bli tillämpliga. Ytterligare en nyhet i omprövningsregler är att omprövning får ske av tillståndet som sådant. Enligt nuvarande lydelse av omprövningsreglerna i miljöskyddslagen och vattenlagen är det endast tillståndets villkor som kan omprövas. Det föreligger därför ett behov av att ta ställning till om omprövning enligt bestämmelser skall få ske av tillståndet som sådant när detta har meddelats enligt de gamla bestämmelserna. När tillstånd lämnas enligt miljöskyddslagen bör omfattningen av verksamheten preciseras i själva tillståndsmeningen. Enligt Koncessionsnämndens praxis får denna precisering inte ske som ett villkor. anges en produktionsmängd eller också kan kapacitet, drifttid eller ytstorlek anges. Exempelvis bör för avfallsanläggningar den mängd avfall som får deponeras eller tas emot vid anläggningen anges. Ett annat alternativ när det gäller avfallsanläggningar är att ange den yta som får disponeras (Bjällås/, 2 uppl. 1996, s. 105 f, se också beslut B 64/93). Om ändringen skall gälla även tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen kan fortsättningsvis den i tillståndsmeningen angivna produktionsmängden etc. omprövas. Beträffande tillstånd enligt vattenlagen är det, som har framhållit, svårare att bedöma vad ändringen innebär. När tillstånd ges till att utföra en vattenanläggning beskrivs denna normalt i själva tillståndet. Trots detta kan enligt 15 kap. 3 § vattenlagen "villkoren" omprövas för att förbättra anläggningens säkerhet. Vid en sådan omprövning beslutas ofta att anläggningen skall ändras. Det kan även i övrigt diskuteras vad som utgör själva tillståndet till en vattenverksamhet och vad som är villkor för denna. Regeringen delar utredningens mening att det i första hand är vid tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen som skäl kan åberopas mot att låta de nya reglerna gälla även gamla tillstånd. Att ändra en tillåten produktionsmängd är en ingripande åtgärd som bör kräva tungt vägande skäl (jfr avsnitt 4.37.3). Flera remissinstanser, däribland , har ansett att det i omprövningsfall finns behov av en övergångsbestämmelse med samma innehåll som 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen. Den regeln innebär att det vid omprövning av villkoren för vattenföretag enligt 3 § eller 4 § i samma kapitel, dvs. omprövning till förmån för allmänna intressen, inte får föreskrivas sådana villkor som medför att ändamålet med företaget inte kan tillgodoses eller att förutsättningarna för företaget rubbas avsevärt. Villkoren får inte heller medföra att tillståndshavaren m.fl. drabbas av kostnader som står i missförhållande till de fördelar från allmän synpunkt som kan vinnas. Regeringen har i enlighet med Lagrådets förslag i 24 kap. 5 § fjärde stycket lagt till en bestämmelse att tillståndsmyndigheten vid omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kna bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Därför finns det inte något behov av en övergångsregel som motsvarar vattenlagens nyssnämnda omprövningsregel. har påpekats att enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 får tillstånd omprövas om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. För att skall kunna kan det vara nödvändigt att verksamheter som i övrigt uppfyller miljö- balkens krav minskar sin miljöpåverkan. Om ytterligare krav inte kan ställas genom reglerna om bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §) och övriga hänsynsregler återstår bara att produktionen måste minskas. Eftersom samtliga verksamheter skall bidra till att miljökvalitetsnormerna bör omprövning av den tillåtna produktionsmängden kunna ske i de tillstånd som har meddelats före balkens ikraftträdande. Vid omprövning enligt övriga omprövningsgrunder i 24 kap. 5 § bör enligt regeringens mening däremot inte ändring kunna ske av en produktionsmängd eller annan begränsning av verksamheten som har angetts i ett tillstånd meddelat enligt miljöskyddslagen. Eftersom huvudregeln är att samtliga omprövningsregler gäller även för äldre tillstånd kräver detta en särskild övergångsbestämmelse. Några särskilda övergångsbestämmelser om omprövning behövs för vattenföretag som har tillstånd enligt vattenlagen (1918:523). Bestämmelserna redovisas närmare i författningskommentaren. I 24 kap. finns vidare bestämmelser om återkallande av tillstånd. Enligt regeringens mening bör dessa regler gälla för tillstånd som har meddelats före balkens ikraftträdande. Någon övergångsbestämmelse behövs inte om detta. Rättegångskostnader och liknande kostnader Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till regler om rättegångskostnader och liknande kostnader. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag i denna del har inte föranlett några särskilda remissynpunkter. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om rättegångskostnader och liknande kostnader finns intagna i 25 kap. . Reglerna motsvarar i allt väsentligt gällande rätt och innebär i huvudsak att ersättning kan betalas i mål om vattenverksamhet men inte i mål om miljöfarlig verksamhet. Regeringen finner i likhet med att det här inte behövs några övergångsbestämmelser. Regeringens förslag: Förelägganden och förbud som tillsynsmyndigheter har meddelat före ikraftträdande och som fortfarande gäller vid ikraftträdandet skall gälla också efter denna tidpunkt. Särskild handräckning enligt skall få meddelas för en gärning som har begåtts före balkens ikraftträdande, om gärningen var straffbar när den begicks. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () erinrar om att myndigheten har tillsyn över vattenverksamhet och vattenanläggningar i stor omfattning men att detta inte angavs i kommentaren till tillsynskapitlet i huvudbetänkandet. förutsätter att det av de förordningar där tillsynen kommer att fördelas kommer att framgå tillsynsansvar och att behövliga övergångsbestämmelser införs så att tillsynen kan fortgå utan avbrott. konstaterar att bestämmelsen endast avser beslut inom ramen för tillsynsverksamheten. Förelägganden och förbud som inte är av tillsynkaraktär, bl.a. beslut enligt nuvarande 20 § naturvårdslagen, bör i stället i likhet med tillstånd anses beslutade enligt motsvarande bestämmelse i och lämpligen behandlas i anslutning till 5 § i övergångsbestämmelserna. Skälen för regeringens förslag: I 26 kap. smälts samman de bestämmelser om tillsyn som finns i de lagar som skall ingå i balken. De föreslagna bestämmelserna har inte alltid någon motsvarighet i de enskilda lagarna. I kommer dock bestämmelserna att vara generella. På detta sätt åstadkoms en skärpning av lagstiftningen. Trots denna skärpning saknas det anledning att införa några övergångsbestämmelser. I lagtexten har vissa myndigheter angetts, i övrigt används ordet tillsynsmyndighet. Vidare har principiella uttalanden gjorts om tillsynens fördelning mellan olika myndigheter. Tanken är att tillsynsansvaret närmare skall regleras i förordningar innan balken träder i kraft. En omorganisation av tillsynen kommer då i viss utsträckning att ske. I den mån detta ställer krav på övergångsbestämmelser får sådana tas in i förordningarna. Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan avbrott i samband med balkens ikraftträdande. Förelägganden och förbud som tillsynsmyndigheter har meddelat före ikraftträdandet och som gäller då bör därför kunna tillämpas också efter ikraftträdandet. Detta kräver en övergångsbestämmelse. Som framgår av avsnitt 4.37.4 gäller bestämmelser om tillstånd även tillstånd meddelade före balkens ikraftträdande. Av detta följer att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att tillståndet med dess villkor skall efterlevas. Tillståndsbeslutets rättskraft hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter. Ett tillståndsbesluts rättskraft omfattar bara frågor som har prövats i tillståndet. Av detta följer att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § får meddela förelägganden och förbud för att sådana bestämmelser i balken skall efterlevas som behandlar frågor som inte har prövats i tillståndet. Detta förhållande får särskild betydelse när en miljöbalk införs, eftersom denna i många fall innebär att krav ställs som saknar motsvarighet i gällande rätt och alltså i redan meddelade tillstånd. Det är enligt utredningens mening lämpligt att tillämpa bestämmelser om särskild handräckning även på gärningar som har begåtts före balkens ikraftträdande. Regeringen delar denna bedömning. För att särskild handräckning skall kunna meddelas skall alltså en gärning ha begåtts som avses i 29 kap. 1 - 4, 8, 9 eller 10 § . En förutsättning bör vara att gärningen var straffbar även när den begicks. Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till regler om avgifter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: innehåller i 27 kap. bestämmelser om avgifter. Reglerna innehåller huvudsakligen bemyndiganden. Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser till avgiftsbestämmelser. Bestämmelsen i 4 § lagen om införande av innebär att avgiftstaxor som beslutats av exempelvis kommuner kommer att fortsätta gälla efter att balken har trätt i kraft. Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till regler om tillträde. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I 28 kap. finns bestämmelser om tvångsvis tillträde till annans egendom för att där kunna utföra undersökningar och andra åtgärder. Bestämmelserna är sådana att de genast kan börja tillämpas helt och hållet. Några övergångsbestämmelser behövs därför inte. Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till regler om straff och förverkande. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Riksåklagaren har förklarat att det inte finns något att invända mot utredningens ställningstagande beträffande den straffrättsliga regleringen i 5 § promulgationslag. Skälen för regeringens förslag: I fråga om straffrättsliga bestämmelser brukar det i allmänhet inte uppstå några övergångsproblem. Straffbestämmelser får enligt 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen inte ges retroaktiv verkan. I 5 § lagen om införande av (BrP) upprepas detta och dessutom finns där föreskrifter om förhållandet mellan gammal och ny strafflag. Föreskrifterna är tillämpliga också vid framtida ändringar av strafflagstiftningen på område och inom specialstraffrätten. Huvudregeln i 5 § andra stycket BrP är att straff skall bestämmas efter den lag som gällde när gärningen begicks. Avgörande tidpunkt är när den handlande avslutade den verksamhet som kan sägas innefatta brottets utförande. Att en från själva handlingen till tiden skild effekt inträder först efter lagändringens ikraftträdande är således utan betydelse. Kommer ett brott till stånd genom successivt handlande, får det i princip anses, att om någon del av handlandet infaller under den nya lagens tid, denna lag skall bli tillämplig på det hela (m.fl., Kommentar till , del III, 1994, s. 552 f). Om en annan lag gäller när dom meddelas, skall enligt 5 § andra stycket BrP den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Jämförelsen skall avse resultatet i det enskilda fallet av en tillämpning av gammal respektive ny lag. Gärningar som har begåtts före den tidpunkt då träder i kraft bör alltså som huvudregel bedömas enligt de straffbestämmelser som har gällt enligt någon av de lagar som upphävs i samband med balkens ikraftträdande. Detta framgår av 5 § BrP och regeringen finner därför att det inte behövs någon särskild övergångsbestämmelse till . Miljöbalkspropositionens förslag till straffbestämmelser innebär bl.a. att straffskalorna har ändrats så att det finns möjlighet att döma till strängare straff . Huvudregeln skall därför oftast tillämpas, dvs. om en gärning som har begåtts före ikraftträdande men kommer under bedömning efter denna tidpunkt skall i allmänhet ansvarsreglerna i den äldre lagen tillämpas. Vidare har föreslagits att vissa bestämmelser i förs över oförändrade till . Några övergångsbestämmelser i anledning av det behövs inte heller. Även i fråga om förverkande gäller att de tidigare bestämmelserna skall tillämpas beträffande gärningar som har begåtts före ikraftträdandet. Det finns inte någon möjlighet att tillämpa strängare förverkandebestämmelser retroaktivt, eftersom de är kopplade till balkens straffbestämmelser. Det finns knappast någon situation där förverkande kunde ske enligt äldre bestämmelser men inte enligt de nya. Regeringen konstaterar därför i likhet med att det inte finns något behov av övergångsbestämmelser till balkens bestämmelser om förverkande. Regeringens förslag: Miljösanktionsavgift skall inte tas ut för överträdelser som har skett före ikraftträdande. Mål och ärenden om miljöskyddsavgift i vilka ansökan till har skett före balkens ikraftträdande skall slutföras. Några nya ansökningar om miljöskyddsavgift skall inte få göras efter ikraftträdandet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsrätten i ifrågasätter utredningens motiv till förslaget att miljöskyddsavgift inte skall kunna tas ut för överträdelser som skett före ikraftträdande när ansökan inte skett hos . Skälen för regeringens förslag: I ersätts miljöskyddslagens system med miljöskyddsavgifter av miljösanktionsavgifter. Syftet är att åstadkomma ett mer effektivt system. Några väsentliga ändringar som föreslås är att avgiften skall beslutas direkt av tillsynsmyndigheten, att avgiften skall utgå enligt tariffer som fastställs av regeringen samt att överträdelsen inte behöver ha medfört ekonomisk fördel för verksamhetsutövaren. Den i föregående avsnitt nämnda grundlagsregeln i 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen är tillämplig på straff och annan brottspåföljd samt förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. I regelns förarbeten sades att det måste anses som ett klart kringgående av förbudet mot retroaktiv strafflag, om man skulle ge retroaktiv verkan åt administrativa sanktioner av uppenbart straffliknande karaktär (prop. 1975/76:209 s. 125). Enligt regeringens mening bör detta uttalande också vara tillämpligt på miljösanktionsavgifter. Regeringen anser således att det inte bör komma i fråga att ta ut miljösanktionsavgifter för överträdelser begångna före ikraftträdande.