prop · GL0336 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1997/98:36 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Liksom måste det finnas möjligheter att återkalla ett uppehållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen uppgett fel identitet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan dock få långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan ett beslut fattas i fråga om återkallelse. Regeringen föreslår därför att det i utlänningslagen förs in en bestämmelse om att, vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge utlänningen vistats i . Bestämmelsen i utlänningslagen som innebär att barnets bästa särskilt skall beaktas har självfallet betydelse också vid återkallelse av uppehållstillstånd. Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd , får tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det. Samma regler kommer att gälla för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten eller någon annan omständighet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Enligt regeringens mening ger nuvarande regler tillräckligt utrymme för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför inte. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Nuvarande ordning 6 4.1 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten 6 4.2 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av andra oriktiga uppgifter 8 4.3 Återkallelse av uppehållstillstånd om bosättningen i upphört 8 4.4 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av vandel 9 4.5 Utvisning på grund av brott 10 4.6 Riksdagsbehandlingen 12 5 Tidsbegränsade uppehållstillstånd 13 6 Prövningen av återkallelse av uppehållstillstånd 15 7 Strängare krav för återkallelse 23 8 Ikraftträdande och ekonomiska effekter 27 9 Författningskommentar 28 Bilaga 1 Sammanfattning av delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67) 30 Bilaga 2 Delbetänkandets lagförslag 31 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 33 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 34 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 36 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 38 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). 2 Förslag till lag om ändring i utlännings- lagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 9 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkal- las, om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin iden- titet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkal- las om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet för- tigit omständigheter av sådan betydelse. Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i . Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkal- las för en utlänning som har rest in i skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet åter- kallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnads- omständigheter och familje- förhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om utlänningen har vistats här med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse av uppehålls- tillstånd enligt denna paragraf prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet f.d. kanslichefen som ordförande i en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Kommittén skulle även med förtur utreda behovet av ändring av bl.a. reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när asylsökande inte kan styrka sin identitet. Kommittén har antagit namnet Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU, UD 1997:04). NIPU lade fram delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67). Kommitténs sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som avgett yttrande finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikes- departementet (dnr UD97/862/MP). Flera remissinstanser har fört fram synpunkter som faller utanför det område som NIPU:s betänkande behandlar. Dit hör t.ex. synpunkter om en ändrad myndighetsålder och förordnandets varaktighet för offentliga biträden. Dessa synpunkter har inte behandlats i detta lagstiftningsärende. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag vilket föranlett en viss ändring av den föreslagna lagtexten. Lagrådets synpunkter berörs i författningskommentaren. 4 Nuvarande ordning 4.1 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) skall visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Denna bestämmelse infördes genom utlänningslag. gällde att uppehållstillstånd kunde återkallas på grund av oriktiga uppgifter om identiteten i samma utsträckning som återkallelse kunde ske på grund av oriktiga uppgifter i andra avseenden. Det hette då att "har en utlänning fått uppehållstillstånd genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, får tillståndet återkallas (utlänningslag, 17 §). Motsvarande bestämmelse fanns också utlänningslag. Utredningen för översyn av utlänningslagen föreslog i sitt betänkande Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) att bestämmelsen om återkallelse av uppehållstillstånd när utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet borde göras tvingande i de situationer, där visshet om utlänningens identitet varit av betydelse för att tillstånd beviljats. Utredningen framhöll att det blivit allt vanligare att utlänningar som söker uppehållstillstånd saknar identitetshandlingar och att falska uppgifter om identiteten alltid torde lämnas uppsåtligen. I den efterföljande propositionen (prop. 1988/89:86) uttalade föredragande statsrådet stöd för utredningens förslag om en skärpning av reglerna om återkallelse när utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Föredraganden framhöll att den omständigheten att så många asylsökande saknade identitetshandlingar var ett allvarligt problem för de flyktingmottagande länderna när det gällde att föra en rättvis flyktingpolitik. Föredraganden ansåg dock att undantaget från huvudregeln om återkallelse borde göras något vidare än vad utredningen föreslagit och anförde (s. 64): "Det kan dock enligt min mening inte uteslutas att det kan förekomma situationer då beslutet skulle ha blivit positivt även om ansökan gjorts med uppgivande av den rätta identiteten. Bestämmelsen bör därför innehålla ett undantag att återkallelse inte skall ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte inverkat på frågan om tillstånd skulle ha beviljats. För återkallelse bör dock inte, som DO föreslår, krävas att utlänningen har förstått att den oriktiga uppgiften haft sådan inverkan. Enligt min mening kan det emellertid finnas även andra situationer som gör att en återkallelse framstår som mindre lämplig. Vad jag tänker på är fall där starka humanitära skäl talar för att utlänningen - trots att de oriktiga uppgifterna inverkat på frågan om tillstånd - likväl bör tillåtas att vistas i landet. Jag föreslår därför att lagutredningens undantagsregel kompletteras med en bestämmelse av denna innebörd." Vid utskottsbehandlingen av propositionen ansåg socialför- säkringsutskottet (bet. 1988/89:SfU19) att - med beaktande av det utrymme som enligt propositionen gavs för att underlåta återkallelse - propositionens förslag i denna del borde bifallas. 4.2 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av andra oriktiga uppgifter Enligt 2 kap. 10 § UtlL får visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit omständigheter som har varit av betydelse för att få tillståndet. Tillstånd får också återkallas om det finns andra särskilda skäl till det. När det gäller uppehållstillstånd gäller dock detta bara om utlänningen ännu inte rest in i landet. Möjlighet att återkalla tillstånd för den som medvetet lämnat oriktiga uppgifter har funnits även i tidigare utlänningslagar. kompletterades bestämmelsen på så sätt att tillstånd kunde återkallas även när någon "svikligen förtigit" omständighet av betydelse. Beträffande arbetstillstånd gällde att tillstånd kunde återkallas även om det fanns "andra särskilda skäl" för det. Som exempel på när andra särskilda skäl kunde tänkas föreligga angavs i prop. 1975/76:18 (s. 141) att någon beviljats arbetstillstånd inom ramen för organiserad överföring av arbetskraft och sedan inte tillträtt den erbjudna anställningen. Möjligheten att återkalla tillstånd med hänvisning till andra särskilda skäl utsträcktes genom utlänningslag till att gälla även uppehållstillstånd, dock endast om utlänningen ännu inte rest in i landet. Som motiv för detta anförde föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 (s. 93) att skäl för återkallelse kunde föreligga om det visade sig att förutsättningarna för tillståndet inte längre förelåg. Möjligheten borde enligt föredraganden användas med försiktighet och om avsåg att begagna sig av möjligheten borde det ske på ett sådant sätt att utlänningen fick del av återkallelsen innan han eller hon påbörjade resan till . Detta utvecklades något ytterligare i prop. 1988/89:86 (s. 63), där föredraganden tillade att om utlänningen vidtagit förberedelse för sin utflyttning av mer omfattande art borde tillståndet normalt inte återkallas. Bestämmelserna om återkallelse på grund av andra oriktiga uppgifter än om identiteten fördes i princip oförändrade över till utlänningslag. 4.3 Återkallelse av uppehållstillstånd om bosättningen i upphört Enligt 2 kap. 12 § UtlL skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om utlänningens bosättning i upphör. Bestämmelsen har varit i princip oförändrad sedan 1954 års utlänningslag. 4.4 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av vandel Enligt 2 kap. 11 § UtlL gäller att ett uppehållstillstånd, när utlänningen har rest in i landet, får återkallas 1. om utlänningen bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd, 2. om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller 3. om det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt denna paragraf får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här med uppehållstillstånd. Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens bristande vandel infördes . infördes den nya regeln att uppehållstillstånd för den som beviljades tillstånd för bosättning skulle meddelas i form av ett permanent uppehållstillstånd från början. gällde att tidsbegränsat uppehållstillstånd regelmässigt beviljades innan permanent tillstånd beviljades. Tidsfristen för återkallelse var från början . Vad man ville uppnå var en motsvarighet till den prövning som tidigare skedde innan permanent tillstånd beviljades . Tidsfristen utsträcktes genom utlänningslag till . Bakgrunden var att den tidigare möjligheten till utvisning på grund av bristande vandel togs bort och ansågs då vara alltför för återkallelse eftersom det i princip inte tidigare fanns någon tidsgräns inom vilken utvisning måste ske. Tidsfristen utsträcktes ytterligare till från i samband med en skärpning på flera punkter av kraven på hederlig vandel. 1994/95:179 (s. 27) anförde regeringen att uppehållstillstånd i praxis återkallats på grund av utlänningens bristande skötsamhet endast i undantagsfall. Det berodde enligt propositionen på att fick kännedom om sådana anmärkningar först på ett sent stadium, ofta först efter tvåårstidens utgång. Ärenden av denna typ tenderade därför att bli utdragna och när ärendet var klart för beslut förelåg ofta skäl som talade mot återkallelse, exempelvis att det rörde sig om en familj med barn som fått stark anknytning hit genom i svensk skola. Regeringen anförde vidare (s. 51): "Det är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. I motsats till utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med många remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet." tillstyrkte i sitt betänkande (1994/95:SfU16) regeringens förslag. Reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av utlänningens vandel får ses som en komplettering av reglerna om utvisning på grund av brott. Syftet är att det av utlänningens bosättning här skall vara möjligt att vägra tillstånd för fortsatt vistelse om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt - även om anmärkningarna inte är så allvarliga att de lett till domstols beslut om utvisning på grund av brott. 4.5 Utvisning på grund av brott Reglerna om utvisning på grund av brott finns i 4 kap. 7 - 10 §§ UtlL. Av 4 kap. 7 § framgår att en utlänning får utvisas ur om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse och om det också i det enskilda fallet döms till svårare straff än böter. Vidare krävs att det antingen på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna kvar. Det är den domstol som beslutar i brottmålet som också beslutar om utvisning på grund av brott. Av 10 § följer att när en domstol överväger om en utlänning bör utvisas skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . En utlänning som vistats i med permanent uppehållstillstånd när åtal väcktes eller som då var bosatt i , får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. För en medborgare i ett annat nordiskt land gäller att det krävs synnerliga skäl för utvisning när nordbon varit bosatt här . En utlänning som kom till och som när åtal väcktes vistats här får inte utvisas. Regler om utvisning på grund av brott har funnits i alla tidigare utlänningslagar även om reglerna ändrats vid ett flertal tillfällen. När det gäller hänsyn till anknytning infördes det särskilda kravet på synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse här genom utlänningslag. infördes det absoluta förbudet mot utvisning av den som kommit hit och som när åtal väcktes vistats här . Den tid för vistelse i som krävs för att utvisning skall få tillgripas endast vid synnerliga skäl förlängdes till fyra respektive mot tidigare två respektive . När det gäller vilken betydelse anknytning till skall ha vid avgörande av frågan om utvisning och innebörden av begreppet "synnerliga skäl" i detta sammanhang anförde regeringen i prop. 1993/94:159 (s. 15 f.) bl.a. följande: "Även om utlänningen har ägnat sig åt sådan brottslighet att utvisning kan komma i fråga kan förhållandena i det enskilda fallet ändå vara sådana att utlänningen av främst humanitära skäl inte bör utvisas. Denna princip bör inte ändras. Domstolarna bör därför även fortsättningsvis göra en bedömning av om utvisning skall underlåtas med hänvisning till utlänningens personliga förhållanden. Utgångspunkten vid denna bedömning bör vara utlänningens sociala situation och de bindningar den medför till förhållandena i eller med andra ord utlänningens anknytning till . Anknytningen har givetvis också ett samband med den tid som utlänningen vistats här, eftersom de sociala bindningarna till förhållandena här i landet i allmänhet blir starkare efter hand. Bedömningen av anknytningen till bör, såsom redan nu sker, göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om utlänningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter, familjeför-hållanden, vistelsetid i och eventuella kvarvarande band till hemlandet. Att utlänningen har familj här torde nästan regelmässigt innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i en avsevärd tid. Familjens övriga medlemmar kan ofta drabbas i lika hög grad som den dömde genom den splittring av familjen som avlägsnandet kan innebära. Särskilt bör barns behov av kontakt med sina föräldrar beaktas och det bör exempelvis inte komma i fråga att utvisa ett barn som har sina föräldrar i . Även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har lärt sig det svenska språket är ytterligare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet. De nuvarande bestämmelserna som ger utlänningen ett mycket starkt skydd mot utvisning efter viss tids vistelse här i landet bygger på antagandet att utlänningen då blivit integrerad i det svenska samhället. ----Regeringen kan i och för sig instämma i utredningens uppfattning att de absoluta tidsgränserna i 4 kap. 10 § andra stycket UtlL kan framstå som stelbenta och att det ligger nära till hands att föreslå att domstolarna i stället bör anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter göra en bedömning av om utlänningens anknytning till har sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, skall få stanna kvar i landet. Å andra sidan har den nu gällande ordningen fördelen att ett tämligen starkt skydd mot utvisning uppkommer för en utlänning som har vistats i vårt land . Inte minst av humanitära skäl anser vi att det är viktigt att det i något skede finns en punkt där en utlänning skall ha rätt att känna trygghet i oavsett vilka omständigheter som aktualiserar frågan om ett avlägsnande. En utlänning är enligt gällande ordning förbehållen en sådan trygghet genom kravet på "synnerliga skäl" i 4 kap. 10 § UtlL. Enligt vår uppfattning bör denna konstruktion behållas. Som Röda korset föreslagit bör dock tidsgränsen förlängas så att den närmare knyter an till den då en utlänning uppfyller kriterierna för naturalisation enligt 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen). Vi föreslår därför att tidsgränsen förlängs så att en utlänning som dömts för brott och som vid tiden för åtalets väckande vistats i med permanent uppehållstillstånd eller som då varit bosatt här får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Någon ändring av den betydelse som synnerliga skäl fått i rättspraxis är inte avsedd." Vad som skall anses utgöra synnerliga skäl för utvisning av den som vistats här har prövats av . har i sitt delbetänkande (SOU 1993:54) Utvisning på grund av brott redovisat dessa avgöranden . Det framgår av redovisningen att det alltid är fråga om en bedömning i det enskilda fallet där en avvägning görs mellan å ena sidan brottets svårighetsgrad och risken för återfall och å den andra sidan anknytning till och anpassning till svenska förhållanden. 4.6 Riksdagsbehandlingen I samband med behandlingen av propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25, fortsättningsvis kallad den migrationspolitiska propositionen) tog socialförsäkringsutskottet i sitt betänkande 1996/97:SfU5 även upp ett antal motioner som rörde återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om främst identiteten. Utskottet anförde bl.a. följande (s. 56 f.): "Utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar som sökt sig till därför att de behöver skydd här. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd har också utformats så att de ger skydd till dem som, trots att de uppgett oriktig identitet, behövt skydd när uppehållstillstånd gavs. Bestämmelserna ger också utrymme för hänsynstagande till om det skulle strida mot humanitetens krav att återkalla tillståndet. Det finns trots detta anledning att se över bestämmelserna och enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att ta upp frågan i den kommande parlamentariska rättsprocessutredningen." Med det nu citerade uttalandet avstyrkte utskottet bifall till motioner om någon form av preskriptionstid för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten. 5 Tidsbegränsade uppehållstillstånd Regeringens bedömning: De nuvarande reglerna ger tillräckligt utrymme för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring behövs därför inte. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan har i allt väsentligt varit positivt inställda till kommitténs bedömningar. Flera instanser har betonat vikten av att myndigheterna i så stor utsträckning som är möjligt klarlägger identiteten innan tillstånd beviljas. Svenska röda korset har dock framhållit att kvalitetssäkrings-program måste tillämpas med urskiljning så att rätten att få skydd i för personer som behöver det aldrig äventyras genom svenska myndigheters kontakter med deras hemlandsmyndigheter eller liknande åtgärder. Kammarrätten i anser att kommittén försummat att göra ett klart ställningstagande till om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet när identiteten inte är styrkt.