prop · GL0356 · 1998-01-01 00:00:00 — Det har i bland kunnat uppfattas som ett problem att svenska transportpoli- tiska åtgärder inte har haft verkan på de delar av transportsystemen som ligger utanför gränser och som vi är beroende av. Många av transportfrågorna är mindre lämpade för ensidiga nationella åtgärder. Problemen med t.ex. trängsel i transportkorridorerna för näringslivets transporter, konkurrensförutsättningarna för transportsektorns aktörer eller problemen med transportsektorns bidrag till utsläpp av oönskade ämnen till luft kan endast lösas genom samordnade europeiska och övriga internationella insatser. Vissa åtgärder är effektivast om de ge- nomförs samordnat i flera länder, hit hör t.ex. internalisering av externa kostnader. medlemskap i innebär emellertid att nya förut- sättningar och möjligheter skapats. I arbetet med dessa frågor är EU- systemet med dess inom hela EES juridiskt bindande regelverk, tillsam- mans med övervakning av att reglerna efterlevs, en stor styrka. En ge- mensam syn inom EU/EES på faktorer som miljö och säkerhet inom transportsektorn minskar också risken för konkurrenssnedvridningar mellan medlemsländerna. Även i det internationella arbetet i andra organisationer kan medlemskap i ge nya möjligheter. Samordnade ståndpunkter från EU-länder kan i sådana organisationer få en betydligt större tyngd än vad ett enskilt lands ståndpunkt kan få. EU-medlemskapet måste å andra sidan i vissa fall accepteras som en yttre ram för nationella transportpolitiska beslut och åtgärder. EU:s transportpolitik syftar bl.a. till att bidra till att de övergripande målen uppnås. I detta syfte skall beslut fattas om gemensamma regler för trans- porter till, från och inom medlemsstaternas territorier, villkor för utländ- ska företag som utför transporter i en medlemsstat, åtgärder för att för- bättra transportsäkerheten och andra lämpliga bestämmelser. EG-kom- missionen har i vitboken utvecklingen av den gemen- samma transportpolitiken , KOM (92) 494 slutlig, presenterat ett åt- gärdsprogram för transportområdet. De områden som enligt EG-kommis- sionen skall prioriteras är utveckling och integrering av transportsyste- men, säkerhet, miljöskydd, den sociala dimensionen samt relationerna till tredje land. har dessutom uttalat att den europeiska transportpolitiken befinner sig vid en skiljeväg där trängsel, miljöeffekter och olyckor tornar upp sig som överskuggande problem, varför EU:s po- litik måste inriktas på att bli mer långsiktigt hållbar. Ett ökat utnyttjande av samhällsekonomiskt utformade trafikavgifter är, enligt EG-kommis- sionen, en viktig beståndsdel för att komma till rätta med problemen. Med Amsterdamfördraget följer en skärpt miljöpolitik också inom trans- portområdet. Det övergripande målet för miljöpolitiken är hållbar utveckling. Den andra förändringen av fördraget handlar om att miljö- skyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av ge- menskapens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Detta innebär att EU ålägger transportsektorn ett sektors- ansvar för miljöfrågorna. På initiativ från bl.a. har dessutom EG- kommissionen fått i uppdrag att ta fram en strategi för en hållbar utveck- ling inom EU, där transporterna är ett av de viktigaste områdena. Den nationella transportpolitiska strategin, grundad på överväganden om svenska förhållanden och problem, måste därför utformas med hän- syn till nu gällande gemenskapsrätt och även i vissa fall med utblick mot kommande rättsakter som ännu ej slutligt beslutats. måste en strategi utformas för det svenska agerandet inom EU, med målet att på- verka unionens institutioner och regler i en för gemenskapen, och slut- ligen för , gynnsam riktning. Tempot i dessa båda strategier kan med nödvändighet inte vara detsamma. Mot bakgrund av detta delar re- geringen i denna proposition in sina förslag i dels kortsiktiga nationella åtgärder, dels mer långsiktiga EU-anknutna strategier. 7.4 Inriktningen av EU-arbetet inom transportområdet Regeringens bedömning: En långsiktig strategi för EU-arbetet på transportområdet är nödvändig för att så effektivt som möjligt skall kunna verka inom EU med dess institutioner och regelverk för att uppnå sina mål. Regeringens förslag: skall verka för en aktiv politik på gemenskapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transportsystemet. I denna inriktning ligger att arbeta för att EU:s verksamhet fokuseras på sådana frågor som har en tydlig gemen- skapsdimension. Följande områden inom EU-arbetet skall prioriteras: - Åtgärder för en mer harmoniserad och rättvisande prissättning på transporter. - Etablering och utveckling av nord-sydliga transportkorridorer i . - Åtgärder för att öka säkerheten och minska miljöpåverkan. - Åtgärder för att åstadkomma en mer rättvis konkurrenssituation t.ex. genom att utforma och harmonisera tillämpningen av gemen- samma regelverk för yrkesmässig trafik inom samtliga trafikslag. skall verka för att EU:s ståndpunkter på detta område får största möjliga genomslag i övrigt internationellt arbete. Kommitténs förslag: Kommittén har nämnt ett antal områden som skall prioriteras i EU-arbetet. Dessa områden överensstämmer delvis med de som regeringen föreslår. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har framfört olika frågor som de anser att skall driva aktivt inom EU. Skälen för regeringens bedömning och förslag: allmänna politik i EU innebär en prioritering av sysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet samt utvidgningen av EU till Öst- och . Dessa övergripande mål skall också i tillämpliga delar genomsyra den svenska hållningen till det samarbete som sker på transportområdet. Det långsik- tigt inriktade arbetet inom EU måste därutöver i första hand ta sin ut- gångspunkt i de transportpolitiska mål som läggs fast av den svenska och regeringen. De övergripande utgångspunkterna för medverkan i EU-sam- arbetet på transportområdet är därmed givna. EU-medlemskapet innebär emellertid att sambandet mellan mål och verkställighet i många fall blir mera komplicerat och att den inte ensam förfogar över de medel som erfordras för att uppnå målen. Syftet med en långsik- tig strategi för EU-arbetet är därför att klargöra hur och svenska institutioner med en effektiv användning av tillgängliga resurser på bästa sätt skall kunna verka inom gemenskapen med dess institutioner och re- gelverk för att uppnå givna mål. Huvudelementen i regeringens EU-stra- tegi är att fastställa på vilka områden som EU utgör en viktig arena för att förverkliga svenska transportpolitiska mål och att avgöra hur EU-sam- arbetet bör bedrivas för att målen skall uppnås. En EU-strategi inom transportområdet måste också ta hänsyn till position som ett litet land i . En flexibilitet är därför nödvändig i allt EU-arbete. Att bygga allianser med andra medlemslän- der måste vara en viktig del av EU-arbetet. Den svenska transportpolitiken har som en allmän riktlinje att trans- portbesluten bör fattas i så decentraliserade former som möjligt och av dem som närmast berörs. Denna politik bör därför bilda utgångspunkt även för arbetet med EU-frågor och inställning till på vilken nivå olika frågor bör avgöras. Som en liten nation med begränsad inhemsk marknad har emellertid svårt att gå sin egen väg i många viktiga frågor inom trans- portpolitiken. Våra allmänna transportpolitiska prioriteringar avseende tillgänglighet, miljö och säkerhet kräver en betydande internationell samverkan och då inte minst på europeisk nivå. Det stora utrikeshandels- beroendet innebär också att vi har ett starkt intresse av att påverka trafik- förhållanden och kommunikationsförutsättningar i övriga . Ett grundelement i regeringens förslag till långsiktig EU-strategi inom transportområdet är att verka för en aktiv transportpolitik på gemen- skapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transport- systemet. I denna inriktning ligger att arbeta för att EU:s verksamhet på transportområdet fokuseras på sådana frågor som har en tydlig gemen- skapsdimension men också en beredskap att ge ut- rymme och mandat att med kraft driva sådana transportfrågor. Det bör finnas en öppenhet för att delta i olika former av EU- regional samverkan som endast innefattar samarbete mellan medlems- länder med likartade problem och prioriteringar på transportområdet. De frågor som enligt regeringen bör betraktas som högprioriterade kan komma att variera över tiden beroende på utvecklingen inom EU. I kapi- tel 9 12 redovisas under respektive trafikslag ett antal områden där lång- siktigt prioriterat EU-arbete är viktigt för att kunna uppnå de transport- politiska målen. Utan att föregripa dessa redovisningar kan dock redan här nämnas fyra huvudområden där de högprioriterade frågorna kan bedömas inrymmas . Regeringen anser att dessa områden i huvudsak överensstämmer med de prioriteringar som presente- rat för inriktningen på sitt arbete. Åtgärder för en mer rättvisande prissättning på transporter avser olika åtgärder som siktar till att göra prissättningen av trafik och transporter till ett effektivare styrmedel i europeisk transportpolitik. Strategin hör där- med nära samman med de transportpolitiska principer om kostnadsansvar och internalisering som redogjorts för tidigare under avsnitt 6.3. På kort sikt är den svenska målsättningen inom detta område att skall modifieras så att detta inte lägger hinder i vägen för en effektiv an- vändning av ekonomiska styrmedel. På lång sikt är målet att principerna för samhällsekonomisk prissättning av trafiken successivt skall införas i hela EU-området i syfte att uppnå en mer balanserad trafikutveckling och bättre förutsättningar att nå målen om effektivare, säkrare och mer miljö- anpassade transporter i hela och säkerställa likartade konkurrensförutsättningar för trafikutövare från olika medlemsländer. har i olika dokument föreslagit att prissättningsprinci- per som liknar de svenska skall tillämpas inom gemenskapen. skall aktivt stödja och medverka i kommissionens arbete på detta om- råde. Etablering och utveckling av nord-sydliga transportkorridorer i . Väl fungerande nord-sydliga transportförbindelser inom alla trafikslag är viktiga för utvecklingen av svenskt näringsliv och har kopp- ling till de transportpolitiska målen om framkomlighet, säkerhet och miljö. En stor del av transportkostnaderna i vår utrikeshandel ligger utan- för landet. Dessa kostnader kan förväntas öka om inte åtgärder vidtas för att motverka de trängselproblem som finns på kontinenten. Även inom detta område har presenterat förslag som syftar till att komma till rätta med problemen och som skall stödja. Åtgärder för att öka säkerheten och minska miljöpåverkan bl.a. genom utformande av gemensamma regelverk inom EU för fordon och trans- portsystem. Dessa frågor utgör ett centralt område för att uppnå övergri- pande svenska mål inom transportpolitiken, men även inom andra poli- tikområden som energi-, miljö- och industripolitiken. Även från konsu- mentpolitisk synpunkt är området betydelsefullt. bör aktivt verka för att utvecklar ett samlat program för åtgärder inom transporter och miljö genom att bl.a. aktivt verka för ett samarbete mel- lan transport- och miljödirektoraten i . De gemen- samma transport- och miljöministermötena bör be- handla frågor som rör åtgärder för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart transportsystem i . Det är även viktigt att de regler som finns om säkerhets- och miljökrav verkligen följs och att de tillämpas på ett lik- artat sätt inom de olika medlemsländerna. Här bör vara aktivt för att se till att en tillsyn över att reglerna efterlevs kommer till stånd. Åtgärder för att åstadkomma en rättvis konkurrenssituation genom utformande och harmoniserad tillämpning av gemensamma regelverk för yrkesmässig trafik inom samtliga trafikslag. En harmonisering av reg- lerna och regeltillämpningen för yrkesmässig trafik inom EU är en förutsättning för genomförandet av en gemensam transportpolitik och är även central för att konkurrensen mellan aktörerna skall fungera. På transportområdet har dessa strävanden kommit olika långt. Det finns dock redan gemensamma regler inom ett flertal områden och skall aktivt driva på utvecklingen för en ytterligare harmonisering inom yrkestrafikområdet 8 Vissa trafikslagsövergripande frågor 8.1 Inledning I kapitel 5 6 har behandlats de övergripande mål och principer som en- ligt regeringens mening bör gälla för transportpolitiken. I kapitel 7 har därutöver redogjorts för de nya förutsättningar som EU-medlemskapet och andra internationella beroenden medför och den strategi som därför bör gälla vid genomförandet av transportpolitiken. I detta kapitel redo- görs för en rad frågor som har det gemensamt att de transportpolitiskt lämpligen bör betraktas ur ett systemperspektiv höjt över de enskilda trafikslagen. Det gäller dels synen på de samlade gods- och persontrans- portsystemen, men också redogörelser för de strategier som är nödvän- diga för att uppnå de transportpolitiska målen om säkerhet och miljö. Vidare hör till dessa frågor ökad användning av transportinformatik samt transportforskningens och planeringssystemets inriktning. Regeringens förslag och bedömningar i dessa delar vidareförs sedan i kapitel 9 12 beträffande de enskilda trafikslagen. 8.2 Ett samordnat och effektivt godstransportsystem Regeringens bedömning: Det svenska godstransportsystemet bör även fortsättningsvis vara marknadsstyrt. Mot bakgrund bl.a. av sam- arbetet inom EU bör dock statens roll förtydligas och samverkan mellan godstransportsystemets olika aktörer och staten öka. En särskild godstransportdelegation bör inrättas. Delegationen, som knyts till regeringen, bör ges uppgiften att följa utvecklingen på gods- området samt att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt med syftet att effektivisera godstransportsystemet och göra det säkert och ekologiskt hållbart. Kommitténs förslag: Kommittén har belyst möjligheter och hinder för en ökad samverkan mellan trafikslagen. Kommittén föreslår att ges i uppdrag att utforma en godstransportstrategi för de statliga insatserna i godstransportsystemet och att en referensgrupp med representanter för trafikverken, näringslivet och övriga berörda parter bör knytas till detta arbete. Kommittén föreslår också införande av ett stöd till transportkun- der vid omlastning till kombitransport. Remissinstanserna: Remissinstanserna berör endast översiktligt sam- verkansfrågorna. Flera berörda instanser menar att kommitténs påstående om att det saknas naturliga initiativtagare till samtransportlösningar är felaktigt, då transportföretag arbetar med att åstadkomma sådana lösningar. Ett stort antal remissinstanser tar upp frågan om att kommittén på ett bristfälligt sätt behandlat industrins ökade krav på god logistik. Endast ett fåtal instanser uttrycker stöd för förslaget om ett sär- skilt stöd till kombitrafiken. Skälen för regeringens bedömning: Ett effektivt godstransportsystem är, mot bakgrund av de nära kopplingarna till näringslivets behov, av central betydelse inte bara för uppfyllande av de transportpolitiska målen, utan för hela samhällsutvecklingen. uppgick det totala svenska godstransportarbetet till närmare . En närmare beskrivning av utvecklingen av godstransportsystemet fram till finns i bilaga 3 till denna proposition. har publicerat en s.k. grönbok, Inter- modalitet och intermodala godstransporter i europeiska unionen (KOM(97) 243 slutlig). I denna skrift behandlas frågan om ökad samver- kan inom godstransportsystemet. Kommissionen anser att det finns stora samordningsbehov och samordningsmöjligheter inom godstransportsys- temet och att dessa frågor måste lösas om man skall kunna nå hållbara transportlösningar i unionen. Regeringen delar i allt väsentligt bedömning om behovet av att utveckla samverkan mellan trafikslagen. Även om såväl transportförutsättningarna som trafikförhållandena generellt sett är helt andra i än på kontinenten, påverkas godstransportsitua- tion otvivelaktigt av skeenden i och av den typ av ut- vecklingsarbete som kommissionen skisserar. Regeringen anser i likhet med många remissinstanser att det logistiska tänkandet måste få större tyngd i planeringsarbetet inom transportsek- torn. Transporterna bör ses som en integrerad del av produktions- och distributionssystemet. I ett samhällsperspektiv måste emellertid den hel- hetssyn och det totalkostnadsmedvetande som är utmärkande för det logistiska synsättet enligt regeringens mening även omfatta de krav som ställs på transportsystemet i stort, inklusive de samhällsekonomiska kostnader som uppkommer. Det är endast då som nytta och kostnad kan balanseras på ett riktigt sätt. För att bygga upp ett logistiskt och tekniskt sammanhängande transportsystem måste man också utveckla planerings- systemet för utbyggnaden av infrastrukturen så att delsystemen möjliggör en ökad samverkan mellan trafikslagen. Syftet måste vara att analysera bristerna i planeringen och samordningen av investeringarna. Arbetet med att utforma en godstransportstrategi måste ha sin utgångs- punkt i såväl nationella som europeiska strukturer. Dessutom måste en godstransportstrategi kopplas samman med arbete med de trafikslagsövergripande frågorna och med utvecklingen av kom- bitrafik och IT-tillämpningar för godstrafik inom EU. påpekade i sitt slutbetänkande att det svenska godstransportsystemet väsentligen är och även fortsättningsvis bör vara ett marknadsstyrt system. Denna bedömning sammanfaller helt med regeringens uppfattning. Det framstår dock som angeläget att för- tydliga statens roll inte minst mot bakgrund av de oklarheter i ansvaret för samordningen mellan trafikslagen som bl.a. redo- visat i sin ovan nämnda rapport om de trafikslagsövergipande (multimodala) frågorna. Spelreglerna för godstransportsystemet formule- ras av staten delvis i samverkan med andra stater bl.a. inom EU. Staten styr dessutom inriktningen och omfattningen av den nationella in- frastrukturen. Statens roll är i praktiken uppdelad på många olika organ och myndigheter. Det är därför motiverat att i högre grad än ta ett samlat grepp på utvecklingen av dels infrastrukturen, dels de nationella och internationella spelreglerna. Med hänsyn till att godsflödena i trans- portsystemet i stor utsträckning ingår som länkar i produktionskedjor ställs kravet på överblick och sammanhang ännu starkare här än inom persontransportsystemet. Staten har inte haft den överblicken och regeringen föreslår därför att förutsättningar för en sådan skapas. Regeringen delar också kommitténs uppfattning om behovet av att samla representanter för näringslivet, trafikverken m.fl. i ett nytt forum på godstransportområdet. Representationen i en sådan samverkan bör vara bred och inkludera såväl transportköpare som transportörer. Med hänsyn till främst EU-perspektivet och det regelutvecklingsarbete som ständigt pågår anser regeringen vidare att en godstransportdelegation bör inrättas som är knuten direkt till regeringen. Godstransportdelegationen avses formellt få status som kommitté inom Kommunikationsdeparte- mentets verksamhetsområde. Delegationens huvudsakliga uppgifter kommer att vara att följa utvecklingen på godstransportområdet och lämna förslag till regeringen. har lämnat ett förslag om vad som bör ingå i en godstransportstrategi. Enligt kommitténs uppfattning bör en sådan omfatta såväl institutionella former och mekanismer som faktiska spelregler. Regeringen gör samma bedömning som kommittén och vill här peka ut väsentliga element i utformningen av strategin och det stat- liga ansvaret för godstrafikutvecklingen: - utformning av lämpliga institutionella förutsättningar, som bl.a. bör inrymma utveckling av trafikslagsövergripande synsätt och arbetsme- toder, samverkan med näringslivet och former för hur skall kunna påverka utformningen av främst de europeiska spelreglerna på detta område, - analys av hur de nationella spelreglerna och möjligheterna till svenskt inflytande över de internationella spelreglerna kan utnyttjas för att främja samhällsekonomisk effektivitet, - analys av godstransporternas roll för arbetet med att åstadkomma ett säkert och ekologiskt hållbart transportsystem, - utformning av riktlinjer för utvecklingen av landets infrastruktur med hänsyn till godstransportkrav samt klarlägganden om vilka åtaganden samhället bör göra i syfte att öka den konkreta samordningen mellan trafikslagen, samt - utformning av planer för strategisk forskning och utveckling inom godsområdet, inkluderande bl.a. en analys av eventuella behov av att prioritera särskilda FoU-resurser för detta ändamål. En närmare analys av dessa tänkbara inslag i en godstransportstrategi bör enligt regeringens uppfattning bli en inledande uppgift för den ovan nämnda godstransportdelegationen. Kommittén har inom godstransportområdet föreslagit införande av ett särskilt statligt stöd till s.k. kombitransporter av gods. Förslaget motive- ras av kommittén delvis med hänsyn till kostnadsansvaret mellan trafik- slagen och förefaller endast ha avsett den del av kombitrafiken som in- kluderar järnvägstransporter. Regeringen anser, som framgått ovan, att godstransporterna framför allt bör ses ur ett logistiskt kundperspektiv. Det bör därför åligga godstransportdelegationen att vid utarbetandet av den ovan nämnda trafikslagsövergripande godstransportstrategin även analysera frågor om utveckling av kombitrafik på järnväg. Ett statligt transportbidrag har utgått för transporter av gods till och från vissa delar av landet för att bl.a. av regionalpolitiska skäl kompensera för transportkostnadsnackdelar. Bidraget utgår för när- varande för transporter på väg och järnväg. En utredare har föreslagit en utvidgning av stödet även till sjötransporter inom vissa ramar. Rege- ringen kommer i den regionalpolitiska propositionen att föreslå vissa förändringar i det nuvarande transportbidragssystemet. 8.3 Ett samordnat och effektivt persontransportsystem 8.3.1 Ett transportsystem för alla Regeringens bedömning: Personbilen kommer att vara dominerande i persontransportsystemet. Det krävs emellertid åtgärder för att göra biltrafiken förenlig med ett ekologiskt hållbart och trafiksäkert samhälle och för att motverka en utveckling där allt deltagande i samhällslivet förutsätter bilinnehav. Ett effektivare persontransportsystem bör innefatta ett varierat ut- bud med konkurrens mellan operatörer och transportlösningar. Samti- digt bör samverkan mellan trafikslagen stärkas. Denna samverkan skall bygga på helhetssyn och ökad kundorientering. Ytterligare åtgärder för att anpassa trafiksystemet till barns, äldres och funktionshindrades behov av tillgänglighet, säkerhet och en god miljö är en förutsättning för att uppnå målet om ett transportsystem för alla. Den interregionala kollektivtrafiken bör så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor och bör i ökad utsträckning samordnas med lokal och regional kollektivtrafik. Kommitténs förslag: Överensstämmer i tillämpliga delar med rege- ringens bedömning. Kommittén föreslår olika åtgärder på lokal, regional och nationell nivå för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft. Det handlar bl.a. om förbättrad samverkan mellan trafikslagen och att trans- portsystemet som helhet skall utformas så att det kan utnyttjas av alla medborgare. Kommittén föreslår även att ett basnät för interregional kollektivtrafik inrättas. Remissinstanserna: De flesta instanser är positiva till ökade sats- ningar på kollektivtrafiken. föreslår att momsen på kollektivtrafik skall sänkas och att statliga bidrag skall infö- ras för nya bussar i tätortstrafik och nya fordon i lokal och regional järn- vägstrafik. Flera instanser efterlyser en bättre samordning mellan olika transportlösningar. En stor majoritet välkomnar en ökad anpassning av kollektivtrafiken till funktionshindrades behov.