prop · GL03100 · 1998-01-01 00:00:00 — I motiveringen till förslaget sägs dock att syftet är att underlätta och effektivisera kontrollverksamheten genom att med hjälp av spaningsåtgärder ta fram riskprofiler och riskanalyser. Därigenom skulle man enligt kommittén kunna rikta en stor del av kontrollerna mot vissa kontrollvärda objekt. Spaning utgör i princip en utredningsmetod. Det förekommer såväl yttre som inre spaning. Yttre spaning kan bestå i att hämta upplysningar genom att observera personer och kartlägga kontakter. Inre spaning avser att ta fram informationsunderlag om exempelvis en person eller ett företag genom att hämta uppgifter från register eller arkiverat material eller på annat sätt bearbeta information. Även om termen inre spaning kanske inte används inom skatteförvaltningen finns det en hel del inslag i skattekontrollen som kan betraktas som inre spaning. Bearbetning av uppgifter i det centrala skatteregistret hör dit. Yttre spaning används normalt som en utredningsmetod i brottsutredningar. Så bör enligt regeringens mening vara fallet även i fortsättningen. Det bör nämnas att i princip vem som helst kan bedriva spaning förutsatt att spaningen inte innefattar brott, t.ex. ofredande. En annan sak är att det måhända inte är lämpligt att en myndighet ägnar sig åt sådan spaning utan lagstöd eller förundersökningsrätt. Om spaning skall bedrivas för att effektivisera skattekontrollen bör detta självklart framgå av lag. Det kan dock diskuteras om det även med lagstöd är lämpligt att skugga personer m.m. för att effektivisera punktskattekontrollen. En sådan diskussion bör bl.a. föras med utgångspunkt från hur allmänheten skulle uppfatta detta. Förmodligen skulle en lagreglerad spaningsbefogenhet som inbegriper skuggning av personer påverka förtroendet för kontrollverksamheten negativt. Dessutom måste integritetsaspekter beaktas, liksom bl.a. hur överskottsinformation skall hanteras. Vidare kan de av kommittén föreslagna spaningsåtgärderna diskuteras ur effektivitetssynpunkt. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden är regeringen inte beredd att gå vidare med kommitténs förslag i denna del. I det här sammanhanget finns det även anledning att något beröra förhållandet mellan tullens kontrollverksamhet enligt den nya lagen om punktskattekontroll och dess brottsutredande verksamhet. Som tidigare nämnts har tullen rätt att bedriva spaning och inleda förundersökning i fråga om varusmugglingsbrott. Genom den nya lagen om punktskattekontroll ges tullen befogenhet att kontrollera transporter av punktskattepliktiga varor som omfattas av cirkulationsdirektivets bestämmelser. En viktig fråga är hur tullen skall förfara om det vid kontroll enligt den nya lagen uppkommer misstanke om varusmuggling eller annat brott. Inledningsvis berörs i det följande varusmugglingslagens bestämmelser och de skillnader som finns vad gäller lagens tillämplighet på alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Varusmuggling kan ske enligt två alternativa förfaranden. Det ena förfarandet avser in- eller utförsel av varor utan att ge det till känna för vederbörlig myndighet. Det andra alternativet innebär att någon lämnar oriktiga uppgifter i tulldeklaration eller på annat sätt vilseleder i samband med tullbehandling av gods. Brottsförutsättningarna i övrigt är att tull, annan skatt eller avgift undandras staten eller att in- eller utförseln sker i strid med förbud. På den subjektiva sidan krävs som huvudregel uppsåt men även grov oaktsamhet kan i vissa fall leda till straffansvar för varusmuggling. För att få föra in spritdrycker, vin och starköl till i kommersiellt syfte krävs partihandels- eller tillverkningstillstånd enligt 4 kap. 2 § alkohollagen (1994:1738). Av inregränslagen följer att den som saknar tillstånd skall anmäla införseln till tullen. Den som inte gör det kan göra sig skyldig till varusmugglingsbrott. Alkohollagens tillståndskrav medför att varusmugglingslagen är tillämplig både på alkoholdrycker som är i fri omsättning (gemenskapsvaror) och på alkoholdrycker som kommer från tredje land. För tobaksvaror och mineraloljeprodukter finns inga krav på tillstånd för att varorna skall få föras in till . Den som för in gemenskapsvaror av nämnt slag till från ett annat EU-land kan därför inte dömas för varusmugglingsbrott. I dessa fall föreligger nämligen endast en deklarationsskyldighet gentemot beskattningsmyndigheten. När det gäller tredjelandsvaror kan det dock bli tal om varusmuggling. Importeras skattepliktiga varor från tredje land av någon som inte är upplagshavare eller registrerad varumottagare skall skatten betalas till tullmyndigheten. Den som importerar punktskattepliktiga varor från tredje land utan att vara upplagshavare eller registrerad varumottagare och utan att anmäla det till tullmyndigheten kan alltså dömas för varusmugglingsbrott. Varusmugglingslagen är alltså generellt tillämplig vad gäller alkoholdrycker. När det gäller tobaksvaror och mineraloljeprodukter är dock tillämpningsområdet begränsat till vissa fall av import från tredje land. I övriga fall får i stället skattebrottslagen (1971:69) tillämpas. Gränsdragningen mellan varusmugglingslagen och skattebrottslagen har lösts genom att det i skattebrottslagen har föreskrivits att lagen inte skall tillämpas i fråga om gärningar som är belagda med straff enligt varusmugglingslagen. Det kan förutsättas att kontroller enligt den nya lagen i många fall kommer att leda till att det uppkommer misstanke om varusmuggling, inte minst mot bakgrund av att varusmugglingslagen är tillämplig i vissa fall när alkoholvaror förs in från andra EU-länder. En förundersökning skall inledas då det finns anledning att anta att brott begåtts. Uppnås denna misstankegrad under en kontroll enligt den nya lagen skall tullen inleda en förundersökning. Ledningen av förundersökningen skall övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brott, om inte saken är av enkel beskaffenhet, eller om det är påkallat av särskilda skäl. Det finns inget som hindrar att en skatteutredning bedrivs parallellt med en brottsutredning. Det bör dock påpekas att i en brottsutredning har den enskilde rätt att förhålla sig passiv och kan därför inte tvingas att producera bevis mot sig själv. Detta innebär att en enskild inte kan åläggas att medverka i en skatteutredning avseende en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. När det gäller skattebrott har tullen inte rätt att inleda förundersökning. Däremot följer av 17 § skattebrottslagen att tullen skall göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt den lagen har begåtts. 9 Transportkontroll 9.1 Skyldighet att medföra ledsagardokument och att ställa säkerhet för skattens betalning Regeringens förslag: Transporter av punktskattepliktiga varor på vilka lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi inte är tillämpliga skall åtföljas av ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet samt omfattas av säkerhet för betalning av skatt i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivet. Kommitténs förslag: Skiljer sig från regeringens vad gäller den lagtekniska lösningen. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Bakgrunden till regeringens förslag: Enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi skall vid transport av obeskattade varor mellan och ett annat EU-land transporten åtföljas av ledsagardokument. I lagarna uppställs också krav på ledsagardokument i samband med export från till tredje land av obeskattade varor. Dessutom skall ett s.k. förenklat ledsagardokument åtfölja transporter av beskattade varor från till ett annat EU-land. Enligt aktuella lagar skall en upplagshavare i som säljer obeskattade varor till annan svensk upplagshavare eller till näringsidkare ställa säkerhet för betalning av den skatt som kan påföras honom i eller annat EU-land. Skälen för regeringens förslag: Enligt svensk lagstiftning krävs det alltså ledsagardokument endast i de fall transporten avgår från . Det innebär att det enligt svensk lagstiftning inte föreligger något krav på att transporter av punktskattepliktiga varor till skall åtföljas av ledsagardokument. Något sådant krav finns inte heller för transporter som passerar på väg till ett annat land. När det gäller kraven på säkerhet för betalning av skatt i samband med transport av punktskattepliktiga varor är situationen i stort sett likartad. Enligt cirkulationsdirektivet skall alla yrkesmässiga förflyttningar av punktskattepliktiga varor mellan medlemsstater åtföljas av ett ledsagardokument. Dessutom skall transporter av sådana varor inom EU omfattas av en säkerhet för skattens betalning. I vissa fall krävs dessutom att transporten är anmäld i förväg till beskattningsmyndigheten i destinationslandet. Cirkulationsdirektivet gäller alltså för alla yrkesmässiga transporter av punktskattepliktiga varor inom EU. Kontrollen av transporter av punktskattepliktiga varor skulle underlättas betydligt om det i svensk lag ställdes upp krav på ledsagardokument och säkerhet i samma omfattning som i cirkulationsdirektivet. Det skulle öka möjligheterna att besluta om kontrollåtgärder och sanktioner i de fall det konstateras att transporter av punktskattepliktiga varor inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Regeringen föreslår därför att det införs en regel om att transporter av punktskattepliktiga varor på svenskt territorium skall genomföras i överensstämmelse med cirkulationsdirektivets bestämmelser. De transporter som omfattas av lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi bör även i fortsättningen göra det, inte minst mot bakgrund av att nämnda lagar är mer precisa än cirkulationsdirektivets bestämmelser. Cirkulationsdirektivets bestämmelser om ledsagardokument och säkerhet skall alltså tillämpas direkt enbart på transporter som inte omfattas av de svenska lagarna. 9.2 Kontroll av transporter av punktskattepliktiga varor Regeringens förslag: För kontroll av att transporter av punktskattepliktiga varor sker i enlighet med cirkulationsdirektivet skall tullmyndigheten få kontrollera det som är eller kan antas vara yrkesmässig vägtransport under pågående transport och då varor på-, av- eller omlastas i direkt anslutning till transport (transportkontroll). Transportkontroll får även genomföras på områden som inte är tillgängliga för allmänheten. ges befogenhet att genomföra transportkontroller över hela landet. Kommitténs förslag: Skiljer sig från regeringens i det avseendet att kommittén föreslagit att transportkontroll skall få genomföras även beträffande fartygs-, flyg- eller tågtransporter. En annan skillnad är att kommittén föreslår att det inte skall uppställas något krav på att transporten är eller kan antas vara yrkesmässig. Vidare har kommittén föreslagit att transportkontroll på enskild plats endast skall få ske om det inte är möjligt att genomföra behövlig punktskattekontroll med stöd av revisionsbestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter eller lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet och att kontroll på sådan plats skall beslutas av länsrätt. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som berör förslaget är kritiska. Några av dessa avstyrker förslaget. anser att transportkontroll på enskild plats skall beslutas av domstol och att beskattningsmyndigheten endast skall få besluta om sådan kontroll när samtliga berörda lämnat sitt samtycke till åtgärden eller det föreligger sabotagerisk. Kammarrätten i anser att en klar åtskillnad måste göras mellan skatte- och brottsutredningar i den föreslagna kontrollverksamheten. Kammarrätten i anser att transportkontroller på enskild plats skall underställas domstolsprövning och att kravet på domstolsprövning även skall gälla i fall då de som berörs är passiva. anser att det är uppseendeväckande att det inte uppställs några förutsättningar för att få genomföra transportkontroller. Riksåklagaren, och avstyrker förslaget. anser att transporter endast bör kunna stoppas när det finns skäl att misstänka att brott begåtts. anser att kontroll av fordon på väg skall utföras av polismyndigheten. Alkoholinspektionen, , , , och tillstyrker i huvudsak förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som angetts i avsnitt 7 skall huvudsyftet med den nu föreslagna lagen vara att kontrollera om transporter av punktskattepliktiga varor sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Enligt nuvarande transportkontrollag får kontroll ske av transport som är eller kan antas vara yrkesmässig. Denna begränsning innebär att privata transporter faller utanför lagens tillämpningsområde. Enligt regeringens mening saknas det skäl att överge denna ordning, inte minst mot bakgrund av att regeringen till skillnad från kommittén inte är beredd att föreslå att transportkontroller skall få genomföras beträffande den privata införseln (se avsnitt 16.1). Några särskilda förutsättningar i övrigt, såsom att reglerna inte följts eller att misstanke om brott föreligger, bör inte ställas upp. Att uppställa krav på att det skall föreligga misstanke om brott för att en transportkontroll skall få genomföras är inte rimligt. Föreligger brottsmisstanke skall förundersökning inledas. I sådana fall kan, om förutsättningarna härför är uppfyllda, ett fordon genomsökas med stöd av bestämmelserna om husrannsakan i . Syftet med en transportkontroll är emellertid inte att utreda brott utan av fiskal karaktär, nämligen att kontrollera om yrkesmässiga transporter av punktskattepliktiga varor sker i enlighet med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Enligt transportkontrollagen är det endast möjligt att kontrollera vägtransporter. Kommittén har föreslagit att det även bör vara möjligt att kontrollera fartygs-, flyg- och tågtransporter. Regeringen är dock tveksam till om en sådan utvidgning av nuvarande kontrollmöjligheter skulle leda till några positiva effekter. En invändning är att det i praktiken aldrig kan bli tal om att stoppa fartygs-, flyg-, eller tågtransporter för att genomföra en kontroll. Fartygs-, flyg- och tågtransporter går alltså inte att kontrollera på samma sätt som vägtransporter även om kontroller i och för sig skulle kunna göras ombord på i vart fall tåg och fartyg. Vidare torde det vara mycket ovanligt att punktskattepliktiga varor transporteras ända fram till den slutlige mottagaren med fartyg, flyg eller tåg. I nästan samtliga fall torde någon del av transporten ske med fordon på väg. Kontroller kan då ske under dessa delar av transporten. Dessutom presumeras varor på irreguljära flyg- och fartygstransporter vara icke-gemenskapsvaror, vilket innebär att kontrollbefogenheterna i tullagen kan tillämpas fram till dess att presumtionen bryts. Mot bakgrund av det nu anförda är regeringen inte beredd att föreslå att det skall bli möjligt att genomföra transportkontroller av fartygs- och flygtransporter. När det gäller tågtransporter kan det dock finnas skäl att utvidga kontrollmöjligheterna eftersom tullagen inte i något fall kan tillämpas på tågtransporter från andra EU-länder. Kontrollbefogenheterna kan dock inte utformas på samma sätt som för vägtransporter. Frågan kräver därför ytterligare överväganden både vad gäller behovet av kontroller och hur kontrollbefogenheterna skall utformas. Med hänsyn härtill är regeringen inte beredd att föreslå att det skall bli möjligt att genomföra transportkontroller av tåg. Självfallet skall den nya lagen gälla för pågående transporter. För att kontrollen skall bli effektiv bör kontroller emellertid även få ske då varor på-, av- eller omlastas i direkt anslutning till transport. Kontroller beträffande varor under transport kommer i flertalet fall att kunna genomföras på områden som är tillgängliga för allmänheten, exempelvis på kontrollplatser utmed allmänna vägar. Det förekommer givetvis också att på-, av- eller omlastning görs på områden som är tillgängliga för allmänheten. Det är dock vanligare att sådana och liknande åtgärder i samband med transport görs på områden som inte är tillgängliga för allmänheten, som t.ex. på en transportörs inhägnade gård. Transportkontroller bör kunna genomföras även på sådana områden. Vid transportkontroll på område som inte är tillgängligt för allmänheten är risken för att åtgärden innebär intrång eller men i övrigt för den enskilde större. Det bör dock hållas i minnet att transportkontroll endast föreslås få ske på offentlig plats eller på område som inte är tillgängligt för allmänheten och alltså inte i lokaler. Vidare får kontroll endast ske i samband med lastning m.m. i direkt anslutning till en transport. En annan begränsning ligger i att det endast är transportmedlet och lasten samt medföljande handlingar som får kontrolleras. Mot denna bakgrund är regeringen inte beredd att uppställa några särskilda förutsättningar för att transportkontroll skall få ske på områden som inte är tillgängliga för allmänheten eller att föreslå att transportkontroll på sådant område skall beslutas av domstol. Enligt transportkontrollagen skall tullmyndighet medverka i beskattningsmyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll i gränsnära områden. föreslås tullen få befogenhet att genomföra kontroller över hela landet. Det finns därför anledning att något beröra denna nya kontrollverksamhet i förhållande till tullens nuvarande kontrollverksamhet. Den nya lagen om punktskattekontroll skall gälla för varor som omfattas av cirkulationsdirektivet. Som nämnts i avsnitt 8.1 gäller emellertid inte cirkulationsdirektivets bestämmelser om ledsagardokument och säkerhet för icke-gemenskapsvaror som omfattas av något av gemenskapens tullförfarande, t.ex. gemenskapstransitering. Vid transitering av icke-gemenskapsvaror enligt gemenskapens transiteringssystem skall dock transporten åtföljas av s.k. T1-dokument. Dessutom skall det finns en huvudansvarig som garanterar betalningen av tullar, skatter och andra avgifter. Någon befogenhet att kontrollera transporter som sker enligt gemenskapens transiteringssystem ges inte i den nya lagen om punktskattekontroll. Detta är inte heller nödvändigt. Av 55 och 56 §§ tullagen följer nämligen att om det ombord på ett transportmedel finns icke-gemenskapsvaror står transportmedlet under tullkontroll. Enligt 60 § tullförordningen (1994:1558) är förare av ett fordon skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Finns det anledning att anta att fordonet transporterar varor som står under tullkontroll får sådan anmaning ges över hela landet. Som redogjorts för har alltså tullen befogenhet att kontrollera transporter av icke-gemenskapsvaror under transitering över hela landet. Den nya lagen om punktskattekontroll innebär ingen ändring härvidlag. 9.3 Tullens befogenheter vid transportkontroll Regeringens förslag: Vid genomförande av transportkontroll får tullmyndigheten undersöka transportmedel, lådor, behållare eller andra utrymmen i transportmedel, containrar eller tankar där punktskattepliktig varor kan förvaras under transport. Tullen får vidare eftersöka och granska ledsagardokument, bevis om ställd säkerhet eller andra handlingar som kan vara av betydelse för beskattningen samt undersöka och ta prov på varor. Vid granskningen får tullmyndigheten använda sådana tekniska hjälpmedel som finns i transportmedlet. Kommitténs förslag: Stämmer i stort sett överens med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande transportkontrollag får beskattningsmyndigheten undersöka transportmedel samt behållare, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras under transport. Myndigheten får vidare granska ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet och ta prov på varorna. Regeringen anser att det är nödvändigt att ge tullen kontrollbefogenheter i nivå med befogenheterna i transportkontrollagen för att det över huvud skall vara meningsfullt att genomföra kontroller. Tullen bör nämligen kunna kontrollera att den last som anges på ledsagardokumentet är densamma som den som transporteras. Ännu viktigare är det att tullen i fall där transporten inte åtföljs av ledsagardokument kan kontrollera att det inte är fråga om transport av punktskattepliktiga varor. Transportkontrollagen har tillämpats och har, så vitt regeringen känner till, inte kritiserats för att ge myndigheterna för omfattande befogenheter. Regeringen anser därför att kontrollbefogenheterna i transportkontrollagen bör föras över i stort sett oförändrade till den nya lagen om punktskattekontroll. Eftersom tullen skall sköta kontrollerna har kontrollbefogenheterna utformats med viss ledning av kontrollbefogenheterna i inregränslagen. 9.4 Enskildas skyldigheter vid transportkontroll Regeringens förslag: Förare skall vara skyldiga att stanna på anmaning av en tjänsteman vid tullmyndigheten och styrka sin identitet. Förare skall vidare vara skyldiga att se till att ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet medföljer transporten i den utsträckning som följer av cirkulationsdirektivet. Vid transportkontroll skall förare tillhandahålla tullmyndigheten nämnda dokument. Förare eller ägare till vara som skall kontrolleras skall ge tullmyndigheten möjlighet att undersöka varorna och transportmedlet och utan kostnad tillhandahålla varuprov samt svara för den transport som behövs för kontrollen. Förare eller ägare till varor skall ansvara för uppackning och återinpackning av vara som skall kontrolleras. Den som åsidosätter dessa skyldigheter skall ersätta staten för dess kostnader på grund av detta. Kommitténs förslag: Skiljer sig från regeringens vad gäller skyldighet för andra än förare att styrka sin identitet. Remissinstanserna: Hälften av de remissinstanser som berör förslaget tillstyrker detsamma. Övriga avstyrker förslaget helt eller kritiserar delar av förslaget. avstyrker förslaget att uppställa krav på legitimation i samband med transportkontroll. Riksåklagaren avstyrker förslaget och anför bl.a. att det inte är rimligt att samtliga som medföljer en transport skall vara skyldiga att under straffansvar legitimera sig. ifrågasätter starkt om det bör införas en generell legitimationsskyldighet i samband med transportkontroll. Datainspektionen och avstyrker förslaget. avstyrker att föraren skall stå för kostnaderna för kontrollen. Alkoholinspektionen, , , , och tillstyrker i huvudsak förslaget. Skälen för regeringens förslag: Förare är enligt nuvarande transportkontrollag skyldig att legitimera sig. Någon sådan skyldighet föreligger dock inte för skattskyldig eller annan som medföljer transporten. Att kräva att föraren styrker sin identitet torde inte innebära några problem eftersom förare är skyldiga att medföra körkort. Det finns dock ingen generell skyldighet för enskilda att bära med sig legitimationshandling. Mot den bakgrunden är regeringen inte beredd att föreslå att även annan än förare skall vara skyldig att styrka sin identitet. Till skillnad från nuvarande ordning uppställs inget krav på att förare skall visa upp en godkänd legitimationshandling utan det föreslås bli tillräckligt att de på ett godtagbart sätt styrker sin identitet. Cirkulationsdirektivets bestämmelser om ledsagardokument har tillkommit för att det skall gå att kontrollera transporter av punktskattepliktiga varor. Bestämmelserna är alltså av grundläggande betydelse för att det system som tillskapats genom cirkulationsdirektivet skall fungera. Det är därför viktigt att genom olika åtgärder försöka upprätthålla respekten för kraven på ledsagardokument. Upplagshavare har självfallet det yttersta ansvaret för att transporter under skatteuppskov åtföljs av ledsagardokument. Även förare har dock en nyckelroll i det här sammanhanget. Det kan antas att långt ifrån alla förare regelmässigt kontrollerar om föreskrivna dokument finns för en transport.