prop · GL0345D3 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommitténs uppfattning delades av regeringen. I propositionen betonade regeringen att det förhållandet att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till gällande ersättningsregler (prop. 1993/94:117 s. 17 f och 49). underströk för sin del att det förhållandet att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till vad som redan gällde (1993/94:KU24 s. 29). har konstaterat att någon vidgad rätt till ersättning enligt motiven inte avsågs vid grundlagsändringen och att motivuttalandena avspeglar den politiska uppgörelse som låg bakom ändringen. Utredningen har vidare pekat på några faktorer som bör beaktas om grundlagsparagrafens innebörd diskuteras trots de klara motivuttalandena, bl.a. den såväl nationellt som internationellt vedertagna principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle, PPP). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan orsaka skada eller annan olägenhet, skall betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten. Eftersom principen är vedertagen, inte minst i internationella bestämmelser som har åtagit sig att följa, t.ex. artikel 130r i EG-fördraget och Princip 16 i Riodeklarationen, bör den enligt utredningen vägas in i tolkningen av det omstridda stadgandet i 2 kap. 18 § RF. En bokstavstolkning av grundlagsstadgandet kan få till följd att inte anses uppfylla sina internationella åtaganden. Under remissbehandlingen av förslag till miljöbalk har många remissinstanser påpekat att rättsläget är oklart när det gäller grundlagsparagrafen. Önskemål har framförts om klarlägganden, eventuellt genom ändring av paragrafen. Vissa remissinstanser har samtyckt med den inställning i tolkningsdebatten som gjort gällande att ersättningsrätten vidgats genom grundlagsändringen. Regeringen vill i den situation som har uppkommit anföra följande. Enligt kritikerna är det framför allt på två punkter som lydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF vållar problem. Dels görs inget undantag för sådan verksamhet som bedrivs utan laga stöd, dvs. utan eller i strid med erforderliga tillstånd eller föreskrivna villkor, dels görs inga undantag för sådana situationer där tillstånd till viss verksamhet återkallas eller en verksamhet förbjuds på grund av miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl. Vidare får det sägas vara en öppen fråga om stadgandet innebär att all befintlig lagstiftning som berör markanvändning måste förses med ersättningsbestämmelser om sådana saknas eller om grundlagsregeln endast medför att ny lagstiftning på området måste förses med ersättningsbestämmelser. Eftersom några undantag inte görs i grundlagsstadgandet kan knappast något annat hävdas än att ordalydelsen är otvetydig. Ersättningsrätten skulle alltså då gälla enligt ordalydelsen oavsett vad det allmänna har haft för skäl för ingreppet. Även Lagrådet har konstaterat att inga delade meningar råder om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Följden av detta är enligt Lagrådet att den begränsning av ersättningsrätten som avses följa av regler i 31 kap. då står i strid med 2 kap. 18 § RF. Regeringen vill emellertid betona att motivuttalandena som redovisats ovan är fullt klara. Där anges tydligt att någon utvidgning av ersättningsrätten i förhållande till gällande ersättningsregler inte har avsetts. Lagrådet har med hänvisning till motivuttalandena förklarat att det inte varit lagstiftarens mening att 2 kap. 18 § RF skulle leda till en grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av tidigare gällande rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Lagtexten har enligt Lagrådet i så fall fått en utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner. Frågan blir då hur denna konflikt mellan lagrummets ordalydelse och motivuttalandena skall hanteras. Regeringen gör beträffande denna fråga följande överväganden. En hävdvunnen tolkningsprincip i svensk rätt är att om en lagtext och dess motiv är oförenliga med varandra, så är det lagtexten som gäller. Man får inte lagstifta genom motiv. Motivuttalanden kan däremot få betydelse vid tolkningen av en lagtext som är mångtydig eller oklar i sin innebörd. Lagstiftaren kan också genom motivuttalanden ge vägledning för tillämpningen. En förutsättning för att ett sådant uttalande skall beaktas i rättstillämpningen anses dock vara att det har stöd i lagtexten. När det gäller tolkning av grundlag är det svårt att urskilja några särskilda principer. Det fanns regeringsform ett stadgande om att grundlagarna skulle tillämpas efter sin ordalydelse, men detta stadgande kom liksom mycket annat i den äldre regeringsformen med tiden att sakna praktisk betydelse. Någon motsvarande regel finns inte i den nya regeringsformen. I de utredningsbetänkanden som låg till grund regeringsform uttalas att det naturliga är att grundlag skall tolkas enligt samma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet (SOU 1963:17 s. 513 resp. SOU 1972:15 s. 319). Inom den moderna statsrättsliga doktrinen finns olika åsikter representerade, vissa författare hävdar att några särskilda principer inte gäller medan andra förordar att grundlag skall tolkas mera strikt än vanlig lag. Även om det alltså är svårt att urskilja några särskilda principer för tolkning av grundlag så talar legalitetsskäl för en strikt grundlagstolkning. Kravet på detta gör sig dock inte gällande med samma styrka genomgående. Utrymmet för en mindre strikt tolkning torde exempelvis vara större när det gäller regler om delegation av normgivningsmakt än när det gäller regler som garanterar enskildas rättigheter. Det har dock hävdats att just när det gäller rättighetsreglerna i regeringsformens andra kapitel finns det särskild anledning att beakta motiven. Skälet för detta skulle då vara att denna typ av regler normalt har tillkommit eller ändrats som ett resultat av politiska kompromisser och att detta föranleder svårtolkade grundlagsstadganden. Mot detta resonemang kan man dock hävda att regeringsformens rättighetsregler primärt riktar sig mot lagstiftaren. Syftet med grundlagsfästandet av en viss rättighet är främst att binda lagstiftaren för framtiden. Om ett sådant stadgande inte kan sägas ha ett eget liv i någon mening så kan det sättas i fråga om en grundlagsreglering alls är meningsfull. Till detta kommer att det följer av allmänna principer att en lagregel som ger den enskilde garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes fördel. Även om rättighetsreglerna primärt riktar sig mot lagstiftaren finns det skäl för att anlägga samma synsätt här. Bland annat har pekat på ett relativt meddelat utslag av (NJA 1996 s. 110) och förklarat att detta skulle kunna ge stöd för uppfattningen att grundlagsstadgandet skall tolkas i enlighet med motivuttalandena. Detta rättsfall, som bl.a. avsåg frågan om ett servitut innebar olägenhet av betydelse för den tjänande fastigheten, rör emellertid tillämpningen av 2 kap. 18 § första stycket RF. När det gäller detta stycke i grundlagsstadgandet torde det inte föreligga någon direkt konflikt mellan lagtexten och motiven. När det gäller lagtolkningsprinciper har Lagrådet för sin del anfört följande. En lagregel bör ändras för att ge ett riktigare uttryck för lagstiftarens avsikter om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda resultat. I vissa undantagsfall anses en friare tolkning av en lagregels innebörd kunna förekomma, såsom när det är uppenbart att en tolkning enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser. Om denna tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel har varit föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga sammanhang har det gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en vidsträckt tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, s 19 ff.). Enligt ett principuttalande av Lagrådet har kravet på att man inte till den enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt överensstämmelse med lagtexten särskild tyngd när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1977/78 s. 144 f.). När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning talar övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydelse när det är. Som regeringen redan har konstaterat kan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF knappast anses vara mångtydig eller oklar. En strikt tillämpning av huvudregeln vid oförenlighet mellan lagtext och motiv skulle alltså leda till att grundlagsstadgandet skall tillämpas efter sin ordalydelse, dvs. oavsett vad lagstiftaren kan ha avsett så har den nya lydelsen kommit att förändra rättsläget. Lagtolkningsprinciper kan emellertid inte få leda till helt orimliga resultat. En ren bokstavstolkning kan i vissa fall leda till slutsatser som kan framstå som stötande eller som kan få orimliga praktiska eller rättsliga konsekvenser. Att tolka lag på ett sådant sätt är inte förenligt med svensk rättstradition. Lagrådet har anslutit sig till regeringens uppfattning i lagrådsremissen, att den rätt till ersättning för försvårande av pågående markanvändning som tillförsäkras enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket RF inte kan gälla fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av marken var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Enligt Lagrådet måste ett förbehåll av motsvarande slag inläsas i åtskilliga andra lagbestämmelser av civilrättslig eller offentligrättslig natur utan att det uttryckligen anges, och det måste anses stå i överensstämmelse med vedertagna metoder för lagtolkning att betrakta detta som underförstått även när det gäller tillämpningen av den berörda grundlagsbestämmelsen. Ingripanden av miljöskyddsskäl som förutsätter att en av lagstiftaren uppställd norm har åsidosatts synes enligt Lagrådet inte heller behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken var olaglig redan när den påbörjades. Lagrådet har funnit det svårare att bedöma sådana fall då en markanvändning inte stred mot någon norm när den påbörjades men en senare tillkommen reglering medför att markanvändningen blir olaglig. Den omständigheten att en redan från början olaglig verksamhet inte bör kunna grunda ersättningsrätt ger enligt Lagrådet inte tillfredsställande vägledning i en sådan situation. Emellertid har Lagrådet funnit att då regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan allmänna principer medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket begränsad. Följande situation har också uppmärksammats av Lagrådet. Någon har fått ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär markanvändning. För tid därefter avslås en ansökan om tillstånd, t.ex. på grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte ursprungligen förutsågs. När det gäller detta fall har Lagrådet, även med strikt tillämpning av grundlagsbestämmelsen, funnit fog för att hävda att den omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses innebära en inskränkning av pågående markanvändning. Däremot ligger det enligt Lagrådet nära till hands att hänföra åtgärden till en inskränkning i grundlagsbestämmelsens mening om det allmänna återkallar ett redan meddelat tillstånd. Lagrådets inställning är att detta gäller även om tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 3 § får en generell möjlighet att återkalla tillstånd och det alltså låter sig sägas att ett tillstånd alltid meddelas med reservation för att det kan komma att återkallas. Detsamma gäller också enligt Lagrådets mening om villkoren för en verksamhet som innefattar användning av mark i efterhand ändras på sådant sätt att verksamheten försvåras. Enligt Lagrådet är den föreliggande oförenligheten mellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF och motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkningen inte ägnat att främja en enhetlig rättstillämpning. Det ligger då som Lagrådet har sett det närmast tillhands att ändra grundlagsstadgandet så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikter med bestämmelsen, dvs. att ersättning liksom inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskyddsskäl. Även om det är en sådan lösning av problemet som Lagrådet förordar, har Lagrådet förklarat sig vara medvetet om att den lösningen kan komma att påverka tidpunkten för ikraftträdande. Regeringen vill för sin del i den föreliggande situationen ta fasta på att det trots den i och för sig otvetydiga formuleringen av grundlagsstadgandet råder delade meningar om stadgandets innebörden. Detta förhållande visar, även med beaktande av Lagrådets synpunkter, att situationen inte är sådan att någon entydig tolkningsprincip kan tillämpas. Av detta skäl bör det enligt regeringens mening inte vara möjligt att fullt ut hävda en strikt bokstavstolkning. Regeringen anser i stället att det måste vara befogat att anlägga ett vidare perspektiv där ändamålssynpunkter ges möjlighet att inverka vid lagtolkningen. En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att måste förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i samklang med de avvägningar som lagstiftaren vidmakthållit. Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det visat sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa. Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF trots ordalydelsen måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Regeringen anser därför att varken legala eller sakliga skäl ger anledning att, som några remissinstanser har begärt, föra in ytterligare ersättningsbestämmelser i . 4.34 Skadestånd för vissa miljöskador 4.34.1 Miljöskadelagen skall ingå i Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöskadelagen skall arbetas in i . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att miljöskadelagen inte bör infogas i medan i och kommun tillstyrker. framhåller att det kan diskuteras om miljöskadelagen bör sammanföras med den offentligrättsliga lagstiftning som i övrigt innehåller. Det finns dock inte tillräcklig anledning att avstyrka förslaget. Skälen för regeringens förslag: Miljöskadelagens regler innebär att den som orsakar miljöskador skall ersätta dem. Miljöskadereglerna har nära anknytning till miljörättens ersättningsregler och övriga sanktionsregler, såsom ersättning vid vattenverksamhet och på grund av ingripande av det allmänna samt straffansvar och förverkande. Dessa regler kommer enligt regeringens förslag att arbetas in i . Genom att också smälta in miljöskadereglerna i kommer således balken att ge en mera fullständig bild av sanktionsreglerna på miljöområdet. Mot denna bakgrund är det naturligt att också inordna miljöskadelagen i regelsystem. 4.34.2 Skadeståndsreglerna Regeringens förslag: Bestämmelserna i om skadestånd skall ha samma tillämpningsområde som miljöskadelagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ser med tillfredsställelse på att fastighetsanknytningen behålls medan anser att den skall frångås. anser att sprängstens- och grävningsskadorna åter bör föras till jordabalken. ifrågasätter om möjligheterna att komma till rätta med sådana intrång i naturvårdsintressena som förlust av biologisk mångfald är goda. Det åberopade rättsfallet NJA 1995 s. 249 lär inte nämnvärt öka utsikterna till ersättning för en allmän försämring av den biologiska mångfalden. anser också att för långtgående slutsatser dragits av rättsfallet NJA 1995 s. 249 när det gäller ekologiska skador. Skälen för regeringens förslag: Skadestånd enligt miljöskadelagen utges för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Skadestånd utges för skador genom förorening av vattendrag, sjöar eller andra vattenområden, förorening av grundvatten, ändring av grundvattennivån, luftförorening, markförorening, buller, skakning eller annan liknande störning. Regeringen har övervägt om den nuvarande fastighetsanknytningen skall frångås. Enligt regeringen skulle dock ett frångående av fastighetsanknytningen i allt väsentligt endast innebära den skillnaden mot att motorfordons-, järnvägs-, flygtrafik samt sjöfart sedda som enskilda trafikmedel, s.k. rörliga störningskällor, skulle komma att omfattas av bestämmelser. För dessa transportmedel gäller särskilda regler om skadestånd som, utom för sjöfarten, ger i stort sett samma skydd som miljöskadelagen. För oljeskador till sjöss gäller dock regler som i stort sett ger samma skydd som miljöskadelagen. För sjöfartens del skulle, utom för oljeskadornas del, ett culpaansvar omvandlas till ett strikt ansvar. Culpaansvar innebär att ansvaret är begränsat till fall då skadegöraren medvetet eller genom vårdslöshet orsakat skadan. Vid strikt ansvar gäller inte någon sådan begränsning. Många transporter är gränsöverskridande och det finns därför intresse av enhetliga regler. Konventionsbundna ansvarsbegränsningar finns i 9 kap. sjölagen (1995:1009). Dessa kan inte frångås. Det pågår dessutom ett internationellt arbete med ett förslag till en konvention om skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods. Ett förslag till en sådan konvention har antagits vid diplomatkonferens . Genom den uppbyggnad som förslaget fått liknar det i allt väsentligt det ansvars- och ersättningssystem som gäller för oljeskador. Om konventionen vinner anslutning kommer alltså även skadeståndsreglerna inom sjöfarten att ge i stort sett samma skydd som miljöskadelagen. En europarådskonvention om miljöskador, Convention on civil liability for damage resulting from activities dangerous to the environment, har öppnats för anslutning . Den har inte undertecknats av . Konventionen innehåller bestämmelser som skiljer sig från de svenska reglerna bl.a. i fråga om anknytningen till verksamhet på fastighet. Den är dock inte tillämplig på transporter. Regeringen finner mot denna bakgrund således att fastighetsanknytningen bör behållas. Skadestånd enligt miljöskadelagen utges också för sprängstensskador och grävningsskador. Skador genom sprängsten avser skador som har orsakats av sprängningsarbete eller annan verksamhet som medför särskild fara för explosion medan skador orsakade av grävningsarbete ersätts om den som utfört arbetet varit försumlig. Medför grävningsarbete särskild risk så är ansvaret strikt. föreslog att bestämmelserna om sprängstens- och grävningsskador skulle flyttas över till jordabalken. föreslår dock att de bör arbetas in i . I sammanhanget är dock att märka att kommittén föreslog att fastig- hetsanknytningen skulle frångås. För sådant förhållande ter det sig mera naturligt att sprängstensskadorna och de särskilda grävningsskadorna förs över till 3 kap. jordabalken, som handlar om rättsförhållandet mellan grannar. Behålls däremot fastighetsanknytningen blir det svårare att dra en skarp gräns mellan vad som bör stå i och vad som bör stå i jordabalken. Någon nackdel med att bestämmelserna står i miljöskadelagen har inte påvisats. Regeringen anser därför i likhet med att bestämmelserna om sprängstens- och särskilda grävningsskador bör arbetas in i . Regeringen har övervägt om förlängning av preskriptionstiden för miljöskador bör ske. föreslog att preskriptionstiden för personskada till följd av vatten-, mark- eller luftförorening och strålning skulle förlängas till . Den redan nämnda om miljöskador innehåller också en preskriptionstid för såväl person- som sakskador. ansåg dock att det inte bör ske någon förlängning av preskriptionstiden. Regeringen anser att skälen är starka för att de skadelidande skall få ersättning även för sena skador. Det kan här således handla om asbestos och silikos, där det kan ha dröjt länge innan skadeverkningarna visat sig. Det är också till det bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador som de orsakar. Regeringen nödgas konstatera att en förlängning av preskriptionstiden enligt försäkringsbranschen är förenad med avsevärda svårigheter av försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att försäkra ett sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en förutsättning för rätt till ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft när skadan anmäls. En försäkringslösning ger således ett skydd endast så länge som det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien. De försäkringstekniska svårigheterna har utgjort skäl mot att införa trettioårig preskriptionstid i lagstiftningsärendena vid såväl miljöskadelagens som produktansvarslagens tillkomst. Den lösning som lagstiftaren tidigare valt genom att införa en miljöskadeförsäkring, se avsnitt 4.35, löser de aktuella problemen på ett smidigare sätt än en förlängning av preskriptionstiden skulle göra. För den skadelidande torde det vara enklare att få betalt ur miljöskadeförsäkringen än att låta utreda vem som är ansvarig och föra process efter så som . Den redan gällande miljöskadeförsäkringen är alltså en smidigare lösning än att förlänga preskriptionstiden till . Regeringen har därför stannat för att preskriptionstiden för miljöskador inte f.n. bör föreslås förlängd. En annan fråga av särskilt intresse är att innehåller ett skadebegrepp som möjligen är något vidare än miljöskadelagens. Ersättning skall nämligen utgå för skador i miljön till följd av negativ miljöpåverkan, "ekologiska skador". Ersättningen för skadorna begränsas dock till kostnaderna för återställning eller för återställningsåtgärder som skall vidtas. Frågan om ersättning för ekologiska skador har diskuterats i anslutning till rättsfallet NJA 1995 s. 249 (Se bl.a. Kleineman JT 1995-96 s. 101 f). I rättsfallet förpliktade en person som olagligen hade dödat järvar att utge skadestånd till staten. När det gäller järv har staten att på offentligrättslig grund skydda och bevara järvstammen. Skada av det slag varom nu är fråga kan anses ligga på gränsen mellan ideell och ekonomisk skada. Det ter sig i och för sig naturligt att vid olovlig jakt av järv liksom vid olovlig jakt av älg beakta den skada som sker på villebrådsbeståndet av just denna viltart. Genom att järven är fridlyst måste emellertid anses att den inte har något ekonomiskt värde. är klarlagt att staten har stora kostnader för denna djurarts bevarande och att dessa kostnader till en del får anses ha blivit onyttiga genom att två järvar på sätt här skett dödats och fortplantningsmöjligheter försämrats. Ersättning skall därför vid olaga jakt på järv utgå med det dödade djurets avelsvärde. Skadeståndets storlek får härvid bestämmas genom en skälighetsuppskattning med statens kostnader för den fridlysta djurartens bevarande som utgångspunkt. Anledning nedsätta skadeståndet utöver vad TR:n och HovR:n gjort föreligger inte. Med stöd av bl.a. Högsta domstolens dom drog den slutsatsen att möjligheterna att med stöd av bestämmelser komma till rätta med intrång i naturskyddsintressen såsom förlust av biologisk mångfald synes vara goda. och anser att utredningen dragit för långt gående slutsatser av rättsfallet. Innan lagstiftning sker i frågor om ersättning för ekologiska skador bör ytterligare analyser av rättsläget göras och annat underlag tas fram. Ersättning för ekologiska skador bör således inte behandlas i detta lagstiftningsärende.