prop · GL0342 · 1998-01-01 00:00:00 — bör genom beslut avge en sådan förklaring. 7 Närmare om artiklar 7.1 Kapitlets disposition I detta avsnitt redovisas regeringens närmare överväganden och bedöm- ningar beträffande bl.a. konventionens förhållande till svenska regler. Kapitlet är uppbyggt på en redogörelse för konventionens innehåll artikel för artikel. Efter redogörelsen för artikelns innehåll görs beträffande vissa artiklar en kort analys av artikelns innehåll i förhållande till konventionen i övrigt eller kommenteras hur vissa artiklar tillämpas i pratiken. Dessa diskussioner, som redovisas under rubriken , innehåller inga bedömningar om hur artikeln förhåller sig till svenska regler. Sådana bedömningar redovisas under rubriken svenska regler, i regel i anslutning till respektive artikel men ibland gemensamt för flera artiklar. 7.2 Avd. I Definitioner (artikel 1) I artikel 1 definieras begrepp som är grundläggande för Schengen- konventionen, som exempelvis inre och yttre gränser, gränsövergångs- ställe m.m. Kommentar Gränsövergångsställe i mening motsvarar vad som i avses med passkontrollort, se 5 kap. 1 § utlänningsförord- ningen (1989:547). Det är värt att notera att man med tredje land avser alla andra stater än Schengenstaterna, medan utlänning avser varje annan person än med- borgare i Europeiska Unionens medlemsstater. Den som är medborgare i tredje land är alltså inte nödvändigtvis utlänning i Schengenkonven- tionens mening. 7.3 Avd. II Om avskaffande av kontroller vid de inre gränserna och om personers rörlighet Regeringens bedömning: Utlänningslagen (1989:529) bör förtydligas så att det klart framgår att sanktionsbestämmelserna i 5 kap. 1 § utlänningsförordningen (1989:547) omfattas av straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § utlän- ningslagen (artikel 3). Regler som ger lagstöd för säkerhetskontroll vid inresa i bör införas (artikel 6). För att viseringar som utfärdats av andra Schengenstaters myndigheter skall vara giltiga i behöver ändringar göras i 2 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529). Om återkallelse av ett uppehållstillstånd i vissa fall skall möjlig- göras behöver utlänningslagen ändras (artikel 25). I övrigt bedöms artiklarna avdelning II inte föranleda lagändringar. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. I promemorian har det dock inte anmälts något behov av regler för rutinmässig säkerhetskontroll vid inresa till . Remissinstanserna har inte framfört några bedömningar som avviker från promemorians. Skälen för regeringens bedömning redovisas i anslutning till artiklarna under rubrik Förhållande till svenska regler. 7.3.1 Passerandet av de inre gränserna (artikel 2) Artikel 2 Artikel 2 reglerar rätten att passera de inre gränserna. Med en inre gräns avses, som framgår av artikel 1, gemensamma landgränser och deras flygplatser och färjehamnar när det sker trafik enbart mellan dessa länder. I artikel 2.1 slås den grundläggande regeln fast, att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs. Enligt artikel 2.2 får en Schengenstat genomföra gränskontroller vid inre gräns endast då den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver och efter samråd med övriga Schengenstater. Kontrollerna får ske och skall vara anpassade till det aktuella läget. Om ett återinförande av gränskontrollen krävs med hänsyn till den nationella ordningen eller statens säkerhet kan den berörda staten vidta nödvändiga åtgärder och möjligt underrätta övriga Schengenstater. Avskaffandet av personkontrollen inverkar inte på den anmälnings- skyldighet för utlänningar som följer av artikel 22. Inte heller påverkas nationella bestämmelser rörande staternas behöriga myndigheters rätt att utöva sina polisiära befogenheter. (Artikel 2.3) Förhållande till svenska bestämmelser Utlänningslagen (1989:529, UtlL) och utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) innehåller bestämmelser om inresa. Med inresa avses här en utlännings inresa till . Enligt 5 kap. 1 § UtlL skall person- kontroll ske vid in- eller utresa, om inte regeringen föreskrivit något annat. Mellan de nordiska staterna gäller särskilda regler enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Enligt denna överenskommelse betraktas de nordiska länderna som ett gemensamt territorium. Person- kontroll skall ske i samband med passerandet av en yttre nordisk gräns, men därefter skall i princip inte någon kontroll ske vid inresa från ett annat nordiskt land. Det är dock tillåtet att göra stickprovskontroller vid en inre nordisk gräns. Regeringen har i 5 kap. UtlF meddelat närmare bestämmelser om hur gränskontrollen skall gå till. Någon lagändring är inte påkallad, men utlänningsförordningens bestämmelser bör ändras så att fri in- och utresa medges inte bara till de nordiska staterna utan också till övriga Schengenstater. Likaså bör reglerna om stickprovskontroll ändras. 7.3.2 Passerandet av de yttre gränserna (artikel 3 8) Artikel 3 De yttre gränserna får i princip passeras endast vid gränsövergångsställen och under fastställda öppethållandetider. fast- ställer närmare bestämmelser, vilket framgår av artikel 3.1. Schengen- staterna har åtagit sig att införa påföljder för den som passerar de yttre gränserna vid andra platser eller på andra tider än de tillåtna utan tillstånd (artikel 3.2). Förhållande till svenska regler Av 5 kap. 1 § utlänningsförordningen framgår att en utlänning i princip får resa in i eller ut från svenskt territorium endast vid godkända passkontrollorter. Av 10 kap. 2 § utlänningslagen framgår att den som utöver vissa särskilt angivna fall bryter mot en bestämmelse i lagen eller mot vad som har föreskrivits med stöd av lagen kan dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse . Den nämnda bestämmelsen i 5 kap. 1 § utlänningsförordningen har inte utfärdats med stöd av något uttryckligt bemyndigande i utlän- ningslagen utan måste ses som en verkställighetsföreskrift. Frågan blir då om straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § utlänningslagen även tar sikte på en sådan verkställighetsföreskrift. Det finns inte något sakligt motiverat skäl till varför sådana föreskrifter i utlänningsförordningen inte skulle omfattas av sanktionsbestämmelserna i 10 kap. 2 § utlänningslagen. Det framgår heller inte av några förarbeten att en sådan inskränkt tolkning skulle ha varit avsedd. Det kan emellertid vara lämpligt med ett förtydligande med hänsyn till att stor försiktighet måste iakttas när det gäller att ge straffbestämmelser en extensiv tolkning. Artikel 4 Artikel 4 behandlar frågor om kontroll vid passerande av yttre gräns som är flygplats. Av artikel 4.1 framgår att Schengenstaterna garanterar att flygpassagerare som kommer från tredje land för att fortsätta med flyg inom Schengenområdet på ankomstflygplatsen skall underkastas person- kontroll och kontroll av handbagage, och att motsvarande kontroll skall ske för den som från ett flyg inom Schengenområdet skall fortsätta med flyg till tredje land. Schengenstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att dessa kontroller skall kunna utföras (artikel 4.2). Av artikel 4.3 framgår att en annan ordning gäller för kontroll av inlämnat bagage. Sådan kontroll skall utföras, vid inresa till området på den flygplats som är resans slutmål samt vid utresa från Schengenområdet på den flygplats där resan börjar. Förhållande till svenska regler Flygpassagerare från tredje land som transiteras vid en flygplats för vidare resa inom Schengenområdet skall passkontrolleras. Så sker inte i . Någon lagändring krävs inte för att införa en sådan kontroll eftersom utlänningslagen ger möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om i vilken utsträckning en utlänning skall ha pass och visering (1 kap. 2 och 3 §§ UtlL). Bemyndigandet för regeringen har också i viss utsträckning delegerats vidare genom bestämmelsen i 7 kap. 11 § 5 utlänningsförordningen om att efter samråd med får meddela närmare föreskrifter om inrese och utresekontrollen. I detta sammanhang kan noteras att kraven enligt artikel 4 gör det önskvärt att det i svenska regler införs en uttrycklig definition av inrese- begreppet, som avser inresa över alla typer av gränser. Artikel 5 I artikeln anges förutsättningar för inresa på Schengenområdet för medborgare i tredje land. Enligt artikel 5.1 kan inresa till beviljas en utlänning i samband med en vistelse som inte överskrider om utlänningen har dokument som tillåter passerande av gränsen och som fastställts av a innehar giltig visering, om sådan krävs b förekommande fall kan uppvisa dokument som visar syftet med och villkoren för den avsedda resan samt har tillräckliga medel för uppehälle och återresa e.d. c inte är registrerad på spärrlistan d inte anses utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser e). Av artikel 5.2 framgår följande. Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inrese- tillståndet begränsas då till att avse enbart det berörda landet. De övriga Schengenstaterna skall underrättas när ett sådant tillstånd ges. Där anges vidare särskilt att inresereglerna inte påverkar de särskilda bestäm- melserna om rätt till asyl eller de internationella uppehållstillstånd än som kan ges enligt artikel 18. Enligt artikel 5.3 skall genomresa medges en medborgare i tredje land, som har uppehållstillstånd eller visering som har utfärdats av ett annat Schengenland. Förekommer han eller hon på den gemensamma spärr- listan kan detta utgöra hinder mot genomresa. Artikel 6 I artikel 6 i finns det bestämmelser för hur gränskontrollen skall gå till. Såväl inresekontroll som utresekontroll före- skrivs. Kontrollen skall genomföras enligt de gemensamma principer som anges i artikeln, inom ramen för respektive stats egna lagar och med hänsyn till de övriga staternas intressen (artikel 6.1). De gemensamma principerna är enligt artikel 6.2 följande. Personkontrollen skall omfatta såväl granskning av i artikeln angivna dokument som efterspaning och kontroll som syftar till att förhindra hot mot Schengenstaternas inre ordning och säkerhet. Även fordon och föremål som personer för med sig skall kontrolleras. Kontrollerna skall alltid verkställas enligt nationell rätt. a Alla personer skall åtminstone underkastas identitetskontroll. b Vid inresa i Schengenområdet skall utlänningar underkastas en mer noggrann kontroll än medborgare i EU-staterna. c Kontroll skall även ske vid utresa till destinationer utanför Schengenområdet och även i dessa fall med hänsyn till staternas inre säkerhet och allmänna ordning. Denna kontroll skall utföras i samtliga fall vad gäller medborgare i tredje land. d Om inte heltäckande kontroller kan genomföras skall en prioritering ske, varvid inresekontrollen i princip skall ges företräde framför utrese- kontrollen. e Enligt artikel 6.3 skall de yttre gränserna mellan gränsövergångs- ställena bevakas av rörliga enheter. Kontrollen skall genomföras på sådant sätt att den inte uppmuntrar någon att försöka undvika kontroll vid gränsövergångsställena. får besluta om hur denna kontroll skall gå till. Schengenstaterna har åtagit sig att sätta in lämplig personal i tillräckligt antal för genomförandet av kontroll och bevakning av de yttre gränserna (artikel 6.4). Enligt artikel 6.5 skall samma grad av kontroll äga rum vid alla yttre gränser. Förhållande till svenska regler Det finns inga avgörande skillnader mellan bestämmelser vad gäller de yttre gränserna och reglerna i den svenska lagstiftningen på området, inklusive reglerna om den nordiska pass- kontrollöverenskommelsen. Svensk rätt motsvarar i stort sett de krav som ställs inom på hur gränsbevakningen skall fungera och vilka villkor som skall uppfyllas. Det finns emellertid skillnader vad gäller personkontroll vid utresa. I 5 kap. 1 § UtlL föreskrivs att en utlänning vid inresa eller utresa skall visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Någon regelbunden pass- kontroll sker emellertid inte längre vid utresa från . Polisen får göra tillfällig utresekontroll för bl.a. brottsspaning. I 5 kap. 7 § första stycket UtlF anges de fall där en utlänning är skyldig att visa upp sitt pass, nämligen när detta behövs för att förebygga eller beivra brott eller annars för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i den utsträckning det i övrigt behövs för att genomföra den kontroll över utlänningar som föreskrivs i utlänningslagen . Någon skyldighet att visa upp sitt pass finns inte därutöver. Svensk rätt medger alltså att utresekontroll sker medan ställer krav på att detta skall ske. Att införa regelbunden utresekontroll förutsätter därför inte lagform. Även vad gäller säkerhetskontroller finns vissa skillnader. I lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats, finns föreskrifter om säkerhetskontroll till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. Däremot finns inte några regler om rutinmässiga säkerhetskontroller i allmänhet vid inresa i landet. Eventuella sådana regler måste meddelas i lag. Artikel 7 I artikel 7 föreskrivs att Schengenstaterna skall ha ett nära samarbete med varandra för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning. Informations- utbyte skall ske när det är relevant. Om inte annat föreskrivs i Schengen- konventionen skall detta utbyte dock inte omfatta uppgifter av individuell karaktär. Anvisningarna till kontrollmyndigheterna skall i den mån det är möjligt harmoniseras och en enhetlig utbildning och fortbildning främjas för personal som ansvarar för kontrollernas genomförande. Artikel 8 skall fatta nödvändiga beslut om hur kontroll och bevakning av gränserna skall genomföras i praktiken. 7.3.3 Viseringar (artiklarna 9 18) Artiklarna 9 18 i behandlar viseringar. Artiklarna 9 17 behandlar viseringar för kortare vistelse och artikel 18 viseringar för längre vistelse. Artikel 9 De grundläggande bestämmelserna för viserings- politik finns i artikel 9. Schengenstaterna förbinder sig i artikel 9.1 att anta en gemensam politik vad gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljande av viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en harmonisering av viseringspolitiken. Av artikel 9.2 framgår att förändringar rörande viseringar sker genom en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna. Endast i undantagsfall och när det finns tvingande skäl som beror på att statens politik kräver ett brådskande beslut, kan en stat ensam avvika från de gemensamma reglerna. I sådant fall skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna, och den stat som gör avsteg från den gemensamma politiken skall ta hänsyn till övriga staters intressen. Kommentar Den gemensamma viseringspolitiken kompletteras med utförliga bestäm- melser för de tillämpande myndigheterna, ambassader och konsulat samt gränskontrollmyndigheter i den s.k. gemensamma konsulära handboken. De gemensamma bestämmelserna preciserar även under vilka förut- sättningar som visering skall beviljas. Schengenstaterna har gemensamt upprättat en s.k. negativlista vilken upptar de stater vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. Listan, som antogs , upptar 128 stater och territorier. En annan lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. Denna lista upptar 24 stater. I anslutning till negativlistan finns ett antal stater vars medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men inte i övriga. Denna s.k. grålista omfattar nu 23 stater och territorier. För att uppnå harmonisering av viseringspolitiken krävs därför att Schengen- staterna kommer överens om huruvida medborgare i dessa stater skall vara viseringspliktiga eller ej. Slutligen finns en förteckning över stater vars medborgare skall ha en särskild transitvisering för flygplats- transitering inom Schengenområdet. Denna upptar tolv stater. En sammanställning över de stater mot vars medborgare viseringskrav upprätthålls i , Schengen och EU samt en förteckning som gäller särskild transitvisering finns i bilagor till departementspromemorian anslutning till (Ds 1997:38). Förhållande till svenska bestämmelser Enligt 1 kap. 3 § UtlL gäller ett generellt viseringskrav för utlänningar som reser in i eller vistas i och som inte har uppehållstillstånd. Medborgare i de nordiska länderna är direkt i lagen undantagna från viseringskravet och regeringen kan besluta om andra undantag från kravet på visering. I 2 kap. 1 och 1 a §§ UtlF anges de ytterligare utlän- ningar som inte behöver ha visering för inresa i . Inom kommer att ställas krav på visering i förhållande till fler stater än vad tillämpar . Utlännings- förordningens viseringsbestämmelser behöver därför ändras i enlighet därmed. I huvudsak överensstämmer dock de krav på visering som gäller inom Schengen med de krav som uppställs inom EU. har , mot bakgrund av ett beslut inom EU (gemensam åtgärd beslutad av rådet om ett system för flygplatstransitering), infört krav på visering vid flygplatstransitering för medborgare i tolv stater (2 kap. 2 b § UtlF). De svenska kraven på visering är utformade i enlighet med motsvarande Schengenbestämmelser. Artikel 10 I artikel 10 föreskrivs att en enhetlig visering skall införas som skall gälla för inresa till samtliga Schengenstaternas territorium. En sådan visering får gälla för högst tre månaders vistelse (artikel 10.1). Det finns även en möjlighet för den utfärdande staten att begränsa viseringens territoriella giltighet (artikel 10.2). Kommentar EU har beslutat en förordning (EG 1683/95) om en enhetlig utformning av visumhandlingar som skall gälla för samtliga medlems- staters viseringar. Begränsning av en viserings territoriella giltighet kan exempelvis bli aktuellt vid inresa i den utfärdande staten av en med- borgare i en tredje stat när denne är viseringsfri i den utfärdande staten men inte i övriga Schengenstater. Den enhetliga viseringen enligt artikel 10 beviljas med användande av EU:s viseringsmärke. Förhållande till svenska bestämmelser Beslut om visering meddelas av , och i vissa fall av (2 kap. 7 § UtlL). Regeringen och, efter rege- ringens bemyndigande, får ge andra myndigheter rätt att bevilja viseringar. Beslutanderätten har med denna regel som stöd i stor utsträckning delegerats till svenska ambassader och andra utlands- myndigheter. Visering beviljas enligt 2 kap. 1 § UtlL om inte regeringen föreskrivit annat. Av 2 kap. 9 § UtlF framgår att visering överstigande får beviljas för diplomatpersonal. I övrigt får viseringar än , dock högst , beviljas om det föreligger särskilda skäl (2 kap. 6 § UtlF). Den som har giltig visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd. Bestäm- melsen om viseringar med en giltighetstid överstigande är avsedd att tillämpas vid exempelvis släktbesök än där utlänningen i annat fall varit skyldig att söka uppehålls- tillstånd. Vad gäller den tekniska utformningen av visumhandlingar är EG:s förordning direkt gällande i . Artikel 10 innebär att en visering som utfärdats i en Schengenstat skall gälla även för inresa i övriga Schengenstater. En rätt för andra Schengen- staters myndigheter att besluta om viseringar som skall vara giltiga i kräver en ändring i 2 kap. 7 § utlänningslagen. I sammanhanget bör uppmärksammas att beviljande av visering torde betraktas som en form av myndighetsutövning som överlåts till utländsk myndighet. 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen bör tillämpas vid beslut om sådan överlåtelse av myndighetsutövning. Artikel 11 I artikeln ges närmare bestämmelser om den enhetliga viseringen. Denna kan enligt artikel 11.1 vara en inresevisering och gälla för en eller flera inresor . Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda tiden för flera på varandra följande vistelser får inte överstiga per halvår räknat från den första inresan. En visering kan även beviljas som en transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera Schengenstater för att ta sig till ett tredje land. Enligt artikel 11.2 får en Schengenstat under loppet av det halvår som avses i artikel 11.1 vid behov utfärda en ny visering, vars giltighet begränsas till den statens territorium. Förhållande till svenska regler Av 1 kap. 3 § UtlL framgår att en visering får begränsas även med avseende på annat än giltighetstiden och att viseringen får förenas med de villkor som kan behövas. Det ankommer på de beslutande myndig- heterna att tillämpa bestämmelserna på ett sätt som följer konventionen. Någon författningsändring är inte nödvändig. Artikel 12 Det är Schengenstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter samt vissa myndigheter hos Schengenstaterna som utfärdar den enhetliga visering som avses i artikel 10.1 (artikel 12.1). Enligt artikel 12.2 är det i princip den Schengenstat som är resans huvudmål som skall utfärda den enhetliga viseringen. En utlänning som ansöker om visering skall göra detta vid den Schengenstatens diploma- tiska representation i hemlandet eller, om sådan saknas, vid någon annan Schengenstats representation. skall fastställa genomförandebestämmelser (artikel 12.3). Artiklarna 13 16 Artiklarna behandlar de resedokument som kan godtas i samband med beviljande av visering. Visering får inte införas i ett resedokument som är giltigt (artikel 13.1), och får inte beviljas än resedokumentets giltighetstid (artikel 13.2). Om ett resedokumentet inte är giltigt i samtliga Schengenstater, skall viseringen begränsas till de stater som godtar dokumentet (artikel 14.1). Om resedokumentet betraktas som ogiltigt i en eller flera Schengenstater får visering utfärdas i form av ett tillstånd som ersätter visering (artikel 14.2). I artikel 15 föreskrivs att visering i princip endast får beviljas för de personer som uppfyller inresevillkoren enligt artikel 5. Artikel 16 ger Schengenstaterna möjlighet att avvika från inrese- villkoren på motsvarande sätt som avses i artikel 5. Viseringens giltighet skall då begränsas till den staten. Förhållande till svenska regler (artiklarna 13 16) Dessa frågor skall de beslutande myndigheterna redan nu beakta innan visering beviljas. Artikel 17 Artikel 17 anger de frågor där skall fatta beslut om den närmare tillämpningen av viseringsbestämmelserna. Dessa gäller bl.a. granskningen av viseringsansökningar (artikel 17.1), när visering inte får utfärdas utan föregående kontakt med den berörda Schengenstaten (artikel 17.2), typer av resedokument som är tillåtna för visering (artikel 17.3 a), en viserings form m.m. samt avgifter i samband med utfärdandet (artikel 17.3 d), villkor för förlängning eller avslag av viseringar som avses i b c (artikel 17.3 e). Artikel 18 Artikel 18 behandlar viseringar för överstigande . En sådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i den utfärdande staten. En utlänning med sådan visering ges rätt att passera övriga Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att utlänningen uppfyller inresevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på spärrlista. Kommentar En följd av detta är att utlänningen i fråga betraktas som viseringsfri i övriga Schengenstater (jämför artikel 21). Förhållande till svenska regler I artikel 18 uppställs krav på att en utlänning med visering som utfärdats i en annan Schengenstat och som är giltig än skall betraktas som viseringsfri. Vilka utlänningar som skall ha visering framgår som tidigare nämnts av 2 kap. 1 § UtlF. Detta kräver en mot- svarande ändring i utlänningsförordningen. Som redovisats ovan kan visering beviljas för tid . De svenska bestäm- melserna i 2 kap. 6 och 9 §§ UtlF är således inte oförenliga med . 7.3.4 Villkor för utlänningars rörelsefrihet (artiklarna 19 24) Artikel 19 Enligt artikel 19.1 får en utlänning som har den för Schengenstaterna enhetliga viseringen och som rest in på föreskrivet sätt samt uppfyller inresevillkoren i artikel 5, röra sig fritt inom Schengenområdet som viseringen gäller.