prop · GL0345 · 1998-01-01 00:00:00 — Miljöskyddslagen (1969:387) är till sin räckvidd den mest omfattande miljörättsliga lagstiftningen. Ursprungligen utvecklades miljö- skyddslagens tillåtlighetsregler, eller kravregler, efter mönster i vatten- lagstiftningen. Därifrån överfördes också regler om ytvattenföroreningar. Av särskild betydelse var att miljöskyddslagen innehöll nya regler till skydd mot luftföroreningar. är lagen tillämplig även på verksamhet som kan förorsaka förorening av grundvatten. Miljöskyddslagen reglerar således vatten- och luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön förutsatt att störningen har anknytning till användningen av fast egendom. Lagen syftar främst till att förebygga störningar men även till att återställa skadade miljöer. Redan risken för olägenhet skall beaktas. En huvudtanke med miljöskyddslagen är att miljöstörande verksamhet i viss utsträckning måste tolereras, men för att få utöva s.k. miljöfarlig verksamhet gäller krav på val av bästa rimliga plats samt skyldighet att vidta försiktighetsmått och skyddsåtgärder m.m. Bland lagens kravregler finns även en regel enligt vilken mycket riskabel verksamhet praktiskt taget förbjuds. Tillämpningen av miljöskyddslagen bygger väsentligen på tillstånds- och anmälningsplikt samt tillsyn. Frågor om tillstånd prövas av en särskild myndighet som inrättades vid lagens tillkomst, . Nämndens beslut överklagas hos regeringen. Verksamheter av mindre omfattning och med lindrigare verkningar prövas av vars beslut kan överklagas hos . Omfattningen av förprövningsplikten regleras i miljöskyddsförordningen (1989:364). Tillsynen över miljöfarlig verksamhet utövas av , länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskydds- nämnderna. Miljöskyddslagen innehöll ursprungligen regler om skadestånd för skada orsakad av miljöfarlig verksamhet. Dessa regler bröts ut och fördes tillsammans med vissa grannelagsrättsliga regler ur 3 kap. jordabalken över till en särskild lag, miljöskadelagen (1986:225). Skadeståndsansvar enligt miljöskadelagen gäller i princip även om skadevållaren inte varit oaktsam s.k. strikt ansvar och lagen omfattar praktiskt taget samma slags verksamheter som omfattas av miljöskyddslagen, t.ex. olika former av vattenföroreningar, luft- föroreningar och markföroreningar. För vissa fall av skador som omfattas av miljöskadelagen finns det en särskild miljöskadeförsäkring. Försäkringen gäller om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadestånd är förlorad eller om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Regler om miljöskadeförsäkringen finns i miljöskyddslagen. Bidrag till försäkringen skall betalas av den som bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Föreskrifter om sådana bidrag finns i förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring. hänfördes många frågor som karaktäriseras som miljöfrågor till hälsovårdsområdet. Begreppet hälsovård har genom tillkomsten av hälsoskyddslagen (1982:1080) ersatts av det vidare begreppet hälsoskydd. Med hälsoskydd avses åtgärder för att hindra uppkomsten av sanitära olägenheter och för att undanröja sådana olägenheter. Sanitär olägenhet är enligt hälsoskyddslagen en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig. Lagen gäller i princip alla störningstyper varför tillämpningområdet, i dessa avseenden, är större än miljöskyddslagens. Hälsoskyddslagen är dock begränsad på det sättet att den syftar till att skydda människors hälsa men inte naturmiljön. Hälsoskyddslagen har ramlagskaraktär och får sitt konkreta innehåll till stor del genom föreskrifter som meddelas av regeringen, kommunen eller myndighet med stöd av bemyndiganden i lagen. Föreskrifter med stöd av lagen finns bl.a. i hälsoskyddsförordningen (1983:616). Bland de frågor som kan regleras med stöd av hälsoskyddslagen kan nämnas kontroll av radonhalt i t.ex. bostäder, avloppsvatten och avloppsledningar, värmepumpsanläggningar och badvattenkvalitet, såväl i badanläggningar som i strandbad. Vidare har regler om förbud mot tomgångskörning beslutats med stöd av hälsoskyddslagen. Med stöd av hälsoskyddslagstiftningen kan också förekomsten av bl.a. hästar, får, svin och ormar i fångenskap inom detaljplanelagda områden regleras. Undan för undan har det stått klart att somliga väsentliga miljöproblem inte orsakas av de mängdmässigt största utsläppen av förorenande ämnen, utan i stället av kemiska ämnen med mycket stor miljöfarlighet. Lagen (1985:426) om kemiska produkter syftar till att förebygga att skador på människor och i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Lagstiftningen är uppbyggd för att snabbt kunna användas mot kemiska ämnen och beredningar som visar sig vara farliga, varför lagen med nödvändighet i mycket har formen av ramlag. Lagen ställer krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter såsom att dessa skall vidta behövliga försiktighetsmått och att sådana kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga, den s.k. substitutions- eller produktvalsprincipen. Lagen får sitt närmare innehåll genom ett betydande antal regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter, grundade på bemyndiganden i lagen. En särskild kemikalielag vid sidan av lagen om kemiska produkter är lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark som anger att det är förbjudet att över skogsmark sprida bekämpningsmedel, avsedda för bekämpning av lövsly. Detsamma gäller användningen av metoder där enskilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel. Lagen ger dock möjlighet till vissa undantag. Andra lagar som kan hänföras till den särskilda kemikalielagstiftningen är lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt arbetsmiljölagen (1977:1160). Den sistnämnda lagen är viktig, bl.a. för kemikalie- kontrollen, och har delvis samma tillämpningsområde som lagen om kemiska produkter. Tillämpningsområdet för arbetsmiljölagen är dock begränsat till den inre miljön på arbetsplatserna. En annan lag med bäring på arbetsmiljön är strålskyddslagen (1988:220). Den lagstiftningen har också viktiga tillämpningsområden utanför arbetsmiljöområdet. Lagens syfte är att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning. Lagen är tillämplig både på joniserande och icke joniserande strålning. En särskild grupp av författningar reglerar också skydd mot luftföroreningar. Ofta gäller dessa författningar parallellt med bl.a. miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter, men tillämpningsområdet är mer avgränsat till viss typ av verksamhet. Exempel på en författning av det slag som avses utgör lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle som syftar till att motverka utsläpp i luften av svavelföreningar. Eftersom lagen är en typisk ramlag meddelas detaljerade materiella bestämmelser i förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. Näraliggande är vidare bilavgaslagen (1986:1386) som syftar till att förebygga att bilar och andra motorfordon orsakar skador på människors hälsa eller på miljön genom utsläpp till luften av avgaser och andra ämnen. Bilavgaslagen innehåller även en detaljreglering om bilars indelning i miljöklasserna som utgör grund för ekonomiska styrmedel i form av differentierad beskattning. En särskild typ av miljölagstiftning är avfallslagstiftningen, även om den ofta tangerar hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Renhållningslagen (1979:596) uttrycker numera kretsloppsprincipen genom stadgandet, att avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återanvändning och återvinning av avfallet främjas, om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn till miljövården. infördes i renhållningslagen nya regler som innebär att det kommunala ansvaret i vissa fall kan ersättas av ett producentansvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt dessa nya regler föreskriva om skyldighet för den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till avfall att se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på ett sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. om producentansvar har meddelats i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper, förordningen (1997:185) om producentansvar för vissa förpackningar samt förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck. har också regler om producentansvar för bilar tillkommit. Till avfallslagstiftningen kan också lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten räknas. I den lagen stadgas förbud mot dumpning av avfall fast ämne, vätska eller gas från fartyg, luftfartyg eller annat transportmedel inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. Genom en lagändring har förbudet utvidgats så att det även omfattar förbränning av avfall till sjöss. Dumpningslagen skall enligt uttrycklig bestämmelse inte tillämpas på sådana utsläpp av skadliga ämnen från fartyg som avses i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. lag innehåller viktiga stadganden med avseende på miljön och dess syfte är att förebygga och begränsa vattenföroreningar från fartyg. I lagen meddelas också ett antal sjörättsligt präglade stadganden, t.ex. om fartygs konstruktion. En mera speciell typ av avfallslagstiftning är bilskrotningslagen (1975:343). Syftet med den lagen är att utrangerade fordon inte skall placeras i naturen utan skrotas av auktoriserade bilskrotningsföretag. I bilskrotningsförordningen (1975:348) finns föreskrifter om bl.a. bilskrotningspremie och bilskrotningsavgift. Till samma typ av lagstiftning hör lagen (1982:349) om återvinning av dryckes- förpackningar i aluminium och lagen (1991:336) om vissa dryckes- förpackningar som innehåller regler om retursystem för återanvändning eller återvinning resp. särskilt hanteringstillstånd för s.k. PET-flaskor. Behovet av en ny typ av miljörättslig skyddslagstiftning har framträtt bl.a. med anledning av en av vår tids revolutionerande nyheter, den biotekniska vetenskapen. Inom denna vetenskap har gentekniken, som innebär att särskilda metoder används för att undersöka eller ändra en organisms ärftliga material, utvecklats snabbt och gett biotekniken en ny dimension. Organismer som har fått det genetiska materialet ändrat på ett sätt som inte förekommer naturligt är genetiskt modifierade organismer. Gentekniken har redan många användningsområden, bl.a. vid framställning av mediciner och livsmedel samt vid nedbrytning av avfall. Gentekniken innebär också risker för miljön. gäller inom EU ett direktiv om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och ett annat om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer. Bl.a. för att uppfylla dessa direktiv har i antagits lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer, vilken trädde i kraft . Lagen är en ramlag och har därför kompletterats med föreskrifter i förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer. Lagen syftar till att skydda människors och djurs hälsa och miljön samt säkerställa att etiska hänsyn tas vid sådan verksamhet på vilken lagen är tillämplig. Bestämmelser om grundläggande aktsamhetskrav, om förhands- bedömning av hälso- och miljöskador samt om krav på tillstånd för avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden ingår i lagen. Vidare skall en särskild nämnd, , följa utvecklingen på genteknikområdet. I samband med redogörelsen för gentekniklagstiftningen bör här också nämnas lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Enligt den lagen får mikroorganismer, virus, insekter m.m., dvs. bekämpningsmedel i form av levande organismer, varken saluhållas eller användas innan de godkänts av Kemikalie- inspektionen. Medlet i fråga får godkännas bara om det är godtagbart från hälso- och miljövårdssynpunkt. Lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser Miljöregler av en annan karaktär än de som har behandlats meddelas i naturvårdslagen (1964:822). Till grund för naturvårdslagen låg två syften, hämtade års naturskyddslag, nämligen syftet att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla områden samt syftet att tillgodose sociala intressen genom att hålla mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv. Ursprungligen lades tyngdpunkten på den vetenskapliga och kulturella sidan men naturvårdslag jämställdes friluftslivets intressen inom naturvården med vetenskapens och kulturens. naturreservat infördes för att tillgodose båda intressena. Som en ytterligare betoning av friluftsaspekten infördes permanenta regler om strandskydd i lagen. Vidare förbättrades myndigheternas möjligheter att ingripa mot särskilda åtgärder som förfular landskapet, t.ex. genom tillståndsplikt för täkter av grus, sten m.m. har grundsynen på naturvårdsfrågorna liksom reglerna i naturvårdslagen ändrats, bl.a. under inflytande av andra miljölagar som t.ex. miljöskyddslagen. I samband med den fysiska riksplaneringen stärktes bevarandeintresset som en följd av att synen på hushållningen med mark och vatten ändrades. Samma intresse stärkte sin position ytterligare genom att bestämmelserna om ersättning för intrång ändrades och genom att naturvårdsmyndigheterna gavs bättre möjligheter att fordra att även kostnadskrävande naturvårdsåtgärder skulle vidtas i samband med exploateringsföretag. har det viktigaste målet för det inhemska och globala naturvårdsarbetet blivit att bevara så mycket som möjligt av alla arter och deras livsmiljöer, den biologiska mångfalden. Naturvårdsarbetet har således numera som huvudsyften, att skydda värdefulla naturmiljöer och att åstadkomma en ekologisk anpassning av olika samhälls- verksamheter som påverkar naturen, bl.a. de areella näringarna. har naturvården och miljöskyddet i övrigt kommit att knytas samman i arbetet för ett gemensamt mål. Därutöver syftar föreskrifter om naturvård till att gagna friluftslivets intressen och kulturmiljöfrågor. Naturvårdslagens områdesskydd kommer till uttryck genom regler om nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Syftet att bevara och skydda kommer till stånd genom regler om fridlysning som naturminne. Dessutom infördes i naturvårdslagen nya regler som innehåller bl.a. bemyndigande att freda vilt levande exemplar av en växt- och djurart, om det behövs för att uppfylla internationella naturvårdsåtaganden. infördes bestämmelser om särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden för att uppfylla våra åtaganden inom EU. Naturvårdslagens regler om strandskydd syftar till att ge friluftslivet erforderligt skydd som reglerna också har betydelse för naturmiljön. De särskilda reglerna för täktverksamhet och markavvattning syftar mera uttalat till att skydda naturmiljön. Slutligen finns i lagen regler till skydd mot nedskräpning. Föreskrifter på nationell nivå som har beslutats med stöd av naturvårdslagen meddelas i naturvårdsförordningen (1976:484) och nationalparksförordningen (1987:938). har med stöd i naturvårdslagen t.ex. meddelats föreskrifter om biotopskydd och om förbud mot markav- vattning inom vissa områden. Lokalt och regionalt är naturvårdsarbetet en angelägenhet för kommunerna resp. länsstyrelserna och på central nivå har överinseende över detta arbete. I naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag av anslutning till EU. Lagen, som har karaktär av ramlag, innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, handel, förvaring, preparering och förevisning som avser djur och växter, i den utsträckning det behövs för att uppfylla internationella åtaganden på området eller av de andra skäl som kan finnas för att skydda vilt levande djur- och växtarter. I lagen finns även tillsyns- och ansvarsbestämmelser. Dessa kan, sedan inträtt som medlem i EU, även tillämpas för övervakning och sanktionering av EG-rättsliga bestämmelser i en förordning om genomförandet i gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter. Den ökande konkurrensen om mark och vatten har skapat ett starkt behov av lagstiftning som reglerar samhällsplaneringen och använd- ningen av mark och vatten. Frågan om hushållningen med landets mark- och vattenresurser har ansetts vara av central betydelse från miljöpolitisk utgångspunkt. proposition angående riktlinjer och organisation för naturvårdsverksamheten (1963:71) gav utgångspunkter för den fortsatta lagstiftningen om naturens nyttjande och exploatering. Departementschefen framhöll att utvecklingen gjorde det nödvändigt "dels att söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle ställer på naturen och dels se till att dessa tillgångar också bevaras åt kommande generationer". Det här uttalandet blev grunden för de tankar på en planmässig hushållning med landets mark- och vattenresurser som kom att ta form i den fysiska riksplaneringen och som sedermera gavs uttryck i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Naturresurslagens portalparagraf anger att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Hushållningsbestämmelserna i lagens 2 och 3 kap. framhäver behovet av skydd för långsiktiga och för landet viktiga värden som är knutna till marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna är inriktade på att ge ledning för prövning av mål och ärenden där det gäller att styra lokaliseringen av en viss verksamhet eller att ange de villkor som behöver uppfyllas för att viss verksamhet skall kunna accepteras med hänsyn till hushållningen med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. För områden som är av riksintresse enligt lagen har särskilda regler utformats i anknytande lagstiftning för att säkerställa ett statligt inflytande över hur riksintressen tas tillvara. Genom att hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt olika speciallagar som reglerar mark- och vattenanvändningen, bl.a. , väglagen, vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen, har naturresurslagen övergripande betydelse på miljö- och resurshus- hållningsområdet. Naturresurslagen ger stöd åt ekologiska, sociala och samhällsekonomiska avvägningar av mer långsiktig karaktär utan att för den skull vara en bevarandelag. Syftet är att åstadkomma en förnuftig användning av naturresurserna vid en samlad bedömning i både ett långsiktigt och kortsiktigt perspektiv. Lagen ger stöd för att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut rörande ändrad användning av mark- och vattenområden och resurser som är knutna till sådana områden. Däremot kan lagen inte tillämpas för ingripanden mot pågående användning av sådana resurser. Förutom allmänna och särskilda hushållningsbestämmelser innehåller naturresurslagen regler om regeringsprövning av vissa från miljösynpunkt särskilt ingripande anläggningar och verksamheter. infördes i naturresurslagen grundläggande regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att möjliggöra en samlad bedömning av en åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. på naturresurslagens område finns i förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. (1987:10) är ett omfattande lagverk med bestämmelser om kommunernas fysiska planering av mark och vatten samt bestämmelser om byggande. Enligt portalparagrafen syftar lagens bestämmelser till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Lagen innehåller detaljerade regler för kommunernas planläggning och prövning av ärenden om bl.a. bygglov. Genom samarbete mellan statliga och kommunala myndigheter i samhällsplaneringen förutsätts kommunernas fysiska planer enligt utgöra betydelsefulla underlag för bedömning av från allmän synpunkt lämplig mark- och vattenanvändning. Till lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser räknas också lagstiftning rörande de s.k. areella näringarna. Både i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen (1979:429) meddelas bestämmelser bl.a. om miljö- och naturvårds- hänsyn. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer har bemyndigats att meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid utövande av resp. näring. I skötsellagen finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter som från miljöskyddssynpunkt skäligen kan fordras i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen samt växtodlingen. Till lagstiftning om areella näringar räknas även rennäringslagen (1971:437) och fiskelagen (1993:787). Miljörelaterade lagar med avseende på jord- och skogs- brukssektorn är vidare lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel och lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel. Som tidigare nämnts tjänade vattenlagen i vissa avseenden som förebild till miljöskyddslagen. Liksom t.ex. jord-, skogs- och gruvlagstiftningen har vattenlagen från början syftat till att åstadkomma ett utnyttjande av naturtillgångarna som är tillfredsställande från samhällsekonomisk synpunkt. Även om den enskilde ägaren har medgetts stor frihet att bestämma över utnyttjandet av sin egendom har det ansetts påkallat att vissa starka allmänna intressen ges stöd i tvingande lagregler. Ett allmänt intresse som efterhand vuxit i styrka är, som tidigare nämnts, bevarandeintresset. Detta avspeglar sig i det omfattande lagstiftningsarbetet som resulterade i vattenlagen (1983:291). uttalas i vattenlagens portalparagraf att vatten skall vårdas och skyddas som en gemensam naturtillgång. Ett intresse som tidigt prioriterats i vattenlagstiftningen är fiskeintresset. Vattenlagen är tillämplig på vattenföretag och vattenanläggningar oavsett vilken storlek företaget eller anläggningen har. förstås bl.a. vissa byggnadsåtgärder i vatten. En vattenanläggning är en anläggning som har tillkommit genom ett vattenföretag. Vattenföretag är i princip tillståndspliktiga, dock inte om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. I vattenlagen ställs krav på bl.a. ett företags lokalisering och nytta. Företaget får sålunda inte komma till stånd om hinder möter från allmänna planeringssynpunkter, t.ex. regional-, närings- eller energipolitiska synpunkter. Företaget får inte heller strida mot hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen. Vidare får ett vattenföretag inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse uppstår på allmänna intressen, t.ex. fisket, natur- och miljövården eller kulturmiljövården. Slutligen måste fördelarna från allmän och enskild synpunkt av ett vattenföretag överväga kostnaderna och olägenheterna av det. I lagen ställs också upp vissa lämplig- hetsvillkor. Tillstånd till vattenföretag prövas av vattendomstolar. I landet finns sex vattendomstolar vilka är organisatoriskt knutna till allmänna underrätter (tingsrätter). Vattenlagen innehåller detaljerade regler om prövningsförfarandet, skadeersättning och rättegångskostnader. Prövningen enligt vattenlagen kan sammanfattningsvis beskrivas som en sammanhållen tillstånds- och skadeersättningsprövning. , som primärt handlar om att leda bort onyttigt vatten, prövas vid förrättning på ungefär samma sätt som en prövning enligt t.ex. fastighetsbildningslagen.