prop · GL03122 · 1998-01-01 00:00:00 — Ett initiativ som lanserades 1997 för att utvärdera programmen från gräsrotsperspektiv tar också upp problemet med deltagandemetoder. I omfattar initiativet , , och . Det innebär en ny typ av samarbete mellan , det civila samhället och regeringarna i dessa länder. Ett annat initiativ, som kan få betydelse för utvecklingen i , fokuserar på kapacitetsbyggande på hela den afrikanska kontinenten. Initiativet identifierar ett viktigt utvecklingshinder. För att bli ett fungerande strategiskt verktyg för kapacitetsbyggande måste emellertid initiativet i sitt nuvarande skick omarbetas. I stället för den planerade funktionen som framför allt kanal för finansiella resurser skulle det kunna bli ett forum för utbyte av idéer, lärdomar och metoder. Denna typ av katalyserande instrument har med framgång använts i mikrofinansieringssammanhang. Viss lokal kapacitet på t.ex. det makroekonomiska området finns i de afrikanska länderna. Det är viktigt att institutioner som () och (), som har spelat en betydelsfull roll och fått aktivt svenskt stöd, får fortsätta att utvecklas och fördjupa sin afrikanska förankring och identitet. Begreppet gott styrelseskick är centralt för alla partnerskap. Det har särskild relevans i med dess unga och bristfälliga demokratiska strukturer. Redan bankens riktlinjer för gott styrelseskick tog upp nyckelområden som ansvar för det offentligas skötsel, insyn i förvaltningen samt stärkande av rättsstaten och dess institutioner som avgörande för hur framgångsrika insatser i ett samarbetsland kunde bli. Till nyckelområdena räknas även korruption. Korruption påverkar partnerskap negativt och bör bekämpas gemensamt av samarbetslandet och såväl och som andra givare. Ett annat hinder för utveckling är förekomsten av krig och konflikter. har i sina reformer prioriterat ett engagemang i post-konfliktländer, där bankens kapacitet och erfarenheter kan ge ett värdefullt bidrag till att bygga en statsförvaltning på ny grund som underlättar en fredlig utveckling. De afrikanska ländernas ekonomiska tillväxt är i stort sett i nivå med länderna i t.ex. , men enligt bankens bedömning är tillväxten inte hållbar utan omfattande investeringar, både offentliga och privata. Hög tillväxt är, som tidigare nämnts, nödvändig för att uppnå målet om fattigdomsreducering. har, tillsammans med de nordiska länderna och övriga likasinnade länder, varit starkt pådrivande för att stärka och övriga utvecklingsbankers fattigdomsprofil. Grunderna för detta förändringsarbete är i hög grad de långvariga bilaterala erfarenheterna på fattigdomsområdet. Arbetet har lett till avsevärda förbättringar, men mycket återstår. kommer även att spela en aktiv roll inom dessa institutioner. Afrikanska (AfDB) etablerades 1963, för finansiering av utvecklingsprojekt, av de dåvarande medlemsländerna i Afrikanska enhetsorganisationen (OAU). Alla afrikanska stater är nu medlemmar i . bereddes icke-afrikanska länder tillfälle att träda in som minoritetsägare (1/3 av aktiekapitalet). Som en fristående del i bankgruppen ingår den av den traditionella givarkretsen finansierade Afrikanska utvecklingsfonden (AfDF), vars verksamhet är inriktad på att stödja utvecklingsprojekt i de fattigaste länderna genom förmånlig långivning samt gåvobidrag. Banken utlåning uppgick till och fondens till . Efter att under ha brottats med allvarliga problem av administrativ, finansiell och operativ karaktär genomgår banken nu en genomgripande reformering. Med utgångspunkt i partnerskapstanken agerar och övriga nordiska länder på ett framträdande sätt i reformprocessen, som är nära knuten till de pågående förhandlingarna om en femte kapitalökning. Processen syftar till att återupprätta förtroendet för banken, så att den kan spela en effektivare roll i det afrikanska utvecklingsarbetet. Ansträngningarna inom AfDB att förbättra verksamheten har börjat ge resultat, men banken är fortfarande i behov av bättre styrning och effektivare administration, vilket reform- och kapitalpåfyllnads-förhandlingen förväntas leda till. Inom ramen för reformeringsarbetet i banken pågår en process för att formulera bankens framtida roll i ett där nya politiska och ekonomiska förutsättningar råder. I bankens fattigdomsinriktade arbete bör ingå ökad fokusering på regional integration och privatsektorutveckling, där banken bör fungera som en katalysator för privata kapitalflöden. Frågor som jämställdhet och gott styrelseskick, för vilka bankens starka afrikanska förankring och identitet är en fördel, bör också vara en viktig del i bankens arbete. En stor del av gemenskapens finansiella stöd till kanaliseras via Europeiska investeringsbanken (EIB). EIB är en gemenskapsinsitution och huvuddelen av de medel som banken förmedlar till söder om är medel som kommer ur de finansiella protokoll som medföljer . är banken en fristående internationell finansiell institution som ägs direkt av EU:s medlemsländer. Beslut om projekt fattas av bankens egen styrelse. 1996 finansierade EIB projekt för nära i till de länder i som undertecknat Lomé- konventionen. Banken finansierade framför allt projekt inom följande sektorer: energi, transport- och kommunikation, vattenförsörjning och - rening, industri samt den finansiella sektorn. Ungefär hälften av medlen utgick i form av subventionerade lån, medan den resterande delen utbetalades genom direktinvesteringar i företag eller finansiella institutioner, eller genom mer riskfyllda typer av lånefinansiering (konvertibla lån eller förlagslån). I samband med post-Lomé diskussionerna överväger medlemsländerna dels att ge EIB en mer självständig roll i hanteringen av gemenskapens finansiella stöd, dels att låta banken använda sig av fler finansiella instrument för sina aktiviteter. () spelar en mycket viktig roll i . För det första, gäller denna makroekonomisk övervakning och kortsiktig utlåning till medlemsländer (alla länder i söder om är medlemmar i ). För det andra, och än viktigare, utövas inflytandet genom de koncessionella lån som ges för att finansiera strukturanpassningsprogram, Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF). Totalt 22 har erhållit stöd från IMF på koncessionella villkor i en eller flera omgångar. IMF:s bedömning av den ekonomiska politiken är direkt styrande för och bilaterala biståndsgivares stöd till strukturanpassningsprogrammen. Betalningsbalansstöd ges i princip endast om IMF godkänt landets ekonomiska politik. Detsamma gäller skuldomförhandlingar i . IMF:s och gemensamma initiativ för skuldlättnader, HIPC, är också uppbyggt kring genomförandet av ESAF. stöd till ekonomiska reformer (skuldlättnader och betalningsbalansstöd) ges normalt till länder som genomför IMF-program, även om möjlighet finns att lämna stöd även vid smärre förseningar i de ekonomiska reformprogrammen eller när oförutsedda externa hinder försvårar uppfyllandet av vissa villkor. Ett IMF-arrangemang kan alltså sägas ha en katalytisk effekt, eftersom det dels möjliggör omförhandlingar av skulder, dels ökar förutsättningarna för andra resursflöden, både i form av bilateralt bistånd och privata investeringar.Men detta medför också att IMF får ett inflytande, som inte enbart handlar om ekonomisk politik i snäv bemärkelse utan berör både den politiska och sociala verkligheten. Det är därför inte förvånande att och villkor - den s.k. konditionaliteten - blivit kontroversiella, något som diskuteras närmare i kapitel 8. En medvetenhet finns inom IMF om att institutionens roll blivit mycket bredare än den ursprungligen var. diskuteras både sociala frågor och gott styrelseskick aktivt. Men det är viktigt att betona att IMF:s roll framförallt är att ge råd och finansiering i syfte att uppnå makroekonomisk stabilitet. Valutafondens unika kompetens på detta område kan inte ifrågasättas, men en ökad öppenhet och flexibilitet kommer att krävas i det framtida samarbetet. Det är positivt att vissa åtgärder redan har vidtagits för att öka transparensen och insynen i IMF:s arbete. 7.5 och det internationella handelssystemet En grundförutsättning för den internationella handeln är säkra och förutsägbara spelregler för de ekonomiska aktörerna. Det multilaterala regelverket för handel har etablerats inom WTO. De afrikanska länderna är alla små aktörer i världshandeln och därför beroende av att kunna förlita sig till . Flertalet av länderna i är redan medlemmar i . Det främsta verktyget för den internationella liberaliseringsprocessen har varit de avtal som förhandlats fram i WTO och dess föregångare General on Tariffs and Trade (). De fattigaste länderna, vilka i stor utsträckning återfinns i , har fått del av de tullsänkningar och avvecklingen av andra handelshinder i i- länderna som blivit resultatet av förhandlingarna i WTO/. De har därutöver erbjudits särskilda preferenser. Dessa åtaganden har gjorts utan att krav ställts på att liberalisera sin handel. Först i och med förhandlingarna i Uruguay-rundan har deltagit aktivt och gjort vissa, om än begränsade, åtaganden om att inte höja sina handelshinder. Flertalet lever ännu inte upp till de krav som ett WTO- medlemskap innebär. Härför finns särskilda stödprogram. Ökade krav måste nu ställas på för att påskynda deras integration i världshandelssystemet. De fortsatta förhandlingarna inom WTO:s ram kommer att få stor betydelse för länderna i . inleds förhandlingar om ökat marknadstillträde för jordbrukprodukter och sannolikt kommer då även andra sektorer att tas med i förhandlingarna. Det finns stora förväntningar om att skall delta aktivt i dessa förhandlingar med egna erbjudanden om liberaliseringar. Den utveckling som skett i i handelsliberaliserande riktning är främst ett resultat av de med IMF och framförhandlade strukturanpassnings- programmen. Inom ramen för programmen inriktar man sig på att avveckla de handelshinder, som mest skadar den egna ekonomin. Ett medel för att de afrikanska länderna skall bli mer effektiva deltagare i världshandelssystemet är det handelsrelaterade tekniska biståndet som tillhandahålls både bilateralt och genom WTO, och International Trade Center (ITC). Detta bistånd är ett stöd, som sträcker sig från förbättringar av kvalitetskontroll till att utarbeta en nationell strategi för handelsutveckling, från uppbyggnad av infrastruktur till avveckling av icke-tariffära handelshinder. är traditionellt en av de största bidragsgivarna till detta multilaterala bistånd. Det svenska biståndet på handelns område har ökat . har även agerat starkt pådrivande i det initiativ som togs av UNDP, , , , International Trade Center (ITC) och WTO, vid i för att integrera den handelsrelaterade tekniska biståndsansatsen till de minst utvecklade länderna (MUL), samt för att öka preferenserna för produkter på i-ländernas och de mer utvecklade u- ländernas marknader. Investeringar har en nyckelroll för den ekonomiska utvecklingen. I är tillgången på inhemskt kapital otillräcklig och de flesta verkar aktivt för att attrahera utländskt kapital. Huvudorsaker till att utländska investerare tvekar att satsa i är bland annat otillräcklig avkastning samt osäkerhet med den ekonomiska politiken och de rättsliga förhållandena. Genom investeringsavtal och olika former för investeringsgarantier kan osäkerheten minskas. Antalet bilaterala investeringsavtal i världen har ökat dramatiskt och uppgår nu till 1630, varav 260 stycken har upprättats av . Investeringsavtal kan ibland behöva kompletteras med utvecklingssamarbete som syftar till att stärka regeringarnas kapacitet att föra en stabil och utvecklingsbefrämjande politik som gynnar både inhemska och utländska företag. verkar för att ett multilateralt avtal för investeringar skall upprättas. Sådana förhandlingar pågår inom , med siktet inställt på att länderna skall kunna enas om ett Agreement . Målsättningen från svensk sida är att de principer som medlemsländerna enas om i skall kunna få multilateral tillämpning inom WTO:s ram. Till ett avtal som även omfattar de afrikanska länderna är vägen dock ännu lång. är medlem i det tidigare nämnda MIGA, som erbjuder försäkringar mot icke-kommersiella risker . Svenska företag kan därigenom försäkra sina investeringar i det stora antal afrikanska stater, som också är medlemmar i . 8 Ett nytt partnerskap med 8.1 Bakgrund För var i många avseenden ett förlorat årtionde. Till skillnad från alla övriga världsdelar, var tillväxten i länderna söder om i genomsnitt negativ. Stor upplåning under oljeboomen, som användes till konsumtion och improduktiva investeringar, skapade dramatiska skuldfällor för många länder. Svag ekonomisk politik med felaktiga incitament förstärkte krisen. Svaret blev strukturanpassnings- program i Valutafondens och regi. har två institutioner haft en sådan makt över utvecklingen som dessa i . Priset för den nödvändiga ekonomiska saneringen blev inte bara initialt stagnerande tillväxt och tillbakagång i de sociala sektorerna, utan också att länderna själva i hög grad tappade kontrollen över sin egen utveckling. I efterhand kan konstateras att bristen på förankring och genuint ägarskap , också undergrävde strukturanpassningsprogrammens legitimitet och effektivitet. har viktiga politiska och ekonomiska förändringar ägt rum i . En ny ledargeneration har framträtt, med nya idéer om ländernas politiska och ekonomiska utveckling. Demokratin har fått fotfäste och demokratiseringsprocessen fortsätter. Apartheid har avskaffats i , vilket innebär en nystart för den södra delen av kontinenten. Det 30-åriga inbördeskriget i har bilagts och uppstått, med nya idéer om afrikansk självtillit. Mobutu-regimen har fallit, som en av de sista bastionerna för ett föråldrat auktoritärt styre. Flera fredsprocesser pågår. Respekten för mänskliga rättigheter ökar i många länder. kvarstår mycket stora problem. Folkmordet i framstår som en av världens största katastrofer. Det kommer att ta sår kan läkas och instabiliteten är fortfarande stor i regionen. Därtill har ytterligare länder drabbats av väpnad konflikt. Antalet fattiga ökar ännu i de flesta länder och befolkningstillväxt, miljöförstöring och sociala problem av olika slag blir på många håll allt mer svårhanterliga. HIV/AIDS har drabbat särskilt hårt och slår ut en stor del av den produktiva generationen. Om nästa årtusende som vice-president hoppas, skall innebära en renässans för , måste stora svårigheter övervinnas. Flera afrikanska ledare vill göra sig oberoende av bistånd, se en större grad av ömsesidighet i relationerna, och se sina länder inlemmade i sedvanligt internationellt handelsutbyte och dra till sig privata investeringar. Här finns alltså en önskan att utveckla nya relationer med omvärlden. En ny generation präglar också bl.a. den privata sektorn och den akademiska världen. En otålighet har börjat växa, som måste bemötas med beslutsamma reformer och kraftsamling. Denna skiftning i politisk ideologi och angreppssätt vad gäller den ekonomiska utvecklingen är välkommen men får inte tolkas så att omvärldens fortsatta ansvar för utsatta befolkningar läggs åt sidan. Vårt stöd behövs, kanske ännu mer än tidigare, för att befästa och fördjupa framstegen. har den nya ekonomiska politiken börjat ge resultat i , om än i betydligt blygsammare termer än på de flesta andra håll. Insikten om vikten av ett förbättrat ägarskap är allmän. Skall en starkt ökande tillväxt kunna åstadkommas, som är nödvändig för att lyfta ur fattigdomen, måste de afrikanska länderna ta ledningen över sin egen utveckling. Utan ett sådant kraftfullt nationellt ledarskap och ägarskap , förankrat bland medborgarna själva, blir nödvändiga reformer svåra att genomföra och uppslutningen kring nationella utvecklingsplaner otillräcklig. Strukturanpassningsprogrammens och biståndets stora antal förhandsbestämda villkor (ett struktur- anpassningsprogram kunde ha ett 100-tal), förhandlade inom en liten krets, bidrog inte till ägarskap och var heller inte realistiskt möjliga att uppfylla. Styrningen blev därmed inte trovärdig. Tiden är nu mogen att istället övergå till målstyrning och se till resultaten. Mot bakgrund av denna förändringsprocess i och de lärdomar det senaste årtiondet av samarbete givit, har behovet att få till stånd en kvalitativt ny samarbetsrelation vuxit sig allt starkare; i och annorstädes. Partnerskap har blivit det begrepp som innefattar dessa ambitioner. 8.2 Ett nytt partnerskap Partnerskapsbegreppet används av flertalet givare: , , , m.fl. Det betyder olika saker. Ett gemensamt drag är dock en strävan till ökad jämbördighet i relationerna till länder i och en ökad bredd. Detta bygger i sin tur på en gemensam insikt att den traditionella relationen mellan givare och mottagare måste förändras om bättre samarbetsresultat skall kunna uppnås. för utvecklingssamarbete (Development Assistance Committe, DAC), diskuteras nu bland givarländerna, efter diskussioner med mottagarländer, vad som krävs för att uppnå bättre partnerskapsrelationer och vad ett gott partnerskap bör innebära. Partnerskap bör ses som ett förhållningssätt i ett samarbete som bygger på gemensam värdegrund och ömsesidigt förtroende. Gemensamma och tydligt formulerade mål, villkor, förpliktelser, roller och ansvar ingår i partnerskapet. Strävan skall vara att åstadkomma ökad jämlikhet och ömsesidig respekt i relationen, i medvetenhet om den grundläggande ojämlikhet som givarens resursövertag skapar. Partnerskapet syftar också till att stärka den svagare parten. Däri ligger en solidaritetstanke, liksom en insikt om att strävan mot en mer jämlik värld även ligger i den starkare partens långsiktiga intresse. bör kunna värna intressen i internationella sammanhang där de afrikanska staterna inte själva är representerade, under förutsättning att intressena inte står i konflikt med centrala svenska utrikespolitiska mål. En gemensam värdegrund kan bestå av bl.a. några av de konventioner som nästan alla länder skrivit på. Dessa avser politiska och medborgerliga rättigheter, jämställdhet, barns rätt, demokratiska grundregler samt sociala och ekonomiska rättigheter. Avsikten är inte att svänga den moralistiska piskan över fattiga , utan att etablera en grundläggande etik som skall styra samarbetet och som partnerskapets aktörer tagit ställning för i det internationella normativa arbetet. 8.3 En uppförandekod Till den kvalitativa delen av partnerskapet hör en uppförandekod, som bl.a. bör avse följande: ¤ öppenhet och tydlighet om de värderingar och intressen som styr samarbetet; ¤ en grundläggande inställning avseende uthållighet och långsiktighet; ¤ ett ökat inslag av målstyrning och resultatorientering av bistånd istället för en mångfald av förutbestämda villkor; ¤ en ödmjuk och lyssnande inställning med respekt för afrikanskt ansvarstagande och medvetenhet om den lokala miljön; ¤ tydlighet om resursåtaganden, utbetalningar och rapporteringsprinciper; ¤ samordningsvilja bland givarna. Detta är i första hand svenska utgångspunkter. För båda parter kan beslutsamhet att bekämpa korruption, öka öppenheten i lokala beslutsprocesser eller förstärkt redovisning vara exempel på ytterligare punkter. En uppförandekod förtydligar premisserna för ett samarbete i partnerskap, ökar öppenheten och innebär en avsiktsförklaring om hur man vill att samarbetet skall bedrivas. 8.4 Partnerskapets metodik För att en ny form av partnerskap skall ges en verklig innebörd, måste metoderna i samarbetet förändras. En internationell diskussion har startats på detta område och ett antal slutsatser om den önskvärda inriktningen kan redan formuleras: Afrikanskt ledar- och ägarskap. Detta är kanske den viktigaste lärdomen av de senaste decenniernas utvecklingssamarbete med . Det innebär bl.a. att ett partnerskap bör ta sin utgångspunkt i landets egen utvecklingsplanering och prioriteringar. Sådana planer tas nu alltmera fram i konsultativa och demokratiska processer inom länderna, inkluderande t.ex. diskussion i parlamenten. Det innebär inte en plädering för återgång till centralistisk statsplanering, utan ger uttryck för en lyhörd strävan att så långt som möjligt beakta de planeringsprocesser på nationell och lokal nivå som formar prioriteringar i landet. Det är vidare önskvärt att de olika landstrategier som utformas för ett land i , , FN och bland bilaterala aktörer, knyter an så mycket som möjligt till den nationella planeringen. Därmed underlättas också samordningen av biståndet. Förbättrad lokal förankring och deltagande. förhandlades vanligen strukturanpassningsprogrammens innehåll och villkor endast mellan IMF/och ett fåtal personer i finansministeriet. Viktiga utvecklingsfrågor måste nu förankras och legitimeras på ett helt annat sätt i en nationell politisk process med deltagande från regering, parlament och gärna med en öppenhet för media. Ett sådant förfarande tar tid och är mer komplicerat, men är dels en självklar del i en demokratisk utveckling, dels en förutsättning för ett gott slutresultat. Ett starkt afrikanskt ägarskap förutsätter en god givarkoordinering, helst i mottagarlandets egen regi. Det bygger i sin tur på att givarländerna har representation på plats som med beslutsrätt och som kan delta aktivt i lokala samordningsfora och beslut. En sådan ökad delegering genomförs nu aktivt t.ex. av , och i bl.a. detta syfte. Koordinering underlättas också om de konsultativa gruppmöten i regi, som vanligen hålls i , flyttas till det berörda landets huvudstad. Därmed underlättas deltagande från det civila samhället, företagare och andra lokala aktörer. En sådan utveckling har påbörjats. Ett utvecklat samspel mellan givare och mottagare i andra samordnande fora såsom Global Coalition for (GCA) och det av ledda Special Programme of Assistance for (SPA) kan också bidra till en effektivare samordning. Utvecklat sektor- och budgetstöd. En av de svåraste belastningarna på svaga afrikanska förvaltningar är att hållla ordning på de tusentals projekt som bedrivs i samarbete med olika utländska aktörer. Det är önskvärt att utvecklingssamarbetet i stället mer övergår i sektorsamordnade aktiviteter under landets ledning, där alla givare till sektorn samordnar sina resurser, alternativt ett budgetstöd på sektor- eller makronivå. Mekanismerna för ett sådant stöd utvecklas nu bl.a. inom ramen för SPA. Detta kräver också åtgärder på mottagarsidan. Många brottas med många olika rapporteringssystem, ett stort antal upphandlingsregler, utbetalningsproceduerar, redovisningsrutiner etc. Det är angeläget att så långt möjligt söka utveckla gemensamma procedurer samt att stödja uppbyggnaden av effektiva lokala system, som är acceptabla för flertalet givare. Frågan om avbindning av biståndet bör drivas vidare. Forskning visar att bindning både fördyrar och komplicerar. Avtalsbunden tydlighet och öppenhet. Det är angeläget att den tydlighet och öppenhet om de grundläggande principerna i samarbetet, varom talas ovan, också kommer till uttryck i kontraktsform mellan parterna. Det gäller även målen för samarbetet, ömsesidiga rättigheter och skyldigheter och överenskommelser om uppföljning. En form av ett sådant kontraktuellt förfarande i partnerskap har prövats av de nordiska länderna och . Ökad samstämmighet mellan olika politikområden (koherens). Handel, utveckling, säkerhet, migration, miljö ett partnerskap måste utformas i medvetenhet om att dessa områden hänger samman och måste utvecklas i ett sammanhang. Denna fråga bearbetas aktivt inom t.ex. EU inför förhandlingarna om ett nytt Lomé-avtal. Koherens har också gjorts till en huvudfråga i den nya brittiska regeringens på utvecklingsområdet. Istället för den traditionella mängden av villkor som inte följts och där sanktioner sällan tillämpats, bör målstyrning införas med mätbara enkla resultatmål vars uppnående blir en förutsättning för ett fortsatt bistånd. En konsekvens av ett samarbete i partnerskap, torde bli att länder som kan visa på goda resultat i samarbetet kommer att dra till sig mer resurser. Extraordinära skuldlättnadsinsatser för vissa länder. För vissa av de fattigaste och mest skuldsatta länderna i måste insatser utöver det s.k. HIPC-initiativet till.