prop · GL0325 · 1998-01-01 00:00:00 — Artikel 103.1 stadgar att medlemsstaterna skall betrakta den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse och samordna denna politik inom rådet. I artikel 102a sägs dessutom att medlemsstaterna skall föra sin ekonomiska politik så att de bidrar till att förverkliga gemenskapens mål. Formerna för samordningen av den ekonomiska politiken regleras i de två nämnda artiklarna i EG-fördraget. Där görs ingen skillnad mellan deltagande och icke deltagande medlemsstater. Ett samordningsinstrument är de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik. I dessa, vilka enligt praxis utarbetas , anger rådet med kvalificerad majoritet den ekonomiska politik som det anser vara lämplig för medlemsstaterna och gemenskapen. Riktlinjerna är inte bindande. Rådet har ett påtryckningsmedel i möjligheten att utfärda en rekommendation till en medlemsstat som för en ekonomisk politik som inte är förenlig med riktlinjerna eller som kan äventyra EMU:s funktion. Ett ytterligare påtryckningsmedel finns i möjligheten att offentliggöra denna rekommendation. Någon sådan rekommendation har inte utfärdats under den andra etappen. En fråga som ibland diskuteras är huruvida EMU skulle kräva en långtgående samordning av finanspolitiken. När förslag har ställts om att gå en bit i en sådan riktning, t.ex. inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten, så har tillsammans med en stor majoritet medlemsstater avvisat detta. har dock ställt sig positivt till diskussioner och analyser av medlemsstaternas finanspolitik på EU- nivå. I tredje etappen kan vissa förändringar av samordningen av den ekonomiska politiken ske. uppdrog åt att undersöka hur den ekonomiska samordningen i den tredje etappen skulle kunna förbättras. En delrapport skall avlämnas . Det är ännu för tidigt att säga hur detta arbete kommer att utvecklas. En institutionell förändring är att Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) inrättas vid starten av den tredje etappen. Då läggs ned. EFK kommer att ha liknande funktioner och sammansättning. Samtliga medlemsstater och ECB deltar i EFK. Den kan förväntas bli ett viktigt organ för dialog mellan regeringssidan och centralbankssidan i den tredje etappen. Det finns därutöver andra möjligheter till dialog mellan ECB och rådet, som t.ex. att ordföranden i har rätt att delta utan rösträtt i , och att ECB:s ordförande har rätt att delta i möten med . 4.3 Stabilitets- och tillväxtpakten 4.3.1 Bakgrund Stabilitets- och tillväxtpakten syftar till att säkerställa varaktig budgetdisciplin i den tredje etappen av EMU. Pakten består av dels förebyggande åtgärder systemet för tidig varning; dels avskräckande åtgärder underskottsförfarandet. Den baseras på två förordningar samt en vägledande resolution från : Rådets förordning 97/1466/EG av om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (baserad på artikel 103 i fördraget); rådets förordning 97/1467/EG av om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (baserad på artikel 104c i fördraget) samt Europeiska rådets resolution om stabilitets- och tillväxtpakten antagen i . Texterna återges i bilagorna 2-4. Stabilitets- och tillväxtpakten omfattar samtliga medlemsstater, men med viktiga inskränkningar för de medlemsstater som inte deltar i valutaunionen. 4.3.2 Systemet för tidig varning Syftet med systemet för tidig varning är att förebygga alltför stora underskott. Rådet skall tidigt kunna varna en medlemsstat om behovet att vidta nödvändiga åtgärder för att undvika uppkomsten av alltför stora underskott. Förordningen träder i kraft . I förordningen åläggs de medlemsstater som deltar i valutaunionen att utarbeta stabilitetsprogram. De som inte deltar skall utarbeta konvergensprogram. Stabilitets- och konvergensprogram skall presenteras före och därefter uppdateras . Programmen och uppdateringarna skall offentliggöras. I både stabilitets- och konvergensprogrammen skall ett medelfristigt budgetmål anges. Varje medlemsstat får själv bestämma målet med hänsyn till nationella särdrag, men åtar sig att eftersträva ett mål nära balans eller överskott. Ett sådant mål har bedömts göra det möjligt för medlemsstaterna att både hantera normala konjunktursvängningar och att undvika alltför stora underskott. I programmen skall medlemsstaterna ange hur de skall gå tillväga för att anpassa underskottet och skulden till de uppsatta målen. De skall beskriva de åtgärder som skall vidtas liksom underliggande ekonomiska antaganden. Programmen skall även innehålla en bedömning av åtgärdernas kvantitativa effekter på budgeten och en analys av hur ändrade ekonomiska antaganden kan påverka underskottet och skulden. De medlemsstater som inte deltar i valutaunionen skall i konvergensprogrammen ange de medelfristiga målen för penning- och valutapolitiken (se avsnitt 4.6.1). Rådet skall utvärdera innehållet i stabilitets- och konvergensprogrammen. Det skall bedöma om medlemsstaterna har valt medelfristiga budgetmål som medger en tillräckligt stor marginal i de offentliga finanserna för att undvika alltför stora underskott över en konjunkturcykel. Vidare skall rådet granska om de vidtagna eller föreslagna åtgärderna är tillräckliga för att klara anpassningen till målen och om de ekonomiska antagandena är realistiska. Utvärderingen skall ske efter det att programmen lämnats och då skall rådet yttra sig över programmen. Om rådet skulle anse att innehållet eller målen i programmen bör skärpas skall rådet i sitt yttrande uppmana den berörda medlemsstaten att ändra och an- passa sitt program. Enligt Europeiska rådets resolution skall medlemsstaterna själva ansvara för att uppmärksamma förändringar i budgetutvecklingen och i ett tidigt skede vidta lämpliga åtgärder för att uppnå målen i stabilitets- och konvergensprogrammen. Rådet skall emellertid också som en del av övervakningen följa genomförandet av stabilitets- och konvergensprogrammen för att identifiera faktiska eller förväntade avvikelser från målen. Om en medlemsstats budget avviker betydande antingen från det medelfristiga målet eller från den föreslagna anpassningen till målet får rådet lämna den berörda medlemsstaten en tidig varning i form av en rekommendation. Syftet är att ge en varning för att undvika att underskottet kan överskrida referensvärdet av BNP. Medlemsstaterna uppmanas att på eget initiativ offentliggöra denna rekommendation. I Europeiska rådets resolution åtar sig medlemsstaterna att så snart de får en tidig varning vidta de korrigerande åtgärder de anser nödvändiga för att undvika att underskottet blir alltför stort. Om avvikelsen skulle bestå eller förvärras skall rådet lämna en ny rekommendation till medlemsstaten att vidta korrigerande åtgärder. Rådet får, såsom yttersta påtryckningsmedel i denna del av pakten, offentliggöra denna rekommendation. 4.3.3 Förfarandet vid alltför stora underskott Denna del av pakten syftar till att avskräcka medlemsstaterna från alltför stora underskott i de offentliga finanserna och att se till att de omgående korrigeras om de skulle uppstå. I den tredje etappen av EMU blir det en skyldighet att undvika alltför stora underskott. Det är viktigt att uppmärksamma att föreläggande (artikel 104c.9) och sanktioner (artikel 104c.11) endast gäller de medlemsstater som deltar i valuta- unionen. I det följande redovisas ett tänkt normalt underskottsförfarande, som inleds med inrapportering av data för de offentliga finanserna före . I realiteten kan förfarandet inledas även vid andra tillfällen. Enligt artikel 104c.2 i fördraget skall kommissionen övervaka budgetsituationen i medlemsstaterna för att bedöma om budgetdisciplin iakttas. Bedömingen skall göras utifrån de två referensvärdena: av BNP för underskottet och av BNP för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Kommissionen gör utvärderingen på grundval av de data för de offentliga finanserna som medlemsstaterna inrapporterar före . Kommissionen är skyldig att utarbeta en rapport om en medlemsstat inte anses uppfylla underskotts- eller skuldkriteriet eller om risk för ett alltför stort underskott föreligger. Ekonomiska och finansiella kommittén skall yttra sig över rapporten. Kommissionen tar därefter ställning till om ett alltför stort underskott föreligger eller kan uppstå och avger ett yttrande till rådet. I enlighet med artikel 104c.6 skall rådet fatta beslut i frågan om ett alltför stort underskott föreligger i medlemsstaten på rekommendation av kommissionen och på grundval av yttrandena från kommissionen och Ekonomiska och finansiella kommittén. I Europeiska rådets resolution finns regler som syftar till att eliminiera risken för att rådet inte skulle ges möjlighet att agera till följd av att kommissionen inte lägger fram beslutsunderlag. Rådet skall göra en allsidig bedömning om huruvida det föreligger ett alltför stort underskott innan beslut fattas. Rådets bedömning medger ett visst utrymme för tolkning. Det är således inte frågan om ett mekaniskt beslut. I förordningen specificeras undantagsbestämmelser för underskottskriteriet. Om rådet anser att underskottet är undantagsvis och över- gående och ligger nära referensvärdet av BNP utlöses inte underskottsförfarandet. Ett underskott kan anses undantagsvis till följd av dels ovanliga händelser utanför den berörda medlemsstatens kontroll som har stor inverkan på den offentliga sektorns finansiella ställning, dels en allvarlig konjunkturnedgång, särskilt i händelse av ett årligt fall i real BNP på . Rådet skall även i sin allsidiga bedömning beakta eventuella på- pekanden från berörd medlemsstat om att ett årligt fall i real BNP som är skall anses vara undantagsvis mot bakgrund av speciella skäl, särskilt avseende konjunkturnedgångens plötsliga förlopp eller det ackumulerade produktionsbortfallet i förhållande till den tidigare trendmässiga utvecklingen. Medlemsstaterna åtar sig emellertid i Europeiska rådets resolution att som regel ha ett årligt fall i real BNP om såsom ett referensvärde, då de bedömer om en konjunkturnedgång är allvarlig. I förordningen preciseras de följande stegen i förfarandet: Rådets beslut enligt artikel 104c.6 i fördraget om huruvida det föreligger ett alltför stort underskott i en medlemsstat skall fattas senast . I det fall ett alltför stort underskott konstateras skall rådet utfärda en rekommendation till berörd medlemsstat. I Europeiska rådets resolution uppmanas medlemsstaterna att på eget initiativ själva offentliggöra rekommendationen. I denna rekommendation skall en tidsfrist fastställas inom vilken medlemsstaten skall presentera effektiva åtgärder som syftar till att korrigera underskottet. Dessutom skall rådet i rekommendationen ange en tidsfrist för när underskottssituationen skall ha upphört. Det alltför stora underskottet bör vara korrigerat det år som följer då det alltför stora underskottet fastställdes, om inte särskilda omständigheter föreligger. Det innebär att underskottet som regel skall vara korrigerat det uppstod. Rådet kan dock medge en längre frist. Rådet skall efter att den fastställda tidsfristen löpt ut bedöma om medlemsstaten vidtagit effektiva åtgärder som leder till att underskottet kommer att minska. Denna utvärdering sker således senast . Beslut som en medlemsstats regering offentliggjort skall godtas som underlag för utvärderingen. Åtgärderna behöver således inte nödvändigtvis vara presenterade i en proposition eller motsvarande handling. Rådet kan besluta om att offentliggöra sin rekommendation om medlemsstaten inte vidtagit effektiva åtgärder. Rådet skall inom på nytt bedöma om medlemsstaten vidtagit effektiva åtgärder. Om rådet finner att åtgärderna är otillräckliga skall berörd medlemsstat som deltar i valutaunionen erhålla ett föreläggande om att vidta åtgärder för att åstadkomma den minskning av underskottet som rådet anser vara nödvändig. Detta är en starkare uppfordran om att åtgärda situationen än rekommendationen utgör. Om berörd medlemsstat som deltar i valutaunionen inte presenterar åtgärder i enlighet med föreläggandet skall rådet senast besluta om sanktioner. Beslut om sanktion sker således efter inrapporteringen av data för de offentliga finanserna. Enligt förordningen skall sanktionen initialt utgöra en icke räntebärande deposition. Om den berörda deltagande medlemsstaten, efter rådets beslut om att kräva en deposition, lyckas korrigera det alltför stora underskottet skall depositionen återbetalas, men om det består skall depositionen som regel omvandlas till en bot. Den icke räntebärande depositionen skall bestämmas som en fast del om av BNP och en rörlig del som uppgår till en tiondel av skillnaden mellan underskottet i procent av BNP under det föregående året och referensvärdet för underskottskriteriet av BNP. Ett underskott på av BNP ger en deposition som motsvarar 0,2+0,1(6-3) = av BNP. En enskild deposition får inte uppgå till av BNP i något fall. Rådet skall göra en årlig bedömning av huruvida den berörda medlemsstaten vidtagit åtgärder i enlighet med rådets föreläggande fram till dess att beslutet om att ett alltför stort underskott föreligger upphävs. Ett upphävande sker först då det alltför stora underskottet helt har korrigerats. Om rådet i sin årliga bedömning finner att en deltagande medlemsstat inte följt rådets föreläggande skall rådet skärpa sanktionerna med en tilläggsdeposition som skall motsvara den första depositionens rörliga del. Även tilläggsdepositionen kan omvandlas till en bot om inte medlemsstaten korrigerar det alltför stora underskottet . Inkomster av depositioner och böter Depositioner skall handhas av kommissionen. Räntor på depositioner liksom böter skall utgöra andra inkomster enligt artikel 201 i fördraget och skall fördelas mellan de medlemsstater som deltar i valutaunionen och som inte har ett alltför stort underskott. Dessa inkomster kommer således inte att kunna användas för att öka utgifterna över EG- budgeten. 4.3.4 Konsekvenser för De konvergensprogram som medlemsstaterna presenterat på eget ansvar får ses som föregångare till de stabilitets- och konvergensprogram som beskrivs i förordningen om tidig varning. Den presenterade ett konvergensprogram . En uppföljning av programmet görs varje halvår, vilket är mer ambitiöst än vad som föreskrivs. har antagit mål för de offentliga finanserna, som med god marginal uppfyller det politiska åtagandet i stabilitets- och tillväxtpakten om ett medelfristigt budgetmål nära balans eller överskott. skall ha ett överskott i de offentliga finanserna som långsiktigt skall motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunktur- cykel. Detta mål gäller . Genom målet om offentliga finanser som är nära balans eller i överskott kommer medlemsstaterna att ha möjlighet att låta de automatiska stabilisatorerna verka som underskottet hålls inom referensvärdet av BNP. Den strama svenska budgetprocessen motsvarar väl de krav som bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten ställer. Budgetförfarandet medför löpande kontroller och uppföljningar av de offentliga finanserna. Det finns tillräckliga möjligheter att vidta korrigerande åtgärder. Den reformerade svenska budgetprocessen infördes oberoende av stabilitets- och tillväxtpakten. Utformningen av stabilitets- och tillväxtpakten medger viss flexibilitet. Enligt fördraget skall rådet göra en allsidig bedömning av den enskilda medlemsstatens underskottssituation och , enligt förordningen om underskottsförfarandet, ta hänsyn till särskilt före- liggande omständigheter i landet. Tidsfristen för när ett underskott bör vara korrigerat kan variera. Under vissa villkor kan referensvärdet av BNP överskridas om underskottet fortfarande ligger nära referensvärdet. Det är viktigt att pakten är verkningsfull för att upprätthålla budgetdisciplin i tredje etappen. Depositioner eller böter ger incitament att snabbt vidta åtgärder för att korrigera alltför stora underskott och upprätthålla budgetdisciplin. Pakten har fått en balans mellan flexibilitet och restriktivitet. 4.4 EU:s samarbete om tillväxt och sysselsättning 4.4.1 Samarbetets utveckling har sysselsättningsfrågan fått en alltmer framskjuten position i EU:s arbete. Den har behandlats vid alla de senaste toppmötena, och av flera olika ministerråd. Det finns en stark politisk vilja att få ned den oacceptabelt höga arbetslösheten i EU. Vid Europeiska rådets möte i antogs en handlingsplan baserad på kommissionens vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. I slutsatserna från slogs fast att Euro- skall göra en årlig uppföljning av handlingsplanen . har handlingsplanen vidareutvecklats, både i det reguljära arbetet i ministerrådet och framförallt vid Euro- peiska rådets möten. Handlingsplanen täcker en rad olika områden: makroekonomisk politik, investeringar i infrastruktur i gemenskapen och i enskilda medlemsstater (bl.a. transeuropeiska nätverk), näringslivets konkurrenskraft, utbildning och strukturpolitiska åtgärder. I huvudsak är samarbetet om sysselsättning mellanstatligt, eftersom det är medlemsstaterna som har beslutskompetensen i flertalet frågor. Vid Europeiska rådets möte i var sysselsättningen ett huvudtema. Då antogs ett fem-punktsprogram (de s.k. Essen-punkterna) innefattande utbildningssatsningar, en sysselsättningsintensiv tillväxt, minskade indirekta lönekostnader, en effektivare arbetsmarknadspolitik samt förstärkta insatser för utsatta grupper. Ett viktigt resultat från mötet var att förfaranden för övervakning av medlemsländernas sysselsättningspolitik etablerades. Länderna ombads att utarbeta fleråriga nationella sysselsättningsprogram. Rådet (i dess sammansättning av ekonomi- och finansministrar och i dess sammansättning av arbetsmarknadsministrar) och kommissionen fick till uppgift att rapportera om utvecklingen inom sysselsättningsområdet till med start . En första sådan rapport om sysselsättning (den s.k. enhetsrapporten om sysselsättning) presenterades inför Europeiska rådets möte i . Vid mötet i bekräftades att kampen mot arbetslösheten är EU:s viktigaste uppgift, som farhågor uttrycktes för att arbetslösheten i högre grad blivit strukturell till sin natur. Det beslöts att särskilda ansträngningar bör göras till förmån för särskilt utsatta grupper som ungdomar, långtidsarbetslösa och kvinnor. Efter en debatt med utgångspunkt i kommissionens meddelande av med titeln för sysselsättningen i En Förtroendepakt uppmanade i EU:s institutioner, regeringarna, de regionala och lokala myndigheterna samt arbetsmarknadens parter att föra en målinriktad och sammanhållen politik för tillväxt och sysselsättning. Vid Europeiska rådets möten i och i gjordes en avstämning över hur väl strategin i förtroendepakten fungerat. En andra enhetsrapport om sysselsättning presenterades vid i . En interimsrapport hade lämnats till Europeiska rådets möte i . På grundval av Essen-strategin ställde sig i bakom den analys som gjordes i enhetsrapporten om sysselsättning. För att understryka sitt engagemang antog Dublin- förklaringen om sysselsättning. I slutsatserna från Dublinmötet återfinns ett resonemang som direkt återspeglar rekommendationerna i enhets- rapporten om behovet av en fortsättning av den makro- ekonomiska strategin för ekonomisk tillväxt och sysselsättning, ökade ansträngningar för att modernisera varu- och tjänstemarknader och utnyttja nya källor till sysselsättning, fokus på arbetsmarknadernas effektivitet och på investeringar i mänskliga resurser, utvecklande av mer sysselsättningsvänliga skattesystem och sociala skyddssystem samt en förstärkning av samspelet mellan makroekonomiska och strukturella åtgärder. I slutrapporterades ett arbete som tillkommit på svensk- danskt initiativ; de ömsesidigt gynnsamma effekterna av en ökad samordning av den makroekonomiska och strukturella politiken. Europeiska rådets möte i Kampen mot arbetslösheten och frågan om ökad tillväxt och sysselsättning i EU blev centrala teman vid i . fastslog på nytt att det krävs ett samlat och konsekvent tillvägagångssätt för att skapa arbetstill- fällen i , vilket innebär en stabil makroekonomisk politik, att arbetet med den inre marknaden slutförs, en aktiv sysselsättnings- politik samt en modernisering av arbetsmarknaderna. välkomnade den gemensamma interimsrapporten om sysselsättning med titeln till handling som tagits fram av rådet i dess tvådelade konstellation och kommissionen samt den rapport om de framsteg som gjorts när det gäller kommissionens förtroendepakt. antog dessutom en separat resolution om tillväxt och sysselsättning (se bilaga 6) vid sidan av resolutionen om stabilitets- och tillväxtpakten. Europeiska rådets resolution om tillväxt och sysselsättning innehåller följande huvudelement: en förstärkt samordning av sysselsättningspolitiken. De allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik skall stärkas vad gäller de delar som rör sysselsättning, förfarandena i den nya avdelningen om sysselsättning i Amsterdamfördraget tillämpas omgående i så stor utsträckning som möjligt, en granskning av all relevant gemenskapspolitik från sysselsättningssynpunkt, ytterligare ansträngningar för att fullborda den inre marknaden, Europeiska investeringsbanken och Europeiska investerings- fonden omorienterar och förstärker delar av sin verksamhet på om- råden som bedöms som viktiga för sysselsättningen. För att bibehålla dynamiken när det gäller att främja ekonomisk tillväxt och bekämpa arbetslösheten beslutade att hålla ett extraordinärt möte om sysselsättning under det luxemburgska ordförandeskapet . 4.4.2 Den nya avdelningen om sysselsättning i Amsterdam- fördraget Bakgrund Ett övergripande mål i den regeringskonferens som föregick Amsterdamfördraget har varit att förändra Europeiska unionen så att den bättre motsvarar medborgarnas förväntningar. Den fortsatt höga arbetslösheten i blev en särskilt viktig fråga i detta sammanhang. Den har prioriterat sysselsättningsfrågan mycket högt i det europeiska samarbetet. Därför blev sysselsättning en mycket viktig fråga för också i regeringskonferensen. tog ett första initiativ i frågan. konkretiserades de svenska idéerna i regeringskonferensen och lade fram ett textförslag till en ny avdelning om sysselsättning. Resultatet av regeringskonferensen är en betydande framgång för svensk del. Enighet nåddes om att en ny avdelning om sysselsättning, som har stora likheter med det svenska förslaget, skall föras in i fördraget. I detta avsnitt redovisas innehållet i den nya avdelningen. Målen i fördragen stärks, dels genom att artikel B i Fördraget om Europeiska unionen och artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget ändras, dels genom målangivelser i den nya avdelningen. Ändringarna innebär bl.a. att medlemsstaterna och gemenskapen skall arbeta för en samordnad strategi för sysselsättning. Sysselsättningen skall beaktas vid utformningen och genomförandet av all gemenskapspolitik. Frågan ges därmed en mer framträdande plats i gemenskapens arbete. Medlemsstaterna skall behålla nuvarande kompetens inom sysselsättningsområdet. Samordnings- och övervakningsmekanismerna skall emellertid stärkas. Fördragsändringen innebär inte att sysselsättningspolitiken skall harmoniseras på gemenskapsnivå. Därmed behandlas sysselsättningspolitiken på ett sätt som påminner om det förfarande som gäller för bland annat budgetdisciplin. Detta ligger i linje med regeringens uppfattning att övervakningen av sysselsättningspolitiken skall ges samma tyngd och konkretion som den som tillämpas på övrig ekonomisk politik. Det fördragsfästa förfarandet ålägger att en gång ge sysselsättningsfrågan en grundlig behandling. Europeiska rådets överväganden skall baseras på en gemensam rapport från rådet och kommissionen om sysselsättningsläget i gemenskapen. Rådet skall utarbeta riktlinjer för sysselsättningspolitiken. De skall stämma överens med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken enligt artikel 103.2 i EG-fördraget.