prop · GL0345D2 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare förbättrades myndigheternas möjligheter att ingripa mot särskilda åtgärder som förfular landskapet, t.ex. genom tillståndsplikt för täkter av grus, sten m.m. har grundsynen på naturvårdsfrågorna liksom reglerna i naturvårdslagen ändrats, bl.a. under inflytande av andra miljölagar som t.ex. miljöskyddslagen. I samband med den fysiska riksplaneringen stärktes bevarandeintresset som en följd av att synen på hushållningen med mark och vatten ändrades. Samma intresse stärkte sin position ytterligare genom att bestämmelserna om ersättning för intrång ändrades och genom att naturvårdsmyndigheterna gavs bättre möjligheter att fordra att även kostnadskrävande naturvårdsåtgärder skulle vidtas i samband med exploateringsföretag. har det viktigaste målet för det inhemska och globala naturvårdsarbetet blivit att bevara så mycket som möjligt av alla arter och deras livsmiljöer, den biologiska mångfalden. Naturvårdsarbetet har således numera som huvudsyften, att skydda värdefulla naturmiljöer och att åstadkomma en ekologisk anpassning av olika samhällsverksamheter som påverkar naturen, bl.a. de areella näringarna. har naturvården och miljöskyddet i övrigt kommit att knytas samman i arbetet för ett gemensamt mål. Därutöver syftar föreskrifter om naturvård till att gagna friluftslivets intressen och kulturmiljöfrågor. Naturvårdslagens områdesskydd kommer till uttryck genom regler om nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Syftet att bevara och skydda kommer till stånd genom regler om fridlysning som naturminne. Dessutom infördes i naturvårdslagen nya regler som innehåller bl.a. bemyndigande att freda vilt levande exemplar av en växt- och djurart, om det behövs för att uppfylla internationella naturvårdsåtaganden. infördes bestämmelser om särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden för att uppfylla våra åtaganden inom EU. Naturvårdslagens regler om strandskydd syftar till att ge friluftslivet erforderligt skydd som reglerna också har betydelse för naturmiljön. De särskilda reglerna för täktverksamhet och markavvattning syftar mera uttalat till att skydda naturmiljön. Slutligen finns i lagen regler till skydd mot nedskräpning. Föreskrifter på nationell nivå som har beslutats med stöd av naturvårdslagen meddelas i naturvårdsförordningen (1976:484) och nationalparksförordningen (1987:938). har med stöd i naturvårdslagen t.ex. meddelats föreskrifter om biotopskydd och om förbud mot markavvattning inom vissa områden. Lokalt och regionalt är naturvårdsarbetet en angelägenhet för kommunerna resp. länsstyrelserna och på central nivå har överinseende över detta arbete. I naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag av anslutning till EU. Lagen, som har karaktär av ramlag, innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, handel, förvaring, preparering och förevisning som avser djur och växter, i den utsträckning det behövs för att uppfylla internationella åtaganden på området eller av de andra skäl som kan finnas för att skydda vilt levande djur- och växtarter. I lagen finns även tillsyns- och ansvarsbestämmelser. Dessa kan, sedan inträtt som medlem i EU, även tillämpas för övervakning och sanktionering av EG-rättsliga bestämmelser i en förordning om genomförandet i gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter. Den ökande konkurrensen om mark och vatten har skapat ett starkt behov av lagstiftning som reglerar samhällsplaneringen och användningen av mark och vatten. Frågan om hushållningen med landets mark- och vattenresurser har ansetts vara av central betydelse från miljöpolitisk utgångspunkt. proposition angående riktlinjer och organisation för naturvårdsverksamheten (1963:71) gav utgångspunkter för den fortsatta lagstiftningen om naturens nyttjande och exploatering. Departementschefen framhöll att utvecklingen gjorde det nödvändigt "dels att söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle ställer på naturen och dels se till att dessa tillgångar också bevaras åt kommande generationer". Det här uttalandet blev grunden för de tankar på en planmässig hushållning med landets mark- och vattenresurser som kom att ta form i den fysiska riksplaneringen och som sedermera gavs uttryck i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Naturresurslagens portalparagraf anger att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Hushållningsbestämmelserna i lagens 2 och 3 kap. framhäver behovet av skydd för långsiktiga och för landet viktiga värden som är knutna till marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna är inriktade på att ge ledning för prövning av mål och ärenden där det gäller att styra lokaliseringen av en viss verksamhet eller att ange de villkor som behöver uppfyllas för att viss verksamhet skall kunna accepteras med hänsyn till hushållningen med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. För områden som är av riksintresse enligt lagen har särskilda regler utformats i anknytande lagstiftning för att säkerställa ett statligt inflytande över hur riksintressen tas tillvara. Genom att hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt olika speciallagar som reglerar mark- och vattenanvändningen, bl.a. , väglagen, vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen, har naturresurslagen övergripande betydelse på miljö- och resurshushållningsområdet. Naturresurslagen ger stöd åt ekologiska, sociala och samhällsekonomiska avvägningar av mer långsiktig karaktär utan att för den skull vara en bevarandelag. Syftet är att åstadkomma en förnuftig användning av naturresurserna vid en samlad bedömning i både ett långsiktigt och kortsiktigt perspektiv. Lagen ger stöd för att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut rörande ändrad användning av mark- och vattenområden och resurser som är knutna till sådana områden. Däremot kan lagen inte tillämpas för ingripanden mot pågående användning av sådana resurser. Förutom allmänna och särskilda hushållningsbestämmelser innehåller naturresurslagen regler om regeringsprövning av vissa från miljösynpunkt särskilt ingripande anläggningar och verksamheter. infördes i naturresurslagen grundläggande regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att möjliggöra en samlad bedömning av en åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. på naturresurslagens område finns i förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. (1987:10) är ett omfattande lagverk med bestämmelser om kommunernas fysiska planering av mark och vatten samt bestämmelser om byggande. Enligt portalparagrafen syftar lagens bestämmelser till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Lagen innehåller detaljerade regler för kommunernas planläggning och prövning av ärenden om bl.a. bygglov. Genom samarbete mellan statliga och kommunala myndigheter i samhällsplaneringen förutsätts kommunernas fysiska planer enligt utgöra betydelsefulla underlag för bedömning av från allmän synpunkt lämplig mark- och vattenanvändning. Till lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser räknas också lagstiftning rörande de s.k. areella näringarna. Både i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen (1979:429) meddelas bestämmelser bl.a. om miljö- och naturvårdshänsyn. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer har bemyndigats att meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid utövande av resp. näring. I skötsellagen finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter som från miljöskyddssynpunkt skäligen kan fordras i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen samt växtodlingen. Till lagstiftning om areella näringar räknas även rennäringslagen (1971:437) och fiskelagen (1993:787). Miljörelaterade lagar med avseende på jord- och skogsbrukssektorn är vidare lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel och lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel. Som tidigare nämnts tjänade vattenlagen i vissa avseenden som förebild till miljöskyddslagen. Liksom t.ex. jord-, skogs- och gruvlagstiftningen har vattenlagen från början syftat till att åstadkomma ett utnyttjande av naturtillgångarna som är tillfredsställande från samhällsekonomisk synpunkt. Även om den enskilde ägaren har medgetts stor frihet att bestämma över utnyttjandet av sin egendom har det ansetts påkallat att vissa starka allmänna intressen ges stöd i tvingande lagregler. Ett allmänt intresse som efterhand vuxit i styrka är, som tidigare nämnts, bevarandeintresset. Detta avspeglar sig i det omfattande lagstiftningsarbetet som resulterade i vattenlagen (1983:291). uttalas i vattenlagens portalparagraf att vatten skall vårdas och skyddas som en gemensam naturtillgång. Ett intresse som tidigt prioriterats i vattenlagstiftningen är fiskeintresset. Vattenlagen är tillämplig på vattenföretag och vattenanläggningar oavsett vilken storlek företaget eller anläggningen har. förstås bl.a. vissa byggnadsåtgärder i vatten. En vattenanläggning är en anläggning som har tillkommit genom ett vattenföretag. Vattenföretag är i princip tillståndspliktiga, dock inte om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. I vattenlagen ställs krav på bl.a. ett företags lokalisering och nytta. Företaget får sålunda inte komma till stånd om hinder möter från allmänna planeringssynpunkter, t.ex. regional-, närings- eller energipolitiska synpunkter. Företaget får inte heller strida mot hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen. Vidare får ett vattenföretag inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse uppstår på allmänna intressen, t.ex. fisket, natur- och miljövården eller kulturmiljövården. Slutligen måste fördelarna från allmän och enskild synpunkt av ett vattenföretag överväga kostnaderna och olägenheterna av det. I lagen ställs också upp vissa lämplighetsvillkor. Tillstånd till vattenföretag prövas av vattendomstolar. I landet finns sex vattendomstolar vilka är organisatoriskt knutna till allmänna underrätter (tingsrätter). Vattenlagen innehåller detaljerade regler om prövningsförfarandet, skadeersättning och rättegångskostnader. Prövningen enligt vattenlagen kan sammanfattningsvis beskrivas som en sammanhållen tillstånds- och skadeersättningsprövning. Markavvattningsföretag, som primärt handlar om att leda bort onyttigt vatten, prövas vid förrättning på ungefär samma sätt som en prövning enligt t.ex. fastighetsbildningslagen. Tillåtligheten av stora och ingripande vattenföretag prövas av regeringen direkt enligt lagen eller efter förbehåll. Den vattenrättsliga tillsynsutövningen ligger på . På kulturmiljövårdens område finns lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. I den finns bl.a. bestämmelser om skydd för fasta fornlämningar, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen. Enligt lagen krävs det tillstånd för att rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning. Sådant tillstånd skall lämnas endast om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. En byggnad, park, trädgård eller annan anläggning kan förklaras för byggnadsminne. I skyddsföreskrifter skall anges på vilket sätt ett byggnadsminne skall vårdas och underhållas och i vilket avseende det inte får ändras. Med kyrkliga kulturminnen avses bl.a. kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser. I fråga om sådana kulturminnen som uppförts före utgången av innebär lagen i huvudsak att det krävs tillstånd för att göra en väsentlig ändring. Utöver de nu nämnda lagarna finns det flera som helt eller delvis gäller miljö- och hushållningsfrågor. Inom trafiksektorn är väglagen (1971:948), lagen (1990:1070) om tillfälliga bilförbud, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg samt lagen (1982:821) om transport av farligt gods av betydelse för miljöskyddet. Möjligen mera naturvårdsinriktad är terrängkörningslagen (1975:1313). Ett annat samhällsområde som ger upphov till miljöproblem och behov av reglering är energisektorn. En del av reglerna för denna sektor finns i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, som syftar till att upprätthålla säkerheten vid kärntekniska anläggningar och annan kärnteknisk verksamhet. Även strålskyddslagen (1988:220) har betydelse för kärntekniska anläggningar. Strålskyddslagens regler avser till övervägande del arbetarskydd och konsumentskydd. Av betydelse för miljöskyddet inom samma sektor är lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Av betydelse från naturvårdssynpunkt är lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, som bygger på havsrättskonvention och innehåller regler om skydd för den miljön samt om krav på tillstånd för att utnyttja vissa naturtillgångar och för att bedriva viss forskning. Även jaktlagen (1987:259) är av intresse från naturvårdssynpunkter. Enligt den lagen gäller ett generellt skydd för alla djurarter för vilka särskilda bestämmelser om jakt inte finns. 4.4 Miljöbalksreformens introducering Regeringens bedömning: Miljöbalksreformen bör introduceras genom en bred informations- och utbildningsinsats huvudsakligen enligt de riktlinjer som dras upp av den kommitté som regeringen har tillkallat för ändamålet. Också på internationell nivå är det motiverat att lämna information. Särskilda medel bör anslås för en sådan informations- och utbildningsinsats. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, t.ex. Försvarsmakten, , länsstyrelser och kommuner, har pekat på behovet av informations- och utbildningsinsatser vid introduktionen av miljöbalksreformen. har erinrat om att sådana insatser inte bara skall vända sig till allmänheten samt tillstånds- och tillsynsmyndigheter utan även till sektorsansvariga för miljöfrågor. Många remissinstanser har återkommit till behovet av information och utbildning i samband med remissbehandlingen av betänkande Övergångsbestämmelser till (SOU 1996:147). Skälen för regeringens bedömning: Regeringens syfte med förslaget till miljöbalk är, enligt vad som har utvecklats i det föregående, att skapa ett centralt verktyg för den nationella miljöpolitiken och att utmaningen i Riodeklarationen. innebär stora materiella och systematiska förändringar i miljörätten. Regelverket berör i olika avseenden allmänheten, företag, kommuner och statliga myndigheter. ikraftträdande leder till att befintliga myndigheter får nya uppgifter. För att skall få avsedd effekt behövs kunskaper inte bara om de materiella reglerna utan också om balkens uppbyggnad och om det system i vilket reglerna samverkar. Avsikten är att det samlade införandet av den nya miljölagstiftningen skall ske i fyra steg. Det första steget innefattar utarbetandet av ett förslag till och riksdagsbeslut om själva . Det andra omfattar motsvarande ifråga om följdlagstiftning. Det tredje steget avser följdändringar i gällande förordningar och utfärdande av nya förordningar. I sistnämnda avseende förväntas avge ett betänkande . Det fjärde steget slutligen innefattar information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter. Arbetet avses bedrivas så att huvuddelen av författningarna skall kunna träda i kraft . Flera remissinstanser har pekat på behovet av information och utbildning dels i samband med införandet av balken, dels i form av vidareutbildning. När det gäller företrädare för tillstånds- och tillsynsmyndigheter, polis, åklagare och andra som skall tillämpa balkens regler anser regeringen att fördjupad information och utbildning är en självklarhet. Vidare är det, som har erinrat om, av största betydelse att sådana insatser även vänder sig till sektorsansvariga för miljöfrågor. Reformen kan på så sätt snabbt få ett effektivt genomslag och ge förväntade positiva effekter i miljöarbetet. Av de skäl som har redovisats har regeringen beslutat att tillkalla en kommitté med uppdrag att ansvara för att den utbildning som föranleds av ikraftträdande genomförs i sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att mål skall kunna uppnås. Enligt direktiven (dir. 1997:110) skall kommittén i samarbete med berörda myndigheter och organisationer kartlägga vilka som berörs av och gruppera dessa efter behovet av kunskap om , analysera behovet av utbildning hos olika målgrupper, kartlägga och utvärdera olika utbildningsvägar och utbildningsmetoder, utarbeta en övergripande plan för genomförandet av utbildningen för olika målgrupper, utarbeta en strategi för hur skall tillämpas för att nå de fastlagda miljömålen, ansvara för att utbildningsmaterial tas fram för olika utbildningsmetoder och för olika målgrupper, initiera rekrytering och utbildning av informatörer för olika målgrupper, verka för att kunskapsbaser byggs upp, verka för att nätverk för information skapas, skapa förutsättningar för samråd och erfarenhetsutbyte mellan dem som genomför utbildningen, utvärdera utbildningen, och lämna förslag till förbättringar av utbildningsinsatserna efter vad som framkommer vid utvärdering. Kommittén skall i en övergripande plan över utbildningsinsatserna redovisa för regeringen det första steget i sitt arbete, dvs. en kartläggning av målgrupperna och behovet av utbildning för dessa i samband med införande. efter ikraftträdande skall kommittén redovisa sitt arbete och en utvärdering av genomförda utbildningsinsatser. Regeringen erinrar om att särskilda informationsinsatser också kan vara motiverade på internationell nivå, särskilt med avseende på de länder som tillsammans med ingår i EU, samt för att svara upp mot utmaningen i Riodeklarationen. Det är dessutom, som har framhållit, betydelsefullt att de som i olika officiella sammanhang företräder på miljöområdet har kunskap om och utgår från i sitt arbete för en bättre hälsa och miljö. Regeringen delar slutligen utredningens synpunkter att erforderliga medel bör anslås för verksamhet av det slag som har beskrivits. 4.5 Lagar som samordnas i Regeringens förslag: Bestämmelserna i följande 15 lagar skall arbetas in i en miljöbalk: naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387), lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080), vattenlagen (1983:291), lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, lagen (1985:426) om kemiska produkter, miljöskadelagen (1986:225), lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel, lagen (1993:900) om genetiskt modifierade organismer, lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom att utredningen föreslagit att även lagen (1990:1079) om bilförbud skulle ingå i balken. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser menar att ytterligare lagar bör ingå i medan några däremot hävdar att somliga av de föreslagna lagarna bör ställas utanför balken. vid och liksom flera länsstyrelser och kommuner föreslår att miljöanknutna delar av lagstiftning som inte omfattas av utredningens förslag bör ingå i balken och pekar särskilt på delar av . föreslår också att skogsvårdslagen och lagstiftning om joniserande strålning infogas i . understryker vikten av att naturresurslagens regler ingår i . En balk som inte innehåller de grundläggande hushållningsreglerna förtjänar knappast att kallas miljöbalk, enligt . Nämnden pekar också på den starka kopplingen mellan och delar av den föreslagna och framhåller vikten av en samordning mellan och . Också i uppehåller sig vid förhållandet mellan balken och . Enligt talar visserligen sakliga skäl för att förs till balken, men delar utredningens bedömning att en inarbetning av ett sådant omfattande lagverk skulle belasta den lagtekniska konstruktionen långt över bristningsgränsen. redovisar en likartad uppfattning och framhåller vikten av samordning med andra lagar som skogsvårdslagen, rennäringslagen och fiskelagen. anser att tillämpningen av nuvarande 2 och 3 kap. naturresurslagen kommer att försvåras genom utredningens förslag därför att dessa kapitel inte har integrerats i balken i tillräcklig omfattning. Skälen för regeringens förslag: Ett tillskapande av skall ses som ett miljöpolitiskt ställningstagande och utgör ett viktigt led i arbetet med att tillskapa en ekologiskt hållbar utveckling i . Det är mot den bakgrunden frågan om vilka av de nuvarande miljölagarnas bestämmelser som skall inarbetas i balken skall prövas. måste naturligtvis gränsen dras någonstans så att lagverkets omfattning inte utgör ett hinder mot en effektiv tillämpning. Naturresurslagens syfte är att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Bestämmelserna innebär att en avvägning skall göras mellan bevarande- och exploateringsintressena i ett långsiktigt hushållningsperspektiv vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Lagen innehåller också regler om regeringsprövning av tillåtlighet av bl.a. stora industrianläggningar. Den innehåller dessutom regler om miljökonsekvensbeskrivningar vilket stärkt dess karaktär av miljölag. Lagens regler skall tillämpas vid lokalisering av sådan miljöpåverkande verksamhet som regleras i balken, däribland miljöfarlig verksamhet och vattenföretag. Naturresurslagens regler bör därför smältas in i balken. har pekat på kopplingen mellan planeringen och miljöhänsynen. Naturresurslagen har en betydelsefull roll i planeringen genom sin nära anknytning till och till miljölagstiftningen och annan markanvändningslagstiftning. Regeringen gör den bedömningen att denna roll både fördjupas och breddas vad avser hushållnings- och miljöfrågor i balken. Som framgår av avsnitt 4.9 godtar även Lagrådet att naturresurslagens bestämmelser skall ingå i balken. Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagen har alla syften som kan sägas vara delvis sammanfallande. Miljöskyddslagen syftar till att reglera vatten- och luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön. Sådana störningar påverkar naturligtvis inte enbart naturen utan ofta direkt eller indirekt även människors hälsa. Hälsoskyddslagens syfte att hindra och undanröja störningar som kan vara skadliga för människors hälsa kan sägas sammanfalla med miljöskyddslagens syfte till viss del. Även lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön. Lagen ställer med detta syfte krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter. Renhållningslagen ställer i sin tur krav på dem som hanterar avfall. Enligt lagen skall avfall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenheter från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Inte enbart lagarnas syften är sammanfallande utan till viss del även deras tillämpningsområden. Hälsoskyddslagen reglerar i likhet med miljöskyddslagen störningar som kommer från användningen av fast egendom även om den också omfattar störningar från lös egendom. Även en så betydande störningskälla som trafiken regleras delvis av såväl miljöskyddslagen som hälsoskyddslagen.