prop · GL03145 · 1998-01-01 00:00:00 — Inom Oslo- och (OSPAR) har tagit fram en rekommendation som medfört en kraftig minskning av användningen inom OSPAR:s medlemländer. har vidare lagt fram ett förslag till utfasning av all användning av NF/NFE som kan leda till utsläpp i miljön. Detta förslag är bordlagt i avvaktan på EU:s riskvärdering och pågående undersökningar inom . Parterna i HELCOM har enats om en lista med ämnen vilka kommer att bli föremål för prövning med sikte på en utfasning . NFE finns upptagen på denna lista. Från svensk sida är det Kemikalieinspektionen som följer och driver det internationella arbetet. Åtgärder i I samband med miljöpolitiska beslut uttalades att av användningen av (NFE) bör ha upphört genom frivilliga åtgärder inom berörda branscher. Efter denna tidpunkt bör NFE endast användas om risken för spridning till miljön är mycket liten. Spridningen av NFE sker såväl genom punktutsläpp t.ex. vid rengöring som genom diffusa utsläpp genom användning av produkter. Användningen av NFE vid tillverkning av PVC-plast har upphört. Detta mål har i stort uppnåtts. Det är regeringens bedömning att mot bakgrund av det positiva resultatet från avvecklingsarbetet , kan även den fortsatta avvecklingen ske på frivillig väg. Regeringen delar bedömning att resterande användning av NFE som leder till direkta utsläpp skall fasas ut eller . bör all användning av NFE ersättas med mindre miljöskadliga alternativ. Det ankommer på Kemikalieinspektionen och som centrala tillsynsmyndigheter att följa avvecklingen av NFE och dess nedbrytningsprodukter. Ytterligare åtgärder bör kunna föreslås utifrån resultatet av EU:s riskutvärdering. Konsekvenser En övergång till alternativa metoder eller produkter ger bättre biologisk avloppsrening och mindre risk för spridning av nonylfenoler. Det här redovisade förslaget att fasa ut NFE innebär i huvudsak en fortsättning av ett arbete med att undvika användandet av biologiskt svårnedbrytbara tensider som har pågått inom industrin och bedrivits av myndigheter, nationellt och internationellt, . Den information som på olika sätt spridits om miljöegenskaper hos NFE har lett till att NFE-fria produkter efterfrågats av användarna. Sådan användning som leder till direkta utsläpp (t.ex. tvättmedel) har minskat väsentligt. Flera aktiviteter pågår inom industrin och från importörer för att fasa ut resterande användning som leder till direkta utsläpp. Regeringen gör därför den bedömningen att en avveckling av den NFE- användning som leder till direkta utsläpp kan genomföras utan negativa samhällsekonomiska konsekvenser. Konsekvenserna av den här föreslagna avvecklingen kan vara svåra att bedöma i alla delar. Det kan därför finnas undantagsfall där de samhällsekonomiska konsekvenserna av en avveckling är orimligt höga i förhållande till den riskminskning som kan nås. I sådana undantagsfall bör en användning av nonylfenoletoxylater kunna accepteras övergångsvis även efter detta årtal trots att de leder till direkta utsläpp. 6.4.9 Ftalater och andra mjukgörare i PVC m.m. Regeringens bedömning: All användning av ftalater och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter bör avvecklas på frivillig väg. En del av dessa ämnen kan komma att omfattas av riktlinjerna i kapitel 6.2. Användningen av dietylhexylftalat (DEHP) och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i PVC för utomhusbruk till belagd väv, belagd plåt och korrosionsskydd av bilar bör avvecklas på frivillig väg senast . Övrig användning av DEHP som mjukgörare i PVC m.m., med undantag för medicintekniska produkter och läkemedel, bör avvecklas på frivillig väg senast . Mjukgörare i leksaker avsedda för barn förbjuds. Regeringen avser att ge , och Kemikalieinspektionen i uppdrag att senast utreda förutsättningarna för att avveckla eller begränsa användningen av ftalater och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i medicintekniska produkter och läkemedel där PVC används samt föreslå vilka åtgärder som måste vidtas för att åstadkomma detta. Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att följa avvecklingen av användningen av skadliga och misstänkt skadliga mjukgörare samt återkomma till regeringen med förslag till åtgärder, som kan innehålla förbud, om avveckling inte kommit till stånd på frivillig väg. Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning (Kemikalieinspektionen, Additiv i PVC - Märkning av PVC, rapport 4/97) Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker förslag till begränsningsåtgärder. och Plast- och Kemibranscherna anser att rapporten väl belyser hälso- och miljöeffekter om PVC-additiv men betonar vikten av att åtgärder vidtas i internationellt samförstånd. Plast- och Kemibranscherna och framhåller att miljökonsekvenserna av alternativa material och dess tillsatser inte belysts på ett tillfredsställande sätt, vilket främst beror på brist på kunskap om alternativa material. Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning (Kretsloppsdelegationen, PVC - en plan för att undvika miljöpåverkan, SOU 1994:104). Remissinstanserna: Många instanser ansluter sig till delegationens förslag vad gäller avveckling av mjukgörare i PVC, bl.a. , och . ansluter sig också till förslaget men vill att vissa medicintekniska produkter ges längre övergångstider. pekar på att det är viktigt att avveckling av kända eller skäligen misstänkta skadliga ämnen inte byts ut mot nya ämnen vars effekter på hälsa och miljö är okända eller otillräckligt kartlagda. anser att det inte finns anledning att särreglera ett produktområde i innan de ifrågasatta kemiska ämnena riskvärderats i EU. Skälen för regeringens bedömning Förekomst Ftalater används huvudsakligen som mjukgörare i plaster, fogmassor, limer, färger, verkstadsoljor samt i viss mån även i textilier. Den största användningen av ftalater i sker i PVC-plast inom produktområdena mattor tapeter och kabel. Utomhusanvändningen av belagd väv, belagd plåt och korrosionsskydd för bilar representerar bara en mindre del av användningen av PVC och ftalater på den svenska marknaden, men står uppskattningsvis för av ftalatemissionen till miljön. Den totala användningen i av ftalater som mjukgörare i PVC var ca . Användningen har därefter ökat och uppgick till ca . Användningen i PVC utgör av den totala användningen av ftalater. Det finns en svensk tillverkare av den vanligast använda ftalaten DEHP. Merparten av denna produktion exporteras. Effekter på hälsa och miljö Mjukgörarna är inte helt bundna i PVC-polymeren och läcker därför ut i miljön under användning av varan. Det årliga utläckaget av ftalater från PVC-produkter uppskattas till ca . I den yttre miljön sprids ftalater till mark, sediment och partiklar i vatten. De är svårnedbrytbara i syrefattiga miljöer med låga temperaturer. Därför kan de lagras upp i sediment. Utförda sedimentstudier har visat att DEHP-halterna i sediment i nära de undersökta punktkällorna ligger så högt att de utgör en miljörisk. Detsamma gäller stadsnära områden med stor diffus spridning av DEHP. Mätningar som regelbundet sker i svenska avloppsreningsverk med avseende på vissa ämnen, bl.a. DEHP, visar att det mesta av inkommande DEHP anrikas i avloppsslammet och riskerar att tillsammans med slammet komma ut i miljön, t.ex. till åkermarken om slammet används till jordbuksändamål. Undersökningar i har visat att en stor del av denna DEHP kan komma från hushållens spillvatten. DEHP har också påvisats i . Detta tyder på att DEHP också sprids långväga via luften. DEHP kan bioackumuleras och har påvisats i olika slags livsmedel, t.ex. fisk, skaldjur, ägg och ost. Vad gäller hälsoeffekter anses DEHP främst vara reproduktionsstörande. Det finns också studier som visar på att DEHP i höga doser kan vara cancerframkallande hos gnagare. Dessutom finns misstankar om att ftalater är hormonpåverkande. Inom ramen för EU:s program för existerande ämnen utreds fyra ftalater, nämligen DEHP, DIDP, DINP och DBP, varav genom Kemikalieinspektionen utreder DEHP. Arbetet med DEHP avses vara avslutat . Åtgärder i EU och internationellt Inom EU har Direktoratet för konsumentfrågor begärt råd från EU:s vetenskapliga kommitté för toxikologi, ekotoxikologi och miljö (SCTEE) med anledning av att vissa medlemsländer begärt klarläggande om hälso- och migreringsaspekter för mjukgörare i PVC. Den vetenskapliga kommittén redovisade sitt preliminära ställningstagande. Bland annat anser kommittén att den uppskattade säkerhetsmarginalen är låg för småbarn som exponeras för PVC-leksaker innehållande DINP, DNOP och DEHP och att det ger anledning till oro. Kommittén rekommenderar också att riktvärden tas fram avsende tillräcklig säkerhetsgrad för användningen av ftalater i leksaker. Kommittén har fortsatt sitt arbete och gjorde ett andra ställningstagande. Varvid enligt uppgift från Kommisionen fokus läggs på tre av de tidigare angivna ftalaterna. I pågår arbete med en handlingsplan för att minska användningen av ftalater i mjuk plast. har förslagit kommissionen (DGIII) att en gemensam säkerhetsnivå för kemiska ämnen i leksaker skall diskuteras. Syftet skall vara att höja skyddsnivån för barns hälsa. I har regeringen lagt fast mål och åtgärder för användning av PVC-material. Det innebär bl.a. att återanvändning och återvinning skall uppmuntras. Vidare skall användningen av PVC i kortlivade produkter minskas med undantag för områden där det inte finns alternativ som är mindre förorenande. Industrin förväntas presentera en aktionsplan för återvinning av PVC senast . Användningen av PVC i leksaker för spädbarn har kommit att ifrågasättas i flera länder , bl.a. , och , eftersom leksaker som är avsedda att stoppas i munnen som regel innehåller kemikalier för att göra leksaken mjuk. Vanligen används ftalater. I några länder, bl.a. och , har de som marknadsför leksaksprodukter uppmanats av myndigheterna att dra in mjukgjorda PVC-produkter med hänsyn till de risker som förknippas med mjukgörare, främst ftalater, i PVC-plast. Europeiska kommissionens vetenskapliga livsmedelsutskott granskade existerande TDI-värden (gränser för dagligt tolerabelt intag) för ftalater utan att göra ändringar. Undersökningar som gjorts i bl.a. och har visat att ftalater kan lösas ut av saliv i sådana mängder att gränsen för dagligt tolerabelt intag av ftalater kan överskridas. har som ett led i landets förebyggande hälsoskyddsarbete anmält ett förslag om förbud mot försäljning av leksaker av mjukgjord PVC riktade till barn . Skälet till att ämnar förbjuda mjukgörare generellt är att eventuella ersättningsämnen till ftalater inte är väl undersökta med avseende på toxikologiska egenskaper samt att det heller inte kan uteslutas att de är hälsofarliga. framhåller att det finns mindre riskabla alternativ med likvärdiga produktegenskaper att tillgå. har begärt att med hänvisning till produktsäkerhetsdirektivet 92/59/EEC stoppar försäljningen av vissa leksaker av mjukgjord PVC. Regeringen konstaterar att flera länder uppmärksammat problem med användning av PVC och i likhet med avser vidta åtgärder rörande PVC. Svenska begränsningsåtgärder Genom miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:901, bet. 1990/91 JoU30, rskr 1990/91:338) lade fast avvecklingsplaner och mål för de mest skadliga av de ämnen som används som plasttillsatser, bl.a. ftalater. Målet är att tillförseln av ftalater till miljön skall minska samt att de ämnen inom ämnesgruppen som är skadligast avvecklas snabbt. Regeringen kan konstatera att industrin, trots detta av antagna mål, ännu inte minskat användningen av ftalater som mjukgörare i PVC. Emellertid har regeringen informerats om att ett utvecklingsarbete pågår inom industrin i syfte att ta fram PVC som bl.a. har mindre behov av mjukgörartillsatser. Regeringen bedömer att det är angeläget att snabbt minska emissionerna av ftalater från PVC-plast. Det gäller främst DEHP eftersom detta ämne är det vanligast använda och mest spridda i miljön av de använda mjukgörarna. DEHP är det ämne som studerats mest ingående. Begränsningsarbetet måste emellertid också inbegripa andra mjukgörare. Riskbegränsningsarbetet bör helst genomföras på internationell nivå. Regeringen gör bedömningen att användningen av ftalater och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i PVC m.fl. användningsområden bör avvecklas. Avvecklingen bör ske på frivillig väg. En del av dessa ämnen kan komma att omfattas av riktlinjerna i avsnitt 6.2 Ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken. Det är viktigt att tillverkare och importörer också riktar uppmärksamheten mot andra användningsområden för ftalater. Dessa användningsområden utgör visserligen en liten del av den totala användningen men kan ändå ge upphov till betydande utsläpp av ftalater till miljön. Användningen av DEHP och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i PVC för utomhusbruk till belagd väv, belagd plåt och korrosionsskydd av bilar bör enligt regeringens bedömning avvecklas på frivillig väg . Sådan användning utomhus svarar för en förhållandevis stor del av den totala emissionen av ftalater till miljön. Det är därför angeläget med en snabb avvecklingav denna användning. Användningen av DEHP som mjukgörare i övrig PVC m.m., med undantag för medicintekniska produkter och läkemedel, bör avvecklas på frivillig väg senast . Eftersom all användning av DEHP förr eller senare bidrar till den diffusa spridningen av detta ämne till miljön är det angeläget att avvecklingen med en relativt snabb avveckling Eftersom all användning av DEHP förr eller senare bidrar till den diffusa spridningen av detta ämne till miljön är det angeläget att avvecklingen genomförs relativt snabbt. Avvecklingen får emellertid inte innebära att DEHP ersätts med andra kemiska ämnen om vilka det inte finns tillräcklig kunskap vad gäller effekter på miljö och hälsa. Det gäller framför allt vid ett utbyte av DEHP till andra ftalater. I tillverkares och importörers ansvar och skyldigheter ingår att visa att alternativen är acceptabla från hälso- och miljösynpunkt. Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att följa utvecklingen samt att redovisa en lägesrapport om det hittillsvarande avvecklingsarbetet . I uppdraget kommer också att ingå att återkomma till regeringen med förslag till åtgärder helst på gemenskapsnivå, om avveckling inte kommer till stånd på frivillig väg. Regeringen är beredd att vidta ytterligare åtgärder som kan innefatta förbud, om tillverkare och importörer inte på frivillig väg skulle nå målen. Regeringen anser vidare att användningen av ftalater, främst DEHP, som mjukgörare i bitringar och liknande leksaker av PVC som småbarn stoppar i munnen är olämplig. Denna användning innebär att barnen exponeras för ftalater direkt via saliven, något som är mycket olämpligt bl.a. mot bakgrund av att småbarn i hög grad, t.ex. via modersmjölk, exponeras för ftalater som redan finns ute i miljön. I den mån riskbegränsningsarbetet innefattar regleringar bör dessa helst genomföras på internationell nivå. Användningen av andra liknande mjukgörare, t.ex. adipater, måste också ifrågasättas eftersom dessa mjukgörare inte heller är helt bundna till PVC-plasten och därför i likhet med ftalaterna frigörs från plastmaterialet. Leksakstillverkare och importörer har förklarat att de inte har för avsikt att dra tillbaka försäljningen av sådana produkter. Det finns dock företag som bl.a. saluför småbarnsleksaker på den svenska marknaden och som redan har beslutat att inte sälja småbarnsleksaker av mjukgjord PVC-plast. Regeringen avser att med stöd av bemyndigande i lagen om kemiska produkter meddela förbud mot mjukgörare i leksaker för barn och yngre. Det finns alternativa material att tillgå utan mjukgörarnas misstänkt hälso- eller miljöskadliga egenskaper. PVC förekommer i ett stort antal medicintekniska produkter, t.ex. handskar och slangar, samt läkemedelsförpackningar, t.ex. blisterförpackningar och blodpåsar. Merparten av dessa produkter innehåller mjukgörare. Regeringen bedömer att det med hänsyn till de speciella säkerhets- och hygienkrav som föreligger inom dessa användningsområden behövs en särskild utredning avseende användningen av ftalater och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i PVC inom det medicintekniska området och läkemedelsområdet. Regeringen avser att ge , och Kemikalieinspektionen i uppdrag att efter samråd med bl.a. sjukvårdens huvudmän utreda de närmare förutsättningarna för i första hand en avveckling och i andra hand en begränsning av användningen av ftalater och andra mjukgörare med skadliga eller misstänkt skadliga hälso- eller miljöeffekter i medicintekniska produkter och andra produkter av PVC inom hälso- och sjukvården, utredningen bör även redovisa förslag till åtgärder som är nödvändiga för att åstadkomma en avveckling alternativt en begränsning. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast . Konsekvenser Industrin arbetar nu med att inom flera produktområden bl.a. minska emissionerna från ftalaterna, främst DEHP. Den arbetar parallellt med att utveckla produkter i halogenfria, dvs PVC-fria och därmed ftalatfria, material, se avsnitt 6.4.11 Åtgärder för att minska miljöbelastningen från PVC - en sammanfattning. Konsekvenser av avveckling alternativt begränsning av användningen av mjukgörare för medicinteknisk PVC-användning m.m. kommer att belysas i den särskilda utredningen. Regeringens bedömning är att en avveckling av användningen av dagens mjukgörare och en övergång till hälso- och miljömässigt acceptabla mjukgörare kan ske utan stora kostnadsökningar för industrin och för användarna. Produkterna för utomhusbruk, som skall avvecklas utgör en liten del av den totala användningen av PVC och ftalater i . Den enda svenska tillverkaren av DEHP exporterar merparten av sin produktion. Bra alternativ finns för flertalet användningsområden Det finns t.ex. halogenfria golv, kabel och vissa andra elektriska komponenter ute på marknaden. En övergång till sådana produkter, samt deras kostnader, styrs i hög grad av efterfrågan på dem. 6.4.10 Organiska tennföreningar som tillsats i PVC Regeringens bedömning: Användningen av tennstabilisatorer i PVC bör begränsas på frivillig väg av tillverkare och importörer av plastprodukter. Användningen av de mest miljöskadliga tennstabilisatorerna bör avvecklas snabbt. Regeringen avser att uppdra åt Kemikalieinspektionen att senast föreslå avvecklingsplaner för de mest miljöskadliga tennstabilisatorerna i PVC. Regeringen kommer därefter att ta ställning till behov av ytterligare åtgärder, som kan innefatta förbud, om en avveckling på frivillig väg inte kommer till stånd. Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning (Kemikalieinspektionen, Additiv i PVC - Märkning av PVC, rapport 4/97). Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker förslaget om begränsning av användningen av tennstabilisatorer i PVC-plast. och () tillstyrker också förslaget men anser att en relevant risk/faroanalys måste föregå ett beslut om vilka tennstabilisatorer som måste fasas ut p.g.a. miljöfarlighet. pekar bl.a. på att organiska tennföreningar kan spåras i slam från avloppsverken. Målet är att slammet skall ha en sådan kvalitet att det kan accepteras som jordförbättringsmedel. Förbundet tillstyrker bl.a. därför förslaget om begränsningsåtgärder. Kretsloppsdelegationens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning (Kretsloppsdelegationen, PVC - en plan för att undvika miljöpåverkan, SOU 1994:104). Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker delegationens förslag till avveckling av de mest miljöskadliga organiska tennstabilisatorerna. anser att riskvärdering och reglering av kemiska ämnen som ingår i PVC bör genomföras i internationellt samarbete. Skälen för regeringens bedömning Förekomst Det största användningsområdet för vissa organiska tennföreningar är som ljus- eller värmestabilisatorer i PVC-plast. Plasten används i mjuka och styva folier för bl.a. förpackningsändamål, bl.a. i genomskinliga medicinförpackningar av PVC, s.k. blisterförpackningar, men också i stora kvantiteter till belagd plåt och belagd väv. Det finns alternativ till tennstabilisatorer, t.ex. kalcium-zink i vissa användningsområden. För styv genomskinlig PVC-folie finns än så länge inget alternativ till tennföreningar. Flera tennorganiska föreningar är godkända som tillsats i livsmedels- och läkemedelsförpackningar i , och . Andra typer används som bekämpningsmedel, bl.a. i skeppsbottenfärger. Den svenska användningen av sådana bekämpningsmedel i den miljön har starkt begränsats. användes ca organiska tennföreningar som stabilisator i PVC. Användningen har ökat och beräknas nu uppgå till (Kemikalieinspektionens rapport 6/96). Organiska tennföreningar förekommer i miljön, vilket kan bero på läckage från plast där de används som stabilisatorer. En betydande andel av de emissioner som sker från plastprodukter återfinns i slam från avloppsreningsverk. Effekter Den akuta giftigheten varierar för de organiska tennföreningarna. Det finns få data om miljö- och hälsorisker av tennorganiska föreningar av den typ som används som stabilisator i PVC-plast. Industrin bedriver på internationell nivå ett arbete med att ta fram uppgifter om exponeringen i miljön av organiska tennföreningar i PVC- plast. Den svenska PVC-branschen beräknar att resultatet av detta arbete föreligger , varpå en rapport kan lämnas till Kemikalieinspektionen. Åtgärder Genom miljöpolitiska beslut lade fast målet om en snabb avveckling av de skadligaste ämnena inom gruppen tennorganiska föreningar. Dessutom har givit regeringen till känna att avvecklingen av tennstabilisatorer i PVC bör fullföljas (bet. 1995/96:JoU8, rskr. 1995/96:40). Regeringen gör den bedömningen att användningen av organiska tennföreningar som stabilisatorer i PVC-plast i första hand skall begränsas genom frivilliga åtgärder av tillverkare och importörer. De mest miljöskadliga tennstabilisatorerna måste avvecklas snabbt. Tillverkare och importörer bör börja ersätta tennstabiliserade PVC-förpackningar med andra material. Regeringen avser att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att, efter samråd med andra berörda myndigheter och med tillverkare och importörer, föreslå avvecklingsplaner för de mest miljöskadliga tennstabilisatorerna i PVC. Sådana avvecklingsplaner bör föreligga . I rapporten skall de samhällsekonomiska konsekvenserna av en avveckling belysas. I uppdraget kommer också att ingå att redovisa hur tillverkares och importörers avvecklingsarbete fortskrider. Regeringen kommer därefter, om en avveckling inte kommer till stånd på frivillig väg, att överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder. Konsekvenser Regeringen bedömer att användningen av organiska tennföreningar som tillsats i PVC kan begränsas utan nämnvärda negativa konsekvenser för samhällsekonomin. Det finns såväl alternativa stabilisatorer som alternativa material att tillgå. 6.4.11 Åtgärder för att minska miljöbelastningen från PVC - en sammanfattning Användningen av PVC har varit föremål för omfattande miljöutredningar . PVC är den typ av plast, vars miljöbelastning är mest undersökt och utredd. har i den miljöpolitiska propositionen behandlat flera frågor som berör PVC, bl.a. avveckling av användning av plastadditiv samt avveckling av kvicksilveranvändning. har anslutit sig till Oslo- och , (OSPAR), beslut att kloralkalitillverkningen enligt amalgammetoden skall vara avvecklad (se avsnitt 6.4.4 Kvicksilver). Av detta följer att kvicksilveranvändningen vid framställning av klor för bl.a. produktion av PVC-råvara skall vara avvecklad . Regeringen har haft överläggningar med olika branschorganisationer på PVC-området.