prop · GL0349 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:49 Staten och trossamfunden grundlagsfrågor Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa grundlagsändringar för att möjliggöra genomförandet av principbeslut om ändrade relationer mellan staten och . I fråga om regeringsformen innebär förslagen att det införs särskilda regler för lagstiftning om och andra trossamfund. Vidare föreslås ändringar i tryckfrihetsförordningen som i huvudsak innebär att allmänna handlingar kan förvaras hos även efter relations- ändringen, utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 4 2.2 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 6 3 Ärendet och dess beredning 8 4 principbeslut 10 5 Konstitutionell reglering 10 5.1 Nya normgivningsregler 10 5.2 Överlämnande av förvaltningsuppgifter 14 5.3 Statlig medverkan vid avgiftsbetalning 15 5.4 Statschefens tro 17 6 Offentlighet och insyn 19 6.1 Handlingsoffentlighet 19 6.2 De kyrkliga arkiven 21 7 Författningskommentarer 24 7.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 24 7.2 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 25 Bilaga 1 Remissinstanserna 26 Bilaga 2 Frågeformulär 30 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 39 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att punkterna 9 13 övergångsbestämmelserna skall upphöra att gälla, dels att punkt 3 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i nämnda lag skall upphöra att gälla, dels att punkterna 2 och 3 i övergångsbestämmelserna till lagen (1982:937) om ändring i nämnda lag skall upphöra att gälla, dels att 11 kap. 6 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny paragraf, 8 kap. 6 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 6 § Föreskrifter om trossamfund meddelas i lag. I lag skall också meddelas föreskrifter om grun- derna för som trossamfund. Vid stiftande, ändring eller upphävande av sådan lag gäller vad som sägs i 16 § om stiftande av riksdagsordningen. 11 kap. 6 § Under regeringen lyder Justitiekanslern, , de centrala äm- betsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under . Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Förvaltningsuppgift kan över- lämnas till bolag, förening, sam- fällighet, stiftelse eller enskild in- divid. Innefattar uppgiften myn- dighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. Förvaltningsuppgift kan över- lämnas till bolag, förening, sam- fällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighets- utövning, skall det ske med stöd av lag. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5, 7 och 17 §§ tryckfrihetsförordningen1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 5 § Med myndighet likställas i detta kapitel , kyrko- mötet och beslutande församling. Med myndighet likställs i detta kapitel och beslutande försam- ling. 7 § Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. I stället för vad som föreskrives i första stycket gäller att handling anses upprättad, 1. diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing, 2. dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats, 3. annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteck- ningar, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock ej protokoll hos eller kyrkomötets utskott, eller kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bereder till av- görande. 3. annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteck- ningar, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock ej protokoll hos utskott, eller kommuns revi- sorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 17 § I lag får föreskrivas att regeringen eller beslutande för- samling får besluta att allmänna handlingar som hänför sig till myndighets verksamhet, vilken skall övertas av enskilt organ, får överlämnas till det organet för förvaring, om detta behöver hand- lingarna i verksamheten, utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Ett sådant organ skall i fråga om överlämnade handlingar jämställas med myndighet vid tillämpningen av 12 16 §§. I lag får även föreskrivas att regeringen får besluta att all- männa handlingar får över- lämnas till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Detta gäller handlingar som har kommit in till eller upprättats hos 1. myndigheter som har upphört och som har haft upp- gifter som hänför sig till verksamhet, eller 2. Vid tillämpningen av 12 16 §§ skall och dess organisatoriska delar jämställas med myndighet i fråga om överlämnade handlingar. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning fattade med stor majoritet ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84). Reformen är förutsatt att träda i kraft . Med anledning av beslutet bemyndigade regeringen chefen för dåvarande Civil- departementet att tillkalla två kommittéer och två utredare samt ge och Kammarkollegiet i uppdrag att utreda vissa frågor beträffande relationsändringen. Vidare har genom regeringsbeslutet ett bemyndigande lämnats att tillkalla ett beredningsorgan för samordning av och insyn i utredningsarbetet. Med stöd av bemyndigandet har följande utredningar tillsatts och uppdrag givits: Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering med riksdagsman () som särskild utredare, med riksdagsman () som ordförande, angående det kyrkliga kulturarvet med f. förbunds- direktören som ordförande, om kyrkans personal och om samfundsstöd med f.d. landshövdingen som särskild utredare, med uppdrag att överväga formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift samt Kammarkollegiet med uppdrag att utreda den kyrkliga egendomen vid en relationsändring. Bemyndigandet har vidare resulterat i tillsättandet av Stat kyrkadelegationen som beredningsorganet för samordning och insyn. Delegationen leds av numera chefen för med ärkebiskopen som ersättare. I delegationen är samtliga riksdagspartier representerade och där finns också en bred representation från . Även andra trossamfund än och de berörda fackliga organisationerna finns representerade i delegationen. Resultaten av utredningarna och uppdragen har redovisats i följande betänkanden: Staten och trossamfunden, Rättslig reglering (SOU 1997:41), Staten och trossamfunden, Begravningsverksamheten (SOU 1997:42), Staten och trossamfunden, Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven (SOU 1997:43), Staten och trossamfunden, personal (SOU 1997:44), Staten och trossamfunden, Stöd, skatter och finansiering (SOU 1997:45), Staten och trossamfunden, Statlig medverkan vid avgiftsbetalning (SOU 1997:46) samt Staten och trossamfunden, Den kyrkliga egendomen (SOU 1997:47). Sammanfattningar av förslagen från utredningarna samt från och Kammarkollegiet har publicerats i SOU 1997:55. Betänkandena har varit föremål för en mycket bred remissbehandling. Remissen har delats upp i två delar med olika remisstid, Remiss I och Remiss II. Förslagen i den första delen har till stor del sådan karaktär att de som huvudregel fordrar två beslut av med val emellan. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. För att underlätta besvarandet av remissen och hanteringen av remissvaren, har det utarbetats två frågeformulär med olika svarsalternativ. Bilagor för eventuella kommentarer har också tagits fram. Formulären har utarbetats av en referensgrupp som tillsattes av regeringen och som har haft till uppgift att biträda med vissa förslag till åtgärder för att underlätta det fortsatta stat kyrkaarbetet. I gruppen har ingått representanter för Kultur- departementet, , samt (). Frågeformulären har underställts Stat kyrkadelegationen för synpunkter. Remissvar i form av ifyllda frågeformulär har överlämnats till SCB för databehandling. SCB har publicerat två rapporter med analyser av remissutfallet från Remiss I och Remiss II. Remissyttrandena och en remissammanställning avseende Remiss I samt SCB:s rapporter finns tillgängliga i (dnr Ku97/903/Ky). I denna proposition behandlas de förslag i betänkandena som avser regeringsformen och tryckfrihetsförordningen, dvs. Förslagen har om inte annat anges lämnats av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. Beträffande förslagen till lag om trossamfund och lag om avser regeringen att återkomma till i så god tid att de kan beaktas vid behandling av detta ärende. Under de olika avsnitten i den fortsatta framställningen hänvisas till frågor som har ställts i det första frågeformuläret till remissinstanserna. För att underlätta läsningen har detta formulär fogats till denna proposition som bilaga 2. Genom skrivelsen Staten och trossamfunden grundläggande frågor (RegSkr 1997:2), har regeringen inhämtat kyrkomötets yttrande över de förslag som aktualiseras i Remiss I. Kyrkomötet har vid ett extra sammanträde tillstyrkt de förslag som behandlas i denna proposition. Lagrådet Reformen om ändrade relationer mellan staten och är förutsatt att träda i kraft . Med hänsyn till de regler som gäller för stiftande av grundlag har det på grund av tidsbrist inte varit möjligt för regeringen att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som läggs fram. 4 principbeslut Det historiska beslut om ändrade relationer mellan staten och som fattade innebar i fråga om konstitutionella frågor följande. Det förs in särskilda regler i regeringsformen om lagstiftning angående och andra trossamfund. Sådana föreskrifter får beslutas i samma ordning som gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser. får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för en lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskompetens, dvs. utan en på regeringsformen grundad rätt att meddela generellt bindande föreskrifter. Församlingarnas kommunstatus upphör. Frågan om handlingars offentlighet i utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen. 5 Konstitutionell reglering 5.1 Nya normgivningsregler Regeringens förslag: I regeringsformen införs en ny bestämmelse, enligt vilken föreskrifter om trossamfund samt föreskrifter om grunderna för som trossamfund meddelas i lag. Sådana föreskrifter skall beslutas på samma sätt som riksdags- ordningens huvudbestämmelser. Nuvarande normgivningsföreskrifter avseende i regeringsformens övergångsbestämmelser upphävs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remiss I innehöll två enkätfrågor i avsnittet Rättslig reglering som berör den konstitutionella regleringen. Fråga 1 rörde kravet på lagform för all normgivning om och andra trossamfund samt normgivning om grunderna för som trossamfund. I fråga 2 behandlades det särskilda grundlagsskyddet för sådan normgivning. En överväldigande majoritet av remiss- instanserna har ställt sig positiva till förslagen. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 1 Fråga 2 Samtliga domkapitel, stiftssamfälligheter och flerpastoratssamfällig- heter anser att förslagen bör genomföras. De pastorat och församlingar som är negativa till förslagen är i många fall också negativa till reformen som helhet. Andra instanser som ställer sig positiva till förslagen är t.ex. , Hovrätten för , Kammarrätterna i och , och till trossamfund/frikyrkosamråd. Kammarkollegiet anser att det inte finns något behov av att i regerings- formen ange att det skall finnas en särskild lag om . Vidare ifrågasätter kollegiet om förslaget är förenligt med kravet att normgivningen skall vara generellt giltig. i anser att det finns skäl att överväga om en definition av begreppet trossamfund bör finnas i regeringsformen. i menar att det inte finns bärande skäl att höja upp föreskrifter om trossamfund till en kategori ovanför all annan lag. Fakulteten anser vidare att endast grundläggande föreskrifter bör kräva lagform. i anser att förslaget bör kompletteras med ett undantag i 8 kap. 13 § regeringsformen motsvarande det som gäller den kommunala beskattningen. i framhåller att grunder utgör en inomkyrklig angelägenhet och därmed är en fråga för att besluta om. i anser att egna organ även i fortsättningen måste få någon form av medinflytande över lagstiftningen om , eftersom den föreslagna lagen innehåller bestämmelser som reglerar kyrkans bekännelse. till trossamfund/frikyrkosamråd framhåller att det ur likställig- hetssynpunkt är viktigast att den lag som omfattar alla trossamfund erhåller det särskilda konstitutionella skyddet. Förenade islamiska församlingar i , Judiska församlingarna i , katolska stift och anser att det inte bör finnas någon särlagstiftning om . kyrkomöte: Kyrkomötet, som ställer sig bakom förslaget, framhåller särskilt det värde som ligger i att en gemensam konstitutionell reglering för alla trossamfund skapas. Skälen för regeringens förslag Nuvarande normgivningsregler upphävs En utgångspunkt för principbeslut om ändrade relationer mellan staten och var att de nuvarande normgivnings- reglerna avseende , som finns i regeringsformens övergångsbestämmelser, skall upphävas. I stället skall det enligt beslutet införas särskilda regler om normgivning angående och andra trossamfund i regeringsformens kapitel om lagar och andra föreskrifter. De nuvarande föreskrifterna om normgivning avseende finns i regeringsformens övergångsbestämmelser. Föreskrifterna i punkterna 9 13 har direkt eller indirekt att göra med normgivning avseende . De bör därför upphävas i samband med relationsändringen. Detsamma gäller punkt 3 i övergångsbestämmelserna till ändringar i regeringsformen och punkterna 2 och 3 i övergångsbestämmelserna till ändringar i regeringsformen. I fråga om andra trossamfund än finns inte några särskilda regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får meddelas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser om normgivning. Sådana föreskrifter är närmast att hänföra till föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. De skall då enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas genom lag. Normgivning rörande trossamfund Den rättsliga regleringen av trossamfundens förhållanden bör enligt principbeslut vara föremål för ett konstitutionellt skydd, som syftar till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verk- samhet som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden. För att tillförsäkra och andra trossamfund långsiktigt tryggade rättsliga villkor, bör all normgivning om trossamfund ske i form av lag. Detta bör anges i en särskild bestämmelse i regeringsformens kapitel om lagar och andra föreskrifter. En sådan bestämmelse, som alltså blir en specialregel i förhållande till den generella regleringen i 8 kap. 2 § regeringsformen, innebär ett konstitutionellt skydd för alla trossamfunds rättsliga ställning. Härigenom skapas stabilitet i fråga om de rättsliga förutsättningarna för trossamfundens verksamhet utan att samfunden ges en rättslig särställning i andra hänseenden. och andra trossamfund kommer liksom att omfattas av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning, t.ex. arbetsrättslig lagstiftning. Eftersom all normgivning om trossamfund skall ske i form av lag, kommer det inte att finnas något utrymme för regeringen att genom förordningar meddela föreskrifter som rör eller andra trossamfunds inre liv. Det kan komma att behöva utfärdas föreskrifter om registrerings- förfarandet för den nya associationsform som regeringen avser att föreslå för trossamfund (se avsnitt 5.2). Omfattningen av dessa bör vara av sådant slag att de kan meddelas med stöd av 8 kap. 13 § första stycket punkt 1 regeringsformen. Särskilt om principbeslut innebär att det skall stiftas en särskild lag om som innehåller det som är principiellt viktigt och av grundläggande karaktär för som själv skall få reglera sina angelägenheter i största möjliga utsträck- ning. Detta betyder att lagen skall innehålla vissa grundläggande be- stämmelser om identitet och om kyrkans organisation. Den skall också innehålla bestämmelser om grunderna för verksamhet och vissa grundläggande regler om den kyrkliga egendomen. I regeringsformen bör anges att det skall finnas särskilda regler om . Regeringen delar inte Kammarkollegiets uppfattning att en lag om skulle kunna utgöra lagstiftning för särskilt fall och därmed vara otillåten. Utredningen har föreslagit att ett enhetligt begrepp grunderna för som trossamfund skall användas för att beskriva de olika områden som kommer att ingå i den begränsade reglering som skall finnas avseende förhållanden efter relationsändringen. Förslaget har fått ett starkt stöd av remissinstanserna. Inte heller kyrkomötet har någon erinran mot att ett enhetligt begrepp används. Också regeringen ställer sig bakom förslaget. I regeringsformen bör det således anges att det skall finnas föreskrifter om grunderna för som tros- samfund, dvs. föreskrifter av grundläggande karaktär om religiösa identitet, organisation, verksamhet och egendom. Den begränsade lagstiftning om förhållanden som den nu diskuterade normgivningsföreskriften skall ligga till grund för är i första hand resultatet av egna önskemål. Alltsedan reforma- tionen har varit en kyrka med statlig reglering. är dess identitet som ett evangelisk-lutherskt trossamfund reglerad i lag. Det finns således också historiska skäl som talar för en fortsatt lagreglering av förhållanden. Väsentligt i detta sammanhang är även att den förutsatta lagstiftningen bara skall utgöra en beskrivning av syn på sig själv. Mot denna bakgrund kan den rättsliga regleringen av förhållandet mellan staten och inte anses kränka religionsfriheten. Det är emellertid av stor betydelse att den konstitutionella regleringen inte lämnar något utrymme för en detaljerad reglering av lärofrågor och annat som kan sägas höra till troslivet och egna angelägenheter. Den reglering av förhållanden som regeringen har för avsikt att föreslå är inte avsedd att ändras . Om ändringar trots detta skulle bli aktuella, följer det av bestämmelsen om beredningen av regeringsärenden i 7 kap. 2 § regeringsformen att kommer att beredas tillfälle att yttra sig. Det finns därför inte skäl att särskilt ange att skall ha ett medinflytande i fråga om sådan lagstiftning. Samma beslutsordning som för riksdagsordningens huvudbestämmelser Det nu gällande grundlagsskyddet avseende innebär för det första att regler som är av grundläggande betydelse för och kyrkans verksamhet bara får beslutas i form av lag och för det andra att de viktigaste av reglerna bara får beslutas i den ordning som är föreskriven för ändringar av huvudbestämmelserna i riksdags- ordningen. Detta innebär att det som huvudregel krävs två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val (8 kap. 16 § regeringsformen). Argumenten för denna reglering angavs vid införandet vara bl.a. att de grundläggande bestämmelserna om borde ges ett särskilt skydd mot förhastade beslut och att avgörande ändringar bara borde få genomföras om en stabil majoritet bland väljarna godtog dem (prop. 1981/82:77 s. 21). Den nuvarande ordningen rymmer i sig en garanti för att de grundläggande bestämmelserna om inte skall utsättas för återkommande ändringar. skall även efter relations- ändringen ha ett starkt konstitutionellt skydd. Detta skydd bör i princip vara utformat på motsvarande sätt som det nuvarande konstitutionella skyddet. Det framstår som lämpligt att den garanti som ett sådant särskilt skydd innebär görs tillämplig även på andra trossamfund än . De föreskrifter som avses i den nya grundlagsbestämmelsen bör därför bara få beslutas i den ordning som gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser. En sådan bestämmelse innebär att alla trossamfund behandlas likvärdigt i fråga om skyddet för verksamhetens rättsliga villkor. Det särskilda skydd för trossamfunden som förslagen innebär, ger uttryck för att frågan om trossamfunden och deras förhållanden är av stor betydelse ur allmän synvinkel. Enligt regeringens uppfattning måste därför innehållet i de lagar som stiftas med stöd av dessa normgivnings- bestämmelser anses tillkommet för att tillgodose viktiga allmänna intressen. Det bör påpekas att det som skyddas av den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen är det som ur det allmännas synvinkel avses med begreppet trossamfund. Detta begrepp förekommer i 2 kap. 2 § regeringsformen utan att det närmare definieras. På liknande sätt förekommer andra begrepp, t.ex. begreppet kommun, i regeringsformen utan att vara närmare definierade (se 1 kap. 7 § och 8 kap. 5 §). En definition av begreppet trossamfund kommer att ingå i den lag om trossamfund som regeringen avser att föreslå. När det gäller de övriga lagförslag som aktualiserats i det statliga utredningsarbetet, exempelvis förslag till särskild lagstiftning om förfarandet vid den uppbördshjälp som och andra trossamfund skall få eller kunna få, kommer sådana föreskrifter att utfärdas med stöd av nu gällande normgivningsregler och kräver således inte ett särskilt beslutsförfarande i . Denna typ av reglering kan inte anses falla under tillämpningsområdet för den nya normgivningsregel avseende trossamfund som föreslås. Sådana bestämmelser kommer således att kunna ändras utan kvalificerat beslutsförfarande. 5.2 Överlämnande av förvaltningsuppgifter Regeringens förslag: I 11 kap. 6 § regeringsformen görs ett tillägg som innebär att förvaltningsuppgifter skall kunna överlämnas till registrerade trossamfund. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det ställdes ingen särskild fråga i Remiss I om detta förslag. Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig om förslaget och dessa har i allmänhet varit positiva. i anser dock att det inte behövs något tillägg till 11 kap. 6 § regeringsformen. Om förslaget genomförs bör det enligt fakulteten framgå att förvaltningsuppgifter kan utföras av en organisatorisk del av trossamfundet. kyrkomöte: Kyrkomötet tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har för avsikt att föreslå att det införs en ny associationsform för trossamfund i den svenska rättsordningen, registrerat trossamfund. Ett registrerat trossamfunds organisatoriska delar församlingar, distrikt, stift, etc. skall enligt det kommande förslaget också kunna registreras. Avsikten är att skapa en möjlighet för trossamfunden att få rättskapacitet på ett sätt som står i överensstämmelse med deras syn på sig själva. De trossamfund som väljer att bedriva sin verksamhet i den nya associationsformen, bör liksom kunna få förvaltningsuppgifter överlämnade till sig. I första hand torde det vara fråga om myndighetsutövning i form av att förrätta vigsel.