prop · GL03151D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Det får förutsättas att frågan aktualiseras i samband med det fortsatta arbetet med bestämmelserna om vilka som skall vara försäkrade. 3 kap. 4 § Regleringen av frågan om rätt till ett pensionsgrundande belopp på grund av förtidspension avser ett enda år, nämligen 1999. Tanken är uppenbar- ligen att en ny ordning skall hinna arbetas fram, riksdagsbehandlas och träda i kraft före utgången av . Till dess är det emellertid endast . Erfarenheten, inte minst i detta sammanhang, visar att komplicerade lagstiftningsärenden tenderar att ta än som förutsetts. Lagrådet har tidigare konstaterat att den föreslagna lagen är ofullgången. Att därutöver medvetet utforma lagen så att en lucka i regleringen kan öppna sig efter det att lagen trätt i kraft synes inte tillrådligt. I stället bör normal lagstiftningsteknik användas, dvs. att man lagstiftar för en obestämd framtid och ändrar lagen när det ges anledning till det. Lagrådet förordar därför att tidsbegränsningen i förevarande pa- ragraf slopas och att paragrafen ges följande lydelse: "En försäkrad som för någon del av har uppburit förtidspension, beräknad enligt 13 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp för det året, om inte annat följer av 6 eller 7 §." 3 kap. 6 § Enligt andra stycket skall, om det pensionsgrundande belopp som skulle ha tillgodoräknats den försäkrade enligt 5 § överstiger en pensionsgrun- dande livränta som förtidspensionen har varit samordnad med, endast det överskjutande beloppet tillgodoräknas den försäkrade som pensionsgrundande. Det är önskvärt att bestämmelsen täcker in även det fallet att det pensionsgrundande beloppet är lika stort som eller mindre än livräntan. Detta kan ske med följande formulering: "Det pensionsgrundande belopp som avses i 5 § eller, om endast en del av pensionen har varit samordnad med livräntan, en andel av det beloppet som svarar mot den samordnade delen av pensionen, skall tillgodoräknas den försäkrade endast om och i den utsträckning det överstiger den för- säkrades livränta före samordning." 3 kap. 8 § Enligt paragrafen skall en försäkrad som under "" undergått grundutbildning tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp. Bestäm- melsen läses lätt så att hela grundutbildningen försiggått under ett kalen- derår. Fortsatt läsning ger dock vid handen att uttrycket används endast som utgångspunkt för att därefter ange det år för vilket tillgodoräknandet skall ske. Bestämmelsen skulle bli mer lättförståelig om i stället skrivs "En försäkrad som under någon del av --". 3 kap. 13 § Enligt andra stycket i förevarande paragraf skall, om inte anmälan görs enligt första stycket om hur rätt till pensionsgrundande belopp på grund av barnår skall fördelas, beloppet tillfalla modern. Det kan naturligtvis diskuteras om detta står i överensstämmelse med Rådets direktiv om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet (79/7 EEG). Att ytterligare komplicera systemet med någon möjlighet för föräldrarna att tvista om fördelningen av beloppet bör emellertid inte komma i fråga och den föreslagna ordningen torde bäst motsvara livets realiteter. Lagrådet finner därför inte anledning till erinran mot förslaget i den delen. Som någon sorts motvikt föreslås i första stycket andra meningen att en förälder skall genom ensidig anmälan kunna åvägabringa att vardera föräldern skall tillgodoräknas ett belopp som motsvarar hälften av det för intjänandeåret gällande inkomstbasbeloppet. Detta alternativ kan uppenbarligen ställa den förälder som främst hämmats i sin förvärvsförmåga, dvs. i regel modern, i ett mycket sämre läge än som skulle följa av alternativen 1 och 2 i 17 §. Den andra förälderns valrätt kan användas i rent trakasseringssyfte, t.o.m. om det för honom inte skulle medföra den minsta fördel därför att hans inkomster beloppet förutan överstiger sju och ett halvt inkomstbasbelopp. Detta utgör inte något bra form för likabehandling av kvinnor och män och är knappast ägnat att mildra den kritik som tilläventyrs skulle kunna riktas mot moderns företrädesrätt enligt andra stycket. Lagrådet förordar därför att bestämmelsen om ensidig anmälan i första stycket andra meningen får utgå. I andra hand förordas en reglering liknande den som valts i 31 § för- slaget till införandelag, med den modifiering som Lagrådet föreslår be- träffande det lagrummet. 3 kap. 19 § Enligt första stycket skall vid beräkningen enligt 3 kap. 17 § första stycket 1 relevanta belopp som avser året före barnets födelse räknas om med hänsyn till förändringar av prisbasbeloppet. Detta synes vara den enda bestämmelse i den permanenta regleringen, dvs. den som avses gälla , enligt vilken prisbasbeloppet skall användas vid omräkning i stället för inkomstbasbeloppet. Den ringa ekonomiska fördel som skattebetalarna måhända kan vinna på barnföräldrarnas bekostnad synes inte motivera en sådan särbehandling. Lagrådet förordar därför att orden "förändringar av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring" byts ut mot orden "förändringar av inkomstbasbeloppet". 3 kap. 24 § Enligt paragrafen skall för den som "antagits" vara far till ett barn men som genom dom som vunnit laga kraft har förklarats inte vara det vissa bestämmelser tillämpas som om han vore far till barnet när det gäller tiden innan domen vunnit laga kraft. Ordet "antagits" används inte i någon liknande bemärkelse i den familjerättsliga regleringen och kan därför föranleda missförstånd. I stället kan skrivas "För den som enligt 1 kap. ansetts vara far till ett barn eller vars faderskap fastställts genom bekräftelse eller dom men som genom en dom som vunnit laga kraft förklarats inte vara far till barnet, skall --- ." 4 kap. 5 § I paragrafen föreskrivs att, så länge förvärvsvillkoret enligt 5 kap. 13 § inte är uppfyllt, den försäkrades pensionsrätt för inkomstpension skall utgöra av den del av pensionsunderlaget som avser pen- sionsgrundande belopp för plikttjänstgöring eller barnår. I olika sammanhang görs i lagrådsremissen uttalanden om att 2 kap. 18 § regeringsformen är tillämplig på intjänad rätt till premiepension. Lagrådet vill erinra om att det i förevarande lagstiftningsärende inte be- träffande denna fråga kan göras några motivuttalanden som tjänar till ledning för rättstillämpningen. Frågan måste lösas av domstolarna med tillämpning av lagtexten och vad som förevarit när bestämmelsen kommit till eller ändringar däri gjorts. Lagrådet har därför inte funnit anledning att gå in på frågan. Eftersom det ter sig främmande att staten skulle beröva pensionärer intjänade pensionsrätter av den art det här är fråga om och vore det så illa ställt kan även grundlag ändras synes den dessutom ha övervägande teoretiskt intresse. Däremot kan grundlagsbestämmelsen inte, som antas i den allmänna motiveringen, utesluta att medel som beräknats för den försäkrade på grund av barnår överförs till premiepensionssystemet innan förvärvs- villkoret i 5 kap. 13 § är uppfyllt. Även civilrättsliga fordringar kan na- turligtvis vara villkorade och betalning som lämnats för dem bringas gå åter, om villkoren inte uppfylls. Så sker ju också i premiepensionssyste- met vid omräkningar av olika slag, t.ex. på grund av ändrad taxering. Däremot framstår den föreslagna ordningen från mer praktiska synpunk- ter som lämplig. I sista meningen av paragrafen sägs att det som sagts förut också gäller om det därefter står klart att pensionsgrundande inkomster och belopp inte har tillgodoräknats i tillräcklig omfattning. Innebörden härav torde vara att den högre procentsatsen kan komma att tillämpas även för det fallet att pensionsgrundande inkomster eller belopp senare sänks så, att det visar sig att förvärvsvillkoret inte varit uppfyllt. Sista meningen bör därför ges följande lydelse. "Detsamma gäller, om pensionsgrundande inkomster eller belopp senare ändras så att villkoret enligt 5 kap. 13 § inte är uppfyllt." 5 kap. 1 § Bestämmelsernas innebörd synes bli klarare, om andra stycket delas i två nya stycken och första meningen med tillägg av orden ", om inte annat framgår av tredje stycket" får utgöra ett nytt andra stycke. 5 kap. 2 § Den hänvisning som görs till 10 § är obehövlig, eftersom den paragrafen endast innehåller en upplysning om att verkställighetsföreskrifter kan komma att meddelas. Hänvisningen bör därför utgå. Detsamma gäller 5 kap. 6 § andra stycket 1. 5 kap. 5 § I slutet av första stycket bör analogt med avslutningen av andra stycket första meningen efter uttrycket "summan av pensionsbehållningarna för de personer" (som levde vid utgången av ) inskjutas "i samma ålder". Andra stycket är svårförståeligt. Avsikten är att utsäga att förhållandet mellan avlidna och kvarlevande skall beräknas, inte efter den faktiska fördelningen utan efter statistiska antaganden. Möjligen kan bestämmel- sen bli mer begriplig om den formuleras sålunda: "Arvsvinstfaktorer som avser fördelningen av pensionsbehållningar efter personer som har avlidit det år då de har fyllt eller skulle fylla eller senare skall grundas på förhållandet mellan det beräknade antalet personer som har avlidit det år då de uppnått eller skulle ha uppnått samma ålder som den person för vilken beräkningen skall göras och det beräknade antalet kvarlevande personer i samma ålder. Förhållandet skall, för en --- uppnådde ." 5 kap. 10 § I paragrafen sägs att ytterligare föreskrifter om omräkning enligt 4 9 §§ och om bestämmande av arvsvinstfaktorer och förvaltningskostnadsfak- torer meddelas av regeringen. Sådana föreskrifter får ses som typiska verkställighetsföreskrifter och har ett fylligt underlag i lagförslaget. För att klargöra att det är fråga om verkställighetsföreskrifter bör paragrafen ges följande lydelse: "Ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagens bestämmelser om omräkning enligt 4 9 §§ och om bestämmande av arvsvinstfaktorer och förvaltningskostnadsfaktorer meddelas av rege- ringen." 5 kap. 11 § Enligt första stycket tredje meningen skall pensionsbehållning beräknas på sätt som anges i 6 § andra stycket 1. Sistnämnda bestämmelse före- skriver i sig inga beräkningsgrunder utan anger endast att det skall beak- tas att pensionsbehållning som är att hänföra till pensionsrätt, beräknad på visst sätt, har uppgått till skilda belopp . Att en så viktig regel som den om hur pensionsbehållningen skall bestämmas vid beräk- ning av årlig inkomstpension skall utläsas ur en hänvisning till en ofull- ständig bisats är otillfredsställande. Lagrådet förordar att bestämmelsen om beräkning av pensionsbehållning ges ett självständigt uttryck och detta så mycket mer som tidsbestämningarna delvis avviker i ett nytt andra stycke av förslagsvis följande lydelse: "Pensionsbehållning som avses i första stycket skall beräknas på pensionsrätt som har tillgodoräk- nats den pensionsberättigade för åren till och med före det år då uttaget av pensionen görs och som har omräknats enligt 4, 6 och 7 §§ för åren till och med det år som närmast föregått pensionsuttaget. För den som har uppburit --- motsvarande andel." Hänvisningen i sista stycket ändras i så fall till att avse "andra stycket". För den som är berättigad till inkomstpension och som har uppburit folk- eller tilläggspension i form av ålderspension enligt lagen om allmän försäkring för tid före skall, när inkomstpensionen beräknas, pensionsbehållningen minskas för för vilken folk- eller tilläggspension har betalats ut. Vid återkallelse eller minskning av ett uttag av inkomstpension skall pensionen som utgetts före återkallelsen respektive det belopp med vilket pensionen minskats räknas om till pensionsbehållning på sätt som anges i 5 kap. 3 §. Därvid föreskrivs dock inte att den minskning som gjorts för ett uttag av folk- eller tilläggspension skall "läggas tillbaka". Vid ett nytt eller ökat uttag av inkomstpension bör därför den pensionsbehållning som räknats fram vid den tidigare återkallelsen respektive minskningen av uttaget inte på nytt minskas enligt bestämmelserna i första stycket femte och sjätte meningarna i förevarande paragraf. En föreskrift om detta bör tillfogas. 5 kap. 12 § I konsekvens med vad som föreslås under 5 kap. 10 § förordas att tredje stycket får följande lydelse: "Ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagens bestämmelser om beräkning och fastställande av delningstal meddelas av regeringen." 6 kap. 1 § I analogi med vad som förordats i fråga om utformningen av 5 kap. 1 § bör andra stycket i förevarande paragraf delas upp i två nya stycken och till första meningen i det nya andra stycket läggas orden ", om inte annat framgår av tredje stycket". 6 kap. 5 § Enligt sista meningen i andra stycket skall vid uttag av tilläggspension efter bortses från tid under vilken den pensionsberättigade har uppburit inkomstpension. Av införandelagen framgår att bestämmelserna om uttag och utbetal- ning av inkomstpension och tilläggspension skall träda i kraft . Vidare anges i 5 kap. 1 § och 6 kap. 1 § att inkomstpension och tilläggspension inte kan tas ut annat än tillsammans. Den angivna bestämmelsen torde enbart ta sikte på dem som är födda 1953, eftersom de som är födda eller tidigare skall omfattas av de äldre bestämmelserna om tilläggspension och de som är födda och senare omfattas av de nya reglerna om inkomstgrundad ålderspension. Om en person som är född 1953 har tagit ut in- komstpension och rätt till tilläggspension senare uppkommer, skall tilläggspensionen betalas ut utan ny ansökan (se 12 kap. 1 §). En sådan rätt till tilläggspension kan dock aldrig inträda efter den månad då den pensionsberättigade fyller . Sista meningen i andra stycket synes därför sakna betydelse. Lagrådet förordar att meningen stryks. 6 kap. 9 § Enligt paragrafen skall i vissa fall utgå tillägg till tilläggspensionen. Tillägget skall beräknas bl.a. med utgångspunkt från hel årlig tilläggs- pension för den pensionsberättigade vid ingången av beräknad enligt 2 och 3 §§ "under antagande att han eller hon uppnått ". Det citerade uttrycket synes inte ha någon funktion att fylla utan kan tvärtom föranleda vissa missförstånd. Lagrådet förordar därför att det får utgå. 6 kap. 13 § Regeln om att man för de äldre pensionsberättigade i vissa fall skall bortse från tid under vilken vederbörande inte har haft rätt till tilläggs- pension väcker frågan om vilken betydelse underlåten avgiftsbetalning vid inkomst av annat förvärvsarbete skall ha i det nya systemet. Enligt nu gällande bestämmelser kan underlåten avgiftsbetalning leda till att pen- sionspoäng inte tillgodoräknas och att antalet år för att uppnå full tilläggspension ökas (se bl.a. 19 och 20 §§ införandelagen). Visserligen kan underlåten avgiftsbetalning påverka beräkningen av pensionsgrundande belopp vid barnår (3 kap. 19 §) och pensionsrätten (4 kap. 4 §). För att uppnå det s.k. förvärvsvillkoret i 5 kap. 13 § räcker det emellertid med att pensionsgrundande inkomst har fastställts för vart och ett av med inkomster som uppgått till lägst två gånger det för respektive intjänandeår gällande inkomstbasbeloppet. Vid beräk- ning av pensionsgrundande inkomst skall enligt 2 kap. 22 § avdrag göras för debiterad allmän pensionsavgift och hänsyn tas inte till om avgiften erlagts eller inte. Följden härav kan bli att en försäkrad får en pensions- grundande inkomst fastställd trots att han eller hon inte har betalat sina avgifter (vederbörande kan dock gå miste om pensionsrätten enligt 4 kap. 4 §). Lagrådet vill påpeka att denna pensionsgrundande inkomst sedan kan användas för att uppfylla förvärvsvillkoret. Uttrycket sist i paragrafen, "eller inte har haft rätt till tilläggspension", saknar betydelse efter tidigare ändringar i lagen om allmän försäkring och bör därför utgå. Rubriken till tredje avdelningen och 7 kap. samt 7 kap. 1 § m.fl. I både rubriken till tredje avdelningen, rubriken till 7 kap., 7 kap. 1 § samt några paragrafer i sjunde och följande kapitel förekommer ordet premiereservsystemet. Detta är ett ord som har använts under lagstift- ningsärendets gång. Det färdiga lagförslaget handlar däremot om premiepensioner. Den myndighet som skall hantera denna del av den allmänna inkomstgrundade ålderspensioneringen kallas . Begreppet premiepension bör därför användas även vid beteckningen av hela systemet. Ordet "premiereservsystemet" bör bytas ut mot ordet "premiepensionssystemet". Lagrådet har utom på angivna ställen observerat ordet i 7 kap. 4 §, 8 kap. 3 § samt 11 kap. 6 och 11 §§. I rubriken före 35 § i införandelagen bör ordet "premiereservmedel" bytas ut mot "premiepensionsmedel". 7 kap. 1 § I paragrafen anges att premiepensionssystemet bl.a. (enligt tredje ledet) innebär att pensionernas storlek är beroende av värdeutvecklingen och avkastningen på de fonderade medlen. I 1 kap. 3 § fjärde meningen talas med avseende på premiepension endast om att pensionens storlek är be- roende av värdeutveckling på de medel som fonderats. I konsekvens härmed bör orden "och avkastningen" utgå ur förevarande bestämmelse. 8 kap. 6 § I paragrafen sägs att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela närmare föreskrifter om för- farandet vid val och byte av fond. Sådana föreskrifter får ses som typiska verkställighetsföreskrifter och har ett tillräckligt underlag i lagförslaget. Det torde visserligen stå klart att den myndighet som regeringen kommer att ge i uppdrag att meddela verkställighetsföreskrifter blir . Eftersom det är fråga om sådana föreskrifter bör dock inte binda regeringen i det hänseendet. Paragrafen bör ges följande lydelse: "Närmare föreskrifter för verkställighet av lagens bestämmelser om val och byte av fond meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer." 8 kap. 7 § I denna och åtskilliga andra paragrafer i lagen talas om livränta "med garanterade belopp" enligt 9 kap. 2 §. Av nämnda paragraf framgår att livränta i premiepensionssystemet skall utgå med garanterade belopp. Det är tillräckligt att hänvisning sker till livränta enligt 9 kap. 2 §. Det citerade uttrycket bör därför kunna utgå i de bestämmelser där de förekommer, frånsett självfallet 9 kap. 2 §. Av 9 kap. 2 § andra stycket jämfört med 9 kap. 1 § får anses framgå, att när en pensionssparare har tagit ut pension i form av livränta så skall det förhållandet att belopp tillförs spararens premiepensionskonto föranleda uppräkning av den framtida livräntan, om det inte enligt särskilda bestämmelser, såsom exempelvis i förvarande paragraf, skall betalas ut direkt till spararen. På grund härav bör sista meningen i tredje stycket av förevarande paragraf ges följande lydelse: "Har pensionsspararen tagit ut pension i form av livränta enligt 9 kap. 2 §, skall det belopp som inte betalas ut föras till spararens premiepensionskonto hos myndigheten." 10 kap. 10 § För att det klart skall framgå att det är först efter dödsfallet som den efterlevande likställs med pensionsspararen förordas att paragrafen inleds på följande sätt: "För den som har fått rätt till premiepension till efterlevande enligt 7 § gäller sedan pensionsspararen avlidit de bestämmelser --- ." 10 kap. 11 § Innebörden av första stycket i paragrafen skulle bli tydligare om det gavs följande lydelse: "Om någon inom den krets som avses i 1 § första stycket 3 har begått --- eller mot någon annan inom samma krets eller har --- försäkringsavtal, skall det som där föreskrivs om förlust av rätt till försäkringsersättning gälla rätt till premiepension till efterlevande enligt 1 §." Detta kapitel aktualiserar flera frågor beträffande regeringens möjligheter att meddela föreskrifter. Kapitlet hänvisar i fråga om verksamhet i stor utsträckning till olika bestämmelser i försäkringsrörelselagen (1982:713) och lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag och till föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Regleringen består till följd härav till stor del av föreskrifter meddelade av , efter subdelegation av regeringen med stöd av bemyndiganden i de båda nämnda lagarna. Dessutom innehåller den här föreslagna lagen en bestämmelse i 10 § om att får medge undantag från de bestämmelser som anges i 1 § första stycket samt 4 § första och andra styckena. Någon bestämmelse som medger att regeringen lämnas sådant bemyn- digande som sägs i 8 kap. 7 § regeringsformen finns som inledningsvis anförts inte för socialförsäkringslagstiftningen. Till den föreslagna lagen om inkomstgrundad ålderspension kan därför i princip bara meddelas verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen. Det får antas att åtskilliga av de föreskrifter som meddelat med stöd av försäkringsrörelselagen och lagen om årsredovisning för försäkringsföretag faller utanför ramen för verkställighetsföreskrifter. Så är åtminstone fallet med den möjlighet att meddela undantag från bestämmelser i förevarande lag som getts i 10 §. Det får anses att bemyndigandena i försäkringsrörelselagen och lagen om årsredovisning i försäkringsföretag har getts med stöd i 8 kap. 7 § regeringsformen som i första stycket punkten 3 medger normgivnings- delegation i fråga om bl.a. näringsverksamhet. Möjligheten till sådan de- legation i fråga om årsredovisningsreglerna har utförligt diskuterats av i dess slutbetänkande (SOU 1996:157) Översyn av redovisningslagstiftningen (se särskilt allmän motivering kapitel 1 och avsnitt 3.2.6). Lagrådet anser det inte möjligt att i detta lagstiftningsärende ta ställning till den förda diskussionen utan utgår från att det kommer att ske i samband med behandlingen av lagförslag. Lagrådet utgår därför från nu gällande reglering beträffande försäkringsrörelse och redovisning. är som framgår redan av namnet en myn- dighet och kan knappast anses driva näringsverksamhet. Myndigheten betecknas dock i 7 kap. 2 § som försäkringsgivare för premiepension och det sägs där att dess verksamhet skall bedrivas enligt försäkringsmässiga principer. I olika paragrafer i förevarande kapitel sägs att myndigheten vid tillämpningen av bestämmelserna i försäkringsrörelselagen och lagen om årsredovisning i försäkringsföretag och med stöd av dessa bestämmelser meddelade föreskrifter skall anses som ett försäkringsbolag eller livförsäkringsbolag. Med hänsyn härtill är det högst naturligt att den reglering som gäller för försäkringsrörelse och årsredovisning i försäk- ringsföretag också tillämpas beträffande . Det kan inte komma i fråga att i förevarande lag ta in alla de föreskrifter som utfärdats av och som i pensionsspararnas intresse bör tillämpas också i verksamhet. Den föreslagna regleringen är därför i sak välmotiverad. är som sagt en myndighet och regeringen kan därför inom ramen för sin restkompetens meddela interna förvaltningsföreskrifter och förfaranderegler för myndigheten. Frågan är då om den för föreslagna regleringen kan anses utgöra interna förvaltningsföreskrifter så att bl.a. de föreskrifter som meddelat med stöd av bemyndiganden i försäkringsrörelselagen och lagen om årsredovisning i försäkringsföretag kan i förevarande sammanhang anses omfattade av regeringens restkompetens och så att i förevarande lag kan medge att undantag görs från vissa av de bestämmelser vartill lagen hänvisar. Frågan kan vara tveksam med hänsyn till den stora betydelse reglerna har för pensionsspararnas trygghet. De kan dock, frånsett kostnadsbestämmelserna, inte enligt 8 kap. 3 § regeringsformen anses gälla åligganden för enskilda eller i övrigt avse ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Lagrådet beaktar också ett tidigare principuttalande av Lagrådet (prop. 1977/78: 75 s. 144 ff, jfr /Stjernquist, Grundlagarna, 1980 s. 19 ff) av innebörd att kravet på en grundlagstillämpning i strikt överensstämmelse med lagtexten får anses ha större tyngd när det gäller exempelvis innebörden av de absoluta fri- och rättigheterna eller när det gäller vad regeringen utan bemyndigande äger förordna om, än när fråga är om möjligheter att delegera normgivningsmakt till regeringen.