prop · GL0395 · 1998-01-01 00:00:00 — Tvärtom har i förarbetena till reform av bestämmelserna om påföljdsbestämning särskilt markerats att det är av avgörande betydelse för möjligheterna att bibehålla en human och meningsfull kriminalvård att man upprätthåller ambitionerna att inom ramen för de ådömda påföljderna så långt det är möjligt genom stöd och hjälp söka underlätta de intagnas återanpassning i samhället och att det då är självfallet att åtgärderna måste anpassas efter den intagnes behov i det enskilda fallet (se SOU 1986:14 s. 76 f. och prop. 1987/88:120 s. 38). Härmed är inte sagt att domstolens påföljdsbestämning skall kunna åsidosättas genom att verkställigheten blir väsentligen mindre ingripande för den intagne än vad som rimligen kunde förväntas, t.ex. genom att en intagen, som dömts till ett längre fängelsestraff, redan i inledningsskedet av verkställigheten erhåller vidlyftiga möjligheter till att vistas utanför anstalten utan erforderlig kontroll. I de såvitt kan bedömas ytterst fåtaliga fall där inte kravet på samhällsskydd eller andra säkerhetsmässiga eller behandlingsmässiga skäl skulle hindra en sådan utformning av verkställigheten bör det yttre ramverkets uppbyggnad vara sådant att det säkerställer att så inte kan ske. De bestämmelser om anstaltsplacering och vistelser utom anstalt som framgår av KvaL, KvaF och av kriminalvårdens interna föreskrifter, t.ex. bestämmelserna om kvalifikationstid för normalpermission enligt 5 § i föreskrifter och allmänna råd om permissioner (KVVFS 1997:4), ger en god grund för en sådan tillämpning. Regeringen finner sammanfattningsvis inte skäl att avvika från eller komplettera de huvudprinciper som de nuvarande bestämmelserna i vilar på. Det saknas således anledning att genomföra förslag på denna punkt. Någon ny portalparagraf bör med andra ord inte införas. Behovet av en ny verkställighetslag Regeringen finner inte tillräckliga skäl att av huvudsakligen terminologiska orsaker införa en ny verkställighetslag. Som regeringen tidigare tillkännagett finns det i och för sig omständigheter som talar för att man bör utforma en ny lag om verkställighet av fängelsestraff. Detta kräver emellertid att det vidtas en mer genomgripande redaktionell översyn av samtliga bestämmelser i , något som med hänsyn till den korta tid som stod till förfogande inte hade möjlighet att göra. Dessutom har kriminalvårdens verksamhet genomgått en hel del förändringar såväl organisatoriskt som vad gäller den närmare utformningen av verkställighetens innehåll. Det är därför oundvikligt att det krävs ytterligare överväganden innan en ny verkställighetslag kan föreslås. Den nuvarande regleringen i KvaL har inte heller såvitt regeringen kan bedöma fört med sig några mer påtagliga tillämpningsproblem för de verkställande myndigheterna. Någon ny verkställighetslag bör därför inte läggas fram. I stället föreslår regeringen att det nu genomförs några angelägna delreformer i KvaL. Det gäller bestämmelser om särbehandling av vissa långtidsdömda, bestämmelser om anstaltsplaceringen för ungdomar och kvinnor och vissa ändringar i de bestämmelser som reglerar permissioner och andra vistelser utanför anstalten samt i de bestämmelser som rör verksamheten i anstalt. Däremot behandlas inte frågor om disciplinär bestraffning, innehav av personliga tillhörigheter och husrannsakan eftersom de bör behandlas i samband med utformandet av en ny verkställighetslag. I propositionen behandlas inte, med undantag för övervägandena i kapitel 10, frågor om placering och behandling av psykiskt störda intagna. förslag om stödavdelningar har som nämnts redan behandlats i prop. 1994/95:194 och i kriminalvårdens regleringsbrev för budgetåren 1995/96, 1997 och 1998. Eftersom det inte torde krävas några författningsändringar bör frågan om stödavdelningar framöver behandlas i samband med budgetarbetet och i regleringsbrev. Många av remissinstanserna beklagade att det inte inom ramen för arbete funnits möjlighet att göra en kartläggning och närmare analys av det egentliga behovet av psykiatrisk vård för intagna inom kriminalvården. har därefter i ett av godkänt betänkande utgått ifrån att regeringen i samband med sina förslag till följd av översynsarbete avger en redovisning av situationen inom kriminalvården vad gäller de psykiskt störda lagöverträdarna (se 1994/95:JuU16 s. 13). genomför tillsammans med en studie som bl.a. syftar till att kartlägga behovet av psykiatrisk vård för fängelsedömda. Studien omfattar tidsperioden . Avsikten är att resultatet av studien, som måste analyseras och bearbetas, skall redovisas i en rapport . I budgetpropositionen, prop. 1997/98:1, har regeringen uttalat att intagna som är i behov av psykiatrisk sjukhusvård måste beredas sådan vård och att regeringen, när den studie som utför tillsammans med är avslutad, kommer att ta ställning till om det krävs några ytterligare åtgärder för att tillgodose detta behov. Det saknas därför skäl att nu föregripa resultatet av studien och de åtgärder som regeringen i anledning av den kan komma att vidta. En human kriminalvård med bibehållen säkerhet Kriminalvårdens verksamhet skall kännetecknas av en human människosyn, god omvårdnad och ett aktivt påverkansarbete med iakttagande av hög grad av säkerhet samt respekt för den enskildes integritet och rättssäkerhet. Verksamheten skall inriktas på åtgärder som påverkar den dömde att inte återfalla i brott. Målsättningen bör vara att kriminalvårdslagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att ett uppfyllande av verksamhetsinriktningen främjas. Med andra ord skall den utgöra ett bra verktyg för att främja och bevara en human kriminalvård med bibehållen säkerhet. En human kriminalvård är individinriktad. Den är avsedd att så långt det är möjligt tillgodose den intagnes särskilda behov och skapa ett meningsfullt verkställighetsinnehåll som är anpassat till den enskilde intagnes problem och förutsättningar. Den grundläggande betydelsen av humanitet är just att se till den enskilda människan. En human kriminalvård får inte och behöver inte heller innebära att säkerhetsaspekterna tonas ned. Det är av vital betydelse för tilltron till kriminalvårdens insatser och till straffsystemet i stort att verkställigheten sker med högt ställda krav på säkerhet där återfall i ny brottslighet i princip inte skall få inträffa. För upprätthållandet av en sådan säkerhetsnivå krävs både att anstalterna har ett i förhållande till sina intagna lämpligt säkerhetsskydd mot avvikelser och att det sker en noggrann planering av verkställighetsinnehållet grundat på ett förtroendefullt och ömsesidigt förpliktande förhållande mellan kriminalvårdens personal och de intagna. Utvecklingen med ett utbyggt kontaktmannaskap och tillkomsten av särskilda brottsförebyggande program för påverkan, motivation och behandling av de intagna är värdefulla steg på vägen mot etablerandet av ett sådant förhållande med gynnsamma effekter för säkerheten och samhällsskyddet. Kärnan i all säkerhet vid tvångsmässiga frihets- berövanden utgörs nämligen ytterst av relationen mellan den personal som verkställer frihetsberövandet och de personer som är föremål för detta. En annan mycket viktig komponent i en human kriminalvård med bibehållen säkerhet - en kriminalvård där det brottsförebyggande arbetet sätts i centrum - är bra och effektiva frigivningsförberedelser. Det är viktigt att öka de insatser som görs för att de intagna skall få bostad, sysselsättning och försörjning när de återvänder ut i samhället samt att se till att samarbetet mellan kriminalvården och andra myndigheter fungerar så att de intagna i enlighet med normaliseringsprincipen får samma samhällsservice som andra medborgare. Det är också viktigt att prioritera insatser som medför att behandling och andra brottsförebyggande åtgärder som inletts under verkställigheten kan fullföljas även efter verkställighetens slut. Härför krävs naturligtvis i första hand faktiska, konkreta åtgärder och en ökad samverkan mellan kriminalvården och andra myndigheter. I det sammanhanget bör också framhållas den viktiga roll som kriminalvården har i det brottsförebyggande arbetet. Det är angeläget att man fortsätter att utveckla verkställighetsinnehållet så att detta alltmera präglas av åtgärder som på olika sätt syftar till att aktivt påverka och motivera de intagna att inte återfalla i brott. Det finns därför skäl att i lagstiftningen lyfta fram den verksamhet inom programverksamheten som särskilt syftar till att motverka brott eller missbruk (de s.k. brotts- och missbruksrelaterade programmen) som en viktig del i skapandet av ett mer meningsfullt verkställighetsinnehåll. Även i övrigt bör innehållet i verkställigheten utvecklas. Många av de intagna saknar grundläggande utbildning. En viktig uppgift för kriminalvården är därför att se till de intagna erbjuds sådan utbildning. Inriktningen för framtiden bör vara att verksamhet som utbildning, social träning och annan höjning av den sociala kompetensen ökar samt att arbetsuppgifterna i produktionen anpassas och görs mer meningsfulla med mer inslag av lärande, träning och utbildning. Kriminalvården måste också med normaliseringsprincipen som grund - i samverkan med sjukvårdshuvudmännen och kommunerna - medverka till att de intagna som vill och har behov av missbruks- eller psykiatrisk vård får tillgång till sådan vård. De förslag som läggs fram i propositionen bygger på den nu angivna grundsynen. 6 Särbehandling av vissa långtidsdömda 6.1 Säkerhetsklassificering enligt 7 § tredje stycket KvaL Regeringens förslag: Den formella klassificeringen för särbehandling enligt 7 § tredje stycket KvaL avskaffas och ersätts av en mer individualiserad bedömning. För alla som avtjänar lägst fängelse skall det fattas ett beslut om de särskilda villkor som skall gälla för verkställigheten när det gäller anstaltsplacering och vistelser utanför anstalten. Om det finns särskilda skäl skall ett sådant beslut också kunna fattas i fråga om andra intagna som har dömts till lägst fängelse. förslag: Det skall även i fortsättningen kunna fattas ett särskilt beslut om särbehandling av vissa långtidsdömda, som begått brott av särskilt samhällsfarlig natur. Rekvisiten för säkerhetsklassificering skall i allt väsentlig anknyta till vad som gäller . Kraven på viss lägsta strafftid bör dock bestämmas till för all slags brottslighet. Placering bör i normalfallet ske i sluten anstalt med mycket hög säkerhet. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig delar utredningens bedömning att möjligheten till säkerhetsklassificering bör behållas. är tveksam till om det finns skäl att ta bort den särskilda gräns fängelse som gäller intagna som dömts för narkotikabrott. i föreslår en regel utan fixerad längd på straffet. har i sitt remissyttrande pekat på att det i förlängningen av arbetet med säkerhetsklassificering av anstalter och mot bakgrund av ökade möjligheter till begränsning av de intagnas kontakter med yttervärlden kan finnas skäl att överväga alternativa metoder för att hantera verkställigheten för de som omfattas av 7 § tredje stycket KvaL. Nuvarande reglering och frågans tidigare behandling I 7 § 3 st KvaL finns bestämmelser om särbehandling av vissa långtidsdömda. Bestämmelsen innebär att den som undergår fängelse i lägst och den som i annat fall har dömts till fängelse i lägst för grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling som avser narkotika eller för försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till brott som angivits, skall placeras i en sluten anstalt, om det med hänsyn till arten av hans brottslighet eller annars kan befaras att han är särskilt benägen att avvika eller fortsätta en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär innan verkställigheten i anstalt har avslutats. Placeringen skall företrädesvis ske i en sådan anstalt eller avdelning av anstalt som är särskilt lämpad att tillgodose kraven på hög säkerhet. Särbehandlingen innebär också att sådan intagen inte får beviljas annan permission än särskild permission och då endast om synnerliga skäl föreligger. Permissionen skall alltid vara bevakad. Det råder vidare ett förbud mot att bevilja frigång enligt 11 § KvaL, fritidsvistelse utanför anstalten enligt 14 § andra stycket KvaL eller s.k. § 34-placering. Beslutet om klassificering enligt 7 § tredje stycket KvaL fattas av utan möjligheter till delegation. Den nuvarande interna beslutsordningen på styrelsen innebär att beslutet om 7:3- klassificering normalt - efter föredragning - fattas av chefen för klientenheten eller en särskilt utsedd tjänsteman. Beslut om anstaltsplacering och beslut om normalpermissioner, särskilda permissioner, frigång eller fritidsvistelser utanför anstalten fattas annars normalt av den lokala (se 112 § anstaltsföreskrifterna [KVVFS 1997:16]). En grundtanke kriminalvårdsreform var att anstaltsvistelsen redan från början skulle inriktas på konkreta åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utom anstalten, allt i den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd blir eftersatt (prop. 1974:20 s. 83). För det stora flertalet intagna innebar detta bl.a. vidgade möjligheter att vistas utanför anstalten. För en mindre kategori intagna medförde emellertid kriminalvårdsreformen strängare regler för verkställigheten när det gällde valet av anstalt och anstaltsavdelning liksom beträffande vistelse utanför anstalten. Det var här fråga om lagöverträdare med strafftider på lägst , som ägnat sig åt organiserad eller systematisk kriminell verksamhet av särskilt samhällsfarlig natur, inte sällan med internationell anknytning, och beträffande vilka samhälleliga stödåtgärder kunde förväntas sakna effekt. Främst avsågs personer som ägnat sig åt grov narkotikabrottslighet (se prop. 1974:20 s. 90). Bakgrunden till restriktionerna för denna grupp var det då stigande antalet rymningar under pågående verkställighet. Ofta var det fråga om intagna, som dömts till långvariga frihetsstraff och som saknade fast anknytning till . I många fall rörde det sig om grova narkotikabrott av yrkesmässig karaktär. Den aktuella bestämmelsen infördes i 7 § tredje stycket KvaL. Avgränsningen av denna grupp har ändrats . utvidgades gruppen till att omfatta inte bara personer som begått grova narkotikabrott eller brott med internationell anknytning utan även lagöverträdare som hade ägnat sig åt annan brottslighet av särskilt allvarlig karaktär och därigenom visat likgiltighet för annans liv eller hälsa eller särskild hänsynslöshet (prop. 1978/79:62). begränsades den aktuella gruppen till att inbegripa enbart dem som dömts för grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling avseende narkotika (prop. 1981/82:141). Begränsningen tillkom vid riksdagsbehandlingen av ett regeringsförslag som syftade till att förbättra möjligheterna att komma till rätta med narkotikamissbruk och brottslighet från de dömdas sida , bl.a. genom att öka möjligheterna till särbehandling av särskilt brottsbenägna intagna som dömts till längre fängelsestraff. Bestämmelsen i 7 § tredje stycket KvaL ändrades återigen . Stadgandet utvidgades då till att omfatta även intagna som lagförts för försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till grovt narkotikabrott eller till grov varusmuggling avseende narkotika (prop. 1983/84:148). Genom en lagändring fick den aktuella gruppen sin nuvarande avgränsning. Ändringarna innebar bl.a. att den grupp intagna som skall kunna särbehandlas i fråga om placering i och vistelse utanför anstalten utvidgas till att omfatta, förutom intagna som har dömts för grov narkotikabrottslighet till fängelse i lägst , andra intagna som avtjänar fängelse i lägst . Särskild utredning på riksmottagningsavdelningen vid Kumla har ett samordnat kvalificerat mottagnings- förfarande skett på riksmottagningen vid Kriminalvårdsanstalten för att möjliggöra en lämplig placering i anstalt av dömda personer som kräver särskild uppmärksamhet från säkerhetssynpunkt. I riksmottagningen placeras alla dömda män, som är häktade, med en verkställbar dom om sammanlagt lägst fängelse. Efter samråd med kan också andra män, där behov av särskild utredning bedöms föreligga inför beslut om anstaltsplacering, placeras på riksmottagningen. Under den intagnes vistelse på riksmottagningen skall en individuell riskprofil och behovsprofil tas fram för att bl.a utgöra skriftligt beslutsunderlag för kategoriprövning enligt 7 § tredje stycket KvaL och för anstaltsplacering. Beslutsunderlaget är avsett att beaktas också under den fortsatta verkställigheten. Särskilt gäller detta vid omprövning av kategoritillhörighet, permissions- och förflyttningsbeslut samt vid val av utbildningsinsatser och påverkansprogram. Profilerna skall sammanställas och delges den intagne. Riskprofilen skall innehålla de fakta och bedömningar som behövs inför kategoriprövningen enligt 7 § tredje stycket KvaL och för övrig säkerhetsbedömning. Behovsprofilen skall ge vägledning ifråga om anstaltsplacering och verkställighets- innehåll. Profilerna tas fram genom strukturerade intervjuer med den intagne, personlighetstester och andra tester som genomförs med den intagne, sammanfattningar av de uppgifter om den intagne som finns dokumenterade i domen och i personakten, införskaffande av information från kriminalvårdsmyndigheter, polis, åklagare, sociala myndigheter och andra informationskällor samt genom observationer av den intagne under vistelsen på avdelningen. Beslut om kategoriprövning enligt 7 § tredje stycket KvaL och beslut om placering i som bedöms tillhöra denna kategori skall meddelas den intagne under vistelsen på mottagningsavdelningen. deltog ca 120 intagna vid kriminalvårdsanstalten i en allvarlig ordningsstörning. Brand anlades och flera byggnader förstördes. kunde anstaltens personal med stöd av en större polisstyrka låsa in samtliga intagna. I anledning av händelserna på Tidaholmsanstalten tillsattes en arbetsgrupp inom kriminalvården (analysgruppen) med uppdrag att föreslå prioriteringar och åtgärder inom klass I och som kunde tjäna som ett underlag för en övergripande strategi syftande till att minska riskerna för allvarliga ordningsstörningar på anstalterna. Analysgruppen presenterade sina förslag i promemorian Oro och upplopp på fängelser - ett förslag till motverkan (1995). Analysgruppen föreslog bl.a. att borde verka för att 7:3-klassificeringen avskaffas. Enligt promemorian är det en utbredd uppfattning inom gruppen långtidsdömda - i första hand de intagna som bedöms tillhöra kategorin 7:3 - att styrelsen gör sig skyldig till både orättvisa och godtycke när man hänför intagna till kategori 7:3. Många intagna anser enligt analysgruppen att klassificeringen vilar på mer eller mindre lösa antaganden, att de återkommande omprövningarna inte tjänar någon egentligt syfte och att man tvingas leva i ovisshet om när klassificeringen eventuellt kommer att upphöra. Bakom denna inställning ligger enligt analysgruppen givetvis ett allmänt missnöje hos de intagna över att 7:3-lagstiftningen som sådan överhuvudtaget finns. En vanlig kritik är också att man upplever klassificeringen som ett straff i straffet ; att man döms på nytt av en myndighet som inte är domstol. Den som väl klassificerats ser dessutom små eller inga möjligheter att påverka anstaltens och framför allt styrelsens inställning i klassificeringsfrågan. Enligt analysgruppen är en inte helt ovanlig komplikation i sammanhanget att den intagne finner sig ha anstalten på sin sida mot styrelsen. Den intagne noterar att personer på anstalten som kanske skaffat sig förstahandskunskap om honom inte får gehör för sina synpunkter, vilket ytterligare undergräver den intagnes tilltro till den beslutande myndighetens förmåga - som han ser det - att behandla honom rättvist. Många intagna, som har klassificerats, jämför sig också med medintagna som inte har klassificerats och ser därvid inga stora skillnader, vilket förstärker den uppfattning man har om att klassificeringen är godtycklig. Enligt analysgruppen finns det i den förhållandevis stora gruppen intagna som bedöms tillhöra kategori 7:3 inte så få som känner uppgivenhet och frustration över sin situation och inte minst misstro till den centrala myndigheten. Missnöjet gäller inte det faktum att man avtjänar ett långt straff utan den extra börda som 7:3-klassificeringen innebär. Analysgruppen pekar i promemorian på att säkerheten på klass I och de flesta klass har höjts kraftigt och att den tilltänkta mottagningsavdelningen vid kriminalvårdsanstalten kommer att skapa förutsättningar för en mycket precis och adekvat bedömning av de intagna med avseende på anstaltsplaceringen, såväl säkerhetsmässigt som behandlingsmässigt. Vidare hänvisar analys- gruppen till att den ändrade vårdarrollen med kontaktmannaskap kommer att skapa förutsättningar för en mer ingående kunskap om den intagne och för en individuell behandling av denne. Analysgruppen ansåg därför att de säkerhetsintressen som i allt väsentligt motiverar särbehandlingen enligt 7 § tredje stycket KvaL mycket väl kan tillgodoses utan den regleringen. Styrelsen kunde dessutom enligt arbetsgruppen förbehålla sig rätten att besluta om utevistelser för vissa intagna om det bedöms som nödvändigt. Analysgruppen menade att en ökad individualisering av de intagnas behandling torde minska många intagnas känsla av hopplöshet och därigenom förbättra atmosfären på anstalterna. Inte minst ett ökat personalinflytande i dessa frågor skulle enligt arbetsgruppen komma att bidra därtill. Skälen för regeringens förslag Behovet av en kategoriserad säkerhetsklassificering Den första fråga man måste ställa är om det verkligen finns behov av en formell kategoriindelning av den typ som klassificeringen enligt 7 § tredje stycket KvaL utgör eller om de säkerhetsintressen som gör sig gällande i dessa fall kan tillgodoses ändå. Alldeles oberoende av ett särskilt klassificeringsbeslut har ju kriminalvården ett ansvar för att de intagna inte avviker eller gör sig skyldiga till brott under verkställigheten i anstalt. Placeringen i anstalter av olika säkerhetsnivå och bedömningen av risken för missbruk inför beviljande av permissioner och andra vistelser utanför anstalten måste också för andra intagna än de som omfattas av 7 § tredje stycket KvaL ske på ett sådant sätt att kravet på samhällsskydd inte åsidosätts. Kravet på samhällsskydd kan visserligen sägas vara särskilt uttalat beträffande intagna som dömts till långa straff för brott mot liv och hälsa eller för grövre narkotikabrott, men alla som dömts för sådana brott omfattas inte av de begränsningar som den nuvarande säkerhetsklassificeringen innebär. var inne på frågan om det verkligen behövs ett särskilt klassificeringsbeslut för att förhindra att intagna, som gjort sig skyldiga till allvarliga brott och dömts till långvariga fängelsestraff, avviker eller fortsätter sin brottsliga verksamhet . ansåg att den nuvarande särbehandlingen enligt 7 § tredje stycket KvaL skall behållas. Enligt kommittén är en fördel med klassificeringen att den intagne redan från början vet att han inte kan påräkna någon vistelse utanför anstalten . Ytterligare en fördel enligt kommittén är att det dagliga umgänget mellan de intagna som tillhör kategorin 7:3-or och personalen inte behöver präglas av långa resonemang om huruvida den intagne skall få t.ex. permission utan att intresset i stället kan riktas mot att göra anstaltsvistelsen så meningsfylld som omständigheterna tillåter. Härtill kommer enligt att klassificeringen kan ses som en markering av att kriminalvården fäster särskilt avseende vid kravet på samhällsskydd när det gäller intagna som gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet av samhällsfarlig art, vilket inte är utan betydelse för allmänhetens förtroende för kriminalvårdens verksamhet. De förhållandevis få remissinstanser som yttrat sig har instämt i att särbehandlingen bör vara kvar även om pekat på att alternativa modeller kan komma att utvecklas . Som analysgruppen framförde i sin rapport har säkerheten på klass I och flera klass markant förbättrats .