prop · GL03159 · 1998-01-01 00:00:00 — Några andra anslutningspunkter på dessa ledningar finns inte. Deras enda användning är alltså att överföra el mellan det svenska elsystemet och ett annat lands elsystem. Deras kapacitet är inte sådan att alla elkunder kan få automatiskt tillträde till dem. Därför måste en elkund begära tillträde för varje enskild överföring till eller från utlandet. Sådant tillträde skall medges om det finns ledig kapacitet för överföringen. Om överföringen äger rum får elkunden betala särskilt för denna överföring till innehavaren av utlandsförbindelsen. Någon anslutning längs en sådan ledning blir i allmänhet inte aktuell, varför frågan om ledig kapacitet prövas i samband med begärd överföring och inte vid begärd anslutning som sker vid övriga ledningar. Den legala regleringen av utlandsförbindelser är i övrigt densamma som för övriga ledningar på det svenska elsystemet. Nätkoncessionshavaren måste medge tillträde för överföring om det finns ledig kapacitet och han får inte diskriminera andra elkunder till förmån för honom själv närstående företag. Dessutom måste nättariffen vara skälig och utformad på sakliga grunder. Genom antagandet av EG:s elmarknadsdirektiv togs ett första steg mot en friare elhandel inom EU där slutmålet är en inre marknad för el som omfattar EU:s alla medlemsstater. I denna process har särskilt några av de nordiska länderna varit pådrivande. De nordiska länderna har kommit längre än övriga EU länder i utvecklingen mot en firare gränsöver- skridande elhandel. Särskilt har handeln mellan och utvecklats i denna riktning. En grundläggande förutsättning för att en gemensam marknad, som omfattar två eller flera länder, skall kunna bildas är att handel av en viss omfattning mellan de berörda länderna äger rum både vad avser kvantiteten överförd el och vad avser antalet aktörer som deltar i denna handel. För detta krävs dels att överföringsförbindelserna har viss kapacitet, dels att tillräckligt många aktörer kan få tillträde till dessa förbindelser på ett öppet och icke-diskriminerande sätt. Detta är dock inte tillräckligt utan även utformningen av nättarifferna har stor betydelse i detta sammanhang. Endast i ett system med punkttariffer torde handeln få såväl tillräcklig omfattning som deltagande av också andra aktörer än de stora etablerade kraftproducenterna. Med ett sådant system krävs inga särskilda förhandlingar och avtal om tillträde till utlandsförbindelserna, som är fallet i ett system med kanaltariffer. Sådana förhandlingar och avtal är förenade med betydande transaktionskostnader och torde avhålla andra än de etablerade aktörerna från att delta i utlandshandeln. Detta gäller särskilt i de fall då förhandlingar också krävs för nättilltäde på andra sidan landsgränsen. Med ett system med punkttariffer kan sådana hinder undvikas, vilket särskilt underlättar för små aktörer att delta i utlandshandeln. Ytterligare en förutsättning för en gemensam marknad är att aktörerna bara behöver betala i ett av de berörda länderna för överföringen mellan länderna. I annat fall kan inte handeln över gränsen konkurrera med den interna handeln. Det krävs vidare att marknadsförutsättningarna är i stort sett likvärdiga i de berörda länderna. Det innebär bl.a. att reglerna för tillträde till och utnyttjande av näten är ungefär de samma så att förutsättningarna för handel är i stort sett likvärdiga. Vidare innebär det att bl.a. miljökrav, skattestruktur och nättariffstruktur är i stort sett likvärdiga. Det går inte att exakt ange när en gemensam marknad kan anses föreligga. Detta får bedömas från fall till fall, varvid en helhetsbedömning av främst de kriterier som angivits skall göras. Om dessa förhållanden föreligger och man vill verka för utvecklingen av en gemensam marknad är det väsentligt att inte själva överföringsförbindelserna belastas med en särskild nättariff. Därför bör det i ellagen införas ett bemyndigande för regeringen att förordna att utlandsförbindelserna till ett visst land inte skall belastas av en särskild nättariff. Ett sådant beslut är av stor betydelse för elförsörjningen och bör därför avgöras av regeringen. Någon möjlighet att delegera beslutsrätten till den systemansvariga myndigheten bör alltså inte införas. Om ett sådant förordnande meddelas skall kostnaderna för de berörda utlandsförbindelserna i stället belasta nättariffen för stamnätet. Detta medför att alla elkunder i bidrar till kostnaderna för dessa utlandsförbindelser och därför bör också alla elkunder ha rätt till tillträde till dessa förbindelser utan särskild förhandling. Ellagen måste därför ändras så, att om regeringen har förordnat om borttagande av den särskilda nättariffen på utlandsförbindelserna till ett visst land, skall betald nättariff i anslutningspunkten ge elkunden tillträde till inte bara elsystemet i utan också de berörda utlandsförbindelserna. Detta innebär inte att alla elkunder kommer att garanteras tillträde till dessa förbindelser vid varje givet tillfälle. Men det förutsätter dock att det finns metoder för att hantera kapacitetsbrister på ett öppet och icke diskriminerande sätt. Ett exempel på när dessa förutsättningar är uppfyllda är de former som gäller för den gränsöverskridande elhandeln mellan och . har den fysiska elhandeln mellan och utvecklats i en omfattning som gör att man numera kan betrakta de två ländernas elmarknader som en gemensam marknad. Denna utveckling har möjliggjorts genom att överföringskapaciteten mellan de svenska och norska elsystemen är betydande, genom inrättandet av den gemensamma svensk norska elbörsen i och genom att båda länderna har ett system med punkttariffer. Skillnaderna beträffande reglerna för nättillträde och nätutnyttjande är små mellan länderna. För att man skall kunna hantera kapacitetsfrågan på ett öppet och icke diskriminerande sätt har beslutats att all gränsöverskridande fysisk handel måste ske på elbörsen. Denna fysiska handel är organiserad på följande sätt. Aktörerna på börsen lämnar köpbud och säljbud till börsen avseende varje timme . Börsen rangordnar dessa bud i prisordning så att de bildar en köpkurva och en säljkurva. Börsen fastställer priset till ett värde motsvarande den punkt där dessa kurvor korsar varandra. Detta är balanspunkten där utbud och efterfrågan balanserar varandra. Det fastställs alltså ett pris för varje timme under det påföljande dygnet och detta sker i förväg en gång . De säljare som har lämnat bud som är lika med eller lägre än det fastställda priset får mata in el på elsystemet i enlighet med sina bud vad avser mängden el, varvid börsen uppträder som motpart. Övriga säljare får inte mata in el i enlighet med sina bud. De köpare som har lämnat bud som är lika med eller högre än det fastställda priset får ta ut el från elsystemet i enlighet med sina bud vad avser mängden el, varvid börsen uppträder som motpart. Övriga köpare får inte inte ta ut el från elsystemet i enlighet med sina bud. Det fastställda priset gäller alla köpare och säljare som får mata in eller ta ut el från elsystemet, oavsett vad de har bjudit för pris. Vad gäller transaktioner mellan och gäller följande. De inmatningar och uttag som beskrivits ovan balanserar sällan varandra inom respektive land, vilket innebär att el måste överföras från det ena landets elsystem till det andra landets elsystem via utlandsförbindelserna. Om det finns tillräcklig överföringskapacitet för de fysiska leveranser som skall äga rum till följd av de inmatningar och uttag som blir följden av den ovan beskrivna börshandeln vidtas inga åtgärder. Om sådan kapacitet däremot saknas regleras det på följande sätt. Innan priset fastställs av börsen fördelas de ingivna buden på två budområden, ett omfattande och ett omfattande . (indelas i flera budområden, vilket dock bortses ifrån i detta sammanhang.) På samma sätt som beskrivits ovan fastställs ett pris för budområdet och ett pris för budområdet . Dessa pris baserar sig på de bud som lämnats inom respektive budområde. I området med nettouttag ökar priset, vilket medför att fler säljare får mata in el på elsystemet i enlighet med sina bud och färre köpare får ta ut el från elsystemet i enlighet med sina bud. Resultatet blir att nettouttaget över börsen minskar i det området. På samma sätt minskar priset i området med nettoinmatning vilket medför att färre säljare får mata in el på elsystemet i enlighet med sina bud och fler köpare får ta ut el från elsystemet i enlighet med sina bud. Resultatet blir att nettoinmatningen över börsen minskar i det området. Priset höjs respektive sänks tills mängden el som behöver överföras mellan budområdena motsvarar överföringskapaciteten. Som framgår av beskrivningen ovan har man alltså funnit ett sätt att hantera frågan om tillträde till utlandsförbindelser vid bristande kapacitet på ett öppet och icke diskriminerande sätt. Innan den gränsöverskridande handeln reglerades över elbörsen, som har beskrivits ovan, reglerades tillträdet till utlandsförbindelserna i allmänhet på så sätt att elkunder ingick avtal med nätkoncessionshavaren innebärande att kunden garanterades tillträde på visst avtalat sätt till utlandsförbindelsen. Dessa avtal är i allmänhet tidsbegränsade. Sådana redan ingågna avtal bör alltjämt gälla om regeringen föreskriver att utlandsförbindelserna till ett visst land inte skall belastas med en särskild nättariff. Detta innebär att dessa kunders tillträde till förbindelsen alltjämt har prioritet i enlighet med avtalet trots att samtliga elkunder får tillträde till förbindelsen i och med regeringens föreskrifter. I praktiken innebär det att samtliga elkunder får tillträde till endast den del av förbindelsens kapacitet som inte är ianspråktagen av kunderna med avtal om prioriterat tillträde. Dessa kunder måste dock betala för denna prioritet i enlighet med sina avtal trots att nättariffen på förbindelsen har avskaffats. 9.2 Tariffgrundande kostnader för stamnätet Regeringens förslag: De kostnader som har till följd av systemansvaret för el och som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori skall ingå i kostnadsunderlaget för stamnätstariffen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker förslaget i huvudsak eller lämnar det utan synpunkter. anför att den föreslagna regleringen är utformad så, att nätmyndigheten i praktiken ges ett tillsynsansvar över vad gäller systemansvaret. Förslaget bör därför ges en annan utformning eller bör det på annat sätt klargöras att så inte skall vara fallet. Liknande synpunkter framförs av . Några remissinstanser, bl.a. Statskontoret, , , och Elleverantörer, anför att det krävs en klar definition av vilka kostnader som ingår i systemansvaret. Med undantag för anser de också att en särredovisning av dessa kostnader är en förutsättning för att förslaget skall kunna genomföras. Behovet av en definition av systemansvaret med dess kostnader betonas också av , som avstyrker förslaget med hänvisning till att systemansvarets kostnader bör bäras av dem som ger upphov till kostnaderna. Skälen för regeringens förslag: innehar, för statens räkning, nätkoncession för stamnätet. Tariffsättningen på stamnätet följer i princip samma regler som gäller för övriga nätkoncessionshavare. En av huvudprinciperna är att de kostnader som uppstår i Svenska kraftnäts nätverksamhet skall ligga till grund för nättariffen på stamnätet. Andra kostnader får däremot inte ingå i kostnadsunderlaget för tariffberäk- ningen. Utöver att vara innehavare av stamnätet för statens räkning har en annan viktig uppgift, nämligen att ha systemansvaret för el. Detta ansvar innebär, kort uttryckt, att är ansvarigt för den momentana balanshållningen på det svenska elsystemet, dvs. för att det råder balans mellan den el som matas in på elsystemet och den el som tas ut från elsystemet. Denna uppgift sköter inom ramen för den s.k. balanstjänsten, främst med hjälpav reglerkraftmarknaden. Denna regleras genom ett avtal mellan de berörda parterna, som är av och i första hand kraftproducenter. Kraftproducenterna ger bud för att öka eller minska sin inmatning av el på elsystemet. Vad som krävs i detta avseende övervakas av som kontinuerligt uppmanar kraftproducenterna att öka eller minska sin inmatning. För denna ökade eller minskade inmatning får kraftproducenterna en marknadsmässig ersättning av . Elanvändarna tar kontinuerligt ut el från elsystemet och betalar i efterhand sina leverantörer för den el de tagit ut. Varje elanvändare måste ha en balansansvarig leverantör. De balansansvariga leverantörerna har åtagit sig det ekonomiska ansvaret för att elsystemet tillförs så mycket el som deras kunder tar ut. Däremot kan de balansansvariga leverantörerna inte åta sig det tekniska ansvaret för att elsystemet vid varje given tidpunkt tillförs lika mycket el som deras kunder tar ut från elsystemet. Den funktionen utövas, som beskrivits, av , som alltså i realiteten sköter denna uppgift åt de balansansvariga leverantörerna. Det ekonomiska ansvaret regleras i efterhand innebärande att de leverantörer som har tillfört elsystemet mindre el än deras kunder tagit ut får betala ersättning till , medan de leverantörer som har tillfört elsystemet mer el än deras kunder tagit ut får ersättning av . Balanstjänsten har en viktig funktion inom ramen för systemansvaret. Gemensamt för de kostnader som uppkommer inom balanstjänsten är att de kan hänföras till en viss kund eller kundkategori och att de också tas ut av berörda kunder eller berörd kundkategori. Det uppstår emellertid även andra kostnader, bl.a. för reservkraft som behövs för att hålla balansen vid onormala förhållanden. Dessa kostnader kan dock inte hänföras till en viss kund eller kundkategori. Balanshållningen av det svenska elsystemet är en förutsättning för att detta skall fungera. Det är därför rimligt att samtliga elkunder står för de kostnader som följer av Svenska kraftnäts systemansvar och som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori. Ett praktiskt sätt att uppnå detta är att låta sådana kostnader för systemansvaret ingå i kostnadsunderlaget för stamnätstariffen, eftersom alla elkunder, direkt eller indirekt, betalar denna nättariff. I kostnadsunderlaget för stamnätet skulle därmed komma att ingå både kostnaderna för Svenska kraftnäts affärsverksamhet och vissa kostnader för dess myndighetsuppgifter avseende systemansvaret för el. Detta innebär formellt att nätmyndigheten tills vidare ges ett tillsynsansvar även för dessa kostnader. Mot bakgrund av bl.a. de synpunkter som framkommit vid remissmötet i fråga om tillsynen och omfattningen av systemansvaret avser regeringen att närmare utreda frågan om hur styrning och tillsyn av båda verksamheterna skall utövas. 10 Vissa frågor om redovisning av nätverksamhet 10.1 Behovet av ytterligare skärpningar av kravet på avgränsning av nätverksamhet Regeringens bedömning: Ellagens bestämmelser om avgränsning av nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet är ändamålsenliga och bör behållas. Ytterligare skärpningar av kraven på avgränsning bör inte göras . Regelverket för redovisning av nätverksamhet bör i vissa avseenden kompletteras för att underlätta en effektiv tillsyn av avgränsningen av dessa verksamheter. Det bör finnas en beredskap att skärpa regelverket när det gäller kraven på avgränsning av nätverksamhet för att därmed kunna förhindra korssubventionering. bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. redovisar i rapporten ering på elmarknaden ett antal förslag som kan behöva övervägas. Förslagen går i huvudsak ut på skärpningar av regelverket i syfte att behandla klara fall av korssubventionering. Ett förslag är att utreda möjligheten att införa en straffavgift vid klara fall av korssubventionering. Vidare föreslås att nätföretagen i första hand skall förbjudas att upphandla förlustel, dvs. el som används för att täcka överföringsförluster i nätet, från närstående företag och i andra hand skall åläggas att upphandla el i konkurrens genom anbudsförfarande i enlighet med lagen om offentlig upphandling (). Effekterna av detta förslag bör enligt utredas i särskild ordning, särskilt vad gäller förslagets kostnadskonsekvenser. föreslår också att ett förbud övervägs mot att nätföretag ikläder sig borgensförbindelser och andra ekonomiska ansvarsförbindelser till förmån för konkurrensutsatt verksamhet. I andra hand skall nätföretagen åläggas att redovisa sådana förbindelser. föreslår slutligen en straffavgift vid försenad eller felaktig årsrapport för nätverksamhet. anför att om en snabb anpassning till kraven på åtskillnad av nätverksamhet eftersträvas, bör förslagen, eller delar av dem, närmare utredas och genomföras . Remissinstanserna: Kravet på boskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet har brett stöd bland remissinstanserna. Vissa remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , och förordar en ytterligare skärpning av detta krav. Bl.a. föreslås att nätverksamhet inte skall få bedrivas i samma koncern som elhandels- och elproduktionsverksamhet. Flera remissinstanser, bl.a. , (), och delar uppfattning att det är för tidigt att genomföra omfattande förändringar av regelverket. När det gäller förslaget att införa en straffavgift vid klara fall av korssubventionering är remissopinionen delad. Vissa remissinstanser, bl.a. och , förordar att förslaget genomförs. Andra remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Statskontoret och RRV påpekar i sina remissvar att svårigheter med att påvisa förekomsten av korssubventionering och gränsdragningsproblem kan uppstå i samband med den föreslagna sanktionen. Dessa remissinstanser anför att frågan behöver utredas ytterligare. Förslaget att upphandling av förlustel skall ske i konkurrens får stöd av några remissinstanser, bl.a. och . Andra remissinstanser, bl.a. Statskontoret, Kammarrätten i , RRV och anser att frågan bör utredas ytterligare, bl.a. avseende kostnadsaspekterna. Elleverantörer motsätter sig förslaget med hänvisning till att förslaget inte är kostnadseffektivt. Förslaget om förbud mot borgensåtaganden m.m. i nätverksamhet får stöd av några remissinstanser, bl.a. Statskontoret och . Andra remissinstanser, bl.a. RRV, och avstyrker förslaget eller förordar att det skall utredas ytterligare. Elleverantörer motsätter sig förslaget. De remissinstanser som kommenterar förslagen om förseningsavgift för årsrapporter för nätverksamhet och om nätföretagens redovisnings- skyldighet avseende garantier m.m. till juridiskt närstående personer är i huvudsak positivt inställda. Skälen för regeringens bedömning: Regelverket för elmarknaden innebär att produktionen och handeln med el skall bedrivas i konkurrens, vilket skapar förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress i elförsörjningen och valfrihet för elkonsumenterna. Överföring av el (nätverksamhet) är ett naturligt monopol som regleras och övervakas med stöd av ellagen. Syftet med regleringen är att säkerställa att nätverksamheten bedrivs effektivt och rationellt, samt att nätföretagens monopolställning inte missbrukas. Enligt ellagen skall nättariffer vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömning av skäligheten i nättariffer skall hänsyn tas till de intäkter och kostnader som entydigt hör till nätverksamheten i koncessionsområdet. Skäligheten i nättariffer och övriga villkor för nättjänster som ett nätföretag tillämpar kan prövas av nätmyndigheten. En viktig förutsättning för en fungerande handel med el och en effektiv nätverksamhet är att det inte förekommer s.k. korssubventionering mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, främst produktion av och handel med el. Det finns flera tänkbara former av korssubventionering som innebär att överskott från nätverksamhet kan användas för att ekonomiskt stödja den konkurrensutsatta elproduktionen eller elhandeln. Detta kan leda till att nättariffer blir oskäliga och att konkurrensen i den konkurrensutsatta verksamheten snedvrids. I ellagen finns särskilda bestämmelser som syftar till att motverka korssubventionering och säkerställa en effektiv tillsyn av nätverk- samheten. En huvudprincip i regelverket är att det skall råda boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el, å andra sidan nätverksamhet. För att dessa funktioner inte skall sammanblandas har i lagstiftningen införts krav om åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. En juridisk person som bedriver produktion av och handel med el får inte bedriva nätverksamhet. All nätverksamhet skall ekonomiskt redovisas åtskild från annan verksamhet. Revisor hos den som bedriver nätverksamhet skall göra en särskild granskning av redovisningen av nätverksamhet och i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i frågan om redovisningen av nätverksamheten skett enligt gällande bestämmelser. har tagit fram riktlinjer för vilka funktioner som bör finnas i nätföretag respektive elhandelsföretag. Bestämmelserna om särredovisning innebär att all nätverksamhet skall redovisas i enlighet med förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet. I korthet innebär reglerna att den som bedriver nätverksamhet och annan verksamhet inom samma rörelse ekonomiskt skall redovisa nätverksamheten som en särskild rörelsegren. Sammanfattningsvis kan konstateras att ellagens bestämmelser är avsedda att ge nätmyndigheten sådana förutsättningar för insyn i och kontroll av de ekonomiska förhållandena i nätverksamheten att korssubventionering kan förhindras. Vidare syftar bestämmelserna till att ge underlag för bedömningen av skäligheten i nättarifferna. Regeringens uppdrag till att överväga behovet av skärpta krav på avgränsning har bl.a. återrapporteringen av regeringsuppdraget att följa upp utvecklingen på elmarknaden redovisat att det finns tecken på korssubventionering mellan nätverksamhet och elhandel. Det gäller bl.a. i samband med upphandling av nätföretagens inköp av el för att täcka nätförluster och vid upphandlingen av tjänster. Ytterligare riskområden som identifierats är gemensamma personalfunktioner och felaktig prissättning av personaltjänster samt förekomsten av koncernbidrag från företag som bedriver nätverksamheten till juridiskt närstående företag. Regeringen uppdrog åt att överväga behovet att skärpa ellagstiftningens krav på avgränsning mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, och att lämna förslag om den lagreglering som kan behövas. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. de erfarenheter av korssubventionering som framkommit i uppföljningsarbetet. En frågeställning var om den i ellagstiftningen stipulerade avgränsningen mellan nätverksamhet och elhandelsverksamhet var effektiv i praktiken, särskilt sett i relation till de kostnader som regleringen medför. Slutligen fanns farhågor om att tillgångar i nätverksamhet utnyttjades som ekonomisk säkerhet i elhandelsverksamhet på ett sätt som kunde drabba nätföretagets kunder. Av rapporten på elmarknaden framgick bl.a. att av nätföretagen ingick i en koncern tillsammans med elhandelsföretag. Det var också vanligt att bolag för elproduktion, fjärrvärmeverksamhet, gasdistribution eller andra verksamheter ingick i koncernen. Vidare framgick att nästan hälften av elhandelsföretagen saknar egen anställd personal. Dessa företag upphandlade personaltjänster, oftast från juridiskt närstående nätföretag. Enligt rapporten upphandlade en klar majoritet av nätföretagen förlustelen från närstående företag. Utredningen gav dock inga belägg för att långivning och koncernbidrag används i syfte att subventionera konkurrensutsatt verksamhet. av nätföretagen hade ställt någon form av säkerhet för skulder som belastar ett elhandelsföretag. anför att sådana säkerheter medför en påtaglig risk för ekonomiska förluster i nätföretag om elhandelsföretagen skulle komma på obestånd. bedömer att reglerna om avgränsning mellan nätverksamhet och produktion och handel med el är ändamålsenliga med hänsyn till syftet att förhindra korssubventionering.