prop · GL0364 · 1998-01-01 00:00:00 — Det gäller dels s.k. TV-backspeglar, dels kameror som används för bevakning av skyddsobjekt, dels kameror som polisen använder vid automatisk hastighetsövervakning. Vidare får polismyndighet eller räddningsledare enligt räddningstjänstlagen under ha en övervakningskamera uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde, om användningen av kamera är oundgängligen nödvändig vid olyckshändelse eller överhängande fara för sådan olyckshändelse eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Under förutsättning att ansökan om tillstånd görs får kameran vara uppsatt utan tillstånd även för tid därefter, så länge användningen är oundgängligen nödvändig för ändamålet och inte har prövat ansökan. Polisen och räddningstjänsten bör även i fortsättningen ha möjlighet att utan krav på tillstånd använda övervakningsutrustning vid inträffade olyckshändelser eller vid överhängande fara för att sådana skall inträffa. Bestämmelsen bör innefatta rätt att behandla och bevara bilder samt att avlyssna och ta upp ljud. Upplysning om övervakningen skall lämnas. Det skall av lagtexten tydligt framgå att syftet skall vara att avvärja en hotande olyckshändelse eller att begränsa skadeverkningarna av en sådan händelse. Enligt den nu gällande bestämmelsen krävs att övervakningen skall vara oundgängligen nödvändig. Enligt regeringens uppfattning leder detta krav till att tillämpningsområdet begränsas i alltför hög grad. I stället bör krävas att övervakningen är av vikt för räddningsarbetet. Detta innebär ett kvalitetskrav beträffande den hjälp som övervakningen tillför. Allmän kameraövervakning skall framstå som betydelsefull för räddningsarbetet och om övervakningen endast medför bagatellartade bidrag är kravet inte uppfyllt. Det behöver dock inte föreligga något absolut hinder mot att använda andra övervakningsmetoder för att allmän kameraövervakning skall få utnyttjas. Vid prövningen får en lämplighetsavvägning göras. I fall där personell övervakning kan ske men denna innebär höga personalinsatser och säkerhetsrisker bör allmän kameraövervakning kunna komma i fråga. Polisen bör också ges möjlighet att använda allmän kameraövervakning för att förebygga eller förhindra brott. Bestämmelsen bör innefatta rätt att behandla och besvara bilder samt att avlyssna och ta upp ljud. Den bör inte vara tillämplig i en ren förundersökningssituation där syftet är att utreda brott. Bestämmelsen är inte heller avsedd att tillämpas för att övervaka en misstänkt gärningsman. Syftet bör i stället vara att kunna övervaka den plats där det finns risk för att viss brottslighet kommer att utövas. Det bör inte krävas misstanke om ett konkret brott utan det bör räcka med att det av särskild anledning föreligger risk att allvarlig brottslighet kommer att utövas. Avsikten är att bestämmelsen skall kunna tillämpas i situationer där det uppstår behov av att snabbt kunna tillgripa kameraövervakning. Brottsligheten skall vara av sådan art att den innebär allvarlig risk för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Som exempel kan nämnas att det till en fotbollsmatch anländer ett stort antal fotbollshuliganer, vid misstanke om konfrontationer mellan olika extremistgrupper, vid internationella konferenser, statsbesök eller liknande situationer då det av särskild anledning finns en risk för allvarlig brottslighet. Avsikten är inte att bestämmelsen skall tillämpas vid kontinuerlig övervakning av brottsutsatta platser, t.ex. parkeringshus eller särskilt brottsutsatta gator och torg. RPS har i sitt remissvar framfört att polisen även bör ges rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning i gränskontrollen samt vid risk för allvarlig störning av den allmänna ordningen eller säkerheten. En generell regel som gav polisen möjlighet att tillståndsfritt bedriva allmän kameraövervakning i samband med kontroll vid gränsövergångar skulle medföra en kraftig utvidgning av polisens rätt att använda kameraövervakning. Det finns enligt regeringens uppfattning inte beredningsunderlag för en sådan utvidgning av möjligheterna till tillståndsfri övervakning. När det gäller rätten att bedriva kameraövervakning vid risk för allvarlig störning av den allmänna ordningen finns en sådan möjlighet enligt den nu gällande lagen. Enligt uppgift har dock denna bestämmelse sällan tillämpats. Det är också svårt att överblicka de konkreta fall då bestämmelsen kan komma att tillämpas. Med hänsyn till den bestämmelse som föreslås om rätt för polisen att tillståndsfritt bedriva allmän kameraövervakning i brottsförebyggande syfte finner regeringen inte skäl att även införa en bestämmelse om tillståndsfri övervakning för att förebygga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Övervakningen enligt de nu aktuella bestämmelserna avser normalt tidsmässigt begränsade insatser. Enligt utredningens förslag skall övervakningen få ske utan tillstånd eller anmälan och utan reglerad begränsning i tiden. För att understryka att det inte skall vara fråga om någon kontinuerlig övervakning och för att åstadkomma möjligheter till prövning och kontroll i de fall det är motiverat att bedriva övervakning bör det enligt regeringens mening föreskrivas att övervakningen får pågå under högst en månad utan att tillstånd sökts. Under förutsättning att ansökan om tillstånd görs inom en månad får övervakningen pågå även därefter så länge förutsättningarna i bestämmelserna är uppfyllda och inte har prövat ansökan. underhållsansvar för det statliga vägnätet innefattar bl.a. kontroller av vägarna. Användningen av övervakningskameror utgör ett komplement i den tillsynsverksamheten. använder två typer av optisk övervakning för trafikövervakning. För väglagsuppföljning och trafikmätning används kameror som tar stillbilder med jämna intervall. Kamerornas bildupplösning är sådan att identifiering av personer normalt inte är möjlig. Denna typ av övervakning torde därför, med hänsyn till lagens krav på att övervakningskamerorna skall kunna användas för personövervakning, endast undantagsvis omfattas av lagens tillämpningsområde. Bilderna ger underlag för åtgärder vid dåligt väglag eller vid trafikhinder. Därutöver används kameror med fiberoptik för ett s.k. motorvägsstyrningssystem. Kamerorna har god bildupplösning och medger identifiering av personer. Kamerorna är placerade bl.a. vid motorvägsinfarter och i vägtunnlar i . Bildmaterialet används för att minska riskerna för trafikolyckor, bl.a. som underlag för trafikinformation och varningar via radio, för att dirigera om trafik eller för att rekommendera lägre hastighet vid trafikhinder. Bildmaterialet används också som underlag för bedömningar om vilka räddningsinsatser som krävs vid inträffade olyckor. användning av kameraövervakning vid väglagsuppföljning och trafikmätning torde, även i de fall övervakningsutrustningen är sådan att personövervakning kan ske, medföra begränsade risker för integritetsintrång. Den övervakning som genomförs i det s.k. motorvägsstyrningssystemet medför visserligen större risker för integritetsintrång. Risken för integritetsintrång måste alltjämt betraktas som relativt begränsad med hänsyn till de platser där kamerorna är placerade. måste också beaktas att denna övervakning kan ha stor betydelse för att förhindra olyckor eller för att minska skadeverkningarna av en inträffad olycka. Allmän kameraövervakning som utförs av för trafikövervakning bör därför undantas från tillståndsplikt. 5.6 Övervakning efter anmälan Regeringens förslag: Allmän kameraövervakning i banklokaler och postkontor, områden utanför in- och utgångar till sådana lokaler, vid betalningsautomater eller liknande anordningar i anslutning till sådana lokaler samt i butikslokaler skall undantas från kravet på tillstånd. Med butikslokal skall avses en lokal där det bedrivs försäljning av varor eller tjänster eller uthyrning av varor till konsumenter, dock inte restauranger och andra näringsställen. Som förutsättningar för den tillståndsfria övervakningen i dessa fall skall gälla att övervakningen har till enda syfte att förebygga eller avslöja brott och att den övervakningskamera som används är fast monterad och försedd med fast optik samt att anmälan gjorts innan en övervakningskamera har satts upp. I butikslokaler skall endast bilder av kassaområden och av in- och utgångar få behandlas eller bevaras. Avlyssning eller upptagning av ljud skall inte få ske tillståndsfritt i butikslokaler. I banklokaler och postkontor skall avlyssning eller upptagning av ljud få ske endast efter det att en anordning för avlyssning eller upptagning av ljud har aktiverats på grund av misstanke om brott. Vad som sägs om butikslokaler skall även gälla bankverksamhet genom ombud eller postverksamhet som bedrivs i sådan lokal. Utredningens förslag: Överensstämmer i stora delar med regeringens. Utredningen har dock inte föreslagit att bankverksamhet som bedrivs i butikslokaler skall omfattas av undantaget från tillståndsplikten eller att insättnings- och uttagsautomater tillståndsfritt skall få övervakas. Vidare avses, enligt utredningen, med begreppet butikslokal endast sådan lokal där det bedrivs detaljhandel med varor. Enligt utredningens förslag skall föreskrivas att övervakningskameran inte får riktas så att övervakningen framstår som uppenbart kränkande. Enligt utredningens förslag skall avlyssning eller upptagning av ljud endast få ske sedan överfallslarm utlösts. Remissinstanserna: Grundtanken att undanta ytterligare övervakningsobjekt från kravet på tillstånd har inte mött någon kritik från remissinstanserna. Däremot har olika synpunkter framförts på förslagets utformning. Flera remissinstanser har ifrågasatt om en anmälningsskyldighet skall införas, bl.a. mot bakgrund av att det medför ökade kostnader. och anser att butiksbegreppet skall tolkas vidare än utredningen har föreslagit. Riksåklagaren () avstyrker att butikslokaler skall undantas från kravet på tillstånd då butiksbegreppet kan medföra tillämpningssvårigheter. Flera remissinstanser har framfört synpunkter på avgränsningen av rätten att behandla och bevara bilder samt rätten att avlyssna eller ta upp ljud. De flesta förespråkar ökade möjligheter i dessa delar inom det tillståndsfria området. uttalar att det kan förefalla överflödigt att föreskriva att kameran inte får vara riktad så att övervakningen framstår som uppenbart kränkande eftersom detta redan följer av målstadgandet om att övervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har haft till uppgift att pröva möjligheten att gå ifrån det nuvarande systemet med tillstånd. Utredningen har kommit fram till att tillståndssystemet inte helt bör överges och föreslår i stället att ytterligare kategorier skall undantas från tillståndsplikten. Regeringen delar utredningens bedömning, som inte heller mött någon kritik från remissinstanserna. Undantag för vissa bevakningsobjekt Tillståndsplikten bör tas bort i de fall där det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kameraövervakning för att förebygga brott eller att förhindra olyckor och där det således inte är påkallat med individuell prövning i varje enskilt fall. När det gäller avgränsningen av de grupper som skall undantas från ansökningsförfarandet är det viktigt att väl avgränsa undantagen och att förutsättningarna för och omfattningen av den tillståndsfria övervakningen kan anges tydligt. För att en särreglering skall vara motiverad krävs att de grupper som undantas från kraven på tillstånd generellt har ett starkt intresse av att kunna använda övervakningsutrustning. Det krävs vidare att särregleringen täcker in en stor del av de fall av övervakning som den utvalda kategorin kan ha intresse av att bedriva. De kategorier som i första hand bör kunna komma i fråga för en särreglering är banklokaler, postkontor och butiker. Dessa grupper har av de nu löpande tillstånden. Den som ansöker om tillstånd att i brottsförebyggande syfte använda övervakningskamera för bevakning i banklokaler, postkontor och butiker torde med nuvarande ordning kunna få ansökan beviljad, när det gäller butiker under förutsättning att ansökan inte avser rätten att behandla eller bevara bilder. Vid avgränsningen av bevakningsobjekten beträffande banklokaler och postkontor är det möjligt att anknyta till bankrörelselagens (1987:617) respektive postlagens (1993:1684) regler, vilket leder till att banklokal är en lokal där det bedrivs bankrörelse och postkontor är en lokal där det bedrivs postverksamhet. Det finns också ett beaktansvärt intresse av att kunna använda kameraövervakning i dessa lokaler och den kameraövervakningen som bedrivs sker under relativt likartade omständigheter. Lokaler där det huvudsakligen bedrivs bankrörelseverksamhet och lokaler där det huvudsakligen bedrivs verksamhet i vilken ingår postverksamhet skall därför undantas från kravet på tillstånd. Begreppet butikslokal saknar en enhetlig definition. Dessutom råder en större variation mellan verksamheterna i olika butikslokaler vilket gör det avsevärt svårare att avgränsa bevakningsobjektet. RÅ har också, mot denna bakgrund, avstyrkt förslaget att undanta butikslokaler från det tillståndsfria området. finns dock ett beaktansvärt behov av att kunna förenkla kameraanvändningen inom detaljhandeln, inte minst på grund av den stöld- och rånbrottslighet som den är utsatt för. Enligt regeringens mening bör därför också butikslokaler undantas från kravet på tillstånd. En strikt språklig tolkning av begreppet butikslokal torde utvisa att med begreppet avses en lokal där det bedrivs detaljhandel med varor. är dock affärsverksamhet i detaljledet en mångfacetterad företeelse. En trend inom handeln är den tilltagande integrationen mellan detaljhandeln och andra branscher, t.ex. restaurang-, service-, bank- och postverksamhet. Det förekommer en mängd kombinationer, t.ex. av försäljning av varor och tjänster, uthyrning och servering. Det är enligt regeringens mening inte sakligt motiverat att från kravet på tillstånd enbart undanta lokaler där verksamheten består i försäljning av varor. Det skulle leda till en mindre lämplig avgränsning av det tillståndsfria området. Bl.a. skulle lokaler för videouthyrning omfattas av krav på tillstånd, trots att sådana lokaler språkligt faller väl samman med butiksbegreppet och de även av sakliga skäl bör undantas från tillståndskravet. Butiksbegreppet bör i stället tolkas så att därmed förstås en lokal där det bedrivs försäljning av varor eller tjänster eller uthyrning av varor till konsumenter. I begreppet innefattas då det som i dagligt tal kallas affärer liksom varuhus, stormarknader och försäljningstält. I definitionen ingår vidare lokaler där verksamheten består i att tillhandahålla tjänster t.ex. resebyråer, skomakare och frisörer, liksom verksamheter som kombinerar försäljning av varor och tjänster, t.ex. optiker och lokaler för uthyrning, t.ex. av videofilmer. Den tillståndsfria övervakningen får endast ske i den del av lokalen där försäljning äger rum. Om det t.ex. i ett köpcentrum ryms flera butiker med gångstråk mellan affärerna, utgör gångstråken inte del av butikslokalen. I ett varuhus utan avgränsade affärslokaler får hela varuhuset anses utgöra butikslokal i den mån inte särskilt utrymme avskilts för annat ändamål. Utanför butiksbegreppet faller restauranger och andra näringsställen, t.ex. pubar och caféer. Det har blivit alltmer vanligt med försäljning av färdig mat att avhämtas för omedelbar förtäring, t.ex. pizza, smörgåsar och sallader. Dessa verksamheter kombineras ofta med servering i försäljningslokalen och bör då inte omfattas av butiksbegreppet. Om det däremot vid sidan av detaljhandel med varor av annat slag än färdig mat eller tjänster eller uthyrning av varor, bedrivs serveringsverksamhet i mindre omfattning, innebär det inte att lokalen anses som annat än butikslokal i lagens mening. Det sistnämnda gäller i de fall serveringen inte avgränsats i butikslokalen. Om det avskilts ett avgränsat område för restaurangändamål bör inte det området utgöra butikslokal i lagens mening. Det förutsätter dock att området avgränsats väl så att det otvetydligt framgår vilket område som avses. När det gäller bensinstationer bör den lokal där det uppbärs betalning för inköpt bensin och där det bedrivs försäljning av biltillbehör och andra varor anses som butikslokal i lagens mening. Däremot bör området utanför lokalen, t.ex. bensinpumpar, inte omfattas av begreppet butikslokal, dvs. det tillståndsfria området. Områden utanför in- och utgångar till butikslokaler bör inte omfattas av undantaget från tillståndsplikt. Begreppet butikslokal bör, i klargörande syfte, definieras i lagen. Det förekommer att post och bank inrättat serviceenheter i lokaler som omfattas av butiksbegreppet. I sådana situationer bör verksamheten uttryckligen omfattas av de regler som gäller för butikslokaler. Att låta även sådana serviceenheter omfattas av reglerna för bank och post är inte motiverat på grund av de varierade förhållanden de bedrivs under. Detta har markerats genom att bank- och postreglerna endast skall avse lokaler där den huvudsakliga verksamheten är bankrörelse eller där det huvudsakligen bedrivs verksamhet i vilken ingår postverksamhet. Platsen för post- eller bankverksamheten, till den del den är tillgänglig för allmänheten, får alltså övervakas med en kamera och bilderna får behandlas och bevaras enligt de regler som gäller för övervakning i en butik. Om verksamheten bedrivs i någon annan lokal än postkontor, banklokal eller butik omfattas verksamheten däremot av tillståndsplikt. En förutsättning för den tillståndsfria övervakningen i banklokaler, postkontor och butiker bör vara att en anmälan sker innan en övervakningskamera sätts upp. Några remissinstanser har ifrågasatt behovet av en sådan föreskrift, bl.a. mot bakgrund av de kostnader som uppstår för hanteringar av anmälningsfallen. Den nu aktuella reformen innebär troligtvis att användningen av övervakningsutrustning ökar. Som tidigare nämnts är det därför angeläget att noga följa utvecklingen på området och särskilt uppmärksamma att enskilda inte utsätts för opåkallade integritetskränkningar. Inte minst när det gäller butiker har anmälningarna också betydelse som underlag för tillsynsverksamheten och för en utvärdering av de nya bestämmelserna. Regeringen anser därför att det bör föreskrivas en anmälningsskyldighet i dessa fall. Vid en kommande utvärdering av reformen bör också frågan om anmälningsskyldighet belysas. Anmälan skall göras skriftligen till i det län där kameraövervakningen skall ske. Upplysningarna i anmälan kommer att utgöra grunden för bedömning av i vilken grad tillsyn bör utövas över det aktuella objektet. Ju större integritetsrisker som är förenade med kameraövervakningen, desto större anledning finns det för att prioritera objektet i sin tillsynsverksamhet. Liksom när det gäller ansökningsblanketter bör länsstyrelserna tillhandahålla blanketter för anmälan. En redogörelse för vilka uppgifter en anmälan skall innehålla lämnas i författningskommentaren (se författningskommentaren till 17 §). Övriga förutsättningar för tillståndsfri övervakning En annan förutsättning för att den nu aktuella övervakningen skall vara tillståndsfri bör vara att det enda syftet med övervakningen är att förebygga eller avslöja brott. Även detta krav är förenligt med den praxis som gäller . Det förekommer t.ex. att butiker i marknadsföringssyfte sätter upp kameror och placerar bildskärmar så att bilder från butiken visas för dem som passerar förbi utanför. Sådan användning av övervakningsutrustning omfattas inte av det tillståndsfria området. Vidare bör krävas att kameran är fast monterad och försedd med fast optik. Dessa förutsättningar föreskrivs för att begränsa det övervakade området i syfte att minska risken för integritetsintrång. Föreskriften stämmer också överens med den praxis som gäller vid tillståndsgivning i bank, post och butik. Därutöver bör det vid tillståndsfri övervakning i butiker krävas att den som avser att bedriva övervakningen träffat en överenskommelse om övervakningen med skyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Överenskommelsen behöver inte ges in till då anmälan görs men den som bedriver övervakningen måste kunna visa att en överenskommelse träffats. Den bör därför vara skriftlig och utvisa att parterna är ense om att övervakningen skall bedrivas på det sätt som faller inom ramen för vad som föreskrivs för butiker. Detta krav behandlas även under avsnitt 5.8. Enligt utredningen förslag skall, som förutsättning för den tillståndsfria övervakningen föreskrivas att övervakningskameran inte får riktas så att övervakningen framstår som uppenbart kränkande. Att en övervakningskamera inte får användas på ett sådant sätt framgår redan av 1 § i den nu föreslagna lagen enligt vilken allmän kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Det allmänna aktsamhetskravet vid allmän kameraövervakning är en grundläggande bestämmelse som skall beaktas vid all kameraövervakning. När det gäller tillståndsfri kameraövervakning i post, bank och butik bör den allmänna aktsamhetsregeln särskilt beaktas vid utformningen av övervakningen. Det finns dock inte, enligt regeringens mening, skäl att införa en bestämmelse på det sätt som utredningen föreslagit. Enligt nuvarande lagstiftning får tillstånd att använda övervaknings- kameror förenas med rätt att behandla eller bevara bilder. Den genomgång av praxis som utredningen har gjort visar att en stor andel av tillstånden avseende banklokaler och postkontor omfattar rätt att behandla eller bevara bilder. Från såväl bank- som postväsendet har det framförts önskemål om att inspelningsrätten utvidgas. Från bank- och postväsendet har önskemålen främst gällt att man velat ha möjlighet att även övervaka området utanför in- och utgångar till bank- och postlokaler. Bakgrunden till dessa önskemål är att erfarenheten visar att vid råntillfällen eventuell maskering och demaskering brukar ske i nära anslutning till ingången. Med in- och utgångar avses då inte endast sådan ingång som vanligtvis används av allmänheten utan även t.ex. ett postkontors bakdörr. För att kameraövervakningen i bank- och postlokaler skall kunna bidra till att exempelvis begångna rån upp är det naturligtvis av avgörande betydelse att övervakningen ger information som gör det möjligt att identifiera brottslingen. Intresset av en effektiv brottsbekämpning talar därför starkt för att man tillåter kameraövervakning med rätt att behandla eller bevara bilder av området utanför in- och utgångarna. För att motverka att allmänheten utsätts för icke godtagbart integritetsintrång måste man se till att detta område inte omfattar för stor yta. I begreppet område utanför ligger att området inte får vara särskilt stort. Vidare bör betalningsautomater eller liknande anordningar i anslutning till banklokaler och postkontor få övervakas. Med detta avses sådana automater som är placerade på utsidan av den byggnad banklokalen eller postkontoret är beläget, t.ex. s.k. bankomater, på-minuten-automater och serviceboxar. Avlyssning eller upptagning av ljud i bank och post bör endast kunna ske när personalen på grund av misstanke om brott aktiverat utrustningen. finns i vissa banker möjligheter för personalen att aktivera avlyssnings- och ljudupptagningsutrustning dels i samband med s.k. överfallslarm som är kopplat till polisens larmcentral och dels vid misstanke om annat brott som inte ger anledning att kalla på polisen. Det kan t.ex. röra sig om bedrägerier. Såsom påpekat finns det även i dessa situationer behov av att ta upp eller avlyssna ljud t.ex. för identifiering av en gärningsman eller för kartläggning och analys av tillvägagångssättet för brottslig verksamhet. Endast ett fåtal butiker har rätt att behandla och bevara bilder.