prop · GL03173 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom att deras möjligheter att nå fram till utlänningen med information är större än myndigheternas, skulle mycket vara vunnet om fler av dessa organisationer vill delta i detta förebyggande arbete. 7.2 Barnperspektivet Som och konstaterar saknas i utredningen en analys av verkställighetsfrågan ur ett barnperspektiv. Regeringen instämmer i att detta är en brist men vill framhålla att denna fråga redan har behandlats i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25). I det bakomliggande arbetet gjorde såväl (SOU 1995:75) som (SOU 1996:115) den övergripande bedömningen att svensk lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig med . Att hänsyn till barns bästa redan tas i utlänningsärenden kan exemplifieras genom den självklara huvudprincipen i hanteringen av utlänningsärenden som har varit att barn inte skall behöva leva åtskilda från sina föräldrar. Regeringen gjorde dock bedömningen att vissa förtydliganden i utlänningslagstiftningen borde göras. Den s.k. portalparagrafen infördes därför i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL som ett uttryck för att den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa skulle komma till klart uttryck i lagen. I bestämmelsen föreskrivs att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Alla ärendetyper i utlänningslagen omfattas av denna föreskrift. Det innebär att detta blir en central bestämmelse för i arbetet med barn, som kommit hit ensamma eller tillsammans med sina föräldrar; i hela asylprocessen liksom vid återvändande och verkställighet av beslut. De barn som kommit ensamma, utan någon vårdnadshavare, bör uppmärksammas särskilt av , vilket också sker . Det kan ändå finnas anledning att peka på hur tillämpningen av portalparagrafen bör avspeglas i en verkställighetssituation. I de fall ett s.k. ensamkommande barn inte anses ha rätt till uppehållstillstånd här i landet bör , efter att ha försäkrat sig om och var anhöriga finns, utse en ledsagare som kan följa barnet till hemlandet eller tredje land för att barnet där skall kunna återförenas med sina anhöriga. Det bör här noteras att när det gäller denna kategori rör det sig om ett tiotal barn som återsänds. I arbetet med barn är det av särskild vikt att verket tillsammans med de humanitära frivilligorganisationerna kan finna former för ett samarbete. håller på att utveckla de riktlinjer som finns rörande arbetet med ensamkommande barn i asylprocessen. Förutom utlänningslagstiftningen och dess förarbeten har stor inverkan på verkets faktiska handlande inom exempelvis mottagnings- systemet samt för utredningsmetodik och prioriteringar. I Invandrar- verkets arbete med ensamkommande barn inleds familjeefterforskning omgående i samband med att utredningen om uppehållstillstånd påbörjas. I en handläggningsplan framgår hur familjeåterföreningstanken hålls levande med barnet, samt vem som ansvarar för olika åtgärder. Personalen ger information om möjligheterna att återvända. I anknytning till detta är det intressant att nämna de synpunkter som framförde i sitt delbetänkande rörande verkställighet av avlägsnandebeslut avseende barnfamiljer. Kommitténs uppfattning var att de människor som avvisas eller utvisas behöver både stöd och tid att förbereda sig för återvändandet och när verkets beslut om avvisning eller utvisning fattats skall inriktningen av åtgärder anpassas till det beslutet. Det kan annars, ansåg kommittén, uppfattas som att myndigheterna ger dubbla budskap till den familj som väntar på beslut om uppehållstillstånd. Om myndigheten å ena sidan fattar beslut om avvisning och å andra sidan förbereder en anpassning till svenska förhållanden finns risk för att bearbetningen av återvändandet inte kommer igång. I avvisningsärenden rörande barnfamiljer är det av synnerlig vikt att beslutet motiveras på sådant sätt att den sökande familjen förstår skälen för beslutet. I de flesta fall krävs riktade stödinsatser med ett strukturerat motivationsarbete. En avvisad barnfamilj kan också behöva stöd och hjälp vid återkomsten till hemlandet och i detta sammanhang är det viktigt att samarbetet med frivilligorganisationerna utvecklas mera. Även den fråga som FARR tar upp i sitt remissyttrande om familjesplittring för verkställighet har behandlats i migrationspolitiska propositionen. Inledningsvis kan konstateras att denna situation tillhör undantagen. Enligt undersökning redovisades endast 11 fall av familjesplittring av 2 320 verkställda ärenden. har behandlat frågan och avslagit en motion med samma yrkande som FARR nu framställer (1997/98:SfU9). Även om familjesplittring i högsta grad är en oönskad situation, kan den i särskilda fall vara svår att undvika. konstaterade "att det är myndigheternas skyldighet att så långt som möjligt förhindra en familjesplittring och att ett tillfälligt åtskiljande av en familj, om man vet att den är tillfällig, inte kan sägas stå i strid med statens åtaganden enligt ". Kommittén hade därför inga förslag till regeländringar eller andra åtgärder i den delen. Frågan huruvida verkställighet av ett avvisnings- utvisningsbeslut skulle innebära en kränkning av artikel 8 (rätten till skydd för privat- och familjeliv) i europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har prövats av i fallet m.fl. mot (46/1990/237/307). Fallet gällde en man som utvisats från till . Han hade därigenom kommit att skiljas från sin familj, som också hade utvisats men där verkställigheten inte kunnat genomföras då familjen gått under jorden och på så sätt gjort sig oåtkomlig för den svenska polisen. fann att splittringen av familjen var en följd av familjens eget handlande och inte berodde på myndigheternas utvisningsbeslut. Något brott mot artikel 8 ansågs därför inte föreligga. Då barn göms läggs en börda av förhoppningar och ansvar på barnen som svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest tragiskt är det när ensamma barn utan asylskäl sänds iväg för att själva finna sig en bättre framtid i ett främmande land utan föräldrarna, med eller utan avsikt att dessa senare skall kunna återförena sig med barnet i det nya landet. Mot bakgrund av detta och risken för att utnyttjandet av barn på det här sättet skulle kunna tillta anser regeringen att det inte är möjligt att med barnets bästa för ögonen hantera denna fråga i någon annan ordning än vad som sker . Regeringen står därmed fast vid sin tidigare inställning att det inte är möjligt att införa ett absolut förbud mot familjesplittring i dessa situationer. Det kan däremot inte nog understrykas att myndigheterna har ett ansvar att undvika situationer som leder till familjesplittring. har i sitt slutbetänkande (SOU 1997:116) gjort en praxisgenomgång av ärenden enligt utlänningslagen, före och efter portalparagrafens instiftande, för att skaffa sig en uppfattning huruvida lagstiftarens intentioner om barnets bästa fått genomslag i tillämpningen av utlänningslagen. Inledningsvis konstaterar kommittén att det i många fall finns omständigheter som är mycket individuella och komplexa till sin natur. Redan av den anledningen är stor försiktighet påkallad när det gäller att dra generella slutsatser. Till detta skall läggas att det material kommittén gått igenom var begränsat och att det då förflutit sedan portalbestämmelsen om barnets bästa infördes. Mot denna bakgrund ansåg kommittén det vara svårt att bedöma om lagstiftarens intentioner om barnets bästa hade fått genomslag i tillämpningen av utlänningslagen eller inte. En arbetsgrupp har tillsatts inom för att bl.a. utvärdera tillämpningen av portal- bestämmelsen. Utvärderingen skall vara klar . 7.3 Tvångsmedel Behov av tvångsmedel Syftet med regeringens förslag att överföra verkställighetsansvaret till är att med olika typer av insatser minska behovet av tvångsmedel vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Uppskattningen av antalet ärenden i fråga om verkställighet där tvångsmedel är nödvändiga varierar kraftig mellan de olika berörda myndigheterna. Regeringen är övertygad om att det skall bli möjligt att systematiskt minska behovet av att använda tvångsåtgärder med den nya föreslagna ordningen. (SOU 1995:55) fann genom sin kartläggning av verkställighetsärenden att polismyndigheterna betraktade 137 av totalt 2 320 verkställda avvisnings- och utvisnings- beslut som "svårartade verkställigheter". har i sitt remissyttrande kommenterat detta och betonar att det man där redovisat avsåg de mest komplicerade fallen och att tvångsmedel använts även i många andra fall. Det kommer alltid att finnas de som inte respekterar myndigheternas beslut och därför kommer att vägra att lämna landet självmant. Behovet av polisiär kompetens kommer därför att finnas kvar och måste kunna tillgodoses även om anförtros huvudansvaret för att beslut om avvisning och utvisning verkställs. Med uttrycket "polisiär kompetens" avses här dels förmågan och behörigheten att bedriva polisiärt spanings- och eftersökningsarbete, dels förmågan och behörig- heten att tillgripa tvångsmedel. Utredningen har övervägt tre olika alternativ för att tillgodose behovet av polisiär kompetens inom den nya ansvarsfördelningen. Det första alternativet innebär att polisiär kompetens tillförs egen organisation, dvs. att personal får behörighet att efter erforderlig utbildning utföra eftersökningsarbete och använda tvångs- medel. Det andra - som är det alternativ som utredningen förordar - är att , med bibehållet verkställighetsansvar, får begära biträde av polismyndighet med vissa åtgärder. Det tredje alternativet innebär att verkställighetssystemet utformas så att kan besluta att överlämna ansvaret för verkställigheten till polismyndigheten. Så skulle exempelvis kunna ske när bedömer att det i ett visst ärende finns behov av polisiärt spaningsarbete eller att behov av tvångsmedel kan uppkomma. Polisiär kompetens har inte haft någon polisiär kompetens. Detta förhållande förändrades i viss mån i fråga om användning av tvång när tog över ansvaret för förvarsinstitutet . Den nya utformningen av reglerna för förvar finns i 6 kap. utlänningslagen. personal har i de nya förvarsreglerna givits rätt att använda visst tvång för att syftet med förvarsinstitutet skall kunna tillgodoses och för att ordningen och säkerheten i förvarslokalerna skall kunna upprätthållas. Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt (prop. 1996/97:147 s. 28 ff). En i förvar tagen utlänning får under vissa förutsättningar hållas avskild från övriga förvarstagna (22 §) samt kroppsvisiteras (26 §). personal får dessutom hindra att en förvarstagen utlänning avviker från förvarslokalen och denne får i övrigt underkastas nödvändig begränsning av rörelsefriheten (21 §). Enligt en särskild bestämmelse (17 §) skall polismyndigheten på begäran av lämna det biträde som behövs för att genomföra ett beslut om förvar. Med denna formulering avses att polismyndigheten skall delge utlänningen beslutet om förvar och därefter transportera honom eller henne till förvarslokalen. Med formuleringen avses även den situationen att utlänningen har avvikit från förvarslokalen och därför skall återföras. På begäran av skall polismyndigheten även lämna biträde för att förflytta en utlänning som hålls i förvar. Så kan ske när utlänningen exempelvis är rymnings- eller våldsbenägen. Som framgår av ovanstående redovisning har givits förhållandevis begränsade befogenheter att använda tvång i den ordning som gäller för förvarsverksamheten. Verket saknar i princip helt befogenheter att med stöd av de nu redovisade reglerna använda tvång utanför förvarslokalerna och deras närmaste omgivningar. Regeringen instämmer med utredningen om att det finns en grundläggande skillnad mellan att ge rätt att använda tvång för att säkerställa ordningen och säkerheten i förvarslokaler och att ge en vidare befogenhet att använda tvång ute i samhället för att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. Det kan redan av principiella skäl ifrågasättas om det är lämpligt att skapa en organisation med delvis polisiära befogenheter vid sidan av den ordinarie polismakten. Viktigt att väga in är också risken för att en sådan ordning kan påverka synen på övriga verksamhet och dess personal. Till dessa mer principiellt grundade invändningar skall läggas att det knappast kan vara samhällsekonomiskt försvarbart att bygga upp och bibehålla en polisiär kompetens vid sidan av det ordinarie polisväsendet. Det gäller även befogenheten och förmågan att med polisiära metoder eftersöka de utlänningar som håller sig undan verkställighet. Flera remissinstanser har mycket tydligt uttalat att inte bör utrustas med egen polisiär kompetens. Utredningens slutsats är att mycket starka skäl kan anföras mot alternativet att tillföra polisiär kompetens till egen organisation. Regeringen delar remissinstansernas och utredningens bedömning. Detta alternativ framstår således inte som en framkomlig väg. Handräckning En annan möjlighet är att, som utredningen föreslagit, behovet av polisiär kompetens tillgodoses genom att , med bibehållet verkställighetsansvar, får möjlighet att begära biträde av polismyndighet. Som utredningen påpekar finns i åtskilliga författningar bestämmelser om att polis skall hämta personer som inte självmant inställer sig till en förrättning eller för genomförandet av annan myndighetsutövning. Polisen har exempelvis till uppgift att hämta den som skall föras till avtjäna straff och att till vårdinrättning föra den som skall omhändertas för tvångsvård. Som framgår ovan har det införts en bestämmelse om att polis på begäran av skall lämna biträde för att genomföra beslut om att ta utlänning i förvar. I dessa fall har fullt ansvar, utan undantag, vilket under alla förhållanden inte kan bli fallet vid verkställighet av beslut om avvisning och utvisning eftersom Polisen alltjämt kommer att ha ansvar för bl.a. verkställigheten av utvisnings- beslut som meddelats av domstol. Tanken med detta alternativ är enligt utredningen, att skall kunna begära biträde av en polismyndighet för att genomföra en verkställighet. En sådan begäran skall få göras när polisens biträde är nödvändigt på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan påträffas utan hjälp av polis eller då tillgång till tvångsmedel behövs. Bestämmelsen om biträde av polis bör, enligt utredningen, också utformas så att det klart framgår dels i vilka situationer som Invand- rarverket skall kunna begära biträde, dels vilka åtgärder som polismyndigheten skall bistå med. Polisens erfarenhet av spaningsarbete och polisens möjlighet att företa husrannsakan med stöd av 20 § polislagen (1984 :387) kommer sannolikt att behöva utnyttjas i verkställighetsärenden även . Flera remissinstanser har uttryckt farhågor över utredningens förslag. har i sitt remissyttrande uttryckt att det med en sådan ordning föreligger risk för att nödvändiga resurser inte finns tillgängliga hos polismyndigheten för begäran om biträde och att man därför inte kan leva upp till verkets krav på skyndsam handläggning. Detta skulle leda till försämrad effektivitet. JO pekar på de problem som kan uppstå då flera myndigheter skall samarbeta på det sätt som utredningen föreslagit. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att ta de betänkligheter som remissinstanserna uttalat på allvar. Med utredningens lösning finns det risk för att oklarhet uppstår om vilken myndighet som har det egentliga ansvaret i de ärenden där begär polisens biträde. Polisens roll och ansvar i denna situation skulle bli otydlig och man uppnår inte den renodling av myndigheternas ansvarsområden som bör eftersträvas. Därför kan regeringen inte ställa sig bakom utredningens förslag. Överlämnande För att fullfölja tanken om att renodla myndigheternas ansvarsområden, är det enligt regeringens uppfattning en bättre lösning att i de fall där polisiär kompetens krävs ges en möjlighet att överlämna ärendet och därmed ansvaret för verkställigheten till polismyndigheten. På det viset undviks den sammanblandning av ansvar som flera remissinstanser riktat kritik mot i utredningens förslag. Ordningen bör konstrueras så att ansvaret för verkställighet lämnas över till polis- myndigheten då har uttömt sina möjligheter att motivera den enskilde att självmant lämna landet och det på goda grunder kan antas att någon form av tvångsåtgärder är nödvändiga för att beslutet skall kunna verkställas. Anledningen till att gränsen för överlämnandet bör förläggas dit är att regeringen instämmer med utredningen och remissinstanserna om att det är olämpligt att ges rätt att självt använda tvångsmedel. har genom sina olika ansvarsområden kunnat skaffa sig en god bild av utlänningen och ärendets karaktär. Verket är därmed den myndighet som har de bästa förutsättningarna att bedöma och fatta beslut om vilka ärenden som måste överlämnas till polismyndighet, på grund av att man bedömer att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det kan exempelvis vara fallet när en utlänning inte visar några tecken på att vilja lämna landet inom de tidsfrister som gäller. Ett annat exempel på när får överlämna ett ärende är när utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan polisens medverkan. har i sitt remissyttrande rörande utredningens förslag om handräckning, uttryckt farhågor för att det hos skulle göras alltför lättvindiga och slentrianmässiga bedömningar om när polisens biträde behövs. Detta är en viktig aspekt som även är relevant i förhållande till regeringens förslag. I lagförslaget anges vilka kriterier som skall föreligga för att skall få överlämna ett ärende. bör vara restriktiv i sin bedömning om vilka ärenden som skall överlämnas till Polisen. I de fall verket har uttömt sina egna möjligheter att få kontakt med utlänningen kan det finnas behov av polisiärt eftersöknings- eller spaningsarbete. Regeringens förslag innebär att åläggs huvudansvaret för verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Som redan nämnts, är verket den enda myndighet som har underlag för att göra bedömningen om vilka ärenden som skall överlämnas till polismyndighet. Mot den bakgrunden bör endast ha rätt att besluta vilka ärenden som skall lämnas över och varken polismyndigheten eller någon annan myndighet skall kunna motsätta sig ett sådant beslut. Ett ärende som är överlämnat till en polismyndighet skall dessutom aldrig kunna återlämnas till , oavsett om utlänningen i sin kontakt med polisen sagt sig vara villig att lämna landet självmant. Den ordning som regeringen nu föreslår innebär att den myndighet som har att utföra det egentliga arbetet, t.ex. efterspaningsarbetet, också kommer att ha det fulla ansvaret för ärendet. Detta överensstämmer helt med vad framfört i sitt remissyttrande om att det formella ansvaret bör följa det reella. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen, att denna lösning innebär bättre möjlighet att utveckla metoder och upprätthålla kompetens för att avvisningar även hos polisen skall ske på så värdigt sätt som möjligt och med användning av minimum av tvångsåtgärder. Denna strävan är, som nämnts tidigare, en viktig utgångspunkt för tanken att flytta över verkställighetsansvaret till . Det förhållandet att Polisen kommer att behålla ansvaret för vissa typer av verkställighetsärenden ligger också helt i linje med detta resonemang. Enligt regeringens uppfattning bör den föreslagna ansvarsfördelningen inte heller påverka den polisiära kompetensen på utlänningsområdet på sådant sätt som befarar. Utredningen tog upp frågan om den bristande effektivitet och de svårigheter som riskerar att uppkomma då olika myndigheter samverkar vid verkställandet av beslut. Att denna risk skulle öka om ansvaret för verkställigheten under handläggningen flyttas från en myndighet till en annan bedömer regeringen inte som trolig. Det är snarare så att med den tydliga avgränsning av de inblandade myndigheternas ansvarsområden som görs i förslaget vinner man både och effektivitet. Det finns dessutom flera positiva effekter som utredningen förbisett. De båda myndigheterna kan med denna lösning helt koncentrera sig på den typ av ärenden där deras särskilda kompetens och resurser utnyttjas på bästa sätt. Regeringen kan alltså inte instämma i utredningens slutsats att det finns avgörande invändningar mot en ordning som innebär att ansvaret för verkställigheten övergår från till polismyndig- heten när det finns behov av polisiär kompetens. Ett förslag med denna innebörd läggs därför fram. 8 Stödinsatser 8.1 Återvändandeprogram Regeringens bedömning: Avvisade eller utvisade bör i vissa fall erbjudas stöd när de återvänder till hemlandet självmant. bör ges möjlighet att tillsammans med de humanitära frivilligorganisationerna och internationella organisationer utveckla formerna för ett samarbete om återvändande. Särskilt bör möjligheten till ett samarbete med Internationella migrationsorganisationen (IOM) kunna undersökas. Samarbetsavtal bör ges en flexibel form så att de kan tillgodose skilda förutsättningar och behov som de återvändande kan ha. Integrerade åtgärdsprogram som innehåller insatser under utlänningens vistelse i , under utresan och i vissa fall även efter ankomsten till hemlandet, bör eftersträvas. bör fungera som ett samverkansorgan för detta stöd. Utredningens förslag: Regeringens bedömning överensstämmer i stort med utredningens förslag. På grundval av remissyttrandena anser dock regeringen att tillsammans med frivillig- organisationerna skall vidareutveckla formerna för en eventuell samverkan. Remissinstanserna: Statskontoret föreslår att i samråd med frivilligorganisationerna och IOM vidare utreder och föreslår hur dessa kan engageras i arbetet för att öka graden av frivillighet vid återvändande av utlänningar som har fått beslut om avvisning eller utvisning. tillstyrker förslaget om att stöd bör ges till frivilligorganisationerna samt att samarbete bör inledas med IOM. delar utredningens tveksamhet till möjligheterna att med hjälp av renodlade finansiella bidrag motivera ett självmant återvändande. tillstyrker förslaget att får möjlighet att stödja frivilligorganisationernas verksamhet med att underlätta för personer som nekas uppehållstillstånd i att återvända. Även , som för övrigt avstyrker en överflyttning av verkställighetsansvaret, tillstyrker förslaget om samarbete med IOM och framhåller att en sådan samverkan kan genomföras oavsett vilken myndighet som har verkställighetsansvaret. Svenska Röda Korset välkomnar utredningens förslag om stöd till frivilligorganisationerna. Individuella bidrag till enskilda utlänningar bör undvikas eftersom ett sådant bidrag kan ge incitament till personer att ansöka om asyl för att komma ifråga för bidrag. Kristna Råd intar en positiv ståndpunkt om medverkan till återvändande och kan tänka sig diskutera en medverkan förutsatt att omsorgen om de asylsökande hålls i förgrunden. Frivilliga organisationers roll i asylprocessen bör övervägas i ett sammanhang och ses som en helhet. understryker vikten av att de som nekas uppehållstillstånd förstår att deras ansökan handlagts på ett korrekt sätt och att beslutet är väl underbyggt för att de skall acceptera beslutet. Frivilligorganisationerna kan medverka till att underlätta förståelsen för beslutet. delar inte alla uppfattningar i utredarens förslag men kan ändå tillstyrka att stöd ges till frivilligorganisationerna och IOM. ser positivt på utredarens förslag att frivilligorganisationernas kunskap och erfarenhet tas tillvara. Frågan bör dock diskuteras vidare i frivilligorganisationerna. Amnesty tar för egen del i princip inte emot statliga bidrag för att kunna stå helt oberoende. är positiv till förslaget om stöd för att underlätta för dem som nekats uppehållstillstånd i att frivilligt lämna landet.