prop · GL03111 · 1998-01-01 00:00:00 — Om en justering sker därutöver för realinkomstutvecklingen kan förtidspensionärerna vid perioder med ne- gativ tillväxt riskera att förlora delar av sin köpkraft, något som kan in- nebära stora problem i så låga inkomstlägen som det ibland är frågan om. Särskilt gör sig detta gällande vid full justering för realinkomstutveck- lingen. Om realinkomstutvecklingen i genomsnitt är hög är det inte heller sä- kert att denna är jämnt fördelad i den förvärvsarbetande befolkningen. Att justera förtidspensionerna fullt ut med realinkomstutvecklingen skulle därmed kunna innebära att ersättningen utvecklas snabbare än in- komsterna hos vissa grupper förvärvsarbetande. skulle en full realinkomstindexering kunna bli alltför kostsam för systemet. Vid en prioritering av att förtidspensionärerna skall få del av den löne- tillväxt som väntas äga rum bland förvärvsaktiva kan i gengäld den pro- centuella ersättningsnivån behöva hållas nere en aning. Valet mellan prisindexerade eller inkomstindexerade förtidspensioner blir därför i princip ett val angående hur förtidspensionärernas sammanlagda försäk- ringsersättning skall fördelas . Typiskt sett är realinkomstutvecklingen för förvärvsarbetande olika i olika åldrar. Från att i början av den yrkesaktiva tiden öka relativt kraftigt under stabiliserar sig inkomsten och är relativt stabil under större delen av den yrkesaktiva tiden. Vilken realinkomstutveckling som gäller är naturligtvis beroende av den allmänna tillväxten, men i normala fall kan förväntas en viss årlig realinkomstförbättring. Ett visst antal år före uttaget av ålderspension stagnerar dock realinkomstutvecklingen i normalfallet. De allra sista yrkesaktiva åren sker t.o.m. en påtaglig sänk- ning av realinkomsten i genomsnitt. Om inte hänsyn tas till detta vid konstruktionen av indexering av förtidspensioner skulle dels systemets funktion av inkomstbortfallsförsäkring försvagas, dels förtidspensionä- rernas inkomstutveckling i förhållande till de förvärvsaktivas kunna skapa felaktiga drivkrafter. Regeringen finner inte , av skäl som framgår i avsnitt 4, skäl att ta ställning till hur en standardanpassning av ersättningen bör utformas. Regeringen avser också att ytterligare överväga om och i så fall på vilket sätt hänsyn skall tas i det reformerade förtidspensionssystemet till den normala inkomstutvecklingen bland äldre förvärvsarbetande. 5.3 Garantinivå 5.3.1 Inledning I nuvarande system garanterar folkpensionen, pensionstillskottet och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () en ersättning på en viss lägsta nivå till dem som förtidspensionerats. Därtill kommer det in- komstprövade bostadstillägget till pensionärer (). Folkpensionen betalas ut till alla pensionärer oberoende av tidigare förvärvsinkomster. Pensionstillskottet fyller ut folkpensionen för dem som har en låg ATP eller ingen ATP alls. Vid sidan av de rena ersätt- ningarna finns det särskilda grundavdraget, som för dem med låg och medelhög förtidspension innebär en lägre beskattning av förtidspensio- nen än vad som gäller för arbetsinkomster. Förtidspensionärernas garanterade ekonomiska skydd har samma kon- struktion som det som gäller för ålderspensionärer. Genom ett högre pen- sionstillskott är dock nivån högre vid förtidspension. Förtidspensionärer- nas högre nivå har motiverats med ett flertal skäl. Ett av dessa skäl har varit att försäkrade som förtidspensionerats som unga oftast har saknat möjlighet att tjäna in pensionspoäng. Ett annat skäl har varit att förtids- pensionärer bör få en inkomstnivå som är högre då familje- bildning sker och då livsaktiviteten är högre än senare i livet (se prop. 1974:129 s. 63). Nivån är vidare högre för en ensamstående person än för den som är gift. Folkpension och pensionstillskott är sammantaget 2,015 basbelopp, minskade enligt 1 kap. 6 § tredje stycket AFL, till en ogift förtids- pensionär, vilket motsvarar . Efter skatt återstår netto vid en genomsnittlig kommunalskatte- sats. För gifta förtidspensionärer är bruttonivån 1,84 minskade basbelopp , motsvarande brutto och netto vid en genomsnittlig kommunalskattesats. Alla pensionsinkomster är i princip skattepliktiga. Skattereglerna är emellertid gynnsamma för de pensionärer som har låga eller medelhöga inkomster. Dessa får som ovan berörts göra ett särskilt grundavdrag vid självdeklarationen. Vad avser förtidspensionärer innebär reglerna om särskilt grundavdrag att de slipper betala skatt på större delen av ersätt- ningen om de saknar andra inkomster. Därtill kommer ett skattefritt bostadsstöd vars storlek beror på den pen- sionsberättigades bostadskostnad och eventuella inkomster utöver för- tidspensionen. Bostadstillägget beräknas som av boendekost- naden i intervallet . En förtidspensionär med en boendekostnad på kan således få ett maximalt bostadstillägg om . 5.3.2 En åldersberoende garantinivå Regeringens förslag: Förtidspensionen skall även fortsättningsvis omfatta ett ekonomiskt skydd för dem som före pensions- fallet haft låga eller inga förvärvsinkomster. Detta skydd skall utfor- mas med utgångspunkt i en åldersberoende garantinivå och för dem vars inkomstrelaterade förtidspension understiger garantinivån utges som en utfyllnad upp till garantinivån. För dem som saknar in- komstrelaterad förtidspension skall utges en ersättning som motsvarar den garanterade nivån. Skilda garantinivåer skall gälla för gifta respektive ogifta. Liksom i nuvarande system skall det finnas ett bostadsstöd som komplement till förtidspension. Ersättningen skall i sin helhet vara skattepliktig på samma sätt som förvärvsinkomster och inkomstrelaterad förtidspension. För rätt till ersättning förutsätts aktuell bosättning i . Garanti- beloppet skall reduceras av utländsk pension. Regeringens bedömning: Garantinivån bör för de yngsta förtids- pensionärerna bestämmas med hänsyn tagen till de inkomstnivåer som i allmänhet gäller för ungdomar i motsvarande ålder. Från den nivå som gäller för dessa åldersgrupper bör garantinivån i takt med ökad ålder successivt stiga i anslutning till den inkomstutveckling som gäller allmänt i samhället för motsvarande ålder till att vid en viss ålder i princip överensstämma med den nivå som uppnås i dagens grundskydd i form av folkpension och pensionstillskott. Hänsyn bör härvid tas till förändrade skatteregler. I samband med övervägandena om indexering av den inkomstrelaterade ersättningen bör också mot- svarande överväganden ske avseende garantinivån. Utredningens förslag stämmer i princip överens med regeringens för- slag och bedömning och innefattar dessutom detaljerade förslag enligt följande. För ogifta förtidspensionärer skall den garanterade nivån anknyta till basbeloppet minskat enligt 1 kap. 6 § tredje stycket AFL. Vid ikraftträ- dandet av det nya systemet skall garantinivån motsvara 2,00 minskade basbelopp för 19-åringar, 2,05 minskade basbelopp för 20-åringar, 2,1 minskade basbelopp för 21-åringar och så vidare upp till 2,50 minskade basbelopp . Även i åldrarna 30 skall garantinivån ligga på 2,50 minskade basbelopp. För gifta förtidspensionärer skall den garanterade nivån vara av nivån för ogifta i motsvarande ålder. Garantinivån skall räknas om med hänsyn till förändringar i pris- och reallönenivån. Garantinivån skall justeras dels i förhållande till förändringen i det allmänna prisläget mellan juni innan och juni året innan det år justeringen avser, dels med halva reala förändringen i den allmänna inkomstnivån så som den skall mätas enligt det förslag som har lämnats för det reformerade ålderspensionssystemet. Vid fallande realinkomster för befolkningen i yrkesaktiv ålder skall dock garantinivån justeras enbart i förhållande till den allmänna prisutvecklingen. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har avstyrkt förslaget om åldersrelaterad garantinivå. () och () tillstyrker förslaget medan Social- styrelsen, , i (LO), , , , Handikappförbundens Samarbetsorgan och ställer sig bakom förslaget om lägre nivå för de yngsta men anser att nivåerna i synnerhet för de yngsta är för låga. ifrågasätter vidare skilda nivåer för gifta och ogifta. Neurologiskt är positivt men framhåller att ungdomar med funktionshinder ofta har merkostnader för sitt handikapp. Vad gäller den föreslagna indexeringen av garantinivån tillstyrker CSN, , LO och Pensionärernas Riksorga- nisation (PRO) förslaget. FKF och PRO tillstyrker vidare förslaget om att förtidspension även fortsättningsvis skall kunna kompletteras med ett behovsprövat bostads- tillägg. SIOS Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i förkla- rar att man inte kan acceptera ett bosättningskrav för rätt till garanti- belopp. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vissa människor har till följd av sjukdom eller funktionshinder överhuvudtaget ingen möjlighet att genom eget förvärvsarbete bygga upp ett försäkringsskydd mot varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Utan en garanterad lägsta ersättningsnivå, oberoende av tidigare förvärvsinkomst, skulle vidare ungdomar som endast har en kortare förvärvsaktiv tid bakom sig kunna stå utan ekonomiskt skydd vid exempelvis en kronisk sjukdom som sätter ned arbetsförmågan. I vissa fall skulle även invandrare som saknat förvärvsinkomst i hemlandet eller endast haft sådana utländska förvärvsinkomster som inte beaktas vid beräkningen av inkomstrelaterad förtidspension i sakna skydd. Ytterligare en grupp som vid nedsättning av arbetsförmågan kan sakna rätt till inkomstrelaterad förtidspension eller ha rätt till endast en låg sådan ersättning utgörs av dem som av den tid då de varit av annan anledning än sjukdom saknat förvärvsinkomster. Det kan exempelvis röra sig om vuxenstuderande eller om föräldrar som valt att avstå från förvärvsarbete för att i stället stanna hemma med sina barn än som ersätts av föräldraförsäkringen. En allmän försäkring mot inkomstbortfall på grund av sjukdom eller funktionshinder måste emellertid omfatta hela befolkningen. Det är såle- des inte rimligt att dessa grupper ställs utanför systemet för ersättning vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga och hänvisas till det behovsprövade so- cialbidragssystemet. En ersättning som förtidspension måste därför tillhandahålla både in- komsttrygghet och en garanterad lägsta nivå för ersättningen. Den in- komstrelaterade ersättningen bör alltså kompletteras med en ersättning som garanterar en rimlig försörjningsnivå även för dem som före pen- sionsfallet har haft låga förvärvsinkomster eller inga sådana inkomster alls och som drabbats av en varaktigt nedsatt arbetsförmåga. I försäkringen mot inkomstbortfall av medicinska orsaker bör fortsätt- ningsvis tyngdpunkten ligga på den inkomstrelaterade ersättningen. Det bör föreligga en i förhållande till nuvarande regler starkare koppling till arbetsinkomster före pensionsfallet som medför att försäkringen för det stora flertalet är en försäkring mot uppmätt inkomstbortfall. Denna del av försäkringen bör också finansieras genom avgifter på arbetsinkomster. I konsekvens med detta bör i princip redan den första kronan som tjänas in genom förvärvsarbete kunna ligga till grund för ersättning vid ett bortfall av arbetsförmåga. Härigenom stärks inslaget av försäkring mot inkomst- bortfall i förhållande till nuvarande regler om folkpension enligt vilka ett och samma belopp utges till alla oberoende av tidigare inkomstförhål- landen. I konsekvens med detta bör det ekonomiska skyddet för dem som förtidspensioneras och saknar rätt till inkomstrelaterad förtidspension, eller endast har rätt till en mycket låg sådan, tekniskt sett utformas som en garantipension som ger en utfyllnad upp till en viss garanterad nivå. Även om garantinivån är oberoende av om den försäkrade har haft några förvärvsinkomster kan också denna del av försäkringen i prin- cip ses som en del av försäkringen mot inkomstbortfall. Till skillnad från den situation som råder vid fastställande av in- komstrelaterad ersättning finns det beträffande dem som omfattas av ga- rantinivån emellertid sällan någon egentlig vägledning för vilka för- värvsinkomster den enskilda individen skulle ha haft om han eller hon kunnat arbeta. Detta innebär att ersättningen måste bestämmas utifrån andra faktorer än den individuella intjänandeförmågan. En utgångspunkt är därvid naturligtvis att ersättningen bör möjliggöra en rimlig levnads- standard för den som blir allvarligt sjuk och som inte är etablerad på ar- betsmarknaden. Utifrån ett inkomstbortfallsperspektiv, som innebär att ersättningen bör utformas mot bakgrund av att den försäkrade med stor sannolikhet skulle ha haft egna förvärvsinkomster om han eller hon inte drabbats av nedsättning av arbetsförmågan, kan dessutom hävdas att ga- rantinivån bör relatera till de inkomstförhållanden och den levnadsstan- dard som är normal eller vanligt förekommande bland förvärvsaktiva. När det gäller garantinivåns utformning måste dock även andra aspek- ter beaktas som i sig innebär begränsningar för den garanterade ersätt- ningens nivå. Enligt regeringens uppfattning skall det för individen alltid innebära ett bättre ekonomiskt utfall att förvärvsarbeta än att uppbära sjukpenning eller förtidspension. En garantinivå som skall tillämpas generellt för en stor grupp förtidspensionärer måste därför ligga på en sådan nivå att den inte i annat än undantagsfall innebär ett lika bra eller ett bättre ekonomiskt alternativ än förvärvsarbete respektive en in- komstrelaterad förtidspension. En annan begränsning följer av att hänsyn måste tas till utgiftsnivån för försäkringen. Det nu sagda innebär att garantinivån måste utformas så att den vid en jämförelse med normala förvärvsinkomster och också den inkomstrelate- rade förtidspensionen motsvarar en mycket försiktig uppskattning av vilka inkomster den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte drab- bats av nedsatt arbetsförmåga. I många fall kan det emellertid vid en sådan jämförelse sägas att en ga- rantinivå som motsvarar nuvarande regler om folkpension, pensionstill- skott och särskilt grundavdrag för folkpensionärer innebär en rimlig er- sättning för inkomstbortfallet för den individ som beviljats förtidspen- sion. Det gäller exempelvis dem som vid en förhållandevis hög ålder be- viljas förtidspension och före pensionsfallet saknat för- värvsinkomster eller endast haft låga sådana inkomster. Det ovan förda resonemanget om att relatera garantinivån till de in- komstförhållanden och den levnadsstandard som är normal eller vanligt förekommande bland förvärvsaktiva bör inverka vid bland annat utform- ningen av ersättningen till yngre åldersgrupper. Etableringen på arbetsmarknaden sker senare i livet än . Det vanliga mönstret för dem som har full arbetsförmåga är att den ekono- miska standarden är ganska blygsam . Av dem som väljer att studera på högskola eller universitet lever flertalet huvudsakligen på stu- diemedel, vilket innebär att de i allmänhet har en måttlig standard. Andra ungdomar börjar arbeta tidigt, men de ökade kraven på kunskap och kompetens i arbetslivet begränsar, i vart fall vid avsaknad av god utbild- ning, möjligheterna att få ett fast heltidsarbete med bra inkomst. Vissa ungdomar är hänvisade till att leva på arbetslöshetsersättning i den mån de har kvalificerat sig för en sådan. Förhållandevis många unga män- niskor tvingas emellertid förlita sig på kommunens socialbidrag. Flertalet får sin första anställning efter fyllda . I takt med stigande ålder och ökad kompetens och yrkeserfarenhet får de flesta en fastare förankring på arbetsmarknaden och stigande löneinkomster. De genomsnittliga förvärvsinkomsterna och levnadsstandarden har en i förhållande till den allmänna inkomstutvecklingen stigande tendens . Med hänsyn till standarden och inkomstutvecklingen för yngre män- niskor bör den garanterade nivån för förtidspension ligga lägre för de allra yngsta men räknas upp realt i takt med ökad ålder upp till ungefär . Med en sådan utformning får den som förtidspen- sioneras och därvid saknar rätt till inkomstrelaterad förtidspension se sin levnadsstandard i viss utsträckning följa den utveckling som hans eller hennes jämnåriga har. Begynnelsenivån bör vara förhållandevis måttlig eftersom låga inkomster är det normala också för andra ungdomar. I gen- gäld ökar köpkraften också för förtidspensionären i livet då hans eller hennes jämnåriga typiskt sett uppnår relativt kraftiga standardförbättringar. När sedan den relativa standardutvecklingen för de förvärvsarbetande planar ut får även för- tidspensionärer i motsvarande ålder se sin standardökning plana ut. Ett skäl för att garantinivån bör få en utformning enligt vad som re- dovisats är att en sådan motverkar missriktade ekonomiska incitament för funktionshindrade ungdomar att söka sig till förtidspensionen i stället för att utbilda sig. Merparten av dem som blir beroende av garanti- nivån inom förtidspensionen är personer med medfödda funktionshinder eller som har drabbats av en allvarlig sjukdom eller skada. Allmänt sett blir det i samhället allt viktigare med utbildning för att man skall kunna hävda sig på arbetsmarknaden. Människor med funktionshinder av olika slag har vanligtvis ett sämre utgångsläge än andra på arbetsmarknaden. Det är därför angeläget att förtidspensionens utformning inte motverkar att denna grupp studerar och fortbildar sig. Om den garanterade nivån inom förtidspensionen för de allra yngsta innebär ett bättre ekonomiskt alternativ än den försörjningsnivå som ges inom det ordinarie studie- medelssystemet uppstår en risk för att individer strävar efter att erhålla förtidspension. Även för de allra yngsta är dock garantinivån en försäk- ringsersättning som i enlighet med försäkringstanken bör ligga på en rimlig nivå. Allmänt sett måste nivån på den garanterade ersättningen vara sådan att den möjliggör en rimlig levnadsstandard för dem som inte får en tillräcklig inkomstgrundad ersättning. Den ekonomiska garantin bör ligga på en högre nivå än vad som krävs för en skälig levnadsnivå i den mening som avses i socialtjänstlagen (1980:620). Den garanterade ersättningen skall i princip täcka normala konsumtionsbehov, dock med undantag av boendekostnaden vilken bör hanteras för sig. Detta innebär en garanterad nivå som, med undantag för vad som enligt det ovan redo- visade ställningstagandet bör gälla för yngre åldersgrupper, i princip motsvarar den nivå som tillämpas i nuvarande system. Bostadsstödet bör ligga utanför förtidspensionen eftersom boende- kostnaderna varierar kraftigt inte bara mellan enskilda hushåll, utan också regionalt. Skulle den garanterade nivån fastställas med syftet att täcka även genomsnittliga boendekostnader fick det till följd att pen- sionsberättigade som har låga bostadskostnader på ett icke eftersträvat sätt skulle gynnas i så måtto att de kunde fritt disponera över ett belopp som i princip var avsett att täcka en bostadskostnad. Med hänsyn härtill och till att bostadsmarknaden dessutom i många fall är sådan att de reella möjligheterna att hitta ett boende med en låg kostnad är begränsade, ter sig en sådan ordning inte välmotiverad. En så hög garantinivå som skulle krävas om även höga bostadskostnader skulle täckas in skulle vidare in- nebära en kraftig utgiftsökning. Systemet bör emellertid garantera för- tidspensionärerna en möjlighet att inneha en bra bostad utan att boende- kostnaden minskar möjligheterna att också i övrigt ha en tillfredsstäl- lande standard. Därför bör förtidspensionärer vara berättigade till ett in- komst- och behovsprövat bostadsstöd, med i princip motsvarande ut- formning som det som finns i nuvarande system i form av bostadstillägg till pensionärer (). Den närmare utformningen av detta bostadsstöd måste dock övervägas under den fortsatta beredningen. Nuvarande regler om folkpension och pensionstillskott innebär att er- sättningen justeras endast med hänsyn till förändringar i prisnivån. I samband med övervägandena om indexering av den inkomstrelaterade ersättningen bör motsvarande överväganden ske med avseende på garan- tinivån. Garantinivån bör liksom i det nuvarande systemet ligga något lägre för gifta än för ogifta. Med gift bör därvid likställas person som stadigva- rande sammanbor med annnan, med vilken den pensionsberättigade varit gift eller har eller har haft barn. I enlighet med nuvarande regler bör vida- re gift pensionsberättigad i vissa fall likställas med ogift pensions- berättigad. Pensionärer med låg pension enligt nuvarande regler betalar antingen ingen inkomstskatt alls eller en skatt som är lägre än den som löntagare får betala vid inkomster på motsvarande nivå. Denna skattefördel åstad- koms som ovan redovisats genom ett särskilt grundavdrag (SGA) på pen- sionsinkomsten. Maximalt avdrag är lika stort som det sammanlagda beloppet av folkpensionens huvudförmån och pensionstillskottet som gäller för ålderspensionärer. Avdraget trappas dock ned av den del av pensionen som överstiger denna nivå samt av vissa andra inkomster. Pensionärer som har så höga pensionsinkomster att SGA trappas ned till noll får i stället göra samma grundavdrag som för- värvsaktiva med lika hög inkomst. SGA är en viktig komponent i den garanterade nivån för dem som uppbär låg eller medelhög förtids- pension i nuvarande system. I samband med genomförandet av det reformerade ålderspensions- systemet är avsikten att avskaffa det särskilda grundavdraget och ersätta detta med en höjd bruttonivå för dem som omfattas av garantipension. Det ter sig mest naturligt att de huvudprinciper av exempelvis fördel- ningspolitisk art som ligger till grund för skattesystemets utformning bör få en så bred tillämpning som möjligt i detta system. I den mån någon grupp i samhället har behov av ett ekonomiskt stöd bör detta i första hand tillgodoses på förmånssidan och inte genom särregler inom skatte- systemet. På så sätt uppnås såväl en högre grad av tydlighet när det gäller fördelningen av resurserna i samhället som en förenkling av skatte- och socialförsäkringssystemen i stort. Alla pensionsinkomster bör därför i skattehänseende behandlas på samma sätt som arbetsinkomster. Garantinivån bör emellertid ligga på en sådan bruttonivå att inkomsten efter skatt i princip motsvarar nuvarande nivå inom folkpensionen. För rätt till förtidspension i form av folkpension krävs enligt AFL an- tingen minst tre bosättningsår i eller med ATP- poäng. Bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om till- lämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen innebär att kravet på minsta försäkringstid kan uppfyllas genom sammanläggning med försäkringstid härrörande från andra länder inom EU/EES-området. Minst måste dock avse . I AFL finns vid sidan av nämnda krav på minsta försäkringstid regler som innebär ett krav på intjänande av folkpension enligt två alternativa regler. Pensionen beräknas efter det alternativ som är fördelaktigast för den försäkrade. Den ena regeln för intjänande av folkpension innebär att folkpension skall beräknas i förhållande till den bosättningstid i som tillgodo- räknas en försäkrad fr.o.m. det år då han fyller t.o.m. det år då han fyller . För rätt till oavkortad pension krävs att bosätt- ningstid kan tillgodoräknas . Är bosättningstiden kortare reduceras pensionen med 1/40 som fattas. Den andra regeln är ATP-anknuten. För rätt till oavkortad folkpension enligt denna regel krävs med ATP-poäng eller därmed likställda år. är färre reduceras folkpensionen med 1/30 som saknas. Folkpension i form av förtidspension som utges på grundval av bosätt- ningstid baseras som kan tillgodoräknas den pensionsberät- tigade till och med året före pensionsfallet och, med vissa förbehåll, tiden därefter till och med det år då han eller hon fyller (framtida bosätt- ningstid).