prop · GL03151 · 1998-01-01 00:00:00 — Det finns emellertid skäl att överlåta denna åtgärd till . Det kan också ifrågasättas om bytesrätten av kostnadsskäl bör begrän- sas på något sätt, t.ex. så att byte får ske . En sådan begränsning skulle emellertid i ett känsligt marknadsläge kunna få mycket negativa konsekvenser för den enskilde. I stället bör det övervägas om den som vill byta fond själv skall betala de kostnader som är förknippade med bytet. En sådan ordning kan dock hämma konkurren- sen mellan förvaltarna och tynga det datatekniska systemet. Av avsnittet om myndighetens kostnader framgår att det generellt finns skäl att ytter- ligare överväga reglerna för kostnadsuttaget. Det finns bl.a. skäl att un- dersöka möjligheterna till en större flexibilitet i uttaget (jfr avsnitt 23.3). Även frågan om avgift vid byte bör undersökas närmre för att senare regleras i regeringsförordning. 20.4 Förvaltningen för dem som inte gör ett aktivt val Regeringens förslag: En ny sjunde fondstyrelse inom AP-fonden skall inrättas för förvaltningen av medlen för dem som inte gör något val av fond. Medlen skall förvaltas i en särskild fond inom AP-fon- den, benämnd Premiesparfonden. Förvaltningen skall ha en inriktning på trygghet. Utredningens förslag: Regeringens förslag överensstämmer med ut- redningens alternativt redovisade förvaltningsmodell. I övrigt föreslår utredningen att ett statligt fondbolag inrättas för förvaltningen av medlen för dem som inte gör ett aktivt val av fond. Remissinstanserna: , Statens löne- och pen- sionsverk (SPV) och instämmer med utredningens förslag om att det bör inrättas ett statligt fondbolag för förvaltningen av ickeväljarnas medel. SPV finner det vara synnerligen angeläget att de som inte gör ett aktivt val får tydlig information om vilken placerings- inriktning som gäller för förvaltningen av deras medel och vad den inne- bär i riskhänseende för avkastningen . Kammar- kollegiet föreslår att kollegiet anförtros förvaltningen av ickeväljarnas medel eftersom det har en väl fungerande organisation och ett ändamåls- enligt system för kapitalförvaltning av aktuellt slag. , , , , , Aktiefrämjandet och Aktiespararna är av skilda anledningar negativt inställda till bildandet av ett statligt fondbolag. De pekar bl.a. på risken för extra kostnader och snedvriden konkurrens på fondmarknaden samt att det skapas en monopolsituation för staten. Dessa remissinstanser förespråkar i stället att skall upphandla kapitalförvaltningstjänsten på marknaden. I det sammanhanget poängterar vissa remissinstanser att placeringsinriktningen inte torde behöva vara så försiktig som den av utredningen föreslagna. I syfte att undvika alltför stora skillnader i behållningen för dem som gör respektive inte gör ett aktivt val av fond föreslår att riktlinjerna för förvaltningen av de sistnämndas medel bör innebära långsiktigt hög avkastning med god riskspridning. (), Sjätte fondstyrelsen för Allmänna pensionsfonden,, i (LO) och () föreslår att förvaltningen sker inom AP-fonden. Sjätte fondstyrelsen föreslår att förvaltningen samordnas med den styrelsens övriga förvaltning medan PRO föreslår att det inrättas en ny fondstyrelse. LO framhåller att AP-fonden som förvaltare skapar förutsättningar för att kapitalet används för utveckling och tillväxt av svenskt näringsliv, att kapitalplaceringar utomlands kan begränsas och att det kan ställas krav på långsiktighet i förvaltningen. LO menar vidare att nuvarande inflytande för arbetsmarknadens parter bör behållas om AP-fonden skall förvalta premiepensionsmedel, men att dess reglemente måste ändras för att möjliggöra en större andel reala placeringar. RFV pekar på att hos AP-fonden finns den kompetens och erfarenhet som krävs för att förvalta ickeväljarnas medel till så hög avkastning som möjligt i förhållande till en acceptabel risk. RFV fram- håller att det är oacceptabelt med regler som medför att de som inte gör ett aktivt val systematiskt får lägre pension än de övriga och att tidspers- pektivet för placeringarna inom den aktuella AP-fonden därför totalt sett inte bör skilja sig från det som gäller för dem som gör ett aktivt place- ringsval. RFV föreslår att kapitalet förvaltas av ett antal AP-fonder med samma riskprofil för aktier som hos fjärde sjätte och samma för räntebärande andelar som hos första tredje AP- fondstyrelserna. RFV pekar också på att AP-fondsalternativet borde innebära att avgifterna blir låga. Sjätte fondstyrelsen föreslår att AP- fonden får driva ett statligt fondbolag. förordar en existerande statlig struktur, t.ex. AP-fonden, som möjlig och, i förhållande till alternativet med ett statligt fondbolag, likvärdig förvaltare för dem som inte gör ett aktivt val av fond. , Hovrätten över och , Kon- kurrensverket, Statskontoret, (), Aktiespararna och är negativt inställda till AP-fondsalternativet för dem som inte gör ett aktivt val. Till stöd för den inställningen åberopas bl. a. att det skulle innebära en icke önskvärd maktkoncentration, risk för korsvisa subventioner och sämre värdetillväxt än om förvaltningstjänsten upphandlades på marknaden. Skälen för regeringens förslag: Premiepensionssystemet skall som nämnts vara uppbyggt som ett fondförsäkringssystem. Detta innebär att den enskildes tillgodohavande i premiepensionssystemet före pensione- ringen skall vara uttryckt i fondandelar. Detsamma gäller enligt huvud- regeln också premiepensionen. Vidare skall de enskilda när som helst kunna byta fond. För att handel skall kunna ske med andelarna i en fond måste fondbolaget fortlöpande marknadsvärdera tillgångarna i fonden och beräkna fondandelsvärdet. Inom premiepensionssystemet blir det aktuellt att köpa eller sälja fondandelar så snart någon åtgärd skall vidtas som påverkar den enskildes tillgodohavande på premiepensionskontot. Som exempel kan nämnas val och byte av fond samt utbetalning av premiepension. Enligt regeringens mening bör förvaltningen för de s.k. ickeväljarna ske i ett fristående organ. Ett antal remissinstanser m.fl. har fört fram AP-fonden som en lämplig förvaltare. AP-fonden är till sin rättsliga ka- raktär en särskild statlig institution vars organisation och verksamhet är exklusivt reglerad i lag. Denna är utformad så att fonden intar en fri och självständig ställning i förhållande till regeringen. Fondens tillgångar är dessutom avsatta till sådan särskild förvaltning så som det anges i 9 kap. 8 § regeringsformen. AP-fonden måste därför anses uppfylla de krav på oberoende som bör ställas på det organ som skall förvalta ickeväljarnas medel. En förvaltning inom ramen för AP-fonden förordas också mot bak- grund av att ett annat alternativ erbjuds för statlig förvaltning av premie- reservmedel (se avsnitt 20.2). Sistnämnda alternativ med fondförvaltning i ett statligt fondbolag är dock endast tillgängligt för dem som aktivt väljer en sådan placering. Flera skäl talar för att den medelsförvaltning som inom ramen för pre- miepensionssystemet skall ske i AP-fonden bör skötas av en ny fond- styrelse och äga rum i en ny fond inom AP-fonden avskild från fonden i övrigt. Huvudskälet är att förvaltningen skall ske för ett annat syfte än de befintliga fondstyrelsernas förvaltning. Som nämnts tidigare innebär det förhållandet att premiepensionssystemet skall vara uppbyggt som ett fondförsäkringssystem att de enskildas tillgodohavande i premiepen- sionssystemet skall vara uttryckt i fondandelar. Det medför i sin tur att förvaltningen av premiepensionsmedel måste vara organiserad på ett an- nat sätt än förvaltningen av övriga pensionsmedel i AP-fonden. Regeringen delar utredningens bedömning i redovisningen av AP- fondsalternativet att det bör inrättas en ny fondstyrelse inom AP-fonden för denna förvaltning inom premiepensionssystemet. Den nya fondstyrelsen, en sjunde fondstyrelse inom AP-fonden, skall i likhet med övriga AP-fondsstyrelser vara en egen myndighet. För att förvaltningen inom AP-fonden skall vara jämförbar och lik- värdig med de andra premiereservalternativen bör det så långt som möj- ligt gälla samma regler för de olika alternativen. Det nu sagda leder fram till att det bör tillskapas ett syntetiskt fond- bolag och en syntetisk värdepappersfond inom AP-fonden. Sjunde fondstyrelsen bildar fondbolaget , och de medel som styrelsen förvaltar utgör värdepappersfonden . De medel som sjunde fondstyrelsen skall förvalta skall för att tydliggöra separationen från övriga medel inom AP-fonden betecknas som en särskild fond inom AP-fonden. Denna fond kan som utredningen föreslagit benämnas Premiesparfonden . För att uppnå likvärdiga regler för förvaltningen av premiereservmedel bör reglerna i lagen om värdepappersfonder göras tillämpliga för sjunde fondstyrelsen och dess verksamhet. Fondstyrelsen bör också stå under tillsyn av . Detta innebär bl.a. att fondstyrelsen är skyldig att upprätta fondbestämmelser som skall godkännas av inspek- tionen, att fondstyrelsen skall upprätta de informationshandlingar som ett fondbolag skall upprätta, nämligen informationsbroschyr, årsberät- telse och halvårsredogörelse. Dessutom skall placeringsbestämmelserna i lagen om värdepappersfonder gälla. Sjunde fondstyrelsen skall också uppfylla de särskilda krav som skall ställas på fondbolagen i premiepensionssystemet (jfr avsnitt 20.2 och 8 kap. 3 § i den föreslagna lagen). Av praktiska skäl kan eller behöver vissa av bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder inte tillämpas på sjunde fondstyrelsen. Det gäller t.ex. bestämmelserna om tillstånd till fondverksamhet och om förvaringsinstitut. Vidare bör regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bemyndigas att medge undantag från lagens bestäm- melser för sådana fall där det visar sig att bestämmelserna inte kan till- lämpas på ett ändamålsenligt sätt. På samma sätt som i vanlig fondverksamhet bör samtliga kostnader för förvaltningen i Premiesparfonden tas ur de förvaltade medlen. Lagstiftningen om värdepappersfonder bygger på att fonden är en särskild förmögenhetsmassa som skall hållas avskild från fondbolagets förmögenhet, vilket innebär att fondförmögenheten minskar när fondbolaget tar ut kostnadsersättning. Detta förhållande får rent praktiskt åstadkommas med hjälp av särredovisning av premiepensionskapitalet i sjunde fondstyrelsens verksamhet. En belastning motsvarande det avkastningskrav som ställs på det stat- liga fondbolaget enligt vad som sagts (avsnitt 20.2) bör av neut- ralitetsskäl uppkomma hos den sjunde . Regleringen av denna fråga kräver emellertid ytterligare överväganden. Vid sidan av lagen om värdepappersfonder bör vissa av de gemen- samma bestämmelserna i lagen (1983:1092) med reglemente för All- männa pensionsfonden gälla även för sjunde fondstyrelsen. Dessutom krävs vissa särregler för den nya fondstyrelsen i syfte att nå större likhet med övrig förvaltning inom premiepensionssystemet. Följande ordning bör gälla. Bestämmelserna i om styrelsearbete, delegation m.m. samt redovisning och revision bör även gälla för den nya styrelsen. Även ansvaret för uppföljning och utvärdering av verksamheten bör ut- formas på samma sätt som för övriga fondstyrelser. Regeringen bör så- ledes fastställa fondstyrelsens balansräkning, utvärdera medelsförvalt- ningen samt överlämna årsredovisningen och utvärderingen till riks- dagen. Sjunde fondstyrelsen skall, som framgått, dessutom stå under tillsyn av på samma sätt som skall gälla för det statliga fondbolaget. Regeringen skall i sin utvärdering undersöka om fondstyrelsen uppfyller de riktlinjer som ställts upp för verksamheten och om verksamheten bedrivs effektivt. tillsyn skall således endast avse förhållanden som rör reglerna i lagen om värdepappersfonder. Flera remissinstanser har kritiserat utredningens förslag till placeringsriktlinjer för kapitalförvaltningen för de s.k. ickeväljarna. Dessa instanser har ansett att riktlinjerna är alltför restriktiva och kan leda till för stora skillnader i avkastning i förhållande till övrig fondförvaltning i premiepensionssystemet. För dem som gör ett aktivt val av förvaltare kan formerna för kapital- placeringarna och avkastningen variera starkt. Förvaltningen i den nya sjunde kommer däremot att vara enhetlig för alla pen- sionssparare med pensionskapital i fonden. Vid val av placeringar måste bl.a. beaktas att den som har sitt sparande i Premiesparfonden när som helst kan välja att byta till en annan fond. Det finns dock också anledning att ta hänsyn till att många sannolikt kommer att ha kvar sitt sparande i Premiesparfonden . Sjunde fondstyrelsens placeringar bör därför omfatta såväl ränte- bärande placeringar som svenska och utländska aktier med god risk- spridning; att även utländska aktier ingår är viktigt bl.a. från risksprid- ningssynpunkt. Beträffande placeringsinriktningen för förvaltningen av ickeväljarnas medel pekade utredningen på att fördelningen exempelvis skulle kunna vara räntebärande placeringar, svenska aktier och utländska aktier. Regeringen kan konstatera att en sådan för- delning ger uttryck för en trygg placeringspolitik. Placeringarna får dock självfallet justeras i takt med utvecklingen på värdepappersmarknaderna. Den exakta utformningen av Premiesparfonden bör inte låsas fast i lagstiftningen utan bör i stället anges i fondbestämmelserna på samma sätt som gäller för vanliga värdepappersfonder. På så sätt kan placeringarna anpassas efter utvecklingen. Fondbestämmelserna bör dock styras av en målsättning för kapitalförvaltningen. Frågor om minsta andel räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk bör således bestämmas i de särskilda placeringsbestäm- melserna och inte i lag. Detsamma gäller eventuella begränsningar av stora exponeringar mot en enskild emittent eller en grupp av emittenter med inbördes anknytning som går längre än kraven i lagen om värde- pappersfonder. Den grundläggande målsättningen för förvaltningen bör anges i AP- fondsreglementet. Förvaltningen skall enligt denna målsättning ha en klar inriktning på trygghet med en totalt sett låg risknivå i placeringarna. Medlen skall således fördelas mellan olika inhemska och utländska marknader, mellan olika tillgångsslag samt inom tillgångsslag så att god riskspridning uppnås. Det bör dock understrykas att precis som för de övriga fonderna inom premiepensionssystemet står de enskilda den fi- nansiella risken för förvaltningen och det är marknadsutvecklingen och skickligheten i förvaltningen som blir avgörande för värdeutvecklingen i fonden. Det förhållandet att förvaltningen sköts inom AP-fonden innebär inte någon garanti för fondandelarnas värde. I riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem anges att en statlig förvaltare av ickeväljarnas medel inte får äga aktier på annat sätt än som delägare i aktiefonder. På så sätt skulle förvaltaren få tillgång till aktiemarknaden utan direkt ägarinflytande. I det förslag som föreligger placeras ickeväljarnas medel i Premie- sparfonden som har utformats som en syntetisk värdepappersfond. Det löser dock inte frågan om ägarinflytande. För att uppnå samma effekt i fråga om inflytande som åsyftades i riktlinjepropositionen krävs särskilda lagregler i reglementet för AP-fonden. Den ena punkten gäller begränsningar i ägandet i ett enskilt företag. I det avseendet bör samma regler tillämpas som gäller för värdepappers- fonder. För dessa liksom för banker och de flesta övriga finansiella företag gäller en begränsning av ägandet till av rösterna i ett enskilt bolag. Den regeln är föremål för översyn och prövas dessutom, såvitt gäller försäkringsbolag, i . Även om skäl förts fram för ett slopande av begränsningen för det s.k. institutionella ägandet hos de privata finansiella företagen finns det också fortsättningsvis skäl att tillämpa denna regel för den nya AP- fondstyrelsen. Regeln skall stå fast även om bestämmelserna senare ändras på motsvarande punkt för de finansiella företagen. I tidigare avsnitt har angetts att för det fall ett andelsägarinflytande in- förts skall detta utövas av de enskilda och att det inte behövs några lag- regler om detta. Enligt 1 § andra stycket lagen om värdepappersfonder skall ett fond- bolag handla uteslutande i andelsägarnas gemensamma intresse. Det som sägs i paragrafen bör gälla de enskilda spararna även i ett fondförsäk- ringssystem. Samma regel bör av tydlighetsskäl tas in i AP-fondsregle- mentet i fråga om Premiesparfonden. Det skall alltså inte vara möjligt för vare sig den nya fondstyrelsen, det statliga fondbolaget eller Pre- miepensionsmyndigheten att agera för att främja några allmänna intres- sen eller specifika statliga intressen, om agerandet inte är i pensionsspararnas bästa intresse. Dessutom bör det särskilt föreskrivas i AP-fondsreglementet att ett ägarinflytande med stöd av placeringsaktier endast får utövas när andra möjligheter att tillgodose pensionsspararnas intresse av en god och trygg avkastning eller att trygga placeringarnas säkerhet inte står till buds. Vid utövandet av en sådan rösträtt skall fondstyrelsen agera självstän- digt i förhållande till andra aktieägare med pensionsspararnas bästa som enda ledstjärna. 21 Uttag och beräkning av premiepension Regeringens förslag: Premiepension får tas ut fr.o.m. den månad då pensionsspararen fyller . Pensionsspararen skall ha rätt att få ut sin premiepension i form av en livränta med garanterade belopp. Pen- sionen skall vara hela livstiden, men pensionsuttaget får begränsas till att avse tre fjärdedelar, hälften eller en fjärdedel av pensionen. Pen- sionsspararen skall ha rätt att återkalla ett påbörjat uttag och att ändra den andel av pensionen som tas ut. Ett uttag får dock återkallas helt eller delvis högst en gång per sexmånadersperiod. Pensionsspararen skall betala kostnaderna för sådana åtgärder, liksom kostnaden för att på nytt påbörja utbetalning efter det att ett uttag har återkallats. Pen- sionen skall beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto. Premiepensionen skall beräknas lika för kvinnor och män. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utredningens förslag finns dock inte någon begränsning i rätten att åter- kalla uttag av premiepension. Remissinstanserna: Statskontoret avstyrker utredningens förslag om att skall tillhandahålla en traditionell livränteförsäkring med hänvisning till att det är oklart hur Premiepen- sionsmyndigheten skall finansiera ett eventuellt underskott och risken för tvister om överskott vid en extremt gynnsam utveckling. Statskontoret ifrågasätter också rätten att tjäna in ytterligare pensionsrätt efter uttag av pension. (), Statens löne- och pensionsverk (SPV), , , , Aktiefrämjandet, Aktiespararna, och ifrågasätter varför endast och inte också vanliga försäkringsbolag skall kunna tillhandahålla livränteförsäkringar. SPV, Skatteförvalt- ningen i i och i (LO) menar att grundalternativet för den försäkrade borde vara en livränteförsäkring. Syftet med en sådan ordning skulle vara att säkerställa den försäkrades pension. SPV anser också att möjligheten att välja partiellt uttag bör begränsas. påpekar också att det bör övervägas att minska kapitalrisken vid övergång från fondförsäkring till livränteförsäkring genom successiv överföring av medlen. () och Akademikers () finner det angeläget att det blir möjligt också att ta ut tidsbegränsad premiepension. Skälen för regeringens förslag: I enlighet med de av an- tagna riktlinjerna skall även premiepension kunna tas ut tidigast från (jfr avsnitt 18.1). Premiepensionen behöver emellertid inte tas ut med inkomstpensionen och någon tidpunkt när pensionen senast måste tas ut skall inte finnas (angående frågan om preskription av rätten till pension, se avsnitt 27.7). Eftersom det reformerade ålderspensionssystemet skall bygga på livsinkomstprincipen, dvs. att varje intjänad krona skall ha betydelse för den framtida pensionens storlek, skall uttag av premiepension inte påverka möjligheten att tjäna in ny pensionsrätt i premiepensionssystemet (se avsnitt 13.2). Enligt de av antagna riktlinjerna skall premiepensionen vara livsvarig eller begränsad till fem eller . Övervägande skäl talar emellertid för att premiepension skall vara enbart livsvarig. Det allmänna ålderspensionssystemets funktion är generellt sett att ge ett livsvarigt skydd. Det finns också en risk för att tidsbegränsad pension i första hand efterfrågas av sådana enskilda vars förväntade livslängd ligger under genomsnittet. Ett sådant moturval måste hanteras på det sättet att pensionsförmånerna för dem som väljer livsvarig pension beräknas mer försiktigt. De riktlinjer som godkänt innebär att avsättningarna till premiepensionssystemet skall registreras på individuella konton för en ålderspension som grundas på det sparande och den avkastning som finns på kontot och som beräknas enligt i huvudsak samma principer som för frivilliga pensionsförsäkringar. I enlighet med detta föreslås att pensionsförmånerna från premiepensionssystemet skall beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandet vid varje tid på pensionsspararens premiepensionskonto. Att beräkningarna skall ske enligt försäkringsmässiga principer följer av att skall bedriva sin verksamhet enligt sådana principer (se 7 kap. 2 § i den föreslagna lagen). Vidare föreslås, också i enlighet med riktlinjerna, att premiepensionen skall beräknas lika för kvinnor och män. Eftersom försäkringen för premiepension skall vara uppbyggd som en fondförsäkring gäller som grundalternativ att tillgodohavandet på pen- sionsspararens premiepensionskonto skall vara placerat i värdepappers- fonder även . Det månatliga pensionsbeloppet kom- mer då att vara uttryckt som värdet av ett visst antal fondandelar. När beviljar pension fastställs det (minsta) antal fondandelar som skall ligga till grund för varje månatligt pensions- belopp. De månatliga utbetalningarna kommer att variera i storlek med föränd- ringarna i fondandelarnas värde. Detta kan innebära en otrygghet för många försäkrade. Det bör därför på samma sätt som regelmässigt förekommer vid privat fondförsäkring införas en möjlighet för den en- skilde att gå över till traditionell livränteförsäkring. skall alltså tillhandahålla en traditionell livränteförsäkring som garanterar pensionsspararen livslång utbetalning av ett fast månadsbelopp. Vid övergången till livränteförsäkringen över- tar myndigheten den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto. Pensions- beloppet beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandets storlek vid övergången på samma sätt som vid betalning av en engångspremie till ett försäkringsbolag. Till detta kan, t.ex. vid en gynnsam utveckling av myndighetens kapitalförvaltning, komma återbäring. - Bortsett från att myndigheten i livräntealternativet garanterar storleken av pensionsbe- loppen skall det gälla samma regler om uttag av pension m.m. som när tillgodohavandet ligger kvar i värdepappersfonder. Detta alternativ bör tills vidare stå öppet bara för den som vill gå över helt till traditionell försäkring. Under förutsättning att en hantering kan ske enkelt och utan större merkostnader bör också mellanformer prövas där en del av tillgodohavandet används för traditionell försäkring, medan återstoden placeras i en fondförsäkring. Denna fråga bör dock vila i av- vaktan på att erfarenhet nås från den praktiska uppbyggnaden av syste- met. Av liknande skäl anser regeringen att en sådan successiv övergång till traditionell försäkring som föreslås av inte bör införas . Inte heller bör det vara möjligt för en försäkrad att få sina fondandelar inlösta och medlen överförda till den traditionella försäkringsrörelsen före den tidpunkt då han önskar ta ut sin pension. En sådan åtgärd skulle kunna syfta till att låsa in uppnådda värdestegringar i fondsparandet genom att fondandelarna löses in vid en från marknadssynpunkt lämplig tidpunkt. Önskemålet om stabil värdeutveckling kan emellertid tillgodoses lika bra genom att pensionsspararen vid den stra- tegiska tidpunkten flyttar sitt tillgodohavande till räntefonder eller andra fonder med låg risk.