prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta innebär också att vid jämförelsen av olika alternativa produkter är avsikten inte att de olika produkternas betydelse för hushållning och andra faktorer som i och för sig är av betydelse för en hållbar utveckling skall bedömas. Till skillnad från gällande rätt framgår det uttryckligen av lagtexten att produktvalsprincipen gäller användning och försäljning i de fall ett alternativ som kan antas vara mindre farligt finns. En bedömning måste göras i varje enskilt fall. Förbud mot användning eller försäljning kan aldrig meddelas generellt för en produkt, organism eller vara med stöd av produktvalsprincipen. I detta sammanhang bör erinras om möjligheten att meddela särskilda föreskrifter, t.ex. förbud, i fråga om hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 14 kap. 24 och 25 §§. Med hantering avses i detta sammanhang tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. Generella förbud mot kemiska produkter som är så farliga att de inte under några förhållanden kan tillåtas, liksom förbud mot sådana produkter där likvärdiga ersättningar medför påtaglig fördel från miljösynpunkt, sker således inte med stöd av denna paragraf utan med stöd av 14 kap. Produktvalsprincipen innebär att skadliga ämnen och beredningar, som i och för sig är tillåtna skall undvikas eller, om användaren ändå uppnår ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre riskabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt eller bioteknisk organism skall bedöma om de kan nå samma resultat med en annan kemisk produkt eller bioteknisk organism som är mindre farlig eller helt ofarlig. Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en sådan produkt eller organism än för köparen att avgöra om det finns mindre farliga alternativ för en särskild användning. Förutsättningen är då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors bruks- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns fördel. I vissa fall kan det vara avgörande för frågan om kemikalier måste användas, och i så fall vilka, vilken metod som väljs för en verksamhet. Enligt 3 § skall de försiktighetsmått som behövs vidtas. Val av process eller metod i övrigt är exempel på ett sådant försiktighetsmått. Det kan alltså, vid tillämpningen av 3 §, också komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt eller bioteknisk organism med en annan metod, som innebär att någon användning av kemiska produkter eller biotekniska organismer över huvud taget inte behövs, t.ex. kan rengöring med hjälp av kemiska produkter i vissa fall ersättas med mekanisk rengöring eller slipning. Produktvalsprincipen skall tillämpas inte bara på kemiska produkter och biotekniska organismer, utan också på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Det bör observeras att paragrafen inte bara avser en yrkesmässig försäljning och användning, utan att regeln också omfattar en privatperson som vidtar en åtgärd. När en bilägare skall tvätta och rengöra sin bil och på bensinstationen skall köpa rengöringsmedel för detta, skall han välja ett medel som är så lite farligt för miljön som möjligt men ändå gör bilen ren. Medel som innehåller starka lösningsmedel kan vanligtvis ersättas med medel utan dessa lösningsmedel, men som fyller samma funktion och är biologiskt nedbrytbara. Ett riktigt val förutsätter att varorna märks på ett sådant sätt att användaren får en riktig information om varans egenskaper. Regler om detta finns i 14 kap. Paragrafen kan tillämpas såväl då någon tidigare använt en produkt som då någon sådan användning inte förekommit tidigare. Tillämpningsområdet omfattar alltså både produktvals- och utbytesfrågor. Det bör vid produktvalet eller utbytet framgå att en fördel faktiskt vinns genom att ett visst val eller utbyte görs. Vid denna bedömning skall försiktighetsprincipen tillämpas så att bedömningen knyts till risker, inte enbart till konstaterad farlighet. Vid tillämpning av produktvalsprincipen skall, liksom vid tillämpningen av övriga hänsynsregler, skälighetsregeln i 7 § tillämpas. Den avvägning som, i enlighet med vad som utvecklas under avsnitt 4.8, alltid måste göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt med avseende på vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen, såsom personlig integritet och valfrihet, får särskild betydelse vid tillämpningen av produktvalsprincipen. Bestämmelsen skall tillämpas med avseende på om användaren är en enskild person eller ett företag. Produktvalsprincipen kan vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund för villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det enskilda fallet. Det kan vid tillämpning av produktvalsregeln i det enskilda fallet vara mycket svårt att bedöma nyttan av ett ändrat produktval eller produktbyte och följaktligen vara svårt att göra en skälighetsbedömning med hänsyn till kostnaden. Detta gäller t.ex. vid användning av kemiska produkter eller biotekniska organismer och varor om de negativa effekterna är summan av användningen i ett mycket stort antal verksamheter, vilket är en mycket vanlig situation. Därför räcker det ofta inte att en enskild verksamhetsutövare gör en skälighetsbedömning enbart med hänsyn till att effekterna av hans egen begränsade användning är små i förhållande till kostnaderna för honom att ersätta en kemisk produkt eller bioteknisk organism eller vara. Ingripanden med stöd av produktvalsprincipen får naturligtvis inte ske i strid mot internationella åtaganden. Således kan produktvalsprincipen inte leda till att en tillsynsmyndighet ingriper mot sådan försäljning eller användning av produkter som sker i enlighet med t.ex. reglerna i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. som reglerar sådant som omfattas av EG:s byggproduktdirektiv. Också produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i EG-rätten. Det gäller till att börja med IPPC-direktivet 96/61 där det anges att när bästa tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning av ämnen som är mindre farliga. Vidare finns ett utkast till EG-direktiv om utsläpp av organiska lösningsmedel från vissa processer och industriella anläggningar. Där föreslås en bestämmelse att om det är till fördel för hälsa och miljö skall organiska lösningsmedel som är skadliga för hälsan och miljön eller som skapar allmän olägenhet ersättas så långt det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart med sådana som förorsakar mindre olägenhet. 7 § Kraven på hänsyn enligt 2 6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret, skall även detta förhållande beaktas vid avvägningen. Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. Paragrafen har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets yttrande. Vid tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna i måste en avvägning göras med utgångspunkt i risken för skada eller olägenhet och en sådan skadas eller olägenhets hälso- eller miljömässiga betydelse. Sådana avvägningar sker även vid tillämpningen av miljölagstiftningen. Själva avvägningen sker med beaktande framför allt av å ena sidan i vilken mån en åtgärd kan förebygga eller begränsa skadan eller olägenheten och å andra sidan vilka kostnader en sådan åtgärd medför. En skälighetsavvägning skall göras oavsett om hänsynsregeln innebär krav på visst material, viss teknik, särskilda åtgärder eller andra begränsningar. Frågor kring vad som skall ligga till grund för avvägningen behandlas också i avsnitt 4.8. Kostnaden för att uppfylla hänsynsreglerna skall vara motiverad från miljösynpunkt. Detta innebär att proportionen mellan den nytta för människors hälsa och miljön som skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet medför inte får vara orimlig med hänsyn till de kostnader åtgärderna föranleder. Vad gäller bedömningen av vilken nytta en åtgärd medför från hälso- och miljösynpunkt är de miljömål som fastställs av statsmakterna av särskild betydelse. Av antagna miljömål skall vara styrande vid bedömningen av ett försiktighetsmåtts eller en skyddsåtgärds nytta för människors hälsa och miljön. Det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att kostnaden för en åtgärd inte är miljömässigt motiverad eller att den är orimligt betungande. Genom reglerna om att åtgärder kan vidtas vid en annan verksamhet än den egna, se 16 kap. 8 §, öppnas nya möjligheter att vidta kostnadseffektiva åtgärder. Detta bör beaktas vid bedömningen av vilka krav som kan ställas på verksamhetsutövaren. Vad gäller angelägenhetsgraden av att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, naturligtvis betydelse. Dessutom är graden av känslighet i det område där påverkan sker och känsligheten hos dem som utsätts för störningen faktorer som skall beaktas. Särskilda krav kan ställas t.ex. i ett redan mycket belastat område eller ett område som innehåller en mycket sällsynt växt- eller djurart. Vidare är det t.ex. mer angeläget att begränsa buller vid bostäder än i ett industriområde. Om en verksamhet eller åtgärd har betydelse för totalförsvaret skall detta tillmätas betydelse vid avvägningen avseende vilka krav som kan ställas på att olägenheterna från verksamheten eller med anledning av åtgärden begränsas. Kraven får alltså inte ställas så högt att de mål som fastställts av statsmakterna för totalförsvaret äventyras. Stoppregeln i 9 § anger alltid den lägsta nivån som kan krävas från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Det kan aldrig komma ifråga att jämka kraven på verksamheten så att denna nivå inte uppnås oavsett kostnaderna för de åtgärder som krävs för att klara miniminivån. Medför åtgärderna orimliga kostnader bör verksamheten inte vara tillåten. På samma sätt anger meddelade miljökvalitetsnormer en miniminivå som måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglerna, vilket framgår av paragrafens andra stycke. Sådana krav måste alltid ställas på en verksamhet att risk inte föreligger för att miljökvalitetsnormen inte uppfylls. 8 § Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma. Paragrafen, som har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets yttrande, slår fast att om skada eller olägenhet för miljön har uppkommit är det den som har bedrivit den verksamhet eller vidtagit den åtgärd som orsakat skadan eller olägenheten som ansvarar för att skadan eller olägenheten avhjälps. Ansvaret kvarstår till dess skadan eller olägenheten har avhjälpts. Detta innebär att den som har bedrivit en verksamhet har fortsatt ansvar även efter det att verksamheten har upphört eller överlåtits. Principen gäller även för den som vidtar en åtgärd som orsakar skada eller olägenhet även om detta inte sker i näringsverksamhet. Ansvarets omfattning regleras närmare i 10 kap. Bestämmelsen innebär inte att det alltid är den som är ansvarig som skall vidta de faktiska åtgärderna för att avhjälpa den skada eller olägenhet som har uppkommit. I vissa fall kan det vara mer kostnadseffektivt att någon annan utför dessa åtgärder. Det kan också vara fråga om åtgärder som endast får eller kan utföras av vissa personer. Ansvaret avser i dessa fall kostnaderna för avhjälpandet. En vidareutveckling av principen, som i internationella sammanhang benämns polluter pays principle, finns i författningskommentarerna till 7 kap. 7 § och 16 kap. 9 § om kompensationsåtgärder, 31 kap. om vissa ersättningsregler, 32 kap. om vissa miljöskador samt 10 kap. om efterbehandling av förorenade områden. I den mån dessa bestämmelser avviker från nu behandlad paragraf gäller de särskilda bestämmelserna som också preciserar hur ansvaret skall fördelas där flera verksamhetsutövare finns. Det är inte uteslutet att skadevållaren i vissa fall kan åläggas både ersättningsskyldighet och skyldighet att avhjälpa en skada. Så kan ju skadestånd åläggas för förfluten tid utan hinder av att en skyldighet uppkommer att undanröja en skada eller olägenhet för framtiden. 9 § Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om det finns särskilda skäl. En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §. Paragrafen innehåller en stoppregel som är generellt tillämplig på all verksamhet och alla åtgärder som faller under balkens tillämpningsområde. Behovet av en sådan regel behandlas i avsnitt 4.8.10. Genom bestämmelsen förbjuds verksamheter och åtgärder som riskerar att föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön. I detta innefattas allt som faller under 1 kap. 1 § enligt vad som har utvecklats i kommentaren till den paragrafen. Inverkan på sådana faktorer som mark, vatten och luft samt den biologiska mångfalden skall alltså beaktas. Ett utarmande av råvaror eller andra resurser innebär också en sådan försämring av miljön som avses. Vad gäller skada på naturmiljön måste den nivå där stoppregeln träder in naturligtvis ligga över gränsen för anmälningsplikt för samråd. Enligt 12 kap. 6 § skall anmälan för samråd göras när en verksamhet som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt balken kommer att väsentligt ändra naturmiljön. Stoppregeln gäller, liksom övriga hänsynsregler, vid både nyanläggning och befintliga verksamheter. Den skall iakttas av enskilda vid bedrivande av verksamhet eller då en åtgärd vidtas och av domstolar och andra myndigheter som skall meddela tillstånd, ompröva tillstånd och utöva tillsyn. I paragrafen anges vissa skadenivåer. Redan risken för att dessa skador uppkommer är tillräcklig. Risken får dock inte vara försumbar utan skada eller olägenhet måste kunna förutses med viss sannolikhet. Under vissa förhållanden behöver inte påverkan från den aktuella verksamheten eller åtgärden i och för sig vara särskilt stor. I ett hårt belastat eller särskilt känsligt område kan redan en ringa grad av påverkan få sådana konsekvenser som medför att verksamheten eller åtgärden inte är tillåten. Skadenivåerna har absolut innebörd. Bedömningen av vilken skada som får accepteras påverkas alltså inte av verksamhetens betydelse. Stoppregeln griper in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker till för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter och åtgärder. Detta innebär att bedömningen av om de oacceptabla skadenivåerna är överskridna skall ske med utgångspunkt i de förhållanden som råder sedan försiktighetsmått har vidtagits enligt balkens övriga bestämmelser. Då är av intresse bland annat att de försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att motverka skada (3 §), att en lämplig plats skall väljas (4 §) samt att sådana kemiska produkter och biotekniska organismer inte får användas som kan ersättas med mindre farliga kemiska produkter och biotekniska organismer (6 §), allt i den utsträckning det inte kan anses orimligt (7 §). Under stoppregeln faller både åtgärder som kan ha en bestående inverkan och sådana som har en tillfällig effekt. Verksamhetens eller åtgärdens sammanlagda olägenheter skall beaktas. Det kan bli aktuellt att se på verksamheten som helhet och inte endast den del som för tillfället prövas. Om exempelvis tillståndsprövning sker av en vattenverksamhet bestående i byggande av en hamn skall vid bedömningen enligt paragrafen hänsyn tas även till kommande båttrafik, trots att denna inte utgör vattenverksamhet och därför inte omfattas av tillståndet. På samma sätt skall vid anläggande av vägar framtida biltrafik på vägen beaktas. Bedömningen av om miljön försämras väsentligt kan växla med hänsyn till lokala förhållanden och utvecklingen av miljösituationen i stort. Detta utesluter naturligtvis inte att bedömningen skall göras efter objektiva grunder. Allmänt kan sägas att om en olägenhet är vanligt förekommande i landet under liknande förhållanden, så är den normalt inte av väsentlig betydelse. Enligt första stycket kan verksamheten eller åtgärden tillåtas om särskilda skäl föreligger även om den angivna skadenivån har överskridits. får inte själv tillåta verksamheten i sådana fall utan frågan skall underställas regeringen för avgörande. Enligt 19 kap 2 § och 21 kap. 7 § skall en tillståndsmyndighet som finner att förutsättningarna i första stycket föreligger överlämna frågan till regeringen för prövning. Regeringen kan då sätta olägenheterna i relation till verksamhetens samhällsnytta. Det skall kunna visas att verksamheten medför fördelar som från allmän och enskild synpunkt klart överväger olägenheterna. Exempel på verksamheter som kan aktualisera undantag från stoppregeln är anläggningar för behandling av farligt avfall, t.ex. omhändertagande av batterier innehållande bly, vissa kommunikationsanläggningar av stor betydelse för infrastrukturen och vissa försvarsanläggningar. I paragrafens andra stycke anges en skadenivå som innebär en större skada än vad som avses i första stycket. Det är där frågan om att ett stort antal människor berörs eller en avsevärd försämring av miljön. I dessa fall är verksamheten eller åtgärden i princip otillåten men regeringen skall kunna meddela dispens, dock endast i undantagsfall. Detta utvecklas under 10 §. 10 § Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta gäller dock inte om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. Beslut enligt första stycket får förenas med villkor för att tillgodose allmänna intressen. Enligt 9 § andra stycket får en verksamhet inte bedrivas eller en åtgärd vidtas som medför risk för att levnadsförhållandena för ett stort antal människor väsentligt försämras eller en avsevärd försämring för miljön. Regeringen har dock möjlighet att i mycket speciella undantagsfall medge dispens från denna bestämmelse. Sådan dispens kan enbart komma ifråga för en verksamhet eller åtgärd som är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Med allmän synpunkt avses exempelvis sysselsättningen. Det måste finnas en klart visad övervikt på nyttosidan, dvs. fördelarna från allmän synpunkt måste klart överväga olägenheterna. Ju större skada en verksamhet eller åtgärd kan medföra desto mindre bör möjligheterna att tillåta den vara. Inte ens regeringen kan dock tillåta en verksamhet eller åtgärd som kan försämra det allmänna hälsotillståndet. Med detta avses att människor på orten mer allmänt kan ta skada av föroreningar eller liknande störningar. Om regeringen finner att en verksamhet skall tillåtas med stöd av paragrafens första stycke får särskilda villkor föreskrivas för att tillgodose allmänna intressen på samma sätt som vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Sådana villkor behandlas närmare under 17 kap. 7 §. För en verksamhet eller åtgärd som tillåts med stöd av paragrafen skall villkor för att begränsa olägenheterna så långt möjligt och rimligt föreskrivas i tillståndsbeslutet. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. skall främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt balken samt andra lagar och vid planläggning och prövning av lov enligt enligt vad som anges i 1 kap. 2 §. I hushållningsbestämmelserna anges vilka allmänna intressen som särskilt skall beaktas vid sådana avvägningar för att en god hushållning med mark- och vattenområden skall uppnås. De allmänna intressen som skall komma i förgrunden är sådana som har central betydelse för att trygga en hållbar användning av naturresurserna i vårt land, bevara god natur- och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande. Bestämmelserna i 3 kap. balken motsvarar bestämmelserna i 2 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Vad som anges i propositionen till den lagen, prop. 1985/86:3, gäller alltjämt. Bestämmelserna i den lagen baserades på riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen som tidigare beslutat om och lagen ersatte samtliga dessa riktlinjer. Bestämmelserna är i första hand avvägnings- regler för situationer då samhället har väsentliga intressen att bevaka från markpolitiska utgångspunkter. Syftet med bestämmelserna är att redovisa vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför skall ges ett försteg framför andra intressen när markanvändningsfrågor skall avgöras. För att de allmänt hållna reglerna skall få avsedd verkan krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. Den fysiska planering som bedrivs hos kommunerna i samarbete med statliga myndigheter skall ge underlag för tillämpningen av bestämmelserna. Länsstyrelserna har haft och bör alltjämt ha rollen som samordnare av statens intressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet. Kunskapsmaterialet beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala översiktsplaneringen och kommunernas fysiska planer kommer även i fortsättningen att vara en av de mest betydelsefulla källorna för att bedöma frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta ärenden. Att sådant underlag skall tillhandahållas framgår av 6 kap. 11 och 12 §§. Av den miljökonsekvensbeskrivning som enligt 6 kap. skall upprättas i tillståndsansökningar bör framgå hur reglerna i 3 och 4 kap. har tillämpats vid val av lokaliseringsalternativ och utformnings- principer för verksamheten eller åtgärden. Att en lokalisering skall väljas som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 3 och 4 kap. framgår av den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 §. 1 § Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Landets mark- och vattenområden måste utnyttjas på ett så ändamåls- enligt sätt som möjligt med hänsyn till olika möjliga användningssätt och över tiden. Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse till stöd för avvägningar i fråga om användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka berörda områden är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. En avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark- och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta dem i anspråk för olika ändamål.