prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen anser således att det finns starka skäl för att låta den långväga busstrafiken utvecklas efter sina egna förutsätt- ningar och föreslår därför att skadeprövningen gentemot järnvägstrafiken avskaffas från . Regeringen gör därvid bedömningen att ett borttagande av skadepröv- ningen visserligen kan ge ett resultatbortfall för SJ på kort sikt men att tidpunkten för denna åtgärd knappast påverkar järnvägstrafikens konkur- renskraft på . Dessutom har stora delar av upprustningen av järnvägssystemet nu genomförts med införande av bl.a. snabbtåg på många sträckor. Beträffande anser regeringen dock att det finns en betydande risk för att en ökad konkurrens från långväga busstra- fik i kombination med de kraftiga förseningar i utbyggnaden av banan kan undergräva tågtrafikens utvecklingsmöjligheter även på . Det är därför enligt regeringens uppfattning rimligt att, till dess en lång- siktig lösning för infrastrukturen finns, säkerställa att den långväga per- sontågstrafiken på kan upprätthållas på dagens nivå. Detta bör dock inte ske genom att andra resealternativ begränsas. Om så erford- ras bör trafikutbudet på i stället säkerställas genom den upphandling av trafik som regeringen redogjort för i avsnitt 8.3. Enligt regeringens mening är det dock viktigt att en slopad skadepröv- ning för långväga trafik kombineras med en internalisering av busstrafi- kens samhällsekonomiska marginalkostnader. Regeringens överväganden i det följande avseende fordonsskatten för bussar (avsnitt 12.6) syftar till att tillgodose detta krav. Regeringen anser däremot att det saknas tillräckligt underlag för att avskaffa skadeprövningen gentemot den lokala och regionala kollektivtrafiken på väg, vilken till stor del finansieras med skattemedel. Regeringen bedömer dock att en sådan skadeprövning inte kommer att aktualiseras i särskilt stor utsträckning. förekommer samarbete mellan många trafikhuvudmän och utövare av långväga buss- trafik genom att huvudmännen köper platser för regionala resor på inter- regionala busstrafiklinjer. En sådan samverkan kan sänka kostnaderna och bidra till ett bättre trafikutbud för länsinnevånarna. Det är önskvärt att denna typ av samarbete ökar så att den interregionala busstrafiken så långt som möjligt integreras med den lokala och regionala trafiken. Med ett ökat utbud av interregional linjetrafik med buss ökar sannolikheten för ytterligare samarbete mellan trafikhuvudmännen och de företag som be- driver långväga busstrafik. Ett bibehållande av skadeprövningen gentemot lokal och regional kol- lektivtrafik innebär att linjetrafik med buss även i fortsättningen kräver tillstånd för att få utövas. Regeringen anser, bl.a. mot bakgrund av erfa- renheterna från taxiområdet, att detta kan vara en fördel från övervak- ningssynpunkt. Kraven på tillstånd skapar även förutsättningar för att genom lagändring införa vissa generella villkor för trafiken om detta be- döms vara påkallat med hänsyn till hur trafiken utvecklas. För att en marknad skall fungera krävs att kunderna är tillräckligt in- formerade om de olika alternativ som står till buds, deras pris och övriga egenskaper. Helst borde information om all kollektivtrafik, lokal, regio- nal och interregional, kunna erhållas från ett och samma ställe. är det svårt att få tag på samlad information om den långväga busstrafik som bedrivs. Det är därför önskvärt att alla operatörer kunde förmås att informera om sin trafik på ett sådant sätt att resenärerna lätt och smidigt kan få fram aktuell och jämförbar information om de olika resealternati- ven. Som nämnts i avsnitt 8.3.2 avser regeringen att ge det nya organet Rikstrafiken i uppdrag att utreda vilka krav som bör ställas på informa- tion om utbudet av långväga busstrafik och hur sådana krav kan tillgodo- ses. Regeringen avser vidare, som nämnts i avsnitt 6.6, att ge i uppdrag att utreda hur statistikförsörjningen på trafik- och transport- området kan förbättras. En sådan förbättrad statistik bör inkludera trafik och resande med långväga busslinjetrafik. Regeringens förslag till avskaffande av skadlighetsprövning gentemot järnvägstrafiken innebär, som framgått av förslaget i kapitel 2, att orden järnvägstrafik eller skall strykas i 2 kap. 16 § i förslaget till ny yrkes- trafiklag. Denna ändring medför att kvarstående skadeprövning endast omfattar den busslinjetrafik som bedrivs inom länen och som trafik- huvudmännen inte behöver särskilt tillstånd för. Järnvägstrafik som be- drivs i trafikhuvudmännens regi kommer således inte att omfattas av skadeprövningen även om trafiken bedrivs inom ett län. Enligt rege- ringens uppfattning kommer detta förhållande att ha så liten praktisk be- tydelse att den inte motiverar de lagstiftningsförändringar som krävs för att uppnå likabehandling av trafikslagen. 12.6 Vägtrafikens kostnadsansvar 12.6.1 Internalisering av vägtrafikens externa effekter Regeringens bedömning: Vägtrafikens kostnadsansvar bör utformas så att relationen mellan transporternas nytta och kostnader görs tydlig genom en rättvisande prissättning. På bör samtliga sam- hällsekonomiska marginalkostnader täckas genom rörliga skatter och avgifter. Regeringens förslag Ett första steg mot en full internalisering av de samhällsekonomiska marginalkostnaderna skall vara att med olika förändringar i skatte- och avgiftsuttaget minska de största avvikel- serna från en samhällsekonomiskt riktig prissättning av vägtranspor- terna. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén förordar dock även på principiella grunder en ökad användning av fasta avgifter för att internalisera trafikens samhällseko- nomiska marginalkostnader. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna stöder de prin- cipiella utgångspunkterna för kommitténs förslag. Ett stort antal sins- emellan olika invändningar görs dock mot förslagen till skatteändringar. Flera instanser, bl.a. TCO och , förordar ökad drivmedelsskatt i stället för beskattning via ägande av fordon etc. Gles- bygdsverket m.fl. pekar på risker för fördyringar av trafik i glesbygd. Bland annat ett antal kommuner och landsting framhåller risker för för- dyringar av kollektivtrafiken. Skogsindustrierna m.fl. anser att råvaru- transporterna kommer att drabbas av ökade kostnader. Skäl för regeringens bedömning: I avsnitt 6.3 redovisas de övergri- pande principer som regeringen anser bör gälla för trafikens kostnads- ansvar. En samhällsekonomiskt riktig prissättning skall liksom vara ett viktigt instrument för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling och ekonomiska styrmedel skall bidra till att ge trafikanter och transport- köpare incitament att utnyttja transportsystemet på ett för samhället så optimalt sätt som möjligt. De prissättningsprinciper som regeringen föreslår förutsätter att de externa marginalkostnaderna för olika transporter internaliseras. Som redan framhållits är en fullständig tillämpning av marginalkostnadsprin- cipen inte möjlig av olika skäl. Regeringen anser emeller- tid att det är angeläget att skatter och avgifter inom såväl vägtrafiksek- torn som inom övriga trafiksektorer så långt möjligt utformas så att de kostnader som är förenade med trafiken kan beaktas och i första hand bäras av dem som orsakar kostnaderna och drar nytta av trafiken. EG-rätten föreskriver endast minimiskattenivåer på bensin och diesel- olja. Den gemensamma marknad som EU-medlemskapet innebär medför att förutsättningarna för konkurrens mellan olika transportföretag inom EU ökar. Medlemsländerna måste därför i högre grad harmonisera sina skattesatser för att undvika konkurrenssnedvridningar inom gemenska- pen. Med hänsyn till skattenivåerna i våra grannländer innebär detta att det åtminstone på kort sikt föreligger vissa hinder för att införa en pris- sättning som tar full hänsyn till vägtrafikens externa effekter. Rege- ringens förslag till åtgärder måste därför även på detta område ses dels i ett kortsiktigt perspektiv som utgår från nuvarande förhållanden, dels i ett långsiktigt perspektiv som innefattar pågående reformarbete inom EU och långsiktiga mål för EU-samarbetet. Som framgått i avsnitt 7.4 är åtgärder för en mer rättvisande prissätt- ning på transporter ett prioriterat område i regeringens EU-strategi. På- verkan på utformningen av det regelverk på området som håller på att växa fram inom gemenskapen är därför mycket viktig. I avsnitt 12.9 redogörs för de närmare förslagen i denna del. De avsteg från principen om full internalisering av vägtrafikens externa effekter som är nödvän- diga bör således ses som interimslösningar. På bör principen vara att samtliga samhällsekonomiska marginalkostnader skall täckas genom rörliga avgifter. För att påbörja en internalisering av vägtrafikens kostnader bör befintliga skattesystem användas och anpassas. Detta måste emeller- tid ske med beaktande av att skattesystemet är mångfacetterat och har många sinsemellan olika syften som gör samspelet mellan olika skatter och avgifter komplicerat. har i sitt betänkande (SOU 1997:11) presen- terat en modell för energibeskattningen byggd på fyra huvudkomponen- ter: - Koldioxidskatt, som är proportionell mot kolinnehållet. - Energiskatt, som är proportionell mot energiinnehållet. - Svavelskatt, som är proportionell mot svavelinnehållet. - Trafik- och miljöskatt, en skatt vars belopp föreslås variera mellan olika bränslen för att ta hänsyn till särskilda miljöeffekter och andra externa kostnader. I modellen renodlas energiskatten till att bli en rent fiskal skatt medan koldioxidskatten, svavelskatten och trafik- och miljöskatten kan betraktas som miljörelaterade skatter med fiskala inslag. En arbetsgrupp inom ser över hela energiskattesystemet med utgångspunkt i den modell som presenterats av . (TBU) har i uppdrag att göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning. Utgångspunkten för arbetet är de principöverväganden som lämnade i sitt del- betänkande (SOU 1996:165). Översynen har kon- centrerats till att avse avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt och energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styr- effekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö. TBU lämnade ett del- betänkande (SOU 1997:126). Även om en viss differentiering med avseende på miljöeffekter kan inkluderas i drivmedelsskatterna i enlighet med Skatteväxlingskommit- téns modell utgör sådana skatter trubbiga instrument för internalisering. Eftersom skattesatserna av praktiska skäl måste vara lika oavsett var i landet drivmedlet säljs eller till vem kan t.ex. ingen hänsyn tas till skill- nader i externa effekter mellan landsbygd och tätort eller mellan egen- skaperna hos olika fordon. På måste därför målsättningen vara att utveckla ett mera sofistikerat avgiftssystem baserat på informations- teknik. Vid en jämförelse av de beräknade marginalkostnaderna för olika typer av vägtrafik med de skatter som utgår för respektive fordonstyp, blir vissa diskrepanser uppenbara. Främst VTI och har ingående kritiserat kommitténs beräkningar av den tunga trafikens externa effekter. Bland annat framförs att kommitténs värdering av avgasemissioner har utgått från föråldrade kalkylvärden samt att externa kostnader, som beräknats för landsvägs- körning, har fördelats utifrån bränsleförbrukningen vid blandad körning. Kommittén anses vidare inte i tillräcklig utsträckning ha angivit osäker- heten i sina beräkningar. Vad gäller beräkningarna av den tunga trafikens externa kostnader för vägslitage framförs att äldre uppgifter har räknats upp till nivå med hjälp av konsumentprisindex trots att prisut- vecklingen för vägunderhåll varit avsevärt lägre än nämnda index. Vidare görs gällande att kommittén har antagit en för hög lastutnyttjandegrad samt att de större vägarnas bättre förmåga att stå emot vägnedbrytning inte beaktats tillräckligt. har i en skrivelse (dnr K97/1245/2) begärt in synpunkter från , och på yttrande. För att bereda frågan bildades på initiativ en referensgrupp med representanter för , , och . har i promemorian synpunkter på industriförbundets yttrande om beskattningen av den långväga lastbilstrafiken redovisat sina slutsatser av den genomlysning av beräkningarna som gjorts. Enligt står sig väsentligen resultatet av tidigare kostnadsberäkningar liksom grunderna för slutsatser och förslag. En revidering av marginalkostnadsberäkningarna har dock gjorts med utgångspunkt i nya antaganden avseende de vägdeformationskostnader som är hänförliga till de tunga fordonen. Resultatet av dessa beräkningar uttryckt i kronor per fordonskilometer för olika typer av tunga fordon framgår av nedan- stående sammanställning. Reviderade beräkningar av externa kostnader, exklusive koldioxid, kronor per fordonskilometer för olika fordonstyper 2 axlar 3 axlar 5 axlar 7 axlar > 60 p Totala kostna- der 1,32 Internaliserat i energiskatt 0,59 Ej internaliserat 0,49 0,65 1,15 0,70 0,73 Revideringen innebär enligt att det kvarstår ett behov av bety- dande ytterligare internalisering av marginalkostnader för samtliga tunga fordonstyper utom för 3-axliga lastbilar. I det senare fallet visar beräk- ningarna att fordonsskatten, i den mån den skall användas som ett inter- naliseringsinstrument, bör sänkas med i storleksordningen 4 6 000 kro- nor . För bussar och tyngre lastbilsekipage visar beräkningarna där- emot på ett behov av höjningar i intervallet 25 . Som regeringen tidigare anfört i de principiella övervägandena rörande trafikens kostnadsansvar i avsnitt 6.3 bör huvudinriktningen vara att de rörliga externa effekterna skall täckas genom rörliga avgifter. Med denna utgångspunkt visar reviderade beräkningar att det finns ett kvar- stående internaliseringsbehov för samtliga tunga fordonstyper som undersökts, dvs. även för 3-axliga lastbilar. VTI anför med anledning av yttrande att de model- ler, kostnadsuppskattningar, etc. som använts av Kommunikationskom- mittén är behäftade med en påtaglig osäkerhet och att det föreligger ett uppenbart forskningsbehov. ställer sig bakom slutsatserna i promemoria och framhåller att de reviderade beräkningarna innebär att argumenten för en kostnadsavlastning för järnvägstrafik och sjöfart kan ifrågasättas. , som fått tillfälle att yttra sig över , och synpunkter, vidhåller i allt väsentligt sin kritik mot kommit- téns underlag och ifrågasätter också på flera punkter reviderade beräkningar. Förbundet anser att det krävs mer inträngande analyser för att beräkningarna skall kunna läggas till grund för långsiktiga beslut om vägtrafikbeskattningen. Regeringen anser för sin del att reviderade beräkningar med hänsyn till nuvarande kunskapsnivå utgör det bästa möjliga underlaget för överväganden rörande vägtrafikbeskattningen. Som tidigare påpekats är emellertid dessa frågor komplexa och regeringen har därför i avsnitt 6.3 förordat att en fortlöpande uppföljning skall ske av trafikens kost- nadsansvar. Ett första steg mot en vägtrafikbeskattning som är mer förenlig med de föreslagna principerna för trafikens kostnadsansvar bör därför vara att med olika förändringar i skatte- och avgiftsuttaget utjämna de största orättvisorna och åstadkomma en samhällsekonomiskt riktig prissättning av vägtransporterna. Regeringens bedömningar av hur olika vägtrafik- skatter bör anpassas på kortare sikt redovisas i det följande. Vid bedöm- ningarna har hänsyn tagits bl.a. till nuvarande förutsättningar på den europeiska transportmarknaden, pågående översyn av beskattningen, de verksamhetsförutsättningar som regeringen föreslår bör gälla inom övriga trafikgrenar samt de samlade transportpolitiska mål och principer som regeringen tidigare redovisat. 12.6.2 Drivmedelsbeskattning Regeringens bedömning: Koldioxidskatten bör vara oförändrad, lik- som energiskatten på bensin och energiskatten på dieselolja. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår, med utgångspunkt i sina antaganden om behov av åtgärder för att nå mål för koldioxidutsläpp m.m., att koldioxidskatten skall höjas så att priset på bensin stiger realt med per liter och år och att priset på diesel skall höjas på motsvarande sätt. Kommittén föreslår vidare oför- ändrad energiskatt på bensin, men att energiskatten på dieselolja höjs med per liter. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad rörande förslaget till koldioxidskattehöjning. Flera instanser, bl.a. an- ser att en ökning med är otillräcklig. KFB anser att kol- dioxidskatten bör likställas för all fossil bränsleförbrukning och att det är viktigt att kontinuerligt följa upp de sociala och ekonomiska konsekven- serna av koldioxidbeskattningen för att balansera dessa mot strävanden att nå uppsatta koldioxidmål. Ett flertal instanser, bl.a. Svenska Åkeriför- bundet och , menar att det kan vara miljöpolitiskt verk- ningslöst att åtgärda globala miljöproblem med ensidiga nationella åtgär- der medan kostnader för industrin och hushållen däremot med säkerhet blir högre. anser att koldioxidskatten bör slopas. LO anser att förslagen till beskattning av vägtrafiken utgör en rimlig av- vägning mellan olika intressen och mål. Beträffande energiskatt på ben- sin ser bl.a. Motororganisatio- nerna det som ett avsteg från gällande principer att av fiskala skäl frångå principen om internalisering för bilismen. I fråga om energiskatten på dieselolja anför flera remissinstanser att den föreslagna höjningen kan få betydande negativa konsekvenser för de bygder där avstånden är långa och stora områden saknar tillgång till kollektivtrafik. anser att energiskatten på dieselolja bör höjas mer än för att uppnå en mer konsekvent behandling av olika drivmedel. Skälen för regeringens bedömning: Bensin och dieselolja beskattas, liksom övriga fossila bränslen, med dels energiskatt, dels koldioxidskatt. Energiskatten på bensin (miljöklass 2, som har hela marknaden) tas ut med per liter. Energiskatten på dieselolja varierar beroende på vilken miljöklass oljan tillhör. Miljöklass 1, den bästa miljöklassen som har av marknaden, beskattas med per kbm. Principen bakom dagens koldioxidskatt är att den skall vara enhetlig och tas ut med ett belopp per kilo koldioxid som släpps ut vid förbrän- ningen av fossila bränslen. Nuvarande skatt uppgår till ca per kilo koldioxid som släpps ut. Om koldioxidskatten höjs innebär det att skatten höjs för all form av fossilbränsleanvändning. Höjd koldioxidskatt för bensin och dieselolja medför således även högre skatt för uppvärm- ningsolja, industrins olje-, gasol-, kol- och naturgasanvändning och t.ex. värmeverkens fossilbränsleanvändning. Den nuvarande 37 öresnivån innebär att koldioxidskatten på bensin uppgår till per liter, medan koldioxidskatten på dieselolja likaväl som på uppvärmningsolja upp- går till per kbm. Den totala punktskattebelastningen på bensin uppgår således till per liter och på miljöklass 1 diesel till per liter. Dieselolja och uppvärmningsolja är samma produkt. För att skilja den lågbeskattade uppvärmningsoljan från den högbeskattade dieseloljan till- sätts märk- och färgämnen till uppvärmningsoljan så att den blir grön. En förhöjd energiskatt tas ut på dieselolja. Miljöstyrningen av de olika dieselkvaliteterna sker med hjälp av energiskatten. Samtliga dieselfordon i använder sig av den högbeskattade oljan. Såväl personbilar, lastbilar, bussar, traktorer och arbetsmaskiner drivs med högbeskattad dieselolja. Miljöstyrningen sker alltså med hjälp av energiskatten. All annan fordonsanvändning vare sig det är fråga om privatbruk eller inom industri- och transportnäringen använder den högbeskattade oljan och omfattas därmed också av miljöstyrningen. Regeringen har i avsnitt 5.6 föreslagit ett etappmål som innebär att koldioxidutsläppen från trafiken bör vara oförändrade jämfört med . Som framgår av avsnitt 8.5 är det regeringens bedömning att detta mål skall kunna nås främst genom teknisk utveckling av for- donen men även genom en rad andra åtgärder. anser att energiskatten bör användas som ett styrmedel för att minska sådana negativa externa effekter förutom koldioxidutsläpp som beror på trafikvolymen. Som exempel på externa effekter som kan internaliseras genom energiskatten nämns bl.a. avgasut- släpp, olyckor, buller och vägslitage. Kommittén har beräknat de externa kostnaderna för bensindrivna personbilar till per liter. Energiskatten på bensin uppgår, som nämnts, till per liter, dvs. skatten överstiger avsevärt de beräknade externa kostnaderna vid landsvägstrafik. För att motsvara de externa kostnaderna för dieseldrivna personbilar krävs, enligt kommitténs beräkningar, att energiskatten på dieselolja höjs med per liter. En sådan skattehöj- ning skulle dock inte innebära att de externa kostnaderna för tunga dieselfordon täcks. Flera remissinstanser anser att kommitténs beräkningar visar att energiskatten på bensin bör sänkas. Regeringen anser för sin del att det bör följa av principerna för trafikens kostnadsansvar att skatter och av- gifter tas ut på ett neutralt sätt så att snedvridande styreffekter undviks. En arbetsgrupp inom ser över hela energibeskattningssystemet. Detta arbete beräknas komma att redovisas /99. Utgångspunkten för denna översyn är en energi- skattemodell som redovisats av Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Enligt denna modell skall alla energi- produkter beskattas med summan av fyra olika skattekomponenter. Kol- dioxidskatten och svavelskatten skulle, precis som , tas ut efter bränslenas koldioxid- och svavelinnehåll. Energiskatten skulle till skill- nad från tas ut efter energiinnehåll och den nya trafik- och miljö- relaterade skatten skulle variera beroende på miljöeffekter och andra externa kostnader. Syftet är att skapa ett ramverk i form av ett stabilt energiskattesystem, inom vilket olika politiska önskemål kan omsättas i praktisk lagstiftning utan risk för snedvridning av hela regelverket. En ökad miljörelatering skall därvid eftersträvas och ambitionen är att skapa ett enklare och mer överskådligt system med klarare uppdelning mellan skatternas fiskala och miljöstyrande roller. Eftersom det pågår ett utred- ningsarbete inom TBU vill regeringen inte nu ta ställning till frågan om drivmedelsbeskattningen. Beskattningen av biodrivmedel behandlas i följande avsnitt. 12.6.3 Beskattning av biodrivmedel Regeringens bedömning: Regeringen avser att inom ramen för den s.k. pilotprojektsbestämmelsen fortsätta att ge skattenedsättning för vissa alternativa drivmedel i enlighet med de riktlinjer som angavs i budgetpropositionen för . Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att koldioxidskatt inte skall tas ut på biodrivmedel. Energiskatt bör inte heller tas ut på biobaserade drivmedel under en lång introduktionstid. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som behandlat frågan tillstyrker att biodrivmedel befrias från koldioxid- och energiskatt. Skälen för regeringens bedömning: I och med inträde i EU anpassades den svenska energiskattelagstiftningen till gemenskapsrätten. Beskattning av fordonsbränslen regleras av det s.k. mineraloljedirektivet (rådets direktiv /81/EEG om harmonisering för strukturerna för punkt- skatter på mineraloljor). Av detta följer att vissa minimiskattenivåer måste iakttas vad gäller beskattningen av samtliga fordonsbränslen, dvs. såväl fossila som förnyelsebara drivmedel. Dessa minimiskattenivåer anges i rådets direktiv /82/EEG om tillnärmning av punktskattesatser för mineraloljor. Mineraloljedirektivet ger dock medlemsstaterna möjlighet att medge skattelättnader för bränslen som används i försöksverksamhet inom ramen för pilotprojekt som syftar till att utveckla mer miljövänliga bränslen. Regeringen har i 2 kap. 12 § lagen (1994:1776) om skatt på energi getts en möjlighet att ge sådana pilotprojektsdispenser. Gemenskapsrätten ger således inte möjlighet till generell skattened- sättning för biodrivmedel. Med stöd av pilotprojektsregeln har dock rege- ringen både upprätthållit och utvidgat området för skattenedsätt- ning av biodrivmedel, i förhållande till tiden före EU-medlemskapet. Motordrift med bensin och dieselolja medför utsläpp av skadliga ämnen.